Parlamentarische Finanzkontrolle in den Bundesländern,: dargestellt am Beispiel Baden-Württembergs [1 ed.] 9783428452125, 9783428052127

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 429

Parlamentarische Finanzkontrolle in den Bundesländern Dargestellt am Beispiel Baden-Württembergs

Von

Joachim Welz

Duncker & Humblot · Berlin

J O A C H I M WELZ Parlamentarische Finanzkontrolle i n den Bundesländern

Schriften zum ö f f e n t l i c h e n Band 429

Recht

Parlamentarische Finanzkontrolle in den Bundesländern dargestellt am Beispiel Baden-Württembergs

Von D r . Joachim Welz

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Alle Rechte vorbehalten © 1982 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1982 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH., Berlin 61 Printed in GermanyISBN 3 428 05212 9

Inhaltsübersicht A b kürzungsVerzeichnis

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A. Gegenstände, Methoden und Plan der Arbeit

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I. Die Bedeutung der parlamentarischen Finanzkontrolle i n den Bundesländern 1. Die Rolle von Staatsfinanzen u n d öffentlichen Haushalten . . 2. Die Wechselbeziehung zwischen Finanzkontrolle u n d Stellung der Parlamente 3. Die Bedeutung der Länder i n der öffentlichen Finanzwirtschaft 4. Besondere Rahmenbedingungen f ü r die parlamentarische F i nanzkontrolle i n Baden-Württemberg I I . Ziele der Untersuchung u n d Methodenprobleme 1. Plan der A r b e i t , 2. Beteiligte Disziplinen 3. Eigengesetzlichkeiten des politischen Bereiches f ü r eine w i s senschaftliche Untersuchung 4. Quellen u n d H i l f s m i t t e l

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B. Rahmenbedingungen für die Haushaltsfunktionen von Exekutive und Legislative

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I. Theoretische Grundlagen 1. Grundbegriffe des öffentlichen Finanzwesens a) Finanz- u n d Haushalts Wirtschaft b) Parlamentarische Finanzkontrolle 2. Normative Grundlagen a) Veränderungen durch die Haushaltsreform b) F ü r die Länder verbindliches Bundesrecht c) Baden-württembergisches Finanzrecht 3. Der Haushaltsplan a) Haushaltsfunktionen b) Gestaltung c) Haushaltsgrundsätze d) Rechtsnatur des Haushaltsplanes u n d deren A u s w i r k u n g e n aa) Der Theorienstreit bb) Das Fehlen materieller Gesetzeswirkung cc) Rechtsfolgen f ü r den Untersuchungsgegenstand 4. Das klassische Modell der Finanzverfassung , a) Exekutive u n d Legislative i m Budget-Kreislauf aa) Aufstellung des Entwurfes bb) Feststellung des Haushaltsplanes cc) Vollzug des Haushaltsplanes dd) Finanzkontrolle i m engeren Sinne; Entlastung b) Der Budget-Kreislauf aa) Zeitliche Abfolge i n Baden-Württemberg bb) Das Wechselspiel v o n Legislative u n d E x e k u t i v e

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Inhaltsübersicht I I . Veränderung der Rahmenbedingungen i n der modernen Finanzpolitik 60 1. Formale Schwächen der Haushaltspläne 60 a) Unvollständigkeit 60 b) Unübersichtlichkeit 61 c) Vollzugsorientierte Systematik 62 2. Bindungen des Haushaltsplanes durch außerbudgetäre F a k toren 62 a) Übersicht über die Bindungen 62 b) Politische Verflechtungen 63 aa) Europäische Gemeinschaften 63 bb) Die Rolle des Bundes i m kooperativen Föderalismus . . 63 cc) „ D r i t t e Ebene" der Länderkooperation 70 dd) A u s w i r k u n g e n des kooperativen Föderalismus auf die Stellung der Länderparlamente 71 ee) Verhältnis Länder — Gemeinden 71 c) Gebundene u n d freie M i t t e l i n den Länderhaushalten 72 aa) Kostenintensive Länderzuständigkeiten 72 bb) Der freie Restbetrag 74 d) Planung 75 aa) Zweck u n d A r t e n 75 bb) Beeinträchtigung des Budgetrechtes 76 e) A u s w i r k u n g der fehlenden Spielräume auf die Bedeutung des Haushaltsplanes u n d die Stellung der Legislative 78 3. Schwindende B i n d u n g s w i r k u n g der Haushaltspläne durch zunehmende Unbestimmtheit 79 a) Verspätetes I n k r a f t t r e t e n 79 b) Ungewißheiten bei der Aufstellung 80 c) Veränderungen während der Haushaltsperiode 80 d) Vollzugselastizität 81 aa) N o r m a t i v geregelte Spielräume 81 bb) Umgehungsmöglichkeiten 84 cc) Konjunkturpolitisches I n s t r u m e n t a r i u m 85 dd) Aushöhlung des Budgetrechtes durch die Vollzugselastizität 86 e) (Fakultative) zweijährige Haushaltsperiode 86 f) A u s w i r k u n g e n der Unbestimmtheit 88 4. Βedeutungsverlust von Haushaltsplan u n d parlamentarischem Budgetrecht als Folge der veränderten Rahmenbedingungen . . 88 a) M o t i v e u n d W i r k u n g e n der Haushaltsreform 88 aa) Formale Verbesserungen 89 bb) Stellung des Parlamentes 89 b) Abweichung v o m klassischen Modell 90

C. Die Finanzkontrolle in den klassischen parlamentarischen Domänen 91 I. Parlamentarische Beratung u n d Feststellung des Haushaltsplanes 91 1. Die Beratung des Haushaltsplanes i m Plenum 91 a) Vorbereitung u n d erste Beratung 92 b) Zwischen erster u n d zweiter Beratung 93 c) Zweite Beratung 95 d) D r i t t e Beratung 96 e) Bedeutung der Plenarberatung 97 2. Die Beratung des Haushaltsplanes i m Finanzausschuß 98 a) A b l a u f der Beratungen , 98 aa) Zeitplan u n d Schwerpunkte 98 bb) Behandlungsweise 100 cc) Restriktive Beteiligung der Fachausschüsse 101

Inhaltsübersicht b) Beratung ausgewählter Einzeletats aa) Einzelplan 01 (Landtag) bb) Einzelplan 02 (Staatsministerium) cc) Einzelplan 04/14 (Kultusministerium) dd) Staatshaushaltsgesetz c) Die F u n k t i o n des Finanzausschusses bei der Haushaltsberatung aa) Schwächen u n d Stärken der Behandlungsweise bb) Verfahrensgestaltung, Spar- u n d K o n t r o l l f u n k t i o n 3. Der parlamentarische Einfluß bei der Haushaltsberatung a) V o n der Exekutive initiierte Änderungen aa) Veränderungen der finanzpolitischen Lage während der Haushaltsberatung , bb) Einbau i n den E n t w u r f des Haushaltsplanes b) V o m Parlament initiierte Änderungen aa) A r t u n d Ausmaß der Veränderungen bb) Politische Bedeutung der Veränderungen cc) Die Rolle der Fraktionen , 4. Bedeutung des Budgetrechtes i m gegenwärtigen Länderparlamentarismus a) Abweichungen v o m klassischen Modell b) Grenzen des parlamentarischen Einflusses c) Funktionswandel des Budgetrechtes i n Publizitätswirkung und Kontrolle I I . Finanzkontrolle i. e. S.; Entlastung 1. Prüfung u n d K o n t r o l l e i n der V e r w a l t u n g 2. Die Bedeutung des Landesrechnungshofes für die parlamentarische Finanzkontrolle a) Aufgaben u n d Rechtsgrundlagen b) Die Prüfungsarbeit des Rechnungshofes aa) Prüfungsbereich bb) I n h a l t der Prüfung c) Beratungstätigkeit , d) Berichterstattung u n d Öffentlichkeitsarbeit e) Bewertung aa) Der Rechnungshof als Basis der parlamentarischen F i nanzkontrolle bb) Grenzen u n d Mängel der Rechnungshofprüfung cc) Reformbestrebungen 3. Das parlamentarische E n t i as tungs verfahr en a) Die Gegenstände i m einzelnen aa) Prüfung des Landesschuldbuches bb) Prüfung der Rechnung u n d Entlastung des Rechnungshofes cc) Behandlung der Ausgabereste dd) Genehmigung der Haushaltsüberschreitungen ee) Prüfung der Haushaltsrechnung; Beratung der Rechnungshof-Denkschrift ff) Prüfung geheimer Angelegenheiten gg) Entlastung hh) Sonstige Berichte des Rechnungshofes ii) Nachkontrolle kk) Sonstige Formen der parlamentarischen Finanzkontrolle i m engeren Sinne b) Das parlamentarische Kontrollverfahren . . 4. Stellung u n d A r b e i t des Rechnungsprüfungsausschusses . . . >,

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Inhaltsübersicht

5.

6.

7. 8.

a) Überblick aa) Geschichte bb) Status u n d Aufgaben als selbständiger Fachausschuß . . cc) Der (frühere) Status als Unterausschuß b) Ausstattung aa) Mitgliederzahl, Vertretung bb) Vorsitz cc) Büro, V e r w a l t u n g c) Die Tätigkeiten des Rechnungsprüfungsausschusses aa) Sitzungszahlen, Zeitplan bb) Tätigkeiten, Schwerpunkte d) Arbeitsweise aa) Teilnahme an den Sitzungen bb) Das Berichterstatter-System cc) Die Beratungen i m einzelnen dd) Informatignsquellen ee) Stil von Debatten u n d Beschlüssen; Abstimmungen . . . ff) Ergebnisse u n d Βeschlußformein gg) Ausschußanträge, Berichte e) Bewertung der Arbeit des Rechnungsprüfungsausschusses aa) Prüfungsmaßstäbe bb) Stellung zwischen Rechnungshof u n d V e r w a l t u n g cc) Die unvollständige Abdeckung der Prüfungsebenen i n Tätigkeiten u n d Selbstverständnis dd) Differenzierendes Gesamturteil nach, Aufgabe u n d E r wartung Rechnungsprüfung i m Finanzausschuß a) Die Gegenstände u n d ihre Behandlung b) Beratung der Rechnungshof-Denkschrift aa) Gang der Beratung bb) Änderungen c) Geringer Stellenwert der Rechnungsprüfung d) Berichte u n d Ausschuß anträge Die Rechnungsprüfung i m Plenum a) Gegenstände b) Die Behandlung aa) Stellung auf der Tagesordnung; Umfang bb) Verlauf der Debatten cc) Beschlußformeln c) Nachkontrolle d) Bewertung Untersuchungsausschuß Finanzgebaren der Universitäten W i r k u n g der parlamentarischen Finanzkontrolle i. e. S a) Probleme der Erfolgsbewertung b) W i r k u n g der Rechnungsprüfung an ausgewählten K o m plexen aa) Kontrollbereich bb) Geschäftsordnungsfragen cc) Baumängel dd) Organisations- u n d Wirtschaftlichkeitsprüfung ee) Regreßmaßnahmen ff) Universitätsbereich c) Gesamtbewertung aa) Die Grenzen der parlamentarischen Finanzkontrolle i. e. S. nach Ansatz u n d Selbstverständnis bb) Die Schwächen der parlamentarischen Finanzkontrolle i.e. S cc) Reformüberlegungen

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Inhaltsübersicht D. Neue Kontrollformen in den Domänen der Exekutive I. Einwirkungsmöglichkeiten bei der Aufstellung planentwurfes

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I I . Beteiligung der Legislative am Haushaltsvollzug 1. Haushaltsanpassung i n Gesetzgebungsverfahren a) Der Nachtragshaushalt als Bindeglied zwischen Feststell u n g u n d Vollzug aa) Verfahren u n d Bedeutung bb) Abgrenzung zu über- u n d außerplanmäßigen Ausgaben cc) Die baden-württembergische Praxis b) Haushaltsanpassungsgesetze 2. Entstehung sonstiger parlamentarischer M i t w i r k u n g s f o r m e n . . 3. M i t w i r k u n g aufgrund der Landeshaushaltsordnung a) Information über Veränderungen der Haushaltslage, § 10 Abs. 2 L H O b) Über- u n d außerplanmäßige Ausgaben, § 37 Abs. 4 L H O . . aa) Rechtsgrundlagen für die parlamentarische Beteiligung bb) Erledigung durch den Finanzausschuß cc) Fallgruppen; atypische vorherige M i t w i r k u n g dd) Haushaltsüberschreitungen als Instrument zur Neubewilligung c) Konjunkturpolitisch bedingte Maßnahmen, § 42 L H O d) Grundstücksveräußerungen, § 64 Abs. 2 L H O e) Veräußerung von Unternehmen(santeilen), § 65 Abs. 5 L H O 4. M i t w i r k u n g aufgrund der jährlichen Haushaltsgesetze a) Übersicht b) Regelung für über- u n d außerplanmäßige Ausgaben c) Ausgabereste d) Finanzhilfen aa) A r t e n bb) Bedeutung cc) Behandlung i m Finanzausschuß e) Konkretisierung v o n Sperren f) Kürzung bei Fehlbeträgen g) Verfügungen über Planstellen 5. M i t w i r k u n g aufgrund des Haushaltsplanes (qualifizierte Sperrvermerke) a) Übersicht b) Zuständigkeit des Finanzausschusses c) Verfahren, Motive u n d Bedeutung der qualifizierten Sperrvermerke 6. M i t w i r k u n g aufgrund Parlamentsbeschluß a) M i t w i r k u n g bei der Besetzung v o n Planstellen b) Beschlüsse auf Abgabe v o n Berichten 7. Beteiligung aufgrund parlamentarischer Übung; sonstige Beteiligungen a) Erweiterung v o n i n der Landeshaushaltsordnung geregelten Tatbeständen aa) Übersicht bb) Über- u n d außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen cc) Grundstückskauf dd) Sonstige Verfügungen über Unternehmen ee) Verfügungen über Lehrstühle

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Inhaltsübersicht ff) Sonstige konjunkturpolitische Maßnahmen b) Sonstige Fallgruppen parlamentarischer M i t w i r k u n g aa) Dringlichkeitslisten bei Bauvorhaben bb) Aufstellung v o n Richtlinien c) Einzelfälle als Beispiel für das M i t w i r k u n g s s p e k t r u m d) (Freiwillige) Information u n d Konsultation durch die Exekutive aa) Institutionalisierte Information bei wiederkehrenden Ereignissen bb) Information u n d Konsultation i n Einzelfällen cc) Bedeutung der Informationspraxis 8. Parlamentarische Vollzugsinitiativen 9. Ausmaß u n d Bedeutung der parlamentarischen Vollzugsmitwirkung a) Systematisierung b) Bedeutung der parlamentarischen V o l l z u g s m i t w i r k u n g aa) Der Finanzausschuß als Instrument bb) Grenzen der parlamentarischen V o l l z u g s m i t w i r k u n g . . I I I . Rechtliche Beurteilung der parlamentarischen V o l l z u g s m i t w i r kung 1. Parlamentarische V o l l z u g s m i t w i r k u n g u n d Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplanes 2. Parlamentarische V o l l z u g s m i t w i r k u n g u n d der Vorrang des Gesetzes beim Haushaltsplan (Formzwang) 3. Parlamentarische V o l l z u g s m i t w i r k u n g u n d Gewaltenteilungsgrundsatz a) Richtlinienkompetenz, Ministerverantwortlichkeit b) Der Gewaltenteilungsgrundsatz als sedes materiaes aa) Definition der traditionellen Lehre bb) V o n der Gewaltentrennung zur Gewaltenvermengung cc) Neuverständnis der Gewaltenteilung dd) K r i t e r i e n für die Verletzung des Gewaltenteilungsgrundsatzes c) Vereinbarkeit der parlamentarischen V o l l z u g s m i t w i r k u n g m i t dem Gewaltenteilungsgrundsatz aa) Interpretationsspielräume der Finanzverfassung bb) H a l t u n g der Exekutive cc) V o l l z u g s m i t w i r k u n g als Ausdruck der parlamentarischen K o n t r o l l f u n k t i o n dd) Erforderlichkeit u n d Zweckmäßigkeit 4. Wechselbeziehung v o n M i t w i r k u n g s a r t e n u n d Beurteilungsmaßstäben 5. Beurteilung der Rechtmäßigkeit der einzelnen Fallgruppen . . a) Nachträgliche Information u n d K o n t r o l l e b) Vorherige M i t w i r k u n g aa) Information und Kenntnisnahme bb) Typische qualifizierte Sperrvermerke cc) M i t w i r k u n g bei der Besetzung von Planstellen dd) § 42 Abs. 1 L H O ; qualifiziert gesperrte Leertitel ee) Die gesetzlichen M i t w i r k u n g s f ä l l e ff) Atypische über- u n d außerplanmäßige Ausgaben c) Vollzugsermächtigungen durch Haushaltsgesetz aa) Finanzhilfen, Richtlinien bb) Konkretisierung von Sperren cc) Anpassung an höherrangige Rechtsnormen dd) Umschichtungen

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Inhaltsübersicht d) Getarnte Neubewilligungen e) Quantitative Bewertung der V o l l z u g s m i t w i r k u n g

278 280

I V . Die Rolle des Parlamentes i m Budget-Kreislauf u n d deren Bedeutung für die Finanzpolitik 281 Έ. Die außerbudgetäre Finanzkontrolle des Landtages

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I. Parlamentarische Finanzkontrolle bei Gesetzen 1. Bei der Gesetzgebung a) Theoretische Voraussetzungen aa) Die A u s w i r k u n g der Gesetze auf die Staatsfinanzen . . bb) Stellung von Regierung u n d Parlament bei der Gesetzgebung cc) Information des Parlamentes b) Praktischer Einfluß des Parlamentes aa) Übersicht bb) Einschaltung des Finanzausschusses cc) Beurteilung des parlamentarischen Einflusses 2. M i t w i r k u n g beim Gesetzesvollzug

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I I . Finanzkontrolle bei Verträgen m i t Bund, Ländern u n d Gemeinden 1. Staatsverträge a) Theoretische Voraussetzungen b) Parlamentarische Behandlung 2. Sonstige Verträge a) Verwaltungsabkommen u n d deren Behandlung b) Finanzwirksame Verträge außerhalb § 10 Abs. 4 L H O 3. Bewertung u n d Stand der Reformbestrebungen

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I I I . Die Rolle des Landtages bei der Planung 1. Einfluß des Parlamentes auf die Finanzplanung a) Beratung des Finanzplanes b) Subventionsbericht 2. Die Rolle des Landtages bei der Landesplanung 3. Die Beteiligung des Landtages bei der Rahmenplanung nach A r t . 91 a G G 4. Überlegungen zur stärkeren Beteiligung des Parlamentes an der Planung

283 283 283 283

293 293 293 295 296 298 300

I V . Teilhabe des Landtages an den Entscheidungen des Bundesrates 301 V. Finanzkontrolle durch sonstige K o n t r o l l - u n d Informationsmittel 304 1. Anträge, schlichte Parlamentsbeschlüsse 304 a) A r t e n u n d Rechtsgrundlagen 304 b) Rechtswirkungen 305 c) Parlamentarische Behandlung 306 d) Beratung i m Finanzausschuß 307 e) W i r k u n g 309 2. Anfragen 311 3. Petitionen 312 4. Berichte, Gutachten, Eigeninformation 313 F. Die Macht- und Einfluß Verhältnisse in der Finanzpolitik

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I. Krise der parlamentarischen Finanzkontrolle u n d ihre Ursachen 317 1. Das Verhältnis Parlament — Regierung 317

Inhaltsübersicht 2. Strukturelle Ursachen für die Unterlegenheit des Parlamentes 318 a) Strukturelle Schwäche 318 b) Mängel i m Arbeitsstil 319 I I . Die „kleine" Parlamentsreform i n Baden-Württemberg 1. Die Maßnahmen i m einzelnen 2. Grenzen der Wirksamkeit 3. Ansätze zu strukturellen Verbesserungen a) Der Parlamentarische Beratungsdienst b) Die Stärkung der Ausschüsse I I I . Die Rolle des Finanzausschusses i n der parlamentarischen F i nanzkontrolle 1. Rahmenbedingungen a) Name, Wurzeln u n d Status b) Rechtsgrundlagen c) Größe, Mitgliederwechsel, Unterausschüsse d) Sitzungszahlen 2. Mitgliederstruktur a) Innerfraktionelles Auswahlverfahren b) Die Soziologie des Finanzausschusses u n d die personellen Auswahlkriterien aa) Persönliche Daten der Mitglieder v o n Finanz- u n d K u l turpolitischem Ausschuß i m Vergleich bb) Die Finanzausschußmitglieder i n der politischen H i e r archie cc) A u s w a h l k r i t e r i e n 3. Der Finanzausschußvorsitzende a) A u s w a h l u n d Persönlichkeit b) Stellung c) Vertretung 4. Arbeitsweise a) Rechtsgrundlagen für das Verfahren b) Technischer Apparat c) Sitzungsteilnahme aa) Abgeordnete bb) Minister u n d Beamte d) Formaler A b l a u f der Sitzungen e) Vertrauliche u n d geheime Beratungsgegenstände f) Rückfluß Ausschuß — Plenum aa) Ausschußanträge bb) Sitzungsberichte, Protokolle g) Öffentlichkeitsarbeit u n d Presseberichterstattung 5. Der Willensbildungsprozeß i m Finanzausschuß a) Sachkunde u n d Stellung der Mitglieder b) Informationsquellen aa) Beschaffung v o n Materialien bb) Hearings c) Das Berichterstatter-System aa) Berichterstatter für Einzelangelegenheiten bb) Die „großen" Berichterstatter für den Haushaltsplan . . cc) Bedeutung des Berichterstatter-Systems d) Unter „organe" aa) Unter (ad hoc) Kommissionen bb) Unterausschüsse e) Kooperation m i t anderen Fachausschüssen

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Inhaltsübersicht f) Die Exekutiv-Vertreter i n den Sitzungen aa) Minister L bb) Beamte cc) Rechnungshofmitglieder g) Fraktionen u n d Fraktionsverhalten h) Stellung u n d Möglichkeiten der Einzelmitglieder i) Fremdbeeinflussung des Willensbildungsprozesses aa) (Äußere) Lobby bb) Innere Lobby cc) Unterirdische I n i t i a t i v e n dd) Grenzen der Fremdeinflüsse auf den Finanzausschuß . . 6. Die Tätigkeiten des Finanzausschusses a) Übersicht b) Auswertung aa) Faktische Allzuständigkeit auf finanzpolitischem Gebiet bb) Ausschluß der Selbstbefassung 7. Rechtliche Beurteilung der Funktionserweiterung des Finanzausschusses a) Die Delegationsproblematik als sedes materiae b) Die Zulässigkeitskriterien für Delegationen i m Verfassungsrecht c) Ausschußrechte i n Verfassung u n d Geschäftsordnung d) Repräsentationsgrundsatz u n d Ausschuß delegation e) Vergleicharkeit v o n Plenum u n d Ausschüssen f) Haushaltsordnung u n d Ausschuß delegation g) Die Ausschußdelegation als parlamentarische Funktionserweiterung h) Ausschußdelegation als integrierter Bestandteil des A r beitsparlamentes i) Grenzen der Ausschuß delegation aa) Die Delegationsverbote der Verfassung bb) Allgemeiner Plenarvorbehalt, Abgrenzungskriterien u n d Subsumtionsmatrix k) Rechtliche Beurteilung der einzelnen Fallgruppen aa) Ausschuß autonomie (eigene Angelegenheiten) bb) Vorbereitung für das Plenum cc) Information u n d nachträgliche Kontrolle dd) (Typische) über- u n d außerplanmäßige Ausgaben ee) Sperrvermerke u n d Leertitel ff) M i t w i r k u n g bei der Besetzung von Planstellen gg) Atypische über- u n d außerplanmäßige Ausgaben hh) Finanzhilfen ii) Konkretisierung v o n Sperren k k ) Beteiligung^ bei Richtlinien u n d Verteilungsschlüsseln 11) Freie Neubewilligungen 1) Quantitative Bewertung der Delegation auf den Finanzausschuß 8. Der Finanzausschuß i n der Finanzverfassungswirklichkeit . . . a) Stellung gegenüber der Regierung b) Stellung gegenüber dem Plenum c) Grenzen u n d Bedeutung des Finanzausschusses für die parlamentarische Finanzkontrolle d) Reformüberlegungen aa) Status des Finanzausschusses de lege ferenda bb) Praktische Reformen e) Der Finanzausschuß als Beispiel für die Rolle der Ausschüsse i m Arbeitsparlament

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Inhaltsübersicht I V . Die Grenzen von Arbeitsparlament u n d Reformmaßnahmen V. Metanormative S t r u k t u r des finanzpolitischen Willensbildungsprozesses 1. Parlamentarische Faktoren a) Der Einfluß v o n Einzelpersönlichkeiten b) Eigengesetzlichkeiten des k o l l e k t i v e n Entscheidungsprozesses c) Die Rolle der Fraktionen aa) Verhältnis Regierung — Mehrheitsfraktion bb) Die Stellung der Opposition cc) Die (finanzpolitischen) Fraktionsarbeitskreise dd) Innere Lobby ee) Sonstige Koordinations- u n d Entscheidungsgremien, Spitzengespräche 2. Außerparlamentarische Einflüsse a) Einflußträger aa) Sachverständige, Beiräte, Kommissionen bb) Parteien cc) Verbände u n d organisierte gesellschaftlich relevante Gruppen; B u n d der Steuerzahler dd) Presse u n d Öffentlichkeit b) Die ausgabentreibende W i r k u n g außerparlamentarischer Faktoren

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V I . Die Krise der parlamentarischen Finanzkontrolle als T e i l einer allgemeinen Krise der Staatsfinanzen 436 G. Zusammenfassung der Thesen der Arbeit

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Anhang Kurzprotokolle der geführten Interviews I. Allgemeines I I . Die 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11.

Interviews i m einzelnen Barthold Bühringer Götz Hahn Jandl/Kilian Klenk Krause Lehmberg Morlock Schmitt Welten

Literaturverzeichnis

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Abkürzungsverzeichnis 1 Abg. AFV Bad. Ztg. BE BRat brem BRH BT BW, b w Drs EP1. FDP/DVP

= = = = = = = = = = = =

FinA FinMin FM HA Hdbg. Tageblatt Heilbr. St. hess HG HP1 I. . . . IM JM Kap. KM KultA LaReg LHO

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1

Abgeordneter allgemeine Finanzverwaltung Badische Zeitung Berichterstatter Bundesrat bremisch Bundesrechnungshof Bundestag Baden-Württemberg, baden-württembergisch Drucksache 2 Einzelplan (des Staatshaushaltsplanes) Freie Demokratische Partei/Demokratische Volkspartei Finanzausschuß 3 Finanzminister Finanzministerium Haushaltsausschuß des Bundestages Heidelberger Tageblatt Heilbronner Stimme hessisch Haushaltsgesetz (allgemein) Haushaltsplan (allgemein) Interview mit . . . Innenministerium Justizministerium (Haushalts)Kapitel Kultusministerium Kulturpolitischer Ausschuß 3 Landesregierung Landeshaushaltsordnung

N u r isoweit nicht allgemein gebräuchlich; Gesetze, Einrichtungen, F u n k tionsbezeichnungen u. ä. ohne einen die Gebietskörperschaft bezeichnenden Zusatz beziehen sich auf Baden-Württemberg. 2 Amtliche Bezeichnung i n Baden-Württemberg bis einschließlich V. Wahlperiode „Beilage" (Schreibweise V — . . . ) ; danach „Drucksache" (Schreibweise 6 / . . . ) . 8 Amtliche Bezeichnung wechselnd oder von der Kurzbezeichnung abweichend.

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Abkürzungsverzeichnis

LM LT L T Präs LV M i n Präs MKS MWK NRW, n r w Pari., pari. Preuß. A L R

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= =

4

Landwirtschaftsministerium 3 Landtag Landtagspräsident Landesverfassung Ministerpräsident M i n i s t e r i u m f ü r K u l t u s u n d Sport 4 M i n i s t e r i u m für Wissenschaft u n d K u n s t 4 Nordrhein-Westfalen, nordrhein-westfälisch Parlament, parlamentarisch Allgemeines Landrecht für die Preußischen Staaten v. 1. J u n i 1794 (Kurz)Protokolle der Ausschußsitzungen; stenographische Berichte der Plenarsitzungen Rechnungshof Denkschrift zur Landeshaushaltsrechnung für das Haushaltsjahr 1 9 . . Rhein-Neckar-Zeitung Rechnungsprüfungsausschuß Sitzung Sozialministerium 3 Staatsanzeiger Stuttgarter Nachrichten Stuttgarter Zeitung Staatshaushaltsgesetz Staatshaushaltsplan Staatsministerium Stellvertreter, stellvertretend Südwest-Presse, U l m (Haushalts) T i t e l (Haushalts) Titelgruppe Tagesordnung Tagesordnungspunkt Unterausschuß Vorsitzender Allgemeine Verwaltungsvorschriften zur Landeshaushaltsordnung Wirtschaftsministerium 3 Wahlperiode

1978 aus der Teilung des Kultusministeriums hervorgegangen.

Α. Gegenstände, Methoden und Plan der Arbeit „ G i b t doch die Beschaffenheit der Gerichte u n d der Heere die genaueste Einsicht i n die Beschaffenheit irgendeines Reiches. Die Finanzen selbst, deren Einfluß m a n f ü r so w i c h t i g hält, kommen v i e l weniger i n Betracht: denn w e n n es d e m Ganzen fehlt, so d a r f m a n dem Einzelnen n u r abnehmen, u n d so ist der Staat i m m e r noch reich genug 1 ." „ W e r die Finanzen beherrscht, beherrscht auch die Politik2."

I . D i e Bedeutung der parlamentarischen Finanzkontrolle i n den Bundesländern 1. Die RoUe von Staatsfinanzen und öffentlichen Haushalten D i e z i t i e r t e n Ä u ß e r u n g e n m a c h e n d e u t l i c h , w e l c h e E n t w i c k l u n g die ö f f e n t l i c h e n F i n a n z e n b i s z u r h e u t i g e n Z e i t g e n o m m e n haben. Sie e n t w i c k e l t e n sich z u e i n e r D i m e n s i o n , d i e f r ü h e r e n G e n e r a t i o n e n u n v o r s t e l l b a r gewesen w ä r e : Das Wachstum der öffentlichen Haushalte E t a t s i n a u s g e w ä h l t e n J a h r e n i n R M b z w . D M (gerundet)

Reich bzw. B u n d (ohne Sonderrechnungen) 1874

332 000 0008

1911

1 884 000 0004

1972

110 680 000 0005

1980

215 300 000 000e

1 J. W. v. Goethe, Dichtung u n d Wahrheit, D r i t t e r Teil, 12. Buch, Hrsg. W. Kühne, B e r l i n 1946, S. 511. 2 Filbinger, Finanzplanung i n Baden-Württemberg, S. 141. 3 Hirsch, Haushaltsplanung, S. 165. 4 K o r f f , Haushaltspolitik, S.20. 5 Finanzbericht 1977, S. 29. 6 Regierungsentwurf; Der Fischer Weltalmanach 1980, S. 123/124.

2 Welz

18

Α . Gegenstände, Methoden u n d Plan der A r b e i t Baden-Württemberg bzw. Vorläufer 7

1928 19509 1953 1968 1980

502 000 0008 1436 000 000 10 2 300 000 000 11 8 352 000 000 12 30 200 000 000 18

Summe aller öffentlichen Haushalte i n der Bundesrepublik Deutschland 1977

insgesamt (einschl. Sozialversicherung) 566 700 000 000 14

Gebietskörperschaften u n d Sonderrechnungen 397 190 000 000 15

Wirtschaftswachstum und Inflationsraten reichen zur Erklärung dieser Entwicklung nicht aus. Vielmehr hat sich der Staat mit dem Wandel vom „Nachtwächterstaat" m i t bloßer Hoheitsverwaltung zum modernen Sozialstaat (Verwaltungs-, Leistungs- und Vorsorgestaat) m i t dem Schwerpunkt auf der Leistungsverwaltung ständig neue Aufgaben erschlossen. K a m der Reichstag 1910 nodi m i t 22 Reichsgesetzen aus, wurden 1960 112 Bundesgesetze rechtskräftig; von Herbst 1969 bis Januar 1978 waren es 889 Bundesgesetze und 3550 Rechtsverordnungen; umfaßte das Reichsgesetzblatt 1875 noch 391 Seiten, war das BuGesBl 1975 (Teil I und II) rund 5600 Seiten und 6 Anlagen stark, auch das GesBl von BW vergrößerte sich von 196 Seiten 1960 auf 716 Seiten 1977 16 . Hierdurch vollzieht sich auch eine qualitative Veränderung, indem der Anteil der öffentlichen Hand am Bruttosozialprodukt ständig steigt. Begnügte sich der „ S t a a t " 1 7 1913 noch m i t einem Anteil von 15 °/o am 7

Etats von Baden u n d Württemberg. Filbinger, Finanzplanung i n Baden-Württemberg, S. 136. 9 Etats v o n Baden, Württemberg-Baden u n d Württemberg-Hohenzollern. 10 Filbinger, Finanzplanung i n Baden-Württemberg, S. 136. 11 Abg. Schröder, StAnz 1978, Nr. 98, S. 7. 12 Filbinger, Finanzplanung, S. 136. 13 Regierungsentwurf. 14 Schmölders, Stoppt den Staat, S. 280; ähnlich Strauß, Steuerpolitik, S. 158. 15 Finanzbericht 1979, S. 16. 16 Diese u n d weitere Zahlen i n „Bürgernähe i n der Verwaltung", Bericht der Landesregierung von Baden-Württemberg v. J u n i 1979. 17 Gesamter staatlicher A n t e i l (Gebietskörperschaften, Sonderrechnungen u n d Sozialversicherung); die nachfolgenden Zahlen sind ungefähre Werte, w e i l sich durch die Probleme bei der Erhebung bei den einzelnen Quellen Abweichungen bis zu einigen °/o ergeben. 8

I. Parlamentarische Finanzkontrolle i n den Bundesländern

19

Bruttosozialprodukt 1 8 und waren es i n den Zwanziger- und Fünfziger Jahren rund 30 °/o19, nahm er Ende der Fünfziger- und i n den Sechziger Jahren bereits u m 40 ϋ/ο i n Anspruch 2 0 , um sich i n den Siebziger Jahren auf Ende 40 °/o einzupendeln 21 , wobei i n Zeiten konjunktureller A b schwächung 22 bereits 50 °/o erreicht wurden 2 3 (unter Einrechnung der Staatsbetriebe und der der Wirtschaft auferlegten Verpflichtungen werden bereits Werte bis 76 °/o angegeben) 24 — die Bundesrepublik Deutschland nähert sich also wieder derselben Staatsquote wie auf dem Höhepunkt des Zweiten Weltkrieges 2 5 . Es ist also auch relativ eine enorme Ausweitung der Staatsausgaben i m Gange, als deren Ursache geradezu ein „Gesetz des steigenden Staatsbedarfes" 26 gesehen wird. M i t diesen Zahlen steigt zwangsläufig die Bedeutung der öffentlichen Haushalte: Sie sind der Faktor, der schon von seiner Größe wie kein anderer die Wirtschaft des Gemeinwesens bestimmt. Die ganze Bedeutung der öffentlichen Finanzen läßt sich jedoch erst ermessen, wenn w i r uns klar machen, daß jedes staatliche Handeln Geld kostet. Damit bestimmt die Verteilung der öffentlichen Mittel, was i m Staat verwirklicht w i r d und was nicht. Die Geldverteilung durch den Staat legt also seine politischen Wertentscheidungen und Prioritäten fest 2 7 und bestimmt das staatliche Handeln auch i n der Sache 28 . Die Finanzen sind damit der Kernbereich politischer Macht; wer die Finanzen beherrscht, beherrscht auch die P o l i t i k 2 9 . Längst sind diese Erkenntnisse Allgemeingut geworden, so daß sich die öffentlichen Finanzen laufend des besonderen Interesses nicht nur aller Staatsorgane, Interessenverbände und Steuerzahler erfreuen, sondern auch immer wieder Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen sind. 18

Hirsch, Haushaltsplanung, S. 164. Schmölders, Finanzpolitik, S. 53. 20 Fridrichs, Mehr oder weniger Staat?, S. 86. 21 v . A r n i m , Finanzkontrolle, S. 10; Hirsch, Haushaltsplanung, S. 164. 22 v . A r n i m , Finanzkontrolle, S. 10; Schmölders, Stoppt den Staat, S. 280; Strauß, Steuerpolitik, S. 157. 23 Fridrichs, M e h r oder weniger Staat?, S. 86; Vergleichszahlen f ü r das Nettosozialprodukt zu Faktorkosten Stern, Staatsrecht I I , S. 1076. 24 So das I n s t i t u t der deutschen Wirtschaft, zitiert nach „ D i e W e l t " v. 25. 8. 1981. 25 Schmölders, Stoppt den Staat, S. 281/282. 28 Zuerst A d o l f Wagner, hier zitiert nach Schmölders, Finanzpolitik, S. 173 u n d Klippstein, Finanzkontrolle, S. 109; kritisch Stern, Staatsrecht I I , S. 1076 f. m. w . N. 27 Arg. Mußgnug, Haushaltsplan, S. 242. 28 Mußgnug, Haushaltsplan, S. 243. 29 Filbinger, Finanzplanung i n Baden-Württemberg, S. 141; sinngemäß auch Mußgnug, Haushaltsplan, S. 243. 19

2*

Α . Gegenstände, Methoden u n d Plan der A r b e i t

20

Doch sind gerade i n jüngster Zeit die Probleme der Staatsfinanzen erneut i n eine andere Dimension getreten. I n den letzten Jahren hat in wohl allen vergleichbaren Staaten eine Entwicklung stattgefunden, die allgemein als das Ende der „fetten Jahre" beschrieben w i r d und die die „Wirtschaftswundermentalität" vor allem i n der Bundesrepublik Deutschland i n den Grundfesten erschüttert hat und alle Beteiligten und Verantwortlichen vor eine grundlegend neue Lage stellt. Konnte bisher von ständigem Wachstum und genug Geld ausgegangen werden, so daß finanz- und wirtschaftspolitische Fehlentscheidungen schnell und leicht zu korrigieren waren und neue oder wichtige Aufgaben ohne große Umschichtungen durchgeführt werden konnten, so muß plötzlich gespart, sorgfältig geplant und jede wichtige Ausgabe gegen andere abgewogen werden 3 0 — Probleme, die den Beteiligten größte Schwierigkeiten bereiten und die Instrumente überfordern, so daß „die Struktur der öffentlichen Haushalte aus den Fugen geraten" 3 1 und eine „Krise der Staatsfinanzen" eingetreten ist 3 2 . Gerade diese neue Lage macht es besonders reizvoll, die Finanzpolitik und den beschriebenen Wandel zu untersuchen. Doch muß dieser Komplex eingegrenzt werden. 2. Die Wechselbeziehung zwischen Finanzkontrolle und Stellung der Parlamente

Ebenso wichtig ist ein weiterer Aspekt: Da die Finanzen den Kernbereich politischer Macht darstellen, 1st ihre Beherrschung wesentlich für die Machtverhältnisse i n einem Staat. Deshalb kommt dieser Frage gerade i n der Demokratie eine besondere Bedeutung zu: Denn hier soll das Volk über die Volksvertretung die Herschaft ausüben, wobei letzterer ganz wesentlich die Kontrolle der Exekutive, A r t . 27 Abs. 2 L V , und damit auch von deren Finanzgebaren obliegt. So kommt i m Gewaltenteilungsgrundsatz die zentrale Bedeutung von Verantwortung und Kont r o l l e 3 3 zum Ausdruck; Demokratieprinzip, Gewaltenteilung, Hechtsstaatsprinzip und parlamentarische Finanzkontrolle sind aufs engste und untrennbar miteinander verknüpft 3 4 .

80

Hirsch, Haushaltsplanung, S. 169 ff.; R. Hoffmann, Haushaltsvollzug, S. 6. führlich unten G I . l . 31 Gleichauf, StAnz 1977, Nr. 53, S. 1. 32 T i t e l des Buches v. Groth, K l a u s - M a r t i n , F r a n k f u r t / M a i n 1978; s. ausführlich unten G, 1.1. 33 Scheuner, Verantwortung u n d Kontrolle, S. 379. 34 A l l g . Ans.; z . B . I n s t i t u t FSt, Heft 92, S.61ff.; Klippstein, Finanzkontrolle, S. 127; Leicht, Städte- u n d Gemeindebund 1974, S. 227; S. Tiemann, Staatsrechtliche Stellung, S. 213 ff.

I. Parlamentarische Finanzkontrolle i n den Bundesländern

21

Wenn deshalb die Bedeutung der Aufgabe des Parlamentes bei den Staatsfinanzen auch allgemein anerkannt ist und m i t Begriffen wie „Königsrecht" 3 5 oder „Kernstück der Demokratie" gewürdigt wird, so sieht doch die Praxis wesentlich anders aus. Hier besteht bei Sachkennern ein großes Unbehagen; Beurteilungen wie „die legislative F i nanzkontrolle ist angetan, gerade einen Oppositionspolitiker schamrot werden zu lassen" 36 sind typisch. Hier fällt das Problem der ausufernden Staatsausgaben m i t einer Erscheinung zusammen, die allgemein als „Krise des Parlamentarismus" 3 7 bezeichnet wird. Denn i n dem Maße, i n dem Aufgaben und Macht der Exekutive durch neue Tätigkeitsbereiche und internationale Verpflichtungen ständig zunehmen 38 , wächst das Gefühl, daß die Parlamente diesen Anforderungen nicht mehr gewachsen sind und i n der ständig steigenden F l u t von Aufgaben und Informationen die Übersicht verlieren 3 9 — „die Notwendigkeit zu handeln reicht weiter, als die Möglichkeit zu erkennen" 4 0 . Daß die Parlamente gerade i m Bereich der Finanzen an gewisse Grenzen gestoßen sind, zeigt die Schaffung der A r t i k e l 113 GG bzw. 82 L V , die eine vollständige Umkehrung des klassisch-historischen Parlamentsverständnisses darstellen: die Parlamente sehen ihre Aufgabe nicht mehr darin, die Ausgaben der Regierung zu beschränken, vielmehr muß diese die Ausgabenfreude der Parlamente bremsen 41 . Neben dem ersten Aspekt, gestiegene Bedeutung der öffentlichen Finanzen, ergibt sich somit der zweite Untersuchungsgegenstand: Rolle und Effizienz der Parlamente. 3. Die Bedeutung der Länder in der öffentlichen Finanzwirtschaft

Diese Problemkreise sind auf Bundesebene immer wieder Gegenstand sowohl gründlicher wissenschaftlicher Untersuchung 42 als auch zahlloser politischer Aufsätze und Stellungnahmen gewesen, wohingegen die Bundesländer bisher eindeutig Stiefkinder solcher Analysen waren 4 3 , 35

Späth, Prot L T 7, S. 547; Strauß, Königsrecht. Lenz, Diskussion auf Tagung der Deutschen Vereinigung für Parlamentsfragen, D Ö V 1975, S. 384. 37 Z . B . Pelny, Legislative Finanzkontrolle, S. 15 m. w. N.; Strauß, Königsrecht. 38 Z. B. Pelny, Legislative Finanzkontrolle, S. 11—16. 39 S. Hoffmann, K o n t r o l l e der Regierung, S. 15. 40 K a n t , i n diesem Zusammenhang zitiert bei Schmölders, Finanzpolitik, S. 100. 41 Frenkel, Verwaltungskontrolle, Nr. 250; Schmölders, Das Irrationale, S. 19. 42 Z. B. S. Hoffmann, K o n t r o l l e der Regierung; Lichterfeld, Wandel der Funktionen; Moeser, Haushaltsgewalt; Mußgnug, Haushaltsplan. 43 Friedrich, Landesparlamente, S. 7, 12; Katz, Politische Verwaltungsführung, S. 13; etwas enger auch Hirsch, Haushaltsplanung S. 180. 36

22

Α . Gegenstände, Methoden u n d Plan der A r b e i t

so daß praktisch keine speziellen Untersuchungen des Länderfinanzwesens und seiner parlamentarischen Kontrolle existieren. Ein Bedarf hierfür besteht jedoch aus mehreren Gründen: Zunächst ist die Bedeutung des Föderalismus i n der Bundesrepublik als wichtiger Faktor der Gewaltenteilung 4 4 auch i m Finanzwesen offenkundig 4 5 . Zweitens w i r d gegenüber der Stellung des Bundes als angeblich „eigentlichem Träger" der Haushaltspolitik 4 6 oft die Rolle der anderen Haushaltssubjekte wie Länder, Gemeinden und sonstige öffentliche Institutionen und Parafisci 4 7 unterschätzt, die gleichfalls Wirtschaft und Finanzen und damit die Politik i n ganz erheblichem Maße beeinflussen 48 . Dies gilt besonders für die Bundesländer, deren Anteil an den öffentlichen M i t t e l n auf Kosten des Bundes tendenziell steigt. Die Haushalte der Gebietskörperschaften in der Bundesrepublik Deutschland 40 1959

1964

1970

1974

1978

M r d . D M Vo M r d . D M % M r d . D M % Mrd. D M Vo Mrd. D M % Bund Länder Gemeinden

37,7 28,9 18,3

42 36 22

57,6 41 49,2 35 34,1 24

87,3 77,5 55,5

39,5 35 25,5

133,26 36,7 189,0 134,05 36,9 180,6 95,83 26,4 121,6

38,5 36,8 24,7

Der Anteil der Bundesländer am Gesamthaushalt beträgt also über V3 und erreicht fast die Höhe der Bundesausgaben. Ein besonderes Interesse kommt den Ländern auf diesem Gebiet schließlich noch dadurch zu, daß Zuständigkeiten und Staatszielsetzung erheblich von denen des Bundes differieren und somit i m Finanzbereich ganz andere Probleme auftreten. So sind ihre Ausgabenschwerpunkte weniger ausgeprägt und weiter gestreut; ihre Gesetzgebungskompetenz ist reduziert, aber die Verwaltungskompetenz ausgeweitet. Dies erzwingt ganz bestimmte andere Ausgaben wie ungleich größere Personalaufwendungen, die ζ. B. i n Baden-Württemberg über 40 »/ο des Gesamthaushaltes betragen, wodurch die finanziellen Spiel44

H. Peters, Gewaltentrennung, S. 24. Arg. Leicht, Städte- u n d Gemeindebund 1974, S. 227; Apel, Bonn, Zeche. 46 So ζ. B. K o r f f , Haushaltspolitik, S. 16. 47 Apel, Bonn, Zeche; K o r f f , Haushaltspolitik, S. 16 f. 48 Hirsch, Haushaltsplanung, S. 95; Stern/Münch/Hansmeyer, Stabilitätsgesetz, S. 100. 49 Werte 1959, 1964 u n d 1970 Korff, Haushaltspolitik, S.87; Werte f ü r 1974 u n d 1978 Finanzbericht 1978, S. 18, 20, 22 (°/o-Angaben errechnet). 45

I. Parlamentarische Finanzkontrolle i n den Bundesländern

23

räume der Länder erheblich geringer als die des Bundes sind 5 0 . Dadurch sinkt natürlich die politische Gestaltungsmöglichkeit; somit können sich zwar die Länder i n der Wirtschaftspolitik nicht m i t dem Bund messen 51 ; es verlagern sich aber zwangsläufig Interesse und Tätigkeitsfelder mehr auf Finanzprobleme und innerhalb dieser auf die Kontrolle, so daß Ländern gerade auf diesen Gebieten eine sehr große Bedeutung zukommt 5 2 . 4. Besondere Rahmenbedingungen für die parlamentarische Finanzkontrolle in Baden-Württemberg

Trotz zweifellos vorhandener Gemeinsamkeiten gibt es zwischen den Ländern je nach Größe, Verfassung und den Arbeitsweisen, die sich zwischen ihren Institutionen eingespielt haben, ganz erhebliche Unterschiede. Aus praktischen Gründen muß sich die Untersuchung auf ein Land beschränken 53 , bei dem die Probleme beispielhaft erörtert werden. Hierfür soll Baden-Württemberg gewählt werden. Baden-Württemberg weist einige Besonderheiten auf, die es zu einem besonders geeigneten Objekt für diese Untersuchung machen: Baden-Württemberg ist nach Größe und Einwohnerzahl ein durchschnittlicher Flächenstaat, dessen Haushalt sich inzwischen auf die stattliche Summe von 30 200 000 000 D M 5 4 beläuft. A u f dem Gebiet der Finanzpolitik hat Baden-Württemberg eine hohe Kompetenz und genießt großes Ansehen auch über seine Grenzen hinaus. So hat sich traditionell eine gewisse Wortführerschaft Baden-Württembergs für die Länder gegenüber dem Bund herausgebildet, so ζ. B. bei den Gesprächen über die Umsatzsteuerverteilung 55 . Dieses Image kommt nicht von ungefähr — läßt sich doch die sprichwörtliche schwäbische Mentalität auch statistisch verifizieren: So ist schon der Rechnungshof größer und leistungsfähiger als i n vergleichbaren Ländern 5 6 . Gegenüber anderen Ländern fällt auch auf, daß der Landtag von Baden-Württemberg „fleißiger" und gründlicher ist. So gibt es mehr Plenar- und Ausschußsitzungen 57 , und die Debatten sind, ausweislich des Umfanges der Sitzungsprotokolle, ausführlicher 58 . So werden einfache Gesetze i n Baden-Württemberg dreimal so ausführlich und die Haushaltspläne 50

S. ausführlich u n t e n Β I I . 2. c) aa). Ellwein/Görlitz, Gesetzgebung u n d Kontrolle, S. 157. 52 E l l w e i n / G ö r l i t z , Gesetzgebung u n d Kontrolle, S. 222 f. 53 Vgl. Friedrich, Landesparlamente, S. 7. 54 Regierungsentwurf 1980. 55 Gleichauf, StAnz 1978, Nr. 6 S. 3; vgl. auch die Rolle Späths nach den EG-Landwirtschaftsbeschlüssen J u n i 1980. 56 I.Hahn. 57 Friedrich, Landesparlamente, S. 22. 58 E l l w e i n / G ö r l i t z , Gesetzgebung u n d Kontrolle, S. 93 u. Tabelle S. 97. 51

24

Α . Gegenstände, Methoden u n d Plan der A r b e i t

zweimal so gründlich beraten wie i m Durchschnitt bei den anderen Bundesländern 59 . Besonders hervorzuheben ist darüber hinaus das sehr ausgeprägte Selbstbewußtsein des baden-württembergischen Landtages. Dieser hat noch wesentliche Elemente des Selbstverständnisses bewahrt, als die „erste Gewalt" und das klassische Kontrollorgan als Ganzes der Regierung gegenüber zu stehen 60 . Insbesondere ist die Eigenständigkeit der Mehrheitsfraktion gegenüber der Regierung bemerkenswert 6 1 . Baden-Württemberg ist für die i n dieser Arbeit durchgeführte Untersuchung also insoweit typisch, weil es die Finanzangelegenheiten besonders ernst und sorgfältig betreibt und damit den theoretischen Möglichkeiten und Grenzen der parlamentarischen Finanzkontrolle i n der gegenwärtigen Situation des Parlamentarismus sehr nahe kommt; gleichzeitig aber untypisch, weil durch die angesprochenen Besonderheiten die Stellung des Landtages und die parlamentarische Finanzkontrolle ausgeprägter sind als i m Bund und anderen Ländern üblich. I I . Ziele der Untersuchung und Methodenprobleme 1. Plan der Arbeit

Aus den aufgeführten Gegenständen, Methoden und Sachgebieten folgt i m wesentlichen der Grundaufbau der Arbeit: Zunächst ist es erforderlich, einen Überblick über den Untersuchungsstand zu geben sowie die Grundbegriffe zu definieren, weil die wissenschaftliche Terminologie keineswegs einheitlich ist. Als Ausgangspunkt sind dann die Rechtsgrundlagen für Finanzwesen und -kontrolle zu beschreiben und zu analysieren. Diese Normen geben für den Untersuchungsgegenstand eine „konstante Größe" vor und sind mit theoretischen M i t t e l n zu erfassen 62 . Nunmehr müssen die Spezifika der Politik i n diesem Bereich untersucht werden. Durch deren Variable kommt es zu ständigen Spannungen mit den normativen Vorgaben, so daß Diskrepanzen auftreten und ständig neue Anpassungen erforderlich sind; diese Faktoren, die Spannungen und deren Auswirkungen sind nunmehr darzustellen, was entsprechend der Natur dieser Gegenstände teils theoretisch, teils empirisch geschehen muß. Anschließend ist zu analysieren, wie sich diese Voraussetzungen am konkreten Untersuchungsgegenstand auf die politische Praxis auswirken, d. h., wie nun tatsächlich parlamentarische Finanzkontrolle i n Baden-Württemberg ausgeübt wird. Als Ergänzung und Exkurs sind jeweils die Institutionen, die führend an der parla59 eo 61 62

E l l w e i n / G ö r l i t z , Gesetzgebung u n d Kontrolle, S. 94 f. Katz, Politische Verwaltungsführung, S. 276 f. m. w . N.; s. u. F V. 1. c) aa). S. ausführlich u. insbesondere F V. 1. c) aa). Katz, Politische Verwaltungsführung, S. 22.

I I . Ziele der Untersuchung und Methodenprobleme

25

mentarischen Finanzkontrolle beteiligt sind, nämlich Landesrechnungshof, Rechnungsprüfungs- und Finanzausschuß sowie ihre Rollen zu beschreiben. Diese Praxis ist an den normativen Vorgaben zu messen, so daß sich weitere Ausführungen der rechtlichen Beurteilung dieser Praxis widmen müssen. Schließlich ist noch eine Brücke zu den eingangs erwähnten Grundsatzfragen der Finanzkontrolle zu schlagen: Es muß eine Gesamtbeurteilung der tatsächlichen Bedeutung, Wirkung und Effektivität der parlamentarischen Finanzkontrolle stattfinden und diese i n das System der politischen Strömungen und Machtverhältnisse eingeordnet werden. 2. Beteiligte Disziplinen

Diese Ziele sind m i t einer klassischen wissenschaftlichen Disziplin allein nicht zu erreichen, denn „das parlamentarische System juristisch zu behandeln, hieße Wasser i n einem Sieb auffangen zu w o l l e n " 6 3 . I n der Tat müssen mehrere Disziplinen zusammenwirken 6 4 : — (Staats)Recht: Es ist nicht zu übersehen, daß alle zu untersuchenden Erscheinungen i n ein Normengefüge eingebettet sind. Ausgangspunkt für jede Politik ist deshalb zunächst die Verfassung, die die Rechte der beteiligten Organe sowie den Ablauf der staatlichen Entscheidungen festlegt. Diese w i r d gerade i m Finanzbereich durch eine Vielzahl wichtiger Gesetze und sonstiger Normen konkretisiert, die zwangsläufig Ausgangspunkt für jede Untersuchung sein müssen, aber auch einen Maßstab abgeben, an dem die typisch politischen Verfahren und Entscheidungen zu messen sind: Jede Politik muß sich i n diesem Rahmen bewegen und darf diese Grenzen nicht überschreiten. Insofern liefert die Rechtswissenschaft den Ausgangspunkt für die Arbeit, aber auch diesen Maßstab für die K r i t i k der politischen Praxis. — Politikwissenschaft: Der Untersuchungsgegenstand besteht wesentlich aus politischen Vorgängen und analysiert ihre Ursachen und Steuerung, die Machtverhältnisse, Machtausübung und die Verteilung der Macht auf die beteiligten Organe und Institutionen. Nur die Politikwissenschaft ist imstande, hier brauchbare Ergebnisse zu liefern 6 5 . — Finanzwissenschaft: I n diesem Rahmen stehen die Staatsfinanzen i m Vordergrund. Insbesondere geht es u m Finanzkontrolle, also Probleme des öffentlichen Haushaltes, des Budget-Kreislaufes, politi63

Scheuner, AÖR, 13, 1927, S. 213. Vgl. Katz, Politische Verwaltungsführung, S. 15 ff. m. w . N. 65 E l l w e i n / G ö r l i t z , Gesetzgebung u n d Kontrolle, S. 243 F N 9; Scheuner, AÖR 13, 1927, S. 213. 64

26

Α . Gegenstände, Methoden und Plan der A r b e i t

scher Steuerung durch den Haushalt und die erwähnten politischen Vorgänge i n diesem Bereich, was Gegenstand der Finanzwissenschaft und Finanzpolitik, also Gebieten der Wirtschaftswissenschaft, ist. — Verwaltungswissenschaft: Durch die Beteiligung mehrerer Organe und Institutionen t r i t t das Problem der Organisation, Regelung und Steuerung von Zuständigkeiten und Abläufen i m staatlichen Bereich auf, so daß ein nicht zu unterschätzender Anteil auf die Verwaltungswissenschaft entfällt. — Soweit Gruppenverhalten und gesellschaftliche Einflüsse m i t w i r k e n oder Rollenverhalten und Eigengesetzlichkeiten kollektiven Entscheidens eine Rolle spielen, sind auch Aspekte der Soziologie und Psychologie berührt. Brauchbare Ergebnisse können also nur durch das Zusammenwirken dieser genannten Disziplinen erzielt werden. 3. Eigengesetzlichkeiten des politischen Bereiches für eine wissenschaftliche Untersuchung

Der wissenschaftlichen Untersuchung der parlamentarischen Finanzkontrolle stellt sich zunächst ein grundsätzliches Problem: Der politische Raum entwickelt Eigengesetzlichkeiten, die der wissenschaftlichen Methode nur bedingt zugänglich sind 6 6 . Die politischen Entscheidungsprozesse folgen nicht festen Regeln, sondern sind von Eigengesetzlichkeiten, Flexibilität und Dynamik nachhaltig geprägt, Einzelpersönlichkeiten, Rollenverhalten, Besonderheiten kollektiver Entscheidungen, gruppendynamische Prozesse und konkrete Situationen sind ebenso formend wie Verhaltensregeln oder ständige Praktiken 6 7 . Ebenso wichtig ist, daß es sich bei dem politischen Bereich nicht u m ein autonomes gesellschaftliches System handelt, sondern daß er i n Wechselbeziehung zu zahlreichen Einflüssen steht, durch die er ständig verändert w i r d 6 8 . Diese Spezifika bergen für die wissenschaftliche Untersuchung die Gefahr, entweder überhaupt keinen Zugang zu gewissen Problemen oder Ursachen von Entwicklungen zu finden oder aber alles i n kausale Zusammenhänge oder Regelmäßigkeiten einzuordnen 69 , die i n Wirklichkeit gar nicht vorhanden sind. Andererseits erfordern Bedeutung der Gegenstände Finanzen und Parlament und gerade schwer durchschau66

Katz, Politische Verwaltungsführung, S. 14. Katz, Politische Verwaltungsführung, S. 14, 290; Schmölders, politik, S. 94; ders., Politiker u n d Währung, S. 12; s. u. F V. 1. 68 Schmölders, Finanzpolitik, S. 119 ff.; s. u. F V. 2. 69 E l l w e i n / G ö r l i t z , Gesetzgebung u n d Kontrolle, S. 238. 67

Finanz-

I I . Ziele der Untersuchung u n d Methodenprobleme

27

bare politische Eigengesetzlichkeiten eine genaue Durchleuchtung und Analyse: Sonst würden sich Zufälligkeiten und i n der Praxis eingeschliffene Gewohnheiten unreflektiert und unkritisiert festsetzen 70 und keine Kontrolle an objektivierbaren Maßstäben mehr stattfinden. Durchleuchtung und Analyse der politischen Vorgänge sowie der A r beitsweise der beteiligten Institutionen sind also „ein Gebot der Demokratie und der Wissenschaft" 71 . Doch stößt eine solche Untersuchung zwangsläufig auf Grenzen. Denn mit der Analyse politischer Vorgänge „nähert sie sich . . . einem Zent r u m politischer Macht" 7 2 . Zwangsläufig stößt eine Untersuchung auf Widerstand, wenn Wurzeln, Ursachen und Einflüsse politischen Handelns analysiert werden, der umso stärker ist, je aktueller die Gegenstände werden. Teils ist dies durch Vertraulichkeit vieler politischer Vorgänge bedingt. Es wäre aber falsch zu sagen, daß die Institutionen oder Machthaber hier „mauern" wollten oder würden; denn wegen der Eigengesetzlichkeit des politischen Bereiches nehmen solche Entwicklungen oft ihren Anfang und Fortgang i n Köpfen von Einzelnen, Gruppen oder Gremien, ohne sich i n m i t wissenschaftlicher Methodik zu erfassenden Quellen überhaupt niederzuschlagen. Deshalb liegt eine mindestens ebenso beachtliche Grenze i n dem Problem, daß ein „Außenseiter" mühsam Gegenstände untersuchen und beschreiben muß, für die i h m Anschauungen und Erfahrungen fehlen, während sie für „Insider" alltäglich sind. So ist ein politisches „know-how", das für die Beteiligten zum „täglichen Brot" gehört, für theoretische Untersuchungen kaum zu fassen und vieles, was i h m herauszufinden größte Mühe macht, w i r d den politischen Akteuren vielleicht als „Binsenweisheit" oder Selbstverständlichkeit erscheinen. Wegen der bereits beschriebenen Bedeutung ist es aber gerade notwendig und besonders reizvoll, auch solche scheinbaren Selbstverständlichkeiten zu untersuchen und für Außenstehende faßbar und transparent zu machen; jedoch zwingen diese Grenzen zu größter Zurückhaltung, was die K r i t i k oder gar Verbesserungsvorschläge angeht 7 3 und müssen hierbei ständig i m Auge behalten werden. Eine Arbeit dieser A r t kann also nicht den Anspruch erheben, für den politischen Raum grundlegende Theorien beizusteuern, sondern muß ihr Hauptziel i n einer Analyse der tatsächlichen Verhältnisse sehen. 70 E l l w e i n / G ö r l i t z , Gesetzgebung u n d Kontrolle, S. 239, die i n diesem Z u sammenhang von „Verdoppelung der Realität" u n d „Stützung der herrschenden Mächte" sprechen. 71 Katz, Politische Verwaltungsführung, S. 14. 72 Schnur, V o r w o r t zu Katz, Politische Verwaltungsführung, S. 5. 73 Vgl. Dahlgrün, Rezension zu S. Hoffmann, K o n t r o l l e der Regierung, DVB1 1971, S. 665, dort kritische A n m e r k u n g zu den Reformvorschlägen.

Α. Gegenstände, Methoden u n d Plan der A r b e i t

28

I m Mittelpunkt der Arbeit steht also eine „Momentaufnahme" der derzeitigen parlamentarischen Finanzkontrolle. Wegen dieses überwiegend politischen Ansatzes wurde die — unter anderen Aspekten zweifellos reizvolle — historische Entwicklung weitgehend ausgeklammert. Insoweit w i r d auf die Fachliteratur verwiesen. 4. Quellen und Hilfsmittel

Die einschlägige Literatur ist bis August 1981 berücksichtigt. Wie soeben erwähnt, schlagen sich aber die beschriebenen politischen Eigengesetzlichkeiten üblicherweise nicht i n den klassischen Quellen wissenschaftlichen Arbeitens nieder. Ergebnisse sind hier nur zu gewinnen, wenn die Untersuchung auch tatsächlich die politische Praxis erfaßt. Dies ist nur durch empirisches Vorgehen möglich; primäre Quellen wie Protokolle von parlamentarischen Gremien und Interviews m i t „ I n sidern" müssen weitgehend an Stelle der Literatur treten. Neben — Tagespresse — Staatsanzeiger — Denkschriften des Rechnungshofes — Handbüchern des Landtages sind die wichtigsten empirischen Quellen, die dieser Arbeit zugrunde liegen 7 4 , — Sitzungsprotokolle und — Interviews. Eine Hilfe war auch, daß der Verfasser als Vertreter des Ministeriums für Wissenschaft und Kunst selbst an Sitzungen von Finanz- und Rechnungsprüfungsausschuß teilgenommen hat. Nur die stenographischen Berichte des Plenums sind allgemein zugänglich. Es zeigt sich jedoch sehr schnell, daß bei den Plenardebatten zu Finanzproblemen nur sehr allgemein debattiert w i r d und daß die wichtigen Entscheidungen nicht dort fallen. So w i r d die eigentliche Sacharbeit i n den zuständigen Ausschüssen, dem Rechnungsprüfungs- und vor allem dem Finanzausschuß geleistet, wobei noch zahlreiche andere parlamentarische und nichtparlamentarische Einflüsse beteiligt sind. Wichtig ist also vor allem, die Arbeit der genannten Ausschüsse zu untersuchen. Zwar sind deren Anträge sowie (Kurz)Berichte ihrer Sitzungen als Anlagen den Landtagsprotokollen beigefügt, doch erweisen sich diese als zu knapp, u m die erforderlichen Aussagen über die 74

Vgl. Domes, Regierung u n d Mehrheitsfraktion, S. 18 f.; Katz, Politische Verwaltungsführung, S. 132 f. m. w. N.

I I . Ziele der Untersuchung und Methodenprobleme

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Willensbildung und Entscheidungsfindung zu ermöglichen; auch werden nur von einem Teil der Beratungsgegenstände Berichte an den Landtag verfaßt. Somit mußte auf die nicht-öffentlichen Ausschußprotokolle zurückgegriffen werden. Eine entsprechende Genehmigung zur Ausleihe wurde dem Verfasser für die IV. (1964—1968) und V. (1968—1972) Wahlperiode erteilt, für die V I . (1972—1976) jedoch nicht, da es inzwischen i m Zusammenhang m i t Finanzhilfen zu Indiskretionen bei vertraulichen Unterlagen gekommen w a r 7 5 und i n der V I . Wahlperiode gerade die Finanzhilfen eine noch größere Holle spielten als bisher üblich 7 0 ; i n der jeweils laufenden Wahlperiode ist eine Einsicht nur für Abgeordnete zulässig, so daß die nicht-öffentlichen Materialien der V I I . Wahlperiode ohnehin nicht ausgewertet werden konnten: Somit sind vielleicht einige der Quellen und angeführten Beispiele nicht mehr aktuell. Für die meisten Bereiche, etwa die Arbeitsweise der Ausschüsse und deren Einfluß ist dies ohne Bedeutung, w e i l insoweit keine relevanten Änderungen eingetreten sind. I n den übrigen Fällen wurde m i t Hilfe anderer Quellen eine Anpassung an den neuesten Stand — für statistisches Material VI. Wahlperiode, sonst nach Möglichkeit V I I . Wahlperiode — versucht. Dabei sind den Protokollen der Ausschüsse als Quellen Grenzen gesetzt: Nach § 25 Abs. 2 GeschO w i r d i. d. R. kein Wortprotokoll geführt, sondern nur der „wesentliche Inhalt" der Sitzungen wiedergegeben. Hierdurch gehen Sinnesänderungen, Kuhhandel, „lautes Denken" verloren 7 7 ; aber auch die Diskussionsanteile lassen sich nicht mehr quantifizieren. Dies ist zwar für ein exaktes Verfolgen des Entscheidungsprozesses von Bedeutung; die Protokolle lassen aber insgesamt befriedigende Schlüsse auf die Ausschußberatung zu. Deshalb und weil noch weitere Instanzen — Regierung, Verwaltung, Rechnungshof, Partei- und Fraktionsgremien, innere und äußere Lobby — an den finanzpolitischen Prozessen beteiligt sind und zahlreiche Einflüsse keinen Niederschlag i n schriftlichen Quellen finden, mußte ergänzend auf Interviews m i t Sachkennern zurückgegriffen werden. Insgesamt wurden Interviews m i t folgenden Gesprächspartnern geführt (alphabetische Reihenfolge): — dem stellvertretenden Vorsitzenden des Finanzausschusses und Vorsitzenden des finanzpolitischen Arbeitskreises der CDU-Fraktion, Barthold (CDU); 75

S.u. F I I I . 4. e), g). Schreiben des Direktors des L T an dien Verfasser v o m 20.10.1976, w o r i n zwar die Einsichtnahme gestattet w u r d e ; hiervon konnte aber aus technischen Gründen n u r i n sehr geringem Umfang Gebrauch gemacht werden. 77 Dechamps, Ausschüsse, S. 158 ff. 76

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Α. Gegenstände, Methoden u n d Plan der A r b e i t

— dem Vorsitzenden des Finanzausschusses, Bühringer (SPD); — dem für die Betreuung von Finanz- und Rechnungsprüfungsausschuß zuständigen Beamten der Landtagsverwaltung, Amtsrat Götz; — Rechnungshof direktor Dr. Hahn; — dem Haushaltsreferenten der Abteilung I V (Planung) i m Staatsministerium, Regierungsdirektor Jandl sowie (zeitweise) dem Leiter der Abteilung I V (Planung), Ministerialdirigent Dr. Kilian; — dem Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses, Klenk (FDP/ DVP); — dem stellvertretenden Landtagspräsidenten, Minister a. D. und M i t glied des Finanzausschusses, Krause (SPD); — dem stellvertretenden Leiter des Büros des Haushaltsausschusses des Bundestages, Regierungsdirektor Dr. Lehmberg; — dem Vorsitzenden der Fraktion der FDP/D VP und Mitglied des Finanzausschusses, Dr. Morlok (FDP/DVP); — dem für Finanzfragen zuständigen Parlamentarischen Berater der Fraktion der CDU, Parlamentsrat Dr. Schmitt; — dem Leiter der Haushaltsabteilung i m Finanzministerium, Ministerialdirigent Welten.

Β. Rahmenbedingungen für die Haushaltsfunktionen von Exekutive und Legislative I. Theoretische Grundlagen 1. Grundbegriffe des öffentlichen Finanzwesens

a) Die Terminologie ist i n Literatur und Praxis uneinheitlich 1 , so daß zunächst eine Klärung der Begriffe und eine Abgrenzung des Untersuchungsgegenstandes erforderlich ist. Gegenstand der Arbeit sind zwei Komplexe, die i n engem gegenseitigen Zusammenhang stehen: — staatliche Finanzen und — Tätigkeit des Parlamentes i n diesem Bereich. Relativ leicht sind die staatlichen Finanzen abzugrenzen: A l l e finanzrelevanten Vorgänge i m staatlichen Bereich werden als öffentliche Finanzwirtschaft bezeichnet 2 . Dieser ist zu unterteilen 3 i n den Bereich der Wirtschaft i m engeren Sinne und den der Finanz Wirtschaft; die Beeinflussung und Steuerung dieser Vorgänge ist Wirtschaftspolitik bzw. Finanzpolitik. Bei der Finanzpolitik geht es primär u m die geldlichen Vorgänge i m öffentlichen Bereich; bei der Wirtschaftspolitik primär u m Beeinflussung und Lenkung der Wirtschaft; praktisch gibt es erhebliche Überschneidungen, die für diese Arbeit aber ohne Belang sind. Wichtigstes Teilgebiet der Finanzwirtschaft ist die Haushaltswirtschaft, die alle haushaltsmäßigen 4 , also alle auf Einnahmen und Ausgaben gerichteten Vorgänge des Staates umfaßt 5 . Haushaltspolitik schließlich ist die Steuerung dieser Vorgänge durch die Staatsorgane 6 . 1 Heinig, Budget, S. 18; Reger, Verwaltungsarchiv, 1975, S. 202, 207; K l i p p stein, Finanzkontrolle, S. 1. 2 Begriff shier archie bei Gerloff, i n Finanzwissenschaft, S. 10 ff.; von Friauf, öffentlicher Haushalt, S. 1, 39 m i t öffentlichem Haushalt i. w. S. gleichgesetzt; Korff, Haushaltspolitik, S. 14 f. 3 Vgl. Gerloff, i n Finanzwissenschaft, S. 11; sinngemäß auch Korff, Haushaltspolitik, S. 14 f.; Schöpf, Finanzpolitik, S. 15; Stern, Wirtschaftssteuerung, S.6. 4 Möller, Stabilitätsgesetz, A r t . 109 GG, R N 6; Stern/Münch/Hansmeyer, Stabilitätsgesetz, S. 101; Schmölders, Finanzarchiv 1976, S. 539. 5 Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz, A r t . 109, R N 3. 6 Schmölders, Finanzarchiv 1976, S. 539.

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Β . Die Haushaltsfunktionen von Exekutive u n d Legislative

b) Auch der Begriff der Finanzkontrolle ist nicht einheitlich 7 . Dem Parlament obliegen i n der Finanzpolitik zwei grundlegende Aufgabenbereiche: — Vorgabe der Grundlagen für die Exekutive, insbesondere die Feststellung des Haushaltsplanes und — Überwachung und Einhaltung dieser Vorgaben 8 . Da der erste Bereich wesentlich Mitwirkungs-, Leitungs- und Gestaltungsmöglichkeiten beinhaltet, w i r d von der Mehrzahl der Autoren der Begriff Finanzkontrolle nur auf den zweiten Bereich angewendet 9 . Diese Ansicht kann auf die Wortbedeutung gestützt werden. Das Wort „Kontrolle" stammt aus dem lateinischen contra rotulus 1 0 und dem französischen contre rôle 1 1 , was soviel wie Gegenrolle, Gegenaufzeichnung oder Gegenzeichnung bedeutet. Auch nach dem heutigen allgemeinen Sprachgebrauch w i r d hierunter die Überprüfung eines Gegenstandes darauf verstanden, ob bestimmte Vorgaben erfüllt sind, mit dem Ziel oder der Möglichkeit, dadurch eine bessere Erfüllung dieser Vorgaben zu bewirken; Kontrolle ist also nach dem Sprachgebrauch „kritisch prüfender Nachvollzug" 1 2 . Diese Definition befriedigt jedoch nicht. So dienen zahlreiche Tätigkeiten des Parlamentes der Kontrolle, auch wenn sie nicht erst bei abgeschlossenen Handlungen der Regierung einsetzen. Dies ist vor dem Hintergrund des Verhältnisses von Legislative und Exekutive zu sehen, wonach eine wesentliche Aufgabe des Parlamentes die Kontrolle der Regierung ganz allgemein ist 1 3 , was seinen normativen Ausdruck ζ. B. i n A r t . 27 Abs. 2 L V gefunden hat. Deshalb ist, ausgehend von zwei Wurzeln, der Kontrollbegriff i n Lehre und Praxis erheblich modifiziert worden: 7 Hervorragende Abgrenzung u n d Begriffshierarchie bei Heinig, Budget, S. 159 f., die sich aber nicht allgemein durchgesetzt hat; s. ο. Β 1.1. a) F N 1. 8 Wolff/ Bachof, Verwaltungsrecht I I I , S. 414; Klippstein, Finanzkontrolle, S. 3. 9 Z . B . Hirsch, Haushaltsplanung, S. 46 F N 1 m. w . Ν.; Stern, Staatsrecht I I , S. 454. 10 Heinig, Budget, S. 21; Reger, Verwaltungsarchiv 1975, S. 202. 11 Kröger, Ministerverantwortlichkeit, S. 28; Wolff /Bachof, Verwaltungsrecht I I I , S. 397. 12 Herzog/Pietzner, Beteiligung, S. 67; Karehnke, DVB1 1975, S. 611; Pietzmer, Petitionsausschuß, S.40 m. w . N . ; Wolff /Bachof, Verwaltungsrecht I I I , S. 397/398; m i t Abgrenzung von verwandten Begriffen Heinig, Budget, insbesondere Übersicht S. 159; Reger, Verwaltungsarchiv 1975, S. 202 ff.; S. Tiemann, Staatsrechtliche Stellung, S. 27 ff.; besondere Hervorhebung dieses Rückkoppelungseffektes S. Hoffmann, K o n t r o l l e der Regierung, S. 14. 13 Ausführlich zur Gewaltenteilung und den Funktionen von Exekutive u n d Legislative s. u. D I I I . 2. u. 3.

I. Theoretische Grundlagen

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So wurde zunächst von der Politikwissenschaft der Kontrollbegriff erweitert und ausdifferenziert, indem heute i m Anschluß an Eschenburg Richtlinien-, Richtungs-, Leistungs-, Sach- sowie Regierungs- und Verwaltungskontrolle unterschieden 14 und so die entsprechenden Tätigkeiten als Kontrolle definiert werden. Ausgehend von der weiteren Bedeutung des angelsächsischen „ c o n t r o l " 1 5 und der schweizerischen Staatsrechtslehre, die am deutlichsten darauf hingewiesen hat, daß „Kontrolle durch M i t w i r k u n g " ausgeübt w i r d 1 6 , wurde der Kontrollbegriff auch von der Nachherigkeit emanzipiert und auf zeitlich vor der Ausführung liegende Vorgänge ausgedehnt. Damit besteht die Tendenz, unter den Kontrollbegriff auch Mitwirkungsformen zu fassen 17 . Dies kann nicht ohne Folgen für den Begriff der parlamentarischen Finanzkontrolle bleiben. So stellt das Budgetrecht nach allgemeiner Ansicht Kontrolle dar 1 8 . Das gleiche gilt für die anderen Fälle parlamentarischer Teilhabe an der Finanzpolitik. Diejenigen Autoren, die den Begriff Finanzkontrolle für die nachträgliche Überwachungsaufgabe „besetzt" halten und deshalb nicht glauben erweiternd auslegen zu können, verzichten oft auf einen einheitlichen Terminus und bezeichnen die verschiedenen Tätigkeiten des Parlamentes m i t unterschiedlichen Kontrollbegriffen, z.B. die Feststellung des Haushaltsplanes m i t Haushalts- oder Budgetkontrolle 1 9 . Diese Begriffe werden zudem uneinheitlich gebraucht und sind deshalb mißverständlich. Auch besteht ein echtes Bedürfnis für einen Überbegriff. Denn wie eben gezeigt, sind die verschiedenen Tätigkeiten des Parlamentes auf dem Gebiet der Finanzen Ausfluß seiner einheitlichen 14 Eschenburg, Staat u n d Gesellschaft, S. 608; E l l w e i n / G ö r l i t z , Gesetzgebung u n d Kontrolle, S. 42 ff. 15 Vgl. Vitzthum, Planung, S. 334. 16 Bäumlin, R., Die Kontrolle des Parlaments über Regierung u n d V e r w a l tung, ZSchweizR Bd. 85 (1966), I I , S. 165 ff. 17 So — teilweise m i t der Unterscheidung i n „repressive" u n d „präventive" K o n t r o l l e — Eschenburg, Staat u n d Gesellschaft, S. 608; Herzog/Pietzner, Beteiligung, S. 70; Friedrich, Landesparlamente, S. 14; R. Hoffmann, Haushaltsvollzug, S. 39; Kewenig, Parlamentarische Mitregierung, S. 30 f.; Pietzner, Petitionsausschuß, S. 42; Scheuner, D Ö V 1974, S. 438; Schneider, Länderparlamentarismus, S. 39 f.; vgl. auch schon Abg. Schoettle u n d Gerstenmaier, Prot B T I V , S. 8296, 8298; kritisch hierzu Vitzthum, Planung, S. 336. 18 Z . B . E l l w e i n / G ö r l i t z , Gesetzgebung u n d Kontrolle, S.42ff., 45 ff.; Frenkel, Verwaltungskontrolle, Nr. 229, 244 f.; Gehrig, Parlament, Regierung, Opposition, S. 10; Kewenig, Parlamentarische Mitregierung, S.26; F.Schäfer, Bundestag, S. 254; H.Schäfer. B u l l e t i n 1976, Nr. 128, S. 1229, 1233; Schneider, Länderparlamentarismus, S. 42; Gegenmeinung zitiert bei Frenkel, Nr. 229, 242. 19 Gehrig, Parlament, Regierung, Opposition, S. 10; Pelny, Legislative Finanzkontrolle, S. 19; S. Tiemann, Staatsrechtliche Stellung, S. 186; F. Schäfer, Bundestag, S. 254 ff., 261.

3 Welz

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Β. Die Haushaltsfunktionen v o n Exekutive u n d Legislative

Kontrollaufgabe aufgrund seiner Stellung i m System der Gewaltenteilung. Da es sich um die Tätigkeit des Parlamentes auf dem Gebiet der Finanzen handelt und diese Tätigkeit Kontrolle ist, liegt es nahe, hierfür den Begriff „parlamentarische Finanzkontrolle" zu wählen. Diese Bezeichnung ist auch m i t dem oben beschriebenen allgemeinen Sprachgebrauch zu vereinbaren, wenn man die Verhältnisse i n der politischen Praxis heranzieht: Denn wie noch gezeigt werden wird, sind die weitgehenden Mitwirkungsrechte des Parlamentes überwiegend theoretisch, wohingegen die Initiativen und größeren Aktivitäten auch i n diesen Bereichen — ζ. B. die Vorlage des Entwurfes des Haushaltsplanes — bei der Regierung liegen; die Veränderungen des Parlamentes sind vergleichsweise gering und daher ihrem Wesen nach mehr Kontrolle als echte Mitgestaltung 2 0 . Deshalb w i r d i n dieser Arbeit unter „parlamentarischer Finanzkontrolle" die gesamte Mitwirkung des Parlamentes im Bereich der öffentlichen Finanzen verstanden 21 . Bei dieser Verwendung des Begriffes „parlamentarische Finanzkontrolle" bleibt noch zu klären, wie nunmehr der Bereich der nachträglichen Überwachung, für den die h. M. diesen Begriff reserviert hat, bezeichnet werden soll. Die gelegentlich zu findende Unterteilung i n mittelbare und unmittelbare Finanzkontrolle 2 2 w i r k t künstlich, w e i l bei der M i t w i r k u n g des Parlamentes dessen Kontrolle oft mindestens ebenso unmittelbar ist wie bei der nachträglichen Überprüfung. Statt dessen scheint sich auf den ersten Blick die Bezeichnung „Rechnungsprüfung" anzubieten. Doch beinhaltet diese Kontrolltätigkeit wesentlich mehr, nämlich die Überwachung der gesamten Haushalts- und Wirtschaftsführung 2 3 , A r t . 83 Abs. 2 L V (ähnlich A r t . 114 Abs. 2 GG). Deshalb ist auch hier die Bezeichnung als „Finanzkontrolle" unvermeidlich, wobei aber zur klaren Unterscheidung der Zusatz „ i m engeren Sinne" verwendet werden wird. A u f eine weitere Ausdifferenzierung i n sonstige 20 S. ausführlich unten C I . 2. c)bb); F I I I . 8. c); übersehen bei Stern, Staatsrecht I I , S. 454. 21 Ebenso H.Schäfer, B u l l e t i n 1976, Nr. 128, S. 1229; Tomuschat, Der Staat 180, S. 1; Aug. Moeser, Haushaltsgewalt, S. 114 ff. sowie Wolff /Bachof, V e r waltungsrecht I I I , S. 414 u n d dem folgend Klippstein, Finanzkontrolle, S. 3, die den Zusatz „ i m weiteren Sinne" verwenden; Leicht, Z P a r l 1977, S. 105 (Forumsdiskussion) ; ähnlich -auch eine Meinung, die zwischen vorangehender, mitschreitender u n d nachschreitender Finanzkontrolle des Parlamentes u n terscheidet, Gehrig, Parlament, Regierung, Opposition, S. 10; Leicht, zustimmend zitiert von H.Schäfer, B u l l e t i n 1977, Nr. 118, S. 1084; F.Schäfer, B u n destag, S. 254. 22 So Wolff /Bachof, Verwaltungsrecht I I I , S.414; Klippstein, Finanzkontrolle, S. 3. 23 Reger, Verwaltungsarchiv 1975, S. 204; vgl. auch Thomsen, D Ö V 1981, S. 119.

I. Theoretische Grundlagen

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Kontrollarten und verwandte Erscheinungen kann für diese Arbeit verzichtet werden. 2. Normative Grundlagen

Die Bedeutung des Finanz- und Haushaltswesens spiegelt sich i n einem umfangreichen Normensystem wider 2 4 . Es hat zum Teil Verfassungsrang und nimmt i n den betreffenden Verfassungen (Landesverfassung, Grundgesetz) jeweils einen eigenen Abschnitt ein. Diese Gesamtheit der verfassungsmäßigen Regelungen der Staatsfinanzen w i r d allgemein als Finanzverfassung bezeichnet 25 . Wegen der engen Bezüge zu Staatsaufbau und Gewaltenteilung ist die Finanzverfassung „der Schwerpunkt der gesamten Verfassung, was Rechtsstaat, Gewaltenteilung und vor allem die bundesstaatliche Ordnung angeht" 2 6 . Daneben finden sich i n mehreren Gesetzen und sonstigen Rechtsquellen zum Teil ausführliche Detailregelungen. a) Die Finanzverfassung des Grundgesetzes wurde mehrfach abgeändert und ergänzt 27 . Letztmalig erhebliche Veränderungen brachte die sog. Haushaltsreform, die 1967 durch die Einführung von A r t . 109 Abs. 2 GG und gleichzeitiges Inkrafttreten des Stabilitätsgesetzes begann und 1969 durch die weiteren Grundgesetzänderungen und das Inkrafttreten des Haushaltsgrundsätzegesetzes und der Bundeshaushaltsordnung fortgesetzt wurde. Dem schlossen sich die Länder an, z.B. BadenWürttemberg mit der Änderung der Finanzverfassung, A r t . 79 ff. L V , sowie der Verabschiedung der Landeshaushaltsordnung und des Rechnungshofgesetzes — m i t letzterem wurde ein zwei Jahrzehnte unerfüllter Verfassungsauftrag erledigt — die am 19.10.1971 verabschiedet wurden. Das empirische Material dieser Arbeit unterfiel damit teilweise noch dem alten Recht 28 , trotzdem w i r d grundsätzlich das neue Recht zugrunde gelegt. b) Als notwendige Folge des Föderalismus setzt die Finanzverfassung des Bundes die rechtlichen Rahmenbedingungen auch für die Finanzwirtschaft der Länder: Grundgesetz: A r t . 104 a bis A r t . 109 GG sowie A r t . 91 a, b GG regeln das Verhältnis von Bund und Ländern i n der Finanzverfassung, insbesondere Gesetz24 Z u r Geschichte des Finanz- u n d Haushaltsverfassungsrechtes Stern, Staatsrecht I I , S. 1064 ff. 25 Geschichte u n d Definition, m i t Unterteilung i n Finanzverfassung i. e. S. u n d Haushaltsverfassung, Stern, Staatsrecht I I , S. 1057 ff. 26 Leicht, Städte- u n d Gemeindebund 1974, S. 227. 27 Übersicht bei Stern, Staatsrecht I I , S. 1071 ff. 28 Vgl. ο. A I I . 4.

2*

Β . Die Haushaltsfunktionen von Exekutive u n d Legislative

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gebungsrecht, Ausgaben- und Einnahmenverteilung. Das Grundgesetz geht danach von einer einheitlichen Staatswirtschaft für Bund und Länder aus^. Bedeutsam ist dabei, daß die Steuerhoheit fast ausschließlich beim Bund liegt, die Länder also praktisch keine eigenen Steuern erheben können, A r t . 105 GG. Das Verhältnis der HausTialtswirtschaften 30 von Bund und Ländern folgt aus A r t . 109 GG. Zwar statuiert Abs. 1 den Grundsatz der unabhängigen Haushaltswirtschaft der Länder, der aber durch „Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts", Abs. 2, erheblich eingeschränkt i s t 3 1 ; darüber hinaus haben die Abs. 3 und 4 den Bund zum Erlaß des Haushaltsgrundsätze- und des Stabilitätsgesetzes ermächtigt. Stabilitätsgesetz : Dieses regelt auch für die Länder — — — — — —

das Konjunktursteuerungsinstrumentarium, insbesondere § 5 und § 6 die Grundzüge der mittelfristigen Finanzplanung (MiFriFi), § 9 Aufstellung von Investitionsprogrammen, § 10 Grundzüge für Finanzhilfen (Subventionen), § 12 Abs. 1 Mitarbeit i m Konjunkturrat, § 18 Einfluß der Länder auf die Gemeinden, §§ 16 Abs. 2, 23.

Haushaltsgrundsätzegesetz : Dieses Gesetz regelt i n Teil II, der für die Länder unmittelbar gilt, unter anderem das Verfahren der Finanzplanung, § 50, und die Zusammenarbeit von Bund und Ländern i m Finanzplanungsrat, §§ 51, 52 Abs. 1. Sein Teil I, der Rahmenbestimmungen für das Haushaltsrecht vorschreibt, ist inzwischen i n der Landeshaushaltsordnung aufgegangen. c) Hinzu kommen zahlreiche landesrechtliche Bestimmungen: Landesverfassung : Die Finanzverfassung des Landes Baden-Württemberg ist i n den A r t . 79 ff. L V niedergelegt, die i n etwa den Art. 110 ff. GG entsprechen. Landeshaushaltsordnung : Die zentrale Bestimmung für das Finanzwesen des Landes ist die Landeshaushaltsordnung, die gleichfalls weitgehend m i t der Bundeshaushaltsordnung identisch ist und die die den Haushalt betreffenden Details festlegt. Sie regelt nicht nur das Haushaltsplanrecht, sondern auch das Kassen- und Rechnungsrecht. 29

Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz, A r t . 109 R N 1. Z u m Begriff z.B. Karehnke, DVB1 1979, S. 102 f.; Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz, A r t . 109 R N 3. 31 Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz, A r t . 109 R N 1. 30

I. Theoretische Grundlagen

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Das Rechnungshofgesetz: Es regelt die Organisation des Rechnungshofes und ergänzt insoweit die entsprechenden Bestimmungen der Landeshaushaltsordnung. Gesetz zur Errichtung eines Landesschuldbuches: Hierdurch werden die Errichtung und die Führung eines Landesschuldbuches durch die Schuldenverwaltung und die Prüfung durch den Rechnungshof vorgeschrieben. Für diese Arbeit weniger von Interesse sind die weiteren Finanzgesetze wie das Gesetz über den kommunalen Finanzausgleich oder solche, die Abgaben (ζ. B. Grunderwerbssteuer) zum Gegenstand haben. Verordnungen: Als einschlägige Verordnung ist die Vorprüfungsordnung zu nennen, die die Modalitäten der Vorprüfung, also eines verwaltungsinternen Prüfungsverfahrens vor Abschluß der Rechnung, bestimmt. Haushaltsgesetze: Eine ähnliche Zwischenstellung nehmen die jährlichen Haushaltsgesetze ein. Nach A r t . 79 Abs. 2 L V (110 Abs. 2 GG) w i r d der Haushaltsplan durch das Haushaltsgesetz festgestellt. Daneben hat das Haushaltsgesetz aber auch eine selbständige Bedeutung, indem es Ergänzungen zur Landeshaushaltsordnung oder anderen Finanzgesetzen trifft, z.B. Wertgrenzen angibt, zu Kreditaufnahmen und Gewährleistungen (vgl. Art. 84 L V , 115 GG) ermächtigt oder Verfahrensvorschriften festsetzt. Dabei werden Organe wie Landesregierung, Finanzminister, Landtag und Finanzausschuß m i t zusätzlichen Rechten oder Aufgaben betraut. Ein Teil dieser Bestimmungen kehrt regelmäßig wieder, so daß die Haushaltsgesetze insoweit faktisch eine Modifizierung der Landeshaushaltsordnung vornehmen und — als temporäre Gesetze elastischer als die „klassischen" Finanzgesetze — das Haushaltsrecht an besondere Bedürfnisse oder gewandelte Verhältnisse anpassen 32 . Z u m anderen t r i f f t es Einzelregelungen für den jeweiligen Haushaltsplan, für den es gleichsam einen „allgemeinen" Teil darstellt. Da das Haushaltsgesetz ein Gesetz i m materiellen Sinn ist, können dadurch nach h. M. andere Gesetze i n den Grenzen des „Bepackungsverbotes" modifiziert oder gar geändert werden 3 3 . Dies gilt aber nur für Landesrecht, ζ. B. die Landeshaushaltsordnung, nicht aber für die aufgeführten Bundesgesetze, A r t . 31 GG, so daß die den Ländern vorgegebenen Rahmen nicht verändert werden können. 32

Lichterfeld, Wandel der Funktionen, S. 37. Allerdings streitig; w i e hier ζ. B. Korff, Haushaltspolitik, S. 117; Lichterfeld, Wandel der Funktionen, S. 39 ff.; Mußgnug, Haushaltsplan, S. 351. 33

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Β . Die Haushaltsfunktionen v o n Exekutive u n d Legislative

Geschäftsordnung des Landtages: Die Geschäftsordnung regelt das Verfahren bei der Behandlung von Haushaltsvorlagen, §§ 42, 43 GeschO, sowie Einzelheiten der Rechnungsprüfung, insbesondere die Zusammenarbeit von Landtag und Rechnungshof, §§ 10 Abs. 1, 22 Abs. 2, 31 a, 44, 51 GeschO. I n §§ 26 a und 37 Abs. 4 werden — allerdings ohne namentliche Nennung — der Finanzausschuß bzw. der Rechnungsprüfungsausschuß als für die Rechnungsprüfung zuständigen Ausschüsse angesprochen und Verfahrensregelungen getroffen. Haushaltsplan: Auch der Haushaltsplan selbst stellt eine einschlägige Rechtsquelle dar, weil er nicht nur die Einnahmen und Ausgaben auflistet, sondern auch durch Vermerke selbständige Bestimmungen t r i f f t (z. B. gegenseitige Deckungsfähigkeit) und ebenfalls auch Befugnisse für die genannten Staatsorgane enthält (ζ. B. qualifizierte Sperrvermerke). Parlamentsbrauch : Schließlich kommt auch i n einem bestimmten Rahmen dem Parlamentsbrauch Rechtssetzungscharakter zu, indem er das übrige (Parlaments)Recht präzisiert 3 4 . Dies hat erhebliche Auswirkungen, weil zahlreiche atypische Tätigkeiten von Landtag und Finanzausschuß, die gerade für die Finanzpolitik von großer Bedeutung sind, auf Parlamentsbrauch beruhen. Verwaltungsvorschrif ten : Daneben existieren zahlreiche Verwaltungs- oder Wirtschaftsvorschriften, ζ. B. die Allgemeinen Verwaltungsvorschrif ten zur Landeshaushaltsordnung des Finanzministeriums ( W - L H O ) , die Einzelheiten des Verwaltungsverfahrens regeln, sowie zahlreiche andere, meist vom Finanzministerium ausgehende Richtlinien und Weisungen. 3. Der Haushaltsplan

Der Haushaltsplan ist nicht nur K e r n und wichtigstes Instrument der Haushaltspolitik 3 5 , er steht auch i m Mittelpunkt der parlamentarischen Teilhabe an den Staatsfinanzen 36 . Der Haushaltsplan ist die Zusammenfassung aller voraussichtlichen Einnahmen und Ausgaben des Staates 84 Frost, A Ö R 1970, S.52; RStGHRGZ 139, Anhang, 7 ff. (15); BVerfGE 1, 148 ff. 85 Korff, Haushaltspolitik, S. 106; zur geschichtlichen E n t w i c k l u n g s . z . B . Stern, Staatsrecht I I , S. 1190. 86 Z u r Geschichte des „Budgetrechtes" s . z . B . Friauf, Staatshaushaltsplan; Mandelartz, Haushaltsvollzug, S. 90 ff.; Stern, Staatsrecht I I , S. 1064 ff.

I. Theoretische Grundlagen

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nach bestimmten Regeln für einen bestimmten Zeitraum 3 7 (vgl. A r t . 79 Abs. 1, 83 Abs. 1 L V [110 Abs. 1, 114 Abs. 1 GG], § 2 LHO). Diese Definition läßt bereits die wichtigsten Haushaltsfunktionen anklingen. Sie sind i n den Finanzgesetzen erwähnt, z. B. § 2 LHO, werden dort aber nicht aufgelistet und definiert. Folgende Funktionen können unterschieden werden 3 8 : a) Finanzpolitische Funktion: Hierunter w i r d die älteste und „vornehmste" Aufgabe des Haushaltsplanes verstanden, für den Ausgabenbedarf für die entsprechende Deckung zu sorgen 39 , d. h., daß der Ausgabenseite (öffentlicher Bedarf, polltische Ziele) die entsprechenden Einnahmen gegenübergestellt werden und die Liquidität ständig aufrechterhalten bleibt 4 0 . Sparfunktion, Reintegrative Funktion: Das hieraus resultierende Gleichgewichtsdenken 41 hat m i t dem geänderten Staatsverständnis und dem hieraus folgenden Funktionswandel der Staatsfinanzen eine erweiterte und eigenständige Bedeutung bekommen: Trotz ihrer Tendenz zu steigen, müssen Staatsausgaben i m und durch den Haushaltsplan i n einem finanzierbaren Rahmen gehalten werden. Dem Haushaltsplan kommt also eine Sparfunktion zu 4 2 . Dies betrifft aber nicht nur die Höhe der Ausgaben, sondern hat auch eine qualitative Komponente: Alle Stellen i n der Verwaltung, bis herauf zu den Ressorts, haben die Tendenz zu überproportionaler Mittelanforderung gerade für ihr Sachgebiet 43 , wobei die Ursachen sowohl objektiv i n der besonderen Kenntnis von dessen ökonomisch-gesellschaftlichen Funktionsbedingungen, aber auch i n dessen Überschätzung bei fehlender 37 Etwas ausführlicher Neumark, Budgetgestaltung, S.558; Unterscheidung i n formellen u n d materiellen Begriff Stern, Staatsrecht I I , S. 1193 f. 38 Zuerst Neumark, z.B. H d b F W I , 2. A u f l . 1952, S. 554ff.; Zahl, Definitionen und Reihenfolge sind i n der L i t e r a t u r nicht einheitlich. Vgl. z. B. S. H o f f mann, K o n t r o l l e der Regierung, S. 5 ff.; Lichterfeld, Wandel der Funktionen, S. 50 ff.; Korff, Haushaltspolitik, S. 27 ff.; Krüger-Spdtta/Bronk, Haushaltsrecht, S. 28 ff.; Stern, Staatsrecht I I , S. 1195 ff.; v o n der neueren L i t e r a t u r werden teilweise nach anderen K r i t e r i e n andersartige Funktionen u n t e r schieden, z. B. Hirsch, Haushaltsplanung, S. 37 ff. 39 Korff, Haushaltspolitik, S. 25; K r ü g e r - S p i t t a / B r o n k , Haushaltsrecht, S. 26. 40 K r ü g e r - S p i t t a / B r o n k , Haushaltsrecht, S. 29; S. Hoffmann, Kontrolle der Regierung, S. 7 f. 41 K r ü g e r - S p i t t a / B r o n k , Haushaltsrecht, S. 26. 42 Friauf, öffentlicher Haushalt, S. 23; ähnlich Mußgnug, Haushaltsplan, S. 295. 43 Kiesinger, Prot B T V, S. 3659; Moeser, Haushaltsgewalt, S. 42; I. Welten.

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Β . Die Haushaltsfunktionen v o n Exekutive u n d Legislative

Gesamtschau sowie i n Eigengesetzlichkeiten der Verwaltung (Parkinsonsches Gesetz) liegen. Diese divergierenden Anforderungen müssen ebenso i n und durch den Haushaltsplan nach übergeordneten Gesichtspunkten bewertet und aufeinander abgestimmt werden. Diese bei jeder Haushaltsplanberatung wiederkehrende Aufgabe w i r d auch als Reintegration bezeichnet 44 . Juristische F u n k t i o n 4 5 : Der Haushaltsplan ermächtigt die Verwaltung, die vorgesehenen Ausgaben zu tätigen (§ 3 Abs. 1 LHO) und schafft so die — wegen des parlamentarischen Budgetrechtes erforderliche — Rechtsgrundlage hierfür. Kontrollfunktion : Gleichzeitig werden Regierung und Verwaltung auf das i m Haushaltsplan enthaltene Programm festgelegt; für die Verwaltung bedeutet der Haushaltsplan weitergehend „verbindliche Richtschnur" 4 6 , dessen Einhaltung kontrolliert w i r d ; der Haushaltsplan ist also ganz wesentlich ein Instrument zur Anbindung der Verwaltung und der Kontrolle der Einhaltung 4 7 und zwar nicht nur für das Parlament, sondern auch für die Regierung 48 . Publizitätsfunktion : Haushaltsplan und Haushaltsberatung haben auch den Zweck, dieses Programm der Öffentlichkeit darzustellen und das Verfahren und den Kompromiß der Beteiligten transparent werden zu lassen 49 . Wirtschaftspolitische Funktion: Sie ist die jüngste der anerkannten Funktionen und trägt der Tatsache Rechnung, daß wegen des hohen Anteils des Staates am Bruttosozialprodukt der Haushaltsplan zu dem entscheidenden volkswirtschaftlichen Ordnungsinstrument geworden ist, so daß von einer ökonomisierung der Finanzpolitik gesprochen werden kann 5 0 . Insbesondere hat der Haushaltsplan das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht herzustellen und zu erhalten 5 1 , A r t . 109 Abs. 2 GG. 44

Moeser, Haushaltsgewalt, S. 41 ff. Lichterfeld, Wandel der Funktionen, S. 54 f. 46 Hirsch, Haushaltsplanung, S. 43; K o r f f , Haushaltspolitik, S. 35; Lichterfeld, Wandel der Funktionen, S. 54ff. ; zur B i n d u n g s w i r k u n g des Haushaltsplanes s. ausführlich 3. d)cc). 47 Moeser, Haushaltsgewalt, S. 147. 48 Mußgnug, Haushaltsplan, S. 297. 49 S.u. C I. 4. c); D I V . 2.; ähnlich f ü r andere Gegenstände Schaft, Finanzplanung, S. 13; S. Tiemann, Staatsrechtliche Stellung, S. 229 f. 50 Stern/Münch/Hansmeyer, Stabilitätsgesetz, S. 99; Wagner, öffentlicher Haushalt, S. 47. 45

I. Theoretische Grundlagen

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Politische Funktion: Die Steuerungsfunktion des Haushaltsplanes geht jedoch weit über den Bereich der Wirtschaftspolitik hinaus: da die Staatsfinanzen Mittel der politischen Steuerung sind, ist der Haushaltsplan das Instrument dieser Steuerung 52 . Der Haushaltsplan ist damit das Regierungsprogramm i n Zahlen 5 3 , weshalb auch oft von Programmfunktion gesprochen w i r d 5 4 , i n i h m „ w i r d Politik i n Mark und Pfennig aufgeschrieben", er gehöre zu den „Schicksalsbüchern der Nation", sei ein „staatsleitender A k t par excellence" und der „heimliche Mittelpunkt eines jeden Verfassungssystems" 55 . Neben dieser Steuerungsfunktion nach außen beinhaltet dies auch eine politische W i r k i m g nach innen 5 6 . Der Haushaltsplan stellt einen Kompromiß zwischen den Vorstellungen von Parlament, Regierung und sonstigen Interessenträgern dar. Vor allem das Parlament kann über die Haushaltsplanfeststellung an diesem Programm m i t w i r k e n und anhand des Haushaltplanes überprüfen, ob das Programm und der Kompromiß auch eingehalten worden sind, wodurch sich Berührungspunkte zur rechtlichen Funktion ergeben. Der Haushaltsplan hat damit einen tiefgreifenden Funktionswandel erfahren: Er ist von einem Instrument der bloßen Bedarfsdeckung zum wirtschafts- und allgemeinpolitischen Steuerungsinstrument geworden 5 7 . b) Zur besseren Handhabung, aber auch ganz wesentlich für Transparenz und Kontrolle 5 8 , sind die Haushaltspläne nach einem bestimmten für Bund und Länder weitgehend einheitlichen Schema (Haushalts51 K r ü g e r - S p i t t a / B r o n k , Haushaltsrecht, S. 30; Lichterfeld, Wandel der Funktionen, S. 52 ff.; K o r f f , Haushaltspolitik, S. 14; Moeser, Haushaltsgewalt, S. 147; Wagner, öffentlicher Haushalt, S. 51. 52 S.o. A I . l . 53 Ä h n l i c h Gehrig, Parlament, Regierung, Opposition, S. 283; K r ü g e r - S p i t t a / Bronk, Haushaltsrecht, S.29 m. w . N.; Moeser, Haushaltsgewalt, S. 41; M u ß gnug, Haushaltsplan, S. 4; Schmölders, Finanzpolitik, S. 60; ders., Das I r r a t i o nale, S. 14 f. 54 Rürup, Programmfunktion, insbesondere Schmölders i m Geleitwort, S. 5. 55 Oft wiederholte Formulierungen, ζ. B. Bussmann, Haushaltsaiusschuß, V o r w o r t ; Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 5; Moeser, Haushaltsgewalt, S. 41; Fricke, D Ö V 1981, S. 526. 58 K r ü g e r - S p i t t a / B r o n k , Haushaltsrecht, S. 29 f. 67 Funktionswandel Haushaltsplan i n (wirtschafts)politisches Steuerungsinstrument Friauf, öffentlicher Haushalt, S. 23 ff.; R. Hoffmann, Haushaltsvollzug, S. 36; ähnlich Piduch, Bundeshaushaltsrecht I , A r t . 110 GG, R N 9 f.; Stern, Wirtschaftssteuerung, S. 7; Stern/Münch/Hansmeyer, Stabilitätsgesetz, S. 99; Wagner, öffentlicher Haushalt, S. 47 f f ; Stern, Staatsrecht I I , S. 1075 ff., 1194 ff. m i t Hinweis a u f die Überschreitung der Budgetfunktionen, S. 1199. 58 Z u deren Bedeutung f ü r den Kontrollaspekt Rürup, Programmfunktion, S. 23 ff.

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Β . Die Haushaltsfunktionen von Exekutive u n d Legislative

systematik) aufgebaut 59 . Der Haushaltsplan w i r d entsprechend den Ressorts der Ministerien (Ministerialprinzip) i n Einzelpläne (EP1.), diese entsprechend den Einheiten der Verwaltung i n Kapitel (Kap.) und diese wiederum, nach den jeweiligen Verwendungszwecken, i n Titel (Tit.) aufgeteilt. Einzelpläne, Kapitel und Titel haben eine Ordnungsnummer; die Titel zusätzlich eine Kennziffer entsprechend ihrer Funktion, die sich nach einem für Bund und Länder verbindlichen Gruppierungsplan richtet. Die Zweckbestimmung des Titels w i r d i n der auf die Kennziffer folgende Spalte m i t Stich Worten beschrieben; i n weiteren Spalten folgen der vorgesehene Betrag für das Haushaltsjahr sowie die Sollbzw. Ist-Ansätze für die vorangegangenen Rechnungsjahre. Für Feststellung und Vollzug stehen also wichtige Vergleichsdaten zur Verfügung. Bei Bedarf werden die Titel oder die Ansätze durch angeführte „Erläuterungen" präzisiert. Zum Gesamtplan gehören mehrere Übersichten, § 13 Abs. 4 LHO, — Haushaltsübersicht, — Finanzierungsübersicht, — Kreditfinanzierungsplan, beigefügt werden die gesetzlich vorgeschriebenen Anlagen, § 14 LHO, — Gruppierungsübersicht (Einnahmen, Ausgaben, mächtigungen nach Arten)

Verpflichtungser-

— Funktionsübersicht (Einnahmen, Ausgaben, Verpflichtungsermächtigungen nach Aufgabengebieten) — Haushaltsquerschnitt (Verzahnung von Gruppierungs- und Funktionenübersicht) — Übersicht über die durchlaufenden Posten — Übersicht über Planstellen und andere Stellen — Übersicht über Vermögen und Schulden. Diese sind funktional gegliedert und weisen die Querschnittsdispositionen aus allen Ansätzen aus 60 . Hinzu kommen weitere Anlagen: — Darstellung der Einnahmen und Ausgaben des Landes m i t Schaubildern — allgemeine Erläuterungen — Zergliederung der Einnahmen und Ausgaben 59 Vgl. die einschlägige Literatur, z.B. K r ü g e r - S p i t t a / B r o n k , Haushaltsrecht, S. 61 ff. 80 (kritische) Bewertung der Haushaltssystematik Piduch, D Ö V 1979, S. 882.

I. Theoretische Grundlagen

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— Belastungen aus Verpflichtungsermächtigungen — Einnahmen und Ausgaben für Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91a Grundgesetz — Programm für Zukunftsinvestitionen — Leistungen des Landes an die Gemeinden — Landes jugendplan — familienfördernde Maßnahmen — Altenhilfe — Verwendung von Toto-Lotto-Mitteln — Verzeichnis der dienstlich genutzten Kfz. Diese Materialien sollen der besseren Übersicht des Parlamentes, aber auch der Adressaten und der Öffentlichkeit dienen und sind ein wichtiger Versuch, den Haushaltsplan transparent zu machen. c) Dem Haushaltsrecht liegen wichtige Prinzipien zugrunde, die sich in der Entstehungsgeschichte des Haushaltsrechtes herausgebildet haben. Heute sind diese Haushaltsgrundsätze teils ausdrücklich i n den Finanzgesetzen formuliert, teils ergeben sie sich auch nur aus dem Zusammenhang. Diese Prinzipien folgen zumeist sachlogisch aus dem demokratischen Verständnis des Haushaltsplanes, sind also „begrifflich formulierte Erkenntnisse von Weltgeltung" 6 1 . Wegen ihrer Bedeutung auch für die Rolle der Gewalten und einige der einschlägigen Rechtsfragen sollen sie i m folgenden kurz angesprochen werden 6 2 : — Wahrheit, Klarheit, Genauigkeit; — Vollständigkeit; — Ausgeglichenheit; — Einheit; — Bruttoprinzip; — Spezialität (sachliche Bindung); — Vorherigkeit; — einjährige Vollzugsperioden (eingeschränkte Jährlichkeit), zeitliche Bindung; — Fälligkeitsprinzip; — Gesamtdeckung (Nonaffektion, Verbot der Zweckbindung); — Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. 61

Heinig, Budget, S. 15. Reihenfolge u n d Terminologie sind i n der L i t e r a t u r nicht ganz einheitlich, vgl. Heinig, Budget, S. 3; K o r f f , Haushaltspolitik, S. 89 ff.; K r ü g e r Spitta/Bronk, Haushaltsrecht, S. 69 ff.; Lichterfeld, Wandel der Funktionen, S. 67 ff.; Schmölders, Finanzpolitik, S. 64 ff.

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Β . Die Haushaltsfunktionen von Exekutive u n d Legislative

Diese Prinzipien lassen die Dominanz der finanzpolitischen und der juristischen Budgetfunktion erkennen: zumeist verbessern sie Transparenz und die Kontrollmöglichkeit 6 3 , vor allem für die Parlamentsorgane. Diese Haushaltsgrundsätze sind jedoch keineswegs unabdingbar. Vielmehr gibt es eine Reihe von Durchbrechungen 64 , die weitgehend schon i n den Haushaltsordnungen geregelt und i n der Praxis weiter ausgestaltet worden sind. d) I n Anlehnung an die Vorbilder der Preußischen Verfasungsurkunde und der Weimarer Reichsverfassung bestimmt A r t . 110 Abs. 2 GG, 79 Abs. 2 L V , daß der Haushaltsplan „durch Gesetz festgestellt" wird. Dabei w i r d das Haushaltsgesetz als Gesetz verabschiedet und verkündet, dem der Haushaltsplan als Anlage beigefügt ist. Diese Formulierung läßt den Rechtscharakter des Haushaltsplanes offen. Hieran knüpft sich seit über 100 Jahren ein heftiger Streit. Dabei zeichnen sich zwei extreme Theorien und mehrere vermittelnde Standpunkte ab. aa) Lange Zeit herrschend war die Lehre vom Haushaltsplan als (nur) formellem Gesetz. Diese Theorie wurde von Paul Laband zu A r t . 99 preuß. Verf. Urkunde, A r t . 69 RV 1871 i n der juristischen Aufbereitung des Preußischen Heeres- und Verfassungskonfliktes von 1862 ff., aber auch i n Widerspiegelung der verfassungsmäßigen und politischen Konstellationen der konstitutionellen Monarchie entwickelt 6 5 . Sie verzichtete auf materielle Rechtswirkungen, sondern wollte primär die Beteiligung des Parlamentes am Haushaltsplan regeln. Als „Überbau" hierzu wurde eine aufwendige Lehre vom gespaltenen Gesetzesbegriff entwickelt, deren Einzelheiten hier dahingestellt bleiben können 6 6 . Anders war die Rechtslage i n anderen deutschen Ländern, bei denen die Haushaltspläne nicht i n Gesetzesform, sondern i n einer weniger formalisierten Einigung von Regierung und Parlament zustande kamen 6 7 . A n diese Tradition knüpfte später J. Heckel an, der den Haushaltsplan als „aus korrespondierenden Beschlüssen" von Legislative und Exekutive bestehenden „staatsrechtlichen Gesamtakt" begriff 6 8 . Damit 63

Lichterfeld, Wandel der Funktionen, S. 69 ff. Ausführlich K r ü g e r - S p i t t a / B r o n k , Haushaltsrecht, S. 70 ff.; ebenso B a t tis, D Ö V 1976 u n d Wolff /Bachof, Verwaltungsrecht I I I , S. 419, die deshalb n u r von „ M a x i m e n " sprechen. 65 Z u r historischen Entwicklung, Zeitbedingtheit u n d rechtlichen Folgerungen Friauf, Staatshaushaltsplan, insbesondere S. 249 ff.; Mußgnug, Haushaltsplan, S. 7 ff., 263 ff.; Stern, Staatsrecht I I , S. 1200. 66 Ζ. B. Magiera, Staatsleitung, S. 185 ff. 67 Mußgnug, Haushaltsplan, S. 138 ff.; Mandelartz, Haushaltsvollzug, S.200f., 210 68 J. Heckel, Handbuch des Staatsrechts I I , S. 389. 64

I. Theoretische Grundlagen

45

wurde auch auf den Inhalt des Haushaltsplanes als politisches Programm abgestellt und der Rolle des (demokratischen) Gesetzgebers auch materiell Rechnung getragen 69 , wobei jedoch i n den praktischen Folgerungen weitgehend an der Lehre vom Haushaltsplan als formellem Gesetz festgehalten wurde, die so trotz der veränderten Bedingungen die Staatsrechtslehre der Weimarer Republik und der Bundesrepublik Deutschland stark geprägt hat 7 0 . Ebenso wurden Staatsverträge, Kriegserklärungen und weitere Erscheinungen klassifiziert 7 1 . Zunehmend wurde jedoch an der Lehre vom gespaltenen Gesetzesbegriff K r i t i k geübt. So soll die Form des Gesetzes auch einen entsprechenden materiellen Inhalt haben; vor allem w i r d die Spaltung des Gesetzesbegriffes als w i l l k ü r l i c h abgelehnt und ein einheitlicher Gesetzesbegriff entwickelt 7 2 . Diese Lehre gewinnt i n neuerer Zeit A n hänger, weil wegen des Primates des Parlamentes i n der Demokratie dem Gesetzesbegriff eine größere Bedeutung beigemessen w i r d 7 3 . Einige dieser Anhänger versuchen nunmehr auch, dem Haushaltsplan materielle Gesetzeswirkung beizumessen 74 . Z u befriedigen vermögen diese Theorien jedoch nicht. Idealtypisch bedeutet die Lehre vom Haushalt als formellem Gesetz, daß der Haushaltsplan zwar i n Gesetzesform zustandegekommen ist, materiell aber nur einen Regierungsakt darstellt, der keine materiellen Bindungswirkungen nach außen zu entfalten und damit kein eigenes Recht zu setzen vermag 7 5 . Diese Lehre stellt klar, daß die Ansätze des Haushaltsplanes dem Vorrang aller anderen Normen und Verpflichtungen unterliegen, i m Konfliktfall also Ausgaben nach diesen ohne Rücksicht auf die Ansätze des Haushaltsplanes zu leisten sind. Allerdings herrschten nie Zweifel, daß der Haushaltsplan Bindungen gegenüber der Exekutive entfaltet. So waren die § 25 Abs. 1 RHO, Verwaltung der Einnahmen und Ausgaben nach dem Haushaltsplan, § 30 Abs. 1 RHO, Verwendung der M i t t e l nur zum i m Haushaltsplan bezeich09

Stern, Staatsrecht I I , S. 1201. Vgl. Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz, A r t . H O R N 9 ; Schmidt/Bleibt r e u / K l e i n , Grundgesetz, A r t . 110 R N 3; B V e r w G , D Ö V 1979, S. 715. 71 Aufzählung bei Laband, Staatsrecht I I , S. 62 f.; vgl. auch u. E I L 1. und E I I I . 2. 72 Sinngemäß als erster A l b e r t Haenel, Das Gesetz i m formellen u n d materiellen Sinne, Leipzig, 1898, S. 275, 354. 78 Hesse, Verfassungsrecht, S.204; R. Hoffmann, Haushaltsvollzug, S. 33, 37, 45; Kunz, Delegation, S. 145 ff.; Magiera, Staatsleitung, S. 174 ff.; Moeser, DVB1 1977, S. 481. 74 R. Hoffmann, K u n z u n d Moeser a.a.O. 75 Mußgnug, Haushaltsplan, S. 9; Piduch, Bundeshaushaltsrecht I , A r t . 110 GGRN13. 70

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Β. Die Haushaltsfunktionen v o n Exekutive u n d Legislative

neten Zweck, nie umstritten 7 6 . Doch auch über das Verhältnis Parlament — Regierung hinaus ist es zunehmend zu Außenwirkungen des Haushaltsplanes gekommen. Durch das Wachstum seines Volumens, die Einbeziehung immer neuer Staatstätigkeiten und seinen Funktionswandel i n ein wirtschafts- und konjunkturpolitisches Steuerungsinstrument nimmt er erheblichen Einfluß nicht nur auf die gesamte W i r t schaft, sondern speziell auch auf einzelne Lebensbereiche. Darüber hinaus kommt es zu unmittelbaren juristischen Auswirkungen. Für einen Großteil der Subventionen ist der Haushaltsplan die einzige Rechtsgrundlage 7 7 und auch als solche trotz gewisser Bedenken von der herrschenden Meinung als ausreichend anerkannt. Auch das Bundesverfassungsgericht hat den Haushaltsplan als nachprüfbares Recht i. S. v. A r t . 93 Abs. 1 GG eingestuft und i h m damit Außenwirkung zugesprochen 78 . Damit kann das idealtypische Modell der fehlenden materiellen Wirkung nicht aufrechterhalten werden. B i l l i g t man dagegen dem Haushaltsplan uneingeschränkt den Status eines materiellen Gesetzes zu, wäre er allen anderen Gesetzen gleichrangig, womit i h m die derogierende W i r k u n g der lex posterior zukäme, er würde also alle anderen Gesetze abändern und aufheben können und dies auch tatsächlich tun, wenn nicht die i n anderen Gesetzen geregelten Kosten oder finanziellen Leistungen exakt und i n vollem Umfang i m Haushaltsplan enthalten wären 7 9 . Auch die Definition des Haushaltsplanes als staatsrechtlichem Gesamtakt vermag für diese Probleme keine Lösung zu liefern, weil auch diese Lehre sich m i t der Formulierung i n A r t . 110 Abs. 2 GG, 79 Abs. 2 L V , daß der Haushaltsplan durch das Haushaltsgesetz festgestellt wird, auseinandersetzen und so die Frage nach dem Grad der Gesetzlichkeit beantworten muß. Somit befriedigen alle drei Theorien nicht. I n neuerer Zeit w i r d deshalb zunehmend die Festlegung auf eine feste Haushaltstheorie vermieden und darauf abgestellt, m i t welchem Status, welchen Regelungszwecken und -möglichkeiten die Rechtsordnung, insbesondere die Verfassung, den Haushaltsplan ausgestattet hat und welche rechtlichen Folgerungen hieraus für die konkret zu entscheidenden Rechtsfragen zu ziehen sind 8 0 . 79

Mußgnug, Haushaltsplan, S. 8 ff. Aufschlüsselung f ü r den B u n d Mußgnug, Haushaltsplan, S. 12 F N 27. 78 BVerfGE 20, 56 f. (90—92). 79 Plastische Beispiele bei Mußgnug, Haushaltsplan, S. 15 ff. 80 BVerfGE 20, 56 (89 ff.); Friauf, Staatshaushaltsplan, S.263; Hettlage, Haushaltsplan, S. 404; Mußgnug, Haushaltsplan, S. 353; Piduch, Bundeshaushaltsrechtl, A r t . 110 GG R N 13; vgl. Hierzu auch Moeser, Haushaltsgewalt, S. 114 F N 3. 77

I. Theoretische Grundlagen

47

Die Rechtsnatur des Haushaltsplanes hat erhebliche Rechtsfolgen. I m Rahmen dieser Arbeit ist sie für vier Fragenkomplexe von Bedeutung, nämlich — das Subordinationsproblem, d. h. das Verhältnis von außerbudgetären Ausgabeverpflichtungen zu den Ansätzen i m Haushaltsplan; — die Rechtsverbindlichkeit des Haushaltsplanes sowohl unter dem Gesichtspunkt der Ausgaben^; erpflichtung für die Regierung als auch der sonstigen Abweichungsmöglichkeiten; — der Abweichungen und Modifizierungen i n der Vollzugsphase durch das Parlament selbst und — die Delegation von Gestaltungsbefugnissen vom Plenum auf andere Entscheidungsträger, insbesondere den Finanzausschuß. Hätte der Haushaltsplan die Wirkungen eines materiellen Gesetzes, könnte er alle anderen Ausgabenverpflichtungen außer K r a f t setzen, d. h. der Spielraum von Regierung und Parlament bei seiner Aufstellung wäre praktisch unbegrenzt, es bestünde eine Verpflichtung der Regierung zur Ausgabe der veranschlagten Mittel, und sonstige A b weichungen dürften nur auf Grund verfassungsmäßiger Regelungen geschehen, auch das Parlament dürfte nur i n eng umgrenzten Fällen und i n einem gesetzgebungsähnlichen Verfahren Modifizierungen i m Vollzug vornehmen 8 1 , und eine Übertragung von materiellen Gesetzesbefugnissen auf den Finanzausschuß wäre nicht möglich 8 2 . bb) Doch findet dies keine Stütze i n Verfassung und Haushaltsordnung. Es sprechen nämlich zwingende Gründe dagegen, dem Haushaltsplan die beschriebene materielle Gesetzeswirkung zuzuerkennen 83 . Schon der Wortlaut i n A r t . 79 Abs. 2 L V , 110 Abs. 2 GG, daß der Haushaltsplan „durch das Haushaltsgesetz festgestellt" wird, macht deutlich, daß es sich nicht selbst um ein vollwertiges Gesetz handelt. Diese Formulierungen sind dem A r t . 99 der Preußischen Verfassungsurkunde nachempfunden, wobei die Übernahme gerade nicht zufällig erfolgte. Vielmehr war dem Verfassungsgeber des Grundgesetzes die herrschende Meinung zur Rechtsnatur des Haushaltsplanes bekannt, die er folglich bewußt übernahm. Hätte er den Haushaltsplan als materielles Gesetz ausgestalten wollen, hätte er eine andere Formulierung wählen müssen 84 . Noch deutlicher w i r d diese Absicht bei den Regelungen einiger Länderverfassungen. So verzichtet die Hamburgische Verfassung über81

Moeser, Haushaltsgewalt, S. 178. Mußgnug, Haushaltsplan, S. 28; Kunz, Delegation, S. 175 ff. 83 Zusammenstellung der Argumente der h. M . bei Mußgnug, Haushaltsplan, S. 18 ff, 341 ff. 84 Mußgnug, Haushaltsplan, S. 342 f. 82

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Β . Die Haushaltsfunktionen von Exekutive u n d Legislative

haupt auf die Feststellung durch Gesetz und begnügt sich m i t einfachem Bürgerschaftsbeschluß, ohne daß sich hieraus andere Rechtswirkungen ergeben 85 . Darüber hinaus unterscheidet sich der Haushaltsplan nach Inhalt und Form erheblich von (materiellen) Gesetzen: — zunächst ist die Periodizität des Haushaltsplanes m i t der auf Dauer angelegten Geltung der Gesetze nicht zu vergleichen 86 ; — das „Bepackungsverbot", A r t . 79 Abs. 3 L V (110 Abs. 4 GG) verbietet ausdrücklich über den unmittelbaren Zweck des Haushaltes hinausgehende materielle Regelungen 87 . (Diese beiden Einschränkungen gelten auch für die sonstigen Bestimmungen des eigentlichen Haushaltsgesetzes, denen aber i m übrigen materielle Gesetzeswirkung zukommen dürften); — der Haushaltsplan stellt ein Zahlenwerk dar, bei dem vernünftigerweise nicht von verbalisierten Tatbeständen und Rechtsfolgen gesprochen werden k a n n 8 8 ; — die Ansätze des Haushaltsplanes sind mit so vielen Unsicherheiten behaftet und i m Verlauf des Vollzuges so vielen Veränderungen unterworfen, so daß sie nur Schätzungen darstellen. Dies ist m i t der für Gesetze typischen Bindungswirkung (vgl. A r t . 20 Abs. 3; 97 Abs. 1 GG!) nicht zu vereinbaren 8 9 ; — unstreitig sind die Regelungen für die Gesetzesinitiative des Parlamentes auf den Haushaltsplan nicht anwendbar, und die nach A r t . 63 Abs. 1 L V , 82 Abs. 1 GG für Gesetze vorgesehene Verkündung i m Gesetzblatt findet nicht statt und w i r d auch nicht ernstlich gefordert 9 0 ; — schließlich wären § 3 Abs. 2 HGrG, die insoweit nach h. M das Haushaltsverfassungsrecht konkretisieren 9 1 , L H O rechtslogisch nicht mit der Annahme eines materiellen Gesetzes zu vereinbaren, und — endlich ist die Derogation aller anderen Gesetze und sonstiger Normen durch den Haushaltsplan m i t der Rechtsordnung nicht vereinbar. Der Staat hätte so die Möglichkeit, durch NichtVeranschlagung i m Haushaltsplan sich von allen Verbindlichkeiten, nicht nur von 85

Mußgnug, Haushaltsplan, S. 307, 342 f. Vgl. aber Bestrebungen, zu befristeten Gesetzen zu kommen, ζ. B. der E n t w u r f des Gen-Technologie-Gesetzes des Bundes, wobei aber erheblich längere Fristen vorgesehen sind. 87 Stern, Staatsrecht I I , S. 1205 f., 1253 f. 88 Mußgnug, Haushaltsplan, S, 344; Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz, A r t . 110RN 7, 9. 89 Mußgnug, Haushaltsplan, S. 344; Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz, A r t . 110 R N 7, 9. 90 Mußgnug, Haushaltsplan, S. 344 f.; Arg. BVerfGE 20, 56 (92 f.). 91 Arg. Mußgnug, Haushaltsplan, S. 9; Stern, Staatsrecht I I , S. 1206. 86

I. Theoretische Grundlagen

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gesetzlichen Verpflichtungen, sondern auch von solchen aus Gerichtsurteilen, zu befreien. Selbst bei Zahlungswilligkeit des Staates hingen diese Verpflichtungen von den ständigen Veränderungen ab, denen der Haushaltsplan unterworfen ist. Diese Situation verstieße gegen Rechtssicherheit und Rechteklarheit und wäre damit mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht zu vereinbaren 92 . Damit sind der Rechtscharakter und der Regelungszweck des Haushaltsplanes von Verfassung und Rechtssystem grundlegend anders ausgerichtet als bei materiellen Gesetzen, so daß es nicht möglich ist, i h m materielle Gesetzeskraft beizumessen 93 . Hieran vermag auch die Feststellung durch Gesetz nichts zu ändern. Dabei läuft diese „Formvorschrift" keineswegs leer. Vielmehr stellt sie die angemessene Beteiligung des demokratischen Gesetzgebers am Haushaltsplan als „bedeutsamem" staatsleitenden A k t i. S. der für die Demokratie essentiellen „Staatsleitung zur gesamten Hand" sicher 94 . Insoweit hat auch ein entsprechend modifizierter Begriff des formellen Gesetzes durchaus seinen Sinn 9 5 . Die Rechtsprobleme sind damit i m Einzelfall entsprechend dem aufgezeigten Charakter des Haushaltsplanes und den anderen einschlägigen Rechtsnormen zu lösen; i m übrigen kann die Rechtsnatur des Haushaltsplanes zumindest für diese Arbeit dahingestellt bleiben 9 6 . cc) M i t diesem Ergebnis lassen sich bereits die ersten Rechtsfragen beantworten: Das Verhältnis von rechtlichen Verpflichtungen außerhalb des Haushaltsplanes zu dessen Ansätzen regeln §§ 3 Abs. 2 HGrG, L H O m i t nicht zu überbietender Klarheit: Hiernach werden durch den Haushaltsplan Ansprüche oder Verbindlichkeiten weder begründet noch aufgehoben; § 3 Abs. 2 HGrG, L H O legen also das Subordinationsprinzip eindeutig fest, so daß alle unabhängig vom Haushaltsplan bestehenden Verpflichtungen diesem vorgehen 97 . Diese Formulierung ist deutlicher als die dem Sinn nach gleiche Regelung i n § 24 RHO, weil die Gesetzgeber von Haushaltsgrundsätzegesetz und Haushaltsordnungen bewußt die Aus92

Mußgnug, Haushaltsplan, S. 345 ff. Mußgnug, Haushaltsplan, S. 350 f. sowie notwendigerweise die Anhänger der Lehre v o m formellen Gesetz, s. o. d) aa). 94 Vgl. Magiera, Staatsleitung, S. 205 ff. 95 Hierzu Stern, Staatsrecht I, S. 649 und Staatsrecht I I , S. 1203 f. m i t dem Begriff des „Organgesetzes". 96 „Scheinproblem", Friauf, Haushaltsplan, S. 353; „unbeachtlich" u n d „ i r r e führend", Fiduch, Bundeshaushaltsrecht I, A r t . 110 GG, R N 13; ähnlich H e t t lage, Haushaltsplan, S. 403 f. ; offengelassen w i r d die Frage nach der Rechtsnatur schließlich auch i n BVerfGE 20, 56 (89 ff.); hierzu aber Moeser, Haushaltsgewalt, S. 114 F N 3. 97 Mußgnug, Haushaltsplan, S. 307 f. 03

4 Welz

Β . Die Haushaltsfunktionen von Exekutive und Legislative

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Wirkungen des Streites über die Rechtsnatur des Haushaltsplanes eliminieren wollten 9 8 . Da dem Haushaltsplan eine materielle Rechtswirkung nicht zukommt, bestehen gegen diese Regelungen auch keine Bedenken wegen der Verfassungsmäßigkeit; sie w i r d selbst als Bestandteil der Verfassung gesehen und ihr damit Verfassungsrang beigemessen 99 . Schwieriger ist die Rechtslage zur Frage der Bindung der Regierung. Daß solche Bindungen bestehen, wurde bereits gezeigt und kommt i n § 2 Satz 2 L H O zum Ausdruck; vor allem folgt aus § 3 Abs. 1 LHO, daß nach A r t und Höhe n u r solche Ausgaben getätigt werden dürfen, zu denen der Haushaltsplan ausdrücklich ermächtigt und grundsätzlich keine Ausgaben über den Haushaltsplan hinaus geleistet werden dürfen 1 0 0 . Fraglich ist aber, ob auch eine Verpflichtung zur Ausgabe der veranschlagten M i t t e l besteht 1 0 1 . Die herrschende Meinung verneint dies und führt hierzu traditionell drei Argumente a n 1 0 2 : Bei dem Rechtscharakter des Haushaltsplanes und der Unbestimmtheit der Ansätze könnten diese nicht verbindlich sein; für den Vollzug des Haushaltsplanes müsse die Exekutive die entsprechenden Spielräume haben; schließlich spräche hierfür auch der Grundsatz der Nichtübertragbarkeit (vgl. § 19 LHO). Die Haushaltsreformgesetze haben sich der herrschenden Meinung i n vollem Umfang angeschlossen. So ergeben Ratio des und Umkehrschluß aus § 3 Abs. 1 sowie § 34 Abs. 2 Satz 1 LHO, daß eine Verpflichtung durch den Haushaltsplan gerade nicht angeordnet wird, sondern dieser die Tätigung der Ausgaben i n das Ermessen der Exekutive stellen will103. Auch die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, §§ 6, 7 LHO, erfordern einen Vollzugsspielraum, und auch § 21 H G r G wäre sinnlos, wenn die Ansätze bindend w ä r e n 1 0 4 . Dies erkennt auch die parlamentarische Praxis an. Dies wurde i n neuester Zeit i n Baden-Württemberg deutlich aus dem Versuch der SPD-Fraktion, eine neue Bestimmung i n die Landeshaushaltsordnung 98

Mußgnug, Haushaltsplan, S. 308 f. Mußgnug, Haushaltsplan, S. 349; Arg. Stern, Staatsrecht I I , S. 1206. 100 Hettlage, Haushaltsplan, S. 392; Mußgnug, Haushaltsplan, S. 9. 101 Übersicht über den Stand der Diskussion ζ. B. Frömel, DVB1 1974, S. 65; R. Hoffmann, Haushaltsvollzug, S. 9; Moeser, DVB1 77, S. 482. 102 Z . B . Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz, A r t . 110 R N 7, 10; wiedergegeben bei R. Hoffmann, Haushaltsvollzug, S. 9 ff.; Hettlage, Haushaltsplan, S. 398 ff. 103 Korff, Haushaltspolitik, S. 34; Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz, A r t . 110 R N 10; Mußgnug, Haushaltsplan, S. 29, 377 f.; Fiduch, Bundeshaushaltsrecht I I , § 3 B H O A n m . 2. 104 Hettlage, Haushaltsplan, S. 399. 99

I. Theoretische Grundlagen

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einzufügen, wonach die Regierung bei wesentlichen Abweichungen vom Haushaltsplan dem Landtag berichten und Gelegenheit zur Debatte geben muß. Hieraus w i r d deutlich, daß auch die Opposition das Recht der Regierung zu Abweichungen grundsätzlich anerkennt 104 * 1 . Demgegenüber w i l l eine i m Vordringen begriffene Meinung i n der Literatur zur Verbindlichkeit des Haushaltsplanes auch für die Exekutive kommen 1 0 5 . Sie möchte § 3 L H O lediglich als konstitutiv-kompetenzbegründende Ermächtigungsnorm sehen, die die Exekutive zwar ermächtige, aber nichts über die Bindungswirkung des Haushaltsplanes aussage oder i h n sonst „verfassungskonform" uminterpretieren. Dies w i r d auf eine Reihe von Regelungen i n den Haushaltsordnungen und der Finanzverfassung gestützt, die jedoch durchweg nicht zu überzeugen vermögen. I m einzelnen werden aufgeführt: Das Bedürfnis der haushaltswirtschaftlichen Sperre nach § 6 StWG, 41 LHO setze die grundsätzliche Bindung voraus 1 0 6 . Doch vermag diese Regelung nichts über eine durch den Haushaltsplan bereits erfolgte Bindung der Exekutive auszusagen, weil die Ermächtigung der nachgeordneten Behörden insoweit eingeschränkt werden muß, es dieser Norm also auch dann bedarf, wenn dem Haushaltsplan keine Verpflichtungsw i r k u n g beigemessen wird. Gleichfalls wenig überzeugend ist der Umkehrschluß aus Art. 112 G G 1 0 7 . Zwar darf eine durch das Parlament abgelehnte Ausgabe nicht über- oder außerplanmäßig geleistet werden; doch ist dies eine Mehrausgabe, und die Ansätze des Haushaltsplanes schließen unstreitig Mehrausgaben aus, weil insoweit keine Ermächtigung vorliegt. Ebensowenig ist zutreffend, daß A r t . 113 GG, 82 Abs. 1 L V sinnlos seien, wenn die Regierung auch so die Ausgaben nicht zu tätigen brauche 1 0 8 . Durch die Neufassung des A r t . 113 ist klargestellt, daß das Vetorecht der Regierung nur für Gesetze gilt, deren Kostenfolgen ohnehin verbindlich sind. Auch der insoweit weitergefaßte Art. 82 Satz 1 L V gilt nicht für die Beschlüsse bei der Haushaltsberatung, sondern nur für sonstige Beschlüsse, die für die Regierung verbindlich sind und auf jeden Fall vollzogen werden müssen 109 . io4a Wortlaut u n d Debatte StAnz 1982 Nr. 21, S. 3; vgl. auch u. D I I I 3. c) cc). 105 Frömel, DVB1 1974, S.65ff.; R. Hoffmann, Haushaltsvollzug, S. 37, 43 ff.; Moeser, Haushaltsgewalt, S. 132; ders., DVB1 1977, S. 479 ff. (482 ff.). 106 R. Hoffmann, Haushaltsvollzug, S. 51. 107 R. Hoffmann, Haushaltsvollzug, S. 47. 108 Moeser, D V B l 1977, S. 482 f. 109 Spreng/Birn/Feuchte, Landesverfassung von Baden-Württemberg, A r t . 82 A n m . 1. *

52

Β . Die Haushaltsfunktionen von Exekutive u n d Legislative

Beachtlicher ist jedoch die staatsrechtliche und politische Argumentation, daß wegen des allgemeinen Primates des Parlamentes die i n den Haushaltsplan eingeflossenen politischen Wertungen zwingend seien und die Regierung insoweit von dem Haushaltsplan nicht abweichen dürfe. Deshalb werden zwei vermittelnde Konstruktionen vorgeschlagen 110 : Danach soll das Parlament entweder von Fall zu Fall die Verbindlichkeit der Ansätze i m Haushaltsplan bestimmen können oder diese Wirkung automatisch bei bestimmten wichtigen oder politischen Positionen eintreten. Dabei ist die erste Alternative abzulehnen, weil hierfür keine Rechtsgrundlage ersichtlich ist. Auch der zweiten Lösung ist entgegenzuhalten, daß es an einer rechtsdogmatischen Begründung bisher f e h l t 1 1 1 und Konflikte m i t Richtlinienkompetenz und Ministerverantwortlichkeit, A r t . 49 Abs. 1 L V (65 GG) und den Erfordernissen der Haushaltswirtschaft, A r t . 109 Abs. 2 GG, entstehen könnten und überhaupt der Bedarf für diese Konstruktion zweifelhaft ist, da das Parlament m i t Gesetz und schlichtem Beschluß und notfalls Regierungssturz andere M i t t e l hat, seinen politischen Willen durchzusetzen 112 . Trotzdem besteht für diese Annahme eine Berechtigung. Denn das Budgetrecht ist traditionell ein Gestaltungsrecht 113 . Dies kommt i n dem unbestreitbaren Recht zum Ausdruck, bei der Beratung Änderungen am Haushaltsplan vorzunehmen, was leer liefe, wenn die Regierung i m Vollzug völlig frei wäre. Auch wenn m i t dem Übergang von der konstitutionellen Monarchie zur Demokratie dem Parlament andere, u. U. wirksamere Instrumente zur Beeinflussung der Regierungspolitik i n die Hand gegeben wurden, so ist dies kein Grund, auf die Steuerungskomponente i m Budgetrecht zu verzichten. Auch ist kein vollwertiger Ersatz eingetreten: nicht alles läßt sich durch Gesetze regeln, das Instrument des Regierungssturzes ist zu grob und unpraktisch, und schlichte parlamentarische Beschlüsse sind nicht rechtsverbindlich 114 . So ist auch die Steuerungsmöglichkeit über das Budgetrecht als Bestandteil des parlamentarischen Prinzips anzusehen. Hier entstehen politische Bindungen, die rechtlichen zumindest nahekommen 1 1 5 . Nach Einbeziehung der staatsrechtlichen Dimension ist damit davon auszugehen, daß i m Rahmen des Haushaltsplanes vom Parlament zum Ausdruck gebrachte politische Wertentscheidungen i n den Grenzen anderer verfassungsmäßiger Bestimmun110 Hettlage, Haushaltsplan, S. 391 ff.; R. Hoffmann, Haushaltsvollzug, S. 15, 48 ff.; Moeser, DVB1 1977, S. 482 ff. m. w. N.; F. Schäfer, Bundestag, S. 271 f. 111 R. Hoffmann, Haushaltsvollzug, S. 15. 112 Mußgnug, Haushaltsplan, S. 263 ff. 118 Piduch, Bundeshaushaltsrecht I, A r t . 110 GG, R N 9. 114 S.u. E V. 1. b). 115 Hettlage, Haushaltsplan, S. 402.

I. Theoretische Grundlagen

53

gen — Hechte der Exekutive, Subsidiaritätsprinzip — für die Regierung verbindlich sind. Dies entspricht durchaus der Handhabung und wohl auch der Rechtsauffassung der Praxis 1 1 6 . So w i r d wie selbstverständlich von der grundsätzlichen Verbindlichkeit des Haushaltsplanes ausgegangen und eine Abweichung i n der Praxis immer m i t sonstigen haushaltsrechtlichen Argumenten, nicht aber m i t abweichender politischer A n sicht begründet. Dies ist keineswegs ein Gegensatz zu der dargelegten Interpretation von § 3 Abs. 1 H G r G und LHO. Der Regierung bleibt der erforderliche und hierdurch gewährte Spielraum i n allen Einzelentscheidungen erhalten; lediglich grundsätzliche politische Entscheidungen des Haushaltsplanes und wichtige Ansätze dürfen nicht entscheidend verändert werden. Somit besteht eine Ausgabenverpflichtung der Regierung partiell i n bestimmten politischen Konstellationen — i m übrigen steht ihr das zur Abweichung vom Haushaltsplan von der Haushaltsordnung gewährte Instrumentarium voll zur Verfügung. Weniger klar sind die Schlüsse, die sich aus der Rechtsnatur des Haushaltsplanes für die übrigen für diese Arbeit relevanten Rechtsfragen ergeben. Jedenfalls sind die Bindungen durch den Haushaltsplan auch i n diesen Fällen weniger fest, als sie i m Falle materieller Gesetzesw i r k u n g wären. So sind an Änderungsakte und Modifizierungen durch das Parlament geringere Anforderungen zu stellen, und auch eine Delegation solcher Befugnisse, insbesondere auf den Finanzausschuß, ist nicht prinzipiell ausgeschlossen 117 . 4. Das klassische Modell der Finanzverfassung

a) A r t . 79, 83 L V (110, 114 GG) lassen erkennen, daß das „Leben" des Haushaltsplanes vier Phasen durchläuft. Diese Phasen sind: — Vorbereitung und Aufstellung des Haushaltsplanes — Feststellung des Haushaltsplanes — Vollzug des Haushaltsplanes — Überwachung der Haushaltsführung (Finanzkontrolle i. e. S.). Dabei sind diese Phasen keineswegs zufällig, sie dürften die denklogischen Stationen einer jeden Planung und systematischen staatlichen Aufgabenerledigung darstellen 1 1 8 . 116 Fricke, DÖV 1980, S. 318 f.; Hettlage, Haushaltplan, S. 402 u n d w o h l auch Mußgnug, Haushaltsplan, S. 316. 117 Arg. Mußgnug, Haushaltsplan, S. 28; s. ausführlich unten F U I . 7.; vgl. auch Kunz, Delegation, S. 7. 118 Vgl. Stern, Staatsrecht I I , S. 711; Magiera, Staatsleitung, S. 225.

54

Β . Die Haushaltsfunktionen v o n Exekutive u n d Legislative

aa) Die Haushaltsaufstellung, schnitten 1 1 9 :

§§ 11—30 LHO, geschieht i n drei A b -

— Vorbereitung i n Regierung und Finanzministerium: Hier werden bestimmte Rahmenbedingungen für den Staatshaushaltsplan festgelegt, z.B. die Zielprojektionen der mittelfristigen Finanzplanung, Steigerungsraten, Schwerpunkte — insbesondere Zugang von Neustellen. Diese Eckdaten werden vom Ministerrat beschlossen 120 und dann den anderen Ressorts zusammen m i t einem Zeitplan und besonderen Anweisungen, ζ. B. „Einzelgrundsätze zur Aufstellung des Staatshaushaltsplanes für . . . " in dem Planausschreiben für den entsprechenden Staatshaushaltsplan über ein Jahr vor Beginn des Haushaltsjahres mitgeteilt. — Anmeldungen der Ressorts: Nach diesen speziellen und den üblichen allgemeinen Vorschriften des Finanzministeriums 1 2 1 stellen die Ressorts, ausgehend von den jeweiligen Beauftragten für den Haushalt, § 9 LHO, und koordiniert auf den jeweils übergeordneten Ebenen, ihre Vorschläge auf 1 2 2 , § 9 I I LHO. — Koordination: Diese einzelnen Vorschläge werden schließlich i m Finanzministerium durch die Haushaltsabteilung miteinander und m i t den Einnahmen i n Einklang gebracht 1 2 3 . Eine besondere Stellung hat hierbei der Leiter der Haushaltsabteilung 1 2 4 . K a n n auf dieser Ebene keine Einigung erzielt werden, erfolgen „Chefbesprechungen" auf Amtsleiterebene; über verbleibende Streitfälle entscheidet der Ministerrat — die entscheidende Rolle spielt hierbei der Finanzminister 1 2 5 —, der schließlich den Entwurf des Haushaltsplanes beschließt und dem Landtag vorlegt. Es ist also festzustellen, daß die Haushaltsaufstellung i m traditionellen Verfahren, d. h. von unten nach oben, erfolgt 1 2 6 und eine Programmorientierung 1 2 7 höchstens i n Ansätzen vorhanden ist. 119 Ausführlich dargestellt i n der einschlägigen Literatur, ζ. B. Hirsch, Haushaltsplanung, S. 53 f.; iS. Hoffmann, K o n t r o l l e der Regierung, S. 9; Korff, Haushaltspolitik, S. 106 ff.; K r ü g e r - S p i t t a / B r o n k , Haushaltsrecht, S. 123 f.; Rürup, Programmfunktion, S. 29 f.; Schmölders, Finanzpolitik, S. 80 ff. 120 Ζ. B. StAnz 1979, Nr. 21, S. 1; Stg. Nachr. v. 4. 7.1979, S. 7. 121 K r ü g e r - S p i t t a / B r o n k , Haushaltsrecht, S. 125. 122 Z u den Kommunikationskanälen zwischen F M u n d Ressorts Hosse, Finanzplanungsrat, S. 92. 128 Besonders detailliert zu diesem Stadium K o r f f , Haushaltspolitik, S. 108 ff. 124 Korff, Haushaltspolitik, S. 109. 125 Korff, Haushaltspolitik, S. 110; s. auch u n t e n F V. 1. a). 126 K r ü g e r - S p i t t a / B r o n k , Haushaltsrecht, S. 123.

I. Theoretische Grundlagen

55

Diese Aufstellung und Einbringung des Entwurfes w i r d als Haushalts· oder Budgetinitiative bezeichnet. Abweichend von A r t . 59 Abs. 1 L V (Art. 76 Abs. 1 GG) steht, wie gezeigt, die Budgetinitiative ausschließlich der Regierung zu. Dies ist normativ nicht ausdrücklich geregelt, doch geben A r t . 113 Abs. 1 GG — die von der Bundesregierung vorgeschlagenen Ausgaben — und § 9 Abs. 2 L H O ein Indiz. (Die Landesverfassung hat i n Art. 82 eine etwas andere Formulierung gewählt.) bb) Nach A r t . 79 Abs. 2 L V (Art. 110 Abs. 2 GG) w i r d der Haushaltsplan durch Gesetz festgestellt. Dies geschieht praktisch so, daß der Landtag das Haushaltsgesetz verabschiedet, durch dessen § 1 der Haushaltsplan i n Einnahmen und Ausgaben festgestellt wird, wobei das Haushaltsgesetz auf den Haushaltsplan Bezug nimmt; der Haushaltsplan selbst w i r d dem Haushaltsgesetz als Anlage beigefügt. Aus diesen Regelungen folgt aber, daß der Haushaltsplan praktisch wie ein Gesetz i m Parlament beraten wird, also i n drei Lesungen mit mindestens einmaliger Einschaltung des Finanzausschusses (§§ 42 ff. GeschO). Theoretisch folgt hieraus das „Monopol des Parlamentes zur gesetzlichen Budget-Feststellung" 1 2 8 . Es gelten aber gegenüber der „normalen" Gesetzgebung erhebliche Besonderheiten: So kann der Haushaltsplan nur einheitlich verabschiedet werden 1 2 9 , und sehr fraglich ist, ob das Parlament das Recht der grundlegenden Umgestaltung oder der globalen Verweigerung h a t 1 3 0 . Daß diese Fragen trotz der Besonderheiten der Parteiendemokratie relevant werden können, hat die Situation i m Bund 1972 gezeigt. Auch darüber hinaus sind der Freiheit des Parlamentes für Änderungen der Regierungsvorlage praktisch enge Grenzen gesetzt. cc) Nach der Ausfertigung des Haushaltsgesetzes durch den Ministerpräsidenten und seiner Verkündung folgt die eigentliche Bewirtschaftung, der Vollzug des Haushaltsplanes 131 durch Regierung und Verwaltung. Hierzu werden die Mittel zunächst i n zwei Stufen verteilt: — Vom Finanzministerium auf die obersten Landesbehörden (horizontale Mittelverteilung) durch Übersendung der einschlägigen Einzelpläne und 127

Vgl. Rürup, Programmbudget, S. 91 ff. Lichterfeld, Wandel der Funktionen, S. 94 m. w. N. 129 J. Heckel, Handbuch des Staatsrechts I I , S. 396 f. 130 Ausführliche Übersicht über den Meinungsstand i n der L i t e r a t u r bei Lichterfeld, Wandel der Funktionen, S. 109 ff.; vgl. auch Moeser, Haushaltsgewalt, S. 115 f. 131 Ausführliche Beschreibung der Vorgänge i n der Fachliteratur, z.B. Korff, Haushaltspolitik, S. 134 ff.; K r ü g e r - S p i t t a / B r o n k , Haushaltsrecht, S. 137f.; Rürup, Programmfunktion, S. 46ff. 128

56

Β . Die Haushaltsfunktionen von Exekutive und Legislative Der Budgetkreislauf der Staatshaushaltspläne in BadenVorbereitur ig u n d A u f Stellung dei Entwurfes

Haushaltsjahr

Planausschreiben

Festste]l u n g

Einbringung in LT (Etatrede)

Beratung FinA v o n - bis

Feststellung durch L T 3. Les.

24.10. 68

19.11.6819.12. 68a) (13. 02. 69a))

20. 02. 69 26. 02. 70

Vollzug

1966 1967

1 1 1 1

1968 1969 1970

29.11. 68

09.10. 69

25.11. 69 14.01.70

1971

05.12. 69

17. 09. 70

03.11. 70 20.11. 70 (17.12. 70a))

1972

06.10. 70

08.10. 71

16.11.7108.12. 71

09. 02. 72

1973

26.11.71

30.11. 72

17.01.7321.02. 73

29. 03. 73

1974

21.12. 72

19.10. 73

13.11.7305. 12. 73

01.03.74

1975/ 1976

13.12. 73b)

29.11. 74

29. 01. 75 21. 02. 75

20. 03. 75

1977/ 1978

27. 02. 76

a) Ergänzung. b) Zunächst nur für 1975.

i I

1 18.12. 70

Ì :

i

I. Theoretische Grundlagen

57

Württemberg in der V. und V I . Wahlperiode

Entlastungsverfahren

!

Fertigstellung der R H Denkschrift

Beratung im RPA von - bis

Beratung im FinA

Entlastung

24. 07. 68

28. 02. 69

07. 05. 69

13. 06. 69

28. 07. 69

11.11.6914. 01. 70

25. 02. 70

20. 03. 70

24. 07. 70

26.01.7119. 02. 71

17. 03.71

29. 04. 71

28. 07. 71

05.10.71 19.10. 71

10.11.71

23. 03. 72

24.11.71

31. 07. 72

27.10.72 01.12. 72

17. 01.73

15. 02. 73

14.12. 72

27. 07. 73

22. 01. 74 25. 01. 74

03. 04. 74

09. 05. 74

18.12. 73

12. 07. 74

08.10. 74 26.11. 74

28. 01. 75

21.03. 75

19.12. 74

04. 07. 75

08.10. 75 14.11. 75

10. 02. 76

18. 02. 76

Vorlage der Haushaltsrechnung

17. 09. 68 17. 09. 69 30. 09. 70

19.12. 75

I ! Ì ! ί

i i !

V. W a h l periode

VI. Wahlperiode

58

Β. Die Haushaltsfunktionen von Exekutive u n d Legislative

— von diesen -durch Kassenanschläge auf die nachgeordneten Behörden (vertikale M i t t e l Verteilung). Diese Zuteilung ermächtigt die Behörden zur Verfügung über die Mittel; neben den allgemeinen Vorschriften werden zu jedem Haushaltsplan vom Finanzminister „Verwaltungsvorschriften zur Haushaltsund Wirtschaftsführung", § 5 LHO, erlassen, die die Mittelbewirtschaftung regeln. Dabei hat eine entsprechende Kassenwirtschaft dafür zu sorgen, daß genügend Liquidität vorhanden ist und der Haushaltsplan auch praktisch vollzogen werden kann. Durch die Führung von Haushaltsüberwachungslisten (Verteilungsübersichten, Kontoauszüge) w i r d ständig der Stand der M i t t e l kontrolliert. Der Vollzug des Haushaltsplanes ist die klassische Ausführungsaufgabe schlechthin und obliegt traditionell und typisch der Exekutive, das Parlament ist theoretisch hiervon ausgeschlossen. dd) Nach Ablauf des Haushaltsjahres hat die Regierung dem Parlament über ihr Finanzgebaren Rechenschaft abzulegen. Dies geschieht i n drei Etappen, die von jeweils anderen Organen durchgeführt werden, nämlich — Rechnungslegung, Art. 83 Abs. 1 L V (114 Abs. 1 GG), § 80 ff. LHO, — Prüfungsverfahren, A r t . 83 Abs. 2 L V (114 Abs. 2 GG), § 88 ff. LHO, — parlamentarisches Entlastungsverfahren, Art. 83 Abs. 1 L V (114 Abs. 1 GG), § 114 LHO. Alle Verwaltungsstellen haben (nach intern durchgeführter Vorprüfung) die Bücher abzuschließen und Rechnung zu legen. Hieraus stellt das Finanzministerium die Haushaltsrechung auf, § 80 LHO. Diese legt also alle tatsächlich erfolgten Einnahmen und Ausgaben offen, sollte also gleichsam das Spiegelbild des Haushaltsplanes sein, der aber durch die praktischen Bedürfnisse während des Vollzuges modifiziert und verändert ist. Aufgrund dieser Rechnung prüft der Rechnungshof die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes, A r t . 83 Abs. 2 L V (ähnlich A r t . 114 Abs. 2 GG), §§ 88 ff. LHO; die Haushaltsrechnung wird, verbunden m i t dem Entlastungsantrag der Landesregierung, dem Landtag vorgelegt, § 114 Abs. 1 LHO. Ebenso leitet der Rechnungshof seinen Prüfungsbericht dem Landtag zu. Damit beginnt das eigentliche Entlastungsverfahren. Das Parlament hat nunmehr zum zweiten M a l Gelegenheit, sich m i t der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Regierung zu beschäftigen und eine politische Wertung hierzu vorzunehmen. Hieran maßgeblich beteiligt sind Rechnungsprüfungs- und Finanzausschuß. Nach § 114 Abs. 2 ff. L H O steht dem Parlament ein Katalog unterschiedlicher Sanktionsmöglichkeiten zur Verfügung.

59

I. Theoretische Grundlagen

-b) Dabei sind Vorbereitung, Aufstellung und Feststellung folgender Etats längst i m Gange, solange noch der vorangegangene Haushaltsplan i m Vollzug ist (Vorherigkeit) 1 3 2 , §30 L H O ; die Prüfung kann erst einsetzen, wenn der Vollzug abgeschlossen ist. Somit überschneiden sich die „Leben" der Haushaltspläne mehrerer Jahre, so daß die Bezeichnung „Budget-Kreislauf" allgemein geworden i s t 1 3 3 . aa) Die Tabelle auf den Seiten 56 u. 57 zeigt das rund viereinhalbjährige „Leben" der jeweiligen Haushaltspläne. Bei dieser Tabelle ist zu beachten, daß die Vorarbeiten i m Finanzministerium und auch i n den Ressorts bereits rund zwei bis drei Monate vor dem Planausschreiben beginnen 1 3 4 , das allerdings der erste verbindliche und einheitliche Termin des neuen Haushaltsplanes ist und deshalb als Ausgangspunkt gewählt wurde. Andererseits zieht sich die Erfolgskontrolle nach § 114 Abs. 2 ff. LHO oft noch Jahre hin, wobei keine Gemeinsamkeiten oder gar einheitliche Termine festzustellen sind, so daß auf eine Darstellung verzichtet werden mußte. Aufmerksamkeit verdienen die Laufzeiten zwischen den verschiedenen Stationen: Vom Planausschreiben bis zur Feststellung i n 3. Lesung vergehen rund 15 Monate (schwankend zwischen einem Jahr 13 Tage 1971 und über einem Jahr vier Monate 1972 und 1973). Dabei ist von acht Staatshaushaltsplänen nur ein einziger (1971) rechtzeitig verabschiedet worden; vom Ablauf des Haushaltsjahres bis zur Vorlage der Haushaltsrechnung vergehen zwischen neueinhalb Monaten und fast einem Jahr; bis zur Vorlage der Rechnungshof-Denkschrift an den Landtag dauert es rund eineinviertel Jahre und bis zur Entlastung rund zweieinhalb Jahre. Die Schwankungen machen deutlich, daß ein festes Zeitschema nicht existiert, allerdings haben sich die Stationen in einem gewissen zeitlichen Rahmen eingependelt, so daß die Abweichungen nicht beliebig sind. bb) So ergibt sich folgendes Schema, wie der Haushaltsplan i n den verschiedenen Phasen seines „Lebens" zwischen Exekutive und Legislative h i n und her wandert: Exekutive

Legislative Prüfungsbehörde

Aufstellung Feststellung Vollzug Rechnungslegung Rechnungsprüfung Entlastung 132

Vgl. Heinig, Budget, S. 10. Statt aller Heinig, Budget, S. 6 ff.; kritisch zu diesem Begriff K r ü g e r Spitta/Bronk, Haushaltsrecht, S. 40. 134 Siehe die jeweiligen Haushaltsakten der Ressorts. 183

60

Β . Die Haushaltsfunktionen von Exekutive u n d Legislative

Dies Schema macht das klassische und traditionelle Funktionenmodell des Haushaltswesens deutlich, das den Finanzverfassungen zugrunde liegt: Es geht von autonomen Staatsgewalten aus, unterteilt die Behandlung der Finanzen in verschiedene Phasen und anders geartete Tätigkeiten und überträgt diese i n regelmäßigem Wechsel einmal der Exekutive und einmal der Legislative. So sind den Gewalten klar voneinander geschiedene Funktionsbereiche zugewiesen. II. Veränderungen der Rahmenbedingungen in der modernen Finanzpolitik Dies klassische Modell w i r d indes den heutigen Verhältnissen nicht mehr gerecht. So hat sich i n Funktion und Bedeutung des Staatshaushaltsplanes ein Wandel vollzogen, der zu ebenso tiefgreifenden Veränderungen der Haushaltsfunktionen und des Verhältnisses von Exekutive und Legislative geführt hat. 1. Formale Schwächen der Haushaltspläne

a) Ein besonderes Problem der parlamentarischen Finanzkontrolle liegt i n der Unvollständigkeit der Haushalte. Es besteht eine Tendenz, zahlreiche Finanzvorgänge nach außerhalb des Haushaltsplanes zu verlagern 1 5 5 , was als „Flucht aus dem Budget" bezeichnet zu werden pflegt und mindestens ebenso eine „Flucht aus der Kontrolle" i s t 1 3 6 . F ü r diese Flucht aus dem Haushaltsplan steht der Exekutive ein ganzer Katalog von Möglichkeiten zur Verfügung 1 3 7 . — Über bestimmte Haushaltstricks Bildung (unzulässiger) schwarzer Kassen 1 3 8 , — Auslagerung von Staatsaufgaben auf „Parafisci" durch Schaffung von juristischen Personen des öffentlichen Rechts (Körperschaften, Anstalten, Stiftungen 1 3 9 , z.B. Landeskreditbank 1 4 0 ), Bildung von Sondervermögen und Regiebetrieben sowie — Ausweichen i n privatrechtliche Organisationsformen bis h i n zur Gründung von Unternehmen und Beteiligungen. 135

Rechnungshof von B e r l i n i n Abg. H. Drs. 7/122, S. 34 f. Reger, Verwaltungsarchiv 1975, S. 241 f.; Tiemann, Staatsrechtliche Stellung, S. 29; I . Bühringer. 137 Aufzählung (teilweise m i t Definitionen u n d Beispielen) bei Battis, DÖV 1976, S. 726; Hirsch, Haushaltsplanung, S. 86; Korff, Haushaltspolitik, S. 158 f.; K r ü g e r - S p i t t a / B r o n k , Haushaltsrecht, S. 76 ff.; Reger, Verwaltungsarchiv 1975, S. 241 f.; F. Schäfer, Bundestag, S. 261, 273. 138 K r ü g e r - S p i t t a / B r o n k , Haushaltsrecht, S. 80. 139 Übersicht für Baden-Württemberg R H 1971, Nr. 16, S. 32 ff. 140 I. Bühringer. 136

I I . Veränderungen der Rahmenbedingungen

61

Wie die Exekutive je nach Bedarf Vorgänge innerhalb oder außerhalb des Haushaltsplanes abwickeln kann, zeigt folgendes Beispiel: Als mehr Förderungsfälle für Landesbediensteten-Familienheime als erwartet anfielen, wurden die Förderungsrichtlinien m i t Zustimmung des Finanzausschusses i n der Weise geändert, daß die Arbeitgeberdarlehen i n Zukunft nicht mehr über den Staatshaushaltsplan, sondern durch Darlehen der Landeskreditanstalten abgewickelt werden sollten 1 4 1 . Für die genannten Organisationsformen bestehen mehr oder minder enge Bindungen an den Staatshaushaltsplan, z. B. §§ 105, 113 LHO (insbesondere sind sie der Kontrolle durch den Rechnungshof und indirekt damit auch der des Parlamentes unterworfen, §§ 104, 111, 113 LHO, doch sind sie der parlamentarischen M i t w i r k u n g bei der Aufstellung ihrer Haushalte weitgehend entzogen 142 ). Die gleiche W i r k u n g haben die vor allem auf Bundesebene verbreiteten wirtschaftlichen Sonderabgaben 143 . Damit stellt der moderne Haushaltsplan nur noch einen „Teilaspekt" der staatlichen Finanzvorgänge dar. b) Durch die beschriebene Ausweitung der staatlichen Aufgaben nehmen die Haushaltspläne nicht nur an Volumen, sondern auch an der Zahl der Positionen und damit i m Grad ihrer Spezialisierung ständig zu. K a m der erste „Allgemeine Etat für das Königreich Preußen" 1821 noch mit zwei Druckseiten aus 1 4 4 , präsentiert sich der Staatshaushaltsplan von Baden-Württemberg als zweibändiges Werk m i t inzwischen weit über 3000 Druckseiten und rund 14 000 Einzelpositionen 1 4 6 — etwa doppelt so viele wie i m Haushaltsplan des Bundes (!) 1 4 6 — von 100,— D M bis zu einigen Millionen. Die Vergrößerung bringt so eine technische, rechtliche und ökonomische Verkomplizierung m i t sich 1 4 7 . Eine weitere Aufblähung und Steigerung der Unübersichtlichkeit findet durch Verbuchen externer Leistungen und Mehrfachbuchungen statt: So werden Leistungen des Bundes, anderer Länder sowie Dritter für Einrichtungen oder Zwecke i n Baden-Württemberg sowie solche Gemeinschaftseinrichtungen und Zwecke, für die Baden-Württemberg federführend ist, i n den Staatshaushaltsplan sowohl als Einnahmen als auch als Ausgaben eingestellt. Ebenso werden Ausgleichsleistungen 141

Prot F i n A V, 93, S. 42 ff. Mußgnug, Haushaltsplan, S. 369. 143 Tomuschat, Der Staat 1980, S. 9. 144 Stern, Staatsrecht I I , S. 1189 145 Gleichauf, Prot L T 7, S. 421. 146 Hirsch, Haushaltsplanung, S. 105; Piduch, D Ö V 1979, S. 882; Vitzthum, Planung, S. 331. 147 Mußgnug, Haushaltsplan, S. 236 142

62

Β . Die Haushaltsfunktionen von Exekutive u n d Legislative

zwischen den Einzelplänen als Einnahmen und Ausgaben zweimal gebucht. Auch bestimmte Praktiken bei der Etatisierung von Investitionen führen zu deren Verschleierung und zur Umgehung des Bruttoprinzipes 1 4 8 . Hierdurch wachsen Umfang und Volumen der Haushaltspläne auf Kosten der Klarheit weiterhin an: der Haushaltsplan w i r d damit i m konkreten wie i m übertragenen Sinne unübersichtlich und schwer durchschaubar, was seinen Wert als Kontroll- und Steuerungsmittel der Legislative beträchtlich mindert. c) Auch «die Haushaltssystematik benachteiligt die Legislative. Deren Schwergewicht liegt auf der Darstellung nach Titeln, also nach Verwendungszwecken bei den ausgabetätigenden Stellen. Dies ist zweckmäßig für das Verteilen der M i t t e l von zentralen Stellen an die ausgebenden Stellen sowie für die ausgebenden Stellen selbst, w e i l für diese die Verwendungszwecke deutlich ersichtlich sind und damit klare Rahmen für die Ausgaben der zugewiesenen M i t t e l gesetzt sind. Dies führt aber zu der beschriebenen Detailfülle, wohingegen Schwerpunkte und Wertentscheidungen aus der Systematik nicht erkennbar werden. Die Systematik der Haushaltspläne ist also vollzugsorientiert und begünstigt die Exekutive 1 4 9 . 2. Bindungen des Haushaltsplanes durch außerbudgetäre Faktoren

a) Wenn Vorbereitung und Aufstellung des Haushaltsplanes beginnen, sind Regierung und Parlament i n ihren Entschlüssen keineswegs frei. Vielmehr ist die Masse des Haushaltsplanes bereits so festgelegt, daß grundlegende Umgestaltungen und Schwerpunktverlagerungen kaum möglich sind: So entsteht der Haushalt zunächst nicht völlig neu, sondern er ist eine Fortschreibung der Haushaltspläne der letzten Jahre, wodurch praktisch schon eine große Fixierung gegeben ist — jeder Haushaltsplan steht auf den Schultern seines Vorgängers 1150 . Schon hieraus ergibt sich eine starke faktische Vorprägung. Schwerwiegender sind die rechtlich erheblichen Bindungen. Da, wie gezeigt, nach § 3 Abs. 2 L H O der Haushaltsplan insoweit kein eigenes Recht setzen kann, alle aus anderem Recht bestehenden Verpflichtungen dem Haushaltsplan somit vorgehen, belasten ihn diese m i t zwingen148 Lichterfeld, Wandel der Funktionen, S. 164 ff.; Tomuschat, Der Staat 1980, S. 10; Vogel, Klaus, Verfassungsfragen der Investitionszulage u n d verwandter Vergünstigungen, D Ö V 1977, S. 837 ff.; vgl. auch u. 3. d) aa). 149 Hirsch, Haushaltsplanung, S. 152 ff.; Korff, Haushaltspolitik, S. 158; Mußgnug, Haushaltsplan, S. 298. 150 Korff, Haushaltspolitik, S. 27.

I I . Veränderungen der Rahmenbedingungen

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den Ausgabepositionen, so daß diese Beträge nicht mehr zur Disposition von Regierung und Parlament stehen 1 0 1 . Solche Bindungen sind etwa: — Ausgabenwirksame oder einnahmenmindernde Gesetze und Verordnungen, — zweckgebundene Einnahmen, — Verträge, z.B. Tarifverträge und Verwaltungsakte m i t Dauerwirkung, einschl. Tilgungsverpflichtungen, — Belastungen durch Verpflichtungsermächtigungen aus früheren Haushaltsplänen, § 38 LHO, die fast 5 °/o des Etatvolumens betragen 1 5 2 sowie — der Schuldendienst, der den baden-württembergischen Etat 1979 bereits m i t 1,8 Mrd. D M belastet hat und nach der mittelfristigen Finanzplanung 1981 schon 2,9 Mrd. D M betragen w i r d 1 6 3 . b) Die aufgezählten Haushaltsbindungen sind zum großen Teil Folge der politischen Verflechtungen m i t anderen Gebietskörperschaften, wovon die Länder, als „Zwischenebene" von beiden Seiten eingebunden, besonders stark betroffen sind. aa) Selbst die Verflechtungen i m Rahmen der EG beginnen i n den Ländern spürbar zu werden 1 6 4 . So ergeben sich ζ. B. aus den Subventionsverboten i m EG-Vertrag Beschränkungen i n der Ausgabenhoheit und der Wirtschaftssteuerung. bb) Weit schwerwiegender sind die Verflechtungen m i t dem Bund. I n jedem Bundesstaat ist die Regelung der Finanzverfassung die Kernfrage des föderativen Aufbaus 1 6 5 . I n dieser Kernfrage hat es das Grundgesetz, wie die Praxis zeigt, nicht allzu gut m i t den Ländern gemeint. Zwar geht A r t . 30 GG von der grundsätzlichen Zuständigkeit der Länder aus. Der Grundsatz ist aber so stark durchlöchert, daß der Primat eindeutig beim Bund liegt. Dies gilt schon für die Faktoren außerhalb der Finanzverfassung, die aber die Staatsfinanzen erheblich prägen. So hat der Bund durch die A r t . 70 ff. G G ein Übergewicht i n der Gesetzgebung 166 , das durch Zuständigkeiten aus Sachzusammenhang, Annexkompetenz, Bundestreue und Verfassungsrevisionen noch vergrößert worden ist, so daß den 151 Frenkel, Verwaltungskontrolle, Nr. 249; Hirsch, Haushaltsplanung, S. 108; Korff, Haushaltspolitik, S. 159; Mußgnug, Haushaltsplan, S. 244 ff. 152 Gleichauf, StAnz 1979 Nr. 63, S. 1. 153 Abg. Krause nach StAnz 1978 Nr. 103/104, S. 4 154 Schneider, Länderparlamentarismus, S. 139; Schnoor, D Ö V 1979, S. 356. 153 Apel, Bonn, Zeche; Stern, Staatsrecht I , S. 533 m. w. N. 158 Thieme, Föderalismus, S. 20 ff.; Stern, Staatsrecht I, S. 509 ff.

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Β . Die Haushaltsfunktionen von Exekutive u n d Legislative

Ländern i m Grunde nur noch Kultusbereich, Polizei- und Gemeindewesen Übriggeblieben sind 1 5 7 . Hinzu kommen weitere Bindungen durch die zunehmende mehr oder weniger institutionalisierte Kooperation, die als „kooperativer Föderalismus" m i t den Unterformen „paktierender" und „koordinierender" Föderalismus bezeichnet w i r d und die auf dem Bestreben nach Koordination und einheitlichen Lebensverhältnissen i n der Bundesrepublik Deutschland, vgl. A r t . 72 Abs. 2 Nr. 3 GG, b e r u h t 1 5 8 . Dabei zeigt sich eine ständig wachsende Vermischung und Unitarisierung 1 5 9 . Nach dem „Gesetz von der Anziehungskraft des stärkeren Partners" 1 6 0 werden Befugnisse und Gestaltungsmöglichkeiten der Länder immer mehr beeinträchtigt. Hieraus ergeben sich für die Länder eine Reihe von Verflechtungen m i t dem B u n d 1 6 1 : Weitaus wichtigster Faktor ist die fehlende Steuerhoheit der Länder. Der Bund hat bei den Steuergesetzen ein sehr weitgehendes Monopol, Art. 105 Abs. 2 GG, womit er praktisch die Einnahmenseite auch der Länderhaushalte voll beherrscht und somit der Finanzpolitik der Länder den wesentlichen Rahmen v o r g i b t 1 6 2 . Weiter w i r d der Grundsatz der unabhängigen Haushaltswirtschaft, A r t . 109 Abs. 1 GG, durch die Homogenisierungsklausel des A r t . 109 Abs. 2 ff. GG und die aufgrund dieser Bestimmungen ergangenen Gesetze (Haushaltsgrundsätze- und Stabilitätsgesetz) weitgehend in sein Gregenteil verkehrt. A m deutlichsten w i r d dies i n der Konjunkturpolitik, wovon noch die Rede sein wird. M i t der Finanzreform hat der Bund schließlich durch A r t . 109 Abs. 3 GG auch die Gesetzgebungszuständigkeit für die für Bund und Länder verbindlichen Grundsätze des Haushaltsrechtes erhalten, so daß den Ländern auch hier fast kein Spielraum mehr bleibt. Allerdings berührt dies die Finanzpolitik der Länder nicht allzu sehr, w e i l es sich ganz überwiegend um formale Regelungen handelt, die nur wenig Einfluß auf ihre finanzpolitische Unabhängigkeit nehmen. Die finanzpolitischen Rahmenbedingungen der Länder werden auch wesentlich durch einnahmen- und ausgabenwirksame Bundesgesetze 157

S. 56.

Barbarino,

Aufgaben,

S. 83 f.;

Katz, Politische

Verwaltungsführung,

158 Hosse, Finanzplanungsrat, S. 14 ff.; Leisner, D Ö V 1968, S. 389, 393 f.; Lenz, D Ö V 1977, S. 158; Schneider, Landtag, S. 91; Stern/Münch/Hansmeyer, Stabilitätsgesetz, S. 95 f.; Stern, Staatsrecht I, S. 592, 596. 159 Stern, Staatsrecht I , S. 592 f., auch Arg. S. 498. 160 W o h l nicht ausreichend ist allein der größte Etat (Popitz); vgl. Stern, Staatsrecht I I , S. 1073. 161 Übersichten bei Kölble, Bundesaufgaben, S. 45 f.; Moeser, Haushaltsgewalt, S. 99; Schnoor, D Ö V 1979, S.356; Stern, Staatsrecht I , S. 592 ff.; Voigt, B a y V B l 1977, S. 97. 182 Stern, Staatsrecht I I , S. 1111 ff.

I I . Veränderungen der Rahmenbedingungen

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geprägt. So betragen die aufgrund von Bundesgesetzen getätigten Ausgaben i n Baden-Württemberg für 1980 3,26 Mrd. D M oder 10,8 °/o der Gesamtausgaben 163 . Indem den Ländern durch A r t . 83 GG darüber hinaus die Ausführung auch der Bundesgesetze übertragen ist, sind sie m i t dem daraus resultierenden zusätzlichen, weitgehend vom Bund bestimmten Aufwand an Verwaltungs- und Personalkosten belastet. Die „durch Bundes- und Landesgesetzgeber alltäglich neu aufgebürdeten Verwaltungstitel" binden weite Teile des Haushaltsplanes m i t l a n g fristig festliegenden Sach- und Personalmitteln 1 6 4 . Wie bei der Gesetzgebung liegt auch bei der Planung der Primat beim Bund. Zunächst trägt jede Planung zwangsläufig zentralistische Züge, die die Länder schwächt 1 6 5 . Insbesondere die Finanzplanung der Länder ist von den Eckdaten abhängig, die die Wirtschafts- und Finanzpolitik, aber auch die Finanzplanung des Bundes setzen. M i t dem Finanzplanungsrat, § 51 HGrG, besteht ein gemeinsames Gremium, dem die Koordinierung der Haushalte und der Planung von Bund, Ländern und Gemeinden obliegt, § 51 Abs. 2 H G r G 1 6 6 , durch den u. a. 1968 ein „gemeinsames Schema für die Finanzplanungen . . . " aufgestellt w u r d e 1 6 7 (neugefaßt 1970). Dennoch ist die Abhängigkeit der Länder vom Bund geringer als etwa bei der Konjunkturpolitik, w e i l die Zusammenarbeit weniger intensiv ist. So existiert eine einheitliche Finanzplanung nicht; es bestehen auch Unterschiede i n der Technik 1 6 8 . Auch die Erfolge des Finanzplanungsrates bleiben gering, da dieser nur selten zusammentritt und es kaum zu einer Verständigung über gemeinsame Empfehlungen k o m m t 1 6 9 . Allerdings bestehen bei perfekter werdender Planung für die Zukunft erhebliche Gefahren für die Länder 1 7 0 . Neben den allgemeinen Problemen, die sie als Sonderform der Planung ohnehin für das Budgetrecht aufwerfen, bedeuten auch die Gemeinschaftsaufgaben nach A r t . 91a und 91b GG eine weitere Steigerung des Bundeseinflusses und des Zwanges zur Gemeinsamkeit 1 7 1 . Hier183 164

S. 157.

StAnz 1979, Nr. 79, S. 2. Prot F i n A V, 99, S. 46; E l l w e i n / G ö r l i t z , Gesetzgebung u n d Kontrolle,

165

Leicht, Städte- u n d Gemeindebund 1974, S. 229. Finanzbericht 1979, S. 109. 167 Schaft, Finanzplanung, S. 23. 168 S. u. d) aa). 169 Z . B . Finanzbericht 1977, S.129; 1978, S. 111; 1979, S. 109; Piduch, D Ö V 1979, S. 885 f. 170 Stern, Staatsrecht I, S. 595 m. w. N. 171 Z u Zweck u n d Geschichte z . B . K r ü g e r - S p i t t a / B r o n k , Haushaltsrecht, S. 3 f f . ; i m übrigen Mielke, Länderparlamentarismus, S. 41 f.; Mußgnug, Haushaltsplan, S. 255; Schneider, Länderparlamentarismus, S. 138. 166

5 Welz

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Β . Die Haushaltsfunktionen von Exekutive u n d Legislative

durch w i r d nicht nur die gemeinsame Planung, sondern auch die gemeinsame Finanzierung geregelt von: — Ausbau und Neubau von Hochschulen einschl. Kliniken, — Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur und — Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes. Bei Vorhaben in diesen Bereichen übernimmt der Bund mindestens die Hälfte der Kosten. Das Ausmaß dieser Institutionen w i r d darin sichtbar, daß über die Gemeinschaftsaufgabe „regionale Wirtschaftsstruktur" inzwischen 60 °/o der Fläche der Bundesrepublik Deutschland subventioniert w i r d 1 7 2 . Als Ausgleich für die Mitfinanzierung erhält der Bund einen institutionellen Einfluß auf Planung und Ausführung; somit birgt das Institut der Gemeinschaftsaufgaben die Gefahr, daß traditionelle Länderaufgaben zu „Bundesaufgaben m i t Länderbeteiligung" werden. Für die Gemeinschaftsaufgaben nach A r t . 91a Abs. 1 GG ist ein eigenes Planungsverfahren geschaffen worden. Danach haben die Länder für den Rahmenplan ihre Vorhaben anzumelden. Die eigentliche Planung erfolgt i n den von Bundes- und Landesregierungen beschickten Planungsausschüssen, § 7 Hochschulbauförderungsgesetz, § 6 des Gesetzes über die Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes, §6 des Gesetzes über die Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur. Erwähnung verdienen auch die Vereinbarungen nach Art. 91b GG, die i n der Fachliteratur kaum Berücksichtigung finden. Zwar sind sie weniger spektakulär als die Rahmenplanung nach A r t . 91a GG, doch summieren sich auch hier die Beträge; erinnert sei an die Förderung etwa der Großforschungseinrichtungen, der Deutschen Forschungsgemeinschaft, der Max-Planck- 198 . Auch auf anderen Gebieten kommt es zu „Solidarleistungen" Baden-Württembergs zugunsten anderer Länder. Dies gilt insbesondere für Ausgleichsmechanismen i m Rahmen der Arbeitslosenversicherung sowie mittelbar auch für unterproportionale Vorteile bei den Gemeinschaftsaufgaben und den Finanzhilfen oder den wegen fehlender Subventionen höheren Strompreis 1 9 9 . dd) Von diesen politischen Verflechtungen sind die Parlamente weit stärker betroffen als die Regierungen 2 0 0 : Denn die Exekutive der Länder ist i n zweifacher Weise an den Maßnahmen des Bundes und der Länderebene beteiligt; sie trägt über eine M i t w i r k u n g i n den überregionalen Gremien — Bundesrat oder Gremien nach Art. 91a und b GG, Finanzplanungs- und Konjunkturrat — einen Großteil der Maßnahmen des Bundes auf den Gebieten Gesetzgebung, Finanzpolitik und Verwaltung mit, und darüber hinaus findet auch sonst ständig eine administrative Zusammenarbeit zwischen den Exekutiven des Bundes und der Länder statt 2 0 1 . Somit ist die Exekutive der Länder stets rechtzeitig über die Vorhaben des Bundes informiert und kann unter Umständen auf diese einwirken, wohingegen die Parlamente meist vor vollendete Tatsachen gestellt werden und sich i n der Ratifikationslage befinden, wobei sie entweder eine Vorlage ohne Änderungen zu billigen haben oder ein großes Gemeinschaftsprojekt zu Fall bringen w ü r d e n 2 0 2 . Es kommt also durch den kooperativen Föderalismus i m Finanzbereich zu einer Verschiebung der Gewichte in zweifacher Hinsicht, nämlich einerseits von den Ländern zum Bund und innerhalb der Länder von der Legislative zur Exekutive. ee) Eine ebenfalls schwerwiegende Bindung der Länderhaushalte entsteht dadurch, daß auch die Gemeinden dem Land gegenüber ihre Hand aufhalten. Etwa 1 U der Gemeindehaushalte werden von Bund und Ländern gedeckt, davon rund 90 °/o durch die Länder 2 0 3 . Hier sind zwei Fallgruppen zu unterscheiden, nämlich der vertikale Finanzaus197 StAnz 1979, Nr. 22; etwas abweichend Finanzbericht 1981, S. 118; Übersicht über die E n t w i c k l u n g i n den letzten Jahren, Präsidium des Bundes der Steuerzahler, Drahtseilakt, Tab. 3 f.; Stern, Staatsrecht I I , S. 1172. 198 StAnz 1979, Nr. 87/88, S. 1; 1980, Nr. 43/44, S. 1; 1982 Nr. 30, S. 2. 199 Ausführlich StAnz 1981, Nr. 2/3, S. 2; 1982 Nr. 30, S. 2. 200 Friedrich, Landesparlamente, S. 7; ders., Z P a r l 1975, S. 50; Leisner, DÖV, 1968, S. 389; Lenz, D Ö V 1977, S. 157 f.; Scheuner, D Ö V 1974, S. 439; Schneider, Länderparlamentarismus, S. 139; Voigt, B a y V B l 1977, S. 100; Wurz, Prot L T V I , S. 9 f.; mehrfach auch i n F i n A , ζ. B. Prot F i n A V, 92, S. 29. 201 202 203

Leisner, DÖV 1968, S. 392. Z u Gegenmaßnahmen und deren Grenzen s. u. E I V . Barbarino, Aufgaben, S. 82.

72

Β . Die Haushaltsfunktionen von Exekutive und Legislative

gleich 2 0 4 , A r t . 106 Abs. 7 GG und die Finanzhilfen. Für Baden-Württemberg sind Einzelheiten zum kommunalen Finanzausgleich i m Finanzausgleichsgesetz geregelt. Die Ausgaben hierfür betrugen 1970 1978

1 450 584 D M u n d 3 968 985 D M 2 0 5 ;

dies bedeutet einen der höchsten Haushaltsansätze überhaupt. Hinzu kommen Finanzhilfen, m i t denen das Land Vorhaben aller A r t i n den Gemeinden unterstützt. c) aa) Zusätzlich zu den Vorgaben des Bundes ergeben sich aus den speziellen Länderaufgaben zahlreiche Bindungen und Verpflichtungen, die die Manövriermasse i n den Haushaltsplänen vermindern. So gibt es i n den Staatszielen der Länder i m Vergleich zum Bund einige ausgesprochen kostenintensive Bereiche: Während das Übergewicht i n der Gesetzgebung eindeutig beim Bund liegt, ist den Ländern das Schwergewicht i m Vollzug, also i n der Verwaltung eingeräumt, einschließlich dem weitgehenden Vollzug der Bundesgesetze 206 . Daneben sind ihnen solche Bereiche der Gesetzgebung geblieben, die außerordentlich verwaltungsintensiv sind: So entfallen rund 50 °/o der Länderhaushalte auf die Bereiche Bildung, Verwaltung und Verkehr 2 0 7 . Erster großer Belastungsposten für die Länderhaushalte sind deshalb die Verwaltungsausgaben. Dabei hat sich der B i l dungssektor als überproportionaler Wachstumsbereich erwiesen. So stiegen die Anteile für Schulen und Hochschulen an den Gesamtausgaben 2 0 7 * von 1960 über 1970 auf 1980

21,0% 25,5 °/o 28,0 %>;

die Ausgaben für die Universitäten stiegen von 1960 bis 1972 um rund 580 % 2 0 7 b . Vor allem aber leiden die öffentlichen Haushalte unter den steigenden Personalausgaben. Diese sind für die Haushaltswirtschaft besonders gefährlich, w e i l sie infolge des öffentlichen Dienstrechtes sehr langfristige Ausgabeverpflichtungen bedeuten. So haben sich die Personalaufwendungen der öffentlichen Hand insgesamt von 1961 bis 1975 204 Z u Bedeutung u n d Ausmaß des kommunalen Finanzausgleiches Fuchs, Verwaltungspraxis 1979, S. 170 ff.; I n s t i t u t FSt, Heft 105, S.43f., 46. 205 Fuchs, Verwaltungspraxis 1979, S. 171; Übersichten u n d Tabellen I n s t i t u t FSt, Heft 105, S. 49 ff. 200 S. o. bb). 207 Ellwein, Regierungssystem, S. 60 ff.; Katz, Politische Verwaltungsführung, S. 42; Schnoor, D Ö V 1979, S.357; Mußgnug, Haushaltsplan, S. 243. 207a Geschäftsbericht des M W K f ü r 1980, Graphik Nr. 2. 207 b Prot F i n A V, 99, S. 49.

I I . Veränderungen der Rahmenbedingungen

73

verfünffacht und betragen rund von deren Gesamtausgaben 2070 . Diese Last ist bei den Ländern infolge ihrer personalintensiven Aufgabenstruktur besonders ausgeprägt. So beträgt i n Baden-Württemberg der Anteil der Personalausgaben — i m Hochschulbereich 64,4 °/o und — i m Schulbereich 80 % 2 0 7 d , nachdem allein die Zahlen der Lehrer von 1965 1979

40 800 auf 82 800 vermehrt worden ist.

Der Personalanteil an den Gesamtausgaben schwankt i n den einzelnen Ländern etwas und liegt i. d. R. über 40 % 2 0 8 — i m Bund dagegen um etwa 16 % ! Baden-Württemberg belegt hierbei etwa einen Mittelplatz. Dabei zeigt der A n t e i l der Personalausgaben i m Laufe der Jahre Veränderungen: A n t e i l der Personalausgaben i m Staatshaushaltsplan von Baden-Württemberg i n °/o: 1960 1965 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1980

37,3 209 30,2 210 40,l211 41,7 41,6 42,3 43,2 43,6 43,4 43,3 40,2 212 .

Trotz des durch Verringerung des Stellenaufwuchses und Steuermehreinnahmen bedingten Rückganges für 1980 ist insgesamt doch eine steigende Tendenz festzustellen. Zu welchen Belastungen des Haushalts2°7c v. A r n i m , Finanzkontrolle, S. 10. 207 d Geschäftsbericht des M W K f ü r 1980, Graphik Nr. 2. 208 Präsidium des Bundes der Steuerzahler, Drahtseilakt, Tabelle 7; Schaft, Finanzplanung, Tabelle 15; Finanzbericht, z.B. 1979, S. 20; v . A r n i m , Finanzkontrolle, S. 10. 209 Geschäftsbericht des M W K für 1980, Tabelle 2. 210 R H 1973, Nr. 16. 211 Angaben bis 1977 nach Präsidium des Bundes der Steuerzahler, D r a h t seilakt, Tabelle 7; gewisse Abweichungen bei einzelnen Jahren bei R H 1973, Nr. 16; StAnz 1976, Nr. 77/78, S. 1. 212 StAnz 1979, Nr. 63, S. 1; gewisse Abweichungen nach StAnz 1979, Nr. 87/88, S. 1.

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Β. Die Haushaltsfunktionen von Exekutive u n d Legislative

planes dieser hohe Personalanteil führt, w i r d bei Lohn- bzw. Gehaltserhöhungen deutlich. Je Prozent Lohn- und Gehaltserhöhung steigen die zwangsläufigen Ausgaben: 1971 1975 1977

40 Mio. D M 2 1 8 80 Mio. D M 2 1 8 100 Mio. D M 2 1 4 .

bb) Diese Bindungen äußern sich zwangsläufig i n einem Schwinden von Investitionen 2 1 5 und vor allem der freien, zur Disposition von Regierung und Landtag stehenden Haushaltsmittel: Die nicht durch Gesetz oder sonstige Verpflichtungen gebundenen Mittel beliefen sich in den letzten Jahren auf 1977 1978 1980

8,5 % 2 1 8 8