Finanzföderalismus in Australien: Exekutivföderalismus im dualen föderalen System [1 ed.] 9783428548712, 9783428148714

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Schriften zum Internationalen Recht Band 213

Finanzföderalismus in Australien Exekutivföderalismus im dualen föderalen System

Von

Sandra Hoppe

Duncker & Humblot · Berlin

SANDRA HOPPE

Finanzföderalismus in Australien

Schriften zum Internationalen Recht Band 213

Finanzföderalismus in Australien Exekutivföderalismus im dualen föderalen System

Von

Sandra Hoppe

Duncker & Humblot  ·  Berlin

Die Juristische Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin hat diese Arbeit im Jahre 2015 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten

© 2016 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Druck: buchbücher.de gmbh, Birkach Printed in Germany

ISSN 0720-7646 ISBN 978-3-428-14871-4 (Print) ISBN 978-3-428-54871-2 (E-Book) ISBN 978-3-428-84871-3 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Das australische Verfassungsrecht weist historisch begründet zahlreiche Eigenheiten auf, die sich einer juristisch korrekten Übersetzung entziehen. Die Unterschiedlichkeit der auf das englische Recht zurückgehenden Rechtskonzepte sowie die Common Law-Prägung des australischen Verfassungsrechts, im Gegensatz zum vom kontinentaleuropäischen Rechtskreis geprägten deutschen Verfassungsrecht, führten zu zahlreichen übersetzungstechnischen Schwierigkeiten beim Versuch, die australischen und britischen Rechtskonzepte auch nur annähernd einer korrekten Beschreibung bzw. Definition zuzuführen. Durch die Arbeit hindurch bin ich deshalb schöpferisch tätig geworden und habe dem deutschen Juristen unbekannte Rechtsinstitute umschrieben und, wenn angebracht, mit einer Erläuterung in der Fußnote versehen. Die Korrektheit der Begriffe habe ich der Schönheit der Sprache vorgezogen. Begriffe aus der englischen Sprache habe ich daher beibehalten, um den Unterschied zur deutschen Bedeutung deutlich herauszustellen. Sofern es mir auf den Wortlaut ankam, finden sich längere Orginalzitate im Text der Arbeit. Alle Übersetzungen, soweit nicht explizit angegeben, stammen von mir. Die Common Law-Prägung des australischen Verfassungsrechts kommt weiterhin in der umfangreichen Auseinandersetzung mit dem Case Law zum Ausdruck. Vor allem die älteren Einzelfallentscheidungen entbehren einer dem deutschen Juristen vertrauten Systematik und Struktur. Den durch die Arbeit führenden roten Faden habe ich deshalb aus einem strukturierten Aufbau sowie aus einer Erläuterung der Fälle und Konzepte gewonnen. Er ist so in den australischen Originaltexten und Konzepten nicht zu finden. Die vorliegende Arbeit ist die geringfügig überarbeitete Fassung meiner Dissertationsschrift, die im Sommersemester 2015 an der Juristischen Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin angenommen wurde. Die wissenschaftliche Untersuchung befindet sich auf dem Stand vom 15.09.2015. Meine besondere Dankbarkeit gilt meinem Doktorvater Herrn Prof. em. Dr. Alexander Blankenagel für seine Unterstützung und seine Ratschläge während der gesamten Dauer der Arbeit. Seine innovative Sichtweise zur Zukunft der Rechtsvergleichung im öffentlichen Recht hat mir einen Zugang zur Analyse des australischen Gesellschafts- und Rechtssystems eröffnet, den ich sonst nur schwerlich gefunden hätte. Bei meinem Zweitgutachter Prof. Dr. Christian Wald-

6

Vorwort

hoff bedanke ich mich in gleichem Maße für seine Anregungen und die zügige Erstellung des Zweitgutachtens. Ein herzlicher Dank gebührt Prof. Cheryl Saunders und Prof. Michael Crommelin, die mir bei meinem Forschungsaufenthalt am Center of Comparative Constitutional Law und der Tax Group der University of Melbourne im Jahr 2013 mit Rat und Tat zur Seite gestanden und mir unschätzbare Einblicke in die verfassungsrechtliche Wirklichkeit des Commonwealth of Australia eröffnet haben. Dieser für meine Forschungen unentbehrliche Aufenthalt wurde erst ermöglicht durch die Fürsprache von Prof. Adrienne Stone und Prof. Miranda Stewart. Ihnen gilt gleichermaßen mein herzlicher Dank. Außerdem möchte ich mich für die stets freundliche Unterstützung bedanken, die ich – insbesondere in der Endphase meiner Arbeit – durch das Personal der Bibliothek des Max-Planck-Instituts für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht in Heidelberg erfahren habe. Nicht unerwähnt bleiben soll auch die Unterstützung von Seiten meiner Kollegen und meiner Freunde, auf die ich mich immer verlassen konnte. Vor allem bei Dr. Claudia Stöckle und Prof. Dr. Gabi Meissner bedanke ich mich für die fortwährende Unterstützung. Ein weiter Dank gebührt meinem Ehemann für die technische Unterstützung beim Erstellen des Manuskripts. Ich widme diese Arbeit meiner Familie, welche die ganze Zeit fest hinter mir und meinem Vorhaben gestanden hat.

Heidelberg, im September 2015

Sandra Hoppe

Inhaltsverzeichnis A. Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I.

19

Vorbemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19

II. Föderalismusreformen in der Bundesrepublik Deutschland . . . . . . . .

20

1. Föderalismusreformen I und II

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

20

2. Föderalismusreform III . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

22

III. Reformdiskussionen in Australien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

24

1. Hintergrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

24

2. Aktuelle Entwicklungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

26

IV. Untersuchungsgegenstand und Methodik der Arbeit . . . . . . . . . . . .

28

1. Rechtsvergleichung als Methode

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

28

2. Der Föderalstaat als „Unikat“ in der Rechtsvergleichung . . . . . . . .

29

3. Länderstudie zum Finanzföderalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32

V. Thesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34

B. Geschichtliche und rechtliche Entwicklungen bis zur Gründung des Commonwealth of Australia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

I.

Historischer Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

1. Neusüdwales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

38

a) Stadien der kolonialen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . .

38

b) 1788–1823 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

38

c) 1823–1842 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

39

d) 1842–1856 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40

aa) Entwicklung des parlamentarischen Systems . . . . . . . . . .

40

bb) Responsible Government

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

42

e) 1856–1901 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

43

2. Tasmanien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

44

3. Victoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

45

4. Südaustralien

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

46

5. Queensland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

47

8

Inhaltsverzeichnis 6. Westaustralien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

47

7. Zusammenfassung der kolonialen Entwicklung . . . . . . . . . . . . .

48

II. Föderationsbewegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

48

1. Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

48

2. Frühe Versuche interkolonialer Zusammenarbeit (1842–1846) . . . . .

49

3. Earl Grey’s Scheme (1847–1850) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

49

4. Australische Bemühungen (1850–1870) . . . . . . . . . . . . . . . . .

51

5. Der Zolltarif (1855–1880) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

51

a) Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

51

b) Interkoloniale Vereinbarungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52

c) Einheitlicher Zolltarif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52

6. Der Föderationsrat (1883–1900) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

53

III. Verfassungsversammlungen und Verfassungskonvent (1889–1900) . . . .

54

1. Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

54

2. Die Konferenz von Melbourne (1890) . . . . . . . . . . . . . . . . . .

55

3. Verfassungskonvent von Sydney (1891) . . . . . . . . . . . . . . . . .

55

4. Föderationsbewegung (1891–1897) . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

56

a) Kolonialparlamente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

56

b) Volksbewegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

56

5. Vom Verfassungskonvent (1897–1898) bis zur Gründung des Commonwealth of Australia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

57

6. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

58

IV. Systematik, Struktur und theoretische Grundlagen der Verfassungsentwürfe aus den Jahren 1891 und 1897/1898 . . . . . . .

59

1. Verfassungstheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

59

2. A. I. Clarks Verfassungsentwurf von 1891 . . . . . . . . . . . . . . . .

61

3. Verfassungsentwürfe 1891 und 1897/1898

. . . . . . . . . . . . . . .

62

V. Inhalt der Verfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

65

1. Gewaltenteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

66

a) Gesetzgebungskompetenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

67

b) Verwaltungskompetenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

69

2. Finanzverfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

69

a) Steuergesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

70

aa) Gesetzgebungskompetenzen für Zölle und Steuern (secs. 51 (ii), 90 und 107 CC) . . . . . . . . . . . . . . . . . .

70

Inhaltsverzeichnis bb) Exkurs: Duties of Excise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

72

b) Kreditaufnahme (sec. 51 (iv) CC) . . . . . . . . . . . . . . . . . .

74

c) Verteilung des Einnahmeüberschusses – The Federal Financial Settlement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

74

aa) Überblick

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

74

bb) Braddon-Clause (sec. 87 CC) . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76

cc) Verteilung des Einnahmeüberschusses (sec. 94 CC) . . . . . . .

77

d) Finanzzuweisungen an die Gliedstaaten (sec. 96 CC) . . . . . . . .

78

aa) Verfassungskonvent 1891 und 1898 . . . . . . . . . . . . . . .

78

bb) Konferenz der Ministerpräsidenten 1899 . . . . . . . . . . . . .

79

3. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81

C. Kompetenzaufteilung im australischen Föderalstaat . . . . . . . . . . . . . I.

9

83

Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

83

II. Politische und rechtliche Entwicklungen im 20. Jahrhundert . . . . . . . .

84

1. Erlangung der Unabhängigkeit von Großbritannien . . . . . . . . . . .

84

a) Statute of Westminster 1931 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

84

b) Australia Acts 1986 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

84

2. Grundlagen der Verfassung und der Verfassungsinterpretation . . . . .

85

a) Common Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

85

b) Interpretationsmethoden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

87

aa) Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

87

bb) Australien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

88

cc) Nutzung von historischem Material . . . . . . . . . . . . . . .

90

dd) Präzedenzfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

91

3. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

91

III. Horizontale Gewaltenteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

92

1. Vorbemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

92

2. Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

93

3. Australien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95

a) Aufbau der Verfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95

b) Legislative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95

aa) Responsible Government

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

96

bb) Senat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

97

(1) Verfassungsentwürfe 1891 und 1897/98 . . . . . . . . . . .

97

10

Inhaltsverzeichnis (2) Gegenwärtiger Zustand . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

99

cc) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 4. Exekutive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 a) Umfang der Exekutivkompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 b) Council of Australian Governments (COAG) . . . . . . . . . . . . . 102 5. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 IV. Vertikale Gewaltenteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 1. Vorbemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 2. Gesetzgebungskompetenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 a) Föderale Modelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 b) Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen . . . . . . . . . . . . . 108 aa) Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 bb) Australien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 c) Verhältnis der Gesetzgebungskompetenzen von Zentralstaat und Gliedstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 3. Föderalismus und Interpretation der Gesetzgebungskompetenzen durch den High Court . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 a) Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 b) Auslegung der Gesetzgebungskompetenzen bis 1920 . . . . . . . . 110 aa) Doctrine of Implied Immunities . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 bb) Doctrine of Reserved State Powers . . . . . . . . . . . . . . . 112 c) Engineers’ Case

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

aa) Interpretation der Verfassung als britisches Gesetz . . . . . . . 113 bb) Responsible Government und politischer Föderalismus . . . . . 114 d) Entwicklungen nach 1920 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 aa) Melbourne Corporation Principle . . . . . . . . . . . . . . . . 114 bb) Auslegung ausgewählter Gesetzgebungskompetenzen . . . . . . 116 (1) Tasmanian Dam Case – External Affairs Power (sec. 51 (xxix) CC) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 (2) Work Choices Case – Corporations Power (sec. 51 (xx) CC) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 4. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten . . . 125 I.

Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

Inhaltsverzeichnis

11

II. Grundstrukturen der Verteilung der Steuergesetzgebungskompetenzen im Föderalstaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 1. Steuerstaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 2. Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 3. Australien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 4. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 III. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz (sec. 90 CC) . . . . . . . . . . 134 1. Geschichtlicher Hintergrund, Struktur und Kontext der Verfassung zu sec. 90 CC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 2. Entscheidungen des High Court . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 a) Urteile Anfang des 20. Jahrhunderts . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 b) Progressive Ausweitung des Terminus Duties of Excise . . . . . . . 138 aa) Die Konzessionsfälle – Criterion of Liability . . . . . . . . . . 141 bb) Neuere Entwicklungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 cc) Ha v New South Wales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 (1) Mehrheitsmeinung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 (2) Sondervoten und akademische Literatur . . . . . . . . . . . 147 3. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 IV. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für Steuern . . . . . . . . . . . 150 1. Gesetzgebungskompetenz für Einkommensteuer . . . . . . . . . . . . 150 a) Geschichtliche Entwicklung der Einkommensteuer . . . . . . . . . 150 b) Entscheidungen des High Court . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 aa) First Uniform Tax Case . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 bb) Second Uniform Tax Case . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 c) Anschlussentwicklungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 d) Umsatzsteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 e) Sonstige Steuern des Zentralstaats . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 2. Steuern der Gliedstaaten (sec. 107 CC) . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 3. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 V. Einnahmen aus dem Abbau von Bodenschätzen . . . . . . . . . . . . . . 165 1. Geschichtlicher Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 2. Rechtliche Grundlagen für den Abbau von Bodenschätzen . . . . . . . 168 a) Besitz- und Verwaltungstitel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 b) State Agreements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 c) Rechtliche Grundlagen im Bereich der Hoheitsgewässer . . . . . . . 169

12

Inhaltsverzeichnis 3. Einnahmen aus der Ausbeutung von Bodenschätzen durch die Gliedstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 a) Tantiemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 b) Stempelsteuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 c) Tantiemen und Stempelsteuern in State Agreements . . . . . . . . . 173 4. Steuern des Zentralstaates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 a) Petroleum Resources Rent Tax . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 b) Mineral Resources Rent Tax . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 5. Verhältnis von Tantiemen und Steuern des Zentralstaates . . . . . . . . 175 6. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 VI. Zusammenfassung – Primäre Einnahmeverteilung . . . . . . . . . . . . . 176

E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung . . . . . . . . . . 180 I.

Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180

II. Grundsatz der Ausgabenkompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 1. Integrativer Föderalismus und Konnexitätsprinzip . . . . . . . . . . . . 182 2. Dualer Föderalismus und Konnexitätsprinzip . . . . . . . . . . . . . . 185 III. Direktausgaben (sec. 81, 83 CC) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 1. Verfassungsrechtliche Grundlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 a) Consolidated Revenue Fund (sec. 81 CC) . . . . . . . . . . . . . . 188 b) Money to be Appropriated by Law (sec. 83 CC) . . . . . . . . . . . 188 2. Urteile des High Court zu Direktausgaben . . . . . . . . . . . . . . . . 190 a) Geschichtliche Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 b) Pharmaceutical Benefits Case . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 c) Australian Assistance Plan Case . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 d) Pape’s Case . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 aa) Vorbemerkung und Sachverhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 bb) Rechtliche Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 3. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 IV. Ausgabenkompetenz der Exekutive (sec. 61 CC) . . . . . . . . . . . . . . 196 1. Exekutive – Geschichtliche Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . 197 2. Pape’s Case – Nationhood Power . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 3. Vertragsschließungs- und Ausgabenkompetenz der Exekutive

. . . . . 201

a) Geschichtliche Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 b) Case Williams (No. 1) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202

Inhaltsverzeichnis

13

aa) Sachverhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 bb) Rechtliche Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 c) Case Williams (No. 2) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 4. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 V. Zweckgebundene Finanzzuweisungen (sec. 96 CC) . . . . . . . . . . . . 207 1. Finanzzuweisungen und die Stellung von sec. 96 CC in der Verfassung . 207 a) Bedingte Finanzzuweisungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 b) Verfassungsrechtliche Einordnung von sec. 96 CC . . . . . . . . . . 208 2. Urteile des High Court . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 a) Vorbemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 b) Federal Roads Case 1926 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 c) Moran’s Case 1939/1940 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 aa) Ungleichbehandlung der Gliedstaaten (sec. 51 (ii) CC) . . . . . 212 bb) Finanzzuweisungen durch die Gliedstaaten . . . . . . . . . . . 212 cc) Delegation auf die Exekutive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 dd) Revision zum Privy Council . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 d) Uniform Tax Cases 1942/1957 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 aa) Sachverhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 bb) First Uniform Tax Case . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 cc) Second Uniform Tax Case . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 e) Case Williams (No. 1) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 f) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 3. Die Ausweitung zweckgebundener Finanzzuweisungen . . . . . . . . . 219 a) Entwicklungen seit 1945 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 b) IGAFFR 2008, COAG und National Partnership Payments . . . . . 223 c) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 4. Politologische und ökonomische Betrachtungen der zweckgebundenen Finanzzuweisungen . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 a) Politologische Betrachtungsweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 b) Ökonomische Betrachtungsweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 5. Wirkungen und verfassungsrechtliche Probleme

. . . . . . . . . . . . 230

6. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 VI. Zusammenfassung Ausgabenkompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 F. Sekundäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten . 235

14

Inhaltsverzeichnis I.

Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235

II. Sekundäre Einnahmeverteilung zwischen Bund und Ländern in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 1. Geschichtliche Entwicklung des Finanzausgleichs . . . . . . . . . . . 235 2. Struktur des Finanzausgleichs (Art. 107 GG) . . . . . . . . . . . . . . 237 3. Reform des Finanzausgleichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 4. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 III. Sekundäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten in Australien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 1. Geschichtliche Entwicklung des Finanzausgleichs . . . . . . . . . . . 243 a) Entwicklungen bis 1910 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 b) Finanztransfers von 1910 bis 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 aa) Ungebundene Finanzzuweisungen

. . . . . . . . . . . . . . . 245

bb) Festlegung der Finanzzuweisungen . . . . . . . . . . . . . . . 246 2. Umgestaltung des Finanzausgleichs seit Einführung der Umsatzsteuer im Jahr 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 a) Rechtliche Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 b) Struktur des Finanzausgleichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 3. Kritik am Finanzausgleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 4. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 G. Reform des australischen Finanzföderalismus . . . . . . . . . . . . . . . . 255 I.

Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

II. Gegenwärtiger Zustand des Finanzföderalismus . . . . . . . . . . . . . . 257 III. Reformvorschläge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 1. Entflechtung der Aufgaben und Finanzbeziehungen . . . . . . . . . . . 261 a) Ökonomische Theorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 aa) Verteilung der Staatsaufgaben im Föderalstaat . . . . . . . . . . 261 bb) Aufgabenzuweisung in einer Föderation . . . . . . . . . . . . . 262 cc) Allokationsproblematiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 dd) Externe Effekte und Finanzzuweisungen

. . . . . . . . . . . . 266

b) Reformansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 aa) Allgemeine Reformansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 bb) Spezifische Reformansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 2. Aufgabengerechte Finanzausstattung von Zentralstaat und Gliedstaaten

270

Inhaltsverzeichnis

15

a) Konnexitätsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 b) Verteilung der Einnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 aa) Ökonomische Theorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 (1) Zuweisung der Steuergesetzgebungskompetenzen . . . . . . 270 (2) Vertical Fiscal Imbalance . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 (3) Finanzzuweisungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 bb) Reformansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 (1) Zuweisung der Steuergesetzgebungs- und Steuerertragskompetenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 (2) Konstitutionalisierung des COAG . . . . . . . . . . . . . . 277 3. Horizontaler Finanzausgleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 4. Verfassungsföderalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 IV. Erkenntnisse für das deutsche Finanzverfassungssystem . . . . . . . . . . 280 Schlussbemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284

Anhang A Verteilung der Einnahmen im australischen Föderalstaat . . . . . 285

Anhang B

Auszüge aus dem Commonwealth of Australia Constitution Act . 287

Quellenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 I.

Literatur

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311

II. Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337 Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341

Abkürzungsverzeichnis Die Abkürzungen im Text richten sich nach Hildebert Kirchner, Kirchner–Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 8. Auflage, Berlin 2014. Es wurden folgende englischprachige Abkürzungen verwendet: ACT AdelLawRw AER AJAL AJPA AJPH AJPS ALJ AMPLA Yearbook A&NZ Mar LJ ARELJ BondLawRw CC CGC CJ CLPR CLR COAG CommLWorldRev CTH/Cth Cth.Parl.Deb. H of R ER FedJSchol FedLRev FFRA GLJ GPPs GST IGA IGAFFR IJNH J JJ JAT

Australian Capital Territory Adelaide Law Review The American Economic Review Australian Journal of Administrative Law Australian Journal of Public Administration Australian Journal of Politics and History Australian Journal of Politcal Science Australian Law Journal Australian Mining and Petroleum Law Association Yearbook Australian and New Zealand Maritime Law Journal Australian Resources and Energy Law Journal Bond Law Review Commonwalth of Australia Constitution Act Commonwealth Grants Commission Chief Justice Constitutional Law and Policy Review Commonwealth Law Review Council of Australian Governments Commonwealth Law World Review Commonwealth Commonwealth Parliamentary Debates House of Representatives The Economic Record Federal Judicial Scholarship Federal Law Review Federal Financial Relations Art German Law Journal General Purpose Payments Goods and Services Tax Intergovernmental Agreement Intergovernmental Agreement on Federal Financial Relations International Journal of Naval History Justice Justices Journal of Australian Taxation

Abkürzungsverzeichnis JEP £ s. d. MelbULawRw MonashULawRw NPP NSPP NSW NT NTJ OPGGSA PLR Publius QLD RLJ SA Sch. SCULawRw sec. SMH SPPs SydLawRw TAS UNSWLawJl UQLJ UTasLawRw UWALawRw VFI VIC WA Wheat

Journal of Economic Perspectives Pound Sterling, Shilling, Pence Melbourne University Law Review Monash University Law Review National Partnership Payments National Specific Purpose Payments New South Wales Northern Territory National Tax Journal Offshore and Petroleum and Greenhouse Gas Storage Act Public Law Review Publius: The Journal of Federation Queensland Revenue Law Journal South Australia Schedule Southern Cross University Law Review Section The Sydney Morning Herald Specific Purpose Payments Sydney Law Review Tasmania University of New South Wales Law Journal University of Queensland Law Journal University of Tasmania Law Review University of Western Australia Law Review Vertical Fiscal Imbalance Victoria Western Australia Wheaton

17

A. Einleitung „The character of the Commonwealth Government as a national government does not entitle it, as a general proposition, to enter into any such field of activity by executive action alone. Such an extension of Commonwealth executive powers would, in a practical sense, as Deakin predicted, correspondingly reduce those of the States and compromise what Inglis Clark described as the essential and distinctive feature of ‚a truly federal government.‘ “ Chief Justice French of the High Court of Australia, in: Williams v Commonwealth of Australia.

I. Vorbemerkung Im Jahr 1901 trat die Verfassung des Föderalstaats Australien in Kraft. Auch Deutschland blickt auf eine lange föderalistische Tradition zurück.1 Die Bundesrepublik Deutschland ist seit 1949 als Bundesstaat unter dem Grundgesetz organisiert. Australien2 wie auch Deutschland stehen in den Zeiten der Globalisierung und des demografischen Wandels vor der Herausforderung, ihre Bürger weiterhin effektiv und effizient mit öffentlichen Leistungen zu versorgen und ihre Wettbewerbsfähigkeit zu erhalten.3 Dazu ist die Ausgestaltung der föderalen Strukturen, d.h. die Zuweisung von Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen auf die einzelnen föderalen Ebenen sowie deren gegenseitige Bezugnahme4 , von fundamentaler Bedeutung.5 Auch eine aufgabengerechte Finanzausstattung ist essentiell zur Durchsetzung sowohl der in der Verfassung niedergelegten Kompe1

Siehe z.B. Deuerlein, Föderalismus. Die historischen und philosophischen Grundlagen des föderativen Prinzips; Funk, Kleine Geschichte des Föderalismus. Vom Fürstenbund zur Bundesrepublik. 2 White Paper on Reform of the Federation. Terms of Reference, online unter: http : //www.pm.gov.au/media/2014- 06- 28/white- paper- reform- federation (abgerufen am 31. 07. 2014). 3 Allgemein siehe Boadway/Shah, Fiscal Federalism. Principles and Practice of Multiorder Governance, S. vii. 4 Osterloh, Fünf Jahre Föderalismusreform – Fortschritte für Aufgaben- und Ausgabenverantwortung von Bund und Ländern? (3), online unter: https : / / www. deutscher verein.de/01- wir_ueber_uns/gremien/mitgliederversammlung/mitgliederversammlung2011 / reden - der - mitgliederversammlung / Rede - Osterloh050711 . pdf (abgerufen am 31. 07. 2014).

20

A. Einleitung

tenzverteilung als auch der garantierten Autonomie der föderalen Ebenen bei der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben6 . Die Finanzverfassung wird hierbei als Kern föderaler Ordnungen gesehen.7 Der entscheidende Einfluss der Ausgestaltung der Finanzbeziehungen auf das jeweilige föderale System – die fiskalische Dimension des Föderalismus8 – stellt dieses aktuelle, immer in der Entwicklung befindliche Thema, in das Zentrum sowohl der staatsrechtlichen als auch der ökonomischen und politischen Föderalismusdiskussion.

II. Föderalismusreformen in der Bundesrepublik Deutschland 1. Föderalismusreformen I und II In Deutschland fanden spätestens seit der Wiedervereinigung im Oktober 1990 und dem damit verbundenen Umbruch tiefgreifende Diskussionen zur Reform des deutschen Föderalismus statt.9 Thematisiert wurden hierbei sowohl die Gesetzgebungskompetenzen der Länder wie auch deren Finanzausstattung. Im Blickpunkt standen, nach Hans-Jürgen Papier, jedoch vor allem „[w]echselseitige Blockaden von Bund und Ländern, die Vermischung von Zuständigkeiten einhergehend mit der Verschleierung von Verantwortlichkeiten, der Bedeutungsverlust der Landtage, vor allem aber die zunehmende finanzielle Not der öffentlichen Kassen“10 . Der Föderalismus selbst ist als Bundesstaatsprinzip neben weiteren Staatsstrukturprinzipien, wie dem Demokratieprinzip und dem Sozialstaatsprinzip, in Art. 20 I des Grundgesetzes verankert.11 Föderale Strukturen haben sich jedoch neuen gesellschaftspolitischen Herausforderungen in Zeiten der Globalisierung, der Internationalisierung und des demografischen Wandels12 zu stellen. 5 Siehe Shah, Introduction: Principles of Fiscal Federalism, in: Shah/Kincaid (Hrsg.), A Global Dialogue on Federalism: The practice of fiscal federalism: comparative perspectives, Bd. 4: The Practice of Fiscal Federalism: Comparative Perspectives, S. 3 (3), ähnlich Papier, NJW 2007, S. 2145 (2145). 6 Anderson/Scheller, Fiskalföderalismus, S. 9. 7 Bezogen auf Deutschland siehe Isensee, in: HStR3 VI, Rdn. 209; wie auch BVerfGE 55, 274 (300); 108, 1 (15) m.w.N. 8 Anderson/Scheller, Fiskalföderalismus, S. 9. 9 Kluth, in: Kluth1 , Einführung, Rdn. 2. 10 Papier, Bewährung und Reform der bundesstaatlichen Ordnung, S. 9; ders., NJW 2007, S. 2145; zur Kritik am Föderalismus siehe auch Jestaedt, in: HStR3 II, § 29, Rdn. 30ff. und Kluth, in: Kluth1 , Einleitung, Rdn. 2, Fn. 6. 11 Siehe auch Papier, NJW 2007, S. 2145. Zum Schutz der Grundsätze des Bundesstaatsprinzips durch die Ewigkeitsgarantie des Art. 79 III GG siehe nur Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Hofmann/Hopfauf12 , § 79, Rdn. 7. 12 Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen (Hrsg.), Finanzpolitische Herausforderungen des demografischen Wandels im föderativen System.

II. Föderalismusreformen in der Bundesrepublik Deutschland

21

In Deutschland ergeben sich diese Herausforderungen unter anderem „aus der Reformbedürftigkeit der sozialen Sicherungssysteme und des Steuerrechts.“13 Der Reformbedarf wurde durch die Föderalismusreformen I und II adressiert: Im Jahre 2003 wurde von Bundesrat und Bundestag eine gemeinsame Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung eingesetzt.14 Die Kommission hatte zur Aufgabe, „Vorschläge zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland mit dem Ziel, die Handlungsund Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern zu verbessern, die politischen Verantwortlichkeiten deutlicher zuzuordnen sowie die Zweckmäßigkeit und Effizienz der Aufgabenerfüllung zu steigern“15 , zu erarbeiten und dem Gesetzgeber vorzulegen. Auf der Tagesordnung stand, neben der Zuordnung der Gesetzgebungskompetenzen auf Bund und Länder und der Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung des Bundes, auch die „Überprüfung der Finanzbeziehungen von Bund und Ländern, d.h. insbesondere der Gemeinschaftsaufgaben und Mischfinanzierungen.“16 Die Föderalismusreform führte zu umfangreichen Änderungen des Grundgesetzes17 , vor allem zur Entflechtung der Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern18 und zur Modifizierung19 von Mischfinanzierungstatbeständen20 . Finanzthemen wurden weitgehend ausgeklammert und einer weite13

Papier, Reform bundesstaatlicher Ordnung, S. 16. BT-Drs. 15/1685 und BR-Drs. 750/03. Dokumentation der Kommissionsarbeit in Deutscher Bundestag und Bundesrat (Hrsg.), Dokumentation der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, Zur Sache 1/2005. 15 BT-Drs. 15/1685 vom 14.10.2003, S. 1, Ziff. 2. 16 Holtschneider, Zu den Kostenfragen von Bundesgesetzen (incl. der Geldleistungsgesetze) gemäß Artikel 104 a Abs. 3 und Abs. 4 GG, in: Holtschneider/Schön (Hrsg.), Die Reform des Bundesstaates – Beiträge zur Arbeit der Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung 2003/2004 und bis zum Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens 2006, S. 53 (53); BT-Drs. 15/1685 Ziff. 2. Zu den Beratungen der Föderalismuskommission siehe Krings, in: Kluth1 , Die Beratungen der Föderalismuskommission, Rdn. 1-53. 17 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl I Nr. 41 vom 31. August 2006, S. 2034; Föderalismusreform-Begleitgesetz vom 5. September 2006; systematische Darstellung nach Problemgebieten in: Holtschneider/Schön (Hrsg.), Die Reform des Bundesstaates – Beiträge zur Arbeit der Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung 2003/2004 und bis zum Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens 2006. 18 Zur Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen siehe Uhle, in: Kluth1 , Art. 72 und Kluth, ebd., Art. 73 und Art. 74; Härtel, in: HFöd I. 19 Wieland, KritV 2008, S. 117 (121). 20 Art. 91a, 91b GG, Investitionshilfen Art. 104b GG, Zustimmung des Bundesrats bei kostenträchtigen Bundesgesetzen Art. 104a IV GG, Abweichungsgesetzgebung bei dem Steuersatz der Grunderwerbsteuer Art. 105 IIa GG. Korioth, JZ 2009, S. 729 (729). 14

22

A. Einleitung

ren Föderalismusreform21 vorbehalten.22 Hierzu wurde im Jahr 2007, aufbauend auf der Föderalismusreform I, von Bundestag und Bundesrat eine gemeinsame Kommission zur Modernisierung der Länder-Finanzbeziehungen – die Föderalismuskommission II – mit dem Ziel eingesetzt23 , die Finanzbeziehungen „den veränderten Rahmenbedingungen innerhalb und außerhalb Deutschlands insbesondere für Wachstums- und Beschäftigungspolitik anzupassen . . . [und] . . . die Eigenverantwortung der Gebietskörperschaften und ihre aufgabenadäquate Finanzausstattung zu stärken“24 . Das Ziel der Modernisierung und Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen wurde nicht erreicht, weder in den Bereichen der Einnahmeverfassung noch in den Bereichen des Länderfinanzausgleichs.25 Die Reformen bezogen sich, resultierend aus der angespannten Wirtschaftslage und der Finanzkrise, vor allem auf die Haushalts- und Schuldenverfassung26 und führten zu einer Beschränkung der Haushaltsautonomie der Länder27 und zur Einführung der sog. Schuldenbremse in Art. 109 III GG i.V.m. Art. 115 GG.28 2. Föderalismusreform III Die Neuordnung der föderalen Aufgabenzuweisung aus der Föderalismusreform I ist, wie Osterloh zutreffend ausführt, ohne die strukturelle Anpassung der Ausgabenverantwortung und eine aufgabengerechte Finanzausstattung nicht möglich.29 Zur Auseinandersetzung mit dem weiterhin bestehenden, umfassen21

Korioth, JZ 2009, S. 729 (729). Die Zielsetzung der Kommission wurde so nur zum Teil verwirklicht. Papier, Reform bundesstaatlicher Ordnung, S. 16; Härtel, JZ 2008, S. 437. Umfassende Darstellung der Föderalismusreform I in: Meyer, Die Föderalismusreform 2006 – Konzeption, Kommentar, Kritik. 23 BT-Drs. 16/3885 und BR-Drs. 913/06B. 24 BT-Drs. 16/3885 und BR-Drs. 913/06B. 25 Selmer, NVwZ 2009, S. 1254 (1261). 26 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 106, 106b, 107, 108) vom 19. März 2009, BGBl I 2009, 606 und Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 91 c, 91d, 104b, 109, 109a, 115, 143d) vom 29. Juli 2009, BGBl I 2009, 2248. 27 Papier, Reform bundesstaatlicher Ordnung, S. 20, kritisch Selmer, NVwZ 2009, S. 1254 (1261), Korioth, JZ 2009, S. 729. 28 Weiterführend ebd., S. 729 (730f.). 29 Osterloh, Fünf Jahre Föderalismusreform – Fortschritte für Aufgaben- und Ausgabenverantwortung von Bund und Ländern? (3), online unter: https : / / www. deutscher verein.de/01- wir_ueber_uns/gremien/mitgliederversammlung/mitgliederversammlung2011 / reden - der - mitgliederversammlung / Rede - Osterloh050711 . pdf (abgerufen am 31. 07. 2014); siehe auch Kempny/Reimer, Neuordnung der Finanzbeziehungen – Aufgabengrechte Finanzverteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen. Gutachten D zum 70. Deutschen Juristentag, S. D 21. 22

II. Föderalismusreformen in der Bundesrepublik Deutschland

23

den Reformbedarf wird eine Föderalismusreform III erwartet.30 Gleichzeitig führen der Normenkontrollantrag der Länder Bayern und Hessen beim Bundesverfassungsgericht31 sowie das Auslaufen des Länderfinanzausgleichs32 und des Solidarpakts II33 spätestens Ende 2019 zu einem „Handlungsdruck“34 bei der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen.35 Ulrich Haltern gibt zu bedenken, dass auch das ab 2020 vollständig wirkende Verbot der strukturellen Neuverschuldung der Länder36 Reformüberlegungen unumgänglich mache.37 „Die künftige Ausgestaltung der bundesstaatlichen Finanzordnung“38 wird in der wissenschaftlichen Literatur unter anderem39 unter dem Gesichtspunkt der Stärkung der „Finanzautonomie und Finanzverantwortung“40 der Länder mit Hinblick auf deren Steuergesetzgebungskompetenzen41 , basierend auf dem Demokratieprinzip und der Budgethoheit der Länderparlamente, geführt.42 Auch die negative Anreizwirkung des sekundären horizontalen Finanzausgleichs43 wird diskutiert.

30

Schon Selmer, NVwZ 2009, S. 1254 (1255, 1262); Deutschlands Zukunft gestalten, Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, 18. Legislaturperiode, BTDrs. 18423 v. 04.02.2014 (95), online unter: www. bundesregierung . de / Content / DE / _Anlagen / 2013 / 2013 - 12 - 17 - koalitionsvertrag . pdf ? _ _ blob = publicationFile & ei= jYpVN7KCIL4ygOxm4GoDw & usg = AFQjCNGnh3ykJuVPezWi389AWO6Jt6ndhg & bvm=bv.76247554,d.bGQ (abgerufen am 29. 09. 2014). 31 Geschäftszeichen 2 BVF 1/13, Geltendmachung der Unvereinbarkeit des MaßstG und FAG mit Art. 107 II GG i.V.m. dem Bundesstaatsprinzip gem. Art. 20 I GG. 32 § 20 FAG; § 15 MaßstG. 33 Ausführlich Kempny/Reimer, Aufgabengerechte Finanzverteilung, S. D 15. 34 Ebd., S. D 17. 35 Zum „Gesetzesvakuum bei der vertikalen Aufteilung des Umsatzsteueraufkommens“ ausführlich ebd., S. D 17f. 36 Zu den eingeschränkten Gestaltungsmöglichkeiten der Länder Reimer, VVDStRL 73 (2013), S. 153 (157ff.). 37 Haltern, VVDStRL 73 (2013), S. 103 (104 m.w.N.). 38 Ebd. 39 Umfassende Diskussion der Kritikpunkte ebd.; Kempny/Reimer, Aufgabengerechte Finanzverteilung. 40 Ebd., S. D 44; Haltern, VVDStRL 73 (2013), S. 103 (105 m.w.N.). 41 Ebd., S. 103 (105 m.w.N.). 42 Kempny/Reimer, Aufgabengerechte Finanzverteilung, S. D 45, 69f. Waldhoff, Federalism – Cooperative Federalism versus Competitive Federalism, in: Pünder/Waldhoff (Hrsg.), Debates in German Public Law, S. 117 (123); ders., VVDStRL 66 (2007), S. 216 (231ff., 260ff.). 43 Kempny/Reimer, Aufgabengerechte Finanzverteilung, S. D 97.

24

A. Einleitung

III. Reformdiskussionen in Australien 1. Hintergrund Die australische Föderation entstand mit Gründung des Commonwealth of Australia im Jahre 1901 nach Verabschiedung des Commonwealth of Australia Constitution Act.44 Die einzelnen staatlichen Ebenen werden als Commonwealth (Zentralstaat) und States (Gliedstaaten) bezeichnet.45 Neben den Gliedstaaten Neusüdwales (NSW), Victoria (VIC), Südaustralien (SA), Tasmanien (TAS), Queensland (QLD) und Westaustralien (WA) bestehen auf dieser föderalen Ebene zwei Territorien der Zentralstaates mit ausgedehnten Selbstverwaltungsrechten: das Nordterritorium (NT) seit 1978 und das Hauptstadtterritorium (Australian Capital Territory – ACT) seit 1988.46 Die kommunale Ebene, das sog. local government, bildet einen Teil der einzelnen Gliedstaaten und findet in der Verfassung keine Erwähnung. Die Verfassung legte die Grundlage für einen nach dem Leitbild der Verfassung der Vereinigten Staaten konzipierten und in die britische Tradition eingebetteten Bundesstaat47 auf dem australischen Kontinent mit starken Gliedstaaten und einem Zentralstaat mit engen Gesetzgebungskompetenzen.48 Die seit 1920 einsetzende Bildung des australischen Nationalstaates, einhergehend mit der starken Unitarisierungswirkung britischer Rechtsinstitute und eines auf der Common Law-Tradition begründeten Rechtsverständnisses, führte zu einer Zentralisierung der Gesetzgebungs- und Ausgabenkompetenzen auf der Ebene des Zentralstaats – vor allem im Hinblick auf die Steuergesetzgebungskompetenzen verbunden mit einer Verlagerung des Ertrags der aufkommenstärksten Steuern, wie der Einkommensteuer49 und der Umsatzsteuer. Die Einnahmen übersteigen die dem Commonwealth von der Verfassung zugewiesenen Ausgabenkompetenzen50 erheblich. Nach Wanna wird deshalb Australien als einer der „zentralisiertesten Bundesstaaten der Welt“51 angesehen. Der 44

Act 63 and 64 Vic. c. 12 [9th July 1900] An Act to constitute the Commonwealth of Australia. In der weiteren Arbeit wird der Commonwealth of Australia Constitution Act mit CC abgekürzt. 45 Präambel, sec. 6 CC. 46 Hinsichtlich der Steuergesetzgebung sowie der Einbeziehung in die Finanzzuweisungen und den Finanzausgleich des Zentralstaats stehen die Territorien den Gliedstaaten gleich. Sie werden im Rahmen der Arbeit, soweit keine Sonderregelungen für Territorien bestehen, unter dem Begriff des Gliedstaates mit erfasst. 47 Bluntschli, Allgemeines Staatsrecht. Erster Band, S. 455. 48 Ausführlich siehe Kapitel B.IV.1. 49 Diese setzt sich in Australien aus der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer zusammen. 50 Siehe vor allem sec. 51 CC u.a. Sozialleistungen, Verteidigung, Teile des Gesundheitswesens und den öffentlichen Dienst.

III. Reformdiskussionen in Australien

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Einnahmeüberschuss wird vor allem zur faktischen Kompetenzausweitung52 des Commonwealth und zur Einflussnahme auf die ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen der Gliedstaaten, z.B. auf den Gebieten des Gesundheitswesens, des Bildungswesens und der Infrastruktur, im Sinne einer Politik der „goldenen Zügel“ genutzt.53 Die Gliedstaaten selbst erheben aufkommenschwache Steuern, wie die Lohnsummensteuer54 und Grunderwerbsteuer 55 , die etwa ein Drittel ihrer Ausgaben decken.56 Zusätzlich erzielen sie Einnahmen aus Bodenschätzen57 und Dividenden aus Staatsbetrieben, die etwa 22 % des gemittelten Haushalts aller Gliedstaaten ausmachen.58 Die großteils zweckgebundenen Finanzzuweisungen des Zentralstaates stellen die größte Einnahmequelle der Gliedstaaten dar und betragen etwa 45 %59 .60 Eine aufgabengerechte Finanzverteilung zwischen Zentralstaat, Gliedstaaten und der kommunalen Ebene61 findet sich in der australischen Föderation nicht. Dieser Zustand – mit dem Begriff vertical fiscal imbalance, vertikales Ungleichgewicht der öffentlichen Finanzen62 , umschrieben – wird seit Jahrzehnten kritisiert und hat zu einer weitgehenden Außerkraftsetzung der in der Verfassung niedergelegten vertikalen Gewaltenteilung geführt. Eine Kompensation der Gliedstaaten erfolgt durch nicht verfassungsrechtlich abgesicherte Mitwirkungsrechte bei der Gesetzgebung des Zentralstaates auf Ebene des Council of Australian Governments (COAG), einem informellen Gremium beste51

Wanna, ZSE 2007, S. 263 (263, 267); ders., (2007) 66 AJPA, S. 275 (276). Ders., ZSE 2007, S. 263 (263). 53 Appleby/Reilly/Stubbs/Webster/William, Submission to the National Commission of Audit: Reform of roles and responsibilities of Commonwealth, State and Territory Governments, online unter: http : / / blogs . adelaide . edu . au / public - law - rc / files / 2014 / 07 / ncoasubmission1.pdf (abgerufen am 31. 07. 2014). 54 Payroll tax. 55 Stamp duty. 56 Siehe Anhang A, Tabellen A.1 und A.2. 57 Sog. non renewable oder natural resources. 58 Siehe Anhang A, Tabelle A.2. 59 White Paper on Reform of the Federation. Terms of Reference, online unter: http : //www.pm.gov.au/media/2014- 06- 28/white- paper- reform- federation (abgerufen am 31. 07. 2014); siehe auch Anhang A, Tabelle A.2. 60 Kurze Zusammenfassung zum australischen Finanzföderalismus auch in Bothe, Die Kompetenzstruktur des modernen Bundesstaates in rechtsvergleichender Sicht, S. 249ff. Vogel/Waldhoff, in: Bonner Kommentar, Vorbem. z. Art. 104a-115 [Stand: 1/1998], Rdn. 718f. 61 Das Aufkommen des local government beträgt etwa 3 % der gesamten Steuern Australiens. Hiermit werden ihre Ausgaben annähernd gedeckt. Auf die kommunale Ebene als Teil der Gliedstaaten wird in der Arbeit nur vereinzelt eingegangen, soweit dies von besonderer Bedeutung erscheint. 62 Siehe Kapitel D.VI. 52

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A. Einleitung

hend aus dem Premierminister63 , den Ministerpräsidenten64 der Gliedstaaten und Territorien und dem Präsidenten des Gemeindeverbandes65 . 2. Aktuelle Entwicklungen Auch in Australien haben in den letzten Jahren verstärkt Diskussionen zur Reform des Finanzföderalismus stattgefunden. Sowohl seitens der Gliedstaaten als auch im Schrifttum66 wird gefordert, die Aufgabenzuweisungen zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten neu zu ordnen sowie die steuerlichen Primärbefugnisse der Gliedstaaten zu stärken, um so eine aufgabengerechte Finanzausstattung zu erzielen67 . Ihren Anfang nahm die neue Reformbewegung nach der Ablösung der Howard-Regierung (Liberal-Nationale Koalition) durch die RuddRegierung (Labor) im Jahr 2007. Während Howard mit der Politik des „coercive centralism“ eine Art Zwangszentralismus verfolgt hatte, der den Gliedstaaten allenfalls eine Ausführungsfunktion der Politik des Zentralstaates zugestand68 , begann Rudd bereits in seiner Wahlkampagne, den kooperativen Föderalismus als Föderalismusmodell für die Zusammenarbeit mit den Gliedstaaten zu propagieren.69 Seine Auffassung eines kooperativen Föderalismus beinhaltete gesamtwirtschaftliche Zielvorgaben auch in Bereichen ausschließlicher Gesetzgebungskompetenzen der Gliedstaaten und deren Durchsetzung mittels Finanzzuweisungen.70 Eine grundlegende Strukturreform der Finanzbeziehungen zwischen Zen63

Prime Minister. Premiers and Chief Ministers. 65 President of the Australian Local Government Association. 66 Siehe Warren, Benchmarking Australia’s Intergovernmental Fiscal Agreements; Carling, State Taxation and Fiscal Federalism. A Blueprint for Further Reform; ders., (2008) 24 Policy, S. 30; Bird/Smart, Assigning State Taxes in a Federal Country: the Case of Australia, in: Melbourne Institute (Hrsg.), Australia’s Future Tax and Transfer Policy Conference. Proceedings of a Conference, S. 72; Kildea/Lynch/Williams (Hrsg.), Tomorrow’s Federation. Reforming Australian Government; Appleby/Aroney/John (Hrsg.), The Future of Australian Federalism. Comparative and Interdisciplinary Perspectives. 67 Kildea/Lynch/Williams, Introduction, in: Kildea/Lynch/Williams (Hrsg.), Tomorrow’s Federation. Reforming Australian Government, S. 1 (1f.). 68 Ausführlich Hollander/Papatan, (2007) 66 AJPA, S. 280 (287). 69 Rudd, The Case for Cooperative Federalism, Rede bei der Don Dunstan Foundation – Queensland Chapter, 15 July 2005 (12), online unter: http://dunstan.org.au/resources/ speeches/2005%5C_Qld%5C_Chapter%5C_Rudd.pdf (abgerufen am 14. 06. 2013). 70 McQuestin, Federalism under the Rudd and Gillard Governments, in: Kildea/Lynch/ Williams (Hrsg.), Tomorrow’s Federation. Reforming Australian Government, S. 6 (8); Rudd, The Case for Cooperative Federalism, Rede bei der Don Dunstan Foundation – Queensland Chapter, 15 July 2005 (12), online unter: http://dunstan.org.au/resources/ speeches/2005%5C_Qld%5C_Chapter%5C_Rudd.pdf (abgerufen am 14. 06. 2013). 64

III. Reformdiskussionen in Australien

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tralstaat und Gliedstaaten sowie eine Minderung der Dominanz des Zentralstaates hinsichtlich der Steuergesetzgebungskompetenzen fand nicht statt.71 Die Reformen beinhalteten ein einheitliches, flexibles Rahmenwerk für Finanztransfers vom Zentralstaat an die Gliedstaaten, das Intergovernmental Agreement on Federal Financial Relations (IGAFFR) 200872 , welches, neben einer Verwaltungseffektivierung und Verbesserung des Zuschnitts der öffentlichen Dienstleistungen auf die Bürger, zugleich die Rolle und Funktion des COAG aufwertete. Die Gillard-Regierung (2010–2013) hingegen setzte sich mit der Überprüfung des horizontalen Finanzausgleichs – der Verteilung des Umsatzsteueraufkommens an die Gliedstaaten – auseinander. Ziel war eine einfachere, voraussehbarere und effizientere Verteilung des Umsatzsteueraufkommens, die Anreize für wirtschaftliches Verhalten der Gliedstaaten enthielt. Gleichzeitig sollte die Komplexität der Verteilung reduziert und das Zusammenspiel von Anreizen, Ausführung, Ergebnissen und Rechenschaftspflichten optimiert werden.73 Ähnlich wie Premierminister Rudd hat sich auch Premierminister Abbott (seit 2013) der Reform der Finanzbeziehungen zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten verschrieben. Die Aufgabenstellung für ein White Paper on Reform of the Federation wurde Ende Juni 2014 vorgestellt, mit dem Ziel, das Weißbuch unter Einbeziehung der Bevölkerung und Wissenschaft zu erarbeiten und bis Ende 2015 zu veröffentlichen.74 Im Gegensatz zu Rudd setzt Abbott auf die Autonomie der Gliedstaaten „to clarify roles and responsibilities to ensure that, as far as possible, the States and Territories are sovereign in their own sphere“75 , die Beschränkung des Commonwealth auf seine von der Verfassung zugewiesenen Aufgaben und Ausgabenkompetenzen, den Abbau von Verflechtungen bei der Ausführung und Finanzierung öffentlicher Programme mehrerer föderaler Ebenen sowie eine den Aufgaben angemessene Finanzausstattung der Gliedstaaten.76 In den terms of reference wird von einer Zuordnung der Aufgaben nach dem Subsidiaritätsprinzip ausgegangen, um eine effiziente Zurverfügungstellung öffentlicher Leistungen sowie eine Wettbewerbsfähigkeit vor allem auf den Gebieten des Gesundheitswesens, des Bildungswesens und des öffentlichen Wohnungsbaus zu erzielen. Als weiteres 71

Ausführlich siehe McQuestin, Federalism under Rudd, in: Kildea/Lynch/Williams (Hrsg.), S. 6. 72 Umgesetzt mittels Federal Financial Relations Act (FFRA) 2009. 73 Review of GST distribution, online unter: http://www.pm.gov.au/press-office/reviewgst-distribution (abgerufen am 17. 06. 2013); GST Distribution Review Final Report, online unter: http://www.gstdistributionreview.gov.au/content/reports/finaloctober2012/ downloads/GST_final_consolidated.pdf (abgerufen am 17. 06. 2013). 74 White Paper on Reform of the Federation. Terms of Reference, online unter: http : //www.pm.gov.au/media/2014- 06- 28/white- paper- reform- federation (abgerufen am 31. 07. 2014). 75 Ebd. 76 „[F]iscal sustainability at both Commonwealth and State levels“, ebd.

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A. Einleitung

Ziel wird der Abbau der negativen Anreizwirkung des horizontalen Finanzausgleichs gesehen.77 Auch in der Rechtsprechung des Obersten Gerichts, des High Court of Australia, sind in den letzten Jahren mit den Urteilen im Fall Pape78 und im Fall Williams79 Entwicklungstendenzen zu verzeichnen, die die Ausgabenkompetenz der Zentralregierung einschränken und den föderalen Charakter der Verfassung hervorheben.

IV. Untersuchungsgegenstand und Methodik der Arbeit 1. Rechtsvergleichung als Methode Bei dem Commonwealth of Australia und der Bundesrepublik Deutschland handelt es sich um zwei demokratische Industriestaaten mit ausgereiften80 und anpassungsfähigen81 föderalen Systemen, die wie in den vorhergehenden Abschnitten aufgezeigt in den Zeiten der Globalisierung und des demografischen Wandels vor ähnlichen Herausforderungen stehen, einhergehend mit der grundlegenden Notwendigkeit zur Anpassung ihrer innerstaatlichen Finanzbeziehungen an die veränderten Rahmenbedingungen. Zur Lösung verfassungsrechtlicher Fragestellungen, welche gleichermaßen in mehreren Staaten auftreten – im Fall dieser Arbeit die föderalen Grundstrukturen und daraus resultierenden finanzverfassungsrechtlichen Fragestellungen – wird zunehmend auf das Instrument der Rechtsvergleichung zurückgegriffen82 . Rechtsvergleichende Studien können einerseits neue Ansätze zur Betrachtung des nationalen Rechtssystems bieten und so dem Betrachter die Vorteile seines eigenen Rechtssystems vor Augen füh77

White Paper on Reform of the Federation. Terms of Reference, online unter: http : //www.pm.gov.au/media/2014- 06- 28/white- paper- reform- federation (abgerufen am 31. 07. 2014). 78 Pape v Commissioner of Taxation (Pape), (2009) 238 CLR, S. 1. 79 Williams v Commonwealth of Australia, 20 June 2012 (Williams (No. 1)), (2012) 23 HCA und Williams v Commonwealth of Australia, 19 June 2014 (Williams (No. 2)), (2014) 23 HCA. 80 Watts, Comparing Federal Systems, S. 24f. 81 Das in Art. 20 I GG verankerte Bundesstaatsprinzip wird als „entwicklungsoffenes dynamisches System staatlicher Organisation“ angesehen, Ossenbühl, Landesbericht Bundesrepublik Deutschland, in: Ossenbühl (Hrsg.), Föderalismus und Regionalismus in Europa, S. 117 (131 m.w.N.); für Australien Watts, Comparing Federal Systems, S. 6. 82 „[U]nentbehrlicher Bestandteil moderner Verfassungsinterpretation“, Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, S. 27 Rdn. 71; Rechtsvergleichung als „fünfte“ Auslegungsmethode, grundlegend Häberle, JZ 1989, S. 913 (917); Aroney, (2007) 26 UQLJ, S. 317. Zum Anhaltspunkt für den verfassungsändernden Gesetzgeber oder den Entwurf neuer Verfassungen siehe Wieser, Vergleichendes Verfassungsrecht, S. 33.

IV. Untersuchungsgegenstand und Methodik der Arbeit

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ren.83 Andererseits kann die Rechtsvergleichung von Verfassungen zur „Weiterentwicklung und Verbesserung des [nationalen] Verfassungsrechts“84 führen. Hierzu führt Wieser aus: Eine in einem anderen Rechtssystem „als besonders gut gelungen erkannte nationale Lösung [kann] zu einer wertvollen Stärkung der einheimischen Rechtsüberzeugung führen“85 und einen „Einblick in die Vielfältigkeit der rechtlichen Formen und Gestaltungsmöglichkeiten“ bieten sowie „Anschauungsmaterial für rechtlich erprobte Lösungen“86 liefern, um diese als Resultat der Globalisierung im immer stärker hervortretenden Wettbewerb der Rechtsordnungen87 zum Vorteil nutzen zu können. Hinsichtlich des Problems der aufgabengerechten Finanzausstattung bzw. der Neuordnung der Bund-Länder– Finanzbeziehungen im deutschen Bundesstaat können durch eine Studie des australischen Finanzföderalismus möglicherweise Lösungsansätze aufgezeigt werden, die bei einer künftigen Novellierung der Finanzverfassung des Grundgesetzes bzw. einer Neugestaltung des bundesdeutschen Finanzausgleichs herangezogen werden können.88 Ein Verfassungsvergleich kann jedoch nicht nur dem nationalen Verfassungsgeber Lösungsmöglichkeiten aufzeigen. Das Grundgesetz selbst wird als Exportschlager betrachtet: „[T]he structural principles of the Basic Law, the position and relationship of the constitutional bodies to each other, even the wording of individual provisions, have all served as models for the constitution of other nations. As such our Basic Law is one of Germany’s most sucessful exports.“89 Wie im Verlauf der Arbeit augenscheinlich wird, bieten sich einige Lösungen der Finanzverfassung des Grundgesetzes für die Weiterentwicklung der intergovernmental fiscal relations im australischen Föderalstaat an. 2. Der Föderalstaat als „Unikat“ in der Rechtsvergleichung Föderalstaaten sind in ihrer historisch geprägten Verfassungskultur verwurzelt und unterliegen ihren eigenen politischen, ökonomischen und gesellschaftlichen Prozessen.90 Jeder Bundesstaat ist deshalb ein Unikat.91 Die Bundesrepublik Deutschland ist vor allem durch ihre Geschichte, das Grundgesetz und 83

Ebd., S. 29; Haag, Die Aufteilung steuerlicher Befugnisse im Bundesstaat, S. 35. Wieser, Vergleichendes Verfassungsrecht, S. 33. 85 Ebd., S. 30. 86 Ebd., S. 30; siehe auch ebd., S. 33; Constantinesco, Die rechtsvergleichende Methode, Bd. 2, S. 371f. 87 Pünder/Waldhoff (Hrsg.), Debates in German Public Law, S. iii. 88 Rechtsvergleichung zur Aufdeckung von Regelungslücken in der Finanzverfassung Reimer, VVDStRL 73 (2013), S. 153 (154). 89 Vorwort von Bundesinnenminister Friedrich, in: Pünder/Waldhoff (Hrsg.), Debates in German Public Law, S. iii. 90 Watts, Comparing Federal Systems, S. 1f. 84

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A. Einleitung

die juristische Betrachtungsweise des Föderalismus geprägt92 und nicht durch eine übergeordnete föderale Theorie93 . Bei einer Rechtsvergleichung ist deshalb aufgrund der systembedingten Besonderheiten einer jeden Verfassung Vorsicht geboten.94 Andererseits haben sich auch universale Konzepte in den unterschiedlichen Verfassungssystemen etabliert, die in der eigenen Rechtsordnung sowohl bei der Interpretation als auch bei der Novellierung der Verfassung herangezogen werden können.95 Hierbei sind die Unterschiede zwischen den Verfassungsordnungen zu beachten und die Lösungen im Hinblick auf die eigenen Staatsund Verfassungsprinzipien anzupassen, welche in Deutschland einer kontinentaleuropäischen, sich durch kodifiziertes Recht auszeichnenden Rechtstradition verhaftet sind – im Gegensatz zur in Australien vorherrschenden Common Law91 Isensee, AöR 115 (1990), S. 248 (251f.); Isensee, in: HStR3 VI, § 126, Rdn. 2, 5; Rudolf, in: HStR3 VI, § 141, Rdn. 1f. „Each system of law is seen as the unique expression of the culture, history and traditions of the particular people from whom it emerges“ in: Aroney, (2007) 26 UQLJ, S. 317 (320). 92 Siehe auch Haag, Aufteilung steuerlicher Befugnisse, S. 34 unter Bezugnahme auf BVerfGE 123, 167 (Lissabon-Urteil). 93 Bisher wurden viele Versuche unternommen, eine Theorie des Föderalismus zu entwickeln. Beispielhaft Bluntschli, Allgemeines Staatsrecht, S. 445; Dicey, Einführung in das Studium des Verfassungsrechts, S. 233; Freeman, History of Federal Government in Greece and Italy, S. 69f. Wheare, Federal Government, S. 1; Sawer, Modern Federalism, S. 1f. Frenkel, Federal Theory, S. D Rdn. 195ff. Hueglin/Fenna, Comparative Federalism – A Systematic Inquiry, S. 31; Watts, Comparing Federal Systems, S. 8f. Zur Bundesstaatstheorie Jestaedt, in: HStR3 II, § 29, Rdn. 9; Isensee, in: HStR3 VI, § 126, Rdn. 14ff. Aufgrund der langen geschichtlichen Entwicklung, seiner weltweiten Existenz und seines interdisziplinären Charakters gibt es dazu eine umfassende Literatur, jedoch keine allgemeingültige Definition. Die jeweiligen Definitionen variieren zudem je nach Fachrichtung, sei es Verfassungsrecht, Wirtschaftswissenschaft oder Politikwissenschaften. Weiterhin unterscheiden sie sich darin, ob Föderalismus als generelles Prinzip oder als konkretes, auf einen Staat angewandtes Prinzip angesehen wird, Gamper, (2005) GLJ 10, S. 1297 (1298); Watts, Comparing Federal Systems, S. 8. Föderale Theorien basieren auf einer kleinen Anzahl von Prototypen als Grundlage föderaler Systeme, wie den Vereinigten Staaten von Amerika, der Schweiz, dem Deutschen Reich und Kanada. Gamper, (2005) GLJ 10, S. 1297 (1298); siehe auch ebd., S. 1297 (1298 Fn. 5); Watts, Comparing Federal Systems, S. 6f.; Wheare, Federal Government, S. 1; Überblick zu bundesstaatlichen Erscheinungsformen bei Bothe, Kompetenzstruktur, S. 8ff. 94 So schon Griffith J, in: D’Emden v Pedder, (1904) 1 CLR, S. 91 (112). 95 Aroney, (2007) 26 UQLJ, S. 317 (321). Die verschiedenen Ausrichtungen des Föderalismus stellen Orientierungsmodelle dar, aus denen Strategien zur Lösung eigener Probleme entwickelt werden können. Kincaid, Comparative Observations, in: Kincaid/Tarr (Hrsg.), Constitutional Orgins, Structure and Change in Federal Countries, Bd. I, S. 409 (409); Blindenbacher/Saunders, A Global Dialogue on Federalism: Conceptual Framework, in: Kincaid/Tarr (Hrsg.), A Global Dialogue on Federalism, Bd. 1: Constitutional Orgins, Structure, and Change in Federal Countries, S. 3 (5ff.).

IV. Untersuchungsgegenstand und Methodik der Arbeit

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Tradition96 .97 Während in der europäischen Rechtstradition die Verfassung die oberste Stufe der Normenhierarchie bildet, auf die das weitere Recht zurückgeführt wird98 , sind Verfassungen in Common Law-Staaten mit parlamentarischem Westminster-System hingegen unvollständig und lassen viele Konventionen, auf denen das Regierungssystem beruht, unerwähnt.99 Diese Verfassungen werden durch ein Netz formeller und informeller Beschränkungen aufrechterhalten, welche die politische Kultur des Landes ausmachen.100 Auf bereits vorhandene Konventionen und Traditionen wird zurückgegriffen. Andere entwickeln sich neben dem Verfassungstext. In Australien wird beispielsweise die Exekutivgewalt durch die Königin, vertreten durch den Gouverneur General ausgeübt.101 Der Premierminister und das Kabinett werden hingegen in der Verfassung nicht erwähnt. Sie beruhen ausschließlich auf einer Verfassungskonvention.102 Generell zeichnet sich die Common Law-Tradition durch einen Rückgriff auf das britische Verfassungsrecht aus, welches sich einerseits zusammensetzt aus geschriebenen und ungeschriebenen Regeln, die mittels Gesetz umgesetzt werden oder auf Gewohnheitsrecht beruhen und dem Case Law der Gerichte, auch als Common Law bezeichnet.103 Daraus folgt, dass die Präzedenzfälle neben der Norm als Recht betrachtet werden und ihnen ein hoher Stellenwert zugemessen wird.104 Andererseits besteht das britische Verfassungsrecht aus verfassungsrechtlichen Gepflogenheiten, Auffassungen, Gewohnheiten und Verhaltensweisen, die zum Beispiel den Umgang der Parlamentarier oder Minister untereinander regeln und zu den nicht gerichtlich überprüfbaren verfassungsrechtlichen Konventionen zählen.105 Fleiner bemerkt zutreffend: „Das Recht besteht schon neben und vor dem 96

Heun, Die Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland, S. 4. Häberle, JZ 1989, S. 913 (918); siehe schon Bothe, Kompetenzstruktur, S. 4f. Übertragung bestimmter föderaler Leitbilder nicht ohne Anpassung an die vorhandenen lokalen Umstände Blindenbacher/Saunders, Constitutional Structure, in: Kincaid/Tarr (Hrsg.), S. 3 (4f.); zur Konfliktlösung im Bundesstaat siehe Hanschel, Konfliktlösung im Bundesstaat. Die Lösung föderaler Kompetenz-, Finanz- und Territorialkonflikte in Deutschland, den USA und der Schweiz, S. 11f. 98 Stufenbau der Rechtsordnung zurückgehend auf Hans Kelsen, Kelsen, Reine Rechtslehre, S. 73ff. Härtel, Handbuch Europäische Rechtssetzung, S. 311, § 15. 99 Ratnapala/Crowe, Australian Constituional Law – Foundations and Theory, S. 3. 100 Ebd., S. 4. 101 Siehe sec. 61 CC. 102 Ratnapala/Crowe, Contitutional Theory, S. 3. 103 Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, S. 23. 104 Fleiner, Rechtsvergleichende Überlegungen zum Staatsverständnis in Ländern mit anglo-amerikanischer und kontinentaleuropäischer Rechtsordnung, in: Häberle/Morlok/ Skouris (Hrsg.), Staat und Verfassung in Europa. Erträge des wissenschaftlichen Kolloquiums zu Ehren von Prof. Dr. Dimitris Th. Tsatsos aus Anlaß seines 65. Geburtstages, S. 43 (44). 97

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A. Einleitung

Staat. Gerechtigkeit leitet sich nicht von der Verfassung allein ab, sondern aus allgemeinen von den Gerichten anerkannten Rechtsprinzipien, zu denen selbstverständlich auch die Verfassung gehört. Die Verfassung ist aber nicht das einzige Instrument, auf welches das gesamte Rechtssystem zurückgeführt werden kann.“106 3. Länderstudie zum Finanzföderalismus Eine rechtsvergleichende Arbeit zum Thema Finanzföderalismus im eigentlichen Sinne würde, um die nötige Detailtiefe zu erreichen, den Rahmen einer Dissertation sprengen. Deshalb ist diese Arbeit als Länderstudie konzipiert. Es wird angestrebt, das australische System des Finanzföderalismus adäquat zu erfassen und auf die das System prägende gesellschaftliche Wirklichkeit einzugehen.107 Wie Popitz schon hervorhob, ist die Ausgestaltung der Finanzverfassung ein „Spiegel“108 der Staatsverfassung. Anknüpfend an Popitz bezeichnet Blanke „[d]ie Finanzverfassung als Spiegelbild föderaler Kompetenzverteilung“109 . Die Finanzbeziehungen im Föderalstaat können jedoch nicht nur aus staatsrechtlicher Perspektive betrachtet werden, sondern befinden sich an einem interdisziplinären Schnittpunkt110 . Wie Reimer zutreffend feststellt, „können auch die Politikwissenschaft und die Institutenökonomik“111 Lösungsansätze bereitstellen. Dies gilt insbesondere für die Finanzbeziehungen im australischen Föderalstaat, die weitgehend außerhalb der Verfassung stattfinden, vor allem politisch geprägt sind und sehr stark ökonomisch beeinflusst werden.112 Aufgrund des interdisziplinären Ansatzes wird der im Titel der Arbeit verwendete Begriff „Finanzföderalismus“ im Sinne des Begriffs des Finanzausgleichs in der Finanzwissenschaft113 verstanden. In diesem Kontext umfasst der Begriff des Finanzausgleichs 105

Dicey, Law of Constitution, S. 24. Fleiner, Staatsverständnis, in: Häberle/Morlok/Skouris (Hrsg.), S. 43 (44). 107 Zur Neuausrichtung der Rechtsvergleichung und zur adäquaten Erfassung der gesellschaftlichen Wirklichkeit siehe Blankenagel, Die Zukunft der Rechtsvergleichung im öffentlichen Recht–praktische und methodische Überlegungen, in: Grundmann/Kloepfer/ Paulus/Schröder/Werle (Hrsg.), Festschrift 200 Jahre Juristische Fakultät der HumboldtUniversität zu Berlin, S. 1401 (1416f.). 108 Popitz, Finanzarchiv n.F. 1 (1933), S. 395 (395). 109 Blanke, Die Finanzverfassung als Spiegelbild föderaler Kompetenzverteilung, in: Blanke/Schwanengel (Hrsg.), Zustand und Perspektiven des deutschen Bundesstaates, S. 127 (127). 110 So bereits Bothe für die Kompetenzstruktur im Bundesstaats Bothe, Kompetenzstruktur, S. 5, 7. 111 Reimer, VVDStRL 73 (2013), S. 153 (155). 112 Die Arbeit konzentriert sich auf die Ausgestaltung der Finanzbeziehungen von Zentralstaat und Gliedstaaten unter Außerachtlassung der kommunalen Ebene. 106

IV. Untersuchungsgegenstand und Methodik der Arbeit

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die Verteilung der Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen auf die einzelnen Ebenen des Föderalstaates.114 Auch in der juristischen Literatur wird im Hinblick auf die Neuordnung der Finanzbeziehungen im Bundesstaat und die aufgabengerechte Finanzverteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen115 von der Notwendigkeit einer strukturellen Abstimmung und Anpassung von Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen ausgegangen.116 Für ein adäquates Verständnis der Wirkungsweise eines ausländischen (in diesem Falle des australischen) föderalen Systems ist die Bezugnahme auf die Interdependenz zwischen Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen unerlässlich.117 Zur Einordnung der australischen Regelungen in den Sachzusammenhang wird auf die Vorschriften des Grundgesetzes nur kursorisch eingegangen. Die Arbeit enthält zum besseren Verständnis neben der verfassungsrechtlichen Analyse, die den Hauptteil der Arbeit einnimmt, auch eine Betrachtung der geschichtlichen, gesellschaftlichen, politischen und wirtschaftlichen Hintergründe bezüglich der Entstehung, Struktur und Funktion der Finanzbeziehungen von Zentralstaat und Gliedstaaten in der australischen Föderation. Auf eine gesonderte Darstellung der theoretischen Konzepte wird verzichtet. Auf sie wird an den relevanten Stellen eingegangen.

113

Zimmermann/Henke/Broer, Finanzwissenschaft, S. 208. Häde, Finanzausgleich: Die Verteilung der Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen im Recht der Bundesrepublik Deutschland und der Europäischen Union, S. 4; siehe schon Popitz, in: HFW 2, S. 342: „Finanzausgleich ist die Gesamtheit der Tatbestände und Regelungen, die die finanziellen Beziehungen unter den in einem Einheitsstaat oder in einer Staatenverbindung vorhandenen Gebietskörperschaften zum Inhalt haben.“ 115 Kempny/Reimer, Aufgabengerechte Finanzverteilung. 116 Osterloh, Fünf Jahre Föderalismusreform – Fortschritte für Aufgaben- und Ausgabenverantwortung von Bund und Ländern? (S. 3), online unter: https://www.deutscherverein.de/01- wir_ueber_uns/gremien/mitgliederversammlung/mitgliederversammlung2011 / reden - der - mitgliederversammlung / Rede - Osterloh050711 . pdf (abgerufen am 31. 07. 2014); Kempny/Reimer, Aufgabengerechte Finanzverteilung, S. D 21. 117 Selbst diejenige juristische Terminologie des deutschen Verfassungsrechts, die den Begriff der Finanzverfassung im weiteren Sinne als jene Normen definieren „die sich auf die (öffentliche) Finanzwirtschaft beziehen, d.h. auf die staatliche Finanzhoheit einschließlich ihrer bundesstaatlichen Aufteilung, das staatliche Haushaltswesen einschließlich seiner Inpflichtnahme für das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht und die Grundordnung des Steuerwesens“, ist zum Verständnis der durch die Aufgabenverteilung geprägten Finanzbeziehungen von Zentralstaat und Gliedstaaten im zu betrachtenden Föderalstaat Australien wie auch für die Thematik der Arbeit nicht geeignet. Definition aus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II: Staatsorgane, Staatsfunktionen, Finanz- und Haushaltsverfassung, Notstandsverfassung, S. 1060; weiterführend zur juristischen Begriffsdefinition siehe Vogel/Waldhoff, in: Bonner Kommentar, Vorbem. z. Art. 104a-115 [Stand: 11/1997], Rdn. 1-7. 114

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A. Einleitung

V. Thesen Aus der Beschreibung der Diskussionsgegenstände sowie der Vorüberlegungen ergeben sich für die weitere Arbeit folgende Thesen für die Interdependenz bzw. Konnexität von Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen im Föderalstaat: Aufgabengerechte Finanzausstattung – Vertical Fiscal Balance: Ein echtes föderales Gleichgewicht setzt ein ausgewogenes Verhältnis der Aufgabenverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten voraus. Erforderlich ist ein explizites, in der Verfassung verankertes Konnexitätsprinzip zur Verknüpfung von Aufgaben und Ausgaben. Daran schließt sich die Einnahmezuordnung im Föderalstaat an. Erst eine Abstimmung von Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen ermöglicht es den Gliedstaaten, ihre Kompetenzen effektiv auszuüben. Parlamentarische Verantwortung – Accountability: Die Stärkung der Parlamente der Gliedstaaten ist für eine funktionierende parlamentarische Demokratie unerlässlich. In einer parlamentarischen Demokratie stehen jeder parlamentarischen Ebene die budgetrechtlichen Entscheidungen (Staatseinnahmen und Staatsausgaben) für ihre Kompetenzbereiche zu. Dieser Verantwortungszusammenhang und die demokratische Legitimation gegenüber dem Wähler darf nicht durch Beteiligungsrechte auf außerparlamentarischer Ebene durchbrochen werden. Subsidiarität – Principle of Subsidiarity: Die Aufgabenwahrnehmung innerhalb des Föderalstaates sollte bei entsprechender eigener Finanzausstattung dann auf Ebene der Gliedstaaten liegen, wenn dies die effektivste Möglichkeit der Kompetenzausübung darstellt. Diese Ebene kann so schneller auf sich ändernde Bedingungen eingehen und ihre Leistungen an die Bedürfnisse der regionalen Bevölkerung anpassen. Eine Ausstattung mit Fremdmitteln in Form von Finanzzuweisungen, die eine Abstimmung zwischen den föderalen Ebenen erfordert, kann notwendige Reformen verzögern. Aufgaben sind im Wege einer Verfassungsänderung an das neu wahrgenommene Subsidiaritätsprinzip im 21. Jahrhundert anzupassen. Der in der Literatur zumeist separat angesprochene Wettbewerbsföderalismus, der sog. competitive federalism118 , wird in den Thesen nicht als eigenständiger Gegenstand aufgeführt, da ein zu Innovationen und zu effizienter Aufgabenerfüllung führender Föderalismus keinen Selbstzweck darstellt119 , sondern sich aus der konsequenten Umsetzung der Thesen im jeweiligen föderalen System ergibt. Zur Einbettung des australischen Finanzföderalismus in die Geschichte und Kultur des Landes wird in Kapitel B. die Entwicklung Australiens bis zur Gründung des Commonwealth of Australia dargestellt. Daran schließt sich in Kapitel C. die Kompetenzaufteilung im australischen Föderalstaat an, bevor 118 119

Aktuell Waldhoff, Federalism, in: Pünder/Waldhoff (Hrsg.), S. 117. Isensee, in: HStR3 VI, § 126, Rdn. 331ff.

V. Thesen

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in Kapitel D. eine Erörterung der primären Einnahmeverteilung folgt und die Ausgabenkompetenz in Kapitel E. aufschlussreiche Erkenntnisse liefert, gefolgt von der sekundären Einnahmeverteilung im Föderalstaat in Kapitel F. Den Abschluss bildet Kapitel G. mit Überlegungen zu möglichen Reformen der australischen (Finanz-)verfassung, welches auch Erkenntnisse für die Bund-LänderFinanzbeziehungen und eine mögliche Novellierung der deutschen Finanzverfassung bietet.

B. Geschichtliche und rechtliche Entwicklungen bis zur Gründung des Commonwealth of Australia Die ehemaligen Kolonien Neusüdwales, Victoria, Queensland, Tasmanien, Westaustralien und die Provinz Südaustralien schlossen sich am 1. Januar 1901 zum Commonwealth of Australia zusammen. Im folgenden Kapitel wird die geschichtliche Entwicklung von der Entdeckung des australischen Kontinents bis zur Gründung des australischen Föderalstaates kurz umrissen. Begonnen wird in Abschnitt I. mit einem historischen Überblick, der auf die geschichtliche Entwicklung der Kolonien seit ihrer Entdeckung im Jahre 1788 bis zum Ende der Kolonialisierung eingeht. Der Schwerpunkt liegt hierbei auf den Stadien der Erlangung eigener Regierungsgewalt sowie auf der Fähigkeit, Einnahmen zu erzielen und Zölle und Verbrauchsteuern zu erheben. Unter II. wird die Föderationsbewegung ab der Mitte des 19. Jahrhunderts nachvollzogen, die im Verfassungsgebungsprozess von 1890 bis 1900 mündete, der in Abschnitt III. betrachtet wird. Im Anschluss daran wird unter IV. auf die Auseinandersetzung der Väter der Verfassung mit föderalen Theorien wie auch den föderalen Modellen ihrer Zeit eingegangen, bevor unter V. das entstehende finanzverfassungsrechtliche Rahmenwerk zur Regelung der Finanzbeziehungen von Zentralstaat und Gliedstaaten unter Bezugnahme auf besagte föderale Theorien eingegangen wird. Die Darstellung der historischen Entwicklung schließt mit den Debatten des Verfassungskonvents ab.

I. Historischer Überblick Vor der Kolonialisierung hatten die australischen Ureinwohner den Kontinent schon für mehr als 40.000 Jahre besiedelt und verfügten über ihr eigenes, den natürlichen Bedingungen angepasstes gesellschaftliches System.1 Die Ent1

Die Ansicht, dass der Kontinent Terra Nullis war, wurde vom High Court in der Entscheidung Mabo v Queensland (No. 2) (Mabo (No. 2)), (1992) 175 CLR, S. 1 abgelehnt. Die Akquisition des Australischen Kontinents durch die Briten wurde vom High Court als „Act of State“ gesehen, der nicht justiziabel sei. Siehe ebd., S. 1 (31f., 78f.). Gleiches gilt für die daraus folgende politische und rechtliche Souveränität des Vereinigten Königreiches über den Kontinent, siehe Western Australia v The Commonwealth (The Native Title Act Case), (1995) 183 CLR, S. 373 (422); Keyzer, Principles of Australian Constitutional Law, S. 4; ausführlich Parkinson, Tradition and Change in Australian Law, S. 133ff.

I. Historischer Überblick

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wicklung von Regierungsinstitutionen und -prozessen nach europäischem Vorbild begann erst im Jahr 1788, als Gouverneur Arthur Phillip im Auftrag der britischen Regierung das Land für die britische Krone in Besitz nahm.2 Die daraufhin gegründete Kolonie Neusüdwales war bis 1815 ein Freiluftgefängnis für britische Strafgefangene. Erst nach Zunahme der Zahl freier Siedler im Jahr 1815 begann die Entwicklung hin zu einer repräsentativen Demokratie, engl. representative and responsible government.3 Die imperialen Gesetze der Jahre 1823, 1828, 1842 und 1850 übertrugen sukzessive die Gesetzgebungskompetenzen und die Gerichtsbarkeit vom britischen Parlament auf die australische Bevölkerung.4 Der Australian Colonies Government Act von 18505 bildete die Grundlage für die Wahl von Legislativräten und erteilte ihnen die generelle Befugnis, Gesetze für peace, welfare and good government der jeweiligen Kolonien zu erlassen. Beinhaltet war auch die Kompetenz, die eigenen Verfassungen zu ändern.6 Hierdurch wurden die Regierungsfunktionen effektiv von Großbritannien nach Australien übertragen. Diese Entwicklung trug auch dem Prozess der fortschreitenden Teilung des Kontinents Rechnung. Die Kolonie Neusüdwales bestand zu Beginn aus dem australischen Kontinent östlich des 135. Meridians.7 Beginnend mit Van Diemen’s Land im Jahr 18258 über Südaustralien 1836, Victoria 1851 und Queensland 1859 entstanden aus diesem Gebiet insgesamt fünf eigenständige Kolonien.9 Unabhängig davon fand die Gründung der Kolonie Westaustralien im Jahre 1829 auf der anderen Seite des Kontinents statt. Die Gründung der Kolonien war mit der Zuweisung des Nordterritoriums an Südaustralien im Jahre 1863 abgeschlossen.10 Neusüdwales, Victoria, Südaustralien und Tasmanien nahmen das Gesetz aus dem Jahre 1850 zum Anlass, in den Jahren 1855 und 1856 Verfassungen zu erlassen und ein parlamentarisches Zweikammersystem einzuführen, 2

Phillip landete mit der „First Fleet“ in Sydney Cove; die umliegende Region an der Ostküste Australiens hatte bereits James Cook im Jahre 1770 Neusüdwales (New South Wales) genannt. 3 Sawer, The Australian Constitution, S. 13. Zur Definition des Begriffs responsible government siehe Kapitel B.I.1.d)bb). 4 Mathews/Jay, Federal Finance. Australian Fiscal Federalism from Federation to McMahon, S. 19. 5 Act 13 and 14 Vic. c. 59 [5th August 1850], An Act for the better Government of Her Majesty’s Australian Colonies. 6 Siehe sec. XXXII Act 13 and 14 Vic. c. 59. 7 Sowie auch Teilen Neuseelands und der Westpazifischen Inseln, Cramp, The State and Federal Constitutions of Australia, S. 4; Moore, The Constitution of the Commonwealth of Australia, S. 9. Seit 1827 östlich des 129. Meridians (der heutigen Grenze zu Westaustralien), Cramp, State and Federal Constitutions, S. 5 und Schaubilder nach S. 6. 8 Die Kolonie wurde im Jahr 1856 in Tasmanien umbenannt. 9 Siehe Cramp, State and Federal Constitutions, S. 6 und Schaubilder nach S. 6. 10 Ebd., S. 6 und Schaubilder nach S. 6.

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B. Entwicklungen bis zur Gründung des Commonwealth

welches auch von Queensland mit seiner Gründung im Jahr 1859 übernommen wurde. Westaustralien diente weiterhin als Strafkolonie und erlangte erst im Jahr 1889 ein parlamentarisches Regierungssystem.11 Damit im Zusammenhang stand auch der vom britischen Parlament erlassene Colonial Laws Validity Act 186512 , aufgrund dessen nur diejenigen Gesetze der Kolonien ungültig waren, die im direkten Widerspruch zu den in den einzelnen Kolonien anwendbaren britischen Gesetzen standen.13 Mit dem Rückgang der Anwendbarkeit britischer Gesetze in den australischen Kolonien nahmen die von den Kolonialparlamenten erlassenen Gesetze zu.14 Die Entwicklung in den einzelnen Kolonien wird im Folgenden ausführlicher behandelt. 1. Neusüdwales a) Stadien der kolonialen Entwicklung Die detaillierte Verfassungsentwicklung kann am besten am Beispiel der Kolonie Neusüdwales beschrieben werden. Deren Entwicklung wird in vier Stadien unterteilt, von der Ankunft der „First Fleet“ bis zum Zeitpunkt des Zusammenschlusses der Kolonien im Jahre 1901 zum Commonwealth of Australia15 , bei dem diese einige ihrer Kompetenzen auf den Zentralstaat übertrugen. b) 1788–1823 Die Kolonie Neusüdwales begann ihre Existenz im Jahre 1788 als Freiluftgefängnis.16 Die absolute Herrschaftsgewalt stand dem Gouverneur, als Repräsentanten der Krone, zu. Obwohl er der britischen Regierung zur Rechenschaft 11

Sawer, The Australian Constitution, S. 14. Act 28 and 29 Vic. c. 63 [29th June 1866], An Act to remove Doubts as to the Validity of Colonial Laws. 13 Sec. 2 Colonial Laws Validity Act 1865; Sawer, The Australian Constitution, S. 14. 14 Ebd., S. 14. 15 Cramp, State and Federal Constitutions, S. 2f. 16 Früheste Gesetze: Act 24 Geo. III c. 56 [1784], An Act for the effectual transportation of felons and other offenders, and to authorize the removal of prisoners in certain cases, and for other purposes therein mentioned; Gründungsgesetz: Act 27 Geo. III c. 2 [1787]. Bevor das Vereinigte Königreich begann, seine Gefangenen nach Australien zu senden, waren diese in die nordamerikanischen Kolonien verschifft worden; der amerikanische Unabhängigkeitskrieg im Jahre 1776 hatte dieser Praxis jedoch Einhalt geboten. Die Gründung der Kolonie Neusüdwales wurde als Lösung des britischen Problems der überfüllten Gefängnisse angesehen. Ausführlich Melbourne, Early Constitutional Development in Australia, S. 1ff. 12

I. Historischer Überblick

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verpflichtet war, behinderte die Entfernung zwischen den Kontinenten eine effektive Kontrolle.17 Britisches Recht und das Common waren seit Beginn der Kolonialisierung anwendbar, soweit es die örtlichen Umstände erlaubten.18 Der Gouverneur kontrollierte die von Großbritannien zur Verfügung gestellten Finanzen der Kolonie. Ihm stand auch das Recht zu, örtliche Steuern in Form von Zöllen auf importierte Waren wie Alkohol, Tabak und andere Güter zu erheben.19

c) 1823–1842 Durch den Anstieg der Zahl freier Siedler und deren Anspruch auf Teilhabe an der örtlichen Gesetzgebung20 wurden im Jahre 1828 die Grundlagen für die örtliche Selbstverwaltung in Neusüdwales und Van Diemen’s Land geschaffen21 sowie das britische Recht22 und Common Law per Gesetz auf die Kolonien übertragen.23 Das Gesetzgebungsorgan der Kolonie, bestehend aus dem Gouverneur und einem Legislativrat, konnte nun für örtliche Bedürfnisse und das Wohl der Kolonie auch Steuern erheben24 , hatte jedoch keine Kontrolle über Zölle und Landerträge.25 Die Steuererträge wurden unter anderem zum Aufbau einer Verwaltung und zur Versorgung der wachsenden Zivilbevölkerung genutzt, da Großbritannien die finanzielle Alimentierung der Kolonien eingestellt hatte.26 17 Cramp, State and Federal Constitutions, S. 8; für eine ausführlichere Beschreibung siehe Melbourne, Early Constitutional Development, S. 14ff. 18 Lumb, The Constitutions of the Australian States, S. 6f. 19 Act 59 Geo. III c. 114 [12th July 1819], An Act to stay Proceedings against any Governor or other Persons concerned in imposing and levying Duties in New South Wales; to continue, until the First Day of January One thousand eight hundred and twenty one, certain Duties and to empower the said Governor to levy a Duty on Spirits made in said Colony. Die Gesetze Act 1 and 2 Geo. IV c. 8 [24th March 1821] und Act 3 Geo. IV c. 96 [30th July 1822] verlängerten dessen Geltungsdauer bis 1824. Quick/Garran, The Annotated Constitution of the Australian Commonwealth, S. 36; Cramp, State and Federal Constitutions, S. 7. 20 Lumb, State Constitutions, S. 25. 21 Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 36. 22 Campbell, (1965) 3 UTasLawRw, S. 148 (161f.). 23 Sec. 24 Act 9 Geo. IV c. 83 [1828] Australian Courts Act 1828; Twomey, The Australia Acts 1986, S. 7; Lumb, Australian Constitutionalism, S. vii; ausführlich Castles, (1963) 2 AdelLawRw, S. 1. 24 Sec. XXVII Act 4 Geo. IV c. 96 [1823]; Secs. 24, 25, 27 Act 9 Geo. IV c. 83; Melbourne, Early Constitutional Development, S. 112ff., 152ff., 177. 25 Cramp, State and Federal Constitutions, S. 13. 26 Ebd., S. 13; Problemdarstellung in Melbourne, Early Constitutional Development in Australia: New South Wales 1788–1856, S. 177ff.

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B. Entwicklungen bis zur Gründung des Commonwealth

Zur gleichen Zeit begann die Teilung der Kolonie Neusüdwales mit der Abspaltung von Van Diemen’s Land im Jahre 1823.27 d) 1842–1856 aa) Entwicklung des parlamentarischen Systems Im Jahr 1842 wurde das nächste Stadium der Unabhängigkeit mit der Einführung des representative government erreicht. 24 der 36 Mitglieder des gesetzgebenden Rates wurden nun von den Einwohnern der Kolonien gewählt.28 Der Gouverneur, auf Anregung und mit Zustimmung des gesetzgebenden Rates, war autorisiert, Gesetze für peace, welfare and good government of the colony zu erlassen. Inbegriffen war auch die Gesetzgebungskompetenz für Zölle29 , solange diese nicht im Widerspruch zu den britischen Gesetzen standen. Der Verkauf von Kronland, einschließlich der Verfügung über die daraus entstandenen Erträge, war nicht umfasst.30 Das Aufkommen der örtlichen Steuern wurde der Zuteilung durch den gesetzgebenden Rat, auf Empfehlung des Gouverneurs, unterworfen.31 Die Kontrollbefugnisse des Legislativrates über die Finanzen der Kolonie wurden somit erweitert, jedoch nicht vollständig übertragen.32 Mit dem Australian Colonies Government Act von 185033 wurde die nächste Stufe auf dem Weg zum responsible government34 erreicht. Das Gesetz wurde mit zwei Zielen verabschiedet: Das erste Ziel war die Trennung des Port Phillip Distrikts35 von der Kolonie Neusüdwales aufgrund politischer Unstimmigkeiten.36 Das zweite Ziel beinhal27

Sec. 44 Act 4 Geo. IV c. 96. Act 5 and 6 Vic. c. 76 [30th July 1842], An Act for New South Wales and Van Diemem’s Land; ausführlich zum representative government in NSW siehe Twomey, The Constitution of New South Wales, S. 30ff. 29 Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 39. 30 Sec. XXIX Act 5 and 6 Vic. c. 76; dieses Recht stand weiterhin dem Gouverneur zu. Dieser konnte auch Entwürfe für Steuergesetze im Legislativrat einbringen. Des Weiteren konnte er Einspruch gegen Gesetzesentwürfe einlegen, die schon durch den Legislativrat genehmigt worden waren. Cramp, State and Federal Constitutions, S. 35. 31 Sec. XXXIV Act 5 and 6 Vic. c. 76; für detaillierte Informationen siehe Melbourne, Early Constitutional Development, S. 267ff., 270. 32 Cramp, State and Federal Constitutions, S. 31. 33 Act 13 and 14 Vic. c. 59 [5th August 1850], An Act for better government of Her Majesty’s Australian colonies. Das Gesetz folgte den Empfehlungen des Committee of Trade and Plantation des Privy Council für einen Verfassungsentwurf (1849). Der Bericht ist abgedruckt in: Egerton, Federations and Unions within the British Empire, S. 169ff. 34 Siehe Kapitel B.I.1.d)bb). 35 Entwickelte sich später zur Kolonie Victoria. 36 Sec. I Act 13 and 14 Vic. c. 59. 28

I. Historischer Überblick

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tete die Einführung eines verbesserten Regierungssystems in den Kolonien, welches diesen die Möglichkeit eröffnete, die Verfassungen der Gesetzgebenden Räte zu ändern und ein Zweikammersystem einzuführen.37 Auf die Legislative der Kolonie38 wurde weiterhin die umfassende Gesetzgebungskompetenz für Zölle auf importierte Waren39 , nicht jedoch für den Verkauf von Kronland oder für den Erlass von im Widerspruch mit britischen Gesetzen stehenden Gesetzen, übertragen.40 Goldfunde in den australischen Kolonien, vornehmlich in Südaustralien, führten zu einem Anstieg des Wohlstands und der Bevölkerungszahl. Damit einhergehend wuchs die Unzufriedenheit des gesetzgebenden Rates über seine eingeschränkte Kontrolle der Finanzen.41 Hierbei spielte die Abhängigkeit des Legislativrates von den Vorschlägen des Gouverneurs für Ausgaben eine Rolle, wie auch die mangelnde Kontrolle über Landerträge, die eingeschränkten Gesetzgebungskompetenzen und die Kontrolle der Verwaltung42 sowie die fehlende Gesetzgebungskompetenz für das Kronland, von dem ein erheblicher Anteil der Erträge stammte43 . Diese Entwicklungen mündeten in weitere Verfassungsreformdebatten zwischen 1851 und 1854. Im Jahre 1851 erklärte der Legislativrat von Neusüdwales, dass er gewillt war, die Verwaltung der Kolonie zu übernehmen und die daraus entstehenden Kosten zu tragen44 , wenn die Verwaltung der gesamten Einnahmen – auch der Minen – dem kolonialen Gesetzgeber überlassen und eine Verfassung ähnlich der Kanadas erlassen werden würde.45 Die britische Regierung sah nunmehr die Notwendigkeit, den Kolonien die Selbstverwaltung zuzugestehen und erkannte, dass die Kolonien nun in der Lage waren, ihre eigenen Angelegenheiten selbst wahrzunehmen.46 Die daraufhin erlassene Verfassung47 gab der Legislative, bestehend aus dem Legislativrat (Oberhaus) und der 37

Sec. XXXII Act 13 and 14 Vic. c. 59, NSW, VIC, Van Diemen’s Land, SA, WA (jeder Entwurf war dem britischen Parlament zur Genehmigung vorzulegen); Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 42. 38 Noch bestehend aus Gouverneur und Legislativrat. 39 Vorzugszölle waren verboten, sec. XXVII Act 13 and 14 Vic. c. 59. 40 Sec. XIV Act 13 and 14 Vic. c. 59; Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 40. 41 Vor allem in Neusüdwales, ebd., S. 41. 42 Cramp, State and Federal Constitutions, S. 52f. 43 Lumb, State Constitutions, S. 16. 44 Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 41; ausführlich siehe Melbourne, NSW 1788 – 1856, S. 381ff. 45 Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 41f. 46 Ebd., S. 42. 47 Act 18 and 19 Vic. c. 54 [16th July 1855], Sch. 1; Zustimmung der Königin durch: The New South Wales Constitution Act 1855, An Act to enable Her Majesty to assent to a Bill, as amended, of the Legislature of New South Wales, „to confer a Constitution on New South Wales, and to grant a Civil List to Her Majesty.“ Die Verfassung wurde als Anhang des Gesetzes vom britischen Parlament der königlichen Zustimmung empfohlen.

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B. Entwicklungen bis zur Gründung des Commonwealth

Legislativversammlung (Unterhaus), das Recht, Steuern und Zölle zu erheben48 , alle Einnahmen einem consolidated revenue fund49 zuzuführen50 , Haushaltsmittel bereitzustellen51 und Gesetze hinsichtlich des Kronlandes52 zu erlassen.53 Mit diesem Schritt begann die Ära des responsible government in Australien. bb) Responsible Government Responsible government wird hierbei definiert als „Ministers could be or had to be Members of Parliament who held the confidence of the Legislative Assembley and were to retire on political grounds if they lost the confidence of the House.“54 Das Finanzsystem der Kolonien, Einnahmen, Ausgaben sowie Ausführlicher dazu Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 44; zum Status der Verfassung ausführlich Twomey, The Constitution of New South Wales, S. 18ff. 48 Sec. I Act 18 and 19 Vic. c. 54, Sch. 1. 49 Eingehende Behandlung in Kapitel E.III.1.a). 50 Sec. XLVII Act 18 and 19 Vic. c. 54, Sch. 1. 51 Sec. LIII Act 18 and 19 Vic. c. 54, Sch. 1. 52 Hierzu wurden die Vorschriften über die Einschränkung der kolonialen Legislative hinsichtlich des Kronlands aufgehoben, siehe sec. II Act 18 and 19 Vic. c. 54. 53 Einschränkungen der Kompetenzen beinhalteten: 1) Es konnten keine Steuer- und Wirtschaftsgesetze erlassen werden, die im Widerspruch zu völkerrechtlichen Verträgen der britischen Krone standen, sec. XLIV Act 18 and 19 Vic. c. 54. 2) Es durften keine Vorzugszölle erhoben werden, sec. XLV Act 18 and 19 Vic. c. 54, Sch. 1. 54 Twomey, The Constitution of New South Wales, S. 22. Jenks beschreibt die Hauptmerkmale des responsible government der Kolonialzeit wie folgt: „These may be said to be (1) the control of the entire executive machinery of state by an informal body of heads of departments, whose advice the Crown is bound to follow in all cases, except in certain rare questions concerning a dissolution of Parliament; (2) the fact that all the members of this informal body, or Cabinet, are also members of one House or other of Parliament, and can there be questioned concerning their departments; (3) the fact that almost all other State officials (except a few who stand or fall with the Cabinet) are excluded from the more important House of Parliament, and that a Cabinet is thus precluded from directly influencing votes by the gift of places; (4) the fact that such members of the Cabinet as are members of the House of Commons have to seek re-election on acceptance of office, (5) the constitutional understanding that a Cabinet shall resign the moment it fails to command a majority in the House of Commons, and (6) the tendency, not so clear in 1855 as now, for the Cabinet to become more and more a solid body, whose members stand or fall together.“ Jenks, The History of the Australian Colonies, S. 239. Diese Merkmale fanden sich nur teilweise im Text der Verfassung. Zum größeren Teil beruhten sie auf, in der britischen Geschichte verwurzelten, Verfassungskonventionen. Twomey, The Constitution of New South Wales, S. 26f.

I. Historischer Überblick

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das Haushaltsrecht wurden neben dem Text der Verfassung auch von tradierten Gepflogenheiten des Westminster-Parlaments geprägt. Traditionell kam im Westminster-System dem Unterhaus die financial prerogative55 für Gesetzesentwürfe für Steuer- und Haushaltsgesetze zu.56 Dies brachte die Verfassung insoweit zum Ausdruck, als alle Gesetzesentwürfe für Haushaltsgesetze oder Gesetze, die neue Steuersätze, Steuern oder andere Abgaben beinhalteten, ihren Ursprung in der Legislativversammlung (Unterhaus) finden mussten.57 Die Steuererhebung und Mittelbewilligung war Parlamentsgesetzen vorbehalten.58 Die Begründung für das Budgetrecht des britischen Unterhauses fand sich im Demokratieprinzip, nach dem diejenige Kammer dem Volk Steuern auferlegen und die Ausgaben kontrollieren sollte, die vom Volk gewählt wurde.59 Das Prinzip des representative government erforderte es somit, dass die unmittelbar gewählte Legislativversammlung die Finanzverantwortung trug.60 Gleichzeitig wurden die Kompetenzen des Oberhauses, respektive des Legislativrates, hinsichtlich solcher Gesetze beschnitten, die Einnahmen und Ausgaben beinhalteten (sog. Finanzgesetze), indem dieser Kammer die Einbringung von Gesetzesänderungen untersagt wurde.61 Diese Beschränkung wurde als grundlegender Ausfluss des Prinzips des responsible government62 und britischer Konventionen63 angesehen. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass eine zweite Kammer mit uneingeschränkter Kontrolle der Finanzgesetze zur Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber beiden Kammern führen würde und nicht mit dem Grundsatz des responsible government zu vereinbaren sei, nach welchem die Regierung nur dem Unterhaus gegenüber zur Rechenschaft verpflichtet sei.64 e) 1856–1901 Mit fortschreitender Selbstverwaltung der Kolonien wurden auch die Kompetenzen und Funktionen der kolonialen Parlamente erweitert.65 Mit Erlass des 55

Ebd., S. 530. Ebd., S. 530. 57 Sec. LIII Act 18 and 19 Vic. c. 54, Sch. 1. 58 Sec. LIII Act 18 and 19 Vic. c. 54, Sch. 1; Nach sec. LIV Act 18 and 19 Vic. c. 54, Sch. 1 hatte der Gouverneur diese Gesetzesentwürfe in die Legislativversammlung einzubringen. Siehe auch Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 43. 59 Twomey, The Constitution of New South Wales, S. 533. 60 Ebd., S. 533. 61 Zum Streitstand der Kompetenzauslegung von Legistativrat und Legislativversammlung siehe ebd., S. 534. 62 Ebd., S. 533. 63 Ebd., S. 530, 539. 64 Ebd., S. 534. 56

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B. Entwicklungen bis zur Gründung des Commonwealth

Colonial Laws Validity Act 186566 waren die kolonialen Gesetzgeber nicht mehr daran gehindert, Gesetze zu erlassen, die im Widerspruch zu britischen Gesetzen standen.67 Der Australian Colonies Duties Act68 versetzte die kolonialen Parlamente in die Lage, Gesetze zu erlassen, die Vorzugsabgaben auf Güter und Waren aus australischen Kolonien vorsahen, und somit ihre Zoll- und Verbrauchsteuerpolitik eigenverantwortlich zu regeln. NSW nahm dieses Recht bis zur Übertragung der Gesetzgebungskompetenz für Zölle auf das Commonwealth nicht wahr.69 Im selben Zeitraum wurden weitere Kolonien auf dem australischen Kontinent gegründet. Gleichzeitig setzte eine Bewegung ein, die zur Gründung der Australischen Föderation führte.70

2. Tasmanien Von der Besiedlung im Jahre 1803 bis zur Gründung als eigenständige Kolonie im Jahre 182571 befand sich Van Diemen’s Land im Zuständigkeitsgebiet von Neusüdwales. Zu diesem Zeitpunkt wurden ähnlich wie in Neusüdwales gesetzgebende Räte und Verwaltungsräte eingerichtet.72 Der Australian Courts Act73 übertrug auch das britische Recht und Common Law nach Van Diemen’s Land. Die in Neusüdwales schon im Jahr 1840 vorhandene Möglichkeit, einen Legislativrat einzusetzen, wurde erst im Jahre 1850 auf die Kolonie übertragen. Durch Gesetz74 wurde es der Kolonie ermöglicht, einen eigenen Verfassungsentwurf vorzulegen und ein Zweikammersystem einzuführen. Die Verfassung selbst trat im Jahre 1856 in Kraft75 und enthielt Regelungen für ein Zweikammersystem, bestehend aus Legislativrat und House of Assembly.76 Im Jahr 1856 wurde die Kolonie in „Tasmanien“ umbenannt.77 65

Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 48ff. Act 28 and 29 Vic. c. 63 [29th June 1865], An Act to remove Doubts as to the Validity of Colonial Laws. 67 „Passing any law repugnant to the law of England.“; siehe auch Twomey, The Constitution of New South Wales, S. 51ff. 68 Act 36 and 37 Vic. c. 22 [26th May 1873]. 69 Cramp, State and Federal Constitutions, S. 62. 70 Vgl. Kapitel B.II. 71 Sec. 44 Act 4 Geo. IV, c. 96 [1823]. 72 Moore, Commonwealth Constitution, S. 12. 73 Act 9 Geo. IV c. 83 [1828]. 74 Sec. 32 Act 13 and 14 Vic. c. 59. 75 Ausführlich zur Verfassungsgebung siehe Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 60f. 76 Constitution of Tasmania 18 Vic. No. 17 [24th October 1856]. 66

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3. Victoria Port Phillip, heute die Region um Melbourne, wurde im Jahre 1802 entdeckt. Nach dem missglückten Versuch, ein Freiluftgefängnis zu errichten78 , wurde die Kolonie erfolgreich zwischen 1834 und 1837 besiedelt.79 Der Port Phillip Distrikt gehörte seit 1840 zur Kolonie Neusüdwales.80 Zwischen 1842 und 1851 war der Port Phillip Distrikt im Legislativrat vom Neusüdwales vertreten.81 Aufgrund der großen Entfernungen und der daraus entstehenden Schwierigkeiten für eine ausreichende Repräsentation formte sich eine Separationsbewegung.82 Als Ergebnis wurde eine gesetzliche Grundlage für die Trennung83 geschaffen. Victoria wurde im Jahre 1851 zur eigenständigen Kolonie erklärt.84 Das Rechtssystem wurde übernommen85 ; die Kompetenzen und Einschränkungen des neuen victorianischen Legislativrates waren dem von Neusüdwales vergleichbar.86 Aufgrund von sec. 32 Act 13 und 14 Vic. c. 59 konnte Victoria ein parlamentarisches Zweikammersystem, damit einhergehend das responsible government87 , einführen und seine Verfassung erlassen. Diese Verfassung trat im Jahre 1855 in Kraft.88 Die so geschaffene Legislative, bestehend aus gesetzgebendem Rat 77 Act 19 Vic. No. 17 [1855], An Act to obviate any doubts which might otherwise arise from the change in the name of the colony of Van Diemen’s Land to Tasmania. 78 Cramp, State and Federal Constitutions, S. 80. 79 Taylor, The Constitution of Victoria, S. 23. 80 Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 52. 81 Cramp, State and Federal Constitutions, S. 80; Taylor, The Constitution of Victoria, S. 23. 82 Melbourne, Early Constitutional Development, S. 331; Taylor, The Constitution of Victoria, S. 24f. 83 Australian Constitutions Act 1850, sec. 1 Act 13 and 14 Vic. c. 59; die Trennung selbst basierte auf den Empfehlungen des Committee of Trade and Plantation des Privy Council. Bericht abgedruckt in: Egerton, Federations and Unions, S. 169ff. 84 Cramp, State and Federal Constitutions, S. 81; Taylor, The Constitution of Victoria, S. 25. 85 Ebd., S. 9 m.w.N. 86 Siehe Kapitel B.I.1.d)aa) sowie Cramp, State and Federal Constitutions, S. 81; Quick/ Garran, Annotated Constitution, S. 53. 87 Das System des responsible government gründete sich auf tradierten britischen Konventionen und war nach Jenks „imperfectly understood even in England, outside privileged circles“ Jenks, Australian Colonies, S. 244. Siehe auch Kapitel B.I.1.d)bb), sowie ausführlich zum responsible government in den Australischen Kolonien ebd., S. 233–251. 88 Victorian Constitution Act, Act 18 and 19 Vic. c. 55 Sch. 1; Zustimmung der Königin durch Victorian Constitution Statute Act, Act 18 and 19 Vic. c. 55 [16th July 1855], An Act to enable Her Majesty to assent to a Bill, as amended, of the Legislature of Victoria to establish a Constitution in and for the Colony of Victoria. Die Verfassung wurde als Anhang des Gesetzes vom britischen Parlament ratifiziert und der königlichen Zustim-

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B. Entwicklungen bis zur Gründung des Commonwealth

und gesetzgebender Versammlung, erhielt umfassende Gesetzgebungskompetenzen, einschließlich der Gesetzgebungskompetenz für Zölle, Steuern, Kronland und Haushaltsgesetze. Die sich hinsichtlich der Finanzgesetze ergebenden Einschränkungen aus dem representative government und responsible government bestanden auch in Victoria.89

4. Südaustralien Südaustralien begann als Experiment in freier Kolonialisierung, als Province of South Australia, im Jahre 1836.90 Die Kontrolle über und den Verkauf von Kronland und der daraus gewonnenen Erträge nahm eine Kolonialkommission vor. Gesetzgebungs- und Verwaltungsaufgaben lagen in den Händen des Gouverneurs.91 Die Erlöse sollten zur Förderung der Einwanderung und des Aufbaus der Infrastruktur dienen.92 Da das Experiment missglückte, wurde die Kolonie Südaustralien im Jahre 1842 in eine Kronkolonie umgestaltet.93 Der Australian Constitutions Act of 1850 bezog Südaustralien mit ein, sodass ein erweiterter Legislativrat eingeführt werden konnte.94 In seiner weiteren Entwicklung folgte Südaustralien den anderen Kolonien. Der neu geschaffene Legislativrat erließ den South Australian Constitution Act95 , der die Grundlage für ein parlamentamung empfohlen. Ausführlicher zur Verfassungsgeschichte siehe Taylor, The Constitution of Victoria, S. 28ff. 89 Zusammenfassend Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 56f. 90 South Australian Colonialisation Act 1834, Act 4 and 5 Will. IV c. 95, An Act to empower his Majesty to erect South Australia into a British province or provinces, and to provide for the Colonization and Government thereof. Die Provinz war von allen Gesetzen und Zuständigkeitsbereichen anderer australischer Kolonien ausgenommen. Moore, Commonwealth Constitution, S. 14; Selway, The Constitution of South Australia, S. 1f. 91 Cramp, State and Federal Constitutions, S. 88, Selway, The Constitution of South Australia, S. 6. 92 Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 62. 93 Act 5 und 6 Vic. c. 61 [1842], An Act to provide for a better government in South Australia. Siehe Selway, The Constitution of South Australia, S. 6. 94 Secs. 7, 32 Act 13 and 14 Vic. c. 59; als Folge begann im Jahr 1851 das representative government in Südaustralien. 95 (No. 2 of 1855-6); der Eigenerlass der Verfassung war möglich, da sie im Gegensatz zu den Verfassungen in NSW und Victoria keine Regelungen über das Kronland vorsah und somit nicht die im Australian Constitutions Act of 1850 eingeräumten Kompetenzen überschritt. Lumb, State Constitutions, S. 29. Das Problem der Kronländereien wurde für alle Kolonien durch den Australian Waste Lands Act, Act 18 und 19 Vic. c. 56 [1855], An Act to repeal the Acts of Parliament now in force respecting the disposal of the waste lands of the Crown in Her Majesty’s Australian Colonies, and to make other provision in lieu thereof, gelöst.

I. Historischer Überblick

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risches Zweikammersystem bildete96 , dessen Ausgestaltung und Kompetenzen denen der anderen Kolonien vergleichbar war.97 5. Queensland Im Jahre 1824 begann die Besiedlung von Queensland mit der Strafkolonie von Morton Bay, in der Nähe des heutigen Brisbane.98 Straftäter aus der Kolonie Neusüdwales wurden bis zum Jahr 1839 nach Morton Bay deportiert. Die gute Qualität des Bodens führte zur Gründung der Stadt Brisbane.99 Die freie Besiedlung der Kolonie begann im Jahr 1842.100 Da Queensland seit 1840 den nördlichen Teil der Kolonie Neusüdwales bildete, waren seine Bewohner seit 1843 in deren Legislativrat vertreten.101 Die Kolonie Queensland selbst wurde im Jahre 1859 gegründet102 und erhielt von Beginn an eine Verfassung103 , die ein parlamentarisches Zweikammersystem begründete. Die Kompetenzübertragungen auf die Legislative, insbesondere hinsichtlich der Finanzgesetze, entsprachen denen in Neusüdwales.104 6. Westaustralien Als sich eine größere Anzahl freier Siedler im Jahr 1829 am Fluss Swan in der Nähe des heutigen Perth ansiedelte, wurde Westaustralien zur britischen Kolonie erklärt. Gleichzeitig erhielt die Kolonie ihre verfassungsrechtlichen Grundlagen.105 Die Abgeschiedenheit der Kolonie und die daraus resultierende Fehl96

Selway, The Constitution of South Australia, S. 6. Responsible government in sec. 32, 29, 39 South Australian Constitution Act (No. 2 of 1855-56); siehe Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 65; in Südaustralien kam es zum Kompakt von 1857, in dem der gesetzgebende Rat zustimmte, keine Finanzgesetze der gesetzgebenden Versammlung zu ändern. Selway, The Constitution of South Australia, S. 7. 98 Carney, The Constitutional Systems of the Australian States and the Territories, S. 55. 99 Cramp, State and Federal Constitutions, S. 85. 100 Carney, Constitutional Systems, S. 55. 101 Cramp, State and Federal Constitutions, S. 85f. 102 Letters Patent aufgrund von secs. 51, 52 Act 5 und 6 Vic. c. 76 [30th July 1842]; secs. 34, 35 Act 13 und 14 Vic. c. 59; sec. 46 Act 18 und 19 Vic. c. 54, Sch. 1. Moore, Commonwealth Constitution, S. 14. 103 Act 24 und 25 Vic. c. 44 [6th June 1859]. 104 Kapitel B.I.1.d)bb); Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 73. 105 Act 10 Geo. IV c. 22 [1829], An Act to provide until 31st December 1834, for the government of Her Majesty’s settlement of Western Australia on the western coast of New Holland; siehe ebd., S. 67f. 97

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B. Entwicklungen bis zur Gründung des Commonwealth

entwicklung der Besiedelung mit einhergehendem Bevölkerungsmangel führte in den Jahren 1850–1868 zu weiteren Transporten von Gefangen in die Kolonie.106 Die Kolonie selbst wurde von einem Gouverneur und einem Exekutivrat verwaltet. Die Einführung des representative government erfolgte mit Schaffung eines zum Teil gewählten Legislativrats im Jahr 1850.107 Obwohl schon seit dem Jahre 1873 eine Bewegung in Richtung responsible government108 nach britischem Vorbild stattfand, wurde dies erst mit der Verfassungsgebung im Jahre 1890109 in Westaustralien konstituiert. 7. Zusammenfassung der kolonialen Entwicklung Mit Ausnahme von Südaustralien und Westaustralien sind alle Kolonien110 – als Vorgänger der heutigen Gliedstaaten – aus der Kolonie Neusüdwales hervorgegangen. Nach Erlangung der Unabhängigkeit und der Kontrolle der kolonialen Finanzen lag der Schwerpunkt der Einnahmen auf Zöllen. Ihre australischen Ländereien hatte die britische Krone auf die kolonialen Gesetzgeber übertragen. Aufgrund der großen Entfernungen und den damit verbundenen Schwierigkeiten eines einheitlichen Repräsentationssystems hatten alle Kolonien ihre Regierungssysteme und das auf britischen Verfassungskonventionen basierende Prinzip des responsible government größtenteils unabhängig voneinander entwickelt.

II. Föderationsbewegung 1. Einleitung Wie vorhergehend ausführlich dargestellt, standen die Anpassung der Siedler an die Unwirtlichkeiten des Kontinents und die großen Entfernungen sowie die Übernahme der kolonialen Selbstverwaltung im 18. und 19. Jahrhundert im 106

Cramp, State and Federal Constitutions, S. 91. Sec. 9 Act 13 and 14 Vic. c. 59 [5th Aug 1850]. 108 Cramp, State and Federal Constitutions, S. 92; siehe auch Kapitel B.I.1.d)bb). 109 Constitution Act 1889, An Act to confer a Constitution on Western Australia, and to grant a Civil list to Her Majesty, in Schedule 1 zu Western Australia Constitution Act, Act 53 and 54 Vic. c. 26 [25th July 1890], An Act to Enable Her Majesty to Assent to a Bill for Conferring a Constitution on Western Australia. Die Ratifikation durch das imperiale Parlament in Großbritannien war notwendig, da die Verfassung die mit sec. XXXII Act 13 and 14 Vic. c. 59 [1850] verbundenen Beschränkungen hinsichtlich des Kronlandes überschritt. Sec. 3 Act 53 and 54 Vic. c. 26 übertrug aufgrund der Nichtanwendbarkeit des Waste Lands Repeal Act of 1855 auf WA die Verwaltung und Kontrolle des Kronlands auf den kolonialen Gesetzgeber. 110 NSW, TAS, VIC, QLD. 107

II. Föderationsbewegung

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Vordergrund.111 Die Notwendigkeit der Gründung einer Föderation und eine einheitliche Lösung kolonieübergreifender Probleme traten in den Hintergrund.112 Im Zuge der kolonialen Eigenfinanzierung, nach Scheitern eines interkolonialen Freihandelsabkommens113 , führten die Kolonien Einfuhrzölle ein, die sich zu Schutzzöllen entwickelten.114 2. Frühe Versuche interkolonialer Zusammenarbeit (1842–1846) Schon vor der Einführung des responsible government wurden einige Fehlversuche zur Einführung eines interkolonialen Freihandels unternommen.115 Darauf folgend wurden die interkolonialen Barrieren größer und die Finanzpolitik der Kolonien entwickelte sich auseinander.116 Unter diesen Umständen wurde im Jahr 1846 der Vorschlag des Gouverneurs von Neusüdwales Fitzroy, eine zentrale interkoloniale Behörde zu errichten, abgelehnt.117 3. Earl Grey’s Scheme (1847–1850) Auch der Vorschlag des Secretary of State for the Colonies Earl Grey118 , eine gesetzgebende Versammlung, die sog. General Assembly, als zentrales Gesetzge111

Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 79. Ebd., S. 79. 113 Cramp, State and Federal Constitutions, S. 122. 114 Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 79. 115 Cramp führt folgendes Beispiel an: Im Zuge des Abschlusses eines Freihandelsabkommens zwischen NSW, Neuseeland und Van Diemen’s Land intendierte der gesetzgebende Rat von NSW im Jahr 1842, ein Gesetz zur zollfreien Einfuhr von in Neuseeland oder van Diemen’s Land hergestellten Waren zu erlassen. Der Secretary of State for the Colonies, Lord Stanlay, verweigerte seine erforderliche Zustimmung wegen eines Verstoßes gegen das britische Verbot einer Vorzugszollpolitik. Cramp, State and Federal Constitutions, S. 122. Nach Mathews/Jay wurde befürchtet, der Handel mit britischen Waren selbst könnte beeinträchtigt werden, Mathews/Jay, Federal Finance, S. 20f. 116 Hierzu führt Cramp aus: „Thus the intention to prevent protection developed in the contrary. This effect grew stronger in the following years, the already imposed duties became heavier and revenue tariffs developed into protection tariffs.“ Cramp, State and Federal Constitutions, S. 122. 117 Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 80. 118 Despatch of 31st July, 1847, auszugweise abgedruckt in ebd., S. 81f. „Considered as members of the same Empire, those colonies have many common interests, the regulation of which, in some uniform manner and by some single authority, may be essential to the welfare of them all. [F]or example [. . .] the imposition of duties of import and export, the conveyance of letters, and the formation of roads, railways, or other internal communication [. . .] [between two or more colonies].“ 112

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B. Entwicklungen bis zur Gründung des Commonwealth

bungsorgan der Kolonien für Angelegenheiten von überregionaler Bedeutung119 einzuführen, wurde verworfen. In NSW hatte sich zu weiteren empfohlenen Verfassungsreformen ein starker Widerstand formiert, sodass der von der Kolonialmacht ausgehende föderale Ansatz kaum zur Kenntnis genommen wurde.120 Der Vorschlag wurde erst im Jahr 1849 wieder vom Committee of the Privy Council on Trade and Plantations, welches sich in seinem Bericht mit möglichen Verfassungsreformen in den Kolonien auseinandersetzte, aufgegriffen.121 Hinsichtlich der Zölle, die den Hauptteil der Einnahmen in den Kolonien darstellten, sah der Ausschuss die Gefahr der unterschiedlichen Zollpolitiken der Kolonien122 , da Victoria im Gegensatz zur Freihandelspolitik in NSW bereits eine Schutzzollpolitik verfolgte.123 Als Lösungsmöglichkeit wurden ein einheitlicher Zolltarif sowie interkolonialer Freihandel empfohlen.124 Weiterhin schlug der Ausschuss eine Föderation der Kolonien vor, mit einen Gouverneur als Governor-General125 , einer gesetzgebenden Versammlung, deren Mitglieder von den Gesetzgebungsorganen der vier Kolonien gewählt werden würden.126 Für die General Assembly waren enumerative Gesetzgebungskompetenzen vorgesehen.127 Eingebracht wurden diese föderalen Empfehlungen in den Bill for the Better Government of the Australian Colonies 1849 aber aufgrund des starken Widerstandes von britischer und australischer Seite128 wieder aus dem Gesetzesentwurf entfernt.129 Die Ursachen für diese Haltung in den australischen Kolonien wurden im Bestreben der einzelnen Kolonien gesehen, ihre Selbstverwaltung zu erlangen und damit einhergehend das representative und responsible government britischer Prägung einzuführen. Eine von Großbritannien auferlegte Föderation war unpopulär.130 119

French, Australia’s Constitutional Evolution (4), online unter: http://www.hcourt.gov. au/assets/publications/speeches/current-justices/frenchcj/frenchcj20jan10.pdf (abgerufen am 17. 07. 2014). 120 Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 81f. 121 Report of the Committee for Trade and Plantation of Privy Council on proposed Australian Constitution (1 May 1849). Egerton, Federations and Unions, S. 169ff. 122 Report in ebd., S. 179. 123 Report in ebd., S. 179 Fn. 1. 124 Report in ebd., S. 179f. siehe auchCramp, State and Federal Constitutions, S. 124. 125 Als Vertreter der Krone. 126 Egerton, Federations and Unions, S. 174, 180ff. 127 Enumerative Kompetenzen in ebd., S. 182, z.B. Import- und Exportzölle, Postvertrieb, interkolonialer Straßen- und Schienenverkehr, Schiffsservice und Finanzen sowie die Errichtung eines Supreme Court. 128 Moore, Commonwealth Constitution, S. 19. 129 Es bedurfte weiterer fünfzig Jahre, ehe eine Föderation kurz vor der Vollendung stand. Viele Einwände, die in der Folgezeit vorgebracht wurden, hatten ihren Ursprung in dieser Zeit. Siehe Mathews/Jay, Federal Finance, S. 21. 130 Ebd., S. 21.

II. Föderationsbewegung

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Die Kolonien brachten unterschiedliche Kritikpunkte am System vor. Vor allem die kleineren und finanzschwächeren Kolonien wie Südaustralien und Tasmanien befürchteten, einen Einnahmeverlust durch einen einheitlicher Zolltarif zu erleiden, der zu einer Abhängigkeit von den größeren und finanzkräftigeren Kolonien wie Neusüdwales und Victoria führen könnte.131 Diese seit Beginn vorgetragenen Bedenken und Argumente wurden bis in die Föderalismusdiskussion Ende des 19. Jahrhunderts übertragen.132 Eine weitere Einsicht setzte ein: Eine australische Föderation musste ihren Ursprung in Australien nehmen.133 4. Australische Bemühungen (1850–1870) Der Zusammenschluss zu einer Föderation wurde in den 50er und 60er Jahren des 19. Jahrhunderts zu verschiedenen Gelegenheiten erfolglos diskutiert, beginnend mit Sonderausschüssen für Verfassungsfragen in Neusüdwales134 und Victoria135 über das Wentworth-Memorial im Jahre 1857136 hin zu weiteren Sonderausschüssen der Legislativversammlungen in den Kolonien Victoria, Neusüdwales, Südaustralien (1857) und Queensland (1859), die die Vorzüge einer Föderation der australischen Kolonien erörterten.137 5. Der Zolltarif (1855–1880) a) Überblick Trotz des Scheiterns der Föderationsbewegung unternahmen die Kolonien weitere Anstrengungen, ihre Konflikte – vor allem resultierend aus den sich gegensätzlich entwickelnden Zollpolitiken und -tarifen – zu lösen.138 Die Probleme vergrößerten sich, da aufgrund der Ausdehnung und Lage der Kolonien ein kompletter Grenzschutz nicht gewährleistet werden konnte. Es kam zur systema131

Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 89. Mathews/Jay, Federal Finance, S. 21; Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 89. 133 Ebd., S. 89; Cramp, State and Federal Constitutions, S. 126. 134 Siehe Wentworth Committee, Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 91. 135 Ebd., S. 92. 136 Wentworth (NSW) an Labouchere, Secretary of State for the Colonies, Memorial for a General Assembly, Abgedruckt in: The Courier, 15th June 1857, S. 2. Siehe Moore, Commonwealth Constitution, S. 22. 137 Ebd., S. 22ff. Parkes, Fifty Years in the Making of Australian History, S. 581f. 138 Schon im Jahr 1852 hatte NSW seinen Zolltarif vereinfacht und auch auf wenige Waren beschränkt (vor allem Betäubungsmittel, Tee, Kaffee und Zucker), während Tasmanien und Südaustralien Zölle auf einen breiteren Warenbereich erhoben. Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 100. 132

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B. Entwicklungen bis zur Gründung des Commonwealth

tischen Umgehung der Zollgesetze.139 Aus diesem Grund sprachen sich die Kolonien von Anfang an für einen einheitlichen Zolltarif aus.140 Die Bemühungen, einen solchen Tarif oder einen interkolonialen Freihandel einzuführen, erwiesen sich jedoch nur teilweise als erfolgreich.141

b) Interkoloniale Vereinbarungen Neben der Vereinbarung von Neusüdwales und Van Diemen’s Land zum Freihandel zwischen beiden Kolonien142 verzichteten die Kolonien Neusüdwales143 , Victoria144 und Südaustralien145 im Jahre 1855 auf Importzölle bei der Einfuhr von Waren über den Fluss Murray in die Kolonien Neusüdwales und Victoria.146 Diese Vereinbarung wurde erst im Jahr 1873 aufgekündigt.147

c) Einheitlicher Zolltarif Die Versuche, eine Zollunion einzuführen, scheiterten am Verbot der Vorzugsund Staffelzölle auf importierte Waren in den kolonialen Verfassungen.148 Erst im Jahre 1873 wurden diese Beschränkungen aufgehoben.149 Von diesen neuen Möglichkeiten wurde jedoch nie Gebrauch gemacht, da die Kolonien verschiedene Arten der Zollpolitik verfolgten. Während Neusüdwales den Freihandel befürwortete, erhob Victoria Schutzzölle.150 Diese unterschiedlichen Zollpolitiken führten auch zum Scheitern eines einheitlichen Zolltarifs.151 139

Moore, Commonwealth Constitution, S. 24. Ebd., S. 24. 141 Mathews/Jay, Federal Finance, S. 21. 142 Moore, Commonwealth Constitution, S. 24. 143 Murray Customs Duties Act 1855, 19 Vic. No. 21 (NSW); Murray Customs Duties Act 1857. 144 Customs Regulation Act 1854, 17 Vic. No. 17 (VIC). 145 Murray Duties Act, 19 Vic. No. 6 [1855-6]. 146 Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 101. 147 Moore, Commonwealth Constitution, S. 24f. 148 Sec. XXXI Australian Colonies Government Act 1850, Act 13 and 14 Vic. c. 59. 149 Australian Colonies Duties Act 1873, 36 and 37 Vic. c. 22 [26th May 1873]. 150 Moore, Commonwealth Constitution, S. 26. 151 Parkes, Making of Australian History, S. 584; Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 108. 140

II. Föderationsbewegung

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6. Der Föderationsrat (1883–1900) Die Bemühungen der vorangegangenen Jahrzehnte eine interkoloniale Kooperation zu erreichen oder eine Föderation zu gründen, waren gescheitert.152 Die außen- und innenpolitischen Ereignisse des Jahres 1883 erhöhten jedoch den Druck auf die Kolonien eine Allianz zu formen. Einerseits wurde befürchtet, dass Frankreich die Neuen Hebriden153 einnehmen und Gefangene nach Neukaledonien bringen würde154 ; außerdem befürchtete Queensland, das Deutsche Reich würde Neu Guinea einnehmen.155 Andererseits wurde die Zuglinie zwischen Sydney und Melbourne fertiggestellt, die zu einer engeren interkolonialen Verbindung führte.156 Aufgrund dieser Ereignisse vereinbarten die australischen Kolonien sowie Neuseeland und Fidschi157 , einen Föderationsrat – den Federal Council of Australia – zu errichten.158 Der im Jahr 1885 gegründete Rat159 sollte sich im Rahmen seiner eingeschränkten Möglichkeiten an Stelle des britischen Parlaments mit interkolonialen und gemeinsamen außenpolitischen Fragen befassen.160 Einnahme- und Ausgabenkompetenzen wurden dem Föderationsrat jedoch nicht übertragen.161 Diese Besonderheiten waren der Hauptgrund, warum sowohl Neusüdwales162 als auch Neuseeland und Fidschi nicht partizipierten.163 Die Gründung des Föderationsrats wurde jedoch als Meilenstein auf dem Weg zur Föderation der australischen Kolonien gesehen.164 152

Parkes, Making of Australian History, S. 584. Heute Vanuatu. 154 Deakin, (1895) 20 Review of Reviews, S. 154 (6). 155 Ward, Security: Defending Australia’s Empire, in: Schreuder/Ward (Hrsg.), Australia’s Empire, S. 232 (237f.). 156 Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 109. 157 Intercolonial Convention, 1883. Report of the Proceedings of the Intercolonial Convention, held in Sydney, in November and December, 1883. Appendix to the Journals of the House of Representatives, 1884 Session I, A-03, Wellington (1883), online unter: http://atojs.natlib.govt.nz/cgi- bin/atojs?a=d&d=AJHR1884- I.2.1.2.3 (abgerufen am 21. 02. 2013). 158 Deakin, (1895) 20 Review of Reviews, S. 154 (7). 159 Federal Council of Australia Act 1885, 48 and 49 Vic. c. 60 [14th Aug 1885]; ebd., S. 154 (8). 160 Ebd., S. 154 (8). 161 Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 111. 162 Parkes, Making of Australian History, S. 479f. 163 Deakin, (1895) 20 Review of Reviews, S. 154 (9). 164 Ebd., S. 154 (8); Lee/Winterton (Hrsg.), Australian Constitutional Landmarks, S. 10; durch die Einführungsvorschrift (cl. 7) zur Australischen Verfassung wurde der Federal Council Act of Australia aufgehoben. 153

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B. Entwicklungen bis zur Gründung des Commonwealth

III. Verfassungsversammlungen und Verfassungskonvent (1889–1900) 1. Überblick Die weiterhin bestehende Notwendigkeit des Aufbaus eines einheitliches Verteidigungssystems in den Kolonien165 als Lösung der Verteidigungsfrage im Südpazifik166 wurde von Sir Henry Parkes, dem Ministerpräsidenten von Neusüdwales, zum Anlass genommen, eine Föderationsbewegung ins Leben zu rufen. In seiner berühmten Tenterfield-Rede im Oktober 1889167 unterstützte er die Empfehlung einer Föderationsarmee zur Landesverteidigung und sprach sich für die Normierung der Spurweite von Eisenbahnschienen aus. Zur Umsetzung der Aufgaben lehnte er den mit nur begrenzten Kompetenzen ausgestatteten Föderationsrat als ungeeignet ab168 und forderte eine starke Nationalregierung.169 Er regte an, einen Verfassungskonvent zur Ausarbeitung eines Verfassungsentwurfs einzuberufen.170

165

Greenwood, The Future of Australian Federalism. A Commentary on the Working of the Constitution, S. 28. 166 Aufgrund der abgelegenen geographischen Position und der ausgedehnten Küstenlinien sowie der o.g. äußeren Bedrohungen kamen die australischen Kolonien und Neuseeland überein, eine australische Kriegsmarine aufzubauen. Spence, (2007) 6 IJNH, S. 1 (7–12). In diesem Zusammenhang wurde mangels interkolonialer Zusammenarbeit bei der Verteidigung zu Lande die Schaffung eines einheitlichen Militärsystems sowie einer föderalen Armee empfohlen. Major-General J Bevan Edwards, Official Report, abgedruckt in: The Argus, 18th October 1889, S. 3. 167 Gehalten am 24. Oktober 1889 in Tenterfield (NSW), abgedruckt in: Parkes, The Federal Government of Australasia, Speeches delivered on various occasions (November 1889–May1890), S. 1-6; sowie in: Sir Henry Parkes at Tenterfield, The Sydney Morning Herald, 25th October 1889, S. 8; zum historischen Hintergrund siehe Wise, The Making of The Australian Commonwealth, S. 1ff. 168 Parkes, Making of Australian History, S. 469f. 169 „[A]ll great national questions of magnitude affecting the welfare of the colonies would be disposed of by a fully authorised constitutional authority, which would be the only one which could give satisfaction to the people represented. This meant a distinct executive and a distinct parliamentary power, a government for the whole of Australia, and it meant a parliament of two houses, a house of commons and a senate, which would legislate on these great subjects. The Government and Parliament of New South Wales would be just as effective as now in all local matters, and so would the Parliament of Queensland.“ SMH 25th October 1889, S. 8. 170 „[A] constitution which would be necessary for bringing into existence a federal government for the conduct of this great national undertaking.“ SMH, 25th October 1889, S. 8.

III. Verfassungsversammlungen und Verfassungskonvent (1889–1900)

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2. Die Konferenz von Melbourne (1890) Eine Vorkonferenz fand im Februar 1890 mit Abgeordneten der Legislativversammlungen aller Kolonien sowie des neuseeländischen Repräsentantenhauses statt.171 Die Teilnehmer sprachen sich einstimmig für eine Föderation aus172 und einigten sich über die nächsten Schritte zur Vorbereitung des Verfassungskonvents. Auf dem Konferenzbankett sprach James Service, früherer Ministerpräsident von Victoria und Führungspersönlichkeit in der Föderationsbewegung, die kritische Frage einer gemeinsamen Finanzpolitik an:173 „The first question and probably the most difficult is that of a common fiscal policy [. . .] I have no hesitation in saying that this is to me the lion in the path; and I go further and say that the Conference must either kill that lion or the lion will kill it [. . .] To my mind a national government without a uniform fiscal policy is a downright absurdity.“

3. Verfassungskonvent von Sydney (1891) Im Jahre 1891 wurde der erste Verfassungskonvent in Sydney ausgerichtet.174 Es nahmen Delegierte175 aus allen sechs Kolonien und Neuseeland teil.176 Die 171

5.–14. Februar 1890, Official Record of the Proceedings and Debates of the Australasian Federation Conference, Melbourne 1890, Melbourne (1890), online unter: http: / / adc . library. usyd . edu . au / data - 2 / fed0053 . pdf (abgerufen am 21. 12. 2013); für eine umfassende Beschreibung der Konferenz siehe Sharwood, The Australasian Federation Conference of 1890. The Convention Debates 1891–1898, in: Craven (Hrsg.), The Convention Debates 1891–1898, Commentaries, Indices and Guide, S. 41. „[T]he Conference has met together to frame certain resolutions, the outcome of which will be a Convention under the sanction of the different Parliaments.“ Federation Conference 1890 (11f.). 172 „1. That, in the opinion of this Conference, the best interests and the present and future prosperity of the Australian Colonies will be promoted by an early union under the Crown [. . .] it declares its opinion that [. . .] have developed the national life of Australia in population, in wealth, in the discovery of resources, and in self-governing capacity, to an extent which justifies the higher act, at all times contemplated, of the union of these Colonies, under one Legislative and Executive Government, on principles just to the several Colonies.“ ebd., (281). 173 Zitiert in: Wise, Making of the Commonwealth, S. 38; siehe auch Griffith, in: Federation Conference 1890 (55). 174 Official Report of the National Australasian Convention Debates, Sydney 1891, Sydney (1891), online unter: http://adc.library.usyd.edu.au/data- 2/fed0054.pdf (abgerufen am 21. 12. 2013). 175 Die Teilnehmer gehörten sowohl der Regierungspartei als auch der Opposition an und waren Mitglieder der Legislativversammung oder des Legislativrates. Sie wurden teils gewählt, teils nominiert. Ebd., (vff.) La Nauze, The Making of the Australian Constitution, S. 22.

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B. Entwicklungen bis zur Gründung des Commonwealth

Arbeit des Konvents am Verfassungsentwurf von 1891177 begann mit grundlegenden Beschlüssen zur föderalen Staatsstruktur, die die vertikale Gewaltenteilung, Finanzverteilung und Verfassungsänderungsmöglichkeiten beinhalteten.178 Inhaltlich wird der Verfassungsentwurf von 1891 gemeinsam mit weiteren Entwürfen der Jahre 1897/98 in Kapitel B.IV.3. besprochen. 4. Föderationsbewegung (1891–1897) a) Kolonialparlamente Im Hinblick auf die Realisierung eines Föderalstaates in Australien stellte der Entwurf von 1891179 einen weiteren Meilenstein dar. Eine Ratifizierung seitens der Kolonialparlamente und des neuseeländischen Parlaments war im Anschluss an den Konvent vorgesehen.180 In Neusüdwales führten innerparlamentarische Auseinandersetzungen, die Abdankung des Föderationsbefürworters Parkes181 und eine Finanzkrise Anfang der 1890er Jahre182 zur Einstellung des Ratifikationsprozesses. Neben weiteren Einwänden sahen sich die Kolonialparlamente von VIC, SA, QLD, TAS und WA ohne NSW nicht in der Lage, den Verfassungsentwurf voranzubringen.183 In den folgenden Jahren wurde die Ratifikation nicht weiter verfolgt.184 b) Volksbewegung Da der Verfassungsentwurf jedoch eine breite Zustimmung in der australischen Bevölkerung gefunden hatte185 , initiierte wiederum Sir Henry Parkes ei176

Führende Persönlichkeiten waren Sir Henry Parkes (Ministerpräsident NSW), Sir Samuel Griffith (Ministerpräsident QLD), Andrew Inglis Clark (Justizminister TAS) und Charles Cameron Kingston (SA); Sydney 1891 (v). 177 Barton (Hrsg.), The Draft Bill to Constitute the Commonwealth of Australia. As Adopted By The Convention Of 1891. 178 Sydney 1891 (499f.). 179 Commonwealth of Australia Bill [9th April 1891]; ebd., (943ff.). 180 Kommentierter Verfassungsentwurf für Referenda in: Barton (Hrsg.), Constitution Bill 1891, S. 5; Griffith, in: Sydney 1891 (937). 181 Parkes, Making of Australian History, S. 493–496. 182 Cramp, State and Federal Constitutions, S. 139. 183 Parkes, Making of Australian History, S. 492, 496. 184 Mathews/Jay, Federal Finance, S. 26; La Nauze, Australian Constitution, S. 87ff., Kapitel 6. 185 Für eine umfassende Darstellung siehe nur Parkes, Making of Australian History, S. 497f.

III. Verfassungsversammlungen und Verfassungskonvent (1889–1900)

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ne föderative Volksbewegung. Diese Demokratisierung des Prozesses mündete in Föderationskonferenzen186 und in der Wahl von Delegierten für den Verfassungskonvent 1897/98187 . 5. Vom Verfassungskonvent (1897–1898) bis zur Gründung des Commonwealth of Australia Der Konvent, nun mit breiter Unterstützung aus der Bevölkerung, tagte zum ersten Mal von März bis Mai 1897 in Adelaide.188 Weitere Treffen, in Sydney im September 1897189 und in Melbourne von Januar bis März 1898190 , folgten. Der Verfassungsentwurf von Adelaide baute formell nicht auf dem Commonwealth of Australia Bill 1891 auf, griff jedoch stark auf diesen zurück.191 Nach dem Konvent wurde der Entwurf einer föderalen Verfassung in den Kolonialparlamenten diskutiert. Vor allem in NSW war er einer starken Opposition ausgesetzt. Eingebrachte Änderungen192 wurden im Konvent von Sydney erörtert. Die Konflikte in den Finanzbeziehungen zwischen Zentralstaat (Commonwealth) und künftigen Gliedstaaten (States)193 konnten nicht zufriedenstellend gelöst werden und wurden deshalb dem Konvent in Melbourne überlassen, der eine partielle Lö186 Eine nichtparlamentarische Konferenz fand in Corowa staat. Sie bildete die Grundlage für den Australian Federal Congress Bill 1894, welcher die Wahl von Delegierten aus den einzelnen Kolonien zum Verfassungskonvent vorsah. Siehe Official Report of the Federation Conference, held in the Court-House, Corowa 1893, Corowa (1893), online unter: http://setis.library.usyd.edu.au/ozlit/pdf/fed0039.pdf (abgerufen am 21. 12. 2013). Die Verfassung selbst sollte von der Bevölkerung in einem Referendum angenommen werden. Siehe Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 153. Weitere Konferenzen in Hobart 1895 und Bathurst folgten. Siehe La Nauze, Australian Constitution, S. 90 und Proceedings of the People’s Federal Convention, Bathurst November 1896, Sydney, Melbourne, Brisbane, Perth, London (1896), online unter: http://adc.library.usyd.edu.au/data-2/fed0058.pdf (abgerufen am 07. 01. 2013). 187 La Nauze, Australian Constitution, S. 90. 188 Official Report of the National Australasian Convention Debates (First Session): Adelaide 1897, Adelaide (1897), online unter: http://adc.library.usyd.edu.au/data-2/fed0055. pdf (abgerufen am 21. 12. 2013); Queensland war nicht vertreten. 189 Official Record of the National Australasian Convention Debates (Second Session): Sydney 1897, Sydney (1897), online unter: http://adc.library.usyd.edu.au/data-2/fed0057. pdf (abgerufen am 21. 12. 2013). 190 Official Report of the National Australasian Convention Debates (Third Session): Melbourne 1898, Melbourne (1898), online unter: http://adc.library.usyd.edu.au/data2/fed0056.pdf (abgerufen am 21. 12. 2013). 191 Barton, in: Adelaide 1897 (11). Aus diesem Grunde wird die Finanzverfassung beider Entwürfe gemeinsam erörtert. 192 Federal Convention 1897 (2, 4). 193 Barton, in: Ebd., (5).

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B. Entwicklungen bis zur Gründung des Commonwealth

sung fand. Der endgültige Verfassungsentwurf von Melbourne 1898 wurde einem Referendum in den Kolonien NSW, VIC, SA und TAS unterworfen und außer in NSW angenommen, wo er wegen fehlender technischer Mehrheit als abgelehnt betrachtet wurde.194 Aus diesem Grund wurden weitere Änderungen des Verfassungsentwurfs von der Konferenz der Ministerpräsidenten im Jahre 1899195 , insbesondere im Bereich der Finanzbeziehungen zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten, vorgenommen. Im folgenden Referendum wurde der Gesetzesentwurf in allen sechs australischen Kolonien angenommen. Die anschließende Ratifizierung des Verfassungsentwurfs durch das britische Parlament, als cl. 9 (Constitution) des Commonwealth of Australia Constitution Act196 , führte zum Inkrafttreten der Verfassung am 1. Januar 1901 und zur Errichtung des australischen Föderalstaates, dem Commonwealth of Australia, als konstituioneller Monarchie innerhalb des britischen Imperiums. 6. Zusammenfassung Seit Einbringung der föderalen Ideen durch Earl Grey im Jahre 1847 hatten die Kolonien einen weiten Weg hin zu einer eigenen kulturellen und in der Verfassung zum Ausdruck kommenden Identität zurückgelegt. Nach dem Scheitern einer von Großbritannien ausgehenden Föderation um 1847/1850 hatte die Bevölkerung der australischen Kolonien selbst einen entscheidenden Anteil an der erfolgreichen Errichtung eines eigenen Föderalstaates. Die anfänglich zögerlichen Versuche interkolonialer Zusammenarbeit gipfelten schließlich in einer starken Demokratisierung der Föderationsbewegung und der Ausrichtung des Verfassungskonvents von 1891 und 1897/98. Historisch bedingt spielte die Lösung der Finanzfrage eine zentrale Rolle. Das am 1. Januar 1901 errichtete Commonwealth of Australia findet sich im Schnittpunkt eines von der Bevölkerung eingegangen Verfassungsvertrages197 , der im nächsten Kapitel vertieft behandelt wird, 194 In NSW führte das Referendum nur zu einer geringen, nicht den gesetzlichen Anforderungen entsprechenden Mehrheit. Cramp, State and Federal Constitutions, S. 147. 195 Die Konferenz fand vom 29. Januar bis 3. Februar 1899 in Melbourne statt. Es wurde hierfür kein Sitzungsprotokoll veröffentlicht, sodass die Grundlagen der Entscheidungen nicht bekannt sind. La Nauze, Australian Constitution, S. 242; siehe auch Saunders, (1987) 16 MelbULawRw, S. 1 (1–5). Zusammenfassung der Konferenz in La Nauze, Australian Constitution, S. 239ff., Kapitel 15. Offizielle Bekanntmachung der Beschlüsse der Ministerpräsidenten von Neusüdwales, Südaustralien, Victoria, Queensland, Tasmanien und Westaustralien publiziert in: Federation. Conference of Premiers. Resolutions Adopted, The Argus, 3rd February 1899, S. 5f. 196 Act 63 & 64 Vic. c. 12 [9th July 1900], An Act to constitute the Commonwealth of Australia. Vor der Ratifizierung kam es zu weiteren Änderungen, die jedoch nicht die Finanzbeziehungen betrafen und auf die somit nicht näher eingegangen wird. 197 Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 252.

IV. Die Verfassungsentwürfe aus den Jahren 1891 und 1897/1898

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und der weiterhin bestehenden Abhängigkeit von der britischen Krone, einhergehend mit britischen Verfassungskonventionen und der Anwendung des Common Law. In der Präambel des Commonwealth of Australia Consitution Act wird dies wie folgt zum Ausdruck gebracht: „WHEREAS the people of New South Wales, Victoria, South Australia, Queensland, and Tasmania, [. . .] have agreed to unite in one indissoluble Federal Commonwealth under the Crown of the United Kingdom of Great Britain and Ireland, and under the Constitution hereby established [. . .]“198

IV. Systematik, Struktur und theoretische Grundlagen der Verfassungsentwürfe aus den Jahren 1891 und 1897/1898 1. Verfassungstheorie Die Diskussion über das optimale Regierungssystem eines zu gründenden australischen Staates wurde vor dem Hintergrund einer föderalen Verfassung geführt. Da die Kolonien, wie aufgezeigt199 , um die Erhaltung ihrer seit 1842 ausgeübten Selbstverwaltungsrechte besorgt waren200 und schon einem Föderalstaat eher ablehnend gegenüberstanden201 , wurde dieser als einzig theoretisch und praktisch mögliche Staatsform für den australischen Kontinent wahrgenommen. Intention war es deshalb, die Kolonien als Gliedstaaten zu erhalten und nur die notwendigsten Kompetenzen auf den neu zu gründenden Zentralstaat zu übertragen.202 Die Gründe für die Durchsetzung des Föderalismus in Australien waren, wie erläutert, praktischer und struktureller Natur.203 Jedoch fand sich in der Rechtswissenschaft, der Politikwissenschaft sowie unter Historikern eine breite Unterstützung dieses Ansatzes.204 Die wissenschaftliche Literatur der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts sah die Verfassungen der Vereinigten Staaten von Amerika, Kanadas und der Schweiz als Leitbilder des Föderalismus an.205 198

Hervorhebungen hinzugefügt. Siehe u.a. Kapitel B.I.1.d)aa). 200 Aroney, (2002) 30 FedLRev, S. 265 (266); Melbourne, Early Constitutional Development, S. 277ff., Teil IV und 381ff., Teil V. 201 Siehe Kapitel B.II. 202 Griffith: „[The] essential condition – the preliminary condition – that the separate states are to continue as autonomous bodies, surrendering only so much of their powers as is necessary to the establishment of a general government to do for them collectively what they cannot do individually for themselves, and which they cannot do as a collective body for themselves“ Sydney 1891 (31); Siehe auch Beschlüsse des Konvents in Kapitel B.III.3. 203 Aroney, (2002) 23 The Journal of Legal History, S. 253 (254). 204 Ebd., S. 253 (254). 205 Ebd., S. 253 (257); Wise, Making of the Commonwealth, S. 53f., 82. 199

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B. Entwicklungen bis zur Gründung des Commonwealth

Diese föderalen Verfassungsmodelle waren von Bryce in seinem Buch The American Commonwealth von 1889206 und von Dicey in seiner Abhandlung Introduction to the Study of the Law of the Constitution aus dem Jahr 1885207 einer ausführlichen Analyse unterzogen worden.208 Zur selben Zeit erschienen wegweisende historische Werke zum Föderalismus von der Antike209 bis zum Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation210 . Auch die föderalen Theorien Montesquieus211 , Tocquevilles212 und die Federalist Papers, insbesondere Madisons Federalist Nr. 39213 , waren den Delegierten bekannt214 . Sowohl den Delegierten des Verfassungskonvents von Sydney im Jahre 1891215 als auch denen des Konvents 1897/98216 standen eigens für sie angefertigte, umfassende Aufbereitungen der bis dahin existierenden Föderationen wie der Vereinigten Staaten von Amerika, Kanada und der Schweiz sowie deren Verfassungsaufbau und theoretische Grundlagen217 zur Verfügung.218 206

Bryce, The American Commonwealth, Bd. 1. Hier zitiert in der 3. Auflage: Dicey, Law of Constitution; deutsche Fassung ders., Verfassungsrecht, S. 229ff. 208 Siehe auch Sawer, Modern Federalism. 209 Freeman, Federal Government. 210 Aroney, (2002) 23 The Journal of Legal History, S. 253 (254 m.w.N.), verweisend auf Bryce, The Holy Roman Empire. 211 Montesquieu de, Vom Geist der Gesetze, Bd. 1; Nach Montesquieus Theorie eines föderativen Staatsaufbaus kann dieser die Wirkung der horizontalen Gewaltenteilung verstärken. ebd., S. 211ff., 11. Buch, 6. Kapitel; Montesquieu vertrat die Ansicht, dass der Staatenbund (Republique fédérative) nach innen die Vorteile einer kleinen Republik beinhalte und durch die Verbindung der einzelnen Mitglieder nach außen die Vorzüge einer großen Monarchie genieße, ebd., S. 180, Buch IX, Erstes Kapitel: „Diese Regierungsform ist ein Vertrag, durch den mehrere politische Gemeinwesen dahin übereinkommen, Bürger eines größeren Staates zu werden, den sie bilden wollen. Sie ist eine Gesellschaft von Gesellschaften, die eine neue bilden . . . “. 212 Tocqueville de, Democracy in America, Bd. 1, S. 108–117, Kap. VIII. 213 Hamilton/Madison/Jay, Die Federalist Papers. Übersetzt, eingeleitet und mit Anmerkungen versehen von Barbara Zehnpfennig, S. 244ff. 214 Aroney, (2002) 23 The Journal of Legal History, S. 253 (254); ausführlich siehe ders., The Federal Constitution of a Federal Commonwealth. The Making and Meaning of the Australian Constitution. 215 Für 1891 Nachweise in Baker, A Manual of Reference to Authorities for the Use of the Members of The National Australasian Convention; Just, Leading Facts Connected with Federation (1891), besprochen und zitiert in Aroney, (2002) 30 FedLRev, S. 265 (274ff.). 216 Für 1897/98 Nachweise auch in Quick, A Digest of Federal Constitutions, S. 10ff., 19ff. USA, 30ff. Schweiz, 44ff. Kanada, aber auch Deutsches Reich 57ff. Zur Exekutive in einer Föderation Baker, The Executive in a Federation. 217 Bibliographie der Quellen in: La Nauze, Australian Constitution, S. 355–361; Quellen und Modelle: ebd., S. 18–21, 23f., 273; Aroney, Constitution, S. 389–397. 207

IV. Die Verfassungsentwürfe aus den Jahren 1891 und 1897/1898

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2. A. I. Clarks Verfassungsentwurf von 1891 Einer der ersten Verfassungsentwürfe stammte von Andrew Inglis Clark219 , nach Meinung von Richter Deane „the primary architect of our constitution“220 . Zusammen mit einem weiteren Entwurf von Charles Cameron Kingston221 liegt er als Erstentwurf der heutigen Verfassung zugrunde.222 A. I. Clark richtete seinen Entwurf an der US-amerikanischen Verfassung aus und lehnte die kanadische Verfassung als Leitbild ab.223 Insbesondere die Übertragung enumerativer Kompetenzen224 und die damit einhergehende vertikale Gewaltenteilung225 wurden von ihm übernommen. Für die Mitwirkung der Gliedstaaten an der Gesetzgebung des Zentralstaates sah er die gleiche Repräsentation im Senat als herausragendes Merkmal an.226 Die in der Verfassung als „fundamental and organic law [. . .] of the Commonwealth“ festgelegte Gewaltenteilung sei letztinstanzlich vom High Court vor den Übergriffen durch Zentralstaat oder Gliedstaaten zu schützen.227 Dicey zitierend stellte A. I. Clark fest: „federalism means legalism and the supremacy of the Judiciary in the Constitution“.228 Aroney führt aus, Clark habe dem in den Kolonien eingeführten System des responsible government kritisch gegenübergestanden und das Modell des Schweizer Bundesrates, 218

Eine umfassende Aufarbeitung der wissenschaftlichen Abhandlungen, deren Einfluss auf die Gründungsväter und die Verfassung wurde erst in den letzten Jahren von Aroney durchgeführt. Siehe ders., (2002) 23 The Journal of Legal History, S. 253; ders., (2002) 30 FedLRev, S. 265; ders., Constitution. Für frühere Arbeiten siehe Galligan, A Federal Republic. Australia’s Constitutional System of Government. 219 Abgedruckt in Williams, The Australian Constitution: A Documentary History, S. 81ff. 220 Deane J. in: Theophanous v Herald & Weekly Times Ltd, (1994) 182 CLR, S. 104 (172). 221 Abgedruckt in Williams, Documentary History, S. 116ff. 222 La Nauze, Australian Constitution, S. 24. 223 Wise, Making of the Commonwealth, S. 53f. 224 „[The pattern of federalism found in the USA] [. . .] allots a limited and enumerated number of legislative, executive and judicial powers to the governmental organs of the larger and comprehensive community, and leaves the component communities in possession of all the residue of political power and authority exercisable through the medium of law.“ Clark, Studies in Australian Constitutional Law, S. 17, siehe auch 18f. Verfassungsentwurf secs. 45, 74 abgedruckt in Williams, Documentary History, S. 85ff., 90. 225 Als auch horizontale Gewaltenteilung auf beiden föderalen Ebenen. Clark, Australian Constitutional Law, S. 15. 226 Verfassungsentwurf sec. 18 abgedruckt in Williams, Documentary History, S. 82; Clark, Australian Constitutional Law, S. 18f. 227 Ebd., S. 15f. 228 Ebd., S. 16; secs. 59ff. des Verfassungsentwurfs abgedruckt in Williams, Documentary History, S. 88; siehe auch Bryce, The American Commonwealth, Bd. 1, S. 225ff., 237ff., 247.

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B. Entwicklungen bis zur Gründung des Commonwealth

den sog. federal executive council, bevorzugt229 , womit er sich jedoch nicht habe durchsetzen können. Die Steuergesetzgebungskompetenz des Zentralstaats gestaltete er, nach Vorbild des dualen Föderalismus der USA, als umfassende, konkurrierende Gesetzgebungskompetenz aus. Diese, wie auch die daraus erzielten Erträge, standen dem Commonwealth zur Erfüllung der ihm übertragenen Aufgaben sowie der daraus resultierenden Ausgaben zur Verfügung.230 Daraus folgend sah A. I. Clark die uneingeschränkte Ausübung der Steuergesetzgebungskompetenz231 der Gliedstaaten als unerlässlich für die freie Ausübung ihrer übrigen Gesetzgebungskompetenzen an, sodass erstere zu Recht als notwendige Bedingung für die separate Existenz der Gliedstaaten betrachtet werden könne.232 Im Entwurf und den Äußerungen Clarks kommt das dem dualen Föderalismus immanente Konnexitätsprinzip sowie ein starker Föderalismusgedanke zum Ausdruck.

3. Verfassungsentwürfe 1891 und 1897/1898 Aufbauend auf den Entwürfen von A. I. Clark und C. C. Kingston legten die Väter der Verfassung das Leitbild eines echten Bundesstaates233 , wie es in der Antike234 , den Vereinigten Staaten von Amerika und in der Schweiz235 vorzufinden war, ihren Verfassungsentwürfen zugrunde.236 Zurückgehend auf Bluntschli setzte sich ein Bundesstaat aus einer Union unabhängiger Einzelstaaten zu229

Aroney, Constitution, S. 109, unter Verweis auf Clark, Australian Federation (Confidential), 1891. 230 Sec. 45 The Federal Parliament shall have power- I. To raise money by any mode or system of Taxation for the purpose of providing for the due and efficient exercise of the executive power and authority of the Queen in the Federal Dominion of Australasia, and paying the public debt of the said Federal Dominion . . . , and for the purpose of exercising and carrying into execution any of the powers hereinafter enumerated, and for the maintainance of the Federal Judicatory hereinafter mentioned. Williams, Documentary History, S. 85. 231 Zu den Ausnahmen siehe Kapitel B.V.2.a)aa). 232 „[A]bsolutely necessary for the free exercise of all the other legislative powers possessed by them, and may, therefore, be properly regarded as necessary to the separate political existence of the States.“, Clark, Australian Constitutional Law, S. 65. 233 Der hier verwendete Begriff des Bundesstaates entspricht der Definition Bluntschlis, z.B. in Bluntschli, Allgemeines Staatsrecht, S. 444; siehe Aroney, (2002) 23 The Journal of Legal History, S. 253 (271). 234 Historische Darstellung des Föderalismus in der Antike in Freeman, Federal Government. 235 Siehe nur Clark, Australian Constitutional Law, S. 18; Dicey, Law of Constitution, S. 129ff. Freeman, Federal Government, S. 4f. 236 Aroney, (2002) 23 The Journal of Legal History, S. 253 (Fn. 133).

IV. Die Verfassungsentwürfe aus den Jahren 1891 und 1897/1898

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sammen und beinhaltete eine Gewaltenteilung zwischen Gesamtstaat und Einzelstaaten.237 Die Intention der Gründungsväter bestand darin, wie schon bei Montesquieu festgestellt238 , die Vorzüge von kleinen, unabhängigen Staaten mit den Vorzügen großer Staaten in einem Bundesstaat zu verbinden.239 Vor dem Hintergrund dieser Theorien lassen sich auch die fehlenden Vorschriften für die Zusammenarbeit von Zentralstaat und Gliedstaaten erklären.240 In den Entwürfen von 1891 und 1897/98 wurde am US-amerikanischen Leitbild des dualen Föderalismus, vor allem an der enumerativen Übertragung von Gesetzgebungskompetenzen auf den Zentralstaat sowie am Aufbau des Parlaments, bestehend aus Repräsentantenhaus und Senat, festgehalten.241 Aus der Schweizer Verfassung wurde ein Merkmal der direkten Demokratie, nämlich die Verabschiedung von Verfassungsänderungen mittels Referendum, übernommen. Die kanadische Verfassung242 zeigte den australischen Delegierten, wie eine Föderation an die Umstände in einem System des responsible government der Westminster-Tradition angepasst werden konnte.243 Die föderalen Strukturen und Institutionen der australischen Verfassung lassen sich auf die dargestellten Modelle zurückführen.244 Zusätzlich bezogen die Väter der Verfassung auch ihre eigene jüngere Erfahrung mit representative und responsible government aus der Kolonialzeit in die Verfassungsgebung ein.245 Der Widerspruch zwischen dem Prinzip des responsible government246 einerseits, gegründet auf der britischen Verfassungstheorie des starken Einheitsstaates, nach welcher der (Zentral)staat über eine absolute Autorität und Souveränität verfügt247 und den föderalen Leitbildern andererseits, wur237

Bluntschli, Allgemeines Staatsrecht, S. 445; Freeman, Federal Government, S. 69f. Montesquieu de, Vom Geist der Gesetze, S. 183, Buch XI, Kap. 1. 239 Freeman, Federal Government, S. 69; zum Einfluss von Freeman auf die Verfassung siehe Aroney, (2002) 30 FedLRev, S. 265; ders., (2002) 23 The Journal of Legal History, S. 253 (273). 240 Zines, The Federal Balance and the Position of the States, in: Craven (Hrsg.), The Convention Debates 1891–1898. Commentaries, Indices and Guide, S. 75 (81). 241 Siehe Barton (Hrsg.), Constitution Bill 1891. 242 Zum Text siehe Egerton, Federations and Unions, S. 121ff. Act 30 and 31 Vic. c. 3 [29th March 1867], An Act for the Union of Canada, Nova Scotia and New Brunswick, and the Government thereof; and for purposes connected therewith, zitiert als British North America Act 1867. 243 Clark, Australian Constitutional Law, S. 191; Aroney, (2002) 23 The Journal of Legal History, S. 253 (257). 244 Siehe insgesamt ebd., S. 253 (257). 245 Kapitel B.I.1.d)bb); Sharman, (1990) 25 Politics, S. 1 (3). 246 Kapitel B.I.1.d)bb). 247 „[F]orms of government [. . .] there is and must be in all of them a supreme, irresistible, absolute, uncontrolled authority, in which the jura summi imperii, or the rights of sovereignty, reside“, Blackstone, Commentaries on the Laws of England, Bd. 1, S. 49. 238

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B. Entwicklungen bis zur Gründung des Commonwealth

de trotz des kanadischen Modells als Gefährdung der Föderation angesehen.248 Hackett beschrieb es wie folgt:249 „I am afraid that if we adopt this Cabinet system it will either kill Federation or Federation will kill it, because we cannot conceal from ourselves that the very fundamental essence of the Cabinet system of Executive is the predominating power of one Chamber. We know that from experience [. . .] No Ministry could exist which had not a majority of the representatives [. . .] of the English people. If they are not obliged to have majorities in both Chambers, and if one Chamber is to be the predominant power in the Federation, what becomes of the whole principle of Federation? [. . .] [T]he Executive is [. . .] the creation [. . .] of the House of Representatives [. . .] [As a] result [. . .] the powers of the Senate will wane until it becomes only a dignified appendage of the House of Representatives [. . .] Such a state of things would be utterly incompatible with the very essence of Federation.“

Die damit zum Ausdruck gebrachte und kritisierte starke Unitarisierungswirkung250 des responsible government kontrastierte A. V. Dicey251 mit der vertikalen Gewaltenteilung im Föderalismus der USA. Seine daraus entwickelte föderale Theorie beeinflusste die Delegierten nachhaltig und wurde als entscheidendes Charakteristikum des australischen Föderalismus in die Verfassungsentwürfe aufgenommen.252 Seinen Ausgangspunkt beschrieb Dicey wie folgt: „Ein föderaler Staat ist eine politische Einrichtung, die nationale Einheit und Macht mit der Beibehaltung von ‚einzelstaatlichen Rechten‘ zu vereinbaren sucht. Dieses angestrebte Ziel bestimmt den wesentlichen Charakter des Föderalismus [. . .]“253 Er führte weiter aus:254 „[D]ie Methode, mit der im Föderalismus versucht wird, die offensichtlich unvermeidbaren Ansprüche nationaler und einzelstaatlicher Souveränität miteinander zu verbinden, besteht in der Schaffung einer Verfassungsordnung, in der die gewöhnlichen sou248

Baker, Executive, S. 5. Sydney 1891 (280); ähnlich in Baker, Executive, S. 5f. m.w.N. 250 Dicey, Law of Constitution, S. 130; ders., Verfassungsrecht, S. 230. 251 Ders., Law of Constitution, S. 129ff., Kap. III: Parliamentary Sovereignty and Federalism. 252 Aroney, (2002) 23 The Journal of Legal History, S. 253 (273 m.w.N.); Sawer, Modern Federalism, S. 1f. 253 Dicey, Verfassungsrecht, S. 232; „A federal state is a political contrivance intended to reconcile national unity and power with the maintenance of ‚state rights‘. The End aimed at fixes the essential character of federalism [. . .]“, ders., Law of Constitution, S. 133. 254 Ders., Verfassungsrecht, S. 232; „a constitution under wich ordinary powers of sovereignty are elaborately divided between the common or national interest and the separate states [. . .] Whatever concerns the nation as a whole should be placed under the control of the national government. All matters which are not primarily of common interest should remain in the hands of the several States.“ Ders., Law of Constitution, S. 134. 249

V. Inhalt der Verfassung

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veränen Kompetenzen sorgfältig zwischen der gemeinsamen, nationalen Regierung und den einzelnen Staaten aufgeteilt werden [. . .] Alles, was die Nation als Ganzes betrifft, soll der Kontrolle der nationalen Regierung unterstellt werden. Alle Angelegenheiten, die nicht in erster Linie gemeinsame Interessen betreffen, sollen in den Händen der einzelnen Staaten verbleiben.“

Dicey hebt folgende Hauptmerkmale des Föderalismus hervor:255 „Aus dem Verständnis, daß nationale Einheit mit einzelstaatlicher Unabhängigkeit vereinbar ist [. . .] in einer gemeinsamen Verfassung zwischen der Nation einerseits und den einzelnen Staaten andererseits, folgen drei Hauptmerkmale des vollständig entwickelten Föderalismus: die oberste Stellung der Verfassung, die Aufteilung der staatlichen Gewalt auf Körperschaften mit beschränkten und gleichrangigen Kompetenzen, und die Befugnis der Gerichte, die Verfassung zu interpretieren.“

Der sich daraus ergebende, für jeden deutschen Juristen selbstverständliche Grundsatz des Vorrangs der Verfassung sei für englische Juristen, mangels geschriebener Verfassung, nur schwer verständlich256 . Zur Gewährleistung dieses Vorrangs stellte Dicey an die Verfassung drei Anforderungen: Es müsse sich um eine geschriebene, relativ „starr[e] oder änderungsfeindlich[e]“257 Verfassung handeln, bei der „jedes Legislativorgan nur eine untergeordnete Rechtssetzungskörperschaft“258 in dem Sinne sei, dass außerhalb seiner Kompetenz erlassene Gesetze verfassungswidrig seien.259 Eine in der Verfassung verankerte, auf gleicher Stufe mit Legislative und Exekutive stehende, unabhängige Rechtsprechung wache über die Einhaltung des Kompetenzgefüges.260

V. Inhalt der Verfassung Im Folgenden werden die Gewaltenteilung in der Verfassung sowie die auf den Zentralstaat übertragenen Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen kurz dargestellt, soweit sie sich auf die Finanzbeziehungen im Föderalstaat aus255

Ders., Verfassungsrecht, S. 233; „From the notion that national unity can be reconciled with state independence by a division of powers under a common constitution between the nation on the one hand and the individual States on the other, flow the three leading characteristcs of federalism,–the supremacy of the constitution–the distribution among bodies with limited and coordinate authority of the different powers of government–the authority of the Courts to act as interpreters of the constitution.“ Ders., Law of Constitution, S. 134f. 256 Ders., Verfassungsrecht, S. 233. 257 Ebd., S. 234; ders., Law of Constitution, S. 137. Der verfassungsändernde Gesetzgeber (Souverän) könne nicht der Zentralstaat oder ein Gliedstaat sein, sondern finde sich außerhalb der Verfassung. Ebd., S. 234ff. 258 Ders., Verfassungsrecht, S. 236. 259 Ebd., S. 236f. 260 Ders., Law of Constitution, S. 149.

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B. Entwicklungen bis zur Gründung des Commonwealth

wirken (1.), bevor im Anschluss näher auf die Entstehung, Systematik und die Hintergründe der Finanzverfassung eingegangen wird (2.). Im Verfassungsgebungsprozess haben sich sowohl Titel, Nummerierung als auch Wortlaut der Sections ständig geändert. Um den Bezug zur späteren Diskussion der heutigen Verfassung herzustellen und zur Klarheit der Darstellung beizutragen, wird im folgenden Abschnitt die heutige Nummerierung und Namensgebung der Sections verwendet. In Fällen, in denen eine eindeutige Zuordnung nicht möglich oder der historische Wortlaut von Bedeutung ist, wird im Text gesondert darauf hingewiesen. Die folgende Diskussion konzentriert sich somit auf die Intentionen der Verfassungsväter. 1. Gewaltenteilung Die horizontale Gewaltenteilung zwischen Legislative, Exekutive und Judikative findet sich, der Reihenfolge nach, in secs. 1, 61 und 71 CC.261 Die für einen Föderalstaat essentielle vertikale Gewaltenteilung, und damit die Übertragung von Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und Rechtsprechungskomptenzen auf das neu zu errichtende Commonwealth, erfolgte für erstere vor allem in secs. 51f. CC und für letztere in secs. 71ff. CC262 nach dem Vorbild der US-amerikanischen Verfassung. Die Verwaltungskompetenz in sec. 61 CC nimmt eine Sonderstellung ein, da sie von der Rolle der Exekutive263 in der ungeschriebenen englischen Verfassung, insbesondere der Prärogative der Krone264 , geprägt ist. Die von Dicey geforderte Stabilität der Verfassung zur Aufrechterhaltung der darin niedergelegten Gewaltenteilung und die daraus resultierende Änderungsfeidlichkeit265 kommen in sec. 128 CC zum Ausdruck. Das Vorbild für ein Referendum als Methode der Verfassungsänderung wurde aus der Schweizer Verfassung266 übernommen. Zugrunde lag die Befürchtung der Verfassungsväter, das Parlament könne an der Verfassung weitreichende Änderungen vornehmen und sich so von 261

Zur Struktur und Ausgestaltung siehe Kapitel C.III. Die rechtsprechende Gewalt wurde dem High Court und anderen Bundesgerichten übertragen, sec. 71 CC. Die Kompetenzen des High Court, u.a. die Interpretation der Verfassung, sind in secs. 75 und 76 CC niedergelegt und entsprechen denen der Verfassungsgerichtsbarkeit der Vereinigten Staaten. Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 764ff., 789ff. 263 „[A]ttributable to convention rather than statute“, Crommelin, The Executive, in: Craven (Hrsg.), The Convention Debates 1891–1898: Commentaries, Indicies and Guide, S. 127 (127). 264 Ausführlich in Kapitel C.III.4. und Kapitel E.IV.3.. Die Definition der Prärogativekompetenzen der Exekutive bereitet bis heute, vor allem im Bereich der Ausgabenkompetenzen innerhalb der föderalen Verfassung, große Probleme. 265 Dicey, Verfassungsrecht, S. 234. 266 Art. 118, 119 Schweizer Verfassung. 262

V. Inhalt der Verfassung

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einem an die Verfassung gebundenen Gesetzgebungsorgan in ein von der Verfassung unabhängiges souveränes Organ – unter Zerstörung des föderalen Systems – entwickeln.267 In sec. 128 CC wurde deshalb ein Verfahren eingeführt, welches es erfordert, dass die Mehrheit der Bevölkerung als verfassungsändernder Gesetzgeber eine Verfassungsänderung befürwortet. a) Gesetzgebungskompetenzen Unter der US-amerikanischen Verfassung erhielt der Zentralstaat enumerative Gesetzgebungskompetenzen in Art. I, sec. 8 US Constitution, während alle anderen Gesetzgebungskompetenzen den Gliedstaaten vorbehalten blieben. Im Gegensatz dazu wies der British North America Act 1867 268 dem kanadischen Parlament269 einen Katalog ausschließlicher Gesetzgebungskompetenzen sowie die verbleibenden Gesetzgebungskompetenzen zu; ein weiterer Katalog von Gesetzgebungskompetenzen wurde den Parlamenten der Provinzen zugestanden270 . Als Ergebnis der Verfassung entstand in Kanada ein starkes Parlament des Zentralstaates, bei dem die Macht zentralisiert wurde, und schwächere Provinzparlamente.271 Die australischen Kolonien, welche erst kürzlich ihre Unabhängigkeit erlangt hatten, lehnten den kanadischen Prototyp272 ab und bevorzugten es, vergleichbar stark wie die Gliedstaaten unter der Verfassung der Vereinigten Staaten zu bleiben. Aus diesem Grunde wurden dem Commonwealth Parliament nur Gesetzgebungskompetenzen (in secs. 51f. CC) übertragen, die nationale Belange betrafen. Den Gliedstaaten hingegen wurden große Bereiche ihrer Kompetenzen belassen, sec. 107 CC, und die Kompetenzen nicht auf einen Katalog beschränkt.273 Die für die Existenz des Zentralstaates wichtigen Kompetenzen um267

Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 988. Geändert durch den Constitution Act 1982. 269 Sec. 91 British North America Act 1867. 270 Sec. 92 British North America Act 1867. 271 Heute sind die Positionen umgekehrt. Für eine vergleichende Analyse siehe Winer/ Maslove, Fiscal Federalism in Australia and Canada: A Brief Comparison of Constitutional Frameworks, Structural Features of Existing Fiscal Systems and Fiscal institutions, in: Boothe (Hrsg.), Reforming Fiscal Federalism for Global Competition – A CanadaAustralia Comparison, S. 45 (45–85). 272 Wie er von Parkes empfohlen worden war: Federation Conference 1890 (70ff., 106ff.) Cockburn, in: Sydney 1891 (707); Griffith, in: Ebd., (525); siehe auch Reynolds, (1958) 32 ALJ, S. 62 (64). 273 Zines, Federal Balance, in: Craven (Hrsg.), S. 75 (76); siehe auch den Beschluss Barton, in: Adelaide 1897 (17); siehe Kapitel B.III.3.; Sydney 1891 (499): „That the powers, privileges, and territorial rights of the several existing colonies shall remain intact, except in respect of such surrenders as may be agreed upon as necessary and incidental to the power and authority of the National Federal Government.“ 268

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B. Entwicklungen bis zur Gründung des Commonwealth

fassten z.B. direkte und indirekte Steuern274 , Verteidigung, Einwanderung und Außenbeziehungen sowie Bereiche, in denen eine einheitliche Rechtsetzung als wünschenswert erschien.275 Anlässlich der Vorstellung des Verfassungsentwurfs von 1891 wurden Kompetenzen benannt, die in den Händen der Gliedstaaten verbleiben sollten:276 „Their constitutions, the borrowing of money, the complete control of the government of the state, all laws relating to property and civil rights, the whole subject of public lands and mines, registration of titles, education, criminal law and its enforcement, hospitals and such matters, all local works and undertakings, municipal institutions, imposition of licenses, the administration of justice, both criminal and civil, and the establishment of courts, and an absolute power to dispose of their revenue in any way they think fit [. . .]“

Sowohl die dem Commonwealth übertragenen als auch die den Gliedstaaten belassenen Gesetzgebungskompetenzen enthielten aufgrund des Rückgriffs auf das Leitbild der Verfassung der USA die jeweils dazugehörige Ausgabenkompetenz. Vom ersten Entwurf im Jahre 1891 bis zur Ratifizierung der Verfassung durch das britische Parlament wurde kaum über die Gesetzgebungskompetenzen in sec. 51 CC debattiert.277 Die Verteilung war zur damaligen Zeit unstrittig.278 Auch Unterscheidungskriterien für konkurrierende Gesetzgebungskompetenzen von Zentralstaat und Gliedstaaten wurden nicht aufgestellt279 , da generell die Ansicht vorherrschte, die Verfassung solle keine Gesetzgebungskompetenzen übertragen, die besser von den Parlamenten der Gliedstaaten ausgeführt werden könnten.280

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Siehe Kapitel B.V.2.a)aa). Griffith, in: Sydney 1891 (524); ausführlich siehe Crawford, The Legislative Power of the Commonwealth, in: Craven (Hrsg.), The Convention Debates 1891–1898: Commentaries, Indices and Guide, S. 113 (114). 276 Griffith, in: Sydney 1891 (525). 277 Crawford, Legislative Power, in: Craven (Hrsg.), S. 113 (117). 278 Ebd., S. 113 (120). 279 Ebd., S. 113 (117). 280 „[Not to] transfer from a state parliament to the parliament of the Commonwealth any power which can be better exercised by the state parliament.“ Griffith, in: Sydney 1891 (523); „[. . .] that anything whatever in the nature of government or administration which can be better dealt with by our states than by the Commonwealth shall be left to the states [. . .]“, Barton, in: Melbourne 1898 (214); Umfassende Darstellung der Gesetzgebungskompetenzen des Commonwealth bei Crawford, Legislative Power, in: Craven (Hrsg.), S. 113 (114ff.). Die übertragenen Gesetzgebungskompetenzen sind vergleichbar mit denen des kanadischen Parlaments in sec. 91 British North America Act 1867. 275

V. Inhalt der Verfassung

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b) Verwaltungskompetenzen Mit den übertragenen Gesetzgebungskompetenzen in sec. 51 CC wurden auch die dazugehörigen Verwaltungskompetenzen übertragen, sec. 61 CC. Aus dem vorrangigen Problem der Verfassungsväter, das Prinzip des responsible government mit dem föderativem Prinzip in der Verfassungsgebung zu vereinbaren, folgte die mangelnde Ausarbeitung der Vorschriften über die Exekutive in der Verfassung. Die sich aus der Ausübung der Exekutivkompetenz (insbesondere der Prärogative der Krone) außerhalb der Verfassung ergebenden Ausgabenkompetenzen wurden im Konvent nicht debattiert.281 2. Finanzverfassung Die Finanzverfassung wurde von dem in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts vorherrschenden Wunsch geprägt, interkolonialen Freihandel und einen gemeinsamen Markt einzuführen sowie eine Wirtschaftsunion zwischen den Kolonien zu errichten. Die in die Verfassung aufgenommenen Vorschriften waren das Ergebnis der Anforderungen der Nationalökonomie dieser Zeit.282 Die Gründungsväter der Verfassung diskutierten, lösten jedoch nicht das Problem von Art und Reichweite der für einen Föderalstaat notwendigen Wirtschaftsunion.283 Wie bereits284 aufgezeigt, sahen sich die Kolonien mit der Notwendigkeit zur Abschaffung ihrer Grenzzölle sowie zur Einführung eines einheitlichen Zolltarifs konfrontiert. Die Übertragung einer ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz für Zölle auf den Zentralstaat wurde als Voraussetzung für eine Wirtschaftsunion angesehen.285 Deshalb betrafen die Diskussionen zu Finanzthemen im Konvent und auf der sich anschließenden Konferenz der Ministerpräsidenten vor allem Übergangsfragen, die sich aus der Übertragung der Haupteinnahmequelle der zukünftigen Gliedstaaten ergaben.286 Eine langfristige Lösung konnte nicht erzielt werden, sondern wurde dem neu zu errichtenden Parlament des Zentralstaates vorbehalten. Aus diesem Grunde ist die Finanzverfassung bis zum heutigen Tag unvollständig und bildet die Finanzbeziehungen von Zentralstaat und Gliedstaa281 Crommelin, The Executive, in: Craven (Hrsg.), The Convention Debates 1891–1898: Commentaries, Indicies and Guide, S. 127 (147); Deshalb erfolgt eine ausführliche Darstellung in Kapitel C.III.4. und Kapitel E.IV.3. 282 Saunders, Fiscal Federalism – A General and Unholy Scramble, S. 1f. 283 Siehe Kap. IV; Sydney 1891 (cl. 8, 802, 959); Adelaide 1897 (cl. 86, 875–877, 1140– 1148); Melbourne 1898 (1014–1036, 2365–2367). 284 Kapitel B.II.5.c). 285 Saunders, Fiscal Federalism, S. 3. 286 Dies., The Hardest Nut to Crack: The Financial Settlement in the Commonwealth Constitution, in: Craven (Hrsg.), The Convention Debates 1891–1898: Commentaries, Indices and Guide, S. 149 (149).

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B. Entwicklungen bis zur Gründung des Commonwealth

ten nur teilweise und in verschieden Kapiteln ab. Auf die wichtigsten Vorschriften wird im Folgenden systematisch und unter Einbeziehung der Intentionen der Gründungsväter eingegangen.

a) Steuergesetzgebung aa) Gesetzgebungskompetenzen für Zölle und Steuern (secs. 51 (ii), 90 und 107 CC) Im Verfassungsgebungsprozess setzten sich die Konflikte der Kolonien aufgrund ihrer unterschiedlichen Zollpolitiken fort. Auch in den Debatten des Verfassungskonvents konnten sich die Delegierten nicht auf einen einheitlichen Zolltarif einigen oder auch nur auf Prinzipien, nach welchen das Parlament den Tarif gestalten sollte.287 Angeführt von Sir Henry Parkes, der die Föderationsfrage über die der Finanzpolitik stellte, vertrauten die Kolonien die Lösung der Zolltariffrage dem Parlament des künftigen Föderalstaates an.288 Dies war die einzige zwischen den Kolonien mögliche Vereinbarung. In den Beschlüssen des Konvents wurden dem Parlament des Zentralstaates nach Einführung des einheitlichen Zolltarifs289 die vollen Gesetzgebungskompetenzen zur Einnahmeerzielung eingeräumt290 , vor allem die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für Zölle und sog. duties of excise291 sowie für Subventionen.292 Die einzigen dem Parlament des Zentralstaats auferlegten Bedingungen waren Einheitlichkeit der Besteuerung in allen Kolonien sowie die Freiheit des Handels zwischen den Kolo-

287

Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 132. Parkes, in: Sydney 1891 (23ff.). 289 Deakin führte aus, dass die Tariffrage von Parlament gelöst werden müsse und dass „a customs union is a sine qua non of federal union; that without a customs union there can be no federal union in the true sense of the term“, ebd., (72). Bis dahin würden die alten Zollbestimmungen erhalten bleiben und danach außer Kraft treten. Siehe Playford, in: Ebd., (54); Barton, in: Ebd., (89); Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 132; ch. IV, sec. 7 Commonwealth of Australia Bill 1891, in Sydney 1891 (959). 290 Zur Diskussion der Gesetzgebungskompetenzen des Parlaments des Zentralstaates siehe ebd., (23ff., 71, 89, 225, 261, 269f., 276f., 282, 300, 352, 524, 527f., 789ff.) und Adelaide 1897 (17, 119f., 264f., 446f., 760, 835–866). 291 Der Terminus wird in einem Exkurs im nächsten Abschnitt erläutert. 292 Beschluss Nr. 4 in Sydney 1891 (449f.), siehe Kapitel B.III.3.; zur Diskussion des Zolltarifs siehe ebd., (30, 54, 71–3, 119, 125, 154ff., 207, 269, 309, 348, Definition S. 296f.). 288

V. Inhalt der Verfassung

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nien.293 Für alle anderen Steuerarten294 sollten die Gliedstaaten konkurrierende Gesetzgebungskompetenzen behalten.295 Die Haupteinnahmequellen der Kolonien setzten sich vor allem aus Zöllen und in geringerem Maße auch aus Steuern auf bestimmte Waren zusammen, während andere Formen der Besteuerung unterentwickelt waren.296 In den Debatten des Konvents finden sich deshalb hauptsächlich Ausführungen zu Zöllen sowie, in geringerer Zahl, zu Steuern auf im Inland hergestellte Waren. Die Interaktion der Steuergesetzgebungskompetenzen von Commonwealth und Gliedstaaten wurden hingegen kaum angesprochen.297 Dem Parlament des Commonwealth wurde eine umfassende Gesetzgebungskompetenz für Steuern als notwendige Voraussetzung seiner Souveränität in sec. 51 (ii) CC übertragen.298 Gleichzeitig wurde mit sec. 107 CC klargestellt, dass die Steuergesetzgebungskompetenzen der Gliedstaaten, mit Ausnahme von sec. 90 CC, unangetastet bleiben sollten. Nach sec. 90 CC sollten dem Zentralstaat die Gesetzgebungskompetenz für Zölle und duties of excise ausschließlich zustehen. Die in sec. 90 CC zum Ausdruck gebrachte Ausschließlichkeit ist in Verbindung mit sec. 107 CC dahingehend zu interpretieren, dass Zölle und Steuern auf bestimmte inländische Erzeugnisse von der – sonst umfassenden – Gesetzgebungskompetenz der Gliedstaaten für Steuern ausgenommen sind. Es wurde erkannt, dass diese Verteilung der Steuergesetzgebungskompetenzen zur Doppelbesteuerung führen konnte.299 Das Problem des Vorrangs von Steuerkompetenzen des Zentralstaats gegenüber denen der Gliedstaaten, die sog. doctrine of paramountcy, wurde gesehen, jedoch nicht gelöst.300 Eingeschränkt wurde die Kompetenz nur durch ein Diskriminierungsverbot zwischen den Gliedstaaten oder Teilen davon in sec. 51 (ii) CC.301 Eine dem Prinzip des responsible government angepass293

Beschluss Nr. 3 ebd., (499), siehe Kapitel B.III.3.; zur Diskussion der Freiheit des Handels siehe ebd., (23ff., 125, 154ff., 167, 179ff., 287f.); ch. IV, secs. 8, 11 Commonwealth of Australia Bill 1891 in ebd., (959f.); Adelaide 1897 (77); Melbourne 1898 (1014– 1036, 1250–1512). 294 Diskussion der Gesetzgebungskompetenzen des Zentralstaates und der Gliedstaaten siehe Sydney 1891 (81, 236f., 365ff., 390f., 414, 524, 529, 670ff., 906ff.); Adelaide 1897 (42, 62, 88, 123ff., 760); Melbourne 1898 (653) und Sydney 1891 (365, 391, 674ff., 906ff.); Adelaide 1897 (123ff.). 295 Ch. I, sec. 52 (3) und ch. V, sec. 1 Auffanggesetzgebung Commonwealth of Australia Bill 1891. 296 Coghlan, A Statistical Account of the Seven Colonies of Australasia 1897-98, S. 363ff. 297 Saunders, Federal Financial Settlement, in: Craven (Hrsg.), S. 149 (149). 298 Federal Convention 1897 (1065–8); Saunders, Federal Financial Settlement, in: Craven (Hrsg.), S. 149 (160). 299 Griffith, in: Sydney 1891 (907); Deakin, in: Ebd., (674f.). 300 Griffith, in: Ebd., (907); Deakin, in: Ebd., (675); Saunders, Federal Financial Settlement, in: Craven (Hrsg.), S. 149 (160).

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B. Entwicklungen bis zur Gründung des Commonwealth

te Verfahrensvorschrift für die Ausübung der Steuergesetzgebungskompetenzen wurde in sec. 55 CC eingeführt. Danach sollten Steuergesetze nur die Besteuerung regeln und eine Steuer beinhalten.302 Die Steuergesetzgebungskompetenz des Commonwealth wurde durch secs. 114 und 92 CC eingeschränkt. Erstere Vorschrift verbietet dem Parlament des Zentralstaates, Steuern auf das Eigentum von Gliedstaaten zu erheben; letztere Vorschrift verbietet die Besteuerung von innerstaatlichem Handel und Gewerbe. Als Ergebnis enthielten die Verfassungsentwürfe von 1891 und 1897/1898 wie auch die endgültige Verfassung Bestimmungen, nach denen der Zentralstaat eine umfassende Gesetzgebungskompetenz für Steuern innehat und ihm die Gesetzgebungskompetenz für Zölle sowie ergänzend für bestimmte Steuern auf Waren ausschließlich zusteht. Den Gliedstaaten verblieben ebenfalls umfassende Steuergesetzgebungskompetenzen. Diese Entscheidung wurde von den Delegierten auch nicht hinterfragt, da die Verteilung des Einnahmeüberschusses als größeres Problem gesehen wurde.303 bb) Exkurs: Duties of Excise Die Interpretation des Terminus duties of excise durch den High Court entwickelte sich im letzten Jahrhundert zum Problem für das föderale Gleichgewicht des australischen Staates. Wie in Kapitel D.III. noch aufgezeigt wird, sind die Gliedstaaten seit der Entscheidung in Ha v New South Wales im Jahr 1997304 von der Erhebung indirekter Steuern vollständig ausgeschlossen. Aus diesem Grunde wird hier auf die Ursprünge der Ausschließlichkeit der Gesetzgebungskompetenz für duties of excise näher eingegangen. Die Debatten des Konvents enthalten widersprüchliche Aussagen zu den Zielen, die mit der Übertragung dieser Gesetzgebungskompetenz auf das Commonwealth erreicht werden sollten. Die Beschlüsse aus dem Jahre 1891 enthielten, wie bei der Betrachtung dieses Konvents angesprochen, nur eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für Zölle.305 301 Diese Vorschrift gleicht Art. 1, sec. 8 sub-sec. 1 US Constitution: all duties, imposts and excises shall be uniform throughout the United States. Die Vorschrift wird ergänzt von sec. 99 CC, der Bevorzugungen einzelner Gliedstaaten durch das Commonwealth verbietet. 302 Das Repräsentantenhaus erhielt die ausschließliche Kompetenz, Gesetzesentwürfe zu Finanzgesetzen einzubringen. Aus dem Prinzip des resposible government resultierend erhielt der Senat keine Kompetenzen, Entwürfe von Steuergesetzen zu ändern. Sec. 55 CC ist als Schutzvorschrift des Senats zu verstehen. Siehe Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 550. 303 Saunders, Federal Financial Settlement, in: Craven (Hrsg.), S. 149 (160,163,166 n.w.N.). 304 Ha and Another v State of New South Wales and Others, Walter Hammond & Associates PTY Limited v State of New South Wales and Others (Ha v NSW), (1997) 189 CLR, S. 465.

V. Inhalt der Verfassung

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Die Ausweitung der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz auf duties of excise wurde durch Deakin306 eingeführt307 . Teilweise wurde argumentiert, duties of excise stünden den Zöllen gleich und seien für die Einführung des innerstaatlichen Freihandels erforderlich.308 Jedoch vertraten viele Delegierte die Ansicht, dass sich die Kontrollfunktion des Zentralstaates nur auf den Schutz des einheitlichen Zolltarifs beschränke.309 Diese Überlegungen wurden im Konvent angesprochen, jedoch nicht vertieft.310 Nach Saunders kann gefolgert werden, dass die Zollpolitik des Zentralstaates nicht durch Steuererhebungen der Gliedstaaten auf dieselben Waren beeinträchtigt werden sollte.311 Zur Zeit des Konvents war der Terminus duty of excise noch keiner einheitlichen Bedeutung zugeführt. Die Auslegung unterschied sich von Kolonie zu Kolonie und umfasste teilweise auch Abgaben zum Erwerb einer Konzession für den Verkauf von Tabak und Alkohol.312 Zölle und duties of excise umfassten jedoch die gleiche Kategorie von Gütern; während die Zölle auf importierte Waren erhoben wurden, unterlagen innerstaatliche Warenlieferungen einer duty of excise.313 Diese Bedeutung wurde im Entwurf der Verfassung aus dem Jahr 1891 in ch. IV, sec. 7 niedergelegt.314 Die Beschlüsse des Konvents von Adelaide gaben dem Commonwealth die uneingeschränkte Gesetzgebungskompetenz für duties of excise.315 Die Auswirkung auf die Steuergesetzgebungskompetenzen wurde nicht gesehen.316 Die Delegierten konnten sich auch nicht auf eine Definition des Begriffs duty of ex305

Kapitel B.III.3.. Duties of excise waren nach Ansicht einiger Delegierter auch beinhaltet. Siehe Barton/Playford/Parkes, in: Sydney 1891 (89, 347, 362). 306 Mitglied des Parlaments von Victoria und später zweiter Ministerpräsident Australiens. 307 Deakin, in: Sydney 1891 (346, 361). 308 O’Connor, in: Melbourne 1898 (914). Freier Handel erfordere, dass jeder Hersteller in jedem Teil des Commonwealth die gleichen Bedingungen für Herstellung und Verkauf seiner Waren und Produkte vorfinden solle. 309 Debatten zur duty of excise siehe Sydney 1891 (346–9, 362–8, Begriffsdefinition S. 354); Adelaide 1897 (9, 265); Federal Convention 1897 (51f.); Diskussion der Gesetzgebungskompetenzen im Hinblick auf Verbrauchsteuern Adelaide 1897 (17, 760, 835ff.); Federal Convention 1897 (1065–8); Melbourne 1898 (936–7, 940–2). 310 Saunders, Federal Financial Settlement, in: Craven (Hrsg.), S. 149 (158). 311 Dies., Fiscal Federalism, S. 4, Fn. 8; Munro, in: Sydney 1891 (347). Munro sprach sich dafür aus, dass Steuern einheitlich auf Waren, die verzollt wurden, erhoben werden sollten, um den Einsatz verschiedenartiger Steuern als Waffe im Wettbewerb unter den Gliedstaaten zu verhindern. A.A. Coper, (1976) 7 FedLRev, S. 1 (25); Caleo, (1987) 16 MelbULawRw, S. 296 (307). 312 Zur Interpretation siehe Sydney 1891 (346ff.). 313 Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 837. 314 Diskussion und Beschluss siehe Sydney 1891 (362ff., 500); Kapitel B.III.3. 315 Barton, in: Adelaide 1897 (17).

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B. Entwicklungen bis zur Gründung des Commonwealth

cise einigen, obwohl gesehen wurde, dass dessen Bedeutung teilweise sehr weit gefasst wurde und neben Steuern auf Waren auch Abgaben zur Erlangung einer Konzession umfasste.317 Quick und Garran führen aus, der Begriff duties of excise sei nicht klar definiert und sei auf eine Vielzahl von Steuern angewandt worden.318 Die Bedeutung habe je nach Zusammenhang variiert; allerdings sei er in den Kolonien vorrangig als Steuer auf Luxusgüter wie Alkohol, Tabak und Zigarren angesehen worden. Diese Definition sei auch bei der Auslegung der Verfassung heranzuziehen. Eine weitergehende Bedeutung könne für die Auslegung der Verfassung nicht unterstellt werden, da die Teilnehmer des Konvents auf die Erhaltung ihrer Steuergesetzgebungskompetenzen bedacht gewesen seien319 und dem Zentralstaat keine umfassenden Kompetenzen über indirekte Steuern zugestehen wollten. Duties of excise nahmen zur Zeit des Verfassungskonvents eine untergeordnete Stellung ein, da sich die Kolonien vorrangig aus Zöllen finanzierten.320 Dies könnte zur Unterschätzung der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Zentralstaats geführt haben.321 b) Kreditaufnahme (sec. 51 (iv) CC) Sec. 51 (iv) CC gibt dem Parlament des Zentralstaates die Kompetenz, Kredite für das Commonwealth aufzunehmen.322 c) Verteilung des Einnahmeüberschusses – The Federal Financial Settlement aa) Überblick Die Übertragung der ausschließlichen Gesetzgebung für Zölle und duties of excise auf den Zentralstaat entzog den Gliedstaaten ihre Haupteinnahmequellen. 316

Saunders, Federal Financial Settlement, in: Craven (Hrsg.), S. 149 (159); Turner, in: Adelaide 1897 (835f.). 317 Issacs, in: Federal Convention 1897 (1065); Barton, in: Ebd., (1067); siehe Saunders, Federal Financial Settlement, in: Craven (Hrsg.), S. 149 (159f.); siehe auch Williams, (1999) 21 SydLawRw, S. 627 (635). 318 Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 837. 319 Ebd., S. 838. 320 Coghlan, Statistics Colonies 1897-1898, S. 363ff.; siehe auch Williams, (1999) 21 SydLawRw, S. 627 (637), der von über 96 % Zöllen für die kleineren Kolonien spricht. 321 Ebd., S. 627 (637). 322 Unterstützend wirken auch sec. 51 (xii) CC (Währung, Münzprägung und gesetzliche Zahlungsmittel) und sec. 51 (xiii) CC (Bankenwesen und Papiergeld); aber sec. 51 (xiii) CC reservierte für die Gliedstaaten die Kontrolle über das Bankenwesen innerhalb ihrer Grenzen.

V. Inhalt der Verfassung

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Die Teilnehmer des Konvents gingen in Folge davon aus, dass die Gliedstaaten, obwohl ihnen umfassende Steuergesetzgebungskompetenzen erhalten blieben, den Einnahmeausfall nicht kompensieren könnten und dem Zentralstaat nicht benötigte Mehreinnahmen zu Verfügung stünden.323 Ein signifikanter Anstieg der Einnahmen und die Finanzierung der Gliedstaaten aus direkten Steuern wie z.B. Einkommensteuern, wurde nicht für möglich gehalten.324 Dieser Überschuss war die Grundlage für das federal financial settlement.325 Den Delegierten waren die Gefahren des Missverhältnisses von Einnahmen und Ausgaben auf Ebene des Commonwealth bewusst.326 Sie setzten sich deshalb sowohl mit der Übertragung zusätzlicher Ausgabekompetenzen auf den Zentralstaat als auch mit der Verteilung des Überschusses auseinander. Für erstere Alternative wurde vor allem die Übertragung der Schulden der Gliedstaaten ernsthaft in die Überlegungen einbezogen327 , da der von den Gliedstaaten zu zahlende Zinsbetrag für Kredite etwa dem Einnahmeüberschuss des Commonwealth entsprach328 . Außerdem wurde die Übernahme der Schulden seitens des Zentralstaates als wünschenswertes Ziel der Föderation angesehen.329 Aufgrund größerer Umsetzungsprobleme wurde diese Option jedoch nicht verwirklicht.330 323

Saunders, Fiscal Federalism, S. 6. Siehe Holder (Finanzminister Südaustraliens) in Adelaide 1897 (884). Im Jahr 1896– 97 betrug das Steueraufkommen in Südaustralien pro Kopf £2 13s. 3d., davon waren £1 15s. 0d. Zölle und duties of excise und £0 17s. 3d. alle anderen Steuern wie Einkommensteuern, Erbschaftsteuern, Stempelsteuern und Grundsteuern. Das durchschnittliche pro-Kopf-Aufkommen für alle sechs Kolonien und Neuseeland betrug £2 0s. 8d. für Zölle und £0 13s. 2d. für alle anderen Steuern. Siehe Coghlan, Statistics Colonies 1897-1898, S. 366. 325 Saunders, Federal Financial Settlement, in: Craven (Hrsg.), S. 149. 326 Ausführliche statistische Aufarbeitung in Coghlan, Notes on the Financial Aspect of the Australian Federation; Saunders, Federal Financial Settlement, in: Craven (Hrsg.), S. 149 (160ff.). 327 State Debts, secs. 105, 87 (2) CC, siehe Sydney 1891 (835–49); Adelaide 1897 (1085– 1103); Melbourne 1898 (1540–1653). 328 Berechnung des Finanzausschusses, Burgess, in: Sydney 1891 (677, 837). 329 Bray, in: Ebd., (836). 330 Ausführlich siehe Saunders, Federal Financial Settlement, in: Craven (Hrsg.), S. 149 (164); Position von NSW in Sydney 1891 (836ff.). Als Ergebnis gab sec. 105 CC dem Zentralstaat die Möglichkeit, die Schulden der Gliedstaaten für die Zukunft zu übernehmen oder den Einnahmeüberschuss im Verhältnis der Zinszahlungen der einzelnen Gliedstaaten zu verwenden. Siehe sec. 87 (2) CC. Im Jahre 1910 wurde sec. 105 CC ergänzt durch den Constitution Alteration (State Debts) 1909 Act, der es dem Commonwealth gestattete, alle Schulden der Gliedstaaten für die Zukunft zu übernehmen. Bei erstmaliger Anwendung der Vorschriften im Jahre 1928 hatte bereits eine weitere Verfassungsänderung durch den Constitution Alteration (State Debts) 1928 Act stattgefunden. Sec. 105 A CC ermächtigte den Zentralstaat, mit den Gliedstaaten eine Schuldenvereinbarung abzu324

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B. Entwicklungen bis zur Gründung des Commonwealth

bb) Braddon-Clause (sec. 87 CC) Als Lösung wurde deshalb die Übertragung des Einnahmeüberschusses auf die Gliedstaaten angesehen. Die Verteilung auf die Gliedstaaten selbst wurde ausführlich erörtert; die Szenarien reichten von einer Lösung, bei der diese Aufgabe dem Parlament des Zentralstaates überlassen wurde, bis zur Verankerung in der Verfassung selbst, entweder als garantierter Minimalrückfluss oder durch Begrenzung der Ausgaben331 des Zentralstaates. Da letztere Variante nur kurz diskutiert wurde332 , beinhaltet die Verfassung sowohl Elemente, bei denen die Lösung dem Parlament überlassen wird, wie in sec. 94 CC333 , als auch einen garantierten Minimalrückfluss zu den Gliedstaaten334 . Barton brachte den zugrundeliegenden föderalen Aspekt der ausgabengerechten Finanzausstattung von Zentralstaat und Gliedstaaten wie folgt zum Ausdruck: „[W]here the interests of the federation and of the State are inextrically involved, as in the case of the distribution of the surplus of customs revenue, some principles must be laid down – you may call the laying down of that principle a guarantee or not – [. . .] In such matters as the essence of the government – if it is true that finance is government – in such matters as those financial adjustments, the maintenance of which on both parts is alike necessary to the federation and the States, – that is a point where something like a principle – something like a guarantee [. . .] must be inserted in the constitution.“335

Das Ermessen des Parlaments in sec. 94 CC wurde deshalb um sec. 87 CC336 ergänzt, nach welcher dem Zentralstaat nur ein Drittel der Einnahmen für eigene Ausgaben zugewiesen wurde. Sec. 87 CC wurde durch die Ministerpräsidentenkonferenz im Jahre 1899, im Wege eines politischen Kompromisses337 , auf schließen, welche die Grundlagen für eine koordinierte Schuldenaufnahme bildete. Saunders, Fiscal Federalism, S. 7. 331 Downer, in: Melbourne 1898 (898). 332 Adelaide 1897 (1053–67, cl. 91 des Verfassungsentwurfs, S. 1238); Saunders, Federal Financial Settlement, in: Craven (Hrsg.), S. 149 (165). 333 Ebd., S. 149 (167). Die Delegierten sahen die Rechte der Gliedstaaten durch einen starken Senat geschützt. Siehe Henry/Walker/Holder, in: Melbourne 1898 (817, 874, 889). 334 Kingston/Higgins/Isaacs, in: Ebd., (864, 867, 882ff.). 335 Zur Unterstützung des Finanzausschusses, Barton, in: Federal Convention 1897 (202). Hervorhebung hinzugefügt. 336 Sog. Braddon-Clause, auf das Ersuchen Braddons (TAS) Melbourne 1898 (2378f., Debatten S. 2422–31, 2456–7, sec. 81 Verfassungsentwurf, S. 2538), der eine Garantie für Tasmanien forderte, damit es eine ausgeglichene Finanzlage beim Eintritt in die Föderation aufweisen könne: Offizielle Statistiken hatten eine Insolvenz Tasmaniens als wahrscheinlich erachtet. Siehe Coghlan, Financial Aspects, S. 5. 337 Als Voraussetzung für den Betritt NSWs in die Föderation, siehe Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 219; La Nauze, Australian Constitution, S. 229–247, Kapitel 15.

V. Inhalt der Verfassung

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zehn Jahre beschränkt. Damit wurde dem federal financial settlement seine verfassungsrechtliche Grundlage entzogen. Für die Zukunft waren die Gliedstaaten auf die sachgerechte Ermessensausübung des zentralstaatlichen Parlaments angewiesen.

cc) Verteilung des Einnahmeüberschusses (sec. 94 CC) Für die Vereinbarung, einen Teil des Einnahmeüberschusses an die Gliedstaaten zurückzuführen, musste ein Verteilungsschlüssel gefunden werden. Dieser wurde gestaffelt.338 Als Grundlage der endgültigen Verteilung in sec. 94 CC wurde eine Verteilung nach Einwohnerzahl oder Aufkommen in Betracht gezogen.339 Nach langen Debatten340 wurde eine Aufkommensbasis für den Übergang eingeführt und danach dem Parlament des Zentralstaates die Möglichkeit gegeben, auf Grundlage seiner Erfahrungen mit dem einheitlichen Zolltarif eine andere Methode einzuführen.341 Die gefundene Lösung, welche die Verteilung des Einnahmeüberschusses in das Ermessen des zentralstaatlichen Parlaments stellte, wurde stark kritisiert.342 Trotz Ablehnung der Verteilung nach Einwohnerzahl343 wurde davon ausgegangen, dass das Parlament diese Methode wieder einführen Dieser Kompromiss beinhaltete auch sec. 96, Zuweisungen an die Gliedstaaten, näher Kapitel B.V.2.d)bb). NSW befürchtete höhere Zölle bei Aufrechterhaltung der BraddonClause. Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 206f. 338 Vor dem einheitlichen Zolltarif in secs. 86, 88, 89 CC, Adelaide 1897 (835), siehe Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 831f. Übergangslösung nach dem einheitlichen Zolltarif sec. 93 CC, Adelaide 1897 (881); Melbourne 1898 (809–813); zu sec. 95 CC siehe Steere, in: Sydney 1891 (191f.); endgültige Regelung nach dem einheitlichen Zolltarif siehe Melbourne 1898 (1085–1099; 2380f.). 339 Die Erste Alternative wurde als föderal, wünschenswert und langfristig unvermeidlich angesehen. Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 134; Saunders, Federal Financial Settlement, in: Craven (Hrsg.), S. 149 (167); Glynn inMelbourne 1898 (852ff.). Es wurde erwartet, dass NSW und WA benachteiligt werden würden. Saunders, Federal Financial Settlement, in: Craven (Hrsg.), S. 149 (167). Auch wurde aufgrund großer Unterschiede im Verbrauch steuerpflichtiger Waren vermutet, dass einige Kolonien die anderen bezuschussen würden. Siehe Griffith, in: Sydney 1891 (530). 340 Ebd., (807ff., 813f.); ebd., (802, ch. VI, cl. 9 (4) Verfassungsentwurf, S. 960); Adelaide 1897 (cl. 93 (per capita distribution according to statistics), S. 1070, 1239). 341 Sec. 94 CC, Melbourne 1898 (1085–1099; 2380f., 2539). 342 Saunders, Federal Financial Settlement, in: Craven (Hrsg.), S. 149 (168), z.B. Kingston/Higgins, in: Melbourne 1898 (866, 867). 343 Ebd., (1090–1099, 2380f.). NSW hatte sich dagegen ausgesprochen, da es eine Umverteilung von den reicheren auf die ärmeren Gliedstaaten befürchtete und nicht damit rechnete, das Parlament könne eine noch ungünstigere Verteilungsmethode wählen. Mathews/Jay, Federal Finance, S. 52.

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B. Entwicklungen bis zur Gründung des Commonwealth

würde.344 Das Parlament wählte jedoch einen völlig anderen Ansatz, auf den in Kapitel F.III.1.a) eingegangen wird. d) Finanzzuweisungen an die Gliedstaaten (sec. 96 CC) aa) Verfassungskonvent 1891 und 1898 Die Gewährung von Finanzhilfen an die Gliedstaaten stellte eine weitere Problematik345 innerhalb der föderalen Finanzbeziehungen dar.346 Der erste Entwurf der Vorschrift lautete: „The Parliament may, upon such terms and conditions and in such manner as it thinks fit, render financial aid to any State.“347 Aus den Debatten des Konvents kann gefolgert werden, dass die Vorschrift als Schutz gegen Finanzkatastrophen gesehen wurde348 und Finanzhilfen nur in extremen Notlagen, wenn überhaupt, eingesetzt werden sollten.349 Vor allem die Delegierten der Kolonien NSW und VIC sprachen sich, wegen möglicher negativer Effekte auf die Finanzverantwortung der Gliedstaaten350 gegen die Vorschrift aus. Es wurde kritisiert, der Vorschrift mangele es an Grenzen. Der Zentralstaat könne bei Finanzproblemen der Gliedstaaten als „reicher Onkel“351 auftreten. Es wurde gewarnt, dass ein Verhältnis zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten entstehen würde, in dem ein Gliedstaat die Macht haben könnte, dem Commonwealth Zugeständnisse abzuringen, während dieses wiederum in der Lage wäre, andere Gliedstaaten oder deren Repräsentanten unter Druck zu setzen.352 Dies würde eine Athmosphäre von Korruption und unzulässiger Einflussnahme erzeugen.353 O’Connor, künftiger Richter des High Courts, vertrat die Auffassung, Finanzzuweisungen ohne explizite Regelung, wie in sec. 96 CC, seien verfassungswid344

Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 865. Zuerst thematisiert auf der Konferenz in Melbourne im Jahre 1890, im Zusammenhang mit der Thematik, den Kommunen Beihilfen zu gewähren. Siehe Maccrosan, in: Federation Conference 1890 (196ff.). 346 Eine grundlegende Debatte fand erst im Jahre 1898 in Melbourne statt, Melbourne 1898 (774–895, 1100–1122). 347 Henry, in: Ebd., (1100). 348 Henry, in: Ebd., (813) „shipwreck“. 349 Wise, in: Ebd., (1102, 1106); z.B. Lewis (TAS), in: Ebd., (1114); Symon (SA), in: Ebd., (1115) „bankruptcy“ und „insolvency“. 350 Saunders, Federal Financial Settlement, in: Craven (Hrsg.), S. 149 (171); z.B. O’Connor, in: Melbourne 1898 (1109). 351 O’Connor, in: Ebd., (1109). 352 „Do not let us create a relationship in which one state may have the power to exact terms from the Commonwealth, while the Commonwealth may be able to bring pressure to bear upon a state or its representatives.“ O’Connor, in: Ebd., (1109). 353 O’Connor, in: Ebd., (1109), siehe auch Issacs, in: Ebd., (1111). 345

V. Inhalt der Verfassung

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rig. Eine Gesetzgebungskompetenz kraft Sachzusammenhangs sei nicht vertretbar.354 Nach O’Connor konnte auch sec. 81 CC355 nicht herangezogen werden, da die Verfassung eine festgeschriebene Gewaltenteilung enthielte.356 Zusammenfassend stellt Davis fest, dass die Gegner den Vorschlag aus vier Gründen kritisierten: „[F]irst, it was a disastrous commentary on the efficiency of the existing financial proposals; secondly, it would encourage irresponsible fiscal policy in a State in the belief that prodigality would be rescued by a beneficient Federal treasurer; thirdly, it would lead to a continuous struggle between the States for better terms; finally, the clause was too vague and indefinite.“357 Die Delegierten der Kolonien Westaustralien, Südaustralien und Tasmanien, die später als Gliedstaaten in der Föderation die größte finanzielle Unterstützung erhielten, traten jedoch als Befürworter der Vorschrift auf. Davis geht davon aus, dass kein Delegierter ein umfängliches Verständnis für alle Implikationen und die Reichweite der Vorschrift aufbrachte.358 Nur Forrest (WA) sah einige Anwendungsbereiche der Vorschrift voraus, in denen Unterstützungsleistungen des Zentralstaats an die Gliedstaaten notwendig sein könnten: „There may be great public works which are altogether beyond the means of a state itself, but which are very necessary in the interests of Australasia.“359 Die Gegner der Klausel konnten sich mit ihrer Argumentation durchsetzen und die Vorschrift wurde abgelehnt.360 bb) Konferenz der Ministerpräsidenten 1899 Da der Verfassungsentwurf von Melbourne 1898 in NSW von der Bevölkerung im Referendum als abgelehnt galt361 , trafen sich die Ministerpräsidenten auf Vorschlag des Ministerpräsidenten von NSW (Reid) im Jahr 1899 zu einer Konferenz in Melbourne362 . Mangels Weisungsbefugnis der Konferenz unterbreiteten die Ministerpräsidenten ihren Parlamenten Vorschläge zur Verfassungsänderung.363 Auf der Konferenz wurden unter anderem die Finanzvorschriften der Verfassung letztmalig geändert. Da sich die Ministerpräsidenten auf keine ande354

Ebd., (1108); bestätigt von Issacs, künftiger Richter des High Court ebd., (1111). Sec. 81 CC wird umfassend in Kapitel E.III. behandelt. 356 „There are definite powers of legislation and definite powers of administration [in the Constitution]“. Melbourne 1898 (1108); Hintergrundinformation zum Verfassungskonvent siehe Davis, (1948) 1 UWALawRw, S. 21 (21); umfassend Saunders, Federal Financial Settlement, in: Craven (Hrsg.), S. 149 (170ff. m.w.N.). 357 Davis, (1948) 1 UWALawRw, S. 21 (22). 358 Ebd., S. 21 (25). 359 Forrest, in: Melbourne 1898 (1121f.). 360 Ebd., (1120). 361 Kapitel B.III.5. 362 Kapitel B.III.5. 355

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B. Entwicklungen bis zur Gründung des Commonwealth

re Lösung einigen konnten, entschieden sie, die Braddon-Clause, sec. 87 CC, im Verfassungsentwurf zu belassen und ihre Dauer auf 10 Jahre zu beschränken. In ihre Überlegungen hatten sie die Sicherheit der Gliedstaaten nach dem Verlust ihrer Haupteinnahmequelle aus Zöllen und die daraus resultierende Notwendigkeit der Einnahmeverteilung durch den Zentralstaat mit einbezogen. Ihre Intention war es außerdem, zu hohe Steuern wie auch Unsicherheit über die Summe des Einnahmeüberschusses und die Methoden der Einnahmeverteilung zu vermeiden. Dem Parlament des Zentralstaats wurde die Kompetenz eingeräumt, die Vorschrift am Ende des Zehnjahreszeitraums zu ändern.364 Die Ministerpräsidenten gestanden dem Parlament des Zentralstaats folgendes zu: „[T]he power to deal with any exceptional circumstance which may from time to time arise in the financial position of any of the states.“365 Dies resultierte in der Beschränkung von sec. 87 CC366 und der Einführung von sec. 96 CC367 in die Verfassung, als Teil eines politischen Kompromisses zur Absicherung der Föderation.368 Letztere Vorschrift wurde nach Quick/Garran für die beschränkte Dauer der Braddon-Clause in sec. 87 CC teilweise als Ausgleich an die finanzschwächeren Gliedstaaten gesehen. Der Hauptgrund lag jedoch in der Überbrückung der Anfangsschwierigkeiten.369 Nach Ansicht von Campbell erscheint es die plausibelste Möglichkeit, dass die Ministerpräsidenten erwarteten, dass die Finanzzuweisungskompetenz des Parlaments des Zentralstaates in sec. 96 CC enden würde, sobald die Finanzbeziehungen an den einheitlichen Zolltarif angeglichen worden seien und sec. 94 CC seine volle Wirkung entfalteten würde.370 Diese Erwartungshaltung bestätigte sich jedoch nicht und sec. 96 CC wurde zur wichtigsten Vorschrift des Zentralstaats zur Einflussnahme auf Politikbereiche, die sich in der ausschließli363 Offizielle Bekanntmachung der Beschlüsse der Ministerpräsidenten von Neusüdwales, Victoria, Queensland, Südaustralien, Tasmanien und Westaustralien unter: Federation. Conference of Premiers. Resolutions Adopted. The Argus, 3rd February 1899, S. 5f.; The Sydney Morning Herald, 3rd February 1899, S. 5. 364 The Argus, 3.2.1899, S. 6. 365 The Argus, 3.2.1899, S. 6. 366 Die Vorschrift hatte folgenden Wortlaut: „87. During a period of ten years after the establishment of the Commonwealth and thereafter until the Parliament otherwise provides out of the net revenue of the Commonwealth from duties of customs and of excise, not more than one-forth shall be applied annually by the Commonwealth towards its expenditure.“ The Argus, 3.2.1899, S. 6. 367 Sec. 96 CC wurde nach der Ministerpräsidentenkonferenz als sec. 95a mit folgendem Wortlaut in den Verfassungsentwurf eingefügt: „95a. During a period of ten years after the establishment of the Commonwealth and thereafter until the Parliament otherwise provides, the Parliament may grant financial assistance to any state on such terms and conditions as the Parliament thinks fit.“ The Argus, 3.2.1899, S. 6. 368 Saunders, The Strange Case of Section 96, S. 7. 369 Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 869, 905. 370 Campbell, (1969) 3 FedLRev, S. 221 (225).

V. Inhalt der Verfassung

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chen Gesetzgebungskompetenz der Gliedstaaten befanden, wie Gesundheitswesen, Straßenwesen und Bildung371 . 3. Zusammenfassung Eine Analyse der föderalen Theorien des 18. und 19. Jahrhunderts sowie der föderalen Leitbilder der australischen Verfassung, wie den USA und der Schweiz, führt zu einem starken, auf dem dualen Prinzip aufbauenden Föderalismus, der von Delegierten des Konvents 1891 als auch 1897/98 in den Entwürfen der Verfassung für einen australischen Staat konsequent umgesetzt und von der Bevölkerung mit großer Mehrheit angenommen wurde. Der stark unitarisierenden Wirkung des responsible government in einer Föderation wurde von den Delegierten vor allem die vertikale Gewaltenteilung, nach dem Vorbild der Vereinigten Staaten, entgegengesetzt. Die Verfassungsväter bekannten sich hierbei zu ihrem Experiment372 in der Verfassungsgebung. Zusätzlich zur Gewaltenteilung sind die von Dicey hervorgehobenen Merkmale des Föderalismus, eine nicht vom Gesetzgeber änderbare Verfassung sowie die Interpretation der Verfassung durch das oberste Gericht373 unschwer in der Verfassung wiederzuerkennen. Auch wurde die Gewaltenteilung vom Prinzip der Subsidiarität geleitet: Es waren dem Zentralstaat nur diejenigen Aufgaben übertragen worden, die einen nationalen Bezug aufwiesen. Nur innerhalb dieser Kompetenzzuweisungen sollte das Parlament seine Souveränität ausüben können. Auch bei Ausübung eigener Gesetzgebungskompetenzen seitens der Gliedstaaten kommt das Prinzip des responsible government auf deren Ebene zum Tragen. Der Schutz der Gliedstaaten vor Übergriffen des Zentralstaates374 durch den High Court schien sichergestellt. Einhergehend mit der Übertragung der Gesetzgebungskompetenzen erfolgte systembedingt die Übertragung der Ausgabenkompetenzen auf die jeweilige föderale Ebene. Auch die Übertragung der konkurrierenden Steuergesetzgebungskompetenzen folgte dem Prinzip des dualen Föderalismus und sollte, abgesehen von einer Übergangsphase, zur Übertragung adäquater Besteuerungskompetenzen sowohl auf die Gliedstaaten als auch auf den Zentralstaat führen.375 Die Gliedstaaten verfügten zusätzlich über eigene Möglichkeiten der Kreditaufnahme und Einnahmen aus Bodenschätzen. Eine aufgabengerechte Finanzausstattung sahen Delegierten als systemimmanent an. Zusätzlich wurde das finanzielle Ungleichgewicht für die ersten zehn Jahre durch die Vorschriften über die Verteilung des Einnahmeüberschusses376 ausgeglichen. Nach diesem Zeitraum 371 372 373 374 375

Ausführlich in Kapitel E.V.1. Baker, Executive, S. 4f. Dicey, Verfassungsrecht, S. 233. Clark, Australian Constitutional Law, S. 15f. Saunders, The Federal System, S. 15.

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B. Entwicklungen bis zur Gründung des Commonwealth

war die Verteilung des Einnahmeüberschusses ins Ermessen des Parlaments des Zentralstaates gestellt.377 Systemkonform zeichnet sich die Finanzverfassung, als Teil der australischen Verfassung, durch das Fehlen einer langfristigen Regelung zur Umschichtung des Einnahmeüberschusses aus. Nach Auffassung von Saunders378 gibt es jedoch ausreichend Beweise, dass die Finanzverfassung aufgrund ihrer Unvollständigkeit den Ansprüchen der Delegierten selbst nicht genügte und diese hofften, dass Zeitablauf und die Erfahrung einer gelebten Föderation zur Einführung eines ausgereiften Systems führen würden.

376 377 378

Braddon-Clause, secs. 87, 89, und 93 CC. Sec. 94 CC. Saunders, Fiscal Federalism, S. 11.

C. Kompetenzaufteilung im australischen Föderalstaat I. Einleitung Die Stabilität der australischen Verfassung verschweigt die weitreichenden Veränderungen im föderalen Gleichgewicht seit der Gründung des Föderalstaates im Jahr 1901. In den nunmehr 114 Jahren wurde die Verfassung nur acht Mal geändert. Geoffrey Sawer erklärte Australien deshalb, verfassungsrechtlich gesehen, zum „Frozen Continent“.1 Nur zwei der Änderungen führten zur Erweiterung der Kompetenzen des Zentralstaates.2 Trotzdem unterlag die Kompetenzverteilung einem konstanten Zentralisierungsprozess, der von Kriegen, Wirtschaftskrisen, der politischen und ökonomischen Entwicklung Australiens sowie der Globalisierung3 beeinflusst wurde. Die Verfassung als geschriebenes Rahmenwerk, welches „die Aufgabe hat die Macht der Regierung einzuschränken“4 , wurde jedoch vor allem vom Common Law geprägt und durch die Rechtsprechung des High Court ausgestaltet. Im folgenden Kapitel wird auf die Kompetenzaufteilung im australischen Föderalstaat eingegangen. Zum besseren Verständnis der Zusammenhänge beginnt der nächste Abschnitt (II.) mit einer kurzen Skizze der politischen Entwicklung des Landes bis zur Unabhängigkeit, gefolgt von einer Einführung in das Common Law-System sowie in die Interpretationsmethodik des High Court in Abgrenzung zu der des Bundesverfassungsgerichts. In einem nächsten Schritt (III.) schließt sich die Darstellung der horizontalen Gewaltenteilung, vor allem der Besonderheiten des australischen Verfassungsrechts, an. Den Abschluss (IV.) bildet die Analyse der vertikalen Gewaltenteilung unter Bezugnahme auf Rechtsprechung des High Court zur Auslegung der Gesetzgebungskompetenzen des Zentralstaates und ihrer Auswirkung auf das föderale Gleichgewicht.

1

Sawer, Australian Federalism in the Courts, S. 208. Sec. 105 A CC Agreement with respect to State Debts (1929) und sec. 51 (xxiiiA) CC Constitution Alteration (Social Services) Act (1946). 3 Winterton, The High Court and Federalism: A Centenary Evaluation, in: Cane (Hrsg.), Centenary Essays for the High Court of Australia, S. 197 (219f.). 4 Fleiner, Unterschiedlicher Föderalismus in den Ländern des Common Law und des kontinentaleuropäischen Rechts, Jahrbuch des Föderalismus 2008. Föderalismus, Subsidiarität und Regionen in Europa, S. 65 (75f.). 2

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C. Kompetenzaufteilung im australischen Föderalstaat

II. Politische und rechtliche Entwicklungen im 20. Jahrhundert 1. Erlangung der Unabhängigkeit von Großbritannien a) Statute of Westminster 1931 Das britische Parlament, welches die australische Verfassung als sec. 9 des Commonwealth of Australia Constitution Act 1900 verabschiedete, war der einzig legale Gesetzgeber für diesen Akt, da trotz Gründung des Föderalstaates die Gliedstaaten und der neue Zentralstaat ihr Abhängigkeitsverhältnis zum Westminsterparlament in London5 beibehielten. Nach Ansicht von Saunders sei die Verfassung somit als Dokument anzusehen, das für einen Staat entworfen wurde, der seine Unabhängigkeit noch nicht erlangt hatte.6 Den ersten Schritt zur Unabhängigkeit des Commonwealth of Australia stellte das Statute of Westminster im Jahr 1931 dar.7 Dieses Gesetz setzte die Balfour Declaration aus dem Jahre 1926 um, in der anerkannt wurde, dass Großbritannien und seine Kolonien nun unabhängige und gleichrangige Staaten seien, die weder in ihren inneren noch ihren äußeren Angelegenheiten in einem Abhängigkeitsverhältnis stünden.8 Mit sec. 2 (1) des Statute of Westminster wurde der Colonial Laws Validity Act 1865 u.a. in Bezug auf Gesetze des australischen Zentralstaats für unanwendbar erklärt.9 Dem australischen Parlament wurde weiterhin die Kompetenz zugesprochen, Gesetze mit extraterritorialer Wirkung zu erlassen.10 In Australien wurde das Statute of Westminster mit sec. 3 Statute of Westminster Adoption Act 1942 rückwirkend zum 3. September 1939 umgesetzt.11 b) Australia Acts 1986 Das Statute of Westminster entfaltete jedoch keine Wirkung für die australischen Gliedstaaten, die sich bis zum Jahr 1986 in der verfassungsrechtlichen Sondersituation eines Abhängigkeitsverhältnisses zur britischen Krone befanden.12 5

Sec. 2 Colonial Validities Act 1865. Saunders, The Constitution of Australia: A Contextual Analysis, S. 19. 7 Act 22 Geo. 5 c. 4 [11th Dec. 1931]. 8 „II. Status of Great Britain and the Dominions. [. . .] [are] autonomous communities within the British Empire, equal in status, in no way subordinate to each other in any aspect of their domestic or exteral affairs“. Abdruck des Originaltextes aus dem Report of Inter-Imperial Relations Committee Unanimously Adopted by the Imperial Conference, 1926, in: Howard/Saunders, Cases and Materials on Constitutional Law, S. 30ff. 9 Twomey, The Australia Acts 1986, S. 19ff., 22. 10 Sec. 3 Statute of Westminster. 11 Zum rechtlichen Status Australiens siehe Wheare, The Statute of Westminster and Dominion Status, S. 201–226. 6

II. Politische und rechtliche Entwicklungen im 20. Jahrhundert

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Die Gouverneure der Gliedstaaten wurden weiterhin von der englischen Königin auf Rat der britischen Regierung ernannt und befanden sich in deren Verantwortungsbereich.13 Dieser Sonderstatus führte auch zur weiteren Anwendbarkeit des Colonial Laws Validity Act 1865 und damit einhergehend zum Vorrang des englischen Rechts in den Gliedstaaten14 sowie zur Festigung der vertikalen Gewaltenteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten. Letztere nutzen ihr unabhängiges Verhältnis zur britischen Regierung auch zur Stärkung ihrer Position gegenüber dem Zentralstaat.15 Die Australia Acts 1986 (Cth) und (UK) beendeten diesen Zustand16 wie auch die Kompetenz des britischen Parlaments, bindende Gesetze für den australischen Zentralstaat oder die australischen Gliedstaaten zu erlassen.17 2. Grundlagen der Verfassung und der Verfassungsinterpretation a) Common Law Wie in Kapitel B beschrieben, war die britische Kolonialisierung formativ für den australischen Kontinent und führte zur Prägung des australischen Rechts im Allgemeinen, und des australischen Verfassungsrechts im Besonderen, durch das britische (Verfassungs-)Recht und die Common Law-Tradition.18 Auch die Regierungsstruktur sowie eine Reihe von Regierungsprinzipien gehen auf das an die föderale Verfassung angepasste Westminster-Modell zurück.19 Das Common Law beeinflusst noch heute die Verfassungsauslegung und -entwicklung. 12 Twomey, The Australia Acts 1986, S. 2f., 23–61, dies., The Chameleon Crown. The Queen and Her Australian Governours, S. 82f. 13 Saunders, Constitution of Australia, S. 28. 14 Campbell, (1965) 3 UTasLawRw, S. 148 (148f.). Ausführlich zur Anpassung an die gesellschaftliche Realität, zur Position der Gliedstaaten und zu den Ereignissen, die zum Erlass der Australia Acts führten Twomey, Chameleon Crown, S. 72ff. und Kap. 7–12. 15 Ebd., S. 72. 16 Sec. 2 Australia Act 1986 (Cth). Die Gliedstaaten erhielten die volle Gesetzgebungskompetenz und damit auch die Kompetenz, Gesetze mit extraterritorialer Wirkung zu erlassen. 17 Sec. 1 Australia Act 1986 (Cth). Zum Ganzen ausführlich Twomey, The Australia Acts 1986, S. 189–216. Siehe auch Lindell, (1986) 16 FedLRev, S. 29 (29ff.). 18 Mason, The Break with the Privy Council and the Internationalisation of the Common Law, in: Cane (Hrsg.), Centenary Essays for the High Court of Australia, S. 66 (67f.) Gibbs J, in: State Government Insurance Commission v Trigwell, (1979) 142 CLR, S. 617 (626) zitierend. Zum Erbe des gesamten britischen Common Law mit Beginn der Kolonialisierung und Übernahme der britischen Gesetze in sec. 24 Act 9 Geo. IV. c. 83 (1828) siehe Windeyer, (1962) 1 UTasLawRw, S. 635 (636, 668) sowie R v Kidman, (1915) 20 CLR, S. 425 (435f.). Zur heutigen Geltung britischer Gesetze von Verfassungsrang McDermott, (1990) 2 BondLawRw, S. 162.

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C. Kompetenzaufteilung im australischen Föderalstaat

Dixon sah es als Grundlage der Verfassung20 sowie als prägende Auslegungsmethode in der Verfassungsinterpretation, als sog. Common Law method, an.21 Sowohl das Steuererhebungsrecht des Parlaments22 als auch die Gewaltenteilung zwischen Exekutive und Legislative23 finden ihren Ursprung im Common Law. Durch die Möglichkeit der Anrufung des Privy Council bis zum Jahr 1975 als letztinstanzliches Revisionsgericht zu Fragen der Ausübung der Gesetzgebungskompetenzen von Zentralstaat und Gliedstaaten24 war Australien Teil eines einheitlichen, innerhalb des Empire angewandten Common Law25 . Dies beinhaltete die Anwendung der Common Law-Regeln trotz unterschiedlicher örtlicher Verhältnisse.26 Die darauf folgende Entwicklung eines einheitlichen australischen Common Law27 ging einerseits mit dessen Internationalisierung und dem Rückgriff auf nordamerikanische und englische Jurisprudenz einher und wurde andererseits von vergleichbaren Entwicklungen in anderen Common Law-Staaten beeinflusst.28 Im Zuge der Anpassung des britischen Common Law an die australische, föderal geprägte Verfassung und unter Beachtung der horizontalen und vertikalen Gewaltenteilung fand eine (wenn auch sehr langsame) Angleichung der Präzedenzfälle statt, welche ursprünglich für den britischen Einheitsstaat mit ungeschriebener Verfassung geschaffen worden waren.29

19

Saunders, Constitution of Australia, S. 2; Parkinson, Tradition and Change, S. 3. Dixon, (1957) 31 ALJ, S. 240 (240). 21 Ebd., S. 240 (241); Gageler, (2011) 37 MonashULawRw, S. 1 (1f.), Gummow, (2005) 79 ALJ, S. 167 (177f.). 22 Saunders, Constitution of Australia, S. 66. 23 Prerogative powers, Zines, The High Court and the Constitution, S. 358ff. siehe auch Uhr, (2004) 25 AdelLawRw, S. 51 (51) und Saunders, (2014/2015) 38 MelbULawRw, S. 873 (873). 24 Der Privy Council (Appeals from the High Court) Act 1975 (Cth.) beendete Revisionen vom High Court an den Privy Council. Revisionen von den State Supreme Courts an den Privy Council wurden mit sec. 11 Australia Act 1986 (Cth.) und (UK) abgeschafft. 25 Mason, Internationalisation of Common Law, in: Cane (Hrsg.), S. 66 (67f.). 26 Ebd., S. 66 (67). Auch nach der Entwicklung eines australischen Common Law wurde dieses weiterhin davon beeinflusst. 27 Lange v Australian Broadcasting Corporation (Political Free Speech case) (Lange), (1997) 189 CLR, S. 520 (563). 28 Mason, Internationalisation of Common Law, in: Cane (Hrsg.), S. 66 (72); Saunders, Constitution of Australia, S. 5. 29 Leeming, (2007) 18 PLR, S. 186 (186); Dixon, Jesting Pilate. And other Papers and Adresses, S. 199. Kritik und Kommentar zur Zukunft des Common Law siehe McLeish, (2014/2015) 38 MelbULawRw, S. 818 (818). 20

II. Politische und rechtliche Entwicklungen im 20. Jahrhundert

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b) Interpretationsmethoden aa) Deutschland Der Stellung des Grundgesetzes als „klassische Kodifikation“30 entsprechend, greift das Bundesverfassungsgericht zur Interpretation auf den allgemeinen Auslegungskanon, die Auslegung nach dem Wortlaut, die systematische Auslegung, die historische Auslegung und die teleologische Auslegung zurück. Maßgebend ist die Ermittlung des objektiven Willens des Verfassungsgebers und nicht der subjektive Wille der an der Verfassungsgebung beteiligten Personen.31 Die Entstehungsgeschichte der Norm wird großteils nur dann herangezogen, wenn sie zur Bestätigung oder zur Ausräumung von Zweifeln nach der Heranziehung anderer Auslegungsmethoden dient.32 Eine gleichrangige Heranziehung der historischen Auslegung mit den anderen Auslegungsmethoden kann bei neueren Verfassungsänderungen beobachtet werden.33 Die Auslegung der Verfassung als Rahmen der gesamtstaatlichen Ordnung und die damit einhergehende Auslegung und Konkretisierung der Normen34 wird vom Bundesverfassungsgericht zusätzlich zum Rückgriff auf die klassischen Auslegungsmethoden auf darüber hinausgehende spezifische Auslegungsmethoden gestützt.35 So wird beim Interpretationsprinzip der Einheit der Verfassung nicht nur auf die Auslegung der einzelnen Norm, sondern auf den Normenzusammenhang abgestellt.36 Nach Hesse sind alle Normen derart zu interpretieren, dass Widersprüche zu anderen Normen vermieden würden.37 Als weiteres Prinzip der Verfassungsinterpretation wird das Prinzip der funktionellen Richtigkeit anerkannt38 , bei dem die Zuordnung von Aufgaben und Funktionen in der Verfassung durch die Interpretation des Gerichts nicht verschoben werden dürfe. Damit sind über die Kontrolle des Gesetzgebers hinausgehende, von der Kompetenzverteilung der Verfassung abweichende, Inter30

Heun, Verfassungsordnung der BRD, S. 5. Siehe BVerfG 1, 299, (312). 32 Degenhart, Staatsrecht I. Staatsorganisationrecht, S. 8, Rdn. 20f. m.w.N.; siehe auch Heun, Verfassungsordnung der BRD, S. 6. 33 Siehe BVerfGE 106, 62, 138; Degenhart, Staatsrecht, S. 9, Rdn. 21. 34 Böckenförde, NJW 1976, S. 2089 (2091, 2099); Hesse, Verfassungsrecht, S. 24, Rdn. 60ff. 35 Böckenförde, NJW 1976, S. 2089 (2092ff.); Hesse, Verfassungsrecht, S. 23, Rdn. 58f. m.w.N. 36 Müller/Christensen, Juristische Methodik, Bd. I, Grundlegung für die Arbeitsmethoden der Rechtspraxis, S. 53, Rdn. 31; BVerfGE 1, 14, (32); 2, 380, (403); 3, 225, (231); 6, 309, (361); 19, 206, (220). 37 Hesse, Verfassungsrecht, S. 27, Rdn. 71. 38 Siehe nur BVerfGE 1, 97, (100f.); 10, 20, (40); Müller/Christensen, Juristische Methodik, Bd. I, Grundlegung für die Arbeitsmethoden der Rechtspraxis, S. 53, Rdn. 31. 31

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C. Kompetenzaufteilung im australischen Föderalstaat

pretationen unzulässig.39 Es besteht zwar die Möglichkeit des Verfassungswandels durch Interpretation, nicht aber eine vom Text der Verfassung abweichende Durchbrechung.40 bb) Australien In Australien wie auch in Deutschland steht die Verfassungsinterpretation im Spannungsfeld zwischen Verfassungsentwicklung durch Auslegung der Gerichte und formaler Verfassungsänderung. Hierbei ist nach Saunders zwischen der Auslegung der Verfassung und anderen Gesetzen zu unterscheiden, da die Verfassung besondere Anforderungen einerseits hinsichtlich der Berücksichtigung der Intentionen der Gründungsväter und andererseits hinsichtlich der Anpassung an die gegenwärtigen Anforderungen stelle.41 Eine weitere Problematik ergebe sich aus der Aufgabe der Gerichte, die Verfassung zu wahren, und aus dem Interesse des Parlaments, politische Entscheidungen zu treffen. Die Gerichte stünden vor allem vor der Herausforderung, die zwei widerstreitenden Verfassungstraditionen, den dualen Föderalismus amerikanischer Prägung und die britische Tradition des responsible government und des Common Law, in Einklang zu bringen.42 Die Auslegungsmethodik des High Court wird hauptsächlich als legalism beschrieben.43 Die klassischen Auslegungsmethoden – nach Wortlaut, Systematik, Historie sowie die teleologische Auslegung – finden sich in den Interpretationstechniken des High Court of Australia nur zum Teil wieder. Das Prinzip der Einheit der Verfassung und auch das der funktionellen Richtigkeit sind gänzlich unbekannt. Zwar entwickelte der High Court für die Verfassung als höherrangiges Gesetz besondere Auslegungsmethoden. Diese sind jedoch in sich nicht konsistent, sondern variieren nach Richtern44 und Zeitabschnitten. In den ersten zwanzig Jahren beachtete der High Court in seinen Urteilen zur Interpretation der Gesetzgebungskompetenzen die föderale Struktur der Verfassung.45 Mit dem Engineers’ Case46 begann ein neuer interpretativer Ansatz zur Verfassungsauslegung: Die Verfassung wurde als imperiales Gesetz angesehen und der föderale Aspekt ver39

Hesse, Verfassungsrecht, S. 28, Rdn. 73. Ebd., S. 29, Rdn. 77. In neuer Zeit werden weitere Sachelemente in die Interpretation einbezogen. Müller/Christensen, Juristische Methodik, Bd. I, Grundlegung für die Arbeitsmethoden der Rechtspraxis, S. 55ff., Rdn. 33 m.w.N. 41 Saunders, Constitution of Australia, S. 83. 42 Ebd., S. 83. 43 Ausführlich Zines, High Court, S. 596ff., Kap. 17. 44 Jeder Richter des High Court spricht sein eigenes Urteil. Nur wenn Einstimmigkeit besteht, wird ein gemeinsames Urteil verfasst. Möglich ist es auch, dass sich mehrere Richter in der Urteilsbegründung zusammenschließen. 45 Ausführlich dazu Kapitel C.IV.3.b). 40

II. Politische und rechtliche Entwicklungen im 20. Jahrhundert

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nachlässigt. Die wörtliche Auslegung als vorrangige Auslegungsmethode findet hier ihren Ursprung. Es beginnt eine sehr weite Auslegung der Gesetzgebungskompetenzen des Zentralstaates, verbunden mit dem Hinweis des Gerichts, eine Änderung dieser Situation bleibe dem politischen Prozess überlassen und sei nicht Sache der Gerichte.47 Die Interpretationsmethodik änderte sich erneut Mitte der 1940er Jahre mit Richter Owen Dixon, der einen prägenden Einfluss auf die Auslegung der Verfassung ausübte. Er verfolgte einen legalistischen, vom Common Law geprägten Ansatz48 und entwickelte Verfassungsprinzipien weiter, z.B. durch Rückgriff auf traditionelle Auslegungsmethoden und Präzedenzfälle49 . Die föderale Struktur der Verfassung wurde ansatzweise wieder hervorgehoben.50 Anhand formalistischer Tests51 wurde die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen überprüft. Mit der Unabhängigkeit Australiens im Jahre 1986 setzte wiederum eine neue Phase der Verfassungsauslegung ein52 , die über strikten Formalismus hinausging.53 Nach Auffassung von Richter Mason war es nun akzeptiert, dass die Richter Recht setzten, wenn sie ein Rechtsprinzip ausweiteten, qualifizierten oder umformten.54 Eine Bezugnahme auf den Inhalt und nicht auf die Form des Gesetzes folgte.55 Daran anknüpfend entwickelte das Oberste Gericht seine legalistische Interpretationsmethodik unter Rückgriff auf das Common Law weiter.56 Die historische Auslegungsmethode wurde verstärkt angewandt. Auf historische Materialien konnte so erstmalig Bezug genommen werden.57 Es dauerte 46 Amalgamated Society of Engineers v Adelaide Steamship Co Ltd (Engineers’ Case), (1920) 28 CLR, S. 129. 47 Ebd., S. 129 (148, 151); tiefergehend Kapitel C.IV.3.c). 48 Saunders, Constitution of Australia, S. 86; Dixon, (1956) 29 ALJ, S. 468 (469); Mason, (1987) 13 MonashULawRw, S. 149 (155f.). 49 Dixon, (1956) 29 ALJ, S. 468 (472). 50 Zur Diskriminierung der Gliedstaaten durch Ausweitung der Gesetzgebungskompetenzen des Zentralstaates siehe Melbourne Corporation v Commonwealth (State Banking Case) (Melbourne Corporation), (1945) 74 CLR, S. 31 (79); näher in Kapitel C.IV.3.d)aa). 51 Criterion of liability test in Dennis Hotels Pty Ltd v Victoria (Dennis Hotels), (1960) 104 CLR, S. 529; Kapitel D.III.2.b)aa); siehe auch Mason, (1987) 13 MonashULawRw, S. 149 (157). 52 Ebd., S. 149 (149). 53 Ebd., S. 149 (158). 54 Ebd., S. 149 (158). 55 Z.B. Hematite Petroleum Pty Ltd v Victoria, (1983) 151 CLR, S. 599; Ha v NSW, (1997) 189 CLR, S. 465. 56 „[It is] well settled that the interpretation of [the] Constitution is necessarily influenced by the fact that its provisions are framed in the language of the English Common law, and are to be read in the light of the common law’s history“. Cheatle v R, (1993) 177 CLR, S. 541 (552). 57 Saunders, Constitution of Australia, S. 90.

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jedoch bis zum Jahr 2012, ehe der High Court die föderale Struktur der Verfassung als Begrenzung der (Ausgaben-)Kompetenzen des Zentralstaats wiederentdeckte.58 Der Zeitraum seit dem Jahr 1986 zeichnet sich demnach vor allem durch die Anpassung der Verfassungsauslegung an die australische Unabhängigkeit, die Rückführung der Verfassung auf australische Quellen59 sowie Ansätze eines Bundesstaatsprinzips, wie es von den Delegierten des Verfassungskonvents der Verfassung zugrundegelegt wurde, aus.

cc) Nutzung von historischem Material In Australien können die Richter grundsätzlich erst seit der Entscheidung im Fall Cole v Whitfield60 aus dem Jahr 1988 zur Erfassung der geschichtlichen Bedeutung der Normen61 auf die Protokolle der Verfassungskonvente (1891, 1897– 98)62 zurückgreifen. Bis zu diesem Zeitpunkt war nur eine Bezugnahme auf die Verfassungsentwürfe von 1891, 1897 und 189863 , nicht jedoch auf die Unterlagen der Verfassungskonvente oder der Parlamente der Kolonien möglich.64 Außerdem wurde der Kommentar von Quick und Garran65 als Auslegungshilfe zugelassen.66 Teilweise pseudohistorische Auslegungen waren die Folge.67 58

Williams (No. 1), (2012) 23 HCA. Saunders, Constitution of Australia, S. 90. 60 Mason CJ/Wilson/Brennan/Deane/Dawson/Toohey/Gaudron JJ, in: Cole v Whitfield (Tasmanian Lobster Case) (Cole v Whitfield), (1988) 165 CLR, S. 360 (385); „Reference to the history [. . .] may be made, not for the purpose of substituting for the meaning of the words used the scope and effect – if such could be established – which the founding fathers subjectively intended the section to have, but for the purpose of identifying the contemporary meaning of language used, the subject to which that language was directed and the nature and objectives of the movement towards federation from which the compact of the Constitution finally emerged.“ 61 Callinan J, in: New South Wales v Commonwealth (Work Choices Case), (2006) 229 CLR, S. 1 (Rdn. 686–689). 62 Ausführlich Kapitel B.III.3. und B.III.5. 63 Tasmania v The Commonwealth, (1904) 1 CLR, S. 329 (333f.). 64 The Municipal Council of Sydney v The Commonwealth, (1904) 1 CLR, S. 208 (213); bestätigt in Attorney-General (Cth); Ex rel Mckinlay v Commonwealth, (1975) 135 CLR, S. 1 (17), „But it is settled doctrine in Australia that the records of the discussions in the Conventions and in the legislatures of the colonies will not be used as an aid to the construction of the Constitution.“ 65 Quick/Garran, Annotated Constitution. 66 Blackshield/Williams, Supplement to Chapter 11 (2012), Australian Constitutional Law and Theory. Commentary and Materials, S. 1 (355). 67 Siehe Urteile zu sec. 90 CC in Kapitel D.III. 59

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dd) Präzedenzfälle Neben der meist wörtlichen Auslegung der Verfassungsnorm greift der High Court sehr stark auf Präzedenzfälle, sog. precedents, zurück. Präzedenzfälle zu einer bestimmten Verfassungsnorm, einschließlich der darin enthaltenen Theorien und (formalen) Tests, stellen im Common Law eigenes Recht dar.68 Sie entfalten im Gegensatz zum deutschen Recht69 eine horizontale Bindungswirkung – „stare decisis“70 – für das Gericht. Aufgrund der schweren Änderbarkeit der Verfassung sieht sich der High Court nur unter besonderen Umständen71 veranlasst, seine Präzedenzfälle zu verwerfen.72 Im Gegensatz zum Bundesverfassungsgericht, welches einen progressiveren, an der Einheit der Verfassung ausgerichteten Entscheidungsstil pflegt73 , änderte der High Court aufgrund der Bindungswirkung des precedent seine Rechtsprechung im Bereich der Kompetenzordnung des Föderalstaates (einschließlich der Steuergesetzgebungskompetenzen und Ausgabenkompetenzen) nur in Ausnahmefällen74 . 3. Zusammenfassung Der Prozess der Errichtung eines unabhängigen Nationalstaats sowie die britische Common Law-Tradition beeinflussten die Auslegung der Verfassung nachhaltig. Die verfassungsrechtliche Sondersituation des Abhängigkeitsverhältnisses der Gliedstaaten von der britischen Krone, welche mit Erlass der Australia Acts 1986 (Cth) und (UK) endete, führte zu einer dritten Ebene in der vertikalen Gewaltenteilung, die von den Gliedstaaten zu ihren Gunsten genutzt wurde. Gleichzeitig verhinderte dieser Zustand seit 1920 die Herausbildung von Interpretationsmethoden, die sich auf die Verfassung als föderalen Vertrag, wie von den Gründungsvätern konzipiert, konzentrierten. Erst mit Erlangung der Unabhängigkeit im Jahr 1986 tritt die Interpretation der Verfassung als britisches Gesetz in den Hintergrund und die Bezugnahme auf australische Quellen in den Vordergrund.75 Die Bindungswirkung des precedent und das Common Law be68

Mason, (1987) 13 MonashULawRw, S. 149 (158). Das BVerfG ist an seine Entscheidungen nicht gebunden. So schon BVerfGE 2, 79, (92); Heun, Verfassungsordnung der BRD, S. 206 und Fn. 62. 70 Ebd., S. 206. 71 Saunders, Constitution of Australia, S. 99. 72 Z.B. in Cole v Whitfield, (1988) 165 CLR, S. 360; Ha v NSW, (1997) 189 CLR, S. 465. 73 Heun, Verfassungsordnung der BRD, S. 6, 207; anders für die USA, ebd., S. 206. 74 Mathews/Grewal, The Public Sector in Jeopardy: Australian Fiscal Federalism from Whitlam to Keating, S. 508. 75 Lindell, (1986) 16 FedLRev, S. 29 (29). 69

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wirken jedoch noch heute eine starke Orientierung an der Vergangenheit und der britischen Tradition des Einheitsstaates. Dies wird im Verlauf der Arbeit vor allem am Case Law zu den Finanzzuweisungen und zur Einkommensteuer deutlich. Erst in den letzten fünf Jahren wird ansatzweise auf die föderale Struktur der Verfassung zurückgegriffen und das Common Law stärker an die Verfassung angepasst, wie in den folgenden Kapiteln verdeutlicht wird.

III. Horizontale Gewaltenteilung 1. Vorbemerkung Grundlage für die heutige Lehre von der horizontalen Gewaltenteilung76 sind die Naturrechtslehren des 17. und 18. Jahrhunderts, beginnend mit John Lockes Two Treatises of Government77 welcher die Trennung von Legislative und Exekutive als Gegenmittel zum Machtmissbrauch ansah.78 Die Gewaltenteilung wurde von Montesquieu um die Judikative erweitert.79 Diese Theorien beeinflussten die amerikanische Verfassung.80 Zur Herstellung eines Kräftegleichgewichts, sog. checks and balances, und als Mittel gegen Machtmissbrauch wurde die Gewaltenteilung dort verfassungsrechtlich verankert.81 In der britischen ungeschriebenen Verfassung hingegen sind Exekutive und Legislative nicht vollständig voneinander getrennt.82 Neben der horizontalen Gewaltenteilung selbst, orientiert an der amerikanischen Verfassung, wurde auch diese unvollständige Trennung als Ausfluss der britischen Tradition und Konvention in die australische Verfassung, als sog. responsible government übernommen und führt dort zur Problematik eines Exekutivföderalismus.83 Nach einem einführenden Überblick (2.) zur hori76

Horizontale Gewaltenteilung, sog. separation of powers. Verfasst im Jahre 1690 und beeinflusst durch die englische Revolution (Glorious Revolution) im Jahre 1688/1689, bei der die absolutistische Monarchie abgeschafft und durch die konstitutionelle Monarchie, als Grundlage für das heutige parlamentarische Regierungssystem im Vereinigten Königreich, ersetzt wurde. Durch den Bill of Rights von 1689, 1 Will. and Mar., c. 2, sess. 2, wurden die Herrscher verpflichtet, die Rechte des Parlaments zu wahren und eine unabhängige Rechtsprechung einzurichten. 78 „Die legislative Gewalt ist die Gewalt, die ein Recht hat zu bestimmen, wie die Macht des Staates zur Erhaltung der Gemeinschaft und ihrer Glieder gebraucht werden soll [. . .]“ in: Locke, Zweite Abhandlung über die Regierung. Kommentar von Ludwig Siep, S. 119, Kap. 12, § 143. 79 Montesquieu de, Vom Geist der Gesetze, S. 215f., 11. Buch. 80 Federalist Nr. 47, Hamilton/Madison/Jay, Federalist Papers, S. 301. 81 Madison, Federalist Nr. 51, ebd., S. 319f. 82 Madison, Federalist Nr. 47 und 51, ebd., S. 302, 320. 83 Siehe auch Watts, Comparing Federal Systems, S. 34; Cohn, (2005) 25 Oxford Journal of Legal Studies, S. 97. 77

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zontalen Gewaltenteilung in Deutschland unter besonderer Berücksichtigung des Bundesrates als Länderkammer wird im folgenden Abschnitt (3.) die konstitutionelle, von der britischen Verfassungskonvention beeinflusste Gewaltenteilung im australischen Föderalstaat dargestellt. Ein Schwerpunkt liegt hierbei auf der Funktionsweise des Senats. Daran schließt sich eine Erörterung der horizontalen Gewaltenteilung in Hinblick auf Legislative und Exekutive an (4.). Auf die Darstellung der Judikative, auch im Hinblick auf die Gewaltenteilung, wird mangels Relevanz verzichtet. 2. Deutschland Das Prinzip der horizontalen Gewaltenteilung ist im Grundgesetz in Art. 20 II 2 GG festgelegt. Die Staatsgewalt wird durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt. Die Legislative setzt sich aus Bundestag, Art. 38ff. GG und Bundesrat, Art. 50ff. GG, zusammen. Hierbei ist der Bundestag das alleinige direkt von der Bevölkerung gewählte Legislativorgan. Seine Funktionen beinhalten u.a. die Gesetzgebungsfunktion, die Kontrolle der Exekutive und das Budgetrecht.84 Der Bundesrat hingegen wurde vom Grundgesetz dem Bundestag nicht als echte „zweite Kammer eines einheitlichen Gesetzgebungsorgans“85 zur Seite gestellt.86 Neben seiner Rolle als Gesetzgebungsorgan des Bundes, in dem die Länder auf Bundesebene mitwirken87 , ist er nach Ansicht von Hofmann „die organisatorische Manifestation des Föderalismus und zugleich Baustein der vertikalen Gewaltenteilung“.88 Er besitzt jedoch nur eine mittelbare Legitimation über die Landesregierungen als Vertreter der Länder im Bundesrat, Art. 51 I GG, deren eigene Legitimation wiederum auf die Landesparlamente zurückgeführt wird.89 Daraus resultiert die Kritik, dass im Rahmen des sog. Exekutivföderalismus oder Beteiligungsföderalismus und der zunehmenden Verlagerung der Gesetzgebungskompetenzen auf den Bund mit der dazugehörigen Verlagerung der Mitwirkungsrechte die Landesparlamente entmachtet werden.90 Die Mitspracherechte der Ländergesamtheit im Bundesrat u.a. bei der Gesetzgebung sind nach Meinung von Sturm91 hingegen 84

Degenhart, Staatsrecht, S. 242, Rdn. 635. BVerfGE 37, 363, (380). 86 Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Hofmann/Hopfauf12 , Art. 50, Rdn. 7. 87 Art. 50 GG; Art. 76ff. GG. 88 Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Hofmann/Hopfauf12 , Art. 50, Rdn. 3, 30. 89 Schmidt, in: HFöd I, § 22, Rdn. 31. 90 Kandelbach/Tietje, (2007) 66 VVDStRL, S. 7 (16ff.); Papier, Reform bundesstaatlicher Ordnung, S. 14; zur Konfliktlösung durch Institutionen und Beteiligungsverfahren in der Bundesrepublik siehe Hanschel, Konfliktlösung im Bundesstaat, S. 120ff. 91 Sturm, in: HFöd I, S. 724. 85

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ein effizienter Teil der deutschen Verfassung, der die „substaatliche Territorialität“92 und damit das Demokratieprinzip zur Geltung kommen lasse93 ; mit ihnen könnten die Länder, nach Auffassung von Hofmann, einen entscheidenden Einfluss auf wichtige politische Entscheidungen nehmen.94 Hofmann fasst dies wie folgt zusammen: „Mit dem Bundesorgan Bundesrat besitzen die Länder die Macht und die Kompetenzrechte, Hüter ihrer eigenen Existenz und Funktion, sowie auch Hüter des verfassungsrechtlichen Gleichgewichts zwischen Bund und Ländern und des föderalistischen Prinzips zu sein.“95

Im Rahmen der Finanzbeziehungen spielt deshalb die Zustimmungsvorschrift des Art. 105 III GG eine entscheidende Rolle. Sturm führt aus, diese Verbindung sei in föderalen Staaten keine Selbstverständlichkeit, sodass der Bundesrat in internationalen Vergleich eine Sonderstellung zur Vertretung der Landesinteressen einnehme.96 Hinsichtlich der Exekutive enthält das Grundgesetz keine Definition des Funktionsbereichs. Aufgrund der Abgrenzungsproblematik zu den anderen Gewalten findet eine Negativbestimung statt: „Die vollziehende Gewalt nimmt diejenigen öffentlichen Aufgaben wahr, die nicht den Funktionsbereichen der Gesetzgebung bzw. der Rechtsprechung unterfallen.“97 Die Ausübung der Exekutivgewalt ist vom Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes geprägt, Art. 20 III GG.98 Exekutive Mechanismen zur Konfliktlösung bestehen vor allem in vielfältigen Konferenzen, in denen eine politische Beratung und Koordination stattfindet, z.B. Ministerpräsidentenkonferenzen und Fachministerkonferenzen in denen die Länderinteressen gegenüber dem Bund zum Ausdruck gebracht und unter den Ländern abgestimmt werden können.99 Eine Änderung der bestehenden Kompetenzstruktur findet nicht statt.100 92

Sturm, in: HFöd I, § 24, Rdn. 3. Ebd., § 24, Rdn. 2f. Schmidt, in: HFöd I, § 22, Rdn. 31. 94 Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Hofmann/Hopfauf12 , Art. 50, Rdn. 30; Hanschel, Konfliktlösung im Bundesstaat, S. 166f. 95 Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Hofmann/Hopfauf12 , Art. 50, Rdn. 30. 96 Sturm, in: HFöd I, S. 724; siehe auch Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/ Hofmann/Hopfauf12 , Art. 50, Rdn. 30, „das föderalistischste unter allen Konstruktionsprinzipien [. . .] für bundesstaatliche Kammern“; ähnlich Bothe, Kompetenzstruktur, S. 106f. 97 Kloepfer, Verfassungsrecht, Bd. I, S. 771. 98 Ebd., S. 316ff. 99 Die Kooperation von Bund und Ländern resultiert häufig in der Errichtung von Institutionen z.B. der gemeinsamen Wissenschaftskonferenz zur Erörterung von Fragen übergreifenden Forschungsförderung Hanschel, Konfliktlösung im Bundesstaat, S. 155f., 157f; vertiefend Lhotta/ Blumenthal von, Intergovernmental Relations in the Federal Republic of Germany, in: Poirier/Saunders (Hrsg.), Intergovernmental Relations in Federal Systems. 93

III. Horizontale Gewaltenteilung

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3. Australien a) Aufbau der Verfassung Im Case Law wird die Gewaltenteilung wie folgt beschrieben: Die Legislative bestimmt den Inhalt der Gesetze, die Exekutive wendet das Gesetz an und die Judikative spricht Recht.101 Der Aufbau der Verfassung bringt das Prinzip der Gewaltenteilung zum Ausdruck. Das Federal Parliament übt die Legislativgewalt aus, sec. 1 CC – Kapitel I der Verfassung. Die Exekutivkompetenz wurde in die Hände der britischen Königin gelegt und wird durch den Governor-General als Repräsentant der Krone wahrgenommen, sec. 61 CC – Kapitel II der Verfassung. Kapitel III der Verfassung bildet die Grundlage für die Judikative, ausgeübt vom High Court und den anderen Gerichten, sec. 71 CC.102 Nach Fleiners Ansicht besteht die Aufgabe und Funktion der Regierungsgewalten in Common LawStaaten wie Australien vor allem im Ausgleich und der Moderation zwischen den verschiedenen gegeneinander wirkenden gesellschaftlichen Kräften.103 b) Legislative Das Parlament auf Ebene des Zentralstaates setzt sich aus Repräsentantenhaus, Senat und dem Governor-General als Repräsentant der Queen zusam men.104 Die britische Tradition verlangt, dass alle drei Organe am Gesetzgebungsprozess mitwirken.105 Das aus Großbritannien in die Kolonien übertragene System des representative government106 als Erweiterung des Selbstverwaltungsrechts der australischen Bevölkerung107 wurde in die Verfassung übernommen. 100

Isensee, in: HStR3 VI, § 126, Rdn. 184ff. Es besteht ein Kompetenzübertragungsverbot. Siehe BVerfG 63, 1, (39); ebd., § 126, Rdn. 186. 101 Keyzer, Constitutional Law, S. 9, „determines the law“; siehe auch Plaintiff S157/2002 v Commonwealth, (2003) 211 CLR, S. 476 (513f.); ähnlich Latham CJ „legislation determines the content of a law as a rule of conduct or a declaration as to power, right or duty, whereas executive authority applies the law in particular cases“, Commonwealth v Grunseit, (1943) 67 CLR, S. 58 (82). 102 Gute Zusammenfassung zur horizontalen Gewaltenteilung im Commonwealth of Australia in Saunders/Le Roy, Commonwealth of Australia, in: Saunders/Le Roy (Hrsg.), A Global Dialogue on Federalism, Bd. 3: Legislative, Executive, and Judicial Governance in Federal Countries, S. 38 (42ff.). 103 Fleiner, Unterschiedlicher Föderalismus, S. 65 (70). 104 Sec. 2 CC; siehe auch Saunders/Le Roy, Commonwealth of Australia, in: Saunders/ Le Roy (Hrsg.), S. 38 (42ff.). 105 Evans, The Australian Senate: Form, Function and Effectiveness, in: Hrbek (Hrsg.), Legislatures in Federal Systems and Multi-Level Governance, S. 77 (77). 106 Siehe Kapitel B.I.1.d)bb).

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Das Prinzip des representative government kommt in der Direktwahl der Senatoren und Mitglieder des Repräsentantenhauses durch die Einwohner der Gliedstaaten einerseits sowie die Einwohner des Commonwealth andererseits in secs. 7 und 24 CC zum Ausdruck.108 aa) Responsible Government Das System des responsible government stellt eine Sonderproblematik der britischen Verfassungskonvention in Verbindung mit dem Commonwealth of Australia Constitution Act dar. Nach Einführung in die Kolonien109 wurde die Übernahme des responsible government in die Verfassung im Zusammenhang mit einem funktionsfähigen Föderalstaat kontrovers diskutiert110 . Im System des responsible government selbst ist die Exekutive der Legislative zur Rechenschaft verpflichtet.111 Die von den Ministern geführte Exekutivregierung setzt sich aus den Ministern zusammen, die dem australischen Parlament – sowohl dem Repräsentantenhaus als auch dem Senat – angehören112 können113 zusammen, solange diese von der Mehrheit des Repräsentantenhauses gestützt wird. Selbige Minister sind als Mitglieder der Legislative dem Wahlvolk gegenüber unmittelbar verantwortlich.114 Im Fall Lange115 hob der High Court die formale Beziehung zwischen Exekutivregierung und Parlament hervor (responsible government), welche durch die Verfassung geprägt würde116 und einen Grundpfeiler des politischen Systems darstelle. Das Konzept des responsible government sei jedoch flexibel und ohne fest umrissenen Gehalt.117 Nach Hanks/Gordon/Hill basiere es auf einer Kombination von Gesetz, Konvention und politischer Praxis.118 Die 107 „[T]o enlarge the powers of self government of the people of Australia“ Barton, in: Adelaide 1897 (17). 108 Secs. 1, 7, 8, 24, 25, 28 und 30 CC beinhalten die Grundlagen der repräsentativen Demokratie, Lange, (1997) 189 CLR, S. 520 (559f.). 109 Siehe Kapitel B.I.1.d)bb). 110 Siehe Kapitel B.IV.3. 111 Brown v West, (1990) 169 CLR, S. 195 (205). 112 Siehe sec. 64 (2) 2 CC. 113 Zur Zeit (Dez. 2014) gehören der Finanzminister, der Justiz- und Wissenschaftsminister, der Minister für Arbeit und der Minister für indigene Angelegenheiten dem Senat an. 114 Keyzer, Constitutional Law, S. 10 m.w.N. New South Wales v Bardolph, (1934) 52 CLR, S. 455 (509). 115 Lange, (1997) 189 CLR, S. 520 (558f.). 116 Secs. 6, 44 (iv), 49, 53, 57, 62, 63, 64 und 83 CC. 117 Egan v Willis, (1998) 195 CLR, S. 424 (Rdn. 41). 118 Hanks/Gordon/Hill, Constitutional Law in Australia, S. 224.

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parlamentarische Kontrolle der Finanzen der Exekutive119 war bis zum Jahr 2009 strittig und wurde erst im Fall Pape120 einer Klärung zugeführt, die in Kapitel E. – Ausgabenkompetenz – ausführlich dargestellt wird.121 bb) Senat Die Stellung des Senats als zweite parlamentarische Kammer wie auch seine Funktion wurde im Verfassungskonvent ähnlich kontrovers wie die Einführung des responsible government diskutiert. Im folgenden Abschnitt wird deshalb kurz auf die Verfassungsentwürfe von 1891 und 1897/98 eingegangen, bevor die heutige Stellung des Senats erörtert wird. (1) Verfassungsentwürfe 1891 und 1897/98 Eine der schwierigsten Aufgaben der Gründungsväter bestand darin, den Senat als zweite Kammer des Parlaments so zu gestalten, dass er das föderale Element gleicher Repräsentation zum Schutz der Rechte122 der Gliedstaaten mit dem Prinzip des responsible government verband.123 Der Erstentwurf für den Senat geht auf den Verfassungsentwurf A. I. Clarks zurück, war vom Leitbild des Senats der Vereinigten Staaten geprägt und zeichnete sich dadurch aus, dass die Senatoren von den Legislativen der Gliedstaaten gewählt wurden.124 Das Repräsentantenhaus als Ursprung von Gesetzesentwürfen für Finanzgesetze ging auf die amerikanische Verfassung zurück wie auch die Änderungsbefugnis des Senats für eben jene Gesetzesentwürfe.125 Als echte zweite Kammer waren die Kompetenzen des Senates in allen anderen Bereichen denen des Repräsentantenhauses gleichgestellt. Dieser Verfassungsentwurf wurde von Charles Kingston 119

Secs. 81, 83 CC; Lange, (1997) 189 CLR, S. 520 (558f.): „[. . .] Section 83 ensures that the legislature controles supply. It does so by requiring parliamentary authority for the expenditure by the executive government of any fund or sum of money standing to the credit of the Commonwealth [. . .]“ 120 Pape, (2009) 238 CLR, S. 1. 121 Kapitel E.III.2.d). 122 Heute in sec. 7 CC „[. . .] done for the purpose of enabling them to maintain and protect their constitutional rights against attempted invasion by the Commonwealth“, Quick/ Garran, Annotated Constitution, S. 414ff. 123 Galligan/Warden, The Design of the Senate, in: Craven (Hrsg.), The Convention Debates 1891–1998: Commentaries, Indices and Guide, S. 89 (94). Dieses Spannungsverhältnis zwischen dem in der britischen Konvention und Tradition wurzelnden responsible government und dem Zweikammersystem beeinflusst auch heute noch die australische Verfassungslehre. Evans, Australian Senate, in: Hrbek (Hrsg.), S. 77 (79). 124 Sec. 18 reproduziert in Reynolds, (1958) 32 ALJ, S. 62 (68). 125 Galligan/Warden, Design of the Senate, in: Craven (Hrsg.), S. 89 (91).

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aufgegriffen und die Änderungsbefugnis des Senates für Haushalts- und Steuergesetze durch die Befugnis, dies vom Repräsentantenhaus selbst zu fordern oder den gesamten Gesetzesentwurf abzulehnen, ersetzt.126 Die Änderung diente der Anpassung des Senats an das Westminster-System, das durch die Budgethoheit des Unterhauses (in Australien des Repräsentantenhauses) gekennzeichnet war. Weiterhin war im traditionellen britischen System das Unterhaus Sitz der Exekutive und die Exekutive dem Unterhaus zur Rechenschaft verpflichtet.127 In den Verfassungskonventen von 1891 und 1897/98 wurden sowohl die generellen128 und die finanziellen Befugnisse des Senates129 als auch deren Kombination mit dem responsible government130 erörtert. Die Ausgestaltung des Senats im Verfassungsentwurf von 1891131 folgte dem Entwurf A. I. Clarks. Aufgrund der indirekten Wahl der Senatoren war der Senat ein starker Interessenvertreter der Gliedstaaten. Der Verfassungsentwurf von 1897 sah als Ausdruck der stärkeren Demokratisierung der Föderationsbewegung132 einen von der Bevölkerung der Gliedstaaten gewählten Senat vor133 , der die Prinzipien der demokratischen Rechenschaftspflicht und der Legitimation gegenüber der Bevölkerung stärker hervorhob.134 Die Verfassungsväter hatten den Senat für die Aufgabe konzipiert, effektiv in den Gesetzgebungsprozess einzugreifen und Gesetzesentwürfe, die eine mögliche Verletzung der Rechte der Gliedstaaten beinhalteten, zurückzuweisen oder abzulehnen.135 Es wurde von vielen Delegierten antizipiert, dass der Senat 126

Crisp, Charles Cameron Kingston. Radical Federalist, S. 34. Galligan/Warden, Design of the Senate, in: Craven (Hrsg.), S. 89 (92). 128 Sec. 53(5) CC, zur Diskussion siehe Sydney 1891 (39f., 47f., 120ff., 171f., 284f., 293ff., 387ff., 392–414, 544ff., 705f.); Adelaide 1897 (459–551). 129 Heute sec. 53 (I)–(IV) CC; zur Diskussion siehe Sydney 1891 (39f., 47f., 120ff., 171f., 284f., 293ff., 387ff., 392–414, 544ff., 705f.); Adelaide 1897 (459–551). Das System wurde durch secs. 54, 55 CC vervollständigt. Vorausgesetzt wird, dass Entwürfe für Haushaltsund Steuergesetze ausschließlich diese Materie regeln dürfen. Die Konzeption des Systems sah sowohl die Funktionsfähigkeit der Regierung durch Konfliktentscheid zugunsten des Repräsentantenhauses bei Geldgesetzen (sog. money bills) als auch den Schutz der Gliedstaaten vor. 130 Ebd., (280): „Senate and Cabinet system“. 131 Barton (Hrsg.), Constitution Bill 1891, S. 946, cl. 9. 132 Kapitel B.III.4.b). 133 Draft of A Bill to Constitute the Commonwealth of Australia, Adelaide 1897 (1223, cl. 9). 134 Galligan/Warden, Design of the Senate, in: Craven (Hrsg.), S. 89 (110); Quick/ Garran, Annotated Constitution, S. 418f.; Barton, in: Adelaide 1897 (22). 135 Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 414, „It is the chamber in which the States, considered as separate entities, and corporate parts of the Commonwealth, are represented. They are so represented for the purpose of enabling them to maintain and protect their constitutional rights against attempted invasions, and to give them every facility for the advocacy of their peculiar and special interests, as well as for the ventilation and conside127

III. Horizontale Gewaltenteilung

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trotz der Direktwahl der Senatoren die Interessen der Gliedstaaten und nicht die der Bevölkerung der Gliedstaaten widerspiegeln würde.136 Die Beeinflussung des Senates durch Parteiinteressen wurde nur am Rande in Betracht gezogen.137 (2) Gegenwärtiger Zustand Die Gliedstaaten werden von je zwölf Senatoren repräsentiert138 , die direkt von den Einwohnern des jeweiligen Gliedstaates gewählt werden.139 Als echte zweite Kammer hat der Senat140 eine dem Repräsentantenhaus vergleichbare Gesetzgebungsbefugnis. Die Ausnahme bildet die financial legistation.141 Gesetzesentwürfe für Steuergesetze und Haushaltsvorlagen142 nehmen ihren Ursprung im Repräsentantenhaus und können vom Senat nicht geändert werden143 . Die Schutzvorschrift des Senates, sec. 55 CC, hindert das Repräsentantenhaus jedoch, Entwürfe für Steuergesetze mit anderen Gesetzesentwürfe zu verbinden.144 Der australische Senat vertritt die Interessen der Gliedstaaten nicht – trotz der Bemühungen der Verfassungsväter, den Senat als Repräsentant derselben auszugestalten.145 Dies lässt sich zum Einen auf das seit 1948 bestehende Verhältniswahlrecht, welches eine Mehrheitsbildung erschwert146 , und zum Anderen auf die sowohl im Senat als auch im Repräsentantenhaus ausgeprägte Parteidisziplin ration of their grievances. It is not sufficient that they should have a Federal High Court to appeal to for the review of federal legislation which they may consider to be in excess of the jurisdiction of the Federal Parliament.“ Zur Diskussion der Befugnisse des Senates siehe Sydney 1891 (290ff., 706–762); Federal Convention 1897 (481–541). 136 Zines, Federal Balance, in: Craven (Hrsg.), S. 75 (77f.). 137 Macrossan, in: Sydney 1891 (434); Deakin, in: Federal Convention 1897 (335). 138 Evans, Australian Senate, in: Hrbek (Hrsg.), S. 77 (85); die Territorien (NT, ACT) von je 2 Senatoren, sec. 122 CC i.V.m. Senate (Representation of Territories) Act 1973. 139 Sec. 7 CC. Es findet keine Wahl der Senatoren durch die Parlamente der Gliedstaaten statt. Ebd., S. 77 (77). Das Parlament verfügt über doppelt so viele Mitglieder wie der Senat, sec. 24 CC. 140 Zusammenfassung der Arbeitsweise des Senats in Bothe, Kompetenzstruktur, S. 95ff.; Saunders/Le Roy, Commonwealth of Australia, in: Saunders/Le Roy (Hrsg.), S. 38 (44ff.). 141 Sec. 53 (5) CC; Evans, Australian Senate, in: Hrbek (Hrsg.), S. 77 (79). 142 Sec. 53 (1) CC. 143 Sec. 53 (2) CC. Der Senat kann auch Haushaltsvorlagen zur Bereitstellung von Geldern für die ordnungsgemäßen jährlichen Ausgaben (ordinary annual services) der Regierung nicht abändern, sec. 53 (2) CC. Diese Befugnisse werden durch sec. 54 CC geschützt. Gesetze, die der Bevölkerung Kosten oder Lasten auferlegen, unterliegen einer Änderungssperre, soweit die Änderung erhöhend wirkt, sec. 53 (3) CC. 144 Evans, Australian Senate, in: Hrbek (Hrsg.), S. 77 (79). 145 Ebd., S. 77 (77, 83, 90); French CJ, in: Williams (No. 1), (2012) 23 HCA, (Rdn. 60). 146 Evans, Australian Senate, in: Hrbek (Hrsg.), S. 77 (84).

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C. Kompetenzaufteilung im australischen Föderalstaat

zurückführen.147 Überwiegend stellen die Senatoren ihre Parteiinteressen vor die Interessen der Gliedstaaten.148 Die Interessen der Gliedstaaten sind auch bei der Funktion des Senates als legislativer Kontrollinstanz des Repräsentantenhauses in den letzten Jahrzehnten in den Hintergrund getreten149 und sind erst durch das Urteil im Fall Williams (No. 1)150 im Jahre 2012 wieder aufgewertet worden.

cc) Zusammenfassung In der australischen Verfassungspolitik findet eine Repräsentation der Gliedstaaten und Territorien vor allem im COAG statt, nicht jedoch im Gesetzgebungsprozess.151 Die damit einhergehende Verlagerung der Interessenvertretung der Gliedstaaten auf ein nicht in der Verfassung verankertes Exekutivgremium führt zu einer anderen Art von Exekutivföderalismus.152 Somit ist Sturm zuzustimmen, der argumentiert, der Bundesrat könne „als Institution etwas leisten, was ansonsten trotz des Vorhandenseins [echter] Zweiter Kammern häufig auf Kanäle außerhalb des parlamentarischen Verfahrens“ verwiesen werde153 . Dies ist in Australien eindrucksvoll zu beobachten. Sturm fügt hinzu, der Bundesrat sei sich seiner Rolle für die Entwicklung der Demokratie nicht bewusst.154 Von Saunders wird er jedoch als starke Länderkammer und Leitbild wahrgenommen.155

4. Exekutive a) Umfang der Exekutivkompetenz „Since Federation the scope of the Commonwealth executive power in s 61 of the Constitution has been an unsolved mystery.“156 147

French CJ, in: Williams (No. 1), (2012) 23 HCA, (Rdn. 61). Evans, Australian Senate, in: Hrbek (Hrsg.), S. 77 (90); Bothe, Kompetenzstruktur, S. 96ff. 149 Odgers, Odgers’ Australian Senate Practice, S. 26. 150 Williams (No. 1), (2012) 23 HCA. 151 Siehe Kapitel C.III.4.b). 152 Saunders, Constitution of Australia, S. 255; dies., (2012) unveröffentlichter Konferenzbeitrag, (1ff.). 153 Sturm, in: HFöd I, § 24, Rdn. 3. 154 Ebd., § 24, Rdn. 4. 155 Saunders, The Constitutional, Legal and Institutional Foundations of Australian Federalism, in: Carling (Hrsg.), Where to for Australian Federalism. Papers presented at the ‘Fixing Federalism’ Round-table, Sydney, 5 May 2008, S. 15 (17). 156 Chordia/Lynch/Williams, (2013) 37 MelbULawRw, S. 189 (190). 148

III. Horizontale Gewaltenteilung

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Dieses Zitat beschreibt den Umfang der Vollzugskompetenz in Australien überaus treffend. Die Exekutivkompetenz in sec. 61 CC157 war bis 2012 eine der am wenigsten beachteten Normen. Die generalklauselartige Fassung der Norm selbst ist auf deren sehr starke Prägung durch die britische Verfassungskonvention und das Common Law158 zurückzuführen.159 Dem Wortlaut nach umfasst die Exekutivkompetenz die Ausführung und Aufrechterhaltung der Verfassung und der Gesetze des Zentralstaates. Dies beinhaltet die Verwaltung und Umsetzung der vom Parlament des Zentralstaates erlassenen Gesetze160 sowie die auf das Common Law zurückzuführenden, der Krone immanenten und von Großbritannien übernommenen prerogative powers, die ohne gesetzliche Grundlage ausgeübt werden können.161 Das Spannungsverhältnis zwischen den prerogative powers und den in der Verfassung festgeschriebenen enumerativen Gesetzgebungskompetenzen des Commonwealth wurde im Fall Williams (No. 1) im Jahr 2012162 relevant und führte zu einer Neubeurteilung der (finanziellen) Befugnisse der Exekutive im australischen Verfassungsrecht, auf die in Kapitel E. – Ausgabenkompetenz – ausführlich eingegangen wird. In diesem Zusammenhang wird auch die geschichtliche Entwicklung der Exekutivkompetenz und ihre Position in der Verfassung dargestellt.163 Richter French fasst in seiner Urteilsbegründung zum Fall Williams (No. 1) die Exekutivkompetenz in sec. 61 CC wie folgt zusammen: Sie beinhalte die notwendigen und Annexkompetenzen zur Ausführung und Aufrechterhaltung der Gesetze des Zentralstaates, durch Gesetz übertragene Kompetenzen, dem Zentralstaat zustehende prerogative powers der Krone, Kompetenzen des Zentralstaates als juristischer Person und dem Commonwealth immanente, sich aus Charakter und Status als Zentralregierung (sog. National Government) ergebende Kompetenzen.164 Weiterhin ist auch in Australien eine 157 Sec. 61 CC Exekutivgewalt. Die Exekutivgewalt des Commonwealth liegt bei der Königin und wird vom Generalgouverneur als Vertreter der Königin ausgeübt und erstreckt sich auf die Ausführung und Aufrechterhaltung dieser Verfassung und der Gesetze des Commonwealth. 158 Ausführlich zur Exekutivkompetenz und ihrer Common Law-Prägung Winterton, Parlament, the Executive and the Governor-General; Zusammenfassung bei Saunders/Le Roy, Commonwealth of Australia, in: Saunders/Le Roy (Hrsg.), S. 38 (46ff.). 159 Siehe schon Kapitel B.V.1.b). 160 Joseph/Castan, Federal Constitutional Law, S. 146. 161 Ebd., S. 152f. Twomey, (2014) 33 UQLJ, S. 9 (14ff.);Saunders, (2014/2015) 38 MelbULawRw, S. 873. 162 Williams (No. 1), (2012) 23 HCA. 163 Siehe die Kapitel E.IV.1. und E.IV.3.b). 164 „[It] can be said that the executive power referred to in s 61 extends to: powers necessary or incidental to the execution and maintenance of a law of the Commonwealth [. . .]; powers conferred by statute [. . .]; powers defined by reference to such of the prerogatives of the Crown as are properly attributable to the Commonwealth [. . .]; powers

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C. Kompetenzaufteilung im australischen Föderalstaat

Hinwendung zum Exekutivföderalismus zu beobachten, da der High Court eine sehr weitgehende Übertragung von Gesetzgebungsbefugnissen des Parlaments auf die Exekutive zulässt165 und noch keine Kompetenzübertragung, als gegen das Gewaltenteilungsprinzip verstoßend, für verfassungswidrig erklärt hat.166 b) Council of Australian Governments (COAG) Die als unbefriedigend wahrgenommene Interessenvertretung der Gliedstaaten im Senat sowie die Anpassung des der Verfassung immanenten, dualen föderalen Systems an die moderne, integrative Gesellschaft in einer zunehmend globalisierten Welt am Beginn des 21. Jahrhunderts führte nach Ansicht von Kildea/Lynch167 zur Errichtung des COAG. Der Council of Australian Governments, ein informelles Gremium, setzt sich aus dem Premierminister168 , den Ministerpräsidenten169 der Gliedstaaten und Territorien und dem Präsidenten des Gemeindeverbandes170 zusammen. Zur Erweiterung der Kooperation zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten in Belangen von gesamtstaatlicher Bedeutung sowie zur finanziellen Stabilisierung der Gliedstaaten wurde das Gremium in einer Premierministerkonferenz im Jahr 1992 „formalisiert“.171 Galligan/Wright bedefined by the capacities of the Commonwealth common to legal persons [. . .]; inherent authority derived from the character and status of the Commonwealth as the national government [. . .]“, French CJ, in: Williams (No. 1), (2012) 23 HCA, (Rdn. 22, unter Verweis auf das Case Law m.w.N.). 165 Victorian Stevedoring & General Contracting Company Pty Ltd v Dignan Informant (Dignan), (1931) 46 CLR, S. 73 (83f., 86, 101); Attorney-General (Cth) v R, Ex parte Boilermakers’ Society of Australia, (1957) 95 CLR, S. 529 (545); Radio Corporation Pty Ltd v The Commonwealth, (1938) 59 CLR, S. 170 (179, 186, 193); Plaintiff S157/2002 v Commonwealth, (2003) 211 CLR, S. 476 (Rdn. 102). 166 Winterton, (2004) 25 AdelLawRw, S. 21 (38); Joseph/Castan, Federal Constitutional Law, S. 150f. unter Verweis auf die kritischen Anmerkungen von Kirby J, in: Work Choices Case, (2006) 229 CLR, S. 1 (197f.). Eine der Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts entsprechende Einschränkung der Delegationsbefugnis für Verordnungen und Richtlinien ist nicht vorzufinden. Jedoch sprechen sich Meyerson, (2003) 11 A JAL, S. 45 (54) und Moens/Throne, (2012) 24 Giornale di Storia Constitutionale/Journal of Constitutional History, S. 133 (135) dafür aus, die Delegationsbefugnis für Verordnungen und Richtlinien so einzuschränken, dass diese keinen Gesetzesrang erhalten oder Gesetze ändern können, sondern die wesentlichen Entscheidungen dem Parlament vorbehalten bleiben. 167 Kildea/Lynch, (2011) 39 FedLRev, S. 103 (104). 168 Prime Minister. 169 Premiers and Chief Ministers. 170 President of the Australian Local Government Association. 171 Griffith, (2009) Briefing Paper 10/09 NSW Parliamentary Library Research Service, (7); Painter, Collaborative Federalism. Economic Reform in Australia in the 1990s, S. 43f.

III. Horizontale Gewaltenteilung

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merken, der COAG solle eine aufgrund des Globalisierungsdrucks erforderliche größere Effizienz in der Zurverfügungstellung von öffentlichen Dienstleistungen sowie eine verbesserte Koordination der föderalen Ebenen bewirken.172 In der Regierungszeit von Premierminister Rudd (2007–2010) wurde der COAG zur zentralen Institution für die Kooperation von Zentralstaat und Gliedstaaten auf Regierungsebene173 und war für alle die Gliedstaaten betreffenden Aspekte der Regierungsarbeit des Zentralstaates zuständig.174 Sharman vertritt die Auffassung, die Kombination von Gewaltenteilung im Föderalstaat nach den Leitbildern der Verfassung der Vereinigten Staaten einerseits und dem responsible government mit einer staatstragenden Rolle der Exekutive andererseits habe zu einer speziellen Form von Vollzugsföderalismus geführt, in welchem sich die Exekutiven von Zentralstaat und Gliedstaaten zu einer einheitlichen Exekutive vereinen.175 Kildea/Lynch heben hervor, diese Rolle habe der COAG im australischen Föderalismus mit dem Commonwealth als dominantem Partner176 eingenommen. Folge sei eine größere Zentralisierung177 und politische Einheitlichkeit178 des australischen Föderalismus. Auch würden die Gliedstaaten teilweise nur noch in ihrer Gesamtheit und nicht mehr einzeln wahrgenommen.179 Obgleich sich mit dem COAG fast eine neue Regierungsebene herausgebildet habe180 , wurde er nicht in der australischen Verfassung verankert oder auf eine andere gesetzliche Grundlage gestellt181 , sondern basiert auf reinem Handeln und Ermessen der Exekutive, sowohl auf Ebene des Zentralstaates als auch der Gliedstaaten.182 Aus diesem Grunde wird eine Reform der Struktur des COAG und dessen Formalisierung in der Verfassung gefordert.183 Im COAG geschlossene innerstaatliche Vereinbarungen spielen eine herausragende Rolle im föderalen Gefüge Australiens. Die Intergovernmental Agreements sind für die Parteien als sog. soft-law nicht 172 Galligan/Wright, (2002) 32 Publius, S. 147 (153); O’Meara/Faithful, Increasing Accountability at the Heart of the Federation, in: Kildea/Lynch/Williams (Hrsg.), Tomorrow’s Federation. Reforming Australian Government, S. 92 (94). 173 Kildea/Lynch, (2011) 39 FedLRev, S. 103 (111). 174 Barnett, (2010) 22 Upholding the Australian Constitution, S. 150 (150). 175 Sharman, Executive Federalism, in: Galligan/Owen/Walsh (Hrsg.), Intergovernmental Relations and Public Policy, S. 23 (25f.). 176 Kildea/Lynch, (2011) 39 FedLRev, S. 103 (104, 113). 177 Anderson, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 493 (505f., 507). 178 Kildea/Lynch, (2011) 39 FedLRev, S. 103 (113). 179 Ebd., S. 103 (114). 180 Barnett, (2010) 22 Upholding the Australian Constitution, S. 150 (150). 181 Kildea/Lynch, (2011) 39 FedLRev, S. 103 (113). 182 Ebd., S. 103 (112); O’Meara/Faithful, Increasing Accountability at the Heart of the Federation, in: Kildea/Lynch/Williams (Hrsg.), Tomorrow’s Federation. Reforming Australian Government, S. 92 (94). 183 Kildea/Lynch, (2011) 39 FedLRev, S. 103 (128f.).

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C. Kompetenzaufteilung im australischen Föderalstaat

bindend und werden zur Kompetenzerweiterung des Zentralstaates unter Umgehung der in der Verfassung niedergelegten vertikalen Gewaltenteilung genutzt.184 Saunders stellt fest, es sei fast jedes Politikgebiet betroffen.185 Von höchster Relevanz im Bereich der föderalen Finanzbeziehungen ist das Intergovernmental Agreement on Federal Financial Relations (IGAFFR) 2008, welches die Grundlage für alle Finanzhilfen vom Zentralstaat an die Gliedstaaten, sowohl in Form von ungebundenen Finanzzuweisungen (Umsatzsteueraufkommen) als auch von zweckgebundenen Finanzzuweisungen, bildet und exekutive Kontrollmechanismen beinhaltet.186 Barnett187 und Saunders188 kritisieren vor allem die fehlende Transparenz der im COAG geschlossenen Vereinbarungen sowie die Entmachtung der Parlamente sowohl des Zentralstaats als auch der Gliedstaaten. Letztere ist geprägt von einer fehlenden Rechenschaftslegung der Exekutive gegenüber Parlament und Wahlvolk. Sowohl auf den COAG, das IGAFFR 2008 und die ausgebrachte Kritik wird in Kapitel E. – Ausgabenkompetenz189 – ausführlich eingegangen.

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Parker, Comparative Federalism amd Intergovernmental Agreements, S. 13f. Dies stellt einen entscheidenden Unterschied zu den in der Bundesrepublik Deutschland geschlossenen Staatsverträgen dar, die verbindlichen Charakter tragen und sich „an die grundgesetzliche Zuständigkeitsvereinbarung zwischen Bund und Ländern halten“ müssen. Vedder, Intraföderale Staatsverträge, S. 132; Hanschel, Konfliktlösung im Bundesstaat, S. 160, Fn. 482 m.w.N., 161ff. Schladebach definiert den Terminus Staatsvertrag wie folgt: „Vereinbarung öffentlich-rechtlichen Inhalts, die ein Land mit einem anderen Land, mit anderen Ländern, mit dem Bund oder mit einem auswärtigen Saat auf der Ebene der Gleichordnung trifft und deren landesinterne Durchführung einen gesetzgeberischen Akt erfordert.“ Schladebach, (2007) 98 Verwaltungsarchiv, S. 238 (243). Der intraföderale Staatsvertrag schafft „eine eindeutige Verpflichtung der Länder“. Vedder, Intraföderale Staatsverträge, S. 55. Die Bundesrepublik als Model für kooperativen Föderalismus verfügt über die größte Anzahl intraföderaler Staatsverträge, verglichen mit Australien und den USA. Parker, Comparative Federalism amd Intergovernmental Agreements, S. 5. Diese betreffen nahezu alle Bereiche der Landesgesetzgebung. Hanschel, Konfliktlösung im Bundesstaat, S. 160; vertiefend Lhotta/ Blumenthal von, Intergovernmental Relations in the Federal Republic of Germany, in: Poirier/Saunders (Hrsg.), Intergovernmental Relations in Federal Systems; zu intraföderalen Staatsverträgen als Rechtssetzungsinstrument im Bundesstaat siehe Vedder, Intraföderale Staatsverträge. 185 Saunders, (2012) unveröffentlichter Konferenzbeitrag, (3). 186 Ebd., (4ff.). 187 Barnett, (2010) 22 Upholding the Australian Constitution, S. 150 (151); siehe auch Kildea/Lynch, (2011) 39 FedLRev, S. 103 (109). 188 Saunders, (2012) unveröffentlichter Konferenzbeitrag, (5). 189 Kapitel E.V.3.b).

IV. Vertikale Gewaltenteilung

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5. Zusammenfassung Die Legislative setzt sich aus Repräsentantenhaus, Senat und Krone zusammen. Der Senat ist als echte Zweite Kammer ausgestaltet. Seine Kompetenzen bezüglich der Finanzgesetze wurden im Hinblick auf die Anpassung des responsible government an das duale föderale System eingeschränkt. In Australien herrscht die Besonderheit vor, dass die der Regierung des Zentralstaates angehörenden Minister gleichzeitig Senatoren sein können. Diese Konstellation ist in der Praxis nicht ungewöhnlich. Auch aus diesem Grunde nimmt der Senat seine ihm von den Vätern der Verfassung zugewiesene Aufgabe als Vertreter der Gliedstaaten nicht wahr. Es fand eine Verlagerung der Zusammenarbeit und Repräsentation der Gliedstaaten auf die exekutive Ebene statt. Mit zunehmendem Kooperationsbedarf von Zentralstaat und Gliedstaaten190 sowie zur Anpassung der Verfassung aus dem Jahr 1901 an die gegenwärtigen gesellschaftlichen Verhältnisse bildete sich der COAG, ein nicht verfassungsrechtlich fundiertes Exekutivgremium als Ersatz für eine fehlende, jedoch als notwendig wahrgenommene Interessenvertretung der Gliedstaaten mit dem Zentralstaat als dominierendem Partner. Die Exekutivkompetenz selbst stellt eine weitere Problematik im Föderalstaat dar, da sie stark von der britischen Verfassungskonvention und dem Common Law geprägt wird. Aus dem Konzept des responsible government resultiert auch eine asymmetrische Ausgestaltung der horizontalen Gewaltenteilung. 191 Nur die Judikative ist strikt von Legislative und Exekutive getrennt.192 Die Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive ist hingegen sehr schwach ausgeprägt. Dies ergibt sich einerseits aus der institutionellen Verschmelzung und andererseits aus dem Verständnis des Common Law von der Legislativgewalt in einem System des responsible government.193

IV. Vertikale Gewaltenteilung 1. Vorbemerkung Im folgenden Abschnitt (2.) wird zunächst die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen in der Verfassung auf den Zentralstaat und die Gliedstaaten unter190 French, The incredible shrinking federation: voyage to a singular state?, in: Appleby/ Aroney/John (Hrsg.), The Future of Australian Federalism, S. 39. 191 Dignan, (1931) 46 CLR, S. 73 (114); Joseph/Castan, Federal Constitutional Law, S. 146. 192 Moens/Throne, (2012) 24 Giornale di Storia Constitutionale/Journal of Constitutional History, S. 133 (133). 193 „[. . .] common law conception of legislative power in a system of responsible government [. . .]“, Saunders, Constitution of Australia, S. 131. Dignan, (1931) 46 CLR, S. 73 (114, 117f.).

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C. Kompetenzaufteilung im australischen Föderalstaat

sucht. Im Anschluss erfolgt eine Analyse der Rechtsprechung des High Court im Hinblick auf ein föderales Prinzip oder Bundesstaatsprinzip zur Auslegung der Gesetzgebungskompetenzen des Zentralstaates (Abschnitt 3.). Hierbei wird auf die verschiedenen Phasen in der Rechtsprechung sowie auf die prägenden Grundsätze eingegangen. Eine Darstellung der Interpretation ausgewählter Gesetzgebungskompetenzen rundet die Analyse ab, bevor eine Zusammenfassung erfolgt (Abschnitt 4.).

2. Gesetzgebungskompetenzen a) Föderale Modelle Föderale Modelle können in das duale Föderalismusmodell194 und das Verbundmodell195 unterteilt werden.196 Das duale Modell ist gekennzeichnet durch eine mehr oder weniger strikte Trennung der beiden staatlichen Ebenen. Die Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und Rechtsprechungskompetenzen sind auf Zentralstaat und Gliedstaaten aufgeteilt.197 Die Aufteilung erfolgt nach Funktionen.198 Damit korrespondiert die Möglichkeit, eigenständig Einnahmen zu erzielen und Steuern zu erheben. Gegenseitige finanzielle Unterstützung und Zusammenarbeit von Zentralstaat und Gliedstaaten finden im Idealfall nicht statt.199 194

Teilweise auch als dualistischer Föderalismus bezeichnet, Häberle, Die Entwicklung des Föderalismus in Deutschland – insbesondere in der Phase der Vereinigung, in: Kramer (Hrsg.), Föderalismus zwischen Integration und Sezession, S. 201 (208) oder Trennmodell, Laufer/Münch, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, S. 24; so auch Frenkel, Föderalismus und Bundesstaat, Bd. 2, Bundesstaat, S. 125f. Rdn. 1000, 1002ff. 195 Münch, in: HFöd I, S. 180, auch als integrativer Föderalismus oder auch Interdependenzsystem bezeichnet, siehe Frenkel, Föderalismus und Bundesstaat, S. 125, 127ff. Rdn. 1000, 1008ff. 196 Vergleichender Überblick in Watts, Comparative Conclusions, in: Maheed/Watts/ Brown (Hrsg.), Distribution of Powers and Responsibilities in Federal Countries, Bd. 2: A Global Dialogue on Federalism, S. 322 (326ff.). 197 Laufer/Münch, Föderatives System der BRD, S. 22. 198 Heun, Verfassungsordnung der BRD, S. 68; auch als Politikfelder oder Staatsaufgaben bezeichnet, Laufer/Münch, Föderatives System der BRD, S. 23; siehe auch Frenkel, Föderalismus und Bundesstaat, S. 126 Rdn. 1002ff. 199 Laufer/Münch, Föderatives System der BRD, S. 22. Laufer/Münch halten den dualistischen Föderalismus als theoretisches Leitbild für die Reform des Bundesstaates für wenig realitätsgerecht, da der deutsche Föderalismus historisch bedingt dem Verbundmodell entspreche. Siehe ebd., S. 22; dazu auch Frenkel, Föderalismus und Bundesstaat, S. 125f. Rdn. 1000f., Frenkel führt die Wurzeln des Verbundmodells auf den Norddeutschen Bund zurück. Siehe ebd., S. 125f. Rdn. 1000f., und Schneider, Der Staat 40 (2001), S. 272 (282ff.). Häberle hingegen beschreibt den deutschen Bundesstaat in seinen Anfän-

IV. Vertikale Gewaltenteilung

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Im Gegensatz dazu findet im Verbundmodell eine Aufteilung nach den Stufen des Entscheidungsprozesses statt. Die Staatsaufgabe kann somit im Hinblick auf Gesetzgebungs- und Vollzugskompetenzen sowie Judikative verschiedenen Ebenen im föderalen Staat zugewiesen sein.200 Im deutschen Bundesstaat ist der Bund hauptsächlich für die Gesetzgebung zuständig, während die Länder eine Vorrangstellung beim Vollzug der Gesetze einnehmen201 und nur der Rechtsaufsicht des Bundes202 unterliegen. Ein weiteres Kennzeichen des deutschen Verbundmodells ist die Mitwirkung der Länder an der Bundesgesetzgebung über den Bundesrat, bei den sie betreffenden Angelegenheiten. Damit können die Landesregierungen Entscheidungen des Bundes maßgeblich beeinflussen.203 Es findet eine Vermischung von Bundes- und Landespolitik statt.204 Dies geht jedoch zu Lasten der Landesparlamente, deren Entscheidungsspielraum und Verantwortlichkeiten eingeschränkt werden.205 Australien, das zum Teil auf dem Verfassungsmodell der USA als klassischem dualen Föderalismusmodell aufbaut, zeichnet sich im Gegensatz zu Deutschland durch einen dualen Föderalismus aus bei dem die Zuweisung der Kompetenzen nach Politikbereichen erfolgt.206 Der duale Föderalismus ist jedoch abgeschwächt, da der High Court die letzte Instanz sowohl für Gerichte auf Ebene des Zentralstaates als auch der Gliedstaaten darstellt207 und aufgrund seiner Rechtsprechung die finanziellen Möglichkeiten der Gliedstaaten zur Erfüllung ihrer Aufgaben stark eingeschränkt wurden.208 Als weiterer Einfluss tritt jedoch die unitarisierende Wirkung der parlamentarischen Tradition des Westminster-Systems hinzu. Die in beiden föderalen Modellen vielfach verwendete Bezeichnung kooperativer Föderalismus209 sollte jeweils im Zusammenhang mit dem dualen oder integrativen föderalen Sysgen als dualistisch. Häberle, Entwicklung des Föderalismus in Deutschland, in: Kramer (Hrsg.), S. 201 (208). 200 Heun, Verfassungsordnung der BRD, S. 68. 201 Laufer/Münch, Föderatives System der BRD, S. 23; Frenkel, Föderalismus und Bundesstaat, S. 127f. Rdn. 1008. Auf dieser Ebene sind auch die Rechtsprechungskompetenzen angesiedelt. Heun, Verfassungsordnung der BRD, S. 69. 202 Art. 84 GG; anders bei der Bundesauftragsverwaltung in Art. 85 GG. 203 Laufer/Münch, Föderatives System der BRD, S. 23. 204 Zur Politikverflechtung im Bundesstaat siehe Schapf /Reissert/Schnabel, Politikverflechtung: Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik, S. 13ff. 205 Heun, Verfassungsordnung der BRD, S. 88. 206 Saunders, (2000) 28 FedLRev, S. 263 (267). 207 Sec. 73 CC. 208 Siehe Kapitel D. 209 Siehe nur Heun, Verfassungsordnung der BRD, S. 86, 88; Gröpl, Staatsrecht I, S. 160ff.

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C. Kompetenzaufteilung im australischen Föderalstaat

tem verstanden werden, da in beiden Systemen eine zuweilen extensive Zusammenarbeit zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten210 vorherrscht. b) Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen aa) Deutschland Das Bundesstaatsprinzip, wie in Art. 20 I GG niedergelegt, kommt in der Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zum Ausdruck. Die Verteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern ist in Art. 30 GG geregelt, der eine Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Länder enthält. Dies wird für den Bereich der Gesetzgebungskompetenzen durch Art. 70ff. GG spezifiziert. In Art. 70 I GG findet sich eine generelle Gesetzgebungsbefugnis der Länder, soweit das Grundgesetz dem Bund keine enumerativen Gesetzgebungskompetenzen verleiht, Art. 70 I, II GG. Dies geschieht in Art. 72, 74 GG für die konkurrierende und in Art. 71, 73 GG für die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz. In Deutschland hat der Bund seine im Gegensatz zur australischen Verfassung weitreichenden Gesetzgebungskompetenzen fast vollständig ausgeschöpft, sodass größtenteils eine einheitliche Bundesgesetzgebung vorliegt. Den Ländern verbleiben Gesetzgebungskompetenzen im Bereich Kommunalrecht, Polizeirecht, Beamtenrecht sowie Kultur und Bildung, hier insbesondere im Schulrecht und im Bereich der Universitäten und Hochschulen. bb) Australien Die enumerativen Gesetzgebungskompetenzen des Zentralstaates finden sich in secs. 51, 52, 76–78 und 121–123 CC.211 Die Verfassung enthält nur sehr wenige ausschließliche Gesetzgebungskompetenzen.212 Die wichtigste ausschließliche Gesetzgebungskompetenz in Bezug auf die föderalen Finanzbeziehungen ist in sec. 90 CC, duties of customs and excise, normiert und wird in Kapitel D. – Primäre Einnahmeverteilung213 – vertieft behandelt. Die zum Zeitpunkt der 210

Für Deutschland siehe Heun, Verfassungsordnung der BRD, S. 87f; für Australien siehe u.a. Saunders, (2012) unveröffentlichter Konferenzbeitrag; dies., (2005) 16 PLR, S. 294. 211 Attorney-General (Cth) v Colonial Sugar Refining Company Limited, (1913) 17 CLR, S. 644 (654); gute Zusammenfassung zu den Gesetzgebungskompetenzen in Bothe, Kompetenzstruktur, S. 194ff; siehe auch Williams/Macintyre, Commonwealth of Australia, in: Majeed/Watts/Brown (Hrsg.), A Global Dialogue on Federalism, Bd. 2: Distribution of Powers and Responsibilities in Federal Countries, S. 8. 212 Die (Gesetzgebungs-)kompetenzen in secs. 52, 90, 114, 115 CC wurden den Parlamenten der Gliedstaaten entzogen. Die Gesetzgebungskompetenzen in secs. 51 (iv), 51 (xii), 51 (xxix) und 51 (xxx) CC sind implizit ausschließlich.

IV. Vertikale Gewaltenteilung

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Gründung des Föderalstaates bestehenden und nicht ausschließlich auf den Zentralstaat übertragenen Gesetzgebungskompetenzen verblieben den Gliedstaaten, sec. 107 CC.214 Die konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnisse sind vornehmlich in der enumerativen Aufzählung von sec. 51 CC normiert. Wie schon erörtert215 , wurden die Gesetzgebungsbefugnisse des Zentralstaates in Australien historisch bedingt eng gefasst; den Gliedstaaten wurden hingegen große Kompetenzbereiche, vor allem auf dem Gebiet des sozialen Wohlfahrtswesens, belassen.216 Die für den Kontext der Arbeit relevanten Gesetzgebungskompetenzen des Zentralstaates umfassen u.a. Teile des Gesundheitswesens (sec. 51 (xxiiiA) CC) sowie die Gesetzgebungskompetenzen für auswärtige Angelegenheiten (sec. 51 (xxix) CC) und Gesellschaften (sec. 51 (xx) CC), auf die im Folgenden näher eingegangen wird. Die Gliedstaaten verfügen dagegen über Gesetzgebungskompetenzen u.a. in den Bereichen der öffentlichen Sicherheit sowie Ordnung, Infrastruktur und Verkehr, Bildungswesen, Gesundheitswesen und Strafrecht.

c) Verhältnis der Gesetzgebungskompetenzen von Zentralstaat und Gliedstaaten In sec. 109 CC217 findet sich der dem Art. 31 GG entsprechende Grundsatz Bundesrecht bricht Landesrecht. Steht das Gesetz eines Gliedstaates im Widerspruch zu einem Gesetz des Zentralstaates, so ist ersteres, soweit der Widerspruch reicht, ungültig.218 Mit der weiten Auslegung der Gesetzgebungskompetenzen hat der High Court weitreichende Prinzipien der Unvereinbarkeit von Gesetzen der Gliedstaaten mit denen des Commonwealth aufgestellt, die bereits zu einer Unvereinbarkeit führen, wenn das Gesetz des Commonwealth die Intention erkennen lässt, das gesamte Gebiet zu regeln.219

213

Kapitel D.III. Siehe Kapitel B.V.1.a). 215 Siehe Kapitel B.V.1.a). 216 „[S]ocial and material welfare of the people“, Griffith 1896, zitiert in Zines, Federal Balance, in: Craven (Hrsg.), S. 75 (77). 217 Sec. 109 CC When a law of a State is inconsistent with a law of the Commonwealth, the latter shall prevail, and the former shall, to the extent of inconsistency, be invalid. 218 „[R]endered inoperative but not absolutely invalid“, The Native Title Act Case, (1995) 183 CLR, S. 373 (464f.); m.E. Anwendungsvorrang. 219 Hanks, (1986) 16 FedLRev, S. 107 (107); R v Credit Tribunal; Ex parte General Motors Acceptance Corporation (GMAC case), (1977) 137 CLR, S. 545; University of Wollongong v Metwally, (1984) 158 CLR, S. 447. 214

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C. Kompetenzaufteilung im australischen Föderalstaat

3. Föderalismus und Interpretation der Gesetzgebungskompetenzen durch den High Court a) Einleitung Die australische Verfassung wird durch zwei widersprüchliche220 Verfassungstraditionen beeinflusst: die föderal geprägte amerikanische Verfassungstradition einerseits und die britische Tradition des responsible government andererseits221 . Erste basiert auf dem Grundsatz der vertikalen Gewaltenteilung, die der gerichtlichen Kontrolle unterliegt, während die zweite Tradition den politischen Prozess als Kontrollmechanismus hervorhebt.222 Gageler fasst es zusammen: „It is the difference between government separated from the people and limited by law and an internal separation of powers, and government emanating from the people and limited by a need to appeal constantly to the support of a broadly based electorate drawn from the people it governs.“223 Dieser Widerspruch und seine Auflösung beeinflussen die Interpretation der Gesetzgebungskompetenzen durch den High Court bis in die heutige Zeit. b) Auslegung der Gesetzgebungskompetenzen bis 1920 Der High Court entwickelte in den ersten zwanzig Jahren der Föderation zwei Theorien, von denen eine sowohl den Zentralstaat vor Einwirkungen der Gliedstaaten schützte (und auch im umgekehrten Fall wirkte), die sog. Doctrine of Implied Immunities, während die andere die Gesetzgebungskompetenzen des Zentralstaates eng begrenzte, die sog. Doctrine of Reserved State Powers. Beide Theorien werden im Folgenden vorgestellt. aa) Doctrine of Implied Immunities Die Doctrine of Implied Immunities beinhaltete ein Verbot für beide föderalen Ebenen, für die jeweils andere Ebene bindende Gesetze zu erlassen.224 220

Gageler, (1987) 17 FedLRev, S. 162 (164) zitiert Howard/Saunders, The Blocking of the Budget and Dismissal of the Government, in: Evans (Hrsg.), Labor and the Constitution 1972–75: essays and commentaries on the constitutional controversies of the Whitlam years, S. 251 (251ff.): „The framers of the Australian Constitution wished both to create a federal structure and to preserve parliamentary government of the British kind. These two aims were, and are, incompatible.“ 221 Siehe Kapitel B.IV.1. 222 Gageler, (1987) 17 FedLRev, S. 162 (164, 167); Chordia/Lynch, (2014) 33 UQLJ, S. 83 (84f.). 223 Gageler, (1987) 17 FedLRev, S. 162 (170).

IV. Vertikale Gewaltenteilung

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Der High Court hatte diese Theorie aus der föderalen Struktur der Verfassung, die zwei souveräne und unabhängige staatliche Ebenen voraussetzte, und unter Rückgriff auf die Entscheidung des Supreme Court der Vereinigten Staaten in McCulloch v Maryland225 , die einen ähnlichen Leitsatz hinsichtlich der Steuergesetzgebung enthielt, entwickelt. Das Gericht sah die australische Verfassung als mit der amerikanischen vergleichbar an226 und nutze die Entscheidungen des Supreme Court als Auslegungshilfe.227 Die Theorie wurde zuerst im Fall einer tasmanischen Stempelabgabe auf die Lohnbescheinigung eines Beschäftigten des Zentralstaates228 sowie in weiteren Fällen, in denen Gliedstaaten von Beschäftigten des Commonwealth Einkommensteuern erhoben229 , angewandt. Im gegenläufigen Fall konnten Gesetze des Zentralstaates im Bereich der industriellen Vergleichs- und Schlichtungsverfahren unter Anwendung der doctrine of implied immunities nicht auf Verfahren zwischen den Gliedstaaten und ihren Beschäftigten ausgedehnt werden230 ; auch Eigentum der Gliedstaaten unterlag nicht der Besteuerung durch den Zentralstaat231 . Das konkludente Verbot der gegenseitigen Bindung wurde als ausschlaggebend für ein tragfähiges föderales System angesehen.232 224

D’Emden v Pedder, (1904) 1 CLR, S. 91 (109). McCulloch v The State of Maryland, (1819) 4 Wheat, S. 316 (429–432, 436); zitiert von Griffth CJ, in: D’Emden v Pedder, (1904) 1 CLR, S. 91 (96f., 117); siehe auch Griffith CJ, in: Ebd., S. 91 (111). Auch die Auslegungsmethode des High Court ist bemerkenswert, Griffith CJ, in: Ebd., S. 91 (93) im Rückgriff auf Marshall CJ, in: McCulloch v The State of Maryland, (1819) 4 Wheat, S. 316 (405f.): „[. . .] that, in applying the Constitution to cases not expressly provided for, we must have recourse to the interpretation of the Constitution as a whole.“ 226 D’Emden v Pedder, (1904) 1 CLR, S. 91 (94f.). 227 Ebd., S. 91 (112f.). 228 Ebd., „[W]hen a State attempts to give to its legislative or executive authority an operation which, if valid, would fetter, control, or interfere with, the free exercise of the legislative or executive power of the Commonwealth, the attempt, unless expressly authorized by the Constitution, is to that extent invalid and inoperative“. Ebd., S. 91 (111). 229 VIC – Deakin and Lyre v Webb, (1904) 1 CLR, S. 585; NSW – Baxter v Commissioner of Taxation, (1907) 4 CLR, S. 1087. 230 Siehe vor allem Federated Amalgamated Government Railway & Tramway Service Association v New South Wales Railway Traffic Employes Association (Railway Servants Case), (1906) 4 CLR, S. 488. Der Fall wurde konträr zur Auffassung des Privy Council in Webb v Outtrim, (1906) 4 CLR, S. 356 entschieden. In diesem Fall hatte der Privy Council geurteilt, die Prinzipien aus McCulloch v Maryland seien nicht auf die australische Verfassung anwendbar. Vertiefend Booker/Glass, The Engineers Case, in: Winterton/Lee (Hrsg.), Australian Constitutional Landmarks, S. 34 (37f.). 231 Attorney-General (Qld) (At the relation of Goldsbrough, Mort & Co Ltd) v AttorneyGeneral (Cth), (1915) 20 CLR, S. 148. 232 Booker/Glass, Engineers Case, in: Winterton/Lee (Hrsg.), S. 34 (36). 225

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C. Kompetenzaufteilung im australischen Föderalstaat

bb) Doctrine of Reserved State Powers Als zweite Auslegungsregel für die Gesetzgebungskompetenzen des Zentralstaates wurde die Doctrine of Reserved State Powers233 von den drei Richtern des High Court entwickelt, die als führende Persönlichkeiten im Verfassungskonvent mitgewirkt hatten (Griffith, Barton und O’Connor). Die Gesetzgebungskompetenzen wurden eng ausgelegt, wenn eine weite Auslegung zur Einschränkung oder Behinderung der Gesetzgebungskompetenzen der Gliedstaaten geführt hätte.234 Sec. 107 CC wurde als notional list235 der Gesetzgebungskompetenzen der Gliedstaaten angesehen, die zu beachten war, bevor mit der Auslegung der Gesetzgebungskompetenzen des Commonwealth begonnen werden konnte.236 Diese Auslegungsmethode fand ihren Ursprung im in der Verfassung kodifizierten dualen föderalen System237 und wurde vom High Court in mehreren Entscheidungen zu Warenzeichen (sec. 51 (xiv) CC)238 , Unternehmen (sec. 51 (xx) CC)239 und dem Steuerrecht (sec. 51 (ii) CC)240 zugrunde gelegt.241 c) Engineers’ Case Die Wende in der Verfassungsinterpretation fand mit dem Engineers’ Case im Jahre 1920 statt.242 Der Engineers-Fall wird als der Klassiker des australischen Verfassungsrechts beschrieben.243 Die Gewerkschaft Amalgamated Society of Engineers hatte Zuschläge vom Zentralstaat für einige ihrer Berufsgruppen 233

„[I]t should be regarded as a fundamental rule of construction of the Constitution that when the intention to reserve any subject matter to the States to the exclusion of the Commonwealth clearly appears, no exception from that reservation can be admitted which is not expressed in clear and unequivocal words.“ Griffith CJ, in: Attorney-General (NSW) ex rel Tooth & Co Ltd v Brewery Employees’ Union of NSW, (1908) 6 CLR, S. 469 (503). 234 Winterton/Lee/Glass/Thomson, Australian Federal Constitutional Law. Commentary and Materials, S. 946; Saunders, Influences of Federalism on Constitutional Interpretation in Australia, S. 12. 235 Booker/Glass/Watt, Federal Constitutional Law: an introduction, S. 43. 236 Booker/Glass, Engineers Case, in: Winterton/Lee (Hrsg.), S. 34 (35). 237 Saunders, Federalism and Constitutional Interpretations, S. 12; Zines, High Court, S. 1–7. 238 Attorney-General (NSW) ex rel Tooth & Co Ltd v Brewery Employees’ Union of NSW, (1908) 6 CLR, S. 469 (469ff.). 239 Huddart, Parker & Co Pty Ltd v Moorehead, (1909) 8 CLR, S. 330. 240 R v Barger, (1908) 6 CLR, S. 41. 241 Vertiefend Booker/Glass/Watt, Federal Constitutional Law, S. 42ff. 242 Engineers’ Case, (1920) 28 CLR, S. 129. 243 Booker/Glass, Engineers Case, in: Winterton/Lee (Hrsg.), S. 34 (36, 47); „revolutonary“ Latham, The Law and the Commonwealth, S. 563.

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beantragt. Zu den begünstigten Handwerkern zählten auch Arbeiter eines staatlichen Sägewerks Westaustraliens. Es wurde die Frage aufgeworfen, ob Gesetze des Zentralstaates die Gliedstaaten binden können.244 aa) Interpretation der Verfassung als britisches Gesetz Der High Court nahm den Fall zum Anlass, die Doctrine of Implied Immunities aufzuheben. Das Prinzip der gegenseitigen Nichteinmischung245 wurde als Grundlage der Abgrenzung der Gesetzgebungskompetenzen von Zentralstaat und Gliedstaaten als zu unsicher befunden246 und verworfen. Die Entscheidungen des Supreme Court wurden als Auslegungshilfe für die Interpretation der australischen Verfassung abgelehnt247 , da sich die australische und die amerikanische Verfassung trotz ähnlicher Struktur in wesentlichen Punkten unterschieden: In der australischen Verfassung sei die gemeinsame und unteilbare Souveränität des britischen Empire und der Krone sowie das System des responsible government als Regierungsprinzip niedergelegt.248 Die US-amerikanische Verfassung biete somit auch keine Grundlage für die Rechte des Zentralstaates und der Gliedstaaten.249 Außerdem wurde die Stellung der Verfassung als imperiales Gesetz250 hervorgehoben251 , welches den Auslegungsmethoden und Prinzipien des House of Lords oder des Privy Council unterliege.252 Diese Deutung eröffnete den Weg für die traditionelle britische, vor allem die wörtliche, Gesetzesauslegung253 . Das Urteil wird von Latham stark kritisiert: „It cut off Australian constitutional law from American precedents, a copious source of thorouly relevant learning, in favour of the crabbed English rules of statutory interpretation, which are one of 244

Der in Frage stehende Conciliation and Arbitration Act 1904 wurde anderweitig von der Gesetzgebungskompetenz des Zentralstaates in sec. 51 (xxxv) CC umfasst. 245 Griffith CJ, in: Attorney-General (Qld) (At the relation of Goldsbrough, Mort & Co Ltd) v Attorney-General (Cth), (1915) 20 CLR, S. 148 (163), „It is manifest that, since the rule is founded upon the necessity of the implication, the implication is excluded if it appears upon consideration of the whole Constitution that the Commonwealth, or, conversely, the State, was intended to have power to do the act the validity of which is impeached.“ 246 Knox CJ/Issacs/Rich/Starke JJ, in: Engineers’ Case, (1920) 28 CLR, S. 129 (145). 247 Ebd., S. 129 (146). 248 „Common and indivisible souvereignty [of the British Empire and Crown] and responsible government“, ebd., S. 129 (146); Winterton/Lee/Glass/Thomson, Federal Constitutional Law, S. 957. 249 Engineers’ Case, (1920) 28 CLR, S. 129 (146). 250 Acts 63 & 64 Vic. c. 12; siehe Lindell, (1986) 16 FedLRev, S. 29 (30). 251 Engineers’ Case, (1920) 28 CLR, S. 129 (152f.). 252 Ebd., S. 129 (148). 253 Literal interpretation. ebd., S. 129 (148f.).

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C. Kompetenzaufteilung im australischen Föderalstaat

the sorriest features of English law, and are [. . .] particularely unsuited to the interpretation of a rigid constitution.“254 Aus der neugewonnenen Verfassungsinterpretation folgte, dass es bei der Auslegung der Gesetzgebungskompetenzen des Zentralstaates nicht mehr auf deren Auswirkung auf die Gesetzgebungskompetenzen der Gliedstaaten ankam 255 – die Doctrine of Reserved State Powers wurde implizit verworfen. bb) Responsible Government und politischer Föderalismus Der Highn Court legte auch seine Ansicht zum responsible government sowie zu seiner eigenen Rolle nieder. Diese stand im starken Widerspruch zu der von Dicey als Hauptmerkmal eines vollständig entwickelten Föderalismus gesehenen Aufgabe der Gerichte zur Verfassungsinterpretation.256 Das Gericht stellte fest: „[The] possible abuse of powers is no reason in British law for limiting the force creating them [. . .] But the extravagant use of granted powers in the actual working of the Constitution is a matter to be guarded against by the [people] and not by the courts“257 . Diese Sichtweise steht in der Common Law-Tradition des britischen Einheitsstaates und ist nicht mit der Auslegung einer föderalen Verfassung zu vereinbaren. Die wirkliche Begründung des Urteils steht jedoch zwischen den Zeilen. Aus den Erfahrungen des Ersten Weltkriegs heraus sowie der einsetzenden Nationenbildung bzw. Errichtung eines von Großbritannien unabhängigen Staates wurde eine andere Verfassungsauslegung sowie die Anpassung der Verfassung an die veränderte Lebenswirklichkeit als erforderlich angesehen.258 Latham sieht das Urteil deshalb als „quasi-political“259 an. d) Entwicklungen nach 1920 aa) Melbourne Corporation Principle Die Doctrine of Intergovernmental Immunities wurde im Anschluss an den Engineers’ Case weiterentwickelt. Im State Banking Case urteilte der High Court, 254

Latham, The Law and the Commonwealth, S. 563. Barwick CJ, in: Airlines of New South Wales Pty Ltd v New South Wales (No. 2), (1965) 113 CLR, S. 64 ( 79); Booker/Glass, Engineers Case, in: Winterton/Lee (Hrsg.), S. 34 (51 m.w.N., Fn. 95); Menzies, Central Power in the Australian Commonwealth, An Examination of the Growth of Commonwealth Power in the Australian Federation, S. 30. 256 Dicey, Verfassungsrecht, S. 233; siehe Kapitel B.IV.3. 257 Engineers’ Case, (1920) 28 CLR, S. 129 (151). 258 Latham, The Law and the Commonwealth, S. 564; „[T]he words of the Constitution permitted the view of the federal relationship which the times demanded.“ Ebd., S. 564. 259 Ebd., S. 564. 255

IV. Vertikale Gewaltenteilung

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der Zentralstaat dürfe einzelne Gliedstaaten oder deren Organe nicht diskriminieren oder in der Ausübung ihrer Kompetenzen behindern.260 Im Urteil wurde wieder stärker auf das duale föderale System als Fundament der Verfassung261 Bezug genommen, welches dem Zentralstaat Schranken bei der Ausübung seiner Gesetzgebungskompetenzen auferlegt und so seine Kontrolle über die Gliedstaaten einschränkt.262 Diese Weiterentwicklung der Doctrine of Implied Immunities wird als Melbourne Corporation Principle263 bezeichnet. Richter Dixon führte in seiner Urteilsbegründung aus, das föderale System setze sich aus dem Zentralstaat und unabhängigen Gliedstaaten zusammen, deren Existenz als politische Einheit von der Verfassung vorausgesetzt werde. Die Gewaltenteilung zwischen beiden föderalen Einheiten werde hauptsächlich von secs. 51, 52, 107, 108 und 109 CC vorgenommen.264 Dem Zentralstaat stünden somit enumerative Gesetzgebungskompetenzen zur Verfügung, die, wenn ausgeübt, den Gesetzgebungskompetenzen der Gliedstaaten vorgingen. Sec. 107 CC enthielte hingegen keine spezifischen Gesetzgebungskompetenzen.265 Das Diskriminierungsverbot beschränke sich auf grundlegende Staatsfunktionen, wie das Budgetrecht der Parlamente der Gliedstaaten, deren Verletzung zu einer Verletzung der von der Verfassung garantierten Rechte der Gliedstaaten führen würde.266 Auf das Melbourne Corporation Principle berufen sich die Gliedstaaten in Fällen, in denen der Zentralstaat Gesetze erlässt, die ihrer Meinung nach ungewöhnlich weit in 260 Dixon J, in: Melbourne Corporation, (1945) 74 CLR, S. 31 (79, 81). Richter Dixon bezieht sich hierbei auf den Fall New York v United States (1946) 326 US 572, einen einschlägigen US-amerikanischen Fall. Ebd., S. 31 (81). 261 Siehe auch Re Richard Foreman & Sons Pty Ltd; Uther v Federal Commissioner of Taxation, (1947) 74 CLR, S. 508 (529). 262 Dixon J, in: Melbourne Corporation, (1945) 74 CLR, S. 31 (81, 82). 263 „For that reason the distinction has been constantly drawn between a law of general application and a provision singling out governments and placing special burdens upon the exercise of powers or the fulfilment of functions constitutionally belonging to them.“ Dixon J, in: Ebd., S. 31 (81). 264 „It is but a consequence of the conception upon which the Constitution is framed. The foundation of the Constitution is the conception of a central government and a number of State governments separately organized. The Constitution predicates their continued existence as independent entities. Among them it distributes powers of governing the country. The framers of the Constitution do not appear to have considered that power itself forms part of the conception of a government. They appear rather to have conceived the States as bodies politic whose existence and nature are independent of the powers allocated to them. The Constitution on this footing proceeds to distribute the power between State and Commonwealth and to provide for their inter-relation, tasks performed with reference to the legislative powers chiefly by secs. 51, 52, 107, 108 and 109.“ Dixon J, in: Ebd., S. 31 (82). 265 Dixon, in: Ebd., S. 31 (83). 266 Starke, in: Ebd., S. 31 (74).

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C. Kompetenzaufteilung im australischen Föderalstaat

ihre Kompetenzen eingreifen.267 Das Melbourne Corporation Principle unterlag einer Weiterentwicklung im Case Law des High Court und umfasste zu einem späteren Zeitpunkt die Diskriminierung von einzelnen oder allen Gliedstaaten als Grenze der Gesetzgebungskompetenzen des Zentralstaates in Fällen, in denen die strukturelle Existenz oder die Funktion des Gliedstaates (oder der Gliedstaaten) in Frage gestellt wurde.268 Im Fall Austin269 erhielt die Doctrine of Implied Immunities eine neue Richtung. Die Diskriminierung der Gliedstaaten wurde nun herangezogen um zu bestimmen, ob ein Gesetz des Zentralstaates essentielle Funktionen oder nur die Kompetenzen der Gliedstaaten beeinträchtigte.270 Nur im ersten Fall führt der Test zur Verfassungswidrigkeit des Gesetzes.271 bb) Auslegung ausgewählter Gesetzgebungskompetenzen Seit dem Urteil im Engineers’ Case aus dem Jahre 1920 ist es dem High Court bis in die heutige Zeit nicht gelungen, eine Verfassungstheorie zur Auslegung der Gesetzgebungskompetenzen zu entwickeln, die einerseits nicht auf die Reserved State Powers Doctrine zurückgreift, anderseits aber die föderale Struktur der Verfassung anerkennt.272 Dies wird in der akademischen Staatsrechtsliteratur stark kritisiert.273 Die schon von Dicey beschriebene274 und von den Gründungsvätern in die Verfassung übernommene275 Aufgabe einer unabhängigen Rechtsprechung 267

Siehe z.B. Fortescue Metals Group Limited v The Commonwealth (Fortescue Metals), (2013) HCA, S. 34. 268 Siehe nur Mason, in: Queensland Electricy Commission v Commonwealth (QEC), (1985) 159 CLR, S. 192 (217ff.); Re Australian Education Union & Australian Nursing Federation; Ex Parte Victoria, (1995) 184 CLR, S. 188 (231). 269 Austin v the Commonwealth of Australia, (2003) 215 CLR, S. 185. Im Fall wurde eine Steuer u.a. auf die Pension von im Staatsdienst der Gliedstaaten stehenden Richtern erhoben. 270 Ebd., S. 185 (249, 258); Winterton/Lee/Glass/Thomson, Federal Constitutional Law, S. 1007f. 271 Austin v the Commonwealth of Australia, (2003) 215 CLR, S. 185 (249, 259, 301); letzte Anwendung der Doctrine in Clarke v Commissioner of Taxation, (2009) 240 CLR, S. 272. 272 Booker/Glass, Engineers Case, in: Winterton/Lee (Hrsg.), S. 34 (51); Lumb, (1982) Australian Current Law Digest, S. 45 (47ff.). 273 Booker/Glass/Watt, Federal Constitutional Law, S. 94f. Saunders, Can Federalism have Jurisprudential Weight?, in: Courchene (Hrsg.), The Federal Idea. Essays in Honours of Ronald L. Watts, S. 112 (113); Gageler, (1987) 17 FedLRev, S. 162 (162); Winterton, Evolution of Federalism, in: Cane (Hrsg.), S. 197 (206–210); Allan/Aroney, (2008) 30 SydLawRw, S. 245 (246ff.). 274 Dicey, Verfassungsrecht, S. 253f. 275 Kapitel B.IV.3.

IV. Vertikale Gewaltenteilung

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als Hüterin der Verfassung276 wird nach Ansicht von Gageler277 vom High Court of Australia nicht erfüllt. Die im Engineer’s Case entwickelte Grundhaltung des High Court, die Eindämmung einer unerwünschten Ausweitung der Gesetzgebungskompetenzen dem Wahlvolk bzw. dem politischen Prozess zu überlassen, wurde in späteren Entscheidungen bestätigt.278 Diese Entwicklungen in Verbindung mit einer sehr weiten, da wörtlichen, Auslegung führte zu einer sehr starken Zentralisierung der Gesetzgebungskompetenzen beim Zentralstaat.279 Die Rechtsprechung des High Court wird im Folgenden an ausgewählten Gesetzgebungskompetenzen dargestellt. (1) Tasmanian Dam Case – External Affairs Power (sec. 51 (xxix) CC) Das Urteil im Tasmanian Dam Case280 enthielt eine richtungsweisende Entscheidung zur Auslegung der Gesetzgebungskompetenzen des Zentralstaates. Die Interessen Tasmaniens waren es, die ökonomische Entwicklung zu fördern, die Arbeitslosigkeit zu senken und Elektrizität zu niedrigen Preisen zu produzieren; sie sollten mit Errichtung eines Staudammes verwirklicht werden.281 Damit kollidierten die Interessen des Zentralstaates, die Umwelt stärker zu schützen.282 Tasmanien wandte sich gegen den fraglichen World Heritage Properties 276

„[The High Court as] keystone of the federal arch“. Siehe Deakin, in: Commonwealth Parliamentary Debates, 18 March 1902, online unter: http://parlinfo.aph.gov.au/parlInfo/ genpdf / hansard80 / hansardr80 / 1902 - 03 - 18 / 0034 / hansard _ frag . pdf (abgerufen am 04. 01. 2014). 277 Gageler, (1987) 17 FedLRev, S. 162 (162f.). Gageler ist seit 2013 Richter am High Court. 278 Ebd., S. 162 (163); The State of South Australia v The Commonwealth (First Uniform Tax Case), (1942) 65 CLR, S. 373. 279 Menzies, Commonwealth Power, S. 3; Saunders/Foster, The Australian Federation: A Story of the Centralisation of Power, in: Halberstam/Reimann (Hrsg.), Federalism and Legal Unification, S. 87 (88). 280 Commonwealth v Tasmania (Tasmanian Dam Case), (1983) 158 CLR, S. 1; Tasmanien hatte einen Staudamm geplant, der die Überflutung von signifikanten Kulturdenkmälern der Aborigines wie auch von Naturgebieten zur Folge gehabt hätte. Die Region, in welcher der Staudamm errichtet werden sollte, war 1982 zum Weltkulturerbe erklärt worden. Aufgrund anhaltender Proteste erließ das Commonwealth den World Heritage Properties Conservation Act 1983, der die UNESCO-Konvention zum Weltkultur- und Naturerbe von 1975 implementierte. Der World Heritage Properties Conservation Act 1983 enthielt Verbote für eine große Anzahl von baulichen Aktivitäten in den geschützten Gebieten. Zum Sachverhalt Gibbs CJ, in: Ebd., S. 1 (456f.); Booker/Glass/Watt, Federal Constitutional Law, S. 96. 281 Tasmanian Dam Case, (1983) 158 CLR, S. 1 (460); Coper, The Franklin Dam Case, S. 1. 282 Ebd., S. 1.

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C. Kompetenzaufteilung im australischen Föderalstaat

Conservation Act 1983. Das Gesetz wurde jedoch vom High Court283 für verfassungsgemäß erklärt. Die Urteilsbegründung enthielt eine sehr weite Auslegung der Gesetzgebungskompetenz284 für auswärtige Angelegenheiten. Die Richter führten aus, der Zentralstaat könne jeden authentischen („bona fide“) Staatsvertrag oder jedes internationale Abkommen in nationales Recht umsetzen; das Umsetzungsgesetz müsse jedoch mit den Vertragsbestimmungen übereinstimmen und dürfe auch sonst gegen keine Verfassungsnorm verstoßen.285 In Sondervoten gingen die Richter, die eine Mindermeinung vertraten286 , vor allem der Vorsitzende Richter Gibbs287 , auf die föderale Struktur der Verfassung ein. Sie argumentierten, der föderale Charakter der Verfassung setze der Implementierung von Staatsabkommen durch den Zentralstaat ins nationale Recht288 Grenzen. Das Commonwealth habe nur die Befugnis, Staatsverträge oder internationale Abkommen zu implementieren, die internationalen Charakter aufwiesen und sich nicht ausschließlich auf interne Angelegenheiten der Gliedstaaten bezögen289 . Dies sei insbesondere wichtig, da die Gesetzgebungskompetenz für auswärtige Angelegenheiten die Kapazität für eine unendliche Ausdehnung beinhalte290 , sodass das föderale Gleichgewicht im Staat allein aufgrund des Willens der Exe-

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Mason, (1987) 13 MonashULawRw, S. 149. Daraus ergab sich die eigentliche Tragweite des Falles: Coper, The Franklin Dam Case, S. 2. 285 Booker/Glass/Watt, Federal Constitutional Law, S. 96. 286 Gibbs CJ/Wilson/Dawson JJ. 287 Er wandte die Verfassungsinterpretation von Richter O’Connor in Jumbunna Coalmine, NL v Victorian Coal Miners’ Association (Coal Miners’ case), (1908) 6 CLR, S. 309 (368) an, „[. . .] where the question is whether the Constitution has used an expression in the wider or in the narrower sense, the Court should, in my opinion, always lean to the broader interpretation unless there is something in the context or in the rest of the Constitution to indicate that the narrower interpretation will best carry out its object and purpose.“ 288 Auch in Deutschland bestanden eine verfassungsrechtliche Gemengelage und widersprüchliche Auffassungen über die Vertragsschluss- und Transformationskompetenz bei völkerrechtlichen Verträgen, die in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder fallen. Dieser Problematik wurde mit dem sog. „Lindauer Abkommen“ vom 14.11.1957 – der Verständigung zwischen Bundesregierung und Staatskanzleien der Länder über das Vertragsschlussrecht des Bundes – begegnet. Nach Ziff. 3 des Lindauer Abkommens soll in diesen Fällen das Einverständnis der Länder vor Vertragsschluss herbeigeführt werden. Die Länder hingegen erlassen die erforderlichen Transformationsgesetze. Abkommenstext abgedruckt in BT-Drs. 7/5924, S. 236; vertiefend siehe Kloepfer, Verfassungsrecht, Bd. I, S. 259f., 288, 1099ff. Unter dem Gesichtspunkt der Lösung von Kompetenzkonflikten dargestellt in Hanschel, Konfliktlösung im Bundesstaat, S. 141ff. 289 Siehe nur Gibbs CJ, in: Tasmanian Dam Case, (1983) 158 CLR, S. 1 (475). 290 „[C]apacity for almost unlimited expansion“, ebd., S. 1 (475). 284

IV. Vertikale Gewaltenteilung

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kutive zerstört291 und die in der Verfassung festgeschriebene Gewaltenteilung umgangen werden könne.292 (2) Work Choices Case – Corporations Power (sec. 51 (xx) CC) Das Urteil im Work Choices Case293 stellt die bedeutendste Entscheidung des High Court zur Ausweitung der Gesetzgebungskompetenz für Gesellschaften dar und führte zur Zentralisierung von ehemals durch die Gliedstaaten geregelten Bereichen.294 Sec. 51 CC selbst gibt dem Zentralstaat nur eine Gesetzgebungskompetenz für bestimmte Gesellschaftsformen295 wie auch für Vergleichs- und Schiedsgerichtsverfahren: „Sec. 51 CC The Parliament shall, subject to this Constitution, have power to make laws for the peace, order, and good government of the Commonwealth with respect to [. . .] (xx) foreign corporations, and trading or financial corporations formed within the limits of the Commonwealth. [. . .] (xxxv) conciliation and arbitration for the prevention and settlement of industrial disputes extending beyond the limits of any one State.“

Mit dem strittigen Workplace Relations Amendment (Work Choices) Act 2005 verfolgte der Gesetzgeber jedoch das Ziel der Einführung eines einheitlichen Arbeits- und Tarifvertragsrechts auf Ebene des Zentralstaates. Des Weiteren sollte das Gesetz die Grundlage für die Errichtung einer Fair Pay Commission zur Einführung eines einheitlichen Mindestlohns bilden.296 Die beschränkte Gesetzgebungskompetenz in sec. 51 (xxxv) CC stand im Widerspruch zum Ziel des Gesetzgebers, einer möglichst einheitlichen Regelung für eine möglichst große Arbeitnehmerzahl. Die Verknüpfung der Arbeitgeberstellung mit der Definition der Gesellschaft i.S.v. sec. 51 (xx) CC im Work Choices Act eröffnete eine neue, umfassendere Gesetzgebungskompetenz für das Commonwealth.297 Der High Court 291

„[C]an be destroyed at the will of the Executive“. Gibbs CJ, in: Tasmanian Dam Case, (1983) 158 CLR, S. 1 (475); Zusammenfassung des Urteils in Hofmann, (1988) ZaöRV, S. 489 (497ff.). 293 Work Choices Case, (2006) 229 CLR, S. 1; siehe auch Aroney, (2008) 32 MelbULawRw, S. 1. 294 Evans/Fenwick/Saunders/Tham/Donaldson, Work Choices. The High Court Challenge, S. 19. 295 Diese in der Verfassung bezeichneten Gesellschaften werden als sog. constitutional corporations bezeichnet. Eine abschließende Definition, welche Gesellschaft als constitutional corporation anzusehen ist, findet sich nicht. 296 Aroney, (2008) 32 MelbULawRw, S. 1 (2, 6ff.). 297 Ebd., S. 1 (6f.). 292

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C. Kompetenzaufteilung im australischen Föderalstaat

hatte nun über die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes im Hinblick auf sec. 51 (xx) CC zu befinden. 298 Frühere Auslegungen des High Court hatten dies verwehrt, oder es war als nicht wünschenswert angesehen worden, alle Rechtsgeschäfte und Aktivitäten von Gesellschaften, wie in einem mittelalterlichen System des Personenrechts299 , separat zu regeln.300 Ohne hier auf die Einzelheiten des Falles einzugehen301 , kam das Gericht zu dem Ergebnis, der Workplaces Relations Amendment (Work Choices) Act 2005 beruhe auf sec. 51 (xx) CC302 und die Gesetzgebungskompetenz sei so weit auszulegen, wie es der Wortlaut zulasse.303 Die als wörtlich zu charakterisierende Auslegungsmethode304 hält sich sehr an den Wortlaut der Norm, ohne andere mögliche Gesetzgebungskompetenzen oder die Gesamtheit der Verfassung305 zu würdigen. Weiterhin lehnten die Richter die Einbeziehung der Debatten des Verfassungskonvents mit der Begründung ab, die Verfassungsväter hätten die signifikante wirtschaftliche Rolle von Gesellschaften unter veränderten gesellschaftlichen Umständen nicht vorhersehen können, welche zu einer veränderten Sichtweise der Gesetzgebungskompetenz für Gesellschaften führen306 könne. Somit sei keine Auslegungshilfe aus den historischen Unterlagen zu erwarten.307 Dies wird in der akademischen Literatur kritisiert.308 Auch die Relevanz der von der Bevölkerung in Referenden309 abgelehnten Ausweitung der Gesetzgebungskompetenz in sec. 51 (xx) CC310 wurde nicht anerkannt, da sie nicht als fundierte Entscheidung des Wahlvolkes angese298

Diese Frage war bislang nicht abschließend beantwortet worden, siehe Huddart, Parker & Co Pty Ltd v Moorehead, (1909) 8 CLR, S. 330; Tasmanian Dam Case, (1983) 158 CLR, S. 1; Re Dingjan; Ex parte Wagner (Dingjan), (1995) 183 CLR, S. 323. 299 „[R]evival of a medieval system of personal laws“, Moore, Commonwealth Constitution, S. 470. 300 Dixon, in: Royal Commission on the Constitution of the Commonwealth (Australia), Report of proceedings and minutes of evidence, S. 778. 301 Ausführlich siehe Evans/Fenwick/Saunders/Tham/Donaldson, Work Choices, S. 30ff. 302 Work Choices Case, (2006) 229 CLR, S. 1 (Rdn. 319, 322). 303 Ebd., S. 1 (Rdn. 142). 304 Evans/Fenwick/Saunders/Tham/Donaldson, Work Choices, S. 39. 305 Trotz gegenteiliger Behauptung, Work Choices Case, (2006) 229 CLR, S. 1 (Rdn. 52). 306 Siehe auch ebd., S. 1 (Rdn. 123). 307 Ebd., S. 1 (Rdn. 119–121). 308 „As far as the majority is concerned, the explanation lies in their focus on the constitutional text, to the exclusion of the views of the authors.“ Evans/Fenwick/Saunders/Tham/ Donaldson, Work Choices, S. 41. 309 Sec. 128 CC. 310 1910 – Constitution Alteration (Legislative Powers) Bill 1910, 1912 – Constitution Alteration (Corporations) Bill 1912 und Constitution Alteration (Industrial Matters) Bill 1912 und 1926 – Constitution Alteration (Industry and Commerce) Bill 1926, siehe Work Choices Case, (2006) 229 CLR, S. 1 (Rdn. 127–130).

IV. Vertikale Gewaltenteilung

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hen wurde.311 Der Fall wurde auch zum Anlass genommen über die Bedeutung des föderalen Charakters der Verfassung nachzudenken.312 Als Ausgangspunkt seiner Verfassungsauslegung sieht das Gericht den Text der Verfassung an.313 Der High Court geht vom Wortlaut der Verfassung zur Bestimmung der Reichweite der Gesetzgebungskompetenzen aus314 , bezieht auch das föderale Gleichgewicht („federal balance“) der Verfassung in seine Auslegung ein315 , hebt jedoch hervor, dass dieses die aus dem Wortlaut der Norm ermittelte Bedeutung nicht beeinflussen könne.316 Für die Position der Gliedstaaten in der Verfassung wurde auf das Melbourne Corporation Principle Bezug genommen317 , welches deren fortgesetzte Existenz mit ihren Grundfunktionen, insbesondere der gesetzgeberischen Funktion, garantiert. Sec. 107 CC würde den Gliedstaaten jedoch nur diejenigen Gesetzgebungskompetenzen belassen, die nicht dem Commonwealth exklusiv zugewiesen worden seien.318 Eine Ausgestaltung sei somit nicht möglich. Diese Auslegung der Gesetzgebungskompetenzen ist charakteristisch für die zurückhaltende Einstellung des High Courts gegenüber dem Föderalismus als Verfassungsprinzip.319 Ein föderales Prinzip im weiteren Sinne sowie dessen Anwendung bei einer restriktiven Auslegung der Gesetzgebungskompetenzen für Gesellschaften wurde nur von Richtern, die eine Mindermeinung vertraten, anerkannt. Hierbei wurde auf den destabilisierenden Effekt der Ausweitung von Bundesgesetzen in Bereiche der Gliedstaaten verwiesen.320 Zugleich wur311

„It is altogether too simple to treat each of those rejections as the informed choice of electors between clearly identified constitutional alternatives. The truth of the matter is much more complex than that. For example, party politics is of no little consequence to the outcome of any referendum proposal. And much may turn upon the way in which the proposal is put and considered in the course of public debate about it. Yet it is suggested that failure of the referendum casts light on the meaning of the Constitution.“ Ebd., S. 1 (Rdn. 131); a. A. in Callian J, in: Ebd., S. 1 (Rdn. 708–731, vor allem Rdn. 732–735), der davor warnt, die Wähler zu unterschätzen und sec. 128 CC zu ignorieren, genauso wie die föderale Struktur der Verfassung. 312 Evans/Fenwick/Saunders/Tham/Donaldson, Work Choices, S. 43; Aroney, (2008) 32 MelbULawRw, S. 1 (21ff.). 313 Work Choices Case, (2006) 229 CLR, S. 1 (Rdn. 191). 314 Ebd., S. 1 (Rdn. 183). 315 Ebd., S. 1 (Rdn. 141, 145, 183, 189, 195). 316 Ebd., S. 1 (Rdn. 196). 317 „The foundation of the Constitution is the conception of a central government and a number of State governments separately organized. The Constitution predicates their continued existence as independent entities.“ Melbourne Corporation, (1945) 74 CLR, S. 31 (82). 318 Work Choices Case, (2006) 229 CLR, S. 1 (Rdn. 194). 319 Evans/Fenwick/Saunders/Tham/Donaldson, Work Choices, S. 45; auch Aroney, (2008) 32 MelbULawRw, S. 1 (3, 13ff.,15ff.). 320 Kirby J, in: Work Choices Case, (2006) 229 CLR, S. 1 (Rdn. 611).

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C. Kompetenzaufteilung im australischen Föderalstaat

de die freiheitssichernde Wirkung des Föderalismus hervorgehoben sowie die durch ihn bewirkte Beschränkung der Machtkonzentration beim Zentralstaat.321 Richter Callinan sah die Verfassung als Dokument an, welches die Gewalten zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten ausgleiche, jedoch dem Zentralstaat ein größeres Gewicht verleihe.322 Der Wortlaut und die Struktur der Verfassung gingen von der Existenz beider staatlicher Ebenen – Zentralstaat und Gliedstaaten – aus. Daraus folgerte er, die gesamte Verfassungsstruktur solle in die Interpretation der Gesetzgebungskompetenzen einbezogen werden. Eine weite Interpretation solle nur dann stattfinden, wenn die Verfassungsbestimmungen dies erforderten.323 Die Ausübung der Gesetzgebungskompetenzen des Zentralstaates könne im Falle der Beeinträchtigung wesentlicher Funktionen oder Institutionen der Gliedstaaten, wie innere Sicherheit und Ordnung, Rechtsprechung und Verwaltung, begrenzt werden.324 Richter Callinan greift auf Richter Griffith sowie dessen Reserved States Powers Doctrine zurück, welcher die vertikale Gewaltenteilung und den damit verbundenen föderalen Vertrag als nicht der Nationenbildung entgegenstehend betrachtete.325 Er gibt zu bedenken, die Kompetenzen der Parlamente der Gliedstaaten sollten nicht durch die Rechtsprechung des High Court ausgehöhlt werden, bis diese zur „impotent debating society“ würden.326 Die Verfassung verlange es, die Gesetzgebungskompetenzen des Zentralstaates und der Gliedstaaten auszugleichen.327 321 Kirby J, in: Work Choices Case, (2006) 229 CLR, S. 1 (Rdn. 612), „This Court and the Australian Commonwealth need to rediscover the federal character of the Constitution. It is a feature that tends to protect liberty and to restrain the over-concentration of power which modern government, global forces, technology, and now the modern corporation, tend to encourage [. . .] In this sense, the federal balance has the potential to be an important restraint on the deployment of power. In that respect, federalism is a concept of constitutional government especially important in the current age“; siehe auch Aroney, (2008) 32 MelbULawRw, S. 1 (20ff.). 322 Work Choices Case, (2006) 229 CLR, S. 1 (Rdn. 775), „[. . .] objective ascertainment of the drafters’ intentions by reference to the structure of the document, the interrelationship of the parts and sections of it with one another, in the setting in which it was drawn, on the basis of the assumptions underlying it, and the manifest purposes to which it was to give effect, relevantly here a new nation comprising a federation in which the States would not be deprived of powers they formerly possessed, except as identified [. . .]“. 323 Ebd., S. 1 (Rdn. 776); Aroney, (2008) 32 MelbULawRw, S. 1 (7, 17ff.). 324 Work Choices Case, (2006) 229 CLR, S. 1 (Rdn. 777). 325 Ebd., S. 1 (Rdn. 778). 326 Ebd., S. 1 (Rdn. 779); „There is nothing in the text or the structure of the Constitution to suggest that the Commonwealth’s powers should be enlarged, by successive decisions of this Court, so that the Parliament of each State is progressively reduced until it becomes no more than an impotent debating society.“ 327 Ebd., S. 1 (Rdn. 780); auch First Uniform Tax Case, (1942) 65 CLR, S. 373 (442); Aroney, (2008) 32 MelbULawRw, S. 1 (18ff.).

IV. Vertikale Gewaltenteilung

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4. Zusammenfassung Die vor allem als wörtliche Auslegung zu qualifizierende Interpretationsmethodik des High Court, unter Außerachtlassung der föderalen Struktur der Verfassung, hat zu einer starken Konzentration der Gesetzgebungskompetenzen auf der Ebene des Zentralstaates geführt. Die Ausprägung eines föderalen Prinzips bei der Auslegung der Gesetzgebungskompetenzen ist nur ansatzweise im Melbourne Corporation Principle zu verzeichnen. Dieses Fehlen einer Föderalstaatsoder Bundesstaatstheorie in der Rechtsprechung des High Court führte nach Richter Gibbs328 nur zur einer praktischen Verwirklichung des Föderalstaats ohne theoretische Grundlage329 .330 Auch in Deutschland dient das Bundesstaatsprinzip in Art. 20 I GG nicht zur Auslegung der Gesetzgebungskompetenzen. Diese wird anhand der konkreten Kompetenzvorschrift vorgenommen.331 Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch festgestellt, dass insbesondere das Prinzip der Bundestreue und das Prinzip des bundesfreundlichen Verhaltens nicht zur Umgehung der Kompetenzverteilung in der Verfassung genutzt werden können332 , sondern ungeschriebene Prinzipien der Rücksichtnahme darstellen, welche Bund und Länder in der Ausübung ihrer Kompetenzen begrenzen können.333 In Australien wird die Einschränkung der Gesetzgebungskompetenzen des Zentralstaates sowie die Definition eines föderalen Gleichgewichts – der britischen Tradition folgend – nicht vom High Court vorgenommen, sondern dem politischen Prozess überlassen. Die Gesetzgebungskompetenzen der Gliedstaaten sind jedoch weiter in substantiellem Ausmaß vorhanden. Mangels Verfassungsänderung zur Erweiterung der Gesetzgebungskompetenzen des Zentralstaates, jedoch angenommener Notwendigkeit einheitlicher Regelungen weiter Rechtsgebiete, wird, wie am Work Choices Case und der Gesetzgebungskompetenz für Gesellschaften in sec. 51 (ii) CC zu sehen ist334 , diese Vereinheitlichung stattdessen in der Rechtsprechung des High Court vorgenommen.335 In Deutschland wurden die Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern im Gegensatz zur australi328

Vorsitzender Richter des High Court von 1981–87. „[. . .] but a polity cannot be called federal unless the regional governments – that is, in Australia the States – have powers which the central government is not able to render inoperative and unless the regional governments have the ability to provide themselves with the finances necessary to enable their powers to be exercised.“ Gibbs, (1994-1995) 18 UQLJ, S. 1 (1f.). 330 Ebd., S. 1 (1f.). 331 Starck, Constitutional Interpretation, in: Starck (Hrsg.), Studies in German Constitutionalism, S. 47 (65). 332 BVerfGE 4, 115, (141); 45, 400, (421); 61, 149 (205). 333 Kompetenzschranke BVerfGE 81, 310, (337f.); 92, 203, (230ff.). 334 Gageler, The federal balance, in: Appleby/Aroney/John (Hrsg.), The Future of Australian Federalism, S. 27 (33f.). 329

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C. Kompetenzaufteilung im australischen Föderalstaat

schen Verfassung durch Verfassungsänderung modifiziert.336 Gerade im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen wurde, ausgehend von einer weiten Interpretation dieser Gesetzgebungskompetenzen durch das Bundesverfassungsgericht bis zum Jahre 1994337 , mit der Einführung einer sog. Erforderlichkeitsklausel in Art. 72 II GG im Jahre 1994338 eine restriktivere Interpretation zugrundegelegt, die der Stärkung der Länder dienen sollte und bei denen der Bund die Voraussetzungen der Rechtseinheit oder der gleichwertigen Lebensverhältnisse zu belegen hatte339 . Mit der Änderung des Grundgesetzes im Jahre 2006 wurde die Erforderlichkeit der Bundesgesetzgebung auf die in Art. 72 II GG genannten Gesetzgebungskompetenzen des Art. 74 GG begrenzt und eine Abweichungsgesetzgebung für die Länder in Art. 72 III GG eingeführt und somit Art. 72 GG einer grundlegenden Reform unterzogen.340 Eine solche Reform wird in Australien als wünschenswert angesehen341 , da dort seit langem eine Vereinheitlichung der Rechtslage und eine umfassende Änderung der Verfassung ohne Zustimmung des verfassungsändernden Gesetzgebers – den Staatsbürgern – stattfindet.

335

Zu Konzeption Föderalismus und Rechtsvereinheitlichung in Australien siehe Saunders/Foster, Centralisation of Power, in: Halberstam/Reimann (Hrsg.), S. 87. 336 Grundgesetznovelle vom 27.10.1994, BGBl. I, 3156 und Grundgesetznovelle vom 28.08.2006, BGBl. I, 2034. 337 Siehe nur BVerfG 33, 224 (229), die als Schwächung der Gesetzgebungskompetenzen der Länder und somit des Föderalismus kritisiert wurde, Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/ Klein/Hofmann/Hopfauf12 , Art. 72, Rdn. 1. 338 Wenn und soweit es die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundeseinheitliche Regelung erforderlich macht, konnte der Bund von der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch machen. 339 Siehe nur BVerfG 106, 62, (142ff.), Entscheidung zum Altenpflegegesetz; siehe Uhle, in: Kluth1 , Art. 72, Rdn. 3. 340 Vertiefend auch im Hinblick auf die Entstehungsgeschichte und die Abschaffung der Rahmengesetzgebung in Art. 75 GG siehe Uhle, ebd., Kommentierung zu Art. 72. 341 Twomey, (2008) 36 FedLRev, S. 57.

D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten I. Einleitung

Die Einnahmeverteilung im australischen Föderalstaat ist ausschlaggebend für eine Umsetzung der vertikalen Gewaltenteilung und wird im folgenden Kapitel ausführlich dargestellt. Sie stellt das Bindeglied zwischen Gesetzgebungsund Ausgabenkompetenzen zur Erzielung einer aufgabengerechten Finanzausstattung von Zentralstaat und Gliedstaaten dar.1 Die Einnahmen setzen sich vor allem2 aus Steuern als Haupteinnahmequelle sowie Einnahmen aus dem Abbau von Bodenschätzen zusammen. Ein besonderes Augenmerk der Arbeit liegt deshalb auf der Verteilung der Steuergesetzgebungskompetenzen sowie deren Ausübung durch Zentralstaat und Gliedstaaten in der gesellschaftlichen Realität. Nach einer einführenden Definition der Begrifflichkeiten und einer Darstellung der Struktur der Finanzverfassung sowie der Verteilung der Steuergesetzgebungskompetenzen in Deutschland und Australien in Abschnitt II. wird in Abschnitt III. die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für duties of customs and excise näher betrachtet. Daran schließt sich die Darstellung der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen, vor allem für Einkommensteuer und Umsatzsteuer, an (Abschnitt IV.). Historisch begründet bildet die Verteilung des Aufkommens aus der Nutzung natürlicher Ressourcen einen Sonderfall in der Einnahmeverteilung. Eine Erörterung derselben erfolgt in Abschnitt V. Die Zusammenfassung in Abschnitt VI. bildet den Abschluss des Kapitels.

1 Ausführlich zur Beeinflussung der Gewaltenteilung durch die Finanzverfassung Saunders, Budgetary Federalism: Balance of Interests and Contradictions, in: International Academy of Comparative Law/Académie Internationale De Droit Comparé (Hrsg.), Convergence of Legal Systems in the 21st Century – La Convergence des Systèmes jurisdiques au 21e siècle, S. 1473. 2 Andere Einnahmen werden im Rahmen der Arbeit nicht erörtert.

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

II. Grundstrukturen der Verteilung der Steuergesetzgebungskompetenzen im Föderalstaat 1. Steuerstaat Obwohl als Staatseinnahmen alle öffentlichen Einnahmen angesehen werden, die sich aus Steuern, Zöllen, Gebühren, Strafgebühren, Lizenzgebühren und anderen Einnahmen zusammensetzen3 , bilden Steuern die Haupteinnahmequelle des modernen Staates. Die Entscheidung des deutschen Verfassungsgebers für den Steuerstaat wird in Art. 105ff. GG ausgedrückt.4 In Australien wurde diese Entscheidung mit secs. 51 (ii), 90 und 99 CC getroffen.5 Die Definition der Steuer im klassischen Sinne geht auf Richter Latham in Matthews v The Chicory Marketing Board zurück6 : „a tax [. . .] is a compulsory extraction of money by a public authority for public purposes, enforceable by law, and is not a payment for services rendered“.7 2. Deutschland Die Normen für Steuergesetzgebungs- und Steuerertragskompetenz finden sich in Art. 105 GG und Art. 106 GG.8 Art. 105 GG beinhaltet eine abschließende Verteilung der Steuergesetzgebungskompetenzen im Bundesstaat.9 Ne3

Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 811f. Zur Entscheidung des deutschen Verfassungsgebers für den Steuerstaat in Art. 105 ff. GG siehe Isensee, in: HStR3 V, § 122, Rdn. 69, 71 m.w.N; Wendt, in: HStR3 VI, § 139, Rdn. 16. 5 Siehe Kapitel B.V.2.a)aa). 6 Matthews v The Chicory Marketing Board (Victoria), (1938) 60 CLR, S. 263 (276). 7 „[E]ine Steuer [. . .] ist eine zwangsweise Gewinnung von Geldern durch eine Behörde für öffentliche Zwecke, die rechtlich durchsetzbar ist und keine Gebühr darstellt [. . .]“. Die Definition stammt von einem Fall zu sec. 90 CC und wurde auch für Fälle des sec. 51 (ii) CC angewandt. Siehe Australian Tape Manufacturers Association Ltd v Commonwealth (Tape Manufacturers), (1993) 176 CLR, S. 480 (500); Air Caledonie International v Commonwealth, (1988) 165 CLR, S. 462 (468). 8 Vertiefend Vogel/Waldhoff, in: Bonner Kommentar, Vorbem. z. Art. 104a–115 [Stand: 1/1998], Rdn. 58 m.w.N; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht mit Haushaltsverfassungsrecht, S. 118ff. m.w.N; aus rechtsvergleichender Sicht Feld/von Hagen, Federal Republic of Germany, in: Shah/Kincaid (Hrsg.), A Global Dialogue on Federalism: The practice of fiscal federalism: comparative perspectives, S. 125. 9 Das Bundesverfassungsgericht geht von einer geschlossenen, „auf Formenklarheit und auf Formenbindung“ angelegten „Rahmen- und Verfahrensordnung“ der Finanzverfassung aus, die den politischen Prozess entlastet. Siehe z.B. BVerfGE 105, 185 (193f.). Siehe auch Wernsmann, (2011) NJW, S. 1367 (1367, Fn. 5 mit Darstellung des Streitstandes in der Literatur). 4

II. Grundstrukturen der Verteilung der Steuergesetzgebungskompetenzen

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ben der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Zölle und Finanzmonopole in Art. 105 I GG steht dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz in Art. 105 II GG für die übrigen Steuern zu, wenn ihm das Aufkommen daraus ganz oder teilweise zusteht10 oder die Voraussetzungen des Art. 72 II GG vorliegen.11 Daraus resultiert eine historisch begründete12 Vorrangstellung des Bundes in der Steuergesetzgebung.13 Insbesondere die im Zuge der Finanzreform im Jahre 1969 eingeführte Generalklausel für die übrigen Steuern in Art. 105 II GG14 wurde vom Bund zum Großteil ausgeschöpft.15 Das Steuererfindungsrecht des Bundes ist, im Hinblick auf die Verfassungsmäßigkeit der Kernbrennstoffsteuer16 , derzeit jedoch Gegenstand eines Verfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht.17 Freie Steuererfindungsrechte der föderalen Einheiten werden abgelehnt.18 Allerdings besteht eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Verbrauchsteuern, sofern die Steuern dem „Typus“ der Verbrauchsteuer entsprechen, der durch die Überwälzungsmöglichkeit auf den Endverbraucher gekennzeichnet ist.19 Das Ergebnis der beim Bund 10 Art. 105 II GG verweist somit auf die Ertragshoheit des Bundes in Art. 106 I und III GG. 11 Die Ausnahme bildet die Kirchensteuer, welche in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder nach Art. 140 i.V.m. Art. 137 VI WRV fällt, sowie die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern; siehe Jachmann, in: Mangoldt von/Klein/Starck6 3, Art. 105, Rdn. 24. 12 Vertiefend siehe Vogel/Walter, in: Bonner Kommentar, Art. 105 [Stand: 7/2004], Rdn. 1ff.; Wendt, in: HStR3 VI, § 139, Rdn. 6ff. 13 Jachmann, in: Mangoldt von/Klein/Starck6 3, Art. 105, Rdn. 25. 14 Siekmann, in: Sachs7 , Art. 105 Rdn. 5. 15 Auflistung der Steuern in Siekmann, ebd., Art. 105 Rdn. 6. 16 KernbrennstoffsteuerG (KernbrStG) v. 8. 12. 2010, BStBl. I S. 1804; ablehnend FG München B.v. 4.10.2011 - 14 V 2155/11; FG Hamburg B.v. 16.9.2011 - 4 V 133/11; zustimmend FG Baden-Württemberg, B. v. 11.1. 2012 - 11 V 2661/11. 17 Vorlagebeschluss FG Hamburg v. 29.01.2013 - 4 K 270/11; BVerG AZ.: 2 BvL 6/13. 18 Aktueller Streitstand in Wernsmann, (2011) NJW, S. 1367 (1367); die h.M. zusammenfassend Kloepfer, Finanzverfassungsrecht mit Haushaltsverfassungsrecht, S. 137f., Fn. 139 m.w.N. 19 Art. 105 II 1. Alt. GG i.V.m. Art.106 I Nr. 2 GG; Verbrauchsteuern werden hierbei definiert als „Warensteuern, die den Verbrauch vertretbarer, regelmäßig zum baldigen Verzehr oder kurzfristigen Verbrauch bestimmter Güter des ständigen Bedarfs belasten [. . .] Als Besteuerung des Verbrauchs werden sie in der Regel bei demjenigen Unternehmer erhoben, der das Verbrauchsgut für die allgemeine Nachfrage anbietet, sind aber auf Überwälzung auf den Verbraucher angelegt.“ BVerfGE 98, 106, (123f. m.w.N.). Nach BVerfGE 110, 274, (295f.) ist dem „Typus der Verbrauchsteuer [. . .] Genüge getan, wenn der zunächst belastete gewerbliche Verbraucher nicht gehindert ist, die Verbrauchsteuerbelastung in den Preis für das hergestellte Produkt einzustellen und so seinerseits die Steuerlast als Preisbestandteil über eine oder mehrere Handelsstufen auf den privaten End-

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

zentralisierten Steuergesetzgebungshoheit ist eine geringe Gestaltungshoheit der Länder über die ihnen zustehenden Steuern.20 Hierzu führt Jachmann aus: „Der Bund hat jedoch bei der Wahrnehmung seiner Steuergesetzgebungskompetenz – in bundesstaatlicher Solidarität – dem Finanzbedarf zur eigenverantwortlichen Aufgabenerfüllung Rechnung zu tragen“21 . Die Zustimmungsbedürftigkeit der die Länder betreffenden Steuergesetze durch den Bundesrat in Art. 105 III GG verhindere zwar nicht die Vorrangstellung des Bundes, nach Meinung von Heun sichere sie aber die Länder in der Regel vor einem Entzug ihrer Finanzquellen ohne mehrheitliche Zustimmung22 . Da nur die Ländermehrheit im Bundesrat ein Gegengewicht zu den Interessen des Bundes bilde, hat dies nach Meinung von Waldhoff jedoch keinen Einfluss auf die mangelnde Steuergestaltungsautonomie der einzelnen Länder.23 Eine echte Autonomie im Sinne einer „eigenverantwortlichen Finanzpolitik“24 „setzt Einnahmen und Ausgaben zueinander in Beziehung, und stellt einen Verantwortungszusammenhang für die Entscheidung auf der Einnahmenseite her.“25 Die Finanzverfassung des Grundgesetzes folge jedoch dem historisch gewachsenen26 System des Verbundföderalismus und führe u.a. zur Kompensation der fehlenden Steuergesetzgebungskompetenzen der Länder durch Mitwirkungsrechte auf Ebene des Bundesrates bei der Gesetzgebung des Bundes27 und Mischfinanzierungen.28 Waldhoff kritisiert vor allem die geschichtlich bedingte, bei der Entstehung der Verfassung perpetuierte29 und in der oder Letztverbraucher weiterzuwälzen. Auch hier ist es unerheblich, ob die wirtschaftliche Abwälzbarkeit der Verbrauchsteuerlast für den gewerblichen Verbraucher tatsächlich vollständig realisierbar ist.“ 20 Art. 105 IIa GG, insbesondere Art. 105 IIa 2 GG, der die mit der Föderalismusreform 2006 eingeführte Zuschlagskompetenz bei der Grunderwerbsteuer beinhaltet. Zu Reformvorschlägen hinsichtlich der Stärkung der Landeskompetenzen Heun, in: Dreier2 III, Art. 105, Rdn. 9 m.w.N. der u.a. auf Hebesatz- oder Zuschlagsrechte zur Einkommensteuer abstellt; Waldhoff, in: HStR V, § 116, Rdn. 81. 21 Jachmann, in: Mangoldt von/Klein/Starck6 3, Art. 105, Rdn. 25. 22 Heun, in: Dreier2 III, Art. 105, Rdn. 43; siehe auch Siekmann, in: Sachs7 , Art. 105, Rdn. 11; Jachmann, in: Mangoldt von/Klein/Starck6 3, Art. 106, Rdn. 25. 23 Waldhoff, in: HStR V, Rdn. 80. 24 Ders., VVDStRL 66 (2007), S. 216 (226). 25 Ebd., S. 216 (228). 26 Schneider, Der Staat 40 (2001), S. 272 (282f. m.w.N.). 27 Art. 105 III GG, Waldhoff, VVDStRL 66 (2007), S. 216 (229). 28 Ebd., S. 216 (230). 29 Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaat, S. 96ff., 143ff. Renzsch, Finanzverfassung und Finanzausgleich. Die Auseinandersetzungen um ihre politische Gestaltung in der Bundesrepublik Deutschland zwischen Währungsreform und deutscher Vereinigung (1948 bis 1990), S. 54ff. Schneider, Der Staat 40 (2001), S. 272 (283). Der Konflikt kann unter dem Gegensatz eines dualen Föderalismus amerikanischer Prägung und der „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“ zusammengefasst werden. Al-

II. Grundstrukturen der Verteilung der Steuergesetzgebungskompetenzen

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großen Reform der Finanzverfassung im Jahr 1969 auf eine ökonomische Grundlage gestellte30 „fehlende Beziehung zwischen demokratischer Partizipation an der Regelung der Staatsfinanzierung und föderaler Ordnung“31 . Das Budgetrecht des Parlaments in Art. 109 I GG, als Ausprägung des Demokratieprinzips32 , finde sich sowohl auf der Ebene des Bundestags wie auch der Landesparlamente und umfasse, auf beiden Ebenen getrennt, sowohl die Entscheidung über Staatseinnahmen als auch über Staatsausgaben.33 Waldhoff sieht weiteren Reformbedarf zur Herstellung von Transparenz und einem Verantwortungszusammenhang zwischen Steuerbürger und politischer Entscheidungsebene.34 Seine Forderung nach demokratischer Rückkoppelung und Sichtbarmachung einer korrespondierenden Einnahme- und Ausgabenverantwortung „im Sinne einer Verantwortungsklarkeit“35 gegenüber dem Wähler36 stellt auf die Umgestaltung des bundesdeutschen Verbundföderalismus in ein dualistisches System, zum Abbau des Demokratiedefizits und zur Herstellung eines Verantwortungszusammenhangs in den Finanzbeziehungen ab.37 Heun hingegen vertritt die Meinung, nur die Trenlerdings setze sich, wie Renzsch richtigerweise ausführt, auch der amerikanische Federalist für einen starken Bund ein. Renzsch, Finanzverfassung und Finanzausgleich, S. 72 Fn. 78, 73f. 30 Waldhoff, in: HStR V, 235 m.w.N. kritisch auch Kruis, (2003) DÖV, S. 10 (13ff.). 31 Waldhoff, VVDStRL 66 (2007), S. 216 (233). 32 So schon Kirchhof, Gutachten D: Empfehlen sich Maßnahmen, um in der Finanzverfassung Aufgaben- und Ausgabenverantwortung von Bund, Ländern und Gemeinden stärker zusammenzuführen?, in: Ständige Deputation des Deutschen Juristentages (Hrsg.), Verhandlungen des einundsechzigsten Deutschen Juristentages, Bd. I: Gutachten, S. D 1 (D 53ff. Fn. 215). 33 Waldhoff, VVDStRL 66 (2007), S. 216 (238); Papier, Reform bundesstaatlicher Ordnung, S. 12. 34 Waldhoff, in: HStR V, Rdn. 80. 35 Ders., VVDStRL 66 (2007), S. 216 (239) unter Verweis auf das Prinzip fiskalischer Äquivalenz von Olson, (1969) 59 AER, S. 479; Waldhoff, VVDStRL 66 (2007), S. 216 (239 Fn. 104); siehe auch Eichenberger, Der Zentralisierung Zähmung. Die Föderalismusdiskussion aus politisch-ökonomischer Perspektive, in: Engel/Morlok (Hrsg.), Öffentliches Recht als ein Gegenstand ökonomischer Forschung, S. 157 (162ff.). 36 Huber, Das Bund-Länder-Verhältnis de constitutione ferenda, in: Blanke/ Schwanengel (Hrsg.), Zustand und Perspektiven des deutschen Bundesstaates, S. 21 (24); Zusammenfassung der Argumente bei Schneider, Der Staat 40 (2001), S. 272 (280f.). 37 Neujustierung Waldhoff, VVDStRL 66 (2007), S. 216 (240); Kritisch z.B. Schneider, Der Staat 40 (2001), S. 272 (286ff.); Blanke, Die Finanzverfassung als Spiegelbild föderaler Kompetenzverteilung, in: Blanke/Schwanengel (Hrsg.), Zustand und Perspektiven des deutschen Bundesstaates, S. 127; Osterloh, Fünf Jahre Föderalismusreform – Fortschritte für Aufgaben- und Ausgabenverantwortung von Bund und Ländern?, online unter: https://www.deutscher- verein.de/01- wir_ueber_uns/gremien/mitgliederversammlung/ mitgliederversammlung-2011/reden-der-mitgliederversammlung/Rede-Osterloh050711. pdf (abgerufen am 31. 07. 2014).

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

nung der Steuergesetzgebungs- von der Steuererhebungskompetenz relativiere die Einwirkung ersterer auf die Finanzausstattung und Eigenständigkeit der Länder und genüge somit der bundesstaatlichen Ordnung.38 Andererseits kann der Bund durch die einheitliche Steuergesetzgebung auch die in Art. 72 II GG normierte Rechts- oder Wirtschaftseinheit, trotz unterschiedlicher Strukturen in den einzelnen Bundesländern, sowie die damit verbundene einheitliche Finanz- und Wirtschaftspolitik durchsetzen. Nach Ansicht von Heun sei dadurch „die flexible Steuerungsfähigkeit des Interventionsstaates in besonderem Maß gesichert“39 . Aufgrund der dargestellten Trennung von Steuergesetzgebungs- und Steuerertragskompetenz kommt der Ertragshoheit in Art. 106 GG die entscheidende Rolle bei der Verteilung des Steueraufkommens zwischen Bund und Ländern und damit einhergehend bei der politischen Selbständigkeit der föderalen Ebenen im Bundesstaat zu.40 Waldhoff führt hierzu aus: „Die Steuerertragshoheit als verfassungsrechtlicher Anspruch und Absicherung soll eine ausreichende oder doch angemessene Finanzausstattung von Bund und Ländern als Grundlage ihrer ‚Eigenständigkeit‘ und haushaltsrechtlichen Unabhängigkeit sicherstellen.“41 Stern hebt hervor, die Verteilung der Aufgaben und die Zuteilung der zur Bestreitung der damit verbundenen Ausgaben erforderlichen Finanzmittel sein ein Problem jedes dezentralisierten Gemeinwesens. Aufgabenverteilung, Ausgabenbzw. Lastenverteilung und Einnahmeverteilung stünden in engem inneren Zusammenhang. Eine ausgewogene Lösung zu finden, sei hohe verfassungsgeberische Kunst und ein wesentlicher Beitrag zur Funktionstauglichkeit eines gegliederten Staatswesens.42 Die durch Art. 79 III GG gewährleistete Eigenstaatlichkeit von Bund und Ländern und die damit zusammenhängenden Staatsaufgaben sind durch eine hinreichende Finanzausstattung43 der einzelnen föderalen Ebenen abzusichern.44 Schwarz führt aus: „Finanzmacht ist für die Glieder des Bun38

Heun, in: Dreier2 III, Art. 105, Rdn. 8. Heun, ebd., Art. 105, Rdn. 8. 40 Schwarz, in: Mangoldt von/Klein/Starck6 3, Art. 106, Rdn. 1; Vogel/Waldhoff, in: Bonner Kommentar, Vorbem. z. Art. 104a–115 [Stand: 1/1998], Rdn. 58; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht mit Haushaltsverfassungsrecht, S. 138ff., 148ff. 41 Waldhoff, Nachhaltige Finanzverfassung und Kompetenzverteilung, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltige Finanzstrukturen im Bundesstaat, S. 167 (175). 42 Stern, Staatsrecht, S. 1128, unter Verweis auf Kommission für die Finanzreform, Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, S. 51, Rdn. 198. 43 BVerfGE 39, 96, (108). 44 Siekmann, in: Sachs7 , Art. 106, Rdn. 2; siehe auch BVerfGE 116, 327, (378): „Diese Verteilung zielt insgesamt darauf ab, Bund und Ländern die Erfüllung ihrer verfassungsrechtlichen Aufgaben in staatlicher Eigenständigkeit und Eigenverantwortung finanziell zu ermöglichen. Bund und Ländern soll im Rahmen der vorhandenen Finanzmasse eine Finanzausstattung verschafft werden, die der gemäß Art. 104a Abs. 1 bis 3 und Abs. 5 GG an die verfassungsrechtliche Aufgabenverteilung gebundenen Ausgabenbelastung mög39

II. Grundstrukturen der Verteilung der Steuergesetzgebungskompetenzen

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desstaates conditio sine qua non, um das föderative Prinzip mit Leben zu erfüllen.“45 Im Gegensatz zum australischen Föderalstaat ist die Verteilung des Steueraufkommens nicht nur den parlamentarischen Kräften überlassen, sondern eine durch das Bundesverfassungsgericht zu entscheidende Rechtsfrage, deren Maßstab die Finanzverfassung des Grundgesetzes darstellt.46 Art. 106 GG beinhaltet die vertikale Verteilung der Erträge der durch Bundesgesetz geregelten Steuern auf Bund und Länder als eigene Einnahmen47 . Die Steuerertragskompetenz knüpft im Gegensatz zu den die föderalen Finanzbeziehungen im australischen Staat prägenden ungebundenen Finanzzuweisungen an eine konkrete Steuer an, ist in der Verfassung verankert und kann nicht ohne Zustimmung der Ländermehrheit im Bundesrat geändert werden.48 Somit ist die Feststellung zutreffend: „Die Ertragshoheit bezieht sich auf eigene Einnahmen, Finanzzuweisungen verteilen andere (fremde) Einnahmen, sind Instrumente der Umverteilung“49 . Auf diesen ausschlaggebenden Unterschied wird noch näher einzugehen sein.50 Nach dem Trennsystem51 steht das Aufkommen ertragsschwächerer Steuern entweder dem Bund52 oder den Ländern53 zu. Die ertragreichsten Steuern, zu denen gemäß Art. 106 III GG die Umsatzsteuer, Einkommensteuer und die Körperschaftlichst angemessen Rechnung trägt. Mit dieser Zielsetzung regelt das Grundgesetz die Verteilung des Finanzaufkommens in verschiedenen, aufeinander aufbauenden und aufeinander bezogenen Stufen, wobei jeder Stufe bestimmte Verteilungs- und Ausgleichsziele zugeordnet sind. Daraus ergibt sich insgesamt ein verfassungsrechtliches Gefüge des Finanzausgleichs, das zwar in sich durchaus beweglich und anpassungsfähig ist, dessen einzelne Stufen aber nicht beliebig funktional ausgewechselt oder übersprungen werden dürfen [. . .] [“]. 45 Schwarz, in: Mangoldt von/Klein/Starck6 3, Art. 106, Rdn. 1; hervorherbungen entfernt. 46 Unter Einbeziehung ökonomischer Überlegungen Vogel, in: HStR2 IV, § 87, Rdn. 120ff., 125; Schwarz, in: Mangoldt von/Klein/Starck6 3, Art. 106, Rdn. 1. 47 Im englischen als own source revenue bezeichnet. 48 Siehe Waldhoff, Nachhaltige Finanzverfassung und Kompetenzverteilung, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltige Finanzstrukturen im Bundesstaat, S. 167 (175); Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 275. 49 Waldhoff, Nachhaltige Finanzverfassung und Kompetenzverteilung, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltige Finanzstrukturen im Bundesstaat, S. 167 (175); Korioth, Finanzausgleich, S. 275. 50 Siehe Kapitel D.IV.1.d) und Kapitel F. 51 Siekmann in, in: Sachs7 , Art. 106, Rdn. 2, und vor Art. 104a, Rdn. 50. 52 Art. 106 I GG; für das Jahr 2012 99.794 Mio. Euro. Siehe Bundesministerium der Finanzen, Die Steuereinnahmen von Bund, Ländern und Gemeinden im Haushaltsjahr 2012, online unter: http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Monatsberichte/ 2013 / 07 / Inhalte / Kapitel - 3 - Analysen / 3 - 2 - steuereinnahmen - von - bund - laendern gemeinden-haushaltsjahr-2012.html (abgerufen am 12. 02. 2014). 53 Art. 106 II GG; für das Jahr 2012 14.201 Mio. Euro. Siehe ebd.

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

steuer zählen54 , sind als Gemeinschaftsteuern55 ausgestaltet.56 Das Aufkommen von Einkommen- und Körperschaftsteuer steht dem Bund und den Ländern nach Art. 106 III 2 GG unter Beachtung von Art. 106 III 1 und V GG je zur Hälfte zu. Die Verteilung der Umsatzsteuer ist variabel und wird durch Bundesgesetz57 mit Zustimmung des Bundesrates festgesetzt. Die Kriterien der Verteilung sind jedoch generalklauselartig in der Verfassung selbst, in Art. 106 III 4 GG, geregelt. Die primäre Steuerverteilung ist somit an den Ausgaben bzw. Bedürfnissen der Länder orientiert.58 3. Australien Die wichtigste Gesetzgebungskompetenz des Zentralstaates für Steuern findet sich in sec. 51 (ii) CC: „Sec. 51 Legislative powers of the Parliament The Parliament shall, subject to this Constitution, have power to make laws for the peace, order, and good government of the Commonwealth with respect to: [. . .] (ii) taxation; but so as not to discriminate between States or parts of States [. . .]“

Mit dieser Vorschrift wird dem Parlament des Zentralstaates die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für alle Steuerarten übertragen. Ihm steht ein unbeschränktes Steuererfindungsrecht zu. Auch den Gliedstaaten steht eine umfassende Gesetzgebungskompetenz für Steuern zu, sec. 107 CC.59 Die wichtigste Ausnahme bildet die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Zentralstaates für Zölle und duties of excise. „Sec. 90 Exclusive power over customs, excise, and bounties On the imposition of uniform duties of customs the power of the Parliament to impose 54

Für 2012 426.190 Mio. Euro von einem Gesamtsteueraufkommen von 600.046 Mio. Euro. 55 Sog. Verbundsystem, Siekmann, in: Sachs7 , Art. 106, Rdn. 1, und vor Art. 104a, Rdn. 50. 56 BVerfGE 116, Rdn. 174, 327ff.; zu den Anteilen der Gemeinden vgl. Art. 106 III 1, V, Va GG. 57 Maßstäbegesetz vom 09.09.2001 BGBl.I 2001, 2302; vgl. dazu BVerfGE 101, 158, 215ff.; Siekmann, in: Sachs7 , Art. 106, Rdn. 17f. und Finanzausgleichsgesetz vom 20.12.2001 BGBl.I 2001, 3955, 3956. Zur Entwicklung der Höhe der Umsatzsteueranteile Siekmann, ebd., Art. 106, Fn. 99; ab dem Jahr 2010 § 1 S. 3 FAG Bund 50,5 % und Länder 49,5 %. 58 BVerfGE 72, 330, 384; BVerfGE 116, 327, (378f.). 59 Überblick zur Verteilung der Steuergesetzgebungskompetenzen bei Saunders, Budgetary Federalism, in: International Academy of Comparative Law/Académie Internationale De Droit Comparé (Hrsg.), S. 1473 (1487ff.).

II. Grundstrukturen der Verteilung der Steuergesetzgebungskompetenzen

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duties of customs and of excise, and to grant bounties on the production or export of goods, shall become exclusive.“

Als Folge dieser Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen sind die Gliedstaaten von der Erhebung der duties of customs und duties of excise ausgeschlossen.60 Die Verteilung der Steuergesetzgebungskompetenzen folgt im dualen föderalen System der australischen Verfassung der Aufteilung der Gesetzgebungskompetenzen nach Politikgebieten. Beiden föderalen Ebenen stehen, mit Ausnahme der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz in sec. 90 CC, verfassungsrechtlich unbeschränkte Gesetzgebungskompetenzen61 , einhergehend mit den Ertragskompetenzen, für Steuern zu.62 Dadurch wird ein klassisches Konkurrenzsystem geschaffen.63 Die Steuergesetzgebungskompetenzen des Zentralstaates einerseits und der Gliedstaaten andererseits werden jedoch als unabhängig voneinander angesehen.64 Nach Meinung von Richter Dixon könne die Gesetzgebungskompetenz für Steuern, da sie in einer föderalen Verfassung zusammen mit anderen enumerativen Gesetzgebungskompetenzen übertragen worden sei, nur in selbigem Zusammenhang ausgeübt werden.65 Als Folge wurde die umfassende Steuergesetzgebungskompetenz des Zentralstaates dahingehend ausgelegt, dass 60 Siehe schon Kapitel B.V.2.a)aa); Neben der Verteilung der Steuergesetzgebungskompetenzen sind auch die Vorschriften in secs. 53, 54, 55, 81, 96, 99, 105A und 114 CC zu beachten, die das Steuersystem, d.h. die Finanzverfassung, konstituieren. Auf diese Vorschriften wurde oder wird in der Arbeit an den relevanten Stellen eingegangen. 61 Saunders, The Uniform Income Tax Cases, in: Lee/Winterton (Hrsg.), Australian Constitutional Landmarks, S. 62 (63). 62 Siehe schon Kapitel B.V.2.a)aa); Überblick in Morris, Commonwealth of Australia, in: Shah/Kincaid (Hrsg.), A Global Dialogue on Federalism: The practice of fiscal federalism: comparative perspectives, Bd. 4: The Practice of Fiscal Federalism, S. 43 (53ff.). 63 Heun, The Evolution of Federalism, in: Starck (Hrsg.), Studies in German Constitutionalism, S. 167 (180); Dixon CJ, in: Victoria v Commonwealth (Second Uniform Tax Case), (1957) 99 CLR, S. 575 (614). 64 Moore, Commonwealth Constitution, S. 511: „The State power of taxation for its own purposes is something quite distinct which does not legally (though of course it may economically) compete with the Commonwealth power, they are what have been called ‚concurrent and independent powers‘.“ R v Winneke; Ex parte Gallagher, (1982) 152 CLR, S. 211 (221). 65 Second Uniform Tax Case, (1957) 99 CLR, S. 575 (614): „The Commonwealth power to impose taxation is exercisable for Commonwealth purposes (s 51 (ii)); it is distinct from, and independent of, the State power to impose taxation for State purposes. Accordingly, it has been said that a legal conflict between the two is an impossibility“; ebd., S. 575 (657): „[T]o make laws with respect to taxation has never been, and, consistently with the federal character of the Constitution could not be, construed as a power over the whole subject of taxation throughout Australia, whatever parliament or other authority imposed taxation.“ Siehe auch Griffith CJ, in: The Municipal Council of Sydney v The Commonwealth, (1904) 1 CLR, S. 208 (232): „The taxation referred to is federal taxation for federal purposes.“

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

sie nur Steuern des Zentralstaates für eigene Zwecke umfasse und nicht wörtlich interpretiert werden könne, um Steuern der Gliedstaaten oder Steuern für Zwecke der Gliedstaaten zu beinhalten.66 4. Zusammenfassung Im dualen föderalen System der australischen Verfassung stehen, mit Ausnahme der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz in sec. 90 CC, sowohl dem Zentralstaat als auch den Gliedstaaten unbeschränkte, konkurrierende Steuergesetzgebungskompetenzen im Sinne einer vollständigen Steuergestaltungsautonomie zu. Die Steuergesetzgebungskompetenzen der einzelnen föderalen Ebenen sind, systembedingt, als unabhängig voneinander anzusehen. Eine Abstimmung der Steuern erfolgt nicht. Im Gegensatz zur Trennung der Steuergesetzgebungsvon der Steuerertragskompetenz in Art. 105 GG und Art. 106 GG sind in der australischen Verfassung Steuergesetzgebungs- und Steuerertragskompetenz verbunden. Auch Verbundsteuern sind in der Verfassung nicht erwähnt. Der Verfassungstext sieht den von Waldhoff geforderten Verantwortungszusammenhang von Steuerbürger und politischer Entscheidungsebene67 vor. Allerdings ist auch in Australien eine einheitliche Finanz- und Wirtschaftspolitik im Sinne der ökonomischen Stabilisierungsfunktion des Zentralstaates erforderlich.68 Die Bemühungen zur Ausarbeitung eines aufeinander abgestimmten Steuersystems im Föderalstaat, unter Einbeziehung einer aufgabengerechten Finanzausstattung, wird in den folgenden Abschnitten dargestellt.

III. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz (sec. 90 CC) Die im Kontext der Finanzverfassung wichtigste ausschließliche Gesetzgebungskompetenz ist die Gesetzgebungskompetenz für duties of excise (Steuern auf Waren) in sec. 90 CC. Die Gesetzgebungskompetenz des Zentralstaates für Zölle sowie alle Steuerarten richtet sich nach sec. 51 (ii) CC69 . Sec. 90 CC hingegen bestimmt, dass dem Zentralstaat diese Gesetzgebungskompetenz ausschließlich zusteht, wenn eine Abgabe als duty of excise definiert wird. In diesem Falle 66 Winterton/Lee/Glass/Thomson, Federal Constitutional Law, S. 461. In einem orbiter dictium wurde im Fall Hematite Petroleum Pty Ltd v Victoria, (1983) 151 CLR, S. 599 (631) suggeriert, der Zentralstaat könne die Gliedstaaten von der Steuergesetzgebung ausschließen und sec. 109 CC würde Anwendung finden. Zines, High Court, S. 346–349; siehe auch Winterton/Lee/Glass/Thomson, Federal Constitutional Law, S. 461. 67 Waldhoff, in: HStR V, Rdn. 80. 68 Siehe Kapitel Reform G.III.1.a)aa). 69 Für die Verwaltung siehe sec. 86 CC, während sich die Gesetzgebungskompetenz für Subventionen nach sec. 51 (iii) CC richtet.

III. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz (sec. 90 CC)

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ist den Gliedstaaten die Erhebung dieser Abgabe verwehrt. Um Auslegung des Begriffs duties of excise wurde seit Beginn der Föderation gerungen. 1. Geschichtlicher Hintergrund, Struktur und Kontext der Verfassung zu sec. 90 CC Zur Bestimmung des Zwecks und der Reichweite von sec. 90 CC ist es notwendig, die Entstehungsgeschichte sowie die Intentionen der Gründungsväter zu berücksichtigen. Wie in Kapitel B.III.3. dargestellt, waren die Einführung des interkolonialen Freihandels sowie die Errichtung einer Zollunion die Hauptziele der Föderationsbewegung des 19. Jahrhunderts. Während der Kolonialzeit hatten die einzelnen Kolonien sowohl Zölle auf importierte als auch duties of excise auf bestimmte, innerhalb der Kolonie hergestellte Waren erhoben.70 Zölle stellten die Haupteinnahmequelle der Kolonien dar, duties of excise hingegen waren von geringerer Bedeutung.71 Aufgrund differierender Zoll- und Steuerpolitiken72 hatte sich, wie schon 73 ausgeführt, keine einheitliche Definition des Begriffs duties of excise durchsetzen können. Aus diesem Grunde enthält auch sec. 90 CC selbst keine Begriffsdefinition. 2. Entscheidungen des High Court Die erforderliche Auslegung des Begriffs duties of excise wurde vom High Court vorgenommen. In seinem letzten Grundsatzurteil zu sec. 90 CC im Jahre 199774 interpretierte das Oberste Gericht in einer Mehrheitsentscheidung75 den Begriff sehr weit als Steuern auf jeden beliebigen Schritt in der Produktion, Herstellung, Lieferung oder den Verkauf von Waren oder Gütern, bevor sie den Endverbraucher erreichten.76 Im Gegensatz dazu gelangten die Richter, die eine Mindermeinung vertraten77 , zu einer engen Auslegung des Begriffs duties of excise als Steuern auf im Inland produzierte oder hergestellte Waren.78 Diese zwei Standpunkte geben die gegensätzlichen Ansichten der Richter des High 70 Moore, Commonwealth Constitution, S. 26; Opeskin, (1986) 16 FedLRev, S. 170 (170); siehe Kapitel B.V.2.a)aa). 71 Siehe Kapitel B.V.2.a)bb). 72 Siehe Kapitel B.II.5. 73 Siehe Kapitel B.V.2.a)bb). 74 Ha v NSW, (1997) 189 CLR, S. 465. 75 Brennan CJ, McHugh, Gummow and Kirby JJ. 76 Dixon J, in: Parton v Milk Board (Vic), (1949) 80 CLR, S. 229 (260). 77 Dawson, Toohey and Gaudron JJ. 78 Ha v NSW, (1997) 189 CLR, S. 465 (508).

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

Court zur Auslegung des Begriffs duties of excise über das vergangene Jahrhundert wieder.79 In den folgenden Abschnitten wird deshalb die Entwicklung des Begriffs duties of excise in der Rechtsprechung des High Court dargestellt. a) Urteile Anfang des 20. Jahrhunderts Die Richter des High Court, Griffith, Barton und O’Connor begannen im Jahr 1904 im Fall Peterswald v Bartley80 mit einer engen Auslegung des Begriffs duties of excise. Ihre Entscheidungen waren sehr von ihrer führenden Rolle bei der Ausarbeitung der Verfassung geprägt.81 Sie legten den Schwerpunkt der Auslegung von sec. 90 CC auf die Interpretation des Terminus duties of excise82 , während die Richter in neueren Entscheidungen den Schwerpunkt auf die Gründe für die Ausschließlichkeit der Gesetzgebungskompetenz des Zentralstaates legten.83 Für seine Interpretation nahm das Gericht Bezug auf andere Verfassungsbestimmungen.84 Richter Giffith bezog sich auf die enge Verbindung von Zöllen und Verbrauchsteuern im Wortlaut von sec. 90 CC. Beide Abgaben bezögen sich auf Dinge gleicher Art und müssten somit den gleichen Regelungen unterliegen.85 Des Weiteren bezog er sich in seinen Urteilsgründen auf den Kommentar von Quick/Garran, der duties of excise als Steuern auf die Produktion und Herstellung von Waren, die nicht der Besteuerung durch das Zollhaus unterlagen, definierte.86 Hinsichtlich des australischen Gebrauchs des Begriffs stellte er auf die Bedeutung für die australische Bevölkerung ab, welche in den Gesetzen der einzelnen Gliedstaaten aufgegriffen worden sei87 , sowie den Verfassungszusammenhang mit sec. 93 CC, in welchem duties of excise durch die Worte „on goods produced or manufactured in the States“ ergänzt wurden. Hierbei kam er zu dem Ergebnis, duties of excise stellten Steuern analog zu Zöllen dar, die entweder einen Bezug zu Wert oder Menge der produzierten oder hergestellten Ware hätten und nicht 79

Joseph/Castan, Federal Constitutional Law, S. 304. Peterswald v Bartley, (1904) 1 CLR, S. 497. 81 McMonnies, (1999) 27 FedLRev, S. 1 (479). 82 Peterswald v Bartley, (1904) 1 CLR, S. 497 (508). Zum Sachverhalt: Ein Brauer war beschuldigt worden, ohne Konzesson unter dem State Liquor Act 1898 sein Gewerbe ausgeübt zu haben. Dieser brachte vor, bei der sog. Konzessionsgebühr habe es sich um eine duty of excise gehandelt, welche ausschließlich vom Zentralstaat erhoben werden könne. ebd., S. 497 (505). 83 Hematite Petroleum Pty Ltd v Victoria, (1983) 151 CLR, S. 599; Dixon, (1993) 21 FedLRev, S. 228 (230). 84 Secs. 90, 86, 93 und 55 CC. 85 Peterswald v Bartley, (1904) 1 CLR, S. 497 (506). 86 Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 837: „[. . .] taxes on the production and manufacture of articles which could not be taxed through the Customs House.“ 87 Siehe auch Kapitel B.V.2.a)bb). 80

III. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz (sec. 90 CC)

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im Sinne einer direkten oder persönlichen Steuer zu verstehen seien.88 Als Folge des Urteils im Fall Peterswald89 ergänzten duties of excise die duties of customs. Während Zölle auf importierte Waren erhoben wurden, unterlagen bestimmte, im Inland produzierte Waren einer duty of excise. Zusammenfassend stellen Joseph/Castan fest, die Definition des Begriffs duties of excise von Richter Griffith umfasse vier Voraussetzungen: Die Steuer sei an einem Punkt der Herstellung oder der Produktion im Inland gefertigter Waren zu erheben, müsse proportional zur Menge oder dem Wert der Ware sein und es müsse sich um eine indirekte Steuer handeln.90 Die akademische Literatur schloss sich dieser Auslegung an.91 Auch Quick/Garran hoben hervor, Luxusgüter wie Zigarren seien bei Einfuhr mit einem Zoll belegt worden; im Inland hingegen sei korrespondierend eine Steuer auf Waren angefallen. Es sei niemals beabsichtigt gewesen, den Gliedstaaten diese Einnahmequelle zu verschließen und dem Parlament des Zentralstaates die ausschließliche Kontrolle über ein solch weitreichendes Gebiet der inländischen Besteuerung zuzuweisen.92 Die Definition von Richter Griffith bildete den Ausgangspunkt für die enge Auslegung des Begriffs duties of excise und wurde von der reserved powers doctrine93 der ursprünglichen Besetzung des High Court stark beeinflusst. Nach Aufgabe der reserved powers doctrine im Engineers’ Case94 wurde auch die enge Auslegung des Begriffs duties of excise im Laufe des Jahrhunderts zuerst ausgehöhlt und schließlich von der Mehrheit des High Court im Fall Ha v New South Wales95 aufgegeben.96 Von den Richtern, die eine Mindermeinung vertraten, wurde die Definition jedoch weiter beibehalten.97

88

Griffith CJ, in: Peterswald v Bartley, (1904) 1 CLR, S. 497 (509); „[T]he conclusion was almost inevitable that, whenever it was used, it was intended to mean a duty analogous to a customs duty imposed upon goods either in relation to quantity or value when produced or manufactured, and not in the sense of a direct tax or personal tax. Reading the Constitution alone, that seems to be the proper construction to be put upon them.“ 89 Ebd. 90 Joseph/Castan, Federal Constitutional Law, S. 306: „[T]he tax must be on locally produced goods, it must be imposed at the point of manufacture or production, the tax must be imposed in proportion to the quantity or the value of the goods in question, and it must be an indirect tax“. 91 Zum heutigen Meinungsstand siehe McMonnies, (1999) 27 FedLRev, S. 1; Puig/ Chaile, (2010) 29 UQLJ, S. 319. 92 Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 837f. 93 Siehe Kapitel C.IV.3.b). 94 Engineers’ Case, (1920) 28 CLR, S. 129, Kapitel C.IV.3.c). 95 Ha v NSW, (1997) 189 CLR, S. 465. 96 Joseph/Castan, Federal Constitutional Law, S. 307. 97 Ha v NSW, (1997) 189 CLR, S. 465 (507).

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

b) Progressive Ausweitung des Terminus Duties of Excise Die Definition des Begriffs duties of excise wurde vom High Court graduell erweitert. Mitte der 1920er Jahre waren weitere Steuern auf Waren eingeführt worden, die einen Einfluss auf die Herstellung oder Produktion der Waren hatten. Die Ausweitung begann mit dem Versuch, diese angenommene Umgehung von sec. 90 CC zu verhindern.98 In den Fällen Commonwealth Oil Refineries v South Australia99 und in John Fairfax & Sons Ltd v New South Wales100 wurde eine auf verschiedene Wirtschaftsgüter erhobene Verkaufsteuer als duty of excise betrachtet, da ein ausreichender Zusammenhang mit der Produktion und Herstellung der Güter vorhanden sei.101 Die Royal Commission on Constitution der Jahre 1927–29, welche die Gesetzgebungskompetenzen des Zentralstaates unter Berücksichtigung der Interpretation des Obersten Gerichts prüfte102 , kam bezüglich sec. 90 CC zu dem Ergebnis, dass der Zentralstaat nicht die alleinigen Gesetzgebungskompetenzen für alle indirekten Steuern, die auf oder in Bezug auf Waren erhoben werden konnten, erhalten solle. Es wurde empfohlen, sec. 90 CC so einzuschränken, dass dem Commonwealth nur insoweit eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz zustehe, als duties of excise nur solche Waren umfassten, die im Falle ausländischer Herstellung der Verzollung unterlägen.103 Die Gesetzgebungskompetenz der Gliedstaaten für alle anderen indirekten Steuern auf Waren wurde nicht bezweifelt.104 Nach Ansicht von Coper hatte sich jedoch insbesondere Dixon – zu einem späteren Zeitpunkt Richter am High Court – als Mitglied der Kommission für eine Ausweitung von sec. 90 CC ausgesprochen, mit dem Ziel, dem Zentralstaat zur Gestaltung einer einheitlichen Wirtschaftspolitik die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für alle Steuern auf den Import, die Produktion, den Verkauf, den Einkauf, die Nutzung und den Verbrauch von Gütern zu übertragen.105 In einem weiteren Schritt wurde die Anforderung einer 98

Saunders, The High Court, Section 90 and the Australian Federation, in: Reshaping Fiscal Federalism in Australia, (1997) (28). 99 Commonwealth and Commonwealth Oil Refineries v South Australia, (1926) 38 CLR, S. 408. 100 John Fairfax & Sons Ltd v New South Wales, (1927) 39 CLR, S. 139. 101 Ausführlich Coper, (1976) 7 FedLRev, S. 1 (28ff.). 102 Bailey, (1929) ER, S. 289 (289); Royal Commission on the Constitution of the Commonwealth (Australia), Report of the Royal Commission on the Constitution: together with appendices and index. 103 Ebd., S. 259f. 104 Ebd., S. 259f. 105 Coper, (1976) 7 FedLRev, S. 1 (35) unter Verweis auf Dixon in Royal Commission on the Constitution of the Commonwealth (Australia), Royal Commission 1929, S. 779; ausführlich Saunders, (1986) 15 MelbULawRw, S. 554; siehe auchWilliams, (1999) 21 SydLawRw, S. 627 (639f.).

III. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz (sec. 90 CC)

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direkten Beziehung zwischen Steuer und Menge oder Wert der Ware aufgehoben.106 Dies geschah im Fall Matthews v The Chicory Marketing Board.107 Das Gericht urteilte, der Begriff duties of excise sei nicht auf Steuern mit direktem Bezug zu Menge oder Wert der Ware beschränkt.108 Das darauffolgende Urteil im Fall Parton v Milk Board109 erweiterte den Terminus duties of excise von einer Steuer auf die Produktion oder Herstellung auf eine Steuer auf den Vertrieb und den Verkauf.110 Richter Dixon begründete sein Urteil wie folgt: Aus der Ausschließlichkeit der Gesetzgebungskompetenz für Zölle und duties of excise könne geschlossen werden, der Zentralstaat solle die Kontrolle über die Besteuerung von Waren erhalten, um sicherzustellen, dass die Ausführung seiner Politik nicht von den Gliedstaaten beeinträchtigt oder vereitelt werden könne. Eine Steuer auf den Vertrieb einer Ware, bevor diese den Endverbraucher erreiche, habe die gleiche Wirkung wie eine Steuer, die auf die Produktion oder Herstellung der Ware erhoben werde.111 Coper vertritt die Auffassung, Richter Dixon habe somit durch Auslegung erzielt, was er im Wege einer versuchten Verfassungsänderung im Jahr 1929 nicht habe durchsetzen können.112 Williams kritisiert die Annahme des Richters als Unterstellung gegenüber den Verfassungsvätern, da diese sich bewusst für die enge Auslegung entschieden hätten.113 Grewal hingegen sieht das Urteil Richter Dixons von einer Einstellung geprägt, die den Föderalstaat als 106

Dixon, (1993) 21 FedLRev, S. 228 (231). Matthews v The Chicory Marketing Board (Victoria), (1938) 60 CLR, S. 263. Im Fall erhob die Chicoréevermarktungsbehörde eine Abgabe von jedem Chikoréeproduzenten in der Höhe von einem Pfund für jeden halben Morgen Land, der mit Chicorée bepflanzt war. Obwohl keine Beziehung zwischen der Abgabe und der Qualität oder dem Wert des Chicorées bestand, sah die Mehrheit des Gerichts einen ausreichenden Zusammenhang zwischen der Abgabe und der Menge des Chicorées gegeben. Siehe nur Dixon J, in: Ebd., S. 263 (303f.). 108 Dixon J, in: Ebd., S. 263 (302f.). 109 Parton v Milk Board (Vic), (1949) 80 CLR, S. 229. 110 Ebd., S. 229 (260). Im Fall hatte die Milchbehörde eine Steuer auf den Verkauf von Milch durch Milchhändler erhoben, die sich nach der verkauften oder vertriebenen Milchmenge bemaß. Das Gericht sah die Steuer als duty of excise an, obwohl die Steuer unabhängig von der Herkunft der Milch erhoben wurden war. Siehe Joseph/Castan, Federal Constitutional Law, S. 307. 111 Dixon J, in: Parton v Milk Board (Vic), (1949) 80 CLR, S. 229 (260): „In making the power of the Parliament of the Commonwealth to impose duties of customs and of excise exclusive it may be assumed that it was intended to give the Parliament a real control of the taxation of commodities and to ensure that the execution of whatever policy it adopted should not be hampered or defeated by State action. A tax upon a commodity at any point in the course of distribution before it reaches the consumer produces the same effect as a tax upon its manufacture or production.“ (Hervorhebung hinzugefügt). A.A. Sawer, The Future of State Taxes, in: Mathews (Hrsg.), Constitutional Issues in Fiscal Federalism: Retrospect and Prospect, S. 193 (203f.); Mathews/Jay, Federal Finance, S. 232. 112 Coper, (1976) 7 FedLRev, S. 1 (36). 107

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

Übergangsform zum Einheitsstaat ohne eigene Daseinsberechtigung ansehe.114 Diese Theorie habe den Föderalismus der 1920er bis 1940er Jahre geprägt115 , da vor allem die Weltwirtschaftskrise und der zweite Weltkrieg die Probleme der Gliedstaaten bei der Krisenbewältigung hervorgehoben hätten und die Lösung, unter Einbeziehung Keynes ökonomischer Theorie, in einem starken Zentralstaat gesucht worden sei.116 Beginnend mit der Nachkriegszeit hätte sich jedoch eine ökonomische Theorie des Föderalismus entwickelt, die den Föderalstaat als eine dem Einheitsstaat überlegene Staatsform ansah.117 Dixons Definition aus dem Urteil zu Parton v Milk Board wurde jedoch einstimmig vom High Court in Bolton v Madsen118 bestätigt. Das Gericht führte aus, es sei nun gefestigte Auslegung, dass duties of excise Steuern seien, die einen direkten Bezug zu der Ware aufwiesen und auf einem beliebigen Schritt in der Produktion oder dem Vertrieb, bevor die Waren die Hände des Verbrauchers erreichten, erhoben würden.119 Diese Meinung herrschte für die nächsten Jahrzehnte vor und führte zu dem Ergebnis, dass die Gliedstaaten von der Erhebung indirekter Steuern auf Waren ausgeschlossen waren. Nach Auffassung von Joseph/Castan wurde ihnen dadurch der Zugang zu einem wesentlichen Teil ihrer Einnahmen verwehrt.120 Später schränkte der High Court die weite Auslegung des Begriffs duties of excise von zwei Seiten wieder ein: Einerseits war es den Gliedstaaten nicht verboten, den Verbrauch von Waren zu besteuern.121 Andererseits wurde bei der Prüfung, ob eine Steuer unter die Definition des Begriffs duties of excise fällt, auf deren formale Gestaltung und nicht auf deren Inhalt122 abgestellt (criterion of liability). 113

Williams, (1999) 21 SydLawRw, S. 627 (639); siehe auch Peterswald v Bartley, (1904) 1 CLR, S. 497 und Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 838. 114 Grewal, (1997) 9 Upholding the Australian Constitution, S. 76 (80); Dixon, in: Royal Commission on the Constitution of the Commonwealth (Australia), Royal Commission 1929, S. 776f. 115 Grewal, (1997) 9 Upholding the Australian Constitution, S. 76 (80). 116 Ebd., S. 76 (81). 117 Ebd., S. 76 (81). 118 Bolton v Madsen, (1963) 110 CLR, S. 264. 119 Ebd., S. 264 (271): „It is now established that for constitutional purposes duties of excise are taxes directly related to goods imposed at some step in their production or distribution before they reach the hands of consumers.“ 120 Joseph/Castan, Federal Constitutional Law, S. 307. 121 Dies wurde in Parton v Milk Board (Vic), (1949) 80 CLR, S. 229 aufgrund einer vorausgehenden Entscheidung des Privy Council in Atlantic Smoke Shops Ltd v Conlon, (1943) AC, S. 550 (565f.) zugelassen; siehe auch Dickenson’s Arcade Pty Ltd v Tasmania (Dickenson’s Arcade), (1974) 130 CLR, S. 177 (187–193). Da diese Ausnahme nur die Steuern betrifft, die auf den Punkt des Verbrauchs entfallen, wird in dieser Arbeit nicht weiter darauf eingegangen. Weitergehend siehe Hanks/Cass, Australian Constitutional Law, S. 649f.

III. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz (sec. 90 CC)

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Ebengenannte Ausnahme hatte ihren Ursprung im Fall Dennis Hotels Pty Ltd v Victoria123 , auf den nachfolgend eingegangen wird.

aa) Die Konzessionsfälle – Criterion of Liability Das Konzept des criterion of liability diente der Verfeinerung der Bedeutung des Terminus „tax upon goods“.124 Der High Court analysierte die Form der von den Gliedstaaten erhobenen Abgaben und nicht deren materiellen Gehalt. Der im Fall Dennis Hotels125 streitbefangene Victorian Licensing Act 1958 gestattete den Verkauf von Spirituosen durch Schankwirte, Brauer, Spirituosenhändler, Einzelhändler, Hoteliers und Klubs u.a. nur nach Erwerb einer Konzession, welche mit einer jährlichen Abgabe verbunden war. Diese sog. „Konzessionsgebühr“ wurde nicht vom Umsatz des aktuellen Jahres, für welches die Konzession erteilt wurde, berechnet, sondern betrug 6 % des Umsatzes des vergangenen Jahres.126 Diese Rückdatierungsmethode127 wurde genutzt um den Kalkulationszeitraum vom Konzessionszeitraum zu trennen. Richter Kitto urteilte, eine Steuer sei nur dann als duty of excise zu werten, wenn sie auf einen Schritt im Herstellungsprozess oder bis zum Verbrauch durch den Endverbraucher erhoben würde (criterion of liability). Eine Steuer, die für das Privileg erhoben werde, an diesem Prozess teilzunehmen, gehöre nicht dazu.128 Die Anwendung des criterion of liability als ausschlaggebenden Test zur Bestimmung einer Abgabe als duty of excise im Sinne von sec. 90 CC wurde vom Gericht in der Entscheidung Bolton v Madsen bestätigt.129 Die Gliedstaaten nahmen diesen Ansatz auf und entwickelten sehr elaborierte Steuersysteme, welche die Rückdatierungsmethode nutzen, um die Verbindung zwischen der Abgabe und dem Verkauf der Waren zu unterbrechen.130 Diese Besteuerungsmethoden wurden vom Gericht in mehreren 122

Zur Interpretationsmethodik siehe Kapitel C.II.2.b). Dennis Hotels, (1960) 104 CLR, S. 529. 124 Coper, (1976) 7 FedLRev, S. 1 (4). 125 Dennis Hotels, (1960) 104 CLR, S. 529. 126 Ebd., S. 529 (529f.). 127 Der sog. backdating device. 128 Siehe nur Kitto J, in: Dennis Hotels, (1960) 104 CLR, S. 529 (560): „[A] tax is not a duty of excise unless the criterion of liability is the taking of a step in a process of bringing goods into existence or to a consumable state, or passing them down the line which reaches from the earliest stage in production to the point of receipt by the consumer [. . .] [This] exclude[s] a tax which has no closer connexion with production or distribution than that it is exacted for the privilege of engaging in the process at all.“ (Hervorhebung hinzugefügt). Ausführlich zu den Konzessionsfällen Dixon, (1993) 21 FedLRev, S. 228 (244ff.). 129 Bolton v Madsen, (1963) 110 CLR, S. 264; siehe Sampathy, (2002) 4 JAT, S. 133 (139). 123

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

Entscheidungen für verfassungsgemäß erklärt.131 Obwohl die von den Gliedstaaten erhobenen Steuern den gleichen Effekt hatten wie duties of excise, führte die Bindungswirkung des Präzedenzfalls Dennis Hotels132 zu keiner Rechtsprechungsänderung.133 Im Fall Evda Nominees Pty v Victoria134 lehnte es das Oberste Gericht ab, dem Vortrag des Zentralstaates zu folgen und von seinen bisherigen Entscheidungen Abstand zu nehmen, da die Gliedstaaten finanziell von den Einnahmen aus duties of excise zur Finanzierung ihrer Ausgaben abhängig wären.135 Dies hatte Richter Mason schon im Fall HC Sleigh Ltd v South Australia zu Bedenken gegeben:136 „Generally speaking, the Court should be slow to depart from its previous decisions, especially in constitutional cases where the overturning of past decisions may well disturb the justifiable assumptions on which legislative powers have been exercised by the Commonwealth and the States and on which financial appropriations, budget plans and administrative arrangements have been made by governments. This comment applies with more force to excise cases for, as a result of the contraction of the financial powers of the States in consequence of sec. 105A of the Financial Agreement and the Uniform Tax Cases [. . .] any expansion in the constitutional concept of excise has a marked effect on the capacity of the States to raise revenue for government.“137

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Keyzer, Constitutional Law, S. 148f. Siehe Vorschläge von Gates, The Search for a State Growth Tax in Intergovernmental Relations in Australia, S. 174ff. Sawer, The States and Indirect Taxation, in: Mathews (Hrsg.), Intergovernmental Relations in Australia, (180ff.) zur Entwicklung einer den Gliedstaaten zustehenden Wachstumsteuer. 131 Dickenson’s Arcade, (1974) 130 CLR, S. 177 Konzession für den Verkauf von Tabak; HC Sleigh Ltd v South Australia, (1977) 136 CLR, S. 457 Konzession für den Verkauf von Kraftstoffen. 132 Dennis Hotels, (1960) 104 CLR, S. 529. 133 Siehe z.B. Dickenson’s Arcade, (1974) 130 CLR, S. 177 (226); siehe auch Keyzer, Constitutional Law, S. 149. 134 Evda Nominees Pty Ltd v Victoria, (1983) 154 CLR, S. 311. 135 Ebd., S. 311 (316). 136 HC Sleigh Ltd v South Australia, (1977) 136 CLR, S. 457 (501). 137 Das Gericht solle nur langsam von seinen früheren Entscheidungen abweichen, vor allem in den die Verfassung betreffenden Fällen, in denen die Aufhebung von vergangenen Entscheidungen die gerechtfertigten Annahmen stören würde, unter welchen die Gesetzgebungskompetenzen von Commonwealth und Gliedstaaten ausgeübt wurden und auf welchen finanzielle Zuweisungen, Haushaltspläne und Verwaltungsvereinbarungen der Regierungen beruhen. Diese Bemerkung gelte umso mehr für die Verbrauchsteuerfälle, da jede Erweiterung der Verbrauchsteuer im verfassungsrechtlichen Kontext, aufgrund des Schrumpfens der Finanzkraft der Gliedstaaten als Konsequenz von sec. 105A und dem Financial Agreement und der Rechtsprechung zu den Uniform Tax Cases [. . .] einen deutlichen Einfluss auf die Kapazität der Gliedstaaten zum Generieren von Einnahmen hat.

III. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz (sec. 90 CC)

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Die franchise fee schemes zum Erwerb einer Konzession für den Verkauf von Tabak, Alkohol und Kraftstoffen, gestützt auf das Urteil im Fall Dennis Hotels138 , bildeten für lange Zeit die wichtigste Grundlage für Einnahmen der Gliedstaaten. Sie konnten jedoch nicht auf Steuern auf die Produktion von Waren erweitert werden.139 In diesen Fällen hatte der High Court mit der Rückdatierungsmethode berechnete Abgaben dem Wert der Produktion in zurückliegenden Jahren zugewiesen und diese zu duties of excise erklärt.140 bb) Neuere Entwicklungen Im Fall Hematite Petroleum141 wurde gegen eine sog. „Konzessionsgebühr“ von A$ 10 Millionen für den Betrieb einer Erdöl- und Erdgas-Pipeline geklagt.142 In diesem Fall begannen die Richter nach einer Rolle für sec. 90 CC zu suchen. Richter Gibbs argumentierte, die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Zentralstaates für duties of excise beeinträchtige die Gliedstaaten sehr stark in ihren finanziellen Angelegenheiten, ohne dass dem Zentralstaat ein entsprechender Vorteil erwachse. Aus diesem Grunde müsse sec. 90 CC eng ausgelegt werden.143 Die Mehrheit des Gerichts bezog sich jedoch auf die praktische Wirkungsweise der erhobenen Abgabe und befand, dass es sich um eine Steuer auf Waren und somit um eine duty of excise handle.144 Das Urteil stellte einen Wendepunkt in der Rechtsprechung des High Courts zu den Konzessionsfällen dar. Die Mehrheit des Gerichts lehnte nun das criterion of liability ab und konzentrierte sich 138

Dennis Hotels, (1960) 104 CLR, S. 529. Z.B. in MG Kallis v Western Australia, (1974) 130 CLR, S. 245 und Gosford Meats v NSW, (1983) 155 CLR, S. 368. 140 Saunders, High Court and sec. 90 CC (1997) (29); für eine detailierte Betrachtung siehe Cremean, (1974) 9 MelbULawRw, S. 735 (744). 141 Hematite Petroleum Pty Ltd v Victoria, (1983) 151 CLR, S. 599. 142 Hematite Petroleum und Esso hatten Erdöl von Bohrungen in der Bass Strait gewonnen, die mehr als 3 Meilen von der viktorianischen Küste entfernt lagen, dieses über eine Pipeline auf das Festland transportiert, dort aufbereitet und über eine weitere Pipeline zu einer Verarbeitungsanlage transportiert. Von dort wurde das Erdöl exportiert oder verkauft und dann auf dem Seewege weitertransportiert. Ebd., S. 599 (612). Weiterführend Kapitel D.V.2.c). 143 Ebd., S. 599 (618); Caleo, (1987) 16 MelbULawRw, S. 296 (316). 144 Mason J, in: Hematite Petroleum Pty Ltd v Victoria, (1983) 151 CLR, S. 599 (634f.): „[T]hough the fee is expressed to be for a license to produce or manufacture, the terms and practical operation of the law show that it is exacted in virtue of the quantity or value of units produced or manufactured, it is a tax upon goods.“ Die außerordentliche Höhe der Abgabe, sowie die Erhebung auf einen notwendigen Schritt in der Produktion des Erdöls und Erdgases wurde von den Richtern einbezogen, nicht jedoch die fehlende Beziehung zwischen der Abgabe und der Menge oder dem Wert der produzierten Bodenschätze, ebd., S. 599 (634f.); ausführlich Lowe, (1986) 12 MonashULawRw, S. 107. 139

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

auf die praktische Wirkung oder Art der Steuer.145 Nach Meinung von Saunders kann die Rechtsprechungsänderung als Reaktion auf auf die versuchte Umgehung von sec. 90 CC durch die Gliedstaaten, mittels Erhöhung und Verfeinerung der sog. „Konzessionsgebühren“, verkürztem Konzessionszeitraum sowie der engeren Verbindung von Kalkulations- und Konzessionszeitraum gesehen werden.146 Nach Ansicht von Mathews sei die weite Auslegung des Terminus duties of excise durch den High Court eines der größten Hindernisse für eine rationale und langfristige Aufteilung der Gesetzgebungskompetenzen für Steuern im australischen föderalen System.147 Im Fall Philip Morris148 wurde die weite Interpretation des Terminus duties of excise bestätigt, als Steuer auf einen Schritt in der Produktion oder dem Vertrieb von Waren bis zum Erhalt beim Verbraucher.149 Das criterion of liability als einziger Test zur Interpretation des Begriffs der Verbrauchsteuer wurde mit der Begründung zurückgewiesen, dass das Festhalten an einer rein rechtlichen Beurteilung der Wirkung des Gesetzes und der Vernachlässigung der praktischen Wirkungsweise künstliche Resultate generieren würde. Dies wäre nicht mit dem Zweck von sec. 90 CC vereinbar.150 Des Weiteren wurde geprüft, ob die Abgabe im Rahmen von Regulierungsbestimmungen anfiel.151 Das criterion of liability wurde auch in späteren Entscheidungen nicht mehr als Alleinstellungsmerkmal betrachtet.152 Die Mehrheit des Gerichts legte den Begriff duties of excise weiterhin sehr weit aus und engte die Ausnahme für die sog. Konzessionsgebühren153 so ein, dass diese nur Alkohol und Tabak umfasste.154 Mit diesem sog. substance-over-form-approach nahm das Oberste 145

Dixon, (1993) 21 FedLRev, S. 228 (237). Saunders, High Court and sec. 90 CC (1997) (29). 147 Mathews/Jay, Federal Finance, S. 318: „[The interpretation is] one of the greatest impediments preventing the achievement of a rational and lasting division of financial powers in the Australian federal system“. 148 Philip Morris Ltd v Commissioner of Business Francises, (1989) 167 CLR, S. 399; zur Fallbesprechung siehe Bini, Philip Morris Ltd v. Commissioner of Business Franchises (Phillip Morris), (1990) 17 MelbULawRw, S. 516. 149 Philip Morris Ltd v Commissioner of Business Francises, (1989) 167 CLR, S. 399 (445); die im Fall betroffene Konzession, die auf der Rückdatierungsmethode basierte, wurde jedoch nicht als duty of excise angesehen. 150 Ebd., S. 399 (433). 151 Ebd., S. 399 (440, 459, 501). 152 Capital Duplicators Pty Ltd v Australian Capital Territory (Capital Duplicators (No. 2)), (1993) 178 CLR, S. 561 (601); Saunders, High Court and sec. 90 CC (1997) (28). 153 Franchise fee exception. 154 Capital Duplicators (No. 2), (1993) 178 CLR, S. 561 (592, 596f.): „[A]s constituting a special category of goods for the purpose of considering whether that purports to be a licensing fee under a regulatory regime“. 146

III. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz (sec. 90 CC)

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Gericht Bezug auf die Höhe der Gebühr, die Einbettung der Abgabe in Regulierungsbestimmungen sowie auf die Einnahmeerzielungsabsicht des Gliedstaates und die Tendenz der Abgabe, sich auf den Preis der Ware auszuwirken.155 In der Zurückweisung des Ansinnens des Zentralstaates, die Entscheidungen in den sog. Konzessionsfällen erneut zu überdenken, trug das Gericht dem Umstand Rechnung, dass die Gliedstaaten und Territorien ihre für die Aufgabenerfüllung notwendige Staatsfinanzierung in Treu und Glauben auf die ergangenen Urteile aufgebaut hatten156 und sich Regressforderungen der Spirituosen- und Tabakhändler ausgesetzt sehen würden.157 Auch im Fall Ha v New South Wales war sich das Gericht der Tragweite seiner Entscheidung für die Staatsfinanzierung der Gliedstaaten mittels der franchise fee schemes bewusst.158

cc) Ha v New South Wales Der Fall Ha v New South Wales betraf den Business Franchise Licences (Tobacco) Act 1987 (NSW). Das Gesetz regelte die Voraussetzungen für die Erteilung von Konzessionen für den Verkauf von Tabakwaren in Neusüdwales. Tabakgroßund Einzelhändler hatten gegen ihre aufgrund des Gesetzes ergangenen Bescheide geklagt, die eine Konzessionsgebühr von je A$ 10 auf den Groß- und Einzelhandel von Tabak enthielten sowie eine zusätzliche Abgabe, die sich nach einem Prozentsatz des Wertes des verkauften Tabaks in dem vorhergehenden Konzessionszeitraum bezogen. Dieser Prozentsatz betrug 30 % zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes und wurde im Lauf der Zeit auf 100 % erhöht.159 Alle anderen Gliedstaaten und Territorien traten dem Verfahren bei und eröffneten dem High Court die Möglichkeit, seine weite Auslegung der Definition der Verbrauchsteuer zu ändern160 oder alternativ die von den Gliedstaaten genutzten – aufgrund der Entscheidung in Dennis Hotels161 entstandenen – Verbrauchsteuersysteme aufrecht zu erhalten.162 155

Saunders, High Court and sec. 90 CC (1997) (28). „In refusing to reconsider the franchise decisions relating to liquor and tobacco, the Court has recognized the fact that the States (and the Territories) have relied upon the decisions in imposing license fees upon vendors of liquor and tobacco in order to finance the operations of government. Financial arrangements of great importance to the governments of the States have been made for a long time on the faith of these decisions“. Siehe vor allem Philip Morris Ltd v Commissioner of Business Francises, (1989) 167 CLR, S. 399 (438, 443, 489f.). 157 Capital Duplicators (No. 2), (1993) 178 CLR, S. 561 (561, 592f.). 158 Ha v NSW, (1997) 189 CLR, S. 465 (499). 159 Ebd., S. 465 (485ff.); siehe auch Sampathy, (2002) 4 JAT, S. 133 (141). 160 Ha v NSW, (1997) 189 CLR, S. 465 (465ff., 472–484). 161 Dennis Hotels, (1960) 104 CLR, S. 529. 156

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(1) Mehrheitsmeinung In einer Mehrheitsentscheidung bestätigte das Gericht163 jedoch die weite Auslegung des Begriffs duty of excise als Steuer auf Waren an irgendeinem Schritt von der Herstellung bis zum Verbrauch.164 Die Einlassung der Gliedstaaten, es handele sich bei den strittigen Abgaben nicht um duties of excise i.S.v. sec. 90 CC, da sie nicht auf die Produktion oder Herstellung von einheimischem Tabakwaren, sondern ausschließlich auf den gewerblichen Verkauf165 erhoben wurden, wurde abgelehnt. Unter Verweis vor allem auf Richter Dixon in Parton v Milk Board166 als Präzedenzfall urteilte der High Court, eine Steuer auf einen Schritt in der Produktion, der Herstellung, dem Verkauf oder den Vertrieb von Waren stelle eine duty of excise dar167 und bestätigte, die Termini duties of customs und duties of excise seien so auszulegen, dass sie die Kategorie der Steuern auf Waren umfassend und abschließend regelten.168 Diese Auslegung stimme mit dem Zweck von sec. 90 CC überein, dem Zentralstaat die umfassende Kontrolle der inländischen Volkswirtschaft zu übertragen sowie die Beeinträchtigung dieser Politik seitens der Gliedstaaten mittels einer divergierenden Verbrauchsteuerpolitik auszuschließen.169 Der High Court beurteilte die materiellen Bestimmungen des Gesetzes170 in seiner Prüfung, ob eine duty of excise i.S.v. sec. 90 CC vorlag. Er schränkte die Ausnahmen171 der sog. franchise fee schemes der Gliedstaaten insoweit ein, dass nur Konzessionsgebühren umfasst waren, die der Regulierung verschiedener Bereiche mittels Konzessionen – wie in den Präzedenzfällen entschieden172 – dienten, nicht jedoch von den Gliedstaaten mit dem Zweck der Einnahmeerzielung erhobene Abgaben.173 Das Urteil im Fall Ha v New South Wales steht für einen substance-over-form-approach174 des Obersten Gerichts, in 162

Ha v NSW, (1997) 189 CLR, S. 465 (473–484). Brennan CJ, McHugh, Gummow und Kirby JJ. 164 Ha v NSW, (1997) 189 CLR, S. 465 (499); Griffith, (1997) Briefing Paper 16/97 NSW Parliamentary Library Research Service, (18). 165 Ha v NSW, (1997) 189 CLR, S. 465 (488f.); Williams, (1999) 21 SydLawRw, S. 627 (629). 166 Dixon CJ, in: Parton v Milk Board (Vic), (1949) 80 CLR, S. 229 (260) aber auch Dennis Hotels, (1960) 104 CLR, S. 529 (540) und auch Capital Duplicators (No. 2), (1993) 178 CLR, S. 561 (589f.). 167 Ha v NSW, (1997) 189 CLR, S. 465 (490f., 499). 168 Ebd., S. 465 (488, 495). 169 Ebd., S. 465 (495). 170 Ebd., S. 465 (498). 171 Sog. criterion of liability exception. 172 Dennis Hotels, (1960) 104 CLR, S. 529 und Dickenson’s Arcade, (1974) 130 CLR, S. 177; Ha v NSW, (1997) 189 CLR, S. 465 (502ff.). 173 Ebd., S. 465 (503); Joseph/Castan, Federal Constitutional Law, S. 319. 163

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dem auf den materiellen Gehalt des Gesetzes für seine Vereinbarkeit mit der Verfassung abgestellt wird.175 Die Entscheidung wurde in den Fällen Roxborough v Rothmans of Pall Mall176 und British American Tobacco Australia Ltd. v Western Australia177 bestätigt. (2) Sondervoten und akademische Literatur Richter, die eine Mindermeinung in der Entscheidung Ha v New South Wales178 vertraten, bestätigten die enge Auslegung des Begriffs duties of excise als Steuer auf die inländische Produktion oder Herstellung von Waren im Fall Peterswald aus dem Jahr 1904179 . Sie griffen auf die australische Bedeutung des Begriffs zur Zeit der Föderation zurück180 und lehnten die Meinung, dass eine Steuer auf Waren an einem beliebigen Punkt, bevor sie den Endverbraucher erreiche, den gleichen Effekt habe wie eine Steuer auf die Herstellung oder Produktion, als schlicht falsch ab.181 Die historische Auslegung von sec. 90 CC, unter Bezugnahme auf die Debatten des Verfassungskonvents182 , sowie die Auslegung der Vorschrift im systematischen Zusammenhang ergebe183 , dem Zentralstaat habe nur die ausschließliche Kontrolle über Zölle und die Importpolitik zugesprochen werden sollen.184 Des Weiteren bezogen die Richter neben dem Zweck der Verfassung deren föderalen Aufbau ein. Dieser erfordere es, den Gliedstaaten eine Einnahmequelle für eigene Steuern zur Ausübung ihrer Staatlichkeit und Kontrolle ihrer Wirtschaft zur Verfügung zu stellen185 und diese föderale Ebene nicht von einer schon Ende des 19. Jahrhunderts genutzten Hauptsteuerquelle 174

Zur Interpretationsmethodik siehe Kapitel C.II.2.b). Ha v NSW, (1997) 189 CLR, S. 465 (498); Keyzer, Constitutional Law, S. 150. 176 Roxborough v Rothmans of Pall Mall, (2001) 208 CLR, S. 516. 177 British American Tobacco Australia Ltd v Western Australia, (2003) 217 CLR, S. 30. 178 Bestehend aus Dawson, Toohey und Gaudron JJ, Ha v NSW, (1997) 189 CLR, S. 465 (506–520). 179 Peterswald v Bartley, (1904) 1 CLR, S. 497. 180 Siehe Peterswald v Bartley und Zitat von Griffith CJ, in: Ebd., S. 497 (509); Ha v NSW, (1997) 189 CLR, S. 465 (606); zustimmend Puig/Chaile, (2010) 29 UQLJ, S. 319 (319); Williams, (1999) 21 SydLawRw, S. 627 (631). 181 Ha v NSW, (1997) 189 CLR, S. 465 (508), Dixon J, in: Parton v Milk Board (Vic), (1949) 80 CLR, S. 229 (260) zitierend und unter Verweis auf McLeod, (1994) 22 FedLRev, S. 476 (484–492); Mathews/Grewal, Public Sector in Jeopardy, S. 508–512, 782. 182 Ha v NSW, (1997) 189 CLR, S. 465 (508, 514f.); Kapitel B.V.2.a)bb). 183 Ebd., S. 465 (506). 184 Ebd., S. 465 (508); siehe auch Williams, (1999) 21 SydLawRw, S. 627 (631f.). 185 Ha v NSW, (1997) 189 CLR, S. 465 (508, 517); siehe Halliday, (1998) 20 SydLawRw, S. 158 (161, 165); McMonnies, (1999) 27 FedLRev, S. 1 (492). 175

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

auszuschließen.186 Grewal stimmt dieser Meinung aus ökonomischer Perspektive unter Verweis auf Musgrave zu, während er die Mehrheitsmeinung als Zuordnungskriterium für Steuern auf Waren187 in einem Föderalstaat als schweren Fehler ansieht188 , da es Ziel der Steuerverteilung in einem Föderalstaat sein müsse, einerseits die Ausfuhr zu gestatten und andererseits die Flucht von Besteuerungsgrundlagen von einem Staat in einen anderen zu minimieren. Das erste Ziel könne durch das Bestimmungslandprinzip, im Gegensatz zum Ursprungslandprinzip, bei der Steuergestaltung für Gliedstaaten erreicht werden, z.B. durch Erhebung einer Steuer auf den Verkauf von Waren und nicht auf deren Produktion. Das zweite Ziel ließe sich durch die Besteuerung von unbeweglichen Gütern oder Tätigkeiten, z.B. durch die Besteuerung von Land und nicht von Kapital, oder durch die Harmonisierung von Steuersätzen über die Grenze realisieren.189 Die Steuern der Gliedstaaten hätten diesen Anforderungen entsprochen.190 Die Mehrheitsentscheidung des High Court wird auch mit dem Argument kritisiert, sie stütze sich auf eine veraltete ökonomische Theorie zum Verhältnis von duties of excise und indirekten Steuern.191 McMonnies verweist zudem auf die Zurückhaltung der Mehrheit der Richter in der Bezugnahme auf die Unterlagen des Verfassungskonvents.192 Für die Anpassung der Verfassung an die gegenwärtige gesellschaftliche Situation und die Vorbereitung auf die Zukunft sei eine dynamische Interpretation der Verfassung wünschenswert193 , ohne jedoch den in den Debatten des Verfassungskonvents sowie in der Verfassung selbst zum Ausdruck kommenden, föderalen Charakter aus den Augen zu verlieren.194 Nach Meinung Grewals habe sich Dixons Theorie vom Föderalstaat als Übergangsform zum Einheitsstaat195 , die seiner Entscheidung in Parton v Milk Board196 zugrundeliege, nicht durchsetzen können. Die Vorteile eines Föderalstaates sei186

Ha v NSW, (1997) 189 CLR, S. 465 (517); Coghlan, Statistics Colonies 1897-1898, S. 363ff. Williams, (1999) 21 SydLawRw, S. 627 (637). 187 Commodity taxes. 188 Grewal, (1997) 9 Upholding the Australian Constitution, S. 76 (83); ders., State Taxation and The High Court: Whither Australian Fiscal Federalism? In Contemporary Issues in Australian Economics, S. 7. 189 Ders., (1997) 9 Upholding the Australian Constitution, S. 76 (83). 190 Ebd., S. 76 (84). 191 Ha v NSW, (1997) 189 CLR, S. 465 (509); Puig/Chaile, (2010) 29 UQLJ, S. 319 (325f.); zur ökonomischen Theorie siehe Arndt, (1952) 25 ALJ, S. 667 (674). 192 McMonnies, (1999) 27 FedLRev, S. 1 (492). 193 Ebd., S. 1 (496); Williams, (1999) 21 SydLawRw, S. 627 (643). 194 Zur Interpretation der Verfassung im föderalen Sinne siehe auch Clark, Australian Constitutional Law, S. 25. 195 Dixon, in: Royal Commission on the Constitution of the Commonwealth (Australia), Royal Commission 1929, S. 777. 196 Parton v Milk Board (Vic), (1949) 80 CLR, S. 229 (260).

III. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz (sec. 90 CC)

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en weltweit immer mehr anerkannt worden, weshalb die Erwägungen, die im Jahre 1949 vorzugswürdig erschienen, Ende des 20. Jahrhunderts nicht mehr gerechtfertigt wären.197 Des Weitern würden sie die gegenwärtige ökonomische Theorie nicht in Betracht ziehen.198 Die Minderheitsmeinung stimme jedoch mit den ökonomischen Theorien und Praktiken in anderen Föderationen überein.199 Der High Court hätte die Gelegenheit zur Neuausrichtung der Steuerzuweisung, auch im Hinblick auf ein finanzielles Gleichgewicht im australischen Föderalstaat, vergeben200 , da er nicht beachtet hätte, dass die vorgelegte Fragestellung keine juristische gewesen sei, sondern die ökonomische Theorie des Föderalismus und die Steuerverteilung auf die föderalen Ebenen betroffen hätte.201 3. Zusammenfassung Im Ergebnis wurden in der Entscheidung Ha v New South Wales die franchise fee schemes der Gliedstaaten für Kraftstoffe, Tabak und Spirituosen, auf denen diese ihre Finanzen geordnet hatten, für verfassungswidrig erklärt.202 Sie verloren Einnahmen in Höhe von A$ 5 Mrd. oder ca. 17 % ihres Steueraufkommens.203 Die widersprüchlichen Auffassungen des Gerichts stehen im Spannungsfeld zwischen der Aufrechterhaltung des föderalen Gleichgewichts und der Verfassung als interpretationsbedürftigem Dokument204 , welches an die gegenwärtigen Bedingungen, einschließlich der Kontrolle über den Binnenmarkt durch den Zentralstaat, anzupassen ist. Williams erklärt die Entscheidung in Ha v New South Wales zur Antithese des Föderalismus.205 Die Rechtsprechung des High Court zu sec. 90 CC lieferte einen gewichtigen Beitrag zur Verschärfung des Ungleichgewichts in den Finanzbeziehungen von Zentralstaat und Gliedstaaten sowie der Abhängigkeit der Gliedstaaten von Finanzzuweisungen des Zentralstaates.206 Die aufgabengerechte Finanzausstattung der Gliedstaaten nach der Entscheidung in Ha v New South Wales war nicht mehr gewährleistet. Das föderale Gleichgewicht der Verfassung wurde zugunsten einer einheitlichen Wirtschafts- und Finanzpolitik des Zentralstaats gestört. Deshalb mussten die Finanzen der Gliedstaaten 197

Grewal, (1997) 9 Upholding the Australian Constitution, S. 76 (81). Ebd., S. 76 (84). 199 Ebd., S. 76 (82). 200 Ebd., S. 76 (84); siehe auch Puig/Chaile, (2010) 29 UQLJ, S. 319 (320). 201 Grewal, State Taxation and High Court, S. 1. 202 Halliday, (1998) 20 SydLawRw, S. 158 (158). 203 Grewal, (1997) 9 Upholding the Australian Constitution, S. 76 (76). 204 Halliday, (1998) 20 SydLawRw, S. 158 (166). 205 Williams, (1999) 21 SydLawRw, S. 627 (649). 206 Ebd., S. 627 (628); McMonnies, (1999) 27 FedLRev, S. 1 (493f.); Grewal, State Taxation and High Court, S. 10f. 198

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

nach der Entscheidung in Ha v New South Wales207 völlig neu geordnet werden. Dies geschah mit der Einführung der Umsatzsteuer durch den Zentralstaat im Jahr 2000, in Australien als Goods and Services Tax (GST) bezeichnet.208

IV. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Zentralstaates für Steuern (sec. 51 (ii) CC) Die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Zentralstaates für Steuern findet sich, wie ausgeführt, in sec. 51 (ii) CC. Die wichtigsten vom Zentralstaat erhobenen Steuern sind die Einkommensteuer und Umsatzsteuer, die nachfolgend dargestellt werden. Daran schließt sich eine Übersicht über die von den Gliedstaaten erhobenen Steuern an. 1. Gesetzgebungskompetenz für Einkommensteuer a) Geschichtliche Entwicklung der Einkommensteuer Der Finanzierungsbedarf der Ende des 19. Jahrhunderts von den australischen Kolonien umgesetzten Entwicklungsprojekte hatte neue Staatseinnahmen erfordert und zur Einführung von Einkommensteuern in den Kolonien geführt. Die Idee war aus England übernommen und die Steuer entsprechend ausgestaltet worden.209 Der Zentralstaat führte seine Einkommensteuer im Jahr 1915 zur Finanzierung des ersten Weltkrieges ein.210 Die Einkommensteuern der Gliedstaaten bewegten sich anfangs auf einem sehr niedrigem Niveau, welches im Zusammenhang mit den seit Beginn der Föderation rückläufigen Einnahmen aus Zöllen und duties of excise stetig nach oben angepasst wurde.211 Der nach dem ersten Weltkrieg erforderliche Wiederaufbau stellte einen weiteren Grund für die Anhebung des Einkommensteuerniveaus seitens der Gliedstaaten dar.212 Die von dem Wohnsitz der Steuerpflichtigen abhängigen Steuersätze führten in den ein207

Ha v NSW, (1997) 189 CLR, S. 465. Siehe Kapitel D.IV.1.d). 209 Murphy, (1928) 4 ER, S. 71, reproduziert in Prest/Mathews (Hrsg.), The Development of Australian Fiscal Federalism – Selected Readings. Südaustralien führte als erste Kolonie eine Einkommensteuer ein. Zur geschichtlichen Entwicklung siehe Fayle, (1984) 18 Taxation in Australia, S. 666 (669f.). 210 Income Tax Assessment Act 1915 An Act relating to the Imposition Assessment and Collection of a Tax upon Incomes. [Assented to 13th September, 1915]; ausführlich ebd., S. 666 (675f.). 211 Murphy, Australian State Income Tax Schemes, in: Prest/Mathews (Hrsg.), The Development of Australian Fiscal Federalism – Selected Readings, S. 275 (277). 212 Copland, (1924) XXXIX The Quarterly Journal of Economics, S. 70 (70). 208

IV. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für Steuern

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zelnen Gliedstaaten und auf Ebene des Commonwealth bei gleichem Einkommen zu unterschiedlicher Besteuerung des Einzelnen. Diese Entwicklung wurde zunehmend als problematisch angesehen.213 Das Bedürfnis zum Aufbau eines einheitlichen Steuersystems214 , als Ergebnis gesellschaftlich praktisch einheitlicher Löhne und Arbeitsbedingungen sowie als Voraussetzung eines inneraustralischen Freihandels, wurden erkannt.215 Die genannten Gründe waren ausschlaggebend für die Empfehlungen des Ausschusses zur Steuervereinheitlichung im Jahre 1942216 , die Einkommensteuer für die Zeit des zweiten Weltkrieges zum Zweck der vollständigen Ausschöpfung dieser Einnahmequelle auf den Zentralstaat zu übertragen und eine Behinderung durch die unterschiedlichen Steuersätze der Gliedstaaten zu vermeiden.217 Der Ausschuss hob die Wichtigkeit der Einkommensteuervereinfachung innerhalb des australischen Staates hervor und bemängelte die trotz Vereinheitlichungsbemühungen zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten noch immer bestehenden Überschneidungen sowie die ungenügende Koordination der Einkommensteuergesetzgebung und Einkommensteuererhebung. Der Ausschuss hob hervor, der Zentralstaat als alleinige Steuerbehörde könne die Steuer auf einfachere und effizientere Weise erheben.218 Der Zentralstaat zog zu diesem Zeitpunkt nur eine zeitlich befristete „alleinige“ Ausübung der Gesetzgebungskompetenz für Einkommensteuern in Betracht.219

213

Ebd., S. 70 (76ff.). Ebd., S. 70 (70). Für eine ausführlichere Darstellung der Versuche der Steuerharmonisierung von Zentralstaat und Gliedstaaten siehe Reports of the Royal Commission on Taxation 1921/1923. 215 Murphy, Australian Fiscal Federalism, in: Prest/Mathews (Hrsg.), S. 275 (280). 216 Committee on Uniform Taxation, Report of the Committee on Uniform Taxation, S. 2. 217 Ebd., S. 2: „[T]hat for the duration of the war the Commonwealth should be the sole taxation authority in the field of income tax [. . .] Income tax is the main source of revenue from which the Commonwealth finances war expenditure and that source is limited. The Commonwealth, therefore, should not be hampered by State laws which prevent the fullest exercise of taxation powers essential to the nation at war. The presence in the field of States imposing eleven taxes on income at widely differing rates restricts the power of the Commonwealth in raising revenue from income income taxation [. . .] The varying rates and conflicting principles of taxation applied throughout the States create anomalies that operate to the deteriment of Commonwealth revenue and to the confusion of taxation.“ 218 Ebd., S. 2: „The Commonwealth as the sole taxation authority opens the way to more simple and efficient machinery for the raising of revenue.“ 219 Mr. Fadden (Finanzminister): „That the Commonwealth did not contemplate any permanent surrender of state rights, but merely a temporary surrender of taxation powers“. Cth. Parl. Deb. (H of R), Vol. 167, 3 & 4 July 1941, S. 904. Fadden, online unter: http: //parlinfo.aph.gov.au/parlInfo/download/hansard80/hansardr80/1941- 07- 03/toc_pdf/ 19410703_reps_16_167.pdf;fileType=application/pdf#search=%221940s%201941%22 (abgerufen am 30. 09. 2014). 214

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

b) Entscheidungen des High Court aa) First Uniform Tax Case Auf Empfehlung des Ausschusses zur Vereinheitlichung der Einkommensteuer sowie aufgrund des gestiegenen Finanzbedarfs für Kriegsausgaben errichtete der Zentralstaat im Jahre 1942 ein einheitliches Besteuerungssystem, das sog. Uniform Tax Scheme220 , welches aus vier Gesetzen bestand: dem Finanzzuweisungsgesetz (Einkommensteuerrückerstattung)221 , dem Einkommensteuergesetz (Kriegszeitregelungen)222 , dem Einkommensteuerveranlagungsgesetz223 und dem Einkommensteuergesetz224 . Menzies bezeichnete das Uniform Tax Scheme im Föderalstaat als verfassungsrechtlich bedenklich.225 Im Fall The State of South Australia v The Commonwealth, dem sog. First Uniform Tax Case226 , wandten sich die Gliedstaaten mit dem Vorbringen, sie würden gegen ihren Willen aus ihrer Steuergesetzgebungskompetenz für Einkommensteuern verdrängt, gegen dieses Gesetzespaket. Die Steuereinnahmen seien zur Aufgabenerfüllung als Gliedstaat unerlässlich.227 Das Einkommensteuergesetz aus dem Jahre 1942 bildete die Grundlage für sehr hohe Steuersätze, die zu einem Steueraufkommen führten, welches Zentralstaat und Gliedstaaten im Vorjahr gemeinsam erzielt hatten. Die Gliedstaaten verloren im Durchschnitt etwa 63 % ihrer Staatseinnahmen.228 Der Zentralstaat hingegen gewährte den Gliedstaaten zum Ausgleich dieses Verlustes Finanzzuweisungen auf Grundlage des States Grants (Income Tax Reimbursement) Acts 1942 mit einer begrenzten Geltungsdauer bis zum Ende des Krieges unter der Bedingung, dass die Gliedstaaten von einer Einkommensteuererhebung Abstand nähmen.229 Die Finanzzuweisungen entsprachen in 220

Income Tax (War-Time Arrangement) Bill 1942, Zweite Lesung, S. 665. States Grants (Income Tax Reimbursement) Act 1942 No. 20. 222 Income Tax (War-time Arrangements) Act 1942 No. 21. 223 Income Tax Assessment Act 1942 No. 22. 224 Income Tax Act 1942 No. 23. 225 Cth. Parl. Deb. (H of R), Vol. 170, 8 May 1942, S. 662ff. Menzies, States Grants (Income Tax Reimbursement) Bill 1942 Second Reading, online unter: http : / / parlinfo . aph.gov.au/parlInfo/genpdf/hansard80/hansardr80/1942-05-28/0194/hansard_frag.pdf; fileType=application/pdf (abgerufen am 13. 02. 2014). 226 First Uniform Tax Case, (1942) 65 CLR, S. 373. 227 Latham CJ, in: Ebd., S. 373 (407): „[A] scheme to force the States, against their will, out of the income-tax tax field and therefore to interfere with the powers and functions of State Parliaments in legislation and of State Governments in administering the various services of the States for which taxation revenue – determined in both quantity and quality by State Parliaments – is indispensable.“ 228 Ebd., S. 373 (405). 229 Kapitel E.V.2.d)bb). 221

IV. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für Steuern

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der Summe dem durchschnittlichen Einkommensteueraufkommen der Gliedstaaten in den Jahren 1939–1941.230 Aufgrund des Income Tax (War-time Arrangements) Act 1942 wurden sowohl Beamte der Steuerverwaltung der Gliedstaaten in den Staatsdienst des Zentralstaates überführt als auch Bürogebäude, Büroeinrichtungen und Steuerakten.231 Des Weiteren waren die Steuerbürger aufgrund von sec. 31 Income Tax Assessment Act 1942 verpflichtet, die Einkommensteuer des Zentralstaates vor jener der Gliedstaaten zu entrichten. Auch diese Bestimmungen dienten zur Kriegsfinanzierung und waren bis zum Kriegsende befristet. Das Gericht prüfte die Gesetze nicht im Zusammenhang als einheitliches Steuersystem, sondern jedes Gesetz einzeln, und erklärte sie für verfassungsgemäß. Die Gesetze könnten jeweils für sich betrachtet auf eine Gesetzgebungskompetenz gestützt werden.232 Richter Latham begründete sein Urteil wie folgt: Es sei nicht Aufgabe der Gerichte zu beurteilen, ob die Gesetze den Gliedstaaten gegenüber gerecht und fair seien oder ob eine Benachteiligung einzelner Gliedstaaten vorliege. Unter Bezugnahme auf das Prinzip des responsible government sollten seiner Meinung nach diese Argumente in einer parlamentarischen Debatte Eingang finden.233 Trotz des einheitlichen Ziels der vier Gesetze, die Gliedstaaten an der Ausübung ihrer Gesetzgebungskompetenz für Einkommensteuern zu hindern, konnte das Gericht keinen Zusammenhang zwischen den Gesetzen feststellen, da sie nicht unmittelbar aufeinander verwiesen und sich jedes Gesetz einzeln auf eine Gesetzgebungskompetenz stützen konnte.234 Da sich aus den einzelnen Gesetzen jedoch ergab, dass der Zentralstaat die Gliedstaaten vom Gebiet des Einkommensteuerrechts verdrängen wollte, kam es nicht darauf an, dass die Gesetze im Verbund erlassen worden waren.235 Trotz seiner hohen Steuersätze konnte das Einkommensteuergesetz auf sec. 51 (ii) CC gestützt werden, obwohl es die Höhe der Steuersätze den Gliedstaaten politisch und praktisch unmöglich machte, eigene Einkommensteuern zu erheben. Das Gericht sah jedoch 230

First Uniform Tax Case, (1942) 65 CLR, S. 373 (405). Secs. 4, 11 und 13. 232 Der War-Times Arrangements Act 1942 auf die Gesetzgebungskompetenz für Verteidigung, sec. 51 (vi) CC (Rich/McTiernan/Williams JJ, Mindermeinung Latham CJ/Starke J). Das Einkommensteuergesetz auf sec. 51 (ii) CC. Der Income Tax Assessment Act auf die Annexkompetenz in sec. 51 (xxxiV) CC. Der States Grants (Income Tax Reimbursement) Act 1942 auf sec. 96 CC, (Latham CJ/Rich/McTiernan/Williams JJ, a.A. Starke J). Auf die Kompetenz für Finanzzuweisungen wurde im Kapitel D.III. ausführlich eingegangen. 233 First Uniform Tax Case, (1942) 65 CLR, S. 373 (409): „But the Court is not authorized to consider whether the Acts are fair and just as between States–whether some States are being forced, by a political combination against them, to pay an undue share of Commonwealth expenditure or to provide money which other States ought fairly to provide. These are arguments to be used in Parliament and before the people.“ 234 Ebd., S. 373 (411). 235 Latham CJ, in: Ebd., S. 373 (411f.). 231

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

keinen Handlungsbedarf, dem Parlament insoweit Grenzen aufzuzeigen.236 Die verfassungsrechtliche Absicherung der angemessenen Finanzausstattung zur eigenverantwortlichen Aufgabenerfüllung, wie sie das Bundesverfassungsgericht in seinen Urteilen hervorhebt237 , wurde nicht beachtet. Das Vorbringen der Gliedstaaten, die Gesetze würden sie auf indirektem Wege zur Nichtausübung der Gesetzgebungskompetenz für Einkommensteuern zwingen, wurde von Richter Latham mit der Begründung zurückgewiesen, die Verfassungsmäßigkeit der Gesetze könne nicht aus dem Motiv des Gesetzgebers abgeleitet werden.238 Die Verfassung erlaube es dem Zentralstaat, Staatseinnahmen zu erzielen, um diese an die Gliedstaaten weiterzuleiten.239 Den weiteren Vortrag der Gliedstaaten, erst die hohen Steuersätze des Einkommensteuergesetzes des Commonwealth riefen die Notwendigkeit von einkommenersetzenden Finanzzuweisungen hervor, welche aus diesem Grunde nicht unter sec. 96 fallen könnten, wies der High Court mit dem Hinweis auf die weite Auslegung von sec. 96 CC zurück. Als Präzedenzfall wurde auf den Fall Deputy Federal Commissioner of Taxation v WA Moran Pty Ltd240 Bezug genommen, welcher die Feststellung der Richter enthielt, die Bedürftigkeit der Gliedstaaten würde häufig durch Politikentscheidungen in Gesetzen des Zentralstaates ausgelöst. Dies könne jedoch nicht zur Verfassungswidrigkeit von Finanzzuweisungen des Zentralstaat i.S.v. sec. 96 CC führen.241 Auch das abschließende Argument der Gliedstaaten, der Zentralstaat könne seine Gesetzgebungskompetenzen nicht dahingehend ausüben, um sie in ihren verfassungsmäßig verbrieften Funktionen oder Kapazitäten als Gliedstaat einzuschränken242 , wurde mit der Begründung abgelehnt, das Finanzzuweisungsgesetz biete nur einen rechtlich zulässigen Anreiz, keine Einkommensteuer zu 236

First Uniform Tax Case, (1942) 65 CLR, S. 373 (412). Siehe Kapitel D.II.2. 238 „[T]he validity of the legislation is not to be determined by the motiv of a statute“, First Uniform Tax Case, (1942) 65 CLR, S. 373 (412), verweisend auf R v Barger, (1908) 6 CLR, S. 41 (66f., 89f., 118): „[A]ll justices agreed that, when a legislative power was granted, neither the indirect effect of its exercise nor the motive or object of the legislature in exercising it were relevant to the question of the validity of its exercise in a particular case“. 239 Siehe secs. 87, 89, 93, 94, 96, 105, 105A. CC; First Uniform Tax Case, (1942) 65 CLR, S. 373 (413). 240 Siehe Kapitel E.V.2.c)bb), Deputy Federal Commissioner of Taxation v W R Moran Pty Ltd (Flour Tax Case) (Moran), (1939) 61 CLR, S. 735. 241 First Uniform Tax Case, (1942) 65 CLR, S. 373 (413): „But the need for financial assistance to States not infrequently results from Commonwealth policy as expressed in Commonwealth laws [. . .] Thus the mere fact that a Commonwealth law creates a „need“ in a State does not prevent the Commonwealth Parliament from relieving the need by granting financial assistance to a State under sec. 96.“ 242 „[T]owards destroying or weakening constitutional functions or capacities of a State“, ebd., S. 373 (415). 237

IV. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für Steuern

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erheben, der nicht in einen rechtlich unzulässigen Zwang erwachsen würde.243 Richter Latham urteilte, eine Finanzzuweisung unter dem Finanzzuweisungsgesetz setze nicht die Aufgabe der Gesetzgebungskompetenz für Einkommensteuer durch das Parlament eines Gliedstaates voraus.244 Ein solches Gesetz würde gegen die Regelungen in secs. 106, 107 CC verstoßen. Genauso wie der Zentralstaat einem Gliedstaat einen monetären Anreiz bieten könne, seine Gesetzgebungskompetenzen auszuüben, z.B. die Gesetzgebungskompetenz für Straßen, könne er auch bei einem Gliedstaat dieselben Anreize nutzen, damit dieser seine Gesetzgebungskompetenz nicht ausübe.245 Ein Gliedstaat könne jederzeit, auch nach Inkrafttreten des States Grants Acts 1942 Einkommensteuern erheben, würde dann jedoch keine Finanzzuweisungen des Zentralstaates erhalten.246 Richter Latham erkannte an, dass Einnahmen die Grundlage für die Existenz jedes organisierten Gliedstaates bildeten und es keine zuverlässigen oder ausreichenden Staatseinnahmen ohne die Gesetzgebungskompetenz für Steuern geben könne. Die Steuergesetzgebungskompetenz könne als grundlegende Funktion eines Gliedstaates angesehen werden. Allerdings gäbe es keine universelle Meinung, welche Staatsaufgaben als grundlegend (notwendig) anzusehen seien.247 Er führte weiter aus: Es sei nicht Aufgabe des Gerichts, dem Parlament vorzuschreiben, was grundlegende und nicht grundlegende Staatsfunktionen seien, die den Gliedstaaten verbleiben müssten. Sicherheit könne nur die Etablierung einer verbindlichen politischen Lehrmeinung bringen, die in Australien noch nicht entwickelt worden sei.248 Jedoch verfüge das Parlament des Zentralstaates nicht über die Kompetenz Gesetze zu erlassen, welche in die Kapazität und Funktion eines Par243

Ebd., S. 373 (417). Ebd., S. 373 (416). 245 Latham CJ, in: Ebd., S. 373 (417) „The Commonwealth may properly induce a State to exercise its powers (e.g. the power to make roads [. . .] by offering a money grant. So also the Commonwealth may properly induce a State by the same means to abstain from exercising its powers.“ 246 Ebd., S. 373 (416). 247 Ebd., S. 373 (423): „[R]evenue is essential to the existence of any organized State, and [. . .] there cannot be either reliable or sufficient revenue without power of taxation. The power of taxation may fairly be said to be an essential function of a State [. . .]. There is no universal or even general opinion as to what are the essential functions, capacities, powers, or activities of a State. Some would limit them to the administration of justice and police and necessary associated activities. There are those who object to State action in relation to health, education, and the development of natural resources.“ 248 Ebd., S. 373 (423): „It is not for a court to impose upon any parliament any political doctrine as to what are and what are not functions of government, or to attempt the impossible task of distinguishing, within functions of government, between essential and non-essential [. . .] There is no sure basis for such a distinction. Only the firm establishment of some political doctrine as an obligatory dogma could bring about certainty in such a sphere, and Australia has not come to that.“ 244

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

laments eines Gliedstaates eingreifen würden249 , um dieses daran zu hindern, seine Gesetzgebungskompetenzen auszuüben. Dem Parlament des Zentralstaates seien hierfür keine Gesetzgebungskompetenzen übertragen worden und es könne nur innerhalb seiner enumerativen Gesetzgebungskompetenzen tätig werden. Eine Begrenzung der Gesetzgebungskompetenzen sei der Verfassung jedoch nicht implizit zu entnehmen.250 Er folgerte, die infragestehenden Gesetze beeinträchtigten nicht die Funktionsweise der Gliedstaaten, da sie keine Aufgabe der Gliedstaaten oder deren Parlamente verbieten würden.251 Für die indirekten Auswirkungen der Gesetze wurde auf Präzedenzfälle252 als Referenz für das Prinzip der Irrelevanz der indirekten Auswirkungen auf die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes verwiesen. Dies gelte auch, wenn eine indirekte Folge eines Gesetzes, welche nicht direkt durch Gesetzgebung erreicht werden könne, vom Parlament gewünscht werde.253 Nur die direkten Auswirkungen wurden in Betracht gezogen.254 Allein Richter Starke ging in seinem abweichenden Votum auf das duale föderale System der australischen Verfassung ein, welches auf die vertikale Gewaltenteilung abstellt, und folgerte, dass sowohl die Erhaltung der Gesetzgebungskompetenzen der Gliedstaaten als auch die Gesetzgebungskompetenzen des Zentralstaates von der Verfassung geschützt seien.255 Richter Starke vertrat die Meinung, das Finanzzuweisungsgesetz böte nicht nur einen verfassungsrecht249

„[T]hat the Commonwealth Parliament has no power to make laws with respect to the capacity and functions of a State Parliament.“ 250 First Uniform Tax Case, (1942) 65 CLR, S. 373 (424), unter Verweis auf den Engineers’ Case, (1920) 28 CLR, S. 129 (426). 251 First Uniform Tax Case, (1942) 65 CLR, S. 373 (424): „But the Acts in question are not laws with respect to State functions. They do not command or prohibit any action by the State or by the State Parliament.“ 252 R v Barger, (1908) 6 CLR, S. 41 (66f.); Osborne v The Commonwealth, (1911) 12 CLR, (335); Attorney-General (Qld) (At the relation of Goldsbrough, Mort & Co Ltd) v Attorney-General (Cth), (1915) 20 CLR, S. 148 (173f.). 253 First Uniform Tax Case, (1942) 65 CLR, S. 373 (424f.): „The consequential effects [of the laws] are irrelevant for this purpose. Even though an indirect consequence of an Act, which consequence could not be directly achieved by the legislature, is contemplated and desired by Parliament, that fact is not relevant to the validity of the Act.“ 254 Ebd., S. 373 (424): „The true nature of a law is to be ascertained by examining its terms and, speaking generally, ascertaining what it does in relation to duties, rights or powers which it creates, abolishes or regulates.“ 255 Ebd., S. 373 (442), unter Verweis auf R v Barger, (1908) 6 CLR, S. 41, „The government of Australia is a dual system based upon a separation of organs and of powers. The maintenance of the States and their powers is as much the object of the Constitution as the maintenance of the Commonwealth and its powers. Therefore it is beyond the power of either to abolish or destroy the other. The limited grant of powers to the Commonwealth cannot be exercised for ends inconsistent with the separate existence and self-government of the States, nor for ends inconsistent with its limited grants.“

IV. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für Steuern

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lich zulässigen Anreiz zur Nichtausübung der Steuergesetzgebungskompetenz der Gliedstaaten, welcher keinen Einfluss auf deren verfassungsmäßig garantierten Kompetenzen habe, sondern die Finanzzuweisung würde unter der Bedingung, die Finanzzuweisung zu entziehen, falls ein Gliedstaat Einkommensteuern erhob, gewährt. Das Ziel, den Zentralstaat als alleinige Einkommensteuerbehörde aufzubauen, verstoße gegen die beschränkte Kompetenzübertragung i.S. von sec. 96 CC und sei demzufolge verfassungswidrig.256 Nach Meinung von Saunders wurde in den 1940er Jahren der Einheitsstaat dem Föderalstaat generell als überlegen angesehen und diese Auffassung spiegele auch die Mehrheitsentscheidung des Gerichts wider, welche die föderale Struktur der Verfassung außer Acht lasse.257 Hinsichtlich der Stellung des High Court in der tradierten britischen Gewaltenteilung nach dem Prinzip des responsible government führte Richter Latham aus, der Zentralstaat könne ein solches Steuerverbundsystem auch auf andere Steuerarten übertragen, auch unter der Prämisse, dass dies zu einer fast vollständigen Abhängigkeit der Gliedstaaten vom Zentralstaat führen könne.258 Auch eine Gesetzgebung, bei der alle Gesetzgebungskompetenzen der Gliedstaaten vom Zentralstaat kontrolliert würden und die Gliedstaaten ihre politische Eigenständigkeit verlören, könne nicht durch eine Entscheidung des Gerichts verhindert werden.259 Richter Latham stellte anschließend fest, ein solcher Missbrauch könne nur vom Wahlvolk verhindert werden.260 Nach dem zweiten Weltkrieg wurde das Uniform Tax Scheme in seiner Gültigkeitsdauer ausgewei256 First Uniform Tax Case, (1942) 65 CLR, S. 373 (443): „In my opinion, the object of the Act is not merely to grant financial assistance to the States, but there is linked up in it an object and an end that is inconsistent with the limited grant of power given by sec. 96 to the Commonwealth, namely, making the Commonwealth the sole effective taxing authority in respect of incomes and compensating the States for the resulting loss in income tax.“ 257 Saunders, Uniform Tax Cases, in: Lee/Winterton (Hrsg.), S. 62 (62). 258 First Uniform Tax Case, (1942) 65 CLR, S. 373 (429): „It is perhaps not out of place to point out that the scheme which the Commonwealth has applied to income tax of imposing rates so high as practically to exclude State taxation could be applied to other taxes so as to make the States almost completely dependent, financially and therefore generally, upon the Commonwealth. If the Commonwealth Parliament, in a Grants Act, simply provided for the payment of moneys to States, without attaching any conditions whatever, none of the legislation could be challenged by any of the arguments submitted to the Court in these cases. The amount of the grants could be determined in fact by the satisfaction of the Commonwealth with the policies, legislative or other, of the respective States, no reference being made to such matters in any Commonwealth statute.“ 259 Ebd., S. 373 (429): „Thus, if the Commonwealth Parliament were prepared to pass such legislation, all State powers would be controlled by the Commonwealth, a result which would mean the end of the political independence of the States. Such a result cannot be prevented by any legal decision.“ 260 Ebd., S. 373 (429): „[T]he determination of the propriety of any such policy must rest with the Commonwealth Parliament and ultimately with the people. The remedy for

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

tet und den Friedenszeiten angepasst.261 Erst im Jahre 1952 empfahl Menzies – nun Premierminister von Australien – den Gliedstaaten die Kontrolle über das Steueraufkommen aus der Einkommensteuer zurückzugeben, da die Parlamente der Gliedstaaten besser über die Ausgaben auf ihrem Gebiet entscheiden könnten. Die Rückgabe würde auch die Finanzbeziehungen zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten effektivieren und der föderalen Struktur der Verfassung gerecht werden. Die Abhängigkeit von den Finanzzuweisungen des Commonwealth könne somit reduziert werden.262 Während Neusüdwales, Victoria, Südaustralien und Queensland zustimmten, eigene Einkommensteuern zu erheben, wenn der Zentralstaat den dafür benötigten Platz räume263 , sprachen sich Westaustralien und Tasmanien aus Gründen mangelnder Steuererhebungsfähigkeit dagegen aus264 , sodass es zu keiner Umsetzung des Vorschlages des Zentralstaates kam.265

bb) Second Uniform Tax Case Aufgrund dieser fehlgeschlagenen „Rückübertragung“ der Gesetzgebungskompetenzen für Einkommensteuer auf die Gliedstaaten klagten Victoria und Neusüdwales im Jahre 1957266 im Fall Victoria v Commonwealth, dem Second Uniform Tax Case267 gegen zwei Gesetze des fortgesetzten Uniform Tax Schemes, alleged abuse of power or for the use of power to promote what are thought to be improper objects is to be found in the political arena and not in the Courts.“ 261 Saunders, Uniform Tax Cases, in: Lee/Winterton (Hrsg.), S. 62 (69). 262 Australian Government, Resumption of income tax by the states. Report by Commonwealth and State Treasury Officers, 19th Jan. 1953, S. 19, Appendix A, Statement by Prime Minister on Uniform Taxation, (Extracts from Proceedings of Conference of Commonwealth and State Ministers, 7th July, 1952). Eine daraufhin eingesetzte Kommission aus Beamten der Finanzministerien von Zentralstaat und Gliedstaaten setzte sich mit den verwaltungstechnischen Problemen auseinander, hauptsächlich mit der Teilung der Einkommensteuerkompetenzen zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten sowie dem Verhältnis und der Koordination der Steuersätze zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten. ebd., S. 5ff., 9ff. siehe auch Prest/Mathews (Hrsg.), The Development of Australian Fiscal Federalism – Selected Readings, S. 271f. 263 Teilweise unter der Bedingung der Gewährung zusätzlicher Finanzzuweisungen, siehe Conference of the Commonwealth and State Ministers, Canberra 20th and 21st February (1953) (1ff.). 264 Playford (WA)/Cosgrove (TAS), in: Ebd., (17ff.). 265 Siehe auch Prest/Mathews (Hrsg.), The Development of Australian Fiscal Federalism – Selected Readings, S. 271f. 266 Zu den politischen Umständen der Klage siehe Saunders, Uniform Tax Cases, in: Lee/ Winterton (Hrsg.), S. 62 (70). 267 Second Uniform Tax Case, (1957) 99 CLR, S. 575.

IV. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für Steuern

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das Finanzzuweisungsgesetz268 und das Einkommensteuerveranlagungsgesetz269 . Ursprünglich bis zum Kriegsende befristet, wurde den Gliedstaaten weiterhin nach sec. 5 (1) States Grants (Tax Reimbursement) Act 1946–1948 verwehrt, eine eigene Einkommensteuer zu erheben, wenn sie ihren Anspruch auf Finanzzuweisungen erhalten wollten bzw. gebot die priority provision in sec. 31 Income Tax Assessment Act 1942 dem Steuerbürger die Entrichtung der Einkommensteuer des Zentralstaates vor der eines Gliedstaates. In einer Mehrheitsentscheidung urteilten die Richter, diese zur vorrangigen Zahlung der Einkommensteuer des Zentralstaats verpflichtende Vorschrift verstoße gegen sec. 51 (ii) CC bzw. sec. 51 (xxxix) CC270 , da sie nicht mit dem föderalen Charakter der Verfassung in Einklang zu bringen sei. Insoweit hoben sie das Urteil im First Uniform Tax Case auf. Im Hinblick auf das geänderte Finanzzuweisungsgesetz jedoch urteilte der High Court, dies sei von sec. 96 CC gedeckt und würde nicht in die verfassungsmäßig garantierten Rechte der Gliedstaaten, eine eigene Einkommensteuer zu erheben, eingreifen.271 Die Ausführliche Begründung unter Bezugnahme auf die Präzedenzfälle zu sec. 96 CC findet sich in Kapitel E. - Ausgabenkompetenz272 . c) Anschlussentwicklungen Seit dem Urteil im Second Uniform Tax Case erhoben die Gliedstaaten trotz Aufhebung sowohl der Vorrangvorschrift, sog. priority provision, als auch etwas später der Bedingung, von der Erhebung einer eigenen Einkommensteuer Abstand zu nehmen, um die Voraussetzungen für den Erhalt von Finanzzuweisungen zu erfüllen, bis zum heutigen Tage keine Einkommensteuer mehr. Allerdings wurde auch in späteren Jahren bei Zahlung der Finanzzuweisungen implizit vorausgesetzt, dass die Gliedstaaten keine eigene Einkommensteuer erheben.273 Im Jahre 1976 wurde durch die Politik des New Federalism der Fraser-Regierung ein weiterer Versuch unternommen, die Gliedstaaten in die Einkommensteuergesetz268 Ehemals States Grants (Income Tax Reimbursement) Act 1942 nun sec. 5 (1) States Grants (Tax Reimbursement) Act 1946–1948. „[. . .] is that in any year during its operation, when the Treasurer is satisfied that the State has not imposed a tax upon incomes, there shall be payable by way of financial assistance to that State an amount calculated in accordance with the provision of the Act [. . .]“ 269 Sec. 31 Income Tax Assessment Act 1942 umgesetzt in sec. 221 (1) Income Tax and Social Services Contribution Assessment Act 1936–1956. 270 Dixon CJ/McTiernan/Kitto/Taylor JJ, in: Second Uniform Tax Case, (1957) 99 CLR, S. 575 (614, 625f., 660), a.A. Williams/Webb/Fullager JJ, in: Ebd., S. 575 (644, 647). 271 Dixon CJ/McTiernan/Williams/Webb/Fullager/Kitto/Taylor JJ, in: Ebd., S. 575 (623, 629, 643, 655, 658, 659). 272 Siehe Kapitel E.V.2.d)cc). 273 Saunders, Uniform Tax Cases, in: Lee/Winterton (Hrsg.), S. 62 (77); siehe auch Morris, Commonwealth of Australia, in: Shah/Kincaid (Hrsg.), S. 43 (49).

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

gebung und -erhebung einzubeziehen.274 In einem ersten Schritt wurden Finanzzuweisungen mit Umverteilungsfunktion durch Anteile des Einkommensteueraufkommens des Zentralstaats für die Gliedstaaten ersetzt.275 Weiterhin wurde es den Gliedstaaten freigestellt, Zuschläge zur Einkommensteuer des Commonwealth zu erheben.276 Die Teilung der Einkommensteuer wurde nach und nach durch einseitige Entscheidung des Zentralstaates wieder aufgegeben.277 Die Zuschlagsregelung hingegen wurde von den Gliedstaaten nicht angenommen, weil diese die Auffassung vertraten, da der Zentralstaat seine Einkommensteuersätze nicht verringert habe, fehle ihnen die praktische Möglichkeit den Zuschlag zu erheben.278 Aus der Sicht von Stewart hätten sowohl der Zentralstaat als auch die Gliedstaaten akzeptiert, dass eine einheitliche Einkommensteuer auf Ebene des Zentralstaates effizienter und einfacher zu verwalten sei. Die Gliedstaaten würden die damit verbundenen Finanzzuweisungen in Kauf nehmen.279 d) Umsatzsteuer Der Zentralstaat führte die Umsatzsteuer280 im Jahr 2000 partiell als Antwort auf das Urteil im Fall Ha v New South Wales im Jahr 1997281 ein. Das Urteil hatte zu einem Steuerausfall der Gliedstaaten in Höhe von A$ 5 Mrd. oder ca. 17 % ihres Steueraufkommens geführt.282 Das Umsatzsteuergesetz wurde mit der Intention erlassen, diesen Steuerausfall zu kompensieren. Die Umsatzsteuer ist eine Steuer des Zentralstaates283 und wird von diesem auf Grundlage von 274 Mathews, Federalism in retreat: the abandonment of tax sharing and fiscal equalisation, S. 7; Saunders, Uniform Tax Cases, in: Lee/Winterton (Hrsg.), S. 62 (77). 275 States (Personal Income Tax Sharing) Act 1976 No. 122. 276 Income Tax (Arrangements with the States) Act 1978; siehe Groenewegen, Tax assignment and revenue sharing in Australia, in: McLure (Hrsg.), Tax assignment in federal countries, S. 293 (304f.). 277 Mathews, Abandonment of Tax Sharing, S. 7ff., 10; ausfühlich Hunter, Fiscal Federalism in Austalia: Characteristics, Problems and Reform Proposals in Comparison to Germany, in: Pommerehne/Ress (Hrsg.), Finanzverfassung im Spannungsfeld zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten, S. 77 (80f.). 278 Saunders, Uniform Tax Cases, in: Lee/Winterton (Hrsg.), S. 62 (77); dies., Constitutional Limits on State Taxation, in: Mathews (Hrsg.), Tax Reform and the States, S. 15 (15); Mathews, Abandonment of Tax Sharing, S. 11; Groenewegen, Tax assignment and revenue sharing, in: McLure (Hrsg.), S. 293 (305). 279 Stewart, Tax Aspects of Fiscal Federalism, in: Bizioli/Sacetto (Hrsg.), Australia, S. 137 (161). 280 Goods and Services Tax (GST). 281 Siehe Kapitel D.III.3. 282 Grewal, (1997) 9 Upholding the Australian Constitution, S. 76 (76). 283 Saunders, (2000) 11 PLR, S. 99 (104).

IV. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für Steuern

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sec. 51 (ii) CC erhoben284 . Dem Zentralstaat steht das Aufkommen der Steuer zu. Die Gliedstaaten haben keinen rechtlichen, sondern nur politischen Einfluss auf die Steuerbemessungsgrundlage oder den Steuersatz.285 Der Steuersatz beträgt 10 % auf die meisten Lieferungen und Leistungen (goods and services). Das Aufkommen der Umsatzsteuer im Jahr 2012/2013 betrug A$ 49,256 Mrd.286 Das gesamte Umsatzsteueraufkommen wird aufgrund des vom Premierminister und den Ministerpräsidenten geschlossenen Intergovernmental Argreement on Federal Financial Relations 2008287 im Sinne eines horizontalen Finanzausgleichs288 in Form von Finanzzuweisungen mit Ausgleichseffekt auf die Gliedstaaten verteilt. Auf den horizontalen Finanzausgleich wird im nächsten Kapitel ausführlich eingegangen.289 Die Vereinbarung wird durch ein Gesetz des Zentralstaates umgesetzt.290 Der Anspruch der Gliedstaaten auf das Steueraufkommen aus der Umsatzsteuer ist verfassungsrechtlich nicht abgesichert291 , sodass der Zentralstaat das Umsatzsteuergesetz einseitig ändern kann, ohne durch die zwischenstaatliche Vereinbarung rechtlich gebunden zu sein.292 Auch für die Einführung dieses Verteilungssystems war die Entscheidung des High Court zu sec. 90 CC ausschlaggebend.293

284

A New Tax System (Goods and Services Tax) Act 1999. Secs. 31, 32 und 36 Intergovernmental Agreement on the Reform of CommonwealthState Financial Relations (IGA) 1999 räumten den Gliedstaaten eine gewisse politische Einflussnahme ein. 286 Siehe Anhang A, Tabelle A.2. 287 Diese Vereinbarung ersetzte das Intergovernmental Agreement on the Reform of Commonwealth-State Financial Relations (IGA) 1999. 288 Secs. 5, 7–9 Intergovernmental Agreement on the Reform of Commonwealth-State Financial Relations (IGA) 1999; secs. 5 (f) 26 IGAFFR. 289 Siehe Kapitel F; Siehe eingehend zur Reform der Finanzbeziehungen von Zentralstaat und Gliedstaaten im Hinblick auf die Einführung der Umsatzsteuer Saunders, (2000) 11 PLR, S. 99; Collins/Warren, The States and the GST. Demystifying Australian Federal/State Financial Arrangements. 290 A New Tax System (Commonwealth–State Financial Arrangements) Act 1999 (Cth.); ersetzt durch den Federal Financial Relations Act 2009. 291 Saunders, (2000) 11 PLR, S. 99 (99). 292 Ebd., S. 99 (103f.). 293 Auch in Deutschland wird die Umsatzsteuer als allgemeine Verbrauchsteuer angesehen, die durch die Rechtsprechung des EuGH und die Mehrwertsteuersystem-Richtlinie geprägt wurde; siehe m.w.N. und mit geschichtlichem Hintergrund Seer, ZfZ 2013, S. 146 (146). 285

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

e) Sonstige Steuern des Zentralstaats Neben der Umsatzsteuer und der Einkommensteuer, die auf Einkünfte von natürlichen Personen und Körperschaften erhoben wird294 , erhebt der Zentralstaat eine vom Arbeitgeber zu entrichtende Steuer auf vermögenswerte Lohnzusatzleistungen295 und sonstige Verbrauchsteuern auf Waren und Dienstleistungen.296 Vermögenssteuern, Erbschafts- und Schenkungsteuern werden nicht erhoben.297

2. Steuern der Gliedstaaten (sec. 107 CC) Sec. 107 CC erhält den Gliedstaaten die umfassenden Steuergesetzgebungskompetenzen, welche sie zum Zeitpunkt der Gründung der Föderation innehatten. Obwohl die Gliedstaaten verfassungsrechtlich nicht von der Erhebung einer Einkommensteuer ausgeschlossen sind, haben sie eine solche, wie bereits ausgeführt, seit dem Jahr 1942 nicht mehr erhoben. Die Ausübung der Gesetzgebungskompetenz für Einkommensteuer wird als politisch nicht durchsetzbar angesehen. Die Gliedstaaten verfügen hingegen über politisch noch durchsetzbare Gesetzgebungskompetenzen für ertragsschwache Steuern mit einer engen Steuerbemessungsgrundlage.298 Die aufkommensstärkste von den Gliedstaaten erhobene Steuer ist die von den Arbeitgebern erhobene Lohnsummensteuer.299 Diese erzielte im Jahr 2012/13 ein Aufkommen von A$ 20,78 Mrd.300 Der Zentralstaat hatte die Steuer nach einer Entscheidung des High Court im Jahre 1971301 auf die Gliedstaaten übertragen.302 Auch Stempelsteuern auf den Erwerb von Grundstücken, sog. stamp duties on real property transfers, die der deutschen Grunderwerbsteuer ähneln, ergaben 2012/13 ein Aufkommen von A$ 21,93 Mrd.303 Wei294

Income Tax Act 1986; Income Tax Assessment Act 1936 und Income Tax Assessment Act 1997. 295 Fringe Benefits Tax (FBT); Fringe Benefits Assessment Act 1986. 296 Siehe Anhang A, Tabelle A.1. 297 Stewart, Tax Aspects of Fiscal Federalism, in: Bizioli/Sacetto (Hrsg.), Australia, S. 137 (140). 298 Saunders, (2000) 11 PLR, S. 99 (100); Stewart, Tax Aspects of Fiscal Federalism, in: Bizioli/Sacetto (Hrsg.), Australia, S. 137 (153). 299 Employers’ payroll taxes. 300 Siehe Australian Bureau of Statistics, 5506.0 – Taxation Revenue, Australia, 2012– 13, online unter: http://www.abs.gov.au/AUSSTATS/[email protected]/Latestproducts/5506. 0Main%20Features12012- 13?opendocument&tabname=Summary&prodno=5506.0& issue=2012-13&num=&view= (abgerufen am 28. 08. 2014) und Anhang A, Tabelle A.1. 301 Victoria v Commonwealth (Payroll Tax case), (1971) 122 CLR, S. 353. 302 Ausführlich siehe Sawer, Future of State Taxes, in: Mathews (Hrsg.), S. 193 (194f.).

IV. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für Steuern

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tere Steuern304 , insbesondere Kraftfahrzeugsteuern, Glücksspielsteuern305 sowie Versicherungsteuern, führten zu einem Aufkommen von A$ 20,76 Mrd.306 Erbschafts- und Schenkungsteuern werden von den Gliedstaaten nicht erhoben. Die Erbschaftsteuern wurden im Wege des Wettbewerbs zwischen den Gliedstaaten, beginnend mit Queensland im Jahr 1976, abgeschafft. Hierbei war ein sog. race to the bottom zu beobachten.307 Mit der Einführung der Umsatzsteuer im Jahr 2000 hatten Zentralstaat und Gliedstaaten im Intergovernmental Agreement on the Reform of Commonwealth–State Financial Relations 1999 vereinbart, ineffektive Steuern zur Vereinheitlichung des Steuersystems, sowohl seitens des Commonwealth308 als auch der Gliedstaaten309 , abzuschaffen oder zu überprüfen310 . Die Gliedstaaten nehmen jedoch von dieser Vereinbarung im Hinblick auf ihre Abhängigkeit von Finanzzuweisungen des Zentralstaates immer mehr Abstand.311 3. Zusammenfassung Die konkurrierenden Steuergesetzgebungskompetenzen, einschließlich der Steuerertragskompetenzen, konzentrieren sich in heutiger Zeit auf Ebene des Zentralstaates. Der Prozess begann mit Einführung einer einheitlichen Einkommensteuer durch den Zentralstaat im Jahr 1942 (ursprünglich zur Kriegsfinanzie303

Siehe Anhang A, Tabelle A.1. Steuern auf die Bereitstellung von Waren und Leistungen sowie Steuern auf die Verwendung von Waren und Ausführung von Tätigkeiten. 305 Zu Glücksspielsteuern als Einnahmequelle der Gliedstaaten siehe Williams, (1999) 21 SydLawRw, S. 627 (649ff.). 306 Siehe Anhang A, Tabelle A.1. Für eine ausführlichere Betrachtung der Steuern der Gliedstaaten siehe Stewart, Tax Aspects of Fiscal Federalism, in: Bizioli/Sacetto (Hrsg.), Australia, S. 137 (154ff.). 307 Grossman, (1990) 20 Publius, S. 145 (150). Ausführlich zur Abschaffung der Erbschaftsteuern in den Gliedstaaten und dem damit einhergehenden Verlust des Steueraufkommens ebd.; siehe auch Stewart, Tax Aspects of Fiscal Federalism, in: Bizioli/Sacetto (Hrsg.), Australia, S. 137 (140). 308 Vor allem den Wholesale Sales Tax. 309 Dazu gehören u.a. Steuern auf Kreditinstitute, Bettensteuern, Steuern auf Lastschriften, Stempelsteuern auf gehandelte börsengängige Wertpapiere. Siehe Secs. 5 (ii) und (vi) Appendix A, sec. 47 Intergovernmental Agreement on the Reform of Commonwealth– State Financial Relations 1999; siehe Saunders, (2000) 11 PLR, S. 99 (101); Collins/ Warren, States and GST, S. 5. 310 Wie Stempelsteuern auf nicht gehandelte börsengängige Wertpapiere und andere Stempelsteuern, ebd., S. 5. 311 Ebd.; Henry/Harmer/Piggott/Ridout/Smith, Australia’s Future Tax System – Report to the Treasurer: Final Report. 304

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

rung) sowie deren vom High Court unter Nichtbeachtung einer aufgabengerechten Finanzausstattung der Gliedstaaten bestätigter Verfassungsmäßigkeit. Saunders hebt in diesem Kontext hervor, dass die Entscheidung des High Courts in den sog. Uniform Tax Cases die Abhängigkeit der Gliedstaaten von den Finanzzuweisungen des Commonwealth zementierte und zu einer entscheidenden Änderung des australischen Finanzföderalismus beitrug.312 Im Gegensatz zum Text der Verfassung besteht die gesellschaftliche Realität, dass die Gliedstaaten aus politischen Gründen keine Einkommensteuer erheben, obwohl dem Zentralstaat nur die Steuererhebung zur Erfüllung eigener Aufgaben möglich sein sollte.313 Faktisch wurde jedoch nach dem Urteil im First Uniform Tax Case die Einkommensteuer bis zur Einführung der Umsatzsteuer zur Verbundsteuer. Der Steuerertrag wurde, zumindest zu Beginn, unter Anerkennung des den Gliedstaaten zustehenden Aufkommens teilweise von der Steuergesetzgebungskompetenz getrennt. Die Gliedstaaten erhielten den ehemals eigenständig erhobenen Teil der Einkommensteuer im Wege von bedingten, jedoch ungebundenen Finanzzuweisungen314 zugeteilt. Finanzzuweisungen als Gelder des Zentralstaates unterlagen jedoch nicht der Budgethoheit der Parlamente der Gliedstaaten. Auch ein Einfluss auf den Legislativprozess des Zentralstaates war den Gliedstaaten als Empfänger der Gelder verwehrt. Fortgesetzt wurde der Prozess mit der Einführung der Umsatzsteuer. Die Umsatzsteuer, dem Text der Verfassung nach eine Steuer des Zentralstaates, deren Aufkommen dem Zentralstaat allein zusteht, wird in der gesellschaftlichen Realität als Steuer der Gliedstaaten wahrgenommen.315 Die Gründe sind in der Zuweisung des gesamten Steuerertrags auf die Gliedstaaten (im Wege des horizontalen Finanzausgleichs) sowie einiger politischer Mitspracherechte bei der Steuergestaltung zu finden. Faktisch findet auch hier eine Trennung von Steuergesetzgebungskompetenz und Steuerertrag statt. Allerdings sind die den Gliedstaaten zugewiesenen Gelder als Fremdmittel zu behandeln, da kein verfassungsrechtlich gesicherter Anspruch auf diese Mittel besteht. Die uneingeschränkte Gesetzgebungskompetenz über die beiden aufkommenstärksten Steuern hat es dem Zentralstaat ermöglicht, die Verfügungsmöglichkeit über den Großteil des Steueraufkommens an sich zu ziehen. Hierbei ist die als notwendig angesehene, einheitliche Finanz- und Steuerpolitik des Zentralstaates im Wege der Stabilisierungsfunktion auf einem großen Kontinent mit niedriger Einwohnerzahl nicht zu vernachlässigen. Der Zentralstaat in Australien hat sich, wie es Heun im Zusammenhang mit der Vorteilhaftigkeit der Trennung von Steuergesetzgebungs- und Steuerertragskompetenz im Grundgesetz hervorhob316 , seine flexible Steuerungsfähigkeit als Interventionsstaat gesichert. Fak312 313 314 315

Saunders, Uniform Tax Cases, in: Lee/Winterton (Hrsg.), S. 62 (77f.). Second Uniform Tax Case, (1957) 99 CLR, S. 575 (614). States Grants (Income Tax Reimbursement) Act 1942. Collins/Warren, States and GST.

V. Einnahmen aus dem Abbau von Bodenschätzen

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tisch wurde jedoch die Steuergesetzgebungskompetenz vom Steuerertrag zur Finanzierung der Gliedstaaten getrennt. Da der Anspruch der Gliedstaaten jedoch verfassungsrechtlich nicht gesichert ist – auch nicht durch Beteiligung der Gliedstaaten an der Gesetzgebung des Zentralstaates – und die Zuweisung des Steuerertrags in Form von Finanzzuweisungen erfolgt, sind die Gliedstaaten stark von Finanzzuweisungen zur Finanzierung ihrer Ausgaben, gerade auch in den ausgabenintensiven Bereichen wie Bildung, Gesundheit und Infrastruktur, abhängig. Der politische Föderalismus Australiens, durch Exekutivorgane im COAG zur Einflussnahme auf die Art und Höhe der Finanzzuweisungen ausgeübt und im IGAFFR 2008 niedergelegt, führt zur Abhängigkeit der Gliedstaaten von Exekutivgremien zur Interessenvertretung. Dies trug zu einer sehr schwachen Stellung der Gliedstaaten und zu einer Funktionsstörung innerhalb des Föderalstaates bei. Die Gliedstaaten selbst verfügen noch über Steuern mit enger Bemessungsgrundlage und geringen Aufkommen. Die Finanzausstattung von etwa 30 % steuerlichen Eigenmitteln führt nicht zu einer hinreichenden Finanzausstattung und einer haushaltsrechtlichen Unabhängigkeit317 der Gliedstaaten. Eine Verschiebung des Gleichgewichts im Föderalstaat ist die Folge.

V. Einnahmen aus dem Abbau von Bodenschätzen Im nächsten Abschnitt werden die Einnahmen aus dem Abbau von Bodenschätzen näher betrachtet. Nach einem kurzem geschichtlichen Überblick (1.) wird auf die rechtlichen Grundlagen zum Abbau von Bodenschätzen eingegangen (2.). In Abschnitt 3. schließt sich ein Überblick über die Einnahmen der Gliedstaaten an, gefolgt von den Einnahmen des Zentralstaates in Abschnitt 4. Eine Zusammenfassung bildet den Abschluss (5.). Australien ist reich an Bodenschätzen, die einer großen Nachfrage insbesondere von indischer und chinesischer Seite unterliegen. Nicht erneuerbare Ressourcen wie Erdöl und Mineralien stellen einen wesentlichen Teil des Vermögens der australischen Gemeinschaft dar318 : „Non-renewable resources such as petroleum and minerals are a significant asset of the Australian community“. Australien besitzt die weltgrößten Reserven an Braunkohle, Blei, Mineralsand (Rutil und Zirkon), Nickel, Silber, Uran und Zink sowie die zweitgrößten Reserven von Bauxit, Kupfer, Gold und Eisenerz.319 In Westaustralien wird vor allem Eisenerz abgebaut, während in Queensland der Kohletagebau eine vorherrschende Stellung einnimmt. Die Gesetze und 316

Heun, in: Dreier2 III, Art. 105, Rdn. 8. Ausführlich aus rechtsvergleichender Sicht siehe Saunders, Budgetary Federalism, in: International Academy of Comparative Law/Académie Internationale De Droit Comparé (Hrsg.), S. 1473 (1495ff.). 318 Henry/Harmer/Piggott/Ridout/Smith, AFTS, S. 47. 319 Ebd., S. 47, 217f. 317

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

das Gewohnheitsrecht, die Einfluss auf die Verteilung des Aufkommens aus der Gewinnung von Bodenschätzen auf beide föderalen Ebenen haben, sind vielfältig. Es herrscht eine Mischung vor, die sich aus Common Law, innerstaatlichen Vereinbarungen, Verträgen und Vereinbarungen zwischen den Regierungen der Gliedstaaten und den Bergbaugesellschaften (die auf dem Ermessen der Regierung des jeweiligen Gliedstaates beruhen) sowie der direkten Beteiligung der Gliedstaaten an der Gewinnung der Bodenschätze zusammensetzt.320 Auch wurde von 2012 bis 2014 ein Mineral Resources Rent Tax von der Zentralregierung erhoben.

1. Geschichtlicher Überblick Aus dem von Großbritannien übernommenen Common Law folgt, dass Bodenschätze Teil des Grundstücks sind, in welchem sie lagern321 , und dass dem Eigentümer des Grundstücks das Aufkommen aus der Gewinnung der Bodenschätze zusteht.322 Dieser Grundsatz gilt jedoch nicht im Hinblick auf Gold und Silber. Diese Bodenschätze stehen aufgrund der royal prerogative der Krone zu.323 Neben diesem Common Law-Prinzip übte der Gouverneur bis 1850 in den Kolonien im Auftrag der Krone und im Einklang mit den britischen Gesetzen die Kontrolle über die Bodenschätze aus.324 Die Präambeln der Verfassungen von NSW325 und Victoria326 , die vom Britischen Parlament verabschiedet wurden, enthalten auf Betreiben der Kolonien die Übertragung der Verwaltung und der Kontrolle des Kronlandes auf die selbigen, mit der Folge, dass die Einnahmen aus dem Kronland der Legislative der jeweiligen Kolonie zustanden.327 Van Diemens 320

Siehe Crommelin, (1981) 14 Australian Journal of Forensic Sciences, S. 2 (2), der auch einen Überblick über die historische Entwicklung des Rechts der Bodenschätze gibt. 321 Ebd., S. 2 (2): „According to the Common Law, minerals form part of the land in which they are located.“ 322 Ebd., S. 2 (2). Crommelin verweist auch darauf, dass so gesehen das Recht an den Bodenschätzen Teil des Grundstücksrechts bildet. 323 Seit 1568, The Case of Mines, 1 Plow 310, zitiert in ebd., S. 2 (3, Fn. 3). 324 Ders., (1981) 14 UWALawRw, S. 1 (1), unter Rückgriff auf Acts 5&6 Vic. c. 36 und Acts 9&10 Vic. c. 104. 325 New South Wales Constitution Act 1855, 18&19 Vic. c. 54. 326 Victorian Constitution Act 1855, 18&19 Vic. c. 55. 327 Präambel zu Act 18&19 Vic. c. 55: „[T]he entire Management and Control of the Waste Lands belonging to the Crown in the said Colony [. . .] and of the Proceeds thereof, including all Royalties, Mines and Minerals, shall be vested in the Legislature of the Said Colony [. . .]“

V. Einnahmen aus dem Abbau von Bodenschätzen

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Land und Südaustralien folgten 1855328 , Queensland 1867329 und Westaustralien 1890330 . Zusätzlich lehnten die Kolonien auch das Common Law-Eigentum an Bodenschätzen ab und erließen Gesetze, aufgrund derer bei künftigen Veräußerungen von Kronland alle Bodenschätze im Besitz der Kolonie verblieben.331 Für Verkäufe aus früherer Zeit, bei denen Bodenschätze schon in Privateigentum übergegangen waren, erließen die Gliedstaaten Enteignungsgesetze.332 In allen Gliedstaaten wird durch Gesetze geregelt, dass Erdgas im Eigentum des Gliedstaates steht – unabhängig davon, wann das Land erworben wurde.333 Beide Entwicklungen führten zum Eigentum der Gliedstaaten an einem Großteil der Bodenschätze, vor allem Mineralien und Erdöl sowie zur Kontrolle über die Bodenschätze durch deren Legislativorgane.334 Trotz Gründung des australischen Föderalstaates im Jahre 1901 behielten sich die Gliedstaaten das Eigentum an den Bodenschätzen vor. Da die Verfassung keine Aussagen zu den Bodenschätzen trifft, gilt sec. 107 CC. Bezugnehmend auf sec. 51 CC und die darin enthaltenen Gesetzgebungskompetenzen kann der Zentralstaat jedoch indirekt Einfluss auf verschiedene Aspekte des Rohstoffabbaus nehmen. Die hier näher zu betrachtende Vorschrift ist die Gesetzgebungskompetenz für Steuern in sec. 51 (ii) CC. Die Grenze der Besteuerung bildet sec. 114 CC, welcher die Besteuerung von Eigentum der anderen Ebene im Föderalstaat verbietet.335 Wie auch im deutschen Verfassungsrecht geht das Recht des Zentralstaates dem Recht der Gliedstaaten vor, wenn widersprüchliche Gesetze bestehen.336 Die Territorien nehmen eine 328 Sie wurden durch den Waste Lands (Australia) Acts Repeal 1855 (UK), Acts 18&19 Vic. c. 56 sec. 5 dazu ermächtigt, den Verkauf und die sonstige Vergabe von Kronland in ihrer Kolonie zu regeln. 329 Sec. 40 Constitution Act 1867, 31 Vic. c. 38; ausführlich Crommelin, (1981) 14 UWALawRw, S. 1 (2 m.w.N.). 330 Sec. 3 Western Australian Constitution Act 1890, 53&54 Vic. c. 26. 331 Crommelin, (1981) 14 UWALawRw, S. 1 (3); sec. 7 Crown Lands Act of 1884 (NSW); sec. 12 Land Act 1891 (VIC) und sec. 3 Mines Act 1891 (No. 2) (VIC) sec. 3; secs. 6, 21 (i) (a) Mining on Private Land Act of 1909 (QLD); sec. 6 Mining on Private Property Act 1888 (SA); secs. 115ff. The Mining Act 1904 (WA); sec. 27 The Crown Lands Act 1905 (TAS) und sec. 339f. The Mining Act 1911 (TAS). 332 Mines (Uranium and Thorium) Act 1955 (VIC) und sec. 45 Mines (Amendment) Act 1983 (VIC) alle Bodenschätze; sec. 3 Mining Act 1962 (TAS) Kernbrennstoffe; sec. 16 Mining Act 1971 (SA) alle Bodenschätze; sec. 5 Coal Aquisition Act 1981 (NSW). 333 Secs. 5&6 Petroleum Act 1923 (QLD); secs. 30&31 The Mining Act 1929 (TAS); sec. 4f. Mining (Petroleum) Act 1940 (SA); sec. 6 Petroleum Act 1955 (NSW); sec. 5 Mines Act 1958 (VIC); sec. 9 Petroleum Act 1967 (WA). 334 Crommelin, (1981) 14 UWALawRw, S. 1 (4). 335 Diese Vorschrift wird durch den High Court eng ausgelegt. Siehe ders., Federal-State Cooperation on Natural Ressources: The Australian Experience, in: Saunders (Hrsg.), Managing Natural Resources in a Federal State: Essays from the Second Banff Conference on Natural Resources Law, S. 295 (299).

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

Sonderstellung ein, da der Zentralstaat hier aufgrund von sec. 122 CC über eine umfassende Rechtssetzungsgewalt verfügt. Die legislative Kompetenz des Nordterritoriums im Hinblick auf natürliche Ressourcen wurde durch den Northern Territory (Self Government) Act 1978 (Cth.) im Wege der Delegation auf das Territorium übertragen.337 2. Rechtliche Grundlagen für den Abbau von Bodenschätzen a) Besitz- und Verwaltungstitel Neben der Tradition des free miners338 werden Genehmigungen, sog. mineral leases over Crown Land, vergeben339 . Diese Titel sind auf die Mining Acts der einzelnen Gliedstaaten zurückzuführen.340 Hierbei besteht die Problematik des Verwaltungsermessens bei der Ausgestaltung der Genehmigung, auf die kein gesetzlicher Anspruch besteht. In der heutigen Zeit werden zuerst exploration licenses341 erteilt, die es der Verwaltung erlauben, weitreichende Entscheidungen im Wege des Verwaltungsermessens zu treffen.342 Aus dem Prinzip des responsible government ergibt sich jedoch die Notwendigkeit einer gesetzlichen Grundlage für die (zwischen den Regierungen der Gliedstaaten und Dritten geschlossenen) Vereinbarungen oder Verträge zur Übertragung von Rechten an Bodenschätzen auf Dritte.343 b) State Agreements Seit den 1950er Jahren bestehen zusätzlich Vereinbarungen zwischen den Regierungen der Gliedstaaten und den Bergbaugesellschaften, die ein spezielles rechtliches Rahmenwerk für ein einzelnes Projekt aufstellen. Diese verhandelten Vereinbarungen werden vor allem in Westaustralien344 und Queensland 336

Sec. 109 CC. Crommelin, Natural Ressources, in: Saunders (Hrsg.), S. 295 (300); das Eigentum an Uran behielt sich der Zentralstaat vor. 338 Ausführlich ders., (1981) 14 Australian Journal of Forensic Sciences, S. 2 (3); zu Besitztiteln siehe ders., (1988) 62 ALJ, S. 863 (864ff.). 339 Verwaltungstitel, ausführlich ebd., S. 863 (866ff.). 340 Mining Act 1978 (WA); Mineral Resources Act 1989 (QLD). 341 Erkundungsgenehmigungen, siehe secs. 40ff. Mining Act 1978 (WA); c. 2 Mineral Resources Act 1989 (QLD). 342 Crommelin, (1981) 14 Australian Journal of Forensic Sciences, S. 2 (3f.). 343 Siehe ebd., S. 2 (6); dieses Prinzip wurde bestätigt vom Privy Council in Cudgen Rutile (No. 2) Pty Ltd v Chalk (Cudgen Rutile (No. 2)), (1975) 49 ALJR, S. 22; zum Wesen der Titel siehe auch Crommelin, (1988) 62 ALJ, S. 863. 337

V. Einnahmen aus dem Abbau von Bodenschätzen

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verwandt, um Großprojekten im Bergbau in entlegenen Gebieten eine rechtliche, den speziellen Bedingungen angepasste Grundlage zu geben.345 Die Vereinbarungen sind als Verträge zwischen den Regierungen der Gliedstaaten und den Projektentwicklern einzustufen, die von den Parlamenten der Gliedstaaten ratifiziert werden und denen Gesetzeskraft zugesprochen wird.346 Die Beteiligung von Commonwealth und Gliedstaaten an Bergbaugesellschaften hingegen ist nicht sehr ausgeprägt.347

c) Rechtliche Grundlagen im Bereich der Hoheitsgewässer Mit dem Ausbau der Erdöl- und Erdgasförderung in den Gewässern südlich von Südaustralien, Tasmanien und Victoria wurde die Notwendigkeit der gesetzlichen Regulierung dieses Bereichs sowie der Zuordnung der Einnahmen größer.348 In einer innerstaatlichen Vereinbarung, welche die Erkundung und Ausbeutung von Erdöl auf dem Kontinentalschelf zum Inhalt hatte, einigten sich Zentralstaat und Gliedstaaten über die Reichweite der Gesetzgebungskompetenzen und Rechte über hoheitliche Gewässer innerhalb des Föderalstaates.349 Zur Umsetzung der Vereinbarung wurden sowohl vom Zentralstaat als auch von den Gliedstaaten identische Gesetze erlassen.350 Der Zentralstaat hob die Vereinba344 Ausführlich zum Gebrauch in WA Hillmann, (2006) 25 ARELJ, S. 293 (293), der 2002 von einem Anteil von 70 % für WA ausgeht, z.B. Barrow Island Act 2003 (Gas); Iron ore (Hamersley Range) Agreement Act 1963; Iron Ore (FMG Chichester Pty Ltd) Agreement Act 2006; Iron Ore Processing (Mineralogy Pty. Ltd.) Agreement Act 2002 (Eisenerz). 345 Crommelin, (1981) 14 UWALawRw, S. 1 (6). Crommelin führt auch aus, dass es eine Besonderheit dieser Vereinbarungen ist, dass diese gewöhnlich die generellen gesetzlichen, für den Bergbau relevanten Bestimmungen wie das Bergbaugesetz, Umweltschutzbestimmungen und die Besteuerung durch die Gliedstaaten ersetzen und so dem Projekt angepasste Bedingungen schaffen. 346 Siehe ausführlich m.w.N. ders., (1996) AMPLA Yearbook, S. 328, der auch zu den verschiedenen Ausprägungen der Vereinbarungen Stellung nimmt; Hillmann, (2006) 25 ARELJ, S. 293 (293). 347 Crommelin, (1981) 14 Australian Journal of Forensic Sciences, S. 2 (6); Beispiele in den Gliedstaaten sind: Western Power (networks corporation) (Energy WA); und State Electricity Commission of Victoria. In den 1980er und 1990er Jahren kam es zu vielen Privatisierungen. 348 Ausführlich White, (2011) 25 A&NZMarLJ, S. 3 (3ff.). 349 Agreement relating to the exploration for, and the exploitation of, the petroleum resources, and certain other resources, of the continental shelf of Australia and of certain territories of the Commonwealth and of certain other submerged land (1967); siehe Senate Select Committee on Offshore Petroleum Resources, Appendix A, Report, 1971, S. 714735. 350 Petroleum (Submerged Lands) Acts 1967. Die Vereinbarung enthielt eine gemeinsame rechtliche Grundlage, sah aber eine getrennte Verwaltung je nach Hoheitsgebiet vor. Auch

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

rung mit dem Seas and Submerged Lands Act 1973 einseitig auf. Das Gesetz dehnte die Hoheitsgewalt des Commonwealth auf das territoriale Meer aus und sprach ihm das Recht zu, das Kontinentalschelf zu erkunden und die Bodenschätze auszubeuten.351 Die Klagen der Gliedstaaten gegen dieses Gesetz beschied der High Court im Seas and Submerged Lands Case abschlägig352 , da die Grenze der Gliedstaaten an der Niedrigwassergrenze liege und die Hoheitsrechte über das territoriale Meer und das Kontinentalschelf dem Zentralstaat zustünden. Nach dieser Entscheidung verhandelten Zentralstaat und Gliedstaaten das Offshore Constitutional Settlement (OCS) 1979, welches die Grundlage für die Regulierung der Offshore-Aktivitäten beider föderaler Ebenen bildet.353 Umgesetzt wurde das Abkommen durch Spiegelgesetze auf Ebene des Zentralstaates und der Gliedstaaten.354 Weitere Normen wie sec. 3 Coastal Waters (State Powers) Act 1980 und sec. 3 Coastal Waters (State Title) Act 1980 übertragen den Gliedstaaten die gleichen Rechte über den Meeresgrund, als wenn dieser im Inlandsgebiet der Gliedstaaten belegen wäre, und somit auch über die darin enthaltenen Bodenschätze. Der Coastal Waters (Northern Territory Powers) Act 1980 und der Coastal Waters (Northern Territory Title) Act wenden diese Bestimmungen auch für das Nordterritorium an. Der Offshore Minerals Act 1994 (Cth) legt die Lizenz-, Erkundungs- und Fördervoraussetzungen für alle Bodenschätze außer Erdöl fest. Das OCS teilt die Offshorezonen, und damit auch die Erdölvorkommen, auf die Gliedstaaten, das Nordterritorium und den Zentralstaat auf.355 Den Gliedstaaten stehen Hoheitsrechte über Inlandsgewässer und die Küstengewäsdie Verteilung des Aufkommens auf Zentralstaat und Gliedstaaten war geregelt. Siehe Crommelin, Governance of Oil and Gas Resources in the Australian Federation, Legal Studies Research Paper Nr. 432, S. 9. 351 Secs. 6&11 Seas and Submerged Lands Act 1973. 352 New South Wales v Commonwealth (Seas and Submerged Lands Case), (1976) 135 CLR, S. 337; Zur Sondersituation der mangelnden rechtlichen Unabhängigkeit der Gliedstaaten siehe Kapitel C.II.1.a). 353 Für eine detaillierte Betrachtungsweise des gesamten Rechtsgebiets und der verfassungsrechtlichen Implikationen siehe Crommelin, Oil and Gas Ressources; Zusammenfassung der Vereinbarung in Offshore constitutional settlement. A milestone in in cooperative federalism, online unter: http : / / www . ag . gov . au / Internationalrelations / InternationalLaw / Documents / offshore - constitutional - settlement - a - milestone - in cooperative-federalism-pages-1-10%20ocr.pdf (abgerufen am 14. 02. 2014). 354 Es beinhaltete den Petroleum (Submerged Lands) Act 1967 (Cth), ersetzt durch den Offshore Pertoleum and Grenhouse Gas Storage Act 2006; den Petroleum (Submerged Lands) Act 1982 (WA); den Petroleum (Submerged Lands) Act 1982 (VIC), ersetzt durch den Offshore Petroleum and Greenhouse Gas Storage Act 2010 (VIC); den Petroleum (Submerged Lands) Act 1982 (QLD); den Petroleum (Submerged Lands) Act 1982 (SA); den Petroleum (Submerged Lands) Act 1982 (TAS) und den Petroleum (Offshore) Act 1982 (NSW). 355 Zusammenfassung im Offshore constitutional settlement. A milestone in in cooperative federalism, online unter: http : / / www . ag . gov . au / Internationalrelations /

V. Einnahmen aus dem Abbau von Bodenschätzen

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ser zu356 . Der Zentralstaat hingegen übt die Hoheitsgewalt über Gewässer ab der 3-Seemeilen-Grenze bis zur äußeren Grenze des australischen Hoheitsgebiets357 aus. Das Commonwealth regelt sein Gebiet durch den Offshore Petroleum and Greenhouse Gas Storage Act 2006, der seine Grundlage im Petroleum (Seas and Submerged Lands) Act 1967 (Cth) findet und der das OCS, einschließlich der gemeinsamen Richtlinien für die Erkundung und Ausbeutung von Rohstoffen, in sec. 5 OPGGSA übernimmt.358

3. Einnahmen aus der Ausbeutung von Bodenschätzen durch die Gliedstaaten Die Erkundung und die Ausbeutung (exploration and production) von Bodenschätzen wie Mineralien und Erdöl erfolgt hauptsächlich durch private Gesellschaften, die von den Legislativorganen der Gliedstaaten sog. resource titles359 auf gesetzlicher Grundlage erhalten können.360 Den Gliedstaaten ist es aufgrund der Auslegung von sec. 90 CC durch den High Court untersagt, Steuern auf die Produktion, die Veredelung, den Vertrieb und Verkauf von Bodenschätzen innerhalb ihrer Staatsgrenzen zu erheben.361

InternationalLaw / Documents / offshore - constitutional - settlement - a - milestone - in cooperative-federalism-pages-1-10%20ocr.pdf (abgerufen am 14. 02. 2014). 356 Gewässer bis zur Grenze von 3 Seemeilen, gemessen ab der Niedrigwassergrenze. Siehe ebd., (7), online unter: http://www.ag.gov.au/Internationalrelations/InternationalLaw/ Documents/offshore- constitutional- settlement- a- milestone- in- cooperative- federalismpages-1-10%20ocr.pdf (abgerufen am 14. 02. 2014). 357 Commonwealth-Gewässer gemäß Art. 76, 77 des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen. 358 Eine detaillierte Darstellung der Materie findet sich in Hunter, (2011) 25 A&NZMarLJ, S. 69 (70ff.). 359 Diese beinhalten Erkundungs- und Abbautitel. 360 Crommelin, (1981) 14 UWALawRw, S. 1 (9). 361 Ebd., S. 1 (8); siehe auch den Fall Hematite Petroleum Pty Ltd v Victoria, (1983) 151 CLR, S. 599; Lowe, (1986) 12 MonashULawRw, S. 107 zur Auslegung des Begriffs excise duty in sec. 90 CC als taxes upon goods durch den High Court, siehe Kapitel D.III.

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

a) Tantiemen Deshalb erheben die Gliedstaaten Tantiemen362 als Abgabe für das Recht zur Ausbeutung der im Eigentum der Gliedstaaten stehenden Bodenschätze. Eine Übersicht der Einnahmen aus Tantiemen für das Steuerjahr 2012/13 befindet sich in Tabelle A.2. Im Idealfall sollte die Tantieme dem Wert des übertragenen Ausbeutungsrechts entsprechen.363 Dies wird jedoch nicht in allen royalty regimes umgesetzt.364 Die meisten Gliedstaaten erheben größtenteils ertragsproportionale Tantiemen.365 Die Gliedstaaten nahmen im Jahr 2007/08 A$ 4,7 Mrd. an Tantiemen aus dem Abbau von Bodenschätzen ein. Der Anteil von WA an dieser Summe betrug 52 %, der Anteil von QLD 29 % und der Anteil von NSW 12 %. Das Aufkommen der anderen Gliedstaaten betrug insgesamt 7 %. Als Ergebnis lagen Tantiemeneinnahmen aus dem Abbau von Bodenschätzen in WA bei 22 % des Staatshaushaltes. In QLD und NT war ein Anteil von 9 % zu verzeichnen.366

362

„[R]oyalties [. . .] a right to a share of production or to a payment calculated by refenence to the quantity or value of production“; Crommelin, (1988) 62 ALJ, S. 863 (872). Nach Meinung des High Court sind Tantiemen vor allem im Bereich der Gewinnung von Bodenschätzen, Holz, Patenten und Urheberrechten von Bedeutung. Sie stellten Zahlungen für die Ausübung eines Rechts dar, die nach dem Wert des Rechts berechnet würden. „In the context of mineral royalties, patent and copyright royalties and royalties in respect of rights to cut and remove timber, it is of the essence of a royalty that the payments should be made in respect of the exercise of a right granted and should be calculated in respect of the quantity or value of things taken, produced or copied or the occasions upon which the right is exercised.“ Tape Manufacturers, (1993) 176 CLR, S. 480 (496), unter Verweis auf Stanton v. Federal Commissioner of Taxation (Stanton), (1955) 92 CLR, S. 630 (641f.) und Federal Commissioner of Taxation v Sherritt Gordon Mines Ltd (Sherritt), (1977) 137 CLR, S. 612 (626). 363 Industry Commission, Royalties, Mining and Mineral Processing in Australia, Bd. 3: Issues in Detail, S. 353 (353), Economic rent: „appropriate share of the net proceeds flowing from the exploitation of [. . .] publicly owned natural resources“. 364 Eine ausführliche Beschreibung der verschiedenen Tantiemensysteme findet sich in ebd., S. 353 (353). 365 Henry/Harmer/Piggott/Ridout/Smith, AFTS, S. 226; Tantiemen werden hauptsächlich auf der Basis von Volumen oder Wert ermittelt, stellen aber nicht darauf ab, ob die Ausbeutung der Rohstoffe profitabel ist. Siehe auch: Revised Explanatory Memorandum to Minerals Resource Rent Tax 2012, S. 5. 366 Henry/Harmer/Piggott/Ridout/Smith, AFTS, S. 239. Der Henry-Report weist an dieser Stelle darauf hin, dass die Tantiemen in den Horizontalen Finanzausgleich auf der Einnahmeseite der Gliedstaaten berücksichtigt werden (revenue-raising capacities) und dies zur Verminderung von Finanzzuweisungen aus der Umsatzsteuer führt. Auf diese Problematik wird in Kapitel F. eingegangen.

V. Einnahmen aus dem Abbau von Bodenschätzen

173

b) Stempelsteuern Die Gliedstaaten erheben Stempelsteuern auf die Übertragung von Erkundungs- und Ausbeutungsrechten von Erdöl- und Mineralvorkommen sowie auf den Grundbesitz. Stempelsteuern sind ähnlich der deutschen Grunderwerbsteuer ausgestaltet.367

c) Tantiemen und Stempelsteuern in State Agreements Die state agreements enthalten eine Bandbreite von Tantiemenvereinbarungen sowie die Möglichkeit der Minderung bzw. des Erlasses von Stempelsteuern. Dies geht oft mit der Verpflichtung des Projektentwicklers einher, die Kosten für die Infrastruktur des Projekts zu tragen.368 Crommelin führt aus, sec. 90 CC verlange, Tantiemen sollten nur als Preis für den Erwerb und die Ausübung von Rechten zum Abbau von Bodenschätzen und nicht als Steuer auf den Abbau derselben ausgestaltet sein.369 Die meisten Vereinbarungen beinhalten ein Projektregime von Tantiemen, welches von den allgemeinen Gesetzesbestimmungen abweicht. Queensland bildet hierbei eine Ausnahme. Der Mineral Royalty Act 1974 (QLD) bildet z.B. die Grundlage für die Bestimmungen in den Abkommen zu großen Bergbauvorhaben, wie dem Aurukan Associates Agreement Act 1975 (QLD) sowie dem Mt. Isa Mines Limited Agreement Act 1985 (QLD). In jüngerer Zeit ist eine Entwicklung hin zu profitbasierten Tantiemenvereinbarungen zu beobachten.370 Der Verzicht auf Stempelsteuern war eine oft gewählte Gestaltungsmöglichkeit in State Agreements. Davon wurde in neuerer Zeit zunehmend Abstand genommen bzw. der Verzicht mehr oder minder explizit an die Verpflichtung der Gesellschaft, für die Projektinfrastruktur zu sorgen, geknüpft.371

367

Queenslands Spitzensteuersatz beträgt 5,75 % ab einer Übertragung im Wert von A$ 1 Mio., siehe Duties Act 2001 (QLD) und Queensland Government/Office of State Revenue, Rates of duty, online unter: https://www.osr.qld.gov.au/duties/about- duties/rates- ofduty.shtml (abgerufen am 22. 08. 2013); ähnl. Duties Act 2008 (WA). 368 Crommelin, (1996) AMPLA Yearbook, S. 328 (330). 369 Ebd., S. 328 (330): „[A]ny royalty regime operates as a mechanism for payment of the price for aquisition and exercise of the rights to produce the mineral and petroleum resources, rather than a tax upon the production of those resources“; Harper1989. 370 Ebd., S. 328 (330f.), u.a. unter Verweis auf den Roxby Downs (Indenture Ratification) Act 1982 (SA) und den Hellyer Mine Agreement Ratifacion Act 1987 (TAS), die ein zweigliedriges System von basic royalites und profits royalties beinhalten. 371 Ebd., S. 328 (332), unter Verweis auf Aurukun Associates Agreement Act 1975 (QLD).

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

4. Steuern des Zentralstaates a) Petroleum Resources Rent Tax Der Petroleum Resources Rent Tax (PRRT) wurde im Jahr 1987 für künftige Erdölprojekte eingeführt372 und im Jahr 1991 auf die Bass Strait ausgedehnt.373 Die Steuer zielte auf die effiziente Abschöpfung von Gewinnen durch den Zentralstaat, welche über die als Anreiz für Investitionen in Erdölprojekten notwendigen Gewinne hinausgingen.374 Die PRRT ersetzte das als ineffizient geltende Tantiemenregime des Zentralstaats. Diese Steuer geht zurück auf Garnaut/Ross, die argumentieren: „[T]hat expected government revenue from natural resources projects is likely to be increased by imposing instead a system under which tax is introduced and its rate increased when certain threshold internal rates of return have been realized“.375 Heute unterliegen dem Petroleum Resources Rent Tax alle On- und Offshore Erdöl- und Erdgasprojekte, auch das North West Shelf sowie Ölschiefer und Gruben- bzw. Flözgas-Projekte. Das Gesetz wurde hierfür im Jahre 2012 umfassend reformiert und erweitert376 . Der Steuersatz beträgt 40 % auf die steuerpflichtigen Einnahmen377 . b) Mineral Resources Rent Tax Der Mineral Resources Rent Tax (MRRT), nach dem Vorbild der Erdöl- und Erdgasbesteuerung gestaltet, wurde im Jahr 2012 eingeführt. Angeregt wurde die Steuer durch den Henry Tax Report, der die Ineffizienz und den Rückgang der existierenden Tantiemeneinnahmen gegenüber den steigenden Gewinnen der Rohstoffindustrie bemängelte.378 Als negativ wurde angesehen, dass Tantiemenvereinbarungen bzw. gesetzlich geregelte Tantiemen diese Gewinnsteigerungen nicht abbilden konnten.379 Weiterhin wurde empfohlen, die Verwaltung der Steuer dem australischen Staat zu unterstellen, die Stempelsteuern auf die Übertragung der Rechte (Zentralstaat und Gliedstaaten) aufgrund ihre Ineffizienz ab372

Petroleum Resource Rent Tax Assessment Act 1987. Petroleum Resources Rent Tax Act 1987, Petroleum Resource Rent Tax Assessment Act 1987, Petroleum Resource Rents Legislation Amendment Act 1991. 374 Commonwealth of Australia, Discussion Paper on Resource Rent Tax in the Petroleum Sector. 375 Garnaut/Clunies Ross, (1975) 85 The Economic Journal, S. 272 (285). 376 Siehe sec. 2 Petroleum Resource Rent Tax Assessment Act 1987. 377 Sec. 5 Petroleum Resource Rent Tax (Imposition-General) Act 2012. 378 Henry/Harmer/Piggott/Ridout/Smith, AFTS, S. 47, 226–230; Revised Explanatory Memorandum to Minerals Resource Rent Tax 2012, S. 5 (7). 379 Henry/Harmer/Piggott/Ridout/Smith, AFTS, S. 217. 373

V. Einnahmen aus dem Abbau von Bodenschätzen

175

zuschaffen380 und eine innerstaatliche Vereinbarung zu verhandeln, welche das Steueraufkommen regelt.381 Auch hier wurde hervorgehoben, dass der Eigentümer der Bodenschätze sog. economic-rents aus deren Ausbeutung durch private Gesellschaften erzielen kann382 , die traditionell den Abbau der Bodenschätze in Australien vornehmen.383 Der Steuersatz sollte 40 % betragen, voll auf die Einkommensteuer anrechenbar sein und zusätzlich zur Körperschaftsteuer erhoben werden, sodass der Steuersatz für beide Steuern zusammen 55 % betragen würde.384 Weitere Vorschläge beinhalteten den Ersatz der Tantiemen der Gliedstaaten durch den MMRT trotz Eigentümerstellung letzterer an den Bodenschätzen.385 Bei Einführung der Steuer wurde diese als Ertragsteuer (tax on realized profits) ausgestaltet und auf Gewinne aus Eisenerz und Kohleabbau angewandt.386 Der Steuersatz betrug nominal 30%.387 Die Steuer sah jedoch eine volle Anrechenbarkeit für an die Gliedstaaten gezahlte Tantiemen vor.388 5. Verhältnis von Tantiemen und Steuern des Zentralstaates Ein Urteil des High Court zum Verhältnis von Tantiemen der Gliedstaaten und der Mineral Resources Rent Tax erging im Fall Fortescue Metals389 . Die Gliedstaaten beriefen sich auf das Melbourne Corporation Principle und trugen u.a. vor, die Besteuerung der Gewinne von Bergbaugesellschaften durch den Zentralstaat beeinträchtige ihre Funktion als Gliedstaat und ihre Möglichkeit, Einkommen aus Bodenschätzen zu erzielen.390 Der High Court urteilte jedoch, diese Rechte seien aufgrund des Zusammenwirkens von Steuer und Tantiemenregime nicht beeinträchtigt.391 Allerdings wurde die Steuer Ende September 2014 zur Einlösung des Wahlversprechens der Regierung von Premierminister Abott und aufgrund ihrer Ineffizienz wieder abgeschafft.392 380

Ebd., S. 239, da sie die Übertragung auf die Firma beeinträchtigen, die das Ausbeutungsrecht an den Bodenschätzen erhält. 381 Ebd., S. 217, 231f. 382 Ebd., S. 218. 383 Ebd., S. 219. Der Henry Report weist darauf hin, dies mit einer Auktion zu kombinieren, um die Rechte zuzuweisen und eventuelle Steuerausfälle zu kompensieren. 384 Ebd., S. 233. 385 Ebd., S. 239f. 386 Revised Explanatory Memorandum to Minerals Resource Rent Tax 2012, S. 5 (7). 387 Ebd., S. 5 (3); sec. 4 Mineral Resource Rent Tax (Imposition-General) Act 2012. 388 Ebd., S. 5 (8); sec. 60-1 Mineral Resources Rent Tax Act 2012. 389 Fortescue Metals, (2013) HCA, S. 34. 390 Ebd., S. 34 (Rdn. 2). 391 French CJ. in: Ebd., S. 34 (Rdn. 49). 392 Minerals Resourc Rent Tax Repeal and Other Measures Act 2014.

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

6. Zusammenfassung Den Gliedstaaten, als Eigentümer der Bodenschätze innerhalb ihres Staatsgebietes sowie innerhalb der 3-Seemeilen-Grenze, stehen die Einnahmen aus dem Abbau der Bodenschätze zu. Die Bodenschätze werden größtenteils von privaten Bergbaugesellschaften abgebaut. Den Gliedstaaten ist die Besteuerung der Produktion, Veredelung, Vertrieb und Verkauf der Bodenschätze innerhalb ihres Staatsgebietes untersagt. Aus diesem Grunde erheben sie Tantiemen für das Recht zur Ausbeutung der Bodenschätze. Die Einnahmen aus Tantiemen für alle Gliedstaaten betrugen im Jahr 2007/08 A$ 4,7 Mrd. Davon bezog Westaustralien, gefolgt von Queensland, den größten Anteil. Des Weiteren erheben die Gliedstaaten Stempelsteuern für die Übertragung von Erkundungs- und Ausbeutungsrechten. Der Zentralstaat hingegen erhebt Steuern auf die Gewinne von Bergbaugesellschaften im Bereich der Erdöl- und Erdgasförderung, den Petroleum Resources Rent Tax. Das Zusammenwirken von Steuern und Tantiemen führt nach dem Urteil des High Court in Fortescue nicht zu einer Beeinträchtigung der Einnahmen der Gliedstaaten. Jedoch sind die Gliedstaaten in der Ausschöpfung ihrer Einnahmemöglichkeiten aus dem Abbau von Bodenschätzen stark durch die Rechtsprechung des High Court zu sec. 90 CC und sec. 51 (ii) CC beeinträchtigt.

VI. Zusammenfassung – Primäre Einnahmeverteilung Die primäre Einnahmeverteilung im australischen Föderalstaat schließt sich zwar nach dem Text der Verfassung, nicht jedoch in der gesellschaftlichen und politischen Realität sowie der Auslegung der Steuergesetzgebungskompetenzen seitens des High Court an die Verteilung der Gesetzgebungs- und Ausgabenkompetenzen zur aufgabengerechten Finanzausstattung von Zentralstaat und Gliedstaaten an. Bis heute ist die Rechtsprechung des High Court zur Verteilung der primären Einnahmekompetenzen im Föderalstaat nicht an der Herstellung eines föderalen Gleichgewichts im australischen Staat orientiert. Vielmehr prägen Präzedenzfälle der 1940er Jahre, geprägt von der Orientierung an einem starken Einheitsstaat, noch heute die Verteilung der Einnahmekompetenzen im Föderalstaat. Die nicht wahrgenommene Funktion des High Courts zur Wahrung der Eigenständigkeit der Gliedstaaten sowie die Negation des der Verfassung immanenten – und von den Vätern der Verfassung intendierten – Bundesstaatsprinzips führte einerseits zur Konzentration der aufkommensstärksten Steuern auf Ebene des Zentralstaates und andererseits zur haushaltsrechtlichen Abhängigkeit der Gliedstaaten von den Finanzzuweisungen des Zentralstaates. Der noch vorhandene Verantwortungszusammenhang zwischen Steuerbürgern und politischer Entscheidungsebene, auf Ebene der Gliedstaaten für die von den Gliedstaaten erhobenen Steuern ändert aufgrund des geringen Steueraufkommens nichts an der Abhängigkeit der Gliedstaaten von den Finanzzuweisungen des Zentralstaates.

VI. Zusammenfassung – Primäre Einnahmeverteilung

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Twomey stellt mit Blick auf den ungewöhnlich hohen Zentralisierungsgrad der Einnahmen auf Ebene des Zentralstaats und mit Blick auf die australischen Gliedstaaten fest: Das ideale föderale System ziele auf eine fiskalische Äquivalenz oder eine fiskalische Ausgewogenheit der öffentlichen Finanzen ab, sodass jede föderale Ebene die Fähigkeit und Kompetenz habe, Einnahmen zur Erfüllung ihrer zugewiesenen Aufgaben zu erzielen.393 Dies erhöhe die Rechenschaftspflichten und Verantwortlichkeiten gegenüber dem Wähler, da Einnahme- und Ausgabenentscheidungen in einer Hand liegen.394 Allerdings sehe die Realität anders aus, da es effizienter sei, die aufkommensstärksten Steuern wie die Einkommensteuer, Körperschaftsteuer und Umsatzsteuern auf Ebene des Zentralstaates zu erheben. Den Gliedstaaten stünde nur eine Beschränkte Auswahl an Steuern zur Auswahl, die unter Effizienzgesichtspunkten erhoben werden könnten.395 Auch sprechen Vertreter der australischen juristischen Literatur wie Twomey396 und Saunders397 nicht von einer fehlenden aufgabengerechten Finanzausstattung und betrachten die Zuweisung von Steuergesetzgebungskompetenzen auch nicht unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten, sondern nutzen den ökonomischen Terminus vertical fiscal imbalance. Der nach den über ein halbes Jahrhundert zurückliegenden, prägenden Urteilen des High Court und aufgrund des Mangels an verfassungsrechtlichen Leitbildern zur adäquaten Steuerverteilung ökonomisch geprägte Finanzföderalismus wird von einem sehr hohen Grad vertikalen Ungleichgewichts, der sog. vertical fiscal imbalance, in den öffentlichen Finanzen gekennzeichnet.398 Das vertikale Ungleichgewicht in der australischen Föderation wird definiert als Fehlanpassung von öffentlichen Ausgabenverpflichtungen und der Fähigkeit zur Erzielung von Einnahmen.399 In Australien bestehen die Ausgabenverpflichtungen der Gliedstaaten vor allem in den Be393

„The ideal in a federal system is to achieve ‚fiscal equivalence‘ or ‚fiscal balance‘, so that each level of government has the capacity and responsibility to raise the revenue necessary to fulfil the functions allocated to it.“ Twomey, (2008) 36 FedLRev, S. 57 (64); Hueglin/Fenna, Comparative Federalism, S. 319. 394 „This enhances accountability and responsibility, as the same government has to make the hard choices related to balancing tax and expenditure levels.“ Twomey, (2008) 36 FedLRev, S. 57 (65). 395 Ebd., S. 57 (65). 396 Dies., (2014) Sydney Law School Report No 4, S. 1 (2f.). 397 Saunders, Vertical Fiscal Imbalance: Constitutional Origins, in: Collins (Hrsg.), Vertical Fiscal Imbalance and the Allocation of Taxing Powers, S. 55. 398 Fenna, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 509 (513); siehe schon Hunter, (1973/1974) 32 Finanzarchiv, S. 481 (481); Collins (Hrsg.), Vertical Fiscal Imbalance and the Allocation of Taxing Powers; Bird/Smart, Tax Assignment, in: Melbourne Institute (Hrsg.), S. 72 (73). Zur geschichtlichen Entwicklung der VFI siehe Dollery, (2002) 36 History of Economics Review, S. 26. 399 Hunter, (1973/1974) 32 Finanzarchiv, S. 481 (481).

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D. Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten

reichen Bildung, Gesundheitswesen und Infrastruktur, während die mangelnden Einnahmen sich aus der Beschränkung auf aufkommenschwache Steuern ergeben.400 Im Ergebnis erhebt der Zentralstaat mehr als 80 % der Steuern, während seine Ausgabenverpflichtungen nur etwas mehr als die Hälfte betragen.401 Die Gliedstaaten hingegen sind, wie eingangs festgestellt wurde, von Finanzzuweisungen402 des Zentralstaates in Höhe von etwa 45 % ihrer Einnahmen abhängig.403 Die ausgeprägte VFI wird in der Literatur kritisch beurteilt, da diejenige föderale Ebene, die nicht die Steuern erhebt es aufgrund des gestörten Verantwortungszusammenhangs an der nötigen Sorgfalt bei der Mittelverwendung fehlen lasse.404 Wie dargestellt, hat die VFI einen großen Einfluss auf die Pflicht zur Rechenschaftslegung zwischen den föderalen Ebenen und gegenüber den Wählern. Es wird hervorgehoben, dies könne zur Inanspruchnahme ineffizienter Steuern auf Ebene der Gliedstaaten führen sowie zu der Fehlzuweisung eigener Finanzmittel.405 Aus ökonomischer Sicht wird die als nicht vermeidbar geltende VFI406 in Australien als so stark wahrgenommen407 , dass schon seit über vierzig Jahren, vor allem in der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur, eine Reform der Steuerverteilung im Föderalstaat für notwendig erachtet wird408 , jedoch bisher nicht in einer Verfassungsreform nach sec. 128 CC umgesetzt wurde. Einen neuen Impuls erhielt die Überarbeitung der Steuerverteilung mit dem Henry Tax Report 2010409 und ganz aktuell mit dem White Paper on Reform of the Federation410 . 400

Warren, Benchmarking Fiscal Agreements, S. 10. Fenna, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 509 (509). 402 Diese setzen sich aus ungebundenen und zweckgebundenen Finanzzuweisungen zusammen. 403 Fenna, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 509 (509); White Paper on Reform of the Federation. Terms of Reference, online unter: http://www.pm.gov.au/media/2014-06-28/whitepaper-reform-federation (abgerufen am 31. 07. 2014). 404 Siehe Fenna, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 509 (509); Walsh, Vertical Fiscal Imbalance: The Issues, in: Collins (Hrsg.), Vertical Fiscal Imbalance and the Allocation of Taxing Powers, S. 31 (41); ders., (2008) 31 UNSWLawJl, S. 553 (553); Saunders, Budgetary Federalism, in: International Academy of Comparative Law/Académie Internationale De Droit Comparé (Hrsg.), S. 1473 (1494); Twomey, (2008) 36 FedLRev, S. 57 (65). 405 Mathews/Jay, Federal Finance, S. 317f. Gibbs J. in: Hematite Petroleum Pty Ltd v Victoria, (1983) 151 CLR, S. 599 (617). 406 Siehe z.B. Ahmad/Craig, Intergovernmental Transfers, in: Ter-Minassian (Hrsg.), Fiscal Federalism in Theory and Practice, S. 73 (73, 74); Bird/Smart, Tax Assignment, in: Melbourne Institute (Hrsg.), S. 72. 407 So schon Hunter, (1973/1974) 32 Finanzarchiv, S. 481; Warren, Benchmarking Fiscal Agreements, S. xxxii. 408 Z.B.Sawer, Future of State Taxes, in: Mathews (Hrsg.), S. 193; Gates, State Growth Tax;Mathews, Revenue Sharing in Federal Systems; Groenewegen, Tax assignment and revenue sharing, in: McLure (Hrsg.), S. 293. 409 Henry/Harmer/Piggott/Ridout/Smith, AFTS. 401

VI. Zusammenfassung – Primäre Einnahmeverteilung

179

Auf diese Option wird in Kapitel G eingegangen. Zur Zeit wird in Australien jedoch ein anderer, in Grenzen als ökonomisch sinnvoll betrachteter411 Weg – der des Ausgleichs der VFI mittels Finanzzuweisungen des Zentralstaates an die Gliedstaaten – beschritten. Dieser wird in den nächsten Kapiteln ausführlicher dargestellt.

410

White Paper on Reform of the Federation. Terms of Reference, online unter: http : //www.pm.gov.au/media/2014- 06- 28/white- paper- reform- federation (abgerufen am 31. 07. 2014). 411 So schon Hunter, (1973/1974) 32 Finanzarchiv, S. 481 (481).

E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung I. Einleitung Nach Ansicht von Grote1 ist in der angelsächsischen Tradition die Ausgabenkompetenz dem Grundsatz nach an die Gesetzgebungskompetenz geknüpft. Bei näherer Betrachtung wird dieser Grundsatz in Australien jedoch an vielen Stellen durchbrochen. Die Ausgabenkompetenz im australischen Föderalstaat ist ein sehr komplexes, hoch strittiges Gebiet des Verfassungsrechts mit deutlicher Auswirkung sowohl auf die Finanzbeziehungen zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten2 wie auch auf die unabhängige Aufgabenerfüllung beider Ebenen. Seit Beginn der Föderation bestehende Probleme3 wurden bis zum heutigen Tage nur zum Teil gelöst. Nach Ansicht von Saunders gab und gibt es keine nachvollziehbare Grundlage für die Ausgabenkompetenz des Zentralstaates.4 Der Ursprung der Problematik lässt sich einerseits auf das von der amerikanischen Verfassung übernommene Leitbild des dualen Föderalismus, verbunden mit der vertikalen Gewaltenteilung nach Staatsaufgaben und Eigenständigkeit der Gliedstaaten, und anderseits auf das im britischen Einheitsstaat bestehende Verständnis des Consolidated Revenue Fund und der prerogative powers der Krone5 zurückführen.6 Der erste Bereich tangiert den föderalen Kontext, während der zweite Bereich im Zusammenhang mit der, dem responsible government immanenten, parlamentarischen Verantwortung zu sehen ist. Ausgehend vom Grundsatz der Anknüpfung der Ausgabenkompetenz an die Gesetzgebungskompetenz sollen auch seine Durchbrechungen systematisch untersucht werden. Die wichtigsten Vorschriften hierzu finden sich in secs. 81, 83, 61 und 96 CC: „Sec. 81 Consolidated Revenue Fund All revenues or moneys raised or received by the Executive Government of the Commonwealth shall form one Consolidated Revenue Fund, to be appropriated for the 1

Grote, in: HFöd IV, § 95, Rdn. 20; siehe auch Kapitel B.V.1.b). Saunders, (1978) 11 MelbULawRw, S. 369 (372, 407). 3 Ebd., S. 369 (369); Appleby, (2009) 37 FedLRev, S. 93 (103); ausführlichChordia/ Lynch, (2014) 33 UQLJ, S. 83. 4 „There is not and never has been a rational basis for the federal spending power in Australia“. Saunders, (1978) 11 MelbULawRw, S. 369 (407). 5 Zum Konzept der Krone siehe dies., (2014/2015) 38 MelbULawRw, S. 873. 6 Chordia/Lynch, (2014) 33 UQLJ, S. 83 (84ff.). 2

I. Einleitung

181

purposes of the Commonwealth in the manner and subject to the charges and liabilities imposed by this Constitution. Sec. 83 Money to be appropriated by law No money shall be drawn from the Treasury of the Commonwealth except under appropriation made by law. But until the expiration of one month after the first meeting of the Parliament the Governor General in Council may draw from the Treasury and expend such moneys as may be necessary for the maintenance of any department transferred to the Commonwealth and for the holding of the first elections for the Parliament. Sec. 61 Executive power The executive power of the Commonwealth is vested in the Queen and is exercisable by the Governor General as the Queen’s representative, and extends to the execution and maintenance of this Constitution, and of the laws of the Commonwealth. Sec. 96 Financial assistance to States During a period of ten years after the establishment of the Commonwealth and thereafter until the Parliament otherwise provides, the Parliament may grant financial assistance to any State on such terms and conditions as the Parliament thinks fit.“

Bis zum Jahr 2009 wurde in den Vorschriften zur konsolidierten Staatskasse (Consolidated Revenue Fund), secs. 81, 83 CC, eine Gesetzgebungskompetenz gesehen. Weiterhin ergab eine auf der britischen Common Law-Tradition aufbauende Interpretation von sec. 61 CC, der Exekutivkompetenz, die Befugnis des Zentralstaates Ausgaben direkt, in Bereichen, die der Gesetzgebungskompetenz der Gliedstaaten unterstehen, vorzunehmen, sog. spending power des Zentralstaates. Diese exekutive Ausgabenkompetenz wurde erst im Jahre 2012 vom High Court, im Rahmen der Grundsatzentscheidung Williams v Commonwealth (Williams (No. 1))7 , für verfassungswidrig erklärt. Ein drittes Problem stellt die Politik der Finanzzuweisungen des Zentralstaates sowie die Auslegung von sec. 96 CC8 dar. Das Kapitel ist deshalb wie folgt gegliedert: Im ersten Abschnitt (II.) wird der Grundsatz der Ausgabenkompetenz dargestellt. Hierbei wird auf die unterschiedlichen Ansätze im Grundgesetz und in der australischen Verfassung eingegangen. Im nächsten Abschnitt (III.) wird die Thematik der Direktausgaben des Zentralstaates einschließlich der Problematik des Consolidated Revenue Fund behandelt. In Abschnitt IV. schließt sich die Analyse der Ausgabenkompetenz der Exekutive an, bevor in Abschnitt V. die Finanzzuweisungen des Zentralstaats an die Gliedstaaten problematisiert werden. Zum Abschluss erfolgt in Abschnitt VI. die Zusammenfassung und ein Ausblick auf die Zukunft.

7

Williams (No. 1), (2012) 23 HCA. In Deutschland ist diese Thematik unter der Bezeichnung Fondspolitik des Bundes bekannt. 8

182

E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

II. Grundsatz der Ausgabenkompetenz 1. Integrativer Föderalismus und Konnexitätsprinzip In Deutschland bestimmt die Grundregel9 des Art. 104a I GG, dass sich die Ausgaben aus der Wahrnehmung der Aufgaben ergeben und diese von Bund und Ländern gesondert zu tragen sind.10 Dieser auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführende11 Grundsatz gesonderter Ausgabentragung, das sog. Konnexitätsprinzip12 , stellt den Zusammenhang zwischen Verwaltungskompetenz i.S. der Art. 30, 83ff. GG13 und der Finanzierungsverantwortung14 her.15 Heun führt hierzu aus: „Die Lastenverteilungsregeln bilden daher das Scharnier zwischen Aufgabenerfüllung und Einnahmezuordnung und sind daher Ausdruck des inneren Zusammenhangs von Aufgaben-, Lasten- und Einnahmeverteilung“16 . Die Vorschrift des Art. 83 GG, nach der die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, führt in der Regel zum Vollzug der Bundesgesetze durch die Länder und erfordert die verfassungsrechtliche Absicherung einer angemessenen Finanzausstattung.17 Das Konnexitätsprinzip enthält weiterhin den Grundsatz, dass Vereinbarungen zur Kostenübernahme oder -übertragung wie auch einseitige Geschäfte darüber unzulässig sind.18 Durch den Grundsatz des Art. 104a I GG werden die Verantwortlichkeiten beider föderaler Ebenen im Bereich der Finanzverfassung voneinander abgegrenzt19 . Durchbrechungen dieser Regel müssen vom Grundgesetz selbst zugelassen sein.20 Die wichtigsten finden sich in Art. 104a III und IV GG (Geldleistungsgesetze), Art. 104b GG (Finanzhilfen) sowie im Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91a GG (Mitwirkungsbereiche des Bundes bei Länderaufgaben), Art. 91b GG (Zusammenwirken bei der Forschungsförderung und bei Leistungsvergleichen im Bildungswesen), Art. 91c GG (Zusammenwirken bei informationstechnischen Systemen) und Art. 91e GG 9 Grundsatzentscheidung siehe Kommission für die Finanzreform, Troeger-Gutachten, S. 51, Rdn. 198f., 202, 207. 10 Vertiefend zur Ausgabenverteilung und zu Finanzhilfen Kloepfer, Finanzverfassungsrecht mit Haushaltsverfassungsrecht, S. 72ff. 11 Ders., Verfassungsrecht, Bd. I, S. 866. 12 Hellermann, in: Mangoldt von/Klein/Starck6 3, Art. 104a Rdn. 40. 13 Hellermann, ebd., Art. 104a Rdn. 42ff., 47, 51ff. 14 Heun, in: Dreier2 III, Art. 104a Rdn. 19. 15 Kloepfer, Verfassungsrecht, Bd. I, S. 866. 16 Heun, in: Dreier2 III, Art. 104a Rdn. 10. 17 BVerfGE 72, 330, (383); Heun, ebd., Art. 104a Rdn. 13. 18 Verbot von Mischfinanzierungen, vertiefend Häde, Finanzausgleich, S. 48 m.w.N. 19 Ebd., S. 48f. 20 Art. 104a I a.E. GG; siehe auchWaldhoff, KritV 2008, S. 213 (214).

II. Grundsatz der Ausgabenkompetenz

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(Zusammenwirken bei der Grundsicherung für Arbeitssuchende).21 In der Bundesrepublik sieht das Bundesverfassungsgericht22 im Konnexitätsprinzip den Schutz der „Staatlichkeit des Bundes und der Länder“:23 „Die Verfassung des Bundesstaates bedarf einer stabilen Verteilung der öffentlichen Einkünfte, insbesondere des Steueraufkommens auf Bund und Länder. Denn Mittel aus dem Bundeshaushalt an die Länder für Landesaufgaben bringen die Länder in Abhängigkeit vom Bund und rühren damit an die Eigenständigkeit der Länder. Eine bundesstaatliche Ordnung muß deshalb prinzipiell sicherstellen, daß Finanzhilfen aus dem Bundeshaushalt an die Länder die Ausnahme bleiben und ihre Gewährung rechtlich so geregelt wird, daß sie nicht zum Mittel der Einflußnahme auf die Entscheidungsfreiheit der Gliedstaaten bei der Erfüllung der ihnen obliegenden Aufgaben werden. Diese Gefahr besteht vor allem, wenn der Gesamtstaat allein das Ob und Wie seiner Finanzhilfe bestimmt, die Länder auf die Bundesmittel angewiesen sind und die Entscheidung darüber zugleich wesentliche Teile der Haushaltsmittel der Länder festgelegt, weil von ihrer finanziellen Beteiligung die Gewährung der Finanzhilfe des Bundes abhängt [. . .] Die Staatlichkeit des Bundes und der Länder kann sich nur dann wirksam entfalten, wenn sowohl der Gesamtstaat als auch die Gliedstaaten im Rahmen ihrer grundsätzlich selbständigen und voneinander unabhängigen Haushaltswirtschaften (Art. 109 Abs. 1 GG) über hinreichende Anteile am Steueraufkommen verfügen und damit nicht von Zahlungen der anderen Seite abhängig sind. Finanzleistungen aus dem Bundeshaushalt an die Länder für Landesaufgaben zu denen auch die Förderung von Investitionen der Gemeinden und Gemeindeverbände gehört, schaffen die Gefahr von Abhängigkeiten der Länder vom Bund. Sie gefährden damit die verfassungsrechtlich garantierte Eigenständigkeit der Länder, denen das Grundgesetz die volle Sachund Finanzverantwortung für die ihnen obliegenden Aufgaben eingeräumt hat. In einem System, das darauf angelegt ist, eine der Aufgabenverteilung gerecht werdende Finanzausstattung der Länder zu erreichen, dürfen deshalb nach dem bundesstaatlichen Grundverhältnis zwischen Bund und Ländern Bundeszuschüsse in Form von Finanzhilfen für Landesaufgaben nur eine Ausnahme sein.“

In Deutschland hat sich das Konnexitätsprinzip erst aus den wechselvollen historischen Erfahrungen – unter der Reichsverfassung von 1871, der Weimarer Reichsverfassung24 und dem Grundgesetz von 1949 – in denen keine Lastentragung in der Verfassung niedergelegt war25 und in denen sich die Zusammenhänge 21

Vertiefend ebd., S. 213 (213ff.); auch Art. 104a VI GG, Art. 120 und 120a GG, Art. 106 VII GG und Art. 106a GG. 22 BVerfGE 39, 96, (107). 23 BVerfGE 39, 96, (107f.). 24 Waldhoff, KritV 2008, S. 213 (216); ausführlicher zu den Wechselbeziehungen in der Reichsverfassung von 1871 und der Weimarer Reichsverfassung Stern, Staatsrecht, S. 1130f. m.w.N. 25 Waldhoff, KritV 2008, S. 213 (216).

184

E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

von Aufgaben- und Einnahmeverteilung26 erst herausbildeten, entwickelt. Bis dahin wurde die Annahme getrennter Ausgabenkompetenzen, mit dem in Art. 109 GG verankerten Ergebnis der unabhängigen Haushaltswirtschaften von Bund und Ländern, vertreten.27 Mit dem Finanzverfassungsgesetz aus dem Jahre 195528 wurde die gesonderte Ausgabentragung von Bund und Ländern in Art. 106 IV 2 Nr. 1 GG zwar als „allgemeine [. . .] Lastenverteilungsregel“29 eingeführt; wie Waldhoff feststellt, konnte die Vorschrift jedoch die Zunahme der Fondswirtschaft des Bundes, die immer mehr als Problem angesehen wurde, nicht verhindern.30 Die außerhalb des Grundgesetzes stattfindende Fondswirtschaft beruhte auf der Finanzierung von Länderaufgaben durch den Bund, wobei dieser durch seine „Politik der goldenen Zügel“ einerseits inhaltlich in die Politik der Länder eingriff und andererseits Haushaltsmittel der Länder durch Mischfinanzierung band.31 Das von der Troeger-Kommission32 erstellte „Gutachten über die Finanzreform in der BRD“ im Jahre 196633 bildete die Grundlage für die große Finanzreform von 1969.34 Die außerhalb der Verfassung entwickelte Fondswirtschaft des Bundes, in Form von Mischfinanzierungen und Gemeinschaftaufgaben, wurden in deutlich reduzierter Form35 auf eine verfassungsrechtliche Grundlage gestellt, die mit einigen Anpassungen durch die Föderalismusreformen I und II bis heute ihre Gültigkeit behalten hat.36 26

Stern, Staatsrecht, S. 1130. Sog. „Grundsatz der synchronisierten Aufgaben- und Finanzverteilung zwischen Bund und Ländern“, Klein, Von der föderativen zur stärker unitarischen Gestaltung des Finanzwesens in der Bundesrepublik Deutschland, Festschrift für Friedrich Giese, S. 61 (90). 28 Gesetz zur Änderung und Ergänzung der Finanzverfassung v. 23. 12.1995, BGBL. I 1955, 817. 29 BVerfGE 26, 338, (380); siehe auch Kommission für die Finanzreform, TroegerGutachten, S. 51, Rdn. 200f. 30 Waldhoff, KritV 2008, S. 213 (216); schon Kommission für die Finanzreform, TroegerGutachten, S. 51f., Rdn. 201. 31 Waldhoff, KritV 2008, S. 213 (217); Oeter, Integration und Subsidiarität, S. 272f., 274ff. siehe schon Kommission für die Finanzreform, Troeger-Gutachten, S. 11f., Rdn. 30, 31-35. 32 Zur Troeger-Kommission siehe Renzsch, Finanzverfassung und Finanzausgleich, S. 214. 33 Kommission für die Finanzreform, Troeger-Gutachten. 34 Zur Umsetzung des Troeger-Gutachtens ausführlich Renzsch, Finanzverfassung und Finanzausgleich, S. 219ff. vor allem zum Bereich der strittigen Gemeinschaftsaufgaben ebd., S. 223ff. 35 Ebd., S. 224f. 36 Waldhoff, KritV 2008, S. 213 (217); Vogel/Waldhoff, in: Bonner Kommentar, Vorbem z. Art. 104a–115 [Stand: 11/1997], Rdn. 210f. 27

II. Grundsatz der Ausgabenkompetenz

185

2. Dualer Föderalismus und Konnexitätsprinzip Die australische Verfassung folgt dem Leitbild des dualen Föderalismus und die Zuweisung der Kompetenzen erfolgt nach Staatsaufgaben. Daraus ergibt sich dem Grundsatz nach die Konnexität von Ausgabenkompetenz und Gesetzgebungskompetenz37 und die Verbindung der Gesetzgebungskompetenz mit der Verteilung der finanziellen Mittel im Föderalstaat.38 „The legislative powers in ss 51 and 52 of the Constitution undoubtedly allow the Parliament to legislate for spending with respect to the enumerated subject matters. Section 96 also gives Parliament power to spend on grants to the States. Beyond this, there may also be a more general implied spending power.“39

Diese Regel der Lastenverteilung wurde nicht explizit in die australische Verfassung aufgenommen.40 Sie wurde zwar von Quick/Garran impliziert41 , war jedoch seit Beginn der Föderation strittig.42 Ein dem Konnexitätsprinzip in Art. 104a I GG entsprechender Grundsatz wurde vom High Court of Australia ansatzweise erst in den Entscheidungen in den Fällen Pape im Jahr 200943 und Williams (No. 1) im Jahr 201244 aus der föderalen Struktur der Verfassung entwickelt. Beide Urteile werden im weiteren Verlauf der Arbeit ausführlich besprochen. Wie bereits aufgezeigt45 , verfügt der Zentralstaat sowohl in Anzahl als auch Umfang über eingeschränkte Gesetzgebungskompetenzen, die auf den Prioritäten des 19. Jahrhunderts zur notwendigen Vereinheitlichung basieren. Den Gliedstaaten hingegen blieben die nicht übertragenen Gesetzgebungskompetenzen vorbehalten und damit einhergehend ausgabenintensive Bereiche. Das Missverhältnis zwischen den eng gefassten Gesetzgebungskompetenzen des Commonwealth einerseits und dem Einnahmeüberschuss andererseits46 geben der Ausgabenkom37

Grote, in: HFöd IV, § 95, Rdn. 20. Appleby, The Provenance of the Federal Spending Power, Postgraduate Session at the Law and History Conference, Adelaide (2008) (7ff., 11). 39 Dies., (2009) 37 FedLRev, S. 93 (94); ähnlich McHugh J, in: Northern Suburbs General Cemetery Reserve Trust v The Commonwealth, (193) 176 CLR, S. 555 (601); French CJ, in: Pape, (2009) 238 CLR, S. 1 (111). 40 McLeod, (2010) 32 SydLawRw, S. 123 (123). 41 Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 666. 42 Appleby, (2009) 37 FedLRev, S. 93 (116). 43 Pape, (2009) 238 CLR, S. 1. 44 Williams (No. 1), (2012) 23 HCA. 45 Kapitel B.V.1.a) und C.IV.2. 46 Der Einnahmeüberschuss wurde in Kapitel D. – Primäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten ausführlich erörtert. Die wichtigsten Fälle des Case Law sind: First Uniform Tax Case, (1942) 65 CLR, S. 373; Second Uniform Tax Case, (1957) 99 CLR, S. 575 und Ha v NSW, (1997) 189 CLR, S. 465. 38

186

E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

petenz im Föderalstaat, insbesondere der des Zentralstaats, ihre besondere Bedeutung.47 Da es dem Commonwealth möglich sei, über Ausgaben in die den Gliedstaaten vorbehalten Politikbereiche vorzudringen sowie die in der Verfassung niedergelegte vertikale Gewaltenteilung zu missachten, hat nach Meinung von Appleby die unbeschränkte Ausübung der Ausgabenkompetenz durch den Zentralstaat große Auswirkungen auf seine Rechenschaftspflicht, die Transparenz der Ausgaben sowie die Funktionsweise der Gliedstaaten im föderalen System.48 Dies gelte insbesondere für bedingte Ausgaben, die ein regelndes Element beinhalteten und zur Umsetzung der Politiken des Zentralstaates dienten, jedoch die Transparenz des Gesetzgebungsprozesses vermissen ließen.49 Auch sei die Umsetzung von Politikinitiativen des Commonwealth im Laufe der Geschichte des australischen Föderalstaats verstärkt durch den „Reiz des Geldes“50 erfolgt und habe zu einer dramatischen Umverteilung der Kompetenzen von Zentralstaat und Gliedstaaten außerhalb der Verfassung geführt.51 Die Einflussnahme des Zentralstaats durch Geldmittel52 werde vor allem in den Bereichen Bildung, Gesundheitswesen und local government sichtbar.53 Nach Berechnungen von Appleby erfolgte im Jahr 2007/8 eine Umverteilung etwa eines Drittels der Einnahmen des Zentralstaats auf die Gliedstaaten und auf die Gemeinden in Form von Finanzzuweisungen und Direktausgaben, welche zur Umsetzung von Politikinitiativen des Commonwealth genutzt wurden.54 Weiterhin würden zusätzliche Millionen in Programme des Zentralstaats fließen, die dieser auf vertraglicher Grundlage mit von den Gliedstaaten unabhängigen Partnern umsetze.55 In den folgenden Abschnitten des Kapitels wird deshalb am Beispiel des nicht explizit in der australischen Verfassung verankerten Konnexitätsprinzips sowie der daraus entstandenen gesellschaftlichen Realität an verflochtenen Finanzbeziehungen und außerkonstitutionellen Ausgaben des Zentralstaates die weitgehende Außerkraftsetzung der vertikalen Gewaltenteilung und Abhängigkeit der Gliedstaaten vom Zentralstaat verdeutlicht.

47

McLeod, (2010) 32 SydLawRw, S. 123 (123). Appleby, Federal Spending Power (2008) (1); siehe auch Saunders, (2009) 20 PLR, S. 256. 49 Appleby, Federal Spending Power (2008) (1). 50 „[L]ure of money“, dies., (2009) 37 FedLRev, S. 93 (93). 51 Ebd., S. 93 (93). 52 BRD-Fondspolitik. 53 Appleby, (2009) 37 FedLRev, S. 93 (94). 54 Ebd., S. 93 (94 m.w.N.). 55 Ebd., S. 93 (94). 48

III. Direktausgaben (sec. 81, 83 CC)

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III. Direktausgaben (sec. 81, 83 CC) Mit Direktausgaben, sog. direct spending, werden Ausgaben des Commonwealth unmittelbar an Empfänger, die nicht Gliedstaaten sind, beschrieben.56 Die Verfassungsmäßigkeit dieser Ausgaben war bis 2009 strittig. Das Commonwealth setzte die Technik überwiegend in Bereichen ein, in denen es keine eigene Gesetzgebungskompetenz besaß, wie Gesundheitswesen, Bildung und kommunale Selbstverwaltung.57 Die Direktausgaben beruhen zum Großteil auf Handlungen der Exekutive. Nach Ansicht von Saunders erhält der Begriff des Exekutivföderalismus dadurch eine neue Dimension.58

1. Verfassungsrechtliche Grundlage Die vom Commonwealth unter Umgehung der vertikalen Gewaltenteilung angenommene Ausgabenkompetenz basierte auf secs. 81 und 83 CC, in Kapitel IV der Verfassung, welches unter der Überschrift Finanzen und Handel steht. Sec. 81 CC, die erste Vorschrift des Kapitels, regelt den Consolidated Revenue Fund59 : Alle Einnahmen der Exekutive, bestehend aus Steuern und anderen Finanzmitteln, bilden die konsolidierte Staatskasse. Diese Mittel sind für die Zwecke des Zentralstaates nach Maßgabe der Verfassung bereitzustellen.60 Darauf bezugnehmend ordnet sec. 83 CC die Mittelbereitstellung durch Parlamentsgesetz an.61 Die technische Bezeichnung dafür ist appropriation.62 Secs. 81 und 83 CC bilden somit eine wichtige Grundlage für die parlamentarische Kontrolle der vollziehenden Gewalt und werden im Folgenden einzeln, unter Einbeziehung der geschichtlichen Entwicklung der Rechtsprechung des High Court, dargestellt. 56

Ebd., S. 93 (104). Ebd., S. 93 (104). 58 Saunders, (2012) unveröffentlichter Konferenzbeitrag, (1ff.); dies., Constitution of Australia, S. 250ff. 59 Die wörtliche Übersetzung bedeutet konsolidierte Staatskasse. 60 Sec. 81 CC Konsolidierte Staatskasse: Alle Einkünfte und Gelder, welche von der vollziehenden Gewalt des Commonwealth erhoben oder eingenommen werden, sollen die konsolidierte Staatskasse bilden, bereitzustellen für die Zwecke des Commonwealth nach Maßgabe dieser Verfassung und in Hinsicht auf die durch sie auferlegten Lasten und Verbindlichkeiten. 61 Sec. 83 Geldmittelbereitstellung durch Gesetz: Von der Staatskasse des Commonwealth darf kein Geld abgehoben werden, außer durch eine gesetzlich vorgenommene Geldmittelbereitstellung. Zu einer vertieften Darstellung von sec. 83 CC siehe Campbell, (1968) 8 UWALawRw, S. 443 (444); dies., (1971) 4 AdelLawRw, S. 145 (159ff.). 62 Saunders, The Australian Constitution (Annotated), S. 93. 57

188

E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

a) Consolidated Revenue Fund (sec. 81 CC) Das Konzept der konsolidierten Staatskasse, niedergelegt in sec. 81 CC, geht in England bis ins Jahr 1787 zurück.63 Vor diesem Zeitpunkt wurden mehrere Kassen vorgehalten und bestimmten Steuern bestimmte Ausgaben zugewiesen.64 Die einheitliche Kasse war nun dazu bestimmt, alle öffentlichen Gelder (Steuern und andere Gelder) aufzunehmen, von der alle Ausgaben der vollziehenden Gewalt getätigt werden sollten.65 Der Consolidated Revenue Fund ist ein fiktiver Fond, der sich aus allen Staatseinnahmen zusammensetzt, sobald sie vom Staat eingenommen wurden.66 b) Money to be Appropriated by Law (sec. 83 CC) Die Regel des Common Law, dass Gelder der Krone dem Monarchen nur durch Gesetze bereitgestellt werden können, geht bis ins 17. Jahrhundert zurück und ist auf das Beharren des Parlaments zurückzuführen, selbst über die Verwendung der Steuereinnahmen zu entscheiden.67 „Since [. . .] [1688] [. . .] the public revenue of the Crown has been dependent upon Parliament, and is derived either from annual grants for specific public services, or from payments already secured and appropriated by Acts of Parliament [. . .]“68 In Australien wurde dieses Prinzip übernommen und in sec. 83 CC niedergelegt, sodass für Ausgaben der Krone der parlamentarische Prozess einzuhalten ist.69 Die spiegelbildliche Entscheidungsbefugnis über Steuererhebung und Ausgabenverwendung wurde 63

Erstmalige Festschreibung in Act 27 Geo. III c. 13. Blackstone, Laws of England, S. 309ff. Historische Darstellung in Appleby, Federal Spending Power (2008) (2). 65 May, A Treatise in the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, S. 558; French CJ, in: Pape, (2009) 238 CLR, S. 1 (Rdn. 57); Mason CJ/Deane/Toohey/Gaudron JJ, in: Northern Suburbs General Cemetery Reserve Trust v The Commonwealth, (193) 176 CLR, S. 555 (575, Rdn. 32). 66 Carney, Constitutional Systems, S. 86: „the consolidated revenue fund is a notional fund of which all government revenue automatically forms part as soon as it is received by the government.“ Northern Suburbs General Cemetery Reserve Trust v The Commonwealth, (193) 176 CLR, S. 555 (572); Tape Manufacturers, (1993) 176 CLR, S. 480; siehe auch Campbell, (1971) 4 AdelLawRw, S. 145 (146). 67 Und nicht der Monarch, ebd., S. 145 (145); Williams, The Eighteenth-Century Constitution 1688-1815, S. 4f., 50ff. 68 May, Treatise in Law, S. 554; Normiert im Bill of Rights [1688] c. 2 (Regnal. 1 Will and Mar Sess. 2) Levying Money: „By Levying Money for or to the Use of the Crowne by pretence of Prerogative for other time and in other manner then the same was granted by Parlyament.“ 69 Mason CJ/Deane/Toohey/Gaudron JJ, in: Northern Suburbs General Cemetery Reserve Trust v The Commonwealth, (193) 176 CLR, S. 555 (572). 64

III. Direktausgaben (sec. 81, 83 CC)

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als ältestes Hausrecht des Unterhauses angesehen.70 Dieses Recht würde hinfällig, wenn der regierende Monarch die Gelder nach seinem Gutdünken ausgeben könnte.71 Carney fasst das Budgetrecht des Parlaments wie folgt zusammen: Es gehe auf drei grundlegende Verfassungsprinzipien zurück, die ihren Ausgangspunkt im Bill of Rights aus dem Jahr 1688 und dem Common Law Großbritanniens fänden – erstens die Befugnis des Parlaments, Steuern zu erheben, zweitens die Zusammenführung aller öffentlichen Gelder in einer Staatskasse und drittens die ausschließliche Befugnis des Parlaments, Haushaltsermächtigungen zu erteilen und Mittel aus dem Consolidated Revnue Fund zu bewilligen.72 Des Weiteren stellt er fest, das Hauptmerkmal des auf dem Westminster-Modell basierenden australischen parlamentarischen Systems sei die parlamentarische Kontrolle der Finanzen.73 Die Pflicht der Exekutive, nur aufgrund eines Gesetzes Ausgaben zu tätigen, sei Grundlage des Prinzips einer verantwortungsvollen Regierungsführung (responsible government).74 Richter French führt hierzu aus, diese Prinzipien seien in Australien mit der Einführung des responsible government und des Consolidated Revenue Fund in die Kolonien übernommen worden. Das Prinzip gelte heute noch in allen Gliedstaaten und Territorien75 und wurde von den Delegierten im Verfassungskonvent in die Verfassung76 und somit in die australische Föderation77 übernommen. Alle Gelder, die von der Exekutive erhoben werden, seien unabhängig von ihrer Herkunft für den Consolidated Revenue Fund bestimmt.78 Die Haushaltsermächtigungen des Parlaments bilden die Grundlage 70

Durell, The Principles & Practice of the System of Control over Parliamentary Grants, S. 3. 71 Ebd., S. 3. Für den australischen Kontext siehe Saunders, Appropriation under the Commonwealth Constitution, in: Saunders u. a. (Hrsg.), Current Constitutional Problems in Australia, (1). 72 Carney, Constitutional Systems, S. 86; zitiert von French CJ, in: Pape, (2009) 238 CLR, S. 1 (Rdn. 60). 73 Carney, Constitutional Systems, S. 85. 74 French CJ, in: Pape, (2009) 238 CLR, S. 1 (Rdn. 58). 75 French CJ, in: Ebd., S. 1 (Rdn. 60 und Fn. 42) verweisend auf sec. 58 (1) Australian Capital Territory (Self-Government) Act 1988 (Cth); sec. 39 (1) Constitution Act 1902 (NSW); sec. 45 (1) Northern Territory (Self-Government) Act 1978 (Cth); secs. 64–66 Constitution of Queensland 2001 (Qld.); secs. 60, 73B Constitution Act 1934 (SA); sec. 36 Constitution Act 1934 (Tas); secs. 62–65, 89–93 Constitution Act 1975 (Vic); secs. 64–68 Constitution Act 1889 (WA). 76 Melbourne 1898 (835); Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 811; French CJ, in: Pape, (2009) 238 CLR, S. 1 (Rdn. 68); Appleby, (2009) 37 FedLRev, S. 93 (116). 77 Moore, Commonwealth Constitution, S. 522. 78 Dixon in Royal Commission on the Constitution of the Commonwealth (Australia), Royal Commission 1929, S. 779f. Campbell, (1971) 4 AdelLawRw, S. 145 (149); Brennan, in: Northern Suburbs General Cemetery Reserve Trust v The Commonwealth, (193) 176 CLR, S. 555 (581).

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E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

für die Ausgabe öffentlicher Gelder seitens der Exekutive. Sie müssen den Verwendungszweck angeben.79 Ob und wie die konkrete Geldausgabe innerhalb des vorgegebenen Rahmens erfolgt, ist die Entscheidung der Exekutive. Die Haushaltsermächtigung selbst ermächtigt die Exekutive nicht, Verträge einzugehen; diese Ermächtigungsgrundlage kann sich jedoch aus Gesetz oder Verwaltungsvereinbarung ergeben.80 Unabhängig von in der Verfassung geregelten monetären Verpflichtungen des Zentralstaates81 wird jede Haushaltsermächtigung vom Parlament auf Initiative der Exekutive82 erlassen und findet ihren Ursprung im Repräsentantenhaus83 . Erst wenn die Ermächtigung mittels Gesetz erfolgt ist, autorisiert sec. 83 CC den konkreten Abfluss des Geldes im Rahmen der Ermächtigung aus der Staatskasse.84 2. Urteile des High Court zu Direktausgaben Nach Darstellung der verfassungsrechtlichen Grundlagen wird in den folgenden Unterabschnitten auf die Urteile des High Court zu den Direktausgaben eingegangen. Zum besseren Verständnis sind sie in die sich verändernde gesellschaftliche Entwicklung des letzten Jahrhunderts eingebettet. a) Geschichtliche Entwicklung Als Folge der eingeschränkten Rolle des Staates im Bereich der sozialen Fürsorge Ende des 19. Jahrhunderts wurden in der ursprünglichen Fassung der australischen Verfassung im Bereich der Sozialleistungen nur die Gesetzgebungskompetenzen für Invaliden- und Altersrenten auf den Zentralstaat übertragen, sec. 51(xxiii) CC. Die Kolonien verfügten zum damaligen Zeitpunkt über eigene soziale Sicherungssysteme, sodass breitere Gesetzgebungskompetenzen für das Commonwealth nicht in Betracht gezogen worden waren.85 Seit Beginn der 79

Dies gelte auch für die Delegation auf einen Minister oder einen anderen Teil der Exekutive. Latham CJ, in: Attorney-General (Vic) (Ex rel Dale) v Commonwealth (Pharmaceutical Benefits Case), (1945) 71 CLR, S. 237 (253); Campbell, (1971) 4 AdelLawRw, S. 145 (156). 80 Griffith CJ, in: The State of New South Wales v The Commonwealth, (1908) 7 CLR, S. 179 (190); Campbell, (1971) 4 AdelLawRw, S. 145 (161). 81 Secs. 3, 48, 66, 72 (iii), 84, 85 (iii), (iv), 87, 89, 93, 94 und 105 CC; Barwick CJ, in: Victoria v The Commonwealth and Hayden (APP Case), (1975) 134 CLR, S. 338 (353); Brown v West, (1990) 169 CLR, S. 195 (205). 82 Sec. 56 CC. 83 Sec. 53 CC. 84 Brennan J, in: Northern Suburbs General Cemetery Reserve Trust v The Commonwealth, (193) 176 CLR, S. 555 (581, Rdn. 4).

III. Direktausgaben (sec. 81, 83 CC)

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Föderation ist jedoch eine sukzessive Verlagerung von Sozialleistungen auf den Zentralstaat zu beobachten.86 Erste Direktausgaben fanden sich im Maternity Allowance Act 1912, dessen Verfassungsmäßigkeit jedoch angezweifelt wurde. Insbesondere Dixon vertrat vor der Royal Commission on Constitution im Jahr 1929 eine enge Auslegung der Ausgabenkompetenz, die sich an den Gesetzgebungskompetenzen orientierte87 . Deshalb wurden die Direktausgaben nicht ausgeweitet, sondern der Zentralstaat begann in den 1920er Jahren mit dem Mittel der Finanzzuweisung (unter sec. 96 CC88 ) Einfluss auf die Kompetenzbereiche der Gliedstaaten zu nehmen89 . Das Ausmaß der Gesetzgebungs- und Ausgabenkompetenzen des Commonwealth für Sozialleistungen, unabhängig von Finanzzuweisungen des Commonwealth, war nach Auffassung von Sackville weiterhin unklar.90 b) Pharmaceutical Benefits Case Während des zweiten Weltkriegs nahm der Zentralstaat seine Direktausgaben an Begünstigte wieder auf und erließ eine Reihe von Sozialgesetzen91 , zu denen auch der Pharmaceutical Benefits Act 1944 zählte. Dieser beinhaltete die kostenlose Abgabe von pharmazeutischen Produkten durch Apotheker, Krankenhäuser und Ärzte an die australische Bevölkerung. Ein Ausgleich erfolgte über die Erstattung der entstanden Kosten.92 Der High Court erklärte das Gesetz aufgrund seiner Regelung des öffentlichen Gesundheitswesens93 sowie der ohne Gesetzge85

Sackville, (1973) 5 FedLRev, S. 248 (249). Ebd., S. 248 (249). 87 Dixon in Royal Commission on the Constitution of the Commonwealth (Australia), Royal Commission 1929, S. 779, 780; zum geschichtlichen Hintergrund Sackville, (1973) 5 FedLRev, S. 248 (251); a.A. Garran in Royal Commission on the Constitution of the Commonwealth (Australia), Royal Commission 1929, S. 138, 140. 88 In der Rechtsprechung des High Court wurde sec. 96 CC, die grants power, seit Victoria v Commonwealth (Federal Roads Case), (1926) 38 CLR, S. 399 sehr weit ausgelegt. Diese Interpretation gestattete es dem Zentralstaat, Finanzzuweisungen an die Gliedstaaten unter jedweder Bedingung vorzunehmen. Siehe Moran, (1939) 61 CLR, S. 735; First Uniform Tax Case, (1942) 65 CLR, S. 373; Second Uniform Tax Case, (1957) 99 CLR, S. 575; Myers, (1970) 7 MelbULawRw, S. 549; Sackville, (1973) 5 FedLRev, S. 248 (251). 89 Ausführliche Darstellung in Kapitel E.V. 90 Sackville, (1973) 5 FedLRev, S. 248 (251). 91 Child Endowment Act 1941, Widows’ Pensions Act 1942, Unemployment and Sickness Benefits Act 1944. 92 Ausführliche Darstellung in Sackville, (1973) 5 FedLRev, S. 248. Saunders führt als Gründe für diese Sozialgesetzgebung die hohen Kosten, die fehlende Möglichkeit einer Umsetzung auf Ebene der Gliedstaaten sowie die Akzeptanz und Honorierung durch die Wähler an, Saunders, (1978) 11 MelbULawRw, S. 369 (398). 86

192

E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

bungskompetenz des Zentralstaates erfolgten Erstattungen94 im Pharmaceutical Benefits Case95 für verfassungswidrig.96 Die Richter begründeten ihr Urteil mit der fehlenden Gesetzgebungskompetenz in sec. 51 CC sowie mit der Auslegung der Passage „for the purposes of the Commonwealth“ in sec. 81 CC als einer die Ausgabenkompetenz des Zentralstaates begrenzenden Bedingung. Aus den Urteilsgründen ließ sich keine eindeutige Aussage zur Existenz oder Ausdehnung einer Ausgabenkompetenz in sec. 81, 83 CC ableiten97 . Nach Ansicht von Saunders hatte der High Court eine Tendenz erkennen lassen, die appropriations power auf die expliziten Gesetzgebungskompetenzen des Commonwealth sowie auf Aufgaben des Commonwealth als „national government“ zu beschränken.98 Im Anschluss an das Urteil wurde die Verfassung im Rahmen eines Referendums geändert99 und sec. 51 (xxiiiA) CC100 einfügt, wodurch der Zentralstaat weitreichende Gesetzgebungskompetenzen für Sozialleistungen erhielt. Im weiteren Verlauf bis Anfang der 1970er Jahre waren kaum Direktausgaben des Zentralstaates außerhalb seiner Gesetzgebungskompetenzen zu verzeichnen; jedoch konnte nach Feststellung von Saunders während dieser Zeit ein starker Anstieg an gebundenen Finanzzuweisungen beobachtet werden.101 c) Australian Assistance Plan Case In den 1970er Jahren griff die Whitlam-Regierung auf das Mittel der Direktfinanzierung zurück. Eine Maßnahme betraf die Finanzierung des Australian Assistance Plan (APP), eines Regionalplans zur Beschäftigungsentwicklung und Rechtshilfe in den Kommunen, der zur Einrichtung von Regionalräten sowie zur Bereitstellung von verschiedenen Sozialleistungen auf kommunaler Ebene führen sollte.102 Die finanziellen Mittel zur Durchführung des Planes wurden im jährlichen Haushaltsgesetz103 bereitgestellt. Dem Zentralstaat stand keine andere Gesetzgebungskompetenz zur Verfügung. Der Gliedstaat Victoria klagte ge93

Appleby, (2009) 37 FedLRev, S. 93 (105). Hanks/Cass, Australian Constitutional Law, S. 725. 95 Pharmaceutical Benefits Case, (1945) 71 CLR, S. 237. 96 Ebd., S. 237 (263, 264, 266, 272, 282). 97 Saunders, (1978) 11 MelbULawRw, S. 369 (401 m.w.N.). 98 Ebd., S. 369 (403f.). 99 Constitution Alteration (Social Services) Act 1946. 100 Sec. 51 (xxiiiA) CC the provision of maternity allowances, widows’ pensions, child endowment, unemployment, pharmaceutical, sickness and hospital benefits, medical and dental services (but not so as to authorize any form of civil conscription), benefits to students and family allowances. 101 Saunders, (1978) 11 MelbULawRw, S. 369 (401). 102 APP Case, (1975) 134 CLR, S. 338 (351). 94

III. Direktausgaben (sec. 81, 83 CC)

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gen den APP-Plan. Im folgenden Gerichtsverfahren104 setzte sich der High Court bei seiner Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Mittelzuweisungen intensiv mit der Interpretation der Worte „for the purposes of the Commonwealth“ in sec. 81 CC auseinander und erklärte, in einem von der Mehrheit der Richter mit unterschiedlichen Begründungen105 getragenen Urteil, die Mittelbereitstellung i.S.d. sec. 81 CC aufgrund einer großteils umfassenden und nicht durch die Gesetzgebungskompetenzen beschränkten appropriation power, für verfassungsgemäß. Appleby fasst die drei vertretenen Ansichten wie folgt zusammen: Der engsten Auslegung zufolge könne der Zentralstaat nur innerhalb seiner Gesetzgebungskompetenzen Haushaltsermächtigungen erlassen. Eine etwas weitere Auslegung umfasse zusätzlich Ermächtigungen innerhalb der Verwaltungs- und Rechtsprechungskompetenzen sowie einer implizierten „nationhood power“. Die weiteste Auslegung besage, die Zwecke des Commonwealth könnten vom Parlament selbst bestimmt werden und seien nicht justiziabel.106 Im Anschluss an das Urteil kam es aufgrund eines Politikwechsels für einige Zeit zu keinem weiteren Anstieg der Direktfinanzierungen.107 Erst die Howard-Regierung nutzte die Direktausgaben wieder als Zentralisierungsmechanismus108 , vor allem im Bereich der Kommunen109 , des Bildungswesens – insbesondere der Hochschulen110 – und im Gesundheitswesen.111

103 Appropriation Act (No 1) 1974, Item 4, Division 530, 2nd Schedule, beinhaltete: Australian Assistance Plan 01. Grants to Regional Councils for Social Development $ 5,620,000 02. Development and evaluation expenses $ 350,000 TOTAL $ 5,970,000 Siehe auch Saunders, Appropriation, in: Saunders u. a. (Hrsg.), (30). 104 APP Case, (1975) 134 CLR, S. 338. 105 Saunders, (1978) 11 MelbULawRw, S. 369 (403). 106 Appleby, (2009) 37 FedLRev, S. 93 (116). Ausführlich zum Urteil im APP-Fall, welches sieben verschiedene Begründungen enthält Saunders, (1978) 11 MelbULawRw, S. 369 (403ff.); Appleby, (2009) 37 FedLRev, S. 93 (117ff.). Zur Analyse der einzelnen Begründungen Gray, (2011) 40 CommLWorldRev, S. 13 (21ff.). 107 Zu den Gründen siehe Mathews/Grewal, Public Sector in Jeopardy, S. 80, 245ff. 108 Parkin/Anderson, (2007) 42 AJPS, S. 295 (306f.); Hollander/Papatan, (2007) 66 AJPA, S. 280. 109 Finanzierung von Straßen im kommunalen Bereich, z.B. Roads to Recovery Act 2000 sec. 4: A$ 1,2 Mrd. für einen 5-Jahres Zeitraum, AusLink (National Land Transport) Act 2004 sec. 89 i.V.m. Appropriation Act (No. 1): A$ 1,2 Mrd. für den 4-Jahres Zeitraum bis 2009, siehe Pape, (2005) 17 Upholding the Australian Constitution, S. 132 (135ff. m.w.N.). 110 Appleby, (2009) 37 FedLRev, S. 93 (107ff.). 111 Ausführliche Zusammenfassung in ebd., S. 93 (106 m.w.N.).

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E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

d) Pape’s Case Im Fall Pape112 im Jahr 2009 nahm der High Court zu secs. 81, 83 CC zum dritten Mal Stellung und beendete damit die Unsicherheit aus den Urteilen im Pharmaceutical Benefits Case113 und dem APP Case114 .

aa) Vorbemerkung und Sachverhalt In den Urteilsgründen wurde darauf verwiesen, dass im Gegensatz zur vorherrschenden Ansicht, sec. 81, 83 CC keine Gesetzgebungskompetenz bzw. Ausgabenkompetenz für die parlamentarische Mittelbewilligung enthielten. Diese Kompetenzen seien anderen Vorschriften der Verfassung zu entnehmen.115 Der Fall Pape stellt eine radikale Neuorientierung in der Interpretation verfassungsrechtlicher Voraussetzungen für appropriations, d.h. Mittelbereitstellungen und Ausgaben von Geldern des Zentralstaates, dar.116 Dem Fall lag folgender Sachverhalt zugrunde: Herr Pape hatte sich gegen die Verfassungsmäßigkeit des Tax Bonus for Working Australians Act (No 2) 2009, als Teil der Maßnahmen des Zentralstaates zur Bekämpfung der Finanzkrise im Jahr 2009, gewandt.117 Aufgrund des Gesetzes sollten zur finanziellen Stimulation der australischen Wirtschaft A$ 7,7 Milliarden auf 8,7 Millionen Steuerpflichtige verteilt werden. Die Umsetzung erfolgte durch Auszahlung eines festen Betrages an eine bestimmte Gruppe australischer, unbeschränkt steuerpflichtiger Bürger, die ihre Einkommensteuererklärung für 2007–08 eingereicht hatten. Herr Pape hatte Anspruch auf A$ 250.118 Das Commonwealth hatte das Gesetz auf sec. 81 CC119 als zusätzliche Ausgabenkompetenz gestützt. Der High Court lehnte dies als verfassungswidrig ab und nahm umfassend zur Natur der appropriation power Stellung. 112

Pape, (2009) 238 CLR, S. 1. Pharmaceutical Benefits Case, (1945) 71 CLR, S. 237. 114 APP Case, (1975) 134 CLR, S. 338. 115 French CJ, in: Williams (No. 1), (2012) 23 HCA, (Rdn. 2); bestätigt im Fall ICM. „[I]t is now settled [. . .] [Pape] [. . .] that the provisions [. . .] in s 81 of the Constitution for establishment of the Consolidated Revenue Fund and in s 83 for Parliamentary appropriation, do not confer a substantial spending power and that the power to expend appropriated moneys must be found elsewhere in the Constitution or the laws of the Commonwealth.“ French CJ/Gummow/Crennan JJ, in: ICM Agriculture Pty Ltd v The Commonwealth (ICM), (2009) 240 CLR, S. 140 (Rdn. 41). 116 McLeod, (2010) 32 SydLawRw, S. 123 (124). 117 Pape, (2009) 238 CLR, S. 1 (Rdn. 18–33). 118 Ebd., S. 1 (Rdn. 1–6, 34–37); McLeod, (2010) 32 SydLawRw, S. 123 (125). 119 I.V.m. der Annexkompetenz in sec. 51 (xxxix) CC. 113

III. Direktausgaben (sec. 81, 83 CC)

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bb) Rechtliche Würdigung Die Richter konnten weder aus dem Wortlaut der secs. 81, 83 CC noch aus der Systematik der Verfassung120 eine Gesetzgebungskompetenz entnehmen, sondern nur eine parlamentarische Beschränkung.121 Die Vorschriften zum Consolidated Revenue Fund wurden im Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Kapitels IV CC ausgelegt, u.a. mit sec. 94 CC und sec. 97 CC sowie mit den Vorschriften secs. 53, 54 und 56 CC. Erstere regeln die Verteilung des Einnahmeüberschusses und das Prüfungswesen, letztere hingegen die Beziehung zwischen Repräsentantenhaus und Senat bezüglich der Geldgesetze.122 Richter French ging in seiner Urteilsbegründung ausführlich123 auf die Protokolle des Verfassungskonvents zu secs. 81 und 83 CC ein, konnte jedoch keine weitergehende Funktion als die der parlamentarischen Kontrolle der Exekutive bei der Verwendung öffentlicher Gelder finden, die im Zusammenhang mit den Prinzipien des responsible government auszulegen sei. Er verwies hierbei auf die geschichtliche Entwicklung des Consolidated Revenue Fund124 sowie auf den Text und die Logik der secs. 81 und 83 CC als parlamentarischer Kontrolle der Exekutive, die nicht mit der Charakterisierung als Ausgaben- oder Zuweisungskompetenz zu vereinbaren seinen.125 Alle Einnahmen würden dem Consolidated Revenue Fund zugewiesen, sec. 81 CC. Nach sec. 83 CC bedürfe die Mittelbereitstellung bzw. Haushaltsermächtigung einer gesetzlichen Grundlage, die sich entweder aus den enumerativen Gesetzgebungskompetenzen des Commonwealth ergeben müsse oder 120

Kapitel IV CC – Finanzen und Handel; Heydon, in: Pape, (2009) 238 CLR, S. 1 (Rdn. 606). 121 French CJ, in: Ebd., S. 1 (Rdn. 81); Gummow/Crennan/Bell JJ, in: Ebd., S. 1 (Rdn. 178); Hayne/Kiefel JJ, in: Ebd., S. 1 (Rdn. 289); Heydon J, in: Ebd., S. 1 (Rdn. 601). 122 Hayne/Kiefel JJ, in: Ebd., S. 1 (Rdn. 291) unter Verweis auf Combet v Commonwealth, (2005) 224 CLR, S. 494 (Rdn. 139–143). 123 Pape, (2009) 238 CLR, S. 1 (Rdn. 77). 124 Kapitel E.III.1.a). 125 Zustimmung zu McHugh J, in: Northern Suburbs General Cemetery Reserve Trust v The Commonwealth, (193) 176 CLR, S. 555 (601). Im Urteil zu ebd. hatte der High Court ausgeführt, sec. 81 sei im Zusammenhang mit sec. 83 CC auszulegen. Letztere Vorschrift enthalte das Prinzip der parlamentarischen Kontrolle der Ausgaben der Exekutive aus der Staatskasse. Mason CJ/Deane/Toohey/Gaudron JJ, in: Ebd., S. 555 (572). Sec. 81 CC hingegen bestimme, welche Gelder für den Consolidated Revenue Fund zur Verfügung stünden und verhindere, dass diese ohne parlamentarische Mittelbewilligungen verwendet würden. Das Zuweisungsgesetz bilde nur die Grundlage für schon feststehende Auszahlungen durch den Finanzminister. The State of New South Wales v The Commonwealth, (1908) 7 CLR, S. 179 (190). Die Entnahme von Geldern aus dem Consolidated Revenue Fund selbst erfordere eine gültige, vorherige Mittelbereitstellung (appropriation). Brennan, in: Northern Suburbs General Cemetery Reserve Trust v The Commonwealth, (193) 176 CLR, S. 555 (580f.).

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E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

Teil der Exekutivkompetenz i.S.v. sec. 61 CC sei, die wiederum an die Annexkompetenz in sec. 51 (xxxix) CC anknüpfe.126 Im Fall Pape wurde der Tax Bonus for Working Australians Act (No 2) 2009 auf die Ausgabenkompetenz Exekutive in sec. 61 CC i.V.m. sec. 51(xxxix) CC, die sog. nationhood power, gestützt und das Gesetz selbst als Mittelbewilligungsgrundlage angesehen.127 Auf die Ausgabenkompetenz der Exekutive wird im folgenden Abschnitt128 näher eingegangen.

3. Zusammenfassung Unter radikaler Rückbesinnung auf die Ursprünge des Consolidated Revenue Fund sowie auf das im Common Law wurzelnde Budgetrecht des Parlaments, welches seinen Ursprung im Bill of Rights von 1688 findet und dessen Hauptmerkmal die parlamentarische Kontrolle der Finanzen ist, wird im Fall Pape die Erforderlichkeit eines Gesetzes für Ausgaben des Zentralstaates vorausgesetzt, welches auf in der Verfassung normierten Gesetzgebungskompetenzen basiert. Vom High Court werden secs. 81 und 83 CC nicht als Ausgaben- bzw. Gesetzgebungskompetenzen angesehen.129 Das Urteil im Fall Pape bildet das erste Glied in einer Reihe von Entscheidungen des High Court, welche die weitreichende Ausgabenkompetenz des Zentralstaates begrenzen.

IV. Ausgabenkompetenz der Exekutive (sec. 61 CC) Bei der Darstellung der Ausgabenkompetenz der Exekutive wird als Erstes auf die geschichtliche Entwicklung der Exekutivkompetenz eingegangen (Abschnitt 1.). In einem weiteren Schritt schließt sich die Betrachtung der Ausgabenkompetenz in gesamtstaatlichen Notfällen an (Abschnitt 2.), gefolgt von der Betrachtung der Vertragsschließungs- und Ausgabenkompetenz der Exekutive im Allgemeinen (Abschnitt 3.). Eine abschließende Zusammenfassung folgt in Abschnitt 4.

126 French CJ, in: Pape, (2009) 238 CLR, S. 1 (Rdn. 111); vertiefend Appleby/McDonald, (2009) 37 MonashULawRw, S. 162; Saunders, (2009) 20 PLR, S. 256 und ausführlich in Kapitel E.IV.2. 127 French CJ, in: Pape, (2009) 238 CLR, S. 1 (Rdn. 135). 128 Weiter zum Fall Pape in Kapitel E.IV.2. 129 Pape, (2009) 238 CLR, S. 1 (Rdn. 111, 178, 210, 320 und 606f.).

IV. Ausgabenkompetenz der Exekutive (sec. 61 CC)

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1. Exekutive – Geschichtliche Entwicklung Der erste Verfassungsentwurf von A. I. Clark aus dem Jahr 1891130 , welcher die Grundlage für alle weiteren Verfassungsentwürfe bildete131 , basierte in Position, Charakter und Ausübung der Exekutive auf der kanadischen Verfassung.132 Dabei bezog er sich auf die überkommene Stellung der britischen Königin als Staatsoberhaupt in der kanadischen Föderation, die für die australische Bevölkerung selbst aus der Kolonialzeit bekannt war und nun auch in der neuen Verfassung ihren Ausdruck finden sollte.133 Im Gegensatz zur kanadischen Verfassung134 handelte es sich bei der australischen Verfassung jedoch um eine föderale Verfassung im „echten“ Sinne135 , bei der die Gliedstaaten, obwohl sie der Übertragung einiger Gesetzgebungsbefugnisse auf den neuen Zentralstaat zustimmten, zum Großteil ihre ursprünglichen Verfassungen beibehielten136 , während in Kanada ein starker Zentralstaat mit Verwaltungskompetenzen für die Provinzen entstanden war.137 Als Folge legte A. I. Clark die Exekutivgewalt in die Hände der Königin, ausgeübt durch den Gouverneur General.138 Das Constitutional Committee des Verfassungskonvents von 1891 fügte dem Verfassungsentwurf eine weitere Vorschrift hinzu, Ch. II139 cl. 8: „The Executive power and authority of the Commonwealth shall extend to all matters with respect to which the Legislative powers of the Parliament may be exercised, 130

Abgedruckt in Williams, Documentary History, S. 81–93. French CJ, in: Williams (No. 1), (2012) 23 HCA, (Rdn. 43). 132 Inglis Clark’s Memorandum to Delegates on Australian Federation, 6th February 1891, abgedruckt in Williams, Documentary History, S. 67; British North America Act 1867 , Acts 30&31 Vic. c. 3, sec. 9: „The Executive Government and Authority of and over Canada is hereby declared to continue and be vested in the Queen.“ Siehe French CJ, in: Williams (No. 1), (2012) 23 HCA, (Rdn. 43); siehe auch Kapitel B.IV.2. 133 Inglis Clark’s Memorandum to Delegates on Australian Federation, 6th February 1891, abgedruckt in Williams, Documentary History, S. 67; Clark, Australian Constitutional Law, S. 30f. 134 British North America Act 1867 (Imp.). 135 „[F]ederal in the strict sense of the term“, Attorney-General (Cth) v Colonial Sugar Refining Company Limited, (1913) 17 CLR, S. 644 (651); siehe auch Kapitel B.IV.3. 136 „[. . .] States, while agreeing on a measure of delegation, yet in the main continue to preserve their original Constitutions.“ Privy Council, in: Ebd., S. 644 (651f.). 137 Ebd., S. 644 (652). 138 Inglis Clark’s Bill for the Federation of the Australasian Colonies, cl. 5, cl. 6, abgedruckt in Williams, Documentary History, S. 81f. übernommen in den weiteren Verfassungsentwürfen: Kingstons Draft of a Constitution Bill [26/02/1891] Ch. IV, cl. 1, abgedruckt in ebd., S. 119, und dem Verfassungsentwurf von 1891 Ch. II, cl. 1; zur Exekutive siehe auch Kapitel C.III.4. 139 The Executive Government. 131

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E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung excepting only matters, being within the Legislative powers of a State, with respect to which the Parliament of that State for the time being exercises such powers.“140

In seiner Stellungnahme zu dieser Empfehlung setzte Griffith die Koexistenz von Gesetzgebungskompetenzen und vollziehender Gewalt als Selbstverständlichkeit voraus.141 Ch. II cl. 8 wurde deshalb, auf seine Empfehlung142 , im Verlauf der Debatten zum Verfassungskonvent 1891 geändert, allerdings mit der Intention, keine inhaltliche Änderung herbeizuführen.143 Ch. II cl. 8 enthielt nun folgenden Wortlaut: „The Executive power and authority of the Commonwealth shall extend to the execution of the provisions of this Constitution, and the Laws of the Commonwealth.“ Im Verlauf der Debatten des Verfassungskonvents 1897/98 erfolgten keine weiteren relevanten Änderungen.144 Beide Vorschriften wurden in sec. 61 CC zusammengefasst.145 Die Exekutivkompetenz des Commonwealth in sec. 61 CC wurde als Ausübung der Prärogative oder als Gesetzesvollzug beschrieben.146 Richter French stellt in seiner Urteilsbegründung zu Williams (No. 1) fest, es hätte zwar während des Verfassungskonvents kein Konsens über die Reichweite der Exekutivkompetenz geherrscht147 , es könnten aber auch keine Beweise gefunden werden, dass die Väter der Verfassung von einer Ausübung der Exekutivgewalt ohne gesetzliche Grundlage, innerhalb der Gesetzgebungskompetenzen des Zentralstaates, ausgingen.148 Die Väter der Verfassung übernahmen das der britischen Tradition entstammende System des 140

Abgedruckt in Williams, Documentary History, S. 329. „It is proposed that [the Commonwealth’s] executive authority shall be co-extensive with its legislative power. That follows as a matter of course.“ Sydney 1891 (527). Aus der Existenz einer Vorschrift zum Vorrang der Gesetze des Zentralstaats, heute in sec. 109 CC niedergelegt, sowie der hauptsächlich konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen schließt Richter French, der Zentralstaat müsse seine Gesetzgebungskompetenzen auch ausgeübt haben. Fench CJ, in: Williams (No. 1), (2012) 23 HCA, (Rdn. 45 und 46). 142 French CJ, in: Ebd., (Rdn. 47). 143 Griffith, in: Sydney 1891 (777): „As the clause stands, it contains a negative limitation upon the powers of the executive; but the amendment will give a positive statement as to what they are to be.“ Ausführlich French CJ, in: Williams (No. 1), (2012) 23 HCA, (Rdn. 47). 144 French CJ, in: Ebd., (48f. m.w.N.); Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 701; Crommelin, The Executive, in: Craven (Hrsg.), The Convention Debates 1891–1898: Commentaries, Indicies and Guide, S. 127. 145 Melbourne 1898 (1721). 146 Barton, in: Adelaide 1897 (910); Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 701. 147 French CJ, in: Williams (No. 1), (2012) 23 HCA, (Rdn. 55f.). 148 French CJ, in: Ebd., (Rdn. 60) „There is no clear evidence of a common understanding, held by the framers of the Constitution, that the executive power would support acts of the Executive Government of the Commonwealth done without statutory authority provided they dealt with matters within the enumerated legislative powers of the Commonwealth Parliament.“ 141

IV. Ausgabenkompetenz der Exekutive (sec. 61 CC)

199

responsible government mit einer starken Exekutive.149 Quick und Garran sagten deshalb eine Zentralisierung der Kompetenzen auf Ebene des Zentralstaats und die Ausübung der parlamentarischen Kontrolle über die Exekutive durch das Repräsentantenhaus voraus.150 Auch das Spannungsverhältis zwischen der dem Westminster-System verhafteten Exekutivgewalt einerseits und der Stellung des Senats als Interessenvertretung der Gliedstaaten und der Bevölkerung im föderalen System151 andererseits wurde von einigen Delegierten aufgrund der historisch begründeten parlamentarischen Kontrolle der Exekutive durch das Repräsentantenhaus als problematisch angesehen.152 Zur Umsetzung der Grundprinzipien des Föderalismus im australischen Föderalstaat sahen die Gründungsväter deshalb die Kontrolle der Exekutive durch das gesamte Parlament des Zentralstaats, und insbesondere den Senat, zur Interessenwahrnehmung der Gliedstaaten vor.153 An der föderalen Theorie gemessen ist somit ein Handeln der Exekutive ohne gesetzliche Grundlage nicht denkbar. Nach Gründung des australischen Föderalstaates wurde die Auslegung der Exekutivkompetenz jedoch stark vom (dem britischen Einheitsstaat entstammenden) Common Law-Verständnis der Exekutive beeinflusst. Dieses fand seinen Ausdruck in Alfred Deakins154 Zitat aus dem 149 Trotz Bedenken einiger Delegierter, Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 706f., 660f. Bestätigt vom High Court in Attorney-General (Cth) v R, Ex parte Boilermakers’ Society of Australia, (1957) 95 CLR, S. 529; Dignan, (1931) 46 CLR, S. 73; Lange, (1997) 189 CLR, S. 520. Siehe auch Kapitel B.V.1.b) und C.III.4. 150 Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 707; French CJ, in: Williams (No. 1), (2012) 23 HCA, (Rdn. 58). 151 Zurückzuführen auf die Verfassung der USA. 152 Baker, Executive, S. 4f.; Winterton, Executive, S. 5; Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 703ff.; French CJ, in: Williams (No. 1), (2012) 23 HCA, (58f.); Baker, Executive, S. 5; siehe auch Kapitel B.IV.3. 153 Ebd., S. 20f. „We want an Executive which will be responsible to Parliament, and through Parliament to the people, but not exclusively responsible to one House of Parliament. If we want a federation to be lasting, we must make the Executive consistent with the fundamental ideas of Federation [. . .] [T]hat Federation is a compromise between the desire to unite and the desire not to unite; that the Senate should be the expression of that desire; and that unless we have a real live Senate, [. . .] it will soon cease to express the federal idea if our Constitution is so arranged that the powers which will warp and mould it in the future are of such a nature as to inevitably lead to the result that the Chamber, which is theoretically a Federal Senate, will become practically a chamber similar in power to [. . .] the House of Lords.“ Ebd., S. 20f. siehe auch Griffith „If it is accepted as a fundamental rule of the Federation that the law shall not be altered without the consent of the majority of the people, and also of a majority of the States, both speaking by their representatives, why should not the same principle be applied to the no less important branch of the State authority -— the Executive Government?“ in ebd., S. 4; Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 707 Der Vorschlag, einen Bundesrat nach Schweizer Vorbild einzuführen, scheiterte. Baker, Executive, S. 21. 154 Zu dieser Zeit Justizminister Australiens.

200

E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

Jahr 1902: „[T]he Commonwealth has executive power, independently of Commonwealth legislation, with respect to every matter to which its legislative power extends.“155 2. Pape’s Case – Nationhood Power Im Fall Pape wurde erstmals seit Jahrzehnten auf die föderale Struktur der Verfassung hinsichtlich der vollziehenden Gewalt abgestellt. Die Mehrzahl der Richter stand einer weiten Auslegung der vollziehenden Gewalt des Commonwealth kritisch gegenüber, da sich diese nicht in die vertikale Gewaltenteilung der Verfassung einfügt, mit der dem Zentralstaat enumerative Gesetzgebungskompetenzen übertragen wurden.156 In gesamtstaatlichen Notfällen sei jedoch sec. 61 CC i.V.m. sec. 51 (xxxix) CC, der Annexkompetenz, so auszulegen, dass diese Normen dem Commonwealth die Kompetenz übertrügen, Programme zur Überwindung einer gesamtstaatlichen Krise aufzulegen und darüber die Wirtschaft mit öffentlichen Geldmitteln zu stimulieren.157 Diese Rechtsprechung wurde in Williams (No. 1) bestätigt.158 Darunter fallen Handlungen, die besonders zur Erledigung durch den Zentralstaat geeignet sind und andernfalls nicht zum Wohl der Gesellschaft durchgeführt werden könnten159 , oder Maßnahmen, die insbesondere die Kapazitäten und Ressourcen des Commonwealth erfordern160 . Diese Kompetenz der Exekutive wird so ausgelegt, dass sie auf solche Umstände und Bereiche beschränkt sei, die das Commonwealth als Nationalregierung/Gesamtstaat ausübt.161 Gray argumentiert, die Rechtsprechung des Gerichts stimme mit der 155

Deakin, Channel of Communication with the Imperial Government: Position of Consuls: Executive Power of Commonwealth, in: Brazil/Mitchell (Hrsg.), Opinions of Attorneys-General of the Comonwealth of Australia, with opinions of Solicitors-General and Attorney-General’s Department, Bd. 1: 1901–14, S. 129 (131). Die Exekutivkompetenz umfasse alle Bereiche der Gesetzgebungskompetenz des Commonwealth, unabhängig von deren Ausübung. 156 Siehe nur Hayne/Kiefel JJ, in: Pape, (2009) 238 CLR, S. 1 (Rdn. 325); Griffith, (2012) E-brief 14/2012 NSW Parliamentary Library Research Service, (1). 157 French CJ, in: Pape, (2009) 238 CLR, S. 1 (Rdn. 133f.); Griffith, (2012) E-brief 14/2012 NSW Parliamentary Library Research Service, (3). 158 Hayne J, in: Williams (No. 1), (2012) 23 HCA, (Rdn. 196). 159 „[A]ctivities peculiarly adapted to the government of the country and which otherwise could not be carried on for the public benefit“ Gummow/Crennan/Bell JJ, in: Pape, (2009) 238 CLR, S. 1 (Rdn. 242). 160 „[P]eculiarly within the capacity and resources of the Commonwealth Government“, French CJ, in: Ebd., S. 1 (Rdn. 133). 161 Griffith, (2012) E-brief 14/2012 NSW Parliamentary Library Research Service, (3); zur Kritik und Reichweite der Nationhood Power siehe Twomey, (2010) 34 MelbULawRw, S. 313.

IV. Ausgabenkompetenz der Exekutive (sec. 61 CC)

201

ökonomischen Theorie162 überein, der Zentralstaat solle für die Globalsteuerung der Wirtschaft, einschließlich der Finanzpolitik und Geldpolitik, zuständig sein.163 Diese Politikgebiete würden von der Ausgabenkompetenz des Zentralstaates beeinflusst. Nur der Zentralstaat sei, in Ausübung seiner Stabilisierungsfunktion, die richtige föderale Ebene, um die Herausforderungen der globalen Finanzkrise zu bewältigen.164 Auch in Deutschland reagierte der Bund, u.a. mit Finanzhilfen auf Grundlage des Zukunftsinvestitionsgesetzes, auf die Finanzkrise. In diesem Zusammenhang wurde im Rahmen der Föderalismusreform II Art. 104b I 2 GG ins Grundgesetz eingeführt.165 Meyer/Freese begrüßen einen weiten, nicht an Gesetzgebungskompetenzen des Bundes gekoppelten Einsatz von Bundesfinanzhilfen zur sinnvollen „Abwehr der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“166 im Falle von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen. Art. 104b I2 GG könne „zur Stärkung des föderativen Staatsaufbaus beitragen“167 , soweit der Bund ihn nicht zur unzulässigen Einflussnahme nutze.168 3. Vertragsschließungs- und Ausgabenkompetenz der Exekutive a) Geschichtliche Entwicklung Die Vertragsschließungs- und Ausgabenkompetenz der Exekutive ist eng mit der Reichweite der vollziehenden Gewalt verknüpft. Im Gegensatz zu den im Rahmen des Verfassungskonvents vertretenen und auf föderalen Theorien aufbauenden Auffassungen der Delegierten169 , die sich in den Urteilen des High Court der ersten drei Jahrzehnte des 20. Jahrhunderts widerspiegeln170 , setzten 162

Siehe Oates, (1968) 1 The Canadian Journal of Economics, S. 37 und Musgrave, Finanztheorie. 163 Gray, (2011) 40 CommLWorldRev, S. 13 (36). 164 Ebd., S. 13 (36). 165 Umfassend Meyer/Freese, (2009) NVwZ, S. 609; zur Einführung des Art. 104b GG mit der Föderalismusreform I und der Eingrenzung gegenüber der Vorgängerregelung in Art. 104a IV GG siehe Heun, in: Dreier2 III, Art. 104b Rdn. 1; sowie zur auftretenden Problematik in Meyer/Freese, (2009) NVwZ, S. 609 (614ff.). 166 Ebd., S. 609 (615). 167 Ebd., S. 609 (615). 168 Ebd., S. 609 (615). 169 Siehe Kapitel B.IV.3., B.V.1.b) und E.IV.1. 170 Commonwealth & the Central Wool Committee v Colonial Combing, Spinning & Weaving Co Ltd (Colonial Combing), (1922) 31 CLR, S. 421; The Commonwealth v Colonial Ammunition Co Ltd, (1924) 34 CLR, S. 198 (222–225); siehe auch Brown v West, (1990) 169 CLR, S. 195 (202). Als generelle Regel konnte aus den vor Williams v Commonwealth entschiedenen Fällen entnommen werden, dass die Kompetenz des Zen-

202

E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

sich später die Ansichten Deakins171 und Dixons172 als die herrschende Meinung durch, der Erlass eines Gesetzes sei nicht Voraussetzung für die Ausübung der vollziehenden Gewalt innerhalb der Gesetzgebungskompetenzen des Zentralstaats. Die Exekutive könne Verträge innerhalb der Gesetzgebungskompetenz abschließen, ohne dass es der Ausübung der Gesetzgebungskompetenz bedürfe.173 Die Argumentationen finden ihren Ursprung in der weiten, vom Common Law geprägten Auslegung der Exekutivgewalt.174 Im Zuge der Privatisierung von Funktionen der öffentlichen Hand175 dienten Verwaltungsverträge zunehmend als Regulativ bei der Übertragung von Dienstleistungen auf private Anbieter.176 Das Commonwealth nutzte diese öffentlich-rechtlichen Verträge ohne gesetzliche Ermächtigungsgrundlage auch breitflächig zur Umsetzung seiner Politikinitiativen in Bereichen, in denen den Gliedstaaten die Gesetzgebungskompetenz zustand.177 Das Ausgabenvolumen dieser Verträge betrug zwischen 5 % und 10 % der Gesamtausgaben des Zentralstaats.178 b) Case Williams (No. 1) aa) Sachverhalt Der Fall Williams (No. 1)179 betraf die Reichweite der Vertragsschließungsund inzident der Ausgabenkompetenz des Commmonwealth. Der Zentralstaat hatte im Jahr 2007 mit der Scripture Union Queensland (SUQ) eine Finanzierungsvereinbarung180 für ein Seelsorgeprogramm an der Darling Heights State tralstaates, Verträge zu schließen, von der entsprechenden Gesetzgebungskompetenz beschränkt sei. Allerdings äußerte sich der High Court nie grundsätzlich zu diesem Problem. 171 Deakin, Opinions of Attorneys-General, in: Brazil/Mitchell (Hrsg.), S. 129 (131). 172 Dixon lehnt eine Beschränkung der Vertragsschließungskompetenz der Exekutive, nur zum Gesetzesvollzug, als zu eng ab. Siehe Dixon, in: Royal Commission on the Constitution of the Commonwealth (Australia), Royal Commission 1929, S. 779, 781. 173 Zusammenfassung in Twomey, (2010) 34 MelbULawRw, S. 313; Campbell, (1970) 44 ALJ, S. 580; Winterton, Executive, S. 45f. 174 „At common law there is no general principle denying the Crown capacity or competence to contract in the absence of parliamentary authority.“ Campbell, (1970) 44 ALJ, S. 14 (14); zurückgehend auf Dicey siehe Twomey, (2014) 33 UQLJ, S. 9 (15); Appleby/ McDonald, (2013) 35 SydLawRw, S. 252 (253). 175 Sog. outsourcing, z.B. in den Bereichen Gesundheitswesen und Bildungswesen. 176 Saunders/Yam, (2004) 15 PLR, S. 51 (52). 177 Chordia/Lynch/Williams, (2013) 37 MelbULawRw, S. 189 (190). 178 Diese Ausgaben betrugen zwischen A$ 18,5 Mrd. und A$ 37 Mrd.; Kelly/Bercovic, Urgent Move to Close Loophole and Keep Chaplains in Schools, The Australian, 26 June 2012, S. 4, Justizministerin Roxon zitierend. 179 Williams (No. 1), (2012) 23 HCA.

IV. Ausgabenkompetenz der Exekutive (sec. 61 CC)

203

School geschlossen, welche sich allein auf Handlungen der Exekutive stützte und bestimmten Verwaltungsvereinbarungen unterlag.181 Eine gesetzliche Grundlage für das Programm war nicht vorhanden.182 Der Kläger, dessen Kinder die staatliche Schule besuchten, machte in seiner Klage die Verfassungswidrigkeit der Finanzierungsvereinbarung wegen Verstoßes gegen sec. 61 CC geltend.183 In seinem Urteil entschied das Oberste Gericht, die Exekutive des Zentralstaats könne ohne zugrundeliegendes Parlamentsgesetz, d.h. ausgeübte Gesetzgebungskompetenz, keinen Vertrag mit der SUQ über Schulseelsorgeleistungen schließen und diese finanzieren.184 Das Urteil im Fall Williams (No. 1) ist die erste Grundlagenentscheidung zum Umfang der Ausgabenkompetenz der Exekutive seit Gründung des australischen Föderalstaates und wird deshalb im Anschluss unter Einbeziehung der Literatur ausführlicher dargestellt. bb) Rechtliche Würdigung Die in der Literatur und vom Zentralstaat vertretene Meinung, sec. 61 CC umfasse die Kompetenz der Exekutive, Verträge zu schließen185 , lässt sich auf die tradierte britische Verfassungspraxis zurückführen186 . Insbesondere Winterton setzte sich intensiv mit der Reichweite der Exekutive unter Berücksichtigung der dem Common Law entstammenden prerogative powers der Krone auseinander. Er führt aus: „As the common law powers of the Crown have been incorporated into the executive power of the Commonwealth in s 61, the Crown in right of the Commonwealth has inherited this common law power; accordingly, the Commonwealth government has power to enter into contracts without prior parliamentary authorization.“187

Diese Auffassung wird von Richter French abgelehnt.188 Die implizite Annahme, insbesondere im Vortrag des Zentralstaates, bestand darin, die Kompe180

Darling Heights Funding Agreement. Die Finanzierung ergab sich aus dem National School Chaplaincy Programme der Howard Regierung, aufgelegt im Jahr 2006 mit einem Volumen von A$ 165 Mio. für den Zeitraum 2007–2009; verlängert für 2010–2011 mit einem Volumen von A$ 42 Mio., siehe French CJ, in: Ebd., (Rdn. 10). 181 Zu weiteren Einzelheiten des Sachverhalts siehe French CJ, in: Ebd., (Rdn. 11–18); siehe auch Chordia/Lynch/Williams, (2013) 37 MelbULawRw, S. 189 (192). 182 Nur eine Mittelbereitstellung nach secs. 81, 83 CC. 183 French CJ, in: Williams (No. 1), (2012) 23 HCA, (Rdn. 2). 184 French J, in: Ebd., (Rdn. 4, 22, 34); Crennan J, in: Ebd., (Rdn. 484f.); Kiefel J, in: Ebd., (582f.). 185 Siehe nur Campbell, (1970) 44 ALJ, S. 14 (16f., 23). 186 Vertiefend ebd.; Twomey, (2014) 33 UQLJ, S. 9 (14ff.). 187 Winterton, Executive, S. 45. 188 French CJ, in: Williams (No. 1), (2012) 23 HCA, (Rdn. 80).

204

E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

tenzen der Exekutive des Zentralstaates würden es ermöglichen, Verträge ohne gesetzliche Grundlage einzugehen, solange das Commonwealth die Gesetzgebungskompetenz für die entsprechende Materie besitze – unabhängig von der Ausübung der Gesetzgebungskompetenz selbst.189 Diese weite Auslegung der Ausgabenkompetenz der Exekutive wurde vom Gericht zurückgewiesen. Sie könne sich auch nicht in einer Haushaltsermächtigung finden, solange von der Gesetzgebungskompetenz nicht Gebrauch gemacht worden sei.190 Richter French begründet die Grenzen der Exekutivgewalt des Zentralstaats mit dem föderalen Aufbau der Verfassung, während die Gliedstaaten auf ihrem Gebiet die Exekutivgewalt wie in einem Einheitsstaat ausüben könnten.191 Die Urteilsbegründungen der Richter reichten vom Vorhandensein des Prinzips des responsible government192 über die parlamentarische Kontrolle über die Ausgabe öffentlicher Gelder193 bis hin zu Ausführungen zum Föderalismus als Verfassungsprinzip194 Hier findet sich auch Richter Frenchs, am Anfang dieser Arbeit stehendes Zitat195 wieder: „The character of the Commonwealth Government as a national government does not entitle it, as a general proposition, to enter into any such field of activity by executive action alone. Such an extension of Commonwealth executive powers would, in a practical sense, as Deakin predicted, correspondingly reduce those of the States and compromise what Inglis Clark described as the essential and distinctive feature of ‚a truly federal government‘.“ 189 Haydon J, in: Williams (No. 1), (2012) 23 HCA, (Rdn. 340f.); Griffith, (2012) E-brief 14/2012 NSW Parliamentary Library Research Service, (4); vertiefend Twomey, (2014) 33 UQLJ, S. 9 (14ff.). 190 French CJ, in: Williams (No. 1), (2012) 23 HCA, (Rdn. 4), „What is rejected in these reasons is the unqualified proposition that, subject to parliamentary appropriation, the executive power of the Commonwealth extends generally to enable it to enter into contracts and undertake expenditure of public moneys relating to any subject matter falling within a head of Commonwealth legislative power.“ 191 French CJ, in: Ebd., (Rdn. 79); Twomey, (2011) 6 Public Policy, S. 133 (133). 192 Crennan J, in: Williams (No. 1), (2012) 23 HCA, (Rdn. 516f.). 193 French CJ, in: Ebd., (Rdn. 60); Hayne J, in: Ebd., (Rdn. 219–224). 194 French CJ, in: Ebd., (Rdn. 37, 63); Gummow/Bell JJ, in: Ebd., (Rdn. 143f.); Hayne J, in: Ebd., (Rdn. 198); Crennan J, in: Ebd., (Rdn. 500f.); Kiefel J, in: Ebd., (Rdn. 584-590); Urteilsbesprechung in Hemming, (2014) 33 UQLJ, S. 233; Ratnapala, (2014) 33 UQLJ, S. 63; Twomey, (2014) Sydney Law School Report No 4, S. 1 (34ff.). 195 French CJ, in: Williams (No. 1), (2012) 23 HCA, (Rdn. 61), Stelle die Verfassung dem Zentralstaat konkurrierende Gesetzgebungskompetenzen zur Verfügung, sei dieser im Allgemeinen nicht berechtigt, nur aufgrund seiner Exekutivkompetenz in diesen Bereichen zu agieren. Ein solche Ausweitung der Kompetenzen des Zentralstaates würde spiegelbildlich die Kompetenzen der Gliedstaaten verringern und somit die grundlegende Ausprägung eines Föderalstaates gefährden.

IV. Ausgabenkompetenz der Exekutive (sec. 61 CC)

205

Richter French geht in seiner Begründung der Ablehnung einer weiten Exekutivkompetenz auf die gesellschaftliche Realität und Konsequenzen dieser weiten Interpretation ein. Obzwar ohne rechtliche Auswirkungen könne die Exekutive über die Verwendung der Geldmittel praktisch in die Gesetzgebungskompetenzen der Gliedstaaten vordringen und deren Autorität in ihnen originär zustehenden Bereichen untergraben.196 Auch im Hinblick auf die parlamentarische Kontrolle der Exekutive, einschließlich der Rolle des Senats bei der Gesetzgebung, sei ausschließlich exekutives Handeln problematisch. Richter French geht auf die Rolle des Senats als Kammer ein, der, obwohl in der Verfassung als Organ zur Interessenwahrnehmung der Gliedstaaten konzipiert, aufgrund der Erstarkung des Systems des responsible government und damit einhergehend der Exekutivgewalt sowie der Parteidisziplin in beiden Häusern in der heutigen Zeit seine Funktion nur noch eingeschränkt ausüben könne.197 Er stellt fest, daraus könne jedoch keine Erweiterung der Exekutivkompetenzen hergeleitet werden; der föderale Charakter der Verfassung sei auch heute zu berücksichtigen.198 In der Literatur wurde das Urteil als Grundlagenentscheidung zur Stärkung des Föderalismus und der Kompetenzen der Gliedstaaten begrüßt.199 Hume/Lynch/Williams sehen in der Interpretationsmethode in Williams (No. 1), mit Bezugnahme auf die föderale Struktur der Verfassung, die teilweise Rücknahme der Auslegungsprinzipien des Work Choices Case200 Nach Meinung von Saunders bildet das Urteil den Ausgangspunkt für eine dem 21. Jahrhundert angepasste Ausübung der Vollzugskompetenz des Zentralstaates.201 c) Case Williams (No. 2) Als Antwort auf das Urteil des Obersten Gerichts erließ das Parlament des Zentralstaates innerhalb kürzester Zeit den Financial Framework Legislation Amendment Act (No 3) 2012, ein Rahmengesetz zur Legalisierung von 427 bestehenden Finanzzuweisungen und Programmen, einschließlich der Finanzierungsvereinbarung mit der SUQ202 . Herr Williams klagte auch gegen dieses Gesetz. Der Fall wurde vom High Court im Juni 2014 in Williams v Commonwealth of 196

French CJ, in: Ebd., (Rdn. 37). French CJ, in: Ebd., (Rdn. 61). 198 French CJ, in: Ebd., (Rdn. 61). 199 Hume/Lynch/Williams, (2013) 41 FedLRev, S. 71 (71f.); Appleby/McDonald, (2013) 35 SydLawRw, S. 252 (253); Chordia/Lynch/Williams, (2013) 37 MelbULawRw, S. 189; kritisch Ratnapala, (2014) 33 UQLJ, S. 63. 200 Work Choices Case, (2006) 229 CLR, S. 1; Hume/Lynch/Williams, (2013) 41 FedLRev, S. 71 (83ff.); vertiefend Chordia/Lynch, (2014) 33 UQLJ, S. 83. 201 Saunders, (2013) Papers on Parliament No. 59, (6). 202 Zum Sachverhalt siehe Williams (No. 2), (2014) 23 HCA, (Rdn. 15–18). 197

206

E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

Australia (Williams (No. 2))203 entschieden. Das Gericht begrenzte sein Urteil auf die Beantwortung der Frage, ob das Gesetz eine verfassungsmäßige Grundlage für die Finanzierungsvereinbarung mit der SUQ bilden könne. Dies wurde einstimmig abgelehnt.204 Als Gesetzgebungskompetenz prüften und verneinten die Richter secs. 51 (xxxiiA) und 51 (xx) CC. Die erste Gesetzgebungskompetenz wurde verneint, da es sich nicht um Hilfen für Studenten205 handele206 ; die zweite, da unabhängig von der Frage ob die SUQ eine Gesellschaft im Sinne des Verfassungsrechts sei, das Gesetz keine Aktivitäten der Gesellschaft regele207 . Auch die Vollzugskompetenz des Commonwealth in sec. 61 CC könne nicht die Grundlage für die Ausgaben- und Vertragsschließungskompetenz des Zentralstaates bilden. Das auf die Reichweite der Vollzugskompetenzen im britischen Einheitsstaat zurückgehende Vorbringen des Commonwealth, die Exekutivkompetenz umfasse alle Belange, die als gesamtstaatliche Angelegenheit angesehen werden können208 , wurde von den Richtern zurückgewiesen209 . Obwohl die Vollzugskompetenz des Commonwealth von der britischen Verfassungspraxis geprägt sei, lasse die Argumentation des Zentralstaates die vertikale Gewaltenteilung der Verfassung außer Acht210 ; diese sei jedoch die Grundlage jeder föderalen Verfassung.

4. Zusammenfassung Die Urteile in den Fällen Williams (No. 1) und Williams (No. 2) stellen das zweite und dritte Glied in einer Reihe von Grundsatzentscheidungen zur Anpassung der Ausgabenkompetenz des Zentralstaates an die in der Verfassung niedergelegte vertikale Gewaltenteilung sowie an den – dem responsible government immanenten – Grundsatz der parlamentarischen Kontrolle der Exekutive dar.211 Eine zur Ausübung der Exekutivkompetenz erforderliche, gesetzliche Grundlage stellt die Abkehr von der bisher herrschenden Meinung in Literatur und Politik dar. Die mit der an die ausgeübte Gesetzgebungskompetenz angepassten Vollzugskompetenz einhergehende Ausgabenkompetenz stellt m.E. die Ausarbeitung eines Konnexitätsprinzips durch den High Court dar. Die Urteile sind als Meilen203 204 205 206 207 208 209 210 211

Williams (No. 2), (2014) 23 HCA. Ebd., (Rdn. 32, 99). „[B]enefits for students“. Williams (No. 2), (2014) 23 HCA, (Rdn. 37–48). Ebd., (Rdn. 49–51). Ebd., (Rdn. 59–74). Ebd., (Rdn. 78). Ebd., (80–83). Ebd., (Rdn. 19ff., 60).

V. Zweckgebundene Finanzzuweisungen (sec. 96 CC)

207

stein in der Rückbesinnung auf die föderale Verfassungsstruktur, in der Interpretation des High Court of Australia, zu werten.

V. Zweckgebundene Finanzzuweisungen (sec. 96 CC) Finanzzuweisungen des Zentralstaats an die Gliedstaaten stellen die am weitesten gehende Durchbrechung des impliziten Konnexitätsprinzips von Gesetzgebungs- und Ausgabenkompetenz in einem dualen föderalen System dar. Aufgrund der Komplexität des Themenbereichs wird im folgenden Abschnitt (1.) nach einer einführenden Definition des Begriffs der Finanzzuweisung ein Überblick über die Reichweite und Stellung von sec. 96 CC in der Verfassung gegeben. In Abschnitt 2. wird die Rechtsprechung des High Court zur Thematik überblicksartig dargestellt. Abschnitt 3. zeigt die Entwicklung der zweckgebundenen Finanzzuweisungen sowie ihre Anpassung an die gesellschaftlichen Anforderungen, vor allem im Anschluss an die Urteile des High Court, auf. Daran schließt sich in Abschnitt 4. die Würdigung der Finanzzuweisungen sowie der Versuch einer ökonomischen Erklärung an. Eine Zusammenfassung folgt in Abschnitt 5. 1. Finanzzuweisungen und die Stellung von sec. 96 CC in der Verfassung a) Bedingte Finanzzuweisungen Sec. 96 CC ist die einzige Vorschrift der australischen Verfassung, die eine Ungleichbehandlung der Gliedstaaten gestattet. Die Worte „[. . .] the parliament may grant financial assistance to any state on such terms and conditions it thinks fit [. . .]“ umfassen Finanzzuweisungen an alle oder auch an einzelne Gliedstaaten. Das Parlament wird hierbei ermächtigt, die Finanzzuweisungen mit beliebigen Bedingungen zu versehen.212 Das Oberste Gericht sieht die Kompetenzübertragung in sec. 96 CC im Kapitel IV213 nicht als Übertragung einer Gesetzgebungskompetenz auf das Parlament außerhalb von sec. 51 (xxxvi) CC214 , sondern als Vorschrift, den Gliedstaaten Gelder für einen bestimmten Zweck und unter vom Parlament festzulegenden Bedingungen zur Verfügung zu stellen.215 Bedingte Finanzzuweisungen i.S.v. sec. 96 können in zweckgebun212

Saunders, (1988) 16 MelbULawRw, S. 699 (704ff.). Finanzen und Handel. 214 Dixon CJ, in: Second Uniform Tax Case, (1957) 99 CLR, S. 575 (604f.); Williams (No. 1), (2012) 23 HCA, (Rdn. 245). 215 Dixon CJ, in: Second Uniform Tax Case, (1957) 99 CLR, S. 575 (605), „It confers a bare power of appropriating money to a purpose and of imposing conditions.“, siehe auch Williams (No. 1), (2012) 23 HCA, (245) und Saunders, (1987) 16 MelbULawRw, S. 1 (10–14). Im Fall ICM, (2009) 240 CLR, S. 140 urteilte der High Court, die Veranlassung 213

208

E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

dene Finanzzuweisungen und zweckungebundene Finanzzuweisungen unterteilt werden.216 Zweckgebundene Finanzzuweisungen, die sog. specific purpose payments (SPPs)217 , des Zentralstaats an die Gliedstaaten werden definiert als Zuweisungen, die unter der Bedingung zur Verfügung gestellt werden, sie nur für einen bestimmten Zweck zu verwenden.218 Ungebundene Finanzzuweisungen hingegen, sog. general purpose payments (GPPs)219 , werden vom Zentralstaat an die Gliedstaaten gezahlt, welche sie nach eigenem Ermessen verwenden können.220 Diese Art der Finanzzuweisung dient zum Ausgleich der VFI und wird als vertikale Zuweisung gezahlt. In Australien werden diese Finanzzuweisungen nach den Grundsätzen des Horizontalen Finanzausgleichs verteilt und aus diesem Grunde in Kapitel F. – Sekundäre Einnahmeverteilung – separat betrachtet. Auch ungebundene Finanzzuweisungen können an Bedingungen geknüpft sein. An der, nach einer kurzen verfassungsrechtlichen Einordnung von sec. 96 CC folgenden, Darstellung der in sich konsistenten Rechtsprechung des High Court wird dies aufgezeigt. Insoweit werden beide Arten der Finanzzuweisung gemeinsam behandelt. Im Anschluss daran wird in diesem Kapitel aus systematischen Gründen jedoch nur auf die zweckgebundenen Finanzzuweisungen als Durchbrechung der impliziten Verfassungsordnung eingegangen. b) Verfassungsrechtliche Einordnung von sec. 96 CC Die Einführung von sec. 96 CC in die Verfassung durch die Premierminister der Kolonien im Jahr 1899 sowie die Einleitung „[d]uring a period of ten years after the establishment of the Commonwealth and thereafter until the Parliament otherwise provides [. . .]“221 führten zu Fragen hinsichtlich der Reichweite und Stellung der Vorschrift innerhalb der Verfassung.222 Trotz der Worte „[. . .] until the Parliament otherwise provides [. . .]“ kann sec. 96 CC als endgültiger Beeines Gliedstaates zu verfassungswidrigem Verhalten sei nicht von sec. 96 CC gedeckt. In Bezug auf den Erwerb von Eigentum zu angemessenen Vertragsbedingungen, ICM, (2009) 240 CLR, S. 140 (Rdn. 46, 136f.), bestätigt in Williams (No. 1), (2012) 23 HCA, (Rdn. 148). 216 Zur Abgrenzung in der BRD siehe Korioth, Finanzausgleich, S. 279f. 217 Auch als specific purpose grants bezeichnet. 218 Ramamurthy, Tied Grants and Policy Reform in Public Hospitals and Schools, in: Kildea/Lynch/George (Hrsg.), Tomorrow’s Federation, S. 114 (114). 219 Auch als general purpose grants bezeichnet. 220 Bennett/Webb, Specific purpose payments and the Australian federal system, Research Paper Nr. 17, S. 20 „General purpose grants: grants the Commonwealth makes to the states (and local government) which the recipients can spend as they wish. The main form of such grants is the goods and services tax revenue the Commonwealth provides to the states.“ Hervorhebungen entfernt. 221 Siehe schon Kapitel B.V.2.d).

V. Zweckgebundene Finanzzuweisungen (sec. 96 CC)

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standteil der Verfassung angesehen werden.223 Die Gesetzgebungskompetenz für diese, die Finanzbeziehungen von Zentralstaat und Gliedstaaten dominierende Vorschrift findet sich224 in sec. 51 (xxxvi) CC: „The Parliament shall, subject to this Constitution, have power to make laws for the peace, order, and good government of the Commonwealth with respect to: [. . .] matters in respect of which this Constitution makes provision until the Parliament otherwise provides.“225

2. Urteile des High Court a) Vorbemerkung Das Oberste Gericht urteilte in fünf Fällen unmittelbar zur Auslegung und Reichweite von sec. 96 CC226 , mit der Folge, dass sich die Norm zu einem zentralen und flexiblen Instrument des Zentralstaates zur Erweiterung seiner (Gesetzgebungs-)Kompetenzen entwickelte.227 Zweckgebundene Finanzzuweisungen fanden sich erstmals im Main Roads Development Act aus dem Jahr 1923. Die Summe betrug ursprümglich A$ 1 Mio. und wurde im Federal Aid Roads Act von 1926 auf A$ 4 Mio. pro Jahr erhöht.228 Die Gliedstaaten waren verpflichtet, diese Gelder nur zum Bau bestimmter Straßen zu verwenden. Die Klage von Victoria gegen den Federal Aid Roads Act 1926 wurde vom High Court abgewiesen.229 Dieses Urteil bildet die Grundlage dafür, dass die zweckgebundenen Finanzzuweisungen Teil der Finanzbeziehungen von Zentralstaat und Gliedstaaten 222 Siehe umfassende Darstellung von Saunders in Saunders, (1987) 16 MelbULawRw, S. 1 und dies., (1988) 16 MelbULawRw, S. 699. 223 Dixon CJ, in: Second Uniform Tax Case, (1957) 99 CLR, S. 575 (605); siehe Saunders, (1987) 16 MelbULawRw, S. 1 (8ff.); andere Ansicht Crowe/Stephenson, (2014) 33 UQLJ, S. 221 (223ff., 231). 224 Siehe Saunders, (1987) 16 MelbULawRw, S. 1 (8ff.); Williams (No. 1), (2012) 23 HCA, (Rdn. 147); ICM, (2009) 240 CLR, S. 140 (Rdn. 46, 136f.). 225 Secs. 3, 7, 10, 22, 24, 29, 30, 31, 34, 39, 46, 47, 48, 65, 66, 67, 73 und 97 CC. Dixon CJ, in: Second Uniform Tax Case, (1957) 99 CLR, S. 575 (604). 226 Federal Roads Case, (1926) 38 CLR, S. 399; Moran, (1939) 61 CLR, S. 735; Revision zum Privy Council W R Moran Proprietary Limited v The Deputy Federal Commissioner of Taxation (N.S.W.) and others (Moran Privy Council), (1940) 63 CLR, S. 338; First Uniform Tax Case, (1942) 65 CLR, S. 373; Second Uniform Tax Case, (1957) 99 CLR, S. 575; Attorney-General (Vic); ex rel. Black v Commonwealth (DOGS Case), (1981) 146 CLR, S. 559. 227 Menzies, Commonwealth Power, S. 76; Saunders, (1987) 16 MelbULawRw, S. 1 (11f.). 228 Mathews/Jay, Federal Finance, S. 127f. 229 Federal Roads Case, (1926) 38 CLR, S. 399.

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E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

wurden.230 Das letzte relevante Urteil stammt aus dem Jahr 1957. Erst in jüngster Zeit, im Urteil zum Fall Williams (No. 1) im Jahr 2012 im Zusammenhang mit der Auslegung der Ausgabenkompetenz der Exekutive, gingen einige Richter des High Court auf Auslegung und Reichweite von sec. 96 CC sowie dessen Stellung in der Verfassung ein. Die Urteile werden im Anschluss auszugsweise besprochen. Hierbei wird jeweils nur auf die neuen Aspekte eines jeden Urteils eingegangen. b) Federal Roads Case 1926 Wie eben angesprochen, lag dem Federal Roads Case231 eine Klage des Gliedstaats Victoria gegen den Federal Aid Roads Act of 1926232 zugrunde, welcher die gesetzliche Grundlage für die Vereinbarung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten zu Planung und Bau von Straßen233 bildete.234 Die vom Commonwealth zur Verfügung gestellten Gelder235 waren ausschließlich zum Bau dieser Straßen bestimmt. Die Gliedstaaten beteiligten sich zu einem bestimmten Prozentsatz an der Finanzierung. Unabhängig davon, dass der Zentralstaat nur über eine auf sein Gebiet beschränkte Gesetzgebungskompetenz für Straßen verfügte236 , mussten alle Arbeiten wie z.B. Erhaltung, Bau oder Umbau der Straßen wie auch Vorschläge zu Ausgaben aufgrund der zugrundeliegenden Vereinbarung vom zuständigen Minister des Zentralstaates genehmigt werden237 . Mit seiner Klage hatte der Gliedstaat Victoria die Verfassungswidrigkeit des Gesetzes vor dem Obersten Gericht gerügt, da der Zentralstaat ein Gesetz auf dem Gebiet des Straßenrechts erlassen habe, für welches er nur eine sehr beschränkte substantielle Gesetzgebungskompetenz innehätte. Im Verfassungszusammenhang (der die vertikale Gewaltenteilung beinhalte) interpretiert, könne sec. 96 CC nicht als Gesetzgebungskompetenz gesehen werden, da er eine neue Gesetzgebungskompetenz außerhalb der Systematik darstellen würde. Daraus könne gefolgert werden, 230

Bennett/Webb, SPPs, S. 2. Federal Roads Case, (1926) 38 CLR, S. 399. 232 No. 46 of 1926, An Act to authorize the Execution by the Commonwealth of Agreements between the Commonwealth and the States in relation to the Construction and Reconstruction of Federal Aid Roads, and to make provision for the carrying out thereof. Präambel: „Whereas it is expedient to provide for financial assistance to the several states for the purpose of the construction and reconstruction of roads.“ 233 Cl. 5. 234 Sec. 2 (Schedule) Federal Aid Roads Act 1926; Menzies, Commonwealth Power, S. 76. 235 Cl. 6. 236 Menzies, Commonwealth Power, S. 76 und sec. 51 CC. 237 Siehe cl. 8–13 Agreement to the Federal Aid Roads Act 1926. 231

V. Zweckgebundene Finanzzuweisungen (sec. 96 CC)

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die Worte „[. . .] such terms and conditions [. . .]“ in sec. 96 CC seien nur als Finanzierungsbedingungen der Finanzzuweisung zu verstehen.238 Weiterhin wurde vorgetragen, die Bedingungen müssten vom Parlament selbst auferlegt werden und könnten nicht der Exekutive überlassen werden.239 Der High Court nahm in seinem Urteil nicht zum Vortrag des Klägers Stellung, sondern entschied einstimmig: „The Court is of opinion that the Federal Aid Roads Act No. 46 of 1926 is a valid enactment. It is plainly warranted by the provisions of sec. 96 of the Constitution, and not affected by those of sec. 99 or any other provisions of the Constitution, so that exposition is unnecessary. “240

Hierbei handelt es sich um den vollständigen Text des Urteils. Nach Ansicht von Menzies brachte das Oberste Gericht mit dem Urteil zum Ausdruck, das Parlament des Zentralstaates könne Finanzhilfen mit beliebigen Bedingungen versehen.241 Aufgrund der Wirkung des precedent beziehen sich alle weiteren Urteile zur Auslegung von sec. 96 CC auf dieses Grundsatzurteil, welches zu einer Zeit erging, zu der der Föderalstaat als Übergangsform zum Einheitsstaat angesehen wurde und zu der das Grundsatzurteil zur Gewaltenteilung und der Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen auf die Exekutive noch nicht ergangen war.242 Das Urteil im Federal Roads Case243 wurde von Richter Dixon im Second Uniform Tax Case wie folgt interpretiert: „This means that the power conferred by that provision is well exercised although (1) the State is bound to apply the money specifically to an object that has been defined, (2) the object is outside the powers of the Commonwealth, (3) the payments are left to the discretion of the Commonwealth Minister [executive], (4) the money is provided as the Commonwealth’s contribution to an object for which the State is also to contribute funds. Road-making no doubt may have been conceived as a function of the State so that to provide money for its performance must amount to financial assistance to the State. But only in this way was there assistance. “244

238

Menzies, Commonwealth Power, S. 76f. siehe auch Kapitel B.V.2.d). Federal Roads Case, (1926) 38 CLR, S. 399 (405). 240 Ebd., S. 399 (406). 241 Menzies, Commonwealth Power, S. 77. 242 Saunders, (1987) 16 MelbULawRw, S. 1 (17); Dies geschah erst fünf Jahre später, siehe Dignan, (1931) 46 CLR, S. 73; siehe Kapitel C.III.4. 243 Federal Roads Case, (1926) 38 CLR, S. 399. 244 Second Uniform Tax Case, (1957) 99 CLR, S. 575 (606). 239

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E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

c) Moran’s Case 1939/1940 Der Fall Moran245 betraf ein gemeinsames Programm von Zentralstaat und Gliedstaaten zur Unterstützung der Weizenindustrie.246 Der Zentralstaat erhob eine Mehlsteuer. Die Erlöse daraus dienten zur Errichtung eines Weizenstabilisierungsfonds unter dem Finanzzuweisungsgesetz247 , dessen Gelder wiederum über die Gliedstaaten248 in Form von Finanzzuweisungen unter der Bedingung der Weiterleitung an die Weizenbauern gezahlt wurden. Mangels Weizenanbaus wurde eine ungebundene Finanzzuweisung an Tasmanien ausbezahlt249 . aa) Ungleichbehandlung der Gliedstaaten (sec. 51 (ii) CC) In seinem Urteil stellte das Gericht die Verfassungsmäßigkeit der Finanzzuweisungen hinsichtlich sec. 96 CC fest. Die Vorschrift umfasse auch die Ungleichbehandlung von Tasmanien im Vergleich zu den anderen Gliedstaaten.250 Die Richter sahen in sec. 96 CC ein Mittel des Parlaments zur Anpassung von Ungleichbehandlungen der Gliedstaaten, ausgelöst durch einheitliche Gesetze des Zentralstaates, da die Gliedstaaten Entwicklungs- und Wohlstandsunterschiede aufwiesen.251 Die Vorschrift enthalte kein Diskriminierungsverbot.252 bb) Finanzzuweisungen durch die Gliedstaaten In ihrem Urteilsgründen stellten die Richter weiter fest, von sec. 96 CC seien auch diejenigen Finanzzuweisungen an die Gliedstaaten gedeckt, die diese unter der Bedingung erhielten, die Finanzzuweisungen an Dritte weiterzuleiten.253 Diese Auslegung des High Court wurde im Revisionsverfahren vor dem Privy 245

Moran, (1939) 61 CLR, S. 735; Revision zum Privy Council als Moran Privy Council, (1940) 63 CLR, S. 338. 246 Es bestand aus den folgenden Gesetzen: Flour Tax Act 1938; Flour Tax (Stocks) Act 1938; Flour Tax (Imports and Exports) Act 1938; Wheat Tax Act 1938 und dem The Flour Tax (Wheat Industry Assistance) Assessment Act 1938. 247 Sec. 5 The Flour Tax (Wheat Industry Assistance) Assessment Act 1938. An Act to provide for Financial Assistance to the States in the provision of Assistance to the Wheat Industry, and for other purposes. 248 Sec. 6 (1) und 6 (7) The Flour Tax (Wheat Industry Assistance) Assessment Act 1938. 249 Sec. 14 The Flour Tax (Wheat Industry Assistance) Assessment Act 1938. 250 Latham CJ, in: Moran, (1939) 61 CLR, S. 735 (7). 251 „[T]o adjust inequalities between States which may arise from the application of uniform non-discriminating Federal laws to States which vary in development and wealth.“ Latham CJ, in: Ebd., S. 735 (7). 252 Latham CJ, in: Ebd., S. 735 (7).

V. Zweckgebundene Finanzzuweisungen (sec. 96 CC)

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Council254 nicht aufgegriffen. Richter Dixon schloss daraus im Second Uniform Tax Case255 : „[It] must mean that s 96 is satisfied if the money is placed in the hands of the State notwithstanding that in the exercise of the power to impose terms and conditions the State is required to pay over the money to a class of persons in or connected with the State in order to fulfill some purpose pursued by the Commonwealth and one outside its power to effect directly [. . .] [It] shows that the Court placed no limitation upon the terms or conditions it was competent to the Commonwealth to impose under s. 96 and regarded the conception of assistance to a State as going beyond and outside subventions to or the actual supplementing of the financial resources of the Treasury of a State.“

Im Urteil zum Fall Attorney-General (Vic); Ex rel Black v Commonwealth256 (1981) wurde diese Auslegung bestätigt. Die Gliedstaaten waren auch in diesem Fall, allerdings bei der Vergabe von Finanzzuweisungen an Privatschulen, zwischengeschaltet worden. Der High Court sah die Zuweisungen als zweckgebundene Finanzzuweisungen an die Gliedstaaten an, die von sec. 96 CC gedeckt seien.257 In ihrem Urteil nahmen die Richter Rückgriff auf die oben zitierten Passagen im Morans Case258 und im Second Uniform Tax Case259 .

cc) Delegation auf die Exekutive Secs. 7 und 14 The Flour Tax (Wheat Industry Assistance) Assessment Act 1938 räumten der Exekutive ein Ermessen ein, sowohl die Bedingungen für als auch die Summe der Finanzzuweisungen festzulegen. Die Ausübung des Ermessens bewegte sich innerhalb des durch das Gesetz vorgegebenen Rahmens. In seiner Begründung zur Verfassungsmäßigkeit der Delegation führte das Gericht aus, sec. 96 CC eröffne dem Parlament ein unbeschränktes Ermessen, Bedingungen oder Zwecke für die Finanzzuweisungen festzulegen. Hierbei stünde es auch im Ermessen des Parlaments, die Bedingungen selbst festzulegen oder deren Festlegung auf den Minister zu delegieren.260 253

Der vorliegende Fall betraf die Weiterleitung an Weizenbauern in Abhängigkeit vom verkauften Weizen. Latham CJ, in: Ebd., S. 735 (6); Dixon CJ, in: Second Uniform Tax Case, (1957) 99 CLR, S. 575 (607). 254 Moran Privy Council, (1940) 63 CLR, S. 338. 255 Second Uniform Tax Case, (1957) 99 CLR, S. 575 (607). 256 DOGS Case, (1981) 146 CLR, S. 559. 257 Siehe nur Wilson J, in: Ebd., S. 559 (658ff.). 258 Moran, (1939) 61 CLR, S. 735. 259 Second Uniform Tax Case, (1957) 99 CLR, S. 575.

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E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

dd) Revision zum Privy Council Das Urteil wurde im Revisionsverfahren vom Privy Council bestätigt.261 Die Auslegung von sec. 96 CC durch den Privy Council ergab keine Beschränkungen für eine Ungleichbehandlung der Gliedstaaten. Jedoch wurde auf die Interaktion zwischen sec. 51 (ii) CC und sec. 96 CC verwiesen, aufgrund derer die Gleichbehandlungsvorschrift in sec. 51 (ii) CC nicht komplett außer Acht gelassen werden könne.262 d) Uniform Tax Cases 1942/1957 aa) Sachverhalt Wie in Kapitel D. – Primäre Einnahmeverteilung – dargestellt, lag dem Fall The State of South Australia v The Commonwealth, dem sog. First Uniform Tax Case263 sowie dem Fall Victoria v Commonwealth, dem sog. Second Uniform Tax Case264 ein Sachverhalt265 zugrunde, bei dem der Zentralstaat Finanzzuweisungen im Sinne vom sec. 96 CC zum Aufbau seiner Monopolstellung in der Gesetzgebung und der Erhebung der Einkommensteuer nutzte.266 Ein grundlegender Bestandteil des sog. Uniform Tax Schemes war der States Grants (Income Tax Reimbursement) Act 1942, der die Grundlage für Erstattungen in Form von Finanzzuweisungen an die Gliedstaaten bildete. Zusammen mit anderen Gesetzen zwang es die Gliedstaaten, im Ausgleich für Finanzzuweisungen267 des Commonwealth in gleicher Höhe auf die Bedingung des Zentralstaats einzugehen268 und auf die Erhebung einer eigenen Einkommensteuer zu verzichten.269 Diese Situation hatte sich nach dem zweiten Weltkrieg verfestigt und der Zentralstaat nutzte mit dem State Grants (Tax Reimbursement) Act 1946–1948270 weiterhin 260

Latham CJ, in: Moran, (1939) 61 CLR, S. 735 (7) unter Referenz auf Dignan, (1931) 46 CLR, S. 73. 261 Moran Privy Council, (1940) 63 CLR, S. 338. 262 Ebd., S. 338 (349f.). 263 First Uniform Tax Case, (1942) 65 CLR, S. 373. 264 Second Uniform Tax Case, (1957) 99 CLR, S. 575. 265 Ausführlicher zum Sachverhalt in Bezug auf die Gesetzgebungskompetenz für Einkommensteuern in Kapitel D.IV.1.b). 266 Ratnapala/Crowe, Contitutional Theory, S. 357. 267 Income Tax Reimburement Grants. 268 Sec. 4 States Grants (Income Tax Reimbursement) Act 1942. 269 Saunders, Uniform Tax Cases, in: Lee/Winterton (Hrsg.), S. 62; dies., (1987) 16 MelbULawRw, S. 1 (16); Ratnapala/Crowe, Contitutional Theory, S. 357. 270 Sec. 5, 11 State Grants (Tax Reimbursement) Act 1946–1948.

V. Zweckgebundene Finanzzuweisungen (sec. 96 CC)

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seine grants power unter sec. 96 CC, um die Gliedstaaten an der Erhebung einer eigenen Einkommensteuer zu hindern. Im Folgenden wird nur vertiefend auf die Besonderheiten der Fälle hinsichtlich der Finanzzuweisungen eingegangen. bb) First Uniform Tax Case Richter Latham führte vor allem aus, das Finanzzuweisungsgesetz bilde nur einen Anreiz, keine Einkommensteuer zu erheben, stelle jedoch keine rechtliche Verpflichtung dar.271 Der Zentralstaat könne einem Gliedstaat einen monetären Anreiz bieten, seine Gesetzgebungskompetenzen auszuüben, z.B. die Gesetzgebungskompetenz für Straßen. Genauso könne er bei einem Gliedstaat dieselben Anreize nutzen, damit dieser seine Gesetzgebungskompetenz nicht ausübe.272 Der Vortrag der Kläger, die Situation wäre eine andere, wenn der Anreiz sich in Zwang beziehungsweise Nötigung umwandele und es den Gliedstaaten aus politischen und wirtschaftlichen Umstände verwehrt sei, die Finanzzuweisung abzulehnen, wurde nicht als verfassungswidrige rechtliche Verpflichtung, keine Einkommensteuer zu erheben, angesehen.273 In einem orbiter dictum stellte Richter Latham auch fest, das Gericht könne kein Finanzzuweisungsgesetz des Zentralstaats überprüfen, mit dem dieser den Gliedstaaten bedingungslos Geldmittel zur Verfügung stelle. Die Höhe der Finanzzuweisung könne vom Zentralstaat in Übereinstimmung mit der Befolgung seiner Politikinitiativen oder von Gesetzen festgelegt werden, ohne dass das Gesetz eine solche Bedingung enthielte. Das Gericht könne nicht die Steuerung der Gesetzgebungskompetenzen der Gliedstaaten durch den Zentralstaat verhindern, auch wenn dies die politische Unabhängigkeit der Gliedstaaten beenden würde.274 Die Auslegung von sec. 96 CC durch das Oberste Gericht räume dem Parlament des Zentralstaats ein weites Ermessen bei der Wahl der Bedingungen ein. Dies gelte auch, wenn die Einhal271

Latham CJ, in: First Uniform Tax Case, (1942) 65 CLR, S. 373 (417f.). Latham CJ, in: Ebd., S. 373 (417) „The Commonwealth may properly induce a State to exercise its powers (e.g. the power to make roads [. . .] by offering a money grant. So also the Commonwealth may properly induce a State by the same means to abstain from exercising its powers.“ 273 Latham CJ, in: Ebd., S. 373 (417f.). 274 Ebd., S. 373 (429) „If the Commonwealth Parliament, in a grants Act, simply provided for the payment of moneys to States, without attaching any conditions whatever, none of the legislation could be challenged [. . .] The amount of the grants could be determined in fact by the satisfaction of the Commonwealth with the policies, legislative or other, of the respective States, no reference being made to such matters in any Commonwealth statute. Thus, if the Commonwealth Parliament were prepared to pass such legislation, all State powers would be controlled by the Commonwealth – a result which would mean the end of the political independence of the States. Such a result cannot be prevented by any legal decision.“ 272

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E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

tung der Bedingungen der Finanzzuweisung vom Parlament nicht rechtmäßig angeordnet werden könne275 ; andererseits könnten die Gliedstaaten rechtlich nicht verpflichtet werden, die Finanzzuweisung anzunehmen. Das Urteil im First Uniform Tax Case wurde als „high-water mark“276 angesehen. Nicht nur, dass es die Vorrangstellung des Zentralstaats im Föderalstaat hervorhob, es wurde auch der Terminus „on such terms and conditions as the parliament thinks fit“ in sec. 96 CC im weitesten Sinne und ohne Rücksicht auf die föderale Struktur der Verfassung ausgelegt. Die Konsequenzen für den australischen Föderalismus wurden als politische Fragen und nicht als vom Obersten Gericht zu beantwortende rechtliche Fragen angesehen, auch wenn dies zu einer vollständigen wirtschaftlichen und politischen Abhängigkeit der Gliedstaaten führen würde.277 cc) Second Uniform Tax Case Richter Dixon griff auf Ausführungen von Richter Latham im Urteil zum First Uniform Tax Case zurück und definierte die Zwangswirkung eines Finanzzuweisungsgesetzes im Second Uniform Tax Case wie folgt: Ein solches Verpflichtungsgesetz, ein sog. coercive law, sei ein Gesetz, das Gehorsam erfordere.278 Sec. 96 CC umfasse die Kompetenz, den Gliedstaaten Finanzhilfen zu gewähren, und betreffe damit die Finanzen der Gliedstaaten, beinhalte jedoch nicht die Kompetenz, allgemeine Gesetze zu erlassen, die das im föderalen Charakter der Verfassung eingebettete Melbourne Corporation Principle zur Anwendung bringen könnten.279 Eine solche Finanzhilfe könne vom Parlament mit nicht rechtlich überprüfbaren Bedingungen versehen sein, die eine Anreizwirkung zur Annahme der Finanzzuweisung enthielten.280 Campbell fasst dies zusammen: „A grants Act is not a coercive law merely because it can be proved that as a result of other federal legislation, a political or economic situation has arisen in which a State cannot, for political or economic reasons, resist acceptance of the federal grant and the conditions that go with it.“281 Diese Art von Zwang wird 275

First Uniform Tax Case, (1942) 65 CLR, S. 373 (429); siehe auch Campbell, (1969) 3 FedLRev, S. 221 (222). 276 Hanks/Gordon/Hill, Constitutional Law in Australia, S. 356; siehe auch Zines, High Court, S. 484 der Ausprägung der Auslegungsmethode im Engineers’ CaseEngineers’ Case, (1920) 28 CLR, S. 129. 277 Hanks/Gordon/Hill, Constitutional Law in Australia, S. 356; Zines, High Court, S. 484; Campbell, (1969) 3 FedLRev, S. 221 (221f.). 278 Dixon CJ, in: Second Uniform Tax Case, (1957) 99 CLR, S. 575 (610); „By coercive law is meant one that demands obedience“. 279 Ebd., S. 575 (610). 280 Ebd., S. 575 (610). 281 Campbell, (1969) 3 FedLRev, S. 221 (223).

V. Zweckgebundene Finanzzuweisungen (sec. 96 CC)

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vom High Court, im Hinblick auf die Verfassungskonformität des Finanzzuweisungsgesetzes, als unbeachtlich eingestuft.282 Auch die Bindung des High Court an Präzedenzfälle, sog. pecedents, wird in der Urteilsbegründung von Richter Dixon deutlich. Er hinterfragt die Entscheidung im Federal Roads Case283 und nimmt hypothetisch Stellung. Bei einer erstmaligen Befassung des Gerichts mit sec. 96 CC wäre es möglich gewesen, dass er die Vorschrift wie folgt interpretiert hätte:284 „[T]he true scope and purpose of the power which s. 96 confers upon the Parliament of granting money and imposing terms and conditions did not admit of any attempt to influence the direction of the exercise by the State of its legislative or executive powers. It may well be that s. 96 was conceived by the framers as (1) a transitional power, (2) confined to supplementing the resources of the Treasury of a State by particular subventions when some special or particular need or occasion arose, and (3) imposing terms or conditions relevant to the situation which called for special relief or assistance from the Commonwealth. It seems a not improbable supposition that the framers had some such conception of the purpose of the power. But the course of judicial decision has put such limited interpretation of s. 96 out of consideration.“

Campbell stimmt der hypothetischen Interpretation Richter Dixons zu.285 Richter Dixon führt weiter aus, die vom High Court in den Präzedenzfällen Federal Roads Case286 und Moran287 gewählte und vom Privy Council288 bestätigte Interpretation der Worte „grant financial assistance to any State“ in sec. 96 CC gehe zwar über die wörtliche Auslegung des Begriffs financial assistance hinaus, da diese die vorherige Prüfung der Notwendigkeit der Finanzhilfe voraussetzen würde289 , jedoch sei das Urteil im First Uniform Tax Case einerseits konsistent mit den Urteilen im Federal Roads Case290 und im Moran’s Case (und stelle eine Erweiterung dieser dar), schließe aber andererseits eine eingeschränkte Auslegung von sec. 96 CC aus.291 Auf Grundlage der bisherigen Entscheidungen des High Court könne davon ausgegangen werden, dass der Zentralstaat die Notwendigkeit der Finanzzuweisung selbst hervorgerufe könne.292 Als Ergebnis verstoße 282 283 284 285 286 287 288 289 290 291 292

Ebd., S. 221 (223). Federal Roads Case, (1926) 38 CLR, S. 399. Second Uniform Tax Case, (1957) 99 CLR, S. 575 (609). Campbell, (1969) 3 FedLRev, S. 221 (224). Federal Roads Case, (1926) 38 CLR, S. 399. Moran, (1939) 61 CLR, S. 735. Moran Privy Council, (1940) 63 CLR, S. 338. Second Uniform Tax Case, (1957) 99 CLR, S. 575 (609). Federal Roads Case, (1926) 38 CLR, S. 399. Dixon CJ, in: Second Uniform Tax Case, (1957) 99 CLR, S. 575 (610f.). Ebd., S. 575 (610).

218

E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

das Finanzhilfegesetz293 nicht gegen die Verfassung. Das Urteil im First Uniform Tax Case wurde insoweit im Second Uniform Tax Case294 bestätigt.

e) Case Williams (No. 1) Das Urteil im Fall Williams (No. 1) setzte sich mit der Vertragsschluss- und Ausgabenkompetenz der Exekutive auseinander295 . In diesem Zusammenhang nahmen einige Richter zu sec. 96 CC Stellung.296 Sie nahmen die föderalen Merkmale von sec. 96 CC zum Anlass, die Ausgabenkompetenz der Exekutive zu beschränken.297 Die Richter führten aus, zweckgebundene Finanzzuweisungen hätten es dem Zentralstaat ermöglicht, in Politikbereiche der Gliedstaaten einzugreifen, für die das Commonwealth keine Gesetzgebungskompetenzen besitze. Jedoch könnten die zweckgebundenen Finanzzuweisungen keinem Gliedstaat aufgezwungen werden. Voraussetzung der Verfassungsmäßigkeit sei die Einwilligung des betreffenden Gliedstaats. Obwohl dieser aus wirtschaftlichen Gesichtspunkten gezwungen sein könne, die zweckgebundene Finanzzuweisung anzunehmen, trüge diese eine einvernehmliche Komponente in sich.298 Nach Ansicht von Hume/Lynch/Williams stützt sich diese Interpretation auf ein klares Föderalismuskonzept, das die Eigenstaatlichkeit und Würde der Gliedstaaten einschließe und diesen gleichzeitig genügend Eigenständigkeit zugestehe, die Zeitpunkte und Bedingungen der Teilnahme an Programmen des Zentralstaates zu bestimmen.299 Crowe/Stephenson hingegen sehen sec. 96 CC als Übergangsbe293

States Grants (Tax Reimbursement Act) 1946–48. Second Uniform Tax Case, (1957) 99 CLR, S. 575 (623, 629, 643, 655, 659); siehe auch Saunders, Uniform Tax Cases, in: Lee/Winterton (Hrsg.), S. 62 (75f.). 295 Kapitel E.IV.3.b), Appleby/McDonald, (2013) 35 SydLawRw, S. 252 (263f.). 296 Hayne J, in: Williams (No. 1), (2012) 23 HCA, (Rdn. 243ff.); Crennan J, in: Ebd., (Rdn. 501ff.). 297 Hume/Lynch/Williams, (2013) 41 FedLRev, S. 71 (79); Williams (No. 1), (2012) 23 HCA, (Rdn. 143). 298 Gummow/Bell JJ, in: Ebd., (Rdn. 148); Crennan J, in: Ebd., (Rdn.501) unter Verweis auf Barwick CJ, in: APP Case, (1975) 134 CLR, S. 338 (358), „Section 96 [. . .] has enabled the Commonwealth to intrude in point of policy and perhaps of administration into areas outside Commonwealth legislative competence [. . .] But a grant under s. 96 with its attached conditions cannot be forced upon a State: the State must accept it with its conditions. Thus, although in point of economic fact, a State on occasions may have little option, these intrusions by the Commonwealth into areas of State power which action under s. 96 enables, wear consensual aspect.“; siehe auch Heydon J, in: Pape, (2009) 238 CLR, S. 1 (Rdn.597). 299 Hume/Lynch/Williams, (2013) 41 FedLRev, S. 71 (79) unter Verweis auf Hayne J, in: Williams (No. 1), (2012) 23 HCA, (Rdn. 248). 294

V. Zweckgebundene Finanzzuweisungen (sec. 96 CC)

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stimmung an, deren Entfernung aus der Verfassung positive Auswirkungen auf den Finanzföderalismus Australiens haben dürfte.300 f) Zusammenfassung Die dargestellten Urteile des High Court zu Auslegung und Reichweite von sec. 96 CC gehen alle auf das Urteil im Federal Roads Case im Jahr 1926301 zurück. Ausgangspunkt ist somit ein Urteil aus einer Zeit, zu welcher der Föderalstaat als Übergangsform zum Einheitsstaat angesehen wurde. Aufgrund der Bindungswirkung des Präzedenzfalles prägt die weite Auslegung von sec. 96 CC, ohne Beachtung der vertikalen Gewaltenteilung, bis zum heutigen Tag die Finanzbeziehungen von Zentralstaat und Gliedstaaten. Als Folge hat sich dieser zu einem zentralen und flexiblen Instrument des Zentralstaates entwickelt, seine (Gesetzgebungs-)Kompetenzen zu erweitern.302 Ein Umdenken in der Rechtsprechung und in der akademischen Literatur, wie im Fall Williams (No. 1) und Williams (No. 2) für die Anpassung der Exekutivkompetenz des Zentralstaates an die vertikale Gewaltenteilung der Verfassung, hat bisher nicht stattgefunden. Durch die Rechtsprechung des High Court sanktioniert, kommt es zu einer Durchbrechung der vertikalen Gewaltenteilung in der Verfassung und zu einem weitreichenden Eindringen des Zentralstaates in Kompetenzbereiche der Gliedstaaten, wie im folgenden Abschnitt dargestellt wird. 3. Die Ausweitung zweckgebundener Finanzzuweisungen a) Entwicklungen seit 1945 Nach dem zweiten Weltkrieg erweiterte der Zentralstaat sukzessive die zweckgebundenen Finanzzuweisungen auf die Bereiche Bildung, Gesundheitswesen, Sozialleistungen und andere Infrastrukturbereiche wie Wasserversorgung, Elektrizität, Schienenwesen und Häfen.303 Kriterien und Gründe zur Bestimmung des Umfangs der Finanzhilfen setzten sich nach Auffassung von Mathews/Jay aus den Wünschen zusammen, nationale Interessen in von beiden föderalen Ebenen vernachlässigten Bereichen oder für benachteiligte Bevölkerungsgruppen umzusetzen, um Gesetzgebungskompetenzen der Gliedstaaten an sich zu ziehen oder 300

Crowe/Stephenson, (2014) 33 UQLJ, S. 221 (231). Hier findet auch eine vertiefte Auseinandersetzung zum Verhältnis der Ausgabenkompetenz der Exekutive nach sec. 61 CC und der Finanzzuweisungskompetenz nach sec. 96 CC statt. Ebd., S. 221 (225ff.). 301 Federal Roads Case, (1926) 38 CLR, S. 399. 302 Menzies, Commonwealth Power, S. 76; Saunders, (1987) 16 MelbULawRw, S. 1 (11f.); Crowe/Stephenson, (2014) 33 UQLJ, S. 221 (221f.). 303 Mathews/Jay, Federal Finance, S. 221, 225, 227ff.

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E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

sie in Zeiten von Naturkatastrophen wie Dürren, Überflutungen oder Waldbränden zu unterstützen.304 Das Gesundheitswesen zum Beispiel lag zu Beginn des 19. Jahrhunderts305 in der Gesetzgebungskompetenz und im Verantwortungsbereich der Gliedstaaten.306 Erst nach der Einführung von sec. 51 (xxiiiA) CC307 durch Verfassungsänderung im Jahr 1946308 erhielt der Zentralstaat eine Gesetzgebungskompetenz für Teile des Gesundheitswesen. Diese umfasste die Behandlung von Erkrankungen, nicht jedoch die Förderung von Gesundheit und Wohlergehen.309 Da der Zugang zum Gesundheitssystem in Australien zunehmend als Teil eines umfassenderen Sozialversicherungssystems gesehen wurde310 , griff der Zentralstaat in den Gliedstaaten vorbehaltenen Kompetenzbereichen zur Umsetzung seiner Gesundheitspolitik und Sicherung einer angemessenen Dienstleistungserbringung seit 1948 auf zweckgebundene Finanzzuweisungen zurück311 . Auch die Förderung von Universitäten, in Form von zweckgebundenen Finanzzuweisungen an die Gliedstaaten, begann Anfang der 1950er Jahre.312 Dies beinhaltete unter anderem Gelder für die Errichtung von Universitätsgebäuden und enthielt eine Mitfinanzierungspflicht der Gliedstaaten.313 Mathews/Jay kritisieren die Eingriffe des Zentralstaats im Bildungsbereich als das Löschen von Buschfeuern, ohne Strategie und Koordination314 . Zudem seien negative Auswirkungen bei den Gliedstaaten zu erkennen, die nicht mehr frei über die Verteilung ihrer Einnahmen zwischen den verschiedenen Bildungsbereichen wie Grundschulen, weiterführenden Schulen und Universitäten entscheiden könnten.315 Zweckgebundene Finanzzuweisungen für den Straßenbau spielten auch weiterhin eine wichtige Rolle und wurden von Autobahnen auf Landstraßen erweitert.316 Ma304

Mathews/Jay, Federal Finance, S. 222. Abgesehen von der Gesetzgebungskompetenz für Quarantäne, sec. 51 (xx) CC. 306 Wheelwright, (1995) 21 MonashULawRw, S. 53 (56); Griffith, (2006) Briefing Paper 17/06 NSW Parliamentary Library Research Service, (4ff., 8). 307 Sec. 51 (xxiiiA) The provision of maternity allowances, widows’ pensions, child endowment, unemployment, pharmaceutical, sickness and hospital benefits, medical and dental services (but not so as to authorize any form of civil conscription), benefits to students and family allowances. 308 Constitution Alteration (Social Services) Act 1946, siehe auch Kapitel E.III.2.b). 309 Wheelwright, (1995) 21 MonashULawRw, S. 53 (57f. m.w.N.); Griffith, (2006) Briefing Paper 17/06 NSW Parliamentary Library Research Service, (4). 310 Wheelwright, (1995) 21 MonashULawRw, S. 53 (58 m.w.N.). 311 Ebd., S. 53 (57); beginnend mit dem Tuberculosis Act 1948. 312 States Grants (Universities) Act 1951. 313 Sec. 6 States Grants (Universities) Act 1951; siehe auch Mathews/Jay, Federal Finance, S. 223. 314 Ebd., S. 266. 315 Ebd., S. 266. 316 Ebd., S. 226. 305

V. Zweckgebundene Finanzzuweisungen (sec. 96 CC)

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thews/Jay äußerten sich insgesamt kritisch zu den zweckgebundenen Finanzzuweisungen, da diese einer ökonomischen Grundlage entbehren würden und zudem willkürlich festgelegt worden seien. Auch eine Evaluation der Umsetzung sei nicht erfolgt.317 Bis zum Jahr 1972 nahm diese Art der Mittelbereitstellung allerdings nur einen kleinen Teil aller Finanzzuweisungen ein.318 Erst unter der Whitlam-Regierung (1972–1975) setzte die Besinnung auf zweckgebundene Finanzzuweisungen als Politikinstrument ein.319 Die vom Commonwealth finanzierten Programme wurden auf Kindergärten und Vorschulen, Krankenhäuser, Gesundheitsprogramme der Gebietskörperschaften, Nahverkehr in den Städten und Förderung der Gemeinden ausgeweitet.320 Zusätzlich übernahm der Zentralstaat die vollständige Finanzierung der Hochschulen.321 Die Gliedstaaten setzten der Einführung dieser Programme durch das Commonwealth, in den Bereichen ihrer Gesetzgebungskompetenzen, Widerstand entgegen. Sie begründeten dies vor allem mit der durch die SPPs stark verringerten Flexibilität ihrer Haushalte sowie mit der Überschneidung und Verdopplung ihrer Aktivitäten mit denen des Zentralstaates.322 Nach dem Regierungswechsel zur Fraser-Regierung323 , und damit einhergehend der New Federalism Policy324 , kam es übergangsweise zu einer Senkung der SPPs325 , während die zweckgebundenen Finanzzuweisungen unter den Premierministern Hawke326 und Keating327 vor allem im Gesundheitsbereich durch Einführung der einheitlichen Krankenversicherung Medicare im Jahr 1984328 wieder anstiegen.329 Diese Entwicklung verstärkte sich weiter unter 317

Ebd., S. 222. Bennett/Webb, SPPs, S. 2. 319 Siehe ebd., S. 2f. ausführliche Darstellung in Mathews/Grewal, Public Sector in Jeopardy, S. 48, 100–106. 320 Gute Darstellung in ebd., S. 136–162. 321 James, Federal-State Financial Relations: The Deakin Prophecy, in: Lindell/Bennett (Hrsg.), Parliament: The Vision in Hindsight, S. 210 (240); Mathews/Grewal, Public Sector in Jeopardy, S. 138, unter Verweis auf die Konferenz der Premierminister vom Juni 1973. 322 James, Federal-State Financial Relations, in: Lindell/Bennett (Hrsg.), S. 210 (240). 323 1975–1983. 324 Politik des Neuen Föderalismus. 325 James, Federal-State Financial Relations, in: Lindell/Bennett (Hrsg.), S. 210 (240f.); kritisch Mathews/Grewal, Public Sector in Jeopardy, S. 290–299; rechtsvergleichend Leach, Studies in Comparative Federalism: Australia, Canada, the United States and West Germany, S. 48ff., 91ff. 326 1983–1991. 327 1991–1996. 328 Mathews/Grewal, Public Sector in Jeopardy, S. 644ff. 329 James, Federal-State Financial Relations, in: Lindell/Bennett (Hrsg.), S. 210 (241); siehe Mathews/Grewal, Public Sector in Jeopardy, S. 590, Tabelle 12.7 (Specific Pur318

222

E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

der Regierung von Premierminister Howard330 Im Jahre 2008 betrugen die SPPs etwa 40 %331 aller Mittelzuwendungen des Zentralstaates an die Gliedstaaten und beruhten auf über 90 individuellen IGAs.332 Der größte Teil der zweckgebundenen Finanzzuweisungen erfolgte weiterhin in den Bereichen Gesundheitswesen, Bildung und Infrastruktur, in denen der Zentralstaat über keine Gesetzgebungskompetenzen verfügt.333 Die SPPs ließen sich einerseits unterteilen in Zuweisungen an die Gliedstaaten zur Ergänzung eigener Finanzierungen, hauptsächlich in den Bereichen öffentliche Krankenhäuser und Schulen sowie Straßenbau, sog. payments to the states334 , und andererseits in Finanzzuweisungen, die der Zentralstaat über die Gliedstaaten an Dritte, wie Privatschulen und die Gebietskörperschaften335 , leitete, sog. payments through the states336 . Im ersten Fall gründeten sich die zweckgebundenen Finanzzuweisungen zumeist auf ein IGA, eine nicht bindende Vereinbarung337 zwischen der Regierung des Zentralstaats und eines einzelnen Gliedstaates338 , in welcher beliebige Bedingungen in Bezug auf die Finanzzuweisungen vereinbart werden können.339 Koutsogeorgopoulou unterteilt diese Bedingungen in seinem OECD working paper aus dem Jahr 2007 wie folgt: allgemeine politische Bedingungen, Verwendungsvorgaben, Gegenoder Mitfinanzierung seitens der Gliedstaaten, Vorgaben für die Rechnungslegung in Bezug auf Mittelverwendung und Programmausführung sowie öffentlipose Payments to State and Local Governments by Purpose); siehe ausführlich Mathews/ Grewal, Public Sector in Jeopardy, S. 588–593, 622–699. 330 1996–2007; Parkin/Anderson, (2007) 42 AJPS, S. 295 (296, 300ff.). 331 Fenna, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 509 (520); siehe auch Bennett/Webb, SPPs, S. 3. 332 Fenna, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 509 (509, Fn. 2). 333 Bennett/Webb, SPPs, S. 3; zu einzelnen Programmen Dalton, (2006) 10 SCULawRw, S. 43 (55ff.). 334 Bennett/Webb, SPPs, S. 3. 335 Local government. 336 Bennett/Webb, SPPs, S. 3; Fenna, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 509 (512). Auf diese Art der Finanzzuweisungen wird nur am Rande eingegangen. Siehe Urteile des High Court in Moran, (1939) 61 CLR, S. 735 und DOGS Case, (1981) 146 CLR, S. 559 in Kapitel E.V.2.c)bb). 337 „[N]ot intend[ed] to create legal relations [. . .] [and] [. . .] unenforcable at law [. . .]“ Saunders, (2013) 646 Melbourne Legal Studies Research Paper Series, (4); ein sog. soft law, dies., (2005) 16 PLR, S. 294 (299). 338 Kildea, Making Room for Democracy in Intergovernmental Relations, in: Kildea/ Lynch/Williams (Hrsg.), Tomorrows Federation. Reforming Australian Government, S. 73 (75). 339 Koutsogeorgopoulou, Fiscal Relations Across Levels of Government in Australia (15), online unter: http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote= ECO / WKP(2007 ) 1 & docLanguage = En (abgerufen am 12. 06. 2014); Saunders, (2013) 646 Melbourne Legal Studies Research Paper Series, (4); siehe auch Williams, (2011) 6 Public Policy, S. 93 (93); zu den IGAs Saunders, (2005) 16 PLR, S. 294.

V. Zweckgebundene Finanzzuweisungen (sec. 96 CC)

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che Anerkennung der Programmfinanzierung durch das Commonwealth seitens der Gliedstaaten.340 Die SPPs waren anhaltender Kritik ausgesetzt. Beanstandet wurden insbesondere der hohe Verwaltungsaufwand und die damit einhergehenden Kosten sowie die Mitfinanzierungsverpflichtungen der Gliedstaaten, ferner die Beschränkungen der Flexibilität und des Innovationspotentials, der Anreiz zur Verlagerung von Kosten auf den Zentralstaat sowie die mangelnde Finanzierungssicherheit in Kernkompetenzen der Gliedstaaten.341 Ziel der IGAs sei die Angleichung von Politik und Recht in der australischen Föderation.342 Reformvorschläge zur Rationalisierung des Verfahrens und des Übergangs zu pauschalen Finanzzuweisungen oder Globalzuschüssen in den Bereichen Gesundheitswesen und Bildung343 , unter Wegfall der übrigen SPPs, fanden sich im Review of Commonwealth-State Funding von 2002, der im Auftrag der Gliedstaaten Neusüdwales, Victoria und Westaustralien ausgeführt worden war. Der auf ökonomischer Grundlage erstellte Report empfahl diese Art der Finanzzuweisungen, da sie die Gegen- bzw. Mitfinanzierungsverpflichtungen der Gliedstaaten minimierten, jedoch die Setzung nationaler Rahmenbedingungen zuließen.344 Auch könnten die Gliedstaaten so besser ihrer Rechenschaftsverpflichtung gegenüber ihrer Bevölkerung nachkommen.345

b) IGAFFR 2008, COAG und National Partnership Payments Die Regierung von Premierminister Rudd nutzte diese Empfehlungen zur Reform der zweckgebundenen Finanzzuweisungen. Rudd setze auf die Zusammenarbeit von Zentralstaat und Gliedstaaten im Hinblick auf die Verbesserung der öffentlichen Dienstleistungen für die Bevölkerung. Außerdem propagierte er eine klare Trennung der Aufgaben und Verantwortlichkeiten, verurteilte die unnötige Duplizität der Aufgaben, die Neigung der Regierungen zu gegenseitigen Schuldzuweisungen und das extreme vertikale Ungleichgewicht in den öffentlichen Finanzen346 . Andererseits schloss er einen Rückbau der Zentralisierung so340 Koutsogeorgopoulou, Fiscal Relations Across Levels of Government in Australia (15), online unter: http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote= ECO/WKP(2007)1&docLanguage=En (abgerufen am 12. 06. 2014). 341 McQuestin, Federalism under Rudd, in: Kildea/Lynch/Williams (Hrsg.), S. 6 (13); umfassende Darstellung in Twomey/Withers, Federalist Paper I. Australia’s Federal Future: Delivering Growth and Prosperity. 342 Saunders, (2013) 646 Melbourne Legal Studies Research Paper Series, (4). 343 Sog. broad-banding, Garnaut/Fitzgerald, Review of Commonwealth–State Funding: Final Report, S. 13. 344 Ebd., S. 13. 345 Fenna, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 509 (527).

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E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

wie eine strukturelle Änderung der Finanzbeziehungen aus347 . Im Jahr 2008 kam es zum Abschluss des Intergovernmental Agreement on Federal Financial Relations348 im COAG. Damit wurden die Finanzbeziehungen in der australischen Föderation auf eine neue Stufe gestellt und erstmalig systematisiert und institutionalisiert.349 Als Rahmenvereinbarung regelt das IGAFFR 2008 alle föderalen Finanzbeziehungen. Im Vorwort zum IGA wird festgestellt:350 „1. This Agreement implements a new framework for federal financial relations which will provide a robust foundation for the Parties to: (a) collaboration on policy development and service delivery; and (b) facilitate the implementation of economic and social reforms; in areas of national importance.“

Seine Umsetzung seitens des Zentralstaats erfolgt mittels des Federal Financial Relations Act 2009, eines Finanzrahmengesetzes zur Umsetzung der Zahlungsvereinbarungen des IGAFFR 2008. Dieses beinhaltet eine dauernde Geldmittelbereitstellung i.S. der secs. 81, 83 CC. Durch das IGAFFR 2008 selbst wurden die relevanten SPPs in sogenannten Schlüsselbereichen der Leistungserbringung, die durch National Agreements näher beschrieben werden, durch sog. National Specific Purpose Payments (NSPPs) ersetzt.351 Die sechs National Agreements wurden von Commonwealth und allen Gliedstaaten in folgenden Schlüsselbereichen abgeschlossen: Gesundheitswesen352 ,

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McQuestin, Federalism under Rudd, in: Kildea/Lynch/Williams (Hrsg.), S. 6 (7), „He expressed [. . .] a desire for clarity around roles and resposibilities, and condemned unnecessary duplication, the propensity for governments to shift blame and the extreme degree of fiscal imbalance.“ 347 Ebd., S. 6 (10). 348 Zwischenstaatliche Vereinbarung zu den Finanzbeziehungen von Zentralstaat und Gliedstaaten. 349 McQuestin, Federalism under Rudd, in: Kildea/Lynch/Williams (Hrsg.), S. 6 (14), „At the same time [. . .] the Commonwealth had increased its managerial conrol over financial transfers at the macro level.“ 350 IGAFFR 2008, Preliminaries 1. 351 IGAFFR 2008 sec. 19 (b) key service delivery sectors . 352 Schedule F IGAFFR 2008 National Healthcare Agreement, geändert 2011, nun Teil des National Health Reform Agreement (NHRA). Ziel des Abkommens ist es, die Nachhaltigkeit des australischen Gesundheitssystems zu gewährleisten und Strukturreformen umzusetzen. Der Zentralstaat und die Gliedstaaten arbeiten zur Umsetzung der Reformen als Partner zusammen, deren Ziel es ist, ein gesamtstaatlich einheitliches und lokal verwaltetes Gesundheitssystem zu erreichen, sec. 3 NHRA. Während den Gliedstaaten die öffentlichen Krankenhäuser unterstehen, sec. 1 f i. NHRA, trägt der Zentralstaat für die Altenpflege (aged care), die Ärzte und die medizinische Grundversorgung die Verantwortung, sec. 1 f i. NHRA. Es folgen weitere, sehr detaillierte Verantwortungszuweisungen, sec. 7ff. NHRA.

V. Zweckgebundene Finanzzuweisungen (sec. 96 CC)

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Bildungswesen353 , Ausbildungs- und Beschäftigungsentwicklung354 , Ausbau der Dienstleistungen für Menschen mit Behinderungen355 , sozialer Wohnungsbau356 und Reform der indigenen Rechte357 . Jede innerstaatliche Vereinbarung ist assoziiert mit einer zweckgebundenen Finanzzuweisung358 . Die Zuweisungen sind im einschlägigen Bereich zu verwenden, wobei die Gliedstaaten jedoch keiner Beschränkung der Nutzung innerhalb des Bereichs unterliegen, solange sie diese zur Zielerreichung einsetzen.359 In secs. 6 und 7 IGAFFR 2008 wird sowohl die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz der Gliedstaaten, jedoch auch die Notwendigkeit des gemeinschaftlichen Handelns, des cooperative federalism, in den bezeichneten Bereichen anerkannt.360 Die Auszahlung der NSPPs erfolgt als laufende Budgetmittel, die einer regelmäßigen Überprüfung unterliegen und direkt vom Finanzministerium der Zentralstaaten an die der Gliedstaaten gezahlt werden. Die Gliedstaaten erlangten somit eine größere Kontrolle über ihre Budgets, während der Zentralstaat die Kontrolle über die Höhe und Art der Gelder beibehielt.361 Als Ziele der koordinierten Zusammenarbeit werden die Nachhaltigkeit der Finanzbeziehungen zur Steigerung der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen angesehen sowie die Rechenschaftslegung362 durch Leistungsberichte mit dem Schwerpunkt auf der Ergebniserzielung, effizienter Dienstleistungserbringung und rechtzeitiger öffentlicher Berichterstattung.363 Der COAG über353

Schedule F IGAFFR 2008, National Education Agreement, geändert 2013 National Education Reform Agreement, Umsetzung durch den Australian Education Act 2013 (Cth.). Ziel des IGA ist es u.a. einen gesamtstaatlichen Lehrplan einzuführen, sec. 19 (e) NEA. 354 National Agreement for Skills and Workforce Development. 355 National Disability Agreement. 356 National Affordable Housing Agreement. 357 National Indigenous Reform Agreement. 358 Außer im Fall des National Indigenous Reform Agreement. 359 Sec. 10 IGAFFR 2008. 360 Sec. 6 IGAFFR 2008 The Parties recognise that the States and Territories have primary responsibility for many of the service sectors covered by the National Agreements appended as schedules to this Agreement. The primacy of State and Territory responsibility in the delivery of services in these sectors is implicit in the Constitution of the Commonwealth of Australia and it is not the intention of the Parties to alter the Constitutional responsibility or accountability of the Commonwealth, States and Territories. Sec. 7 IGAFFR 2008 Notwithstanding that, the Parties acknowledge that coordinated action is necessary to address many of the economic and social challenges which confront the Australian community. The intent of the Parties is that the National Agreements should clarify the responsibilities and accountabilities of the Commonwealth and the States and Territories. 361 McQuestin, Federalism under Rudd, in: Kildea/Lynch/Williams (Hrsg.), S. 6 (13). 362 Siehe auch sec. 14 IGAFFR 2008.

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E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

wacht die unter dem IGAFFR 2008 erzielten Fortschritte.364 Nach Ansicht von Fenna gibt diese Schwerpunktsetzung auf die Zielerreichung bzw. Ergebniserzielung die Möglichkeit, die Gliedstaaten für ihre Programmumsetzung zu belohnen oder zu bestrafen.365 Eine weitere Form der zweckgebundenen Finanzzuweisungen unter dem IGAFFR 2008, die National Partnership Payments (NPPs), dient zur Unterstützung von vereinbarten Ergebnissen oder Projekten zur Ermöglichung von Reformen.366 Ein Teil der alten SPPs wurde in die NPPs umgewandelt.367 Vor allem die Bereiche Infrastruktur, Umwelt, bedingte und sonstige Finanzzuweisungen sowie Finanzzuweisungen an die lokalen Gebietskörperschaften werden nur durch NPPs unterstützt.368 Seit 2014 wird die Zusammenarbeit im Bereich der Infrastruktur auf das National Partnership on Asset Recycling gestützt. Bereiche, die durch National Agreements geregelt sind, werden zu einem kleineren Teil zusätzlich durch NPPs finanziert.369 Die Zahl der NPPs liegt bei über 130, sodass in diesem Bereich die Kontrolle des Zentralstaates über die Ausführung der Politiken durch die Gliedstaaten wiederhergestellt wird.370 Mit der Systematisierung der Finanzbeziehungen zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten wurden Berichtspflichten, das sog. Benchmarking371 , eingeführt, welche eine 363 Sec. 5 IGAFFR 2008: [. . .] (a) [. . .] including clearly defined roles and responsibilities and fair and sustainable financial arrangements, to facilitate a focus by the Parties on long term policy development and enhanced government service delivery. (b) enhanced public accountability through simpler, standardised and more transparent performance reporting by all jurisdictions, with a focus on the achievement of outcomes, efficient service delivery and timely public reporting. 364 Sec. 12 IGAFFR 2008. 365 „[T]he Commonwealth would assume responsibility for rewarding and punishing States for their performances“. Fenna, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 509 (528); McQuestin, Federalism under Rudd, in: Kildea/Lynch/Williams (Hrsg.), S. 6 (15). 366 „[T]o support the delivery of specified outputs or projects, to facilitate reforms or to reward those jurisdictions that deliver on nationally significant reform.“ Siehe sec. 19 (d), 24 IGAFFR 2008. 367 Die Höhe beträgt etwa 30 % aller zweckgebundenen Finanzzuweisungen, siehe Fenna, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 509 (528). 368 Australian Government, Budget 2013–14, Budget Paper No. 3, online unter: http : //www.budget.gov.au/2013-14/content/bp3/download/Consolidated_BP3.pdf (abgerufen am 12. 06. 2014). 369 Ebd. 370 McQuestin, Federalism under Rudd, in: Kildea/Lynch/Williams (Hrsg.), S. 6 (14); Griffith, (2009) Briefing Paper 10/09 NSW Parliamentary Library Research Service, (23ff.). 371 Zum Begriff des benchmarking siehe Fenna, Benchmarking in federal systems, in: Fenna/Knüpling (Hrsg.), Benchmarking in Federal Systems, (11ff.).

V. Zweckgebundene Finanzzuweisungen (sec. 96 CC)

227

Kontrolle über die Mittelverwendung ermöglichen sollen.372 Die Rolle des unabhängigen Bewertungsgremiums hatte der COAG Reform Council, eingesetzt vom COAG, übernommen, welcher diesem jährlich über die Umsetzung der National Agreements und National Partnerships unter dem IGAFFR 2008 berichtete.373 Er wurde ohne Konsultation mit den Gliedstaaten im Juni 2014 von der Regierung des Zentralstaats seiner Pflichten enthoben.374 c) Zusammenfassung Zweckgebundene Finanzzuweisungen haben sich über das letzte Jahrhundert stark ausgeweitet, sowohl in der Höhe als auch in ihren Einsatzbereichen. Im Jahre 2008 waren über 90 SPPs zu verzeichnen. Schwerpunktmäßig wurden diese in den Bereichen Gesundheitswesen, Bildung und Infrastruktur eingesetzt. Sie sind heute, auch nach einer Systemreform durch des IGAFFR, noch vielfältig. Die durch die Reform erreichte Minimierung und Systematisierung wird sukzessive wieder zurückgenommen. Der Zentralstaat dominiert den Bereich der gebunden Finanzzuweisungen. Die Berichtspflichten verstärken diese Wirkung. Die zweckgebunden Zuschüsse des Commonwealth an die Gliedstaaten, nach sec. 96 CC, hatten und haben bedeutende Auswirkungen auf die Politik (Strategien) und Programme der Gliedstaaten, da sie dem Commonwealth einen indirekten Mechanismus zur Einflussnahme in anderweitig im Zuständigkeitsbereich der Gliedstaaten liegende Gesetzgebungskompetenzen gewähren.375 Der Anteil dieser zweckgebundenen Zuschüsse hat, beginnend mit der Umorientierung unter der Whitlam-Regierung 1972–75, über die letzten vierzig Jahre stark zuge372 Siehe ders., Adaption and Reform in Australian Federalism, in: Kildea/Lynch/ Williams (Hrsg.), Tomorrow’s Federation. Reforming Australian Government, S. 26 (38); siehe auch Art. 91d GG Bund und Länder können zur Feststellung und Förderung der Leistungsfähigkeit ihrer Verwaltungen Vergleichsstudien durchführen und die Ergebnisse veröffentlichen. Ausführlich dazu Konzendorf /Hathaway, Towards benchmarking in Germany, in: Fenna/Knüpling (Hrsg.), Benchmarking in Federal Systems, S. 111 (111ff.). 373 COAG Reform Council, About us, online unter: http://www.coagreformcouncil.gov. au/about.html (abgerufen am 14. 06. 2014); vertiefend O’Loughlin, Benchmarking and accountability: the role of the COAG Reform Council, in: Fenna/Knüpling (Hrsg.), Benchmarking in Federal Systems, S. 247 (247); McQuestin, Federalism under Rudd, in: Kildea/ Lynch/Williams (Hrsg.), S. 6 (18); Gallop, The COAG Reform Council: A View from the Inside, in: Kildea/Lynch/Williams (Hrsg.), Tomorrows Federation. Reforming Australian Government, S. 43; Saunders, (2013) 646 Melbourne Legal Studies Research Paper Series, (8). 374 Phillimore/Botterill, Why we nee clear rules between the states and Commonwealth, The Conversation, 15 September, 2014, online unter: https://theconversation.com/whywe - need - clear- rules - between - the - states - and - commonwealth - 31368 (abgerufen am 28. 09. 2014). 375 Parkin/Anderson, (2007) 42 AJPS, S. 295 (304).

228

E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

nommen376 und ist derzeitig im IGAFFR 2008 niedergelegt. Seit 2013 verfolgt die Regierung von Premierminister Abott den Ansatz, die Autonomie der Gliedstaaten zu stärken. Im Bericht der National Commission of Audit377 wurde die Notwendigkeit der Überarbeitung der Finanzbeziehungen von Zentralstaat und Gliedstaaten gesehen378 , vor allem des Rückbaus der zweckgebunden Finanzzuweisungen in den Bereichen Gesundheitswesen und Bildung.379 Eine weitergehende Untersuchung sowie Überarbeitung des IGAFFR, unter Einbeziehung der Bevölkerung und Wissenschaft, soll im Prozess der Erstellung des White Paper on Reform of the Federation bis Ende 2015 stattfinden.380

4. Politologische und ökonomische Betrachtungen der zweckgebundenen Finanzzuweisungen a) Politologische Betrachtungsweise Nach Ansicht von Fenna wird als Hauptgrund für den weitreichenden Gebrauch von zweckgebundenen Finanzzuweisungen in Föderalstaaten der ersten Generation381 , zu denen neben den USA auch Australien zählt, die Prägung der vertikalen Gewaltenteilung durch die vorindustrielle Gesellschaft angesehen.382 In dieser Zeit trugen zuerst die Kolonien und später die Gliedstaaten die Verantwortung für fast alle sozialpolitischen Aufgaben sowie für Handels- und Umweltschutzregelungen.383 Die veränderten Prioritäten und gesellschaftlichen Bedingungen des 20. und 21. Jahrhunderts hätten auch wegen der schweren Änderbarkeit der Verfassung384 zu einer Anpassung der vertikalen Gewaltenteilung über zweckgebundene Finanzzuweisungen geführt. Hierbei würde der Zentralstaat seine Politiken und Programme in Bereichen der Gesetzgebungskompetenzen der Gliedstaaten durchsetzen.385 Aus politologischer Sicht wird diese Heran376

Parkin/Anderson, (2007) 42 AJPS, S. 295 (304). National Commission of Audit, Towards Responsible Government. The Report of the National Commission of Audit. 378 Ebd., S. ii. 379 Ebd., S. xix f. 380 White Paper on Reform of the Federation. Terms of Reference, online unter: http : //www.pm.gov.au/media/2014- 06- 28/white- paper- reform- federation (abgerufen am 31. 07. 2014). 381 „[F]irst generation federations“, Fenna, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 509 (518). 382 Ebd., S. 509 (518); Hueglin/Fenna, Comparative Federalism, S. 315. 383 Ebd., S. 315. 384 Sec. 128 CC; ebd., S. 315; Gray, (2011) 40 CommLWorldRev, S. 13 (34). 385 Fenna, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 509 (518). 377

V. Zweckgebundene Finanzzuweisungen (sec. 96 CC)

229

gehensweise toleriert, da den Gliedstaaten genügend politische Macht verbleibe, die Programmpolitik und -ausführung zu beeinflussen.386 b) Ökonomische Betrachtungsweise In der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur werden zweckgebundene Finanzzuweisungen generell als notwendig angesehen.387 Zurückgehend auf Olsons Prinzip der fiskalischen Äquivalenz388 , welches beinhaltet „[. . .] dass die Nutznießer einer Leistung auch für die Finanzierung verantwortlich sein sollen. Nur so sei gewährleistet, dass Spillovers internalisiert werden und das Angebot öffentlicher Güter effizient ist.“389 Bei Nichterfüllung dieser Voraussetzungen wären zweckgebundene Finanzzuweisungen notwendig.390 Diese werden zur Finanzierung von Dienstleistungen der Gliedstaaten, deren Effekt einerseits auf andere Gliedstaaten übertragen werden kann391 oder die andererseits an das gesamtstaatliche Niveau392 angepasst werden sollen, eingesetzt. Fenna vertritt die Meinung, die in Australien eingesetzten, zweckgebundenen Finanzzuweisungen gingen jedoch, in Umfang und Funktion, über die als ökonomisch vertretbar angesehenen Finanzzuweisungen hinaus.393 Ein weiterer Kritikpunkt an zweckgebundenen Finanzzuweisungen sind die gegenseitigen Schuldzuweisungen für Fehlverhalten aufgrund der resultierenden (Politik-)verflechtungen.394 Mathews/Jay kritisieren auch die Übertragung der Verantwortung für Einnahmen und Ausgaben der Empfängerregierung auf die zuwendende Regierung. Die dadurch erfolgende Zentralisierung der Ressourcenallokation erfolge ohne die notwendige Zentralisierung der Kontrolle über die Entscheidungsausübung. Hier sei es wünschenswerter, wenn die Verantwortung bei der Empfängerregierung verbleibe.395 Schon im Jahr 1980 stellte Mathews fest, Regierungen, die nicht für 386

Siehe nur Parkin/Anderson, (2007) 42 AJPS, S. 295 (304 m.w.N.). Oates, (1999) 37 Journal of Economic Literature, S. 1120 (1126). 388 Olson, (1969) 59 AER, S. 479 (482, 485). 389 Sinngemäße Übersetzung zitiert aus Borck, Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 2003, S. 444 (445). Borck verweist darauf, das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz habe im Konnexitätsprinzip des Art. 104a I GG seine Ausprägung gefunden, ebd., S. 444 (445). 390 Olson, (1969) 59 AER, S. 479 (485). 391 Oates, (1968) 1 The Canadian Journal of Economics, S. 37 (51); „internalisation of spillover benefits to other jurisdictions“ ders., (1999) 37 Journal of Economic Literature, S. 1120 (1126f.). 392 Im weiteren Sinne zur Erreichung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse. 393 Fenna, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 509 (519); Warren, Benchmarking Fiscal Agreements für die USA siehe Oates, (1999) 37 Journal of Economic Literature, S. 1120 (1129). 394 Fenna, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 509 (522); siehe nur Garnaut/Fitzgerald, Review Commonwealth-State Funding. 387

230

E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

die Erhebung ihrer Einnahmen verantwortlich seien, könnten ihre öffentlichen Dienstleistungen nicht der lokalen Bevölkerung anpassen.396 Ramamurthy führt aus, zweckgebundene Finanzzuweisungen würden erhebliche Defizite in Form von Verwaltungs- und Rechenschaftslegungsproblematiken aufweisen.397 Diese werden mit geringem Innovationspotential sowie mangelnder Effizienz und Effektivität der öffentlichen Dienstleistungen der Gliedstaaten gleichgesetzt.398 5. Wirkungen und verfassungsrechtliche Probleme Die zwischenstaatliche Zusammenarbeit der Regierungen von Zentralstaat und Gliedstaaten, der sog. Exekutivföderalismus, hat sich in Australien großteils außerhalb der Verfassung entwickelt.399 Auch nach der Reform im Jahre 2008 geht von den zweckgebundenen Finanzzuweisungen weiterhin eine starke Zentralisierungswirkung aus.400 Die Kritik an den SPPs bezieht sich unter anderem auf die Außerkraftsetzung der durch die Verfassung kodifizierten vertikalen Gewaltenteilung aufgrund von zentralstaatlichen Politikentscheidungen in Bereichen gliedstaatlicher Gesetzgebungskompetenzen unter Negation der Vorteile des föderalen Systems.401 Fenna hebt hervor, verbliebe den Gliedstaaten wegen fehlender oder nicht innerhalb ihrer Prioritäten gebundenen Geldmittel keine Autonomie bei der Bestimmung ihrer Politiken, könne das australische föderale System seine Vorteile nicht entfalten.402 Griffith argumentiert, dass die Parlamente der Gliedstaaten in mehreren wesentlichen, ihrer verfassungsrechtlich verbrieften Zuständigkeiten geschwächt würden und dass eine demokratische Legitimation nur noch eingeschränkt möglich sei.403 Über die zwischenstaatliche Zusammenarbeit, basierend auf einer ebenenübergreifenden Entscheidungsfindung, im sog. cooperative federalism, und unterlegt mit zweckgebundenen Finanzzuweisungen würde eine schleichende Umgestaltung des dualen föderalen Systems der Verfassung stattfinden.404 Die Zusammenarbeit der Regierungen von Zentralstaat und 395

Mathews/Jay, Federal Finance, S. 261. Mathews, Revenue Sharing, S. 16. 397 Ramamurthy, Tied grants, in: Kildea/Lynch/George (Hrsg.), S. 114 (115). 398 Ebd., S. 114 (115 m.w.N.); siehe auch Garnaut/Fitzgerald, Review CommonwealthState Funding; Dalton, (2006) 10 SCULawRw, S. 43 (55ff.). 399 Saunders, (2013) 646 Melbourne Legal Studies Research Paper Series, (4). 400 Anderson, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 493 (496); McQuestin, Federalism under Rudd, in: Kildea/Lynch/Williams (Hrsg.), S. 6 (18). 401 Twomey/Withers, Federalist Papers Australia; Fenna, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 509 (521f.). 402 Ebd., S. 509 (522); siehe auch Twomey/Withers, Federalist Papers Australia. 403 Griffith, (2009) Briefing Paper 10/09 NSW Parliamentary Library Research Service, (36); Saunders, (2013) 646 Melbourne Legal Studies Research Paper Series, (1). 396

V. Zweckgebundene Finanzzuweisungen (sec. 96 CC)

231

Gliedstaaten in den sog. intergovernmental relations führe zu einer Art Exekutivföderalismus, bei welchem die Exekutive die zwischenstaatlichen Abkommen ausarbeite und deren Durchführung überwache405 und so die Möglichkeit einer parlamentarischen Kontrolle schmälere.406 Saunders weist darauf hin, oft erfolge die Zusammenarbeit im Namen des gesamtstaatlichen Interesses, welches sich nach den politischen Zielen der Regierung des Zentralstaates richte.407 Warren sieht in der Struktur der Finanzzuweisungen eine Beschränkung der Budgethoheit der Gliedstaatenparlamente.408 Die Gliedstaaten seien in ihren originären Zuständigkeiten immer noch für 45 % ihrer Einnahmen auf die Finanzzuweisungen des Zentralstaats angewiesen, von denen mehr als die Hälfte zweckgebunden seien.409 Auch die Berichtspflichten stellten eine Einschränkung der Autonomie dar.410 Nach Meinung von Saunders legten die IGAs den Schwerpunkt der Rechenschaftspflicht auf die Exekutive und stärkten somit deren Rolle gegenüber den Parlamenten. Diese könne jedoch nicht die Rechenschaftsverpflichtungen der Regierungen gegenüber den Parlamenten und gegenüber der Wählerschaft ersetzen411 , da sie dem föderalen System der australischen Verfassung und dem Demokratieprinzip widersprächen.412 Kritisiert wird, die Reformen unter der RuddRegierung hätten den Exekutivföderalismus und die Rolle des Zentralstaats in der Politikentwicklung über zwischenstaatliche Zusammenarbeit weiter gestärkt.413 404

Griffith, (2009) Briefing Paper 10/09 NSW Parliamentary Library Research Service, (36); „[I]s beginning to alter the de facto, although not the de jure, design of the Australian federation [. . .]“ Saunders, (2013) 646 Melbourne Legal Studies Research Paper Series, (1). 405 Sharman, Executive Federalism, in: Galligan/Owen/Walsh (Hrsg.), Intergovernmental Relations and Public Policy, S. 23 (27). 406 Kildea, Democracy in Intergovernmental Relations, in: Kildea/Lynch/Williams (Hrsg.), S. 73 (76); Saunders, Constitutional and Legal Aspects of Intergovernmental Relations in Australia, in: Galligan/Hughes/Walsh (Hrsg.), Intergovernmental Relations and Public Policy, S. 39 (49). 407 „The Australian penchant for co-operation derives impetus from assumptions about the value of national uniformity, often in the name of consolidation of the national economy.“ Dies., (2013) 646 Melbourne Legal Studies Research Paper Series, (1). 408 Warren, Intergovernmental Fiscal Agreements as a Constraint on State Tax Reform under Henry, in: Evans/Krever/Mellor (Hrsg.), Australia’s Future Tax System: The Prospects after Henry: Essays in Hounour of John W Freebairn, S. 305 (305). 409 Ebd., S. 305 (306f.); McQuestin, Federalism under Rudd, in: Kildea/Lynch/Williams (Hrsg.), S. 6 (15). 410 Ebd., S. 6 (15). 411 Saunders, (2013) 646 Melbourne Legal Studies Research Paper Series, (9f.). 412 Ebd., (10). 413 McQuestin, Federalism under Rudd, in: Kildea/Lynch/Williams (Hrsg.), S. 6 (17); Parkin/Anderson, (2007) 42 AJPS, S. 295; Griffith, (2012) E-brief 14/2012 NSW Parliamentary Library Research Service, (2).

232

E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

Außerdem sei die Anzahl der Organe und Vereinbarungen unübersichtlich.414 Deshalb spricht sich Kildea für eine Demokratisierung der zwischenstaatlichen Vereinbarungen aus.415 Gerade im Bereich der zweckgebundenen Finanzzuweisungen stellten die IGAs eine Gefahr für das responsible government dar; diese Problematik habe jedoch außerhalb der akademischen Literatur keinen Eingang in die politische Debatte gefunden.416 Eine Verfassungsänderung als Lösung für die Erweiterung der Gesetzgebungskompetenzen des Zentralstaates wird meistens von der Regierung abgelehnt, da die Wähler diese vermutlich in einem Referendum ablehnen würden.417 Saunders hebt hervor, dass – wenn sich diese Vermutung bewahrheiten sollte – die demokratische Legitimation und Verfassungmäßigkeit der IGAs fraglich sei.418 6. Zusammenfassung Mit zweckgebundenen Finanzzuweisungen übt der australische Zentralstaat politischen Einfluss auf die Gliedstaaten in Bereichen eigener Gesetzgebungskompetenzen aus. Die Anzahl der Programme ist auch nach Konsolidierung im IGAFFR 2008 beträchtlich.419 Aus politologischer Betrachtungsweise wird die Umgehung der mangelnden Gesetzgebungskompetenzen im gesamtstaatlichen Interesse als Anpassung der Verfassung an die gegenwärtige Lebenswirklichkeit angesehen.420 Die ökonomische Betrachtungsweise sieht zweckgebundene Finanzzuweisungen generell als notwendig an, wenn das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz nicht erfüllt sei. In Australien überschreiten zweckgebundene Finanzzuweisungen jedoch das ökonomisch vertretbare Maß. Aus verfassungsrechtlicher Sicht verstoßen zweckgebundene Finanzzuweisungen gegen das Demokratieprinzip sowie gegen das Prinzip des responsible government. Kritisch ist insbesondere das IGAFFR 2008 zu betrachten, mit dem die Entscheidungen in wesentlichen Kompetenzbereichen der Gliedstaaten auf den COAG, ein Exeku414

„Nevertheless, I hope that enough has been said to make it clear that a new form of governance is emerging, which affects some core constitutional principles, including representative and responsible government and the rule of law and that its institutions and practices tend to be opaque.“ Saunders, (2013) 646 Melbourne Legal Studies Research Paper Series, (11). 415 Ausführlich in Kildea, Democracy in Intergovernmental Relations, in: Kildea/Lynch/ Williams (Hrsg.), S. 73. 416 Ebd., S. 73 (73 m.w.N.); Saunders, Foundation of Australian Federalism, in: Carling (Hrsg.), S. 15 (16). 417 Dies., (2013) 646 Melbourne Legal Studies Research Paper Series, (2). 418 Ebd., (2). 419 144 Programme am 1. Juli 2013, National Commission of Audit, Towards Responsible Government. The Report of the National Commission of Audit, S. xx. 420 Fenna, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 509 (509).

VI. Zusammenfassung Ausgabenkompetenz

233

tivgremium, verlagert werden. Die politische Realität sowie die nicht aufgabengerechte Finanzausstattung der Gliedstaaten, die im nächsten Kapitel beleuchtet wird, zwingen die Gliedstaaten aus wirtschaftlichen Gründen, zweckgebundene Finanzzuweisungen des Zentralstaates anzunehmen, obwohl der Zentralstaat somit seinen Einfluss auf Gebiete in der Gesetzgebungskompetenz der Gliedstaaten ausdehnt.421 Die Festsetzung eigener politischer Prioritäten bei der Ausgabe der zweckgebundenen Finanzzuweisungen bleibt den Gliedstaaten zum Großteil verwehrt.422 Die zweckgebundenen Finanzzuweisungen haben zu einer sehr weitreichenden Zentralisierung in der australischen Föderation geführt.

VI. Zusammenfassung Ausgabenkompetenz Die einer weiten Auslegung zugängliche Verfassung, die starke Wirkung der britischen Verfassungstradition im Hinblick auf die Exekutivkompetenz in sec. 61 CC sowie fehlende oder nicht der gesellschaftlichen Realität angepasste Grundsatzentscheidungen des High Court423 führten zur Herausbildung mehrerer Ausgabenkategorien unter Durchbrechung des auf einer dualen Föderalismusstruktur beruhenden, der Verfassung immanenten Grundsatzes der Verknüpfung von Gesetzgebungs- und Ausgabenkompetenz. Fenna stellte im Jahre 2008 fest, ohne die Aufgabe der legalistischen Interpretation424 und Einführung einer radikalen Neuinterpretation der Verfassung, unter Einbeziehung eines Föderalismuskonzepts, sei es schwierig, der Ausgabenkompetenz des Zentralstaats Grenzen zu setzen.425 Diese Neuordnung fand für die Direktausgaben in secs. 81, 83 CC im Fall Pape im Jahre 2009 sowie für die Ausgaben- und Vertragsschließungskompetenz der Exekutive des Zentralstaats, sec. 61 CC, in den Fällen Williams (No. 1) (2012) und Williams (No. 2) (2014) statt. In letzteren Fällen passte der High Court die auf das britische Verfassungsrecht zurückzuführende Exekutivkompetenz, und damit einhergehend die Ausgabenkompetenz, an die vertikale Gewaltenteilung der föderalen Verfassung an. Mit diesen Urteilen schuf der High Court die Grundlagen für die richterliche Anerkennung des Konnexitätsprinzips von Gesetzgebungs- und Ausgabenkompetenz in der Verfassung. Die Finanzzuweisungen nach sec. 96 CC, unter beliebigen Bedingungen, stellen bis heute die größte Durchbrechung des Grundprinzips der Ausgabenkompetenz dar. Eine Anpassung der Rechtsprechung an die föderale Verfassung hat bisher nicht stattgefunden. Zwar besteht verfassungsrechtlich gesehen keine Bindungswirkung 421

Galligan, Fiscal Federalism: then and now, in: Appleby/Aroney/John (Hrsg.), The Future of Australian Federalism, S. 320 (320ff.). 422 Chordia/Lynch/Williams, (2013) 37 MelbULawRw, S. 189 (217). 423 Appleby, Federal Spending Power (2008) (1). 424 Fenna, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 509 (512). 425 Ebd., S. 509 (512).

234

E. Die Ausgabenkompetenz in der Australischen Verfassung

der Finanzzuweisungen426 , nach Campbell gebe die Interpretation von sec. 96 CC jedoch dem Zentralstaat großen Einfluss auf die Politiken und Programme der Gliedstaaten, was durch die umfassende Steuergesetzgebungskompetenz des Commonwealth verstärkt wird.427 Bei näherer Betrachtung ist es so, in gesamtstaatlich als wichtig erachteten Bereichen, zur Systematisierung der Finanzzuweisungen im IGAFFR 2009 und dem Federal Financial Relations Acts 2009 außerhalb der Verfassung gekommen. Die mit den Finanzzuweisungen einhergehende Verlagerung der Kompetenzen auf die Exekutive, vor allem den COAG, führt zu weiteren Problemen der Ausgabenkompetenz der Exekutive. Die Regierung von Premierminister Abbott strebt eine Rückführung der Finanzzuweisungen an. Der Erfolg bleibt abzuwarten. Anderseits könnte das Problem mit der Demokratisierung der IGAs und deren Aufnahme in die Verfassung gelöst werden. Diese würden systematisch den Gemeinschaftsaufgaben entsprechen, die 1969 ins Grundgesetz aufgenommen wurden.

426 427

Chordia/Lynch/Williams, (2013) 37 MelbULawRw, S. 189 (205). Campbell, (1969) 3 FedLRev, S. 221 (221).

F. Sekundäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten I. Einführung In der australischen Verfassung finden sich keine expliziten, mit den Vorschriften des Grundgesetzes vergleichbaren Regelungen des horizontalen Finanzausgleichs.1 Der Ausgleich einerseits des vertikalen und andererseits des horizontalen Ungleichgewichts der öffentlichen Finanzen in Australien erfolgt durch ungebundene Finanzzuweisungen, sog. general revenue grants, des Zentralstaats an die Gliedstaaten im Wege eines sehr umfassenden Finanzausgleichs, der auf einer zwischenstaatlichen Vereinbarung, dem Intergovernmental Agreement on Federal Financial Relations 2008, basiert. Die Ausgestaltung des Finanzausgleichs erfolgt durch den Federal Financial Relations Act 2009 aufgrund von sec. 96 CC.2 Dieser Finanzausgleich wird im folgenden Kapitel in seinen Grundzügen beschrieben. Zur besseren Einordnung der Situation in der australischen Föderation wird eine Übersicht des bundesdeutschen Länderfinanzausgleichs vorangestellt (Abschnitt II.). Dem folgt ein kurzer geschichtlicher Überblick zur Entwicklung des australischen Finanzausgleichs (Abschnitt III.1.), bevor dessen Grundprinzipien und Problemstellungen aufgezeigt werden (Abschnitt III.2.). Eine Zusammenfassung inklusive kritischer Betrachtungsweise rundet das Kapitel ab.

II. Sekundäre Einnahmeverteilung zwischen Bund und Ländern in Deutschland 1. Geschichtliche Entwicklung des Finanzausgleichs Wie die australische Verfassung3 enthielt auch das Grundgesetz von 1949 keine abschließende Lösung zur Steuerverteilung und zum Finanzausgleich. Dies ist nach Meinung von Stern darauf zurückzuführen, dass der Parlamentarische 1

Siehe Fenna, Reform in Australian Federalism, in: Kildea/Lynch/Williams (Hrsg.), S. 26 (29). 2 Kapitel E.V.1. 3 Siehe Kapitel B.V.2.d).

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F. Sekundäre Einnahmeverteilung

Rat mit der „Finanzverfassung eines der schwierigsten und umstrittensten Probleme zu bewältigen [hatte], nicht nur wegen vielfältiger Meinungsverschiedenheiten im Rat selbst, sondern auch wegen wiederholter Einschaltung der Alliierten Militärgouverneure [. . .]“4 An Finanzausgleichsregelungen beinhaltete das Grundgesetz von 1949 in Art. 106 III GG die Gewährung für Bundeszuschüssen, insbesondere für das Schulwesen, das Gesundheitswesen und das Wohlfahrtswesen in den Ländern5 , sowie in Art. 106 IV GG eine Zuschusskompetenz des Bundes für steuerschwache Länder, wofür der Bund die Mittel aus der Gesamtsteuermasse der Länder entnehmen konnte.6 Der damalige Art. 107 GG setzte hingegen die Frist für eine endgültige Regelung der Steuerverteilung und des Finanzausgleichs.7 Die Regelung des Art. 106 III GG wurde von den Außenministern der Alliierten8 im Rahmen der Föderalisierung der Finanzverfassung und Stärkung der Länder in ihrer finanziellen Unabhängigkeit9 als Vorschlag eingebracht und anschließend von den Militärgouverneuren gebilligt.10 Art. 106 IV GG, nach dem Vorschlag des parlamentarischen Rates als Ausgleich zwischen den Ländern konzipiert, wurde jedoch auf Wunsch der Alliierten (Militärgouverneure) als generelle Möglichkeit des Bundes, Zuschüsse zu gewähren, ausgestaltet11 , und in dieser Form auch verabschiedet. Es wurde jedoch weiterhin von einer „Verrechnung unter den Ländern“12 unter Einbeziehung des Bundes ausgegangen. Beide Vorschriften entsprachen dem amerikanischen Föderalismusverständnis13 , den sog. grants in aid, bei denen dem Zentralstaat in der Verfassung 4

Stern, Staatsrecht, S. 1131f. Zusammenfassung hinsichtlich des Finanzausgleichs siehe Heun, in: Dreier2 III, Art. 107, Rdn. 2. 5 „[S]pezielle Lastenbeteiligung“ Heun, ebd., Art. 107, Rdn. 2. 6 „[G]enereller Lastenausgleich“, Heun, ebd., Art. 107 Rdn. 2. 7 Endgültige Regelung durch Bundesgesetz bis zum 31. Dezember 1952. Verlängerungen folgten. 8 Schreiben der Außenminister der Vereinigten Staaten, Großbritanniens und Frankreichs an die Militärgouverneure, Schreiben vom 8./22. April 1949, D; abgedruckt in Huber (Hrsg.), Quellen zum Staatsrecht der Neuzeit, Bd. 2: Deutsche Verfassungsdokumente der Gegenwart (1919-1951), S. 215. 9 Ziel der Alliierten und insbesondere der Amerikaner, Vogel/Waldhoff, in: Bonner Kommentar, Vorbem. z. Art. 104a–115 [Stand: 11/1997], Rdn. 194, 195. 10 Höpker-Aschoff, AöR 75 (1949), S. 306 (325). 11 Ebd., S. 306 (324ff.); Leibholz/Mangoldt von (Hrsg.), Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, S. 765. 12 Höpker-Aschoff, AöR 75 (1949), S. 306 (326); Leibholz/Mangoldt von (Hrsg.), Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, S. 766; Rdn. 206]BK. 13 Korioth, Finanzausgleich, S. 338; „Mit der amerikanischen Vorstellung klar geschiedener Bereiche des Bundes und der Einzelstaaten waren gesetzgeberische Übergriffe von einer staatlichen Ebene auf die andere unvereinbar. Die Rationalität des amerikanischen Föderalismus ist Unabhängigkeit und Selbständigkeit der Einnahmen.“ Renzsch, Finanzverfassung und Finanzausgleich, S. 73.

II. Sekundäre Einnahmeverteilung in Deutschland

237

die Kompetenz zugewiesen wird, sowohl zweckgebundene als auch ungebundene Finanzzuweisungen im Sinne eines horizontalen Finanzausgleichs zu gewähren. Diese Vorschriften waren auch mit sec. 96 CC vergleichbar, über welche in Australien der Zentralstaat die Finanzbeziehungen der föderalen Ebenen gestaltet. In Deutschland hingegen wurde Art. 106 IV GG durch Einführung des horizontalen Finanzausgleichs zwischen den Ländern in Art. 107 GG durch das Finanzverfassungsgesetz 195514 ersetzt. Der horizontale Finanzausgleich selbst erhielt durch die große Reform der Finanzverfassung im Jahre 196915 seine heutige16 Form. 2. Struktur des Finanzausgleichs (Art. 107 GG) Im folgenden wird die Struktur des horizontalen Finanzausgleichs in Deutschland, Art. 107 GG, zum besseren Verständnis der australischen Vorschriften in ihren Grundzügen dargestellt.17 Die Regelungen in Art. 106 GG über die Verteilung des Steuerertrags, des Art. 107 I GG sowie des horizontalen Finanzausgleichs in Art. 107 II GG sind „Teil eines mehrstufigen [aufeinander aufbauenden] Systems zur Verteilung des Finanzaufkommens im Bundesstaat.“18 Hierzu stellt das Bundesverfassungsgericht fest: „Diese Verteilung zielt insgesamt darauf ab, Bund und Ländern die Erfüllung ihrer verfassungsrechtlichen Aufgaben in staatlicher Eigenständigkeit und Eigenverantwortung finanziell zu ermöglichen. Bund und Ländern soll im Rahmen der vorhandenen Finanzmasse eine Finanzausstattung verschafft werden, die der gemäß Art. 104a Abs. 1 bis 3 und Abs. 5 GG an die verfassungsrechtliche Aufgabenverteilung gebundenen Ausgabenbelastung möglichst angemessen Rechnung trägt.“19

Auf der ersten Stufe, im Rahmen des Art. 106 GG, findet die Verteilung des Steuerertrags auf den Bund und die Gesamtheit der Länder als eigenes Aufkommen zur Deckung ihres Finanzbedarfs statt, sog. vertikaler Finanzausgleich.20 14

Gesetz zur Änderung und Ergänzung der Finanzverfassung v. 23.12.1955, BGBl. I 1955, 817. 15 21. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes v. 12.5.1969, BGBl. I 1969, 359. 16 Änderung des Art. 105 IIa GG durch 52. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes v. 28.8.2006, BGBl. I 2006, 2034 (Föderalismusreform I) bewirkte Folgeänderung in Art. 107 I GG. 17 Umfassende Darstellung in Häde, Finanzausgleich; Korioth, Finanzausgleich; Heun, in: Dreier2 III, Art. 107; siehe auch BVerfGE 72, 330 – Finanzausgleich I; 86, 148 – Finanzausgleich II; 101, 158 – Finanzausgleich III und 116, 327 – Berlin-Urteil. 18 BVerfGE 72, 330, 383). 19 BVerfGE 116, 327, (378); 72, 330, (383); 86, 148 (213f.); 101, 158 (214). 20 BVerfGE 72, 330 (383); 116, 327, (377); siehe Kapitel D.II.2.; Im Rahmen der Arbeit zur besseren Vergleichbarkeit als primäre Zuweisung von Einnahmekompetenzen bezeichnet.

238

F. Sekundäre Einnahmeverteilung

Auf einer zweiten Stufe bestimmt Art. 107 I GG „was den einzelnen Ländern als eigene Finanzausstattung zusteht“.21 Es handelt sich um den sog. primären horizontalen Finanzausgleich. Hierbei wird der Ertrag aus den Landessteuern und dem Länderanteil der Verbundsteuern (Einkommensteuer und Körperschaftsteuer) auf die einzelnen Länder nach dem Prinzip des örtlichen Aufkommens verteilt.22 Die Umsatzsteuer wird grundsätzlich nach Maßgabe der Einwohnerzahl verteilt, Art. 107 I 4 GG. Ein Viertel des gesamten Länderanteils der Umsatzsteuer wird nach Art. 107 I 4 HS 2 GG i.V.m. § 2 FAG als Ergänzungsanteile den finanzschwachen Ländern zugewiesen, deren Steuerkraft (pro Kopf) unter dem Länderdurchschnitt liegt. Diese Anteile bezieht das Bundesverfassungsgericht in die eigene Finanzausstattung der einzelnen Länder ein.23 Es findet eine scharfe Trennung statt, zwischen den ersten beiden Stufen und dem sekundären horizontalen Finanzausgleich der sich auf der dritten Stufe findet.24 Auf dieser werden die Unterschiede in der Finanzkraft der Länder, auch im Hinblick auf den Finanzbedarf, ausgeglichen, Art. 107 II 1 und 2 GG. Hierzu führt das Bundesverfassungsgericht aus:25 „Die dritte Stufe des Finanzausgleichs führt gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG mit dem so genannten horizontalen Finanzausgleich zu einer Korrektur der Ergebnisse der primären Steuerverteilung des Art. 107 Abs. 1 GG, soweit diese auch unter Berücksichtigung der Eigenstaatlichkeit der Länder aus dem bundesstaatlichen Gedanken der Solidargemeinschaft heraus unangemessen sind [. . .] Ziel dieser Ausgleichsstufe ist nicht die finanzielle Gleichheit der Länder, sondern die Verwirklichung des bundesstaatlichen Prinzips des Einstehens füreinander auch im Verhältnis der Länder untereinander unter gleichzeitiger Wahrung ihrer Eigenstaatlichkeit und finanziellen Selbständigkeit.“

Es wird weiterhin festgestellt, dass der sekundäre horizontale Finanzausgleich zu keiner Nivellierung führen26 und die Finanzkraftreihenfolge der Länder nicht ändern dürfe27 und dass er gegenüber der primären Ertragsaufteilung subsidiär28 sei. Hinsichtlich der Verteilung des Finanzaufkommens im Bundesstaat sei außerdem zu beachten, dass das Grundgesetz mit Art. 91 a–c und e GG, den Gemein21

BVerfGE 72, 330 (LS 1, 386). Eine Ergänzung um die Zerlegung bei Körperschafts- und Lohnsteuer durch Bundesgesetz findet sich in Art. 107 I 2 GG. 23 BVerfGE 72, 330, (384ff.); 101, 148, (221); 116, 327 (379). Kritisch Heun, in: Dreier2 III, Art. 107, Rdn. 19. 24 BVerfGE 72, 330, (386f.); h.M. siehe Siekmann, in: Sachs7 , Art. 107 Rdn. 20. 25 BVerfGE 116, 327, (380); Ausfluss des Bundesstaatsprinzips siehe Heun, in: Dreier2 III, Art. 107, Rdn. 31. 26 Siehe BVerfGE 72, 330 (398); 101, 158 (222); 116, 327, (380). 27 Siehe BVerfGE 72, 330 (418 f.); 86, 148 (250, 254); 101, 158 (222). 28 BVerfGE 72, 330, (386f.). 22

II. Sekundäre Einnahmeverteilung in Deutschland

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schaftsaufgaben, und Art. 104a III und IV und 104b GG, den Finanzhilfen des Bundes, „noch andere Instrumente vorsieht, um Ausgabenlasten der Länder zu mindern und ihnen die Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu erleichtern“, von denen in großem Umfang Gebrauch gemacht worden sei und welche „nicht unerhebliche Finanzausgleichswirkungen“ beinhalten würden.29 Der in Art. 107 II 1 GG postulierte angemessene Ausgleich der unterschiedlichen Finanzkraft der Länder sei so zu verstehen, dass der Ausgleich nicht zu einer völligen Nivellierung der Länderfinanzen führen dürfe30 : „Finanzkraft ist umfassend zu verstehen und darf nicht allein auf die Steuerkraft reduziert werden.“31 Den Bedarfsmaßstab und Bezugspunkt bilde die Einwohnerzahl32 , Sonderbedarfe einzelner Länder blieben bei der Ermittlung der Finanzkraft unberücksichtigt33 . In der Entscheidung zum Finanzausgleich III34 äußerte sich das Bundesverfassungsgericht zu den Maßstäben der Verteilung des Finanzaufkommens im Bundesstaat. Es sieht die Finanzverfassung als Rahmen. Sie „enthält somit keine unmittelbar vollziehbaren Maßstäbe, sondern verpflichtet den Gesetzgeber, das verfassungsrechtlich nur in unbestimmten Begriffen festgelegte Steuerverteilungs- und Ausgleichssystem entsprechend den vorgefundenen finanzwirtschaftlichen Verhältnissen und finanzwissenschaftlichen Erkenntnissen durch anwendbare, allgemeine, ihn selbst bindende Maßstäbe gesetzlich zu konkretisieren und zu ergänzen. Der Gesetzgeber muß [. . .] langfristig anwendbare Maßstäbe bestimmen, aus denen dann die konkreten, in Zahlen gefaßten Zuteilungs- und Ausgleichsfolgen abgeleitet werden können.“35 Daraus leitet das Bundesverfassungsgericht eine Stufenfolge für die Zuweisung des Aufkommens und des sich daran anschließenden Finanzausgleichssystems her. „Das Grundgesetz gibt in der Stetigkeit des Verfassungsrechts die allgemeinen Prinzipien für die gesetzliche Steuerzuteilung und den gesetzlichen Finanzausgleich vor; der Gesetzgeber leitet daraus langfristige, im Rahmen kontinuierlicher Planung fortzuschreibende Zuteilungs- und Ausgleichsmaßstäbe ab; in Anwendung dieses den Gesetzgeber selbst bindenden, maßstabgebenden Gesetzes (Maßstäbegesetz), entwickelt das Finanzausgleichsgesetz sodann kurzfristige, auf periodische Überprüfung angelegte, Zuteilungs- und Ausgleichsfolgen.“36 29

BVerGE 72, 330, (387f.). BVerfGE 1, 117, (131); 72, 330, (398); 101, 158, (222). 31 BVerfGE 72, 330, (397). 32 BVerfGE 72, 330, (400); 101, 158, (214ff.). 33 BVerfGE 72, 330, (400); 86, 148, (238); 101, 158, (214ff.). 34 BVerfGE 101, 158. 35 BVerfGE 101, 158, (215); Dies umfasst vor allem Maßstäbe für Art. 106 III 4 GG (Umsatzsteuerverteilung), Art. 107 I 4 HS 2 GG (Umsatzsteuerergänzungsanteile), Art. 107 II 2 GG (Maßstäbe sekundärer horizontaler Finanzausgleich) und Art. 107 II 3 GG (Bundesergänzungszuweisungen). 30

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F. Sekundäre Einnahmeverteilung

Es stellt weiter fest:37 „Handlungsmittel für die Verdeutlichung und Vervollständigung des finanzverfassungsrechtlichen Zuteilungs- und Ausgleichssystems ist das Gesetz. Die Regelung des Finanzausgleichs darf nicht dem freien Spiel der politischen Kräfte überlassen bleiben. Das Grundgesetz stellt seine behutsam aufeinander abgestimmten Regeln über Steueraufkommen und Finanzausgleich nicht am Ende eines abgestuften und aufeinander bezogenen Regelungssystems zur Disposition der betroffenen Körperschaften. Es beauftragt vielmehr den Gesetzgeber, die finanzverfassungsrechtlichen Vorgaben in Fortbildung der bundesstaatlichen Verfassungsprinzipien so auszuformen, daß die Finanzverfassung in zeitgerechten Maßstäben verdeutlicht wird und die Zuteilungs- und Ausgleichsfolgen jeweils gegenwartsgerecht bemessen und periodisch überprüft werden können.“

Mit dem Maßstäbegesetz setzte der Gesetzgeber die Forderung des Bundesverfassungsgerichts, „daß die Maßstäbe der Steuerzuteilung und des Finanzausgleichs bereits gebildet sind, bevor deren spätere Wirkung konkret bekannt werden“38 , um. An den sekundären horizontalen Finanzausgleich schließen sich in einer letzten, vierten Stufe die Ergänzungszuweisungen des Bundes zur Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs aus eigenen Mitteln zugunsten finanzschwacher Länder an, Art. 107 II 3 GG. Hierzu führt das Bundesverfassungsgericht aus: „Sanierungspflichten des Bundes und korrespondierende Ansprüche eines Not leidenden Landes erweisen sich nach Zweck und Systematik des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG als Fremdkörper innerhalb des geltenden bundesstaatlichen Finanzausgleichs. Bundesergänzungszuweisungen zum Zwecke der Sanierung eines Not leidenden Landeshaushalts unterliegen einem strengen Ultima-RatioPrinzip.“39 3. Reform des Finanzausgleichs Im Hinblick auf den im Jahre 2019 auslaufenden, durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ausgestalteten Länderfinanzausgleich werden seit einigen Jahren auch Reformlösungen seitens der politischen Akteure gesucht40 . 36

BVerfGE 101, 158, (217). BVerfGE 101, 158, (218). 38 BVerfGE 101, 158, (217); Kloepfer, Finanzverfassungsrecht mit Haushaltsverfassungsrecht, S. 145ff., Rdn. 23 m.w.N. 39 BVerfGE 116, 327 LS. 40 Für einen Überblick siehe Renzsch, (2015) 10 Wirtschaftsdienst, S. 666 (667); siehe auch Deutschlands Zukunft gestalten, Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, 18. Legislaturperiode, BT-Drs. 18423 v. 04.02.2014, online unter: www . bundesregierung . de / Content / DE / _Anlagen / 2013 / 2013 - 12 - 17 - koalitionsvertrag . pdf ? _ _ blob = publicationFile & ei= - jYpVN7KCIL4ygOxm4GoDw & usg = 37

II. Sekundäre Einnahmeverteilung in Deutschland

241

Hierbei spielt die Ministerpräsidentenkonferenz zur Koordination und Abstimmung der Positionen der Bundesländer41 , welche durch einen Ost-West-Konflikt sowie durch einen Konflikt der Geber- und Nehmerländer42 geprägt sind, eine entscheidende Rolle43 . Ergänzend zur Ministerpräsidentenkonferenz wirkt auch die Konferenz der Finanzminister44 . Hanschel spricht hierbei von einer „Konflikt[lösung] durch Verhandlung auf der Exekutivebene [aufbauend] auf den bereits bestehenden administrativen Strukturen“.45 Kritisiert wird in der Literatur das in den Mittelpunkt stellen der „Partikularinteressen einiger Länder“46 im Hinblick auf den Länderfinanzausgleich, statt eine unabhängige Sachverständigenkommission47 zu Grundfragen der Finanzverfassung48 einzuberufen. Kempny/Reimer bemerken, dass „die politische Wahrnehmung der bundesstaatlichen Finanzordnung als eines ausgehandelten, auf dem Einverständnis (nahezu) aller Akteure beruhenden Regelwerks“49 verbreitet sei. Sie schlagen deshalb die „Überführung [des sekundären horizontalen Finanzausgleichs] in die Handlungsform eines Staatsvertrages“50 vor.51 Aus rechtsvergleichender Sicht hingegen erscheint die Ausweitung von intergovernmental agreements schwer nachvollziehbar52 , da das geordnete Finanzausgleichssystem des Grundgesetzes im internationale Vergleich wenig Raum für Finanzzuweisungen des Bundes lässt53 . Auch muss bzw. darf54 sich der Bund im Gegensatz zum Commonwealth wegen fehlender Gesetzgebungskompetenz mit seiner sog. spending power nicht in beliebige Politikfelder einkaufen55 . AFQjCNGnh3ykJuVPezWi389AWO6Jt6ndhg & bvm = bv. 76247554 , d . bGQ (abgerufen am 29. 09. 2014). 41 Renzsch, (2015) 10 Wirtschaftsdienst, S. 666 (666). 42 Ebd., S. 666 (667f.). 43 Vertiefend zur Ministerpräsidentenkonferenz siehe Hanschel, Konfliktlösung im Bundesstaat, S. 156; Rudolf, in: HStR3 VI, § 141, Rdn. 38. 44 Allgemein zu Fachministerkonferenzen siehe ebd., § 141, Rdn.37, 39ff. 45 Hanschel, Konfliktlösung im Bundesstaat, S. 157. 46 Renzsch, (2015) 10 Wirtschaftsdienst, S. 666 (667). 47 Ebd., S. 666 (667). 48 Siehe m.w.N. Junkernheinrich, (2015) 10 Wirtschaftsdienst, S. 663 (664); Korioth, (2015) 10 Wirtschaftsdienst, S. 660; Büttner/Hey/Weichenrieder/Zimmermann, (2015) 10 Wirtschaftsdienst, S. 655. 49 Kempny/Reimer, Aufgabengerechte Finanzverteilung, S. D 128. 50 Ebd., S. D 128, D 99, D 102. 51 Zu einem weiteren Vorschlag siehe Bundesministerium der Finanzen, Reform des bundesstaatlichen Finanzausgleichs. Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen. 52 Parker, Comparative Federalism amd Intergovernmental Agreements, S. 99f. 53 Ebd., S. 98ff. 54 BVerfGE 39, 96, (107f.).

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F. Sekundäre Einnahmeverteilung

4. Zusammenfassung Die Darstellung des Finanzausgleichs in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erfolgte in dieser ausführlichen, von Zitaten geprägten Form zur Verdeutlichung der Rolle des Bundesverfassungsgerichts bei der Erarbeitung einer Struktur und Systematik des horizontalen Finanzausgleichs sowie dessen Anbindung an die vorrangige primäre Steuerverteilung im Bundesstaat. Letztere führt zu einem geringen Volumen des horizontalen Finanzausgleichs – im Jahr 2012 in Höhe von lediglich 7,891 Mrd. Euro56 oder 1,31 % des Gesamtsteueraufkommens57 . Dieses geringe Volumen ändert nichts an der anhaltenden Kritik der Länder58 und in der akademischen Literatur59 am Länderfinanzausgleich. Auf diese soll jedoch an dieser Stelle nicht weiter eingegangen werden; wichtig in diesem Zusammenhang ist vor allem die verfassungsrechtliche Prägung des Länderfinanzausgleichs, die nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts nicht zur Disposition von Bund und Ländern steht.60 Nach Heun sind die im Grundgesetz normierten Regelungen zum Finanzausgleich in Art. 107 GG im internationalen Vergleich einzigartig, sowohl von der Detailtiefe als auch von der Reichweite.61 Er hebt hervor: „Ein sekundärer horizontaler Finanzausgleich im Sinne des Art. 107 II GG ist in dieser Form nicht zu finden, allenfalls gewährt der Zentralstaat durch Zuweisungen unterschiedlichster Art einen beschränkten Finanzausgleich, wie etwa in den USA [. . .] oder auch in Australien [. . .]“62 In Australien hat sich jedoch, auf verfassungsrechtlicher Grundlage und durch Bun55

Parker, Comparative Federalism amd Intergovernmental Agreements, S. 100. Statistisches Bundesamt, Ausgaben und Einnahmen, online unter: https : / / www . destatis . de / DE / ZahlenFakten / GesellschaftStaat / OeffentlicheFinanzenSteuern / OeffentlicheFinanzen/AusgabenEinnahmen/Tabellen/Laenderfinanzausgleich.html (abgerufen am 12. 09. 2014). 57 Steueraufkommen 2012: 600,046 Mrd. Euro, dass., Statistik über das Steueraufkommen, online unter: https : / / www . destatis . de / DE / ZahlenFakten / GesellschaftStaat / OeffentlicheFinanzenSteuern / Steuern / Steuerhaushalt / Tabellen / KassenmaessigeSteuereinnahmen.html (abgerufen am 12. 09. 2014). 58 Klage von Bayern und Hessen vor dem Bundesverfassungsgericht, Geschäftszeichen 2 BVF 1/13. Es wird eine Föderalisreform III erwartet, die sich u.a. dieses Themas annimmt. Siehe schon Deutschlands Zukunft gestalten, Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, 18. Legislaturperiode, BT-Drs. 18423 v. 04.02.2014, online unter: www . bundesregierung . de / Content / DE / _Anlagen / 2013 / 2013 - 12 - 17 koalitionsvertrag . pdf ? _ _ blob = publicationFile & ei= - jYpVN7KCIL4ygOxm4GoDw & usg=AFQjCNGnh3ykJuVPezWi389AWO6Jt6ndhg&bvm=bv.76247554,d.bGQ (abgerufen am 29. 09. 2014). 59 Siehe nur Kempny/Reimer, Aufgabengerechte Finanzverteilung. 60 BVerfGE 101, 158, (217ff.). 61 Heun, in: Dreier2 III, Art. 107 Rdn. 5. 62 Heun, ebd., Art. 107 Rdn. 6. 56

III. Sekundäre Einnahmeverteilung in Australien

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desgesetz und innerstaatliche Vereinbarung ergänzt, ein umfassender – und das deutsche Finanzausgleichsvolumen um ein Vielfaches übertreffender – Finanzausgleich herausgebildet, auf den im Folgenden eingegangen wird.

III. Sekundäre Einnahmeverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten in Australien 1. Geschichtliche Entwicklung des Finanzausgleichs a) Entwicklungen bis 1910 In den Bestimmungen der Finanzverfassung63 wurden die Gliedstaaten, trotz ihres unterschiedlichen Aufkommens an Bodenschätzen, ihrer geografischen Gegebenheiten und ihren divergierenden Entwicklungen, gleich behandelt.64 Nach Meinung von Davis und Giblin wurde außerdem in der australischen Finanzverfassung davon ausgegangen, dass die Gliedstaaten, bezogen auf ihre Bevölkerungszahlen, langfristig gesehen über die gleiche finanzielle Leistungskraft verfügen würden.65 Deshalb wurde dem Commonwealth Parlament mit sec. 94 CC66 die aus einem Kompromiss in den Debatten des Verfassungskonvents entstandene, langfristige Primärlösung an die Hand gegeben, den Einnahmeüberschuss aus Zöllen und Steuern auf Waren nach seinem Ermessen auf die Gliedstaaten zu verteilen.67 Die reicheren Kolonien hatten nur einer Föderation mit begrenzter Übertragung der Gesetzgebungskompetenzen auf den Zentralstaat zugestimmt und waren nicht dazu bereit gewesen, die ärmeren Gliedstaaten auf Dauer zu unterstützen.68 Nach Meinung von Giblin bringt die Verfassung die Befürchtungen zum Ausdruck, die Finanzen an die neuen Umstände anzupassen. In den ersten zehn Jahren der Föderation garantierte deshalb sec. 87 CC69 den Gliedstaaten dreiviertel der Einnahmen. Auch sec. 89 CC70 trug diesen Bedenken vor Einfüh63

Secs. 81, 86–89, 90, 93, 94 CC. Davis, (1948) 1 UWALawRw, S. 21 (26). 65 Ebd., S. 21 (26); Giblin, (1926) 2 ER, S. 145 (147). 66 Sec. 94 Distribution of surplus After five years from the imposition of uniform duties of customs, the Parliament may provide, on such basis as it deems fair, for the monthly payment to the several States of all surplus revenue of the Commonwealth. 67 Davis, (1948) 1 UWALawRw, S. 21 (26); Giblin, (1926) 2 ER, S. 145 (147); siehe schon Kapitel B.V.2.c)cc). 68 Davis, (1948) 1 UWALawRw, S. 21 (27). 69 Sec. 87 Revenue from customs and excise duties During a period of ten years after the establishment of the Commonwealth and thereafter until the Parliament otherwise provides, of the net revenue of the Commonwealth from duties of customs and of excise not more than one-fourth shall be applied annually by the Commonwealth towards its expenditure. 64

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F. Sekundäre Einnahmeverteilung

rung des einheitlichen Zolltarifs Rechnung. Die Gliedstaaten erhielten die Einnahmen aus Zöllen und Steuern in dem Verhältnis aus dem Einnahmeüberschuss zurück, in dem sie zum Aufkommen beigetragen hatten. Giblin interpretiert dies als Erwartungshaltung, die Notwendigkeit der Einnahmeumverteilung würde nur in den Anfangsjahren der Föderation bestehen. Des Weiteren sei eine Tendenz zu erkennen gewesen, eher die Position der reicheren Gliedstaaten zu schützen.71 Sec. 87 CC, die Braddon-Clause, wurde im Jahr 1910 beendet.72 Als problematisch erwies sich auch das weite Ermessen des zentralstaatlichen Parlaments in sec. 94 CC und die Auslegung des Terminus „Einnahmeüberschuss“ durch den High Court im Jahre 1908.73 Im sog. Surplus Revenue Case interpretierte das Gericht den Begriff „Einnahmeüberschuss“ dergestalt, dass Geldmittel die dem Consolidated Revenue Fund entnommen und auf separate Fonds übertragen74 , deren Auszahlung jedoch auf unbestimmte Zeit verschoben worden war, den Überschuss minderten.75 Diese Interpretation macht sich der Zentralstaat bis heute zu eigen, sodass sec. 94 CC seitdem, auch nach der Beendigung von sec. 87 CC im Jahre 1910, nicht mehr angewandt wurde. Damit verblieb sec. 96 CC als einzige permanente76 Vorschrift zur Regelung der Finanzverteilung im Föderalstaat.

70 Sec. 89 Payment to States before uniform duties Until the imposition of uniform duties of customs: (i) the Commonwealth shall credit to each State the revenues collected therein by the Commonwealth; (ii) the Commonwealth shall debit to each State: (a) the expenditure therein of the Commonwealth incurred solely for the maintenance or continuance, as at the time of transfer, of any department transferred from the State to the Commonwealth; (b) the proportion of the State, according to the number of its people, in the other expenditure of the Commonwealth [. . .] 71 Giblin, (1926) 2 ER, S. 145 (147). 72 Sec. 3 Surplus Revenue Act 1910. 73 The State of New South Wales v The Commonwealth, (1908) 7 CLR, S. 179. 74 Im vorliegenden Fall auf den Invaliden- und Altersrentenfond, siehe sec. 2 Old-Age Pensions Appropriation Act 1908 und den Hafen- und Küstenschutzfond, siehe sec. 2 Coast Defence Appropriation Act 1908. 75 Griffith CJ. in: The State of New South Wales v The Commonwealth, (1908) 7 CLR, S. 179 (179). 76 Obwohl die Worte Until the Parliament otherwise provides am Anfang der Vorschrift, welche im Zusammenhang mit sec. 87 CC standen, auf eine eingeschränkte Geltungsdauer hindeuteten. Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 905f. Saunders, Sec. 96 CC, S. 14.

III. Sekundäre Einnahmeverteilung in Australien

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b) Finanztransfers von 1910 bis 2000 aa) Ungebundene Finanzzuweisungen Trotz der zu erwartenden, unterschiedlichen Entwicklung der finanziellen Leistungsfähigkeit der ehemaligen Kolonien77 waren aus eben genannten Gründen keine Vorschriften entwickelt worden, welche die Finanzbeziehungen der Gliedstaaten untereinander und zum Zentralstaat78 im Sinne eines Finanzausgleichs regelten. Es ist anzunehmen, dass die Gründungsväter, auch aufgrund des der australischen Verfassung zugrundeliegenden Leitbilds des dualen Föderalismus und der darin verkörperten Möglichkeit der Eigenfinanzierung der Gliedstaaten, keine Veranlassung für eine Finanzausgleichsvorschrift sahen. Nur sec. 96 CC erlaubte eine differenzierte, im Ermessen des Parlaments stehende Behandlung der Gliedstaaten, die nach Ansicht der Gründungsväter selten benötigt werden würde.79 Diese Einschätzung stellte sich als unrichtig heraus. Die nächsten 90 Jahre waren von einer mehr oder minder starken Einnahmeumverteilung in Form von Finanzzuweisungen, i.S.v. sec. 96 CC, vom Zentralstaat an die Gliedstaaten geprägt.80 Nach dem außer Kraft treten von sec. 87 CC und sec. 94 CC begann die Auseinanderentwicklung der Finanzkraft der Gliedstaaten. Deren Gesetzgebungskompetenzen wurden zusätzlich durch die Rechtsprechung des High Court im Bereich der indirekten81 und direkten Steuern82 sukzessiv beschränkt und auf den Zentralstaat übertragen. Den Gliedstaaten verblieben jedoch ausgabenintensive Bereiche, wie Teile des Gesundheitswesens, Bildung und Infrastruktur. Das so entstandene vertikale und horizontale Ungleichgewicht wurde über Finanzzuweisungen ausgeglichen. Neben den anfangs weniger ausgeprägten, zweckgebundenen Finanzzuweisungen, auf die in Kapitel E.V. ausführlich eingegangen wurde, erhielten die Gliedstaaten deshalb vorrangig ungebundene Finanzzuweisungen in Form von general revenue payments83 . Ungebundene Fi77

Giblin, (1926) 2 ER, S. 145 (151). Ebd., S. 145 (158). 79 Saunders, Sec. 96 CC, S. 12, auf Forest verweisend Melbourne 1898 (1104); Zur Einführung von sec. 96 CC in die Verfassung siehe Kapitel B.V.2.d). 80 Siehe auch Saunders, (2000) 11 PLR, S. 99 (100). 81 Siehe Kapitel D.III.; zuletzt Ha v NSW, (1997) 189 CLR, S. 465. 82 Siehe Kapitel D.IV.1.b); First Uniform Tax Case, (1942) 65 CLR, S. 373; Second Uniform Tax Case, (1957) 99 CLR, S. 575. 83 Zusätzlich erhielten die weniger finanzkräftigen Gliedstaaten Ergänzungszuweisungen, sog. additional assistance. Die bedürftigen Gliedstaaten wechselten. In den Anfangsjahren der Föderation zählten Westaustralien (seit 1910), Südaustralien (seit 1929) und Tasmanien (seit 1912) zu den Begünstigten, siehe Williams, (2012) 45 The Australian Economic Review, S. 145 (146f.). In diesem Zusammenhang wurde die Notwendigkeit für eine permanente, mit Sachverständigen besetzte Institution gesehen, die Empfehlun78

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F. Sekundäre Einnahmeverteilung

nanzzuweisungen dienen als Ersatz eigener Einnahmen und zeichnen sich dadurch aus, dass sie von den Gliedstaaten nach eigenen Prioritäten verwendet werden können.84 Dies wurde vor allem bei den reimbursement grants deutlich, die nach der Entscheidung im First Uniform Tax Case85 und der damit einhergehenden Legalisierung der Übernahme der Einkommensteuer durch den Zentralstaat den Gliedstaaten als Ersatz für die nicht erhobene Einkommensteuer zugewiesen wurden. Nach Ansicht von Fenna wurde damit anerkannt, dass den Gliedstaaten diese Gelder zustanden.86 Mit der Umbenennung in Financial Assistance Grants im Jahr 195987 , die bis zum Jahr 2000 Bestand hatten, hätte sich die Bedeutung der Finanzzuweisungen88 von Eigeneinnahmen in Fremdeinnahmen geändert. In Deutschland hingegen werden Finanzzuweisungen, im Gegensatz zur Steuerertragskompetenz, generell als Fremdeinnahmen angesehen.89 Mit Erlangung der Selbstverwaltung wurden sowohl das Nordterritorium im Jahr 1978 als auch das Australian Capital Territory (ACT) im Jahr 1989 in den horizontalen Finanzausgleich einbezogen.90 bb) Festlegung der Finanzzuweisungen Die ungebundenen Finanzzuweisungen wurden bis 1981 nach einer wechselnden Formel berechnet.91 Nach Meinung von Williams beinhalteten sie schon zu dieser Zeit Elemente eines horizontalen Finanzausgleichs und seien vom Finanzminister des Zentralstaates entsprechend der Finanzkraft der einzelnen Gliedstaaten jährlich festgelegt worden.92 Der vorgeschaltete politische Prozess erfolgte in jährlichen Konferenzen mit den Premierministern der Gliedstaaten.93 Richter Barwick fasst dies anschaulich zusammen:94 gen für die Vergabe solcher Ergänzungszuweisungen aussprach. Williams, (2005) 38 The Australian Economic Review, S. 108 (109) Die sog. Commonwealth Grants Commission (CGC) wurde im Jahr 1933, unter sec. 96 CC, errichtet. Zur Geschichte der (CGC) siehe Commonwealth Grants Commission, Equality in Diversity. Fifty Years of the Commonwealth Grants Commission. 84 Bennett/Webb, SPPs, S. 20. 85 First Uniform Tax Case, (1942) 65 CLR, S. 373. 86 Fenna, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 509 (518). 87 Williams, (2005) 38 The Australian Economic Review, S. 108 (109). 88 Fenna, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 509 (518). 89 Siehe Kapitel D.II.2. 90 Williams, (2005) 38 The Australian Economic Review, S. 108 (110). 91 Ebd., S. 108 (109); in der Zeit des income tax sharing (zwischen 1976 und 1985) wurden sie als Teil des Einkommensteueraufkommens oder des Gesamtsteueraufkommens berechnet. Saunders, (2000) 11 PLR, S. 99 (100). 92 Williams, (2012) 45 The Australian Economic Review, S. 145 (146). 93 Bothe, Kompetenzstruktur, S. 109f.

III. Sekundäre Einnahmeverteilung in Australien

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„However, concentration of attention on annual conferences of Premiers with the Treasurer of the Commonwealth have, I think, tended to displace resort to the legal consequences of the basic financial federalism which the Constitution expresses and to substitute political bargaining rather than litigation as the mechanism for the distribution of Commonwealth revenues. In a sense the Premiers’ Conferences have substituted consensual arrangements for legal rights.“

Seit 1981 wurden die ungebundenen Finanzzuweisungen im Wege des horizontalen Finanzausgleichs verteilt.95 Hierfür wurde der Aufgabenbereich der im Jahr 1973 auf eine gesetzliche Grundlage96 gestellten Commonwealth Grants Commission (CGC) von der Erteilung von Empfehlungen für die Ergänzungszuweisungen auf die Entwicklung einer Methodik für den horizontalen Finanzausgleich erweitert.97 Der horizontale Finanzausgleich bezog, im Gegensatz zur Reglung im Grundgesetz, die Einnahmen(-minderungen) und den Ausgabenbedarf ein, sog. revenue disabilities und expenditure needs.98 Die Höhe der Finanztransfers wurde weiterhin durch Verhandlungen in o.g. Sinne vereinbart.99 Die resultierenden Dispute über die Berechnung der Mittelverteilung führten zu einer Beeinträchtigung der Wirksamkeit des föderalen Systems.100

2. Umgestaltung des Finanzausgleichs seit Einführung der Umsatzsteuer im Jahr 2000 a) Rechtliche Grundlagen Im Jahr 2000 wurden die Financial Assistance Grants durch GST Revenue Grants101 abgelöst. Im Intergovernmental Agreement on the Reform of Commonwealth-State Financial Relations 1999102 vereinbarten die Premierminister des Zentralstaates und der Gliedstaaten, das gesamte Aufkommen der neu eingeführten Umsatzsteuer103 als Ausgleichsmasse nach den Prinzipien des horizon94

Barwick CJ. in: APP Case, (1975) 134 CLR, S. 338 (357). Siehe Williams, (2012) 45 The Australian Economic Review, S. 145 (145). 96 Commonwealth Grants Comission Act 1973. 97 Siehe ausführlicher Williams, (2012) 45 The Australian Economic Review, S. 145 (145, 147ff.) Report 1981/1982. 98 Saunders, (2000) 11 PLR, S. 99 (100). 99 Williams, (2012) 45 The Australian Economic Review, S. 145 (147). 100 Siehe Saunders, Tax Reform, in: Mathews (Hrsg.), S. 15 (35). 101 Sec. 13 A New Tax System (Commonwealth-State Financial Arrangements) Act 1999. 102 Umsetzung der Finanzzuweisungen durch A New Tax System (Commonwealth–State Financial Arrangements) Act 1999 (Cth) auf Grundlage von sec. 96 CC. 103 Goods and Services Tax (GST). 95

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F. Sekundäre Einnahmeverteilung

talen Finanzausgleichs104 auf die Gliedstaaten zu verteilen.105 Hierzu bemerkt Ross Williams: „For the first time, the pool of general revenue payments to the states was not subject to federal government tinkering.“106 Das Ausgleichsvolumen erhöhte sich um etwa 32 % von fast A$ 23 Mrd. im Jahre 1999–2000 auf etwas über A$ 30 Mrd. im Jahre 2000–2001.107 Im Jahr 2008 ersetzte das Intergovenmental Agreement on Federal Financial Relations 2008, als umfassende Regelung der Finanzbeziehungen zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten, in der australischen Föderation das Intergovernmental Agreement on the Reform of Commonwealth-State Financial Relations 1999108 . Die Ausgestaltung des Finanzausgleichs selbst erfolgt durch den, auf Grundlage von sec. 96 CC erlassenen Federal Financial Relations Act 2009. b) Struktur des Finanzausgleichs In sec. 19 (a), 25 IGAFFR i.V.m. sec. 3 (a) FFRA 2009 werden die Zahlungen in Höhe des gesamten Umsatzsteueraufkommens109 als ungebundene Finanzzuweisungen110 beschrieben, die von den Gliedstaaten nach eigenem Ermessen eingesetzt werden können. Nach sec. 26 IGAFFR verteilt der Zentralstaat diese Finanzzuweisungen im Wege des horizontalen Finanzausgleichs auf die Gliedstaaten. Die Formulierung horizontaler Finanzausgleich umfasst hier, abweichend vom deutschen Recht111 , in Teilen sowohl den sekundären vertikalen Finanzausgleich als auch den sekundären horizontalen Finanzausgleich. Das Volumen des „echten“ sekundären horizontalen Finanzausgleichs betrug nach Ross Williams in den Jahren 2008–2009 ungefähr A$ 3,5 Mrd.112 Der Finanzausgleich selbst 104 Sec. 14 Intergovernmental Agreement on the Reform of Commonwealth–State Financial Relations 1999. 105 In secs. 31, 32 und 36 Intergovernmental Agreement on the Reform of CommonwealthState Financial Relations 1999 ist die Zustimmung aller Gliedstaaten zur Änderung des Steuersatzes und der Steuerbemessungsgrundlage geregelt. Diese Vereinbarung ist jedoch nicht justiziabel. Saunders, (2000) 11 PLR, S. 99 (102). Siehe auch sec. 11 A New Tax System (Commonwealth-State Financial Arrangements) Act 1999. Diese Vorschrift kann allerdings nicht die Änderung des Gesetzes durch das Parlament des Zentralstaates verhindern. Ebd., S. 99 (103). 106 Williams, (2012) 45 The Australian Economic Review, S. 145 (147). „[F]ree of political decision“, ebd., S. 145 (153). 107 Commonwealth Grants Commission, The Commonwealth Grants Commission: The Last 25 Years, S. 123. 108 Sec. 27 IGAFFR. 109 GST payments. 110 General revenue assistance. 111 Siehe Kapitel F.II.2. 112 Williams, (2012) 45 The Australian Economic Review, S. 145 (151).

III. Sekundäre Einnahmeverteilung in Australien

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wird in sec. 5 (f) IGAFFR 2008 als Ausgleich der Finanzkraft zwischen den Gliedstaaten und Territorien definiert. Die Grundzüge der Berechnung des Finanzausgleichs sind im FFRA 2009 niedergelegt, ohne jedoch den Begriff weiter zu definieren. Diese Definition wird von der CGC in Abstimmung mit Zentralstaat und Gliedstaaten vorgenommen113 . Equalisation wird dort definiert als:114 „State governments should receive funding from the pool of goods and services tax revenue such that, after allowing for material factors affecting revenues and expenditures, each would have the fiscal capacity to provide services and the associated infrastructure at the same standard, if each made the same effort to raise revenue from its own sources and operated at the same level of efficiency.“

Der Finanzkraftausgleich bezieht jedoch im Gegensatz zur bundesdeutschen Regelung die mangelnde Finanzkraft115 und den Ausgabenbedarf116 ein.117 Die Berechnung des Finanzausgleichs findet sich in Teil 2, Division 1, secs. 5–8 FFRA 2009. Jedem Gliedstaat steht eine jährliche Finanzhilfe118 nach folgender Formel zu:119 Korrigierte Einwohnerzahl des Gliedstaates × Umsatzsteueraufkommen Korrigierte Gesamt-Einwohnerzahl Der entscheidende Term bei der Berechnung der Finanzhilfe in Form des Anteils an der Umsatzsteuer ist die Ermittlung der korrigierten Einwohnerzahl des Gliedstaates. Dabei wird nach sec. 8 FFRA 2009 die geschätzte Einwohnerzahl120 mit der GST revenue sharing relativity für den Gliedstaat multipliziert.121 Die sog. GST revenue sharing relativity wird für jeden Gliedstaat von der CGC gesondert 113

Warren, Designing Intergovernmental Grants to Facilitate Policy Reform, in: Kildea/ Lynch/Williams (Hrsg.), Tomorrow’s Federation, S. 131 (140). 114 Commonwealth Grants Commission, Report on GST Revenue Sharing Relativities – 2010 Review, Bd. 1 – Main Report, S. 34; Die Regierungen der Gliedstaaten sollten einen solchen Anteil vom Umsatzsteueraufkommen erhalten, dass nach Ausschuss wesentlicher Einflüsse, die sich auf die Einnahmen und Ausgaben auswirken, jeder Gliedstaat dieselbe Finanzkraft erreicht, um öffentliche Leistungen zu gewähren und die dazugehörige Infrastruktur aufrechtzuerhalten, als wenn er dieselben Anstrengungen unternehmen würde um, eigene Einnahmen zu erzielen, und er mit derselben Effizienz arbeiten würde. 115 Sog. revenue disabilities. 116 Sog. expenditure needs. 117 Fenna, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 509 (537). 118 Financial assistance. Adjusted State population × GST revenue 119 . Sec. 5 FFRA 2009, Adjusted total population 120 Siehe sec. 7 FFRA 2009. 121 Die weiteren Terme sind unproblematischer. Die korrigierte Gesamt-Einwohnerzahl setzt sich aus der Einwohnerzahl aller Gliedstaaten zusammen. Das Umsatzsteueraufkommen wird nach sec. 6 FFRA festgestellt. Alle Größen beziehen sich auf das Zahljahr.

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F. Sekundäre Einnahmeverteilung

berechnet. Stark vereinfacht ausgedrückt, erstellt die CGC zunächst einen Standardhaushalt für jeden Gliedstaat122 ; in einem zweiten Schritt berechnet sie standardisierte Einnahmen123 und Ausgaben124 des jeweiligen Gliedstaates.125 Bei den Einnahmen werden sowohl die Steuereinnahmen als auch die Einnahmen aus dem Abbau von Bodenschätzen berücksichtigt (Tantiemen).126 Nach einem Zwischenergebnis werden im dritten Schritt die Einnahmen aus einem Großteil der zweckgebundenen Finanzzuweisungen127 abgezogen. Das Verhältnis des ProKopf-Anteils der so ermittelten ungebundenen Finanzzuweisung für den Gliedstaat zum nationalen Durchschnitt ergibt die GST revenue sharing relativity des einzelnen Gliedstaates.128 Diese entscheidet, ob ein Gliedstaat mehr oder weniger als den ihm nach seiner Bevölkerungszahl zustehenden Anteil des Umsatzsteueraufkommens erhält.129 Der horizontale Finanzausgleich ist somit auf einen vollständigen Ausgleich der Finanzkraft ausgerichtet.130 Eine überdurchschnittliche Finanzkraft wird durch Reduktion des Anteils des Gliedstaates am Umsatzsteueraufkommens ausgeglichen.131 Neben der Berechnung besteht die Aufgabe der CGC, einer Institution des Commonwealth mit formaler Beteiligung der Gliedstaaten, darin, Empfehlungen zu den revenue sharing relativities für die Verteilung des Umsatzsteueraufkommen zwischen den Gliedstaaten auszusprechen.132 Auch beim horizontalen Finanzausgleich spielt somit eine „formal, 122 Siehe Commonwealth Grants Commission, Report on GST Revenue Sharing Relativities – 2010 Review, Bd. 2 – Assessment of State Fiscal Capacities, S. 3ff., Kapitel 2. 123 Ebd., S. 562, Kapitel 29. 124 Ebd., S. 568, Kapitel 29. 125 Hierzu führt die CGC aus: „Determining a distribution of the GST that equalises State fiscal capacities involves a comprehensive examination of the impact of State demographic, physical, and economic circumstances on the costs of providing the full range of State general government services and acquiring the associated infrastructure and the revenues they can raise. This approach ensures all fiscal advantages and disadvantages of the States are taken into account.“ dies., Report on GST Revenue Sharing Relativities – 2010 Review, Bd. 1 – Main Report, S. 22. 126 Umfassend, mit kritischen Anmerkungen Porter, (2011) 6 Public Policy, S. 45. 127 Commonwealth Grants Commission, Report on GST Revenue Sharing Relativities – 2010 Review, Bd. 2 – Assessment of State Fiscal Capacities, S. 14; Williams, (2012) 45 The Australian Economic Review, S. 145 (151). 128 Siehe Schaubild 2, Estimating Per Capita Relativities in Australia, in Warren, (2008) 32 UNSWLawJl, S. 530 (539); systematische und ausführliche Beschreibung bei Williams, (2005) 38 The Australian Economic Review, S. 108 (111f.). 129 Commonwealth Grants Commission, Report on GST Revenue Sharing Relativities – 2010 Review, Bd. 2 – Assessment of State Fiscal Capacities, S. 573; Williams, (2005) 38 The Australian Economic Review, S. 108 (112). 130 Fiscal equity, Warren, (2008) 32 UNSWLawJl, S. 530 (530). 131 Porter, (2011) 6 Public Policy, S. 45 (67). 132 Williams, (2005) 38 The Australian Economic Review, S. 108 (110).

III. Sekundäre Einnahmeverteilung in Australien

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quasi-independent commissions“133 eine Hauptrolle in den Finanzbeziehungen zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten. Die Empfehlungen der CGC werden im Ministerial Council for Federal Financial Relations, besetzt mit dem Finanzminister des Zentralstaats und den Finanzministern der Gliedstaaten, erörtert, bevor der australische Finanzminister die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens im Wege einer sog. formal determination134 bestimmt.135 Der Finanzminister ist an die Empfehlungen der CGC nicht gebunden.136 Im Jahr 2014/2015 wird der Anteil von Neusüdwales, Victoria und Westaustralien am Umsatzsteueraufkommen entsprechend reduziert.137 Im Fall Westaustraliens gaben die Einnahmen aus dem Abbau von Bodenschätzen (Tantiemen) den Ausschlag für die Reduktion.138 Die Zuweisung des Umsatzsteueraufkommens vom Zentralstaat an die Gliedstaaten ist verfassungsrechtlich nicht gesichert und kann jederzeit einseitig vom Zentralstaat angepasst oder geändert werden. Gleiches gilt für den Umsatzsteuersatz.139 Der horizontale Finanzausgleich beruht indirekt auf sec. 96 CC. Mit der Festlegung der Umsatzsteueranteile durch den Finanzminister und dem mangelnden rechtlichen Einfluss der Gliedstaaten auf die Steuerverteilung wird deren, im Vergleich zu den Bundesländern, schwache Stellung deutlich. Auch heute gilt noch Richter Barwicks Feststellung: „[. . .] I think, tended to displace resort to the legal consequences of the basic financial federalism which the Constitution expresses and to substitute political bargaining rather than litigation as the mechanism for the distribution of Commonwealth revenues.“140 Der prägende ökonomische und politische Ansatz, im vor allem durch das IGAFFR auf Ebene der Exekutive geregelten und nur mittels Finanzrahmengesetz rechtlich ausgestalteten Finanzausgleich, erklärt auch das Fehlen höchstrichterlicher Rechtsprechung zum Finanzausgleich in Australien sowie die mangelnde juristische Literatur zur sekundären Einnahmeverteilung im Föderalstaat.

133 Winer/Maslove, Fiscal Federalism in Australia and Canada, in: Boothe (Hrsg.), S. 45 (54). 134 Diese ist ähnlich einem Erlass ausgestaltet. 135 Siehe sec. 8 FFRA 2009; Williams, (2005) 38 The Australian Economic Review, S. 108 (110); zum politischen Prozess siehe Schaubild 1, Consultative Framework in the Australian Federation, in Warren, (2008) 32 UNSWLawJl, S. 530 (538). 136 Hierzu stellt Warren fest, dass sich der Finanzminister jedoch bisher fast ohne Ausnahme an diese Empfehlungen gehalten hat. ebd., S. 530 (548). 137 Siehe Commonwealth Grants Commission, Distribution of GST Revenue to States, 2014–15, online unter: https://cgc.gov.au/index.php/publications/recent- inquiries/27r2010-review (abgerufen am 26. 09. 2014). 138 Kritisch Porter, (2011) 6 Public Policy, S. 45 (67). 139 Siehe Saunders, (2000) 11 PLR, S. 99. 140 APP Case, (1975) 134 CLR, S. 338 (357).

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F. Sekundäre Einnahmeverteilung

3. Kritik am Finanzausgleich Der horizontale Finanzausgleich, vor allem die Methodik der CGC zur Berechnung der revenue sharing relativities, ist einer ständigen Kritik ausgesetzt. Für den Gliedstaat Westaustralien sprechend kritisiert Porter, dass selbst bei Kenntnis der Formel zum HFE es einem Gliedstaat nicht möglich sei, seinen Anteil mit hinreichender Wahrscheinlichkeit vorherzusagen.141 Damit wird die problematische Haushaltsplanung der Gliedstaaten sowie daraus resultierend die beeinträchtigte Budgethoheit des Parlaments angesprochen, die auf die mangelnde Verlässlichkeit der Finanzhilfen aus dem Umsatzsteueraufkommen zurückzuführen ist, welche einen Großteil ihrer Einnahmen darstellen.142 Weitere im Review of Commonwealth-State Funding143 angesprochene Kritikpunkte sind die Effizienz und Effektivität dieser Finanzzuweisungen und die Schaffung von Fehlanreizen144 sowie die Verfälschungen der Entscheidungen von Gliedstaaten.145 Einige Gliedstaaten wenden ein, die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens sollte auch unter dem Gesichtspunkt wirtschaftlicher Effizienz erfolgen, da eine vollständige Nivellierung sie davon abhalte ihre Mittel zielgerichtet einzusetzen und sich negativ auf ihre wirtschaftliche Entwicklung auswirke.146 Vor allem Westaustralien kritisiert, dass der horizontale Finanzausgleich seine wirtschaftliche Entwicklung hemme, da die mit dem Abbau von Bodenschätzen entstanden Einnahmen auf die anderen Gliedstaaten verteilt würden, es jedoch die mit der Rohstoffindustrie verbunden Kosten zu tragen habe.147 Warren hält die jetzige Verteilung und Höhe der ungebundenen Finanzzuweisungen für inakzeptabel, da sie die Bemessungsgrundlage von Steuern in den Gliedstaaten und deren Investitionen und Haushaltsplanungen negativ beeinflusse.148 Weiterhin kritisiert er die Einbeziehung der zweckgebundenen Finanzzuweisungen149 in die Berechnung des Finanzausgleichs. Aus staatsrechtlicher Sicht kommt es beim horizontalen Finanzausgleich australischer Prägung in zweierlei Hinsicht zur Beeinträchtigung des parlamentarischen Systems des responsible government, in welchem die Exekutive der parlamentarischen Kontrolle unterliegt. Einerseits werden mit 141

Porter, (2011) 6 Public Policy, S. 45 (67). Commonwealth Grants Commission, Report on GST Revenue Sharing Relativities – 2010 Review, Bd. 1 – Main Report, S. 29, 31. 143 Garnaut/Fitzgerald, Review Commonwealth-State Funding, S. 2. 144 Vgl. auch Williams, (2012) 45 The Australian Economic Review, S. 145 (154). 145 Warren, (2008) 32 UNSWLawJl, S. 530 (544). 146 Commonwealth Grants Commission, Report on GST Revenue Sharing Relativities – 2010 Review, Bd. 1 – Main Report, S. 29. 147 Porter, (2011) 6 Public Policy, S. 45 (51ff., 62f., 64f.); siehe allgemein Garnaut/ Fitzgerald, Review Commonwealth-State Funding, S. 2. 148 Warren, (2008) 32 UNSWLawJl, S. 530 (549). 149 Ebd., S. 530 (545). 142

III. Sekundäre Einnahmeverteilung in Australien

253

dem IGAFFR 2008 die Grundsatzentscheidungen des horizontalen Finanzausgleichs durch die Exekutive im COAG, in einer nicht justiziablen und nicht bindenden innerstaatlichen Vereinbarung, die nicht der Kontrolle des Parlaments unterliegt, getroffen. Das zur Umsetzung des horizontalen Finanzausgleichs erlassene FFRA 2009 enthält nur rudimentäre Normierungen, die mangels wesentlicher Regelungen im Gesetz150 selbst auch keine parlamentarische Kontrolle des horizontalen Finanzausgleichs ermöglichen. Die CGC, welche den horizontalen Finanzausgleich definiert und berechnet, ist als verlängerter Arm des Finanzministers anzusehen und unterliegt nicht der parlamentarischen Überprüfung. Die Bestimmung der Verteilung des Umsatzsteueraufkommens durch den Finanzminister im Wege einer sog. formal determination, die als Gesetzgebungsinstrument (Legislative instrument) anzusehen ist, war noch nie Gegenstand einer Klage. Das vom horizontalen Finanzausgleich umfasste Umsatzsteueraufkommen stellt einen beträchtlichen Teil (ca. 25 %) der Einnahmen der Gliedstaaten dar.151 Nach Meinung von Saunders sei das Budgetrecht beider parlamentarischer Ebenen verletzt, wenn sowohl das Commonwealth Parlament als auch die Parlamente der Gliedstaaten aus der Erhebung und Verteilung der Umsatzsteuer ausgeschlossen würden, da diese nach einer Formel verteilt würde, auf die beide Ebenen keinen Einfluss nehmen könnten.152 Damit sei auch die Rechenschaftslegung gegenüber dem Wähler nicht gewährleistet.153 In diesem Zusammenhang ist die Tatsache der Entkopplung von Steuererhebung und Verwendung der Einnahmen zu sehen, da diese auf verschiedenen föderalen Ebenen erfolgen. Nach Ansicht von Ross Williams könne aufgrund der fehlenden verfassungsrechtlichen Absicherung der Gliedstaaten für den Zentralstaat auch der Anreiz bestehen, die Steuerbemessungsgrundlage nicht zu erweitern und den Steuersatz der Umsatzsteuer nicht zu erhöhen, um weitere Funktionen der Gliedstaaten zu übernehmen.154 Die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens auf die Gliedstaaten nach Grundsätzen des horizontalen Finanzausgleichs führt zu einer starken Abhängigkeit von Finanztransfers und zur Beeinträchtigung der Politiken und langfristigen Planungen der Gliedstaaten.155 Aufgrund des mangelnden Einflusses bei der Festsetzung der Steuerbemessungsgrundlage und des Steuersatzes stellen die Finanzzuweisungen eine unflexible Form einer Einnahme dar. Die Planungsunsicherheit kann von den Gliedstaaten auch nur schwer ausgeglichen werden, da sie nur für etwa 55 % ihrer Einnahmen selbst die Verantwortung tragen.156 Im Gegensatz zum 150 151 152 153 154 155 156

Saunders, (2012) unveröffentlichter Konferenzbeitrag. Siehe Tabelle A.2. Saunders, (2000) 11 PLR, S. 99 (100). Ebd., S. 99 (100). Williams, (2012) 45 The Australian Economic Review, S. 145 (153). Saunders, (2000) 11 PLR, S. 99 (100f.). Siehe Tabelle A.2.

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F. Sekundäre Einnahmeverteilung

in der australischen Verfassung verkörperten System des dualen Föderalismus, einhergehend mit der Unabhängigkeit beider föderaler Ebenen, die auch in einer unabhängigen, aufgabengerechten Finanzausstattung resultieren sollte, sind die Gliedstaaten sehr stark auf die Finanzzuweisungen des Zentralstaats angewiesen. Die mangelnde verfassungsrechtliche Sicherung ihres Anspruchs auf die Ausgleichszahlungen hat nach Meinung von Saunders zu einem hierarchischen Verhältnis zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten geführt und die Bedeutung der Gliedstaaten geschmälert.157 4. Zusammenfassung Als Folge des seit Beginn der australischen Föderation bestehenden vertikalen und horizontalen Ungleichgewichts in den öffentlichen Finanzen war von Anfang an eine Einnahmeumverteilung vom Zentralstaat auf die Gliedstaaten nötig.158 Seit dem Jahr 2000 umfasst der Finanzausgleich das gesamte Umsatzsteuervolumen.159 Aufgrund des Volumens sowie des Ausgleichs von Finanzkraft und Ausgabenbedarfs kann Ross Williams zugestimmt werden, der feststellt: „The Australian system of horizontal fiscal equalisation is the most complex and thorough going of all federations.“160 Von führenden Ökonomen werden umfassende Reformen161 des horizontalen Finanzausgleichs empfohlen.162 Warren empfielt, das Umsatzsteueraufkommen zum Teil nach Bevölkerungszahl und nur nach Prinzipien des sekundären horizontalen Finanzausgleichs zu verteilen, um Schwankungen zu verringern.163 Er verweist darauf, den horizontalen Finanzausgleich so zu verändern, dass die Wettbewerbsfähigkeit auch in einer globalisierten Weltwirtschaft gewährleistet sei.164

157

Saunders, (2000) 11 PLR, S. 99 (101). Siehe dies., Tax Reform, in: Mathews (Hrsg.), S. 15 (35). 159 Siehe Tabelle A.2. 160 Williams, (2005) 38 The Australian Economic Review, S. 108 (110). 161 Gute Darstellung in Warren, Designing Intergovernmental Grants, in: Kildea/Lynch/ Williams (Hrsg.), S. 131. 162 Ders., (2008) 32 UNSWLawJl, S. 530 (549); ders., Designing Intergovernmental Grants, in: Kildea/Lynch/Williams (Hrsg.), S. 131; siehe auch Review of GST distribution, online unter: http://www.pm.gov.au/press-office/review-gst-distribution (abgerufen am 17. 06. 2013). 163 Warren, (2008) 32 UNSWLawJl, S. 530 (549); ders., Designing Intergovernmental Grants, in: Kildea/Lynch/Williams (Hrsg.), S. 131 (138). 164 Ders., (2008) 32 UNSWLawJl, S. 530 (550); ders., Designing Intergovernmental Grants, in: Kildea/Lynch/Williams (Hrsg.), S. 131 (131). 158

G. Reform des australischen Finanzföderalismus I. Einleitung Die australische Verfassung enthält bis zum heutigen Tage, 114 Jahre nach Gründung der Föderation, einerseits nur rudimentäre Regelungen der Finanzbeziehungen, andererseits wurde den vorhandenen Vorschriften aufgrund der unitarisierenden Wirkung der britischen Konvention beruhenden responsible government durch die Entscheidungen des High Court überwiegend eine mit der föderalen Struktur der Verfassung inkompatible Bedeutung zugewiesen. Die normierte Verfassung bildet die in der gesellschaftlichen Realität bestehenden finanziellen Verflechtungen und die weitreichende Kooperation von Zentralstaat und Gliedstaaten nur unvollständig ab. Insbesondere die extensiven Finanztransfers des Zentralstaates an die Gliedstaaten, resultierend aus der dominierenden Stellung des Commonwealth in der Steuergesetzgebung, vor allem für die beiden aufkommensstärksten Steuern – Einkommensteuer und Umsatzsteuer – sind nicht aus sec. 96 CC ersichtlich. Aufgrund der Unvollständigkeit der Vorschriften1 , denen vor allem die Theorie eines starken Bundesstaates mit autarken Gliedstaaten aus einer vorindustriellen, vor allem von Landwirtschaft geprägten Gesellschaft ohne Ausprägung eines Sozialstaates zugrunde lagen, und aufgrund der schweren Änderbarkeit der Verfassung2 fand die Anpassung der Kompetenzstrukturen an die sich wandelnden Bedürfnisse – von autonomen Gliedstaaten hin zu einem Nationalstaat, der im Jahr 1986 seine Unabhängigkeit erlangte – vor allem über die Finanzbeziehungen und insbesondere außerhalb der Verfassung statt. Der australische Föderalismus wird als „dysfunktional“3 beschrieben. Dass das deutschen (und zunehmend auch australischen) Juristen als unzureichend erscheinende System seit über hundert Jahren dennoch in der Praxis funktioniert und die Zentralisierung bis zu einem gewissen Grad im Zaum hält ist ebenso in der im vorhergehenden Absatz diskutierten Sachlage begründet: In einem System, in dem weder Premierminister noch Kabinett in der Verfassung Erwähnung finden und welches deshalb auf ungeschriebene britische Rechtskonventionen zurückgreift4 und 1

Galligan, Fiscal Federalism, in: Appleby/Aroney/John (Hrsg.), S. 320 (325ff.). Die Australische Verfassung von 1901 gehört zu den Verfassungen der ersten Generation, die sich durch schwere Änderbarkeit auszeichnen. 3 Twomey, (2008) 36 FedLRev, S. 57 (57). 4 Ratnapala/Crowe, Contitutional Theory, S. 3. 2

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G. Reform des australischen Finanzföderalismus

das den Mangel an eigenen Rechtstheorien mit ökonomischen und politischen Konzepten kompensiert, ist es nicht verwunderlich, dass auch die Finanzbeziehungen mit denselben Mitteln den praktischen Anforderungen angepasst werden und das System durch ein Netz formeller und informeller Beschränkungen zusammengehalten wird5 . Dennoch wurde und wird in der akademischen Literatur überwiegend vertreten, dass die Finanzbeziehungen im Föderalstaat der am wenigsten zufriedenstellende Gesichtspunkt des australischen Föderalismus seien.6 Eine Neudefinition sowie eine Anpassung der Föderation an das 21. Jahrhundert werden als überfällig angesehen.7 Diese These wird auch in den Terms of Reference des White Paper on Reform of the Federation8 von Premierminister Abbott vertreten. Die Reformdiskussion zum australischen Föderalismus, insbesondere zum Finanzföderalismus, ist jedoch vor allem von Beiträgen aus dem Schrifttum zur Volkswirtschaftslehre und Politikwissenschaft sowie von der Politik selbst und von anderen Interessengruppen geprägt. Der politischen und ökonomischen Dominanz des australischen Finanzföderalismus geschuldet sind juristische Beiträge nur vereinzelt zu finden. Auf die ökonomische Theorie des Föderalismus, den sog. Fiscal Federalism9 , wird hierbei vor allem zur Akzentuierung ökonomischer Fragestellungen im Finanzverfassungsrecht zurückgegriffen.10 Ihr norma-

5

Siehe Einleitung, Kapitel A.IV.2. Winterton/Lee/Glass/Thomson, Federal Constitutional Law, S. 441. 7 Saunders, Federalism is a natural fit for Australia, but we need to make it work, The Conversation, 24 September 2014, online unter: https://theconversation.com/federalismis - a - natural - fit - for - australia - but - we - need - to - make - it - work - 31846 (abgerufen am 30. 09. 2014); Warren, Benchmarking Fiscal Agreements, S. xx; Twomey, (2008) 36 FedLRev, S. 57 (59). 8 White Paper on Reform of the Federation. Terms of Reference, online unter: http : //www.pm.gov.au/media/2014- 06- 28/white- paper- reform- federation (abgerufen am 31. 07. 2014). 9 Oates, einer der Begründer der Theorie, grenzt auf der Suche nach der effizientesten Bereitstellung öffentlicher Güter den Föderalstaat vom Einheitsstaat ab. In seiner Arbeit aus dem Jahre 1972 geht Oates, im Gegensatz zu der früheren Literatur, von der effizientesten Bereitstellung öffentlicher Güter, im Sinne eines Wohlfahrtsoptimums durch ein föderales System aus, da es sowohl die Vorteile eines Einheitsstaates als auch dezentraler Einheiten vereine. Siehe Oates, Ein ökonomischer Ansatz zum Föderalismusproblem, in: Kirsch (Hrsg.), Föderalismus, S. 15 (22); Übersetzung von Auszügen aus ders., Fiscal Federalism, S. 3ff., Kapitel 1. 10 Für Deutschland Morlok, Vom Reiz und Nutzen, von den Schwierigkeiten und den Gefahren der Ökonomischen Theorie für das Öffentliche Recht, in: Engel/Morlok (Hrsg.), Öffentliches Recht als ein Gegenstand ökonomischer Forschung, S. 1 (5); Waldhoff, VVDStRL 66 (2007), S. 216 (247); Oeter, Erprobung der Konstitutionellen Politischen Ökonomie an Einzelfragen – Föderalismus, in: Engel/Morlok (Hrsg.), Öffentliches Recht als ein Gegenstand ökonomischer Forschung, S. 119 (119ff.). 6

II. Gegenwärtiger Zustand des Finanzföderalismus

257

tiver Ansatz11 ist auf die „ökonomische Wohlfahrt und Nutzensteigerung“12 gerichtet. Grundlegende Themen sind die sich daraus ergebenden Fragen, einerseits nach der ökonomischen Vorteilhaftigkeit eines föderalen Staatsaufbaus13 und andererseits nach der „optimalen Verteilung von Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen auf die einzelnen [föderalen] Ebenen“14 innerhalb eines föderalen Staatsaufbaus.15 Dieses Kapitel fasst als erstes den in der bisherigen Arbeit dargestellten, gegenwärtigen Zustand des Finanzföderalismus in Australien und dessen Probleme kurz zusammen (Abschnitt II.). Im nächsten Schritt werden Reformoptionen aufgezeigt, wobei der Schwerpunkt sowohl auf einem ökonomischen – mit Theorien unterlegten – als auch einem verfassungsrechtlichen Ansatz liegt (Abschnitt III.). Eine Darstellung der Erkenntnisse für das deutsche Finanzverfassungssystem rundet die Arbeit ab (Abschnitt IV.).

II. Gegenwärtiger Zustand des Finanzföderalismus Die Urteile des High Court in den Uniform Tax Cases der Jahre 1942/5716 und im Fall Ha v New South Wales17 trugen einen Großteil zur Zentralisierung der Finanzbeziehungen, entprechend der empfundenen ökonomischen Notwendigkeit zur Bildung eines Nationalstaats, bei.18 Das Oberste Gericht hat, trotz Existenz einer Präambel zur Verfassung und des verfassungsimmanenten Leitbildes des dualen Föderalismus US-amerikanischer Prägung, aufgrund der unitarisierenden Wirkungerstreitenden Verfassungstradition des britischen Einheitsstaates (insbesondere des responsible government) seine Rolle als Hüter der Verfassung nicht angenommen und es unterlassen, eine Bundesstaatstheorie zu entwickeln und stattdessen auf den politischen Prozess zur Eindämmung der Ausübung der Gesetzgebungskompetenzen des Commonwealth verwiesen. Eine Bundesstaats11

Thöni, Politökonomische Theorie des Föderalismus, S. 36. Korioth, Finanzausgleich, S. 187. 13 Sowohl Popitz’ Gesetz aus den 1920er Jahren, von der „Anziehungskraft des größten Etats“, der – beim Zentralstaat angesiedelt –zur sukzessiven Aufgabenverlagerung auf den Zentralstaat führe (Popitz, in: HFW 2, 346ff.) wie auch Keynes Finanztheorie (General Theory on Emploment, Interest and Money, 1936), ging von den Vorteilen des Einheitsstaates aus. Siehe Grewal, (1997) 9 Upholding the Australian Constitution, S. 76 (81). 14 Korioth, Finanzausgleich, S. 188. 15 Zur Klarstellung sei angefügt, dass es nicht eine bestimmte Theorie des Föderalismus oder des Finanzföderalismus gibt. Verschiedene Theorien ermöglichen den Zugriff auf vielfältige Anhaltspunkte zur Allokation von Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen. Zum Ganzen auch Thöni, Politökonomische Theorie des Föderalismus, S. 36. 16 First Uniform Tax Case, (1942) 65 CLR, S. 373; Second Uniform Tax Case, (1957) 99 CLR, S. 575. 17 Ha v NSW, (1997) 189 CLR, S. 465. 18 Fenna, (2012) 58 AJPH, S. 580; Hollander/Papatan, (2007) 66 AJPA, S. 280. 12

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G. Reform des australischen Finanzföderalismus

theorie würde den Gliedstaaten einen verfassungsrechtlich gesicherten Platz im Föderalstaat zuweisen, was bis heute nicht geschehen ist.19 Die Finanzausstattung der Gliedstaaten wurde bisher entweder vom High Court nicht in Betracht gezogen, oder es wurde kein strukturelles Konzept entwickelt.20 Aufgrund dieser Rechtsprechung konnte eine Zentralisierung der Einnahmekompetenzen auf Ebene des Zentralstaats stattfinden.21 Sowohl die fehlende Überwachung des Kompetenzgefüges22 der Verfassung durch den High Court und dessen auf Präzedenzfällen aufbauende Einzelfallentscheidungen als auch die Ambivalenz der politikwissenschaftlichen Theorien23 ließen es nicht zu, dass sich neuere ökonomische Theorien24 bzw. die ökonomische Theorie der fiskalischen Äquivalenz25 , welche sich am Subsidiaritätsprinzip orientiert und die zu einer annähernd hinreichenden Finanzausstattung der Gliedstaaten führen würde, durchsetzen konnte. Neben der weiten Interpretation der Steuergesetzgebungskompetenzen des Zentralstaates ist (abgesehen von der Verfassungsänderung zur Einführung von sec. 51 (xxxiiiA) CC) auch eine weite Auslegung der übrigen Gesetzgebungskompetenzen zu verzeichnen. Trotz anhaltender Kritik an den Interpretationsmethoden des High Court führte die vorgenommene Ausweitung der Gesetzgebungskompetenzen des Zentralstaates nicht in dem Maße zu Ausgaben, in dem auch seine 19 Gageler, The federal balance, in: Appleby/Aroney/John (Hrsg.), The Future of Australian Federalism, S. 27 (27, 37f.). 20 Galligan führt aus: „The High Court has made crucial decisions for more than a century, for most part sanctioning the expansive use of Commonwealth powers. It has not developed a coherent theory of federalism, however, nor articulated substantial federal principles, or fashioned an interpretative method suited to federalism.“ Galligan, Fiscal Federalism, in: Appleby/Aroney/John (Hrsg.), S. 320 (328). 21 Ebd., S. 320 (328); siehe Kapitel D. 22 Dicey, Law of Constitution, S. 140. 23 Greenwood sprach sich im Jahre 1946, die Theorien von Harold Laski (The obsolescence of federalism, The New Republic, 3 May 1939, S. 367ff.) für Australien aufgreifend, für eine Ausweitung der Macht des Zentralstaates aus, da der Föderalismus ein Hindernis für eine effektive Regierung und deren Weiterentwicklung darstelle. Greenwood, Future of Federalism, S. xii. Eine Vereinheitlichung des Wirtschaftslebens in Australien habe bereits stattgefunden. Ebd., S. 340. Die Föderation sollte durch einen Einheitsstaat ersetzt werden. Ebd., S. xii. Dies fiel in die Zeit der Einführung des Sozialstaats und der Keynesschen Methode des economic management in Australien. Siehe Galligan, Federal Republic, S. 56. Nach Ansicht von Galligan dominierte die Theorie Greenwoods die Denkweise der australischen Politikwissenschaftler seit Mitte der 1940er Jahre bis in die Neuzeit. Ebd., S. 59ff. m.w.N; siehe auch Hollander/Papatan, (2007) 66 AJPA, S. 280 (280f. m.w.N.). Die angeführten Hauptgründe seien Ineffizienz der Verwaltung, Zersplitterung der Politik, Widerstände gegen die Einführung einer einheitlichen Sozialpolitik und unnötige Komplexität und Konflikte. Galligan, Federal Republic, S. 61; gute Darstellung bei Fenna, (2012) 58 AJPH, S. 580. 24 Siehe z.B. Grewal, (1997) 9 Upholding the Australian Constitution, S. 76. 25 Siehe Twomey, (2008) 36 FedLRev, S. 57 (64).

II. Gegenwärtiger Zustand des Finanzföderalismus

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Einnahmen stiegen. Aufgrund des daraus resultierenden Einnahmeüberschusses des Zentralstaates mangelt es an einer aufgabengerechten Finanzausstattung der Gliedstaaten. Diese vertical fiscal imbalance zugunsten des Zentralstaates eröffnete selbigem aufgrund des – zwar der Verfassung immanenten26 , jedoch vom High Court erst in jüngster Zeit ansatzweise ausgearbeiteten – Konnexitätsprinzips27 die Möglichkeit der Einwirkung auf die Politiken der Gliedstaaten mittels seiner Ausgabenkompetenz. Die Ausgabenkompetenz stellt dem Commonwealth ein breitgefächertes Instrumentarium zur Durchsetzung seiner Politiken in Bereichen der Gesetzgebungskompetenzen der Gliedstaaten zur Verfügung. Neben secs. 81 und 83 CC und der Ausgabenkompetenz der Exekutive in sec. 61 CC, die vom High Court in den letzten Jahren28 an die föderale Struktur der Verfassung angepasst wurden, ist die Kompetenz für Finanzzuweisungen in sec. 96 CC die Schlüsselvorschrift für die Einwirkung des Zentralstaates in die Gesetzgebungskompetenzen und Politikbereiche der Gliedstaaten, insbesondere in den Bereichen Gesundheitswesen, Infrastruktur und Bildung. Dies geschieht unter dem Deckmantel des kooperativen Föderalismus (Exekutivföderalismus) in einem weitem Netzwerk von Intergovernmental Agreements. Diese IGAs wurden durch das IGAFFR im Jahr 2008 und den Federal Financial Relations Act 2009 sehr stark formalisiert und systematisiert und die Rolle des COAG ausgebaut. Die damit verbundenen Berichtspflichten, das sog. benchmarking, sind als Berichtspflichten der Exekutive an den COAG als ein weiteres verfassungsrechtlich nicht verankertes Exekutivgremium zu sehen. Eine Verantwortung gegenüber den Parlamenten der Gliedstaaten findet in den von zweckgebundenen Finanzzuweisungen dominierten Bereichen nur sehr eingeschränkt statt. In den IGAs wird offen von der Umsetzung einer national initiative gesprochen. Die Rolle des Commonwealth im Geflecht von IGAs und quasi-formalisierten Finanzbeziehungen erinnert an die des Bundes in der Bundesauftragsverwaltung. Andererseits ist auch das Äquivalent zur Verbesserung der Lebensverhältnisse in Art. 91a I GG in sec. 8 IGAFFR 2008 zu finden: „The intent [. . .] in implementing the financial framework is to improve the well-being of all Australians through improvements in the quality, efficiency and effectivness of government service delivery“. Mit den systematisierten, zweckgebundenen Finanzzuweisungen wurden somit faktisch in einem wesentlich größeren Umfang und außerhalb der Verfassung Gemeinschaftsaufgaben geschaffen, die denen in Art. 91a, b und e GG systematisch gleichen und diese auf eine „quasi-rechtliche“ Grundlage gestellt. Die Verteilung des gesamten Umsatzsteueraufkommens auf die Gliedstaaten nach den Grundsätzen des horizontalen Finanzausgleichs führte hingegen zur faktischen Entkopp26

Wheare, Federal Government, S. 97f. Warren, Benchmarking Fiscal Agreements, S. xixf., xxiiif. 27 Williams (No. 1), (2012) 23 HCA; Williams (No. 2), (2014) 23 HCA. 28 Pape, (2009) 238 CLR, S. 1; Williams (No. 1), (2012) 23 HCA; Williams (No. 2), (2014) 23 HCA.

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G. Reform des australischen Finanzföderalismus

lung der Ertragskompetenz von der Gesetzgebungskompetenz für Umsatzsteuer. In Abwesenheit eines systematisch aufeinander abgestimmten Finanzausgleichssystems, wie es in der Bundesrepublik vom Verfassungsgericht entwickelt wurde, führte der pragmatische Föderalismus in Australien29 in der gesellschaftlichen Lebenswirklichkeit durch Nutzung der Ausgabenkompetenz des Zentralstaates faktisch zu einem integrativen Föderalismus30 . Die Gliedstaaten führen zwar keine Gesetze des Zentralstaates aus, sie setzen jedoch die Politiken des Zentralstaates über die IGAs und die entsprechenden Finanzzuweisungen um, da es ihnen an eigenen Finanzmitteln fehlt. Die Integration erfolgt ohne angepasste Verfassungsstruktur auf Ebene der Legislative.31 Die Gliedstaaten als solche sind nicht an der Gesetzgebung des Zentralstaates beteiligt; der Senat nimmt diese Rolle nicht wahr. Die als notwendig angesehene Zusammenarbeit im Föderalstaat und die Interessenvertretung der Gliedstaaten erfolgt deshalb auf Ebene der Exekutive im COAG, dessen Rolle insoweit an die des Bundesrates erinnert. Sie erfolgt jedoch nicht durch Beteiligung am Gesetzgebungsprozess, sondern mittels exekutiver Handlungsmittel (vornehmlich der zwischenstaatlichen Vereinbarungen). Die Verantwortung der Parlamente gegenüber dem Wähler sowie die demokratische Rückkopplung ist sowohl auf Ebene des Zentralstaates als auch auf Ebene der Gliedstaaten gestört.32

III. Reformvorschläge Die Reformvorschläge der letzten Jahre waren großteils von einer weiteren Zentralisierung geprägt.33 Hierbei sind sowohl die Reformen von Premierminister Rudd und seine Rückbesinnung auf Keynes ökonomische Theorie34 als auch der Henry-Report als Grundlage für ein neues Steuersystem35 zu nennen. Erst die National Commission of Audit kam zu Beginn des Jahres 2014 zu dem Ergebnis, die Föderation umfassend zu reformieren.36 Das bis Ende 2015 zu er29

Hollander/Papatan, (2007) 66 AJPA, S. 280. Saunders, Constitution of Australia, S. 229; allgemein Sawer, Modern Federalism, S. 64ff. 31 Saunders, Constitution of Australia, S. 254f. 32 Ebd., S. 255. 33 Schon Galligan weist darauf hin die Labor Party setze zur Umsetzung sozialer Reformen in ihrer Politik auf eine starke Zentralisierung der Gesetzgebungskompetenzen beim Zentralstaat, und der Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben durch die Gliedstaaten.Galligan, Federal Republic, S. 91; siehe auch McQuestin, Federalism under Rudd, in: Kildea/Lynch/Williams (Hrsg.), S. 6; Fenna, Reform in Australian Federalism, in: Kildea/ Lynch/Williams (Hrsg.), S. 26. 34 Ders., (2010) 45 AJPS, S. 353. 35 Zuletzt Henry/Harmer/Piggott/Ridout/Smith, AFTS; McQuestin, Federalism under Rudd, in: Kildea/Lynch/Williams (Hrsg.), S. 6. 30

III. Reformvorschläge

261

stellende White Paper on Reform of the Federation soll die Grundlage für eine solche Reform in Verbindung mit einer Steuerreform liefern.37 Warren verweist darauf, dass seit 1901 keine ernsthafte Diskussion der Aufgaben- und Finanzverteilung im Föderalstaat stattgefunden38 und sich Australien hinsichtlich einer Änderung der Finanzbeziehungen, trotz vieler hervorgetretener Mängel, vor allem im Bereich des horizontalen Finanzausgleichs, als reformunfähig erwiesen habe.39 Saunders warnt vor einer Marginalisierung der Reform und stellt das Demokratieprinzip und eine größere Autonomie der Gliedstaaten in den Mittelpunkt.40 Warren spricht sich weiterhin für eine radikale Überprüfung der Finanzbeziehungen von Zentralstaat und Gliedstaaten aus.41 Einige Reformaspekte sollen im Folgenden, unter besonderer Berücksichtigung ökonomischer Theorien und des verfassungsrechtlichen Aspekts sowie unter Einbeziehung der Struktur des Grundgesetzes, näher betrachtet werden. 1. Entflechtung der Aufgaben und Finanzbeziehungen Die Aufgabenstellung für das Weißbuch hebt die Entflechtung der (Finanz)Beziehungen im Föderalstaat, eine klare Aufgabenzuweisung auf die einzelnen staatlichen Ebenen sowie weniger Eingriffe in Gesetzgebungskompetenzen bzw. Aufgaben der Gliedstaaten durch den Zentralstaat hervor. a) Ökonomische Theorie aa) Verteilung der Staatsaufgaben im Föderalstaat Die moderne Finanztheorie weist hierbei dem Staat verschiedene Aufgaben zu und teilt diese unter Rückbezug auf Richard A. Musgrave42 auf. Unterschieden 36

National Commission of Audit, Towards Responsible Government. The Report of the National Commission of Audit. 37 White Paper on Reform of the Federation. Terms of Reference, online unter: http : //www.pm.gov.au/media/2014- 06- 28/white- paper- reform- federation (abgerufen am 31. 07. 2014). 38 Warren, Benchmarking Fiscal Agreements, S. xx. 39 Ders., (2008) 32 UNSWLawJl, S. 530 (550). 40 Saunders, Federalism is a natural fit for Australia, but we need to make it work, The Conversation, 24 September 2014, online unter: https://theconversation.com/federalismis - a - natural - fit - for- australia - but - we - need - to - make - it - work - 31846 (abgerufen am 30. 09. 2014). 41 Warren, (2008) 32 UNSWLawJl, S. 530 (550): „If Australia wants to have a dynamic and vibrant federation capable of constructively responding to changing financial and economic needs and pressures into the future, it too must undertake a fundamental rootand-branch review of its intergovernmental fiscal arrangements.“

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G. Reform des australischen Finanzföderalismus

werden die Stabilisierungsfunktion, innerhalb derer der Staat seiner „Volkswirtschaft zu einer möglichst schwankungsfreien Entwicklung“43 verhelfen soll44 sowie die Verteilungsfunktion, mittels derer der Staat für eine sozial gerechtere Verteilung des Einkommens und Vermögens innerhalb der Gesellschaft sorgt, indem er die rein dem Markt angepasste Verteilung korrigiert45 und ferner die Allokationsfunktion. Diese zielt auf eine „möglichst präferenzgemäße [. . .] Versorgung [der Bevölkerung] mit Gütern und Dienstleistungen“46 unter optimaler Nutzung47 der Ressourcen ab.48 Die Allokationsfunktion erfordert nach Ansicht von Musgrave eine Ausgeglichenheit „von Ausgaben und Steuereinnahmen“49 . bb) Aufgabenzuweisung in einer Föderation Die Aufgabenzuweisung unter dem Gesichtspunkt der bestmöglichen Ausführung50 von Stabilisierungs-, (Re-)Distributions- und Allokationsfunktion auf die einzelnen Ebenen des Föderalstaats wird als Voraussetzung für die Zuweisung der Steuergesetzgebungskompetenzen und Ausgabenverantwortlichkeiten auf Zentralstaat und Gliedstaaten gesehen.51 Korioth hebt hervor, dass diese Aufgabenbeschreibung der öffentlichen Hand „stark modelltheoretischen Charakter“ trage.52 Nach Ansicht von Oates komme es nur darauf an, dass im zu betrachtenden Regierungssystem „ein öffentlicher Sektor mit sowohl zentralisierten als auch dezentralisierten Entscheidungseinheiten“53 existiere, nicht jedoch auf die konkrete Aufgabenzuweisung im Föderalstaat.54 Wie Korioth zutreffend feststellt, geht es als Ergebnis „um die Probleme ökonomischer Effizienz und Steuerungsmöglichkeiten bei mehrstufiger kollektiver Aufgabenerfüllung und Entscheidungsfindung“55 . Das Stabilisierungsziel ist u.a. nach Ansicht von Warren auf Wirtschaftswachstum, Vollbeschäftigung und Preisstabilität gerichtet, die mit Hil42

Musgrave, Finanztheorie, S. 3ff. Erlei/Leschkem/Sauerland, Neue Institutenökonomik, S. 339. 44 Musgrave, Finanztheorie, S. 26–32; Korioth, Finanzausgleich, S. 218–220. 45 Musgrave, Finanztheorie, S. 20ff. Korioth, Finanzausgleich, S. 215f. 46 Erlei/Leschkem/Sauerland, Neue Institutenökonomik, S. 339. 47 Pareto-Optimum, näher Korioth, Finanzausgleich, S. 207. 48 Musgrave, Finanztheorie, S. 6–19. 49 Ebd., S. 19. 50 Oates, Ein ökonomischer Ansatz zum Föderalismusproblem, in: Kirsch (Hrsg.), Föderalismus, S. 15 (15). 51 Warren, Benchmarking Fiscal Agreements, S. 5. 52 Korioth, Finanzausgleich, S. 220. 53 Oates, Ein ökonomischer Ansatz zum Föderalismusproblem, in: Kirsch (Hrsg.), Föderalismus, S. 15 (24). 54 Ebd., S. 15 (24f.). 43

III. Reformvorschläge

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fe der Finanzpolitik (Steuer- und Ausgabenpolitik), der Geld- und Wechselkurspolitik erzielt werden könnten.56 Diese Funktion wird allgemein dem Zentralstaat vorbehalten.57 Das Distributionsziel, führt Warren aus, könne durch progressive Steuern und öffentliche Ausgaben in den Bereichen Gesundheitswesen, Bildung, Sozialwohnungsbau und sozialer Fürsorge/sozialer Wohlfahrt erreicht werden.58 Auch diese Funktion wird von der Literatur überwiegend dem Zentralstaat zugewiesen.59 Der Allokationsfunktion hingegen, welche von der effizienten Zuweisung der Ressourcen geprägt ist, kommt in der ökonomischen Betrachtung des Fiscal Federalism besondere Bedeutung zu.60 Nach Warren umfasst sie die Zurverfügungstellung öffentlicher Güter, Ordnungspolitiken oder Steuern, die ein Marktversagen korrigieren.61 Die Zuweisung von Ausgabenkompetenzen und Steuergesetzgebungskompetenzen in einem föderalen System wird hauptsächlich im Zusammenhang mit der Allokationsfunktion problematisiert. Im Sinne eines höheren Verantwortungszusammenhangs und der Effizienzsteigerung 62 sollte der Zuweisung von Aufgabenkompetenzen auf die dezentrale Ebene eine Zuweisung adäquater Steuergesetzgebungskompetenzen folgen.63

55

Korioth, Finanzausgleich, S. 221; Oates, Ein ökonomischer Ansatz zum Föderalismusproblem, in: Kirsch (Hrsg.), Föderalismus, S. 15 (24f.). 56 Warren, Benchmarking Fiscal Agreements, S. 5f. 57 Grewal, (1997) 9 Upholding the Australian Constitution, S. 76 (81); Warren, Benchmarking Fiscal Agreements, S. 6; Oates, (1968) 1 The Canadian Journal of Economics, S. 37 (38–44); ders., Ein ökonomischer Ansatz zum Föderalismusproblem, in: Kirsch (Hrsg.), Föderalismus, S. 15 (16f.); Korioth, Finanzausgleich, S. 223f. 58 Warren, Benchmarking Fiscal Agreements, S. 6. 59 Grewal, (1997) 9 Upholding the Australian Constitution, S. 76 (81); Warren, Benchmarking Fiscal Agreements, S. 6; Oates, (1968) 1 The Canadian Journal of Economics, S. 37 (45–48); ders., Ein ökonomischer Ansatz zum Föderalismusproblem, in: Kirsch (Hrsg.), Föderalismus, S. 15 (17f.); Thöni, Politökonomische Theorie des Föderalismus, S. 48ff. Korioth, Finanzausgleich, S. 225f. zur Kritik siehe Buchanan, Wer sollte was in einem föderativen System verteilen?, in: Kirsch (Hrsg.), Föderalismus, S. 51 (56ff.). 60 Oates, Ein ökonomischer Ansatz zum Föderalismusproblem, in: Kirsch (Hrsg.), Föderalismus, S. 15 (20ff.); ders., (1968) 1 The Canadian Journal of Economics, S. 37 (48). 61 Warren, Benchmarking Fiscal Agreements, S. 6. 62 „[B]y virtue of the potential benefits for accountability and efficiency“, Grewal, (1997) 9 Upholding the Australian Constitution, S. 76 (81). 63 Warren, Benchmarking Fiscal Agreements, S. 6.

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G. Reform des australischen Finanzföderalismus

cc) Allokationsproblematiken In seinem Dezentalisierungtheorem geht Oates unter bestimmten Annahmen64 von einer höheren ökonomischen Effizenz der Bereitstellung lokaler öffentlicher Güter auf dezentraler Ebene aus.65 Diese Ebene könne ihr Angebot öffentlicher Güter der Nachfrage der lokalen Bevölkerung, die unterschiedliche Präferenzen enthalten könne66 , besser anpassen.67 Die Frage nach der Bestimmung der optimalen Größe einer dezentralen Einheit für die Bereitstellung öffentlicher Güter68 kann als „ökonomische Formulierung des Subsidiaritätsprinzips“69 gesehen werden. Die Theorie des Fiscal Federalism stellt keine Lösung für eine Zuordnung einzelner öffentlicher Güter auf die föderalen Ebenen zur Verfügung70 , sie differiert zwischen den Staaten.71 Nach der Theory of Local Expenditures von Thiebout wählen Individuen, sog. „consumer-voter“, diejenige Gemeinde, die ihren Präferenzen der Bereitstellung lokaler, öffentlicher Güter und dem Verhältnis zu zahlender Steuern am besten entspricht, sog. voting by feet.72 Die der Theorie 64 Vorausgesetzt wird hierbei, dass die Bereitstellungskosten auf Ebene der dezentralen Einheiten nicht größer als auf der zentralen Einheit sind. Weiterhin dürfen die dezentral bereitgestellten öffentlichen Güter keine Spillover-Effekte verursachen. SpilloverEffekte entstehen, wenn öffentliche Leistungen regionenübergreifenden Nutzen entfalten und nicht nur den lokalen Einwohnern, welche die Kosten tragen, zugute kommen. Oates, An Economist’s Perspective of Fiscal Federalism (1977), in: Oates (Hrsg.), Studies in Fiscal Federalism, S. 21 (24); Borck, Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 2003, S. 444 (444). 65 „[I]n the absence of cost-savings from the centralized provision of a [local public] good and of interjurisdictional externalities, the level of welfare will always be at least as high (and typically higher) if Pareto-efficient levels of consumption are provided in each jurisdiction than if any single, uniform level of consumption is maintained across all jurisdictions.“ Oates, Fiscal Federalism, S. 54; siehe auch ders., (1999) 37 Journal of Economic Literature, S. 1120 (1122); für Deutschland Peffekoven, Finanzausgleich, in: Albers/Born (Hrsg.), Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaft (HdWW), S. 608 (611f.); Bundesministerium der Finanzen, Gutachten zum Länderfinanzausgleich in der Bundesrepublik Deutschland erstattet vom Wissenschaftlichen Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, S. 42. 66 Oates, Ein ökonomischer Ansatz zum Föderalismusproblem, in: Kirsch (Hrsg.), Föderalismus, S. 15 (20). 67 Ders., An Economist’s Perspective of Fiscal Federalism (1977), in: Oates (Hrsg.), Studies in Fiscal Federalism, S. 21 (24). 68 Ebd., S. 21 (24). 69 Korioth, Finanzausgleich, S. 229. 70 Fenna, (2007) 2 Public Policy, S. 175 (188). 71 Oates, (1999) 37 Journal of Economic Literature, S. 1120 (1122); Dafflon, The assignment of functions to decentralized government: from theory to practice, Handbook of Fiscal Federalism, S. 271 (272). 72 Thiebout, (1956) 64 Journal of Political Economy, S. 416 (418).

III. Reformvorschläge

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zugrundeliegende Annahme der unbeschränkten Mobilität wird stark kritisiert.73 Im Zusammenhang mit der Betrachtung der Effizienz zweckgebundener Finanzzuweisungen vom Zentralstaat auf die Gliedstaaten in den USA der 1960er Jahre entwickelte Olson das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz, sog. fiscal equivalence.74 „[F]ür jedes Kollektivgut mit spezifischem Wirkungsbereich [ist] eine separate Regierungsinstitution zu fordern, so daß sichergestellt werden kann, daß jene, die aus dem öffentlichen Gut einen Nutzen erhalten, auch die sind, die dafür bezahlen.“75 Notwendige Bedingung für die ökonomisch optimale Bereitstellung eines öffentlichen Gutes sei somit, dass dessen Nutzer auch die Finanzierungsverantwortung tragen.76 Nach Thönis Ansicht müsse das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz allerdings stark relativiert bzw. an komplexere Bedingungen angepasst werden.77 Twomey stellt für Australien fest, das ideale föderale System ziele auf eine fiskalische Äquivalenz in dem Sinne ab, dass jede föderale Ebene die Kompetenz habe Einnahmen zur Erfüllung ihrer zugewiesenen Aufgaben zu erzielen.78 Die Realität zeige jedoch ein anderes Bild.79 Borck hingegen führt aus, das Äquivalenzprinzip habe in der Finanzverfassung des Grundgesetzes unter dem Stichwort Konnexität Eingang gefunden. Konnexität bedeute hierbei dass jene, die von einer Leistung profitieren, sie auch bezahlen sollten. Anknüpfend an die Vollzugskonnexität sei im deutschen Bundesstaat das Ziel, die Länder als ausführende Organe mit adäquaten Mitteln zur Finanzierung ihrer Aufgaben auszustatten.80

73

Ebd., S. 416 (419); Oates, An Economist’s Perspective of Fiscal Federalism (1977), in: Oates (Hrsg.), Studies in Fiscal Federalism, S. 21 (25); ders., (1999) 37 Journal of Economic Literature, S. 1120 (1122); Bird/Smart, Tax Assignment, in: Melbourne Institute (Hrsg.), S. 72 (76); Thöni, Politökonomische Theorie des Föderalismus, S. 44ff. Peffekoven, Finanzausgleich, in: Albers/Born (Hrsg.), Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaft (HdWW), S. 608. 74 Olson, Das Prinzip ‚fiskalischer Gleichheit‘: Die Aufteilung der Verantwortung zwischen verschiedenen Regierungsebenen, in: Kirsch (Hrsg.), Föderalismus, S. 66, deutsche Übersetzung von ders., (1969) 59 AER, S. 479. 75 Ders., Fiskalische Äquivalenz, in: Kirsch (Hrsg.), S. 66 (71); zur optimalen Kollektivgröße ebd., S. 66 (69). 76 Borck, Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 2003, S. 444 (445). 77 Thöni, Politökonomische Theorie des Föderalismus, S. 37. 78 Twomey, (2008) 36 FedLRev, S. 57 (64). 79 Ebd., S. 57 (65). 80 Borck, Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 2003, S. 444 (445); ausführliche Darstellung des Äquivalenzprinzips siehe Schmehl, Das Äquivalenzprinzip im Recht der Staatsfinanzierung.

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G. Reform des australischen Finanzföderalismus

dd) Externe Effekte und Finanzzuweisungen Die optimale „Kosten-Nutzen-Adäquanz“81 ist in der Realität nur selten gewährleistet. Häufig haben die angebotenen Güter externe Effekte, sog. SpilloverEffekte. Sie entfalten regionenübergreifenden Nutzen und kommen nicht nur den eigenen Bürgern zugute. Tritt dieser Zustand ein, wird das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz gestört.82 Zur Internalisierung dieser externen Effekte werden Finanzzuweisungen des Zentralstaats an die Gliedstaaten nur in Höhe der externen Effekte für erforderlich gehalten.83 b) Reformansätze aa) Allgemeine Reformansätze In Übereinstimmung mit der ökonomischen Stabilisierungs- und Distributionsfunktion hebt das Weißbuch hervor, dass bei Aufgaben von gesamtstaatlicher und strategischer Wichtigkeit dem Zentralstaat die „Führungsrolle vorbehalten“ bleiben soll.84 Die in der australischen Verfassung verankerte Aufgabenzuweisung ist, trotz weiter Interpretation der Gesetzgebungskompetenzen des Zentralstaates durch den High Court sowie als notwendig betrachteter einheitlicher Regelungen für weite Lebensbereiche85 , als ausgeglichen anzusehen. Jedoch haben Aufgaben, die zu Beginn der Föderation den Gliedstaaten zugeordnet wurden, ihren Charakter verändert und werden heute im Rahmen der Globalisierung als Aufgabe des Zentralstaates angesehen.86 Deshalb hat sich der australische Föderalismus von der in der Verfassung normierten Aufgabenverteilung gelöst und vor allem aufgrund der zweckgebundenen Finanzzuweisungen – über die Externalisierung interner Effekte hinaus – zu einem zentralistisch geprägten Föderalismus weiterentwickelt87 . So wurden Fehlentwicklungen bei der Bereitstellung 81

Thöni, Politökonomische Theorie des Föderalismus, S. 36. Ausführlich Peffekoven, Finanzausgleich, in: Albers/Born (Hrsg.), Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaft (HdWW), S. 608 (612f.); Thöni, Politökonomische Theorie des Föderalismus, S. 39ff. 83 Olson, Fiskalische Äquivalenz, in: Kirsch (Hrsg.), S. 66 (73). 84 Zuletzt White Paper on Reform of the Federation. Terms of Reference, online unter: http://www.pm.gov.au/media/2014- 06- 28/white- paper- reform- federation (abgerufen am 31. 07. 2014); siehe auch National Commission of Audit, Towards Responsible Government. The Report of the National Commission of Audit, S. iii; „[B]ut the involvement of the Commonwealth should always be within carefully defined parameters, and limited to cases where the national interest is genuinely at stake.“Carling, (2008) 24 Policy, S. 30 (31). 85 Saunders/Foster, Centralisation of Power, in: Halberstam/Reimann (Hrsg.), S. 87. 86 Gray, (2011) 40 CommLWorldRev, S. 13 (29f.). 82

III. Reformvorschläge

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öffentlicher (Dienst-)Leistungen auf Ebene der Gliedstaaten in der Vergangenheit durch Eingriffe des Commonwealth und durch zentrale Vorgaben für die Aufgabenerfüllung in Bereichen der Gesetzgebungskompetenzen der Gliedstaaten zu lösen versucht.88 Nach Carling lag dieser Entwicklung die Annahme zugrunde, der Zentralstaat sei zu einer wirksameren Leistungserbringung in der Lage. Diese Annahme könne jedoch nicht bestätigt werden.89 Die Ineffizienz sei vielmehr auf die unzureichende, nicht mit der Aufgabenerfüllung der Gliedstaaten korrespondierende Finanzausstattung zurückzuführen.90 Die Einflussnahme des Commonwealth mittels Finanzzuweisungen habe es den Gliedstaaten ermöglicht sich aus der Verantwortung zu stehlen.91 bb) Spezifische Reformansätze Zur Herstellung des demokratischen Verantwortungszusammenhangs einerseits als auch zur effizienten und effektiven Versorgung der Bevölkerung mit öffentlichen Dienstleistungen – nach ökonomischen Grundsätzen – andererseits benötigt ein föderales System jedoch eine an die Prioritäten des 21. Jahrhunderts – vor allem an die des Sozialstaates – angepasste, in der Verfassung verankerte vertikale Gewaltenteilung, die den verschiedenen föderalen Ebenen ihre Gesetzgebungskompetenzen zuweist.92 Zur Umsetzung dieser Änderungen sollte die Übertragung von Aufgaben von gesamtstaatlicher Bedeutung oder in Bereichen, in denen eine einheitliche Gesetzgebung als erforderlich angesehen wird, auf den Zentralstaat vorgenommen werden. In Betracht kommen hierbei vor allem die bislang über zweckgebundene Finanzzuweisungen des Zentralstaates beeinflussten, ausgabenintensiven Bereiche der Gliedstaaten wie Gesundheitswe87

Siehe Carling, (2008) 24 Policy, S. 30 (31). Ebd., S. 30 (31). 89 Ebd., S. 30 (31); siehe auch Fenna, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 509 (520); Twomey/ Withers, Federalist Papers Australia, S. 10. 90 Carling, State Taxation and Fiscal Federalism. A Blueprint for Further Reform, S. 17; zuletzt Galligan, Renewing federalism: what are the solutions to Vertical Fiscal Imbalance?, The Conversation, 16 September 2014, online unter: https://theconversation.com/ renewing-federalism-what-are-the-solutions-to-vertical-fiscal-imbalance-31422 (abgerufen am 09. 30. 2014). 91 Melleuish, To restore federalism, strengthen the states and make Australia more republican, The Conversation 18 September 2014, online unter: https://theconversation.com/ to-restore-federalism-strengthen-the-states-and-make-australia-more-republican-31367 (abgerufen am 09. 30. 2014). 92 Carling ohne Verfassungsbezug: „A federal system needs to be firmly anchored to a rational allocation of roles and responsibilities for the different levels of government. This is essential for accountability, efficiency, and effectiveness in the delivery of public services.“ Carling, (2008) 24 Policy, S. 30 (31). 88

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G. Reform des australischen Finanzföderalismus

sen, Bildung und Infrastruktur, welche – am Subsidiaritätsprinzip93 orientiert – neu geordnet werden sollten. Warren definiert die Neuzuweisung der Aufgabenund Ausgabenkompetenzen so, dass nach dem Subsidiaritätsprinzip die Gliedstaaten unter Effizienzgesichtspunkten nur für solche Leistungen verantwortlich sein sollten, deren Begünstigungen vornehmlich auf das geografische Gebiet des jeweiligen Gliedstaates beschränkt ist und auf welche die Einwohner Einfluss ausüben könnten.94 Wilkins fasst dies wie folgt zusammen: „The biggest single problem about federalism has been and is the failure of successive Commonwealth and State governments to engage in looking at the big question: what are the roles of the States and the Commonwealth in delivering the core public services of health, education, aged care, disability services, housing, child care?“95

Als Möglichkeit wird vor allem die Übertragung von (Gesetzgebungs-)Kompetenzen im Gesundheitswesen auf den Zentralstaat angesehen, da dort die größten Verflechtungen und Kostenverlagerungen zwischen den föderalen Ebenen bestehen.96 Die Gesetzgebungszuständigkeiten im Gesundheitswesen sind zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten geteilt.97 Die Zusammenarbeit wie auch die Finanzierung der Anteile der Gliedstaaten am Gesundheitswesen in Form von zweckgebundenen Finanzzuweisungen erfolgen unter dem National Healthcare Agreement 2012 i.V.m. dem FFRA 2009 und werden von einem komplexen Verwaltungsapparat gestützt.98 Diese Verflechtung wird als besonders reformbedürf93 National Commission of Audit, Towards Responsible Government. The Report of the National Commission of Audit, S. xxxv. 94 Warren, Benchmarking Fiscal Agreements, S. 31; Fenna, (2007) 2 Public Policy, S. 175 (184f.); Head, Taking Subsidiary Seriously. What Role for the States?, in: Jonathan/Bellamy (Hrsg.), Federalism and Regionalism in Australia: New Approaches, New Institutions?, S. 155 (160f.). Das Subsidiaritätsprinzip wird somit als Prinzip gesehen, Ausgabenkompetenzen zuzuweisen. 95 Wilkins, (2006) Public Administration Today, S. 8 (8); siehe auch Bird/Smart, Tax Assignment, in: Melbourne Institute (Hrsg.), S. 72 (86); zur Vereinheitlichung der Gesetzgebung Saunders, Foundation of Australian Federalism, in: Carling (Hrsg.), S. 15 (19); Saunders/Foster, Centralisation of Power, in: Halberstam/Reimann (Hrsg.), S. 87. 96 Siehe Griffith, (2006) Briefing Paper 17/06 NSW Parliamentary Library Research Service, (33ff.); National Commission of Audit, Towards Responsible Government. The Report of the National Commission of Audit, S. 20; Überblick über die Programme ebd., S. viif. 97 Siehe Duckett/Willcox, The Australian Health Care System, S. 108ff. ausführlich Griffith, (2006) Briefing Paper 17/06 NSW Parliamentary Library Research Service, (11ff.). Vereinfacht dargestellt befinden sich die öffentlichen Krankenhäuser in der Gesetzgebungskompetenz der Gliedstaaten, während der Zentralstaat für andere medizinische Dienste, vor allem nach sec. 51 (xxxiiiA) CC, zuständig ist. Ausführlich ebd., (32ff.). Eine Übernahme der öffentlichen Krankenhäuser durch den Zentralstaat im Rahmen seiner bisherigen Gesetzgebungskompetenzen ist nicht möglich. Siehe Scully, (2008-2009) Parliament of Australia Research Paper 36.

III. Reformvorschläge

269

tig empfunden und eine eindeutige Verantwortungszuweisung wird empfohlen.99 Andererseits hebt die National Commission of Audit die Prinzipien der Subsidiarität und der Souveränität beider föderaler Ebenen hervor100 und empfiehlt u.a., die Aufgabenbereiche Bildung101 und sozialer Wohnungsbau102 der originären Verfassung entsprechend bei den Gliedstaaten zu belassen und Aufgaben des Commonwealth auf dessen Gesetzgebungskompetenzen vor allem in sec. 51 CC zu reduzieren103 . Für weitere Aufgabenbereiche wie Gesundheitswesen und Infrastruktur wird eine Reduktion der Verflechtungen und die Koordination der Zusammenarbeit angeregt.104 Sollte keine Übertragung der Kompetenzen im Gesundheitswesen und somit eine einheitliche Zuordnung möglich sein, ist die von Richter French hervorgehobene gesellschaftliche Realität und Notwendigkeit einer verstärkten Kooperation zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten105 zu beachten. Hier könnte meiner Meinung nach die Einführung einer Gemeinschaftsaufgabe106 in die australische Verfassung zur verfassungsrechtlichen Absicherung der Gliedstaaten und zur Herstellung der Verantwortungsklarkeit bei der Finanzierung beitragen. Gleiches könnte für die Aufgaben Bildung und Infrastruktur geprüft werden. Die Herauslösung der Aufgabendefinitionen aus flexiblen, die vertikale Gewaltenteilung durchbrechenden, nicht bindenden innerstaatlichen Vereinbarungen würde sich als vorteilhaft erweisen und zu einer klareren Verantwortungsteilung führen107 . Als Vorbild für eine strukturelle Reform der Aufgaben verweist Twomey auf die Föderalismusreform I in Deutschland und die Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen.108

98

Griffith, (2006) Briefing Paper 17/06 NSW Parliamentary Library Research Service. Umfassende Darstellung der Problematik in Anderson, Health Policy as Contested Terrain in the Australian Federation, in: Kildea/Lynch/Williams (Hrsg.), Tomorrows Federation, S. 246 (246ff.); Reformempfehlung ebd., S. 246 (268). 100 National Commission of Audit, Towards Responsible Government. The Report of the National Commission of Audit, S. xxxv. 101 Ebd., S. xix, xxii, xlv. 102 Ebd., S. xxv, lv. 103 Ebd., S. 18. 104 Ebd., S. 103, 186f. 105 French, Shrinking Federation, in: Appleby/Aroney/John (Hrsg.), S. 39 (41f., 47ff.); siehe auch Saunders, Foundation of Australian Federalism, in: Carling (Hrsg.), S. 15 (19ff.). 106 Im Sinne des Art. 91a ff. GG. 107 Wieland, KritV 2008, S. 117 (125f.). 108 Twomey, (2008) 36 FedLRev, S. 57 (61f.). 99

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G. Reform des australischen Finanzföderalismus

2. Aufgabengerechte Finanzausstattung von Zentralstaat und Gliedstaaten a) Konnexitätsprinzip Ausgangspunkt für die aufgabengerechte Finanzausstattung ist die aus der Verteilung der Aufgaben folgende Ausgabenkompetenz. Im Gegensatz zur Bundesrepublik ist diese in Australien dem Grundsatz nach an die Gesetzgebungskompetenz geknüpft. Dieser Grundsatz wurde zwar impliziert109 und als dem dualen föderalen System immanent angesehen, er ist jedoch nicht ausdrücklich in der Verfassung niedergelegt, sodass er über das vergangene Jahrhundert nicht beachtet wurde und stattdessen die Ausgabenkompetenz zur Anpassung der als schwer änderbar wahrgenommenen Verfassung an die sich ändernden gesellschaftlichen Anforderungen diente110 . Die explizite Aufnahme des Konnexitätsprinzips in die Verfassung, im Wege einer Verfassungsänderung nach sec. 128 CC ist deshalb nach meiner Ansicht unerlässlich. Ausnahmen im Wege von Gemeinschaftsaufgaben sollten wie bereits dargestellt in eng begrenzten Fällen möglich sein, da sie eine Verbesserung gegenüber der derzeitigen gesellschaftlichen Realität darstellen. An die neu definierte Lastenverteilung sollte sich in einem weiteren Schritt die Neuverteilung der Steuergesetzgebungskompetenzen in der Weise anschließen, dass den Gliedstaaten ausreichend eigenes Steueraufkommen zur Finanzierung ihrer Ausgaben zur Verfügung steht und Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen ein aufeinander abgestimmtes System bilden. b) Verteilung der Einnahmen aa) Ökonomische Theorie (1) Zuweisung der Steuergesetzgebungskompetenzen Wie Peffekoven ausführt, müsse die Verteilung der öffentlichen Einnahmen „grundsätzlich der aus der Aufgabenverteilung resultierenden Ausgabenbelastung“ der einzelnen föderalen Einheiten entsprechen.111 Warren hebt hervor, zur Umsetzung ihrer zugewiesenen Aufgaben- und der daraus resultierenden Ausgabenkompetenzen müsse die Verteilung der Einnahmekompetenzen akzessorisch zur Zuweisung der Ausgabenkompetenzen erfolgen.112 Ohne eigene Einnahmequellen könne die Finanzautonomie der dezentralen Einheiten nicht durchgesetzt 109

Quick/Garran, Annotated Constitution, S. 666. Gray, (2011) 40 CommLWorldRev, S. 13 (33f.). 111 Peffekoven, Finanzausgleich, in: Albers/Born (Hrsg.), Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaft (HdWW), S. 608 (618); Warren, Benchmarking Fiscal Agreements, S. 49. 112 Ebd., S. 49. 110

III. Reformvorschläge

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werden. Die wichtigste Frage sei die nach Zuweisung der Steuergesetzgebungskompetenzen113 , die für eine aufgabengerechte Finanzausstattung der dezentralen Einheiten sorgen solle.114 Ausgegangen wird von der Frage, welche Steuern für welche föderalen Ebenen am besten geeignet sind. Den dezentralen Einheiten steht zur Finanzierung ihrer Aufgaben eine beschränkte Anzahl von Steuerarten zur Verfügung.115 Der Körperschaftsteuer und der progressiven Einkommensteuer wird eine stabilisierende Wirkung zugesprochen; sie sollten aus diesem Grunde dem Zentralstaat zugewiesen werden.116 Die Mobilität der Besteuerungsgrundlagen von Körperschaftsteuern und Umsatzsteuern wird als Argument für die Zuweisung dieser Steuern auf die zentrale Ebene angeführt.117 Es wird hervorgehoben, die Globalisierung führe zu einer immer größer werdenden Mobilität von Personen, Waren und Kapital mit der Folge der ökonomischen Effizienz der Steuererhebung auf Ebene der zentralen Einheit.118 Grundsteuern, Grunderwerbsteuern119 , ausgewählte Verbrauchsteuern120 , Kraftfahrzeugsteuern und eine 113

Tax-Assignment-Problem, umfassend McLure, (2000) 54 Bulletin for International Fiscal Documentation, S. 626. 114 Martinez-Vazquez/McLure/Vaillancourt, Revenues and Expenditures in an Intergovernmental Framework, in: Bird/Vaillancourt (Hrsg.), Perspectives on Fiscal Federalism, S. 15 (21). 115 Bird/Smart, Tax Assignment, in: Melbourne Institute (Hrsg.), S. 72 (75). 116 Martinez-Vazquez/McLure/Vaillancourt, Revenues and Expenditures in an Intergovernmental Framework, in: Bird/Vaillancourt (Hrsg.), Perspectives on Fiscal Federalism, S. 15 (16); Warren, Benchmarking Fiscal Agreements, S. 23–35; Ambrosiano/Bordignon, Normative versus positive theories of revenue assignments in federations, in: Ethisham/ Brosia (Hrsg.), Handbook of Fiscal Federalism, S. 306 (325ff.). 117 Warren, Benchmarking Fiscal Agreements, S. 23–35, 60ff. Auch Steuern auf Waren, sog. retail sales taxes, können nach Meinung von Grewal so gestaltet werden, dass sie nicht diskriminierend wirken und eine einheitliche Zollpolitik der zentralen Ebene nicht beeinträchtigen. So gestaltet könnten sie der dezentralen Ebene als Einnahmequelle zur Verfügung stehen. Grewal, (1997) 9 Upholding the Australian Constitution, S. 76 (82); zustimmend Bird/Smart, Tax Assignment, in: Melbourne Institute (Hrsg.), S. 72 (75 m.w.N.). An diesem Punkt knüpfte die Rechtsprechung des High Court zum Terminus duties of excise an, die zu einer fehlenden Struktur der Steuergesetzgebungskompetenzen im australischen Föderalstaat führte (Siehe Kapitel D.III.). Jedoch wurden die retail sales taxes weltweit (außer in den USA) durch die Umsatzsteuern ersetzt, Ambrosiano/ Bordignon, Normative versus positive theories of revenue assignments in federations, in: Ethisham/Brosia (Hrsg.), Handbook of Fiscal Federalism, S. 306 (328f.). Dies führte zu einer Verlagerung dieser Steuerarten auf den Zentralstaat, Bird/Smart, Tax Assignment, in: Melbourne Institute (Hrsg.), S. 72 (75). 118 Gray, (2011) 40 CommLWorldRev, S. 13 (16f.). Auch die Besteuerung der Einnahmen aus dem Abbau von Bodenschätzen ist problembehaftet. Siehe Bird/Smart, Tax Assignment, in: Melbourne Institute (Hrsg.), S. 72 (75). 119 Ambrosiano/Bordignon, Normative versus positive theories of revenue assignments in federations, in: Ethisham/Brosia (Hrsg.), Handbook of Fiscal Federalism, S. 306 (326).

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G. Reform des australischen Finanzföderalismus

Reihe von Nutzungsentgelten werden unter ökonomischen Gesichtspunkten als effektive Steuerquelle der subnationalen Ebene angesehen.121 Warren stellt die Frage nach der nötigen Proportionalität von Ausgaben und Steuern, wenn den subnationalen Einheiten nur Steuern mit schmaler Bemessungsgrundlage und geringem Aufkommen zugewiesen würden, sie jedoch Steuern benötigten, die proportional mit den Ausgaben wachsen.122 Eine optimale Steuerzuweisung wird von der „zweiten Generation“ der Literatur des Fiscal Federalism123 nicht vorgenommen. Diese stellt jedoch auf ein hohes Maß autonomer Steuerfinanzierung der subnationalen Ebene ab.124 Die drei in der Literatur vertretenen Hauptansätze der Steuerverteilung setzen sich wie folgt zusammen: erstens aus Steuern, für die eine Ebene die ausschließliche Steuergesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz innehat, zweitens aus Zuschlagsrechten auf Steuern im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen und drittens einem Steuerverbundsystem, in dem das Aufkommen der Steuer zwischen der nationalen und den subnationalen Ebenen geteilt wird.125 Generell ist die Steuerautonomie in Föderalstaaten graduell ausgestaltet.126 Bird argumentiert, die Gliedstaaten sollten innerhalb ihrer Steuergesetzgebungskompetenzen den Steuersatz selbst beeinflussen können.127 Die Übertragung von substantiellen Einnahmekompetenzen auf die subnationale Ebene führt zu sog. hard budget constraints, d.h. zur Übertragung der Verantwortlichkeiten gegenüber der Wählerschaft, da die Parlamente die Ausgaben nur im Zusammenhang mit der Einnahmeerhebung regeln können.128 Die Übertragung der unabhängigen Steuergestaltungsfreiheit wird jedoch auch mit negativen Konsequenzen wie Verdoppelung der Steuerverwaltung und Steuersenkungswettbewerb in Verbindung gebracht.129 Die Festsetzung von Steuersätzen 120

Ambrosiano/Bordignon, Normative versus positive theories of revenue assignments in federations, in: Ethisham/Brosia (Hrsg.), Handbook of Fiscal Federalism, S. 306 (328). 121 Siehe z.B. Bird/Smart, Tax Assignment, in: Melbourne Institute (Hrsg.), S. 72 (75, Tabelle 5.1); Warren, Benchmarking Fiscal Agreements, S. 59ff. 122 Ebd., S. 49ff. 123 Z.B. Oates, (2008) 61 National Tax Journal, S. 313. 124 Ambrosiano/Bordignon, Normative versus positive theories of revenue assignments in federations, in: Ethisham/Brosia (Hrsg.), Handbook of Fiscal Federalism, S. 306 (323); Bird/Smart, Tax Assignment, in: Melbourne Institute (Hrsg.), S. 72 (77). 125 Ambrosiano/Bordignon, Normative versus positive theories of revenue assignments in federations, in: Ethisham/Brosia (Hrsg.), Handbook of Fiscal Federalism, S. 306 (323). 126 Für den Finanzföderalismus in Deutschland siehe Fuest/Thöne, in: HFöd II, § 37, Rdn. 8. 127 Bird/Smart, Tax Assignment, in: Melbourne Institute (Hrsg.), S. 72 (78). 128 Ebd., S. 72 (78 m.w.N.); Ambrosiano/Bordignon, Normative versus positive theories of revenue assignments in federations, in: Ethisham/Brosia (Hrsg.), Handbook of Fiscal Federalism, S. 306 (323f.). 129 Ebd., S. 306 (324); Fuest/Thöne, in: HFöd II, § 37, Rdn. 15.

III. Reformvorschläge

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sowohl der nationalen als auch der subnationalen Ebene aufgrund einer gemeinsamen Steuerbemessungsgrundlage wird als sog. co-occupancy bezeichnet, und als echte Teilung der Steuerbemessungsgrundlage angesehen.130 In dieser Kategorie sind die Zuschlagsrechte, die vor allem mit einem Zuschlagsrecht zur Einkommensteuer in Verbindung gebracht werden, einzuordnen. Ein Rückbau der Besteuerungsrechte der nationalen Ebene ist jedoch für die Ausübung eines solchen Zuschlagsrechts erforderlich131 ; auch die Auswirkung auf die unterschiedlichen Finanzkräfte der einzelnen subnationalen Einheiten und die horizontalen Ausgleichsmechanismen sind einzubeziehen132 . Das revenue sharing oder Steuerverbundsystem hingegen, bei dem der Zentralstaat allein Steuerbemessungsgrundlage und Steuersatz festlegt und die Gliedstaaten am Steuerertrag beteiligt werden, wird in der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur einer Finanzzuweisung gleichgestellt und mit einer geringen Steuerautonomie verbunden.133

(2) Vertical Fiscal Imbalance Der Terminus Vertical Fiscal Imbalance wird definiert als Fehlanpassung von öffentlichen Ausgabenverpflichtungen und der Fähigkeit zur Erzielung von Einnahmen.134 Die VFI wird in der ökonomischen Literatur aufgrund der der subnationalen Ebene nach Effizienzgesichtspunkten zur Verfügung stehenden Steuerarten als nicht vermeidbar angesehen.135 Allerdings zeichnet sich die australische Föderation durch einen besonders hohen Grad an VFI aus.136 Dieser wird als problematisch eingestuft, da dezentrale Einheiten, die nicht die Verantwortung für die Erhebung der Steuer tragen, aufgrund des gestörten Verantwortungszusammenhangs sorgloser in deren Verwendung seien.137 130

Bird/Smart, Tax Assignment, in: Melbourne Institute (Hrsg.), S. 72 (82f.). Ambrosiano/Bordignon, Normative versus positive theories of revenue assignments in federations, in: Ethisham/Brosia (Hrsg.), Handbook of Fiscal Federalism, S. 306 (324). 132 Deubel, ZSE 2007, S. 218. 133 Bird/Smart, Tax Assignment, in: Melbourne Institute (Hrsg.), S. 72 (82); Ambrosiano/Bordignon, Normative versus positive theories of revenue assignments in federations, in: Ethisham/Brosia (Hrsg.), Handbook of Fiscal Federalism, S. 306 (324f.); ähnlich Fuest/Thöne, in: HFöd II, § 37, Rdn. 8. 134 Hunter, (1973/1974) 32 Finanzarchiv, S. 481 (481). 135 Siehe z.B. Ahmad/Craig, Intergovernmental Transfers, in: Ter-Minassian (Hrsg.), Fiscal Federalism in Theory and Practice, S. 73 (73, 74); Bird/Smart, Tax Assignment, in: Melbourne Institute (Hrsg.), S. 72. 136 So schon Hunter, (1973/1974) 32 Finanzarchiv, S. 481; Warren, Benchmarking Fiscal Agreements, S. xxxii. 137 Fenna, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 509 (509); Walsh, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 553 (553). 131

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G. Reform des australischen Finanzföderalismus

(3) Finanzzuweisungen Vertikale Finanzzuweisungen werden hierbei als eine Möglichkeit des Ausgleichs zwischen der optimalen Höhe der Ausgaben und der niedrigeren, optimalen Höhe der Einnahmen der subnationalen Ebene angesehen.138 Horizontale Finanztransfers hingegen dienen zum Ausgleich der Finanzkraft der subnationalen Einheiten untereinander.139 Finanzzuweisungen werden weiterhin in zweckgebundene und zweckungebundene Finanzzuweisungen unterteilt.140 Zweckgebundene Finanzzuweisungen werden für einen bestimmten Zweck zur Verfügung gestellt, während ungebundene Finanzzuweisungen die Entscheidungsfreiheit des Empfängers wahren.141 Nach anfänglich geringem Anteil am Sozialprodukt142 haben sie seit Anfang der 1970er Jahre stark zugenommen143 und dominieren heute die Finanzbeziehungen von Zentralstaat und Gliedstaaten. bb) Reformansätze (1) Zuweisung der Steuergesetzgebungs- und Steuerertragskompetenzen Im dualen föderalen System, dem Australien folgt, werden beiden föderalen Einheiten gleichgelagerte Steuergesetzgebungskompetenzen zugewiesen. Diesem Ansatz immanent ist ein potentieller Konflikt in der koordinierten Steuererhebung, da dem Zentralstaat eine unbeschränkte Steuergesetzgebungskompetenz zugewiesen wurde. Die Zentralisierung der Steuergesetzgebung beim Commonwealth ist jedoch nicht nur auf dessen uneingeschränkte Gesetzgebungskompetenz in sec. 51 (ii) CC zurückzuführen, sondern auch auf die politischen und wirtschaftlichen Verhältnisse in Australien.144 Zur Konfliktlösung sind vor allem drei Wege denkbar, die nachfolgend kurz umrissen werden. Sie führen einzeln oder in Kombination zu einer aufgabengerechten Finanzausstattung sowohl vom Zentral138

Ahmad/Craig, Intergovernmental Transfers, in: Ter-Minassian (Hrsg.), Fiscal Federalism in Theory and Practice, S. 73 (73); Bird/Smart, Tax Assignment, in: Melbourne Institute (Hrsg.), S. 72 (81). 139 Ahmad/Craig, Intergovernmental Transfers, in: Ter-Minassian (Hrsg.), Fiscal Federalism in Theory and Practice, S. 73 (73). 140 Breton, Eine Theorie staatlicher Finanzuweisungen, in: Kirsch (Hrsg.), S. 77 (77); Oates, (1999) 37 Journal of Economic Literature, S. 1120 (1127). 141 Schon Breton, Eine Theorie staatlicher Finanzuweisungen, in: Kirsch (Hrsg.), S. 77 (77); Oates, (1999) 37 Journal of Economic Literature, S. 1120 (1126ff.). 142 Breton, Eine Theorie staatlicher Finanzuweisungen, in: Kirsch (Hrsg.), S. 77 (77). 143 Siehe ausführlich Fischer, Finanzzuweisungen. Theoretische Grundlegung und praktische Ausgestaltung im bundesstaatlichen Finanzausgleich Australiens und der Bundesrepublik Deutschland, S. 21, 304. 144 Fenna, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 509 (514).

III. Reformvorschläge

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staat als auch von den Gliedstaaten. Als erstes könnte den Gliedstaaten neben ihren durchsetzbaren Steuergesetzgebungskompetenzen für aufkommenschwache Steuern auch politisch die Möglichkeit zurückgegeben werden, ihre verfassungsrechtlich vorhandenen Steuergesetzgebungskompetenzen für aufkommenstarke Steuern (wie die Einkommensteuer) im Sinne einer unabhängigen Steuergestaltungsfreiheit auch durchsetzen zu können, um so die Verknüpfung von Einnahmen und Ausgaben145 im Sinne der parlamentarischen Budgethoheit wieder herzustellen.146 Als zweite Möglichkeit könnte die gesellschaftliche Realität, dass die Steuergesetzgebung für die aufkommensstärksten Steuern beim Zentralstaat liegt, akzeptiert werden. Es wird vertreten, dass die Einkommensteuer und Umsatzsteuer aus Effizienzgründen und aus Gründen sozialer Gleichheit als Steuern des Zentralstaates bestehen bleiben sollten147 , die Gliedstaaten sich jedoch aus Grundsteuer und Grunderwerbsteuer sowie Tantiemen auf den Abbau von Bodenschätzen und aus Gebühren finanzieren könnten.148 Auch die ökonomische Theorie sieht, wie eben dargestellt, die Gliedstaaten in der Erhebung ihrer Steuern beschränkt. Als problematisch werden Steuern auf bewegliche Produktionsfaktoren wie Kapital und hochqualifizierte Arbeitskräfte angesehen.149 Zu dieser Kategorie zählen auch Körperschaftsteuern und progressive Einkommensteuern.150 Schon Mathews/Grewal befürworten deshalb die Teilhabe der Gliedstaaten an der Einkommensteuer durch einen Zuschlag zur Einkommensteuer des Zentralstaats im Wege eines sog. „piggy-backing arrangement“151 nach kanadischem Vorbild152 zur Herstellung des politischen Verantwortungszusammenhangs.153 Ein solches Zuschlagssystem hatte in Australien bereits kurzfristig Bestand (1978–1989), war jedoch von den Gliedstaaten aufgrund der fehlenden Zuschlagsmöglichkeit (mangels Senkung des Steuersatzes durch das Commonwealth) nicht angenommen worden.154 Der Ansatz wurde seitdem immer wieder 145 Saunders, Federalism is a natural fit for Australia, but we need to make it work, The Conversation, 24 September 2014, online unter: https://theconversation.com/federalismis - a - natural - fit - for- australia - but - we - need - to - make - it - work - 31846 (abgerufen am 30. 09. 2014). 146 Kendall, (2012) 24 Upholding the Australian Constitution, S. 125. 147 Bird/Smart, Tax Assignment, in: Melbourne Institute (Hrsg.), S. 72 (74). 148 Stewart, Renewing Australian federalism, The Conversation, 15 September 2014, online unter: https://theconversation.com/renewing-australian-federalism-31373 (abgerufen am 30. 09. 2014). 149 Fenna, (2008) 31 UNSWLawJl, S. 509 (514). 150 Oates, Fiscal Federalism; Musgrave, (1997) 11 JEP, S. 65 (67). 151 Mathews/Grewal, Public Sector in Jeopardy, S. 355. 152 Ebd., S. 355; Gemeinsame Steuererhebung und von den Gliedstaaten durch Gesetz festzulegende Steuersätze. Bird/Smart, Tax Assignment, in: Melbourne Institute (Hrsg.), S. 72 (87). 153 Ebd., S. 72 (87).

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G. Reform des australischen Finanzföderalismus

aufgegriffen, konnte sich bisher jedoch nicht durchsetzen.155 Auch die National Commission of Audit empfiehlt eine stärkere Zusammenführung von Ausgabenkompetenz und Einnahmekompetenz der Gliedstaaten. Durch Zugang der Gliedstaaten zur Einkommensteuer soll eine erhebliche Verringerung der VFI erreicht werden. Dazu solle den Gliedstaaten die Möglichkeit eröffnet werden, einen Zuschlag zur Einkommensteuer selbst festzusetzen, wobei das Commonwealth in gleichem Umfang den Steuersatz der Einkommensteuer reduzierte156 , einhergehend mit der Verringerung einer Reihe von zweckgebundenen Finanzzuweisungen, z.B. im Bereich der Schulen und anderer Programme. Eine periodische Anpassungsmöglichkeit157 ist vorgesehen. Die Problematik dieser Vorschläge liegt in der einseitigen Änderbarkeit der Zuschlagsmodelle durch den Zentralstaat und der fehlenden Möglichkeit der Gliedstaaten zur Einflussnahme auf den vom Commonwealth festgesetzten Steuersatz und die Steuerbemessungsgrundlage der Einkommensteuer.158 Die fehlende verfassungsrechtliche Absicherung führte in der Vergangenheit zur Manipulation des Modells zu Lasten der Gliedstaaten und letztendlich zu seiner Aufgabe.159 Deshalb ist ein dritter Weg einzubeziehen, der an die Gesetzgebungskompetenz des Zentralstaates für Umsatzsteuern anknüpft und insoweit die gesellschaftliche Realität – die seit Einführung der Umsatzsteuer im Jahr 2000 bestehende Trennung der Ertragskompetenz von der Steuergesetzgebungskompetenz – einbezieht. Da schon faktisch umgesetzt, ist die logische Konsequenz eine konstitutionelle Verankerung dieses sog. revenue sharing.160 Durch die Trennung der Ertrags- von der Steuergesetzgebungskompetenz erhält der Zentralstaat seine Interventionsfähigkeit (im Sinne seiner ökonomischen Stabilisierungs- und Distributionsfunktion) und die Gliedstaaten 154

Warren, (2010) 43 The Australian Economic Review, S. 409 (416); Twomey, (2008) 36 FedLRev, S. 57 (67 m.w.N.); siehe Kapitel D.IV.1.c). 155 Siehe u.a. Carling, State Taxation and Fiscal Federalism. A Blueprint for Further Reform, S. 19–21; Warren, Benchmarking Fiscal Agreements, S. 60; Bird/Smart, Tax Assignment, in: Melbourne Institute (Hrsg.), S. 72 (87); Twomey, (2008) 36 FedLRev, S. 57 (67f.); gute Zusammenfassung in Warren, (2010) 43 The Australian Economic Review, S. 409 (414–418). 156 National Commission of Audit, Towards Responsible Government. The Report of the National Commission of Audit, S. xxxv, 71. Als Beispiel wird eine Verringerung des vom Commonwealth festgelegten Steuersatzes um 10 Prozentpunkte angeführt, der bei 10 %igem Zuschlag der Gliedstaaten zu einem hypothetischen Aufkommen von A$ 25 Mrd./Jahr führen könnte. Ebd., S. 71. 157 Ebd., S. 71f. 158 Twomey, (2008) 36 FedLRev, S. 57 (67). 159 Ebd., S. 57 (67 m.w.N.). 160 Der generelle Ansatz der Trennung der Gesetzgebungs- von der Ertragskompetenz der Steuer findet seit kurzem, unter Verweis auf die deutsche Regelung, in der Politik Beachtung. Australian Government, Reform of the Federation. White Paper. A Federation for Our Future. Issues Paper 1, S. 45.

III. Reformvorschläge

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einen gesicherten Anspruch auf Teile des Steueraufkommens. In diesem Sinne können Fremdmittel in Eigenmittel umgewandelt, der vertikale und horizontale Finanzausgleich erheblich reduziert161 und eine langfristige Finanzplanung ermöglicht werden. Mathews führt aus, der Rechnungslegungspflicht der Gliedstaaten sei genügt, wenn diese über eigene finanzielle Mittel verfügen könnten, die nicht von einer einseitigen Einscheidung des Zentralstaats abhängig seien.162 Das konstitutionell gesicherte revenue sharing führt zwar zu einer Verringerung der Steuerautonomie der Gliedstaaten. Jedoch ist es, wie schon die Verfassungsväter erkannten163 und entgegen den Ansätzen in der ökonomischen Literatur164 , nicht den Finanzzuweisungen gleichzustellen. Vielmehr könnte es in Kombination mit den anderen Möglichkeiten der Steuerverteilung in der australischen Föderation – erstmalig seit Wegfall der Braddon-Clause im Jahre 1910 – zu einer stabilen Verteilung der öffentlichen Einkünfte führen, unabhängig von der einseitigen Einflussnahmemöglichkeit des Commonwealth im Föderalstaat. Damit würden die Gliedstaaten Eigenständigkeit und Entscheidungsfreiheit, welche mit einer aufgabengerechten Finanzausstattung einhergehen, zurückgewinnen. Auch könnte nach Ansicht von Richter Gibbs Australien in einem solchen Fall wieder als Föderalstaat angesehen werden, da den Gliedstaaten ausreichende finanzielle Mittel zur Ausübung ihrer Gesetzgebungskompetenzen zur Verfügung stünden.165 (2) Konstitutionalisierung des COAG Die noch zu lösenden Fragen der Einflussnahme der Gliedstaaten und der Wahrung ihrer Rechte im Exekutivföderalismus eines dualen föderalen Systems ließen sich durch die Demokratisierung und Konstitutionalisierung des COAG am Beispiel des Bundesrates lösen. Saunders rät hierbei zur Vorsicht bei der Übertragung von Organen und Prinzipien aus anderen Föderalstaaten. Diese seien jedoch als Modell für die Weiterentwickung eigener Organe und der Koope161

Siehe Tabelle A.2. Mathews, Revenue Sharing, S. 11. 163 Siehe schon Verteilung des Einnahmeüberschusses in Kapitel B.V.2.c). 164 Bird/Smart, Tax Assignment, in: Melbourne Institute (Hrsg.), S. 72 (82); Ambrosiano/Bordignon, Normative versus positive theories of revenue assignments in federations, in: Ethisham/Brosia (Hrsg.), Handbook of Fiscal Federalism, S. 306 (324f.); ähnlich Fuest/Thöne, in: HFöd II, § 37, Rdn. 8. 165 „[B]ut a polity cannot be called federal unless the regional governments–that is in Australia the States–have powers which the central government is not abele to render inoperative and unless the regional governments have the ability toprovide themselves with the finances necessary to enable their powers to be exercised.“ Gibbs, (1994-1995) 18 UQLJ, S. 1 (1f.); siehe auch Sawer, Federalism in the Courts, S. 1f. Saunders, (2002) 61 AJPA, S. 69 (69). 162

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G. Reform des australischen Finanzföderalismus

rationsvereinbarungen geeignet.166 Nach Ansicht von Saunders ist die Struktur des bundesdeutschen Verbundföderalismus für den australischen Föderalstaat besonders interessant. Vor allem die Zentralisierung der Gesetzgebung beim Bund und die Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung im Bundesrat, verbunden mit der Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder in eigener Verantwortung, werden in diesem Zusammenhang als vorbildhaft angesehen.167 Obwohl die Gliedstaaten teilweise Politiken des Zentralstaates durch zweckgebundene Finanzzuweisungen und IGAs umsetzten, sei das bundesdeutsche System aufgrund kultureller Unterschiede nicht übertragbar.168 Nach Saunders könnte der Bundesrat jedoch als Modell für eine weitere Institutionalisierung des COAG zur Verfügung stehen.169

3. Horizontaler Finanzausgleich Hauptsächlich zur Verringerung der VFI empfiehlt die National Commission of Audit eine Reform der Verteilung des gesamten Umsatzsteueraufkommens nach den Grundsätzen des horizontalen Finanzausgleichs. Diese Verteilung soll zukünftig einheitlich nach Bevölkerungszahl170 erfolgen. Des Weiteren beinhaltet der Vorschlag, den bisherigen „Empfänger“-Gliedstaaten zusätzliche Finanzzuweisungen (von der CGC festgelegt) seitens des Commonwealth zur Verfügung zu stellen, sodass diese keinen Nachteil gegenüber dem gegenwärtig stattfindenden horizontalen Finanzausgleich erleiden.171 Der neue Ansatz würde die Einnahmen der Gliedstaaten aus dem Abbau von Bodenschätzen außer Betracht lassen und zu einem signifikanten Anstieg in der Umsatzsteuerzuweisung an WA172 sowie zur besseren Berechenbarkeit der Finanzzuweisungen und Planbarkeit der Haushaltsentscheidungen führen. Er greift jedoch nach meiner Meinung insoweit zu kurz, als die Finanzzuweisungen Fremdmittel darstellen und zu keiner Parallelität von Aufgaben, Ausgaben und eigenen Einnahmen führen. 166

Saunders, (2013) 646 Melbourne Legal Studies Research Paper Series, (12). Ebd., (13): „Despite the degree of legislative uniformity, the German federation thus is one in which both state and local government have a distinct and respected role, within a relatively clear and transparent constitutional framework.“ 168 Ebd., (13): „This is partly because the notion that one sphere of government has the constitutional right to administer the legislation of another sphere is so foreign to our assumptions of parliamentary government that it would require an improbable degree of change in political, legal and social culture to make it work.“ 169 Ebd., (14, 18). 170 „[E]qual per capita basis“. 171 National Commission of Audit, Towards Responsible Government. The Report of the National Commission of Audit, S. xxxvi, 72ff. 172 Ebd., S. Tabelle 6.1, S. 74. 167

III. Reformvorschläge

279

Deshalb wird auf die Trennung von Gesetzgebungs- und Ertragskompetenz bei der Umsatzsteuer verwiesen. 4. Verfassungsföderalismus Die angeregten Verfassungsänderungen im Besonderen sowie eine Systematisierung und Strukturierung der Finanzbeziehungen im Allgemeinen bedürfen zu ihrer Umsetzung eines breiten Konsenses in der Bevölkerung, da diese als verfassungsändernder Gesetzgeber im Wege eines Referendums nach sec. 128 CC agiert. Von den bisher 44 Referenden hatten nur acht Erfolg. Das letzte erfolgreiche Referendum fand im Jahre 1977 statt.173 Diese Statistik ist der Grund für die Vermeidung von Referenden zur Anpassung der Verfassung an die geänderte gesellschaftliche Situation174 und führte zu anderen Arten der Verfassungsänderung175 , z.B. der Systematisierung und „Formalisierung“ der Finanzbeziehungen von Zentralstaat und Gliedstaaten in Form von IGAs und der Rechtsprechung des High Court zu den Steuergesetzgebungskompetenzen und Finanzzuweisungen. Mit Ausnahme der Entscheidungen des High Court in den Fällen Pape176 , Williams (No. 1)177 und Williams (No. 2)178 ist heute eine diametral entgegengesetzte Auslegung der Verfassung zu den Intentionen der Gründungsväter, vor allem im Bereich der Finanzbeziehungen, zu verzeichnen.179 Den kurzfristigen politischen Verhandlungslösungen in Exekutivgremien (COAG)180 – unter Dominanz des Commonwealth – und der immerwährenden inkonsistenten Justierung der Einnahmeverteilung im Föderalstaat ist eine strukturelle Abstimmung und Anpassung der Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmekompetenzen181 an den 173 Siehe online unter: http : / / www. aec . gov. au / Elections / referendums / Referendum _ Dates_and_Results.htm (abgerufen am 01. 10. 2014). 174 Williams, Rewriting the Federation Through Referendum, in: Kildea/Lynch/Williams (Hrsg.), Tomorrow’s Federation. Reforming Australian Government, S. 294 (296). 175 Ebd., S. 294 (297). 176 Pape, (2009) 238 CLR, S. 1. 177 Williams (No. 1), (2012) 23 HCA. 178 Ebd. 179 Siehe auch Williams, Rewriting the Federation Through Referendum, in: Kildea/ Lynch/Williams (Hrsg.), Tomorrow’s Federation. Reforming Australian Government, S. 294 (298). 180 Ebd., S. 294 (301). 181 „The formal assignment of fiscal powers is bound to change over time and their spirit can only be protected with the help of an appropriately designed institutional framework, based on an understanding of the forces that are likely to be at work to vary, in particular circumstances, the effective assignment of taxation powers at federal and sub-federal levels of government.“ Grewal/Sheehan, (2004) 4 Public Finance and Management, S. 559 (586).

280

G. Reform des australischen Finanzföderalismus

Föderalstaat des 21. Jahrhunderts zur Stärkung der Autonomie und Eigenverantwortung der Gliedstaaten entgegenzusetzen. Sie ist im Wege eines Referendums nach sec. 128 CC in die Verfassung aufzunehmen. Eichenberger bemerkt in Bezug auf Deutschland:182 „Die an den Entscheidungen beteiligten, insbesondere die Regierungen, die Parteien und die Mehrzahl der Politiker, die Interessengruppen [. . .] sind zugunsten einer Zentralisierung voreingenommen. Das heute beobachtete Ausmaß an Zentralisierung ist deshalb nicht eine Folge der Unkenntnis der Argumente zugunsten des Föderalismus. Vielmehr ist die (Über-)zentralisierung wie die Ignorierung der Argumente zugunsten dezentraler Staatsstrukturen ein endogenes Ergebnis des laufenden repräsentativ demokratischen politischen Prozesses. Effektiver Föderalismus kann deshalb nicht von außen durchgesetzt werden, indem die richtigen Argumente in den politischen Prozess eingebracht werden. Vielmehr müssen grundsätzlichere Änderungen auf konstitutioneller Ebene angestrebt werden.“

Diese Aussage gilt ebenso für Australien, auch wenn dort kurzfristig eine Reföderalisierung zu beobachten ist. Nach einer Untersuchung183 steht die Bevölkerung einer Reform des australischen Föderalismus aufgeschlossen gegenüber184 . Die Erfolglosigkeit der bisherigen Referenden wird eher in deren Missbrauch und Missmanagement durch die politisch Verantwortlichen gesehen.185 Es ist somit an der Zeit, den „schlummernden Monarchen“186 zu wecken, um eine umfassende Reform der Finanzbeziehungen als Fundament des Föderalstaates unter Rückbesinnung auf das direkt-demokratische Element in der Verfassung einzuleiten und letztendlich die Rolle der australischen Bevölkerung als Verfassungsgeber187 anzuerkennen.

IV. Erkenntnisse für das deutsche Finanzverfassungssystem Auch die Finanzverfassung des Grundgesetzes wird als reformbedürftig angesehen.188 Es fehlt noch an der Anpassung der Finanzverfassung an die im Wege der Föderalismusreform I und II189 vorgenommenen Verfassungsänderun182

Eichenberger, Der Zentralisierung Zähmung, in: Engel/Morlok (Hrsg.), S. 157 (169). Brown, Measuring the Mysteries of Federal Political Culture, Tomorrows Federation. Reforming Australian Government, S. 310. 184 Williams, Rewriting the Federation Through Referendum, in: Kildea/Lynch/Williams (Hrsg.), Tomorrow’s Federation. Reforming Australian Government, S. 294 (302). 185 Ausführlich dargestellt in ebd., S. 294 (302ff. m.w.N.). 186 Dicey, Verfassungsrecht, S. 236. 187 Lindell, (1986) 16 FedLRev, S. 29. 188 Siehe Einleitung A. 189 Siehe Einleitung A. 183

IV. Erkenntnisse für das deutsche Finanzverfassungssystem

281

gen, insbesondere der Schuldenbremse zur Wiederherstellung eines abgestimmten Systems von Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen. Aus rechtsvergleichender Sicht, unter Zugrundelegung der Finanzvorschriften der australischen Verfassung, stellt sie jedoch eine belastbare, anpassungsfähige und legalistische Grundlage dar, die durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu einem „tragenden Eckpfeiler der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes“190 geworden ist. Ihre hohe Technizität und das vom Bundesverfassungsgericht entwickelte abgestimmte Finanzausgleichssystem191 wirken sich positiv auf die aufgabengerechte Finanzausstattung der Länder, die im Ausland als vorbildhaft wahrgenommen wird192 , aus. Auch Hennecke stellt fest, das vierstufige Finanzausgleichssystem sei „besser als sein Ruf“.193 Allerdings wird gerade auf der Einnahmeseite die mangelnde Steuerautonomie der Länder kritisiert.194 Den mannigfaltigen Vorschlägen zur Stärkung der Steuerautonomie der Länder195 möchte ich nur einige in dieser Arbeit gewonnene Erkenntnisse, hinsichtlich des Verweises auf das Demokratieprinzip und die Herstellung des Verantwortungszusammenhangs zwischen Einnahme- und Ausgabeentscheidungen des Parlaments im Sinne der Budgethoheit im dualen föderalen System196 , hinzufügen. Einerseits führte die nach ökonomischen Prinzipien vorgenommene Zuweisung der Steuergesetzgebungskompetenzen und somit auch der Steuerverwaltung auf den Zentralstaat, durch die einheitliche und gleichmäßige Steuererhebung im nationalen und internationalen Kontext, zu einem effizienten Vollzug der wichtigsten Steuergesetze.197 Dieser wird unterstützt von innovativen informationstechnisch gestützten Verfahren198 Das australische Modell der Steuerverwaltung kann somit als Leitbild für eine effiziente, dem Subsidiaritätsprinzip entsprechende199

190

BVerfGE 55, 274, (300). Siehe Kapitel F. 192 Blanke, Die Finanzverfassung als Spiegelbild föderaler Kompetenzverteilung, in: Blanke/Schwanengel (Hrsg.), Zustand und Perspektiven des deutschen Bundesstaates, S. 127 (138). 193 Henneke, FAZ v. 27. Jan. 2014, S. 7. 194 Haltern, VVDStRL 73 (2013), S. 103 (105, Fn. 8 m.w.N.). 195 Z.B. Kempny/Reimer, Aufgabengerechte Finanzverteilung, S. D 53f. Waldhoff, VVDStRL 66 (2007), S. 216 (262); Haltern, VVDStRL 73 (2013), S. 103 (110f., Fn. 25-30 m.w.N.). 196 Waldhoff, VVDStRL 66 (2007), S. 216 (238ff.); ders., Nachhaltige Finanzverfassung und Kompetenzverteilung, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltige Finanzstrukturen im Bundesstaat, S. 167 (183). 197 Siehe schon Committee on Uniform Taxation, Uniform Taxation; Stewart, Tax Aspects of Fiscal Federalism, in: Bizioli/Sacetto (Hrsg.), Australia, S. 137 (161). 198 Ein guter Überblick findet sich auf der Webseite des Australian Tax Office (ATO): Australian Tax Office, online unter: http://www.ato.gov.au/ (abgerufen am 31. 08. 2005). 191

282

G. Reform des australischen Finanzföderalismus

Bundessteuerverwaltung200 in der Bundesrepublik dienen; die vom Bundesrechnungshof festgestellten201 starken Verflechtungen und Mängel beim Vollzug der Steuersteuergesetze durch die Länder202 beseitigen und so wieder zu mehr Steuergerechtigkeit führen. Andererseits erwies sich das australische System in der Verfassungsrealität als unabgestimmt und mit eklatanten demokratischen Defiziten behaftet. Trotz Einnahmeautonomie der Gliedstaaten kommt es zu einer mangelhaften, den Aufgaben nicht angepassten Finanzausstattung; dabei seien der Steuerunterbietungswettbewerb203 und sozial unerwünschte Steuern204 noch nicht erwähnt. Eine verkürzte Bezugnahme auf die Einnahmekompetenzen verkennt jedoch vor allem die dem System inhärente Problematik einer nicht durch das Konnexitätsprinzip gebändigten Ausgabenkompetenz. Die als Folge eingesetzten zweckgebundenen Finanzzuweisungen des Zentralstaates dienen zur Globalsteuerung205 und Anpassung der vertikalen Gewaltenteilung an das 21. Jahrhundert. Sie sind aus ökonomischer Sicht Ausdruck mangelnder fiskalischer Äquivalenz. Die im Wege „außerverfassungsrechtlicher“ Kooperation auf die Exekutivebene verlagerten Entscheidungen durchbrechen den Verantwortungszusammenhang sowohl auf der Einnahme- als auch auf der Ausgabenseite, da die Entscheidungen den Parlamenten beider Ebenen entzogen wird. Eine Rückkopplung auf den Wähler findet nur sehr eingeschränkt statt. Dieser Zustand erinnert an den der Bundesrepublik vor der Finanzreform des Jahres 1969206 . Dies kann nicht 199

Präsident des Bundesrechnungshofes als Beauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (Hrsg.), Probleme beim Vollzug der Steuergesetze. Empfehlungen des Präsidenten des Bundesrechnungeshofes als Beauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Verbesserung des Vollzugs der Steuergesetze in Deutschland, S. 53; „Nach dem Subsidiaritätsgrundsatz kann diese durch eine Hochzonung auf die obere Staatsebene geschehen, wenn die Ziele der Staatstätigkeit nicht ausreichend durch Maßnahmen auf der unteren Ebene zu erreichen, sondern besser durch eine Konzentration der Funktionen auf der oberen Ebene zu verwirklichen sind.“ Ebd., S. 53. 200 Die Stärkung der Bundessteuerverwaltung würde nach einer im Auftrag des Bundesfinanzministeriums erstellten Studie zu einem Effizienzgewinn von rund 11,5 Mrd. Euro führen. Siehe Deutscher Bundestag 16. Wahlperiode, BT-Drs. 4797 v. 22.03.2014; Kienbaum Management Consultants/Seer/Drüen, (März 2007) Monatsbericht des BMF, S. 75 (75); Senger, Reform der Finanzverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland, S. 227ff. 201 Präsident des Bundesrechnungshofes als Beauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (Hrsg.), Probleme beim Vollzug der Steuergesetze. Empfehlungen des Präsidenten des Bundesrechnungeshofes als Beauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Verbesserung des Vollzugs der Steuergesetze in Deutschland, S. 53. 202 Ebd., S. 53. 203 Siehe Kapitel D.IV.2. 204 Saunders, (2000) 11 PLR, S. 99 (100). 205 Fenna, (2010) 45 AJPS, S. 353. 206 Kommission für die Finanzreform, Troeger-Gutachten, S. 11, Rdn. 30; Stern, Staatsrecht, S. 1135.

IV. Erkenntnisse für das deutsche Finanzverfassungssystem

283

verwundern, da mit Art. 106 III und IV GG (1949) gerade diejenigen Instrumente von den Alliierten im Grundgesetz verankert worden waren, die in angloamerikanischen Ländern207 zur Zentralisierung und Durchbrechung des Verantwortungszusammenhangs führen.208 Renzsch weist deshalb zu Recht darauf hin, dass der Federalist einen starken Zentralstaat befürworte, während ein Föderalist sich für die Rechte der Länder einsetze.209 Folglich sollte eine Weiterentwicklung und „Stärkung föderaler Strukturen“210 sowie eine größere Autonomie der Länder (insbesondere Steuerautonomie211 ) innerhalb des historisch gewachsenen integrativen Föderalismus stattfinden und diesen an die Anforderungen des 21. Jahrhunderts anpassen.

207

Für Australien sec. 96 CC. Siehe Kapitel E. und F. 209 Renzsch, Finanzverfassung und Finanzausgleich, S. 72, Fn. 78, 73. 210 Schneider, Der Staat 40 (2001), S. 272 (284). 211 Z.B. durch Zuschlagsrechte zur Einkommensteuer und die Übertragung der Grunderwerbs- und Grundsteuer, Haltern, VVDStRL 73 (2013), S. 103 (111 m.w.N.). 208

Schlussbemerkung Die eingangs aufgestellten Thesen zur Interdependenz bzw. Konnexität von Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen im Föderalstaat haben sich im Rahmen der vorliegenden wissenschaftlichen Untersuchung bestätigt und sollten deshalb bei künftigen Verfassungsreformen berücksichtigt werden: Aufgabengerechte Finanzausstattung – Vertical Fiscal Balance: Voraussetzung für ein echtes föderales Gleichgewicht ist ein ausgewogenes Verhältnis der Aufgabenverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten. Erforderlich ist ein explizites, in der Verfassung verankertes Konnexitätsprinzip zur Verknüpfung von Aufgaben und Ausgaben. Daran schließt sich die Einnahmezuordnung im Föderalstaat an. Erst eine Abstimmung von Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen ermöglicht es den Gliedstaaten, ihre Kompetenzen effektiv auszuüben. Parlamentarische Verantwortung – Accountability: Die Stärkung der Parlamente der Gliedstaaten ist für eine funktionierende parlamentarische Demokratie unerlässlich. In einer parlamentarischen Demokratie stehen jeder parlamentarischen Ebene die budgetrechtlichen Entscheidungen (Staatseinnahmen und Staatsausgaben) für ihre Kompetenzbereiche zu. Dieser Verantwortungszusammenhang und die demokratische Legitimation gegenüber dem Wähler darf nicht durch Beteiligungsrechte auf außerparlamentarischer Ebene durchbrochen werden. Subsidiarität – Principle of Subsidiarity: Die Aufgabenwahrnehmung innerhalb des Föderalstaates sollte bei entsprechender eigener Finanzausstattung dann auf Ebene der Gliedstaaten liegen, wenn dies die effektivste Möglichkeit der Kompetenzausübung darstellt. Diese Ebene kann so schneller auf sich ändernde Bedingungen eingehen und ihre Leistungen an die Bedürfnisse der regionalen Bevölkerung anpassen. Eine Ausstattung mit Fremdmitteln in Form von Finanzzuweisungen, die eine Abstimmung zwischen den föderalen Ebenen erfordert, kann notwendige Reformen verzögern. Aufgaben sind im Wege einer Verfassungsänderung an das neu wahrgenommene Subsidiaritätsprinzip im 21. Jahrhundert anzupassen.

Anhang A

Verteilung der Einnahmen im australischen Föderalstaat Tabelle A.1 Aufschlüsselung des Gesamtsteueraufkommens (in mA$) in Australien nach Art der Steuer, für das Steuerjahr 2012/2013.

Einkommensteuer und Körperschaftsteuer1 Lohnsummensteuer des Arbeitgebers2 Grundstücksbezogene Steuern3 Umsatzsteuer und Steuern auf Waren4 Verbrauchsteuern auf Waren und Dienstleistungen5 Gesamtes Steueraufkommen 1 2 3 4 5

Commonwealth 241.728

Gliedstaaten -

Kommunen -

Alle

646

20.788

-

20.767

13

21.933

14.027

35.930

85.999

11.089

-

97.088

9.977

9.688

-

19.604

338.364

63.497

14.027

415.122

241.733

Taxes on income Employers’ payroll taxes Taxes on property (Grund- und Grunderwerbsst.) Taxes on provision of goods and services (including GST) Taxes on use of goods and performance of activities

Quelle: Australian Bureau of Statistics, 5506.0 – Taxation Revenue, Australia, 2012–13, online unter: http://www. abs.gov.au/AUSSTATS/[email protected]/Latestproducts/5506.0Main%20Features12012- 13?opendocument&tabname= Summary&prodno=5506.0&issue=2012-13&num=&view= (abgerufen am 28. 08. 2014).

k

h

g

f

e

d

c

b

a

CTH 351.052a 326.426a 24.627 1.798a

NSW 59.599b 21.783b 10.034 1.305b 27.782a 13.015a 14.766a

VIC 53.735c 15.284c 17.279 46c 21.172a 10.152a 11.020a

QLD 41.785d 10.998d 11.423 2.311d 19.364a 9.813a 9.551a

WA 25.718e 8.412e 8.829 4.425e 8.477a 4.508a 3.969a

SA 15.249f 4.099f 3.610 187f 7.540a 3.048a 4.492a

TAS 4.632g 941g 920 55g 2.771a 1.067a 1.704a

ACT 4.000h 1.236h 1.138 1.625a 632a 993a

NT 5.382k 457k 1.333 108k 3.592a 832a 2.760a

Alle 184.381 54.798 37.260 8437 92.323a 43.068a 49.256a

Commonwealth of Australia (Hrsg.), Final Budget Outcome 2012–13, online unter: http://www.budget.gov.au/2012-13/content/fbo/download/2012-13_FBO_Consolidated.pdf (abgerufen am 03. 10. 2014) New South Wales Treasury (Hrsg.), Budget Statement 2013–14. Budget Paper No. 2, Kap. 6, online unter: http://www.treasury.nsw.gov.au/__data/assets/pdf_file/0015/25224/ Ch_6.pdf (abgerufen am 03. 10. 2014) Victorian Government/Department of Treasury and Finance (Hrsg.), Victorian Budget 2013–14 Statement of Finances, Budget Paper No. 5, online unter: http://www.dtf.vic. gov.au/files/731dc928-9e9a-42a9-a747-a1d200e2ede2/BP52013-14.pdf (abgerufen am 11. 08. 2014) Queensland Government (Hrsg.), State Budget 2013–14. Budget Strategy and Outlook. Budget Paper No. 2, online unter: http://www.budget.qld.gov.au/budget-papers/201314/bp2-2013-14.pdf (abgerufen am 11. 08. 2014) Government of Western Australia (Hrsg.), 2013–14 Annual Report on State Finances, online unter: http://www.treasury.wa.gov.au/cms/uploadedFiles/_Treasury/State_ finances/2013-14_Annual_Report_on_State_Finances.pdf (abgerufen am 03. 10. 2014) Government of South Australia (Hrsg.), 2013–14 Budget paper 3. Budget Statement, online unter: http://www.treasury.sa.gov.au/__data/assets/pdf_file/0020/2873/Budgetp3_ 201314.pdf (abgerufen am 03. 10. 2014) Parliament of Tasmania (Hrsg.), Budget Paper No. 1. The Budget, online unter: http : / / www. treasury. tas . gov. au / domino / dtf / dtf . nsf / LookupFiles / 2013 - 14 - Budget BP1.pdf/$file/2013-14-Budget-BP1.pdf (abgerufen am 11. 08. 2014) Australian Capital Territory Government (Hrsg.), Budget 2013–14. Budget Paper No. 3: Budget Overview, online unter: http://apps.treasury.act.gov.au/__data/assets/pdf_file/ 0011/455816/2013-14-Budget-Paper-3.pdf (abgerufen am 11. 08. 2014) Northern Territoty Government/Department of Treasury and Finance (Hrsg.), The Budget 2013/14. Budget Paper No. 2, online unter: http://www.treasury.nt.gov.au/PMS/ Publications/BudgetFinance/BudgetPapers/I-BP02-1314.pdf (abgerufen am 03. 10. 2014)

Aufkommen 2012/13 Gesamt Steuern Andere Einnahmen Tantiemen Finanzzuweisungen zweckgebunden ungebunden (GST)

Tabelle A.2 Aufschlüsselung der Gesamteinnahmen (in mA$) in Australien für Commonwealth und Gliedstaaten für das Steuerjahr 2012/2013. Einträge ohne Quellenangabe wurden aus den vorhandenen Daten berechnet.

286 Anhang A: Einnahmen im australischen Föderalstaat

Anhang B

Auszüge aus dem Commonwealth of Australia Constitution Act Mit Verfassungsänderungen durch: Constitution Alteration (Senate Elections) [1906] (No. 1 of 1907) Constitution Alteration (State Debts) [1909] (No. 3 of 1910) Constitution Alteration (State Debts) [1928] (No. 1 of 1929) Constitution Alteration (Social Services) [1946] (No. 81 of 1946) Constitution Alteration (Aboriginals) [1967] (No. 55 of 1967) Constitution Alteration (Senate Casual Vacancies) [1977] (No. 82 of 1977) Constitution Alteration (Retirement of Judges) [1977] (No. 83 of 1977) Constitution Alteration (Referendums) [1977] (No. 84 of 1977)

An Act to constitute the Commonwealth of Australia [9th July 1900] WHEREAS the people of New South Wales, Victoria, South Australia, Queensland, and Tasmania, humbly relying on the blessing of Almighty God, have agreed to unite in one indissoluble Federal Commonwealth under the Crown of the United Kingdom of Great Britain and Ireland, and under the Constitution hereby established: And whereas it is expedient to provide for the admission into the Commonwealth of other Australasian Colonies and possessions of the Queen: Be it therefore enacted by the Queen’s most Excellent Majesty, by and with the advice and consent of the Lords Spiritual and Temporal, and Commons, in this present Parliament assembled, and by the authority of the same, as follows:

1. Short title This Act may be cited as the Commonwealth of Australia Constitution Act.

288

Anhang B: Commonwealth of Australia Constitution Act

2. Act to extend to the Queen’s successors The provisions of this Act referring to the Queen shall extend to Her Majesty’s heirs and successors in the sovereignty of the United Kingdom. 3. Proclamation of Commonwealth It shall be lawful for the Queen, with the advice of the Privy Council, to declare by proclamation that, on and after a day therein appointed, not being later than one year after the passing of this Act, the people of New South Wales, Victoria, South Australia, Queensland, and Tasmania, and also, if Her Majesty is satisfied that the people of Western Australia have agreed thereto, of Western Australia, shall be united in a Federal Commonwealth under the name of the Commonwealth of Australia. But the Queen may, at any time after the proclamation, appoint a Governor-General for the Commonwealth. 4. Commencement of Act The Commonwealth shall be established, and the Constitution of the Commonwealth shall take effect, on and after the day so appointed. But the Parliaments of the several colonies may at any time after the passing of this Act make any such laws, to come into operation on the day so appointed, as they might have made if the Constitution had taken effect at the passing of this Act. 5. Operation of the Constitution and laws This Act, and all laws made by the Parliament of the Commonwealth under the Constitution, shall be binding on the courts, judges, and people of every State and of every part of the Commonwealth, notwithstanding anything in the laws of any State; and the laws of the Commonwealth shall be in force on all British ships, the Queen’s ships of war excepted, whose first port of clearance and whose port of destination are in the Commonwealth. 6. Definitions The Commonwealth shall mean the Commonwealth of Australia as established under this Act. The States shall mean such of the colonies of New South Wales, New Zealand, Queensland, Tasmania, Victoria, Western Australia, and South Australia, including the northern territory of South Australia, as for the time being are parts

Anhang B: Commonwealth of Australia Constitution Act

289

of the Commonwealth, and such colonies or territories as may be admitted into or established by the Commonwealth as States; and each of such parts of the Commonwealth shall be called a State. Original States shall mean such States as are parts of the Commonwealth at its establishment. 7. Repeal of Federal Council Act The Federal Council of Australasia Act, 1885, is hereby repealed, but so as not to affect any laws passed by the Federal Council of Australasia and in force at the establishment of the Commonwealth. Any such law may be repealed as to any State by the Parliament of the Commonwealth, or as to any colony not being a State by the Parliament thereof. 8. Application of Colonial Boundaries Act After the passing of this Act the Colonial Boundaries Act, 1895, shall not apply to any colony which becomes a State of the Commonwealth; but the Commonwealth shall be taken to be a self governing colony for the purposes of that Act. 9. Constitution The Constitution of the Commonwealth shall be as follows:

The Constitution This Constitution is divided as follows: Chapter I—The Parliament Part I—General Part II—The Senate Part III—The House of Representatives Part IV—Both Houses of the Parliament Part V—Powers of the Parliament Chapter II—The Executive Government Chapter III—The Judicature Chapter IV—Finance and Trade Chapter V—The States Chapter VI—New States Chapter VII—Miscellaneous Chapter VIII—Alteration of the Constitution

290

Anhang B: Commonwealth of Australia Constitution Act

The Schedule

Chapter I—The Parliament Part I—General 1. Legislative power The legislative power of the Commonwealth shall be vested in a Federal Parliament, which shall consist of the Queen, a Senate, and a House of Representatives, and which is hereinafter called The Parliament, or The Parliament of the Commonwealth.

2. Governor-General A Governor-General appointed by the Queen shall be Her Majesty’s representative in the Commonwealth, and shall have and may exercise in the Commonwealth during the Queen’s pleasure, but subject to this Constitution, such powers and functions of the Queen as Her Majesty may be pleased to assign to him. [. . .] 6. Yearly session of Parliament There shall be a session of the Parliament once at least in every year, so that twelve months shall not intervene between the last sitting of the Parliament in one session and its first sitting in the next session. Part II—The Senate 7. The Senate The Senate shall be composed of senators for each State, directly chosen by the people of the State, voting, until the Parliament otherwise provides, as one electorate. But until the Parliament of the Commonwealth otherwise provides, the Parliament of the State of Queensland, if that State be an Original State, may make laws dividing the State into divisions and determining the number of senators to

Anhang B: Commonwealth of Australia Constitution Act

291

be chosen for each division, and in the absence of such provision the State shall be one electorate. Until the Parliament otherwise provides there shall be six senators for each Original State. The Parliament may make laws increasing or diminishing the number of senators for each State, but so that equal representation of the several Original States shall be maintained and that no Original State shall have less than six senators. The senators shall be chosen for a term of six years, and the names of the senators chosen for each State shall be certified by the Governor to the GovernorGeneral. 8. Qualification of electors The qualification of electors of senators shall be in each State that which is prescribed by this Constitution, or by the Parliament, as the qualification for electors of members of the House of Representatives; but in the choosing of senators each elector shall vote only once. [. . .] 23. Voting in Senate Questions arising in the Senate shall be determined by a majority of votes, and each senator shall have one vote. The President shall in all cases be entitled to a vote; and when the votes are equal the question shall pass in the negative. Part III—The House of Representatives 24. Constitution of House of Representatives The House of Representatives shall be composed of members directly chosen by the people of the Commonwealth, and the number of such members shall be, as nearly as practicable, twice the number of the senators. The number of members chosen in the several States shall be in proportion to the respective numbers of their people, and shall, until the Parliament otherwise provides, be determined, whenever necessary, in the following manner: (i) a quota shall be ascertained by dividing the number of the people of the Commonwealth, as shown by the latest statistics of the Commonwealth, by twice the number of the senators;

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Anhang B: Commonwealth of Australia Constitution Act

(ii) the number of members to be chosen in each State shall be determined by dividing the number of the people of the State, as shown by the latest statistics of the Commonwealth, by the quota; and if on such division there is a remainder greater than one half of the quota, one more member shall be chosen in the State. But notwithstanding anything in this section, five members at least shall be chosen in each Original State. 25. Provisions as to races disqualified from voting For the purposes of the last section, if by the law of any State all persons of any race are disqualified from voting at elections for the more numerous House of the Parliament of the State, then, in reckoning the number of the people of the State or of the Commonwealth, persons of that race resident in that State shall not be counted. [. . .] 28. Duration of House of Representatives Every House of Representatives shall continue for three years from the first meeting of the House, and no longer, but may be sooner dissolved by the GovernorGeneral. [. . .] 30. Qualification of electors Until the Parliament otherwise provides, the qualification of electors of members of the House of Representatives shall be in each State that which is prescribed by the law of the State as the qualification of electors of the more numerous House of Parliament of the State; but in the choosing of members each elector shall vote only once. [. . .] 40. Voting in House of Representatives Questions arising in the House of Representatives shall be determined by a majority of votes other than that of the Speaker. The Speaker shall not vote unless the numbers are equal, and then he shall have a casting vote.

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Part IV—Both Houses of the Parliament 41. Right of electors of States No adult person who has or acquires a right to vote at elections for the more numerous House of the Parliament of a State shall, while the right continues, be prevented by any law of the Commonwealth from voting at elections for either House of the Parliament of the Commonwealth. [. . .] 49. Privileges etc. of Houses The powers, privileges, and immunities of the Senate and of the House of Representatives, and of the members and the committees of each House, shall be such as are declared by the Parliament, and until declared shall be those of the Commons House of Parliament of the United Kingdom, and of its members and committees, at the establishment of the Commonwealth. [. . .] Part V—Powers of the Parliament 51. Legislative powers of the Parliament The Parliament shall, subject to this Constitution, have power to make laws for the peace, order, and good government of the Commonwealth with respect to: (i) trade and commerce with other countries, and among the States; (ii) taxation; but so as not to discriminate between States or parts of States; (iii) bounties on the production or export of goods, but so that such bounties shall be uniform throughout the Commonwealth; (iv) borrowing money on the public credit of the Commonwealth; (v) postal, telegraphic, telephonic, and other like services; (vi) the naval and military defence of the Commonwealth and of the several States, and the control of the forces to execute and maintain the laws of the Commonwealth; (vii) lighthouses, lightships, beacons and buoys; (viii) astronomical and meteorological observations;

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(ix) quarantine; (x) fisheries in Australian waters beyond territorial limits; (xi) census and statistics; (xii) currency, coinage, and legal tender; (xiii) banking, other than State banking; also State banking extending beyond the limits of the State concerned, the incorporation of banks, and the issue of paper money; (xiv) insurance, other than State insurance; also State insurance extending beyond the limits of the State concerned; (xv) weights and measures; (xvi) bills of exchange and promissory notes; (xvii) bankruptcy and insolvency; (xviii) copyrights, patents of inventions and designs, and trade marks; (xix) naturalization and aliens; (xx) foreign corporations, and trading or financial corporations formed within the limits of the Commonwealth; (xxi) marriage; (xxii) divorce and matrimonial causes; and in relation thereto, parental rights, and the custody and guardianship of infants; (xxiii) invalid and old age pensions; (xxiiiA) the provision of maternity allowances, widows pensions, child endowment, unemployment, pharmaceutical, sickness and hospital benefits, medical and dental services (but not so as to authorize any form of civil conscription), benefits to students and family allowances; (xxiv) the service and execution throughout the Commonwealth of the civil and criminal process and the judgments of the courts of the States; (xxv) the recognition throughout the Commonwealth of the laws, the public Acts and records, and the judicial proceedings of the States; (xxvi) the people of any race, other than the aboriginal race in any State, for whom it is deemed necessary to make special laws;

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(xxvii) immigration and emigration; (xxviii) the influx of criminals; (xxix) external affairs; (xxx) the relations of the Commonwealth with the islands of the Pacific; (xxxi) the acquisition of property on just terms from any State or person for any purpose in respect of which the Parliament has power to make laws; (xxxii) the control of railways with respect to transport for the naval and military purposes of the Commonwealth; (xxxiii) the acquisition, with the consent of a State, of any railways of the State on terms arranged between the Commonwealth and the State; (xxxiv) railway construction and extension in any State with the consent of that State; (xxxv) conciliation and arbitration for the prevention and settlement of industrial disputes extending beyond the limits of any one State; (xxxvi) matters in respect of which this Constitution makes provision until the Parliament otherwise provides; (xxxvii) matters referred to the Parliament of the Commonwealth by the Parliament or Parliaments of any State or States, but so that the law shall extend only to States by whose Parliaments the matter is referred, or which afterwards adopt the law; (xxxviii) the exercise within the Commonwealth, at the request or with the concurrence of the Parliaments of all the States directly concerned, of any power which can at the establishment of this Constitution be exercised only by the Parliament of the United Kingdom or by the Federal Council of Australasia; (xxxix) matters incidental to the execution of any power vested by this Constitution in the Parliament or in either House thereof, or in the Government of the Commonwealth, or in the Federal Judicature, or in any department or officer of the Commonwealth. 52. Exclusive powers of the Parliament The Parliament shall, subject to this Constitution, have exclusive power to make laws for the peace, order, and good government of the Commonwealth with respect to:

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(i) the seat of government of the Commonwealth, and all places acquired by the Commonwealth for public purposes; (ii) matters relating to any department of the public service the control of which is by this Constitution transferred to the Executive Government of the Commonwealth; (iii) other matters declared by this Constitution to be within the exclusive power of the Parliament. 53. Powers of the Houses in respect of legislation Proposed laws appropriating revenue or moneys, or imposing taxation, shall not originate in the Senate. But a proposed law shall not be taken to appropriate revenue or moneys, or to impose taxation, by reason only of its containing provisions for the imposition or appropriation of fines or other pecuniary penalties, or for the demand or payment or appropriation of fees for licences, or fees for services under the proposed law. The Senate may not amend proposed laws imposing taxation, or proposed laws appropriating revenue or moneys for the ordinary annual services of the Government. The Senate may not amend any proposed law so as to increase any proposed charge or burden on the people. The Senate may at any stage return to the House of Representatives any proposed law which the Senate may not amend, requesting, by message, the omission or amendment of any items or provisions therein. And the House of Representatives may, if it thinks fit, make any of such omissions or amendments, with or without modifications. Except as provided in this section, the Senate shall have equal power with the House of Representatives in respect of all proposed laws. 54. Appropriation Bills The proposed law which appropriates revenue or moneys for the ordinary annual services of the Government shall deal only with such appropriation. 55. Tax Bill Laws imposing taxation shall deal only with the imposition of taxation, and any provision therein dealing with any other matter shall be of no effect.

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Laws imposing taxation, except laws imposing duties of customs or of excise, shall deal with one subject of taxation only; but laws imposing duties of customs shall deal with duties of customs only, and laws imposing duties of excise shall deal with duties of excise only.

56. Recommendation of money votes A vote, resolution, or proposed law for the appropriation of revenue or moneys shall not be passed unless the purpose of the appropriation has in the same session been recommended by message of the Governor-General to the House in which the proposal originated.

57. Disagreement between the Houses If the House of Representatives passes any proposed law, and the Senate rejects or fails to pass it, or passes it with amendments to which the House of Representatives will not agree, and if after an interval of three months the House of Representatives, in the same or the next session, again passes the proposed law with or without any amendments which have been made, suggested, or agreed to by the Senate, and the Senate rejects or fails to pass it, or passes it with amendments to which the House of Representatives will not agree, the Governor-General may dissolve the Senate and the House of Representatives simultaneously. But such dissolution shall not take place within six months before the date of the expiry of the House of Representatives by effluxion of time. If after such dissolution the House of Representatives again passes the proposed law, with or without any amendments which have been made, suggested, or agreed to by the Senate, and the Senate rejects or fails to pass it, or passes it with amendments to which the House of Representatives will not agree, the Governor-General may convene a joint sitting of the members of the Senate and of the House of Representatives. The members present at the joint sitting may deliberate and shall vote together upon the proposed law as last proposed by the House of Representatives, and upon amendments, if any, which have been made therein by one House and not agreed to by the other, and any such amendments which are affirmed by an absolute majority of the total number of the members of the Senate and House of Representatives shall be taken to have been carried, and if the proposed law, with the amendments, if any, so carried is affirmed by an absolute majority of the total number of the members of the Senate and House of Representatives, it shall be taken to have been duly passed by both Houses of the Parliament, and shall be presented to the Governor General for the Queen’s assent.

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58. Royal assent to Bills When a proposed law passed by both Houses of the Parliament is presented to the Governor-General for the Queen’s assent, he shall declare, according to his discretion, but subject to this Constitution, that he assents in the Queen’s name, or that he withholds assent, or that he reserves the law for the Queen’s pleasure. Recommendations by Governor-General The Governor-General may return to the house in which it originated any proposed law so presented to him, and may transmit therewith any amendments which he may recommend, and the Houses may deal with the recommendation. 59. Disallowance by the Queen The Queen may disallow any law within one year from the Governor-General’s assent, and such disallowance on being made known by the Governor-General by speech or message to each of the Houses of the Parliament, or by Proclamation, shall annul the law from the day when the disallowance is so made known. 60. Signification of Queen’s pleasure on Bills reserved A proposed law reserved for the Queen’s pleasure shall not have any force unless and until within two years from the day on which it was presented to the Governor-General for the Queen’s assent the Governor-General makes known, by speech or message to each of the Houses of the Parliament, or by Proclamation, that it has received the Queen’s assent. Chapter II—The Executive Government 61. Executive power The executive power of the Commonwealth is vested in the Queen and is exercisable by the Governor-General as the Queen’s representative, and extends to the execution and maintenance of this Constitution, and of the laws of the Commonwealth. 62. Federal Executive Council There shall be a Federal Executive Council to advise the Governor-General in the government of the Commonwealth, and the members of the Council shall be chosen and summoned by the Governor-General and sworn as Executive Councillors, and shall hold office during his pleasure.

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63. Provisions referring to Governor-General The provisions of this Constitution referring to the Governor-General in Council shall be construed as referring to the Governor-General acting with the advice of the Federal Executive Council.

64. Ministers of State The Governor-General may appoint officers to administer such departments of State of the Commonwealth as the Governor-General in Council may establish. Such officers shall hold office during the pleasure of the Governor-General. They shall be members of the Federal Executive Council, and shall be the Queen’s Ministers of State for the Commonwealth. Ministers to sit in Parliament After the first general election no Minister of State shall hold office for a longer period than three months unless he is or becomes a senator or a member of the House of Representatives.

65. Number of Ministers Until the Parliament otherwise provides, the Ministers of State shall not exceed seven in number, and shall hold such offices as the Parliament prescribes, or, in the absence of provision, as the Governor-General directs. [. . .]

Chapter III—The Judicature 71. Judicial power and Courts The judicial power of the Commonwealth shall be vested in a Federal Supreme Court, to be called the High Court of Australia, and in such other federal courts as the Parliament creates, and in such other courts as it invests with federal jurisdiction. The High Court shall consist of a Chief Justice, and so many other Justices, not less than two, as the Parliament prescribes.

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72. Judges appointment, tenure, and remuneration The Justices of the High Court and of the other courts created by the Parliament: (i) shall be appointed by the Governor-General in Council; (ii) shall not be removed except by the Governor-General in Council, on an address from both Houses of the Parliament in the same session, praying for such removal on the ground of proved misbehaviour or incapacity; (iii) shall receive such remuneration as the Parliament may fix; but the remuneration shall not be diminished during their continuance in office. The appointment of a Justice of the High Court shall be for a term expiring upon his attaining the age of seventy years, and a person shall not be appointed as a Justice of the High Court if he has attained that age. The appointment of a Justice of a court created by the Parliament shall be for a term expiring upon his attaining the age that is, at the time of his appointment, the maximum age for Justices of that court and a person shall not be appointed as a Justice of such a court if he has attained the age that is for the time being the maximum age for Justices of that court. Subject to this section, the maximum age for Justices of any court created by the Parliament is seventy years. The Parliament may make a law fixing an age that is less than seventy years as the maximum age for Justices of a court created by the Parliament and may at any time repeal or amend such a law, but any such repeal or amendment does not affect the term of office of a Justice under an appointment made before the repeal or amendment. A Justice of the High Court or of a court created by the Parliament may resign his office by writing under his hand delivered to the Governor-General. Nothing in the provisions added to this section by the Constitution Alteration (Retirement of Judges) 1977 affects the continuance of a person in office as a Justice of a court under an appointment made before the commencement of those provisions. A reference in this section to the appointment of a Justice of the High Court or of a court created by the Parliament shall be read as including a reference to the appointment of a person who holds office as a Justice of the High Court or of a court created by the Parliament to another office of Justice of the same court having a different status or designation.

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73. Appellate jurisdiction of High Court The High Court shall have jurisdiction, with such exceptions and subject to such regulations as the Parliament prescribes, to hear and determine appeals from all judgments, decrees, orders, and sentences: (i) of any Justice or Justices exercising the original jurisdiction of the High Court; (ii) of any other federal court, or court exercising federal jurisdiction; or of the Supreme Court of any State, or of any other court of any State from which at the establishment of the Commonwealth an appeal lies to the Queen in Council; (iii) of the Inter-State Commission, but as to questions of law only; and the judgment of the High Court in all such cases shall be final and conclusive. But no exception or regulation prescribed by the Parliament shall prevent the High Court from hearing and determining any appeal from the Supreme Court of a State in any matter in which at the establishment of the Commonwealth an appeal lies from such Supreme Court to the Queen in Council. Until the Parliament otherwise provides, the conditions of and restrictions on appeals to the Queen in Council from the Supreme Courts of the several States shall be applicable to appeals from them to the High Court. 74. Appeal to Queen in Council No appeal shall be permitted to the Queen in Council from a decision of the High Court upon any question, howsoever arising, as to the limits inter se of the Constitutional powers of the Commonwealth and those of any State or States, or as to the limits inter se of the Constitutional powers of any two or more States, unless the High Court shall certify that the question is one which ought to be determined by Her Majesty in Council. The High Court may so certify if satisfied that for any special reason the certificate should be granted, and thereupon an appeal shall lie to Her Majesty in Council on the question without further leave. Except as provided in this section, this Constitution shall not impair any right which the Queen may be pleased to exercise by virtue of Her Royal prerogative to grant special leave of appeal from the High Court to Her Majesty in Council. The Parliament may make laws limiting the matters in which such leave may be

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asked, but proposed laws containing any such limitation shall be reserved by the Governor-General for Her Majesty’s pleasure. 75. Original jurisdiction of High Court In all matters: (i) arising under any treaty; (ii) affecting consuls or other representatives of other countries; (iii) in which the Commonwealth, or a person suing or being sued on behalf of the Commonwealth, is a party; (iv) between States, or between residents of different States, or between a State and a resident of another State; (v) in which a writ of Mandamus or prohibition or an injunction is sought against an officer of the Commonwealth; the High Court shall have original jurisdiction. 76. Additional original jurisdiction The Parliament may make laws conferring original jurisdiction on the High Court in any matter: (i) arising under this Constitution, or involving its interpretation; (ii) arising under any laws made by the Parliament; (iii) of Admiralty and maritime jurisdiction; (iv) relating to the same subject matter claimed under the laws of different States. 77. Power to define jurisdiction With respect to any of the matters mentioned in the last two sections the Parliament may make laws: (i) defining the jurisdiction of any federal court other than the High Court; (ii) defining the extent to which the jurisdiction of any federal court shall be exclusive of that which belongs to or is invested in the courts of the States; (iii) investing any court of a State with federal jurisdiction.

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78. Proceedings against Commonwealth or State The Parliament may make laws conferring rights to proceed against the Commonwealth or a State in respect of matters within the limits of the judicial power. [. . .]

Chapter IV—Finance and Trade 81. Consolidated Revenue Fund All revenues or moneys raised or received by the Executive Government of the Commonwealth shall form one Consolidated Revenue Fund, to be appropriated for the purposes of the Commonwealth in the manner and subject to the charges and liabilities imposed by this Constitution.

82. Expenditure charged thereon The costs, charges, and expenses incident to the collection, management, and receipt of the Consolidated Revenue Fund shall form the first charge thereon; and the revenue of the Commonwealth shall in the first instance be applied to the payment of the expenditure of the Commonwealth.

83. Money to be appropriated by law No money shall be drawn from the Treasury of the Commonwealth except under appropriation made by law. But until the expiration of one month after the first meeting of the Parliament the Governor-General in Council may draw from the Treasury and expend such moneys as may be necessary for the maintenance of any department transferred to the Commonwealth and for the holding of the first elections for the Parliament. [. . .]

87. [Revenue from customs and excise duties] During a period of ten years after the establishment of the Commonwealth and thereafter until the Parliament otherwise provides, of the net revenue of the Commonwealth from duties of customs and of excise not more than one fourth shall be applied annually by the Commonwealth towards its expenditure.

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The balance shall, in accordance with this Constitution, be paid to the several States, or applied towards the payment of interest on debts of the several States taken over by the Commonwealth. [. . .] 89. Payment to States before uniform duties Until the imposition of uniform duties of customs: (i) the Commonwealth shall credit to each State the revenues collected therein by the Commonwealth; (ii) the Commonwealth shall debit to each State: (a) the expenditure therein of the Commonwealth incurred solely for the maintenance or continuance, as at the time of transfer, of any department transferred from the State to the Commonwealth; (b) the proportion of the State, according to the number of its people, in the other expenditure of the Commonwealth; (iii) the Commonwealth shall pay to each State month by month the balance (if any) in favour of the State. 90. Exclusive power over customs, excise, and bounties On the imposition of uniform duties of customs the power of the Parliament to impose duties of customs and of excise, and to grant bounties on the production or export of goods, shall become exclusive. On the imposition of uniform duties of customs all laws of the several States imposing duties of customs or of excise, or offering bounties on the production or export of goods, shall cease to have effect, but any grant of or agreement for any such bounty lawfully made by or under the authority of the Government of any State shall be taken to be good if made before the thirtieth day of June, one thousand eight hundred and ninety eight, and not otherwise. 91. Exceptions as to bounties Nothing in this Constitution prohibits a State from granting any aid to or bounty on mining for gold, silver, or other metals, nor from granting, with the consent of both Houses of the Parliament of the Commonwealth expressed by resolution, any aid to or bounty on the production or export of goods.

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92. Trade within the Commonwealth to be free On the imposition of uniform duties of customs, trade, commerce, and intercourse among the States, whether by means of internal carriage or ocean navigation, shall be absolutely free. But notwithstanding anything in this Constitution, goods imported before the imposition of uniform duties of customs into any State, or into any Colony which, whilst the goods remain therein, becomes a State, shall, on thence passing into another State within two years after the imposition of such duties, be liable to any duty chargeable on the importation of such goods into the Commonwealth, less any duty paid in respect of the goods on their importation. 93. Payment to States for five years after uniform tariffs During the first five years after the imposition of uniform duties of customs, and thereafter until the Parliament otherwise provides: (i) the duties of customs chargeable on goods imported into a State and afterwards passing into another State for consumption, and the duties of excise paid on goods produced or manufactured in a State and afterwards passing into another State for consumption, shall be taken to have been collected not in the former but in the latter State; (ii) subject to the last subsection, the Commonwealth shall credit revenue, debit expenditure, and pay balances to the several States as prescribed for the period preceding the imposition of uniform duties of customs. 94. Distribution of surplus After five years from the imposition of uniform duties of customs, the Parliament may provide, on such basis as it deems fair, for the monthly payment to the several States of all surplus revenue of the Commonwealth. 95. Customs duties of Western Australia Notwithstanding anything in this Constitution, the Parliament of the State of Western Australia, if that State be an Original State, may, during the first five years after the imposition of uniform duties of customs, impose duties of customs on goods passing into that State and not originally imported from beyond the limits of the Commonwealth; and such duties shall be collected by the Commonwealth.

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But any duty so imposed on any goods shall not exceed during the first of such years the duty chargeable on the goods under the law of Western Australia in force at the imposition of uniform duties, and shall not exceed during the second, third, fourth, and fifth of such years respectively, four fifths, three fifths, two fifths, and one fifth of such latter duty, and all duties imposed under this section shall cease at the expiration of the fifth year after the imposition of uniform duties. If at any time during the five years the duty on any goods under this section is higher than the duty imposed by the Commonwealth on the importation of the like goods, then such higher duty shall be collected on the goods when imported into Western Australia from beyond the limits of the Commonwealth.

96. Financial assistance to States During a period of ten years after the establishment of the Commonwealth and thereafter until the Parliament otherwise provides, the Parliament may grant financial assistance to any State on such terms and conditions as the Parliament thinks fit. [. . .]

99. Commonwealth not to give preference The Commonwealth shall not, by any law or regulation of trade, commerce, or revenue, give preference to one State or any part thereof over another State or any part thereof. [. . .]

102. Parliament may forbid preferences by State The Parliament may by any law with respect to trade or commerce forbid, as to railways, any preference or discrimination by any State, or by any authority constituted under a State, if such preference or discrimination is undue and unreasonable, or unjust to any State; due regard being had to the financial responsibilities incurred by any State in connexion with the construction and maintenance of its railways. But no preference or discrimination shall, within the meaning of this section, be taken to be undue and unreasonable, or unjust to any State, unless so adjudged by the Inter-State Commission. [. . .]

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105. Taking over public debts of States The Parliament may take over from the States their public debts, or a proportion thereof according to the respective numbers of their people as shown by the latest statistics of the Commonwealth, and may convert, renew, or consolidate such debts, or any part thereof; and the States shall indemnify the Commonwealth in respect of the debts taken over, and thereafter the interest payable in respect of the debts shall be deducted and retained from the portions of the surplus revenue of the Commonwealth payable to the several States, or if such surplus is insufficient, or if there is no surplus, then the deficiency or the whole amount shall be paid by the several States. 105A. Agreements with respect to State debts (1) The Commonwealth may make agreements with the States with respect to the public debts of the States, including: (a) the taking over of such debts by the Commonwealth; (b) the management of such debts; (c) the payment of interest and the provision and management of sinking funds in respect of such debts; (d) the consolidation, renewal, conversion, and redemption of such debts; (e) the indemnification of the Commonwealth by the States in respect of debts taken over by the Commonwealth; and (f) the borrowing of money by the States or by the Commonwealth, or by the Commonwealth for the States. (2) The Parliament may make laws for validating any such agreement made before the commencement of this section. (3) The Parliament may make laws for the carrying out by the parties thereto of any such agreement. (4) Any such agreement may be varied or rescinded by the parties thereto. (5) Every such agreement and any such variation thereof shall be binding upon the Commonwealth and the States parties thereto notwithstanding anything contained in this Constitution or the Constitution of the several States or in any law of the Parliament of the Commonwealth or of any State. (6) The powers conferred by this section shall not be construed as being limited in any way by the provisions of section one hundred and five of this Constitution.

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Chapter V—The States 106. Saving of Constitutions The Constitution of each State of the Commonwealth shall, subject to this Constitution, continue as at the establishment of the Commonwealth, or as at the admission or establishment of the State, as the case may be, until altered in accordance with the Constitution of the State.

107. Saving of Power of State Parliaments Every power of the Parliament of a Colony which has become or becomes a State, shall, unless it is by this Constitution exclusively vested in the Parliament of the Commonwealth or withdrawn from the Parliament of the State, continue as at the establishment of the Commonwealth, or as at the admission or establishment of the State, as the case may be.

108. Saving of State laws Every law in force in a Colony which has become or becomes a State, and relating to any matter within the powers of the Parliament of the Commonwealth, shall, subject to this Constitution, continue in force in the State; and, until provision is made in that behalf by the Parliament of the Commonwealth, the Parliament of the State shall have such powers of alteration and of repeal in respect of any such law as the Parliament of the Colony had until the Colony became a State.

109. Inconsistency of laws When a law of a State is inconsistent with a law of the Commonwealth, the latter shall prevail, and the former shall, to the extent of the inconsistency, be invalid. [. . .]

114. States may not raise forces. Taxation of property of Commonwealth or State A State shall not, without the consent of the Parliament of the Commonwealth, raise or maintain any naval or military force, or impose any tax on property of any kind belonging to the Commonwealth, nor shall the Commonwealth impose any tax on property of any kind belonging to a State.

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115. States not to coin money A State shall not coin money, nor make anything but gold and silver coin a legal tender in payment of debts. 116. Commonwealth not to legislate in respect of religion The Commonwealth shall not make any law for establishing any religion, or for imposing any religious observance, or for prohibiting the free exercise of any religion, and no religious test shall be required as a qualification for any office or public trust under the Commonwealth. [. . .] Chapter VI—New States 121. New States may be admitted or established The Parliament may admit to the Commonwealth or establish new States, and may upon such admission or establishment make or impose such terms and conditions, including the extent of representation in either House of the Parliament, as it thinks fit. 122. Government of territories The Parliament may make laws for the government of any territory surrendered by any State to and accepted by the Commonwealth, or of any territory placed by the Queen under the authority of and accepted by the Commonwealth, or otherwise acquired by the Commonwealth, and may allow the representation of such territory in either House of the Parliament to the extent and on the terms which it thinks fit. 123. Alteration of limits of States The Parliament of the Commonwealth may, with the consent of the Parliament of a State, and the approval of the majority of the electors of the State voting upon the question, increase, diminish, or otherwise alter the limits of the State, upon such terms and conditions as may be agreed on, and may, with the like consent, make provision respecting the effect and operation of any increase or diminution or alteration of territory in relation to any State affected. [. . .]

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Anhang B: Commonwealth of Australia Constitution Act

Chapter VIII—Alteration of the Constitution 128. Mode of altering the Constitution This Constitution shall not be altered except in the following manner: The proposed law for the alteration thereof must be passed by an absolute majority of each House of the Parliament, and not less than two nor more than six months after its passage through both Houses the proposed law shall be submitted in each State and Territory to the electors qualified to vote for the election of members of the House of Representatives. But if either House passes any such proposed law by an absolute majority, and the other House rejects or fails to pass it, or passes it with any amendment to which the first mentioned House will not agree, and if after an interval of three months the first mentioned House in the same or the next session again passes the proposed law by an absolute majority with or without any amendment which has been made or agreed to by the other House, and such other House rejects or fails to pass it or passes it with any amendment to which the first mentioned House will not agree, the Governor-General may submit the proposed law as last proposed by the first mentioned House, and either with or without any amendments subsequently agreed to by both Houses, to the electors in each State and Territory qualified to vote for the election of the House of Representatives. When a proposed law is submitted to the electors the vote shall be taken in such manner as the Parliament prescribes. But until the qualification of electors of members of the House of Representatives becomes uniform throughout the Commonwealth, only one half the electors voting for and against the proposed law shall be counted in any State in which adult suffrage prevails. And if in a majority of the States a majority of the electors voting approve the proposed law, and if a majority of all the electors voting also approve the proposed law, it shall be presented to the Governor-General for the Queen’s assent. No alteration diminishing the proportionate representation of any State in either House of the Parliament, or the minimum number of representatives of a State in the House of Representatives, or increasing, diminishing, or otherwise altering the limits of the State, or in any manner affecting the provisions of the Constitution in relation thereto, shall become law unless the majority of the electors voting in that State approve the proposed law. In this section, Territory means any territory referred to in section one hundred and twenty-two of this Constitution in respect of which there is in force a law allowing its representation in the House of Representatives. [. . .]

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II. Rechtsprechung Aufgrund ihrer Bedeutung für das Common Law sind im Folgenden die zitierten Präzedenzfälle separat zusammengestellt.

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338

Quellenverzeichnis

Capital Duplicators Pty Ltd v Australian Capital Territory, (1993) 178 CLR, S. 561ff., zitiert als: Capital Duplicators (No. 2). Cheatle v R, (1993) 177 CLR, S. 541ff. Clarke v Commissioner of Taxation, (2009) 240 CLR, S. 272ff. Cole v Whitfield (Tasmanian Lobster Case), (1988) 165 CLR, S. 360ff., zitiert als: Cole v Whitfield. Combet v Commonwealth, (2005) 224 CLR, S. 494ff. Commonwealth and Commonwealth Oil Refineries v South Australia, (1926) 38 CLR, S. 408ff. Commonwealth & the Central Wool Committee v Colonial Combing, Spinning & Weaving Co Ltd, (1922) 31 CLR, S. 421ff., zitiert als: Colonial Combing. Commonwealth v Grunseit, (1943) 67 CLR, S. 58ff. Commonwealth v Tasmania, (1983) 158 CLR, S. 1ff., zitiert als: Tasmanian Dam Case. Cudgen Rutile (No. 2) Pty Ltd v Chalk, (1975) 49 ALJR, S. 22ff., zitiert als: Cudgen Rutile (No. 2). Deakin and Lyre v Webb, (1904) 1 CLR, S. 585ff. D’Emden v Pedder, (1904) 1 CLR, S. 91ff. Dennis Hotels Pty Ltd v Victoria, (1960) 104 CLR, S. 529ff., zitiert als: Dennis Hotels. Deputy Federal Commissioner of Taxation v W R Moran Pty Ltd (Flour Tax Case), (1939) 61 CLR, S. 735ff., zitiert als: Moran. Dickenson’s Arcade Pty Ltd v Tasmania, (1974) 130 CLR, S. 177ff., zitiert als: Dickenson’s Arcade. Egan v Willis, (1998) 195 CLR, S. 424ff. Evda Nominees Pty Ltd v Victoria, (1983) 154 CLR, S. 311ff. Federal Commissioner of Taxation v Sherritt Gordon Mines Ltd, (1977) 137 CLR, S. 612ff., zitiert als: Sherritt. Federated Amalgamated Government Railway & Tramway Service Association v New South Wales Railway Traffic Employes Association, (1906) 4 CLR, S. 488ff., zitiert als: Railway Servants Case. Fortescue Metals Group Limited v The Commonwealth, (2013) HCA, S. 34ff., zitiert als: Fortescue Metals. Gosford Meats v NSW, (1983) 155 CLR, S. 368ff. Ha and Another v State of New South Wales and Others, Walter Hammond & Associates PTY Limited v State of New South Wales and Others, (1997) 189 CLR, S. 465ff., zitiert als: Ha v NSW. HC Sleigh Ltd v South Australia, (1977) 136 CLR, S. 457ff. Hematite Petroleum Pty Ltd v Victoria, (1983) 151 CLR, S. 599ff. Huddart, Parker & Co Pty Ltd v Moorehead, (1909) 8 CLR, S. 330ff. ICM Agriculture Pty Ltd v The Commonwealth, (2009) 240 CLR, S. 140ff., zitiert als: ICM. John Fairfax & Sons Ltd v New South Wales, (1927) 39 CLR, S. 139ff.

II. Rechtsprechung

339

Jumbunna Coalmine, NL v Victorian Coal Miners’ Association, (1908) 6 CLR, S. 309ff., zitiert als: Coal Miners’ case. Lange v Australian Broadcasting Corporation (Political Free Speech case), (1997) 189 CLR, S. 520ff., zitiert als: Lange. Mabo v Queensland (No. 2), (1992) 175 CLR, S. 1ff., zitiert als: Mabo (No. 2). Matthews v The Chicory Marketing Board (Victoria), (1938) 60 CLR, S. 263ff. McCulloch v The State of Maryland, (1819) 4 Wheat, S. 316ff. Melbourne Corporation v Commonwealth (State Banking Case), (1945) 74 CLR, S. 31ff., zitiert als: Melbourne Corporation. MG Kallis v Western Australia, (1974) 130 CLR, S. 245ff. New South Wales v Bardolph, (1934) 52 CLR, S. 455ff. New South Wales v Commonwealth, (1976) 135 CLR, S. 337ff., zitiert als: Seas and Submerged Lands Case. New South Wales v Commonwealth, (2006) 229 CLR, S. 1ff., zitiert als: Work Choices Case. Northern Suburbs General Cemetery Reserve Trust v The Commonwealth, (193) 176 CLR, S. 555ff. Osborne v The Commonwealth, (1911) 12 CLR. Pape v Commissioner of Taxation, (2009) 238 CLR, S. 1ff., zitiert als: Pape. Parton v Milk Board (Vic), (1949) 80 CLR, S. 229ff. Peterswald v Bartley, (1904) 1 CLR, S. 497ff. Philip Morris Ltd v Commissioner of Business Francises, (1989) 167 CLR, S. 399ff. Plaintiff S157/2002 v Commonwealth, (2003) 211 CLR, S. 476ff. Queensland Electricy Commission v Commonwealth, (1985) 159 CLR, S. 192ff., zitiert als: QEC. R v Barger, (1908) 6 CLR, S. 41ff. R v Credit Tribunal; Ex parte General Motors Acceptance Corporation (GMAC case), (1977) 137 CLR, S. 545ff. R v Kidman, (1915) 20 CLR, S. 425ff. R v Winneke; Ex parte Gallagher, (1982) 152 CLR, S. 211ff. Radio Corporation Pty Ltd v The Commonwealth, (1938) 59 CLR, S. 170ff. Re Australian Education Union & Australian Nursing Federation; Ex Parte Victoria, (1995) 184 CLR, S. 188ff. Re Dingjan; Ex parte Wagner, (1995) 183 CLR, S. 323ff., zitiert als: Dingjan. Re Richard Foreman & Sons Pty Ltd; Uther v Federal Commissioner of Taxation, (1947) 74 CLR, S. 508ff. Roxborough v Rothmans of Pall Mall, (2001) 208 CLR, S. 516ff. Stanton v. Federal Commissioner of Taxation, (1955) 92 CLR, S. 630ff., zitiert als: Stanton. State Government Insurance Commission v Trigwell, (1979) 142 CLR, S. 617ff. Tasmania v The Commonwealth, (1904) 1 CLR, S. 329ff.

340

Quellenverzeichnis

The Commonwealth v Colonial Ammunition Co Ltd, (1924) 34 CLR, S. 198ff. The Municipal Council of Sydney v The Commonwealth, (1904) 1 CLR, S. 208ff. The State of New South Wales v The Commonwealth, (1908) 7 CLR, S. 179ff. The State of South Australia v The Commonwealth, (1942) 65 CLR, S. 373ff., zitiert als: First Uniform Tax Case. Theophanous v Herald & Weekly Times Ltd, (1994) 182 CLR, S. 104ff. University of Wollongong v Metwally, (1984) 158 CLR, S. 447ff. Victoria v Commonwealth, (1926) 38 CLR, S. 399ff., zitiert als: Federal Roads Case. Victoria v Commonwealth, (1957) 99 CLR, S. 575ff., zitiert als: Second Uniform Tax Case. Victoria v Commonwealth, (1971) 122 CLR, S. 353ff., zitiert als: Payroll Tax case. Victoria v The Commonwealth and Hayden, (1975) 134 CLR, S. 338ff., zitiert als: APP Case. Victorian Stevedoring & General Contracting Company Pty Ltd v Dignan Informant, (1931) 46 CLR, S. 73ff., zitiert als: Dignan. W R Moran Proprietary Limited v The Deputy Federal Commissioner of Taxation (N.S.W.) and others, (1940) 63 CLR, S. 338ff., zitiert als: Moran Privy Council. Webb v Outtrim, (1906) 4 CLR, S. 356ff. Western Australia v The Commonwealth, (1995) 183 CLR, S. 373ff., zitiert als: The Native Title Act Case. Williams v Commonwealth of Australia, 19 June 2014, (2014) 23 HCA, online unter: http: //www.austlii.edu.au/au/cases/cth/HCA/2014/23.html (abgerufen am 31. 07. 2014), zitiert als: Williams (No. 2). Williams v Commonwealth of Australia, 20 June 2012, (2012) 23 HCA, online unter: http://www.austlii.edu.au/cgi-bin/download.cgi/cgi-bin/download.cgi/download/au/ cases/cth/HCA/2012/23.rtf (abgerufen am 09. 12. 2013), zitiert als: Williams (No. 1).

Stichwortverzeichnis Abhängigkeit der Gliedstaaten — politische, 215 — von Finanzzuweisungen, 149, 164, 176–179 Abweichungsgesetzgebung, 124 ACT, 24, 189, 246 Air Caledonie International v Commonwealth, 126 Airlines of New South Wales Pty Ltd v New South Wales (No. 2), 114 Alliierte, 236, 283 Allokationsfunktion, 262–264 Annexkompetenz, 200 APP Case, 190, 192–194, 218, 247, 251 appropriations, 187, 192–194 Atlantic Smoke Shops Ltd v Conlon, 140 Attorney-General (Cth) v Colonial Sugar Refining Company Limited, 108, 197 Attorney-General (Cth) v R, Ex parte Boilermakers’ Society of Australia, 102, 199 Attorney-General (Cth); Ex rel Mckinlay v Commonwealth, 90 Attorney-General (NSW) ex rel Tooth & Co Ltd v Brewery Employees’ Union of NSW, 112 Attorney-General (Qld) (At the relation of Goldsbrough, Mort & Co Ltd) v Attorney-General (Cth), 111, 113, 156 Aufgaben, 27, 33, 34, 46, 54, 62, 76, 81, 83, 94, 95, 107, 130, 155, 156, 180, 183–185, 192, 223, 237, 247, 257, 261, 262, 265–267, 269–271, 278, 279, 281, 282, 284

— effiziente Erfüllung von, 21, 34, 107, 145, 152, 164, 177, 265, 267 — Zuweisung von, 19, 22, 26, 27, 87, 261–263, 266, 268 aufgabengerechte Finanzausstattung, 19, 22, 25–27, 29, 33, 34, 81, 125, 134, 149, 154, 164, 176, 177, 233, 254, 259, 270–278, 281 Ausgaben, 19, 25, 33, 34, 41–43, 62, 75, 76, 128–130, 132, 142, 152, 158, 165, 177, 196, 233, 237, 239, 245, 250, 257, 258, 262, 263, 267, 270, 272, 274, 275, 278, 279, 281, 282 Ausgabenbedarf, 247, 249, 254 Ausgabenkompetenz, 24, 27, 28, 35, 53, 68, 69, 75, 81, 90, 97, 101, 104, 125, 159, 176, 180–234, 241, 259, 260, 263, 268, 270, 276, 282 Ausgabenkompetenz der Exekutive, 196, 203, 204, 210, 218, 259 Ausgabenverantwortung, 22, 129 Ausgabenverpflichtungen, 177, 178, 273 Auslegung der Verfassung, siehe Interpretationsmethoden Ausschuss zur Steuervereinheitlichung, 151 Austin v the Commonwealth of Australia, 116 Australia Acts 1986, 85, 91 Australian Colonies Government Act 1850, 37, 40, 50 Autonomie der Gliedstaaten, 228, 261, 277, 282 Balfour Declaration, 84 Baxter v Commissioner of Taxation, 111

342

Stichwortverzeichnis

Bedarfsmaßstab, 239 Benchmarking, 226, 259 Berichtspflichten, 226, 227, 231, 259 Besteuerung — Einheitheitlichkeit der, 70 — Grundlagen der, 148, 271 Beteiligungsföderalismus, siehe Exekutivföderalismus Bildungswesen, 25, 27, 109, 182, 193, 269 Bill of Rights 1688, 189, 196 Bodenschätze — Eigentum an, 167 — Einnahmen aus, siehe Einnahmen aus Bodenschätzen — Erkundungs- und Ausbeutungsrechte, 169, 171, 173, 176 Bolton v Madsen, 140, 141 Braddon-Clause, 76, 80, 244, 277 britische Verfassungstradition, 24, 31, 42, 48, 91–93, 95, 96, 98, 100, 105, 113, 114, 123, 198, 203, 233, 255, 257 britisches Recht, siehe Common Law British American Tobacco Australia Ltd v Western Australia, 147 Brown v West, 96, 190, 201 Budget, 125, 142, 225, 272 Budgethoheit — der Länderparlamente/Gliedstaaten, 23, 164, 231, 252, 275, 281 — des Parlaments, 98 Budgetrecht — des Parlaments, 34, 43, 93, 115, 129, 189, 196, 253 Bund, 20, 21, 93, 94, 108, 123, 127, 128, 130–132, 182, 184, 201, 237, 241, 278 Bundesergänzungszuweisungen, 240 Bundesfinanzhilfen, 201 Bundesrat, 21, 22, 93, 94, 100, 107, 128, 131, 132, 199, 260, 277, 278 Bundesrepublik Deutschland, 19–22, 28–30, 88, 93, 107, 108, 123, 125,

182, 183, 201, 237, 246, 264, 269, 280 Bundesstaat, 19, 24, 29, 33, 62, 107, 126, 130, 131, 183, 242 Bundesstaat, echter, 24, 62, 123, 255 Bundesstaatsprinzip, 20, 90, 106, 108, 123, 176, 182 Bundesstaatstheorie, 30, 257, 258 Bundestag, 21, 22, 93, 129 Bundestreue, 123 Bundesverfassungsgericht, 23, 83, 87, 91, 123, 124, 127, 131, 154, 183, 237–240, 242, 281 Bundeszuschüsse, 183, 236 Capital Duplicators (No. 2), 144–146 Case Law, siehe Common Law Cheatle v R, 89 Clark, Andrew Inglis, 61, 62, 97, 98, 197 Clarke v Commissioner of Taxation, 116 Coal Miners’ case, 118 coercive centralism, 26 coercive law, 216 Cole v Whitfield, 90, 91 Colonial Combing, 201 Colonial Laws Validities Act 1865, 44, 84, 85 Combet v Commonwealth, 195 Committee of the Privy Council on trade and plantations, 50 Common Law, 24, 31, 39, 42–44, 59, 83, 85, 86, 88, 89, 91, 92, 95, 101, 105, 116, 166, 167, 188, 189, 196, 199, 202, 203, 233 — method, 86 — tradition, 24, 31, 85, 91, 114, 181 Commonwealth and Commonwealth Oil Refineries v South Australia, 138 Commonwealth Grants Commission (CGC), 246, 249–253, 278 Commonwealth of Australia, 24, 28, 36, 58, 59

Stichwortverzeichnis Commonwealth of Australia Bill 1891, 57 Commonwealth of Australia Constitution Act, 24, 58, 59, 84, 96 Commonwealth v Grunseit, 95 Consolidated Revenue Fund, 42, 180, 181, 187–189, 195, 196 cooperative federalism, siehe kooperativer Föderalismus Council of Australian Governments (COAG), 25, 27, 100, 102–105, 165, 224, 225, 227, 232, 234, 253, 259, 260, 277, 278 Criterion of Liability, 141, 143, 144 Cudgen Rutile (No. 2), 168 Deakin, Alfred, 199, 202 Deakin and Lyre v Webb, 111 D’Emden v Pedder, 30, 111 demografischer Wandel, 19, 20, 28 Demokratie, 34, 37, 63, 100 Demokratiedefizit, 129 Demokratieprinzip, 20, 23, 43, 231, 232, 261, 281 demokratische Legitimation, 34, 230, 232 demokratische Partizipation, 129 Dennis Hotels, 89, 141–143, 145, 146 Dickenson’s Arcade, 140, 142, 146 Dignan, 102, 105, 199, 211, 214 Dingjan, 120 direct spending, siehe Direktausgaben Direktausgaben, 181, 186, 187, 190–193, 233 Direktwahl, 96, 99 Diskriminierungsverbot, 71, 115, 212 Distributionsfunktion, 266, 276 doctrine — of implied immunities, 110, 111, 113, 115, 116 — of reserved state powers, 110, 112, 114, 116, 122 DOGS Case, 209, 213, 222 Doppelbesteuerung, 71 duales föderales System, 102, 105, 115, 270, 274

343

duties — of customs, 132, 133 — of excise, 71–74, 108, 125, 132, 134–144, 146–148, 150 Egan v Willis, 96 Eigenfinanzierung, 49, 245 Eigenmittel, 165, 277 Eigenstaatlichkeit der Länder, 238 einheitliche Gesetzgebung des Zentalstaates, 130, 267 einheitliches Steuersystem, 151, 153 Einheitsstaat, 63, 86, 92, 114, 140, 148, 157, 176, 180, 199, 204, 206, 211, 219, 257, 258 Einkommensteuer, 75, 92, 111, 125, 131, 150–155, 157–160, 162–164, 175, 177, 214, 215, 238, 246, 255, 271, 273, 275, 276, 285 Einnahmen aus Bodenschätzen, 25, 81, 125, 165–176, 243, 250–252, 275, 278 Einnahmeüberschuss, 25, 72, 75–77, 80–82, 185, 195, 243, 244, 259 Einnahmeverantwortung, 129, 229, 253 Einnahmeverteilung, 244 Engineers’ Case, 89, 112–114, 137, 156, 216 Erbschafts- und Schenkungssteuer, 162 Ergänzungsanteile, 238 Ermessen, 76, 77, 82, 103, 166, 168, 208, 213, 215, 243–245, 248 Evda Nominees Pty Ltd v Victoria, 142 Exekutive, 65, 66, 69, 86, 92–98, 101, 103–105, 119, 187, 189, 190, 195–197, 199, 200, 202–206, 210, 211, 231, 233, 234, 241, 251–253, 259, 260, 282 Exekutive, Ermessen der, 213 Exekutivföderalismus, 93, 100, 102, 187, 231, 259, 277 Exekutivkompetenz, 69, 95, 101, 105, 107, 181, 196, 198, 199, 205, 206, 219, 233 Exekutivregierung, 96

344

Stichwortverzeichnis

Federal Financial Relations Act 2009, 224, 234, 235, 248 Federal Financial Settlement, 75, 77 Federal Roads Case, 191, 209–211, 217, 219 Federalist Papers, 60 Finanzaufkommen, Verteilung im Bundesstaat, 131, 237–240, 253, 270 Finanzausgleich — Definition, 32 — geschichtliche Entwicklung (Australien), 245, 246 — horizontaler (Australien), 22, 27–29, 32, 161, 164, 208, 235–238, 242, 243, 247–254, 257, 259–261, 277, 278 — primärer horizontaler (Deutschland), 238 — sekundärer horizontaler (Deutschland), 23, 238–242, 248, 254 Finanzausgleichsystem, 131, 239, 241 — Australien, 235 — Deutschland, 235–237, 281 Finanzautonomie, 23, 270, 272 Finanzbedarf, 128, 152, 238, 240 Finanzbeziehungen — föderale, 32, 65, 78, 104, 108, 131, 224, 237, 256 — Neuordnung der, 22, 29, 33 Finanzföderalismus, 26, 29, 32, 34, 177, 219, 256, 257 Finanzhilfen, 78, 104, 182, 183, 201, 211, 216–219, 239, 249, 252 Finanzierungssicherheit, 223 Finanzierungsverantwortung, 265 Finanzkraft, 238, 239, 243, 245, 246, 249, 250 Finanzkraft, mangelnde, 249 Finanzkraftausgleich, 249, 254, 274 Finanzkrise, 22, 56, 194, 201 Finanzordnung, bundesstaatliche, 23, 241 Finanzreform von 1969, 127, 184, 282 Finanztransfers, 27, 247, 253, 255, 274

Finanzverantwortung, 43, 78, 183 Finanzverfassung, 20, 28, 29, 32, 33, 35, 36, 66, 69, 82, 125, 128, 129, 131, 133, 134, 182, 184, 236, 237, 239, 240, 243, 256, 257, 265, 280 Finanzzuweisungen, 25, 26, 34, 78, 80, 92, 131, 149, 152, 154–156, 158–161, 163–165, 176, 178, 179, 181, 185, 186, 188, 191, 193, 205, 207–209, 212–223, 226–236, 245–248, 252–254, 259, 260, 265–268, 273, 274, 276–279, 282, 284, 286 — Kompetenz für, 79, 186, 207–209, 259 — ungebundene, 131, 164, 208, 212, 235, 246–248, 250, 252 — zweckgebundene, 25, 104, 192, 207–209, 211, 213, 218–230, 232, 233, 245, 250, 252, 259, 265–268, 274, 276, 278, 282 First Uniform Tax Case, 117, 122, 152–154, 156, 157, 185, 191, 209, 214–216, 245, 246, 257 Fiscal Federalism, siehe Fiskalföderalismus Fiskalföderalismus, 264, 272 föderale Leitbilder — Kanada, 41, 63, 67, 197 — Schweiz, 63 — Vereinigte Staaten von Amerika, 59, 61, 67, 97, 103, 113 föderale Ordnung, 20, 22, 34, 91 föderale Strukturen, 19, 20, 28, 63, 283 föderaler Charakter (der Verfassung), 28, 118, 121, 159, 205, 216 föderales Gleichgewicht, 34, 72, 83, 118, 121, 123, 149, 165 föderales System, 20, 33, 67, 111, 115, 128, 133, 134, 156, 177, 186, 207, 230, 231, 247, 263, 265, 281 Föderalismus — Australien, 59, 64, 103, 164, 165, 199, 216, 255, 256, 260, 266, 278 — Deutschland, 269

Stichwortverzeichnis — dualer, 62, 63, 81, 88, 106, 107, 112, 133, 134, 156, 180, 185, 207, 233, 245, 254, 257, 281 — integrativer, 106, 107, 283 — kooperativer, 26, 107, 259 Föderalismusreform I, 21, 22 Föderalismusreform II, 21, 184, 201 Föderalismusreform III, 23 Föderalismustheorie, 30 Föderationsbewegung, 36, 51, 54, 55, 58, 98 Föderationsrat, 53, 54 Fondswirtschaft des Bundes, 184 formal determination, 253 Fortescue Metals, 116, 175 franchise fee schemes, 143, 145, 146, 149 Freihandel, interkolonialer, 49, 50, 52, 69, 135 Freihandelsabkommen, 49 Fremdmittel, 34, 164, 277, 278, 284 Gebietskörperschaften, 226 Gebühren, 126, 144, 275 Gemeinschaftsaufgaben, 21, 182, 234, 239, 259, 269, 270 Gesetz, imperiales, 37, 88, 113 Gesetzgeber, verfassungsändernder, 67, 280 Gesetzgebung, Mitwirkung der Länder, 93, 201, 278 Gesetzgebungskompetenzen — ausschließliche, 67, 69, 74, 108, 138, 139 — Australien (Gliedstaaten), 25, 26, 68, 71, 81, 112, 123, 138, 181, 202, 205, 215, 219, 225, 228, 230, 259 — Australien (Kolonien), 41 — Australien (Zentralstaat), 24, 65, 67, 68, 71, 83, 86, 89, 106, 108, 109, 112–114, 116, 117, 119, 122, 123, 133, 138, 167, 192, 198, 200, 220, 232, 243, 258, 259, 266 — Deutschland (Bund), 93, 108, 124 — Deutschland (Länder), 20, 108, 124

345

— enumerative, 50, 63, 67, 101, 115, 156, 195 — für auswärtige Angelegenheiten, 118 — für Gesellschaften, 119, 121 — konkurrierende, 198 — kraft Sachzusammenhangs, 79 Gesetzgebungsprozess, 98, 186, 260 Gesundheitswesen, 25, 27, 109, 178, 186, 187, 191, 219, 220, 222, 227, 228, 245, 259, 263, 268, 269 Gewaltenteilung — horizontale, 66, 83, 92, 93, 105 — vertikale, 56, 61, 64, 66, 81, 83, 85, 86, 91, 104, 110, 122, 125, 156, 180, 186, 187, 200, 206, 210, 219, 228, 230, 233, 267, 269, 282 Gewaltenteilungsprinzip, 102 Gliedstaaten, 57 Globalisierung, 19, 20, 28, 29, 83, 103, 266, 271 Globalzuschüsse, 223 goods and services tax (GST), 108, 125, 131, 132, 150, 160–164, 177, 238, 245–247, 249, 251, 253, 255, 271, 275, 276, 279, 285 Gosford Meats v NSW, 143 grants, siehe Finanzzuweisungen Grunderwerbsteuer, 21, 25, 162, 173, 271, 275 Grundgesetz, Änderungen des, 124 Grundsteuer, 271, 275, 283 GST sharing relativity, 249, 250 Ha v NSW, 72, 89, 91, 135, 137, 145–148, 150, 185, 245, 257 Harmonisierung (von Steuersätzen), 148 Haushalt, 33, 43, 98, 165, 172, 176, 183, 184, 221, 252, 278 Haushaltsermächtigungen, 189, 190, 193, 195, 204 Haushaltsgesetz, 43, 46, 192 Haushaltsvorlage, 99 HC Sleigh Ltd v South Australia, 142

346

Stichwortverzeichnis

Hematite Petroleum Pty Ltd v Victoria, 89, 134, 136, 143, 171, 178 Henry Tax Report, 174, 178, 260 High Court, 28, 61, 81, 83, 88, 90, 91, 95, 102, 107, 109–112, 140, 145, 146, 149, 154, 157, 161, 162, 164, 170, 171, 175–177, 181, 185, 187, 201, 212, 213, 233, 244, 245, 255, 257–259, 266, 279 Hoheitsgewässer, 169 House of Lords, siehe Oberhaus Huddart, Parker & Co Pty Ltd v Moorehead, 112, 120 ICM, 194, 207–209 Infrastruktur, 25, 46, 109, 165, 173, 178, 226, 227, 245, 259, 268, 269 Innovationspotential, 223, 230 Intergovernmental Agreement on Federal Financial Relations (IGAFFR) 2008, 27, 104, 161, 165, 224–228, 232, 234, 235, 248, 249, 251, 253, 259 Intergovernmental Agreement on the Reform of Commonwealth-State Financial Relations 1999, 163, 248 intergovernmental agreements, siehe Vereinbarungen, innerstaatliche intergovernmental fiscal relations, 29 Interpretationsmethoden, 81, 87, 88, 91, 112, 114, 193, 194, 202 Interpretationsmethoden (Australien) — des High Court, 83, 88, 120, 123, 136, 140, 207, 212, 219, 258 — föderale Struktur der Verfassung, 89, 90, 92, 111, 123, 158, 185, 200, 204, 205, 207, 259 — formalistische Tests, 89 — historisch, 87 — legalistische Methodik, 88, 89, 233 — weite Kompetenz, 89, 109, 118, 204 — wörtliche, 89, 91, 113, 117, 123, 217 Interpretationsmethoden (Deutschland) — allg. Kanon, 87–88

— Einheit der Verfassung, 87, 88, 115 John Fairfax & Sons Ltd v New South Wales, 138 Judikative, 65, 66, 83, 92, 93, 95, 105–107, 116, 122, 123, 136, 258 Keynes, John Maynard, 140, 258, 260 Kingston, Charles Cameron, 61 Kolonialisierung, britische, 85 Kolonialparlament, 38, 56, 57, 90 Kolonien, 36–55, 58, 59, 61, 67, 69–71, 74, 77–79, 84, 95, 96, 135, 150, 166, 167, 189, 190, 208, 228, 243, 245 kommunale Ebene, 24, 25, 32, 192 Kompetenzausweitung, 83, 104, 117, 120 Kompetenzbereiche (der Gliedstaaten), 219, 220, 232 Kompetenzen, Verteilung der, 20, 83, 87, 105, 108, 176, 186 Konnexitätsprinzip, 34, 182, 183, 185, 186, 206, 207, 233, 265, 270, 282 Kontrolle, parlamentarische, 97, 187, 189, 195, 196, 199, 204, 205, 231, 253 Konzessionsgebühren, 141, 143, 145, 146 Kooperation, 26, 53, 63, 102, 103, 105, 106, 223, 225, 226, 230, 231, 255, 260, 268, 269, 278, 282 kooperativer Föderalismus, 26, 107, 230, 259 Koordination, 94, 151, 241 Körperschaftsteuer, 24, 132, 175, 177, 238, 271, 275, 285 Kraftfahrzeugsteuern, 163, 271 Krankenversicherung, 221 Kreditaufnahme, 81 Kronland, 40, 41, 46, 48, 166, 167 Länder, 20, 21, 23, 33, 35, 46, 48, 93, 94, 107, 108, 123, 124, 128, 130, 132, 182–184, 236–242, 265, 278, 281

Stichwortverzeichnis Landessteuern, 238 Landtage, Bedeutungsverlust der, 20 Lange, 86, 96, 97, 199 Lastenverteilung, 130, 182, 184, 185, 270 legalism, siehe Interpretationsmethoden (Australien) Legislative, 41, 42, 45, 47, 65, 66, 92, 93, 95–97, 100, 105, 142, 185, 197, 198, 200, 204, 217, 260 Legislativrat, 37, 39–41, 43–48 Leitbilder der Verfassung, siehe föderale Leitbilder Lindauer Abkommen, 118, 119 local government, 24, 186, 222 Locke, John, 92 Lohnsummensteuer, 25, 162, 285 Mabo (No. 2), 36 Maßstäbegesetz, 239, 240 Matthews v The Chicory Marketing Board (Victoria), 126, 139 McCulloch v The State of Maryland, 111 Melbourne Corporation, 89, 115, 121 Melbourne Corporation Principle, 115, 116, 121, 123, 175, 216 MG Kallis v Western Australia, 143 mineral resources rent tax, 166, 174, 175 Minister, 31, 42, 54, 55, 94, 96, 105, 199, 210, 211, 213, 225, 236, 246, 251, 253 Ministerial Council for Federal Financial Relations, 251 Ministerpräsidenten der Gliedstaaten, Konferenzen mit den, 58, 102, 241, 246 Mischfinanzierungstatbestände, 128, 184 Mitfinanzierung, 220 Mitfinanzierungsverpflichtungen, 223 Monarchie, 58 Moran, 154, 191, 209, 212–214, 217, 222

347

Moran Privy Council, 209, 212–214, 217 National agreements, 224–227 Nationalstaat, 24, 91, 255, 257 Nationenbildung, 114 Nationhood power, 55, 101, 193, 196, 200, 204 Neusüdwales (Gliedstaat), 24, 47, 48, 53, 54, 145, 158, 172, 223, 251 Neusüdwales (Kolonie), 36–41, 44–47, 49–52, 56, 57 Neuverschuldung, 23 New South Wales v Bardolph, 96 Nordterritorium, 24, 37, 168, 170, 172, 246 Northern Suburbs General Cemetery Reserve Trust v The Commonwealth, 185, 188–190, 195 Oates, Wallace, 229, 262, 264, 272, 274, 275 Oberhaus, 41, 43, 199 öffentliche Leistungen (effiziente Versorgung mit), 27, 103, 223, 225, 230, 267 ökonomische Theorie des Föderalismus, 140, 149, 177, 201, 229, 232, 256, 261–267, 270–275, 277, 278 Osborne v The Commonwealth, 156 Pape, 28, 97, 185, 188, 189, 194–196, 200, 218, 259, 279 Parkes, Sir Henry, 54, 70 Parlament — australisches, 84, 96, 189 — britisches, 37, 38, 53, 58, 68, 84, 85, 166 Parlamentarische Verantwortung, 34, 180, 225, 226 Parlamentarischer Rat, 235, 236 Parteidisziplin, 99, 205 Parteiinteressen, 99, 100 Parton v Milk Board (Vic), 135, 139, 140, 146–148

348

Stichwortverzeichnis

payroll tax, siehe Lohnsummensteuer Payroll Tax case, 162 Peterswald v Bartley, 136, 137, 140, 147 Petroleum Resources Rent Tax, 174, 176 Pharmaceutical Benefits Case, 190, 192, 194 Philip Morris Ltd v Commissioner of Business Francises, 144, 145 Phillip, Arthur (Gouverneur), 37 Plaintiff S157/2002 v Commonwealth, 95, 102 Politikverflechtungen, 229 Politikwissenschaft, 30, 32, 59, 228, 232, 256, 258 politische Entscheidungsebene, 129, 134, 176 politischer Prozess, 89, 110, 117, 123, 246, 257, 280 Prärogative der Krone, 43, 69, 101, 171, 180, 203 Präzedenzfall, 31, 86, 91, 113, 142, 146, 154, 156, 159, 176, 211, 217, 219, 258 Premierminister, 26, 27, 31, 102, 103, 158, 161, 175, 208, 222, 223, 228, 234, 247, 255, 256, 260 Prinzip der fiskalischen Äquivalenz, 229, 232, 258, 265, 266 Privy Council, 86, 113, 197, 212, 214 Programme des Zentralstaates, 186, 212, 218 QEC, 116 Queensland (Gliedstaat), 24, 53, 54, 111, 156, 158, 163, 165, 167, 168, 172, 173, 176, 189, 202 Queensland (Kolonie), 36–38, 47, 51, 53, 59 R v Barger, 112, 154, 156 R v Credit Tribunal; Ex parte General Motors Acceptance Corporation (GMAC case), 109 R v Kidman, 85

R v Winneke; Ex parte Gallagher, 133 Radio Corporation Pty Ltd v The Commonwealth, 102 Railway Servants Case, 111 Ratifizierung, 56, 58, 68 Re Australian Education Union & Australian Nursing Federation; Ex Parte Victoria, 116 Re Richard Foreman & Sons Pty Ltd; Uther v Federal Commissioner of Taxation, 115 Rechenschaftsverpflichtung, 27, 98, 104, 177, 178, 186, 223, 225, 231, 253 Rechtstraditionen, kontinentaleuropäische, 31 Rechtsvergleichung, 28–30, 32, 241, 281 Referendum, 58, 63, 66, 79, 192, 232, 279, 280 Reformbedarf, 20, 21, 23, 26, 129, 256, 269 Repräsentantenhaus, 43, 95–100, 105, 189, 190, 195 Representative Government, 40, 43, 46, 48, 95, 96 Responsible Government, 37, 42, 43, 45, 46, 48–50, 61, 63, 64, 69, 71, 81, 88, 92, 96–98, 103, 105, 113, 114, 153, 157, 168, 180, 189, 195, 204–206, 232, 252, 255, 257 revenue disability, siehe Finanzkraft, mangelnde revenue sharing, siehe Steuerverbundsystem revenue sharing relativity (GST), 249 Roxborough v Rothmans of Pall Mall, 147 Royal Commission on Constitution 1927-29, 138 royalty regime, 172 Schuldenbremse, 22, 281 Seas and Submerged Lands Act 1973, 170 Seas and Submerged Lands Case, 170

Stichwortverzeichnis Second Uniform Tax Case, 133, 158, 159, 164, 185, 191, 207, 209, 211, 213, 214, 216–218, 245, 257 Selbstverwaltung, koloniale, 48 Selbstverwaltungsrecht, 24, 59 Senat, 61, 64, 93, 95–100, 102, 105, 169, 195, 199, 205, 260 Sherritt, 172 Solidarpakt, 23 Sonderbedarfe, 239 Souveränität des Parlaments, 81 Sozialleistungen, 190–192, 219 Sozialstaat, 255, 258, 267 Sozialversicherungssysteme, 220 spending power, siehe Ausgabenkompetenz der Exekutive Spillover-Effekte, 266 Staatseinnahmen, 34, 126, 150, 152, 154, 155, 188 Stabilisierungsfunktion, 164, 201, 262, 276 stamp duty, siehe Grunderwerbsteuer Stanton, 172 stare decisis, 91 State Agreement, 173 State Government Insurance Commission v Trigwell, 85 Statute of Westminster, 84 Stempelsteuern, 162, 173, 174, 176 Steuer, Definition der, 126, 140 Steuerarten, 71, 132, 134, 157, 271, 273 Steueraufkommen, 130, 131, 149, 152, 158, 160, 161, 164, 175, 176, 183, 240, 270, 277, 285 Steuerautonomie, 272, 281 Steuerbemessungsgrundlage, 276 — politischer Einfluss, 161 Steuererfindungsrecht, 127, 132 Steuerertragskompetenz, 126, 130, 131, 133, 134, 163, 164, 276 Steuergesetzgebungskompetenzen, 71, 73, 125, 133, 144, 177, 263, 279 — ausschließliche (Australien, Zentralstaat), 24, 27, 69, 70, 72, 74, 108, 132–147, 176, 272, 276

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— Deutschland (Bund), 21, 126, 128 — Deutschland (Länder), 23, 126, 128, 281 — konkurrierende (Australien, Gliedstaaten), 27, 62, 71, 72, 75, 81, 125, 133, 134, 152, 155–157, 162, 163, 262, 263, 270–272, 274, 275 — konkurrierende (Australien, Zentralstaat), 24, 27, 71, 72, 81, 125, 132, 133, 150, 156, 163, 164, 167, 176, 234, 262, 263, 270–272, 274 Steuergestaltungsautonomie (Australien), 134 Steuern — aufkommenschwache, 25, 178, 275 — aufkommenstarke, 275 — direkte, 75, 139, 140 — indirekte, 68, 72, 138, 140 Steuersenkungswettbewerb, 272 Steuerverbundsystem, 157, 272, 273, 276, 277 Steuerverteilung, 132, 148, 149, 178, 235, 236, 238, 239, 242, 251, 272, 277 Steuerverwaltung, 153, 281 Subsidiaritätsprinzip, 27, 34, 258, 264, 268, 269, 281, 284 substance-over-form-approach, 144, 146 Subventionen, 70 Südaustralien (Gliedstaat), 24, 51, 79, 158, 167, 169, 245 Südaustralien (Kolonie), 36, 37, 41, 46, 48, 51, 52, 59 Tantiemen, 172–176, 275, 286 Tape Manufacturers, 126, 172, 188 Tasmania v The Commonwealth, 90 Tasmanian Dam Case, 117–120 Tasmanien (Gliedstaat), 24, 117, 158, 212 Tasmanien (Kolonie), 36, 37, 39, 40, 44, 51, 52, 59, 79 Territorien, 24, 100, 145, 167, 249

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Stichwortverzeichnis

The Commonwealth v Colonial Ammunition Co Ltd, 201 The Municipal Council of Sydney v The Commonwealth, 90, 133 The Native Title Act Case, 36, 109 The State of New South Wales v The Commonwealth, 190, 195, 244 Theophanous v Herald & Weekly Times Ltd, 61 Theory of Local Expenditures, 264 Transparenz, 104, 129, 186 Trennsystem, 131 Troeger-Kommission, 184 Umsatzsteuer, siehe goods and services tax (GST) Umsatzsteueraufkommen, 23, 104, 161, 250, 251, 253, 254 — Verteilung des, 27, 250, 252, 253, 259, 278 Uniform Tax Cases, siehe First Uniform Tax Case, Second Uniform Tax Case Uniform Tax Scheme, 152, 157, 214 unitarisierende Wirkung, 24, 64, 81, 107, 255, 257 University of Wollongong v Metwally, 109 Unterhaus, siehe Repräsentantenhaus Verantwortungszusammenhang, 34, 128, 129, 134, 176, 178, 263, 267, 273, 275, 281, 282 Verbrauchsteuer, 36, 44, 127, 136, 144–146, 271, 285 Verbundsteuern, 134, 164, 238 Vereinbarungen, innerstaatliche, 161, 166, 169, 175, 222, 223, 225, 231, 232, 235, 241, 243, 253, 260, 269, 278 Vereinheitlichung der Rechtslage, 124 Verfassung — Auslegung der, siehe Interpretationsmethoden — Entwicklung der, 38, 85 Verfassung, ungeschriebene englische, 66, 92

Verfassungsänderung, 34, 63, 66, 67, 79, 88, 123, 139, 220, 232, 258, 270, 279, 281, 284 Verfassungsentwurf, 44, 54, 56, 58, 80, 97, 98, 197 — von 1891, 56, 57, 62, 68, 73, 197 — von 1897/1898, 57, 58, 62, 79, 98 — von A. I. Clark, 61–62, 97–100, 197 Verfassungsgeber, 29, 87, 126, 130, 280 Verfassungsinterpretation, siehe Interpretationsmethoden Verfassungsinterpretation, dynamische, 148 Verfassungskonvent, 195 — Adelaide (1897), 58, 198 — Melbourne (1898), 57, 58, 90, 198 — Sydney (1891), 55, 90, 98, 198 — Sydney (1897), 57, 58, 90, 198 Verfassungskonvent, Debatten/Protokolle, 36, 70, 90, 120, 147, 148, 198, 243 Verfassungskultur, 29 Verfassungsstruktur, 122, 260 Verfassungstraditionen, kontinentaleuropäische, 31 Verfassungstraditionen, widerstreitende, 88, 110, 257 Verflechtungen, 27, 255, 268, 282 Verhältniswahlrecht, 99 vertical fiscal imbalance, siehe vertikales Ungleichgewicht in den öffentlichen Finanzen (VFI) vertikales Ungleichgewicht in den öffentlichen Finanzen (VFI), 149, 177–179, 208, 223, 259, 273, 276, 278 Vertragsschließungskompetenz der Exekutive, 201, 206, 233 Verwaltungskompetenz, 65, 66, 69, 101, 182, 199, 225, 272 Verwaltungsvereinbarungen, 203 Victoria (Gliedstaat), 24, 50, 141, 142, 158, 166, 192, 209, 210, 214, 223, 251

Stichwortverzeichnis Victoria (Kolonie), 36, 37, 45, 46, 51, 52, 55, 59 Vollzugsföderalismus, siehe Exekutivföderalismus Vorbehalt des Gesetzes, 43, 94 Vorrang der Verfassung, 65 Vorrang des Gesetzes, 94, 198 Wachstums- und Beschäftigungspolitik, 22, 262 Wahlvolk, 96, 104, 117, 157 Webb v Outtrim, 111 Westaustralien (Gliedstaat), 24, 113, 158, 165, 168, 172, 176, 223, 245, 251, 252 Westaustralien (Kolonie), 36–38, 47, 48, 79 Westminstersystem, 31, 43, 84, 85, 98, 107, 170, 189, 199 Wettbewerbsfähigkeit, 19, 27, 254 White Paper on Reform of the Federation, 27, 256, 261

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Wiedervereinigung, 20 Williams (No. 1), 28, 90, 99–102, 181, 185, 194, 197–200, 202–204, 207–209, 218, 259, 279 Williams (No. 2), 28, 205, 206, 259 Wirtschafts- und Finanzpolitik, einheitliche, 134, 149 Wirtschaftsunion, 69 Wohlfahrtswesen, soziales, siehe soziales Wohlfahrtswesen Work Choices Case, 90, 102, 119–122, 205 Zollgesetze, 52 Zollgesetzgebungskompetenzen (Kolonien), 40, 44, 46 Zolltarif, einheitlicher, 50–52, 70, 73, 77, 80, 244 Zuschlagsrechte zur Einkommensteuer, 160, 275, 276 Zuständigkeiten, Vermischung von, 20, 230, 231, 268