Die Régime internationaler Meerengen vor dem Hintergrund der Dritten UN-Seerechtskonferenz [1 ed.] 9783428451494, 9783428051496

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WOLFGANG MONCH

Die Regime internationaler Meerengen vor dem Hintergrund der Dritten UN·Seerechtskonferenz

Schriften zum Völkerrecht

Band 74

Die Regime internationaler Meerengen vor dem Hintergrund der Dritten UN-Seerechtskonferenz

Von

Dr. Wolfgang Münch

DUN CK E R & RUM BLO T /BERLIN

Alle Rechte vorbehalten

© 1982 Duncker & Humblot, Berlin 41

Gedruckt 1982 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH., Berlin 61 Printed In Germany ISBN 3 428 05149 1

Vorwort Die Untersuchung beruht auf einer Dissertation, die ich im Februar 1981 der Juristischen Fakultät der Ludwig-Maximilians-Universität in München vorgelegt habe. Nach dem Ende der zweiten Halbrunde der zehnten Session der Dritten UN-Seerechtskonferenz im August 1981 wurde sie von mir noch einmal kurz überarbeitet und auf den Stand vom Oktober 1981 gebracht. Die Anregung zu einer tiefergehenden Beschäftigung mit dem Seevölkerrecht gab mir mein erster Völkerrechtslehrer während meiner Frankfurter Studienjahre, Herr Prof. Dr. Günther Jaenicke. Hierfür und für viele weitere gedankliche Anstöße bei der Anfertigung der Arbeit bin ich ihm zu besonderem Dank verpflichtet. Ebenso gilt mein Dank Herrn Prof. Dr. Bruno Simma, der die Arbeit mit großem Verständnis betreut und mir wichtige Impulse gegeben hat, sowie Herrn Prof. Dr. Rudolf Bernhardt, dessen Bemühungen mir zur Gewährung eines Stipendiums verhalfen. Herrn Bibliotheksdirektor Joachim Schwietzke, den Herren Dres. Lothar Gündling und Thomas Bruha, Frau Margot Lintaller, Frau Petra Müller, Frau Petra Weiler und anderen Mitarbeitern des Max-PlanckInstituts für ausländisches öffentliches Recht und VölkeI;recht in Heidelberg sowie Frau Astrid Dressler aus Offenbach am Main danke ich für wertvolle Hilfen bei der Erschließung ab'gelegener Rechtsquellen, der UN-Dokumente und der einschlägigen Literatur sowie bei der Bewältigung der technischen Arbeiten eines Promotionsverfahrens. Schließlich danke ich Herrn Senator Prof. Dr. J. Broermann für die Aufnahme der Arbeit in die Reihe "Schriften zum Völkerrecht" und dem Auswärtigen Amt für den mir zugesprochenen Druckkostenzuschuß. Bann, im April 1982

Wollgang Münch

Inhaltsverzeichnis Vorbemerkung ..... . ..................................................

13

I. Einführung in die Problemstellung - Die Regime der Hohen See und der Küstengewässer ........................................

15

1. Die Freiheit der Meere ......................................

15

2. Die Küstengewässer ......................................... a) Historische Grundlagen ................................... b) Rechtsnatur der Küstengewässer .......................... c) Land- und seitwärtige Begrenzung der Küstengewässer .... d) Seewärtige Begrenzung der Küstengewässer ..............

17 17 18 19 21

3. Auswirkungen einer universellen Festlegung der Küstengewässerbreite auf 12 sm ..........................................

25

11. Entstehungsgeschichte der völkergewohnheitsrechtlichen Normen über die Passage durch nIeerengen .............................. 29 1. Tendenzen im 19. Jahrhundert ..............................

29

2. Die Epoche nach dem Ersten Weltkrieg ......... . ............

30

3. Die Haager Kodifikationskonferenz von 1930 ................

31

4. Das IGH-Urteil im Korfu-Kanal-Fall ........................

32

5. Das Genfer Übereinkommen über das Küstenmeer und die Anschlußzone von 1958 .......................................... 36 a) Die Regeln über die friedliche Durchfahrt durch Küstengewässer ................................................. 37 b) Das Recht der Kriegsschiffe auf friedliche Durchfahrt durch Küstengewässer .......................................... 40 6. Die Regeln des Seekriegsrechts über die Meerengendurchfahrt 44 111. Vertragliche Sonderregime ........................................

45

1. Die türkischen Meerengen .................................... a) Das Montreux-Abkommen von 1936 ...................... b) Die Passage der "Kiev" in 1976 ............................

45 46 47

2. Die baltischen Meerengen

49

3. Die Straße von Gibraltar

52

4. Die Magellan-Straße .........................................

52

5. Die Straße von Tiran ........................................

53

Inhaltsverzeichnis

8

IV.

der Dritten U~-~eerechtskonferenz - Erwartungen an eIn kunmlges Meerengenregime ............................... 55

Vor~es~cht~

1. Seerechtliche Entwicklungen nach 1958 ......................

55

2. Interessen der Großmächte und Schiffahrtsnationen .......... a) Ökonomische Aspekte ..................................... b) Militärische Aspekte ...................................... c) Vereinbarkeit der Interessen der Großmächte und Schifffahrtsnationen mit dem Regime der friedlichen Durchfahrt d) Partikuläre Interessen der Sowjetunion beim Zugangs regime in Randmeere ............................................

57 57 58 60 64

3. Interessen der Meerengenanliegerstaaten und der Gruppe der 77 67 a) Aspekte des Umweltschutzes .............................. 67 b) Zugeständnisse der Schiffahrtsnationen .................... 69 c) Reaktorschiffahrt in Küstengewässern .................... 71 d) Militärische Aspekte ...................................... 74 4. Zwischenergebnis ............................................

75

V. Vorschläge zur Meerengenfrage im UN-Meeresbodenausschuß ....

76

1. Der Entwurf der USA ......................................

76

2. Der Acht-Staaten-Entwurf ...................................

76

3. Der Entwurf Fidjis

78

4. Der Entwurf Maltas

79

5. Der Entwurf der Sowjetunion ................................

79

6. Sonstige Vorschläge.. ... .. . . . . .. . . .. . . . .. . . .. . . . . . . . . . . . .. . ..

81

VI. Verlauf der Dritten UN-Seerechtskonferenz ......................

83

1. Mandat und Verfahrens ordnung der Konferenz ..............

83

2. Das britische Konzept der "transit passage" auf der CaracasSession in 1974 ........ ......................................

85

3. Die dritte Session in 1975 -

Zustandekommen des ISNT ....

88

4. Die vierte und fünfte Session in 1976 - Zustandekommen des RSNT .......................................................

91

5. Die sechste Session in 1977 -

Zustandekommen des ICNT ....

93

6. Die weiteren Sessionen ......................................

96

VII. Vorläufige Konferenzergebnisse zu den Regimen internationaler Meerengen ...................................................... 98 1. Der Begriff "strait used for international navigation" ........

98 a) Streitfälle aus jüngerer Zeit .............................. 98 b) Die Auslegung des Merkmals "used for international navigation" ..................................................... 101

2. Die Anwendungsbereiche von Transitpassage und nicht-aufhebbarer friedlicher Durchfahrt .......................... '" ..... 102

Inhaltsverzeichnis

9

3. Rechte und Pflichten der Anlieger- und Benutzerstaaten internationaler Meerengen nach dem Regime der Transitpassage .. 106 a) Die Regeln des Konventionsentwurfs ...................... 106 b) Das Recht zum Durchtauchen internationaler Meerengen im Rahmen der Transitpassage .............................. 111 4. Durchsetzungsbefugnisse der Anliegerstaaten ................ 115 a) Maßnahmen nach Zuwiderhandlungen gegen die Regeln der Transitpassage ............................................ 115 b) Präventive Maßnahmen .................................. 117 5. Rechte und Pflichten der Anlieger- und Benutzerstaaten internationaler Meerengen nach dem Regime der nicht-aufhebbaren friedlichen Durchfahrt ....................................... 118 6. Die Einbeziehung von Konflikten über die Regime internationaler Meerengen in das System der obligatorischen Streitbeilegung .................................................... 122 7. Das Verkehrsregime der Kadet-Rinne ........................ 124

VIII. Gegenwärtige Rechtslage internationaler Meerengen ............. 127 1. Völkergewohnheitsrechtliche Geltung der Transitpassage? .... 127

2. Geltung von transit-passage-Regeln als Vorwirkung der künftigen Seerechtskonvention .................................... 130

Summary ............................................................. 133 Literaturverzeichnis

137

Annex ................................................................ 147

Abkürzungsverzeichnis a.A. Abs. AJIL Anm. ArchVR Art. Bd. BGBl. BYIL bzw. chap. ders. DeutschlArch d.h. Diss. EA EG f., ff.

FAO FAZ GüHS GüKA h.M. Hrsg. ICAO ICJ ICNT IGH IJIL ILC ILM IMCO ISNT i. V.m. Jb. f. Int. R. Kap. LNTS m.E. m.w.N.

anderer Ansicht Absatz American Journal of International Law Anmerkung Archiv des Völkerrechts Artikel Band Bundesgesetzblatt British Yearbook of International Law beziehungsweise chapter derselbe Deutschland-Archiv das heißt Dissertation Europaarchiv Europäische Gemeinschaft folgende Food and Agriculture Organisation of the United Nations Frankfurter Allgemeine Zeitung Genfer übereinkommen über die Hohe See Genfer übereinkommen über das Küstenmeer und die Anschlußzone herrschende Meinung Herausgeber International Civil Aviation Organization International Court of Justice Informal Composite Negotiating Text Internationaler Gerichtshof Indian Journal of International Law International Law Commission International Legal Materials International Maritime Consultative Organisation Informal Single Negotiating Text in Verbindung mit Jahrbuch für internationales Recht Kapitel League of Nations Treaty Series meines Erachtens mit weiteren Nachweisen

Abkürzungsverzeichnis NATO NRG NZWehrR o.a. ODILA OR rev. RG RGBl. RSNT

s. S.

sm SOLAS-Konvention StIGH SZ

t

u.a. UNCTAD UNO UNTS vol. VN WV ZaöRV

z.B. Ziff. zit. z.T. z. Zt.

11

North Atlantie Treaty Organisation Nouveau Reeueil General Neue Zeitschrift für Wehrrecht oben angegeben Oeean Development and International Law Official Reeords revision Reichsgericht Reichsgesetzblatt Revised Single Negotiating Text siehe Satz Seemeile Safety-of-Life-at-Sea-Konvention Ständiger Internationaler Gerichtshof Süddeutsche Zeitung Tonne unter anderem United Nations Conferenee on Trade and Development United Nations Organisation United Nations Treaty Series volume Vereinte Nationen Wörterbuch des Völkerrechts Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht zum Beispiel Ziffer zitiert zum Teil zur Zeit

Nicht besonders erwähnte Abkürzungen folgen Hildebert Kirchner, Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 2. Aufl., Berlin 1968.

Vorbemerkung Die Probleme der Seeschiffahrt beschäftigen die Menschheit schon jahrtausendelang, zu denken ist nur an die griechische Sage, an die Irrfahrten des Odysseus und seine Abenteuer in der Meerenge zwischen Scylla und Charybdis. Dabei geht es zunächst einmal um die Nutzbarmachung der Naturgesetze zur Fortbewegung auf dem Meere und um den Kampf gegen die Naturgewalten. Aber in der Übergangszeit des ausgehenden Mittelalters zur beginnenden Neuzeit wird in zunehmendem Maße deutlich, daß die Seeschiffahrt auch politischen Konfliktstoff in sich birgt und zu Interessenkollisionen zwischen seefahrenden Nationen führen kann. Seeschiffahrt bleibt nicht länger all eine Gegenstand der Nautik, sondern gehört nun auch in das Feld politischer Auseinandersetzungen, bei der sich die Beteiligten u. a. auch des Argumentationsgeschicks gelehrter Juristen bedienen. Da Schiffe bei der Durchfahrt durch Meerengen sich gegenseitig und den Küstenstaaten besonders nahekommen, treten Konfliktfälle dort vornehmlich zutage. Grotius' Schrift "mare liberum" ist entstanden aus Anlaß der Kaperung eines portugiesischen Handelsschiffs am 16. Februar 1603 in der Straße von Malakka. In der jüngeren Geschichte wurde die Durchfahrt durch einzelne Meerengen in einer Vielzahl bilateraler und multilateraler Verträge geregelt, so das Regime von Bosporus und Dardanellen in der Londoner Meerengenkonvention vom 13. Juli 1841, der Lausanner Konvention vom 24. Juli 1923 und dem Montreux-Abkommen vom 20. Juli 1936. Größere Bedeutung haben außerdem erlangt der Vertrag über die Abschaffung des Belt- und Sundzolls vom 14. März 1857, der chilenisch-argentinische Grenzvertrag vom 23. Juli 1881, worin die Magellan-Straße neutralisiert wurde, und - mit Einschränkungen - der franco-spanische Vertrag vom 27. November 1912 über die Meerenge von Gibraltar. Unmittelbar nach dem zweiten Weltkrieg ereignete sich der Korfu-Kanal-Fall, der in der vorliegenden Arbeit noch eine größere Rolle spielen wird. Im Jahre 1958 kam die erste weltweite Kodifikation über das Regime der Küstengewässer zustande, das Genfer Übereinkommen über das Küstenmeer und die Anschlußzone (GÜKA)1, dessen im Hinblick auf Meerengen einschlägige Bestimmungen nachhaltig beeinflußt worden waren 1 Berber, Dokumentensammlung Bd. I, S. 1335 ff.; internationale Quelle: UNTS vol. 516, p. 205 ff.; nach dem Stand vom 1. 9.1980 43 Unterschriften und 45 Ratifikationen bzw. Beitritte (UN StjLEGjSER. D 13, S. 565 ff.).

14

Vorbemerkung

vom Urteil des IGH im Korfu-Kanal-Fall von 19492 • Schließlich gibt es auch in der jüngsten Zeitgeschichte anschauliche Beispiele dafür, wieviel Zündstoff in Auseinandersetzungen über Meerengen liegen kann: Der Ausbruch des dritten israelisch-arabischen Waffengangs im Jahre 1967 nach der Sperrung der Straße von Tiran und die Sorgen in der westlichen Welt über die Sicherheit der Rohölversorgung wegen der politischen Instabilität im Raum der Straße von Hormuz. Angesichts der weitreichenden ökonomischen und militärisch-strategischen Auswirkungen, die mit der Benutzung der Meerengen durch die Schiffahrt und seit diesem Jahrhundert auch mit der Möglichkeit ihres überflugs verbunden sind, ist es gut zu verstehen, daß das Problemfeld der Meerengen in der völkerrechtlichen Literatur schon eingehend erörtert wurde, vor allem von P. Godey3, Rudol! Laun', Erik Brüels und Rich.ard Baxter und Jan Triska 8• Im Zusammenhang mit der Eröffnung der Dritten UN-Seerechtskonferenz im Dezember 1973 und ihren bisherigen Zwischenergebnissen ist neben der Berichterstattung in der Tages- und Wochenpresse eine enorme Fülle von Veröffentlichungen in der in- und ausländischen Fachliteratur entstanden, wobei viele Beiträge auch zur Meerengenfrage als einem zentralen - wenn nicht gar dem entscheidenden - Punkt der Konferenz Stellung nehmen. Für den Verfasser, der als Beobachter einer nicht-staatlichen internationalen Organisation an mehreren Sessionen der Dritten UN-Seerechtskonferenz teilgenommen hat, ist es daher eine reizvolle Aufgabe, in der gegenwärtigen Zeit einer tiefgreifenden Neuordnung des Seevölkerrechts den Aspekt der Meerengen einer Bestandsaufnahme zu unterwerfen und neue Entwicklungen darzulegen und zu würdigen, wie sie in den bisher erstellten Konferenzdokumenten zum Ausdruck kommen. Gegenstand dieser Untersuchung soll die völkerrechtliche Bewertung des Interessenkonflikts zwischen Meerengenanlieger- und Benutzerstaaten sein. Außer Betracht bleiben soll der Sonderfall der Archipelgewässer, da dieses Thema in einer in dieser Reihe erschienenen Veröffentlichung von Rainer Sturies ausführlich behandelt wurde7 • Nicht untersucht werden ferner die Regime interozeanischer Kanäle sowie Streitigkeiten benachbarter Staaten über die Abgrenzung von Hoheitsgewässern und den Verlauf von Meerengen (BeagleKanal-Streit). ICJ-Reports 1949, S. 4 ff. La mer cotiere, Paris 1896. 4 Die Internationalisierung der Meerengen und Kanäle, Haag 1918. -s International Straits, vol. I und II, Kopenhagen, London 1947. 6 The Law of International Waterways, Cambridge, Massachusetts, 1964. 7 Archipelgewässer. Zur Entwicklung eines neuen Rechtsbegriffs im Seerecht, Berlin 1981. 2

3

I. Einführung in die Problemstellung Die Regime der Hohen See und der Küstengewässer 1. Die Freiheit der Meere

Zwei miteinander konfligierende Rechtstitel machen die Schiffahrt in Meerengen und ihren überfIug zu einem Problem des Völkerrechts: das Prinzip der Freiheit der Meere einerseits und die Gebietshoheit des Küstenstaates in seinen Territorialgewässern andererseits. Als die Schöpfer der beiden Begriffe "Freiheit der Meere" und "Territorialgewässer" gelten die niederländischen Rechtsgelehrten Hugo Grotius und Cornelius van Bynkershoek, auch wenn bereits vor ihnen hierzu einige Gedankenansätze geäußert worden waren, etwa von Jean Bodin in seinem Werk "De re publica, libri sex" oder dem römischen Juristen Marcianus. Grotius, dem später das Prädikat "Vater des Völkerrechts" zuteil wurdet, plädierte in seiner im März 1609 zunächst anonym erschienenen Schrift "mare liberum"2, die er im Auftrag der niederländisch-ostindischen Companie angefertigt hatte, für das Prinzip der Freiheit der Meere. Er argumentierte in sehr engagierter Weise, die den ehemaligen Advokaten erkennen läßt, weil das Meer von niemandem in Besitz genommen werden könne und unerschöpflich sei, könne es auch in niemandes Eigentum stehen. Es ermögliche den Handel zwischen den Völkern, der nach Gottes Willen die Menschen freundschaftlich zusammenführen solle; daher verstoße es gegen die Billigkeit, wenn die Portugiesen andere Völker am Handel zu hindern versuchten. "Mare liberum" wurde 1618 - jetzt unter Namensangabe des Verfassers - ein weiteres Mal veröffentlicht und war nun weniger gegen Portugal als gegen den immer stärker werdenden britischen Herrschaftsanspruch über die Nordsee gerichtet3 • Die Forderung nach der Freiheit der Meere war zwar schon vor

Grotius erhoben worden4, aber erst er hat die Diskussion hierzu in 1 Vgl. Dumbauld, Journal of Public Law 1 (1952), S. 117 ff.; zur Biographie Grotius' und zu seinen Werken allgemein Erik Wolf, Große Rechtsdenker der deutschen Geistesgeschichte, S. 253 ff.; Hofmann, in: Stolleis (Hrsg.), Staatsdenker im 17. und 18. Jahrhundert, S. 51 ff. 2 Der vollständige Titel lautet: mare liberum sive de iure quod Batavius competit ad Indicana commercia, dissertatio. 3 Niewind, S. 30. 4 Z. B. von dp.m Soanier Fernando Vesquez de Menacha im 16. Jahrhundert.

16

I. Einführung in die Problemstellung

Gang gesetzt, heftigen Widerspruch hervorgerufens und letztlich im 19. und 20. Jahrhundert eine prinzipielle Anerkennung seiner Ansichten erfahren. Der StIGH sieht in seinem Urteil zum Lotus-Fall von 1927 den Grundsatz der Meeresfreiheit als einen Bestandteil des Völkergewohnheitsrechts an'. Das Genfer übereinkommen über die Hohe See vom 29. April 1958 (GüHSF normiert die Freiheit der Hohen See in Art. 2 und gewährleistet sowohl Küsten- als auch Binnenstaaten Freiheitsrechte in bezug auf Schiffahrt und Fischerei, die Verlegung von Tiefseekabeln und Rohrleitungen und den überflug über die Hohe See, wobei diese Aufzählung nicht abschließend ist, wie aus dem Wortlaut des Art. 2 hervorgeht. So kann man sagen, daß sich das Prinzip der Meeresfreiheit unter der Geltung von Friedensvölkerrecht zur Grundnorm des öffentlichen Seerechts entwickelt hat. Zu den in Art. 2 GüHS nicht expressis verbis aufgeführten Freiheiten werden die wissenschaftliche Meeresforschung und die Errichtung künstlicher Inseln sowie die Abfallbeseitigung und die Nutzung der See für militärische Zwecke gerechnet, wobei gerade die beiden letzten Punkte Gegenstände größerer Kontroversen wurden, weil sie mit dem Gebot der Gemeinverträglichkeit der Meeresnutzung offenkundiger kollidieren als die übrigen Freiheiten8 • Dieses Gebot ist eine immanente Schranke des Prinzips der Meeresfreiheit, und zwar nicht erst aus dem Blickwinkel des in der gegenwärtigen Zeit vordringenden "sozialen Völkerrechts"', sondern schon in Grotius' naturrechtlicher Ableitung. Das Gebot der Gemeinverträglichkeit der Meeresnutzung ist im GüHS generell enthalten in Art. 2 Abs. 2 und in besonderer Ausprägung in Art. 24 (Verpflichtung der Vertragspartner zur Verhütung der Verschmutzung des Meeres durch Öl) und Art. 25 (Verpflichtung der Vertragspartner zur Verhütung einer radioaktiven Verseuchung des Meeres). S John SeIden, mare clausum, 1635; zuvor schon William Wellwood, An Abridgement of the All-Sea-Laws, London 1613; er bezeichnet Grotius' Argumentation als lächerlich (S. 61); vgl. zur Kontroverse Grotius-Selden Klee, Hugo Grotius und John SeIden, Bern 1946. 6 Einzelheiten bei Herndl, in: Strupp/Schlochauer, WV 11, S. 431 ff. 7 Berber, Dokumentensammlung Bd. I, S. 1344 ff.; internationale Quelle: UNTS vol. 450, p. 82 ff.; nach dem Stand vom 31. 12. 1979 48 Unterschriften und 56 Ratifikationen und Beitritte (UN St/LEG/SER. D 13, S. 572 ff.). 8 In den IGH-Verfahren Australien gegen Frankreich und Neuseeland gegen Frankreich wegen französischer Kernwaffenversuche im Südpazifik kam es zu keiner Sachentscheidung, weil die französische Regierung während des Verfahrens erklärt hatte, das Testprogramm einstellen zu wollen und der IGH die Hauptsache deshalb für erledigt hielt, ICJ-Reports 1974, S. 252 ff. und 456 ff.; neben der militärischen Nutzung der See und der Abfallbeseitigung ist sehr kontrovers die Frage des Regimes der Ausbeutung der Tiefseebodenschätze. 9 Dazu Bernhardt, ZaöRV 36 (1976), S. 50 ff. (58 ff.).

2. Küstengewässer

17

2. Küstengewässer a)

Historische Grundlagen

Die Idee einer Erstreckung der staatlichen Gebietshoheit auf Teile des angrenzenden Meeres findet sich ansatzweise schon im Babylonischen Talmud10 • Im Spätmittelalter beanspruchte Venetien Jurisdiktionsgewalt über die obere Adria und erhielt Unterstützung durch den Postglossatoren Bartolus de Sassoferato (1314 - 1357), der für ein Besitzrecht des Staates an bis zu 100 sm (dies entsprach zwei Tagesreisen) vor seiner Küste gelegenen Inseln und an dem dazwischenliegenden Meer eintratl1 • Bynkershoek, ein Anhänger der Lehre von Grotius', setzte sich mit dessen Thesen in seinem Werk "De dominio maris, dissertatio" von 1702 auseinander, entwickelte sie weiter und kam zu dem Ergebnis, daß ein Staat einen Meeresgürtel entlang seiner Küste sehr wohl beherrschen und dort Machtbefugnisse ausüben könne, und zwar in solcher Breite, wie seine Kanonenschußweite aufs Meer hinausreichte12 • Er zog dabei ein auf diesem Gedanken basierendes Dekret der belgischen Konföderation vom 3. Januar 1671 heran. Die unter der Bezeichnung "Kanonenschußtheorie" bekannt gewordene Lehre soll allerdings sogar einen noch früheren Ursprung haben. Die niederländische Völkerrechtshistorikerin Johanna Oudendijk berichtet von einem Brief eines französischen Diplomaten und Juristen namens Fierre J eannin von 1609 an den Gouverneur von Calais, worin dieser eine Proklamation des englischen und schottischen Königs J ames 1., eines Sohnes der Maria Stuart, als völkerrechtswidrig angreift13 • Bynkershoek hat eine Reihe namhafter Völkerrechtslehrer und Staatsdenker des 18. Jahrhunderts beeinflußt, darunter Christian Wolff, Emmerich de Vattel, Ferrante Galiani, Georg Friedrich de Martens und Domenico Alberto Azuni14 • Seine Kanonenschußtheorie hat sich schneller durchgesetzt als die Lehre Grotius' von der Freiheit der Meere.

Weil, in: Reeueil des Cours 1976 IH, S. 251 ff. (282). Fenn, AJIL 20 (1926), S. 465 ff. (468, 474 ff.). 12 Cap. 2; Grotius hat seine in "mare liberum" vertretene Ansicht in seinem 1625 erschienenen Lebenswerk "De iure belli ae paeis" modifiziert und ein Besitzrecht des Staates an bestimmten Meeresteilen (Meerbusen, Meerengen) anerkannt (lib. II eap. III sec. VIII). 13 "La proc1amation est a la verite etrange et injuste, car les princes n'ont a eux que leurs ports, havres et rades, et ce a quoi la portee du canon peut atteindre. Mais ce qui en est plus eloigne est commun a tous par le droit des gens et tient pour ennemi qui le veut defendre", zit. nach Oudendijk, S. 34 f.; in der Proklamation war den Niederländern ein partielles Fischereiverbot in der Nordsee auferlegt worden, s. Gidel, Bd. I, S. 150 ff. 14 Oudendijk, S. 117 ff. 10

11

2 Münch

18

I. Einführung in die Problemstellung

b) Rechtsnatur der Küstengewässer

Die rechtliche Einordnung der Küstengewässer als Teil des Staatsgebiets ist seit der (gescheiterten) Den Haager Seerechtskonferenz von 1930 außer Streit. Zuvor hatte es eine Meinung gegeben, die Territorialgewässer zum Staatsgebiet rechnete, und eine andere Meinung, die hierin ein staatenloses Gebiet erblickte, das mit besonderen Rechten des Anliegerstaates ausgestattet ist15 • Das RG hatte sich in einem Urteil von 1921 zwischen den bei den Ansichten noch nicht festlegen wollen16 • In Art. 1 des Entwurfs einer Rechtsordnung der Territorialgewässer hieß es dann: Le territoire de l'Etat comprend une zone de mer designee dans cette Convention sous le nom mer territoriale. La souverainete sur cette zone s'exerce dans les conditions fixees par la presente Convention et par les autres regles du droit international.17

Richtungweisend mögen dabei zwei bedeutende Vertragswerke nach dem ersten Weltkrieg gewesen sein: der Versailler Vertrag und das Pariser Luftverkehrsabkommen. In Art. 313 des Versailler Vertrages1R wurden Staatsgebiet und Küstengewässer hinsichtlich der überflugund Landerechte für Flugzeuge der assoziierten Mächte gleichgestellt. Art. 1 des Pariser Luftverkehrsabkommens vom 13. Oktober 1919, der Vorläufer des Chicagoer Abkommens von 1944 über die internationale Zivilluftfahrt, legte die gegenseitige Anerkennung der Lufthoheit unter den 32 Signatarstaaten über dem Staatsgebiet und den Küstengewässern fest 19 • Art. 1 des Haager Entwurfs von 1930 wurde schließlich bestätigt durch Art. 1 GüKA. Das Küstenmeer ist Teil des Staatsgebiets. Dies gilt auch für diejenigen Staaten, die wie die Bundesrepublik Deutschland nicht an das GüKA gebunden sind, da es sich hierbei um eine unbestrittene Regel des Völkergewohnheitsrechts handelt20• 15 Die Vertreter dieser Ansichten sind aufgeführt bei Mercker, S. 20, und Vanselow, S. 102. 16 RGSt. 56, 135 ff. 17 Veröffentlicht bei Gidel, Bd. IH, S. 794 ff. 18 RGBl. 1919, S. 688 ff. 19 Art. 1 lautete: Les Hautes Parties Contractantes reconnaissent que chacune Puissance a la souverainete complete et exc1usive sur l'espace atmospherique au-dessus de son territoire. Au sens de la presente Convention, le territoire d'un Etat sera entendue comme comprenant le territoire national metropolitain et colonial, ensemble les eaux territoriales adjacentes audit terntoire (Hervorhebung vom Verfasser). Veröffentlicht im österreichischen BGBl. 1937, S. 619 ff. Das Deutsche Reich ist dem Abkommen nicht beigetreten. 20 von Münch, in: ders., Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 23 Anm. 17.

2. Küstengewässer

19

Auch wenn das Küstenmeer demnach zum räumlichen Geltungsbereich des innerstaatlichen Rechts des Anliegerstaats gehört, ist es herkömmlicherweise belastet mit dem Recht anderer Staaten auf friedliche Durchfahrt (früher gelegentlich als Staatsservitut bezeichnet!1) und dem Recht zum Aufenthalt im Notstandsfalle (Seenot, Schiffbruch)22. Dies gilt selbst für Kriegsschiffe kriegführender Staaten in neutralen Küstengewässern23 . Letzteres folgt aus dem das Völkerrecht beherrschenden Prinzip der Humanität24 . c) Land- und seitwärtige Begrenzung der Küstengewässer

So unstreitig wie die Rechtsnatur der Territorialgewässer ist im allgemeinen auch ihre landwärtige Begrenzung. Die Grenzziehung erfolgt durch die Basislinie (Art. 3 GÜKA). Es handelt sich hierbei um die in den amtlich anerkannten Seekarten des Anliegerstaates eingetragene Linie, an die das Meer im Zeitpunkt des Gezeitentiefststandes heranreicht (sog. Niedrigwasserlinie bzw. normale Basislinie). Bei Hafenanlagen wird die Basislinie gezogen entlang den äußersten ständigen Anlagen des Hafens (Art. 8 GÜKA). Im Falle eines Küstenverlaufs mit tiefen Einbuchtungen und Einschnitten oder bei einem der Küste in unmittelbarer Nähe vorgelagerten Küstensaumarchipel (Norwegen, Niederlande, Jugoslawien) liegt es innerhalb der Grenzen des Art. 4 GüKA im Ermessen des Anliegerstaates, die Methode der geraden Basislinie anzuwenden. Basislinie ist hier die Abstandslinie von Kap zu Kap. Art. 4 GüKA stellt eine Kodifikation der IGH-Rechtsprechung im englisch-norwegischen Fischereistreit zum Indreleia-Seeweg dar25 , wobei die Vorschrift bedauerlicherweise offen läßt, welche Maximallänge eine gerade Basislinie haben darf. Die landwärts der Basislinie gelegenen Gewässer bilden Eigen- oder Binnengewässer des Küstenstaates. Soweit sie schiffbar sind, unterliegt die Regelung der Schiffahrt hier grundsätzlich alleine der nationalen Rechtssetzung, sofern nicht kraft 21 Schücking, S. 16; ablehnend Gidel, Bd. III, S. 201 m. w. N. 22 Einzelheiten später unter II.5. 23 Art. 14 des XIII. Hager Abkommens, betreffend die Rechte und Pflichten der Neutralen im Falle eines Seekriegs vom 18. Oktober 1907, RGBl. 1910, S. 343 ff. 24 Dazu der IGH im Korfu-Kanal-Fall, ICJ- Reports 1949, S.22: les obligations sont fondees ... sur certains principes generaux et bien reconnus, tels que des considerations elementaires d'humanite, plus absolues encore en temps de paix qu'un temps de guerre. Nach einem Bericht in der FAZ vom 5. Mai 1979 ist die IMCO darum bemüht, eine Konvention zustandezubringen, nach der Rettungsschiffen bei Seenot die unverzügliche Einfahrt und der Aufenthalt in fremden Territorialgewässern gestattet ist. 25 ICJ -Reports 1951, S. 115 ff. 2'

20

I. Einführung in die Problemstellung

eines völkerrechtlichen Vertrages ein besonderes Regime gilt26 • Eine weitere Ausnahme besteht gemäß Art. 5 Abs. 2 GüKA, wonach die durch die Ziehung von geraden Basislinien entstandenen Eigengewässer, die zuvor Teile der Hohen See oder Küstengewässer bildeten, auch künftig von Schiffen anderer Staaten zur friedlichen Durchfahrt benutzt werden dürfen. Zu den Eigengewässern gehören ferner die Gewässer einer Bucht, wenn ihre natürliche Öffnungsbreite 24 sm nicht übersteigt (Art. 7 Abs. 4 GüKA). Jenes Erfordernis entfällt bei von der Staatengemeinschaft anerkannten historischen Buchten wie der Hudson Bay oder dem Golf von Riga21 • Die Gewässer einer historischen Bucht werden von der überwiegenden Meinung ebenfalls als Eigengewässer eingestuft. Dies gilt schließlich nach h. M. auch für Binnenmeere, deren Verbindung zur Hohen See nur durch Meerengen führt und die im übrigen ausschließlich vom Staatsgebiet eines einzigen Staates umgeben sind (Asowsches Meer, Zuydersee)28. Die o. a. Methode zur Festlegung der Territorialgewässer findet auch bei Inseln Anwendung (Art. 10 Abs. 2 GÜKA). Die seitwärtige Begrenzung der Küstengewässer und ihre Abgrenzung bei gegenüberliegenden Küsten geschieht nach dem Äquidistanzlinienprinzip, wenn nicht eine spezielle Vereinbarung unter den beteiligten Staaten getroffen wurde (Art. 12 GÜKA). Die bisher erwähnten Regelungen des GüKA haben den Charakter von Völkergewohnheitsrecht. Sie sind in den Verhandlungen der Dritten UN-Seerechtskonferenz nicht auf Ablehnung gestoßen und in die informellen Texte der Konferenz und in die Draft Convention mit einigen Ergänzungen übernommen worden. Es ist zu bedauern, daß dabei zwei Mängel des GüKA nicht behoben werden konnten. Es fehlt zum einen die Festlegung der zulässigen Maximallänge gerader Basislinien bei gewöhnlichen Küstengewässern; sie existiert nur für Archipelgewässer (Art. 47 Abs. 2 Draft Convention). In diesem Punkt wäre eine Regelung wünschenswert gewesen, weil zahlreiche Staaten von der Möglichkeit der Ziehung gerader Basislinien sehr exzessiven Gebrauch gemacht haben. Zum anderen wurden die Kriterien für das Bestehen einer historischen Bucht nicht näher konkretisiert. Somit ist zu erwar26 z. B. für Schiffahrt auf Rhein und Donau nach der Mannheimer revidierten Rheinschiffahrtsakte vom 17. Oktober 1868 und der Donaukonvention vom 18. August 1948 (Berber, Dokumentensammlung Bd. I, S. 1501 ff. und 1553 ff.); eine weitere Ausnahme besteht nach Art. 16 Abs.4 GüKA, hierzu später S. 103. 21 Einzelheiten bei Bernhardt, Festschrift für Friedrich Berber zum 75. Geburtstag, S. 47 ff. 28 Gidel, Bd. III, S. 663; Verdross/Simma, S. 526. m. w. N.

2. Küstengewässer

21

ten, daß auch künftig dieser Rechtstitel von einigen Staaten dazu benutzt wird, sich größere Seegebiete anzueignen. d) Seewärtige Begrenzung der Küstengewässer

Wesentlich problematischer als die bisherigen Materien sind hingegen die seewärtige Begrenzung der Territorialgewässer29 und der Umfang der küstenstaatlichen Befugnisse zur Regelung der friedlichen Durchfahrt. Was die Bestimmung der Küstengewässerbreite angeht, ist nur unstreitig, daß die Außenlinie nicht als exakte Parallele zum Küstenverlauf gezogen werden muß, sondern mit der sog. Zirkelmethode ermittelt werden kann. Nachdem FeTTante Galiani in seinem 1782 erschienenen Werk "De doveri de' principi verso i principi guerragianti, die questi verso i neutrali, libri due" als erster die Dreimeilenzone angegeben hatte, haben viele Staaten diese Breite in Anspruch genommen. Gewichtigster Vertreter dieser Staatengruppe sind die USNIO. Sie haben bereits in ihrer Neutralitätserklärung von 1793 eine Dreimeilenzone in Prisenangelegenheiten erklärt3 1 und vertraglich diese Grenze erstmalig in Art. XII des (niemals ratifizierten) Handels- und Schiffahrtsvertrages mit England vom 31. Dezember 1806 festgelegt32 • Sehr häufig wird die Ansicht vertreten, die Dreimeilenzone habe sich aus der Kanonenschußtheorie entwickelt33 , obwohl im ausgehenden 18. Jahrhundert die Feuerkraft einer Kanone so stark noch nicht gewesen sein dürfte, um eine Kugel über eine derartige Distanz (3 sm = 5,556 km) zu schießen. Q'Connell sieht daher auch in der Dreimeilenzone eher eine Alternative zur Kanonenschußtheorie34 • Die Frage ist nur von rechtshistorischem Interesse und mag hier auf sich beruhen. Anzumerken bleibt jedoch, daß die Dreimeilenzone niemals universell anerkannt war. Die skandinavischen Länder Norwegen und Schweden haben seit jeher eine Küstengewässerbreite von 4 sm beanspruchtM. Auch einige süd29 Renate Platzöder, ZaöRV 38 (1978), S. 710 ff. (713), bezeichnet dieses Thema als völkerrechtliche Jahrhundertfrage. 30 Vanselow, S. 99, führt 18 Staaten auf, darunter Groß-Britannien, die Niederlande und das Deutsche Reich. 31 Mercker, S. 17. 32 Oudendijk, S. 148; der Vertrag ist veröffentlicht in Martens reeueil B VIII, p. 579 seq. und in British and Foreign State Papers vol. I, part 11, S.1190 ff. 33 Dazu Rudolf, Die Schiffahrtsfreiheit im gegenwärtigen Völkerrecht, S.18. 34 Festschrift für Friedrich Berber zum 75. Geburtstag, S. 367 ff. (375). 35 Die numerischen Unterschiede sind auf abweichende Berechnungsmethoden zurückzuführen. Sie differieren darin, wie groß man den Bruchteil eines Breitengrades ansetzt, der einer Seemeile zugrundeliegt. Die britische

22

1. Einführung in die Problemstellung

amerikanische Staaten haben zu Beginn dieses Jahrhunderts die Übernahme der Dreimeilenzone abgelehnj;38. Der erste Staat, der seine Hoheitsgewässer (gegen den Protest der USA) auf 12 sm ausgedehnt hat, war das zaristische Rußland im Jahre 191237 • Die große Mehrheit der übrigen Staatenwelt hat diese von der späteren Sowjetregierung übernommene Rechtsposition auf der Haager Kodifikationskonferenz von 1930 als überzogen abgelehnt, ohne sich auf eine Kodifikation einigen zu können. Auch die Genfer Seerechtskonferenz von 1958 blieb in diesem Punkt ohne konkretes Ergebnis. Ein auf der Zweiten Genfer Seerechtskonferenz von 1960 eingebrachter USamerikanisch-kanadischer Vorschlag auf Errichtung eines 6 sm breiten Küstenmeeres mit 6 sm Anschlußzone verfehlte um eine Stimme die nach den Verfahrensregeln der Konferenz erforderliche Zwei drittelmehrheit 38• Das GÜKA von 1958 gestattet indirekt eine Festlegung der Territorialgewässerbreite bis auf maximal 12 sm. Dies läßt sich aus Art. 24 herleiten. Abs. 1 dieser Vorschrift statuiert die Befugnisse des Küstenstaates in der an das Küstenmeer seewärtig angrenzenden Anschlußzone. Gemäß Art. 24 Abs. 2 darf sich die Anschlußzone nicht weiter als 12 sm über die Basislinie hinaus erstrecken, von der aus die Breite des Küstenmeeres gemessen wird. Da das GÜKA innerhalb der von Art. 24 Abs. 2 gezogenen Grenzen den Signatarstaaten überläßt, wie breit sie die Anschlußzone festsetzen, ja ob sie überhaupt eine solche Zone errichten wollen, kann somit die Breite des Küstenmeeres im äußersten Falle 12 sm betragen. Einen zusätzlichen Anhaltspunkt für diese Ansicht liefert Art. 7 Abs. 4 GÜKA. Schließlich ergibt sich noch ein Argument für die hier vertretene Auffassung aus Art. II des Vertrages über das Verbot der Anbringung von Kernwaffen und anderen Massenvernichtungswaffen auf dem Meeresboden und dem Meeresuntergrund vom 11. Februar 197139 • In dieser Vorschrift hat man bei der Bestimmung der Verbotszone angeknüpft an die 12 sm-Außengrenze in Teil II (und damit Art. 24) des GÜKA. sm entspricht 1/20 Breitengrad (= 1 league), die skandinavische 1/15 Breitengrad (= 1 league), s. Vanselow, S. 99. 36 Vanselow (Anm.35) gibt die Küstenmeerbreiten Boliviens und Uruguays mit 5sm an. 37 Swarztrauber, S. 124 f.; genaugenommen handelte es sich um eine zunächst nur auf die asiatischen Gewässer beschränkte Sicherheits- und Fischereizone; die Inanspruchnahme von 12 sm Küstengewässern durch die UdSSR erfolgte per Dekret des Präsidiums des Obersten Sowjet vom 5. August 1960. 38 Dean, AJIL 54 (1960), S. 751 ff. (772 - 782); Münch, ArchVR 9 (1961162), S. 59 ff.; für eine 6-sm-Zone hatte sich bereits Walther Schücking eingesetzt, s. Mercker, S. 105. 39 BGBI. 1972 11, S. 326 ff.

2. Küstengewässer

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Eine andere Ansicht legt Art. 24 dahingehend aus, man könne hieraus nur folgern, daß die Küstengewässerbreite 12 sm nicht überschreiten dürfe, ohne daß damit positiv gesagt werde, die 12 sm-Grenze sei die zulässige Höchstbreite 40 • Die Vertreter dieser Auffassung müssen freilich zugestehen, daß mehr und mehr Staaten, und zwar auch traditionelle Seehandelsländer wie Frankreich, die Niederlande oder Japan, seit den Genfer Konferenzen von 1958 und 1960 im Zuge einer rapiden Entwicklung dazu übergegangen sind, ungeachtet ihrer Teilnahme am GüKA ihre Küstengewässer auf 12 sm auszudehnen. Darüber hinaus haben die meisten Staaten Mittel- und Südamerikas, die schon 1958 und später in verschiedenen Deklarationen41 sehr prononciert zugunsten einer Ausdehnung der Interessengebiete der Küstenstaaten Stellung genommen haben, ihre Küstengewässer bis auf 200 sm ausgeweitet und teilweise sogar entsprechende Bestimmungen in ihre Verfassungen aufgenommen. Dabei hat wohl eine Rolle gespielt, daß die an der Pazifikküste Ibero-Amerikas gelegenen Staaten keinen Festlandsockel im geologischen Sinne haben und sich deshalb im Vergleich zu anderen Küstenstaaten als benachteiligt empfunden haben, die aus der Ausbeutung der in ihren Festlandsockeln ruhenden Bodenschätze großen Nutzen ziehen konnten. Allerdings besteht bei den Ländern Ibero-Amerikas kein einheitliches Rechtsverständnis über die 200 sm-Zone. Einige dieser Staaten (z. B. Costa Rica) beanspruchen 200 sm "patrimonial sea". Dieser vorwiegend in Mittel-Amerika ver~ wendete Begriff entspricht inhaltlich nicht ohne weiteres dem der Territorialgewässer. Der Ausdruck "patrimonial sea" wurde erstmalig definiert von Edmundo Vargas Carreno: Upon the basis of the 1970 Lima Deelaration, the patrimonial sea is ... the maritime spaee in which the eoastal state has the exclusive right to its eoasts, its seabed and subsoil thereof including the eontinental shelf and its subsoil up to the limit determined by such state aeeording to reasonable eriteria, and paying attention to its geographie, geologie and biologie charaeteristics and other needs posed by the rational utilization of its resourees. The purpose of this maritime spaee is ... to promote the maximum development of the eoastal states' eeonomies, eonsequently to elevate the living standards of their peoples. Thus the name proposed: patrimonial sea.42 40 Caflisch, Revue de Droit International Publie 1980, S. 68 ff. (74); Kehden, VN 1979, S. 195 ff. (196). 41 Montevideo Declaration on the Law of the Sea (1970), Lima Declaration of the Latin American States on the Law of the Sea (1970), Declaration of Santo Domingo (1972); veröffentlicht bei Zacklin, S. 251 ff. und in ILM 1970, S. 1018 ff. und 1972, S. 892 ff. 42 Zit. nach Vargas, Jb. f. Int. R. 22 (1979), S. 142 ff. (153 f.); s. auch dazu Galindo Pohl, ODILA 7 (1979), S. 65 ff.

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I. Einführung in die Problemstellung

Nach den o. a. Deklarationen soll es sich handeln um eine Zone mit begrenzter Souveränität, in der der Küstenstaat in erster Linie das Recht hat, sich die alleinige Nutzung sämtlicher, auch lebender Ressourcen zu sichern, jedoch Schiffahrts- und Überflugfreiheit nicht oder nur geringfügig beeinträchtigt werden sollen43 • Argentinien führte den Begriff des epikontinentalen Meeres ein, der die Einheit von Festlandsockel und darüberliegender Wassersäule bezeichnen soll. Küstengewässer im klassischen Sinne von 200 sm Breite beanspruchen nach Rudol! nur vier ibero-amerikanische Staaten44 . Das Vorgehen der Länder Ibero-Amerikas hat bis zu Beginn der siebziger Jahre einige andere, vorwiegend afrikanische Staaten dazu animiert, ihre Territorialgewässer ebenfalls über 12 sm hinaus auszudehnen, so beispielsweise Gabun (25 sm), Nigeria (30 sm), Guinea (130 sm) und Sierra Leone (200 sm)4S. Die Zahl dieser Staaten ist während der siebziger Jahre auf über 20 angestiegen". Die Erweiterung der Küstengewässer über die 12 sm-Grenze hinaus ist als völkerrechtswidrig abzulehnen, auch wenn ein Staat an das GÜKA nicht gebunden ist. Die von einer entsprechenden Rechtsüberzeugung getragene Praxis von mehr als 70 Küstenstaaten47 , die Territorialgewässer bis zu 12 sm Breite in Anspruch nehmen, steht der Zulässigkeit einer weitergehenden Usurpation der Gebiete jenseits der 12 sm-Grenze entgegen. Eine Reihe von Staaten haben gegen derartige Maßnahmen, namentlich im iberoamerikanischen Raume, umgehend Protest bzw. Rechtsverwahrung eingelegt, um der Taktik der sog. "creeping jurisdiction", der schleichenden Ausdehnung der Jurisdiktionsgewalt auf Seegebiete und letzthin der schleichenden Landnahme des Meeres entgegenzuwirken48 • Sie sind weder aus dem Urteil des IGH im englisch-norwegischen Fischereistreit noch unter dem Aspekt des Schutzes der maritimen Umwelt vor Überfischung oder unter anderen Gesichtspunkten zu rechtfertigen, was wiederholt versucht wurde4'. 12 sm ist die maximale Küstengewässerbreite, auf die sich die überzeugende Mehrheit der Staaten geeinigt hat, und es ist mit Sicherheit 43 Zum Bedeutungsunterschied im Wortlaut zwischen der (weitergehenden) Lima-Deklaration und der Deklaration von Santo Domingo s. Jaenicke, ZaöRV 38 (1978), S. 438 ff. (480). 44 Anm. 33, S. 21. 45 s. Circular No. 127 der FAO vom August 1971, veröffentlicht in ILM 1971, S. 1255 ff. 46 s. Jaenicke (Anm. 43), S. 466, Anm. 51. 47 s. Norton Moore, AJIL 74 (1980), S. 77 ff. (86). 48 Jaenicke (Anm. 43). 49 s. dazu eine Auseinandersetzung mit allen Argumenten bei Rüster, S. 86 ff. (88 ff.).

3. Folgen einer universellen Küstengewässerbreite von 12 sm

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zu erwarten, daß diese Größe in der künftigen Seerechtskonvention festgeschrieben wird. Bezeichnend für die Verfestigung der 12 smGrenze ist, daß man anstelle einer konstitutiven Formulierung in Art. 2 ISNTIII (Every State shall have the right to establish the breadth of its territorial sea up to a limit not exceeding 12 nautical miles ...) in den späteren Verhandlungs texten eine deklaratorische Formulierung gewählt hat (Art. 3 ICNT: Every State has the right to establish ...). In der deutschen Literatur wird z. Zt. noch eine eindeutige Stellungnahme zu der Frage vermieden, ob die 12 sm-Breite bereits jetzt als Völkergewohnheitsrecht zu gelten hat50 • Sollte man sich zu einer positiven Feststellung augenblicklich noch nicht durchringen können, so kann man aber auf jeden Fall sagen, daß die Anerkennung der 12 sm-Grenze als Völkergewohnheitsrecht unmittelbar bevorsteht51 • Hiervon geht auch das Auswärtige Amt aus; seiner heutigen Praxis entspricht es, die Festlegung von 12 sm breiten Küstengewässern durch andere Staaten ohne Erklärungen hinzunehmen, es sei denn die Verkehrsfreiheit in Meerengen würde dabei angetastet. 3. Auswirkungen einer universellen Festlegung der Küstengewässerbreite auf 12 sm Abgesehen von den Sonderregimen52 bilden die natürliche Breite einer Meerenge, die Breite der Küstengewässer ihrer Anliegerstaaten und die Frage ihrer Nutzung durch die internationale Schiffahrt die entscheidenden Faktoren dafür, welche Rechtsverhältnisse in der Meerenge in bezug auf Schifffahrt und Überflug bestehen. Aufgrund ihrer geringen Breite unterliegen u. a. folgende Meerengen zumindest in Teilstücken dem Küstenmeerstatus, selbst wenn. ihre Anliegerstaaten lediglich die traditionelle Territorialgewässerbreite von 3 sm in Anspruch nähmen: EUTopa:

Bosporus (Türkei; 1 sm) Dardanellen (Türkei; 0,75 sm) Straße von Messina (Italien; 2 sm) 50 Rudolf (Arun. 33), S. 23; Rojahn, Die Schiffahrtsfreiheit im gegenwärtigen Völkerrecht, S. 88; Kehden, VN 77, 167 ff. (168); Bernhardt, Festschrift Rolf Stödter, S. 158 f. 51 Das US-amerikanische Beharren auf der 3-sm-Zone (vgl. Meldung im Archiv der Gegenwart 1979, 22819 A "USA verweigern Anerkennung von Territorialgewässern über 3 sm") dürfte wohl eher konferenztaktisch motiviert gewesen sein als Druckmittel für eine befriedigende Regelung des Meerengenregimes und anderer umstrittener Punkte. 52 Dazu später unter III.

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1. Einführung in die Problemstellung

Straße zwischen der Insel Elba und dem italienischen Festland (5 sm) Bonifacius-Straße, zwischen Korsika und Sardinien (Frankreich, Italien; 3,5 sm) Pentland-Straße, zwischen den Orkney-Inseln und der schottischen Küste (Großbritannien; 5 sm) Oresund (Dänemark, Schweden; 2 sm) Großer Belt (Dänemark; 1,25 sm) Kalmar Sund, zwischen der Insel Öland und dem schwedischen Festland (2 sm) Straße von Doro, zwischen den Inseln Euböa und Andros in der Ägäis (Griechenland; 6 sm) Asien:

Straße von Selat Bali, zwischen Bali und Java (Indonesien; 2 sm) Palk-Straße, zwischen Sri Lanka und Indien (3 sm) Straße von Singapur, Verbindung vom südchinesischen Meer zur Malakka-Straße (Singapur, Indonesien; 2,5 sm) Straße von Bab el Mandeb (Djibuti, Nord- und Südjemen; 1,5 sm) San-Bernardino-Straße, zwischen den Inseln Luzon und Samar (Philippinen; 3,5 sm) Surigao-Straße, zwischen den Inseln Leyte und Mindanao (Philippinen; 4 sm) Amerika:

Dragon's Mouth, zwischen Trinidad und der Halbinsel Paria (Trinidad und Tobago, Venezuela; 6 sm) Magellan-Straße (Argentinien, Chile; 2 sm) Bei einer Küstengewässerbreite von 12 sm kommen u. a. folgende Meerengen hinzu: Europa:

Straße von Gibraltar (Spanien, Marokko; 8 sm) Straße von Dover (Großbritannien, Frankreich; 18 sm; mit ca. 300 000 Schiffspassagen pro Jahr die häufigst befahrene Meerenge der Erde) Minch-Kanal, zwischen den äußeren Hebriden und der schottischen Küste (Großbritannien; 10 sm) Kithera-Straße, zwischen den Inseln Kithera und Antikithera in der Ägäis (Griechenland; 10,5 sm)

3. Folgen einer Universellen Küstengewässerbreite von 12 sm

27

Asien: Straße von Hormuz (Iran, Oman; 20 sm) Korea-Straße (Japan, Süd-Korea; 23 sm - western chosen) Malakka-Straße (Indonesien, Malaysia; 8 sm) Straße von Selat Lombok, Verbindung zwischen der Bali-See und dem Indischen Ozean (Indonesien; 11 sm) Sunda-Straße, zwischen Sumatra und Java (Indonesien; 12 sm) Hainan-Straße zwischen der Insel Hainan und dem chinesischen Festland (Volksrepublik China; 10 sm)

Ozeanien: Cook-Straße, zwischen der Nord- und der Südinsel Neu-Seelands (12 sm)

Amerika: Kawai-Straße, im Archipel von Hawaii (USA; 11 sm) Bering-Straße, zwischen Sibirien und Alaska (USA, UdSSR; 19 sm) Juan-de-Fuca-Straße (USA, Kanada; 9 sm) Dominica-Kanal, zwischen den Inseln Dominica und Gouadeloupe (Dominica, Frankreich; 16 sm) Martinique-Passage, zwischen den Inseln Dominica und Martinique (Dominica, Frankreich; 22 sm) St.-Vincent-Passage, zwischen den Inseln St. Lucia und St. Vincent (Großbritannien, St. Lucia; 22 sm) Serpent's Mouth, zwischen Trinidad und Venezuela (Trinidad und Tobago, Venezuela; 8 sm)53 Diese Aufstellung ist keineswegs vollständig, sondern enthält nur beispielhaft solche Meerengen, die für die internationale Schiffahrt von größerer und z. T. sehr großer Bedeutung sind. Bei einer Territorialgewässerbreite von 12 sm unterfallen wenigstens 120 internationale Meerengen streckenweise oder komplett in gesamter Breite dem Küstenmeerstatus. Außerdem entstehen neue Meerengen, die man bisher überhaupt nicht als solche angesehen hat. Dies gilt z. B. für den OldBahama-Channel, der zwischen der Nordküste Kubas und einem Felsenriff verläuft, das über die Wasseroberfläche nicht hinausragt, aber größere Schiffe zum Umfahren zwingt. Der Old-Bahama-Channel liegt in der Fahrtroute der US-Marine auf dem Weg zum Flottenstützpunkt Guantanamo. Ganz allgemein wird die Verweil dauer von Handels- und 53 In Klammern sind die jeweiligen Anliegerstaaten angegeben. Quelle: New Directions in the Law of the Sea, vol. II, S. 885 ff.

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I. Einführung in die Problemstellung

Kriegsschiffen in fremden Territorialgewässern erheblich ansteigen, weil diese darauf angewiesen sind, in größerem Umfange als bisher solche Gewässer zu benutzen54 • Die Konsequenzen einer universellen Festlegung der Küstengewässerbreite auf 12 sm - behielte man das Regime der friedlichen Durchfahrt bei - haben zu scharfen Kontroversen zwischen seefahrenden Nationen, insbesondere den Großmächten, und Meerengenanliegerstaaten geführt. Doch bevor auf die Einzelheiten dieses Problemfeldes und die Bemühungen der Dritten UN-Seerechtskonferenz um ihre Lösung eingegangen wird, soll im folgenden zunächst die Rechtsentwicklung bis zum Konferenzbeginn dargestellt werden.

54 Eine Tabelle über die Verweildauer von Handelsschiffen in Küstengewässern in den wichtigsten Fahrtgebieten der deutschen Handelsschifffahrt befindet sich bei Stöcker, Festschrift Ralf Stödter, S. 315 ff. (325).

11. Entstehungsgeschichte der völkergewohnheits" rechtlichen Normen über die Passage durch Meerengen 1. Tendenzen im 19. Jahrhundert Daß ein wie auch immer geartetes Passagerecht durch das Küstenmeer grade in Meerengen grundsätzlich bestehen muß, ist eine schon mehrere Jahrhunderte zuruckreichende Überzeugung der Völkerrechtsgelehrten. Die extreme Auffassung van Bynkershoeks, der Küstenstaat könne die friedliche Durchfahrt nach seinem Belieben verhindern oder von der Zahlung bestimmter Abgaben abhängig machen1 , konnte sich nicht durchsetzen. Hätte er Recht behalten, so wäre von der Freiheit der Meere nicht viel übrig geblieben; sie wäre - wie es Gerard de Rayneval einmal treffend ausgedrückt hat2 - nur eine Schimäre, ein Argument, das auch in der aktuellen Meerengendiskussion immer wieder angeführt wird. Ab der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts und verstärkt im 19. Jahrhundert kristallisieren sich eine Reihe von Kriterien über Inhalt und Umfang des Rechts der friedlichen Durchfahrt heraus. Dabei muß in mehrfacher Hinsicht differenziert werden, nämlich ob eine der internationalen Schiffahrt dienende Wasserstraße vorliegt oder nicht, ob es sich um Handels- oder Kriegsschiffe handelt und ob Friedens- oder Kriegszeit herrscht; im letzteren Falle kommt es dann noch darauf an, ob der Küstenstaat neutral oder kriegführende Partei ist. Dem Küstenstaat soll verwehrt sein, die friedliche Durchfahrt eines Schiffes zum Anlaß für die Erhebung willkürlicher Abgaben zu nehmen. Sie dürfen nur gefordert werden für speziell einem Schiff geleistete Dienste, und dies ohne diskriminierende Praxis. Verglichen mit den Begriffen des heutigen Abgabenrechts der Bundesrepublik Deutschland dürfen die Abgaben nicht die Merkmale einer Steuer oder eines Beitrags aufweisen, sondern nur die einer Gebühr. Erik BTÜel referiert in seinem 1947 erschienenen Standardwerk "International Straits" die im vergangenen Jahrhundert entwickelten Ansichten der Völkerrechtslehrer Ortolan, Bluntschli, Pradier-Fodere, Fiore, Heffter, Wheaton, De dominio maris, dissertatio, cap. 4. "Les detroits sont des passages pour communiquer de l'une mer a l'autre; si l'usage des mers domaine commun de l'humanite est libre, la communication entre elles doit l'etre egalement, oil autrement la liberte de ces memes mers ne serait qu'une chimere", zit. nach Brüel, International Straits, Bd. I, 1

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S.55.

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Ir. Entstehungsgeschichte des völkergewohnheitlichen Passagerechts

Hall, Poinsard, Rivier, Calvo, Godey und Perels3• Gemeinsamer Nenner in den Auffassungen dieser Autoren ist das Bestehen eines Rechts zur friedlichen Durchfahrt von Handelsschiffen in Friedenszeiten, Kriegsschiffen hingegen will die Mehrheit von ihnen dieses Recht nicht zusprechen. Von der Mitte des 19. Jahrhunderts an wurden mehrere, z. T. sehr bedeutende Verträge über die Rechtsverhältnisse in einzelnen Meerengen geschlossen. Es ist notwendig, auf den Inhalt der wichtigsten Verträge später kurz einzugehen, denn die in den Sonderregimen getroffenen Regelungen können Ausdruck allgemeiner Ansichten sein, die im Zeitpunkt der Vertragsschlüsse im Vordringen waren, wie diese Verträge ihrerseits wiederum die Meinungsbildung der Völkerrechtslehrer und die Staatspraxis beeinflußt haben können4 • Außerdem wurden die Sonderregime - soweit die ihnen zugrundeliegenden Verträge noch Geltung hatten - durch das GüKA nicht beseitigt (Art. 25) und soUen auch Von der künftigen Seerechtskonvention nicht tangiert werden (Art. 35 lit. c Draft Convention). Dieser Artikelentwurf ist insbesondere auf Betreiben der Türkei zustandegekommen, deren Meerengen, Bosporus und Dardanellen, wohl am häufigsten unter den Meerengen Gegenstand vertraglicher Vereinbarungen gewesen sind. Die Initiative Kanadas, einen Ausnahmetatbestand auch für Meerengen zu schaffen, deren Rechtsverhältnisse durch ein Gerichtsurteil oder durch einen Schiedsspruch geklärt wurden, blieb auf der Dritten UN-Seerechtskonferenz erfolglos5 •

2. Die Epoche nach dem Ersten Weltkrieg Die Erfahrungen des ersten Weltkrieges, namentlich die (teilweise) Schließung und Verminung wichtiger Verbindungen wie der dänischen und türkischen Meerengen und der Straße von Gibraltar, haben Rechtswissenschaft und Außenpolitik nachhaltig in dem Bemühen beeinflußt, klare und liberale Regeln über die Rechtsverhältnisse der Meerengen aufzustellen. BTÜel nennt eine Reihe renommierter Völkerrechtslehrer dieser Epoche, die sich prinzipiell für die Freiheit der Schiffahrt in Meerengen eingesetzt haben, und zwar auch für Kriegsschiffe in Friedenszeiten, unter ihnen Fauchille, Oppenheim-McNare, Spiropoulos, Lundquist, Castberg und Charles de Vissche~. Gerade im Anm. 2, S. 55 - 60. Dazu unter IU. 5 Platzöder, ZaöRV 38 (1978), S. 710 ff. (721). 6 Anm. 2, S. 123 ff.; einhellig war diese Meinung damals allerdings genausowenig wie später unter Geltung des GÜKA. ZU den prominenten Gegnern eines Rechts von Kriegsschiffen auf friedliche Durchfahrt gehörten Elihu Root ("war-ships may not pass without consent into this zone, because they 3

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3. Die Haager Kodifikationskonferenz von 1930

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Deutschen Reich war nach der Niederlage des ersten Weltkrieges eine große Bereitschaft in der öffentlichen Meinung vorhanden, die Meerengenschiffahrt von juristischen Hindernissen zu befreien. Der Vorschlag der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht, die Völkerbundsatzung solle vorsehen, daß meerverbindende Kanäle und Meerengen für den Verkehr der unter der Flagge eines Völkerbundmitglieds fahrenden Schiffe jederzeit offenstehen sollten oder die Forderung des bekannten Zentrumspolitikers Matthias Erzberger, Meerengen und meerverbindende Kanäle seien zu internationalisieren, soweit es mehr als einen Anliegerstaat gebe, werfen ein Licht auf die Hoffnungen jener Zeit1. In eine ähnliche Richtung gingen auch die in der VierzehnPunkte-Erklärung niedergelegten Vorstellungen des amerikanischen Präsidenten Woodrow Wilson 8 • Die Völkerbundsatzung hat solche Ideen nicht verwirklicht, enthielt aber in Art. 23 lit. e) ein Bekenntnis zur Freiheit des Verkehrs und des Handels und in Art. 16 Abs. 3 S. 3 die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, den Streitkräften anderer Völkerbundsmitglieder im Falle eines Friedensbruchs durch einen dritten Mitgliedstaat den Durchzug durch ihr Staatsgebiet und damit auch durch die Territorialgewässer zu ermöglichenD.

3. Die Haager Kodifikationskonferenz von 1930 Auf der Haager Kodifikationskonferenz von 1930 herrschte dann wieder eine andere politische Grundstimmung als unmittelbar nach dem ersten Weltkrieg. Das Meerengenthema im Kontext mit der Frage der Küstengewässerbreite hat sich auf dieser Konferenz als der "nervus rerum" herausgestellt. Unter den Konferenzteilnehmern bestand schon Uneinigkeit über die Tagesordnung. Die deutsche Delegation hatte darauf gedrängt, die Frage des Meerengenüberflugs ebenfalls zu behandeln (sie spielt in der aktuellen Diskussion eine ebenso wichtige Rolle wie die der Schiffahrt), wurde aber im zuständigen Ausschuß niedergestimmt, da dort die Ansicht vorherrschte, es handele sich dabei um keinen Gegenstand dieser Konferenz1o • Was das Passagerecht von Kriegsschiffen durch fremde Territorialgewässer betraf, war eine deutliche Tendenz zu verzeichnen, sie Handelsschiffen - wenn auch mit threaten, merchant-ships may pass and repass, because they don't threaten") und Francois Gidel ("Le passage des bätiments de marine de guerre etrangers dans la mer territoriale n'est pas un droit, mais une tolerance"), s. Gidel, Bd. III, S. 282 und 284. 7 Brüel (Anm. 2), S. 152. 8 Einzelheiten bei Engelhardt, in: Strupp/Schlochauer, WV III, S. 849 f. 9 Art. 16 hat seinen Zweck allerdings verfehlt, da in der Völkerbundsatzung kein Organ installiert war, das zu der Entscheidung berufen war, das Begehen einer Kriegshandlung durch einen Mitgliedstaat festzustellen. 10 Gide1 (Anm. 6), S. 740, Anm. 1.

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11. Entstehungsgeschichte des völkergewohnheitlichen Passagerechts

Einschränkungen - gleichzustellen. Die Art. 12 und 13 des Kodifikationsentwurfs waren im wesentlichen den "Bases de Discussion No. 20 und 21" des vorbereitenden Komitees der Konferenz gefolgt11 • Den Delegationen der USA, der Niederlande und Rumäniens gingen diese Artikelentwürfe aber schon zu weit. Rumänien wollte sichergestellt wissen, daß das Regime der friedlichen Durchfahrt für Kriegsschiffe nur zur Anwendung kommen dürfe, wenn zwischen Flaggenstaat und Küstenstaat diplomatische Beziehungen bestünden12 • Die USA traten dafür ein, daß Kriegsschiffe wohl aus Gründen der Courteoisie passieren dürften, aber keinen Rechtsanspruch hierauf bestehen sollte13 • Die Haager Kodifikationskonferenz erreichte ihr Ziel einer universellen Kodifikation des Seevölkerrechts nicht und endete mit einer Empfehlung an den Völkerbund rat, zu einem geeigneten Zeitpunkt eine neue Konferenz einzuberufen. Dazu kam es nicht mehr.

4. Das IGH-Urteil im Korfu-Kanal-Fall Erst das Urteil des IGH im Korfu-Kanal-Fall vom 9. April 194914 hat dem Völkergewohnheitsrecht in der schwierigen Frage der friedlichen Durchfahrt von Kriegsschiffen durch internationale Meerengen festere Konturen gegeben. Es ging in der Entscheidung um folgenden Sachverhalt: Am 15. Mai 1946 fuhren die beiden britischen Kreuzer Orion und Superb in südlicher Richtung durch den Korfu-Kanal. In Höhe der Bucht von Saranda gerieten sie unter Beschuß albanischer Küstenbatterie, ohne getroffen zu werden. In dem anschließenden diplomatischen Streit stellte sich Albanien auf den Standpunkt, die Passage eines jedweden fremden Schiffs durch albanische Territorialgewässer bedürfe seiner Genehmigung. Großbritannien widersprach und nahm für seine Kriegsschiffe das Recht auf friedliche Durchfahrt in Anspruch. Am 22. Oktober 1946 entsandte die britische Regierung erneut vier Kriegs11 Art. 12: En regle generale, l'Etat riverain n'empechera pas le passage des bätiments de guerre etrangers dans sa mer territoriale et n'exigera pas une authorisation ou notification prealables. L'Etat riverain a le droit de regler les conditions de ce passage. Les navires de guerre sous-marine ont l'obligation de passer en surface. Art. 13: En cas d'inobservation des regles de l'Etat riverain par le navire de guerre de passage dans la mer territoriale, et faite par ce navire de tenir compte de l'invitation qui lui serait adresse de s'y conformer, la sortie du navire hors de la mer territoriale peut etre exigee par l'Etat riverain. Der Kodifikationsentwurf ist veröffentlicht bei Gidel (Anm. 6), Annex 11 und 111. 12 Gidel (Anm. 6), S. 285. 13 Farer/Caplovitz, in: Ralph Zacklin, The Changing Law of the Sea Western Hemisphere Perspectives, S.42. 14 ICJ-Reports 1949, S. 4 ff.

4. Das IGH-Urteil im Korfu-Kanal-Fall

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schiffe im Geleitzug von Griechenland aus in den Korfu-Kanal, um albanische Reaktionen vor der geplanten Wiederaufnahme der diplomatischen Beziehungen zwischen beiden Staaten zu testen. In Höhe der Saranda-Bucht traf der Zerstörer Saumarez auf eine Mine und wurde schwer beschädigt. Als der Zerstörer Volage die Saumarez in Schlepptau zu nehmen versuchte, wurde er ebenfalls durch eine explodierende Mine beschädigt. Bei dem Zwischenfall wurden 44 britische Soldaten getötet und 42 verletzt. Daraufhin durchkämmten gegen den ausdrücklichen Willen Albaniens am 12. und 13. November 1946 britische Minensuchboote den Korfu-Kanal, wobei man in Höhe der SarandaBucht auf ein Minenfeld stieß. Großbritannien brachte den Vorgang vor den UN-Sicherheitsrat, der eine Klärung der Angelegenheit durch den IGH empfahl. Hierauf erhob Großbritannien gegen Albanien Klage mit dem Antrag, Albanien zur Zahlung von Schadenersatz zu verurteilen. Der IGH bejahte zunächst seine - von Albanien bestrittene - Zuständigkeit mit Urteil vom 25. März 194815 • Das Urteil zur Sache erging unter dem 9. April 1949. Der IGH hatte vier Rechtsfragen zu untersuchen: 1. die völkerrechtliche Verantwortlichkeit Albaniens für die Explosion

der Minen und für die hierdurch verursachten Schäden an Leben, Gesundheit und Eigentum

2. die völkerrechtliche Verpflichtung Albaniens zur Zahlung von Schadenersatz an Großbritannien 3. die Verletzung der Souveränität Albaniens durch Großbritannien aus Anlaß der Durchfahrt seiner Kriegsschiffe durch albanische Territorialgewässer im Korfu-Kanal 4. die Verletzung der Souveränität Albaniens durch Großbritannien aus Anlaß der eigenmächtigen Minenräumaktion. Die Fragen 1. und 2. bejahte der IGH mit 11 : 5 bzw. 10 : 6 Stimmen. Die Argumentation des Gerichtshofs läßt sich wie folgt zusammenfassen: Nach den Feststellungen der Sachverständigen seien die beiden britischen Kriegsschiffe Saumarez und Volage von dem gleichen Minentyp beschädigt worden, der sich in dem am 12. und 13. November 1946 entdeckten Minenfeld befunden habe. Wer die Minen gelegt habe, habe sich nicht ermitteln lassen. Für die völkerrechtliche Verantwortlichkeit Albaniens komme es darauf an, ob es von dem Minenfeld Kenntnis gehabt habe. Großbritannien habe dies im Wege der indirekten Beweisführung zur überzeugung des Gerichtshofs dargetan. Albanien 15

ICJ -Reports 1948, S. 15 ff.

3 Münch

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11. Entstehungsgeschichte des völkergewohnheitlichen Passagerechts

habe zur fraglichen Zeit seine Küste gut überwacht und habe daher auf eine Minenverlegung in nur 500 m Abstand von der Küste auf jeden Fall aufmerksam werden müssen. Außerdem sei Albaniens Verhalten nach der Minenexplosion befremdend gewesen; es habe zwar gegen die britische Minenräumaktion protestiert, nicht aber gegen die Verlegung der Minen, was eigentlich eine viel schwerwiegendere Souveränitätsverletzung dargestellt habe. Albanien habe Großbritannien vor dem Minenfeld warnen müssen, nachdem es davon Kenntnis gehabt habe. Dies ergebe sich aus dem völkerrechtlichen Grundsatz der Humanität1'. Die hier entscheidende Frage 3 verneinte der IGH mit 14: 2 Stimmen. Der Gerichtshof stellte fest, es sei allgemein anerkannt und stehe in übereinstimmung mit der Staatenpraxis, daß Staaten in Friedenszeiten ihre Kriegsschiffe durch der internationalen Schiffahrt dienende und zwei Teile der Hohen See verbindende Meerengen ohne vorherige Genehmigung des Anliegerstaates senden dürften, sofern es sich um eine friedliche Durchfahrt handele. Für den Korfu-Kanal träfen diese Voraussetzungen zu; dabei sei unerheblich, ob eine alternative Verbindung zwischen den in Rede stehenden Teilen der Hohen See bestünde. Die Beweisaufnahme habe ergeben, daß der an der Meerenge gelegene Hafen von Korfu in den Jahren 1936/37 von 2 884 Schiffen unter griegischer, italienischer, rumänischer, jugoslawischer, französischer, albanischer und britischer Flagge angelaufen worden sei. Angesichts der albanisch-griechischen Spannungen im Zeitpunkt der Explosionen habe Albanien zwar die Durchfahrt fremder Kriegsschiffe bis zu einem gewissen Ausmaße reglementieren dürfen. Aber eine generelle Erlaubnispflicht zu statuieren, sei unverhältnismäßig gewesen. Auch den Einwand Albaniens, die Durchfahrt der vier britischen Kriegsschiffe sei nicht friedlich gewesen und habe Einschüchterungszwecken gedient, ließ der IGH nicht gelten. Großbritannien habe durchaus Albaniens Haltung testen dürfen, nachdem wenige Monate zuvor versucht worden war, das Recht britischer Kriegsschiffe auf friedliche Durchfahrt durch den Korfu-Kanal zu vereiteln. Die vier Kriegsschiffe seien nicht in Kampfformationen gefahren, ihre Geschütze hätten sich in normaler Haltung befunden und sie hätten auch schließlich nach den Minenexplosionen keine Gegenwehr ausgeübt. Nach alledem habe es sich um eine friedliche Durchfahrt durch eine internationale Meerenge gehandelt, wodurch die albanische Souveränität nicht verletzt worden sei. Frage 4 bejahte der IGH einstimmig und bewertete die britische Minenräumaktion als verbotene Eigenmacht. 16

Einzelheiten dazu bei Bernhardt, in: Strupp/Schlochauer, WV

11,

S. 313 ff.

4. Das IGH-Urteil im Korfu-Kanal-Fall

35

In einem weiteren Urteil vom 15. Dezember 194917 setzte der IGH dem britischen Antrag folgend die Höhe des von Albanien zu zahlenden Schadenersatzes auf 847947 Pfund Sterling mit 14: 2 Stimmen fest. Albanien hat das Urteil jedoch ignoriert1 8 • Das Abstimmungsergebnis von 14: 2 bei Frage 3 erweckt auf den ersten Blick den Eindruck einer größeren Einmütigkeit unter den Richtern als tatsächlich vorhanden war. Sechs Richter gaben Sondervoten ab. Die beiden Gegenstimmen stammten von dem sowjetischen Richter Krylov und dem tschechoslowakischen ad-hoc-Richter Ecer. Beide argumentierten, es existiere keine einheitliche Staatspraxis hinsichtlich der Durchfahrt von Kriegsschiffen durch Meerengen, aus der eine Rechtsregel ableitbar sej19. Krylov berief sich insbesondere auf die an anderer Stelle schon zitierten Autoren Gidel und Root20• Seiner Ansicht nach sei es Sache der Anliegerstaaten, die Durchfahrt zu regeln, solange keine universelle Konvention bestehe. Albanien sei dazu aufgrund der Spannungen mit Griechenland nicht in der Lage gewesen. Krylov und Ecer verneinten auch übereinstimmend den friedlichen Charakter der Durchfahrt der vier britischen Kriegsschiffe. Es habe sich um eine Machtdemonstration mit der Absicht der Einschüchterung Albaniens gehandelt. Die "dissenting opinions" der Richter Winiarski21 und Badawi Pasha22 nehmen zum Thema "innocent passage" nicht Stellung; sie beziehen sich auf die völkerrechtliche Verantwortlichkeit Albaniens für die eingetretenen Schäden. Die Richter Alvarez23 und Azevedo24 bestritten den Charakter des Korfu-Kanals als eine der internationalen Schiffahrt dienende Wasserstraße. Alvarez hielt darüber hinaus die Entsendung von Kriegsschiffen durch fremde Territorialgewässer nur für legitimiert aus Selbstverteidigungs gründen oder im Rahmen von Maßnahmen nach Kap. VII UN-Charta. Beide haben allerdings dennoch keine Souveränitätsverletzung durch Großbritannien angenommen und im Ergebnis mit der Mehrheit des Gerichtshofes in dieser Frage votiert. Die innerhalb des IGH vertretenen Meinungen spiegeln recht deutlich die Kontroversen unter den Völkerrechtsgelehrten zu dem gesamten Thema wider. ICJ-Reports 1949, S. 244 ff. Die Ignoranz von IGH-Entscheidungen war früher eine Seltenheit, kommt in jüngerer Zeit jedoch leider häufiger vor. 19 ICJ-Reports 1949, S. 68 ff. und 115 ff. 17

18

20 21 22 23 24

Anm.6.

ICJ-Reports 1949, S. 49 ff. ICJ -Reports 1949, S. 58 ff. ICJ-Reports 1949, S. 39 ff. ICJ-Reports 1949, S. 78 ff.

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11. Entstehungsgeschichte des völkergewohnheitlichen Passagerechts

Brüel hat das Urteil stark kritisiert25 • Er bemängelte, daß der IGH bei der Einordnung des Korfu-Kanals als internationale Meerenge zu sehr rein geographische Kriterien betont habe, anstatt auf funktionelle Umstände abzustellen. Der IGH hätte seiner Meinung nach noch berücksichtigen sollen, daß die Einfahrt in das adriatische Meer über die Straße von Otranto, die ja auch VOn der Mehrzahl der Schiffe benutzt werde, allenfalls einen Umweg VOn 100 Meilen bedeutet hätte. BTÜel tendiert damit offensichtlich den "dissenting opinions" der Richter Alvarez und Azevedo zu.· Man kann m. E. zum Korfu-Kanal-Urteil kritisch anmerken, daß der IGH das Recht von Kriegsschiffen auf friedliche Durchfahrt durch fremde Küstengewässer in internationalen Meerengen und die Einordnung des Korfu-Kanals als internationale Meerenge aus einer relativ knappen Begründung herleitet, eher mit apodiktischen Worten feststellt und in diesem Punkt sich in die Stellung eines internationalen Gesetzgebungsorgans begeben hat. Aber es ist zweifellos ein Verdienst des IGH, den Versuch unternommen zu haben, in einer sehr umstrittenen Frage ein Stück mehr Rechtsklarheit zu schaffen. Das Urteil zeugt von vorausschauender Einsicht in politische Realitäten. Hätte der IGH Kriegsschiffen nicht "innocent passage" in internationalen Meerengen zugebilligt, so hätte er daran zweifeln müssen, ob seine Judikatur von solchen Staaten respektiert wird, die große Flottenverbände unterhalten und für die die Beweglichkeit ihrer Kriegsschiffe ein elementares Interesse ihrer Außen- und Sicherheitspolitik darstellt. Fazit des Korfu-Kanal-Falls: Nach Auffassung des IGH haben Kriegsschiffe kraft Völkergewohnheitsrechts in Friedenszeiten jedenfalls im Bereich internationaler Meerengen das Recht der friedlichen Durchfahrt durch fremde Küstengewässer.

5. Das Genfer Vbereinkommen über das Küstenmeer und die Anschlußzone von 1958 Von 1947 an unternahm die im seI ben Jahr ins Leben gerufene International Law Commission, ein Hilfsorgan der Generalversammlung der UNO, den erneuten Versuch, eine Kodifikation des Seevölkerrechts in die Wege zu leiten. Ihre Bemühungen führten 1956 zu einem 73 Artikel umfassenden Konventionsentwurf. Aufgrund dieser Vorarbeiten beschloß die UN-Generalversammlung am 21. Februar 1957 die Einberufung der ersten UN-Seerechtskonferenz für das folgende Jahr. Sie fand sodann vom 24. Februar bis 27. April 1958 in Genf statt. Der Ent25 D. S. Constantopoulos und Hans Wehberg (Hrsg.), Gegenwartsprobleme des internationalen Rechts und der RechtsphilosoPllie, S. 259 ff. (275 ff.).

5. Genfer übereinkommen über Küstenmeer und Anschlußzone von 1958 37 wurf der International Law Commission wurde in vier einzelne Konventionen aufgespalten, und zwar in -

die Konvention über das Küstenmeer und die Anschlußzone die Konvention über die Hohe See

-

die Konvention über Fischerei und Erhaltung der lebenden Schätze der Hohen See

-

die Konvention über den Festlandsockel.

Hinzu kam noch ein fakultatives Unterzeichnungsprotokoll über die obligatorische Beilegung von Streitigkeiten, das aber nie praktische Bedeutung erlangt hat26• Alle vier Konventionen wurden angenommen (das GÜKA mit 65 : 2 Stimmen) und zur Unterzeichnung ausgelegt. a) Die Regeln über die friedliche Durchfahrt durch Küstengewisser

Das GÜKA verkörpert im wesentlichen eine Kodifikation des bisher geltenden Völkergewohnheitsrechts. Mit dem Recht der friedlichen Durchfahrt durch fremde Küstengewässer befaßt sich Teil I, Abschnitt 3 (Art. 14 - 23). Abschnitt 3 ist wiederum unterteilt in die Unterabschnitte A - D. Unterabschnitt A ist tituliert: "Rules applicable to all ships." Art. 14 Abs. 1 statuiert das Recht der Schiffe aller Staaten, auch der "land-locked states", auf friedliche Durchfahrt durch das Küstenmeer. In den Abs. 2 - 6 wird der Begriff der friedlichen Durchfahrt näher erläutert. Die Durchfahrt kann in drei Varianten erfolgen, und zwar a) ohne Berührung der inneren Gewässer des Küstenstaates, b) von der Hohen See in die inneren Gewässer und c) in umgekehrter Richtung zu b). Danach sind Cabotagefahrten ausgeschlossen. Stoppen und Ankern sind zulässig, soweit es zum normalen Schiffsverkehr gehört oder infolge höherer Gewalt oder Seenot erforderlich wird. Friedlich ist die Durchfahrt, wenn sie Frieden, ordre publique und Sicherheit des Küstenstaates nicht beeinträchtigt und entsprechend den Regeln des GÜKA und des Völkerrechts im allgemeinen vollzogen wird27 • Nach diesen allgemeinen Begriffsmerkmalen werden in den Abs. 5 und 6 zwei Sonderfälle angesprochen. Danach liegt keine friedliche Durchfahrt vor, wenn gegen völkerrechtskonforme nationale Rechtsnormen des Küstenstaates im Zusammenhang mit einem Fischereiverbot verstoßen wird. Außerdem müssen U-Boote aufgetaucht und mit gehißter Flagge passieren. UN-Dokument A/CONF. 13/L. 57, veröffentlicht bei Hoog, S. 119 ff. Als typische Beispiele einer nicht-friedlichen Durchfahrt werden in Völkerrechtslehrbüchem regelmäßig genannt: Spionagetätigkeit, Schmuggeltransporte, Ablassen von Ballastwasser, Verstöße gegen Verkehrsregeln, Propaganda gegen den Küstenstaat ete. 26

27

38

11. Entstehungsgeschichte des völkergewohnheitlichen Passagerechts

Gemäß Art. 15 darf der Küstenstaat die friedliche Durchfahrt nicht behindern und ist verpflichtet, die ihm bekannten Gefahren für die Schiffahrt in seinem Küstenmeer publik zu machen, eine Folge des Humanitätsprinzips28. Art. 16 Abs. 1 ermächtigt den Küstenstaat zu Abwehrmaßnahmen gegen eine drohende nicht-friedliche Durchfahrt von Schiffen. Abs. 3 gestattet die temporäre nicht-diskriminierende Sperrung von Teilen der Küstengewässer, soweit dies für den Schutz der Sicherheit des Küstenstaates dringend geboten (essential) ist. Die Wirksamkeit dieser Maßnahme hängt von einer angemessenen Bekanntmachung ab. Abs. 4 enthält eine wichtige Rückausnahme zu Abs. 3. Er lautet: There shall be no suspension of the innocent passage of foreign ships through straits which are used for international navigation between one part of the high seas and another part of the high seas or the territorial sea of a foreign state. Schließlich verpflichtet Art. 17 Schiffe, die vom Recht auf friedliche Durchfahrt Gebrauch machen, zur Beachtung der (völkerrechtskonformen) küstenstaatlichen Rechtsvorschriften, insbesondere in bezug auf Transport und Schiffahrt, wobei jedoch nicht geregelt ist, zu welchen Sanktionsmitteln der Küstenstaat im Falle einer Verletzung dieser Vorschriften greifen darf29 • Die Art. 14 - 17 GÜKA waren bis auf Art. 16 Abs. 4 auf der ersten UN-Seerechtskonferenz nicht kontrovers und entsprechen im wesentlichen den Entwürfen der International Law Commission. Bemerkenswert erscheint, daß die Zugangsmöglichkeit von der Hohen See zum Küstenmeer eines dritten Staates ursprünglich nicht vom Verbot der zeitweiligen Aufhebung der friedlichen Durchfahrt mitumfaßt war. Art. 16 Abs. 4 erhielt seine endgültige Fassung erst auf Betreiben der Niederlande mit portugiesischer, britischer und US-amerikanischer Unterstützungll°. Die revidierte Fassung des Art. 16 Abs. 4 kam hauptsächlich J ordanien und Israel zugute, deren am Roten Meer gelegene Städte Aquaba und Elath auf dem Seewege nur über ägyptische und saudi-arabische Territorialgewässer zu erreichen sind und dabei im Bereich der Straße von Tiran nur über den ägyptischen Teil dieser Meerenge. Die meisten arabischen Staaten haben es im Hinblick auf Art. 16 Abs. 4 GÜKA abgelehnt, Parteien dieses Abkommens zu werden. Sie stehen mehrheitlich auf dem Standpunkt, der Golf von Aquaba sei ein geschlossenes (arabisches) Meer bzw. eine historische Bucht ähnlich dem Golf von Fonseca. Wegen des Kriegszustandes zwischen Israel s. unter I (Anm. 24). Rojahn, Die Schiffahrtsfreiheit im gegenwärtigen Völkerrecht, S. 98 ff. ao Basheer Hussain, Proceedings of the fifth Conference of the Indian Society of International Law, S. 111. 28 29

5. Genfer übereinkommen über Küsteruneer und Anschlußzone von 1958 39 und einem Teil der arabischen Staaten stehe israelischen Schiffen kein Durchfahrtsrecht durch die Straße VOn Tiran zu. Westlichen Staaten, insbesondere die USA, haben diese Position nicht akzeptiert, VOn der inzwischen auch Ägypten Abstand genommen hat. Durch den ägyptischisrealischen Friedensvertrag vom 26. März 197931 hat die Frage des Transit-Regimes in der Straße VOn Tiran eine völlig neue rechtliche Dimension erlangt. Sie ist jetzt verbunden mit dem künftigen Schicksal dieses Vertrages. Unterabschnitt B im Teil 1/3 des GüKA trägt die überschrift "Rules applicable to merchantships". Art. 18 enthält eine Kodifikation der zuvor schon gewohnheitsrechtlich anerkannten Völkerrechtsregel, daß die Durchfahrt durch das Küstenmeer prinzipiell gebührenfrei zu sein hat und nur bei bestimmten, einem Schiff geleisteten Diensten Gebühren ohne Diskriminierung abverlangt werden dürfen. Art. 19 und 20 regeln, in welchem Umfang der Küstenstaat Straf- und Zivilgerichtsbarkeit an Bord eines fremden Handelsschiffs bei Gelegenheit seiner Durchfahrt durch das Küstenmeer ausüben darf. Die Bestimmungen des Unterabschnitts B haben kaum Anlaß für größere Konflikte gegeben. Ähnliches gilt auch für den Unterabschnitt C, der sich mit den Regeln für solche Staatsschiffe beschäftigt, die nicht Kriegsschiffe sind. Art. 21 verweist auf die Regeln der Unterabschnitte A und B, sofern Staatsschiffe Handelszwecken dienen. Auf andere Staatsschiffe finden die Regeln des Unterabschnitts A und des Art. 18 Anwendung (Art. 22 Abs. 1), wobei die völkerrechtlich anerkannten Immunitätsregeln für diese Schiffe unberührt bleiben (Art. 22 Abs. 2)32. Eine unterschiedliche Behandlung VOn echten und unechten Staatsschiffen hatten mehrere Staatshandelsländer auf der Genfer Konferenz von 1958 zu bekämpfen versucht. Sie traten für eine umfassende Immunität aller Staatsschiffe ein, konnten sich aber nicht durchsetzen und erklärten deshalb Vorbehalte zu Art. 2133• Es kann in der Tat in manchen Fällen problematisch sein festzustellen, welchen Zwecken ein Staatsschiff dient. Es gibt Staatshandelsländer, deren Kauffahrteiflotte nach Einschätzung westlicher Seeverkehrsexperten den Charakter einer Reserveflotte für die Kriegsmarine trägt und die die Funktion haben soll, ihre Hilfsdienste zu leisten bzw. sie zu ergänzen, ohne formell zu den Seestreitkräften zu gehören. Ein gesichertes Urteil aus völkerrechtlicher Sicht ist hier nicht einfach; die Problematik dieser Fälle liegt vor allem im Bereich des Tatsächlichen. Entscheidend für die Klassifizierung der Staatsschiffe s. ILM 1979, S. 362 ff. Die Immunität von Kriegsschiffen ist unstreitig seit der Entscheidung von Chief Justice Marshall in dem Rechtsstreit "The Schooner Exchange .1. M'Faddon" von 1812, s. o'Connel, International Law 11, S. 865. 33 UN St/LEGJSER. D 13, S. 565 ff. 31 32

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11. Entstehungsgeschichte des völkergewohnheitlichen Passagerechts

soll nach Steinert der überwiegende Verwendungszweck eines Schiffs im konkreten Falle seins4 • Dieser Meinung wird man zustimmen können, wenn militärische Funktionen evident werden und sich der Verdacht aufdrängt, daß für Kriegsschiffe geltende Sonderregeln umgangen werden sollen. Unterabschnitt D ("Rules applicable to warships") besteht nur aus einem Artikel. Art. 23 lautet: If any warship does not comply with the regulations of the coastal state concerning passage through the territorial sea and disregards any request for compliance which is made to it, the coastal state may require the warship to leave the territorial sea.

Eine Legaldefinition des Begriffs "Kriegsschiff" existiert im GüKA nicht, ist aber in Art. 8 Abs. 2 GüHS enthalten (künftig Art. 29 Draft Convention). Danach muß das Schiff zu den Seestreitkräften eines Staates gehören, an den äußeren Kennzeichen der Kriegsschiffe seiner Staatszugehörigkeit erkennbar sein, der Befehlshaber muß im Staatsdienst stehen, sein Name muß in der Ranglisten der Kriegsmarine enthalten sein und die Besatzung des Schiffs muß militärischer Disziplin unterworfen sein. Zwar beschränkt Art. 8 Abs. 2 GüHS diese Definition nur auf das Abkommen selbst. Sie ist aber nicht neu und entspricht dem bisherigen völkerrechtlichen Verständnis von einem Kriegsschiff 35 , so daß die Definition auch auf das GüKA Anwendung finden kann. Außerdem gibt es keinen vernünftigen Grund, der die Annahme rechtfertigen könnte, daß man auf der Genfer Seerechtskonferenz von 1958 in zwei sachlich eng miteinander verbundenen Konventionen dem Begriff "Kriegsschiff" unterschiedliche Bedeutung zumessen wollte. b) Das Recht der KrIegsschiffe auf friedliche Durchfahrt durch Küstengewässer

Was nun das Durchfahrtsrecht von Kriegsschiffen durch fremde Küstengewässer betrifft, halten Fritz Münch38 und eine Reihe weiterer Autoren zwei Auslegungen des GüKA für möglich: Entweder sollen die gleichen Regeln wie für die Durchfahrt von Handelsschiffen gelten, weil ausdrückliche Vorschriften im GüKA hierzu nicht bestehen - dies bedeutet nicht-aufhebbare friedliche Durchfahrt ohne Notifikations34 Die intemationalrechtliche Stellung des Schiffs im fremden Küstenmeer im Frieden, S. 233. 35 Vgl. die Definition von Mercker, S. 81: Kriegsschiff ist jedes zum Ressort einer Kriegsmarine gehörige, einem militärischen Befehlshaber unterstellte Schiff mit militärisch organisierter Besatzung; ähnlich Art. 2 - 4 des Abkommens über die Umwandlung von Kauffahrteischiffen in Kriegsschiffe (VIII. Haager Abkommen vom 18. Oktober 1907, RGBl. 1910, S. 207). 36 ArchVR 8 (1959/60), S. 180 ff.

5. Genfer übereinkommen über Küstenmeer und Anschlußzone von 1958 41

bzw. Genehmigungspflicht in internationalen Meerengen -, oder man nimmt in diesem Punkt eine Lücke im GüKA an, so daß weiterhin das bisherige sehr umstrittene Völkergewohnheitsrecht anzuwenden wäre (sofern es nicht ohnehin gilt mangels Bindung eines Küstenstaates an das GÜKA). M. E. sprechen die überzeugenderen Argumente für die erste Alternative: 1. Die einschlägigen Art. 14 - 16 stehen unter dem Titel "Rules applicable

to alZ ships", während für Kriegsschiffe nur im Unterabschnitt D besondere Regeln geschaffen wurden, in denen von einem Notifikationsoder Genehmigungsvorbehalt nicht die Rede ist. Diese Systematik läßt den Schluß zu, daß auch Kriegsschiffen das Recht der friedlichen Durchfahrt eingeräumt ist.

2. Art. 14 Abs.6 (Verpflichtung der U-Boote zur Passage in überwasserlage) liefert eine zusätzliche Bestätigung für die hier vertretene Ansicht. Schiffe, die sich unterhalb der Meeresoberfläche vorwärts bewegen können, sind in der Regel Kriegsschiffe, sieht man einmal von speziellen Forschungsbooten oder industriellen Zwecken dienenden Schiffen ab, die zur Zeit der Schaffung des GüKA jedoch noch keine sehr große Rolle gespielt haben dürften. Art. 14 Abs.6 ist nur dann verständlich, wenn von dem gesamten Art. 14 auch Kriegsschiffe erfaßt sind. Es verstieße gegen die Regeln juristischer Henneneutik, legte man eine Rechtsnonn in der Weise aus, daß sie so gut wie jeglichen Bedeutungsinhalt verlöre3 7 • Danach kann auch die Ansicht BrownZies im Ergebnis nicht überzeugen, die Art. 14 Abs.6 und 23 regelten nur die Modalitäten der bereits begonnenen Durchfahrt eines Kriegsschiffs, aus ihnen ginge hingegen nicht hervor, daß ein Recht. der Durchfahrt bestehe38• Die Plausibilität der Vorschriften über das "Wie" der Durchfahrt von Kriegsschiffen ergibt sich eigentlich gerade daraus, daß das GüKA von einer prinzipiellen Genehmigungsfreiheit der Passage von Kriegsschiffen ausgeht. Andernfalls wäre es per argumentum a fortiori naheliegend und bedürfte keiner besonderen Regelung, daß der genehmigende Küstenstaat auch die Modalitäten der Durchfahrt anordnen könnte. 3. Ein weiterer Anhaltspunkt für die hier vertretene Meinung ergibt sich aus dem Umstand, daß mit der (bemerkenswerten) Ausnahme der DDR und Polens, das die Konvention nicht unterzeichnet hat, alle sozialistischen Staaten sowie Kolumbien gegen Art. 14 bzw. 23 oder gegen beide Artikel Vorbehalte erklärt haben, nach denen Küstenstaaten dazu berechtigt sein sollen, die Passage von Kriegsschiffen durch ihre Territorialgewässer von einer vorherigen Genehmigung abhängig zu machenD. Wenn diese Staaten Veranlassung für die Erklärung solcher Vorbehalte gesehen haben, müssen sie davon. ausgegangen sein, daß 37 Hierzu wiederum IGH (Korfu-Kanal-Fall, ICJ-Reports 1949, S. 24): 11 serait en effet contraire aux: regles d'interpretation generalement reconnues de considerer une disposition de ce genre, inserees dans un compromis, soit une disposition sans portee et sans effet. 38 Principles of Public International Law, 3. Aufl., S. 206 f. 39 UN St/LEG/SER. D 13, S. 565 ff.

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11. Entstehungsgeschichte des völkergewohnheitlichen Passage rechts von anderen Staaten ein Recht zur friedlichen Durchfahrt von Kriegsschiffen durch fremde Küstengewässer angenommen wird. Ihre Vorbehalte wurden auch prompt von Australien, Dänemark, Madagaskar, Niederlande und Thailand nicht akzeptiert.

Das Wechselspiel von Vorbehalt und Widerspruch gegen Vorbehalt macht deutlich, daß es sich auf der ersten Genfer Seerechtskonferenz wie zuvor schon auf der Haager Kodifikationskonferenz bei der Frage des Passagerechts von Kriegsschiffen um ein problematisches Thema gehandelt hat. Art. 24 des ILC-Entwurfs hatte vorgesehen, daß die Durchfahrt von Kriegsschiffen in fremden Küstengewässern einer Anmeldeoder Erlaubnispflicht unterliegen kann40 • Es ist erstaunlich, daß die ILC ein restriktiveres Reglement vorgeschlagen hatte, als in Art. 12 des Haager Kodifikationsentwurfs enthalten war" und sich auch nicht an der Judikatur des IGH im Korfu-Kanal-Fall orientiert hatte. Art. 24 des ILC-Entwurfs wurde im Konferenzplenum mit 45: 27 Stimmen bei sechs Enthaltungen abgelehnt. Eine geänderte Fassung des Art. 24 erreichte dann aber nicht die erforderliche Zweidrittelmehrheit. So ist es zu erklären, daß die Durchfahrt von Kriegsschiffen durch fremde Küstengewässer im GüKA nicht expressis verbis geregelt wurde. Eine Regelungslücke - wie die sozialistische Völkerrechtslehre meint42 ist damit nicht offen geblieben. Zwar mögen die travaux preparatoires nicht unbedingt für die hier vertretene Ansicht sprechen. Wenn aber eine an Wortlaut, Systematik und Sinn und Zweck der Bestimmungen eines Vertrages ausgerichtete Auslegung zu einem klaren und vernünftigen Ergebnis führt, kann dies mit dem Hinweis auf die travaux preparatoires nicht mehr erschüttert werden. So bestimmen es Art. 31 und 32 der Wiener Vertragsrechtskonvention43 , die ihrerseits allgemein anerkanntes Völkergewohnheitsrecht wiedergeben. 40 Art. 24 lautete: The coastal state may make the passage of warships through the territorial sea subject to previous authorization or notification. Normally it shall grant innocent passage subject to the observance of t~e provisions of Art. 17 and 18. (Yearbook of the ILC 1956, vol. 11, S. 276). WIe aus den Anmerkungen im Yearbook der ILC hervorgeht, hatte die Kommission ursprünglich eine andere Auffassung vertreten, sich später aber veranlaßt gesehen, nach den Äußerungen verschiedener Regierungen die hler angegebene Fassung des Entwurfs des Art. 24 vorzuschlagen. 41 s. Anm. 11. 42 Sowjetische Autoren stehen auf dem Standpunkt, das GüKA normiere kein unbedingtes Durchfahrtsrecht von Kriegsschiffen, weil der einschlägige Art. 23 dazu schweige. Ein Passagerecht habe als erhebliche Beschränkung der Gebietshoheit des Küstenstaates einer positiven Regelung bedurft. Daher könne dieser den Zugang zu seinen Territorialgewässern von einer Genehmigung abhängig machen. - KolodkiniMolodcov, S. 55 f.; L. V. Speranskaja, Modernes Seevölkerrecht, S. 105 ff. 43 UN Doc. A1CONF. 39/27, May 23, 1969; die Konvention ist in Kraft seit dem 27. Januar 1980 (österreichisches BGBl. 1980 Nr. 40, S. 824).

5. Genfer übereinkommen über Küstenmeer und Anschlußzone von 1958 43

Den Vertretern der Gegenmeinung!' sei allerdings konzediert, daß in diesem Punkt weniger als 40 Staaten unter den über 100 Küstenstaaten der Erde an das GüKA gebunden sind. Die Staatspraxis hierzu ist schwer feststellbar und - soweit sie feststellbar ist - ausgesprochen uneinheitlich45 • Zumindest in einigen Fällen akzeptieren Supermächte trotz der Judikatur des IGH im Korfu-Kanal-Fall das Verlangen der Küstenstaaten nach einer vorherigen Notifikation der Durchfahrt ihrer Kriegsschiffe, und zwar auch dann, wenn es sich um eine internationale Meerenge handelt, obgleich sie dabei so unauffällig wie möglich vorgehen48 • Eine andere Frage ist dagegen, inwieweit manche Staaten nur deshalb von einer Notifikations- oder Genehmigungspflicht absehen, weil sie eine Machtprobe mit den Supermächten vermeiden wollen, wie im umgekehrten Falle schwächere Nationen wohl kaum auf den Gedanken kommen, Kriegsschiffe ohne vorherige Absprache in sowjetische oder US-amerikanische Küstengewässer zu entsenden. Die Frage des Passagerechts von Kriegsschiffen durch allgemeine Küstengewässer außerhalb des GüKA läßt sich mit letzter Sicherheit nicht beantworten. Als Fazit ist festzuhalten, daß im Geltungsbereich des GüKA auch Kriegsschiffe das Recht zur friedlichen Durchfahrt fremder Küstengewässer haben, die in internationalen Meerengen gemäß Art. 16 Abs. 4 nicht aufgehoben werden darf47 • Friedliche Durchfahrt bedeutet bei Kriegsschiffen im Anschluß an die IGH-Rechtsprechung im KorfuKanal-Fall, daß sie u. a. nicht in Kampfformation oder mit gefechtsbereiten Geschützen aufkreuzen, keine Manöver veranstalten, keine Propaganda verbreiten und sich an die in übereinstimmung mit Art. 17 erlassenen Vorschriften des Küstenstaates halten (etwa hinsichtlich der Anzahl von Schiffen, die zu gleicher Zeit passieren). 44 u. a. Brownlie (Anm. 38), Meyer-Lindenberg, ZaöRV 21 (1961), S. 38 ff. (77); Lawrence, Military Law Review 29 (1965), S. 47 ff. (76); Weber/von Wedel, S. 263 f. 45 o'Connell, Thesaurus Acroasium of the Institute of Public International Relations of Thessaloniki, vol. VII, S. 405 ff. (422 ff.). 48 o'Connell, The Influence of Law and Sea Power, beschreibt dies für die US-nayY so (S. 140): Der Marineattache verständigt telefonisch den Kommandanten der Küstenwache folgendermaßen: "Oh, by the way, HMS, so ... and ... so will be passing ...". Dieser modus vivendi gilt insbesondere für die Passage der US-Marine durch indonesische Meerengen. Er ist für die USA aber wohl nur so lange vertretbar, wie die indonesische Regierung eine USA-freundliche Linie in ihrer Außen- und Sicherheitspolitik einhält. Die Regierung Suharto verhält sich in der Duldung der Passage von Kriegsschiffen den USA gegenüber erheblich großzügiger als man aufgrund der während der Dritten UN-Seerechtskonferenz eingenommenen Positionen dieses Landes erwarten könnte; dazu Leifer, S. 126 f. 47 Wie hier o'Connel, International Law 11, S. 694 ff. (1. Aufl.); Baxter/ Triska, S. 167 f.; Starke, S. 218; Mössner, S. 221; Steinert, S. 243 ff.; de Vries Reilingh, Netherlands Yearbook of International Law 1971, S. 29 ff. (59 ff.); van de Mensbrugghe, Droit de la Mer, S. 181 ff. (234 f.).

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II. Entstehungsgeschichte des völkergewohnheitlichen Passagerechts 6. Die Regeln des Seekriegsremts über die Meerengendurchfahrt

Bis auf wenige Ausnahmen haben das GÜKA und die anderen drei Genfer Seerechtskonventionen von 1958 nur Seefriedensrecht zum Inhalt. Seekriegsrecht war nicht Gegenstand der Konferenzen von 1958 und 1960 und wird auch nicht auf der Dritten UN-Seerechtskonferenz behandelt. Es soll hier der Vollständigkeit halber kurz angesprochen werden. Das Seekriegsrecht ist in Teilbereichen kodifiziert worden in der Pariser Seerechtsdeklaration vom 16. April 185648 , in den Haager Abkommen VI - XIII vom 18. Oktober 1907 und im 2. Genfer Abkommen vom 12. August 1949 zur Verbesserung des Loses der Verwundeten, Kranken und Schiffbrüchigen der Streitkräfte zur See41 • Das Durchfahrtsrecht durch fremde Küstengewässer richtet sich nach völkergewohnheitsrechtlichen Regeln, die im detail nicht leicht zu erfassen sind. Als Faustregel kann folgendes gelten: Ist der Küstenstaat neutral, so dürfen fremde Handels- und Kriegsschiffe prinzipiell passieren, wobei der betreffende Staat jedoch jederzeit Maßnahmen treffen kann zum Schutze seiner Gewässer und zur Aufrechterhaltung seiner Neutralität. Diese Maßnahmen stehen unter dem Gebot des "principle of reasonableness". Ist der Anliegerstaat kriegführend, kann er gegnerische Kriegsschiffe und Handelsschiffe, deren Ladung für den Kriegsgegner bestimmt ist, an der Durchfahrt selbstverständlich hindern. Maßnahmen der neutralen Schiffahrt gegenüber haben sich wiederum am "principle of reasonableness" und am Verhältnismäßigkeitsprinzip auszurichten, wobei hier weniger strenge Maßstäbe anzulegen sind als im Falle eines neutralen Küstenstaates. In Betracht kommen kann insbesondere die zeitliche Beschränkung der Durchfahrt. Die völlige Sperrung einer Meerenge ist wohl in der Regel erst dann als zulässig anzusehen, wenn sich Kriegshandlungen direkt im Gebiet dieser Meerenge abspielen50 •

48

Veröffentlicht in British and Foreign State Papers, vol. XLVI (1855 - 56),

S. 26 f.

48 Berber, Dokumentensammlung Bd. 11, S. 1914 ff. und 1977 ff. (BGBL 1954 11, S. 813 ff.). 60 Einzelheiten bei Baxter, BYIL 31 (1954), S. 187 ff.; zu den modernen Entwicklungen des Seekriegsrechts s. Scheuner, Festschrift Rolf Stödter, S. 287 ff.

IH. Vertragliche Sonderregime 1. Die türkischen Meerengen

Eines der ersten multilateralen Vertragswerke über die Durchfahrt von Bosporus und Dardanellen war die zwischen Österreich, Frankreich, Großbritannien, Preußen, Rußland und der Türkei abgeschlossene Londoner Meerengenkonvention vom 13. Juli 18411. Nach Art. I dieser Konvention waren die türkischen Meerengen für Kriegsschiffe in Friedens- und Kriegszeiten nicht geöffnet (sog. Ottoman-rule). Unmittelbar nach dem Krimkrieg schlossen die gleichen, um Sardinien erweiterten Vertragsparteien eine neue Konvention unter dem Datum von 30. März 18562• Diese hielt prihzipiell an der Ottoman-rule fest, allerdings sahen Art. II und III Erlaubnisvorbehalte zugunsten leichter Einheiten und zugunsten von Schiffen vor, die zur Vollstreckung des Donau-Reglements die türkischen Meerengen passieren mußten. Nachdem die Türkei während des ersten Weltkrieges ihre Meerengen zunächst nur für Kriegsschiffe und später nach Spannungen mit Großbritannien aus Anlaß des Erwerbs deutscher Kriegsschiffe vollständig geschlossen hatte, mußte sie sich im Vertrag von Sevres vom 10. August 19203 mit einem außerordentlich liberalen Passageregime einverstanden erklären. Soweit der Vertrag die Meerengenfrage betraf, wurde er bald abgelöst durch die Lausanner Konvention vom 24. Juli 19234 • Auch diese Konvention unterwarf die Türkei als Anliegerstaat von Bosporus und Dardanellen weitgehenden rechtlichen Beschränkungen. Sie mußte beispielsweise in Friedenszeiten die freie Durchfahrt von maximal drei im Verband fahrenden Kriegsschiffen hinnehmen (wobei jedoch eine Tonnagebegrenzung gemäß Art. 2 § 2 bestand), in Kriegszeiten mußte sie sogar als kriegführende Partei den Überflug nicht-militärischer Flugzeuge Neutraler dulden (Art. 2 § 1 cl, wenn keine Unterstützung des Gegners durch sie erfolgte, ferner die freie Durchfahrt von Kriegsschiffen Neutraler (Art. 2 § 2 cl. Schließlich 1 Französischer Text in: The Consolidated Treaty Series, vol. 92, 7 ff.; zur Geographie der türkischen Meerengen allgemein s. Brüel, International Straits, Bd. II, S. 252 ff. 2 Französischer Text in: The Consolidated Treaty Series, vol. 114, S. 421 ff. S LNTS Bd.3, S. 39 ff. • LNTS Bd. 28, S. 11 ff.; Signatarstaaten: Großbritannien, Frankreich, Italien, Japan, Bulgarien, Griechenland, Rumänien, Serbo-Kroatien, UdSSR und Türkei.

46

111. Vertragliche Sonderregime

waren nach Art. 4 die Ufer der Meerengen demilitarisiert. Gerade die letzte der hier herausgegriffenen Vorschriften der Lausanner Konvention macht plausibel, weswegen die Türkei fortan mit Nachdruck auf eine Änderung des Regimes ihrer Meerengen hinzuwirken versuchte. a) Das Montreux-Abkommen von 1936

Das Ziel einer Beseitigung der Lausanner Konvention erreichte die Türkei dann mit dem Abschluß des Meerengen-Abkommens von Montreux vom 20. Juli 19365 , das bis heute die Rechtsverhältnisse der türkischen Meerengen regelt. Bemerkenswert an diesem Vertrag ist zunächst die Reduzierung des Grundsatzes der freien Passage auf Schiffe (Art. 1). Zivile Luftfahrzeuge dürfen die Meerengen nur nach Voranmeldung und unter Einhaltung von der türkischen Regierung angegebener Luftkorridore überfliegen (Art. 23). Für Handelsschiffe bleibt das Prinzip der freien Durchfahrt bestehen, es gelten nun aber Einschränkungen für den Zustand der Kriegsdrohung und in Kriegszeiten (Art. 5 und 6). Erheblich restriktiver gegenüber der Lausanner Konvention ist das in den Art. 8 bis 22 niedergelegte Reglement für Kriegsschiffe: Ihre Durchfahrt steht im Kriegsfalle alleine im Ermessen der Türkei, wenn sie zu den kriegführenden Mächten gehört (Art. 20). Andernfalls haben Kriegsschiffe kriegführender Staaten nur ein Durchfahrtsrecht, wenn dies aus der Satzung des Völkerbundes folgt oder aus einer Hilfeleistungspflicht im Rahmen eines Beistandsvertrages, an den auch die Türkei gebunden ist (Art. 19 Abs. 2, 25)8. Die Durchfahrt von Kriegsschiffen unter der Flagge neutraler Staaten in Friedenszeiten sowie in Kriegszeiten, wenn auch die Türkei neutral ist, richtet sich nach Art. 10 bis 18, 19 Abs. 1. In knappen Worten zusammengefaßt läßt sich sagen, daß nur bestimmte Kategorien von Kriegsschiffen mit begrenzter Tonnage nach Voranmeldung bei der türkischen Regierung unter genau determinierten Modalitäten ein Recht zur Durchfahrt genießen7 • Die Frage des Transitrechts von Schiffen und Flugzeugen, die bei einem Nichtunterzeichnerstaat des Montreux-Abkommens registriert sind, ist zu entscheiden nach den allgemeinen Regeln des Völkerrechts. 5 Abdruck bei Berber, Dokumentensammlung Bd. I, S. 1469 ff.; internationale Quelle: LNTS Bd. 173, S. 213 ff.; Signatarstaaten: Bulgarien, Frankreich, Großbritannien, Griechenland, Japan, Rumänien, Türkei, UdSSR und Jugoslawien. Italien trat dem Abkommen 1938 bei. 6 Art. 25 der Konvention von Montreux ist nach Auflösung des Völkerbundes so auszulegen, daß an die Stelle der Satzung des Völkerbundes die Charta der Vereinten Nationen tritt, da die Vereinten Nationen in die Funktionsnachfolge des Völkerbundes eingetreten sind. Art. 19 Abs.2, 2. Alternative dürfte aus tasächlichen Gründen z. Zt. gegenstandslos sein. 7 Die Art. 10 bis 19 und Anhang lIdes Abkommens sind wiedergegeben in Annex I, S. 149 ff.

1. Die türkischen Meerengen

47

Sie wirft im vorliegenden Falle keine besonderen Probleme auf, weil die Türkei das Montreux-Abkommen von Anfang an auf Schiffe und Luftfahrzeuge aller Staaten angewandt hat 8 und ihm auf diese Weise eine Wirkung "erga omnes" verschafft hat. Nach einer derartigen Jahrzehnte dauernden Staatspraxis ist davon auszugehen, daß das Regime des Meerengenabkommens von Montreux mit Willen der Türkei zu einer objektiven Ordnung erstarkt istu• Die Frage, ob es sich bei dem Abkommen um einen echten Vertrag zugunsten Dritter handelt 10 oder ob Drittstaaten nur in einer Art Reflexwirkung begünstigt werden, hat danach keine weitere Relevanz. Auch den Nichtunterzeichnerstaaten des Montreux-Abkommens steht kraft der entstandenen objektiven Ordnung das Recht zu, Ansprüche aus dem Abkommen geltend zu machen. b) Die Passage der "Kiev" in 1976

Die Nutzung der türkischen Meerengen durch die internationale Schiffahrt hat über viele Jahre seit dem Abschluß der Montreux-Konvention keinen Anlaß für ernste Streitigkeiten ergeben. In jüngerer Zeit hat sich allerdings ein sowohl rechtlich wie politisch brisanter Fall ereignet, als am 18. Juli 1976 das als "protivo lodochnij kreis er" (AntiU-Boot-Kreuzer) deklarierte sowjetische Kriegsschiff "Kiev" nach ordnungsgemäßer Anmeldung Bosporus und Dardanellen in Richtung Ägäis befuhr. H. Gary Knight hat sich mit diesem Ereignis näher auseinandergesetztl l • Er beschreibt die "Kiev" unter Berufung auf J. Moore, Jane's Fighting Ships 1975 - 1976, S. 551, als ein Kriegsschiff, das mit folgender Bewaffnung ausgestattet sei: 2 twin SAM 3 missile launchers for Gobletmissiles, möglicherweise 3 oder 4 SAM 4 surface-to-air missile launchers, 1 anti-submarine twin launcher, 8 SS-N-3 surface-to-surface missiles mit 150 - 200 Meilen Reichweite, 28 Stück konventionelle Artillerie diversen Kalibers und diverse Raketenabschußvorrichtungen, außerdem sei die "Kiev" zum Transport von 25 - 30 Flugzeugen (vermutlich senkrecht startende Y AK-36 Kampfflugzeuge) und 20 - 30 Anti-U-BootHelikoptern konstruiert. Knight diskutiert zunächst, ob das MontreuxAbkommen die Passage von Flugzeugträgern gestattet und gelangt zu einem negativen Ergebnis. Hier seine im wesentlichen auf systematischer Auslegung des Vertrages beruhende Argumentation: 8 Auch z. B. auf US-amerikanische Kriegsschiffe, die im Dezember 1968 zum Mißfallen der UdSSR in das Schwarze Meer eingefahren sind; dazu ein Bericht von Rousseau, Revue Generale de Droit International Public 1969,

S. 845 ff.

.

Zum Begriff der objektiven Ordnung, s. Wehser, Die Schiffahrtsfreiheit im gegenwärtigen Völkerrecht, S. 55 ff. (70 ff.). lO So Ballreich, in: Strupp/Schlochauer WV III, S. 544 ff. (546); zu Verträgen zugunsten Dritter im allgemeinen s. VerdrossJSimma, S. 383 ff. 11 AJIL 71 (1977), S. 125 ff. U

48

111. Vertragliche Sonderregime

Art. 8 verweist hinsichtlich der Klassifizierung von Kriegsschiffen auf Annex II des Vertrags. Dort sind folgende Schiffstypen aufgeführt: Panzerschiffe (bätiments de ligne) mit mehr als 10000 t Wasserverdrängung oder mit Geschützen eines Kalibers über 203 mm, Flugzeugträger, leichte Einheiten, U-Boote, kleinere Kriegsschiffe und Hilfsschiffe. Nach Art. 10 dürfen in Friedenszeiten '- unter den Voraussetzungen des Art. 13 - drei dieser Kategorien, nämlich leichte Einheiten über Wasser, kleine Kampfschiffe und Hilfskreuzer ungeachtet ihrer Flagge die türkischen Meerengen bei Tage frei passieren. Art. 11 berechtigt die Anliegerstaaten des Schwarzen Meeres, Panzerschiffe über 15000 t Wasserverdrängung einzeln und in Begleitung von maximal zwei Torpedobooten durchfahren zu lassen. Diese Staaten dürfen gemäß Art. 12 auch U-Boote unter eng gefaßten Voraussetzungen durch die türkischen Meerengen schicken. Über Flugzeugträger wird in diesen Artikeln nichts gesagt. Knight erblickt hinsichtlich des Durchfahrtsrechts von Kriegsschiffen in Friedenszeiten in Art. 10 den Grundtatbestand der Konvention von Montreux, der nur leichten Einheiten über Wasser, kleinen Kampfschiffen und Hilfskreuzern die Passage gestatte. Wenn - wie im Falle von Flugzeugträgern - keiner der Sondertatbestände der Art. 11 oder 12 eingreife, stünde solchen Schiffen eben kein Durchfahrtsrecht zu. Dem widerspreche auch Art. 15 nicht, der Kriegsschiffen während der Durchfahrt durch Bosporus und Dardanellen den Gebrauch von Flugzeugen untersagt, die sie mit sich führen. Denn dieser Artikel bezöge sich nicht ausschließlich auf Flugzeugträger, da auch andere Schiffe Flugkörper an Bord haben könnten und außerdem Flugzeugträger nicht als Unterart von Panzerschiffen anzusehen seien, wie Annex II der Konvention deutlich mache. Knight unterstützt seine Auslegung der Vertragsbestimmungen nach einem kurzen Exkurs über die Geschichte der Vertragsverhandlungen mit dem Hinweis auf den Willen der beim Zustandekommen der Konvention maßgeblich beteiligten Staaten UdSSR und Großbritannien. Knights Argumentation ist insoweit schlüssig und bietet keinen Ansatzpunkt zu Widerspruch12 • Er untersucht sodann, ob es sich bei der "Kiev" um einen Flugzeugträger handelt und führt wiederum J. Moore, Jane's Fighting Ships 1975 -1976 an, worin die sowjetische Bezeichnung der "Kiev" als Anti-B-Boot-Kreuzer als Umgehungsversuch der Bestimmungen der Konvention von Montreux für Flugzeugträger dargestellt werde. Knight folgert aus der Tonnage der "Kiev" (40 000 t Wasserverdrängung) und der Art ihrer Bewaffnung, daß sie ein Flug12 Die UdSSR vertritt hier allerdings den abweichenden alle Schiffe der Schwarzmeeranliegerstaaten die türkischen dem Regime des Montreux-Abkommens benutzen dürften; Regulations for the Black Sea Straits, Morskoi Sbornik No. nach Knight (Anm. 11), S. 129 (Anm. 12).

Standpunkt, daß Meerengen nach s. Serkov, Legal 7 (Juli 1970), zit.

2. Die baltischen Meerengen

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zeugträger sein müsse; es sei kaum nötig, ein derartig mächtiges Schiff mit einer so begrenzten ASW-(= anti-submarine-warfare) Bewaffnung zu bauen. Erst Flugzeuge machten die "Kiev" zu einer effektiven Plattform im U-Boot-Krieg. Knights Ansicht kann in diesem Punkt auf Bedenken stoßen, solange man nicht sicher weiß, welche Art der Bewaffnung die "Kiev" tatsächlich mit sich führt. Er zitiert selbst die amerikanischen Tageszeitungen New York Times und Washington Post vom 19. Juli 1976, in denen divergierende Meldungen über die Bewaffnung der "Kiev" enthalten waren13 • Die türkische Regierung sah seinerzeit jedenfalls keinen Anlaß, die Durchfahrt dieses Kriegsschiffes zu verweigern. Dabei spielt sicher auch eine Rolle, daß der Grundtenor der türkischen Außenpolitik unter der Regierung DemireZ und noch stärker unter der Regierung Ecevit auf ein harmonisches und ausgeglichenes Verhältnis zum sowjetischen Nachbarn ausgerichtet war. Daher verfuhr die Türkei bei der Auslegung des Montreux-Abkommens eher großzügig. Auch wenn man unterstellen kann, daß mittlerweile gesicherte Erkenntnisse über das Waffenpotential der "Kiev" vorliegen, bleibt nach wie vor das Problem der Klassifizierung dieses Kriegsschiffs. Hiervon hängt letzten Endes die in der Literatur umstrittene Frage ab, ob die Durchfahrt der "Kiev" gegen das MontreuxAbkommen verstießl•. Trotzdem kann man sagen, daß sich das Abkommen im großen und ganzen bewährt hat, wenngleich es wünschenswert wäre, daß der Vertrag dem heutigen rüstungstechnischen Standard angepaßt würde. Angesichts der krisenhaften Situation im Vorderen Orient ist damit zu rechnen, daß das Montreux-Abkommen in absehbarer Zeit unangetastet bleibt, weil kein Staat ein Interesse daran haben kann, in diesem Raum möglicherweise ein neues Konfliktfeld zu schaffen. 2. Die baltischen Meerengen

Als Verkehrswege eine noch wichtigere Rolle als die türkischen Meerengen spielen in Europa die Straße von Gibraltar und die baltischen Meerengen. Das Verkehrsregime des Kleinen und Großen Belt Anm. 11, S. 126 (Anm.6). Bejahend Born NZWehrR 1977, S. 14 ff. (17), verneinend Froman, San Diego Law Review 14 (1977), S. 681 ff. (705); mit der strategischen Bedeutung der "Kiev" setzt sich auch James Foley von der britischen Nachrichtenagentur Reuter in einem Artikel in der Frankfurter Rundschau vom 9. Juni 1976 auseinander. Seiner Ansicht nach sollte der Aufenthalt der "Kiev" im Mittelmeer die Nachteile ausgleichen, die der dort operierenden sowjetischen Eskadra nach dem Verlust ägyptischer Versorgungshäfen entstanden sind. Zur strategischen Bedeutung der türkischen Meerengen allgemein, s. F. A. Väli, The Turkish Straits and NATO, und BlechmanlWeinland, EA 31 (1976), S. 577 ff. 13

t4

4 Münch

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III. Vertragliche Sonderregime

und des Sund wurde im Vertrag über die Ablösung des Sund- und Beltzolls vom 14. März 1857 15 festgelegt. In Art. I dieses Vertrages und in verschiedenen Folgeabkommen verpflichtete sich der dänische König gegen Empfang einer hohen Abfindungssumme, keine Zölle und Gebühren mehr für die Durchfahrt durch die baltischen Meerengen zu erheben und fremde Schiffe bei der Durchfahrt nicht zu behindern. Art. II regelt u. a. die Pflicht Dänemarks zur Unterhaltung von Leuchttürmen in den Meerengen (Ziff. 1) und die Gebührenerhebung für dänische Pilotagedienste (Ziff. 3). Der Vertrag gilt nach dänischer Auffassung und ganz h. M. nur für Handelsschiffe16• Wie bei der Konvention von Montreux kann man hier von einer objektiven Ordnung mit einer sogar noch längeren Rechtstradition sprechen. Soweit der SundVertrag Rechtsfragen offen läßt - z. B. hinsichtlich der Passage von Kriegsschiffen - hat Dänemark nach SOTensen immer die allgemeinen Regeln des Völkerrechts zur Anwendung gebracht17 - entsprechend seinem Verständnis, müßte man dazu ergänzen. Während des ersten Weltkrieges hatte es seine Meerengen für Kriegsschiffe auf Druck des Deutschen Reiches geschlossen, eine Maßnahme, die nach Ansicht Bruels völkerrechtskonform war, wenn auch nicht unbedingt notwendig zur Aufrechterhaltung seiner Neutralität18• Während des zweiten Weltkriegs war Dänemark als okkupierter Staat die längste Zeit seiner Handlungsfähigkeit beraubt. Nach dem zweiten Weltkrieg hat es Durchfahrt und überflug in Sund und Belten für Militärschiffe und -flugzeuge in Friedenszeiten in der königlichen Verordnung No. 356 vom 25. Juli 1951 geregelt, die bei den sozialistischen Anrainerstaaten der Ostsee auf Kritik gestoßen ist, weil diese Staaten für ihre Kriegsschiffe ein freies Passagerecht annehmen, während sie es den Nichtanliegerstaaten absprechenu1 • Die Verordnung No. 356 wurde inzwischen abgelöst durch den Erlaß betreffend die Zulassung fremder Kriegsschiffe und Militärflugzeuge im dänischen Staatsgebiet in Friedenszeiten vom 27. Februar 1976!0. 15 Veröffentlicht in Martens NRG serie I, tome XVI, partie II, S. 345 ff.; Vertragspartner: Dänemark, Österreich, Belgien, Frankreich, Großbritannien, Hannover, Mecklenburg-Schwerin, Oldenburg, Niederlande, Preußen, Rußland, Schweden, Norwegen und die Hansestädte Lübeck, Bremen und Hamburg. 16 a. A. Johnson, New Directions in the Law of the Sea, vol. III, S.217. 17 Festschrift für Eberhard Menzel, S. 551 ff. (553); zur Geographie und Geschichte der baltischen Meerengen allgemein Brüel, International Straits Bd. II, S. 11 ff. 18 Anm.17, S.86. 19 Zur sog. closed-sea-doctrine s. später unter IV. 2 d). 20 Veröffentlicht in englischer übersetzung bei Platzöder, Völkerrechtliche und Politische Auswirkungen der Dritten Seerechtskonferenz der Vereinten Nationen auf Nord- und Ostsee, S. 185 ff.

2. Die baltischen Meerengen

51

Dieser Erlaß hat gegenüber der Verordnung No. 356 emlge verschärfte Anforderungen eingeführt. Im Gebiete der Engen des Großen Belt und des Sund besteht für fremde Kriegsschiffe das Recht der friedlichen Durchfahrt im Sinne des Völkerrechts (Teil 2 Art. 2 Abs. 2 i. V. m. Teil 1 Art. 1 Abs. 3). Das Befahren der übrigen dänischen Territorialgewässer durch Kriegsschiffe setzt eine vorherige Notifikation über diplomatische Kanäle voraus, die mindestens drei Tage zuvor abgegeben werden muß (Teil 2 Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Teil 1 Art. 1 Abs. 4). Dies gilt auch, wenn zur gleichen Zeit mehr als drei Kriegsschiffe derselben Nationalität die Engen des Großen Belt und des Sund passieren wollen (Teil 2 Art. 2 Abs. 4) und wenn ein fremdes Kriegsschiff die inneren Gewässer Dänemarks im Bereich des Kleinen Belt durchqueren will. Das Befahren der übrigen inneren Gewässer bedarf der vorherigen Genehmigung. Ausnahmen von Notifikations- und Genehmigungspflichten bestehen im Falle der Seenot. Entsprechend den völkerrechtlichen Regeln über die friedliche Durchfahrt müssen U-Boote aufgetaucht und mit gehißter Flagge passieren. Wissenschaftliche und militärische Aktivitäten, Stoppen und Ankern während der Durchfahrt sind ohne Genehmigung nicht erlaubt. Das überfliegen dänischen Territoriums durch Militärflugzeuge ist grundsätzlich von einer vorherigen Genehmigung abhängig. Diese wird erteilt, wenn der überflug in übereinstimmung mit den Richtlinien der ICAD stattfindet. Auch hier sind wissenschaftliche und militärische Aktivitäten, Filmaufnahmen und der Gebrauch elektronischen Gerätes, das nicht aus navigatorischen Gründen benötigt wird, verboten. Dänemark steht auf dem Standpunkt, diese Regelung entspreche dem geltenden Völkerrecht und behält sich darüber hinaus überwachungsmaßnahmen bei Schiffen vor, von denen Umweltgefahren ausgehen2l • Schweden hingegen verhält sich - was den Sund angeht - traditionell liberaler und anerkennt das Prinzip der freien Durchfahrt durch die schwedischen Gewässer dieser Meerenge 22 • Die Meerengenbestimmungen der künftigen Seerechtskonvention werden auf die baltischen Meerengen keine Anwendung finden, weil es Art. 35 lit. c) für den Ausschluß des Kap. III der Draft Convention ausreichen läßt, daß das Regime einer Meerenge in bezug auf die Durchfahrt nur teilweise durch internationale Abkommen geregelt ist. Die Konvention kann somit auch nicht zur Ausfüllung der Lücken des Sundvertrages herangezogen werden. Andernfalls hätte die Formulierung des Art. 35 lit. c) sinngemäß lauten müssen, bestehende Verträge blieben durch die Konvention unangetastet. Dieses Ergebnis entspricht den Zielsetzungen der dänischen Außenpolitik, die seit 1857 der Maxime 21 22

Srarensen (Anm. 17). Symonides, Sprawy Miedzynarodowe 4/1975. S. 49 ff. (58 ff.).

52

III. Vertragliche Sonderregime

gefolgt ist, den Rechtsstatus der baltischen Meerengen nicht mehr zur Diskussion zu stellen23 . Es ist aber bedauerlich, daß so Meinungsverschiedenheiten, insbesondere zwischen den Staaten des Nordatlantikpaktes und des Warschauer Paktes, über die Durchfahrtsrechte von Kriegsschiffen durch die baltischen Meerengen und über die Völkerrechtskonformität des nationalen dänischen Passagerechts nicht geklärt, sondern perpetuiert werden". 3. Die Straße von Gibraltar Der Rechtsstatus der Straße von Gibraltar ist nur bruchstückhaft geregelt worden25 • Zu Beginn dieses Jahrhunderts wurden mehrere, die Straße von Gibraltar betreffende Verträge geschlossen, an denen Großbritannien, Frankreich, Spanien und der Sultan von Marokko beteiligt waren!8. Es ist umstritten gewesen, ob diese Verträge (vor allem eine Deklaration von 1904) die Meerenge internationalisiert und Dritten Rechte verliehen haben oder ob sie lediglich eine Bestätigung des völkergewohnheitsrechtlichen Regimes der freien Durchfahrt bezwecken sollten27 • Es erübrigt sich jedoch, auf diese Ansichten näher einzugehen, weil man mit gutem Grund annehmen kann, daß diese Verträge inzwischen obsolet geworden sind und nicht mehr als fort geltend angesehen werden. Da somit ein speziell vertragliches Regime nicht existiert, wird die künftige Konvention hier voll zur Anwendung kommen. 4. Die Magellan-Straße Anders wiederum ist die Rechtslage im Falle der Magellan-Straße. Ihr Status in bezug auf Schiffsverkehr ist geregelt in Art. V des argentinisch-chilenischen Grenzvertrages vom 23. Juli 1881. Er lautet: S",rensen (Anm.17), S.562. Bisher vereinzelt geblieben ist die Auffassung, es sei zweifelhaft, ob der Sund-Vertrag Art. 35 lit. c) der Draft Convention unterfalle. Dieser Vertrag habe nämlich eher nur bestehende Beschränkungen durch frühere zweiseitige und mehrseitige Verträge sowie nationales Recht Dänemarks aufheben und die Freiheit der Benutzung nach Völkergewohnheitsrecht wiederherstellen wollen. Er regele somit nicht die Durchfahrt durch die Meerengen unmittelbar, sondern habe nur Auswirkungen auf die Durchfahrt, weil Dänemark eine alte Zollgerechtigkeit abgekauft worden sei. So Rauch, in: Wolfgang Graf Vitzthum (Hrsg.), Aspekte der Seerechtsentwicklung, S. 97 f. Die Ansicht Rauchs überzeugt nicht, weil es für Art. 35 lit. c) zweite Alternative (" ... passage is regulated ... in part ...") ohne die baltischen Meerengen keinen Anwendungsfall gäbe. 25 Zur Straße von Gibraltar allgemein s. Brüel, International Straits Bd. H, S. 116 ff. 28 Die Verträge sind veröffentlicht in Martens NRG, serie H, val. XXXII, S. 15 ff. und serie IH, vol. VI, S. 323 und 332. 27 Zum Meinungsstand s. Truver, S.179. 23

24

5. Die Straße von Tiran

53

Mage11an Straits are neutralized, and free navigation is guaranteed to the flags of a11 nations.28 Hier handelt es sich um eine typische "long-standing international convention" im Sinne von Art. 35 lit. cl, die die Anwendung von Kap. III der künftigen Seerechtskonvention ausschließen wird. Aus dem Wortlaut des sehr knapp gehaltenen Art. V - vergleicht man diese Regelung mit dem Montreux-Abkommen und dem Sundvertrag - und aus der Entstehungsgeschichte des Vertrages von 1881, der auf Betreiben der USA zustandekam, ist nicht ohne weiteres zu folgern, daß Drittstaaten eigene Rechte eingeräumt werden sollten. Hiergegen spricht auch der Umstand, daß die Nutzung der Magellan-Straße für die internationale Schiffahrt im Unterschied zu den türkischen und baltischen Meerengen nicht unerläßlich ist, sondern nur den Vorteil der Abkürzung des Seewegs um Kap Hoorn bietet. Deshalb ist es zumindest sehr zweifelhaft anzunehmen, die Vertragsparteien hätten den Willen gehabt, Drittstaaten Rechte zum Durchfahren der Magellan-Straße zu gewähren29 • Verweigert ein Vertragspartner dem Schiff eines Drittstaates die Durchreise, so liegt es am anderen Vertragspartner, rechtliche Schritte zur Aufrechterhaltung der Schiffahrtsfreiheit in der Magellan-Straße einzuleiten. 5. Die Straße von Tiran

In diesem Zusammenhang ist schließlich noch einmal der am 25. April 1979 in Kraft getretene ägyptisch-israelische Friedensvertrag zu nennen30 • Art. V Abs. 2 dieses Vertrages lautet:

The Parties consider the Straits of Tiran and the Gulf of Aquaba to be international waterways open to a11 nationes for unimpeded and nonsuspendable freedom of navigation and overflight. The Parties will respect each other's right to navigation and overflight for access to either country through the Strait of Tiran and the Gulf of Aquaba. Eine "long-standing international convention" nach Art. 35 lit. c) ist dieser Vertrag nicht, so daß Kap. III der künftigen Seerechtskonvention hier zur Anwendung kommen wird, und zwar modifiziert durch Art. V Abs. 2 des Friedensvertrages. Im Falle des Art. V Abs. 2 S. 1 liegt nämlich offenbar eine vertragliche Bestimmung zugunsten Dritter vor. Dieser Passus hätte sonst neben Art. V Abs. 2 S. 2, worin sich die Vertragsparteien Verkehrsrechte in der Straße von Tiran und im Golf von Aquaba gegenseitig anerkennen, keine rechtliche Bedeutung. Dies ist 28

Englischer Text in: The Consolidated Treaty Series, vol. 159 (1881 - 82),

S. 51 ff.

29 Zur Geschichte des Regimes der Maga11an-Straße Brüel, International Straits Bd. 11, S. 200 ff. 30 s. ILM 1979, S. 362 ff.

54

111. Vertragliche Sooderregime

u. a. von besonderer Wichtigkeit für das überflugregime, weil die Straße von Tiran zu den Meerengen gehört, für die Art. 45 Abs. 1 lit. b) der Draft Convention nur eine nicht-aufheb bare friedliche Durchfahrt vorsieht, die im Unterschied zur "transit-passage" den Luftverkehr nicht erfaßt31 • Vergleicht man nun abschließend die bestehenden Meerengen-Sonderregime, kann man mit Gewißheit nur eine Gemeinsamkeit feststellen: das Recht der Handelsschiffe zur friedlichen Durchfahrt in Friedenszeiten. Im übrigen ist in den Verträgen keine einheitliche Linie enthalten.

31

Dazu später unter VII. 2 und 5.

IV. Vorgeschichte der Dritten UN·Seerechtskonferenz Erwartungen an ein künftiges Meerengenregime 1. Seerechtliche Entwicklungen nach 1958 Das GüKA ist gemäß seinem Art. 29 am 10. September 1964 in Kraft getreten. Zu jenem Zeitpunkt war aber bereits eine Entwicklung in Gang gekommen, die darauf gerichtet war, die wenige Jahre zuvor in den vier Genfer Konventionen von 1958 kodifizierten Regeln des Seevölkerrechts in vielen Punkten wieder in Frage zu stellen. Insbesondere wurde das Recht der Fischereifreiheit in Teilen der Hohen See durch einzelne Staaten bestritten. Hinzu kommt, daß der technische Fortschritt nach und nach den Zugriff auf die im Tiefseeboden ruhenden Brennstoffe und Metalle (vor allem Mangan, Kobalt, Nickel und Kupfer) ermöglichte. Hier handelt es sich um ein völlig neues Kapitel des Seevölkerrechts, für das früher keine Regelungsbedürftigkeit bestanden hatte. Zu dieser Entwicklung gehört auch die eingangs schon erwähnte nahezu weltweite Inanspruchnahme der höchstzulässigen Territorialgewässerbreite von 12 sm und die gelegentliche Geltendmachung noch größerer Ansprüche in bezug auf die Ausdehnung dieser Zone, die jedoch - wie schon dargelegt - als Exzesse anzusehen sind und keine völkerrechtliche Anerkennung gefunden haben. Die Staaten der Dritten Welt sind in diesem Prozeß vorangeschritten. Als Gründe für das Bestreben nach 12 sm breiten Territorialgewässern lassen sich u. a. anführen - die Sicherung der küstennahen Fischbestände vor fremden Fangflotten. Hierbei geht es um die Erhaltung der Nahrungsgrundlagen und der beruflichen Existenz großer Teile der Bevölkerung in diesen Staaten, - das Interesse, Kriegsschiffe und wegen gefährlicher Ladungen bzw. Nuklearantriebs unerwünschte Schiffe möglichst weit von der Küste fernzuhalten, -

das Prestigebewußtsein jener Staaten, deren Völkern das Recht auf Selbstbestimmung in der lange dauernden Epoche des Kolonialismus gerade von Seehandelsnationen vorenthalten worden war,

-

vielleicht auch die schlichte Anpassung an andere Staaten und der Wunsch, den Anschluß an eine neue Rechtsentwicklung nicht zu verlieren.

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IV. Vorgeschichte der Dritten UN-Seerechtskonferenz

Gleichzeitig erhoben sich in den Staaten der "Ersten Welt" besorgte Stimmen, die den Niedergang des Prinzips der Freiheit der Meere herankommen sahen1. Ausgelöst durch eine maltesische Initiative hat sich in den Vereinten Nationen in der zweiten Hälfte der sechziger Jahre die überzeugung durchgesetzt, daß das geltende Seevölkerrecht einer Revision zu unterwerfen sei und vielfach der Ergänzung bedürfe. Dies führte zunächst im Jahre 1967 zur Einberufung eines ad-hoc-Ausschusses der Generalversammlung und aufgrund der Resolution 2464 A vom 21. Dezember 1968 zur Installierung des aus dem ad-hoc-Ausschuß hervorgegangenen UN-Meeresbodenausschusses. Da man in diesem Gremium relativ schnell erkannte, daß die gestellte Aufgabe, ein Regime über die Ausbeutung der Ressourcen des Tiefseebodens zu erarbeiten, nicht ohne Zusammenhang mit den sonstigen Problemen des öffentlichen Seerechts zu bewältigen war, teilte man den UN-Meeresbodenausschuß 1971 in drei Unterausschüsse ein, wobei die Beschäftigung mit dem Meerengenthema dem Unterausschuß 11 zufieL Der UN-Meeresbodenausschuß beendete 1973 seine Tätigkeit ohne abschließendes Ergebnis. Im gleichen Jahr trat aufgrund der UN-Resolution 3067 (XXVIII) vom 16. November in New York die Dritte UN-Seerechtskonferenz zusammen, die bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt fortdauert 2 • Um die Vorschläge der Staaten und Staatengruppen im UN-Meeresbodenausschuß und während des Verlaufs der Dritten UN-Seerechtskonferenz zur Meerengenfrage evaluieren zu können, muß man zunächst auf den politischen Hintergrund eingehen, vor dem die z. T. scharfen Interessengegensätze zwischen Meerengenanliegerstaaten und Schiffahrtsnationen entstanden sind. Wie bereits dargelegt wurde 3 , geraten sehr viele Meerengen in internationalen Schiffahrtsrouten bei einer Territorialgewässerbreite von 12 sm zumindest partiell in gesamter Breite in den Küstenmeerstatus4 • Welches Regime für die Durchfahrt von Schiffen und für den überflug soll nun gelten? Das Prinzip der nicht-aufhebbaren friedlichen Durchfahrt gemäß Art.16 Abs.4 GüKA, wie es in den sog. "alten" Meerengen anerkannt war, die schon .1 Vgl. etwa folgende Titel: Kilian, Neue Tendenzen zur Einengung der Meeresfreiheit; Friedmann, SeIden Redivivous-Towards a Partition of the Seas, AJIL 65 (1971), S. 757 ff.; Kehden, Abschied von der Freiheit der Meere? Zu den Bemühungen der UNO um eine soziale Ordnung des Ozeanischen Raumes, VN 1971, S. 123 ff.; Böhringer, On sale: die Freiheit der Meere - Bemerkungen zur 3. Seerechtskonferenz, NZWehrR 1973, S. 201 ff. 2 Zu Einzelheiten über die Vorgeschichte der Dritten UN-Seerechtskonferenz s. Platzöder/Graf Vitzthum, Zur Neuordnung des Meeresvölkerrechts auf der Dritten Seerechtskonferenz der Vereinten Nationen, S. 11 f. 3 s. unter I 3. " Die Zahlenangaben schwanken zwischen 120 und 150.

2. Interessen der Großmächte und Schiffahrtsnationen

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bei einer kleineren Territorialgewässerbreite in Küstengewässern lagen? Oder soll eine Verkehrs freiheit bestehen, wie sie dem Regime der Hohen See entspricht? Oder ein Tertium?

2. Interessen der Großmächte und Schiffahrtsnationen a)

ökonomisdte Aspekte

Die Großmächte mit ihren engen Verbündeten und die Schiffahrtsnationen wollen unbedingt verhindern, daß Meerengen zu "Achillesfersen" für die Seefahrt und den Luftverkehr werden. Hier stehen zunächst ökonomische Interessen auf dem Spiel. Die Seeschiffahrt ist die Grundlage für den überseeischen Warenaustausch. Rund 70 % des gesamten Transports von Rohstoffen und der durch Verarbeitung produzierten Güter der Erde erfolgt auf dem Seewege5 • Die sich anbahnende Ausbeutung der Schätze des Tiefseebodens läßt erwarten, daß der Seetransport künftig an Bedeutung noch zunehmen wird. Wäre eine uneingeschränkte Befahrbarkeit der internationalen Meerengen für Handelsschiffe nicht mehr gewährleistet, so müßten sehr unangenehme, z. T. katastrophale Folgen einkalkuliert werden. Dies veranschaulichen die folgenden Beispiele: Japan bezieht den größten Teil seiner Rohölimporte aus den Förderländern des Vorderen Orients. Von dort führt der direkte Seeweg nach Fernost durch die Malakka-Straße. Diese Meerenge spielt für die japanische Wirtschaft eine außerordentlich große Rolle, weswegen Japan schon seit langem auf die Errichtung von "sea-Ianes" gedrängt hat, sich an der Ausbaggerung der Fahrrinne in den seichten Gewässern der Malakka-Straße beteiligt hat und mit Thailand bereits die Möglichkeit eines Durchstichs des Isthmus von Kra sowie die Verlegung einer pipeline an dieser Stelle erörtert hat'. Würde Großtankern die Zufahrt in die Malakka-Straße versperrt, verlängerte sich nach einem Bericht der Frankfurter Rundschau1 die Reisedauer eines solchen Schiffs auf der Route nach Japan im Falle des von Indonesien gewünschten Umwegs über die Straßen von Lombok und Makassar um 38 Stunden. Die Transportkosten stiegen dann dem Bericht zufolge auf der Grundlage des Jahres 1976 um ca. DM 100 000,-. Die Behinderung der Handelsschiffahrt in Meerengen birgt so die Gefahr einer weltweiten Erhöhung der Frachtraten in sich. Daran könne - so betonten die Vertreter Japans und der UdSSR im UN-Meeresbodenausschuß - eigentlich kein 5 Gasteyger, in: Mahncke/Schwarz (Hrsg.), Seemacht und Außenpolitik, S.463. 8 Leifer/Nelson, International Affairs (London) 49 (1973), S. 190 ff. (196). 1 Ausgabe vom 21. Februar 1976 ("Die Dinosaurier des Ölzeitalters").

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IV. Vorgeschichte der Dritten UN-Seerechtskonferenz

Staat ein Interesse haben, schon gar nicht die Staaten der Dritten Welt, die in der Regel über keine große eigene Handelsmarine verfügten und auf die Transportkapazitäten anderer Staaten angewiesen seien. Dem Interesse der gesamten Staatengemeinschaft diene vielmehr ein freier, effektiver und billiger Seetransport8 • Zur Katastrophe eskalierte die Sperrung einer Meerenge, wenn keine alternativen Seeverbindungen zu ihr bestehen. Dies gilt z. B. für die Straße von Hormuz, die den persischen/arabischen Golf mit dem Indischen Ozean verbindet. Annähernd zwei Drittel des auf der ganzen Welt geförderten Rohöls passiert z. Zt. in Tankschiffen diese Meerenge in Richtung Europa, Amerika und FernostD• Angesichts der Bedeutung des Rohöls ist es nicht übertrieben, die Straße von Hormuz als eine Achillesferse des Seeverkehrs zu bezeichnen. Aus den beiden Beispielen wird deutlich, daß energie- und rohstoffarme Staaten und ebenso exportabhängige Staaten wie Japan und die Bundesrepublik Deutschland (hier arbeitet jeder fünfte Arbeitnehmer für den Exportl°) in diesem Punkt in ihrem Lebensnerv getroffen werden können. b) Militärische Aspekte

Im Zusammenhang mit der möglichen Gefährdung der Rohöltransporte manifestiert sich zugleich auch die hohe militärisch-strategische Bedeutung der Meerengen. Dies ist der zweite, mindestens ebenso brisante Aspekt, um den es in der Meerengendiskussion geht. Die Vereinigten Staaten und die Sowjetunion treten seit den Anfängen der Bestrebungen um die Neuordnung des Seevölkerrechts mit Vehemenz dafür ein, daß internationale Meerengen für ihre See- und Luftstreitkräfte frei passierbar bleiben, da diese andernfalls ihren Auftrag nicht mehr erfüllen könnten. Dieser Auftrag umfaßt in Friedenszeiten im wesentlichen folgende wichtigsten Aufgabenl l : - Die Demonstration militärischer Stärke Damit soll der übrigen Staatenwelt signalisiert werden, daß man imstande ist, der Außenpolitik auch Durchsetzungskraft zu verleihen ManiJBalupuri, IJIL 1973, S.455 ff. (459 Anm. 18). s. dazu den Bericht .. Sultan Quabus bewacht die Tankerstraße" in der SZ vom 21. Mai 1977; zur Bedeutung der Straße von Honnuz für die westliche Welt Ramazani, The Persian Gulf and the Strait of Honnuz, S. 9 ff. 10 Vgl. die Beiträge des schleswig-holsteinischen Wirtschaftsministers Westphal in der FAZ vom 31. Oktober 1977 ( .. Neues Seerecht nicht ohne Schlagseite?") und in .. Die Zeit" vom 23. November 1979 (.. Seeräuberei unter der Flagge der UN"). 11 Zu den Aufgaben der Seestreitkräfte allgemein s. Mahncke, in: Mahnckel Schwarz (Hrsg.), Seemacht und Außenpolitik, S. 3 ff. 8

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2. Interessen der Großmächte und Schiffahrtsnationen

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("power projection"). Lord Grey hat die diplomatische Funktion des Militärs so herausgestellt: "Diplomacy without force is like an orchestra without instruments"12. Auch hierfür dient die Straße von Hormuz wieder als anschauliches Beispiel. Die USA haben seit Sommer 1979 ihre Kriegsschiffe in diesem Raum schon längere Zeit vor der Teheraner Geiselaffäre und vor Ausbruch des bewaffneten Konflikts zwischen Irak und Iran zahlenmäßig erheblich verstärkt und in Alarmbereitschaft versetzt. Ausschlaggebend für diese Entscheidung waren die allgemeine politische Instabilität in diesem Gebiet nach dem Sturz des Schah in Iran und die Befürchtung, Terroristen könnten durch Raketenbeschuß einen Tanker in der Straße von Hormuz versenken, wodurch die Schiffahrt für einige Zeit schwer behindert, wenn nicht total blockiert würde13. Die Präsenz amerikanischer Kriegsschiffe sollte und soll nach wie vor die Entschlossenheit der USA unter Beweis stellen, die Sicherheit der Tankerroute und damit die für die westliche Welt lebenswichtige Rohölversorgung zu gewährleisten. Die Geiselnahme von Teheran, die Ereignisse in Afghanistan Ende 1979 und der militärische Konflikt zwischen Irak und Iran in 1980 haben zu einer weiteren Kumulation von Kriegsschiffen der Supermächte und anderer Staaten im Indischen Ozean und im persisch/arabischen Golf beigetragen. -

Die Unterstützung einer Partei in einem lokalen Konflikt Als Beispiel ließe sich hierzu der bewaffnete Konflikt zwischen Israel und seinen arabischen Nachbarn im Jahre 1973 anführen. Damals versorgten die USA Israel mit Nachschub auf dem See- und Luftwege über die Straße von Gibraltar. Wäre diese Meerenge nicht frei benutzbar gewesen, so wäre Israel von der amerikanischen Versorgung abgeschnitten gewesen, weil die europäischen Staaten, deren Territorien andernfalls hätten überflogen werden müssen, zur Erteilung einer Überfluggenehmigung für Versorgungsflüge nach Israel nicht bereit waren und die Benutzung des nordafrikanischen Luftraums aus naheliegenden Gründen ganz und gar nicht in Frage gekommen war. Die Seeverbindung von der amerikanischen Westküste zum israelischen Hafen Elath ist - ungeachtet der größeren Entfernung - noch problematischer, weil sie nicht nur über eine, sondern über eine ganze Anzahl von Meerengen (südost asiatisches Archipel, Straße von Bab el Mandeb, Straße von Tiran) führt. Die Sicherheitsgarantien der USA in bezug auf die Existenz des Staates 12 Zit. nach o'Connell, The Inftuence of Law and Sea Power, S.4.

13 Vgl. den Artikel in der SZ vom 21. Mai 1977 (Anm. 9); einen umfassenden überblick über Einzelfälle von Demonstrationen militärischer Stärke von 1919 bis 1969 gibt Cable, Gunboat Diplomacy, S. 173 ff.

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Israel hängen somit von der Freiheit der Schiffahrt und des überflugs in der Straße von Gibraltar ab. -

Die Aufrechterhaltung des strategischen Gleichgewichts zwischen den Supermächten Nach westlicher Auffassung wäre das militärische Kräftegleichgewicht zwischen den USA und der UdSSR erheblich gestört, wenn die Vereinigten Staaten ihre als Raketenträger dienenden U-Boote (sog. nuclear-power-ballistic-missile-submarines) nicht mehr frei und vor allem unbeobachtet von Satelliten auf den Weltmeeren dislozieren könnten14 • Dies ist eine unabdingbare Voraussetzung zur Aufrechterhaltung der "second strike capability". Sinn dieser Strategie ist es, den Gegner von der Abgabe eines ersten Schlages abzuschrekken, weil er damit rechnen muß, anschließend selbst durch von Seegebieten aus abgefeuerte Atomwaffen vernichtend getroffen zu werden. Hierzu ist im SIPRI-Jahrbuch von 197415 ausgeführt: Unlike torpedo or cruise missile-earrying counter shipping submarines, the ballistie missile submarine has a strategie rather than a taetieal role. Its operations are therefore not eonfined to the vieinity of a eonvoy or task force; rather it roams submerged in the millions of cubie kilometers of oeean from where it ean be within range of its strategie inland targets. It does not seek to approach but rather avoids surfaee ships, sinee its main operational requirement is to remain undetected and thereby ensure the availability of its ballistie missiles at any instant. Nach einer Studie des US State Department bilden die Meerengen im südostasiatischen Archipel, die West-Korea-, die West-Beringund die Juan-de-Fuca-Straße, der Old-Bahama-, der Dominica- und der Martinique-Channel und die Straßen von Dover, Gibraltar, Bab el Mandeb und Hormuz insoweit sehr empfindliche Stellen, da ihre uneingeschränkte Befahrbarkeit im Nuklearabschreckungsprogramm der USA eingeplant ist1 8 • c) Vereinbarkeit der Interessen der Großmädlte und Schiffahrtsnationen mit dem Regime der friedlidlen Durdlfahrt

Bei der Geltung des Regimes der friedlichen Durchfahrt in sämtlichen von der Küstengewässerausdehnung betroffenen internationalen Meerengen würde die Erfüllung der soeben umrissenen Funktionen von See- und Luftstreitkräften in Frage gestellt und teilweise sogar zunichte gemacht. Zunächst einmal wären U-Boote verpflichtet, Meerengen aufgetaucht zu passieren. Damit wäre der entscheidende Vorteil 14 15 16

o'Connell (Anm. 12), S. 98. S. 303 f.

Hinweis bei Pirtle, ODILA 5 (1978), S. 477 ff. (496 Anm. 29).

2. Interessen der Großmächte und Schiffahrtsnationen

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ihres Einsatzes, ihre Dislozierbarkeif auf den Weltmeeren ohne gegnerische Beobachtung, wesentlich reduziert. Es ist nämlich nach dem aktuellen Stand der Technik noch nicht ohne weiteres möglich, getauchte U-Boote über eine Distanz von über 3 sm mit Sonargeräten sicher zu erfassen. Vor allem die Individualisierbarkeit ihrer Fahrgeräusche bereitet in stark befahrenen Meerengen Schwierigkeiten, wobei sie bei modernen U-Booten und bei niedrigen Geschwindigkeiten ohnehin kaum wahrnehmbar sind. Andererseits bieten U-Boote ideale Plattformen für den Betrieb von Sonargeräten, um sog. Sensorlücken zu schließen, wenn man sie in Meerengen postiert17 • Schon aus diesem Grund haben die USA immer zu erkennen gegeben, daß für sie die Frage des freien Meerengentransits ein "non-negotiable issue" ist, und dafür bei befreundeten Staaten Verständnis gefunden18 • Ein Recht zum überfliegen der Meerengengebiete mit Küstenmeerstatus bestünde nur im Rahmen des Chicagoer Abkommens über die Internationale Zivilluftfahrt vom 7. Dezember 194411 • Dieses findet jedoch, wie der Titel bereits andeutet, gemäß Art. 3 auf militärische Flüge keine Anwendung. Da das Völkergewohnheitsrecht grundsätzlich kein Recht zum überfliegen fremden Staatsgebiets enthält20 , müßte vor jeder Flugbewegung, die nicht vom Chicagoer Abkommen erfaßt wird, die Genehmigung des Meerengenanliegerstaates eingeholt werden. Die Operationsmöglichkeiten der Luftstreitkräfte wären großen Unsicherheiten unterworfen, da nicht immer vorhersehbar wäre, ob, in welcher Frist und mit welchen Auflagen die Genehmigung erteilt würde. Die beiden zuletzt angesprochenen Punkte sind im großen und ganzen von militärisch-strategischer Relevanz. Die folgende Erwägung betrifft im gleichen Maße auch die Handelsschiffahrt. Der Begriff "innocent passage" und die in Art. 14 Abs.4 GüKA aufgeführten Merkmale Frieden, Ordnung und Sicherheit des Küstenstaates sind einer sehr weiten Auslegung fähig. Die Kriterien für die Friedlichkeit der Durchfahrt gehören keineswegs alle zum gesicherten völkerrechtlichen Allge,17 Einzelheiten bei Feigl, in: MahnckeJSchwarz (Hrsg.), Seemacht und Außenpolitik, S. 123 ff. (125, 171). 18 Vgl. die Äußerung des norwegischen Delegationsmitglieds Fleischer auf der Dritten UN-Seerechtskonferenz, dessen Entsendestaat nicht immer als bequemer Alliierter der USA während des Konferenzverlaufs aufgetreten ist: " ... the Convention must secure a right of transit through straits which have been used for international navigation. Without such a right of transit it is unconceavable that the Convention will be found acceptable by a sufficient number of those states whose participation is essential", zit. nach Leifer, Malacca, Singapore and Indonesia, S. 98. 19 Berber, DOkumentensammlung Bd. I, S. 72 ff., internationale Quelle UNTS vol. 15, S. 295 ff. 20 Verdross/Simma, S. 520 f.

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meingut. So sagt z. B. das GüKA nichts darüber, ob es nur auf die unmittelbaren Umstände der Durchfahrt ankommen soll oder ob auch eher subjektive Momente wie der Zielhafen des Schiffes oder der Zweck seiner Durchfahrt eine Rolle spielen dürfen. Der Begriff der Sicherheit wird von westlichen Ländern regelmäßig in einem strikt militärischen, von Ländern der Dritten Welt aber oftmals in einem umfassenderen Sinne verstanden. Die Fassung von Art. 14 Abs. 4 GüKA läßt der Verwendung von Kryptoargumenten - sie sind im Völkerrecht ohnehin keine Rarität - einigen Spielraum, um die Durchfahrt eines Schiffs zu erschweren oder gar zu verweigern, wobei nicht immer die Absicht des Küstenstaates ganz auszuschließen ist, Schiffe zum Anlaufen seiner Häfen zu veranlassen, um der eigenen Transportwirtschaft Aufträge zuzuführen. Außerdem kommt hier die immer wiederkehrende Besonderheit des Völkerrechts gegenüber dem innerstaatlichen Recht zum Tragen, daß keine übergeordnete Instanz zur Entscheidung über einen Rechtsstreit zwischen Flaggen- und Küstenstaat berufen ist, wenn sich nicht beide auf ein Streitbeilegungsverfahren einigen. Im Extremfalle hinge die Frage der Friedlichkeit der Durchfahrt alleine von der Interpretationsmacht des Küstenstaates ab 21 ; sie kann geradezu zu einem reinen Gnadenerweis werden. Dazu Leigh Ratiner, ein Mitarbeiter des US Defense Department: Nations which depend on their merchant marine and navies for economic and national security- nations such as the United States, the United Kingdom and the Soviet Union among others - can be strangled by having access to ocean limited or delayed when passing through narrow international straits. Submerged passage of submarines, overflight of aircraft, and freedom from restrietion generally disappear. To the extent they would continue to exist, these rights would depend on the good graces of the coastal state or states bordering on the strait in question. Such a result would be unancceptable to any country with global interests, a global foreignpolicy, a large merchant marine and a large navy and air force. 22

In diesem Zusammenhang warnte der sowjetische Vertreter Kolesnik im UN-Meeresbodenausschuß davor, zwölf bis fünfzehn Staaten könnten über mehr als 130 Staaten der Erde dominieren, hielte man am Regime der friedlichen Durchfahrt fest23 • Die Äußerung mag überspitzt erscheinen, aber es ist unschwer vorauszusehen, daß ein in welcher 21 Der indische Völkerrechtler R. P. Anand formulierte dies treffend auf einer Tagung der Indian Society of International Law: "If you are giving subjective power to the territorial state then you are almost killing that right (of innocent passage)", Proceedings of the Fifth Conference, 1968, S. 122 (Klammerzusatz vom Verfasser). 22 Journal of Maritime Law and Commerce 2 (1970/71), S. 225 ff. (263). 23 UN Doc. A1Ac 13B/Sc. lI/SR. 69, S. 4; Rojahn sieht eine Gefahr darin, daß sich örtlich begrenzte Verkehrsgewalten des Küstenstaates zu einer weltweiten Polizeigewalt ausdehnen könnten, Die Schiffahrtsfreiheit im gegenwärtigen Völkerrecht, S. 100. .

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Form auch immer unbefriedigendes Meerengenregime bzw. ein Rechtsvakuum nicht nur zu fortwährenden Querelen zwischen Großmächten und Anliegerstaaten, sondern auch zwischen den Großmächten untereinander führen kann. Amerikanische Delegierte haben auf der Dritten UN-Seerechtskonferenz das Argument in die Diskussion geworfen, für die USA und viele andere Staaten sei ein freier Meerengentransit auch deshalb eine unverzichtbare Rechtsposition, weil der Bestand des Rechts auf individuelle und kollektive Selbstverteidigung (Art. 51 UN-Charta) davon abhänge24 • Diese Argumentation, die auch schon von Autoren der sozialistischen Völkerrechtslehre aufgegriffen wurde 25 , hat in erster Linie politischen Charakter; in rechtlicher Hinsicht vermag sie nicht ganz zu überzeugen, weil sie einer petitio principii nahekommt. Art. 51 UN-Charta ist nämlich den übrigen Regeln des Völkerrechts nicht übergeordnet. Der Umfang des Selbstverteidigungsrechts bestimmt sich vielmehr auch nach den Normen des Seevölkerrechts, über die man im einzelnen Konsens zu erzielen gerade bemüht ist. Die Haltung der USA zur Meerengenfrage und ihre Bewertung der rechtspolitischen und strategischen Bedeutung der Meerengen wird in der westlichen völkerrechtlichen Literatur im allgemeinen geteilt. Nur vereinzelte Stimmen haben davor gewarnt, sich während der Seerechtskonferenz auf ein Free-Transit-Regime zu versteifen. Notfalls sollten sich die USA mit einer Innocent-Passage-Regelung zufrieden geben, bevor die Konferenz an diesem Punkt scheitere oder eine Ratifikation der künftigen Seerechtskonvention durch die Mehrheit der Staaten nicht zu erwarten sei; statt dessen solle man versuchen, individuelle Vereinbarungen mit wichtigen Meerengenanliegerstaaten wie Indonesien, Spanien und Marokko zu treffen. Nur eine Sperrung der Straße von Gibraltar und der Straßen von Ombai-Wetar, Lombok und Makassar im südostasiatischen Archipel - hierüber verläuft der Verkehr zwischen den US-Basen Guam und Diego Garcia sowie Subic Bay und Diego Garcia, der andernfalls um den australischen Kontinent herumgeführt werden müßte - könne die USA wirklich empfindlich treffen. Die UdSSR habe bei einer Innocent-Passage-Regelung z. Zt. mehr zu verlieren als die USA26. Die Frage des Meerengentransits werde ohnehin immer weniger brisant, je perfekter die Waffentechnik werde. Pirtle verweist auf die in diesem Jahrzehnt einsetzbaren amerikanischen Trident-U-Boote und· Interkontinental-Raketen der Typen C4 und D5, die über eine Reichweite von mehr als 4000 bzw. 6000 sm 24 s. Platzöder, Die Schiffahrtsfreiheit im gegenwärtigen Völkerrecht, S.120. 25 z. B. von Symonides, Sprawy Miedzynarodowe 4/1975, S. 49 ff. (58). 20 Pirtle (Anm. 16); Osgood, ODILA 2 (1974), S. 1 ff.(12 fr.); Darman, International Affairs (London) 54 (1978), S. 373 ff. (377).

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verfügten und mit je 24 Mehrfachsprengköpfen von hoher Zielgenauigkeit ausgestattet seien27 • Im übrigen basiere die Freiheit der Schifffahrt weniger auf Rechtsnormen als auf der politischen Lage in einer bestimmten Region. Ob der von Pirtle und Osgood vorgeschlagene Weg von Einzelabsprachen mit Meerengenanliegerstaaten eine größere Gewähr für die Wahrung der Interessen der USA bietet, ist sehr skeptisch zu beurteilen und dürfte für die Sicherheitsorgane der USA keine akzeptable Alternative zur bisherigen Linie der Vereinigten Staaten auf der Dritten UN-Seerechtskonferenz darstellen, weil zu viele Imponderabilien im Spiele sind. Der Abschluß solcher Verträge gestaltet sich wahrscheinlich schwierig. Gegenstand von Konflikten könnten insbesondere die Höhe der von Meerengenanliegerstaaten vermutlich geforderten Gegenleistungen für Transitrechte und die Frage der zeitlichen Befristung der Verträge werden. Entsprechende Erfahrungen haben die USA im Zusammenhang mit Stützpunktabkommen machen müssen28• Anders verhält es sich freilich dann, wenn die USA selbst zu den Anliegerstaaten einer Meerenge gehören. In diesem Falle haben sie kein Interesse, die Meerenge einem internationalen Regime zu unterstellen und ziehen sondervertragliche Vereinbarungen mit ihren Nachbarn vor. Dies gilt z. B. für die Straße von Juan-de-Fuca, die eine hohe verkehrspolitische und strategische Bedeutung hat, weil sie zu den US-Häfen Bangor und Puget Sound führt. Dort sind Trident-U-Boote stationiert und dort treffen die von Alaska kommenden Öltanker einltl • d) Partikuläre Interessen der Sowjetunion beim Zugangsregime in Randmeere

Die Haltung der UdSSR und ihrer Verbündeten unterscheidet sich nur wenig von der westlichen in der Meerengenfrage. Auch für die Sowjetunion ist die freie Passierbarkeit von Meerengen von außerordentlich großem Interesse. So führt die ganzjährig benutzbare Schifffahrtsroute zwischen dem europäischen und dem asiatischen Teil der UdSSR über den Indischen Ozean durch die südostasiatischen Meerengen30 • Insgesamt gesehen ist allerdings unter militärischen Gesichts27 Anm. 16 (S. 491), Zum rüstungstechnischen Stand der USA bei strategischen Atomwaffen; Barnaby, Aus Politik und Zeitgeschichte, B 28/1981, S. 11 ff. (14 f.). 28 Knight verweist außerdem auf das geringere Risiko für eine vertragbrechende Partei bei einer bilateralen Vereinbarung gegenüber einer universellen Regelung, Oregon Law Review 51 (1972), S. 759 ff. (785). 2tI McConchieJReid, Canadian Foreign Policy and the Law of the Sea, S. 158 ff. (164). 30 Alexeyev/Fialkovsky, International Affairs (Moscow) 1979 (Heft 9), S. 51 ff. (55).

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punkten die Offenhaltung der Seewege für die Partner des Nordatlantik-Paktes noch gewichtiger als für die Staaten des Warschauer Paktes, da diese im Unterschied zu den WP-Staaten keine riesige zusammenhängende Landrnasse bilden. In einem Punkt weichen dagegen die Interessen der UdSSR von den westlichen erheblich ab. Es handelt sich um das Zugangsregime von Meerengen, die Randmeere mit dem offenen Ozean verbinden. Die sozialistische Völkerrechtslehre hat dazu unter Anspielung auf Art. 52 UN-Charta die sog. closed-sea-doctrine entwickelt. Die Anwendung dieser Theorie auf Randmeere basiert auf folgenden Voraussetzungen: -

eine spezielle Konfiguration der Küstenlinie im Randmeer,

-

eine begrenzte Anzahl von Anliegerstaaten, enge Eingänge zu dem Randmeer , das Fehlen eines international bedeutsamen Seeweges durch die Eingänge 31 •

Beim Vorliegen dieser Umstände soll nur den Anliegerstaaten des Randmeers das Recht zustehen, Schiffe aller Art durch die Zugänge zu schicken, während sie für die übrigen Staaten lediglich in bezug auf Handelsschiffe ohne Beschränkungen geöffnet sein sollen. Hier wird offenbar an die Konvention von Montreux von 1936 angeknüpft, die - wenn auch nicht so ausgeprägt wie die closed-sea-doctrine - beim Passagerecht von Kriegsschiffen zwischen Anrainer- und Nichtanrainerstaaten des Schwarzen Meeres differenziert32 • Ausschlaggebend für die Entwicklung der closed-sea-doctrine soll nach Meinung Butlers die relativ ungünstige geostrategische Lage der UdSSR gewesen sein. Eine Reihe ihrer wichtigen Seehäfen (Leningrad, Kaliningrad, Odessa, Wladiwostok) liegt nämlich an Randmeeren. Sowjetische Schiffe müssen bei Fahrten von diesen Häfen auf die Weltmeere durch die baltischen bzw. türkischen Meerengen oder auf dem direkten Weg von Wladiwostok, dem Hauptstützpunkt der im Pazifik operierenden Marineeinheiten, in südlicher Richtung die Straßen von Tsushima oder Tsugaru passieren. Somit ist der Eindruck entstanden, die Doktrin sei hauptsächlich auf die sowjetische Küstenlinie zugeschnitten. Sollte dies zutreffen, so wäre die UdSSR sicher nicht der einzige Staat, der im Entstehungsprozeß von Völker gewohnheits- und Vertragsrecht versucht, Einfluß zugunsten nationaler Interessen auszuüben. Die Schwäche der closed-sea-doctrine besteht in einer gewissen Willkürlichkeit ihrer Voraussetzungen. Bis zu welchem Punkt soll die Zahl der Anlieger31 Butler, The World Today 28 (1972), S. 457 ff. (461); Morawiecki, Annuaire de l'AAA 29 (1959), S. 159 ff.; Internationales Verkehrsrecht, S. 80 f. 32 s. unter III. 1 a).

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staaten eines Randmeeres als begrenzt anzusehen sein? Die Ostsee, auf die das Konzept Anwendung finden soll, wird von sieben Staaten umgeben (vor dem zweiten Weltkrieg waren es noch mehr); das Mittelmeer hat ohne den Zwergstaat Monaco 17 Anrainerstaaten, also auch eine begrenzte Anzahl - hier soll jedoch die closed-sea-doctrine nach sowjetischer Sicht nicht gelten. Die Eingänge zu Ostsee und Mittelmeer sind eng und als Verkehrswege in beiden Fällen von großer Bedeutung. Bei der Prüfung des vierten Kriteriums (Fehlen eines international bedeutsamen Seewegs durch die Randmeereingänge) darf man nicht nur auf die Anzahl der Anliegerstaaten abstellen. Es ist auch zu berücksichtigen, daß die Ostseeanrainerstaaten alle zu den hochentwickelten Industriestaaten mit einer hohen Beteiligung am Seeverkehr gehören, während bei den Ländern des Mittelmeers einige bisher noch nicht in großem Umfange als Seehandelsnationen aufgetreten sind (Albanien, Malta). Vom sowjetischen Delegationsmitglied Barabolja wurde auf der Caracas-Session der Dritten UN-Seerechtskonferenz die große flächenmäßige Ausdehnung des Mittelmeers als Argument für die These vorgebracht, weswegen man dort nicht von einem Randmeer sprechen könne 83 • Andererseits hat das Ochotskische Meer, für das die UdSSR die closed-sea-doctrine wieder in Anspruch nimmt, eine mindestens ebenso große flächenmäßige Ausdehnung. Diese kurzen Erwägungen machen schon deutlich, weswegen die closed-sea-doctrine in der westlichen Völkerrechtslehre keinen Anklang gefunden hat und sogar bei Autoren aus sozialistischen Ländern Zweifel hervorgerufen hat 34 • Sie hat auch keinen Niederschlag gefunden in Kap. IX der Draft Convention über geschlossene und halb-geschlossene Meere. Die Anrainerstaaten werden in Art. 123 nur zur Zusammenarbeit auf den Gebieten der Fischerei, des maritimen Umweltschutzes und der wissenschaftlichen Meeresforschung angehalten. Die Verwendung der Form "should" anstelle von "shall" spricht dafür, daß Art. 123 weniger verpflichtenden als ermahnenden Charakter hat. Es wurde jedoch keine Sondervorschrift über den Zugang zu Randmeeren aufgestellt. Es konnte allerdings auch nicht der Wunsch westlicher Staaten verwirklicht werden, den in Art. 122 verwendeten Begriff "narrow outlet" als Synonym für "strait" ausdrücklich so zu bezeichnen. Im neuesten sowjetischen Schrifttum wird an der closed-sea-doctrine nicht mehr expressis verbis festgehalten, aber eine internationale Meerenge wird nur dann angenommen, wenn sie zwei offene Meere oder Ozeane miteinander verbindet. Damit unterfallen die baltischen und türkischen Meerengen nicht den inOR 11, S. 277. Symonides, Polish Yearbook of International Law IV (1971), S. 119 ff. (138 Anm. 63); Vukas, Revue Iranienne des Relations Internationales 1978, S. 171 ff. (176). 33

34

3. Interessen der Meerengenanliegerstaaten und der Gruppe der 77

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ternationalen Meerengen. Sie passen in keine der vier Kategorien, die

Barabolja aufführt. Dies sind:

1. Meerengen, die in Eigengewässer oder Buchten führen und die

Eigengewässer der Küstenstaaten sind.

2. Historische Meerengen. 3. Meerengen der Archipele, die Teile der Hohen See miteinander verbinden und die der internationalen Schiffahrt dienen. 4. Internationale Meerengen, die wichtige Weltschiffahrtswege sind35 • Es bleibt abzuwarten, ob sich damit ein Abweichen der sozialistischen Völkerrechtslehre von ihrer bisherigen Linie angekündigt hat. Abgesehen von der closed-sea-doctrine liegen die Interessen von Ost und West in der Meerengenfrage nahe beieinander. 3. Interessen der Meerengenanliegerstaaten und der Gruppe der 77 a) Aspekte des Umweltschutzes Ganz anders schätzen viele Meerengenanliegerstaaten und die Mehrzahl der Staaten der Dritten Welt (im folgenden zusammengefaßt unter der auf der Dritten UN-Seerechtskonferenz gebräuchlichen Firmierung "Gruppe der 77"36) ihre Interessenlage ein. Unter ihnen ist die Ansicht verbreitet, das von den Großmächten favorisierte "Free-TransitKonzept" und überhaupt viele Züge des traditionellen Seevölkerrechts kämen in erster Linie den Interessen der großen Seefahrtsnationen zugute, während die Belange der Küstenstaaten und der Staaten der Dritten Welt zu wenig Berücksichtigung gefunden hätten, weil diese Staaten nur in bescheidenem Maße Vorteile aus dem Prinzip der Freiheit der Meere hätten ziehen können. Das klassische Seevölkerrecht sei von formaler Gleichheit der Staaten gekennzeichnet, aber es lasse eine distributive Gerechtigkeit vermissen37 • Ihre Argumentation gegen "free transit" stellt zwei Gedanken in den Vordergrund: 1. die Sorge um den Schutz der maritimen Umwelt

Modernes Seevölkerrecht, S. 231 ff. Tatsächlich sind es heute weit über 100 Staaten. 37 So etwa der Vertreter Kenias im UN-Meeresbodenausschuß, UN Doc. AI Ac. 138/SC. II/SR 29, S. 66: "The existing law of the Sea has been designed specifically to favour the strong countries over weak countries, the industrialized over the poor and the developed over the developing." 35

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2. die Sorge um eine mögliche Gefährdung ihrer Sicherheitsinteressen und ihrer Souveränität. Was den zuerst genannten Komplex betrifft, geht es den Küstenstaaten vor allem darum, Ölpestkatastrophen infolge Schiffskollisionen oder Havarien vor ihren Küsten abzuwenden. Nun wird zwar seitens der Reedereien und der gewerblichen Wirtschaft immer wieder betont, die Ölverschmutzung des Meeres werde nur zu einem sehr geringen Teil durch Schiffsunfälle verursacht (nach amerikanischen Untersuchungen angeblich zu ca. 3,5 % für das Jahr 197538). Statt dessen seien dafür das Einleiten des beim Ausspülen der Schiffstanks entstehenden Ballastwassers ins Meer, betriebsbedingte Leckagen und neuerdings auch außer Kontrolle geratene Ölbohrungen auf dem Meeresgrund (sog. blow-outs) hauptsächlich verantwortlich. Die Erfahrungen der letzten zehn bis fünfzehn Jahre haben aber gezeigt, daß Tankerunfälle katastrophale Folgen in der unmittelbaren Umgebung der Unglücksstelle haben können, wenn dort eine Zerstörung der gesamten Meeresflora und Fauna für eine ungewisse Zeit eintritt. Konkret wirkt sich eine derartige Katastrophe aus, indem die Nahrungsmittelversorgung zumindest eines Teils der in den Küstenregionen wohnenden Bevölkerung gestört ist und die von Fischerei, Austernzucht usw. lebenden Erwerbstätigen sich vorerst mit dem Verlust ihrer beruflichen Existenz abfinden müssen. Staaten aus der Gruppe der 77, die in der Regel keine Fernfangflotten unterhalten, sondern in denen eher eine einfache Subsistenzfischerei betrieben wird, wären in besonders hohem Maße die Leidtragenden einer größeren Havarie. Infolge ölverschmutzter Strände wäre außerdem der Tourismus in der laufenden bzw. bevorstehenden Saison vernichtend getroffen und in späteren Jahren durch die erlittene Rufschädigung beeinträchtigt. Der Tourismus nimmt aber in einer steigenden Zahl von Staaten der Dritten Welt einen wichtigen Rang als Devisenquelle ein. Als Beispiel für den Interessenstreit zwischen Schiffahrtsfreiheit und ungestörtem Tourismus sei auf den von mehreren bedeutsamen Meerengen durchzogenen karibischen Raum verwiesen, der nach dem blow-out auf der im mexikanischen Festlandsockel gelegenen Öl quelle Ixtoc I ohnehin schon stark belastet ist. Schließlich können Tankerhavarien auch die wissenschaftliche Meeresforschung und die Förderung von Bodenschätzen im Kontinentalschelf behindern. Nun ist die Gefahr von Unfällen in Meerengen wesentlich höher als auf dem offenen Meer, weil 38 Meldung in der FAZ vom 11. Oktober 1979; zum Problem der Olverschmutzung des Meeres allgemein, Gündling, ZaöRV 37 (1977), S. 530 ff.

3. Interessen der Meerengenanliegerstaaten und der Gruppe der 77

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der Schiffsverkehr hier stark verdichtet ist, und zwar auch in kreuzender Richtung durch Fährschiffe

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Großschiffe, insbesondere Supertanker schwer manövrierfähig sind (sie können bis zu 4 km Bremsweg haben und für eine Drehung um 90° mehr als zehn Minuten benötigen31l )

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die Gewässer in Meerengen oft seicht sind und ein felsiger Meeresgrund existiert40

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gefährliche Wind- und Strömungsverhältnisse und Witterungsbedindungen (Nebelbildung, Sandstürme) vorliegen können, die die Schifffahrt zusätzlich erschweren.

Hat sich in einer Meerenge erst einmal ein Unfall ereignet, vergrößert sich die Gefahr einer weiteren Kollision um so mehr. Daher ist es plausibel, daß viele Meerengenanliegerstaaten nicht nur ihre Küstengewässer auf 12 sm ausgedehnt haben, sondern auch die Schiffsbewegungen innerhalb ihrer Hoheitsgewässer weitestmöglich reglementieren und Supertanker und Schiffe mit gefährlichen Ladungen (Flüssiggas, Chemikalien usw.) auf andere Routen umleiten möchten. So plant Indonesien seit Jahren eine Entlastung der Malakka-Straße, in der sich 1975 eine Tankerkatastrophe ereignet hat, durch Verlegung der Tankerroute in die Straße von Lombok. Indonesien und Malaysia, nicht jedoch Singapur, der dritte Anliegerstaat, erklärten gegen den Protest der USA, der UdSSR, Großbritanniens und Japans die Malakka-Straße per Deklaration vom 16. November 1971 41 zu einer nicht der internationalen Schiffahrt dienenden Meerenge. Die beiden Staaten haben aber bis jetzt von der Durchsetzung ihres nationalen Schiffahrtsrechts gegenüber Schiffen anderer Staaten abgesehen, wonach Tankern über 200 000 BRT die Benutzung der Malakka-Straße untersagt ist. b) Zugeständnisse der Schiffahrtsnationen

Die Vertreter der Gegenseite bringen für den Gedanken des maritimen Umweltschutzes grundsätzlich Verständnis auf, zumal verschiedene Industriestaaten selbst eine recht restriktive Gesetzgebung zum Schutze 311 Vgl. den Bericht in der Frankfurter Rundschau vom 21. Februar 1976 (Anm.7). 40 Die bisher genannten Gefahrenpunkte treffen im besonderen Maße auf die Malakka-Straße zu, deren Rechtsstatus in der völkerrechtlichen Literatur schon eingehend untersucht wurde, s. Shaw, The Japanese Annual of International Law 14 (1970), S. 34 ff.; Rudolf, Die Malakka-Straße, ein neues Völkerrechtsproblem, in: Festschrift für Friedrich Berber zum 75. Geburtstag, S. 433 ff.; ManiJBalupuri, IJIL 13 (1973), S. 455 ff.; Leifer/Nelson, International Affairs (London) 49 (1973), S. 190 ff.; Sen Gupta/Poulose/Bhatia, The Malacca Straits and the Indian Ocean; Leifer, Malacca, Singapore and Indonesia. 41 Veröffentlicht bei Mani/Balupuri (Anm. 40), S. 456 f.

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IV. Vorgeschichte der Dritten UN-Seerechtskonferenz

ihrer eigenen Hoheitsgewässer aufgestellt haben (z. B. Frankreich, Kanada42). Dies ist geschehen nach bitteren Lehren, die aus Tankerkatastrophen wie dem Amoco-Cadiz-Fall von 1978 gezogen wurden, aber auch infolge eines gesteigerten Umweltbewußtseins, das in der Bevölkerung der Industriestaaten, in politischen Parteien und bei anderen Trägern der öffentlichen Meinung und in nationalen Parlamenten Platz gegriffen hat. Allerdings ist man seitens dieser Staaten der Auffassung, daß im Rahmen eines Free-Transit-Konzepts die Erfordernisse des Umweltschutzes mit dem Interesse eines möglichst unbehinderten Seeverkehrs durchaus in Einklang gebracht werden können. Dazu soll den Küstenstaaten konzediert werden, nach Absprache mit den Benutzerstaaten einer Meerenge und in übereinstimmung mit den Regeln der IM CO Verkehrsregelungen zu erlassen, und zwar insbesondere Verkehrstrennungsmaßnahmen (traffic separation schemes) anzuordnen, wie sie bereits für verschiedene Meerengen43 und Seegebiete mit verdichtetem Verkehr (Deutsche Bucht) bestehen. Außerdem soll dem Flaggenstaat eines passierenden Schiffs und dem Registrierstaat eines Flugzeuges eine verschärfte Schadenshaftung für die aus dem Transit resultierenden Schäden auferlegt werden (so vor allem nach sowjetischen Vorstellungen)44. über die Haftung im Zusammenhang mit schadensstiftenden Ereignissen der Seeschiffahrt existieren tatsächlich bereits verschiedene Abkommen, so u. a. die Konvention über die ziviIrechtliche Haftung für Ölverschmutzungsschäden vom 29. November 196945 , das internationale übereinkommen über die Errichtung eines internationalen Fonds zur Entschädigung für Ölverschmutzungsschäden vom 18. Dezember 197148 , die Konvention über den Schutz der Meeresumwelt der Ostsee vom 42 Canadian Legislation on Arctic Pollution and Territorial Sea and Fishing Zones, ILM 1970, S. 543 ff. (deutscher Text in Bothe, Ausländisches Umweltrecht, Bd. 2, S. 41 ff. 43 GrandisonJMeyer, Vanderbilt Journal of Transnational Law 8 (1975), S. 393 ff. (435), erwähnen traffic separation schemes für die Straßen von Dover, Gibraltar, Hormuz, Malakka und Singapur: das traffic separation scheme der Straße von Dover ist veröffentlicht bei Bowett, International Relations 3 (1966 - 1971), S. 964. 44 Zum Stand der Diskussion in der Meerengenfrage vor Beginn der Dritten UN-Seerechtskonferenz, s. PlatzöderjGraf Vitzthum, Zur Neuordnung des Meeresvölkerrechts auf der Dritten Seerechtskonferenz der Vereinten Nationen, S. 75 ff.; Anand, IJIL 14 (1974), S. 169 ff. 45 BGBl. 1975 11, S. 305 ff.; die Konvention ist in Kraft seit dem 19. Juni 1975 (42 Ratifikationen nach dem Stand vom 1. September 1981); zur Haftung bei Verschmutzungsschäden durch Schiffe allgemein, du Pontavice, Droit de la Mer, S. 99 ff. 46 BGBl. 1975 11, S. 320 ff.; das übereinkommen ist für die Bundesrepublik Deutschland in Kraft seit dem 16. Oktober 1978 (23 Ratifikationen nach dem Stand vom 1. September 1981).

3. Interessen der Meerengenanliegerstaaten und der Gruppe der 77

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22. März 197447 und die Konvention über den Schutz des Mittelmeeres gegen Verschmutzung vom 16. Februar 197648 , deren Haftungsregelungen sich allerdings darin erschöpfen, die Vertragsparteien zur Zusammenarbeit bei der Erarbeitung eines Haftungssystems zu verpflichten (ein "pactum de contrahendo" oder zumindest "de negotiando"); ferner die Brüsseler Konvention über die Haftung des Inhabers von Reaktorschiffen vom 25. Mai 196249 und das Übereinkommen über die zivilrechtliche Haftung bei der Beförderung von Kernmaterial auf See vom 17. Dezember 197160 • Zur Signatur und Ratifikation der Brüsseler Konvention haben sich bisher nur sehr wenigen Staaten entschließen können, gerade die Vereinigten Staaten und die Sowjetunion nicht, weil sie sich der vertraglich vorgesehenen Anwendung der Konvention auf Kriegsschiffe widersetzen61 • c) Reaktorsmiffahrt in Küstengewässern

Ungeachtet der Haftungsfrage unterliegt die Passage nuklear-getriebener Handelsschiffe durch fremde Küstengewässer besonderen Regeln, über deren Einzelheiten in der Völkerrechtslehre allerdings unterschiedliche Meinungen vertreten werden. So wird z. B. auf Kapitel VIII der Londoner Konvention zum Schutze des menschlichen Lebens auf See vom 17. Juni 1960 52 (SOLAS-Konvention) die These gestützt, abweichend von den in Art. 14 ff. GÜKA enthaltenen Grundsätzen sei vor dem Einfahren eines Reaktorschiffes in fremde Hoheitsgewässer die Genehmigung des Küstenstaates einzuholen53 • Bei jenen Bestimmungen in Kapitel VIII handele es sich um eine notwendige Ergänzung des GÜKA, weil die Durchfahrt eines nuklear-getriebenen Schiffs aufgrund der hohen Gefahrenlage für Leben, Gesundheit und Umwelt niemals als friedlich eingestuft werden könne. Diese Ansicht, 47 BGBl. 1979 11, S. 1230 ff. (in Kraft seit dem 3. März 1980; 7 Ratifikationen nach dem Stand vom 31. Dezember 1980). 48 ILM 1976, S. 290 ff. (in Kraft seit dem 12. Februar 1978). 49 BGBl. 1975, 11, S. 977 ff. 50 BGBl. 1975, 11, S. 1026 ff.; das übereinkommen ist für die Bundesrepublik Deutschland in Kraft seit dem 30. Dezember 1975 (10 Ratifikationen nach dem Stand vom 1. September 1981). 51 Lawrence, Military Law Review 29 (1965), S. 78; nach dem Stand vom Oktober 1980 haben Niederlande, Libanon und Portugal die Konvention ratifiziert, Syrien, Madagaskar und Zaire sind ihr beigetreten (s. NL Traktatenblad 1968 Nr. 90, Traktatenblad Maandberichte April 1974, Februar und Juli 1975). In der Bundesrepublik Deutschland ist das Zustimmungsgesetz vom 8. Juli 1975 (BGBl. 11, S. 957) ergangen, es ist aber noch keine Ratifikation erfolgt. 52 BGBl. 1965, 11, S. 468 ff.; die SOLAS-Konvention ist abgelöst worden mit Wirkung zum 1. Januar 1981 durch eine gleichnamige Konvention vom 1. November 1974 (BGBl. 1979, 11, S. 142 ff.). 53 Dazu Albano, Nuclear Law Bulletin 9 (1972), S. 52 ff.

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IV. Vorgeschichte der Dritten UN-Seerechtskonferenz

die unter den Staaten der Gruppe 77 viel Sympathie gefunden hat, dürfte nur teilweise richtig sein, denn in Kapitel VIII der SOLAS-Konvention ist nirgendwo von einem generellen Genehmigungserfordernis zur Einfahrt in fremde Territorialgewässer die Rede. Die zwölf "regulations" des Kapitels VIII bestimmen lediglich den technischen Mindeststandard für Reaktorschiffe und geben dem Küstenstaat u. a. ein Inspektionsrecht, wenn das Einlaufen in einen Hafen beabsichtigt ist (regulation 11). Nach Pelzer, Rauschning und Zieger umfaßt das geltende Recht auch die friedliche Durchfahrt von Reaktorschiffen, wenn folgende maximalen Bedingungen erfüllt sind: 1. die Einhaltung der jeweiligen internationalen Sicherheitsvorschrif-

ten (hauptsächlich Kapitel VIII der SOLAS-Konvention)

2. das Angebot einer Haftpflichtregelung nach den Richtlinien der Brüsseler Reaktorschiffahrtskonvention 3. die ordnungsgemäß nachgesuchte und erteilte Genehmigung der Reaktoranlage nach den Bestimmungen des Atomenergierechts des Gastlandes im Rahmen internationaler Standards 4. die Einräumung von Kontrollrechten gegenüber den Organen des Gastlandes unmittelbar vor und während des Aufenthalts in den Territorialgewässern nach Maßgabe der Zubilligung solcher Rechte in BesuchsabkommenM.

Auf der Dritten UN-Seerechtskonfrenz hat sich eine verkehrsfreundliche Ansicht durchgesetzt, wie sich aus Art. 23 der Draft Convention ergibt. In diesem Artikelentwurf wird vorausgesetzt, daß das Recht der friedlichen Durchfahrt auch für Reaktorschiffe besteht. Schiffe mit Nuklearantrieb und Nuklearfracht müssen bei Ausübung dieses Rechts Dokumente mit sich führen und durch internationale Vereinbarungen angeordnete Vorsorgemaßnahmen beachten. Außerdem müssen Nuklearschiffe, Tanker und Schiffe mit gefährlichen Ladungen bei der Durchfahrt die vom Küstenstaat vorgeschriebenen Seestraßen einhalten (Art. 22 Abs. 2 Draft Convention). Ein informeller Vorschlag der Bundesrepublik Deutschland (C.2/Informal Meeting/8) vom 27. April 1978, worin gefordert wurde, der Inhalt der Schiffsdokumente müsse durch allgemein akzeptierte internationale Abmachungen festgelegt werden, fand auf der Konferenz keine MehrheitM • Es ist bemerkenswert, daß die USA für ihr erstes Reaktorhandelsschiff "Savannah" und die Bundesrepublik Deutschland für die "Otto 114 Proceedings of the symposium on nuclear ships, Hamburg 1971, Bd. II, S.978. 65 Zu Bedenken gegen Art. 22 Abs. 2 und 23 ICNT, Stöcker, Festschrift Rolf Stödter, S. 333 f.

3. Interessen der Meerengenanliegerstaaten und der Gruppe der 77

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Hahn" eine ganze Serie bilateraler, ratifikationsbedürftiger Verträge geschlossen haben oder im Wege eines diplomatischen Notenwechsels mit anderen Staaten das Einlaufen dieser Schiffe in deren Territorialgewässer gesondert vereinbart haben56 • Diese Verträge nehmen regelmäßig Bezug auf Kapitel VIII der SOLAS-Konvention, regeln Haftungsfragen, machen das Einlaufen der Reaktorschiffe in Küstengewässer von der Zustimmung des Besuchsstaates abhängig und enthalten ein Inspektionsrecht der Behörden des Besuchsstaates sowie die Verpflichtung, den Instruktionen dieser Behörden während des Aufenthaltes in Küstengewässern Folge zu leisten. Dies gilt auch für das zwischen den USA und der Bundesrepublik Deutschland geschlossene Abkommen über die "Savannah"57. Fleischer hält aus diesen Verträgen die Schlußfolgerung für möglich, die Regelungskompetenz des Küstenstaates gehe doch so weit, die Durchfahrt nuklear-getriebener Schiffe in seinen Territorialgewässern zu verbieten58 • Ob eine solche Schlußfolgerung zulässig ist, kann man bezweifeln, denn die Sonderabkommen betreffen - inzwischen stillgelegte - Versuchsschiffe, die sich auf Pionierfahrten befanden; außerdem wurde das Einlaufen in fremde Hoheitsgewässer immer im Zusammenhang mit Hafenbesuchen geregelt. Es wurde kein Abkommen geschlossen, das die schlichte Passage eines Reaktorschiffs zum Gegenstand hat5 9 • Immerhin wird aus den Verträgen deutlich, daß das Thema "Reaktorschiffahrt" auch von den Verfechtern einer umfassenden Freiheit der Meere als delikate Angelegenheit angesehen wird. Den Verträgen kommt wohl angesichts einer gewissen Rechtsunsicherheit in diesem Gebiet in erster Linie eine klarstellende Funktion zu und - wie Pelzer meint - eine politisch-psychologische Wirkung6°. Die in ihnen geregelten Rechte und Pflichten sollen von der künftigen Seerechtskonvention gemäß Art. 311 Abs. 2 nicht angetastet werden. Soweit Sonderverträge über Reaktorschiffe nicht bereits konsumiert sind durch Stillegung des betreffenden Schiffs, werden sie nach der Regel "lex specialis derogat legi generali" der künftigen Konvention vorgehen. Verträge über Reaktorkriegsschiffe sind nicht bekannt geworden. Es ist auch kaum anzunehmen, daß ein Staat, der über nuklear-getriebene Kriegsschiffe verfügt, sich irgendwelchen Beschränkungen a la Inspektionsrecht durch die Behörden eines anderen Staates zu unterwerfen bereit ist. Ein Konfliktfall hat sich in diesem Zusammenhang ereignet 66 Eine Zusammenstellung dieser Verträge ist veröffentlicht bei Pelzer, Die Schiffahrtsfreiheit im gegenwärtigen Völkerrecht, S. 329 (Anm. 21 - 23). 57 UNTS vol. 460, S. 169 ff. 58 Environmental Policy and Law 1 (1975), S. 121 ff. (122). 59 Rauschning, Jb. f. Int. R. 18 (1975), S. 283 ff. (288). 60

Anm. 56 (S. 330).

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IV. Vorgeschichte der Dritten UN-Seerechtskonferenz

im August 1980, als ein sowjetisches Schiff gegen japanische Proteste ein durch einen Brand beschädigtes Atom-U-Boot durch japanische Hoheitsgewässer geschleppt hat 81 • d) Militärisme Aspekte

Was den Aspekt der Wahrung der Sicherheitsinteressen und der Souveränität der Meerengenanliegerstaaten angeht, ist vorgetragen worden, ein Free-Transit-Regime ermögliche Spionage von Flugzeugen aus, Waffenschmuggel werde erleichtert, die Infiltration von Guerillas durch U-Boote könne nicht ausgeschlossen werden82 , überhaupt könne die Passage von U-Booten eine Verbreitung von Terror darstellen, der Rechtstitel der Freiheit der Schiffahrt werde als Vorwand benutzt, um sich in die inneren Angelegenheiten des Küstenstaates einmischen zu können, die Küstenstaaten seien nicht verpflichtet, einen Teil ihrer Souveränität den militärisch-strategischen Interessen anderer Staaten zu opfern63 • Der ägyptische Delegierte Abdul Hamid hat in den Verhandlungen des UN-Meeresbodenausschusses dem Free-Transit-Konzept sogar unterstellt, es schaffe für Kriegsschiffe eine Freiheit vorn Recht, was seit unvordenklicher Zeit von keinem Seemann gewünscht worden sei64 • Diese etwas überzogene Bemerkung wie auch ein Tei1 der übrigen Argumente sind Indikatoren dafür, daß die Meerengendiskussion unter militärischen Gesichtspunkten emotionaler geführt wird als beim Thema "Umweltschutz". Die militärfreundlichen Gegenargumente lauten, es sei nicht recht verständlich, wieso die Durchfahrt von Kriegsschiffen und der Transit von Militärflugzeugen als bedrohlich empfunden werde, während früher, als die Hoheitsgewässer der Meeranliegerstaaten noch nicht so weit reichten wie heute, niemand daran Anstoß genommen habe65 • Außerdem sei es beim heutigen Stand der Waffentechnik gleichgültig, ob ein U-Boot, wenn es einen Angriff plane, die Attacke in unmittelbarer Küstennähe oder aus 12 sm Entfernung startete88 • Was die Gefahr von Schiffszusammenstößen betreffe, spreche dieser Umstand gerade dafür, U-Booten die Unterwasserpassage zu ermöglichen; sie störten dann den Verkehr an der Wasseroberfläche nicht und entwickelten ihre optimalen Fahreigenschaften sowieso in getauchtem Zustand67 • F AZ-Meldung vom 25. August 1980. Grandison/Meyer (Anm. 43), S. 421. 83 Anand (Anm. 44), S. 184 f. 64 A/Ac. 138/SC. IIISR 59, S.155. 65 So der sowjetische Delegierte Khlestov im UN-Meeresbodenausschuß, A/Ac. 138/SC. II/SR 6, S. 23. 68 Lawrence (Anm. 51), S. 68. 67 Symonides (Anm. 25), S. 54; Osguod (Anm. 26), S. 18. 81

62

4. Zwischenergebnis

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In den militärischen Bereich spielt schließlich noch die realistische Sorge mancher Meerengenanliegerstaaten hinein, bei einer fortlaufenden Passage fremder Kriegsschiffe durch ihre Territorialgewässer im Kriegs- oder Spannungsfall in einen Konflikt involviert zu werden. In ein Dilemma könnte z. B. Spanien geraten, falls die USA im Falle eines erneuten bewaffneten Konflikts in Nahost die Straße von Gibraltar als Verkehrsweg für den Nachschub nach Israel in Anspruch nehmen wollten und Spanien dann sein Verhältnis zu den USA und zur arabischen Welt, zu denen beiden es enge Beziehungen unterhält, Belastungen ausgesetzt sähe. 4. Zwischenergebnis Die Gegenüberstellung der Interessen der Staatengruppierungen hat gezeigt, daß die Erwartungen an die Meerengenregelung der künftigen Seerechtskonvention sehr stark divergieren und schwer kompromißfähig sind. Die Dritte UN-Seerechtskonferenz sah sich vor die Aufgabe gestellt, Rechte und Pflichten der Anlieger- und Benutzerstaaten von internationalen Meerengen noch weiter zu präzisieren und eine erheblich verfeinerte Interessenabstimmung vorzunehmen, als sie in Art. 14 ff. GüKA getroffen wurde. Eine kleine Orientierungshilfe dazu hat bereits Immanuel Kant vor 200 Jahren gegeben, als er im Zusammenhang mit Friedensschlüssen davor warnte, auf Verträge einzugehen, die von Anfang an Zündstoff für einen neuen Konflikt in sich bergen68 •

68

Zum ewigen Frieden, S. 196.

V. Vorschläge zur Meerengenfrage im UN-Meeresbodenau88chuß 1. Der Entwurf der USA Die USA haben im UN-Meeresbodenausschuß einen Entwurf zur Regelung der Territorialgewässerbreite, des Meerengentransits und des Fischereiwesens eingebracht, dessen hier einschlägiger Art. II folgenden Wortlaut hat: 1. In straits used for international navigation between one part of the'

high seas and another part of the high seas or the territorial sea of a foreign State, all ships and aircraft in transit shall enjoy the same freedom of navigation and overflight for the purpose of transit through. and over such straits, as they have on the high seas. Coastal States may designate corridors suitable for transit by all ships and aircrafts. through and over such straits. In the case of straits where particular channels of navigation are customarily employed by ships in transit~ the corridors, as far as ships are concemed, shall include such channels.

2. The provisions of this article shall not effect conventions or other international agreements already in force specifically relating to particular straits.1

Der Vorschlag lehnt sich eng an den in Art. 5 Abs. 2 GüKA geregelten. Parallelfall an, wonach bei der Umwandlung von Territorial- in Eigengewässer, die durch die Ziehung gerader Basislinien bei der landwärtigen Abgrenzung der Territorialgewässer gebildet werden, das Recht der friedlichen Durchfahrt in den neu entstandenen Eigengewässern erhalten bleibt. Er hat aber von vornherein wenig Chancen gehabt, akzeptiert zu werden, da er - abgesehen von dem Korridorzugeständnis an Küstenstaaten - Maximalforderungen der Schiffahrtsnationen verkörpert und praktisch keinen Ansatz zu einem Kompromiß erkennen läßt.

2. Der Acht-Staaten-Entwurf Dies gilt mit umgekehrten Vorzeichen auch für einen Gegenentwurf,. den Zypern, Griechenland, Indonesien, Malaysia, Marokko, Philippinen, Spanien und Jemen vorgelegt haben2 • Nach diesem Vorschlag soll die" 1 2

A/Ac. 138/SC. IIIL. 4. AIAc. 138/SC. I1/L. 18.

2. Der Acht-Staaten-Entwurf

77

Regelung der Schiffahrt in internationalen Meerengen nicht abgetrennt werden von dem in gewöhnlichen Territorialgewässern bestehenden Regime. Fremden Schiffen wird das Recht der friedlichen Durchfahrt zugestanden, dessen nähere Ausgestaltung die Meerengenbenutzerstaaten noch ungünstiger stellt als die Regeln der Art. 14 ff. GÜKA. SO soll die Passage von Kriegsschiffen einer Genehmigungspflicht unterworfen werden können, für Schiffe mit Nuklearantrieb bzw. Nuklearfracht oder mit anderen gefährlichen Ladungen und für Forschungsschiffe sollen besondere Durchfahrtsregeln aufgestellt werden, die im Kernpunkt wiederum auf eine Genehmigungs- oder Notifikationspflicht hinauslaufen. überflugfreiheit wird nicht garantiert. Auch hier handelt es sich um Maximalforderungen, auf die die Gegenseite aus den an früherer Stelle dargelegten Gründen nicht eingehen kann3 • In diesem Zusammenhang verdient ein Phänomen Beachtung, das inkonsequentes Verhalten und schlechten politischen Stil offenbart. Zu den Initiatoren des Acht-Staaten-Entwurfs, dessen restriktives Verkehrs regime in Küstengewässern mit aus dem Gedanken des maritimen Umweltschutzes motiviert ist, gehören Griechenland und Zypern. Gerade diese beiden Länder gehören aber auch zu der kleinen Gruppe der sog. Billigflaggenstaaten, die es hinnehmen oder sogar noch fördern, daß Schiffe unter ihrer Flagge auf den Weltmeeren kreuzen, die keiner oder nur mangelhafter technischer Überprüfung unterliegen, oftmals total veraltet sind (weswegen sie im journalistischen Jargon als "schwimmende Särge" oder "Seelenverkäufer" bezeichnet werden), mit einer ungenügend geschulten Besatzung ausgestattet sind und so Leben und Gesundheit von Seeleuten, die Verkehrssicherheit und die maritime Umwelt in hohem Maße gefährden. Wenn sich Staaten in ihrem tatsächlichen Handeln in einen derart eklatanten Widerspruch zu den Zielen setzen, die sie propagieren, können sie nicht erwarten, daß ihre Vorschläge - selbst wenn sie sehr vernünftig sein sollten - ungeteilte Zustimmung finden. Das Jahrzehnte alte Problem der billigen Flaggen (flags of convenience), über das seitens vieler Staaten, seitens der IMCO und insbesondere der Gewerkschaften' häufig Klage geführt wurde, ist durch das Völkerrecht bisher noch nicht befriedigend gelöst wordens . Art. 5 Abs. 1 GüHS verlangt in Anknüpfung an die vom IGH in der Nottebohm-Entscheidung8 vertretene Effektivitätslehre das Vorhandensein 3 4

s. IV. 2 a) - c). Vgl. den Artikel "Eine dramatische Situation", in: ÖTV-Magazin Nr.5/

1979.

5 Dazu ausführlich Boczek, Flags of Convenience und Schulte, Die "billigen Flaggen" im Völkerrecht. 6 ICJ -Reports 1955, S. 4 ff.

V. Vorschläge zur Meerengenfrage im UN-Meeresbodenausschuß

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einer echten Verbindung (genuine link) zwischen Schiff und Registrierstaat, die sich vor allem manifestieren soll in der tatsächlichen Ausübung der Hoheitsgewalt und der Kontrolle der technischen, sozialen und Verwaltungsangelegenheiten des Flaggenstaates über das Schiff. Mangels einer näheren Konkretisierung des Begriffs "genuine link"7 hat Art. 5 Abs.l GÜHS die ihm zugedachte Wirkung verfehlt. Demgegenüber normiert Art. 94 Abs. 1 - 4 der Draft Convention eine Anzahl präzise formulierter Pflichten des Flaggenstaates, insbesondere in bezug auf die Seetüchtigkeit des Schiffs und die Ausbildung der Besatzung. Auf die Beschwerde eines anderen Staates, die Jurisdiktion und Kontrolle über ein Schiff werde nicht genügend ausgeübt, ist der Flaggenstaat gemäß Art. 94 Abs. 6 zur Untersuchung der Angelegenheit und gegebenenfalls zur Abhilfe verpflichtet. Es fehlt jedoch an wirksamen Sanktionsmechanismen, falls der Flaggenstaat diesen Pflichten nicht nachkommt. Damit hat die Dritte UN-Seerechtskonferenz das Billigflaggenproblem nur partiell entschärft. Ein härteres Vorgehen gegen Billigflaggenländer wäre ein wesentlich sinnvolleres Instrument zur Bekämpfung der maritimen Umweltverschmutzung als der Versuch, in Schiffahrtsrechte pauschal einzugreifen. 3. Der Entwurf Fidjis Einen beachtlichen Fortschritt stellte der Entwurf Fidjis über die Passage durch Territorialgewässer dar 8 • Ihm zufolge soll das Regime der friedlichen Durchfahrt für sämtliche Schiffe gelten, also auch für Kriegschiffe; U-Booten soll das Durchtauchen der Territorialgewässer nach Notifikation an den Küstenstaat unter Einhaltung festgelegter "sealanes" gestattet sein. Von besonderer Bedeutung an dem Entwurf ist die Konkretisierung des Begriffs "innocent passage". Das fidjianische Papier nennt folgende Kriterien, die die Friedlichkeit der Durchfahrt ausschließen: a) kriegerische Akte, b) Waffengebrauch, c) Start oder Landung von Flugzeugen, d) Abschuß von Kriegsmaterial, e) Anbordnahme von Personen während der Passage, f) Spionage, g) Propaganda gegen die Sicherheit des Küstenstaates, h) Einwirkungen auf den Küstenstaat mit Kommunikationsmitteln und i) sonstige Aktivitäten ohne Zusammenhang mit der Durchfahrt (Ziff. 3.2 des Entwurfs). Sofern keiner der Punkte dieses Katalogs eingreift, soll es dem Küstenstaat verwehrt sein, die friedliche Durchfahrt zu suspendieren. Kriegsschiffe können bei Verstößen gegen Passageregeln vom Küstenstaat aus seinen Hoheitsgewässern ausgewiesen werden. Schließlich sollen einige Sonderregeln 7 Zur Auslegung dieses Begriffs s. Geffken, NJW 1979, S. 1739 ff. (1741 ff.). AIAc. 138/SC. II/L. 42.

8

5. Der Entwurf der Sowjetunion

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für Schiffe besonderen Charakters gelten, die insgesamt jedoch liberaler ausgefallen sind als im Acht-Staaten-Entwurf. Der Vorstoß Fidjis hat viel Sympathie im UN-Meeresbodenausschuß gefunden, aber nicht bei den Vereinigten Staaten und der Sowjetunion. Die Ursachen hierfür sind vermutlich in der Abneigung dieser Staaten gegen jegliches auf "innocent passage" basierende Meerengenregime und in der fehlenden Anerkennung der überflugfreiheit zu suchen.

4. Der Entwurf Maltas In eine ähnliche Richtung wie das fidjianische Papier ging ein umfangreicher Vorschlag Maltas9 • Bemerkenswert hieran ist, daß er nicht den Begriff "innocent passage" verwendet und sogar eine limitierte überflugfreiheit innerhalb eines Zwölfmeilengürtels entlang der Küste vorsieht. Allerdings wird in dem Entwurf das Konzept eines 200 sm breiten "national ocean space" präsentiert, in dem - vergleichbar mit den südamerikanischen Vorstellungen von der "patrimoneal sea" dem Küstenstaat bestimmte Rechte zur Regelung der Schiffahrt eingeräumt werden, so z. B. das Recht, fremde Schiffe aus diesem Gebiet zu verweisen, wenn Zoll-, Fiskal-, Einwanderungs- oder Gesundheitsbestimmungen des Küstenstaates zuwidergehandelt wird. Dieser Vorschlag dürfte von Anfang an ohne Erfolgsaussichten gewesen sein, da er trotz kleinerer Konzessionen an die Seehandelsnationen noch zusätzliche Fronten schafft zu den Staaten mit ungünstigem Küstenverlauf (disadvantaged states), die an einer großzügigen Nationalisierung der Hohen See kein Interesse haben können.

5. Der Entwurf der Sowjetunion Recht gute Chancen auf Akzeptanz hatte hingegen ein sowjetischer Entwurf10 • Er knüpft zunächst bei der Definition des Transitregimes internationaler Meerengen an die Formulierung von Art. 11 des eingangs erörterten US-amerikanischen Papiers an (Ziff. 1), beinhaltet aber keine sog. Aquaba-Klausel (Meerenge zwischen der Hohen See und den Territorialgewässern eines Drittstaates). Ziff. 2 der "Draft articles on straits used for international navigation" stellt sodann einen Katalog von Pflichten auf. die von passierenden Schiffen einzuhalten sind: a) Sie müssen sich jeglicher Bedrohung der Sicherheit des Küstenstaates enthalten, insbesondere Kriegsschiffen soll es bei der Durch9 10

AIAc. 138/SC. IIIL. 28. A/Ac. 138/SC. IIIL. 7.

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V. Vorschläge zur Meerengenfrage im UN-Meeresbodenausschuß

fahrt verboten sein, Waffen zu gebrauchen, Flugzeuge zu starten, hydrographische Arbeiten vorzunehmen oder sonstige Handlungen ohne Zusammenhang zum Transit zu begehen. b) Sie müssen sich strikt an die internationalen Vorschriften zur Verhütung von Zusammenstößen und an Verkehrstrennungssysteme halten und haben unnötige Manöver zu vermeiden. c) Sie müssen Vorsichtsmaßnahmen treffen, um Umweltschäden und Schäden jeder anderen Art in den Küstengewässern und an den Küsten des Meerengenanliegerstaates zu vermeiden. Außerdem wird in Ziff. 2 d) niedergelegt, daß der Flaggenstaat oder juristische Personen, die seiner Jurisdiktion unterstehen oder in seinem Auftrag handeln, für sämtliche dem Küstenstaat infolge der Durchfahrt verursachten Schäden haften. Eine Begrenzung der Haftung ist nicht vorgesehen. Unter diesen Umständen soll kein Küstenstaat den Transit von Schiffen unterbrechen, stoppen oder in sonstiger Weise behindern dürfen (Ziff. 2 e). Völlig parallel zur Schiffahrt ist in dem sowjetischen Entwurf das Regime des überflugs internationaler Meerengen geregelt, wobei hier noch einige besondere flugtechnische Anordnungen getroffen sind (z. B. das Gebot der Einhaltung einer bestimmten Flughöhe, das Verbot von Luftaufnahmen, das Verbot des Auftankens beim Transit). Unangetastet bleiben sollen nicht nur die bestehenden Sonderregime, sondern - in diesem Punkt geht der sowjetische Vorschlag über den amerikanischen hinaus - jeglicher, d. h. auch zukünftiger Vertrag, der das Transitregime einer Meerenge zum Gegenstand hat (Ziff. 3 cl. Man kann dies als einen Versuch werten, der closed-sea-doctrine zu mehr Anerkennung zu verhelfen, denn nach ihr soll den Anliegerstaaten eines Randmeeres auch das Recht zustehen, das Zugangs regime zu dem Randmeer inter se mit Wirkung für Dritte zu vereinbaren. Die UdSSR ist mit diesen Vorstellungen weder im UN-Meeresbodenausschuß noch auf der Dritten UN-Seerechtskonferenz durchgedrungen. Dennoch ist der sowjetische Entwurf in der Literatur mit viel Zustimmung aufgenommen worden11 • Das Modell kommt zwar den Interessen der Schiffahrtsnationen insgesamt in stärkerem Maße entgegen als denjenigen der Küstenstaaten, da es den Grundsatz des "free transit" festschreibt, aber es versucht durch eine präzise Festlegung der Rechte und Pflichten 11 Rudolf, Festschrift für Friedrich Berber zum 75. Geburtstag, S. 433 ff. (447 f.); Nolta, San Diego Law Review 11 (1974), S. 815 ff. (833); Shyam, IJIL 15 (1975), S. 17 ff. (33 f.); Peters/Wünsche, Staat und Recht 22 (1973), S. 630 ff. (636); kritisch hingegen Platzöder/Graf Vitzthum, Zur Neuordnung des Meeresvölkerrechts auf der Dritten Seerechtskonferenz der Vereinten Nationen, S. 81.

6. Sonstige Vorschläge

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von Schiffen und Flugzeugen beim Transit in internationalen Meerengen und durch eine strenge Haftungsregelung eine Brücke zu bauen zu den Positionen der Gegenseite. 6. Sonstige Vorschläge Im UN-Meeresbodenausschuß kamen noch eine Reihe weiterer Vorschläge zur Sprache 12 • Erwähnenswert ist ein italienisches Modell, das danach unterscheidet, ob eine Meerenge die einzige Verbindung zwischen Teilen der Hohen See bildet oder ob es in angemessener Entfernung alternative Seewege gibt13 • Im ersten Fall soll für Transitzwecke die Verkehrsfreiheit der Hohen See bestehen, im zweiten Fall soll auch künftig nur das Regime der friedlichen Durchfahrt Anwendung finden, wenn die Meerenge nicht mehr als 6 sm breit ist und zwischen den Küsten desselben Staates liegt. Italien hat dabei offensichtlich die Straße von Messina im Auge gehabt. Der Vorschlag kann das Problem nur partiell lösen, weil er keine Aussage dazu enthält, welche Transitregeln gelten sollen, wenn sämtliche alternative Seewege ebenfalls durch Meerengen führen. Er fand im UN-Meeresbodenausschuß wenig Resonanz und wurde auch in der Literatur von polnischer Seite kritisiert, weil das Grundelement für die Bestimmung des Verkehrsregimes einer Meerenge ihre Bedeutung für die Seefahrt, nicht jedoch ihre Breite sein müsse 14 • Allerdings wurde er im Meerengenkapitel der Draft Convention doch berücksichtigt (Art. 38)15. Der Vollständigkeit halber sei noch auf einen polnischen Entwurf hingewiesen, der darauf abzielt, den Anliegerstaaten die Errichtung von Hindernissen in internationalen Meerengen zu untersagen, die die Schiffahrt beeinträchtigen können16 • Polen wollte bei dieser Gelegenheit seine Bedenken gegen das dänische Brückenbauprogramm in Sund und Belten erneuern17 • Auch in der völkerrechtlichen Literatur wurden Vorschläge entwickelt, die die im UN-Meeresbodenausschuß diskutierten Modelle 12 Eine Zusammenstellung sämtlicher Entwürfe ist enthalten in: Oda, The Law of the Sea in our Time 11.

13

AlAc. 138/SC. I1/L. 30.

So Symonides, Sprawy Miedzynarodowe 411975, S. 49 ff. (57). Dazu später unter VII. 2. 16 AIAc. 138/SC. I1/L. 49. 17 Dänemark steht in dieser Frage auf dem Standpunkt, der Anliegerstaat müsse bei der überbrückung oder Untertunnelung einer Meerenge die aktuellen schiffstechnischen Standards beachten, während sich die Benutzerstaaten ihrerseits nach dem Prioritätsprinzip bei der Konstruktion neuer Schiffe an den bereits errichteten Bauwerken zu orientieren hätten; dazu Sl2Jrensen, Festschrift für Eberhard Menzel, S. 551 ff. (557). 14 15

6 Münch

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V. Vorschläge zur Meerengenfrage im UN-Meeresbodenausschuß

in dem einen oder anderen Punkt moderieren. Von Leo Bouchez stammt die Idee, das Regime der nicht-aufhebbaren friedlichen Durchfahrt mit der überflugfreiheit zu kombinieren, U-Boote jedoch zu aufgetauchter Durchfahrt zu verpflichten18• Ein anderer, bei Staaten der Gruppe der 77 populärer, Vorschlag will Kriegsschiffe grundsätzlich dem Regime der friedlichen Durchfahrt unterordnen, während für Handelsschiffe weltweit "free transit" gelten soll. Und wieder ein anderer Vorschlag möchte für alle Schiffe auf einer begrenzten Zahl sehr wichtiger Verkehrsachsen "free transit" einführen, während in internationalen Meerengen ohne "Top"-Bedeutung "innocent passage" bestehen SOllI'. Der grobe überblick über die Lösungsvorschläge im UN-Meeresbodenausschuß und in der Literatur zur Meerengenproblematik hat gezeigt, daß sie alle ein Dilemma nicht überwinden können, nämlich sich bei diesem Thema "in der Mitte" zu einem Kompromiß zusammenzufinden. Welches Ergebnis auch immer erzielt werden mag, das Konzept der einen Seite wird sich in jedem Falle stärker durchsetzen. Damit stand zu Beginn der Dritten UN-Seerechtskonferenz fest: wenn eine universelle Regelung zustandekommen soll - und diese ist gegenüber Sonderabkommen über einzelne Meerengen im Interesse der Rechtssicherheit, der Rechtseinheit und aus politischen Gründen vorzuziehen -, so läßt sich ein Kompromiß nur dann erreichen, wenn die Meerengenfrage nicht isoliert, sondern im Gesamtkomplex mit den anderen Themen der Dritten UN-Seerechtskonferenz angegangen wird und ein Interessenausgleich in einem größeren Rahmen angesteuert wird. Man spricht hier von einer Lösung im Wege des "package deal".

The Future of the Law of the Sea, S. 21 ff. (38 f.). Momtaz, Annuaire Fran~ais de Droit International 20 (1974), S. 841 ff. (854). 18

l'

VI. Verlauf der Dritten UN -Seerechtskonferenz 1. Mandat und Verfahrensordnung der Konferenz Die Dritte UN-Seerechtskonferenz wurde am 3. Dezember 1973 in New York eröffnet und ist nach einem wechselvollen Verlauf mittlerweile in ein Stadium gelangt, das einen erfolgreichen Abschluß in näherer Zukunft nicht mehr als unwahrscheinlich erscheinen läßt. Sie ist damit die bisher längste Konferenz der Völkerrechtsgeschichte; sie übersteigt insbesondere die Dauer der ersten und zweiten UN-Seerechtskonferenz um ein Vielfaches. Dies ist aber nicht einfach einer mangelhaften Vorbereitung zuzuschreiben, denn das Mandat der Dritten UN-Seerechtskonferenz erstreckt sich nur zum geringsten Teil auf die Kodifikation völkergewohnheitsrechtlicher Regeln, worin sich die Konferenzen von 1958 und 1960 im wesentlichen erschöpften (vgl. die Präambel zum GÜHS)1. Jetzt soll in erster Linie neues Völkerrecht geschaffen werden, die künftige Seerechtskonvention soll ein umfassender "law making treaty" werden. Es ist evident, daß die Bewältigung einer derartigen Aufgabe mehr Zeit in Anspruch nimmt als die - wie das Scheitern der zweiten UN-Seerechtskonferenz demonstriert - auch keineswegs immer unkomplizierte Kodifikation von Gewohnheitsrecht. Außerdem sind die regelungs bedürftigen Materien gegenüber früheren Zeiten schwieriger geworden, ein Umstand, der auch für den Bereich der innerstaatlichen Rechtssetzung gilt und im Zusammenhang mit der Diskussion über die sog. Normenflut beklagt wird. Zugleich haben sich die Kontroversen zwischen Industriestaaten und der Gruppe der 77 außerhalb der Dritten UN-Seerechtskonferenz aufgrund von Enttäuschungen über die Resultate des LomeII-Abkommens und derUNCTADKonferenzen von Nairobi und Manila (UNCTAD IV in 1976 und V in 1979) und wegen des Widerstands führender Industriestaaten gegen die Charta der wirtschaftlichen Rechte und Pflichten der Staaten2 in den vergangenen Jahren eher noch verschärft. Die Dritte UN-Seerechtskonferenz ist ohnehin in allen Bereichen, in denen es um die Ausbeu1 Jaenicke, der Rechtsberater der Delegation der Bundesrepublik Deutschland, vertritt die Ansicht, ein neutrales Expertengremium wie die ILC hätte vielleicht bessere Vorergebnisse erzielen können als der UN-Meeresbodenausschuß, weil staatliche Repräsentanten durch vorzeitige Kompromißbereitschaft ihren Verhandlungsspielraum zu sehr zu beeinträchtigen fürchteten, ZaöRV 38 (1978), S. 438 ff. (454). 2 UN-Resolution 3281 (XXIX) vom 12. Dezember 1974, FundsteIle: Yearbook of the UN vol. 28 (1974). 6·

84

VI. Der Verlauf der Dritten UN-Seerechtskonferenz

tung der Schätze des Meeres und des Tiefseebodens und um Technologietransfer geht, eng verknüpft mit den Problemfeldern des Nord-SüdDialogs und wird von der Gruppe der 77 als dessen "nasse Flanke" angesehen. Ein weiterer Grund für die lange Konferenzdauer liegt in ihrer Größenordnung. Einige der über 150 teilnehmenden Staaten und internationalen Organisationen sind mit ungewöhnlich starken Delegationen vertreten. Bei einzelnen Sessionen waren mehr als 3 000 Delegationsmitglieder registriert. Zum äußeren Bild der Konferenz gehören dann noch die Personen, die - wie der Verfasser - als Beobachter teilgenommen haben. Im Vergleich zu diesen Zahlen fanden die Konferenzen von 1958 und 1960 in einem bescheideneren Rahmen statt. Die erste (New Yorker) Session dauerte nur zwei Wochen (3. Dezember - 15. Dezember 1973) und beschäftigte sich lediglich mit Verfahrensfragen. Einigung über die "rules of procedure"3 konnte jedoch erst nach zähen Verhandlungen auf der zweiten Session in Caracas (20. Juni29. August 1974) erzielt werden. Auf der Konferenz wird sowohl im Plenum als auch mutatis mutandis in den Hauptausschüssen das Konsensprinzip appliziert4 • Die Verfahrensweise nach dem Konsensprinzip entstammt der UN-Praxis, namentlich im Sicherheitsrat, und zielt darauf ab, über einen Verhandlungs gegenstand nach Möglichkeit ohne Abstimmung zu entscheiden. Die zitierten Regeln der Verfahrensordnung legen fest, daß über Sachfragen erst als ultima ratio abgestimmt werden darf. Konsens besteht, wenn sich keine Gegenstimme erhebt; nicht erforderlich ist das positive Votum eines jeden Konferenzteilnehmers wie beim Einstimmigkeitsprinzip.

Renate Platzöder hat an dem Konferenzreglement kritisiert, beim consensus approach verliere der politische Willensbildungsprozeß an Transparenz und möglicherweise auch an sachlichem Niveau5 • Auch wenn man beides nicht auszuschließen vermag, so handelt es sich hierbei doch um die geringeren Nachteile, vergleicht man sie mit den Konsequenzen, die bei rigorosen Abstimmungen mit hoher Wahrscheinlichkeit einträten. Dies haben gerade die Auseinandersetzungen um die "hard-core issues" der Konferenz erwiesen; eine in wesentlichen Punkten niedergestimmte Staatengruppe dürfte die Unterschrift unter die künftige Konvention verweigern. Das Konferenzziel einer universellen Seerechtsordnung könnte auf diesem Wege nicht erreicht werden6 • A/CONF. 62/30/rev. 2. s. rules 37 - 39 und 55; durch "consensus approach" wurde übrigens auch die Verständigung über die Geltung des Konsensprinzips erreicht; hierzu Treves, Italian Yearbook of International Law 2 (1976), S. 39 ff. 5 Die Dritte Seerechtskonferenz der Vereinten Nationen, eine Zwischenbilanz, S. 4 f. 6 Zum Mandat und zu den Verhandlungsprozeduren der Konferenz Jaenicke (Anm. 1), S. 438 ff. und 444 ff. 3

4

2. Das britische Konzept der "transit passage"

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2. Das britische Konzept der "transit passage" auf der Caraeas-Session in 1974 Auf der Caracas-Session wurde erstmalig in den drei Hauptausschüssen der Konferenz zur Sache verhandelt, deren Zuständigkeiten an die Aufgabenfelder der drei Unterausschüsse des UN-Meeresbodenausschusses anknüpfen. Der erste Ausschuß befaßt sich mit dem Regime des Tiefseebodens, der dritte Ausschuß - hier stellt die Bundesrepublik Deutschland einen der stellvertretenden Vorsitzenden - beschäftigt sich mit Fragen der Meeresverschmutzung, der wissenschaftlichen Meeresforschung und des Technologietransfers; alle anderen Sachfragen, d. h. auch der Komplex "Territorialgewässer, Meerengenregime und Archipele", sind beim zweiten Ausschuß angesiedelt. Das Thema "obligatorische Streitbeilegung" kommt naturgemäß in allen Ausschüssen zur Sprache. Auf der Caracas-Session hat sich von Anfang an sowohl im Plenum als auch im zweiten Ausschuß eine deutliche Staatenmehrheit für eine Festlegung der Territorialgewässerbreite auf 12 sm ausgesprochen, wobei allerdings eine Reihe von Schiffahrtsnationen ihr Einverständnis von einer befriedigenden Meerengenregelung abhängig gemacht haben7 • Demgegenüber versuchte eine aus ibero-amerikanischen und afrikanischen Staaten sowie Albanien bestehende Minderheit energisch, die 2DD-sm-Marke durchzusetzen. Hier und auf der folgenden Genfer Session traten insbesondere Ecuador (vgI. Doc. A/CONF.62/C.2/L.1O), Brasilien, Somalia, Albanien und - etwas gemäßigter - Peru als Wortführer auf. Die Bedenken von konservativer Seite gegen die 12-smGrenze waren nur schwach vertreten durch die Schweiz, einen Binnenstaat, und durch Israel und die Türkei, Staaten mit von der Hohen See durch fremde Territodalgewässer teilweise abgeblockten Küsten (Golf von Aquaba, Ägäis). Am Ende der Caracas-Session faßte der Vorsitzende des zweiten Hauptausschusses, der Venezolaner Andres AguilarS , den Meinungsstand mit folgenden Worten zusammen: "The idea of a territorial sea of 12 mHes and an exclusive economic zone beyond the territorial sea up to a total maximum distance of 200 miles is, at least at this time, the keystone of the compromise solution favoured by the majority of states participating in the conference, as is apparent from the general debate in the plenary meetings and the discussions held in our Committee.,,9 7 So Großbritannien, Singapur, Bundesrepublik Deutschland, Frankreich und Japan, OR I,S. 112, 135, 138, 154 und 181. 8 Aguilars Name ging Anfang 1980 durch die Weltpresse im Zusammenhang mit der Teheraner Geiselaffaire; er war Mitglied einer UN-Sonderkommission, die zur Untersuchung der dem Schah-Regime vorgeworfenen Menschenrechtsverletzungen eingesetzt worden war.

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VI. Der Verlauf der Dritten UN-Seerechtskonferenz

Großbritannien hat unter dem Datum vom 3. Juli 1974 im zweiten Ausschuß einen EntwurPO vorgelegt, der die Breite der Küstengewässer auf bis zu 12 sm festsetzt, den Begriff der friedlichen Durchfahrt zu objektivieren versucht und einen neuen rechtlichen Begriff eingeführt: transit passage. Transit passage wird definiert als "exercise in accordance with the provisions of this chapter (Kap. III des Entwurfs) of the freedom of navigation and overflight solely for the purpose of continuous and expeditious transit of the strait between one part of the high seas and another part of the high seas or aState bordering the strait" (Kap. III Art. 1 Abs. 2). Hervorzuheben ist, daß transit passage nur zur Anwendung kommen soll, falls nicht eine gleichermaßen angemessene Route über die Hohe See in der Meerenge oder - wenn die Meerenge zwischen einer vorgelagerten Insel des Küstenstaates und seinem Festland verläuft - ein gleichermaßen angemessener Seeweg seewärts der Insel besteht (Kap.III Art. 1 Abs.4). In den. nicht vom Transit-Passage-Regime erfaßten Meerengen soll "innocent passage" gelten; beide Formen der Durchfahrt dürfen nach dem Entwurf nicht vom Küstenstaat suspendiert werden. Schließlich werden die Rechte und Pflichten der Anlieger- und Benutzerstaaten der Meerenge präzisiert, dem Küstenstaat aber keine Rechte zu Sanktionsmaßnahmen bei Verstößen gegen Transitregeln eingeräumt11 • Der britische Entwurf wurde durch ein dänisch-finnisches "amendment" vom 22. Juli 1974 ergänzt, das transit passage auf über 6 sm breite Meerengen beschränkt und offensichtlich auf Sund und Belte zugeschnitten war, weil in dem britischen Papier keine sog. grandfather-clause enthalten war, die den Status von Sonderregimen und damit auch der baltischen Meerengen für unantastbar erklärt hätte 12 • Die von Großbritannien initiierte transit passage stellt dem äußeren Anschein nach einen Komprorniß dar, in dem das Gegensatzpaar "innocent passage" und "free transit" aufgehoben wird durch eine Kombination seiner verbalen Elemente 13 • In 11 Zit. nach Caminus, Columbia Journal of Transnational Law 14 (1975), S. 80 ff. (84). 10 Draft articles on the territorial sea and straits, AlCONF. 62/C. 2/L. 3 (s. Annex 11, S. 154 ff.). 11 Die Attribute "continuous" und "expeditious" wurden in dem britischen Entwurf bei der Definition der transit passage absichtlich gebraucht anstelle von "safe" und "expeditious", wie die Formulierung im Entwurf A/Ac.138/ Sc. II/L. 18 der Acht-Staaten-Gruppe im UN-Meeresbodenausschuß gelautet hatte, um Interpretationen auszuschließen, mit denen küstenstaatliche Eingriffsbefugnisse hätten konstruiert werden können, s. Platzöder (Anm. 5), S.80. 12 Doc. A/CONF. 62/C. 21L. 15; der polnische Vertreter Symonides hat bereits einen Tag später gegen eine nach der Breite der Meerenge differenzierende Regelung opponiert, OR 11, S.131. 13 Wort- und Begriffsneuschöpfungen nach der Art von transit passage sind im modernen Englisch ziemlich verbreitet, man denke an: smoke + fog -+ smog; breakfast + lunch -+ brunch; channel + tunnel -+ chunnel.

2. Das britische Konzept der "transit passage"

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der Sache kommen aber wohl in dem Modell die Vorstellungen der Schiffahrtsnationen stärker zum Zuge. Ähnliches gilt auch für einen vom 17. Juli 1974 datierenden Entwurf der sozialistischen StaatengruppeU, der den sowjetischen Vorschlag A/Ae.138/SC.II/L.7 im UN-Meeresbodenausschuß mit einigen redaktionellen Änderungen versieht und dabei Formulierungen zu vermeiden sucht, die die Konsensbildung erschwert hätteni;';. Der Entwurf wird ergänzt durch das von der Sowjetunion im dritten Hauptausschuß eingebrachte Dokument A/CONF.62/C.3/L.25, worin der Flaggenstaat eines Schiffs verpflichtet wird sicherzustellen, daß bei der Meerengendurchfahrt außer in Notfällen keine Schadstoffe oder toxischen Substanzen in die See eingeleitet werden (Art. 3: The Hag state shall ensure that no ship registered in its territory or Hying its Hag discharges in straits referred to in articles ... of this Convention, any harmful or toxie substanees or mixtures containing such substances which such a ship has on board or is transporting, save when it is neeessary to do so for the purpose of saving human life at seal. Neu an dem Vorstoß der sozialistischen Staatengruppe ist die Einführung einer "Aquaba-Klausel" (Art. 2). In Meerengen, die von der Hohen See in die Territorialgewässer eines oder mehrerer Staaten führen und die der internationalen Schifffahrt dienen, soll übereinstimmend mit dem britischen Konzept (Kap. III Art. 8) das Prinzip der nicht-aufhebbaren, friedlichen Durchfahrt herrschen, was exakt Art. 16 Abs.4 GÜKA entspricht. Bemerkenswert ist schließlich die Betonung besonderer Vorsorgepflichten für Supertanker beim Transit durch Meerengen (Art. 1 Abs. 2 lit. cl. Insgesamt gesehen sind die Konzessionen dieses Entwurfs an die Positionen der Meeranliegerstaaten und Vertreter der Gruppe der 77 relativ gering. In entgegengesetzter Richtung trifft dies auch zu für zwei Entwürfe einer Vier-Staaten-Gruppe (Malaysia, Marokko, Oman und J emen)18 und Fidjis 17 , die im großen und ganzen an ihren Vorläufern aus dem UN-Meeresbodenausschuß festhalten und bereits damals nicht konsensfähig waren18 • Die inhaltlich in weiten Teilen nahezu kongruenten Modelle Großbritanniens und der sozialistischen Staatengruppe zur Lösung der Meerengenfrage stießen während der Caracas-Session überwiegend auf Ablehnung. Ihre Gegner waren jedoch untereinander uneinig. Die Vertre14 Doc. A/CONF. 62/C. 2/L. 11; Initiatoren: Bulgarien, CSSR, DDR, Polen, Ukraine, UdSSR (s. Annex III, S. 163 ff.). 15 z. B. der Hinweis auf das Regime der Hohen See in Ziff. 1 des ursprünglichen Entwurfs. 16 Doc. A/CONF. 621C. 2/L. 16. 17 Doc. A/CONF. 62/C. 2/L. 19. 18 Dazu oben unter V. 2 und 3.

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VI. Der Verlauf der Dritten UN-Seerechtskonferenz

ter einer kompromißlosen Linie, unter ihnen Albanien und die Volksrepublik China, wollten in internationalen Meerengen keine freizügigeren Transitrechte hinnehmen als in gewöhnlichen Küstengewässern. Andere Staaten deuteten an, gegenüber der Handelsschiffahrt zu Zugeständissen bereit zu sein, weil sie einen internationalen Auftrag erfülle, während Kriegsschiffe keine Privilegierung verdienten und aufgrund des von ihnen ausgehenden Sicherheitsrisikos für den Küstenstaat nur nach Notifikation und in Oberwasserlage passieren dürfen soIlten19 • Ein Stück weiter ging Irak, ein an einem halbgeschlossenen Meer gelegener Staat, mit einem eigenen Entwurf, worin generell die Freiheit der Schiffahrt - aber nicht des Oberflugs - in Meerengen unter redaktioneller Hervorhebung der in halbgeschlossene Meere führenden Wasserwege gefordert wird!o. In der gleichen Richtung, wenn auch reservierter, argumentierte der Vertreter Algeriens, dessen Land sich in einer mit Irak vergleichbaren geographischen Lage befindet 21 • Ein algerischer Vorschlag sieht freien Transit für Handelsschiffe vor auf der Hin- und Rückfahrt zu bzw. von einem Hafen eines an einem halbgeschlossenen Meere gelegenen Staates, während Kriegsschiffen nur "innocent passage" konzediert wird22 • Costa Rica befürwortet als einziger Konferenzteilnehmer eine gesonderte Regelung für jede einzelne Meerenge, sieben Staaten forderten die Festschreibung der bestehenden Sonderregimel!3. 3. Die dritte Session in 1975 - Zustandekommen des ISNT Während der dritten Konferenzrunde in Genf (17. März - 9. Mai 1975) trat der zweite Hauptausschuß nur zu zwei förmlichen Sitzungen zusammen, jetzt unter dem neuen Vorsitzenden Reynaldo Galindo Pohl (EI Salvador). Die Verhandlungen wurden nunmehr weniger in diesem Gremium, sondern hauptsächlich außerhalb des organisatorischen Rahmens der Konferenz im Wege informeller Konsultationen zwischen dem Ausschußvorsitzenden, einer Arbeitsgruppe "Meerengen" und einer von Großbritannien und Fidji ins Leben gerufenen "Private Group on Straits" geführt. Diesem Team gelang die Einigung auf einen "Consensus Text of Private Group on Straits" vom 18. April 1975 2', der sich deutlich an das britische Konferenzdokument A/CONF.62/C.2/L.3 an-

23

So die Vertreter Tansanias und Spaniens, OR 11, S. 129 und 136 f. Doc. A/CONF. 62/C. 2/L. 71 and Add. 1 and Add. 2. OR 11, S. 137 f. Doc. A/CONF. 62/C. 2/L. 20. Zu den Meinungstrends in diesem Konferenzstadium s. Platzöder

2'

s. Annex IV, S. 166 ff.

19

20 21 22

(Anm. 5), S. 74 ff.

3. Die dritte Session in 1975

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lehnt, dieses redaktionell etwas abändert und in einigen Punkten ergänzt. Es handelt sich im wesentlichen um folgende Präzisierungen zugunsten der küstenstaatlichen Interessen: Art. 2 Ziff. 1: Ships and aircraft, while exercising the right of transit passage shall: a)

b) refrain from any activities other than these incident to their normal modes of continuous and expeditious transit unless rendered necessary by force majeure or by distress; c)

d) comply with other relevant provisions of this Chapter. Art. 4 Ziff. 1: Subject to the provisions of this Chapter, the straits State may make laws and regulations relating to transit passage through straits, which laws and regulations may be in respect of all or any of the following: a) b)

c) the prevention of fishing, including the stowage of fishing gear; d) the taking on board or putting overboard of any commodity, currency or person in contravention of the customs, fiscal, immigration or sanitary regulations of the straits State. In übereinstimmung mit dem britischen Entwurf bedarf auch im Consensus Text die Festlegung von Schiffsleitsystemen und Verkehrstrennungsmaßnahmen durch die Küstenstaaten der Genehmigung seitens der zuständigen internationalen Organisationen. Neu eingeführt wird eine Kooperationspflicht zwischen den Meerengenanliegerstaaten vor den Konsultationen mit dieser Organisation (Art. 3 Ziff. 5). Schließlieh enthält der Consensus Text eine Ausschlußklausel bezüglich der durch "longstanding international conventions" geregelten Regime, eine Konzession an die klassischen Meerengenstaaten25 • Geschäftsgrundlage des Consensus Texts war die grundsätzliche Billigung der von Fidji, Indonesien, Mauritius und den Philippinen postulierten Archipelstaaten-Prinzipien. Der Text fand keineswegs die ungeteilte Zustimmung der übrigen Konferenzteilnehmer. Dies war zum 25 Nähere Einzelheiten zum Consensus Text bei Platzöder, ZaöRV 38 (1978), S. 710 ff. (717 ff.).

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VI. Der Verlauf der Dritten UN-Seerechtskonferenz

einen inhaltlich begründet. Mehrere Staaten (Chile, Kanada, Norwegen) waren nämlich besorgt, das neue Regime der transit passage könne auch auf Eigengewässer Anwendung finden 26 • Zum anderen lag es an der Verfahrensweise beim Zustandekommen des Consensus Texts. Ein Konferieren im Wege informeller Konsultationen muß mehr oder weniger zwangsläufig dazu führen, daß Konferenzteilnehmer, die nicht überall präsent sind und nicht zu den tonangebenden Staaten, den "Wettermachern" gehören, wie Renate Platzöder sie bezeichnet27 , Informationsdefizite erleiden und mit großer Skepsis Arbeitsergebnisse beurteilen, an deren Zustandekommen sie gar nicht oder nur unzulänglich beteiligt waren. Dem Mangel an Transparenz und letzten Endes in gewisser Hinsicht auch an Fairneß dieser Verfahrensweise stehen jedoch nicht zu unterschätzende Vorteile gegenüber. Sie ermöglicht ein Verhandeln "off the record", d. h. außerhalb des Protokolls und der offiziellen Geschäftsordnung sowie ohne die Präsenz von Journalisten und Vertretern nicht-staatlicher internationaler Organisationen. Damit wird eine vertrauensvollere Atmosphäre geschaffen, die die Konsensbildung fördert. Im Rückblick auf den Konferenzverlauf kann man wohl sagen, ohne das prozedurale Instrumentarium informeller Kontakte und Gespräche wäre die Dritte UN-Seerechtskonferenz wahrscheinlich aus verschiedenen festgefahrenen Situationen nicht herausgelangt undgescheitert. Trotz Widerstands wurde der Consensus Text mit geringfügigen redaktionellen Änderungen in den Informal Single Negotiating Text (ISNT)/Part II/section 1- 3 vom 7. Mai 1975 inkorporiert28 • Der ISNT wurde am Ende der dritten Session von den drei Ausschußvorsitzenden Engo (Kamerun), Galindo Pohl und J ankov (Bulgarien) und vom Konferenzpräsidenten Amerasinghe (Sri Lanka) aufgrund eines Auftrags des Plenums verfaßt. Der ISNT und seine späteren überarbeitungen stellen ein Novum in der Geschichte der Konferenzdiplomatie dar; er nimmt keinerlei Rechtsverbindlichkeit für sich in Anspruch, sondern zieht nur eine Zwischenbilanz über diejenigen Konferenzmaterien, die nach Auffassung seiner Autoren in der niedergelegten Form konsensfähig sein könnten. Auch spiegelt er nicht unbedingt die Ansichten der Verfasser bzw. der Delegationen wider, denen sie angehören, worauf Galindo Pohl in seiner Vorbemerkung zu Part II ausdrücklich hingewiesen hat", sondern bringt die Meinungstrends zum Ausdruck, die nach 26 Platzöder (Anm. 25); Fleischer, Environmental Policy and Law 1 (1975), S. 121 ff. (122). 27 Politische Konzeptionen zur Neuordnung des Meeresvölkerrechts, S. 40 f. 28 Doc. A/CONF. 62/WP. 81Part 11 (s. Annex V, S. 170 ff.). " Sein Entsendestaat EI Salvador hatte als ibero-amerikanisches Land wesentlich weitergehende Vorstellungen hinsichtlich der Expansion küstenstaatlicher Kompetenzen als im ISNT festgehalten wurde.

4. Die vierte und fünfte Session in 1976

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den Beobachtungen und Eindrücken des Konferenzpräsidenten und der "chairmen" der Ausschüsse zu einem allgemeinen Konsens hinzuführen versprechen. Diese Personen sind somit zu Schlüsselfiguren der Konferenz geworden, deren Aufgaben nicht nur auf Formales beschränkt war, sondern die auch nachhaltige Impulse inhaltlicher Art auf die Verhandlungen ausgeübt haben. Die Ergebnisse des package deal der dritte Session sollen hier in Stichworten festgehalten werden: In internationalen Meerengen gelten die Regime der transit passage (Art. 37 ff.) bzw. archipelagic sea lanes passage (Art. 124) und non-suspensible ~nnocent passage (Art. 44). Im ersten Falle steht dem Küstenstaat eine begrenzte Regelungskompetenz zur inhaltlichen Ausgestaltung des Transitrechts zu (Art. 40, Festlegung von Seestraßen und Verkehrstrennungsmaßnahmen; Art. 41, Erlaß von Antiverschmutzungsvorschriften, Gleiches in Art. 124), sie umfaßt jedoch nicht Durchsetzungsmaßnahmen (ISNT/Part 111, Art. 39). In Küstengewässern außerhalb internationaler Meerengen gilt wie bisher innocent passage, wobei in einer umfangreichen Liste niedergelegt ist, welche Aktivitäten während der Durchfahrt als nicht friedlich anzusehen sind (Part 11, Art. 16). Die Verkehrsregelungsbefugnisse des Küstenstaates gehen hier erheblich weiter als in internationalen Meerengen. Zugleich werden die Inanspruchnahme einer ausschließlichen Wirtschaftszone durch den Küstenstaat (ISNT Part II, Art. 45 ff.) und die Archipelstaaten-Prinzipien (Art. 117 ff.) anerkannt30 • 4. Die vierte und fünfte Session in 1976 Zustandekommen des RSNT Am 18. April 1976 beschloß das Konferenzplenum während der vierten in New York tagenden Session (15. März - 7. Mai 1976) auf Anregung des Präsidenten Amerasinghe, die Ausschußvorsitzenden sollten einen Revised Single Negotiating Text (RSNT) unter Berücksichtigung des weiteren Diskussionsverlaufs erstellen, um die Konferenzfortschritte sichtbar zu machen31 • Nachdem Galindo Pohl auf eigenen Wunsch aus seinem Amt ausgeschieden war, fiel diese Aufgabe im zweiten Ausschuß Andres Aguilar zu, der bereits als Galindo Pohls Vorgänger fungiert hatte. Dieser Ausschuß kam in der gesamten vierten Konferenzrunde nur einmal zu einer förmlichen Sitzung zusammen, im übrigen 30

Näheres zur dritten Session bei Stevenson/Oxman, AJIL 69 (1975),

S. 763 ff.

Eine genauere Darstellung und Würdigung der Regeln über transit passage und innocent passage soll an dieser Stelle noch nicht erfolgen, sondern erst nach dem Stand der Draft Convention. 31 Note by the President of the Conference, OR V, S. 125.

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VI. Der Verlauf der Dritten UN-Seerechtskonferenz

traf man sich in 53 informellen Sitzungen, auf denen der ISNT Punkt für Punkt beraten wurde. Auf Vorschlag des Konferenzpräsidenten verfuhr Andres AguiZar aus Gründen der Arbeitsökonomie nach der "rule of silence" . Danach wurde Schweigen als Zustimmung zu den Bestimmungen des ISNT gewertet, Schweigen zu einem Änderungsantrag hingegen als Ablehnung32 • Der RSNT33, das Ergebnis der vierten Runde, enthält gegenüber dem ISNT in den hier einschlägigen Teilen keine grundlegenden Änderungen. Es handelt sich im wesentlichen um redaktionelle Verbesserungen und Präzisierungen in Kapitel I Abschnitt 2 (Limits of the Territorial Seal und 3 (Innocent Passage in the Territorial Seal. Bei letzterem Abschnitt wurde u. a. Art. 18 (Meaning of innocent passage, zuvor Art. 16 ISNT) vervollständigt um das Verbot von Fischereitätigkeiten während der friedlichen Durchfahrt und Art. 21 (Sea lanes and traffic separation schemes in the territorial sea, zuvor Art. 19 ISNT) um Abs. 3 lit. d), der dem Küstentaat bei der Festlegung der Seestraßen und Trennungsmaßnahmen die Verkehrsdichte zu berücksichtigen aufgibt. In Kapitel 11 wurden Art. 34 und 35 (zuvor Art. 35 und 36 ISNT) über den Anwendungsbereich der transit passage, Art. 36 (zuvor Art. 38 ISNT), der die Definition der transit passage enthält, und Art. 38 (zuvor Art. 39 ISNT), der die Pflichten von Schiffen und Flugzeugen während des Transits regelt, noch etwas schärfer ge faßt. Redaktionelle Änderungen bzw. Ergänzungen erhielten außerdem Art. 39 Abs. 4 (zuvor Art. 40 Abs. 4 ISNT), Art. 40 Abs. 5 (zuvor Art. 41 Abs. 5 ISNT) und Art. 43 Abs. 1 lit. a) (zuvor Art. 44 Abs. 1 lit. a) ISNT). Die fünfte Session fand wiederum in New York statt (2. August bis 17. September 1976). Andres AguiZar setzte jetzt fünf Verhandlungsgruppen ein, wobei er bei jeder Gruppe um eine ausbalancierte Repräsentanz unterschiedlicher Interessen auch unter geographischen Gesichtspunkten bemüht war34 • Die Verhandlungsgruppe Nr. 4 (Meerengen) trat unter Vorsitz des Konferenzpräsidenten Amerasinghe dreimal zusammen, konnte aber keine Fortschritte erzielen. Den Meinungsverschiedenheiten innerhalb der Meerengenstaaten und einer Initiative Malaysias soll es zu verdanken gewesen sein, daß ein größerer Eklat über das Meerengenproblem in diesem Verhandlungsstadium ausblieb 35 •

32 s. Introductory Note des Ausschußvorsitzenden zum RSNT OR V, S. 152 ff. 33 Doc. AJCONF. 62/WP. 8/rev. lIPart II (s. Annex VI, S. 180 ff.). 34 s. Bericht des Ausschußvorsitzenden vom 16. September 1976, OR VI, S. 135 ff. 35 Platzöder (Anm. 25), S. 720.

5. Die sechste Session in 1977

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5. Die sechste Session in 1977 - Zustandekommen des ICNT Auf der sechsten erneut in New York abgehaltenen Session (23. Mai bis 15. Juli 1977) gelang der Konferenz ein wichtiger Durchbruch in Gestalt des Informal Composite Negotiating Text (ICNT)36. Während sich ISNT und RSNT aus vier voneinander isolierten Einzelteilen zusammensetzten, erhielt der ICNT nach äußerer Form und Aufbau den Charakter eines Entwurfs der künftigen Seerechtskonvention, auch wenn für seine rechtliche Bedeutung nichts anderes gilt als für seine beiden Vorläufer37 . Er besteht aus einer Präambel und 16 in Abschnitte untergliederten Kapiteln mit insgesamt 303 Artikeln sowie sieben Annexen. Da alle Sachfragen nunmehr zusammenhängend in einem Dokument abgehandelt werden konnten, bringt der ICNT auch deutlich das Ausmaß des package deal zum Ausdruck, mit dem die Konferenz ihre kritischen Punkte zu überwinden versucht hat. Von diesem Konferenzstadium an haben die Verhandlungsgegenstände über die Verkehrsfunktion des Meeres keine ausschlaggebende Rolle mehr gespielt. Die Verhandlungen konzentrierten sich im weiteren Konferenzverlauf immer stärker auf die zweite Form der Meeresnutzung, die Ausbeutung seiner Schätze, wobei es zunächst schwerpunktmäßig um die Frage ging, ob die Förderung der Ressourcen des Tiefseebodens unter alleiniger Regie einer internationalen Meeresbodenbehörde stattfinden solle (favorisiert von der Gruppe der 77) oder ob ein duales Zugangssystem geschaffen werden solle, das im gleichen Umfange wie der internationalen Meeresbodenbehörde auch privaten Unternehmen den Zugriff zu den im Meeresgrund ruhenden Bodenschätzen gestattet (favorisiert von den Anhängern einer mehr marktwirtschaftlich orientierten Weltwirtschaftsordnung). Außerdem wurde u. a. hart gerungen um die Stimmenverhältnisse im Rat der Internationalen Meeresbodenbehörde, um Produktionsbeschränkungen zugunsten des terrestrischen Abbaus von Bodenschätzen, um die Abgrenzung der Kontinentalschelfe, den rechtlichen Status der ausschließlichen Wirtschaftszone und um eine EG-Klausel, die der Europäischen Gemeinschaft ermöglichen soll, Vertragspartei der künftigen Seerechtskonvention zu werden. Die Notwendigkeit dazu hat sich aus der Sicht der EG-Staaten ergeben, weil verschiedene Materien der Seerechtskonvention zu Bereichen gehören, in denen die EG-Mitgliedstaaten ihre Zuständigkeit auf die supranationale Organisation der EG übertragen haben38 . Andere Konferenzteil36 Doc. NCONF. 62JWP. 10 (s. Annex VII, S. 190 ff.). 37 Vgl. Memorandum by the President of the Conference on document AI

CONF. 62/WP. 10, OR VIII, S. 65 ff. 38 Die Frage der Teilnahme der EG an multilateralen Verträgen hat in jüngerer Zeit wiederholt Probleme verursacht, beispielsweise bei dem Helsinki-Abkommen zum Schutze der maritimen Umwelt der Ostsee von 1974. dazu Arndt, Festschrift Rolf Städter, S. 133 ff.

VI. Der Verlauf der Dritten UN-Seerechtskonferenz

94

nehmer haben diese Situation dazu genutzt, um zwischen einer Teilnahme der EG und einer Teilnahme von Befreiungsbewegungen wie der PLO und der SWAPO an der Seerechtskonvention - woran die EG-Staaten mehrheitlich wiederum nicht interessiert sind - ein Junktim herzustellen. Die Änderungen im Kap. II des ICNT (Territorial sea and eontiguous zone) gegenüber dem RSNT sind geringfügig. Es handelt sich um die Einfügung der Worte "reduetion and eontrol of pollution thereof" in Art. 21 Abs. 1 lit. f) (zuvor Art. 20 Abs. 1 lit. f) RSNT), der den Umfang der küstenstaatlichen Rechtssetzungsbefugnis bei der Regelung der friedlichen Durchfahrt festlegt. Dieser Ergänzung kommt nur eine klarstellende Funktion zu. Außerdem wurde Art. 27 Abs. 5 (zuvor Art. 26 Abs. 5 RSNT, Umfang der küstenstaatlichen Strafgewalt) redaktionell abgeändert. Demgegenüber haben die Ergänzungen des Kap. III des ICNT (Straits used for international navigation) weitreichendere Bedeutung. Neu ist Art. 40; er untersagt die Ausführung von Forschungs- und Seevermessungstätigkeiten von fremden Schiffen aus während der Transitpassage ohne vorherige Genehmigung der Küstenstaaten. Art. 40 gelangte in den ICNT aufgrund einer Initiative Malaysias, nachdem in der Malakka-Straße Zinnvorkommen gefunden worden waren. Diese Konzession der Schiffahrtsnationen wurde notwendig, weil andernfalls Indonesien und Malaysia darauf insistiert hätten, das Recht der Meerengenanliegerstaaten zur Festlegung von Bodenfreiheitsgrenzen (underkeel elearanee) in der Konvention expressis verbis zu verankern. Dies hätte die Verkehrsregelungskompetenzen der Küstenstaaten beträchtlich ausgedehnt. Das Recht dieser Staaten zur Festlegung von Bodenfreiheitsgrenzen folgt bereits aus Art. 42 Abs. 1 lit. a) ICNT. Durch die Verweisung auf Art. 41 in jener Bestimmung ist allerdings sichergestellt, daß solche Maßnahmen nicht als einseitige Akte, sondern nur im Zusammenwirken mit der zuständigen internationalen Organisation getroffen werden können (Art. 41 Abs. 4):19. Art. 40 hat im großen und ganzen nur eine klarstellende Funktion, da wissenschaftliche Meeresforschung im Küstenmeer und in der ausschließlichen Wirtschaftszone nach Art. 246 und 247 ICNT ohnehin nur mit Zustimmung des Küstenstaates zulässig ist. Allerdings verhindert Art. 40 einen denkbaren Streit darüber, ob der Begriff "hydrographie survey" dem Begriff "marine seientifie research" unterfällt. Für eine Klassifizierung besteht jetzt kein praktisches Bedürfnis mehr, weil beide Tätigkeiten während der Transitpassage für genehmigungspflichtig erklärt werden. 311

Platzöder (Anm. 25), S. 722.

5. Die sechste Session in 1977

95

Ein zweiter Punkt betrifft den maritimen Umweltschutz. Art. 42 Abs. I lit. b) erstreckt die küstenstaatIichen Regelungsbefugnisse jetzt - wie auch Art. 21 Abs. I lit. f) - nicht nur auf die Verhinderung der Meeresverschmutzung (zuvor Art. 40 Abs. Ilit. b) RSNT), sondern auch auf ihre Verringerung und Kontrolle. Art. 42 korrespondiert Art. 234 und 237 in Kap. XII (Protection and preservation of the marine environment). Sie räumen den Küstenstaaten Durchsetzungsrechte gegenüber Handelsschiffen ein, die gegen die in Art. 42 Abs. I lit. a) und b) i. V. m. Art. 41 erwähnten Vorschriften über Seestraßen, Verkehrstrennungsmaßnahmen, das Einleiten von Öl und Öl abfällen ins Meer und die Verklappung von Giftstoffen verstoßen haben und so der maritimen Umwelt schweren Schaden zufügen oder zuzufügen drohen. Durch Art. 234/237 ist eine Lücke geschlossen worden, die Shelton und Rose zu Recht am RSNT bemängelt haben40 • Ob allerdings die Auffassung der beiden amerikanischen Autoren zutrifft, aus Art. 40 Abs. 4 RSNT ("Foreign ships exercising the right of transit passage shall comply with such laws and regulations")41 könne geschlossen werden, dem Meerengenanliegerstaat stünden Durchsetzungsrechte bei Verstößen gegen Bestimmungen des nationalen Passagerechts zu, dürfte schon im Rahmen des RSNT nicht ganz zweifelsfrei gewesen sein. M. E. ist die auch bei der Auslegung von Art. 17 GüKA bisweilen vertretene Schlußfolgerung nicht zwingend, aus der Verpflichtung des Flaggenstaates eines Schiffs zur Beachtung des küstenstaatlichen Passagerechts ergebe sich auch das Recht des Küstenstaates zu Durchsetzungsmaßnahmen gegen das Schiff im Falle einer Zuwiderhandlung. Die Staatenpraxis spricht insoweit eher für ein Verbleiben von Vollstreckungsrechten beim Flaggenstaat, und zwar bei Kriegs- wie bei Handelsschiffen42 • Ebenso ist beispielsweise in einem anderen klassischen Gebiet des Völkerrechts, dem Gesandschaftsrecht, seit langer Zeit gewohnheitsrechtlich anerkannt, daß Diplomaten des Entsendestaates und ihre Angehörigen die Rechtsordnung des Empfangsstaates zu respektieren haben, weswegen dem Empfangsstaat aber - von Ausnahmefällen abgesehen - noch kein Recht zu Zwangsmaßnahmen gegen diplomatisches Personal bei einer Mißachtung der Rechtsordnung erwächst. Nach der differenzierenden und abschließenden Regelung der Art. 234/237 ICNT ist die Ansicht von Shelton und Rose ohnehin überholt43.

Santa Clara Law Review 17 (1977), S. 523 ff. (536). 41 Bei SheltoniRose irrtümlich als Art. 41 zitiert (Anm. 40), S. 536, Anm. 76. 42 Pharand, Thesaurus Acroasium VII, S. 59 ff. (78). 4,3 Einzelheiten zu den Durchsetzungsrechten des Meerengenanliegerstaates später unter VII. 4. 40

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VI. Der Verlauf der Dritten UN-Seerechtskonferenz

6. Die weiteren Sessionen Der Anfang der siebten Konferenzrunde (28. März - 19. Mai 1978 in Genf, fortgesetzt vom 21. August -15. September 1978 in New York) war gekennzeichnet von hartnäckigen, wochenlangen Auseinandersetzungen über die Person des Konferenzpräsidenten. Amerasinghe war nämlich inzwischen aus der Delegation seines Entsendestaates Sri Lanka ausgeschieden. Die Verfahrens regeln der Konferenz sahen nicht vor, daß er als Privatperson für die weitere Präsidentschaft nicht mehr in Frage kommen konnte. Der Widerstand gegen ihn seitens ibero-amerikanischer Staaten ließ erkennen, welche Länder kein Interesse am Zustandekommen einer Konvention hatten, deren Inhalt dem ICNT im großen und ganzen entsprochen hätte44 • Amerasinghe wurde schließlich mit einer überzeugenden Mehrheit von 75 gegen 18 Stimmen bei 13 Enthaltungen in seinem Amt bestätigt. Während der achten Runde (19. März - 27. April 1979 in Genf, fortgesetzt vom 19. Juli - 24. August 1979 in New York) wurde der ICNT einer ersten Revision unterworfen45 • Die hier entscheidenden Vorschriften aus Kap. II (Territorial Sea and Contiguous Zone), III (Straits used for international Navigation) und XII (Protection and Preservation of the marine Environment) wurden substantiell nicht verändert41 • Während der ersten Hälfte der neunten Runde (3. März - 4. April 1980 in New York) wurde der ICNT ein zweites47 , während der zweiten Halbrunde (28. Juli - 29. August 1980 in Genf) ein drittes Mal revidiert und erhielt jetzt die Bezeichnung "Draft Convention on the Law of the Sea (Informal Text)". Sämtliche Änderungen in Kap. III sind nur redaktioneller Art. Art. 25 Abs. 3 wurde auf eine belgische Initiative erweitert um das Recht des Küstenstaates, die friedliche Durchfahrt in allgemeinen Küstengewässern zum Zwecke militärischer übungen zeitweilig ohne Diskriminierung zu suspendieren. Der Rückgang und die Art der Änderungen an den Bestimmungen über das Küstengewässer- und Meerengenregime in den Verhandlungstexten zeigen an, daß sich der Konsens der Konferenzteilnehmer über die friedliche Durchfahrt und - noch wichtigere - Transitpassage von Session zu Session immer mehr verfestigt hat. Im UN-Pressedienst wurde kurz vor Beginn der zweiten Halbrunde der neunten Session das Meerengenkapitel der Draft Convention als "largely settled" bezeichnet4 8 • Einige Staaten haben allerdings noch in diesem Konferenzsta44 Platzöder, Völkerrechtliche und Politische Auswirkungen der Dritten Seerechtskonferenz der Vereinten Nationen auf Nord- und Ostsee, S. 27 f. 45 ICNT/rev. 1, Doc. AlCONF. 62/WP. lO/rev. 1 vom 28. April 1979. 46 Aus Art. 234/237 ICNT wurden im ICNT/rev. 1 Art. 233/236. 47 ICNT/rev. 2, Doc. AlCONF. 62/WP. lO/rev. 2 vom 11. April 1980. 48 UN Press Release/SEAl399 (New York) vom 23. Juli 1980, S. 25.

6. Die weiteren Sessionen

97

dium massiven Widerstand gegen einige Punkte aus Kap. 11 und 111 geleistet. Dies gilt namentlich für Oman und Spanien, die den Flugverkehr von der transit passage ausschließen möchten, aber auch für Griechenland und Marokko, die die luftfahrt rechtlichen Bestimmungen in Kap. III der Draft Convention verschärfen möchten und allgemein strengere Vorsorgemaßnahmen im Interesse des küstenstaatlichen Umweltschutzes fordern als im derzeitigen Konventionsentwurf niedergelegt sind (z. B. Versicherungspflicht für Schiffe, BürgensteIlung des Flaggenstaates bei Schadensverursachungen durch nicht-staatliche Handelsschiffe). Alle ihre Vorstöße haben jedoch nicht genügend Unterstützung erhalten. Dies gilt auch für den Versuch einiger Dutzend Staaten, vornehmlich aus der Gruppe der 77, die friedliche Durchfahrt von Kriegsschiffen von der Pflicht zur vorherigen Notifikation oder Einholung einer küstenstaatlichen Genehmigung abhängig zu machen49 • Im März 1981 ging die Konferenz in die zehnte Verhandlungsrunde. Die erste Hälfte dieser Session (9. März - 16. April 1981) fand in New York, die zweite Hälfte (3. - 28. August 1981) in Genf statt. Die Anfangsphase der zehnten Runde war von zwei Ereignissen überschattet. Zum einen war Konferenzpräsident Amerasinghe Anfang Dezember 1980 gestorben. Als sein Nachfolger wurde nach längerem Suchen der Singapurianer Tommy T. B. Koh gewählt. Zum anderen hatte im Januar 1981 eine neue US-amerikanische Regierung unter Präsident Reagan ihr Amt angetreten, die sich an die bisher erzielten Verhandlungsergebnisse für nicht gebunden erklärte. Diese allgemein als Rückschlag empfundene Haltung der Vereinigten Staaten brachte die Konferenz zunächst ins Stocken. Während der Genfer Wochen im August entspannte sich die Lage dann wieder. Als Erfolg der zweiten Halbrunde ist zu verbuchen, daß der unveränderte Konventionsentwurf in den Status eines offiziellen Konferenzdokuments erhoben wurde und den bisherigen Zusatz "informal text" verlorso. Außerdem gelang eine Einigung in der Frage der Kontinentalschelfabgrenzungen. Als kleinerer Prestigeerfolg für die Bundesrepublik Deutschland ist schließlich die Nominierung Hamburgs als Sitz des Internationalen Seegerichtshofs zu werten. Dagegen stagnierte die Konferenz in den sonstigen noch offenen Sachfragen, besonders im Bereich des Tiefseebergbaus. Die Erfahrungen der ersten Monate des Jahres 1981 haben erneut gezeigt, daß sich bei Prognosen über das Gesamtergebnis und den weiteren Verlauf der Konferenz Zurückhaltung empfiehlt. Immerhin sind die Chancen für eine Annahme der Kap. 11, 111 und XII der Draft Convention in der jetzt vorliegenden Fassung mit vorsichtigem Optimismus zu beurteilen. 49 50

UN Press Release/SENl27 - 133 (Genf), August 1980. Doc. NCONF. 62/WP. lO/Rev. 3 (s. Annex VIII, S. 201 ff.).

7 Münch

VII. Vorläufige Konferenzergebnisse zu den Regimen internationaler Meerengen 1. Der Begriff "strait used for international navigation" a) streitfälle aus jüngerer Zeit

Während im GüKA nur eine Norm den internationalen Meerengen gewidmet war (Art. 16 Abs.4 - Verbot der Suspendierung der friedlichen Durchfahrt) und ansonsten die Regime der gewöhnlichen Küstengewässer und der Meerengengewässer gleichgestellt waren, hebt der Konventionsentwurf den besonderen Charakter internationaler Meerengen hervor, indem er ein eigenes aus drei Abschnitten und 12 Artikeln bestehendes alleine diesen Fragenbereich betreffendes Kapitel (Part III) enthält. Der Begriff der Meerenge wird an keiner Stelle umfassend definiert!. Hierüber hat es auch in der Völkerrechtslehre und Praxis nie ernsthafte Kontroversen gegeben. Lückenhaft ist der Entwurf aber insoweit, als er keine Kriterien angibt, wann eine Meerenge als "used for international navigation" anzusehen ist. Hierzu haben sich verschiedene Streitfälle ereignet, über die die beteiligten Staaten keine Einigung erzielen konnten. Relativ unproblematisch erscheint der Fall der Malakka-Straße. Hier stehen die Anliegerstaaten Indonesien und Malaysia weitgehend isoliert mit ihrer Behauptung, diese Meerenge diene nicht der internationalen Schiffahrt. Die Haltung der beiden Staaten erklärt sich aus der durchaus verständlichen Sorge um den maritimen Umweltschutz in dieser Region, da schwierige Verkehrsverhältnisse vorliegen und sich auch bereits Tankerunfälle ereignet haben, steht aber in eindeutigem Widerspruch zu der seit Jahrhunderten geübten Staatspraxis. Einen offenen Ausgang genommen hat eine Auseinandersetzung zwischen den USA und der UdSSR über die Benutzung der VilkitskyStraße. Diese Meerenge mißt an ihrer schmalsten Stelle 22,5 sm (die 1 In Art. 37 ICNT kann man eine teilweise Definition erkennen; partiell ist sie insbesondere deshalb, weil sie darauf verzichtet, die Maximalbreite und -länge eines Seegebietes zu bestimmen, das als Meerenge bezeichnet werden kann. Ähnlich kurz und prägnant definieren Baxter/Triska, S. 3 f., eine Meerenge: "... a strait is normally a narrow passage connecting two sections of the high seas, but a precise deliminitation cannot be made of the width and length required of such a passage."

1. Der

Begriff "strait used for international navigation"

99

UdSSR beansprucht seit dem Erlaß eines Edikts des Obersten Sowjet vom 5. August 1960 ein Küstenmeer von 12 sm Breite) und verbindet die Kara-See mit der Laptev-See2. Die USA beabsichtigten, im August 1967 ihre beiden Eisbrecher Edisto und Eastwind im Rahmen eines Forschungsauftrags durch die Vilkitsky-Straße zu schicken. Das sowjetische Außenministerium reagierte auf die Anmeldung der beiden Schiffe durch die US-Botschaft in Moskau mit dem Hinweis, die Vilkitsky-Straße liege innerhalb der sowjetischen Territorialgewässer und der Transit der Edisto und Eastwind - beide Kriegsschiffe aus sowjetischer Sicht - werde als Verletzung der Staatsgrenze gewertet. In der sowjetischen Literatur wurde dies nachträglich damit begründet, die Kara-See und Laptev-See bildeten historische Buchten und seien Teil eines inneren Wasserwegs der UdSSR. Es liege eine sog. historische Meerenge vor. Die besondere Eigenart des Nördlichen Seewegs gebe der UdSSR das Recht, auf ihm die einschlägige Rechtsordnung der Schiffahrt für fremde Handels- und Kriegsschiffe vollständig zu regeln'. Als Kriegsschiffe wurden die beiden Eisbrecher von der UdSSR eingestuft, weil sie zur amerikanischen Küstenwache gehörten und ihr Forschungsauftrag unter der Letztverantwortung des Marineministeriums stattfand. Die USA haben auf die sowjetische Note hin die beiden Schiffe zurückbeordert, gegen die sowjetische Haltung scharf protestiert und sich darauf berufen, das Recht auf friedliche Durchfahrt bestehe für alle Schiffe in Meerengen, die der internationalen Schiffahrt dienten'. Die UdSSR hat das Erscheinen der Eisbrecher in der Nähe ihrer Küste offensichtlich als bedrohlich empfunden, denn prinzipiell hat sie gar keine Einwände gegen das Befahren der Northeast Passage, durch die der Seeweg von Europa nach Japan um einige Tausend Seemeilen abgekürzt wird. Das sowjetische Marineministerium hat sogar andere Nationen zur Benutzung dieses Seewegs und zur Inanspruchnahme sowjetischer Dienstleistungen, insbesondere der Lotsendienste, eingeladen, vermutlich motiviert durch die Möglichkeit der Deviseneinnahme 5 • Die Northeast Passage war bis zum Jahre 1967 allerdings so gut wie überhaupt nicht als Schiffahrtsroute benutzt worden. Pharand erwähnt nur drei Passagen eines schwedischen, eines norwegischen und eines deutschen Schiffs zwischen 1878 und 1940. Deshalb muß man entgegen der US-Auffassung wohl annehmen, die Vilkitsky-Straße habe (noch) nicht der internationalen Schiffahrt gedient und es sei der 2 Zu den geographischen Daten der Vilkitsky-Straße s. Butler, Northeast Arctic Passage, S. 28 f. S Effendiev, in: Modernes Seevölkerrecht, S. 215 ff. , Butler (Anm.2), S. 122 ff. li Butler (Anm.2), S. 67 ff.

7°

100

VII. Vorläufige Konferenzergebnisse

UdSSR erlaubt gewesen, die friedliche Durchfahrt temporär zu suspendieren. Gleichwohl gelangt Pharand zu der Ansicht, die sowjetische Praxis, alle fremden Kriegsschiffe einer Genehmigungspflicht zu unterwerfen, sei völkerrechtswidrig, weil sie in ihrer Wirkung einem Verbot der friedlichen Durchfahrt gleichkomme: " ... The UdSSR would have been entitled to go so far as to verify the innoncence of the passage. But verifying the innocent character of a passage is not the same as subjecting all passages, regardless how innocent, to prior authorization. This is tantamount to a prohibition of the right of innocent passage and is contrary to basic provisions of the Territorial Sea Convention guaranteeing that right."6 Will man der sowjetischen Version von historischen Buchten bei der Kara-See und der Laptev-See nicht folgen, gipfelt der Fall der Edisto und Eastwind damit letzten Endes in der alten Kontroverse, ob Kriegsschiffe am Recht der friedlichen Durchfahrt in fremden Küstengewässern ohne Genehmigung teilhaben oder nicht. Eine weitere noch anhaltende Auseinandersetzung hat sich zwischen den USA und Kanada über den Rechtsstatus der Northwest Passage abgespielt. Hier handelt es sich um eine Serie von Meerengen, deren schmalste Stelle sich auf 5 sm beläuft und die die Beaufort-See mit dem Atlantik verbinden. Ausgangspunkt dieses Streits waren zwei Fahrten des US-amerikanischen Öltankers Manhattan in den Jahren 1969 und 1970, der Rohöl aus Alaska an die amerikanische Ostküste transportierte. Die beiden Fahrten waren nicht genehmigt worden und lösten auf seiten Kanadas scharfe Reaktionen aus. Kanada stelle sich auf den Standpunkt, die Northwest Passage diene nicht der internationalen Schiffahrt; die arktischen Gewässer Kanadas seien "Kanadische" Gewässer, sie unterfielen einem besonderen Regime, für das nicht der traditionelle Grundsatz der Freiheit der Hohen See gelte. Zur Unterstützung dieser Ansicht wurden verschiedene Theorien bemüht, so die der historischen Gewässer, die - auch von der UdSSR vertretene Sektorentheorie7 , die Archipeltheorie und die Theorie der Gleichstellung von Eis- und Landrnassen. Kanada war sich der Schwächen seiner seerechtlichen Argumentation, insbesondere im Hinblick auf die Völkerrechtskonformität des Arctic Waters Pollution Prevention Act von 1970, offensichtlich bewußt und nahm vorsichtshalber seine Unterwerfung unter die Gerichtsbarkeit des IGH teilweise zurück8 • Die VereinigAJIL 62 (1968), S. 927 ff. (934). Nach dieser Theorie wird von zwei extremen Punkten in den Territorialgewässern eines Staates der arktischen Region eine gerade Linie zum Nordpol gezogen. Die Seegebiete in dem entstandenen Sektor sollen dann keinen Hohe-See-Status mehr haben. 8 Deklaration vom 7. April 1970, ILM 1970. S. !'i!lR 6

7

1. Der Begriff

"strait used for international navigation"

101

ten Staaten haben die kanadische Auffassung, wonach die Northwest Passage nicht der internationalen Schiffahrt diene, niemals akzeptiert. So ist unklar, ob das Regime der transit passage auf die arktischen Meerengen Kanadas Anwendung finden wirdlI. Das Problem der Northwest Passage hat inzwischen durch den Bau der Transalaska-pipeline an praktischer Bedeutung verloren. Erdgas und Erdöl werden jetzt von den Feldern im Norden Alaskas im Gebiet von Prudhoe Bay in den Süden der Halbinsel gepumpt und vom Hafen Val dez per Schiff an die amerikanische Pazifikküste transportiert lO • Kanada hat sich sowohl im UN-Meeresbodenausschuß als auch auf der Dritten UN-Seerechtskonferenz nachhaltig für eine Definition des Begriffs "internationale Meerenge" eingesetzt11 • Diese Vorstöße blieben ebenso wie diejenigen anderer Staaten erfolglos, weil eine deutliche Mehrheit unter den Meerengenanliegerstaaten daran interessiert war, daß ihre "eigenen Meerengen" von einer Definition möglichst nicht erfaßt würden. Außerdem hätten bei einer vertraglichen Festlegung des Begriffs "internationale Meerenge" die UdSSR und andere sozialistische Staaten wahrscheinlich versucht, der c1osed-sea-doctrine Geltung zu verschaffen und solche Meerengen aus der Definition herauszunehmen, die halbgeschlossene Meere mit einem Ozean verbinden12 • Danach unterblieb eine Definition. Der Konventionsentwurf bringt insoweit keinen Fortschritt gegenüber dem GÜKA. Anhaltspunkte für die Frage des internationalen Charakters einer Meerenge bilden somit weiterhin die vom IGH im Korfu-Kanal-Fall aufgestellten Kriterien, vor allem die Zahl der Schiffspassagen und die Zahl der Flaggen. b) Die Auslegung des Merkmals "used for international navigation"

Auslegungsbedürftig ist ferner, ob sich die Worte "used for international navigation" in Kap. III der Draft Convention nur auf die Gegenwart oder auch auf die Vergangenheit und Zukunft beziehen. 11 Das Kanadische Außenministerium hat dies bereits 1975 nach dem Bekanntwerden des ISNT verneint, s. McConchie/Reid, Canadian Foreign Policy and the Law of the Sea, S. 158 ff. (186); zu dem gesamten Komplex s. auch Pharand, Canadian Perspectives on International Law and Organization, S. 434 ff. 10 Nach einem Bericht der FAZ vom 31. Juli 1980 ("Bau der Alaska-Gasleitung immer noch nicht gesichert") befindet sich der Bau einer 7000 km langen Erdgasleitung von Prudhoe Bay nach Chicago z. Zt. im Planungsstadium. 11 Doc. A/CONF. 6Z/C. 2/L. 83; Diskussionsbeitrag von Botschafter Beesley, OR 11, S. 130, wonach es darauf ankommen soll, daß die Meerenge "traditionally used for international navigation" ist; ein weiterer Definitionsvorschlag stammt von einer Gruppe arabischer Staaten und stellt darauf ab, daß die Meerenge zwei Teile der Hohen See verbindet und "customarily" der internationalen Schiffahrt gedient hat, s. Doc. A/CONF. 62!C. 2/L. 44. 12 Platzöder, ZaöRV 38 (1978), S. 710 ff. (724 f.).

102

VII. Vorläufige Konferenzergebnisse

Butler entscheidet sich in dieser Frage für die weitestmögliche Auslegung zugunsten der internationalen Schiffahrt. Er rechtfertigt dies damit, daß sich Schiffahrtsrouten im Laufe der Zeit unter dem Einfluß verschiedener Umstände (z. B. Variieren von Handelsströmen, Verbesserung der maritimen Technologie) ändern könnten. Seiner Meinung nach soll Kap. In immer dann Anwendung finden, wenn eine Meerenge früher, gegenwärtig oder in Zukunft VOn irgendwelchen Seefahrzeugen (floating me ans) benutzt wurde bzw. wird l3 • Die wörtliche Auslegung der Entwurfsbestimmungen spricht eher gegen die von Butler vertretene Ansicht, denn im Text ist schlicht die Rede von "straits used for international navigation" oder noch deutlicher "straits which are used ..." (Art. 37) und nicht von "straits which were used ..." oder "... which will be used ..." bzw. "straits to be used ... ". Das Verb "to use" wird im Entwurf und seinen Vorläufern in diesem Zusammenhang durchgängig in der Präsensform gebraucht. Außerdem beinhalten die in Kap. In enthaltenen Regime der nicht-aufhebbaren friedlichen Durchfahrt und noch mehr der Transitpassage Einschränkungen der Gebietshoheit der Meerengenanliegerstaaten. Nach der vom StIGH entwickelten Auslegungsregel "in dubio mitius" müssen Beschränkungen der staatlichen Freiheit bei der Interpretation völkerrechtlicher Verträge im Zweifelsfalle restriktiv ausgelegt werden14 • Diese Gesichtspunkte sprechen dafür, bei der Auslegung des in Rede stehenden Begriffs auf die Gegenwart abzustellen. Eine weitergehende Auffassung wird dann erwägenswert, wenn eine der internationalen Schiffahrt dienende Meerenge durch Unglücksfälle mit länger dauernden Folgewirkungen, durch bürgerkriegsähnliche Ereignisse oder durch Naturereignisse unpassierbar wird und der Schiffsverkehr auf eine Meerenge ausweichen muß, die bislang der internationalen Schiffahrt noch nicht oder nicht mehr gedient hat. 2. Die Anwendungsbereiche von Transitpassage und nicht-aufheb barer friedlicher Durchfahrt Kap. In des Entwurfs etabliert zwei Regime für internationale Meerengen: transit passage und non-suspensible innocent passage. Die Definition der transit passage ist in Art. 38 Abs. 2 enthalten und entspricht zunächst der Formulierung in dem britischen Konferenzdokument A/CONF.62/C.2/L.3, wobei jetzt auch die Verbindung zwischen zwei ausschließlichen Wirtschaftszonen erfaßt ist l5 • Gemäß Art. 38 Abs. 2 S.2 Anm. 2, S. 135 f. Verdross/Simma, S. 393; Bernhardt, Die Auslegung völkerrechtlicher Verträge, S. 143 ff. 15 Vgl. dazu oben VI. 2. 13

14

2. Die Anwendungsbereiche der Regime nach Kap. 111

103

gilt sie nicht nur beim Transit einer Meerenge, sondern auch - und nicht nur innocent passage - beim Anlaufen eines die Meerenge angrenzenden Staates oder bei der Abfahrt bzw. Rückkehr von dort. Letzteres steht zwar unter dem Vorbehalt küstenstaatlicher Rechtssetsetzung, die ihrerseits allerdings das Institut der transit passage grundsätzlich zu respektieren hat. Anderfalls wäre - wie Pharand nachgewiesen hat1e - eine Ausdehnung der Definition durch Art. 38 Abs. 2 S. 2 nicht erforderlich gewesen. Aktivitäten, die nicht als Ausübung des Rechts der Transitpassage angesehen werden können, unterfallen den sonstigen anwendbaren Vorschriften des Konventionsentwurfs (Art. 38 Abs.3). Art. 35 nennt drei Ausnahmefälle, in denen Kap. III nicht zur Anwendung kommt. Dies sind: 1. Alle Gebiete der inneren Gewässer innerhalb einer Meerenge, es sei

denn durch die Ziehung gerader Basislinien entstehen innere Gewässer, die vorher nicht als solche zu qualifizieren waren (lit. a). Die Vorschrift entspringt dem gleichen Gedanken wie Art.5 Abs.2 GüKA und geht auf eine Initiative Kanadas und Norwegens zurück, die bereits vor Beginn der Dritten UN-Seerechtskonferenz neue Basislinien zwischen ihren Inselgruppen gezogen hatten und sicherstellen wollten, daß ihre Eigengewässer von keinem neuen Schiffahrtsregime berührt würden. Art. 35 lit. a) bringt für die internationale Schiffahrt eine kleine Verschlechterung gegenüber Art. 16 Abs.4 GüKA mit sich, der in internationalen Meerengen das Recht der nicht-aufhebbaren friedlichen Durchfahrt seinem Wortlaut nach auch im Bereich von Eigengewässern garantierte. 2. Die Regime in Meerengen, in welchen die Durchfahrt vollständig oder teilweise durch lang-überlieferte in Kraft befindliche internationale Konventionen geregelt ist, die sich speziell auf solche Meerengen beziehen (Ut. cl. 3. Alle Gebiete jenseits der Küstengewässer wie ausschließliche Wirtschaftszone und Hohe See (lit. b). Die Ausnahmevorschrift des Art. 35 lit. b) erwähnt nicht die nach Art.33 Abs.2 auf 24 sm ausdehnbare Anschlußzone. Dies kann zu Auslegungsschwierigkeiten führen, wenn ein Meerengenanliegerstaat zwar keine ausschließliche Wirtschaftszone, wohl aber eine Anschlußzone in Anspruch nimmt. Die Anschlußzone ist in Art. 86, der Vorschrift über den räumlichen Anwendungsbereich der Regeln über die Hohe See, nicht ausdrücklich angesprochen. Bislang hat sie gemäß Art. 1 GüHS als Teil der Hohen See gegolten. Die Formulierung des Art. 86 spricht dafür, daß es dabei bleiben soll. Damit läge ein glatter Anwendungsfall von Art. 35 lit. b) vor. Wenn man nun - wie offenkundig Renate Platzöder - zu der Auffassung tendiert, die Anschlußzone sei nicht mehr eindeutig der Hohen See zuzurechnen, bieten sich für die Frage des Verkehrsregimes in einer solchen Meerenge zwei Lösungsansätze an. Entweder man nimmt an, daß jedem Küstenstaat ungeachtet einer Inanspruchnahmeerklärung automatisch eine ausschließliche Wirtschaftszone vorgela16

ThesRurus Acroasium VII, S. 59 ff. (82).

104

VII. Vorläufige Konferenzergebnisse gert ist. Dies hätte zur Folge, daß jenseits der äußeren Küstengewässerlinie keines der in Kap.III enthaltenen Durchfahrtsregime gilt, sondern "freedom of navigation and overflight" (Art. 58 i. V. m. 87). Oder man sieht den Rechtsstatus der Anschlußzone für den Fall einer fehlenden ausschließlichen Wirtschaftszone als nicht geregelt an, so daß hinsichtlich des Transitregimes in Gebieten von Anschlußzonen eine Rechtslücke im Konventionsentwurf besteht. Platzöder nennt als Beispielsfall die Straße von Otrantol7 • Die zweite Schlußfolgerung verdient den Vorzug. Kap. V (Exclusive Economic Zone) ist zwar nicht unmittelbar zu entnehmen, ob jeder Küstenstaat eo ipso eine ausschließliche Wirtschaftszone hat, aber verschiedene Vorschriften in Kap.III liefern deutliche Anhaltspunkte dafür, daß dies nicht zutrifft. So begrenzt z. B. Art.37 das Regime der Transitpassage auf der internationalen Schiffahrt dienende Meerengen zwischen einem Gebiet der Hohen See oder einer ausschließlichen Wirtschaftszone und einem anderen Gebiet der Hohen See oder einer ausschließlichen Wirtschaftszone. Die Erwähnung der Hohen See in Art. 37 kann nur für den Fall einer nicht in Anspruch genommenen Wirtschaftszone gemeint sein. Andernfalls würden im Konventionsentwurf Seegebiete, die sich seewärts der Basislinie der Küstenstaaten über eine Breite von mehr als 400 sm erstrecken (die Breite der ausschließlichen Wirtschaftszone kann gemäß Art. 57 bis zu 200 sm betragen) als Meerengen eingestuft. Ein Meeresstreifen solcher Breite widerspricht allen herkömmlichen Vorstellungen von einer Meerenge. Das gleiche Argument läßt sich auch aus Art. 36 herleiten l8 •

Das von Platzöder herausgestellte Problemfeld der Anschlußzone dürfte nicht allzu gravierend sein, weil die Entscheidung für das Transitregime nur zwischen transit passage oder nicht-aufhebbarer friedlicher Durchfahrt einerseits und "freedom of navigation and overflight" andererseits zu treffen ist. Die Rechtslücke ließe sich vernünftigerweise wie folgt schließen: In Gebieten der Anschlußzone außerhalb der Territorialgewässer gilt das Prinzip der Schiffahrts- und überflugfreiheit, denn es ist aus dem Konventionsentwurf nicht ersichtlich, daß dem Küstenstaat in der jetzt auf 24 sm erweiterungsfähigen Anschlußzone zusätzliche, über Art. 33 hinausgehende Rechte eingeräumt werden sollten. In Gebieten innerhalb der Territorialgewässer kommen die Regime des Kap. III zur Anwendung, es sei denn, Art. 36 greift ein und es besteht die Möglichkeit des Ausweichens auf eine Route außerhalb der Territorialgewässer in der Meeresenge. Dies wird wohl regelmäßig bei der internationalen Luftfahrt der Fall seinl1'. Anm. 12, S. 726. Im Ergebnis übereinstimmend mit Gündling, ZaöRV 38 (1978), S. 616 ff. (655). 111 Nimmt ein Küstenstaat eine Anschlußzone und eine ausschließliche Wirtschaftszone in Anspruch, liegen die Dinge genauso hinsichtlich der überlappten Zone. Dies ist wieder ein Anwendungsfall von Art. 35 lit. b), da der rechtliche Status der Anschlußzone dem der Wirtschaftszone folgt, s. Platzöder (Anm. 12), S.726. 17 18

2. Die Anwendungsbereiche der Regime nach Kap. 111

105

Damit ist eine weitere Ausnahmevorschrift angesprochen. Art. 36 schließt Kap. III aus, falls innerhalb einer internationalen Meerenge eine Route über die Hohe See oder exklusive Wirtschaftszone führt, die in navigatorischer und hydrographischer Hinsicht ebenso geeignet ist20 • Art. 36 wird vor allem dann relevant, wenn Küstenstaaten im Bereich von Meerengen ihre Territorialgewässer in geringerer Breite als 12 sm festlegen. Dies verschafft ihnen die Möglichkeit, die Transitpassage in ihren Küstengewässern zu verhindern. So verfuhren beispielsweise Japan im Gebiet der Straßen von Tsushima und Tsugaru 21 und Schweden in der Ostsee22 • Transit passage gilt schließlich auch dann nicht, wenn in einer internationalen Meerenge das Regime der nicht-aufhebbaren friedlichen Durchfahrt anzuwenden ist. Dies ist zum einen der Fall, wenn die Meerenge zwischen einer Insel des Küstenstaates und seinem Festland liegt und eine in navigatorischer und hydrographischer Hinsicht ebenso geeignete Route seewärts der Insel über die Hohe See oder eine ausschließliche Wirtschaftszone gewählt werden kann (Art. 45 Abs. 1 lit. a), Art. 38 Abs. 1, Art. 37; Beispiel: Straße von Messina). Hier steht die internationale Schiffahrt vor der Alternative, entweder die Insel zu umfahren oder, wenn ein Umweg vermieden werden soll, sich an die Regeln der friedlichen Durchfahrt halten zu müssen (Kap. II Abschnitt 3 der Draft Convention), auf die Art. 45 verweist. Zum anderen trifft dies zu bei Meerengen, die von der Hohen See oder einer ausschließlichen Wirtschaftszone in die Territorialgewässer eines fremden Staates führen (Art. 45 Abs.l lit. b); Beispiel: Straße von Juan-deFuca). Soweit keiner der bisher besprochenen und sonstigen Ausnahmetatbestände eingreift, gilt in internationalen Meerengen das Regime der Transitpassage. Da im Konventionsentwurf nirgendwo die Rede von der Breite einer internationalen Meerenge ist, werden theoretisch auch solche Engen für die Transitpassage "geöffnet", die weniger als 6 sm breit sind. Große praktische Bedeutung hat dieser Umstand nicht, weil derartig schmale Meerengen nur in relativ wenigen Fällen der internationalen Schiffahrt dienen und dann oft einer der oben aufgeführten Ausnahmetatbestände vorliegt (hauptsächlich Art.35 lit. cl. Dies bedeutet aber auch, daß transit passage oder gegebenenfalls non-suspensible innocent passage in Meerengen zur Anwendung kommen können, die - gerechnet von Basislinie zu Basislinie - mehr als 24 sm Breite 20 Das Merkmal "with respect to navigational and hydrographical characteristics" war im ISNT noch nicht enthalten und stellt eine Verbesserung des ursprünglichen Entwurfs dar. 21 Law on the Territorial Sea vom 2. Mai 1977, veröffentlicht in: New Directions in the Law of the Sea, vol. VII, S. 40 ff.; dazu Duchi, DDILA 5 (1978), S. 107 ff. 22 Gesetz vom 20. Dezember 1979 (Sveriges Författningssamling 1979: 1140).

106

VII. Vorläufige Konferenzergebnisse

aufweisen, deren verbleibender Streifen Hohe See oder ausschließliche Wirtschaftszone jedoch nicht navigabel ist (argumentum e contrario Art. 36). Für den Luftverkehr wird man transit passage in solchen Fällen ausschließen können, wenn der verbleibende Streifen im Mittelabschnitt breit genug ist, daß Flugzeuge gefahrlos zu gleicher Zeit in gleicher Höhe in bei den Richtungen zu passieren imstande sind. Als Zwischenergebnis sei an dieser Stelle festgehalten, daß auf der Grundlage des Konventionsentwurfs künftig sieben Verkehrsregime außerhalb der Hohen See und der ausschließlichen Wirtschaftszone unterschieden werden müssen. Dies sind: -

transit passage; archipelagic sea lanes passage (Art. 53); dieses Regime entspricht inhaltlich weitestgehend der transit passage23 ; nicht-aufhebbare friedliche Durchfahrt gemäß Art. 45; friedliche Durchfahrt in gewöhnlichen Küstengewässern; vertragliche Sonderregime allgemeiner Art (z. B. für Bosporus und Dardanellen nach dem Montreux-Abkommen von 1936); Durchfahrt durch innere Gewässer nach dem Ermessen des Küstenstaates vorbehaltlich der Art. 8 Abs. 2 und 35 lit. a); vertragliche Sonderregime für bestimmte Schiffe (z. B. aufgrund von Verträgen über Reaktorschiffe). 3. Rechte und Pflichten der Anlieger- und Benutzerstaaten internationaler Meerengen nach dem Regime der Transitpassage a) Die Regeln des Konventionsentwurfs

In Art. 34, der Anfangsvorschrift des Kap. III, wird zunächst deutlich gemacht, daß das Transitregime des Kap. III für internationale Meerengen den Rechtsstatus der Meerengengewässer und die Ausübung der küstenstaatlichen Souveränität oder Jurisdiktion über diese Gewässer, den Luftraum, den Meeresboden und Meeresuntergrund in keiner sonstigen Weise berührt. Die Rechte und Pflichten der Meerengenanliegerund Benutzerstaaten ergeben sich im detail aus Art. 39 ff. Art. 39 Abs. 1 verpflichtet24 Schiffe und Flugzeuge bei der Transitpassage 23 Hierzu Sturies, Archipelgewässer. Zur Entwicklung eines neuen Rechtsbegriffs im Seerecht. 24 Das auxiliary verb "shaU" drückt in der englischen Rechtssprache eine Verpflichtung aus und entspricht in diesem Zusammenhang dem deutschen "müssen" und nicht "saUen".

3. Rechte und Pflichten bei der Transitpassage

-

107

ohne Verzögerung die Meerenge zu passieren;

-- sich jeder Drohung oder Gewaltanwendung gegen die Souveränität, territoriale Integrität oder politische Unabhängigkeit des Meerengenanliegerstaates und jeder sonstigen Verletzung der Prinzipien des Völkerrechts, wie sie in der UN-Charta niedergelegt sind, zu enthaltenZ5 ; -

sich jeder anderen Aktivität zu enthalten, die nicht im Zusammenhang steht zur gewöhnlichen Art (normal mode) des ununterbrochenen und raschen Transits, es sei denn, sie würde notwendig durch höhere Gewalt bzw. im Notstandsfalle;

-

die übrigen einschlägigen Vorschriften des Kap. III zu befolgen.

Schiffe müssen außerdem beim Transit gemäß Art. 39 Abs. 2 die allgemein akzeptierten internationalen Regeln und Praktiken für die Schiffssicherheit einschließlich der "International Regulations for Preventing Collisions at Sea" sowie die allgemein akzeptierten internationalen Regeln und Praktiken zur Verhütung, Verringerung und Kontrolle der Seeverschmutzung durch Schiffe befolgen. Durch die Verwendung der Formel "generally accepted international regulations" wird gewährleistet, daß die betreffenden Regeln für jeden Benutzerstaat einer Meerenge verbindlich sind, auch wenn er selbst einem entsprechenden Abkommen (noch) nicht beigetreten ist. Flugzeuge müssen nach Art. 39 Abs.3 die von der ICAD aufgestellten Luftfahrtregeln beachten; dies gilt normalerweise auch für Staatsflugzeuge bezüglich der Sicherheitsvorschriften. Sie sind ferner zur gebührenden Rücksichtnahme auf die Sicherheit der Schiffahrt verpflichtet. Außerdem müssen sie jederzeit die von der international zuständigen Luftfahrtkontrollbehörde festgelegten Radio-Frequenzen bzw. die in Frage kommenden Notruf-Frequenzen abhören (monitoring). Für die Transitpassage von Flugzeugen hatten Griechenland und Marokko erfolglos verschärfte Voraussetzungen aufzustellen versucht. So sollte nach griechischen Vorstellungen u. a. in Art. 39 Abs. 3 die Formulierung gebraucht werden: "State aircraft shall normally comply with such safety measures ..." anstelle des schwächeren "will" 26. Marokko wollte im Konventionsentwurf eine Liste von Verboten verankern, denen Flugzeuge während der Transitpassage unterliegen; sie 25 Reisman hat im Zusammenhang mit der Parallelvorschrift des Art. 19 Abs. 2 lit. a) vor einer mißbräuchlichen Berufung auf die UN-Charta gewarnt, namentlich in bezug auf Art. 51, s. AJIL 74 (1980), S. 48 ff. (61 ff.); vgl. dazu die Erwiderung von Moore, AJIL 74 (1980), S. 77 ff. (117 ff.). 26 C. 2!Informal Meeting!17, 28. April 1978; zusätzliche Bedingungen für die Transitpassage von Flugzeugen sollten außerdem inArt. 41 und 42 aufgenommen werden.

108

VII. Vorläufige Konferenzergebnisse

sollte umfassen den Gebrauch von Waffen, Filmaufnahmen, Tiefflug über Schiffen, Sturzflug, Auftanken und Einmischungen in das Telekommunikationssystem des Meerengenanliegerstaates27 • Art. 40 wurde bereits an anderer Stelle erörtert28 • Art. 41 räumt den Anliegerstaaten das Recht zur Errichtung und Abänderung von Schifffahrtsstraßen (sea lanes) und Verkehrstrennungsmaßnahmen (traffic separation schemes) ein, um eine sichere Durchfahrt zu gewährleisten. Diese Maßnahmen müssen nach Art.41 Abs. 3 allgemein international akzeptierten Regeln entsprechen. Um die Einhaltung dieses Gebots sicherzustellen, sieht Abs.4 ein besonderes Verfahren bei der Festlegung von Schiffahrtsstraßen und Verkehrstrennungsmaßnahmen vor: die Anliegerstaaten einer Meerenge müssen zunächst der zuständigen internationalen Organisation - hier kommt vor allem die IM CO in Betracht - Vorschläge unterbreiten. Dabei sind sie zur Zusammenarbeit untereinander verpflichtet, wenn die vorgeschlagenen Maßnahmen die Gewässer mehrerer Staaten im Gebiet der Meerenge berühren (Abs.5). Schiffahrtsstraßen und Verkehrstrennungsmaßnahmen bedürfen der Genehmigung durch die zuständige internationale Organisation. Diese nimmt nur solche Vorschläge an, auf die sich die Anliegerstaaten untereinander geeinigt haben (Abs. 4). Die so zustandegekommenen Schiffahrtsstraßen und Verkehrstrennungsmaßnahmen müssen in Karten vermerkt werden, die in angemessener Weise zu veröffentlichen sind, üblicherweise über diplomatische Kanäle (Abs. 6). Ihre Publikation ist aus Gründen der Rechtssicherheit als Wirksamkeitsvoraussetzung zu verstehen, nicht zuletzt deshalb, weil im Falle von Verstößen gegen Maßnahmen nach Art.41 den Anliegerstaaten ausnahmsweise Durchsetzungsbefugnisse eingeräumt sind29 • Schließlich verpflichtet Abs. 7 passierende Schiffe, die in übereinstimmung mit Art.41 errichteten Schiffahrtsstraßen und Verkehrstrennungsmaßnahmen zu beachten und bildet damit für Anliegerstaaten die Anspruchsgrundlage für Schadenersatzansprüche bei Verletzungshandlungen. Durch das Attribut "applicable" und die Wendung "in accordance with this article" ist in doppelter Weise garantiert, daß die Benutzerstaaten einer Meerenge nicht einseitigen und möglicherweise willkürlichen Maßnahmen unterworfen werden können, andererseits sind Verkehrssicherungsmaßnahmen nach Art.41 für sie obligatorisch und basieren nicht mehr auf freiwilliger Annahme, wie alle bisherigen von der IMCO initiierten Schiffsleitsysteme. Alles in allem stellt Art.41 eine 27 28

29

C. 2/Informal Meeting/22, 21. April 1978. s. unter VI. 5. Dazu später unter VII. 4 a).

3. Rechte und Pflichten bei der Transitpassage

109

gelungene Interessenabwägung dar. Eine vergleichbare Regelung für den Luftverkehr (z. B. die Festlegung von Höhentrennungszonen) ist in den Konventionsentwurf nicht aufgenommen worden. Ob sich dies als Mangel erweist, bleibt abzuwarten. Art. 42 regelt abschließend den Umfang der küstenstaatlichen Rechtssetzungsbefugnis bei der Transitpassage. Sie erstreckt sich gemäß Abs. 1 auf - die Navigationssicherheit und die Regelung des Seeverkehrs entsprechend Art. 41; - die Verhütung, Verringerung und Kontrolle der Meeresverschmutzung durch das Inkraftsetzen anwendbarer internationaler Regeln in bezug auf das Ablassen von Öl, ölhaltigen Abfällen und anderen schädlichen Substanzen in der Meerenge. (Durch die Wendung "applicable international regulations" wird klargestellt, daß der Benutzerstaat der betreffenden internationalen Vereinbarung beigetreten sein muß, weil sie andernfalls auf ihn nicht anwendbar wäre im Unterschied zu den "generally accepted international regulations" in Art. 39 Abs. 2 lit. a.) Diese erhöhte Anforderung dürfte ebenfalls ihren Grund in der dem Küstenstaat eingeräumten Durchsetzungsbefugnis bei Verstößen gegen Umweltschutzbestimmungen haben 30); - die Verhinderung der Fischerei, einschließlich der Lagerung des Fischereigeräts bei Fischereischiffen; - die Anbordnahme oder das überbordsetzen jeglicher Waren, Währungen oder Personen unter Umgehung der küstenstaatlichen Zoll-, Steuer-, Einwanderungs- oder Gesundheitsvorschriften. Das nationale Recht darf fremde Schiffe in keiner Weise diskriminieren oder in seiner praktischen Auswirkung das Recht der Transitpassage verweigern, behindern oder beeinträchtigen (Abs. 2). Es bedarf selbstverständlich auch einer angemessenen Veröffentlichung (Abs. 3). Abs. 4 verpflichtet fremde Schiffe beim Ausüben des Rechts der Transitpassage die vom Küstenstaat nach Art. 42 erlassenen Vorschriften zu befolgen. In Abs. 5 wird dem Registrierstaat eines Immunität genießenden Schiffs oder Flugzeugs die international rechtliche Verantwortung für sämtliche dem Küstenstaat entstehenden Verluste und Schäden infolge von Verstößen gegen die nach Art.42 erlassenen Rechtsnormen des Küstenstaates und anderen Bestimmungen des Kap. III des Konventionsentwurfs auferlegt. Die Absätze 4 und 5 des Art. 42 bilden zusammen mit allgemeinen Haftungsprinzipien des Völkerrechts bzw. des Seeprivatrechts die Grundlage für die Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen des Küstenstaates. Art. 42 Abs. 5 bringt dabei 30

Dazu später unter VII. 4 a).

110

VII. Vorläufige Konferenzergebnisse

ähnlich wie Art. 31 in Kap. lI/Abschnitt 3 - nur zum Ausdruck, was völkergewohnheitsrechtlich ohnehin anerkannt ist, wobei anzunehmen ist, daß der Ausdruck "ship entitled to sovereign immunity" kongruent ist mit "warship or other government ship operated for non-commercial purposes" (so Art. 31). Die Formulierung "... a ship ... which acts in a manner contrary to such laws and regulations ..." in Art. 42 Abs. 5 kann allerdings als Hinweis verstanden werden, daß ein schuldhaftes Handeln des Staatsorgans vorliegen muß, um eine Regreßpflicht des Flaggenstaates auszulösen. In der neue ren Literatur ist streitig geworden, ob bei der Verletzung einer Völkerrechtsnorm eine Verschuldensoder Erfolgshaftung eintritt. Die ältere und noch überwiegende Meinung sowie der IGH halten bislang am Erfordernis des Verschuldens fest31 , während es eine im Vordringen befindliche Meinung von der jeweils verletzten Norm abhängig machen will, ob eine Verschuldungsoder Erfolgs- bzw. Gefährdungshaftung zum Zuge kommt32 • Für eine Hinwendung zu einer reinen Gefährdungshaftung bietet der Konventionsentwurf jedenfalls in Art. 42 keinen Anhaltspunkt. Nicht verwirklicht wurde die Forderung des norwegischen Delegationsmitglieds Fleischer, als Gegenleistung für eine unbehinderte Passage sei es zur völkerrechtlichen Pflicht zu erheben, daß der Flaggenstaat für die effektive Zahlung von Schadensersatz durch private Schiffseigner sorgen muß, indem er fremde Gerichtsurteile auf seinem Territorium für vollstreckbar erklärt und gegen Schiffseigner und Versicherungsgesellschaften die Vollstreckung betreibt33 • Art. 43 ermahnt Meerengenanliegerstaaten zur Zusammenarbeit bei der Errichtung und Unterhaltung von Navigationshilfen sowie bei Sicherheits- und Verbesserungsmaßnahmen für die internationale Schiffahrt und bei der Verhütung, Verringerung und überwachung der schiffsbedingten Seeverschmutzung. Art. 44 verbietet den Anliegerstaaten, die Transitpassage zu behindern und legt ihnen die Verpflichtung auf, jegliche Gefahr für Schifffahrt und Luftverkehr in der Meerenge, von der sie Kenntnis haben, in angemessener Form öffentlich bekanntzugeben. Schließlich enthält S. 2 des Art. 44 noch eine sehr wichtige Regel: die Transitpassage darf nicht aufgehoben werden. Wenn man nun die - in Archipelgewässern mutatis mutandis geltenden3 ' - Rechte und Pflichten der Anlieger- und Benutzerstaaten inters. Korfu-Kanal-Fall unter 11. 4. Anzilotti, S. 386 ff. (388); Berber, Lehrbuch des Völkerrechts, 3. Band, S. 5 ff.; zum Meinungsstand s. Verdross/Simma, S. 615 ff. (617). 38 Environmental Policy and Law 1 (1975), S. 120 ff. (124). 3' Hierzu Sturies, Archipelgewässer. Zur Entwicklung eines neuen Rechtsbegriffs im Seerecht. 31

32

3. Rechte und Pflichten bei der Transitpassage

111

nationaler Meerengen gegeneinander abwägt, so fällt die Bilanz für die Schiffahrtsnationen durchaus befriedigend aus. Die rechtliche Ausgestaltung des Regimes der Transitpassage kommt den Interessen dieser Staatengruppe weitgehend entgegen. Im Zusammenhang mit dem maritimen Umweltschutz wäre es sogar wünschenswert gewesen, wenn einige, besonders von skandinavischen Autoren geforderte, verschärfte Anforderungen an die Transitpassage im Konventionsentwurf niedergelegt worden wären. Lassen36 hat sich dafür ausgesprochen, die Transitpassage solle nur auf die Schiffe solcher Staaten anwendbar sein, die die vom Rat der EG zur Ratifikation empfohlene IMCO-Konvention über die Verhütung der Seeverschmutzung durch Schiffe36 von 1973 und die SO LAS-Konvention unterzeichnet haben. Außerdem sollten sich seiner Ansicht nach die Eigner von Öltankern billigerweise an den Kosten der Küstenstaaten für Vorsorgemaßnahmen gegen Tankergefahren beteiligen müssen37 • Dies ist bisher nur in Einzelfällen geschehen (z. B. bei Japan bezüglich der Malakka-Straße). Fleischers hat gefordert, daß Schiffe nach dem Modell der Konvention von 1969 über die zivilrechtliche Haftung für Ölverschmutzungsschäden39 einen ausreichenden Versicherungsschutz aufweisen müssen, um das Recht der Meerengendurchfahrt in Anspruch nehmen zu können. Auch dieses - von mehreren Anliegerstaaten postulierte40 , eigentlich selbstverständliche - Gebot ist nicht in Kap. III der Draft Convention verankert worden. b) Das Recht zum Durchtauchen internationaler Meerengen im Rahmen der Transitpassage

Was den militärischen Aspekte der Meerengenfrage angeht, ist bisher von niemand bestritten worden, daß in den vom Regime der Transitpassage erfaßten Meerengen überflugfreiheit sichergestellt ist und daß Kriegsschiffe keiner Genehmigungs- oder Notifikationspflicht unterliegen. Hingegen ist in der US-amerikanischen Literatur eine Kontroverse darüber ausgebrochen, ob U-Booten nach dem Konventionsentwurf das Recht zum Durchtauchen von Meerengen wirklich zusteht. H. Gary Nordisk Tidsskrift for International Ret 47 (1978), S. 93 ff. (110). International Convention for the Prevention of Pollution from Ships vom 2. November 1973, IMCO Doc. MP/CONF./WP. 35 (veröffentlicht in ILM 1974, S. 1319 ff.) sowie Protocol of 1978 Relating to the International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, 1973, IMCO Doc. TSPPI CONF./lO/Add.l vom 17. Februar 1978 (veröffentlicht in NL Traktatenblad 1978, Nr. 188, neuerdings BGBl. 1982, 11, S. 2 ff. 37 Lassen (Anm.35), S. 114. 38 Anm. 33, S. 124. 311 BGBl. 1975, 11, S. 305 ff. 40 Spanien, C. 21lnformal Meeting!4 vom 26. April 1978; Marokko, C. 2/lnformal Meeting!22 vom 28. April 1978. 35

38

112

VII. Vorläufige Konferenzergebnisse

Knight4 1 und W. Michael Reisman42 ziehen dies mit folgenden Haupt-

argumenten in Zweifel:

An keiner Stelle in Kap. UI werde ein solches Recht ausdrücklich erwähnt, es sei allenfalls per Umkehrschluß ableitbar, weil Kap.III eine dem Art. 20 (Pflicht zur Passage in überwasserlage im Rahmen der friedlichen Durchfahrt) entsprechende Bestimmung nicht enthalte. Küstenstaaten könnten auf die Idee kommen, die Passage in überwasserlage als Sicherheitsmaßnahme gemäß Art. 42 Abs. 1 lit. a) i. V. m. Art. 41 vorzuschreiben oder Bestimmungen aus Kap. II/Abschnitt 3 über die friedliche Durchfahrt anwenden zu wollen. Der Ausdruck "normal mode of ... transit" in Art. 39 Abs. 1 lit. c) sei interpretierbar im Sinne von aufgetauchter Passage, es sei denn man lege ihn schiffsspezifisch aus. Diese Auslegung sei jedoch gezwungen und unrealistisch. Der Begriff der Freiheit der Schiffahrt und des überflugs werde in Kap. III Bedingungen unterworfen, die mit seiner traditionellen Geltung unvereinbar seien. Reisman führt als seiner Ansicht nach gelungene Formulierung eines Meerengenregimes Art. V Abs. 2 des ägyptisch-israelischen Friedensvertrages vom 26. März 1979 an, worin es heißt: "The Parties consider the Strait of Tiran and the Gulf of Aquaba to be international waterways open to all nations for unimpeded and nonsuspendable freedom of navigation and overflight".43 Es wird wohl niemand behaupten, die Formulierung der Vorschriften über das Regime der Transitpassage wie auch die übrigen Teile des Entwurfs seien an keiner Stelle verbesserungsfähig. Bei der Bewertung der Draft Convention muß man aber in Betracht ziehen, daß es sich um ein nach schwierigen Verhandlungen zustandegekommenes Kompromißwerk handelt, bei dem keine Seite imstande war, Maximalforderungen durchzusetzen. Für einen solchen Text ist charakteristisch, daß sein Wortlaut in manchen Punkten Unklarheiten oder mitunter sogar Lücken aufweisen kann. Für die hier in Rede stehende Frage der Durchtauchfreiheit internationaler Meerengen trifft dies aber nicht zu. John NOTton MooTe44 und zuvor schon (auf der Grundlage des RSNT) William T. BUTke~ und Donat Pharand48 haben die Bedenken von Knight und Reisman überzeugend widerlegt und nachgewiesen, daß die 41 Briefwechsel zwischen H. Gary Knight und US-Senator Barry Goldwater zit. nach Moore (Anm. 25), S. 92 (Anm. 27). 42 Anm. 25, S. 67 ff. 43 ILM 1979, S. 362 ff. 44 Anm. 25, S. 95 ff. ~ Washington Law Review 52 (1977), S. 193 ff. (201 ff.). 46 Anm. 16, S. 85 f., s. auch Canadian Yearbook of International Law 17 (1979), S. 99 ff. (121 ff.).

3. Rechte und Pflichten bei der Transitpassage

113

Passage von Schiffen in Unterwasserlage sehr wohl im Rahmen des Entwurfs gewährleistet ist: 1. Bei der Definition des Begriffs der transit passage rekurriert der

Entwurf in Art. 38 Abs. 2 auf die Freiheit der Schiffahrt (Transit passage is the exercise in accordance with this Part of the freedom of navigation .. .)47. Dieses Prinzip ist kennzeichnend für das Regime der Hohen See (s. Art. 2 GüHS) und war niemals mit einer Verpflichtung zur Fahrt in überwasserlage verknüpft. Hätte der Entwurf daran etwas ändern sollen, hätte es ausdrücklich in Kap. 111 statuiert werden müssen. Dies ist nicht geschehen.

2. Negiert man das Recht von U-Booten zur getauchten Meerengendurchfahrt, so beraubt man das Institut der transit passage und damit den größten Teil des Kap. 111 eines wesentlichen Elements seiner Bedeutung; denn Sinn und Zweck dieser Neuschöpfung bestehen u. a. ja gerade darin, in internationalen Meerengen wegen des in der jüngsten Vergangenheit eingetretenen Küstengewässerstatus ein Verkehrsregime zu etablieren, bei dem die Funktionsfähigkeit der Militärschiffahrt nicht in so massiver Form eingeschränkt wird bei bei "innocent passage" . 3. Die einzelnen Kapitel des Konventionsentwurfs regeln völlig eigenständige Materien. Daher wäre es unzulässig, Vorschriften aus Kap. III/Abschnitt 3 oder aus anderen Kapiteln in Kap. 111 ohne weiteres zu übernehmen. Soll dies ausnahmsweise doch einmal erfolgen, wird es im Entwurf ausdrücklich gesagt (z. B. in Art. 45). Dies bestätigen die Art. 233 und 236. Wo immer im Konventionsentwurf eine Norm außerhalb des Meerengenkapitels auf Meerengen, die der internationalen Schiffahrt dienen, anwendbar sein soll, wird dies expressis verbis angeordnet. 4. In Kap. IV (Archipelagic States), wo sich eine völlig analoge Problemstellung bei der Abgrenzung von Rechten und Pflichten der Meerengenanlieger- und Benutzerstaaten ergibt, wird in Art. 54 auf Art. 39, 40, 42 und 44, aber nicht auf Art. 20 verwiesen. 5. Das Recht des Küstenstaates, Sicherheitsmaßnahmen zu treffen, besteht nur unter den Voraussetzungen des Kap. Ill/Abschnitt 2. Maßstab für die Zulässigkeit von Sicherheitsmaßnahmen ist daher auch das in Art. 42 Abs.2 enthaltene Umgehungsverbot, wonach die Transitpassage durch nationalstaatliches Recht in praktischer Hinsich: nicht negiert oder sonstwie beeinträchtigt werden darf. Sie wäre jedoch nach der Definition des Art. 38 Abs. 2 bei einer Verpflichtung 47

Hervorhebung vom Verfasser.

8 Münch

114

VII. Vorläufige Konferenzergebnisse

zum Befahren von Meerengen in überwasserlage empfindlich eingeschränkt, weil eine derartige Pflicht sich mit der Freiheit der Seeschiffahrt nicht vereinbaren läßt. 6. Die Auslegung Reismans, "normal mode of '" transit" in Art. 39 Abs. 1 lit. c) könne verstanden werden im Sinne von aufgetauchter Passage, überzeugt nicht, denn der Terminus "normal mode" wird lediglich modifiziert durch "continuous and expeditious transit". Im übrigen werden U-Boote gerade konstruiert für Fahrten unter Wasser, so daß diese Art der Fortbewegung als ihr "normal mode" zu betrachten ist. Dies bedeutet freilich nicht, daß sie nunmehr die Pflicht zu einer getauchten Meerengendurchfahrt hätten. Auch dafür bietet der Text keinen Anhaltspunkt. Es steht im Belieben des Flaggenstaates, welchen Modus der Passage er wählt. 7. Diese hauptsächlich am Sinn und Zweck und der systematischen Anordnung der Bestimmungen des Konventionsentwurfs ausgerichtete Interpretation - wie sie Art. 31 Abs.1 der Wiener Vertragsrechtskonvention vorschreibt - führt zu einem eindeutigen Ergebnis. Dieses wird noch einmal bestätigt durch die Umstände des Zustandekommens von Kap.IH, die als sekundäres Prinzip der Vertragsauslegung gemäß Art. 32 der Wiener Konvention ebenfalls herangezogen werden können. Die harten Auseinandersetzungen im UN-Meeresbodenausschuß und während der Dritten UN-Seerechtskonferenz um ein Sonderregime in internationalen Meerengen mit Küstenmeerstatus erklären sich im wesentlichen daraus, daß das Regime der friedlichen Durchfahrt eine getauchte Passage nicht erlaubt, eine einflußreiche Staatengruppe die Aufrechterhaltung dieses Rechts jedoch für unerläßlich hielt. Darüber waren sich alle Konferenzteilnehmer bei den Beratungen der verschiedenen Entwürfe im klaren. Beim Konsens über ein von "innocent passage" abweichendes Sonderregime müssen sie daher in ihren Willen aufgenommen haben, U-Booten ein Durchtauchen internationaler Meerengen zu gestatten. Einen weiteren Hinweis liefert schließlich die wiederholte Ablehnung von Anträgen, die eine Verpflichtung von U-Booten zum Auftauchen vorsahen. Nach alledem kann an der Existenz eines Rechts zum Durchtauchen internationaler Meerengen im Rahmen der Transitpassage kein Zweifel bestehen'8.

48

So auch Truver, S. 202; Eitel, JZ 1980, S. 41 ff. (42).

4. Durchsetzungsbefugnisse der Anliegerstaaten

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4. Durchsetzungsbefugnisse der Anliegerstaaten a) Maßnahmen nach Zuwiderhandlungen gegen die Regeln der Transitpassage

Die Regelung des Umfangs der Durchsetzungsbefugnisse von Anliegerstaaten internationaler Meerengen erfolgte an ganz anderer Stelle des Entwurfs, nämlich in Kap. XII (Protection and Preservation of the Marine Environment). Einschlägige Vorschriften sind Art.233 in Abschnitt 7 und Art. 236 in Abschnitt 10. Letzterer bestimmt, daß die Vorschriften der Draft Convention über Schutz und Erhaltung der maritimen Umwelt auf Kriegsschiffe, Hilfsschiffe und anderer Staatsschiffe und Luftfahrzeuge, die nicht Handelszwecken dienen, keine Anwendung finden, gleichwohl aber der Registrierstaat verpflichtet ist, durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, daß sich solche Schiffe und Luftfahrzeuge konventionsgemäß verhalten, so weit dies "reasonable" und durchführbar ist. Art. 233 stellt zunächst den Grundsatz auf, daß die Abschnitte 5, 6 und 7 des Kap. XII, in denen sehr detaillierte Sanktionsregelungen getroffen wurden, das Regime internationaler Meerengen in keiner Weise berührt, d. h. dem Küstenstaat werden keine zusätzlichen, über Kap. III hinausgehende Rechte eingeräumt. Hiernach sind Durchsetzungsmaßnahmen gegenüber fremden Schiffen doch zulässig, aber nur unter folgenden Voraussetzungen: 1. Es muß sich um ein Schiff handeln, das nicht zu den in Art. 236 ge-

nannten Kategorien gehört.

2. Es muß eine Verletzungshandlung vorliegen gegen die nach Art. 42 Abs.1 lit. a) (Verkehrsregelung) oder lit. b) (Umweltschutz) erlassenen Regeln des küstenstaatlichen Passagerechts. 3. Es muß ein größerer Umweltschaden im Gebiet der Meerenge entstanden sein oder zu entstehen drohen. 4. Zwischen der Verletzungshandlung und dem Schaden muß Kausalität bestehen. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, so darf der Meerengenanliegerstaat "appropriate enforcement measures" treffen, wobei er mutatis mutandis die Bestimmungen des Abschnitts 7 zu beachten hat. Bei der Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs "appropriate enforcement measures" muß man auf den Ausgangspunkt zurückgehen, weswegen einflußreiche Konferenzteilnehmer mit Nachdruck darauf hingewirkt haben, ein Sonder regime für internationale Meerengen zu schaffen. "Innocent Passage" war aus verschiedenen Gründen für unbefriedigend, ja für unannehmbar gehalten worden; 8"

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VII. Vorläufige Konferenzergebnisse

statt dessen sollte in internationalen Meerengen ein Regime gelten, das hinsichtlich der Verkehrsfunktion des Meeres dem von Schiffahrts- und überflugfreiheit gekennzeichneten Regime der Hohen See angenähert, wenn auch nicht mit ihm identisch ist. Deshalb ist es gerechtfertigt, per argumentum e contrario aus Art.233 alle diejenigen Durchsetzungsbefugnisse auszuschließen, die dem Küstenstaat in Territorialgewässern ohne Meerengenstatus zustehen, insbesondere solche aus Art. 25 und 30. Weiterhin ist es geboten, Durchsetzungsmaßnahmen auf ein Minimum zu begrenzen, bei dem die legitimen Interessen des Küstenstaates und der internationalen Gemeinschaft an Verkehrssicherheit und Umweltschutz gewahrt werden können. Dies schließt jeglichen Arrest in ein Schiff oder gar die Einleitung von Strafverfolgungsmaßnahmen gegen seine Besatzung aus. Handelt ein Schiff dem Verkehrsleitsystem in einer Meerenge zuwider, so genügt zur Aufrechterhaltung der Ordnung, wenn das zuständige Organ des Küstenstaates (vgl. Art. 244) das Schiff zu verkehrsgerechtem Verhalten auffordert und notfalls - nach erfolglosem Anruf auf die richtige Schiffahrtsstraße abdrängt. Ebenso reicht eine Aufforderung aus bei Verstößen gegen Passagebestimmungen nach Art. 42 Abs.l lit. b), die noch keinen größeren Schaden an der maritimen Umwelt hervorgerufen haben, dazu jedoch in abstracto geeignet sind (z. B. Überbordwurf von Abfällen). Ist ein größerer Schaden bereits entstanden und besteht der dringende Verdacht, daß das Schiff auf frischer Tat betroffen wurde - z. B. im Falle des Hintersichherziehens einer breiten Ölspur - so wird man dem Küstenstaat ausnahmsweise auch das Recht zum Stoppen und Inspizieren des Schiffs an Ort und Stelle zugestehen müssen, soweit der nachfolgende Verkehr und das Schiff selbst dadurch nicht gefährdet werden. Andernfalls geriete der Küstenstaat bei der Geltendmachung seiner Schadensersatzansprüche regelmäßig in Beweisnot oder wäre jedenfalls auf eine indirekte Beweisführung angewiesen. Dies wäre ihm bei gravierenden Umweltschäden schwerlich zumutbar angesichts des Opfers, das er gegenüber der internationalen Gemeinschaft durch das Duldenmüssen der Transitpassage in seinen Territorialgewässern erbringt411 • Für eine solche Auslegung spricht auch der pauschale Verweis in Art.233 auf die übrigen Vorschriften in Abschnitt 7 des Kap. XII. Bei der Regelung der Modalitäten von Durchsetzungsmaßnahmen hätte sich auch die Möglichkeit angeboten, auf einzelne Bestimmungen an anderer Stelle des Konventionsentwurfs punktuell Bezug zu nehmen, wie es z. B. bei der Normierung des Regimes der "archipelagic sea lanes passage" in Art. 54 erfolgt ist. Die allgemeine Bezugnahme des Art. 233 auf sämtliche Vorschriften in 49 a. A. Truver, S. 199, der Durchsetzungsmaßnahmen seitens des Flaggenoder Hafenstaates für ausreichend hält.

4. Durchsetzungsbefugnisse der Anliegerstaaten

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Abschnitt 7 erfaßt so auch Art. 226, der minutiös das Verfahren der Untersuchung fremder Schiffe regelt. Damit soll nicht gesagt werden, daß Art. 226 komplett anwendbar wäre, etwa insoweit als er die Weiterfahrt von der Hinterlegung einer Sicherheitsleistung abhängig macht. Noch weniger trifft dies zu für Art.230, der dem Küstenstaat unter engen Voraussetzungen die Verhängung von Geldstrafen erlaubt. Trotz der pauschalen Verweisung des Art. 233 ist bei jeder Norm des 7. Abschnitts individuell zu prüfen, ob eine bestimmte Durchsetzungsmaßnahme "appropriate", d. h. angemessen ist. Für die herausgegriffenen Beispielsfälle gilt dies nicht mehr, weil sie die Grenze der ge ringstmöglichen Beeinträchtigung der internationalen Schiffahrt überschreiten und in den Kernbestand des Rechts der Transitpassage eingreifen. Die wenig konkrete Formulierung der Durchsetzungsbefugnisse von Meerengenanliegerstaaten deutet darauf hin, daß das Thema "enforeement measures" in den Beratungen der Dritten UN-Seerechtskonferenz sehr umstritten war und die Konferenzteilnehmer möglicherweise bewußt eine Schwachstelle im Entwurf in Kauf genommen haben, um die Verhandlungen über diesen kritischen Punkt hinwegzubringen50 • b) Präventive Maßnahmen

Aus dem Konventionsentwurf geht nicht hervor, ob ein Anliegerstaat einem Handelsschiff die Transitpassage apriori verweigern darf. Der Wortlaut des Art. 233 (... if a foreign ship ... hasS 1 eommitted a violation ... ) scheint gegen ein solches Recht zu sprechen. Trotzdem sind Fälle vorstellbar, in denen es evident unbillig wäre, den Anliegerstaat zur Duldung der Transitpassage von Handelsschiffen für verpflichtet zu halten. Steht apriori fest, daß die Passage eines Schiffs durch eine Meerenge mit Sicherheit oder mit hoher Wahrscheinlichkeit zu größeren Umweltschäden führen muß, so liegt es auch nicht im Interesse der internationalen Gemeinschaft, dem Küstenstaat das Recht zu präventiven Maßnahmen zu verwehren. Dies kann z. B. der Fall sein, wenn die Bodenfreiheit eines Supertankers in der Fahrrinne auf ern-Größe zusammengeschrumpft ist und stärkerer Wellengang herrscht. Ein anderes noch krasseres Beispiel: ein Staat hat ein Schiff erklärtermaßen auf die Reise geschickt, um in einer internationalen Meerenge ungeneh·50 Vgl. etwa die entgegengesetzten Äußerungen der Vertreter Spaniens und der USA zu Art. 234 (jetzt 233) auf der 7. Konferenzrunde, OR IX, S. 155 und 157 f.; Art. 24 wurde in einem Bericht aufgeführt, den der mexikanische Delegierte Vallarta als Vorsitzender einer informellen Verhandlungs gruppe auf der 7. Session vorlegte und in dem eine Reihe von Artikelentwürfen aufgelistet war, zu denen Abänderungsanträge gestellt worden waren. Wegen Zeitmangels konnte Art. 234 seinerzeit jedoch nicht erneut beraten werden, s. OR IX, S. 152 ff. 51 Hervorhebung vom Verfasser.

118

VII. Vorläufige Konferenzergebnisse

migtes Dumping (Abfallbeseitigung im Meer) zu betreiben. In derartigen Fällen des Rechtsmißbrauchs muß es dem Anliegerstaat unter dem Gesichtspunkt des Notwehrrechts erlaubt sein, ein Handelsschiff an der Einfahrt in eine Meerenge zu hindern und zur Umkehr zu zwingen. Etwas anderes läßt sich auch nicht aus Art.44 S.2, dem Verbot der Suspendierung der Transitpassage, herleiten. In den angeführten Fällen steht nämlich von vornherein mit Sicherheit bzw. hoherWahrscheinlichkeit fest, daß die Durchfahrt überhaupt keine Transitpassage im Sinne des Art. 38 Abs. 2 werden kann. Art.44 S. 2 verbietet jedoch nur die Suspendierung der Transitpassage, nicht jeglicher Passage. Da das dem Anliegerstaat insoweit eingeräumte Ermessen, über das Bestehen oder Nichtbestehen des Rechts der Transitpassage entscheiden zu können 52 , sich leicht zum Einfallstor für mißbräuchliche Praktiken entwickeln kann, ist das Passageverweigerungsrecht zu begrenzen auf zwei Fallgruppen: 1. Es ist mit Sicherheit oder hoher Wahrscheinlichkeit objektiv unmöglich, daß ein Handelsschiff oder sonstiges nicht Art. 236 unterfallendes Schiff die ihm obliegenden Pflichten nach Kap. III erfül1t~ kann.

2. Der Flaggenstaat beabsichtigt einen vorsätzlichen Verstoß gegen die Transitregeln des Kap. III. In der zweiten Fallgruppe sind auch Konstellationen vorstellbar, die die Verweigerung des Transitrechts für Flugzeuge rechtfertigen können. Unberührt durch den Konventionsentwurf bleibt das Recht eines Anliegerstaates zur Ausübung von Repressalien. Dies kann in einzelnen Fällen eine totale Sperrung einer internationalen Meerenge für Schiffe eines bestimmten Staates bedeuten&a. 5. Rechte und Pflichten der Anlieger- und Benutzerstaaten internationaler Meerengen nach dem Regime der nicht-aufhebbaren friedlichen Durchfahrt In den von Art. 45 Abs. 1 bezeichneten Meerengen findet das Regime der nicht-aufhebbaren friedlichen Durchfahrt Anwendung. Die nähere rechtliche Ausgestaltung dieses Regimes ist in Kap. II Abschnitt 3 enthalten, soweit nicht einzelne Vorschriften wie Art. 25 Abs.3 (Recht des Küstenstaates zur temporären Aufhebung der friedlichen Durchfahrt) 52 Der Verfasser teilt in diesem Punkt die Auffassung Reismans (Anm. 25), S. 70; ebenso Burke (Anm. 45), S. 211; a. A. Moore (Anm. 25), S. 103 f. 53 Zur Repressalie allgemein s. Verdross/Simma, S. 622 ff.; Thode, in: Menzel/Ipsen, S. 459 f.

5. Rechte und Pflichten bei der friedlichen Durchfahrt

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gegenüber Art. 45 als lex specialis zurücktreten. Im folgenden sollen ein paar skizzenhafte Erläuterungen zu den wichtigsten Vorschriften des Kap. li/Abschnitt 3 gegeben werden. Nach dem Wortlaut des Art. 17, der Art. 14 Abs.1 GüKA entspricht, haben die Schiffe aller Staaten, d. h. auch Kriegsschiffe und Schiffe mit gefährlichen Ladungen, das Recht auf friedliche Durchfahrt durch Territorialgewässer, ohne einer Notifikations- oder Genehmigungspflicht unterworfen zu sein. Dies wird bestätigt durch die Systematik dieses Abschnitts. Art. 17 steht im Unterabschnitt A, der die überschrift trägt "Rules applicable to all ships". Unterabschnitt Centhält Sondervorschriften für Kriegsschiffe und nichtkommerziellen Zwecken dienende Staatsschiffe, die mit dem bisherigen kodifizierten Völkerrecht und Gewohnheitsrecht voll übereinstimmen und in denen an keiner Stelle eine Notifikations- oder Genehmigungspflicht erwähnt wird. Art. 18 definiert den Begriff der Durchfahrt in Anlehnung an Art. 14 Abs.2 und 3 GüKA, neu sind hier nur die ausdrückliche Festlegung einer Pflicht zur ununterbrochenen und raschen Durchfahrt und die Erfassung des gewohnheitsrechtlich anerkannten Nothilferechts. Die Definition der "innocent passage" in Art. 19 Abs. 1 ist identisch mit Art. 14 Abs.4 GüKA. Wodurch im einzelnen gegen Frieden, die gute Ordnung und Sicherheit des Küstenstaates verstoßen wird, ist in Art. 19 Abs. 2 in einer umfangreichen Liste von Beispielsfällen mit abschließendem Charakter festgehalten, die mit einer Generalklausel endet (lit. 1: any other activity not having a direct bearing on passage)". Es wäre wünschenswert gewesen, ein informeller Vorschlag der Bundesrepublik Deutschland auf der 7. Session wäre akzeptiert worden, bei Art. 19 Abs.2 lit.l) zwischen die Worte "other" und "activity" das Wort "similar" einzufügenM. Aber auch ohne diese Klarstellung kann lit.l) vernünftigerweise nur so verstanden werden, daß lediglich solche anderen Aktivitäten die Friedlichkeit der Durchfahrt ausschließen, die die Belange des Küstenstaates ebenso schwerwiegend beeinträchtigen wie die übrigen in Art. 19 Abs. 2 aufgeführten Handlungen. Art. 19 Abs.2 stellt einen bedeutenden Fortschritt gegenüber dem bisherigen Rechtszustand dar, denn der Begriff "innocent passage" ist damit erheblich objektiviert worden. Der Katalog des Art. 19 Abs. 2 nennt verschiedene Aktivitäten, die nur bei Kriegsschiffen eine Rolle spielen können (Schießübungen, Start und Landung von Flugzeugen). Dies bestätigt aufs neue, daß das Recht der friedlichen Durchfahrt auch für Kriegsschiffe giJt5'. 54 Es ist typisch für die Kodifikation von Völkergewohnheitsrecht, daß man anstelle einer präzisen und abstrakten Definition, über die keine Einigung erzielt werden kann, auf eine Liste von Beispielsfällen ausweicht. 55 C. 2/Informal Meeting/8 vom 27. April 1978. 56 Jaenicke, ZaöRV 38 (1978), S. 438 ff. (471); a. A. nach wie vor Brownlie, S.207.

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VII. Vorläufige Konferenzergebnisse

Als abschließendes Argument sei noch erwähnt, daß mehrfach, insbesondere auf der 7. und 8. Session, informelle Vorschläge zur Verankerung einer Notifikations- oder Genehmigungspflicht im Konventionsentwurf nicht angenommen wurden. Art. 20 (Gebot der Passage in überwasserlage für Unterwasserfahrzeuge) entspricht Art. 14 Abs.6 GüKA. Art. 21 regelt den Umfang der küstenstaatlichen Rechtssetzungsbefugnis. Sie umfaßt die Sicherheit der Schiffahrt und Verkehrsregelungen, den Schutz der Installationen des Küstenstaates in den Territorialgewässern, den Schutz von Kabeln und Rohrleitungen, die Erhaltung der lebenden Ressourcen des Meeres, die Verhütung von Verstößen gegen fischereirechtliche Vorschriften des Küstenstaates, den Umweltschutz, die wissenschaftliche Meeresforschung und hydrographische Messungen sowie die Verhütung von Verstößen gegen Zoll-, Steuer-, Einwanderungs- und Gesundheitsvorschriften des Küstenstaates. Rauschning hat darauf hingewiesen, daß der Begriff "sanitary regulations" nicht auch Angelegenheiten der Nuklearschiffahrt mitumfaßt, sondern sich nur auf solche Materien bezieht, mit denen sich die Weltgesundheitsorganisation (WHO) beschäftigt57 • Im übrigen sind auf dem Gebiete der Nuklearschiffahrt Art. 23 i. V. m. der SO LAS-Konvention und gegebenenfalls weiteren "international agreements" lex specialis gegenüber Art. 21. Art. 21 Abs. 2 ordnet an, daß sich das innerstaatliche Recht des Küstenstaates auf Konstruktion, Bemannung oder Ausrüstung fremder Schiffe nur insoweit erstrecken darf, als es allgemein akzeptierte internationale Regeln und Standards in Kraft setzt. Während die Ahsätze 3 (Pflicht des Küstensta:ates zur angemessenen Publikation seines nationalen Passagerechts) und 4 (Verpflichtung fremder Schiffe zur Beachtung des küstenstaatlichen und internationalen Passagerechts) des Art. 21 überhaupt keine Probleme aufwerfen, kam es über Abs. 2 auf der 6. Konferenzrunde zu harten Auseinandersetzungen, weil Kanada und die USA neben anderen Staaten eine Bindung an internationale Normen und Standards zunächst abgelehnt hatten und die gesamte Rechtsmaterie des Art. 21 Abs. 1 vollständig der nationalen Gesetzgebung überlassen wollten. Als Argument hierfür war vorgetragen worden, das internationale Recht wäre noch zu rudimentär und reichte zur Sicherstellung eines effektiven Umweltschutzes nicht aus. Diese Argumentation erschien allerdings nicht sehr zugkräftig, weil Schiffe ohne irgendeinen Verstoß gegen küstenstaatliches Passagerecht unmittelbar seewärts der 12-sm-Grenze schwere Umweltschäden mit nachhaltigen Auswirkungen auf den Küstenstaat verursachen können58 • Deshalb ist hinter der nordamerikanischen Haltung das Interesse vermutet worden, in Wirklichkeit die Zugangsrechte 57

58

Jb. f. Int. R. 18 (1975), S. 283 ff. (293).

Kehden, Die Dritte UN-Seerechtskonferenz, S. 59 ff. (62).

5. Rechte und Pflichten bei der friedlichen Durchfahrt

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fremder Schiffe zu nationalen Häfen beeinflussen zu wollen511 • Mit dem jetzigen Regelungsentwurf ist jedoch vorgesorgt, daß die internationale Schiffahrt nicht durch voneinander abweichende nationale Vorschriften sicherheitstechnischer Art behindert werden kann. Im Zusammenhang mit Art. 21 Abs. 2 muß man auch Art. 211 Abs. 4 sehen. Sofern ein Küstenstaat spezifische Vorschriften hinsichtlich der von Schiffen ausgehenden Seeverschmutzung erläßt, die über allgemein akzeptierte internationale Regeln und Standards hinausgehen - dies steht ihm zu kraft seiner Gebietshoheit in den Territorialgewässern so dürfen sie jedenfalls die friedliche Durchfahrt gemäß Kap. II/Abschnitt 3 nicht beeinträchtigen. Art. 22 Abs. 1 räumt dem Küstenstaat das Recht ein, von fremden Schiffen die Einhaltung von Schiffahrtsstraßen und Verkehrstrennungsmaßnahmen zu verlangen. Bei der Festlegung solcher Maßnahmen hat der Küstenstaat zu berücksichtigen (Abs. 3): a) die Empfehlungen der zuständigen internationalen Organisationen; b) die in der bisherigen Verkehrspraxis gewöhnlich benutzten Seestraßen; c) die spezifischen Merkmale bestimmter Schiffe und Seestraßen; d) die Dichte des Verkehrs. Nicht vorgesehen ist die Genehmigung von Verkehrsregelungsmaßnahmen durch die zuständige internationale Organisation wie bei der Transitpassage (Art. 41 Abs. 4). Die Aufzählungen der küstenstaatlichen Befugnisse in Art. 21 und 22 hat einen abschließenden Charakter60 • Art. 24 verpflichtet den Küstenstaat, die friedliche Durchfahrt nicht zu behindern, soweit es der Konventionsentwurf nicht zuläßt. Die Vorschrift enthält ferner ein Verbot zum Erlaß von Regelungen, die in ihrer praktischen Auswirkung das Recht der friedlichen Durchfahrt beseitigen oder unterminieren, ein Diskriminierungsverbot und die Verpflichtung zur Bekanntgabe von Navigationsgefahren, von denen der Küstenstaat Kenntnis hat. Art. 26 regelt die Gebührenfrage; er entspricht Art. 18 GÜKA. Art. 27 und 28 im Unterabschnitt B stecken den Rahmen ab für die Ausübung der küstenstaatlichen Straf- und Zivilgerichtsbarkeit gegenüber durchfahrenden Handelsschiffen. Die Durchsetzungsbefugnise des Küstenstaates ergeben sich aus Art. 25 und 30 sowie den einschlägigen Bestimmungen des Kap. XII fiU

60

Jenisch, Die Dritte UN-Seerechtskonferenz. S 12 ff. (24). Stöcker, in: Festschrift Rolf Städter, S. 315 ff. (329).

122

VII. Vorläufige Konferenzergebnisse

(insbesondere Art. 220). Sie umfassen das Recht zum Stoppen, überprüfen und Arrestieren eines Handelsschiffs, gegebenenfalls zur Bestrafung von Besatzungsmitgliedern bis hin zur Verweigerung der Durchfahrt. Dabei darf das Recht auf friedliche Durchfahrt aber niemals beeinträchtigt werden. Voraussetzung für einen küstenstaatlichen Eingriff gegenüber einem durchfahrenden Handelsschiff ist demnach also, daß eine Verletzung einer der Varianten des Art. 19 Abs.2 nachgewiesen werden kann oder apriori mit Sicherheit oder Wahrscheinlichkeit feststeht. Die Art.21 Abs.2, 24 und 211 Abs.4 bilden im Normengeflecht der Draft Convention das nötige Korrektiv zu den Regelungsund Durchsetzungsbefugnissen des Küstenstaates in seinen Territorialgewässern, um dem Recht der friedlichen Durchfahrt die nötige Effizienz zu geben. 6. Die Einbeziehung von Konffikten über die Regime internationaler Meerengen in das System der obligatorischen Streitbeilegung Das bisherige Seevölkerrecht leidet am Mangel einer obligatorischen friedlichen Streitbeilegung, weil das von der ersten UN-Seerechtskonferenz verabschiedete fakultative Unterzeichnungsprotokoll von den Signatarstaaten der vier Genfer Konventionen von 1958 so gut wie ignoriert wurde. Demgegenüber sieht der Konventionsentwurf in Kap. XV ein gut durchdachtes System der obligatorischen friedlichen Streitbeilegung vor. Dies ist ein wichtiger Schritt in der Fortbildung des Völkerrechts allgemein, denn bislang war bei einer großen Zahl von Staaten die Bereitschaft zur Unterwerfung unter ein derartiges System nur gering entwickelt, und zwar gerade bei solchen Streitfällen, bei welchen die Rechtslage besonders kontrovers war bzw. noch ist und ihre Klärung durch ein Schiedsgericht oder den IGH im Interesse der Beteiligten und der internationalen Gemeinschaft unbedingt wünschenswert (gewesen) wäre. Es ist bezeichnend, daß in der Mehrzahl der im letzten Jahrzehnt beim IGH anhängig gewordenen Streitverfahren zunächst über die Zuständigkeit des IGH verhandelt wurde und dabei in nicht wenigen Fällen die beklagte Partei erst gar nicht erschienen ist. Das System der obligatorischen friedlichen Streitbeilegung in Kap. XV des Konventionsentwurfs gestaltet sich folgendermaßen 61 : In den Art. 280 ff. (insbesondere 282) ist der Grundsatz niedergelegt, daß jedes individuell vereinbarte Streitschlichtungsverfahren Vorrang vor dem in dem Entwurf bereitgestellten Instrumentarium zur Streitbeilegung genießt. Endet ein solches Verfahren mit einer unverbindlichen Ent61

Dazu Bernhardt, ZaöRV 38 (1978), S. 959 ff.

6. Streitbeilegung bei Meerengenkonflikten

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scheidung, ohne daß der entstandene Konflikt gelöst wurde, so findet eine obligatorische Streitbeilegung nach dem Entwurf nur dann nicht statt, wenn die Kontrahenten dies vertraglich ausgeschlossen haben (Art. 283 Abs. 1)82. Andernfalls ordnet Art. 286 - vorbehaltlich der Bestimmungen des Abschnitts 3 in Kap. XV - die Durchführung eines obligatorischen Streitschlichtungsverfahrens an, das auf Verlangen eines jeden Beteiligten in Gang gesetzt wird. Diese Regelung stellt eine Umkehr der bisherigen Staatspraxis dar. Allerdings wird der Grundsatz des Art. 286 durch Art. 297 wieder eingeschränkt; danach werden Streitigkeiten die die Auslegung und Anwendung von Vorschriften betreffen, die im Zusammenhang mit der Ausübung der im Konventionsentwurf vorgesehenen souveränen Rechte und Jurisdiktion seitens des Küstenstaates stehen, nur in einer enumerativ aufgeführten Zahl von Fällen der obligatorischen Streitbeilegung unterworfen. Dies gilt für folgende Situationen: -

Es wird behauptet, der Küstenstaat habe die Freiheiten und Rechte zur Schiffahrt und zum überflug oder zur Verlegung von Unterseekabeln und Rohrleitungen und anderen völkerrechtlich zulässigen Nutzungen der See - wie in Art. 58 spezifiziert - verletzt (Art. 297 Abs. 1 lit. a).

-

Es wird behauptet, ein Staat habe die zuvor genannten Freiheiten, Rechte und Meeresnutzungen konventions- oder in anderer Form rechtswidrig in Anspruch genommen (Art. 297 Abs. 1 lit. b).

-

Es wird behauptet, ein Küstenstaat habe gegen bestimmte internationale Regeln und Standards zum Schutze und zur Erhaltung der maritimen Umwelt verstoßen (Art. 297 Abs. 1 lit. cl.

Renate Platzöder hat Bedenken dazu angemeldet, ob Streitigkeiten über das Verkehrsregime internationaler Meerengen tatsächlich in das System der obligatorischen friedlichen Streitbeilegung miteinbezogen sind und sie damit begründet, der Verweis auf Art. 58 in Art. 296 Abs. 2 lit. a) - jetzt Art. 297 Abs. 1 lit. a) des Entwurfs - könne so verstanden werden, daß sich lit. a) und b) nur auf Schiffahrt und überflug in der ausschließlichen Wirtschaftszone bezögen63 • Zur Unterstützung ihrer Ansicht führt sie Art. 292 und 294 sowie erfolglose Änderungsvorschläge der Bundesrepublik Deutschland an, die zu Art.292 gestellt worden waren. J aenicke hat diese Bedenken zerstreut". In Art. 297 Abs. 1 lit. a) ist die Rede von Freiheiten und Rechten. Die Erwähnung des Art. 58 zielt offensichtlich auf andere völkerrechtlich zulässige Meeresnutzungen ab als solche für Verkehrszwecke, denn Durchfahrt und überflug 62 G3

84

Hervorhebung vom Verfasser. Anm. 12, S. 730 f. Anm. 56, S. 507 f.

124

VII. Vorläufige Konferenzergebnisse

in Territorial- und Archipelgewässern sind keine Freiheiten, sondern Rechte. In bezug auf see- und luftverkehrsrechtliche Konflikte zwischen Küsten- und Benutzerstaaten im Gebiet internationaler Meerengen besteht somit ein annähernd lückenloses System der obligatorischen Streitbeilegung. 7. Das Verkehrsregime der Kadet-Rinne Ein spezielles Anliegen der Bundesrepublik Deutschland ist die Erhaltung eines liberalen Verkehrsregimes in der Kadet-Rinne. Wenn außer Dänemark auch die Bundesrepublik Deutschland und die DDR die Breite ihrer Territorialgewässer auf 12 sm festlegen sollten und die gegenwärtigen Basislinien nicht verändert werden, verbliebe östlich der Insel Fehmarn ein kleines Stück Hohe See in Gestalt eines ungefähr gleichseitigen Dreiecks und weiter östlich davon entstünde zwischen der Südspitze der dänischen Insel Falster und der mecklenburgischen Küste eine neue Meerenge. Der einzige sicher schiffbare Seeweg in diesem Teil der Ostsee, die Kadet-Rinne, über den die von der IMCO vorgeschriebenen Schiffahrtswege 3 und 6 führen, fiele dann vollständig in die Territorialgewässer der DDR. In der jüngeren Literatur der Bundesrepublik Deutschland ist mehrfach vor den Gefahren gewarnt worden, denen die Funktionen der Bundesmarine und des Bundesgrenzschutzes in der Ostsee in einer solchen Lage ausgesetzt sein könnten65 • Die Frage des künftigen Schiffahrts- und Überflugregimes der KadetRinne rangiert unter dem Problemfeld der sog. "cut-off"-Fälle. Mit diesem Terminus bezeichnet man das Abschneiden des Küstenmeeres eines Staates von der Hohen See bzw. von der ausschließlichen Wirtschaftszone durch die Ausdehnung der Küstengewässer seiner Nachbarstaaten. Bei diesem Thema hat sich vor allem die Türkei engagiert, weil sie befürchtet, in der Ägäis durch griechische Territorialgewässer von 12 sm Breite völlig von der Hohen See abgeblockt zu werden. Sie hat auf der Konferenz zwei ähnlich lautende Artikelentwürfe unter dem Datum vom 16. Juli 197466 und vom 18. März 197667 eingebracht, um die Abriegelung von Küstengewässern zu verhindern. Der spätere Entwurf hat folgenden Wortlaut: 65 Böhringer, NZWehrR 1973, S. 201 ff. (208); Graf Vitzthum/Platzöder, NZWehrR 1974, S. 81 ff. (93); Mahncke, DeutschlArch 1976, S. 483 ff. (487); ders., DeutschlArch 1977, S. 183 ff. (192). 66 UN Doc. A/CONF. 62/C. 2/L. 8. 67 UN Doc. A/CONF. 62/C. 2/L. 90.

7. Das Verkehrsregime der Kadet-Rinne

125

1. Every state shall have the right to establish the breadth of its terri-

torial sea up to a limit not exeeeding ... nautieal miles, measured from baselines drawn in aeeordanee with the provisions of the present Convention. This right shall be exereised without prejudiee to the rights and interests of neighbouring eoastal States. 2. The right referred to in paragraph 1 shall not be exercised in such a manner as to cut off the territorial sea of another State or any part thereof /Tom .the high seas68 •

3. In areas of semi-enc1osed seas having special geographie charaeteristies, the breadth of the territorial sea shall be determined by agreement between the eoastal States of that area, in aeeordanee with equitable principles. Die Türkei hat versucht, für ihr Anliegen die Islamische Konferenz zu mobilisieren, ohne auf Resonanz zu stoßen". Ihre Entwürfe wurden jedes Mal abgelehnt. Ähnlich erging es auch der Bundesrepublik Deutschland. Sie hat zunächst an den "draft articles on the territorial sea"70 einer Gruppe geographisch benachbarter Staaten mitgewirkt, die eine inhaltsgleiche Regelung vorsehen wie die türkischen Entwürfe. Am Ende der 5. Session versuchte die Bundesrepublik Deutschland dann im Alleingang, ein "cut-off"-Verbot konsensfähig zu machen. Das Konferenzdokument hat folgenden Wortlaut71 : Every State has the right to establish the breadth of its territorial sea up to a limit not exeeeding 12 nautieal miles, measured from baselines determined in aeeordanee with the present Convention. 2. The right refeTTed to in paragraph 1 shall not be exercised in such a manner as to cut off /Tom the high seas including the exclusive 1.

economic zones, the territorial sea of another State or any part thereoj72.

Aber auch diese Initiative blieb - ebenso wie vorherige und spätere informelle Vorstöße - trotz Unterstützung durch verbündete Konferenzteilehmer ohne Erfolg. Frankreich bemühte sich auf der 6. und 7. Session um eine Kompromißformel in der "cut-off"-Frage, die als Abs. 2 in Art. 3 des Entwurfs plaziert werden sollte. Danach sollte auch in "cut-off"-Fällen die Ausdehnung der Küstengewässer auf 12 sm zu68 Hervorhebung vom Verfasser. " Platzöder, Völkerrechtliche und Politische Auswirkungen der Dritten Seerechtskonferenz der Vereinten Nationen auf Nord- und Ostsee, S. 74 f. 70 UN Doe. A/CONF. 62/C. 2/L. 33; Initiatoren waren ferner: Österreich, Belgien, Bolivien, Botswana, Burundi, die belorussische Sowjetrepublik, die Tschechoslowakei, Finnland, Ungarn, Laos, Lesotho, Luxemburg, Mali, die Mongolei, die Niederlande, Paraguay, Singapur, Swaziland, Schweden, Schweiz, Uganda, Obervolta und Sambia. 71 UN Doe. AlCONF. 62/C. 2/L. 94. 72 Hervorhebung vom Verfasser.

126

VII. Vorläufige Konferenzergebnisse

lässig sein, aber zugleich das Recht einer ungehinderten Transitpassage für Schiffe und Flugzeuge sichergestellt sein73 • Renate Platzöder führt das Scheitern aller Versuche zur Verankerung eines "cut-off"-Verbots im Konventionsentwurf im wesentlichen auf den Widerstand der UdSSR und der DDR zurück, wobei die DDR betont habe, Sonderfälle nach Art der Kadet-Rinne bedürften keiner Aufnahme in die Konvention und könnten im nachbarschaftlichen Einvernehmen geregelt werden74 • Sollte es - wie nach dem aktuellen Stand der Dinge anzunehmen ist - nicht zu einer konventionsrechtlichen Absicherung eines "cutoff"-Verbots kommen, kann es dennoch keinem Zweifel unterliegen, daß für die Bundesrepublik Deutschland der Zugang zu den Ostseegewässern ostwärts der eigenen Küstengewässer offen bleibt. Das Verbot der Abriegelung nachbarstaatlicher Küstengewässer von der Hohen See ist völkergewohnheitsrechtlich anerkannt und hat im Konventionsentwurf bei der Regelung der geraden Basislinien seinen Niederschlag gefunden (Art. 7 Abs. 6, 47 Abs. 5; zuvor Art. 4 Abs. 5 GüKA). Es dürfte auch nicht zweifelhaft sein, daß in der Kadet-Rinne das Regime der Transitpassage gelten wird, und zwar unabhängig davon, ob am westlichen Ausgang der neuen Meerenge noch ein kleines Seegebiet ohne Territorialgewässerstatus verbleiben wird. Auf der Dritten UN-Seerechtskonferenz hat sich nämlich die Betrachtungsweise durchgesetzt, den Seeweg vom Kattegat über den Großen Belt, den Fehmarn-Belt und die Kadet-Rinne in die südliche Ostsee als eine zusammenhängende Meerenge zu behandeln75 • Sie fällt in den Anwendungsbereich der Transitpassage mit der Besonderheit, daß die Teilstrecke des Großen Belt nicht vom Kap. III des Konventionsentwurfs erfaßt wird (Art. 35 lit. cl, sondern auch künftig dem Regime des Sundvertrages vom 14. März 1857 unterworfen ist mit der nötigen Ergänzung durch dänisches Passagerecht, soweit dieses selbst völkerrechtskonform ist.

73 Der Vorschlag ist veröffentlicht bei Platzöder (Anm.69), S.76: "Lorsque l'exercise du droit d(~fini au paragraphe ler a pour effet d'englober comme eaux territoriales des zones qui etaient precedemment considerees comme faisant partie de la haute mer la mer territoriale d'un autre Etat ou une partie de celle-ci, le droit de passage en transit sans entrave pour la navigation maritime et aerienne s'applique aces eaux." 74 Anm. 69, S. 76. 75 Dies wurde dem Verfasser von Konferenzteilnehmern mündlich mitgeteilt, s. auch Löschner, Außenpolitik 1979, S. 270 ff. (275).

VIII. Gegenwärtige Rechtslage internationaler Meerengen 1. Völkergewohnheitsreclltliclle Geltung der Transitpassage? Abschließend ist noch die Frage zu klären, welches Verkehrsregime augenblicklich in internationalen Meerengen gilt, denn die Verhandlungstexte der Dritten UN-Seerechtskonferenz haben bekanntlich keine förmliche Bindungswirkung, sondern stellen nur eine Regelung de lege ferenda dar. Auch wenn die Chancen für eine Annahme der gegenwärtigen Fassung des Konventionsentwurfs mit Vorsicht als günstig eingeschätzt werden können, ist nicht ganz auszuschließen, daß die jahrelangen Bemühungen der Konferenz doch in einem Mißerfolg enden. Ebenso realistisch ist die Sorge, gerade Anliegerstaaten wichtiger internationaler Meerengen könnten die Signatur unter die künftige Seerechtskonvention bzw. ihre Ratifikation verweigern1 • Auf jeden Fall kann man schon aus der Erfahrung früherer großer Kodifikationswerke voraussagen, daß eine Reihe von Jahren vergehen werden, bevor die künftige Seerechtskonvention gemäß Art. 308 Abs. 1 zwölf Monate nach Hinterlegung der 60. Ratifikations- oder Beitrittsurkunde in Kraft treten wird. Die Frage nach dem aktuellen Verkehrsregime internationaler Meerengen läßt sich daher noch eine ungewisse Zeit nicht einfach mit einem Hinweis auf Kap. III des Entwurfs beantworten. In Betracht kommt zunächst die Annahme, die in Aussicht genommene Lösung des Meerengenproblems qua transit passage sei jetzt schon zu Völkergewohnheitsrecht erstarkt. über das Institut der ausschließlichen Wirtschaftszone, ein anderes im zweiten Hauptausschuß der Konferenz behandeltes Thema von großer Tragweite, ist eine solche Feststellung von verschiedenen Autoren schon getroffen worden angesichts einer so gut wie widerspruchslos hingenommenen Praxis von Staaten aller Erdteile, wobei die Konferenz selbst als Motor dieser Entwicklung gewirkt hat!. Die Entstehung von Völkergewohnheitsrecht 1 Diese Befürchtung besteht z. B. im Hinblick auf Spanien als Anliegerstaat der Straße von Gibraltar. Nicht zu befürchten ist, daß das package deal des Konventionsentwurfs durch die Erklärung von Vorbehalten wieder aus dem Gleichgewicht gebracht wird, denn Art. 309 erklärt das Vertragswerk für vorbehaltsfeindlich, sofern Vorbehalte nicht ausdrücklich zugelassen werden. Dazu Oxman, AJIL 75 (1981), S. 211 ff. (247 ff.). 2 Graf Vitzthum, Völkerrecht und Kriegsverhütung, S. 123 ff. (146 f.); Lagoni, ebenda, S. 198; Truver, S. 215; zurückhaltender Bernhardt, Festschrift Rolf Stödter, S. 155 ff. (160 f.); Gündling, ZaöRV 38 (1978), S. 616 ff. (623). Als wichtigen Markierungspunkt dieser Entwicklung kann man die im

128

VIII. Gegenwärtige Rechtslage internationaler Meerengen

hängt, ohne daß hier die Detailfragen dieses überaus problemreichen Themas erörtert werden sollen, grundsätzlich von folgenden Voraussetzungen ab: Es muß eine gleichförmige übung bestehen (consuetudo), zu welcher die überzeugung hinzutritt, daß es sich dabei um Recht handelt (opinio iuris sive necessitatis). Die Völkerrechtslehre hat diese bei den in Art. 38 Abs.l lit. b) des IGH-Statuts aufgeführten Merkmale einer gewohnheitsrechtlichen Norm ergänzt um das Erfordernis einer gewissen Zeitdauer der übung, an die jedoch seit der Entscheidung des IGH im Nordseefestlandsockelstreit keine sehr strengen Anforderungen zu stellen ist3 • Eine kürzere Frist kann danach schon ausreichend sein, wenn die betreffende übung "extensive and virtually uniform" war. Außerdem braucht die Rechtsüberzeugung nicht positiv zum Ausdruck gebracht zu werden, sondern es genügt für die Bildung von Völkergewohnheitsrecht, daß Staaten eine bestimmte als rechtmäßig ausgegebene Praxis anderer Staaten ohne Widerspruch hinnehmen, obwohl sie zu einer Stellungnahme imstande wären (z. B. Rechtsverwahrung) und diese in der konkreten Lage auch erwartet werden kann. Die widerspruchslose Hinnahme von Staatspraxis trägt die Bezeichnung "acquiescence'" . Das Erkennen von Gewohnheitsrecht ist in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts in vielen Gebieten des Völkerrechts schwierig geworden. Dies liegt u. a. an der großen Zahl von Akteuren, die zur Staatspraxis beitragen, aber auch an den stark divergierenden Grundüberzeugungen und Ideologien in den einzelnen Staatenblöcken (Westeuropa/Nordamerika, sozialistische Staaten, islamische Staaten, Gruppe der 775). In bezug auf transit passage kann man jedoch sagen, daß dieses Institut offenkundig noch nicht den Charakter einer völkerrechtlichen lex lata erlangt hat. Es kann nämlich weder mit der gebotenen Sicherheit eine gleichförmige Staatspraxis festgestellt werden noch bestehen jetzt schon genügend deutliche Anhaltspunkte für eine gemeinsame opinio iuris. Die sehr unterschiedlich gesetzten Akzente in den offiziellen und informellen Konferenzdokumenten zur Meerengenfrage und der bis zur 9. Session spürbare - wenn auch schwächer werAugust 1980 ausgesprochene Anerkennung der 200-sm-Zone Mexikos durch die USA bewerten, s. FAZ-Artikel vom 21. August 1980 ("Amerikaner geben nach im Thunfischkrieg"). 3 ICJ -Reports 1969, S. 4 ff. (43). 4 Zur Bildung von Völkergewohnheitsrecht und zu acquiescence Verdross/ Simma, S. 276 ff. und 299 f.; Bernhardt, ZaöRV 36 (1976), S. 50 ff. (63 ff.) m.W.N. 5 Bis zur Oktoberrevolution von 1917 bestand die VÖlkerrechtsgemeinschaft aus einem relativ kleinen Kreis von Staaten, die mit wenigen Ausnahmen (wie etwa die Türkei) von einem christlichen Kulturerbe geprägt waren.

1. Völkergewohnheitsrechtliche Geltung

der Transitpassage?

129

dende - Widerstand einiger Meerengenanliegerstaaten gegen die sich anbahnende transit-passage-Lösung demonstrieren gerade, daß man von einer gemeinsamen Rechtsüberzeugung gegenwärtig noch ein Stück entfernt ist. Deshalb erübrigen sich auch Untersuchungen zu der Frage, ob die Transitpassage unter dem Gesichtspunkt des "instant customary law" bereits vor dem Inkrafttreten der künftigen Seerechtskonvention gewohnheitsrechtliche Bedeutung gewinnen konnte, wobei zweifelhaft ist, ob es eine Form der Entstehung von Gewohnheitsrecht überhaupt geben kann, die auf das Element der staatlichen übung ganz verzichtet'. Die sozialistische Völkerrechtslehre hat den Standpunkt eingenommen, es sei völkerrechtlich anerkannt, daß seit Jahrhunderten ein freies und unbehindertes Passagerecht von Schiffen aller Kategorien durch Meerengen bestehe, die Teile der Hohen See miteinander verbinden. Dies sei ein unverzichtbares Attribut der Freiheit der Meere. Die Ausdehnung von Territorialgewässern, die man an sich für zulässig halte, habe daran nichts geändert. Anliegerstaaten dürften nicht allein über internationale Schiffahrtsrouten entscheiden und Schiffe während des Transits behindern oder gar von der Durchfahrt ausschließen. Dies entspreche weder den legitimen Interessen der internationalen Gemeinschaft noch den in der UN-Charta niedergelegten Prinzipien des Völkerrechts 7 • Diese Position haben die sozialistischen Staaten auch in den Verhandlungen der Dritten UN-Seerechtskonferenz vertreten8 • Eine Reihe von westlich orientierten Autoren stimmt im Ergebnis der sozialistischen Völkerrechtslehre zu'. Auch sie sehen das Prinzip der "unimpeded passage" in der internationalen Schiffahrt dienenden Meerengen von mehr als 6 sm Breite unter Einschluß von Durchtauchund Überflugfreiheit als "well-established in internationallaw" an. über die Regelung des Art. 16 Abs. 4 GüKA hat man sich dabei mit einem Argument hinweggesetzt, das hinausläuft auf einen Wegfall der Geschäftsgrundlage. Diese Bestimmung - so wurde gesagt - se\ unter anderen tatsächlichen Umständen zustandekommen; seinerzeit hätten längst nicht so viele Staaten wie heute 12 sm breite Küstengewässer in 6 Ablehnend Verdross/Simma, S. 288 und 290 f.; zustimmend Strebel, ZaöRV 36 (1976), S. 301 ff. (330 f.) und Bernhardt (Anm. 4), S. 72 f., der "instant customary law" als dem Völkergewohnheitsrecht nahestehend bezeichnet. 1 Görner/Wünsche, Deutsche Außenpolitik 1975, S. 49 ff. (57); Barabolja, in: Modernes Seevölkerrecht, S. 234 f. 8 Vgl. DDR-Vertreter Görner, OR 11, S. 127; Bulgarien-Vertreter Yankov, OR 11, S. 139 f. , McNees, Journal of Maritime Law and Commerce 6 (1975), S. 175 ff. (201 f.); Palmer Cundick, Georgia Journal of International & Comparative Law 5 (1975), S. 107 ff. (134); Platzöder, Leserbrief in der FAZ vom 9. Oktober 1980.

9 Münch

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VIII. Gegenwärtige Rechtslage internationaler Meerengen

Anspruch genommen10 , so daß der internationalen Schiffahrt ein genügend breiter Streifen Hohe See in den wichtigsten Meerengen zur Verfügung gestanden hätte. Die Interessen der Seefahrt seien daher im Rahmen des Regimes der nichtaufhebbaren friedlichen Durchfahrt befriedigt gewesen. In den neu entstandenen Meerengen mit Küstenmeerstatus in ganzer Breite müßten die ursprünglichen Rechtsverhältnisse bezüglich des Verkehrsregimes aufrechterhalten bleiben. Allerdings gibt es in dieser Frage auch zweifelende Stimmen, die eher dem Prinzip der friedlichen Durchfahrt als bestehendem Recht zuneigen11 • Die Haltung der führenden westlichen Staaten beim Meerengenproblem liegt klar auf der Hand und ist zuletzt im Zusammenhang mit dem irakisch-iranischen Konflikt mehrfach unmißverständlich betont worden: es besteht ein freies und ungehindertes Transitrecht in internatioalen Meerengen. Die USA und in der Anfangsphase der Dritten UN-Seerechtskonferenz auch andere westlichen Staaten haben sich sogar auf den - taktisch wohl schwer zu verteidigenden - Standpunkt gestellt, ihre Zustimmung zur Küstengewässerausdehnung auf 12 sm könne überhaupt nur unter der Voraussetzung erfolgen, daß in der Meerengenfrage eine befriedigende Lösung gefunden werde 12 • Es dürfte ausgeschlossen sein, die beinahe schon abgeschlossene Entwicklung zu 12 sm breiten Küstengewässern noch einmal zurückzuwerfen, auch wenn die von den USA geforderte Bedingung nicht eintritt.

2. Geltung von transit-passage-Regeln als Vorwirkung der künftigen Seerechtskonvention Um eine Antwort auf die eingangs gestellte Frage zu finden, muß man sich noch einmal vergegenwärtigen, daß die Dritte UN-5eerechtskonferenz - zumindest was die ausschließliche Wirtschaftszone angeht - die Neuentstehung von Völkergewohnheitsrecht wesentlich beschleunigt hat und viele Staaten dazu ermuntert hat, die angestrebten Resultate der Konferenz vorwegzunehmen. Nun standen die Themenkomplexe der Konferenz von Anfang an nicht isoliert nebeneinander, sondern wurden als Elemente eines package deal angesehen, d. h. ein Kehden, VN 1979, S. 195 ff. (196), nennt 15 Staaten für das Jahr 1960. Rojahn, Die Schiffahrtsfreiheit im gegenwärtigen Völkerrecht, S. 79 ff. (93); Truver, S. 194; Dolzer in FAZ vom 30. September 1980 ("Welche Rechte gelten in der Straße von Hormuz?"). 12 Vgl. die Äußerungen von US-Außenminister Kissinger vor der Americao Bar Association im August 1975: "After years of dispute and contradictory international practice, the Law of the Sea Conference is approaching a consensus on a twelve-mile territorial limit. We are prepared to accept this solution, provided that the unimpeded transit rights through and over straits used for international navigation are guaranteed", zit. nach Pharand, Thesaurus Acroasium VII, S. 59 ff. (73 f.). 10

11

2. "transit passage" als Vorwirkung der Seerechtskonvention

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Konferenzerfolg kann nur im Wege einer Gesamtlösung sämtlicher Problemkreise erzielt werden. Gerade das Institut der Wirtschaftszone wurde auf der Konferenz "gehandelt" als Konzession an die Küstellstaaten für die Zustimmung zu einem liberalen Meerengenregime13 • Mit Blick auf das Reziprozitätsprinzip als eine der wesentlichen Grundlagen des Völkerrechts 14 kann es deshalb für das aktuelle Meerengenregime nicht ganz bedeutungslos sein, wenn eine große Zahl von Staaten bereits jetzt ausschließliche Wirtschaftszonen bzw. Fischereizonen von 200 sm beansprucht und die übrigen Staaten dies weitgehend dulden, obwohl die neue Seerechtskonvention erst im Entwurfsstadium exisiert und der Zeitpunkt, zu dem sie Rechtswirksamkeit erlangen wird, noch im ungewissen liegt. Bei einer bestehenden Vertragsbeziehung ist im Völkerrecht anerkannt, daß ein Staat, nachdem er die Vorteile des Vertrags für sich ausgeschöpft hat, sich der ihn belastenden Teile dieses Vertrages nicht einfach entziehen kann, indem er sich beispielsweise auf den Wegfall der Geschäftsgrundlage beruft. Dieser Gedanke gilt aber auch schon mutatis mutandis im Vorfeld vertraglicher Beziehungen. Man spricht hier vom sog. Estoppel-Prinzip. Danach kann ein bestimmtes - unter Umständen auch nur passivesVerhalten eines Staates rechtliche Bindungen bewirken, wenn andere Staaten hieraus nach Treu und Glauben für sich einen Vertrauenstatbestand ableiten durften15 • Wie schon wiederholt erwähnt hat die große Mehrheit der Konferenzteilnehmer die Konferenz mitgestaltet im Vertrauen auf eine "package-deal"-Lösung der anstehenden Probleme. Nachdem sich nun sehr viele Küstenstaaten mit weitgehender Duldung durch die übrige Staatenwelt aus dem package deal für sie vorteilhafte Elemente, namentlich die Möglichkeit zur Geltendmachung einer ausschließlichen Wirtschaftszone, herausgegriffen haben, kann man mit gutem Grund annehmen, daß sie sich damit zugleich gegenüber den Schiffahrtsnationen in bezug auf das Transitregime internationaler Meerengen einer rechtlichen Bindung unterworfen haben, die man charakterisieren könnte als eine Art von Vorwirkung des künftigen 13 Vgl. das Vorwort zu dem Konferenzdokument A/CONF. 62/C. 2/L. 38 der sozialistischen Staatengruppe: The delegations of ... , noting the understanding reached at the Conference that a11 questions concerning the law of the sea are interrelated and must be resolved in the form of a "package deal", are prepared to agree to the establishment of an economic zone, ... on condition that mutua11y acceptable decisions are also accepted by the Conference on the other basic questions of the law of the sea (12-mile breadth of territorial waters, freedorn of passage through international straits, freedom of scientific research, determination of the outer limits of the continental shelf, the sea-bed regime and the prevention of the sea-environment). 14 Dazu eingehend Simma, Das Reziprozitätselement im Zustandekommen völkerrechtlicher Verträge. 15 Verdross/Simma, S. 317 f.

132

VIII. Gegenwärtige Rechtslage internationaler Meerengen

transit-passage-Regimes18 • Auch wenn die Transitpassage z. Zt. weder eine vertrags- noch gewohnheitsrechtliche Geltung hat, sind Meerengenanliegerstaaten dennoch unter Berücksichtigung des Rezipro~i­ täts- und des Estoppelprinzips aus den Umständen des Verlaufs der Dritten UN-Seerechtskonferenz verpflichtet, Meerengenbenutzerstaaten zumindest nicht ungünstiger zu behandeln, als in Kap. III und Art. 233 des Konventionsentwurfs vorgesehen ist, soweit das Regime der Transitpassage an einen früheren, unumstrittenen Rechtszustand vor der Küstengewässerausdehnung anknüpft1 7 • Soweit dieses Regime allerdings neue Rechte für Meerengenbenutzer schafft, indem es z. B. Meerengen unter 6 sm Breite "öffnet", erscheint es bedenklich, eine derartige Vorwirkung anzunehmen. Unproblematisch ist hingegen die Geltung des Regimes der nichtaufhebbaren friedlichen Durchfahrt bei bestimmten Meerengen gemäß Art. 45, weil diese Regelung vom GüKA nicht prinzipiell abweicht und auch auf der Konferenz nicht kontrovers diskutiert wurde. Die hier vertretene Ansicht hat bereits ihren Niederschlag gefunden in einem Vertrag zwischen Australien und Papua Neu Guinea vom 18. Dezember 1978 über die Abgrenzung der Meereszonen zwischen beiden Staaten, der auch Schiffahrt und überflug in der Torres-Straße regelt1 8 • Art. 7 Abs. 6 S. 1 dieses Vertrages lautet: In cases where the provisions of neither paragraph 1 nor paragraph 5 of this Artic1e apply a regime of passage over routes used for international navigation in the area between the two countries, inc1uding the area known as Torres Strait, shall apply in respect· of vessels that is no more restrictive of passage than the regime of transit passage through straits used for international navigation described in Articles 34 to 44 inclusive of Document NConf. 62/WP.I0 of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea, provided that, before a Party adopts a law or regulation that might impede or hamper the passage over those routes of vessels proceeding to or from the territory of the other Party, it shall consult with the other Party. 16 Auch im innerstaatlichen Recht kann es vorkommen, daß eine erwartete gesetzliche Regelung, die erst in Gestalt eines Regierungsentwurfs vorliegt und über die in den Gesetzgebungskörperschaften weitgehende Einigung besteht, Vorwirkungen auf die Gegenwart entfaltet und von der Rechtsprechung schon mitberücksichtigt wird. Dies ist z. B. deutlich zu beobachten bei der als obsolet angesehenen Subsidiaritätsklausel des § 839 Abs. 1 S. 2 BGB, die im neuen Staatshaftungsgesetz (BGBI. 1981 I, S. 553) ersatzlos weggefallen ist und die in der Rechtsprechung zuvor schon ausgesprochen restriktiv gehandhabt wurde. - Zu diesem Komplex Kloepfer, Vorwirkungen von Gesetzen, inbes. S. 147 ff.; der völkerrechtliche Teil der Untersuchungen Kloepfers bezieht sich allerdings nicht auf Situationen wie die vorliegende, sondern auf geschlossene, jedoch noch nicht ratifizierte Verträge. 17 Im Ergebnis übereinstimmend mit Bernhardt, Festschrift Rolf Stödter, S. 155 ff. (158 f.). 18 Veröffentlicht in ILM 1979, S. 291 f.

Summary 1. The concepts of navigation and, from the beginning of the 20th cen-

tury, overflight in international straits are topics of c1assical importance in international law. The legal problems associated therewith arise from the conflict between the principle of the freedom of the seas and the territorial sovereignty of the coastal state as regards its territorial sea. In recent years there has been a tendency to expand co ast al waters to a distance of 12 nautical miles from land. This development has given renewed importance to the question of the legal regime governing international straits, as the expanson of territorial waters by states has eliminated areas which were previously part of the high seas. Thus, the definition of this regime played a central role in the deliberations of the third UN Conference on the Law of the Sea.

2. The opinion was al ready emerging in the 19th century that in times of peace merchant ships have the right to enjoy innocent passage through foreign territorial waters. In the Corfu Channel Case judgement (1949) the International Court of Justice stated that this right also exists with regard to warships when passlng through straits used for international navigation. In the Geneva Convention on the Territorial Sea and the Contiguous Zone of 1958, the rules of customary international law on the regime over coastal waters were codified. In accordance with the prevailing Western interpretation, the Geneva Convention (in· articles 14 et seq.) guarantees to warships the right of innocent passage also passing through foreign coastal waters without straits status. This interpretation mainly based on the construction of the treaty provisions according to the effet utile approach and by making reference to the purpose of the Convention, isas controversial now as it was before the Convention was entered into. 3. Special stipulated regimes in force concern the Turkish Straits, the Sound arid the Belts, the Strait of Magellan and - recently - the Strait of Tiran. The application of the Straits Chapter of the Draft Convention is excluded in such straits insofar as their regimes are based on "long standing international Conventions" (Art. 35 lit. cl. This is also the case if a straits regime is only partially regulated as is true of the Baltic Straits regime.

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Summary

4. In the process of establishing a new international law of the sea, the superpowers and sea-faring nations insist that there should be unimpeded navigation on tradition al sea-routes because this is fundamental to international trade in goods, particularly to the supply of raw materials, andthat the operational efficacy of their navies and air forces should be maintained. In times of peace the purpose of navies and air forces. generally imply the following three functions: -

demonstration of military power

-

support of a party in a local conflict

-

maintenance of the strategie balance between superpowers.

The regime of non-suspensible innocent passage in international straits as provided for in the Geneva Convention of 1958 does not guarantee these interests, because submarines have to navigate on the surface in coastal waters, military flights depend on the previous authorization of the coastal state and there is a danger that the notion of "innocent passage" can be interpreted unreasonably by the coastal state in special cases. The USSR shares the Western standpoint in general, but pursues her own policy as regards straits which lead into semi-enclosed seas. The majority of states bordering straits, and states from the "Group of 77", look upon the regime of innocent passage as a reasonable accomodation between the interests of coastal states and those of seafaring nations. They concentrate especially upon the conservation of the marine environment and their security interests. Considering the issue on the conservation of the marine environment, the seafaring nations show flexibility, which is obvious when, for example, the special rules for nuclear-powered ships are considered. 5. In the UN Sea Bed Committee, which was set up to make preparations for the third UN Conference on the Law of the Sea, several draft articles for a future straits regime were discussed, including a Soviet model attempting to postulate a compromise between the fundamentally diverging states interests. While this model appeared to have a good prospect of being generally accepted, no consensus, in fact, was reached. The work of the UN Sea Bed Committee has shown that the straits question cannot be solved in isolation but only in the context of other topics connected with the establishment of a new international order ofthe sea in a sort of package arrangement. 6. The third UN Conference on the Law of the Sea was opened in December 1973 and has meanwhile reached a final stage. The proce-

Summary

135

dural roles of the conference are governed by the principle of finding a consensus. On the straits question, Great Britain showed a decisive initiative at the Caracas Session in 1974 by proposing to establish a regime of "transit passage" for the greater number of international straits. "Transit passage" is a verbal compromise coming from the notions of "free transit" and "innocent passage". Consensus of the participants in the conference on transit passage up to the present stage has become more and more solid, though a certain number of states borde ring straits have still recently demonstrated resistance. Parallel to this consensus on transit passage principles on the status of archipelagoes and that of the exclusive economic zone were also accepted. 7. Part III of the Draft Convention contains provisions on the application of the regimes of transit passage and non-suspensible innocent passage to international straits, along with provisions of the right and duties of states borde ring and states using straits. It represents a careful balancing of interests, although reflecting to a certain extent the positions of the superpowers and sea-fearing nations, insofar as traffic regulating measures are subject to authorization of the IMCO, and the freedom of overflight and underwater passage within the regime of transit passage are guaranteed (the latter has been challenged in US literature). Furthermore, conflicts arising from the straits regime are controlled by the system for the obligatory peaceful settlement of disputes. The conference also seems to have succeeded in giving a clearer definition, in Part II, sec. 3 of the Draft Convention, to the notion of "innocent passage" by establishing an exhaustive list of activities which are forbidden when passing through foreign territorial waters. Critical points of the Draft are the absence of criteria to answer the question as to when a strait is to be regarded as "used for international navigation" and the unclarity of the permissible types of enforcement measures which may be taken in cases of an encroachment on the rules of transit passage. 8. In evaluating the current regime of straits that at least partly involve the status of coastal waters as weIl, the following statement can be made: On the one hand the regime of transit passage has not yet become part of treaty law or customary internationallaw. On the other hand a great number of coastal states have already instituted exclusive economic zones - regardless of a few protests - and by these measures have anticipated the results of the third UN Conference on the Law of the Sea. Since the straits regime and the exclusive

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Summary

economic zone were fundamental elements in negotiating the package deal at the conference itself, one can assume an anticipatory legal effect to the regime of transit passage, based on the principles of reciprocity and estoppel, insofar as the rights of navigation and overHight, which existed unchallenged before the expansion of coastal waters, are perpetuated. This anticipation of the transit passage regime in state practice is manifested in a treaty between Australia and Papua-New Guinea concerning the Torres Strait.

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Annex

Inhaltsübersicht Annex I:

Convention concernant le regime des detroits - Montreux, 20 juillet 1936 (Auszug) ...................................................... 149

Annex 11:

United Kingdom: draft articles on the territorial sea and straits, Doc. AJCONF. 62/C. 2/L. 3 ........................................... 154

Annex 111:

Bulgaria, Czechoslovakia, German Democratic Republic, Poland, Ukrainian Soviet Socialist Republic, Union of Soviet Socialist Republics: draft articles on straits used for international navigation, Doc. AJCONF. 62/C. 2/L. 11 .......................................... 163

Annex IV:

Consensus Text of Private Group on Straits, 18. April 1975 .......... 166

Annex V:

Auszug aus ISNT, Doc. AJCONF. 62/WP. 8/Part 11 .................... 170

Annex VI:

Auszug aus RSNT, Doc. AlCONF. 62/WP. 8/Rev. I/Part 11 ............ 180

Annex VII:

Auszug aus ICNT, Doc. AJCONF. 62/WP. 10 and add.1 .............. 190

Annex VIII:

Auszug aus "Draft Convention on the law of the seau , Doc. A/ CONF. 62/L. 78 ..................................................... 201

Annex I Convention concernant le regime des detroits Montreux, 20 juillet 1936 (Auszug) Article 10 En temps de paix, les bätiments legers de surface, les petits navires de combat et les navires auxiliaires, qu'ils appartiennent ades Puissances riveraines ou non de la mer Noire, quel que soit leur pavillon, jouiront de la liberte de passage dans les Detroits sans aucune taxe ou charge quelconque, pourvu qu'ils y penetrent de jour et dans les conditions prevues aux articles 13 et suivants ci-apres. Les bätiments de guerre autres que ceux qui entrent dans les classes visees a l'alinea precedent n'auront le droit de passage que dans les conditions speciales prevues aux articles 11 et 12. Article 11 Les Puissances riveraines de la mer Noire sont autorisees a faire passer par les Detroits leurs bätiments de ligne d'un tonnage superieur au tonnage prevu a l'alinea premier de l'article 14, a la condition que ces bätiments ne franchissent les Detroits qu'un a un, escortes au plus de deux torpilleurs. Article 12 Les Puissances riveraines de la mer Noire auront le droit de faire passer par les Detroits, en vue de rallier leur base, leurs sous-marins construits ou achetes en dehors de cette mer, si un avis de mise en chantier ou d'achat a ete donne en temps utile a la Turquie. Les sous-marins appartenant auxdites Puissances pourront egalement traverser les Detroits pour etre repares dans des chantiers situes hors de cette mer a la condition que des precisions a ce sujet soient donnees a la Turquie. Dans l'un et l'autre cas, les sous-marins devront naviguer de jour et en surface et traverser les Detroits isolement. Article 13 Pour le passage dans les Detroits des bätiments de guerre, un preavis devra etre donne au Gouvernement turc par la voie diplomatique. La duree normale du preavis sera de huit jours; mais i1 est desirable que, pour les Puissances non riveraines de la mer Noire, elle soit portee a quinze jours. 11 sera indique

150

Annex I

dans le preavis la destination, le nom, le type et le nombre des bätiments ainsi que la date de passage pour l'aUer et, s'n y a lieu, pour le retour. Tout changement de date devra faire l'objet d'un preavis de trois jours. L'entree dans les Detroits pour le passage d'aUer devra avoir lieu dans un delai de cinq jours a partir de la date indiquee dans le preavis initial. Apres l'expiration de ce delai, n devra etre donne un nouveau preavis, dans les memes conditions que pour la preavis initial. Lors du passage, le commandant de la force navale communiquera, sans av.oir a s'arreter, a une station de signaux a l'entree des DardaneUes ou du Bosphore, la composition exacte de la force trouvant sous ses ordres. Article 14 Le tonnage global maximum de toutes les forces navales etrangeres pouvant se trouver en cours de transit dans les Detroits ne devra pas depasser 15.000 tonnes, sauf dans les cas prevus a l'article 11 et a l'annexe III a la presente Convention. Toutefois les forces visees a l'alinea precedent ne devront pas comprendre plus de neuf bätiments. Ne seront pas compris dans ce tonnage les bätiments appartenant ades Puissances riveraines ou non riveraines de la mer Noire qui, conformement aux dispositions de l'article 17, rendent visite a un port des Detroits. Ne seront pas davantage compris dans ce tonnage les bätiments de guerre qui auraient subi une avarie lors de la traversee; ces bätiments se soumettront, pendant les reparations, aux dispositions special es de securite edictees par la Turquie. Article 15 Les bätiments de guerre en transit dans les Detroits ne pourront, en aucun cas, utiliser les aeronefs dont Hs seraient porteurs. Article 16 Les bätiments de guerre en transit dans les Detroits ne devront, sauf en cas d'avarie ou de fortune de mer, y sejourner au-dela du temps necessaire pour effectuer leur passage. Article 17 Les dispositions des articles precedents ne sauraient en aucune mamere empecher une force navale d'un tonnage et d'une composition quelconques de rendre, dans un port des Detroits, sur l'invitation du Gouvernement turc, une visite de courtoisie d'une duree limitee. Cette force devra quitter les Detroits par la meme route que pour l'entree, a moins qu'eUe ne soit dans les conditions voulues pour passer en transit dans les Detroits, conformement aux dispositions des articles 10, 14 et 18. Article 18 1. Le tonnage global que -les Puissances non riveraines de la mer Noire peuvent avoir dans cette mer en temps de paix est limite de la facon suivante: (a) Sauf dans le cas prevu au paragraphe b) ci-apres, le tonnage global desdites Puissances n'excedera pas 30.000 tonnes;

Annex I

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(b) Au cas OU, a un moment quelconque, le tonnage de la flotte la plus forte de la mer Noire viendrait a depasser d'au mo ins 10.000 tonnes celui de la flotte la plus forte en cette mer a la date de la signature de la presente Convention, le tonnage global de 30.000 tonnes mentionne au paragraphe a) sera majore d'autant, jusqu'a concurrence d'un maximum de 45.000 tonnes. Acette fin, chaque Puissance riveraine fe ra connaitre, conformement a l'annexe IV a la presente Convention, au Gouvernement turc, le ler janvier et le ler juillet de chaque annee, le tonnage total de sa flotte en mer Noire, et le Gouvernement turc transmettra eette information aux autres Hautes Parties contractantes ainsi qu'au Secretaire general de la Societe des Nations; (c) Le tonnage que l'une quelconque des Puissances non riveraines aura la faculte d'avoir en mer Noire sera limite aux deux tiers du tonnage global vise aux paragraphes a) et b) ci-dessus; (d) Toutefois au cas Oll une ou plusieurs Puissances non riveraines de la mer Noire desireraient y envoyer, dans un but humanitaire, des forces navales, ces forces, dont I'ensemble ne devra, en aucune hypothese, exceder 8.000 tonnes, seront admises a penetrer dans la mer Noire, sans le preavis prevu a l'artic1e 13 de la presente Convention, moyennant une autorisation obtenue du Gouvernement ture dans les conditions suivantes: si le tonnage global vise aux paragraphes a) et b) ci- dessus n'est pas atteint et ne doit pas etre depasse par les forces dont l'envoi est demande, le Gouvernement ture aeeordera ladite autorisation dans le plus bref delai apres la reeeption de la demande dont il aura ete saisi; si ledit tonnage global se trouve etre dejil utilise ou s'il devait etre depasse par les forces dont I'envoi est demande, le Gouvernement turc donnera immediatement connaissance de la demande d'autorisation aux autres Puissances riveraines de la mer Noire et si ces Puissances, vingt-quatre heures apres en avoir ete informees, n'y font pas d'objeetion; il fe ra savoir aux Puissances interessees, au plus tard dans un delai utile de quarante-huit heures, la suite qu'iI aura decide de donner a leur demande. Toute entree ulterieure en mer Noire de forees navales des Puissances non riveraines ne s'effectuera que dans les limites disponibles du tonnage global vise aux paragraphes a) et b) ci-dessus. 2. Quel que soit l'objet de leur presence en mer Noire les bätiments de guerre des Puissances non riveraines ne pourront pas y rester plus de vingt et un jours. Artic1e 19 En temps de guerre, la Turquie n'etant pas belligerante, les bätiments de guerre jouiront d'une complete liberte de passage et de navigation dans les Detroits dans des conditions identiques a celles qui sont stipuIees aux articles 10 a 18. . B. Classes

ANNEXE 11

1. Les bätiments de ligne sont des bätiments de guerre de surfaee appartenant a l'une des deux sous-c1asses suivantes: (a) bätiments de guerre de surface, autres que les bätiments porteaeronefs, les bätiments auxiliaires ou les bätiments de ligne de la sous-c1asse b), dont le deplacement type est superieur a 10.000 tonnes (10.160 tonnes metriques) et qui portent un canon d'un calibre superieur a 203 millimetres (8 pouces);

152

Annex I

(b) bätiments de guerre de surface, autres que les bätiments porteaeronefs, dont le deplacement type n'est pas superieur a 8.000 tonnes (8.128 tonnes metriques) et qui portent un canon d'un calibre superieur a 203 millimetres (8 pouces). 2. Les bätiments porte-aeronefs sont des bätiments de guerre de surface qui, quel que soit leur deplacement, sont concus ou amenages principalement pour transporter et mettre en action des aeronefs en mer. Si un bätiment de guerre n'a pas ete concu ou amenage principalement pour transporter et mettre en action des aeronefs en mer, l'installation sur ce bätiment d'un pont d'atterrissage ou d'envol n'aura pas pour effet de le faire entrer dans la classe des bätiments porte-aeronefs. La classe des bätiments porte-aeronefs se subdivise en deux sous-classes, a savoir: (a) bätiments pourvus d'un pont tel que les aeronefs puissent y pendre leur vol ou s'y poser; (b) bätiments non pourvus du pont decrit au paragraphe a) ci-dessus. 3. Les bätiments legers de surface sont des bätiments de guerre de surface, autres que les bätiments porte-aeronefs, les petits navires de combat ou les bätiments auxiIiaires, dont le deplacement type est superieur a 100 tonnes (102 tonnes metriques), sans depasser 10.000 tonnes (10.160 tonnes metriques), et qui ne portent pas de canon d'un calibre superieur a 203 millimetres (8 pouces). La classe des bätiments legers de surface se subdivise en trois sous-classes, a savoir: (a) bätiments portant un canon d'un calibre superieur a 155 millimetres (6,1 pouces); (b) bätiments qui ne portent pas de canon d'un calibre superieur a 155 millimetres (6,1 pouces), et dont le deplacement type est superieur a 3.000 tonnes (3.048 tonnes metriques); (c) bätiments qui ne portent pas de canon d'un calibre superieur a 155 millimetres (6,1 pouces), et dont le deplacement type n'est pas superieur a 3.000 tonnes (3.048 tonnes metriques). 4. Les sous-marins sont tous les bätiments concus pour naviguer audessous de la surface de la mer. 5. Les petits navires de combat sont des bätiments de guerre de surface, autres que les bätiments auxiIiaires, dont le deplacement type est superieur a 100 tonnes (102 tonnes metriques), sans depasser 2.000 tonnes (2.032 tonnes metriques), et qui n'ont aucune des caracteristiques suivantes: (a) etre armes d'un canon d'un calibre superieur a 155 millimetres (6,1 pouces); (b) etre concus ou equipes pour lancer des torpilles; (c) etre concus pour atteindre une vitesse superieur a vingt noeuds. 6. Les bätiments auxiIiaires sont des bätiments de surface faisant partie de la flotte miIitaire, dont le deplacement type est superieur a 100 tonnes (102 tonnes metriques), qui sont normalement utilises pour le service de la flotte, ou comme transports de troupes, ou pour tout emploi autre que celui de bätiments combattants, qui ne sont pas specialement construits pour etre des bätiments combattants, et qui n'ont aucune des caracteristiques suivantes:

Annex!

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(a) etre armes d'un calibre superieur a 155 millimetres (6,1 pouces); (b) etre armes de plus de huit canons d'un calibre superieur a 76 millimetres (3 pouces); (c) etre concus ouequipes pour lancer des torpilles; (d) etre concus pour etre proteges par des plaques de blindage; (e) etre concus pour atteindre une vitesse superieure a vingt-huit noeuds; (f) etre concus ou amenages principalement pour mettre en action des aeronefs en mer; (g) etre equipes de plus de deux appareils a lancer des aeronefs.

Annex 11 DOCUMENT A/CONF. 62/C.2/L.3·

United Kingdom: draft articles on the territorial sea and straits [Original: English] [3 July 1974]

Convention on the Law of the Sea The States parties to this Convention Desiring to develop the law of the sea in order to meet present and future needs of the entire world community; Have agreed as follows:

(Chapter I: International regime for the sea-bed and ocean Hoor beyond national jurisdiction) CHAPTER 11. TERRITORIAL SEA Part I. Nature and characteristics Article 1 1. The sovereignty of aState extends beyond its land territory and its

internal waters to be a belt of sea adjacent to its co ast described as the territorial sea.

2. The sovereignty of a coastal State extends also to the air space over the territorial sea as well as to the bed and subsoH thereof. 3. The coastal State exercises this sovereignty subject to the provisions of this Convention and to other rules of international law. Par t 11. L i mit s

0

f t h e t e r r i tor i als e a

Article 2 The territorial sea may not extend becond 12 nautical mHes from the baseline from which the breadth of the territorial sea is measured. Note: Add here the text of articles 3 to 13 of the Convention on the Territgrial Sea and the Contiguous Zone . .. Quelle: Official Records, volume 111, S. 183 H.

Annex II

155

Par t 111. R i g h t 0 f in n 0 c e n t pas S sag e through the territorial sea I. Rules applicable to all ships

Article 14 Subject to the prOVISIons of this chapter, ships of a11 States, whether coastal or not, sha11 enjoy the right of innocent passage through the territorial sea. Passage of straits used for international navigation is governed by the provisions of chapter 111 of this Convention. Article 15 1. Innocent passage means navigation through the territorial sea for the purpose either of traversing that sea without entering internal waters, or of proceeding to or from internal waters.

2. Innocent passage includes stopping and anchoring; but only in so far as the same are incidental to ordinary navigation or are rendered necessary by force majeure or by distress; otherwise such passage shall be continuous and expeditious. Article 16 1. Passage is innocent so long as it is not prejudicial to the pe ace, good order or security of the coastal State. Such passage shall take place in conformity with these articles and with other rules of international law.

2. Passage of a foreign ship shall not be considered prejudicial to the peace, good order or security of the coastal State unless, in the territorial sea, it engages in any threat or use of force in violation of the Charter of the United Nations against the territorial integrity or political independence of the coastal State, or without authorization from the coastal State or justification under international law in any of the following activities: (a) any exercise or practice with weapons of any kind. (b) the launching or taking on board of any aircraft; (c) the launching, landing or taking on board of any military device; (d) the embarking or disembarking of any person or cargo contrary to the customs, fiscal, immigration or sanitary laws or regulations of the coastal State; (e) any act aimed at interfering with any system of communication of the coastal State; (f) any act aimed at interfering with any other facilities or installations of the coastal State. 3. Passage shall not be considered prejudicial to the peace, good order or security of the coastal State if any such activity is: (a) prudent for safe and efficient navigation in accordance with the normal practice of seamen; or (b) carried out with the prior authorization of the coastal State; or (c) rendered necessary by force majeure or distress or for the purpose of rendering assistance to Dersons. ships or aircraft in danger or distress.

156

Annex 11

4. The coastal State shall not hamper the innocent passage of foreign ships through the territorial sea and shall not discriminate in form or in fact amongst foreign ships on any grounds. 5. The coastal State is required to give appropriate publicity to any dangers to navigation, of which it his knowledge, within the territorial sea. 6. The coastal State may take the necessary steps in its territorial sea to prevent passage which is not innocent within the meaning of this article. 7. In the case of ships proceeding to internal waters, the coastal State shall also have the right to take the necessary steps to prevent any breach of the conditions to which admission of those ships to such waters is subject. Article 17 The coastal State may, without discrimination amongst foreign ships, suspend temporarily in specified areas of the territorial sea the innocent passage of foreign ships if such suspension is essential for the protection of its security. Such suspension shall take effect only after having been given appropriate publicity. Article 18 1. The coastal State may make laws and regulations in conformity within the provisions of this Convention and other rules of international law relating to innocent passage through its territorial sea. Such laws and regulations may be only in respect of the following: (a) the safety of navigation and the regulations of marine traffic, including sea lanes and traffic separation schemes; (b) the prevention of destruction of, or damage to, facilities and systems of aids to navigation; (c) the prevention of destruction of, or damage to, facilities or installations, including those for the exploration and exploitation of resources of the seabed and subsoil; (d) the preservation of the marine environment in accordance with chapter ... of this Convention; (e) research into the marine environment; (f) prevention of infringement of the customs, fiscal, immigration, or sanitary regulations of the coastal State; and (g) prevention of unauthorized fishing by foreign fishing vessels including inter alia the stowage or gear.

2. Such laws and regulations shall not: (a) apply to the design, construction, manning or equipment of foreign ships or matters regulated by generally accepted international rules unless specifically authorized by such rules; (b) impose requirements on foreign ships which have the practical effect of denying or prejudicing the right of innocent passage in accordance with this Convention; and ' (c) discriminate in form or in fact among foreign ships. 3. The coastal State shall give due publicity to all such laws and regulations.

Annex II

157

4. Foreign ships exercising the right of innocent passage through the territorial sea sha11 comply with a11 such laws and regulations of the coastal State. 5. The coastal State shall ensure that the application, in form and in fact, of its laws and regulations upon foreign ships exercising the right of innocent passage is in conformity with the provisions of this Convention. If a coastal State acts in a manner contrary to the provisions of this chapter and loss or damage to a foreign ship results, the coastal State shall compensate the owners of the ship for that loss or damage.

Artic1e 19 During their passage through the territorial sea foreign ships inc1uding marine research and hydrographie survey ships may not carry out any marine research or survey activities without the prior authorization of the coastal State. Article 20 Submarines and other underwater vehic1es in innocent passage may be required to navigate on the surface and to show their flag. H. Rules applicable to merchant ships

Artic1e 21 1. No charge may be levied upon foreign ships by reason only of their passage through the territorial sea.

2. Reasonable charges may be levied upon a foreign ship passing through the territorial sea as payment only for specific services rendered to the ship. The charges shall be levied without discrimination. Artic1e22 1. The criminal jurisdiction of the coastal State should not be exercised on board a foreign ship passing through the territorial sea to arrest any person or to conduct any investigation in connexion with any crime committed on board the ship during its passage, save only in the following cases: (a) if the consequences of the crime extend to the coastal State; or (b) if the crime is of a kind to disturb the peace of the country or the good order of the territorial sea; or (c) if the assistance of the local authorities has been requested by the captain of the ship or by the consul of the country whose flag the ship flies; or (d) if it is necessary for the suppression of illicit traffic in narcotic drugs.

2. The provisions of paragraph 1 of this artic1e do not affeet the right of the coastal State to take any steps authorized by its laws for the purpose of any arrest or investigation on board a foreign ship passing through the territorial sea after leaving internal waters. 3. In the cases provided for in paragraphs 1 and 2 of this article, the coastal State shall, if the captain so requests, advise the consular authority

158

Annex II

of the ftag State berore taking any steps, and shall facilitate contact between such authority and the ship's crew. In cases of emergency this notification may be communicated while the measures are being taken. 4. In considering whether or how an arrest should be made, the loeal authorities shall pay due regard to the interests of navigation.

5. The coastal State may not take any steps on board a foreign ship passing through the territorial sea to arrest any person or to conduct any investigation in connexion with any crime committed before the ship entered the territorial sea, if the ship, proceeding from a foreign port, is only passing through the territorial sea without entering internal waters. Article 23 1. The coastal State should not stop or divert a foreign ship passing through the territorial sea for the purpose of exereising civil jurisdiction in relation to a person on board the ship.

2. The coastal State may not levy execution against or arrest the ship for the purpose of any civil proceedings, save only in respeet of obligations or liabilities assumed or incurred by the ship itself in the course, or for the purpose of its passage through the waters of the coastal State. 3. The provisions oi paragraph 20f this article are without prejudice to the right of the coastal State, in aceordance with its laws, to levy execution against or to arrest for the purpose of any civil proceedings, a foreign ship lying in the territorial sea, or passing through the territorial sea after leaving internal water. IH. Rules applicable to government ships

A. Government ships other than warships Article 24 The rules contained in sections land II shall apply to government ships operated for commercial purposes. Article25 1. The rules contained in seetion I and in article 21 shall apply to govern-

ment ships opera ted for non-commercial purposes.

2. Subject to the provisions of paragraph 1 of this article, nothing in these articles affects the immunities which such ships enjoy under the provisions of these articles or other rules of international law. B. Warships Article 26 1. For the purpose of this article, the term "warship" means a ship belonging to the armed forces of aState bearing the external marks distinguishing such ships of its nationality, under the command of an officer duly commissioned by the Government of the State and whose name appears

Annex II

159

in the appropriate Service List or its equivalent, and manned by a crew who are under regular armed forces discipline. 2. The rules contained in section I shall apply to warships. 3. Foreign warships exercising the right of innocent passage shall not, in the territorial sea, carry out any manoeuvres other than those having direct bearing on passage. 4. If any warship does not comply with the laws and regulations of the coastal State relating to passage through the territorial sea or fails to comply with the requirements of these articles and disregards any request for compliance which is made to it, the coastal State may require the warship to leave the territorial sea. Artic1e 27 Subject to the provIsIons of articles 26 and 28, nothing in these articles affects the immunities which warships enjoy under the provisions of these articles or other rules of international law. C. State responsibility for government ships Artic1e 28 If, as a result of any non-compliance by any warship or other government ship operated for non-commercial purposes with any of the laws or regulations of the coastal State relating to passage through the territorial sea or with any of the provisions of these articles or other rules of international law, any damage is caused to the coastal State (including its environment and any of its facilities, installations or other property, or to any ships flying its flag) , international responsibility shall be borne by the flag State of the ship causing the damage.

Par t IV. Dis p u t e s Artic1e 29 Any dispute concerning the interpretation or application of this chapter shall be settled in accordance with chapter ... of this Convention.

CHAPTER III. PASSAGE OF STRAITS USED FOR INTERNATIONAL NAVIGATION Article 1 1. In straits to which this artic1e applies, a11 ships and aircraft enjoy the right of transit passage, which shall not be impeded.

2. Transit passage is the exercise in accordance with the provisions of this chapter of the freedom of navigation and overflight solely for the purpose of continuous and expeditious transit of the strait between one part of the high seas and another part of the high seas or aState bordering the strait.

160

Annex II

3. This article applies to any strait or other stretch of water, whatever its geographical name, which: (a) is used for international navigation; (b) connects two parts of the high seas. 4. Transit passage shall apply in a strait only to the extent that: (a) an equally suitable high seas route does not exist through the strait; or (b) if the strait is formed by an island of the coastal State, an equally suitable high seas passage does not exist seaward of the island. Article 2 1. Ships and aircraft, while exercising the right of transit passage shall:

(a) proceed without delay through the strait and shall not engage in any activities other than those incident to their normal modes of transit; (b) refrain from any threat or use of force in violation of the Charter of the United Nations against the territorial integrity or political independence of an adjacent straits State. 2. Ships in transit shall: (a) comply with generally accepted international regulations, procedures and practices for safety at sea, including the International Regulations for Preventing Collisions at Sea, of 1972; (b) comply with generally accepted international regulations, procedures and practices for the prevention and control of pollution from ships. 3. Aircraft in transit shall: (a) observe rules of the air established by the International Civil Aviation Organization under the Convention on International Civil Aviation signed at Chicago in 1944* as they apply to civil aircraft; State aircraft will normally comply with such safety measures and will at all times operate with due regard for the safety of navigation; (b) at all times monitor the radio frequency assigned by the appropriate internationa11y designated air traffic control authority or the appropriate international distress radio frequency. Article 3 1. In conformity with this chapter, a straits State may designate sea lanes and prescribe traffic separation schemes for navigation in the strait where necessary to promote the safe passage of ships.

2. A straits State may, when circumstances require and after giving due publicity to its decision, substitute other sea lanes or traffic separation schemes for any previously designated or prescribed by it. 3. Before designating sea lanes or prescribing traffic separation schemes, a straits State shall refer proposals to the competent international organization and sha11 designate such sea lanes or prescribe such separation schemes only as approved by that organization . .. Uni ted Nations, Treaty Series, vol. 15, p. 296.

Annex 11

161

4. The straits State shall clearly indicate a11 sea lanes and separation schemes designated or prescribed by it on charts to which due publicity shall be given. 5. Ships in transit shall respect applicable sea lanes and separation schemes established in accordance with this article. Article 4 1. Subject to the provisions of this article, a straits State may make laws and regulations: (a) in conformity with the provisions of article 3 above; (b) giving effect to applicable international regulations regarding the discharge of oil, oily wastes and other noxious substances in the strait.

2. Such laws and regulations sha11 not discriminate in form or in fact among foreign ships. 3. The straits State shall give due publicity to a11 such laws and regulations. 4. Foreign ships exercising the right of transit passage shall comply with such laws and regulations of the straits State. 5. If a ship entitled to sovereign immunity does not comply with any such laws or regulations and damage to the straits State results, the flag State shall in accordance with article 7 be responsible for any such damage caused to the straits State. Article 5 User States and straits States should by agreement co-operate in the establishment and maintenance in a strait of necessary navigation and safety aids or other improvements in aid of international navigation or for the prevention and control of pollution from ships. Article 6 A straits State shall not hamper transit passage and shall give appropriate publicity to any danger to navigation or overflight within or over the strait of which it has knowledge. There shall be no suspension of transit passage. Article 7 1. Responsibility for any damage caused to a straits State resulting from acts in contravention of this chapter by any ship or aircraft entitled to sovereign immunity shall be borne by the flag State.

2. If a straits State acts in a manner contrary to the provisions of this chapter and loss or damage to a foreign ship or aircraft results, the straits State shall compensate the owners of the vessel or aircraft for that loss or damage. Article 8 1. In straits used for international navigation between one part of the high seas and another part of the high seas or between one part of the high 11 Münch

162

Annex II

seas and the territorial sea of a foreign State, other than those straits in which the regime of transit passage applies in accordance with artic1e 1, the regime of innocent passage in accordance with the provisions of part BI of chapter 11 shall apply, subject to the provisions of this article. 2. There shall be no suspension of the innocent passage of foreign ships through such straits. 3. The provision of artic1e 3 of this chapter shall apply in such straits. Article 9 Nothing in this chapter shall affect any areas of high seas within a strait. Article 10 The prOVISIons of this chapter shall not affect obligations under the Charter of the United Nations or under conventions or other international agreements already in force relating to a perticular strait. Article 11 In this chapter "straits Stete" means any Stete bordering a strait to which the chapter applies. Article 12 Any dispute concerning the interpretation or application of this chapter shall be settled in accordance with chapter ... of this Convention.

Annex III DOCUMENT A/CONF.62/C.2/L.U·

Bulgaria, Czechoslovakia, German Democratic Republic, Poland, Ukrainian Soviet Socialist Republic, Union of Soviet Socialist Republies: draft articles on straits used for international navigation [Original: Russian] [17 July 1974]

Article 1 1. In straits used for international navigation between one part of the high seas and another part of the high seas, all ships in transit shall enjoy equally the freedom of navigation for the purpose of transit passage through such straits. In the case of narrow straits or straits where such provision is necessary to ensure the safety of navigation, coasta1 States may designate corridors suitab1e for transit by all ships through such straits. In the case of straits where particular channels of navigation are customarily employed by ships in transit, the corridors shall include such channels. In the case of any change of such corridors, the coastal State shall give notiftcation of this to a11 other States in advance.

2. The freedom of navigation provided for in this article for the purpose of transit passage through straits shall be exercised in accordance with the following rules: (a) Ships in transit through the straits shall not cause any threat to the security of the coastal States of the straits, or to their territorial inviolability or politica1 independence. Warships in transit through such straits shall not in the area of the straits engage in any exercises or gunfire, use weapons of any kind, launch or land their aircraft, undertake hydrographical work or engage in other similar acts unreiated to the transit. In the event of any accidents, unforseen stops in the straits or any acts rendered necessary by force majeure, all ships shall inform the coastal States of the straits; (b) Ships in transit through the straits shall strictly compIy with the international rules concerning the prevention of collisions between ships or other accidents. In all straits where there is heavy traffic, the coastal State may, on the basis of recommendations by the Inter-Governmental Maritime Consultative Organization, designate a two-way traffic separation governing passage, with a clearly indicated dividing line. All ships shall observe the .. Quelle: Official Records, volume IH, S. 189 f. 11·

164

Annex III

established order of traffic and the dividing line. They sha11 also avoid making unnecessary manoeuvres; (c) Ships in transit through the straits sha11 take a11 precautionary measures to avoid causing pollution of the waters and co asts of the straits, or any other kind of damage to the coastal States of the straits. Supertankers in transit through the straits shall take special precautionary measures to ensure the safety of navigation and to avoid causing pollution; (d) Liability for any damage which may be caused to the coastal States of the straits, their citizens or juridical persons by the ship in transit, sha11 rest with the owner of the ship or other person liable for the damage, and in the event that such compensation is not paid by them for such damage, with the flag-State of the ship; (e) No State shall be entitled to interrupt or suspend the transit of ships through the straits, or engage therein in any acts which interfere with the transit of ships, or require ships in transit to stop or communicate information of any kind. (f) The coastal State sha11 not place in the straits any installations which could interfere with or hinder the transit of ships. 3. The provisions of this article: (a) sha11 apply to straits lying within the territorial sea of one or more coastal States; (b) shall not affect the sovereign rights of the coastal States with respect to the surface, the sea-bed and the living and mineral resources of the straits; (c) shall not affect the legal regime of straits through which transit is regulated by international agreements specifica11y relating to such straits. Article 2 In the case of straits leading from the high seas to the territorial sea of one or more foreign States and used for international navigation, the principle of innocent passage for a11 ships sha11 apply and this passage sha11 not be suspended. Article 3 1. In the case of straits over which the air space is traditionally used for transit flights by foreign aircraft between one part of the high seas and another part of the high seas, a11 aircraft sha11 enjoy equa11y freedom of transit overflight over such straits. Coastal States may designate special air corridors suitable for overflight by aircraft, and special altitudes for aircraft flying in different directions, and may establish particulars for radio communication with them.

2. The freedorn of transit overflight by aircraft over the straits; as provided for in this artic1e, sha11 be exercised in accordance with the fo11owing rules: (a) Overflying aircraft sha11 take the necessary steps to keep within the boundaries of the corridors and at a11 the altitude designated by the coastal States for flights over the straits, and to avoid overflying the land territory of a coastal State, unless such overflight is provided for by the delimitation of the corridor designated by the coasta! State;

Annex III

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(b) Overflying aircraft sha11 not cause any threat to the security of the coastal States, their territorial inviolability or political independence; in particular military aircraft sha11 not in the area of the straits engage in any exercises or gunfire, use weapons of any kind, take aerial photographs, circle or dive down towards ships, take on fuel or engage in other similar acts unrelated to overflight; (c) Liability for any damage which may be caused to the coastal States of the straits or their citizens or juridical persons by the aircraft overflying the straits sha11 rest with the owner of the aircraft or other person liable for the damage and, in the event that compensation is not paid by them for such damage, with the State in which the aircraft is registered; (d) No State sha11 be entitled to interrupt or suspend the transit overflight of aircraft, in accordance with this article, in the air space over the straits. 3. The provisions of this article: (a) sha11 apply to transit flights by aircraft over straits lying within the territorial sea of one or more coastal States; (b) sha11 not affect the legal regime of straits over which overflight is regulated by international agreements speciflcally relating to such straits.

Annex IV Consensus Text of Private Group on Straits, 18. April 1975· Passage of Straits Used for International Navigation Article 1 1. This Article applies to any strait (which term includes any naturally

formed stretch of water whatever its geographical name) which: (a) is used for international navigation; and (b) connects two parts of the high seas.

2. In straits to which this Article applies, a11 ships and aircraft enjoy the right of transit passage, which sha11 not be impeded. 3. Transit passage is the exercise in accordance with provisions of this Chapter of the fredom of navigation and overflight solely for the purpose of continuous and expeditious transit of the strait between one part of the high seas and another part of the high seas or between the high seas and aState bordering the strait. 4. Transit passage sha11 apply in a strait only to the extent that: (a) a high seas route of similar convenience does not exist through the strait; or (b) if the strait is formed by an island of the coastal State, a high seas route of similar convenience does not exist seaward of the island. 5. Any activity which is not an exercise of the right of transit passage through a strait remains subject to the other applicable provisions of this Convention. Article 2 1. Ships and aircraft, while exercising the right of transit passage sha11: (a) proceed without delay through the strait; (b) refrain from any activities other than those incident to their normal modes of continuous and expeditious transit unless rendered necessary by force majeure or by distress; (c) refrain from any threat or use of force in violation of the Charter of the United Nations against the territorial integrity or political independence of an adjacent State; (d) comply with other relevant provisions of this Chapter. • Quelle: ZaöRV 38 (1978), S. 733 ff.; wiedergegeben mit freundlicher Genehmigung von Frau Dr. Renate Platzöder.

Annex IV

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It is the intention to refer here and passim to all areas beyond the territorial sea. The precise terminology should conform to that used in other texts elaborated by the Second Committee.

2. Ships in transit sha11: (a) comply with genera11y accepted international regulations, procedures and practices for safety at sea, including the International Regulations for Preventing Collisions at Sea; (b) comply with generally accepted international regulations, procedures and practices for the prevention and control of pollution from ships. 3. Aircraft in transit shall: (a) observe Rules of the Air established by the International Civil Aviation Organization under the Chicago Convention as they apply to civil aircraft; State aircraft will norma11y comply with such safety measures and will at a11 times operate with due regard for the safety of navigation; (b) at a11 times monitor the radio frequency assigned by the appropriate internationa11y designated air traffic control authority or the appropriate international distress radio frequency. Article 3 1. In conformity with this Chapter, a straits State may designate sealanes and prescribe traffic separation schemes for navigation in the strait where necessary to promote the safe passage of ships. 2. A straits State may, when circumstances require and after giving due publicity to its decision, substitute other sealanes or traffic separation schemes for any previously designated or prescribed by it.

3. Such sealanes or traffic separation schemes sha11 conform with genera11y accepted international regulations referred to in Article 2. 4. Before designating sealanes or prescribing traffic separation schemes, a straits State sha11 refer proposals to the competent international organisation with a view to their adoption. The organisation mayadopt only such sealanes and separation schemes as may be agreed with the straits State, after which the straits State may designate or prescribe them. 5. In respect. of a strait where sealanes or such schemes are proposed through the waters of two or more straits States, the States concerned sha11 cooperate in formulating proposals in consultation with the organisation. 6. The straits Satte sha11 clearly indicate a11 sealanes and separation schemes designated or prescribed by it on charts to which due publicity sha11 be given. 7. Ships in transit shall respect applicable sealanes and separation schemes established in accordance with this Article. Article4 1. Subject to the provIsIons of this Chapter, the straits State my make laws and regulations relating to transit passage through straits, which laws and regulations may be respect of a11 or any of the fo11owing: (a) the safety of navigation and the regulation of marine traffic as provided for in Article 3;

168

Annex IV

(b) the prevention of pollution, giving effect to applicable international regulations regarding the discharge of oil, oily wastes and other noxious substrances in the strait; (c) the prevention of fishing, including the stowage of fishing gear; (d) the taking on board or putting overboard of any commodity, currency or person in contravention of the customs, fiscal immigration or sanitary regulations of the straits State. 2. Such laws and regulations shall not discriminate in form or fact among foreign ships, nor in their application have the practical effect of denying, limiting or impairing the right of transit passage as defined in this Chapter. 3. The straits State shall give due publicity to all such laws and regulations. 4. Foreign ships exercising the right of transit passage shall comply with such laws and regulations of the straits State. 5. If a ship or aircraft entitled to sovereign immunity acts in a manner contrary to the provisions of this Chapter or laws and regulations adopted in accordance with paragraph 1 of this Article and loss or damage resul ts to a straits State or other State in the vicinity of the straits, the Hag State shall be responsible for that loss or damage. 6. If a straits State acts in a manner contrary to the provisions of this Chapter and loss or damage to a foreign ship or aircraft results, the straits State shall compensate the owner of the vessel or aircraft for that lass or damage. Article 5 User States and straits States should by agreement co-operate in the establishment and maintenance in a strait of necessary navigation and safety aids or other improvements in aid of international navigation or for the prevention and control of pollution from ships. Article 6 A straits State shan not hamper transit passage and shan give appropriate publicity to any danger to navigation or overHight within or over the strait of which it has knowledge. There shan be no suspension of transit passage. Article 7 1. In straits used for international navigation between one part of the high seas and another part of the high seas, other than those straits in which the regime of transit passage applies in accordance with Article 1, or between one part of the high seas and the territorial sea of a foreign State, the regime of innocent passage in accordance with the povisions of Part III Chapter Two shan apply, subject to the provisions of this Article.

2. There shall be no suspension of the innocent passage of foreign ships through such straits. 3. The provisions of Article 3 of this Chapter shaH apply in such straits.

Annex IV

169

Article 8 Nothing in this Chapter shall affect any areas of high seas within a strait. Article 9 1. The regime of passage through straits used for international navigation set out in this Chapter shall not in other respects affect the status of waters forming such straits (nor of the seabed, subsoil and superjacent airspace thereof) as provided for elsewhere in this Convention.

2. The sovereignty or jurisdiction of the straits State shall be exercised subject to the provisions of this Chapter and other rules of internationallaw. Article 10 The provisions of this Chapter shall not affect the legal regime in straits in which passage is regulated in whole or in part by longstanding international conventions in force specifically relating to such straits. Article 11 In this chapter "straits State" maens any State bordering a strait to which the Chapter applies. Article 12 Any dispute concerning the interpretation or application of this Chapter shall be settled in accordance with Chapter .... of this Convention.

Annex V Auszug aus ISNT, Doc. A/CONF.62/WP.8/Part 11* SECTION 3. INNOCENT PASSAGE IN THE TERRITORIAL SEA Subsection A. Rules applicable to all ships Artiele 14 Subjeet to the provlslOns of these articles, ships of all States, whether eoastal or not, shall enjoy the right of innoeent passage through the territorial sea. Artiele 15 1. Passsage means navigation through the territorial sea for the purpose of: (a) Traversing that sea without entering internal waters or calling at a roadstead of port faeility outside internal waters; or (b) Proceeding to or from internal waters or a call at such a roadstead or port faeility.

2. Innoeent passage includes stopping and anchoring, but only in so far as the same are incidental to ordinary navigation or are rendered neeessary by force majeure or by distress or for the purpose of rendering assistanee to persons, ships or aircraft in danger or distress. Passage shall otherwise be continuous and expeditious. Article 16 1. Passage is innoeent so long as it is not prejudicial to the peaee, good order or seeurity of the eoastal State. Such passage shall take in eonftnnity with the articles and with other rules of international law.

2. Passage of a foreign ship shall be eonsidered to be prejudicial to the peaee, good order or seeurity of the eoastal State, if the territorial sea it engages in any of the following aetivities: (a) Any threat or use of force against the territorial integrity or politieal independenee of the eoastal State or in any other manner in violation of the Charter of the United Nations; (b) Any exercise or praetiee with weapons of any kind; (e) Any aet aimed at collecting information to the prejudiee of the defence or security of the coastal State; (d) Any act of propaganda aimed at affecing the defence or security of the eoastal State;

*

Quelle: Official Record, volume IV, S. 155 ff.

Annex V

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(e) The Iaunching, Ianding, or taking on board of any aircraft; (f) The Iaunching, Ianding or taking on board of any military device; (g) The embarking or disembarking of any commodity, currency or person contrary to the customs, fiscalor sanitary regulations of the coastal State; (h) Any act of wilful pollution, contrary to the provisions of the present Convention; (i) The carrying out of research or survey activities of any kind; (j) Any act aimed at interfering with any systems of communication of the coastal or any other State; (k) Any act aimed at interfering with any other facilities or installations of the coastal State; (1) Any other activity not having a direct bearing on passage. 3. The provisions of paragraph 2 shall not apply to any activities carried out with the prior authorization of the coastal State or, in the case of any of the activities referred to in sub-paragraphs (e) to (1), as are rendered necessary by force majeure or distress or for the purpose of rendering assistance to persons, ships or aircraft in danger or distress. In such cases the foreign ship shall, as appropriate, inform the authorities of the coastal State as promptly as possible of the action taken. 4. Passage of foreign fishing vessels shall not be considered innocent if they do not observe such laws and regulations as the coastal State may make and publish in order to prevent these vessels from fishing in the territorial sea. Article 17 Submarines and other underwater vehicles are required to navigate on the surface and to show their flag, unless otherwise authorized by the coastal State. Article 18 1. The coastal State may make laws and regulations, in conformity with the provisions of the present Convention and other rules of international law, relating to innocent passage through the territorial sea, in respect of a11 or any of the following: (a) The safety of navigation and the regulation of marine traffic, including the designation of sea lanes and the establishment of traffic separation schemes; (b) The proteetion of navigational aids and facilities and other facilities or installations including those for the exploration and exploitation of the marine resources of the territorial sea and the sea-bed and subsoil thereof; (c) The protection of cables and pipelines; (d) The conservation of the living resources of the sea; (e) The prevention of infringement of the fisheries regulations of the coastal State, including, inter alia, those relating to the stowage of gear; (f) The preservation of the environment of the coastal State and the prevention of pollution thereof; (g) Research of the marine environment and hydrographie surveys; (h) The prevention of infringement of the customs, fiscal, immigration, quarantine or sanitary or phytosanitary regulations of the coastal State.

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Annex V

2. Such laws and regulations shall not apply to or affect the design, construction, manning or equipment of foreign ships or matters regulated by generally accepted international rules unless specifically authorized by such rules. 3. The coastal State shall give due publicity to all laws and regulations made by it under the provisions of this article. 4. Foreign ships exercising the right of innocent passage through the territorial sea shall comply with all such laws and regulations of the coastal State and shall at all times, and particularly when using sea lanes and traffic separation schemes designated or prescribed by the coastal State under the provisions of these articles, comply with all generally accepted international regulations relating to the prevention of collision at sea. Article 19 1. A coastal State may, where it considers it necessary having regard to the density of traffic concentration, require foreign ships exercising the right of innocent passage through its territorial sea to use such sea lanes and traffic separation schemes as may be designated or prescribed by the coastal State for the regulation of the passage of ships.

2. Tankers and ships carrying nuclear or other inherently dangerous or noxious substances or materials may be required to confine their passage to such sea lanes. 3. A coastal State may from time to time, after giving due publicity thereto, modify the traffic separation schemes or substitute other sea lanes for any sea lanes previously designated by it under the provisions of this article. 4. In the designation of sea lanes and the prescription of traffic separation schemes under the provisions of this article a coastal State shall take into account: (a) The recommendations of competent international organizations; (b) Any channels customarily used for international navigation; and (c) The special characteristics of particular ships and channels. 5. The coastal State shall clearly demarcate all sea lanes designated by it under the provisions of this article and indicate them on charts to which due publicity shall be given. Article 20 Foreign nuclear-powered ships and ships transporting nuclear substances shall, when exercising the right of innocent passage through the territorial sea, carry documents and observe special precautionary measures established for such ships by international agreements. Article 21 1. The coastal State shall not interrupt or hamper the innocent passage of foreign ships through the territorial sea and, in particular, in the application of these articles or of any laws or regulations made under the provisions of these articles, it shall not:

Annex V

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(a) Impose requirements on foreign ships which have the practical effect of denying or prejudicing the right of innocent passage; or (b) Discriminate in form or in fact against the ships of any State or against ships carrying cargoes to, from or on behalf of any State. 2. The coastal State is required to give appropriate publicity to any dangers to navigation, of which it has knowledge, within its territorial sea. Article 22 1. The coastal State may take the necessary steps in its territorial sea to prevent passage which is not innocent.

2. In the case of ships proceeding to internal waters or a call at a port facility outside internal waters, the coastal State shall also have the right to take the necessary steps to prevent any breach of the conditions to which admission of those ships to internal waters or such a call is subject. 3. The coastal State may, without discrimination amongst foreign ships, suspend temporarily in specified areas of its territorial sea the innocent passage of foreign ships if such suspension is essential for the protection of its security. Such suspension shall take effect only after having been duly published. Article 23 1. If a ship exercising the right of innocent passage through the territorial sea does not comply with the laws and regulations concerning navigation, it shall be liable for any damage caused to the coastal State, including its environment and any of its facilities, installations or other property or to any ships flying its flag.

2. If in the application of its laws and regulations, a coastal State acts in a manner contrary to the provisions of these articles and 10ss or damage results to any foreign ship exercising the right of innocent passage through the territorial sea, the coastal State shall compensate the owners of such ship for that 10ss or damage. Sub sec t ion B. Ru 1 e s a p pli c abI e tom e r c ha n t s hip s Article 24 1. No charge may be levied upon foreign ships by reason only of their passage through the territorial sea.

2. Charges may be levied upon a foreign ship passing through the territorial sea as payment only for specific services rendered to the ship. These charges shall be levied without discrimiation. Article25 1. The criminal jurisdiction of the coastal State should not be exercised on board a foreign ship passing through the territorial sea to arrest any person or to conduct any investigation in connexion with any crime committed on board the ship during its passage, save only in the following cases:

174

Annex V

(a) If the consequences of the erime extend to the eoastal State; (b) If the erime is of a kind to disturb the peaee of the eountry or the good order of the territorial sea; (e) If the assistanee of the loeal authorities has been requested by the captain of the ship or by the eonsular offieer of the country whose flag the ship flies; or (d) If it is neessary for the suppression of illieit traffie in narcotie drugs and psychotropic substanees. 2. The above provisions do not affeet the right of the eoastal State to take any steps authorized by its laws for the purpose of an arrest or investigation on board a foreign ship passing through the territorial sea after leaving internal waters. 3. In the eases provided for in paragraphs 1 and 2, the eoastal State shall, if the eaptain so requests, advise the consular offieer of the flag State before taking any steps, and shall facilitate eontaet between such officer and the ship's crew. In eases of emergeney this notifieation may be eommunieated while the measures are being taken. 4. In eonsidering whether or how an arrest should be made, the loeal authorities shall pay due regard to the interests of navigation. 5. The eoastal State may not take any steps on board a foreign ship passing through the territorial sea to arrest any person or to eonduct any investigation in eonnexion with any erime eommitted before the ship entered the territorial sea, if the ship, proeeeding from a foreign port, is only passing through the territorial sea without entering internal waters. Article 26 1. The eoastal State should not stop or divert a foreign ship passing through the territorial sea for the purpose of exereising civil jurisdietion in relation to a person on board the ship.

2. The coastal State may not levy exeeution against or arrest the ship for the purpose of any civil proeeedings, save only in respeet of obligations or liabilities assumed or incurred by the ship itself in the course or for the purpose of its voyage through the waters of the eoastal State. 3. The provisions of the previous paragraph are without prejudiee to the right of the eoastal State, in aeeordanee with its laws, to levy exeeution against or to arrest, for the purpose of any civil proeeedings, a foreign ship lying in the territorial sea, or passing through the territorial sea after leaving internal waters. Sub sec t ion C. R u I e s a p pli e abI e to government ships (1)

Government ships other than warships Article 27

The rules eontained in subseetion A and B shall apply to government ships opera ted for eommercial purposes.

Annex V

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Article28 1. The rules contained in subsection A and in article 24 shall apply to government ships operated for non-commercial purposes.

2. With such exceptions as are contained in the provisions referred to in the preceding paragraph, nothing in these articles affects the immunities which such ships enjoy under these articles or other rules of international law. (2) Warships

Article29 1. For the purposes of the present Convention, "warship" means a ship

belonging to the armed forces of aState bearing the external marks distinguishing such ships of its nationality, under the command of an officer duly commissioned by the Government of the State and whose name appears in the appropriate Service list or its equivalent, and manned by a crew who are under regular armed forces discipline. ' 2. The rules contained in subsection A shall apply to warships. Article 30 If any warship does not comply with the coastal State relating to passage through the any re quest for compliance which is made require it to leave the territorial sea by such may be directed by the coastal State.

laws and regulations of the territorial sea and disregards to it, the coastal State may safe and expeditious route as

Article31 Subject to articles 29, 30 and 32, nothing in these prOVISIons affects the immunities which warships enjoy under these provisions or other rules of international law. (3) State responsibility for government ships

Article 32 If, as a result of any non-compliance by any warship or other government ship operated for non-commercial purposes with any of the laws or regulations of the coastal State relating to passagethrough the territorial sea or with any of the provisions of these articles or other rules of international law, and damage is caused to the coastal State, including its environment and any of its facilities, installations or other property, or to any ships Hying its Hag, international responsibility shall be borne by the Hag State of the ship causing the damage.

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Annex V SECTION 4. CONTIGUOUS ZONE Article 33

1. In a zone contiguous to its territorial sea, described as the contiguous

zone, the coastal State may exercise the control necessary to: (a) Prevent infringement of its customs, fiscal, immigration or sanitary regulations within its territory or territorial sea; (b) Punish infringement of the above regulations committed within its territory or territorial sea. 2. The contiguous zone may not extend beyond 24 nautical miles from the baseline from which the breadth of the territorial sea is measured.

Part 11: S,traits used for international navigation

SECTION 1. GENERAL Article 34 1. The regime of passage through straits used for international navigation established in this part sha11 not in other respects affect the status of the waters forming such straits nor the exercise by the strait State of its sovereignty or jurisdiction over such waters and their air space, bed and subsoil.

2. The sovereignty or jurisdiction of the strait State sha11 be exercised subject to the provisions of this part and other rules of international law. 3. For the purposes of this part "strait State" means any State bordering a strait to which these articles apply. Article 35 Nothing in this part sha11 affect: (a) Any areas of internal waters within a strait, unless they were considered as part of the high seas or territorial sea prior to the drawing of straigth baselines in accordance with the rules provided for in article 6; (b) The status of the waters beyond the territorial seas of strait States as exclusive economic zones or high seas; or (c) The legal status of straits in which passage is regulated in whole or in part by long-standing international conventions in force specifica11y relating to such straits. Article 36 The provlslons of this part sha11 not apply to a strait used for international navigation if a high seas route or a route through an exclusive economic zone of similar convenience exists through the strait.

Annex V

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SECTION 2. TRANSIT PASSAGE Article37 The articles in this section apply to straits which are used for international navigation between one area of the high seas or an exclusive economic zone and another area of the high seas or an exclusive economic zone. Article38 1. In straits referred to in article 37, a11 ships and aircraft enjoy the right of transit passage, which shall not be impeded, except that if the strait is formed by an island of the strait State, transit passage shall not apply if a high seas route or a route in an exclusive economic zone of similar convenience exists seaward of the island.

2. Transit passage is the exercise in accordance with the provisions of this part of the freedom of navigation and overflight solely for the purpose of continuous and expeditious transit of the strait between one area of the high seas or an exclusive economic zone and another area of the high seas or an exclusive economic zone. 3. The right of transit passage recognized under this article mayaiso be exercised for the purpose of transit to or from another strait State, subject to the conditions of entry to that State. 4. Any activity which is not an exercise of the right of transit passage through a strait remains subject to theother applicable provisions of the present Convention. Article39 1. Ships and aircraft, while exercising the right of transit passage shall: (a) Proceed without delay through the strait; (b) Refrain from any threat or use of force against the territorial integrity or political independence of a strait State or in any other manner in violation of the Charter of the Uni ted Nations; (c) Refrain from any activities other than those incident to their normal modes of continuous and expeditious transit unless rendered necessary by force majeure or by distress; (d) Comply with other relevant provisions of this part.

2. Ships in transit shall: (a) Comply with generally accepted international regulations, procedures and practices for safety at sea, including the International Regulations for Preventing Collisions at Sea; (b) Comply with generally accepted international regulations, procedures and practices for the prevention and control of pollution from ships. 3. Aircraft in transit shall: (a) Observe Rules of the Air established by the International Civil Aviation Organization as they apply to civil aircraft; State aircraft will normally comply with such safety measures and will at all times operate with due regard for the safety of navigation; 12 MUnch

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Annex V

(b) At all times monitor the radio frequency assigned by the appropriate internationally designed air traffic control authority or the appropriate international distress radio frequency. Article40 1. In conformity with this part, a strait State may designate sea lanes and prescribe traffic separation schemes for navigation in the strait where necessary to promote the safe passage of ships.

2. A strait State may, when circumstances require, and after giving due publicity thereto, substitute other sea lanes or traffic separation schemes for any sea lanes or traffic separation schemes previously designated or prescribed by it. 3. Such sea lanes or traffic separation schemes shall conform with generally accepted international regulations. 4. Before designating sea lanes or prescribing traffic separation schemes, a strait State shall refer proposals to the competent international organization with a view to their adoption. The organization mayadopt only such sea lanes and separation schemes as may be agreed wit the strait State, after which the strait State may designate or prescribe them. 5. In respect of a strait where sea lanes or such schemes are proposed through the waters of two or more strait States, the States concerned shall co-operate in formulating proposals in consultation with the organization. 6. The strait State shall clearly indicate all sea lanes and separation schemes designated or prescribed by it on charts to which due publicity shall be given. 7. Ships in transit shall respect applicable sea lanes and separation schemes established in accordance with this article. Article41 1. Subject to the proVlslons of this section, the strait State may make laws and regulations relating to transit passage through straits, in respect of all or any of the following: (a) The safety of navigation and the regulation of marine traffic as provided in article 40; (b) The prevention of pollution, giving effect to applicable international regulations regarding the discharge of oil, oily wastes and other noxious substances in the strait; (c) With respect to ftshing vessels, the prevention of fishing, including the stowage of fishing gear; (d) The taking on board or putting overboard of any commodity, currency or person in contravention of the customs, fiscal, immigration or sanitary regulations of the strait State.

2. Such laws and regulations shall not discriminate in form or fact among foreign ships, nor in their applications have the practical effect of denying, hampering or impairing the right of transit passage as defined in this session. 3. The strait State shall give due publicity to all such laws and regulations.

Annex V

179

4. Foreign ships exercising the right of transit passage shall comply with such laws and regulations of the strait State. 5. If a ship or aircraft entitled to sovereign immunity acts in a manner contrary to the provisions of this part or laws and regulations adopted in accordance with paragraph 1 and loss or damage results to a strait State in the vicinity of the strait, the flag State shall be responsible for that loss or damage. Artic1e42 User States and strait States should by agreement co-operate in the establishment and maintenance in a strait of necessary navigation and safety aids or other improvements in aid of international navigation or for the prevention and control of pollution from ships. Artic1e43 A strait State shall not hamper transit passage and shall give appropriate publicity to any danger to navigation or overflight within or over the strait of which it has knowledge. There shall be no suspension of transit passage. SECTION 3. INNOCENT PASSAGE Artic1e 44 1. The regime of innocent passage, in accordance with section 3 of part I, shall apply in straits used for international navigation between: (a) One area of the high seas or an exclusive economic zone and another area of the high seas or an exc1usive economic zone, other than those straits in which the regime of transit passage applies in accordance with section 2; or (b) One area of the high seas or an exc1usive economic zone and the territorial sea of a foreign State.

2. There shall be no suspension of innocent passage through such straits.

Annex VI Auszug aus RSNT, Doc. AlCONF.62/WP.8/Rev.I/Part 11* SECTION 3. INNOCENT PASSAGE IN THE TERRITORIAL SEA Sub sec t ion A. R u 1 e s a p pli c a b 1 e t

0

a 11 s hip s

Article 16 Right of innocent passage

Subject to the present Convention, ships of all States, whether coastal or land-locked enjoy the right of innocent passage through the territorial sea. Article 17 lVleaning of passage

1. Passage means navigation through the territorial sea for the purpose of:

(a) Traversing that sea without entering internal waters or calling at a roadstead or port facility outside intern al waters; or (b) Proceeding to or from internal waters or a call at such a roadstead or port facility. 2. Passage shall be continuous and expeditious. However, passage includes stopping and anchoring, but only in so far as the same are incidental to ordinary navigation or are rendered necessary by force majeure or distress or for the purpose of rendering assistance to persons, ships or aircraft in danger or distress. Article 18 Meaning of innocent passage

1. Passage is innocent so long as it is prejudicial to the peace, good order

or security of the coastal State. Such passage shall take place in conformity with the present Convention and with other rules of international law. 2. Passage of a foreign ship shall be considered to be prejudicial to the peace, good order or security cf the coastal State, if in the territorial sea it engages in any of the following activities: (a) Any threat or use of force against the sovereignty, territorial integrity or political independence of the coastal State, or in any other manner in violation of the principles of international law embodied in the Charter of the United Nations; • Quelle: Official Records, volume V, S. 156 ff.

Annex VI

181

(b)" Any exereise or praetiee with weapons of any kind; (e) Any aet aimed at eolleeting information to the prejudiee of the defenee or security of the eoastal State; (d) Any aet of propoganda aimed at affeeting the defenee or seeurity of the eoastal State; (e) The launching, landing or taking on board of anyaireraft; (f) The launching, landing or taking on board of any military deviee; (g) The embarking or disembarking of any eommodity, curreney or person eontrary to the eustoms, fiseal, immigration or sanitary regulations of the eoastal State; (h) Any aet of wilful and serious pollution, eontrary to the present Convention; (i) Any fishing aetivities; (j) The earrying out of research or survey aetivities; (k) Any aet aimed at interfering with any systems of eommunieation or any other faeilities or installations of the eoastal State; (I) Any other aetivity not having a direet bearing on passage. Article 19 Submarines and other underwater vehicles

In the territorial sea, submarines and other underwater vehicles are required to navigate on the surfaee and to show their flag. Article 20 Laws and regulations of the coastal State relating to innocent passage 1. The eoastal State may make laws and regulations, in eonformity with the provisions of the present Convention and other rules of international law, relating to innoeent passage through the territorial sea, in respeet of all or any of the following: (a) The safety of navigation and the regulation of marine traffic; (b) The proteetion of navigation al aids and faeilities and other faeilities or installations; (e) The proteetion of eables and pipelines; (d) The eonservation of the living resourees of the sea; (e) The prevention of infringement of the flsheries regulations of the eoastal State; (f) The preservation of the environment of the eoastal State and the prevention of pollution thereof; (g) Marine scientifie research and hydrographie surveys; (h) The prevention of infringement of the eustoms, fiseal, immigration, or sanitary regulations of the eoastal State.

2. Such laws and regulations shall not apply to or affeet the design, eonstruetion, manning or equipment of foreign ships or matters regulated by generally aeeepted international rules unless speeifieally authorized by such rules.

182

Annex VI

3. The coastal State shan give due publicity to an such laws and regulations. 4. Foreign ships exercising the right of innocent passage through the territorial sea shan comply with an such laws and regulations and an generany accepted international reguations relating to the prevention of collisions at sea. Artic1e 21 Sea lanes and traffk separation schemes in the territorial sea

1. The eoastal State may, where necessary having regard to the safety of· navigation, require foreign ships exercising the right of innocent passage through its territorial sea to use such sea lanes and traffic separation schemes as it may designate or prescribe for the regulation of the passage of ships. 2. In particular, tankers, nuc1ear-powered ships and ships carrying nuclear or other inherently dangerous or noxious substances or materials may be required to confine their passage to such sea lanes.

3. In the designation of sea lanes and the prescription of traffic separation schemes under this article the coastal State shan take into account: (a) The recommendations of competent international organizations; (b) Any channels customarily used for international navigation; (e) The special characteristics of particular ships and channels; and (d) The density of traffic. 4. The coastal State shan clearly indicate such sea lanes and traffic separation schemes in charts to which due publicity shan be given. Article 22 Foreign nuclear-powered ships and ships caTTying nuclear or other inhel'ently dangerous or noxious substances

Foreign nuclear-powered ships and ships carrying nuclear or other inherently dangerous or noxious substances shan, when exercising the right of innocent passage through the territorial sea, carry documents and observe special precautionary measures established for such ships by international agreements. Article 23 Duties

of

the coastal State

1. The coastal State shall not hamper the innocent passage of foreign ships through the territorial sea except in aceordance with the present Convention. In particular, in the application of the present Convention or of any laws or regulations made under the present Convention, the coastal State shan not: (a) Impose requirements on foreign ships which have the practical effect of denying or impairing the right of innocent passage; or (b) Discriminate in form or in fact against the ships of any State or against ships carrying cargoes to, from or on behalf of any State.

Annex VI

183

2. The eoastal State shall give appropriate publicity to any dangers to navigation, of which it has knowledge, within its territorial sea. Artiele 24 Rights of protection of the coastal State

1. The eoastal State may take the neeessary steps in its territorial sea to prevent passage which is not innoeent.

2. In the case of ships proeeeding to internal waters or a eall at a port faeility outside internal waters, the eoastal State also has the right to take the neeessary steps to prevent any breach of the eonditions to which admission of those ships to internal water or such a eall is subjeet. 3. The eoastal State may, without diserimination amongst foreign ships, suspend temporarily in speeified areas of its territorial sea the innoeent passage of foreign ships if such suspension is essential for the proteetion of its seeurity. Such suspension shall take effect only after having been duly published. Artiele25 Charges which may be levied upon foreign ships

1. No charge may be levied upon foreign ships by reason only of their passage through the territorial sea.

2. Charges may be levied upon a foreign ship passing through the territorial sea as payment only for specifie services rendered to the ship. These charges shall be levied without diserimination. Sub see t ion B. Ru 1 e s a p pli e abI e to merehant ships and government ships opera ted for eommereial purposes Article 26 Criminal jurisdiction on board a foreign ships

1. The eriminal jurisdietion of the eoastal State should not be exercised on board a foreign ship passing through the territorial sea to arrest any person or to eonduet any investigation in eonnexion with any erime eommitted on board the ship during its passage, save only in the following eases: (a) If the eonsequenees of the erime extend to the eoastal State; (b) If the erime is of a kind to disturb the peaee of the country or the good order of the territorial sea; (e) If the assistanee of the loeal authorities has been requested by the eaptain of the ship or by the diplomatie agent or eonsular offieer of the Hag State; or (d) If such measures are neeessary for the suppression of illicit traffic in nareotic drugs or psychotropic substanees.

2. The above provisions do not affeet the right of the coastal State to take any steps authorized by its laws for the purpose of an arrest or investigation on board a foreign ship passing through the territorial sea after leaving internal waters.

184

Annex VI

3. In the cases provided for in paragraphs 1 and 2, the coastal State shall, if the captain so requests, advise the diplomatie agent or consular officer of the Hag State before taking any steps, and shall facilitate contact between such agent or officer and the ship's crew. In case of emergency this notification may be communicated while the measures are being taken. 4. In considering whether or how an arrest should be made, the local authorities shall pay due regard to the interest of navigation.

5. The coastal State may not take any steps on board a foreign ship passing through the territorial sea to arrest any person or to conduct any investigation in connexion with any crime committed before the ship entered the territorial sea, if the ship, proceeding from a foreign port, is only passing through the territorial sea without entering internal waters.

Article27 CiviZ jurisdiction in relation to foreign ships 1. The coastal State should not stop or divert a foreign ship passing through the territorial sea for the purpose of exercising civil jurisdiction in relation to a person on board the ship.

2. The coastal State may not levy execution against or arrest the ship for the purpose of any civil proceedings, save only in respect of obligations or liabilities assumed or incurred by the ship itself in the course or for the purpose of its voyage through the waters of the coastal State. 3. Paragraph 2 is without prejudice to the right of the coastal State, in accordance with its laws, to levy execution against or to arrest, for the purpose of any civil proceedings, a foreign ship lying in the territorial sea or passing through the territorial sea after leaving internal waters. Sub sec ti 0 n C. R u I e s a p pli c abI e t 0 war s hip and other government ships operated for non-commercial purposes Article28 Definition of warships

For the purposes of the present Convention, "warship" means a ship belonging to the armed forces of aState bearing the external marks distinguishing such ships of its nationality, under the command of an officer duly commissioned by the Government of the State and whose name appears in the appropriate service list or its equivalent, and manned by a crew which is under regular armed forces discipline. Article 29 Non-observance by warship of the laws and regulations of the coastal State

If any warship does not comply wit the laws and regulations of the coastal State concerning passage through the territorial sea and disregards any request for compliance which is made to it, the coastal State may require it to leave the territorial sea immediately.

ArtnexVI

185

Article30

Responsibility of the {lag State for damage caused by a warship or other government ships operated for non-commercial purposes The flag State shall bear international responsibility for any loss or damage to the coastal State resulting from the non-compliance by a warship or other government ship operated for non-commercial purposes with the laws and regulations of the coastal State concerning passage through the territorial sea or with the provisions of the present Convention or other rules of international law. Article31

Immunities of warships and other government ships operated for non-commercial purposes With such exceptions as are contained in subsection A and in articles 29 and 30, nothing in the present Convention affects the immunities of warships and other government ships operated for non-commercial purposes. SECTION 4. CONTIGUOUS ZONE Article32

Contiguous zone 1. In a zone contiguous to its territorial sea, described as the contiguous zone, the coastal State may exercise the control necessary to: (a) Prevent infringement of its customs, fiscal, immigration or sanitary regulations within its territory or territorial sea; (b) Punish infringement of the above regulations committed within its territorial or territorial sea.

2. The contiguous zone may not extend beyond 24 nautical miles from the baselines from which the breadth of the territorial sea is measured. Chapter 11: Straits used for international navigation

SECTION 1. GENERAL Article 33

Juridical status of waters forming straits used for international navigation 1. The regime of passage through straits used for international navigation established in this Chapter shall not in other respects affect the status of the waters forming such straits or the exercise by the States bordering the straits of their sovereignty or jurisdiction over such waters and their air space, bed and subsoil.

2. The sovereignty or jurisdiction of the States bordering the straits is exercised subject to this Chapter and to other rules of international law.

186

Annex VI Article 34 Scope of this Chapter

Nothing in this Chapter sha11 affect: (a) Any areas of internal waters within a strait, except where the establishment of a strait baseline in accordance with article 6 has the effect of enclosing as internal waters areas which had not previously been considered as such: (b) The status of the waters beyond the territorial seas of States bordering straits as exclusive economic zones of high seas; or (c) The legal regime in straits in which passage is regulated in whole or in part by long-standing international conventions in force specifica11y relating to such straits. Article 35 High seas routes or TOutes through exclusive economic zones through straits used fOT international navigation

This Chapter does not apply to a strait used for international navigation if a high seas route or a route through an exclusive economic zone of similar convenience with respect to navigation al and hydrographical characteristics exists through the strait. SECTION 2. TRANSIT PASSAGE Article 36 Scope of this section

This section applies to straits which are used for international navigation between one area of the high seas or an exclusive economic zone and another area of the high seas or an exclusive economic zone. Article 37 Right of transit passage 1. In straits referred to in article 36, a11 ships and aircraft enjoy the right of transit passage , which sha11 not be impeded, except that if the strait is formed by an island of aState bordering the strait and its mainland, transit passage sha11 not apply if a high seas route or a route in an exclusive economic zone of similar convenience with respect to navigational and hydrographical characteristics exists seaward of the island.

2. Transit passage is the exercise in accordance with this Chapter of the freedom of navigation and overflight solely for the purpose of continuous and expeditious transit of the strait between one area of the high seas or an exclusive economic zone and another area of the high seas or an exclusive economic zone. However, the requirement of continuous and expeditious transit does not preclude passage through the strait for the purpose of entering, leaving or returning from aState bordering the strait, subject to the conditions of entry to that State.

Annex VI

187

3. Any activity which is not an exercise of the right of transit passage through a strait remains subject to the other applicable provisions of the present Convention. Article 38

Duties of ships and aircraft during their passage 1. Ships and aircraft, while exercising the right of transit passage, shall:

(a) Proceed without delay through or over the strait; (b) Refrain from any threat or use of force against the sovereignty, territorial integrity or political independence of States bordering straits, or in any other manner in violation of the principles of international law embodied in the Charter of the United Nations; (c) Refrain from any activities other than those incident to their normal modes of continuous and expeditious transit unless rendered necessary by force maieure or by distress; (d) Comply with other relevant provisions of this Chapter. 2. Ships in transit shall: (a) Comply with generally accepted international regulations, procedures and practices for safety at sea, including the International Regulations for Preventing Collisions at Sea; (b) Comply with generally accepted international regulations, procedures and practices for the prevention and control of pollution from ships. 3. Aircraft in transit shall: (a) Observe the Rules of the Air established by the International Civil Aviation Organization as they apply to civil aircraft; State aircraft will normally comply with such safety measures and will at a11 times operate with due regard for the safety of navigation. (b) At all times monitor the radio frequency assigned by the appropriate internationally designated air traffic control authority or the appropriate international distress radio frequency. Article 39

Sea lanes and traffic separation schemes in straits used for international navigation 1. In conformity with this Chapter, States bordering straits may designate sea lanes and prescribe traffic separation schemes for navigation in straits where necessary to promote the safe passage of ships.

2. Such States may, when circumstances require, after giving due publicity thereto, substitute other sea lanes or traffic separation schemes for any sea lanes or traffic separation schemes previously designated or prescribed by them. 3. Such sea lanes and traffic separation schemes sha11 conform to generally accepted international regulations. 4. Before designating or substituting sea lanes or prescribing or substituting traffic separation schemes, States bordering straits sha11 refer proposals to the competent international organization with a view to their adoption.

188

Annex VI

The organization mayadopt only such sea lanes and traffic separation schemes as may be agreed with the States bordering the straits, after which the States may designate, prescribe or substitute them. 5. In respect of a strait where sea lanes or traffic separation schemes are proposed through the water of two or more States bordering the strait, the States concerned sha11 co-operate in formulating proposals in consultation with the organization. 6. States bordering straits shall clearly indicate all sea lanes and traffic separation schemes designated or prescribed by them on charts to which due publicity shall be given.

7. Ships in transit shall respect applicable sea lanes and traffic separation schemes established in accordance with this article.

Article 40

Laws and regulations of States bordering straits relating to transit passage 1. Subject to the provisions of this seetion, States bordering straits may make laws and regulations relating to transit passage through straits, in respect of a11 or any of the following: (a) The safety of navigation and the regulation of marine traffic, as provided in article 39; (b) The prevention of pollution by giving effect to applicable international regulations the discharge of oil, oily wastes and other noxious substances in the strait; (c) With respect to fishing vessels, the prevention of fishing, including the stowage of fishing gear; (d) The taking on board or putting overboard of any commodity, currency or person in contravention of the customs, fiscal, immigration or sanitary regulations of States bordering straits.

2. Such laws and regulations shall not discriminate in form or fact amongst foreign ships, nor in their application have the practical effect of of denying, hampering or impairing the right of transit passage as defined in this section. 3. States bordering straits sha11 give due publicity to all such laws and regulations. 4. Foreign ships exercising the right of transit passage shall comply with such laws and regulations. 5. The ftag State of a ship or aircraft entitled to sovereign immunity which acts in a manner contrary to such laws and regulations or other provisions of this Chapter shall bear international responsibility for any loss or damage which results to States bordering straits.

Annex VI

189

Article 41 Navigation and safety aids and other improvements and the prevention and controZ of pollution

User States and States bordering a strait should by agreement co-operate: (a) In the establishment and maintenance in a strait of necessary navigation and sofety aids or other improvements in aid of international navigation; and (b) For the prevention and control of pollution from ships. Article 42 Duties of States bordering straits

States bordering straits shall not hamper transit passage and shall give appropriate publicity to any danger to navigation or overflight within or over the strait of which it has knowledge. There shall be no suspension of transit passage. SECTION 3. INNOCENT PASSAGE Article 43 Innocent passage

1. The reglIDe of innocent passage, in accordance with section 3 of Chapter I, shall apply in straits used for international navigation: (a) Excluded under paragraph 1 of article 37 from the application of the regime of transit passage; or (b) Between one area of the high seas or an exclusive economic zone and the territorial sea of a foreign State.

2. There shall be no suspension of innocent passage through such straits.

Annex VII Auszug aus ICNT, Doe. AlCONF. 62/WP.I0 and add. 1· SECTION 3. INNOCENT PASSAGE IN THE TERRITORIAL SEA Sub sec t ion A. R u I e s a p pli c abi e t

0

alls hip s

Article 17 Right of innocent passage

Subject to the present Convention, ships of all States, whether coastal or land-Iocked, enjoy the right of innocent passage through the territorial sea. Article 18 Meaning of passage

1. Passage means navigation through the territorial sea for the purpose of:

(a) Traversing that sea without entering internal waters or calling at a roadstead or port facility outside internal waters; or (b) Proceeding to or from internal waters or a call at such roadstead port facility. 2. Passage shall be continuous and expeditious. However, passage includes stopping and anchoring, but only in so far as the same are incidental to ordinary navigation or are rendered necessary by force mai eure or distress or for the purpose of rendering assistance to persons, ships or aircraft in danger or distress. Article 19 Meaning of innocent passage

1. Passage is innocent so long as it is not prejudicial to the peace, good order or security of the coastal State. Such passage shall take place in conformity with the present Convention and whit other rules of international law. 2. Passage of a foreign ship shall be considered to be prejudicial to the peace, good order or security of the coastal State, if in the territorial sea it engages in any of the following activities: (a) Any threat or use of force against the sovereignty, territorial integrity or political independence of the coastal State, or in any other manner in

*

Quelle: Official Records, volume VIII.

Annex VII

191

violation of the principles of international law embodied in the Charter of the United Nations; (b) Any exereise or praetiee with weapons of any kind; (e) Any aet aimed at colleeting information to the prejudiee of the defenee or seeurity of the eoastal State; (d) Any aet of propaganda aimed at affeeting the defenee or security of the eoastal State; (e) The launching, landing or taking on board of any aireraft; (f) The launching, landing or taking on board of any military deviee; (g) The embarking or disembarking of any eommodity, eurreney or person eontrary to the eustoms, fiseal, immigration or sanitary regulations of the eoastal State; (h) Any aet of wilful and serious pollution, eontrary to the present Convention; (i) Any fishing aetivities; (j) The earrying out of research or survey activities; (k) Any aet aimed at interfering with any systems of eommunieation or any other facilities or installations of the eoastal State; (1) Any other aetivity not having a direet bearing on passage. Article 20 Submarines and other underwater vehicles

In the territorial sea, submarines and other underwater vehicles are required to navigate on l.he surfaee and to show their flag. Article21 Laws and regulations of the coastal State relating to innoeent passage 1. The eoastal State may make laws and regulations, in eonformity with the provisions of the present Convention and other rules of international law, relating to innoeent passage through the territorial sea, in respeet of all or any of the following: (a) The safety of navigation and the regulation of marine traffie; (b) The proteetion of navigation aids and faeilities and other faeHities or installations; (e) The proteetion of eables and pipelines; (d) The eonservation of the living resourees of the sea; (e) The prevention of infringement of the fisheries regulations of the eoastal State; (f) The preservation of the environment of the eoastaJ State and the prevention, reduction and eontrol of pollution thereof; (g) Marine scientifie research and hydrographie surveys; (h) The prevention of infringement of the eustoms, fiseal, immigration or sanitary regulations of the eoastal State.

192

Annex VII

2. Such laws and regulations shall not apply to the design, construction, manning or equipment of foreign ships unless they are giving effect to generally accepted international rules or standards. 3. The coastal State shall give due publicity to all such laws and regulations. 4. Foreign ships exercising the right of innocent passage through the territorial sea shall comply with all such laws and regulations and all generally accepted international regulations relating to the prevention of collisions at sea. Article 22

Sea lanes and traffk separation schemes in the territorial sea 1. The coastal State may, where necessary having regard to the safety of navigation, require foreign ships exercising the right of innocent passage through its territorial sea to use such sea lanes and traffic separation schemes as it may designate or prescribe for the regulation of the passage of ships.

2. In particular, tankers, nuclear-powered ships and ships carrying nuclear or other inherentlydangerous or noxious substances or materials may be required to confine their passage to such sea lanes. 3. In the designation of sea lanes and the prescription of traffic separation schemes under this article the coastal State shall take into account: (a) The recommendations of competent international organizations; (b) Any channels customarily used for international navigation; (c) The special characteristics of particular ships and channels; and (d) The density of traffic. 4. The coastal State shall clearly indicate such sea lanes and traffic separation schemes on charts to which due publicity shall be given. Article 23

Foreign nuclear-powered ships and ships carrying nuclear or other inherently dangerous or noxious substances Foreign nuclear-powered ships and ships carrying nuclear or other inherently dangerous or noxious substances shall, when exercising the right of innocent passage through the territorial sea, carry documents and observe special precautionary measures established für such ships by international agreements. Article 24

Duties of the coastal State 1. The coastal State shall not hamper the innocent passage of foreign ships through the territorial sea except in accordance with the present Convention. In particular, in the application of the present Convention or of any laws or regulations made under the present Convention, the coastal State shall not:

Annex VII

193

(a) Impose requirements on foreign ships which have the praetieal effeet of denying or impairing the right of innoeent passage; or (b) Diseriminate in form or in faet against the ships of any State or against ships earrying eargoes to, from or on behalf of any State. 2. The eoastal State shall give appropriate publicity to any dangers to navigation, of which it has knowledge, within its territorial sea. Article25 Rights 01 protection 01 the coastal State 1. The eoastal State may take the necessary steps in its territorial sea to prevent passage which is not innoeent.

2. In the ease of ships proeeeding to internal waters or a eall at a port faeility outside internal waters, the eoastal State also has the right to take the neeessary steps to prevent any breach of the eonditions to which admission of those ships to internal waters or such a eall is subjeet. 3. The eoastal State may, without diserimination amongst foreign ships, suspend temporarily in specified areas or its territorial sea the innoeent passage of foreign ships if such suspension is essential for the proteetion of it security. Such suspension shall take effeet only after having been duly published. Article26 Charges which may be levied upon loreign ships 1. No charge may be levied upon foreign ships by reason only of their passage through the territorial sea.

2. Charges may be levied upon a foreign ship passing through the territorial sea as payment only for speeifie services rendered to the ship. These charges shall be levied without diserimination. Sub see ti 0 n B. Ru I es a p p li e abi e to merehant ships and government ships opera ted for eommereial purposes Artiele 27 Criminal jurisdiction on board a loreign ship 1. The eriminal jurisdietion of the eoastal State should not be exercised

on board a foreign ship passing through the territorial sea to arrest any person or to eonduet any investigation in eonnexion with any erime eommitted on board the ship during its passage, save only in the following eases: (a) If the eonsequenees of the erime extend to the eoastal State; (b) If the erime is of a kind to disturb the peaee of the eountry or the good order of the territorial sea; (e) If the assistanee of the loeal authorities has been requested by the diplomatie agent or eonsular offieer of the Hag State; or (d) If such measures are necessary for the suppression of illicit traffic in nareotie drugs or psychotropie substanees. 13 Münch

194

Annex VII

2. The above provisions do not affect the right of the coastal State to take any steps authorized by its laws for the purpose of an arrest or investigation on board a foreign ship passing through the territorial sea after leaving internal waters. 3. In the cases provided for in paragraphs 1 and 2, the coastal State shall, if the captain so requests, advise the diplomatie agent or consular officer of the flag State before taking any steps, and shall facilitate contact between such agent or officer and the ship's crew. In cases of emergency this notification may be communicated while the measures are being taken. 4. In considering whether or in what manner an arrest should be made, the local authorities shall pay due regard to the interests of navigation.

5. Except as provided in Part XII of the present Convention or with respect to violations of laws and regulations enacted in accordance with Part V, the coastal State may not take any steps on board a foreign ship passing through the territorial sea to arrest any person or to conduct any investigation in connexion with any crime committed before the ship entered the territorial sea, if the ship, proceeding from a foreign port, is only passing through the territorial sea without entering internal waters. Article 28 Civil jurisdiction in relation to foreign ships 1. The coastal State should not stop or divert a foreign ship passing

through the territorial sea for the purpose of exercising civil jurisdiction in relation to a person on board the ship.

2. The coastal State may not levy execution against or arrest the ship for the purpose of any civil proceedings, save only in respect of obligations or liabilities assumed or incurred by the ship itself in the course or for the purpose of its voyage through the waters of the coastal State. 3. Paragraph 2 is without prejudice to the right of the coastal State, in accordance with ist laws, to levy execution against or to arrest, for the purpose of any civil proceedings, a foreign ship lying in the territorial sea or passing through the territorial sea after leaving internal waters. Sub sec t ion C. R u I e s a p pli c abI e t 0 war s hip s and other government ships operated for non-commercial purposes Article 29 Definition of warships

For the purposes of the present Convention, "warship" means a ship belonging to the armed forces of aState bearing the external marks distinguishing such ships of its nationality, under the command of an officer duly commissioned by the Government of the State and whose name appears in the appropriate service list or its equivalent, and manned by a crew which is under regular armed forces discipline.

Annex VII

195

Article30 Non-observance by warships of the laws and regulations of the coastal State If any warship does not comply with the laws and regulations of the coastal State concerning passage through the territorial sea and disregards any request for compliance which is made to it, the coastal State may require it to leave the territorial sea immediately.

Article 31 Responsibility of the [lag State for damage caused by a warship or other government ship operated for non-commercial purposes

The flag State shall be ar international responsibility for any loss or damage to the coastal State resulting from the non-compliance by a warship or other government ship operated for non-commercial purposes with the laws and regulations of the coastal State concerning passage through the territorial sea or with the provisions of the present Convention or other rules of international law. Article32 Immunities of warships and other government ships operated for non-commercial purposes

With such exceptions as are contained in subsection A and in articles 30 and 31, nothing in the present Convention affects the immunities of warships and other government ships operated for non-commercial purposes. SECTION 4. CONTIGUOUS ZONE Article 33 Contiguous zone 1. In a zone contiguous to its territorial sea, described as the contiguous zone, the coastal State may exercise the control necessary to: (a) Prevent infringement of its customs, fiscal, immigration or sanitary regulations within its territory or territorial sea; (b) Punish infringement of the above regulations committed within its territory or territorial sea.

2. The contiguous zone may not extend beyond 24 nautical miles from the baselines from which the breadth of the territorial sea is measured.

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Annex VII Part 111. Straits used tor international navigation

SECTION 1. GENERAL Artic1e 34 Juridical status of waters forming straits used for international navigation 1. The regime of passage through straits used for international navigation established in this Part shall not in other respects affect the status of the waters forming such straits or the exercise by the States bordering the straits of their sovereignty or jurisdiction over such waters and their air space, bed and subsoil.

2. The sovereignty or jurisdiction of the States bordering the straits is exercised subject to this Part and to other rules of international law. Article 35 Scope of this Part

Nothing in this Part shall affect: (a) Any areas of internal waters within a strait, except where the establishment of a straight baseline in accordance with artic1e 7 has the effect of enc10sing as internal waters areas which had not previously been considered as such; (b) The status of the waters beyond the territorial seas of States bordering straits as exc1usive economic zones or high seas; or (c) The legal regime in straits in which passage is regulated in whole or in part by long-standing international conventions in force specifically relating to such straits. Article 36 High seas routes or routes through exclusive economic zones through straits used for international navigation

This Part does not apply to a strait used for international navigation if a high seas route or a route through an exc1usive economic zone of similar convenience with respect to navigational and hydrographical characteristics exists through the strait. SECTION 2. TRANSIT PASSAGE Article 37 Scope

of

this section

This section applies to straits which are used for international navigation between one area of the high seas or an exclusive economic zone and another area of the high seas or an excIusive economic zone.

Annex VII

197

Artic1e 38 Right oftransit passage 1. In straits referred to in artic1e 37, all ships and aircraft enjoy the right of transit passage, which shall not be impeded, except that, if the strait is formed by an island of aState bordering the strait and its mainland, transit passage shall not apply if a high seas route or a route in an exc1usive economic zone of similar convenience with respect to navigational and hydrographical characteristics exists seaward of the island.

2. Transit passage is the exercise in accordance with this Part of the freedom of navigation and overftight solely for the purpose of continuous and expeditious transit of the strait between one area of the high seas or an exclusive economic zone and another area of the high seas or an exc1usive economic zone. However, the requirement of continuous and expeditious transit does not preclude passage through the strait for the purpose of entering, leaving or returning from aState borde ring the strait, subject to the conditions of entry to that State. 3. Any activity which is not an exercise of the right of transit passage through a strait remains subject to the other applicable provisions of the present Convention. Article39 Duties of ships and aircraft during their passage 1. Ships and aircraft, while exercising the right of transit passage, shall:

(a) Proceed without delay through or over the strait; (b) Refrain from any threat or use of force against the sovereignty, territorial integrity or political independence of States bordering straits, or in any other manner in violation of the principles of international law embodied in the Charter of the United Nations; (c) Refrain from any activities other than those incident to their normal modes of continuous and expeditious transit unless rendered necessary by force majeure or by distress; (d) Comply with other relevant provisions of this Part. 2. Ships in transit shall: (a) Comply with generally accepted international regulations, procedures and practices for safety at sea, inc1uding the International Regulations for Preventing Collisions at Sea; (b) Comply with generally accepted international regulations, procedures and practices for the prevention, reduction and control of pollution from ships. 3. Aircraft in transit shall: (a) Observe the Rules of the Air established by the International Civil Aviation Organization as they apply to civil aircraft; State aircraft will normally comply with such safety measures and will at all times operate with due regard fpr the safety of navigation; (b) At all times monitor the radio frequency assigned by the appropriate internationally designated air traffic control authority or the appropriate international distress radio frequency.

198

Annex VII Article 40

Research and survey activities During their passage through straits, foreign· ships, ineluding marine seientifie research and hydrographie survey ships, may not earry out any research or survey aetivities without the prior authorization of the States bordering straits. Article41

Sea lanes and traffk separation schemes in straits used for international navigation 1. In conformity with this Part, States bordering straits may designate sea lanes and prescribe traffie separation schemes for navigation in straits where necessary to promote the safe passage of ships.

2. Such States may, when cireumstanees require, and after giving due publicity thereto, substitute other sea lanes or traffic separation schemes for any sea lanes or traffic separation schemes previously designated or prescribed by them. 3. Such sea lanes and traffie separation sehemes shall eonform to genera11y accepted international regulations.

4. Before designating or substituting sea lanes or prescribing or substituting traffic separation schemes, States bordering straits shall refer proposals to the competent international organization with a view to their adoption. The organization mayadopt only such sea lanes and traffic separation schemes as may be agreed with the States bordering the straits, after which the States may designate, prescribe or substitute them. 5. In respeet of a strait where sea lanes or traffic separation schemes are proposed through the waters of two or more States bordering the strait, the States concerned sha11 co-operate in formulating proposals in consultation with the organization. 6. States bordering straits shall clearly indieate a11 sea lanes and traffic separation schemes designated or prescribed by them on charts to which due publicity sha11 be given.

7. Ships in transit sha11 respect applieable sea lanes and traffic separation schemesestablished in accordance with this article.

Article42

Laws and regulations of States bordering straits relating to transit passage 1. Subject to the provisions of this seetion, States bordering straits may make laws and regulations relating to transit passage through straits, in respect of a11 or any of the fo11owing: (a) The safety of navigation and the regulation of marine traffic, as provided in article 41; (b) The prevention, reduction and control of pollution, by giving effect to applicable international regulations regarding the discharge of oil; oily wastes and other noxious substanees in the strait;

Annex VII

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(c) With respect to fishing vessels, the prevention of fishing, including the stowage of fishing gear; (d) The taking on board or putting overboard of any commodity, currency or person in contravention of the customs, fiscal, immigration or sanitary regulations of States bordering straits. 2. Such laws and regulations shall not discriminate in form or in fact amongst foreign ships or in their application have the practical effect of denying, hampering or impairing the right of transit passage as defined in this section. 3. States bordering straits shall give due publicity to all such laws and regulations.

4. Foreign ships exercising the right of transit passage shall comply with such law and regulations. 5. The flag State af a ship or aircraft entitled to sovereign immunity which acts in a manner contrary to such laws and regulations or other provisions of this Part shall bear international responsibility for any loss or damage which resuIts to States bordering straits. Article 43 Navigation and safety aids and other improvement and the prevention, reduction and control of pollution

User States and States bordering a strait should by agreement co-operate: (a) In the establishment and maintenance in a strait of necessary navigation and safety aids or other improvements in aid of international navigation; and (b) For the prevention, reduction and control of pollution from ships. Article44 Duties of States bordering straits

States bordering straits shall not hamper transit passage and shall give appropriate publicity to any danger to navigation or overflight within or over the strait of which it has knowledge. There shall be no suspension of transit passage. SECTION 3. INNOCENT PASSAGE Article45 Innocent passage 1. The regime of innocent passage, in accordance with section 3 of Part 11 of the present Convention, shall apply in straits used for international navigation: (a) Excluded under paragraph 1 of article 38 from the application of the regime of transit passage; or (b) Between one area of the high seas or an exclusive economic zone and the territorial sea of a foreign State.

2. There shall be no suspension of innocent passage through such straits.

200

Annex VII Part IV. Archipelagic states

Article234 Safeguards with respect to straits used for international navigation

Nothing in sections 5, 6 and 7 of this Part of the present Convention shall affect the legal regime of straits used for international navigation. However, if a foreign ship other than those referred to in section 10 of this Part of the present Convention has committed a violation of the laws and regulations referred to in subparagraphs 1 (a) and (b) of article 42 causing or threatening major damage to the marine environment of the straits, the States bordering the straits may take appropriate enforcement measures and if so shall respect mutatis mutandis the provisions of section 7 of this Part of the present Convention. SECTION 10. SOVEREIGN IMMUNITY Article237 Sovereign immunity

The provisions of the present Convention regarding pollution of the marine environment shall not apply to any warship, naval auxiliary, other vessels or aircraft owned or operated by aState and used, for the time being, only on government non-commercial service. However, each State shall ensure by the adoption of appropriate measures not impairing operations or operational capabilities of such vessels or aircraft owned or operated by it, that such vessels or aircraft act in a manner consistent, so far as is reasonable and practicable, with the present Convention.

Annex VIII DOC. A/CONF.62/L.78

Auszug aus "Draft Convention on the law of the sea" SECTION 3. INNOCENT PASSAGE IN THE TERRITORIAL SEA Sub sec t ion A. R u I e s a p pli c abI eta a ll s hip s Article 17 Right of innocent passage

Subject to this Convention, ships of a11 States, whether coastal or landlocked, enjoy the right of innocent passage through the territorial sea. Article 18 Meaning of passage

1. Passage means navigation through the territorial sea for the purpose of: (a) Traversing that sea without entering internal waters or calling at a roadstead or port facility outside internal waters; or (b) Proceeding to or from internal waters or a call at such roadstead or port facility.

2. Passage shall be continuous and expeditious. However, passage includes stopping and anchoring, but only in so far as the same are incidental to ordinary navigation or are rendered necessary by force majeure or distress or for the purpose of rendering assistance to persans, ships or aircraft in danger or distress.

Article 19 Meaning

01 innocent passage

1. Passage is innocent so lang as it is not prejudicial to the peace, good order or security of the coastal State. Such passage shall take place in conformity with this Convention and with other rules of international law.

2. Passage of a foreign ship shall be considered to be prejudicial to the peace, good order or security of the coastal State if in the territorial sea it engages in any of the fOllowing activities: (a) Any threat or use of force against the sovereignty, territorial integrity ar political independence of the caastal State, or in any other manner in

202

Annex VIII

violation of the principles of international law embodied in the Charter of the United Nations; (b) Any exercise or praetiee with weapons of any kind: (e) Any aet aimed at eolleeting information to the prejudice of the defenee or seeurity of the eoastal State; (d) Any aet of propaganda aimed at affeeting the defenee or seeurity of the eoastal State; (e) The launching, landing or taking on board of any aireraft; (f) The launching, landing or taking on board of any military device; (g) The loading or unloading of any eommodity, eurreney or person eontrary to the eustoms, fiseal, immigration or sanitary laws and regulations of the eoastal State; (h) Any aet of wilful and serious pollution eontrary to this Convention; (i) Any fishing aetivities; (j) The earying out of research or survey aetivities; (k) Any aet aimed at interfering with any systems of eommunieation or any other faeilities or installations of the eoastal State; (l) Any other aetivity not having a direet bearing on passage. Artic1e20

Submarines and other underwater vehicles In the territorial sea, submarines and other underwater vehic1es are required to navigate on the surfaee and to show their Hag. Artiele21

Laws and regulations 01 the eoastal State relating to innocent passage 1. The eoastal State mayadopt laws and regulations, in eonformity with the provisions of this Convention and other rules of international law, relating to innoeent passage through the territorial sea, in respect of all or any of the following: (a) The safety of navigation and the regulation of maritime traffic; (b) The protection of navigation aids and facilities and other facilities or installations; (e) The protection of cables and pipelines; (d) The conservation of the living resourees of the sea; (e) The prevention of infringement of the fisheries laws and regulations of the eoastal State; (f) The preservation of the environment of the eoastal State and the prevention reduetion and control of pollution thereof; (g) Marine scientifie research and hydrographie surveys; (h) The prevention of infringement of the eustoms, fiseal, immigration or sanitary laws and regulations of the eoastal State.

2. Such laws and regulations shall not apply to the design, eonstruction, manning or equipment of foreign ships unless they are giving effect to generally aeeepted international rules or standards.

Annex VIII

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3. The coastal State sha11 give due publicity to a11 such laws and regulations. 4. Foreign ships exercising the right of innocent passage through the territorial sea sha11 comply with a11 such laws and regulations and a11 generally accepted international regulations relating to the prevention of collisions at sea. Article 22

Sea lanes and traffic separation schemes in the territorial sea 1. The coastal State may, where necessary having regard to the safety of navigation, require foreign ships exercising the right of innocent passage through its territorial sea to use such sea lanes and traffic separation schemes as it may designate or prescribe for the regulation of the passage of ships.

2. In particular, tankers, nuclear-powered ships and ships carrying nuclear or other inherently dangerous or noxious substances or materials may be required to confine their passage to such sea lanes. 3. In the designation of sea lanes and the prescription of traffic separation schemes under this article, the coastal State sha11 take into account: (a) The recommendations of the competent international organization; (b) Any channels customarily used for international navigation; (c) The special characteristics of particular ships and channels; and (d) The density of traffic. 4. The coastal State sha11 clearly indicate such sea lanes and traffic separation schemes on charts to which due publicity sha11 be given. Article 23

Foreign nuclear-powered ships and ships carrying nuclear er other inherently dangerous or noxious substances Foreign nuclear-powered ships and ships carrying nuclear or other inherently dangerous or noxious substances sha11, when exercising the right of innocent passage through the territorial sea, carry documents and observe special precautionary measures established for such ships by international agreements. Article 24

Duties of the coastal State 1. The coastal State shall not hamper the innocent passage of foreign ships through the territorial sea except in accordance with this Convention. In particular, in the application of this Convention or of any laws or regulations adopted in conformity with this Convention, the coastal State sha11 not: (a) Impose requirements on foreign ships which have the practical effect of denying or impairing the right of innocent passage; or (b) Discriminate in form or in fact against the ships of any State or against ships carrying cargoes to, from or on behalf of any State.

204

Annex VIII

2. The eoastal State shall give appropriate publicity to any danger to navigation, of whieh it has knowledge, within its territorial sea. Article 25 Rights of proteetion of the coastal State

1. The eoastal State may take the neeessary steps in its territorial sea to prevent passage which is not innoeent.

2. In the ease of ships proeeeding to internal waters or a eall at a port faeility outside internal waters, the eoastal State also has the right to take the neeessary steps to prevent any breach of the eonditions to which admission of those ships to internal waters or such a eall is subjeet. 3. The eoastal State may, without diserimination in form or in faet among foreign ships, suspend temporarily in speeified areas of its territorial sea the innoeent passage of foreign ships if such suspension is essential for the protection of its security, including weapons exercises. Such suspension shall take effeet only after having been duly published. Article 26 Charges which may be Zevied upon foreign ships

1. No charge may be levied upon foreign ships by reason only of their passage through the territorial sea.

2. Charges may be levied upon a foreign ship passing through the territorial sea as payment only for specific services rendered to the ship. These charges shall be levied without discrimination. Sub sec t ion B. R u I e s a p pli c abI e to merchant ships and government ships opera ted for commercial purposes Article 27 CriminaZ jurisdiction on board a foreign ship

1. The criminal jurisdiction of the coastal State should not be exercised on board a foreign ship passing through the territorial sea to arrest any person or to conduct any investigation in connection with any crime committed on board the ship during the passage, save only in the following cases: (a) If the eonsequences of the erime extend to the eoastal State; (b) If the crime is of a kind to disturb the peace of the country or the good order of the territorial sea; (e) If the assistanee of the loeal authorities has been requested by the master of the ship or by a diplomatie agent or eonsular offieer of the Hag State; or (d) If such measures are neeessary for the suppression of illieit traffic in nareotie drugs or psyehotropie substanees.

Annex VIII

205

2. The above provisions do not affect the right of the coastal State to take any steps authorized by its laws for the purpose of an arrest or investigation on board a foreign ship passing through the territorial sea after leaving internal waters. 3. In the cases provided for in paragraphs 1 and 2, the eoastal State shall, if the master so requests, notify a diplomatie agent 01' eonsular offieer of the fiag State before taking any steps, and shall facilitate eontaet between such agent or officer and the ship's crew. In eases of emergeney this notifieation may be eommunieated while the measures are being taken. 4. In eonsidering whether or in what manner an arrest should be made, the loeal authorities shall have due regard to the interest of navigation. 5. Exeept as provided in Part XII or with respeet to violations of laws and regulations adopted in aeeordanee with Part V, the eoastal State may not take any steps on board a foreign ship passing through the territorial sea to arrest any person or to eonduet any investigation in connection with any crime eommitted before the ship entered the territorial sea, if the ship, proeeeding from a foreign port. is only passing through the territorial sea without entering internal waters.

Article 28 Civil jurisdiction in relation to foreign ships 1. The coastal State should not stop 01' divert a foreign ship passing through the territorial sea for the purpose of exercising civil jurisdiction in relation to a person on board the ship.

2. The coastal State may not levy execution against or arrest the ship for the purpose of any civil proceedings, save only in respect of obligations or liabilities assumed or incurred by the ship itself in the course or for the purpose of its voyage through the waters of the eoastal State. 3. Paragraph 2 is without prejudiee to the right of the coastal State, in accordance with its laws, to levy execution against or to arrest, for the purpose of any civil proceedings, a foreign ship lying in the territorial sea, or passing through the territorial sea after leaving internal waters. Sub sec t ion C. Ru I e s a p pli c abi e to warships and other government ships operated for non-commereial purposes Article29 Definition of warships

For the purposes of this Convention, "warship" means a ship belonging to the armed forces of aState bearing the external marks distinguishing such ships of its nationality, under the command of an officer duly commissioned by the government of the State and whose name appears in the appropriate service list or its equivalent, and manned by a crew which is under regular armed forces discipline.

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Annex VIII Article 30 Non-compliance by warships with the laws and regulations of the coastaZ State

If any warship does not comply with the laws and regulations of the coastal State concerning passage through the territorial sea and disregards any request for compliance therewith which is made to it, the coastal State may require it to leave the territorial sea immediately.

Article 31 Responsibility of the flag State jor damage caused by a warship or other government ship opera ted for non-commerciaZ purposes

The flag State shall bear international responsibility for any loss or damage to the coastal State resulting from the non-compliance by a warship or other government ship opera ted for non-commercial purposes with the laws and regulations of the coastal State concerning passage through the territorial sea or with the provisions of this Convention or other rules of international law. Article 32 Immunities of warship and other government ships operated jor non-commercial purposes

With such exceptions as are contained in subsection A and in articles 30 and 31, nothing in this Convention affects the immunities of warships and other government ships operated for non-commercial purposes. SECTION 4. CONTIGUOUS ZONE Article 33 Contiguous zone

1. In a zone contiguous to its territorial sea, described as the contiguous zone, the coastal State may exercise the control necessary to: (a) Prevent infringement of its customs, fiscal, immigration or sanitary laws and regulations within its territory or territorial sea; (b) Punish infringement of the above laws and regulations committed within its territory or territorial sea.

2. The contiguous zone may not extend beyond 24 nautical miles from the baselines from which the breadth of the territorial sea is measured.

Annex VIII

207

Part 111. Straits used for international navigation SECTION 1. GENERAL PROVISIONS Article34 Legal status of waters forming straits used for international navigation 1. The regime of passage through straits used for international navigation established in this Part shall not in other respects affect the legal status of the waters formingsuch straits or the exercise by the States borderring the straits of their sovereignty or jurisdiction over such waters and their air space, bed and subsoil.

2. The sovereignty or jurisdiction of the Staes bordering the straits is exercised subject to this Part and to other rules of international law. Article35 Scope of this Part

Nothing in this Part affects: (a) Any areas of internal waters within a strait, except where the establishment of a straight baseline in accordance with the method set forth in article 7 has the effect of enclosing as internal waters areas which had not previously been considered as such; (b) The legal status of the waters beyond the territorial seas of States bordering straits as exclusive economic zone or high seas; or (c) The legal regime in straits in which passage is regulated in whole or in part by long-standing international conventions in force specifically relating to such straits. Article36 High seas Toutes or TOutes through exclusive economic zones through straits used for international navigation

This Part does not apply to a strait used for international navigation if there exists through the strait a route through the high seas or through an exclusive economic zone of similar convenience with respect to navigation al and hydrographical characteristics.

SECTION 2. TRANSIT PASSAGE Article 37 Scope

0/ this

section

This seetion applies to straits which are used for international navigation between one part of the high seas or an exclusive economic zone and another part of the high seas or an exclusive economic zone.

208

Annex VIII Article 38 Right of transit passage

1. In straits referred to in article 37, a11 ships and aircraft enjoy the right of transit passage, which sha11 not be impeded; except that, if the strait is formed uy an island of aState bordering the strait and its mainland, transit passage sha11 not apply if there exists seaward of the island a route through the high seas or through an exclusive economic zone of similar convenience with respect to navigational and hydrographical characteristics.

2. Transit passage means the exercise in accordance with this Part of the freedom of navigation and overflight solely for the purpose of continuous and expeditious transit of the strait between one part of the high seas or an exclusive economic zone and another part of the high seas or an exclusive econmic zone. However, the requirement of continuous and expeditious transit does not preclude passage through the strait for the purpose of entering, leaving or returning from aState bordering the strait, subject to the conditions of entry to that State. 3. Any activity which is not an exercise of the right of transit passage through a strait remains subject to the other applicable provisions of this Convention. Article 39 Dunes of ships and aircraft during transit passage 1. Ships and aircraft, while exercising the right of transit passage, sha11: (a) Proceed without delay through or over the strait; (b) Refrain from any threat or use of force against the sovereignty, territorial integrity or political independence of States bordering the strait or in any other manner in violation of the principles of international law embodied in the Charter of the United Nations; (c) Refrain from any activities other than those incident to their normal modes of continuous and expeditious transit unless rendered necessary by force majeure or by distress; (d) Comply with other relevant provisions of this Part.

2. Ships in transit passage sha11: (a) Comply with generally accepted international regulations, procedures and practices for safety at sea, including the International Regulations for Preventing Collisions at Sea; (b) Comply with generally accepted international regulations, procedures and practices for the prevention, reduction and control of pollution from ships. 3. Aircraft in transit passage shall: (a) Observe the Rules of the Air established by the International Civil Aviation Organization as they apply to civil aircraft; state aircraft will norma11y comply with such safety measures and will at a11 times operate with due regard for the safety of navigation; (b) At a11 times monitor the radio frequency assigned by the competent internationa11y designated air traffic control authority or the appropriate international distress radio frequency.

Annex VIII

209

Artic1e40

Research and survey activities During transit passage, foreign ships, inc1uding marine seientifie research and hydrographie survey ships, may not carry out any research or survey aetivities without the prior authorization of the States bordering straits. Artic1e41

Sea lanes and tTaffic separation schemes in straits used for international navigation 1. In eonformity with this Part, States bordering straits may designate sea lanes and prescribe traffic separation schemes for navigation in straits where necessary to promote the safe passage of ships.

2. Such States may, when circumstances require, and after giving due publicity thereto, substitute other sea lanes or traffic separation schemes for any sea lanes or traffic separation schemes previously designated or prescribed by them. 3. Such sea lanes and traffic separation schemes shall conform to generally accepted international regulations. 4. Before designating or substituting sea lanes or preseribing or substituting traffic separation schemes, States bordering straits shall refer proposals to the competent international organization with a view to their adoption. The organization mayadopt only such sea lanes and traffic separation schemes as may be agreed with the States bordering the straits, after which the States may designate, prescribe or substitute them. 5. In respect of a strait where sea lanes or traffic separation schemes, through the waters of two or more States bordering the strait are being proposed, the States concerned shan co-operate in formulating proposals in consultation with the competent international organization. 6. States bordering straits shall c1early indicate an sea lanes and traffic separation schemes designated or prescribed by them or charts to which due publicity shall be given. 7. Ships in transit passage shan respect applicable sea lanes and traffic separation schemes established in accordance with this article. Article 42

Laws and regulations of States bordering stTaits relating to transit passage 1. Subject to the provisions of this section, States bordering straits may adopt laws and regulations relating to transit passage through straits, in respeet of all or any of the following: (a) 'fhe safety of navigation and the regulation of maritime traffic, as provided in artic1e 41; (b) The prevention, reduction and control of pollution, by giving effeet to applieable international regulations regarding the discharge of oil, oily wastes and other noxious substances in the strait; 14 Münch

Annex VIII

210

(c) With respect to fishing vessels, the prevention of fishing, including the stowage of fishing gearj (d) The loading or unloading of any commodity, currency or person in contravention of the customs, fiscal, immigration or sanitary laws and regulations of States bordering straits. 2. Such laws and regulations shall not discriminate in form or in fact among foreign ships or in their application have the practical effect of denying, hampering or impairing the right oI transit passage as defined in this section. 3. States bordering straits 3hall give due publicity to all such laws and regulations. 4. Foreignships exercising the right of transit passage shall comply with such laws and regulations. 5. The flag State of a ship or the State of registry of an aircraft entitIed to sovereign immunity which acts in a manner contrary to such laws and regulations or other provisions of this Part shall bear international responsibility for any loss or damage which results to States bordering straits. Article43 Navigational and safety aids and other improvements and the prevention, reduction and control 0/ pollution

User States and States bordering a strait should by agreement co-operate: (a) In the establishment and maintenance in a strait of necessary navigational and safety aids or other improvements in aid of international navigation; and (b) For the prevention, reduction and control of pollution from ships. Article 44 Duties

01

States bordering straits

States bordering straits shall not hamper transit passage and shall give appropriate publicity to any danger to navigation or overftight within or over the strait of which they have knowledge. There shall be no suspension of transit passage. SECTION 3. INNOCENT PASSAGE Article 45 Innocent passage 1. The regime of innocent passage, in accordance with Part 11, section 3,

shall apply in straits used for international navigation: (a) Excluded from the application of the regime of transit passage under article 38, paragraph 1; or (b) Between apart of the high seas or an exclusive economic zone and the territorial sea of a foreign State. - 2. There shall be no suspension of innocent passage through such straits.

Annex VIII

211

SECTION 5. INTERNATIONAL RULES AND NATIONAL LEGISLATION TO PREVENT, REDUCE AND CONTROL POLLUTION OF THE MARINE ENVIRONMENT Article209 Pollution trom activities in the Area

1. International rules, regulations and procedures shall be established in

accordance with Part XI to prevent, reduce and control pollution of the marine environment from activities in the Area. Such rules, regulations and procedures shall be re-examined from time to time as necessary.

2. Subject to the relevant provisions of this seetion, States shall adopt laws and regulations to prevent, reduce and control pollution of the marine environment from activities in the Area undertaken by vessels, installations, structures and other devices flying their flag or of their registry or operating under their authority, as the case may be. The requirements of such laws and regulations shall be no less effective than the international rules, standards, recommended practices and procedures referred to in paragraph 1. Article210 Pollution by dumping

1. States shall adopt laws and regulations to prevent, reduce and control pollution of the marine environment by dumping.

2. States shall take other measures as may be necessary to prevent, reduce and control such pollution. . 3. Such laws, reguations and measures shall ensure that dumping is not carried out without the permission of the competent authorities of States. 4. States, acting especially through competent international organizations or diplomatie conference, shall endeavour to establish global and regional rules, standards and recommended practices and procedures to prevent, reduce and control such pollution. Such rules, standards and recommended practices and procedures shall be re-examined from time to time as necessary. 5. Dumping within the territorial sea and the exclusive economic zone or onto the continental shelf shall not be carried out without the express prior approval of the coastal State, which has the right to permit, regulate and control such dumping after due consideration of the matter with other States which by reason of their geographical situation may be adversely affected thereby. 6. Nationallaws, regulations and measures shall be no less effective in preventing, reducing and controlling such pollution than the global rules and standards. Article211 Pollution from vessels

1. States, acting through the competent international organization or general diplomatie conference, shall establish international rules and stan14"

212

Annex VIII

dards for the prevention, reduction and control of pollution of the marine environment from vessels and promote the adoption, in the same manner, wherever .appropriate, of routeing systems designed to minimize the threat of accidents which might cause pollution of the marine environment, including the coastline, and pollution damage to the related interests of coastal States. Such rules and standards shall, in the same manner, be re-examined from time to time as necessary. 2. States shall adopt laws and regulations for the prevention, reduction and control of pollution of the marine environment from vessels flying their Hag or of their registry. Such laws and regulations shall at least have the same effect asthat of generally accepted international rules and standards established through the competent international organization or general diplomatie conference. 3. States which establish particular requirements for the prevention, reduction and contro1 of pollution of the marine environment as a condition for the entry of foreign vessels into their ports or internal waters or for a call at their off-shore terminals shall give due publicity to such requirements and shall communicate them to the competent international organization. Whenever such requirements are established in identical form by two or more coastal States in an endeavour to harmonize policy, the communication shall indicate which States are participating in such co-operative arrangements. Every State shall require the master of avessei flying its flag or of its registry, when navigating within the territorial sea of aState partieipating in such co-operative arrangements, to fu:rnish, upon the request of that State, information as to whether It is proceeding to aState of the same region participating in such co-operative arrangements, and, if so, to indieate whether it complies with the port entry requirements of that State. This artic1e is without prejudice to the continued exercise by avessei of its right of· innocent passage or to the application of artic1e 25, paragraph 2. 4. Coastal States may, in the exercise of their sovereignty within their territorial sea, adopt laws and regulations for the prevention, reduction and control of marine pollution from foreign vessels, inc1uding vessels exercising the right of innocent passage. Such laws and regulations shall, in accordance with Part U, section 3, not hamper innocent passage of foreign vessels. 5. Coastal States,for the purpose of enforcement as provided for in seetion 6, may inrespect of their exc1usive economie zones adopt laws and regulations for the prevention, reduction and control of pollution from vessels conforming to and giving effect to gene rally accepted internatinal rules and standards established through the competent international organization or general diplomatie conference. 6. (a) Where the international rules and standards referred to in paragraph 1 are inadequate to meet special circunistances and coastal States havereasonable grounds for believing that a particular, clearly defined area of their respective exc1usive economic zones is an area where the adoption of special mandatory measures for the Prevention of pollution from vessels is required for recognized technical reasons in relation to its oceanographical and ecological conditions, aS wen as its utilization or the protection of its resources and the particular character of its traffic, the coastal States, after appropriate consultations through the competent international organization with any other States concerned, may, for that area, direct a communication

Annex VIII

213

to that organization, submitting scientific and technical evidence in support and information on necessary reception facilities. Within 12 months after receiving such a communication, the organization sha11 determine whether the conditions in that area correspond to the requirements set out above. If the organization so determines, the coastal States may, for that area, adopt laws and regulations for the prevention, reduction and control of pollution from vessels implementing such international mIes and standards or navigational practices as are made applicable, through the organization, for special areas. These laws and regulations sha11 not become applicable to foreign vessels until 15 months after the submission of the communication to the organization. (b) The coastal States sha11 publish the limits of any such particular, c1early defined area. (c) If the coastal States intend to adopt additional laws and regulations for the same area for the prevention, reduction and control of pollution from vessels, they sha11 , when submitting the aforesaid communication, at the same time notify the organization thereof. Such additional laws and regulations may relate to discharge or navigational practices but sha11 not require foreign vessels to observe design, constmction, manning or equipment standards other than generally accepted international mIes and standards; they sha11 become applicable to foreign vessels 15 months after the submission of the communication to the organization, provided that the organization agrees within 12 months after the submission of the communication. 7. The international mIes and standards referred to in this artic1e should inc1ude inter alia those relating to prompt notification to coastal States, whose coastline or related interests may be affected by incidents, inc1uding maritime casualities, which involve discharges or probability of discharges. SECTION 7. SAFEGUARDS Artic1e223 Measures to facilitate proceedings

In proceedings instituted pursuant to this Part, States sha11 take measures to facilitate the hearing of witnesses and the admission of evidence submitted by authorities of another State, or by the competent international organization, and sha11 facilitate the attendance at such proceedings of official representatives .of the competent international organization, the flag State and any State affected by pollution arising out of any violation. The official representatives attending such proceedings sha11 have such rights and duties as may be provided under national laws and regulations or international law. Artic1e224 Exercise of powers of enforcement

The powers of enforcement against foreign vessels under this Part may only be exercised by officials or by warships, military aircraft, or other ships or aircraft clearly marked and identifiable as being on government service and authorized to that effect.

214

Annex VIII ArticIe225 Duty to avoid adverse consequences in the exercise ofthe powers of enforcement

In the exercise under this Convention of their powers of enforcement against foreign vesseIs, States shall not end anger the safety of navigation or otherwise create any hazard to avessei, or bring it to an unsafe port or anchorage, or expose the marine environment to an unreasonabIe risk. Article 226 Investigation of foreign vessels

1. (a) States shall not deIay a foreign vesseI longer than is essential for purposes of the investigations provided for in articles 216, 218 and 220. Any physical inspection of a foreign vessel shall be Iimited to an examination of such certificates, records or other documents as the vesseI is required to carry by generally accepted international ruIes and standards or of any similar documents which it is carrying; further physical inspection of the vessel may be undertaken only after such an examination and only when: (i) there are cIear grounds for believing that the condition of the vessel or its equipment does not correspond substantially with the particulars of those documents; (ii) the contents of such documents are not sufficient to confirm or verify a suspected violation; or (iii) the vessel is not carrying valid certificates and records.

(b) If the investigation indicates a violation of applicable laws and regulations or international rules and standards for the protection and preservation of the marine environment, release shall be made promptly subject to reasonable procedures such as bon ding or other appropriate financial security. (c) Without prejudice to applicable international rules and standards reIating to the seaworthiness of vesseIs, the release of avessei may, whenever it would present an unreasonable threat of damage to the marine environment, be refused or made conditional upon proceeding to the nearest appropriate repair yard. Where release has been refused or made conditionaI, the fiag State of the vessel must be promptly notified, and may seek release of the vesseI in accordance with Part XV. 2. States shall co-operate to develop procedures for the avoidance of unnecessary physicaI inspection of vessel at sea. Article 227 Non-discrimination or foreign vessels

In exerclsmg their rights and performing their duties under this Part, States shall not discriminate in form or in fact against vessels of any other State.

Annex. VIII

215

Article228

Suspension and restrietions on institution of proceedings 1. Proceedings to impose penalties in respect of any violation of applicable laws and regulations or international rules and standards relating to the prevention, reduction and control of pollution from vessels committed by a foreign vessel beyond the territorial sea of the State instituting proceedings shall be suspended upon the taking of proceedings to impose penalties in respect of corresponding charges by the flag State within six months of the date on which proceedings were first instituted, unless those proceedings relate to a case of major damage to the coastal State or the Hag State in question has repeatedly disregarded its obligation to enforce effectively the applicable international rules and standards in respect of violations committed by its vessels. The flag State shall in due course make available to the State previously instituting proceeding a full dossier of the case and the records of the proceedings, whenever the flag State has requested the suspension of proceedings in accordance with this article. When proceedings instituted by the flag State have been brought to a conclusion, the suspended proceedings shall be terminated. Upon payment of costs incurred in respect of such proceedings, any bond posted or other financial security provided in connection with the suspended proceedings shall be released by the coastal State.

2. Proceedings to impose penalties on foreign vessels shall not be instituted after the expiry of three years from the data on which the violation was committed, and shall not be taken by any State in the event of proceedings having been instituted by another State subject to the provisions set out in paragraph 1. 3. The provisions of this article are without prejudice to the right of the flag State to take any measures, including proceedings to impose penalties, according to its laws irrespective of prior proceedings by another State. Article 229

Institution of civil proceedings Nothing in this Convention affects the institution of civil proceedings in respect of any claim for lass or damage resulting from pollution of the marine environment. Article 230

Monetary penalties and the observance of recognized rights of the accused 1. Monetary penalties only may be imposed with respect to violations of national laws and regulations or applicable international rules and standards for the prevention, reduction and control of pollution of the marine environment, committed by foreign vessels beyond the territorial sea.

2. Monetary penalties only may be imposed with respect to violations of national laws and regulations or applicable international rules and standards for the prevention. reduction and control of pollution of the marine environ-

216

Annex VIII

ment, committed by foreign vessels in the territorial sea, except in the case of a wilful and serious act of pollution in the territorial sea. 3. In the conduct of proceedings in respect of such violations committed by a foreign vessel which may result in the imposition of penalties, recognized rights of the accused shall be observed. Article231 NaH/kation to the flag State and other States concerned States shall promptly notify the flag State and any other State concerned of any measures taken pursuant to section 6 against foreign vessels, and shall submit to the flag State all official reports concerning such measures. However, with respect to violation committed in the territorial sea, the foregoing obligations of the coastal State apply only to such measures as are taken in proceedings. The diplomatie agents or consular officers and where possible the maritime authority of the flag State, shall be immediately informed of any such measures taken pursuant to section 6 against foreign vessels. Article232

Liability 01 States arising from enforcement measures States shall be liable for damage or lass attribute to them ansmg from measures taken pursuant to seetion 6 when such measures are unlawful or exceed those reasonably required in the light of available information. States shall provide for recourse in their courts for actions in respect of such damage or loss. Article233

Saleguards with respect to straits used for international navigation Nothing in seetions 5, 6 and 7 affects the legal regime of straits used for international navigation. However, if a foreign ship other than those referred to in seetion 10 has committed a violation of the laws and regulations referred to in article 42, paragraph 1 (a) and (b), causing or threatening major damage to the marine environment of the straits, the States bordering the straits may take appropriate enforcement measures and if so shall respect mutatis mutandis the provisions of this section. SECTION 8. ICE-COVERED AREAS Article 234

Ice-covered areas Coastal States have the right to adopt and enforce non-discriminatory laws and regulations for the prevention, reduction and control of marine pollution from vessels in ice-covered areas within the limits of the exclusive eco-

AniiexVIII

217

nomic zone, where particularly severe c1imatic conditions and the presence of ice covering such areas for most of the year create obstructions or exceptional hazards to navigation, and pollution of the marine environment could cause major harm to or irreversible disturbance of the ecological balance. Such laws and regulations shall have due regard to navigation and the protection and preservation of the marine environment based on the best available scientific evidence. SECTION 9. RESPONSIBILITY AND LIABILITY

Article 235

Responsibility and liability 1. States are responsible for the fulfilment of their international obligations concerning the protection and preservation of the marine environment. They sha11 be liable in accordance with international law.

2. States shall ensure that recourse is available in accordance with their legal systems for prompt and adequate compensation or other relief in respect of damage caused by pollution of the marine environment by natural or juridical persons under their jurisdiction. 3. With the objective of assuring prompt and adequate compensation in respect of all damage caused by pOllution of the marine environment, States shall co-operate in the implementation of existing international law and tl1e further development of international law relating to responsibility and liability for the assessment of and compensation for damage and the settlement of related disputes, as weIl as, where appropriate, development of criteria and procedures for payment of adequate compensation, such as compulsory insurance or compensation funds. SECTION 10. SOVEREIGN IMMUNITY

Article236

Sovereign immunity The provisions of this Convention regarding the protection and preservation of the marine environment do not apply to any warship, naval auxiIiary, other vessels or aircraft owned or operated by aState and used, for the time being, only on government non-commercial service. However, each State shaIl ensure, by the adoption of appropriate measures not impairing operations or operational capabilities of such vessels or aircraft owned or opera ted by it, that such vessels or aircraft act in a manner consistent, so far as is reasonable and practicable, with this Convention.

218

AnnexVIII

Part XV. Settlement of disputes SECTION 1. GENERAL PROVISIONS Article279

Obligation to settle disputes by peacejul means States Parties shall settle any dispute between them concerning the interpretation or application of this Convention by peaceful means in accordance with Article 2, paragraph 3, of the Charter of the United Nations and, to this end, shall seek a solution by the means indicated in Article 33, paragraph 1, of the Charter. Article280

Settlement 01 disputes by any peacelul means chosen by the parties Nothing in this Part impairs the right of any States Parties to agree at any time to settle a dispute between them concerning the interpretation or application of this Convention by any peaceful means of their own choice. Article 281

Procedure where no settlement has been reached by the parties 1. U the States Parties which are parties to a dispute concerning the interpretation or application of this Convention have agreed to seek settlement of the dispute by a peaceful means of their own choice, the procedures provided for in this Part apply only where no settlement has been reached by recourse to such means and the agreement between the parties does not exclude any further procedure.

2. If the parties have also agreed on a time-limit, paragraph 1 applies only upon the expiration of that time-limit. Article282

Obligations under general, regional or bilateral agreements If the States Parties which are parties to a dispute concerning the interpretation or application of this Convention have agreed, through a general, regional or bilateral agreement or otherwise, that such dispute shall, at the request of any party to the dispute, be submitted to a procedure that entails a bin ding decision, that procedure shall apply in lieu of the procedures provided for in this Part, unless the parties to thedispute otherwiseagree.

Article 283

Obligation to exchange views 1. When a dispute arises between States Parties concerning the interpretation or application of this Convention, the parties to the dispute shall

ArtnexVIII

219

proceed expeditiously to an exchange of views regarding its . settlement by negotiation or other peaceful means. 2. The parties shall also proceed expeditiously to an exchange of views where a procedure for the settlement of such a dispute has been terminated without a settlement or where a settlement has been reached and the circumstances require consultation regarding the manner of implementing the settlement. Article284 Conciliation

1. AState Party which is a party to a dispute concerning the interpretation or application of this Convention may invite the other party or parties to submit the dispute to conciliation in accordance with the procedure under Annex V, section I, or another conciliation procedure.

2. If the invitation is accepted and if the parties agree upon the conciliation procedure to be applied, any party may submit the dispute to that procedure. 3. If the invitation is not accepted or the parties do not agree upon the procedure, the conciliation proceedings shall be deemed to be terminated. 4. Unless the parties otherwise agree, when a dispute has been submitted to conciliation, the pro(!eedings may be terminated only in accordance with the agreed conciliation procedure. Artic1e285 Application of this section to disputes submitted pursuant to Part XI

This section applies to any dispute which pursuant to Part XI, section 5, is to be settled in accordance with procedures provided for in this Part. If an entity other than aState Party is a party to such a dispute, this section applies mutatis mutandis. SECTION 2. COMPULSORY PROCEDURES ENTAILING BINDING DECISIONS Article286 Application

of

procedures under this seetion

Subject to section 3, any dispute concerning the interpretation or application of this Convention shall, where no settlement has been reached by recourse to section I, be submitted at the request of any party to the dispute, to the court or tribunal having jurisdiction under this section. Article287 Choke o!procedure 1. When signing, ratifying or acceding to tbis Convention or at any time thereafter, aState shall be free to.choose, by means of a written declaration,

220

Annex VIII

one or more of the following means for the settlement of disputes concerning the interpretation or application of this Convention: (a) The International Tribunal for the Law of the Sea established in accordance with Annex VI; (b) The International Court of Justice; (c) An arbitral tribunal constituted in accordance with Annex VII; (d) A special arbitral tribunal constituted in accordance with Annex VIII for one or more of the categories of disputes specified therein. 2. A declaration made under paragraph 1 shall not affeet or be affected by the obligation of aState Party to accept the jurisdiction of the Sea-Bed Disputes Chamber of the International Tribunal for the Law of the Sea to the extent and in the manner provided for in Part XI, section 5. 3. AState Party, which is a party to a dispute not covered by a declaration in force, shall be deemed to have accepted arbitration in accordance with Annex VII. 4. If the parties to a dispute have accepted the same procedure for the settlement of the dispute, it may be submitted only to that procedure, unless the parties otherwise agree. 5. If the parties to a dispute have not accepted the same procedure for the settlement of the dispute, it may be submitted only to arbitration in accordance with Annex VII, unless the parties otherwise agree. 6. A declaration made under paragraph 1 shall remain in force until three months after notice of revocation has been deposited with the SecretaryGeneral of the United Nations. 7. A new declaration, a notice of revocation or the expiry of a declaration does not in any way affect proceedings pending before a court or tribunal having jurisdiction under this article, unless the parties otherwise agree. 8. Deelarations and notices referred to in this article shall be deposited with the Secretary-General of the United Nations, who shall transmit copies thereof to the States Parties. Article 288 J urisdiction 1. A court or tribunal referred to in article 287 shall have jurisdiction over any dispute concerning the interpretation or application of this Convention which is submitted to it in accordance with this Part.

2. A court or tribunal referred to in article 287 shall also have jurisdiction over any dispute concerning the interpretation or application of an international agreement related to the purposes of this Convention, which is submitted to it in accordance with the agreement. 3. The Sea-Bed Disputes Chamber of the International Tribunal for the Law of the Sea established in accordance with Annex VI, and any other chamber or arbitral tribunal referred to in Part XI, section 5, shall have jurisdiction in any matter which is submitted to it in accordance therewith. 4. In the event of a dispute as to whether a court or tribunal has jurisdiction, the matter shall be settled by decision of the court or tribunal.

Annex VIII

221

Ai.-tic1e 289 Experts

In any dispute involving scientific or technical matters, a court or tribunal exercising jurisdiction under this section may, at the request of a party or propria motu, select in consultation with the parties no fewer than two scientific· or techilical experts chosen preferably from the relevant list prepared in accordance with Annex VIII, artic1e 2, to sit with the court or tribunal without the right to vote. Article 290 Provisianal measures

1. lf a dispute has been duly submitted to a court or tribunal which considers that prima jacie it has jurisdiction under this Part or Part XI, section 5, the court or tribunal may prescribe any provisional measures which it considers appropriate under the circumstances to preserve the respective rights of the parties to the dispute or to prevent serious harm to the marine environment, pending the final decision. 2. Provisional measures may be modified or revoked as soon as the circumstances justifying them have changed or ceased to exist.

3. Provisional measures may be prescribed, modified or revoked under this artic1e only at the request of aparty to the dispute and after the parties have been given an opportunity to be heard. 4. The court or tribunal shall forthwith give notice to the parties to the dispute, and to such other States Parties as it considers appropriate, of the prescription, modification or revocationöf provisional measures. 5. Pending the constitution of an arbitral tribunal to which a dispute is being submitted under this section, any court or tribunal agreed upon by the parties or, failing such agreement within twö weeks from the data of the request for provisional measures, the International Tribunal for the Law of the Sea or, with respect to activities in the Area, the Sea-Bed Disputes Chamber, may prescribe, modify or revoke provisional measures in accordance with this article if it considers that prima jacie the tribunal which is to be constituted would have jurisdictionand that the urgency of the situation 50 requires. Once constituted, the tribunal to which the dispute has been submitted may modify, revoke or affirm those provisional measures, acting in conformity with paragraphs 1 to 4.

6. The partie5 to the dispute shall comply promptly with any provisional measures prescribed under this artic1e. Artic1e 291 Access

1. All the dispute settlement procedures specified in this Part shall be open to States Parties. 2. The dispute settlement procedures specified in this Part shall be open to entities other than States Parties only as specifically provided for in this Convention.

222

Annex VIII Article 292 Prompt release of vessels and crews

1. Where the authorities of aState Party have detained avesseI flying the flag of another State Party and it is alleged that the detaining State has not complied with the provisions of this Convention regarding the prompt release of the vessel or its crew upon the posting of a reasonable bond or other financial security, the question of release from detention may be submitted to any court or tribunal agreed upon by the parties or, failing such agreement within 10 days from the time of detention, to a court or tribunal accepted by the detaining State under article 287 or to the International Tribunal for the Law of the Sea, unless the parties otherwise agree.

2. The application for release may be made only by or on behalf of the flag State of the vessel. 3. The court or tribunal shall deal without delay with the application for release and shall deal only with the question of release, without prejudice to the merits of any case before the appropriate domestic forum against the vessel, its owner or its crew. The authorities of the detaining State remain competent to release the vessel or its crew at any time. 4. Upon the posting of the bond or other financial security determined by the court or tribunal, the authorities of the detaining State sha11 comply promptly with the decision of the court or tribunal concerning the release of the vessel or its crew. Article 293 Applicable law

1. A court or tribunal having jurisdiction under this section sha11 apply

this Convention and other rules of international law not incompatible with this Convention. 2. Paragraph 1 does not prejudice the power of the court or tribunal having jurisdiction under this section to decide a case ex aequo et bono, if the parties so agree. Article 294 Preliminary proceedings 1. A court or tribunal provided for in article 287 to which an application

is made in respect of a dispute referred to in article 297 sha11 determine at the request of a party or may determine proprio motu, whether the claim constitutes an abuse of legal process or whether prima fade it is weIl founded. If the court or tribunal determines that the claim constitutes an abuse of legal process or is prima fade unfounded, it sha11 take no further action in the case.

2. Upon receipt of the application, the court or tribunal sha11 immediately notify the other party or parties of the application, and sha11 fix a reasonable time-limit within which they may request it to make adetermination in accordance with paragraph 1. 3. Nothing in this article affects the right of any party to a dispute to make preliminary objections in accordance with the applicable rules of procedure.

223

Annex VIII Artic1e 295 Exhaustion of local remedies

Any dispute between States Paties coneerning the interpretation or application of this Convention may be submitted to the procedures provided for in this section only after loeal remedies have been exhausted where this required by international law. Article 296 Finality and binding force

0/ decisions

1. Any decision rendered by a court or tribunal having jurisdiction under this seetion sha11 be final and shall be complied with by a11 the parties to the dispute.

2. Any such decision sha11 have no binding force except between the parties and in respect of that particular dispute. SECTION 3. LIMITATIONS AND EXCEPTIONS TO APPLICABILITY OF SECTION 2 Artic1e 297 Limitations on applicability

0/ secHon 2

1. Disputes concerning the interpretation or application of this Convention with regard to the exercise by a coastal State of its sovereign rights or jurisdiction provided for in this Convention, shall be subject to the procedures provided for in seetion 2 in the fOllowing cases: (a) When it is alleged that a eoastal State has acted in contravention of the provisions of this Convention in regard to the freedoms and rights of navigation, overflight or the laying of submarine cables and pipelines, or in regard to other internationa11y lawful uses of the sea specified in article 58; (b) When it is a11eged that aState in exercising the aforementioned freedoms, rights or uses has acted in contravention of this Convention or of laws or regulations adopted by the coastal State in conformity with this Convention and other rules of international law not incompatible with this Convention; or (c) When it is alleged that a coastal State has acted in contravention of specified international rules and standards for the protection and preservation of the marine environment which are applicable to the coastal State and which have been established by this Convention or through a competent international organization or diplomatie conference in aecordance with this Convention.

2. (a) Disputes concerning the interpretation or application of the provisions of this Convention with regard to marine scientific research shall be settled in accordance with section 2, except that the coastal State shall not be obliged to accept the submission to such settlement of any dispute arising out of: (i) The exerise by the coastal State of a right or discretion in accordance with artic1e 246; or

224

Annex VIII

(ii) Adecision by the coastal State to order suspension or cessation of a

research project in accordance with article 253.

(b) A dispute arising from an allegation by the researching State that with respect to a specific project the coastal State is not exercising its rights under articles246 and 253 in a manner compatible with this Convention shall be submitted, at the request of either party, to conciliation under Annex V, section 2, provided that the conciliation commissionshall not call in question the exercise by the coastal State of its discretion to designate specific areas as referred to in article 246, paragraph 6, or of its discretion to withhold consent in accordance with article 246, paragraph 5. 3. (a) Disputes concerning the interpretation or application of the provisions of this Convention with regard to fisheries shall be settled in accordance with section 2, except that the coastal State shall not be obliged to accept the submission to such settlement of any dispute relating to its sovereign rights with respect to the living resources in the exclusive economic zone or their exercise, including its discretionary powers for determining the allowable catch, its harvesting capacity, the allocation of surpluses to other States and the terms and conditions established in its conservation and management laws and regulations. (b) Where no settlement has been reached by recourse to section 1 of this Part, a dispute shall be submitted to conciliation under Annex V, section 2, at the request of any party to the dispute, when it is alleged that: (i) A coastal State has manifestly failed to comply with its obligations to ensure through proper conservation and management measures that maintenance of the living resources in the exclusive economic zone is not seriously endangered; (ii) A coastal State has arbitrarily refused to determine, at the request of another State, the allowable catch and its capacity to harvest living resources with respect to stocks which that other State is interested in fishing; or (iii) A coastal State has arbitrarily refused to allocate to any State, under articles 62, 69 and 70 and under the terms and conditions established by the coastal State constistent with this Convention, the whole or part of the surplus it has declared to exist. Cc) In no case shall the conciliation commission substitute its discretion for that of the coastal State. (d) The report of the conciliation commission shall be communicated to the appropriate international organizations. (e) negotiating agreements pursuant to articles 69 and 70, States Parties, unless they otherwise agree, shall include a clause on measures which they shall take in order to minimize the possibility of a dis agreement concerning the interpretation or application of the agreement, and on how they should proceed if a dis agreement nevertheless arises. Article 298 Optional exceptions to applicability of section 2

1. When signing, ratifyingor acceding to thisConvention or atany time thereafter, aState may, without prejudice to the obligations arising under

Annex VIII

225

seetion 1, declare in writing that it does not accept any one or more of the procedures provided for in seetion 2 with respect to one or more of the following categories of disputes: (a) (i) Disputes concerning the interpretation or application of articles 15, 74 and 83 relating to sea boundary delimitations, or those involving historie bays or titles, provided that aState having made such a declaration shall, when such a disputearises subsequent to the entry into force of this Convention and where no agreement within a reasonable period of time is reached in negotiations between the parties, at the request of any party to the dispute, accept submission of the matter to conciliation under Annex V, seetion 2; and provided further that any dispute that necessarily involves the concurrent consideration of any unsettled dispute concerning sovereignty or other rights over continental or insular land territoriy shall be excluded from such submission; (ii) After the conciliation commission has presented its report, which state the reasons on which it is based, the parties shall negotiate an agreement on the basis of the report; if these negotiations do not result in an agreement, the parties shall, by mutual consent, submit the question to one of the procedures provided for in section 2, unless the parties otherwise agree; (Hi) This subparagraph does not apply to any sea boundary dispute finally settled by an arrangement between the parties, or to any such dispute which is to be settled in accordance with a bilateral or multilateral agreement binding upon those parties. (b) Disputes concerning military activities, including military activities by government vessels and aircraft engaged in non-commercial service, and disputes concerning law enforcement activities in regard to the exercise of sovereign rights or jurisdiction excluded from the jurisdiction of a court or tribunal under artile 297, paragraphs 2 or 3; (c) Disputes in respect of which the Security Council of the United Nations is exercising the functions assigned to it by the Charter of the United Nations, unless the Security Council decides to remove the matter from its agenda or calls upon the parties to settle it by the means provided for in this Convention. 2. AState Party which has made a declaration under paragraph 1 may at any time withdraw it, or agree to submit a dispute excluded by such declaration to any procedure specified in this Convention. 3. AState Party which has made a declaration under paragraph 1 shall not be entitled to submit any dispute falling within the excepted category of disputes to any procedure in this Convention as against another State Party, without the consent of that party. 4. If one of the States Parties has made a declaration under paragraph 1 (a), ony other State Party may submit any dispute falling within an excepted category against the declarent party to the procedure specified in such declaration. 5. A new declaration, or the withdrawal of a declaration, does not in any way afect proceedings pending before a court or tribunal in accordance with this article, unless the parties otherwise agree.

226

Annex VIII

6. Dec1aration and notices of withdrawal of declarations under this artic1e shall be deposited with the Secretary-General of the United Nations, who shall transmit copies thereof of the States Parties. Artic1e 299 Right

0/

the parties to agree upon a procedure

1. A dispute exc1uded under article 297 or excepted by a declaration made

under artic1e 298 from the dispute settlement procedures provided for in seetion 2 may be submitted to such procedures only by agreement of the parties to the dispute. 2. Nothing in this seetion impairs the right of the parties to the dispute to agree to some other procedure for the settlement of such dispute or to reach an amicable settlement.