Medienfreiheit und Medienunternehmen [1 ed.] 9783428458875, 9783428058877

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 494

Medienfreiheit und Medienunternehmen Von

Joachim Wolf

Duncker & Humblot · Berlin

J O A C H I M WOLF

Medienfreiheit und Medienunternehmen

Schriften zum ö f f e n t l i c h e n Band 494

Recht

Medienfreiheit und Medienunternehmen

Von

Dr. Joachim Wolf

DUNCKER & HUMBLOT

/

BERLIN

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Wolf, Joachim: Medienfreiheit u n d Medienunternehmen / von Joachim Wolf. — Berlin: Duncker u n d Humblot, 1985. (Schriften zum Öffentlichen Recht; Bd. 494) I S B N 3-428-05887-9 NE: GT

Alle Rechte vorbehalten © 1985 Duncker & Humblot GmbH, Berlin 41 Gedruckt 1985 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH., Berlin 61 Printed in Germany I S B N 3-428-05887-9

Vorwort Das Manuskript dieser Untersuchung hat dem Fachbereich Rechtswissenschaften der Rechts- und Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Universität des Saarlandes i m Jahre 1982 als Dissertation vorgelegen. Die seitdem verstärkte Ausrichtung der medienrechtlichen und medienpolitischen Diskussion auf eine Öffnung des Rundfunks für private Programmveranstalter hat eine Überarbeitung und Aktualisierung des Abschnitts über die Fragen der Medienkonzentration, der Abgrenzung neuer Medienmärkte, der Medienverflechtung zwischen Presse und Rundfunk und der Konkurrenz privatwirtschaftlicher Medienunternehmen m i t öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten erforderlich gemacht. Andere Teile der Arbeit wurden stattdessen i n der Darstellung gestrafft. Meinem Doktorvater, Herrn Professor Dr. Hartmut Schiedermair, danke ich herzlich für alle Hilfen, die der Sache erheblich zugute kamen, und für großzügig gewährte Freiheiten bei der Konzeption und Ausarbeitung der Untersuchung. Besonderen Dank schulde ich auch dem Zweitgutachter, Herrn Professor Dr. Dr. Georg Ress. I n den vier Jahren meiner Assistententätigkeit bei i h m ist die Arbeit entstanden. Ihr Fortgang ist von i h m stets m i t großer Anteilnahme gefördert worden. Für die mühevollen Schreib- und Korrekturarbeiten danke ich Frau Gudrun Patti und Frau Birgit Schneider. Mein Dank gilt nicht zuletzt Herrn Ministerialrat a. D. Professor Dr. Dr. h. c. J. Broermann, der die Arbeit kurz vor seinem Tode i n diese Reihe aufgenommen hat. Heidelberg, i m September 1985 Joachim Wolf

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

17

Α . Die Macht der Medien

17

B. Herausforderungen an eine staatliche Medienordnung

18

§ 1 Gegenstand u n d Gang der Untersuchung

21

A . Gegenstand

21

B. Methodische Grundlagen

22

C. Gang der Untersuchung

24

Erster

Teil

Massenkommunikation

25

§ 2 Publizistischer u n d verfassungsrechtlicher Grundtatbestand

25

A . Publizistische K o m m u n i k a t i o n

26

I. System realer Handlungen

27

I I . Einzelelemente

29

I I I . Organisiertheit der Massenkommunikation

30

I V . V e r m i t t l u n g durch Medien

31

B. Verfassungsrechtliche Eigenständigkeit der Medienfreiheiten des Art. 512 I. Informationsfreiheit

32 35

I I . Meinungsfreiheit

37

§ 3 Gegenwärtiges u n d zukünftiges Medienwesen

39

A . Gegenwärtige duale Medienstruktur

39

B. Die zukünftige E n t w i c k l u n g des Medienwesens

41

I. Ausgangslage 1. Gegenwärtiges Kräfteverhältnis zwischen Rundfunk 2. Getrennte Netzsysteme u n d Vertriebswege

42 Presse

und

43 43

8

Inhaltsverzeichnis I I . Der Spielraum der Presse zwischen I n d i v i d u a l k o m m u n i k a t i o n u n d Rundfunk 1. Technologische Perspektiven 2. Allgemeine Folgerungen 3. Abgrenzungsfragen zwischen öffentlicher Massenkommunikation und Individualkommunikation C. Medienmodelle u n d Medienreformen

56 56 58 58

I I . Innere Reformen der Medienunternehmen 1. Ausgangslage 2. Das Konfliktmodell: Verleger—Redakteur

59 59 60

Teil

Objektiv-rechtliche Grundrechtselemente und Grundrechte als Elemente einer objektiven Ordnung

64

§ 4 Institutionelle Lehren zur Freiheit v o n Presse u n d Rundfunk A . Institutionalrechtliche Begründungen der Rechtsprechung des B V e r f G

der Medienfreiheiten

68 in

I. Die Rechtsprechung des B V e r f G zur Pressefreiheit

Begründungen

der Medienfreiheiten

69 70

I I . Die Rechtsprechung des B V e r f G zur Rundfunkfreiheit B. Institutionalrechtliche der Lehre

48 56

I. Neuordnung des Medienwesens 1. Kommerzielles Medienwesen 2. Mischsysteme 3. öffentliches Medienwesen

Zweiter

44 45 48

75 in

I. Vorrang des Freiheitsrechts 1. Privatwirtschaftliche Pressestruktur 2. Individualbezogene Rundfunkfreiheit I I . Verfassungsrechtliche Balance zwischen individueller u n d gesellschaftlicher Medienfreiheit 1. F u n k t i o n u n d „öffentliche Aufgabe" der Medien 2. Institutionalisierung der verfassungsrechtlichen Freiheit 3. Keine Grundlage i n der Verfassung

79 79 80 86 89 90 92 98

I I I . Reine Institutionslehren 99 1. Die Presse als politische „ I n s t i t u t i o n " i m Bereich des „öffentlichen" 99 2. Die „ I n s t i t u t i o n Presse" als soziale Gestaltung 102 C. K r i t i k der institutionellen Lehren I . Die Bedeutung der Lehre Carl Schmitts

105 108

I I . Konsequente Weiterentwicklung der Auflösung des Verfassungsgesetzes 113

Inhaltsverzeichnis I I I . Die Auflösimg der „ I n s t i t u t i o n " i n der „Institutionsidee" . . 125 I V . Die Auflösung der verfassungsrechtlich gewährleisteten Freiheit 129 V. Die „ I n s t i t u t i o n " als Auslegungsergebnis

131

§ 5 Grundrechte als Teilhaberechte

134

A . Teilhaberechtsprechung des B V e r f G

139

I. Numerus-clausus-Urteil

140

I I . Die Hochschul-Urteile

142

I I I . Das Mitbestimmungs-Urteil

149

I V . Die Rechtsprechung des B V e r f G zur Rundfunkorganisation . 151 V. Teilhabe am Verfassungsleben

157

V I . Teilhaberechtsprechung u n d Medienordnung B. Die Bedeutung Schriftum

der

Medienfreiheiten

als

158

Teilhaberechte

im

I. Teilhaberechtliche Grundlagen „innerer Pressefreiheit" 1. A r t . 5 1 2 als teilhaberechtliche Grundlage „innerer Pressefreiheit" 2. Arbeitsrechtliche Grundlagen u n d „innere Pressefreiheit" 3. Subkonstitutionelle Verfassungsordnungen u n d „innere Pressefreiheit" 4. Die Bedeutung des Teilhabedenkens für die Fragen „innerer Pressefreiheit" I I . Theoretische Grundlagen verfassungsrechtlichen denkens 1. Partielle Teilhabeansätze 2. Umfassende Teilhabeordnungen 3. Zusammenfassung

Teilhabe-

162 163 166 171 178 188 192 192 195 205

I I I . Die Verbreitung des Teilhabegedankens i m verfassungsrechtlichen Schrifttum 1. Verfassungswirklichkeit u n d Grundrechtsverwirklichung 2. Der Schutz des einzelnen als Staatsaufgabe 3. Leistungsstaat u n d Verteilungsstaat 4. Sozialstaat 5. Materieller u n d sozialer Rechtsstaat 6. Demokratisierung 7. Soziale Grundrechte 8. Grundrechte als Verfahrens- u n d Organisationsrechte .. 9. Gesamtverfassung

208 209 216 219 222 225 227 229 231 233

I V . Ergebnisse der Schrifttumsanalyse 1. Gesellschaftsentwicklung 2. Ausgleichsgedanke 3. Suum cuique tribuere 4. Freiheit i n der Teilhabe 5. Staatliche Regelungskompetenz 6. Keine Teilhabe

236 236 237 238 238 239 240

Inhaltsverzeichnis

10

C. Der Teilhabegedanke i n totalitären politischen Systemen .

241

I. Der nationalsozialistische Teilhabestaat I I . Teilhabestaat u n d Teilhabegesellschaft leninistischer Lehre

241 nach

marxistisch-

243

I I I . Die Gefährdung des freiheitlich demokratischen Rechtsstaats durch den Teilhabegedanken 244 D. K r i t i k der Teilhabelehre

246

I. Die Systematik des Grundgesetzes

247

I I . Freiheit u n d B i n d u n g

Dritter

251

Teil

Die grundrechtlichen Freiheiten des Art. 5 1 2

254

§ 6 Der Individualcharakter der Grundrechte A . Der Grundrechtsbegriff

255 -

255

B. Auslegungsfragen

259

I. Wörtliche Auslegung

259

I I . Systematische Auslegung

259

I I I . Logische und historische Auslegung

260

C. Die Freiheit der Medien als Gegenstand der grundrechtlichen Medienfreiheiten 261 I. Die Medienfreiheiten als Freiheitsrechte

261

I I . Das Verhältnis grundrechtlicher Freiheit zum Staat 1. Sachliche Grundlage des Staatsausschlusses 2. Umfang des Ausschlußverhältnisses 3. Der systematische Bezug zwischen Ausschluß Verhältnis und inhaltlicher Übereinstimmung des Regelungsgrundes I I I . Das M e r k m a l der negatorischen grundrechtlichen Freiheit . . 1. Die Freiheit als Bestandteil menschlichen Verhaltens 2. Negative Bestimmtheit, Relativität u n d Bedingtheit der Freiheit 3. Grundrechte als „Abwehrrechte" 4. Freiheit u n d Gesellschaft i n der bürgerlichliberalen Rechtsstaatstheorie

262 262 263 264 265 266 267 271 272

D. Allgemeine Verfassungsaussagen zu den Medienfreiheiten des A r t . 5 12 275 § 7 Die gegenständlichen Bezüge der Presse- u n d Rundfunkfreiheit A. Pressewesen I. Informationsbeschaffung I I . Redaktionelle Organisation I I I . Wirtschaftliche Bedingungen der Pressetätigkeit

. . . 278 278 279 281 283

Inhaltsverzeichnis Β . Berichterstattung durch Rundfunk

285

I. Engerer W o r t l a u t der Rundfunkfreiheit

285

I I . Unternehmensgründung u n d Programmveranstaltung 1. Publizistische Ausdehnung

288 288

2. Rundfunkgründung u n d Rundfunkorganisation

289

C. Keine Ausübungsgewährleistungen

292

D. Presse u n d Rundfunk i m demokratischen Staatswesen 296 I. Öffentliche Meinungsbildung u n d verfassungsrechtliche Kommunikationsordnung 297 I I . Demokratiegebot

298

Vierter

Teil

Systematische Grundlagen und Schranken der Mediengesetzgebung

301

§ 8 Verfassungsgrundlagen der Gesetzgebung i m Medienwesen

303

A . Die Verfassungsgebundenheit der Gesetzgebung

303

B. Materielle Staatsaufgabenordnung

307

C. Keine „formalen" oder „materialen" Verfassungsprinzipien . . . . 309 I. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, Subsidiaritätsprinzip . . 309 I I . Menschenwürde u n d Sozialstaatsprinzip als „materiale" Verfassungsprinzipien 311 D. Ermessensfreiheit u n d Ermessensbindung der Gesetzgebung . . . 313 E. Die Grundrechtsschranken i m Gesetzgebungssystem

316

§ 9 Mediengesetzgebung

318

A . Die Verfassungsrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen i m Medienwesen 318 I. Die kompetenzrechtliche Bedeutung der „allgemeinen Gesetze" u n d des Demokratiegebots 319 I I . Die kompetenzrechtliche Bedeutung des Grundrechtsvorbehalts" „der Rechte anderer"

„immanenten

I I I . Besondere Bundeskompetenzen I V . Keine Gesetzgebungskompetenzen richtung B. Die Grundreditsschranke Art. 5 I I

der

324 durch

„allgemeinen

I. Allgemeine Schrankenmerkmale

320

GrundrechtdrittGesetze"

nach

326 328 329

12

Inhaltsverzeichnis I I . „Allgemeine Gesetze" i m Sinne des A r t . 5 I I 331 1. Vormärz, preußische Verfassung und Reichspreßgesetz .. 333 2. Weimarer Reichsverfassung 335 3. Die „allgemeinen Gesetze" nach A r t . 5 I I 337 4. Historisch-systematische Auslegung 340 5. Rechtsprechung des B V e r f G 342

Fünfter

Teil

Marktordnung und Medienwesen

346

§ 10 Der verfassungsrechtliche Bestand von Fernmelde- u n d Rundfunkmonopol 348 A . Allgemeine Monopolzusammenhänge

349

B. Die Aufgabe des Staates i m Fernmeldewesen

351

I. Die sachliche Reichweite des Fernmeldewesens

351

I I . Versorgung der Allgemeinheit, Verhinderung privater Monopole u n d Fernmeldeaufsicht 352 I I I . Schwerpunkte u n d Grenzen der rechtlichen Regelungsaufgabe i m Fernmeldebereich 353 C. Die Aufgaben des Staates i m Rundfunkwesen

357

I. Folgen für die Aufgabe einer gesetzlichen Regelung des Rundfunkwesens 358 I I . Die „Sondersituation" des Rundfunks 1. Rechtsprechung 2. Die These v o m Fortfall der „Sondersituation" 3. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 4. Ergebnis

360 360 361 364 365

I I I . Gegenansätze f ü r eine nicht-kommerzielle Eigenständigkeit des Rundfunks gegenüber der Presse 1. Ausgewogenheit 2. Verhinderung v o n Machtmißbrauch 3. Rundfunk als „Sache der Allgemeinheit" 4. Ergebnis

366 367 369 371 374

I V . Verfassungswidrigkeit

3>76

des Rundfunkmonopols

§11 Grundzüge einer außenpluralistisch-privatwirtschaftlichen konzeption A . Mediengesamtkonzeption

Medien-

377 377

I. Freiheit der Massenkommunikation

378

I I . Strukturfragen des Medienwesens

379

Inhaltsverzeichnis Β . Medienfreiheit durch publizistische Vielfalt

381

I. Gefahr einer Vertauschung der Zusammenhänge

381

I I . Vielfalt durch Vielzahl

382

I I I . Gleichheit u n d Freiheit

385

C. Die Vereinbarkeit einer marktmäßigen Wettbewerbsordnung m i t den verfassungsrechtlichen Grundlagen des Medienwesens . . . . 387 I. Verfassung u n d M a r k t o r d n u n g

388

I I . Funktionale Offenheit von M a r k t o r d n u n g u n d Verfassung .. 391 1. Funktionale Offenheit der M a r k t o r d n u n g 391 2. Funktionale Offenheit der Verfassung 393 I I I . Die Funktionsfähigkeit publizistischer K o m m u n i k a t i o n Rahmen marktmäßigen Wettbewerbs 1. Relativierung der publizistischen Aufgabe 2. Koinzidenz von Publizistik u n d M a r k t

im

I V . Zusammenfassung

394 394 395 397

D. Medienwettbewerb u n d Medienkonzentration

398

I . Grundlagen 398 1. Zusammenhänge zwischen Wettbewerbs- u n d Konzentrationsproblematik 398 2. Tatsächliche Ausgangslage 399 3. Konzentrationsentwicklung 401 I I . ökonomischer u n d publizistischer Wettbewerb 1. Die Rechtsprechung des B V e r f G 2. Schrifttum 3. Verkennung der Bedeutung ökonomischen Wettbewerbs . I I I . Die Tragweite des wettbewerbsrechtlichen mens 1. Positiv-rechtliche Grundlagen 2. Verfassungskonforme Interpretation 3. Finanzierungs- u n d Werbungsfragen 4. Zusammenfassung

Ordnungsrah-

E. Medienverflechtung I. Ausschluß der Zeitungsverlage v o m Rundfunk 1. Sicherung des intermediären Wettbewerbs 2. Wettbewerbsrechtlicher Schutz der Pressemärkte I I . Beschränkungen der Medienverflechtung 1. Marktabgrenzungsfragen 2. Anforderungen an die Programm Veranstalter

403 404 408 411 415 416 422 427 451 452 456 458 462 463 464 467

F. Einheitliche oder gemischte Medienverfassung

470

I. Unterscheidung von Übergangslösungen

471

I I . Der Stellenwert der Rechtsprechung des B V e r f G zwischen Ubergangslösung u n d endgültiger Medienverfassung 472 I I I . „Gemischte Medienverfassungen" i m Schrifttum

473

14

Inhaltsverzeichnis I V . Grundlagen u n d Grenzen einer dauerhaften künftigen Medienverfassung 475 1. Einheitliche Regelungsgrundlagen 476 2. Ansätze für eine „Mischverfassung" 476 3. Keine Bestands- u n d Entwicklungsgarantie 478

Sechster Teil Die innere Ordnung der Medienunternehmen

481

§ 12 Arbeitsrechtliche Grundzüge A . Arbeitsverhältnis, Betriebsverfassungsrecht, hängigkeit" des Arbeitnehmers

483 „persönliche

Ab-

484

B. Die Weisungsbefugnis des Arbeitgebers

488

I. Die arbeitsrechtlichen Streitfragen

488

I I . K r i t e r i e n u n d Grenzen eines verlegerischen Weisungsrechts 490 1. Vertragstext 490 2. Stillschweigende Vereinbarung 490 § 13 Mitbestimmungsfragen A . Redaktionelle Mitbestimmung i m gesetzlichen System

496 497

I. Der Tendenzschutz nach § 118 Abs. 1 B e t r V G 497 1. Die gesetzliche Systematik des § 118 Abs. 1 B e t r V G 498 2. Der Umfang der von § 118 Abs. 1 B e t r V G nicht berührten Mitbestimmungs- u n d Mitwirkungsrechte 502 I I . Die Auseinandersetzung zwischen den Verfechtern publizistischer u n d arbeitsrechtlicher Mitbestimmungsmodelle 1. Die publizistischen Mitbestimmungsvorstellungen 2. Die arbeitsrechtlichen Mitbestimmungsvorstellungen 3. Das „Modell einer arbeitsteiligen Ausübung des Grundrechts der Pressefreiheit" als Versuch zur Überwindung jedes arbeitsrechtlich-publizistischen Gegensatzes I I I . Systemwidrigkeit publizistisch redaktioneller Mitbestimmung 1. Keine Grundlage einer redaktionellen Mitbestimmung i m BetrVG 2. Keine Grundlage einer redaktionellen Mitbestimmung i m MitbestG 3. Keine redaktionelle „Mitbestimmung"

506 506 511 513 521 522 525 526

§ 14 Die Bedeutung publizistischer Sachregeln i m außenpluralistischen Medienwesen 530 A . O b j e k t i v i t ä t u n d Wahrheit I. Publizistische Aufgabenstellung u n d Selektion I I . Prämissen der Wahrheit publizistischer Aussagen

530 531 533

Inhaltsverzeichnis I I I . Das Wahrheitserfordernis I V . Der Zusammenhang v o n Wahrheits- u n d fordernis B. Die Vollständigkeit zistischer Aussage

533 Objektivitätser-

v o n Nachrichtenübermittlung

und

publi-

C. Die Trennung von Nachricht u n d Meinung

535 537 538

I. Nachrichten

539

I I . Meinungen

540

I I I . Die publizistische Bedeutimg der Trennung v o n Nachricht u n d Meinung 541 D. Keine publizistischen Sachregeln

542

I . Sorgfalt

542

I I . Verständlichkeit

542

I I I . Ausgewogenheit, Unparteilichkeit, Neutralität

543

E. Verstöße gegen publizistische Sachregeln

544

I. Publikumsfreiheit u n d Rechte der Rezipienten I I . Gesetzliche Grundlagen für eine publizistische trolle

544 Selbstkon-

546

F. Der Einfluß publizistischer Sachregeln auf die A r b e i t i n den Medienunternehmen 549 I. Beschränkungen des verlegerischen Weisungsrechts publizistische Sachregeln

durch

549

I I . Professionelle Eigenständigkeit publizistischen Schaffens u n d Gewissensschutz der Redakteure 550 1. „Garantie der Eigenständigkeit geistigen Schaffens" 551 2. Gewissensschutz der Redakteure 553 G. Gesetzliche Kompetenzabgrenzung zwischen Verleger u n d Redakteuren („innere" Medienfreiheit) 557

Ergebnisse der Untersuchung in Thesen

561

Literaturverzeichnis

583

Sachwortverzeichnis

592

Einleitung Α. Die Macht der Medien Die moderne Entwicklung dessen, was w i r heute als Medienwesen bezeichnen, ist i m wesentlichen die Geschichte technischer Erfindungen. Jede dieser Erfindungen, soweit sie bahnbrechende Bedeutung hatte, war Gegenstand tiefgreifender Auseinandersetzungen. Nicht nur der zeitunabhängige Konservatismus politischer Kräfte, denen es allein u m die Bekämpfung von i m einzelnen nicht übersehbaren Einbrüchen i n bestehende Formen der Machtausübung ging, war hierfür verantwortlich. Das Mißtrauen gegenüber technischen Ausdehnungen der Vervielfältigung und Verbreitung von Gedanken haben vielmehr seit jeher Persönlichkeiten geteilt, die sich als führende geistige und gesellschaftliche Kräfte ihrer Zeit verstanden. Über die Ausstrahlungskraft der Medien, die m i t ihnen verbundenen Möglichkeiten der politischen, gesellschaftlichen und geistigen Einflußnahme, ist viel geschrieben worden. Sie ist als solche ebenso zweifelsfrei wie die A n t w o r t auf die häufig gestellte Frage: „Haben Medien Macht?" Die Tatsache der Macht der Medien bedarf keines Nachweises i n aktuellen Gegebenheiten. Sie liegt i n ihrer Struktur. Diese strukturellen Zusammenhänge sind unabhängig von der A r t der Machtausübung. Sie galten für die Herrscher vergangener Jahrhunderte ebenso, wie sie für die Formen der Machtausübung des gegenwärtigen Zeitalters gelten, gleichgültig, ob diese Macht i n den Händen von Diktatoren, von gewählten Repräsentanten des Volkes i n Demokratien, von Kirchenoberhäuptern, Gewerkschaftsführern oder von Managern der Wirtschaft und des Finanzwesens liegt. Für keinen ist — letztlich — die Anerkennung oder zumindest die Duldung derjenigen, auf deren Geschicke er m i t seinen Entscheidungen Einfluß nimmt, bedeutungslos. Der Grund hierfür ist der den Medien eigene Einfluß auf die „öffentliche Meinung", die i n ihrer politischen Bedeutung nichts anderes ist als die Abhängigkeit der Regierenden von den Regierten. Für die unausweichliche Verknüpfung dieser Abhängigkeit m i t jeder politischen Macht i n den Händen Weniger über Viele gibt es aufschlußreiche historische Beispiele. Daniel Defoe, den man wegen seiner i m Namen der Öffentlichkeit verfaßten Eingaben an das britische Parlament inhaftiert hatte, wurde 2 Wolf

18

Einleitung

i m Jahre 1703 unter der Bedingung freigelassen, i m geheimen Auftrag der Regierung Königin Annas eine Oppositionszeitung zu schreiben — eine geniale Methode, sich des Anwalts der Bevölkerung i m Namen der Pressefreiheit zu entledigen! Der Diplomat und preußische Kammerherr K a r l Friedrich von Savigny, der Sohn des bekannten Rechtsgelehrten Friedrich Carl von Savigny, kommentierte i m Jahre 1842 das Streben des Bürgertums nach politischer Freiheit m i t den beschwörenden Worten: „Gott bewahre jedes Land vor einer freien Presse und einer Konstitution 1 !" Sicherlich ist einiges hieran nur noch historische Reminiszenz. Doch w i r d auch i n der heutigen Mediendiskussion ein Journalismus als „entartet" abgelehnt, zu dessen Existenzgrundlagen der Konkurrenzkampf u m Auflagenhöhen und Einschaltquoten gehört. Was anderes ist dies als die Überzeugung v. Savignys, eine freie und damit naturgemäß beliebigen Personen anvertraute Presse sei eine Gefahr für Staat und Gesellschaft? Hinter dieser Überzeugung steht heute weniger die Befürchtung eines Machtmißbrauchs i m politischen Sinne als vielmehr die Sorge u m die negativen Auswirkungen eines unkontrollierten Medienkonsums i n der Gesellschaft. Der neben ihrer technischen Entwicklung ebenso tiefgreifende Stilwandel der Medien kann i n diesem Zusammenhang nicht übersehen werden. Ohne den missionarischen Einsatz Pulitzers für eine politische und moralische Reform durch Sensationsberichte 2 wäre das heutige Medienwesen ebensowenig denkbar wie ohne die gezielte Informationspolitik F. D. Roosevelts, der wie kein anderer vor i h m die Rolle der Medien als Grundlage des politischen Lebens geprägt hat 3 . B. Herausforderungen an eine staatliche Medienordnung Die Tätigkeit der Medien i n der Öffentlichkeit hat als Informationsübermittlung und Grundlage der Meinungsbildung sowohl individuelle als auch auf das Staatswesen bezogene kollektive Auswirkungen. Für die grundlegende Aufgabe einer rechtlichen Ordnung, die sich hieraus i m Hinblick auf alle Bereiche des Medienwesens ergibt, genügt die bloße Tatsache gesetzlicher Regelungen nicht. Denn Gesetzgebungsorgane sind Körperschaften, die selbst den vielfältigsten Einflüssen ausgesetzt sind, nicht zuletzt dem der Medien. Ihre allgemeine Grundlage kann eine rechtliche Ordnung des Medienwesens daher nur i n denjenigen rechtlichen Regeln finden, denen die Mediengesetzgebung 1 s. den Bericht von A . Laufs, Zeugnisse eines Konservativen, in: Rheinischer M e r k u r v o m 16. A p r i l 1982, S. 16. 2 Vgl. Die Welt v o m 30.9.1978: „ A l s Leserbriefe m i t dem Colt geschrieben wurden". 3 David Halberstam, The Powers That Be, 1979, S. 8 ff.

Einleitung

19

unterliegt, nämlich der Verfassung. I n der verfassungsrechtlichen Diskussion i n der Bundesrepublik ist das Grundgesetz hierbei zum Ausgangspunkt für Bezüge zu einer Rundfunkverfassung, einer Arbeitsverfassung und einer Wirtschaftsverfassung geworden, die ihrerseits zusammen m i t der Staatsverfassung eine spezifische Medien- und Kommunikationsverfassung hervorbringen 4 . Man mag dieses Zusammenspiel verschiedener Verfassungssysteme i m Hinblick auf die besondere Bedeutung der Staatsverfassung kritisch beurteilen oder i m Gegenteil für geboten halten: Die Schlüsselstellung der Staatsverfassung für alle Fragen der Medienorganisation, insbesondere die zentrale Bedeutung von A r t . 5 Abs. 1 GG, ist ungeachtet ihrer i m einzelnen noch zu überprüfenden Bedeutung unbezweifelbar. Sie ergibt sich schon daraus, daß die Medienfreiheiten des A r t . 5 zu einer Nahtstelle der Verfassungsinterpretation geworden sind, von denen grundlegend verschiedene Auffassungen über den Staat des Grundgesetzes und sein Verhältnis zu den einzelnen Menschen sowie den gesellschaftlichen Gruppen ausgehen. Dies ist nur zu einem Teil aus der politischen Bedeutung der Berichterstattung für jede freiheitliche Demokratie zu erklären. Die gesellschaftspolitischen Auseinandersetzungen der vergangenen Jahre haben vielmehr als allgemeine Zeiterscheinung deutlich werden lassen, daß das Ausmaß und die Methode der verfassungsrechtlichen Argumentation oft mehr von der gesellschaftspolitischen als von der rechtlichen Bedeutung des Sachverhalts bestimmt werden. Ein erheblicher Teil der großen innenpolitischen Debatten der letzten zwei Jahrzehnte, wie z. B. zur Einführung der wirtschaftlichen Mitbestimmung der Arbeitnehmer i n den Aufsichtsräten der Unternehmen, zur Aufhebung des Verbots der Schwangerschaftsunterbrechung, zur Aufhebung der Zulassungsbeschränkungen für das Hochschulstudium durch den numerus clausus, zur „Humanisierung" des Arbeitsplatzes und des Strafvollzugs, zur Zulassung von Radikalen zum öffentlichen Dienst, sowie nicht zuletzt zur allgemeinen Konzentration der Wirtschaftsunternehmen einschließlich derjenigen der Presse, ist jeweils von entgegengesetzten Seiten weitgehend m i t verfassungsrechtlichen Argumenten bestritten worden. Die Auseinandersetzung verlief i n allen Fällen nach den gleichen Regeln. 4 Nach Scholz (Pressefreiheit, S. 139 ff.) umschreibt die grundgesetzliche Kommunikationsverfassung „dasjenige — ebenso verfassungsspezifische wie rechtlich äußerst sensible — gesellschaftsverfassungsrechtliche Subsystem", „das die Freiheiten individualer Meinungsbildung, die Freiheit k o m m u n i k a tiver Meinungsbildungsprozesse u n d die Freiheiten medienmäßiger K o m m u nikationsvermittlung" strukturiere sowie garantiere; vgl. ders., Koalitionsfreiheit, S. 286 ff., 294, 295 ff.; Jarass, Massenmedien, S.247. V o n einer K o m munikationsverfassung i m Sinne des Staatsverfassungsrechts spricht Eckhold, Konzentration u n d Teilhabe, S. g4 ff.; zur grundgesetzlichen Medienverfassung ferner Tima, in: Publizistik 1979, S. 29 ff.

2*

20

Einleitung

Die einen erhoben Forderungen, u m Grundrechte und Grundfreiheiten zu verwirklichen, die anderen sahen gerade hierin eine Bedrohung für Grundrechte und staatliche Ordnung. A m Ende dieser Auseinandersetzungen standen bisher regelmäßig Entscheidungen des BVerfG, i n denen die Anteile an Sieg und Niederlage gleichmäßig verteilt waren. Dem Einfluß der Öffentlichkeit, dem sich das BVerfG i n Ausmaß und Methode seiner verfassungsrechtlichen Argumentation vielfach bewußt nicht entzieht, enspricht eine Gewichtsverlagerung, die neben der Rechtsprechung insbesondere i n der Lehre zu einer erheblichen Ausdehnung des Verfassungsrechts i n den gesellschaftlichen Bereich beigetragen hat. Von dieser allgemeinen Entwicklung einer Tendenz zur Verrechtlichung gesellschaftlicher Zusammenhänge bei gleichzeitiger Politisierung des Rechts5 sind auch die hier zu untersuchenden Fragen der Medienfreiheit und der Organisation von Medienunternehmen nicht freigeblieben. I n Verbindung mit der Hervorkehrung des Verfassungsrechts i n der politischen Öffentlichkeit sind damit besondere Anforderungen an die verfassungsrechtliche Lehre und Rechtsprechung gestellt.

5 Z u diesem Zusammenhang vgl. Herzog, Grundrechte u n d Gesellschaftsp o l i t i k , in: Festschrift für E.E.Hirsch, 1966, S.63f. Seine damalige Feststellung, i n der verfassungsrechtlichen Diskussion gesellschaftlicher Themen seien die Grundrechte fast ganz ausgeklammert, stößt heute auf einen gegenteiligen Befund. Die Grundrechte sind i n nahezu allen gesellschaftspolitischen Bereichen v o n beherrschender Bedeutung.

§ 1 Gegenstand und Gang der Untersuchung A. Gegenstand Gegenstand der Untersuchung ist die Freiheit von Massenmedien, seien es solche herkömmlicher oder neuer A r t , die i n den Gewährleistungsbereich des A r t . 5 1 2 fallen. Dies verlangt eine Auseinandersetzung m i t dem verfassungsrechtlichen Zusammenhang zwischen grundrechtlicher Freiheitsgewährleistung und gesetzgeberischem Gestaltungsspielraum. Die technischen Änderungen i m Übertragungsbereich und die hierauf gestützten Forderungen nach gesetzlicher Neuregelung des gesamten publizistischen Kommunikationswesens lassen die Frage nach den verfassungsrechtlichen Grundlagen und Grenzen des Ermessens des Gesetzgebers i m Medienwesen i n den Mittelpunkt treten. Aufgrund der zentralen Bedeutung der Presse und des Rundfunks für alle Fragen des Medienwesens soll die Untersuchung vornehmlich am Beispiel dieser Medien durchgeführt werden. Bestehende Unterschiede i n der gesetzlichen und organisatorischen Ausgestaltung von Presse und Rundfunk sind hierbei nicht ohne Interesse. Sie sind jedoch eingebunden i n die weitergehende Fragestellung nach den verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen, denen die Gesetzgebung i m Hinblick auf mögliche Neugestaltungen des publizistischen Kommunikationswesens unterliegt. I n der gegenwärtigen medienpolitischen Auseinandersetzung steht die Notwendigkeit einer Neuordnung des Rundfunkwesens, insbesondere seiner umstrittenen Privatisierung, i m Vordergrund. Gerade die Problematik einer Privatisierung des Rundfunks w i r f t die Frage nach der Bedeutung eines marktwirtschaftlichen Medienwesens i m Verfassungssystem auf. Aufgrund der besonders ausgeprägten Unternehmensstrukt u r der Presse bietet es sich an, dieser Frage vornehmlich am Beispiel der marktwirtschaftlichen Presseunternehmen nachzugehen. Eine Konzentration auf die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen marktwirtschaftlicher Massenkommunikation scheint überdies deshalb angebracht, weil i m Rahmen einer Neuordnung des Medienwesens den marktwirtschaftlich organisierten Medienunternehmen eine Schlüsselbedeutung für die verfassungsrechtliche Fragestellung zukommt. I n dem Maße, i n dem private Medienunternehmer gesetzlich am Z u t r i t t zu neuen Medienmärkten gehindert werden können, wachsen die Möglichkeiten des Gesetzgebers zur Einführung nicht-marktwirtschaftlicher Konzeptionen des Medienwesens.

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§ 1 Gegenstand u n d Gang der Untersuchung

B. Methodische Grundlagen Die Prämissen zu der Frage der hier zugrundegelegten Untersuchungsmethode verlangen folgende Klarstellungen und einschränkenden Hinweise. Die methodischen Vielfältigkeiten und Gegensätzlichkeiten i n Lehre und Rechtsprechung des heutigen Verfassungsrechts machen auch Voraussetzungen und Ansätze problematisch, die bisher für selbstverständlich gehalten werden konnten. Eine anerkannte j u r i stische Erkenntnismethode, insbesondere eine unangefochtene Methode der Gesetzesauslegung, gibt es nicht mehr. Die theoretisch vertretenen und praktisch angewandten Auffassungen zur juristischen Methode sind nicht hinreichend fundiert, u m den von verschiedenen Seiten geführten Angriffen standzuhalten. I n der Verfassungsrechtslehre sind weitreichende methodologische Auseinandersetzungen i n Gang, auf die schon wegen ihres Umfangs i m Rahmen der vorliegenden Untersuchung nicht eingegangen werden kann 1 . Diese Untersuchung hat keine Methodenfragen zum Gegenstand. Die Durchführung dieser Untersuchung erfordert andererseits die Entscheidung für eine Untersuchungsmethode, die i n ihren Grundzügen klargestellt werden muß. Es erscheint von vornherein ausgeschlossen, gleichsam vom aktuellen Streitstand her aus der Vielfalt der gegensätzlichen Auffassungen einen Ausweg suchen zu wollen. Vielmehr ist i m Ansatz unter bewußter Umgehung alles streitig Gewordenen i n den Umrissen zu jener j u r i stischen Methoden- und Auslegungslehre zurückzukehren, die — wenn auch meist nicht theoretisch formuliert — der Sache nach bis zum Beginn dieses Jahrhunderts von den Juristen aller Zeiten geübt worden ist. Es ist die gleiche Methode, die auch v. Savigny vertritt, wenn er ein grammatisches, ein logisches, ein historisches und ein systematisches Element der Gesetzesauslegung unterscheidet 2 . Das BVerfG unterscheidet dagegen gemäß der von i h m vertretenen „objektiven Theorie" nach „Auslegung aus dem Wortlaut der Norm (grammatische Auslegung), aus ihrem Zusammenhang (systematische Auslegung), aus ihrem Zweck (teleologische Auslegung) und aus den Gesetzesmaterialien und der Entstehungsgeschichte (historische Auslegung)" 3 . Die Gründe, aus denen der vom BVerfG vertretenen Auslegungstheorie nicht gefolgt werden kann, ergeben sich aus dem, was i m Verlaufe der weiteren Untersuchung zu 1 Vgl. den Überblick über die Problematik bei Dreier / Schwegmann, Probleme der Verfassungsinterpretation (1976). Die Diskussion dieser Fragen reißt nicht ab, s. neuerdings Schuppert, Funktionellrechtliche Grenzen der Verfassungsinterpretation (1980); Dolzer, Verfassungskonkretisierung durch das B V e r f G u n d durch politische Verfassungsorgane (1982); Gusy, Verfassungspolitik zwischen Verfassungsinterpretation u n d Rechtspolitik (1983). 2 υ. Savigny, System des heutigen Römischen Rechts, l . B a n d , S.213f. 3 B V e r f G 11, 129 ff. (131).

§ 1 Gegenstand u n d Gang der Untersuchung

den „institutionellen" Rechtslehren und zur Teilhabelehre darzulegen ist. I m folgenden w i r d davon ausgegangen, daß es zu den allgemeinen Erfordernissen wissenschaftlichen Arbeitens gehört, Erkenntnisse über den Untersuchungsgegenstand unter methodischer Ausschaltung der Subjektivität des Erkennenden zu gewinnen. Dies bedeutet, daß die Methode von der A r t des Untersuchungsgegenstandes her (objektiv) gewonnen werden muß. Dieser methodische Ansatz gehört zu den Grundlagen einer allgemeinen wissenschaftlichen Erkenntnistheorie, die ihrer Allgemeinheit wegen auch für den Juristen, insbesondere auch für den Verfassungsjuristen, verbindlich ist. Zur Objektivität der Erkenntnismethode gehört die des Gesetzesbegriffs. Ein Gesetz ist danach kein obrigkeitlicher Willensbefehl und keine Wertentscheidung, sondern ein aus Tatbestand und Rechtswirkung zusammengesetztes Urteil des Inhalts, daß bei Vorliegen des Tatbestands die Rechtswirkung eintritt. Das bedeutet angesichts des heutigen Diskussionsstandes sicherlich eine erhebliche Fixierung i n der Methodenfrage. Diese Fixierung ist jedoch aus mehreren Gründen notwendig. Zum einen fehlen i n sich geschlossene andere Ansätze, eine rechtsstaatliche, d.h. von unabhängigen Instanzen nach Sachmerkmalen durchzuführende Kontrolle der Gesetzesanwendung methodisch zu bewältigen. Zum anderen gibt es eine Reihe wichtiger und i n ihrer Bedeutung für den hier gewählten Weg kaum bestreitbarer Hinweise darauf, daß dies die i m Staats- und Verfassungsaufbau auch vom Verfassungsgeber vorausgesetzte Methode ist. Anhaltspunkte hierfür sind die i n der Verfassung angelegte Trennung von Gesetzgebung, Regierung und Rechtsprechung. Es gehört ferner hierher die Behandlung der Rechtsprechung als staatliche Aufgabe erkennender Gerichte, was insbesondere durch die Übernahme des gesamten Gerichtsverfassungssystems einschließlich der Instanzenzüge anerkannt sein dürfte. Nach Instanzen geordnete Gerichte beruhen auf der Prämisse der Möglichkeit objektiver und gesetzesgebundener Rechtserkenntnis. Rechtserkenntnis setzt Eintreten und demgemäß Vorhandensein der Rechtswirkung unabhängig vom Erkennenden voraus. Rechtserkenntnis ist weiter nur bei objektiver Bestimmtheit des Erkenntnisgegenstandes, hier der Rechtswirkung, möglich. Eine Bestimmtheit der Rechtswirkung gibt es nur bei entsprechender Bestimmtheit des sie bewirkenden Tatbestands. Diesen Erfordernissen muß nach A r t . 20 Abs. 3 zusätzlich aus verfassungsrechtlichen Gründen Rechnung getragen werden.

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§ 1 Gegenstand u n d Gang der Untersuchung

C. Gang der Untersuchung Der erste Teil der Arbeit enthält eine Darstellung des publizistischen Sachverhalts, auf den sich die i n A r t . 5 12 enthaltenen Grundrechte beziehen. Die hierin eingeschlossenen sachlichen Festlegungen erfordern eine klare Abgrenzung von Individualkommunikation und publizistischer Massenkommunikation, die durch die technische Entwicklung i m heutigen Medienwesen erschwert wird. I m zweiten Teil werden die aktuellen Verfassungslehren zum Verhältnis von Grundrechten und staatlichen Gesetzgebungsaufgaben analysiert. M i t Hilfe der hierbei gewonnenen Ergebnisse kann i m dritten und vierten Teil der Untersuchung der i m ersten Teil begonnene eigene Ansatz zu den allgemeinen Verfassungsgrundlagen der Mediengesetzgebung entwickelt werden. Die beiden letzten Teile sind den verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen privatwirtschaftlich organisierter Medienunternehmen gewidmet, wobei zunächst die externen Marktordnungsgrundlagen und abschließend die innerbetrieblichen Verhältnisse i n ihren jeweiligen Verfassungsbezügen zu klären sind.

Erster

Teil

Massenkommunikation § 2 Publizistischer und verfassungsrechtlicher Grundtatbestand Massenkommunikation ist eine bestimmte Veranstaltung, die Öffentlichkeit angehende und interessierende Mitteilungen dauernd zu verbreiten 1 . Als Massenmedien werden i n einem weiteren Sinne alle Einrichtungen definiert, die zur vielfachen und gleichzeitigen (massenhaften) Übermittlung von Informationen dienen, also neben Presse, Rund1 Z u m M e r k m a l der dauernden Verbreitung oder „ V e r m i t t l u n g " vgl. Groth, Die unerkannte Kulturmacht I, V o r w o r t V I I , 170 ff., 557 ff.; Jarass (Massenmedien, S. 29 ff. u n d 167 ff. m i t Nachw.) nennt alle Massenkommunikation „ i n d i r e k t " u n d leitet daraus das M e r k m a l der „ V e r m i t t l u n g " ab. Speziell zum Begriff der Presse vgl. Stammler, Institution, S. 17; F. Schneider, S. 55 ff., 64; Rebe, S. 21 f. m. w. Nachw.; Czaika, S. 17. Z u m allgemeinen u n d zum wissenschaftlichen Sprachgebrauch vgl. I . Groß, S. 77 f. sowie zum Pressebegriff S. 82. F ü r die vereinzelten Versuche, sowohl das Geschäftsinteresse der V e r leger als auch den Bereich der Unterhaltung aus dem Begriff der Presse auszuklammern (υ. Mangoldt / Klein, A r t . 5 A n m . V I 3, S. 245; F. Schneider, S. 136 ff.; weitere Nachweise bei I. Groß, S. 82), gibt es keine sachliche G r u n d lage. Oft werden „Massenkommunikation" u n d „ V e r m i t t l u n g " bewußt gleichgesetzt, vgl. Jarass, Massenmedien, S. 167; siehe dazu unten Fn. 2 u n d 3. M i t einer Preisgabe des Merkmals der „dauernden" bzw. „periodischen" V e r breitung gibt es zur spezifischen Eigenart v o n Massenkommunikation als einer publizistischen Veranstaltung keinen Zugang mehr. Das muß angesichts der heutigen Medienvielfalt zu unlösbaren Abgrenzungsschwierigkeiten führen. Aufschlußreiche Belege hierfür liefern die Arbeiten v o n Degen, Pressefreiheit, Berufsfreiheit, Eigentumsgarantie, u n d Bismark, Neue Medientechnologien u n d grundgesetzliche Kommunikationsverfassung. Beide A u t o r e n erkennen Massenkommunikation u n d die i n diese einbezogenen Massenmedien nicht als einen außerrechtlichen, insbesondere außerverfassungsrechtlichen publizistischen Sachverhalt an. Die implizite Verneinung des publizistischen Veranstaltungscharakters f ü h r t bei Degen (s. S. 215 ff., insbes. S. 228 ff.: „Pressefreiheit n u r noch für Amateure?") zu einem tendenziellen Gegensatz v o n Pressefreiheit einerseits, Berufsfreiheit u n d Eigentumsgarantie andererseits. Diese sachlich nicht haltbare Weichenstellung läßt sich auch durch die — methodisch zutreffende — eingehende Untersuchung des V e r fassungswortlauts (S. 217 ff.) nicht mehr korrigieren. Gegen den Ansatz v o n Bismark ist einzuwenden, daß Presse, Rundfunk, F i l m u n d neue Medientechniken keine Verfassungsbegriffe sind u n d daher auch nicht als solche erkannt werden können (S. 42 ff.). Das muß Bismark m i t dem Rückgriff auf „unterverfassungsrechtliche Normenkomplexe" einräumen (S.45ff.). Er übersieht dabei, daß auch einfachgesetzliche Regelungen massenkommunikativer Sachverhalte diese i n ihrer publizistisch-sachlichen Bedeutung nicht zu erk l ä r e n vermögen.

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1. Teil: Massenkommunikation

funk und F i l m auch Theater, Kundgebungen, Bücher, Flugblätter usw., wenn und soweit Informationen übermittelt werden 2 . I n dieser Bestimmung fehlt das Merkmal der „dauernden" Verbreitung. Dieses Kriter i u m w i r d jedoch i m Ergebnis damit anerkannt, daß allgemein nur Presse, Hörfunk, Fernsehen und F i l m als Massenkommunikationsmittel gelten 3 . Für alle publizistischen Massenmedien gilt, daß sie i n eine entsprechende Kommunikation einbezogen sind, daß jede publizistische Kommunikation auf der Grundlage einer bestimmten Verbreitungstechnik m i t Hilfe eines bestimmten Informationsträgers, des Mediums, abläuft, und daß das Ziel, diese publizistische Kommunikation i n Gang zu halten, eine bestimmte Organisation erfordert. Diese allgemeinen Merkmale stellen jeweils spezifische Anknüpfungspunkte für die rechtlichen Probleme der Massenmedien dar. A. Publizistische Kommunikation Jede durch ein Massenmedium verbreitete Tätigkeit hat als Grundfall eine Kommunikation, d. h. einen Vorgang der Verständigung zwischen zwei oder mehreren Personen zum Gegenstand. Weil Massenkommunikation i m hier interessierenden Sinne i n der dauernden und vielfältigen Verbreitung von Mitteilungen i n der Öffentlichkeit besteht, spricht man von publizistischer Kommunikation 4 . M i t dieser Bezeichnung soll einmal zum Ausdruck gebracht werden, daß der Vorgang der Sammlung, Verarbeitung und Verbreitung von Mitteilungen einen sachlich zusammenhängenden, i n sich geschlossenen Sachverhalt darstellt. Es soll ferner klargestellt werden, daß publizistische Kommunikation nicht nur die Verbreitung publizistischer Aussagen i n der Öffentlichkeit und die Möglichkeit der Kenntnisnahme durch ein anonymes und beliebiges Publikum bedeutet, sondern darüber hinaus eine tatsächliche Kommunikation m i t den Rezipienten einschließt 5 . Zum publizistischen Sachverhalt gehören insbesondere vom Rezipienten ausgehende rückläufige Einflußnahmen kommunikativer A r t auf den Inhalt der publizistischen Aussage, sog. Rückkopplungs- oder „feedback" -Erscheinun2 Wildenmann / Kaltefleiter, Funktionen der Massenmedien, S. 7; vgl. auch Löffler, Massenmedien, Presse, Zeitung u n d Zeitschrift als Rechtsbegriff, S. 119 f. 3 Vgl. H. Krüger, Allgemeine Staatslehre (1964), S. 448; Stammler, S. 16; Herrmann, Fernsehen u n d Hörfunk, S. 223. M i t u n t e r w i r d der Begriff des „Mediums" auf die technischen Übermittlungseinrichtungen eingeschränkt. Das ist zu eng. Dagegen w i e hier m i t weiteren Nachweisen für die Gegenansicht Jarass, Massenmedien (S. 32 Fn. 20 u n d 169 Fn. 21). 4 Vgl. Noelle-Neumann / Schulz, Publizistik, S.89ff. m. w . Nachw. 5 Vgl. Hagemann / Prakke, Grundzüge der Publizistik (1966), S, 27 ff.

§ 2 Publizistischer u n d verfassungsrechtlicher Grundtatbestand

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gen 6 . A n publizistischen Kommunikationsveranstaltungen nehmen also mit dem Veranstalter und den Rezipienten höchst unterschiedliche Personenkreise i n publizistisch höchst unterschiedlicher Weise teil. Das schließt die sachliche Einheit der jeweiligen Veranstaltung nicht etwa aus, sondern stellt sie i m Gegenteil erst her. Veranstaltungen der Massenkommunikation unter Ausschluß der Rezipienten wären publizistisch nicht funktionsfähig 7 . I . System realer Handlungen

Von einer publizistischen Kommunikation läßt sich zusammenfassend nur i n einem i n mehrfacher Hinsicht abstrahierten Sinne sprechen. Die reale Grundlage sind organisierte menschliche Handlungen, mit denen durch technisch vervielfältigte Mitteilungen Verständigungen i m weitesten Sinne herbeigeführt werden. Die Vielfalt, Komplexität und auf Dauer angelegte zweckhafte Verbundenheit der hierbei mitwirkenden Handlungsbeiträge einzelner Menschen verlangt eine einheitliche Bezeichnung, obwohl klar ist, daß publizistische Kommunikation nur durch ständig neu erbrachte Einzelbeiträge „funktionieren" kann. Das gilt sowohl für diejenigen Beteiligten, die durch ihre journalistische, redaktionelle oder technische Arbeit eine Verbreitung publizistischer Aussagen ermöglichen, als auch für diejenigen, die durch die Entgegennahme dieser Aussagen tatsächliche Kommunikationsvorgänge i n Gang halten und neu anregen. Wie jede wissenschaftliche Untersuchung komplexer Sachverhalte verlangt auch die Untersuchung publizistischer Kommunikationsvorgänge unter der Fragestellung verfassungsrechtlicher Freiheit Abstrahierungen. Die allgemeine Zielsetzung der Verständigung i m weitesten Sinne führt hierbei zu einer schematisierten Aufteilung des publizistischen Vermittlungszusammenhangs i n einen „Sender" und einen „Empfänger", womit nicht nur die Gesamtheit aller kommunikativen Beiträge untergliedert und jeweils einer bestimmten Situation zugeordnet wird, sondern darüber hinaus eine „Monologisierung" vom Sender zum Empfänger stattfindet. Den realen Gegebenheiten entspricht dies insofern nur zu einem Teil, als kommunikative Beiträge auf der Empfängerseite einschließlich rückläufiger Impulse auf den Sender für das Inganghalten publizistischer Kommunikation von erheblicher Bedeutung sind 8 . Methodisch ist diese Eingrenzung jedoch unvermeidlich, weil ohne Analyse des Verhältnisses zwischen Sender und Empfänger der gesamte publizistische Vermittlungs6 s. Renckstorf, Neue Perspektiven i n der Massenkommunikationsforschung, S. 36 ff. 7 Das w i r d zunehmend auch i n der medienrechtlichen Diskussion anerkannt, vgl. Kubier, Entscheidungsfreiheit, S. 184 f.; ders., Medienverflechtung, S. 70 ff.; Scholz, Medienfreiheit u n d Publikumsfreiheit, S. 355 ff., 363 ff. 8 s. oben die Nachw. i n Fn. 6 u n d 7.

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1. Teil: Massenkommunikation

Zusammenhang nicht erklärbar ist. Es kommt hinzu, daß die verfassungsrechtliche Fragestellung der Untersuchung wohl die publizistischen und wirtschaftlichen, nicht aber alle soziologischen Zusammenhänge der Massenkommunikation erfaßt, die sich überwiegend auf der Empfängerseite abspielen. Massenkommunikation w i r d häufig als Verständigung durch ein technisches Medium definiert und ihre Indirektheit gegenüber direkter individueller Kommunikation betont 9 . Daneben gibt es eine Reihe von Ansätzen und Überlegungen, nach denen das Merkmal Organisation die für Massenkommunikation wesentliche Besonderheit enthält. Massenkommunikation ist danach organisierte Kommunikation 1 0 , wobei mit Organisation gleichzeitig gesamtgesellschaftliche Beziehungen gemeint sind, die durch Kommunikation organisiert werden. „Organisation" organisiere „gesellschaftliche Systeme als Netzwerke sozialer Interaktionen" 1 1 . „Massenkommunikation" habe „den Charakter einer soziokulturellen Institution angenommen", „weil sie einen bedeutenden Teilbereich unserer K u l t u r sozial-normativ" regele 12 . I m politischen Bereich entspricht dem die These, „Demokratie" sei „ein Organisationsproblem und Informationstechnologie ein Organisationsmittel" 13 . Daß die Medien und die Medienfreiheit hierbei zum zentralen Problem aller gesellschaftlichen, politischen und staatlichen Zusammenhänge werden, liegt auf der Hand. Massenkommunikation ist nicht mehr nur Mittel zur Verständigung, sondern Grundlage allen sozialen Handelns. I m Sinne eines komplexen und vielgestaltigen gesellschaftlichen Prozesses, wie er i n diesen Äußerungen zugrunde gelegt wird, bleibt Massenkommunikation jedoch stets ein überindividueller soziologischer Sachverhalt 14 . Dieser Ansatz ist für eine verfassungsrechtliche Unter^ suchung massenkommunikativer Zusammenhänge auf der Grundlage des A r t . 5 1 2 nicht brauchbar. Der Zugang zu der verfassungsrechtlich wesentlichen Freiheit der zugrundeliegenden Handlungsbeiträge einzelner Menschen wäre versperrt. 9

Νoelle-Neumann / Schulz, Publizistik, S. 92 f. Naschold, Kommunikationstheorien, in: Gesellschaftliche K o m m u n i k a t i o n u n d Information, Bd. 1, S. 13; ähnlich Jarass, Freiheit der Massenmedien, S.29. „Die Produktion der Massenkommunikationsinhalte" erfolge „durch komplexe formale Organisationen, die regelmäßig professionell-bürokratisch organisiert" seien. 11 Winfried B. Lerg, Publizistische Zielvorstellungen, in: Massenmedien i n der Prognose, Konzepte u n d Modelle für die Z u k u n f t , herausgegeben von Magnus (1974), S. 113. 12 Ronneberger, Kommunikationspolitik, T e i l I, S. 29. 13 Lenk, Partzipationsfordernde Technologien?, in: P o l i t i k u n d K o m m u n i kation, S.235. 14 Rühl, Journalismus u n d Gesellschaft, S. 197. 10

§ 2 Publizistischer u n d verfassungsrechtlicher Grundtatbestand

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I I . Einzelelemente

Jeder Kommunikationsvorgang enthält unbestrittenermaßen wenigstens drei Elemente: einen Sender, eine Nachricht und einen Empfänger 15 . A n die i n der Publizistik übliche Terminologie anknüpfend werden diese Grundelemente Kommunikator, publizistische Aussage bzw. Mitteilung und Rezipient genannt 16 . Die Sammelbezeichnung Kommunikator umfaßt alle Handlungsbeiträge des publizistischen Primärbereichs, vom Sammeln des publizistischen Materials über seine Verarbeitung bis h i n zu seiner technischen Vervielfältigung und Verbreitung. Kommunikator sind ferner diejenigen organisatorischen und technischen Einheiten, i n denen Medienprodukte hergestellt oder vertrieben werden. Publizistische Aussagen sind die i n den verschiedenen Medienprodukten verkörperten Erklärungen und Darbietungen, m i t denen der Kommunikator Nachrichten, Meinungen oder Unterhaltungsstoff einem öffentlichen Publikum zugänglich macht. Die Merkmale der publizistischen Aussage, nämlich Aktualität, Allgemeinheit, Bezug zur Öffentlichkeit i m weitesten Sinne, sind i n ihren Grundzügen nicht umstritten 1 7 . Publizistische Aussagen sind öffentliche Aussagen, wobei es nicht allein auf die Verbreitung der Aussage i n der Öffentlichkeit ankommt, sondern ebenso auf bestimmte inhaltliche Bezüge der Nachricht, der Meinung oder des Unterhaltungsstoffs zur Öffentlichkeit. Bei unterhaltenden Texten und Darstellungen ergibt sich dies aufgrund eines ganz allgemeinen Unterhaltungs- und Ablenkungsinteresses des Publikums. Bei Nachrichten und Informationen haftet der Bezug zur Öffentlichkeit entweder dem verbreiteten Ereignis, Gegenstand oder Zustand selbst an oder er ergibt sich aus einem öffentlichen Interesse, das aus einer besonderen Beziehung der Öffentlichkeit zu diesen Dingen entsteht. Rezipient ist zunächst jede Person, die publizistische Aussagen tatsächlich empfängt. I n einem weiteren Sinne w i r d hier häufig auch das anonyme Publikum oder die anonyme Öffentlichkeit genannt, an das bzw. an die publizistische Aussagen gerichtet sind 18 . Doch ist diese anonyme Öffentlichkeit ein publizistischer und kein kommunikativer Faktor, der als ständige Orientierung für die Arbeit des Kommunikators wesentlich ist. Von realer Bedeutung auf der Seite des Rezipienten sind nur Personen, die durch ihr Verhalten eine tatsächliche Kommunikation zustande bringen.

15

Noelle-Neumann / Schulz, Publizistik, S.89ff. Vgl. Noelle-Neumann / Schulz, Publizistik, S. 89 f.; Hagemann ! Prakke, Grundzüge der Publizistik, S. 99 ff. 17 Reimann, Kommunikationssysteme, S. 75. 18 Rühl, Journalismus u n d Gesellschaft, S. 232 ff. 16

1. Teil: Massenkommunikation

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I I I . Organisiertheit der Massenkommunikation

Die Organisationsbedürftigkeit des Medienwesens folgt schon ganz allgemein daraus, daß der publizistische Vermittlungszusammenhang vom Sammeln des Materials, über seine Verarbeitung bis h i n zur Verbreitung eine ganze Reihe von Einzelaufgaben umfaßt, die koordiniert werden müssen. Unter den heutigen Bedingungen der Massenkommunikation kommt hinzu, daß an jeder dieser Einzelaufgaben eine Vielzahl von Personen mitwirken. Organisiertheit der Medien bedeutet eine dauernde Ordnung aller dieser Handlungen, m i t denen der publizistische Vermittlungserfolg angestrebt wird. Man kann i n diesem Zusammenhang von einer publizistischen Aufgabe oder von einem publizistischen Sachzusammenhang sprechen. Das ist aufgrund des allgemeinen publizistischen Vermittlungszwecks gerechtfertigt. Dadurch ändert sich jedoch nichts daran, daß es stets u m einzelne individuelle Mitwirkungshandlungen geht, die durch den Gesamtzweck der publizistischen Vermittlung i n einen ihnen allen gemeinsamen organisatorischen Zusammenhang gestellt werden. Auch dieser Gesamtzweck ist durch besondere Mitwirkungshandlungen hergestellt. Er geht auf unternehmerische Entscheidungen zurück, die i n den entsprechenden Unternehmensgremien getroffen werden. Die unternehmerische Organisation des publizistischen Vermittlungsvorgangs w i r d ebenso durch individuelle Handlungsbeiträge geleistet wie die redaktionellen und journalistischen Beiträge. Was dagegen den gesamten Sachverhalt publizistischer Kommunikation betrifft, so ist nur der Kommunikator, nicht der Rezipient bzw. das Publikum organisiert. Dem Tatbestand der Verbreitung publizistischer Aussagen m i t Hilfe eines technischen Mediums, auf den auch die verfassungsrechtliche Regelung Bezug nimmt, widerspricht eine Ausdehnung des Merkmals Organisation auf den Wirkungsbereich. Der i n Massenkommunikation enthaltene Begriff Masse kennzeichnet aus diesem Grunde allein die massenweise Verbreitung der Aussagen und nicht etwa das i n sich zusammenhanglose, zufällige, sich von Fall zu Fall jeweils neu konstituierende Publikum 1 9 . Organisatorische Wirkungen massenkommunikativer A r t auf der Seite des Publikums oder gar ein organisiertes Publikum hätten eine völlig veränderte Freiheitsproblematik zur Folge. I m Mittelpunkt stünde nicht mehr die freie Entscheidung jedes einzelnen Rezipienten, was er aufnimmt, wie er es aufnimmt und welche Schlüsse er hieraus zieht, sondern eine transpersonale abstrakte Freiheitlichkeit organisierter Strukturen, für die überprüfbare Kriterien fehlen. Die hier abgelehnten Auffassungen einer durchweg organisierten Massenkommunikation geben jedoch Veranlassung zu der Frage, ob die 19

Vgl. Merten,

Kommunikation, S. 144 ff.

§ 2 Publizistischer u n d verfassungsrechtlicher Grundtatbestand

31

bloße Massenhaftigkeit von Aussagen i n irgendeiner Weise Bedingungen setzt, aus denen sich spezifische Folgen für die Freiheit der Medien ergeben. Sicherlich kann die massenhafte Verbreitung bestimmter Nachrichten massenweise Reaktionen des Publikums auslösen. So hängt z. B. vom Wetterbericht das Freizeitverhalten weiter Kreise der Bevölkerung ab, das u. a. wiederum die Verkehrslage auf den Straßen bestimmt; und Nachrichten über Kursschwankungen des Goldpreises können weltweite Vermögensverschiebungen auslösen. Die bloße Tatsache massenhafter Verbreitung ist jedoch rechtlich irrelevant, weil der zwingende Zusammenhang zur Reaktion des einzelnen Rezipienten fehlt. Über diesen Zusammenhang sind nur auf das Verhalten aller Rezipienten bezogene Wahrscheinlichkeitsaussagen möglich, i n denen die Entscheidung des einzelnen offen bleibt. Die Massenhaftigkeit der Verbreitung von Nachrichten und Informationen ist damit i n keiner Weise freiheitsbeeinträchtigend. Sie erweitert vielmehr die Bedingungen für die Vermittlung neuer Kenntnisse und neuer Verhaltensmöglichkeiten. Das ist insbesondere i m Hinblick auf die Einführung neuer Massenmedien bedeutsam. I V . Vermittlung durch Medien

Der jeweilige Informationsträger, das Medium, ist gewissermaßen das Zentrum, i n dem alle für das Massenmedienwesen wichtigen Zusamenhänge und Fragen verankert sind. I m jeweiligen Medienprodukt verkörpern sich die Mitteilungen, die publizistische Kommunikation ermöglichen und i n Gang halten. Von der Technik der druckmäßigen oder funkmäßigen Verbreitung hängt die Einteilung des Massenmedienwesens i n Presse und Rundfunk ab 20 . Parallel zu dieser Einteilung ist das jeweilige Medium gleichzeitig die organisatorische und wirtschaftliche Einheit, auf deren Grundlage Massenkommunikation betrieben wird. M i t der charakteristischen Bedeutung des Mediums, der Vermittlung von Mitteilungen, verbindet sich ein Grundproblem publizistischer Kommunikation, auf das hier i n seinen Grundzügen kurz einzugehen ist. Da über eine erfolgreiche Verständigung vor allem die publizistische Aussage entscheidet, werden an die Form und den Inhalt gerade dieses Elements besondere Anforderungen gestellt. Die publizistischen Regeln, die hieraus abgeleitet werden, und ihre etwaige rechtliche Bedeutsamkeit gehören zum festen Bestand einer Ordnung des Medienwesens, auf die i m einzelnen noch zurückzukommen ist 21 . Die A r t und Weise, i n der Anforderungen an den Kommunikationsvorgang i m Merk20 21

s. hierzu § 3 Β I b. s. unten § 14.

1. Teil: Massenkommunikation

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mal der publizistischen Aussage verankert sind, hängt von Verbreitungstechnik und Aussageinhalt ab. Wichtig ist hier vor allem die wörtliche — schriftliche und gesprochene — Verbreitung von aktuellen Ereignissen und Zusammenhängen, also vor allem die politische Berichterstattung und Meinungsbildung. Sie nimmt i n besonderer Weise auf das Denken und die Meinungen des Rezipienten Einfluß, weil sie für politische Entscheidungen erhebliche Ereignisse und Zusammenhänge vermittelt, die sich einer unmittelbaren Wahrnehmung durch den einzelnen meist entziehen. Das für alle Massenmedien typische Problem einer Vermittlung i m Denken und Meinen stellt sich hier am deutlichsten. Das beruht vor allem darauf, daß die aktuelle Berichterstattung und Meinungsbildung auf vom Medium selbst unabhängige tatsächliche Grundlagen zurückgeht. Aus dieser tatsächlichen Grundlage und der Bezogenheit des Kommunikationsvorgangs auf sie ergeben sich besondere informative Strukturen, die mit den personalen Strukturen jeder zwischenmenschlichen Verständigung i m Einklang stehen müssen, wenn eine ungestörte Kommunikation stattfinden soll.

B. Verfassungsrechtliche Eigenständigkeit der Medienfreiheiten des Art. 5 1 2 Aus der Einbindung aller Massenmedien i n eine publizistische Kommunikation folgt, daß A r t . 5 1 2 gegenüber der privaten Meinungs- und Informationsfreiheit des A r t . 5 1 1 eigenständige verfassungsrechtliche Freiheitsgewährleistungen zum Gegenstand hat. Der publizistische Charakter der Massenkommunikation und der ihr eigene, durch Medien hergestellte Vermittlungszusammenhang schaffen einen Sachverhalt eigener A r t , an den A r t . 5 1 2 anknüpft. U m die Eigenständigkeit und Eigenart dieses Sachverhalts erfassen zu können, muß auf die dargelegten Kriterien zurückgegriffen werden, die den Vorgang massenweiser publizistischer Kommunikation ausmachen22. Dieser außerhalb des Verfassungsrechts liegende Vorgang ist der sachliche Gegenstand der verfassungsrechtlichen Medienfreiheiten des A r t . 5 I 2. Es liegt i n der dargelegten Struktur der Massenkommunikation, daß die individuelle Verständigung von Mensch zu Mensch zwar notwendiger Erklärungsbestandteil und Element massenmedialer Vermittlung ist, daß sie aber nicht als solche den Sachverhalt publizistischer Kommunikation ausmacht. Zum Sachverhalt publizistischer Massenkommunikation m i t tels Massenmedien gehören sowohl die Vielzahl einzelner Beiträge, die eine Kommunikation ermöglichen und i n Gang halten, als auch die zweckhafte Ausrichtung auf Verständigungserfolge, die jeder Kommu22

s. oben § 2 A I I .

§ 2 Publizistischer u n d verfassungsrechtlicher Grundtatbestand

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nikation immanent ist und die ihre für ständig neue Anregungen offene Organisationsgrundlage darstellt. Es muß daher zu einer Verkürzung i m Gegenstand der Medienfreiheiten führen, wenn die für sich genommen i n der Tat konstant bleibende Zweckhaftigkeit jeder Massenkommunikation zum alleinigen Orientierungspunkt der Verfassungsauslegung gemacht wird. Die Folge hiervon ist ein Verständnis der Medienfreiheiten allein vom einzelnen Rezipienten her. Seine individuelle Informierung und Meinungsbildung rückt gleichrangig mit der Befähigung des einzelnen zur Teilnahme an der öffentlichen Meinungsbildung i n den Mittelpunkt der Überlegungen. So bedeutsam und publizistisch wie verfassungsrechtlich richtig die Einbeziehung des Rezipienten i n den publizistischen Vermittlungsvorgang ist, so wenig darf A r t . 5 I eine umfassende und vereinheitlichte Meinungsfreiheit unterschoben werden. Das Ergebnis wäre ein verfassungsrechtlicher Funktionszusammenhang, ausgerichtet auf das Ziel privater und öffentlicher Meinungsbildung. Presse, Rundfunk und F i l m erlangten hierbei eine diesem Ziel nicht nur publizistisch, sondern auch verfassungsrechtlich untergeordnete dienende Funktion. Aus der Informations· und Meinungsfreiheit des A r t . 5 1 1 würde eine A r t „Hauptgrundrecht", i n welches die Medienfreiheiten des A r t . 5 I 2 eingebettet wären. Damit gerät die Eigenart und Eigengesetzlichkeit publizistischer Massenkommunikation i n ein Abhängigkeitsverhältnis, welches die verfassungsrechtlich gleichartige und gleichrangige Freiheit publizistischer Veranstaltung nach A r t . 5 I 2 zu relativieren droht. Die jüngere Rechtsprechung des BVerfG zur Rundfunkfreiheit 2 3 und die hieran anknüpfenden Stellungnahmen i m Schrifttum tendieren zu einer solchen verkürzten Verfassungsauslegung 24 . Nach den Ausfüh23

B V e r f G 57, 319 f.; 59, 257. Scholz, Das dritte Fernsehurteil des BVerfG, in: JZ 1981, 561 (563); Oppermann, Gemischte Rundfunkverfassung, S. 728; ähnlich auch Klein (Rundfunkfreiheit, S. 33 f.), nach dessen Auffassung die Rundfunkfreiheit ihrerseits n u r „eine verstärkende Wiederholung u n d Weiterbildung der i n A r t . 5 1 Satz 1 G G bereits enthaltenen Verfassungsaussage" ist; u n k l a r Bethge (Freiheit u n d Gebundenheit, S. 371 f.), der einerseits ausführt, „auch die Rundfunkfreiheit" könne „nicht isoliert, sondern" müsse „ i m Kontext, i m interdependenten Wirkungszusammenhang m i t den übrigen K o m m u n i kationsfreiheiten gewürdigt werden. Sie" sei „ v o n der Meinungsfreiheit her formuliert, aber u m der Informationsfreiheit w i l l e n konzipiert". A u f der anderen Seite lehnt Bethge jede „dienende F u n k t i o n " der Rundfunkfreiheit i m verfassungsrechtlichen Sinne zu Recht ab. Die Suche nach einer freiheitlichen Kommunikationsordnung muß i n die I r r e führen, w e n n v o n der unzutreffenden Prämisse ausgegangen w i r d , daß eine solche i n sich geschlossene Ordnung bereits i n der Verfassung enthalten sei. Das ist nicht der Fall. Die Grundrechte des A r t . 5 Abs. 1 Satz 1 u n d die Grundrechte des A r t . 5 Abs. 1 Satz 2 sind jeweils selbständige Verfassungsgewährleistungen. Eine K o m m u nikationsordnung ist i n der Verfassung angelegt, nicht aber enthalten. I h r e verfassungsrechtlichen Grundlagen sind die erwähnten Grundrechtsbestim24

3 Wolf

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1. Teil: Massenkommunikation

rungen des BVerfG i m FRAG-Urteil ist der Rundfunk „Medium" und „Faktor" des verfassungsrechtlich geschützten Prozesses freier Meinungsbildung. „Demgemäß" sei „Rundfunkfreiheit primär eine der Freiheit der Meinungsbildung i n ihren subjektiv- und objektivrechtlichen Elementen dienende Freiheit 2 5 ." Scholz 26 meint i m Anschluß an diese Entscheidung, damit sehe sich „jener Streit wohl weitgehend als entschieden, ob aus A r t . 5 1 2 GG bzw. aus den hier geschützten Medienfreiheiten Gewährleistungen abzuleiten" seien, „die gegenüber der (allgemeinen) Meinungs- und Informationsfreiheit selbständige Bedeutung haben oder ob den Gewährleistungen des A r t . 5 1 2 GG grundsätzlich nur eine dienende bzw. instrumentelle Funktion i m Verhältnis zu jenen Gewährleistungen des A r t . 5 1 1 GG" zukomme. A l l e i n das Letztere ist nach seiner Auffassung richtig. „Materieller Bezugspunkt" der Freiheiten von Rundfunk, Presse und F i l m sei „die Meinungs- und Informationsfreiheit des einzelnen gemäß A r t . 5 I GG. Praktisch" bedeute „dies vor allem, daß aus A r t . 5 1 2 GG keine eigenständigen Medienrechte oder ,Mediatoren'-Grundrechte eines Inhalts abgeleitet werden können, der etwa m i t den Kommunikationsfreiheiten oder Kommunikationsinteressen der Träger von Meinungs- und Informationsfreiheiten konkurrieren oder sich von diesen abheben" dürfe. M i t etwas anderer A k zentuierung versteht Meng 27 A r t . 5 I übereinstimmend mit der Rechtsprechung des BVerfG dahin, daß die „Freiheit zur Äußerung und Kenntnisnahme von Informationen und Meinungen i m umfassenden Sinne prinzipiell sich als ein einheitliches Grundrecht nicht nur auf die individuelle Kommunikation" beziehe, „sondern auch die Freiheit der Medien als notwendige Ergänzung und Verstärkung der Kommunikationsfreiheit" umfasse. „Die Medienfreiheit" werde „so nicht von der individuellen Informationsfreiheit" abgekoppelt und „vergesellschaftet". Vielmehr werden „beide Komponenten i n ihrer Wechselbezüglichkeit aufeinander gesehen. Die Medienfreiheit" werde „aber auch nicht einfach nur als eine gebündelte oder intensivierte Form individueller Meinungsfreiheit gesehen, sondern ihre dem Kommunikationsprozeß dienende Funktion akzentuiert". Sicherlich ist das systematische Verhältnis zwischen A r t . 5 1 1 und A r t . 5 1 2 ein für die Auslegung beider Verfassungsbestimmungen wesentlicher Umstand. Darauf w i r d i m einzelnen noch einzugehen sein 28 . mungen u n d das publizistisch-sachliche sowie das h i e r m i t korrespondierende verfassungsrechtlich-systematische Verhältnis der Grundrechte des A r t . 5 Abs. 1 untereinander. 25 B V e r f G 57, 319 f.; 59,257. 26 JZ 1981, 563. 27 Meng, Die Folgen des technischen Fortschritts, S. 78. 28 s. unten § 6 D; s. oben § 2 B.

§ 2 Publizistischer u n d verfassungsrechtlicher Grundtatbestand

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Was hier interessiert, ist die Bedeutung des Gegenstands der Medienfreiheiten des A r t . 5 1 2 für die Frage der Eigenständigkeit dieser Verfassungsgewährleistungen. Geht man vom Sachverhalt publizistischer Massenkommunikation mittels Massenmedien aus, so ist die eigenständige Bedeutung des A r t . 5 1 2 kaum bestreitbar. Sie folgt aus dem spezifischen Charakter der publizistischen Arbeit mittels Massenmedien, die zunächst i n sich selbst bestimmt werden muß, bevor die Bedeutung ihrer verfassungsrechtlich gewährleisteten Freiheit erkennbar wird. Das Wesen der publizistischen Arbeit liegt i n ihrem spezifischen Öffentlichkeitsbezug und i n ihrer spezifischen Öffentlichkeitswirkung 2 9 . Die Öffentlichkeit ist das Betätigungs- und Wirkungsfeld der Massenmedien. Hier liegt der Grund für die Notwendigkeit einer rechtlichen Ordnung des Medienwesens, die über eine rechtliche Regelung der Meinungsfreiheit erheblich hinausgeht. So haben z. B. die Ordnungsvorschriften i n den Presse- und Rundfunkgesetzen der Länder i n der publizistischen Eigenart des Sachverhalts Massenkommunikation ihren Grund. Erst die dauernde und massenweise Verbreitung publizistischer Aussagen i n der Öffentlichkeit macht Regelungen erforderlich, die, wie die Bestimmungen über das Impressum, den verantwortlichen Redakteur, die Sorgfalts- bzw. Wahrheitspflicht und den Gegendarstellungsanspruch bei der Presse oder die entsprechenden Bestimmungen beim Rundfunk, eine spezifisch öffentlichkeitsbezogene Ordnung dieser Medien gewährleisten. Diese Eigenständigkeit der Massenkommunikation schließt eine Reihe publizistischer Informations- und Meinungszusammenhänge ein, die als Bestandteil der Medienfreiheiten des A r t . 5 1 2 von den Freiheitsrechten des A r t . 5 11 zu unterscheiden sind. I . Informationsfreiheit

Wer als Korrespondent, Journalist oder Reporter Nachrichten und Informationen für ein Medienorgan beschafft, übt eine andere Tätigkeit aus als eine beliebige andere Person, die sich zur eigenen Meinungsbildung aus allgemein zugänglichen Quellen persönlich unterrichtet 3 0 . I m ersten Fall geht es u m die Erfüllung einer publizistischen Aufgabe i m Rahmen eines organisierten Kommunikationsvorgangs. Die allgemeine 29

s. unten § 9, § 3 Β I I c. s. unten § 7 A . Wer Zeitungen oder Zeitschriften aus der DDR bezieht, die nach dem Gesetz zur Überwachung strafrechtlicher u n d anderer V e r b r i n gungsverbote (BGBl. I 1961, S. 607) an der Grenze kontrolliert werden, k a n n schon durch eine auf den Kontrollmaßnahmen beruhende Verzögerung i n seiner Informationsfreiheit verletzt sein. Der auch zeitlich ungehinderte Informationszugang ist i n diesem Fall, w i e das B V e r f G zu Recht feststellt, Bestandteil des Grundrechts des A r t . 5 Abs. 1 Satz 1, sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. 30

3·

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1. Teil: Massenkommunikation

Zielsetzung der Information und Meinungsbildung bestimmt die Arbeit aller hierfür publizistisch tätigen Personen. Zwar informiert sich der Korrespondent, der Journalist oder der Reporter vielleicht auch i m eigenen Interesse. Es widerspräche jedoch der i m Vorgang publizistischer Kommunikation enthaltenen durchgängigen Zweckverfolgung, wenn man diese A r t der Informationsbeschaffung m i t einer persönlichen Unterrichtung aus allgemein zugänglichen Quellen i m Sinne des A r t . 5 1 1 gleichsetzen wollte. Die oft vielfältigen persönlichen und informellen Informationsbeziehungen eines Korrespondenten oder Journalisten sind i n der Regel keine „allgemein zugänglichen Quellen". Sie sind gleichwohl durch eine Informationsfreiheit gewährleistet, die sich aus den besonderen Anforderungen der journalistischen Arbeit ergibt. Beide Fälle der Informationsbeschaffung — i m publizistischen Sinne wie zur persönlichen Unterrichtung — werden i n ihrer verfassungsrechtlichen Eigenart und Eigenständigkeit erst durch den jeweiligen übergreifenden Sachzusammenhang charakterisiert. Während die Informationsbeschaffung für die Presse und den Rundfunk i n den Rahmen eines Massenkommunikationsvorgangs gehört, stehen bei der persönlichen Unterrichtung die unmittelbar informationsbedingten Auswirkungen auf das Denken und Meinen des einzelnen Menschen i m Vordergrund, der eine Information empfängt. Die publizistische Aufgabe der Medien, den Rezipienten durch organisierte Informationsbeschaffung zu unterrichten und i h m durch die A r t der Darbietung des Informationsmaterials eigene Urteile zu ermöglichen, macht aus den Grundrechten des A r t . 5 1 2 keine „Funktionsrechte" oder „Instrumentalrechte" 3 1 . Man kann die publizistische Vermittlungsaufgabe der Medien zwar rein sprachlich als Vermittlungs„funktion" bezeichnen. Diese Bezogenheit der publizistischen Arbeit auf eine Verständigung m i t dem Rezipienten darf aber keinesfalls i n eine „Funktionalität" der Mediengrundrechte umgedeutet werden. Eine funktionalisierte „Freiheit" wäre gleichbedeutend damit, daß die Ausübung eines entsprechenden „Freiheitsrechts" von anderen Faktoren als von Entscheidungen des Berechtigten abhinge. Damit werden Freiheit und Freiheitsrecht beseitigt. Daß die Medienfreiheiten des A r t . 5 12 von ihren publizistischen Grundlagen her eigenständige Verfassungsgewährleistungen sind, hat das BVerfG am Beispiel der Informationsbeschaffung durch die Presse mehrfach deutlich hervorgehoben. Das 31 So für die Rundfunkfreiheit Stock (Koordinationsrundfunk, S.35) u n d Ossenbühl (DÖV 1977, 384; vgl. auch Starck, Grundrechtsverwirklichung, S. 490 sowie ders., N J W 1980, 1360), nach denen die „ F u n k t i o n dieses Grundrechts i n der Herstellung eines offenen Meinungsmarktes" liegt. Die rechtliche Entfaltungsmöglichkeit u n d Verantwortlichkeit des einzelnen Journalisten hinge demzufolge v o n der jeweiligen Lage auf dem Meinungsmarkt ab. Der Journalist wäre nicht mehr frei.

§ 2 Publizistischer u n d verfassungsrechtlicher Grundtatbestand

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Grundrecht der Pressefreiheit sei „mehr als nur ein Unterfall der Meinungsfreiheit, da darüber hinaus die institutionelle Eigenständigkeit der Presse von der Beschaffung der Information bis zur Verbreitung der Nachricht und der Meinung gewährleistet" sei 32 . Was unter einer „institutionellen" Eigenständigkeit der Presse zu verstehen ist, w i r d noch zu untersuchen sein 33 . Jedenfalls ist damit für die Freiheit der Informationsbeschaffung anerkannt, daß es sich hierbei u m eine spezifische Medienfreiheit innerhalb des A r t . 5 1 2 handelt, und nicht um die auf „allgemein zugängliche Quellen" beschränkte private Informationsfreiheit des A r t . 511. Die Informationsbeschaffung der Medien auf „allgemein zugängliche Quellen", — d.h. i m wesentlichen auf Presse und Rundfunk — beschränken zu wollen, wäre unsinnig. Schon deswegen kann die allgemeine Meinungs- und Informationsfreiheit des A r t . 5 1 1 kein umfassendes und einheitliches Grundrecht sein, i n das die Medienfreiheiten des A r t . 5 1 2 eingebettet sind. A n der eigenständigen verfassungsrechtlichen Bedeutung einer freien Informationsbeschaffung durch die Medien hat das BVerfG i n ständiger Rechtsprechung festgehalten. Die i n A r t . 5 1 2 GG verbürgte Pressefreiheit schütze „auch den gesamten Bereich publizistischer Vorbereitungstätigkeit, zu der insbesondere die Beschaffung von Informationen" gehöre „(BVerfG 10, 118 (121); 12, 205 (260); 20, 162 (176); 21, 271 (279); 36, 193 (204)). Das Bundesverfassungsgericht" habe „wiederholt auf die Bedeutung hingewiesen, die dem Schutz der Informationsquelle für das Pressewesen" zukomme „(BVerfG 20, 62 (176, 187); 36, 193 (204)). Erst der prinzipiell ungehinderte Zugang zur Information" versetze „die Presse i n den Stand, die ihr i n der freiheitlichen Demokratie eröffnete Rolle wirksam wahrzunehmen" 34 . Π . Meinungsfreiheit

Für das Verhältnis von Presse- und Rundfunkfreiheit einerseits und Meinungsfreiheit andererseits gilt grundsätzlich entsprechendes wie für das Verhältnis von Presse- und Rundfunkfreiheit zur Informationsfreiheit. Doch hat die Äußerung von Meinungen i n Medien mitunter stellungnehmenden Charakter, der den Tatbestand der persönlichen Meinungsäußerung m i t demjenigen einer Verbreitung publizistischer Aussagen weitgehend verschmelzen läßt. Das ändert nichts daran, daß Meinungsäußerungen i n Medienerzeugnissen vor allem i n den Kommunikationsvorgang einbezogene publizistische Äußerungen und keine persönlichen Stellungnahmen sind. I h r Grund ist nicht die Wiedergabe einer persönlichen Einstellung, sondern die Aufhellung von Hinter32 33 34

B V e r f G 10,121. s. unten § 4 A I . BVerfG 50,240.

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1. Teil: Massenkommunikation

gründen und Zusammenhängen, die dem Rezipienten ein eigenes Urteil erleichtern oder ermöglichen sollen. Zwar kann dies auch m i t Hilfe persönlicher Meinungen und Stellungnahmen des Journalisten geschehen, und es dürfte ferner i n den meisten Fällen verfassungsrechtlich ohne Belang sein, ob nun eine Medienaussage i m Sinne des Satzes 2 oder eine persönliche Meinungsäußerung i m Sinne des Satzes 1 vorliegt oder ob sich beide Fälle überschneiden. Die hier durchgeführte Unterscheidung ist dennoch von erheblicher Bedeutung. M i t ihr w i r d einmal die durchgängige Eigenständigkeit publizistischer Kommunikation mit Hilfe der Medien auch i m Hinblick auf die Äußerung von Meinungen deutlich. Es kommt hinzu, daß die unter Umständen i n besonders gelagerten Fällen durchaus notwendige Trennung von persönlicher Meinung und publizistischer Aussage erst mit Hilfe dieser Unterscheidung durchführbar wird. Eine solche Notwendigkeit kann sich z. B. daraus ergeben, daß der Journalist innerhalb des Vorgangs publizistischer Kommunikation Meinungen zu äußern hat, die aufgrund des Umfangs seiner zum Teil informellen Informationen ihrer Grundlage nach weiter reichen als die auf allgemein zugängliche Quellen beschränkte Informationsfreiheit des A r t . 5 11. Meinungsäußerungen eines professionell arbeitenden Journalisten sind Bestandteil des Vermittlungsvorgangs zum Rezipienten.

§ 3 Gegenwärtiges und zukünftiges Medienwesen A. Gegenwärtige duale Medienstruktur I n der Bundesrepublik sind die Massenmedien rechtlich und organisatorisch getrennt i n privatrechtliche Presseunternehmen, die erwerbswirtschaftlich tätig werden, und i n öffentlichrechtliche Rundfunkanstalten m i t gesetzlichem Programmauftrag, deren Benutzer Gebühren zu zahlen haben 1 . Dieses duale System hat verschiedene rechtliche Grundlagen. Das Grundgesetz unterscheidet i n A r t . 5 I eine selbständige Pressefreiheit und eine Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk (Rundfunkfreiheit). Die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes und der Länder ist nach den für das Medienwesen bedeutsamen Sachgebieten mehrfach aufgegliedert. Nach A r t . 72 Abs. 2 GG besitzt der Bund die Rahmenkompetenz für die „allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse", während die Detailkompetenz nach der allgemeinen Regelung des A r t . 30 GG bei den Ländern liegt. Danach sind die Länder auch für die Rundfunkgesetzgebung zuständig. Zu beachten ist, daß die ausschließliche Zuständigkeit des Bundes nach A r t . 73 Nr. 7 für das Post- und Fernmeldewesen eine Reihe von Tatbeständen berührt, die auch für den Rundfunk bedeutsam sind. Entsprechendes gilt für die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes auf den Gebieten der Wirtschaft, der Wissenschaft und der Technologie. Dem Bund steht das vom Bundespostminister ausgeübte ausschließliche Recht zu, Fernmeldeanlagen, nämlich Telegrafenanlagen, Fernsprechanlagen und Funkanlagen, zu errichten und zu betreiben oder diese Befugnis zu verleihen (§§ 1, 2 FAG). Funkanlagen umfassen auch die technischen Einrichtungen beim Rundfunkempfänger, wie z. B. Antennenanlagen. Kennzeichen der privatwirtschaftlichen Organisation der Presse sind Presseunternehmen, die einer marktwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit nachgehen2. Ihre gesellschaftsrechtliche Rechtsform ist frei wie die aller anderen Wirtschaftsunternehmen, von denen sie sich nur i n der A r t der Produktion, nämlich der Herstellung und Verbreitung von Zeitungen 1 Z u r R u n d f u n k s t r u k t u r vgl. H. H. Klein, Die Rundfunkfreiheit, § § 1 - 4 , S. 13 ff. m. w. Nachw.; zur Presisestruktur vgl. den zusammenfassenden Bericht Doehrings, Pressefreiheit u n d innere S t r u k t u r von Presseunternehmen, S. 11 ff., 17 ff. 2 Eine andere geläufige Ausdrucksweise ist „privatwirtschaftliche S t r u k t u r " , s. Mestmäcker, Medienkonzentration, S. 13 f.

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1. Teil: Massenkommunikation

und Zeitschriften unterscheiden. Zu einem privatwirtschaftlichen Presseunternehmen gehört, daß Verleger und Redakteure ihre publizistische Tätigkeit aufgrund von Arbeitsverhältnissen ausüben, denen zufolge der Verleger der Arbeitgeber ist oder diesen vertritt, während die Redakteure als Arbeitnehmer tätig werden. Die vertraglich hergestellten Arbeitsverhältnisse bilden die rechtliche Beschäftigungsgrundlage aller Pressemitarbeiter, die neben individual- und kollektivvertraglichen 3 Regelungen durch eine i m Betriebsverfassungsgesetz und Mitbestimmungsgesetz geregelte betriebliche Organisation bestimmt wird. Der öffentlich-rechtliche Charakter der gegenwärtigen Rundfunkordnung folgt aus einem Verbund des rechtlichen Fernmeldemonopols mit dem teils rechtlichen, teils faktischen Rundfunkmonopol 4 , d. h. der ausschließlichen Veranstaltung von Rundfunksendungen durch öffentlichrechtliche Rundfunkanstalten der Länder. Dem verfassungsrechtlichen Gebot der Staatsfreiheit des Rundfunks w i r d durch die gesetzlich hergestellte Organisation der Rundfunkanstalten nach dem Modell einer anstaltsinternen Beteiligung der gesellschaftlich relevanten Kräfte Rechnung getragen (gesellschaftlicher Integrationsrundfunk). Die Repräsentation und Beteiligung aller gesellschaftlich relevanten Kräfte i m Organ des Rundfunkrates steht unter der ebenfalls aus verfassungsrechtlichen Gründen gebotenen Zielsetzung, eine Pluralität und Ausgewogenheit i m Gesamtprogramm zu gewährleisten, die aufgrund der „Sondersituation" des Rundfunks durch externen publizistischen Wettbewerb nicht erreichbar ist 5 . Staatsfreiheit, Pluralität und Ausgewogen3 Kollektivvertragliche Regelungen sind der Tarifvertrag u n d die Betriebsvereinbarungen. Derzeit g i l t z . B . für Redakteure v o n Tageszeitungen der Manteltarifvertrag v o m 1.12.1971. Er sieht i n § 2 einen Anspruch v o n Verlag u n d Redaktion auf Abschluß schriftlicher Einstellungsverträge vor. 4 s. hierzu einerseits Harms, Rundfunkmonopol u n d Marktkonkurrenz, in: A f P 1981, 244 ff.; sowie andererseits § 5 des Gesetzes über den Süddeutschen Rundfunk (Gesetz Nr. 1996 v. 21. Nov. 1950 i. d. Fassung des Gesetzes Nr. 1113 v. 2. August 1951, Baden-Württemberg Reg.Bl. 1951, S. 1, 63), § 4 des Staatsvertrages über den Südwestfunk v o m 27. August 1951, i. d. Fassung v o m 16. März 1959 (GBl. Baden-Württemberg, S. 56). 5 Z u m Integrationsrundfunk vgl. Herrmann , Fernsehen u n d Hörfunk, S. 251, 322 ff. m i t weiteren Nachweisen. Grundgedanke des sogenannten Integrationsrundfunks ist danach ein durch organisatorische Maßnahmen Unternehmens· bzw. anstaltsintern herbeizuführender Ausgleich dafür, daß es bisher aus praktisch-technischen Gründen nicht möglich war, den verschiedenen Gruppen der Gesellschaft freien Zugang zur Veranstaltung v o n R u n d f u n k sendungen zu ermöglichen. Die m i t „Integrationsrundfunk" bzw. „Integrationsmodell" bezeichneten Auffassungen sind jedoch keineswegs einheitlich. So verbirgt sich hierunter auch die ganz anders gelagerte medienpolitische Konzeption, über die Organisation des Rundfunks u n d die hierauf gegründete Veranstaltung v o n Rundfunksendungen externe gesamtgesellschaftliche Integrationswirkungen herbeizuführen, d. h. also auf der Grundlage entsprechender politischer Konzeptionen durch den Rundfunk gesellschaftsverändernd zu w i r k e n . Offenbar wiederum anders die Vorstellung des früheren

§ 3 Gegenwärtiges u n d zukünftiges Medienwesen

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heit i m Gesamtprogramm sind damit unter den derzeitigen Bedingungen Verfassungsgebote einer „Rundfunkfreiheit durch Rundfunkorganisation" 6 . B. Die zukünftige Entwicklung des Medienwesens Die Geburtsstunde des Massenkommunikationswesens war die Stunde der Erfindung der Rotationspresse. I n derselben Weise stand die gesamte weitere Entwicklung der Massenkommunikation i m Zeichen neuer technischer Erfindungen, die sich nicht nur auf das Medienwesen beschränkten. Ohne ein modernes, hochtechnisiertes Verkehrswesen wäre z. B. die täglich neue Aufgabe, Zeitungen und Zeitschriften millionenfach an die Leser zu verteilen, nicht möglich. Der gegenwärtige A u f bruch zu neuen Medientechniken ist also insofern nichts Neues. I n der Mediendiskussion t r i t t demgegenüber die Bedeutung der Übertragungstechnik für jede Form von Massenkommunikation zurück gegenüber den politischen und sozialen Gefahren, die seit jeher m i t einschneidenden Ausdehnungen des Massenkommunikationswesens verbunden w u r den. Als m i t Telefon, Fernschreiben, Radio, F i l m und Fernsehen die Grundlage des heutigen Informations- und Kommunikationswesens abgeschlossen war, schrieben George Orwell und Aldous Huxley ihre Zukunftsromane einer m i t Hilfe der Medientechnik perfekt überwachten diktatorisch beherrschten Gesellschaft. Gut zwanzig Jahre später lösten weitere Ausdehnungen der Nachrichtennetze durch Transistor, Halbleitertechnik und Raumfahrttechnologie die Vorstellung einer nahezu unbegrenzten geheimen Manipulierbarkeit des Menschen durch die Medien- und Meinungsmacher aus7. Zur heutigen Entwicklung der Telekommunikation heißt es, die Entscheidung über die neuen Medientechnologien sei „bedeutsamer als die Frage der Kernenergie" 8 . Diese Einschätzungen epochemachender Entwicklungen schaffen psychologische Schranken, von denen eine objektive verfassungsrechtliche Erörterung auf jeden Fall freigehalten werden muß. Die verfassungsrechtliche Problematik technischer Revolutionen, wie der Telekommunikation, darf nicht m i t der politischen und daher auch politisch zu lösenden Frage nach ihren positiven oder negativen Folgen für VolksHamburger Bürgermeisters Klose, w e n n die A R D durch ein Auseinanderbrechen des Norddeutschen Rundfunks i n Schwierigkeiten gerate, „entfiele ein wichtiger Integrationsfaktor, z. B. i m H i n b l i c k auf die DDR oder auch auf B e r l i n " (FAZ v o m Samstag, dem 23. 6.1979; S. 5). 6 s. die gleichnamige Schrift von Hoffmann-Riem. 7 Marshall MacLuhan, Die Gutenberg-Galaxis, 1968; ders., The M e d i u m is the Message, 1967. 8 Ministerpräsident Bernhard Vogel, F A Z v. 23.11.1979.

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1. Teil: Massenkommunikation

Wirtschaft, Gesellschaft und Staat vermengt werden 9 . Sie knüpft an die Tatsache an, daß die Herausforderung des Bestehenden durch das technisch möglich Gewordene zu einem Faktum geworden ist. Ihr Bezug ist das Verhältnis zwischen allgemeiner staatlicher Regelung und Freiheit des einzelnen. Die hierin eingeschlossene Problematik ergibt sich aus dem Zusammenhang zwischen den allgemeinen Aufgaben des Staates auf dem Gebiet des Medienwesens, den hiermit verbundenen staatlichen Gesetzgebungsrechten, den Schranken dieser Gesetzgebungsrechte i n den grundrechtlichen Medienfreiheiten und den ihrerseits wiederum zugunsten der staatlichen Gesetzgebung eingeschränkten Mediengrundrechten 10 . Hierauf ist bei den verschiedenen Auswirkungen der technischen Entwicklung i m einzelnen zurückzukommen. I . Ausgangslage

Es ist bekannt, daß die Presse schon lange ihre einst führende Rolle als aktuelles Informationsmittel an die erheblich schnelleren Rundfunkmedien verloren hat. I m publizistischen Wettbewerb hat sie sich dennoch m i t den ihr eigenen publizistischen Mitteln, nämlich ihrer größeren Ausführlichkeit, ihren Hintergrundinformationen und ihrer jederzeitigen individuellen Verfügbarkeit durchsetzen können. Diese Vorzüge sichern ihr einen bleibenden Bedarf, m i t dem sie auch i m technisch veränderten Medienwesen publizistisch w i r d bestehen können 11 . Hier liegt nicht das Problem. Es geht nicht darum, daß die Presse i n irgendeiner Weise überlebt, sondern u m die Frage, ob sie i n ihrer bestehenden publizistisch-wirtschaftlichen Struktur, und das heißt i n ihrer jeweiligen unternehmensmäßigen Organisation, eine Überlebenschance hat. Diese Frage betrifft den Bestand derjenigen allgemeinen 9 Das geschieht jedoch i n erheblichem Umfang. Die Vorbereitung der n o t wendigen gesetzgeberischen Entscheidungen steht also weitgehend nicht unter der verfassungsrechtlichen Fragestellung nach dem Umfang des gesetzgeberischen Ermessens i n dieser Frage, sondern unter der medienpolitischen Fragestellung nach einem erhöhten Informations- u n d K o m m u n i k a tionsbedarf der Bevölkerung, vgl. Kabelfernsehen — Pro u n d Contra, Erwin Teufel (Hrsg.), 1979, insbesondere die Beiträge v o n Schneider, K o m m u n i k a t i o n — Bedürfnis u n d Befriedigung, S. 77 ff.; Affemann, W i r k u n g e n des K a belf ernsehens auf den Menschen, S. 73 ff.; Mathias Manz, Z u r Unabhängigkeit des Kabelfernsehens, S. 43 ff.; vgl. ferner zu diesen Fragen den Uberblick i n Enquete-Kommission-Medien (EKM) des Landes Baden-Württemberg, Bd. I, S. 105 ff., 121 ff.; Medienbericht 1978, S. 98; Maletzke, Gesellschaftspolitische Aspekte des Kabelfernsehens, 1977; SPD-Leitlinien zur Z u kunftsentwicklung der elektronischen Medien 1978, in: Media-Perspektiven 1978, 26; E r k l ä r u n g der sozialdemokratischen Fraktionsvorsitzenden zur R u n d f u n k p o l i t i k v o m 30. 6.1979, in: Media-Perspektiven 1979, 506 ff. 10 s. u n t e n § 8 B, E. 11 So die allgemeine Einschätzung i n den journalistischen Fachkreisen, vgl. Deckert, Regionale Printmedien u n d Kabelkommunikation, i n : Kabelfernsehen — Pro u n d Contra, S. 44.

§3 Gegenwärtiges u n d zukünftiges Medienwesen

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Bedingungen, unter denen jedes einzelne Presseunternehmen heute existiert. Aufgrund der i n A r t . 5 1 2 anerkannten publizistisch-wirtschaftlichen Einheit der Presse ist diese Frage von unmittelbarer verfassungsrechtlicher Bedeutung. Von der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Zeitungsunternehmen und Medienkonzerne hängt mehr ab als nur deren eigenes wirtschaftliches Schicksal. Es stehen effektive Versorgungsleistungen auf dem Spiel, die gleichermaßen den w i r t schaftlichen wie den publizistischen Gesamtcharakter des heutigen Pressewesens prägen. Grundlegende Einbußen an wirtschaftlichen Entfaltungsmöglichkeiten können auf den publizistischen Charakter des Pressewesens nicht ohne Einfluß bleiben. Zwar ist keineswegs ausgemacht, daß die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Pressefreiheit von vornherein grundlegende Veränderungen des Pressewesens ausschließt. Es kommt jedoch entscheidend darauf an, i n welchem Verhältnis zur staatlichen Gewalt derartige Veränderungen vonstatten gehen und worin ihre jeweiligen sachlichen Auswirkungen bestehen. Das kann nur auf der Grundlage des gegebenen publizistisch-ökonomischen W i r kungsfeldes der Presse beurteilt werden. 1. Gegenwärtiges Kräfteverhältnis

zwischen Presse und Rundfunk

Die Lage der Presse i m gegenwärtigen dualen Mediensystem ist durch ein eingespieltes Kräfteverhältnis zum Rundfunk bestimmt. Der Schwerpunkt der Zeitungen liegt publizistisch und wirtschaftlich i m lokalen und regionalen Bereich, während der Rundfunk hauptsächlich überregional tätig ist. Diese Grenzziehung wurde von Seiten des Rundfunks bisher auch i n der wichtigen Frage der Werbeeinnahmen akzeptiert 1 2 . Die Fernsehanstalten senden i n ihren regionalen und lokal ausgerichteten Dritten Programmen bisher keine Werbung. Beim Hörfunk haben einzelne Anstalten auf die Ausstrahlung von Werbung gänzlich verzichtet. I m übrigen ist die tägliche Fernseh- und Radiowerbung zeitlich beschränkt. Verbunden m i t unterschiedlichen publizistischen Schwerpunkten i m überregionalen Bereich ist damit eine für die Presse publizistisch wie wirtschaftlich akzeptable Grenzziehung durchgeführt. 2. Getrennte Netzsysteme und Vertriebswege Nicht nur die zukünftige Medienentwicklung, sondern auch die bestehende duale Medienstruktur ist von den technischen Gegebenheiten her zu erklären. Für den Augenblick bestreitet wohl niemand, daß sich Presse und Rundfunk i n ihrer Verbreitungstechnik unterscheiden und daß gerade hierin, nämlich i n der drucktechnischen bzw. i n der funku Binkowski, Kabelfernsehen u n d Tagespresse, in: Kabelfernsehen — Pro u n d Contra, S. 35 ff.

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1. Teil: Massenkommunikation

technischen Verbreitung, der für die rechtliche Trennung beider Bereiche wesentliche Anknüpfungspunkt liegt. Auch innerhalb des Bereichs der Funkmedien sind die verschiedenen Netzsysteme und Kommunikationswege, wie z. B. Hörfunk, Fernsehen, Telefon, Fernschreiber, von ihrer technischen Anlage her unterscheidbar und getrennt. Schon die Verbreitungstechnik macht also deutlich, was Individualkommunikation, was publizistische Kommunikation, was Presse und was Rundfunk ist. Π . Der Spielraum der Presse zwischen Individualkommunikation und Rundfunk

Die Entwicklung der Telekommunikation ist ein technischer Vorgang, der die Verbreitungskapazität der Funkmedien von Grund auf verändern und hierdurch letztlich auch die publizistische Arbeits- und Rollenverteilung zwischen den Medien auflösen wird 1 3 . Damit werden Abgrenzungen fragwürdig, auf denen das gegenwärtige duale Mediensystem beruht und es stellt sich die Frage nach dem Verhältnis der Presse zu anderen Formen der Informationsübermittlung. Uber diese Problematik bestehen eine Reihe grundlegender Unklarheiten. Es geht nicht darum, die gegebene rechtliche Ordnung des Medienwesens insgesamt den technischen, publizistischen und wirtschaftlichen Veränderungen auf diesem Gebiet anzupassen. Das wäre eine vordergründige, durch eine angebliche „normative Kraft des Faktischen" kaum verdeckte Kapitulation des Rechts vor vollendeten Machtentscheidungen 14 . Die durchaus notwendige Überprüfung und ggf. auch Anpassung gilt vielmehr allein den bestehenden Mediengesetzen und ihrem bisher praktizierten Vollzug nach dem unveränderten verfassungsrechtlichen Maßstab der Freiheit des Medienwesens. Wenn man so w i l l , ist also nicht das Recht den Tatsachen, sondern die Gesetzgebung einem verfassungsrechtlichen Freiheitserfordernis anzupassen. Daß letzteres i m Hinblick auf veränderte Tatsachen zu geschehen hat, folgt aus der Abhängigkeit jeder Freiheit von realen Bedingungen 15 .

13 Deckert, Regionale Printmedien u n d Kabelkommunikation, i n : Kabelfernsehen — Pro u n d Contra, S.43; vgl. ferner die Untersuchungen von Bullinger, Kommunikationsfreiheit, S. 30 ff. u n d Detjen, A u s w i r k u n g e n elektronischer Medien auf die lokale/regionale Presse, in: E K M I I , S. 247 ff. 14 Oppermann (Gemischte Rundfunkverfassung, S. 722) unter ausdrücklichem Hinweis auf Georg Jellineks Allgemeine Staatslehre, S. 337 ff. Es ist nicht recht ersichtlich, w i e diese These Jellineks letztlich anders verstanden werden soll als i n jenem „platten S i n n e . . . , daß die rechtliche Dezision t a t sächlichen Wandel lediglich willenlos zu ratifizieren" habe. 15 s. oben § 2 A , B. Es geht nicht — w i e Lerche (in: K o m m u n i k a t i o n ohne Monopole, S. 140) meint — u m eine Schwächung der Aussagekraft der v o r handenen normativen Begriffe oder darum, daß ein bisher gewohntes normatives Schubfächerdenken überholt sei.

§ 3 Gegenwärtiges u n d zukünftiges Medienwesen

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1. Technologische Perspektiven Telekommunikation ist die technische Übermittlung eines Signals durch ein aus Signalsender, Signalempfänger und elektrischer Verbindung zwischen beiden bestehendes Übertragungssystem 16 einschließlich der hierzu erforderlichen Informationsverarbeitung. Der technisch i m Prinzip einfache Übertragungsvorgang ist nicht neu. Das Bedeutsame an der gegenwärtigen Entwicklung ist, daß dieser Vorgang i n einem bisher kaum vorstellbaren Maß technisch vereinfacht, miniaturisiert, räumlich integriert und durch optische Übertragung von Nachrichten auf Lichtleitfasern i n seiner Leistungsfähigkeit gesteigert worden ist. Computertechnik, Mikroelektronik und Lichtleitersysteme haben i n das Kommunikationswesen Eingang gefunden und ermöglichen es, die gesamte Informationsinfrastruktur auf eine neue und einheitliche technische Basis zu stellen. Diese Entwicklung begünstigt den Ausbau aller bestehenden Übertragungssysteme zu einem technisch und damit i n der Tendenz auch zu einem nutzungsmäßig gemeinsamen integrierten Fernmeldenetz 17 . Aus technischen und wirtschaftlichen Gründen w i r d dies langfristig ein Glasfasernetz sein, das mit internationalen Fernmeldeanlagen kompatibel sein muß. Eine weltweite Standardisierung und Integration sowie hohe Leistungssteigerung bei gleichzeitiger Kostensenkung sind demnach die allgemeinen Perspektiven der Entwicklung i m Fernmeldebereich und Informationswesen. Sie ermöglichen i m Hinblick auf Netzleistung, Vielfalt der Kommunikationswege und Wirtschaftlichkeit des Anlagebaus eine Kapazitätserweiterung, die das Medienwesen verändern wird. U m die herkömmlichen Übertragungssysteme kompromißlos durch ein inte16

Vgl. Ranzow, Neue Kommunikationstechniken i m Fernmeldesystem der Deutschen Bundespost, in: K o m m u n i k a t i o n ohne Monopole, S. 22; anstelle v o n Informationsübermittlung u n d Informationsverarbeitung spricht m a n zusammenfassend auch v o n Informationstechnik, E K M I, S. 55 ff. 17 Die Deutsche Bundespost h ä l t es angesichts der Netztechnik u n d der Tatsache, daß etwa 80 °/o der Netzkosten auf den teilnehmernahen Bereich entfallen, für wirtschaftlich nicht vertretbar, w e i t e r h i n getrennte Netze für verschiedene Dienste aufrechtzuerhalten. Die erklärte Grundlage der U n ternehmenspolitik der Bundespost ist der Ausbau eines Fernmeldenetzes, i n dem „die Glasfaser als breitbandige Anschlußleitung zum Teilnehmer für alle gewünschten Dienstleistungen" dient (so Bundespostminister Gscheidle i n seiner Rede anläßlich der E i n f ü h r u n g des neuartigen Fernmeldesystems „Breitbandiges Integriertes Glasfaser-Fernmeldenetz" — B I G F O N — am 8. M a i 1981, B u l l e t i n Nr. 43/1981, S. 368). Angestrebt ist ein Gesamtsystem, i n dem es durch technologische Weiterentwicklung möglich w i r d , „auf n u r einer Glasfaser pro Teilnehmer gleichzeitig Dialogverkehr zu betreiben, also Fernsprechen, Daten- u n d Textübertragung sowie das Fernsehtelefon, als auch die Verteilung v o n Fernseh- u n d Tonrundfunk i n nahezu beliebigem Umfang" (S. 369); s. ferner Monopolkommission, Die Rolle der Deutschen Bundespost, S. 63 f.; zur Z u k u n f t der Lichtleitertechnik, s. E K M I, S. 59 ff.

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1. Teil: Massenkommunikation

griertes digitales Lichtleiternetz zu ersetzen, fehlen gegenwärtig für den Masseneinsatz produktionsreife Systemelemente. Man ist daher beim Ausbau eines breitbandigen Kabelnetzes auf technische Übergangslösungen angewiesen. A u f die dargelegten technischen Perspektiven und ihre Auswirkungen auf das Informations- und Medienwesen hat dies langfristig keinen Einfluß 1 *. a) Nutzungsvielfalt von Kommunikationswegen und -geräten I n dem Maße, i n dem bestehende Fernmeldesysteme ergänzt, ausgebaut, miteinander kombiniert und später schrittweise i n ein integriertes Breitbandkabelnetz einbezogen werden, entstehen neue Kommunikationswege und wächst die Vielfalt der Nutzungsmöglichkeiten zu verschiedenen Informations- und Kommunikationszwecken 19 . Neue Telekommunikationsformen i m Bereich der Textübermittlung (Videotext, Bildschirmtext), der Faksimileübertragung (Telefax, Bürokopierer), der Datenübertragung mittels integrierter Fernschreib- und Datennetze (IDN, IUD) und des Bildfernsprechens schließen sich m i t den bekannten Formen des Fernsprechens und Fernschreibens zu einem Informationsund Kommunikationsnetz zusammen, dessen weitgespannte Nutzungsmöglichkeiten und volkswirtschaftlichen Nutzungsvorteile i m einzelnen noch gar nicht abzusehen sind 20 . Neben der Entstehung neuer Kommunikationswege sind für diese Entwicklung revolutionierende Beförderungstechniken i m Netz verantwortlich 2 1 . Die Mikroelektronik ermöglicht Festkörperschaltungen auf kleinstem Raum, die als „Transporter" für inhaltlich offene Kommunikationsgüter praktisch zeitgleich auf demselben Kommunikationsweg zu verschiedenen Kommunikationszwecken übertragen werden können. Damit löst sich die Übertragungstechnik vom Kommunikationsweg und Kommunikationsinhalt. Dieser Grundzug der Entwicklung auf dem Mediensektor trägt wesentlich zur Auflösung der bisherigen Arbeitsund Rollenverteilung der Medien bei, weil m i t i h m die Möglichkeit ab18 Gründe für den Ausbau eines integrierten breitbandigen Kabelnetzes sind u. a., daß eine drahtlose Vollversorgung des Bundesgebiets m i t drei bundesdeutschen Fernsehprogrammen nicht möglich ist. Z u den technischen Gründen für das bereits vorhandene u n d ständig zunehmende Kabelnetz, s. E K M I, S. 55 ff. 19 Z u dieser E n t w i c k l u n g s. Bullinger, Kommunikationsfreiheit, S. 23 ff. 20 s. hierzu die Darstellung neuer technischer Möglichkeiten u n d i h r e r zu erwartenden A u s w i r k u n g e n bei Bullinger, Kommunikationsfreiheit, S. 23 ff., 30 ff.; Elias, Fernmelderecht u n d Netzträgerschaft, in: Kabelfernsehprojekte, S. 5 ff.; Kanzow, Neue Kommunikationstechniken (Fn. 16), S. 12 ff.; E K M I, S. 55 ff.; Becker, Informationsetaat u n d Wissensmarkt, in: Medium, Heft 11/ 1980, S. 18 ff. 21 Vgl. Bullinger, Kommunikationsfreiheit, S. 25 ff.

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nimmt, eine bisher m i t bestimmten Kommunikationsformen fest verbundene Übertragungstechnik zur Grundlage rechtlicher Unterscheidungen zu machen. b) Individualisierung 2 2 Der Schwerpunkt der kommunikativen Entwicklung liegt bei der Erschließung eines massenhaften Individualverkehrs. Die zunehmende Nutzungsvielfalt durch technische Integration versetzt den Benutzer i n die Lage, i m Rahmen desselben Netzes zwischen öffentlichen Rundfunkprogrammen, privaten Telefongesprächen, Informationsdiensten und etwaigen sonstigen Serviceleistungen zu wählen. Hierbei überwiegen Kommunikationsformen von Person zu Person bzw. von Person zu selbstausgewählten Informationsabrufdiensten m i t der Folge, daß sich der inhaltlich-programmatische Bereich — i n der Sprache der Telekommunikation: die Software — zunehmend individualisiert. Diese Individualisierung verschärft die Abgrenzungsschwierigkeiten zwischen Individualkommunikation und öffentlicher Massenkommunikation 2 3 . Da der technische Übertragungsweg derselbe sein kann, muß entweder der eine oder der andere Bereich nach inhaltlichen K r i terien bestimmt werden. Das reicht jedoch i n den denkbar zahlreichen Fällen einer inhaltlichen Überschneidung nicht aus. Hier ist vor allem die Möglichkeit einer individuellen Programmzusammenstellung aus öffentlichen oder privaten Quellen zu nennen, die den einzelnen Benutzer von den bisherigen Fernseh- und Hörfunkveranstaltungen weitgehend unabhängig macht. Da eine Trennung beider Kommunikationsarten i m Interesse einer rechtlichen Regelung sachlich unverzichtbar ist 24 , müssen unter Umständen neue Abgrenzungskriterien gefunden werden. c) Textkommunikation Besonders heikle Fragen für die Presse ergeben sich aus den zahlreichen Möglichkeiten einer elektronischen Textkommunikation. Hier können periodisch aktualisierbare Informationsdienste über den Bildschirm verbreitet werden, die zum festen publizistischen Bestand der lokalen 22 I n der Individualisierung sieht vor allem Bullinger (Kommunikationsfreiheit, S. 30 ff.) den bestimmenden Grundzug der Entwicklung auf dem Gebiet der Telekommunikation. 23 Nach Auffassung v o n Bullinger (Kommunikationsfreiheit, S. 31 ff., 33) ist eine Abgrenzung i n einer Reihe von Fällen nicht mehr durchführbar. Diese Fälle müßten als selbständige Zwischenformen zwischen publizistischer u n d individueller K o m m u n i k a t i o n behandelt werden. Die Annahme „individualisiert-allgemeiner Zwischenformen" r ü h r t daher, daß Bullinger höchst unterschiedliche k o m m u n i k a t i v e Vorgänge, w i e insbesondere die Teletexte i n i h r e n verschiedenen technischen Formen, als eine Einheit begreift. 24 s. oben § 3 Β I I c.

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1. Teil: Massenkommunikation

und regionalen Zeitungspresse gehören 25 . Das Informationsbedürfnis auf dem Gebiet lokaler und regionaler Veranstaltungen w i r d bisher weitgehend von der Presse befriedigt und ist ein wesentlicher Faktor für ihren Wert als Massenmedium. Doch ist dies nicht die einzige publizistische Verschiebung, die durch eine elektronische Verbreitung von Textinformationen droht. Es ist nicht zu bestreiten, daß die Verbreitung inhaltlich geschlossener Texte durch die Rundfunkmedien technisch wie publizistisch neue Elemente aufweist. Ihre technische Funktionsweise beruht auf Festkörperschaltungen, die i n Verbindung m i t einem Buchstabencode, einer Kathodenstrahlschaltung für die Zeileneinhaltung und einer Fernschreibtastatur ein „Drucken auf dem Bildschirm" ermöglichen. Die Frage ist, ob nicht hierbei Grenzen zu beachten sind, die dem Text als einer besonderen schriftlichen Ausdrucksform zukommen und die i m Rahmen der verschiedenen publizistischen Abgrenzungen bedeutsam werden. 2. Allgemeine

Folgerungen

Die dargelegte technische Entwicklung schafft eine von Grund auf neue Situation i m Medienwesen. Diese Situation ist nur dann i n den Grenzen und m i t den M i t t e l n der bestehenden dualen Medienstruktur zu bewältigen, wenn es gelingt, die neu entstandenen Probleme des intramediären Wettbewerbs zu lösen und mit den bestehenden gesetzlichen Fernmelde- und Rundfunkmonopolen i n Einklang zu bringen. Insbesondere sind tragfähige Unterscheidungen notwendig zwischen Individual- und öffentlicher Massenkommunikation, sowie innerhalb der letzteren zwischen Presse und Rundfunk. Soweit sich diese Aufgabe als undurchführbar erweisen sollte, muß die bisherige duale Medienstruktur einer Neukonzeption des Medienwesens weichen. 3. Abgrenzungsfragen zwischen öffentlicher Massenkommunikation und Individualkommunikation Die technische Offenheit der Kommunikationswege für praktisch zeitgleich übertragbare individuelle und publizistische Kommunikationsformen macht ihre kommunikative Unterscheidung nicht etwa hinfällig, sondern i m Gegenteil u m so dringlicher. Für das zukünftige Medienwesen ist diese Unterscheidung bedeutsamer als diejenige zwischen Presse und Rundfunk 2 6 . 25 Vgl. Ratzke, Ist Videotext eine Zeitung? in: Die Bildschirmzeitung, S. 78; Folke Schuppert, Kommunale Nutzung des Kabelfernsehens, in: E K M I I , S. 21 ff.; Mestmäcker, Medienkonzentration, S. 201 ff. m. w. N. 26 M i t der umfangreichen Diskussion über den R u n d f u n k - und Pressebegriff haben sich hier zu Unrecht die Akzente verschoben. Es geht u m die K r i t e r i e n für eine Neuaufteilung der Aufgabenbereiche v o n Presseunternehmen u n d Rundfunkanstalten, s. hierzu u n t e n § 10.

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a) Die wesensmäßige Verschiedenheit beider Kommunikationsformen Der wesensmäßige Unterschied publizistischer Kommunikation gegenüber allen individuellen Kommunikationsvorgängen ist ihre organisierte Publizität. Sie prägt die Beziehungen zwischen Kommunikator und Rezipient und bestimmt die Gegenstände der publizistischen Aussage. Dem entspricht die verfassungsrechtliche Trennung von Meinungs- und Informationsfreiheit einerseits, Presse-, Rundfunk- und Filmfreiheit andererseits. Wie dargelegt wurde 2 7 , folgt der Verfassungsgeber mit dieser Entscheidung nicht irgendwelchen Zweckmäßigkeiten, sondern sachlichen Erfordernissen. Hieran hat sich i m Verlaufe der technischen Entwicklung nichts geändert. Das sachliche Bedürfnis für eine rechtliche Ordnung der Massenmedien Presse, Rundfunk und F i l m entspringt nach wie vor nicht Kommunikationsvorgängen als solchen, sondern ihrem publizistischen Veranstaltungscharakter. Die bloße Massenhaftigkeit individueller Kommunikationsformen bewirkt keine qualitative Veränderung i n publizistische Massenkommunikation 23 . Auch veränderte Rahmenbedingungen einer dualen Medienstruktur bzw. neue Medienkonzeptionen müssen demnach auf das Massenkommunikationswesen beschränkt bleiben. Die neuen Medientechniken, die unterschiedslos publizistische und außerpublizistische Kommunikationsformen i m privaten Geschäfts- und Dienstleistungsverkehr einschließen, sind als allgemeiner Anknüpfungspunkt für eine rechtliche Regelung des Medienwesens ungeeignet. Es kommt demnach alles darauf an, zu klären, was publizistische Massenkommunikation ist.