Wie sicher ist unsere Zukunft?: Entwicklungsperspektiven der sozialen Sicherung. Tagungsband zur Jahresversammlung der Arbeitsgemeinschaft deutscher wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute e. V. im April 1997 in Bonn [1 ed.] 9783428493487, 9783428093489

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Wie sicher ist unsere Zukunft?

Beihefte der Konjunkturpolitik Zeitschrift für angewandte Wirtschaftsforschung Applied Economics Quarterly Heft 46

Wie sicher ist unsere Zukunft? Entwicklungsperspektiven der sozialen Sicherung Tagungsband zur Jahresversammlung der Arbeitsgemeinschaft deutscher wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute e.V. im April 1997 in Bonn

Duncker & Humblot . Berlin

Die Zeitschrift Konjunkturpolitik wurde 1954 von Albert Wissler begründet. Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

[Konjunkturpolitik / Beihefte] Beihefte der Konjunkturpolitik: Zeitschrift für angewandte Wirtschaftsforschung. - Berlin : Duncker und Humblot. Früher Schriftenreihe Reihe Beihefte zu: Konjunkturpolitik ISSN 0452-4780 Wie sicher ist unsere Zukunft? : Entwicklungsperspektiven der sozialen Sicherung; Tagungsband zur Jahreshauptversammlung der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute e.V. im April 1997 in Bonn / [Schriftl.: Herbert Wilkens]. - Berlin : Duncker und Humblot, 1997 (Beihefte der Konjunkturpolitik; H. 46) ISBN 3-428-09348-8

Schriftleiter: Herbert Wilkens Alle Rechte, auch die des auszugsweisen Nachdrucks, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, für sämtliche Beiträge vorbehalten © 1997 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0452-4780 ISBN 3-428-09348-8 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 @

Vorwort In diesem Beiheft wird über den wissenschaftlichen Teil der 60. Jahrestagung der Arbeitsgemeinschaft deutscher wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute berichtet, die am 24. und 25. April 1997 in Bonn stattfand und das Thema

Wie sicher ist unsere Zukunft? Entwicklungsperspektiven der sozialen Sicherung zum Gegenstand hatte. Für die wissenschaftliche Vorbereitung der Tagung ist Bernhard Seidel (Berlin), Manfred Stadler (Tübingen) und Kurt Vogler-Ludwig (München) zu danken. Für jede Sitzung war ein Referat und ein Korreferat vorgesehen. Die Autoren dieser Beiträge waren Kurt Biedenkopf (Dresden), Johann Eekhoff (Köln), Hans H. Glismann und Ernst-Jürgen Horn (Kiel), Richard Layard (London), Bert Rürup (Darmstadt), Dieter Sadowski (Tri er) , Viktor Steiner (Mannheim), Gert Wagner (Berlin und Frankfurt/Oder) und Jürgen Wasem (München). Die Schriftleitung besorgte Herbert Wilkens (Berlin). Die 61. Jahrestagung soll am 14. / 15. Mai 1998 in Bonn stattfinden und das Thema

"Funktionsbedingungen der Europäischen Währungsunion" behandeln. Berlin im Oktober 1996 Lutz Hoffmann Vorsitzender der Arbeitsgemeinschaft

Inhalt

Richard Layard How to Prevent Long-Term Unemployrnent

9

Johann Eekhojf Die Zukunft der sozialen Sicherung in einem integrierten Europa Konsequenzen für die Rentenreform? . . ... . . . . . .. . . .. . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . . . . . . .

27

Hans H. Glismann und Ernst-Jürgen Horn Hat das umlagefinanzierte Rentensystem noch eine Chance?

49

Korreferat: Bert Rürup ..........................................................

75

GertWagner Steine auf dem Weg zu einer effizienten Krankenversicherung

89

Korreferat: Jürgen Wasem: Zur Regulierung des Gesundheitssystems: "Wettbewerb oder Solidarität"? ................................................. 117

Viktor Steiner Kann die Effizienz der deutschen Arbeitslosenversicherung erhöht werden? ................................................................................ 137 Korreferat: Dieter Sadowski .................................................... 169

Kurt Biedenkopj Die Rolle des Staates in der sozialen Sicherung im 21. Jahrhundert ......... 177 Teilnehmerverzeichnis der 60. Jahrestagung (wissenschaftlicher Teil) ......... 195

How to Prevent Long-Term Unemployment By R ich a r d L a y a r d, London 1

1. Introduction and Summary

Chancellor Kohl has set the target of halving unemployment by the year 2,000. How can this be done without increasing inflation? The strategy must be to reduce those kinds of unemployment which do little to restrain inflation. The most obvious category is long-term unemployment.

1.1 Effects of LTU

Let us examine the evidence. In wage equations long-term unemployment is usually found to have a very small (or zero) effect in reducing wage pressure. 2 The reasons for this are obvious: long-term unemployed people are not good fillers of vacancies. This can be seen from data on exit rates from unemployment: exit rates decline sharply as duration increases. Equally, aggregate time-series show that, for a given level of unemployment, vacancies increase the higher the proportion of unemployed who are long-term unemployed. If long-term unemployment is an optional extra, depending on social institutions, it is not surprising that there are striking differences in its prevalence across countries. As Table 1 shows, in the 1980s the majority of countries had between 3 and 6 per cent of the labour force in shortterm unemployment (of under a year). But there were huge differences in long-term unemployment. It was under 1 per cent in the US, Japan, Canada and Sweden and over 8 per cent in Spain, Belgium and Ireland. 1 Centre for Economic Performance, London School of Economics. r am grateful to the ESRC and the Esmee Fairbairn Charitable Trust for financial support. 2 All remarks in this paragraph are based on Layard et al (1991), Chapter 4. They apply only to countries which encourage long-term unemployment. The situation is different in the US where there are no ur benefits for the long-term unemployed.

Richard Layard

10

Clearly some short-term unemployment is necessary in any economy to avoid the inflationary pressure which would develop in an over-tight labour market. But long-term unemployment is not needed for this purpose. Table 1

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ShortTerm

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France

3.9

5.0

9.0

Germany

3.0

3.6

6.7

Greece

2.9

3.6

6.6

Ireland

8.1

6.1

14.2

Italy

6.4

3.4

9.9

Japan

0.4

2.0

2.4

Netherlands

4.7

5.0

9.7

NZ

0.4

4.1

4.5

Norway

0.2

2.5

2.7

Portugal

2.5

4.7

7.3

Spain

10.1

7.4

17.5

Sweden

0.2

2.2

2.4

UK

4.2

5.2

9.5

US

0.6

6.5

7.1

Sources: OECD. Employment Outlook & OECD. Labour Force Survey

1.2 Causes of LTU

So how can it be prevented? To consider this we need to know under what conditions it occurs. Figure 1 provides a striking clue. It shows on the vertical axis the maximum duration of benefit in each country and

How to Prevent Lang-Term Unemployment

11

on the horizontal axis the percentage of unemployed people in long-term unemployment (over a year). In countries like the US, Japan, Canada and Sweden benefits run out within a year and so unemployment lasting more than a year is rare. By contrast in the main EU countries benefits have typically been available indefinitely or for a long period, and longterm unemployment is high. The relationship shown in Figure 1 is of course a partial correlation. But if one allows for multiple causation, the effect of benefit duration upon the aggregate unemployment rate remains strong and clear. 3

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How to Prevent Long-Term Unemployment

25

References Gueron, J. M., 'Work and Welfare: Lessons on Employment Programs', Journal of Economic Perspectives, Vo1.4, No.1, pp79-98, 1990.

Layard, R, Nickell, S., Jackman, R, Unemployment: Macroeconomic Performance and the Labour Market, Oxford, Oxford University Press, 1991. Jackman, R, Layard, R, Nickell, S., 'Combatting Unemployment: 1s Flexibility Enough?', Macroeconomic Policies and Structural Reform, OECD, 1996.

Abstract How to Prevent Long-Term Unemployment

By R ich a r d L a y a r d This paper argues that the best cure for European unemployment is to reduce long-term unemployment. This is because employers lose interest in long-term unemployed workers, so that wage pressure is largely unaffected by levels of longterm unemployment. To prevent long- term unemployment the government should ensure that after a year of unemployment everybody receives an offer of work for at least 6 months. Offers can be secured by job subsidies to regular employers and through publicly-financed projects, financed by savings on unemployment benefits.

JEL Classification: E24, J23, J64 Centre for Economic Performance, LSE, London

Die Zukunft der sozialen Sicherung in einem integrierten Europa - Konsequenzen für die Rentenreform? Von J 0 h a n n E e k hof f, Köln

1. Verringerte Möglichkeiten, Umverteilungskosten anzulasten?

(1) Zu den Kernideen der Europäischen Union gehört die Öffnung der Grenzen, also die Freizügigkeit der Güter und Dienstleistungen, des Kapitals, der Arbeitnehmer, der Selbständigen, der Studenten, der Rentner und sonstigen Personen. Insbesondere um die Mobilität der Arbeitnehmer zu erleichtern, wurden frühzeitig Vereinbarungen über die Rechte und den sozialen Schutz der Arbeitnehmer getroffen - immer mit dem Ziel, jeder Arbeitnehmer solle nicht durch arbeitsrechtliche und soziale Regelungen gehindert werden, seinen Arbeitsplatz in der Europäischen Union frei zu wählen. Um dieses Ziel zu erreichen, wurde den Arbeitnehmern und ihren Angehörigen der Zugang zu den Sozialsystemen in den verschiedenen Mitgliedstaaten erleichtert, und es wurden Regelungen geschaffen, mit denen Leistungsansprüche bei einem Wechsel des Arbeits- und Wohnstandorts gesichert werden. Einzelne Koordinierungsregeln sind sicher noch verbesserungsfähig, aber insgesamt ist in der Europäischen Union ein befriedigender sozialer Rahmen für mobile Arbeitskräfte geschaffen worden. Der einheitliche Binnenmarkt kann von den Arbeitnehmern genutzt werden. Die Freizügigkeit wird jetzt noch in Randbereichen, wie etwa im Profi-Fußball verbessert. (2) Seit einigen Jahren ist immer weniger die Rede davon, daß die Mobilität der Arbeitnehmer erleichtert und unterstützt werden müsse. Vielmehr werden umgekehrt Befürchtungen geäußert, ob nicht nationale Sozialsysteme durch eine zu hohe Mobilität gefährdet würden. Selbst die Freizügigkeit von Kapital, Gütern und Dienstleistungen wird nicht mehr uneingeschränkt positiv gesehen. Selbst innerhalb der Europäischen Union wird von Lohndumping und Sozialdumping gesprochen. Bei den Investitionen wird ein ruinöser Wettbewerb mit Subventionen und Steu-

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Johann Eekhoff

ervergünstigungen ausgemacht. Auch bei Subventionen, die aus nationalen oder lokalen Kassen finanziert werden, mischt sich die Europäische Kommission verstärkt ein. Das ist ein Zeichen für einen funktionierenden Binnenmarkt, weil der unmittelbare Wettbewerb zwischen Unternehmen ein größeres Gewicht erhalten hat. Je besser der Binnenmarkt funktioniert, um so wichtiger wird es, Wettbewerbsverzerrungen aufgrund von Subventionen zu vermeiden. Allerdings: Der Wettbewerb der Kommunen, der sogenannte Bürgermeisterwettbewerb um die Ansiedlung von Unternehmen, sollte nicht von vornherein als unfair angesehen werden. Der Wettbewerb um mobiles Kapital und Betriebsstätten mit einer gut ausgebauten Infrastruktur, mit niedrigen kommunalen Steuern usw. muß zulässig sein, insbesondere wenn die Mittel von den Kommunen aufgebracht werden. Politiker in mehreren Ländern beklagen, daß sich das Kapital praktisch der Besteuerung entziehe. Die Besteuerungsbasis schrumpfe aber nicht nur wegen der hohen Kapitalmobilität, sondern zunehmend auch wegen der Mobilität der Menschen. Das hohe Lohnniveau und die Sozialleistungen in Deutschland würden gefährdet - nicht nur im Wettbewerb auf den Gütermärkten, sondern auch durch Zuwanderung oder Entsendung billiger Arbeitskräfte und durch die Verlegung des Wohnsitzes von Beziehern hoher Einkommen ins benachbarte Ausland. Die Sorgen beziehen sich zunehmend auf die Mobilität über die Grenzen der Europäischen Union hinaus. Sie werden deutlich in der reservierten Haltung gegenüber einer Osterweiterung der Europäischen Union. Und sie werden heftig unter dem Stichwort Globalisierung diskutiert. 2. Kein Solidarausgleich über eine Kapitalbesteuerung

(3) Auf der nationalen Ebene Kapitalerträge zu besteuern ist in den letzen Jahren immer schwieriger geworden. Die Unternehmen haben viele Wege gefunden, Kapitalerträge und Unternehmensgewinne in Ländern anfallen zu lassen, in denen die Steuern niedrig sind. Das Verlagern von Gewinnen auf Betriebe in Ländern mit geringen Steuersätzen ist ökonomisch gesehen vermutlich der harmlosere Fall. Würde es gelingen, durch Doppelbesteuerungsabkommen oder andere Regelungen Kapitalerträge dort zu besteuern, wo sie erwirtschaftet werden, und würden die unterschiedlichen nationalen Steuersätze beibehalten, hätte dies erhebliche Rückwirkungen auf die Wahl der Investitionsstandorte. Investoren

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würden Hochsteuerländer möglichst meiden und noch konsequenter Standorte in Niedrigsteuerländern wählen. Die Produktionsstandorte würden noch viel stärker nach der Höhe der Besteuerung ausgewählt. Grundsätzlich bedeutet dies: Mobiles Kapital kann in einem Land nicht höher besteuert werden als in den Ländern mit den niedrigsten Steuersätzen, also möglicherweise gar nicht. Dem mobilen Kapital können keine Lasten für einen sozialen Ausgleich auferlegt werden. Was bedeutet dies, wenn Kapitalerträge an einem bestimmten Standort bzw. in einem bestimmten Land besteuert werden? Die Kapitalrenditen für mobiles Kapital werden international bestimmt. Das einzelne Land hat darauf also praktisch keinen Einfluß, und eine Kapitalbesteuerung führt zu einem Rückgang des Kapitaleinsatzes, bis die Rendite nach Steuern wieder das international bestimmte Niveau erreicht. Die Kapitalintensität der Produktion und die Produktivität der Arbeitskräfte sowie die Löhne verringern sich bzw. steigen langsamer, oder es entsteht Arbeitslosigkeit. Wer keine Arbeitslosigkeit will, muß Lohneinbußen infolge einer verstärkten Kapitalbesteuerung in Kauf nehmen. Damit wird die Kapitalbesteuerung mittelbar zu einer Besteuerung der Arbeitnehmer. Die Bewohner eines Landes können sich keinen Nettovorteil durch die Besteuerung des Kapitals verschaffen, jedenfalls nicht durch die Besteuerung des mobilen Kapitals. Die vollkommene Mobilität des Kapitals ist ein GrenzfalL Er trifft am ehesten auf große international tätige Investoren zu. Daneben gibt es eine Vielzahl von Investoren und Unternehmen mit sehr unterschiedlicher lokaler Bindung. Ein Teil dieser Investoren investiert in der engeren Umgebung oder zumindest in dem ihm vertrauten Sprach- und Rechtsraum. Häufig handelt es sich um Ersatzinvestitionen oder Erweiterungsinvestitionen an vorhandenen Standorten. In diesen Fällen geben sich Investoren mit vergleichsweise niedrigen Renditen zufrieden, insbesondere wenn sie sich schwertun, die Risiken von Investitionsalternativen in anderen Ländern einzuschätzen. Das entspricht durchaus einer rationalen Entscheidung, sei es daß die Informationsbeschaffung erhebliche Kosten verursacht, sei es daß eine Vorliebe für verläßliche Bedingungen besteht. Der Übergang zu international tätigen Investoren ist aber fließend, und für die inländische wirtschaftliche Entwicklung kommt es nicht nur auf inländische Investoren an, sondern auch auf Investoren aus anderen Ländern. Letztere können unmittelbar mit den Bedingungen in ihren Ländern vergleichen. Sie reagieren besonders sensibel auf ungünstige Standortfaktoren.

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Angesichts der Schwierigkeiten, mobiles Kapital zu besteuern, scheint der Fiskus den steuerlichen Zugriff bei Immobilien zu verschärfen. Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 22. Juni 1995 zur Einheitsbewertung ließ sich die Höherbewertung der Immobilien im Rahmen der Erbschaftsteuer noch als Korrektur einer Ungleichbehandlung rechtfertigen. Die gleichzeitig beschlossene Erhöhung der Grunderwerbsteuer von 2 auf 3,5 Prozent entsprang aber ausschließlich dem fiskalischen Anliegen, den Steuerausfall durch den Verzicht auf die Vermögensteuer zu kompensieren. In dem jetzt vorliegenden Gesetzentwurf zur Steuerreform ist nicht nur eine besonders ungünstige Abschreibungsregelung für Wohnimmobilien, sondern auch noch eine Verlänge-;rung der Spekulationsfrist von 2 auf 10 Jahre vorgesehen. Die verlängerte Spekulationsfrist kann nur als Versuch angesehen werden, eine Art Wertsteigerungssteuer einzuführen, als Verkehrssteuer macht sie keinen Sinn. Trotz vieler Einwände gegen die Technik der Immobilienbesteuerung könnte man ein fiskalisch rationales Verhalten darin sehen, immobiles Kapital steuerlich stärker zu belasten, wenn mobiles Kapital nicht besteuert werden kann. Ohne auf die grundsätzliche Frage einzugehen, ob es zweckmäßig ist, die Substanz oder die Erträge des Kapitals zu besteuern, muß bei der Immobilienbesteuerung vor dem Trugschluß gewarnt werden, hier ergäben sich nicht die gleichen Ausweichreaktionen wie auch sonst bei der Kapitalbesteuerung. Mit Ausnahme einer reinen Bodensteuer verringern die Steuern auch hier Renditen und damit die Investitionstätigkeit. Mittelfristig wird es nur dann ein befriedigendes Immobilienangebot geben, wenn weiterhin in Immobilien investiert wird. (4) Könnte das Kapital nicht stärker besteuert werden, wenn der Standort attraktiver für Investitionen gemacht würde, beispielsweise durch eine verbesserte Verkehrsinfrastruktur? Das ist der Fall, wenn es produktive Verkehrsinvestitionen gibt oder wenn die übrige Infrastruktur noch nicht optimal ausgebaut ist. Darüber hinausgehende Verbesserungen der Infrastruktur würden zwar zusätzliches (besteuerbares) Kapital anziehen, aber die zusätzlichen Steuereinnahmen würden nicht reichen, die Kosten des Ausbaus der Infrastruktur zu decken, d. h. die Arbeitnehmer oder die Konsumenten müßten mehr Steuern zahlen als ihrem Vorteil aus der verbesserten Infrastruktur entspräche. Aus der Sicht der Investoren ändert sich nicht viel: Eine höhere Kapitalbesteuerung wird akzeptiert, solange die Vorteile aus der Verbesserung der Infrastruktur (die Erhöhung der Kapitalproduktivität) die zusätzliche

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Steuerlast gerade noch ausgleicht, die Nettorendite also nicht verringert wird. Ginge die Steuerlast darüber hinaus, würden die Investitionen verringert.

3. Heute noch keine starke Gefährdung der Sozialsysteme durch internationale Mobilität von Personen (5) Wenn die Analyse zutrifft, wonach das mobile Kapital steuerlich praktisch nicht belastet werden kann, stellt sich die Frage, ob die Arbeitnehmer bzw. die privaten Haushalte, die zu einem Solidarausgleich herangezogen werden sollen, sich dieser Belastung ebenfalls entziehen können, indem sie in ein Land abwandern, das geringere Umverteilungsansprüche an sie stellt. Schon die Möglichkeit verstärkter Abwanderungen und geringe Abwanderungsraten als Antwort auf eine größere Belastung könnten es geraten erscheinen lassen, auf eine Umverteilung weitgehend zu verzichten. In Zukunft werden immer mehr Menschen es als selbstverständlich ansehen, auch in einem anderen Land der Europäischen Union zu leben und zu arbeiten. Standorte von Unternehmenssitzen, Verwaltungszentren und Forschungseinrichtungen werden zunehmend von Unterschieden in der Einkommensteuer für Spitzenkräfte bestimmt. Dieser Trend wird unterstützt durch international operierende Unternehmen, die ihre Arbeitnehmer grenzüberschreitend in verschiedenen Betrieben einsetzen und die möglicherweise den Einsatz von Arbeitnehmern zeitlich so planen, daß sowohl die Beiträge zu den sozialen Sicherungssystemen als auch die Einkommensteuerzahlungen günstig gestaltet werden. Solche Gestaltungsmöglichkeiten werden vor allem von Personen und Haushalten genutzt werden, die besonders stark von Umverteilungsmaßnahmen belastet sind oder sich übermäßig belastet fühlen und denen es leicht fällt, in ein anderes Land zu ziehen, oder die sich mehrere Wohnsitze leisten können. Für private Haushalte gilt zunächst eine ähnliche Regel wie für mobiles Kapital. Es kommt nicht - zumindest nicht vorrangig - auf das Niveau der Steuern und Sozialabgaben an. Entscheidend ist, ob der Haushalt oder der einzelne Bürger das Gefühl hat, daß seiner individuellen Steuer- und Abgabenlast eine angemessene Gegenleistung des Staates gegenübersteht, wobei er sich auch an den Alternativen in anderen Ländern orientiert. Zu den Leistungen des Staates mag er auch eine soziale Absicherung rechnen, für die jeder, der sich wirtschaftlich gut steht, einen Beitrag zu tragen hat. Man darf unterstellen, daß ein gewisses Maß

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an Umverteilung akzeptiert wird. Fast alle Menschen halten es für selbstverständlich, daß es eine Mindestabsicherung gibt, daß den Menschen geholfen wird, die es aus eigener Anstrengung nicht schaffen, ausreichende Mittel für ihren Lebensunterhalt zu erwirtschaften. In den meisten Gesellschaften besteht auch ein breiter Konsens darüber, daß die Eltern unterstützt werden, wenn sie nicht mehr arbeiten können und kein eigenes Vermögen aufgebaut haben .. Auch über die engere Familie hinaus gibt es Solidarität. Eine von den Bürgern gutgeheißene Solidarität, auf die man in einem Land stolz ist, kann durchaus als angemessene Leistung des Staates für die entsprechenden Abgaben angesehen werden. Probleme entstehen dagegen, wenn dieser Konsens nicht mehr gegeben ist, wenn ein nennenswerter Teil der Bürger, die mit Solidarabgaben belastet werden, diese Belastung für unangemessen hält. Obwohl auch Unterschiede in der Effizienz bei der Erstellung staatlicher Leistungen eine Rolle spielen können, liegt das Hauptproblem genau in dieser Frage, nämlich inwieweit die Bürger, die mit den Kosten von Umverteilungsmaßnahmen belastet werden, bereit sind, diese Lasten zu tragen. Der Versuch, die Sozialstandards der verschiedenen Länder einander anzugleichen, um dadurch Wanderungsanreize von vornherein zu vermeiden, ist angesichts der unterschiedlichen Bedingungen in den verschiedenen Ländern weder realistisch noch sozial sinnvoll. Das Problem liegt vor allem in den unterschiedlichen Mindeststandards, die stark vom wirtschaftlichen Entwicklungsstand eines Landes abhängen. Hinzu kommen Unterschiede in den Verhaltensweisen und Lebensgewohnheiten, z B. in der Rolle der Familie oder der Nachbarschaft für den Ausgleich von Risiken, unterschiedliche institutionelle Regelungen, klimatische Bedingungen usw. (6) Kein Staat kann die Solidarität gut verdienender Bürger beliebig in Anspruch nehmen. Die Bereitschaft, Umverteilungslasten zu tragen, mag sich im Zeitverlauf oder aufgrund von Erfahrungen ändern, z. B. mit falsch konzipierten, überzogenen oder schlecht durchgeführten Sozialprogrammen. Hohe Subventionen und Vergünstigungen einzelner Gruppen oder Regionen, eine Umverteilung zugunsten von Personen, die auskömmliche eigene Einnahmen haben, tatsächliche oder erwartete kräftige Verschiebungen von Begünstigungen und Belastungen können Widerstand und Gegenreaktionen bei den zu Belastenden auslösen. Verstärkt werden solche Verhaltensweisen, wenn künftig mit geringeren sozialen Leistungen zu rechnen ist.

Zukunft der sozialen Sicherung in einem integrierten Europa

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Selbst wenn die zu Belastenden einzelnen Teilen der Sozialpolitik kritisch gegenüberstehen, ist es keineswegs so, daß ein Land in einem integrierten Europa und in einer sich schnell öffnenden Welt keine eigenständige Sozialpolitik mehr betreiben könnte, weil es andere Länder gibt, die ihren Bürgern mit mittleren und hohen Einkommen weniger Umverteilungslasten auferlegen. Die Leistungen und Gegenleistungen der Sozialsysteme in den einzelnen Ländern sind nur schwer zu vergleichen. Und es ist schwer vorherzusehen, wie sich die Sozialsysteme und Steuersysteme über einen längeren Zeitraum entwickeln werden. Außerdem sind die finanziellen und immateriellen Kosten eines Umzugs in ein anderes Land und einen anderen Kulturkreis für die meisten Menschen immer noch vergleichsweise hoch. Trotzdem ist die Sorge berechtigt, daß sich die Belastungen durch Umverteilungsmaßnahmen in einigen Ländern - auch in Deutschland - in einem kritischen Bereich bewegen und daß die sozialen Sicherungssysteme in der bestehenden Form nicht mehr lange funktionsfähig sein werden. Insbesondere die angelegte intergenerative Umverteilung wird die umlagefinanzierten Systeme vor eine Zerreißprobe stellen. Die Gefahr, daß es zu kumulativen Prozessen aus Beitragssatzerhöhungen, Ausweichreaktionen und höherer Inanspruchnahme der Sozialsysteme kommt, ist erheblich gestiegen, insbesondere weil die Beitragssätze die Beschäftigungsmöglichkeiten stark beeinträchtigen. Die wichtigste Ausweichreaktion der Personen, die sich mit der Umverteilungslast nicht mehr abfinden wollen, wird nicht in der Abwanderung der Menschen über Landesgrenzen bestehen. Das wird trotz der weit fortgeschrittenen Integration in der Europäischen Union auf absehbare Zeit kein Massenphänomen sondern eher die Ausnahme sein. Zunehmen wird dagegen die Abwanderung der Erwerbspersonen in die Teilzeitbeschäftigung, in die Selbständigkeit und in die Schattenwirtschaft. Die Sozialsysteme sind nicht auf die umwälzenden Veränderungen der Erwerbstätigkeit eingestellt. Sie basieren auf dem Grundmodell der Vollzeiterwerbstätigkeit, des Alleinverdieners und des Arbeitseinkommens als einziger Einkommensquelle. Je weniger diese Bedingungen noch zutreffen, um so häufiger gehen vermeintliche soziale Leistungen an den falschen Personenkreis, um so größer werden die Anstrengungen, die Sozialsysteme legal zu mißbrauchen und um so weniger sind die eingebauten Umverteilungskomponenten zu rechtfertigen. Die Bedingungen für die Sozialsysteme verändern sich weltweit. Am stärksten betroffen von den durch institutionelle Starrheiten der Sozialsysteme ausgelö3 Konjunkturpolitik, Beiheft 46

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sten Problemen sind die Länder mit den höchsten Sozialanteilen. Sie geraten nicht unter Druck, weil sie eine besonders gute soziale Absicherung haben, sondern weil die willkürliche Umverteilung innerhalb der Systeme nicht mehr hingenommen wird. Verschärft wird die Situation durch die hohe Arbeitslosigkeit, die unter anderem auch deshalb so schwer zu überwinden ist, weil auf den Arbeitsplätzen eine schwere Last von Sozialabgaben und Steuern liegt und weil es schon aus diesen Gründen schwer fällt, eine Lohnzurückhaltung zu üben, die ausreicht, die Nachfrage nach Arbeitskräften so zu steigern, daß die Arbeitslosigkeit abgebaut werden kann. Dabei sind die hohen Abgaben häufig ein Reflex ineffizienter Sozialsysteme. (7) Die Grenzen für höhere Sozialabgaben und für eine stärkere interpersonelle Umverteilung dürften weniger in den international unterschiedlichen Sozialsystemen und Abgabenbelastungen liegen als in den im Inland verfügbaren Ausweichmöglichkeiten sowie in dem Widerstand gegen eine für ungerechtfertigt gehaltene Umverteilung. Der Versuch der zu Belastenden, entsprechende Kostensteigerungen nicht als reale Lohneinbußen hinzunehmen, hat dazu beigetragen, die Arbeitslosigkeit ständig zu erhöhen. Das hat weitere Beitragssatzsteigerungen zur Folge und erschwert das Erreichen von Reallohnzielen, weil mehr Menschen in das Sozialsystem hineingehen müssen und weil gleichzeitig die Beitragsbasis schrumpft. Eine befriedigende Lösung für dieses kollektiv irrationale Verhalten zeichnet sich noch nicht ab. Aber hier liegt ein größeres Problem als in den international unterschiedlichen Belastungen aus Umverteilungsmaßnahmen. (8) Auch ohne weitere Fortschritte in der europäischen Integration und ohne zusätzlichen Druck aufgrund der Globalisierungstendenzen müssen die sozialen Sicherungs systeme durchgreifend reformiert werden. Das Schwergewicht der Reformen wird darin liegen müssen, eine größere Entsprechung zwischen Leistung und Gegenleistung herzustellen, also das Äquivalenzprinzip stärker zu beachten und den Umverteilungsbedarf zu verringern. Nur wenn es gelingt, die Umverteilung auf ein Maß zu verringern und zu begrenzen, das von denen akzeptiert wird, die mit den Kosten belastet werden, besteht eine Chance, die Sozialsysteme ohne Brüche zu reformieren. Nur wenn ein Konsens über die Grundsätze und Regeln der Systeme gefunden wird, läßt sich ein erbitterter Streit zwischen den gesellschaftlichen Gruppen vermeiden. Der Verteilungsstreit auf dem Arbeitsmarkt hat bereits große Schäden ange-

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richtet. Er sollte auf keinen Fall über die soziale Sicherung fortgesetzt und verschärft werden. Noch spielt die internationale Mobilität von Versicherungsnehmern eine untergeordnete Rolle, d. h. dieses Ventil gegen eine Überforderung durch die Solidargemeinschaft wird noch wenig genutzt. Man könnte eine zunehmende internationale Mobilität aber auch positiv sehen, nämlich als Ansporn, produktive, leistungsfähige Arbeitnehmer mit soliden Sozialsystemen für den eigenen Standort im Wettbewerb zu gewinnen. Globalisierung und internationaler Wettbewerb stehen nicht im Widerspruch zu einer soliden sozialen Sicherung. Ein gutes soziales Sicherungssystem, das ein günstiges Preis-Leistungs-Verhältnis hat (value for money) und das die Solidarität nur für Bedürftige in Anspruch nimmt, kann ein positiver Standortfaktor sein. Die meisten Menschen wünschen sich soziale Sicherheit - gerade mit steigendem Lebensstandard. Aber es geht um die Absicherung und nicht um die vollständige Fremdbestimmung durch undurchschaubare, unsichere und willkürliche staatliche Systeme.

4. Hausgemachte Gefährdung der Sozialsysteme (9) Welche Sozialsysteme sind gefährdet? Wenn von Sozialsystemen gesprochen wird, denkt man insbesondere an die vier Systeme, in die Beiträge von den Arbeitnehmern und Arbeitgebern als Teil der Lohnzusatzkosten gezahlt werden, nämlich die Gesetzliche Rentenversicherung, die Gesetzliche Krankenversicherung, die Pflegeversicherung und die Arbeitslosenversicherung. Im engeren sozialpolitischen Sinne ist dagegen nur an Systeme zu denken, in denen durch eine Bedürfniskontrolle sichergestellt wird, daß es eine Umverteilung von den Wohlhabenden zu den Armen gibt. Nur solche Systeme erfüllen die Funktion der sozialen Flankierung der Marktwirtschaft, der Absicherung von Menschen, die aus eigener Kraft kein ausreichendes Einkommen erzielen können. Nur sie setzen zwingend eine Umverteilung voraus, während die erstgenannten sozialen Sicherungssysteme grundsätzlich ohne Umverteilungselemente als echte Versicherungen nach dem Äquivalenzprinzip organisiert werden könnten. Bei den genannten vier Versicherungen handelt es sich um Pflichtversicherungen, in denen aus der Sicht des Versicherten eine Diskrepanz zwischen den zu zahlenden Beiträgen und der Bewertung der Versiche3*

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rungsleistungen bestehen kann. Viele Versicherte würden vermutlich ein anderes Niveau und eine andere Zusammensetzung der versicherten Leistungen vorziehen. Der Zusatz "sozial" bei diesen Versicherungssystemen wird aus verschiedenen Gründen fragwürdig. Alle Systeme enthalten eine Vielzahl sogenannter sozialer Komponenten, und es wird ohne Zweifel im großen Stil zwischen den Versicherten umverteilt. Aber die Umverteilung folgt immer weniger eindeutigen sozialen Kriterien. So hat die Umverteilung zwischen den Generationen wenig mit Sozialpolitik im Sinne einer Leistung zugunsten von Einkommensschwachen oder anderen Hilfsbedürftigen zu tun. Selbst die sozial gemeinte Umverteilung zugunsten von mitversicherten Ehepartnern und Kindern oder zugunsten von Rentnern verstößt immer mehr gegen sozialpolitische Grundsätze, weil die zugrundegelegten Merkmale nicht eindeutig auf eine Bedürftigkeit schließen lassen und weil nicht geprüft wird, ob die Begünstigten Vermögen und Vermögenseinkommen haben, ob sie Nebeneinkünfte erzielen, ob sie zwischen Zeiten mit hohen Einkommen und Zeiten mit geringen bzw. ohne Einkommen wechseln und ob sie ihre Arbeitskraft voll einsetzen oder einen Großteil für Eigenarbeit und Selbsthilfe verwenden, also auch Leistungen für sich und ihre Familie erbringen können, für die Vollerwerbstätige keine Zeit haben. Hier müssen die Reformen ansetzen, nämlich ungezielte Umverteilungselemente zurückzunehmen, die sozialen Leistungen an eine Bedürfnisprüfung zu binden, stärker dem Äquivalenzprinzip zu folgen und die Umverteilung auf Sozialsysteme zu verlagern, die dafür besser geeignet sind. Auf jeden Fall muß die Umverteilung abgebaut werden, soweit sie nicht eindeutig an soziale Kriterien gebunden ist. Die Solidaritätsbereitschaft darf nicht länger unnötig beansprucht und den Belasteten muß das Unbehagen genommen werden. (10) Die anscheinend unaufhaltsam steigenden Beitragssätze der Sozialversicherungen werden immer mehr zu einer Belastung der Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt und zu einem Sprengsatz für die Sozialversicherungen. Die Summe der Beitragssätze ist von 24,5 Prozent im Jahre 1960 über 26,5 Prozent im Jahre 1970 und 32,4 Prozent im Jahre 1980 auf 42 Prozent zu Beginn dieses Jahres hochgeschnellt. Das Institut der Deutschen Wirtschaft geht für den Fall, daß keine Korrekturen erfolgen, von einem weiteren Anstieg auf 63 Prozent bis zum Jahre 2040 aus (Reform des Sozialstaats, Köln 1997, S. 203). Dieser weitere Anstieg der Beitragssätze ist im wesentlichen eine Folge der erwarteten demographischen Entwicklung, also der steigenden Lebenserwartung und des zu-

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nehmenden Anteils der älteren Menschen. Das bedeutet: Die Beitragszahler rechnen mit weiter steigenden Beiträgen ohne eine entsprechende Steigerung der Versicherungsleistungen, ja z. T. sogar bei abnehmenden Leistungen. Die bereits bestehende hohe Beitragslast kann noch nicht auf eine ungünstige demographische Entwicklung zurückgeführt werden, zumindest dann nicht, wenn man eine höhere Lebenserwartung und eine größere Vitalität der Menschen im Alter positiv beurteilt. Die Ursachen der hohen Beitragslast liegen vielmehr in einer ständigen Ausweitung des Leistungsumfangs der Sozialversicherungssysteme, die immer mehr in Richtung Vollversorgung ausgebaut wurden, sowie in der mit jedem Konjunkturzyklus gestiegenen Arbeitslosigkeit. Demographisch gesehen ist die Situation in Deutschland im Augenblick sogar besonders günstig. Aufgrund der geringeren Geburtenraten ist der Aufwand für die Erziehung und Ausbildung der Kinder vergleichsweise gering. Die Menschen aus den geburtenstarken sechziger Jahrgängen sind im erwerbsfähigen Alter. Die gestiegene Lebensdauer zeigt, daß die Menschen gesünder, vitaler und länger arbeitsfähig sind. Auch vom Verlauf der Ausgaben der Krankenkassen über den Lebenszyklus der Menschen wird dies bestätigt: Die mit Abstand höchsten Aufwendungen entstehen nach wie vor in den letzten beiden Lebensjahren, aber wegen der längeren Lebensdauer in einem immer höheren Lebensalter. Ökonomisch gesehen gibt es ein hohes Erwerbtätigkeitspotential, das zu einem großen Teil nicht genutzt wird. Dadurch wird die Basis für das Aufbringen der Mittel für Sozialleistungen unnötig eingeschränkt, und die Beitragssätze müssen - bei steigenden Sozialansprüchen, insbesondere aufgrund der längeren Rentenbezugsdauer - unnötig hoch festgesetzt werden. (11) Der Hinweis von Sozialpolitikern, die Sozialsysteme würden durch die hohe Arbeitslosigkeit stark belastet, ist zwar zutreffend. Er müßte aber auch die Frage implizieren, inwieweit die steigende Arbeitslosigkeit mit Systemfehlern der Sozialversicherung und den sich daraus ergebenden hohen Beiträgen zusammenhängt. Grundsätzlich muß sich aus hohen Sozialleistungen und hohen Beiträgen kein Beschäftigungsproblem ergeben. Wenn die Arbeitnehmer das Sozialleistungsniveau und die entsprechenden Sozialbeiträge für angemessen halten, sie also bereit sind, einen entsprechenden Teil ihres Einkommens dafür aufzuwenden, haben sie keine Veranlassung, sich der Belastung zu entziehen oder eine Kompensation zu verlangen. Sie wür-

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den sich mit dem für andere Zwecke noch verfügbaren verringerten Einkommen zufrieden geben. Die Akzeptanz scheint sich aber auf die sozialen Leistungen und weniger auf die sich daraus ergebenden Belastungen zu beziehen. Erhöhungen der Beitragssätze und die neu eingeführten Pflegeversicherung haben immer wieder zu dem Versuch geführt, die Unternehmen an der Finanzierung der Sozialversicherung zu beteiligen. Dadurch sind Konflikte mit der Beschäftigung entstanden. Die Beitragssatzsteigerungen in den sozialen Sicherungssystemen haben dazu beigetragen, die Kosten für Arbeitsplätze stärker zu erhöhen als die Produktivität gestiegen ist. Die Folge war wie erwähnt ein ständiger Anstieg der Arbeitslosigkeit, die wiederum negative Rückwirkungen auf die Leistungen und Beitragseinnahmen der Sozialsysteme hat. Dieser Wirkungszusammenhang muß Anlaß zu der Sorge sein, daß sich die Negativentwicklungen auf dem Arbeitsmarkt und in den Sozialsystemen wechselseitig verstärken. Selbst wenn die Sozialleistungen grundsätzlich akzeptiert werden, auch in Relation zu den Beiträgen, gibt es in jedem Versicherungssystem ein "moral hazard"-Problem. Die Versicherten werden in aller Regel versuchen, ihre Beiträge gering zu halten oder sie zu vermeiden, wenn die Versicherungsleistung nicht entsprechend verringert wird. Und sie werden die Versicherungsleistungen möglichst umfassend in Anspruch nehmen. Diese Erfahrung ist für sich genommen ein wichtiger Grund, den Versicherungsumfang gering zu halten. (12) Die mit den Sozialversicherungssystemen angestrebten Ziele haben sich im Zeitverlauf stark verändert. Wenn heute vom Bundesarbeitsminister behauptet wird, die Gesetzliche Rentenversicherung habe sich in mehr als 100 Jahren bewährt, dann sollte man wissen, daß die Rentenversicherung von 1889 nur sehr wenig mit der Rentenversicherung von 1997 zu tun hat. Damals handelte es sich im wesentlichen um eine Invaliditätsversicherung mit einer minimalen Ergänzung der privat zu organisierenden Altersvorsorge und mit Beitragssätzen zwischen 1,5 und 2,5 Prozent. Heute wird der Anspruch gestellt, mit der Gesetzlichen Rentenversicherung müsse der einmal erreichte Lebensstandard ohne nennenswerte Abstriche auch im Rentenalter gesichert werden, und zwar alleine aus Leistungen dieser Versicherung. Das ist eine völlig veränderte Konzeption, leider auch mit der Folge einer Ausweitung des staatlichen Bereiches zu Lasten der individuellen Entscheidungsfreiheit und eines vervielfachten Beitragssatzes.

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Mit der Idee der Vollversicherung und Lebensstandardsicherung sind die Sozialpolitiker weit darüber hinausgegangen, was als soziale Absicherung in einem marktwirtschaftlichen System für erforderlich und sinnvoll gehalten wird. Je weiter der Staat darüber hinausgeht, durch Umverteilung ein allgemein akzeptiertes Mindestniveau sicherzustellen und durch eine Pflichtversicherung zu gewährleisten, daß die Sozialleistungen nicht von Bürgern in Anspruch genommen werden, die für sich selbst sorgen können, um so stärker werden die Widerstände und um so größer werden die Ineffizienzen und Fehlanreize. Gerade wenn der Staat nicht nur Sozialpolitik im engeren Sinne betreibt, nämlich zugunsten der Bedürftigen, sondern dem Normalbürger zwingend eine Lebensstandardsicherung in einer bestimmten Form vorschreibt, greift er massiv in die Freiheitsrechte ein und verstößt gegen das Prinzip der Subsidiarität. Deshalb muß die Diskussion über die Ziele, Grundsätze und Leistungsniveaus der Sozialversicherungen neu geführt werden. Es kommt darauf an, die sozialen Sicherungssysteme wieder an klaren sozialpolitischen und ordnungspolitischen Prinzipien auszurichten und sich an Regeln zu halten, statt den Verteilungs interessen wechselnder Gruppen nachzugeben. (13) Ein Versicherungsprinzip muß wieder gestärkt werden, nämlich das Äquivalenzprinzip, weil es gegen beliebige Umverteilungseingriffe schützt und weil es gegenüber demographischen Änderungen sehr robust ist. Politiker und einzelne Bevölkerungsgruppen haben dagegen eine Vorliebe für das Umlageprinzip. Das Umlageverfahren verführt aber dazu, Belastungen auf andere Gruppen zu verlagern, insbesondere auf künftige Generationen, und Versicherungsleistungen auch ohne eigene Vorleistung sofort in Anspruch zu nehmen. Da keine individuelle Zurechnung von Leistung und Gegenleistung erfolgt, läßt sich die Verantwortung für die Kosten verschleiern. Wird das Verfahren noch mit einer sozialpolitisch motivierten Umverteilung vermischt, bleibt von der Versicherungsidee nicht mehr viel übrig. Die neu eingeführte Pflegeversicherung ist ein anschauliches Beispiel für das Verhalten, sich Vorteile zu Lasten der künftigen Generationen und einer schon lebenden Minderheit zu verschaffen. Soll das vermieden werden, ist in Umlagesystemen besonders genau auf das Einhalten von allgemein akzeptierten Grundsätzen zu achten, nämlich von Grundsätzen, die auch dann akzeptiert würden, wenn man der Minderheit angehört.

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5. Konstruktionsfehler der Gesetzlichen Rentenversicherung (14) Am Beispiel der Gesetzlichen Rentenversicherung läßt sich demonstrieren, welchen Einfluß die konstituierenden Elemente haben, die einem solchen System zugrundegelegt werden. Auch bevor die Gesetzliche Rentenversicherung eingeführt wurde, gab es ein Umlageverfahren. In der Regel wurden die älteren Menschen im Rentenalter von ihren Kindern versorgt. Nur wer keine Kinder hatte, mußte für das Alter sparen (Kapitaldeckungsverfahren) oder war auf Sozialhilfe angewiesen. In Abb. 1 ist schematisch dargestellt, wie die Personen A2 und B2 in der Erwerbsphase Kinder erziehen (E) und die Eltern Al und B1 mit einer Rente oder unmittelbar versorgen (R). Die Person N2, die keine Kinder hat, sorgt ebenfalls für die Elterngeneration (N1), muß aber für die eigene Altersversorgung Vermögen ansparen (S). Die Versicherungsidee besteht darin, daß nicht mehr die (erwachsenen) Kinder individuell für ihre Eltern sorgen, sondern daß sie in eine gemeinsame Kasse (RV in Abb. 2) einzahlen, aus der Renten an die Eltern gezahlt werden. Der Vorteil besteht in der Absicherung des Risikos, daß die eigenen Kinder im Einzelfall nicht in der Lage sind, die Eltern hinreichend zu versorgen, z. B. im Falle von Krankheiten und Unfällen. Personen ohne Kinder können zwar ihre Eltern im Umlagesystem versorgen, müssen aber grundsätzlich Vermögen für die eigene Altersversorgung bilden, weil später keine Kinder vorhanden sind, die mit ihren Beiträgen die Renten finanzieren l . Die Person N2 in Abb. 2 zahlt noch in das Umlageverfahren, spart aber gleichzeitig in der Erwerbsphase Vermögen an und hat somit eine eigenständige Alterssicherung. Kinderlose können selbstverständlich auch in eine private Versicherung einzahlen, statt individuell Vermögen zu bilden. Der systematische Unterschied zur Rentenversicherung im Umlagesystem besteht darin, daß die Kinderlosen Vermögen bilden und eine Kapitaldeckung für ihre Altersversorgung haben, während die Personen mit Kindern die Kosten für die Erziehung der Kinder tragen, die später im Umlageverfahren die Mittel für die Renten aufbringen.

1 Hier wird vereinfachend von Personen ohne Kinder und Personen mit Kindern gesprochen, ohne nach der Kinderzahl zu differenzieren.

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A1

E

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E

R

E

R

E

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E

R

s

R

Vermögen A, B, N 1, 2, 3 E R S

Personen Generationen Kindererziehung Rente Sparen

Abbildung 1: Altersversorgung ohne Rentenversicherung

Das in Abb. 2 schematisch dargestellte Umlageverfahren ist praktisch unabhängig von der demographischen Entwicklung aufgrund eines veränderten generativen Verhaltens. Personen, die keine Kinder haben, bleiben in der Pflicht, für die eigenen Eltern zu sorgen, entweder individuell wie Person N2 in Abb. 1 oder im Umlageverfahren die Mittel für die Renten aufbringen wie in Abb. 2. Sie müssen aber in der Erwerbsphase gleichzeitig Mittel für die eigene Altersversorgung ansparen, statt Mittel für die Kindererziehung aufzuwenden. Je größer die Anzahl der Personen wird, die keine Kinder haben, um so mehr Personen müssen selbst ansparen, um so mehr Menschen gehen vom Umlageverfahren auf das Kapitaldeckungsverfahren über. Bei sinkenden Geburtenraten wird damit automatisch mehr Vorsorge im Kapitaldeckungsverfahren betrieben.

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A,B,N 1,2,3 E R S

RV

Personen Generationen Kindererziehung Rente Sparen Rentenversicherung

Abbildung 2: Rentenversicherung für Personen mit Kindern

(15) Der Hauptunterschied zwischen dem gerade erläuterten System und der bestehenden Gesetzlichen Rentenversicherung besteht darin, daß in der Gesetzlichen Rentenversicherung auch Personen, die keine Kinder haben, eine Rente im Umlageverfahren erhalten (vgl. Abb. 3). Im bestehenden System erhält also auch die Person N2 eine Rente aus der Rentenversicherung. Begründet wird dies damit daß sie in der Erwerbsphase Beiträge geleistet hat (R'). Die Beiträge wurden allerdings im Umlageverfahren bereits an die Eltern (Al bis NI) ausgezahlt. Für die eigene Rente stehen sie nicht mehr zur Verfügung. Die Rente für die A2- bis N2-Generation muß von den Kindern dieser Generation, also von A3 und B3 in Abb. 3 aufgebracht werden. Daneben hat die Person N2 nach wie vor die Möglichkeit, Ver-

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mögen anzusparen und daraus eine zusätzliche Altersversorgung zu bestreiten. Das bestehende System (Abb. 3) ist extrem empfindlich gegenüber Änderungen des generativen Verhaltens. Je weniger Kinder geboren werden, um so höher müssen die Beiträge sein, damit auch die Rentner mitversorgt werden können, die keine Kinder hatten. Umgekehrt verführt das System bei hohen Geburtenraten und wachsenden Erwerbstätigengenerationen zu Rentenerhöhungen und sonstigen Leistungssteigerungen, weil eine größer gewordene Erwerbstätigengeneration die Kosten der Rentenversicherung leichter tragen kann.

s

A,B,N 1,2,3

E R S

RV

Personen Generationen Kindererziehung Rente Sparen Rentenversicherung

Abbildung 3: Bestehendes Rentenversicherungssystem

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Der Konstruktionsfehler im bestehenden System liegt in der Behandlung von Personen ohne Kinder. Die Altersversorgung dieses Personenkreises dürfte nicht im Umlageverfahren zugesagt werden (vgl. Abb. 2). Eine Alternative wäre die Einbeziehung einer Kapitaldeckung für Personen ohne Kinder in das Umlageverfahren im Rahmen der Gesetzlichen Rentenversicherung. Dabei würde die Eigenvorsorge der Personen ohne Kinder vom Rentensystem in Anspruch genommen, d. h. dieser Personenkreis müßte gleichsam die Mittel für die eigenen Renten selbst aufbringen. Dazu müßten sie verpflichtet werden, Mindestbeträge zu sparen und ein Altersvorsorgevermögen aufzubauen. Dieses Vermögen fiele an die Rentenversicherung, oder aus diesem Vermögen wären Beiträge an die Rentenversicherung zu zahlen (vgl. Abb. 4), die im Durchschnitt für Rentenzahlungen an die jeweilige Rentnergeneration ausreichen. Kinderlose Personen müßten also neben ihrem Beitrag im Umlagesystem zur Versorgung der Elterngeneration einen zusätzlichen Beitrag zahlen, der im Kapitaldeckungsverfahren für die eigene Altersversorgung angesammelt würde. Alternativ könnten die kinderlosen Personen das Vermögen für ihre Altersvorsorge eigenverantwortlich außerhalb der Gesetzlichen Rentenversicherung organisieren, ohne von der Verpflichtung befreit zu werden, Beiträge an die Gesetzliche Rentenversicherung zu zahlen. Beide Varianten sind theoretisch gleichwertig. In beiden Fällen würde für kinderlose Personen ein Kapitalstock aufgebaut. Das Rentensystem würde weitgehend unempfindlich gegenüber generativen Veränderungen. Aufgrund von Erfahrungen erscheint es aber dringend geboten, das Vermögen im privaten Bereich anzusammeln, weil der Staat kaum der Versuchung widerstehen kann, vorhandenes Vermögen für sachfremde Zwecke einzusetzen. (16) Der erwähnte Konstruktionsfehler erstreckt sich auch auf die Hinterbliebenenversorgung. Niemand würde beim Umlageverfahren innerhalb einer Familie behaupten, die Mutter habe keinen Anspruch auf eine Altersversorgung, etwa weil nur der Vater ein Arbeitseinkommen erzielt hat. Ebenso abwegig wäre es, den Müttern eine Altersversorgung abzusprechen, wenn alle (erwachsenen) Kinder in eine gemeinsame Kasse einzahlen, aus der die Renten finanziert werden. Auch wenn der Ehemann stirbt, handelt es sich nicht um eine abgeleitete Rente oder Hinterbliebenenrente, sondern um einen eigenständigen Anspruch. Das Problem im Umlagesystem entsteht durch die Einbeziehung von Personen ohne Kinder, die gegenwärtig Rentenanspruche nach Maßgabe ihrer für die Eltern geleisteten Beiträge erwerben, ohne wie oben erläu-

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tert zusätzliche Leistungen für die eigene Altersvorsorge zu erbringen. Die Überbeanspruchung des Umlagesystems entsteht nicht nur aufgrund der Rentenansprüche, die den Kinderlosen nach Maßgabe ihrer Beitragsleistungen zuerkannt werden, sondern zusätzlich durch Hinterbliebenenrenten für Kinderlose.

A,B,N 1,2,3 E R S

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Personen Generationen Kindererziehung Rente Sparen Rentenversicherung

Abbildung 4: Konsistentes Rentenversicherungssystem

(17) Ein von manchen Seiten gepflegtes Mißverständnis im Rahmen des Umlagesystems besteht darin, daß die gezahlten Beiträge die Basis der späteren eigenen Renten seien. In einem Umlagesystem werden die

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Beiträge aber unmittelbar als Renten an die jeweilige Rentnergeneration weitergeleitet. Sie sind nicht konstituierend für die künftigen Renten der Beitragszahler. Mit den Beiträgen wird lediglich die Pflicht gegenüber den Eltern erfüllt, selbstverständlich in der Erwartung, daß auch die eigenen Kinder und die Kinder der anderen Eltern später bereit sein werden, die gleiche Pflicht zu übernehmen. Im Umlagesystem werden durch Beitragszahlungen keine Voraussetzungen geschaffen, daß künftig Renten gezahlt werden können, und selbstverständlich wird dadurch auch nicht die absolute Höhe der Renten bestimmt. Es werden keine ökonomischen Werte (kein Kapital) geschaffen, aus denen spätere Renten gezahlt werden können. Die Rentenansprüche im Umlageverfahren sind ungedeckte Schecks auf die Zukunft. Die Beitragszahlungen können allenfalls als Maß für die relative Höhe der künftigen Renten dienen, also für die Aufteilung der künftigen Beitragseinnahmen auf die Rentner, obwohl die Rentenformel den Eindruck erweckt, die absoluten Rentenansprüche würden durch Beitragszahlungen bestimmt. In der Rentenformel wird die absolute Rentenentwicklung von der Entwicklung der Nettolöhne bestimmt. Die Aussage des Bundesarbeitsministers, die Rente sei Alterslohn für Lebensleistung, und die häufig benutzte Definition von versicherungsfremden Leistungen als Leistungen, die nicht auf Beitragszahlungen beruhen, suggerieren eine Äquivalenz von Beiträgen und Versicherungsleistungen, die im Umlagesystem nicht gegeben ist. Das müßte ja bedeuten, daß durch höhere Beiträge die Basis für künftige Rentenzahlungen erhöht würde. Nach dem geltenden Rentenrecht steigen zwar die Ansprüche, nicht aber die Leistungsfähigkeit der künftigen Beitragszahler oder gar die Kapitalbasis, wenn jemand heute mehr arbeitet und damit höhere Beiträge zahlt. (18) Um den Systemfehler in der Gesetzlichen Rentenversicherung zu erläutern, wurde zunächst vereinfachend unterstellt, daß die Kosten für die Erziehung und Ausbildung der Kinder in vollem Umfang von den Eltern getragen werden. Insbesondere über steuerfinanzierte Leistungen, wie das Kindergeld und die unentgeltliche Ausbildung an Schulen und Hochschulen, beteiligen sich die kinderlosen Steuerzahler in erheblichem Umfang an diesen Kosten. Insoweit sind sie in den Drei-Generationen-Vertrag eingebunden und erwerben systemkonforme Rentenansprüche. Daneben kann es eine von der Rentenversicherung unabhängige Begründung für das Kindergeld oder allgemein für familienpolitische Lei-

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stungen geben. Sonst ließe sich kaum begründen, warum kinderlose Selbständige, die ihre Altersversorgung selbst sicherstellen müssen, an der Finanzierung der Familienpolitik beteiligt werd-en. (19) Das Umlagesystem hat den Vorteil, daß es im Kern an die individuelle Altersversorgung, also an den individuellen Drei-GenerationenVertrag, anknüpft. Es kann außerdem flexibel auf Störungen und Umbrüche reagieren, wie sie durch zwei Weltkriege und die deutsche Einheit eingetreten sind. Auch wenn große Vermögenswerte zerstört werden oder ein völlig anderes Umlagesystem bestand, wie in der ehemaligen DDR, läßt sich die Gesetzliche Rentenversicherung vergleichsweise einfach auf neue Bedingungen einstellen. Die große Flexibilität des Systems hat aber auch gravierende Nachteile. Der Gesetzgeber hat immer wieder in das System eingegriffen, um einzelnen Gruppen Vorteile zu verschaffen, z. B. durch großzügige Regelungen bei der freiwilligen Versicherung oder Nachversicherung, bei der Aufnahme der ostdeutschen Versicherten, bei der Frühverrentung und der Übertragung sonstiger Lasten auf die Rentenversicherung, also auf die Beitragszahler. Es besteht kein Zweifel, daß es in großem Umfang versicherungsfremde Leistungen gibt, die mit der eigentlichen Altersversorgung nichts zu tun haben bzw. mit den Grundsätzen des Umlageverfahrens nicht vereinbar sind. Allerdings leistet der Steuerzahler bereits erhebliche Zuschüsse zur Rentenversicherung, so daß die versicherungsfremden Leistungen im wesentlichen ausgeglichen werden. Die falsche Beurteilung der Funktion von Beiträgen in der umlagefinanzierten Rentenversicherung wird häufig auf die Abgrenzung von versicherungsfremden Leistungen übertragen. Aber es ist weder zwingend noch sinnvoll, alle Leistungen, die nicht mit Beiträgen verknüpft sind, als versicherungsfremd anzusehen. Insbesondere für die Renten von Eltern, die keine eigenen Beiträge entrichtet haben, kann diese Abgrenzung nicht gelten. Die Hinterbliebenenrente ist eine sinnvolle Absicherung des Elternteils, der keine Beiträge gezahlt hat. Die Berücksichtigung von Erziehungszeiten ist lediglich eine systematischere Einbeziehung der Drei-Generationen-Idee in die Rentenversicherung. Auf diesem Wege könnte die Hinterbliebenenrente allmählich ersetzt werden.

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Abstract Socia} Policy in an Integrated Europe Consequences for Pension Schemes?

By J

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h a n n E e k hof f

The ongoing integration of European countries and the globalisation process are threatening national social policy. Mobile factors, like capital and part of the labor force, increasingly elude contributions to redistribution schemes. But the main threat to distributional social policy still stems from internal reactions of citizens which have the impression to carry an unfair burden: retreat to the black market, working part time, self-employment. There is no other choice but to stress the equivalence principle and to reduce redistribution policy strictly to those who are in need.

JEL Classijication: H 55, H 53, 138, University oj Cologne, Germany

Hat das umlagefinanzierte Rentensystem noch eine Chance? Von Ha n s H. GI i s man n und Ern s t - J ü r gen H 0 r n, Kiel

1. Vorbemerkung

In diesem Beitrag geht es um das deutsche staatliche Alterssicherungssystem, das oft als umlagefinanziert gekennzeichnet wird. Dabei ist zunächst anzumerken, daß dieses System keine reine Umlagefinanzierung kennt. Vielmehr wird es aus Umlagen und aus Steuermitteln finanziert. Korrekterweise müßte die Überschrift daher lauten: Hat das umlage- und steuerfinanzierte Rentensystem noch eine Chance? Hinzu kommt, daß "Umlagefinanzierung" im Grunde auch bedeutet, daß der eine oder die eine Gruppe zahlt, was der andere oder die andere Gruppe erhält. Das heißt, Umlagefinanzierung beinhaltet stets eine Äquivalenz zwischen Beitragsleistungen und Rentenansprüchen. Die umfangreiche Diskussion über die sogenannten Fremdlasten deutet darauf hin, daß vorsichtig ausgedrückt - diese Äquivalenz gestört ist. Auch kann man nicht sagen, daß nur die sogenannten Fremdlasten der Grund dafür seien, daß der Fiskus aus Steuermitteln Zuschüsse zahlt. Wenn dies im strengen Sinne zuträfe, dann könnte man alle Fremdlasten aus dem Alterssicherungssystem ausgliedern und dem Fiskus übertragen. Es ist gerade das finanzpolitische Durcheinander, das geeignet ist, die Menschen zu verunsichern und die Freiheits- oder Willkürspielräume der Politik zu erhöhen. Das staatliche Alterssicherungssystem in Deutschland ist, wie die Umschreibung schon sagt, eine staatliche Angelegenheit. Es wird durch Gesetze beschrieben. In einem Rechtsstaat ist die Antwort auf die in der Überschrift gestellten Frage damit sofort und einfach zu geben. Solange das Gesetz es will, hat das umlagefinanzierte wie auch jedes andere gesetzlich fixierte System immer eine Chance. Zu fragen ist darüber hinaus, auf welcher Grundlage das Urteil über die Chancen eines umlagefinanzierten Rentensystems gefällt werden soll. Sollte ein System, das 4 Konjunkturpolitik, Beiheft 46

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Hans H. Glismann und Ernst-Jürgen Horn

partiell zumindest - auf Äquivalenzzerstörung ausgelegt ist und damit im Grunde unvernünftig ist, eine Chance haben? Eine Form der Äquivalenzzerstörung wird nämlich in der herrschenden Rentenformel des Rentenreformgesetzes 1992 beschrieben. Sie besagt, daß jede Erhöhung der Beitragssätze zur Alterssicherung zwangsläufig mit einer Rentensenkung einhergeht (§ 68, Abs. 3 RRG 1992). Ist das vernünftig? Sollte so etwas eine Chance haben? Im folgenden sollen das bestehende System der staatlichen Alterssicherung, seine voraussichtliche Entwicklung und einige Vorschläge zur Reform oder zum Wechsel diskutiert werden. 2. Die Krise

Die Sozialpolitiker in Bund und Ländern und auch die Abgeordneten in den Parlamenten haben das sich anbahnende Rentenproblem lange Zeit nicht erkannt: Bis in die jüngste Vergangenheit sind die Rentenkassen sogar für mancherlei andere Zwecke (Fremdlasten) eingesetzt worden; die Renten waren, glaubte man den Politikern, allemal sicher. Jetzt scheint sich die Einschätzung geändert zu haben; die Renten werden doch nicht mehr für ganz so sicher gehalten. Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung hat im Rahmen einer Regierungskommission Experten eingesetzt, die Vorschläge unterbreiten sollen, wie das bestehende staatliche Rentensystem zu retten ist. Gemeint waren mit "Experten" nicht nur die ohnehin seit Jahrzehnten in den wissenschaftlichen Beiräten und Gremien vertretenen Experten, sondern auch ganz andere. Doch nicht nur durch konkludentes Handeln - nämlich die Errichtung der Experten-Kommission - hat die Regierung die Renten für unsicher erklärt. Der Bundeskanzler selbst hat die Sicherheit der Renten auf die "jetzige Rentnergeneration" eingeschränkt. Die deutsche staatliche Alterssicherung - zuletzt kodifiziert im Rentenreformgesetz 1992 (BGBI 1989, Teil I, Nr. 60, S. 2261- 2395) - weist seit jeher gravierende systematische und ordnungspolitisch bedenkliche Schwachstellen auf (vgl. hierzu vor allem Glismann/Horn 1994 und 1995). Zu den Schwachstellen gehören der Zwangscharakter des Systems, die ständige Einflußnahme der Politik mit ihrer allzu häufigen Mißachtung entstandener Ansprüche sowie die Abhängigkeit des Systems von der Entwicklung der Bevölkerung und der Wirtschaft. Die Schwachstellen haben bewirkt, daß seit der Einführung des ersten Systems staatlicher Alterssicherung im Jahre 1891 ständig und in kaum

Hat das umlagefinanzierte Rentensystem noch eine Chance?

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durchschaubarem Maße Einkommen umverteilt wurden. Der Modus dieser Umverteilung wurde dabei im Zeitablauf oft verändert. Das derzeitige System von 1992 zeichnet sich dadurch aus, daß es, mehr als jedes andere System zuvor, den durchschnittlichen Beitragszahler - im Vergleich zu einer kapitalmarktanalogen Altersvorsorge durch Sparen - partiell enteignet; zudem begünstigt es jene Beitragszahler, die relativ niedrige Beiträge zahlen; paradoxerweise sinkt außerdem der Rentenanspruch mit steigenden Beitragssätzen. Was unter dem Rubrum der Sicherheit der Renten diskutiert wird, ist offenbar die Gewißheit, mit der von den Beitragszahlern eine bestimmte Rentenhöhe erwartet werden kann. Es geht nicht darum, ob überhaupt Renten gezahlt werden können; daß der Staat immer eine - womöglich niedrige - Mindestrente an alle Bezugsberechtigten zahlen können wird, ist wohl unstrittig. Bei der Frage der Sicherheit geht es also stets um die Sicherheit einer gewissen Rentenhöhe. Die jüngste Vergangenheit - die grundlegende Rentenreform von 1992 - hat zum Beispiel deutlich gemacht, daß die Höhe der Renten, die prinzipiell im Jahre 1957 beschlossen worden war, nicht länger zu halten war. Das heißt hier: die Rentenansprüche des "Systems 1957" waren unsicher und der Gefährdungsfall wurde spätestens im Jahre 1992 aktenkundig. Es ist zu fragen, ob ähnliche Gefährdungen der Höhe der Renten auch künftig ins Haus stehen. Zu vermuten ist, daß die Renten um so unsicherer werden, je mehr sie als Instrument der Umverteilung genutzt werden; anders gewendet: je mehr das Verhältnis zwischen Beiträgen zur Alterssicherung und (in Form von Renten) zu erwartenden Erträgen gestört ist, desto stärker wird das Gerechtigkeitsempfinden jedes Beitragszahlers verletzt, bis schließlich das System politisch nicht mehr haltbar ist. 3. Fiskalische und ordnungspolitische Denkansätze 3.1 Die Einnahmen! Ausgaben-Rechnung

Die Diskussion um die Renten wird seit Jahrzehnten vor allem von fiskalischen Gesichtspunkten, d. h. der schlichten Einnahmen/ AusgabenRechnung der staatlichen Rentenkassen, dominiert. Diese Rechnung besagt, daß im jeweils geltenden Rentenrecht die Summe der Einnahmen gleich der Summe der Ausgaben sein muß. Dabei zahlt eine Klasse (Rentenbeiträge), und die andere empfängt (Renten). In diesem System muß das Produkt aus durchschnittlichem Rentenbeitrag, multipliziert mit der Anzahl der Beitragszahler, gleich dem Produkt aus durchschnittli4"

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cher Rente und der Zahl der Rentenempfänger sein. An diesen vier Variablen versuchen Politiker, wissenschaftliche Beiräte, Verbandsfunktionäre und andere Experten zu manipulieren, wann immer die Grundgleichung Einnahmen gleich Ausgaben gefährdet ist. So kommen Vorschläge zustande wie die, in Zeiten knapper Kassen das Renteneintrittsalter generell oder nur für Frauen zu erhöhen (wenn auch nicht für Mütter) oder die Häufigkeit der Frühverrentungen einzuschränken; dies und vieles mehr bezieht sich auf die Verminderung der Zahl der Rentner. Andere Vorschläge aus dem gleichen Geiste beinhalten statt der Zahl der Rentner die Auszahlungen pro Rentner, zum Beispiel die Einschränkung oder gänzliche Abschaffung der Dynamisierung der Renten oder die Einführung einer (niedrigen) "Volksrente für alle" als eine Art Grundversorgung oder die Besteuerung der Renten, und so fort. Auf der anderen Seite der Gleichung sind analoge Anpassungen möglich und stets praktiziert worden. Zum Beispiel können die Beitragssätze erhöht werden [derzeit gehen gut 20 vH der Bruttolohn- und -gehaltssumme der Arbeitnehmer, einschließlich des sogenannten hälftigen Arbeitgeberanteils, in die sogenannte Altersversicherung;! es gab Zeiten in der Bundesrepublik, da waren es 14 vH (1957) und weniger]; nicht ganz so einfach wie das Erhöhen der Beiträge ist die Erhöhung der Zahl der Beitragspflichtigen. Im Prinzip handelt es sich bei derartigen Strategien um Kettenbrief-Situationen: Der Kreis der Teilnehmer wird vor allem deshalb ausgeweitet, um die Ansprüche der Altsassen zu befriedigen. In Deutschland wurde seit dem Beginn des staatlichen Rentensystems im Jahre 1891 der Kreis der Zwangsmitglieder so stark ausgeweitet, daß es inzwischen an Masse für weitere Zwangsmitglieder fehlt. Es wird ebenfalls überlegt, solche Mitbürger zwangszuverpflichten, die später keine Leistung aus der Rentenkasse erhalten, wie etwa Beamte; auch an dann steuerähnliche Rentenabgaben auf Kapitaleinlagen oder Maschinen oder an Mehrwertsteuer-Erhöhungen wird schon mal gedacht. Dies alles mag so absurd klingen wie eine Sektsteuer auf sprudelnde Mineralwasser, ist aber parlamentarische Realität. Andere Vorschläge lauten dahingehend, neue Beitragszahler durch Erleichterung der Zuwanderung aus dem Ausland zu gewinnen; nur so, sagen einige, könne vermieden wer! Die üblichen Buchungstechniken der Beiträge zu den staatlichen Sozialkassen tragen eher zu einer Verschleierung der wirklichen Tatbestände bei: Was als Arbeitgeberbeitrag - oder allgemeiner: als Lohnnebenkosten - firmiert, ist im Grunde tatsächlich Teil des Einkommens der abbhängig Beschäftigten; dieser Teil schlägt sich für die Unternehmen in den Arbeitskosten nieder und gegebenenfalls auch in der Arbeitslosenstatistik.

Hat das umlagefinanzierte Rentensystem noch eine Chance?

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den, daß die Beitragssätze in den nächsten Jahrzehnten auf über 36 vH (Sozialbeirat 1996, S. 219) und mehr steigen. 2 Abgesehen davon, daß dies nicht einmal in dem phantasiearmen engen Rahmen der Einnahmen / Ausgaben-Rechnung stimmt, wäre es auch ökonomisch fragwürdig. Denn Rentenansprüche entstehen auch bei den Zugewanderten; wollten die Einheimischen redlich sein, so müßten die Barwerte von Einzahlungen und Auszahlungsansprüchen der Zuwanderer stets ausgeglichen sein. Die nachhaltige Finanzierung der Renten der Altsassen durch Zugewanderte liefe auf die (partielle) Enteignung dieser Zuwanderer hinaus. All diesen saldenmechanischen Erwägungen ist gemein, daß sie in keinem Fall auf eine Änderung des bestehenden Systems abzielen.

3.2 Ordnungspolitische Betrachtungen

Rentenpolitiker verstehen sich seit jeher eher als Zuteiler von Alterseinkommen denn als Treuhänder der Ersparnisse der Beitragszahler: Sie wollen gleichzeitig die Alterssicherung betreiben, bestimmte Umverteilungsziele erreichen und Versicherungsaufgaben wahrnehmen. Alle drei Aufgaben sind jedoch grundverschieden. Dazu einiges Semantisches und Definitorisches: Die Einkommenssicherung für das Alter ist regelmäßig und für sich genommen ein Fall der Kapitalansparung: Die Bezieher von Einkommen zweigen einen Teil ihrer laufenden Einkommen für die Sicherung im Alter ab, transferieren im Regelfall diese Ersparnisse an eine Kapitalsammeistelle, die wiederum für eine angemessene Verzinsung sorgt und im Rentenfalle aus ihrem Portefeuille dem angesammelten Kapital entsprechende Altersrenten zahlt. In diesem Zusammenhang sind verschiedene Verfahren der intertemporalen wie auch der interpersonalen Verteilung von Einkommen denkbar und in der einen oder anderen Form in der privaten Alterssicherung gängige Praxis. Zu den Umverteilungszielen gehört die Umverteilung zugunsten der ärmeren oder der nicht vermögenden Bevölkerungsteile, die Umverteilung zwischen Erwerbstätigen und nicht mehr (oder noch nicht) Erwerbstätigen, die Umverteilung zwischen den Beitragszahlern und dem Staat - etwa wenn dieser den Beitragszahlern artfremde Leistungen auf2 Mit Zuwanderung kommt die Prognos AG auf Beitragssätzeim Jahre 2040 von 26,3 (hohe Zuwanderung) beziehungsweise 28,7 (geringere Zuwanderung). Die Sätze für 2030 sind 26,3 vH. bzw. 28,5 vH.

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erlegt -, etc. Im Grunde müßten zu den Umverteilungsmaßnahmen auch jene Maßnahmen gezählt werden, die - vom politischen Willen oft weitgehend unabhängig - Einkommen oder Vermögen verteilen, zum Beispiel von den langjährig für das Alter ansparenden Bevölkerungsteilen zu denen, die erst kurze Zeit im Alterssicherungssystem Beiträge leisten. Ganz besonders wichtig und nicht zuletzt zu nennen sind die Umverteilungen von den Beitragszahlern zu den Rentenbeziehern (wie sie zum Beispiel aus dem Rentengesetz von 1957 folgten, aber auch im RRG 1992 enthalten sind: vgl. § 262 RRG 1992) beziehungsweise zu Lasten der Rentenbezieher (wie sie zum Beispiel aus dem Rentenreformgesetz 1992 folgen).

Versicherungen sind Solidargemeinschaften vieler von einer gleichen Gefahr bedrohter Menschen, die das Risiko der Gefahr gemeinsam tragen. Zu dem Zweck werden von den Mitgliedern der Solidargemeinschaft Versicherungsprämien gezahlt, die auch als Risikoäquivalente angesehen werden können. Die Höhe der aufzubringenden Risikoäquivalente ist bei solidarischer Risikoabdeckung geringer als bei individueller Risikovorsorge, da das schadenverursachende Ereignis im individuellen Fall zufällig ist, im kollektiven Fall aber berechenbar: Der Einzelne hat Kosten der Unsicherheit über den Schadenseintritt, das Kollektiv hat durchweg - mit gewissen Variationen - feste Eintrittswahrscheinlichkeiten. Das Alter ist deshalb kein Versicherungsfall, weil es regelmäßig eintritt; es ist kein Schaden. Das bedeutet, daß die Einkommenssicherung für das Alter nicht versicherungstechnisch abgesichert werden muß, vielmehr geht es hier um Kapitalansparung. Daher ist es etwas unglücklich, wenn der Vorsitzende des wissenschaftlichen Beirats beim Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung, Winfried Schmähl, eine stärkere Betonung des "Versicherungscharakters des Systems ... , also der Beziehung zwischen Beitrag und späterer Rentenzahlung" fordert (Schmähl 1996). Gemeint ist wohl, daß man tendenziell den Übergang zu einem Kapitalstockverfahren (vgl. unten) anstreben sollte. Eine versicherungsrelevante individuelle Unsicherheit besteht allenfalls bezüglich einer vorzeitigen Erwerbs- und Berufsunfähigkeit und auch bezüglich des Substanzverzehrs nach dem Eintritt in den Ruhestand, da die individuelle Restlebenserwartung unsicher ist.

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4. Grundlegende Verfahren der Alterssicherung 4.1 Kapitalstockverfahren

Im folgenden soll zunächst ein idealtypisches Verfahren der Alterssicherung mit seinen entscheidenden Merkmalen beschrieben werden, um dann die praktizierten Verfahren daran zu messen. Dieses idealtypische Verfahren sei als Kapitalstockverfahren gekennzeichnet. Beim Kapitalstockverfahren spart der Einkommensbezieher nach eigenem Gutdünken für das Alter, in der Anlageform seiner Wahl. Die Altersrente besteht dann aus einer Verzinsung des Kapitalstocks zuzüglich eines Kapitalverzehrs, der sich unter anderem aus der Risikobereitschaft, den Vererbungspräferenzen und der erwarteten Restlebenszeit ergibt. Der angesparte Kapitalstock ist ein Vermögensteil wie jeder andere, über den frei verfügt werden kann und der nach Abzug etwaiger Erbschaftssteuern an die Erben fällt. Es gibt bei diesem Verfahren keinerlei zeitliche Begrenzung: Ob der Kapitalstockeigner bis an sein Lebensende arbeitet und spart, oder ob er etwa im Alter von vierzig Jahren seine Rente beziehen möchte, ist ihm selber überlassen; im ersteren Falle käme der Kapitalstock und seine Verzinsung den Erben zugute, im letzteren Falle wäre die Rente - wie die Verzinsung auch - geringer als bei einer längeren vorhergehenden Sparphase. Mit anderen Worten funktioniert das Kapitalstockverfahren wie ein Sparbuch, wenn auch mit höheren, nämlich kapitalmarktanalogen Zinszahlungen. Es betrachtet das Problem der Alterssicherung als ein individuelles Vorsorgeverhalten, bei dem jeder Sparer gemäß seinen zeitlichen und sonstigen Präferenzen Vermögen für sich selbst bildet. Dieses Vermögen fällt unter keinen Bedingungen, auch nicht unter denen des Todes, dem Staat oder einer sonstwie definierten Solidargemeinschaft anheim, unterliegt, wie alles Vermögen, allerdings der Erbschaftssteuer. Dieses Verfahren, wie unmittelbar einleuchten dürfte, kennt keine Finanzierungsengpässe. Gleichgültig, wie der Altersaufbau der Bevölkerung ist, wie hoch die Arbeitslosigkeit oder wie die wirtschaftliche Entwicklung sein mag, die so definierte und gebildete "Rentenkasse" ist immer zahlungsfähig, und die Höhe der individuellen Renten ist vorhersehbar und jederzeit abfragbar. Auch die Inflation kann nur sehr geringen Einfluß auf die Renten haben, solange die Zinsen auf dem Kapitalmarkt sich frei bilden können und demzufolge den Inflationsausgleich ständig inkorporieren. Das Kapitalstockverfahren kann als marktwirtschaftlich ideales Verfahren bezeichnet werden, weil in ihm die individuellen Präferenzen des Sparers berücksichtigt werden (zum Beispiel wird der einzelne Sparer so viel von

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seinem Einkommen zurücklegen, bis der Ertrag der zuletzt zurückgelegten Mark in seinem Nutzenkalkül gerade den Wert hat, den die letzte konsumierte Mark hatte; ein analoges Kalkül gilt für den intertemporalen Spar- und Investitionsprozeß), weil die Verfügungsgewalt über das angesparte Vermögen ständig in seiner Hand bleibt und weil es Dritten grundsätzlich nicht erlaubt ist, seine Verfügungsrechte einzuschränken.

4.2 Umverteilungsverfahren

Bei den seit einigen Jahrzehnten in allen westlichen Industrieländern praktizierten staatlichen Systemen der Alterssicherung handelt es sich durchweg um Varianten des Umverteilungsverfahrens. Beim Umverteilungsverfahren gibt es keinen Zusammenhang zwischen den Personen, die sparen, und denen, die Renten beziehen. Die Individualität des Vermögensbildungsvorgangs ist aufgehoben. 'lYPischerweise entrichtet eine große Zahl von Einkommensbeziehern Zwangsabgaben an ein staatliches Institut, das dieses Finanzaufkommen an die gegenwärtigen Rentenbezieher verteilt. Oft spielen Gerechtigkeitsargumente dergestalt eine Rolle, als diejenigen, die höhere Beiträge gezahlt hatten, auch höhere Renten beziehen sollen; doch ist dies nicht zwangsläufig, letztlich läuft das System in seiner reinen Form auf eine für alle gleich hohe "Volksrente" bei ungleichen Beiträgen hinaus. In diesem Verfahren kommt es sehr darauf an, wieviel gespart wird und wieviele Rentenbezieher in welchem Umfang zu versorgen sind. Ist die Zahl der Rentenbezieher gegeben und sind die Renten in ihrer durchschnittlichen Höhe weitgehend fixiert - das heißt, ist der Ausgabenblock festgelegt -, muß das System alle Anpassungslasten auf die aktiven Sparer überwälzen. Sinkt die Zahl der Erwerbstätigen oder sinken die Einkommen, dann müssen die Beiträge steigen oder es muß die Zahl der Neurentner reduziert werden, oder es müssen neue Schichten von Beitragszahlern verpflichtet werden. In der Literatur zum Alterssicherungssystem der Bundesrepublik spielten daher auch der Einfluß der Bevölkerungsentwicklung und der sogenannte "Alterslastquotient" durchweg eine maßgebliche Rolle. Dieses System kennt keine individuellen Eigentumsrechte ein einem Kapitalstock, zu vererben gibt es nichts. Es fehlt überdies jede formale oder faktische Bindung des Rentensystems an die Kapitalbildung. Das System verteilt lediglich laufende Einkommen um. Die Ansprüche aus Beiträgen von sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, die vor Eintritt des Rentenalters sterben, verfallen ebenso wie die noch bestehen-

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den Ansprüche verstorbener Rentner (soweit nicht Ansprüche auf Hinterbliebenenrenten anfallen). Beim Umverteilungsverfahren gibt es überdies regelmäßig Zwangsvorschriften bezüglich der Zeit, die der Werktätige in seinem Leben arbeiten muß: Die Gesellschaft entscheidet, wann der Anspruchsberechtigte in den Ruhestand eintreten darf und wann nicht. Daraus folgt, daß dieses Verfahren keineswegs pareto-optimal sein kann. Die in der Bundesrepublik diskutierten Umverteilungsverfahren werden häufig danach unterschieden, ob sie "von der Hand in den Mund" arbeiten, oder ob sie eine an längeren Fristen orientierte Umverteilung darstellen. Den ersten Fall bezeichnet man als Umlageverfahren, den letzteren Fall als Kapitaldeckungsverfahren. Das Umlageverfahren (oft als "pay-as-you-go"-System bezeichnet) stellt einen Transfer innerhalb einer Finanzperiode dar. Die in einem Jahr anfallenden Rentenzahlungen werden auf die in diesem Jahr beitragszahlenden Werktätigen umgelegt. Was die praktische Ausgestaltung anlangt, so sieht das deutsche System bislang eine positive Beziehung zwischen Beitragsleistung und Rentenhöhe vor; diese Beziehung ist, von zahlreichen wirtschaftspolitischen Bedingungen abhängig, mal enger und mal weniger eng. Das Kapitaldeckungsverfahren ist ein Verfahren, "bei dem Rücklagen gebildet werden" (Liefmann-Keil1961, S. 61). Es besagt, daß die für die Altersvorsorge eingehenden finanziellen Mittel auch dazu dienen können, Rücklagen (einen Fonds) zu bilden, der später ebenfalls zur Rentenzahlung zur Verfügung steht. Eine kritische Frage dabei ist, wie groß dieser Fonds sein muß. Beim Kapitaldeckungsverfahren gibt es, folgt man dem Gesetzgeber, eine Barwert-Äquivalenz von Einnahmen und Ausgaben für eine Periode, die länger als ein Fiskaljahr ist, gegebenenfalls Jahrzehnte währt. Faktisch handelt es sich beim Kapitaldeckungsverfahren also offenbar um ein Umlageverfahren mit besonderen Modalitäten: Das Kapitaldeckungsverfahren vergleicht die Barwerte einer Zeitreihe von Auszahlungen und von Einzahlungen; das reine Umlageverfahren vergleicht die Einzahlungen und die Auszahlungen einer einzigen (nämlich der anstehenden) Periode. Der Begriff des Kapitaldekkungsverfahrens ist unglücklich gewählt; terminologisch glücklicher, weil mit einem Kapitalstockverfahren weniger leicht zu verwechseln, wäre die Bezeichnung "Aufwandsdeckungsverfahren" gewesen. Ansonsten hat auch das Kapitaldeckungsverfahren all die Eigenschaften, die oben im Zusammenhang mit dem Oberbegriff des Umverteilungsverfahrens eine Rolle spielten: Es basiert auf Zwangsabgaben. Es verteilt von

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einem Kollektiv (den Beitragszahlern) an ein personell anderes Kollektiv (die Rentenbezieher) um;3 es ist damit ebenfalls abhängig von der Entwicklung der Bevölkerung, der Arbeitslosigkeit, von der wirtschaftlichen Entwicklung, von internationalen Wanderungsbewegungen usw.

4.3 Alterssichemng und "moral hazard"

Alle genannten Verfahren der Einkommenssicherung für das Alter können durch Maßnahmen der Sozialpolitik gestört werden. Wenn zum Beispiel die Gesellschaft jedem ihrer Mitglieder für alle Not- und Altersfälle ein gewisses Mindestmaß an finanzieller Versorgung sicherstellt, werden für viele dadurch die Anreize, eigene Altersvorsorge zu betreiben, beeinflußt. Von Bedeutung ist hier das "moral hazard"-Problem, das besagt, daß es stets auch solche Bürger gibt, die freiwillig keine persönliche Vorsorge für Not- oder Altersfälle betreiben, weil sie sich als Trittbrettfahrer auf die Unterstützung durch die Allgemeinheit verlassen. Diese Erwartung ist in hochentwickelten Ländern, die durchweg über ein System der Sozialhilfe verfügen, das diejenigen, die nicht in der Lage sind oder waren, Vorsorge zu betreiben, mit allem Notwendigen versorgt, nicht unbegründet. Die oben beschriebenen Trittbrettfahrer des Systems nutzen die Möglichkeit, wie genuin Bedürftige behandelt zu werden, aus. Ein Mittel, um dies zu verhindern, stellt die Mindestsicherung durch Zwangs beiträge von einem bestimmten Einkommen an dar: Der Ausschluß der Trittbrettfahrer von der Armenfürsorge stand in der Tat am Anfang aller staatlichen Alterssicherungssysteme. Später wandelten sich die Vorstellungen über den Zweck staatlicher Alterssicherung: Es wurde nicht nur eine Mindestsicherung vorgeschrieben, sondern auch der durchschnittliche Beitragszahler und sogar derjenige, der schon aus eigenem Antrieb ein Übermaß an Altersvorsorge anstrebte, wurde vom Zwangs system erfaßt. Das Problem des "moral hazard" wird auf den ersten Blick von keinem der genannten Verfahren gelöst. Die beiden Umverteilungsverfahren - das Umlageverfahren und das Kapitaldeckungsverfahren - schaffen ihrerseits zusätzliche derartige Probleme: Wenn ohnehin die Alterssicherung eine reine Umverteilung darstellt, gibt es starke Anreize, die 3 Dabei ist es durchaus möglich, daß Rentenbezieher auch einmal aus Mitteln alimentiert werden, zu deren Aufbau sie früher selbst beigetragen haben.

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eigenen Beiträge so klein wie möglich zu halten; im "Idealfall" entzieht sich ein Erwerbstätiger der Beitragspflicht (z. B. durch langjährige Auslandstätigkeit oder durch freiwillige Arbeitslosigkeit) und zieht als mindestanspruchsberechtigter Rentner später Nutzen aus dem Umverteilungssystem. Anreize dieser Art gibt es im Kapitalstocksystem nicht; vielmehr gibt es positive Anreize zur individuellen Vorsorge aufgrund der direkten Beziehung zwischen der Höhe der Vorsorgeleistungen und der Höhe des eigenen Vermögens. Im Kapitalstockverfahren müssen Hazardeure entweder lebenslang arbeiten, ihren Verwandten oder Freunden zur Last fallen oder auf mildtätige Organisationen vertrauen. Moral hazard entsteht - vom Kapitalstockverfahren selbst vollkommen losgelöst - nur dann, wenn der Staat Hazardeure wie genuin Bedürftige behandelt.

5. Kriterien für die Reform der Alterssicherung

Es ist an anderer Stelle dargestellt worden, daß das deutsche System der staatlichen Alterssicherung gravierende systematische Webfehler aufweist (Glismann, Horn 1996a). Diese Webfehler waren konstituierend für die herrschende Krise der deutschen Alterssicherung. Jede Reform der Alterssicherung, die eine langfristig tragbare Lösung des Rentenproblems anstrebt, sollte versuchen, die Webfehler abzustellen, sofern sie eine langfristig tragbare Lösung des Rentenproblems anstrebt. Im folgenden werden die Webfehler als zu beachtende Kriterien für die Reform des bestehenden Systems der Alterssicherung dargestellt. Erstens: Das wichtigste Kriterium für eine Reform der Alterssicherung sollte die Verringerung der Einflußnahme der Politik auf das Rentensystem sein (vgl. auch Buchanan 1968). Es sind unübersehbar die seit Jahrzehnten jährlich, jetzt schon fast täglich stattfindenden Manipulationen am Rentensystem, die nicht nur die Beitragszahler, sondern auch die Rentenempfänger und die künftigen Rentner verunsichern. Politik ist zu einem großen Teil Tagespolitik; das heißt, sie denkt selten über den Tag hinaus. Die Alterssicherung ist ihrem Wesen nach eine außerordentlich langfristige Angelegenheit. Sie reicht über Jahrzehnte, also über viele Legislaturperioden. Aus diesem grundsätzlich verschiedenen Charakter des politischen Systems und des Alterssicherungssystems heraus sollte weitgehende Unabhängigkeit der beiden Bereiche voneinander angestrebt werden. Dies führt natürlich zu der Frage nach dem Zwangscharakter des Alterssicherungssystems. Gegenwärtig sind die Alterssi-

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cherungsbeiträge ebenso wie Steuern Zwangsbeiträge und werden gewissermaßen mit Gewalt erhoben. Fühlt man sich zu einem freiheitlichen politischen und wirtschaftlichen System hingezogen, so sollten aber die Zwangsabgaben - für die Bereitstellung öffentlicher Güter - auf das unbedingt notwendige Maß beschränkt werden. Im Bereich der Alterssicherung kann man fraglos, wie einst Bismarck, sich auf den Standpunkt stellen, daß diejenigen, die freiwillig nicht in der Lage sind oder nicht in der Lage sein wollen (free rider), für ihr Alter vorzusorgen, gezwungen werden sollten, ein Mindestmaß an Altersvorsorge zu betreiben. So wäre der Zwangs charakter eines Alterssicherungssystems zu begründen, allerdings lediglich auf einem späteren Rentenniveau, das in etwa der Höhe der heutzutage maximal erreichbaren Sozialhilfe entspricht. Insofern kann man sagen, daß die Einflußnahme der Politik sowohl was die Renten als auch die Beiträge angeht - zu minimieren ist, mit der Einschränkung, daß bei den Beiträgen ein Pflichtbeitrag, der eine Grundsicherung im Alter finanziert, geboten sein kann. Zweitens sollte als Kriterium eine Minimierung der Abhängigkeit des Alterssicherungssystems von alterssicherungs-exogenen Faktoren, wie zum Beispiel derjenigen der Bevölkerung, der Arbeitsmarktsituation oder der wirtschaftlichen Entwicklung generell, angestrebt werden. Es ist häufig gesagt worden, daß die gegenwärtige Krise und die künftig ins Haus stehenden Krisen der Alterssicherung auch darauf beruhen, daß zu wenige Beitragszahler nachwachsen und zu viele alte Leute aus dem Erwerbsleben ausscheiden; außerdem sei das Wachstum zu niedrig und die Lage auf dem Arbeitsmarkt - für die institutionell auch der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung politisch zuständig ist - zu schlecht. Mit diesem Kriterium wird die Richtung einer Reform schon vorgezeichnet: Ein reines Umlageverfahren, das von den Jungen Einnahmen erhebt, um es den Alten zu geben, weist definitionsgemäß starke Zusammenhänge zwischen der Entwicklung der Bevölkerungsstruktur, der wirtschaftlichen Entwicklung sowie der Arbeitsmarktsituation und der staatlichen Alterssicherung auf. In einem Kapitalstocksystem hängt das Verhältnis zwischen Einzahlung auf der einen Seite und Auszahlung auf der anderen Seite nicht von diesen Faktoren ab. So wird in der Geschichte des Bankensystems der Fall noch nicht vorgekommen sein, daß ein Kreditinstitut einem Sparer, der sein Sparbuch vorlegte, unter Hinweis auf die ungünstige Bevölkerungsentwicklung die Auszahlung verweigert oder verringert wurde. Ähnlich verhält es sich mit Hinweisen auf die hohe Arbeitslosigkeit oder auf das geringe Wirtschaftswachstum.

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Das dritte Kriterium, auch dies an anderer Stelle ausführlicher begründet, ist dasjenige der Rentabilität des Alterssicherungssystems. Zur Rentabilität der deutschen staatlichen Alterssicherung sind in letzter Zeit zahlreiche Berechnungen angestellt worden. Sie lassen sich folgendermaßen zusammenfassen: Der mit Durchschnittsmerkmalen ausgestattete "Eckrentner" , der ledig ist und 45 Jahre Beiträge leistete, hatte seit 1975 einen ständigen Rückgang der realen Rendite seiner Beiträge hinzunehmen. Allerdings sind die Renten seit 1975 und auch heute noch und in den kommen Jahren stark geprägt von dem Rentensystem 1957, das in seiner ursprünglichen Version und von der Beitragsgeschichte her den Rentnern reale Renditen beschert hat, die deutlich über dem, was der Kapitalmarkt in der Zeit leistete, lagen. Die Berechnungen für die Zeit bis in die dreißiger Jahre des nächsten Jahrtausends müssen - pro rata temporis - im wesentlichen das nicht mehr gültige, aber noch wirksame Rentensystem, das prinzipiell 1957 in Kraft trat, spiegeln (Eitenmüller 1996; Ohsmann und Stolz 1996). Die ersten, die unseres Wissens das System des Rentenreformgesetzes 1992 (RRG 92) analysiert haben, waren Glismann und Horn (1994). Das Ergebnis war, daß dem RRG 92 zufolge die Beitragszahier nicht einmal das zurückerhalten werden, was sie eingezahlt haben. Wohlgemerkt: Dies war eine isolierte Betrachtung des Systems 1992, wo die langjährige gleitende Phase des Übergangs vom 1957er System, das die Rentner "zu gut" behandelte, hin zu dem RRG 92, das die Rentner "zu schlecht" behandelt, nicht berücksichtigt wurde. Es wurde lediglich das reine System des RRG 92 betrachtet. In der Tat zeigen Berechnungen am Beispiel des besagten Eckrentners, daß bei einem Renteneintrittsjahr im Jahre 2015 und unter Berücksichtigung des gleitenden Übergangs, die Beiträge noch eine schwach positive reale Rendite aufweisen (wenn man die Prognos-Eckdaten zugrundelegt); beim Renteneintrittsjahr 2040 ist diese reale Rendite deutlich im negativen Bereich. Bei diesen letzteren Berechnungen scheiden sich offensichtlich die Geister. Es geht ja auch um die Zukunft, und da ist eine Wette so gut wie die andere. Aber nicht ganz: Vergleicht man etwa die Berechnungen von Glismann/Horn mit denen von Eitenmüller, so zeigt sich, daß die Unterschiede in den Renditen durchaus erklärt werden können. Anders als Glismann/Horn rechnet Eitenmüller mit nominalen Renditen; er rechnet zudem damit, daß lediglich 87,5 vH der Beiträge in die reine Alterssicherung gehen, der Rest ist bei ihm vor allem Berufs- und Erwerbsunfähigkeitsrente, also quasi ein Versicherungselement, sowie Rehabilitationsmaßnahmen und Verwaltungskosten. Außerdem soll jeder Rentner

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im Augenblick seines Todes eine Witwe hinterlassen, die noch weitere acht Jahre Witwenrente bezieht. Ferner weicht Eitenmüller vom Modell des Eckrentners insofern ab, als die Beitragsjahre bei ihm nur 40 sind statt 45, die aber gleichwohl zur Eckrente führen sollen. Es gibt weitere Unterschiede, die vermutlich nicht so sehr ins Gewicht fallen. Fazit des Renditevergleichs zwischen Glismann/Horn und Eitenmüller ist, daß der ledige Eckrentner, der keinen Wert auf eine Erwerbs- und Berufsunfähigkeitsabsicherung legt und 45 Jahre lang Beiträge zahlt, nach dem Rentenreformgesetz 1992 eine negative Rendite erzielt. Er kann diese Rendite womöglich günstiger gestalten, wenn er vorzeitig aus dem Erwerbsleben ausscheidet oder wenn er heiratet (und zwar eine möglichst junge Frau). Man kann sich auf den Standpunkt stellen, daß diese Aspekte, bis hin zur jungen Frau, mit einem ökonomisch sinnvollen System der Alterssicherung nichts zu tun haben. Ein nicht unwichtiges Kriterium, vor allem für eine Reform der Alterssicherung, ist der Vertrauensschutz für erworbene Alterssicherungsansprüche. Man kann dieses Kriterium auch als ex-nunc-Prinzip bezeichnen: Jede neue Regel, die in die Vermögensverhältnisse und die Zukunftserwartungen der Bürger eingreift, sollte erst dann Gültigkeit haben und angewendet werden, wenn sie als gültiges Gesetz vorliegt. Das bedeutet, daß Altsassen sich auf die Ansprüche, die sie bisher erworben haben, verlassen können müssen. Am Rande sei erwähnt, daß die Vorschläge der Rentenreformkommission diesen Vertrauensschutz nur unzureichend zu berücksichtigen scheinen. Der Vertrauensschutz ist im wesentlichen ein rechtsstaatliches Kriterium, wenn auch die Beziehungen zwischen Rechtsstaatlichkeit und Leistungsanreizen durchaus eng sein mögen. Das ex-nunc-Prinzip gibt natürlich breiten Spielraum, wenn es um die Beantwortung der Frage geht, wie das Vertrauen der Altsassen denn nun zu bewerten sei. Ein erster Schritt, den die Vorsicht gebietet, um nicht überbordenden Vertrauensschutz zu garantieren, würde darin bestehen, nur den ökonomisch faßbaren und in Vergangenheitswerten sich statistisch niederschlagenden Anspruch der Altsassen zu berücksichtigen.

6. Die Reform der Alterssicherung

Im folgenden sollen drei Ansätze zur Reform der Alterssicherung angerissen werden, die, jeder für sich genommen, als Prototypen betrachtet werden können. Weitere Reformansätze dürften im wesentlichen Kombi-

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nationen aus Elementen dieser prototypischen Reformen sein. Es geht dabei um die Einführung eines Kapitalstockverfahrens, um die Einführung einer "Grundsicherung für alle" und um die modifizierte Fortführung des herrschenden Systems. Alle drei Ansätze sollen daraufhin betrachtet, inwieweit sie die genannten Anforderungen (Kriterien), die an jede Reform der Alterssicherung zu stellen sind, erfüllen. Außerdem wird darauf einzugehen sein, inwieweit es im Zuge einer Reform zu den vielzitierten "Doppelbelastungen" kommen wird. 4 Mit anderen Worten: Bei den Reformvorschlägen wird zu prüfen sein, ob das System der Alterssicherung rentabel sein wird (rentabler als das System RRG '92), ob der Politikeinfluß vermindert wird, ob die Abhängigkeit von alterssicherungs-exogenen Faktoren reduziert wird und, schließlich, ob die Reform den Schutz erworbener Ansprüche an das Alterssicherungssystem gewährleistet. Zu beachten ist bei allen folgenden Betrachtungen, insbesondere wenn es um radikale Umstellungen des staatlichen Alterssicherungssystems geht, daß es im Bereich des Hypothetischen - abhängig von den zahlreichen notwendigen Annahmen über die künftige wirtschaftliche Entwicklung oder über die Höhe der Ansprüche oder über die Art der Finanzierung oder über andere Eckdaten - ebenfalls eine große Bandbreite von möglichen Verläufen und, letztlich, "Doppelbelastungen" gibt. Aus diesem Grunde haben wir versucht zu zeigen, daß es Maßnahmenbündel gibt, die auch bei einer radikalen Umstellung des Alterssicherungssystems durchaus die vielzitierte "Doppelbelastung" vermeiden helfen. Daß es trotzdem zahlreiche Probleme bei derartigen Analysen gibt, die nicht alle im Rahmen von wenigen Bemerkungen abgehandelt werden können, mag die folgende Darstellung deutlich machen. 5 4 Ein wichtiger Gesichtspunkt bei der Beurteilung von Reformvorschlägen ist, daß das herrschende System der Alterssicherung, legt man die vorliegenden Status-quo-Prognosen zugrunde, selbst auf längere Sicht wegen der steigenden Beitragssätze und der zugleich abnehmenden Rentenanspruche notwendig zu einer "Doppelbelastung" der Beitragszahler führen wird. 5 Wir haben es hier mit einem generellen Problem zu tun, das immer dann besonders deutlich wird, wenn ein Bereich, der seit langer Zeit ein Tätigkeitsbereich des Staates war, in private Hände überführt werden soll. Odo Marquardt hat vor einigen Jahren unter dem Motto "Vita brevis est" den gewissermaßen natürlichen Konservativismus, der aus der Kürze des Lebens folgt, beschrieben. Skepsis gegenüber jeglicher Änderung ist wohl angebracht und philosophisch begriindbar. Damit sind auch Reformvorschläge und Reformer stets in einer schlechten Position im Vergleich zu denen, die das Bestehende bewahren wollen. Extrapolation des Bestehenden ist relativ leicht, Extrapolation des Unbekannten schier unmöglich. Das bedeutet, daß, selbst wenn die Extrapolation des Bestehenden die Gefahr hoher künftiger Kosten für die einzelnen Bürger aufzeigt oder die Gefahr sich stark

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Hans H. Glismann und Ernst-Jürgen Horn 6.1. Übergang zu einem Kapitalstockverfahren

Die Auswirkungen des Übergangs zum einem Kapitalstockverfahren sollen im folgenden nicht im einzelnen quantifiziert werden. Vielmehr geht es darum, die Grundlinien der Auswirkungen eines Übergangs zum Kapitalstockverfahrens aufzuzeigen. Wenn man einmal von dem Bereich der "vested interests" absieht, so dürfte heute in der Literatur nicht strittig sein, daß ein über den Kapitalmarkt arbeitendes Alterssicherungssystem ökonomisch effizienter ist als das gegenwärtige ("pay-asyou-go"-)System der deutschen staatlichen Alterssicherung (Glismann, Horn 1994, 1995; Feldstein 1996; Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 1996). Der Effizienzunterschied ist von verschiedenen Autoren abgeschätzt worden. Glismann/ Horn behaupteten, daß die im staatlichen Rentensystem von 1992 zu erwerbenden Rentenansprüche mit nur 40 vH der entsprechenden Beiträge zur staatlichen Alterssicherung (Stand 1995) über den Kapitalmarkt erzielt werden könnten. Feldstein zufolge ist der Kapitalmarkt sogar noch effizienter. Der Sachverständigenrat schätzt die genannte Relation zwar als etwas höher als 40 vH ein, bleibt aber auch unter der 50-vH-Marke. In diesen Relationen steckt schon im Kern das Ergebnis bezüglich der Doppelbelastung, daß nämlich auch im Übergang, bei voller Entschädigung aller entstehenden Ansprüche, es keinesfalls zu einer Doppelbelastung (nämlich zu einer zweifachen Belastung) kommen muß. Berücksichtigt man darüber hinaus, daß das Kapitalstockverfahren mit hoher Wahrscheinlichkeit, auch wieder den genannten Autoren zufolge, die Sach- und Humankapitalbildung fördert, also zu höheren Arbeitsproduktivitäten führt und damit, unter sonst gleichen Bedingungen, die Arbeitslosigkeit vermindert und das wirtschaftliche Wachstum erhöht, dann ist durchaus realistisch, was Glismann/Horn (1996b) ausgerechnet haben, daß bei voller Entschädigung aller bestehenden Ansprüche der "Belastungsfaktor" im Anfangsjahr mit der höchsten Doppelbelastung brutto das 1,86-fache des herrschenden Niveaus ausmacht, netto das 1,4-fache. 6 Dieses Jahr der höchsten Doppelbelastung ist das erste Jahr verschlechternder Ertragsrelationen, diese Kosten selbst bei einem demokratischen Mechanismus vom Wahlvolk im Regelfall eher akzeptiert werden als der Schritt ins Ungewisse. 6 "Netto" beinhaltet die laufenden Rentenzahlungen an die nicht mehr Erwerbstätigen und ehemals versicherungspflichtig Beschäftigten zuzüglich der Ersparnisbildung der Beschäftigten (über den Kapitalmarkt) für das eigene Alter. "Brutto" zählt zu dem Nettobetrag noch jenen Betrag hinzu, der die Zinsen auf den Barwert der Ansprüche der heute noch Beschäftigten (aufgrund ihrer bisherigen Beiträge in das staatliche Alterssicherungssystem) darstellt. Da diese Zinsen

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nach Systemumstellung. In den folgenden Jahren sinkt der Belastungsfaktor kontinuierlich ab. Im 10. Jahr ist die Nettobelastung nur noch drei Viertel derjenigen Belastung, die das bisherige staatliche Alterssicherungssystem mit sich bringen würde (brutto das 1,I-fache). Die Berechnungen deuten darauf hin, daß sogar für die mit der "Doppelbelastung" geschlagene Generation die durchschnittliche Belastung - nämlich über 30 Jahre hinweg - deutlich niedriger liegt als bei Fortbestehen des geltenden Systems, und das netto wie brutto. Was ist mit den aufgestellten Kriterien? Zur Rentabilität: Da die Modellunterstellung lautete, daß nach Systemumstellung gleiche Alterseinkommen wie im alten System angestrebt werden (vor Absenkung des Rentenniveaus von 70 vH auf 64 vH), gleichzeitig aber die Gesamtzahlungen der ersten Generation im Durchschnitt niedriger sein werden, als es bei Fortfahren des Systems der Fall wäre, ist die Rentabilität einschließlich Umstellungskosten gestiegen und höher, als es sonst der Fall wäre. Zu Politikferne: Da das Kapitalstocksystem über den Kapitalmarkt läuft und da die Rentenpolitiker einen bestenfalls marginalen Einfluß auf die Zinssätze und auf die Auszahlungsmodalitäten haben dürften, ist von daher eine größere Politikferne gesichert. Freilich können die Bürger sich nicht ganz loslösen von politischen Beschlüssen: Die steuerliche Behandlung privater Ersparnisse zur Altersvorsorge oder Regeln über die Anlage privater Ersparnisse (z. B. im Ausland) sind stets dem politischen Zugriff ausgesetzt. Das gilt für andere Arten der Ersparnisse übrigens auch. Zur Minimierung der Abhängigkeit von alterssicherungs-exogenen Faktoren: Bei den Zinsen, stärker noch als bei international gehandelten Gütern, gibt es einen strammen internationalen Preiszusammenhang. Das bedeutet, daß die Rentabilität der Sparanlage nicht von reinen nationalen Entwicklungen - wie dem Altersquotienten, der Arbeitslosigkeit etc. - abhängig ist. Auch hier ist das Caveat zu machen, das für jede Kapitalanlage im In- wie im Ausland gilt, daß nämlich

aus Steuermitteln zu bedienen wären, die Zinsen gleichzeitig wieder an (den überwiegenden Teil der ehemaligen) Beitragszahler in das staatliche Alterssicherungssystem zurückfließen, haben wir der Einfachheit halber unterstellt, daß dies eine Zahlung von der einen in die andere Tasche ist und saldiert werden kann. Die Annahme stimmt natürlich nicht exakt (in einer genaueren Rechnung müßten die Umverteilungseffekte zwischen den bisherigen Beitragszahlern sowie jene Umverteilungseffekte beschrieben werden, die sich daraus ergeben, daß zu den Steuerzahlern auch nicht-sozialversicherungspflichtig Tätige, wie Selbständige, und auch steuerzahlende Bürger gehören, die keiner Beschäftigung nachgehen; zu nennen ist darüber hinaus der Kreis der Beamten, der zwar steuerpflichtig, aber nicht sozialversicherungspflichtig beschäftigt ist). 5 Konjunkturpolitik, Beiheft 46

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die Abschottung nationaler Kapitalmärkte jederzeit möglich, wenn auch nicht klug ist. Unter Bedingungen, wie sie in den letzten Jahrzehnten in Deutschland herrschten (Kapitalverkehrsfreiheit), kann man davon ausgehen, daß die Banken die Ersparnisse der Beitragszahler dort anlegen werden, wo es ihnen am sichersten und am rentabelsten erscheint, im Inland oder im Ausland. Zum Vertrauensschutz: Da alle (Bestands-)Renten in voller Höhe in dem skizzierten Modell fortgefahren werden und da alle Anwartschaften der noch beitragszahlenden sozialversicherungspflichtig Beschäftigten abgegolten werden, ist ein vollständiger Vertrauensschutz gewährleistet. 7

6.2 Übergang zu einer gesetzlichen Grundsicherung

Diese Variante sei etwas ausführlicher dargestellt, da die Autoren hierzu noch nicht publiziert haben. Bei der Grundsicherung handelt es sich um eine gesetzlich organisierte Alters-, Invaliditäts- und Hinterbliebenensicherung, die aus Steuermitteln finanziert wird und unter bestimmten Voraussetzungen aUen Bürgern gewährt wird. Zu diesen Voraussetzungen gehört das Alter, zum Beispiel 65 Jahre, und die Dauer der vergangenen Steuerpflicht im Inland, zum Beispiel 25 Jahre. Die Vorschläge für eine steuerfinanzierte Grundsicherung sind nicht ganz neu (Miegel und Wahl 1985). In jüngerer Zeit ist der Vorschlag einer Grundsicherung - anläßlich der aktuellen Debatte über die Reform der gesetzlichen Alterssicherung - von Biedenkopf neu vorgelegt worden. Das Bemerkenswerte an der Grundsicherung scheint zu sein, daß sie rechtlich so ausgestaltbar ist, daß dem Einfluß der Politik enge Grenzen gesetzt werden können. Zu denken ist etwa an eine grundrechtliche Fixierung der Höhe (absolut in realen Geldwerten oder relativ in bezug auf bestimmte Einkommensgrößen der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung); dieses Niveau der Grundsicherung wäre im Einkommensteuerrecht dann gleichzeitig der steuerliche Freibetrag jedes Einkommensteuerbürgers. Im Prinzip unerheblich ist es dabei, ob die Grundsicherung "netto" gezahlt wird, d. h. die Beiträge der Bezieher zur Krankenund Pflegeversicherung nicht einschließt, oder "brutto". Im letzten Fall 7 Mit dem Übergang zu dem neuen System werden sukzessive alle in das bestehende staatliche Alterssicherungssystem eingebauten Umverteilungselemente auslaufen. Neue Umverteilungselemente gibt es im Kapitalstocksystem nicht. Das mag für viele Begünstigte - und nicht zuletzt auch für Rentenpolitiker - die Systemumstellung wenig attraktiv erscheinen lassen, ist aber ökonomisch wie rechtlich eher ein Vorteil.

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müßten die Grundsicherungsempfänger aus der von ihnen bezogenen Grundsicherung die Kranken- und Pflegeversicherungsbeiträge selber bezahlen. Wie auch immer dies geregelt wird, es ist ein Niveau der Grundsicherung errechenbar, das nach vollzogenem Übergang vom herrschenden System staatlicher Alterssicherung zu einem Grundsicherungssystem insgesamt betrachtet für die Beitragszahler - hier die Steuerzahler - billiger sein wird. Das Niveau, bei dem der Aufwand für die Grundsicherung niedriger sein wird, dürfte zwischen dem gegenwärtigen maximalen Satz der Sozialhilfe und der heutigen Durchschnittsrente liegen; zu vermuten ist, daß unter den skizzierten Voraussetzungen der kritische Wert der Grundsicherung nicht weit unter der gegenwärtigen Regelaltersrente für Männer liegen würde. Der Spareffekt gegenüber dem herrschenden System der staatlichen Alterssicherung kommt vor allem dadurch zustande, daß es keine die Höhe der Grundsicherung überschießenden Rentenansprüche mehr geben wird, der Rentenbeginn, wie im letzten Rentenreformgesetz (RRG '92) eigentlich vorgeschlagen, wirklich das 65. Lebensjahr ist, große Gruppen von Altersgeldempfängern außerhalb der GRV - wie die Beamten und andere Bezieher staatlicher Renten, die beamtenanaloge Altersgeider erhalten - nur noch die Grundsicherung bekommen und die Witwenrenten im System der Grundsicherung weitgehend entfallen. Auf der anderen Seite wird sich die Situation im Alter für einige Gruppen verbessern, so zum Beispiel für die Mehrheit der weiblichen Rentenempfänger und für alle Personen, die bislang keinen eigenen Anspruch im Rahmen der staatlichen Alterssicherung hatten. Allerdings ist auch in einem System der Grundsicherung der Fall der Berufs- und Erwerbsunfähigkeit versicherungstechnisch abzudecken. Da das Niveau der Grundsicherung mit Sicherheit von zahlreichen Bürgern für zu niedrig gehalten werden würde, um ihr Alter angemessen zu finanzieren, wird dieser Teil der Bevölkerung eine zusätzliche private Altersvorsorge betreiben. Was die Belastungen der Bürger im Falle der Grundsicherung anlangt, so zeigen grobe Berechnungen, daß bei einem Anspruch auf Grundsicherung in Höhe von rund DM 1 500 8 pro Monat (brutto, Basis 1995) ein reines Grundsicherungssystem billiger sein wird als die heutigen Systeme der staatlichen Alterssicherung, und zwar auch in der Zeit des maximalen Altersquotienten um das Jahr 2030. Die Kosten in vH des Bruttoinlandsprodukts lägen beim Grundsicherungssy-

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Das entspricht rund 55 vH des Volkseinkommens pro Kopf im Jahre 1995.

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stern zwischen 2030 und 2035 9 bei rund 12 vH, während sie im System der staatlichen Alterssicherung bei rund 17 vH liegen dürften.

Zur Rentabilität: Das Rentabilitätskriterium ist im Falle der Grundsicherung nicht anwendbar - wie bei anderen Steuerzahlungen auch. Die Mindestsicherung für das Alter entspricht gewissermaßen einem öffentlichen Gut, dessen Verfügbarkeit der Steuerzahler sicherstellt. Der Vorteil bezüglich der Rentabilität liegt bestenfalls darin, daß dem Steuerpflichtigen keine Scheinrentabilität vorgegaukelt wird. Allen dürfte dabei klar sein, daß es sich um Transfers (ohne direkte Gegenleistung) handelt. Zur Politikferne: Für den Fall der beschriebenen grundrechtlichen Absicherung ist das Ausmaß des politischen Einflusses vermutlich geringer, als es im herrschenden System der Fall ist. Zur Minimierung der Abhängigkeit von alters sicherungs-exogenen Faktoren: Hier sind keine eindeutigen Vorteile der Grundsicherung erkennbar. Die Gesamtlast läuft parallel zur Bevölkerungsentwicklung, sie wird höher bei größerer Arbeitslosigkeit und geringer bei niedrigerer Arbeitslosigkeit. Was den Vertrauensschutz anlangt, so soll dieser im Prinzip gewährleistet werden; fraglich ist allerdings das Ausmaß der zusätzlichen Belastung im Übergang. Sicher ist, daß eine radikale und sofortige Einführung der Grundsicherung bei hundertprozentigem Vertrauensschutz den gegenwärtigen Anteil des Sozialprodukts, der für die Alten aufgewandt werden muß, erhöhen würde. Das liegt daran, daß die bestehenden Ansprüche - im Jahre 1995 rund 420 Mrd. DM - befriedigt werden müßten und neue Ansprüche aufgrund der Grundsicherung hinzukämen, zum Beispiel die Ansprüche der zu keiner Zeit sozialversicherungspflichtig Beschäftigten und die Ansprüche derjenigen, deren Renten oder Altersgeldansprüche unter dem Niveau der festzulegenden Grundsicherung liegen. Insgesamt deuten erste Berechnungen darauf hin, daß - da der zeitliche Verlauf der Altansprüche ähnlich sein wird wie im Kapitalstockverfahren - schon innerhalb der ersten Generation die Gesamtbelastung mit Alterssicherung unter das Niveau, das bei der Fortführung des jetzigen Systems herrschen würde, sinken würde. Eine ordnungspolitisch nicht unwichtige Frage ist die nach der Legitimation einer Grundsicherung in einem grundsätzlich marktwirtschaft9 Noch bestehende Folgelasten aus dem Vertrauensschutz beim Systemübergang sind dabei nicht berücksichtigt. Dies betrifft vor allem die im Jahre 1995: 40-50jährigen, die bereits das Niveau der Grundsicherung überschießende Altersansprüche erworben haben. Wohlfahrtstheoretische Basis für diese Überlegungen ist das "einfache" Hicks-Kriterium.

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lich angelegten Wirtschaftssystem. Es ist eingewendet worden, daß das Grundsicherungssystem Leistung bestrafe oder zumindest keine besonderen Anreize enthalte, selbstverantwortlich für das Alter vorzusorgen. Doch scheint diese Sicht der Dinge zu pessimistisch zu sein und zudem ein geradezu klassisches Eigentor zu beinhalten. Zu pessimistisch, da die Grundsicherung lediglich eine Mindestversorgung garantiert; der Anreiz ist groß, darüber hinaus private Altersvorsorge gemäß den eigenen Präferenzen zu betreiben. Das Eigentor beruht darin, daß auch das herrschende GRV-System, wie oben dargestellt, keineswegs Leistungsgerechtigkeit herstellt. Das fraglos in vielem leistungsungerechte bestehende System lO der staatlichen Alterssicherung würde durch ein Grundsicherungssystem ersetzt, das - ebenso wie das alte System - keine besonderen Anreize bietet, mehr Abgaben zu zahlen, als unbedingt notwendig ist. Darin unterscheiden sich beide Systeme also nicht. In dem Maße, in dem die Grundsicherung billiger als das bestehende Alterssicherungssystem ist, erzielen die wirtschaftlich aktiven Jahrgänge ein höheres Nettoeinkommen, das sie für eine leistungskonforme Zusatzabsicherung für das Alter nutzen können.

6.3 Sonstige Vorschläge zur Rentenreform

Kernelement der Reformen, die offenbar ins Haus stehen, ist zweifellos die Absenkung des Rentenniveaus von derzeit rund 70 vH des Nettoarbeitseinkommens der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten auf 64 vH bis zum Jahre 2015 oder danach. l1 Um diesen Kern ranken sich weitere Maßnahmen, von denen folgende erwähnt seien: Senkung der Renten wegen Berufs- oder Erwerbsunfähigkeit; Erhöhung des Bundeszuschusses zu den staatlichen Alterskassen; Sozialversicherungspflicht für Scheinselbständige" - das sind Erwerbspersonen, die faktisch einem 10 Zum Beispiel gibt es im System der Grundsicherung gleiche Altersleistungen für alle Bürger über 65, unabhängig davon, ob sie in den neuen oder in den alten Bundesländern leben. Dies ist beim herrschenden System der Alterssicherung anders, in dem die Bürger der neuen Bundesländer im Durchschnitt höhere Renten als die Bürger der alten Bundesländer erhalten. Dies läßt sich mit Unterschieden in den gezahlten Beiträgen nicht begründen, vielmehr mit unterschiedlichen politischen Fiktionen. 11 Als eine Begründung hierfür wird angeführt, daß die Lebenserwartung der über 64jährigen in Zukunft deutlich steigen werde. Prognos (1995) rechnet allerdings, gestützt auf die 8. koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung (1994), nur mit einer nach 2010 auf 15,2 Jahre gestiegenen Restlebenserwartung für 65jährige Männer.

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Unternehmen angehören und wie Arbeitnehmer behandelt werden, aber rechtlich als Selbständige geführt werden, um Sozialversicherungsbeiträge zu sparen; die Einbeziehung "geringfügiger Tätigkeiten" in die Sozialversicherungspflicht - hierbei geht es offenbar im wesentlichen um Nebentätigkeiten von ansonsten normalen Beitragszahlern. Ferner ist vorgeschlagen worden, die Rentenformel dahingehend zu ändern, daß die gerade herrschende Arbeitslosigkeit Eingang in die Berechnungen findet, desgleichen auch die Entwicklung der Zahl der Rentenempfänger (der "Alterslastquotient"). Und schließlich soll es einen zusätzlichen "Familienlastenausgleich" geben, der Erziehungszeiten besonders honoriert. Die Beurteilung der genannten Vorschläge ist zunächst und fiskalisch recht einfach. Die Absenkungen der Rentenniveaus führt zu einer Minderung der Ausgaben. In die gleiche Richtung wirken die anderen Änderungen der Rentenformel: Zusätzliche Arbeitslosigkeit und eine Verschlechterung der Altersstruktur senken ebenfalls die Ausgaben. Auf der Einnahmenseite der Grundgleichung führt die Berücksichtigung der Scheinselbständigen und der geringfügigen Tätigkeiten zu einer Auffüllung der Rentenkassen - zumindest zunächst; auf längere Sicht betrachtet mag sich der Effekt auf die Rentenkassen allerdings umkehren. Der "Familienlastenausgleich" beinhaltet wieder eine Verschlechterung der Alterskassenlage, da er zu zusätzlichen Ausgaben führt. Vergleicht man die Vorschläge mit dem, was der Kapitalmarkt leistet, so würde die Absenkung des Rentenniveaus für sich genommen die ohnehin im argen liegende Rentabilität der Alterssicherung für den oben zitierten Eckrentner weiter verschlechtern. Gleichzeitig würde das Ausmaß der Umverteilung über den Familienlastenausgleich zunehmen. Was die übrigen genannten Kriterien angeht, so werden die Schwächen des herrschenden Systems ebenfalls nicht beseitigt, sondern insgesamt eher verstärkt. Zur Politikferne: Hier würde das System keineswegs unabhängiger von der Politik; vielmehr ist die laufende Berücksichtigung von Restlebenserwartung, Arbeitslosigkeit und Altenstruktur wie auch der Familienlastenausgleich eine ständige eminent tagespolitische Aufgabe. Die Abhängigkeit von alterssicherungs-exogenen Faktoren würde nicht verringert, vielmehr werden zusätzliche Elemente in die Rentenformel eingefügt, die Abhängigkeit also verstärkt. Vom Vertrauensschutz ist im Reformpaket keine Rede. Alle die, die bis heute Ansprüche erworben haben und im Jahre 2015 noch erwerbstätig sind - das ist der heutige durchschnittliche sozialversicherungspflichtig Beschäftigte! -, würden

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offenbar ohne jeden Vertrauensschutz von der Absenkung der Rente betroffen. Er könnte diesen Verlust, am Rande vermerkt, zu kompensieren versuchen, indem er Kinder zeugt und großzieht und vom Familienlastenausgleich zu profitieren sucht. 12

7. Ein Fazit

Das herrschende staatliche Rentensystem in Deutschland ist dadurch gekennzeichnet, daß dem betroffenen Bürger die Wahlfreiheit für die Gestaltung eines wichtigen Bereichs seines Lebens genommen ist; - der Wettbewerb bezüglich der Verwendung der Zwangsabgaben für die Alterssicherung ausgeschaltet ist; auch Erfahrungen in anderen Bereichen und anderswo zeigen, daß Märkte, auf denen der Wettbewerb eingeschränkt oder gar ausgeschaltet ist, besonders teuer produzieren; eine Zwei-Klassen-Gesellschaft geformt wird: Die einen sind im Zwangs system gefangen, ein verbleibender kleinerer Teil - die Wohlhabenden, Gutverdienenden oberhalb der "Bemessungsgrenze" , die Selbständigen, kurz: durchweg die Leistungsfähigeren - sind vom Zwang befreit; - die Höhe der Beiträge, wie auch die Höhe der Renten, dem ständigen Zugriff der politischen Instanzen ausgesetzt ist; - die Finanzierung der Alterssicherung im Umlageverfahren in Zeiten rückläufiger wirtschaftlicher Aktivitäten Zwänge eigener Art schafft; dies gilt auch für Zeiten, in denen zu wenige potentielle Beitragszahler ins Erwerbsleben eintreten. Es sind dies Zeiten von Brüchen des "Generationenvertrags" insofern, als Rentenzusagen und Berechnungsmodalitäten zurückgenommen, Beitragssätze erhöht und künftig zu erwartende Renten gesenkt werden; auch ist die schlichte Bindung der Rentenhöhe an die Zahl der Beitragszahler zu kurz gedacht, 12 Es wird auch diskutiert, Frühverrentungen ohne Rentenabschläge nicht mehr zuzulassen. Das ist deshalb bemerkenswert, weil § 35 des RRG '92 die Regelaltersrente ab dem 65. Lebensjahr festgelegt hat. Worum es bei der faktischen Anhebung des durchschnittlichen Rentenalters geht, ist eine Abkehr von den Ausnahmeregeln. Es wird auch diskutiert, das reguläre Renteneintrittsalter über das 65. Lebensjahr hinaus anzuheben.

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wie die Diskussionen um die Einwanderer, die Geburtenraten oder die "Doppelverdiener" zeigen; - die Zwangsabgaben zur Alterssicherung - wie in der Bundesrepublik - als Lohnbestandteil in die Kostenrechnung der Betriebe eingehen. Unter sonst gleichen Bedingungen bringt jede Beitragsänderung eine Anpassung im Ausmaß der Arbeitslosigkeit hervor (die hinwiederum mit den Beitragssätzen der Alterssicherung rückgekoppelt ist). Der Charme der kapitalstockanalogen Alterssicherung liegt im Vermeiden dieser Nachteile und im Grunde auch darin, daß sie eher in das Bild von einer "freiheitlich-demokratischen Grundordnung" paßt. Vor allem den Sozialpolitikern, die ihre Bedeutung in der Gesellschaft freiwillig beschneiden müßten, dürfte der Vorschlag, bei der Alterssicherung zu einem Kapitalstocksystem überzugehen, zu radikal erscheinen. Das Nämliche werden viele der Rentner und der Zwangsmitglieder in den gesetzlichen Alterskassen empfinden, zumal die meisten das bestehende System nicht durchschauen (können); hinzu kommt ein nicht ganz unberechtigtes Mißtrauen in alle Maßnahmen der Politik, zumal wenn sie radikal sind statt einschleichend. Inwieweit diese natürliche Skepsis dadurch überwunden werden kann, daß der Staat den Vertrauensschutz als tragendes Prinzip der Reform verkündet, ist kaum vorherzusagen. Wird, wie absehbar erscheint, an der Grundkonstruktion des herrschenden Umlageverfahrens festgehalten, so sollten zumindest einige Minimalreformen angegangen werden: - Die gesetzlichen Bestimmungen zur Alterssicherung sind in verständlicher Sprache zu verfassen; derzeit sind die Regeln nur dem Verständnis einer winzigen Minderheit zugänglich. - Die Alterskassen dürfen nicht mit sachfremden Leistungen belastet werden. - Es muß eine klare, auch institutionelle Trennung zwischen Ersparnisbildung (für die Altersvorsorge) und Versicherungsleistungen (z. B. für eventuelle Erwerbsunfähigkeit) vorgenommen werden. - Jeder Beitragszahler erhält jährlich einen schriftlichen aktuellen Bericht über seinen Status, das heißt seine bisherigen Leistungen und die künftigen Gegenleistungen der Rentenkasse. - Die Rentenkassen werden gesetzlich verpflichtet, jährlich die Effektivrenditen der Rentenbeitragszahlungen - zumindest für den durch-

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schnittlichen deutschen Beitragszahler - zu ermitteln, und zwar analog zu den Grundsätzen, die nach den Regeln der Preisauszeichnungspflicht für alle privaten Geldinstitute gelten. Diese Punkte können als Testfälle dafür angesehen werden, ob die Rentenpolitik der Bundesregierung überhaupt zu Reformen bereit ist, die mehr sind als nur kurzfristige Einnahmen- und Ausgabenvariationen.

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Hans H. Glismann und Ernst-Jürgen Horn

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Abstract The Future of the PAYGO Pension System

By H ans H. G 1 i s man n and Ern s t - J ü r gen H

0

rn

The authors suggest replacing the present German old-age pension system with a system in which the individual provides for his/her own old-age financial wellbeing by investing private funds with financial intermediaries. This would make individual savings and the returns on these savings the basis for individual retirement payments. It is argued that the big-bang way of transition to a funded system of old-age pensions would not create a "double burden" for the contributors to the system, instead the share of old-age contributions will, in the long run, be lower than in the case of carrying on the current system.

JEL Classification: H 42, H 55, J 14, J 26 Institute of World Economics, Kiel, Germany

Hat das umlagefinanzierte Rentensystem noch eine Chance? Korreferat von B e r t R ü r u p, Darmstadt

1. Vorbemerkungen

Aufgrund der Themenstellung "Hat das umlagefinanzierte staatliche Rentensystem noch eine Chance?" hätte man erwartet, daß sich Glismann und Horn mit den für die Zukunft und Zukunftsfähigkeit unseres derzeitigen Rentensystems unstrittig wichtigen Fragen - der Entwicklung von Arbeitsmarkt, - den sich wandelnden Formen der Erwerbsarbeit sowie - den vom Beschäftigungssystem akzentuierten oder reduzierten Konsequenzen des demografischen Wandels auseinandersetzen. Diese Aspekte werden aber nur im Kontext mit der Abhängigkeit umlagefinanzierter Systeme von exogenen Faktoren erwähnt. Offensichtlich erwarten daher Glismann und Horn - im Gegensatz z. B. zu Biedenkopf und Miegel- keinen Zusammenbruch unseres lohnzentrierten Rentensystems aufgrund eines Kollabierens des Beschäftigungssystems bzw. eines vorprogrammierten Schwindens der Lohnarbeit und eines permanenten Verfalls der Lohnquote. Auf diesen Unterschied in der Argumentation zweier fundamentalkritischen Position hinzuweisen erscheint wichtig. Da Glismann und Horn die Existenz jedweder staatlich verfügten Altersversicherung aufgrund einer Unvereinbarkeit mit der (eigenen) individualistischen Position ablehnen und den "Zwangscharakter des Systems" als erste Schwachstelle nennen, hätte man sich eine ähnlich kategorische ordnungspolitische Ablehnung der steuerfinanzierten Grundversorgung für alle gewünscht; denn ein solches, ausschließlich aus Steuermitteln finanziertes und voraussetzungsloses Versorgungssystem ist nicht nur in sehr viel stärkerem Maße diskretionären politischen Ein-

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griffen als ein beitragsfinanziertes System ausgesetzt, sondern konfligiert konzeptionell noch viel stärker mit der paradigmatischen Annahme des autonomen, souveränen und selbstverantwortlichen Individuums. Es soll hier keine Erbsenzählerei betrieben werden, auf zwei definitive unzutreffende Aussagen im paper von Glismann und Horn ist dennoch hinzuweisen. 1. Die Aussage, "daß jede Erhöhung der Beitragssätze zur Alterssicherung zwangsläufig mit einer Rentensenkung einhergeht", ist ebenso falsch, wie die, daß "der Rentenanspruch mit steigenden Beitragssätzen (sinkt). "

2. Glismann und Horn muß ein anderer Bericht der Rentenreformkommission der Bundesregierung vorgelegen haben als der im Januar 1997 verabschiedete. Denn in der vorgeschlagenen "neuen Rentenformel " soll weder • die Arbeitslosigkeit noch • der Alterslastquotient berücksichtigt werden, sondern nur die Restlebenserwartung der jeweils 65 Jährigen. Damit hat sich die Kommission auch explizit gegen diskretionäre Senkungen des Rentenniveaus ausgesprochen. Schließlich und endlich war die Kommission einstimmig der Auffassung, daß die Kapitalfundierung der Altersversorgung erhöht werden solle, allerdings nicht in der gesetzlichen Rentenversicherung, sondern in der zu revitalisierenden und zu stärkenden zweiten und dritten Säule.

2. Versicherungscharakter des umlagefinanzierten Rentensystems

So zutreffend es ist, daß unser derzeitiges Rentensystem auf einem staatlich verfügten Solidarvertrag zwischen der Arbeitnehmer- und Rentnergeneration beruht, so zutreffend ist es auch, daß ihm ein Versicherungsprinzip immanent ist. Gegenstand dieser Versicherung ist die relative (Lohn-)Einkommensposition, die ein Versicherter während seiner Versicherungszeit innehatte. Der "Vater der dynamischen Rente", W. Schreiber, formulierte dies mit folgenden Worten: "In der gRV ist die Einheit der Leistungs- und Gegenleistungsrechnung nicht die DM, sondern das Durchschnittseinkommen im Jahr der Zahlung, und zwar ... , sowohl der Beitragszahlung (Leistung) wie der Rentenzahlung (Gegenleistung) ... Etwas vergröbert ausgedrückt, könnte man sagen: Die Beitragszahler

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zahlen "Arbeitsstunden" ein - '" und erhalten als Rentner auch Arbeitsstunden in Rentenform zurück - in beiden Fällen Arbeitsstunden, die mit dem Marktpreis der Arbeitsstunde im Zahlungsjahr bewertet werden ... Maß des wirtschaftlichen Wertes ist für (die gRV) der jeweilige Marktwert der Arbeit, d. h. der durchschnittliche Lohnsatz der Arbeitsstunde, genauer: Die Durchschnittshöhe der Arbeitseinkommen, noch genauer: Die allgemeine Bemessungsgrundlage (bzw. der aktuelle Rentenwert)".

Konstitutiv für die deutsche gRV ist daher das Prinzip der Teilhabeäquivalenz, welches beinhaltet, daß ein Rentner hinsichtlich seiner Rentenhöhe im Vergleich zu allen Rentnern rangmäßig die gleiche "Einkommensposition" einnehmen soll, die er - bis zur Beitragsbemessungsgrenze - in der Einkommenspyramide der beitragspflichtigen Erwerbstätigen eingenommen hat. Intendiert ist daher in erster Linie eine intertemporale Einkommensumverteilung, und die für Sozialversicherungen typische interpersonelle Einkommensumverteilung hat entsprechend der Logik dieses leistungsbezogenen Systems über den Bundeszuschuß zu erfolgen. Eine davon zu trennende Frage ist, ob die nach diesem Prinzip strukturierte Rente die zweite diesem System zugewiesene Funktion nämlich die Lohnersatzfunktion erfüllt bzw. erfüllen kann. Der Grad der Erfüllung dieser Funktion hängt von der Zahl der Entgeltpunkte des Rentners und von der Höhe des Rentenniveaus ab, welches zumindest in der Vergangenheit mit (Netto-)Werten zwischen 62 und 70 Prozent als hinreichend erachtet wurde. D. h. der Versicherungs charakter unseres umlagefinanzierten Rentensystems kann durchaus gestärkt werden kann, ohne deshalb zum Kapitalstockverfahren übergehen zu müssen.

3. Übergang zu einem Kapitalstockverfahren

Da es - wie es Glismann und Horn explizit formulieren - um das deutsche Rentensystem geht, sollen im folgenden weder die Idealisierungen des Kapitalstockverfahrens, noch mit den möglichen Varianten des Umlageverfahrens, noch mit der Frage der Legitimität oder Sinnhaftigkeit eines staatlichen Versicherungszwanges diskutiert werden, sondern die Antwort der Verfasser auf die zentrale Frage eines finanzierbaren und intergenerativ gerechten Wechsels vom derzeitigen System zu einem gemessen an den Versorgungsleistungen - mindestens gleich leistungsfähigen kapitalbasierten.

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Wissenschaftliche (Renten-)Politikberatung kann sich nicht in einer Kritik des Bestehenden und einer Beschreibung des (theoretisch) Möglichen und Wünschbaren erschöpfen, sondern muß vom institutionellen Status quo ausgehend Wege zu einem ggf. effizienten und zukunftsfähigen "neuen" System aufzeigen. Unterstellt man einmal trotz der unstrittigen und sehr relevanten l • Anlageproblematik der erforderlichen Kapitalvolumina • Wechselkurs-, Zins- und Risiken (Stichwort: Pesokrise der US-Pensionsfonds) • Inflationsrisiken • möglichen gesamtwirtschaftlichen Restriktionen und Reaktionen beim Aufbau und ggf. beim Abschmelzen der Kapitalstöcke eine geringere Demografieempfindlichkeit und akzeptiert man ggf. einen Effizienzvorteil eines etablierten kapitalbasierten Rentensystems, stellt sich desungeachtet das m.E. bislang nicht gelöste Problem des Übergangs. Denn die aus der Umstellung resultierende Mehrbelastung muß durch die Übergangsgeneration getragen werden, die weiterhin die Renten der Ruheständler finanzieren muß, während sie gleichzeitig für ihre eigene Altersversorgung anspart. Ein paretooptimaler Übergang, bei dem die Übergangsgeneration entschädigt werden kann, ohne daß eine andere Generation schlechter gestellt wird, ist weder theoretisch darstellbar geschweige denn praktisch durchführbar. 3.1 Vorgeschlagener Umstellungsprozeß

Es ist außerordentlich verdienstvoll, daß Glismann und Horn einen konstruktiven Vorschlag zur Lösung dieses Transformationsproblems vorgelegt haben. Dieser Vorschlag sieht wie folgt aus: 1. Die (sich jährlich nach Maßgabe der Sterbewahrscheinlichkeit verringernden) Rentenansprüche im Jahr der Umstellung werden in ihrer aktuellen Höhe, d. h. undynamisiert aus Steuermitteln weitergezahlt.

2. Die bis zu diesem Zeitpunkt von den Beitragszahlern erworbenen Rentenanwartschaften werden kapitalisiert und durch eine Zuteilung einer mit 2,5 % realverzinsten ewigen Staatsanleihe kompensiert. 1 Zu diesen "Kritikpunkten" am Kapitalstockverfahren sei verwiesen auf Krupp (1997 und 1997a).

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Als Nebenbedingung wird angenommen, daß der Arbeitgeberanteil als Barlohn ausgeschüttet wird und daß die Höhe der gesamtwirtschaftlichen Zusatzersparnis - diese sollen 40 % der gesamten Rentenzahlung ausmachen - zur privaten Altersvorsorge verwendet wird. Aufgrund dieses erhöhten Angebotes an Spargeldern soll das BIP nicht wie unter dem Regime des Umlageverfahrens um 2,5% sondern um 2,94 % wachsen. Die differenziellen Belastungswirkungen dieses Umstiegs werden ermittelt durch Gegenüberstellungen der • Zinszahlungen für die ewigen Anleihen • (aus-}laufenden Rentenzahlungen • Ersparnisse der privaten Vorsorge jeweils zum BIP und zwar im Vergleich zum Verhältnis der umlagefinanzierten Rentenzahlungen zum BIP des Umstellungsjahres .. Der auf diese Weise berechnete (Brutto}Belastungsfaktor beläuft sich im ersten Jahr der Umstellung auf 1,86 im zehnten Jahr nach der Umstellung auf 1,08, um danach in einen "Gewinn" umzuschlagen. Mit der (sehr problematischen) Begründung, daß es sich bei den Zinsen um Zahlungen "von einer Tasche in die andere" handelt, die saldiert werden können, wird der als wichtiger angesehene Nettobelastungsfaktor ermittelt; dieser beträgt im 1. Jahr 1,4 und im zehnten Jahr 0,74. 3.2 Probleme des Umstellungsprozesses

Bei diesem Umstiegsszenario sollen - dies wird mehrfach betont - alle bestehenden Ansprüche in voller Höhe anerkannt werden. Dieses ist aber - eigenen Berechnungen der Autoren nach - nicht der Fall. 1. Die Begründung, die derzeitigen Renten real "einzufrieren" - da mehr zu gewähren "ungerecht" sei - verblüfft, insbesondere wenn man bedenkt, wie sehr der Übergang von der Brutto- zur Nettoanpassung als "Vertrauensbruch" angeprangert wird.

2. Im fiktiven Umstellungsjahr 1995 betrug das Durchschnittsalter der versicherungspflichtig Beschäftigten 38 Jahre. Würde dieser Durchschnittsversicherte die Zinsen auf seine kapitalisierten und durch die Zuteilung ewiger Anleihen kompensierten Anwartschaften (in Höhe von DM 219.840,-) ansparen, stünden ihm zum Zeitpunkt seines Rentenein-

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tritts ein daraus angesparter Kapitalstock von DM 208.165 zur Verfügung, der bei einer Restlebenserwartung von 18,7 Jahren eine aus Zinsen (weiter gezahlten) und Abschmelzen bestehende monatliche Annuitätsrate von 1.631,- DM zuließe. Betrachtet man nun aber einmal die Rente, die sich bei einem Wachstum von 2,5 % und einem Fortbestehen der RRG 92-Dynamisierung aufgrund dieser Anwartschaften ergeben würde, gelangt man zu einem Wert von 2.194,- DM. D.h. unser Durchschnittsbeitragszahler bekäme nur 74% dessen, was er für seine bereits erworbenen Anwartschaften bei einem Fortbestehen des alten Systems erhalten würde. Unterstellt man ein nur 2 %iges Wachstum, stiege die Ausgleichsrate auf 89 %. Nur unter der Annahme, daß die Renten bis 2040 lediglich um 0,84 % stiegen - was bei einem BlP-Wachstum von 2,5 % mit Konsistenzproblemen verbunden wäre - würde eine 100 %ige Kompensation erfolgen. Diese Versorgungslücke wird rechnerisch dadurch geschlossen, daß es zu einer massiven Steigerung der Spartätigkeit kommen soll und aus den daraus angesammelten Mitteln weitere Alterszinseinkommen fließen.

Exkurs: Wachstumsthese An dieser Stelle ist darauf hinzuweisen, daß die Steigerung der freiwilligen Ersparnisse in Höhe von 40 % der laufenden Rentenzahlungen sowie die Annahme einer dadurch induzierten Erhöhung des Wachstumspfades um 0,44 Prozentpunkte der "Joker" sind, denn diese Annahmen können weder analytisch noch empirisch begründet werden. 2 So plausibel der hergeleitete Zusammenhang zwischen dem Kapitaldeckungsverfahren und der Ersparnis in einem einfachen Modell erscheinen mag, so deutlich zeigte die durch die Feldstein-Kontroverse ausgelöste Debatte, daß es eine Reihe mikro- und makroökonomischer Einwände gibt, die das Ausmaß des Vermögenssubstitutionseffekts auf die private Ersparnisbildung in sehr relevanten Maße einschränken. Darüber hinaus konnte Jaeger zeigen, daß auch die grundlegende These, ein umlagefinanziertes System vermindere die Kapitalakkumulation einer Volkswirtschaft, theoretisch zumindest als umstritten angesehen werden muß. 3 Ferner weist er darauf hin, daß die Frage, ob ein umlagefinanziertes System die volkswirtschaftliche Sparquote mindere, maßgeblich von der Stabilität der Gleichgewichte auf dem Kapitalmarkt abhängt. 2 Näheres zu folgenden siehe Rürup / Schroeter (1997) und die dort zitierten Quellen. 3 Vgl. Jaeger (1994).

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Die These, eine (partielle) Umstellung auf ein kapitalgedecktes System sei zwingend mit Wachstumsimpulsen verbunden, basiert auf den (beiden) Prämissen, daß die Substitution ,·,stens eine erhöhte Ersparnisbildung induziert und zweitens diese in zusätzliches Realkapital investiert wird. Die investitionstheoretische Kritik wendet sich gegen die zweite Voraussetzung; denn eine entsprechende Transformation der Vermögensansammlung in Realkapitalbildung läßt sich nur bedingt erfüllen. Die verschiedenen ökonometrischen Längsschnitt und Querschnittsanalysen zur Frage, ob das soziale Sicherungssystem die gesamtwirtschaftliche Ersparnis beeinflußt, führten ebenfalls - wie die theoretische Analyse - zu keiner validen Aussage zugunsten der Annahmen von Glismann und Horn. Folglich kann weder analytisch noch empirisch begründet werden, daß erstens eine Umstellung des Finanzierungsverfahrens zwingend zu gesamtwirtschaftlichen Zusatzersparnissen führt und zweitens eine Wachstumsschwäche der deutschen Wirtschaft in einem unzureichenden Angebot an Sparmitteln begründet ist. Als Resümee kann daher gelten, daß es bislang nicht möglich ist, eindeutig einen typischen negativen Effekt des Umlageverfahrens auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum aufzuzeigen.

Würde man nun aber annehmen, daß es nicht zu dem Wachstumsschub via Sparerhöhungen kommt, und die Wirtschaft unverändert um 2,5 % wächst, so wäre das aus dem Vorschlag von Glismann und Horn resultierende Versorgungsniveau nur rd. 55 % der Rente nach Maßgabe des RRG92. Eine realistische Möglichkeit diese Versorgungslücke zu schließen, bestünde nur in einem Verkauf der als Kompensation der Anwartschaften erhaltenen ewigen Staatspapiere an die nachwachsende Generation. Dies aber wäre nichts anderes, als die Wiedereinführung eines Umlageverfahrens durch die Hintertür. Auf den Umstand, daß es auch auf globalisierten Kapitalmärkten Schwierigkeiten machen dürfte, die in der Übergangszeit planmäßig angesparten 13 Billionen sicher anzulegen sei nur hingewiesen. 4 So verdienstvoll das Bemühen von Glismann und Horn um ein quantifiziertes Umstiegsszenario ist, so ernüchternd wird man konstatieren müssen, daß mit der vorgeschlagenen Umstellung massive reale Zusatzbelastungen nicht vermieden werden, sondern "nur" in einer kaum als intergenerativ gerecht oder paretooptimalen Weise verteilt werden. Denn • ein nicht unerheblicher Teil der Belastungen wird auf die Bestandsrenten verschoben, 4

Näheres hierzu siehe Krupp (1997a).

6 Konjunkturpolitik, Beiheft 46

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• das zukünftige Versorgungsniveau der Übergangsgeneration wird (massiv) gekürzt, • die Zinszahlungen in der Übergangsphase für die kapitalisierten Anwartschaften werden in dem als relevant angesehenen Nettobelastungsfaktor nicht als Belastung berücksichtigt und • ein Teil der Belastungen wird aus zweifelhaften Annahmen über beträchtliche Wachstumsimpulse finanziert.

4. Kosten der Privatisierung In diesem Zusammenhang soll noch auf einen anderen bislang weitgehend übersehenen Aspekt hingewiesen werden. Dem Ansatz von Glismann und Horn liegt das Credo zugrunde, daß der rationale und mündige Bürger sich selbst um seine Altersvorsorge kümmern soll, will und kann. Die Erfahrung zeigt jedoch, daß der Durchschnittsbürger oftmals nur dann privat für sein Alter vorsorgt, wenn der Staat finanzielle Anreize hierfür bereitstellt. Mit dem Ziel, die Kosten des staatlichen Rentensystems in Großbritannien zu verringern, wurde den Versicherten mit dem 1986er Social Security Act die Möglichkeit geboten, aus dem staatlichen Rentensystem auszuscheiden und privat für das Alter vorzusorgen. Bemerkenswert war, daß die Rückzahlungen von Ansprüchen mit zusätzlichen Anreizen verknüpft werden mußten, um überhaupt "mündige" Versicherte zu bewegen, aus dem staatlichen System auszuscheiden und privat vorzusorgen. Einer Analyse des National Audit Office zufolge, beliefen sich die gesamten Kosten für die Abgeltung von Ansprüchen und zusätzliche Anreize für den Zeitraum 1988 bis 1993 auf rund 9,3 Mrd. Pfund. Diesem Betrag stehen Einsparungen im gesetzlichen Rentensystem von 3,4 Mrd. Pfund gegenüber. D. h. die öffentlichen Aufwendungen zur Alterssicherung sind nicht unerheblich gestiegen, und zwar zu einem beträchtlichen Teil deshalb, weil der Versicherte nur durch finanzielle Anreize bereit war, privat für sein Alter vorzusorgen. 5 Wenngleich die aus den Anreizmotiven herrührenden Kosten einer Privatisierung der Altersvorsorge regelmäßig nicht berücksichtigt werden, sind sie aber durchaus bedeutend und eben nicht zu vernachlässigen. So hat z. B. Bodie in seinem Beitrag "Pensions as Retirement In5

Vgl. HMSO, National Audit Office (1990).

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come Insurance" aus dem Jahre 1990 gezeigt, daß steuerliche Vergünstigungen als ein wesentlicher Grund für die Zunahme privaten Vorsorgesparens für das Alter angesehen werden müssen. 6 In Irland beliefen sich die Kosten der aus diesem Grund entgangenen Steuereinanhmen für das Jahr 1989/90 auf rund 160 Mio Pfund und betrugen damit 36 % der staatlichen Rentenausgaben. 7 Oder in den Vereinigten Staaten betragen die jährlichen, mit der Förderung der privaten Altersvorsorge verbundenen Steuerausfälle rund 51 Mrd. Dollar und damit 20 % der öffentlichen Ausgaben für diesen Zweck. s Die Kosten, die dem Staat dadurch entstehen, dem "mündigen Bürger" zur Altersvorsorge zu bewegen, sollten und dürfen daher in der Bewertung über die Kosten einer Privatisierung der Altersvorsorge nicht ausgeblendet werden.

5. Abhängigkeit von exogenen Faktoren und

Sicherheit der Rentenhöhen

Glismann und Horn kritisieren am Umlageverfahren die Abhängigkeit von alterssicherungsexogenen Faktoren, insbesondere von der Bevölkerung, der Arbeitslosigkeit und der allgemeinen wirtschaftlichen Situation. Aufgrund dieser Abhängigkeiten sei die Höhe der künftigen Altersvorsorge im Umlageverfahren ungewiß, während die Höhe der individuellen Renten im Kapitalstockverfahren vorhersehbar und jederzeit abfragbar sei. Richtig ist, daß im Umlageverfahren nicht eine absolute Rentenhöhe, sondern nur ein bestimmtes Verhältnis zum durchschnittlichen Erwerbseinkommen garantiert wird und daß die Sicherheit des Versorgungsniveaus aufgrund der Abhängigkeit von der Demographie und der Arbeitsmarktsituation (unter Ausklammerung des Bundeszuschusses) nur durch eine Verschlechterung der im Alterssicherungssystem erzielbaren Rendite der Beiträge erkauft werden kann. Eine entscheidende Frage ist aber, ob das Kapitalstockverfahren unabhängiger von den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen ist und somit eine höhere Sicherheit des Versorgungsniveaus und eine stabilere Rendite garantieren kann. In gleicher Weise, in der sich im Umlageverfahren Unsicherheiten aus der Entwicklung der Lohnsumme ergeben, ist auch die Verzinsung 6 7

8

6"

Vgl. Bodie, Z. (1990). Vgl. Hughes, G. (1994). Vgl. Munnell, A. (1991).

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im Kapitalstockverfahren nicht sicher voraussagbar. 9 Daß der Schwankungsbereich der Renditen nicht zu vernachlässigen ist, zeigt die jüngste Schätzung der Rating-Agentur Standard & Poor's, der zufolge sich die Renditen an den Anleihemärkten in den vergangenen fünf Jahren insgesamt etwa halbiert haben. 1o Zudem tragen die mit den verschiedenen Anlagen verbundenen Risiken dazu bei, daß die Rendite und das Versorgungsniveau auch im Kapitalstockverfahren nicht sicher vorausgesagt werden kann. Wird das Vermögen in Unternehmensaktien investiert, ist die interne Verzinsung eine Funktion der Dividende und gegebenenfalls des Aktienkurses, die wiederum von einer Vielzahl wirtschaftlicher Parameter bestimmt werden. Dabei ist das Risiko wirtschaftlicher Instabilitäten im Fall einer Anlage in ausländische Titel (insbesondere in "Emerging Markets") besonders hoch. Weiterhin müssen bei einer Anlage im Ausland auch die Wechselkursrisiken einkalkuliert werden. Ferner ist auf die unterschiedliche Sensibilität der Finanzierungsverfahren auf Veränderungen im allgemeinen Preisniveau hinzuweisen. Während im Umlageverfahren von einer Inflationsproblematik keine Wirkungen auf die Finanzierbarkeit des Systems ausgehen, ist das im Kapitaldeckungsverfahren angesammelte Vermögen der Inflationsgefahr ausgesetzt. Auch wenn eine Vermögensvernichtung in dem Maße, wie sie in der Weltwirtschaftskrise zwischen den beiden großen Kriegen auftrat, in Zukunft eher unwahrscheinlich ist, so ist dennoch nicht auszuschließen, daß der Realwert der Renten durch eine Inflation erheblich vermindert werden kann. Dieser Sachverhalt ist nicht zuletzt auch deshalb von Bedeutung, weil im Falle einer schrumpfenden Bevölkerung beim privatwirtschaftlichen Ansparen das Kapitalstockverfahren selbst Preissteigerungen auslösen kann. Der Einwand von Glismann und Horn, daß die Zinsen den Inflationsausgleich ständig inkorporieren würden, verliert an Gewicht, wenn man bedenkt, daß die Zinsen - wie die Autoren selbst an anderer Stelle betonen - nicht von der reinen nationalen Entwicklung, sondern von den internationalen Preiszusammenhängen bestimmt werden. 9 Die Unsicherheit über die mit einer Kapitalanlage erzielbaren Verzinsung läßt sich beispielsweise an der Rendite der nach der Kapitaldeckung arbeitenden Lebensversicherung verdeutlichen, die im wesentlichen von vertraglich nicht vereinbarten Elementen wie Gewinnausschüttungen und Rückvergütungen bestimmt wird. 10 Vgl. "Salomon Brothers kommt mit Impress-Anleihe auf den Markt", in FAZ vom 21. Mai 1997.

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Interpretiert man die Sicherheit eines bestimmten Versorgungsniveaus nicht anhand einer nominellen Rentenhöhe, sondern im Sinne der Aufrechterhaltung eines bestimmten Lebensstandards, so hat auch die Entwicklung der Realeinkommen einen Einfluß auf die "rentenspezifische Effizienz" des Kapitalstockverfahrens. Das bis zum Zeitpunkt der Einkommensänderung angesammelte Deckungskapital des Kapitalstockverfahrens berechnete sich nach dem alten Einkommensniveau. Wenn aber eine bestimmte, am Durchschnittseinkommen ausgerichtete Einkommensersatzrate im Alter angestrebt wird, so erfordert ein Anstieg des Pro-Kopf-Einkommens, daß das bestehende Deckungskapital durch eine zusätzliche Akkumulation (sprich höhere Beiträge) an das neue Einkommensniveau angepaßt wird. Neben diesen Anpassungseffekten in der Ansparphase, führt eine Erhöhung des Einkommensniveaus während der Ruhestandsphase im Kapitaldeckungsverfahren zu einer Verringerung des relativen Rentenniveaus. Ein positives Einkommenswachstum senkt das Rentenniveau relativ zum durchschnittlichen Erwerbseinkommen und impliziert eine Senkung des Realwerts der Renten. Das zu erwartende Versorgungsniveau des Kapitaldeckungsverfahrens hängt mithin ebenfalls von einer Vielzahl wirtschaftlicher Parameter ab, die nicht sicherer zu prognostizieren sind als die Entwicklung der Lohnund Gehaltssumme. Neben der Entwicklung des Kapitalmarktzinses, des Wachstums des Pro-Kopf-Einkommens und der Inflationsrate üben auch Konjunkturschwankungen und die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung über Anlageformen wie Aktien oder anderen Beteiligungsanleihen einen Einfluß auf die interne Verzinsung des Kapitaldeckungsverfahrens aus. In dem beitragsorientiertem Kapitalstockverfahren trägt auch das Risiko der Langlebigkeit zu einem unsicheren Versorgungsniveau bei. Unter dem Aspekt des zu erwartenden Niveaus der Altersvorsorge kann die kapitalgedeckte Finanzierung der Sozialrenten deren Sicherheit nicht nachhaltig verbessern!

6. Fazit Dies alles führt - zumindest bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt - zu dem Ergebnis, daß - sofern unser Beschäftigungssystem nicht kollabiert - Adaptionen innerhalb unseres zweifellos kritikanfälligen umlagefinanzierten Rentensystems fiskalisch günstiger und verteilungspolitisch

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unproblematischer sind, als der Umstieg in ein ausschließlich kapitalstockfinanziertes Rentensystem. Derzeit befindet sich Deutschland noch in einem "demografisch goldenen Zeitalter". In welchem Maße die im generativen Verhalten etwa 2015 vorprogrammierte, deutliche Erhöhung des Altenquotienten auf das Rentensystem durchschlägt, wird von der Arbeitsmarktsituation bestimmt. Denn entscheidend für die Rentenversicherung ist nicht das Verhältnis der generativen Besetzungszahlen, sondern das Verhältnis von Rentenempfängern zu Beitragszahlern. Und der Nenner dieses Quotienten ist in entscheidendem Maße davon abhängig, ob es der Politik gelingt, eine beschäftigungsintensive Wachstumspolitik zu implementieren. Sollte dies nicht der Fall sein und unser Beschäftigungssystem kollabieren, dann hat das umlagefinanzierte Rentensystem keine Zukunft aber ein kapitalbasiertes System auch keine Chance. Und sollte die wirtschaftliche Zukunft für einen wachsenden Teil der Erwerbstätigen mit sinkenden Einnahmen oder gar Einkommensarmut gekennzeichnet sein, würde eine solche Entwicklung immer sinkende Alterseinkommen und Altersarmut nach sie ziehen, unabhängig von der Art der Rentenfinanzierung. Glismann und Horn geben zum Schluß ihres papers - möglicherweise leicht resignierend - zu erkennen, daß sich z.Zt. für den von ihnen vorgeschlagenen Systemwechsel keine politischen Mehrheiten finden und formulieren daher fünf Minimalanforderungen an systemimmanente Reformen. Diese sind • die gesetzlichen Bestimmungen zur Alterssicherung sind (was immer dies sei) in "verständlicher Sprache" zu verfassen • die Alterskassen dürfen nicht mit sachfremden Leistungen belastet werden • es muß eine klare, auch institutionelle Trennung zwischen Ersparnisbildung (für die Altersvorsorge) und Versicherungsleistungen (z. B. für eventuelle Erwerbsunfähigkeit) vorgenommen werden • jeder Beitragszahler erhält jährlich einen schriftlichen aktuellen Bericht über seinen Status, d. h. seine bisherigen Leistungen und die künftigen Gegenleistungen der Rentenkasse • die Rentenkassen werden gesetzlich verpflichtet, jährlich die Effektivrenditen der Beitragszahlungen - zumindest für den durchschnittlichen deutschen Beitragszahler - zu ermitteln.

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Diesen "Rationalitätsbedingungen " systemimmanenter Reformen wird man sich mit Ausnahme der im einzelnen schwer vorstellbaren institutionellen Trennung zwischen "Ersparnisbildung und Versicherungsleistung" in einer Sozialversicherung - vorbehaltlos - anschließen können.

Literatur Bodie, Z. (1990): "Pensions as Retirement Income Insurance", Journal of Economic Literature, Vol. XXVIII. HMSO, National Audit Office (1990): "The Elderly: Information Requirements for Supporting the Elderly and Implications of Personal Pensions for the National Insurance Fund", London: HMSO.

Hughes, G. (1994): "Private Pensions in OECD Countries: Ireland ", Paris OE CD. Jaeger, K. (1994). "On the Influence of Pay-as-you-go Financed Pension Systems on Saving: The Role of Stability", in Scotisch Journal of Political Economy, Vol. 41, No. 4, November 1994. Krupp, H.-J. (1997): "Makroäkonomische Perspektiven einer Teilkapitaldeckung der Rentenversicherung", in Wirtschaftsdienst 1997/ IV, S. 203 - 211. - (1997a): "Ist das Kapitaldeckungsverfahren in der Alterssicherung dem Umlageverfahren überlegen?", in WSI-Mitteilungen Heft 71997.

Munnell, A. (1991): "Are Pensions Worth the Cost?", National Tax Journal, September. o.v. "Salomon Brothers kommt mit Impress-Anleihe auf den Markt", in FAZ vom 21. Mai 1997.

Rürup, B. und Schroeter, I. (1997) "Perspektiven der Pensionsversicherung in Österreich", Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales, Wien.

Abstract Is the Pay-As-You-Go Pension System Sustainable? By B e r t R u e r u p This paper rejects a transition from the present pay-as-you-go to a fully funded pension system. In the proposal of Glismann and Horn the excess burden has to be borne by the present pensioners and by the "transition-generation". Part of the burden is hidden in dubious assumptions concerning increasing saving quotas and an additional economic growth. Considering the costs of privatisation as weH as the fact that the uncertainty about the future pension level remains in a funded

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system, the adjustment of key-parameters within the present system is regarded as the more favourable option to increase the sustainability of the German pension system.

JEL Classijication: H55 Technical University Darmstadt, Germany

Steine auf dem Weg zu einer effizienten Krankenversicherung Von Gert Wagner, Berlin*

Der Titel dieses Beitrags knüpft an einen Aufsatz an, der von Mitgliedern des Stabes des Sachverständigenrates kürzlich im "Wirtschaftsdienst" veröffentlicht wurde. Iris Merten und Oliver Pallentien (1997) fassen unter dem Titel "Auf dem Weg zu einer effizienten Krankenversicherung" den inzwischen erreichten Konsens der Gesundheitsökonomen über die Gestalt eines effizienten Krankenversicherungssystems zusammen. Dieser Aufsatz ist der Hintergrund des entsprechenden Teils des letztjährigen Sachverständigenrats-Gutachtens zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 1 , das sich schwerpunktmäßig mit dem sozialen Sicherungssystem beschäftigt hat (vgl. SVR 1996). Der Weg, den der Sachverständigenrat und seine MitarbeiterInnen aufzeigen, ist - was niemanden überraschen wird - ein stark ordnungspolitscher, d. h. von marktorientierten Anreizüberlegungen geleiteter Pfad. Es wäre durchaus reizvoll und nicht ohne Aussicht auf Erfolg, diesen Weg auf Basis eines weniger marktorientierten Paradigmas zu kritisieren (vgl. z. B. aus US-amerikanischer Sicht White 1995). Dies würde aber nicht meinem eigenen Ansatz entsprechen (vgl. dazu Wagner 1994a,c). Obwohl ich mich also innerhalb des "ökonomischen Paradig-

* Überarbeitung des gleichnamigen Vortrages bei der Jahrestagung der ARGE 1997; die Vortragsform wurde beibehalten. Der Autor dankt dem Ko-Referenten, Jürgen Wasem (Ludwig-Maximilians-Universität München), für wichtige Hinweise. Des weiteren dankt der Autor dem ursprünglich geplanten Ko-Referenten Dieter Cassel (GHS Universität Duisburg), Engelbrecht Theurl (Leopold Franzens Universität Innsbruck) und Tim Smeeding (Syracuse University / New York) für Literaturhinweise. 1 Im Gesundheitswesen spielt allerdings nicht der "Sachverständigenrat zur Beurteilung der geamtwirtschaftlichen Entwicklung", sondern der "Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen" eine große Rolle. Die Berichte und Sondergutachten des gesundheitspolitischen Sachverständigenrates werden ebenso wie die Gutachten des für die Gesamtwirtschaft zuständigen SVR beim Nomos-Verlag in Baden Baden veröffentlicht.

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mas" bewege, ist trotzdem eine Diskussion mit den Argumenten des Sachverständigenrates möglich, da der von ihm skizzierte Weg keineswegs einen einfach zu begehenden Königsweg darstellt. Mit einigen der Schwierigkeiten, ein marktorientiertes Krankenversicherungssystem zu realisieren, will ich mich im folgenden schwerpunktmäßig beschäftigen. Der Vortrag ist wie folgt aufgebaut: Ausgangspunkt ist die übliche wirtschaftswissenschaftliche Kritik, daß im Gesundheitswesen weder auf die Präferenzen der Nachfrager Rücksicht genommen wird - und dadurch Effizienzverluste auftreten - noch das Anbietersystem so organisiert ist, daß Effizienzverluste vermieden würden (vgl. auch das Koreferat von Wasern, in diesem Band). Ein kurzer theoretischer Überblick zeigt allerdings, daß ein unregulierter Wettbewerbsmarkt im Bereich des Gesundheitswesens im allgemeinen durch Marktversagen deformiert wäre und auch allseits akzeptierte verteilungspolitische Ziele verfehlt würden. Es sind also Staatseingriffe begründbar und realisierbar, die aber als typische "Second-best-Lösungen" keineswegs eineindeutig aus der Theorie ableitbar sind. Im zweiten Abschnitt wird auf die Empirie des Gesundheitswesens eingegangen, wobei insbesondere durch einen kleinen internationalen Vergleich gezeigt wird, daß weniger Staats eingriffe als sie in Deutschland realisiert sind, nicht automatisch zu mehr Effektivität (Zielerreichung) und mehr ökonomische Effizienz (Sparsamkeit) im Gesundheitswesen führen; als Vergleichs-Beispiel wird das US-amerikanischeGesundheitswesen gewählt. Im dritten und wichtigsten Abschnitt wird gezeigt, daß auf dem Weg zu einem effizienteren Gesundheitswesen (das zugleich effektiver sein sollte als das bisherige), dessen Skizze man in den Lehrbüchern der Gesundheitsökonomie bereits finden kann, viele Steine liegen, wenn man erst einmal daran geht, das bislang nur grob operationalisierten Pfad im Detail zu bauen. Dieser Beitrag soll zeigen, daß man sich ein Gesundheitssystem vorstellen kann, das besser ist als das jetzige, das wir in Deutschland haben; aber auch das bessere System wäre weit von einem freien Wettbewerbsmarkt entfernt. Ohne massive Regulierungen kommt man in einem effizienten und menschenwürdigen Gesundheitswesen nicht aus.

1. Theoretische Überlegungen aus der Gesundheitsökonomie

Gesundheit ist ohne Zweifel das höchste Gut, über das Menschen verfügen. Dies heißt freilich nicht, daß Menschen keinerlei gesundheitliche Risiken eingehen wollen. Im Gegenteil: Zum Zwecke des Einkommenser-

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werbs und für etliche Konsumaktivitäten werden gesundheitliche Risiken bewußt in Kauf genommen (vgl. z. B. Breyer und Zweifel 1997, S. 19 ff.); deswegen ist das beste Gesundheitswesen keineswegs dasjenige, das ein Maximum an Mitteln bereitstellt, da - selbst wenn dieses Gesundheitswesen ein effizientes wäre - dadurch andere Wünsche zurückgedrängt werden würden. Das bedeutet nun keineswegs, daß nicht alles menschenmögliche getan werden sollte, wenn ein einzelner Mensch krank oder gar todkrank ist. Die Rationierung erfolgt bereits zuvor: Es werden nicht alle denkbaren Diagnosesysteme und Thearpiemöglichkeiten vorgehalten (vgl. Krämer 1992, S. 577 f.). Ernsthafte Erkrankungen und die Grenze zum Tod setzen dem Optimierungsgedanken im Gesundheitswesen relativ enge Grenzen: Ein schwer erkrankter Mensch wird auch auf kleine Erfolgschancen setzen. Er wird ein Maximum an Diagnostik erwarten und selbst auf Therapien hoffen, die noch nicht gut getestet sind oder gar von der Schulmedizin abgelehnt werden. Ein menschenwürdiges Gesundheitswesen muß im Einzelfall Vieles tolerieren, was ein gesunder Mensch als planmäßige Mittelverschwendung ablehnen würde. Ich komme darauf zurück, wenn es um die Festlegung des Leistungskataloges des Gesundheitswesens geht (vgl. Abschnitt 3 unten). Ökonomische Effizienz ist ohne Zweifel auch im Gesundheitswesen ein vernünftiges Ziel. Effizienz heißt ja nichts anderes, als daß zur Erreichung eines gegebenen Zieles keine Mittel verschwendet werden, also nicht mehr ausgegeben wird als unbedingt notwendig ist. Außerhalb des Paradieses, also in einer Welt mit knappen Ressourcen, ist Effizienz auf jeden Fall sinnvoll und - wenn man so will - ein ethisches Instrument; denn Ineffizienz heißt ja nichts anderes, als daß durch diese Verschwendung anderen Menschen Mittel vorenthalten werden, die z. B. für die Verbesserung ihres Gesundheitszustandes verwendet werden könnten. Effizienz ist außerhalb des Paradieses ein selbstverständliches Ziel. Aber Effizienz ist zugleich auch "nur" ein abgeleitetes Ziel, das immer an (mindestens) einem Primär-Ziel gemessen werden muß, das sparsam erreicht werden soll. Im Gesundheitswesen spielt typischerweise ein ganzes Zielbündel eine Rolle. Versucht man, die Ziele, die ein Gesundheitswesen erreichen sollte, zu formalisieren, so sind zwei Bereiche besonders wichtig (vgl. für einen Überblick Henke 1997, S. 9 f.):

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• ein Gesundheitswesen sollte es ermöglichen, daß "nach dem allgemeinen Stand" der Medizin diagonstiziert und therapiert wird und • jedem Menschen in einer Gesellschaft sollten diese Möglichkeiten offen stehen, d. h. in der Praxis, daß er sie finanzieren können sollte. Den Zielerreichungsgrad nennt man Effektivität. Aus dem Effizienzgebot leitet sich im übrigen auch ab, daß Menschen die negativen Folgen von Risiken, die sie selbst durch ihr Verhalten verursachen, auch selbst tragen sollten, weil davon ein Anreiz zur Verminderung der Folgen ausgeht und die Risiken, die eingegangen werden, dadurch "optimiert" werden. D. h. zum Beispiel, daß im Grundsatz risikodifferenzierte Prämien für eine Krankenversicherung nicht nur ökonomisch sinnvoll, sondern auch ethisch zu erstreben sind (an dieser Stelle kann ich auf den dadurch ausgelösten Streit, welche Risiken denn wirklich selbstverschuldet sind, nicht eingehen). Warum gibt es weltweit keinen völlig freien Markt für "Gesundheitsleistungen"? (vgl. dazu z. B. Genosko 1995). • Der wichtigste Grund dürfte mangelnde "Konsumentensouveranität" sein. Nicht jeder Bürger ist ein Mediziner, und die Beratung durch "Experten" (im allgemeinen werden dies Ärzte sein; es sind aber auch andere "Beratungsberufe" denkbar, die hilfreich sein können), die oft auch die Entscheidung über den Konsum von Gesundheitsleistungen treffen, ist nur schwer zu umgehen. Um den einzelnen "Konsumenten" nicht völlig einem einzigen Experten "auszuliefern", wurden mehr oder weniger starke Organisationen auf Seiten der Anbieter (z. B. in Form von Ärztekammern) und der Nachfrager (z. B. gesetzliche Krankenkassen oder "managed care" in den USA) geschaffen. • Die Versicherungsmärkte, die sinnvollerweise zumindest die Kosten für sehr hohe Behandlungskosten tragen ("ruinöse Risiken"), sollten reguliert werden, um zum einen "adverse Selektion" zu verhindern (nur "schlechte Risiken" versichern sich, wodurch die Versicherung so teuer werden kann, daß der Markt zusammenbricht) und zum zweiten "Rosinenpicken " zu verhindern (Versicherungen sichern nur sehr "gute Risiken" ab, wodurch große Teile der Bevölkerung ohne Versicherungsschutz bleiben; wobei bestimmte, schwer kalkulierbare Krankheiten u. U. für niemanden versichert werden).

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2. Empirie 2.1 Die Situation in Deutschland

Die oben genannten Ziele des Gesundheitswesens werden vor dem Hintergrund der genannten "Marktmängel" in Deutschland mit dem Regulierungs-Instrument der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) zu erreichen versucht, die wie folgt charakterisiert werden kann: • Pflichtversicherung, die den "allgemeinen Stand der Medizin" für fast alle Arbeitnehmer abdeckt (um keine Versorgungslücken für "besonders schutzbedürftige" Erwerbstätige offen zu lassen) • Familienlastenausgleich (um keine Versorgungslücken für "besonders schutzbedürftige" Nicht-Erwerbstätige offen zu lassen) • keine risikogerechten Beiträge, nur geringe Selbstbeteiligungen und keine "Risikoausschlüsse" (unter der impliziten Annahme, daß diese Risiken nicht verhaltensgesteuert sind) • Sachleistungsprinzip (um für die besonders Schutzbedürftigen keine Vor-Finanzierungsprobleme zu schaffen und Transaktionskosten zu sparen, die bei der Rückerstattung von selbst gezahlten Rechnungen entstehen). Die ökonomische Kritik am so regulierten Gesundheitswesen läßt sich wie folgt zusammenfassen (für Gegenargumente vgl. allerdings Schwartz und Busse 1994): • Durch geringe Selbstbeteiligungen und keinerlei Risikodifferenzierung der Beiträge gibt es sowohl auf Seiten der Versicherten wie auf Seiten der Anbieter von Gesundheitsleistungen massive Anreize für eine "Über-Inanspruchnahme" des Versicherungs systems (vgl. z. B. Genosko 1995, S. 331 ff.). • Hinter dem "Sachleistungsprinzip" steht eine zentrale Regulierung des Leistungskataloges, den die Gesetzliche Krankenversicherung (und faktisch auch die Privaten Krankenversicherungen) zu erbringen haben; insgesamt wird dadurch Qualitäts- und Kosten-Wettbewerb zwischen den Anbietern im Gesundheitswesen weitgehend ausgeschaltet; es ist ein Wettbewerb um Mengen entstanden, der nicht die Effizienz fördert, sondern systematisch Ressourcen verschwendet (vgl. zusammenfassend Sachverständigenrat 1994, Börsch-Supan 1997). Außerdem wird durch das Sachleistungsprinzip die Konsumentensouveranität, die möglich wäre, nicht gefördert. Insbesondere ist auch der

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Service der vom Wettbewerb geschützten Krankenkassen verbesserungsbedürftig (vgl. zum Problem der "Patientenorientierung" z. B. Henke 1997, S. 4ff.). Die jüngst eingeführte "Wahlmöglichkeiten" zwischen gesetzlichen Krankenkassen ändert daran nur wenig; insbesondere weil den Kassen bislang nicht genügend Gestaltungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen, ihre Kosten systematisch zu senken und unterschiedliche Leistungen anzubieten (vgl. dazu auch Andersen und Schwarze 1996). • Die Versicherungspflicht ist nicht vollständig, sondern sie spart gutverdienende Angestellte, Selbständige und Beamte aus. Weil die GKV . Kontrahierungszwang unterliegt, können die privaten Krankenversicherungen "Rosinen picken" und dadurch günstige Prämien anbieten, obwohl sie keineswegs die Leistungen günstiger erbringen bzw. einkaufen. Dieses Privileg der PKVen ist nicht systematisch begründbar (vgl. z. B. Wagner 1994a). • Innerhalb der GKVentsteht durch die kostenlose familienmitversicherung eine Umverteilung zugunsten von gutverdienenden Kinderreichen und von geringfügig Beschäftigten. Auch diese Effekte sind systematisch nicht begründbar (vgl. jüngst Lutz und Schneider 1997, insbesondere S. 23 ff.). Als ein "zentraler Indikator" für die Verschwendungs-Probleme im deutschen Gesundheitswesen wird der seit Jahren steigende Beitragssatz für die Gesetzlichen Krankenkassen bzw. der (allerdings deutlich geringer) steigende Anteil des "Gesundheitswesens" am Sozialprodukt diskutiert. Allerdings sind dies wenig aussagekräftige Indikatoren (vgl. z. B. Merten und Pallentien 1997, S. 141): Vieles spricht dafür, daß Gesundheit ein Luxusgut ist, daß um so mehr nachgefragt wird, je wohlhabender eine Person oder eine Gesellschaft ist. Dies ist mikro-ökonomisch ableitbar (siehe oben) und empirisch nachweisbar. Abbildung 1 zeigt auf Basis von Daten, die durch die OECD vergleichbar gemacht wurden (zu den Problemen vgl. z. B. Leidl 1997) - daß es einen starken Zusammenhang zwischen Pro-Kopf-Einkommen und dem Anteil gibt, der für das Gesundheitswesen ausgegeben wird (vgl. weitere Informationen im Ko-Referat zu diesem Beitrag, in diesem Band). Das DIW hat diesen Zusammenhang und die damit verbundenen Probleme in den diesjährigen "Grundlinien zur Wirtschaftsentwicklung" wie folgt ausgedrückt (DIW 1997, S. 27): "Es entspricht offenbar den Präferenzen der Bevölkerung, bei steigendem Wohlstand vermehrt Gesundheitsdienstleistungen nachzufragen. In Deutschland wird dies aber

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durchweg als Problem empfunden, weil die Finanzierung zu einem erheblichen Teil über staatlich vorgeschriebene Zwangsabgaben erfolgt und angesichts vermutlich geringerer Produktivitätsfortschritte als in der Industrie die Preise in diesem Sektor schneller steigen als anderswo, so daß ein steigender Teil des Einkommens dafür aufgewendet wird. Im Zuge des pauschalen Versuchs, den Staatsanteil zu vermindern, wird eine Vielzahlordnungspolitisch äußerst bedenklicher Maßnahmen eingeleitet, die die Effektivität der Gesundheitsversorgung verschlechtern und damit den Präferenzen der Bevölkerung zuwiderlaufen. Auch kann man die Einkommensentwicklung im Gesundheitssektor von der im Rest der Wirtschaft nicht generell abkoppeln. Folglich muß man Regelungen finden, die langfristig Mißbrauch auf der Seite der Anbieter und der Nachfrager von Gesundheitsdienstleistungen vermeiden helfen. Ein richtiger Schritt war sicherlich der Risikostrukturausgleich zwischen den [gesetzlichen, G. W] Kassen. Nicht hilfreich war aber der Versuch der Gesundheitspolitik, die Kosten kurzfristig zu deckeln oder die Einnahmen der Kassen zu plafondieren, ohne ihnen hinreichende Möglichkeiten zu geben, ihre Mittel effizient zu verwenden". An dieser Stelle sei auf eine Behauptung, die im Zusammenhang mit der Bedeutung der Kostendämpfung im Gesundheitswesen immer wieder geäußert wird, explizit eingegangen. Argumentiert wird, daß die Kosten des Gesundheitswesens via Lohnnebenkosten mit dazu beitragen würden, daß der Wirtschaftsstandort Deutschland ruiniert wird. Dazu drei Argumente im Einzelnen (vgl. auch Hoffmann und Wagner 1997, Wagner 1997a): Erstens: auch durch ständige Wiederholungen wird die populäre Behauptung nicht stichhaltig, daß Deutschland aufgrund der hohen Lohn"neben"kosten nicht mehr wettbewerbsfähig sei. Denn es ist unstrittig, daß zu diesem Zweck ein Vergleich von Lohnkosten (die ja die Lohn"neben "kosten bereits enthalten) nicht sinnvoll ist, da sehr niedrige Löhne international gar nichts bedeuten müssen, wenn ihnen eine niedrige Produktivität gegenübersteht. Sinnvoll ist nur ein Vergleich der Entwicklung von Lohnstückkosten, also dem Verhältnis der Kosten des Arbeits-Inputs zum Wert des Outputs (operationalisiert als Verhältnis des Einkommens aus unselbständiger Arbeit zum Bruttoinlandsprodukt). Ich kann in diesem Vortrag nicht auf die theoretischen und statistischen Detailprobleme eingehen, die mit der Messung der Lohnstückkosten verbunden sind (vgl. dazu Hofmann 1996), sondern ich kann nur knapp berichten, daß die Lohnerhöhungen in Deutschland in den letzten Jahrzehnten nahezu immer von der Produktivitätsentwicklung abge-

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Jürkei l

Quelle: OECD (1993a).

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deckt waren. Die "deutsche Wettbewerbsfähigkeit" wurde - wahrscheinlich aufgrund des vielgescholtenen zentralisierten, aber auf gesamtwirtschaftIJche Gegebenheiten Rücksicht nehmenden und disziplinierten Lohnverhandlungsprozesses - von der Lohnseite her nicht gefährdet (vgl. dazu auch Franzmeyer et al. 1996). Zweitens: In populären Diskussionen werden immer wieder ein hoher Krankenstand und lange Urlaubszeiten als weiterer "Standort-Nachteil" für die Bundesrepublik Deutschland genannt. Vergessen wird dabei, daß sowohl die langen Urlaubszeiten als auch der Krankenstand in den Lohnkosten bereits enthalten sind. Die eindrucksvolle Kumulation der Argumente ü;t nicht zulässig. Zum dritten sei angemerkt, daß auch die wieder einmal entdeckte "Lohnfortzahlung im Krankheitsfall " - also ein wesentliches Element unseres Gesundheitswesens - bei Lichte betrachtet kein unkalkulierbares zusätzliches Kostenrisiko für Unternehmen darstellt. Denn Großunternehmen fungieren ohnehin als Selbstversicherer; und Kleinunternehmen können diese Kosten der Lohnfortzahlung für gewerbliche Arbeitgeber umlegen. Ausgenommen aus der Umlage sind aus historischen Gründen allerdings Angestellte. Dies ist unvernünftig und bei den Kosten für Mutterschaftsleistungen auch bereits überwunden; diese sind umlagefähig. Eine völlig andere - und theoretisch berechtigte - Frage ist die, ob es sinnvoll ist, daß im Krankheitsfall sofort eine hundertprozentige Lohnfortzahlung gewährt wird. Ein Selbstbehalt ist grundsätzlich vernünftig. Er muß ja nicht in Form von Karenztagen umgesetzt werden; also mit einer Selbstbeteiligung von 100%, gegen die ernstzunehmende verteilungspolitische Bedenken erhoben werden. Und selbstverständlich darf - wiederum aus verteilungspolitischen Gründen - nicht wieder der alte, hartbekämpfte Zustand errichtet werden, daß Arbeiter schlechter gestellt werden als Angestellte. Im übrigen gilt, daß auch ohne jede staatlich organisierte "soziale" Sicherung Arbeitgeber von den Kosten der Zukunftsvorsorge, die ihre Arbeitnehmer betreiben, betroffen wären. Dann würden bei den Tarifverhandlungen die Kosten für den privaten Versicherungsschutz ebenso zum Thema gemacht werden wie jetzt die Beiträge zur Sozialversicherung ständig für Kontroversen sorgen. Die Diskussion um die Lohn"neben"kosten verweist allerdings auf ein bislang im Zusammenhang mit dem Gesundheitswesen eher am Rande 7 Konjunkturpolitik, Beiheft 46

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diskutiertes Problem der sozialen Sicherungssysteme im allgemeinen: Aus allokativen wie verteilungspolitischen Gründen ist die Frage berechtigt, ob es sinnvoll ist, nur Arbeitsverhältnisse mit Pflichtbeiträgen zur sozialen Sicherung, z. B. für die Gesetzliche Krankenversicherung, zu belasten, oder ob nicht sinnvoller wäre, beispielsweise alle Erwachsenen zu Beitragszahlungen heranzuziehen? Darauf wird in Abschnitt 3 unten näher eingegangen werden. Zusammenfassend stelle ich die These auf: Ineffizienzen im Gesundheitswesen sind ärgerlich, da dadurch Mittel verschwendet werden; aber diese Ineffizienzen führen keineswegs dazu, daß Deutschland als Standort für Unternehmen nicht mehr attraktiv wäre. Diese Ineffizienzen sind vielmehr für die andere Seite der Wirtschaft, nämlich für Arbeitnehmer und Versicherte, ärgerlich.

2.2 Internationaler Vergleich: (West)Deutschland und USA

Mein internationaler Vergleich bezieht nur zwei Länder ein: (West)Deutschland und die USA. Dies hat zwei Gründe: • Zum einen ist das Gesundheitswesen in den USA wesentlich weniger reguliert als in Deutschland; dadurch entsprechen die USA weit stärker den Zielen, die viele Ökonomen auch im deutschen Gesundheitswesen implementieren wollen. Ein Vergleich mit den USA ist im übrigen lohnender als ein Vergleich mit Großbritannien, das im Moment ja für viele Bereiche einer möglichen "De-Regulierung" gerne als Vorbild herangezogen wird; freilich gibt es in Großbritannien nach wie vor ein starkes staatliches Gesundheitswesen. • Zum zweiten sind internationale Vergleiche, die sehr viele Länder einbeziehen, ein sehr schwieriges Unterfangen. Darauf kann hier verzichtet werden, da es bei dem folgenden Vergleich ohnehin nur darum geht, zu zeigen, daß Deregulierung nicht zwangsläufig zu den besten Ergebnissen führt. Grundsätzlich gilt, daß man aus internationalen Vergleichen des Gesundheitswesens ohnehin nicht positiv ableiten kann, welches das beste System wäre (vgl. Kanavos und Mossialos 1996). Denn - wie oben bereits gesagt wurde - für die optimale Gestaltung eines Gesundheitssystems spielen die Präferenzen der Betroffenen eine große Rolle. Da auch die Aufwendungen für die Gesundheit einem individuellen Interessenabwägungsprozeß unterliegen, ist es keineswegs so, daß - unter Beachtung

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der Effizienz - ein möglichst billiges oder ein sehr teures System das beste sein muß. Selbst dann, wenn Output-Indikatoren in einem Land "schlechter" sind als in einem anderen Land (z. B. die Lebenserwartung) kann dies den Präferenzen der Betroffenen entsprechen. Und ein c.p. teureres System, das aber z. B. mehr Wahlfreiheiten läßt, kann ebenfalls den Präferenzen derjenigen, die sich dieses System leisten, eher entsprechen. Um die folgenden Vergleiche aussagekräftig zu machen, muß also die zwar nicht unplausible, aber unbewiesene Annahme gemacht werden, daß die Präferenzen der (West)Deutschen und der Amerikaner im Hinblick auf das "Gut Gesundheit" gleich sind. Der größte Unterschied zwischen dem deutschen und dem US- amerikanischen Gesundheitswesen dürfte darin liegen, daß das US-Gesundheitswesen keine oligatorische Pflichtversicherung für Arbeitnehmer kennt. Im Resultat bedeutet dies, daß es - im krassen Gegensatz zu Deutschland - eine große Gruppe nicht-versicherter Personen gibt. Nach Aaron (1991, S. 73 ff.) sind etwa 30 Millionen Amerikaner, d. h. ein Achtel der Bevölkerung, nicht krankenversichert. Dabei sind - was manchen überraschen mag - die untersten Einkommensschichten davon nicht betroffen, da Sozialhilfeempfänger und Rentner im Rahmen der staatlichen Programme MEDICAID und MEDICARE - zumindestens für große Teile ihres Kostenrisikos - abgesichert sind. Aufgrund der ärztlichen Ethik bleibt auch in den USA ein Nicht-Versicherter und nicht-zahlungsfähiger Kranker nicht unbehandelt; aber es gibt durchaus empirische Evidenz für die - hochplausible - Annahme, daß Nicht-Versicherte im Hinblick auf außerordentliche Therapien weniger gut behandelt werden (dafür kann es freilich auch andere Gründe geben, die z. B. im Verhalten der Patienten liegen) (vgL Aaron 1991, S. 77; Jewett und Hibbard 1996). Auch die "Absicherungs-Pläne" der Versicherten variieren in den USA weit stärker als in Deutschland, wo die gesetzliche Krankenversicherung einen sehr breiten Leistungskatlaog abdeckt, der von den privaten Krankenversicherungen noch erweitert wird. Die in den USA zunehmend beliebten "Managed Care"-Programme stellen so etwas wie kleine "nationale Gesundheitssysteme" dar: wer sich einem Managed-Care-Systern freiwillig anschließt, hat nur noch eine sehr eingeschränkte Wahlfreiheit in Bezug auf Ärzte-Wahl und Auswahl von Diagnose- und Therapie-Verfahren (vgL Kühn 1997, Wähling und Schulenburg 1997 sowie Fairfield et aL 1997 und Amold et aL 1997); wer "mehr" haben will, muß 7*

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dies voll aus eigener Tasche zahlen. Der Unterschied zu einem nationalen Gesundheitssystem, das man nicht "abwählen" kann, besteht allerdings darin, daß ex-ante Freiwilligkeit bei der Wahl des Managed-CareVerfahrens besteht. Bevor man auf die Frage nach der Effizienz im deutsch/ amerikanischen Vergleich eingehen kann, muß die Frage nach der Effektivität beantwortet werden, denn ein extrem effizientes System, das die Ziele eines menschenwürdigen Gesundheitswesens weit verfehlt, wird im allgemeinen nicht erstrebenswert sein. Der Output-Vergleich zweier Gesundheitsssysteme ist naturgemäß sehr schwierig. Denn unterschiedliche Outcomes beim Gesundheitszustand von unterschiedlichen Bevölkerungen gehen nicht nur auf die Ausgestaltung des jeweiligen Gesundheitssystems zurück, sondern auch auf natürliche Gegebenheiten, Verhaltensweisen und insbesondere auch Präferenzen. Nicht alle Unterschiede sind statistisch kontrollierbar, insbesondere Präferenzen sind sehr schwer (intersubjektiv vergleichbar) zu messen (vgl. allerdings neuerdings Becker 1996). Ein langes Leben dürfte ein Ziel sein, das fast alle Menschen haben. Insofern ist die Lebenserwartung ein für internationale Vergleiche gut geeigneter Indikator. Zudem entsteht dadurch nicht das Problem, daß etliche andere Indikatoren nicht direkt die Gesundheit messen, sondern lediglich den "Input" in Gesundheit (z. B. die Häufigkeit von bestimmten Krankheiten; diese sind zudem auch davon abhängig, ob Menschen alt genug werden, um "Alterskrankheiten" überhaupt entwickeln zu können). Insgesamt zeigen sich für West-Deutschland und die USA keine bemerkenswerten Unterschiede in der Lebenserwartung (vgl. Tabelle 1) Tabelle 1 Lebenserwartung (in Jahren) im Jahre 1989 in West-Deutschland und den USA bei der Geburt

im Alter 60

USA

BRD

USA

BRD

w

m

w

m

w

m

w

m

79,0

72,6

78,6

71,8

22,2

17,8

22,7

18,6

w: weiblich m: männlich Quelle: OECD (1993a).

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Hinter den durchschnittlichen Lebenserwartungen stehen allerdings noch interessante systematische Differenzen. Zum Teil sind dafür nicht (oder nur minimal) beeinflußbare biologische Ursachen bedeutsam; wie die Differenz zwischen den Geschlechtern. Derartige Differenzen sind für eine ökonomische Anreiz-Betrachtung des Gesundheitswesens nicht von Bedeutung. Zum Teil gibt es aber auch Differenzen in der Lebenserwartung, für die die Verhaltensweisen der Menschen eine große Rolle spielen. Soziale Differenzen in der Lebenserwartung sagen viel über unterschiedliche Lebenschancen aus (obwohl auch hier schwer messbare Gegebenheiten die Ergebnisse verzerren können spielt, wenn z. B. Menschen, die bereits in jungen Jahren ernsthaft erkranken, deswegen ökonomisch weniger erfolgreich sind als Gesunde, wodurch Ursache und Wirkung einkommensabhängiger Unterschiede verwechselt werden; vgl. dazu z. B. Fox et al. 1985). In den USA sind die Unterschiede in der Lebenserwartung zwischen Menschen mit niedrigen und hohen Schulabschlüssen sehr groß (vgl. für einen älteren Überblick Wagner 1984, S. 175 ff.; sowie Feldman et al. 1989 und jüngst Preston 1996). Zwischen Personen ohne Schulabschluß und solchen mit Hochschulabschluss wurden 1960 Differenzen in der Lebenserwartung von etwa 10 Jahren gemessen. Die sozialen Differenzen haben sich seither kaum geändert. Feldman et al. (1989, S. 923 f.) zeigen im höheren Lebensalter (Sterblichkeit der 65jährigen und Älteren) sogar eher größer werdende Differenzen nach Bildungsabschluß (dies spricht im übrigen gegen die These, daß soziale Differenzen nur darauf zurückzuführen sind, daß gesunde Menschen ökonomisch erfolgreicher als Kranke sind). In Deutschland legt die amtliche Statistik keine entsprechenden Analysen vor; alle neueren Analysen der sozialdifferentiellen Sterblichkeit beruhen auf den Daten des vom DIW durchgeführten Sozio-oekonomisehen Panels (SOEP). Schepers und Wagner (1989) haben mit diesen Daten gezeigt, daß in den Jahren 1946 bis 1985 bei Männern (50 bis 80 Jahre alt) das Sterberisiko für Abiturienten um etwa 25 Prozent niedriger lag als bei Männern ohne Abitur; in den USA beträgt der Überlebensvorteil dieser Gruppe, selbst wenn man nur die sozial homogene Gruppe "weißer Männer" berücksichtigt, mehr als 30 Prozent (geschätzt aus den Angaben bei Feldman et al.). Klein (1996, S. 372 ff.) schätzt auf Basis der SOEP-Daten für die Jahre 1984 bis 1993, daß die Differenz in der Lebenserwartung zwischen Personen mit und ohne Abitur in Westdeutschland etwa 3 Jahre betrug.

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Obwohl die Schätzungen der sozialdifferentiellen Lebenserwartung für die USA und Deutschland nicht unmittelbar vergleichbar sind, deuten die vorliegenden Befunde darauf hin, daß in den USA größere Differenzen zu beobachten sind. Man kann diese Differenzen sicherlich nicht ausschließlich, wahrscheinlich nicht einmal überwiegend, den Unterschieden in den Gesundheitssystemen zurechnen. Gleichwohl sind diese Differenzen ein Indiz dafür, daß das Gesundheitswesen in den USA für sozial höhere Schichten effektiver ist als für Personen mit niedrigem sozialen Status. Der Vergleich der Niveaus und der Strukturen der Lebenserwartung in Deutschland und den USA legt die Schlußfolgerung nahe, daß das US-amerikanische Gesundheitssystem insgesamt nicht so effektiv ist wie das deutsche System. Wenn man sehr vorsichtig sein will, kann man zumindest argumentieren, daß die Lebenserwartungs-Indikatoren für West-Deutschland und die USA nur dahingehend interpretiert werden können, daß es keine gravierenden Unterschiede in den Überlebensraten in West-Deutschland und den USA gibt. Wenn man darüberhinaus die Annahme macht, daß die Präferenzen der Menschen in den USA und in Deutschland in Bezug auf Gesundheit nicht deutlich unterschiedlich sind, dann ist das System als effizienter zu bezeichnen (das also beim gleichen Zielerreichungsgrad das Sparsamere ist), das weniger volkswirtschaftliche Ressourcen in Anspruch nimmt. Obwohl es nicht trivial ist, die Ausgaben für "das" Gesundheitswesen im internationalen Vergleich statistisch gleichartig abzugrenzen (vgl. z. B. Leid11997), sprechen alle Indikatoren dafür, das das weniger regulierte System in den USA mehr Ressourcen in Anspruch nimmt als das deutsche System (vgl. Abbildung 2). Während die OECD für Deutschland (im Jahre 1990) einen Anteil von 8,8 Prozent für die "Gesundheitsausgaben" am Bruttosozialprodukt errechnet, beträgt der gleiche Anteil für die USA 12,2 Prozent. Diese liegen damit auch unter Berücksichtigung ihres höheren Einkommensniveaus oberhalb des Anteils, der sich für die stärker regulierten europäischen Gesundheitssysteme ergibt (vgl. Abbildung loben). Verantwortlich für die relativ hohen Ausgaben für das US-amerikanische Gesundheitssystem sind größere Mengen an Inputfaktoren ("Apparatemedinzin" und Personal) und vor allem auch höhere Einkommen von Ärzten als beispielsweise in Deutschland (vgl. Börsch-Supan 1997, S. 7). Die in Abschnitt 1 genannten Marktunvollkommenheiten, die sich in mangelnder Konsumentensouveranität niederschlagen, und den Anbietern von "Gesundheitsleistungen" Marktmacht verleihen, dürften hier eine große Rolle spielen.

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Die private Organisation der Krankenversicherungen in den USA, die Risikoausschlüsse und Selbstbehalte kennen und häufig anwenden, ist offenbar keine effektive Kostenbremse. Dies liegt zum einen in der Marktrnacht der Anbieter begründet, und zum zweiten kann es durch Risikoausschlüsse und Selbstbehalte kontraindizierte Verhaltensweisen geben, weil durch eine Unterinanspruchnahme beim Beginn einer Krankheit eine Überinanspruchnahme im späteren Lebensalter entstehen kann. Da bei ernsten Krankheiten Ärzte auf jeden Fall helfen müssen, wirken Selbstbehalte nicht mehr, wenn ein Patient ohnehin bereits Sozialhilfe bezieht oder ab einem bestimmten Lebensalter - wie in den USA - ein staatliches Programm viele reguläre Kosten übernimmt. Derartige "letzte Netze" können in einer menschenwürdigen Gesellschaft nicht beseitigt werden. Anteil der Ausgaben für Gesundheit am Bruttoinlandsprodukt

USA Kanada Frankreich Deutschland Schweden Niederlande Österreich Australien Italien Norwegen Belgien Schweiz Finnland Irland Neuseeland Dänemark Japan Spanien Portugal Großbritannien Griechenland Türkei

12,2

9,5 8,8 8,8 · 8,6 8,4

8,4 8,3 8,1 8

),9

:7,9 7,8

1,6

o

2

38 4

7 , 1.: 6,7 6,7 6,4 6,1 6

4,9 6

8

10

12

14

in Prozent

Quelle: OECD (1993a).

Abb. 2: Ausgaben für Gesundheit, 1990

Eine wichtige Teil-Dimension der Finanzierung der Gesundheitskosten soll hier noch kurz angesprochen werden. Es handelt sich um die Frage, wie ein Gesundheitssystem damit umgeht, daß im höheren Lebensalter die Pro-Kopf-Gesundheits-Ausgaben deutlich ansteigen, während die Einkommen mit dem Alter keineswegs ebenso steigen. Je nach-

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dem, wie ein Versicherungs system gestaltet ist, fängt es den alters spezifischen Anstieg ab (im Sinne von Risikoausgleich) oder nicht (oder nur teilweise). Die verbleibenden Kosten, die - aufgrund akuter Erkrankungen in individuell unkalkulierbarer Weise sehr hoch sein können - müssen dann aus dem laufenden Einkommen gezahlt werden. Abbildung 3 zeigt die altersspezifischen, durchschnittlichen "Out-of-Pocket"-Zahlungen (Acute Health Care Expenses) in Deutschland und den USA (vgl. Smeeding 1997). Während in Deutschland mit ansteigendem Lebensalter nur ein moderater Anstieg der "Out-of-Pocket"-Zahlungen beobachtbar ist (streng genommen: im Jahre 1983, auf dem die Abbildung beruht, beobachtbar war), kann man in den USA im wahrsten Sinne des Wortes von einer Kostenexplosion sprechen.

I.

18,--------------,,----------------,,--------------, I --USA -Deutschland

16

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14 12

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10

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4 1-'--

2

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0-24

25-34

35-44

45-54

55-64

65-74

75+

Alter des Haushaltsvorstands Quelle: U.S.: Consumer Expenditure Survey, 1986; Deitschland: Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 1983; Smeeding (1997).

Abb. 3: Out-of-Pocket Zahlungen für Gesundheitsleistungen in vH der Gesamtausgaben eines Haushalts

2.3 Zwischenfazit

Bei nüchterner Betrachtung kann man also festhalten, daß das bestehende System der Krankenversicherungen in Deutschland im internationalen Vergleich keineswegs eines ist, das besonders schlecht ab-

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schneidet und die gesamte Volkswirtschaft durch ungewöhnlich große Ineffizienzen belastet, sondern der Vergleich mit den USA zeigt, daß unter reinen Kostengesichtspunkten das deutsche Gesundheitswesen weit besser abschneidet als man es vermutet, wenn man nur auf die bundesdeutsche Diskussion hört. Freilich ist unstrittig, daß im deutschen Gesundheitssystem sowohl die Effizienz als auch der Zielerreichungsgrad gesteigert werden könnten. Der internationale Vergleich kann - wie gesagt - kein eindeutiges Ergebnis über die Güte eines Gesundheitssystems liefern. Die Ergebnisse der empirischen Überlegungen von Abschnitt 2.1 und des internationalen Vergleichs in Abschnitt 2.2 sind für die weiteren Reformüberlegungen gleichwohl wichtig. Die empirische Evidenz spricht dafür, daß wir uns mit einer gründlichen Reform durchaus Zeit lassen können. Es gibt insbesondere aus makroökonomischer Sicht (Stichwort: Standort Deutschland) keinen Grund, das deutsche Gesundheitswesen im Hinblick auf eine Kostenentlastung der Volkswirtschaft eilig völlig umzukrempeln. Vielmehr sollten die Reformen sorgfältig - sowohl allokativ wie verteilungspolitisch - vorbereitet werden, denn sie müssen viele Steine, die auf ihrem Wege liegen, umgehen. Denn es ist keine einfache Privatisierung des Gesundheitswesens, sondern eine durchaus komplizierte Regulierung notwendig. Einer derartigen Reform ist der nächste Abschnitt gewidmet. 3. Reform-Möglichkeiten 2 Sowohl auf der Leistungsseite (Qualität, Effektivität), als auch auf der Kostenseite sind viele zielgerichtete Verbesserungen des deutschen Gesundheitswesens denkbar: 2 Die Reformüberlegungen, die hier vorgestellt werden, basieren auf einem Forschungsprojekt, das der Autor im Rahmen des Berliner Forschungsverbundes Public Health (BFPH) mit bearbeitet. Das Teilprojekt "Modellierung eines Krankenversicherungssystems mit patientenorientiertem und sozialgebundenem Wettbewerb - Abschätzung von Effektivität und Effizienz im internationalen Vergleich" wird außerdem von Wolfgang Buchholz, Klaus-Dirk Henke, Hermann Ribhegge, Gunnar Folke Schuppert und Hans-Jürgen Wagener geleitet. Der Autor gibt hier seine eigene Sicht wider; er spricht nicht für das gesamte Projekt. Der Projektträger, die "Deutsche Forschungsanstalt für Luft- und Raumfahrt", legt Wert auf folgende Feststellung: "Die im Rahmen dieses Forschungsprojektes diskutierten Modelle halten sich nicht im Rahmen der Grundsätze der deutschen Sozialversicherung. Sie zählen daher - obgleich das Forschungsprojekt aus Mitteln der Bundesregierung finanziert wird - nicht zu den Optionen, die von den politischen Kräften diskutiert werden. Insofern handelt es sich um systembezogene Grundlagenforschung" .

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Auf der Leistungsseite wird Service bislang nicht großgeschrieben (vgl. Abschnitt 2.1 oben), auf der Kostenseite werden 30 Prozent Effizienzverluste geschätzt (vgl. Abschnitt 2.1 oben), die im Ausland - siehe USA - freilich eher noch höher zu sein scheinen; vgl. Abschnitt 2.2 oben). Auf der Ebene der Verteilung sind systematisch nicht begündbare Inkonsistenzen innerhalb der gesetzlichen Krankenkassen und im Verhältnis der gesetzlichen zu den privaten Krankenversicherungen (vgl. Abschnitt 2.1 oben) im "Gesamt-System" enthalten. Gesucht wird ein System, das die Konsumentensouveranität und damit auch den Service stärkt und das die Effizienzverluste reduziert. Daneben sollten Verteilungsziele besser verwirklicht werden als bislang. Ein durchaus erstrebenswerter Nebeneffekt wäre es, wenn das neue System so geregelt wäre, daß die ökonomisch unsinnige Lohn"neben"-Kosten-Diskusson ihre Grundlage verlieren würde, indem die "Arbeitgeberbeiträge" zur gsetzlichen Krankenversicherung wegfallen würden. Die Gesundheitsökonomen haben ein solches System bereits vor Jahren entdeckt. Es ist ein System, bei dem es keinen Unterschied mehr zwischen gesetzlichen und privaten Kassen gibt (und in welchem auch die systematisch nicht begründbare "Beihilfe-Regelung" für Beamte abgeschafft werden sollte). Es wird auf der einen Seite eine Versicherungspflicht für alle Wohnbürger erlassen. Auf der anderen Seite werden alle Kassen einem Kontrahierungszwang unterworfen, um "Rosinenpicken" um die Versicherten zu vermeiden und Kostenwettbewerb zu erzwingen, weil der Kontrahierungszwang sich auf ein "Standard-Paket" an Leistungen bezieht, das jedem Versicherten von jeder Versicherung angeboten werden muß. Familienlastenausgleich innerhalb der Krankenversicherungen wird abgeschafft und durch eine separate Ausgleichskasse (oder eine steuerfinanzierte Subventionierung der Prämien) ersetzt. Einen Arbeitgeberbeitrag gibt es nicht mehr; damit entfallen auch die entsprechenden Lohnnebenkosten. Ein derartiges Modell findet sich z. B. im Standard-Lehrbuch von Breyer und Zweifel (1997), sowie zuvor u. a. bei Berthold (1988, S. 348ff.), Cassel (1996) u.v.a.m. Im letzten Jahr hat auch der Sachverständigenrat zur Beurteilung der gesamtwirtschaftlicvhen Lage dieses Modell aufgegriffen. Ich will im folgenden nun zeigen, daß dieses Modell, dessen Ziele ich ebenfalls befürworte, in der Realität leider nur sehr schwer zu implementieren ist. Vor allem kommt auch das neue System auf Dauer ohne eine - man will fast sagen - Un-Zahl von Regulierungen nicht aus.

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Für die konkrete Ausgestaltung des bislang nur als Skizze vorliegenden neuen Systems sind mindestens die folgenden Fragen zu klären: • Sollte auch die Pflege voll in die allgemeine Krankenversicherung einbezogen werden, um "Verschiebeaktionen " zwischen der allgemeinen Gesundheitssicherung und der Pflegesicherung zu vermeiden? • Wie kann der Kontrahierungszwang konkret ausgestaltet werden? D. h. auf welche "Standardleistungen" soll er sich beziehen? • Wie soll der für Verteilungsfragen zuständige Ausgleichsfonds organisiert werden? Wie soll der "soziale Ausgleich" gestaltet werden? • Sind Regulierungen notwendig, um einen Wettbewerb der Krankenversicherungen zu garantieren, der sich nicht nur auf Neuabschlüsse (wie dies gegenwärtig bei den PKVen der Fall ist) bezieht? • Inwieweit soll das altersabhängige Kostenrisiko innerhalb von Krankenversicherungsveträgen abgesichert werden? Oder sollte dieses Risiko von einem "Ausgleichsfond" getrennt abgesichert werden? Oder sollte dieses Risiko im Rahmen der gesetzlichen und / oder privaten Altersvorsorge getragen werden? • Ist es notwendig, einen zweiten "Ausgleichsfonds" zu etablieren, der einen Risikoausgleich vornimmt, wodurch Rosinenpicken verhindert wird? Oder kann sich unter bestimmten Bedingungen ein entsprechender Rückversicherungsmarkt entwickeln, ohne daß es einer staatlichen Regulierung bedarf? • Welche verteilungspolitische (medizinische) Bedeutung kommt der "regionalen Balance" von Angebot und Nachfrage nach Gesundheitsleistungen zu? • Welche wettbewerbsrechtlichen Maßnahmen stehen zur Verfügung, um zu verhindern, daß Krankenversicherungen die Ziele einer Wettbewerbsordnung durch Kartellabsprachen und / oder Fusionen zu unterlaufen versuchen? Entsteht durch den internationalen - zumindest europäischen - Wettbewerb ein gesonderter Regulierungsbedarf ? • Welche Auswirkungen hätte ein neugeregeltes Wettbewerbsverhältnis auf die Selbstverwaltung der jetzigen GKV? Würde ggf. bei Wegfall der Selbstverwaltung ein Element der Kostenbegrenzung entfallen? Ein großer Vorteil des skizzierten Systems besteht darin, daß nicht alle Details der Fragen nach dem optimalen Eindämmen von "moral hazard" zentral geklärt werden müssen, die immer wieder gerne diskutiert werden und z.T. im Mittelpunkt heftiger Auseinandersetzungen stehen. Die-

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ses System muß über die Kontrahierungsliste (Standard-Leistungskatalog) lediglich feststellen (zu den Problemen dieses Feststellens vgl. allerdings weitere Ausführungen unten), welche Leistungen auf jeden Fall anzubieten sind und dies für einen Tarif, der - aus verteilungspolitischen Gründen - keinen Selbstbehalt kennt. Dadurch würde auch das individuelle Tragen ruinöser Großrisiken wirksam vermieden. Wenn darüber hinaus Krankenversicherungen Tarife mit Selbstbehalt anbieten, so kann dies ihrer Geschäftspolitik überlassen bleiben. Auch Fragen nach der optimalen Finanzierungsform, also Umlagefinanzierung auf der einen und Kapitaldeckung auf der anderen Seite, kann man bei einem wettbewerblich regulierten Krankenversicherungssystem dem Markt überlassen. Schadensversicherer arbeiten typischerweise nicht mit Kapitaldeckung, sondern im Umlageverfahren. Dieses wäre auch für im Wettbewerb stehende Krankenversicherungen eine Option. Die Krankenversicherten könnten sich dann außerhalb ihrer Krankenversicherung, bei auf Vermögensbildung spezialisierten Anlegern und Versicherern, gegen einen mit dem Alter ansteigenden Prämiensatz für die Krankenversicherungen absichern (dadurch wären mit dem Alter steigende, individuell schwer kalkulierbare Out-of-PocketAusgaben vermeidbar). Die Details der Vertrags beziehungen zwischen den Versicherten, den Versicherern und den Anbietern im Gesundheitswesen könnte man ebenfalls dem Wettbewerb überlassen. Kostenbewußte Versicherte könnten sich für "Managed Care" entscheiden, die ihnen die freie Arztwahl beschneidet (vgl. für ein aktuelles Beispiel AP 1997). Stärker Risikoaverse würden sich für traditionelle Versicherungen entscheiden, die im Zweifel teurer wären. Geregelt wäre lediglich, daß alle Versicherungen das Standard-Leistungsspektrum anbieten müssen und dies aus verteilungspolitischen Gründen auch mit einem Tarif ohne Selbstbehalt. Das größte Problem des neuen Systems wäre freilich dasselbe wie im bestehenden System - und dieses Problem ist nicht zu umgehen: die konkrete Antwort auf die Frage, nach der Spezifikation der Kontrahierungsliste, d. h. der Leistungsmerkmale, die jede Krankenversicherung mindestens anbieten muß. Da die "Konsumentensouveranität" im Gesundheitswesen eingeschränkt ist, wird man auch in Zukunft bei der Spezifikation der Kontrahierungsliste auf "Expertenurteile" zurückgreifen müssen. Damit ist die Akzeptanz eines wettbewerblichen Systems bei den Betroffenen nicht apriori größer als die Akzeptanz des jetzigen Systems der Gesetzlichen Krankenversicherung.

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Konkret ist für die Kontrahierungsliste zu prüfen, ob nur eine minimale Grundversorgung einbezogen werden sollte oder aber ein weitgefaßter Leistungskatalog sinnvoll wäre (bis hin zur Nicht-Schulmedizin; vgl. dazu z. B. Köbberling 1997). Für ein menschenwürdiges Gesundheitssystem ist es schwierig eine sinnvolle Grundversorgung von "Luxusleistungen" zu unterscheiden. Im Grenzfall könnte das StandardLeistungspaket alle (denkbaren) medizinischen Leistungen umfassen (ebenso wie das bislang bei der GKV der Fall war), und der Wettbewerb wäre nur auf den Service der Krankenkassen beschränkt (auf den sich die heute viel diskutierten "Satzungsleistungen" reduzieren würden). Gegenwärtig sind in Deutschland präventive und rehabilitative Maßnahmen als Kann-Leistungen (sogenannte Satzungsleistunhgen) besonders in der Diskussion (Schmacke 1997). Für den Ausschluß derartiger Leistungen aus dem Standard-Leistungspaket spricht wenig, um nicht zu sagen: Nichts. Wenn Prävention die Gesundheit stärkt, ist sie medizinisch und verteilungspolitisch sinnvoll, und sie gehört in ein StandardLeistungspaket. Wenn durch die Prävention die Lebenserwartung erhöht wird und damit ceteris paribus die Gesundheitskosten steigen, so ist es gleichwohl nicht sinnvoll, daß Krankenversicherungen deswegen gegen Präventionsmaßnahmen sind. Vielmehr gehören sie dann - aus verteilungspolitischen Gründen, von denen ich gerne zugebe, daß sie auf Werturteilen beruhen -, erst recht in das Standard-Leistungspaket, um zu verhindern, daß Krankenversicherungen versuchen, ihre Wettbewerbssituation zu verbessern, indem sie Prävention vermeiden, um durch eine niedrigere Lebenserwartung Kosten zu sparen. Neben normativen (verteilungspolitischen) Entscheidungen, die für die Spezifikation der Kontrahierungsliste wichtig sind, kann man auch eine Reihe von damit zusammenhängenden Fragen empirisch untersuchen. So ist z. B. zu prüfen, ob durch eine eng definierte Grundversorgung die Gefahr bestehen würde, daß Personen, die nur grundversorgt sind, vom technischen Fortschritt in der Medizin faktisch abgekoppelt würden. Zur Beantwortung dieser Fragen sind historische und internationale Erfahrungen aufwendig zu analysieren. Zum zweiten ist zu prüfen, ob durch einen zu engen Leistungskatalog Folgeerkrankungen entstehen, deren Kosten über die Sozialhilfe bzw. Notfallbehandlungen (in den USA beginnt diese im "emergency room") letztlich doch - und vielleicht weniger effizient - von der Allgemeinheit zu tragen sind. Internationale Vergleiche - z. B. mit Blick auf die Niederlande und die Schweiz - sprechen dafür, daß es sowohl im Hinblick auf die Effizienz

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(Sparsamkeit), als auch die Effektivität (Qualität des Produkts) sinnvoll sein könnte, Zahnersatz vollständig aus dem Standard-Leistungspaket herauszunehmen (vgl. Henke 1997, S. 10). Zahnersatz ist kein ruinöses Risiko, so daß die Kosten von den betroffenen Bürgern selbst getragen werden können (Vorsorge außerhalb der gesetzlich regulierten Krankenversicherungen ist ja ohne weiteres möglich!). Wenn Zahnärzte die vollen Kosten von Zahnersatz per Rechnung verlangen müssen, besteht Aussicht, daß diese Behandlungen billiger werden und - möglicherweise - qualitativ besser. Die Spezifikation der Kontrahierungsliste ist auf jeden Fall ein zentraler Baustein eines wettbewerblieh organisierten Krankenversicherungssystems, der weit über gesundheitsökonomische Fragen hinaus geht. An dieser Stelle ist eine aufwendige Zusammenarbeit mit anderen Disziplinen, im Zweifel im Rahmen von "Zentren für Public Health" notwendig (vgl. DFG 1995). 4. Fazit Ich habe versucht, zu zeigen, daß ein menschenwürdiges Gesundheitssystem auf Dauer eines regulierten Krankenversicherungssystems bedarf. Der zentrale Regulierungstatbestand - der Standard-Leistungskatalog - ist zudem ein typisches Dauerthema, für das man niemals eine einfache Lösung finden wird. Ebenso werden die Merkmale einer verteilungspolitisch motivierten "Ausgleichskasse" immer in der politischen Diskussion sein. Insofern haben wir keine Chance, daß das Gesundheitswesen jemals aus der öffentlichen Diskussion herauskommt. Es sind aber zweifellos Reformen denkbar, die die Kräfte des marktlichen Wettbewerbs besser nutzen als das bestehende System. Diese erfordern allerdings - wie in Abschnitt 3 gezeigt wurde - Zeit, um sie sinnvoll zu implementieren. Implizit argumentieren einige Gesundheitsökonomen und viele Gesundheitspolitiker, daß aber nur in "schlechten Zeiten" - wie wir sie gegenwärtig haben - grundlegende Reformen möglich seien, da in "guten Zeiten" alle Beteiligten grundlegende Reformen im Gesundheitswesen zu verhindern wissen. Dafür sprechen viele Erfahrungen. Aber anwendungsorientierte Wissenschaft, die Politikberatung betreibt, sollte die Stichhaltigkeit der Behauptung vom Reform "fenster" , das zuzuschlagen drohe, nicht nur "anekdotischer Evidenz" überlassen, sondern sie sollte diese Behauptung wissenschaftlich prüfen. Mit der "Neuen Politischen Ökonomie" stehen hierfür Instrumente bereit, die es zu nutzen gilt.

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Gesundheitssystemforschung

in

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Steine auf dem Weg zu einer effizienten Krankenversicherung

115

Abstract Problems of Implementing an Efficient Health Care Insurance System By Ger t Wa g n e r An ideal system of health care insurance is weH known in health economics. This system takes advantage of competition between insurances. It abolishes the distinction between private insurance and non-profit insurance which charaterises the German system of health care insurance. But due to problems of asymmetrical information and distributive equity such a system must be a regulated one. To implement such a regulation scheme in detail is not an easy task. This paper outlines the problems which must be solved.

JEL Classification: 118 DIW - German Institute for Economic Research, Berlin, and Europa-

Universität Viadrina, Frankfurt / Oder

S'

Zur Regulierung des Gesundheitssystems: "Wettbewerb oder Solidarität"? Korreferatvon Jürgen Wasem, München!

1. Einleitung

Wie Gert Wagner in seinem Beitrag zutreffend feststellt, hat sich gegenwärtig so etwas wie ein gesundheits ökonomischer Grundkonsens über einige zentrale Fragen der Regulierung des Gesundheitswesens herausgebildet. Beispielhaft hierfür ist etwa, daß die große Mehrheit der Mitglieder des Gesundheitsökonomischen Ausschusses im Verein für Socialpolitik Ende 1996 gemeinsam einen öffentlichen Appell an Bundesgesundheitsminister Seehofer zur Reform des Gesundheitswesens richtete. 2 Berücksichtigt man zudem, daß im Rahmen des Spektrums von Positionen, die von bundesdeutschen Ökonomen zur Reform des Gesundheitswesens eingenommen werden, Gert Wagner und ich nicht an den bei den Extremen angesiedelt sind, wird es nicht überraschen, daß es manche Gemeinsamkeit in der Bewertung von Situation und Handlungsbedarf zwischen Wagner und mir gibt. Dies gilt insbesondere für seine zentrale These, daß es im Gesundheitswesen auch bei einer stärker marktlich-wettbewerblich ausgerichteten Orientierung immer einen erheblichen Regulierungsbedarf geben wird: Die simple Gleichung "Weniger Regulierung =mehr Effizienz" dürfte zumindest im Gesundheitswesen nicht zutreffen; gleichwohl bestehen auch nach der hier vertretenen Auffassung Chancen, durch weniger staatliche Vorgaben und mehr wettbewerbliche Selbststeuerung Wirtschaftlichkeitsreserven zu erschließen - entscheidend ist, daß der Staat eine "intelligente" Wettbewerbsordnung schafft, innerhalb die Akteure ihre Eigeninteressen verfolgen.

1 Korreferat zum Referat von Gert Wagner. Der Verfasser dankt den Teilnehmern der Tagung für konstruktive Hinweise zur dort vorgetragenen Fassung des Papieres. 2 Abgedruckt in Wirtschaftsdienst, Jg. 77 (1997), 29.

118

Jürgen Wasem

In diesem Korreferat möchte ich auf drei Aspekte, die Gert Wagner angesprochen hat, kommentierend und ergänzend näher eingehen: Zunächst soll (in Abschn. 2) noch ein ergänzender Blick auf die finanzielle Entwicklung im Gesundheitswesen, ihre Determinanten und Wirkungen geworfen werden. Anschließend wird (in Abschn. 3) die Frage nach den Konsequenzen aus demographischer Entwicklung und medizinischem Fortschritt für die Finanzierung des Gesundheitswesens thematisiert. Schließlich wird (in Abschn. 4) auf das Spannungsverhältnis zwischen Wettbewerb und Solidarität in der Krankenversicherung näher eingegangen werden.

2. Zu den finanziellen Aufwendungen für das Gesundheitswesen, seinen Determinanten und den Wirkungen auf den Health Outcome Wagner nimmt in seinem Systemvergleich zwischen den USA und der Bundesrepublik die unterschiedlichen Aufwendungen für das Gesundheitswesen einerseits und die relativ geringen Unterschiede in der Lebenserwartung andererseits als Ausgangspunkt für einen Effizienzvergleich. Die hierbei getroffene Feststellung, daß sich die Ausgabenunterschiede zwischen beiden Ländern nicht in einer entsprechend höheren Lebenserwartung niederschlagen, läßt sich über den Vergleich der beiden Länder hinaus für die gesamte OECD erweitern: Zwar ergibt sich in einer einfachen linearen Regressionsanalyse für die OE CD-Staaten für 1994, daß mit zunehmenden Gesundheitsausgaben pro Kopf (GA) die Lebenserwartung (LEW) steigt, dies ist jedoch in erster Linie darauf zurückzuführen, daß die Gesundheitsausgaben pro Kopf ihrerseits mit steigendem Bruttoinlandsprodukt pro Kopf (BIP) zunehmen (vgl. Tabelle 1).3 Wird in einer multiplen linearen Regressionsanalyse die Lebenserwartung als abhängige sowohl der Pro-Kopf-Gesundheitsausgaben als auch des BIP pro Kopf modelliert, ist demgegenüber der Regressionskoeffizient der Gesundheitsausgaben nicht mehr auf dem 95 %-Konvidenzniveau signifikant und weist im übrigen ein negatives Vorzeichen auf. Der positive Regressionskoeffizient des BIP ist jedoch auf dem 99,5%-Niveau hoch signifikant und weist das erwartete Vorzeichen auf: Ein höheres 3 Luxemburg und Ungarn sind wegen fehlerhafter bzw. fehlender Werte ausgeschlossen.

n.V. 3,7 2,9 3,3 2,7 2,8 4,0

n.v. 2,0 3,0 n.v. 1,8 2,2 1,3 2,1 n.v. 3,3 2,6 2,9 3,0 3,1 4,1 2,9 1,1 2,5

n.v. 11,5 11,1 n.v. 14,0 11,9 4,1 11,5 13,1 16,0 15,0 14,4 7,4 15,1 14,8 13,1 2,8 12,4

ÄRZTE

ALT

11,8 15,6 15,5 15,2 14,2 14,7 14,8

.~erufstä tige Arzte je 1000 Einwohner (b)

Anteil der über 65jährigen an der Bevölkerung (a)

84,1 76,0 84,0 70,6 79,1 71,8 58,0 76,9 77,6 94,5 63,4 55,8 83,4 71,8 78,6 n.v. 58,1 44,3

68,5 87,9 83,0 73,5 75,2 78,4 75,8 17,56 15,20 19,40 18,70 21,25 20,61 7,48 16,42 18,57 21,98 20,22 12,31 17,44 23,96 13,75 8,88 5,27 24,63

18,97 20,18 20,78 19,72 16,36 19,17 11,56 1,21 1,20 1,58 1,56 1,47 2,01 0,40 1,23 1,64 1,60 1,97 0,94 1,35 2,29 1,01 0,67 0,22 3,52

1,61 1,65 1,36 1,87 1,36 1,87 0,60

Anteil öffentlich BruttoinlandsGesundheitsfinanzierter produkt pro Kopf ausgaben an allen Gesundin 1000 US-$ pro Kopf in 1000 heitsausgaben zu KaufkraftUS-$ zu Kaufin % (c) paritäten kraftparitäten AÖG BIP GA

(a) Belgien, Griechenland: Werte für 1993; (b) Norwegen, Spanien, USA: Werte für 1993; (c) Griechenland: Wert für 1993; (d) Belgien, Dänemark, Deutschland, Griechenland, Irland: Werte für 1993, Kanada, Neuseeland: Werte für 1992

Quelle: OECD: OECD Health Data File 1996, Paris 1996

Osterreich Portugal Schweden Schweiz Spanien Tschechien Türkei USA

~orwegen

Australien Belgien Dänemark Deutschland Finnland Frankreich Griechenland Großbritannien Irland Island Italien Japan Kanada Mexiko Neuseeland Niederlande

Land

Tabelle 1: Ausgewählte Daten aus den OECD-Mitgliedsländern 1994

6,90 7,90 8,13 8,35 6,93 9,75 5,28 7,46 8,84 7,30 9,72 7,62 7,73 9,57 7,31 7,58 4,23 14,28

8,47 8,19 6,55 9,48 8,29 9,73 5,17

GQUOTE

Gesundheitsausgaben in % desBIP

79,5 78,2 81,0 81,2 83,0 81,2 75,8 78,9 80,3 80,6 79,7 78,2 81,4 81,6 81,0 76,6 70,0 79,0

80,9 79,8 77,6 79,3 80,2 81,8 79,9

LEW

Lebenserwartung neugeborener Frauen in Jahren (d)

('1)

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Jahr

Berechnet nach: BMA, Arbeits- und Sozialstatistik, verschiedene Jahrgänge

Abbildung 2: Entwicklung von Bruttoinlandsprodukt, GKV-Ausgaben und Grundlohnsumme: 1876 bis 1994 (alte Länder); 1976 = 100

Angesichts der Dynamiken, die potentiell im Gesundheitswesen wirksam werden - insbesondere: unterproportionale Produktivität mit einem spezifischen Preisstruktureffekt, 16 medizinischer Fortschritt in Verbindung mit umfassendem Versicherungsschutz und (quantitativ in der Bundesrepublik bislang allerdings nur in begrenztem Umfang relevant 1 ?) Alterung der Bevölkerung - ist die Tatsache, daß die GKV-Leistungsausgaben (wie auch die Gesundheitsausgaben insgesamt) im großen und ganzen seit Mitte der siebziger Jahre in etwa im Gleichklang mit dem BIP gewachsen sind, durchaus bemerkenswert. Allerdings darf die Entwicklung nicht so verstanden werden, als ob es der Politik gelungen wäre, ein sich selbst steuerndes, gleichgewichtiges System zu finden. Vgl. pointiert auch Kühn (1996). Vgl. dazu etwa Wille und Ulrich (1991). 17 Vgl. dazu etwa Bundesinstitut für Bevölkerungsforschung (1982), Dinkel und Görtler (1991). 15 16

Regulierung des Gesundheitssystems: "Wettbewerb oder Solidarität"?

125

Vielmehr ist dieses Ergebnis in erster Linie dadurch bewirkt worden, daß die Gesundheitspolitik durch kontinuierliche Kostendämpfungsmaßnahmen bzw. Gesundheitsreformen immer wieder interveniert hat. 18 Diese regelmäßigen Interventionen, bei denen lange Zeit die Interventionsdichte stetig zugenommen und die Gestaltungsspielräume der Beteiligten im Gesundheitswesen parallel abgenommen haben, sind denn auch einer der Gründe für das Suchen in der Gesundheitsökonomie nach alternativen Regulierungsformen des Gesundheitswesens.

3. Demographie und medizinischer Fortschritt als Sprengsätze für das Gesundheitssystem?

Wagner empfiehlt in seinem Beitrag, eine Reform der Krankenversicherung nicht "über das Knie zu brechen", da ein dringender aktueller Handlungsbedarf nicht bestünde. Als ein baldigen Handlungsbedarf hervorrufender Sachzusammenhang wird demgegenüber vielfach die absehbare demographische Entwicklung, insbesondere in Verbindung mit dem medizinischen Fortschritt, thematisiert. Hierzu erscheinen daher einige knappe Anmerkungen notwendig. Die "doppelte Alterung" der Bevölkerung - einerseits eine bis in die jüngste Vergangenheit zu beobachtende und auch allgemein für die kommenden Jahrzehnte erwartete Zunahme der Lebenserwartung, andererseits die aufgrund der seit Ende der sechziger Jahre geringen Geburtenrate ("Pillenknick") absehbare Zunahme des Anteils älterer Menschen an der Bevölkerung - wird die umlagefinanzierten sozialen Sicherungssysterne in Deutschland vor Herausforderungen stellen. Während in der öffentlichen Diskussion dieser Problematik zumeist die gesetzliche Rentenversicherung im Mittelpunkt steht,19 werden in der Fachwissenschaft bereits seit längerem die ebenfalls zu erwartenden Auswirkungen auf das Gesundheitswesen und die gesetzliche Krankenversicherung diskutiert. 2o Ausgangspunkt der Überlegungen ist die Feststellung, daß zu einem gegebenen Zeitpunkt im Bevölkerungsquerschnitt die Gesundheitsaus18 Vgl. einen Überblick bei Wasem (1993a). 19 Vgl. auch die Beiträge von Glismann und Horn sowie von Rürup in diesem

Heft. 20 Vgl. etwa Felderer (1983), Camphausen (1983), Dudey (1993), Erbsland (1994), Knappe (1995).

126

Jürgen Wasem

gaben mit dem Alter steil ansteigen. So ergibt sich etwa für 1995 aus einer amtlichen Stichprobenerhebung in der gesetzlichen Krankenversicherung, daß die Pro-Kopf-Ausgaben der Krankenkassen für die 70 75jährigen Männer rund vier Mal so hoch waren wie die Pro-Kopf-Ausgaben für die 30 - 35jährigen Männer (vgl. Abbildung 3). Werden diese sich zu einem Zeitpunkt im Bevölkerungsquerschnitt ergebenden ProKopf-Ausgaben in einer partialanalytischen Simulation der zu erwartenden Bevölkerungsentwicklung "unterlegt", ergeben sich Erhöhungen der durchschnittlichen Pro-Kopf-Ausgaben in der Bevölkerung (bzw. bei den GKV-Versicherten), da die "teureren" Altersgruppen absolut und relativ stärker besetzt sein werden als die Altersgruppen mit niedrigeren Leistungsausgaben. In Modellrechnungen ergeben sich demographisch bedingte Anstiege der Pro-Kopf-Gesundheitsausgaben bis 2035 von rd. 20 vom Hundert,21 die in der umlagefinanzierten GKV c.p. zu entsprechenden Beitragssatzanstiegen führen.

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50 55 60 65 70 75

80

85 90

Alter Quelle: Bundesversicherungsanstalt

Abbildung 3: Alter und Gesundheitsausgaben pro Kopf und Jahr - Stichprobenprofile der West-GKV für 1995-

Inwieweit die Verwendung der sich im Bevölkerungsquerschnitt heute ergebenden Pro-Kopf-Ausgaben einer Simulation unterlegt werden können, ist allerdings in zweifacher Hinsicht kritisch diskutiert wor21 Vgl. etwa Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen (1994).

Regulierung des Gesundheitssystems: "Wettbewerb oder Solidarität"?

127

den: 22 Zum einen ist festzustellen, daß die Pro-Kopf-Ausgaben bei den älteren Versicherten in der Vergangenheit stärker angestiegen sind als für jüngere Versicherte. So läßt sich etwa mit Daten aus der Gesetzlichen Krankenversicherung zeigen, daß die Leistungsausgaben je versicherten Rentner in den vergangenen 25 Jahren jahresdurchschnittlich mit rd. 8,8 v.H. gewachsen sind, die Leistungsausgaben je versicherten Erwerbstätigen hingegen nur mit rd. 6,6 v.H. (vgl. Abbildung 4). Würde sich dieser Trend fortsetzen, würde dies bedeuten, daß eine Simulation, die die heutigen Ausgabenrelationen älterer zu jüngerer Versicherter konstant hielte, zu "optimistisch" wäre - die tatsächliche demographische "Belastung", die auf die GKV in den kommenden Jahrzehnten zukäme, wäre somit größer.

OOOr------------------------------------------------------, ,

800 700

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Q.

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1970

1975

1985

1980

1990

1995

Jahr Quelle: BMA, Arbeits- und Sozialstatistik

Abbildung 4: Wachstum der Pro-Kopf-Ausgaben in der GKV (1970 - Rentner und Erwerbstätige, 1970 bis 1995 (alte Länder)-

=100)

Auf der anderen Seite ist in jüngerer Zeit verschiedentlich festgestellt worden, daß der beobachtete Anstieg der Pro-Kopf-Ausgaben mit dem Lebensalter teilweise ein Resultat der mit dem Alter zunehmenden Sterbewahrscheinlichkeit ist: Nicht die "überlebenden" älteren Versicher22 Allgemeine Überlegungen zur Verwendung von Querschnittsausgabenprofilen der Krankenversicherungen zur Längsschnitt-Simulation vgl. bei Schmähl (1989).

128

Jürgen Wasem

ten, sondern die schließlich gestorbenen Versicherten verursachen in den letzten 12 Monaten vor dem Tod erhebliche Gesundheitskosten. 23 Konsequenz ist, daß die weiterhin erwartete Zunahme der Lebenserwartung nicht mit einer Ausdehnung der Phase einer Inanspruchnahme kostspieliger Gesundheitsleistungen einhergeht ("Man stirbt nur einmal") und insoweit die demographisch induzierten Belastungen geringer ausfallen. Die aus der Verringerung der Geburtenzahlen sich ergebende Erhöhung des Durchschnittsalters (und damit im Bevölkerungsquerschnitt der kommenden Jahrzehnte: der Sterbewahrscheinlichkeit) wird allerdings hierdurch nicht neutralisiert. Die demographische Entwicklung wird insbesondere auch in Verbindung mit dem medizinischen Fortschritt als eine dynamisch wirkende Größe angesehen: Bei umfassendem Versicherungsschutz kann sich kostenaufwendiger medizinischer Fortschritt relativ schnell durchsetzen, da Arzt und Versicherte bei einer Kosten-Nutzen-Abwägung vor dem Einsatz neuer diagnostischer oder therapeutischer Maßnahmen monetäre Kosten für den Patienten typischerweise nicht in Betracht zu ziehen brauchen, da die Kosten auf das Versichertenkollektiv umgelegt werden. 24 Die von Wagner vertretenen These, es bestünde kein dringender Reformbedarf im Gesundheitswesen sollte daher nach der hier vertretenen Auffassung nicht darüber hinwegtäuschen, daß die Finanzierungsprobleme der GKV in den kommenden Jahrzehnten im Vergleich zu den vergangenen zwei Dekaden eher größer werden. Es stellt sich die Frage, inwieweit es möglich ist, den Finanzierungsproblemen durch Erschließung von Wirtschaftlichkeitsreserven zu begegnen ("Rationalisierung"), oder inwieweit eine stärkere Begrenzung des Leistungskataloges der Krankenkassen ("Rationierung") notwendig ist. 25 Als eine mögliche Strategie zur Erschließung von Wirtschaftlichkeitsreserven kann die von Wagner thematisierte stärkere wettbewerbliche Orientierung der GKV angesehen werden, der sich der nun folgende Abschnitt zuwendet.

23 Vgl. etwa Busse, Schwartz und Krauth (1995); Zweifel, Felder und Meier (1996). 24 Dazu Weisbrod (1991). 25 Vgl. zu dem hier angesprochenen Konflikt etwa Kirch und Kliemt (1996).

Regulierung des Gesundheitssystems: "Wettbewerb oder Solidarität"?

129

4. Das Spannungsverhältnis zwischen "Solidarität" und "Wettbewerb" bei der Ausgestaltung des Krankenversicherungssystems In der älteren deutschen Gesundheitsökonomie (beispielhaft seien Thiemeyer26 oder Herder-Dorneich 27 genannt), aber auch in der britischen Diskussion 28 wurde lange auf die "Besonderheiten der Gesundheitsgüter" hingewiesen, die es notwendig erscheinen ließen, die gesundheitliche Versorgung "anders" zu organisieren als für marktwirtschaftlich verfaßte Gesellschaften üblich: Insbesondere die Informationsasymmetrien zwischen Arzt und Patient, aber auch zwischen Versicherern und Versicherungsnehmern, die Existenz physischer wie psychischer externer Effekte sowie verteilungspolitische Überlegungen wurden als Hindernisse für eine marktlich-wettbewerbliche Steuerung identifiziert. 29 Beeinflußt insbesondere von den Überlegungen des US-amerikanisehen Gesundheitsökonomen Alan Enthoven3o zu "managed competition" hat hier in den achtziger Jahren auch in der Bundesrepublik eine Akzentverschiebung stattgefunden. 31 Wettbewerb zwischen Krankenversicherungsträgern wird - darauf verweist Wagner zurecht - heute von einer breiten Mehrheit der Gesundheitsökonomen als ein geeignetes Instrument angesehen, mehr Wirtschaftlichkeit in der Gesundheitsversorgung zu erreichen. Zentral ist hierbei die Überlegung, daß die Versicherten (im Rahmen einer - zumeist schon all eine zur Vermeidung von im Vertrauen auf eine Mindestfürsorge auf Sozialhilfeniveau rationale free rider-Positionen als erforderlich angesehenen - Versicherungspflicht32 ) Wahlfreiheit zwischen mehreren Krankenversicherern haben sollen. Der durch diese Wahlfreiheit ausgelöste Wettbewerbsdruck soll die Krankenversicherer nicht nur zu größtmöglicher administrativer Effizienz zwingen. Vielmehr besteht (und dies setzt Wagner in seinem Beitrag implizit voraus, soll hier jedoch ausdrücklich noch einmal betont werden) insbesondere auch die Vorstellung, daß die Krankenkassen im Rahmen einer Principal-Agent-Beziehung als Sachwalter des Patienten dessen Vgl. etwa Thiemeyer (1988). Vgl. etwa Herder-Dorneich (1980; 1985). 28 Vgl. etwa Culyer (1971). 29 Vgl. einen Überblick in Wasem (1993b) 30 Vgl. Enthoven (1980). 31 Vgl. seinerzeit pointiert etwa Wissenschaftliche Arbeitsgruppe Krankenversicherung (1987). 32 Vgl. etwa Schönbäck (1988), Henke (1991). 26 27

9 Konjunkturpolitik, Beiheft 46

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Interessen gegenüber den Erbringern von Gesundheitsleistungen vertreten sollen: Im Wettbewerb werden sie sich um Vertragsgestaltungen mit Leistungserbringern bemühen, die eine möglichst kosteneffektive Gesundheitsversorgung sichern. Durch die Wahl eines Krankenversicherers honoriert der Versicherte dessen Erfolg in der Sicherstellung einer qualitativ guten und kostengünstigen medizinischen Versorgung. Aus der Versicherungstheorie sowie aus der empirischen Beobachtung von wettbewerblich organisierten Versicherungsmärkten ist allerdings bekannt, daß konkurrierende Krankenversicherer starke Anreize haben, Versicherten hinsichtlich ihrer ex ante zu erwartenden Risiken (Krankheitskosten) äquivalente Prämien abzuverlangen. 33 Hier stehen sich in der bundesdeutschen Diskussion gegenwärtig zwei Positionen gegenüber (wobei Wagner eine vermittelnde Position einzunehmen scheint): Einerseits wird es als wünschenswert angesehen, es den Krankenversicherern zu gestatten, solche risikoäquivalenten Prämien zu erheben. 34 Damit einher ginge ein Verzicht auf die gegenwärtigen einkommensabhängigen Beiträge in der GKV - dieses Umverteilungselement sollte vielmehr vom Steuersystem wahrgenommen werden. Zu fragen ist sodann, ob die risikoäquivalenten Prämien mit dem Kapitaldeckungsverfahren verbunden werden sollen - in diesem Falle stellt sich nämlich zentral die Frage nach der Mobilisierung der Alterungsrückstellungen bei Wechsel des Krankenversicherungsträgers durch den Versicherten, ohne welche jeder Wettbewerb nur äußerst rudimentär sein kann. 35 Andererseits wird die Auffassung vertreten, an den einkommensabhängigen Beiträgen in der GKV solle aus verteilungspolitischen Überlegungen festgehalten werden. Da es für die Krankenversicherer in diesem Falle rational ist, sich durch eine Politik der Risikoselektion möglichst um eine Versicherung nur der guten Risiken (einkommensstarke und junge Versicherte) zu bemühen und die schlechten Risiken möglichst nicht zu versichern,36 stellt sich die Frage nach der Ausgestaltung einer Wettbewerbsordnung, die diese Anreize begrenzt. Ein erster Schritt wäre (wie gegenwärtig in der GKV praktiziert) ein Kontrahierungszwang aller Krankenversicherer gegenüber allen Versicherten, in Verbindung mit einem formellen Diskriminierungsverbot. Verschiedenen Gesundheitsökonomen erscheint dies ausreichend. 37 Der gesundheitsökonomi33 34 35

36

Vgl. etwa Rothschild/ Stiglitz (1976); Strassl (1988). Vgl. etwa Kronberger Kreis (1987). Vgl. dazu Unabhängige Expertenkommission (1996). Vgl. Pauly (1984).

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sehe Mainstream sieht es demgegenüber als notwendig an, die finanziellen Anreize für die Krankenversicherer so zu ändern, daß Versicherte mit stärkeren gesundheitlichen Beeinträchtigungen keine "schlechten Risiken" mehr für die Versicherer wären - indem die potentiellen Wettbewerbsvorteile aus der Versicherung guter Risiken abgeschöpft und die Nachteile aus der Versicherung schlechter Risiken kompensiert werden. Durch Risikostrukturausgleiche, die Ressourcen von den Krankenversicherern mit überdurchschnittlich guten Risiken zu solchen mit überdurchschnittlich schlechten Risiken umverteilen, soll dies erreicht werden. 38 Die grundsätzliche Entscheidung des GKV-Gesetzgebers für einen Risikostrukturausgleich erscheint aus dieser Perspektive daher konzeptionell adäquat. Allerdings wird die Morbidität in ihm bislang nur höchst unzulänglich erfaßt; auch bestehen Anreize für die Krankenkassen zu regionaler Risikoselektion, so daß eine Weiterentwicklung des Ausgleichssystems notwendig erscheint. 39 Wie auch immer die Finanzierung einer wettbewerblichen GKV geregelt wird: Wettbewerb der Krankenversicherer kann (und hier besteht unter den Gesundheitsökonomen ein weitgehender Konsens) nur dann zu mehr Wirtschaftlichkeit im Gesundheitswesen führen, wenn die Krankenkassen in die Lage versetzt werden, in der Beschaffung der Gesundheitsleistungen ineffiziente und wenig effektive Leistungserbringer und Formen der Leistungserbringung auszuschalten, um sich so im Wettbewerb Vorteile sichern zu können. Dies setzt entsprechende rechtliche Rahmenbedingungen voraus. Diese Rahmenbedingungen fehlen in der Bundesrepublik gegenwärtig in zweifacher Hinsicht: Zum einen hat der Gesetzgeber in der Kostendämpfungspolitik seit Mitte der siebziger Jahre die Krankenkassen zunehmend zu gemeinsamen Handlungen in Bezug auf die vertragliche Gestaltung der Beziehungen zu den Leistungserbringern verpflichtet,40 zum anderen bestehen auf der Seite der Leistungserbringer zu erheblichen Teilen gesetzliche vorgeschriebene Monopole in Gestalt parafiskalischer Körperschaften mit Zwangsmitgliedschaft (insbesondere: die Kassenärztlichen Vereinigungen), mit denen die Krankenkassen bzw. ihre Verbände Verträge schließen müssen. Beim Gesetzgeber ist gegenwärtig nur eine begrenzte Neigung zur 37 Vgl. etwa Gitter/Oberender (1987,106 f.), die dies für ausreichend erachten. Siehe auch Oberender/Ecker (1996). 38 Vgl. Leber (1987); van de Yen und van Vliet (1992); Cassel (1992); McCarthy et al. (1995); Newhouse (1996). 39 Vgl. dazu etwa Jacobs, Reschke und Wasem (1996). 40 Vgl. dazu Wasem (1989).

9"

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Schaffung geeigneter rechtlicher Rahmenbedingungen zu erkennen. Ein zentraler Baustein für eine wettbewerbliche Orientierung des Gesundheitswesens ist daher gegenwärtig in der Bundesrepublik nur unzureichend entwickelt. 41

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41

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Abstract Regulating the Health Care System: Competition or Solidarity? By J ü r gen Was e m The relation between sources of health finance, level of health care expenditure and health outcome in OECD countries is analyzed. The impact of demographie changes on the health insurance system in Germany is estimated, leading to the conclusion that a considerable increase of per capita health expenditures is to be expected and improving efficiency of the health care sector is needed. Competition between sickness funds, which is often seen as an instrument to increase efficiency, is analyzed. Special emphasis is given to potential tensions between competition and solidarity in health financing.

JEL Classijication: I18, H51 Ludwig-Maximilians-University Munieh, Germany

Kann die Effizienz der deutschen Arbeitslosenversicherung erhöht werden? Von Vi k tor S t ein e r, Mannheim 1

1. Einleitung Für die anhaltend hohe Arbeitslosigkeit in Deutschland wird von Wissenschaft und Politik zum Teil auch die Arbeitslosenversicherung verantwortlich gemacht [z. B. OECD (1996), Siebert (1997)]. Obwohl deren Existenz neben verteilungspolitischen auch mit allokativen Argumenten begründet werden kann, stehen in der wirtschaftspolitischen Diskussion durchwegs die vermuteten negativen Anreizeffekte im Mittelpunkt. Aus theoretischer Sicht ist zu erwarten, daß die Arbeitslosenversicherung die Arbeitslosigkeit erhöht, da dadurch die Opportunitätskosten der Arbeitssuche bzw. von "Freizeit" reduziert werden. Dieses sogenannte "moral hazard"-Verhalten kann auch dazu führen, daß Arbeitnehmer freiwillig kündigen oder wenig unternehmen, um eine drohende Kündigung zu vermeiden. Auch kann die Arbeitslosenversicherung von den Unternehmen ausgenutzt werden, um die Beschäftigung zyklischen oder saisonalen Schwankungen anzupassen oder sich zu geringen Kosten von älteren Arbeitnehmern zu trennen. Schließlich sind auch aus stärker makroökonomisch orientierter Sicht Effekte auf die Arbeitslosigkeit zu erwarten, da das Niveau der finanziellen Absicherung bei Arbeitslosigkeit eine wichtige Determinante der Verhandlungsmacht der Gewerkschaften im Rahmen von Tarifverhandlungen darstellt. Der hohe Anteil an Langzeitarbeitslosen in Deutschland und anderen OECD Ländern mit Arbeitslosenversicherungssystemen, die durch relativ hohe Einkommensersatzquoten und die Möglichkeit eines langfristi1 Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW). Ich danke Wolfgang Franz, Hermann Buslei und Christof Schares sowie meinem Koreferenten bei der ARGE Tagung, Dieter Sadowski, für wertvolle Hinweise. Einige der Anregungen des Koreferenten sind in die vorliegende revidierte Fassung des Beitrags aufgenommen worden. Alle verbleibenden Fehler und Unzulänglichkeiten gehen ausschließlich zu meinen Lasten.

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gen Leistungsbezugs charakterisiert sind, gilt vielen als Beleg für deren negative Anreizeffekte [vgl. z. B. Layard, Nickell und Jackman (1991), OECD (1994), Siebert (1997)]. Im Gegensatz dazu wird die USA gesehen, wo die Arbeitslosenversicherung nur eine beschränkte Zeit der aktiven Arbeitssuche auf einem relativ bescheidenen Niveau absichert und Langzeitarbeitslosigkeit keine Rolle spielt. In der Literatur sind bisher für Deutschland vor allem die Effekte der Arbeitslosenunterstützung auf die individuelle Dauer der Arbeitslosigkeit empirisch analysiert worden. Für die frühen 1980er Jahre hat Burtless (1987) festgestellt, daß nur ein geringer Teil des Differentials der Arbeitslosenquoten zwischen den USA und den von ihm untersuchten europäischen Ländern auf Unterschiede im jeweiligen System der Arbeitslosenversicherung zurückgeführt werden kann. Für Deutschland findet Burtless (1987: 147), daß die relativ zu den USA längere Anspruchsdauer auf Arbeitslosenunterstützung die Dauer der Arbeitslosigkeit um 2.5 bis 4 Wochen Anfang der 1980er Jahre verlängert haben könnte. Seither haben sich in Deutschland jedoch einige Änderungen bei der Arbeitslosenunterstützung ergeben, die deren negative Anreizeffekte verstärkt haben könnten. Insbesondere wurde in den achtziger Jahren die maximale Anspruchsdauer auf Arbeitslosengeld für ältere Arbeitnehmer mit langen Vorversicherungszeiten in mehreren Schritten sukzessive erhöht. Diese ist bspw. für über 53-jährige Arbeitslose von 12 Monate Anfang der achtziger Jahre auf 32 Monate gestiegen. Außerdem wurde der Übergang in den Vorruhestand nach langfristiger Arbeitslosigkeit mit 60 Jahren eine häufig praktizierte Form der Beschäftigungsanpassung, die von der Arbeitsmarktpolitik zeitweise aktiv gefördert wurde. Obwohl die Vermutung naheliegt, daß der beobachtete Anstieg des Anteils ältererer Arbeitnehmer unter den Langzeitarbeitslosen in Verbindung mit diesen institutionellen Änderungen steht, gibt es dafür bisher wenig empirische Evidenz. Neuere ökonometrische Untersuchungen für Deutschland kommen zu unterschiedlichen Ergebnissen bezüglich des Zusammenhangs zwischen der Dauer der Arbeitslosigkeit und der Arbeitslosenunterstützung. Allgemein läßt sich jedoch feststellen, daß eine Anspruchsberechtigung auf Arbeitslosengeld und/ oder -hilfe die Dauer der Arbeitslosigkeit mehr oder weniger deutlich erhöht, während marginale Änderungen der Einkommensersatzquote keine quantitativ bedeutsamen Effekte haben. Diese Ergebnisse sind auch für die Beurteilung der Effizienz des deutschen Systems der Arbeitslosenunterstützung im Rahmen der im näch-

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sten Abschnitt dargestellten normativen Ansätze von Bedeutung. Dabei hängt das optimale Leistungsniveau unter anderem von der Elastizität der Arbeitslosigkeitsdauer bezüglich der Einkommensersatzquote und anderen Regelungen der Arbeitslosenversicherung ab, die für das deutsche System in Abschnitt 3 zusammengefaßt werden. Die Ausführungen beschränken sich auf den Zusammenhang zwischen Arbeitslosenunterstützung und Dauer der Arbeitslosigkeit, da dieser im Lichte der skizzierten Problemlage von zentraler Bedeutung ist. Die Effekte der Arbeitslosenunterstützung auf den Zugang in die Arbeitslosigkeit und wichtige Besonderheiten des deutschen Systems, insbesondere das Schlechtwettergeld im Bausektor und die "Brückenfunktion " der Arbeitslosenversicherung bei Frühverrentungen werden hier nicht betrachtet. In Abschnitt 4 werden die Ergebnisse empirischer Untersuchungen zu den Effekten der deutschen Arbeitslosenversicherung auf die Dauer der individuellen Arbeitslosigkeit präsentiert. Im Lichte dieser Ergebnisse erfolgt in Abschnitt 5 eine abschließende Bewertung der Effizienz der deutschen Arbeitslosenversicherung einschließlich der jüngst eingeführten gesetzlichen Änderungen.

2. Theorie

Zur Erklärung des Zusammenhangs zwischen Arbeitslosenunterstützung und individueller Dauer der Arbeitslosigkeit gibt es im wesentlichen zwei mikro ökonomische Ansätze: Der erste stellt eine einfache Erweiterung der statischen neoklassischen Arbeitsangebotstheorie dar, der zweite basiert auf der neoklassischen Theorie der optimalen Arbeitssuche unter Unsicherheit. Obwohl sich diese beiden Ansätze in ihren Annahmen wesentlich unterscheiden, ergeben sich bezüglich des Einflusses der Arbeitslosenunterstützung auf die erwartete individuelle Arbeitslosigkeitsdauer sehr ähnliche Effekte. Im einfachen neoklassischen Arbeitsangebotsmodell, in dem in jeder Periode bei gegebener Budgetrestriktion und jederzeit verfügbaren Jobangeboten zwischen Einkommen und Freizeit entschieden wird, bewirkt die Existenz einer Arbeitslosenunterstützung eine Subventionierung von Freizeit. Falls der Bezug von Arbeitslosengeld zeitlich befristet ist, weist die Budgetrestriktion zum Zeitpunkt der Beendigung des Leistungsanspruchs eine Unstetigkeits stelle auf. Bis zu diesem Zeitpunkt ist das Einkommen bei Arbeitslosigkeit um die Differenz zwischen dem Marktlohn und der Arbeitslosenunterstützung geringer als bei Aufnah-

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me einer Beschäftigung. Bei einer hohen Einkommensersatzquote verläuft die Budgetrestriktion bis zu diesem Zeitpunkt relativ flach, danach sehr steil. Falls die individuellen Präferenzen für Einkommen und Freizeit zufällig verteilt sind, wird daher ein Großteil der Arbeitslosen unmittelbar nach Beendigung des Leistungsanspruchs eine Beschäftigung aufnehmen [vgl. z. B. Moffitt und Nicholson (1982), Burtless (1989)]. Die statische Betrachtungsweise und die Gleichsetzung von Arbeitslosigkeit mit Freizeit lassen diesen Ansatz sehr speziell erscheinen. In dieser Hinsicht bietet die Theorie der optimalen Arbeitssuche eine etwas realistischere Beschreibung individuellen Verhaltens. In der einfachsten Variante dieses Ansatzes wählt ein Arbeitsloser einen "Akzeptanzlohn", der den Gegenwartswert des Erwartungsnutzens bei Annahme eines Jobangebots maximiert. Dieser hängt ab vom Lohn in diesem Job und der Bewertung von Freizeit. Bei gegebener Rate der Jobangebote, die ein Arbeitsloser pro Suchperiode erhält, und gegebener Verteilung der Marktlöhne bestimmt der Akzeptanzlohn die individuelle Abgangsrate aus der Arbeitslosigkeit. 2 Diese gibt die bedingte Wahrscheinlichkeit an, die Arbeitslosigkeit in einer bestimmten Periode zu beenden, gegeben diese hat bis dahin angedauert. Sie hängt negativ vom Akzeptanzlohn ab. Da dieser wiederum von den Kosten der Arbeitssuche abhängt und deren Opportunitätskosten durch die Arbeitslosenunterstützung reduziert werden, wird die Abgangsrate ceteris paribus mit der Höhe der Arbeitslosenunterstützung sinken. Da zwischen der Abgangsrate und der erwarteten abgeschlossenen Dauer der Arbeitslosigkeit ein inverser Zusammenhang besteht 3 , wird diese umso größer sein je höher die Arbeitslosenunterstützung ist. Im Rahmen eines etwas allgemeineren Modells mit variierender Suchintensität und einem befristeten Anspruch auf Arbeitslosenunterstützung läßt sich zeigen [vgl. Mortenson (1977), Burdett (1979)), daß der Akzeptanzlohn mit zunehmender Dauer der Arbeitslosigkeit fällt und ceteris paribus die Abgangsrate kontinuierlich steigt. Nachdem der Leistungsanspruch beendet ist, bleibt die Abgangsrate konstant. Im Rahmen dieses Modells ergibt sich auch die Implikation, daß die Abgangsrate eines Arbeitslosen ohne Leistungsanspruch über die gesamte 2 Für fomale Darstellungen dieses Ansatzes vgl. z. B. Mortenson (1986) oder Franz (1996: 203 ff.). Einen umfassenden Überblick der empirischen Literatur mit Stand Anfang der neunziger Jahre bieten Atkinson und Micklewright (1991). 3 Für den Fall einer von der Verweildauer unabhängigen (konstanten) Abgangsrate ist die Dauer der Arbeitslosigkeit exponential-verteilt und deren Erwartungswert ist gleich dem Reziprokwert der Abgangsrate [vgl. z. B. Kiefer (1988)].

Effizienz der deutschen Arbeitslosenversicherung

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Dauer konstant bleibt. Dies gilt allerdings nur, falls die Befristung der Anspruchsdauer die einzige Ursache für die Nichtstationarität des Suchprozesses ist. Andere Faktoren, wie ein endlicher Zeithorizont, abnehmendes Vermögen in Verbindung mit Kapitalmarktbeschränkungen und Lernprozesse über die Lohnverteilung können ebenfalls zu einem nicht-konstanten Akzeptanzlohn und damit ceteris paribus zu einer nicht-konstanten Abgangsrate aus Arbeitslosigkeit führen. 4 Die Theorie der Arbeitssuche bildet auch den theoretischen Hintergrund für einige normative Ansätze zur optimalen Ausgestaltung der Arbeitslosenunterstützung (vgl. dazu auch Eisen 1997). Diese gehen von bedeutsamen "moral hazard" -Verhalten bei Arbeitslosen und Firmen aus, wobei im Rahmen theoretischer Modelle vor allem das Suchverhalten von Arbeitslosen analysiert und von einem exogen gegebenem Kündigungsverhalten ausgegangen wird. Alle Arbeitssuchenden werden als identisch angenommen und externe Effekte der individuellen Suchaktivitäten werden vernachlässigt. Im Mittelpunkt der Analysen steht die Frage nach dem optimalen Niveau und zeitlichen Profil der Arbeitslosenunterstützung. Im Modell von Baily (1978) hängt das optimale Niveau der Arbeitslosenunterstützung von der Risikoaversion der Arbeitslosen und der Elastizität der Arbeitslosigkeitsdauer bezüglich des Leistungsniveaus ab. Für eine relative Risikoaversion von eins und eine Elastitzät der Arbeitslosigkeitsdauer von 0,15 ergibt sich eine optimale Einkommensersatzquote bezüglich des früheren Nettolohns von ca. 50 %. Bei einer Elastizität von 0,1 liegt die berechnete optimale Ersatzquote bei ca. 65 %, während bei einer relativ hohen Elastizität von 0,4 eine Ersatzquote von Null optimal wäre. Bei einer doppelt so hohen relativen Risikoaversion des Arbeitslosen betragen die berechneten Werte ca. 79,72 bzw. 34 Prozent. Die Elastizität der Arbeitslosigkeitsdauer ließe sich im Rahmen dieses Modells durch Festlegung einer Einmalzahlung zu Beginn der Arbeitslosigkeitsspanne neben einer dauerabhängigen Komponente reduzieren. Dabei hängt das relative Gewicht der bei den Komponenten davon ab, in welchem Ausmaß die individuelle Suchintensität von der Höhe der Arbeitslosenunterstützung beeinflußt wird und wie stark die Arbeitslosigkeitsdauer unter den Arbeitslosen variiert. Je bedeutsamer die negativen Anreizeffekte zur Arbeitsaufname der Arbeitslosenunterstützung bei ge4 Diese und andere Erweiterungen des Grundmodells der Suchtheorie, die zu Nichtstationaritäten im Suchprozeß und damit zu einer nicht-konstanten Abgangsrate aus der Arbeitslosigkeit führen, sind z. B. in Lippman und McCall (1976) und König (1979) dargestellt.

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gebener Verteilung der Dauern sind, desto größer sollte der Anteil der Einmalzahlung sein. Andererseits ist bei einer starken Streuung der Arbeitslosigkeitsdauern eine relativ große dauerabhängige Komponente der Arbeitslosenunterstützung optimal. In einem etwas allgemeineren Modell berücksichtigt Flemming (1978), daß Arbeitslose hinsichtlich der Möglichkeit sich zu verschulden, beschränkt sind. Auf der Basis mehr oder weniger realistischer Parameterwerte ergeben sich in dem Modell ohne Kreditrestriktionen optimale Einkommensersatzquoten von unter 50 %.5 Besteht für den Arbeitslosen die Möglichkeit der Verschuldung nicht, liegt die optimale Einkommensersatzquote deutlich höher. Für "realistische" Parameterkonstellationen steigt sie bis auf 75 %, eine Größenordnung, die auch empirisch für einige entwickelte Volkswirtschaften zu beobachten ist. Auch im Rahmen dieses Ansatzes ließe sich eine Kombination von Einmalzahlung zu Beginn der Arbeitslosigkeitsspanne und dauerabhängiger Komponente der Arbeitslosenunterstützung begründen. Falls Kapitalmarktbeschränkungen eine bedeutsame Rolle spielen und die Einkommensersatzquote institutionell unter 70 % festgelegt ist, ließe sich aus diesem Ansatz die Berechtigung für eine staatlich garantierte Darlehenskomponente im System der Arbeitslosenunterstützung ableiten [Flemming (1978: 401 f.)]. Die von Baily (1978) und Flemming (1978) abgeleiteten Implikationen für die optimale Ausgestaltung der Arbeitslosenunterstützung basieren auf der Annahme, daß diese den Arbeitslosen unbefristet gewährt wird. Diese Annahme trifft in der Realität im allgemeinen nicht zu. In den USA wird die Arbeitslosenunterstützung in der Regel für 26 Wochen gewährt, in Deutschland hängt die Dauer des maximalen Bezugs von Arbeitslosengeld vom Alter des Arbeitslosen und dessen früherer beitragspflichtigen Beschäftigungszeit ab, allerdings besteht im Anschluß daran ein häufig praktisch unbefristeter Anspruch auf Arbeitslosenhilfe (vgl. Abschnitt 3). Davidson und Woodbury (1995) zeigen, daß bei einer befristeten Anspruchsdauer (von 26 Wochen) unter sonst ähnlichen Annahmen wie in den vorgenannten Modellen (insbesondere auch Risikoaversion der Arbeitslosen) die optimale Einkommensersatzquote in ihrem Modell den Wert eins annimmt. Außerdem hängt in ihrem Modell die optimale Einkommensersatzquote auch vom Anteil der Nichtleistungsbe5 Die optimale Einkommensersatzquote im Modell ohne Kapitalmarktbeschränkung hängt nicht nur von den unterstellten Parameterwerten, sondern auch von der Annahme über die soziale Wohlfahrtsfunktion ab [vgl. Flemming (1978, Table 2»).

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zieher unter den Arbeitslosen ab. Je höher dieser ist, desto höher ist die optimale Einkommensersatzquote der Leistungsbezieher. Der Grund dafür besteht in der Annahme, daß die Intensität der Arbeitssuche mit einer Externalität am Arbeitsmarkt verbunden ist: Wenn bei einer höheren Einkommensersatzquote der Leistungsbezieher deren Suchintensität sinkt, erhöht sich dadurch ceteris paribus die Beschäftigungswahrscheinlichkeit der Nichtleistungsbezieher. 6 Die optimale Ausgestaltung des zeitlichen Profils der Arbeitslosenunterstützung über die Dauer einer Arbeitslosigkeitsspanne wurde von Shavell und Weiss (1979) unter alternativen Annahmen über das individuelle Suchverhalten und die Vermögensausstattung bzw. die Kreditfähigkeit von Arbeitslosen analysiert. Falls diese über kein Vermögen verfügen, sich nicht verschulden können und ihre individuelle Abgangsrate aus Arbeitslosigkeit in Beschäftigung nicht beeinflussen können, impliziert das Modell als optimale Form der Arbeitslosenunterstützung eine in jeder Periode konstante Einkommensersatzquote. Können die Arbeitslosen die Abgangsrate durch die Intensität der Arbeitssuche beeinflussen, hängt der optimale Verlauf der Ersatzquote davon ab, ob die Suchintensität durch Dritte (das Arbeitsamt) beobachtbar ist oder nicht. Ist diese beobachtbar, ist eine in jeder Periode konstante Einkommensersatzquote optimal. Falls die Suchintensität nicht beobachtbar ist, ergibt sich aus dem Modell ein monoton abnehmender Verlauf der Ersatzquote, die mit zunehmender Dauer der Arbeitslosigkeit gegen Null konvergiert. Die Autoren berechnen unter stark vereinfachenden Annahmen für eine bestimmte Parameterkonstellation, wobei u. a. eine Elastizität der Arbeitslosigkeitsdauer bezüglich des Betrags der Arbeitslosenunterstützung von 0,1 angenommen wurde, eine optimale Einkommensersatzquote, die von 66 % des früheren Lohnes in der ersten Woche der Arbeitslosigkeit bis auf 32.5 % in der 40. Woche sinkt. Für den Fall, daß die Arbeitslosen über Vermögen verfügen oder sich verschulden können, die Abgangsrate durch ihre Suchintensität aber nicht beeinflussen können, ist in dem Modell von Shavell und Weiss (1979) der optimale Verlauf der Erwerbsquote dadurch charakterisiert, daß zu Beginn der Arbeitslosigkeitsspanne keine Unterstützung gezahlt wird und die Erwerbsquote im Anschluß an diese Wartefrist auf einen 6 Dieser Effekt hängt im Modell von Davidson und Woodbury (1995) auch von der Substitutionsmöglichkeit zwischen den versicherten und den unversicherten Arbeitslosen ab. Im Rahmen von Simulationen zeigen die Autoren, daß der erste Effekt dominiert, wenn die Substitutionselastizität zwischen den beiden Gruppen nicht sehr niedrig ist..

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konstanten Wert ansteigt. Da diese durch den Vergleich des Grenznutzens des Vermögens und des Grenznutzens der Arbeitslosenunterstützung bestimmt wird, ist die Wartefrist umso länger je größer das individuelle Vermögen zu Beginn der Arbeitslosigkeitsspanne ist. Bei geringem Vermögen kann es daher durchaus optimal sein, keine Wartefrist vorzusehen. Für den Fall, daß die Arbeitslosen zu Beginn der Arbeitslosigkeitsspanne über Vermögen verfügen, durch die Wahl der Suchintensität bzw. ihres Akzeptanzlohnes die Abgangsrate aus Arbeitslosigkeit in Beschäftigung beeinflussen können und diese Entscheidungsvariablen durch Dritte nicht beobachtbar sind, läßt sich aus dem Modell der optimale Verlauf der Einkommensersatzquote nicht mehr allgemein bestimmen. Die dargestellten theoretischen Ansätze berücksichtigen zwar einige bedeutsame Aspekte des individuellen Suchverhaltens von Arbeitslosen, vernachlässigen aber andere Faktoren, durch welche die abgeleiteten Effekte auf die Arbeitslosigkeitsdauer mehr oder weniger stark modifiziert werden. So gilt bspw. die im Rahmen des Standardmodells der Suchtheorie abgeleitete grundlegende Hypothese, daß eine großzügigere Arbeitslosenunterstützung mit einer längeren Arbeitslosigkeitsdauer verbunden ist, nicht notwendig, wenn die Anspruchsdauer auf Arbeitslosenunterstützung in einer Arbeitslosigkeitsspanne jeweils befristet ist und die Arbeitssuchenden auch eine zukünftige Anspruchsberechtigung auf Arbeitslosenunterstützung in ihr Kalkül miteinbeziehen. Dann kann bei einer Erhöhung der Anspruchsdauer und / oder des Leistungsniveaus für Arbeitslose, die bisher aufgrund fehlender Beschäftigungszeiten keinen Anspruch hatten oder deren Anspruch bereits weitgehend erschöpft ist, auch die Annahme eines schlechter bezahlten Jobangebots attraktiv sein, wodurch die mittlere Arbeitslosigkeitsdauer sinkt [Mortensen (1977), Burdett (1979)]. Die Aussicht, durch eine Beschäftigungsperiode einen späteren Leistungsanspruch zu erwerben, kann auch dazu führen, daß bisher Nichterwerbstätige die Arbeitssuche aufnehmen und dadurch die durchschnittliche Arbeitslosigkeitsdauer steigt [Hamermesh (1977)]. In fast allen der dargestellten Ansätze wird auch davon ausgegangen, daß das individuelle Suchverhalten keine externen Effekte verursacht. Ist die Anzahl der angebotenen Jobs relativ unelastisch, kann eine höhere individuelle Suchintensität bspw. aufgrund einer Reduktion der Arbeitslosenunterstützung für eine bestimmte Gruppe mit geringeren Beschäftigungschancen für eine davon nicht betroffene Gruppe und mit einer mehr oder weniger unveränderten mittleren Arbeitslosigkeitsdauer

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verbunden sein [vgl. z. B. Davidson und Woodbury (1995)]. Andererseits besteht eine wesentliche Annahme der Suchtheorie darin, daß Arbeitslosigkeit nicht einfach als (freiwillig oder unfreiwillig verbrachte) Freizeit, sondern als produktive Arbeitssuche betrachtet wird. Ein höherer Akzeptanzlohn und eine damit verbundene längere Dauer der Arbeitssuche impliziert im Rahmen dieses Ansatzes einen ceteris paribus höheren Lohn im neuen Job. In einer älteren Studie finden Ehrenberg und Oaxaca (1976) für die USA Evidenz für diesen Produktivitätseffekt der Arbeitssuche, neuere Untersuchungen kommen jedoch für die USA zu unterschiedlichen Effekten [vgl. Addison und Blackburn (1996)]. In den beschriebenen Ansätzen wird außerdem aufgrund der Annahme flexibler Löhne vom Verhalten der Firmen bei Einstellungen und Kündigungen abstrahiert. Insbesondere wird auch angenommen, daß die Ausgestaltung der Arbeitslosenunterstützung keinen Einfluß auf das Kündigungsverhalten von Firmen und Arbeitnehmer hat. Da im allgemeinen kein direkter Zusammenhang zwischen den Beiträgen zur Arbeitslosenversicherung und dem Kündigungsverhalten der einzelnen Firma besteht, dürfte in Industrien mit starken saisonalen und zyklischen Schwankungen jedoch ein erheblicher Anreiz für vorübergehende, durch die Arbeitslosenversicherung subventionierte Kündigungen bestehen. Für die USA, wo eine teilweise Bindung der Beiträge zur Arbeitslosenversicherung an die vergangene Kündigungshäufigkeit der einzelnen Firma besteht ("incomplete experience rating") wird dieser Effekt als quantititativ sehr bedeutsam eingeschätzt [vg. z. B. Feldstein (1978), Topel (1983)]. In Ländern wie Deutschland, wo keinerlei "experience rating" besteht, wäre zu erwarten, daß die versicherungsinduzierten Kündigungen noch wesentlich größere Bedeutung haben. Daß sich diese aber weitgehend auf einige Industrien mit starker saisonaler Komponente, wie die Baubranche, die Land- und Forstwirtschaft und das Gastgewerbe, konzentrieren, hängt neben den hierzulande wesentlich restriktiveren rechtlichen und tarifvertraglichen Kündigungsschutzbestimmungen auch von institutionellen Regelungen, wie insbesondere der durch die Arbeitslosenversicherung teilweise finanzierten Kurzarbeit ab.

3. Das deutsche System der Arbeitslosenversicherung In diesem Abschnitt werden in knapper Form die rechtlichen Regelungen des deutschen Systems der Arbeitslosenversicherung bzw. deren Änderungen seit Anfang der 1980er Jahren zusammengefaßt. Die Darstel10 Konjunkturpolitik, Beiheft 46

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lung beschränkt sich weitgehend auf den Zeitraum 1983 bis 1994, auf den sich auch die im nächsten Abschnitt präsentierten ökonometrischen Analysen beziehen. Die im Rahmen des Arbeitsförderungs-Reformgesetzes vorgesehenen Neuregelungen werden ebenfalls erwähnt. Das deutsche System der Arbeitslosenunterstützung besteht aus zwei Teilen, Arbeitslosengeld (ALG) und Arbeitslosenhilfe (ALH). Das ALG ist eine Versicherungsleistung und wird aus Beiträgen finanziert, die zu gleichen Teilen von Arbeitnehmern und Arbeitgebern aufgebracht werden. Zur Zeit beträgt der gemeinsame Beitragssatz 6,5 %, der proportional bis zu einem Bruttomonatseinkommen von DM 8.200 erhoben wird. Diese Bemessungsgrenze wird regelmäßig der Wachstumsrate der nominalen Nettolöhne angepaßt. Abgesehen von kurzfristigen Defiziten, erfolgt ein Ausgleich der Einnahmen und Ausgaben der Arbeitslosenversicherung durch Anpassungen des Beitragssatzes. Im Gegensatz dazu wird die ALH aus Steuermitteln finanziert, jedoch von den Arbeitsämtern administriert. Ein Anspruch auf ALH entsteht im Anschluß an den Bezug von ALG ("Anschluß-ALH") oder bei nur teilweiser Erfüllung der Kriterien für den Bezug von ALG ("originäre ALH"), falls das Einkommen bzw. Vermögen des Ehepartners oder der Eltern bestimmte, relativ niedrige Grenzwerte nicht überschreitet. Im Gegensatz zur originären ALH, auf die maximal für ein Jahr Anspruch besteht, kann die Anschluß-ALH im Prinzip unbefristet bezogen werden, falls Bedürftigkeit besteht. In diesem Sinne entspricht sie der Sozialhilfe, die allerdings nicht vom früheren Erwerbseinkommen abhängt. Die allgemeinen Voraussetzungen für einen Anspruch auf Arbeitslosengeld sind: a) Registrierung beim Arbeitsamt als arbeitssuchend, b) Arbeitsbereitschaft, c) Erfüllung bestimmter Anwartschaften und d) Unterschreitung der Altersgrenze der gesetzlichen Rentenversicherung von 65 Jahren. 7 Von vorhandener Arbeitsbereitschaft wird ausgegangen, wenn der Arbeitssuchende zur Aufnahme einer "zumutbaren" Beschäftigung fähig, bereit und auch kurzfristig verfügbar ist. Arbeitslose, die älter als 57 Jahre sind und verbindlich ihr Ausscheiden aus dem Erwerbsleben durch Frühverrentung wegen vorhergehender langfristiger Arbeitslosigkeit zum ehestmöglichen Zeitpunkt, d. h. in der Regel mit 60 Jahren, verbindlich erklären, erhalten zwar bei Erfüllung der sonstigen Voraussetzungen ALG oder ALH, das Kriterium der Arbeitsbereitschaft gilt für sie jedoch nicht und sie erhalten auch keine Stellenzuweisungen 7 Die Beschreibung der institutionellen Regelungen basiert im wesentlichen auf Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (1995).

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durch das Arbeitsamt. Auch bei Alleinerziehenden mit kleinen Kindern, für die keine Unterbringungsmöglichkeit besteht, wird die Arbeitsbereitschaft nicht vorausgesetzt, obwohl diese ALG oder ALH beziehen können. Was aus der Sicht des Arbeitsamtes eine "zumutbare" Beschäftigung darstellt, hängt sowohl von der formalen beruflichen Qualifikation als auch den pekuniären und nicht-pekuniären Eigenschaften der früheren Beschäftigung, aber auch von der bisherigen Dauer der aktuellen Arbeitslosigkeitsspanne ab. Bis zu den jüngsten Verschärfungen der Zumutbarkeitskriterien mußten innerhalb der ersten vier bis sechs Monaten nur solche Stellenzuweisungen des Arbeitsamtes akzeptiert werden, die das gleiche Niveau an beruflicher Qualifikation, Spezialkenntnissen und Berufserfahrung wie der frühere Job erforderten. Diese Zumutbarkeitskriterien gelten nicht für befristete Stellenangebote von höchstens 6 Monaten, falls durch eine derartige Beschäftigung die zukünftigen individuellen Erwerbs- und Einkommenserzielungschancen nicht negativ beeinflußt werden. Darüberhinaus mußten früher halbzeit-beschäftigte Arbeitslose in den ersten Monaten der Arbeitslosigkeit auch keine Vollzeitbeschäftigung annehmen. Mit zunehmender Dauer der Arbeitslosigkeit müssen Arbeitslose entsprechend der "Zumutbarkeits-Anordnung" der Bundesanstalt für Arbeit sukzessive schlechtere Stellenangebote bezüglich der erforderlichen Qualifikation und des angebotenen Lohnes akzeptieren. Innerhalb der ersten 4 - 6 Monate Arbeitslosigkeit wurde ein Stellenangebot zu einem Lohn von bis zu 20 % unter dem früheren Lohn als "zumutbar" betrachtet, falls dieser dem tariflichen oder, falls keine Tarifverträge bestehen, dem "ortsüblichen" Lohn entsprochen und über dem ALG gelegen hat. Darüberhinaus mußten längerfristig Arbeitslose Pendelzeiten zu einem ihnen vom Arbeitsamt angebotenen Arbeitsplatz bis zu insgesamt 2,5 Stunden, in besonderen Fällen auch länger, akzeptieren. Falls eine vom Arbeitsamt angebotene "zumutbare" Stelle (oder auch eine Weiterbildungsmaßnahme) vom Arbeitslosen abgelehnt wird, kann der Anspruch auf ALG bis zu 12 Wochen ausgesetzt und die verbleibende Anspruchsdauer entsprechend gekürzt werden. Falls ein "zumutbares" Jobangebot ein zweites Mal abgelehnt wird, kann die Zahlung von ALG oder ALH vollständig eingestellt werden. Obwohl die Sanktion der Zumutbarkeitskriterien auf dem Papier sehr gravierend erscheint, dürfte deren praktische Umsetzung relativ beschränkt sein. Dies kommt auch durch die geringe Zahl an durch die Arbeitsämter verhängten 10'

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Sperrzeiten zum Ausdruck. So wurden von den Arbeitsämtern z. B. im Jahr 1995 bei jahresdurchschnittlich über 2,5 Millionen registrierten Arbeitslosen im gesamten früheren Bundesgebiet nur knapp 12.500 Sperrzeiten wegen Ablehnung einer angebotenen Arbeit verhängt (Bundesanstalt für Arbeit, 1996, Übersicht 106). Da ein arbeitsunwilliger Leistungsbezieher auch andere Möglichkeiten als die offene Ablehnung eines Stellenangebots hat, und das Arbeitsamt bei hoher Arbeitslosigkeit über relativ wenig zuweisbare Stellen verfügt, ist der Nachweis mangelnder Arbeitsbereitschaft in der Regel kaum möglich. Der Bezug von ALG wird auch für die ersten 12 Wochen ausgesetzt und die Anspruchsdauer um 25% gekürzt, falls das frühere Beschäftigungsverhältnis durch den Arbeitnehmer aufgelöst wurde oder eine Kündigung wegen schuldhaften Fehlverhaltens ausgesprochen wurde. Aus diesem Grund wurden z. B. im Jahr 1995 im früheren Bundesgebiet knapp 200.000 Sperrzeiten verhängt (Bundesanstalt für Arbeit, 1996, Übersicht 106). Die für den Bezug von ALG notwendige Anwartschaft beträgt zumindest 360 Kalendertage sozialversicherungspflichtige Beschäftigung innerhalb einer bestimmten Referenzperiode. Diese Anwartschaft wird auch durch Zeiten des Militärdiensts, Krankheit, Mutterschaftsurlaub und Teilnahme an Maßnahmen der beruflichen Fortbildung und Umschulung, sofern sie vom Arbeitsamt gefördert werden, erfüllt. Vor Juli 1997 hat die Referenzperiode 3 Jahre betragen, seither beträgt sie 4 Jahre. In Saisonberufen wird die Anwartschaft schon mit 180 Kalendertagen Beschäftigung innerhalb der Referenzperiode erfüllt. Neben der kumulierten Beschäftigungsdauer innerhalb der Referenzperiode hängt die individuelle Anspruchsdauer auch vom Alter des Arbeitslosen ab. Falls der Anspruch auf ALG 12 Monate übersteigt, beträgt die Referenzperiode 7 Jahre. Für bestimmte Altersgruppen ist die Anspruchsdauer zwischen 1985 und 1987 erheblich ausgeweitet worden, seither aber unverändert geblieben. Wie aus Tabelle 1 ersichtlich ist, variiert die Anspruchsdauer seit Juli 1987 von 6 Monaten für Arbeitslose unter 42 Jahren, die nur die Mindestanwartschaft von 12 Monaten erfüllen, bis 32 Monate für früher langfristig beschäftigte Arbeitslose über 53 Jahren. Im Unterschied zu ALG wird ALH bei Erfüllung bestimmter Kriterien unbefristet gewährt. Anspruch auf "Anschluß"-ALH haben Arbeitslose, die den Anspruch auf ALG voll ausgeschöpft haben und weder selbst noch durch ihre nächsten Familienangehörigen über sonstiges Einkommen oder Vermögen verfügen. Arbeitslose, die zwar die letztere Bedingung erfüllen, die Anwartschaft für den Bezug von ALG aber nur zum

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149

Tabelle 1 Änderungen in der Anspruchsdauer auf Arbeitslosengeld in den 1980er Jahren Beitragspflichtig beschäftigte Monate

Jan. 1983Dez. 1984

Jan. 1985Dec.1985

Jan. 1986Juni 1987

seit Juli 1987

12

4

4

4

6

16

4

4

4

8

18

6

6

6

8

20

6

6

6

10

24

8

8

8

12

28

8

8

8

14 (2:42)

30

10

10

10

14 (2:42)

32

10

10

10

16 (2:42) 18 (2:42)

36

12

12

12

40

12

12

12

20 (44)

42

12

14 (2:49)

14 (2:44)

20 (2:44)

44

12

14 (2:49)

14 (2:44)

22 (2:44)

48

12

16 (2:49)

16 (2:44)

24 (2:49)

52

12

16 (2:49)

16 (2:44)

26 (2:49)

54

12

18 (2:49)

18 (2:49)

26 (2:49)

56

12

18 (2:49)

18 (2:49)

28 (2:54)

60

12

18 (2:49)

20 (2:49)

30 (2:54)

64

12

18 (2:49)

20 (2:49)

32 (2:54)

66

12

18 (2:49)

22 (2:54)

32 (2:54)

72

12

18 (2:49)

24 (2:54)

32 (2:54)

Anmerkungen: 1) Die beitragspflichtig beschäftigten Monate beziehen sich auf die jeweilige Referenzperiode. Diese hat für Anspruchsdauern bis zu 12 Monaten bis Juli 1987 3 Jahre, seither 4 Jahre betragen; für Anspruchsdauern von mehr als 12 Monaten beträgt die Referenzperiode 7 Jahre. 2) Die Altersgruppen, auf die sich die verschiedenen Änderungen der Anspruchsdauer beziehen, sind in Klammern gesetzt. Quelle: Hunt (1995), zusammengestellt aus dem Bundesgesetzblatt, verschiedene Jahrgänge.

Teil erfüllen, können "originäre" ALH beantragen. Dies setzt eine beitragspflichtige Beschäftigung von mindestens 5 Monaten innerhalb der letzten 3 bzw. 4 Jahre (seit Juli 1987) oder in beitragsäquivalenten Tätigkeiten voraus. Zu letzteren zählen auch sozialversicherungsfreie Beschäftigungszeiten als Beamter. Falls diese Voraussetzungen erfüllt sind, wird ALH vorerst befristet auf ein Jahr gewährt. Übersteigt das Haushaltsvermögen ein bestimmtes Niveau, ist der Arbeitslose verpflichtet, zuerst darauf zurückzugreifen, bevor er oder sie ALH beanspruchen

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kann. Bezieher von "Anschluß"-ALH können nach den ersten 12 Monaten eine Verlängerung beantragen. Abgesehen von der Altersgrenze von 65 Jahren besteht keine endgültige Befristung für den Bezug von ALH, falls die erwähnten Kriterien erfüllt werden. Die Entwicklung der Bezieher von ALG oder ALH im Arbeitslosenbestand bzw. -zugang seit Anfang der achtziger Jahre ist aus Abbildung 1 ersichtlich. Der Anteil der Bezieher von ALG (ALH) im Bestand ist durchgängig wesentlich niedriger (höher) als unter den Zugängen in die Arbeitslosigkeit. Dies ergibt sich durch den wesentlich höheren Anteil von Langzeitarbeitslosen im Bestand und der zeitlichen Befristung des ALG-Anspruchs. Die Abbildung zeigt auch, daß nach der Rezession Anfang der achtziger Jahre der Anteil der ALG-Bezieher im Bestand deutlich gesunken und der Anteil der ALH-Bezieher entsprechend gestiegen ist. Dies spiegelt den Übergang eines mit zunehmender Arbeitslosigkeitsdauer steigenden Anteils von Arbeitslosen mit ALG- auf ALH-Bezug wider. Der Anteil der Leistungsbezieher insgesamt hat sich in den achtziger Jahren kaum verändert und ist erst in der Hochkonjunkturphase Anfang der achtziger Jahre leicht angestiegen. Bei den Zugängen ist die auf der Basis der Amtlichen Statistik berechnete Quote der ALGBezieher in den achtziger Jahren weitgehend konstant verlaufen, zwischen 1989 und 1990 stark gesunken und anschließend auf diesem niedrigen Niveau verblieben. 8 Die ALH-Leistungsbezieherquoten im Bestand und im Zugang sind nicht direkt vergleichbar, da sich letztere naturgemäß nur auf Neubewilligungen beziehen, im Bestand aber auch Wiederbewilligungen enthalten sind. Bis 1994 hat das ALG für einen Arbeitslosen ohne Kinder (mit mindestens einem Kind) 63 (68) Prozent des früheren Nettoerwerbseinkommens bis zur Beitragsgrenze der Arbeitslosenversicherung betragen. Die entsprechende Einkommensersatzquote für Bezieher von ALH hatte bis dahin 56 (58) Prozent betragen. Seit 1994 beträgt die Einkommensersatzquote für Bezieher von ALG 60 (67), für ALH-Bezieher 53 (57) Prozent. Seither wird die Bemessungsgrundlage der Arbeitslosenhilfe jeweils nach Ablauf eines Jahres nach der Entstehung des ALH-Anspruchs um einen Anpassungsfaktor von 0,03 reduziert, wobei allerdings die ALH 50% des durchschnittlichen Arbeitsentgelts nicht unterschreiten darf. Außerdem führt diese Anpassung faktisch nur dann zu einer 8 In der angegebenen Quelle findet sich kein Hinweis auf einen geänderten Erfassungsmodus als Erklärung für diesen auffälligen Rückgang der ALG-Leistungsbezieherquote.

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Effizienz der deutschen Arbeitslosenversicherung a) Im Arbellaloaenbeatand 100,00 90,00 80,00

1

70,00

I

80,00

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50,00

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40,00 30,00 20,00 10,00 0,00 +--+---+---+---+---+---+--+--+-_-____lf---I---+_-+---+-----i 1~ 1~ 1~ 1~ ~ 1~ 1_ 1~ 1_ ~ ~ 1~ 1m 1m 1~ 1_ Jahr

b) bal den Zugingan In die ArbaItaloalgkeit 100,0 90,0 80,0

1 o!

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