Wege aus der Arbeitslosigkeit: Tagungsband zur Jahresversammlung der Arbeitsgemeinschaft deutscher wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute e. V. im Mai 1995 in Bonn [1 ed.] 9783428484713, 9783428084715

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Beihefte der Konjunkturpolitik Zeitschrift für angewandte Wirtschaftsforschung Applied Economics Quarterly

Heft 43

Wege aus der Arbeitslosigkeit Tagungsband zur Jahresversammlung der Arbeitsgemeinschaft deutscher wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute e. V. im Mai 1995 in Bonn

Duncker & Humblot · Berlin

W e g e aus d e r A r b e i t s l o s i g k e i t

Zeitschrift für angewandte Wirtschaftsforschung Applied Economics Quarterly Heft 43

Wege aus der Arbeitslosigkeit Tagungsband zur Jahresversammlung der Arbeitsgemeinschaft deutscher wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute e.V. im Mai 1995 in Bonn

Duncker & Humblot · Berlin

Die Zeitschrift Konjunkturpolitik wurde 1954 von Albert Wissler begründet. Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme [Konjunkturpolitik / Beihefte] Beihefte der Konjunkturpolitik : Zeitschrift für angewandte Wirtschaftsforschung. - Berlin : Duncker und Humblot. Früher Schriftenreihe Reihe Beihefte zu: Konjunkturpolitik NE: HST H. 43. Arbeitsgemeinschaft Deutscher Wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute: Tagungsband zur Jahrestagung der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute e.V. . . . 1995. Wege aus der Arbeitslosigkeit. - 1995 Arbeitsgemeinschaft Deutscher Wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute: Tagungsband zur Jahrestagung der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute e.V. . . . - Berlin : Duncker und Humblot (Beihefte der Konjunkturpolitik ; . . . ) Früher Schriftenreihe. - Teilw. u. d. T.: Arbeitsgemeinschaft Deutscher Wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute; Tagungsband zur Jahresversammlung der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute e.V. . . . NE: Arbeitsgemeinschaft Deutscher Wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute; Tagungsband zur Jahresversammlung der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute e.V. . . .; HST 1995. Wege aus der Arbeitslosigkeit. - 1995 Wege aus der Arbeitslosigkeit : im Mai 1995 in Bonn / [Schriftl.: Herbert Wilkens]. - Berlin : Duncker und Humblot, 1995 (Tagungsband zur Jahresversammlung der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinsitute e.V. ; 1995) (Beihefte der Konjunkturpolitik ; H. 43) ISBN 3-428-08471-3 NE: Wilkens, Herbert [Red.]

Schriftleiter: Herbert Wilkens Alle Rechte, auch die des auszugsweisen Nachdrucks, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, für sämtliche Beiträge vorbehalten © 1995 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed i n Germany ISSN 0452-4780 ISBN 3-428-08471-3 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 ©

Vorwort I n diesem Beiheft w i r d über den wissenschaftlichen Teil der 58. Jahrestagung der Arbeitsgemeinschaft deutscher wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute berichtet, die am 11. und 12. M a i 1995 i n Bonn stattfand und das Thema Wege aus der Arbeitslosigkeit zum Gegenstand hatte. Für die wissenschaftliche Vorbereitung der Tagung ist Henning Klodt (Kiel) und H i l m a r Schneider (Halle) zu danken. Referate hielten Lars Calmfors (Stockholm), Wolf gang Franz (Konstanz), Arne Heise (Düsseldorf), Johannes Ludewig (Bonn), Karl-Heinz Paqué (Kiel), Christof Schares (Köln), Wolf gang Scheremet (Berlin), H i l mar Schneider (Halle), Markus Scheuer (Essen), Ingeborg Sperling (Hamburg), Victor Steiner (Mannheim), Bernhard Teriet (Nürnberg) und K u r t Vogler-Ludwig (München). Leider können i n dem vorliegenden Tagungsband zwei der Beiträge nicht veröffentlicht werden. Der Text von Vogler-Ludwig stammte aus einem Gutachten für die EG-Kommission; die Freigabe blieb aus. Der Vortrag von Scheuer liegt nicht i n Schriftform vor. Die Schriftleitung sowie die Zusammenfassung der Diskussionen besorgte Herbert Wilkens (Berlin). Die 59. Jahrestagung soll am 9. und 10. M a i 1996 i n Bonn stattfinden und das Thema Maastricht II - Entwicklungschancen und Risiken der EU: Erweiterung, Vertiefung oder Stagnation behandeln. Berlin, i m August 1995 Lutz Hoffmann Vorsitzender der Arbeitsgemeinschaft

Inhalt

Erster Teil Internationale Erfahrungen der Arbeitsmarktpolitik Lars Calmfors What Can We Expect from Active Labour Market Policy?

11

Wolfgang Franz Die Lohnfindung i n Deutschland i n einer internationalen Perspektive: Ist das deutsche System ein Auslaufmodell? Zusammenfassung der Diskussion

31 58

Zweiter Teil Determinanten der strukturellen Arbeitslosigkeit in der deutschen Wirtschaft und beschäftigungspolitische Optionen Hilmar

Schneider

Persistenz der Arbeitslosigkeit und das System der Arbeitslosenversicherung Karl-Heinz

67

Paqué

Beschäftigungshilfe statt Arbeitslosenhilfe. E i n Reformvorschlag zur Senkung struktureller Arbeitslosigkeit Zusammenfassung der Diskussion

81 100

Dritter Teil Perspektiven des ostdeutschen Arbeitsmarkts Viktor Steiner und Florian Kraus Structural Differences i n Long-Term Unemployment between West and East Germany after Unification

Ill

Wolfgang Scheremet Tarifpolitik i n Ostdeutschland: Ausstieg aus dem Lohnverhandlungsmodell der Bundesrepublik Deutschland 135 Zusammenfassung der Diskussion

170

8

Inhalt Vierter

Teil

Längerfristige Tendenzen der Arbeitsmarktentwicklung und Beschäftigungspolitik Arne Heise Arbeitslosigkeit, Deregulierung und Arbeitsmarktflexibilität. Bestimmungsgründe der Beschäftigungsentwicklung i n Westdeutschland - 12 Anmerkungen 181 Zusammenfassung der Diskussion

203

Fünfter Teil Flankierende Maßnahmen zum Abbau der Arbeitslosigkeit Bernhard Teriet Beschäftigungsorientierte Arbeitszeitregelungen

213

Ingeborg Sperling Aktive Arbeitsmarktpolitik. Möglichkeiten und Grenzen von Qualifizierungsmaßnahmen 231 Christof Schares Mehr Arbeitsplätze durch Gewinn- oder Kapitalbeteiligung von Arbeitnehmern? 245 Zusammenfassung der Diskussion

275

Sechster Teil Abschlußvortrag mit Podiumsdiskussion Johannes Ludewig Wirtschaftspolitik für mehr Beschäftigung

287

Zusammenfassung der Diskussion

305

Teilnehmerverzeichnis der 58. Jahrestagung der ARGE (wissenschaftlicher Teil)

318

Erster Teil

Internationale Erfahrungen der A r b e i t s m a r k t p o l i t i k

W h a t Can We Expect from Active Labour Market Policy? By L a r s

Calmfors,

Stockholm*

This paper is about the contribution that so called active labour market policy can make to fighting unemployment. There is an increasing interest i n the topic and a greater emphasis on active labour market programmes (henceforth denoted ALMPs) has become a standard recommendation i n recent policy documents from both the OECD and the EU. 1 I n this context Sweden is often seen as an example that others should follow. I n fact there may be more of this to come since a former head of the Swedish National Labour Market Board has just been appointed director general of the E U directorate responsible for employment issues. I n this situation i t may be worthwhile to try to summarise our knowledge i n the field. The term active labour market policy usually encompasses a whole set of employment policy measures that directly target the unemployed: (i) job broking performed by employment offices to improve matching between vacancies and the unemployed; (ii) labour market training i n order to enhance the skills of the unemployed; and (iii) job creation either directly i n the public sector or indirectly through subsidisation of private-sector work. Since job broking and associated counselling and guidance activities for the unemployed are fairly uncontroversial, I shall focus most of my discussion on training and job creation schemes. The paper is structured into four parts: (i) a short background about the size of ALMPs i n various Western European countries; (ii) a discussion of theory; (iii) an evaluation of the present state of empirical know* Institute for International Economic Studies, Stockholm University, and the Economic Council of Sweden. I am grateful to Susanne Ackum Agell, John Hassler, Paul Klein and Dennis Snower as well as to the participants i n the Annual meeting of the Association of German Economic Research Institutes, May 11-12, Bonn, for helpful comments, to Anne Bochini for research assistance and to Helena Matheou for secretarial assistance. 1 See e.g. OECD (1990), European Parliament (1993), Employment in Europe (1993) and Presidency Conclusions (1994).

12

Lars Calmfors

ledge; and (iv) some concluding speculations about the political economy of active labour market policy. Table 1 The allocation of labour market expenditures in Western Europe Total expenditures in percent of GDP 0 1985-89 1990-93

Active expenditures in percent of total b 1985-89 1990-93

Unemployment in percent of labour force 1985-89 1990-93

Belgium

4.3

3.9C

27.7

29.1°

10.3

10.0

Britain

2.3

1.7

33.5

32.8

9.6

8.5

d

d

Denmark

5.2

6.3

22.l

24.6

8.5

10.7

France

2.9

2.8

25.5

31.7

10.1

10.1

Germany®

2.3

3.2

41.8

43.6

6.3

6.7

Italy

1.5f

1.6°

44.l f

45.5°

10.6

11.1

3.9

3.2

27.9

33.6

9.5

7.0

the Netherlands Pre-1995 EU Finland

6

2.8

2.8

29.8

32.8

11.1

9.8

2.4

4.6

40.7

32.4

4.6

10.1

Norway

1.1

2.5

50.4

43.8

3.0

5.6

Sweden

2.6

4.0

70.6

55.6

2.1

4.3

a) Total labour market expenditures include active measures, unemployment compensation and early retirement for labour market reasons. b) The active measures are given in Table 2. c) 1990-92. d) 1986-89. e) For 1985-90 Western Germany; for 1991-93 the whole of Germany. f) 1985-88. g) Only the twelve countries being members in 1994 are included. Source: OECD Employment Outlook, various issues.

1. Background Table 1 shows how labour market expenditures (the total direct costs of unemployment) are allocated between active programmes and unemployment benefits i n a number of Western European countries. The average expenditure share for ALMPs i n the twelve countries making up the European Union before the extension i n 1995 was around 30 %. The share has gone up very slightly i n recent years despite the frequent political endorsements of active labour market policy. The share is fairly high - 40-45 % - i n Germany, Norway and Italy (though the Italian figure

What Can We Expect from Active Labour Market Policy?

13

mainly reflects low spending on unemployment benefits), but the main outlier is Sweden. Although the share of active expenditures has fallen during the last recession, i t still amounts to around 55 %. Today around 5.5 % of the Swedish labour force participates i n various training and job creation schemes of a temporary nature (programmes for the disabled are not included i n the figure). Table 2 The allocation of active labour market expenditures between different programmes in Western Europe ( percent of total active expenditures) Public emLabour mar- Youth measu- Job creation ployment ser- ket training res vices and administration 1985- 1990- 1985- 1990- 1985- 1990- 1985- 199093 89 93 89 93 89 93 89 16.3 a

Belgium

14.4

Britain

19.2 . 28.3

19.5 a

10.4 17.9

0.0a 61.1

0.8 32.1

32.5

198589

199093

12.9

13.7 a

4.1

3.8

5.2 26.1

50.0 a

27.2

29.6

Disability programmes

6.4

44.9

23.2

20.9

18.9

1.7

25.0

24.2 b

France

16.6

14.7

38.0

40.2

31.1

24.9

6.9

12.8

6.7

7.6

Germany 0

23.2

16.3

28.8

36.2

5.3

3.8

20.5

26.2

22.2

17.2

Italy

12.5 d

10.9 a

83.0 d

86.8 a

Denmark

the Netherlands

7.7

b

7.1

11.8

13.7

Finland

a

b

4.4 d

2.2 a

a

b

0.0d

0.0a a

0.0d

0.0a 56.8 a

5.4

7.6

22.3

22.0

21.3

17.5

16.7

5.4

5.0

46.4

48.9

11.0

10.5

31.3

8.4

11.7

15.4

22.8

32.3

20.2

35.6

6.7

8.6

13.9

10.8

39.8

35.0

19.1

17.9

12.8

25.0

9.8

10.0

Norway

22.4

Sweden

12.4

Pre-1995 E U e

a

b

4.9

6.0

26.5

21.4

26.9

25.5

14.2

21.4

9.9

27.2

63.3

a) 1990-92. b)1986-89. c) For 1985-90 Western Germany; for 1991-93 the whole of Germany. d) 1985-88. e) Only the twelve countries being members in 1994 are included. Source: OECD Employment Outlook, various issues.

The composition of the expenditures on active measures is shown i n Table 2. Before the extension of the E U i n 1995, the E U averages were 13 % for public employment services and administration, 27 % for labour market training, 22% for youth measures, 21% for job creation schemes and 17% for disability programmes. But as can be seen, these averages hide large differences between countries, w i t h especially Bel-

14

Lars Calmfors

gium (large job creation schemes), B r i t a i n (almost no job creation or disability schemes), Italy (extreme focus on youth measures and almost no labour market training) and the Netherlands (very large disability programmes) as outliers i n various respects.

2. Theory 2 I n theory there are four basic functions that have been attributed to active labour market policies. The first and most obvious function of ALMPs is to raise output (and welfare) i n general i n society by putting the unemployed to work or lett i n g them invest i n human capital. A related objective is to increase the welfare of the unemployed by finding meaningful activities for them. Several studies do indeed suggest that ALMPs have been successful i n this respect: the level of psychological well-being has been found to be higher among programme participants than among the openly unemployed (Korpi, 1994).

Figure 1: The flows i n the labour market 2

The exposition i n this section builds mainly on Calmfors (1994).

What Can We Expect from Active Labour Market Policy?

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A second function of ALMPs is to maintain the size of the effective labour force. This aspect has been stressed especially by Richard Layard and his colleagues at the LSE (Layard et al., 1991). The idea is to use placements i n labour market programmes as a method of maintaining the search effectiveness and skills of the unemployed and this way keep up competition for the available jobs. I n terms of Figure 1, which shows the flows i n the labour market, one can illustrate the workings of the policies suggested as l i f t i n g some of the long-term unemployed back to the same competitive status as the short-term unemployed, thus reducing wage pressure.

Real wage

Employment as a proportion of labour force Figure 2: Re-allocation of labour

The third function - w h i c h can be performed by training and various other mobility-enhancing schemes - is to help re-allocate labour between different sub-markets. Indeed, this was the original motivation behind active labour market policy i n both Sweden and the US i n the 1950s and 1960s (OECD, 1990). The argument used to be cast i n terms of the Phillips curve. Today i t makes more sense to use the Layard-Nickell framework w i t h wage-setting and price-setting (labour-demand) schedules (Layard et al., 1991). If the wage-setting schedule i n each sector is

16

Lars Calmfors

convex, as has been claimed by David Blanchflower and Andrew Oswald (and is also reasonable), a transfer of labour from a low-employment to a high-employment sector ought to lower wages more i n the latter sector than they are raised i n the former. 3 This is illustrated i n Figure 2. The schedule showing employment as a proportion of the labour force i n the sector moves to the right i n the low-employment sector (where the labour force shrinks) and to the left i n the high-employment sector (where the labour force expands). Because of the curvature of the wage-setting schedule the consequence should be a net gain i n aggregate employment (Calmfors, 1995). The importance of such mobility-increasing labour market policies depends, of course, on the extent of structural imbalances. If i t is true, as many people claim, that there is an on-going shift of labour demand from unskilled to skilled labour, this function of active labour market policy may be becoming increasingly relevant (Jackman, 1994). Finally, i t has been suggested that a fourth important function of placements i n labour market programmes is to alleviate the moral-hazard problem of unemployment insurance, that is to counteract misuse of unemployment benefits (e.g. Jackman, 1994). The argument is that since i t may be impossible i n a deep recession to test the benefit claimants' w i l lingness to work through offers of regular jobs, programme placements may be a good substitute. Such labour market policies thus do not aim at promoting employment but to reduce the number of benefit claimants by „harassing" the unemployed. Unfortunately, i t is also clear that ALMPs are likely to have a number of adverse side effects that tend to reduce regular employment (excluding programme participation). (i) Job creation schemes w i l l give rise to deadweight losses (some of the subsidised hirings would have occurred anyway) and displacement effects (some of the subsidised hirings simply substitutes for the employment of others). These effects drive a wedge between the gross and net number of jobs created. Several studies suggest that these offsetting employment losses are very large (70-90 % of the gross number of jobs created). 4 (ii) To the extent that programme participation represents a favourable alternative as compared to open unemployment, the welfare loss 3

See Blanchflower and Oswald (1994). 4 See e.g. OECD (1993) and Αηχο (1994).

What Can We Expect from Active Labour Market Policy?

17

from being l a i d off is reduced. Both standard bargaining (union) and efficiency-wage models suggest that the consequence of such accommodation is to raise wage pressure and thus to reduce regular employment (Calmfors and Lang, 1995). (iii) There are also likely to be locking-in effects of training and jobcreation programmes. Even if there are positive treatment effects of programme participation once i t is completed, search activity is likely to be less during programmes. This has been found i n several Swedish studies. For instance, Ackum Agell (1995) reports that the average number of job applications from programme participants was less than half the average number from openly unemployed. I n fact, even programmes that are i n principle mobility-enhancing can be used so that migration is reduced: there is plenty of anecdotal evidence that training courses i n Northern Sweden are used mainly as a means of income support. There are also some empirical studies that suggest that labour market programmes as a whole have reduced rather than increased migration (Nilsson, 1989, 1995). I t is, of course, possible to design programmes i n such a way that the risk of adverse side effects is reduced. But this w i l l usually involve serious goal conflicts. For instance, the lower the compensation level i n programmes, the smaller the accommodation and locking-in effects. The price of this is, however, that the welfare of programme participants is reduced. Targeting outsiders i n the labour market (the long-term unemployed and the difficult-to-place) reinforces the desired competition effects, but there are limits to how far this can be pushed without putting the programmes into disrepute. Deadweight and substitution losses of job creation schemes can be minimised by making sure that the subsidised jobs are „additional" (that is, they would not have been performed otherwise), but this makes i t less likely that programme participants learn skills that raise their competitiveness i n the regular job market.

3. Empirical knowledge Let me then t u r n to the empirical knowledge i n the field. There exist two types of studies: micro evaluations of the effects of labour market programmes on individual participants and macro studies investigating the relationships between on the one hand macroeconomic aggregates 2 Konjunkturpolitik, Beiheft 43

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Lars Calmfors

(such as unemployment or wages) and on the other hand ALMPs as w e l l as other explanatory variables. The micro studies have the advantage that a very large number of observations (all individual cases) is available. But a drawback - unless controlled experiments can be performed - is the uncertainty as to whether selection bias has been adequately controlled for (there w i l l be a negative bias if programmes target „problem cases" and a positive one if mainly those w i t h the best labour market prospects are admitted). Also, the micro studies can only provide estimates of the partial-equilibrium effects, since the impact on non-participants (such as displacement and accommodation effects) is not taken into account. However, studies of this k i n d give important information on the channels through w h i c h active labour market policies work. If they are supposed to raise employment by promoting the competition for jobs, a necessary - but not sufficient - condition for success is, of course, that the employment prospects of participants are improved. A very large number of micro studies of especially labour market training has been performed i n various countries. But they make up very distressing reading since the results are so diverse. Sometimes positive but usually rather small - effects are found, but very often i t has been impossible to detect any such impact at all (see e.g. OECD, 1993). The Swedish studies show a similar pattern. A recent survey of the existing micro studies i n Sweden reached the conclusion that - even if the net effect on individual participants' labour market performance is unclear i t seems possible to reject the hypothesis that programmes have so large positive effects that they motivate the costs of arranging them (Forslund and Krueger, 1994). I n the Swedish micro evaluations there has been a tendency to find less positive results for training programmes i n recent years than earlier. Indeed, two recent studies actually find that programme participants perform worse than non-participants. 5 The suggested explanation is that programme participation has increasingly come to be used as a means of renewing the eligibility for unemployment benefits (formally the m a x i mum duration is 14 months, but i t can be prolonged indefinitely by participating i n 5-month labour market programmes every time expiration 5 The studies are Regnér (1993) and Ackum Agell (1995b). The evidence is not clear cut though, since another study (AMS, 1994) finds that programme participation i n general (no distinction was made between different programmes) seems to counteract negative duration dependence (the successive decrease over time of exit rates to regular employment for the unemployed).

What Can We Expect from Active Labour Market Policy?

19

threatens). This is likely to weaken the incentives to use programmes as an effective vehicle of returning the unemployed to the regular job market. Labour market programmes have been used i n this way for a long time i n Denmark, where the effectiveness i n improving job prospects for the participants seems to be very low (Calmfors, 1994). Table 3 Modçls for Cross-country Differences in Unemployment, 1983-88 and 1993 Dependent variable: Unemployment Kate (%) year Independent variable ALMP Spending Coverage of Collective Bargaining (1-3) Union Co-ordination (1-3) Employer Co-ordination (1-3) Replacement Ratio (%) Benefit Duration (Years)

1983-88

1983-88

1993

-0.13

-8.78

10.19

(2.30)

(2.75)

(1.07)

2.45

3.00

1.48 (0.93)

(2.40)

(2.86)

-1.42

-2.01

1.48

(2.00)

(3.04)

(0.93)

-4.28

-3.76

-6.31

(2.90)

(5.87)

(4.38)

0.17

0.14

0.32

(7.10)

(7.00)

(4.57)

0.92

0.60

1.60

(2.90)

(1.67)

(2.22)

-0.35

-0.41

-0.99

(2.80)

(3.15)

(1.18)

20

20

17

R2

0.91

0.91

0.75

s.e.

1.41

1.41

2.51

Change in Inflation (% points) Sample Size

a) Parentheses give t-values b) Spending in ALMP (active labour market programmes) is measured per unemployed and as a fraction of GDP per capita in column (1). In columns (2) and (3) it is measured relative to all labour market expenditures (see Tables 1 and 2). The figure in column (2) pertains to 1987 and to available years between 1991 and 1993 in column (3). c) The estimation in column (1) is taken from Layard et al. (1991) and the estimations in columns (2) and (3) from Forslund and Krueger (1994).

The conclusion from available micro studies must be that i t has been surprisingly difficult to establish the expected positive effects on individual participants. But an important observation is the one made by the 2

20

Lars Calmfors

OECD (1993) that smaller programmes, which can be focused on specific groups w i t h clearly identifiable needs, tend to perform the best. (This could explain why training programmes i n Norway, where they are of smaller size, appear to have worked much better i n recent years than i n Sweden. 6 ) This is, of course, what one should expect since labour market programmes as well as most other economic activities are likely to be subject to decreasing marginal returns. The number of macro evaluations has been quite limited. One set of studies, originating w i t h the work of Richard Layard and his colleagues (Layard et al., 1991), has mainly exploited cross-section variations between OECD countries. The result that higher expenditures on ALMPs per unemployed worker tend to reduce unemployment has been widely publicised (see column 1 i n Table 3). The findings have been less favourable for ALMPs i n the other major set of macro studies, which relates to wage setting i n the Nordic countries (mostly Sweden) and mainly exploits time-series variations. Here most of the evidence seems to indicate that a greater emphasis on active programmes tends to raise wage pressure, which works i n the direction of reducing regular employment. 7 I t is easy to realize that the macro studies made are subject to a number of serious problems. (i) They have usually lumped together various types of training and job creation schemes instead of distinguishing between various programmes. If this is done, there seems to be a tendency for training programmes to have more favourable effects on regular employment (excluding programme participation) than job creation programmes (Calmfors, 1994). This seems rather reasonable as i t is the latter programmes that give rise to deadweight and substitution effects, and training programmes are the ones that can promote the re-allocation of labour between sectors. (ii) Several of the studies suffer from the problem of few observations. This is perhaps most evident i n the cross-section regressions trying to explain unemployment differences between countries, where the results are not robust over time. This has been demonstrated by Forslund and Krueger (1994), who show that the significant unemployment-reducing effect of active labour market programmes i n the original LayardNickell-Jackman regression for 1983-88 disappears if a similar equation 6 See Torp (1995). 7 See Calmfors (1993) for a survey.

What Can We Expect from Active Labour Market Policy?

21

is estimated for 1993. This is clear from columns 2 and 3 i n Table 3, w h i c h show slightly modified Layard-Nickell-Jackman regressions for 1983-87 and 1993 respectively (the main difference is that spending on ALMPs is measured relative to total labour market spending as i n Table 1). I t could perhaps be claimed that i t is misleading to look at an individual year, i n which cyclical factors (captured i n the regressions only by the change i n inflation) may produce substantial deviations of actual from equilibrium unemployment. However, the Forslund-Krueger analysis serves to illustrate the fragility of the earlier results. To a large extent they seem to have been driven by the Nordic countries being outliers (low unemployment and great emphasis on active programmes), which is no longer the case once the Nordic countries have reached more „European" levels of unemployment. (iii) Simultaneity bias may be a serious problem, since the size of active programmes is likely to be influenced by the amount of unemployment. Looking at simple cross-country correlations, i t appears as if the size of ALMPs is positively correlated and the share of labour market expenditures devoted to ALMPs negatively correlated w i t h unemployment (Grubb, 1994). If this reflects a policy response function, according to w h i c h policy makers expand programmes when unemployment increases but do so less than proportionately, the estimates of the unemployment-reducing effects of an increase i n the „active share" w i l l be biased upwards. The problem is difficult to handle, since i t is not obvious how one should find other arguments i n the policy response function that can be used as instruments when identifying the structural unemployment equation. I n a recent paper a colleague and I have made an attempt to address the above problems (Calmfors and Skedinger, 1995). We obtain a large number of observations by pooling time-series and cross-section data for different regions i n Sweden. Identification of the unemployment equation is achieved by introducing political variables i n the policy response function, such as the political strength of the political left i n the region (the assumptions being that the political left is more favourable to active labour market policies than the political right - which certainly has always been the case i n Sweden - and that the intensity of regional p o l i t i cal lobbying matters for the allocation of labour market expenditures). 8 8 See also Blanchflower et al. (1995) for empirical evidence on this identifying assumption. The political attitudes to active labour market policy i n Sweden are discussed i n Rothstein (1995).

accommodation ratio

(1.00)

yes

Time dummies

.Q.48

no

no 3Ä6 3^26

no yes

(0.00) 0.994

0.158

(3.15)

L98 Ô82

yes

(3 ?3)

no L87

no

(3.96)

(0.79) 0.782

-0.000

2T\

-Q.45

-0.07

-0.39

-0.07 -1.05

Ö86

-1.26 -1.17 -1.15

dfrl

(4.26)

(0.68)

-0.011

"θ.31 2.91 6.03 df= 2

no

no

(4.72)

(0.87) 0.951

-0.052

~ 0.30 0.76

no

no

(6.11) yes

no

(3.66) 0.807

0.020

"Ö65 0.36 0.39 ~ 0.29 0.16 10.40 0.23 #=2 df= 2 dfr2

yes

(5.04)

(1.15) 0.757

-0.013

84)

5Π3 ÔÂ2

yes

yes

p.35

no

yes

(0.94) 0.664

-0.024

(5 2Q)

-1.15

0.32 0.10 dfrl

(0.48)

0.054

(0.64)

0.008

0.014

Source: Calmfors and Skedinger (1995).

(i) The job creation accommodation ratio is defined as the rate of participation in job creation schemes relative to the total jobless rate (open unemployment plus the rate of participation in all labour market programmes) in the region. TÎie training accommodation ratio is defined as the rate of participation in training programmes relative to the total jobless rate in the region. - (ii) Absolute t-values in parenthesis. - (iii) There are 120 observations. - (iv) In columns 6-10, all t-ratios and test statistics are robust to heteroskedasticity. - (v) Equations in columns 1-6 and 8 include a constant term. - (vi) All independent variables are treated as endogenous in the IV regressions. The instruments in columns 3 and 8 (instrument set I) include one-period lags of the independent variables, dummies, the number of seats from the region in the Swedish Parliament for the Social Democratic Party, the Left Party and the Centre Party divided by the total number of seats from the region, and the number of seats from the region for the parties in government divided by the total number of seats from the region. The instruments in columns 4 and 9 (instrument set Π) are the one-period lags of the independent variables included in set I, regional dummies, the national jobless rate, and national accommodation ratios for job creation programmes and training, respectively. The instruments in columns 5 and 10 (instrument set ΙΠ) are the same as in set Π, but the lagged regional accommodation variables have been replaced with the political variables used in set I. - (vii) The test for serial correlation is first order in columns 1-5 and second order in columns 6-10. - (viii) The test for coefficient equality refers to the accommodation ratios for job creation and training. The critical value for the tests of coefficient equality and serial correlation is 1.96 at the 5 percent level of significance and the critical value for the Sargan test is 5.99.

"Test for serial correlation

sz (levels) Q.35 Sargan test for instrument validity

Test for coefficient equality

yes

Regional dummies

National jobless rate

rati0

Training accommodation

First differences

OLS OLS ΓΤΫ ΓΤΫ TTv (6) (7) (8) (9) (10) 0.056 0.035 0.059 0.239 0.076 0.055 (4.QQ) (2.51) (1.54) (3.54) (1.83) (4.74) (1.92)

Independent OLS ÖLS TTv ΓΤΫ ΓΤΫ variables (1) (2) (3) ' (4) (5) Job creation 0.090 0.086 0.208 0.083

Levels

Table 4: Estimated equations for the regional jobless rate (open unemployment + participation rate in programmes) as dependent variable, 1971-90. Four-year non-overlapping averages. 22 Lars Calmfors

What Can We Expect from Active Labour Market Policy?

23

Some of the typical results that we obtain are shown i n Table 4. We find evidence of very large crowding-out effects on regular employment from job creation schemes (around 100 %), whereas labour market training has only insignificant effects. I t appears to be a robust result that training programmes have more favourable (or less unfavourable) effects on regular employment than job creation schemes. A theoretically somewhat surprising conclusion is that we could not find evidence that targeting young people (who ought to form a group of outsiders competing w i t h organised insiders) improved labour market outcomes.

4. The political economy of active labour market policy The ambiguous empirical results on the effects of active labour market policies notwithstanding, i t is hardly a controversial conclusion that properly designed programmes of appropriate size should be able to make a contribution i n the fight against unemployment. But i t is a crucial question of political economy how likely these potential benefits are to be achieved i n practice. Are countries opting for active labour market policy as a major strategy against unemployment and setting up the i n stitutional frameworks for large labour market programmes likely to choose an optimal size and design of these? One obvious danger is that active labour market policy may come to be regarded as an alternative to other structural changes i n order to i n crease the flexibility of the labour market. I am then t h i n k i n g about politically controversial and unpopular measures such as lower unemployment benefits, shorter benefit duration, and less strict employment protection legislation as w e l l as lower m i n i m u m wages and measures affect i n g the relative bargaining position of unions and the scope of collective agreements. Active labour market policies, implying direct interventions i n favour of the unemployed, are probably much easier to sell politically to an electorate concerned w i t h unemployment. There is nothing wrong w i t h this if large-scale active labour market programmes are an efficient way of promoting employment. The problem is if they are not. I t is my interpretation of the lack of policy responses i n Sweden of the types outlined that active labour market policy has played exactly this role of slowing down other structural adjustments i n the labour market. (It is a standard argument i n the Swedish political debate that the existence of an infrastructure for ALMPs means that other labour market

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Lars Calmfors

institutions need not change). I t is not far-fetched to view the hopes w i t h which active labour market policies are sometimes embraced i n other Western European countries i n the same light. Perhaps one can also read the widespread practice of continuously changing labour market programmes i n much the same way. I n almost all countries there appears to ' be a continuous stream of new policy initiatives i n this field which often reverse the earlier policy changes that have just been put into effect. The policy reforms seem very seldom to be based on any scientific evaluations (Reuterswärd, 1995). I t is hard to interpret this practice as anything else than a way for politicians to show the general public that „something is being done" about unemployment and that when „this something" does not produce tangible results there is a rapid feed-back i n the form of alterations i n policy. The risk that voters „ b u y " active labour market policies even when they are inefficient is easy to understand. As discussed i n Sections 2 and 3, the difficulties of evaluating the policies (and the lack of consensus among labour economists) mean that there is genuine uncertainty as to what ALMPs actually achieve. Such a situation w i t h incomplete information may be exploited by various pressure groups - notably organised labour - that may choose to lobby for active labour market policies i n order to avoid other measures that may be considered to have harmful effects on the own group. The risk of too much active labour market policy can also be phrased as a standard problem of time-inconsistency similar to the Barro-Gordon (1983) analysis of monetary policy. I n the Appendix, I sketch an analysis suggesting that a government w h i c h is concerned w i t h unemployment may end up w i t h too large labour market programmes when i t pursues discretionary policy. The motivation is straightforward. Since larger programmes reduce open unemployment at given regular employment, the government has an incentive to use ALMPs. The consequence may, however, be lower regular employment once the expansion of programmes is b u i l t into expectations (as suggested by some of the empirical research on especially job creation schemes reported above): this can be the result either of accommodation and locking-in effects dominating competition and re-allocation effects or of displacement effects. I n a rational-expectations equilibrium these negative effects of ALMPs may not be internalised by policy makers, who take the private sector's expectations as given when making their decisions. If so, the outcome under discretion as compared to commitment is that programmes become

What Can We Expect from Active Labour Market Policy?

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too large. The reason is the same as why too high inflation is chosen under discretion i n the Barro-Gordon analysis of monetary policy: the marginal benefit for the government of increasing the size of ALMPs above the commitment level w i l l always exceed the marginal cost. Theoretically there exists a similar solution to the time-inconsistency problem of active labour market policy as the one that has been suggested i n the literature on „a conservative central banker" (Rogoff, 1985). The analogue is to delegate labour market policy to a „conservative" labour market administration which attaches a lower relative weight to unemployment i n its disutility function than the government (and the electorate). 9 In practice, however, the problem is much more complicated i n this case than i n the central-bank context, since any bureaucracy responsible for active labour market policy is likely to attach a value to the very fact of being big and controlling large financial resources, which is tantamount to having a large relative weight for unemployment i n the disutility function. (This is i n contrast to a central bank, the status of w h i c h is unlikely to be - positively - related to the size of its printingpress department). A w a y out of this dilemma might perhaps be to delegate decisions on ALMPs to some intervening body between the government and the bureaucracy administering programmes. A related problem concerns the targeting of programmes and the contradicting interests of insiders and outsiders i n the labour market. As I discussed, outsider-oriented policies are the ones that are the most likely to raise employment (see Section 2). The mechanism through which this is achieved is to expose insiders i n the labour market to more competition. By reducing the expected welfare of a (newly) laid-off worker, the employed are forced to accept lower wages and thus lower u t i l i t y (Calmfors and Lang, 1995). Now, i t is not at all clear why insiders - who w i l l form the political majority - should allow this to happen. Indeed, they have every reason to fight such outsider-oriented labour market policies and instead to try to „capture" labour market programmes and make them as insider-oriented as possible, i.e. to make them serve as an extra „employment guarantee" i n the case of lay-offs. Insiders' interests are i n programmes that raise the (expected) u t i l i t y of the short-term unemployed, thus helping them to push up their own wages. (In terms of Figure 1, insiders have more to gain from programmes picking up participants either directly from the laid-off or from the short-term unemployed - as 9

See Blanchflower et al. (1995) for a discussion of this possibility as well as of the insider-outsider problem treated i n the next paragraph.

26

Lars Calmfors

indicated by the broken arrows - than from the long-term unemployed.) This risk has been amply illustrated i n Sweden where programmes have often been quite broadly targeted rather than focused on clearly defined groups of outsiders. Again a solution to the problem might be to l i f t decisions on the types of programmes out of the day-to-day political process and delegate them to a body w i t h a „constitution" specifying well-defined objectives. 10 The advantage would be that a one-time decision by the electorate on the „constitution" of a labour market administration should be expected to be more geared to the interest of outsiders than short-term discretionary decisions on programme designs and types: the obvious reason being that there is much more uncertainty as to who w i l l be insiders and who w i l l be outsiders i n the long r u n than i n the short run. A l l this being said, there remains what is probably the greatest problem, namely the genuine uncertainty as to what various labour market programmes actually achieve. That can be seen as a strong argument for avoiding too centralised solutions, so that not the same mistakes are made everywhere at the same time. A regional decentralisation would have the advantage of offering more opportunities for experimentation and comparisons between different policies (yardstick competition). Perhaps i t is even more important to establish procedures for regular evaluations of various programmes. This is likely to require some k i n d of independent government body which is given the task of monitoring ALMPs. I n view of the resources devoted to active labour market policy i n various countries, the lack of such evaluation procedures is very surprising.

10 Blanchflower et al. (1995) have raised the idea of l i n k i n g wage payments to the heads of the administration of ALMPs to various success indicators. The i n spiration is the literature on state-contingent wage contracts for central bankers as a solution to the time-inconsistency problem of monetary policy discussed above (Walsh, 1992; Persson and Tabellini, 1993). The main problem i n our context would seem to be to find appropriate intermediate targets for active labour market policy: goals w i t h respect to overall unemployment or regular employment may be less suitable, since these variables are influenced by so many other factors beside ALMPs. Blanchflower et al. suggest minimising long-term unemployment as such an intermediate objective against which the performance of ALMPs can be evaluated. A n alternative might be to minimise the fraction of the labour force that has been without regular employment for, say, more than a year (irrespective of to which extent this time has been spent i n open unemployment or i n ALMPs).

What Can We Expect from Active Labour Market Policy?

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5. Conclusions So, where does this leave me when i t comes to answering the basic question of what can be expected from active labour market policy? I guess my answer is that one should be able to obtain a significant contribution from properly designed policies, although the available empirical evidence warns heavily against expecting too much. But there are also clear risks for misuse of this policy instrument, w h i c h motivates some serious t h i n k i n g about the proper institutional set-up i n order to make the best of the policies. I n my view these political-economy aspects are as important as the „technical" discussion of the best design of programmes. I n fact, I believe that i t may be almost as dangerous to leave the issue of labour market policy to labour economists only as i t is to leave i t to politicians. We seem to need a much broader discussion of the proper role of labour market programmes i n the fight against unemployment. The worst mistake is probably to regard active labour market policy as a „quick f i x " that can provide the solution to the unemployment problem.

Appendix: The time-inconsistency problem of active labour market policy The government is assumed to attach disutility to both open unemployment and ALMPs (because ceteris paribus these factors tend to reduce regular employment and increase the government budget deficit). More precisely, I let the government have the loss function (1)

L = 7W + r 2 ,

7> 0

where u = the rate of open unemployment and r = the fraction of the labour force i n ALMPs. The formulation implies an increasing marginal disutility of ALMPs. This could be motivated by the increasing tax distortions associated w i t h the costs of arranging programmes. 1 1 I assume that decisions are made i n the following sequence: (i) wage setters determine the wage on the basis of inter alia expectations of the size of ALMPs; (ii) firms fix employment on the basis of inter alia the actual wage set and expectations of the size of ALMPs; and (iii) the government decides on the size of ALMPs on the basis of the actual employment decisions made i n the economy. 11 I could also have assumed an increasing marginal disutility of open unemployment. The constant marginal disutility implied by equation (1) does not change the conclusions qualitatively but simplifies the exposition somewhat (just as i n the analysis of the time-inconsistency problem of monetary policy).

28

Lars Calmfors

The wage-setting assumption is designed to capture the fact that wages are determined for long contract periods and thus cannot be set on the basis of realisations of various variables. The assumption on employment determination reflects that hiring of regular staff is a forward-looking investment decision: if firms (or municipalities) expect to get subsidised labour i n the future, they w i l l hire less regular staff (employment protection legislation prevents an immediate adjustment of the labour force when the actual programme size becomes known). Similarly, regular employment cannot be immediately increased i n the future if the supply of subsidised labour through ALMPs is then reduced since hiring and training activities take time. The assumption that government decisions on ALMPs are taken last reflects the fact that active labour market policy has been shown to be very flexible i n response to cyclical conditions (Ohlsson, 1992,1993). Given the assumed sequencing of decisions, i t is natural to write the regular employment rate (regular employment excluding participation i n ALMPs as a fraction of the labour force) as (2)

n = ß0+ß1re

,

0 7.

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Die Lohnfindung i n Deutschland i n einer internationalen Perspektive: Ist das deutsche System ein Auslaufmodell? Von W o l f g a n g F r a n z , Konstanz 1

Daß der Arbeiter für seine Arbeit auch einen L o h n haben muß, ist eine Theorie, die heute allgemein fallengelassen worden ist. Kurt Tucholsky (1931)

1. Die Ausgangssituation Die K r i t i k am deutschen Modell der Lohnfindung hat sich i n den letzten Monaten derart verstärkt und zu fühlbaren Konsequenzen geführt, daß sie nicht mehr nur das Ritual melancholischer Rückblicke auf gerade abgeschlossene Tarifverhandlungen darstellt. Die Klagen über eine tatsächlich oder vermeintlich zu undifferenzierte Lohnstruktur sind Legion, der Mitgliederschwund bei den Tarifvertragsparteien hat beachtliche Größenordnungen angenommen und das Unterlaufen von Tarifverträgen durch Unternehmensleitungen m i t der Billigung der Arbeitnehmer stellt keinen Einzelfall dar. I m Mittelpunkt der K r i t i k steht der Flächentarifvertrag. I n i h m sehen viele Kommentatoren die Wurzel allen Übels, w e i l er keine oder zumindest eine zu geringe Rücksicht auf regionale, branchenmäßige und/oder qualifikatorische Unterschiede i n den wirtschaftlichen Erfordernissen nehme. Das U r t e i l vieler Leute über die nachteiligen Wirkungen des Flächentarifvertrags steht vollends fest, wenn Tarifverträge für allgemeinverbindlich erklärt werden. 1

Universität Konstanz, Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und Centre for Economic Policy Research (CEPR). Es versteht sich von selbst, daß der Beitrag i n der alleinigen Verantwortung des Autors liegt. Ich danke B. Fitzenberger, T. Büttner und W. Scheremet für hilfreiche Kommentare.

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Wolfgang Franz

Dieser Beitrag geht i n einer internationalen Perspektive der Frage nach, ob das deutsche Modell der Lohnbildung den Anforderungen an die Funktionstüchtigkeit Rechnung trägt. Anders gefragt: Wieviel Flexib i l i t ä t bei der Lohnfindung brauchen wir, wo sind Neuerungen bei Tarifverträgen besonders dringlich und auf welcher Ebene eines Verhandlungsprozesses soll darüber entschieden werden? Welche möglichen I n novationen i m Tarifvertragssystem sind hilfreich? Inwieweit können die Erfahrungen anderer Länder hilfreich sein oder sogar Vörbildcharakter annehmen?

2. Ein Referenzmaßstab für die adäquate Lohnstruktur? Die Frage nach der adäquaten Flexibilität einer Lohnfindung ist aus wissenschaftlicher Sicht nur schwer zu beantworten. Dies gilt bereits für das Problem herauszufinden, wie hoch aus gesamtwirtschaftlicher Sicht „der" L o h n sein kann, u m Vollbeschäftigung zu gewährleisten, oder umgekehrt, welcher A n t e i l einer bestehenden Arbeitslosigkeit auf ein zu hohes Niveau der realen Lohnkosten zurückzuführen sei. Erst recht gelten diese Vorbehalte für die Frage nach einer vollbeschäftigungskonformen Lohnstruktur. Gleichwohl w i r d der Öffentlichkeit ständig der Eindruck einer wenig differenzierten Lohnstruktur zu vermitteln versucht. Die Schlußfolgerung liegt dann auf der Hand: „Mehr Beschäftigung w i r d man nicht ohne eine größere Lohndifferenzierung schaffen können" [H. Siebert (1995a)]. M i t der Diskussion der beiden folgenden Aspekte der Empirie und der Problematik eines adäquaten Referenzmaßstabs soll nicht von vorneherein i n Abrede gestellt werden, daß eine noch differenziertere Lohnstruktur möglicherweise mehr Beschäftigung schafft, sondern es geht allein darum zu zeigen, wie vielschichtig eine solche Analyse angelegt sein muß und daß es m i t schlichten Erkenntnissen und Therapievorschlägen (diesmal) nicht getan ist. Mitunter w i r d eine Kenntnisnahme der Fakten als für die Harmonie der eigenen Wahrnehmung störend empfunden. E i n kurzer Blick i n die Tarifregister mit 1994 rund 43000 gültigen Tarifverträgen m i t etwa 850 und 250 fachlichen und räumlichen Geltungsbereichen i n West- bzw. Ostdeutschland („Tarifbranchen") verdeutlicht bereits die große Spannweite der Tariflöhne. 2 Von diesen Tarifverträgen sind 567 für allgemein2

Quelle: Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (1995), S. 3.

Die Lohnfindung i n Deutschland

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verbindlich erklärt worden. Schätzungen für Westdeutschland zeigen, daß 1989 nur für etwa 1 M i l l . Arbeitnehmer auf Grund einer Allgemeinverbindlichkeitserklärung eine faktische Ausdehnung des eigentlichen Tarifvertrags entstanden ist. Von allen für allgemeinverbindlich erklärten Tarifverträgen hatten 1994 überdies nur knapp 14 v.H. direkt die Entlohnung zum Inhalt und davon entfielen bereits knapp die Hälfte auf die Wirtschaftsgruppe „Reinigung und Körperpflege". 3 I m Durchschnitt aller Tarifbereiche gab es 1994 nach Angaben des Deutschen Gewerkschaftsbundes 8.5 Lohn- und 6.7 Gehaltsgruppen. Dabei variierte i n 23 i n die Untersuchung einbezogenen Tarifbereichen m i t 5.5 M i l l . Beschäftigten die mittlere Lohngruppe zwischen 2253 D M i n der Schuhindustrie und 4731 D M i n der Mineralölindustrie. 4 I n der Metallindustrie gab es Ende 1992 12 Lohngruppen, deren Spannbreite sich auf 85 bis 135 v.H. der mittleren Lohngruppe belief. 5 Weiterhin w i r d bei der Argumentation zu wenig der Tatsache Rechnung getragen, daß zwischen Effektiv- und Tarifverdiensten eine beachtliche Differenz zu verzeichnen ist. Diese Lohnspanne ist außerordentlich differenziert und verändert sich i m Konjunkturverlauf. Sie liegt i n der Größenordnung von 10 bis 20 v.H. des Tariflohnes, 6 kann aber auch z.B. auf Grund von Abfindungszahlungen und Sozialplanleistungen gesamtwirtschaftliche Durchschnittswerte von mehr als 40 v.H. annehmen. 7 Trotz dieser Differenzierung i n der Lohnstruktur und der angesprochenen Flexibilitätspotentiale i n Form der Lohnspanne bleibt die Frage zu klären, ob das Ergebnis den Anforderungen an den Lohnbildungsprozeß genügt. Diese Frage ist leichter gestellt als beantwortet. Eine empirisch beobachtete Lohnstruktur läßt nämlich kaum Rückschlüsse darauf zu, ob ihre Streuung den ökonomischen Anforderungen gerecht w i r d oder nicht. 8 Das liegt daran, daß die Lohnstruktur zugleich Ursache und Ergebnis von Knappheitsrelationen am Arbeitsmarkt sein kann. Zwei Beispiele mögen dies verdeutlichen. U m Anreize für Ausbildungsanstrengungen zu schaffen, bedarf es einer qualifikationsbedingten Lohnspreizung. Als Folge des Marktprozesses können diese Lohndifferentiale gleichwohl wieder reduziert, eingeebnet oder sogar umgekehrt werden, 3

Quelle: Bundesministerium für Arbeit u n d Sozialordnung. 4 Quelle: Deutscher Gewerkschaftsbund (1994), S. 7. 5 Quelle: Bispinck (1993), S. 769 (Tabelle 4). 6 Vgl. dazu Deutsche Bundesbank (1994) und Schnabel (1994a,b); vgl. auch Linde (1994). ? Quelle: Sachverständigenrat (1994), Ziffer 449. 8 Vgl. dazu auch Sachverständigenrat (1994), Ziffern 448 ff. 3 Konjunkturpolitik, Beiheft 43

34

Wolfgang Franz

nämlich dann, wenn beispielsweise als Folge davon das Arbeitsangebot von Akademikern steigt und gleichzeitig die Anzahl von Handwerkern rückläufig ist. Ähnliches gilt für die regionale Lohnstruktur. I n Regionen m i t überdurchschnittlich hoher Arbeitslosigkeit kann versucht werden, die Schaffung von Arbeitsplätzen durch Lohnzurückhaltung zu begünstigen. Wenn nun tatsächlich Betriebe von Hochlohn- zu Niedriglohnregionen wandern, führt dies tendenziell zu einer Nivellierung der regionalen Lohnstruktur. Wenn eine Zeitpunktbetrachtung der Lohnstruktur i m H i n b l i c k auf deren Angemessenheit wenig aussagekräftig ist, helfen dann Beobachtungen über einen längeren Zeitraum weiter, etwa i n dem Sinne, daß eine zunehmende Arbeitslosigkeit m i t einer Abnahme der Lohnspreizung erklärt werden kann? Die Frage so zu stellen, heißt, sie für Westdeutschland zu verneinen, denn insgesamt gesehen, hat sich die Lohnstruktur i n unterschiedlicher Gliederung bei uns i n den achtziger Jahren, wenn überhaupt, dann nur wenig verändert. 9 Daraus kann allerdings nicht notwendigerweise geschlossen werden, daß die Lohnstruktur adäquat gewesen war oder ist, denn vielleicht hätte eine zunehmende Spreizung der Lohnstruktur einige Beschäftigungsprobleme gemildert. Aber das wissen w i r nicht und durch ständige Wiederholungen gewinnen diesbezügliche Beteuerungen nicht an Überzeugungskraft. 1 0 Auch der Ausweg, durch internationale Vergleiche Informationen über den Zusammenhang zwischen der Flexibilität der Lohnstruktur und der Beschäftigungssituation zu gewinnen, ist nicht frei von Problemen, aber immerhin nicht von vornherein aussichtslos. So könnte beispielsweise gefragt werden, ob die Zunahme der Streuung der Verdienste nach Qualifikationen i n den USA i n den achtziger Jahren zu den dortigen Beschäftigungsgewinnen beigetragen hat. N u n ist die trendmäßige Z u nahme der Arbeitsplätze i n den USA kein Spezifikum der achtziger Jahre, sondern ist auch i n früheren Dekaden festzustellen, also auch i n den Zeitperioden, i n denen die Streuung der Verdienste i n den USA eher abgenommen hat. Was die achtziger Jahre anbelangt, so ist die Ausdifferenzierung der amerikanischen Lohnstruktur eher das Ergebnis des 9 Vgl. dazu OECD (1993), Bellmann und Möller (1993), Fitzenberger et al. (1995). Seitz (1995) untersucht unterschiedliche Anpassungsgeschwindigkeiten einer nach Qualifikationen und Kreisen differenzierten Lohnstruktur. Er kommt zu dem Ergebnis, daß sich bei hoher Qualifikation ein deutlich schnellerer interregionaler Lohnangleichungsprozeß ergibt. !0 Für einen anderen Standpunkt vgl. die neue theoretische und empirische Studie von Paqué (1995).

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Marktprozesses als dessen auslösendes Element: Die Ursachen liegen einerseits i n einer Überschußnachfrage nach hochqualifizierten Arbeitskräften i m Gefolge technologischer Veränderungen und andererseits i n der hohen Zuwanderung von ausländischen Arbeitskräften m i t geringer Qualifikation. I m Ergebnis hat dies dazu geführt, daß die (Real-)Löhne i n den unteren Einkommensgruppen i m Vergleich zum Medianwert gefallen sind, während für die oberen Verdienstgruppen das Umgekehrte g i l t . 1 1 Anders formuliert: Die Entwicklung der qualifikatorischen Lohnstruktur i n den USA ist zu einem guten, wenn nicht sogar überwiegenden Teil als das Ergebnis der Angebots- und Nachfrageverschiebungen auf den amerikanischen Arbeitsmärkten zu interpretieren. Dies heißt nun nicht, daß die Reallohnsenkung i m unteren Bereich bei der Schaffung entsprechender Beschäftigungsmöglichkeiten etwa hinderlich gewesen wäre. Die obigen Ausführungen schließen auch nicht von vorneherein aus, daß von der stärkeren Spreizung ihrerseits Anreiz Wirkungen auf Arbeitsangebot und -nachfrage ausgingen. Es ist aber unzulässig, nur die eine Kausalrichtung zu betrachten und aus dieser selektiven Wahrnehmung heraus weitreichende lohnpolitische Handlungsempfehlungen zu verkünden. Ähnliches gilt für die regionale Lohn- und Beschäftigungsstruktur i n den USA, wobei empirische Studien eher zu einer positiven Korrelation zwischen regionalen Arbeitslosenquoten und regionalem Lohnniveau gelangen. 12 Die Begründung ist einfach und i n der Literatur als HarrisTodaro-Eall bekannt: Arbeitskräfte wandern vorzugsweise i n Hochlohnregionen i n den USA hauptsächlich i n Form einer intranationalen M i g r a t i o n 1 3 und erzeugen dort Arbeitslosigkeit. Eine solche Entwicklung ist wohl weit davon entfernt, Vorbild oder Maßstab für eine adäquate Lohnstruktur i n Deutschland zu sein. Was schließlich die interindustrielle Lohnstruktur anbelangt, so kommt ein neuerdings durchgeführter ökonometrischer Vergleich zwischen Westdeutschland und den USA zwischen 1979 und 1987 zu dem Ergebnis, daß „the most striking similarity between the two countries' wage structures is i n the lowest paying industries", 1 4 also gerade dort, wo i n Deutschland mitunter m i t einer imposanten Verbalprogrammatik ein besonders dringlicher Handlungsbedarf reklamiert wird. Auch mit h 12 13 14 '

Vgl. dazu OECD (1993). So beispielsweise Burda und Mertens (1994). Vgl. Ehrenberg (1994), S.90. Heiwege und Wagner (1994), S.675.

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diesem Ergebnis soll nicht angedeutet werden, daß methodisch sorgfältige Vergleiche der Lohnstrukturen beider Länder schon allein deshalb keinen Erkenntnisgewinn versprächen, weil kaum Unterschiede auszumachen seien: Gerade i n der eben erwähnten Studie w i r d der häufig zitierte Korrelationskoeffizient von 0,85 zwischen den Lohnstrukturen beider Länder erheblich relativiert. 1 5 Gewarnt werden soll allein vor der Vorstellung, eine Inaugenscheinnahme der (Entwicklung einer) Lohnstruktur lasse bereits Rückschlüsse auf deren Angemessenheit zu. E i n zweiter internationaler Vergleich, der zur Vorsicht mahnen sollte, bezieht sich auf Großbritannien. Nach Angaben von Gregg u n d Manning (1994) hat sich dort i n den letzten 15 Jahren die i n allen OECD Staaten höchste Zunahme i n der Spreizung der qualifikatorischen Lohnstruktur ergeben; insbesondere sei eine nachhaltige Rückführung der relativen Verdienste von geringer qualifizierten Beschäftigten festzustellen. Gleichwohl ist die Verringerung der Arbeitslosigkeit bei dieser Personengruppe ausgeblieben. Blanchflower und Freeman (1993) kommen i n einer Studie zur gleichen Fragestellung zu der ernüchternden Schlußfolgerung: „...the reforms i n fact brought the U K a mixture of the worst of two possible worlds: the massive wage inequality of the US labour market together w i t h high and lengthy spells of unemployment, Europeanstyle" (S. 75). 1 6 N u n sollten die britischen Erfahrungen nicht überbetont und leichtfertig auf Deutschland übertragen werden. Dazu sind einige institutionelle Regelungen zu unterschiedlich. Gleichwohl sollten diese Erkenntnisse vor allzu euphorischen Einlassungen und Alleinvertretungsansprüchen warnen. Zusammenfassend ist m i t h i n zu konstatieren: Aus wissenschaftlicher Sicht ist derzeit kein allgemein gültiger Referenzmaßstab für eine Lohnstruktur verfügbar, an dem zweifelsfrei abgelesen werden könnte, ob die Flexibilität der Lohnstruktur zufriedenstellend ist oder nicht. Nota bene: Dies heißt nicht notwendigerweise, daß die derzeitige Lohnstruktur i n Deutschland adäquat ist. Von Einzelaspekten abgesehen, die sogleich erörtert werden, kann die Wissenschaft den Tarifvertragsparteien keine quantitativ orientierte, allgemein verläßliche Richtschnur zur Verfügung stellen. Deshalb sind die Tarifvertragsparteien gut beraten, Vorsicht gegenüber einschlägigen Glaubensbekenntnissen zu diesem Thema walten

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Dieses Ergebnis stammt von Katz und Summers (1989). Zitiert nach Gregg und Manning (1994).

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zu lassen. Sie selbst müssen ständig und behutsam herauszufinden versuchen, welche Lohnstruktur für welche berufliche Qualifikation, Branche und Region mit den wirtschaftlichen Gegebenheiten (also beispielsweise der entsprechenden Produktivitätsentwicklung und Wettbewerbssituation unter Berücksichtigung von Knappheitsrelationen und Anreizmechanismen bei Arbeitsanbietern) am ehesten vereinbar ist. E i n Flächentarifvertrag kann diesem Erfordernis nur dann Rechnung tragen, wenn er hinreichend ausdifferenziert ist und genügend Spielraum für eine betriebsnotwendige Flexibilität aufweist.

3. Arbeitsplätze für Problemgruppen Wie bereits erwähnt, lassen sich zu Einzelaspekten der Lohnstruktur gleichwohl konkretere Aussagen machen. Dies betrifft u.a. den Bereich geringer qualifizierter Arbeit. 1993 besaßen über 5 M i l l . Beschäftigte i m früheren Bundesgebiet keine abgeschlossene Berufsausbildung. 1 7 Diese Anzahl stellt nur eine Momentaufnahme einer dramatischen E n t w i c k lung i m Bereich der Qualifikationsstruktur der Beschäftigten dar: I m Zeitraum 1976 bis 1989 ist die Anzahl von Arbeitskräften, die über keine abgeschlossene Schul- oder Berufsausbildung verfügen, i n Westdeutschland um gut 3 M i l l . Personen zurückgegangen, während sich die Anzahl der ausgebildeten Beschäftigten u m gut 5 M i l l , erhöht h a t . 1 8 1993 besaßen i m früheren Bundesgebiet rund 62 v.H. aller Arbeitslosen, die i n ein Beschäftigungsverhältnis überwechselten, eine abgeschlossene Berufsausbildung, aber nur etwa 48 v.H. aller Langzeitarbeitslosen. 19 Diese Zahlen belegen die Wichtigkeit einer Ausbildung, machen aber auch deutlich, daß bei aller unbestrittenen Notwendigkeit, dem internationalen Standortwettbewerb m i t qualitativ anspruchsvollen Arbeitsplätzen zu begegnen, auch Arbeitsplätze i m Bereich geringer qualifizierter A r beit geschaffen werden müssen. Bei der skizzierten Entwicklung sind - wie i m vorigen Abschnitt bereits dargelegt - zwei Aspekte zu trennen, welche die Kausalität zwischen Arbeitsplatz- und Lohnentwicklung betreffen. Die erste Unterscheidung bezieht sich auf einen Arbeitsplatzabbau auf Grund technologischen Wandels oder von Präferenzänderungen, als deren Folge die i? Quelle: Sachverständigenrat (1994), Tabelle 52. 18 Quelle: ebenda, Tabelle 51. 19 Quelle: ebenda, Tabelle 48.

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Nachfrage nach gering qualifizierter Arbeit bei gegebenen Löhnen zurückgeht. Es läßt sich theoretisch leicht zeigen, daß Nachfrageverschiebungen h i n zu qualifizierter Arbeit dann keine langfristigen Effekte auf Beschäftigung und Entlohnung aufweisen, wenn keine Barrieren für eine Höherqualifizierung bestehen. 20 Offenkundig ist diese Annahme angesichts der Ausbildung und Fähigkeiten vieler Personen i m Bereich gering qualifizierter Arbeit nicht sehr realistisch: Nicht jeder kann an einer computergestützten Werkzeugmaschine arbeiten. Dann sind aber Lohndifferenzierungen i m unteren Bereich notwendig. I m zweiten Fall besteht eine Abhängigkeit des genannten Arbeitsplatzabbaus von der Lohnentwicklung. Zwar gibt es i n Deutschland erhebliche Unterschiede i n der Entlohnung qualifizierter und gering qualifizierter Arbeit. Gleichwohl liegt empirische Evidenz dafür vor, daß die Nachfrage nach gering qualifizierter Arbeit stärker auf eine Erhöhung der realen Lohnkosten reagiert als die qualifizierter Arbeit: Nach einer neueren ökonometrischen Untersuchung von FltzRoy und Funke (1994) beläuft sich i n Westdeutschland die Reallohnelastizität bei gegebenem Output für unausgebildete Arbeitskräfte langfristig auf - 1.5, i m Gegensatz zu einem Wert von -0.2 für voll ausgebildete Arbeiter. 2 1 Für Ostdeutschland ergeben sich entsprechende Werte sogar von - 2.8 bzw. - 0.6. Diese und weitere Untersuchungen legen nahe, daß die Lohnpolitik an dem Wegfall von Arbeitsplätzen i m Bereich gering qualifizierter Arbeit nicht schuldlos gewesen ist. U m auch hier die internationale Perspektive zu beachten, so ist eine solche Schlußfolgerung nicht für alle Länder unumstritten. Verschiedene empirische Studien über die Beschäftigungswirkungen der Anhebung von Mindestlöhnen beispielsweise i n den USA kommen zu dem erstaunlichen Resultat eines geringen, wenn nicht sogar positiven (!) Beschäftigungseffekts. 22 Übertragen auf die tariflichen Anhebungen i m unteren Lohnbereich (auch i n Form von Einmalzahlungen) i n Westdeutschland wäre vor dem Hintergrund dieser Literatur Vorsicht vor einschlägigen lohnpolitischen Schlußfolgerungen anzuraten. Jedoch leiden viele dieser Beiträge unter einigen Mängeln. Z u m einen w i r d nicht

20 Vgl. dazu Nickeil und Bell (1994). 21 Allerdings sind die Werte für die Reallohnelastizität für voll ausgebildete Arbeiter schwach bzw. nicht signifikant, vgl. FitzRoy und Funke (1994), Tabellen IV, V u n d VI. 22 Vgl. bespielsweise Bazen und M a r t i n (1991) für Frankreich, Card und Krüger (1994) für die USA oder Dickens, Machin und Manning (1993), Machin und Manning (1994) für Großbritannien.

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immer den zeitlichen Anpassungsverzögerungen hinreichend Rechnung getragen, zum anderen kann nicht immer ausgeschlossen werden, daß der Mindestlohn für einzelne Unternehmen unterhalb des Gleichgewichtslohnes lag bzw. kein entsprechenden Arbeitsangebot vorhanden war. 2 3 I n solchen Fällen bleiben die Beschäftigungswirkungen entweder aus oder eine Erhöhung des Mindestlohnes führt sogar zu einer steigenden Arbeitsnachfrage. Für Deutschland w i r d man angesichts der zitierten Resultate von FitzRoy und Funke (1994) kaum zu der Schlußfolgerung gelangen können, der Gleichgewichtslohn i m Bereich gering qualifizierter Arbeit hätte stets oberhalb der tatsächlichen Entlohnung gelegen, so daß die Lohnanhebungen beschäftigungsunschädlich gewesen seien. Daher ist bei allem Abwägen i m Hinblick auf die Erfahrungen i n den USA bei der Schaffung von Arbeitsplätzen i n unteren Qualifikationstufen und trotz der geäußerten Vorbehalte insbesondere vor dem Hintergrund der erwähnten britischen Erfahrungen die Strategie einer noch stärkeren Lohnspreizung i m unteren Bereich zusammen mit Qualifizierungsmaßnahmen nicht von vorneherein aussichtslos. Aber selbst dann ist das Problem noch nicht gelöst. Abgesehen von der Frage, wieviele Arbeitsplätze dann tatsächlich neu geschaffen werden, ergibt sich als weiteres Hindernis, daß der Abstand zu Unterstützungszahlungen nicht groß genug ist, u m beispielsweise arbeitslose Sozialhilf eempfänger zur Akzeptanz solcher Arbeitsplätze zu bewegen. Da eine generelle Kürzung der Sozialhilfe nicht i n Betracht kommt, muß nach anderen Wegen gesucht werden, beispielsweise indem Sozialhilfeempfängern i n größerem Umfang als bisher erlaubt wird, bis zu einer bestimmten Grenze Arbeitseinkommen zu beziehen, welches nur zum Teil (z.B. 50 v.H.) auf die Sozialhilfe angerechnet wird, so daß sie einen Anreiz erhalten, auch geringer entlohnte Arbeit anzunehmen. 2 4 Einfach ist dieser Weg allerdings nicht, denn es muß gewährleistet sein, daß das so erzielte Einkommen unterhalb des Verdienstes bei Vollerwerbstätigkeit liegt. Dies macht entsprechende Anpassungen bei den Grundfreibeträgen der Lohn- und Einkommensteuer erforderlich, die finanziert werden müssen, wobei anzumerken ist, daß der Gesetzgeber angesichts des

23 Vgl. dazu auch Gordon (1994). 24 Vgl. Kress (1994) für eine neuere Literaturübersicht zu diesem Thema. Boss (1994) kommt zu dem Ergebnis, daß die Leistungsanreize durch die hohe marginale Belastung von Arbeitseinkommen bei Sozialhilfeempfängern erheblich geschwächt werden; die Grenzbelastung beläuft sich zumeist auf mehr als 80 v.H..

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Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 25.9.1992 zur Sicherung des Existenzminimums i n diesem Bereich ohnehin tätig werden muß, so daß sich eine Integration der Sozialhilfe i n das System der Einkommensteuer anbietet. Er sollte sich bei diesem Vorhaben zwar keine Illusionen über die Schwierigkeiten der ökonomisch effizienten Implementierung einer solchen integrierten Mindestsicherung machen, sich aber auch nicht durch noch so hingebungsvoll ausgemalte Szenarien über den dann bevorstehenden Untergang der sozialen Marktwirtschaft beirren lassen: Weder ist daran gedacht, zusätzlich weit über 10 M i l l . Personen i n die Sozialhilfe einzubeziehen, noch ist die auf einfachen theoretischen A r beitsangebotsmodellen beruhende Vorstellung realistisch, Heerscharen von „Aussteigern" würden sich auf Kosten der Sozialhilfe sukzessive aus dem Erwerbsleben verabschieden und nun ihren „Freizeitpräferenzen" frönen. 2 5 Z u m einen könnte vorgesehen werden, ein solches A n rechnungsverfahren auf einen eng begrenzten Personenkreis zu beschränken z.B. Langzeitarbeitslose unter zu definierenden Voraussetzungen , zum anderen haben die wenigsten Arbeitnehmer die Möglichkeit, die von ihnen angebotenen Arbeitsstunden kontinuierlich ihren Freizeitpräferenzen anzupassen. Neben der Schaffung von Arbeitsplätzen i m Bereich geringer qualifizierter Arbeit stellt sich als weiteres Problem die Wiedereingliederung von Langzeitarbeitslosen i n die Arbeitswelt. Auch hier muß nachdrücklich betont werden, daß die Lohnpolitik nur einen partiellen, wenn auch wichtigen Beitrag zur Bewältigung dieser Herausforderung leisten kann. Hier ist i n erster Linie die aktive Arbeitsmarktpolitik gefordert. Angesichts der Tatsache, daß Ende 1994 rund ein D r i t t e l aller Arbeitslosen zu den Langzeitarbeitslosen gehören, kann indessen auf den Beitrag auch der Lohnpolitik nicht verzichtet werden. Langzeitarbeitslosigkeit hat ihre Ursachen zum einen i n der Konzentration mehrerer vermittlungshemmender Merkmale auf bestimmte Personengruppen, zum anderen i n der zunehmenden Dequalifikation und Entmutigung auf Grund der längeren Dauer der Arbeitslosigkeit. Wie immer diese Fäktoren auch i m einzelnen gewichtet werden mögen, die Produktivität dieser Arbeitslosen liegt häufig und zumindest zu Beginn eines Beschäftigungsverhältnisses unterhalb der vergleichbarer Beschäftigter. U m von der Kostenseite her resultierende Einstellungshemmnisse abzubauen, sollte i n den Tarifverträgen verstärkt die Option von Einsteigertarifen Berücksichtigung finden, so wie dies beispielswei25 I n diese Richtung argumentiert beispielsweise Siebert (1995b,c).

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se i n den Tarifvereinbarungen i n der Chemischen Industrie geschehen ist.

4. Lohnverhandlungen: Zentral oder dezentral? Die bisher vorgetragenen Argumente haben eine Reihe von Anforderungen an die Tarifpolitik deutlich werden lassen: - Flexibilität, u m betrieblichen Erfordernissen gegebenenfalls besser Rechnung tragen zu können, wobei geprüft werden muß, ob die bisherige Praxis einer Lohnspanne nicht ausreichend ist; - eine Spreizung der Lohnstruktur i m Bereich geringer qualifizierter Arbeit, u m entsprechende neue Arbeitsplätze zu schaffen; - Differenzierungen bei der Entlohnung für Problemgruppen auf dem Arbeitsmarkt. Damit ist indessen noch nicht entschieden, auf welcher Ebene die Lohnverhandlungen geführt werden sollen, wenn auch der zuerst genannte Punkt einen zentral ausgehandelten Tarifvertrag, der alles regelt, ausschließt. Davon einmal abgesehen, bleibt die Frage nach dem Stellenwert des Flächentarifvertrages. Anders formuliert: Gibt es aus wissenschaftlicher Sicht Argumente für eine (weitere) Verlagerung der Lohnverhandlungsebene nach unten oder stellt ein zentrales Aushandeln doch die bessere Alternative dar? Eine i n der wissenschaftlichen Literatur prominente, jedoch kontrovers diskutierte Hypothese besagt, daß Lohnverhandlungen entweder rein zentral oder völlig dezentral geführt werden sollten, wohingegen „mittlere" Verhandlungsebenen eher zu suboptimalen Ergebnissen führ e n . 2 6 Stark vereinfacht lautet die Begründung, daß bei einer dezentralen Lohnbildung den firmenspezifischen Erfordernissen beispielsweise i m H i n b l i c k auf die Produktivitätsentwicklung stärker Rechnung getragen werden kann. Lohnerhöhungen sind nur i n eingeschränktem U m fang möglich, wenn sich die Firma auf dem Absatzmarkt starkem Konkurrenzdruck ausgeliefert sieht. M i t zunehmendem Zentralisierungsgrad schwindet dieser Vorteil, weil die Gewerkschaften nun für mehrere oder sämtliche Unternehmen eines Industriezweiges Lohnerhöhungen 26 Vgl. dazu Calmfors und D r i f f i l l (1988) und die neuere Übersicht i n Berthold und Fehn (1995) sowie Calmfors (1993). Für eine kritische Einschätzung des„deutschen Modells" vgl. auch Paqué (1994).

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durchsetzen können, so daß der erwähnte Wettbewerbsverlust der Firma abnimmt oder ganz verschwindet. Jedoch gibt es auch einen Nachteil bei dezentralen Verhandlungen, der m i t zunehmendem Zentralisierungsgrad geringer wird. Bei sehr dezentral geführten Lohnverhandlungen können die Gewerkschaften davon ausgehen, daß Nominallohnerhöhungen gleich hohe Reallohnzuwächse bedeuten, w e i l die Auswirkungen der eigenen Lohnerhöhung auf das gesamtwirtschaftliche Konsumgüterpreisniveau vernachlässigbar gering sind. Bei zunehmendem Zentralisierungsgrad vergegenwärtigen Gewerkschaften eher die m i t der Teuerung einhergehenden Reallohneinbußen, so daß sie nunmehr i n größerem Umfang die möglichen Inflationswirkungen von Lohnerhöhungen einkalkulieren und zu niedrigeren Lohnabschlüssen tendieren. Diesen Argumenten ist eine gewisse Plausibilität zwar nicht abzusprechen, jedoch stellen sie nur einen Ausschnitt aus einem Bündel von Faktoren dar, welche die Lohnfindung beeinflussen, angefangen von Einflüssen, die vom politischen Umfeld ausgehen, der Übergang zur sozialliberalen Koalition 1969 ist dafür ein gutes Beispiel, über faktische A b läufe von Tarifverhandlungen beispielsweise unter Berücksichtigung von Industriezweigen, welche eine Lohnführerschaft für mehrere Lohnrunden übernehmen, bis h i n zu den verschiedenen Aspekten, die i n Tarifverträgen geregelt werden (Tariflohn, Arbeitszeit, Arbeitsbedingungen etc.). Angesichts dieser Komplexität des Lohnbildungsprozesses überrascht es wenig, daß empirische Untersuchungen die oben skizzierte Hypothese nicht oder nur i n einzelnen Aspekten stützen. 2 7 Abgesehen von methodischen Einwänden, beispielsweise die Problematik der Messung des Zentralisierungsgrades, spielen andere institutionelle Arrangements sowie die Makro- und Arbeitsmarktpolitik eine mindestens ebenso große Rolle. Daher erstaunt es kaum, daß empirische Untersuchungen keinen eindeutigen Zusammenhang zwischen dem Zentralisierungsgrad eines Landes und einer Reallohnzurückhaltung aufzeigen. 28 Das liegt auch daran, daß die sektorale Lohnbildung i n den Ländern der E U hauptsächlich, wenn auch nicht ausschließlich, von gesamtwirtschaftlichen und weniger von sektorspezifischen Einflüssen dominiert w i r d . 2 9

27 Neuere Untersuchungen sind beispielsweise Fitzenberger (1994), Fitzenberger u n d Franz (1994), Fröhlich et al. (1994), Schnabel (1993). 28 I n der Zeitperiode 1971 bis 1990 wiesen m i t den USA, Neuseeland und Schweden je ein schwach, mittel und stark korporatistisches bzw. zentralisiertes Land die größte Reallohnzurückhaltung auf. Vgl. dazu Schnabel (1993), S. 268.

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M i t h i n ist es voreilig, wenn nicht sogar grob fahrlässig, aus diesen U n tersuchungen die Überlegenheit dezentraler Lohnfindungssysteme ableiten zu wollen. Auch hier gilt der Satz von R.M. Solow: „ I t does not pay to demand too much of modelbuilding i n a field where reality is so f u l l of nuances." 3 0 Hinzu kommt eine Reihe weiterer Nachteile bei rein dezentralen Lösungen. (i)

Die m i t der Lohnfindung einhergehenden Konflikte werden i n die betriebliche Sphäre verlagert, m i t allen möglichen Konsequenzen für das Betriebsklima, insbesondere dann, wenn für aggressiv eingestellte Arbeitnehmervertretungen erhebliche betriebsverfassungsrechtliche Mitbestimmungsrechte existieren. 3 1 Die Konfliktverlagerung auf eine höhere Ebene stellt allgemein eine probate Strategie dar u n d der m i t dem Flächentarifvertrag einhergehende soziale Friede wurde bisher jedenfalls als Vorzug des deutschen Lohnbildungsprozesses angesehen. Umso mehr überrascht, wie behende ein solcher Mechanismus als überholt angesehen wird.

(ii) Es ist zu bedenken, daß Lohnvereinbarungen auf betrieblicher Ebene nicht asymmetrisch wirken: Zwar mögen sie i n wirtschaftlich schwierigen Zeiten dem Unternehmen durch unterdurchschnittliche Löhne eine Kostenentlastung bringen, dafür geht dann aber i n günstigen Situationen der Lohnanstieg auch schneller und möglicherweise nachhaltiger vonstatten, so daß der Nettoeffekt i n bezug auf die Beschäftigung offen bleibt. Ohne die Ergebnisse unbesehen auf deutsche Verhältnisse übertragen zu wollen, sei auf die Untersuchungen für die USA beispielsweise von Bell und Freeman (1987) hingewiesen, die hervorheben, daß „the flexibility of industry wages to industry value productivity has been harmful to employment" (S. 126). (iii) Nicht i n jedem Fall ist gewährleistet, daß Betriebsräte die betriebliche Lohnfindung auf das Ziel der Beschäftigungssicherung oder gar der Schaffung neuer Arbeitsplätze ausrichten. Sie möchten i h r Verhalten auch und gegebenenfalls mehr an eigenen Inter-

29 Vgl. dazu Fitzenberger (1994), Fitzenberger und Franz (1994), Franz und Smolny (1994). 30 Solow (1985), S. 425. 31 Vgl. dazu auch Seitel (1995).

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essen (z.B. Wiederwahl) oder an Loyalitätserfordernissen zu den Gewerkschaften, mit denen sie häufig eng verbunden sind, ausrichten. Ganz allgemein w i r d dieses Argument durch die InsiderOutsider-Theorie gestützt, nach der - vereinfacht ausgedrückt die Beschäftigten (die „Insider") einen Konjunkturaufschwung zur Umsetzung höherer Lohnforderungen für sich selbst ausnutzen, so daß sie beschäftigt bleiben, ohne den Arbeitslosen als den Außenseitern durch Lohnzurückhaltung Arbeitsplatzchancen einzuräumen. Es ist anzunehmen, daß die Macht der Insider m i t höherer beruflicher Qualifikation auf der betrieblichen Ebene besonders stark ist. Eine Macht besteht v.a. dann, wenn die Unternehmung i n die Ausbildung ihrer Beschäftigten investiert hat. Diese Aufwendungen gingen verloren, wenn sich die Unternehmung den Lohnforderungen nicht beugen und stattdessen die lohnunterbietenden Außenseiter einstellen würde. Außerdem könnten die Insider auf der betrieblichen Ebene wirkungsvoller damit drohen, jegliche Kooperation mit den Außenseitern zu verweigern, falls sich die Unternehmung doch auf deren Lohnunterbietung einlassen würde. Die Unternehmung müsste dann schon alle Insider durch Außenseiter ersetzen. Dies ist unter Beachtung der Fluktuationskosten w o h l nur für den Bereich der gering qualifizierten Arbeit eine realistische Alternative. (iv) Vergleichsweise niedrige betriebliche Abschlüsse können negative Signalwirkungen hinsichtlich der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Unternehmens nicht nur bei Lieferanten und Kunden, sondern auch bei potentiellen Bewerbern u m offene Stellen i n diesem Unternehmen auslösen. (v)

Nicht i n jedem Einzelfall steht unverrückbar fest, daß niedrige Löhne die Wettbewerbsfähigkeit eines Industriezweiges oder eines Betriebes auf mittlere Sicht fördern. Unterlassene Rationalisierungsinvestitionen und eine zu geringe Kapitalintensität auf Grund eines niedrigen Lohnniveaus können sich i m internationalen Wettbewerb bitter rächen, wie das Beispiel der deutschen A u tomobilindustrie vor rund zwei Dekaden zeigt: Der Rückgriff auf ausländische Arbeitsmärkte und das damit verbundene relativ geringere Lohnkostenniveau hat neben anderen Faktoren dazu beigetragen, daß die Automatisierung der Automobilproduktion u. a. durch Industrieroboter i m Vergleich etwa zu Japan m i t erheblicher Zeitverzögerung durchgeführt wurde, m i t allen be-

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kannten Problemen der internationalen Wettbewerbsfähigkeit nicht nur dieses Industriezweiges. Diese Argumente sollten nicht als Verteidigung eines Alleinvertretungsanspruchs des Flächentarifvertrages mißverstanden werden, sondern hauptsächlich vor der Vorstellung warnen, m i t der Verlagerung von Lohnverhandlungen auf die betriebliche Ebene seien problemlos sichere Beschäftigungsgewinne zu erzielen. Davon abgesehen scheint es nicht überfüssig zu sein, auch die Vorteile des Flächentarifvertrages i n Erinnerung zu rufen, die allen Beteiligten zugute kommen, so daß er i n Teilaspekten den Charakter eines öffentlichen Gutes annimmt. Diese Vorzüge bestehen neben der bereits erwähnten Vermeidung von Verhandlungs- und Konfliktkosten u. a. darin, daß die i n der Regel geringe Verhandlungsmacht des Arbeitnehmers wesentlich mehr auf der Verbandsebene gestärkt w i r d als dies auf der betrieblichen Ebene der Fall sein dürfte. Davon können Produktivitätseffekte ausgehen. 32 Es sollte weiterh i n berücksichtigt werden, daß es u m die Macht der Beschäftigten und der Unternehmen i m Lohnbildungsprozeß geht. I m Vergleich zu einer kompetitiven Lösung ist unter allokativen Effizienzgesichtspunkten eine Monopolisierung auf nur einer Seite des Verhandlungstisches suboptimal. Eine monopolistische Macht der Unternehmen i m Vergleich zu den Arbeitsanbietern könnte zu Löhnen unterhalb des Wertgrenzproduktes führen. 3 3 Alles i n allem scheint das existierende Mischsystem eines Flächentarifvertrages i n Verbindung m i t betriebspezifischen Modifikationen, wie sie i n den Lohnspannen zum Ausdruck kommen, ein aus ökonomischer Sicht sinnvolles Modell zu sein, wobei allerdings auf ein ausgewogenes Verhältnis zwischen dem Tariflohn als dem Mindestlohn und der Lohnspanne als betrieblichem Korrektiv zu achten ist. Eine solche Kombination ist auch einem „Tarifkorridor" vorzuziehen, wie er verschiedentlich zur Diskussion gestellt w u r d e . 3 4 Es ist auf der betrieblichen Ebene vermutlich konfliktträchtiger, den Beschäftigten eine Entlohnung unterhalb der bekannten Obergrenze eines solchen Korridors vermitteln zu müssen, als nur den Tariflohn und gegebenenfalls nur eine geringe Lohnspanne zu zahlen, weil die Beschäftigten i n der Regel nur unvollständig über die Lohnspannen anderer Betriebe oder Branchen infor32 Diese sind i n der Literatur i m Rahmen des „Exit-Voice-Ansatzes" behandelt worden. Für eine Übersicht und Einschätzung vgl. Franz (1994), S. 240f. 33 Vgl. dazu ausführlich Gregg und Manning (1994). So z. B. von Albeck et al. (1993).

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miert sind. Möglicherweise verführt eine solche Tariföffnung auch dazu, daß sich die Tarifvertragsparteien insofern ihrer Verantwortung für die Beschäftigung entledigen, als der Korridor großzügig bemessen und damit der gesamte Verteilungskonflikt auf die betriebliche Ebene verlagert wird.

5. Effiziente Verträge Das angesprochene ausgewogene Verhältnis zwischen Tariflohn und Lohnspanne kann dazu benutzt werden, auf betrieblicher Ebene nicht nur über die Lohnspanne, sondern auch über die Höhe der Beschäftigung Einvernehmen zu erzielen, so wie dies ansatzweise bei einigen Tarifabschlüssen der vergangenen Monate bewerkstelligt wurde. Ganz allgemein zeigt die Theorie effizienter Arbeitsverträge, daß ein Vertrag zwischen Unternehmen und Gewerkschaften, der sowohl die Lohnhöhe wie auch den Umfang der Beschäftigung regelt, unter bestimmten Voraussetzungen einem reinen Lohnvertrag überlegen ist. Z u diesen Voraussetzungen gehört u.a., daß die Gewerkschaften i n ihrer Zielfunktion bereit sind, für mehr Beschäftigung Lohnzugeständnisse zu machen, wobei allerdings der Beschäftigungsumfang vertraglich festgelegt sein muß, da sich sonst ein suboptimales Ergebnis einstellt. 3 5 A n gesichts der Erfahrungen mit den Tarifabschlüssen der Jahre 1993/94 ist die Bereitschaft zur Lohnzurückhaltung nicht unrealistisch. Dabei sollte es indessen nicht nur u m eine Beschäftigungssicherung für die bereits Beschäftigten gehen, sondern zusätzlich u m die Schaffung neuer A r beitsplätze, u m den Arbeitslosen als den Außenseitern auf dem Arbeitsmarkt eine Beschäftigungschance einzuräumen. Einfach ist ein solcher Weg freilich nicht. Zunächst dürfte offenkundig sein, daß solche effizienten Arbeitsverträge nur auf der Unternehmensebene abgeschlossen werden können. E i n Arbeitgeberverband kann kaum eine bestimmte Höhe der Beschäftigung für die i h m angeschlossenen Unternehmen garantieren. Aber selbst auf der Unternehmensebene ergeben sich eine Reihe von Schwierigkeiten, u m die Praktikabilität solcher Verträge sicherzustellen. Z u m einen gilt die mit diesem Vertrag einhergehende Arbeitsplatzgarantie nicht für solche Beschäftigte, deren Leistungsbereitschaft verschuldet sinkt. Z u m anderen muß dem Unter-

35 Für eine Übersicht zu diesem Aspekt vgl. Franz (1994), S. 278ff.

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nehmen die Möglichkeit offenbleiben, bei unvorhergesehenen und starken Absatzrückgängen das Arbeitsvolumen nach unten anzupassen, sei es m i t Hilfe einer temporären Arbeitszeitverkürzung ohne Lohnausgleich, sei es notfalls durch Entlassungen, sofern das i n der Bundesrepub l i k Deutschland praktizierte System der Kurzarbeit einschl. der entsprechenden Zahlungen seitens der Arbeitsämter nicht ausreichend sein sollte. Sehr leicht kann die Firmenleitung i n einer solchen Situation der Vortäuschung schlechter Absatzergebnisse verdächtigt werden, m i t entsprechenden Folgen für das Betriebsklima. Gleichwohl sollte diese Möglichkeit nicht überbewertet werden, w e i l der Reputationsverlust, der mit einer entdeckten tatsächlichen Täuschung der Arbeitnehmer verbunden wäre, den Gewinn aus dem Vertragsbruch zumindest auf mittlere Sicht überkompensieren dürfte. So ist es dann auch nicht erstaunlich, daß eine Reihe von Unternehmen diesen Weg bereits beschritten haben. Beispielsweise wurde Ende 1993 bei der Opel A G ein „Standortvertrag" mit einer Laufzeit bis Ende 1997 abgeschlossen, der eine teilweise Verrechnung von Tariflohnsteigerungen m i t der Lohndrift vorsah. I m Gegenzug hatte sich Opel bereit erklärt, bis Ende 1996 auf die Auslagerungen bestimmter betrieblicher Funktionen an Zulieferer zu verzichten und damit 3000 Arbeitsplätze i m eigenen Unternehmen zu sichern. 3 6 E i n ähnliches Modell gilt für die Ford Werke i n K ö l n und Saarlouis: Die „Investitionsvereinbarung" vom März 1994 bezieht sich bei der Gegenleistung zur Verrechnung von Tariflohnerhöhungen allerdings auf Investitionen i n Höhe von r u n d 7,7 Mrd. D M bis zum Jahre 2000 i n den beiden genannten Standorten. I n Ergänzung solcher Maßnahmen zur Beschäftigungssicherung und Kürzung der Lohndrift wurde beispielsweise i m März 1994 bei den A u d i Werken eine Arbeitszeitverkürzung ohne Lohnausgleich vorgenommen.

6. Streiks: ein Anachronismus? Wahre Kolossalgemälde über den Zusammenbruch des sozialen Konsens' und den Niedergang der internationalen Wettbewerbsfähigkeit werden i n Deutschland mitunter dann entworfen, wenn tatsächlich einmal gestreikt wird. Relativierende Hinweise auf die i m internationalen 36 Quelle für die i n diesem Abschnitt enthaltenen Informationen:„Frankfurter Allgemeine Zeitung" vom 21.2.1995, S.15: „Die Autohersteller haben die Lohnbremse schon eingebaut".

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Vergleich geringe Streikhäufigkeit i n Deutschland werden mit der Schweiz als Vorbild abgetan, die i n der Tat eine noch geringere Streikhäufigkeit aufweist. 3 7 Stattdessen werden munter Produktionsverluste aufsummiert, obgleich diese i n der Regel binnen kurzer Frist wieder aufgeholt werden. Das Urteil vieler Leute über das „verwerfliche" Tun der Gewerkschaften steht dann vollends fest, wenn i m öffentlichen Nahverkehr oder bei der Müllabfuhr Störungen auftreten. Auf den ersten Blick stellen Streiks aus ökonomischer Sicht einen Anachronismus dar, weil die damit verbundenen einzel- und gesamtwirtschaftlichen Kosten i n der Regel i n einem ungünstigem Verhältnis zu dem Zugewinn i n den Tarifvereinbarungen stehen. Wie oft hört man diesbezügliche Klagen von Streikenden und mitunter w i r d das Verhandlungsergebnis dann i n der Urabstimmung nicht akzeptiert (von der Gewerkschaft indessen trotzdem unterschrieben). Mehr noch, häufig läßt sich das endgültige Ergebnis der Tarifverhandlungen schon vor dem Streik vergleichsweise sicher prognostizieren. Anders formuliert: Da es nicht aussichtslos ist, mit einem geeigneten ökonomischen Ansatz das Tariflohnergebnis i m voraus zu simulieren, wieso bedienen sich rational handelnde Tarifvertragsparteien nicht eines solchen Modells und einigen sich von vornherein und ohne Arbeitskampf auf das Verhandlungsergebnis dieser Theorie? 38 Eine mögliche Erklärung mag i n der notwendigen Korrektur der Erwartungshaltung der Mitglieder von Gewerkschaften und Arbeitgeberorganisationen i m Verlauf der Tarifverhandlungen liegen. 3 9 Angesichts der nicht unbeträchtlichen Austritte aus beiden Verbänden müssen sie (potentielle) Mitglieder von den Vorteilen einer Verbandszugehörigkeit überzeugen. Moderate Lohnforderungen, selbst wenn diese von den Gewerkschaftsführern i n rezessiven Konjunkturphasen als ökonomisch sinnvoll angesehen werden, lösen nicht gerade eine Flut von Aufnahme-

37 Die geringe Streikhäufigkeit i n der Schweiz ist u.a. damit zu erklären, daß sich dort 1937 angesichts der bedrohlichen politischen Entwicklungen Gewerkschaften und der Arbeitgeberverband der schweizerischen Maschinen- und Metallindustrie auf Lohnvereinbarungen ohne Kampfmaßnahmen verständigt hatten. Dieses „Friedensabkommen" ist i m Laufe der folgenden Dekaden mehrfach erneuert und von den meisten anderen Wirtschaftszweigen übernommen worden. 38 Diese Argumentation ist i n der Literatur als das „Hicks-Paradoxon" bekannt. Z u Einzelheiten vgl. Franz (1994), S. 275 ff. 39 Häufig w i r d als Motivation für Streiks ein Demonstrationseffekt i n dem Sinne angeführt, daß Waffen rostig würden, wenn sie längere Zeit nicht zum Einsatz kämen. Dieses Argument vermag aus ökonomischer Sicht nicht ganz zu überzeugen: Warum sollten unzeitgemäße Waffen nicht verrosten?

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anträgen i n die Gewerkschaft aus. Folglich fällt die Lohnforderung wesentlich höher aus, als es realistischerweise der Abschluß sein kann. U m nun ein i m Vergleich zur ursprünglichen Forderung „unbefriedigendes" Verhandlungsergebnis den Mitgliedern ohne größeren Reputationsverlust vermitteln zu können, muß deutlich gemacht werden, daß alle M i t t e l ausgereizt sind, notfalls einschließlich eines Streiks. Analoges gilt für den Arbeitgeberverband. Damit stehen Verbandsführer vor einem Dilemma. Die Verbandsmitgliedschaft ist auf Grund des Rechts der negativen Koalitionsfreiheit nach Art. 9 Abs. 3 GG freiwillig, mehr noch, auch Nichtmitglieder kommen i n den Genuß der Verbandsaktivitäten. 4 0 Verbände müssen daher auch i n wirtschaftlich schwierigen Zeiten Erfolge i n ihrem Sinne vorweisen. Dies unterscheidet die gegenwärtige Situation von früheren Dekaden, i n denen es regelmäßig u m die Verteilung von Zuwächsen ging. Die benötigten „Erfolge" müssen allerdings nicht ausschließlich an der Lohnfront erkämpft werden. Was die Arbeitgeberseite anbelangt, so lohnt es sich auf die Risiken einer Verbandsflucht bzw. eines Nichteintritts hinzuweisen. Bei einem verbandsfrei abgeschlossenen Firmentarif besteht das Risiko eines „Tarifs der gläsernen Taschen", weil die tarifschließende Gewerkschaft die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Unternehmens ausloten und ausschöpfen w i r d . 4 1 Ohnehin gilt bei einem Austritt eines Arbeitgebers aus dem Arbeitgeberverband die Tarifbindung nach § 3 Abs. 3 TVG solange weiter, bis der Tarifvertrag durch Zeitablauf oder Kündigung endet. Hinzu kommt die Nachwirkung abgelaufener oder gekündigter Tarifverträge nach § 4 Abs. 5 TVG, d.h. die Rechtsnormen des abgelaufenen Vertrages gelten bis zu einer neuen A b machung weiter. Mindestens ebenso wichtig ist der Hinweis auf empirische Studien, aus denen hervorgeht, daß sich mittelfristig Firmentarife nicht i n dem Sinne lohnen, als die Löhne dort signifikant unter den Verbandstarifen liegen w ü r d e n . 4 2 Gewerkschaften können abgesehen von Appellen an gesamtsolidarisches Verhalten ebenso durch die Bereitstellung vielfacher Hilfestellungen überzeugen, insbesondere die Mitgestaltung betrieblicher Umstel40 Das ist der Hintergrund, vor dem Anfang 1995 erneut die Diskussion aufflammte, ob bestimmte Bestandteile eines Tarifvertrages nur Gewerkschaftsmitgliedern zukommen sollten. Vgl. Rüthers (1994). 42 Vgl. Meyer (1992). Nach Angaben von Schnabel (1994, S. 29) lagen die Lohnkosten i m Volkswagenwerk, ein Unternehmen m i t einem Firmentarifvertrag, etwa u m 20 v.H. höher als i n anderen Unternehmen der Automobilbranche.

4 Konjunkturpolitik, Beiheft 43

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lungsprozesse, also Qualifizierungs-, Beratungs- und Anpassungshilfen. Dies w i r d auch von Gewerkschaftsführern so gesehen. 43

7. Innovationen im Tarifvertragssystem Als Fazit der vorangegangenen Ausführungen kann festgehalten werden, daß sich das Modell der Lohnfindung i n Deutschand i n Form einer Tarif- und Betriebsautonomie seit mehreren Dekaden i m großen und ganzen bewährt hat. Es ist kein Auslaufmodell, ein grundlegender Modellwechsel kann angesichts der problematischen Alternativen nicht befürwortet werden. Wohl aber kann die Funktionsfähigkeit des Modells verbessert werden. Dazu sind bereits einige Gedanken skizziert worden, die i n diesem Abschnitt zusammengefaßt und ergänzt werden sollen. (i) Die alten Rituale insbesondere vor den eigentlichen Verhandlungen sollten überdacht werden. Das heißt nicht, daß nahtlos vom „Klassenkampf" zum „Schmusekurs" übergegangen werden sollte. Interessengegensätze sollten nicht notdürftig bemäntelt werden. Gleichwohl überwiegen gemeinsame Interessen, vor allem w o h l die Schaffung und Erhaltung wettbewerbsfähiger Arbeitsplätze bei ausreichender sozialer Absicherung. Diesem Anliegen ist wenig dienlich, wenn i m Vorfeld M a x i malpositionen aufgebaut und m i t martialischen Gesten verkündet werden, so wie dies beide Tarifvertragsparteien vereinzelt zur Jahreswende 1994/95 praktiziert haben. Weder zwingt die Tarifautonomie Spitzenrepräsentanten von Arbeitgeberverbänden dazu, ein sicherlich notwendiges Überdenken der Lohnnebenkosten durch überzogene und m i t wenig Fingerspitzengefühl vorgetragene Einlassungen von vornherein zu diskreditieren, noch Gewerkschaftsführer dazu, unter Getöse unrealistische Lohnforderungen m i t fragwürdigen Argumenten zu quantifizieren. Ökonomisch sinnvolle und die Interessen der anderen Tarifpartei i m Blick behaltende Verhandlungsziele machen es außerdem leichter, das Verhandlungsergebnis den Mitgliedern zu vermitteln. (ii) Tarifabschlüsse sollten mehr als bisher Raum dafür lassen, daß auf der Unternehmensebene zusätzliche Vereinbarungen über die Höhe der Beschäftigung getroffen werden können. Dies kann beispielsweise durch entsprechende Optionen i m Tarifvertrag bewerkstelligt werden. Dabei geht es nicht n u r u m die Sicherung bestehender Beschäftigungsverhältnisse, sondern auch und vor allem i m Konjunkturaufschwung u m zu43

Vgl. beispielsweise Riester (1994).

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sätzliche Arbeitsplätze für die Arbeitslosen als den Außenseitern auf dem Arbeitsmarkt. Bei einer stärkeren Gewichtung der betrieblichen Autonomie i m Vergleich zum Flächentarifvertrag ist das Mehr an Flexibilität gegen das höhere Konfliktpotential und die höhere Macht der I n sider auf der betrieblichen Ebene abzuwägen. Da darüber wenig Erfahrungen vorliegen, empfiehlt sich eine graduelle Vorgehensweise, indem der Tarifabschluß moderat zurückgenommen und betrieblichen Vereinbarungen etwas mehr Spielraum gelassen w i r d als bisher, u m so den Charakter des Tariflohnes als Mindestlohn leicht zu mindern. (iii) Tarifverträge müssen verstärkt dem Erfordernis Rechnung tragen, daß Beschäftigungsmöglichkeiten für Problemgruppen am Arbeitsmarkt geschaffen werden, also beispielsweise für gering qualifizierte Arbeit bzw. Langzeitarbeitslose. Dazu sind spezielle Lohngruppen oder A b schläge von der unteren Lohngruppe erforderlich, so daß sich solche Arbeitsplätze einerseits für das Unternehmen rechnen, andererseits aber auch arbeitslose Empfänger von Unterstützungszahlungen durch eine nur teilweise Anrechnung dieser Erwerbseinkommen auf ihre Geldleistungsansprüche einen Anreiz zur Akzeptanz dieser Arbeitsplätze erhalten. Einsteigertarife sind ferner bei Lohnkostenzuschüssen seitens der Bundesanstalt für Arbeit i m Rahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik nach § 242s und § 249h A F G zu befürworten, u m sicherzustellen, daß ein Anreiz zur Aufnahme nicht subventionierter Arbeit besteht, und u m die Tarifvertragsparteien nicht aus ihrer beschäftigungspolitischen Verantwortung zu entlassen. Erste Schritte i n dieser Richtung sind i n einigen Tarifverträgen 1993/94 bereits gemacht worden, z.B. i n der Chemischen Industrie. (iv) Prinzipiell stellt es einen ökonomisch sinnvollen Weg dar, kurzfristige, konjunkturell bedingte Absatzrückgänge durch eine temporäre Arbeitszeitverkürzung ohne Lohnausgleich abzufangen. Investitionen der Unternehmen und der Beschäftigten i n ihre betriebsspezifische Qualifikation gehen damit nicht verloren; allerdings vermindert sich die Chance der Arbeitslosen, i m Aufschwung einen Arbeitsplatz zu bekommen. Gleichwohl sollte die Arbeitszeitverkürzung flexibel gehandhabt werden können, wobei durchaus auch Überstunden i n einzelnen Abteilungen (z.B. i n der Forschungs- und Entwicklungsabteilung) erforderlich sein können. Eine Möglichkeit, die ein hinreichendes Maß an Flexibilität gewährleistet, ist die Festlegung einer Jahresarbeitszeit i m Tarifvertrag, während die wöchentliche Arbeitszeit auf der betrieblichen Ebene vereinbart wird. 4'

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(ν) Nicht nur als kurzfristig angelegte Maßnahme bei Absatzschwankungen, sondern auch aus mittelfristiger Perspektive ist zu erwägen, ob i m Tarifvertrag neben der Arbeitszeit zusätzlich ein Zeitaufwand für betriebliche Weiterbildung angesprochen werden könnte. Dabei ist weniger an einen Bildungsurlaub alter Prägung oder gar dessen Verlängerung gedacht. Vielmehr geht es u m (Weiter-)Qualifizierungsmaßnahmen, die aus betrieblicher Sicht erforderlich oder zumindest wünschenswert sind und vom Unternehmen i n Zusammenarbeit m i t dem Betriebsrat genau zu spezifizieren wären. Solche Versuche hat es bereits gegeben, beispielsweise 1988 i n der Metallindustrie i n Baden-Württemberg. 4 4 Es ist indessen darauf zu achten, daß hier nicht Verträge zu Lasten Dritter geschlossen werden, was der Fall wäre, wenn für die Finanzierung die Bundesanstalt für Arbeit i n die Pflicht zu nehmen versucht wird. Vielmehr müssen die Arbeitnehmer ebenfalls einen entscheidenden Beitrag dafür leisten, etwa i n Form einer teilweisen Verrechnung m i t dem Jahresurlaub. (vi) Der Tarifvertrag kann durch eine „Krisenklausel" ergänzt werden, wobei keine Illusionen über die Schwierigkeiten dieses Weges bestehen, zumal die bisherigen Erfahrungen mit Härte- bzw. Öffnungsklauseln nicht gerade euphorisch stimmen. 4 5 Obwohl von vornherein klarzustellen ist, daß die Krisenklausel die Ausnahme sein muß, ansonsten wäre der Tarifvertrag obsolet , besteht das Kernproblem i m Einigungswillen über das Inkrafttreten einer solchen Klausel insbesondere i n einem K l i ma gegenseitiger Schuldzuweisungen (Managementversagen versus Lohnkosten). Nicht zuletzt i m H i n b l i c k auf die bisherigen Erfahrungen empfiehlt sich ein i m Tarifvertrag festgelegter Einlassungs- und Unterwerfungszwang unter ein verbindlich vereinbartes Schiedsverfahren, wobei die Konfliktverlagerung auf einen externen, sachkundigen Gutachter hilfreich sein kann. (vii) Mehr Flexibilität und Akzeptanz von geringeren Tariflohnsteigerungen kann auch dadurch erreicht werden, daß eine Kombination m i t ertragsabhängigen Lohn- und Gehaltsbestandteilen stärker als bisher als Option i n Tarifverträgen vorgesehen w i r d . 4 6 Diese Option könnte so aussehen, daß entweder nur die Lohnsteigerungsrate tariflich vereinbart w i r d oder neben einer niedrigeren Lohnsteigerungsrate eine stärkere 44 Riester (1994), S. 193. 45 Vgl. Sachverständigenrat (1993), Ziffer 124. 46 Vgl. dazu auch Sachverständigenrat (1994), Ziffer 368 und die dort angegebenen Verweise auf frühere Jahresgutachten.

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Betonung von ertragsabhängigen Lohnkomponenten Berücksichtigung findet. Die einzelnen Unternehmen könnten sich dann durch Einvernehmen zwischen Betriebsrat und Unternehmensleitung auf eine der beiden Alternativen verständigen, wobei der Tarifvertrag den Fall einer fehlenden Einigung regeln muß (vermutlich soll dann die erste Alternative greifen). Bei der ertragsabhängigen Komponente können Mindest- und Höchstwerte eingeführt werden, beispielsweise u m zu verhindern, daß die ertragsabhängige Komponente negativ werden kann. Der Tarifvertrag könnte die Möglichkeit offenhalten, daß anstelle einer Barauszahlung die ertragsabhängige Komponente m i t Vermögensbildungsmaßnahmen gekoppelt wird. A n eine generelle Gewinnbeteiligung der Arbeitnehmer oder die Einführung eines Investivlohnes ist auf Grund der Schwierigkeiten ihrer Realisierung indessen nicht gedacht. (viii) Ertragsabhängige Lohnbestandteile könnten stärker als bisher m i t leistungsbezogenen Komponenten verbunden werden, die sowohl die individuelle Arbeitsquantität und -qualität wie auch das Teamverhalten bewertet. Der Flächentarifvertrag steht solchen Entlohnungssystemen, die auf individuellen Beurteilungen durch Vorgesetzte u n d ggf. zuständigem Betriebsrat beruhen, nicht i m Wege, wie einige Beispiele großer und mittelständischer Unternehmen belegen. 47

8. Schlußbemerkung Die grundsätzliche Konstruktion des deutschen Modells der Lohnfindung hat sich i n den letzten 40 Jahren alles i n allem bewährt. Dies schließt Fehlentscheidungen der Tarifvertragsparteien beispielsweise i n den siebziger Jahren oder i n Ostdeutschland nicht aus. Das deutsche Modell steht immer i m Spannungsverhältnis zwischen Tarif- und Betriebsautonomie und ist ständig m i t dem Problem konfrontiert, Nichtmitglieder zum Verbandseintritt zu bewegen und sich der Verbandsflucht entgegenzustemmen. Eine notwendige Bedingung für die F u n k t i onsfähigkeit des Systems sind einerseits starke Verbände, andererseits das ständige Bestreben, sich durch Innovationen i n Tarifverträgen den wechselnden Bedingungen i m internationalen Standortwettbewerb anzupassen. Dazu wurden i n diesem Beitrag Vorschläge diskutiert. Das deutsche Modell der Lohnfindung stellt kein Auslaufmodell dar, aber eine behutsame Modellpflege ist unerläßlich. 47 Vgl. für konkrete Beispiele: Wirtschaftswoche 49 (Heft 6) v. 02.02.1995, S. 94 ff.

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Wolfgang Franz Zusammenfassung D e r B e i t r a g u n t e r s u c h t verschiedene A s p e k t e des L o h n f i n d u n g s p r o -

zesses u n d geht i n t e r n a t i o n a l v e r g l e i c h e n d d e r Frage n a c h , i n w i e w e i t d i e R e g e l u n g e n i n D e u t s c h l a n d g e ä n d e r t w e r d e n müssen. I m M i t t e l p u n k t stehen d a b e i d i e L o h n s t r u k t u r u.a. a u c h i m Z u s a m m e n h a n g m i t d e r Schaffung von Arbeitsplätzen für

Problemgruppen,

der

Zentralisie-

rungsgrad v o n Lohnverhandlungen i n Verbindung m i t der Diskussion u m d e n F l ä c h e n t a r i f v e r t r a g , e f f i z i e n t e Verträge ü b e r L o h n h ö h e u n d B e schäftigung sowie einige B e m e r k u n g e n z u r S t r e i k a k t i v i t ä t .

Abschlie-

ßend werden einige mögliche Innovationen i m Tarifvertragssystem disk u t i e r t . D e r B e i t r a g k o m m t z u m E r g e b n i s , daß das d e u t s c h e M o d e l l d e r L o h n f i n d u n g k e i n A u s l a u f m o d e l l d a r s t e l l t , eine b e h u t s a m e M o d e l l p f l e g e g l e i c h w o h l u n e r l ä ß l i c h ist.

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Zusammenfassung der Diskussion 1 Referate Calmfors und Franz

Siebert wendet sich an Calmfors und richtet die Aufmerksamkeit auf die Wechselbeziehungen zwischen dem Arbeitsmarkt und dem System der sozialen Sicherung - besonders i n seiner Ausprägung i n Westeuropa. So setze das Sozialsystem der Lohnstruktur eine Untergrenze. Bei autonomer Leistungssteigerung i m System der sozialen Sicherung kämen viele miteinander verknüpfte Wirkungsmechanismen i n Gang, die den Lohnsetzungsprozeß beeinflußten. Es wäre interessant, diese Zusammenhänge und ihre Auswirkungen auf die Arbeitslosigkeit zu untersuchen. I m H i n b l i c k auf das von Franz angeschnittene Problem der Lohnstruktur bemerkt Siebert, die Analyse - so schwierig es auch so schon sei, einen Referenzrahmen für die Lohnstruktur zu bestimmen - müsse auch die mengenmäßigen Charakteristika des Arbeitsmarktes einbeziehen. Überdies müßten sowohl die Struktur als auch das Volumen nicht nur zu einem gegebenen Zeitpunkt betrachtet werden, sondern auch i m Zeitablauf. U n d dann stelle sich die Frage, ob die Lohnstruktur auf U n gleichgewichte i m Arbeitsmarkt überhaupt reagiere. Eine derartige Analyse sei schwierig, weil es z. B. nicht möglich sei, sektorale Unterbeschäftigung zu isolieren. Wie Paqué gezeigt habe, existiere kein sektoraler Arbeitsmarkt. Man könne jedoch die Reaktion der Lohnstruktur auf Arbeitsmarktungleichgewichte i n globaler Sicht untersuchen. So sei die Reallohnelastizität für unterschiedliche Typen von Arbeit berechnet worden. Die Zusammenhänge allein ökonometrisch zu erfassen sei äußerst schwierig, da sie extrem komplex seien. So sei auch an die Kapitalmobilität zwischen Regionen zu denken u n d an viele weitere Faktoren. Dennoch müsse die ökonometrische Analyse so weit getrieben werden wie möglich. Z u diesem Wissen müßten dann aber Plausibilitätsüberlegungen und politische Wertung hinzutreten, u m endlich zu politischen Entscheidungen zu gelangen. 1

Die Diskussion wurde gemischt i n deutscher und englischer Sprache geführt. Diese Zusammenfassung gibt die Argumentation einheitlich auf Deutsch wieder.

Zusammenfassung der Diskussion

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Paqué macht eine Bemerkung zu einer der von Calmfors vorgetragenen Thesen: Es sei eine Verschlechterung der Wirksamkeit des schwedischen Arbeitsmarktprogramms festgestellt worden. N u n sei es aber denkbar, daß dieses Ergebnis die Folge einer Verschlechterung der internen Gegebenheiten des Arbeitsmarktes i n Schweden ist. Schließlich habe ein Wandel i n den 80-er Jahren stattgefunden von einem Arbeitsmarkt m i t persistentem Nachfrageüberhang zu einem Arbeitsmarkt m i t dauerhaften Angebotsüberschüssen. Arbeitsmarktprogramme, insbesondere Ausbildungsprogramme seien i n der erstgenannten Umgebung wesentlich einfacher und sicherer durchzuführen, weil von vornherein feststeht, welcher Bedarf an bestimmten Qualifikationen besteht. Es bestehe dann ein enger Zusammenhang zwischen Ausrichtung der Ausbildungsmaßnahme und der des späteren Arbeitsplatzes. Heute sei dieser Zusammenhang zerbrochen. Z u dem Vortrag von Franz merkt Paqué an, i h m sei zwar hinsichtlich der Beschreibung der Lohnstruktur zuzustimmen, doch gehe es eigentlich u m etwas anderes, nämlich u m strukturelle Lohnflexibilität. Das Problem sei an den Fällen von Bayern und Nordrhein-Westfalen (NRW) zu erläutern: Früher - i n den 50-er Jahren - habe i n Bayern hohe Arbeitslosigkeit geherrscht, und die Löhne seien niedrig gewesen, i n NRW sei das genaue Gegenteil der Fall gewesen. Heute erfreue sich Bayern einer niedrigen Arbeitslosigkeit, NRW kämpfe m i t einer hohen - aber die entsprechende überregionale Lohnstruktur sei immer noch die alte. Es komme also auf Flexibilität an, nicht so sehr auf die absoluten strukturellen Unterschiede; diese Lohnflexibilität sei nur ökonometrisch (nicht deskriptiv!) zu erfassen. Paqué geht ferner auf die Überlegungen zum US-Arbeitsmarkt ein. Es sei vor dem schnellen Schluß gewarnt worden, die dort hohe Lohndifferenzierung sei auch ein Zeichen für eine allgemein bessere Funktionsfähigkeit des dortigen Arbeitsmarkts i m Vergleich m i t Europa. Es sei wohl zuzustimmen, daß es einen eigentlichen Beweis i n diesem Sinn nicht gibt, aber es falle doch schwer, all die viele deskriptive Evidenz zu ignorieren, die i n diese Richtung weise. So sei an die hohe Zuwanderung zu erinnern, die verkraftet wurde. Dieser Erfolg sei ohne die starke Flexibilität i n der Lohnstruktur nicht zu denken gewesen, insbesondere wenn man berücksichtige, daß es sich bei diesen Zuwanderern u m besonders schlecht ausgebildete Arbeitskräfte gehandelt habe. Gerade die massive Zuwanderung, die Franz als einen Einflußfaktor auf die Lohnstruktur erwähnt habe, sei somit i n Wirklichkeit ein starkes Indiz für die Flexibi-

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Zusammenfassung der Diskussion

lität des US-Arbeitsmarktes. I n Deutschland sei ein vergleichbares Reaktionsmuster auf dem Arbeitsmarkt schlichtweg undenkbar. Die amerikanische Erfahrung enthalte also eine überzeugende Botschaft, aber gleichzeitig sei die große normative Frage, ob man i n Deutschland diesem Beispiel folgen sollte. Dies sei eine politische Frage, die von den Ökonomen nicht w i r k l i c h beantwortet werden könne. Vogler-Ludwig kommentiert zunächst Calmfors' Vortrag: Es sei äußerst schwierig, arbeitsmarktpolitische Maßnahmen i m internationalen Vergleich zu messen. E i n Teil der aktiven Arbeitsmarktpolitik sei ja i n der Bereitstellung öffentlicher Arbeitsplätze enthalten. A m Beispiel Schwedens lasse sich wohl zeigen, daß zahlreiche Dienstleistungen von staatlichen Institutionen erbracht wurden - mit der Wirkung, daß es dem privaten Sektor beinahe unmöglich wurde, zusätzliche Arbeitsplätze zu schaffen. I n diesem Zusammenhang dürften auch die Wirkungen auf die Löhne ganz erheblich sein. Z u dem Vortrag von Franz bemerkt Vogler-Ludwig, er unterstütze die Argumentation von Siebert nachdrücklich. Es gebe überzeugende H i n weise darauf, daß die Starrheit der Lohnstrukturen letztlich zu erheblichen Beschäftigungsproblemen geführt habe. Franz habe das Problem mit den weniger qualifizierten Arbeitskräften erwähnt: hohe Arbeitslosenquoten und eine Arbeitslosenzahl, die u m das Dreifache höher liege als der Bedarf an solchen Arbeitskräften. Man dürfe und könne sicherlich erwarten, daß die Lohnpolitik i n irgendeiner Weise darauf reagiert. I m übrigen habe Franz ja auch eine Reihe von Möglichkeiten erwähnt, wie die Flexibilität der Lohnpolitik zu erhöhen wäre. Diesen Maßnahmen fügt Vogler-Ludwig noch eine vierte hinzu: Es müsse geprüft werden, inwieweit eine Gewinnbeteiligung der Arbeitnehmer zu einer flexibleren Entlohnung insgesamt führen könnte. Solche Modelle hätten zum einen den Vorteil, daß die Unternehmen i m Hinblick auf ihre spezifische Gewinnlage auch Lohnreaktionen haben. E i n makoökonomischer Vorteil bestehe darin, daß die Löhne auf wechselnde Gewinnlagen relativ schnell reagierten. Stattdessen würden jetzt am Ende des Booms die höchsten Lohnforderungen gestellt und damit die negativ angelegten Tendenzen nochmals verstärkt. Erber weist auf einige Schwächen der von Calmfors benutzten Schätzgleichungen hin: Bei der Analyse der Arbeitslosigkeit als eines U n gleichgewichts-Phänomens müßte die Angebots- und Nachfrageseite unter Berücksichtigung* dynamischer Einflußfaktoren betrachtet werden. I n den nordischen Ländern sei zu Beginn der 90-er Jahre eine i m

Zusammenfassung der Diskussion

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Vergleich zu anderen Ländern besonders tiefe Rezession zu beobachten gewesen - ein Faktor, der i n den Schätzgleichungen nicht enthalten sei. Auch scheine es sinnvoll, zusätzliche Variablen einzuführen, welche die internationale Wettbewerbsposition eines Landes widerspiegeln würden. So sei eine Reihe von Ländern Anfang der 90-er Jahre i n wichtigen Branchen von schweren Krisen getroffen worden (z. B. Automobilbau). I n solchen Fällen müsse die Angebotsseite stärker berücksichtigt werden, und es reiche nicht aus, lediglich die arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen an sich zu betrachten. Calmfors nimmt zunächst zu der von Siebert aufgeworfenen Frage der akkomodierenden Rolle der Arbeitsmarktpolitik Stellung. Genau hier liege tatsächlich das Problem i n vielen Ländern, insbesondere i n den nordischen Ländern. Die Maßnahmen dienten der Reallokation u n d der Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit, das sei schon i n Ordnung. Durch die Arbeitsmarktpolitik werde auch de facto eine Lohnuntergrenze festgelegt. I n Schweden habe jeder Arbeitssuchende das Recht, jedes Arbeitsangebot zurückzuweisen. Eine kollektive Lohnvereinbarung existiere nicht. Dieses Problem sei heute schon etwas gemildert gegenüber der Vergangenheit, als einige der Arbeitsmarktprogramme Marktlöhne zahlten. Z u der K r i t i k an den Ergebnissen mancher Analysen, die eine sich verschlechternde Wirksamkeit von Arbeitsmarktprogrammen nachweisen, merkt Calmfors an, einige dieser Studien bezögen sich auf unterschiedliche Rezessionszeiträume, und es sei natürlich klar, daß die früheren Rezessionen weniger schlimm waren als die aktuellen. Eine der Untersuchungen habe sich aber auf Boomperioden bezogen. Dabei sehe er allerdings eine andere Problematik, es handele sich nämlich um eine Untersuchung speziell zu Ausbildungsprogrammen, und dort sei ein selection bias denkbar, einfach weil i n Boomzeiten nur bestimmte Menschen Ausbildungsprogramme beginnen wollten. Calmfors versichert, daß sehr ernsthafte Bemühungen angestellt worden seien, u m zu verläßlichen Aussagen zu gelangen. So seien immer wieder Hintergrundvariablen eingeführt worden, u m die relevanten Einflußgrößen zu erfassen. Franz geht zunächst auf die von Siebert aufgeworfene Problematik ein. Sicherlich sei die Lohnstruktur auch eine Funktion eines Mengenvektors. N u r sei zu befürchten, daß die Dinge dadurch nicht einfacher würden, denn der Mengenvektor seinerseits sei wieder eine Funktion eines Preisvektors. Man brauche also für die ökonometrische Analyse ein Mehrgleichungssystem.

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Zusammenfassung der Diskussion

Franz empfiehlt Zurückhaltung, wenn es darum geht, den Arbeitsmarkt m i t dem M a r k t für landwirtschaftliche Produkte zu vergleichen, man möchte doch w o h l Unterschiede vermuten. Z u den Anmerkungen von Paqué bemerkt Franz, man käme der Sache sicherlich näher, wenn man methodisch ausgereiftere Methoden hätte, u m eine für Vollbeschäftigung notwendige strukturellen Lohnflexibilität auszurechnen. Paqué habe i n seinem Buch Vorschläge dazu gemacht. I m übrigen habe er nicht von vornherein bestritten, daß die derzeitige Lohnstruktur nicht vollbeschäftigungsadäquat ist. I h m gehe es eigentlich mehr darum, daß die bisherigen Belege für eine umfassende Politikbegründung nicht ausreichten. Es existierten bisher keine aussagekräftigen ökonometrischen Tests, und stattdessen würden häufig Glaubensbekenntnisse abgegeben. Aber schließlich sei man auf dieser Tagung unter Wissenschaftern, und zwar nicht an der theologischen Fakultät, man müsse schon nach harter empirischer Evidenz suchen. (Zwischenruf: Die ist ja auch nicht immer eindeutig!) Franz: Ja eben, umso vorsichtiger müsse man sein. I h m gehe es nicht darum zu bestreiten, daß von der Lohnstruktur Effekte auf die Allokation ausgehen. Er habe auch zugestimmt, wenn auch trotz einiger Bedenken, daß vielleicht eine noch weitere Spreizung der Lohnstruktur helfen könnte, Arbeitsplätze i m Bereich geringer qualifizierter Arbeit zu schaffen. Z u der Frage hinsichtlich des amerikanischen Weges, die Paqué aufgeworfen hatte, stellt Franz klar, die deskriptive Evidenz sei für i h n kein ausreichender Beleg dafür, daß die höhere Lohnflexibilität i n den USA ursächlich und eindeutig für eine geringere Arbeitslosigkeit verantwortlich wäre. Die Arbeitslosigkeit i n den USA sei nach OECD-Systematik gar nicht niedriger gewesen als i n Deutschland. Man nehme diese Erfahrungen natürlich zur Kenntnis, und sie gäben Anlaß zum Nachdenken, aber ein Beweis seien sie nicht. Man sollte also vorsichtig sein m i t diesem amerikanischen Weg. Die USA zeichneten sich zwar durch einen höheren Beschäftigungszuwachs und eine geringere Langzeitarbeitslosigkeit aus, dafür seien sie aber auch m i t dem Phänomen der working poor konfrontiert. Die Europäer hätten auch einen sehr problematischen Weg eingeschlagen, nämlich hohe soziale Standards und hohe Arbeitslosigkeit. N u n sei es doch aller Mühen wert, nach einem Weg zu suchen, auf dem beide Übel vermieden würden.

Zusammenfassung der Diskussion

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Z u Vogler-Ludwig gewendet meint Franz, die Starrheit der Löhne sei für i h n nicht die Erklärung allen Übels. Er wolle empirische Evidenz sehen. I n einigen Eällen könne man hierin i n der Tat eine entscheidende Ursache sehen, i n anderen Eällen sei das Argument schlicht und ergreifend überzogen. Die Gewinnbeteiligung sei ebenfalls nicht als Patentlösung anzusehen, sie sei aber sicherlich eine Möglichkeit, die man diskutieren sollte.

Zweiter Teil

Determinanten der strukturellen Arbeitslosigkeit i n d e r deutschen W i r t s c h a f t u n d beschäftigungspolitische O p t i o n e n

Persistenz der Arbeitslosigkeit u n d das System der Arbeitslosenversicherung Von H i l m a r

S c h n e i d e r , Halle*

1. Einführung Der folgende Beitrag befaßt sich m i t einem Aspekt der Arbeitsmarktproblematik, der i n der aktuellen Diskussion u m Ursachen und Bekämpfungsmöglichkeiten bislang allenfalls ein Schattendasein führt. Es handelt sich hier u m eine spezifische Rolle, die das System der Arbeitslosenversicherung für die Persistenz der Arbeitslosigkeit spielt. Dabei w i r d i m vorliegenden Fall weniger auf den zahlreich untersuchten Z u sammenhang zwischen Unterstützungsleistungen und Arbeitslosigkeitsdauer abgestellt 1 als vielmehr auf die Rolle der Arbeitslosenversicherung i m Rahmen des Job-Turnover. 2 I m Vordergrund steht dabei die H y pothese, daß die Arbeitslosenversicherung eine asymmetrische Wirkung i m Hinblick auf die Beschäftigungsfluktuation entfaltet, die einen A b bau der Arbeitslosigkeit behindert. Die Asymmetrie rührt von dem Konstruktionsprinzip der Arbeitslosenversicherung her. Zugänge i n Erwerbstätigkeit können sowohl aus vorangehender Arbeitslosigkeit als auch aus vorangehender Nicht-Erwerbstätigkeit erfolgen. M i t dem Zugang i n Erwerbstätigkeit erwerben die meisten der Neuzugänge einen versicherungsrechtlichen Anspruch auf Arbeitslosenunterstützung. Der Abbau von Erwerbstätigkeit erfolgt * Institut für Wirtschaftsforschung, Halle (IWH). Ich danke Herrn Markus Pannenberg für die Unterstützung bei der Datenaufbereitung u n d den Teilnehmern des Soziologischen Forschungsseminars der Martin-Luther-Universität Halle Wittenberg für anregende Diskussionshinweise. ι Vgl. etwa Hujer/Schneider (1992), Hunt (1995), Layard/Nickell/Jackman (1991), Mühleisen (1994) und Steiner (1990). 2 Vgl. etwa Burda/Wyplosz (1994) und die dazugehörigen Kommentare von Franz (1994) und A b o w d (1994); des weiteren Cramer/Koller (1988) u n d Davis/ Haltiwanger (1993). 5'

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H i l m a r Schneider

daher überwiegend i n registrierte Arbeitslosigkeit, w e i l dies für die Betroffenen die Voraussetzung dafür darstellt, den Unterstützungsanspruch wahrzunehmen. I m saisonalen Zyklus äußert sich das Wirkungsprinzip i n folgender Weise: I m ersten und vierten Quartal eines Jahres ist üblicherweise ein Stellenabbau zu verzeichnen, der zu einem weitgehend entsprechenden Zuwachs der registrierten Arbeitslosigkeit führt. I m zweiten und dritten Quartal kommt es dagegen normalerweise zu einem Stellenaufbau. Selbst wenn dieser Aufbau den i m Vorjahr erreichten Stand wieder herstellt, steigt bei Gültigkeit des dargestellten asymmetrischen Wirkungsprinzips die Arbeitslosigkeit an. Bei der Rekrutierung für die zu besetzenden Stellen konkurrieren Arbeitslose nämlich m i t bis dahin NichtErwerbstätigen. Der Abbau der Arbeitslosigkeit ist daher tendenziell geringer als der vorangehende Zuwachs. Bei gleichbleibendem Erwerbstätigkeitsniveau kommt es deshalb i m Jahreszyklus zu einem Zuwachs der Arbeitslosigkeit. Es muß folglich ein bestimmtes Mindestbeschäftigungswachstum geben, wenn die Arbeitslosigkeit konstant bleiben soll. Erst wenn das Beschäftigungswachstum über diese „Arbeitslosigkeitsschwelle" hinaus geht, kommt es zu einem Abbau der Arbeitslosigkeit. Die Höhe der Arbeitslosigkeit ist damit auch eine Funktion der Fluktuationsintensität. Je höher die Fluktuationsintensität, desto höher unter sonst gleichen Bedingungen der Anstieg der Arbeitslosigkeit. Eine der wichtigsten Ursachen für das asymmetrische Wirkungsprinzip der Arbeitslosenversicherung ist darin zu sehen, daß sie den Austausch von unproduktiven gegen produktivere Arbeitskräfte erleichtert. Insbesondere die Entlassung von älteren Arbeitnehmern ist sozial weitgehend abgesichert. Siebert (1994) vermutet deshalb eine bevorzugte Entlassung von älteren Arbeitnehmern und geht davon aus, daß die entsprechenden Regelungen eine Einschränkung des Lohnwettbewerbs bewirken, der ansonsten für einen Ausgleich zwischen Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage sorgen könnte. Je ausgeprägter der Interventionseffekt, desto geringer der Druck auf die Gewerkschaften, dem Arbeitslosigkeitsproblem durch Lohnverzicht zu begegnen. Eine Reihe von Änderungen des Arbeitsförderungsgesetzes i n den 80er Jahren dürften den Interventionseffekt durchaus noch verstärkt haben (Hunt 1995). M i t der Schwerpunktsetzung auf den geschilderten Aspekt des Arbeitsmarktgeschehens verbindet sich keineswegs der Anspruch auf einen ausschließlichen Erklärungsansatz. Es geht lediglich darum, einen ergänzenden Baustein zu liefern. Die Relevanz von Themen wie Stand-

Persistenz der Arbeitslosigkeit

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ortdebatte, Lohnpolitik und Zukunft der Flächentarifverträge soll dagegen nicht bestritten werden. 3 Darüber hinaus sollte auch nicht übersehen werden, daß ein wesentlicher Teil der aktuellen Arbeitsmarktprobleme auf eine beachtliche Ausweitung des Arbeitsangebots zurückzuführen ist, die ihrerseits exogen durch den E i n t r i t t der geburtenstarken Jahrgänge i n das Erwerbsalter und einen säkularen Trend zu einem veränderten Arbeitsangebotsverhalten hervorgerufen worden ist. Die Hypothese, daß die Arbeitslosenversicherung i m Job-Turnover einseitig interveniert, gewinnt mutmaßlich erst i m Rahmen dieser Ausweitung des Arbeitsangebots an besonderer Bedeutung. Je größer die Bewerberauswahl, desto geringer der Zwang, die Rekrutierung neu zu besetzender Stellen auf Arbeitslose zu beschränken. Aus diesem Grund sollen die wesentlichen Eckpunkte der Entwicklung des Arbeitsangebots i m folgenden kurz dargestellt werden.

2. Sockelarbeitslosigkeit und zunehmender Angebotsdruck im Arbeitsmarkt Bekanntlich hat sich der zurückliegende Anstieg der Arbeitslosigkeit i n inzwischen drei markanten Schüben vollzogen (vgl. Abbildung 1). I n den Jahren 1974/75 und 1982/83 ist jeweils ein sprunghafter Anstieg der Arbeitslosigkeit erfolgt, wobei sich das dabei erreichte Niveau i n der jeweiligen Folgezeit nur noch unwesentlich wieder abgebaut hat. Derzeit deutet nichts darauf hin, daß mit dem i n der Rezessionsphase 1992/93 erreichten Rekordniveau der Arbeitslosigkeit eine andere Erfahrung gemacht werden könnte. Eine prominente These zur Erklärung des Phänomens liefert die Insider-Outsider-Theorie (Lindbeck/Snower 1989). Sie besagt i n groben Worten, daß die Gewerkschaften i n den Tarifauseinandersetzungen p r i mär nur die Interessen der Arbeitsplatzbesitzer, der sogenannten Insider, wahrnehmen. Die erwerbslosen Outsider besitzten dagegen keine Verhandlungsmacht. I n den Lohnverhandlungen werden deshalb Abschlüsse durchgesetzt, die gerade so niedrig sind, daß sie den Arbeitsplatzerhalt der Arbeitsplatzbesitzer nicht gefährden, aber so hoch, daß kein Spielraum für Neueinstellungen bleibt. Kommt es i n einer rezessiven 3 Vgl. dazu etwa Franz (1995) u n d Siebert (1994).

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H i l m a r Schneider

Phase trotzdem unvorhergesehenerweise zu einem Stellenabbau, dann sorgt die gewerkschaftliche Verhandlungsstrategie nur dafür, den verbliebenen Bestand der Beschäftigung zu wahren. Arbeitslosigkeit, so die Konsequenz, verharrt auf dem einmal erreichten Niveau. Wären die Gewerkschaften dazu bereit, auf Lohnanteile zu verzichten, so die Schlußfolgerung, wäre ein Abbau des Arbeitslosigkeitssockels möglich.

Abbildung 1: Entwicklung der Arbeitslosigkeit i n Westdeutschland Quelle: LAB, DIW

Als Beispiel für die Richtigkeit dieser Hypothese w i r d gern auf das Beschäftigungswunder USA verwiesen (Siebert 1995). Dennoch dürfte Konsens darüber bestehen, daß eine monokausale Deutung der Zusammenhänge der Realität kaum gerecht wird. Daß der Insider-OutsiderAnsatz zumindest ergänzungsbedürftig ist, folgt unter anderem aus der Tatsache, daß trotz entstandener Sockelarbeitslosigkeit ein beachtlicher Anstieg der Erwerbstätigkeit erfolgt ist (vgl. Abbildung 2). Nach jeder Rezession ist die Zahl der Erwerbstätigen i m Verlauf des nachfolgenden Aufschwungs wieder auf ihr Ausgangsniveau zurückgekehrt. Die Erholung des Arbeitsmarktes nach dem Beschäftigungseinbruch vom Anfang der 80er Jahre hat sogar zu einem Erwerbstätigenbestand geführt, der seit 1988 höher liegt als je zuvor i n der der Bundesrepublik. Auch jetzt ist die Zahl der Erwerbstätigen immer noch höher als 1990 und weist bereits wieder steigende Tendenz auf. Ganz nebenbei be-

Persistenz der Arbeitslosigkeit

71

merkt ist auch das pro Kopf real verfügbare Haushaltseinkommen i n den 90er Jahren so hoch wie nie zuvor seit 1945, wenn auch aktuell nicht ganz so hoch wie i n den bisherigen Rekordjahren 1991 und 1992.

Abbildung 2: Entwicklung der Erwerbstätigkeit in Westdeutschland Quelle: IAB, DIW

Eine zweite Hypothese besagt, daß Sockelarbeitslosigkeit deshalb entsteht, w e i l Arbeitslose einen Humankapitalverlust erleiden, der ihre Wiedereintrittschancen i n die Erwerbstätigkeit zunehmend einschränkt (Kollmann 1994). Verstärkung erfährt dieser Effekt durch einen m i t der Dauer der Arbeitslosigkeit fortschreitenden Stigmatisierungsprozeß. Empirische Belege für diese Hypothese werden allerdings kontrovers diskutiert. 4 Unbestritten ist nur, daß die durchschnittliche Abgangsintensität aus der Arbeitslosigkeit i n die Erwerbstätigkeit i m Zeitablauf zurückgeht. Vieles spricht jedoch dafür, daß dies weniger ein Ausdruck für individuell sinkende Wiedereintrittschancen ist als vielmehr Ausdruck für einen Mischungseffekt. Werden Personengruppen m i t konstant hohen Wiedereintrittschancen und Personengruppen m i t konstant niedrigen Wiedereintrittschancen zusammen betrachtet, ergibt sich als Durchschnittseffekt eine über die Zeit scheinbar sinkende Rückkehrintensität i n die Erwerbstätigkeit. 4 Eine Diskussion aktueller Forschungsergebnisse für die Bundesrepublik Deutschland findet sich etwa in Hunt (1995) und Mühleisen (1994).

72

Hilmar Schneider

Ungeachtet der geschilderten Kontroversen gehört der beträchtliche Anstieg des Arbeitsangebots zu den Rahmenbedingungen, die den A b bau der Sockelarbeitslosigkeit erschwert haben. Absolut gesehen hat eine starke Zunahme der erwerbsfähigen Bevölkerung für einen erhöhten Angebotsdruck gesorgt. Zwischen 1970 und heute ist die Zahl der Erwerbsfähigen, das heißt die Bevölkerung i m Alter zwischen 15 u n d 65 Jahren, mehr oder weniger kontinuierlich u m gut 6 Mio. Personen angestiegen (vgl. Abbildung 3). Zweifellos hat der damit einhergehende Bevölkerungszuwachs auch zu einer Steigerung der Inlandsnachfrage geführt. I m Rahmen einer exportorientierten Volkswirtschaft fällt die bevölkerungsinduzierte Expansion der Gesamtnachfrage jedoch zwangsläufig unterproportional i m Vergleich zum Wachstum des Arbeitsangebots aus.

1

46.000 -, 45.000 44.000 43.000 -

υ 42.000 41.000 40.000 39.000 38.000 1970

CL,

2

1

1

1

1

1975

1980

1985

1990

1995

Abbildung 3: Entwicklung der erwerbsfähigen Bevölkerung in Westdeutschland Quelle: LAB, DIW

Relativ gesehen hat sich der Anteil des Erwerbspersonenpotentials an der Gesamtheit der Erwerbsfähigen praktisch nicht verändert, so daß sich der demographisch induzierte Angebotsdruck ungebremst auf den Arbeitsmarkt übertragen hat. Der Anteil des Erwerbspersonenpotentials 5 an der erwerbsfähigen Bevölkerung lag i n den letzten 25 Jahren

5 Erwerbstätige plus registrierte Arbeitslose, Teilnehmer an Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik sowie Personen im vorgezogenen Ruhestand.

Persistenz der Arbeitslosigkeit

73

ziemlich konstant i n der Größenordnung von 70 %. Erstaunlich daran ist, daß dabei der Anstieg der Frauenerwerbsbeteiligung den Rückgang der Männererwerbsbeteiligung jeweils vollständig kompensiert hat (vgl. Abbildung 4). Ist der Rückgang der Erwerbsbeteiligung bei den Männern noch mit einem längeren Verbleib i m Bildungssystem und einer Vorverlagerung des Renteneintritts zu erklären, so verbergen sich hinter dem Anstieg der Frauenerwerbsbeteiligung tiefgreifende gesellschaftliche Veränderungen. Hierzu gehört die Auflösung traditioneller familiärer Bindungen, die einer verstärkten Erwerbsorientierung von Frauen ökonomische Rationalität verleiht.

—

· Männer Gesamt

%

Frauen

1970

1975

1980

1985

1990

1995

Abbildung 4: Entwicklung des Erwerbspersonenpotentials i n Westdeutschland 6 Quelle: IAB, DIW; eigene Berechnungen

Die geschilderten Zusammenhänge erklären aber zunächst nur, daß der Angebotsdruck auf den Arbeitsmarkt zugenommen hat. Dieser zunehmende Angebotsdruck spielt jedoch eine wichtige Rolle für den folgenden postulierten Zusammenhang zwischen dem System der Arbeitslosenversicherung und der Persistenz von Arbeitslosigkeit.

6 Ohne stille Reserve.

74

Hilmar Schneider

3. Persistenz der Arbeitslosigkeit: Paradoxe Kehrseite des Systems der Arbeitslosenversicherung? Die übliche Beschränkung auf die Interpretation der offiziellen A r beitslosenstatistiken läßt allzu leicht i n Vergessenheit geraten, daß ein wesentlicher Teil des Arbeitsmarktgeschehens auch den Z u - und A b gang i n bzw. aus Nicht-Erwerbstätigkeit einschließt. Veränderungen des Arbeitslosenbestandes sind nur bedingt ein Spiegelbild für Veränderungen des Erwerbstätigenbestandes. So gibt es beispielsweise sogar Phasen, i n denen der Anstieg der Arbeitslosigkeit m i t einem Anstieg der Erwerbstätigkeit einhergeht. 7 Daß neben der Fluktuation zwischen Erwerbstätigkeit und Arbeitslosigkeit auch die Fluktuation zwischen Erwerbstätigkeit und Nicht-Erwerbstätigkeit von großer Bedeutung ist, läßt sich an der nachfolgenden Abbildung 5 ablesen. I n dieser Grafik sind Nettozu- und abgänge nach ihrer Herkunft aus registrierter Arbeitslosigkeit und Nicht-Erwerbstätigkeit verzeichnet. Werte i m positiven Bereich signalisieren einen Nettozugang, Werte i m negativen Bereich dagegen einen Nettoabgang. Die Grafik läßt auf den ersten Blick erkennen, daß Zugänge aus Nicht-Erwerbstätigkeit etwa i n der gleichen Größenordnung erfolgen wie Zugänge aus der Arbeitslosigkeit. Bei den Abgängen hingegen ist eine deutliche Dominanz von Abgängen i n die registrierte Arbeitslosigkeit zu verzeichnen. Die vermutete Asymmetrie der Beschäftigungsfluktuation findet damit ihre erste Bestätigung. Es ist anzumerken, daß Z u - und Abgänge aus Nicht-Erwerbstätigkeit i m vorliegenden Fall residual als Saldo aus Veränderungen des Erwerbstätigenbestands und Veränderungen des Arbeitslosenbestands ermittelt wurden. Dieses Vorgehen unterstellt, daß der Abbau der Arbeitslosigkeit ausschließlich zu einem Aufbau der Erwerbstätigkeit führt. Umgekehrt w i r d von einem Aufbau der Arbeitslosigkeit unterstellt, daß diesem ein gleich hoher Abbau von Erwerbstätigkeit gegenübersteht. Dieses Verfahren zur Berechnung der Nettozu- und -abgänge führt i n sofern zu Verfälschungen als nach der Arbeitskräftegesamtrechnung (Bach/Kohler/Leikeb/Spitznagel 1993) von einem generellen Nettoabfluß aus der Arbeitslosigkeit i n die Nicht-Erwerbstätigkeit auszugehen

7 Dies ist beispielsweise regelmäßig in den Sommermonaten der Fall, wenn die Schulabgänger in großer Zahl in den Lehrstellenmarkt eintreten und saisonbedingt eine größere Zahl von Entlassungen eintritt.

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Persistenz der Arbeitslosigkeit

600 500 400 300 ;

Zugang aus Nicht-Erwerbstätigjceit Zugang aus Arbeitslosigkeit

-300 -400 -500 -600

1970

1975

1980

1985

1990

1995

Abbildung 5: Nettozu- und -abgänge i n Erwerbstätigkeit Quelle: IAB, DIW; eigene Berechnungen

ist. Bei einem Abbau des Arbeitslosenbestands w i r d demzufolge ein überhöhter Zugang aus der Arbeitslosigkeit i n die Erwerbstätigkeit ausgewiesen. Bei einem Anstieg des Arbeitslosenbestandes w i r d der Zugang aus der Erwerbstätigkeit i n die Arbeitslosigkeit dagegen noch unterschätzt. Entsprechend w i r d der tatsächliche Aufbau der Erwerbstätigkeit aus der Arbeitslosigkeit überschätzt und demzufolge der Aufbau der Erwerbstätigkeit aus der Nicht-Erwerbstätigkeit unterschätzt. Ebenso w i r d ein Abbau der Erwerbstätigkeit i n die Arbeitslosigkeit unterschätzt, wohingegen ein Abbau der Erwerbstätigkeit i n die Nicht-Erwerbstätigkeit überschätzt wird. Für den vorliegenden Zweck sind die genannten Verfälschungen insofern unproblematisch als sie gegen die Hypothese einer asymmetrischen Interventionswirkung des Systems der Arbeitslosenversicherung gerichtet sind. Wenn sich die Hypothese dann trotzdem bestätigt, unterstreicht dies nur ihren empirischen Gehalt. Noch deutlicher als i n Abbildung 5 läßt sich die Asymmetrie der Arbeitsmarktströme herausarbeiten, wenn man Z u - und Abgänge aus der Erwerbstätigkeit getrennt voneinander betrachtet. Insbesondere für den Abbau des Erwerbstätigenbestandes bestätigt sich, daß dieser i n erster Linie zu einem Anstieg der registrierten Arbeitslosigkeit führt. I n der nachfolgenden Abbildung 6 sind dazu jahresweise nur die Quartale mit

Hilmar Schneider

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einem Erwerbstätigkeitsabbau getrennt nach Arbeitslosigkeitsaufbau und Aufbau der Nicht-Erwerbstätigkeit kumuliert worden. 8

1.000

800

§

600

S

400

I

200

eu

0 -200

1970

1975

1980

1985

1990

1995

Abbildung 6: Abbau von Erwerbstätigkeit Quelle: IAB, DIW; eigene Berechnungen

Augenfällig ist, daß der Abgang i n Arbeitslosigkeit i n durchgehend sämtlichen Jahren des Betrachtungszeitraums höher ausfällt als der A b gang i n Nicht-Erwerbstätigkeit. Dies gilt insbesondere für die i n den Betrachtungszeitraum fallenden Arbeitsmarktkrisen 1974/75, 1982/83 und 1992/93. Umgekehrt, wenn auch nicht ganz so ausgeprägt, verhält es sich beim Aufbau des Erwerbstätigenbestandes. Hier überwiegt der Zugang aus Nicht-Erwerbstätigkeit zumeist den Zugang aus Arbeitslosigkeit (vgl. Abbildung 7). Selbst i n den Ausnahme jähren gilt aber, daß der Saldo aus Z u - und Abgängen für die Nicht-Erwerbstätigkeit höher ist als für die Arbeitslosigkeit. Das heißt m i t anderen Worten, daß der Aufbau der Erwerbstätigkeit aus vorangehender Nicht-Erwerbstätigkeit durchgehend immer höher war als der Aufbau aus vorangehender Arbeitslosigkeit.

8 Negative Werte für die Nicht-Erwerbstätigkeitskurve bedeuten, daß es gleichzeitig zu einem Abbau von Erwerbstätigkeit und von Nicht-Erwerbstätigkeit kam. Der Erwerbstätigkeitsabbau hat i n diesem Flall zu einem überdurchschnittlichen Zuwachs der Arbeitslosigkeit geführt.

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Persistenz der Arbeitslosigkeit

1970

1975

1980

1985

1990

1995

Abbildung 7: Aufbau von Erwerbstätigkeit Quelle: IAB, DIW; eigene Berechnungen

I m Jahresdurchschnitt erfolgte der Aufbau von Erwerbstätigkeit zu knapp 60 % aus Nicht-Erwerbstätigkeit (vgl. Tabelle 1). Der Rest kam dem Abbau der Arbeitslosigkeit zugute. Der Abbau von Erwerbstätigkeit erfolgte i m Jahresdurchschnitt zu fast 80 % i n Arbeitslosigkeit. Rein rechnerisch erreichte die Größenordnung des Zugangs aus Nicht-Erwerbstätigkeit etwa 90 % des unterjährlichen Abgangs i n Arbeitslosigkeit. Der durchschnittliche Nettozufluß i n die Arbeitslosigkeit lag pro Jahr bei knapp 100.000 Personen, obwohl die Erwerbstätigkeit i m gleichen Zeitraum i n fast genau der gleichen Größenordnung angestiegen Zur Struktur des Zugangs i n die Erwerbstätigkeit läßt sich beispielsweise auf der Basis der retrospektiven Erwerbsstatuskalendarien des Sozio-ökonomischen Panels für den Zeitraum 1983 bis 1992 sagen, daß i m Durchschnitt etwa ein Viertel der monatlichen Neuzugänge auf das Konto von Schul- und Hochschulabgängern geht. Das entspricht knapp 40 % aller Neuzugänge aus der Nicht-Erwerbstätigkeit. E i n D r i t t e l der Zugänge i n die Erwerbstätigkeit w i r d durch Hausfrauen und Hausmänner gestellt. Dies entspricht gut der Hälfte aller Neuzugänge aus der Nicht-Erwerbstätigkeit.

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Tabelle 1 Durchschnittlicher Zuwachs und Abbau von Erwerbstätigkeit zwischen 1970 und 1994 (in Tsd.) Mittlerer Abgang in Arbeitslosigkeit

Mittlerer Zugang aus Arbeitslosigkeit

Mittlerer Abgang in Nicht-Erwerbst.

Mittlerer Zugang aus Nicht-Erwerbst.

286,54

192,90

71,82

256,74

Quelle: IAB, DIW; eigene Berechnungen

Empirisch läßt sich auf der gleichen Datenbasis zeigen, daß der A n t e i l der Renteneintritte unter den Abgängen aus der Arbeitslosigkeit von etwa 3 % Anfang der 80er Jahre auf inzwischen fast 15 % angestiegen ist. Eine Quote von etwa 2 % wäre zu erwarten, wenn die Altersstruktur der Arbeitslosen m i t der der Erwerbstätigen identisch wäre. Die tatsächliche Quote unterstreicht daher die These von dem einseitigen Wirkungsprinzip der Arbeitslosenversicherung.

4. Fazit I m Rahmen einer deskriptiven Analyse hat sich bestätigt, daß von der Arbeitslosenversicherung eine asymmetrische Wirkung auf den Zugang i n und den Abgang aus der Arbeitslosigkeit ausgeht. Damit innerhalb eines Zyklus ein Arbeitslosigkeitsabbau erfolgen kann, muß der Z u wachs der Arbeitsnachfrage wesentlich höher sein als der vorangehende Rückgang der Arbeitsnachfrage. Aus diesem Befund folgt, daß die Arbeitslosigkeit erst dann sinkt, wenn durch wirtschaftliches Wachstum nicht nur der jeweilige Produktivitätsfortschritt aufgefangen w i r d , 9 sondern darüber hinaus auch der asymmetrische Interventionseffekt der Arbeitslosenversicherung. Erst dann ist ein Rückgang des Arbeitslosenbestandes zu erwarten. Eine solche Situation war i n den zurückliegenden 25 Jahren nur einmal gegeben, nämlich i n der Phase des Vereinigungsbooms (1989 bis 1991). I n den Jahren davor (1983 bis 1988) sorgte das Wirtschaftswachstum zwar für einen Zuwachs an Erwerbstätigkeit, ohne jedoch das Niveau der Arbeitslosigkeit zu verändern. Das System der Arbeitslosenversicherung leistet damit paradoxerweise einen Eigenbeitrag zur Entstehung von Sockelarbeitslosigkeit. Es wä9

Vgl. dazu die Arbeiten zur Beschäftigungsschwelle von Klauder (1990) und Pusse (1990).

Persistenz der Arbeitslosigkeit

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re jedoch weit über das Ziel hinausgeschossen, daraus bereits die Konsequenz seiner Abschaffung zu fordern. Vielmehr handelt es sich u m einen Preis, der für die sozialstaatliche Verpflichtung zur Existenzsicherung zu entrichten ist. Überlegenswert erscheint dennoch, ob die Überprüfung der Anspruchsvoraussetzungen nicht rigider erfolgen sollte. Die Asymmetrie des Interventionseffekts steht offenbar i m Zusammenhang m i t einem Austauschprozeß von unproduktiven gegen produktivere Arbeitskräfte. Der Aufbau von Erwerbstätigkeit rekrutiert sich zu einem nennenswerten Anteil durch Zugänge aus dem Bildungssystem. Der hohe A n t e i l von Übergängen aus der Arbeitslosigkeit i n den Ruhestand i n Relation zu allen Abgängen aus der Arbeitslosigkeit deutet darauf hin, daß der Abbau von Erwerbstätigkeit vor allem zu Lasten älterer Arbeitnehmer erfolgt. Nebenbei sollten die Ergebnisse noch zwei weitere Tatbestände deutlich gemacht haben: Z u m einen trifft die naheliegende Schlußfolgerung hohe Arbeitslosigkeit gleich niedrige Beschäftigung i n dieser Schlichtheit offenbar nicht den Kern des Problems. Z u m anderen ist der Bestand von Arbeitslosen nur ein sehr eingeschränktes Maß zur Quantifizierung fehlender Arbeitsplätze. Eine Ausweitung der Arbeitsnachfrage w i r k t nicht nur auf den Arbeitslosenbestand, sondern fast noch stärker auf den Bestand der Nicht-Erwerbstätigen. Abseits ordnungspolitischer Bedenken darf daher bezweifelt werden, ob etwa beschäftigungspolitische Maßnahmen überhaupt ein geeignetes Instrumentarium zur Reduzierung der Arbeitslosigkeit darstellen.

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Beschäftigungshilfe statt Arbeitslosenhilfe Ein Reformvorschlag zur Senkung struktureller Arbeitslosigkeit

Von K a r l - H e i n z

P a q u é , Kiel

1. Einleitung Die achtziger Jahre waren zweifellos eine Blütezeit für die Forschung über die Ursachen der Arbeitslosigkeit. Der Schwerpunkt der Forschung lag zunächst auf den spezifischen Angebots- u n d Nachfrageschocks, die den Anstieg der Arbeitslosigkeit bewirkten, und dann auf den asymmetrischen Kräften, die zu ihrer Persistenz führten. Es gelang, ältere Erklärungen der Arbeitslosigkeit langsam zu ersetzen durch reichere Theorien der Schockpersistenz und der Hysterese, etwa als Folge von physischer Kapitalknappheit oder von einer Dualisierung des Arbeitsmarkts durch Insider/Outsider-Lohnverhalten und einer abnehmenden Suchintensität von langfristig Arbeitslosen. Dieser wichtigen und fruchtbaren Forschung fehlte es allerdings an einer historischen Dimension: Üblicherweise verwendeten die ökonometrischen Tests der relevanten Theorien Zeitreihendaten, die nicht weiter als i n die sechziger Jahre zurückreichten, und Querschnitts- und Paneldaten noch jüngeren Ursprungs. Der Informationsgehalt der Daten war deshalb i m wesentlichen beschränkt auf zwei wichtige historische Ereignisse, nämlich die beiden Ölpreisschocks 1973/74 und 1980/81 und die damit eng verknüpften Rezessionen 1974/75 und 1981/83. Dies wurde gelegentlich bedauert, aber eigentlich nicht w i r k l i c h als Nachteil empfunden, weil historisch weiter zurückliegende Zeiten für die Gegenwart wenig ökonomischen Erkenntniswert zu haben schienen. Ich werde demgegenüber i m folgenden zu zeigen versuchen, daß gerade die historische Analyse wichtige Informationen liefert über den Prozeß des langfristigen wirtschaftlichen Wachstums und Strukturwandels, daß diese Informationen sehr wichtig sind, u m die Gegenwart des 6 Konjunkturpolitik, Beiheft 43

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Karl-Heinz Paqué

deutschen Arbeitsmarktes zu verstehen, und daß sich daraus Ansätze zur Reform ableiten lassen. Mein Vortrag ist i n zwei Teile gegliedert. Ich werde zunächst eine I n terpretation des Zusammenhangs zwischen Strukturwandel und Arbeitslosigkeit liefern auf der Basis der stilisierten Fakten deutscher Arbeitsmarktgeschichte der letzten rund 100 Jahre. Dies tue ich ohne jeden Anspruch auf rigorose empirische Beweisführung, die letztlich nur von erfahrenen Wirtschaftshistorikern geleistet werden könnte. Ich werde dann i m Lichte dieser Interpretation ansatzweise zu klären versuchen, wie Arbeitslosigkeit heute i n Deutschland bekämpft werden könnte. Kernpunkt ist dabei der Vorschlag, das derzeitige System der Arbeitslosenhilfe zu ersetzen durch ein System der Beschäftigungsbeihilfe.

2. Eine historische Interpretation 2.1. Entstehung zyklischer Arbeitslosigkeit

Historisch ist das Entstehen von Arbeitslosigkeit als einigermaßen klar definiertes ökonomisches Phänomen eng verknüpft m i t dem Prozeß der Industrialisierung und Urbanisierung i m 19. Jahrhundert. Dieser Prozeß schuf eine räumliche und soziale Distanz zwischen industriellem Arbeitsplatz und landwirtschaftlich geprägtem Umfeld, die i m Falle von Rezessionen nicht mehr leicht zu überwinden war, jedenfalls nicht mehr so leicht, wie i n einer vornehmlich agrarischen Wirtschaft mit Handwerksbetrieben i m ländlichen Raum. Man kann sich das Entstehen von Arbeitslosigkeit am besten i n einem Zweisektorenmodell einer Wirtschaft vorstellen, die aus einem Primärsektor („Landwirtschaft") und einem Sekundärsektor („Verarbeitendes Gewerbe") besteht. I n diesem Modell einer stilisierten ,Industrialisierung 4 führt der exogene technische Fortschritt zu einem scharfen Anstieg der Kapitalintensität, der Arbeitsproduktivität und des Lohnes i m Sekundärsektor, der sich aus Handwerksbetrieben entwickelt. Infolge der spezifischen Charakteristika der Produktion i n diesem Sektor w i r d der Lohnanstieg begleitet von einem gleichfalls starken Anstieg der Kosten der intersektoralen Mobilität, die fortan alle pekuniären, sozialen und psychischen Kosten umfassen, die für die Beteiligten entstehen, wenn sie den Ort wechseln und sich von einem ländlichen Umfeld auf eine schnell wachsende urbane Umgebung umstellen müssen.

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Es ist gerade dieser starke Anstieg der Mobilitätskosten, der i n der Tendenz dafür sorgt, daß die Reallokation der Arbeit zwischen den beiden Sektoren weitgehend irreversibel ist. Wenngleich es die Aussicht auf einen deutlich höheren L o h n i m Verarbeitenden Gewerbe für die Arbeiter letztlich profitabel macht, die Kosten der Mobilität von der Landwirtschaft zur Industrie zu tragen, führt jede einzelne Welle von Entlassungen i m Verarbeitenden Gewerbe - anders als früher i m Handwerk fortan nicht zu einer symmetrischen Migration zurück i n die L a n d w i r t schaft: I n einer Ära des langfristigen Trends zur Industrialisierung ist eine solche Entlassungswelle jedoch - fast definitionsgemäß - eine zyklische, so daß jeder entlassene Arbeiter erwarten kann, i n überschaubarer Zeit einen neuen Job i m Verarbeitenden Gewerbe zu finden oder zu dem alten zurückzukehren. Es lohnt sich deshalb für ihn, i m Zustand der Arbeitslosigkeit ,zu warten', wobei die Arbeitslosigkeit rein zyklischer Natur ist.

2.2. Ausmaß der Arbeitslosigkeit im Kaiserreich 1

Weder für Deutschland, noch für andere europäische Länder gibt es für das 19. Jahrhundert gesicherte Daten über das Ausmaß der Arbeitslosigkeit i m modernen Sinne. I n Deutschland sind lediglich ab 1887 einige Informationen verfügbar, nämlich Zahlen zur Arbeitslosigkeit unter Gewerkschaftsmitgliedern. Bei aller Vorsicht der Interpretation zeigen diese Zahlen, daß - gemessen an heutigen Stan-dards - i m letzten Vierteljahrhundert des Kaiserreichs vor dem Ersten Weltkrieg wohl Vollbeschäftigung herrschte, m i t einer durchschnittlichen Arbeitslosenquote unter Gewerkschaftsmitgliedern i n der Zeit 1887-1913 von etwa 2,4 Prozent und kurzen zyklischen Höchstständen i n zwei Rezessionen (1892, 1901) von etwa 6 bis 7 Prozent. Verwendet man eine moderne Definition der Arbeitslosigkeit als Anteil der Arbeitslosen an den Erwerbspersonen, so sind diese Zahlen wahrscheinlich zu übersetzen i n eine durchschnittliche Arbeitslosenquote von nicht mehr als 1 Prozent und zyklische Höhepunkte von 3-4 Prozent, was dann der Situation der sechziger Jahre sehr nahe kommt. Auch i n den Dekaden vor 1887 gab es w o h l keine persistente Arbeitslosigkeit, wenngleich die Datenlage hier sehr dünn ist: Nach dem Gründerzeitboom, der der deutschen Vereinigung folgte, gab es Mitte der

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6*

Siehe dazu i m einzelnen - und m i t Literaturangaben - Paqué [1994b], pp. 5-9.

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siebziger Jahre des letzten Jahrhunderts eine scharfe Rezession, die zu einem dramatischen Anstieg der Emigration nach Amerika und - nach sehr groben Schätzungen - zu einem Anstieg der Arbeitslosenquote bis auf 20 Prozent führte. Die Zeitreihendaten zur Arbeitslosigkeit für ausgewählte Gruppen von Gewerkschaftsmitgliedern (vor allem Drucker) zeigen allerdings, daß spätestens 1880 die Arbeitslosigkeit das Niveau erreicht hatte, das für die Zeit nach 1887 m i t verläßlicheren Daten geschätzt wurde. Andere Indikatoren zeigen offenbar i n die gleiche Richtung. Warum war die Arbeitslosigkeit so niedrig und rein zyklisch? Von einer Vogelperspektive aus betrachtet lassen sich zwei wesentliche Gründe erkennen. Erstens gab es nur sehr bescheidene Systeme der Arbeitslosenversicherung, die von verschiedenen Gewerkschaften für ihre M i t glieder unterhalten und nur i n sehr beschränktem Maße von einigen Gemeinden und Städten subventioniert wurden. Folglich war die Wiederbeschäftigung nach einer Entlassung für die große Mehrheit der Arbeiter eine existentielle Frage. 2 Zweitens w i r k t e n die Kräfte des Strukturwandels - bedingt durch die Einkommenselastizitäten der Produktnachfrage, den technischen Fortschritt und die neuen Muster der internationalen Arbeitsteilung - i n eine Richtung, die eine relativ reibungslose Anpassung des Arbeitsmarkts begünstigte. Vor allem das schnelle Wachstum der Beschäftigung i m Hochlohnsektor Industrie auf Kosten des Hochlohnsektors Landwirtschaft und, innerhalb der Industrie, der Hochlohnbranchen Eisen und Stahl, Metallverarbeitung, Elektrotechnik und Chemie, sorgten dafür, daß der Strukturwandel gewissermaßen freiwillig verlief: Arbeiter - qualifizierte wie unqualifizierte -, die ihren Arbeitsplatz unter Inkaufnahme einer gewissen Phase der Arbeitslosigkeit wechselten, konnten sicher sein, auf Dauer eine besser bezahlte Alternative irgendwo sonst i n der Wirtschaft zu finden. I n dieser Hinsicht sorgte das industrielle Wachstum für eine potentielle Aufwertung der Arbeitskraft, die durch den wettbewerblichen Nachfragesog nach Arbeit umgewandelt werden konnte i n Lohnsteigerungen, auch ohne tarifvertragliche Vereinbarungen, die zu jener Zeit noch eine sehr untergeordnete Rolle spielten.

2 Die durchschnittliche Dauer einer abgeschlossenen Phase der Arbeitslosigkeit ('completed unemployment spell') lag i n der Dekade 1904-13 bei etwa 17 Tagen, m i t sehr wenig Änderung über die Zeit. (Eigene Berechnungen m i t Daten des Statistischen Reichsamts.)

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2.3 Zwischenkriegszeit

Für die Analyse des Zusammenhangs zwischen den langfristigen Trends des Strukturwandels und der gleichgewichtigen Arbeitslosenquote ist die Phase der Weimarer Republik unglücklicherweise zu kurz und zu sehr überlagert von außerordentlich starken zyklischen Schwankungen der wirtschaftlichen Aktivität, die ihre Wurzeln höchstwahrscheinlich außerhalb des Arbeitsmarktes hatten: Die relevante Zeitspanne zwischen dem Stabilisierungsprogramm i m Herbst 1923 (nach vier Jahren des inflationären Chaos bei Vollbeschäftigung) und dem Beginn der Großen Depression 1929/30 umfaßt nicht mehr als einen vollständigen Konjunkturzyklus mit einem sehr scharfen Anstieg u n d Rückgang der industriellen Produktion und der Beschäftigung. Die Statistiken für diese kurze Phase deuten auf eine gleichgewichtige Arbeitslosenquote, die wohl höher liegt als die des Kaiserrei-ches: I m Jahr der besten Kapazitätsauslastung (1928) waren 8,4 Prozent aller Gewerkschaftsmitglieder und ungefähr 3,8 Prozent aller Erwerbspersonen arbeitslos. Es bleibt dabei allerdings völlig unklar, zu welcher Arbeitslosenquote die Wirtschaft längerfristig konvergiert wäre, hätte es die Große Depression und die anschließende nationalsozialistische Kommandowirtschaft nicht gegeben.

2.4. Die Gutwetter-Periode 1948-1973

Was den Strukturwandel betrifft, so kann die erste Hälfte dieser Phase als die Fortsetzung und der schließliche Abschluß des industriellen Wachstums betrachtet werden, das i n der Kaiserzeit (und zum Teil auch schon davor) eingesetzt hatte. M i t einigen wenigen Einschränkungen kann all dies, was über den freiwilligen sektoralen Strukturwandel der Arbeiter i n der Kaiserzeit gesagt wurde, auf die fünfziger Jahre übertragen werden. Wiederum waren es die Einkommenselastizitäten der Produktnachfrage, der technische Fortschritt und vor allem ein sich herausbildendes neues Muster des internationalen Handels - dieses M a l getrieben vor allem vom schnellen Wachstum der intra-industriellen Arbeitsteilung innerhalb der entstehenden europäischen Wirtschaftsgemeinschaft; sie erlaubten eine weitere kraftvolle Expansion der Beschäftigung i n fast allen Bereichen des Verarbeitenden Gewerbes, m i t besonderem Schwerpunkt auf die Hochproduktivitätssektoren der Investitionsgüterindustrien wie Maschinenbau, Metallverarbeitung, Elektrotechnik und allen voran die Herstellung von Kraftfahrzeugen. Wiederum gab es

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ein großes Angebot an Landarbeitern - 1950 machten sie i n Deutschland immer noch ein Viertel der Erwerbspersonen aus -, die bereit waren, die relativ gut bezahlten industriellen Beschäftigungsmöglichkeiten zu nutzen; ebenso die Arbeitslosen, viele von ihnen Flüchtlinge m i t großer Mobilität, die i m agrarischen Norden des Landes gestrandet waren und die je nach Bedarf i n die schnell wachsenden industriellen Kernregionen West- und Süddeutschlands zogen. Unter diesen Umständen der schnellen industriellen Expansion hatten die kollektiven Tarifvertragssysteme und die Arbeitslosenversicherung keine negativen Beschäftigungswirkungen. Es kann kaum ein Zweifel daran bestehen, daß die Wachstumsleistung der deutschen Wirtschaft i n den fünfziger Jahren wiederholt die allgemeinen Erwartungen übertraf, so daß frühere Outsider durch nicht-antizipierte positive Schocks zu Insidern wurden und i n der Folgezeit einen mäßigenden Einfluß auf die Lohnpolitik ausübten. Die Tarifverhandlungen halfen deshalb sogar, den Arbeitsmarkt an einen Zustand der Überbeschäftigung heranzubringen, der möglicherweise unter Bedingungen des freien Marktes nicht zu erreichen gewesen wäre. Die Arbeitslosenversicherung funktionierte i n dem Sinne reibungslos, daß eine effiziente Reallokation von A r beit von den Niedrig- i n die Hochproduktivitätssektoren möglich wurde, einfach weil der individuelle Anreiz zu überlanger Suchaktivität relativ klein blieb i m Vergleich zu den sich ergebenden Hochlohnbeschäftigungsmöglichkeiten. I n der zweiten Hälfte der Periode - etwa von 1960 bis 1973 - wurde der Zustand der Überbeschäftigung gewissermaßen konserviert. Da die i n dustrielle Beschäftigung i m wesentlichen konstant blieb und die Zahl der Erwerbspersonen aus demographischen Gründen abnahm, konnte die Schrumpfung der Landwirtschaft relativ leicht verkraftet werden. Mehr als das: Der persistente Zustand der Überbeschäftigung sorgte dafür, daß i n zunehmendem Maße ausländische Arbeitskräfte die Rolle des elastischen Arbeitsangebots übernahmen und die sich ergebenden Beschäftigungsmöglichkeiten ausnutzten, vor allem i n den unteren Qualifikationssegmenten des Arbeitsmarktes.

2.5. Die Schlechtwetter-Periode seit Mitte der siebziger Jahre

Historisch sind die letzten beiden Dekaden eindeutig die längste Phase hoher Arbeitslosigkeit, die es jemals i n Deutschland gegeben hat; läßt man die kurze und relativ erratische Bilanz der Arbeitslosigkeit i n

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den zwanziger Jahren außer acht, so sind die beiden letzten Dekaden sogar die einzige Phase i n der deutschen Geschichte, wo es hohe persistente nicht-zyklische Arbeitslosigkeit gegeben hat. Es besteht heute allgemeine Übereinstimmung darüber, daß nach zwei scharfen Rezessionen, die jeweils schweren Angebotsschocks folgten oder sie begleiteten, die Arbeitsmärkte i n fast allen westeuropäischen Ländern dualisiert wurden: E i n Teil der vormals beschäftigten Arbeitskräfte fand schnell ihren Weg zurück i n Beschäftigung, ein kleinerer Teil blieb arbeitslos und wurde zu einer A r t Sediment der Langzeitarbeitslosigkeit, w e i l den betroffenen Arbeitskräften die (potentielle) Arbeitsproduktivität fehlte, u m bei dem vorherrschenden Lohnniveau reintegriert zu werden. Kontrovers blieben allerdings die tieferen Gründe für diese Dualisierung: Einige Ökonomen identifizieren das Lohnverhalten als die Ursache, weil es sich an Insider-Interessen auf der Seite der Gewerkschaften oder an Effizienzlohngesichtspunkten auf der Seite der Unternehmer orientierte; andere betrachteten die abnehmende Motivation oder die Dequalifizierung der Outsider i m Zuge der längeren Phasen der Arbeitslosigkeit als den relevanten Faktor. 3 Beide Theorien der Dualisierung geraten allerdings mit Blick auf die Fakten i n gewisse Schwierigkeiten. Insider- und Effizienzlohntheorien sind nur schwer mit der Tatsache zu vereinbaren, daß - legt man historische Standards an - die Dekade seit 1983 ein recht gutes Beschäftigungswachstum und i m Trend sinkende reale Arbeitskosten aufweist: I n der Zeit 1983-1993 nahm die Anzahl der Erwerbstätigen i m Westen Deutschlands m i t einer durchschnittlichen jährlichen Rate von 1 Prozent zu - schneller als zu jeder anderen Zeit seit den fünfziger Jahren - , so daß insgesamt fast 3 Millionen neuer Arbeitsplätze entstanden und dadurch die rasche Integration der Babyboom-Generation und der Zugewanderten aus Osteuropa u n d Ostdeutschland gewährleistet war; und die gesamtwirtschaftlichen realen Arbeitskosten (wie auch immer i m Detail gemessen) nahmen nach 1983 langsam und kontinuierlich ab bis zum Vereinigungsboom i n 1990, ganz ähnlich wie i n den fünfziger Jahren. Die These der Demotivation oder Dequalifizierung i m Zuge von Phasen der Arbeitslosigkeit w i r f t dagegen die Frage auf, warum analoges 3

Der erste der genannten Standpunkte wurde u.a. vertreten von Lindbeck [1993], der letztgenannte von Layard, Nickell, Jackman [1991],

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nicht auch i n anderen Phasen ähnlicher Arbeitsmarktbedingungen stattfand: Wenngleich die Langzeitarbeitslosigkeit seit Mitte der achtziger Jahre sehr hoch ist, war sie noch höher i n den frühen fünfziger Jahren, aber i n jener Zeit gab es keine persistente Dualisierung des Arbeitsmarktes. 4 Anscheinend fehlt i n beiden Theorien ein Element, das hilft, zwischen guten und schlechten Outsidern zu unterscheiden. Wiederum könnte der Schlüssel zur Lösung des Rätsels i m trendmäßigen Wandel der industriellen Beschäftigung liegen: I m Zeitraum 19731983 nahm die Zahl der Industriebeschäftigten u m rund 2 Millionen ab, i n der Zeit 1983-1993 stagnierte sie, obgleich der Anteil der Industriebeschäftigten gesamtwirtschaftlich weiterhin abnahm; auf der anderen Seite nahm die Beschäftigung i n den Dienstleistungsbereichen mit recht konstanter Trendrate über die letzten beiden Dekaden zu. Dies bedeutet, daß die Hauptlast des Beschäftigungsrückgangs i n der ersten Hälfte die Industriearbeiter traf, während das darauffolgende Beschäftigungswachstum ausschließlich i m Servicesektor stattfand. Soweit die Industrie i m Durchschnitt der Sektor ist, der die höchste ,Prämie 4 für physische Arbeit zahlt, kam dieser Strukturwandel einer Abwertung nichtqualifizierter Arbeit gleich, oder allgemeiner: einer Abwertung all jener Charakteristika von Arbeitskräften, die sektorspezifisch für die Industrie sind. Soweit es zusätzlich einen Trend innerhalb der Industrie gab weg von Produktions- und h i n zu Dienstleistungsarbeitsplätzen (was bedeutet, daß physische Routinearbeit durch Maschinen ersetzt wurde, die wiederum von einer relativ kleinen Zahl qualifizierter Arbeiter überwacht und bedient werden), fiel die Abwertung noch dramatischer aus. Daten zur Veränderung der Beschäftigung, disaggregiert nach Qualifikationsniveau und Branchen der wirtschaftlichen Aktivität, stützen die Interpretation, daß der Strukturwandel i n den letzten beiden Dekaden i n diese Richtung gegangen ist. 5 Vor dem Hintergrund dieser Trends ist es leicht, ,gute' Outsider und ,schlechte' Outsider zu identifizieren. Die guten sind typischerweise 4 I m September 1953 wurde die einzige Spezialerhebung zur Langzeitarbeitslosigkeit i n der frühen Nachkriegszeit i n Westdeutschland durchgeführt. Das Ergebnis ist bemerkenswert: 32,3 Prozent aller arbeitslosen Männer und 22,4 Prozent aller arbeitslosen Frauen waren zu diesem Zeitpunkt seit mindestens zwei Jahren arbeitslos; die entsprechenden Anteile seit Mitte der achtziger Jahre liegen etwa bei 15-18 Prozent für Männer und 14-16 Prozent für Frauen. (Eigene Berechnungen m i t Daten der Bundesanstalt für Arbeit.) 5 Siehe Paqué [1994a], S. 197-198 (insbesondere Tabelle 45).

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jene, die eine relativ moderne Berufsausbildung haben, vor allem i n Dienstleistungsberufen, und die sich flexibel und m i t hoher Motivation einer neuen Arbeitsumgebung anpassen können, also vor allem ,Newcomer', die noch nicht durch einen spezifischen Typus von industrieller Arbeit längerfristig geprägt sind. Offensichtlich sind junge Arbeitskräfte i n dieser Hinsicht durchweg i m Vorteil. I n ähnlicher Weise waren die Zuwanderer der späten achtziger Jahre, die vor allem aus Osteuropa kamen, relativ gute Kandidaten. Demgegenüber weisen frühere Industriearbeiter einen klaren Wettbewerbsnachteil auf, insbesondere dann, wenn sie älter oder gesundheitlich geschwächt sind oder keine formale Qualifikation vorweisen können. I m großen und ganzen bestätigen die Statistiken zur strukturellen Arbeitslosigkeit i n Westdeutschland aus den letzten beiden Dekaden dieses Bild: Soweit überhaupt die relevanten Daten verfügbar sind, zeigen sie, daß sich die Arbeitslosigkeit - vor allem die Langzeitarbeitslosigkeit - i n zunehmendem Maße auf ungelernte Arbeitskräfte (im Unterschied zu gelernten), auf Arbeiter (im Unterschied zu Angestellten) u n d auf Personen mit identifizierbaren strukturellen Handicaps, insbesondere ältere und gesundheitlich eingeschränkte Arbeitskräfte, konzentrierte. Tatsächlich gilt für die frühen neunziger Jahre, daß etwa 80 Prozent aller langzeitarbeitslosen Personen über 55 Jahre alt waren und/oder eine gesundheitliche Einschränkung und/oder keine berufliche Qualifikation aufwiesen. Allgemein läßt sich sagen, daß diese Trends am Arbeitsmarkt nicht zu einer entsprechenden Lohndifferenzierung führten, die die Reintegration der benachteiligten Outsider hätte erleichtern können: Soweit es überhaupt Lohndaten gibt, die nach den relevanten strukturellen Charakteristika disaggregiert sind, zeigen sie ein hohes Maß an struktureller Rigidität während der letzten beiden Dekaden. Insbesondere hat es i n Deutschland keine Zunahme des Lohnabstands zwischen gelernter und ungelernter Arbeit gegeben, so wie sie i n den Vereinigten Staaten zu beobachten war. 6

2.6. Wird das Wetter wieder besser werden?

Sucht man nach den tieferen ,exogenen' Gründen für die drastische Abwertung der ungelernten Arbeit i n Westdeutschland und i n anderen 6 Siehe dazu - m i t unterschiedlichen Datensätzen - OECD [1993] für die achtziger Jahre u n d Paqué [1994a, S. 204-214] für die letzten beiden Dekaden.

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Industrieländern während der letzten beiden Dekaden, so stehen i m wesentlichen zwei Kräfte i m Vordergrund: die Globalisierung und der technische Fortschritt. Für die Zukunft ist es kaum vorstellbar, daß diese Kräfte nachlassen. Es sieht deshalb so aus, daß die lange historische Phase des ,freiwilligen' Strukturwandels, die das Wachstum eines Sektors m i t relativ hohen Löhnen für unqualifizierte Arbeit m i t sich brachte und damit fast automatisch einen Trend zu mehr Einkommensgleichheit bewirkte, irgendwann i n den siebziger Jahre zu einem Ende gekommen ist. Dies hat recht dramatische Konsequenzen für die Leistungsfähigkeit der deutschen Arbeitsmarktinstitutionen: Wenngleich eine permanente und gleichsam natürliche Verbesserung der Qualität der Arbeitskräfte durch einen Austausch über Generationen stattfindet - ältere, weniger qualifizierte Arbeiter m i t Schwerpunkten i n der Industrie gehen i n Rente und jüngere, i m Durchschnitt besser qualifizierte Arbeitskräfte m i t Schwerpunkten i n Dienstleistungsberufen wachsen i n das Erwerbspersonenpotential hinein -, gibt es anscheinend keinerlei Garantie dafür, daß dieser natürliche Anpassungsprozeß schnell genug verläuft, u m längere Phasen der hohen Sucharbeitslosigkeit (oder besser: der hohen strukturellen Arbeitslosigkeit) zu vermeiden. Für die Bedingungen, wie sie seit zwei Dekaden herrschen und wahrscheinlich auch i n der Zukunft herrschen werden, scheinen das deutsche Modell der kollektiven Tarifvereinbarungen und der Arbeitslosenunterstützung nicht gut gerüstet zu sein: Genauso wie die Praktikabilität eines pay-as-you-go-Systems der Rentenversicherung stark davon abhängt, ob eine Bevölkerung wächst oder schrumpft, so hängt die Praktikabilität eines ,egalitären' Systems der Tarifverhandlungen und -Verträge, kombiniert m i t einer großzügigen wohlfahrtsstaatlichen Absicherung von Arbeitslosen, davon ab, ob der Strukturwandel per se egalitär w i r k t oder nicht. Wenn nicht, bedarf es auf Dauer der Reform des Systems. Eine solche Reform des ,Deutschen Modells' kann sich allerdings kaum auf das System der Tarifverhandlungen konzentrieren, da dieses ja letztlich weitgehend das Ergebnis freier Entscheidungen von Arbeitnehmern und Arbeitgebern zur Selbstbindung i n kollektiven Verträgen darstellt - abgesehen von der i n diesem Sinne berechtigten Forderung nach Abschaffung der Möglichkeit von Allgemeinverbindlichkeitserklärungen. Es bleibt deshalb nur die Reform der staatlichen Arbeitslosenunterstützung.

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3. Einige Grundrisse für eine Reform des ,Deutschen Modells' Wie könnte das System sinnvollerweise reformiert werden, ohne gleichzeitig die Philosophie des ,Deutschen Modells' einer relativ großzügigen wohlfahrtsstaatlichen Absicherung zu gefährden? Definiert man eines der Kernprinzipien dieser Philosophie als das Postulat, daß allen Bürgern, die arbeitslos werden, ein Existenzminimum gesichert werden muß, das nicht allzu weit von ihrem früheren Lebensstandard entfernt liegt, dann könnte eine A r t Minimalreform des deutschen Systems wie folgt aussehen. 7

3.1. Das Reformmodell

Wie bisher erhalten arbeitslose Personen aus der beitragsfinanzierten Arbeitslosenversicherung ,Arbeitslosengeld', und zwar i n der bisher üblichen Höhe und für die bisher übliche Zeitspanne, also prinzipiell, aber m i t Ausnahmen, 12 Monate. Für diese erste Phase der Arbeitslosigkeit bleiben die Regeln der Zumutbarkeit völlig unverändert, d. h. dem Arbeitslosen steht es frei, seine Suche ausschließlich auf jenen Bereich des Arbeitsmarkts zu konzentrieren, der sowohl von der Höhe des Lohnes als auch von der A r t der Arbeitsbedingungen seiner früheren Tätigkeit ähnlich ist. Konkret heißt dies, daß er Beschäftigungsangebote m i t deutlich schlechteren Charakteristika ablehnen kann, ohne daß dadurch sein Anspruch auf Arbeitslosengeld gefährdet wird. Ist er nach dieser ersten Phase (12 Monate) noch immer arbeitslos, hat er einen Anspruch auf steuerfinanzierte ,Arbeitslosenhilfe', u n d zwar ebenfalls i n der auch heute vorgesehenen Höhe. I n dieser zweiten Stufe der Arbeitslosigkeit hat er jedoch kein Recht mehr, Beschäftigungsangebote abzulehnen, soweit er physisch i n der Lage ist, die betreffende Arbeit auszuführen und diese den Mindeststandards menschenwürdiger Arbeit entspricht (was ohnehin bei Beschäftigungsofferten, die von den Arbeitsämtern aufgenommen werden, der Fall sein sollte). Gleichzeitig hat der Betreffende aber ein Recht, eine finanzielle Kompensation zu erhalten für jedwede Netto-Einkommenseinbuße, die er dadurch i n Kauf nimmt, daß er das Beschäftigungsangebot akzeptiert: Wenn der Lohn 7 Die folgenden Reformvorschläge zielen ausschließlich auf den Arbeitsmarkt. Sie könnten allerdings jederzeit eingebettet werden i n eine weitergehende Reform des Wohlfahrtsstaates, deren Diskussion den Rahmen dieses Papiers sprengen würde.

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u n t e r d e m N i v e a u d e r A r b e i t s l o s e n h i l f e l i e g t , e r h ä l t er eine B e i h i l f e , d i e mindestens den Differenzbetrag kompensiert. D i e G r u n d i d e e dieser B e i h i l f e i s t i m w e s e n t l i c h e n d i e g l e i c h e w i e b e i Beschäftigungssubventionen, die i n jüngster Zeit von einigen Ökonomen z u r M i l d e r u n g des A r b e i t s l o s e n p r o b l e m s v o r g e s c h l a g e n w u r d e n : 8 W e n n d i e P h i l o s o p h i e des W o h l f a h r t s s t a a t e s z u m I n h a l t h a t , daß d i e K o s t e n e i n e r A b w e r t u n g d e r p h y s i s c h e n A r b e i t s k r a f t i m Z u g e des S t r u k t u r w a n dels z u m i n d e s t t e i l w e i s e s o z i a l i s i e r t w e r d e n s o l l t e n , d a n n s o l l t e es besser g e t a n w e r d e n d u r c h S u b v e n t i o n i e r u n g d e r B e s c h ä f t i g u n g als d u r c h S u b ventionierung der (Langzeit-)Arbeitslosigkeit.9

3.2. Grundsätzliche Einwände A u s ö k o n o m i s c h e r S i c h t g i b t es v o r a l l e m z w e i n a h e l i e g e n d e g r u n d s ä t z l i c h e E i n w ä n d e gegen e i n solches S y s t e m d e r B e s c h ä f t i g u n g s b e i h i l fe. So k a n n m a n z u m e i n e n a r g u m e n t i e r e n , das System schaffe l e d i g l i c h relativ schlecht bezahlte Arbeitsplätze, die Langzeitarbeitslosen suchten a b e r h ö h e r w e r t i g e B e s c h ä f t i g u n g . I m E x t r e m f a l l ließe s i c h e i n w e n d e n , β Siehe u.a. Phelps [1994], Snower [1994]. 9 I n sehr begrenztem Umfang gibt es bereits heute Beschäftigungssubventionen i n Deutschland. I m allgemeinen Rahmen der Arbeitsmarktprogramme können Unternehmen Beschäftigungssubventionen erhalten, wenn sie langfristig arbeitslose Personen, die über 55 Jahre alt sind, auf unbefristeter Basis einstellen. Wenn sie gewährt werden, belaufen sich die Subventionen üblicherweise auf 50 Prozent des letzten Tariflohns; sie werden gezahlt für ein M a x i m u m von drei Jahren, wobei die Rate der Subventionierung i m zweiten Jahr auf 40 Prozent und i m dritten Jahr auf 30 Prozent absinkt. Unter sehr restriktiven Bedingungen können die Subventionen auch für längere Zeiträume gewährt werden (siehe Arbeitsförderungsgesetz (AFG), §§ 97-99). Obgleich es noch keine ernsthafte empirische A b schätzung der Wirkung dieser Regel gibt, herrscht der allgemeine Eindruck, daß sie nur eine marginale Rolle spielt u n d keinen signifikanten Schritt darstellt i n die Richtung einer stärkeren Differenzierung der Arbeitskosten. Es gibt wahrscheinlich zwei Gründe dafür. Erstens w i r d die Subvention nur für einen befristeten Zeitraum gewährt, was wohl unzureichend ist, u m die Arbeitgeber für den Nachteil zu kompensieren, auf längere Sicht die Kosten eines Arbeiters m i t schlechten strukturellen Charakteristika zu tragen. Zweitens hat die Subvention den Charakter eines ad hoc-Angebots an die relevanten Unternehmen, das die Arbeitsämter für bestimmte ausgewählte Personen machen, soweit M i t t e l verfügbar sind; es handelt sich also nicht u m eine verläßliche Regel, die potentiellen Arbeitgebern eine auf absehbare Zeit gültige Veränderung der Kosten des betreffenden Typs von Arbeit signalisiert. - Daneben können Beschäftigungssubventionen an privatwirtschaftliche Unternehmen gezahlt werden, (1) wenn die Produktion, die i m Rahmen der betreffenden Jobs erstellt wird, i m öffentlichen Interesse liegt (Arbeitsförderungsgesetz (AFG), §§ 91, 96), ein Fall, der i n der Praxis sehr selten vorliegt; (2) für Ausbildung am Arbeitsplatz für bestimmte Randgruppen des Arbeitsmarktes (FdA-Anordnung, §§ 19-23).

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das System schaffe nur eine Klasse schlecht bezahlter ,working poor', wie i n den Vereinigten Staaten, und transformiere damit das Problem der Langzeitarbeitslosigkeit i n ein Problem der Dualisierung der Gesellschaft. Diesem Einwand kann man zweierlei entgegenhalten. Z u m einen bewahrt das System der Beschäftigungsbeihilfe die Menschen gerade davor, wie i n den USA den Folgen des Strukturwandels i n Form von sinkenden Realeinkommen ausgesetzt zu werden, denn unter das frühere Niveau der Arbeitslosenhilfe fällt niemand, auch wenn der vom Arbeitgeber gezahlte Lohn unter diesem Niveau liegt. Z u m anderen hat das Problem der ,working poor' i n den USA infolge der starken Einwanderung nicht-qualifizierter Arbeitskräfte sowie den bekannten Mängeln des amerikanischen Schulsystems bei der Vermittlung relativ einfacher Lerninhalte eine weit größere Dimension als die subventionierte Niedriglohnbeschäftigung i n Deutschland unter realistischen Annahmen jemals haben würde. Der zweite ökonomische Einwand betrifft die sog. ,signalling'-Wirkung einer Arbeitsplatzannahme auf die künftige Reintegrationsfähigkeit der betreffenden arbeitslosen Person: Man könnte einwenden, ein Langzeitarbeitsloser verliere durch eine subventionierte Niedriglohntätigkeit für potentielle Arbeitgeber i m Hochlohnbereich an Attraktivität, weil er durch die Annahme der Tätigkeit signalisiert, daß sein früheres Humankapital abgeschrieben ist und ein Prozeß der Dequalifizierung eingesetzt hat. Die Maximierung der Wiedereinstellungschancen auf dem Niveau seiner früheren Arbeit mache es deshalb notwendig für ihn, derartige Angebote abzulehnen. Dieser Einwand zielt letztlich auf eine empirische Frage: Was ist den Wiedereinstellungschancen eines Langzeitarbeitslosen mehr abträglich, das Verharren i m Zustand der Langzeitarbeitslosigkeit oder die A n nahme einer,minderwertigen' Beschäftigung? Dies ist eine offene empirische Frage, die es wert wäre, genauer untersucht zu werden. Die vorhandene (und völlig unstrittige) Evidenz zu den stark negativen psychischen Wirkungen längerer Phasen der Arbeitslosigkeit deutet allerdings darauf hin, daß die Beweislast nun bei denjenigen liegt, die behaupten, eine Arbeitsaufnahme hätte noch gravierendere Folgen für die Rückkehrchancen. Die allgemeine Lebenserfahrung spricht wohl eher dafür, daß eine Person, die arbeitet - wenn auch nicht i n ihrem ,angestammten' Feld - , ceteris paribus die besseren Wiedereinstellungschancen haben sollte.

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Man könnte natürlich auch grundsätzliche ethische Einwände gegen die Beihilfe ins Feld führen, die auf bestimmten Wertvorstellungen beruhen und über die deshalb nur schwer zu diskutieren ist. E i n wichtiger Einwand dieser A r t wäre, die deutsche Arbeitslosenunterstützung beruhe gerade auf der Idee, daß allen Personen, die unverschuldet arbeitslos werden, auf Dauer die Möglichkeit gegeben wird, eine ihrer Qualifikation gemäße Beschäftigung zu suchen. N i m m t man dieses Argument zum Nennwert, kann es natürlich keine Reform der geschilderten A r t geben. Allerdings ließen sich Gesichtspunkte des Arguments durchaus i n ein Beihilfesystem einbauen: So könnte man etwa zwischen jüngeren und älteren Arbeitslosen unterscheiden und älteren Arbeitslosen - etwa allen Peronen über 55 Jahren erheblich längere Fristen der Suche nach höherwertiger Beschäftigung gewähren als jüngeren. Dafür sprächen zwei Gründe: Z u m einen haben ältere Arbeitslose i n aller Regel bereits eine erheblich längere aktive Beschäftigungszeit hinter sich, und haben deshalb auch erheblich mehr i n das System der Arbeitslosenunterstützung eingezahlt; es läßt sich deshalb sinnvoll argumentieren, daß Ihnen weitreichendere Rechte aus diesem System zustehen. Z u m anderen sind ältere Arbeitslose, die sich ohnehin dem Ruhestand nähern, i m Durchschnitt psychisch stabiler als jüngere, die typischerweise durch den Zustand der Langzeitarbeitslosigkeit erheblich größeren Schaden nehmen, w e i l sie i n ihrer Persönlichkeitsentwicklung noch nicht gefestigt sind.

3.3. Praktische Einwände

Einen relativ kleinen Teil der gesamtwirtschaftlichen Beschäftigung zu subventionieren, ist etwas komplizierter als Arbeitslosenunterstützung zu zahlen für eine wohldefinierte Gruppe von registrierten arbeitslosen Personen. Vier kritische Punkte verdienen dabei besondere Beachtung: [i] der Zeithorizont der Beschäftigungssubventionierung und ihre Kosten, [ii] das Fehlen von Anreizen zum Job Wechsel innerhalb des Niedriglohnsegments des Arbeitsmarktes, [iii] das Potential für einen gemeinsamen Mißbrauchs des Systems durch Arbeitgeber und Arbeitnehmer, u n d [iv] die Bemessungsgrundlage für die Zahlung künftiger Arbeitslosenunterstützung u n d Altersrenten. Z u [i]: Damit die Beihilfe zu einem wichtigen Instrument werden kann, u m einen M a r k t für Arbeit m i t niedrigerer Produktivität m i t langfristigen Verträgen zu schaffen, muß sie für einen möglichst langen Zeit-

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räum gewährt werden, am besten sogar für einen i m Prinzip unbegrenzten Zeitraum. Prima facie scheint dies für das öffentliche Budget eine kaum tragbare Last zu implizieren, weil die durchschnittliche Länge einer (subventionierten) Phase der Beschäftigung eines vormals Langzeitarbeitslosen normalerweise erheblich länger ausfällt als die durchschnittliche verbleibende Zeit des (voll staatlich finanzierten) Zustands der Arbeitslosigkeit, den die betreffende Person alternativ durchleben würde; was der Staat an Arbeitslosenhilfe sparte, würde somit bei weitem überkompensiert durch das, was er an zusätzlicher Beihilfe zu leisten hätte. Bei genauerer Analyse erweist sich dieses Argument allerdings als t r ü gerisch, denn es vernachlässigt den Anreiz, eine Hochlohnbeschäftigung zu übernehmen (d. h. einen Job, dessen Lohn über dem kritischen Schwellenwert der Arbeitslosenhilfe liegt), und dieser Anreiz w i r k t gleichermaßen i n beiden Systemen: Jeder (unsubventionierte) Job, der attraktiv genug ist, den Zustand der Langzeitarbeitslosigkeit zu verlassen, ist auch attraktiv genug, den Zustand der (subventionierten) Beschäftigung zu verlassen, weil - geradezu definitionsgemäß durch die Konstruktionsprinzipien der Subventionierung - der Anspruchslohn derselben Person der gleiche bleibt i n beiden Modellen. Lediglich wenn man unplausiblerweise sehr hohe Kosten des Beschäftigungswechsels i m Vergleich zu den Kosten der Übernahme eines Jobs nach einer Phase der Arbeitslosigkeit unterstellt oder irgendeine andere systematisch verzerrte 4 Annahme macht, 1 0 könnte das obige Argument mehr als prima faciePlausibilität beanspruchen. Folglich ist das Beihilfesystem wahrscheinlich sogar das fiskalisch billigere Modelle, weil - bei einer mehr oder weniger unveränderten Zahl von Unterstützungsempfängern - die Beihilfe pro Person niedriger ausfällt als die entsprechende Arbeitslosenhilfe. Z u [ix] : Gleichwohl impliziert das Beihilfesystem ein spezifisches Problem der Allokation der Beschäftigung innerhalb des neugeschaffenen Segments der Niedriglohnarbeit, d. h. jenes Segments, wo die Beschäftigten von ihrem Arbeitgeber einen niedrigeren L o h n erhalten als den Schwellenwert der Sozialhilfe. Wettbewerbskräfte können dazu führen, daß der Lohn für die Niedriglohntätigkeit am freien M a r k t nach oben 10 Z u m Beispiel die Annahme, daß die Suchintensität von langzeitarbeitslosen Personen deutlich höher ausfällt als die von beschäftigten Personen, die das gleiche Nettoeinkommen erhalten, so daß die letzteren weniger gut i n der Lage sind, die Beschäftigungsoptionen überhaupt zu erkennen. M i t Blick auf die generell niedrige Suchintensität von Langzeitarbeitslosen, die empirisch gut belegt ist, erscheint eine solche Annahme aber wenig plausibel.

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geht, so daß sich nicht nur besser bezahlte Jobmöglichkeiten für die noch immer Langzeitarbeitslosen eröffnen, die i n unserem Modell ohnehin keine freie Wahl haben, sondern auch für jene, die bereits i m Niedriglohnsegment beschäftigt sind u n d Beihilfe erhalten; diese haben dann aber keinen pekuniären Anreiz, die Beschäftigung zu wechseln oder auf Unternehmensebene einen höheren L o h n zu verlangen, zumindest nicht so lange, wie der Marktlohn über das Einkommen (Lohn plus Beihilfe) ansteigt, das sie erhalten. Tatsächlich funktioniert' der M a r k t nur von der Arbeitsnachfrageseite, nicht von der Arbeitsangebotsseite her; und es ist nicht ersichtlich, wie Marktkräfte per se die Subventionslast reduzieren könnten. Es gibt grundsätzlich zwei potentielle Wege aus diesem Problem, die sich i m übrigen nicht ausschließen. Der erste und wahrscheinlich der praktikablere ist es, die Auszahlung der Beihilfe von der Bereitschaft des Empfängers abhängig zu machen, jederzeit eine besser bezahlte Beschäftigung zu akzeptieren (und auch von einem Wechsel i n einen schlechter bezahlten Job abzusehen) oder alternativ auf einen höheren L o h n beim derzeitigen Arbeitgeber zu bestehen. I n der Praxis könnte dies dadurch geschehen, daß die subventionierten Beschäftigten bei den Arbeitsämtern registriert bleiben und weiterhin einer A r t Zumutbarkeitsregelung unterliegen. Darüber hinaus könnten private Arbeitsvermittler autorisiert werden, den Arbeitsmarkt nach superioren Arbeitsmöglichkeiten für die subventionierten Beschäftigten abzusuchen. Der zweite Weg bestünde darin, Niedriglohnbeschäftigten einen stärkeren pekuniären Anreiz zur Jobsuche zu geben, etwa dadurch, daß die Beihilfe nicht i n dem Maße reduziert würde, wie der durch den Jobwechsel verursachte Lohnzuwachs. Eine solche Strategie hat allerdings ihre natürlichen Grenzen dort, wo sie unerwünschte Anreize setzt: Es würde dann nämlich ggf. attraktiv, m i t einem möglichst schlecht bezahlten Job zu beginnen und dann durch eine Sequenz von Jobwechseln einen Teil des selbstgeschaffenen Potentials für soziale Gewinne zu privatisieren; und nach einer solchen Privatisierung' gäbe es einen gleichermaßen unerwünschten Anreiz, i m Bereich der subventionierten Beschäftigung zu bleiben anstatt nach noch besser bezahlten unsubventionierten Beschäftigungsmöglichkeiten oberhalb des Schwellenwerts der Arbeitslosenhilfe zu suchen. Dies ist der Grund, warum die privaten Gewinne vernünftigerweise i n einem relativ engen Rahmen bleiben und möglicherweise zeitlich begrenzt werden müßten, etwa für einige Monate nach einem Job Wechsel. Dies wiederum würde auch den erwünschten Teil ihrer A n reizwirkungen beschneiden.

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Z u [iii]: Es gibt die Möglichkeit der Kartellbildung von potentiellem Arbeitgeber und Arbeitnehmer zu Lasten des Staates: i n privaten Verträgen könnten sie sich einigen, den L o h n unterhalb des Grenzproduktes der Arbeit anzusetzen, u m den Anteil des Einkommens der betreffenden Person zu maximieren, der vom Staat durch Beihilfe abgedeckt wird. Auch hier sollte der Wettbewerb auf der Arbeitsnachfrageseite innerhalb des Niedriglohnsegments für Abhilfe sorgen: Wenn, aus welchen Gründen auch immer, ein Arbeitgeber-/Arbeitnehmer-Kartell den Lohn unterhalb des Marktniveaus festlegt, dann ist es sehr wahrscheinlich, daß besser bezahlte Jobs dieses Typs i n absehbarer Zeit auf dem M a r k t angeboten werden und dadurch den L o h n nach oben treiben; man findet sich dann wieder i n der (lösbaren) Problemlage, subventionierte Beschäftigte dazu zu veranlassen, schlechter bezahlte durch besser bezahlte Beschäftigung zu ersetzen (siehe dazu oben [ii]). I n ähnlicher Weise ist argumentiert und angeblich durch empirische Evidenz bestätigt worden, daß Modelle von Beschäftigungssubventionen typischerweise eine beträchtliche Zusatzlast für den Fiskus m i t sich bringen, weil ein großer Teil der Arbeitgeber, die Subventionen für die Einstellung von Langzeitarbeitslosén einstreichen, die sie ohnehin eingestellt hätten (sog. Mitnahmeeffekte); i n ähnlicher Weise wurde behauptet, daß es einen starken Substitutionseffekt i n dem Sinne gibt, daß Arbeitgeber einen Anreiz haben, nicht-subventionierte Beschäftigte durch subventionierte zu ersetzen - und dadurch ihre Arbeitskosten zu Lasten des Steuerzahlers zu senken, ohne die Beschäftigung zu erhöh e n . 1 1 Selbst wenn man die relevante empirische Evidenz zum Nennwert akzeptiert, obgleich sie zumeist auf eng umgrenzten Fallstudien beruht, die eine Vielzahl von konzeptionellen Problemen aufweisen, ist es schwer zu sehen, inwieweit der Mißbrauch mehr sein könnte als ein kurzfristiges Problem, zumindest i n dem von uns vorgeschlagenen Beihilfesystem: Wenn wirklich, wie die Evidenz angeblich suggeriert, langzeitarbeitslose Personen („Outsider") relativ gute Substitute für bereits beschäftigte Arbeiter („Insider") sind, dann werden wettbewerbliche Kräfte ihre Löhne i n der Weise nach oben ziehen, wie es weiter oben beschrieben wurde, und dadurch das Ausmaß der Subventionierung reduzieren. Z u [iv]: E i n technisches Problem m i t einer gewissen ökonomischen Bedeutung ist die Frage, auf welcher Bemessungsgrundlage die künftige 11

Siehe dazu eine Reihe von empirischen Studien zu Modellen der Beschäftigungssituation i n OECD [1993, S. 63-63]. 7 Konjunkturpolitik, Beiheft 43

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Arbeitslosenunterstützung (und auch die Rentenansprüche) berechnet werden sollten, wenn eine Person einen Teil ihres Arbeitslebens i n subventionierter Niedriglohnbeschäftigung zubringt. Derzeit ist es so, daß alle Ansprüche gegen das Sozialversicherungssystem auf dem Niveau gehalten werden, das durch das letzte Bruttoeinkommen vor Beginn der Arbeitslosigkeit festgelegt wird, unabhängig von der Dauer der Arbeitslosigkeit; abhängig von den spezifischen Charakteristika das Falles werden die Kosten dieser relativ großzügigen Regelung von der Gemeinde der Versicherten oder der Steuerzahler getragen (vor allem abhängig davon, ob es sich u m Arbeitslosengeld oder Arbeitslosenhilfe handelt. W i l l man diese Praxis auch i m Beihilfesystem beibehalten, muß man einfach nur die Beihilfe u m jene Sozialbeiträge aufstocken, die sicherstellen, daß die betreffende Person das Niveau ihrer früheren Anrechte halten kann. Ökonomisch gesehen mag dies allerdings zu kuriosen Situationen führen, und zwar vor allem bei der Arbeitslosenunterstützung, weil es möglicherweise absurd hohe Anspruchslöhne für Personen impliziert, die einmal ohne eigenes Verschulden aus einer subventionierten Niedriglohnbeschäftigung entlassen werden. Deswegen macht es ökonomisch Sinn, den historischen Wert der Ansprüche an das Sozialversicherungssystem graduell zu senken, wobei es eine Vielzahl von möglichen Modellen gibt, wie man eine langsame Anpassung nach einer deutlichen Senkung der Beiträge und der künftigen Ansprüche auf das Niveau des nun niedrigeren Lohnes erreichen kann. Übrigens würde dies auch wieder einen gewissen Anreiz für den Niedriglohnbeschäftigten schaffen, sich u m eine besser bezahlte Beschäftigung zu bemühen.

Literatur Layard, R. / Nickell, S. / Jackman, R. (1991): Unemployment, Macroeconomic Performance and the Labour Market. Oxford: Oxford University Press. Lindbeck, A. (1993): Unemployment and Macroeconomics. Cambridge, Mass.: M I T Press. OECD (1993): Employment Outlook. Paris. Paqué, Κ . - H . (1994a): „Wachsende Ungleichgewichte am Arbeitsmarkt". Klodt, H., J. Stehn et al., Standort Deutschland: Strukturelle Herausforderungen i m neuen Europa. Kieler Studien 265. Tübingen: J.C.B. Mohr (Paul Siebeck). - (1994b): Unemployment and the Crisis of the German Model. A Long-Term Interpretation. Kieler Arbeitspapiere 655. Institut für Weltwirtschaft. Kiel.

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Phelps, Ε. S. (1994): „Low-wage Employment Subsidies versus the Welfare State". American Economic Review, Papers and Proceedings 84, Nr. 2: 54-58. Snower, D. J. (1994): „Converting Unemployment Benefits into Employment Subsidies". American Economic Review, Papers and Proceedings 84, Nr. 2: 65-70.

Zusammenfassung der Diskussion Referate Schneider und Paqué

Erber trägt einige Fragen bzw. Kommentare zu dem Vortrag von Paqué vor. Die Frage der Schrumpfung der Industrie sei ein besonderes Phänomen der Bundesrepublik Deutschland, i n den USA sei nicht das gleiche passiert. Insofern tauge der Vergleich nur sehr begrenzt zur Erklärung der unterschiedlichen Entwicklungsmuster. I n den OECD-Ländern einschließlich Südkoreas und Mexikos sei von 1970 bis 1993 die Zahl der Arbeitsplätze u m 5 Millionen gesunken. Das Potential, i n der Industrie noch i n wesentlichem Umfang Beschäftigung zu schaffen, schrumpfe also. Es gebe keine realistische Hoffnung, i n diesen Bereichen die M i l l i o nen, die i n den OECD-Ländern arbeitslos sind, unterzubringen. Zweitens dürfe man nicht den Unterschied i m Produktivitätsniveau vergessen; die USA seien hier immer noch Spitzenreiter. Bei gleichem Wirtschaftswachstum, i n den USA und der Bundesrepublik sei deshalb die Produktivitätsentwicklung und die Beschäftigungsentwicklung völl i g unterschiedlich. E i n Großteil des Beschäftigungswunders i n den USA sei durch den trade-off verursacht, daß man niedriges Produktivitätswachstum akzeptiert hat, auch akzeptieren konnte, weil man trotzdem noch leader of the pack war. Die Frage stelle sich nun, ob das Beschäftigungswunder USA sich perpetuieren ließe, wenn die Produktivitätslücke zwischen den USA und den wichtigsten OECD-Ländern sich weitgehend geschlossen hat und damit die Konkurrenz deutlich härter gewor-den ist. I m Delors-Weißbuch werde nun u. a. argumentiert, die Produktivität i n der Zukunft m i t geringerem Tempo als i n der Vergangenheit wachsen zu lassen, u m die erforderlichen 15 Millionen Arbeitsplätze zu erzeugen. Nachdem i n den vergangenen 25 Jahren die Produktivitätslücke zu den USA geschlossen worden sei, u m international wettbewerbsfähig zu sein - wenn auch auf Kosten der Beschäftigung - , existierten heute Möglichkeiten, unter Umständen auf ähnliche Strategien wie die USA einzuschwenken und nach diesem Muster Beschäftigung zu gewinnen.

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Scheremet geht ebenfalls m i t zwei Anmerkungen auf Paqués Referat ein. Zunächst kritisiert er die These, daß die USA die Deindustrialisierung und die Entwicklung der Arbeitslosigkeit besser miteinander verbinden konnten als die Bundesrepublik Deutschland. I n diesem Punkt widerspricht er auch Erber. Es sei natürlich richtig, daß i n einem Zeitraum von 20 oder 25 Jahren die Beschäftigung i m industriellen Sektor ab- und i n den Dienstleistungsbereichen aufgebaut wurde. Die Beschäftigung, die langfristige Entwicklung, werde aber durch kurzfristige konjunkturelle Entwicklungen überlagert. Das Beschäftigungswunder i n den USA, insbesondere i n den achtziger Jahren sei nur zum Teil auf die Expansion i m Dienstleistungsbereich zurückzuführen. Die Beschäftigungsentwicklung i n den USA, i n Deutschland u n d auch i n Großbritannien weise große Unterschiede auf: I n Deutschland sei nach der Rezession Anfang der achtziger Jahre die Zahl der Industriebeschäftigten über lange Jahre hinweg, bis 1987/88, nahezu konstant geblieben. Dagegen sei i n den USA unmittelbar nach Beginn des Aufschwungs i m ersten Jahr nach der Rezession aufgrund auch einer sehr expansiven Finanzpolitik die Beschäftigungszunahme i n der Industrie stärker gewesen als i n den Dienstleistungsbereichen. Der starke Abbau der Arbeitslosigkeit Anfang der achtziger Jahre i n der Industrie sei also auch maßgeblich auf eine Erholung i m industriellen Sektor zurückzuführen, vergleichbar beispielsweise i n der Bundesrepublik Deutschland Ende der achtziger, Anfang der neunziger Jahre und auch vergleichbar m i t der Entwicklung jetzt i n den neunziger Jahren wieder i n den Vereinigten Staaten. Ähnlich gelagert sei es i n England, dort habe die Industriebeschäftigung nie wieder ein höheres Niveau als vor der Rezession erreicht. Die Langzeitarbeitslosigkeit sei i n England ganz besonders ausgeprägt. Scheremet bestreitet, daß es Einigkeit gibt, daß ein vergleichbarer Wachstumsschub wie i n den fünfziger Jahren nicht möglich wäre. Niemand könne das wissen. Es werde immer argumentiert, die Wachstumsrate des Produktionspotentials habe i n den letzten 10 Jahren tendenziell abgenommen. Aber was ist denn die Wachstumsrate des Produktionspotentials? - Nichts anderes als die Berechnung des Trends, die sich zusammensetzt aus Aufschwungphasen und Rezessionsphasen. Bei entsprechend tiefen und langen Rezessionsphasen würde natürlich rein rechnerisch auch die Wachstumsrate des Produktionspotentials kleiner. Für i h n gebe es also keinen Grund zu sagen, daß durch eine andere Makropolitik, und hier sei insbesondere die Lohnpolitik und die Geldpoli-

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t i k anzusprechen, nicht auch wieder Industriearbeitsplätze geschaffen werden könnten - kurzfristig, nicht langfristig. Z u dem Vorschlag, daß Arbeitslose nach einiger Zeit kein Recht mehr haben sollten, ein ihrer Qualifikation nicht entsprechendes Arbeitsangebot abzulehnen, meldet Scheremet erhebliche Bedenken an. Wenn A r beitskräfte gezwungen werden sollten, eine geringer qualifizierte Arbeit anzunehmen, gehe Humankapital verloren. Doch damit nicht genug, man müsse auch bedenken, daß hohes Humankapital eine positive Wirkung auf die Produktivität hat. Eine hohe Kapitalintensität der Produktion sei m i t hoher Humankapitalintensität untrennbar verbunden. Wenn man einem Arbeitslosen zumutete, daß er nach einem Jahr eine Stelle annehmen muß, die nicht mehr seiner für i h n adäquaten Ausbildung angemessen ist, werde w o h l die Anstrengung, i n sein Humankapital zu i n vestieren, nachlassen. Gemessen an den Investitionen sinke der Erwartungswert des Ertrages über einen längeren Zeitraum. Scheremet ist skeptisch, ob diese Negativeffekte durch den Nutzen einer solchen Regelung kompensiert werden könnten. Franz bringt ebenfalls zwei Punkte zu Paqués Ausführungen vor, wenn auch mehr ergänzender als kritisierender Art. Er habe richtig herausgearbeitet, daß die empirische Evidenz i m H i n b l i c k auf die Arbeitslosenunterstützung eine mittlere Katastrophe sei. Auf der Makroebene seien sich w o h l alle einig, daß es so nicht weitergehe. Das Mißliche sei ja, daß die Replacement Ratio i n Westdeutschland gesunken sei, i m relevanten Zeitraum sei die Arbeitslosigkeit gestiegen, so daß immer das verkehrte Vorzeichen bei der Regression herauskomme. Auch auf der M i kroebene, bei den Mikro-Individualdaten, seien die Ergebnisse bisher eigentlich immer sehr mäßig gewesen. A n einer - zugegebenermaßen weniger bedeutenden - Stelle könne man aber doch weiterkommen: I n den achtziger Jahren seien verschiedene institutionelle Änderungen bei Höhe und Dauer der Arbeitslosenunterstützung eingeführt worden. Kürzlich sei versucht worden, die Effekte dieser Veränderung herauszuarbeiten, allerdings sei dabei der Sektor der Arbeitslosenhilfe nicht berücksichtigt worden. Zwar seien die festgestellten Effekte gering, doch habe sich i m Ergebnis gezeigt, daß vor allem die Dauer der Arbeitslosenunterstützung die Arbeitslosigkeit verlängere, nicht so sehr die Höhe. Das passe zu dem Vorschlag von Paqué. Z u m Thema der Hysterese bemerkt Franz, er sei damit eigentlich einverstanden, Paqué habe i n diesem Punkt eine notwendige Ergänzung vorgenommen, i n dem Sinne, daß Hysterese nicht allein durch eine nor-

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male Rezession ausgelöst werden kann, sondern auch durch strukturelle Änderung. Es sei i m Prinzip müßig, darüber zu streiten, denn Rezessionen bewirkten ja eine A r t Durchschütteln des Arbeitsmarktes, wobei diejenigen herausfielen, die ohnehin m i t nachteiligen Merkmalen behaftet sind. Der von Paqué gemachte Vorschlag sei sicherlich diskussionswürdig, er teile die Vor- und Nachteile aller Änderungen, die i n diesem Rahmen gefordert würden, selbst das Voucher-System oder das Sozialhilfe-Anrechnungssystem. Es sei allerdings nicht klar geworden, warum Paqué glaubt, daß sich Unternehmer aufgrund einer Wettbewerbssituation doch nicht m i t Arbeitnehmern zu einem Kartell zusammenfinden, um geringere Löhne zu Lasten des Staates zu vereinbaren. Man könne sich relativ schlecht vorstellen, daß die Unternehmer ausgerechnet i m Bereich geringer qualifizierter Arbeit i n besonderem Wettbewerb stünden. Franz plädiert dafür, das Risiko i n Kauf zu nehmen. Siebert meldet sich m i t zwei Fragen zu Wort: Erstens sei fraglich, ob der Vorschlag i m politischen Raum umgesetzt werden kann. Es komme ja entscheidend darauf an, daß die Subventionen dann einsetzen, wenn der Lohn niedriger ist als die Arbeitslosenhilfe. Dieses K r i t e r i u m sei i m politischen Prozeß - insbesondere wenn man an Regelungen denke, die zehn, fünfzehn Jahre wirksam sein sollten - sehr schwer durchzuhalten. Die Arbeitslosenhilfe m i t mindestens einem K i n d liege bei 57 Prozent des alten Nettolohns, also sehr, sehr niedrig. Sieberts zweite Frage hängt damit zusammen. Paqué habe erwähnt, daß auch das Problem der Sozialhilfe i m gleichen Zuge gelöst werden müsse. Sozialhilfeempfänger, Familien m i t einem Kind, erhielten heute etwa 85 Prozent des Nettoarbeitsentgeltes i n der untersten Lohngruppe der Industrie. N u n würden hier aber etwa 57 Prozent fixiert. Die beiden Niveaus seien kaum miteinander vereinbar. Es stelle sich die Frage, wie man diesen Vorschlag m i t dem anderen Problem an dieser Nahtstelle konsistent machen könnte. Steiner merkt an, daß die Zumutbarkeitsanforderungen, was die Qualifikation anbelangt, heute nach sechs Monaten Arbeitslosenunterstützung einsetzten, also nicht erst nach einem Jahr, wie von Paqué vorgeschlagen. Wenn der Vorschlag einer Lohnsubvention, die Annahme eines Lohnangebots unter der Arbeitslosenunterstützung, dazu gedacht sein sollte, Freiwilligkeit zu erreichen und das Überwachungsproblem der Arbeitsverwaltung auszuschalten, dann sei das nur konsistent unter der

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Annahme, daß Freizeit einen negativen Nutzen hat. Sonst würde überhaupt nichts passieren. Glass erinnert daran, Paqué habe i n seinem Vortrag ausdrücklich darauf hingewiesen, daß Rezessionen i n der Bundesrepublik zumindest seit Mitte der 70er Jahre sehr häufig zu einem sehr starken Anstieg der Arbeitslosigkeit führten. Man müsse auch bedenken, daß das Wechselspiel von inflationärem Aufschwung und der anschließenden Rezession den Strukturwandel ebenfalls beeinflußt und verfälscht, denn i m Boom könnten sich auch noch Unternehmen behaupten, die eigentlich längerfristig nicht existenzfähig gewesen wären und andererseits gingen i n einer schweren Rezession auch zahlreiche Unternehmen i n Konkurs, die bei einer stabilen Wirtschaftsentwicklung auch längerfristig sich am M a r k t hätten halten können. I n diesem Zusammenhang fragt Glass Paqué, was er von dem Vorschlag der Monopolkommission hält, den Betriebsräten und Arbeitgebern das Recht zuzugestehen, i n bestimmten Notlagen oder auch generell untertarifliche Löhne zu vereinbaren, vielleicht auch nur zeitweilig. Das hätte doch den großen Vorteil, daß sich i n einer Rezessionsphase diejenigen Unternehmen, die unter sehr starken Druck geraten und sich bei den tariflich festgelegten Löhnen nicht am Markt behaupten können, m i t solchen Sonderregeln retten könnten. Somit könnte ein gravierender Arbeitsplatzabbau i n der Rezession vermieden werden. Zumindest ergäbe sich eine Chance, das Humankapital der Arbeitnehmer i n diesen Betrieben zu erhalten. Nach Ende der Rezession könnten diese Betriebe auch vielleicht wieder längerfristig wettbewerbsfähig sein. Kantzenbach erinnert an den Mitte der siebziger Jahre i n der Bundesrepublik einsetzenden Bruch oder Wandel von einer Expansion des sekundären Sektors h i n zu einer Expansion des tertiären Sektors. Das sei zu einem erheblichen Teil auf den Zusammenbruch des IMF-Systems zurückzuführen. Bis 1974 sei die D - M a r k deutlich unterbewertet gewesen, mit der Konsequenz einer erheblichen Expansion des Exportsektors. I n Deutschland sei der sekundäre Sektor während dieser Zeit untypisch stark gewesen. Z u dem Vorschlag meldet Kantzenbach bei grundsätzlichem Einverständnis zwei Bedenken an: Erstens sei die politische Durchsetzbarkeit einer Lohnsubvention fraglich, wenn sie sich nicht an irgendwelchen absoluten Niveaus orientierte, sondern an dem einmal erreichten Einkommen des Betreffenden. Eine Lohnsubvention sei sehr schwer zu rechtfertigen für jemanden, dessen subjektives Lohnniveau dann höher liegt als etwa ein Niedriglohn, der am Arbeitsmarkt ohne

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Subvention erzielt werden kann. Es würden also höhere Einkommen möglicherweise subventioniert werden, niedrigere Einkommen anderer Personen, anderer Qualifikationsniveaus aber nicht. Kantzenbach gibt ferner zu bedenken, i n allen anderen Modellen der Lohnsubvention sei immer ein Anreiz, ein materieller Anreiz für den individuellen Arbeitnehmer vorhanden, sich eine Stelle zu suchen oder zusätzlich zur Sozialhilfe oder Arbeitslosenhilfe Geld zu verdienen. E i n derartiger Mechanismus sollte auch i n den Paqué-Vorschlag eingebaut werden. Paqué geht zunächst auf diesen letzten Vorschlag ein. E i n materieller Anreiz sei i m Prinzip sehr wünschenswert. Das Problem sei aber, daß ein möglicher materieller Anreiz entweder sehr klein wäre und nur vorübergehend gewährt würde, oder daß man i n die typischen Probleme geriete, die sich m i t negativen Einkommensteuermodellen stellen. Man müßte dann eine Tarifstruktur entwickeln, die sehr schnell auch i n ganz andere Bereiche hineinwirkte und sehr teuer würde. Bei aller Sympathie für eine solche Erweiterung seien doch enorme praktische Schwierigkeiten vorauszusehen. Es handele sich bei seinem Vorschlag also u m eine sehr konkrete an einer ganz speziellen Stelle des Sozialsystems ansetzende Maßnahme, die viele andere Dinge unberührt lasse. Wenn man über eine grundsätzliche Reform i n vielen Punkten dieses Sozialsystems nachdächte, einschließlich des Steuersystems, könne man vielleicht zu einer attraktiveren Lösung kommen. Z u m Problem der Subventionierung erwidert Paqué, sicherlich gäbe es damit politische Schwierigkeiten. Ähnliche Schwierigkeiten seien aber bei einer institutionellen Innovation immer zu erwarten. Jedenfalls gebe es keinen fundamentalen Unterschied zur Arbeitslosenhilfe, bei der ja nichts anderes getan werde; dies werde nur nicht offen ausgesprochen. Den Vorschlag, Betriebsräte und Arbeitgeber über Öffnungsklauseln entscheiden zu lassen, begrüßt Paqué ausdrücklich. Jeder Mechanismus, der i n einer Rezession die Wirkung der industriellen Schrumpfung durch interne Flexibilität abfedert, sei höchst erwünscht. Allerdings müsse man auch die arbeitsrechtlichen Probleme einer solchen Regelung i m Blick haben. I n der deutschen Arbeitsmarktverfassung gebe es eine klare Trennung zwischen Tarifparteien und Betriebsräten, und die Konsequenzen, die ein Einbinden der Betriebsräte i n die Lohnverhandlungen brächte, müßten sehr genau bedacht werden.

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Schließlich macht Paqué noch einige Anmerkungen zur Frage der Rückstufung: I m Moment sei dieses Instrument sehr weich und über sehr lange Zeiträume gestreckt. Die Praxis der Arbeitsverwaltung sei nicht sehr konsequent, und das aus guten Gründen. Es sei nun einmal nicht so einfach, operationale Kriterien zu entwickeln. Es sei administrativ schon sehr viel einfacher zu sagen, grundsätzlich Arbeitslosengeld ein Jahr und dann Arbeitslosenhilfe u n d das nächstbeste Angebot muß angenommen werden. Die derzeitige Zumutbarkeitsordnung sei doch w o h l zu großzügig: Eine Tätigkeit, die unter Tariflohn liegt, sei ja i m Regelfall schon als nicht zumutbar anzusehen. Die Folge sei eine große Einschränkung der möglichen Arbeitsangebote. Es kämen von vornherein entsprechend weniger Angebote, nämlich nur die zum tariflichen Lohn. Insofern sei die gesetzliche Regelung, daß die Arbeitsverwaltung Druck zur Arbeitsaufnahme ausüben muß, von der Zumutbarkeitsordnung her ausgehebelt. Z u der Anmerkung von Franz, es sei die Frage, ob i m unteren Lohnsegment eine Wettbewerbssituation entstehe, erwidert Paqué, auch das sei für i h n eine empirische Frage. Kartelle seien möglich, aber sobald i m Niedriglohnsegment w i r k l i c h Knappheiten entstünden - und damit sei bei entsprechend niedrigen und differenzierten Löhnen zu rechnen - , werde es einen Ratchet-Effekt nach oben geben: Die Löhne würden anziehen, und Niedriglohnkartelle würden obsolet. Ob es dazu käme, sei nicht sicher, das sei eine empirische Frage, aber es wäre einen Test wert. Z u der von Scheremet aufgeworfenen Frage nach der nachlassenden Bereitschaft für Investitionen i n Humankapital entgegnet Paqué, zunächst einmal müsse man feststellen, daß die Arbeitslosenhilfe ja i n seinem Modell die gleiche Höhe hat wie L o h n plus Beihilfe, insofern werde rein numerisch, also von der Höhe des Einkommens, eigentlich kein A b wertungseffekt bewirkt. Der zunächst heruntergestufte Arbeitnehmer könne ja ohne weiteres i n seinem früheren Qualifikationsfeld weiterhin suchen, das sei ja geradezu erwünscht, genau wie bei der Arbeitslosenhilfe. Scheremet hält dem entgegen, daß ein einmal herabgestufter A r beitnehmer am Arbeitsmarkt sehr schlechte Chancen habe, wieder i n einer höherwertigen Tätigkeit akzeptiert zu werden. Paqué gesteht zu, daß bei einem sehr hohen Stellenwert eines solchen Screening irgendwann ein solches Modell nicht mehr optimal wäre. Es sei allerdings eine empirische Frage, wie stark die Abwertung i n den Augen der Arbeitgeber ausfiele und ob es nicht letztlich noch schädlicher ist, wenn jemand überhaupt nicht beschäftigt ist, als wenn er vorübergehend i n einem an-

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deren Job tätig ist und auch für den Arbeitgeber klar sein sollte, daß das für den Stellensuchenden nur eine Notlösung war. Z u dem Optimismus hinsichtlich eines Wachstumsschubs bemerkt Paqué, natürlich könne niemand plötzliche Integrationseffekte oder Produktivitätsgewinne völlig ausschließen. Gleichwohl glaube er nicht, und nichts spreche dafür, daß Deutschland wieder i n einen Boom wie i n den fünfziger Jahren hineingerate. U n d wenn überhaupt, dann seien allenfalls Wachstumsraten wie vorübergehend i m Zuge der Vereinigung zu erwarten - also nur ein vorübergehendes Sinken der Arbeitslosigkeit unter gering Qualifizierten. Schließlich geht Paqué auf den K r i t i k p u n k t ein, i n den USA sei es aussichtslos, m i t einem Industriewachstum zu rechnen. Er meint, nichts anderes gesagt zu haben. Die USA hätten es nicht geschafft, die industrielle Schrumpfung beziehungsweise Stagnation zu verhindern, sie hätten es aber gleichwohl geschafft, trotz dieser Stagnation, anders als europäische Länder, den Strukturwandel zwischen Industrie- und Dienstleistungssektor zu bewerkstelligen, allerdings eben m i t dieser bedauerlichen Lohnspreizung. Sie hätten also das Problem gewissermaßen transformiert i n ein anderes Problem. Hinsichtlich der Produktivität betont Paqué einen Punkt, der i n der Öffentlichkeit oft übersehen werde: I n den aggregierten Zahlen für die USA sei das enorme Wachstum des Low-Productivity-Service-Sektors enthalten. Man müsse aber auf die industrielle Produktivität sehen, und dabei sei die Entwicklung i n Amerika nicht schlechter gewesen als i n Deutschland, über die letzten zwanzig Jahre betrachtet. Trotzdem habe sich das nicht i m gesamten Lohnniveau niedergeschlagen, w e i l es die Zuwanderungseffekte gab. Man dürfe also nicht auf die statistische I l l u sion verfallen und auf die aggregierten Zahlen abstellen. Das Maß der Produktivität müsse vielmehr immer sehr streng sektoral differenziert werden.

Dritter Teil

P e r s p e k t i v e n des ostdeutschen A r b e i t s m a r k t s

Structural Differences in Long-Term Unemployment between West and East Germany after Unification By V i k t o r

Steiner

and F l o r i a n K r a u s , Mannheim*

1. Introduction The persistently high level of long-term unemployment is generally viewed as one of the most important economic problems i n Germany. A high level of long-term unemployment is of concern for economic policy not only because of the immediate financial costs and the individual hardship i t may imply, but also because there is the widespread believe that i t results i n a loss of human capital and future work-orientation. Its development is therefore closely monitored and used i n the official statistics as an indicator for the severity of the unemployment problem, and labour market programmes are increasingly targeted on the long-term unemployed. I n West Germany the share of long-term unemployed people i n the unemployment stock has been increasing after the recession i n the early eighties and has remained at a relatively high level even i n the period of exceptionally strong economic growth i n the early nineties. I n East Germany long-term unemployment, although a relatively recent phenomenon of the transition process after unification, has already surpassed the high West German level i n 1994. Furthermore, the average completed duration of an unemployment spell i n East Germany is considerably higher than i n West Germany (see Figure 1).

* Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW), Centre for European Economic Research, Mannheim, Germany. We want to thank the Deutsche Forschungsgemeinschaft (German Science Foundation) for financial support for the project „Arbeitsmarktdynamik i m ostdeutschen Transformationsprozeß".

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Viktor Steiner and Florian Kraus 1- 36,0 30,0 24,0

18,0

Ε " ω α ο Ε

12,0

6,0 1990

0,0 1992 Year

liiiniiiiiiiiiiii Average duration of completed unemployment spells in West Germany ι

ι Average duration of completed unemployment spells in East Germany

—O— Share of long-term unemployment in West Germany •

Share of long-term unemployment in East Germany

Figure 1: Average duration and share of long-term-unemployment i n West and East Germany 1990-1994 Notes: 1) The average duration of a completed unemployment spell is calculated from data of inflows into unemployment, the unemployment rate and the stock of employed people at the end of the respective period using the identity: unemployment rate = (inflow/employment)*average duration. 2) Long-term unemployment refers to an interrupted unemployment spell of at least 12 months. Source: Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Arbeit (Offical Publication of the Federal Labour Office); consecutive monthly issues.

For West Germany the persistence of long-term unemployment despite favourable economic conditions has been explained by structural factors, such as occupational and regional mismatch between the unemployment pool and vacancies, and potential work disincentive effects arising from taxes and the social security system. On the other hand, the high level of long-term unemployment i n East Germany is generally viewed as the outcome of the economic restructuring process and the policy of rapid wage equalisation w i t h the West German level. However, these factors can only partly explain the strong increase of long-term unemployment i n East Germany which, as for West Germany, seems to be concentrated among particular demographic and socio-economic groups. A central topic i n the empirical analysis of the persistence of unemployment relates to the relative importance of "duration dependence" versus "sorting" effects i n the unemployment process. Duration dependence would imply that an individual's employment prospects deterio-

Structural Differences i n Long-Term Unemployment

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rate w i t h the duration of the unemployment spell, because of factual depreciation of an individual's human capital or, alternatively, because prospective employers facing a rigid wage structure set a m i n i m u m productivity level and use the experience of long-term unemployment as an indicator for an individual's expected productivity. Assuming that firms rank applicants for vacancies by their unemployment duration, simple models of the matching process i n the labour market imply a decreasing exit rate from unemployment [Blanchard / Diamond (1990)]. The practical implication of duration dependence is that the longer unemployment has already lasted the less likely w i l l long-term unemployment be reduced i n the subsequent economic upswing. Alternatively, the increase of long-term unemployment could also be explained by a well-known sorting mechanism [Salant (1977)]; during and after the recession the proportion of people becoming unemployed w i t h low re-employment probabilities may have increased, which would manifest itself i n a rising share of long-term unemployment even if individual re-employment probabilities remain constant over the unemployment spell. The differentiation between these alternative hypotheses is not only a prerequisite for testing competing theories of unemployment persistence but also has important practical implications for the targeting of labour market and social policies. I n the present study we update and extend previous research by Steiner (1993, 1994a) on the East German and Steiner (1994b) on the West German labour market and analyse structural differences i n long-term unemployment between these two regions after unification. The analysis is based on a microeconometric model which relates long-term unemployment at the individual level to important explanatory variables and duration dependence i n the unemployment process. The focus of the study is on differences between West and East Germany i n the relative importance of duration dependence and sorting effects as well as the effects of various factors, such as individual characteristics, occupational qualification, the state of the labour market, and income variables. The empirical analysis is based on data from the Socio-Economic Panel for West and East Germany covering the period 1989 to 1993. 2. Econometric Model Following the standard approach i n the analysis of the duration of unemployment at the individual level [for a summary see, e.g., Kiefer 8 Konjunkturpolitik, Beiheft 43

114

Viktor Steiner and Florian Kraus

(1988)], our empirical analysis is based on a microeconometric model which relates the hazard rate from unemployment, i.e. the conditional probability of leaving this state i n period t given someone has been unemployed up to t-1, to a set of explanatory variables and a so-called baseline rate describing the dependence of the hazard on process time. The latter describes "duration dependence" i n the unemployment process as described i n the introduction. Given the focus of this paper and the nature of the duration data used for the analysis, we have extended the standard two-state single-spell hazard function approach i n several ways. Since the statistical model is described i n detail i n Steiner (1994), some general comments on model specification should suffice here. Specification of the hazard rate from unemployment

The discrete-time hazard rates from unemployment i n any particular month are specified as random-effects (multinomial) logit models. I n principle, this specification allows for more than one state of destination. However, except for West German females, the number of transitions from unemployment into non-participation i n both West and East Germany observed i n our data sets turned out too small for estimation purposes. Hence, a multinomial model w i t h both employment and nonparticipation as alternative states of origin could only be estimated for West German females, whereas for the other groups estimation is based on binary logits w i t h employment the only state of destination and transitions into non-participation treated as right-censored at the time of leaving unemployment to that state. Information on right-censored spells is used i n the estimation by setting-up the appropriate likelihood function. Left-censored spells, i.e. those for which the spell begin is unknown, are excluded from the analysis because they would bias estimation results. To test for "duration dependence" i n the unemployment process we have specified the baseline rate i n a very flexible way by a set of monthly dummy variables, because any monotonically continuously decreasing or increasing rate would be too restrictive. This not only allows for nonmonotonicity but also potential discontinuties i n the hazard, which seems important to account for the possibility of jumps i n the hazard due to certain regulations concerning entitlement periods for unemployment benefits. I n order to distinguish between "duration dependence" and "sorting" i n the unemployment process as defined i n the previous section, popula-

Structural Differences i n Long-Term Unemployment

115

tion heterogeneity has to be statistically controlled for. I n our empirical model this is done by including explanatory variables known from previous studies to be important determinants of unemployment duration and a time-invariant random individual effect for those factors we do not observe. This individual effect is assumed to come from an arbitrary discrete probability distribution w i t h a small number of mass points ("heterogeneity groups"), a possible interpretation of which is given below. These mass points and their respective probabilities are simultaneously estimated w i t h the other parameters of the model, i.e., the coefficients of the explanatory variables i n the models, where estimation is by the maximum likelihood method [for the details see Steiner (1994)]. Finally, since our observation period covers several years there is a significant portion of people w i t h multiple spells of unemployment i n our sample [see Table 1 below]. Due to the time-invariant individual effect this introduces certain interdependencies between subsequent spells i n an individual's unemployment history, which is taken into account i n our model i n setting up the appropriate likelihood function.

Data and Variables

The model is estimated on data from the Socio-Economic Panel for West (GSOEP-West) and East (GSOEP-East) Germany. The GSOEP is a representative sample of the resident population on a household basis. A t present, the GSOEP-West covers the period 1984-1993, the GSOEPEast the period 1990 to 1993. The following comparison of unemployment durations i n West and East Germany refers to the observation period July 1989 to the date of interview i n the last available wave i n 1993. I n each wave, information on an individual's employment status, personal characteristics, educational and occupational indicators, industry and region of residence, various types of income etc. is collected. I n addition, retrospective monthly "calendar" information on an individual's detailed labour force status i n each month of the previous calendar year is recorded. Depending on the wave, there are between eight and ten different categories for an individual's labour force status, which we have aggregated into the following three states: (i) unemployment, (ii) employment, and (iii) non-participation. Since the questionnaire refers to registered unemployment its definition used here is, i n principle, the same as i n official statistics, and has the same well-known problems of both overs'

116

Viktor Steiner and Florian Kraus

and underreporting. The employment state includes full-time, part-time and temporary employment as w e l l as vocational training i n firms. I t also includes those on "active" labour market programmes financed by the Federal Labour Office comprising various public works programmes ("Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen") and vocational training measures; i n the observation period they were of great quantitative importance especially for East Germany. There is little evidence so far on whether these programmes and measures i n fact increase an individual's chance to get a regular job relative to unemployed job search, and i t is thus not clear whether a transition from unemployment to such a programme should, on economic grounds, be counted as terminating an unemployment spell. However, given this ambiguity and the data restrictions, we follow the official definition here and count them as employed. Non-participation is the residual state and comprises those i n retirement, i n fulltime education, on military service, working at home, and "others". The number of unemployment spells, the percentage of right-censored spells, the number of persons to whom these spells refer, and the average duration of a spell are given i n Table 1. The latter refers both to completed and censored unemployment spells, and thus differs from the i n terrupted spell duration of the unemployment stock usually published by the Federal Labour Office. Due to the well-known length-bias i n stock sampling [see, e.g., Salant (1977)], the latter is typically much longer than the completed spell duration of the inflow and the distribution of the unemployed by their main characteristics (gender, age, skill level etc.) of the stock is quite different from that of the flow. Since we are i n terested i n the factors leading to long-term unemployment rather than i n its structure, i.e. the description of the already long-term unemployed by various characteristics, our analysis is based on the expected duration of the inflow into rather than the (interrupted) duration of the unemployment stock. Completed durations of spells beginning w i t h i n the observation period are derived from information on the date of entry into unemployment and the date of the transition from this state into employment or nonparticipation; interrupted durations of right-censored spells are calculated from the entry data and the date an unemployed is observed for the last time i n the GSOEP. By using information on changes i n an individual's labour force status between the beginning of 1993 and the date of interview i n the last wave the number of right-censored spells, especially those w i t h a begin shortly before the end of the calendar data i n Decern-

Structural Differences i n Long-Term Unemployment

117

ber 1992, could be reduced substantially. Following usual practice, interrupted unemployment spells of people leaving the panel temporarily or permanently ("sample attrition") are also treated as right-censored here. Table 1 Sample information on unemployment spells in the GSOEP Males West East # Unemployment spells

Females West East

329

333

277

129

139

61

280

# Persons

265

289

233

468

0 Unempl. spell/person

1.24

1.15

1.19

1.11

6.7

6.6

7.6

8.2

% right-censored

0 Spell duration (months)

519

Note: The numbers refer only to those spells for which complete information for all the variables included in the empirical model is available. Source: GSOEP-West, waves 7-10; GSOEP-East, waves 1-4; own calculations.

The following groups of explanatory variables are included i n the model: - personal characteristics and household structure - dummy variables for s k i l l level, - indicators for structure of previous employment, - labour market indicators, and - entitlement to and level of unemployment benefits, and other household income. Except for a somewhat different specification of the dummies for skill level, which is due to the peculiarity of the previous East German educational system, and the inclusion of a dummy for nationality only for West Germany - the very few foreigners i n the GSOEP-East were excluded from the analysis - the sets of explanatory variables are the same. Since labour force behaviour is k n o w n to differ substantially by gender, the sample is split by sex and the respective sets of explanatory variables are specified differently w i t h respect to household structure. Descriptions and summary statistics of variables are given i n Table 2.

118

Viktor Steiner and Florian Kraus Table 2 Variables in the hazard rate models Male

Variable Foreigner Disabled Age < 25 years (35 < Age < 55) 25 years £ Age £ 35 years Age > 55 years Married # Children Married •#Children No occupational qualification (Apprenticeship training) Master craftsman/technical school University Previously employed Primary sector (Manufacturing) Construction Services Sector missing Northern region (Nordrhein-Westfalen. Saarland. Rheinland-Pfalz) Southern region Mecklenburg-Vorpommern (Sachsen, Sachsen-Anhalt. Thüringen) Brandenburg/ East-Berlin Regional unemployment rate Change in reg. unempl. rate Spell begin in 1989/90 (Spell begin in 1992 or 1993) Spell begin in 1991 Spell begin in Q1 (Spell begin in Q4) Spell begin in Q2 Spell begin in Q3 In other household income (in DM 1000) Receives unempl. benefit In amount of unempl. benefit

West 0.46 0.13 0.36 0.30 0.09 0.51 0.84 0.30 0.45 —

0.04 0.85 0.06 0.15 0.29 0.08 0.23

East —

0.03 0.20 0.33 0.08 0.64 0.89 0.41 0.13 0.16 0.08 0.96 0.20 0.11 0.17 0.19

Female West East — 0.40 0.04 0.02 0.26 0.18 0.32 0.35 —

—

0.57 0.77 0.34 0.49

0.71 0.95 0.44 0.13

—

0.07 0.72 — —

0.13 0.05 0.87 0.10 0.03 0.36 0.23

—

0.46 0.08 0.25

0.46

—

0.43

—

—

0.12

—

0.13

6.50 0.03 0.32

0.19 7.45 0.06 0.08

7.56 0.00 0.30

0.21 15.63 0.04 0.05

0.30 0.24 0.16 0.30 0.60 0.73 5.03

0.31 0.24 0.20 0.32 0.08 0.84 5.53

0.23 0.26 0.22 0.29 0.67 0.73 4.81

0.24 0.28 0.15 0.35 0.18 0.87 5.59

—

—

—

Notes: 1) Means refer only to those spells for which complete information for all the variables included in the empirical model is available (see Table 1). For dummy variables base categories are given in parantheses 2) The small number of females in the oldest age group or with previous employment in the primary sector or in construction are included in the respective base categories. Source: GSOEP-West, waves 7 - 10; GSOEP-East, waves 1 - 4 .

Structural Differences i n Long-Term Unemployment

119

Personal characteristics (nationality for West Germans, disability status, age) should primarily account for individual differences i n employment opportunities, the costs and expected returns of job search, and preferences to participate i n market work. For females, household structure is generally considered an important factor for labour force behaviour; i t is described here by marital status and the number of small children (up to 6 years) living i n the household as well as an interaction term of the number of children w i t h marital status. For both males and females the log of other household income (deducting unemployment benefits) is included as explanatory variable which, implicitely, also takes into account the employment status of the spouse. Information on an individual's entitlement to unemployment benefits - unemployment insurance ("Arbeitslosengeld") and unemployment assistance ("Arbeitslosenhilfe") - is available on a monthly basis from the income calendar data i n the GSOEP. The entitlement period to unemployment insurance payments depends on the duration of previous employment and age; i t expires, on average, after about 7 months. Unemployment assistance, for w h i c h only those w i t h previous entitlement to insurance payments qualify, is means-tested, i.e. depends on family circumstances, wealth etc., and is granted for a maximum of a year i n the first instance, but is renewable under certain circumstances; i n principle, there is no upper l i m i t on the eligibility period for unemployment assistance if the means-test is passed. As the West German unemployment insurance system was transplanted to East Germany after unification, almost all East Germans who became unemployed at the beginning of the transformation process were eligible to the maximum entitlement period because extended uninsured non-employment spells were very rare events under socialism. I n particular, due to the easily available and cheap child-care facilities under socialism labour force interruptions of East German females after b i r t h of a child were generally of only short duration. I n addition to the level and the relative change of the monthly state unemployment rate which should account for the effects of short-term fluctuations i n regional labour market conditions on individual unemployment behaviour, we also include dummy variables for broad regions as proxies for structural regional differences. Since monthly state unemployment rates for East Germany are not available before October 1991 from the official statistics, we have derived them from the calendar data of the GSOEP-East and the GSOEP-West. For the regional dummy variables we have aggregated West German states into the "northern" (West

120

Viktor Steiner and Florian Kraus

Berlin, Niedersachsen, Schleswig-Holstein, Hamburg and Bremen) and "southern" region (Bayern, Baden-Württemberg, and Hessen) w i t h Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz and Saarland making up the reference region. Sachsen, Sachsen-Anhalt and Thüringen w i t h a high concentration of industrial production inherited from the socialist system of central planning form the reference region for East Germany. The two remaining East German states differ substantially i n economic structure from this reference region; Mecklenburg-Vorpommern is dominated by agricultural production and tourism, whereas Brandenburg/ East-Berlin i n effect shares a common labour market w i t h West-Berlin. Except for the unemployment benefit variables and the level and change of the regional unemployment rate, information on the explanatory variables i n the model is only collected at the date of the interview i n each wave of the survey. This information had therefore to be merged w i t h the monthly calendar data on an individual's labour force status where the following conventions have been used. Information from the dates of interview i n a particular wave t is related to the calendar data from wave t + 1 covering the period January to December i n year t. If i n formation on certain explanatory variables is missing i n a particular wave, i t was substituted from the subsequent or, if also lacking, from the previous wave. If information is not available for any of two neighbouring years, the spell is excluded from the sample.

3. Estimation Results

As mentioned above, transitions from unemployment into non-participation could only be estimated for West German females, for males and East German males estimation is restricted to the hazard rate into employment. Detailed estimation results for the various hazard rate models are reported i n Tables A l and A2 i n the appendix. Before the effects of important explanatory variables on individual unemployment behaviour are discussed we briefly comment on the results for the estimated heterogeneity components and the estimates for the baseline hazard rates. To start with, we estimated all hazard rate models w i t h the set of explanatory variables described i n the previous section and up to four mass points ("heterogeneity groups"). We then decided on the necessary and sufficient number of mass points to account for unobserved population heterogeneity on the basis of statistical tests. As i t turned out, there

Structural Differences i n Long-Term Unemployment

121

are two heterogeneity groups for West German males, whereas for East German males and for females i n both regions the individual effect was statistically insignificant; for these latter groups the models were therefore re-estimated without the heterogeneity component. Since single months w i t h only a few completed durations had to be aggregated w i t h adjacent months, the specification of the baseline hazard function differs between the models for East and West Germany and also by gender. I n particular, because of the relatively small number of transitions into non-participation i n the first few months, the base category of the dummies for the corresponding baseline rate for West German females refers to the first six months, the first dummy to months 7-12, and the second dummy to durations exceeding 12 months. For West German males we also had to aggregate several months to get a sufficient number of completed durations to estimate the baseline hazard into employment. The coefficients of these dummies describing the baseline hazard refer to a single month w i t h i n the respective duration interval; the effect of a particular coefficient on the hazard is obtained by adding i t to the constant term w h i c h represents the base category for the baseline hazard rate.

Duration dependence versus sorting effects in the unemployment process

For West German males the coefficients on all monthly dummy variables are statistically insignificant implying that the hazard rate into employment remains constant over the unemployment spell. Note, however, that this implication only holds for a given heterogeneity group. Figure 2 plots the hazard rates for the West German males based on the estimates i n Table A l where the estimated hazards for the two heterogeneity groups are evaluated at the sample means of the explanatory variables i n the model as described i n the notes below. The heterogeneity group w i t h a larger share i n the population (75.1%) has a monthly hazard rate of around 10%. Since for a constant hazard the expected completed spell duration is simply its reciprocal, ignoring the small number of transitions into non-participation, this group has a mean duration of 10 months. The smaller heterogeneity group's hazard is a tiny 1%; following terminology i n the literature on social mobility, the first group could be termed "movers" whereas the characterisation of the latter would be as "stayers".

122

Viktor Steiner and Florian Kraus

I t is well known [see, e.g., Salant (1977)] that i n heterogenous populations the average hazard rate from unemployment declines w i t h increasing duration even if all individual hazards are constant over time. This is due to a sorting process by w h i c h those w i t h higher individual hazards quit the unemployment pool relatively quickly leaving an increasing share of unemployment people w i t h relatively low hazards behind; thus, the average hazard i n the pool declines. This effect is illustrated i n Figure 2, where the "averaged" hazard rate has been calculated as the weighted sum of the two heterogeneity groups' hazard rates w i t h the weights given by the estimated probabilities of these two groups occurring i n the sample. This "averaged" hazard starts at about 7% and declines slowly to some 5%. If the two groups are not appropriately distinguished one may therefore infer that the unemployment process is characterised by (a weak form of) negative duration dependence. Since for both groups the hazard into employment remains roughly constant throughout the unemployment spell this conclusion would be unwar-

averaged hazard rate group 1: e1=-1.73 ρ(θ1]=24.99ί group 2: e2= 0.58 pCe2]=75.1%

-Θ

Ç θ-

"8

Τ

-θ 6

10

months

Figure 2: The effect of unobserved heterogeneity on spurious duration dependence Note: e = heterogeneity component ("mass point"), p(e) = probability of mass point; see text. Source: Calculations based on estimates in Table A l .

( 12

Structural Differences i n Long-Term Unemployment

123

ranted and no causal interpretation can be given to a declining average hazard i n the population. This sorting effect, of course, also works w i t h respect to observed characteristics of the unemployed and other factors which we have included as explanatory variables i n our models. For East German males there is a statistically significant negative effect on the baseline hazard i n the duration interval 7 - 9 months, otherwise i t shows no systematic pattern. The pattern is less clear-cut for females; whereas the hazard into employment for West German females does not depend on duration, for East Germans i t declines significantly from the second to up to the sixth month and remains more or less constant thereafter. On the other hand, for West German females the hazard rate into non-participation increases considerably i n the duration interval 7 - 1 2 months and jumps to a still higher level after 12 months. This

Φ

-4>

Α-

Θ

Θ-

-e

e-

-4>

OJ ο ο

θ — — men θ — — women

6

12

months

Figure 3: "Duration dependence" i n the unemployment process, East German males and females Note: The reference group is defined as follows: Not disabled, married, if female: one small child, 35 < age 55 years Disabled Married without small children Single without small children No occupational qualification Master craftsman/technic, school University Not previously employed Construction Northern region Reg. unemployment rate -10% Change in regional unemployment rate + 10 % Spell begin in 1992 Spell begin in Q1 Spell begin in Q4 Other household income +10% No unemployment benefit Amount of unempl. benefit -10%

Females East

West

41.7

302

40.9

46.9

61.2 22.3 23.2 89.2 69.3

—

—

—

21.2 23.1 69.6 58.5

8.2 22.6

— —

68.1 60.9

—

38.6

—

—

—

—

—

—

—

—

35.8 50.7 42.6 48.6

—

East

—

— —

—

10.3

—

78.8

—

43.7

17.4 59.8

—

15.5

—

—

—

—

—

—

36.6

—

—

44.8 47.1

65.1 44.1 41.4 —

—

—

—

43.6

43.6 29.1 6.9 32.0

—

26.1 41.6

29.3 46.1 36.3 40.4 34.7 39.2

— — —

46.2 34.3 47.0

Notes: 1) The reference group is defined as in Figure 5. 2) Only the effects of variables with statistically significant coefficients are reported. "-" refers either to statistically insignifcant coefficients or variables not included in the respective model. 3) Survival rates of West German males are "averaged" over the two heterogeneity groups; see text. Source: Calculations based on estimates in Table A l and A2 in the appendix.

f a v o u r a b l e f o r w o m e n w i t h c h i l d r e n . A l t h o u g h one w o u l d n o t e x p e c t e m p l o y e r s i n t h e p r i v a t e sector t o a p p l y s u c h i r r a t i o n a l d i s c r i m i n a t o r y h i r i n g rules, s u c h a p o l i c y seems c o n c e i v a b l e i n t h e s t i l l v e r y l a r g e E a s t G e r m a n state sector i n c l u d i n g p u b l i c w o r k s p r o g r a m m e s . E x c e p t f o r u n i v e r s i t y e d u c a t i o n i n E a s t G e r m a n y , w e f i n d n o s t r o n g effects of a n i n d i v i d u a l ' s s k i l l l e v e l o n l o n g - t e r m u n e m p l o y m e n t . G i v e n t h e

Structural Differences i n Long-Term Unemployment

129

prevailing conventional wisdom on the relationship between formal occupational training and unemployment i n West Germany based on the high share of people w i t h no or little occupational qualification i n the unemployment pool, this result seems surprising and is also i n conflict w i t h previous work covering a much longer time period [Steiner (1994)]. A possible explanation for the insignificance of occupational variables i n the present study is that i n a strong economic upswing, as the West German economy experienced i n the observation period, firms reduce their hiring standards w i t h respect to the level of formal occupational qualifications. On the other hand, given that i n the former GDR university eduation i n many subjects were not up to western standards or i n fields not demanded anymore, the low shares of long-term unemployed East German males and females w i t h university education is surprising. Here, too, the only plausible explanation seems to be that this group is given a preferential treatment i n the state sector, e.g. i n public works programmes. For West German males previous work experience seems to be a more important factor for the employment prospects of the unemployed than their formal occupational training. Compared to the reference group their 12-months' survival rate i n unemployment almost doubles to about 80% if they have not been employed prior to their current unemployment spell, i.e. entered the labour market for the first time. I n contrast, no such effect seems to exist for East German males, while for females i t is only of some importance i n East Germany. However, i t should be noted that, given the small number of East German males w i t h no previous work experience i n the sample (4%), the insignificance of this effect is probably due to the large standard error of the estimated coefficient of the corresponding variable i n Table A l . Apart from that, there seems to be no plausible explanation for the qualitative differences i n estimation results between the four groups. Except for the dummy variables for the construction industry i n case of East German males and the "northern" region for West German males there are no significant industry and regional effects on long-term unemployment. Furthermore, the level and relative change of the regional unemployment rate do not affect individual unemployment durations much. These relatively small effects do not necessarily imply that the general labour market situation is unimportant for individual unemployment behaviour, but could also be due to the relatively high level of aggregation of these variables. Furthermore, demand-side effects are 9 Konjunkturpolitik, Beiheft 43

130

Viktor Steiner and Florian Kraus

also likely to be accounted for to some extent by the yearly and quarterly dummies for cohort and seasonal effects. E l i g i b i l i t y to unemployment benefits has a relatively strong effect on individual unemployment behaviour, especially for East German males. I n contrast, marginal reductions i n the amount of unemployment benefits or changes i n the level of other household income have virtually no effect on long-term unemployment.

4. Concluding Remarks We have shown that there are important structural differences i n longterm unemployment between West and East German males and females which are related both to population heterogeneity and the effects of i m portant explanatory variables on the hazard rate from unemployment. For East Germans and for West German females these variables adequately account for population heterogeneity; West German males differ w i t h respect to unobserved characteristics and can be divided into two heterogeneity groups which may be termed "movers" and "stayers". The larger group of movers has a relatively high hazard rate from unemployment, whereas for stayers the estimated hazard rate is virtually zero. For both these groups as well as for West German females the respective hazard rate from unemployment is constant, i.e. does not depend on spell duration. However, not distinguishing between the two heterogeneity groups would result i n a moderately declining hazard rate for West German males due to a sorting process i n the unemployment pool. For East German males and females the hazard rates into employment do show some decline i n the first few months after the beginning of an unemployment spell, but get back to their i n i t i a l levels at longer durations. Hence, for both West and East Germany there is little evidence for the hypothesis of negative duration dependence i n the unemployment process as discussed i n the literature. On average, the share of long-term unemployment among females is much higher i n East Germany, for West German females i t is considerably reduced by their relatively high propensity to withdraw from the labour force. For males the percentage still unemployed after 12 months is virtually the same i n the West and East German population. To some extent, the relatively low survival rates i n unemployment of East German males is probably due to their more frequent transitions into labour mar-

Structural Differences i n Long-Term Unemployment

131

ket programmes, which we could not distinguish from transitions into regular employment here. Pronounced differences i n long-term unemployment between West and East German males and females remain after controlling for important characteristics of the unemployment and other structural factors. We have shown that some of them have very strong effects on long-term unemployment.

5. Appendix: Detailed Estimation Results As described i n the text, the models i n the following tables are the result of some statistical testing. On the basis of w h i c h the number of necessary and suffient mass points was selected for each model. Due to data restrictions a hazard rate model for both transitions into employment and into non-participation could only be estimated for West German females. Following usual practice, for the other groups the small number of transitions into non-participation were treated as right-censored at the time of leaving unemployment to that state.

132

Viktor Steiner and Florian Kraus

Table Al Determinants of transition rates from unemployment into employment, males West Variable

Coeff.

Constant Foreigner Disabled Married Age < 25 years 25 years < Age < 35 years Age > 55 years No occupational qualification Master craftsman/techn. school University Previously employed Primary sector Construction Services Sector missing Northern region Southern region Brandenburg/ Berlin (East) Mecklenburg-Vorpommern Reg. unemployment rate Change in reg. u. r. Spell begin in 1989/90 Spell begin in 1991 Spell begin in Q1 Spell begin in Q2 Spell begin in Q3 In household income Receives unempl. benefit In amount of unempL benefit Month 2 Month 3 Month 4 Month 5 Month 6 Month 4 - 6 Month 7 - 9 Month 10-12 Month > 12 Random effect ει ε2 P(ei) Ρ(ε2) # Spells (right censored) # Unemployment months - In likehood

- 3.808 -0.688 -1.011 -0.275 0.849 0.797 -2.231 -0.087 —

0.898 1.471 0.410 1.002 -0.103 0.046 -0.837 0.453

4.68** 2.54** 1.70* 0.81 2.46** 1.15 2.89** 0.20 —

0.66 3.01** 0.55 0.91 0.32 0.07 2.05** 0.88

—

—

—

—

0.131 -4.437 -0.094 0.197 -0.481 -0.625 - 0.207 0.160 -0.294 -0.049 0.291 -0.223

1.08 3.70** 0.21 0.50 1.56 1.63 0.71 1.26 0.11 0.13 0.99 0.63

—

—

—

—

—

0.167 0.312 0.006 0.428 Mass point -1.733 0.576 0.249 0.751

|1

East Coeff.

Itl

329(129) 2196 1143.41

—

0.40 0.46 0.01 0.47 Itl 1.19 1.12 2.03 6.12

-2.918 —

-0.833 0.241 0.273 0.211 - 1.232 -0.091 0.076 0.687 0.534 0.270 0.469 0.181 0.398

Itl 3.42** —

1.73* 0.96 0.88 0.98 2.57** 0.33 0.32 2.26** 1.13 1.08 1.65* 0.72 1.61

—

—

—

—

-0.046 0.036 0.040 -0.552 0.131 0.331 0.340 0.384 0.207 0.325 -4.251 0.507 -0.125 -0.122 -0.276 -0.185 - 0.256 —

- 0.623 -0.121 -0.220

0.16 0.13 0.72 1.37 0.34 1.50 1.41 1.68* 0.89 2.38 2.35 1.84 0.47 0.46 0.86 0.55 0.71 —

1.97** 0.36 0.57

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

333 (139) 2183 1212.95

Note: " * " (" ** ") indicates significance at the 10 % (5%) level, " - " variable not included in the model.

Table A2 Determinants of transition rates from unemployment into employment, females

Variable Constant Foreigner

-1.306 -0.140 0.977 Age < 25 years 0.553 25 years < Age < 35 years Disabled -1.088 Married -0.410 Child(ren) 0.241 - 0.243 Married and Child(ren) No occupational qualification -0.153 — Master craft/technical school 1.350 University Previously employed 1.040 — Primary sector — Construction -0.184 Services Sector missing - 0.585 Northern region - 0.022 Southern region - 0.097 Brandenburg/ Berlin(east) — Mecklenburg-Vorpommern — Reg. unemployment rate -0.185 Change in reg. u. r. -0.081 Spell begin in 1989/90 -0.151 Spell begin in 1991 -0.791 Spell begin in Q1 - 0.586 Spell begin in Q2 - 0.745 Spell begin in Q3 - 0.062 In household income 0.186 Receives unempl. benefit 1.271 In amount of unempl. benefit - 0.205 Month 2 -0.149 Month 3 0.201 — Month 4 Month 4 - 6 -0.184 — Month 5 — Month 6 — Month 7 — Month 8 — Month 9 Month 7 - 9 0.081 — Month 10 - 12 — Month 7 - 12 - 0.396 Month > 10 — Month > 12

# Spells(right censored) # Unemployment months -2 In likehood

West Non-participation Coeff. Itl

Employment Coeff. Itl

1.27 0.59 3.66** 2.23** 2.25** 1.56 2.91** 0.81 0.64

- 2.755 - 0.070 1.158 0.525 0.442 -0.075 - 0.309 0.771 -0.260

—

—

4.64** 0.246 4.60** -0.182 —

—

—

—

0.90 1.79* 0.08 0.22

-0.071 0.698 - 0.447 -0.614

—

—

—

1.73* 0.03 0.59 3.34** 2.18** 2.53** 0.24 2.12** 0.81 0.86 0.47 0.66

—

-0.146 - 1.561 -0.111 0.007 0.061 0.407 0.135 0.107 3.495 - 0.560

1.76* 0.21 3.16** 1.75* 0.85 0.19 1.65* 1.69 0.91 —

0.46 0.55 — —

0.24 1.67* 1.26 1.05 — —

1.01 0.33 0.27 0.02 0.13 0.94 0.32 0.69 1.49 1.55

—

—

—

—

—

—

—

0.66

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

0.25

—

—

—

—

— —

0.735

1.17

—

—

1.321

277 (61) 2108 1501.3

2.48** —

East Employment Coeff. Itl -1.948

3.87**

—

0.374 - 0.095 - 0.222 - 0.260 -0.109 0.803 - 0.357 0.306 0.882 0.397 0.249 0.032 0.079 - 0.262

—

1.43 0.47 0.53 0.97 1.13 3.11** 1.43 1.55 2.63** 1.72* 0.89 0.08 0.43 1.14

—

—

—

0.162 0.244 - 0.039 - 1.407 -0.114 -0.114 -0.174 - 0.252 -0.124 0.200 -0.371 0.002 - 0.728 -0.515 -0.711

—

0.81 1.14 2.48** 2.72** 0.65 0.65 0.84 1.05 0.65 2.10** 0.29 0.01 2.44** 1.90* 2.27**

—

- 0.467 - 0.559 - 0.487 -0.174 - 0.003 —

0.031 — —

3.66** -0.312

—

1.56 1.72* 1.45 0.54 0.01 —

0.12 — —

1.02

519(280) 4262 1755.89

Note: " * " (" ** ") indicates significance at the 10 % (5%) level, " - " variable not included in the model. For West German females there are not a sufficient number of observations to estimate coefficients for primary sector and construction. The same holds for both West and East German females in the oldest age group. Source: see Table 2 in the text.

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Viktor Steiner and Florian Kraus

References Blanchard, Oliver, J. / Diamond, Peter (1990): Ranking, Unemployment Duration, and Wages; NBER Discussion Paper No. 3387. Kiefer, Nicholas M. (1988): Economic duration data and hazard functions; Journal of Economic Literature, 26, 646 - 679. Salant, Stephen W. (1977): Search theory and duration data: a theory of sorts; Quarterly Journal of Economics, 91, 40 - 57. Steiner, Viktor (1993): Long-term unemployment during the transition to a market economy - East Germany after unification; ZEW-Discussion Paper No. 93-14, Mannheim. - (1994a): Langzeitarbeitslosigkeit während des Übergangs zur Marktwirtschaft - Ostdeutschland nach der Vereinigung; i n Heinz König / Viktor Steiner (eds.), Arbeitsmarktdynamik und Unternehmensentwicklung i n Ostdeutschland. Erfahrungen und Perspektiven des Transformationsprozesses; Nomos Verlagsanstalt, Baden-Baden. - (1994b): Labour market transitions and the persistence of unemployment - West Germany 1983 - 1992; ZEW-Discussion Paper No. 94 - 20, Mannheim.

T a r i f p o l i t i k i n Ostdeutschland: Ausstieg aus dem Lohnverhandlungsmodell der Bundesrepublik Deutschland

Von W o l f g a n g

S c h e r e m e t , Berlin1

1. Einleitung I n den beiden ersten Jahren nach der deutschen Vereinigung wurden bei den Tarifverhandlungen für die neuen Bundesländer Lohn- und Gehaltsanhebungen von bis zu 60 v H vereinbart. Die Einkommensunterschiede zwischen Ost- und Westdeutschland wurden auf diese Weise schnell verringert. Für die ostdeutschen Unternehmen bedeutete es aber eine zusätzliche Belastung. Die Zuwachsrate der Löhne übertraf die Zunahme der Stundenproduktivität deutlich. Die Lohnstückkosten, die 1989 noch u m rund 20 v H über dem westdeutschen Niveau lagen, stiegen i n Folge der Lohnerhöhungen u n d des Produktionseinbruchs i m Jahr 1991 auf rund 170 v H des westdeutschen Niveaus. Trotz eines Arbeitsplatzabbaus von historischem Ausmaß - die Zahl der Beschäftigten ging zwischen 1989 und 1994 u m 40 v H zurück - blieb die Lohnstückkostenrelation lange Zeit nahezu unverändert. Vielfach wurde für diese Entwicklung das deutsche Tarifverhandlungssystem verantwortlich gemacht. Gerade i n den ostdeutschen Tarifverhandlungen habe sich die Inflexibilität des deutschen System gezeigt, auf die wirtschaftlichen Verhältnisse der einzelnen Unternehmen einzugehen und auf sich ändernde Nachfrage- und Angebotsverhältnisse am Arbeitsmarkt zu reagieren. Viele Kommentatoren zogen aus dieser Entwicklung die Schlußfolgerung, der deutsche Lohnfindungsprozeß sei 1 Ich danke K a r l Brenke, Heiner Flassbeck, Reinhard Pohl, Jürgen Schupp sowie den Teilnehmern der Jahrestagung der Arbeitsgemeinschaft wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute i m M a i 1995 für hilfreiche Kommentare. Alle Unzulänglichkeiten gehen selbstverständlich zu meinen Lasten. Mein besonderer Dank gilt Jacqueline Sawallisch für die Durchführung umfangreicher Berechnungen.

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Wolfgang Scheremet

überholt und den Herausforderungen der Zukunft nicht gewachsen. Letztendlich habe diese A r t der Lohnfindung die Unternehmen i n Ostdeutschland gezwungen, neue Wege der Lohnfindung zu suchen. Tatsächlich traten einige Unternehmen aus den Arbeitgeberverbänden aus. Vor allem aber neugegründete Unternehmen schlugen den Weg der verbandsunabhängigen Lohnverhandlungen ein. Tariflöhne und -gehälter waren i n Ostdeutschland nie Mindestbedingungen für die Arbeitnehmer. Sie sind vielmehr die Obergrenze dafür, was die Arbeitgeber zu zahlen bereit oder i n der Lage sind. Dennoch wurden viele Unternehmen durch die kräftigen Lohnzuwächse überfordert. Sie waren daher gezwungen, von den tariflichen Vorgaben abzuweichen. Ob solche verallgemeinenden Schlußfolgerungen für die gesamten i n stitutionellen Regelungen des Lohnfindungsprozesses zutreffen, versucht dieser Beitrag zu klären. Die Untersuchung gliedert sich deshalb i n zwei Teile: Zunächst werden die Lohnverhandlungen i n Ostdeutschland unmittelbar nach der Vereinigung und die Rolle analysiert, die das westdeutsche Modell bei der Lohnfindung spielte. Diesem Abschnitt folgt eine empirische Untersuchung der betriebsspezifischen Charakteristika für die Entscheidung, untertarifliche Löhne zu bezahlen.

2. Lohnverhandlungen in Ostdeutschland 2.1 Die Lohnbildung in der Bundesrepublik Deutschland als Grundlage der Lohnverhandlungen in Ostdeutschland

Durch den Beitritt der fünf ostdeutschen Länder nach Art. 23 GG zur Bundesrepublik Deutschland am 3. Oktober 1990 wurde das Rechtssystem der Bundesrepublik i n den neuen Bundesländern gültig. Etabliert wurden dadurch auch wesentliche Bestandteile des westdeutschen W i r t schaftssystems. Bereits durch den Vertrag zur Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion und die Einführung der D - M a r k i m Wirtschaftsgebiet der DDR war die alleinige geldpolitische Verantwortung der Bundesbank und damit eine der wesentlichen Grundlagen des westdeutschen Wirtschaftssystems, auf das vergrößerte Währungsgebiet erweitert worden. 2 Eines der zentralen sozialpolitischen Ziele des Vertrages war es auch, die relativen Einkommensniveaus der Rentenbezieher i n Ostdeutschland zu sichern. 3 Die fünf neuen Länder und Ost2 Art. 1, Abs. 2 und Art. 10, Vertrag zur Schaffung einer Wirtschafts-, Währungs- und Sozialunion.

Tarifpolitik i n Ostdeutschland

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Berlin wurden deshalb i n das westdeutsche Sozialversicherungssystem integriert. Dies galt neben der Rentenversicherung auch für die Kranken- und die Arbeitslosenversicherung. 4 Durch den Beitritt der fünf ostdeutschen Länder zum Rechtsgebiet des Grundgesetzes und der darin festgelegten föderalen Struktur des Bundesgebietes wurden ebenfalls wesentliche Teile der Finanzverfassung der Bundesrepublik Deutschland i n Ostdeutschland gültig. 5 Der Beitritt der fünf ostdeutschen Länder nach Art. 23 GG legte aber nicht nur die Basis für die Übernahme der Geldpolitik, der Finanzverfassung und des westdeutschen Sozialversicherungssystems, sondern es wurde dadurch auch die Funktionsweise des ostdeutschen Arbeitsmarktes maßgeblich beeinflußt. Eine der wichtigsten institutionellen Regelungen am Arbeitsmarkt ist die Ausgestaltung des Lohnbildungsprozesses. I n der Bundesrepublik Deutschland sind die wesentlichen Grundzüge der Arbeitsverfassung bereits i m Grundgesetz geregelt. Das Grundgesetz, das die Idee einer freiheitlichen Ordnung m i t dem Sozialstaatsgedanken verknüpft, gewährleistet nach A r t i k e l 9, Abs. 3 Grundgesetz die Koalitionsfreiheit i n der Bundesrepublik Deutschland. Sie schützt die Rechte des Einzelnen (Individualgrundrecht), sich zu einer Koalition zusammenzuschließen oder ihr beizutreten (positive Koalitionsfreiheit) beziehungsweise ihr fernzubleiben (negative Koalitionsfreiheit). Des weiteren sieht sie auch die Rechte von Gruppen oder Koalitionen auf Bestandsgarantie sowie die Rechte auf koalitionsmäßige Betätigung vor (kollektive Koalitionsfreiheit). 6 Die daraus abgeleitete und i m Tarifvertragsgesetz formulierte Tarifautonomie bewahrt die Tarifparteien vor staatlicher Einflußnahme bei der Regelung der Beziehungen zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern. Der Staat hat lediglich die Aufgabe, die institutionellen Rahmenbedingungen auf dem Arbeitsmarkt festzulegen. Die Tarifparteien sind darüberhinaus aber frei von staatlicher Einflußnahme. Die Arbeitsbedingungen und die Entwicklung der Tarifeinkommen werden demnach allein von den Tarifparteien bestimmt. Die Unabhängigkeit von staatlicher Einflußnahme bei der Lohnfindung schließt auch die Kom3 Vgl. Scholz (1992). Art. 18 bis 25, Vertrag zur Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion. 5 Art. 7, Abs.l, Einigungsvertrag. Eine wichtige Ausnahme war die Einbeziehung der fünf neuen Bundesländer i n den Finanzausgleich. Bis zu ihrer völligen Integration 1995 wurden stattdessen finanzielle M i t t e l über den „Fonds Deutsche Einheit" bereitgestellt. Art. 7, Abs 2 und 3, Einigungsvertrag. 6 Vgl. Reinhard Richardi, Einführung zum Arbeitsrecht, in: Arbeitsgesetze, Beck-Texte i m dtv, 30. Auflage, 1984. 4

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Wolfgang Scheremet

plementärgarantie der Tarifautonomie zur Durchführung von Arbeitskämpfen ein. Die M i t t e l des Arbeitskampfes -Streik und Aussperrung sind also zulässig, wenn die Ziele der Arbeitskämpfe ein durch Tarifverträge regelbarer Vorgang sind und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt bleibt. 7 Staatliche Zwangsschlichtung bei Tarifkonflikten ist daher unzulässig. Das Tarifvertragsgesetz hat den Gewerkschaften i m Lohnfindungsprozeß eine besondere Holle zugedacht. Tarifverträge können auf der A r beitgeberseite sowohl von Arbeitgeberverbänden (Verbandstarifvertrag) als auch von einzelnen Unternehmen (Haustarifvertrag) abgeschlossen werden, auf der Arbeitnehmerseite jedoch nur von Gewerkschaften. Das Recht auf eine individuelle Regelung (Außenseiterkonkurrenz) bleibt dabei aber unberührt. Arbeitsverträge können also auch zwischen Unternehmen und Einzelpersonen abgeschlossen werden, so z. B. die außertarifliche Vergütung leitender Angestellter. Dennoch hat der Gesetzgeber den kollektiven Tarifvertrag über die individuelle Regelung gestellt. Kollektive Regelungen haben Vorrang vor dem Einzelarbeitsvertrag. I n dividuelle Arbeitsverträge dürfen, ebenso wie Betriebsvereinbarungen, nur zugunsten der Arbeitnehmer von den tarifvertraglich geregelten Vorgaben abweichen (Günstigkeitsprinzip nach §4 Abs. 1 TVG). Tariflöhne und -gehälter haben somit i n der Bundesrepublik Deutschland einen Mindestlohncharakter. Mindestlöhne sind daher i n der Bundesrepublik, anders als i n vielen anderen Ländern, beispielsweise den USA und Frankreich, nicht gesetzlich vorgeschrieben. Der Gesetzgeber hat also bei der rechtlichen Gestaltung des Lohnfindungsprozesses implizit für ein Gleichgewicht der Kräfte auf beiden Seiten des Arbeitsmarktes gesorgt. I m Koalitions-, Tarifvertrags- und auch i m Arbeitskampfrecht werden die Rechte der Arbeitnehmer dadurch gestärkt, daß der einzelne Arbeitnehmer nur als Mitglied einer Koalition erfaßt wird. Die Rechte des Individuums werden daher bei der Aushandlung der Arbeitsbedingungen von den Gewerkschaften vertreten. Ähnliches gilt für die Seite der Arbeitgeber. Auch hier kann sich ein einzelnes Unternehmen einem Verband anschließen, wenn es sich einer übermächtigen Gewerkschaft konfrontiert sieht. Gleichwohl bleibt es jedem Unternehmen selbst überlassen, diesen Weg zu gehen oder individuell m i t einer Gewerkschaft einen Haustarifvertrag abzuschließen. Die Mindestarbeitsbedingungen und die Entwicklung der Tarifeinkommen werden also i n der Bundesrepublik Deutschland i n einem zwei7

ebenda.

Tarifpolitik i n Ostdeutschland

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seitigen Monopol bestimmt. Die Unternehmensverbände vertreten dabei die Interessen des Produktionsfaktors „ K a p i t a l " und die Gewerkschaften die des Faktors „ A r b e i t " . Die Kollektivierung (bei den Arbeitnehmern und den Arbeitgebern) der Tarifverhandlungen führt dazu, daß idealtypisch auf beiden Seiten des Verhandlungstisches Interessenvertreter m i t etwa der gleichen Marktmacht sitzen. Gerade die einigermaßen gleichmäßige Verteilung der Verhandlungsmacht ist wichtig, u m zu makroökonomisch effizienten Lösungen für eine Volkswirtschaft zu gelangen. Allerdings kann sich die relative Machtposition der beiden Verhandlungspartner i m Konjunkturverlauf ändern. Wären die Gewerkschaften i n einer deutlich stärkeren Position, würden sie versuchen, durch Umverteilung einen größeren A n t e i l am gesamten Produktionswert zu erhalten. Eine derartige Strategie ist aber auf gesamtwirtschaftlicher Ebene zum Scheitern verurteilt, da Unternehmer immer bemüht sind, Gewinneinbußen entweder durch Produktivitätssteigerungen oder Preiserhöhungen zu umgehen. Gelingt den Unternehmen die Anpassung an die Lohnabschlüsse nicht mehr, führt dies zu Preiserhöhungen, die letztlich i n einen Konflikt zwischen Lohnpolitik und Geldpolitik münden. Wären auf der anderen Seite die Unternehmen i n einer stärkeren Position, würden sie versucht sein, notwendige Veränderungen der Produktionsstruktur zu umgehen und stattdessen Lohnsenkungen durchzusetzen, u m die Lohnstückkosten konstant zu halten und so ihre preisliche Wettbewerbsfähigkeit zu bewahren. Letztendlich würde das niedrigere Produktivitätswachstum zu einer geringeren Wachstumsdynamik führen und der potentielle Verteilungsspielraum würde nicht ausgenutzt. Beide Effekte gelten sowohl auf der gesamtwirtschaftlichen als auch auf der einzelwirtschaftlichen Ebene. Gleichwohl ist die Herstellung einer Machtbalance zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern auf einzelwirtschaftlicher Ebene sehr viel schwieriger als auf der gesamtwirtschaftlichen Ebene. E i n prosporierendes Unternehmen, das einer gut organisierten Arbeitnehmerschaft gegenübersteht, ist potentiell i n einer benachteiligten Situation. Wenn die Gewerkschaften m i t Streiks drohen, w i r d das Unternehmen alles versuchen, diesen Konflikt zu vermeiden. Da es auf einzelbetrieblicher Ebene schnell Marktanteile an potentielle Konkurrenten verlieren kann, w i r d das Unternehmen vielmehr bereit sein, höheren Lohnzuwächsen zuzustimmen. Auf diese Weise kann jedoch ein erheblicher Teil des betrieblichen Gewinns abgeschöpft werden, so daß der Anreiz, unternehmerisch tätig zu werden, abnimmt. U m gekehrtes gilt für Verlustunternehmen. Hier sind die Arbeitnehmer eher

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Wolfgang Scheremet

i n einer benachteiligten Situation. M i t dem Hinweis auf einen drohenden Beschäftigungsabbau können die Arbeitgeber geringere Lohnzuwächse durchsetzen. Verlustunternehmen haben daher bei betrieblicher Lohnfindung sehr viel weniger Anreize, Umstrukturierungen vorzunehmen, u m auf diese Weise wieder wettbewerbsfähig zu werden. Darüber hinaus können Verlustunternehmen viel länger am M a r k t überleben, da sie quasi von ihren eigenen Arbeitskräften subventioniert werden. Wie bei jeder A r t der Subventionierung ist aber auch diese Überlebensstrategie nur kurzzeitig erfolgreich. Generell hängt i n einem derartigen System von ungleichgewichtigen Verhandlungspositionen der Erfolg oder Mißerfolg eines Unternehmens viel stärker von seinem Verhandlungsgeschick - also seiner relativen Verhandlungsposition - bei der betrieblichen Lohnfindung als von seiner unternehmerischen Tätigkeit auf den Produktmärkten ab. 8 Bei einer ausgeglichenen Verhandlungsposition ist dagegen eher gesichert, daß einerseits der Verhandlungsspielraum ausgeschöpft w i r d und andererseits auch die Unternehmen nicht überfordert werden. Die Durchschnittseinkommen steigen i n diesem Fall parallel zum Produktivitätsfortschritt, der ex-post den Verteilungsspielraum angibt. Die Lohnstückkosten bleiben etwa konstant. Abweichungen auf gesamtwirtschaftlicher Ebene ergeben sich dann, wenn je nach konjunktureller Situation die eine oder andere Seite eine günstigere Verhandlungsposition erlangt. Veränderungen von Gewinn und Beschäftigung gehen folglich i n die Tarifverhandlungen ein. Auf welcher Ebene sich Arbeitgeber u n d Arbeitnehmer zu einer Koalition zusammenschließen, ist gesetzlich jedoch nicht festgelegt. Der Grad der Zentralisierung ist vielfach historisch gewachsen. I n der Bundesrepublik sind die Tarifparteien auf Branchenebene organisiert, und die Tarifverhandlungen werden i n den regionalen Unterbezirken der jeweiligen Verbände durchgeführt. Der erste Tarifabschluß i n einem Jahr beeinflußt jedoch i n der Bundesrepublik die nachfolgenden Tarifverhandlungen maßgeblich. Der Lohnfindungsprozeß unterscheidet sich damit zum Teil deutlich von der A r t der Lohnverhandlungen i n anderen Ländern. I n den USA und Kanada sind die Gewerkschaften zwar nach Branchen oder Berufsgruppen organisiert, und es existieren Dachorganisationen von Unternehmern u n d Gewerkschaften, 9 Tarifverhandlun8

Vergleiche dazu auch Flassbeck/Scheremet, (1995). Z.B. für die USA National Associations of Manufacturers (NAM) auf der Seite der Unternehmen und American Federation of Labor - Congress of Industrial 9

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gen werden jedoch ausschließlich auf der betrieblichen Ebene durchgeführt. Eine Koordination findet weder zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern noch innerhalb der beiden Gruppen statt. Dem stehen die skandinavischen Länder und Österreich gegenüber, die einen hohen Zentralisierungsgrad der Tarifverhandlungen aufweisen. Die Einordnung der Bundesrepublik Deutschland nach dem Zentralisierungsgrad i m internationalen Vergleich ist allerdings nicht eindeut i g 1 0 . Der Lohnfindungsprozeß i n der Bundesrepublik dürfte jedoch eher i m Bereich der zentralisierten Lohnverhandlungen einzuorden sein. Das Ergebnis eines Tarifvertrages orientiert sich demnach nicht an der Leistungsfähigkeit eines einzelnen Unternehmens, sondern vielmehr am Durchschnitt der Unternehmen. 1 1 Da darüber hinaus die Tarifverträge Mindeststandards für die Arbeitnehmer festlegen, kann ein einzelnes Unternehmen die Lohnhöhe der Arbeitskräfte nur nach oben verändern. Die deutschen Gewerkschaften haben dabei immer ein hohes gesamtwirtschaftliches Verantwortungsbewußtsein bewiesen, indem sie die A n spannungsverhältnisse auf dem Arbeitsmarkt bei den Tarifverhandlungen berücksichtigten, wenn auch oft m i t einer zu langen Verzögerung. Die Entwicklung der Arbeitslosigkeit ist neben der Inflationsrate und der Produktivitätsentwicklung eine entscheidende Leitlinie für die Tarifverhandlungen. Durch das Prinzip der kollektiven Verhandlungen w i r d das Resultat zudem von einer breiten Basis getragen. Der gesellschaftliche Konsens ist daher eine Grundlage des deutschen Systems. Für beide Tarifparteien w i r d die Unsicherheit verringert. Auf der Seite der Arbeitskräfte sinkt das Einkommensrisiko und für die Arbeitgeber steigt die Planungssicherheit, da das Abkommen für beide Parteien während der Laufzeit des Vertrages bindend s i n d 1 2 .

Organisations (AFL-CIO). Beide Insitutionen sind jedoch nicht an Tarifverhandlungen beteiligt, sondern betreiben lediglich Lobbying gegenüber Gesetzgeber und Regierung. 10 Z u m Einfluß des Zentralisierungsgrades Tarifverhandlungen auf die makroökonomische Entwicklung vergleiche Bruno u n d Sachs (1985), Calmfors und D r i f i l l (1988), Fitzenberger und Franz (1993), Franz (1995), Rowthorn (1992), Soskice (1990). 11 Der kollektive Tarifvertrag hat Vorrang vor dem Einzelarbeitsvertrag und der Betriebsvereinbarung. 12 Es gilt die sogenannte „Friedenspflicht", d. h., daß Unternehmen während der Laufzeit von Tarifverträgen nicht bestreikt werden dürfen. Nicht zuletzt deshalb sind die Kosten der streikbedingten Produktionsausfälle i n Deutschland i m internationalen Vergleich sehr gering.

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2.2 Tarifverhandlungen in Ostdeutschland nach der Vereinigung

Nach der deutschen Vereinigung schlossen sich die aus dem Freien Deutschen Gewerkschaftsbund hervorgegangenen Einzelgewerkschaften rasch den Gewerkschaftsverbänden i n Westdeutschland an. Gleichzeitig etablierten sich die entsprechenden Arbeitgeberverbände i n Ostdeutschland. Formal wurde damit das westdeutsche Modell des Lohnfindungsprozesses auf Ostdeutschland übertragen. Das Ergebnis i n der ersten Runde der Tarif Verhandlung des Jahres 1991 waren Zuwächse der Tariflöhne von rund 60 vH. Die Lohnstückkostenrelation zwischen Ostund Westdeutschland veränderte sich daraufhin dramatisch zuungunsten von Ostdeutschland. Waren die Lohnstückkosten vor der Währungsunion u m etwa 20 v H höher als die Westdeutschlands, so stiegen sie i m Verlauf des Jahres 1991 aufgrund des Produktionseinbruchs und der kräftigen Lohnsteigerungen auf etwa 170 vH. Für diese Entwicklung wurde vielfach das westdeutsche Lohnverhandlungsmodell verantwortlich gemacht. So kritisierte beispielsweise Dönges, daß „die neuen kollektiven Tarifverträge zu kräftigen Lohnsteigerungen i n der Breite f ü h r t e n " . 1 3 Das westdeutsche System der Tarifverhandlungen sei eine Schönwetterlösung, so die oft vorgetragene K r i t i k der Jahre 1991 und 1992, es sei aber für Völkswirtschaften, die i n schwieriges Fahrwasser geraten sind, nicht geeignet. U m zu überprüfen, ob dieser Vorwurf i n dieser Pauschalität zutrifft, sollen i m folgenden die Tarifverhandlungen i n Ostdeutschland nach der Vereinigung an Hand der wesentlichen Merkmale des westdeutschen Modells untersucht werden. Die wesentlichen Merkmale des westdeutschen Modells lassen sich wie folgt zusammenfassen: (i) Die etwa gleichmächtigen Teilnehmer an den Tarifverhandlungen vertreten jeweils die Interessen der Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital. (ii) Lohnleitlinie ist der durchschnittliche Produktivitätszuwachs und eine als unvermeidbar angesehene Preissteigerung. A n den ersten Tarifverhandlungen i n Ostdeutschland nahmen zwar Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände teil, durch die Zusammensetzung der Arbeitgeberseite war jedoch eine echte Vertretung des ostdeutschen Kapitals nicht gewährleistet. Die Verhandlungsdelegationen der Arbeitgeber setzten sich i m wesentlichen aus - westdeutschen - Verls Dönges (1992).

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bandsfunktionären und aus - angestellten - Managern der ostdeutschen Unternehmen zusammen. Die erste Gruppe dürfte aber eher das Wohlergehen der westdeutschen Unternehmen i m Auge gehabt haben, die an einer zusätzlichen Konkurrenz i m preislichen Wettbewerb nicht interessiert waren. Die zweite Gruppe trat kräftigen Lohnerhöhungen nicht entgegen, da ihre eigenen Einkommen von den Ergebnissen der Lohnverhandlungen abhingen. Eine Vertretung der Interessen des ostdeutschen Kapitals konnte folglich gar nicht stattfinden. Die einzige Institution, der diese Aufgabe aufgrund der Eigentumsstruktur i n den Jahren 1991 und 1992 i n Ostdeutschland hätte zufallen können, nämlich der Treuhandanstalt, nahm an den Tarif Verhandlungen aber nicht aktiv teil. Dies lag einerseits i m Selbstverständnis der Treuhandanstalt begründet. Sie sah sich selbst - und darin bestärkt durch die Politik - nicht als Interessenvertretung des ostdeutschen Kapitals, sondern vielmehr als Teil des Staates. Der Staat darf sich aber - so die Argumentation - gemäß dem Verfassungsgrundsatz der Tarifautonomie nicht an Tarifverhandlungen beteiligen. Darüber hinaus war das Treuhandmanagement eher an betriebswirtschaftlichen und treuhandinternen und weniger an gesamtwirtschaftlichen Fragen interessiert. I m Vordergrund standen die Organisation der Treuhandanstalt und die konkrete Durchführung der Privatisierung. E i n weiterer Grund für die A b stinenz der Treuhandanstalt lag i n der deutschen Regelung der Konzernhaftung. Auf einen einfachen Nenner gebracht, besagt diese Regelung, daß eine beherrschende Muttergesellschaft i n einem Konzern, i m Fall des Konkurses einer Tochtergesellschaft für deren entstandene Verbindlichkeiten haften muß. Die Treuhandanstalt wollte deshalb von A n fang an den Eindruck vermeiden, sie agiere als direkte Vertreterin der i n ihr zusammengeschlossenen Unternehmen, u m bei Konkursverfahren nicht für Verbindlichkeiten der Unternehmen verantwortlich zu sein. Aus dieser Sicht war das Verhalten der Treuhandanstalt die logische Folge der Interpretation ihrer rechtlichen Stellung. Für die Tarifverhandlungen hatte dies aber erhebliche Konsequenzen. Das wichtigste Ziel der Politik unmittelbar nach der Vereinigung war die möglichst schnelle Angleichung der Lebensverhältnisse i n Ost- und Westdeutschland. Es gab darüber hinaus einen gesellschaftlichen Konsens, daß dies weitgehend über eine rasche Angleichung der Löhne i n Ostdeutschland an das westdeutsche Niveau geschehen sollte. Die Lohnverhandlungen unmittelbar nach der Vereinigung erfolgten i n einem politischen Klima, das eine zügige Lohnangleichung propagierte.

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Es gab daher i n Deutschland keine politische, gesellschaftliche und wirtschaftliche Gruppe, die der schnellen Angleichung der Löhne etwas entgegengesetzt hätte. Das wichtigste Prinzip des deutschen Lohnfindungsprozesses, daß nämlich zwei etwa gleich starke Gruppen m i t entgegengerichteten Interessen über einen Kompromiß verhandeln, kam daher i n Ostdeutschland nicht zum Tragen. Die Gewerkschaften, deren primäre Aufgabe die Verbesserung der Arbeitsbedingungen und die Erhöhung der Einkommen der organisierten Arbeitnehmer ist, haben das Machtvakuum auf der Arbeitgeberseite natürlicherweise genutzt, u m hohe Einkommenszuwächse für ihre Mitglieder durchzusetzen. U m die Kausalität noch einmal zu verdeutlichen: Weil es i n der DDR keine „ K a pitalisten" gab, konnte das Interesse des ostdeutschen Kapitals nach der Vereinigung nicht wirksam vertreten werden. I n Ostdeutschland war für die Lohnfindung folglich nicht die Produktivität relevant, sondern das „Lohnniveau-West". Nicht zuletzt auch m i t Blick auf die Vermeidung einer Abwanderung von Humankapital w u r den die Ergebnisse der Tarifverhandlungen gerechtfertigt. Hohe Lohnzuwächse können aber die Abwanderung von Arbeitskräften nicht stoppen. Sie verringern zwar die Differenz des Einkommensniveaus zwischen zwei Regionen, gleichzeitig nimmt aber auch die Arbeitsnachfrage i n der aufholenden Region ab. Durch die entstehende A r beitslosigkeit sinken die m i t der Beschäftigungswahrscheinlichkeit gewichteten Erwartungseinkommen, die jedoch für die Wanderungsentscheidung relevant sind. 1 4 Die fundamentale Fehleinschätzung der M o t i vation der Arbeitskräftewanderung lag darin, daß lediglich die aktuellen Arbeitseinkommen als Auslöser der Abwanderung galten. Nicht beachtet wurde bei dieser Argumentation die Auswirkung der drastischen Lohnerhöhungen nach der Währungsunion auf die Beschäftigung. Infolge der hohen Lohnabschlüsse konnten zwar die Einkommen der Beschäftigten erhöht werden, gleichzeitig verschlechterte sich aber die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen. Aufgrund der Fixierung auf das Lohnniveau i n Westdeutschland und wegen der Vernachlässigung der Leistungsfähigkeit des Wirtschaftsraumes Ostdeutschland fand somit auch der zweite Eckpfeiler des westdeutschen Lohnfindungsprozesses - nämlich die Orientierung an der Produktivitätsentwicklung - keine Anwendung i n den ostdeutschen Tarifverhandlungen.

14 v g l . Flassbeck und Scheremet (1992).

Tarifpolitik i n Ostdeutschland

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Es darf jedoch nicht unerwähnt bleiben, daß die wirtschaftlichen Perspektiven i n Ostdeutschland am Anfang von vielen falsch eingeschätzt wurden. Vielfach wurde ein kräftiges Wachstum, verbunden m i t deutlichen Produktivitätsgewinnen, erwartet. Nicht zuletzt deshalb - sowie m i t dem Argument mittelfristiger Planungssicherheit - wurden i n einigen Bereichen bereits 1991 langfristige Tarifverträge abgeschlossen, die die Angleichung des Tariflohnniveaus bis Ende 1994 vorsahen. Prominentestes Beispiel dafür ist die Metallindustrie. Letztendlich läßt die Analyse der Lohnentwicklung i n Ostdeutschland nur einen Schluß zu: Eine der wirtschaftlichen Situation adäquate Lohnpolitik scheiterte nicht an einem zu starren Lohnfindungsprozeß Westdeutschlands, sondern vielmehr daran, daß die zentralen Prinzipien des deutschen Lohnmodells verletzt wurden. M i t anderen Worten, es scheiterte daran, daß das i n Westdeutschland bewährte Lohnfindungsmodell i n Ostdeutschland nicht angewendet wurde. Bei der Beurteilung des Einflusses der Lohnpolitik und der w i r t schaftlichen Lage der Unternehmen muß allerdings berücksichtigt werden, daß i n Ostdeutschland hinsichtlich der Leistungsfähigkeit der U n ternehmen rasch nach der Vereinigung ein starkes Gefälle entstand. Strenggenommen muß die ostdeutsche Unternehmenslandschaft i n mehrere Gruppen unterteilt werden. Jede dieser Gruppen ist durch eine unterschiedliche Leistungsfähigkeit gekennzeichnet. Die erste Gruppe umfaßt diejenigen Firmen, die vorwiegend durch westdeutsche Unternehmen völlig neu auf der grünen Wiese aufgebaut wurden. Sie sind nicht durch sogenannte Altlasten wie einen veralteten Kapitalstock, einen überhöhten Beschäftigungsstand und Altschulden belastet. Sie sind zudem i n die westdeutschen Gütermärkte integriert. Da das eingesetzte K a p i t a l i n modernste Anlagen investiert wurde, ist die Grenzproduktivität dieser Anlagen höher als die Durchschnittsproduktivität i n Westdeutschland. Die potentielle Arbeitsproduktivität dieser Unternehmen liegt daher über dem Durchschnitt der westdeutschen. Zwar ist auch hier die tatsächliche Produktivität noch durch einige Faktoren negativ beeinflußt, jedoch w i r d dies durch das noch geringere Lohnniveau und die längere Jahresarbeitszeit mehr als ausgeglichen. Die kräftigen Lohnerhöhungen der letzten beiden Jahre sind für die U n ternehmen dieses Bereiches daher kein drängendes Problem. Die Lohnstückkosten sind i n diesem Bereich sogar niedriger als i n Westdeutschland. 10 Konjunkturpolitik, Beiheft 43

146

Wolfgang Scheremet

Z u r zweiten Gruppe gehören die durch die Treuhand schnell privatisierten Firmen. Sie sind durch einen veralteten Kapitalstock, einen überhöhten Beschäftigungsstand und teilweise durch Altschulden gekennzeichnet. Verschärft w i r d die wirtschaftliche Situation dieser U n ternehmen noch dadurch, daß wettbewerbsfähige Produkte vielfach noch fehlten und ein Vertriebsnetz noch nicht aufgebaut werden konnte. Die Umstrukturierung wurde i n diesen Unternehmen i n Angriff genommen, aber vielfach bis heute noch nicht abgeschlossen. Allerdings wurden die meisten dieser Unternehmen beim Verkauf hoch subventioniert. Kräftige Lohnerhöhungen w i r k e n sich hier nachteilig auf Beschäftigung und Wettbewerbsfähigkeit aus. Wegen der starken Lohnsteigerungen w i r d ein zunehmender Teil des alten Kapitalstocks obsolet, da damit nicht mehr zu wettbewerbsfähigen Preisen produziert werden kann. Dieser nicht mehr wettbewerbsfähige Kapitalstock muß durch neue Produktionskapazitäten ersetzt werden, u m wettbewerbsfähig zu werden. Falls die Umstrukturierung nicht gelingt, w i r d das Unternehmen vom M a r k t verdrängt. Aber auch bei den Firmen, die durch den Einsatz einer neuen Produktionstechnik und den Abbau ihrer Belegschaftszahlen deutliche Produktivitätsfortschritte erzielen konnten, kam die Kostenentlastung oft nicht voran. Der stark steigenden Produktivität durch Rationalisierung und Arbeitsplatzabbau standen häufig i n gleicher Weise oder gar stärker steigende Löhne entgegen, so daß eine deutliche Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit auf breiter Front nicht zu erreichen war. Eine dritte Gruppe bildeten alle noch i m Treuhandbesitz verbliebenen Firmen. Diese waren durch einen veralteten Kapitalstock und nur geringe Investitionen gekennzeichnet. Ohne Subventionen konnten diese U n ternehmen nicht überleben. Die Lohnkosten spielten i m Treuhandbereich jedoch eine ambivalente Rolle. Das lag daran, daß ökonomische Steuerungsmechanismen i n dem die Treuhand betreffenden Segment des Arbeitsmarktes weitgehend außer Kraft gesetzt waren. Durch politische Vorgaben, wie die Erhaltung bestimmter Industriestandorte und durch die allgemeine Subventionierung der Treuhand, wurden die noch nicht privatisierten Firmen vor einer harten ökonomischen Budgetrestriktion geschützt. Die Arbeitsnachfrage i n diesen Unternehmen ist also weit weniger von der Wettbewerbsfähigkeit determiniert als i n einem „normalen" Arbeitsmarkt. Der Lohnkostenanstieg w i r d i n der Regel durch offene oder verdeckte Lohnsubventionen ausgeglichen. Die Kosten wurden vom Bundeshaushalt getragen. Verschlechtert w i r d allerdings die Privatisierungschance dieser Unternehmen, da sie ihre Märkte verlieren.

Tarifpolitik i n Ostdeutschland

147

Zwar war die Unternehmenslandschaft i n den Jahren nach der Vereinigung sehr heterogen und die Entwicklung der gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen war für die Unternehmen von unterschiedlicher Relevanz, zugleich war die Gewinnsituation i m Durchschnitt der ostdeutschen Unternehmen aber äußerst schlecht. Die Lohnquote, die i n Westdeutschland bei 60 bis 70 v H liegt, belief sich 1991 auf 102 v H und 1992 auf 98 vH.

3. Umfang und Qualität untertariflicher Bezahlung im verarbeitenden Gewerbe in Ostdeutschland Die Tarifvertragslandschaft i n der Bundesrepublik Deutschland hat sich i m Gefolge der Tarifentwicklung i n Ostdeutschland geändert. I n Westdeutschland waren laut dem IAB-Betriebspanel 1993 rund 72 v H der Unternehmen i n Bereichen tätig, für die Tarifverträge existierten. 1 5 I m verarbeitenden Gewerbe lag die Tarifbindung sogar bei knapp 90 v H . 1 6 Weitgehend unbekannt ist jedoch der Organisationsgrad der U n ternehmen. Schätzungen zufolge waren Ende der achtziger Jahre etwa 80 v H der privaten Arbeitgeber i n einem tariffähigen Verband organisiert. 1 7 Die Flächentarifverträge werden also i n Westdeutschland von der Mehrzahl der Unternehmen getragen. Unklar ist derzeit, ob die w i r t schaftlichen Schwierigkeiten der Unternehmen und die Unzufriedenheit einzelner Arbeitgeber m i t den Ergebnissen der Tarifverhandlungen zu einem Rückgang des Organisationsgrad führen werden. Der Flächentarifvertrag legt dabei vor allem die Mindestarbeitsbedingungen der Arbeitnehmer fest, auch wenn dies rein rechtlich nur für organisierte Arbeitnehmer gilt. Bei einem großen Teil der Unternehmen ist der Tarifvertrag lediglich Basis der betrieblichen Entlohnung. Auf die westdeutsche Wirtschaft hochgerechnet, bezahlten 1993 laut IAB-Betriebspanel 41 v H der Unternehmen übertarifliche Löhne und Gehälter, 1 8 nach Tarif dagegen nur 31 v H der Unternehmen. Die relative Lohnspanne, d. h. der Umfang der übertariflichen Lohn- und Gehaltsbestandteile gemessen am Grundlohn betrug bei den übertariflich entlohnenden Unternehmen r u n d 13,5 vH. I m Durchschnitt aller Unternehmen 15 IAB-Betriebspanel, Umfrage i m 3. Quartal 1993, Bellmann u n d Kohaut (1994). iß Vgl. Infratest Sozialforschung (1993). 17 Vgl. Müller-Jentsch (1989). iß Vgl. Bellmann und Kohaut (1994).

10'

148

Wolfgang Scheremet

war die relative Lohnspanne 5,6 vH. Der Flächentarifvertrag war somit für die überwiegende Zahl der Unternehmen, ungeachtet aller Unmutsäußerungen i n Rezessionsphasen, Grundlage der betrieblichen Entlohnung. Das zweistufige System - tarifliche u n d übertarifliche Lohn- und Gehaltsbestandteile - bietet darüber hinaus Spielraum für eine betriebliche Differenzierung nach der individuellen Leistungsfähigkeit der U n ternehmen. I n Ostdeutschland ist dies jedoch anders. Die kräftigen Lohn- und Gehaltserhöhungen nach der Vereinigung haben viele Unternehmen überfordert. Viele Unternehmen machten daher Verluste und konnten nur mit massiven Subventionen überleben. Die tariflich vereinbarten Löhne und Gehälter konnten damit i n Ostdeutschland ihre Funktion zur Festlegung von Mindestbedingungen nicht erlangen. Sie dürften vielmehr die Obergrenze dafür sein, was die Unternehmen i n Ostdeutschland zu zahlen i n der Lage oder bereit sind.

3.1 Untertarifliche Bezahlung auf Basis der DIW-Unternehmensbefragung in Ostdeutschland

U m die Lage und Perspektiven des verarbeitenden Gewerbes i n Ostdeutschland empirisch beurteilen zu können, hat das D I W eine schriftliche Unternehmensbefragung durchgeführt. 1 9 Der dieser Untersuchung zugrunde liegende Datensatz wurde i m Winter 1993/94 erhoben. Es wurden insgesamt knapp 12 000 Unternehmen angeschrieben. Etwa 5 300 Unternehmen sandten verwertbare Fragebögen zurück. Die Gesamtzahl der Erwerbstätigen (also einschließlich Selbständiger und mithelfender Familienangehöriger) i n den befragten Unternehmen belief sich auf 265 000. Damit sind gut 25 v H der damals erwerbstätigen Personen i n Ostdeutschland erfaßt. Etwa 54 v H der befragten Unternehmen zählten sich selbst zum Handwerk zugehörig. Die restlichen 46 v H sind Betriebe der Industrie. Auf sie entfallen 82 v H der Arbeitsplätze. Etwa drei Viertel waren Betriebe, die schon vor der Vereinigung existierten. Etwa 3 v H der Unternehmen waren zum damaligen Zeitpunkt noch vollständig i m Besitz der Treuhandanstalt. Die Befragung war zwar als Totalerhebung konzipiert; ob die abgegebenen Fragebögen jedoch ein repräsentatives A b b i l d des ostdeutschen verarbeitenden Gewerbes widerspiegeln, läßt sich mangels ausreichender Information über die Zusammensetzung der Grundgesamtheit nicht 19

Vgl. Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (1994).

149

Tarifpolitik i n Ostdeutschland

abschließend beurteilen. Die folgenden Ergebnisse sind deshalb nicht als Hochrechnung für das gesamte ostdeutsche verarbeitende Gewerbe zu verstehen, sondern beziehen sich immer nur auf den Ausschnitt der Unternehmen, für die ein verwertbarer Fragebogen vorliegt.

3.1.1 Organisationsverhalten der ostdeutschen im verarbeitenden Gewerbe

Unternehmen

Das Fundament der Tarifentwicklung i n Ostdeutschland wurde i m wesentlichen bereits i m Jahr 1991 gelegt. Es wurden oftmals mehrjährige Verträge abgeschlossen, die den Pfad der Tariflöhne und -gehälter bis zur Mitte der neunziger Jahre festlegten. Die Unternehmer, die sich danach i n Ostdeutschland engagierten, hatten folglich nur wenig Möglichkeiten, die Entwicklung der Tarifeinkommen zu beeinflussen. Sie fühlten sich deshalb nicht durch die Arbeitgeberverbände repräsentiert, die i n den ersten beiden Jahren an den Tarifverhandlungen beteiligt waren. Es wundert daher nicht, daß viele Unternehmen i n Ostdeutschland die Flucht aus dem Flächentarifvertrag angetreten haben. U m Informationen über die Tariflandschaft i m ostdeutschen verarbeitenden Gewerbe zu erhalten, wurde den Unternehmen i m Rahmen der DIW-Befragung unter anderem die Frage gestellt, ob sie Mitglied i n einem tariffähigen Verband sind. I m verarbeitenden Gewerbe insgesamt hat die Mehrzahl (60 vH) der Unternehmen diese Frage mit nein beantwortet. Weitere 10 v H waren zwar Mitglied, dachten jedoch zum Zeitp u n k t der Befragung über einen Austritt nach (Tabelle 1). Anders als i n Westdeutschland, wo die Mehrzahl der Unternehmen durch Mitgliedschaft tarifvertraglich gebunden sind, ist die Abkehr vom Verbandstarifvertrag i n Ostdeutschland weit verbreitet. Überraschend ist, daß die Tarifbindung i m Handwerk stärker ausgeprägt ist als i n der Industrie. Während i m Handwerk 33,2 v H der Unternehmen angaben, einem Arbeitgeberverband anzugehören, sind es i m industriellen Bereich nur 26 vH. Dennoch ist die Bereitschaft vor allem i n Kleinunternehmen gering, einem Arbeitgeberverband beizutreten. I n der Gruppe der Unternehmen m i t 2 bis 49 Erwerbstätigen, wo 23 v H der Erwerbstätigen arbeiten, gaben nahezu zwei D r i t t e l der befragten U n ternehmen an, keinem tariffähigen Arbeitgeberverband anzugehören. Die Großunternehmen m i t mehr als 500 Erwerbstätigen sind dagegen fast vollständig (94 vH) i n einem Arbeitgeberverband organisiert. Zwar ist die Bereitschaft i n Ostdeutschland, einem Arbeitgeberverband beizu-

150

Wolfgang Scheremet Tabelle

1

M e r k m a l e der U n t e r n e h m e n nach Mitgliedschaft i n e i n e m tariffähigen Arbeitgeberverband; A l l e U n t e r n e h m e n des verarbeitenden Gewerbes i n Ostdeutschland Von befragten Unternehmen sind Mitglied in einem Arbeitgeberverband Ja, und bleiben es

Ja, denken über Austritt nach

Nein

Keine Antwort

in vH, Zeilensumme - 100 η - 5355 Betriebe

Merkmale Verarbeitendes Gewerbe insg.

29,9

9,4

59,1

1,6

Hauptgruppen Grundstoffgüter Investitionsgüter Verbrauchsgüter Nahrung und Genuß

40,4 28,8 20,1 48,2

8,9 9,5 8,2 12,8

48,8 60,6 69,6 36,8

2,0

Beschäftigtengrößenklassen 1 219 2049 50199 200 499 500 und mehr Durchschnittsgröße (Erwerbstätige)

18,1 25,6 27,2 42,2 62,6 84,7 98

3,4 7,2 10,8 15,2 20,1 9,7 63

74,6 65,1 60,9 42,3 17,3 5,6 24

4,0 2,0 1/1 0,4

Bereich Industrie Handwerk

25,9 33,2

10,0 8,9

63,3 55,6

0,7 2,3

Unternehmen mit Wettbewerbsschwierigkeiten

28,7

12,3

57,5

1/5

Hauptkonkurrenten in den alten Bundesländern/Ausland

25,4

10,7

62,7

1/1

60,7 33,4 18,5 27,9 49,1

16,0 11,4 3,8 9,4 9,9

22,7 53,0 76,3 61,6 39,4

0,6 1/7 1/4 1,6 1,6

38,6

9,6

51,3

0,5

Besitzverhältnisse in Treuhandbesitz Altbetriebe Neugründungen eigenständige Unternehmen abhängige Unternehmen über 25 vH in Fremdeigentum eines westdeutschen/ausländischen Unternehmens

1/1 2,1 2,1

-

13

151

Tarifpolitik i n Ostdeutschland

treten, der das Unternehmen i n den Tarifverhandlungen vertritt, sehr viel geringer als i n Westdeutschland, die Konzentration auf den Bereich der klein- und mittelständischen Unternehmen dürfte sich i n beiden Regionen jedoch weniger unterscheiden. Die Tendenz der verbandsunabhängigen Lohnfindung ist i n Ostdeutschland nicht gleichmäßig auf die Hauptbereiche des verarbeitenden Gewerbes verteilt. I m Grundstoff- und Produktionsgüter produzierenden Gewerbe (48,8 vH) gaben unterdurchschnittlich viele Unternehmen an, keinem Arbeitgeberverband anzugehören. I m Verbrauchsgüter produzierenden Gewerbe, das überwiegend von mittelständischen U n ternehmen geprägt ist, ist der Anteil m i t knapp 70 v H dagegen besonders groß. Die Flucht aus dem Flächentarifvertrag i n Ostdeutschland war damit zum Zeitpunkt der Befragung noch nicht beendet. Immerhin erwog knapp ein Zehntel der Unternehmen, aus den jeweiligen Arbeitgeberverband auszutreten. Überraschenderweise ist der A n t e i l der Unternehmen, die über eine individuelle Lösung der Lohnverhandlungen nachdenken, bei den kleinen Unternehmen eher geringer als bei den größeren. Dies hängt jedoch auch damit zusammen, daß sich die überwiegende Mehrzahl der Kleinunternehmen zum Zeitpunkt der Befragung bereits gegen den Flächentarifvertrag ausgesprochen hatten. Gleichwohl fühlten auch i m Bereich der größeren Unternehmen (200-500 Erwerbstätige) rund ein Fünftel der Arbeitgeber ihre Interessen nicht ausreichend durch die Verbände vertreten und dachten w o h l deshalb über einen Austritt nach. 2 0

3.1.2 Merkmale der Unternehmen mit untertariflicher

Bezahlung

I n Westdeutschland dürften Unternehmen, die i n Bereichen eines gültigen Tarifvertrages tätig sind und dennoch ihre Arbeitskräfte unter Tar i f bezahlen, eher die Ausnahme sein. Da die Mehrzahl der tarifgebundenen Unternehmen übertariflich entlohnen, 2 1 werden diese, falls sie i n wirtschaftlich schwieriges Fahrwasser geraten, vielmehr übertarifliche Lohn- und Gehaltsbestandteile abbauen, u m Arbeitskosten zu sparen. 20

Vgl. Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (1995). Eine Vorabauswertung der Unternehmensbefragung vom Winter 1994/95 ergab, daß der A n t e i l der Unternehmen, die nicht Mitglied eines Arbeitgeberverbandes sind, weiter zugenommen hat. Der Anteil, der i m Winter 1993/94 noch bei rund 60 v H lag, ist bei den Unternehmen, die i n die Vorabauswertung einbezogen werden konnten, auf 70 v H gestiegen. 21 Vgl. Bellmann und Kohaut (1995).

152

Wolfgang Scheremet

I n Ostdeutschland dagegen, wo die Unternehmen bereits durch die tariflich fixierten Arbeitseinkommen vielfach überfordert werden, existiert dieser Puffer zwischen Effektiv- und Tarifeinkommen nicht. Es ist daher zu vermuten, daß Arbeitgeber m i t wirtschaftlichen Schwierigkeiten und dies betrifft i n Ostdeutschland einen Großteil der Unternehmen eher geneigt sein werden, untertarifliche Löhne und Gehälter zu bezahlen, u m so die Lohnkostenbelastung zu senken. U m Informationen über das Ausmaß der untertariflichen Bezahlung i m ostdeutschen verarbeitenden Gewerbe zu erhalten, wurden die U n ternehmen i n der DIW-Unternehmensbefragung auch gefragt, ob sie die Tarifvereinbarungen über Löhne und Gehälter einhalten können. Die befragten Unternehmen hatten folgende drei Antwortvorgaben: (i) Ja, w i r zahlen i m wesentlichen Tariflöhne und -gehälter, (ii) ja, w i r zahlen i n erheblichem Umfang über Tarif und (iii) nein, w i r zahlen i n der Regel unter Tarif. Aus den Antworten geht allerdings nicht hervor, wie hoch der Anteil von übertariflich bzw. untertariflich bezahlten Arbeitskräften i n den jeweiligen Unternehmen ist und wie weit die effektiv bezahlten Einkommen von den tariflichen Vorgaben abweichen. Es ist tendenziell zu erwarten, daß die A r t der Entlohnung nach, über oder unter Tarif sich nicht gleichmäßig auf die verschiedenen Lohn- und Gehaltsgruppen verteilt. Gering qualifizierte Arbeitskräfte dürften eher tarifgemäß oder sogar unter Tarif bezahlt werden, während besonders qualifizierte und daher knappe Arbeitskräfte wohl vielfach übertarifliche Einkommensbestandteile erhalten dürften. Die Struktur der Entlohnung i n Bezug auf die tariflichen Vorgaben innerhalb der befragten Unternehmen ist aber den Fragebogen nicht zu entnehmen. Die Umfrage kann folglich keine exakten Ergebnisse über Ausmaß und Umfang der Abweichung von den tariflichen Vorgaben liefern, sondern lediglich Tendenzen und Aussagen über die Bestimmungsgründe anzeigen. Beeinträchtigt w i r d die Analyse auch dadurch, daß gut 8 v H der Betriebe die Frage nach der A r t der Entlohnung nicht beantwortet haben. Dies kann neben einer reinen Verweigerungstaktik noch eine Reihe von weiteren methodischen Gründen haben. Die Umfrage umfaßt ein breites Spektrum der Unternehmen i m verarbeitenden Gewerbe insgesamt; sowohl Handwerksbetriebe als auch Industrieunternehmen, sowohl Großunternehmen als auch Klein- und Kleinstbetriebe. Die Umfrage enthält auch Betriebe die nur aus einem Erwerbstätigen, nämlich dem Eigentümer, bestehen. So sind i n dem Datensatz 143 Betriebe (2,7 vH) enthalten, i n denen lediglich eine Person tätig ist. Aber auch die Gruppe der

Tarifpolitik i n Ostdeutschland

153

Unternehmen m i t 2 bis 9 Erwerbstätigen dürfte davon betroffen sein, da mithelfende Familienangehörige ebenfalls erfaßt werden. Für Selbständige und mithelfende Familienangehörige gibt es aber naturgemäß keine Tarifverträge, an denen sie ihre Arbeitseinkommen ausrichten könnten. Der Anteil der Betriebe, die die Frage nach Tarifverträgen nicht beantwortet haben, ist deshalb i n diesen beiden Gruppen besonders groß. Bei den Betrieben m i t lediglich einem Erwerbstätigen haben fast 40 v H die Frage nicht beantwortet und i n der Größenklasse m i t 2 bis 9 Erwerbstätigen, wo rund ein D r i t t e l der untersuchten Unternehmen angesiedelt sind, liegt der Anteil noch bei knapp 11 vH. E i n weiterer Grund für die unvollständige Beantwortung dieser Frage könnte auch sein, daß insbesondere i m Handwerk für einige kleine Branchen keine Tarifverträge existieren, oder aber daß Klein- und Kleinstunternehmen vielfach gar nicht wissen, daß für ihre Branche ein gültiger Tarifvertrag existiert. Nach einer Auswertung der Fragebögen aller Unternehmen (Tabelle 2) w i r d deshalb für die weitere Analyse der Berichtskreis auf die Unternehmen m i t zwei oder mehr Erwerbstätigen (Tabelle 3) eingeschränkt. Da das Handwerk zudem i m Datensatz unterrepräsentiert sein dürfte, konzentriert sich die Analyse zudem auf Unternehmen i m industriellen Bereich. 2 2 Auf den ersten Blick scheinen die Umfrageergebnisse die Hypothese zu bestätigen, daß untertarifliche Bezahlung i n Ostdeutschland ein weitverbreitetes Phänomen darstellt. Zwar gibt die Mehrzahl der Unternehmen an, entweder i m wesentlichen Tariflöhne und -gehälter (56,3 vH) oder sogar i n erheblichem Umfang über Tarif (5,7 vH) zu bezahlen, gleichwohl sind knapp 30 v H der Unternehmen nicht i n der Lage oder nicht bereit, sich an den tariflichen Vorgaben zu orientieren; sie bezahlen i n der Regel Löhne und Gehälter, die unter den Tarifvereinbarungen liegen (Tabelle 2). Besonders ausgeprägt ist die Tendenz zu untertariflicher Bezahlung i m Verbrauchsgüter produzierenden Gewerbe. Hier bezahlten gut 34 v H der Unternehmen geringere Löhne und Gehälter, als tariflich festgelegt. I m Grundstoff- und Produktionsgüter produzierenden Gewerbe sowie i n den Nahrungs- und Genußmittel produzierenden Unternehmen werden dagegen überdurchschnittlich oft Tariflöhne u n d -gehälter bezahlt. Gleichwohl liegt auch hier der Anteil der untertariflich entlohnenden Betriebe bei über 20 vH. Eine Sonderrolle i m Bezug auf die A r t der Ent22 Vgl. Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (1994).

154

Wolfgang Scheremet Tabelle 2 M e r k m a l e der U n t e r n e h m e n n a c h A r t der E n t l o h n u n g ; A l l e U n t e r n e h m e n des verarbeitenden Gewerbes i n Ostdeutschland

Von den befragten Unternehmen bezahlen im wesentlichen unter Tarif

Tarif

über Tarif

keine Angaben

in vH, Zeilensumme - 100 η - 5355 Betriebe

Merkmale Verarbeitendes Gewerbe insg.

29,7

56,3

5,7

8,3

Hauptgruppen Grundstoffgüter Investitionsgüter Verbrauchsgüter Nahrung und Genuß

22,7 30,2 34,5 23,0

65,3 57,6 46,4 66,0

5,4 6,2 5,2 5,5

6,6 6,1 13,9 5,5

37,3 33,6 29,0 20,9 4,3

1,1 5,3 7,5 5,7 9,3 1,4 43

35,6 9,5 5,5 3,0 5,0

22

26,0 51,6 58,1 70,4 81,3 98,6 70

Bereich Industrie Handwerk

32,0 27,7

57,5 55,3

4,8 6,6

5,8 10,5

Unternehmen mit Wettbewerbsschwierigkeiten

35,5

53,5

4,3

6,7

Hauptkonkurrenten in den alten Bundesländern/Ausland

31,3

55,6

5,9

7,2

Mitglied im Arbeitgeberverband Tarifgebundene Unternehmen Nicht gebundene Unternehmen

13,9 40,5

77,3 42,8

7,6 4,6

1,9 12,0

12,9 30,2 28,0 31,1 15,8

83,4 57,4 53,0 54,6 73,0

1,8 5,3 6,8 5,7 5,9

1,8 7,0 12,2 8,6 5,3

17,5

71,3

6,8

4,3

Beschäftigtengrößenklassen 1 2 19 2049 50199 200 499 500 und mehr Durchschnittsgröße (Erwerbstätige)

Besitzverhältnisse in Treuhandbesitz Altbetriebe Neugründungen eigenständige Unternehmen abhängige Unternehmen zu 25 vH und mehr im Eigentum von westdeutschen/ ausländischen Unternehmen

-

-

19

Tarifpolitik i n Ostdeutschland Tabelle

155

3

M e r k m a l e der U n t e r n e h m e n n a c h A r t der E n t l o h n u n g ; N u r U n t e r n e h m e n der I n d u s t r i e m i t z w e i u n d m e h r Beschäftigten i n Ostdeutschland Von befragten Unternehmen bezahlen im wesentlichen unter Tarif

Tarif

über Tarif

keine Angaben

in vH, Zeilensumme - 100 η - 2411 Betriebe

Merkmale Industrie insgesamt

31,9

57,8

4,8

5,5

Hauptgruppen Grundstoffgüter Investitionsgüter Verbrauchsgüter Nahrung und Genuß

19,6 34,3 38,6 20,4

70,7 56,5 49,0 68,4

5,3 4,3 4,9 6,6

4,1 4,9 7,5 6,8

42,8 34,7 22,8 3,8

7,2 6,6 4,6 9,1 1,4 79

8,3 5,0 2,7 5,3

32

45,7 53,6 69,9 81,8 98,6 129

Wettbewerbssituation Unternehmen mit Wettbewerbsschwierigkeiten veraltete Anlagen sind Problem unzureichendes Vertriebsnetz Finanzierungsmittel fehlen

34,8 36,9 35,1 36,2

57,7 55,4 57,1 55,1

3,5 3,6 3,0 3,7

4,1 4,1 4,8 5,0

Hauptkonkurrenten in den alten Bundesländern/Ausland

33,0

56,9

5,0

5,0

7,0 32,2 30,4 35,8 12,4

88,7 59,3 53,1 53,9 77,2

2,1 4,3 6,4 4,4 6,7

2,1 4,1 9/7 5,8 3,7

17,3

71,5

6,7

4,4

Beschäftigtengrößenklassen 219 20 49 50199 200 499 500 und mehr Durchschnittsgröße (Erwerbstätige)

Besitzverhältnisse in Treuhandbesitz Altbetriebe Neugründungen eigenständige Unternehmen abhängige Unternehmen über 25 vH in Fremdeigentum eines westdeutschen/ausländischen Unternehmens

-

-

38

156

Wolfgang Scheremet

lohnung nimmt das Investitionsgüter produzierende Gewerbe ein. Sowohl der Anteil der Unternehmen, die i m wesentlichen unter Tarif bezahlten, als auch der derjenigen, die sich an den tariflichen Vorgaben orientieren, entspricht etwa dem Durchschnitt aller Unternehmen. Dabei ist zu berücksichtigen, daß i n diesem Bereich rund die Hälfte aller Unternehmen angesiedelt sind und diese Hauptgruppe deshalb den Gesamtdurchschnitt maßgeblich bestimmt. Auffallend ist jedoch, daß mehr Unternehmen (6,2 vH) als i n den anderen Bereichen (5,2 v H bis 5,5 vH) i n erheblichem Umfang Löhne und Gehälter m i t übertariflichen Bestandteilen bezahlen. Die Produktion von Investitionsgütern stellt an Qualifikation und Erfahrung der Arbeitskräfte besondere Anforderungen. Für die Unternehmen dieser Branchen ist es folglich besonders wichtig, qualifizierte und daher knappe Arbeitskräfte i m Betrieb zu halten. Qualifizierte Arbeitskräfte sind auch i n Westdeutschland gefragt. Die Chancen, einen Arbeitsplatz i n Westdeutschland zu finden sind deshalb gut. Vorausgesetzt es besteht Mobilitätsbereitschaft. 2 3 Aufgrund des noch bestehenden Lohn- und Gehaltsgefälles zwischen West- und Ostdeutschland ist der Anreiz, einen Arbeitsplatz i n Westdeutschland zu suchen, groß. Da der Wirtschaftsraum Ostdeutschland u m knappe A r beitskräfte mit Westdeutschland konkurrieren muß, ist es notwendig, auf dem Arbeitsmarkt für bestimmte Qualifikationen gegenüber Westdeutschland konkurrenzfähig zu sein und entsprechend übertarifliche Löhne und Gehälter zu bezahlen. Ebenso wie bei der Frage bezüglich der Mitgliedschaft i n einem A r beitgeberverband ist auch die Tendenz zu untertariflicher Entlohnung m i t der Unternehmensgröße korreliert. Während sich bei den Unternehmen m i t mehr als 500 Erwerbstätigen nahezu alle an den tariflichen Vorgaben orientieren, nimmt der A n t e i l mit abnehmender Erwerbstätigenzahl ständig zu. Die durchschnittliche Betriebsgröße der Unternehmen, die unter Tarif bezahlen, beträgt 22 Erwerbstätige. I n den Unternehmen dagegen, wo Tarifverträge Grundlage der betrieblichen Entlohnung sind, werden i m Durchschnitt 70 Personen beschäftigt. Gleichzeitig ist bei den Großunternehmen m i t mehr als 500 Erwerbstätigen die Bereitschaft, übertariflich Löhne und Gehälter zu bezahlen, am geringsten. Die Durchschnittsgröße der Unternehmen m i t übertariflicher Bezahlung beläuft sich auf 43 Erwerbstätige. Wie bereits bei der Frage der Mitgliedschaft i n einem tariflichen A r beitgeberverband deutlich wurde, scheint die Tarifbindung i m Hand23 Vgl. Scheremet und Schupp (1991).

Tarifpolitik i n Ostdeutschland

157

werk größer zu sein als i n der Industrie. Während i n der Industrie 32 v H der Unternehmen angaben, unter Tarif zu bezahlen, waren es i m Handwerk knapp 28 vH. Gleichzeitig werden i m Handwerk öfter Löhne und Gehälter bezahlt, die über den Tarifverträgen liegen. Dies mag daran liegen, daß Handwerksbetriebe eher für die heimische Nachfrage produzieren, und sie nicht i m selben Umfang dem Wettbewerb ausgesetzt sind wie Industrieunternehmen. Der Preisüberwälzungsspielraum ist größer. Stärkere Lohnzuwächse sind folglich von Handwerksbetrieben leichter zu verkraften als von Unternehmen, die stark dem internationalen Konkurrenzdruck ausgesetzt sind. Dies zeigt auch das Antwortmuster bei der Frage, aus welcher Region die Hauptkonkurrenten kommen. Diejenigen Betriebe, die hauptsächlich m i t Unternehmen aus Westdeutschland oder ausländischen Anbietern i m Wettbewerb stehen, gaben überdurchschnittlich oft an, untertarifliche Löhne zu bezahlen. Jedoch sind bei diesem Unternehmensmerkmal, ebenso wie i m Investitionsgüter produzierenden Gewerbe, Firmen m i t übertariflicher Entlohnung überdurchschnittlich oft vertreten. Tariflöhne und -gehälter werden dagegen weniger oft, als i m Durchschnitt aller Unternehmen bezahlt. E i n größerer Konkurrenzdruck w i r k t sich also nicht nur dämpfend auf die Lohnhöhe aus. Einige Unternehmen versuchen zwar, durch niedrige Löhne ihre preisliche Wettbewerbsfähigkeit auf den internationalen Märkten zu erhöhen. Da zur Produktion von qualitativ hochwertigen Gütern allerdings auch qualifizierte Arbeitskräfte notwendig sind, müssen übertarifliche Löhne und Gehälter bezahlt werden. Die Weichen der Lohnentwicklung wurden bereits i n den ersten Tarifverhandlungen unmittelbar nach der Vereinigung gestellt. Neugegründete Unternehmen konnten daher nur wenig Einfluß auf die Tarifentwicklung nehmen. Die Verbandsflucht aufgrund der Unzufriedenheit m i t Arbeitgeberverbänden ist deshalb i n dieser Unternehmensgruppe besonders ausgeprägt. Überraschenderweise hat dies jedoch nicht dazu geführt, daß diese Unternehmen auch besonders häufig untertarifliche Löhne und Gehälter bezahlen. Während Altbetriebe, die schon vor der Vereinigung existierten, überdurchschnittlich oft unter Tarif entlohnen, sind die neugegründeten Unternehmen eher i n der Gruppe zu finden, die i n großem Umfang übertarifliche Löhne und Gehälter bezahlen. Frei von Altlasten, wie überhöhten Personalbeständen oder einem veralteten Kapitalstock, ist der Spielraum für die Gestaltung der Löhne und Gehälter größer als i n Altunternehmen. Dies könnte auch ein Hinweis darauf sein, daß die Unzufriedenheit über den Flächentarifvertrag sehr viel geringer ist als vielfach angenommen. Neugegründete Unternehmen

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Wolfgang Scheremet

stellen demnach weniger das Tarif system i n Frage als vielmehr die unzureichende Vertretung ihrer Interessen durch die bestehenden Arbeitgeberverbände. Ähnliches gilt für Unternehmen, die Teil eines anderen Unternehmens, oder eines Konzerns sind. Während rechtlich und wirtschaftlich eigenständige Unternehmen überdurchschnittlich oft unter Tarif entlohnen (31 vH), ist dies bei abhängigen Unternehmen eher die Ausnahme. Die Betriebe, die einem anderen Unternehmen oder zu einem Konzern gehören, gaben lediglich i n knapp 16 v H der Fälle an, weniger als die tariflichen Vorgaben zu bezahlen. Bei den Unternehmen, die zu 25 v H oder mehr i m Eigentum eines westdeutschen oder ausländischen Unternehmens sind, waren es 17,5 vH. Hier w i r k t sich einerseits die Einbindung i n das Vertriebsnetz der Muttergesellschaft positiv auf die Leistungsfähigkeit der Betriebe aus. Andererseits werden von den Konzernen Know-how und Finanzierungsmittel bereitgestellt. Der Lohnkostendruck ist folglich geringer. Eine Rolle dürfte dabei auch spielen, daß westdeutsche Konzerne die i n Westdeutschland gängige Praxis der Orientierung an den Verbandstarifen auf ihre Töchter übertragen. Hinzu kommt, daß privatisierte Unternehmen, die früher zur Treuhand gehörten und deshalb Mitglied eines Arbeitgeberverbandes waren, tariflich gebunden waren. Dieser „Nachteil" dürfte allerdings beim Kaufpreis berücksichtigt worden sein. Nach dem Tarifvertragsgesetz sind Unternehmen, die Mitglied eines Arbeitgeberverbandes sind und von diesem bei den Tarifverhandlungen vertreten werden, verpflichtet, die gültigen Tarifverträge einzuhalten. Abweichungen sind nur nach oben möglich. Drei Viertel der tarifgebundenen Unternehmen orientieren sich auch an den tariflichen Vorgaben und 7,6 v H bezahlen übertarifliche Löhne und Gehälter. Überraschend ist, daß knapp 14 v H der Unternehmen, die Mitglied eines tariffähigen Arbeitgeberverbandes sind, sich nicht an die Tarifverträge halten und i n der Regel unter Tarif entlohnen. Aus den Fragebögen ist jedoch nicht zu entnehmen, ob diese Unternehmen sich tatsächlich über die Tarifverträge hinwegsetzen oder ob i n diesen Unternehmen die, i n manchen Tarifverträgen vereinbarten, Öffnungsklauseln angewendet werden. Selbst i m Bereich der Treuhandanstalt ist untertarifliche Bezahlung keine Randerscheinung. Zwar gibt die überwiegende Mehrzahl der U n ternehmen (83,4), die zum Zeitpunkt der Befragung i m Besitz der Treuhand waren, an, i m wesentlichen Tariflöhne und -gehälter zu bezahlen, jedoch halten sich auch hier immerhin knapp 13 v H nicht an die tarifli-

159

Tarifpolitik i n Ostdeutschland

chen Vorgaben. Wie stark dies auf Öffnungsklauseln zurückzuführen ist, konnte den Fragebögen allerdings auch hier nicht entnommen werden. I m industriellen Bereich der Treuhandanstalt ist die Abweichung von den Tarifverträgen weniger verbreitet. Hier gaben 7 v H der Treuhandunternehmen an, untertariflich zu vergüten. Die stärkere Orientierung i m Treuhandbereich an Tarifverträgen ist dabei i m wesentlichen auf zwei Gründe zurückzuführen. Z u m Zeitpunkt der Befragung waren vor allem Großunternehmen i m Besitz der Treuhandanstalt. Großunternehmen halten sich jedoch tendenziell eher an die Tarifverträge. I n den Großunternehmen ist der Einfluß der Gewerkschaften auf die Betriebsräte sehr viel stärker als bei Kleinunternehmen. Absprachen zwischen Geschäftsführung und Betriebsrat über Abweichungen von den Tarifverträgen nach unten, dürften deshalb hier seltener und auch weniger erfolgreich sein. Darüber hinaus w i r d die Treuhandanstalt selbst, aus politischen Gründen darauf achten, daß gültige Tarifverträge eingehalten werden. Treuhandunternehmen klagen zwar überdurchschnittlich oft über Wettbewerbsprobleme, dies führt aber nicht zu untertariflicher Bezahlung. Allerdings sind Abweichungen von den Tarifverträgen zu Gunsten der Arbeitnehmer i n Treuhandunternehmen ebenfalls sehr viel seltener als i m Durchschnitt aller Unternehmen. Untertarifliche Bezahlung ist i n Ostdeutschland ein weitverbreitetes Phänomen, die Brisanz dieses Themas w i r d aber dadurch gemildert, daß trotz der hohen Zahl von Unternehmen m i t untertariflicher Bezahlung nur ein geringer Teil der Arbeitnehmer davon betroffen sind. So geben zwar knapp 30 v H aller Unternehmen an, i n der Regel Löhne und Gehälter zu bezahlen, die unterhalb des Tarifniveaus liegen, insgesamt sind i m verarbeitenden Gewerbe aber nur rund 13 v H aller Beschäftigten davon betroffen. Die überwiegende Mehrzahl, nämlich knapp 80 vH, werden gemäß der tariflichen Vorgaben bezahlt und weitere 5 v H erhalten Löhne und Gehälter, die über dem Tarifniveau liegen.

3.1.3 Ergebnisse der multivariaten

Analyse

Das multivariate Analysemodell wurde gegenüber der deskriptiven Untersuchung m i t einem reduzierten Datensatz geschätzt. Da Handwerksbetriebe i n der Unternehmensbefragung unterrepräsentiert 2 4 sein dürften und i n dieser Gruppe die Frage der A r t der Entlohnung besonders häufig nicht beantwortet wurde, beschränkt sich die multivariate 24

Vgl. Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (1994).

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Wolfgang Scheremet

Analyse lediglich auf die Industrie. Als abhängige, zu erklärende Variable, w i r d hierbei die Angabe, daß ein Unternehmen untertarifliche Löhne und Gehälter bezahlt, als 0,1-Variable für eine Logitschätzung spezifiziert. Untertariflicher Entlohnung (Ja = 1) w i r d folglich die gemeinsame Ausprägung 'Tariflöhne' und 'übertarifliche Entlohnung'(untertarifliche Entlohnung: Nein = 0) gegenübergestellt. Die Unternehmen, die die Tariffrage nicht beantwortet haben, wurden i n der multivariaten Analyse nicht berücksichtigt. Ealls bei einem untersuchten Merkmal (exogene Variable) der A n t e i l der nicht antwortenden Betriebe relativ groß ist und die jeweiligen Antworten nur wenig vom Gesamtdurchschnitt abweichen, können sich die Ergebnisse des multivariaten Analysemodells von denen der deskriptiven Untersuchung unterscheiden. M i t anderen Worten: Die Vorzeichen der Koeffizienten können sich gegenüber den, gemäß der deskriptiven Untersuchung, erwarteten Ergebnissen durchaus umkehren. Die einzelnen Koeffizienten der i n das Modell einbezogenen erklärenden Variablen, weisen die relativen Einflüsse für das Eintreffen des zu erklärenden Ereignisses (untertarifliche Entlohnung) aus. Positive Vorzeichen der Koeffizienten weisen auf eine 'erhöhte' Wahrscheinlichkeit untertariflicher Bezahlung hin. Negative Vorzeichen hingegen zeigen eine höhere Wahrscheinlichkeit an, gemäß den tariflichen Vorgaben oder darüber zu bezahlen. Weiterhin gilt, daß der relative Erklärungsbeitrag eines Effektes m i t der Größe des Koeffizienten zwar nicht linear, aber monoton zunimmt. I n die multivariate Untersuchung wurden neben den Merkmalen der deskriptiven Analyse auch einige Variable einbezogen, die messen sollen, ob wirtschaftliche Schwierigkeiten die A r t der Entlohnung beeinflussen. Auf die Verwendung der Frage, ob die Unternehmen große Schwierigkeiten i m Wettbewerb haben, wurde dabei explizit verzichtet. Dies liegt darin begründet, daß die Ausprägung dieser Frage selbst wieder von der A r t der Entlohnung - unter Tarif beziehungsweise nach oder über Tarif - abhängen kann. Zahlt beispielsweise ein Unternehmen die - gemessen an seiner betrieblichen Produktivität - zu hohen Tariflöhne, ist seine preisliche Wettbewerbsfähigkeit eingeschränkt. Stattdessen wurden eindeutig exogene Variable, wie die Fragen, ob die Produktionsanlagen veraltet sind, der Vertrieb unzureichend ist oder ob Finanzierungsmittel fehlen, i n die Regression aufgenommen. U m zu untersuchen, ob die zum Zeitpunkt der Umfrage herrschende Rezession i n Westdeutschland einen Einfluß auf die A r t der Entlohnung i n Ostdeutschland hat, wurde das

Tarifpolitik i n Ostdeutschland

161

Tabelle 4 Determinanten untertariflicher Bezahlung. Logistische Regression: abhängige Variable: Tarif = 1 bei untertariflicher Entlohnung; Tarif = 0 bei tariflicher oder übertariflicher Entlohnung Unternehmen der Industrie mit zwei und mehr Erwerbstätigen. Ausprägung "keine Antwort" ausgeschlossen Anlagen veraltet (ja - 1)

Modell A Q/1

* *

Modell Β

Modell C

* *

0.09 6,0)

(6,6)

0.009 (0,01)

0,03 (0;04)

Vertrieb unzureichend (ja - 1)

7) 0,03 (0,31)

Produktqualität unzureichend (ja - 1)

0,07 (0,73)

0,05 (0,40)

0,06 (0,60)

Finanzierungsmittel fehlen (ja - 1)

0,05 (0,75)

0,03 (0,40)

0,04 (0,78)

Rezession im Westen schafft Probleme (ja » 1)

0.12** (4,0)

0,12** (4,20)

0,12 (4,00)

-0.26*** (i0,26)

-0.26*** (ΐ 1,40)

-0,26 (10,32)

Verbrauchsgüter (ja - 1)

0,05 (0,93)

0,03 (0,30)

0,05 (0,85)

Nahrungs- und Genußmittel (ja - 1)

-0,11 (1,0)

-0,08 (0,40)

-0,13 (1,54)

0,24*** (11,70)

0.21 *** (9,20)

0,23 (10,95)

0,07 (1,77)

0,007 (0;040)

0,07 (1,89)

Grundstoff und Produktionsgüter (ja - 1)

Hauptkonkurrenten in Westdeutschland/ Ausland (ja - 1) Hat Betrieb Personal Überhang (ja - 1) Treuhandunternehmen (ja - 1)

* *

»*»

* * »

* * *

0,90*** ώ6,53)

-

-

-0,2*** (10,40)

Eigenständiges Unternehmen (ja - 1)

0.27*** (6,80)

ο / " (§,50)

0,3 (8,90)

25 vH und mehr in, Besitz von westdeutschen/ausländischen Unternehmen (ja - 1)

-0,19* (é,6 7)

-0,1* (2,0)

0,1* (3,3)

Neugründungen (ja - 1)

Unternehmensumsatz (log(U)) Hauptabnehmer der Produkte Öffentliche Hand/Bahn/Post - LOG Likelihood Freiheitsgrade

* * *

-0,56*** (141,95)

-0,63 (1>6,40)

-

-

2357,8 2175

2384,6 2175 y

Anmerkungen: * Signifikant auf 10% - Niveau, ** (5%) und *** (1%), t - Wert in Klammer, η - 2 1 9 1 , Initial -2 LOG Likelihood: 2790 Quelle: Unternehmensbefragung des DIW.

11 Konjunkturpolitik, Beiheft 43

0.9 (2é,72) -

* * *

-0.55*** ( l i e ,7) -0,1* , (2,7) 2353 2121

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Antwortverhalten auf die Frage ,Die Rezession i m Westen erschwert den Absatz und ist deshalb ein Problem' i n das Modell einbezogen. Die beiden i n Tabelle 4 als A und Β bezeichneten Modelle unterscheiden sich lediglich i n der Verwendung der Variablen ,Treuhandunternehmen 4 i n Modell A und der Variablen ,Neugründungen' i n Modell B. Z u m Zeitpunkt der Befragung befanden sich r u n d 65 v H der Altbetriebe i m Bereich der Treuhand. Treuhandunternehmen haben i n der Variablen „Treuhand" die Ausprägung „ 1 " und i n der Variablen „Neugründungen" die Ausprägung „0". Beide Variablen sind zu 65 v H identisch besetzt, jedoch m i t gegensätzlicher Ausprägung. Bei der Einbeziehung beider Variablen, können sich die Einflüsse daher gegenseitig überlagern. Die meisten Zusammenhänge der deskriptiven Analyse werden durch das multivariate Schätzmodell bestätigt. Der erklärungskräftigste E i n flußfaktor für das Auftreten untertariflicher Bezahlung ist die Unternehmensgröße. Als Proxy-Variable für die Betriebsgröße wurde i n der logistischen Regression der Logarithmus des Unternehmensumsatzes gewählt. Die alternative Verwendung der Beschäftigtenzahl hat zu ähnlichen Ergebnissen geführt, allerdings m i t leicht schlechteren Teststatistiken. Der Koeffizient der Variablen „Unternehmensumsatz" hat den zweitgrößten Wert (-0,56) und die mit großem Abstand geringste Standardabweichung aller Koeffizienten. Die Unternehmensgröße trägt gleichzeitig zu etwa 50 v H des Gesamterklärungsgehaltes des Modells bei. Je kleiner die Betriebe, umso eher bezahlen sie Löhne und Gehälter, die unter dem Tarifniveau liegen. Großunternehmen sind gleichzeitig öfter Mitglied eines tariffähigen Arbeitgeberverbandes. Sie sind daher eher an gültige Tarifverträge gebunden und die Gewerkschaften dürften bei ihnen eher auf die Einhaltung der Tarifverträge achten. Kleinunternehmen lassen sich dagegen weniger oft durch einen Arbeitgeberverband bei der Lohnfindung vertreten. Das hängt auch damit zusammen, daß Kleinunternehmen oft das Gefühl haben, die Arbeitgeberverbände würden von Großunternehmen dominiert. Das Resultat der Tarifverhandlungen orientiert sich folglich mehr an den Interessen der Großunternehmen. Da die relative Machtposition der Arbeitgeber i n Kleinunternehmen tendenziell stärker ist, können i n diesem Bereich untertarifliche Löhne und Gehälter eher durchgesetz werden. Dies gilt ebenfalls für jene Kleinunternehmen, die Mitglied eines Arbeitgeberverbandes sind. Auch wenn diese Unternehmen rein rechtlich an Tarifverträge gebunden und Abweichungen zuungunsten der Arbeitnehmer daher nicht zulässig sind, könnten Betriebsräte auf der Unternehmensebene bei

Tarifpolitik i n Ostdeutschland

163

Auftreten wirtschaftlicher Schwierigkeiten i n bilateralen Verhandlungen mit der Geschäftsführung Abweichungen von den gültigen Tarifverträgen akzeptieren, wenn der Fortbestand des Betriebes dadurch gesichert werden kann. Der Einfluß von den Variablen, die als Indikator für wirtschaftliche Schwierigkeiten i n die Analyse aufgenommen wurden, ist dagegen insgesamt nicht eindeutig. I n einer bivariaten Korrelationsanalyse weisen zwar die Variablen „Anlagen veraltet", „Vertrieb unzureichend", „Produktqualität unzureichend" und „Finanzierungsmittel fehlen" eine signifikante Korrelation m i t der endogenen Variablen „Tarif" auf, i m multivariaten Modell jedoch ist von den verwendeten vier möglichen Einflußfaktoren nur die Variable „Anlagen sind veraltet" signifikant. Die Betriebe, deren Vertrieb und deren Produktqualität unzureichend sind, sowie die Unternehmen, die über mangelnde Finanzierungsmittel verfügen, sind nicht signifikant häufiger i n der Gruppe der Unternehmen zu finden, die untertarifliche Löhne und Gehälter bezahlen. Das gleiche Resultat ergibt sich für die Frage, ob der Personalbestand des Unternehmens zu groß ist. Diese Variable ist zwar i m Falle der bivariaten Korrelationskoeffizienten signifikant, nicht aber i m multivariaten Modell. Die meisten Unternehmen weisen aber nicht nur eines der untersuchten Merkmale auf, sondern die Betriebe m i t wirtschaftlichen Schwierigkeiten werden durch das gleichzeitige Auftreten mehrerer Faktoren behindert. Altunternehmen sind eben gerade daurch gekennzeichnet, daß der Kapitalstock veraltet und der Personalbestand überhöht ist. Sie sind zudem nicht i n bestehende Vertriebswege eingebunden. Die wohl wichtigste Ursache für Probleme auf den Gütermärkten ist aber die mangelnde Austattung m i t Sachkapital. Die Unternehmen versuchen diesen Wettbewerbsnachteil offensichtlich m i t der Zahlung untertariflicher Löhne und Gehälter auszugleichen. Untertarifliche Bezahlung ist dabei i n den Unternehmen besonders ausgeprägt, deren Hauptkonkurrenten sich i n Westdeutschland oder i m westlichen Ausland befinden. Unternehmen, die zum Zeitpunkt der Befragung i m Besitz der Treuhand waren, klagten zwar überdurchschnittlich oft über Wettbewerbsprobleme, sie orientieren sich jedoch eher an den Tarifverträgen als Nicht-Treuhandunternehmen. Der Koeffizient der Treuhandvariablen hat ein Wert von 0,9 und ist hochsignifikant. Die Bezahlung gemäß der Tarifverträge ist für Treuhandunternehmen eher möglich. Das ist allerdings nicht auf eine günstigere Gewinnsituation zurückzuführen, sondern darauf, daß Treuhandunternehmen keiner harten Budgetrestrikti1

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Wolfgang Scheremet

on unterliegen. Verluste werden hier vielmehr durch Subventionen ausgeglichen. Den Unternehmen, die bereits vor der Vereinigung existierten und die besonders unter dem Transformationsprozeß zu leiden haben, stehen jene gegenüber, die nicht durch Altlasten beeinträchtigt sind. Unternehmen, die nach der Vereinigung gegründet wurden, haben offensichtliche weniger Problem i m Wettbewerb zu bestehen. Die überwiegende Mehrheit der neugegründeten Unternehmen ist zwar nicht Mitglied eines tariffähigen Arbeitgeberverbandes (76 v H aller Unternehmen und 86 v H der Unternehmen i n der Industrie), gleichwohl beeinträchtigt dies nicht die Bereitschaft Tariflöhne und -gehälter zu bezahlen. Der Koeffizient der Variablen „Neugründung" hat ein negatives Vorzeichen und ist hochsignifikant. Die A r t der Entlohnung unter Tarif beziehungsweise nach oder über Tarif ist i n den Hauptgruppen der verarbeitenden Industrie nicht einheitlich. Die Koeffizienten haben die, entsprechend der deskriptiven Analyse, erwarteten Vorzeichen. Allerdings ist nur der Koeffizient der Variablen Grundstoff- und Produktionsgüter verarbeitenden Gewerbes signifikant. Die Unternehmen dieser Hauptgruppe orientieren sich überdurchschnittlich oft an den tariflichen Vorgaben. Die beiden Hauptgruppen, Verbrauchsgüter produzierendes Gewerbe und Nahrungs- und Genußmittel unterscheiden sich dagegen nicht signifikant von der Referenzgruppe (Investitionsgüter produzierendes Gewerbe). Behindert wurde der Transformationsprozeß i n den neuen Bundesländer zum Zeitpunkt der Befragung auch durch das verhaltene W i r t schaftswachstum i n Westdeutschland. Bei rasch expandierenden Gütermärkten i n Deutschland und i n Europa insgesamt, wäre der Konkurrenzdruck auf die ostdeutschen Produzenten weniger groß gewesen. Z u der angebotseitigen Wettbewerbsschwäche der ostdeutschen Unternehmen kam daher noch die Nachfrageschwäche auf den Gütermärkten. I n den Jahren 1991 und 1992 wurde die Gefahr einer Rezession i n Westdeutschland nur von wenigen gesehen. Das Resultat der Lohnverhandlungen i n diesen Jahren waren folglich Zuwachsraten der Löhne und Gehälter (in West- und Ostdeutschland), die - gemessen an der tatsächlichen wirtschaftlichen Entwicklung - zu kräftig ausfielen. Da insbesondere aber i n Ostdeutschland langfristige Tarifverträge abgeschlossen wurden, war eine Korrektur danach nur durch eine Abweichung von den bestehenden Tarifverträgen möglich. Dies beeinflußte die Lohnbildung i n Ostdeutschland nachhaltig. Die Frage, ob die Rezession i m Westen

Tarifpolitik i n Ostdeutschland

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den Absatz erschwert hat, hat einen signifikanten Einfluß auf die Entscheidung der Unternehmen, Löhne und Gehälter zu bezahlen, die unterhalb des von den Tarifparteien ausgehandelten Niveaus liegen. Es ist allerdings bedenklich, wenn Unternehmen aufgrund einer temporären konjunkturellen Schwäche ein bestehendes Tarifvertragssystem verlassen. Institutionelle Regelungen können die wirtschaftliche Entwicklung nachhaltig beeinflussen. Das deutsche Tarifvertragssystem hat sich i m großen und ganzen bewährt. 2 5 Die Unternehmen i n Ostdeutschland wären schlecht beraten, den deutschen Lohnfindungsprozeß aufgrund der aktuellen wirtschaftliche Situation i n Frage zu stellen. Wenn die w i r t schaftliche Lage i n Ostdeutschland wieder günstiger und die Gewinnsituation der Unternehmen besser ist, könnte sich die Entscheidung der betriebliche Lohnbildung als Hypothek erweisen, dann nämlich, wenn die Beschäftigten dieser Unternehmen bei günstiger Gewinnsituation einen Ausgleich für den Einkommensverzicht fordern. Viele Unternehmen i n Ostdeutschland, deren wichtigster Kunde die öffentliche Hand ist, klagen über schleppende Zahlungseingänge und die damit verbundene schlechte Liquiditätssituation. Dem kann die These gegenübergestellt werden, daß der Konkurrenzdruck auf den Gütermärkten weniger groß ist, auf denen die öffentliche Hand als wichtigster Abnehmer auftritt. Die Auftragsvergabe seitens der öffentlichen Hand erfolgt zwar i n der Regel i m Ausschreibungsverfahren, die Auswahl w i r d jedoch nicht an Hand betrieblicher Effizienz- oder Kostenkriterien getroffen, sondern aufgrund der gesetzlichen Regelung, den Auftrag an den billigsten Anbieter zu vergeben. E i n „echter" Wettbewerb findet folglich nicht statt. Des weiteren dürfte der Bund oder Bundesunternehmen ostdeutsche Betriebe bei der Vergabe von Aufträgen bevorzugen, um die Unternehmenslandschaft i n den neuen Bundesländern zu unterstützen. Beide Effekte können den Konkurrenzdruck für die Unternehmen mildern. Die Orientierung am Tariflohnniveau ist daher für die Unternehmen leichter möglich, deren wichtigste Kunden die öffentliche Hand oder die durch sie kontrollierten Unternehmen Bundesbahn und Bundespost sind. E i n weiterer Einflußfaktor zur Einhaltung der tariflichen Vorgaben könnte sein, daß öffentliche Auftraggeber auf die Einhaltung gewisser Normen bestehen. Unternehmen, von denen bekannt ist, daß sie sich nicht an bestimmte Arbeitsbedingungen und die Bezahlung gemäß den tariflich vereinbarten Löhnen und Gehältern halten, werden dann bei der Auftragsvergabe eher übergangen. 25

Vgl. dazu den Beitrag „Arbeitslosigkeit und Lohnbildung" von Wolfgang Franz (1995) i n diesem Band.

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Zur Überprüfung dieser Hypothese wurde die Variable „Hauptabnehmer öffentliche Hand/Bahn/Post" i n die Analyse einbezogen. Die Ergebnisse finden sich i n dem m i t C gekennzeichneten Modell. Unternehmen, die i m wesentlichen öffentliche Nachfrage bedienen, sind signifikant seltener i n der Gruppe der Unternehmen vertreten, die untertarifliche Löhne und Gehälter bezahlen. Der Koeffizient der Variablen hat ein negatives Vorzeichen. Das Signifikanzniveau beträgt allerdings nur 10%.

4. Fazit Nach dem Beitritt der fünf neuen Bundesländer nach Art. 23 GG zur Bundesrepublik Deutschland kam das westdeutsche Tarifvertragsystem i n Ostdeutschland formal zur Anwendung. Es ist jedoch unzulässig, die institutionelle Ausgestaltung des sich i n Westdeutschland bewährten Lohnfindungsprozesses für die Fehlentwicklung am ostdeutschen A r beitsmarkt verantwortlich zu machen. Die "Lohnpolitik i n Ostdeutschland hat zweifelsohne versagt. Dies lag jedoch nicht daran, daß das westdeutsche System nur unzureichend auf die Belange der Unternehmen eingeht oder daß die i n den Gewerkschaften organisierten „Insider" die Interessen der arbeitslosen „Outsider" zu wenig berücksichtigen. Das Versagen der Tarifpolitik liegt vielmehr darin begründet, daß die Stärken des westdeutschen Tarifsystems i n Ostdeutschland nicht zur Anwendung kommen konnten. Das Dilemma der Lohnpolitik i n Ostdeutschland war, daß eine effektive Vertretung der Interessen des ostdeutschen Kapitals nicht existierte. Dieses Dilemma entstand einfach deshalb, weil es i n Ostdeutschland keine privaten „Kapitalisten" gab. Die einzige Institution die dieser Aufgabe hätte gerecht werden können, wäre der Staat - vertreten durch die Treuhandanstalt - gewesen. Aus falsch verstandener Abstinenz wurde jedoch kein Versuch unternommen, gemeinsame Gespräche m i t den Gewerkschaften aufzunehmen, u m so die Lohnentwicklung beeinflussen zu können. I m Gegenteil, von allen großen politischen Parteien wurde ein K l i m a erzeugt, das die Weichen zu einer schnellen Angleichung der ostdeutschen Löhne u n d Gehälter an das westdeutsche Niveau stellte. Die wenigen Politiker und Ökonomen, die über die Konsequenzen einer solchen Strategie nachdachten, wurden dagegen vorschnell als „Einheitsgegner" tituliert. Bei dieser Konstellation und der Tatsache, daß - trotz aller Unsicherheit über die wirtschaftliche Entwicklung - Tarifverträge abgeschlossen wurden, die die Entwicklung der Tarifeinkommen bis weit i n die neun-

Tarifpolitik i n Ostdeutschland

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ziger Jahre festlegten, verwundert es nicht, daß viele Unternehmen i m Nachhinein den Arbeitgeberverbänden den Rücken kehrten und versuchten, Löhne und Gehälter auf der betrieblichen Ebene festzulegen. Kurzfristig ist diese Strategie durchaus sinnvoll. Die bessere lohnpolitische Alternative wäre allerdings gewesen, die Anpassung der Löhne und Gehälter zeitlich zu strecken und den Tariflöhnen und -gehältern den Charakter von Mindestbedingungen zuzuweisen. Abweichungen über das tarifliche Niveau hinaus wären für erfolgreiche Unternehmen -auch als Anreiz für besonders qualifizierte Arbeitnehmer - jederzeit möglich gewesen. E i n derartiger Weg hätte dann ebenfalls aus sozialpolitischen Gründen m i t subjektorientierten Lohnsubventionen begleitet werden können. Dies hätte nicht notwendigerweise m i t einer höheren Gesamtbelastung für den Staat einhergehen müssen. Die Tendenz der Abkehr vom Verbandstarif, wie sie i n Ostdeutschland derzeit zu beobachten ist, ist allerdings ein neues Phänomen i n der deutschen Tariflandschaft. Dieser Umstand w i r d allerdings dadurch gemildert, daß der überwiegende Teil der Beschäftigten i n Osteutschland gemäß den tariflichen Vorgaben bezahlt wird. Ob dies das Ende des deutschen Lohnfindungsmodells bedeutet, ist derzeit noch nicht abzusehen. Die Gefahr besteht allerdings. Die Verbitterung über die Fehlentwicklungen der Tarifverhandlungen i n Ostdeutschland ist aus kurzfristiger Sicht durchaus verständlich. Den Unternehmen blieb angesichts der abgeschlossenen Verträge und der Lohnkostenbelastung oftmals keine andere Möglichkeit als eine Abweichung vom vereinbarten Tarifniveau. E i n Übertragung dieser Entwicklung auf Westdeutschland wäre allerdings fatal. Die Erfahrungen der Unternehmen i n Ostdeutschland m i t dem Flächentarifvertrag vollzogen sich bis bis jetzt nur i n wirtschaftlich schwierigen Zeiten. Der Flächentarifvertrag, der sich eher am Durchschnitt der Unternehmen als am Einzelunternehmen orientiert, kann für erfolgreiche Unternehmen aber auch eine Begrenzung der Arbeitseinkommenszuwächse bedeuten. Diese werden bei einer wirtschaftlichen Erholung die ersten sein, die den Weg zurück i n den Arbeitgeberverband und den Flächentarifvertrag suchen. Zudem deutet die weitverbreitete Praxis bei neugegründeten Unternehmen, trotz der Verweigerung einer Verbandsmitgliedschaft, Tariflöhne zu bezahlen, weniger auf eine Unzufriedenheit m i t dem System der Flächentarifverträge h i n als vielmehr auf den Unmut gegenüber den bestehenden Arbeitgeberverbänden.

Wolfgang Scheremet

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Zusammenfassung der Diskussion Referate Steiner und Scheremet

Klodt wendet sich an Steiner: Die beiden Gafiken m i t den Abgangsraten für die movers und die stayers hätten gezeigt, daß sowohl für die movers als auch für die stayers die Abgangsrate relativ unabhängig von der Dauer der Arbeitslosigkeit ist. Das könne man als Indiz dafür werten, daß die Dauer der Arbeitslosigkeit keinen negativen Einfluß auf die Vermittlungschancen hätte, und das sei als indirektes Indiz gegen die H y steresehypothese i m Sinne einer Dequalifizierung infolge der Arbeitslosigkeit zu werten. Diese Interpretation sei zwar ganz sympathisch, weil sie indirekt ein Beleg wäre, daß möglicherweise strukturelle Arbeitslosigkeit i m Sinne von Mismatch-Arbeitslosigkeit der eigentliche Kern ist. Aber er wolle doch, bevor er jubelnd einstimme, noch einmal nachfragen: Die Durchschnittswerte zeigten sehr w o h l einen deutlichen Zusammenhang, eine deutlich sinkende Abgangsrate m i t steigender Arbeitslosigkeit. Es sei nun die Frage, ob das, was sich i m Durchschnitt zeigt, ein unechter Aggregationseffekt ist, oder ob - i m Gegenteil - die Konstanz bei den movers und stayers schlichtweg eine Folge der Gruppeneinteilung ist. Eine zweite Frage Klodts richtet sich an Scheremet: Die Aussagekraft des Schaubildes zu den Lohnstückkosten sei zweifelhaft. Die Angaben bezögen sich auf die Preise von 1990 oder 1991, es liege also eine konstante Preisstruktur zugrunde. Wenn man aber die Relation Lohnkosten zu Wertschöpfung zu laufenden Preisen betrachte (oder auch i n bezug auf irgendeine Umsatzgröße), so zeige sich bei den Lohnstückkosten i n Ostdeutschland i n Relation zu Westdeutschland nicht ein Anstieg und dann eine A r t Plateau, sondern die Form eines umgekehrten U. Das liege daran, daß die Preissteigerungsraten i n Ostdeutschland nach 1991 höher waren als i n Westdeutschland, und daß somit der Nenner der ostdeutschen Lohnstückkosten i n nominaler Betrachtung stärker stieg als i n realer Betrachtung. Z u fragen sei nun, welche dieser beiden unterschiedlichen Meßziffern die bessere ist. Die nominale Rechnung sei angemessener, wenn es u m Lohnstückkosten als Indikator für die Rentabi-

Zusammenfassung der Diskussion

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lität der Arbeitsplätze geht, denn die höheren Preissteigerungsraten i n Ostdeutschland i m Vergleich zu Westdeutschland stellten ja zugleich höhere Preisüberwälzungsspielräume für die Unternehmen dar. U m die Rentabilität der Arbeitsplatzentwicklung zu vergleichen, sollten i m Zähler und Nenner jeweils die gleichen Preisindizes verwendet werden. Auch Schnabel wendet sich mit Fragen an Scheremet. Die Untersuchung habe eine große Informationslücke bezüglich übertariflicher und untertariflicher Bezahlung i n Ostdeutschland geschlossen. Die Zahlen seien ja auch i m Vorjahr sehr schnell veröffentlicht worden, zumindest die normale Kreuztabellierung. N u n sei auch eine multivariate Analyse gemacht worden. Hiervon hätte man gerne ein bißchen mehr gehört, insbesondere über die Definitionen der abhängigen und unabhängigen Variablen. Den Fragesteller interessiert besonders, ob auch die Mitgliedschaft i n einem Arbeitgeberverband eine Rolle spielte. Eine andere Frage bezieht sich auf die letzte Grafik, i n der auf die Beschäftigung geschlossen w i r d : Wenn einzelne Unternehmen antworteten, sie zahlten übertariflich, dann betreffe das ja längst nicht alle Beschäftigten i m Unternehmen gleich. Zumindest i n Westdeutschland zahlten die Unternehmen für ausgewählte Leute, Vorarbeiter zum Beispiel, übertariflich, aber andere blieben sogar unter dem Tariflohn. Aus diesem Grund sei die Hochrechnung w o h l m i t einem gewissen Unschärfebereich behaftet. Schneider geht auf Steiners Ergebnis ein, daß die Abgangsrate der ostdeutschen Männer offenbar die höchste unter den betrachteten Gruppen i n ganz Deutschland ist. Zunächst mute das verblüffend an, aber es sei doch m i t dem für Ostdeutschland eigentlich spezifischen Phänomen der Unterbeschäftigung zu erklären. Es gebe ja sehr viel Fluktuation i m Bereich Teilnahme an ABM-Maßnahmen, an Umschulungsmaßnahmen und Wiederrückkehr i n die Arbeitslosigkeit. Somit komme i n den Grafiken möglicherweise auch ein scheinbarer Übergang i n die Erwerbstätigkeit zum Ausdruck; tatsächlich handele es sich zum Teil u m nichts anderes als eine Bewegung i m Bereich der Unterbeschäftigung. Es bestehe also kein Anlaß zu allzu viel Euphorie. Schäfer wendet sich an Scheremet m i t der Frage, ob bei den Unternehmen, insbesondere den kleinen Unternehmen, die untertarifliche Löhne zahlen, bereits Beteiligungsmodelle bestehen oder i m Gespräch sind. Steiner geht auf die Frage von K l o d t hinsichtlich der Persistenz bei der Arbeitslosigkeit, insbesondere wegen Humankapitalverlusten oder

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Zusammenfassung der Diskussion

Screening-Effekten ein: Persistenz könne sich empirisch sowohl aufgrund dieser Effekte als auch deshalb zeigen, weil i m Sinne eines Sortierprozesses zunehmend jene Arbeitssuchenden i m Bestand blieben, die sehr geringe Wiederbeschäftigungschancen haben. Die Ergebnisse der Untersuchung zeigten, daß sich die m i t zunehmender Verweildauer i n der Arbeitslosigkeit abnehmenden durchschnittlichen Wiederbeschäftigungschancen aufgrund dieses Sortierprozesses, nicht wegen der erstgenannten Effekte ergeben. Erklärungsansätze auf der Basis des InsiderOutsider-Effekts stellten die Hypothese auf, bei anhaltender Arbeitslosigkeit nehme die Zahl derjenigen zu, die nicht w i r k l i c h am Arbeitsmarkt konkurrieren. Vor einiger Zeit sei auch i n der American Economic Review eine Analyse veröffentlicht worden, i n der die Persistenz auf die Heterogenität von Arbeitskräften zurückgeführt werde - i m K o n j u n k turzyklus kämen i n der Rezession überproportional jene Arbeitslosen hinzu, für die niedrigere Wiederbeschäftigungschancen bestünden. Die Interpretation, daß Humankapital verlorengehe und die individuellen Wiederbeschäftigungschancen m i t zunehmender Arbeitslosigkeitsdauer abnähmen, werde durch die Ergebnisse weder für die alten noch für die neuen Bundesländer empirisch bestätigt. Z u r Verbleibskurve w i r d i n der Diskussion, an der sich mehrere A n wesende beteiligen, von Steiner klargestellt, die westdeutschen Männer hätten nach diesen Informationen die schlechtesten und die ostdeutschen Männer etwas günstigere Abgangschancen aus der Arbeitslosigkeit. Es w i r d Einigkeit erzielt, daß sich dahinter auch verbergen kann, daß Abgänge mitgerechnet werden, die beispielsweise Abgänge i n Beschäftigungsprogramme sind. Die betreffenden Personen kämen möglicherweise nach einem halben Jahr wieder i n die Arbeitslosigkeit zurück - nicht untypisch für Ostdeutschland. Allerdings bleiben Zweifel an der statistischen Signifikanz der vier verschiedenen Reihen. Steiner räumt ein, die Grafik stelle lediglich eine Punktschätzung dar. Paqué merkt kritisch an, ein direkter Vergleich zwischen gänzlich unterschiedlichen Arbeitsmarktsituationen sei immer höchst problematisch. Die ostdeutschen Zahlen könnten für sich genommen durchaus aussagekräftig sein und die westdeutschen auch, aber ein direkter Vergleich sei wegen der Sonderbedingungen i m Osten nicht zulässig. Steiner erinnert daran, daß die Arbeitsmarktsituation 1993 i n Westdeutschland ungünstig war. Es sei durchaus versucht worden, diesen Kohorteneffekt zu kontrollieren; so seien beispielsweise Regionaleffekte wie die regionale Arbeitslosenquote berücksichtigt worden. Gerade diese sei al-

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lerdings sehr stark aggregiert und spiegele die Situation auf lokalen Arbeitsmärkten kaum hinreichend wider. Es sei aber richtig, daß die Situation i n beiden Teilen Deutschlands durchaus unterschiedlich war. Scheremet nimmt zunächst zu der Frage nach Beteiligungsmodellen Stellung: Seines Wissens gebe es diese nicht. Allerdings habe er auf einen Datensatz zurückgreifen müssen, der eigentlich für etwas ganz anderes konzipiert worden war. So könne er zum Beispiel auch nicht sagen, wie hoch denn die übertarifliche oder die untertarifliche Spanne ist. I m IAB-Betriebspanel sei zwar eine Frage über die Lohnspanne enthalten, die dort ermittelten Ergebnisse stünden aber für Ostdeutschland leider nicht zur Verfügung. Z u Schnabels Frage hinsichtlich der Verteilung der Beschäftigung i n nerhalb des Unternehmens merkt Scheremet an, die Hochrechnung sei natürlich m i t Unsicherheit behaftet. Man wisse nicht genau, wie sich die Entscheidung auf tarifliche, übertarifliche oder untertarifliche Bezahlung i n den einzelnen Unternehmen verteilt. Man könne aber dennoch eine Schlußfolgerung ziehen, nämlich daß - gewichtet m i t den Beschäftigtenzahlen i n den betreffenden Unternehmen das Phänomen untertariflicher Bezahlung sehr viel geringer ist als wenn man die Unternehmen i m ganzen betrachtet. Die Feststellung, 30 Prozent der Unternehmen zahlten untertarifliche Löhne und Gehälter, sei zunächst schockierend; 13 Prozent seien immer noch viel, aber doch nicht mehr so außergewöhnlich. Scheremet bezweifelt, ob es einen deutlichen Unterschied zu Westdeutschland gäbe, wenn man auch die Situation der selbständigen und mithelfenden Familienangehörigen noch berücksichtigte. Das Phänomen sei also nicht ganz so dramatisch, wie man es ursprünglich angesehen hatte. Z u m verwendeten Modell erläutert Scheremet, die exogene Variable sei Untertarif einerseits und Tarif oder Übertarif andererseits gewesen. Es sei also eine zweiseitige Ausprägung angewendet worden. Die wesentlichen exogenen Variablen hätten sich auf Fragen der Leistungsfähigkeit bezogen, beispielsweise nach dem Grad der Überalterung der Anlagen u n d nach Schwierigkeiten, i m Wettbewerb zu bestehen; diese beiden Variablen seien hochsignifikant gewesen. Ebenfalls signifikant war der Koeffizient der Frage nach dem Hauptkonkurrenten der Unternehmen, entweder i n der näheren Umgebung, also i n Ostdeutschland oder i n den alten Bundesländern oder i m Ausland. Betriebe, deren Hauptkonkurrenten sich i n Westdeutschland oder i m Ausland befinden, zahlen tendenziell untertarifliche Löhne. Die Frage dagegen, ob das U n -

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ternehmen einen Personalüberhang hat, also Arbeitskräfte hortet, hatte keinen Einfluß. Ob es sich u m eine Neugründung handelte, war signifikant, Altunternehmen zahlen also eher unter Tarif. Die Unternehmen i n Treuhandbesitz zahlten eher tarifliche Löhne als der Durchschnitt. Bei der Frage, ob es ein eigenständiges Unternehmen ist, sei das Ergebnis gewesen, daß eher eigenständige Unternehmen unterrariflich bezahlen. Bei der Frage nach der Zugehörigkeit zu einem Konzern habe sich eher ein negativer Einfluß auf die Entscheidung unterrariflich zu bezahlen, herausgestellt. Auch der Unternehmenssitz i n den alten Bundesländern habe einen negativen Einfluß, also westdeutsche Unternehmen zahlten eher tarifliche Löhne, wie auch zu erwarten gewesen war. Maßgeblich sei auch die Unternehmensgröße (gemessen am Umsatz) gewesen. Auf diese Variable seien etwa 50 Prozent des Erklärungsgehaltes zurückzuführen gewesen. Z u den Lohnstückkosten bemerkt Scheremet, es treffe zwar zu, daß die Preisbasis verzerrt war. Problematisch sei aber auch die Bezugsgröße: Zwar seien der BSP-Preisindex und der Konsumentenpreisindex i n Ostdeutschland sehr stark gestiegen, aber das gelte nicht notwendigerweise auch i n gleichem Umfang für die Produzentenpreise. Bei dem empfohlenen Vergleich nomineller Zahlen zeige sich, daß die Lohnquote 1991 oder 1992 noch bei etwa 120 Prozent lag und mittlerweile auf 95 Prozent zurückgegangen sei. Damit liege sie immer noch nahe bei 100 Prozent, und die Unternehmen überlebten weiterhin nur m i t enormen Subventionen durch den Staat. Auf der anderen Seite gebe es die wenigen Unternehmen, die hohe Gewinne machten. Insgesamt hätten die U n ternehmen noch zu wenig K a p i t a l zur Verfügung, u m eine eigenständige Kapitalbildung zu betreiben. I n Ostdeutschland machten die Unternehmen zum Teil immer noch massive Verluste. Es sei bei dieser Betrachtung wichtig, die Unternehmen nicht über einen K a m m zu scheren. Eigentlich müsse man unterscheiden zwischen Neugründungen, den Altunternehmen und den von westdeutschen Unternehmen gegründeten Produktionsstätten i n Ostdeutschland. Franz merkt zur Schätzmethode an, es sei w o h l gelegentlich fraglich, was als endogene u n d was als exogene Variable anzusehen sei. So sei bei dem Ergebnis, unter- oder übertarifliche Entlohnung sei unter anderem eine Funktion der Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens, die Unterscheidung von Ursache und Wirkung unklar. Man müßte also irgendein Verfahren anwenden, das sicherstellt, daß man w i r k l i c h nur eine exogene Variable hat, oder man müßte ein Mehrgleichungsmodell schätzen. Scheremet greift diese Anregungen für die künftige Arbeit auf.

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Glass merkt zu Scheremet kritisch an, er habe sich ja sehr positiv über das westdeutsche Modell der Tarifverhandlungen geäußert, und er habe behauptet, daß die Gewerkschaften das Interesse des Produktionsfaktors Arbeit vertreten. Beides sei aber wohl nicht zutreffend, denn zumindest i n den letzten zwanzig Jahren sei es doch so gewesen, daß die Gewerkschaften vorwiegend die Interessen der beschäftigten Arbeitnehmer vertreten hätten. Die Interessen der Arbeitslosen hätten sie dagegen eher vernachlässigt. Wenn die These zuträfe, daß die Gewerkschaften für die Interessen des Produktionsfaktors Arbeit insgesamt einstehen, dann hätte es doch nicht so kommen dürfen, daß die Gewerkschaften i n Ostdeutschland wohlweislich extrem starke Lohnsteigerungen durchgesetzt haben, von denen sie von vornherein wußten, daß sie i n Ostdeutschland zu einer massiven Arbeitslosigkeit führen würden. Die Gewerkschaften seien i n der Wiedervereinigungsphase vollkommen bewußt auf diesen Weg überhöhter Lohnsteigerungen eingeschwenkt, obwohl ihnen klar gewesen sei, daß ein Teil der Arbeitnehmer dadurch arbeitslos werden würde. Die Beschäftigungsinteressen aller Arbeitnehmer seien von den Gewerkschaften also nicht berücksichtigt worden - auch nicht i n Ostdeutschland. Fragwürdig sei auch die zweiten These, daß nämlich die Lohnleitlinie i n Westdeutschland der durchschnittliche Produktivitätszuwachs sei und daß dies positiv zu werten sei. Hier seien zumindest phasenweise Fehler begangen worden - auch i n Westdeutschland - , weil ja der statistisch gemessende Produktivitätsfortschritt häufig künstlich dadurch überzeichnet oder aufgebläht werde, daß i n Rezessionsphasen ein starker Beschäftigungsabbau eintritt. I m Rahmen einer vernünftigen Lohnleitlinie müßte so etwas wie ein beschäftigungsneutraler Produktivitätsfortschritt relevant sein, aber tatsächlich orientieren sich die Gewerkschaften häufig an dem gemessenen Produktivitätsfortschritt, der dann zu zusätzlicher Arbeitslosigkeit führe. Scheremet erwidert hierauf, eigentlich müßte man dazu ein umfangreiches Referat über die Vorzüge des deutschen Lohnverhandlungssystems halten, das den Zeitrahmen sprengen würde. Er widerspricht aber der These, daß die Gewerkschaften i n Deutschland nur die Interessen der Beschäftigten vertreten hätten, nicht diejenigen der Arbeitslosen. E i n Blick auf die Arbeitslosenzahlen oder die Lohnstückkosten i m internationalen Vergleich, letztendlich auch die Inflationsentwicklung zeige, daß Deutschland i m internationalen Vergleich nicht schlecht abschneide. Die relativ niedrige Arbeitslosigkeit sei w o h l einer der Vorteile eines

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zentralisierten Lohnverhandlungsmodells. Daß die Insider-OutsiderProblematik weniger stark ein Problem ist, als bei betrieblicher Verhandlung, sei ein weiterer. Franz habe ja schon ausgeführt, daß bei zentralen Lohnverhandlungen gesamtwirtschaftliche Aspekte wie Arbeitslosigkeit, Beschäftigungsentwicklung, Inflation, also die sogenannte Economic Performance einer Wirtschaft, sehr viel mehr berücksichtigt würden als auf betrieblicher Ebene. Ergebnisse von Verhandlungen auf betrieblicher Ebene hingen möglicherweise stärker von dem Verhandlungsgeschick des Unternehmens bei Lohnverhandlungen als von der I n novationsfähigkeit des Unternehmens auf den Gütermärkten ab. Dafür, daß die deutschen Gewerkschaften durchaus auch i m Interesse der Arbeitslosen gehandelt haben, spreche auch die Arbeitszeitverkürzung i n den achtziger Jahren. Arbeitszeitverkürzungen habe es ja nicht ohne Lohnverzicht gegeben, und zwar i m Interesse der Arbeitslosen. Die tatsächlichen Wirkungen dieser Politik w i l l Scheremet an dieser Stelle nicht kommentieren, aber die Bemühung seien zumindest unverkennbar. Zur Lohnleitlinie Produktivitätsfortschritt merkt er an, es sei natürlich richtig, daß nicht die aktuelle Produktivität i n die Lohnverhandlungen eingehen kann; sie schwanke aufgrund von Schwankungen der Produktion. Der Anstieg der Lohnstückkosten i n Ostdeutschland sei ja zum großen Teil auch dadurch zustande gekommen, daß die Produktivität wegen ausbleibender Produktion einbrach. Lohnleitlinie könne also nur eine mittelfristige Produktivitätsentwicklung sein. I n den letzten zehn, fünfzehn Jahren habe sie bei etwa zwei Prozent gelegen; deswegen auch die lohnpolitische Vorstellung, einen mittelfristigen Pfad der Lohnpolit i k von vier Prozent anzustreben, also zwei Prozent Preise, zwei Prozent Produktivität. Aber i n Ostdeutschland sei etwas ganz anderes passiert, die wirtschaftliche Lage sei überhaupt nicht berücksichtigt worden. Z u den Interessen der ostdeutschen Arbeitslosen müsse man w o h l sagen, daß sich der deutsche Staat nach der Vereinigung sehr stark engagiert und praktisch eine Einkommensgarantie übernommen hatte. Es sei für die Tarifparteien - Gewerkschaften ebenso wie Arbeitgeber - dann ein leichtes gewesen, das Einkommensrisiko auf den Staat abzuwälzen. Das sei aber nicht nur Sache der Gewerkschaften gewesen, sondern Sache der Tarifparteien insgesamt. Niemand hätte von den Gewerkschaften erwarten können, daß sie unter diesen Rahmenbedingungen auf sich bietende Gelegenheiten verzichtet hätten, Lohnsteigerungen mitzunehmen. Paqué kommentiert das Gewerkschaftsverhalten nach der Vereinigung anders: I h m leuchte natürlich vollkommen ein, daß das westdeutsche Sy-

Zusammenfassung der Diskussion

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stem i n Ostdeutschland pervertiert war, daß es also damit zu den übersteigerten Lohnbewegungen kam, als es i n Ostdeutschland angewendet wurde. Inzwischen habe sich, wie i m Vortrag angedeutet, die Lage vollkommen verändert: Die Privatisierung sei grosso modo abgeschlossen, u n d jetzt säßen sich Verhandlungspartner i n einer „normaleren" Situation gegenüber. Gleichzeitig bestehe die sehr hohe Arbeitslosigkeit weit über dem westdeutschen Durchschnitt und selbst weit über den schlechtesten Regionen i m Westen. Wenn es jetzt i n den Tarifverhandlungen eine verantwortungsvolle Position gäbe, müßte man eine Reaktion erwarten, die i n Rechnung stellte, daß die Lohnanpassung bei weitem nicht so schnell vollzogen werden kann, wie man es bisher vorhatte. Man müßte erwarten, daß sich die Tarifparteien auf längere Frist vom Westen abkoppelten. Eine solche Bewegung sei aber überhaupt nicht erkennbar, und das sei dann doch wieder nur m i t einem Insider-Outsider-Verhalten zu erklären. Die Leute draußen seien dabei zum Teil zwangspensioniert, zum Teil i n der offenen Arbeitslosigkeit, zum Teil Frauen, die ihre Erwerbsbeteiligung erheblich reduziert hätten. Man komme ja sehr schnell i n einem leicht erweiterten Konzept auf eine Arbeitslosigkeit von etwa 25 Prozent i n Ostdeutschland. Das sei also kein besonderer Erfolg des Systems. Es sei auch keinerlei Bewegung i n Richtung einer Moderierung erkennbar. Dies entspreche der Situation i n Westdeutschland, nur auf schlimmerem Niveau: mangelnde strukturelle Flexibilität genau wie i n Westdeutschland, wo regional konzentrierte strukturelle Krisen auch nicht zu einem Abkoppeln der Tariflöhne führten. Ostdeutschland sei nur ein extremes Beispiel für dasselbe Verhaltensmuster. Bei der Beurteilung der Lohnpolitik dürfe man also nicht auf die Zeit unmittelbar nach dem Umbruch schauen, sondern eigentlich sei die Zeit nach der Privatisierung interessant. N u n sei das vorhandene System westlichen Musters etabliert, und es herrschten vernünftige marktwirtschaftliche Verhältnisse, aber es zeigten sich jetzt genau die gleichen alten Schwächen wieder, jedoch bei höherer Arbeitslosigkeit.

Freitag verschärft die Argumentation hinsichtlich der Produktivitätsleitlinie: I m Grunde genommen hätte man doch eher eine knappheitsgerechte Preisbildung für die letzten Jahre i n Ostdeutschland heranziehen müssen als eine produktivitätsorientierte Preisbildung. Der L o h n als Preis für die Arbeit bilde sich ja normalerweise knappheitsgerecht, und die Knappheit sei eben geringer als i m Westen. Dies hätte zu einem auch theoretisch begründeten Abgehen von der klassischen Leitlinie führen müssen. 12 Konjunkturpolitik, Beiheft 43

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Scheremet nimmt zu beiden Beiträgen abschließend Stellung. Paqué sei natürlich zuzustimmen, daß die Insider-Outsider Problematik i n Ostdeutschland sehr viel gravierender ist als i n Westdeutschland. Aber auch die Rahmenbedingungen i n Ostdeutschland u n d i n Westdeutschland seien ganz und gar unterschiedlich. I n Ostdeutschland gebe es nicht nur ganz andere Probleme als i n Westdeutschland, sondern auch für Westdeutschland ist Scheremets Diagnose der wirtschaftlichen Probleme fundamental anders als die von Paqué. Bei unterschiedlicher Diagnose komme man auch zu anderen wirtschaftspolitischen Empfehlungen. Da dieses Thema nicht zu der eigentlichen Problemstellung des Tages gehöre, müßte darauf gelegentlich gesondert eingegangen werden. Z u r Frage der tatsächlichen Ergebnisse der Lohnpolitik faßt Scheremet nochmals zusammen: I n vielen Bereichen seien positive Ergebnisse erzielt worden, so vor allem bei den Bereichen, die keine langfristigen Tarifverträge abgeschlossen hatten. Der durchschnittliche Anstieg der Tariflöhne liege jetzt bei fünf bis sechs Prozent, manchmal auch darunter. Insbesondere 1994 sei viel erreicht worden. Eine Ausnahme sei i n der Tat die Metallindustrie, weil hier die langfristigen Tarifverträge abgeschlossen wurden. Das sehe er als genauso fatal an wie Paqué und Freitag, hier w i l l er gar nicht widersprechen. Scheremet w i l l aber nicht so weit gehen, deshalb das ganze System zu diffamieren. Die Stärke des westdeutschen Systems habe sich gar nicht zeigen können, weil das westdeutsche Lohnverhandlungssystem i n Ostdeutschland überhaupt nicht angewendet wurde. Zur Frage nach der Produktivitätsorientierung i n Ostdeutschland ergänzt Scheremet seine bereits vorgetragenen Argumente. I m Prinzip stimmt er Freitag zu, aber aus einem ganz bestimmten Grund. Produktivitätsorientierung wäre schon notwendig gewesen, die ostdeutschen U n ternehmen seien i n einer so desolaten Situation - die bestehenden, nicht die neuen Unternehmen - , daß eine Reihe von Jahren notwendig gewesen wäre, u m entsprechend Kapital zu akkumulieren. Es hätte zugelassen werden müssen, die erforderlichen Gewinne zu machen und dadurch einen eigenständigen Erholungs- und Wachstumsprozeß auszulösen. Das sei i n der Tat nicht gekommen, es hätte dann auch enorme Gewinnsteigerungen i n Ostdeutschland geben müssen, was nichts anderes heiße, als daß die Löhne etwas unter der Produktivität hätten zurückbleiben müssen.

Vierter

Teil

Längerfristige Tendenzen der Arbeitsmarktentwicklung und Beschäftigungspolitik

Arbeitslosigkeit, Deregulierung u n d Arbeitsmarktflexibilität Bestimmungsgründe der Beschäftigungsentwicklung in Westdeutschland - 12 Anmerkungen*

Von A r n e

H e i s e , Düsseldorf

1. Konjunkturelle oder strukturelle Arbeitslosigkeit? Seit nunmehr über zwei Jahrzehnten w i r d i n der Bundesrepublik das Ziel der Vollbeschäftigung - hier verstanden i m Sinne Beveridges - beständig und m i t steigender Dramatik verfehlt. Dabei handelt es sich nicht nur um ein deutsches Sonderproblem, sondern u m eine Entwicklung i n (fast) allen marktlich orientierten Wirtschaften. Die dabei häufig anzutreffende Unterscheidung zwischen konjunktureller1 und struktureller2 Arbeitslosigkeit taugt immer weniger als sinnvolle Distinktion: Seit 1974 kann der größere Teil der Unterbeschäftigung nicht mehr m i t diesen Kategorien verfaßt werden (vgl. Abb 1.), ohne dabei an Erklärungskonturen zu verlieren( vgl. Heise 1994).

2. Ambivalenz von Beschäftigungs- und Arbeitslosigkeitsentwicklung Bei genauer Betrachtung der (Unter-)Beschäftigungsentwicklung zeigt sich eine erstaunliche Ambivalenz, die die Einschätzung der Arbeitsmarktentwicklung während der letzten beiden Dekaden erschwert und für grundlegende Perzeptionsdifferenzen sorgt: Die Beschäftigungs* Die hier vorgestellten Thesen wurden i m Rahmen eines von der Hans Böckler Stiftung geförderten Forschungsprojektes „Bestimmungsgründe der Beschäftigungsentwicklung i n der Bundesrepublik während der letzten beiden Dekaden" (Projekt-Nr. 93 - 488 - 1) generiert. Der Abschlußbericht erscheint demnächst als „Vollbeschäftigung - Vision oder Illusion?". 1 Hier definiert als Abweichung vom langfristigen Beschäftigungstrend. 2 Hier definiert als jene Arbeitslosigkeit, der eine gleiche Anzahl (registrierter und nicht-registrierter) Vakanzen gegenübersteht.

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70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 WSI -f-Konjun.AL [^Arbeitslose DStilleRes. ü ΑΜΕ

totale Vakanzen *

Konj.& strukt.AL

A b b i l d u n g 1: K o m p o n e n t e n d e r U n t e r b e s c h ä f t i g u n g ΑΜΕ: Entlastungswirkung durch Arbeitsmarktpolitik; totale Vakanzen: gemeldete + nicht gemeldete offene Stellen Quelle: Amtl. Nachrichten der BfA, verschiedene Jge, LAB-Zahlenfibel 1992, Seifert (1984)

70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 WSI "•"Erwerbstätige + Arbeitslose A b b i l d u n g 2: B e s c h ä f t i g u n g u n d A r b e i t s l o s i g k e i t i n ( W e s t d e u t s c h l a n d i n Mio.; rechte Skala: Arbeitslose, l i n k e Skala: Erwerbstätige Quelle: SVR-JG 1993 / 94

Arbeitslosigkeit, Deregulierung und Arbeitsmarktflexibilität

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entwicklung ist durch die konjunkturellen Einbrüche Mitte der 70er und Anfang der 80er Jahre (und natürlich Anfang der 90er Jahre) und nachfolgende Beschäftigungsgewinne i n den Jahren der konjunkturellen Erholung gekennzeichnet, die 1992 ihren historischen Höchststand erreichte. Von etwaigen Trägheiten oder Abschottungserfolgen beschäftigter Insider gegen nichtbeschäftigte Outsider kann augenscheinlich keine Rede sein. I m Gegensatz dazu zeichnet sich die Entwicklung der Arbeitslosigkeit durch ein stufenförmiges Ansteigen während der Rezessionsperioden und einem nur zaghaften Rückgang während der konjunkturellen Erholung aus (vgl. Abb 2.). Dieser Entwicklung, die Züge der Hysteresis trägt, wurde erst i m Zuge des Einigungsbooms - kurzzeitig deutlich revidiert.

3. Unterschiedliche Schwellen Die ambivalente (Unter-)Beschäftigungsentwicklung läßt sich auf die markanten Differenzen i n der Entwicklung der Beschäftigungs- u n d Arbeitslosigkeitsschwellen zurückführen. Während die Beschäftigungsschwelle - jene BIP-Wachstumsrate, die erzielt werden muß, u m zumindest die Konstanz der Erwerbstätigenzahl zu sichern - von jahresdurchschnittlich 3,0 v H i n den 70er Jahren auf 1,3 v H i n den 80er Jahren zurückging, sank die Arbeitslosigkeitsschwelle jene BIP-Wachstumsrate, die erzielt werden muß, u m die Konstanz einer existierenden Arbeitslosigkeit zu sichern - lediglich von 3,4 v H i n den 70er Jahren auf 2,2 v H i n den 80er Jahren. Diese Entwicklungsunterschiede lassen sich auf den Anstieg des Erwerbspersonenpotentials also das Wachstum des Arbeitsangebotes - aufgrund demographischer und wanderungsbedingter Eaktoren zurückführen. Bei einem Rückgang der BIP-Wachstumsrate von 3,1 v H i n den 70er Jahren (die oft als „Stagflation" stigmatisiert werden) auf 1,7 v H i n den 80er Jahren (die häufig als längste Prosperitätsphase seit den Wirtschaftswunderjahren bejubelt werden) gelang es zwar - außer i n den Rezessionsperioden - die Beschäftigungsschwelle zu überspringen und eine Intensivierung des Beschäftigungswachstums (entgegen anderslautender Befürchtungen Mitte der 80er Jahre) zu bewirken, über die längsten Zeiträume hinweg - insbesondere i n den 80er Jahren konnte die Arbeitslosigkeitsschwelle nicht mehr überwunden werden (vgl. Abb. 3.).

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WSI Π Beschäftigungsschwelle 19 Arbeitsl.-schwelle ^ BIP

Abbildung 3: Entwicklung von Bruttoinlandsprodukt, Beschäftigungs- und arbeitslosigkeitsschwelle Beschäftigungsschwelle: Zuwachsrate der Erwerbsproduktivität; Arbeitslosenschwelle: Zuwachsrate der Erwerbsproduktivität + Zuwachsrate des Erwerbspersonenpotentials Quelle: IAB-Zahlenfibel, 1992 und Thon (1986); eig. Berechnungen

4. Arbeitslosigkeit und Arbeitsangebot Die insgesamt positive Beschäftigungsentwicklung profitiert vom Rückgang der Beschäftigungsschwelle: Der Arbeitsproduktivitätszuwachsrate. Es gelang der Angebotspolitik der konservativ-liberalen Bundesregierung jedenfalls nicht, wie intendiert, die Wachstumskräfte der (west)deutschen Wirtschaft zu entfalten. Erst gegen Ende der 80er Jahre konnte eine Belebung der Antriebskräfte festgestellt werden, allerdings nicht als Folge der Angebotspolitik, sondern aufgrund sich verbessernder internationaler Rahmenbedingungen (Entspannung der Aufwertungssituation der D M gegenüber dem US-Dollar), einer extrem expansiven Geldpolitik der Bundesbank nach dem Börsencrash 1987, zunehmender Unterbewertung der D M i m „gehärteten EWS" seit 1987, der Vorbereitung auf den gemeinsamen Binnenmarkt i n der damaligen Europäischen Gemeinschaft und, schließlich, der Sonderkonjunktur der deutschen Einigung. Die bedrückende Entwicklung der Arbeitslosigkeit scheint, prima facie, dem Wachstum des Arbeitsangebots anzulasten zu sein, das nicht

Arbeitslosigkeit, Deregulierung u n d Arbeitsmarktflexibilität

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ohne Friktionen i n den Arbeitsmarkt integriert werden konnte. Bei genauer Betrachtung aber muß diese einfache Erklärung aus mehreren Gründen verworfen werden: (1) Das Arbeitsangebot hat sich - zwar überlagert durch konjunkturelle Entwicklungen und i m Trend steigend - bis Ende der 80er Jahre (also dem Eall des „Eisernen Vorhangs") m i t einiger Kontinuität entwikkelt, traf den deutschen Arbeitsmarkt deshalb keineswegs „schockartig". (2) Die Vorstellung einer „Kapitalmangel-Arbeitslosigkeit", worauf die These von der Verursachung der Arbeitslosigkeit durch das Wachst u m des Arbeitsangebotes hinausläuft, müßte einen Investitionsboom begründen, der - i n der langen Frist - dieses Erscheinungsbild beseitigen würde. Tatsächlich hat es eine Belebung der Investitionskonjunktur erst Ende der 80er Jahre gegeben und, wie bereits erwähnt, aufgrund anderer Ursachen. (3) Wäre die Arbeitslosigkeit tatsächlich ein Phänomen angebotsseitigen Ursprungs, blieben w i r ohne Erklärung für den - unter diesen Vorzeichen w i r k l i c h sonderbar anmutenden - spiegelbildlichen Verlauf von Arbeitslosigkeits- und Investitionsentwicklung. (4) Schließlich können Arbeitsangebot und -nachfrage nicht als voneinander unabhängig betrachtet werden. Von einer Reduktion des Arbeitsangebotes (zum Beispiel durch Zuwanderungsbeschränkungen) wären aber nur dann positive Effekte für die Arbeitslosigkeitsentwicklung zu erwarten gewesen, wenn die Nachfrage nach Arbeit davon unberührt geblieben wäre. Tatsächlich aber zeigt sich eine deutliche Beziehung von Angebotswachstum und Beschäftigungswachstum. Vielfach w i r d das Arbeitsangebot zu einer bedeutenden Determinante des Beschäftigungswachstums (Faux 1994: 20) erhoben, zumindest aber kann kein signifikanter Zusammenhang zwischen Arbeitsangebotsentwicklung und Arbeitslosigkeitsentwicklung festgestellt werden (Schmidt 1986).

5. Zur Mikrotheorie der Arbeitslosigkeit Die tradierte Ökonomik prognostiziert sowohl i n ihren statischen als auch i n ihren dynamischen Varianten eine Situation der Vollbeschäftigung i m Selbstlauf. Dies bedeutet nun keineswegs die ständige Sicher-

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ung der Vollbeschäftigung zu jedem Zeitpunkt, oder auch nur die kurzfristige Erreichung dieses Zieles, wohl aber den beständigen Drang i n Richtung des allokativen Optimums. Wenn die Realität dann so eklatant von der Prognose des theoretischen Modells abweicht, müssen Friktionen i m Prozeß der Allokation generiert werden. Die Konzentration auf Inflexibilitäten und mögliche Friktionen i m Allokationsprozeß ist deshalb keineswegs elegantes Ergebnis einer Analyse, sondern Begleiterscheinung der Methodik der tradierten Ökonomik und - gleichzeitig ihre notwendige Beschränkung. I n der wirtschaftspolitischen Diskussion w i r d dieser Punkt deutlicher akzeptiert als i n der wissenschaftlichen Auseinandersetzung 3 . M i t dem Allokationsprozeß steht dann dessen zentrale Größe - der Preis (im Falle des Arbeitsmarktes: der Reallohn) - i m Zentrum der meisten Traktate zur Problematik der Arbeitslosigkeit. Die Höhe eines gesamtwirtschaftlichen (Real-)Lohnniveaus oder - i n der jüngeren Diskussion von größerer Bedeutung - die Höhe der Entlohnung einzelner Tätigkeiten und deren Beziehungen zueinander (die Lohnstruktur) stimme nicht, wenn Arbeitslosigkeit existiert. Es ist die Signalfunktion des Reallohnes i m Allokationsprozeß, die nach tradierter Auffassung gestört sein muß, wenn der Anpassungsprozeß i n einer sich ständig wandelnden, von exogenen Schocks und endogenen Konjunkturen getroffenen Wirtschaft suboptimal verläuft. Bis heute ist allerdings keine überzeugende, dem Rahmen der tradierten Ökonomik gerecht werdende (d. h. aus den Rationalkalkülen der Wirtschaftssubjekte abgeleitete) Erklärung für die mangelnde Anpassungsfähigkeit der Reallöhne geliefert worden: Ob Insider-Outsider- oder Effizienzlohntheorien, Kontrakt- oder Monopoltheorien, alle Ansätze kranken an der Unfähigkeit, mehr als temporäre Inflexibilitäten - selbst bei realitätsfernen Annahmen - nicht erklären zu können 4 und die Frage der Möglichkeit der Determination 3

So bekennt beispielsweise der ehemalige Staatssekretär i m Bundeswirtschaftsministerium, Prof. Eekhoff: „ Man mag es drehen und wenden, wie man w i l l , niemand kommt an der schlichten Logik vorbei, daß anhaltende Arbeitslosigkeitkeit etwas m i t dem Niveau oder der Differenzierung von Löhnen zu t u n hat." (Eekhoff 1994:17). Demgegenüber muß sich der Autor dieser Zeilen von anonymen (wissenschaftlichen) Gutachtern schon einmal vorhalten lassen: „Jede Studierende lernt bereits i m Grundstudium, daß der Reallohn nicht die einzige Arbeitsmarktvariable ist." 4 Die Insider-Outsider-Theorie kann einerseits lediglich eine Beschäftigungshysteresis erklären, die w i r gerade nicht beobachten, greift aber auch theoretisch zu kurz, weil sie die Marktteilnehmer bzw. deren Vertreter (insbesondere die Gewerkschaften) als organisationspolitische „Black box" auffaßt. Die Effzienzlohntheorie hat zwar den Charme, die Lohnrigiditäten auf der Arbeitsnachfrageseite

Arbeitslosigkeit, Deregulierung u n d A r b e i t s m a r k t f l e x i b i l i t ä t 1 8 7

des Reallohnes (im Gegensatz zum Nominallohn) durch die Tarifparteien erst gar nicht zu stellen.

6. Zur Empirie der Arbeitslosigkeit Mögen auch die Gründe für eine rationale Verweigerung der ökonomischen Akteure zur Anpassung an veränderte ökonomische Daten noch unerfindlich sein, der Transmissionsriemen, über den diese fehlende Bereitschaft i n Inflexibilitäten des Lohnsystems übersetzt wird, ist i n der Regel schnell gefunden: Überregulierte Märkte und fossile Institutionen führen zu Ridigitäten und Inflexibilitäten. Der Ruf nach Flexibilisierung und, als deren Grundlage, Deregulierung muß also mit der Verbesserung der Anpassungs- und Schockabsorptionsfähigkeit des Systems und, mithin, positiven Effekten für Beschäftigung und wirtschaftlichen Wohlstand begründet werden. Dazu bedarf es freilich zunächst des Nachweises, das angeblich übermäßige Regulierungen (vor allem K ü n d i gungsschutzvorschriften, Sozialplanpflichten, Lohnersatzleistungen) u n d unzeitgemäße Institutionen (vor allem zentrale Kollektiwertragsysteme und Flächentarifverträge) tatsächlich zu Ridigitäten - insbesondere des Lohnsystems - und einer dauerhaften Störung des Allokationsprozesses führen. Obwohl niemand bezweifeln wird, daß sich das bundesdeutsche Beschäftigungssystem durch geringere „externe Flexibilität" , also höhere kurzfristige Beschäftigungsstabilität - , dafür aber höhere „interne Flexibilität" - also stärkere betriebliche Umstrukturierungsmaßnahmen - auszeichnet als beispielsweise das angloamerikanische Beschäftigungssystem, ist auch der positive, weil betriebliches Humankapital sichernde Effekt dieser „Ridigitäten", die durchaus auf Arbeitsmarktregulierungen (Kündigungsschutzvorschriften, Kurzarbeitergeld) zurückgeführt werden können, kaum zu bestreiten.

zu verorten, muß aber vor dem „Konkurrenzparadoxon" kapitulieren: Wenn die Arbeitslosigkeit als Disziplinierungsmittel zum „öffentlichen G u t " für den einzelnen Unternehmer wird, zwingt die Konkurrenz zum Unterbieten des über dem markträumenden Niveau liegenden Effizienzlohnes. Wenn auch damit nicht dauerhafte Vollbeschäftigung erklärt werden kann, muß es doch eine beständige Entwicklung i n diese Richtung geben. U n d die Kontrakttheorien mögen handlungstheoretische Grundlagen für die Existenz mittelfristig gültiger Verträge liefern, sie taugen nicht zur Erklärung massenhafter Dauerarbeitslosigkeit; vgl. Scheuer 1987:98ff.

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Umstrittener hingegen sind die Einschätzungen der Angemessenheit von Lohnhöhe, -struktur und -flexibilität. Zahlreiche empirische Studien befassen sich m i t dem Nachweis und Gegenbeweis deren Unangemessenheit, eindeutige Befunde können nicht geliefert werden: (1) Das Konzept der Reallohnlücke (vgl. z. B. Bruno/Sachs 1985, Burda/ Sachs 1987, K l o d t 1986) versucht sich an einem Nachweis der A b weichung des herrschenden Reallohnniveaus von seinem markträumenden (d. h. Vollbeschäftigungs-)Niveau. Da letzteres empirisch aber nicht meßbar ist, muß es synthetisch konstruiert werden. M i t der Konstruktion auf Grundlage tradierter produktionstheoretischer Annahmen erhält auch das Ergebnis lediglich synthetischen Erkenntniswert. Je nach Konstruktionsplan ergeben sich dann durchaus widersprüchliche Ergebnisse (vgl. Heise 1995, Landmann/Jerger 1993). (2) Auch der Versuch, die positiven Beschäftigungswirkungen der „Lohnzurückhaltung" - definiert als das Zurückbleiben des Nominallohnzuwachses hinter der Entwicklung des Volkseinkommens (vgl. Lehment 1991) - empirisch zu belegen, scheitert an der mangelnden Differenzierung zwischen „ex post-" und „ex ante-Größen". Das nämlich ein Beschäftigungsgewinn m i t einer „ex post-Lohnzurückhaltung" i m obigen Sinne verbunden ist, ergibt sich aus der Verteilungsentwicklung i m Konjunkturverlauf. Stellt man hingegen auf „ex ante-Lohnzurückhaltung" - gemessen an den Prognosen des offiziell bestellten Sachverstandes über die Entwicklung des Volkseinkommens - ab, so zeigt sich, daß der Erklärungsbeitrag zur Beschäftigungsentwicklung deutlich sinkt, und auch manche „ex anteLohnmoderation" erst „ex post" i n eine aggressive Lohnpolitik umschlägt) vgl. Heise 1993). (3) Ständige Änderungen i m ökonomischen Datenkranz einer Volkswirtschaft erfordern die Flexibilität der Arbeitsmarktparteien, u m dauerhafte Auswirkungen auf dem Arbeitsmarkt - sprich: Arbeitslosigkeit - zu verhindern. Je höher die Flexibilität des Lohnsystems, desto höher die Absorptionsfähigkeit des Arbeitsmarktes i m H i n blick auf Datenänderungen. Was liegt also näher, als die Lohnflexib i l i t ä t auf deutschen Arbeitsmärkten zu testen. Da für den A l l o k a t i onsprozeß am Arbeitsmarkt die Flexibilität des Reallohnes i n Bezug auf das Niveau der Arbeitslosigkeit (bzw. dessen Abweichung von einer „natürlichen Arbeitslosenquote") entscheidend ist, wurde diese Niveauelastizität des Reallohnes i n zahlreichen Studien empirisch

Arbeitslosigkeit, Deregulierung und A r b e i t s m a r k t f l e x i b i l i t ä t 1 8 9

bestimmt: Aufgrund eines fehlenden Referenzmaßstabes für die „Angemessenheit" der Reallohnflexibilität kann lediglich der internationale Vergleich Hinweise über eine Beurteilung geben. Allerdings ohne eindeutiges Ergebnis (vgl. Elmeskov/MacEarlan 1993, Coe 1985, Dréze/Bean 1990, Bean et al. 1986, Layard et al.1991): Je nach Wahl des Stützzeitraumes, der Frequenz der Datenbasis und der Spezifikation der Lohngleichungen ergeben sich signifikante Unterschiede darin, ob für Westdeutschland von einer eher geringen oder eher hohen Reallohnflexibilität auszugehen ist. Wolfgang Franz (1989) stellt immerhin eine zunehmende Flexibilität fest, was m i t der verschlechterten Arbeitsmarktlage korrespondiert. Fraglich bleibt allerdings auch, ob aus der Flexibilität einer endogenen Größe (nämlich des Reallohnes), deren Bestimmung u.a.von der Preisstabilisierungsfähigkeit und -Willigkeit der Geldpolitik der Zentralbank abhängt, auf die „Angemessenheit" der Flexibilität des Lohnsystems geschlossen werden kann. (4) I n der jüngeren Vergangenheit hat sich die Diskussion u m die „Lohnfrage" immer mehr von der Lohnhöhe ab und der Lohnstrukt u r zugewandt. Obwohl es theoretisch noch längst nicht geklärt ist, ob eine egalitäre Lohnstruktur positive - den strukturellen Wandel und die Beschäftigung fördernde - oder negative - den Strukturwandel i n Richtung „geringproduktiver" Dienstleistung behindernde Effekte zeigt und empirische Untersuchungen einer höheren Lohndifferenzierung eher negative Effekte beimessen (vgl. Bell/Freeman 1985, Dewatripont 1988), w i r d die - vorgeblich - mangelnde Differenzierung der Lohnstrukturen i n Westdeutschland immer häufiger zum Kardinalproblem stilisiert. Da wiederum ein geeignetes Referenzkriterium für die „Angemessenheit" der Lohndifferenzierung fehlt, kann allenfalls auf die Entwicklung der Differenzierung eingegangen werden: Bei zunehmender regionaler, inter-industrieller und qualifikatorischer Differenziertheit der Arbeitsmarktqualitäten wäre, wenn keine Beeinträchtigung der Signalfunktion des Lohnes vorläge, eine i m Zeitverlauf zunehmende Lohndifferenzierung nach diesen Kriterien zu erwarten. Tatsächlich zeigen zahlreiche Studien einmütig, daß sich zumindest die inter-industrielle Lohndifferenzierung i n die erwartete Richtung entwickelt hat (vgl. u.a. Klau/Mittelstädt 1986, Franz 1989, Licht 1989, Bellmann/Möller 1993, Möller 1994). Wenn dies i n qualifikatorischer und regionaler Hinsicht häufig bestritten w i r d (vgl. z. B. Kraft 1994, Siebert 1994, Mao 1993), so liegt es zumeist an der

190

Arne Heise

Abbildung 4: Tarif- und Effektivlohnentwicklung, Lohndrift i n Prozent Anmerkungen: Effektivlohn ist die Bruttolohn- und -gehaltssumme pro IAB-Beschäftigtenstunde in der Gesamtwirtschaft, Tariflohn der Bundesbank-Index der tariflichen Stundenverdienste in der Gesamtwirtschaft, Lohndrift die jeweilige Differenz der jährlichen Veränderungsraten beider Größen. Quelle: Statistisches Bundesamt, Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, Deutsche Bundesbank; eigene Berechnungen entnommen aus: Schnabel (1994)

Arbeitslosigkeit, Deregulierung und Arbeitsmarktflexibilität

191

mangelnden Berücksichtigung weiterer Faktoren wie des strukturellen Wandels und des technischen Fortschritts 5 , der regionalen Verteilung des strukturellen Wandels 6 oder der Verringerung geschlechtsspezifischer Lohndifferentiale. Schließlich spricht auch die Entwicklung der Lohndrift, die die mangelnde Differenziertheit tariflicher Vereinbarungen ausgleichen könnte, nicht für zunehmende Unangemessenheit der bestehenden Lohnstrukturen (vgl. Abb. 4.). Die Tatsache, daß 85 v H aller Unternehmen die Tarifentwicklung durchschnittlich u m 14 v H überschreiten, offenbart die Möglichkeiten und Spielräume, über positive oder negative Lohndrift marktkonforme Differenzierungen zu schaffen, wenn dies die Tariflohnstrukturen vermissen lassen sollten. Der trendmässige Rückgang der Lohndrift während der 80er Jahre läßt diesen Schluß jedoch nicht naheliegend erscheinen.

7. Chancen und Risiken von Deregulierungen am Arbeitsmarkt Maßnahmen zur Deregulierung des Arbeitsmarktes m i t dem Ziel der Flexibilisierung des Lohn- u n d Beschäftigungssystems und der Entfesselung der Marktkräfte, stehen und fallen m i t ihren positiven Beschäftigungswirkungen. Wenn aber mangelnde Flexibilität nicht als entscheidende Ursache der prekären Arbeitsmarktlage dienen kann, w i r d auch die Forderung nach Deregulierung - zumindest auf dem Arbeitsmarkt zweifelhaft. Die Forderung nach Arbeitsmarktderegulierung ist also an die Allokationslogik der tradierten Theorie gebunden, läßt sich aber empirisch bislang nicht belegen (zumal die bisherigen Erfahrungen m i t Deregulierungsmaßnahmen eher als negativ gewertet werden können, vgl. Keller 1990:371). Folgt man aber der tradierten Theorie nicht, dann mögen Deregulierungsmaßnahmen nicht nur unwirksam, sondern gar schädlich sein: Die Zerstörung bestehender Regulierungen und Institutionen kann dann die Transaktionskosten (zum Beispiel des schnelleren Stellenwechsels) erhöhen, und, viel schlimmer, die Kalkulationsgrundlage i n einem monetären System ohne nominellen Anker gefährden. Es 5 Was eine markante Verschiebung von Arbeitern zu Angestellten u n d den Fortfall ganzer (geringe Qualifikationen voraussetzende) Lohngruppen bedeuten kann. 6 Wodurch traditionelle Niedriglohnregionen aufholen und traditionelle Hochlohnregionen verlieren können, was sich gesamtwirtschaftlich i n eine Nivillierung der regionalen Differenziertheit niederschlagen mag.

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ist die zentrale Aufgabe des Kollektiwertragssystems, eine systemgefährdende Volatilität der Nominallöhne - und m i t h i n des Preis- und Kostengefüges - durch eine relative Nominallohnridigität zu verhindern. Bereits für Keynes war die abwärtsgerichtete Nominallohnridigität weder Systemfehler, noch schlichtes, gewerkschaftlichem Fehl verhalten zuzuordnendes Systemmerkmal, sondern Systemnotwendigkeit. Deshalb müssen Deregulierungsmaßnahmen, die die Fähigkeit zur Verhinderung des „zerstörerischen Wettbewerb(s) über niedrigere oder höhere Löhne" (Herr 1987: 18) beschneiden, tendenziell zu einer Destabilisierung des Systems führen. Damit sind nicht alle Arbeitsmarktregulierungen per se gerechtfertigt, gleichwohl den segensreichen Wirkungen aller Deregulierungen - nach dem Credo der Marktrigoristen - eine Absage erteilt.

8. Eine makroökonomische Perspektive Statt einer mikroökonomischen, allokationstheoretischen Betrachtungsweise soll n u n eine makroökonomische, akkumulationstheoretische Position eingenommen werden, die die Erklärung der (Unter-) beschäftigungsentwicklung ohne Beschränkung auf die „Lohnfrage" ermöglicht. Die Investitionstätigkeit ist der Motor der wirtschaftlichen E n t w i c k lung. Sie leitet den Einkommensentstehungsprozeß ebenso an, wie sich die Entwicklung des Arbeitsvolumens und der Beschäftigung determiniert. Der weitgehend spiegelbildliche Verlauf von Investitions- und Arbeitslosenquote macht deutlich, daß die (Unter-)Beschäftigungsentwicklung nicht - i n erster Linie - auf das Wachstum des Arbeitsangebotes zurückgeführt werden kann, sondern auf eine Schwäche der Realinvestition (vgl. Abb. 5.).

9. Investitionen und Gewinne E i n Vergleich der Entwicklung von Investitionsquote u n d Netto-Kapitalrendite zeigt zwar eine deutliche Interdependenz beider Größen, gleichwohl werden w i r gewahr, daß eine Restauration der Netto-Kapitalrendite auf das Niveau der frühen 70er Jahre nicht automatisch m i t einer Überwindung der Investitionsschwäche verbunden sein muß. Über weite Strecken der 80er Jahre verblieb die Investitionstätigkeit auf nied-

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WSI Investitionsquote + ALQ

Abbildung 5: Investitions- und Arbeitslosenquote in vH Quelle: SVR, Jahresgutachten 1993 / 94 und DGB-Informationen zur Wirtschafts- und Strukturpolitik 6 / 9 4

rigem Niveau, obwohl sich die Verwertungsbedingungen kontinuierlich verbesserten. Es zeigt sich also, daß allein die Profitrealisation keine Investitionserholung anleiten kann, wenn die Profiterwartung gering oder unsicher bleibt (zum Beispiel aufgrund starker Wechselkursschwankungen oder unsicherer Binnenmarktnachfrage) (vgl. Abb. 6).

10. Weitere Entwicklungsdeterminanten Die Betrachtung weiterer, für die Entwicklung der Wachstums- und Beschäftigungsperformance wichtiger Determinanten erbringt eine Reihe interessanter Ergebnisse: (1) Der langfristige Nominalzins verblieb i n den 80er Jahre auf dem hohen Niveau der 70er Jahre, obwohl sich die Preisentwicklung deutlich zurückgebildet hat. Dies impliziert natürlich, daß der Realzins heftig gestiegen ist 7 . 7 Gewöhnlich w i r d der Realzins definiert als der u m die aktuelle Inflationsentwicklung bereinigte Nominalzins. Dies Verfahren w i r d aus pragamatischen Grün-

13 Konjunkturpolitik, Beiheft 43

194

A r n e Heise

WSI Investitionsquote Χ Netto-kapitalrendite A b b i l d u n g 6: I n v e s t i t i o n s q u o t e u n d N e t t o - K a p i t a l r e n d i t e in v H Quelle: SVR, Jahresgutachten 1993 / 94 und DGB-Informationen zur Wirtschafts- und Strukturpolitik 6 / 9 4

Tabelle 1 Entwicklungsdeterminanten

61-70

71-80

81 - 9 0

Nominalzins

6.8

8.0

Inflationsrate

3.8

5.2

2.9

Realzins

3.0

2.8

4.7 20.1

7.6

Investitionsquote

24.9

22.3

WR Nominallohn

8.6

8.3

3.6

W R Reallohn

4.8

3.1

0.7

W R Arbeitsproduktivität 4 . 4

2.6

1.6

Netto-Kapitalrendite

15.5

12.4

14.4

Arbeitslosenquote

0.7

2.2

6.0

Anmerkung: Nominalzins: Anleihen der öffentl. Hand; Inflationsrate: Preisindex BIP; Arbeitsproduktivität: Produktivität pro Erwerbstätigen Quelle: Europäische Wirtschaft No. 54, 1993; DGB-Informationen zur Wirtschafts- und Strukturpolitik, 6/1994, IAB-Zahlenfibel 1992

d e n g e w ä h l t , o b w o h l es k o r r e k t e r w ä r e , d i e erwartete I n f l a t i o n s e n t w i c k l u n g als K o r r e k t u r t e r m z u v e r w e n d e n . L e t z t e r e i s t a b e r s t a t i s t i s c h n i c h t z u erfassen.

Arbeitslosigkeit, Deregulierung und Arbeitsmarktflexibilität

195

(2) Während die Investitionsschwäche der 70er Jahre anscheinend auf einen Verfall der Profiterwartung (bei fast unverändertem Realzins) zurückzuführen ist, ist der anhaltende Rückgang der Investitionsquote i n den 80er Jahren dem Anstieg des Realzinses (bei restaurierter Profitrate) zuzuschreiben. Der „Profit-Squeeze"-Erklärungsansatz für die 70er Jahre w i r d allerdings dubios, wenn die Wachstumsraten der Netto-Gewinne nach der Rezession Mitte der 70er Jahre einerseits, die restrikte Geldpolitik der Bundesbank nach dem Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems 1973 und dem Übergang zur quantitativen Mengensteuerung ab 1975 sowie die mögliche Differenz von Inflationserwartung und statistischer (ex post) Inflationsmessung 8 andererseits bedacht wird. (3) Auch ein anhaltender Rückgang der Wachstumsraten sowohl des Nom i n a l · wie auch des Reallohnes konnte - konträr zur angebotspolitischen Position - die Investitionsschwäche nicht beheben. (4) Die Reallohnentwicklung ist i n hohem Maße durch die Entwicklung der Arbeitsproduktivität bestimmt. Gleichzeitig ist damit aber auch ein deutlicher Zusammenhang von Nominallohnwachstum und Inflationsrate impliziert, dessen Wechselwirkung einer Bestimmung des monetären Konjunkturzyklus die Grundlage zu liefern vermag. (5) Sowohl i n den 60er als auch i n den 70er Jahren lag die Zuwachsrate des Reallohnes über der durchschnittlichen Zuwachsrate der Arbeitsproduktivität, während sie i n den 80er Jahren deutlich darunter lag. Diese Diskrepanz w i r d vielfach als Auslöser einer Entwicklung der Kapitalintensität gesehen, die die Beschäftigungsentwicklung an eine Substitution von Arbeit durch Kapital bindet. Die „Lohnzurückhaltung" der 80er Jahre führte hiernach zu einer Senkung der Wachstumsgeschwindigkeit der Kapitalintensität und folglich einer Reduzierung der Arbeitsproduktivitätsentwicklung. Die somit gesenkte „Beschäftigungsschwelle" führte zur Beschäftigungsintensivierung des gegenüber den 70er Jahren deutlich gesunkenen Wirtschaftswachstums. M i t diesem „erweiterten Verdoorn-Ansatzes" ist somit unsere anfänglich gemachte Beobachtung einer gesunkenen Beschäftigungsschwelle endogenisiert (vgl. Hof 1994). Freilich sprechen die empirischen Eakten gegen diese Interpretation (vgl. Abb. 7): (1) Die Entwicklung der Kapitalintensität zeigt zunächst keine auf8 Lagen also die Inflationserwartungen deutlich unter der tatsächlichen Inflationsgeschichte, mag der i n Tab. 1 ausgewiesene Realzins für die 70er Jahre zu niedr i g sein; vgl. Fußnote 7

13

196

Arne Heise

fälligen Trendabweichungen, die die obige Flaktorsubsititionshypothese stützen könnte, (2) die positive Beschäftigungsentwicklung der späten 80er Jahre geht gerade nicht m i t sinkenden, sondern vielmehr m i t deutlich ansteigenden Wachstumsraten der Stunden- und Erwerbstätigenproduktivität einher und (3) die der vermeindlichen Substitution vorangehenden Jahre zeichnen sich durch die geringste „(ex ante) Lohnmoderation" der gesamten 80er Jahre aus (vgl. Heise 1993).

Abbildung 7: Entwicklung der Kapitalintensität Kapitalintensität 1: Kapitalstock des Unternehmenssektors / Arb.-volumen der Lohnabhängige i m privaten Sektor Kapitalintensität 2: Kapitalstock des Unternehmenssektors / Lohnabhängige i m privaten Sektor Quelle: IAB, OECD, Datensätze zu den Volkswirtschaften der OECD-Länder

Besser läßt sich die Beschäftigungs- u n d Kapitalintensitätsentwicklung - insbesondere der letzten Jahre des 9. Jahrzehnts - mit einem i n anderer Form erweiteren „Verdoorn-Ansatz" erklären: Die Investitionstätigkeit bestimmt Wachtums- und Produktivitätsentwicklung gleichzeitig. Bei steigender Investitionstätigkeit nimmt das Gewicht der Erweiterungs- gegenüber der Ersatzinvestition zu. W i r d vereinfachend - nur der Erweiterungsinvestition ein Einfluß auf die

Arbeitslosigkeit, Deregulierung und Arbeitsmarktflexibilität

197

Wachstumsrate und nur der Ersatzinvestition ein Einfluß auf die Produktivitätsentwicklung zugestanden, w i r d deutlich, daß die Verschiebung der Gewichtung zugunsten der Erweiterungsinvestition zu einer Verbesserung des Verhältnisses von BIP-Wachstumsrate zu Produktivitätsentwicklung führen muß: Es läßt sich nun leicht zeigen, daß zunehmendes Beschäftigungswachstum und eine Reduzierung des Wachstums der Kapitalintensität einhergehen. 11. Arbeitslosigkeit zwischen systemischem und institutionellem Defekt Eine detaillierte Untersuchung der einzelnen zwischen 1970 und 1990 zeigt:

Konjunkturphasen

(1) Die beiden Rezessionen Mitte der 70er und Anfang der 80er Jahre lassen sich - i m Kern - monetär erklären: Ausgeprägte Profit-Einkommens-Inflationen, verstärkt durch exogene „Ölpreisschocks", veranlassen die Bundesbank jeweils zu einem - insbesondere nach dem Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems 1973 noch ungewohnt eigenständigen - Restriktionskurs, der die Bundesrepublik i n klassische Stabilisierungskrisen führt. Der drastische Konjunktureinbruch stoppt die Profitinflation augenblicklich und zwingt die Arbeitsmarktparteien zur Redimensionierung ihrer Tarifabschlüsse. E i n Mangel an Kooperation der sozio-ökonomischen Akteure - die Anfang der 70er Jahre i n die Politiklandschaft eingeführte „Konzertierte A k t i o n " ist angesichts der Inflationsgemeinschaft des BrettonWoods-Systems zum Scheitern verurteilt - muß zumindest für die Tiefe der beiden Rezessionen verantwortlich gemacht werden. (2) Die zyklusübergreifende Investionsschwäche der westdeutschen Wirtschaft geht i m wesentlichen auf das - scheinbare - Versagen des Allokationsmechanismus auf dem Kapitalmarkt zurück. Der Anstieg des Realzinsniveaus - insbesondere i n den 80er Jahren - läßt sich jedenfalls nicht mit dem realwirtschaftlich begündeten Ausgleich von privater und staatlicher Kapitalmarktbeanspruchung und „ f r e i w i l l i gem" Angebot (Ersparnis) begünden 9 , noch steht er i m Einklang m i t der erwarteten Zinsentwicklung angesichts zunehmender Verunsicherung der Gewinnrealisierung bei enger werdenden Märkten aufgrund zu beobachtender Saturationsphänomene und sich verstär9 Zwei OECD-Studien gelingt keine wohlbegründete Erklärung des Anstiegs des Realzinsniveaus; vgl. Atkinson et al 1985 und Tease et al. 1991.

198

Arne Heise

kendem internationalen Wettbewerb. Da über die längsten Phasen des untersuchten Zeitraumes hinweg keine Verteilungskonflikte beobachtet werden können, die eine permanente Stabilisierungskrise rechtfertigen würden, liegt also die Vermutung nahe, daß die Bundesbank ihre geldpolitische Autonomie i n Wachstums- und beschäftigungsbeschneidender Weise mißbraucht h a t . Zwar würde die Interpretation des überhöhten Realzinsniveaus als Folge einer voluntaristisch überhöhten Restriktionspolitik der Bundesbank die Steuerungsfähigkeit der deutschen Notenbank überschätzen - zumal das beobachtete Phänomen weltweit ist - , andererseits zeigen doch neuere Untersuchungen, daß der Bundesbank zumindest ein schmaler Handlungsgrad offensteht, den sie anscheinend Wachstums- und beschäftigungsbeschneidend beschritten hat (vgl. Abb. 8.):

WSI Abbildung 8: Inflationsrate und Diskontsatz in vH Quelle: Europäische Wirtschaft, Nr. 54,1993 und Monatsberichte der Deutschen Bundesbank

(1) Es zeigt sich, daß die Bundesbankpolitik Einfluß auf das langfristige Kapitalmarktzinsniveau i n der Bundesrepublik nimmt, wenn auch eine vollständige Abkopplung des deutschen Kapitalmarktes bei zu-

Arbeitslosigkeit, Deregulierung und Arbeitsmarktflexibilität

199

nehmender Deregulierung von internationalen Finanzmärkten nicht möglich ist (vgl. Spiwoks 1993). (2) Es zeigt sich weiterhin, daß die Bundesbank i n ihrer geldpolitischen Gestaltung keineswegs nur die Stabilisierung des inländischen Preisniveaus (anhand einer Geldmengenregel) verfolgt, sondern neben einer diskretionären Berücksichtigung der aktuellen Preisentwicklung auch eine Wechselkursstabilisierung (insbesondere i n abwärtiger Richtung gegenüber dem US-Dollar) verfolgte (vgl. Schultes 1994). (3) Die übermäßige restriktive Geldpolitik der Bundesbank kann nicht m i t der Verfolgung geldmengenpolitischer Zwischenziele erklärt werden, wenn diese auch eine durchgreifende Zinspolitik erschwerte: Die Folge war eine immer wieder zu beobachtende „Politik der Trippelschritte" am Ende einer rezessiven Phase (vgl. Heise 1994a). (4) Die Zinsentwicklung der 70er und 80er Jahre ist auch einer steigenden Verunsicherung der Geldvermögensbesitzer angesichts erhöhter Renditevolatilität, gestiegener Wechselkursunsicherheit und wachsender Handels(bilanz)ungleichgewichte zuzuschreiben. Oder i n Keynes'scher Terminologie: Die Liquiditätspräferenz der Vermögensbesitzer ist gestiegen (vgl. Pohl 1988). Es läßt sich nun die These vertreten, daß die Investitionsschwäche der westdeutschen Wirtschaft, deren augenscheinliche und sozial unverträglichste Auswirkimg die mangelhafte Arbeitsmarktentwicklung ist, auf einen systemischen Defekt und einen institutionellen Defekt zurückgeht. Der systemische Defekt beschreibt die Unfähigkeit des Zinses, die Allokationsfunktion tradierter Theoriebildung erfüllen zu können. Der institutionelle Defekt hingegen basiert auf einer fehlenden Kooperation der sozio-ökonomischen Akteure, die ihren Autonomiestatus i m Sinne von Nicht-Kooperation mißdeuten.

12. Fazit Die - vor allem angesichts tendenziell sinkender Wachstumsraten positive Beschäftigungsentwicklung der letzten beiden Dekaden darf nicht über die drastische Verschlechterung der Arbeitsmarktsituation hinwegtäuschen. Während erstere auf eine Absenkung der Beschäftigungsschwelle zurückgeht und m i t geringeren Einkommenszuwächsen

200

Arne Heise

bezahlt werden mußte, findet letztere i m wesentlichen ihre Begründung i n der eklatanten Investitionsschwäche der deutschen Wirtschaft. Hierfür sind zwar fehlerhafte Faktorpreise verantwortlich, doch liegt der „Schwarze Peter" - anders als es die tradierte Theorie i n vielerlei Variationen verkündet - nicht bei den sich einer Redimensionierung ihrer Lohnansprüche verweigernden Tarifparteien, sondern bei der sich übermäßig auf das Preisstabilitätsziel konzentrierenden Bundesbank und einer Verweigerung des Zinsmechanismus, sich der tradierten Theorie entsprechend zu verhalten 1 0 . M i t globalen Flexibilisierungs- und Deregulierungsstrategien w i r d man dieser Problemlage nicht gerecht werden können. Neben den unbestimmten Chancen dominieren die Risiken solcher Strategien, die die Stabilität kapitalistischer Wirtschaftssysteme tendenziell stärker gefährden denn begünstigen: Die Spekulationswellen auf den internationalen Finanz- und Devisenmärkten sind hierfür ein beredtes Zeugnis.

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!0 Es zeigt sich hier nun auch, weshalb der Arbeitsmarkt i n dieser makroökonomischen Betrachtung von untergeordneter Bedeutung ist: M i t der monetären Zinsbestimmung w i r d der Freiheitsgrad des Verteilungssystems geschlossen. Das bedeutet, daß die andere Verteilungsvariable - der Reallohnsatz - nunmehr eindeutig determiniert ist und sich deshalb einer eigenständigen Bestimmung auf einem reallohnabhängigen Arbeitsmarkt entzieht - das System wäre ansonsten überbestimmt! Das „Gleichgewichtsniveau" des Reallohnes richtet sich also nicht nach den Arbeitsmarkterfordernissen, sondern ergibt sich aus den Gleichgewichtsbedingungen des Vermögensmarktes.

Arbeitslosigkeit, Deregulierung und A r b e i t s m a r k t f l e x i b i l i t ä t 2 0 1 Coe, D. T.; Nominal Wages, the N A I R U and Wage Flexibility; in: OECD Economic Studies, No.5,1985, S. 87 - 126. Dewatripont, C ; Industry wage flexibility and employment i n the EEC; in: Cahiers Economique de Bruxelles No. 120,1988. Dréze, J. H. / Bean, Ch.; Europe's Unemployment Problem: Introduction and Synthesis; in: dies.(Hrsg.); Europe's Unemployment Problem, Cambridge/London, 1990, S. 1 - 6 5 . Eekhoff, J.; Die Wirtschaftspolitik der neunziger Jahre; in: Orientierungen zur Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, Nr. 59,1994. Elmeskov,J. / MacFarlan, M.; Unemployment Persistence; in: OECD Economic Studies, No. 21, 1993, S. 59 - 88. Faux, J.; Does America have the answer?; in: Pollard, St. (Hrsg.); Jobs and Growth. The International Perspective, London, 1994, S. 19 - 32. Franz, W ; Beschäftigungsprobleme auf Grund von Inflexibilitäten auf Arbeitsmärkten?; in: Scherf, H.(Hrsg.); Beschäftigungsprobleme hochentwickelter Volkswirtschaften - Schriften des Vereins für Socialpolitik, N F Bd. 178, Berlin, 1989, S. 303 -340. Heise, Α.; Lohnzurückhaltung, Arbeitszeitverkürzung und Beschäftigung: einige Anmerkungen; in: WSI-Mitteilungen, H . l , 1993, S. 30 - 34. - Arbeitslosigkeit - konjunkturell oder strukturell? in: Wirtschaftsdienst, H. 12, 1994, S. 623 - 626. - Neuorientierungen i n der Geldpolitik; in: WSI-Mitteilungen, H . l l , S. 712-717.

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Zusammenfassung der Diskussion Referate Heise, Vogler-Ludwig und Scheuer 1

Siebert bemerkt zu dem Vortrag von Heise, es habe i h n nicht sehr überrascht, daß es einen Zusammenhang zwischen der Gewinn-ErlösRelation und den Investitionen gibt. Das sei vor allem deutlich bei den Ausrüstungsinvestitionen, die ja besonders stark i m Konjunkturzyklus schwanken. Heise habe es i n seinem Beitrag geschafft - und das sei wohl überhaupt derzeit modern - , über Arbeitslosigkeit zu sprechen, ohne allzusehr Löhne und Lohnstrukturen zu erwähnen. Man schaue auf Güterund Geldmärkte, aber der Arbeitsmarkt bleibe unbeachtet. Eine für i h n w i r k l i c h essentielle Frage ergebe sich aus dem Problem, daß keine hinreichenden Ansätze existierten, u m zwischen dem Binnensektor einer Volkswirtschaft und dem Exportsektor zu unterscheiden. Es sei jedoch zu vermuten, daß diese Bereiche unterschiedliche Kostenüberwälzungsspielräume und somit auch unterschiedliche L o h n b i l dungsspielräume haben; der Binnensektor könne wohl relativ leicht überwälzen. Wenn er das tut, sei die Preisniveaustabilität gefährdet, und eine Gegenreaktion der Bundesbank die Folge. Dann stelle sich die Frage, wieweit die Zinssätze auf die Investitionen zurückwirken. Aber der Exportbereich - und das sei das empirische B i l d sogar der letzten Rezession, die 1991 begann - sehe sich sehr oft flachen Ausfuhrpreisen gegenüber und könne deshalb nicht sehr stark überwälzen. Wenn i n einer solchen Situation, etwa einer internationalen Konjunkturflaute, die Lohnp o l i t i k den Verteilungsspielraum, der durch die gesamtwirtschaftliche Produktivität definiert ist, übersteigt, finde zwangsläufig eine Kompression der Gewinn-Erlös-Relation statt. Die Unternehmen reagierten darauf einmal, indem sie ihre Ausrüstungsinvestitionen zurückfahren, und zum anderen, indem sie sich fit machen und die Beschäftigung abbauen. Der Beschäftigungsrückgang i n der westdeutschen Industrie habe seit 1

Leider können i n dem vorliegenden Tagungsband zwei der Beiträge nicht veröffentlicht werden. Der Text von Vogler-Ludwig stammte aus einem Gutachten für die EG-Kommission; die Freigabe blieb aus. Der Vortrag von Scheuer liegt nicht i n Schriftform vor.

204

Zusammenfassung der Diskussion

1991 bei 1,2 Millionen Arbeitsplätzen gelegen, und zwar hauptsächlich i m Maschinenbau, der Elektrotechnik, i m Automobilbereich und i n der Chemie, also i n den vier tragenden Säulen der deutschen E x p o r t w i r t schaft. Daraus folge das Plädoyer für einen ökonomischen Ansatz, auch einen theoretischen Ansatz, der explizit zwischen Binnensektor und Exportsektor unterscheidet, der die unterschiedlichen Produktivitätsentwicklungen i n diesen Sektoren modelliert, der ferner die Überwälzungsspielräume je nach internationaler Situation darstellt, und der das alles dann auch wieder zusammenfügt, u m die Wirkungen auf das Preisniveau und die Rückwirkungen auf die Geldpolitik zu ermitteln. E i n solcher Ansatz würde auch deutlich machen, daß eine Rezession auch hausgemacht sein kann. Es würde w o h l auch deutlich, daß die Tarifvertragsparteien hier Einfluß haben. Während die Stundenlöhne u m 25 Prozent stiegen, habe die Produktivität w o h l etwa zehn Prozent zugenommen. Man könne jetzt sehen, welche Wirkungen davon ausgehen - und das sei jedenfalls eine ganz andere Story als die von Heise vorgetragene. Watrin findet das Referat von Heise ebenfalls sehr stimulierend, allerdings fehlt i h m der Aspekt der wirtschaftspolitischen Integration. Eine der zentralen Aussagen sei ja gewesen, daß der Autonomiestatus der großen Verbände und der Bundesbank i m Sinne von Nichtkooperation verstanden wurde. Die Frage sei nun, ob daraus nicht ein Plädoyer für einen Sozialpakt folgt, i n den auch die Bundesbank eingebunden werden sollte, also ein Plädoyer für eine neue konzertierte A k t i o n unter Einbezug der Bundesbank. Paqué geht auf den theoretischen Hintergrund von Heises Referat ein: Es handele sich ja u m eine Form von Zinsrigiditätstheorie, und zwar letztlich darauf beruhend, daß die Zentralbank nicht nur kurz- bis m i t telfristig die Zinsen bestimmt, sondern auch langfristig eine Kontrolle über die Kapitalmarktzinsen hat. Es sei aber doch fraglich, ob dafür i n irgendeiner Form w i r k l i c h Evidenz vorliegt. Die These scheine doch sehr gewagt angesichts der Tatsache, daß über einen Zeitraum von zehn bis fünfzehn Jahren weltweit die Realzinsen höher lägen als i n der Periode vorher. Vor dieser Realität gehe den rein monetären Theorien die L u f t aus, einfach weil so etwas letzlich i n Zusammenhang gebracht werden müßte m i t Erwartungsgrößen, m i t nicht-antizipierten monetären Kontraktionen, die über einen längeren Zeitraum eigentlich nicht trügen. Alles deute auf eine Veränderung der Spar-Investitions-Relation hin, auf ein reales Phänomen, dessen Ursachen man diskutieren müsse. Es

Zusammenfassung der Diskussion

habe i n dieser Zeit Kapitalmarktderegulierungen gegeben, die ihre Wirkung taten. Vielleicht habe auch ein höheres Renditebewußtsein bei den Sparern Wirkung gezeigt. Aber m i t einer monetären Theorie komme man sicherlich nicht sehr weit; dafür fehle es an Evidenz. Glass geht ebenfalls auf Heises Ausführungen ein: Er habe unter anderem behauptet, daß die Bundesbank auch i m längerfristigen Durchschnitt eine allzu restriktive Geldpolitik betrieben habe, und daß das eine wesentliche Ursache für die unbefriedigende Entwicklung der Arbeitslosigkeit gewesen sei. Diese Diagnose sei unzutreffend. Es sei ja so, daß auch gerade i m längerfristigen Durchschnitt die Inflationsraten i n der Bundesrepublik unbefriedigend hoch waren. Durch einfache statistische Betrachtungen sei nachzuweisen, daß die Inflationsrate des Bruttoinlandsprodukts i m Zeitraum 1975 bis 1989 trendmäßig bei etwa 3 1/3 Prozent lag, also deutlich über der von der Bundesbank gewünschten Norm von etwa 2 Prozent; auch absolut sei das ein zu hoher Wert. Die Bundesbank habe also keineswegs längerfristig zu restriktive, sondern zu inflationäre Geldpolitik betrieben. U n d eigentlich noch wichtiger: Die Bundesbank habe erhebliche Schwankungen der Inflationsrate von Jahr zu Jahr zugelassen. Nach der großen Stabilisierungskrise 1974/75 habe die Bundesbank die Inflationsraten zunächst zurückgeführt, aber anschließend habe sie i n den Jahren 1979/1980 unnötigerweise einen kräftigen Wiederanstieg der Inflationsrate durch eine zu laxe Geldpolitik vorbereitet oder jedenfalls ermöglicht. Nachdem dann die zweite Ölpreiskrise eingetreten war, habe die Bundesbank unter erheblichen Stabilisierungsopfern die Inflation wieder bekämpft, mit dem Ergebnis sehr niedriger Inflationsraten von 1986 bis 1988. Noch vor der deutschen Wiedervereinigung habe aber dann die Bundesbank wiederum vollkommen unnötigerweise das Geldmengenwachstum wieder so kräftig beschleunigt, daß es schon 1989 zu einem deutlichen Wiederanstieg der Inflationsraten kam. I m Zuge der deutschen Wiedervereinigung habe die Bundesbank auch die Geldmengenexpansion eigentlich ohne zwingenden Grund kräftig beschleunigt, u n d das habe zu der Lohnkostenexplosion geführt, die Siebert erwähnte. Folge: erneute Stabilisierungsrezession 1993. Sowohl i n längerfristiger Perspektive als auch hinsichtlich der zyklischen Schwankungen habe die Bundesbank also sehr ungünstig gewirkt, und zwar zu expansiv. Sie habe unnötigerweise immer wieder Inflationsprozesse zugelassen. Auch zu Heises Ausführungen über die Zinsen nimmt Glass Stellung. I m Referat seien lediglich binnenwirtschaftliche Realzinsen und die bin-

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Zusammenfassung der Diskussion

nenwirtschaftliche Investitionsrendite betrachtet worden. Es sei jedoch notwendig, das Blickfeld zu erweitern und zu berücksichtigen, daß deutsche Unternehmen auch Investitionsmöglichkeiten i m Ausland haben und daß eine Investitionsschwäche i n Deutschland viele verschiedene Ursachen haben kann. Der Investitionsstandort Deutschland sei möglicherweise i m Vergleich zu Investitionsalternativen i m Ausland zu unattraktiv geworden. Es lägen also insofern Mängel des Standortes vor. Steiner wendet sich an Scheuer m i t der Frage, ob das gelegentlich zu hörende Argument zutrifft, daß die relativ niedrige Jugendarbeitslosigkeit i n Deutschland m i t dem nicht existierenden Mindestlohn, beziehungsweise m i t dem sehr niedrigen, durch die Lehrlingsentschädigung bestimmten Mindestlohn erklärt werden könne. I n Frankreich seien die Verhältnisse ja beispielsweise ganz anders. Vielleicht ließe sich ein Indiz zugunsten dieses Arguments aus der Relation des Mindestlohns i n Frankreich zum Durchschnitt i n unteren Lohngruppen herleiten i n Verbindung mit den entsprechenden Zahlen für Deutschland. Es sei doch etwas überraschend, daß dieser Faktor, der allgemein i n der Diskussion als relativ bedeutsam i m Deutschland-Frankreich-Vergleich angesehen werde, so wenig zur Geltung gekommen sei. Scheremet merkt zu Heises Referat an, grundsätzlich sei der Ansicht zuzustimmen, daß die Probleme bei der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit auch auf eine zu restriktive Geldpolitik zurückzuführen seien. Scheremet w i l l aber die Aussage nicht gelten lassen, daß es i n Deutschland eine Investitionsschwäche gäbe. Die deutschen Investitionsquoten sowohl bei den Ausrüstungsinvestitionen als auch bei den Anlagen insgesamt - würden i m internationalen Vergleich nur von wenigen Ländern übertroffen. Lediglich i n Japan ließe sich über einen längeren Zeitraum hinweg eine höhere Invesitionsquote erkennen. Überraschenderweise sei Japan aber auch das Land, das noch höhere Direktinvestitionen i m Ausland tätige als Deutschland. Es sei schon bemerkenswert, daß niemand früher von einem schlechten Standort Japan geredet habe. E i n anderer Tagungsteilnehmer merkt an, die Debatte zwischen Neoklassikern und Keynesianern über die Lohnpolitik ähnele einem Dialog zwischen Schwerhörigen. Jeder dokumentiere immer wieder seine Position, doch ohne eigentlich auf die anderen einzugehen. Es seien sich aber doch alle darüber einig, daß Arbeitslosigkeit verschiedene Ursachen hat, strukurelle und konjunkturelle. Die Frage sei dann nur, welche Anteile der einen und welche der anderen Ursache zuzuordnen sind. Es sei jedenfalls i n dieser Debatte kein Argument zu erkennen, daß eine Deregu-

Zusammenfassung der Diskussion

lierung des Arbeitsmarktes nicht auch möglicherweise zusätzliche Beschäftigungseffekte hätte. Auch müßte man stärker berücksichtigen, welche Argumente gegen die Instrumente der jeweils anderen Seite sprechen. Wer von einem neoklassischen Ansatz her gegen eine expansive Geld- und Kreditpolitik ist, der sei es i n der Regel wegen der Inflationsgefahr, er werde auch kaum i n einer ausgesprochenen Unterbeschäftigungssituation dagegen sein. Schiller pflegte immer zu sagen: „ W i r haben i m Augenblick keine Keynesianische Situation." Er habe aber niemals gesagt, die Keynesianische Theorie sei falsch. Daher die Bitte, sich auch mit der Gegenseite ernsthaft auseinanderzusetzen. Heise ist zufrieden über die lebhafte Diskussion zu den i n seinem Referat vorgetragenen Provokationen, die auch so gemeint gewesen seien. Niemand wolle bestreiten, daß es auch strukturelle Arbeitslosigkeit gibt, die ihre Ursachen auch i n Arbeitsmarktproblemen, insbesondere Rigiditäten haben könne. Diese Dinge stünden i n der Diskussion beim Lohnbildungsprozeß stets i m Mittelpunkt. I h n habe gereizt, das Thema kontrapunktisch anzugehen. Deshalb sei er eben gerade nicht i m Kern auf die Arbeitsmärkte eingegangen. Den von Siebert vorgetragenen Überlegungen zur mangelnden Differenzierung von tradeables und nontradeables, die ja Teil seiner jüngsten Veröffentlichung seien, stimmt Heise voll zu. Dies sei i n der Tat ein Forschungsfeld, wo w i r k l i c h noch eine Menge Energie investiert werden müßte. Hinsichtlich der mangelnden Flexibilisierung moniert Heise Einseitigkeit. „Wenn man sich am besten m i t dem Hämmern auskennt, dann reduziert man alles auf das Hämmern." Das sei jedoch eine Beschränkung der Allokationstheorie der Neoklassik, und diese Beschränkung gelte es zu überwinden. Es komme vielmehr auf makroökonomische A r gumente an. Die Investitionsschwäche müsse immer relativ gesehen werden. Die Investitionsquote sei eigentlich keine besonders geeignete Vergleichsgröße; man müßte sich mehr auf die Wachstumsraten der Nettoinvestitionen i m Unternehmensbereich exklusive der Wohnungsbauten konzentrieren. Das Ergebnis einer solchen Analyse folge aber einem ganz ähnlichen Muster. I m internationalen Vergleich stehe Deutschland relativ gut da, unter den großen vergleichbaren Ökonomien habe nur Japan eine höhere Investitionsquote, allerdings auch geringere Arbeitslosigkeit. Eine andere Möglichkeit bestehe i n historischen Vergleichen. Hier zeige sich ebenfalls, daß i n den sechziger Jahren, die man gewöhnlich als Vollbeschäftigungszeiten ansehe, i n Deutschland eine höhere Investitionsquote er-

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Zusammenfassung der Diskussion

reicht wurde (auch ohne den Wohnungsbau). Das Entwicklungsmuster sei also genau dasselbe. Investitionstätigkeit sei der Motor des Wachstums und davon abgeleitet auch der Beschäftigung. Z u den Ausführungen von Glass zur Geldpolitik stellt Heise einen offensichtlichen und diametralen Gegensatz fest. Eine Inflationsrate von 2,9 Prozent i n den achtziger Jahren unter den Rahmenbedingungen eines nicht ganz unbedeutenden Ölpreisschocks, der sich natürlich i n entsprechenden Inflationsraten niedergeschlagen hat, kann Heise nicht als eine schlechte Inflationsperformance empfinden. Auch hier empfiehlt er den internationalen Vergleich. Die Bundesrepublik Deutschland habe während der achtziger Jahre immer ganz am unteren Ende der Inflationsentwicklung gelegen. A m Preisindex der Lebenshaltung gemessen, habe es 1986 sogar eine Deflation gegeben. Wenn sie auch nicht dramatisch war, so sei es doch abwegig zu meinen, daß die Bundesbank damals noch zu expansiv gewirkt hätte. I m Gegenteil: Der Realdiskontsatz sei i n den achtziger Jahren deutlich höher gewesen als i n den siebziger Jahren. Hätte man beispielsweise den Lombardsatz u m 0,8 Prozent gesenkt, so wären über einen etwas längeren Zeitraum 600 000 zusätzliche Arbeitsplätze entstanden. Z u dem Beitrag von Watrin m i t der Frage nach der wirtschaftspolitischen Konsequenz erwidert Heise, er habe versucht, zwei Defekte darzustellen, den systemischen und den institutionellen. Den institutionellen sollte man i n der Tat durch einen Versuch einer Kooperation der sozioökonomischen Akteure angehen, gefordert seien vor allem die Tarifparteien, Bundesbank u n d Bundesregierung. Ob die Sache „Konzertierten A k t i o n " , „Runder Tisch", „Sozialpakt" oder noch anders genannt würde, sei nebensächlich. Heute seien die Rahmenbedingungen anders als bei der Konzertierten A k t i o n der siebziger Jahre, die ja als gescheitert angesehen werde. U m den systemischen Defekt zu überwinden, habe das W S I i n den letzten Jahren Modernisierungs- und Beschäftigungsprogramme entwickelt und vorgeschlagen. Z u dem von Paqué vorgebrachten Stichwort „Zinsrigiditätstheorie" stellt Heise klar, er wolle nicht darauf hinaus, der Bundesbank allein die Schuld i n die Schuhe zu schieben m i t dem Argument, sie hätte den Zins zu hoch gehalten. Er w i l l nicht behaupten, die Zentralbanken könnten letztendlich den Kapitalmarktzins allein bestimmen. Aber die Bundesbank habe Handlungsspielraum gehabt, den sie nicht beschäftigungsfördernd nutzte. Ökonomen der OECD hätten versucht, die realwirtschaftliche Theorie des Zinses zu bestätigen. Sie hätten es nicht geschafft, w e i l

Zusammenfassung der Diskussion

dummerweise die achtziger Jahre die Jahre waren, i n denen i n fast allen Ländern die Staatsdefizite reduziert wurden. Der Zins sei tatsächlich eine rein monetär definierte Größe, determiniert auf den Vermögensmärkten, also durch die Geld- und Vermögensbesitzer. Scheuer geht auf die Frage ein, warum die Problematik der Mindestlöhne i n Frankreich nicht stärker berücksichtigt wurde. Er habe vorsichtigerweise gesagt, das sei einer der Gründe, die eine Holle spielen mögen, aber sicherlich nicht der allein erklärende. Sein Institut sei von der Überlegung ausgegangen, daß die Kosten der Beschäftigung für den einstellenden Arbeitgeber ausschlaggebend seien. Dabei müsse viel mehr berücksichtigt werden als nur der i m Vergleich zu dem S M I G geringe Lehrlingslohn. Der Lohn der Jugendlichen i n Frankreich liege ziemlich nahe bei dem allgemeinen Mindestlohn. Es sei aber auch bekannt, daß es Möglichkeiten gibt, staatliche Unterstützung - von 25 bis 78 Prozent des SMIG - wieder hereinzuholen. Unter diesen Bedingungen sei es schon sehr schwierig, die wirkliche Kostenbelastung der französischen Unternehmen zu berechnen. Noch schwieriger sei es aber auf der deutschen Seite. Die Kosten der Berufsausbildung müßten ja zu dem direkt ausgezahlten Lehrlingslohn hinzugerechnet werden, u m die Belastung der Arbeitgeber richtig zu ermitteln. N u n gehe die Diskussion darum, ob nicht diese Belastungen von den Arbeitgebern regelmäßig zu hoch angegeben werden. Fraglich sei ebenfalls, was man als produktiven Beitrag des Lehrlings ansetzen kann. Dies alles sei ein noch zu untersuchendes Gebiet, und man würde sich wünschen, die Möglichkeit zu haben, noch intensiver darauf einzugehen.

14 Konjunkturpolitik, Beiheft 43

Fünfter Teil

Flankierende Maßnahmen zum A b b a u der Arbeitslosigkeit

Beschäftigungsorientierte Arbeitszeitregelungen Von B e r n h a r d

T e r i e t , Nürnberg

„Die Nachricht, daß ein bestimmtes Schiff i m Sinken ist, ist nicht defaitistisch. Aber die Gesinnung, i n der diese Nachricht aufgenommen wird, kann defaitistisch sein: die Mannschaft kann sich hinsetzen und sich betrinken, Jedoch sie kann auch zu den Pumpen stürzen". J. Schumpeter

1. Die Ausgangslage und ihr Hintergrund Als Ende November 1993 die V W - A G vor der Alternative stand, ca. 30 000 Mitarbeiter zu entlassen oder „ z u den Pumpen zu stürzen", entschied man sich bekanntlich für die zweite Problemlösung. M i t der E i n i gung zwischen der Tarifparteien bei VW über die Einführung der 4-Tage-Woche als einer bewußten beschäftigungsorientierten Arbeitszeitregelung wurde ein neuer Typus von Arbeitszeitregelungen i m öffentlichen Bewußtsein und i m Arbeitsalltag Deutschlands verankert, der hier als ein Weg zur Vermeidung von Arbeitslosigkeit näher betrachtet werden soll. Bevor jedoch Spezifika solcher Arbeitszeitregelungen näher betrachtet werden, erscheint es sinnvoll, einige zentrale Arbeitsmarktaggregate i n ihrer Entwicklung seit 1960 hier kurz zu betrachten: I n Westdeutschland betrugen i m Jahr 1960 das Bruttoinlandsprodukt r u n d 1000 Mrd. D M (real, i n Preisen von 1991) u n d das dafür notwendige Arbeitsvolumen 56085 Mio. Stunden, das von 26063 000 Erwerbstätige i n jeweils 2151,9 Stunden erarbeitet wurde. 1993 betrugen das entsprechende Bruttoinlandsprodukt 2 648,6 Mrd. D M u n d das Arbeitsvolumen 46 042 Mio. Stunden. Dahinter standen 28994000 Erwerbstätige m i t durchschnittlich 1588,0 Jahresarbeitsstunden. Konzentriert man sich auf die Arbeitszeitentwicklung während dieser Zeitspanne zwi-

214

Bernhard Teriet

sehen 1960 und 1993, so gibt es durchschnittliche Arbeitszeitverkürzungen der Jahresarbeitszeit i m Umfang von immerhin 563,9 Stunden (vgl. Tabelle 1 i m Anhang). U m eventuellen Mißverständnissen i n Richtung zu eng ausgelegter Arbeitszeitverkürzungsanlässe vorzubeugen, zeigt eine Zusammenschau der durchschnittlichen Jahresarbeitszeit und ihrer Komponenten für alle Arbeitnehmer Westdeutschlands i m erwähnten Zeitraum von 1960 bis 1993, daß es unbeschadet konjunktureller Wechsellagen mehr oder weniger kontinuierliche Arbeitszeitverkürzungen der verschiedensten A r t und aus sehr verschiedenen Anlässen heraus gegeben hat, wobei die Tarifvorgaben für die Vollzeitarbeit und die Entwicklung der Teilzeitarbeit als eine weitgehend individuell verkürzte Arbeitszeit sicherlich das höchste Reduktionsvolumen hatten (vgl. Tabelle 2 i m Anhang). Da auch die Lebensarbeitszeiten der abhängig Beschäftigten direkt oder indirekt i m Kontext von verschiedenen Arbeitszeitverkürzungen stehen, erscheint es sinnvoll, den Blick kurz auf einige exemplarische Rechnungen für die Geburtsjahrgänge 1895, 1942, 1970 zu werfen (vgl. Tabelle 3 i m Anhang). Wie diese Zusammenstellung sichtbar macht, sind Arbeitszeitverkürzungen der verschiedensten Provenienz ein Eaktum i n unserer Industriegesellschaft, die u. a. zum System der Verteilung von Produktivitätsfortschritten gehören. Darüber hinaus ist zu beachten, daß acht Stunden Erwerbsarbeit pro Tag, an fünf Tagen, möglichst von Montag bis Freitag und das r u n d 45 Wochen pro Arbeitsjahr m i t zweimal drei Wochen Jahresurlaub, i n nerhalb einer Spanne zwischen 15 und 65 Jahren, kein natürliches Bedürfnis darstellen. Außerdem muß man sich bewußt sein, daß Arbeitslosigkeit m i t einer Arbeitszeitverkürzung auf „ n u l l " Stunden gleichzusetzen ist. Von daher ist es müßig, die Frage nach einem Entweder - oder von Arbeitszeitverkürzungen zu stellen. Diese Freiheit besteht nicht, sondern i n einem gewissen Umfang w o h l eher die Freiheit, welche A r beitszeitverkürzungen mit welchen Zielrichtungen individuell und gesamtwirtschaftlich favorisiert werden sollen. Angesichts einer Arbeitsplatzlücke von fünf bis sieben Millionen A r beitsverhältnissen 1 und massiver Arbeitslosigkeit i n diesem Lande, kommt schließlich eine spezifische Sichtweise ins Blickfeld, die sich i n folgendem Satz zusammenfassen läßt: „Lieber kürzer arbeiten, als lange 1

Vgl. Autorengemeinschaft, Der Arbeitsmarkt 1994 und 1995 i n der Bundesrepublik Deutschland, in: Mitteilungen aus der Arbeitsmarkt- und Berufsforschung 4/94, S. 269

Flankierende Maßnahmen zum Abbau der Arbeitslosigkeit

215

arbeitslos zu sein" 2 . Teilt man diese Einschätzung der Dramatik der A r beitsmarktlage nicht und schließt sich beispielsweise jener an, die der Autor schon erlebte, als ein deutscher Top-Manager äußerte, w i r können i n Deutschland durchaus bis zu sechs Millionen Arbeitslose finanzieren, (wobei er allerdings hinzufügte, er werde nicht arbeitslos, da er Woche für Woche mehr als 80 Stunden schaffe), dann ist jegliches Weiter- und Nachdenken über beschäftigungsorientierte Arbeitszeitregelungen unnütz.

2. Die Idee beschäftigungsorientierter Arbeitszeitregelungen Beschäftigungsorientierte Arbeitszeitregelungen beinhalten bewußte und gezielte Alternativen zu anstehenden Entlassungen, die - zumindest über eine bestimmte Zeitspanne hinweg - vermieden werden sollen. Dabei bewegen sich die Beteiligten i n unterschiedlichen Graden einer Beschäftigungsgefährdung u n d einer möglichen Beschäftigungssicherung. So kann sich die Beschäftigungssicherung erstrecken auf einen bestimmten, oft angestammten Arbeitsplatz, auf einen anderen Arbeitsplatz i m Betrieb bzw. Unternehmen, wie auch schließlich auf einen Arbeitsplatz i m System der Erwerbsarbeit. Bei der Beschäftigungsgefährdung ist demgegenüber zu unterscheiden zwischen Konstellationen: bei Verlust des bestimmten Arbeitsplatzes sind nichtsdestoweniger die Marktchancen groß, einen adäquaten Arbeitsplatz zu bekommen. I m nächsten D r i t t e l der Fälle sind die Marktchancen schon nicht mehr so eindeutig einzuschätzen, während i m verbleibenden Rest der Fälle, erst einmal Arbeitslosigkeit nicht zu vermeiden sein dürfte. Es ist daher nicht verwunderlich, daß bei einer derartig vielfältigen komplexen Ausgangslage, an die Umsetzung der Idee beschäftigungsorientierter Arbeitszeitregelungen hohe Anforderungen gestellt werden, denn i n einem schwierigen Handlungsfeld gilt es, einen Interessenausgleich unter Leidensdruck zu versuchen 3 . Dabei kommen als Kriterien i n Betracht:

2 Aus einer Information des Gesamtbetriebsrates der Volkswagen A G i n der FAZ vom 18. 11. 1993 3 Vgl. Teriet, Bernhard, Arbeitszeitflexibilisierung, mögliche Formen, Vielfalt der damit verbundenen Ziele und Interessen, Beurteilungskriterien - eine Problemauflistung, in: I A B Werkstattbericht Nr. 2/1994, S. 7 - 10

216

Bernhard Teriet

Arbeitnehmerseitig: - die Zumutbarkeit und die Akzeptanz; - die Freiheitsgrade zwischen den Polen „ f r e i w i l l i g " und „unfreiwillig"; - das Spektrum der Betroffenheit zwischen „ p u n k t u r e l l " und „generell"; - die zeitliche Reichweite zwischen „vorübergehend" und „dauernd" bzw. „befristet" und „unbefristet" (einschließlich der Reversibilitätsfrage); - die Vereinbarkeit m i t den Arbeitszeitpräferenzen der betroffenen A r beitnehmer und ihren Wünschen i m Rahmen individueller Zeitsouveränität; - die individuellen Präferenzen hinsichtlich Einkommen, Arbeits- und Freizeit, Einschätzung des individuellen 'Arbeitsplatzrisikos'; - die Rückwirkung auf direkte Arbeitsentgelte und die daraus evtl. ableitbaren Ansprüche auf Lohnersatzleistungen; - die Möglichkeiten zur Differenzierung entsprechend unterschiedlicher Interessen von Beteiligten; - die Verfügbarkeit anderer Alternativen; - die Vereinbarkeit m i t der individuellen Lebensplanung und ihrer Bestimmungsfaktoren. Als Betriebsseitige

Aspekte gelten:

- die betriebswirtschaftliche Umsetzbarkeit; - der Abgleich m i t den Betriebszeitpräferenzen; - die Situationsbezogenheit und die Möglichkeiten u n d die Grenzen der Feinstrukturierung, z. B. abhängig von Betriebsgröße, vom Produktionsprozeß/Dienstleistungsangebot, den Koordinationskosten etc.; - die Entkoppelungsmöglichkeiten von Arbeits- und Betriebszeiten und die Spielräume zwischen Einfach- und Mehrfachbesetzung von A r beitsplätzen; - die Kostenwirkungen; - die Differenzierungsgrade auch i m H i n b l i c k auf Knappheiten am A r beitsmarkt;

Flankierende Maßnahmen zum Abbau der Arbeitslosigkeit

217

- der Charakter der Maßnahme zwischen Notprogramm zur Überwindung einer akuten Krisensituation oder dem Vorlauf für bessere, andere Zeiten und damit eine neue Ära i m Betriebsablauf; - der betriebliche Kontext zwischen Arbeits- und Betriebszeiten, sowie der Arbeits- und Kapitalproduktivität; - die betriebliche Bereitschaft zu betriebsindividuellen Problemlösungen; - das verfügbare arbeits- und betriebszeitökonomische „ k n o w how" und die entsprechende Infrastruktur i m Rahmen eines Arbeits- und Betriebszeitmanagements ; - die Ausräumbarkeit innerbetrieblicher Barrieren gegenüber innovativen Arbeits- und Betriebszeitregelungen; - die betrieblichen Entlastungspotentiale und EntlastungsWirkungen; - die betrieblichen und außerbetrieblichen Rahmenbedingungen für solche „Projekte". Gesamtwirtschaftlich

sind relevant:

- das öffentliche K l i m a i m H i n b l i c k auf derartige Schritte; - die Signalwirkung und das daran gekoppelte psychologische und atmosphärische Wirkungsspektrum für den Standort i m internationalen Kontext; - die Folgewirkungen für die öffentlichen Hände und Kassen: neutral, entlastend, belastend; - die möglichen und rechenbaren Beschäftigungswirkungen i n der Arbeitsmarktbilanz. Auch diese Kriterienauflistung ist nicht total umfassend. Sie spiegelt jedoch ein großes Spektrum der Aspekte wider, die als Vor- und Nachteile gedeutet werden können. Bewertungen setzen Klärung der Bezugsraster und Maßstäbe voraus. Eindeutige und allgemeingültige Ableitungen von Schwarz-Weiß-Zuordnungen bestimmter arbeits- bzw. betriebszeitökonomischer geplanter oder realisierter Konstellationen sind dabei wenig hilfreich. Was i n der Situation X eine kosensfähige Lösung ist, kann sich i n der Situation Y für einen Interessenausgleich zwischen den Beteiligten als untragbar erweisen. Deshalb gilt diesbezüglich auch die Feststellung: „Die Komplexität w i r k l i c h sozialverträglicher Lösungen w i r d häufig übersehen" 4 .

218

Bernhard Teriet

3. Die Realisierung beschäftigungsorientierter Arbeitszeitregelungen Bevor beschäftigungsorientierte Arbeitszeitregelungen i m Spannungsverhältnis zwischen Realisierung und Nicht-Realisierung auf spezifische Aspekte h i n betrachtet werden, soll hier kurz ein Ansatz aus dem Bereich der Deutschen Bahn A G vorgestellt werden. Z u r Einsparung von 2 500 Stellen und zur Nutzung flexiblerer Arbeitszeitregelungen hat die Bahn A G an 25 Standorten ein einjähriges Pilotprojekt A n fang 1995 installiert, das beispielsweise am Standort Nürnberg für 130 Bahnerer die Möglichkeit eröffnet, aufs Jahr bezogen bis zu 30 % weniger und zugleich flexibler zu arbeiten. Die Beschäftigten können freiwill i g auf zehn bis 30 % ihrer Dienstzeit verzichten, wobei die Wahlarbeitszeiten dann variabel stunden-, wochen- und/oder monatsweise verteilt werden können, wozu eine A r t Arbeitszeitkonto eingeführt wird. Dabei ist den persönlichen Vorstellungen der Arbeitnehmer bezüglich der Gestaltung ihrer Arbeitszeiten zu entsprechen, soweit es die betrieblichen Verhältnisse zulassen. Was die finanzielle Seite des Projekts angeht, so gilt beispielsweise folgendes: wer 20 % weniger arbeitet, erhält auch 20 % weniger Lohn; Urlaubs- und Weihnachtsgeld sowie Zulagen. Von diesen 20 % Lohneinbußen werden dann aber wieder 40 % als Zulage auf das Gehalt aufgeschlagen, u m diesen Verzicht abzufedern. Konkret sieht das dann so aus: derjenige, der 4 000,- D M verdient u n d der dann 20 % weniger arbeitet, bekommt - rein rechnerisch zunächst - 20 % bzw. 800,- D M weniger Lohn. Da von diesen 800,- D M jedoch wieder 40 % seitens der Bahn A G „vergütet" werden, hat er letztlich jedoch noch nur 480,- D M weniger als i n seiner Lohntüte. 5 Leider gibt es bislang keine systematische Analyse und Evaluation solcher Regelungen, so daß hier nur noch punktuelle Aspekte angesprochen werden können. Z u denken ist dabei u.a. an: - den rechtlichen Rahmen: I m Prinzip kann sich die Umsetzung der Idee rechtlich i m Kontext von Tarifverträgen, Betriebsvereinbarungen und bilateralen Einzelabsprachen i n individuellen Arbeitsverträgen bewegen. Immerhin läßt die folgende Übersicht der tarifierten Regelungen über beschäftigungssichernde Arbeitszeitverkürzungen schon ein beachtenswertes Spektrum erkennen, was nicht heißen muß, daß man 4

Baumanns, Leo: SozialVerträglichkeit und was der Zeitgeist darunter versteht - Das Beispiel Arbeitszeit, in: Blick durch die Wirtschaft vom 15. 11. 1993 5 N N , Fahren Lokführer auf neues Bahnprojekt ab? In: Erlangener Tagblatt vom 03. 02. 1995, S. 13

Flankierende Maßnahmen zum Abbau der Arbeitslosigkeit

219

mit dem bislang Erreichten angesichts der Dramatik der Lage zufrieden sein kann. Regelungen über beschäftigungssichemde Arbeitszeitverkürzungen (AZV) Mehrarbeit

Tarifbereich

AZV

Maximale AZV

Lohnausgleich

Beschäftgungsgaran- • Monatl. Ausgleichstie zahlungen durch Umschichtung tanfl. Jahresleistungen

Metallindustrie (West)

von 36 auf bis zu zu 30 Std./Woche a) für alle Beschäftigten eines Betriebes b) nur für Betriebsteile bzw. Beschäftigtengruppen

16.6 vH

a) kein Lohnausgleich b) gestaffelter Teillohnausgleich (ca. 35 vH)

a) für den Zeitraum der AZV keine betriebsbedingte Kündigung b) keine verbindliche Beschäftigungsgarantie

möglich

a) zuschlagpflichtig b) zuschlagpflichtig, aber Verrechnung mit Teillohnausgleich

Volkswagen AG

von 36 auf 28.8 Std./ 20 vH Woche

Teillohnausgleich (ca. 25 vH)

für den Zeitraum der AVZ keine betriebsbedingte Kündigung

Umschichtung der Jahressonderzahlung und eines Teils des Urlaubsgeldes

zuschlagpflichtig bei mehr als 35 Std./Woche

Steinkohlenbergbau (rhein.-westf.)

30 Zusatzfreischichten (bis zum 31. 12. 1995)

ca. 10 vH

kein Lohnausgleich

für den Zeitraum der AZV keine betriebsbedingte Kündigung

monatl. Festbetrag von 110 DM. entsprechende Kürzung der Jahressonderzahlung

zuschlagpflichtig (Sonderregel zur Umwandlung u. Begrenzung von Mehrarbeit)

Eisen- und Stahlindustrie (NRW)

von 35 auf bis zu 32 Std./Woche

8.5 vH

keine verbindliche Beschäftigungsgarantie

möglich

zuschlagpflichtig

Öffentlicher Dienst (Ost)

von 40 auf bis zu 32 20 vH Std./Woche

gestaffelter Teillohnausgleich (2-38 vH)

für den Zeitraum der AZV keine betriebsbedingte Kündigung

nicht vorgesehen

zuschlagpflichtig, aber Verrechnung mit Teillohnausgleich möglich

Chemische Industrie (West)

von 37.5 auf bis zu 35 6.6 vH Std./Woche (Verlängerung auf 40 Std./ Woche möglich)

kein Lohnausgleich

keine verbindliche Beschäftigungsgarantie

nicht vorgesehen

zuschlagpflichtig

Papier erzeugende Industrie (West)

von 38 auf bis zu 35 8 vH Std./Woche

kein Lohnausgleich

keine verbindliche Beschäftigungsgarantie

nicht vorgesehen

zugschlagpflichtig (bei Freizeitausgleich innerhalb von 14 Tagen keine Zuschlagpflicht)

Kunststoff verarbeitende Industrie (Bayern)

von 38 auf bis zu 35 8 vH Std./Woche (Verlängerung auf 40 Std./ Woche möglich)

kein Lohnausgleich

keine verbindliche Beschäftigungsgarantie

nicht vorgesehen

zuschlagpflichtig

Papier. Pappe u. von 37 auf bis zu 34 8 vH Kunststoff verarbeiStd./Woche (für max. tende Industrie (West) 3 Monate)

kein Lohnausgleich

für den Zeitraum der AZV keine betriebsbedingte Kündigung

nicht vorgesehen

zuschlagpflichtig

Groß- u. Außennandel (B.-W.. NRW. Schl.-Hol.. Rhein.-Pf.. Saari., Nieders.)

kein Lohnausgleich

für den Zeitraum der AZV keine betriebsbedingte Kündigung

nicht vorgesehen

zuschlagpflichtig

von 38.5 auf bis zu 32 16.8 vH Std./Woche (für max. 6 Monate) (in einigen Tarifbereichen nur 10 vH AZV. dafür dann länger als 6 Mon.

kein Lohnaus• gleich

Quelle: WSI Mitteilungen 12/1994, S. 146

- den Adressatenkreis: Während die Tarifregelungen sich weitgehend nur an die Vollzeitkräfte wenden, implizierte das VW-Modell auch die AT-Angestellten als weitere Zielgruppe. Da auch i m Rahmen der Teilzeitoffensive der Bundesregierung verstärkt die Gruppe jener, die individuell ihre Arbeitszeit verkürzen wollen und zwar sowohl aus der Gruppe der AT-Angestellten als auch aus der Gruppe der Vollzeitbeschäftigten heraus, als eine Personengruppe m i t Interesse an beschäftigungsorientierten Arbeitszeitregelungen betrachtet wird, ist der

220

Bernhard Teriet

Adressatenkreis ausgeweitet. Hinzukommen noch Personengruppen i n besonderen Problemlagen, wie etwa Jungakademiker oder fertige Azubis, die ins Erwerbssystem - statt i n Arbeitslosigkeit - wenn auch zeitweilig leider nur mit reduzierten Stunden, integriert werden sollen. - die verfügbare Modellpalette: angesichts der Komplexität der Problematik ist es an sich obsolet, nach dem Universalmodell oder dem Königsweg beschäftigungsorientierter Arbeitszeitregelungen zu schauen. Das gibt es nicht! U n d es geht auch nie darum, beispielsweise ein bestimmtes Modell, wie etwa die 4-Tage-Woche à la VW, die übrigens bei VW i n χ Varianten praktiziert wird, global zur Anwendung zu b r i n gen, wie das hier und da behauptet wurde bzw. wird. Der gemeinsame Nenner einer unendlichen Vielfalt an korrespondierenden Arbeitsund Betriebszeitflexibilisierungen ist nicht ein spezifisches Modell, sondern die i h r innewohnende Zielrichtung, die durchaus auch noch enger oder weiter gefaßt werden kann. Da allerdings das ganze Arsenal an Flexibilisierungsmöglichkeiten für die Arbeitszeiten der Arbeitskräfte und die Betriebszeiten der Arbeitsplätze i m betriebswirtschaftlichen Sinne ins Spiel kommen kann, ist ferner folgendes von Interesse: - Es hat sich erstens gezeigt, daß Firmen m i t einem verfügbaren k n o w how zur Arbeitszeitflexibilisierung, zur Entkoppelung von Arbeitsund Betriebszeiten, sowie zur verstärkten Mehrfachbesetzung von Arbeitsplätzen sich bei der Realisierung beschäftigungsorientierter Arbeitszeitregelungen leichter getan haben oder tun, als jene ohne ein solches Grundlagenwissen. - Zweitens kann die i n solche Projekte investierte Kreativität und Phantasie durchaus einen erheblichen Schub für die auch langfristig notwendige Flexibilisierung der Arbeits- und Betriebszeiten bringen, zumal derartige Anlässe interessante Übungs- und Experimentierchancen für Umorganisationen bieten können. - Drittens w i r d durch derartige Maßnahmen das betriebliche Arbeitsund Betriebszeitmanagement sowohl hinsichtlich seiner infrastrukturellen Kapazitäten als auch hinsichtlich seines Stellenwerts i m betrieblichen Aufgabenkatalog erheblich gestärkt und aufgewertet. Das kann i n der Folge durchaus mithelfen, andere arbeits- u n d betriebszeitökonomische Innovationen i n den jeweiligen Betrieben auf den Weg zu bringen, wie etwa individuelle Arbeitszeitverkürzungen i n

Flankierende Maßnahmen zum Abbau der Arbeitslosigkeit

221

qualifizierten Tätigkeitsbereichen oder Ausweitung von feingesteuerten Betriebszeitstrukturen. Teilelement einer Krisenbewältigungsstrategie: Beschäftigungsorientierte Arbeitszeitregelungen sind Teilkonzepte einer Krisenbewältigungsstrategie, die den Beteiligten einiges abverlangt, was höchstwahrscheinlich ohne Leidensdruck einerseits und Hoffnung auf eine positive Wende andererseits meistens nicht verhandelbar erscheint. Was unter anderen Rahmenbedingungen als Zumutung erschien, w i r d plötzlich etwas, was sich die Beteiligten als Lösungsweg zumuten i n dem Sinne, daß sie den Mut, ein Notprogramm m i t einer anderen D y namik und teilweise auch m i t anderen Leitlinien zu „probieren", aufbringen. Diese Wendung entwickelt sich jedoch i n der Regel nicht zwangsläufig aus der Krisensituation heraus, sondern bedarf auf breiter Basis der mutigen, tatkräftigen und frustrationstoleranten „ p u h ser" oder „Therapeuten", die das Anliegen voranbringen wollen und können. M i t anderen Worten: der Weg von der Idee beschäftigungsorientierter Arbeitszeitregelungen zu ihrer konkreten Erprobung ist nicht gradlinig und zwangsläufig, genausowenig ohne Tücken und Gefahrenpunkte. U n d da er meistens vorher nie erkundet wurde, ist es dann ein Weg ins Unbekannte m i t vielen Unbekannten. Die Unbekannten stehen für Probleme, wie etwa: wie organisiert man den Interessenausgleichsprozeß, u m zu einer solchen Vereinbarung zu gelangen? Welche Minenfelder sind dabei zu durchqueren? Welche Häkchen und Ösen sind wichtig? Wie schnell ist eine solche Regelung zu erzielen und dann anschließend auch praktikabel zu machen? Wie ist das öffentliche K l i m a i m Umfeld für derartige Projekte? Welchen Wirkungsgrad können sie haben? Sollen solche Vorhaben von dritter Seite evtl. subventioniert werden? Gibt es sonstige „Implementationshilfen" von außen, die schnell mobilisierbar sind? - Obgleich das keine erschöpfende Problemauflistung darstellt, w i r d nichtsdestoweniger sichtbar, daß schwieriges Neuland zu betreten ist, was allerdings erfolgreich begehbar ist, wie Beispiele belegen. Das Dilemma ist allerdings, daß eine breitere Anwendung solcher Regelungen aus Arbeitsmarktentlastungsgesichtspunkten sicherlich wünschenswert wäre, aber wegen der damit erforderlichen Lernprozesse ihre Zeit brauchen. Dazu nur eine kleine Anmerkung aus dem Kontext der beschäftigungsorientierten Forcierung der Teilzeitarbeit: Die heute rechnerisch möglichen zwei Millionen zusätzliche Teilzeitarbeitsverhältnisse lassen sich kaum über Nacht aus dem Boden stampfen, wenn für die

222

Bernhard Teriet

Konkretisierung einer M i l l i o n derartiger Arbeitsverhältnisse i n der Vergangenheit i n Deutschland gut zehn Jahre erforderlich waren. - die Hindernisse: Neben den oben angeführten arbeitnehmerseitigen und betriebsseitigen Kriterien, die sich als zu überwindende oder nicht zu überwindende Hindernisse für eine Realisierung i n ganz konkreten Situationen herausstellen können, gibt es außerdem schwerer faßbare Barrieren m i t erheblichem Gewicht. Wenn beispielsweise der Auschöpfungsgrad tarifierter Regelungen zum Teil erheblich niedriger liegt, so gibt es hier und da etwas irritierende Schwarz-Peter-Spiele. Dazu ein Beispiel aus jüngster Vergangenheit: Wenn viele Arbeitgeber der Metall- und Elektroindustrie den 1995er Tarifabschluß kritisieren, weil er keine weiteren Fortschritte i n der Arbeitszeitflexibilisierung gebracht habe, obwohl die tarifvertraglich gegebenen Flexi-Möglichkeiten nur begrenzt genutzt werden, so kontert Gesamtmetall: „ F l e x i bilisierung scheitert oft nicht an den Hürden i m Tarifvertrag, sondern an latenten und offenen Widerständen i m mittleren Management, das den organisatorischen Aufwand fürchtet und an starren Arbeitszeiten festhält" 6 . Der Bereich der Teilzeitarbeit, die durchaus als eine erfolgsversprechende Variante beschäftigungsorientierter Arbeitszeitregelungen angesehen werden kann, 7 läßt Hindernisse wirksam werden, die bewußt oder unbewußt über die benutzte Semantik zum Tragen kommen. M i t einer Abgrenzung via eines Teils von etwas nicht klar definierten Ganzen w i r d sehr sublim die Assoziation etwas permanent Geringerwertigeren hervorgerufen oder erzeugt. I n der Konsequenz stellt sich das dann beispielsweise folgendermaßen dar: E i n Vater, der aus der Notwendigkeit heraus als alleinerziehender Vater, Beruf und Familie m i t einander über eine 3 O-Stunden-Arbeitswoche zu vereinbaren versuchen w i l l , findet auf sein Anliegen eine Reaktion, die da lautet: „Teilzeitarbeit für Männer wollen w i r aus prinzipiellen Gründen nicht i n unserem Unternehmen". E i n VW-Mitarbeiter m i t einer 28,8-StundenWöche steht demgegenüber als „Vollzeitkraft" i m Sinne des Tarifvertrages unangefochten da.

6 NN, Die Arbeitgeber nutzen ihre Flexi-Chancen nicht, in: Handelsblatt vom 03. 04. 1995 7 Vgl. Teriet, Bernhard, Teilzeitarbeit - eine erfolgsversprechende Variante beschäftigungsorientierter Arbeitszeitregelungen? In: ibv Nr. 29 vom 20. Juli 1994, S. 2475 - 2478

Flankierende Maßnahmen zum Abbau der Arbeitslosigkeit

223

Ferner dürfte die distanzierte Atmosphäre i n weiten Kreisen der deutschen Öffentlichkeit i m H i n b l i c k auf die Notwendigkeit und Sinnhaftigkeit von Maßnahmen zur Neu- und Umverteilung von Erwerbsarbeit bei einer bewußten Entscheidung für die Option oder Nicht-Option beschäftigungsorientierter Arbeitszeitregelung eine gewichtige Rolle spielen. Wer aus dem Spiel „mehr desselben" i m Sinne „ x Personen freizusetzen" als einzige zwangsläufige Konsequenz aus einer bestimmten Beschäftigungssituation heraus aussteigen w i l l , verhält sich unkonventionell und steht damit unter Rechtfertigungszwang. Je weiter man von der jeweiligen Krisensituation weg ist, umso leichter läßt sich über alle Vor- und Nachteile von eventuellen Rettungsaktionen diskutieren. Die Betroffenen selbst können sich oft den Luxus nicht mehr leisten, ein rotes Rettungsboot zurückzuschicken, da sie lieber ein blaues hätten. Daß sie immerhin den M u t u n d die Kraft aufbringen, einen noch weitgehend unkonventionellen Rettungsversuch zu unternehmen, verdient Anerkennung und Respekt, denn das sind auch flankierende Akte einer „schöpferischen Zerstörung", die i m Sinne Schumpeters zur Weiterentwicklung von Industriegesellschaften unabdingbar ist. - die Entlastungseffekte von beschäftigungsorientierten Arbeitszeitregelungen: Da es bislang keine systematische und flächendeckende empirische Begleitforschung zu solchen Regelungen i m engeren Sinne, wie auch solche auf der Ebene von individuell verkürzter Arbeitszeiten z. B. i m Rahmen der Teilzeitoffensive der Bundesregierung - als Varianten i m weiteren Sinne gibt, sind die „Wirkungen auf die Beschäftigung" schwer konkret zu beziffern. Außerdem geht es dabei u m vermiedene Entlassungen als Bezugsgröße, die sich empirisch schwerer erfassen lassen als zum Beispiel registrierte Arbeitslose. Wenn Rosdücher und Seifert für den Umsetzungseffekt von tarifierten Regelungen i m Umfang von 80 000 Vollzeitstellen zur Mitte des Jahres 1994 8 sprechen, so dürfte das eine quantitative Gewichtung darstellen, die dem damals erreichten Realisierungsmodus nahe kommt. Wie hoch der Effekt 1995 zu schätzen ist, muß derzeit offen bleiben. Unbeschadet dieser Unschärfe bei einer quantitativen Einschätzung, kann nur davor gewarnt werden, daraus „qualitative" Schlüsse zur Sinnhaftigkeit und zur Notwendigkeit solcher Modelle zu schließen. Viele Modelle der Arbeits- und Betriebszeitflexibilisierung sind wichtig und ent8 Vgl. Rosdücher, J., Seifert, H., Worksharing agreements, in: European Industrial Relations Review 254, March 1995, S. 20

224

Bernhard Teriet

wicklungsfähig. Sie nicht zur Verfügung zu haben, wäre schlimm. Beschäftigungsorientierte Arbeitszeitregelungen, wie sie hier i m Vordergrund des Interesses standen, sind darüber hinaus arbeits- und betriebszeitökonomische Innovationen, die erst noch ihren Weg machen müssen.

4. Abschließende Bemerkungen Die Arbeitszeiten der Arbeitskräfte und die Betriebszeiten der A r beitsplätze sind nicht länger verhältnismäßig starre Größen des Systems der erwerbswirtschaftlichen Arbeit. Aus vielfältigsten Gründen und dam i t nicht nur aus beschäftigungsstabilisierenden oder beschäftigungserweiternden Gründen ist bei der Ökonomie der Arbeits- u n d Betriebszeiten mehr Flexibilität und Vielfalt an Problemlösungswegen mit mehr spezifischen Interessenausgleichsmodalitäten vor Ort bzw. nahe dem Geschehen angesagt. Solche Alternativen zu bedenken und auszuloten, setzt i n der Regel einen gewissen Leidensdruck voraus u n d erfordert außerdem intensive Problemlösungsarbeit, die sich allerdings mittel- und langfristig auszahlt, denn Arbeits- und Betriebszeiten einerseits und eine verstärkte Hinwendung von einfach- zu mehrfachbesetzten Arbeitsplätzen (im betriebswirtschaftlichen Sinne) andererseits sind Perspektiven ohne Alternativen für Industriegesellschaften. Musterlösungen für diesen Prozeß und die Gestaltungsaufgabe gibt es nur bedingt, etwa i m Sinne von Lernhilfen. Sich dieser Herausforderung zu stellen, ist i m Sinne Schumpeters gleichbedeutend m i t dem „Eilen zu den Pumpen". Wer eilt mit, u m einen flankierenden Beitrag zur Vermeidung des Weges i n die Arbeitslosigkeit zu versuchen?

15 Konjunkturpolitik, Beiheft 43

2018,0 2020,0 2001,0 2036,2 2093,5 2136,0 2186,1 2218,4 2301,0 2384,4

2520,4 2647,6 2694,3 2648,6 2709,6

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

1990 1991 1992 1993 1994

^ + + + +

+ + + +

+ + + + + + + + +

3j| 1,9 1,0 0,6 2,2 2,3 2,3 2,51

5,7 5,0 1,8 1,7 2,3

1,0 0,1 0,9 1,8 2,8 2,0 2,3 1,5 3,7 3,6

Ί 51768

Veränderung gegen Vorjahr in %

+ 0,8 + 1.5 + 1,7 - 3,4 |

Π

29Ö26 29008 28996 28946 28539 28589 28645 - 0,8 -

1,11 1,5 1,8 1,9 - 1,7 - 1,4 - 1,2 .

-

28479 + 3,0 29190 + 2,5 29452 + 0,9 28994 - 1,6 28619 - 1,3]

Ϊ7£3

!

428^0 I 5M8 385,8 - 0,2 345,5 - 2,0 428,7 - 1,5 431,0 + 0,7 387,0 + 0,3 341,3 - 1,2 .

1,31 ^ T? 58,61 - 0,2 + 1,7 66,83 + 2,8 0,0 55,09 + 2,8 + 0,3 53,12 + 3,2 + 1,6 60,67 + 3,5 0,0 70,03 + 4,8 0,2 3,2

+

1620,9 - 2,1 54,60 + 4,9 0,7 1604,7 - 1,0 56,52 + 3,5 0,0 1617,8 + 0,8 56,55 + 0,0 + 1,4 1588,0 « 1,8 57,53 + 1,7 + 0,1 . J . 0,4

42,84 + 0,3 + 0,3 43,35 + 1,2 0,2 43,32 - 0,1 + 0,5 44,91 + 3,7 0,0 46,29 + 3,1 0,4 47,54 + 2,7 0,7 48,30 + 1,6 + 0,2 49,01 + 1,5 + 0,4 50,35 + 2,7 + 0,4 52,06 + 3,4 0,4

Ί

Arbeits-

tage-Effekt

Veränderung Veränderung gegen gegen

Produktivität je

Erwerbstätigenstunde

Arbeitszeit je

Erwerbstätigen 2)

1745,8 - 0,9 1729,0 - 1,0 1734,4 + 0,3 1727,3 - 0,4 1719,9 - 0,4 1696,1 - 1,4 1685,2 - 0,6 1673,4 - 0,7 1676,4 + 0,2 1656,0 - 1,2

2151,9 29,81

26980 + 1,6 26951 - 0,1 26630 - 1,2 26251 - 1,4 26293 + 0,2 26489 + 0,7 26856 + 1,4 27050 + 0,7 27261 + 0,8 27658 + 1,5

26Ö63 1949,1

0,7 - 1,1 - 0,9 - 1,8 - 0,3 - 0,6 + 0,7 + 0,0 + 1,0 + 0,2

+

Ί

12423 - 4,5| 11191 - 1,7 10018 - 3,8 12409 - 3,3 12300 - 1,0 11064 - 1,1 9778 - 2,4 . 28703

46162 46841 47647 46042 .

47102 46598 46187 45343 45221 44928 45258 45265 45700 45802

Erwerbstätige

Veränderung Personen Veränderung ArbeitsVeränderung DM je gegen in 1000 gegen stunden gegen Stunde Vorjahr in % Vorjahr in % Vorjahr in % Votjahr in S Vorjahr in %

56085 26560

Mio Arbeitsstunden

Aibeitsvolumen

1) Real, in Preisen von 1991. - 2) Entwicklung der Arbeitstage voll enthalten. Quelle: Statistisches Bundesamt; Berechnungen des LAB (Stand: 10. 3. 1995)

639^6 655,9 669,5 683,6 653,4 671,2 684,6 700,4

ÏÔÔÔfi 1543,2

MrdDM

Bruttoinlandsprodukt lj

I960 1970

1993 l.Vj. 2.Vj. 3.Vj. 4.Vj. 1994 l.Vj. 2.Vj. 3.Vj. 4.Vj.

Anhang

Tabelle 1: Produktion und Produktivität 1.1 Bruttoinlandsprodukt, Arbeitsvolumen und Arbeitsproduktivität (Westdeutschland)

Flankierende Maßnahmen zum Abbau der Arbeitslosigkeit 225

9747 Π

1782^ Ί

17^9

"

Π

!

7141 . . 6476 - 16,7 6424 -13,9 6349 - 11,1 6295 - 8,8 . 6159 - 4,9 6177 - 3,8 6209 - 2,2 6239 - 0,9 . 6151 - 0,1 6211 + 0 , 6 6319 + 1,8 6387 + 2,4| .

7778 7462 . 6903

J

.

.

Ί

!

. .

.

.

.

.

.

.

. . .

.

.

.

. .

.

Quelle: Statistisches Bundesamt; Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW); Berechnungen des LAB (Stand: 17. 3.1995)

.

! . .

Bernhard

1) Real, in Preisen von 1991. - 2) Entwicklung der Arbeitstage voll enthalten; vorläufige Berechnungen..

.

15,6 14683 - 15,5 8820 - 9,5 1664,7 - 6,6 17,37 - 0,1 - 1,6 11151 - 24,1 7321 - 17,0 1523,2 - 8,5 18,47 + 6,3 - 0,8 + 7,8 10924 - 2,0 6386 - 12,8 1710,6 + 12,3 20,33 + 10,1 + 1,3 10842 - 0,7 6196 - 3,0 1749,9 + 2,3 21,67 + 6,6 + 0,2 6267 10879 + 0,31 + Ml - 0,8| 23,60 + 8,9| - 0,4

Ί

Mio Arbeitsstunden

ErwerbtfAtige

Arbeitszeit je Produktivitit je ArbeitsErwerbstätigen 2) Erwerhstäligemtunde tage-Effelct Verindenmg Personen Veränderung ArbeitsVeränderung DM je Veränderung Veränderung gegen in 1000 gegen stunden gegen Stunde gegen gegen Vorjahr in % Vorjahr in % Vorjahr in % Vorjahr in % Vorjahr in %

Arbeitsvolumën

4^2 ! 49,3 56,2 . 53^3 . . 50,1 + 6,1 53,6 + 8,7 6 0 , 3 + 7 , 3 38,1 + 9,0 . 53,2 + 6,2 57,1 + 6,5 63,9 + 6,0 60,8 + 4,6 . 58,4 + 9,8 62,9 + 10,2 69,1 + 8,1 663 + 9,o| .

255,1 - 19,2 222,1 + 5,8 + 9,2|

1990 1991 206,0 1992 1993 235,0 1994 256,7

1991 l.Vj. 2.Vj. 3.Vj. 4.Vj. 1992 l.Vj. 2.Vj. 3.Vj. 4.Vj. 1993 l.Vj. 2.V>. 3.Vj. 4.Vj. 1994 l.Vj. 2.Vj. 3.Vj. 4.Vj.

17369

Veränderung gegen Vorjahr in %

1989 3Ô2J

MrdDM

Bruttoinlandsprodukt 1)

1.2. Bruttoinlandsprodukt, Arbeitsvolumen und Arbeitsproduktivität (Ostdeutschland)

226 Teriet

15' 1960 ι

1970

|

1980

|

1990

1

1991

|

1992 I

1993 |

1994~1

Tage 366 365 366] 365 365 366 365 365 52 52 52 52 52 52 52 52 53 52 52 52 52 52 52 53 9,8 10,9 11,7 12,7 12,7 10,1 8,9 9,0 Tage 251,2 230,1 25031 248,3 2483 251,9 252,1 251,0

I

Tage |

248.3

53Ô 13,1 112,7 2011,1 215,8

13,6 108,6 1789,4

5J3

20931

12,0 1093 1680.l|

ξϊϊΐ

205,6

205,6

209,2

209,7

253

% %

Quelle: Berechnungen des IAB (Stand: 3. 2. 1995)

„

1 Storni«· 1

31 32 331

Vertaderung gegen Vorjahr dav. Arbeitstage-Effekt Tigliche Arbeitszeit

30|Tataichlkhe Jahresarbettaieit (21-29)

Stunden

29|zwsammen (22 bis 28)

. . .

2080J

61,8

. . .

1885.0

71,9|

.

.

1566,0

93,7

-1,9 -0,9 0,7 -0,7 0,0 1,4 0,1 -1.2 -0.9

168831

88,0

3^1 Ü> 2^8 5?7 \ÄJ 5,2 15,7 9,8 2,5 3,9 2$ 3,8 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,4 0,0 0,0 20,1 45,8 58,9 77,4 80,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2,6 0,0 0,0 0,0 7,0 7,0 9,1 9,4 11,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

„ „ „ „

Stunden Öjl Absei venten von

10.5 X

670 140

70 512

1 402 Std.

39.0

21.0

1970

2002

53 260

2001

692 040

66 240

2027

665 760

2000

1 656 Std.

39.0

1963

17.8 41.2

1960

19.0

1989

Geburt»Jahrgänge

2 303 Std.

40.0

18.5

1960

HO 544

1959

48.0

15.5

1910

Jahren

Erwerbslebensdauer in Arbeitsjahren Durchschnittliche Jahresarbe i tszei t ist Erwerbsleben

alter von

in Durchschnitts-

Beginn der ErWerbetätigkeit im Kalender Jahre

. ^ ... Lebensabschnitt·

Tabelle 3: Entwicklung der Lebensarbeitszeit (exemplarische Rechnungen) Flankierende Maßnahmen zum Abbau der Arbeitslosigkeit 229

Aktive Arbeitsmarktpolitik Möglichkeiten und Grenzen von Qualifizierungsmaßnahmen

Von I n g e b o r g

S p e r l i n g , Hamburg

Als M i t t e l zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit werden häufig Maßnahmen zur Qualifizierung vorgeschlagen. Beispiele dafür sind die JobsStudy der OECD und das Weißbuch „Beschäftigung" der E G 1 . Vor diesem Hintergrund stellen sich für die Bundesrepublik eine Reihe von Fragen: Wie haben sich Fortbildung und Umschulung entwickelt? Welche Erfolge zeigen die Maßnahmen bei den Teilnehmern? Können sie zum Abbau der Arbeitslosigkeit beitragen? Verbessern sie die Ressourcenallokation und die Produktivität?

1. Konzept und Ziele von Qualifizierungsmaßnahmen Maßnahmen zur Qualifizierung der Arbeitskräfte bilden i n der Bundesrepublik das Kernstück der sog. aktiven Arbeitsmarktpolitik. Gesetzliche Grundlage ist das Arbeitsförderungsgesetz (AFG), das i n der zweiten Hälfte der sechziger Jahre konzipiert wurde, i n einer Zeit also, i n der Vollbeschäftigung herrschte. Die „aktive" Arbeitsmarktpolitik sollte die keynesianische K o n j u n k t u r p o l i t i k des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes von 1967 flankieren, über eine Erhöhung der Qualifikation des Humankapitals die Ressourcenallokation verbessern und das Wachst u m fördern und zugleich die Anpassungsfähigkeit i m Rahmen des Strukturwandels vergrößern. Neben ökonomischen Zielen wurden auch sozialpolitische Aspekte berücksichtigt. So sollten negative Folgen des Strukturwandels für Arbeitskräfte vermieden werden. Der hohe Stellenwert der Qualifizierung zeigte sich u.a. daran, daß für die individuelle ι Vgl. hierzu OECD: The OECD Jobs Study, Part II, The Adjustment Potential of the Labour Market, Paris 1994, S. 100 ff. und Kommission der Europäischen Gemeinschaften: Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung - Weißbuch, in: Bulletin der Europäischen Gemeinschaften, Beilage 6/93, S. 144ff.

232

Ingeborg Sperling

Förderung der beruflichen Bildung ein Rechtsanspruch gewährt wurde. I m Vorgänger des AFG, dem Arbeitsvermittlungs- und Arbeitslosenversicherungsgesetz (AVAVG), waren Qualifizierungsmaßnahmen nur als Kann-Leistung enthalten. Maßnahmen zur Fortbildung und Umschulung (FuU-Maßnahmen) konzentrierten sich zunächst auf Beschäftigte, da die Probleme des A r beitsmarktes bis i n die siebziger Jahre hinein vorrangig i n Engpässen bei bestimmten Qualifikationen bestanden. Erst ab Mitte der siebziger Jahre erlangte die Bekämpfung von Arbeitslosigkeit größere Bedeutung, und der Anteil der Arbeitslosen an den Teilnehmern solcher Maßnahmen stieg deutlich. Aus der vorausschauend gedachten, „aktiven" Arbeitsmarktpolitik wurde so bald eine überwiegend nachträglich korrigierende, kurative Politik.

2. Entwicklung der Qualifizierungspolitik in den letzten 20 Jahren Mitte der siebziger Jahre wurde angesichts des steilen Anstiegs der Arbeitslosigkeit und damit verbunden stark steigender Ausgaben der Bundesanstalt für Arbeit eine grundlegende Umorientierung vollzogen 2 . FuU-Maßnahmen wurden verstärkt auf Beitragszahler zur Arbeitslosenversicherung ausgerichtet. Zugleich unterschied man zwischen „notwendigen" und „zweckmäßigen" Maßnahmen: Die Aus- und Weiterbildung für Arbeitslose wurde als notwendig eingestuft, die Aufstiegsfortbildung für zuvor Beschäftigte galt dagegen lediglich als zweckmäßig und wurde i n geringerem Maße gefördert. Außerdem wurde das Unterhaltsgeld gesenkt. Auch danach kam es immer wieder zu Änderungen. So zeigte der U m fang der Förderung eine deutliche „Konjunkturabhängigkeit". I n Rezessionszeiten, i n denen die Arbeitslosenzahlen und damit auch die Leistungen an Arbeitslose kräftig stiegen, wurden zur Kompensation E i n schränkungen bei den Maßnahmen der „aktiven" Arbeitsmarktpolitik vorgenommen. I n der Zeit nach Rezessionen wurde dagegen die Förderung meist wieder ausgeweitet. So wurde sie nach den Einschränkungen i m Jahre 1976 Ende der siebziger Jahre wieder großzügiger gestaltet, während der Rezession Anfang der achtziger Jahre erneut gekürzt. Aber 2

Vgl. Sell, S.: Abbau der aktiven Arbeismarktpolitik am Beispiel der Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen, in: WSI-Mitteilungen, H.9/1994, S. 553

Aktive Arbeitsmarktpolitik

233

auch unabhängig von der konjunkturellen Entwicklung wurden die Bedingungen für die Teilnahme an solchen Maßnahmen häufig geändert. Insgesamt war die Arbeitsmarktpolitik seit dem Bestehen des A F G durch einen ausgeprägten Aktionismus gekennzeichnet. Dies gilt i m übrigen nicht nur für Deutschland, sondern auch für andere Länder wie Schweden 3 . Mitte der achtziger Jahre wurde eine „Qualifizierungs-Offensive" eingeleitet, einerseits u m Arbeitslosigkeit zu bekämpfen, andererseits u m Arbeitnehmer i m H i n b l i c k auf künftige technologische Entwicklungen und damit verbunden Änderungen i n den Qualifikationsanforderungen weiterzubilden und so einem Fachkräftemangel vorzubeugen. Ende der achtziger Jahre wurde jedoch die Förderung bereits wieder eingeschränkt. Große Bedeutung gewannen Qualifizierungsmaßnahmen nach der deutschen Vereinigung bei der Transformation der ostdeutschen Völkswirtschaft. Ziel war es, analog zur „Modernisierung" des Sachkapitals die „Modernisierung" des Humankapitals zu fördern. Zugleich sollte zeitlich eine „Brücke" gebaut werden zwischen dem Wegfall alter und der Schaffung neuer Arbeitsplätze. I m H i n b l i c k darauf wurde i n den Jahren ab 1990 eine Reihe von Sonderregelungen getroffen, die eine großzügige Förderung ermöglichten. Zeitweise bildeten FuU-Maßnahmen zusammen mit anderen Instrumenten der Arbeitsmarktpolitik eine A r t soziales Auffangbecken, m i t dem offene Arbeitslosigkeit vermieden wurde. I n den Jahren 1993 u n d 1994 wurde angesichts massiv steigender Ausgaben die Förderung enger eingegrenzt; gleichzeitig sollte die Effizienz der FuU-Maßnahmen erhöht werden. So wurde 1993 eine Prüfimg der arbeitsmarktpolitischen Zweckmäßigkeit der Maßnahmen und eine Beratung der Interessenten über i n Frage kommende Schulungen durch die Arbeitsämter eingeführt; zudem wurde die Laufzeit von Maßnahmen verkürzt, und Lehrgangskosten wurden i n manchen Fällen nur noch teilweise erstattet. 1994 wurde die individuelle Förderung i n eine KannLeistung umgewandelt, das Unterhaltsgeld auf die Höhe des Arbeitslosengeldes gesenkt und die „zweckmäßige" Förderung abgeschafft.

3

Vgl. hierzu Calmfors, L.: What Can We Expect From Active Labour Market Policy? I n diesem Beiheft der „ K o n j u n k t u r p o l i t i k " .

234

Ingeborg Sperling

3. Maßnahmengestaltung und -erfolg Der angestrebte beschäftigungspolitische Erfolg von Qualifizierungsmaßnahmen hängt nicht zuletzt davon ab, inwieweit Arbeitslose an i h nen teilnehmen. Der A n t e i l der Arbeitslosen an den Teilnehmern lag i n den letzten Jahren bis zur Einstellung der „zweckmäßigen" Förderung für zuvor Beschäftigte i n Westdeutschland bei 50 %, i n Ostdeutschland bei 80 %. Unter den Teilnehmern, die zuvor als arbeitslos gemeldet waren, sind Personen, die Problemgruppen angehören, nach wie vor unterrepräsentiert. Dies gilt für Personen ohne abgeschlossene Berufsausbildung, für Ältere und, i n Westdeutschland, auch für Frauen; i n Ostdeutschland beteiligen sich Frauen dagegen häufiger an FuU-Maßnahmen. Für die Motivation der Teilnehmer spielt u.a. die Höhe des Unterhaltsgeldes eine Rolle. Aufgrund der Absenkung auf das Niveau des Arbeitslosengeldes haben FuU-Maßnahmen seit 1994 tendenziell an Anziehungskraft verloren. Rückläufige Teilnehmerzahlen als Folge einer Reduzierung des Unterhaltsgeldes gab es bereits Mitte der siebziger Jahre. E i n Indiz für eine entsprechende Reaktion auch jetzt könnte sein, daß die vorgesehenen Haushaltsmittel 1994 nicht ausgeschöpft wurden. Der Verbleib i n Arbeitslosigkeit mag für manche bei gleichen Geldleistungen attraktiver oder zumindest weniger unattraktiv sein als die Teilnahme an FuU-Maßnahmen, denn diese kostet doch einige Mühe. Ähnliche Erfahrungen gab es i n Ostdeutschland m i t dem Angebot von Qualifizierungen für Kurzarbeiter; nur sehr wenige nahmen freiwillig Qualifizierungsmöglichkeiten wahr. Dennoch sollte das Unterhaltsgeld auf dem niedrigeren Niveau bleiben. Damit w i r d eine gewisse „Vorauslese" getroffen und letztlich die Effizienz gesteigert. Denn abgeschreckt werden dadurch weniger ernsthafte und lernwillige Interessenten; ernsthafte Bewerber werden die langfristigen Chancen sehen und deshalb auch unter verschlechterten Bedingungen die Teilnahme an FuU-Maßnahmen suchen. E i n Unterhaltsgeld, das deutlich über dem Arbeitslosengeld liegt, reizt dazu, vor allem wegen der höheren Geldleistung eine Zeitlang an den Maßnahmen teilzunehmen. Diskutiert w i r d auch, ob dem Beispiel anderer Länder gefolgt und für Gruppen von Arbeitslosen eine Pflicht zur Teilnahme an Qualifizierungsmaßnahmen als Bedingung für den Bezug von Arbeitslosengeld oder Arbeitslosenhilfe eingeführt werden sollte. Die Auflage soll „ w o r k -

Aktive Arbeitsmarktpolitik

235

test" dienen, u m den mißbräuchlichen Bezug von finanziellen Leistungen der Arbeitslosenversicherung durch nicht an Arbeit interessierte oder i n der Schattenwirtschaft tätige Arbeitslose auszuschließen. Eine Teilnahmepflicht könnte freiwillige Arbeitslosigkeit weniger attraktiv machen und die „Verweildauer" verkürzen helfen. Jedoch wäre die Durchführung solcher Maßnahmen m i t beträchtlichen zusätzlichen Kosten verbunden, schon w e i l der bisherige Rahmen weit überschritten werden müßte. Auch würde sicherlich die Effizienz darunter leiden. I n Westdeutschland werden auch bei Arbeitslosen mehr Fortbildungen i m zuletzt ausgeübten Beruf durchgeführt als Umschulungen i n andere Berufe; seit dem Wegfall der zweckmäßigen Förderung ist der A n t e i l der Fortbildungen jedoch rückläufig. I n Ostdeutschland ist demgegenüber die Zahl der Umschulungen größer. E i n Hauptgrund für die insgesamt geringere Zahl von Umschulungen dürfte sein, daß sie m i t relativ langer Kursdauer und hohen Kosten verbunden sind. Inwieweit Fortbildung oder Umschulung die Wiedereingliederung erleichtern und die berufliche Mobilität fördern, ist schwer zu beurteilen. I n manchen Fällen, vor allem bei jüngeren Arbeitslosen, mag das Lernen neuer Arbeitstechniken i m Rahmen einer Fortbildung für eine Anpassung an veränderte Qualifikationsbedarfe ausreichen. I n anderen Fällen dagegen könnte eine Fortbildung i m erlernten bzw. ausgeübten Beruf eher eine nötige berufliche Umorientierung verzögern. Fortbildung wie auch Umschulung sichern nicht immer die Verwertung der neu erworbenen Fähigkeiten. Wichtig i m Hinblick auf die Beschäftigungschancen wie auch die berufliche Mobilität erscheint daher die Vermittlung berufsübergreifender Fähigkeiten und Arbeitstechniken. Immerhin hat die Teilnahme an FuU-Maßnahmen - unabhängig von der Anwendung der dort erlernten Fähigkeiten - i n der Vergangenheit die Wiedereingliederung von Arbeitslosen erleichtert. Das A F G sieht auch eine „Qualitätskontrolle" der FuU-Maßnahmen vor; die dazu ursprünglich aufgeführten Kriterien erwiesen sich jedoch nicht als operational. Mitte der siebziger Jahre wurde daher ein „Begutachtungskatalog" erstellt. Er war jedoch lediglich inputorientiert, d. h. er bezog sich auf die Organisation und Durchführung der Maßnahmen. Ende der achtziger Jahre wurde ein umfassenderer Katalog von Qualitätskriterien entwickelt, der die Qualität auch am Output mißt. Erfolgskriterien sind danach u.a. die Zahl der erfolgreichen Absolventen und die Zahl der nach Abschluß der Maßnahme i n Arbeit vermittelten Teilnehmer, insbesondere i n eine der Maßnahme adäquate Beschäftigung 4 .

236

Ingeborg Sperling

Anfang der neunziger Jahre, nachdem während des Aufbaus einer neuen Trägerstruktur i n Ostdeutschland gravierende Mängel aufgetreten waren, wurden die Qualitätsanforderungen weiter konkretisiert. Z u gleich wurden die Bemühungen u m eine bessere Sicherung und Kontrolle des Beschäftigungserfolgs verstärkt. So sollten die Arbeitsämter schon während der Laufzeit der Maßnahme die Vermittlung der Teilnehmer vorbereiten, und die Maßnahmeträger wurden gehalten, ihre Pflicht zur Erstellung von Statistiken über den Verbleib der Teilnehmer nach Abschluß der Maßnahme besser zu erfüllen. I n der Praxis waren die Kontrollen von Seiten der Bundesanstalt für Arbeit aber bis zuletzt stark inputorientiert 5 . Da damit allein eine Bewertung der Effizienz von Qualifizierungsmaßnahmen - und auch der Träger solcher Maßnahmen kaum möglich ist, ist eine Verbesserung der Erfolgskontrollen und des dazu notwendigen Instrumentariums weiterhin notwendig.

4. Beschäftigungswirkungen Die sozialpolitische Wirkung von FuU-Maßnahmen ist unumstritten. Zumindest zeitweise werden negative Folgen wie der Verlust an persönlicher Qualifikation, eine Ausgrenzung aus der Gesellschaft sowie das Entstehen sozialer und möglicherweise auch gesundheitlicher Probleme vermieden. Recht unsicher sind demgegenüber die Beschäftigungswirkungen. Zumindest temporär sind mit FuU-Maßnahmen quantitative Entlastungen auf dem Arbeitsmarkt - i m Sinne einer Vermeidung von Arbeitslosigkeit - verbunden, denn Teilnehmer an FuU-Maßnahmen werden nicht als arbeitslos gezählt. Das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (LAB) berücksichtigt bei der Abschätzung der Entlastungseffekte alle vor der Maßnahme arbeitslosen Teilnehmer und zwei D r i t t e l der übrigen Teilnehmer 6 , die sich aus zuvor Beschäftigten und aus Personen der „Stillen Reserve" zusammensetzen; entsprechend höher wäre ohne den Einsatz der Maßnahmen die Zahl der registrierten A r beitslosen anzusetzen. I n die Schätzung nicht einbezogen w i r d u.a., daß zuvor arbeitslose Teilnehmer möglicherweise auch ohne Maßnahme eine 4 Vgl. hierzu Stockmann, R.: Qualitätsaspekte beruflicher Weiterbildung, Berlin-Bonn 1993, S. 26 5 Vgl. Bundesministerium für Bildung und Wissenschaft: Berufsbildungsbericht 1994, Bonn 1994, S. 139f 6 Vgl. Kühl, J. u.a.: Überlegungen I I zu einer vorausschauenden Arbeitsmarktpolitik, Nürnberg 1978, S. 31

237

Aktive Arbeitsmarktpolitik

neue Beschäftigung gefunden hätten. I n Westdeutschland lag die so berechnete Entlastung i n den letzten Jahren bei jährlich 0,7 % des Arbeitskräfteangebots, i n Ostdeutschland auf dem bisherigen Höchststand i m Jahre 1992 bei 5 % und 1994 bei 3% (vgl. Schaubild 1). Wichtiger als die Arbeitsmarktentlastung während der Maßnahme sind jedoch die Chancen für eine dauerhafte Beschäftigung danach. Die letzte umfassende Untersuchung darüber stammt aus dem Jahre 1992 und bezieht sich noch auf Westdeutschland 7 . Danach waren i m Zeitraum 1986-1988 i m Anschluß an FuU-Maßnahmen 75 % der zuvor als arbeitslos gemeldeten Teilnehmer mindestens einmal sozialversicherungspflichtig beschäftigt, aber auch 60 % mindestens einmal erneut arbeitslos gemeldet. Neuere Angaben für Westdeutschland gibt es - abgesehen von der Evaluierung einzelner Projekte - lediglich für den A n t e i l der als arbeitslos Gemeldeten i m Anschluß an FuU-Maßnahmen. Danach waren 1993 ein halbes Jahr nach Abschluß der Maßnahme noch 30 % der Teilnehmer arbeitslos (vgl. Tabelle 1).

Tabelle 1 Anteil der Arbeitslosen an den Teilnehmern an beruflicher Weiterbildung nach Abschluß der Maßnahme, in %

Ostdeutschland

Westdeutschland Direkt danach 3 Monate danach 6 Monate danach

1990 55 22 18

1991 58 28 20

1992 57 28 24

1993 60 35 30

1992a 63 40 31

1993 74 50 43

a) Mit den übrigen Angaben nur eingeschränkt vergleichbar. Quelle: Bundesanstalt für Arbeit: Berufliche Weiterbildung, Beilage zu: Amtliche Nachrichten, versch. Jahrgänge; telefonische Auskunft der Bundesanstalt für Arbeit.

Daß seit fast einem Jahrzehnt nicht über Arbeitsaufnahmen nach der Teilnahme an FuU-Maßnahmen berichtet wird, ist angesichts der weiterhin laufenden Totalerhebung über sozialversicherungspflichtig Beschäftigte unverständlich. Auf diese Weise wäre der Beschäftigungserfolg am ehesten zu überprüfen, und daraus könnte auch abgeleitet werden, inwieweit sich Personen i m Anschluß an FuU-Maßnahmen vom Arbeitsmarkt zurückziehen. Für Ostdeutschland kam eine Studie für den 7 Vgl. Blaschke, D. u.a.: Konzepte und Probleme der Evaluation arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen am Beispiel Fortbildung und Umschulung, in: Mitteilungen aus der Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, H.3/1992, S. 399

1

1

1 1986

1

1

1

-6,0

1984

1986

1988

1990

" 2 »°

Π"3,0

-5,0

1

1992

1994

HWWA

1991

1 1-0

1992

1993

1994

ο/ο

1993

1,0--1,0 0,0 1 1 » ι 1 1 1 I 1 1 1 1 1 0,0

'°"ΓΊ

" 4 »°

-6,0

r 7,0

1 1992

Quelle: Bundesanstalt für Arbeit: Sondernummer der Amtlichen Nachrichten, versch. Jahrgänge; eigene Berechnungen.

Schaubild 1: Teilnehmer an Vollzeitmaßnahmen zur Fortbildung und Umschulung und Anteil am Arbeitskräfteangebot

1982

Γ-|

ο/ο

ΓΊ

3,0--

4,0--

2

1991

0-1

"100

Anteil Ostdeutschland

5,0--

%

ίο

1994

6,0-

7,0 τ

1992

- 200

-300 Tsd.

-400

500

1994

Ingeborg Sperling

1980

\

1—ι—ι—ι

1,0--1,0 ο,ο Ι η , η , π , π , π , π , π , Π , Π , Π , Π , Π , Π , Π , Π ΐ ο,ο

-2,0

2,0--

7,0

1990

1

200 - /

" 100 100 -

" 200

--5,0

1988

Anteil Westdeutschland

1984

400 -

-300 300 - / Tsd. Tsd. /

-3,0

1

°

—

^o—o-—ο

-- 400

500

Teilnehmer Ostdeutschland 500

3,0--

4,0-

5,0--

6,0--

7,0 -ι

1982

1

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1980

°

100--ο

200-

300-

β

Tsd.

400 -

500

Teilnehmer Westdeutschland

238

Aktive Arbeitsmarktpolitik

239

Zeitraum 1990-1993 zu dem Ergebnis, daß von zuvor als arbeitslos gemeldeten Teilnehmern an FuU-Maßnahmen 40 % wieder eine Beschäftigung fanden und 30 % arbeitslos blieben 8 . Nach der Untersuchung aus dem Jahre 1992 über Westdeutschland fanden insbesondere Teilnehmer m i t zuvor relativ guter Ausbildung u n d vergleichsweise junge Teilnehmer wieder eine Beschäftigung. Mehr als i n Westdeutschland haben i n Ostdeutschland offenbar auch ältere Teilnehmer einen Arbeitsplatz erhalten. I n anderen Ländern scheinen auch für Problemgruppen günstigere Ergebnisse erzielt worden zu sein. So kam eine schwedische Untersuchung, die allerdings m i t deutschen nur bedingt vergleichbar ist, zu dem Schluß, daß FuU-Maßnahmen i n den USA und i n Europa generell bei Personen m i t geringer Qualifikation und gravierenden Vermittlungsschwierigkeiten am wirksamsten waren 9 . Nicht berücksichtigt werden können bei solchen Untersuchungen i m allgemeinen Mitnahmeeffekte und auch Substitutionseffekte, d. h. daß Arbeitgeber möglicherweise einen Austausch von Arbeitskräften vornehmen, indem sie Bewerber nach der Teilnahme an einer Maßnahme einstellen und gleichzeitig andere, weniger qualifizierte Arbeitskräfte entlassen. Alles i n allem sind die Beschäftigungswirkungen von F u U Maßnahmen äußerst schwer zu quantifizieren. Für einzelne Projekte i n Westdeutschland wurde ermittelt, daß sie die Ströme aus und i n Arbeitslosigkeit nicht meßbar verändern 1 0 ; für Ostdeutschland w i r d dagegen ein merklicher positiver Beschäftigungseffekt für möglich gehalten 1 1 . Die Ergebnisse i n Westdeutschland entsprechen den Erfahrungen i n den U S A 1 2 , wo seit den sechziger Jahren beträchtliche Anstrengungen unternommen wurden, mit Qualifizierungsprogrammen Arbeitslosigkeit zu bekämpfen. 8 Vgl. Bielenski, H. u.a.: Erwerbsverläufe und arbeitsmarktpolitische Maßnahmen i n Ostdeutschland, in: IAB-Werkstattbericht Nr. 12/1994, S. 39 9 Vgl. Haveman, R., Hollister, R.: Direct Job Creation: Economic Evaluation and Lessons for the United States and Western Europe, in: Björklund, A. u. a.: Labour Market Policy and Unemployment Insurance, Oxford 1991, S. 59. 10 Vgl. hierzu Bellmann, L., Lehmann, H.: Active Labour Market Policies i n Britain and Germany and Long-term Unemployment: A n Evaluation, Report Presented for the European Association of Labour Economists i n L u n d 1990, zitiert nach OECD: Employment Outlook, Paris 1993, S. 58 11 Vgl. Bellmann, L.: Labour Market Policies i n Eastern Germany, in: OECD (Hrsg.): Unemployment i n Transition Countries: Transient or Persistent?, Paris 1994, S.236 12 Vgl. Hansen, W.L.: Nonmarket Failure i n Government Training Programs, in: Stern, D. u.a. (Hrsg.): Market Failure i n Training, Berlin-Heidelberg-New York 1991, S.217

240

Ingeborg Sperling

5. Allokationswirkungen K a u m einzuschätzen sind auch die Folgen von Qualifizierungsmaßnahmen für die Verbesserung der Ressourcenallokation und der Produktivität - beides würde sich positiv auf Wachstum und Beschäftigung auswirken. Nicht bekannt sind auch die Wirkungen solcher Maßnahmen i n Deutschland auf die Löhne. Bisher fehlen Angaben, ob die Teilnehmer als Folge der Qualifizierung einen höheren L o h n erzielen als zuvor. Nach Untersuchungen i n anderen Ländern könnten FuU-Maßnahmen über eine Steigerung der Produktivität die Wettbewerbsposition der zuvor nicht beschäftigten Outsider stärken. I h r Auftreten auf dem Arbeitsmarkt könnte sogar dämpfend auf die Lohnentwicklung w i r k e n 1 3 ; Voraussetzimg dafür ist, daß die Maßnahmen dauerhaft produktivitätssteigernd wirken. Andere Studien ergaben demgegenüber, daß der vermehrte Einsatz arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen den Anreiz für Gewerkschaften zu moderateren Lohnabschlüssen eher verringert. Dies gilt für den Fall, daß Arbeitslose die Teilnahme an einer Maßnahme attraktiver finden als i n Arbeitslosigkeit zu bleiben und so zumindest zeitweise das Arbeitskräfteangebot verringern, oder wenn durch die Existenz einer akkomodierenden Arbeitsmarktpolitik die Risiken aus einer Entlassung geringer eingeschätzt werden 1 4 . Auch i n Ostdeutschland scheint der sehr großzügige Einsatz der „aktiven" Arbeitsmarktpolitik eher die Position der I n sider i m Verhandlungsprozeß gestärkt und die Bereitschaft zu einer den Beschäftigungserfordernissen mehr Rechnung tragenden Lohnpolitik geschmälert zu haben. 6. Kosten- und Nutzenüberlegungen Für eine Beurteilung der Effizienz von FuU-Maßnahmen unter A l l o kationsaspekten wäre i m Rahmen einer umfassenden Kosten-NutzenAnalyse eine Schätzung der längerfristigen Erträge und Kosten der Maßnahmen nötig. Auf kurze Sicht sind die Kosten zweifellos höher als die Erträge. Das I A B schätzte bei FuU-Maßnahmen i m Fall der Leistung von Unterhaltsgeld i m Jahre 1991 - zu einer Zeit, als dieses noch über !3 Vgl. hierzu Calmfors, L.: Active Labour Market Policy and Unemployment a Framework for the Analysis of Crucial Design Features, in: OECD: Economic Studies, No. 22, Spring 1994, S. 16 14 Vgl. Calmfors, L. u. a.: Real Wage Adjustment and Employment Policies i n the Nordic Countries, in: Economic policy, Vol. 5, 1990, No. 2 (11), S. 416f

Aktive Arbeitsmarktpolitik

241

dem Arbeitslosengeld lag - den „Selbstfinanzierungsgrad" i n Westdeutschland auf 40 % und i n Ostdeutschland auf 50 % 1 5 ; fraglich ist dabei u.a. die Einschätzung von Mitnahmeeffekten. Längerfristig wären weitere Erträge zu verbuchen, wenn FuU-Maßnahmen zu einer Verbesserung der Qualität des Arbeitskräfteangebots führten; als Indikator für einen Erfolg unter Allokationsaspekten könnten etwa höhere Entgelte i m Vergleich zu denen vor der Teilnahme an einer Qualifizierungsmaßnahme dienen. Gesamtwirtschaftlich wäre es ebenfalls als Ertrag zu werten, wenn durch die Wiedereingliederung qualifizierter Arbeitsloser Engpässe am Arbeitsmarkt verringert würden. Die Ergebnisse einer Untersuchung für Schweden deuten darauf hin, daß dort der gesellschaftliche Nutzen von Qualifizierungsmaßnahmen die Kosten i n einem Zeitraum von 20 Jahren nicht überwogen haben dürfte 1 6 . Für Deutschland gibt es eine entsprechend umfassende Evaluierung von FuU-Maßnahmen bisher nicht, schon weil Daten für die Einschätzung der Erträge fehlen. Bewertungen von Qualifizierungsmaßnahmen durch von der Bundesanstalt unabhängige, externe Institutionen werden i n Deutschland - anders als i n den USA, wo sich über Jahrzehnte hinweg eine „Evaluierungsindustrie" entwickelt hat - eher spärlich durchgeführt. Wichtige Gründe dafür sind neben der oft langen Dauer und der damit verbundenen hohen Kosten auch methodische Probleme bei der Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes, bei der Auswahl einer Vergleichsgruppe von Personen, die nicht an FuU-Maßnahmen teilgenommen haben, oder bei der Wahl des Schätzverfahrens. Studien i n den USA und i n Schweden haben schon bei geringen Veränderungen der Modellspezifikation zu unterschiedlichen Ergebnissen geführt 1 7 . Evaluierungen sollten trotz der damit verbundenen Schwierigkeiten mehr als bisher vorgenommen werden. Inhaltlich sollten sie sich darauf konzentrieren, ob eine Wiederbeschäftigung erreicht w i r d und welcher A r t diese i s t 1 8 ; die Dauer der 15 Vgl. Bach, H.-U. u.a.: Arbeitsmarktpolitische Maßnahmen - Entlastungswirkungen und Budgeteffekte, in. Brinkmann, Ch. u.a. (Hrsg.): Erwerbsarbeit und Arbeitslosigkeit i m Zeichen des Strukturwandels, Nürnberg 1992, S. 224 16 Vgl. hierzu Forslund, Α., Krueger, Α.: A n Evaluation of the Swedish Active Labor Market Policy: New and Received Wisdom, Paper Presented at the NBERSNS Conference i n Stockholm 1993, zitiert nach Calmfors, L.: Active Labour Market Policy and Unemployment, a. a. Ο., S. 34. 17 Vgl. Björklund, Α.: Evaluations of Swedish Labor Market Policy, Swedish Institute for Social Research, Reprint Series, No. 272, Stockholm 1990, S. 12. 18 Für Evaluationskriterien vgl. Götz, Κ.: Zur Evaluierung beruflicher Weiterbildung, Bd. 1, Weinheim 1993, S. 78ff

16 Konjunkturpolitik, Beiheft 43

15,1

13,5

15,9

42,05 15,0

47,51 11,5

58,97 10,9

58,24

24,5

20,6

19,7

93,52 109,54 15,9

71,92 16,9

41,62

15,7

Vollzeit- und Teilzeit-Schulungen sowie Einarbeitungen, einschl. unterjähriger Maßnahmen. Quelle: Bundesanstalt für Arbeit: Arbeitsmarkt, Sondernummer der Amtlichen Nachrichten, versch. Jahrgänge; eigene Berechnungen.

13,4

99,86

10,40 7,03 11,42 18,41 17,19 13,40 4,62 5,47 10,22 10,95 8,86 2,41 5,80 8,08 6,17 4,46 0,06 0,00 0,15 0,11 0,07 -0,01

50,57

11,28 6,56 3,78 0,10

46,01

15,8

29,87

4,73 6,01 5,17 0,15

350 364 372 348 309 280 491 381 259 644 863 729 568 16500 17900 18400 19200 19500 20600 16900 23000 27300 27200 17700 21300 23600 23600

41,42

39,83

5,39 6,26 6,69 7,13 6,80 6,37 3,61 3,89 4,22 4,39 4,25 1,58 2,63 2,79 2,91 2,39 2,12 3,01 0,03 0,01 0,00 0,00 0,02 0,00

1991 | 1992 | 1993 [ 1994

Deutschland

Ingeborg Sperling

Teilnehmer, Tsd. 327 Ausgaben je Teilnehmer, DM

Gesamtausgaben der Bundesanstalt, Mrd. DM Anteil der FuU-Ausgaben an den Gesamtausgaben, %

Ausgaben fur FuUMaßnahmen, Mrd DM Unterhaltsgeld 3,02 Weitere Ausgaben 2,33 Institutionelle Förderung

Ostdeutschland

1989 I 1990 1 1991 [ 1992 | 1993 | 1994~ 1991 [ 1992 | 1993 | 1994

Westdeutschland

Tabelle 2: Ausgaben der Bundesanstalt für Arbeit für berufliche Fortbildung und Umschulung1, Anteil an den Gesamtausgaben und Ausgaben je Teilnehmer

242

Aktive Arbeitsmarktpolitik

243

Beobachtung könnte beispielsweise auf ein Jahr beschränkt werden. Ferner sollten regionale Schwerpunkte gebildet werden. So erscheint auch angesichts der Notwendigkeit, Ausgaben zu sparen, eine hinreichende Evaluierung möglich.

7. Finanzierung der Maßnahmen Die Ausgaben für Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen bilden bei der Bundesanstalt für Arbeit die größte Ausgabenkategorie i m Rahmen der „aktiven" Arbeitsmarktpolitik. Nachdem sie bis 1992 steil gestiegen waren, sind sie seither vor allem als Folge von Leistimgseinschränkungen deutlich gesunken. Die Aufwendungen für Fortbildung und Umschulung, Einarbeitungszuschüsse nicht eingerechnet, waren dennoch 1994 u m fast ein Viertel höher als noch Anfang der neunziger Jahre. Ihr A n t e i l an den Gesamtausgaben der Bundesanstalt für Arbeit hat sich indes nach einem starken Anstieg i n der ersten Zeit nach der deutschen Vereinigung zuletzt wieder spürbar verringert; 1994 lag er bei 13 1 / 2 % (vgl. Tabelle 2). FuU-Maßnahmen sind i m Grunde versicherungsfremde Leistungen der Bundesanstalt für Arbeit. Zumindest die Maßnahmekosten und die institutionelle Förderung sollten deshalb aus dem Bundeshaushalt finanziert werden, denn bei ihnen gibt es keinen überzeugenden Grund für eine Umlage nach dem Versicherungsprinzip. Für eine solche Regelung spricht auch die Finanzierungspraxis i n anderen Ländern. M i t einer Finanzierung aus Steuermitteln würden auch die hohen Lohnnebenkosten der Unternehmen etwas verringert. Eine durchgreifende Entlastung würde allerdings nur erreicht, wenn die Ausgaben für versicherungsfremde Leistungen nicht lediglich auf „mehr Köpfe verteilt", sondern durch Ausgabenkürzungen bei anderen staatlichen Ausgaben kompensiert werden.

8. Schlußbemerkungen FuU-Maßnahmen sind aus sozialpolitischer Sicht sicherlich zu befürworten. Ihre Beschäftigungswirkungen sind jedoch insgesamt als gering einzuschätzen. Angesichts der hohen Kosten und der damit an anderer Stelle möglicherweise verbundenen dämpfenden Wirkungen auf die wirtschaftliche A k t i v i t ä t sollte ein zurückhaltender Einsatz der Maß16*

244

Ingeborg Sperling

nahmen und eine stärkere Konzentration auf Zielgruppen unter den A r beitslosen überlegt werden. Da schwerstvermittelbare Arbeitslose nicht genügend für FuU-Maßnahmen zu gewinnen sind, sollten für sie spezielle Maßnahmen eingesetzt werden, i n denen Qualifizierung m i t Betreuung und m i t Arbeitspraxis kombiniert wird. E i n stärkeres Engagement der Tarifparteien bei der Schaffung solcher Maßnahmen wäre wünschenswert. I m H i n b l i c k auf den Erfolg von FuU-Maßnahmen erscheint auch eine Intensivierung der Kontrollen und Evaluierungen nötig. Bei den Maßnahmeträgern sollten die Anforderungen an die Datenerfassung verstärkt durchgesetzt werden. Außerdem wäre es. nützlich, wenn die Bundesanstalt die Transparenz vergrößern und ihre sehr knappe Berichterstattung über Maßnahmeerfolge erweitern würde. Bei der Lösung des Beschäftigungsproblems können Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen nur wenig helfen. Sie sind, wie andere Maßnahmen der „ a k t i ven" Arbeitsmarktpolitik auch, nur ein flankierendes Instrument. Sie sollten - wie ursprünglich gedacht - als M i t t e l zur Erhöhung der Flexibilität des Arbeitskräfteangebots und zur Verbesserung der Qualifikationsstruktur gesehen und verwendet werden. I n dieser Funktion erscheinen sie auch ökonomisch als sinnvoll.

M e h r Arbeitsplätze d u r c h Gewinnoder Kapitalbeteiligung von Arbeitnehmern? Von C h r i s t o f

S c h a r e s , Köln*

I. Einleitung Das Thema „Gewinn- oder Kapitalbeteiligung von Arbeitnehmern" ist ein „Evergreen": I n gewissen Zeitabständen taucht es immer wieder i n der wirtschaftspolitischen Diskussion auf. Während früher die Wirkungen auf Einkommens- und Vermögensverteilung i m Vordergrund des Interesses standen, sind es zur Zeit vor allem die Auswirkungen auf die Beschäftigung. Die aktuelle Diskussion verläuft aber relativ diffus: So ist häufig bereits unklar, welche genaue Lohnform vorgeschlagen w i r d und warum genau man sich positive Wirkungen auf die Beschäftigung verspricht. U m solche Ungenauigkeiten zu vermeiden, w i r d i m folgenden strikt zwischen Gewinn- und Kapitalbeteiligung von Arbeitnehmern getrennt: Bei der Gewinnbeteiligung erhalten die Beschäftigten einen A n t e i l am Gewinn eines oder mehrerer Unternehmen - ohne daß damit zwangsläufig Eigentumsrechte an Unternehmen eingeräumt werden. Anders bei der Kapitalbeteiligung, i n der öffentlichen Diskussion meist als „Investivlohn" bezeichnet: Hier erhalten die Beschäftigten als Bestandteil i h res Lohnes Eigen- oder Fremdkapitaltitel von Unternehmen. Natürlich gibt es auch Mischformen zwischen Gewinn- und Kapitalbeteiligung, auf die einzugehen sein wird. Gewinn- und Kapitalbeteiligung werden i m folgenden ausschließlich auf ihre Beschäftigungseffekte h i n untersucht. Dabei stehen die lang-

* Institut für Wirtschaftspolitik an der Universität zu Köln, Pohligstr. 1, D 50969 Köln. Für wertvolle Anregungen und Hinweise danke ich Andreas Freytag, Lothar Funk, Jürgen Jerger, Carsten-Patrick Meier, Carolin Neriich, Mouna Thiele, Mark Wahrenburg u n d Joachim Wessels sowie den Diskussionsteilnehmern bei der ARGE-Tagung. Diese Arbeit ist i m Rahmen eines Forschungsprojektes entstanden, das von der Fritz Thyssen Stiftung gefördert wurde.

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fristigen Beschäftigungseffekte i m Vordergrund: Denn nicht die konjunkturellen Schwankungen der Arbeitslosigkeit, sondern die langfristig, von Rezession zu Rezession steigende Sockelarbeitslosigkeit ist das Problem i n Deutschland. Bei der Analyse w i r d von einer Situation klassischer Arbeitslosigkeit ausgegangen: Denn es läßt sich nicht ernsthaft bestreiten, daß zumindest ein Teil der Sockelarbeitslosigkeit reallohnbedingt ist. 1 Die genaue Frage, die untersucht wird, lautet: Liefern Gew i n n · oder Kapitalbeteiligung den Tarifparteien Anreize für mehr Lohnmäßigung? Oder noch genauer: Können Gewinn- oder Kapitalbeteiligung so ausgestaltet werden, daß beide Tarifparteien von ihrer A n wendimg profitieren und es gleichzeitig zu mehr Lohnmäßigung und Beschäftigung kommt? Diese Frage ist nicht so unrealistisch, wie sie zunächst erscheinen mag. I n den letzten Jahren ist nämlich für die Gewinnbeteiligung ein theoretisches Argument i n diese Richtung entwickelt worden. Dieses soll i m folgenden erläutert und auf seine Realitätsnähe h i n „abgeklopft" werden. Es soll also untersucht werden, ob Gewinn- oder Kapitalbeteiligung nicht nur mögliche Strategien zum Abbau klassischer Arbeitslosigkeit sind, sondern auch chancenreich i n dem Sinne, daß die Tarifparteien sie eher akzeptieren als alternative Strategien. Dabei w i r d wie folgt vorgegangen: Zunächst w i r d eine relativ p r a k t i kable Form der Gewinnbeteiligung beschrieben; dann werden deren Effekte auf Arbeitskosten und Arbeitsproduktivität untersucht. Darauf aufbauend lassen sich die Wirkungen auf Tarifverhandlungen ableiten. U m die langfristige Analyse zu vervollständigen, ist sodann die Investitionstätigkeit bei Gewinnbeteiligung zu untersuchen. I n den beiden letzten Abschnitten des Vortrages w i r d auf andere Ausgestaltungsmöglichkeiten der Gewinnbeteiligung und auf die Kapitalbeteiligung eingegangen.

II. Ausgestaltung der Gewinnbeteiligung Damit eine Gewinnbeteiligung überhaupt praktikabel ist, muß sie nach einfachen Kriterien erfolgen: Diese müssen so eindeutig sein, daß Streitigkeiten zwischen Unternehmen und Belegschaft über die Höhe des aufzuteilenden Gewinns ausgeschlossen sind. Hier w i r d deshalb von 1

Vgl. dazu die bei Vaubel (1989, 18) und Dönges (1992, 23, 36) erwähnten ökonometrischen Untersuchungen.

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einer Form der Gewinnbeteiligung ausgegangen, die weitgehend an beobachtbaren Zahlungsströmen i m Unternehmen ansetzt: Von den B r u t toerlösen des Unternehmens werden zunächst die Kosten für Vorleistungen abgezogen und dann die gewinnunabhängigen Arbeitskosten. Das sind alle Arbeitskosten bis auf die gewinnabhängigen Löhne, die ja erst zu ermitteln sind. Von diesem Rohgewinn können dann noch Kapitalkosten abgezogen werden, die vorweg eindeutig definierbar sind: - z. B. die gezahlten Fremdkapitalzinsen, - Abschreibungen, die aber nach einfachsten Regeln, z. B. linear nach den Amtlichen Afa-Tabellen, ermittelt werden müssen, - und unter Umständen eine Vorabverzinsung des Eigenkapitals. Zusammengefaßt: Bei einer praktikablen Gewinnbeteiligung können Kapitalkosten nur unvollständig berücksichtigt werden: Die ökonomisch wahren Abschreibungen und die Opportunitätskosten des Eigenkapitals sind nicht eindeutig festzustellen; gleichzeitig w i r d sich die Belegschaft allenfalls auf niedrige Vorabverzinsungs-Sätze einlassen. Die Arbeitnehmer können daher nicht am ökonomischen Reingewinn beteiligt werden, sondern nur an einem nach einfachen, eindeutigen Regeln definierten „Buchgewinn". Dieser Buchgewinn ist nicht identisch mit dem Gewinn nach Handels- oder Steuerbilanz, bei deren E r m i t t l u n g die Unternehmen eine Fülle von Wahlrechten nutzen können. 2 Weil die Beschäftigten am Residualeinkommen des Unternehmens beteiligt werden, handelt es sich ökonomisch u m eine Beteiligung an der Verzinsung des Eigenkapitals. Vom Buchgewinn erhält die Belegschaft als ganzes einen fixen Gewinnanteil. Zunächst w i r d davon ausgegangen, daß dieser Gewinnanteil brancheneinheitlich per Tarifvertrag festgelegt w i r d ; die Beschäftigten aber „ n u r " am Gewinn ihres jeweiligen Unternehmens beteiligt werden. Der Gewinnbetrag für die Belegschaft als ganzes kann dann i n verschie-

2 Festzulegen ist natürlich auch noch, ob Steuerzahlungen des Unternehmens bei der Gewinnbeteiligung abzuziehen sind. Dabei ist zu berücksichtigen, daß nicht nur fixe, sondern auch gewinnabhängige Löhne steuerrechtlich zu den Betriebsausgaben des Unternehmens gehören, weil sie i m Sinne von § 4 I V EStG betrieblich veranlaßt sind (vgl. Reiß 1992, 268). E i n Abzug ertragsabhängiger Steuern bei der Ermittlung des aufzuteilenden Buchgewinns würde daher zu Komplikationen führen: Bei dem vorgeschlagenen Verfahren sind neben außerordentlichen Erträgen und Aufwendungen sowie Erträgen aus Beteiligungen etc., deren Einbeziehung problematisch wäre, auch Bestandsveränderungen u n d andere aktivierte Eigenleistungen ausgeklammert, weil es hier Bewertungsprobleme gäbe und es i m Zeitablauf zu einer Realisierung über den Absatzprozeß kommt.

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dener Weise aufgeteilt und ausgezahlt werden: Unterstellt w i r d zunächst eine einfache Pro-Kopf-Aufteilung und Barauszahlung; auf alternative Möglichkeiten w i r d später eingegangen. Bisher ist offen geblieben, was passiert, wenn der Buchgewinn i n einer Periode negativ ist. Wird die Belegschaft dann auch an diesen Verlusten beteiligt? Leider w i r d diese Frage i n der Literatur kaum problematisiert. Unterschieden werden i m folgenden zwei Möglichkeiten: als eine extreme Variante die symmetrische Gewinn- und Verlustbeteiligung, bei der der Anteil der Belegschaft an Gewinnen wie Verlusten gleich hoch ist; und die haftungsbeschränkte Gewinnbeteiligung, bei der die Verlustbeteiligung begrenzt oder ganz ausgeschlossen ist.

ΙΠ. Auswirkungen auf die Arbeitskosten 1. Theoretische Analyse

Wenn man i n einer theoretischen Analyse statt des Fixlohnes die neue Lohnform „Gewinnbeteiligung" i n das Maximierungskalkül des Unternehmens einsetzt, ergibt sich als Marginalbedingung: „Grenzerlösprodukt der Arbeit gleich fixer Basislohn". 3 Der gewinnabhängige L o h n ist demnach nicht entscheidungsrelevant für die Arbeitsnachfrage. Dieses vielleicht kontra-intuitive Resultat läßt sich wie folgt veranschaulichen: Solange das Grenzerlösprodukt eines Beschäftigten größer ist als sein Basislohn, erwirtschaftet er einen positiven Deckungsbeitrag. E i n Teil davon geht über den kollektiven Gewinnanteil an den Gewinnpool der Belegschaft. Der Rest aber verbleibt beim Unternehmen; insofern ist dieser intra-marginal Beschäftigte profitabel. Deshalb ist es für das Unternehmen lohnend, seine Arbeitsnachfrage soweit auszudehnen, bis der Marginalbeschäftigte gerade seinen Basislohn erwirtschaftet. Weil dieser Beschäftigte keinen positiven Deckungsbeitrag erbringt, muß das Unternehmen für i h n auch keine Gewinnabführung an den Gewinnpool der Belegschaft vornehmen. Die gewinnabhängigen Löhne werden somit ausschließlich aus den Gewinnabführungen für intra-marginal Beschäftigte erbracht. Den gewinnabhängigen L o h n des Marginalbeschäftigten würde das Unternehmen deshalb durch dessen Entlassung 3

Z u m formalen Nachweis dieser und der folgenden Aussagen vgl. Schares (1994) 241ff.

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gar nicht einsparen. Er ist bereits „vorher" angefallen, i n Form von Gewinnabführungen für die intra-marginal Beschäftigten, die dann unter der Belegschaft umverteilt werden. Deshalb ist der gewinnabhängige Lohn für die Einstellung des Marginalbeschäftigten und damit für die Arbeitsnachfrage insgesamt nicht entscheidungsrelevant. Dies ist nur der Basislohn. Dieses Resultat läßt sich formal zunächst nur unter der Annahme der Sicherheit nachweisen. Bei der viel realistischeren Situation der Unsicherheit w i r d die Frage einer Verlustbeteiligung der Belegschaft relevant: I m Falle der symmetrischen Gewinn- und Verlustbeteiligung ändert sich das bisherige Resultat kaum, w e i l der A n t e i l der Belegschaft an Gewinnen wie Verlusten gleich hoch ist: Risikoneutrale Unternehmen werden genau so viel Arbeit nachfragen, bis das erwartete Grenzerlösprodukt dem Basislohn entspricht. 4 Bei einer „haftungsbeschränkten Gewinnbeteiligung" dagegen, d. h. bei begrenzter oder ganz ausgeschlossener Verlustbeteiligung der Belegschaft, kann die Arbeitsnachfrage zurückhaltender ausfallen. Sie ist i m mer dann niedriger als bei symmetrischer Gewinn- und Verlustbeteiligung, - wenn die Unternehmen eine schlechte Wirtschaftsentwicklung nicht ausschließen können, bei der die Begrenzung der Verlustbeteiligung tatsächlich greifen würde, - wenn der Marginalbeschäftigte i n dieser Situation verlustbringend ist; - und wenn dieser Beschäftigte kurzfristig nicht entlassen werden kann. I n einer solchen Situation kommt es zu einer Asymmetrie: Bei schlechter Wirtschaftsentwicklung muß die Belegschaft die Verluste des Marginalbeschäftigten nicht mittragen, während sie bei guter Entwicklung immer an positiven Deckungsbeiträgen des Marginalbeschäftigten partizipiert. Als „Kompensation" für das Unternehmen muß dann das erwar4 Diese u n d die später für die haftungsbeschränkte Gewinnbeteiligung hergeleitete Marginalbedingung gelten zunächst nur dann, wenn die Unternehmen ihre Arbeitsnachfrage zu Beginn jeder Tarifvertragsperiode exakt festlegen müssen, d. h. i n Kenntnis des Tarifabschlusses, aber ohne jede Möglichkeit der Anpassung i n der laufenden Periode. Bei Berücksichtigung partieller Anpassungsmöglichkeiten (z. B. natürliche Fluktuation, Kurzarbeit oder Überstunden) ergeben sich jedoch ähnliche Bedingungen. Diese Thematik w i r d Gegenstand eines späteren Beitrages sein.

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tete Grenzerlösprodukt höher sein als der Basislohn. Es muß auch die erwartete marginale Gewinnabführung abdecken. Das sind die Zahlungen, die das Unternehmen bei guter Wirtschaftsentwicklung für den Marginalbeschäftigten an den Gewinnpool zu leisten hat, und denen keine Beteiligung der Belegschaft an marginalen Verlusten bei schlechter Entwicklung gegenübersteht. Die Arbeitsnachfrage w i r d entsprechend niedriger ausfallen. Abgeschwächt kann dieser Effekt dadurch werden, daß nicht nur ein Mindest-, sondern auch ein Höchstwert für den gewinnabhängigen L o h n festgelegt w i r d . 5 Je nach der Höhe dieser oberen Begrenzung ist es möglich, daß die Belegschaft nicht mehr voll an positiven Deckungsbeiträgen des Marginalbeschäftigten beteiligt ist. Die erwartete marginale Gewinnabführung verringert sich dann zumindest; die Arbeitsnachfrage steigt. Die bisherige Analyse läßt sich wie folgt zusammenfassen: Die A r beitsnachfrage der Unternehmen steigt cet. par., wenn - i m Ealle der Gewinn- und Verlustbeteiligung der Basislohn niedriger als der ursprüngliche Fixlohn ist, - und wenn bei einer haftungsbeschränkten Gewinnbeteiligung die Summe aus Basislohn und erwarteter marginaler Gewinnabführung unter dem früheren Fixlohn liegt.

2. Empirische Evidenz

Z u fragen ist, inwieweit die bisher theoretisch hergeleiteten Ergebnisse durch empirische Evidenz gestützt werden. Die empirische Forschung zur Gewinnbeteiligung untersucht jedoch vor allem mögliche Produktivitätseffekte. N u r fünf Studien beschäftigen sich explizit mit der Frage der entscheidungsrelevanten Arbeitskosten bei Gewinnbeteiligung. 6 Allerdings trennen diese Studien nicht zwischen einer symmetrischen Gewinn- und Verlustbeteiligung und einer haftungsbeschränkten Gewinnbeteiligung: Angaben, ob bei den Unternehmen i m Sample die Belegschaft auch an Verlusten beteiligt ist, fehlen gänzlich. Deswegen w i r d nicht getestet, ob bei haftungsbeschränkter Gewinnbeteiligung zusätzlich zum Basislohn auch die erwartete marginale Gewinnabführung relevant für die Arbeitsnachfrage ist. E i n solcher Test wäre allerdings 5

E i n solcher Höchstwert für den gewinnabhängigen Lohn wurde von Franz (1995,18) vorgeschlagen. 6 Estrin/Wilson (1993), Kraft (1992), Kruse (1991b), Kruse (1993) und Wadhwan i / W a l l (1990).

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praktisch kaum durchführbar: Es müßte ermittelt werden, welche alternativen Verläufe der Wirtschaftsentwicklung die Unternehmen i n den einzelnen Perioden für möglich hielten, wie hoch sie deren Wahrscheinlichkeit einschätzten, und m i t welchen unterschiedlichen Werten für das Grenzerlösprodukt der Arbeit sie i m einzelnen rechneten. Statt dessen beschränken sich die Studien auf den einfacheren Test, ob nur der Basislohn oder zusätzlich auch der gewinnabhängige Lohn entscheidungsrelevant für die Beschäftigung ist. Sie t u n dies, indem sie Arbeitsnachfragefunktionen schätzen, i n denen (unter anderem) der Basislohn und der gewinnabhängige L o h n als erklärende Variablen verwendet werden. 7 Die Koeffizienten dieser beiden Variablen erlauben dann Rückschlüsse auf die entscheidungsrelevanten Arbeitskosten: Falls der gewinnabhängige Lohn die Arbeitsnachfrage tatsächlich nicht beeinflußt, müßte der Koeffizient dieser Variablen insignifikant sein. Wenn der „Gewinnlohn"-Koeffizient dagegen signifikant negativ wäre, würde die bisherige theoretische Analyse empirisch falsifiziert. Genau dies ist jedoch nicht der Fall: I n den insgesamt 23 Schätzgleichungen der Studien ist der „Gewinnlohn"-Koeffizient immer insignifikant - und der Basislohn-Koeffizient i n 20 Fällen signifikant negativ. Das ist ein deutliches Indiz dafür, daß für die Arbeitsnachfrage nur der Basislohn und nicht der gewinnabhängigen Lohn entscheidungsrelevant ist. Die alternative Hypothese, wonach doch der gesamte L o h n die Arbeitsnachfrage beeinflußt, ist damit aber noch nicht widerlegt. Erforderlich dafür ist ein zusätzlicher statistischer Test, der überprüft, ob die beiden Lohn-Koeffizienten sich w i r k l i c h signifikant voneinander unterscheiden. 8 Dieser Test w i r d i n drei der fünf Studien m i t insgesamt 18 Schätzgleichungen vorgenommen: I n elf Fällen weichen die beiden Lohn-Koeffizienten signifikant voneinander ab; i n sieben Fällen m i t Irrtumswahrscheinlichkeiten von unter 10%, i n weiteren vier Fällen m i t großzügigeren Wahrscheinlichkeiten von unter 25%. 9 ? Z u m genaueren Vorgehen vgl. Kraft (1992, 356f.) 8 Z u beachten ist, daß alle Studien m i t log-linearen Arbeitsnachfragefunktionen arbeiten. Die Koeffizienten sind von daher Schätzwerte für die Basislohnund für die Gewinnlohn-Elastizität der Arbeitsnachfrage. Wenn tatsächlich der Gesamtlohn für die Arbeitsnachfrage relevant wäre, müßten beide Lohnkomponenten i n gleicher Weise wirken, d. h. die beiden Koeffizienten dürften sich nicht signifikant voneinander unterscheiden. 9 Die verbleibenden Gleichungen, i n denen die beiden Lohn-Koeffizienten sich nicht signifikant voneinander unterscheiden, betreffen zudem ausschließlich

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Insgesamt steht die empirische Evidenz somit zumindest nicht i m W i derspruch zur theoretischen Analyse, wonach der gewinnabhängige Lohn ohne Einfluß auf die Arbeitsnachfrage ist. Dagegen w i r d die konkurrierende Hypothese, der Gesamtlohn sei entscheidend für die Arbeitsnachfrage, häufig widerlegt. Einschränkend zu berücksichtigen ist natürlich die eher geringe Zahl von Untersuchungen zu diesem Thema.

IV. Gewinnbeteiligung und Arbeitsproduktivität 1. Theoretische Analyse

Die Arbeitsnachfrage w i r d nicht nur von den Arbeitskosten, sondern auch von der Arbeitsproduktivität beeinflußt. Gerade die Ergebnisse der Principal-Agent-Theorie sprechen für einen positiven Einfluß der Gewinnbeteiligung auf die Arbeitsproduktivität. Einerseits kann intensiverer Arbeitseinsatz eines Beschäftigten jetzt den eigenen L o h n erhöhen. Dieser Effekt w i r d allerdings bei einer unternehmensweiten Gewinnbeteiligung durch ein „free-rider-Problem" stark abgeschwächt: Einem Beschäftigten muß klar sein, daß er die Kosten vermehrten Arbeitseinsatzes alleine trägt, während die entsprechenden Erträge m i t den Unternehmenseignern und Beschäftigten geteilt werden (Estrin/Grout/Wadhwani 1987, 30). 1 0 Das ändert aber nichts daran, daß die Arbeitsanreize immer noch höher sind als bei Fixlöhnen, bei denen intensiverer Arbeitseinsatz den L o h n überhaupt nicht erhöht. Wichtiger ist, daß Beschäftigte jetzt einen unzureichenden Arbeitseinsatz eines Kollegen i n geringerem Ausmaß tolerieren als bei fixen Löhnen, weil davon auch i h r Lohn negativ beeinflußt wird. Die gegenseitige Kontrolle durch Arbeitskollegen nimmt also zu (sog. „peer monitoring", Nalbantian 1987, 26). Weil Beschäftigte die Arbeitsleistung von Kollegen oft besser beurteilen können als Vorgesetzte, ist dieser Aspekt von besonderer Bedeutung. Subsamples. Aufgrund der geringen Anzahl an Beobachtungen sind die Schätzwerte i n diesen Gleichungen relativ ungenau. Damit fällt hier automatisch ein Nachweis schwerer, daß die Lohnelastizitäten signifikant voneinander abweichen. Die Hypothese, wonach der Gesamtlohn entscheidend für die Arbeitsnachfrage ist, kann hier also nur schwer widerlegt werden. 10 Unter Anreizgesichtspunkten wäre es besser, gewinnerhöhende Handlungen eines Beschäftigten „ d i r e k t " zu entlohnen, anstatt Pro-Kopf-Anteile aus einem Gewinnpool auszuzahlen. Wie die Principal-Agent-Theorie jedoch zeigt, ist eine solche „direkte" Entlohnung nicht möglich, wenn man die Unsicherheit des Produktionsprozesses und die Risikoscheu der Beschäftigten berücksichtigt (vgl. z. B. Sappington 1991). Zur Möglichkeit, die Beschäftigten am „Gewinn" ihrer jeweiligen Unternehmenseinheit zu beteiligen, vgl. Abschnitt VII.

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Zusätzlich für die Gewinnbeteiligung spricht die Flexibilität, m i t der sie die Interessen der Beschäftigten auch bei veränderten Umfeldbedingungen auf das Gewinnerzielungs-Interesse des Unternehmens h i n ausrichtet: Andere, ausgefeiltere Anreizsysteme dagegen, die zu einen bestimmten Zeitpunkt noch günstigere Anreize für die Beschäftigten setzen, können unter veränderten Umständen durchaus zu suboptimalen Verhaltensweisen führen. Nicht immer kann das Unternehmen m i t einer sofortige Veränderung des Anreizsystems reagieren. 11 Die Gewinnbeteiligung dagegen hat den Vorteil, daß sie den Beschäftigten automatische Anreize für eine Anpassung an veränderte Umfeldbedingungen gibt. Das spricht dafür, die Gewinnbeteiligung gegebenenfalls auch i n Ergänzung zu anderen Anreizinstrumenten einzusetzen. Ausgeblendet wurden bislang die Anreizeffekte der unterschiedlichen Formen der Verlustbeteiligung. Α - p r i o r i könnte man vermuten, daß eine symmetrische Gewinn- und Verlustbeteiligung zu größeren Arbeitsanreizen führt. Wenn jedoch äußere Einflüsse einen Verlust unausweichlich machen, könnte bei einer Verlustbeteiligung die Motivation der Beschäftigten leiden. Noch wahrscheinlicher ist die Gefahr, daß es zu Spannungen m i t der Unternehmensleitung kommt, wenn die Belegschaft die Ursache von Verlusten i n Management-Fehlern sieht. Diese Gesichtspunkte sprechen für eine höhere Arbeitsproduktivität bei Ausschluß oder zumindest Begrenzung einer Verlustbeteiligung. Umgekehrt werden bei einem Höchstwert für den gewinnabhängigen L o h n die Arbeitsanreize niedriger sein als bei einer „nach oben" unbeschränkten Gewinnbeteiligung. Sie dürften aber immer noch höher liegen als bei vollständig fixen Löhnen.

2. Empirische Evidenz

Empirische Untersuchungen zu den Produktivitätseffekten 1 2 einer Gewinnbeteiligung sind m i t einer Reihe von Problemen verbunden: Weil 11

E i n praktisches Beispiel hierfür sind die alltäglichen Schwierigkeiten bei Akkordlohn-Systemen: Eine Akkordlohn-Formel kann immer nur eine mehr oder weniger begrenzte Zahl von Kriterien enthalten. Ihre Anreiz-Wirkungen sind also selektiv. Kommt es zu Störungen i m Produktionsprozeß, reagieren die Beschäftigten nicht immer unmittelbar und i n angemessener Weise (vgl. Holmström/Milgrom 1991, 25). 12 I n diesem Abschnitt w i r d allgemein von Produktivität statt von Arbeitsproduktivität gesprochen, weil die empirischen Untersuchungen teilweise aufgrund der Spezifikation der Schätzgleichungen nicht zwischen Wirkungen der Gewinnbeteiligung auf die Arbeitsproduktivität und die totale Faktorproduktivität un-

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vielfältigste Einflüsse die Produktivität eines Unternehmens beeinflussen, reicht ein einfacher Vergleich der Produktivität von Gewinnbeteiligungs-Unternehmen und der einer Kontrollgruppe nicht aus. I m folgenden sollen daher nur ökonometrische Studien betrachtet werden, die den Einfluß einer Gewinnbeteiligung von dem anderer Faktoren zu trennen versuchen. Dies geschieht durch Schätzung von Produktionsfunktionen, bei denen nicht nur die üblichen abhängigen Variablen „ A r beits-" bzw. „Kapitaleinsatz", sondern auch zusätzliche produktivitätsbeeinflussende Faktoren verwendet werden. Neben der Gewinnbeteiligung werden dabei andere mögliche Anreizinstrumente und sonstige Strukturmerkmale der Unternehmen (z. B. A n t e i l höher Qualifizierter) verwendet. Es kann jedoch immer nur eine relativ geringe Anzahl von produktivitätsbeeinflussenden Faktoren i n die Schätzgleichungen einbezogen werden. Verwendet man nämlich sehr viele Variablen, u m unterschiedlichste Produktivitätseffekte voneinander zu trennen, so kommt es schnell zu weitgehend insignifikanten Schätzergebnissen. Zusätzlich besteht die Gefahr der Multikollinearität der Regressoren, so daß die Aussagekraft der wenigen signifikanten Parameter beeinträchtigt ist (vgl. z. B. die Studien von Cable/Wilson 1989, 1990). Umgekehrt sind die übrigen U n tersuchungen dem Vorwurf ausgesetzt, die Anzahl der erklärenden Variablen zu stark zu beschränken - m i t der Gefahr, daß der Gewinnbeteiligung Produktivitätseffekte zugeschrieben werden, die i n Wirklichkeit auf anderen Faktoren beruhen. Angesichts dieser Schwierigkeiten ist vor allem das Gesamtbild der empirischen Untersuchungen von Bedeutung: I n den 16 zur Verfügung stehenden Studien werden insgesamt 92 Produktionsfunktionen geschätzt. 1 3 Berücksichtigt man Probleme umgekehrter Kausalität (der gewinnabhängige L o h n beeinflußt nicht nur die Produktivität, sondern die Produktivität auch den gewinnabhängigen Lohn), muß man 30 Schätzgleichungen aus der Betrachtung ausschließen: Bei ihnen sind aufgrund einer einfachen Kleinst-Quadrate-Schätzung verzerrte Schätzergebnisse

terscheiden können (vgl. Kruse 1992, 29f.) Wirtschaftspolitisch ist dies nicht relevant, weil sich nicht nur bei einer Erhöhung der Arbeitsproduktivität, sondern auch der totalen Faktorproduktivität langfristig die Beschäftigung erhöht. 13 Es handelt sich dabei u m die Untersuchungen von Cable/FitzRoy (1980); Cable/Wilson (1989) und (1990); Carstensen/Gerlach/Hübler (1992); Conte/Svejnar (1988); Defournay/Estrin/Jones (1985); Estrin/Jones/Svejnar (1987); FitzRoy/ Kraft (1985), (1987) und (1992); Jones/Svejnar (1985); Kraft (1991), Kruse (1991a), (1992) und (1993); Mitchell/Lewin/Lawler (1990) und Wadhwani/Wall (1990).

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nicht ausgeschlossen. I n 47 der verbleibenden 62 Gleichungen, d. h. i n 75% aller Fälle, ist der Koeffizient der Gewinnbeteiligungsvariablen signifikant positiv. 1 4 Dagegen ergeben sich nie signifikant negative Koeffizienten der Gewinnbeteiligungsvariablen. Das spricht für eine produktivitätserhöhende Wirkung der Gewinnbeteiligung. Z u berücksichtigen ist jedoch, daß die meisten Studien nur sehr kurze Zeiträume betrachten, nämlich i n der Regel nur ein bis zwei Jahre. Bei einer derart eingeschränkten Datenbasis ist nicht auszuschließen, daß Unternehmen m i t Gewinnbeteiligung bereits vor deren Einführung produktiver als die übrigen Unternehmen waren oder daß die Unternehmen m i t Gewinnbeteiligung gerade zum Untersuchungszeitpunkt ein vorübergehendes, auf anderen Faktoren beruhendes Produktivitätswachst u m aufwiesen (Kruse 1993, 66). Daher ist es sinnvoll, bei den Gewinnbeteiligungs-Unternehmen die Produktivität vor und nach Einführung der Gewinnbeteiligung miteinander zu vergleichen. E i n solcher Vergleich setzt eine längerfristige Datenbasis voraus und w i r d ausschließlich bei Kruse (1993) durchgeführt. Dabei zeigt sich ein zusätzliches, signifikantes Produktivitätswachstum i n Höhe von etwa 4% i m Jahr der Einführung der Gewinnbeteiligung, und ein positiver, aber insignifikanter Trend i n den Jahren danach (ibid., 70ff.). Die Einführung einer Gewinnbeteiligung führt also offenbar zu einem einmaligen, aber dauerhaften Anstieg des Produktivitätsniveaus, ohne jedoch das langfristige Produktivitätswachstum zu beschleunigen. Das ist m i t der Vorstellung vereinbar, nach der eine Gewinnbeteiligung die Arbeitsanreize sofort und dauerhaft erhöht. Darüber hinausgehende dynamische Produktivitätseffekte sind aber offenbar nicht zu erwarten.

V. Die Auswirkungen der Gewinnbeteiligung auf Tarifverhandlungen 1. Bedingungen für eine Besserstellung beider Tarifparteien und mehr Beschäftigung

Die Tatsache, daß bei Gewinnbeteiligung die gewinnabhängige Lohnzahlung die Arbeitsnachfrage nicht beeinflußt, eröffnet Spielräume für mehr Lohnmäßigung und Beschäftigung: Beide Tarifparteien können 14 Würde man die 30 Schätzgleichungen m i t berücksichtigen, ergäbe sich i n 69 von 92 Gleichungen, d. h. wiederum i n 75% der Fälle, ein signifikant positiver Koeffizient der Gewinnbeteiligungsvariable. - Bei der Beurteilung der Signifikanz der Koeffizienten w i r d für alle Studien einheitlich von einem Signifikanzniveau von 10% i n einem zweiseitigen Test ausgegangen.

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nämlich hiervon bei Gewinnbeteiligung i m Vergleich zu Fixlöhnen profitieren. Ökonomisch tauscht die Gewerkschaft Fixlohnansprüche gegen eine Gewinnbeteiligung. Da die Arbeitsnachfrage sich nur am verringerten Fixlohn, das heißt am Basislohn, ausrichtet, steigt die Beschäftigung. I n einer statischen Situation ohne Produktivitätsfortschritt muß jedoch noch eine zusätzliche Bedingung erfüllt sein, damit die Beschäftigung steigt und die Unternehmen sich besserstellen, also höhere Gewinne machen: Der Rückgang der Fixlöhne darf nicht durch die Gewinnbeteiligung wettgemacht werden; die Pro-Kopf-Gesamtlöhne müssen also sinken. Daß Unternehmen i n einer statischen Situation nur dann höhere Gewinne machen, wenn die Pro-Kopf-Gesamtlöhne zurückgehen, ist unmittelbar einsichtig. Aber auch die Beschäftigung steigt trotz niedrigerem Basislohn nur dann, wenn der Pro-Kopf-Gesamtlohn sinken darf: Es ist nämlich von fallenden Grenzerträgen der Arbeit auszugehen. Dann führt jede Mehrbeschäftigung zu niedrigeren marginalen Zuflüssen an den Gewinnpool der Belegschaft und zu geringeren Pro-Kopf-Zahlungen aus diesem Pool. Den Firmen darf also nicht die alte Lohnhöhe als Restriktion für den Gesamtlohn bei Gewinnbeteiligung vorgegeben werden, weil sie dann keine Neueinstellungen vornehmen werden. Diese restriktive Bedingung gilt jedoch nur für den unrealistischen statischen Fall und nicht bei steigender Arbeitsproduktivität. Für Gew i n n - und Beschäftigungsanstieg ist hier kein Rückgang der Pro-KopfLöhne bei Gewinnbeteiligung erforderlich, sondern nur ein schwächerer Lohnanstieg als bei Fixlöhnen. Warum aber sollten Gewerkschaften bei Gewinnbeteiligung zu solcher Lohnmäßigung bereit sein? I n der Tat werden sie nie dazu bereit sein, wenn sie ausschließlich an der Lohnhöhe interessiert sind, wenn also mehr Beschäftigung ohne jeden Wert für sie ist. Denn dann kann sich i h r Nutzen durch eine stärkere Lohnzurückhaltung nie erhöhen. Anders ist die Situation, wenn eine Gewerkschaft neben der Lohnhöhe auch an mehr Beschäftigung interessiert ist, und sei es nur marginal: Für die Arbeitsnachfrage ist bei Gewinnbeteiligung nur der Basislohn relevant. Die Beschäftigten erhalten daneben aber auch noch einen gewinnabhängigen Lohn. Deshalb ist das für einen Beschäftigungsanstieg nötige „Lohnopfer" niedriger als bei reinen Fixlöhnen. Der Preis an Lohnmäßigung für mehr Beschäftigung sinkt: Für die Gewerkschaft w i r d das Gut „Beschäftigung" relativ billiger. Das erhöht ihre Nachfrage

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nach diesem Gut, führt also zu mehr Lohnmäßigung und Beschäftigung. Gleichzeitig kann sich der Nutzen der Gewerkschaft bei einem verbesserten trade-off zwischen L o h n und Beschäftigung nur erhöhen. 1 5

2. Gewerkschaftliche Präferenzen: Nur lohn- oder auch beschäftigungsorientiert?

Für die Akzeptanz der Gewinnbeteiligung entscheidend ist deshalb, ob die Gewerkschaft neben der Lohnhöhe auch an mehr Beschäftigung interessiert ist. Zumindest für die Gewerkschaftsführungen dürfte dies i n begrenztem Maße zutreffen - allein schon aus Budgetüberlegungen: beschäftigte Mitglieder zahlen 1% des Bruttolohnes als Beitrag; Arbeitslose fast gar nichts. 1 6 Dagegen sind die bereits beschäftigten Insider kaum an mehr Beschäftigung, sondern an einer Erhöhung ihres eigenen Einkommens interessiert. Z u fragen ist daher, ob Gewerkschaftsführungen i h r begrenztes Interesse an mehr Beschäftigung zumindest teilweise geltend machen können oder ob die Tarifpolitik voll von den Insidern dominiert wird. Die Beschäftigungsentwicklung i n Deutschland spricht eher gegen eine vollständige Insider-Dominanz: nach jeder Rezession seit 1973 stieg die Zahl der Beschäftigten gegenüber dem Tiefpunkt wieder an (vgl. Sachverständigenrat 1994, 316). Auch ökonometrische Studien zeigen mehrheitlich, daß die Tariflohnsteigerungen i m Durchschnitt hinter dem Preisund Produktivitätsanstieg zurückblieben und/oder von hoher Arbeitslo15 Diese theoretische Argumentation w i r d auch durch eine empirische Studie von Tarifabschlüssen i m gewerkschaftlich organisierten Sektor i n den USA belegt (Bell/Neumark 1993): Demnach war das Wachstum der Arbeitskosten i n den U n ternehmen m i t tarifvertraglicher Gewinnbeteiligung signifikant niedriger als i n den übrigen Unternehmen und das Wachstum der Beschäftigung höher, allerdings nur an der Grenze zur Signifikanz (ibid., S. 612, 614f.). Weitere empirische Vergleiche von Tarifverträgen m i t und ohne Gewinnbeteiligung existieren leider nicht. Das japanische Bonuslohn-System kann für solche Vergleiche nicht herangezogen werden, denn hier hängt der Bonus nicht immer direkt vom Unternehmensgewinn ab bzw. w i r d diskretionär von der Unternehmensleitung bestimmt. Dann ist allenfalls m i t indirekten Auswirkungen auf die Tarifverhandlungen zu rechnen (vgl. Freeman/Weitzman 1987). 16 Der Monatsbeitrag von Arbeitslosen beträgt bei den DGB-Gewerkschaften drei bis sechs DM. Geht man von einem durchschnittlichen Bruttoeinkommen der beschäftigten Gewerkschaftsmitglieder von 3000 D M pro Monat aus (genauere Angaben sind nicht verfügbar), so läge deren Beitrag bei 30 DM, also dem fünfbis zehnfachen. - Die häufig vertretene Auffassung, Arbeitslose träten häufiger aus der Gewerkschaft aus, w i r d durch ökonometrische Studien, die den Einfluß anderer Faktoren berücksichtigen, nicht bestätigt. Vgl. die Zusammenstellung i n Schnabel (1993, 219).

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sigkeit gebremst wurden. 1 7 Statt auf ein Interesse der Gewerkschaft an mehr Beschäftigung könnte diese Tatsache aber auch auf die Verhandlungsmacht der Arbeitgeber zurückzuführen sein, die eine volle Umsetzung des Preis- und Produktivitätsanstiegs verhinderte. Jedoch liefert die Politik der Arbeitszeitverkürzung i n den 80er Jahren ein Indiz dafür, daß Gewerkschaftsführungen ein Interesse an mehr Beschäftigung haben und dieses auch partiell gegenüber den Insidern durchsetzen: Wie auch immer man die ökonomischen Wirkungen einer Arbeitszeitverkürzung beurteilen mag, ist doch unstrittig, daß sie den Insidern relative Nachteile brachte, w e i l es nur zu einem teilweisen Lohnausgleich kam (Franz/Smolny 1994, 527). Gewerkschaftsführungen sind also offenbar sowohl willens als auch i n der Lage, den Insidern auch i m Aufschwung begrenzte Opfer aufzubürden, wenn es u m das Ziel geht, die Beschäftigung zu erhöhen. Wenn also die Führung nicht immer vollständig von den Insidern abhängig ist, bietet ihr die Gewinnbeteiligung Vorteile. Sie liefert i h r zwei Instrumente für die Tarifpolitik: den Basislohn und den Gewinnanteil. I n den Perioden, i n denen der Drang der Insider nach einer Erhöhung ihres sicheren Einkommens besonders stark ist, kann die Führung auf eine reine Erhöhung der Basislöhne setzen. I n den übrigen Perioden kann sie dagegen das Schwergewicht auf höhere Gewinnanteile, entsprechend niedrigere Basislohnsteigerungen und höhere Beschäftigung legen. Dies entspricht natürlich nicht dem reinen Lohn-Ziel der Insider. Von diesem Ziel der Insider abzuweichen, w i r d für die Führung bei der Gewinnbeteiligung jedoch lohnender, weil sie jetzt für die gleiche Lohnzurückhaltung einen höheren Beschäftigungszuwachs als bei Fixlöhnen erhält. Es w i r d hier also nicht i n unrealistischer Weise unterstellt, daß die Akteure auf Gewerkschaftsseite bei einer Gewinnbeteiligung plötzlich uneigennütziger werden und ihre Präferenzen h i n zu mehr Lohnmäßigung verändern. Z u dieser Lohnmäßigung kommt es vielmehr bei konstanten Präferenzen alleine aufgrund des bei Gewinnbeteiligung verbesserten trade-offs zwischen Lohnhöhe und Beschäftigung. Besonders stark wären die Beschäftigungseffekte natürlich dann, wenn die Ge17 So die Ergebnisse von fünf Studien: die Schätzungen gesamtwirtschaftlicher Tariflohnfunktionen von Heilemann/Samarov (1990), Carruth/Schnabel (1993) und Schmidt (1994) sowie die Untersuchung der Determinanten einzelner Tarifabschlüsse von Meyer (1990), (1991). Dagegen w i r d die These einer vollständig insider-dominierten Tarifpolitik von einer gesamtwirtschaftlichen Untersuchung, Möller/Völker (1991), und einer Studie der Tariflohnsteigerungen i n einzelnen Sektoren, Neumann et. al. (1990), gestützt.

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werkschaft einem „Einfrieren" der Basislöhne über mehrere Jahre zustimmen würde, und es zu Lohnsteigerungen nur über die Gewinnanteile käme. I m übrigen bietet die Gewinnbeteiligung auch den Insidern zumindest einen Vorteil: sie sind automatisch an unerwarteten Gewinnsteigerungen beteiligt. 1 8 Gewerkschaftliche Nachschlagforderungen i n späteren Perioden, wenn die Konjunktur wieder abflaut und die Beschäftigungslage kritischer wird, würden dadurch vermieden. Bisher ausgeklammert blieben jedoch Aspekte, die aus Sicht der Gewerkschaft gegen eine Gewinnbeteiligung sprechen: Implizit wurde von Sicherheit ausgegangen: die Unsicherheit der gewinnabhängigen Entlohnung wurde nicht berücksichtigt. Deshalb spielte die Frage der Verlustbeteiligung auch keine Holle: die Unternehmen dehnten ihre Arbeitsnachfrage tatsächlich bis zum Basislohn aus. Zudem wurden i m p l i zit identische Unternehmen unterstellt: Die Auswirkungen einer unterschiedlichen Gewinnentwicklung wurden nicht berücksichtigt. Die Möglichkeit, beide Tarifparteien durch eine Gewinnbeteiligung besserzustellen und gleichzeitig auch die Beschäftigung zu erhöhen, ist deshalb i n der theoretischen Literatur nur unter den Annahmen der Sicherheit und identischer Unternehmen gezeigt worden. 1 9 Weil diese Annahmen sehr unrealistisch sind, werden sie jetzt der Reihe nach aufgehoben:

3. Unsicherheit, nicht-identische Unternehmen und ihre Auswirkungen auf die Akzeptanz der Gewinnbeteiligung

a) Symmetrische Gewinn- und Verlustbeteiligung Bei Unsicherheit w i r d sofort wieder die Frage der Verlustbeteiligung relevant. Als Referenzfall w i r d hier zunächst die nicht haftungsbeschränkte, symmetrische Gewinn- und Verlustbeteiligung betrachtet: Wenn beide Tarifparteien risikoneutral sind, und wenn der Erwartungswert der gewinnabhängigen Lohnzahlung positiv ist, ändert sich das bisherige Ergebnis nicht: Beide Tarifparteien stellen sich beim Übergang zur Gewinnbeteiligung und größerer Lohnmäßigung besser, w e i l i h r Erwartungsnutzen sich erhöht. Das bedeutet, daß beide Tarifparteien „ i m M i t t e l " von der Gewinnbeteiligung profitieren: Zwar stellt sich die Ge-

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Nicht zu vergessen ist natürlich, daß die Insider bei der beschriebenen Form der Gewinnbeteiligung auch von niedrigeren Steuern u n d Abgaben aufgrund verringerter Arbeitslosigkeit profitieren würden. 19 Zuerst von Pohjola (1987), dann von Anderson/Devereux (1989). 17'

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werkschaft unter Umständen schlechter als bei Fixlöhnen, wenn die tatsächliche Entwicklung ungünstiger als erwartet verläuft: Die Beschäftigungszunahme bei Gewinnbeteiligung ist dann nicht hoch genug, u m den relativ niedrigen Lohn auszugleichen. Dem steht jedoch ein besonders starker Nutzenzuwachs gegenüber, wenn die Wirtschaftsentwicklung günstiger als erwartet verläuft: Dann profitiert die Gewerkschaft von dem Beschäftigungszuwachs bei Gewinnbeteiligung und dem relativ hohen Lohn. Zumindest „ i m M i t t e l " mehrerer Perioden muß sich eine r i sikoneutrale Gewerkschaft besserstellen - auch wenn man die Möglichkeit einer Verlustbeteiligung berücksichtigt. Denn die gewinnabhängige Lohnzahlung muß i m M i t t e l mehrerer Perioden positiv sein. Die Beschäftigten sind nämlich an einer Buchgewinn-Größe beteiligt, die aufgrund des unvollständigen Abzugs von Kapitalkosten größer als der ökonomische Reingewinn ist. Der ökonomische Reingewinn aber darf i m M i t t e l zumindest nicht kleiner als N u l l sein, weil sonst die Eigner i h r Kapital desinvestieren würden. Die Vorteilhaftigkeit der Gewinnbeteiligung für beide Tarifparteien ist allerdings nicht mehr gewährleistet, wenn Gewerkschaft und Beschäftigte risikoscheu sind. Sie müssen dann für das Risiko unsicherer gewinnabhängiger Löhne kompensiert werden. Das macht es schwieriger, beide Tarifparteien gleichzeitig durch eine Gewinnbeteiligung besserzustellen, schließt diese Möglichkeit aber nicht zwangsläufig aus. Die Unsicherheit gewinnabhängiger Löhne w i r d i m übrigen nicht zwangsläufig durch eine größere Stabilität der Beschäftigung bei Schocks ausgeglichen. Dieses zweite kontra-intuitive Resultat hängt eng m i t dem ersten zusammen: der alleinigen Ausrichtung der Arbeitsnachfrage am fixen Basislohn. Können nämlich die Unternehmen die A r beitsnachfrage bis zum Basislohn ausdehnen, und sinkt dann das Grenzerlösprodukt bei Schocks unter den Basislohn, so hat das Unternehmen die gleichen Anreize wie bei Fixlöhnen, die Beschäftigung abzubauen. N u r dann, wenn die Unternehmen ihre Arbeitsnachfrage zunächst gar nicht bis zum Basislohn ausdehnen konnten, ergibt sich eine größere Beschäftigungsstabilität bei Schocks. Voraussetzung dafür ist also eine Überschußnachfrage nach Arbeit i m Ausgangszustand. Dafür müßten die Tarifparteien aber so niedrige Basislöhne und Gewinnanteile vereinbaren, daß die Arbeitsangebotsrestriktion greift, die Unternehmen also ihre gewünschte Arbeitsnachfrage gar nicht realisieren können. Es ist ungewiß, ob es tatsächlich dazu kommen würde. Auch die empirische Evidenz zu diesem Punkt ist nicht eindeutig: I n der Untersuchung von

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Chelius/Smith (1990) hängt das Ergebnis von der genauen Spezifikation der Schätzgleichung ab. Florkowski (1993) kann keine größere Beschäftigungsstabilität bei Gewinnbeteiligung feststellen, Kruse (1991a), (1993) hingegen schon.

b) Haftungsbeschränkte

Gewinnbeteiligung

Bei der i m vorigen Abschnitt analysierten symmetrischen Gewinnund Verlustbeteiligung ist eine hohe Verlustzuweisung an die Belegschaft nie ausgeschlossen. Ihre Realisierung ist daher schwierig, obwohl sie - wie gezeigt - beide Tarifparteien „ i m M i t t e l " besserstellen kann. Leichtere Akzeptanz dürfte die haftungsbeschränkte Gewinnbeteiligung finden, d. h. eine Gewinnbeteiligung m i t begrenzter oder ganz ausgeschlossener Verlustbeteiligung. Hier fällt die Arbeitsnachfrage aber bei gleichem Basislohn i.d.R. niedriger aus als bei symmetrischer Gewinnund Verlustbeteiligung. Denn neben dem Basislohn ist für die Arbeitsnachfrage auch die erwartete marginale Gewinnabführung relevant. Bei gleichem Basislohn sind also die Beschäftigungseffekte dieser Form nicht so günstig wie die der symmetrischen Gewinn- und Verlustbeteiligung. Nicht ausgeschlossen ist jedoch die Möglichkeit, daß beide Tarifparteien niedrigere Basislöhne vereinbaren und damit die gleiche Arbeitsnachfrage und erwartete Gewinne u n d Löhne wie bei symmetrischer Gew i n n - und Verlustbeteiligung realisieren. Für die Unternehmen muß die haftungsbeschränkte Gewinnbeteiligung deshalb nicht unbedingt nachteiliger sein. Wichtiger ist, daß gleichzeitig aufgrund der begrenzten Verlustbeteiligung die Varianz der möglichen Gesamt-Löhne sinken kann. Dies erhöht i m Vergleich zur Gewinn- und Verlustbeteiligung noch einmal die Möglichkeit, daß sich auch risikoscheue Gewerkschaften bei Gewinnbeteiligung besserstellen.

c) Nicht-identische

Unternehmen

Implizit wurde bisher immer von identischen Unternehmen ausgegangen. Berücksichtigt man aber die Verschiedenartigkeit von Unternehmen, kann es zu zwei Entwicklungen kommen, die die Realisierung einer tarif vertraglichen Gewinnbeteiligung schwieriger machen: Z u m einen ist bei brancheneinheitlichen Basislöhnen und Gewinnanteilen nicht

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mehr garantiert, daß alle Unternehmen vom Übergang zur Gewinnbeteiligung profitieren, zum anderen kann es jetzt auch zu uneinheitlichen Tariflöhnen selbst innerhalb eines Tarifbezirks kommen. Ursächlich für den ersten Sachverhalt ist die Unterschiedlichkeit von Produktions- und Absatzbedingungen. Sie kann z. B. dazu führen, daß bei einem brancheneinheitlich festgelegten Gewinnanteil der Pro-KopfGesamtlohn bei arbeitsintensiven Unternehmen zwar niedriger als der alternative Fixlohn ist, bei kapitalintensiven Unternehmen aber nicht. Letztere profitieren dann natürlich nicht mehr von der Gewinnbeteiligung. E i n Ausweg könnte darin liegen, die Festlegung des Gewinnanteils auf die Unternehmensebene zu verlagern, d. h. Verhandlungen zwischen Betriebsrat und Unternehmensleitung zu überlassen. Damit sich die U n terneh-mensleitung dann aber überhaupt auf eine Gewinnbeteiligung einläßt, muß als Alternative für den Fall der Nichteinigung eine höhere Tariflohnsteigerung greifen. Dann jedoch ist ungewiß, ob Betriebsrat und Unternehmen sich noch auf eine Gewinnbeteiligung einigen werden: Das Unternehmen w i r d nicht zu einer Gewinnbeteiligung bereit sein, wenn der (erwartete) Pro-Kopf-Gesamtlohn dabei höher ist als der alternative Tariflohn. Der Betriebsrat dagegen ist stärker als die Gewerkschaftsführung insider-kontrolliert. I m Aufschwung werden diese den fixen, sicheren Tariflohn einem unsicheren gewinnabhängigen L o h n mit maximal gleich hohem Erwartungswert vorziehen. Nicht viel anders ist das B i l d bei wirtschaftlich schlechter Lage: Zwar sind die Insider hier durchaus zu Lohnmäßigung zwecks Beschäftigungssicherung bereit. Sie sind aber nicht unbedingt an einer Gewinnbeteiligung interessiert, vor allem dann nicht, wenn eine positive gewinnabhängige Lohnzahlung ausgeschlossen ist. Eine praktikablere Alternative besteht jedoch darin, den Gewinnanteil weiter brancheneinheitlich zu vereinbaren, dafür aber einen Höchstwert für den gewinnabhängigen L o h n festzulegen. Dadurch könnte das Ausgangsproblem, ein zu hoher Pro-Kopf-Gesamtlohn z. B. bei kapitalintensiven Unternehmen, vermieden werden. Diese würden sich dann bei Gewinnbeteiligung zumindest nicht mehr schlechter stellen. Nicht vermeiden läßt sich jedoch die zweite Entwicklung: uneinheitliche Tariflöhne selbst innerhalb eines Tarifbezirks aufgrund uneinheitlicher gewinnabhängiger Löhne. Ursächlich dafür sind zum einen wiederu m Unterschiede i n den Produktionstechnologien, zum anderen i n der Gewinnentwicklung der Unternehmen. Sowohl Gewerkschaftsführung als auch Mitglieder bewerten einen „zu unterschiedlichen Lohn für die

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gleiche Arbeit" eher negativ. Weil sich aber der trade-off zwischen Lohn und Beschäftigung bei Gewinnbeteiligung verbessert, könnten die Gewerkschaften eher als bei Fixlöhnen bereit sein, uneinheitliche Tariflöhne hinzunehmen.

VI. Langfristige Auswirkungen der Gewinnbeteiligung Bisher wurde der Einfluß der Gewinnbeteiligung auf die Investitionstätigkeit vernachlässigt. Dies kann damit begründet werden, daß der Kapitalstock der Unternehmen beim Übergang zur Gewinnbeteiligung zunächst annähernd konstant bleibt. U m die langfristigen Beschäftigungseffekte besser zu beurteilen, müssen aber die Auswirkungen auf die Investitionen berücksichtigt werden. Zwar w i r d bei Gewinnbeteiligung die durchschnittliche Kapitalverzinsung für die Unternehmenseigner „kurzfristig", d. h. bei konstantem Kapital, ansteigen, weil es zu Lohnmäßigung i n Tarifverhandlungen und daher zu einem Gewinnanstieg kommt. Langfristig für die Investitionstätigkeit entscheidend ist aber die Verzinsung marginaler Kapitaleinheiten. Bei Fixlöhnen investieren die Eigner, bis die Rückflüsse aus der marginalen Kapitaleinheit gerade die Kapitalkosten decken. Bei Gewinnbeteiligung erhält die Belegschaft über den fixen Gewinnanteil einen Teil des Grenzerlösproduktes jeder Kapitaleinheit. Deshalb sinken für die Eigner die Rückflüsse aus der bisherigen marginalen Kapitaleinheit unter die Kapitalkosten. Ausgeschlossen wäre dies nur, wenn alle Kapitalkosten, auch die Opportunitätskosten des Eigenkapitals, den Kapitalgebern „vorab" erstattet würden, d. h. vor Gewinnbeteiligung der Belegschaft. Dann erhielten die Eigner auch auf die marginalen Kapitaleinheit ihre vollen Kapitalkosten, während die Belegschaft nicht an den Rückflüssen dieser Einheit beteiligt wäre. I n der Praxis ist ein voller Abzug aller Kapitalkosten vor Gewinnbeteiligung aber nicht möglich, weil die Opportunitätskosten des Eigenkapitals sich nicht genau feststellen lassen. Es muß also zu einer Beteiligung der Belegschaft an den Rückflüssen aus der marginalen Kapitaleinheit kommen. Das spricht zunächst für einen Desinvestitionsanreiz beim Übergang zur Gewinnbeteiligung. Dieser Desinvestitionsanreiz kann allerdings abgemildert werden und zwar dann, wenn das Grenzerlösprodukt des Kapitals bei Gewinnbeteiligung steigt. Dies ist nicht unwahrscheinlich: Beim Übergang zur

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Gewinnbeteiligung kommt es - wie gezeigt - bei kurzfristig konstantem Kapitalstock zu Lohnmäßigung und mehr Beschäftigung. Dann w i r d mehr Arbeit m i t der gleichen Menge Kapital kombiniert. Deshalb steigt i n jedem Fall das physische Grenzprodukt des Kapitals. Auch das Grenzerlösprodukt des Kapitals kann sich erhöhen: Zwar kann der Grenzerlös zurückgehen, wenn unvollständiger Wettbewerb herrscht und die m i t der Mehrbeschäftigung erhöhte Produktion nur zu einem niedrigeren Preis abgesetzt werden kann. Ist aber der Anstieg des physischen Grenzproduktes stärker, so nimmt das Grenzerlösprodukt des K a pitals zu. Ob dadurch aber der geringere A n t e i l der Eigner am Grenzerlösprodukt ausgeglichen wird, ist allerdings immer noch offen. Konkret stellen sich also folgende Fragen: Wie weit geht die Lohnmäßigung und der Beschäftigungsanstieg? So weit, daß es zu einem Anstieg des Grenzerlösproduktes des Kapitals kommt und dieser Anstieg den verminderten Anteil der Eigner wettmacht? Aufgrund des Fehlens empirischer Studien zu diesem Thema 2 0 läßt sich diese Frage nur i m Rahmen eines theoretischen Modells beantworten, das Investitionsentscheidungen und Tarifverhandlungen bei Gewinnbeteiligung i m Zusammenhang betrachtet. Bisher gibt es erst ein entsprechendes theoretisches Modell (Jerger/Michaelis 1995). Nach diesem Modell reicht die Lohnmäßigung nicht so weit, daß ein Rückgang der Investitionen verhindert wird. Sinkende Investitionen haben natürlich wiederum Rückwirkungen auf die Beschäftigung. I n dem genannten Modell geht der Rückgang der Investitionen jedoch nicht so weit, daß sich langfristig auch die Beschäftigung verringert. I m Gegenteil: sie steigt per saldo. 2 1 20 Die einzige Studie, die Tarifverhandlungen m i t und ohne Gewinnbeteiligung miteinander vergleicht (Bell/Neumark 1993), untersucht nicht die Investitionstätigkeit von Unternehmen. 21 N u r bei unrealistisch hohen Werten für die Produktionselastizität des K a p i tals und die Verhandlungsmacht der Gewerkschaften kann es zu geringerer Beschäftigung kommen (ibid, 14f.) - Nach ein zweiten theoretischen Modell, dem von Hoel/Moene (1988), ist nicht nur ein Rückgang der Investitionen, sondern auch der Beschäftigung wahrscheinlicher. Dieses Resultat beruht aber letztlich auf der Annahme einer risikofreudigen Gewerkschaft, was nicht besonders realistisch erscheint. - Z u beachten ist, daß das Modell von Jerger/Michaelis (1995) von einer konstanten Anzahl von Unternehmen ausgeht, die sich nach dem Übergang zur Gewinnbeteiligung nicht ändert. Das muß aber nicht so sein: Der „kurzfristig", d. h. bei konstantem Kapitalstock steigende Gewinn der bestehenden U n ternehmen könnte neue Unternehmen zum Marktzutritt veranlassen. Das w i r d den Rückgang des Kapitalstocks bei den Alt-Unternehmen nicht unbedingt ausgleichen. Denn es ist zu erwarten, daß der Desinvestitionsanreiz bei den A l t - U n ternehmen mit dem M a r k t z u t r i t t neuer Unternehmen eher noch zunimmt. Eine explizite theoretische Modellierung dieser Zusammenhänge steht jedoch noch aus.

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Z u beachten ist aber, daß dieses Modell die negativen Investitionseffekte der Gewinnbeteiligung eher überzeichnet: Es geht nämlich von Risikoneutralität der Unternehmen aus. Risikoscheu ist zwar sehr schwierig zu modellieren, aber wahrscheinlicher. Dann aber kommt es neben den bisherigen Effekten zu einem zusätzlichen positiven Einfluß auf die Investitionstätigkeit, weil die Gewinnbeteiligung die Risikoprämie auf Investitionen reduziert. Nicht i m Modell berücksichtigt ist zudem, daß die Gewinnbeteiligung die Arbeitsanreize für die Beschäftigten erhöht: Über die höhere Arbeitsproduktivität ergibt sich so ein zusätzlicher positiver Effekt auf das Grenzerlösprodukt des Kapitals. Insgesamt scheint deswegen die Vermutung gerechtfertigt, daß die positiven Beschäftigungseffekte der Gewinnbeteiligung nicht durch rückläufige Investitionen zunichte gemacht werden - wobei offen ist, ob es tatsächlich zu einem solchen Rückgang der Investitionen k o m m t . 2 2 Die gesamte bisherige Analyse war sektoral: sie untersuchte die Auswirkungen der Gewinnbeteiligung auf Tarifverhandlungen i n einer Branche. Gegen die Ergebnisse könnte von daher eingewandt werden, sie seien nicht auf die gesamtwirtschaftliche Ebene übertragbar: Eine Nominallohn-Zurückhaltung, wie sie durch die Gewinnbeteiligung erreicht werde, führe bei Berücksichtigung gesamtwirtschaftlicher Z u sammenhänge nicht zu mehr Beschäftigung, sondern verpuffe lediglich i n Preissenkungen. Letztlich geht es hier u m die alte Streitfrage, wovon die gesamtwirtschaftliche Nachfrage abhängt bzw. ob und wie sie sich bei einer Verbesserung der Angebotsbedingungen ändert. Ohne diese Fragen umfassend zu diskutieren, kann doch festgestellt werden, daß eine zurückhaltende Lohnpolitik (außer i m seltenen Fall eines konjunkturellen Nachfragedefizits) immer zu mehr Beschäftigung führt. Dieser Zusammenhang (und auch der gegenteilige bei expansiver Lohnpolitik) ist auch durch zahlreiche empirische Studien belegt. 2 3 Wichtiger ist, daß die Gewinnbeteiligung aufgrund des verbesserten trade-offs zwischen 22 Von Vertretern der dynamischen Investitionstheorie wurde gegenüber der Gewinnbeteiligung eingewandt, diese sei nichts anderes als eine zusätzliche Besteuerung temporärer Monopolgewinne und lähme von daher die Anreize zu Innovation und Investition (Grubel 1987, 186). Dieser Einwand greift jedoch zu kurz, weil die Gewinnbeteiligung nicht unbedingt zu einer Verringerung der temporärer Monopolgewinne führen muß: I n jedem Fall könnte durch die Festlegung eines Höchstwertes für den gewinnabhängigen Lohn verhindert werden, daß die Innovatoren höhere Löhne zahlen und niedrigere Gewinne machen würden als ohne Gewinnbeteiligung. Für die Innovatoren könnte natürlich evtl. ein niedrigeres Investitionsvolumen lohnend werden. Dann wirken aber die selben Anreize wie i n dem bereits beschriebenen statischen Fall. 23 Vgl. hierzu neben den i n Fußnote 1 erwähnten Studien auch Lehment (1993).

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Lohn und Beschäftigung für Gewerkschaften akzeptabler ist als die herkömmliche Strategie der Nominallohn-Zurückhaltung. 2 4

Vil. Andere Formen der Gewinnbeteiligung Bislang wurde von einer ganz bestimmten Form der Gewinnbeteiligung ausgegangen. Wie wirken alternative Ausgestaltungsmöglichkeiten? Der Übersichtlichkeit halber w i r d immer untersucht, wie sich jeweils eine Änderung gegenüber der Grundform cet. par. auswirkt: - Statt eines kollektiven Gewinnanteils für die gesamte Belegschaft können die Beschäftigen auch individuelle Gewinnanteile erhalten. Jeder zusätzliche Beschäftigte erhöht dann den insgesamt an die Belegschaft fließenden Gewinnanteil. Damit ist der zentrale Wirkungsmechanismus aufgehoben, der die positiven Beschäftigungseffekte der Gewinnbeteiligung hervorbrachte: Das Unternehmen muß jetzt beim Marginalbeschäftigten nicht nur den Basislohn, sondern auch die gewinn-abhängige Lohnzahlung berücksichtigen, denn diese könnte ohne seine Einstellung vermieden werden. Damit existiert kein Spielraum mehr zur Besserstellung beider Tarifparteien. - Wenn die Gewinnbeteiligung nicht Bestandteil eines Branchentarifvertrages ist, kann sie immer noch auf Unternehmensebene vereinbart werden. Ohne Öffnungsklausel i m Tarifvertrag kann sie dann aber nur die übertariflichen Zulagen beeinflussen; der Spielraum zur Senkung von Fixlohnkomponenten ist entsprechend gering. Selbst m i t Öffnungsklausel wäre es zweifelhaft, ob Betriebsrat und Unternehmen sich auf eine Gewinnbeteiligung einigen könnten: Dies gilt, wie bereits beschrieben (vgl. Abschnitt V) nicht nur für Aufschwungphasen, sondern auch bei schlechter Wirtschaftsentwicklung: Dann würde der Betriebsrat eine Öffnungsklausel nicht unbedingt für eine Gewinnbeteiligung nutzen, sondern eher für Beschäftigungssicherimg bei geringerem, aber immer noch fixem, garantiertem Lohn. - Bei einer unternehmensübergreifenden Gewinnbeteiligung werden die Gewinnbeiträge der einzelnen Unternehmen gepoolt und dann auf 24 Die Frage, ob die für die sektorale Ebene abgeleiteten Wirkungen der Gewinnbeteiligung auch auf gesamtwirtschaftlicher Ebene vorhanden sind, ist von Jerger/Michaelis (1995) m i t Hilfe der analytischen Konzepte von Lohn- und Preissetzungsgeraden überprüft worden. Sie gelangen zum Ergebnis, daß bei Gewinnbeteiligung die gleichgewichtige Arbeitslosigkeit für die meisten plausiblen Parameterkonstellationen zurückgeht. Eine Diskussion dieser analytisch hergeleiteten Ergebnisse kann hier jedoch nicht erfolgen.

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die Beschäftigten aufgeteilt. Die Arbeitskosten aus Sicht der einzelnen Unternehmen verändern sich dadurch i m Vergleich zur unternehmensbezogenen Gewinnbeteiligung nicht: Entscheidungsrelevant für die Einstellung des Marginalbeschäftigten ist immer noch der vom Unternehmen gezahlte Basislohn, eventuell ergänzt u m die erwartete marginale Gewinnabführung. Jedoch können die Arbeitsanreize für den einzelnen Beschäftigten relativ abnehmen, weil die Erträge höherer Arbeitsleistung m i t noch mehr Kollegen geteilt werden. Positiv für Beschäftigte und Gewerkschaft ist jedoch, daß durch das Poolen von Gewinnbeiträgen verschiedener Unternehmen die Streuung der gewinnabhängigen Löhne sinkt. Auch ist ein Widerstand der bisher Beschäftigten gegenüber „weniger produktiven" Neueinstellungen hier nicht zu erwarten - i m Gegensatz zur unternehmensbezogenen Variante. - W i r d der Gewinn einzelner Unternehmensbereiche, und nicht der des Gesamtunternehmens, als Bezugsbasis gewählt, hat das wiederum keine Auswirkungen auf die beschäftigungsrelevanten Arbeitskosten. Wegen größerer Arbeitsanreize ist jedoch die Arbeitsproduktivität vergleichsweise höher. Weil aber die einzelnen Unternehmensbereiche i n der Regel untereinander Leistungen austauschen, müssen bei dieser Form der Gewinnbeteiligung innerbetriebliche Verrechnungspreise ermittelt werden, falls dies nicht ohnehin geschieht. Problematisch daran ist, daß die E r m i t t l u n g solcher Verrechnungspreise nicht immer für die Beschäftigten nachvollziehbar sein wird. Das kann die Akzeptanz dieser Form verhindern. - Statt einer Pro-Kopf-Aufteilung des Beteiligungs-Gewinnes kann auch eine Aufteilung nach der relativen Höhe der Basislöhne vorgenommen werden. Die Arbeitskosten aus Sicht des Unternehmens verändern sich nicht. Jedoch w i r d eine Nivellierung der Gesamtlöhne wie bei der Pro-Kopf-Aufteilung vermieden. - W i r d keine Barauszahlung, sondern eine investive Verwendung i m U n ternehmen vorgenommen, liegt eine Kombination von Gewinn- und Kapitalbeteiligung vor. Die beschäftigungsrelevanten Arbeitskosten verändern sich gegenüber der Barauszahlung nicht. Auch die Investitionseffekte sind - entgegen erstem Anschein - nicht zwangsläufig günstiger als bei Barauszahlung: Zwar ist der A n t e i l der Eigner an den Investitionskosten jetzt geringer; zugleich vermindern sich aber auch ihre Rückflüsse i m Zeitablauf immer weiter: Die Beschäftigten kumulieren jetzt nämlich Gewinnanteile: Sie erhalten zunächst i m

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Rahmen der „normalen Gewinnbeteiligung" Gewinnanteile als Gegenleistung für ihre Arbeit i n der jeweiligen Periode, daneben haben sie aber auch Gewinnansprüche aufgrund der investiv angelegten Gewinnbeteiligung früherer Perioden. Als Fazit aus der Diskussion alternativer Ausgestaltungsmöglichkeiten kann m i t h i n festgehalten werden: Bei einer Gewinnbeteiligung sind kollektive und keinesfalls individuelle Gewinnanteile festzulegen. Eine tarifvertragliche Vereinbarung hat größere Realisierungschancen u n d günstigere Beschäftigungseffekte als eine Vereinbarung auf Unternehmensebene. Unter Anreizgesichtspunkten ist eine Beteiligung am „Gew i n n " einzelner Unternehmensbereiche sinnvoll; unter dem Aspekt der Risikopoolung dagegen eine unternehmens-übergreifende Gewinnbeteiligung. Die der Belegschaft als ganzes zustehende Gewinnsumme sollte nach der relativen Höhe der Basislöhne und nicht nach Köpfen aufgeteilt werden. Eine investive Verwendung ist einer Barauszahlung nicht unbedingt überlegen.

VIII. Beschäftigungseffekte einer Kapitalbeteiligung Wenn eine Kapitalbeteiligung nicht (wie i m letzten Abschnitt) m i t einer Gewinnbeteiligung kombiniert wird, w i r d ein fester Lohnbestandteil i n Eigen- oder Fremdkapital des Unternehmens umgewandelt. Die meisten Investivlohn-Modelle fallen unter diese Kategorie. Für die Arbeitsnachfrage ist dann nicht nur der Barlohn relevant. Denn das Unternehmen hätte sich grundsätzlich auch K a p i t a l bei sonstigen Kapitalgebern beschaffen können. N u r wenn das Unternehmen K a p i t a l von den Beschäftigten zu günstigeren Konditionen erhält, sinken die Arbeitskosten unter die Summe aus Bar- und Beteiligungslohn. Das mag verwundern, weil die entsprechenden Vorteile i n Form niedrigerer Kapitalkosten anfallen. Sie ergeben sich aber aus dem Einsatz des Flaktors Arbeit und sind daher bei der Arbeitsnachfrage zu berücksichtigen. Fraglich ist jedoch, ob Beschäftigte oder Gewerkschaften bereit sein werden, Unternehmen günstigere als marktgängige Konditionen zu gewähren. Bei den Beschäftigten w i r d dies nur dann der Fall sein, wenn sie höhere Rückflüsse auf die Kapitaltitel erwarten als sonstige Kapitalgeber. Für diese Ausnahmefälle bedarf es keiner tarifvertraglichen K a p i talbeteiligung. Auch für die Gewerkschaften gibt es keine stärkeren A n reize für Lohnmäßigung. Hierfür erhielte sie nämlich den gleichen Beschäftigungszuwachs wie bei Fixlöhnen, w e i l durchschnittliche und

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marginale Arbeitskosten i m Gegensatz zur Gewinnbeteiligung nicht auseinanderfallen. E i n Spielraum für niedrigere Arbeitskosten kann höchstens "künstlich" geschaffen werden, indem der Staat die Kapitalbeteiligung subventioniert - wie dies i n Deutschland m i t der Steuerbefreiung nach 19 a EStG geschieht. Demgegenüber können sich - wie gezeigt - bei der Gewinnbeteiligung beide Tarifparteien auch ohne staatliche Subventionierung besserstellen, w e i l die Arbeitskosten aus Sicht des Unternehmens unter der Lohnzahlung aus Sicht des Arbeitnehmers liegen. Allerdings kann auch eine Kapitalbeteiligung positive Beschäftigungseffekte haben - und zwar dann, wenn ausschließlich beschäftigte Insider Kapitalanteile erhalten, während Neueingestellten nur ein verringerter Barlohn gezahlt wird. Dieses Verfahren, das von Sinn (1993) vorgeschlagen wurde, erscheint jedoch kaum realisierbar: Es käme dabei nicht nur zu einer vorübergehenden, sondern permanenten Diskriminierung zwischen Insidern und Outsidern, die zudem auch für die breite Öffentlichkeit unmittelbar nachvollziehbar wäre. Es ist deshalb kaum vorstellbar, daß Gewerkschaften einem solchen Verfahren zustimmen würden. Statt über die Arbeitskosten kann eine Kapitalbeteiligung die Beschäftigung aber auch über Auswirkungen auf Arbeitsproduktivität und Investitionstätigkeit beeinflussen: Auf theoretischer Basis lassen sich der Kapitalbeteiligung sowohl positive als auch negative Wirkungen auf die Arbeitsproduktivität zuweisen: Einerseits kann eine Entlohnung m i t Eigenkapital das Interesse der Beschäftigten auf das langfristige Gewinnmaximierungs-Ziel des Unternehmens h i n ausrichten, allerdings nur so lange, wie der Kapitalanteil einer Sperrfrist unterliegt bzw. nicht veräußert wird. Andererseits kann sich gerade bei einer zwangsweisen Kapitalbeteiligung die Portfolio-Struktur der Beschäftigten verschlechtern, weil jetzt nicht nur i h r firmenspezifisches Humankapital, sondern auch Teile des sonstigen Vermögens firmenspezifischen Risiken ausgesetzt sind. Kompensiert das Unternehmen eine solche suboptimale Vermögensallokation nicht durch einen höheren Gesamtlohn, ist m i t sinkenden Leistungsanreizen zu rechnen (Estrin/Grout/Wadhwani 1987, 37). Insgesamt scheinen jedoch zumindest bei einer Beteiligung am E i genkapital die positiven Anreizeffekte zu überwiegen, wie eine Reihe von empirischen Studien zeigt. 2 5 25 Demgegenüber hat eine Entlohnung m i t Fremdkapital-Titeln keine Auswirkungen auf die Arbeitsproduktivität. Vgl. die Zusammenstellung empirischer Studien i n Schares (1993), 205 - 209.

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Jedoch ist der Einfluß der Kapitalbeteiligung auf die Investitionstätigkeit nicht unbedingt positiv. Er hängt davon ab, ob die Kapitalbeteiligung zwangsweise vorgenommen w i r d oder ob jeder einzelne Beschäftigte ein Wahlrecht über die Form seiner Entlohnung hat. Eine zwangsweise Kapitalbeteiligung birgt i n sich die Gefahr einer Fehlallokation von Kapital: Müssen die Arbeitnehmer ein Teil ihrer Löhne i n Unternehmenstiteln halten, werden sie cet. par. ihre übrigen Kapitalanlagen vermindern. Wird i h r eigenes Unternehmen unwirtschaftlicher geführt als die Unternehmen, an denen sie sich sonst mittel- oder unmittelbar beteiligt hätten, w i r d die Allokationsfunktion des Kapitalmarktes gestört. U m dies auszuschließen, muß die Kapitalbeteiligung auf freiwilliger Basis angeboten werden. Dann aber ist m i t keinen Rückwirkungen auf Tarifverhandlungen zu rechnen.

I X . Zusammenfassung Vor- u n d Nachteile einer Gewinn- oder Kapitalbeteiligung von A r beitnehmern werden schon lange diskutiert. Erst i n den letzten Jahren ist dabei ein theoretisches Argument entwickelt worden, wonach eine Gewinnbeteiligung zu mehr Lohnmäßigung i n Tarifverhandlungen führen kann: Danach verbessert eine Gewinnbeteiligung für die Gewerkschaft den trade-off zwischen (Gesamt-)Lohn und Beschäftigung, weil bei i h r nur der Basislohn für die Beschäftigung relevant ist. Das führe zu einer höheren Nachfrage der Gewerkschaft nach dem für sie „relativ b i l liger" gewordenen Gut Beschäftigung. Wie die Analyse gezeigt hat, gilt dieses Argument nicht nur unter den restriktiven Annahmen der Theorie. Es kann auch unter realistischeren Bedingungen seine Gültigkeit behalten. Den Tarifparteien kann deshalb empfohlen werden, Gewinnbeteiligungsverfahren zu erproben. Dabei können sie wie folgt vorgehen: U m die wirtschaftliche Dynamik zu erhöhen und die Sockelarbeitslosigkeit zu verringern, sollten sie sich auf ein mehrjähriges Einfrieren der heutigen Fixlöhne und auf Lohnsteigerungen ausschließlich über Gewinnanteile einigen. Dabei dürfen i m Interesse der Unternehmen die Pro-KopfGesamtlöhne nicht so stark steigen wie bei Fortführung der Fixlöhne. Es ergibt sich einerseits der gleiche Beschäftigungsanstieg wie bei einem reinen Einfrieren der heutigen Löhne, andererseits aber aufgrund der Gewinnbeteiligung immer noch eine Erhöhung der Pro-Kopf-Löhne. Das sollte diese Strategie auch für die Gewerkschaften interessant machen.

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Zusammenfassung der Diskussion Referate Teriet, Sperling und Schares

Stille hakt bei den Schlußbemerkungen Teriets ein: Er habe Arbeitszeitverkürzungen als defensives Instrument bezeichnet; nun stünden i n der Arbeitsmarktpolitik aber nicht allzuviele Instrumente zur Verfügung. Auch bei Gewinnbeteiligung oder Lohndifferenzierung habe sich ja gezeigt, daß die Wirkung höchst unsicher sei. Die Konsequenz müsse doch wohl darin bestehen, auch weiterhin eine Mischung von Instrumenten einzusetzen. Auf arbeitszeitverkürzende Maßnahmen könne dabei nicht verzichtet werden, denn die bisherigen Arbeitszeitverkürzungen hätten ja unzweifelhaft positive Beschäftigungseffekte gebracht. Wahrscheinlich würden auch weitere Arbeitszeitverkürzungen ähnlich wirken. Zweitens müsse bedacht werden, daß arbeitszeitverkürzende Maßnahmen und Lohnpolitik unauflöslich miteinander verschränkt sind, denn bei Lohnrunden, i n denen Arbeitszeitverkürzungen vereinbart werden, seien auch die Lohnsteigerungsraten andere. Außerdem gebe es i m Z u sammenhang m i t arbeitszeitverkürzenden Maßnahmen auch lohndifferenzierende Vorgaben. Stille bezieht sich dabei auf die individuelle D i f ferenzierung von Arbeitszeiten. Weiterhin würden durch arbeitszeitverkürzende Maßnahmen und die Flexibilisierung von Arbeitszeiten die Ausgleichszeiträume verlängert und damit potentiell auch Einspareffekte bei Zuschlägen erzielt. Schließlich gebe es z. B. i n den Vereinbarungen bei VW und auch i n einigen anderen Branchen infolge der neuen Arbeitszeitkorridore für die Arbeitgeber auch Einsparungen bei den Kurzarbeiterbeiträgen. Durch diese neuen Lösungen würden den Betrieben also Sozialabgaben erspart. Insgesamt hätten Arbeitszeitverkürzungen zu verbesserten Möglichkeiten eines rationalen Personalmanagements beigetragen, und die dam i t zusammenhängende Arbeitszeitflexibilisierung habe kostensenkend gewirkt, also auch produktivitätserhöhend. Insofern habe Arbeitszeitverkürzung durchaus nicht nur defensiven Charakter. 18:

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Zusammenfassung der Diskussion

Siebert teilt diese Ansichten Stilles nicht, er ist skeptisch, ob die pauschale Arbeitszeitverkürzung letzten Endes für die Arbeitnehmerschaft positiv gewirkt hat, geht aber auf die Problematik an dieser Stelle nicht detailliert ein. Er fragt Teriet, ob neben der von i h m ausschließlich betrachteten Flex i b i l i t ä t der Arbeitszeit nach unten nicht viel stärker über Flexibilität nach oben nachgedacht werden müßte. I n Engpaßbereichen müsse, u m die Unternehmen wettbewerbsfähiger zu machen, mehr gearbeitet werden. Man bekomme zu hören, daß die institutionellen Regelungen i n einigen Bundesländern so sind, daß eine zusätzliche Schicht am Samstag vier Wochen vorher m i t dem Betriebsrat vereinbart werden muß. Auf der anderen Seite gestatteten die Modelle bei B M W eine Sechs-Tage-Woche i n einzelnen Betrieben, also Flexibilität nach oben. Sie gestatte, Beschäftigung zu sichern und - über steigende Arbeitsproduktivität - A r beitsplätze zu gewinnen oder Spielraum für steigende Reallöhne zu schaffen. Teriet hält daran fest, daß Regelungen zur Arbeitszeitverkürzung defensiv seien. Beschäftigungsorientierte Arbeitszeitregelungen à la VW seien n u n einmal faktisch darauf ausgelegt, Entlassungen zu vermeiden. Die Kernfrage laute dann, ob zusätzlich auch neue Arbeitsplätze geschaffen werden. Der Primäreffekt sei immer, Arbeitsverhältnisse auf Zeit zu stabilisieren, und das sei wohl nicht mehr als eine defensive Maßnahme. I n der Summe könne man allerdings sehr w o h l davon ausgehen, daß Arbeitszeitverkürzung Beschäftigungs- und Verteilungsaspekte hat. Wenn früher über den verteilbaren Zuwachs verhandelt wurde, habe es viel öfter Geldrunden als Zeitrunden gegeben. Man müsse auch bedenken, daß immer stille Teilhaber mit am Tisch sitzen, die an Zeitrunden nichts verdienen, wohl aber an Abschlüssen zu Lohnerhöhungen. E i n Beispiel sei die Abschöpfung durch den Staat mittels Steuerprogression. Heute trete eine andere Dimension nach vorn: individuelle Arbeitszeitverkürzungen entsprechend den individuellen Präferenzen zusammen mit zunehmender Entkoppelung von Arbeitszeiten und Betriebszeiten und einer viel stärkeren Mehrfachbesetzung von Arbeitsplätzen. I n hochkapitalintensiven Bereichen seien zum Beispiel durch massive Entkoppelung neue Spielräume eröffnet worden. Gelegentlich gehörten dazu auch kürzere Arbeitszeiten wegen unbequemer oder gefährlicher Arbeiten.

Zusammenfassung der Diskussion

Das Zuschlagssystem insgesamt stehe sicherlich auch zur Disposition, aber der Problemkreis „Flexibilität der Arbeitszeit und der Betriebszeit" sollte nicht einseitig gesehen werden, nicht als Methode, u m Z u schläge einzusparen, sondern u m zu einem Interessenausgleich zu kommen. Hier gebe es zwei verschiedene polarisierte Meinungen. I m Kontext der Arbeitszeitflexibilisierung gebe es die Vorstellung des zeitsouveränen Mitarbeiters, der kommen und gehen kann, wann er w i l l , und der arbeitet, solange er w i l l . Das sei eine Horrorvision für das Management. Die andere Vorstellung gehe von der kapazitätsorientierten Arbeitszeit aus, bei der der Mitarbeiter zu kommen und zu gehen hat, wenn gerade Arbeit zu t u n ist. Die Realität liege w o h l i n der Mitte. Zur Flexibilität nach oben merkt Teriet an, i n den Unternehmen, wo Flexibilität m i t Interessenausgleich verbunden werde, seien offenbar umfangreiche Möglichkeiten gegeben. I n manchen Fällen sei das Management i n der Lage, durch gleitende Arbeitszeit kurzfristig Arbeitsvolumen zu mobilisieren. Aber das sei auch eine Frage des Bezugsrahmens. Z u m Beispiel habe B M W i n Regensburg das Werk unter einem ganz speziellen Aspekt gebaut, nämlich unter der Vorgabe optimaler Betriebslaufzeiten, i n diesem Fall m i t dem Ziel des Vier-Schicht-Betriebs. Daru m herum seien dann Arbeitszeitmodelle komponiert worden, die genau dazu passen. Hier liege die Zukunft: i n der einheitlichen Entwicklung von Betriebszeitmanagement und dazu komplementärem Arbeitszeitmanagement. Hier stelle sich eine neue Frage, und zwar m i t individuellem Bezugspunkt. Die Lebensarbeitszeit müsse oft neu definiert werden. Auch die Bindung an ein Unternehmen werde zum Problem, „denn was nützt es, 30 Jahre bei VW zu sein und 20 Jahre arbeitslos?" Man müsse darüber nachdenken, wie die Flexibilität langfristig w i r k t . Es seien mittlerweile sogar Tarifverträge abgeschlossen worden, zum Beispiel i n der Süßwarenindustrie, wo Zeitübertragungsmöglichkeiten schon für drei Jahre vorgesehen sind. Hier sei es - ausgehend von den Erfordernissen der Betriebslaufzeiten - gar nicht mehr weit bis zur Lebensarbeitszeit des einzelnen, und zwar mit Flexibilität nach unten, nicht i m Sinne des individuellen Auf stockens. Scheremet geht auf den Vortrag von Schares ein. Er habe angeführt, daß die Gewinnbeteiligung für die Gewerkschaften dann akzeptabel sei, wenn die Gewerkschaften die Beschäftigungsentwicklung i n i h r K a l k ü l einbeziehen. Er habe aber zu wenig berücksichtigt, ob die Strategie der Gewinnbeteiligung auch für die Unternehmer akzeptabel ist. Man könne

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Zusammenfassung der Diskussion

den Vorschlag ganz leicht modifizieren, u m seine Problematik zu erkennen: Man stelle sich vor, die gewinnabhängigen Lohnbestandteile würden nicht von den Gewerkschaften festgelegt, sondern der Staat erhebt eine Steuer, die genau so berechnet wird, wie das gemäß Schares bei den gewinnabhängigen Löhnen gedacht wäre. Diese Steuer würde dann pro Kopf an die Wirtschaft ausgeschüttet. Auf der anderen Seite, wenn U n ternehmen Verluste machten, erhielten sie Subventionen, die von der Bevölkerung über Steuern zu finanzieren wären. Die Auswirkungen auf den Strukturwandel und die Kapitalbildung - das sei leicht zu erkennen - wären negativ, weil die guten Unternehmen bestraft und die schlechten belohnt würden. Wirtschaftliches Wachstum und Strukturwandel kämen nun einmal durch innovative Unternehmer zustande, die einen ExtraAnreiz haben, Gewinne zu machen. Diese Gewinne würden gemäß Schares-Vorschlag zum Teil wieder weggesteuert. Schares habe auch selber gesagt, daß der Kapitalstock bei Gewinnbeteiligung möglicherweise geringer wäre - m i t entsprechend abträglichen Konsequenzen für Produktivitätsentwicklung, Arbeitsplätze und Einkommensspielräume. Sehr gut sei an dem Vorschlag, daß dadurch die Anpassung der Löhne an die Wirtschaftslage beschleunigt würde, daß also bei Änderung der w i r t schaftlichen Situation die Lohnmäßigung frühzeitig einsetzte bzw. Nachschlagsverhandlungen entfielen. Diese Möglichkeit sei allerdings bei der derzeitigen Tarifgestaltung auch schon gegeben, nämlich durch übertarifliche Bezahlung. Es scheine, daß das gegenwärtige System m i t all seinen Schwächen, insbesondere der langsamen Reaktion auf Veränderungen der wirtschaftlichen Situation, doch noch überlegen ist. Schares erwidert, er habe aus guten Gründen nicht für eine staatlich vorgeschriebene Gewinnbeteiligung votiert, bei der der Staat die Anteile festlegt, sondern er habe gefragt, ob es vorstellbar wäre, daß die Tarifparteien sich auf etwas derartiges freiwillig einigten. Beide Seiten müßten also Vorteile davon haben, zumindest dürfte keine schlechter gestellt sein. Wie dargelegt, sei es durchaus vorstellbar, daß es aufgrund des verbesserten trade-offs zu einem Lohnmäßigungseffekt kommt und daß daraus ein geringerer Pro-Kopf-Gesamtlohnanstieg resultierte als bei Fixlöhnen - dies sei ein zentraler Aspekt. Z u einer verschlechterten Position der tüchtigen Unternehmen käme es nur, wenn das Pro-Kopf-Gesamtlohnniveau i n einer Branche beim Übergang zur Gewinnbeteiligung auf gleichem Niveau bliebe. Sie müßten dann insgesamt höhere ProKopf-Gesamtlöhne bezahlen als vorher. Aber der zentrale Effekt gemäß seiner Analyse sei ja, daß es über den verbesserten trade-off zu einem geringeren Pro-Kopf-Gesamtlohnanstieg kommt und daß deswegen die

Zusammenfassung der Diskussion

Gewinne steigen. Das bedeute natürlich auch, daß die durchschnittliche Kapitalrendite steigt. N u n hätte die durchschnittliche Kapitalrendite natürlich nicht viel m i t der marginalen Kapitalrendite zu tun, die ja langfristig für Investitionen entscheidend sei. Sie könne durchaus fallen, sie müsse es aber nicht. Der zentrale Effekt i m Gegensatz zu Scheremets Aussage sei also, daß die Gewinnbeteiligung freiwillig ist. Das könne auf Dauer nur funktionieren, wenn zumindest beide Seiten sich dadurch nicht schlechter stellen. Oppenländer weist darauf hin, daß das Thema theoretisch angefaßt wurde und Möglichkeiten durchdiskutiert worden seien. Dagegen sei zwar nichts einzuwenden, nur gebe es eine reiche empirische Literatur, und es wäre interessant gewesen, auch davon etwas zu hören. Hier werde nun gemutmaßt über die möglichen Verhaltensweisen von Tarifparteien, aber man hätte auch an Fallstudien nachvollziehen können, was w i r k lich passierte. So gebe es eine ausführliche empirische Analyse über die amerikanischen Verhältnisse; dort hätten es die Gewerkschaften immer abgelehnt, die Grenzen zwischen den Produktionsfaktoren K a p i t a l und Arbeit zu verwischen. I n der Bundesrepublik habe es dagegen schon lange eine Partnerschaft i m Betrieb gegeben. Es sei evident gewesen, daß Versuche der Gewinnbeteiligung aufgegeben wurden, sobald es zu Verlusten kam. Auf schwierige Definitionsprobleme weist Scheuer hin. Schares habe m i t Recht betont, wie wichtig Praktikabilität m i t einfachen, durchsichtigen Regelungen auch für die Produktivität und die Motivation der Arbeitnehmer seien. N u n sei aber eine Größe wie der Gewinn eine sehr umstrittene Kategorie. Er sei i n seinem Umfang durchaus abhängig vom Ringen gegnerischer Parteien, Eaktor K a p i t a l u n d Eaktor Arbeit, die u m denselben Batzen Geld streiten. Der Unterschied sei aber, daß der eine die Bücher führt und der andere am Fließband steht. Also könnte es sein, daß man da eine Bürokratie der Überwachung u n d des Schiedsgerichts einführen müßte und daß es hauptsächlich zu Beschäftigungseffekten i m Dienstleistungssektor, nämlich bei den unabhängigen vereidigten Buchprüfern käme. Paqué gratuliert Schares für die gelungene Darstellung des Themas. Das Konzept sei ja an sich schon länger i n der Diskussion. Dabei stelle sich immer die Grundfrage des Insider-Outsider-Gegensatzes: Die Insider nutzten ihre Machtposition, u m Outsider nicht hereinzulassen. Der Grund sei letztlich stets die niedrigere Produktivität der Outsider. Wenn der L o h n sich nach der Grenzproduktivität richte, hätten alle einen Ver-

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lust hinzunehmen. A n den produktionstechnischen Bedingungen sei zumindest durch ein Lohnmodell überhaupt nichts zu ändern. Deswegen müsse auch i n dem Modell von Schares i n irgendeiner Form eine Verringerung des Verteilungsspielraums eintreten. Dies geschehe i n der Tat dadurch, daß es pro Kopf eine Gewinnausdünnung brächte. I n dieser Wirkung seien sich also beide Modelle gleich. Gleichzeitig werde aber behauptet, das eine Modell sei attraktiver für die Gewerkschaften oder für die Insider. D a r i n stecke immer eine implizite Annahme über ein geändertes Verhalten: Plötzlich würden die Menschen besser, sie würden geneigter, irgendein Opfer hinzunehmen, das sie i m derzeitigen System nicht akzeptierten. Die Begründung, weshalb i m derzeitigen System so wenig Gewinnbeteiligung zu beobachten ist, liege darin, daß sie tatsächlich nicht den Präferenzen entspricht, und zwar genau wegen des Insider-Verhaltens. M i t anderen Worten: E i n wunderbarer Vorschlag, elegant, übrigens auch durchaus wirksam i m Sinne der zyklischen Verstetigung, aber leider ohne Chance, den fundamentalen, langfristigen Insider-OutsiderGegensatz zu überwinden, der dem Problem zugrunde liegt, das gelöst werden soll. Vogler-Ludwig ergänzt diesen Einwand Paqués: Die Tatsache, daß Gewinnbeteiligung nur i n begrenztem Ausmaß zu beobachten ist, trotz der Attraktivität dieses Modells zumindest aus ökonomischer Sicht, habe auch rein politisch-strategische Gründe. Wenn die Gewerkschaften i h ren Mitgliedern nicht mehr als einen Basislohn bieten könnten, sei das an sich schon ein unattraktives Verhandlungsergebnis. Außerdem kämen sie i n die Klemme: Je höher dieser Basislohn, desto geringer ist die Gewinnbeteiligung der Arbeitnehmer - ein für die Gewerkschaften absolut unakzeptables Resultat, das ihre Position i n der Arbeitnehmerschaft m i t Sicherheit schwächte. Außerdem hätten die Arbeitnehmer nicht unbedingt ein Interesse daran, denn zumindest steige i h r Risiko, ein bestimmtes Lohnniveau dauerhaft zu erreichen. Widerstand sei schließlich auch von den Arbeitgebern zu erwarten, die ja m i t einer Verringerung ihrer Kapitalverzinsung zu rechnen hätten oder zumindest ein höheres Risiko eingehen müßten. Scheremet weist auf Sekundäreffekte hin, die das Modell gefährden könnten. Die Analyse beruhe auf der Voraussetzung, daß die Nominallöhne i m Durchschnitt geringer wären als i m heutigen System, d. h. daß bei gleicher Produktivität die Lohnstückkosten sinken. Die Unternehmen könnten den Systemwechsel nutzen, u m die Gewinne zu erhöhen.

Zusammenfassung der Diskussion

Wenn man aber Wettbewerb auf den Märkten unterstellte, müßten auch Preiseffekte berücksichtigt werden, letztendlich sinkende Gewinne der Unternehmen, w e i l der Reallohn eigentlich unverändert bleibt. Es sei also nicht sicher, ob es bei Wettbewerb auf den Gütermärkten zu einer Erhöhimg der Gewinne kommt, wenn die Unternehmen keine Preisüberwälzungsspielräume haben. Scheremet meint ferner, daß es zwar i m Vergleich zur jetzigen Situation eine stärkere Nominallohnmäßigung i m Durchschnitt gäbe, aber nicht bei den einzelnen Unternehmen. Wenn es unter diesen Umständen den Tarifparteien überlassen bleiben sollte, das Modell freiwillig einzuführen, wäre der Gang der Ereignisse absehbar: I n den Branchen m i t guten Gewinnen, also den expandierenden Branchen, würden die Arbeitgeber versuchen, diesen Vorschlag zu verhindern. Dagegen würden die Arbeitgeber i n den Branchen, die eine schlechtere wirtschaftliche Entwicklung haben, eher bereit sein, diesen Vorschlag zu akzeptieren. Das Gegenteil wäre bei den Arbeitnehmern zu erwarten. Allerdings hätte der Vorschlag gerade bei den Branchen, die prosperieren, weniger Chancen als i n den angeschlagenen Bereichen. Gerade i n den Branchen i n schlechterer Position würden sich die Arbeitnehmer nicht notwenigerweise verschlechtern, aber die Unternehmer würden ihre Lage klar verbessern. Auch Hallwirth begrüßt den Vortrag von Schares, es handele sich um ein ausgesprochen fruchtbares Feld für weitere Forschung. Er bedauert, daß die Frage der Kapitalbeteiligung am Ende unter Zeitdruck kam. Es sei nicht zu erkennen, daß die Arbeitskosten dadurch steigen würden, denn man müsse berücksichtigen, daß die Aufbringung dieses Kapitals auf eine alternative Weise ebenfalls entsprechende Kosten verursachen würde. N u r die etwaige Differenz sei zu berücksichtigen, die aufträte, wenn das Kapital, das den Arbeitnehmern überlassen wird, besser bedient werden muß als die alternativen Kapitalgeber. Ferner merkt Hallwirth an, daß der Konnex zur Lohnzurückhaltung große Vorteile verspricht. Bei der Kapitalbeteiligung ergäbe sich u n m i t telbar - anders als bei der Gewinnbeteiligung - ein Effekt der Lohnzurückhaltung. Günstig sei ferner die Entlastung bei der Kapitalbeschaffung, und zwar gerade bei kleineren und mittleren Unternehmen, die sehr häufig Schwierigkeiten hätten, am Kapitalmarkt externes Eigenkap i t a l aufzunehmen. Auch akkumulierte Gewinne könnten an Arbeitnehmer ausgeschüttet und sofort wieder als Eigenkapital i n das Unternehmen zurückgeholt werden. Kapitalbeteiligung hätte also auch unter dem Aspekt von Engpässen, Hemmnissen und Zugang zum Kapitalmarkt ei-

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Zusammenfassung der Diskussion

nen erheblichen Effekt, der bei der Gewinnbeteiligung nicht aufträte. Es müsse verglichen werden, welches Modell - Gewinnbeteiligung oder K a pitalbeteiligung - unter Beschäftigungs-, Wachstums- und Innovationsaspekten vorzuziehen wäre. Es scheine sehr viel für die Kapitalbeteiligung zu sprechen. Schares erwidert, daß man i n 20 Minuten auf die Empirie nicht allzu ausführlich eingehen kann. I n Deutschland sei die Gewinnbeteiligung zwar relativ schwach verbreitet; für die USA gebe aber es einige Studien, die zu durchaus anderen Ergebnissen als den hier genannten kommen. So seien i n einer Studie über die achtziger Jahre Unternehmen m i t und ohne Gewinnbeteiligung miteinander verglichen worden. I n beiden Unternehmensgruppen sei tarifvertraglich verhandelt worden, und das Ergebnis habe genau dem entsprochen, was er i n seiner theoretischen Analyse ausgeführt habe: Für die Gewinnbeteiligungsunternehmen habe sich i n dieser Zeit ein schwächerer Lohnanstieg und ein höherer Beschäftigungsanstieg nachweisen lassen. Z u den Zweifeln an der konzeptionellen und buchhalterischen Handhabbarkeit erwidert Schares, er habe gerade deshalb nicht eine Beteiligung am Gewinn nach Handelsbilanz vorgeschlagen. Dann hätte man i n der Tat genau diese Probleme, zahllose Wahlrechte und endlose Streitigkeiten. Die Form der Gewinnbeteiligung, die er vorgeschlagen habe, knüpfe stattdessen relativ eng an tatsächliche und gut belegbare Zahlungsvorgänge i m Unternehmen an. Deshalb seien bei seinem Vorschlag, wenn er auch ein wenig faustregelmäßig vorgehe, deutlich geringere Schwierigkeiten zu erwarten. Einen Nährboden für zusätzliche Bürokratie der Überwachimg vermag Schares nicht zu erkennen. Schares stimmt Paqué voll zu, die Insider profitierten nicht von dem vorgeschlagenen System, weil die Pro-Kopf-Gesamtlöhne schwächer steigen. Allerdings sieht Schares die Rolle der Gewerkschaftsführung anders: Er geht davon aus, daß sie durchaus einen Einfluß hat und unter Umständen von den Insidern abweichende Zielvorstellungen. PrincipalAgent-Probleme gebe es also auch bei den Gewerkschaften. Für die Führung könne das durchaus ein sinnvolles Instrument sein, u m den InsiderWiderstand eher zu überwinden als mit einer normalen Fixlohn-Senkung. Den Anmerkungen zu Kapital- und Kreditengpässen - gerade bei kleinen und mittleren Unternehmen - stimmt Schares grundsätzlich zu. Auf diesen Aspekt habe er i n der begrenzten Zeit nicht ausführlicher eingehen können. Allerdings gibt er auch zu bedenken, daß eine massive steu-

Zusammenfassung der Diskussion

erliche Subventionierung der Kapitalbeteiligung i m Einkommensteuerrecht bereits verankert sei; L o h n i n Form von Kapitaltiteln werde bis zu bestimmten Beträgen von der Einkommensteuer befreit. Trotzdem werde dieses Instrument von den Unternehmen relativ wenig genutzt, und das müsse wohl auch Gründe haben. Es sei daher fraglich, ob dieser Effekt w i r k l i c h so sehr greift. Vogler-Ludwig stellt zu der Präsentation von Frau Sperling fest, angesichts der Feststellung, daß für ein 13-Milliarden-Programm der Arbeitsverwaltung keine hinreichende Evaluierung vorliege, sei der Vortrag bemerkenswert milde formuliert. Es scheine doch, daß die Beschäftigungseffekte und somit die Zielerreichung der Qualifizierungsmaßnahme ebenso unklar sind wie die Wirkungen auf die Lohnstruktur. Das sei eine erstaunliche Feststellung, und angesichts der Größe dieses Programms sei eine hinreichende und präzise Evaluierung zu fordern. Wilkens weist auf eine starke Diskepanz hin: Einerseits habe Frau Sperling festgestellt, daß man die Wirkungen und Folgen der Förderprogramme nicht hinreichend erkennen kann, und andererseits fordere sie, das Programm sollte insgesamt zurückgefahren werden. Immerhin handele es sich ja u m ein sozialpolitisch wichtiges Programm. Seine starke Fundierung beruhe nicht nur auf der Nachsicht gegenüber betroffenen Menschen, sondern ebenso darauf, daß solche Maßnahmen dazu beitragen sollten, langfristig negative Folgen für Wirtschaft und Gesellschaft zu vermeiden. Die Schlußfolgerung aus der Analyse könne also i n der Forderung bestehen, die Ausrichtung auf die Zielgruppen treffsicherer zu gestalten und eine bessere Kontrolle und Berichterstattung zu erreichen. Dagegen erscheine eine Forderung nach Kürzung der M i t t e l unbegründet und müsse bei dem gegenwärtigen Kenntnisstand zurückgewiesen werden. Frau Sperling erklärt, sie sei gegenüber Evaluationen immer skeptisch, weil sie wiederum m i t hohen Kosten verbunden seien und fraglich sei, ob Aufwand und Ertrag i m passenden Verhältnis stehen. Dennoch meint auch sie, daß bei Evaluationen von Maßnahmen aktiver Arbeitsmarktpolitik i n Deutschland eine große Lücke bestehe. Es sei an der Zeit, daß i n dieser Hinsicht etwas geschehe, und zwar von außen, nicht von innerhalb der Bundesanstalt oder der anderen durchführenden Institutionen. Auf einer solchen Grundlage könnte man die Entscheidung leichter treffen. Aus ihrer Sicht sei aber eine Senkung der Beitragssätze zur Arbeitslosenversicherung dringend nötig, u m die Lohnkosten der Unternehmen zu senken und u m mehr Einstellungen zu ermöglichen.

Sechster Teil

Abschlußvortrag mit Podiumsdiskussion

Wirtschaftspolitik f ü r m e h r Beschäftigung Von J o h a n n e s

L u d e w i g , Bonn

Diejenigen, die politische Prozesse aktiv mitgestalten, stehen immer ein wenig i n der Gefahr, daß sie vom Tagesgeschäft vereinnahmt werden. Dieser Gefahr b i n ich m i r bewußt. Hier sehe ich auch eine wesentliche Aufgabe der wirtschaftswissenschaftlichen Politikberatung. Sie sollte Anstöße geben, die über die häufig kurzfristig orientierten Tagesordnungen hinausgehen und zum Nachdenken anregen. Dies ist heute nicht mein erster Kontakt m i t den wirtschaftswissenschaftlichen Instituten; auch i n meiner früheren Tätigkeit i m Bundeskanzleramt haben diese Kontakte, wenn auch i n anderer Form, relativ kontinuierlich bestanden. Es ist i m Sinne dieser Kontinuität, wenn ich heute auf der 58. Tagung der Arbeitsgemeinschaft deutscher w i r t schaftswissenschaftlicher Institute den Abschlußvortrag halte. Dabei freue ich mich besonders über die anschließende Gelegenheit zum Gespräch und zur Diskussion. Als Thema der Tagung haben Sie gewählt „Wege aus der Arbeitslosigkeit". Die Frage der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und der E n t w i c k lung von Arbeitsplatzpotentialen hat wirtschaftspolitisch allererste Priorität. E i n aktuelleres und wichtigeres Thema hätte man sicher nicht wählen können. Das Thema hat viele Facetten. Als Beauftragter der Bundesregierung für die neuen Bundesländer kenne ich die besonderen Bedingungen, die sich aus der Situation Ostdeutschlands ergeben. Viele Dinge liegen i n Ostdeutschland sicher anders als i n Westdeutschland. I n meinem Vortrag werde ich gleichwohl vorrangig auf den generellen Z u sammenhang von Arbeitsmarkt, Wachstum und Wirtschaftspolitik eingehen. Die Diskussion w i r d sicher Gelegenheit geben, die ostdeutschen Probleme und mögliche Ergebnisse und Ansatzpunkte dieser Tagung zu erörtern.

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Johannes Ludewig

Herausforderungen der deutschen Wirtschaft Einer Darstellung der Problemlösungsmöglichkeiten und Politikansätze sollte natürlich die Analyse der Ausgangslage vorangehen. Die Situation Deutschlands hat sich i n den letzten fünf Jahren fundamental und i n vielfacher Hinsicht geändert. A n erster Stelle steht die deutsche Einheit m i t ihren gesellschaftlichen und ökonomischen Folgen und Herausforderungen. Ich nenne bewußt die gesellschaftlichen Aspekte zuerst. Die finanziellen Herausforderungen der deutschen Einheit sind sicherlich erheblich; vor diesem Hintergrund w i r d die Bedeutung des strukturellen Wandels i n gesellschaftlicher und gesellschaftspolitischer Hinsicht für die Menschen i n Ostdeutschland häufig unterschätzt. Die Herstellung der inneren deutschen Einheit ist aber nicht nur eine große Aufgabe für die Politik. Hier sind alle gefragt und gefordert. Darüber hinaus stellen die beschleunigte Globalisierung der Märkte und die Intensivierung des Wettbewerbs m i t Niedriglohnländern u n d neuen Industrieländern, ein verschärfter Wettbewerb m i t anderen Standorten u m K a p i t a l und Arbeitsplätze, der fortschreitende europäische Integrationsprozeß und der technische Fortschritt insbesondere auf den Informations- und Kommunikationsmärkten Herausforderungen dar, wie w i r sie bisher i n der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg nicht erlebt haben. Nach Überwindung des Ost-West-Gegensatzes wollen i m merhin rund zwei Mrd. Menschen aus den ehemals geschlossenen sozialistischen Systemen i n die Weltwirtschaft integriert werden. Insbesondere die zunehmende Verflechtung m i t M i t t e l - und Osteuropa w i r d - zwar nicht spektakulär, aber doch Schritt für Schritt - zu vollständig neuen Formen der Arbeitsteilung führen. Wir werden eine Beschleunigung des strukturellen Wandels m i t Auswirkungen auch auf A r beitsplätze i n wichtigen exportintensiven Branchen erleben. I n Gesprächen z. B. mit ostdeutschen Unternehmen i m Erzgebirge habe ich erfahren, wie stark der Konkurrenzdruck durch andere Unternehmen, die nur wenige Kilometer jenseits der deutschen Grenze mit erheblich niedrigeren Kosten kalkulieren können, wirken kann. Die andere Seite dieser Medaille ist, daß aus dieser Entwicklung auch große Chancen entstehen: Lohnveredelung und Mischkalkulation sowie das Entstehen neuer Märkte tragen dazu bei, daß Arbeitsplätze i n Deutschland wettbewerbsfähig bleiben und neue Arbeitsplätze entstehen. Dafür ist die dynamische Entwicklung des Handels m i t den osteu-

Wirtschaftspolitik für mehr Beschäftigung

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ropäischen Ländern ein deutlicher Indikator. Ausdruck erheblicher Veränderungen ist auch die Tatsache, daß mittlerweile schon rund 15000 joint ventures deutscher Unternehmen mit Partnern i n den vier Visegrad-Ländern Polen, Ungarn, Tschechien und Slowakei bestehen. Die wirtschaftswissenschaftlichen Institute haben i n den letzten Jahren immer wieder auf diese Veränderungen hingewiesen. Dennoch habe ich den Eindruck, daß die Dimensionen und die Folgen dieser Veränderungen für die Wettbewerbssituation i n Deutschland von der breiten Öffentlichkeit noch nicht ausreichend wahrgenommen werden. Gesellschaftliche und politische Prozesse, insbesondere auch Tarifverhandlungen, laufen ab, als lebten w i r nach wie vor i m Jahr 1990. Zur Bewältigung der Herausforderungen an Standort und Wettbewerbsfähigkeit muß ein grundlegendes Umdenken und eine Neuorientierung i n allen gesellschaftlichen Bereichen - Wirtschaft, Staat, Tarifpartner, Verbände Platz greifen. Ich stelle m i r oft die Frage, wie man diesen Prozeß zur Entwicklung eines breiteren öffentlichen Bewußtseins zur Auseinandersetzung m i t diesen Herausforderungen unterstützen kann. Die Einsicht, das Umdenken, die Neuorientierung sind wesentliche Voraussetzungen, u m den tiefgreifenden Veränderungen begegnen zu können. Die Bundesregierung hat, nicht erst heute, sondern auch schon i n den zurückliegenden Jahren, diesen Veränderungen Rechnung getragen. Sie hat versucht, den notwendigen Bewußtseinswandel einzuleiten und i n verschiedenen Bereichen konkrete Maßnahmen durchgeführt. Ich erinnere an den Bericht zur Zukunftssicherung des Standortes Deutschland und an das Aktionsprogramm für mehr Wachstum und Beschäftigung von Anfang 1994, besser bekannt als 30-Punkte-Programm. Von den Maßnahmen dieses Programms, nachzulesen i m Jahreswirtschaftsbericht 1994, ist übrigens der überwiegende Teil umgesetzt worden. Beispielhaft nenne ich die Bahn- und Postreform, die Abschaffung des Vermittlungsmonopols der Bundesanstalt für Arbeit, das Arbeitszeitrechtgesetz und das Gesetz für kleine Aktiengesellschaften. Das 30-Punkte-Programm ist ferner ein Beispiel dafür, daß auch i n einem Wahljahr Politik machbar ist. Ich habe Gelegenheit gehabt, hautnah zu verfolgen, wie politisch sensible Themen, wie z. B. die Aufhebung des Vermittlungsmonopols der Bundesanstalt für Arbeit, erfolgreich umgesetzt worden sind. Es gibt allerdings auch Punkte, die nicht realisiert werden konnten; das betrifft unsere Änderungsvorschläge zum Rabattgesetz und zum Haushaltsgrundsätzegesetz. Es ist ökonomisch nicht sinnvoll, private und öffentliche Betriebe i m Bereich der kommunalen 19 Konjunkturpolitik, Beiheft 43

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Entsorgung steuerlich ungleich zu behandeln. Ich bedauere sehr, daß es uns voraussichtlich auch i m Rahmen des Jahressteuergesetzes 1996 nicht gelingen wird, die notwendige steuerliche Gleichbehandlung zu erreichen. Wir werden an diesem politischen Ziel festhalten und sehen uns durch entsprechende Forderungen von Wirtschaftsforschungsinstituten bestätigt. Die zentrale wirtschaftspolitische Aufgabe ist die Verringerung der Arbeitslosigkeit. Als Voraussetzung dafür sehe ich die Fortführung der Standortpolitik der Bundesregierung an. Die entsprechenden Handlungsfelder können Sie der veröffentlichten Koalitionsvereinbarung für die laufende Legislaturperiode entnehmen. Wesentliche Ansätze sind neben der weiteren Verbesserung der Grundlagen für einen dauerhaften Wachstumsprozeß - eine solide und verantwortbare Finanzpolitik, eine stabilitätsorientierte Geldpolitik, die Umsetzung von Beschäftigungschancen sowie die Steigerung der strukturellen Anpassungsfähigkeit. Erfolge und Mißerfolge bei der Bewältigung der großen Herausforderungen werden sich letztlich am Arbeitsmarkt niederschlagen. Daran werden sich alle Beteiligten aus Wirtschaft und Wirtschaftspolitik - natürlich auch die Tarifpartner, die Unternehmen, die Gewerkschaften, bis h i n zu den Betriebsräten - messen lassen müssen.

Aktuelle Lage Vor dem Hintergrund der aktuellen Entwicklungen, aber auch m i t Bezug zum Thema erscheinen m i r einige Worte zu den konjunkturellen Aussichten sinnvoll. Die aktuelle Lage vermittelt insgesamt ein positives Bild. Nicht zuletzt ist eine starke D M ein Indikator für positive Erwartungen bezüglich wirtschaftlicher Perspektiven i n Deutschland. Gleichwohl sind neue Belastungen durch Währungsturbulenzen, aber auch durch Tarifabschlüsse, insbesondere mit Blick auf 1996, nicht zu verharmlosen. Die Folgen der Abwertung des Dollars dürften auch davon abhängig sein, ob diese eher als dauerhaft oder als vorübergehend eingeschätzt wird. Der Wertverlust verschiedener europäischer Währungen gegenüber der D M gibt mehr Anlaß zur Sorge, w e i l die entsprechenden Auswirkungen auf den Handel größer sein können. Der Wertverlust der italienischen L i r a z. B. dürfte nicht ohne Auswirkungen auf die Ertragslage und Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen bleiben. Wenn es bei den gegenwärtigen Wechselkursrelationen bleibt, w i r d sich die preis-

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liehe Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Exportwirtschaft sicherlich vermindern. Dann wären auch Bremsspuren für die wirtschaftliche Entwicklung zumindest nicht mehr auszuschließen. Der Belastung von Exporten i n Aufwertungsländer und einem verstärkten Preisdruck durch Importe aus diesen Ländern stehen natürlich auch entlastende Wirkungen gegenüber. Die Aufwertung des Yen gegenüber der D M und die Verbilligung von Importen, insbesondere bei Öl und Rohstoffen, aber auch eine hohe Anpassungsfähigkeit der Unternehmen sind gegenzurechnen. Die Auswirkungen der veränderten Währungsrelationen sollten also insgesamt nicht überdramatisiert werden. Die jüngste Entwicklung hat zumindest eines deutlich gemacht. Die Europäische Währungsunion läßt sich weder m i t Absichtserklärungen noch per Eintrag i m Terminkalender schaffen. Es zeigt sich, daß Wechselkursstabilität nur durch eine solide Wirtschafts- und Finanzpolitik sowie den Abbau struktureller Defizite erreicht werden kann. Hier haben einige europäische Mitgliedstaaten noch einen weiten und anstrengenden Weg vor sich. Vorstellungen zur Einführung zusätzlicher Finanzierungsinstrumente zur Behebung von Anpassungsproblemen i n den Ländern, die noch weit von der Erfüllung der Maastricht-Kriterien entfernt sind - diese Vorstellungen hört man gelegentlich auch von Mitgliedern des Europäischen Parlaments -, sind ein Hinweis darauf, daß hier noch erhebliche Überzeugungsarbeit zu leisten ist. I m H i n b l i c k auf die letzten Tarifabschlüsse möchte ich mich eigentlich eher zurückhalten. Die Frage ist aber erlaubt, ob die Beteiligten ihrer beschäftigungspolitischen Verantwortung gerecht geworden sind. Es ist zu fragen, ob die bekannten Spielregeln und Schemata wieder nur denen nützen, die eine Beschäftigung haben und denen den Zugang verwehren, die keine Beschäftigung haben. Das gemeinsame Grundanliegen, Vorrang für Beschäftigung, Vorrang für Arbeitsplätze führt häufig nicht zu den notwendigen Konsequenzen. Das gilt i m übrigen auch für den öffentlichen Dienst. Möglicherweise sind w i r auch hier i m konventionellen Raster steckengeblieben. Denkbar wäre gewesen - entsprechende Vorschläge hat es gegeben - auch über die Möglichkeiten geringerer Lohnerhöhungen einerseits und über die Bereitstellung von mehr Arbeitsplätzen andererseits zu reden. Zurück zur konjunkturellen Lage. I n Westdeutschland hat sich der Aufschwung seit dem Frühjahr 1994 deutlich verstärkt; die Entwicklung w i r d zunehmend auch von der Inlandsnachfrage getragen. Die BIP-Pro19'

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gnose für Gesamtdeutschland ist nach wie vor 3% - trotz gewachsener Risiken. Davon w i r d auch der Arbeitsmarkt nicht unberührt bleiben. I n Ostdeutschland befindet sich die Wirtschaft jetzt i m vierten Jahr auf Wachstumskurs. Für 1995 rechnen w i r m i t einer realen Steigerung des BIP u m 8-10%. Erste Besserungstendenzen sind am Arbeitsmarkt bereits sichtbar geworden. Die Zahl der Erwerbstätigen dürfte i m Jahresdurchschnitt u m rund 180.000 zunehmen. Zahlenmäßig hohes W i r t schaftswachstum und erreichte Fortschritte dürfen jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, daß erst der halbe Weg zurückgelegt ist. Die Fortführung der Wirtschaftsförderung muß nach wie vor dazu beitragen, die Bedingungen für ein endogenes Wirtschaftswachstum i n Ostdeutschland zu verbessern.

Wachstum, Arbeitsmarkt und demographische Entwicklung Obwohl die konjunkturelle Lage gut und eine Besserung der Arbeitsmarktlage zu erwarten ist, bleibt Arbeitslosigkeit die zentrale Herausforderung. I n der öffentlichen Diskussion dominiert das B i l d naturgesetzlich steigender Sockelarbeitslosigkeit; damit verbunden werden häufig Zweifel an der Beschäftigungswirksamkeit des Wirtschaftswachstums, bekannt als These des „jobless growth". Meine These ist: Die Entwicklung i n der Vergangenheit macht deutlich, daß es keinen Grund gibt für übertriebenen Pessimismus hinsichtlich der künftigen Beschäftigungsentwicklung. I n den Jahren 1983 bis 1992 entstanden i n Westdeutschland rd. 3 V 4 Mio. neue Arbeitsplätze, nach einer Stagnation i m Trend seit Ende der 60er Jahre. I m September 1992 wurde die Rekordbeschäftigung von 29,7 Mio. Erwerbstätigen erreicht. Auch heute liegt die Beschäftigung i n Westdeutschland noch rd. 2,3 Mio. über dem Niveau von 1983 und rd. 900.000 über dem Niveau vor der Wiedervereinigung. Die an der Strukturberichterstattung beteiligten Institute haben regelmäßig darauf hingewiesen, daß die Behauptung nicht zutrifft, i n Rezessionen würden mehr Arbeitsplätze vernichtet als i m folgenden Aufschwung wieder geschaffen würden. Der i m Verarbeitenden Gewerbe, wenn auch mit z.T. großen Schwankungen, stattfindende Arbeitsplatzabbau sowie der Beschäftigungsrückgang i n der Land- und Forstwirtschaft wurden durch die Beschäftigungszunahme i n den tertiären Bereichen absorbiert und überkompensiert.

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W o h n b e v ö l k e r u n g i m A l t e r v o n 15 bis 6 5 J a h r e n i n M i o - Früheres Bundesgebiet 46 44 42 40 38 36 34 32 60

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Erwerbsquote in v· H . - Früheres Bundesgebiet 9085 80 «

75 7065 60 55 5045 40 I 1 1 II II II II II II II II II II II II II II II II II II II II II II II II II II II II II 11 II II 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 Erwerbspersonen in M i o - Früheres Bundesgebiet 32 31 30 29 28 27 26 25 24 23 60

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Johannes L u d e w i g Erwerbstätige (Inland) in M i o - Früheres Bundesgebiet -

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Die Anteilsgewinne des Dienstleistungssektors i n Deutschland sind, allerdings ausgehend von einem niedrigeren Niveau, verglichen m i t anderen Ländern wie USA, beachtlich. Gleichwohl bestehen noch deutliche Unterschiede. E i n Vergleich der Dienstleistungsanteile an der Gesamtwirtschaft i n Deutschland (etwa 60 %) und i n USA (etwa 74 %) läßt durchaus zusätzliche Beschäftigungspotentiale vermuten. Die Probleme der Vergleichbarkeit sind bekanntermaßen groß. Deswegen möchte ich m i t diesem Vergleich keine Normvorstellungen über Strukturgleichheiten unterstellen. Vielfach herrscht die Vorstellung, daß die sogenannte Beschäftigungsschwelle aufgrund des Wachstums der Arbeitsproduktivität ständig steigt. Tatsächlich ist diese Schwelle gesunken. Sie liegt nicht mehr wie i n den 60er Jahren bei über 4 %, sondern jetzt eher unter 2 %. Die ausgesprochen positive Beschäftigungsentwicklung ging gleichw o h l m i t hoher Arbeitslosigkeit einher. Sie wurde durch den Anstieg des Erwerbspersonenangebots bei nahezu unveränderter Erwerbsquote noch übertroffen. Dafür haben die Entwicklung der Zuwanderungen und der Zugang der geburtenstarken Jahrgänge gesorgt. Zuwanderungen von rund drei Millionen Menschen i n den Jahren 1989 bis 1992 haben nicht nur auf dem Arbeitsmarkt Spuren hinterlassen. Betroffen war auch der Wohnungsmarkt, der die zusätzliche Nachfrage, neben anderen Einflüssen, kurzfristig nicht bewältigen konnte.

1200 1000 800 600 400

200 0 -200 Quelle: Statistisches Bundesamt

Abbildung 3: Salden der Nettozuwanderung i n Tsd. - Früheres Bundesgebiet -

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Die Verantwortung für die Entwicklung der Arbeitslosigkeit läßt sich letztlich jedoch nicht auf die demographische Entwicklung abschieben. Das Beispiel USA zeigt, daß eine starke Zunahme des Erwerbspersonenpotentials nicht zu einem erheblichen Anstieg der Arbeitslosigkeit führen muß. Von 1970 bis 1994 wuchsen dort das Erwerbspersonenpotential u m 56 % und die Beschäftigung u m 54 %, i n Westdeutschland wurden dagegen i m gleichen Zeitraum ein Potentialwachstum u m 16,9 %, aber ein Beschäftigungswachstum von nur 7,5 % realisiert. Die Erfahrungen i n den USA sind zwar nicht ohne weiteres auf Deutschland übertragbar, unterstreichen aber die Bedeutung struktureller Aspekte. Z u r Arbeitsmarktdynamik i n den USA dürften hohe Lohnflexibilität und -differenzierung wesentlich beigetragen haben. Umgekehrt könnte die Aufnahmekapazität des Dienstleistungsbereichs i n Deutschland u.a. durch den Abbau von Überregulierung und Marktabschottung noch wachsen.

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Abbildung 4: Erwerbstätige nach Wirtschaftsbereichen - Früheres Bundesgebiet -

Notwendig ist auch die Schaffung von Arbeitsplätzen m i t geringer Qualifikationsanforderung. Nicht alle Arbeitnehmer, die ihre Beschäftigung i n der Industrie verloren haben, lassen sich für eine Tätigkeit i m Dienstleistungsbereich qualifizieren. Zudem sind die Anforderungen an die Qualifikation i m Strukturwandel ständig gestiegen. Der Einsatz weniger produktiver Arbeitskräfte w i r d gegenwärtig durch die Lohnstruktur nicht angemessen genutzt bzw. beeinträchtigt.

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Land- und Produzierendes Forstwirtschaft Gewerbe Quelle: Bundesanstalt ftlr Arbeit

Dienstleistungen

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Staat

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wirtschaft

Abbildung 5: Erwerbstätigkeit von unausgebildeten Arbeitskräften i n verschiedenen Wirtschaftsbereichen i n v. H. - Früheres Bundesgebiet -

Meine eigenen Erfahrungen während eines Studienaufenthaltes i n den USA an der Stanford-University bestätigen mich i n der Einschätzung, daß insbesondere bezüglich Arbeitsmarktflexibilität und günstiger Voraussetzungen für die Entwicklung von Dienstleistungen erhebliche U n terschiede i m Vergleich zu Deutschland bestehen. I n der Nachbarschaft der Universität liegt bekanntermaßen SiliconValley. Mich hat schon sehr beeindruckt, wie Hochschulausbildung, Tätigkeit an der Hochschule und i n der Forschung, Unternehmensgründungen von Hochschulangehörigen und spezialisierte Finanzierungsgesellschaften zusammengewirkt haben. Der räumlich enge Zusammenhang, i n dem alles ineinandergreifen konnte, führte damals zu innovativen Ansätzen und neuen Arbeitsplätzen. Ich möchte an dieser Stelle ein Fazit ziehen. Steigende Arbeitslosigkeit ist keine unvermeidbare Erscheinung. Die Beschäftigungsprobleme sind zwar groß, aber lösbar. Notwendig ist, an die Politik der m a r k t w i r t schaftlichen Erneuerung der 80er Jahre anzuknüpfen, die i m H i n b l i c k auf die Beschäftigungsentwicklung überaus erfolgreich gewesen ist.

Wirtschaftspolitische Schlußfolgerungen Die Antworten der Bundesregierung auf die bestehenden Herausforderungen sind i n der Grundtendenz - ich habe bereits darauf hingewie-

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sen - i n der Koalitionsvereinbarung angelegt. Als einen zentralen Ansatz sehe ich die Notwendigkeit, staatliches Handeln auf das notwendige Maß zu beschränken. Der „Schlanke Staat" ist eine A r t Leitmotiv für das, was aus Sicht der Bundesregierung i n verschiedenen Bereichen erforderlich ist. Er ist eine Voraussetzung für mehr private und unternehmerische Initiative, für eine höhere Effizienz der öffentlichen Verwaltung und für zentrale finanzpolitische Ziele. Dazu gehört die Rückführung der Staatsquote von derzeit über 50 % auf 46 % bis zum Jahr 2000 durch eine konsequente Ausgabendisziplin. N u r so können bei abnehmender Neuverschuldung Spielräume für Steuerentlastungen erarbeitet werden. Der Bund geht u. a. m i t seinem Haushaltsmoratorium und jährlichen Personaleinsparungen beispielhaft voran. I m europäischen Kontext sind Deutschland wie auch Luxemburg zur Zeit die einzigen Länder, die die Maastricht-Kriterien erfüllen. Ich möchte das nicht als Eigenlob verstanden wissen. Aber man sollte auch nicht zu selbstverständlich darüber hinweggehen, daß i m Hinblick auf die Entwicklung der Staatsfinanzen und der Verschuldung Deutschland nicht nur, wie andere Länder auch, eine Rezession verkraften mußte. Bewältigt werden mußten auch die finanziellen Konsequenzen der deutschen Einheit und das i m internationalen Vergleich herausragende Engagement bei der Stabilisierung des Reformprozesses der osteuropäischen Staaten. Auch i m H i n b l i c k auf das Jahressteuergesetz 1996, das sich zur Zeit i n Diskussion befindet, gilt: Konsequente Ausgabendisziplin schafft Spielraum für die Senkung von Steuern und Abgaben. Das Gesetz soll für spürbare Entlastungen sorgen durch die Freistellung des Existenzminimums, einen verbesserten Eamilienleistungsausgleich, die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer und eine mittelstandsfreundliche Senkung der Gewerbeertragsteuer. Bestandteil des Jahressteuergesetzes ist auch die Fortsetzung der Wirtschaftsförderung i n Ostdeutschland m i t einer Konzentration der Fördermaßnahmen auf Industrie und Stärkung des Mittelstands. Die I n strumente dazu sind verschiedene Maßnahmen der Investitionsförderung und die Stärkung von Eigenkapital und L i q u i d i t ä t mittelständischer Unternehmen. Die Eigenkapital- und Liquiditätssituation vieler Unternehmen i n Ostdeutschland führt zunehmend zu einem E n t w i c k lungshemmnis für die Unternehmen, die Wachstum finanzieren müssen. Eine zentrale Frage für die etwa 10-12.000 Betriebe des industriellen

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Mittelstandes i n Ostdeutschland ist, wie sie sich bei fehlendem Eigenkap i t a l - immer vorausgesetzt, sie haben ein tragfähiges Konzept - tatsächlich entwickeln können. Eine Verbesserung der Eigenkapitalsituation soll erreicht werden m i t einer steuerlichen Freistellung der Verkaufserlöse von Beteiligungen (§ 6 b EStG) und dem Beteiligungsfonds Ost analog dem früheren § 16 Berlinfördergesetz. „Schlanker Staat" bedeutet auch, durch Deregulierung, Privatisierung und Liberalisierung verstärkt auf die Kräfte des Wettbewerbs und offene Märkte zu setzen. Z u den wichtigen Vorhaben gehören die Postreform I I I m i t der Aufhebung der Monopole für Übertragungswege und Telefondienste zum Ol. Januar 1998 und die Liberalisierung der Energiemärkte i n der Europäischen Union. Hier sind Fortschritte erkennbar, so daß w i r hoffen, i m zweiten Halbjahr 1995 zu entsprechenden Vereinbarungen zu kommen. Politisches Ziel bleibt auch die weitere Privatisierung öffentlicher Aufgaben; hier sind insbesondere die Kommunen gefordert. Auf die Probleme zur Herstellung der steuerlichen Gleichstellung aller Organisationsformen i n den kommunalen Entsorgungsbereichen habe ich bereits hingewiesen. Darüberhinaus steht die Veräußerung von Bundesbeteiligungen u. a. bei Telekom und Lufthansa, aber auch von Liegenschaften, unverändert auf der Tagesordnung. E i n wichtiger Aspekt der Verbesserung der Standortqualität ist die Vereinfachung von Planungs- und Genehmigungsverfahren. Die Bundesregierung hat dazu eine Arbeitsgruppe eingesetzt. Unter meiner Leitung befaßt sie sich m i t der Auswertung und Umsetzung der Vorschläge der Schlichter-Kommission vom Dezember 1994. Die Vorschläge betreffen unter anderem Änderungen zum Verwaltungsverfahrensgesetz, zum Immissionsschutzrecht, zum Baurecht und zur Verwaltungsgerichtsordnung. Die Beratungen dieser Umsetzungskommission sind noch nicht abgeschlossen. Ich sage aber nicht zu viel, wenn ich feststelle, daß die bisher erreichten Fortschritte über das hinausgehen, was viele am A n fang für machbar gehalten haben. Bei noch bestehenden Meinungsverschiedenheiten zu Einzelfragen zeichnet sich ab, daß die Vorschläge der Schlichter-Kommission zu neuen Ansätzen bei Planungs- und Genehmigungsverfahren führen werden. Es soll, etwas salopp formuliert, Genehmigungsverfahren a la carte geben, die den unterschiedlichen Bedingungen des Einzelfalls zukünftig wesentlich stärker Rechnung tragen und damit substantielle Beschleunigungsmöglichkeiten eröffnen. Ich gehe davon aus, daß w i r Ergebnisse i m Sommer 1995 vorstellen können. 1 1

Die „Empfehlungen der Arbeitsgruppe aus Vertretern der Koalitionsfraktionen und der Bundesressorts zur Umsetzung der Vorschläge der unabhängigen E x -

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Marktöffnung und Deregulierung sind auch auf europäischer und i n ternationaler Ebene Voraussetzungen für mehr Wettbewerb und die Stärkung der internationalen Arbeitsteilung. Unter dem Dach der Welthandeltsorganisation WTO werden i n Genf zur Zeit erhebliche Liberalisierungsschritte verhandelt und eingeleitet. E i n gewaltiger Fortschritt würde sich insbesondere - vor dem Hintergrund beobachtbarer und drohender Handelsauseinandersetzungen - durch das vorgesehene internationale Streitschlichtungsverfahren ergeben. Auf europäischer Ebene befaßt sich eine Expertengruppe auf Anregung der Bundesregierung - die sogenannte Molitor-Gruppe - m i t Vorschlägen zur Vereinfachung des Gemeinschaftsrechts und zum Abbau unnötiger und belastender Vorschriften. Z u den Themen internationale Offenheit und Wettbewerbsprinzip möchte ich an dieser Stelle eine Bemerkung anfügen.Von amerikanischer Seite hat es Beschwerden gegeben, daß i n Deutschland i n Teilbereichen der Zugang zu den Märkten sehr restriktiv geregelt sei. Ich habe dem entgegengehalten, daß die Bundesregierung bei der Privatisierung der Telekom sogar die Dienstleistung „Privatisierung" international ausgeschrieben hat. Diese Aufgabe werden zwei deutsche und eine amerikanische Bank gemeinsam ausführen. Wir sind hier einen Weg gegangen, der i n vielen anderen Ländern kaum vorstellbar ist. Die Bundesregierung wird, wie i n der Vergangenheit, sowohl i n Europa als auch international an der Politik der offenen Märkte festhalten und sich für die Fortentwicklung der multilateralen Handelsordnung einsetzen. Die Koalitionsvereinbarungen sehen ferner Verbesserungen der Entwicklungsmöglichkeiten für Mittelstand und Existenzgründer vor. Ich möchte an dieser Stelle nicht die bekannten Programme der M i t t e l stands· und Existenzgründungsförderung aufzählen. Von größerer Bedeutung ist i n diesem Zusammenhang die Frage nach dem Stellenwert von Selbständigkeit i n der Gesellschaft. Dieses Thema war Gegenstand des letzten Gesprächs beim Bundeskanzler m i t Wirtschaft und Gewerkschaften Ende April. Dort ging es u m eine gemeinsame Initiative für mehr Risikobereitschaft und Eigeninitiative. Ausgangspunkt der gemeinsamen Überlegungen war, daß es nicht zu viele Arbeitnehmer, sondern zu wenige Arbeitgeber gibt. Ich finde es beachtlich und anerkennenswert, daß auch die Gewerkschaften der Meinung waren, daß E x i -

pertenkommission zur Vereinfachung und Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren" wurden vom Bundeskabinett am 29. Juni 1995 gebilligt.

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Stenzgründungen, Risikobereitschaft und Eigeninitiative entscheidende Voraussetzungen für mehr Beschäftigung sind. Es bestand Einvernehmen, daß unternehmerische Selbständigkeit ermutigt werden muß, insbesondere durch ein gesellschaftliches Klima, das die Bedeutung von Selbständigkeit und M u t zum Risiko für mehr Beschäftigung anerkennt. Als wichtig wurde auch ein besserer Zugang zum Kapitalmarkt für kleine und mittlere Unternehmen herausgestellt. Die Eigenkapitalausstattung von Unternehmen ist eine wesentliche Determinante ihrer Innovationsfähigkeit und ihres Erfolgspotentials. Dieses Thema w i r d uns auch i n Zukunft noch weiter beschäftigen. Für die Förderung von Risikobereitschaft und Eigeninitiative von besonderer Bedeutung sind ganz allgemein Deregulierung, Privatisierung und Marktöffnung. Insbesondere ist der Berufszugang offenzuhalten, neue überzogene Berufszugangsbeschränkungen dürfen nicht aufgebaut werden, auch wenn dies von interessierten Verbänden aus naheliegenden Gründen gewünscht wird. Eine langfristig ausgerichtete Standortpolitik erfordert einen kontinuierlichen Umbau des Sozialstaats. Die sozialen Sicherungssysteme müssen an veränderte ökonomische, demographische und gesellschaftliche Bedingungen angepaßt werden. Dies gilt gerade auch i m H i n b l i c k auf die hohe Sockelarbeitslosigkeit. Dazu gehört sicher die Begrenzung ausufernder Arbeitskosten und insbesondere der Lohnnebenkosten. Einiges ist hier auch schon auf den Weg gebracht worden. Ich denke an die Kompensation für Belastungen durch die Pflegeversicherung und an Kostenentlastungen durch die zweite und dritte Stufe der Gesundheitsreform. Wenn w i r allerdings aufrichtig und nüchtern bilanzieren, müssen w i r feststellen, daß der Königsweg zum Umbau des Sozialstaats, der zudem die notwendigen Entlastungen bringt, u m Wettbewerbsfähigkeit und Arbeitsplätze zu sichern, noch nicht aufgezeigt worden ist. Die Bundesregierung w i r d das gesamte System der sozialen Leistungen vor allem m i t Blick auf Wechselwirkungen zwischen Arbeits- und Sozialeinkommen kritisch durchleuchten. Sie hat dazu eine sogenannte Transferkommission eingesetzt, die entsprechende Maßnahmen prüfen soll. Dabei geht es unter anderem u m die Effizienz u n d Zielgenauigkeit staatlicher Transfers sowie den Bürokratieabbau i m Sozialbereich. Der Bericht soll i n der zweiten Jahreshälfte 1996 vorgelegt werden. Eine weitere Expertenkommission befaßt sich m i t steuerlichen Transferleistungen und untersucht das sogenannte Bürgergeld-Konzept.

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Wegen der hohen Arbeitslosigkeit ist eine effiziente Ausrichtung der Arbeitsmarktpolitik auf Wiedereingliederung i n den regulären Arbeitsmarkt erforderlich. Bei dem Gespräch der Bundesregierung m i t W i r t schaftsverbänden und Gewerkschaften i m Januar 1995 ist vereinbart worden, bis 1999 für zeitlich befristete Lohnkostenzuschüsse an Arbeitgeber, die Langzeitarbeitslose einstellen, drei Mrd. D M bereitzustellen. Davon werden insgesamt rund 180.000 Einstellungen erwartet. Zur Wiedereingliederung Schwervermittelbarer w i r d die zeitweise „Arbeitnehmerüberlassung" zur Probe m i t dem Ziel der Vermittlung auf einen regulären Arbeitsplatz gefördert. Die Arbeitslosenhilfe w i r d zeitlich befristet weitergewährt bei Aufnahme niedrig entlohnter Beschäftigung, beispielsweise bei saisonalen Beschäftigungen. Z u r Reform der Sozialhilfe hat Herr Minister Seehofer Vorschläge angekündigt, die w i r intensiv diskutieren werden. Die Grundidee der beabsichtigten Reform der Sozialhilfe ist, die notwendige Begrenzung der Ausgaben zu verbinden mit einer Konzentration auf die w i r k l i c h Bedürftigen. Auch die Stärkung von Eigenverantwortung und -beteiligung sowie ein intensiverer Anbieterwettbewerb sind Wege dahin. Dabei muß es auch darum gehen, durch eine bessere Abstimmung m i t dem Instrument der Arbeitslosenhilfe die Anreize zur Arbeitsaufnahme zu verstärken und den Finanzaufwand zu begrenzen. Mein Eindruck ist, daß w i r i n diesem Bereich noch innovativer werden müssen, u m i m Dialog z w i schen Politik und Sozialpartnern begehbare Wege zu finden.

Standortsicherung - Aufgabe aller gesellschaftlichen Gruppen Die von m i r skizzierten Aufgaben lassen sich nicht alleine m i t den M i t t e l n der Politik lösen. Situationsgerechtes Handeln aller gesellschaftlichen Gruppen ist unverzichtbar. Das betrifft nicht nur die Tarifpartner, denen bei der Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen eine zentrale Rolle zukommt. Ich erinnere mich i n diesem Zusammenhang an Diskussionen m i t dem Verband der Automobilindustrie vor nur wenigen Jahren, i n denen es u m die Frage ging, wie Produktivitätsnachteile von rund 30% entstehen konnten. Es wurde selbstkritisch festgestellt, daß notwendige Umstrukturierungen und Anpassungen i n Zeiten einer hohen Kapazitätsauslastung versäumt worden sind. Auch Wirtschaft und Unternehmensführungen haben natürlich ihren Beitrag zur Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit u n d zur Sicherung und Schaffung neuer A r beitsplätze zu leisten.

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Auch wenn die Tarifpartner kluge politische Ratschläge von außen häufig nicht schätzen, ist klar, daß sie i n der beschäftigungspolitischen Verantwortung stehen. Die Tarifpartner sollten mehr als bisher darüber nachdenken, wie die Tarifpolitik auch den Interessen derjenigen Rechnung tragen kann, die keinen Arbeitsplatz haben, aber einen suchen. Herr Professor Hoffmann, Ihr Institut hat bereits vor einiger Zeit Ergebnisse einer Befragung ostdeutscher Industrieunternehmen veröffentlicht, aus denen hervorgeht, daß ein D r i t t e l der befragten ostdeutschen Unternehmen geringere Löhne als Tariflöhne zahlt und zwei D r i t t e l der Unternehmen nicht i n Arbeitgeberverbänden organisiert sind. Mein persönlicher Eindruck aus einer großen Zahl von Gesprächen i n Ostdeutschland ist, daß die Arbeitnehmer i n vielen Unternehmen, vor die Wahl gestellt zwischen dem Erhalt ihrer Arbeitsplätze oder Lohnerhöhungen, die Priorität bei den Arbeitsplätzen setzen. Die Frage i n vielen Unternehmen ist längst nicht mehr, ob existenzerhaltende Lohnabschlüsse und betriebliche Differenzierungen möglich sind, sondern vielmehr, ob sie m i t oder ohne die Organisationen der Tarifpartner stattfinden. Erst vor einigen Tagen ist m i r dies erneut i n einem Gespräch mit einem ostdeutschen Arbeitgeberverband bestätigt worden. Ich gehe davon aus, daß sich die Tarifpartner i n Ost- und i n Westdeutschland die entscheidenden Fragen, die sich aus dieser Entwicklung ergeben, selbst stellen und nach neuen Lösungen suchen werden. Als eine Lösung bietet sich an, bereits i n den Tarifverträgen mehr Flexibilität zu verankern. Sinnvoll könnte z. B. auch der Abschluß längerfristiger Tarifverträge, ggf. m i t ergebnisbezogenen Nachverhandlungsklauseln, sein. Insgesamt u n d unter Berücksichtigung der Erfahrungen der letzten Jahre, b i n ich eher zuversichtlich, daß die Tarifpartner ausreichend flexibel und umsichtig sind, u m auf neue Entwicklungen u n d Bedingungen angemessen zu reagieren. Insbesondere i n Ostdeutschland, aber auch i n Westdeutschland, gestaltet sich der Tarifbereich zunehmend facettenreicher, und die Entwicklung verläuft nicht überall nach einheitlichen M u stern. Meine Hoffnung ist, daß sich aus dieser Differenziertheit neue A n satzpunkte für eine konsequenter beschäftigungsorientierte Tarifpolitik ergeben.

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Wirtschaftswissenschaftliche Politikberatung Der Politikberatung durch die wirtschaftswissenschaftlichen Institute kommt eine größere Bedeutung zu, als sich aus den Reaktionen der Medien bzw. der Politik selbst ablesen läßt. Ich habe schon eingangs darauf hingewiesen, daß i m politischen Prozeß häufig das Tagesgeschäft dominiert. Anstöße zu geben, auch zu Fragen, die über das Tagesgeschäft hinausreichen, halte ich, wie bereits zu Beginn angesprochen, für eine wichtige Aufgabe der Politikberatung. Dazu trägt diese Tagung bei. Die Themen dieser Tagung - Beschäftigung bzw. Arbeitslosigkeit, Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen und des Standortes und damit zusammenhängende Fragen und Probleme sollten noch stärker Eingang finden i n eine breite öffentliche Diskussion. N u r wenn Themen öffentlich diskutiert werden, kann Problembewußtsein entstehen. N u r dann kann es gelingen, i n einem demokratischen Prozeß Mehrheiten für notwendige Änderungen zu finden. Das gilt insbesondere angesichts der Notwendigkeit, die Herausforderungen an Standort und Wettbewerbsfähigkeit zu bewältigen. Auch dazu trägt diese Tagung bei. Wirtschaftswissenschaftliche Forschung über politiknahe Themen und Probleme dient natürlich auf der einen Seite dem Zweck, neue Erkenntnisse zu gewinnen; es geht aber auch darum, die Voraussetzungen für eine rationale Wirtschaftspolitik durch eine engagierte Politikberatung zu verbessern. Politikberatung i m wirtschaftspolitischen Bereich sollte auf der einen Seite genügend Abstand zur Politik halten, u m unabhängig und damit auch glaubwürdig Rat geben zu können. Auf der anderen Seite sollte sie aber auch dicht genug dran sein, u m aus der Kenntnis politischer Entscheidungsprozesse und ihrer Bedingungen hilfreichen Rat geben zu können, der i n die praktische Arbeit und i n politische Diskussions- und Entscheidungsprozesse Eingang finden kann. Ich würde mich freuen, wenn w i r den Dialog i n diesem Sinne nicht nur beibehalten, sondern intensivieren könnten. Angesichts der Vielzahl und Schwierigkeit der Probleme und Aufgaben wäre das nicht nur w ü n schenswert, sondern eigentlich mehr als notwendig. Herzlichen Dank.

Zusammenfassung der Diskussion Referat Ludewig

Siebert präzisiert die Darstellung Ludewigs: Er habe zwar den positiven Beschäftigungsaufbau i n den achtziger Jahren erwähnt, zu kurz gekommen sei aber das Problem des gespaltenen Arbeitsmarktes und der schubartigen Zunahme der Sockelarbeitslosigkeit. I n der letzten Zeit habe es i n Westdeutschland einen massiven Abbau der Arbeitsplätze i n der Industrie gegeben; bei acht Millionen Stellen seien 1,2 Millionen abgebaut worden, insbesondere i n den traditionellen Exportsektoren. L u dewig habe erwähnt, es gelte, gute Angebotsbedingungen auf den Produktmärkten zu schaffen und er habe auch die Nahtstelle zwischen sozialem Sicherungssystem und Arbeitsmarkt angesprochen. Aber darüber hinaus enthalte der Arbeitsmarkt - wie sich i n den letzten 25 Jahren gezeigt habe - einen Systemfehler: Ebenso wie bei einem ökologischen System werde bei einem Eingriff an einer Stelle irgendeine Wirkung an einer ganz anderen Stelle oder erst m i t langer Verzögerung sichtbar. Man müsse sich heute Gedanken darüber machen, inwieweit dieses Steuerungssystem noch adäquat formuliert ist. Die Frage sei, ob die Politik einfach darauf setzen kann, daß - wie i n Ostdeutschland - die Tariffähigkeit etwas aufgelockert w i r d und die Probleme sich sozusagen von selbst lösen, oder ob die Politik nicht gegebenenfalls so weit gehen müßte, i n diesen institutionellen Rahmen explizit einzugreifen, etwa i n dem sie den Outsidern am Arbeitsmarkt einen Anspruch gibt, i n das System hineinzukommen - i n welcher Form auch immer. Ludewig glaubt nicht an die These von der Sockelarbeitslosigkeit. Er habe versucht deutlich zu machen, daß die Arbeitslosigkeit nicht nur etwas mit der Schaffung von Arbeitsplätzen zu t u n habe. Diese Frage habe früher immer i m Vordergrund gestanden. Heute sei das Phänomen zu bewältigen, daß gleichzeitig hohe Beschäftigung und hohe Arbeitslosigkeit besteht. I n Westdeutschland gebe es mehr Arbeitsplätze denn je, abgesehen von Schwankungen i m Konjunkturzyklus. Das sei i n Deutschland wenig ins öffentliche Bewußtsein gedrungen. Aber gleichzeitig dauere die hohe Arbeitslosigkeit an. Dafür gebe es viele Gründe. Die Frage 20 Konjunkturpolitik, Beiheft 43

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der Frauenerwerbsbeteiligung spiele gar nicht die ausschlaggebende Rolle. Denn die Männer-Erwerbsbeteiligung - das hätten langfristige Studien gezeigt - sei gleichzeitig rückläufig gewesen auf Grund der früheren Verrentung. Der entscheidende Punkt sei die Zuwanderung von außen. Sie sei massiv, seit den fünfziger Jahren habe es nie so viel Z u wanderung gegeben. E i n Zustrom von ungefähr 3,2 Millionen i n sehr kurzer Zeit sei bisher nicht verkraftet worden. Dasselbe Problem zeige sich übrigens auf dem Wohnungsmarkt. Man könne sich natürlich die Frage stellen, ob darauf nicht i n mancher Hinsicht besser und flexibler hätte reagiert werden können. Die Amerikaner machten es ja vor. Sie hätten über Jahre und Jahrzehnte massive Zuwanderungen von außen gehabt, und sie hätten sich darauf eingestellt, beispielsweise dadurch, daß die Reallöhne über 20 Jahre praktisch nicht gestiegen sind. Trotzdem bleibe das merkwürdige Phänomen, u m noch bei Amerika zu bleiben, daß es zwischen den nach i n ternationalen Maßstäben gemessenen Arbeitslosenquoten i n Amerika und i n Deutschland heute keinen signifikanten Unterschied gebe. Zur Frage des direkten politischen Eingreifens i n den Arbeitsmarkt weist Ludewig auf die Erfahrung i n Deutschland hin, die gezeigt habe, daß sehr wichtige Änderungen i m sozialen Gefüge eine Chance für ihre Verwirklichung eher i n einem Dialog haben als i n der Konfrontationsstrategie. Man müsse allerdings auch gelegentlich Konflikte aushalten. So sei an den § 116 A F G zu denken - ein Streit, der massiv ausgetragen wurde u n d auch nicht mehr anders zu lösen gewesen sei, w e i l einige Beteiligte es dann auch ganz genau wissen wollten. Stets müsse abgewogen werden, wie ein Ziel am ehesten erreicht werden kann. Die Diskussionsrunden, die der Bundeskanzler eingerichtet hat, und die es früher i n anderer Form auch gab, seien i n vielen Fällen ein gangbarer Weg. Zunächst habe es sich u m mehr vertrauliche Gespräche gehandelt. Es sei nun i m letzten Jahr ganz bewußt entschieden worden, diesen Dialog zwischen Politik, Wirtschaft und Gewerkschaften i n gewissem Maß zu formalisieren, öffentlich zu machen. Dadurch sollte verdeutlicht werden, daß ein neuer Anlauf genommen werden sollte, u m die schwierigen Fragen der Beschäftigung und der Arbeitsplätze i n Deutschland voranzubringen. Einige der Beteiligten hätten auch gemeint, daß ihre eigene Kraft i n i h ren jeweiligen Institutionen w o h l nicht ausreichen würde, die notwendigen Schritte durchzusetzen. Es sei gewissermaßen ein gegenseitiges Sichunterhaken versucht worden bei der Suche nach Konsens, aus dem keine der Interessengruppen mehr ausbrechen mochte. Derartige Ge-

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spräche müsse man natürlich sehr behutsam führen, und man müsse sehr sorgfältig aussuchen, welche Themen i n welcher Reihenfolge beraten werden sollten. Kritische Themen dürften weder zu früh noch zu spät angepackt werden. Es sei gelegentlich ökonomisch nicht sehr befriedigend, wenn wiederholt gesagt werde, es müsse noch gewartet werden, aber anders gehe es nun einmal nicht. Politik sei i n hohem Maße eine Funktion der Zeit, und man müsse sich genau überlegen, was wann erreichbar ist. Es gebe manchmal sozusagen ein Fenster auf der Zeitachse, i n dem man bestimmte Fragen lösen kann. So habe es einen Zeitpunkt gegeben, wo das Vermittlungsmonopol der Bundesanstalt für Arbeit gekippt werden konnte, wo es Mehrheiten dafür gab. Das Fenster sei ziemlich eng gewesen. Wenn das Thema heutzutage auf der Tagesordnung stände, würde man wahrscheinlich dafür nicht mehr so leicht eine Mehrheit bekommen. Man könne also nicht einfach einen Gesetzentwurf machen, hineinschreiben, was notwendig ist und i h n dann ohne weiteres auf den Weg bringen. Wilkens geht auf zwei Fragen ein, die Ludewig aufgeworfen hatte: Erstens, wie kommt es, daß die Öffentlichkeit so wenig die weltpolitischen Rahmenbedingungen zur Kenntnis nimmt und was kann man tun, damit sich das verbessert. Zweitens, wie ist uns die Vollbeschäftigung, die uns so lange nach dem Wirtschaftswunder erhalten blieb, abhanden gekommen? Vielleicht müsse man heute die Dinge schon umgekehrt sehen und die Phase der Vollbeschäftigung i n historischer Perspektive als Ausnahme verstehen. Inzwischen sei die Zeit der Arbeitslosigkeit schon wieder lang, es habe also nur die Vollbeschäftigungszeit des Nachkriegsaufbaus und davor die Kriegsbeschäftigung gegeben, davor die Weltwirtschaftskrise und auch davor lange Phasen der Unterbeschäftigung. Die Frage müsse also lauten, wie man es erreichen könnte, wieder eine Lücke der Vollbeschäftigung i n diese mißliche Kette der Arbeitslosigkeitszeiten zu schlagen. Damit sei anzuknüpfen an die erste Frage. Scheremet habe schon darauf hingewiesen, daß man gar nicht unterstellen müsse, daß Deutschland auf mittelfristige Sicht nicht i n der Lage wäre, durch Wirtschaftswachstum hohe Beschäftigungserfolge zu erzielen. Man könnte sich positive Szenarien denken, und dazu gehöre vor allem ein angemessener internationaler Rahmen. Insbesondere müsse die Aufgabe gelöst werden, der Öffentlichkeit die Chancen der europäischen Erweiterung nach Osten verständlich zu machen. Ludewig habe erwähnt, Deutschland und 20'

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Luxemburg seien die beiden Länder, die die Maastricht-Kriterien erfüllen. Dasselbe könne man w o h l auch von einem weiteren mitteleuropäischen L a n d sagen, nämlich der Tschechischen Republik. Der Öffentlichkeit müsse deutlich gemacht werden, daß i m Osten nicht nur Risiken für die heimischen Arbeitsplätze zu sehen sind, sondern auch große Chancen für die weitere Entwicklung. Dazu gehöre die Aufnahme i n die Europäischen Union, also eine Aufgabe der Politik. Es komme heute darauf an, diese Länder so schnell wie möglich nacheinander i n die Europäische Union aufzunehmen und bei den Anstrengungen zur Entwicklung der dortigen Wirtschaftsbasis auf keinen Eall nachzulassen. Es bestehe die Gefahr - beispielsweise i n den USA - daß die technische Zusammenarbeit m i t den Ländern M i t t e l - und Osteuropas massiv zurückgefahren werde, fast genauso schnell wie sie aufgebaut wurde. Dies sollte i n Deutschland, auch aus eigenem beschäftigungspolitischen Interesse, nicht passieren. Genauso gehöre dazu die Entwicklung des gutnachbarschaftlichen Verhältnisses, zum Beispiel durch Tourismusförderung, Jugendaustausch usw. - also alles das, was i n früheren Jahrzehnten m i t Westeuropa und insbesondere m i t Frankreich m i t großem Erfolg gemacht wurde. Ludewig stimmt dem insgesamt zu, allerdings kann er nicht erkennen, wie man diese Fragen i n Deutschland w i r k l i c h zu einem Thema machen könnte. Politiker seien ja nicht Herr über die Fernsehkanäle; wo es Tennis gebe oder Millionenspiele, würde eben alles andere aus dem Programm geworfen. Für die Frage der Arbeitsplätze ein Forum zu gewinnen, sei dagegen immer noch sehr schwierig, jedenfalls zu breitenwirksamen Zeiten. Wenn man i n der Politik keine Öffentlichkeit für dieses Thema erreichte - und das sei nun einmal fast nur über das Fernsehen möglich, dann erhalte man auch keine Unterstützung, kein Problembewußtsein dort, wo letzlich entschieden wird. Das zeige sich auch am Beispiel der Unterstützung für die weitere Entwicklung der mittel- und osteuropäischen Länder. Deutschland engagiere sich mehr als der ganze Rest der Welt zusammengenommen; man sei hier ja auch dichter dran. Aber wenn man heute i n den Ausschüssen für die Fortsetzung der Hilfe werbe, stoße man auf breite Zurückhaltung. Zwar liege die Federführung beim BMWi, und es werde erfolgreich und mit großer Resonanz gearbeitet, aber man dürfe sich keine Illusionen machen i m H i n b l i c k auf den Haushalt 1996. Allerdings müsse man sich auch davor hüten zu glauben, das Arbeitslosigkeitsproblem allein auf diese Weise lösen zu können. Umdenken sei

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erforderlich. Die Wettbewerbssituation habe sich geändert, und es müßten Maßnahmen i n Kauf genommen werden, die bisher nicht akzeptabel schienen, u m Arbeit zu schaffen für die, die keine haben. Sehr beachtlich seien die Äußerungen des DGB-Chefs Schulte i n den letzten neun Monaten. Schulte spreche eigentlich ständig über dieses Thema, und er habe deutlich gemacht, daß für i h n zum Beispiel auch Arbeitszeitverkürzungen denkbar seien, er sie sogar für notwendig halte, und zwar ohne Lohnausgleich. Derartiges sei i n Deutschland bis vor nicht allzu langer Zeit i m Gewerkschaftsbereich weitgehend tabu gewesen. Selbst wenn dieser Weg allein nicht die Lösung brächte, zeigten Schultes Äußerungen doch, daß die Möglichkeit zum Umdenken da ist. Es sei ein Prozeß i m Gange, der zu mehr Bereitschaft führe, Prioritäten anders zu setzen. Deswegen glaubt auch Ludewig nicht, daß es gottgegeben wäre, immer weiter mit Unterbeschäftigung leben zu müssen. Klemmer geht auf die Probleme bei der Verausgabung der M i t t e l für Infrastrukturmaßnahmen i n Ostdeutschland ein. Er findet es bedrükkend, daß rund 2,5 Milliarden D M 1994 gar nicht für den Ausbau der Infrastruktur (Bahn und Straßen) i n Ostdeutschland ausgegeben werden konnten. Wenn man nach den Gründen frage, stoße man teilweise immer noch auf Defizite i n den Verwaltungen der neuen Bundesländer. Es trete aber als weiteres Hindernis die verspätete Verabschiedung des Bundeshaushalts i n den Vordergrund. Die Behörden vergäben i m Moment nur scheibchenweise Aufträge. Viele der Leidtragenden seien Klein- und Mittelbetriebe i m Tiefbau. I m ersten halben Jahr 1995 würden sie wegen dieser zögerlichen Auftragsvergabe zunehmend Kurzarbeit einführen, i n der zweiten Jahreshälfte sei dann eine hastige Mittelvergabe zu erwarten, also das Problem der Überbeschäftigung. Kleine und mittlere Betriebe blieben dabei besonders leicht auf der Strecke - m i t allen nachteiligen Beschäftigungseffekten. Es sei bedrückend, sich vor Augen zu führen, daß diese Verluste vermieden werden könnten, wenn nur die bereitgestellten M i t t e l für sinnvolle Aufgaben verausgabt würden. Daß vor allem die Kommunen solche M i t t e l i m Infrastrukturausbau umzusetzen haben, verschlimmere die Lage noch. Ihre finanzielle Situation sei so schlecht, daß sie mit größter Wahrscheinlichkeit gar nicht mehr i n der Lage sein würden, die geforderten Mindesteigenmittel zur Verfügung zu stellen. Dann könnten M i t t e l i m Bundeshaushalt für den Infrastrukturausbau, etwa i m Bereich Kommunaler Straßenausbau und somit i n den ostdeutschen Kommunen eine dringliche Notwendigkeit, zur Verfügung stehen, aber wegen fehlender Eigenmittel sei die Umsetzung i n Gefahr. Z u fragen sei also, ob nicht i m Zusammenhang m i t der Unternehmen-

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Steuerreform auch die Gemeindefinanzreform einen höheren Stellenwert bekommen müßte. Eine Insolvenzwelle sei sonst nicht auszuschließen, nicht als Ausdruck eines säkularen Rückgangs der Nachfrage, sondern einfach wegen der verzögerten Verabschiedung eines Bundeshaushalts. Ludewig stimmt auch hier zu. Allerdings könne man wenig dagegen tun, daß die Verabschiedung des Haushalts immer i n politische Taktiererei gerät. Die Regierung könne hier nicht handeln, müsse es also m i t einer gewissen Gelassenheit aushalten. Die Finanzlage der Kommunen scheint Ludewig nicht mehr so prekär wie noch vor einiger Zeit. Die Problemlagen seien sehr deutlich am Posteingang zu spüren, ein aktuelles Riesenproblem sei offensichtlich die E i genkapitalausstattung der Unternehmen. Ludewig meldet leichte Zweifel an, ob die Finanzumverteilung i n den neuen Ländern schon so gut läuft, wie sie sollte. Ob der kommunale Finanzausgleich bereits hinreichend gut läuft, w i l l er nicht beurteilen, aber anscheinend bestehe hier kein kritischer Engpaß. Eher sei für i h n i n den Planungs- und Vorlauf zeiten bei wichtigen Projekten, die wiederum Anstöße für andere sind, ein Engpaß zu erkennen. Als Beispiel nennt er die Autobahn 20 i n Mecklenburg· Vorpommern. Nicht wenige Investoren warteten m i t ihrer Entscheidung, bis Gewißheit darüber bestehe, wo ihr Autobahnanschluß entstehen werde und wann. Diese Probleme seien vor allem i m Norden der früheren DDR offenbar, der verkehrsmäßig wesentlich schlechter erschlossen sei als der Süden m i t seinen Autobahnen und Flughäfen. Von den 60 Milliarden Mark für Verkehrsprojekte für die deutsche Einheit seien erst 12 verausgabt - und das liege nicht etwa daran, daß das Geld nicht da wäre, sondern nur an dem Planungs- und Genehmigungsaufwand. Kantzenbach kommt auf die leidige Frage der Sockelarbeitslosigkeit zurück. I n den letzten Konjunkturzyklen sei die Arbeitslosigkeit auch i n den Hochkonjunkturphasen bei Vollauslastung der Kapazität persistent gewesen, sie sei sogar von Zyklus zu Zyklus gestiegen. Auf die parallel dazu erreichte Zunahme an Beschäftigung sei zu Recht hingewiesen worden. Viele hegten die Hoffnung, daß dieser Trend der zusätzlichen Schaffung von Arbeitsplätzen sich fortsetze. Ludewig habe darauf h i n gewiesen, daß die zusätzlichen Arbeitsplätze i n einer Zeit geschaffen worden sind, i n der eine erhebliche Zuwanderung nach Deutschland stattgefunden hat. N u n bereite jedoch die Vorstellung Sorge, daß diese Entwicklung nicht weitergeht, w e i l die Zuwanderung zu einem großen Teil Arbeitskräfte betraf, die sehr gut i n den Arbeitsmarkt i n West-

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deutschland integriert werden konnten. Auf der anderen Seite bestehe die Sockelarbeitslosigkeit zu einem großen Teil und zunehmend aus Personen, die schwer vermittelbar sind. Kantzenbach meint, man sollte nicht damit rechnen, daß der Aufbau zusätzlicher Arbeitsplätze weitergeht und die Sockelarbeitslosigkeit zum Verschwinden bringt. Ludewig macht klar, er sei auch nicht so naiv zu glauben, die Probleme würden auf einmal alle verschwinden. Er folgt aber der Darstellung Kantzenbachs nicht ganz: I n den achtziger Jahren habe der starke Anstieg der Beschäftigung begonnen, bevor die massive Zuwanderung 89 einsetzte. I h m ist das sehr wichtig, weil er meint, daß die Rahmenbedingungen und die Veränderungen, die i n den achtziger Jahren stattgefunden haben, das damals w i r k l i c h einzigartige Zusammenwirken von Politik und Tarifpartnern eine entscheidende Voraussetzung für das Wachstum der Beschäftigung geschaffen hat: Konsolidierung, Steuersenkungen während der zweiten Hälfte der achtziger Jahre und Tarifverträge m i t aus heutiger Sicht traumhaft niedrigen Steigerungsraten. Dieses Zusammenwirken habe entscheidende Voraussetzungen für die Schaffung neuer Arbeitsplätze geschaffen. Wenn wieder ein ähnliches, gleichgerichtetes Verhalten i n Deutschland Platz griffe und i n praktisches Handeln umgesetzt würde, gäbe es durchaus Möglichkeiten, daß sich auch die positiven Ergebnisse wiederholen ließen, zumal ja auch die Zuwanderung nun rückläufig sei und eher i n einem Rahmen verlaufe, der auch verkraftbar ist, sowohl auf dem Arbeitsmarkt wie auf dem Wohnungsmarkt. Außerdem sollte man auch die Nachfrageeffekte nicht vernachlässigen. Pohl beklagt, i n den letzten 15 Jahren sei es auf zahllosen Tagungen dieser A r t u m Wege aus der Vollbeschäftigung gegangen; einzig die Tatsache, daß die Arbeitslosigkeit von M a l zu M a l höher war, sei i n Erinnerung geblieben. Das mache mißtrauisch und lasse fragen, wo denn eigentlich der Fehler liegt, der gemeinschaftlich immer wieder gemacht wurde. Ludewig habe i m Grunde genommen ein wachstumspolitisches Programm i m weitesten Sinne vorgetragen, das eine Reihe von Elementen enthalte, die i n den letzten Jahren unter dem Thema „Angebotspolit i k " diskutiert wurden. Wohl sämtliche Institute ebenso wie der Sachverständigenrat hätten dazu geschrieben, es handele sich also u m ein breit akzeptiertes Standardprogramm, allerdings m i t Problemen bei der Umsetzung. Pohl sieht ein Problem darin, daß die einzelnen Maßnahmen häufig für sich genommen ziemlich marginal sind. So könne von der Aufhebung des Vermittlungsmonopols der Bundesanstalt für Arbeit si-

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cherlich kein gewaltiger Beschäftigungschub erwartet werden. Man könne nur hoffen, daß i n der Fülle der Maßnahmen eine Dynamik zustande kommt, die dann doch das gewünschte Ergebnis bringt. Skepsis sei allerdings angebracht, denn eine Aneinanderreihung von marginalen Maßnahmen, die für sich wenig bringen, müsse nicht eine A d d i t i o n von mehr erbringen. E i n anderes Problem bestehe darin, daß alle diese Maßnahmen nicht von heute auf morgen wirkten, sondern als Programme aufgefaßt werden müßten, die i n einem Fünf- oder Zehnjahreszeitraum sich entfalten. Selbst unterstellt, es gelänge, dieses Wachstumsprogramm m i t größerer Umsetzungsgeschwindigkeit zu realisieren, bestehe noch die Gefahr, daß die Wirkung so spät eintritt, daß immer wieder neue Schübe von Arbeitslosigkeit zu verkraften wären. I n den letzten 20 Jahren seien es drei Schübe gewesen. Immer standen Rezessionen am Anfang, und es wurde jedesmal ein Schub von achthunderttausend oder einer M i l l i o n zusätzlichen Arbeitslosen erzeugt, der dann nicht wieder abgebaut wurde. Wenn man jetzt auf die nächsten fünf Jahre schaute und eine Wachstumspolit i k machte, die auf mittlere Sicht aus den zweieinhalb Prozent Jahreszuwachs drei macht, aber 1999 käme der vierte Schub der vierten Rezession, dann würde wieder alles zunichte. Pohl vermißt i n der Diskussion die Erkenntnisse der alten, konventionellen Makroökonomie, die konjunkturelle Arbeitslosigkeit erklärten. Er meint, man sollte sich neben dem Bemühen u m mittelfristige Wachstumspolitik, die allerdings auch wichtig sei, sehr viel intensiver Gedanken machen, wie man die vierte Rezession vermeiden kann. Es finde i n Deutschland viel zuwenig Diskussion über die letzten drei Rezessionen statt, nicht einmal mehr über 1992/93 rede noch jemand. Allenfalls falle eine kurze Bemerkung, die Bundesbank habe die Zinsen zu hoch gesetzt oder die Gewerkschaften hätten zu hohe Löhne durchgesetzt. Ludewig entgegnet, jeder würde eine Rezession gerne vermeiden, aber man müsse w o h l noch einmal darüber diskutieren, was das praktisch bedeutet. Er habe sich nie eingebildet, die Welt neu erfinden zu können mit neuen großen Konzepten. Sein Job sei es, Vorhandenes i n praktische Politik umzusetzen, Mehrheiten zu finden, einen Prozeß zu organisieren, der letzlich zu den gewünschten Veränderungen führt. Er w i l l seine Vorstellungen auch nicht gerne als Wachstumsmodell bezeichnen, obwohl man sicherlich Wachstum dazu brauche. Es geht i h m mehr u m Fragen von Haltung und Einstellung, von Grundorientierung. Es müßten klare Prioritäten gesetzt werden. Er verlangt Vorrang für Beschäftigung.

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Die Vergangenheit sieht Ludewig anders als Pohl: Er habe ja bereits darauf hingewiesen, daß die achtziger Jahre etwas Neues gebracht hätten. Die achtziger Jahre hätten nach 20 Jahren Stagnation bei der Zahl der Arbeitsplätze i n Deutschland zum ersten M a l eine deutliche Zunahme gebracht. Er meint, daß das Zusammenwirken von Politik und Tarifpartnern dafür entscheidende Voraussetzungen geschaffen hat. Diese Entwicklung sei nicht einfach reproduzierbar, aber das zugrundeliegende Verhalten sei eine der Voraussetzungen, ohne die nichts zu erreichen wäre. Anderes müsse wahrscheinlich dazukommen. Der Dialog, der i n Deutschland i n Gang gekommen ist, sei außerordentlich wichtig, denn nur über einen solchen Dialog - zusammen m i t den Rückwirkungen auf die Öffentlichkeit - könne man Veränderungen von Prioritäten, Veränderungen von Haltungen erreichen. Man müsse allen Beteiligten sagen, daß es i n den nächsten Jahren aufgrund der veränderten Wettbewerbslage i n Mitteleuropa keinen Zuwachs an Wohlstand geben werde. Stattdessen müsse man froh sein, wenn das Erreichte gehalten werden kann und gleichzeitig die Zahl der Arbeitsplätze ausgeweitet wird. Für diese veränderte Abfolge von Prioritäten, müsse man i n der Öffentlichkeit werben. Es gehe nicht jedes Jahr u m drei oder vier Prozent mehr Einkommen, sondern u m die Frage der Arbeitsplätze. Das sei w o h l ökonomisch oder modelltheoretisch nicht sehr anspruchsvoll, aber für die praktische Politik wichtig. I n Ostdeutschland - das seien die Erfahrungen vor Ort i n den Betrieben - sei man i n dieser Prioritätenfrage wesentlich weiter, weil die Menschen dort viel schneller vor diese Frage gestellt würden und zwar ziemlich unmittelbar. Scheremet ergänzt Pohls Beitrag: Es werde sehr viel diskutiert über Deregulierung, über Flexibilisierung, über Umbau des Sozialstaates, über strukturelle Veränderungen, aber es werde relativ wenig über Makrothemen gesprochen. Bei wirtschaftspolitischen Entscheidungen müsse man zunächst die Ausgangslage analysieren. Z u den Trägern der Wirtschaftspolitik gehöre neben der Finanzpolitik und der Lohnpolitik auch die Geldpolitik. Manche meinten, man sollte nicht über die Geldp o l i t i k diskutieren, weil sie unabhängig ist. Das stimme zwar, u n d es sei auch gut so, aber ebenso autonom sei die Tarifpolitik und zwar sogar grundgesetzlich abgesichtert. Dennoch sei es auf der Tagesordnung, daß man über die Lohnpolitik diskutiert. Daß über die Geldpolitik nicht diskutiert wird, sei ein fundamentales Manko. Man müsse ja nicht unbedingt Einfluß nehmen, aber i n der wirtschaftspolitischen und i n der ökonomischen Tradition sei es eminent wichtig, daß über die wesentlichen Punkte diskutiert wird. - Ludewig: Einverstanden.

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Klodt versucht ein Resümee der Ergebnisse der Tagung. Man müsse sich nicht wundern, daß Wissenschaftler es interessanter finden, sich darüber zu unterhalten, wo sie sich nicht einig sind, als darüber, wo sie sich einig sind. Dennoch versucht er, aus subjektiver Sicht Anzeichen eines Konsenses zu beschreiben. Weitgehend Konsens bestehe zu dem Grundkonzept „Beschäftigungspolitik als Wachstumspolitik". E i n sehr weitgehender Grundkonsens darüber hinaus sei aber auch, daß ein Kernproblem am Arbeitsmarkt existiere, das man Langzeitarbeitslosigkeit nennen könnte, vielleicht auch Sockelarbeitslosigkeit - ein Kernproblem, das w o h l auch m i t relativ hohen Wachstumsraten nicht zu beseitigen sei. Der K o n f l i k t zwischen Arbeitseinkommen auf der einen Seite und Transfereinkommen i n den Bereichen, die zu den Problembereichen des Arbeitsmarkts zu rechnen sind, werde sich verschärfen. Es handele sich eigentlich u m eine Verschärfung des Standortwettbewerbs. Für immer mehr Arbeitskräfte werde der marktgerechter Lohn unter den Sozialstandards liegen. Ludewig habe deutlich gemacht, daß ein Umbau des Sozialsystems die Sozialpolitik zielgenauer machen muß, u m auch m i t Blick auf den A r beitsmarkt diese Problematik zu entschärfen. Die i h n bewegende Frage sei aber, ob nicht eine gewisse Entkoppelung von Arbeitskosten für die Unternehmen und Arbeitseinkommen für die Beschäftigten gerade i n den Problemgruppen am Arbeitsmarkt erreichbar wäre. Die Diskussion zu den Schlagworten Bürgergeld und Lohnsubvention komme sehr schnell zu dem Ergebnis, das werde alles viel zu teuer, sprenge alle D i mensionen, lähme die Wirtschaft und das Wachstum an anderer Seite. Eine intensive Diskussion werde u m die Frage geführt, wie man m i t anderen Instrumenten die Sache finanziell besser unter Kontrolle halten könnte, u m die Frage, ob man bei den Lohnnebenkosten Entlastung erreichen kann, ob über Einarbeitungszuschüsse oder auch dadurch, daß die Arbeitslosen sozusagen i h r Arbeitslosengeld als Lohnzuschuß m i t bringen können, oder ob möglicherweise auch die Arbeitsverwaltung die Differenz zwischen Marktlöhnen und Sozialstandards für ganz bestimmte Zielgruppen ausgleichen kann. Die instrumentale Ausgestaltung könne an dieser Stelle nicht zuende diskutiert werden, wohl aber die Frage, wie das Anliegen einzuschätzen sei. Ludewig kann dazu keine fertigen Rezepte anbieten, aber er meint, daß man darüber intensiv nachdenken muß. Die Arbeitslosigkeit sei natürlich viel zu hoch, aber noch schlimmer sei die Veränderung ihrer Struktur, der steigende Anteil - heute ein D r i t t e l - der Langzeitarbeits-

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losen beispielsweise. Mehr und mehr Leute seien den steigenden Anforderungen an die Qualifikation am Arbeitsplatz nicht gewachsen. Sie könnten sie auch nicht erbringen, selbst wenn sie an Weiterbildungsmaßnahmen teilnähmen. U m diese Probleme zu lösen, müsse man innovativer werden, auch von Dogmen abgehen. Es gehe nicht nur u m die Zielgenauigkeit des Sozialsystems. Besonders i n Ostdeutschland sieht er ein Hauptproblem bei den Arbeitslosen, die älter sind als 50 Jahre. Wer heute i n diesem gewaltigen Strukturwandel den Arbeitsplatz verliere und 50 Jahre oder älter ist, habe nur minimale Chancen auf Neubeschäftigung. Frühverrentung oder Altersübergangsgeld sei aus finanziellen Gründen keine Lösung. Man müsse überlegen, ob man für diese Gruppe etwas über den Paragraphen 249 h erreichen könnte, vielleicht auch m i t Weiterentwicklungen davon. Auch die Wirkung auf die Struktur von Belegschaften müsse bedacht werden. Plötzlich würde es keine Belegschaftsmitglieder mehr geben, die älter sind als 50 - m i t allen Auswirkungen auf die soziale Dynamik i n einer solchen Gruppe. M a n gerate dabei i n abenteuerliche Situationen, die nicht nur mit Geld zu t u n hätten. Es gehe also darum, Leute auch i n der Altersgruppe 50 bis 65 i m Arbeitsprozeß zu halten. Man müsse gegensteuern, ohne nun gleich die Marktkräfte an entscheidenden Punkten außer Kraft zu setzen. Hier sei Politikberatung dringend erforderlich. Fricke bricht eine Lanze für seine Kollegen vom Öffentlich-Rechtlichen Fernsehen: Es sei ein wenig unfair zu sagen, daß sie zu wenig zu diesem Thema machten. Während der Krise habe w o h l jeder dritte Presseclub das Thema Arbeitslosigkeit behandelt. Es gehe immer u m die gleichen Lösungen. Z u m anderen, dürfe man sich nicht wundern, wenn man die Öffentlich-Rechtlichen Sender einem derartigen Quotenwettbewerb aussetzte, daß sie eine Menge Spielsendungen brächten. Vielleicht spiele aber noch ein anderer Grund eine Rolle: Die Kollegen hätten ja vielleicht den Politiker- und Wissenschaftler-Argumenten Glauben geschenkt. Gerade eben sei wieder i n Frage gestellt worden, ob es eine Sockelarbeitslosigkeit überhaupt gibt, und das mache einen doch perplex. Man habe gehört, die deutsche Arbeitslosigkeit sei nicht höher als die amerikanische, trotzdem werde immer ein Riesenunterschied dargestellt, und es gebe vielleicht auch Erklärungen dafür. Aber auch i m Zeitablauf gebe es offene Fragen. Ostdeutschland könne man fairerweise als ein besonderes Problem ausklammern. I n Westdeutschland sei die Arbeitslosenquote 1994 m i t 8,3 Prozent nicht höher gewesen als die Quote

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am Anfang der achtziger Jahre auf dem Höhepunkt der Krise. Vielleicht werde i n der Rezession eine A r t Katastrophenstimmung aufgebaut, die irgendwann an Glaubwürdigkeit verliert. Ludewig macht klar, daß es i h m nicht darum ging, die Medien zu k r i tisieren, sondern verständlich zu machen, daß man, u m Veränderung i n der Politik durchzusetzen - und besonders bei dem Thema Vorrang für Beschäftigung - , auf Unterstützung angewiesen ist. Z u m Presseclub sei i m übrigen zu bedenken, daß er sonntagmittags stattfindet, wenn die meisten Leute vielleicht aus der Kirche kommen und gerade ins Gasthaus gegangen sind oder zu Hause M i t t a g essen. Die Zeiten, auf die es ankomme, ab 19 U h r bis 21 Uhr, würden eben mit wesentlich anderen Dingen gefüllt. Daß der Wettbewerb dabei eine Rolle spielt, sei klar, aber er habe dafür auch keine Lösung. Die andere Frage könne jetzt kaum mehr vertieft werden; es gebe i n der Tat große Unterschiede zwischen Amerika und Deutschland. Das Arbeitskräftepotential sei dort enorm gewachsen und die Zahl der Arbeitsplätze fast genauso. Das habe man i n Deutschland nicht geschafft. Der Preis für die Amerikaner sei allerdings auch nicht zu leugnen: Der Reallohn sei heute i m wesentlichen da, wo er vor 20 Jahren auch war, und dazu sei i n Deutschland keiner der Akteure bereit gewesen. Deswegen sei es wichtig, i n der Gesellschaft deutlich zu machen, was Vorrang für Beschäftigung und Arbeitsplätze praktisch für die Tarifpolitik und auch für die staatliche Politik bedeutet. Das gelte nicht nur allgemein, sondern auch differenziert für bestimmte Gruppen, die i n dem fortschreitenden, innovativen Prozeß, i n dem die Anforderungen an die Arbeitskräfte auch höher werden, immer weniger Chancen haben. Auch darüber müsse man sich mehr Gedanken machen als früher. Erber unterstützt die Position von Pohl, nur meint er, vor den Wahlen i m letzten Jahr habe man den Eindruck gehabt, als ob die Bundesregierung diese Frage der Arbeitslosigkeit sehr viel energischer hätte anpakken wollen. Eigentlich handele es sich u m eine Herausforderung von einer Größenordnung vergleichbar m i t der deutschen Einheit. Es seien aber nur marginale Schritte zu einer Verbesserung der langfristigen Wachstumsbedingungen unternommen worden. Allenfalls gehe es u m drei Prozent Wirtschaftswachstum insgesamt, und auch i n der Industrie sei keine deutliche Verbesserung zu erkennen. U m dramatische Verbesserungen zu erreichen, seien verschiedenste Gesprächskreise bemüht worden, und es wurde über einen Sozialpakt, einen Technologierat diskutiert. Für Einkommenseinbußen werde immer wieder u m Verständnis

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geworben. Enthaltsamkeit wollten aber die wenigsten an sich selbst üben. Eine aktive Politik des Strukturwandels auf dem Weg i n die Dienstleistungsgesellschaft bedeute, Qualifikationen und damit Humankapital viel stärker zu fördern. Man könne das vielleicht auch als Einkommensbestandteil sehen, Lohnverzicht heute stelle ja auch Arbeitsplatzsicherung i n der Zukunft dar. Bei der Schaffung von Möglichkeiten zur Bildung von Humankapital müsse man noch sehr viel offensiver werden als bisher. Ludewig bestätigt diese Denkweise. Auch hier setze er auf Dialog, dies werde auch zur Zeit versucht. Man dürfe dabei keine spektakulären öffentlichen Erklärungen erwarten. U m den Weg frei zu machen, sei Arbeitszeitflexibilisierung ein wichtiger, aber sicher nicht der einzige Punkt; Erber habe ja eine ganze Reihe anderer genannt. Es sei eine Frage der Strategie, wie man die Ziele möglichst wirksam ansteuert. Die Erfahrung von elf Jahren Kanzleramt habe i h m gezeigt, daß es unter den i n Deutschland gegebenen politischen und gesellschaftlichen Verhältnissen - i n einer A r t Geleitzonenkonsensbetrieb - zu einem gesellschaftlichen Dialog keine Alternative gibt. Ob am Ende Erfolg stehe, sei offen; aber am Ergebnis würden die Politiker letztlich gemessen.

Teilnehmerverzeichnis der 58. Jahrestagung (wissenschaftlicher Teil)

Leiter der Tagung:

Lutz Hoffmann, Vorsitzender der ARGE

Mitgliedsinstitute: Berlin

Deutsches Institut für Wirtschaftsforschimg (DIW) Georg Erber, Klaus-Peter Gaulke, Lutz Hoffmann, Ralf Messer (Generalsekretär der ARGE), Wolf gang Scheremet, Frank Stille, Herbert Wilkens

Berlin

Forschungsinstitut der IWVWW Karl-Heinz Domdey

Berlin

Freie Universität Berlin, Osteuropa Institut Erich K l i n k m ü l l e r

Düsseldorf

Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliches Institut i n der Hans-Böckler-Stiftung (WSI) Arne Heise

Essen

Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung (RWI) Jochen Dehio, Rainer Graskamp, Paul Klemmer, Markus Scheuer, Elke Schäfer-Jäckel

Halle

Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWH) Rüdiger Pohl, H i l m a r Schneider

Hamburg

HWWA-Institut für Wirtschaftsforschung Erhard Kantzenbach, Ingeborg Sperling

Hannover

Niedersächsisches Institut für Wirtschaftsforschimg Rainer Ertel, Harald Legier

Kiel

Institut für Weltwirtschaft an der Universität K i e l (IFW) Henning Klodt, Karl-Heinz Paqué, Horst Siebert, Christine Walter

Köln

Institut der deutschen Wirtschaft (IW) Hans-Peter Klös, Claus Schnabel

Köln

Institut für Wirtschaftspolitik an der Universität zu K ö l n Andreas Freytag, Stefan Glaß, Jörg Mallossek, Carsten-Patrick Meier, Christof Schares, Christian Watrin, Ralf Z i m mermann

Teilnehmerverzeichnis

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Mainz

Forschungsinstitut für Wirtschaftspolitik an der Universität Mainz Eckhard Schulte

Mannheim

Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) Bruno Kaltenborn, Heinz König, Viktor Steiner

München

Ifo-Institut für Wirtschaftsforschung Volker Heydrich, K a r l Heinrich Oppenländer, K u r t VoglerLudwig

Münster

Forschungsstelle für allgemeine und textile Marktwirtschaft Friedrich Aumann

Nürnberg

Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesanstalt für Arbeit (IAB) Bernhard Teriet

Teltow

Brandenburgisches Wirtschaftsinstitut (BWI) Caspar Schirmeister

Tübingen

Institut für Angewandte Wirtschaftsforschung Günther Klee, Michael Mangold

Wiesbaden

Statistisches Bundesamt Wolfgang Strohm

Ministerien: Bundesministerium für Wirtschaft Wolfgang Arnold, Tillmann Braun, Melitta Büchner-Schöpf, Volker Hallwirth, Norbert Hoekstra, Hermann Jörissen, W i l l i Koll, Joachim Romers, Matthias Schürgers Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung . Stephan Monse Bundesministerium für und Entwicklung Evita Schmieg

wirtschaftliche

Zusammenarbeit

Bundeskanzleramt Jochen Homann, Konstantin von Mentzingen, Annegret Müller Bayerische Staatskanzlei Wolfgang K u h n Niedersächsisches Ministerium für Wirtschaft, Technologie und Verkehr, Hannover Stephanie Miera

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Teilnehmerverzeichnis

Organisationen: BGA Bonn Christoph Ottow Bundesverband der Deutschen Industrie e.V. Hans-Joachim Hass Capital, Bonn Hainer Hübner Deutsch-Britische Stiftung, London und Bonn Ray Cunningham Deutsche Bundesbank, Frankfurt Johannes Hoffmann Deutschlandfunk Birgid Becker FAZ Nico Fickinger Gemeinschaft zum Schutz der deutschen Sparer Dieter Schultes Handelsblatt und Wirtschaftswoche Thomas Fricke Institut für Weltwirtschaft u n d internationales Management Leif Rullhusen Landeszentralbank i n Nordrhein-Westfalen Franz-Josef Behringer Ludwig-Erhard-Stiftung e.V., Bonn Andreas Schirmer, M a r t i n Lambert Universität Hohenheim Rolf Caesar, Harald Hagemann, Stephan Seiter Universität Konstanz Wolfgang Franz WDR, Studio Bonn Hagen Beinhauer Andreas Brandt Christel H u t h Reiner Voel