Die Weltorganisation Fur Meteorologie (Wmo) (Studien Aus Dem Institut Fèur Internationales Recht An der U) (German Edition) 3428035623, 9783428035625

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Eberhard Ott Die Weltorganisation für Meteorologie

STUDIEN AUS DEM INSTITUT FUR INTERNATIONALES RECHT AN DER UNIVERSITÄT KIEL

Herausgegeben von Prof. Dr. Wilhelm A. Kewenig 1

Die Weltorganisation für Meteorologie (WMO)

Von

Dr. Eberhar'd Ott

DUNCKER

&

HUMBLOT

/

BERLIN

Meinen Eltern

Alle Rechte, einschließlich das der Ubersetzung, vorbehalten. Ohne ausdrüddiche Genehmigung des Verlages ist es nicht gestattet, das Buch oder Teile daraus in irgendeiner Weise zu vervielfältigen. © 1976 Dunrensen 8.662; Parry 8.496 Detter 8.229(230; Dahm Bd.2 8.34 vgl. zu diesem Begriff8eidl-Hohenveldern 8.209 ff.; Bowett 8. 130 spricht von einem "opting-out ". Detter 8.228; ebenso 8kubis zewski 8.219; Wengier Bd.2 8.1339; 8c h war z e nb erg e r 8.273; vgl. zu den Untersuchungen der Rechtsnatur der ICAO-Vorschriften Erler 8.91ff. und Buergenthal 8.57ff. jeweils mit weiteren Nachweisen; vgl. ferner die vergleichenden Darstellungen vor allem bei Yemin 8. 114ff. sowiebei Merle 8.341 ff.; Detter 8. 207ff. sowie bei Bowett S.127ff. und8chläfereit 8.75und8.80ff. vgl. Bowett 8.131; 8eidl- Hohenveldern 8.210; die rechtliche Wirkung der sonstigen Fachvorschriften der ICAO bestimmt sich nach Art. 37 und 38 des Übereinkommens, die eine ähnliche Regelung wie Art. 9 des WMOÜbereinkommens enthalten, vgl. hierzu vor allem Yem i n 8.211 Die Bezeichnung der Fachvorschriften als "obligatory" in Res 15 (Cg- I) sollte lediglich zum Ausdruckbringen, daß die Mitglieder gem. Art. 9a) ihr äußerstes tun sollen, diese Vorschriften durchzuführen, s. Report 1. Congress 19518.80;vgl.hierzuDetter 8.233(234undYemin 8.176(177

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Mitteilung von Abweichungen oder auch aufgrund der Übermittlung der Absicht, die Vorschriften anzuwenden, ausdrücklich in einern Übereinkommen über eine internationale Organisation bestimmt sein muß 159, sind nach dem WMO-Übereinkommen die Mitglieder der Organisation auch bei den Standardvorschriften lediglich verpflichtet, gemäß Art. 9a) sich nach besten Kräften zu bemühen, diese Vorschriften durchzuführen. 160 Aus diesen Gründen ist es mißverständlich, wenn man hier von einern Rechtsetzungsrecht der WMO spricht. Da jedoch beim Erlaß der Fachvorschrüten, sowohl der" Standards" als auch der empfohlenen Vorschriften, gewisse Elemente einer innerstaatlichen Gesetzgebung verwirklicht sind, so die einseitige" unilaterale" 161 Form und der allgemeine Charakter, kann man trotz der fehlenden rechtlich verbindlichen Wirkung der Vorschriften von einer" quasi-legislativen Funktion" der WMO sprechen. 162 Da die Fachvorschriften der WMO für die Mitglieder keine verbindliche Wirkung haben, ist ihre Nichtanwendung, entgegen der Ansicht von Merle 163, auch nicht mit einer Suspendierung gemäß Art. 31 bedroht. 164 Die Sanktion des Art. 31, wonach außer bei der Nichterfüllung finanzieller Verpflichtungen aus dem Übereinkommen eine Suspendierung möglich ist 165 , kann jedoch dann Anwendung finden, wenn gegen die Verpflichtungen aus Art. 9a) und Art. 9b) verstoßen wird. Während aber ein Verstoß gegen Art. 9a) praktisch kaum nachzuweisen ist, läßt sich die Nichterfüllung der Berichts- und Begründungspflicht aus Art. 9b) feststellen. Fragen einer Suspendierung eines Mitglieds wegen Nichterfüllung dieser Verpflichtungen sind jedoch bisher noch nicht aktuell geworden.

ce) Die in n er 0 r g an isa tor i s ehe n Auf gab end e s K 0 n g res ses Während der Kongreß bei den Empfehlungen und Fachvorschriften den Mitgliedern gegenüber kein Rechtsetzungsrecht besitzt 166, kann er im inner159 160

161 162

163

164 165

166

vgl. oben eIl 1 d aa und eIl 1 d bb i im Ergebnis ebenso Yemin S.178; Oppenheim- Lauterpacht S. 1028/1029; J enks, New World of Law S.196 vgl. hierzu Yemin S.175 und S.178 ff. Im Ergebnis ebenso Yemin S.178/179 und S. 212; vgl. auch Bowett S. 131/132; Saba S.602 ff.; Parry S.497; Bindschedler S.518; auch Da h m, der in Bd. 2 S. 34 die WMO zu den Trägern einer eigenen Legislative zählt, spricht an anderer Stelle Bd. 2 S. 747 lediglich von einern 11 gewissen Rechtsetzungsrecht 11 der WMO; eine Unterscheidung zwischen gesetzgeberischen und verordnenden Befugniss en ist wenig ergiebig, da bei internationalen Organisationen Fragen der Gewaltenteilung praktisch keine Rolle spielen, vgl. Y e m inS. 6/7 und S. 19 mit weiteren Nachweisen. Merle S.357 ebenso im Ergebnis B 0 w e t t S.138 vgl. dazu oben CI 2 b s.o. eIl 1 d aa und C II 1 d bb ii 63

organisatorischen Bereich aufgrund der Organisationsgewalt internationaler Organisationen verbindliche Beschlüsse fassen. 167 Nach Art. 8d) hat der Kongreß als das hÖchste Organ der WMO das Recht, eine Allgemeine Geschäftsordnung zu erlassen, in der er nicht nur allgemeine Vorschriften für sich selbst, sondern auch für andere Organe der Organisation festlegen kann. 168 Diese Allgemeine Geschäftsordnung AGO _(" General Regulations "). die 1951 auf dem 1. Kongreß beschlossen 169 und auf späteren Kongressen mehrfach geändert wurde, enthält neben innerorganisatorischen Vorschriften, wie bereits erörtert 110, Regelungen, die den Charakter von Empfehlungen an die Mitglieder haben. In den insgesamt 191 Paragraphen und drei Anlagen der AGO 171 sind für den organisatorischen Aufbau und die Tätigkeit der Organe bedeutsame Bestimmungen enthalten, zumal das mit seinen 35 kurzgefaßten Artikeln vergleichsweise wenig umfangreiche WMO- Übereinkommen 172 sich im wesentlichen auf die Festlegung von Grundzügen beschränkt. Die Bestimmungen des Übereinkommens besitzen gegenüber den Regelungen der Geschäftsordnung den Vorrsng. Diese Stellung wird in § 1 AGO ausdrücklich bestätigt, wonach bei einem Konflikt zwischen Bestimmungen der Geschäftsordnung und des Übereinkommens die Regelungen des Übereinkommens vorgehen. Die Vorschriften in der Geschäftsordnung haben wiederum gemäß § 4 AGO den Vorrang vor den zusätzlichen Regeln für den internen Gebrauch, die von den Organen der Organisation aufgestellt werden können. Neben der Allgemeinen Geschäftsordnung kann der Kongreß nach Art. 8 d) die Finanzordnung (" Financial Regulations ") und die Personalordnung (" Staff Regulations ") erlassen. Diese beiden Ordnungen, die Vorschriften speziell zu den Regelungen des Übereinkommens über die Finanzen und das Sekretariat enthalten, hat der Kongreß ebenfalls bereits auf seiner ersten Tagung 1951 beschlossen 173 und seitdem verschiedentlich geändert. Außer den Befugnissen zum Erlaß dieser Vorschriften sind dem Kongreß eine Reihe weiterer innerorganisatorischer Aufgaben übertragen, die seine dominierende Stellung gegenüber den anderen Organen unterstreichen. So legt der Kongreß gemäß Art. 8a) allgemeine Richtlinien für die Erfüllung des in Artikel 2 bezeichneten Organisations zweckes fest. Nach Art. 8c) verweist er Angelegenheiten, die unter das Übereinkommen fallen, an 167

168 169 170 171 172 173

vgl. zu dem Begriff der Ordnungsgewalt im einzelnen Me i e r S. 14 ff.; Seidl- Hohenveldern S.197/198 und Dahm Bd.2 S 33 mitNachweisen zu dem Streit, inwieweit das Sonderverbandsrecht der internationalen Organisationen dem Völkerrecht zuzuordnen sei; vgl. dazu auch S ~ ren sen S.160 vgl. Dahm Bd.2 S. 33 Res 21 (Cg-I) s.O. CII 1 dbbi Stand nach dem 6. Kongreß 1971, Basic Documents 1971 S. 25 ff. vgl. Detter S.228 Res 22 (Cg-I) und Res 23 (Cg-I)

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die dafür zuständigen Organe der Organisation. Er kann schließlich nach Art. 8 letzter Absatz alle sonstigen geeigneten Maßnahmen in Angelegenheiten ergreifen, welche die Organisation betreffen. Diese Generalermächtigung erlaubt es ihm insbesondere auch Hilfsorgane mit abgeleiteten Zuständigkeiten einzusetzen. 174 Die Artikel 8e), 8f) und 8g) enthalten spezielle Bestimmungen über Aufgaben, die dem Kongreß gegenüber bestimmten Hauptorganen obliegen. Nach Art. 8c) prüft er die Berichte und die Tätigkeit des Exekutivausschusses und trifft diesbezügliche Maßnahmen. Nach Art. 8f) gründet der Kongreß die Regional verbände, bestimmt ihre geographischen Grenzen, koordiniert ihre Tätigkeit und prüft ihre Empfehlungen. Gemäß Art. 8g) setzt er die Fachkommissionen ein, bestimmt ihre Zuständigkeiten, koordiniert auch hier die Tätigkeit und prüft ebenfalls die Empfehlungen. Art. 8h) macht dem Kongreß zur Aufgabe, den Sitz des Sekretariats der Organisation zu bestimmen. Der 1. Kongreß 1951 beschloß, das Hauptquartier des Sekretariats in Genf zu errichten. 17a Das Sekretariat verlegte daraufhin im Dezember 1951 seinen Sitz von Lausanne, wo sich auch das IMO-Sekretariat zuletzt befunden hatte 176 , nach Genf. 177 Art. 8i) weist dem Kongreß schließlich das Recht zu, den Präsidenten und die Vizepräsidenten der Organisation sowie die anderen Mitglieder des Exekutivausschusses mit Ausnahme der Präsidenten der Regionalverbände zu wählen. Dieses Wahlrecht, das, wie bereits gezeigt, gemäß Art. lla Nr.4 nur die Mitgliedstaaten der Organisation ausüben können 178, steht ausschließlich dem Kongreß zu. Im Gegensatz zu den Befugnissen, die dem Internationalen Meteorologischen Komitee der IMO eingeräumt waren 179, hat der Exekutivausschuß der WMO nicht das Recht, Mitglieder hinzu zuwählen. dd) Die f in a n z i elle n Be f u g n iss e des K

0

n g res ses

Seiner Stellung als höchstem Organ der Organisation entsprechend trifft der Kongreß auch die grundsätzlichen finanziellen Entscheidungen. Nach Artikel 23 a) des WMO- Übereinkommens bestimmt er den Etat der Organisation aufgrund von Voranschlägen, die ihm der Generalsekretär nach Prüfung durch den Exekutivausschuß zugleich mit dessen Empfehlungen vorlegt. Dabei überträgt der Kongreß dem Exekutivausschuß gern. Art. 23b) die Vollmacht, die erforderlich ist, um die jährlichen Ausgaben der Organisation innerhalb der vom Kongreß festgelegten Grenzen zu genehmigen. Mit diesen Regelungen, die durch die Finanzordnung eine nähere Ausge174

175 176 177

178 179

vgl. zu den Hilfsorganen internationaler Organisationen allgemein Da h m Bd.2 S. 59 ff. Res 41 (Cg-I); vgl. AR 1951 S. 9 s.o. B AR 1951 Annex II S. 28 vgl. hierzu oben C II 1 C vgl. hierzu oben A II 2

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staltung erfahren haben 180 , wird die Vorbereitung des Haushaltsplans, wie bei den meisten internationalen Organisationen 181, dem Leiter des Sekretariats übertragen. Die Zwischenprüfung durch das Exekutivorgan ist ebenfalls häufig bei internationalen Organisationen zu finden. 1 B:! Die Vollmacht für den Exekutivausschuß, den jährlichen Haushalt innerhalb der vorn Kongreß gemäß Art. 2 der Finanzordnung für vier Jahre aufgestellten Höchstsumme zu genehmigen, war wegen des langen Zeitabstandes zwischen den Kongressen erforderlich, um die Beweglichkeit der Organisation auf finanziellem Gebiet zu sichern. Die von dem Kongreß festgesetzte Höchstsumme der Ausgaben der Organisation betrug für die 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Periode Periode Periode Periode Periode Periode

1951/55 1956/59 1960/63 1964/67 1968/71 1972/75

1.273,000 1. 700,000 2.694,484 5.623,581 11. 817,000 17.300,000

US- Dollar US-Dollar US-Dollar US-Dollar US- Dollar US- Dollar

183 184 185 186 187 188

Das Haushaltsvolumen für die 6. Periode verteilt sich auf sechs Posten. 189 632.000 US- Dollar entfallen auf die Kosten für die Tagungen und Berichte der sogenannten 11 policy making organs ", des Kongresses und des Exekutivausschusses; 1. 012,000 US-Dollar auf die Ausgaben für das Exekutivmanagement (das Amt des Generalsekretärs). Für die technischen Programme sind insgesamt 11.193,500 US-Dollar vorgesehen. Hierbei bilden den größten Posten die Ausgaben für das mit diesen Programmen im Sekretariat beschäftigte Personal. Daneben sind in diesem Posten vor allem die Mittel für die jeweils an den Programmen beteiligten Fachkommissionen enthalten. Außerdem werden darin die Gelder für die Unterstützung einzelner Projekte, für fachliche Veröffentlichungen und für Stipendien bereitgestellt. 738.000 US-Dollar sind für die Regionaltätigkeiten vorgesehen. Davon entfallen 364.000 US-Dollar auf die Regionalbüros für Afrika und Lateinamerika. Für allgemeine und Verwaltungseinrichtungen (" ad180 181

182

183 184

185 186 187 188

189

vgl. oben C II 1 d cc vgl. Dahm Bd.2 S.115; Bowett 8.369 vgl. zu der entsprechenden Regelung der Vereinten Nationen D ahm Bd.2 S.116 mit Nachweisen;vgl. auch Bowett 8.369 Res 26 (Cg-I) Res 33 (Cg-II) Res 38 (Cg-I1I) Res 39 (Cg-IV) Res 33 (Cg- V ) Res 24 (Cg- VI) s. hierzu den in Annex IX zu Res 24 (Cg-VI) Report 6. Congress 1971 8. 133 ff. abgedruckten Haushaltsplan. Dieser Etat für die 6. Periode wird unten in Anhang III dieser Arbeit wiedergegeben.

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ministrative and common services ") sind 2.950.500 US-Dollar bereitgestellt. Auch hier entfällt mit 1.913.500 US-Dollar der größte Teil auf die Ausgaben für das Personal. Schließlich sind für andere Haushaltsausgaben (" other budgetary provisions ") 774.000 US-Dollar vorgesehen. Darinsind mit 456.000 US-Dollar die Ausgaben für das Gebäude des Sekretariats enthalten. Die in dem Haushalt festgelegten Kosten werden gemäß Art. 24 des WMOÜbereinkommens nach einem vom Kongreß zu bestimmenden Verhältnis auf die Mitglieder umgelegt. Damit wird bei der Verteilung der Beiträge, wie bei den meisten internationalen Organisationen 190 und wie auch schon bei der IMO 1!Jl, der Grundsatz der Gleichheit der Mitglieder verlassen. Das Verhältnis wurde zunächst vom 1. Kongreß nach einem eigenenSchlüssel festgesetzt. 192 Der 2. Kongreß beschloß, diesen Schlüssel mit den Beitragserhebungen der Vereinten Nationen für 1954 im Verhältnis von 75% (WMO-Schlüssel) zu 25% (UN-Schlüssel) zu kombinieren. 193 Auf dem 3. Kongreß wurden die Endwerte des 2. Kongresses wiederummitdemSchlüsseI der Vereinten Nationen im Verhältnis 75% (WMO-Schlüssel) zu 25% (UN-Schlüssel) vereinigt 194 , so daß sich die Beitragsverteilung in der WMO weiter derjenigen der Vereinten Nationen annäherte. Der 4. Kongreß beschloß eine weitere Angleichung an die Beitragserhebung der Vereinten Nationen, indem er das Verhältnis zwischen den Werten des 3. Kongresses und der Skala der Vereinten Nationen auf 50% zu 50% festsetzte. 195 Der 5. und der 6. Kongreß trafen keine neuen grundsätzlichen Bestimmungen über das Verhältnis der Beitragszahlungen. 196 Insgesamt wurden von dem 6. Kongreß 1150 Einheiten gebildet. Davon entfielen beispielsweise auf die USA 274, auf die UdSSR 122 (ohne die 6 bzw. 19 Einheiten der Ukrainischen SSR und der Belorussischen SSR), auf Großbritannien 69, auf die Bundesrepublik Deutschland 53 und auf Frankreich 52 Einheiten. 191 Die Zusammenstellung der einzelnen Anteile der Mitglieder der WMO wird zusammen mit dem Haushaltsplan der Organisation unten in Anhang III wiedergegeben. Die Erfüllung dieser finanziellen Verpflichtungen ist, wie bereits darge190

191

192 193

194 195 196

191

vgl. Dahm Bd.2 S.114; Seidl-Hohenveldern S.239; Bowett S. 370/371 vgl. zu dem in Kopenhagen 1929 festgelegten Verteilungsschlüssel der IMO oben All 3 Res 28 (Cg-I) Res 35 (Cg-II) Res 39 (Cg-III) Res 43 (Cg-IV) Res 37 (Cg- V) Res 29 (Cg- VI): vgl. Report 6. Congress S. 55 s. Annex XII zu Res 29 (Cg- VI) Report 6. Congress 1971 S.157 ff.; zu den Prinzipien, nach denen Anteile der einzelnen Mitglieder bei den UN festgesetzt werden, s. Bowett S.371/372

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stellt 198, durch die Möglichkeit einer Suspendierung nach Art. 31 des WMO- Übereinkommens sanktioniert. Während in den ersten beiden Finanzperioden von 1951-1955 und von 19561959 die Beiträge von den Mitgliedern zu 100"lo entrichtet wurden, erhielt die WMO in der dritten Periode 99, 68"lo, in der vierten Periode 99,46"lo und in der fünften Periode 98, 89"lo der Mittel. :1.99 In der sechsten Finanzperiode von 1972-1975 wurden 1972 93,02"lo und 1973 84,20"lo der Beiträge bereitgestellt. Der vergleichsweise hohe Betrag der ausstehenden Beiträge für das Jahr 1973 erklärt sich aus dem bereits dargestellten Beschluß des Kongresses, daß ein Mitglied erst dann suspendiert wird, wenn es seine finanziellen Verpflichtungen für mehr als zwei aufeinanderfolgende Jahre nicht erfüllt hat. 200 Auch in früheren Jahren haben verschiedene Mitglieder ihre Beiträge verspätet, aber noch vor der Suspendierung geleistet. 201 N eben dem durch Mitgliedsbeiträge 200 finanzierten Haushalt (" regular budget ") werden der WMO im Rahmen des 1967 eingeführten 11 Freiwilligen Hilfsprogramms 11 der Organisation (" Voluntary Assistance Programme" - VAP) Mittel zur Verfügung gestellt. 203 Die freiwilligen Beiträge der Mitglieder zu diesem Programm betrugen 1973 473.351 US-Dollar, und in den Jahren 1968-1973 insgesamt 2.353.336 US-Dollar. 204 Schließlich stehen der WMO noch Mittel im Rahmen des Entwicklungsprogramms der Vereinten Nationen (" United Nations Development Programme 11 _ UNDP) zur Verfügung. 205 Die Ausgaben der WMO für diese Projekte übersteigen das Volumen des durch die Mitgliedsbeiträge finanzierten Haushalts der WMO. 2oo Die Kosten für die von der WMO verteilten und verwalteten UNDP-Mittel betrugen 1969 3.926.000 US-Dollar, 1970 4.975.000 US-Dollar, 1971 6.037.000 US-Dollar, 1972 6.132.000 US-Dollar und 1973 5.560.000 US-Dollar. 207

o. CI2b s. die Aufstellung in AR 1973 8. 88 Res 6 (Cg-III); s. o. CI 2 b S. Z. B. AR 1971 8.98 im Haushalt für die 6. Periode werden daneben 10.000 U8-Dollar aus verschiedenen Einkommen finanziert Res 17 (Cg- V) vgl. 8 e ba s t i an 8.2 und 8.36 ff.; s. zu dem VAP näher unten DV 2 AR 1973 8.137 s. zur Beteiligung der WMO an diesem Programm näher unten D V 1 S. 8 e bast i an in Met. Rundschau 8.1 und 8.38; zur Finanzierung des UNDP s. Bo wett 8.58 u. 8.372 s. AR 19738.51

198 S. :199 200 201

200

203 204

205 206

207

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ee) Die Änderungen des Übereinkommens Dem Kongreß ist als höchstem Organ der WMO auch das Recht übertragen, Änderungen des Übereinkommens zu beschließen. Diese Befugnis ergibt sich aus Art. 28, in dem das Änderungsverfahren der WMO, wie bei den meisten internationalen Organisationen 208, eine ausdrückliche Regelung gefunden hat. Bei der Auslegung dieser bedeutsamen Vorschrift sind eine Reihe von Problemen aufgetaucht, die im folgenden erörtert werden sollen. i) Die Einleitung des Änderungsverfahrens Die Einleitung des Änderungsverfahrens 209 ist in Art. 28a) des Übereinkommens geregelt. Danach teilt der Generalsekretär den Mitgliedern der Organisation den Wortlaut jedes Änderungsvorschlags zu dem übereinkommen spätestens sechs Monate vor dessen Behandlung durch den Kongreß mit. Aus dieser Vorschrift ergibt sich zunächst, daß alle Änderungsvorschläge zu dem WMO-Übereinkommen, ebenso wie bei allen anderen UN-Sonderorganisationen, von dem Plenarorgan der Organisation behandelt werden müssen. 211 Phillips 211 bezeichnet diese Regelung als einzige wesentliche Gemeinsamkeit der ansonsten in hohem Maße uneinheitlichen Anderungsvorschriften in den Satzungen und Übereinkommen der UN und ihrer Sonderorganisationen. 212 Art. 28a) weist die Behandlung der Änderungsvorschläge ausschließlich dem Meteorologischen Weltkongreß zu. Ein weiteres, die Errichtung besonderer Organe erforderndes Verfahren, wie es neben diesem sogenannten 11 normalen Änderungsverfahren 11 ( " normal amendment procedure ") 213 beispielsweise bei den Vereinten Nationen 214 festgelegt ist, ist bei 208 209

2lO

211 212

213 214

vgl. Zacklin 8.27; Bowett 8.364; Phillips 8 662; Yemin 8.27; Dahm Bd.28.117/118 Zu der Einteilung der Änderungsverfahren in Hauptstufen (" main stages ") s. die umfassenden Untersuchungen der Änderungsverfahren der UN und der 8onderorganisationen bei Zac klin 8.131 ff. und Yemin 8.27 ff. Von bei den wird die erste Stufe des Änderungsprozesses als Einleitungsstufe (" initiation stage ") bezeichnet. vgl. Z ac klin 8.144, der diese Bestimmungen als Folge des auch in Art. 36 des letzten ILC-Entwurfs über das Recht der Verträge niedergelegten Rechtes bezeichnet, daß jede Vertragspartei an Verhandlungen über Änderungen multilateraler Verträge beteiligt werden müsse. Phillips 8.663 vgl. auch Bowett 8.364 so die Bezeichnung bei Yemin 8.32 ff.; entsprechend Zacklin 8.132 ff. S • Zacklin 8.133ff. undYemin 8.30ff.;vgl. fernerzuden"plenipotentiaryprocedures 11 der ITU und der UPU Zacklin 8.134 ff. und YeForts. s. n. 8.

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der WMO, wie bei den meisten anderen internationalen Organisationen 215 , nicht vorgesehen. Der sechsmonatige Zeitraum zwischen den Mitteilungen an die Mitglieder und der Behandlung des Plenarorgans ist ebenfalls bei den meisten anderen 8onderorganisationen der UN teils in den Übereinkommen, teils in den Allgemeinen Geschäftsordnungen festgelegt. 216 Der Zweck dieser zeitlichen Begrenzung besteht darin, den Mitgliedern Gelegenheit zu geben, die Änderungsvorschläge eingehend zu prüfen. 217 Der 3. WMO- Kongreß 1959 nahm zu dieser Vorschrift eine Entschließung an, in der vorgeschlagen wird, die Anderungsvorschläge schon neun Monate vor dem Kongreß mitzuteilen. 218 Derselbe Kongreß unterstrich ferner den verbindlichen Charakter des Kommunikations erfordernisses, indem er die Behandlung von Vorschlägen zurückwies, die nicht vorher den Mitgliedern bekannt gemacht worden waren. 219 Bei der Auslegung des Art. 28a) ist zunächst die Frage aufgetreten, wem das Recht zustehen solle, Änderungsvorschläge zu unterbreiten. Es besteht kein Zweifel, daß auch ohne ausdrückliche Regelung eine solche Kompetenz zunächst den einzelnen Mitgliedern der Organisation zukommt. Die Befugnis, Änderungsvorschläge zu machen, gehört zu den allgemeinen Rechten, die Mitglieder aufgrund der Mitgliedschaft in der Organisation besitzen. 220 Zweifelhaft ist jedoch, ob neben den einzelnen Mitgliedern auch Organe der Organisation berechtigt sind, Anderungsvorschläge zu unterbreiten. Während bei einer Reihe von 8onderorganisationen den Organen eine solche Befugnis ausdrücklich eingeräumt ist 221, findet sich weder im WMOÜbereinkommen, noch in der Allgemeinen Geschäftsordnung, die keinerlei Bestimmungen über die Anderung des Übereinkommens enthält, eine entsprechende Regelung. Der 3. Kongreß der WMO hat sich 1959 mit dieser Frage befaßt und dabei eine Entschließung getroffen, in der festgestellt wurde, daß das Recht, Änderungen des Ubereinkommens vorzuschlagen, allein den Mitgliedstaaten zustehe. 222 Der Exekutivausschuß wurde im Interesse einer ständigen Überprüfung des Ubereinkommens zwischen

215 216 217

218 219 220

221 222

Forts. v. v. S. Fußn. 214 mi n S. 59 ff. Diese besonderen Verfahren unterscheiden sich von dem 11 normalen 11 Änderungsverfahren lediglich in formeller Hinsicht, vgl. Zacklin 8.135 so auch Zac klin S.133 vgl. dazu Phillips 8.665; Zacklin 8.142; Yemin 8.35 vgl. Zacklin S.142; Phillips S.676 Res 4 (Cg-III); vgl. Phillips S.665 AR 1959 S.51; vgl. Philli ps S.665, der mitteilt, daß entsprechende Entscheidungen auch von anderen Organisationen getroffen wurden. vgl. Zacklin S.137; Yemin S.33 mit weiteren Nachweisen vgl. hierzu im einzelnen Zacklin S.137 ff.; Yemin S.34; Phillips S.663 ff. Res 4 (Cg-III); vgl. hierzu Zac klin Anm.4 S.137; Yemin S.34; Phillips S.664; Legal Opinion S.348. Da nach Art.l1a Nr. 2 des WMO-Übereinkommens nur die Mitgliedstaaten über Änderungen des Übereinkommens abstimmen, ergibt sich sinngemäß die Beschränkung des Vorschlagsrechts auf diese Mitglieder.

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im Interesse einer ständigen Überprüfung des Übereinkommens zwischen den Kongreßtagungen damit beauftragt. dem Kongreß den Wortlaut jeder vorgeschlagenen Änderung zu unterbreiten. die dem Ausschuß notwendig erscheint. 223 Mit dieser Entschließung wird dem Exekutivausschuß der WMO zwar kein Vorschlagsrecht eingeräumt. er hat aber die Befugnis. zu Vorschlägen der Mitglieder mit eigenen Empfehlungen Stellung zu nehmen. Damit hat die WMO gegenüber den zunehmenden Tendenzen bei den UN und ihren Sonderorganisationen, auch ·Organen ein Vorschlagsrecht für Änderungen zuzugestehen, eine gegensätzliche Haltung eingenommen. 224 Bei der Anwendung des Art. 28a) ist weiter die Frage aufgetaucht, ob der Kongreß befugt ist, einen Änderungsvorschlag abzuwandeln. Die Arbeitsgruppe, die vom 4. Kongreß 1963 zur Prüfung von Problemen des Übereinkommens eingesetzt war 225 und die sich auch mit Art. 28 beschäftigte, kam zu dem Ergebnis, daß der Kongreß eine solche Befugnis habe. 226 Sie verwies dabei auf die Praxis des Kongresses, der auf seinen 3. und 4. Tagungen sämtliche von ihm gebilligten Änderungsvorschläge in geänderter Fassung angenommen hatte. Dieser Ansicht hat sich auch der 6. Kongreß 1971 in seiner Entschließung über die Auslegung einiger Bestimmungen des Art. 28 angeschlossen. Er hat Art. 28a) dahingehend ausgelegt, daß Vorschläge in abgeänderter Form angenommen werden können, sofern dadurch nicht ihre grundlegende Absicht verändert wird. 227 ii) Änderungen, die neue Verpflichtungen für die Mitglieder enthalten (Art. 28b)

Bei der Regelung der nächsten Stufen des Änderungsverfahrens. der Zustimmung zu den Änderungen und dem Inkrafttreten 228, unterscheidet das WMO-Übereinkommen, ebenso wie einige andere Satzungen internationaler Organisationen 229, zwischen wichtigeren und weniger wichtigen Änderungen. 223 224 225

226 227 228

229

Res 4 (Cg-III); vgl. Zacklin Anm.9S.137; Yemin S.34; Phillips S.664; Legal Opinion S. 348 vgl. Z ac klin Anm.9 S.137, S. 138 u. S. 168 Res 3 (Cg-IV) s. dazu den Bericht über die Diskussionen der Arbeitsgruppe LegalOpinion S.340 s. Report 6. Congress 1971 S.56 ebenso die Einteilung des Änderungsprozesses der UN und ihrer Sonderorganisationen bei Z ac kl inS. 136; Ye m inS. 29 unterteilt das Verfahren in vier Stufen, wobei er neben der Einleitungsstufe noch die Annahme durch ein Organ der Organisation, die Ratifikation durch die Mitglieder und das Inkrafttreten der Änderung unterscheidet. Differenzierungen, die im einzelnen unterschiedlich gestaltet sind, finden sich beispielsweise auch in den Satzungen der FAO (Art. 20), der UNESCO (Art. 13), der UPU (Art. 29), des IMF (Art. 17) und der ECSC (Art. 95, 96); vgl. hierzu Bowett S.366 und Dahm Bd.2 S.118 71

Im Gegensatz zu Art. 28c). der bei sonstigen Änderungen für das Inkrafttreten und für die Verbindlichkeit für alle Mitglieder lediglich die Zustimmung von zwei Drittel der Mitgliedstaaten verlangt, bedarf es nach Art. 28b) bei Änderungen, die neue Verpflichtungen für die Mitglieder enthalten, der Zustimmung des Kongresses, und zwar einer Zweidrittelmehrheit im Sinne des Art. 11; sie treten nach Annahme durch zwei Drittel der Mitgliedstaaten für jeden Mitgliedstaat, der sie angenommen hat, in Kraft, und danach für jeden weiteren Mitgliedstaat zu dem Zeitpunkt, in dem er sie annimmt. Diese Änderungen treten für jedes für seine internationalen Beziehungen nicht selbst verantwortliche Mitglied in Kraft, sobald sie in dessen Namen von dem für seine internationalen Beziehungen verantwortlichen Mitglied angenommen worden sind. Nach dieser Regelung muß also bei Änderungen, aus denen den Mitgliedern neue Verpflichtungen erwachsen, zunächst, ebenso wie bei den meisten Änderungen von Satzungen anderer internationaler Organisationen 230, der Kongreß als das höchste Organ der Organisation mit Zweidrittelmehrheit zustimmen. Die weitere Zustimmung einer Mehrheit von im Exekutivorgan vertretenen Mitgliedern, wie sie beispielsweise Art. 52 des IMCO-Ubereinkommens vorsieht 231, ist bei der WMO nicht erforderlich. Anschließend müssen außerhalb des Kongresses zwei Drittel der Mitgliedstaaten die Änderung annehmen. Eine entsprechende Regelung findet sich ebenfalls bei den meisten Änderungsvorschriften der internationalen Organisationen. 2:2 Im Bereich der Vereinten Nationen ist lediglich bei allen Änderungen der IFC sowie bei bestimmten Änderungen der UNESCO, der F AO und bei den sonstigen Anderungen der WMO eine solche zusätzliche Annahme 233 nicht erforderlich. 234 230

231.

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234

Die IBRD (Art. V, 2d), IMF (Art. XII, 2d) und !DA (Art. VI, 2f) sehen einen Änderungsbeschluß des höchsten Organs mit einfacher Mehrheit der Mitglieder vor. Diese müssen allerdings mindestens zwei Drittel des Stimmenpotentials vertreten. Bei der IFC (Art. VII a) müssen grundsätzlich drei Fünftel der Gouverneure, die vier Fünftel des Stimmrechts besitzen und in gewissen Fällen alle Gouverneure zustimmen; vgl. hierzu Ye mi n S.38; Zacklin 8.146; 8chwelb 8.57; Phillips S.669 vgl.hierzu Yemin S.37/38;Zacklin S.146;Schwelb 8.57; Phillips S.666 vgl. Yemin S.39; Zacklin S.147undS.155;SchwelbS.58; Dahm Bd.2 S. 118; Tunk i n 8.373. Von dem Erfordernis einer Zweidrittelmehrheit weichen auch hier die Finanzorganisationen IBRD (Art. VIlla) und b)), IDA (Art. IX a) und b) ) und IMF (Art. VII a) und b)) ab. Sie sehen grundsätzlich die Annahme durch drei Fünftel der Mitglieder vor, die vier Fünftel des Stimmrechts besitzen müssen. Bei bestimmten Änderungen ist die Zustimmung allerMitgliedererforderlich, vgl. Yemin S.41/42; Phillips S.669 Zu der Verwendung der Begriffe 11 acceptance 11 - (" Annahme ") bzw. 11 ratification 11 (" Ratifikation "), zwischen denen keine wesentlichen Unterschiede bestehen,vgl. Zacklin S.155/156; Schwelb S.55sowieYemin S.4'2 Vgl. Yemin 8.39; Zacklin 8 . .148 ff.; s. dazu näher unten CIIl deeiii 72

Nach dieser Annahme durch zwei Drittel der Mitgliedstaaten tritt die Änderung im Gegensatz zu der Regelung bei den meisten internationalen Organisationen 235 jedoch nicht für alle Mitglieder in Kraft, sondern nur für diejenigen, welche die Änderung angenommen haben. Art. 28b) legt insoweit ein sogenanntes 11 inter se agreement "236 - Verfahren fest, wie es bei anderen UN-Sonderorganisationen lediglich bei allen Änderungen der ICAO und bei bestimmten Änderungen der F AO vorgesehen ist. 237 Aufgrund dieser Regelung können Änderungen, die neue Verpflichtungen für die Mitglieder enthalten, dazu führen, daß für verschiedene Gruppen von Mitgliedern der WMO verschiedene Vorschriften gelten. 238 Dadurch kann die innerhalb internationaler Organisationen erforderliche Einheitlichkeit zerstört und die Funktionsfähigkeit der Organisation beeinträchtigt werden.239 Bei der Auslegung dieser Vorschrift ist vor allem strittig, ob der Kongreß mit Zweidrittelmehrheit oder jeder einzelne Mitgliedstaat für sich entscheiden, daß ein zu beschließender Änderungsvorschlag " neue Verpflichtungen für die Mitglieder 11 beinhaltet. Diese Frage wurde zum ersten Mal auf dem 3. Kongreß 1959 behandelt, nachdem der Generalsekretär der WMO vorgeschlagen hatte, die Entscheidungsbefugnis dem Kongreß zu übertragen 240 Dagegen sprach sich jedoch der Delegierte der Vereinigten Staaten aus 241, so daß der Kongreß die Prüfung des Problems dem Exekutivausschuß überwies. 242 Von ihm wurde dem 4. Kongreß 1963 ein 11 Verfahren für die Änderungen des Übereinkommens 11 vorgeschlagen. 243 Da sich die Kongreßteilnehmer hierüber aber nicht einigen konnten, leiteten sie die weitere Behandlung dieser Frage einer Arbeitsgruppe für das Übereinkommen zu. 244 vgl. Yemin S. 45undS. 48 ff.; Z ac klin S.161 ff.; Phi 11i ps S.668; T unkin S. 373 236 vgl. zu diesem Begriff D ö 11 S. 90 237 vgl. Yemin S.45 ff.; Zacklin S.165 ff.; Bowett S.365/366; Döll S. 74/75; Sc h w e I b S. 58 ff., der darauf hinweist, daß die ICAO bei bestimmten Änderungen beschließen kann, daß die nichtratifizierenden Mitglieder von der Organisation ausgeschlossen sein sollen. Eine 11 inter se agreement li-Regelung enthält auch z. B. Art. 111 der Satzungen der OAS, vgl. Da h m Bd.2 S. 119 und D Ö 11 S. 75. Eine besondere Bestimmung ist in Art. 52 des IMCO- Übereinkommens getroffen, wonach die Änderungen für alle Mitglieder in Kraft treten, die sie nicht ausdrücklich ablehnen, vgl. Yemin S.50 238 vgl. Phillips S. 672; Dahm Bd.2 S.119 239 vgl. Döll S.91; Schläfereit S.37 240 Proceedings 3. Congress 1959 S.66 ff.; vgl. Legal Opinion S.348 ff. 241 Proceedings 3. Congress 1959 S.73; vgl. Legal Opinion S. 351; Z acklin S.149 Anm.22; Bindschedler S.532 Anm.21 242 Res 3 (Cg-III); vgl. Legal Opinion S. 350 243 s. Legal Opinion S. 356 244 Res 3 (Cg-IV); vgl. Legal Opinion S. 358 ff. und S. 338 235

73

Der von ihr dem Exekutivausschuß 1965 vorgelegte Bericht zeigte, daß aus folgenden Gründen in der Arbeitsgruppe keine Einigung erzielt werden konnte. 245 Der eine Teil der Mitglieder vertrat die Ansicht, daß jeder Staat selbst entscheiden müsse, ob eine Änderung 11 neue Verpflichtungen 11 enthalte; denn kein Staat könne ohne seine Zustimmung verpflichtet werden. 246 Der andere Teil der Arbeitsgruppe stützte seine Ansicht, daß der Kongreß entscheiden könne, ob eine Änderung neue Verpflichtungen mit sich bringe, auf Art. 29 des WMO-Übereinkommens. 2 4'1 Darin ist bestimmt, daß eine Frage oder Streitigkeit, die über die Auslegung oder Anwendung des Übereinkommens entsteht, und die nicht durch Verhandlungen oder durch den Kongreß geregelt werden kann, einem unabhängigen Schiedsrichter unterbreitet wird. Aus dieser Vorschrift entnahmen sie, daß der Kongreß mit Zweidrittelmehrheit darüber beschließen könne, ob eine Änderung neue Verpflichtungen enthalte. Diese Entscheidung könne dann durch einen Schiedsrichter nachgeprüft werden. Im übrigen gaben sie zu bedenken, daß ihrer Ansicht nach die Entscheidungsbefugnis der einzelnen Staaten eine Vielzahl von Übereinkommen zur Folge habe und ein normales Funktionieren der Organisation unmöglich mache. 248 Aufgrund dieser Schwierigkeiten beschloß der Exekutivausschuß, den Legal Counsel der Vereinten Nationen 249 um eine 11 Legal Opinion " über die Auslegung des Art. 28b) zu bitten. 25o Der Legal Counsel kam zu dem Ergebnis, daß der Kongreß die Befugnis habe, darüber zu entscheiden, ob eine Änderung neue Verpflichtungen für die Mitglieder enthalte. 251 Das ergebe sich zum einen aus Art. 28a). wonach alle Änderungsvorschläge von dem Kongreß behandelt werden müssen und zum anderen aus Art. 28b), wonach dem Kongreß ausdrücklich die Befugnis eingeräumt sei, mit Zweidrittelmehrheit den Änderungen zuzustimmen, die neue Verpflichtungen für die Mitglieder enthalten. Außerdem widerspreche es dem Ziel und Zweck des Art. 28, wenn jeder Mitgliedstaat diese Entscheidung treffen könne, da es dann keine sichere Möglichkeit gebe, eine wirksame Änderung vorzunehmen. Dann würden durch jede Änderung, die nicht einstimmig gebilligt werde, zwei verschiedene Übereinkommen entstehen. Ein solches Ergebnis sei aber nach Art. 28 nur dann vorgesehen, wenn der Kongreß den zu-

245 246 247

248 249

250

251

vgl. hierzu die Zusammenfassung des Berichts, Legal Opinion S. 338 ff. s. Legal Opinion S. 341 s. Legal Opinion S. 341 s. Legal Opinion S. 341 zur Organisation und zu den Aufgaben des Amtes des Legal Counsel s. Merillat S.110ff. Legal Opinion S. 338; s. Report 22, Session Executive Committee S. 178 s. Legal Opinion S. 342 ff. Maßgebend für das Auslegungsverfahren waren die Art. 27,28 des ILC-Entwurfs zum Vertrag über das Recht der Verträge. Diese Bestimmungen entsprechen nunmehr im wesentlichen unverändert den Artikeln 31 und 32 der Wiener Konvention über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969, abgedruckt in ZaöRVR Bd.29 (1969) S. 711 ff. und AJIL Bd. 63 (1969) S. 875 ff. 74

erst zu treffenden Beschluß gefaßt habe, daß die vorgeschlagene Änderung eine neue Verpflichtung für die Mitglieder enthalte und somit Art. 28b) Anwendung finde. Diese Meinung werde auch durch die Praxis der Organisation bestätigt. Zwar habe der Kongreß bisher keine gesonderten Beschlüsse darüber gefaßt, ob die einzelnen Änderungen 11 neue Verpflichtungen enthielten ", aber er habe bei sämtlichen wirksam gewordenen Änderungen den Zeitpunkt des Inkrafttretens festgesetzt und damit gleichzeitig die Anwendung des Art. 28c) beschlossen. 2:;2 Auch die Praxis der anderen UN-Sonderorganisationen mit entsprechenden Bestimmungen, der FAO (Art. 20) und der UNESCO (Art. 13) 253 , unterstütze diese Ansicht. 80 habe die Konferenz der FAO, ebenso wie der Kongreß der WMO, alle bisherigen Änderungen als 11 sonstige 11 angesehen, ohne dabei allerdings auf Bedenken der Mitglieder zu stoßen. 254 Das gleiche gelte für die UNE8CO, die im übrigen im § 106 ihrer Verfahrensregelung ausdrücklich festgelegt habe, daß im Zweifelsfalle die Generalkonferenz entscheiden könne, ob eine sonstige Änderung, oder eine grundlegende Änderung der Ziele der Organisation vorliege. 255 Der 5. Kongreß beschloß, diese Legal Opinion an die Mitglieder der Organisation verteilen zu lassen. 256 Der Exekutivausschuß der WMO sollte nach Erhalt der Ansichten dar Mitglieder dem 6. Kongreß Bericht erstatten. In seinem Bericht schloß sich der Ausschuß der in der Legal Opinion vertretenen Ansicht an. 257 und regte die formelle Entscheidung durch den Kongreß im Wege einer Auslegung gemäß Art. 29 an. 258 Jedoch konnte sich der Kongreß auf eine solche Entschließung nicht einigen. 259 Bei der Anwendung des Art. 28b) kam es weiter zu Diskussionen darüber, ob die Zustimmung des Kongresses zu Änderungen, die neue Verpflichtungen für die Mitglieder enthalten, mit Zweidrittelmehrheit der von den Mitgliedstaaten abgegebenen Ja- und Nein-Stimmen oder mit Zweidrittelmehrheit aller Mitgliedstaaten erfolgen muß. Art. 28b) bestimmt, daß diese Änderungen der Zustimmung des Kongresses durch Zweidrittelmehrheit im Sinne des Art. 11 bedürfen. Daraus ergibt sich zunächst unstreitig die Beschränkung des Stimmrechts bei Abstimmungen über Änderun252 253 254

255 256 257 258 259

s. Legal Opinion 8.343 und 8.361/362; zu den dagegen geäußerten Bedenken einzelner Mitglieder vgl. Legal Opinion 8.352/353 und S. 357 vgl. oben Anm. 229 s. Legal Opinion S. 365/366 und S. 369/370; vgl. Z ac klin S.148 ff.; vgl. Yemin S.47, 39 s. Legal Opinion S. 366 ff.; vgl. Z a c k li n S. 149 ff.; vgl. Y e m inS. 39 s. Report 22. Session Executive Committee S. 177 ff. ebenso im Ergebnis auch Zac klin S.149 und S.153 Report 22. Session Executive Committee S. 180 s. hierzu Report 6. Congress 1971 S. 56 ff.

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gen des Übereinkommens auf Mitgliedstaaten aufgrund des Art. lla) Nr. i. wonach nur die Mitgliedstaaten das Recht haben, über Änderungen und Auslegung des Übereinkommens oder Vorschläge für ein neues Ubereinkommen zu beschließen. 260 Zweifelhaft ist jedoch, ob bei diesen Abstimmungen auch die Regelung des Art. llb) Anwendung findet, wonach die Beschlüsse des Kongresses grundsätzlich einer Zweidrittelmehrheit der abgegebenen Ja- und Nein-Stimmen bedürfen. Art. llb) Satz 3 bestimmt nämlich, daß diese Regelung u. a. nicht für Beschlüsse gilt, die nach Art. 28 gefaßt werden. 261 Die 1963 eingesetzte Arbeitsgruppe für das Übereinkommen stellte in ihrem Bericht fest, daß die Bestimmungen des Übereinkommens in diesem Punkte nicht eindeutig seien und daher einer Auslegung durch den Kongreß bedürfen. 262 Der Legal Counsel sah in der Legal Opinion ebenfalls einen Widerspruch zwischen Art. 11 und Art. 28, kam jedoch zu dem Ergebnis, daß Art. 28 als spezielle Regelung zu Art. 11 anzusehen sei und somit der Ausnahmeregelung des Art. 11b) Satz 3 vorgehe. Aus diesem Grunde sei für die Zustimmung des Kongresses eine Zweidrittelmehrheit der abgegebenen Ja- und Nein-Stimmen der Mitgliedstaaten erforderlich. 263 Dieser Ansicht schlossen sich auch der Exekutivaus·schuß in seinem Bericht für den 6. Kongreß der WMO 264 und der Kongreß selbst in seiner ·Entschließung über die Auslegung des Art. 28 an. 265 Neben diesen Auslegungsfragen wurden verschiedentlich Vorschläge diskutiert, Art. 28b) selbst zu ändern. 266 Für eine solche Änderung spricht, daß Art. 28b) praktisch unanwendbar ist. Da die Organisation im Interesse ihrer Funktionsfähigkeit vermeiden muß, .daß zur gleichen Zeit für verschiedene Mitglieder verschiedene Übereinkommen gelten 267, sind Änderungen, die rieue Verpflichtungen enthalten, nur dann sinnvoll, wenn sie für alle Mitglieder gelten. Diese Vorschläge scheiterten aber daran, daß eine Neufassung in dem Sinne, daß eine Zweidrittelmehrheit der Mitgliedstaaten verbindlich eine Ändevgl. dazu oben C II 1 C vgl. oben C II 1 C 262 s. Legal Opinion S. 340 263 Legal Opinion S. 345; ebenso im Ergebnis Phillips S.666 264 Report 22. Session Executive Committee S. 180/181 265 s. Report 6. Congress 1971 S.56 266 s. zu den Vorschlägen auf dem 4. Kongreß Legal Opinion S.358 ff. Zu den Vorschlägen der Vereinigten Arabischen Republik und Syriens auf dem 5. Kongreß s. Report 22. Session Executive Committee S.177. Der Exekutivausschuß hat in seinem Bericht für den 6. Kongreß zu diesen Vorschlägen eingehend Stellung genommen, s. Report 22. Session Executive Committee S.181/182 267 ebenso D Ö 11 S. 91 und Report 22. Session E:x:ecutive Committee S. 181 260 261

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rung in Kraft setzt, ihrerseits bereits eine " neue Verpflichtung" darstellt. Hierzu ist aber, wie sich bei den Diskussionen zeigte, ein Großteil der Staaten nicht bereit. 268 iii) Sonstige Änderungen des Übereinkommens (Art. 28c) Bei den sonstigen Änderungen, die gemäß Art. 28c) nach Zustimmung durch zwei Drittel der Mitgliedstaaten für alle Mitglieder in Kraft treten, ist vor allem das Problem aufgetreten, ob die Zustimmung der Mitgliedstaaten nur auf dem Kongreß oder auch außerhalb des Kongresses erfolgen kann. Wie bereits erörtert 269, bestimmt der auf dem 5. Kongreß 1967 als "Klarstellung " neueingefügte Art. 5 des WMO- Übereinkommens, daß die Mitglieder der Organisation in Angelegenheiten, die nicht der Beschlußfassung des Kongresses vorbehalten sind, auch schriftlich beschließen können, wenn ein Handeln dringend erforderlich ist. Während nach Art. 28b) die Änderungen, die neue Verpflichtungen enthalten, der Zustimmung des Kongresses bedürfen, ist in Art. 28c) nicht ausdrücklich geregelt, daß die Zustimmung der Mitgliedstaaten bei sonstigen Änderungen auf dem Kongreß erfolgen muß. Es fragt sich jedoch, ob diese Beschlußfassung sinngemäß dem Kongreß vorbehalten ist. Dem 3. Kongreß der WMO, der sich auch mit diesem Problem der Auslegung des Art. 28 erstmals beschäftigte, lag zu dieser Frage eine Stellungnahme des Generalsekretärs der WMO vor. Darin kam er zu dem Ergebnis, daß die Zustimmung zu sonstigen Änderungen außer durch den Kongreß auch auf schriftlichem Wege erfolgen könne. Wenn beispielsweise eine sonstige Änderung im Kongreß zwar zwei Drittel der abgegebenen J aund Nein-Stimmen, nicht aber zwei Drittel der Stimmen aller Mitgliedstaaten erhalten habe, so könne versucht werden, die erforderliche Zustimmung von zwei Dritteln aller Mitgliedstaaten auf schriftlichem Wege zu erhalten. 27o Gegen diese Ansicht wandte sich bei den Diskussionen in der Plenarversammlung des Kongresses der Delegierte der Vereinigten Staaten, der eine solche Möglichkeit einer nachträglichen schriftlichen Zustimmung der bei einer Abstimmung über eine sonstige Anderung nicht anwesenden Mitgliedstaaten ablehnte. 271 Der Kongreß faßte schließlich zwei Beschlüsse, die sich hinsichtlich der Frage, ob die nach Art. 28c) erforderliche Zustimmung auch außerhalb des Kongresses erfolgen könne, widersprachen. 272 Zunächst entschied der Kongreß, daß bei sonstigen Änderungen ein Zeitpunkt des Inkrafttretens festgesetzt werden könne, nachdem zwei Drittel der Mitgliedstaaten während einer Tagung des Kongres268 269

270 271 272

273

vgl. Report 22. Session Executive Committee S. 181; AR 1971 S. 88 s.o. C II 1 a s. Legal Opinion S. 349 Anm.79 s. Legal Opinion S. 351 so auch Phillips S.669 Res. 4 (Cg- III) 77

ses dieser Änderung zugestimmt hätten. 273 Diese Entschließung ist dahingehend auszulegen, daß nach Ansicht des Kongresses die Zustimmung der Mitgliedstaaten nur während einer Tagung des Kongresses erfolgen konnte. 274 Nachdem aber ein Vorschlag Art. lla) Nr. 2 zu ändern zwar zwei Drittel der von den Mitgliedstaaten abgegebenen Ja- und Nein-Stimmen, nicht aber zwei Drittel der Stimmen aller Mitgliedstaaten erhalten hatte, faßte der Kongreß den weiteren Beschluß, den Mitgliedstaaten den Text dieses Änderungsvorschlags übermitteln zu lassen und anzufragen, ob sie die Änderung gemäß Art. 28b) annehmen oder ihr gemäß Art. 28c) zustimmen. 275 Dieser Beschluß sollte allerdings keinen Präzedenzfall für die Auslegung des Art. 28 darstellen. Auf den folgenden Kongressen wurde auch keine entsprechende Entscheidung, die im übrigen weder zu einem Inkrafttreten der Änderung nach Art. 28b) noch nach Art. 28c) führte 276, getroffen. 277 Da: aufgrund dieser Beschlüsse die Frage nicht geklärt war, ob die nach Art. 28c) erforderliche Zustimmung von zwei Dritteln der Mitgliedstaaten auch außerhalb des Kongresses erhalten werden könne, beschäftigte sich auch die vom 4. Kongreß 1963 eingesetzte Arbeitsgruppe für das Übereinkommen mit diesem Problem. 278 Ein Teil der Mitglieder der Arbeitsgruppe vertrat dabei die Ansicht, daß die Zustimmung, ebenso wie bei der ähnlichen Regelung des Art. 3 für die Aufnahme von Mitgliedern 279, auch auf schriftlichem Wege möglich sei. Diese Mitglieder betonten außerdem, daß es bei der steigenden Zahl von Mitgliedern der Organisation ständig schwieriger werde, die Zustimmung einer Zweidrittelmehrheit der Mitgliedstaaten während eines Kongresses zu erlangen. Andere Mitglieder der Arbeitsgruppe waren dagegen der Ansicht, daß über Änderungen des Übereinkommens nicht auf schriftliche:r;n Wege entschieden werden könne. 280 Solche Änderungen seien bedeutende Angelegenheiten, die während der Kongreßtagungen eingehend diskutiert und beschlossen werden müßten. Wie die bisher nach Art. 28c) angenommenen Änderungen durch den Kongreß gezeigt hätten, sei es auch nicht unmöglich, eine Zustimmung während des Kongresses zu erhalten. Die Mitglieder der Arbeitsgruppe einigten sich schließlich darauf, daß dieses Problem einer Auslegung durch den Kongreß bedürfe. 281 273 274 275

276 277

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Res. 4 (Cg-lII) so auch Ph i 11 i P s S. 669 und Ye m inS. 37 so Report 3. Congress S. 22; vgl. hierzu Z ac k 1 inS. 153, der von einer schizophrenen Haltung des Kongresses spricht; ähnlich auch Ye mi n S.47 s. Legal Opinion S. 356 vgl. zur Ablehnung des 4. Kongresses, einen Beschluß zu fassen, Legal Opinion S. 360 s. die Zusammenfassung des Berichts der Arbeitsgruppe in der Legal Opinion S. 340/341 s. dazu oben C II 1 a s. Legal Opinion S. 340 s. Legal Opinion S. 341

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Der Legal Counsel der Vereinten Nationen, der in der Legal Opinion ebenfalls zu diesem Problem Stellung nahm, kam zu dem Ergebnis, daß eine Zustimmung auch auf schriftlichem Wege erfolgen könne. Er begründete diese Ansicht damit, daß die Bestimmung des Art. 28a), wonach alle Änderungsvorschläge nach vorheriger Mitteilung an die Mitglieder vom Kongreß behandelt werden müssen, nicht die zwingende Verpflichtung enthalte, daß allen Änderungen auf den Kongressen zuzustimmen sei. Dem Kon greß solle lediglich die Möglichkeit eingeräumt werden, alle Änderungen vor der Zustimmung der Mitgliedstaaten zu behandeln. 282 Eine andere Ansicht vertrat dagegen der Exekutivausschuß der WMO in seinem auf der 22. Tagung 1970 fertiggestellten Bericht der Organisation. Der Exekutivausschuß sah in Art. 28a) eine Vermutung zugunsten der bereits auf dem 3. Kongreß getroffenen Entscheidung, daß eine Zustimmung nach Art. 28c) ausschließlich während der Tagung eines Kongresses erfolgen könne. 283 Er schlug daher dem Kongreß vor, diese Haltung des 3. Kongresses zu bekräftigen und eine entsprechende formelle Auslegung des Art. 28c) vorzunehmen. Diesem Vorschlag hat der 6. Kongreß entsprochen. 284 In der Literatur werden in dieser Frage ebenfalls verschiedene Meinungen vertreten. Während Bindschedler 285 Art. 28c) dahingehend auslegt, daß die letzte Entscheidung über die sonstigen Änderungen, ebenso wie bei dem in Art. 28b) geregelten Änderungsverfahren den Mitgliedstaaten vorbehalten sei, vertreten Yemin und Schwelb 286 die Ansicht, daß die Zustimmung auf dem Kqngreß erfolgen müsse. Obwohl Art. 28c) die Beschlußfassung über die sonstigen Änderungen nicht ausdrücklich dem Kongreß vorbehält, ergibt sich eine solche Beschränkung aus dem Zusammenhang und dem Ziel und Zweck dieser Vorschrift. Der Meinung von Bindschedler ist entgegenzuhalten, daß Art. 28b) bei den Anderungen, die neue Verpflichtungen enthalten, zwischen der Zustimmung (" approval ") durch den Kongreß und der Annahme (" acceptance ") durch die Mitglieder unterscheidet. In Art. 28c) wird nun zwar nicht ausdrücklich von einer 11 Zustimmung durch den Kongreß 11 gesprochen, es wird jedoch, wie bei der ersten Stufe des Inkrafttretens von Änderungen nach Art. 28b), der Begriff der Zustimmung verwandt. Da sich Art. 28c) mit der Regelung sonstiger Änderungen sinngemäß Art. 28b) anschließt, ergibt sich daraus, daß in Art. 28c) ebenfalls diese erste Stufe des Inkrafttretens geregelt sein soll. Dabei soll im Gegensatz zu den Verfahren nach Art. 28b) die Zustimmung des Kongresses mit Zweidrittelmehrheit aller Mitgliedstaaten erfolgen und bei diesen sonstigen Änderungen eine zusätzli2B!

283 284 285 286

s. Legal Opinion 8.346 Anm. 75 s. Report 22. 8ession Executive Committee 8.183 s. Report 6. Congress 1971 8.57 Bindschedler 8.533 Anm.22 Yemin 8.37; 8chwelb 8.56

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che Annalune der Mitglieder für das Inkrafttreten nicht erforderlich sein. Dieses Ergebnis wird auch durch die Bestimmung des Art. 28a) unterstützt, wonach alle Änderungsvorschläge, nach vorheriger Mitteilung an die Mitglieder der Organisation, vom Kongreß behandelt werden müssen. Entgegen der in der Legal Opinion vertretenen Ansicht soll durch diese Vorschrift nicht lediglich geregelt werden, daß die Änderungsvorschläge auf den Kongressen diskutiert werden. Eine solche Regelung wäre wenig sinnvoll, zilmal alle Mitglieder bereits wegen des Erfordernisses der vorherigen Mitteilung vor den Kongressen von den Änderungsvorschlägen Kenntnis nehmen können. Art. 28a) ist vielmehr dahingehend auszulegen, daß der Kongreß, ebenso wie die Plenarorgane aller anderen UN-Sonderorganisationen 287, über die Änderungen nicht nur diskutieren, sondern auch darüber Beschlüsse fassen soll, die dann entweder nach einer zusätzlich erforderlichen Annahme durch die Mitglieder - so die Regelung des Art. 28b) - oder wie in Art. 28c) ohne ein solches zusätzliches Erfordernis in Kraft treten. Der Kongreß hat also die ausschließliche Befugnis, den sonstigen, keine neuen Verpflichtungen enthaltenden Anderungen des WMO- Übereinkommens zuzustimmen. iiii) Die Rechtsnatur der sonstigen Änderungen Da die sonstigen Änderungen gemäß Art. 28c) nach Zustimmung von zwei Dritteln der Mitgliedstaaten für alle Mitglieder in Kraft treten, ist dem Kongreß hier das Recht eingeräumt, für die Mitglieder verbindliche Beschlüsse zu fassen. Während es, wie oben festgestellt 288, beispielsweise bei den Fachvorschriften den Mitgliedern überlassen bleibt, ob sie die Fachvorschriften anwenden oder nicht, sind die nach Art. 28 c) getroffenen Beschlüsse des Kongresses für alle Mitglieder verbindlich. Man kann hier, im Gegensatz zu dem Erlaß der Fachvorschriften, von einer echten legislativen Funktion des Kongresses gegenüber den Mitgliedern der Organisation sprechen. 289 Die rechtliche Wirkung dieser einseitig erlassenen Beschlüsse mit allgemeinem Charakter 290 ist für die Mitglieder der Organisation zwar gering, da diese Änderungen gemäß Art. 28 keine neuen Verpflichtungen für die Mitglieder enthalten dürfen. Die Beschlüsse können aber dennoch die an die Mitglieder der Organisation gerichteten rechtlichen Normen ändern. 291 So enthielten beispielsweise die von den WMO-Kongresvgl. Zacklin S.144;Yemin S.35 CIIldbbii 289 ebenso 8chwelb 8.55; Zacklin 8.149; Yemin 8.55/56 und 8.57; B 0 wett 8.366 und Phi lli ps S. 668 ff. sprechen von einem" legislative principle ". Demgegenüber bezeichnet Sc h 1 ä f e r ei t S. 56 und 8. 67 eine Rechtssetzung in diesem Verfahren als ausgeschlossen, da für eine solche gerade kennzeichnend sei, daß den Mitgliedern neue Verpflichtungen auferlegt werden können. 290 zu den wesentlichen Charakteristika einer Rechtssetzung s. Ye mi n S. 2 ff. , vgl. dazu oben C II 1 d bb ii 291 so auch Yemin S.55 ff.

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sen beschlossenen Erhöhungen der Mitgliederzahl des Exekutivausschusses 292 zwar keine wesentlichen neuen Verpflichtungen für die Mitglieder, sie änderten aber die Rechtsstellung der Mitglieder insoweit, als diese die mit den neuen Mehrheiten dieses Organs zustandegekommenen Beschlüsse dem übereinkommen entsprechend respektieren müssen. 293 Außerdem sind durch die Vergrößerung des Exekutivausschusses die von den Mitgliedern zu tragenden Kosten für die Sitzungen dieses Ausschusses, wenn auch in geringem Maße, gestiegen. Die für die Mitglieder rechtlich verbindliche Wirkung der Zustimmung des Kongresses zu sonstigen Änderungen wird auch nicht dadurch beeinträchtigt, daß die Mitglieder, die sich einer vom Kongreß beschlossenen sonstigen Änderung nicht unterwerfen wollen, nach Art. 30 die Möglichkeit haben, aus der Organisation auszutreten. Solange diese Mitglieder noch nicht ausgetreten sind, bestimmen sich ihre Rechte und Pflichten nach dem Übereinkommen, und sie sind Adressaten der in diesem Übereinkommen enthaltenen Normen. Durch die Möglichkeit eines Austritts wird die für die Mitglieder rechtlich verbindliche Wirkung der Zustimmungsbeschlüsse bei sonstigen Änderungen und damit die dem Kongreß in Art. 28c) den Mitgliedern gegenüber eingeräumte legislative Funktion nicht berührt. 294

ff) Auslegungen und Streitigkeiten Wie bereits bei der Erörterung der Änderungsvorschriften gezeigt, bestimmt Art. 29, daß eine Frage oder Streitigkeit, die über die Auslegung oder Anwendung des übereinkommens entsteht und die nicht durch Verhandlungen oder durch den Kongreß geregelt werden kann, einem unabhängigen Schiedsrichter unterbreitet wird, der vom Präsidenten des Internationalen G.erichtshofs zu ernennen ist, sofern sich die beteiligten Parteien nicht auf eine andere Form der Regelung einigen. 295 Mit dieser Bestimmung wird die Beilegung von Streitigkeiten über die Auslegung des tlbereinkommens, ebenso wie bei der WHO (Art. 75). der F AO (Art. 16) und der ICAO (Art. 84) einem Organ der Organisation übertragen, dessen Entscheidung jedoch einer Stelle außerhalb der Organisation unterbreitet werden kann. 296 Die s. Res 3 (Cg-III); Res 1 (Cg-IV); vgl. Legal Opinion S. 350 u. S. 357; vgl. dazu unten C 11 2 b 293 vgl. Ye mi n S. 55 ff. mit weiteren Beispielen 294 so auch Yemin S.18; eine andere Meinung scheint Dahm Bd.2 S.119 zu vertreten, der Änderungen der Satzungen, die für alle Mitglieder verbindlich sind, als Ausdruck der Idee der internationalen Quasilegislativen bezeichnet und darauf hinweist, daß sich die überstimmten Mitglieder durch den Austritt den Verpflichtungen entziehen könnten. 295 Während beispielsweise in den Satzungen sämtlicher UN-Sonderorganisationen Vorschriften über Auslegungen enthalten sind, die sich im einzelnen allerdings stark unterscheiden, ist in der Charta der Vereinten Nationen keine Bestimmung über die Auslegung der Charta enthalten, vgl. B 0 w ett S.132 296 vgl. Bowett S.134

292

81

heit der abgegebenen Ja- und Nein-Stimmen getroffen, wobei nachArt.l1a) Nr. 1 lediglich die Mitgliedstaaten der Organisation über Auslegungen des Übereinkommens beschließen können. Die Interpretation durch den Kongreß hat für die Mitglieder der Organisation verbindliche Wirkung. Eine andere Ansicht vertritt Guckel 297 , der dem Kongreß keine Streitentscheidungsbefugnis, sondern lediglich die Streitschlichtungsbefugnis, eine Einigung der Parteien befördern zu helfen, zuerkennen will. Er begründet diese Meinung damit, daß in Art. 29 des WMOÜbereinkommens, in Art. 75 der WHO- Verfassung und in Art. 16 des ICAOÜbereinkommens lediglich von einer Regelung (" settlement ") und nicht von einer Entscheidung (" decision ") durch die Organe dieser Organisation gesprochen werde. Diese Ansicht wird nicht der Bedeutung gerecht, die den Begriffen des Art. 29 in ihrem Zusammenhang und unter Berücksichtigung des Zwecks beizulegen ist. Der Begriff 11 decision " wird, wie bereits festgestellt 298 , im Rahmen des WMO- Übereinkommens in einem weiten Sinn als Oberbegriff für alle Willensakte der Organisation verwandt. Auch zeigt die ausdrückliche Regelung des Übereinkommens, daß dem Kongreß nicht lediglich die Befugnis zu unverbindlichen Maßnahmen zugestanden ist. Die Einräumung eines solchen Rechtes, mit Zweidrittelmehrheit eine Auslegung des Übereinkommens zu beschließen, ist nur dann sinnvoll, wenn dadurch auch Streitparteien, die diesem Beschluß nicht zugestimmt haben, gebunden werden. 299 Dem Kongreß ist somit in Art. 29 eine" quasirichterliche 11 Funktion übertragen. 300 Seine Entscheidung ist jedoch nicht endgültig, sondern kann einem unabhängigen Schiedsrichter unterbreitet werden, der vom Präsidenten des Internationalen Gerichtshofs ernannt wird. Neben diesem Verfahren können sich gemäß Art. 29 die Parteien einer Streitigkeit über die Auslegung des Übereinkommens auch auf eine andere Form der Regelung einigen. Schließlich kann die Organisation nach Artikel 7 des Abkommens der WMO mit den Vereinten Nationen 301 über alle Streitfragen innerhalb der Zuständigkeit der Organisation 3m ein Gtitach297Guckel 8.181 ff., 8.50 ff. u. 8.135 298 s.oben CII1daa 299 ebenso im Ergebnis Bowett 8.133 300 Zu der Frage, ob die Auslegungsvorschriften der" UN-Finanzorganisationen" IBRD, IDA, IFC und IMF den Organen dieser Organisationen ausnahmsweise eine1egislative Funktion einräumen, vgl. Yemin 8.25/26 und Zack1 i n 8. 174 ff. mit weiteren Nachweisen. Auch bei dies en Organisationen, bei denen die Organe die letzte, nicht mehr nachprüfbare Entscheidung über eine Auslegung besitzen, kann jedoch eine Interpretation nicht" contra legern " erfolgen. Die Organe werden auch hier nur in quasirichterlicher Funktion tätig, vgl. Zacklin 8.180 301. s. Basic Documents 1971, 8.131/132 302 Ausgenommen sind Fragen der Beziehungen der WMO mit den UN und anderen UN-8onderorganisationen 82

ten des Internationalen Gerichtshofs beantragen. Diese des ICJ haben jedoch keine verbindliche Wirkung. 303

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advisory opinions 11

2. Der Exekutivausschuß Aufgrund der umfassenden Zuständigkeit des Kongresses ergibt sich eine entsprechende Beschränkung der Befugnisse der übrigen Organe der WMO. Dies gilt insbesondere auch für den Exekutivausschuß als dem ausführenden Organ der Organisation. a) Die Tagungen des Exekutivausschusses Der Exekutivausschuß hält nach Art. 15a) mindestens einmal im Jahr eine Tagung ab, deren Ort und Zeitpunkt der Präsident der Organisation nach Konsultation mit anderen Mitgliedern des Ausschusses festsetzt. Daneben wird gemäß der auf dem 4. Kongreß 1963 neu eingefügten Bestimmung des Art. 15b) 304 eine außerordentliche Tagung des Exekutivausschusses nach den in der Allgemeinen Geschäftsordnung festgesetzten Verfahren anberaumt, wenn der Generalsekretär von einer Mehrheit der Mitglieder des Exekutivausschusses entsprechende Anträge erhalten hat. Eine solche Tagung kann ferner aufgrund eines einvernehmlichen Beschlusses des Präsidenten und der drei Vizepräsidenten der Organisation anberaumt werden. b) Die Zusammensetzung des Exekutivausschusses Die Zusammensetzung des Exekutivausschusses ist in Artikel 13 des Übereinkommens geregelt. Danach besteht der Exekutivausschuß der WMO aus dem Präsidenten und den Vizepräsidenten der Organisation, den Präsidenten der Regionalverbände, an deren Stelle ihre Vertreter nach Maßgabe der Geschäftsordnung an den Tagungen teilnehmen können sowie aus 14 Direktoren von meteorologischen Diensten der Mitglieder der Organisation, an deren Stelle ihre Vertreter an den Tagungen teilnehmen können; dies gilt mit der Maßgabe, daß diese Vertreter die Voraussetzungen der Geschäftsordnung erfüllen, und daß höchstens sieben und mindestens zwei Mitglieder des Exekutivausschusses, einschließlich des Präsidenten und der Vizepräsidenten der Organisation, der Präsidenten der Regionalverbände und der 14 Direktoren aus derselben Region kommen, wobei sich die Region jedes Mitglieds nach der Geschäftsordnung bestimmt. Mit dieser Regelung unterscheidet sich die Zusammensetzung des Exekutivausschusses in einem wesentlichen Punkte von der Besetzung der Vollzugsorgane 305 der meisten anderen internationalen Organisationen. Wäh303 304

305

,.

vgl. Bowett S.135 und S. 250 ff.; Guc kel S.48 Res 2 (Cg-IV) Diese Bezeichnung wird von Dahm Bd.2 S.42 ff. verwandt. Erweist dabei jedoch darauf hin, daß die Funktionen der Organe in internationalen OrForts. s. n. S. 83

rend in den kleineren Vollzugs organen internationaler Organisationen meist eine bestimmte Anzahl von Mitgliedstaaten vertreten ist 306, hat der Exekutivausschuß der WMO Einzelpersonen zu Mitgliedern, die wegen ihrer fachlichen Fähigkeiten und nicht als Vertreter von Regierungen gewählt werden. 307 Diese Stellung wird noch durch die Bestimmung des Art. 6b) unterstrichen, wonach alle Amtsträger der Organisation und alle Mitglieder des Exekutivausschusses bei der Wahrnehmung ihrer Pflichten als Vertreter der Organisation und nicht als Vertreter einzelner Mitglieder der Organisation zu handeln haben. Ähnliche Vorschriften sind beispielsweise in den Satzungen und Übereinkommen der UPU (Art. 17), der UNESCO (Art. 5 II), der WHO (Art. 29) und der ITU (Art. 9,9) enthalten. 308 Obwohl die Mitglieder der Vollzugsorgane dieser Organisationen ebenfalls ihre Aufgaben als Vertreter der Organisation und nicht als Vertreter einzelner Mitglieder erfüllen, sind sie im Gegensatz zu den Mitgliedern des Exekutivausschusses der WMO Staatenvertreter. Zwar ist ihre Abhängigkeit von den Regierungen abgeschwächt, letztlich aber sind doch die Staaten Mitglieder der Vollzugsorgane dieser Organisationen. Die Zusammensetzung des Exekutivausschusses der WMO verstärkt demgegenüber die Unabhängigkeit des Vollzugsorgans dieser Organisation, indem als Mitglieder dieses Organs die Direktoren von meteorologischen Diensten als Einzelpersonen gewählt werden. Diese besondere Regelung erklärt sich, wie s'chon die Besonderheiten der WMO bei der Mitgliedschaft 309 und der Zusammensetzung des Kongresses 310, vor allem aus dem technischen Charakter und der Entstehungsgeschichte der WMO. Die Washingtoner Direktorenkonferenz, auf der die Zusammensetzung des Exekutivausschusses heftig umstritten war, entsprach mit der Entscheidung, daß Direktoren meteorologischer Dienste in den Exekutivausschuß gewählt werden konnten, vor allem dem zuvor von ihr aufgestellten Grundprinzip der 11 Erhaltung der Unabhängigkeit der Organisation ". Mit diesem Prinzip, das auch die besonderen Regelungen des WMO-Übereinkommens über die Mitgliedschaft und die Zusammensetzung des Kongresses wesentlich bestimmt hat 311, sollte die möglichst geringe Beeinflussung der Organisation in fachlichen Fragen durch die Regierungen gesichert werden. 312 Dieser Grundsatz fand eine nähere Ausgestaltung in dem weiteren Forts. v. v. 8. Fußn. 305 ganisationen nicht nach Gewaltenteilungsgrundsätzen, sondern im Sinne einer vernünftigen Arbeitsteilung verteilt sind. 306 Dahm Bd.2 S.42; Bowett S.116 ff. mit Hinweisen auf die Regelungen der UN-80nderorganisationen. 3117 vgl. Bowett S.124 308 vgl. im einzelnen Bowett 8.121 ff.; vgl. auch Dahm Bd.2S.43 309 s.o. C I 1 bund C I 1 e 310 s.o. C II 1 b 311 s.o. CIlb; Cl1e und CIIlb 31.2 s. zu diesem Prinzip oben B 84

Prinzip der 11 Erhaltung der beruflichen Vertretung ", mit dem die bei der IMO bestehende Vertretung von Meteorologen in den Organen der Organisation bei der WMO erhalten werden sollte. Im Internationalen Meteorologischen Komitee der IMO mit seinem Exekutivrat, die als Vorläufer des Exekutivausschusses der WMO anzusehen sind 313 , waren ebenfalls Direktoren meteorologischer Dienste vertreten. 314 Man war sich daher auf der Washingtoner Konferenz darüber einig, daß auch der Exekutivausschuß der WMO aus Direktoren meteorologischer Dienste bestehen sollte. Umstritten war jedoch, ob neben Direktoren meteorologischer Dienste von Mitgliedstaaten auch Direktoren meteorologischer Dienste von Territorien wählbar sein sollten. 315 Die Konferenz entschied schließlich auch hier, die Regelungen der IMO beizubehalten, nach denen alle Direktoren unabhängiger meteorologischer Dienste gewählt werden konnten. 316 Um dem Exekutivausschuß dennoch eine starke Position einzuräumen und um die Rechte der Mitgliestaaten der Organisation zu wahren, wurde schließlich noch Art. 11a) Nr. 4 in das WMO- Übereinkommen aufgenommen, wonach die Mitglieder des Exekutivausschusses, mit Ausnahme der Präsidenten der Regionalverbände, nur von den Mitgliedstaaten gewählt werden. Die Zahl der Mitglieder des Exekutivausschusses hat sich, ebenso wie die Mitgliederzahl der Vollzugsorgane der meisten anderen UN - Sonderorganisationen 317, nach Satzungs änderungen seit der Gründung der WMO mehrmals erhöht. Zunächst bestand der Ausschuß aus dem Präsidenten und zwei Vizepräsidenten der Organisation, den sechs Präsidenten der vom Kongreß gebildeten Regionalverbände sowie einer Zahl der Präsidenten entsprechenden Anzahl von Direktoren meteorologischer Dienste. 318 Nach der ersten Änderung auf dem 3. Kongreß 1959 wurden neben dem Präsidenten, den zwei Vizepräsidenten und den sechs Regionalverbandspräsidenten neun weitere Direktoren gewählt. 319 Aufgrund der auf dem 4. Kongreß vorgenommenen Änderung 320 gehörten dem Kongreß außer dem Präsidenten, den zwei Vizepräsidenten und den sechs Regionalverbandspräsidenten zwölf weitere Direktoren meteorologischer Dienste an. Nach der erneuten Änderung auf dem 5. Kongreß 321 besteht der Kongreß aus dem Präsidenten und den drei Vizepräsidenten der Organisation, den sechs Regionalverbandspräsidenten sowie aus vierzehn Direktoren meteorologi-

313 314

315 316 317 318

319

320 321

zum Grundprinzip der" Abschaffung des IMC "s. o. B s. Art. III des Statuts von Warschau 1935 bei Cannegieter 8.256 s. zu den Diskussionen oben B s. Art. III des Statuts von Warschau 1935 bei Cannegieter 8.256 vgl. B 0 w e t t S. 11 6 ff. s. Art. 13 in der ursprünglichen Fassung UNTS Bd. 77 S.154 /155; s.Basic Documents 1953 S. 15 Res 2 (Cg-III); s. Basic Documents 1959 S.l1 Res 1 (Cg-IV) Res 1 (Cg- V)

85

scher Dienste.

322

Neben den Änderungen der Mitgliederzahl wurde auch die Bestimmung über die Berücksichtigung geographischer Gesichtspunkte bei der Auswahl der Mitglieder geändert. Die Vertequng der Sitze im Vollzugsorgan nach dem Kriterium einer Beteiligung der verschiedenen Teile der Welt. die sich auch bei einigen anderen UN-Sonderorganisationen. meist im Zusammenhang mit anderen Gesichtspunkten, findet 323 , wurde von der Washingtoner Direktorenkonferenz zunächst dahingehend vorgenommen, daß nach Art. 13c) nicht mehr als ein Drittel der Mitglieder des Ausschusses aus einer Region kommen konnte. 324 Da bereits für die Internationalen Meteorologischen Komitees der IMO eine Berücksichtigung geographischer Gesichtspunkte festgelegt war 325 , hatte diese Regelung auf der Washingtoner Konferenz keine Diskussionen ausgelöst. Die Bestimmung wurde auf dem 4. Kongreß 1963 326 dahingehend abgeändert, daß nunmehr höchstens sieben und mindestens zwei der jetzt 24 Mitglieder des Exekutivausschusses aus einer der sechs Regionen kommen können. Der Exekutivausschuß besteht zur Zeit aus folgenden Mitgliedern: ·(Stand 31. Dezember 1973) 327 M.F. Taha W.J. Gibbs J. Bessemoulin P. Koteswaran

C. A. Abayomi A.P. Navai

322 323

324 325 326 327

(Ägypten) als Präsident der Organisation, (Australien) als Erster Vizepräsident der Organisation, (Frankreich) als Zweiter Vizepräsident der Organisation, (Indien) als Dritter Vizepräsident der Organisation, (Nigeria) als Präsident des Regionalverbandes I (Afrika) (Iran) als Präsident des Regionalverbandes II (Asien),

Dahm Bd.2 S.43 behauptet demgegenüber unrichtig, daß in dem Exekutivausschuß der WMO alle Mitglieder der Organisation vertreten seien. vgl. z. B. bei der ICAO Art. 50b), bei der IMCO Art. 18, bei der UNESCO Art. 5, bei der WHO Art. 24 und bei der UPU Art. 17; vgl. Da hm Bd.2 S.44; Bowett S.116 ff. UNTS Bd. 77 S.154/155; s. Basic Documents 1953 S.15 s.o. A II 3 Res 1 (Cg-IV) s. n. S. 86

O. Piccone Ocampo (Peru) als Präsident des Regionalverbandes III (Südamerika), C. Urrutia Evans (Guatemala) als Präsident des Regionalverbandes IV (Nord- und Mittelamerika), K. Raj endran (Singapur) als Präsident des Regionalverbandes V (Süd-West Pazifik), R. Schneider (Schweiz) als Präsident des Regionalverbandes VI (Europa) sowie aus den 14 gewählten Mitgliedern: (Ghana) F.A.A. Acquaah B. Azmy (Marokko) (Italien) G. Cena (China) Chang Nai-Chao (Venezuela) O. Coronel Par ra G. Echeverri Ossa (Kolumbien) (Sowj etunion) E.K Fedorov B.J. Mason (Großbritannien) (Schweden) A. Nyberg (Pakistan) M. Samiullah E. Süssenberger (Bundesrepublik Deutschland) (Japan) K. Takahashi (Kenia, Tansania und Uganda) S. Tewunga R.M White (Vereinigte Staaten) c) Die Abstimmung und Beschlußfähigkeit des Exekutivausschusses aa) Für die Beschlüsse des Exekutivausschusses bedarf es nach Art. 16, ebenso wie bei den meisten Beschlüssen des Kongresses 328, einer Zweidrittelmehrheit der abgegebenen Ja- und Nein-Stimmen. Dabei hat jedes Mitglied nur eine Stimme, selbst wenn es in mehr als einer Eigenschaft Mitglied ist. bb) Zur Beschlußfähigkeit des Exekutivausschusses ist nach Art. 17 seit der auf dem 4. Kongreß 1963 vorgenommenen Änderung 329 im Gegensatz zur Beschlußfähigkeit des Kongresses 330 die Anwesenheit von zwei Dritteln der Mitglieder erforderlich. s. AR 1973 8.103 ff.; vgl. zu den Wahlen auf dem 6. Kongreß,. Proceedings 6. Congress 8.116 ff.; vgl. AR 1971 8.89/90 328 s.o. C Il 1 C 329 Res 2 (Cg-IV) 33os.o.CIl1c 327

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cc) Daneben kann der Exekutivausschuß aufgrund des auf dem 5. Kongreß 1967 neu eingefügten Art. 16b) 331 zwischen den Tagungen auch schriftlich abstimmen. Diese Abstimmungen werden ebenfalls nach Art. 16 und Art. 17 durchgeführt. d) Die Aufgaben des Exekutivausschusses Die Aufgaben des Exekutivausschusses sind neben den in anderen Artikeln festgesetzten Funktionen in Artikel 14 des WMO- Übereinkommens niedergelegt. 332 Darin wird zunächst allgemein bestimmt, daß der Exekutivausschuß als ausführendes Organ der Organisation dem Kongreß für die Koordinierung des Programms der Organisation und für die Verwendung der Haushaltsmittel nach Maßgabe der Kongreßbeschlüsse verantwortlich ist. Anschließend werden die Aufgaben des Exekutivausschusses im einzelnen aufgezählt. Nach Art. 14a) führt er die von den Mitgliedern der Organisation entweder im Kongreß oder durch Schriftwechsel gefaßten Beschlüsse aus und leitet die Tätigkeit der Organisation im Sinne dieser Beschlüsse. Er prüft ferner das Programm und die Haushaltsvorschläge für den jeweils folgenden Rechnungszeitraum, die vom Generalsekretär ausgearbeitet werden, und legt seine Bemerkungen und Empfehlungen dem Kongreß vor (Art. 14b) ). Weiter gibt der Exekutivausschuß fachliche Auskünfte, Rat und Unterstützung auf dem Gebiet der Meteorologie (Art. 14d) ). Nach Art. 14e) prüft er außerdem alle Angelegenheiten, welche die internationale Meteorologie und den Dienst der Meteorologischen Dienste berühren und erteilt diesbezügliche Empfehlungen. Er stellt ferner die Tagesordnung des Kongresses auf und gibt den Regionalverbänden und den Fachkommissionen Richtlinien für die Aufstellung ihrer Tagesordnung (Art. 14f)). Über seine Tätigkeit erstattet der Ausschuß auf jeder Tagung des Kongresses Bericht (Art. 14g)). Außerdem verwaltet er die Finanzen der Organisation gemäß Art. 23 und Art. 24 des Übereinkommens. 333 Schließlich kann der Exekutivausschuß alle sonstigen Aufgaben wahrnehmen, die ihm vom Kongreß oder gemeinsam von den Mitgliedern übertragen werden. Zu diesen Aufgaben gehört insbesondere' die Einsetzung von meist als" panels of experts " bezeichneten Hilfsorganen, die der Ausschuß gemäß § 141 AGO 334 errichten kann und die ihn in Angelegenheiten beraten, die nicht speziell zu der Zuständigkeit der Fachkommissionen gehören. Am 31. Dezember 1973 hatte der Exekutivausschuß folgende 9 Hilfsorgane 331 332

333 334

Res 3 (Cg- V) Art. 14 wurde ebenso wie die Vorschrift des Art. 8 über die Aufgabenstellung des Kongresses auf dem 4. Kongreß 1963 neu gefaßt, s. Res 2 (Cg-IV). Diese Neufassung brachte ebenso wie die Änderung des Art. 8 keinen wesentlichen Wandel der Aufgaben des Exekutivausschusses, s. o.C 11 1 d und Anm.113 vgl. oben C 11 1 d dd s. Basic Documents 1971 S. 60 88

gebildet: 335 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Working group on Antarctic Meteorology Panel of Experts for the International Hydrological Decade Panel of Experts on Meteorological Education and. Training Panel of Experts on WMO Voluntary Assistance Programme (VAP) Panel of Experts on Meteorological Aspects of Ocean Affairs Panel of Experts on Meteorology and Economic and Social Development Panel of Experts on Meteorological Aspects for Air Pollution Panel of Experts on Meteorological Satellites Selection Committee on IMO Prize

Zusätzlich berichten dem Exekutivausschuß: 1. 2. 3. 4.

First GARP Global Experiment (FGGE) Inter-Governmental Panel Joint WMO /ICSU Organizing Committee on GARP Advisory Committee on Oceanic Meteorological Research Advirosy Committee on Operational Hydrology (errichtet vom 6. Kongreß).

Neben diesen Aufgaben, die in ähnlicher Form auch den meisten Vollzugsorganen der anderen UN- Sonderorganisationen übertragen sind 336, hat der Exekutivausschuß nach Art. 14c) die besondere Funktion, die Entschließungen und Empfehlungen der Regionalverbände und Fachkommissionen zu prüfen und erforderlichenfalls namens der Organisation Maßnahmen in Übereinstimmung mit dem in der Geschäftsordnung fe.stgelegten Verfahren zu treffen. Zu diesen Maßnahmen gehört gemäß § 142 AGO 337 auch die Annahme von Entschließungen aufgrund der Empfehlungen der Regionalverbände und der Fachkommissionen. Damit wird dem Exekutivausschuß auch das Recht übertragen, die Fachvorschriften 338, die der Kongreß gemäß Art. 8d) erlassen kann, zu ändern. Die Einräumung dieser Befugnis war erforderlich, um die Fachvorschriften zwischen den nur alle vier Jahre stattfindenden Kongreßtagungen, den wechselnden Anforderungen anzupassen. 339 Diese Aufgabe des Exekutivausschusses war in der ursprünglichen Fassung des Übereinkommens in Art. 14b) festgelegt. Danach wurde der Exekutivausschuß aufgefordert, aufgrund von Empfehlungen der Fachkommissionen in dringenden Angelegenheiten Entschließungen über Fachvorschriften anzunehmen, sofern den Regionalverbänden Gelegenheit gegeben würde, vor der Annahme durch den Exekutivausschuß ihre Billigung auszusprechen. 340 Das Erfordernis der Dringlichkeit wurde 335 s. AR 1973 Annex VIII 8.138 336 vgl. Bowett 8.124 und zu den Aufgaben der Vollzugsorgane der übrigen UN-8onderorganisationen im einzelnen Bowett 8.116 ff. 337 s. Basic Documents 1971 8.60 338 S. 0 C II 1 d bb 339 vgl. Bowett 8.124; Yemin 8.168 340UNT8 Bd. 778.154/ 155

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vom Exekutivausschuß als flexibel angesehen, in dem Sinne, daß eine Änderung der Fachvorschriften dann sehr dringend sEli, wenn sie für die Erfüllung der Aufgaben erforderlich sei. Daneben könne der Ausschuß aber auch weniger dringende Änderungen vornehmen, wenn sonst die Erfüllung einer vom Kongreß festgelegten Aufgabe übermäßig behindert werde. 341 Der Exekutivausschuß nahm daher auch eine Reihe von Änderungen der Fachvo rschriften vor, die mit einer engen Auslegung des Begriffes der 11 Dringlichkeit 11 ( " urgency ") nicht vereinbar waren, die jedoch vom Kongreß nicht beanstandet wurden. 342 Die jetzt in Art. 14c) enthaltene Neufassung des Art. 14b) paßte das Übereinkommen an diese Praxis der Organisation an. Nunmehr ist für eine Änderung der Fachvorschriften durch den Exekutivausschuß nicht mehr erforderlich, daß eine solche Entschließung 11 dringend 11 ist, sondern es wird der weitere Begriff der 11 Notwendigkeit 11 verwandt. 343 Die rechtliche Wirkung dieser Änderungen der Fachvorschriften bestimmt sich, ebenso wie diejenige der vom Kongreß erlassenen Fachvorschriften, nach Art. 9 des Übereinkommens. Obwohl Art. 9 lediglich die Durchführung von Kongreßbeschlüssen regelt, findet diese Vorschrift auf die vom Exekutivausschuß erlassenen Fachvorschriften entsprechende Anwendung. Wenn dem Exekutivausschuß gemäß Art. 14c) die Befugnis eingeräumt wird, zwischen den Tagungen des Kongresses notwendige Fachvorschriften zu erlassen, so beinhaltet dieses Recht, daß Fachvorschriften dieselbe rechtliche Wirkung haben sollen, wie die vom Kongreß erlassenen Vorschriften. 344 Die vom Exekutivausschuß angenommenen Fachvorschriften sind also, ebenso wie die vom Kongreß erlassenen Vorschriften, nicht rechtlich verbindlich. 345 Die Mitglieder sind jedoch gemäß Art 9a) verpflichtet, sich nach besten Kräften zu bemühen, diese Beschlüsse durchzuführen und nach Art. 9b), sofern es sich um sogenannte" Standards" handelt, dem Generalsekretär der WMO unter Angabe der Gründe mitzuteilen, ob sie eine Bestimmung, die sie nicht durchführen können, nur vorläufig nicht oder überhaupt nicht anwenden können. 3.

Die Regionalverbände

Als weitere Hauptorgane der Organisation sieht das WMO- Übereinkommen Meteorologische Regionalverbände vor. Die Regionalverbände, die ihre Vorläufer in den erstmals 1935 in Warschau ebenfalls als besondere Organe der Organisation gebildeten Regionalkommissionen der IMO haben 346, setzen sich nach Art. 18a) aus den Mitgliedern der Organisation zusammen, deren Netze ganz in der Region liegen oder teilweise in diese hinein341 342 343 344 345 346

Report 9. Session Executive Committee 1968 S. 30 vgl. Yemin S.169 vgl. Yemin S.169/170 so auch Yemin S.178 s.o. C II 1 d bb ii s.O. AII3; Keil in Met. TaschenbuchS.624; Parry S.497

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reichen. Die Mitglieder der Organisation haben das Recht, den Tagungen der Regionalverbände, denen sie nicht angehören, beizuwohnen, an den Erörterungen teilzunehmen und zu Fragen Stellung zu nehmen, die ihren eigenen meteorologischen Dienst berühren; sie haben jedoch kein Stimmrecht (Art. l8b)). Nach Art. l8c) tagen die Regionalverbände, so oft dies erforderlich ist. Zeitpunkt und Ort dieser Tagungen, die gemäß § 165 AGO normalerweise in Abständen von höchstens vier Jahren stattfinden sollen, bestimmen ihre Präsidenten im Einvernehmen mit den Präsidenten der Organisationen. Die Aufgaben der Regionalverbände sind in Art. l8d) festgelegt. Danach fördern sie die Durchführung der Entschließungen des Kongresses und des Exekutivausschusses in ihren Regionen (Art. l8d), i)). prüfen die Angelegenheiten, auf die der Exekutivausschuß ihre Aufmerksamkeit lenkt (Art. l8d). i)). legen dem Kongreß und dem Exekutivausschuß Empfehlungen im Rahmen des Organisations zwecks vor (Art. 18d). i). v)) und nehmen alle sonstigen Aufgaben wahr, die ihnen der Kongreß zuweist (Art. l8d). v)). Schließlich erörtern die Regionalverbände nach Art. l8d). iii) Angelegenheiten von allgemeinem meteorologischem Interesse und koordinieren meteorologische und verwandte Tätigkeiten in ihren Regionen. Aufgrund dieser zuletzt genannten Befugnis haben die Regionalverbände der WMO regionale Kodes erlassen. die in der WMO- Veröffentlichung 11 Wetterberichte: Stationen, Kodes und Übermittlungen 11 unmittelbar nach den vom Kongreß aufgestellten internationalen Kodes niedergelegt sind. 347 Die rechtliche Wirkung dieser gemäß § 170 AGO 348 mit einfacher Mehrheit der Mitglieder gefaßten regionalen Beschlüsse ist in dem Übereinkommen nicht geregelt. In § 158 AGO 349 ist lediglich bestimmt, daß Entschließungen der Regionalverbände nicht im Widerspruch zu den Bestimmungen des Kongresses stehen dürfen. Wenn es jedoch den Regionalverbänden überlassen ist, bestimmte, lediglich ihre Regionen betreffende Beschlüsse zu fassen, so müssen für die Wirkung dieser Beschlüsse dieselben Grundsätze gelten, wie für die vom Kongreß für alle Mitglieder der Organisation erlassenen Entschließungen. Für die Durchführung der an ihre Mitglieder gerichteten Beschlüsse der Regionalverbände findet daher, ebenso wie bei den Beschlüssen des Exekutivausschusses 350 Art. 9 des WMO- Übereinkommens entsprechende Anwendung. Nach Art. l8c) wählt jeder Regionalverband seinen Präsidenten und Vizepräsidenten. Diese müssen gemäß Art 6 Direktoren eines meteorologischen Dienstes sein. Wie bereits erörtert 351, gehören die Präsidenten der Regionalverbände dem Exekutivausschuß der WMO an (Art. 13b)). Inters. Y e m i n 8. 180 Basic Documents 1971 8.67 349 S • Basic Documents 1971 8.63 350 S • 0 . CII2d 351. s.O. CII2b 347

348 S •

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essant ist hierbei, daß sie im Gegensatz zu den übrigen Mitgliedern des Exekutivausschusses nicht lediglich von den Mitgliedstaaten, sondern von allen Mitgliedern der Regionen, also auch den Territorien, gewählt werden. Der Kongreß hat gemäß Art. 8f) folgende sechs Regionalverbände errichtet und deren geographische Grenzen in der Anlage 11 zur Allgemeinen Geschäftsordnung im einzelnen bestimmt 352 : Region I - Afrika, Region II Asien, Region 111 - Südamerika, Region IV - Nord- und Mittelamerika, Region V - Südwestpazifik und Region VI - Europa. Die Regionalverbände haben ihrerseits zahlreiche Arbeitsgruppen gebildet - insgesamt über 30 3 f>3 - , die sich mit besonderen Problemen innerhalb des Aufgabenbereichs der Verbände beschäftigen.

4. Die Fachkommissionen Neben der im Vergleich zu anderen weltweiten internationalen Organisationen bei der WMO besonders starken Betonung regionaler Gesichtspunkte 354 ist in dem WMO- Übereinkommen durch die Bildung von Fachkommissionen als weiteren Hauptorganen auch eine fachliche Dezentralisierung vorgesehen. Auch diese Fachkommissionen gehen. ebenso wie die Regionalverbände, auf entsprechende Einrichtungen der IMO zurück. Bereits auf der Münchner Direktorenkonferenz von 1891 waren ständige Fachkommissionen gebildet worden, die Experten aus aller Welt Gelegenheit geben sollten, fachliche Fragen auf bestimmten Gebieten eingehender zu beraten als dies auf den IMO-Direktorenkonferenzen mit ihrem gedrängten Tagesordnungsprogramm möglich war. 355 Diese Fachkommissionen erlangten als besondere Organe der IMO in den folgenden Jahren ständig wachsende Bedeutung. 356 Durch ihre fachlichen Empfehlungen, die von den Direktorenkonferenzen zusammengefaßt und gebilligt wurden 357 , leisteten diese Kommissionen einen wesentlichen Beitrag zur Tätigkeit der IMO. Auch heute noch werden die wichtigsten fachlichen Entschließungen der WMO von den Fachkommissionen vorbereitet, bevor sie vom Kongreß oder vom Exekutivausschuß erlassen werden. 358 Da jedoch vor allem wegen der hohen Mitgliederzahl gewisse Schwierigkeiten bei der Tätigkeit dieser Fachkommissionen aufgetreten sind, haben sich die Bemühungen verstärkt, die fachlichen Aufgaben der WMO zunehmend dem Sekretariat und den 11 Panels of s. Basic Documents 1971, S.77 ff. s. die Aufstellung in AR 1973 Annex VIII S.138/139 354 vgl. Schwarzenberger S.331; Bowett S.124. Eine ähnlich weit ausgebildete regionale Dezentralisierung ist beispielsweise bei der WHO (Art. 44 ff. ) und bei der UPU (Art. 8) vorgesehen, vgl. Dahm Bd.2 S. 62 m. w. H. 355 s.o. All 2 356 s.o. AII2; A1I3; vgl. Keil in Met. Taschenbuch S.624/625 357 s.o. A 113; s. insbesondere die Annahme der 220 fachlichen Entschließungen durch die Washingtoner Direktorenkonferenz auf Grund der Berichte der Fachkommissionen, oben B 358 vgl. Collier S.288; R'eichelderfer S.222

352

353

9Z

Experts " des Exekutivausschusses zuzuweisen.

359

Die Fachkommissionen werden gemäß Art. 19a) vom Kongreß als Kommissionen von Fachleuten eingesetzt. Sie prüfen Fragen im Rahmen des Organisationszwecks und legen dem Kongreß und dem Exekutivausschuß entsprechende Empfehlungen vor. Sie haben, im Gegensatz zum Kongreß, zum Exekutivausschuß und zu den Regionalverbänden keine Befugnis, unmittelbar an Mitglieder gerichtete Beschlüsse zu fassen, sondern können lediglich Empfehlungen an den Kongreß oder den Exekutivausschuß erteilen, die dann letztlich die Entschließungen fassen. Lediglich in Angelegenheiten der Tätigkeit innerhalb der Organisation können die Fachkommissionen gemäß § 173 AGO 360 Entscheidungen treffen. Von diesem Recht haben die Fachkommissionen insbesondere durch die Errichtung einer Vielzahl von Arbeitsgruppen ausgiebig Gebrauch gemacht. 361 Die Mitglieder der Fachkommissionen werden nach § 174 AGO 362 von den Mitgliedern der Organisation benannt. Jedes Mitglied der Organisation hat gemäß Art. 19b) das Recht, in allen Fachkommissionen vertreten zu sein. Es kann nach § 164 AGO so viele Fachleute benennen, wie ihm notwendig erscheint. Zusätzlich können gemäß § 165 AGO von den Kommissionen Fachleute zur Mitarbeit aufgefordert werden. Die Tagungen der Fachkommissionen sollen, ebenso wie die Tagungen der Regionalverbände, normalerweise im Abstand von höchstens vier Jahren stattfinden (§ 178 AGO). 363 Sie werden im wesentlichen vom Sekretariat der WMO vorbereitet, das nach § 185 ff. AGO 364 die Fachkommissionen bei ihrer Tätigkeit unterstützen soll. Jede Fachkommission wählt gemäß Art. 19c) ihren Präsidenten und Vizepräsidenten. Die Aufgaben des Präsidenten, der vor allem die Tätigkeit der Kommission und ihrer Arbeitsgruppe zwischen den Tagungen koordinieren soll, sind in § 177 AGO 365 im einzelnen festgelegt. Daneben können die Präsidenten der Fachkommissionen nach Art. 19d) ohne Stimmrecht an den Sitzungen des Kongresses und des Exekutivausschusses teilnehmen. Diese Bestimmung war auf der Washingtoner Direktorenkonferenz umstritten. Während es über die Errichtung der Fachkommissionen als besonderen Organen der WMO keine Diskussionen gab, wurde der Vorschlag abgelehnt, den Präsidenten dieser Kommissionen ein Stimmrecht auf den 359 360 361

362

363 364

365

s. dazuReichelderfer S.222 s. Basic Documents 1971 S. 67/68 s. die Liste der Arbeitsgruppen und speziellen Berichterstatter der Fachkommissionen, AR 1973 S. 139 ff. Von den Kommissionen sind insgesamt über hundert solcher Hilfsorgane gebildet worden, s. AR 1973 S. 139 ff.; vgl. Collier S.288 s. Basic Documents 1971 S.68 s. Basic Documents 1971 S. 69 s. Basic Documents 1971 S. 71 ff. s. Basic Documents 1971 S. 68/69 93

Konferenzen und den Tagungen des Exekutivausschusses einzuräumen. 366 Ein solches Stimmrecht hatten die Direktoren der Fachkommissionen der IMO nach Art. VI des Statuts von Warschau 1935 367 sowohl in den Konferenzen als auch im Internationalen Meteorologischen Komitee, wenn es sich um Fragen handelte, die von ihren Kommissionen vorgelegt worden waren. Ein Stimmrecht für die Präsidenten der Fachkommissionen der WMO, bei denen es sich nicht notwendigerweise um Direktoren meteorologischer Dienste handeln muß, hätte eine weitere Betonung des fachlichen Charakters der WMO bedeutet. Dazu waren aber die Mitglieder des Washingtoner Gründungskonferenz nicht bereit. Der Kongreß, der gemäß Art. 8g) und Art. 19 die Fachkommissionen einsetzt, ihre Tätigkeit koordiniert und ihre Empfehlungen prüft, hat folgende Fachkommissionen gebildet und deren Zuständigkeiten in Anlage III der AGO festgelegt: 368 1. Commission for Basic Systems (CBS) Präsident: O. Lönnquist (Schweden) Vizepräsident: J. Brinkmann (Bundesrepublik Deutschland) 2. Commission for Instruments and Methods of Observation (CIMO) Präsident: H. Treussart (Frankreich) Vizepräsident: S. Huovila (Finnland)

3. Commission for Atmospheric Sciences (CAS) Präsident: W. L. Godson (Kanada) Vizepräsident: L.A. Vuorela (Finnland) 4. Commission for Aeronautical Meteorology (CAeM) Präsident: P. Duverge (Frankreich) Vizepräsident: R. R. Dodds (Kanada) 5. Commission for Agricultural Meteorology (CAgM) Präsident: W. Baier (Kanada) Vizepräsident : J. Lomas (Israel)

6. Commission for Marine Meteorology (CMM) Präsident: J. M Dury (Belgien) Vizepräsident: K. Hishida (Japan) 7. Commission for Hydrology (CHy) Präsident: E. G. Popov (UdSSR) Vizepräsident : R. H. Clark (Kanada) 8. Cornmission for Special Applications of Meteorology and Climatology (CoSAMC) Präsident: H.E. Landsberg (USA) Vizepräsident: R. Berggren (Schweden) 366 367

S.o. B S.o. A1I3; s. Statut von Warschau 1935 bei Cannegieter S.258; in frOherert Statuten hatten Präsidenten der Fachkommissionen in diesen beiden Forts. s. n. S. 94

5. Der Präsident Während Fachkommissionen in ähnlicher Form wie bei der WMO beispielsweise auch bei der ICAO (Art. 56/57), bei der IBRD (Art. V Abs. 6). bei der ITU (Art. 5) und bei der IMCO (Art. 12, 28-32) bestehen, findet sich bei den sonstigen UN-Sonderorganisationen keine dem Amt des Präsidenten der WMO entsprechende Institution. 369 Dieser Präsident und die drei Vizepräsidenten der Organisation sind zugleich Präsident und Vizepräsidenten des Kongresses und des Exekutivausschusses der WMO (Art. 4b)). Auch diese Einrichtung geht im wesentlichen auf entsprechende Regelungen im Rahmen der IMO zurück, obwohl bei dieser Organisation die Ämter des Präsidenten des Kongresses und des Internationalen Meteorologischen Komitees getrennt waren. 370 Die Aufgaben des Präsidenten und der Vizepräsidenten sind nicht in einer Bestimmung des WMO- Übereinkommens zusammengefaßt, sondern ergeben sich aus verschiedenen Vorschriften des Übereinkommens und der Allgemeinen Geschäftsordnung. Nach Art. 7c) kann der Präsident, der ebenso wie die Vizepräsidenten vom Kongreß für den Zeitraum vom Ende des folgenden Kongresses gewählt wird (Art. 8i). § 11 AGO 371, jeden Direktor eines meteorologischen Dienstes und jede andere Person zur Teilnahme an den Kongreßtagungen einladen. 372 Diese Tagungen leitet der Präsident ebenso wie die von ihm nach Konsultation mit den anderen Mitgliedern des Ausschusses festgesetzten Tagungen des Exekutivausschusses (Art. 15a). § 9 Abs. 1 AGO. 373 Aufgrund eines einvernehmlichen Beschlusses des Präsidenten und der drei Vizepräsidenten kann ferner gemäß Art. 15b) eine außerordentliche Exekutivausschußtagung anberaumt werden. 374 Zwischen diesen Tagungen leitet und koordiniert der Präsident die Tätigkeit der Organisation (§ 9 Abs. 2 AGO). Dabei ist ihm gemäß Art. 22a) der Generalsekretär der Organisation für die fachlichen und verwaltungs mäßigen Ar-

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Forts. v. v. S. Fußn. 367 und 368 Organen allerdings kein Stimmrecht. s. Art. V des Statuts von Kopenhagen 1929 bei Cannegieter S.254, s.Art. 111 des Statuts von Paris 1919 bei Cannegieter S.251; s. Art. IU des Satzungs entwurfs von Paris 1907 bei Cannegieter S.250 s.AR 1973 S 105/106; Basic Documents 1971 S.83 ff.; vgl. Res 1 (Cg- VI) vgl. Sc her m er s Organisaties S. 138 ff. Die Präsidenten des IBRD (Art. V) und des IFC (Art. 4) üben im wesentlichen die Funktionen eines Generalsekretärs dieser Organisationen aus, vgl. Bowett S.126 s. Art. 2 und Art. 10 des Satzungsentwurfs von Utrecht 1878 bei Cannegieter 8.248/249; s.Art.II und Art. 111 des Statuts von Kopenhagen 1929 bei Ca nn e g i e te r 8.252/253; s. Art. 11 und 111 des Statuts von Warschau 1935 bei Cannegieter S.256 s. Basic Documents 1971 S.33 vgl. o. C I 3 und C 11 1 b s. Basic Documents 1971 S. 32 vgl. oben C 11 2 a

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beiten des Sekretariats verantwortlich. Ferner kann der Präsident nach § 9 Abs. 5 AGO im Namen des Exekutivausschusses und nach Konsultation mit den Präsidenten der betroffenen Fachkommissionen und den Mitgliedern des Exekutivausschusses aufgrund einer Empfehlung eines Regionalverbandes oder einer Fachkommission tätig werden, wenn nach seiner Ansicht eine Maßnahme im Interesse der Organisation nicht bis zur nächsten Tagung des Exekutivausschusses aufgeschoben werden kann. Die Maßnahme des Präsidenten muß dann vom Exekutivausschuß auf seiner nächsten Tagung bestätigt werden. Aufgrund dieser Ermächtigung hat der Präsident unter anderem auch Fachvorschriften erlassen. 375 Diese Maßnahmen waren vor allem erforderlich, um die WMO-Fachvorschriften den vom fast ständig tagenden ICAO-Rat festgesetzten Vorschriften über die Luftfahrtmeteorologie anzupassen. 376 Daneben hat der Präsident der WMO auch Fachvorschriften auf anderen Gebieten erlassen. 377 Die rechtliche Wirkung der vom Präsidenten festgesetzten Fachvorschriften bestimmt sich, ebenso wie bei den vom Kongreß 318, vom Exekutivausschuß 379 und von den Regionalverbänden 380 erlassenen Vorschriften, nach Art. 9a) und Art. 9b) des WMO-Übereinkommens. Dem Präsidenten sind damit weitreichende Befugnisse eingeräumt, die sich vor allem damit erklären lassen, daß seine Tätigkeiten, wie die Tätigkeit der WMO insgesamt, in hohem Maße technischer Natur sind 381., und die seine Bezeichnung als eines der sechs Hauptorgane der WMO rechtfertigen. 382 Die Präsidenten der WMO waren von 1951-1955 F. W. Reichelderfer (USA), von 1955-1963 A. Viant (Frankreich) 383 und von 1963-1971 A. Nyberg (Schweden). 384 Der 6. Kongreß wählte 1971 M.F. Taha (Ägypten) zum Präsidenten. Er erhielt 55 Stimmen gegenüber 52 Stimmen für seinen Gegenkandidaten W. J. Gibbs aus Australien. 385 Zu Vizepräsidenten wurden W. J. Gibbs, J. Bessemoulin (Frankreich) und P. Koteswaran (Indien) gewählt, ohne daß jeYemin S.170/171 vgl. hierzu oben C II 1 d bb i 377 S. Y e m inS. 1 71 378 s. o. C II 1 d bb ii 379 s.o. V II 2 d 380 s. o. C II 3 381. so auch Ye m inS. 171 382 zu den Hauptorganen wird der Kongreßvon Yemin S.163 und Schermers S.138 und S.213 gezählt. Dahm Bd.2 S.62 und S.747 und Heuer WVR S. 829 sprechen dagegen lediglich von fünf