Die Konkludente Anerkennung Im Volkerrecht (Tèubinger Schriften Zum Internationalen Und Europèaischen Re) (German Edition) 3428053389, 9783428053384

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BERN.D LOUDWIN

Die konkludente Anerkennung im Völkerrecht

Tühinger Schriften zum internationalen und europäischen Recht Herausgegeben von Thomas Oppermann in Gemeinschaft mit Klaus J. Hopt, Hans v. Mangoldt Wernhard Möschel, Wolfgang Graf Vitzthum sämtlich in Tühingen

Band 10

Die konkludente Anerkennung im Völkerrecht

Von

Dr. Bernd Loudwin

DUNCKER &

HUMBLOT I BERLIN

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek

Loudwin, Bernd: Die konkludente Anerkennung im Völkerrecht I von Bernd Loudwin. - Berlin: Duncker und Humblot, 1983. (Tübinger Schriften zum internationalen und europäischen Recht; Bd. 10) ISBN 3-428-05338-9 NE:GT

D 21 Alle Rechte vorbehalten

@ 1983 Duncker & Humblot, Berlin 41

Gedruckt 1983 bei Buchdruckerei A. Sayffaerth - E. L. Krohn, Berlin 61 Printed in Germany ISBN 3 428 05338 9

Meiner Frau

Inhaltsverzeichnis Einleitung . .. ............... .. ............... . ...................... . .

13

A. Die völkerrechtliche Anerkennung im allgemeinen .. . .... . ..... .. . . .

20

I. Definition ........... . ...... . .......... . ................... . .. . .

21

1. Inhalt der Anerkennung ................ . .............. .. . . .

21

2. Die Anerkennung ist eine Willenserklärung ............ .. ... .

23

3. Die Anerkennung ist unwiderruflich ... .. .... .. ........ .. . . .

24

II. Erscheinungsformen und weitere Probleme ................... .. .

26

1. Erscheinungsformen

26

2. De jure und de facto Anerkennung .................. , .... .. .

31

3. Rechtsnatur der Anerkennung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34

4. Pflicht zur und Recht auf Anerkennung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 5. Anerkennung von Staaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

43

6. Anerkennung von Regierungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

51

B. ·Die konkludente Anerkennung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

59

I. Begriff

................................ ........................

59

II. Abgrenzung zu einigen Begriffen aus dem Umfeld . . . . . . . . . . . . . .

66

1. Allgemeines

................................................

2. Faktische Anerkennung

66

68

C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen . .

71

I. Innerstaatliche Handlungen und allgemeine Kontakte . . . . . . . . . .

73

1. Teilnahme an und Glückwünsche zu Unabhängigkeitsfeiern . .

73

2. Souveränitätssymbole

73

3. Pässe und Visa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

74

4. Gebrauch von Namen und Bezeichnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76

8

Inhaltsverzeichnis 5. Briefwechsel, Austausch von Noten, Kontakte von Behörden. . 77 6. Erklärungen und Handlungen gegenüber fremden Staaten . . . .

79

7. Innerstaatlich relevante Akte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

79

8. Sonstiges

81

II. Personale Beziehungen außerhalb konsularischer und diplomatischer Beziehungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 1. Politische Beobachter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

82

2. Beziehungen auf dem Gebiet des Handels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 3. Besondere staatliche Vertreter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

85

4. Treffen mit Regierungsmitgliedern und Regierungschefs . . . . . . a) Treffen zwischen Brandt und Stoph . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Treffen zwischen Nixon und Tschou En-lai . . . . . . . . . . . . . . . . c) Treffen zwischen Sadat und Begin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

87 88 92 95

111. Bilaterale Verträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 1. Allgemeine Problematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

96

2. Die Praxis der Bundesrepublik Deutschland, insbesondere im Verhältnis zur DDR .. ........ .... ... ... .. .... . ... .. . . . . .... 101 IV. Konsularische Beziehungen

114

V. Diplomatische Beziehungen

120

1. Allgemeine Problematik

121

2. Zwei Sonderfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 a) Verbindungsbüro zwischen USA und Volksrepublik China . . 125 b) Austausch Ständiger Vertretungen zwischen BRD und DDR 126 VI. Teilnahme an internationalen Konferenzen . .. .. ... . . ..... . .. .. .. 131 VII. Gemeinsame Beteiligung an multilateralen Verträgen ...... . ... 134 VIII. Internationale Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 1. Allgemeine Problematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

2. Völkerbund und Vereinte Nationen . . ........... . ... . ... . .. .. 141

.D. Vorbebalt der Nichtanerkennung und konkludente Anerkennung trotz ausdrücklicher Nichtanerkennung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 I. Erklärung, eine Anerkennung nicht zu wollen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 II. Widersprüchliches Verhalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

Inhaltsverzeichnis

9

III. Völkerrechtlicher Vertrauensschutz ........................... . . . 160 IV. Völkerrechtlicher Vertrauensschutz und konkludente Anerkennung 165 V. Vertrauensschutz und seine Anwendung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 I. Kontakte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

2. Personale Beziehungen außerhalb konsularischer und diplomatischer Beziehungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 3. Bilaterale Verträge . . ............... . .. ................... ... 170 a) Allgemeine Problematik ......... .. .. ............. .... .. .. 170 b) Der Vertrag über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 4. Konsularische Beziehungen

174

5. Diplomatische Beziehungen 175 a) Allgemeine Problematik 175 b) Austausch Ständiger Vertretungen zwischen BRD und DDR 176 6. Internationale Konferenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 7. Multilaterale Verträge ............... ... ............... . .... 178 8. Internationale Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 a) Allgemeine Problematik . .. ........... . .... . . . ... . ..... . .. 178 b) Vereinte Nationen 178 Resümee und Ausblick

182

Literaturverzeirhnis

189

Abkürzungsverzeichnis AdG AFDI AJIL AöR AVR

Archiv der Gegenwart Annuaire Francais de Droit International American Journal of International Law Archiv des öffentlichen Rechts Archiv des Völkerrechts

Bd. BDIP BGH

Band Blätter für deutsche und internationale Politik Bundesgerichtshof Bundestag Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung Bundesverfassungsgericht British Year Book of International Law

BT

Bulletin BVerfG BYIL C. I. J. Recueil

Cour Internationale de Justice. Recueil des Arrets Avis Consultatifs et Ordonnances

DA DÖV Dokumentation

Deutschland Archiv Die öffentliche Verwaltung Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (Hrsg.): Dokumentation zur Entspannungspolitik der Bundesregierung. Reihe: Berichte und Dokumentationen, Band 3, (Bonn) 1979 Deutsches Verwaltungsblatt

DVBl. EA Entwicklung

EuR

Europa-Archiv Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen (Hrsg.): Zehn Jahre Deutschlandpolitik. Die Entwicklung der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik 1969- 1979. Bericht und Dokumentation (Bonn) 1980. Europarecht

FN

Fußnote

I. C. J. Reports

IJIL IRD

International Court of Justice. Reports of Judgements, Advisory Opinions and Orders Indian Journal of International Law Internationales Recht und Diplomatie

Jg. JIR JOR JZ

Jahrgang Jahrbuch für Internationales Recht Jahrbuch für Ostrecht Juristenzeitung

NJW

Neue Juristische Wochenschrift

o.V. OZöR

ohne Verfasser Österreichische Zeitschrift für öffentliches Recht

PVS

Politische Vierteljahresschrift

Abkürzungsverzeichnis RdC RdDI RDILC RDISP RGDIP Rdn. ROW

11

Recueil des Cours Rivista Di Diritto Internazianale Revue de Droit International et de Legislation Comparee Revue de Droit International de Seiences Diplomatiques et Politiques Revue Generale de Droit International Public Randnummer Recht in Ost und West

SchwJIR Sp.

Schweizerisches Jahrbuch für internationales Recht Spalte Süddeutsche Ze}tung

TzD

Texte zur Deutschlandpolitik, hrsg. vom Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen

vgl. VN Vol. VRÜ

vergleiche Vereinte Nationen Volume Verfassung und Recht in Übersee

WA WissZBerlin

Fischer Welt-Almanach, hrsg. von G . Fochler-Hauke Wissenschaftliche Zeitschrift der Humboldt-Universität zu Berlin. Gesellschafts- und Sprachwissenschaftliche Reihe Wörterbuch des Völkerrechts, Band I, li, 111

sz

WVR I, II, III ZaöRV ZfP ZRP ZVR

Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht Zeitschrift für Politik Zeitschrift für Rechtspolitik Zeitschrift für Völkerrecht

Einleitung 1. "Eine der rechtlich umstrittensten und politisch bedeutsamsten Völkerrechtsfragen ist das Problem der Anerkennung1."

Daß es zu den Problemen gehört, die am meisten wissenschaftlich behandelt worden sind und eine unübersehbare Literatur hervorgerufen haben2 , zeigt bereits eine kurze Auswahl an Zitaten anerkannter Fachleute aus verschiedenen Ländern: "Es gibt kaum einen anderen Bereich des geltenden Völkerrechts, über den so viel irrige Meinungen in der Öffentlichkeit bestehen wie über das Wesen und die Formen der völkerrechtlichen Anerkennung3 ." "No branch of international law has been so badly misunderstood and needlessly confused as that of the recognition of new states and new governments4 ." "The problern of recognition of states and governments has neither in theory nor in practice been solved satisfactorily. Hardly any other question is more controversial, or leads in the practice of states to such paradoxical situations5 ." "L'institution de la reconnaissance represente certainement de nos jours un domaine important du droit international contemporain6 ." "La reconnaissance revet la caractere d'une institution fondamentale7 ." Bei dem Rechtsinstitut der völkerrechtlichen Anerkennung handelt es sich also sowohl um einen bedeutenden als auch im einzelnen oft nicht klaren und eindeutigen Bereich des Völkerrechts. Immer wieder wurden deshalb Versuche unternommen, das Recht der völkerrechtlichen Anerkennung zu systematisieren und zu vereinheitlichen. So wählte die Völkerrechtskommission der Vereinten Nationen auf ihrer ersten Tagung 1949 u. a. die "Anerkennung von Staaten und Regierungen" als zu kodifizierenden Gegenstand8 , den ebenfalls v. Münch, S. 113. z Vgl. Bindschedler, Berichte der Dtsch. Gesellsch. für Völkerrecht, Heft 4, S.l. 3 Menzel, Moderne Welt 1967, S. 120. 'Brown, AJIL 44 (1950), 617. s Kelsen, AJIL 35 (1941), S. 605. 8 Lachs, Melanges Gilbert Gidel, S. 411. 1 Dinh, S. 406. 8 Vgl. Yearbook of the ILC, 1958, Bd. 2, S. 109, FN 41 und Schindler, WVR III, S. 763. 1

14

Einleitung

gewählten Themen "Vertragsrecht", "Schiedsverfahren" und "Recht der Hohen See" wurde jedoch Priorität eingeräumt9 • Bereits im Jahre 1936 hat das ,Institut de Droit international' auf seiner Tagung in Brüssel nach eingehenden Beratungen eine Resolution verabschiedet, die sich mit der Anerkennung neuer Staaten und neuer Regierungen befaßt10. Das 'American Law Institute' in Washington D. C. hat 1965 ein 'Restatement of the Law' herausgegeben, in dem das 'Foreign Relations Law of the United States' behandelt wird, und in Teil li (§§ 94- 114) die Anerkennung dargestellt wird11 • Internationale Übereinkünfte auf diesem Gebiet liegen jedoch nicht vor. In verschiedenen internationalen Abkommen sind lediglich Teilaspekte enthalten, die einer Koordinierung und gegenseitigen Abstimmung auf dem Gebiet der internationalen Beziehungen dienen. Am 26. Dezember 1933 wurde auf der 7. Panamerikanischen Konferenz in Montevideo ein Abkommen über die Rechte und Pflichten der Staaten geschlossen 12. Artikel 1 dieses Abkommens enthält eine Definition des Begriffs ,Staat'. In den Artikeln 3, 6 und 7 wird die Abhängigkeit der Existenz des Staates von der Anerkennung dargelegt und deren Bedeutung erläutert. Das Bestreben einer gegenseitigen Abstimmung in Fragen der Anerkennung wird auch in der Resolution XXVI der 'Second Special lnter-American Conference' in Rio de J aneiro aus dem Jahre 1965 deutlich13 , in der es um "informal procedure on the recognition of de facto governments" geht. Ebenso wie im allgemeinen Völkerrecht bilden auch auf dem Gebiet der Anerkennung ,richterliche Entscheidungen' und die ,Lehrmeinung der fähigsten Völkerrechtler' 14 eine wichtige Grundlage für die Darstellung eines ,Rechts der völkerrechtlichen Anerkennung'. Im einzelnen sind sowohl die einschlägigen Gerichtsentscheidungen als auch die geäußerten Lehrmeinungen sehr häufig so kontrovers, daß man von einem einheitlichen ,Recht der völkerrechtlichen Anerkennung' nicht sprechen kann. Diese Meinungsvielfalt beschränkt sich nicht allein auf die westliche Völkerrechtswissenschaft1s. Diese Mannigfaltigkeit liegt u. a. darin begründet, daß häufig keine Klarheit über Wesen und Inhalt Vgl. Schindler, WVR III, S. 763. Annuaire de l'Institut de Droit International 1936, Vol. II, S. 300 - 305. 11 American Law Institute, Restatement of the Law. Second. Foreign Relations Law of the United States, St. Paul, Minn., 1965. 12 Text: ZaöRV 1934, S. 650- 652; dtsch. Text: Die Friedens-Warte 1934, s. 133 f. 13 AJIL 60 (1966), S. 460 f. 14 Art. 38 Abs. 1 lit. d) des Statuts des Internationalen Gerichtshofs. 15 Vgl. etwa Frenzke, Die kommunistische Anerkennungslehre. Die Anerkennung von Staaten in der osteuropäischen Völkerrechtstheorie. Köln 1972. 9

10

Einleitung

15

der Anerkennung herrscht beziehungsweise von unterschiedlichen Standpunkten und Voraussetzungen ausgegangen wird. Dabei spielen die im Laufe der Zeit veränderten Vorstellungen vom Völkerrecht und den internationalen Beziehungen an sich ebenso eine Rolle wie die verschiedenen Ansatzpunkte für die Wertigkeit und Einordnung des Instituts der Anerkennung in dieses Gefüge. So wichtig die theoretischen Überlegungen sein mögen, so entscheidend sind die praktischen Auswirkungen der völkerrechtlichen Anerkennung im Rahmen der internationalen Beziehungen und der Außenpolitik des einzelnen Staates. Sicherlich besteht sehr häufig eine Wechselbeziehung zwischen den oft sehr kunstvoll aufgestellten ,theoretischen Gebäuden' der völkerrechtlichen Anerkennung und dem Verhalten der Staaten in ihren Beziehungen untereinander. Nicht selten wird das außenpolitische Verhalten jedoch von Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten und Fragen der politischen Opportunität bestimmt. In diesem Zusammenhang spricht Brown davon, daß die Anerkennung zum "foothall of diplomats" 16 werden kann und auch "as a weapon of diplomatic pressure and intervention" 16 mißbraucht wird. In gleicher Richtung gehen Aussagen wie "recognition has become a powerful weapon in the hands of the rieb and strong state: an essential to the life of a government in a weak state" 17 und "power considerations play a dominant role in the politics of recognition" 18• Damit sind Fragen der politischen und juristischen Aspekte der Anerkennung angesprochen. So wird bedauert, daß eine "zunehmende Politisierung und weitestgehende Entrechtlichung des Instituts der Anerkennung" 19 stattgefunden habe. Auch heute noch scheinen die Gründe zutreffend, die Menze!2° für die Vielzahl von Ansichten und z. T. irrigen Meinungen anführt. Danach würden zum einen Fragen der Anerkennung im wesentlichen in politischen Spannungszuständen aufgeworfen, bei denen politische Emotionen vorherrschend seien. Zum anderen handele es sich um ein juristisch-politisches Grenzgebiet, bei dem auch für den Sachkenner manchmal nicht einfach zu erkennen sei, welche Entscheidungen dem Bereich des freien politischen Ermessens angehörten und für welche feste rechtliche Regelungen bestünden. Hinzu komme noch, daß sich in den letzten Jahrzehnten erhebliche Wandlungen in der Ausgestaltung des RechtsBrown, AJIL 44 (1950), S. 617. Jessup, AJIL 25 (1931), S. 723. 18 Whelan, China Quarterly 1961, S. 84. 19 Frenzke, ROW 1967, S. 193. Nach von Münch sei das Rechtsinstitut der internationalen Anerkennung als Mittel des politischen Kampfes (Wohlverhaltensbelohnung) denaturiert, vgl. Handlexikon der Rechtswissenschaft, hrsg. von Axel Görlitz, Reinbek bei Harnburg 1974, Bd. 1, Stichwort: Internationales Recht, S. 199. 20 Menzel, Moderne Welt 8 (1967), S. 120. 16 17

16

Einleitung

instituts der völkerrechtlichen Anerkennung vollzogen hätten, deren Auswirkungen nicht immer genügend Beachtung fänden. Diese Analyse bestätigt sich auch in der Art und Weise, wie diese Fragen in der Bundesrepublik Deutschland in der Vergangenheit behandelt wurden und heute noch behandelt werden. Dies trifft im besonderen auf den Bereich zu, der mit ,Deutschlandpolitik' umschrieben wird. Es erübrigt sich auszuführen, was allein der Begriff ,Anerkennung der DDR' für politische Emotionen freigesetzt hat- verständlich, wenn man bedenkt, daß es sich um Grundfragen des Selbstverständnisses der Bundesrepublik Deutschland, ihrer geschichtlichen Entwicklung und ihres gegenwärtigen Standortes handelt. Welch große Bedeutung diesem Problemkreis beigemessen wurde, zeigt sich schon allein in der kaum überschaubaren Literatur, die zu diesem Thema erschienen ist. 2. Die Form, in der die völkerrechtliche Anerkennung erfolgt, ist m. E. ein wesentlicher Aspekt des gesamten Fragenkomplexes. Dabei ist der Fall, in dem beispielsweise in einem Glückwunschschreiben zu einer Unabhängigkeitsfeier ausdrücklich die völkerrechtliche Anerkennung ausgesprochen wird, nicht sehr problematisch. Schwieriger ist die Frage der völkerrechtlichen Anerkennung zu beantworten, wenn eine derartig eindeutige Äußerung fehlt. Im wesentlichen liegen dann Beziehungen zwischen den Staaten auf unterschiedlichen Ebenen und in verschiedener Intensität vor, die oft ihrerseits der Interpretation bedürfen und häufig nur bis zu einem bestimmten Grad gehen, der von dem betreffenden Staat bewußt einkalkuliert wurde. Die Frage der Anerkennung erhebt sich im allgemeinen erst im Rahmen eines Beziehungsgeflechtes zwischen den Staaten. Dabei wird im Übergang von Nichtbeziehungen zur Aufnahme erster Kontakte und in darauffolgender weiterer Intensivierung angeknüpft an bestimmte Handlungen der für den einzelnen Staat zum Handeln Berechtigten, was meist die Regierung oder die von ihr Beauftragten sein werden. Mit diesem Handeln kann dann eine völkerrechtliche Anerkennung auch stillschweigend ausgesprochen werden. Es kann die verschiedensten Gründe dafür geben, daß eine Anerkennung nicht ausdrücklich erfolgt: sei es, daß im Rahmen der Anerkennung einer neuen Regierung der Eindruck vermieden werden soll, man wolle sich in die inneren Angelegenheiten des Staates einmischen; sei es auch nur, daß man sich nicht ausdrücklich festlegen will. Eine solche Situation erschwert indessen, das Verhalten eines Staates und seiner Repräsentanten richtig einzuordnen. Für den Staat selbst entsteht dabei das Problem, richtig vorauszukalkulieren, ob Dritte das

Einleitung

17

eigene Verhalten richtig werten, und zu prüfen, ob das Verhalten mit den es bestimmenden Intentionen übereinstimmt. Die dabei auftretenden praktischen Schwierigkeiten hat Blix angesprochen, wenn er fragt, was geschehe, wenn ein Brief eines Repräsentanten eines nichtanerkannten Staates geöffnet werde, oder was das Hissen einer Flagge für ein Oberhaupt eines nichtanerkannten Staates anläßlich eines Staatsbesuches bedeute. "Does anything eise happen than that physical action21 ?" Die Staaten treten in mannigfaltige Beziehungen zueinander, und es besteht ein weitgehender Konsens, daß nicht jede dieser Beziehungen eine völkerrechtliche Anerkennung beinhaltet. Das bedeutet andererseits, daß Kommunikationsmöglichkeiten auch unterhalb der Schwelle der völkerrechtlichen Anerkennung bestehen können. Entscheidend für die Handlungsanweisungen etwa im Rahmen der Instruktionen eines Außenministeriums an seine Botschaften in Bezug auf das Verhalten gegenüber einer neu an die Macht gekommenen Regierung ist die Feststellung dieses 'point of no return', von dem an eine völkerrechtliche Anerkennung vorliegt, sofern eine derartige Schwelle überhaupt existiert oder im Rahmen von Maßnahmen auf dem Gebiet der internationalen Beziehungen nicht ausgeschlossen werden kann. Diese Fragestellungen sind im Laufe der Zeit immer wieder aktuell geworden, zumal im Zusammenhang mit ausdrücklicher Nichtanerkennungspolitik. So beschäftigte sich z. B. die außerordentliche Völkerbundsversammlung in ihrer Sitzung vom 24. Februar 1933 mit der Frage der Nichtanerkennung Mandschukuos und beschloß, einen beratenden Ausschuß zu bilden, der die Aufgabe haben sollte, die Mitglieder des Völkerbundes bei allen die Verpflichtung der Nichtanerkennung Mandschukuos berührenden Fragen zu unterstützen22 • Außerdem seien genannt: das Verhältnis der Vereinigten Staaten von Amerika zur Volksrepublik China, der Arabischen Staaten zu Israel, der beiden deutschen Staaten zueinander, die Beziehungen oder auch Nichtbeziehungen der Staaten zu Biafra, Bangla Desh oder etwa zu Transkei und Bophuthatswana, Rhodesien und zahlreicher neu an die Macht gekommener Regierungen (wie z. B. in Kambodscha, Griechenland, Chile, Afghanistan), wobei sich diese Liste beliebig verlängern ließe. Dieser kurze Überblick hat bereits die Bedeutung der völkerrechtlichen Anerkennung im Rahmen der internationalen Beziehungen gezeigt und auch die Aktualität der stillschweigenden oder konkludenten Anerkennung. 21 22

Blix, RdC 130 (1970 11), S. 593. Vgl. v. Tabouillot, ZaöRV Bd. 5 (1935), S. 140.

2 Loudwin

18

Einleitung

In dieser Arbeit soll der Versuch gemacht werden, den Stellenwert der konkludenten Anerkennung aufzuzeigen. Dazu soll zunächst das Rechtsinstitut der Anerkennung im Völkerrecht erläutert werden. Im folgenden ist dann, um den Begriff der konkludenten Anerkennung näher klären zu können, eine Analyse sowohl aller möglichen Kontakte zwischen den Staaten als auch sonstiger rechtserheblicher Handlungen notwendig. Im weiteren Verlauf soll dann die Frage untersucht werden, ob und in welchem Umfang Vorbehalte der Nichtanerkennung bei Handlungen, aus denen sich eine konkludente Anerkennung ergeben könnte, möglich sind. Damit eng zusammenhängend und in gewisser Weise damit korrespondierend ist die Fragestellung, ob eine Anerkennung auch gegen den ausdrücklich erklärten Willen möglich ist. In einem abschließenden Kapitel sollen dann die Ergebnisse zusammengefaßt, Lösungsmöglichkeiten untersucht und eine Wertung versucht werden. Dabei wäre u. a. zu untersuchen, ob vor allem deshalb mit dem Begriff der stillschweigenden Anerkennung operiert wird, "um die schlimmsten Differenzen zwischen Theorie und Praxis zu überdecken" 23 , ob die größeren Staaten danach trachten, die stillschweigende Anerkennung möglichst einzuengen, da machtpolitisch versucht wird, die ausdrückliche völkerrechtliche Anerkennung als ein politisches Werkzeug zu benützen24 und ob die konkludente Anerkennung insofern Gefahren in sich birgt, als der um völkerrechtliche Anerkennung bemühte Staat in die Versuchung gerät, diese Möglichkeit auszunutzen, um die bereits vollzogene Anerkennung zu behaupten25 • 3. Bei einer Arbeit wie der vorliegenden besteht ein Hauptproblem darin, daß für die Beurteilung der einzelnen Akte internationaler Beziehungen die Auswertung der Staatenpraxis notwendig ist. Darunter fallen sowohl internationale Dokumente, völkerrechtliche Verträge, einseitige Erklärungen als auch etwa Pressekonferenzen, Äußerungen maßgeblicher Politiker oder schlichtes tatsächliches Verhalten. Interpretationsschwierigkeiten ergeben sich aus der Tatsache, daß bei rechtserheblichen Handlungen das Verhalten der Staaten, aus denen auf eine konkludente Anerkennung geschlossen werden könnte, oft nicht eindeutig ist, und daß das Verhalten nicht erläutert wird beziehungsweise ausweichende oft politisch bestimmte Erklärungen abgegeben werden. Es wurde der Versuch unternommen, die einzelnen Fragestellungen möglichst an der konkreten Staatenpraxis zu orientieren, und hier bot sich in erster Linie das Verhalten der Bundesrepublik Deutschland auf dem Gebiet der auswärtigen Politik in Fragen der völkerrechtlichen 23 24

25

Frenzke, ROW 1967, S. 193. Vgl. Tzu-ping Shao, S. 144. Vgl. Menzel, Moderne Welt 8 (1967), S. 133 f.

Einleitung

19

Anerkennung an. Hierbei darf aber nicht übersehen werden, daß gerade das Feld der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR, in der Vergangenheit noch mehr als in der Gegenwart, damit in enger Verbindung steht. Um das Problem der konkludenten Anerkennung aufzuzeigen, würde es u. U. genügen, die Entwicklung der Beziehungen zwischen den beiden deutschen Staaten zu untersuchen und die einzelnen Akte auf ihre Rechtserheblichkeit zu prüfen. Die Arbeit soll jedoch nicht auf eine Analyse der deutschlandpolitischen Situation hinauslaufen, wenn auch immer wieder auf die tatsächliche Praxis der Bundesrepublik Deutschland auch in diesem Zusammenhang zurückgegriffen werden wird. Um ein Institut des Völkerrechts auch nur annähernd erklären und eventuell allgemein gültige Schlußfolgerungen ziehen zu können, ist es notwendig, sich nicht auf das Verhalten eines Staates zu konzentrieren, sondern, soweit verfügbar, relevante Akte einer möglichst großen Anzahl von Staaten, Staatengruppen und internationaler Organisationen heranzuziehen. Die Schwierigkeit, an umfassendes Material heranzukommen, welches zum großen Teil zumindest zum gegenwärtigen Zeitpunkt von den staatlichen Stellen nicht zur Veröffentlichung freigegeben wurde, erlaubt lediglich eine grobe Skizzierung der Staatenpraxis, gestützt auf zugängliches Material, u . a. auch Textsammlungen und Zei tungsberichte26 •

26 Dem Verf. wurde vom Auswärtigen Amt der Bundesrepublik Deutschland ermöglicht, sich über die gegenwärtige Praxis der völkerrechtlichen Anerkennung im Rahmen eines Besuches zu informieren. Einschlägige Auskünfte des Auswärtigen Amtes werden an entsprechender Stelle angeführt.

2*

A. Die völkerrechtliche Anerkennung im allgemeinen Die Frage der völkerrechtlichen Anerkennung ist nach Scupin so alt wie die neuzeitlichen Revolutionen1 . Entscheidend war der Übergang von der monarchistischen zur gespaltenen Staatenwelt in der Folge der Französischen Revolution. Das Institut hat sich anläßlich revolutionärer Staatsneubildungen entwickelt2, wobei der Ansatz dazu in dem Gegensatz zwischen legitimistischer Ausschließung neuer Völkerrechtsgebilde in Gestalt losgerissener und verselbständigter Staaten und dem "ruhelosen Fortwirken revolutionärer Tendenzen" zu erblicken ist3. Die Anerkennung durch dritte Staaten konnte hier als Regulator zwischen den Ansprüchen des alten Mutterstaates und des abgefallenen Staates wirken und den Verfassungsbruch an der Wurzel des Neustaates überbrücken4. Die Bedeutung der Anerkennung, den Bruch der Legitimität für fremde Staaten zu überbrücken, zeigte sich auch, wenn ein Monarch gestürzt wurde und ein anderer die Macht übernahm oder gar der Staat eine Republik wurde6. Auch heute erweist sich die eigentliche Bedeutung der Anerkennung eines Staates dann, wenn der Staat nicht "auf legale Weise" entstanden ist, sich also revolutionär von dem bisherigen Mutterstaat getrennt hat, oder wenn seiner Gründung sonstige Mängel anhaften6 • Das gleiche gilt für die Anerkennung einer Regierung, wenn diese nicht auf legale Weise an die Macht gelangt ist. Bevor eine eingehendere Beschäftigung mit dem Rechtsinstitut der Anerkennung in der heutigen Form erfolgen kann, ist als Voraussetzung die Frage zu klären, ob überhaupt von einer Einheit des Völkerrechts ausgegangen werden kann und ob nicht bei der Behandlung völkerrechtlicher Fragen von einem "westlichen" und von einem "sozialistischen" Völkerrechtssystem ausgegangen werden muß, wobei noch 1 Vgl. Scupin, WVR III, S. 724. Über die Funktion des Papstes als oberste Autorität im Mittelalter in Fragen der Anerkennung vgl. Zimmermann, RdC

44 (1933 11),

s. 356- 361.

Vgl. Frowein, Der Staat 11 (1972), S. 154. 3 Vgl. Scupin, WVR III, S. 724. ' Vgl. Frowein, Der Staat 11 (1972), S. 154. 6 Vgl. ebd. S. 156. 8 Vgl. ebd. S. 155. Im einzelnen zur Entwicklung der Anerkennung von Staaten und Regierungen im Völkerrecht vgl. Frowein, ebd. S. 145- 159. 2

I. Definition

21

nicht einmal berücksichtigt wäre, daß ja im Rahmen der Entkolonialisierung viele neue Staaten entstanden sind, die nicht unbedingt dem westeuropäisch-atlantischen Bereich oder dem sozialistischen Lager zuzuordnen sind. Die herrschende Meinung der Völkerrechtswissenschaft in Ost und West bekennt sich zur Einheit des Völkerrechts7 • Man geht von "universell geltenden völkerrechtlichen Normen" aus8 . Auch von sowjetischer Seite wird die Existenz eines sowohl den Osten als auch den Westen umspannenden Systems des Völkerrechts nicht mehr geleugnet9 • Dies zeigt sich auch in dem immer stärker werdenden Trend zur Kodifikation des allgemeinen Völkerrechts, wobei jedoch nicht übersehen werden darf, daß es auch mehr oder weniger ausgeprägtes partikuläres Völkerrecht gibt, welches jeweils als räumlich abgrenzbares, in sich geschlossenes System gilt10 • I. Definition 1. Inhalt der Anerkennung

Bindschedler definiert die Anerkennung in seinem auf der Tagung der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht in Frankfurt am Main am 13. April 1961 gehaltenen grundsätzlichen Vortrag über die Anerkennung im Völkerrecht folgendermaßen: "Im Völkerrecht versteht man unter Anerkennung die Willenserklärung oder -äußerung eines Staates dahingehend, daß ein bestimmter Tatbestand, eine bestimmte Rechtslage oder ein bestimmter Anspruch als bestehend und rechtmäßig anerkannt werden. Mit der Existenz eines Tatbestandes werden auch die sich daraus nach Völkerrecht ergebenden rechtlichen Konsequenzen anerkannt11 ." In der Anerkennung liege eine authentische Feststellung, die dem Interesse der Rechtssicherheit diene 12 • Wo immer im internatioVgl. Kimminich, Völkerrecht, S. 76 und Czerwinski, S. 33. So das von der Arbeitsgemeinschaft für Völkerrecht beim Institut für internationale Beziehungen der Akademie für Staats- und Rechtswissenschaften der DDR herausgegebene "Völkerrecht" Bd. 1, S. 63. 9 Vgl. Menzel in der Einführung zu dem Band "Drei sowjetische Beiträge zur Völkerrechtstheorie", S. XXXIX und Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, 2. Aufl., S. 31. to Vgl. Menzel/ Ipsen, S. 12. 11 Bindschedler, Berichte der dtsch. Gesellsch. für Völkerrecht, Heft 4, 1962, S. 1. Der Vortrag ist auch abgedruckt in ArchVR Bd. 9 (1961/1962), S. 377 - 397. Schwarzenherger definiert die Anerkennung als "das Einverständnis mit einem Vorgang in der Absicht, sich dessen Rechtswirkungen zu unterwerfen". Einführung in das Völkerrecht, S. 45. ' 2 Vgl. Bindschedler, S. 2. 7

8

A. Die völkerrechtliche Anerkennung im allgemeinen

22

nalen Rechtsleben das Bestehen einer Tatsache oder Rechtslage zweifelhaft ist, ist es für den interessierten Staat von Bedeutung, ob die Lage von anderen Staaten anerkannt wird; mit dem Vorliegen einer derartigen Anerkennung wird die Tatsache oder Lage zumindest zwischen den Parteien dem Zweifel entzogen13. Salmon führt aus: "La reconnaissance est un acte par lequel un Etat constatant une situation de fait ou de droit admet qu'elle lui est opposable14." Nach Dinh ist die Anerkennung "le procede par lequel un Etat souverain, qui n'a pas participe a la naissance d'une Situation Oll a l'emission d'un acte, accepte que cette situation ou cet acte lui soit opposable15 , c'est-a-dire que les consequences juridiques de l'une Oll de l'autre s'appliquent a lui"; die Anerkennung "produit un effet clarificateur benefique car elle offre une base sure pour la solution des contestations entre les Etats interesses"16. Quincy Wright definiert die Anerkennung "as (1) an act of an international person, (2) manifesting that person's intention, (3) to treat an international situation as (4) establishing certain legal consequences"17. Nach Schwarzenherger / Brown ist die Anerkennung "the acknowledgement of a situation with the intention of admitting the legal implications of such a state of affairs" 18. Der Staat erklärt mit der Anerkennung, daß er einen von einem anderen geschaffenen Sachverhalt als für sich selbst rechtsverbindlich hinzunehmen bereit ist19 , was zur Folge hat, daß er die Rechtmäßigkeit der anerkannten Lage oder auch des anerkannten Anspruchs nicht mehr bestreiten kann20. Der Anerkennung kommt, indem völkerrechtliche Zustände aller Art außer Streit gestellt werden können21 , auch im Sinne der internationalen Rechtssicherheit eine große Bedeutung zu22. Nach schweizerischer Auffassung liegt die Bedeutung der Anerkennung hauptsächlich auf diesem Gebiet23 . 13 Vgl. Dahm I, S. 122 und Weber I v. Wedel, S. 82. Nach Anzilotti ersetzt die Anerkennung das Institut der Verjährung, S. 263. u Salmon, S. 11. 1 & Hier wie im folgenden wird eine Hervorhebung im Original in wörtlichen Zitaten durch Kursivschrift angezeigt. 16 Dinh, S. 406 f. 17 The Indian Year Book of International Affairs 7 (1958), S. 90. 18

s. 566.

Vgl. Mössner, S. 20. 20 Vgl. Menzel I Ipsen, S. 89 und Verdross, Völkerrecht, S. 156. . 21 Vgl. Verdross I Simma, S. 341. 22 Kraus unterscheidet zwischen der rechtsverbindlichen Feststellung des Eintritts eines Ereignisses und der rechtsverbindlichen Erklärung der Bereitschaft, daß auf den betreffenden Tatbestand in vollem Umfang Völkerrecht angewendet wird, vgl. Festschrift Schätze!, S. 255. 2a Vgl. Klarer, S. 357. 19

I. Definition

23

2. Die Anerkennung ist eine Willenserklärung

Die Anerkennung ist eine völkerrechtliche Willenserklärung24 und als solche grundsätzlich ein einseitiges Rechtsgeschäft, welches empfangs...:, aber nicht annahmebedürftig ist, wobei die Wirkung mit der Kenntnisnahme durch den Adressaten eintritt25 • Es wird die Ansicht vertreten, daß im Gegensatz zur Anerkennung einer Regierung die Anerkennung eines Staates ein gegenseitiger Akt sei26 und die Anerkennung als synallagmatischer Vertrag verstanden werden müsse27 • Die Anerkennungshandlung sei ein zweiseitiges Rechtsgeschäft, ein Vertrag, und zwar der Grundvertrag, auf dem sich jeder völkerrechtliche Verkehr aufbaue 28 • Für Anzilotti ist die Anerkennung das einleitende Übereinkommen, an das sich das Entstehen von Rechtsnormen für bestimmte Subjekte knüpft, wobei dem Begriff Anerkennung das Moment der Gegenseitigkeit eigen sei29 • Es ist richtig, daß die Anerkennung in der Form eines Vertrages erfolgen kann, in dem häufig die sich an die Anerkennung anschließenden gegenseitigen Beziehungen näher ausgestaltet werden. Guggenheim80 spricht dabei von einem Anerkennungsvertrag, der als Grundlage für die Aufnahme von Beziehungen zwischen Altstaat und Neustaat dient. Bei all diesen Darstellungen, in denen die Anerkennung als Vertrag angesehen wird, wird die Sachlage vom Ergebnis her beurteilt. Die Anerkennung wird danach als Grundlage der sich daran anschließenden völkerrechtlichen Beziehungen betrachtet. Dies kommt bei Anzilotti zum Ausdruck, wenn er ausführt, daß allen völkerrechtlichen Beziehungen ein Übereinkommen der Völkerrechtssubjekte zugrunde liege, welches "man mit einem nicht allzu geeigneten, aber heutzutage allgemein üblichen Ausdruck ,Anerkennung' nennt" 81 • Damit können jedoch nicht die Fälle erklärt werden, in denen eine Anerkennung unbestreitbar nicht im Rahmen eines Vertrages erfolgt und in deren Folge sich keine zwischenstaatlichen Beziehungen entwickeln32 • Auch befaßt 24 Vgl. Kimminich, Völkerrecht, S. 97, Dahm I, S. 122, Wilhelm Sauer, S. 101. Siehe auch Salmon, S. 16: "L'acte de reconnaissance a un caractere volontaire, intentionnel." 25 Vgl. Bindschedler, S. 1; auch Verdross spricht von einem einseitigen, selbständigen Rechtsgeschäft, Völkerrecht, S. 156; vgl. ferner Dahm I, S. 138, Wolff, S. 21, Verdross I Simma, S. 482; Kleist hält eine Annahme für notwendig, S. 66. So auch die schweizerische Praxis, vgl. Klarer, S. 357. 26 Vgl. Arendt, S. 96. 27 Ebd. S. 120. 2s Vgl. Kleist, S. 30. 29 Anzilotti, S. 119. ao Vgl. Guggenheim, S. 185. at Anzilotti, S. 119.

24

A. Die völkerrechtliche Anerkennung im allgemeinen

sich das Institut der Anerkennung nicht nur mit Staaten und Regierungen, sondern auch mit anderen völkerrechtlich relevanten Sachverhalten. Anzilotti selbst spricht davon, daß die ständige Praxis der Anerkennung den Stempel eines einseitigen Rechtsgeschäfts aufgedrückt habe 33 • Die Anerkennung ist auch nicht lediglich eine Tatsachenfeststellung ohne Folgerungen für den Anerkennenden. Der Anerkennende kann den von ihm anerkannten Sachverhalt nun nicht mehr bestreiten34 • 3. Die Anerkennung ist unwiderruflich

Die Anerkennung ist unwiderruflich35 • In Art. 6 des Abkommens von Montevideo über Rechte und Pflichten der Staaten heißt es, die Anerkennung sei "irrevocable" 36 • In Art. 5 des Beschlusses des "Institut de Droit international" haben sich die Mitglieder auf folgenden Wortlaut geeinigt: "La reconnaissance de jure est irrevocable37 ." Hierbei klingt schon eine mögliche Unterscheidung zwischen einer Anerkennung de jure und einer Anerkennung de facto an, worauf jedoch an dieser Stelle nicht näher eingegangen werden soll. Wenn man davon ausgeht, daß mit der Anerkennung ein bestimmter Tatbestand als für den Anerkennenden verbindlich existierend anerkannt wird, ein Tatbestand, den er von nun an nicht mehr bestreiten kann, dann besteht kein Raum für einen Widerruf, denn damit könnte sich der Anerkennende seiner Pflicht entziehen38• u Eine in Vertragsform gekleidete Erklärung des anerkennenden Staates ändert nichts an der Tatsache, daß es sich auf Seiten des Anerkennenden um eine einseitige Erklärung handelt. Vgl. Menzel, Völkerrecht, S. 146 und Verdross I Simma, S. 482. 33 Vgl. Anzilotti, S. 263. Er führt hier selbst aus: "Die Anerkennung ist die Willenserklärung, derzufolge eine gegebene Sachlage, ein bestimmter Anspruch usw. als rechtmäßig anerkannt werden soll." u v. Holtzendorff spricht im Zusammenhang mit der Anerkennung von Staaten von einem "rechtshistorischen Beurkundungsakt", S. 24. 35 Vgl. Bindschedler, S. 2, Hatschek, S. 147, W. Sauer, S. 100, Menzel I Ipsen, S. 144. Der Abbruch der diplomatischen Beziehungen bedeutet keinen Widerruf der Anerkennung, vgl. die amerikanische Praxis im Falle Kuba, AJIL 57 (1963), S. 410. Vgl. auch Takano, S. 143. 38 Text des Abkommens u. a. in ZaöRV Bd. IV (1934), S. 650 - 652, aus dem im folgenden zitiert wird. 37 Annuaire de !'Institut de Droit International 1936, Val. II, S. 301. Im folgenden wird der Text diesem Jahrbuch entnommen, vgl. dort S. 300- 305. Der deutsche Text ist abgedruckt in ,Friedens-Warte' XXXVI Jg. 1936, S. 132- 134. Zur Entwicklung und Vorgeschichte dieser Resolution vgl. die Vorarbeiten der Onzieme Commission des Institut de Droit International, Annuaire 1934, S. 302 - 357, sowie Annuaire 1936, Val. I, S. 233 - 245 und Val. II, S. 175 - 255. Bis zur endgültigen Einigung gingen die Meinungen stark auseinander, vgl. Wehberg, Die Friedens-Warte, 1936, S. 130.

I. Definition

25

Dies bedarf jedoch insoweit einer Einschränkung, als sich im Laufe der Zeit die für die Anerkennung maßgebenden Voraussetzungen nicht geändert haben, denn in diesem Fall besteht keine Veranlassung bzw. kein Vertrauenstatbestand, der den Anerkennenden an seiner einmal abgegebenen Erklärung festhalten würde. Dies ist auch in Art. 5 der Resolution des Institut de Droit berücksichtigt, wenn es dort heißt, die Anerkennung "ne cesse ses effets qu'en cas de disparition definitive de l'un des elements essentiels dont la reunion se trouvait constatee au moment de la reconnaissance". Dabei muß berücksichtigt werden, daß es Zweifelsfragen bezüglich des Wegfalls wesentlicher Elemente geben kann. In einer 'International Law Conference', in der es auch um Fragen der Anerkenming einer Regierung ging, wurde daher am 12. Juli 1943 in einer Resolution gefordert, daß "any government which is of opinion that another government has no Ionger the qualifications required for the legal representations of a country in international relation may apply for with-drawal of its recognition to the international authority competent for this matter, such decision to be binding on all States" 39 • Dies deckt sich mit der immer wieder erhobenen Forderung, wonach überhaupt die Kompetenz zur Anerkennung konzentriert werden sollte, etwa auf Internationale Organisationen, wobei die Vereinten Nationen als die universellste in Frage kommen könnte40 ; auch der internationale Gerichtshof könnte als derartige Instanz angesehen werden41 • Das American Law Institute definiert in seinem Restatement42 Second, The Foreign Relations Law of the United States, in § 96 43 , daß die Anerkennung eines Staates widerrufen werden darf, "only if the recognized state does not meet the minimum requirements for recognition". Die Anerkennung einer Regierung dürfe nur unter den folgenden Voraussetzungen widerrufen werden: "(a) the withdrawal is effected by recognition of a successor government, or (b) the previously recognized 38 a. A. Menzel, Völkerrecht, S. 148, der die Zulässigkeif des Widerrufs als Folge der Tatsache ansieht, daß der Anerkennungsakt eine Maßnahme des freien politischen Ermessens ist und als politisches Kampfmittel benutzt wird, wobei die daraus ergebende·Rechtsunsicherheit aus Gründen der politischen Handlungsfreiheit in Kauf genommen wird. Vgl. dazu auch O'Connell,

s. 159. 39

40

Siehe AJIL Vol. 38 (1944), S. 294. Vgl. Bindschedler, ArchVR Bd. 9 (1961/1962), S. 395 und Schachter, BYIL

XXV (1948), S. 115. 41 Vgl. Patel, S. 82.

42 Zum Restaterneut vgl. etwa Blumenwitz, Einführung in das AngloAmerikanische Recht, S. 51 f. und S. 73f. 43 S. 309 des vom American Law Institute 1965 offiziell herausgegebenen Bandes, aus dem im folgenden zitiert wird. Dort befinden sich auch zu den einzelnen Paragraphen jeweils ein Comment, Illustrations und Reporters' Notes.

26

A. Die völkerrechtliche Anerkennung im allgemeinen

government no Ionger exercises the functions of government with respect to the state, or (c) the recognizing state has characterized the recognition as tentative." Zusammenfassend läßt sich sagen, daß eine Anerkennung nicht widerrufen werden kann, es sei denn "les faits sur lesquels eile (d. i. la reconnaissance) est fondee viennent a disparaltre ou se modifier" 44 . Wird eine Anerkennung widerrufen, ohne daß die geschilderten Voraussetzungen vorliegen, wäre der Widerruf als unwirksam anzusehen45• 46 .

II. Erscheinungsformen und weitere Probleme 1. Erscheinungsformen

Nachdem sich gezeigt hat, daß die völkerrechtliche Anerkennung als Willenserklärung bzw. Willensäußerung aufgefallt werden kann, die einen bestimmten völkerrechtlichen Sachverhalt zum Inhalt hat, sollen im folgenden die möglichen Gegenstände einer derartigen Anerkennung kurz dargestellt werden47 • 44 Salmen, S. 18; vgl. zu dem ganzen auch Wengler, Völkerrecht I, S. 796- 800. Siehe auch die Erklärung von Lordsiegelbewahrer Sir Jan Gilmour im britischen Unterhausam 7. Dezember 1979, wonach der von dem neuen Regime unter Heng Samrin mit vietnamesischer Hilfe aus Phnom Penh vertriebene frühere Ministerpräsident von Kambodscha Pol Pot nicht mehr als Chef einer arbeitsfähigen Regierung angesehen werden könne, vgl. SZ Nr. 284 v. 8.19. 12. 1979, S. 14. 45 Vgl. auch Sauer, S. 100. Im Zusammenhang mit einer Intervention eines ägyptischen Kommandos auf dem cypriotischen Flughafen in Larnaka, bei der 15 ägyptische Soldaten starben, erklärte Präsident Sadat am 22. 2. 1978, Ägypten erkenne von sofort an Spyros Kyprianou "nicht mehr als Präsident der Republik Cypern an". Vgl. SZ Nr. 45, 23. 2.1978, S. 1 f. 48 Willensmängel bei der Anerkennung können jedoch Berücksichtigung finden, vgl. Bindschedler, Berichte der Dtsch. Gesellsch. für Völkerrecht, 1962, H. 4, S. 1. 47 Auf das zur Abgabe einer völkerrechtlichen Anerkennung zuständige Organ soll nicht näher eingegangen werden. Vgl. dazu etwa Moore, Vol. 1, S. 243 ff. und Whiteman, Vol. 2, S. 38 ff. Vgl. auch Art. 2 der Resolution des Institut de Droit International und § 106 des Restatement. In der Bundesrepublik Deutschland ist die Anerkennung von Staaten und Regierungen dem Bund vorbehalten, vgl. I. v. Münch (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 32 Rdn. 20. Die Zuständigkeit selbst liegt gemäß Art. 59 Abs. 1 Satz 1 GG beim Bundespräsidenten, vgl. Maunz I Dürig I Herzog, Art. 59 GG Rdn. 3. Von Klein wurden an der Grundgesetzmäßigkeit der Anerkennungspraxis der Bundesrepublik Deutschland in den Jahren 1960 und 1961 rechtliche Bedenken geäußert, da in vielen Fällen der Bundespräsident nicht eingeschaltet war. Vgl. im einzelnen Klein, Zur Praxis der Anerkennung neuer Staaten durch die Bundesrepublik Deutschland in "Recht im Dienste der Menschenwürde", Festschrift für Herbert Kraus, Würzburg, 1964, S. 191 - 214.

li. Erscheinungsformen und weitere Probleme

27

Mögliche Anerkennungsobjekte zählt Scupin entsprechend der tatsächlichen Reihenfolge der Ereignisse auf, und nennt als solche Aufständische als Kriegführende, später als Regierung und nach Vorhandensein aller drei Staatselemente in deren Herrschaftsbereich einen neuen Staat auf einem fest bestimmten Gebiet48 • In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts sei dann die Anerkennung internationaler Organisationen als Völkerrechtssubjekte mit begrenzten Rechten und Funktionen hinzugekommen49 • Die Variationsbreite der völkerrechtlichen Anerkennung zeigt Salmon50 in der Aufzählung und kurzen Beschreibung folgender Anerkennungsobjekte: la reconnaissance d'Etat, la reconnaissance d'independance, la reconnaissance comme nation, la reconnaissance de gouvernement, la reconnaissance de belligerence, la reconnaissance de contröle administratif sur une partie de territoire, la reconnaissance d'insurrection, la reconnaissance d'entites ou d'organismes, la reconnaissance d'une situation, la reconnaissance d'une regle de droit. Die Hauptproblematik der völkerrechtlichen Anerkennung lag und liegt jedoch bei der Anerkennung von Staaten und Regierungen. Dies kommt stellvertretend auch darin zum Ausdruck, daß Berber ein Kapitel der Anerkennung von Staaten51 , ein weiteres der Anerkennung von Regierungen52 widmet und in einem dritten Kapitel die Sonderfälle der Anerkennung zusammenfaßt53 . Darin behandelt er dann die Anerkennung einer lokalen de-facto-Regierung, die Anerkennung als Kriegführender, die Anerkennung als Insurgenten, die Anerkennung von Nationalkommitees und die Anerkennung eines neuen territorialen Erwerbs. In jüngster Zeit, in der es nur noch vereinzelt zu Staatsneugründungen, erfolgreichen sowie weniger erfolgreichen, gekommen ist, verlagert sich die Hauptproblematik immer mehr auf die Anerkennung neuer Regierungen. Und hierbei ist die Tendenz sichtbar, daß die Anerkennung immer weniger ausdrücklich ausgesprochen wird. 48

49

5o 51 52

53

Vgl. Scupin, WVR III, S. 724. Ebd. Vgl. Salmon, S. 12- 15. Vgl. Berber I, § 28, S. 229- 237. Ebd. § 29, S. 237- 241. Ebd. § 30, S. 241 - 246.

28

A. Die völkerrechtliche Anerkennung im allgemeinen

Ein neues Problem ist in der Frage der Anerkennung mit dem Entstehen von Befreiungsbewegungen und ihrer internationalen Etablierung aufgetreten. Sie werden von den verschiedensten Organisationen und Staaten anerkannt bzw. ausdrücklich nicht anerkannt, und es bereitet einige Schwierigkeiten, sie in das internationale Gefüge einzuordnen54. So bemühte sich die rhodesische Befreiungsbewegung "Patriotische Front" bei der Organisation für afrikanische Einheit (OAU) um die Anerkennung als einzige legitime Vertretung der schwarzen Bevölkerungsmehrheit des Landes55 , was ihr auf der 14. Gipfelkonferenz in Libreville im Jahre 1977 gelang56 • Im Jahre 1973 beschloß die Vollversammlung der Vereinten Nationen in einer Resolution mit großer Mehrheit, die Nationale Befreiungsbewegung von Südwestafrika (Namibia) und die Südwestafrikanische Volksorganisation (SWAPO) als die einzige rechtmäßige Vertretung des namibischen Volkes anzuerkennen57 • Auch im Konflikt um die West-Sahara wurden Fragen der Anerkennung einer Befreiungsbewegung aufgeworfen. Hierbei erhob sich bei der Frage der Anerkennung der Sahara-Befreiungsbewegung "Frente POLISARIO" durch die Organisation für Afrikanische Einheit das Problem, daß die Mitgliedstaaten Marokko und Mauretanien mit dem Auszug für den Fall der Anerkennung drohten. Die Außenministerkonferenz in Addis Abeba endete daraufhin ohne formellen Beschluß zum Status der ehemaligen Kolonie Spanisch-Sahara58 , in der die Befreiungsfront am 27. 2. 1976 eine "Demokratische Arabische Republik Sahara" ausgerufen hatte59 • Für die Bundesrepublik Deutschland stellte sich in der Vergangenheit mehrfach die Frage der Anerkennung der Palästinensischen Befreiungsfront (PLO). Der Bonner Botschafter in Israel erklärte im 54 Vgl. etwa Tophoven, Guerillas in Nahost, Aufstieg und Schicksal der palästinensischen Widerstandsorganisationen, aus Politik und Zeitgeschichte, B 8/78 vom 19. Febr. 1972, S. 3 - 47; Tomuschat, VN 1974, S. 65 - 72 und. S. 110 bis 113; v. Wedel, RDISP Tome 52 (1974), S. 185- 207; Prill, Die Friedenswarte, Bd. 59, Heft 2 + 3, 1976, S. 208 - 225, der die PLO als vorstaatliches Willensbildungs- und Willensinstrument sui generis bezeichnet und Parallelen zum tschechoslowakischen Nationalrat bzw. dem polnischen Nationalkomitee aus der Zeit des Ersten Weltkriegs zieht, aaO, S. 223. 5 5 Vgl. SZ Nr. 23, 29./30. Jan. 1977, S. 13. 56 Vgl. SZ Nr. 153, 7. Juli 1977, S. 6. 57 Vgl. SZ Nr. 289, 14. Dez. 1973. 58 Vgl. SZ Nr. 51, 2. März 1976, S. 2. Ein OAU-Sprecher erklärte, die Frage der Anerkennung und Nichtanerkennung der Polisario-Regierung sei keine Angelegenheit der OAU, sondern der einzelnen unabhängigen afrikanischen Staaten. 59 Vgl. SZ Nr. 50, 1. März 1976. Vgl. zur Entwicklung auch H. Bieber, Die Zeit- Nr. 48- 18. Nov. 1977, S. 42. Als 18. Band hatte bis Februar 1979 Äthiopien die "Demokratische Arabische Republik Sahara" anerkannt, vgl. SZ Nr. 48, 27. Febr. 1979, S. 6. Bis Anfang März 1980 hatten 35 ·staaten die Republik diplomatisch anerkannt, vgl. SZ Nr. 52 vom 1./2. März 1980, S. 5.

Il. Erscheinungsformen und weitere Probleme

29

israelischen Außenministerium im Jahre 1975, die PLO werde von der Bundesregierung nicht anerkannt, "solange diese Organisation nicht den Terror eingestellt und Israel anerkannt" habe 60 • Die Bundesregierung war nicht bereit, dem Wunsch der PLO zu entsprechen, einem in Bann zu eröffnenden Büro einen diplomatischen Status zu geben; die Frage einer Anerkennung der Befreiungsorganisation stelle sich nach Worten des Regierungssprechers nicht, solange die PLO sich weigere, das Existenzrecht Israels in gesicherten Grenzen anzuerkennen61 • Darüber hinaus lehnte die Bundesregierung nach Berichten aus diplomatischen Kreisen im Juli 1982 eine formelle Anerkennung der PLO weiter ab, weil von Bann grundsätzlich nur Staaten anerkannt werden62 • Das Verhältnis der Bundesrepublik Deutschland zu Befreiungsbewe60 Vgl. SZ Nr. 202, 4. Sept. 1975, S. 2. Diese Klarstellung erfolgte nach scharfer Kritik in Israel an einem Treffen zwischen Staatsminister Moersch und einem PLO-Vertreter in Beirut. 61 Vgl. SZ Nr. 73, 27./28. März 1976, S. 1. Die unveränderte Ansicht der Bundesregierung kommt in einem Interview des Botschafters der Bundesrepublik Deutschland in Israel im Juli 1979 zum Ausdruck, in dem versichert wurde, die Bundesregierung werde "die PLO solange nicht anerkennen, solange diese nicht das Recht Israels auf eine Existenz innerhalb sicherer Grenzen anerkennt", vgl. SZ Nr. 156 vom 10. Juli 1979, S. 5. Gleichzeitig werden im Auswärtigen Amt jedoch Überlegungen angestellt, der PLO einen Status unterhalb der Schwelle einer nur zwischen Staaten üblichen formellen diplomatischen Anerkennung zuzubilligen, da die PLO als eine Konfliktpartei, nicht als Regierung betrachtet werde, vgl. Der Spiegel Nr. 48 vom 26. November 1979, S. 39. Die italienische Regierung gestand im Oktober 1979 der PLO eine "politische Rolle" als Verhandlungspartei zu; eine "rechtliche" Anerkennung der PLO komme für Rom nach Ansicht des italienischen Außenministers Malfatti jedoch erst in Betracht, wenn die Palästinenserbewegung die Möglichkeit habe, freie Wahlen zu veranstalten, vgl. SZ Nr. 250 vom 29. Oktober 1979, S. 9. Im Mai 1980 erklärte der japanische Außenminister Okita, daß sich die japanische Regierung gegenwärtig außerstande sehe, die PLO diplomatisch anzuerkennen, da die PLO weder eine Regierung noch ein Staat sei, so daß es schwierig wäre, dem PLO-Büro, dessen Einrichtung in Tokio gestattet worden war, diplomatischen Status zu geben, vgl. SZ Nr. 111 v. 13. 5. 80, S. 6. Dagegen wurde im März 1980 ein Vertreter der PLO bei der Österreichischen Hegierung offiziell akkreditiert, vgl. SZ Nr. 63 vom 14. März 1980, S. 6, und Indien erkannte im gleichen Monat dem Büro der PLO in Delhi vollen diplomatischen Status zu, vgl. SZ Nr. 74 vom 27. März 1980, S. 11. Im September 1981 lehnte die britische Premierministerin eine Anerkennung der palästinensischen Befreiungsorganisation PLO ab, da Großbritannien keine Organisationen, sondern nur Regierungen anerkenne, vgl. SZ Nr. 223 vom 29. September 1981, S. 6. Der PLO wurde im März 1981 gestattet, in der irischen Hauptstadt Dublin ein Büro zu eröffnen. Im Außenministerium in Dublin wurde allerdings unterstrichen, daß das PLO-Büro keinen offiziellen Status habe. Die Eröffnung sei kein Hinweis auf eine Anerkennung der Palästinenser-Organisation durch die Regierung, vgl. SZ Nr. 60 vom 13. März 1981, S. 9. Zur Frage der Anerkennung der PLO durch Osterreich vgl. Benedek, ZaöRV Bd. 40 (1980), S. 841- 857. 62 Vgl. SZ Nr. 166 vom 23. Juli 1982, S. 2. Zur Frage der Möglichkeit einer Anerkennung der PLO hat sich auch Bundeskanzler Schmidt in einem Interview am 26. April 1981 geäußert, vgl. AdG 1981, S. 24518 A (24519).

A. Die völkerrechtliche Anerkennung im allgemeinen

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gungen wird in der Beantwortung einer diesbezüglichen Frage im Deutschen Bundestag vom parlamentarischen Staatssekretär im Auswärtigen Amt Moersch vom 19. 11. 1970 deutlich: "Die Bundesregierung erwägt nicht, Organisationen Hilfe zu gewähren, die mit militärischen Mitteln den gewaltsamen Umsturz bestehender Ordnungen betreiben. Sie hat keine Bedenken, wenn notleidenden Menschen über karitative oder über andere geeignete deutsche Organisationen humanitäre Hilfe gewährt wird, sofern die zweckentsprechende Verwendung dieser Hilfe sichergestellt ist. Im übrigen respektiert die Bundesregierung die Autonomie dieser Organisationen63 .'' Am 3. Dezember 1978 wurde die Gründung einer "Vereinigten Nationalen Front zur Rettung Kamputscheas" (KNUFNS) bekanntgegeben, welche unmittelbar darauf von Vietnam, der UdSSR und der DDR als "einzige legitime Vertretung des kambodschanischen Volkes" anerkannt wurde64 . Es ist nicht möglich, im Rahmen dieser Arbeit auf Einzelheiten der Anerkennung von Befreiungsbewegungen einzugehen. Einer derartigen Untersuchung bliebe vorbehalten, das Phänomen der Befreiungsbewegung in seinen verschiedenartigen Ausformungen darzustellen, wobei auch untersucht werden müßte, ab wann von einer Befreiungsbewegung gesprochen werden kann und welche Bedeutung ihr im Kräftespiel rivalisierender Staaten und bei der Entkolonialisierung einzuräumen ist. Entsprechend ihrer Bedeutung werden in der vorliegenden Arbeit in erster Linie die Anerkennungsobjekte ,Staat' und ,Regierung' behandelt. Die vielfältigen anderen Gegenstände der völkerrechtlichen Anerkennung werden jedoch an den einschlägigen Stellen ebenfalls herangezogen. Nachfolgend sollen noch einige Problembereiche angesprochen werden, die, wie fast alles in diesem Zusammenhang, umstritten sind, jedoch zur Klärung der völkerrechtlichen Anerkennung und als Grundlage für die folgenden Kapitel notwendig sind. Dabei soll zunächst das Begriffspaar ,de-jure- und de-facto-Anerkennung' untersucht werden. Daran anschließend wird die Frage nach dem konstitutiven und/oder deklaratorischen Charakter der Anerkennung aufgeworfen. Dem folgt eine kurze Erörterung, ob es eine Pflicht zur Anerkennung gibt oder ob diese im freien politischen Ermessen des Staates steht.

63 6'

ZaöRV Bd. 35 (1975), S. 778. Vgl. Der Spiegel, Nr. 2, 8. Jan. 1979, S. 92.

II. Erscheinungsformen und weitere Probleme

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2. De jure und de facto Anerkennung

Sowohl in der Völkerrechtspraxis als auch in den Darstellungen der Lehrbücher wird sehr häufig zwischen Anerkennung de facto und de jure unterschieden65 • Dabei bestehen Schwierigkeiten, diese beiden Begriffe exakt gegeneinander abzugrenzen66 • Gelegentlich ist die de jure Anerkennung mit der ausdrücklichen Anerkennung und die de facto Anerkennung mit der stillschweigenden Anerkennung identifiziert worden67 • Dabei wird jedoch außer Acht gelassen, daß es bei dem Begriffspaar ,ausdrücklich-stillschweigend' um die unterschiedliche Form der Anerkennung geht. Den Autoren, die diese Ausdrücke als äquivalent für de jure und de facto gebrauchen, ist jedoch insofern zuzustimmen, als die ausdrückliche Form durchaus als charakteristisch für die de jure Anerkennung und die stillschweigende für die de facto Anerkennung angesehen wirdas. Dies setzt jedoch voraus, daß die beiden Begriffe tatsächlich unterschieden werden können. Geiger etwa kommt in seiner Untersuchung einschlägiger Fälle zu dem Ergebnis, daß der Völkerrechtspraxis ein allgemeines Institut ,de facto Anerkennung neuer Staaten' nicht bekannt sei69 • Patel führt in Bezug auf de facto und de jure Anerkennung aus: "In fact, there is nothing really much to distinguish the one from the other in actual practice70." Nach Mc Nair ist die Unterscheidung zwischen de jure und de facto Anerkennung "unimportant" 71 • Diese Problematik kommt auch in dem Beitrag von Mr. Macmillan im englischen Unterhaus am 30. November 1955 zum Ausdruck, wenn er ausführt: "If the right hon. Gentleman does not know the difference between a de facto and a de jure position, I cannot explain it to him72 ." 65 Vgl. etwa Brownlie, S. 96 f. ; Greig, S. 127- 129; Cavare, S. 351- 353; Dinh, S. 142 f.; Menzel, S. 145; Menzel I Ipsen, S. 142 f.; Verdross I Simma, S. 481 f.; Dahm I, S. 147 - 149; Völkerrecht (DDR), Bd. 1, S. 293 f.; Anzilotti, S. 126 - 128. 66 Vgl. Grewe, S. 147. Binavince spricht in diesem Zusammenhang davon, daß die Unterscheidung "has brought about confusion of thought in modern literature and practice in internationallaw". S. 173. 67 Vgl. Anzilotti, S. 126; Halajcuk, ÖzöR 196211963 (Bd. XII), S. 527; weitere Hinweise bei Teuscher, S. 40 Anm. 57, Erich RdC Bd. 13 (1926 III), S. 469 f., Schlüter, S. 26 und Frenzke, Anerkennungslehre, S. 230 f., der Avramov und Cerepachina zitiert. Vgl. auch Kunz, S. 50 f. 68 Vgl. Bobrov und Cuth, zit. nach Frenzke, Anerkennungslehre, S. 231, und Grewe, S. 147. 69 Vgl. Geiger, S. 100. Vgl. etwa auch Hütten, Saarl. Rechts- und Steuerzeitschrift 3 (1951), S. 7, nach dem es eine derartige Unterscheidung rechtlich nicht gebe. 70 Vgl. Pate!, S. 53. 71 BYIL II (1921- 22), S. 66. Baty spricht von "the bastard institution of socalled 'de facto' recognition". AJIL Vol. 30 (1936), S. 378. 72 Zit. nach Lador-Lederer, Nordisk Tidsskrift for International Ret., S. 119. Der damalige Bundeskanzler Willy Brandt hat in einem Interview mit der

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A. Die völkerrechtliche Anerkennung im allgemeinen

Dinh etwa unterscheidet dagegen die de jure von der de facto Anerkennung folgendermaßen: "La reconnaissance de jure est une reconnaissance definitive, irrevocable, pleine et enth~re, qui produit la totalite de ses effets. La reconnaissance de facto est une reconnaissance provisoire, revocable, qui ne produit que des effets limites73 . " Dahm schlägt vor, anstatt von Anerkennung de jure und Anerkennung de facto von vorläufiger und endgültiger Anerkennung zu reden74 • Den einzigen Unterschied sieht er darin, daß die Anerkennung de facto leichter zurückgenommen werden könne 75 , wobei es sich jedoch bei der Anerkennung de facto ebenfalls um eine Anerkennung im Rechtssinne handele76 • Häufig wird ausdrücklich eine de facto Anerkennung dann ausgesprochen, wenn sich ein neuer Staat oder eine neue Regierung noch nicht völlig konsolidiert hat77 • Dieser de facto Anerkennung folgt dann eine de jure Anerkennung, sobald der endgültige Bestand des Staates oder der Regierung als gesichert angesehen werden kann78 • In Art. 3 und in Art. 11 wird in der Entschließung des Institut de Droit International in Bezug auf die Anerkennung von Staaten und von Regierungen gleichlautend ausgeführt: "La reconnaissance est, soit definitive et pleniere (de jure), soit provisoire ou limitee a certains rapports juridiques (de facto)." Die de jure Anerkennung von Staaten ist nach Art. 5 unwiderruflich. Nach dieser Entschließung unterscheidet sich die de jure Anerkennung einer Regierung von einerde facto Anerkennung einer Regierung dadurch, daß erstere auf jeden Fall die Anerkennung der Zuständigkeit der richterlichen, administrativen oder sonstigen Organe sowie die Zuerkennung der extraterritorialen Wirkungen ihrer Handlungen, entsprechend den Regeln des internationalen Rechts, beinhaltet (vgl. Art. 17 im Gegensatz zu Art. 15). Wochenzeitung ,L'Express' am 7. Dez. 1970 in Bezug auf die de facto Anerkennung, sich dabei auf Harold Wilson berufend, ausgeführt: "Wenn ich in den Zoo gehe und einen Elefanten sehe, dann erkenne ich an, daß es sich um einen Elefanten handelt, ohne ihm die persönliche Anerkennung als Elefant auszusprechen." TzD Bd. VI, S. 255. Dieses Thema wurde von ihm im Bundestag am 29. Jan. 1971 wiederaufgenommen, vgl. TzD Bd. VII, S. 640. 73 Vgl. Dinh, S. 414. Auch Cavare bezeichnet die de facto Anerkennung ausdrücklich als "provisoire", S. 352. Nach Kunz ist die de facto Anerkennung "bedingt, widerruflich, provisorisch" im Gegensatz zur de jure Anerkennung, die "unbedingt, unwiderruflich, dauernd" ist, S. 51 f. Tunkin spricht von "endgültig, umfassend, vorbehaltlos" im Gegensatz zu "provisorisch und unvollständig", Grundlagen, S. 26. 74 Dahm I, S. 149, vgl. auch Menzel, S. 145. Verdross möchte von "vorläufiger" und "dauernder" Anerkennung (WVR 1. Bd., 1. Aufl. 1924, S. 51) und Spiropoulos von "provisorischer" und "dauernder" Anerkennung sprechen, s. 18. 1s Dahm I, S. 149. 78 Ebd., S. 148. 77 Vgl. Verdross I Simma, S. 481. 78 Ebd.

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Die 'International Law Conference' hat in London im Jahre 1943 folgende Grundsätze verabschiedet: "A new government which is in effective control of the administrative machinery of the State and is not put into power by or dependent upon a foreign government may be provisionally recognized as a de facto government if it is found desirable for the protection of the interests of other States or of their nationals or for serving the needs of international co-operation79 ." "De jure recognition should be granted to new governments whose authority is not only effective, independent, and apparently stable, but has been acquired with the general acquiescence of the people or has been confirmed by them in the appropriate way, which in countries of modern civilization implies in normal circumstances a free election or vote by the people or their representatives80." Die Vereinigten Staaten haben sich an diese Übereinkunft gehalten, als sie nach der Proklamierung des Staates Israel diesen zunächst nur de facto anerkannt haben81 und eine de jure Anerkennung erst nach vollzogenen Wahlen aussprachen82 . Nach schweizerischer Staatenpraxis wird die de jure Anerkennung als unwiderruflich angesehen, während die de facto Anerkennung widerruflich sei und Zweifel an der Effektivität und Stabilität der Rechtsordnung des neuen Regimes bzw. der neuen Regierung involviere83. Die Bundesrepublik Deutschland geht bei der Gestaltung ihrer auswärtigen Beziehungen nach einer Auskunft des Auswärtigen Amtes gegenüber dem Verfasser von einer Unterscheidung in de jure und de facto Anerkennung aus. Die rechtliche Bedeutung der Unterscheidung sei jedoch gering, da sowohl bei der de facto als auch bei der 79

AJIL Vol. 38 (1944), S. 294.

80 Ebd. 81 In der Mitteilung vom 14. Mai 1948 heißt es: "The United States re-

cognizes the provisional government as the de facto authority of the new State of Israel." AJIL Vol. 55 (1961), S. 710. 82 "The United States Government is therefore (the elections for a permanent government had taken place in Israel on January 25, 1949) pleased to extend de jure recognition to the Government of Israel as of January 31." AJIL Vol. 55 (1961), S. 711. Vgl. auch die Unterscheidung zwischen der de jure und der de facto Anerkennung des Staates Israel durch Kanada, Binavince, s. 161 f. 83 Vgl. Zellweger, SchwJIR 11 (1954), S. 11 und Guggenheim, S. 186. Auch die australische Regierung unterscheidet zwischen de jure und de facto Anerkennung, vgl. Suter, The Australian Quarterly 1975, S. 74 f. Ebenso wird in der kanadischen Praxis in dieser Weise in der völkerrechtlichen Praxis unterschieden, vgl. Binavince, S. 173-177. Die de facto Anerkennung der Volksrepublik China durch Großbritannien erfolgte bereits 1949. Vgl. auch Bundesrat Petitpierre in seiner Rede vom 24. März 1949, zit. nach Müller, s. 178 f . 3 Loudwin

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A. Die völkerrechtliche Anerkennung im allgemeinen

de jure Anerkennung der Staat als Völkerrechtssubjekt anerkannt werde, in dem einen Fall werde diese Wirkung jedoch grundsätzlich und ohne Widerrufsmöglichkeit herbeigeführt, in dem anderen Fall habe sie dagegen mehr provisorischen Charakter, und es werde zum Ausdruck gebracht, daß der Staat zwar als zur Zeit effektiv bestehend, gleichzeitig jedoch nur als vorläufig betrachtet werde. Insoweit werde ein einschränkendes Werturteil über die Stabilität zum Ausdruck gebracht. Die de facto Anerkennung könne widerrufen werden, wenn sich aufgrund entsprechender Vorgänge die Zweifel an der Effektivität verstärken würden. Die Unterscheidung in de jure und de facto Anerkennung hat alles in allem gesehen eher politische Bedeutung84 • Es werden dabei sowohl Vorbehalte gegenüber dem nicht verfassungsgemäßen Ursprung der neuen Staatsgewalt angedeutet als auch Unsicherheit über die künftige Stabilität des neuen Regimes zum Ausdruck gebracht85 • Wengier erklärt, daß der Zusatz, daß es sich bei einer Anerkennung eines Staates, einer Regierung usw. um eine de facto Anerkennung handele, den Sinn eines Widerrufsvorbehalts haben könne86 • Bei der Frage des Widerrufs der Anerkennung muß jedoch berücksichtigt werden, daß jede Art der Anerkennung nur unter der Voraussetzung widerrufen werden kann, daß sich die Umstände, an deren Vorliegen die Anerkennung geknüpft war, wesentlich geändert habenA 7 • 3. Rechtsnatur der Anerkennunr

Eine der umstrittensten Fragen der völkerrechtlichen Anerkennung ist die nach der Rechtsnatur der Anerkennung. Es stehen sich im wesentlichen zwei Ansichten gegenüber, zu denen vermittelnd eine Reihe weiterer Meinungen kommen. a) Zum einen wird der Anerkennung konstitutive Bedeutung beigemessen. Dies wird prägnant bei Oppenheim I Lauterpacht so ausgedrückt: "A State is, and becomes, an International Person through 84 Vgl. Anzilotti, S. 127; Frenzke, Anerkennungslehre, S. 205. Nach Chen ist die Unterscheidung "primarily political", S. 288. Vgl. auch Klarer, S. 359. 85 Vgl. Menzel I Ipsen, S. 143. 86 Vgl. Wengler, Völkerrecht I, S. 709. 87 Vgl. Brownlie, S. 96 f. Darunter fallen aber wohl sicher nicht Umstände, die auf Seiten der anerkennenden Regierung liegen. Als Beispiel könnte der Widerruf der durch die australische Regierung erfolgten de facto Anerkennung der im 2. Weltkrieg erfolgten Eingliederung der baltischen Staaten durch die Sowjetunion durch die neue liberale Regierung unter Premierminister Fraser im Jahre 1975 gelten. Vgl. WA 1977, Sp. 695 und Mitteilung der australischen Botschaft an den Verf. Dazu auch Suter, The Australian Quarterly, 1975, S. 73.

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recognition only and exclusively88." Diese Ansicht wird damit begründet, daß erst eine derartige Anerkennung in der Praxis den neuen Staat dazu befähige, mit anderen Staaten in offizielle Beziehungen zu treten 89 • Die völkerrechtliche Persönlichkeit beginnt laut Anzilotti mit der Anerkennung, da mit einem noch nicht anerkannten Staat Rechtsbeziehungen nicht bestünden und die Anerkennung gänzlich von dem Willen der Staaten abhänge90 • Nach Hatschek91 bedarf es eines völkerrechtlichen Akts, der sogenannten völkerrechtlichen Anerkennung, um ein soziales Gemeinwesen, das sich Staat nenne, auch im völkerrechtlichen Sinne Staat zu heißen92 . Das Vorhandensein der juristischen Merkmale des Staates schaffe danach aus sich selbst heraus nicht den Staat als Völkerrechtssubjekt, sondern höchstens ein Motiv dafür, daß andere Rechtssubjekte jenes Gemeinwesen als Staat anerkennen würden93. Nach v. Liszt / Fleischmann ist nicht sein Dasein als Staat, sondern sein Eintritt in die Völkerrechtsgemeinschaft durch die Anerkennung bedingt94 . Auch Bluntschli unterscheidet zwischen der Frage, "ob ein wirklicher Stat existire" 95 und der Tatsache, daß die Aufnahme des neuen Staates in die völkerrechtliche Staatengemeinschaft durch die Anerkennung der bisherigen Staaten geschehe. Dabei schaffe das Völkerrecht nicht neue Staaten, sondern verbinde die gleichzeitig vorhandenen Staaten "zu einer gemeinsamen menschlichen Rechtsordnung" 96 • Nach Scheuner erhält der neugebildete Staat diesen Status erst mit erfolgter Anerkennung, da das Völkerrecht keine Norm enthalte, die einem Staat schon mit der bloßen Entstehung die Eigenschaft eines Mitgliedes der Staatengesellschaft beilege97 • Auch für die Anerkennung einer neuen Regierung werden entsprechende Ansichten vertreten. Danach erlangt eine neue Regierung erst mit dem Anerkennungsakt selbst Völkerrechtssubjektivität0s. 88 Oppenheim I Lauterpacht, S. 125; vgl. auch Lauterpacht, S. 61 ff. Takano kommt zu dem Ergebnis, grundsätzlich der Theorie von der konstitutiven Wirkung der Anerkennung beipflichten zu müssen, vgl. Takano, S. 145. sv Vgl. Oppenheim I Lauterpacht, S. 126. Erst durch die Anerkennung werde der Staat zu einem "subject of International Law". vo Vgl. Anzilotti, S. 120. 91 Vgl. Hatschek, S. 21. 92 Bei Oppenheim I Lauterpacht, S. 128, heißt es entsprechend: "Recognition, while declaratory of an existing fact, is constitutive in its nature. It marks the beginning of the international rights and duties of the recognized community." 93 Vgl. Hatschek, S. 22. v' Vgl. Liszt I Fleischmann, S. 91. Danach ist die Anerkennung die Voraussetzung dafür, ein völkerrechtliches Rechtssubjekt zu werden. 95 Vgl. Bluntschli, S. 72; dies sei "stats- und nicht völkerrechtlich" zu beantworten, ebd. S. 73. VB Ebd. 9 7 Vgl. Scheuner AVR, 3. Bd. (195111952), S. 53. vs Vgl. dazu etwa Schlüter, S. 120.

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b) Dagegen wendet sich die Ansicht, die der Anerkennung lediglich eine deklaratorische Bedeutung zuschreibt. Bereits Klüber schreibt 1821 in seinem ,Europäischen Völkerrecht', daß die "Souverainetät" eines Staates zu ihrer rechtlichen Gültigkeit "bei untadelhaftem Besitz" einer Anerkennung durch andere Mächte nicht bedürfe99 und daß "in Hinblick auf auswärtige Verhältnisse" die Rechtmäßigkeit der Regentenwürde nicht abhängig sei von der Anerkennung durch andere Staaten100. Nach Gareis erzeugt die Anerkennung nicht den neuen Staat, sondern sie spreche vielmehr nur aus, daß er ein völkerrechtliches Subjekt sei1°1. Dabei bedürfe es keiner förmlichen "Aufnahme" in die "Völkerrechtsgemeinschaft", keiner "Verleihung der Mitgliedschaft" 102 . Nach Kunz treten neue Staaten von selbst in die Völkerrechtsgemeinschaft und sind "Staaten im Sinne des Völkerrechts", dabei sei es gleichgültig, ob sie anerkannt seien oder nicht, wobei einzige Voraussetzung sei, daß sie die Bedingungen erfüllen, an welche das Völkerrecht den Tatbestand der Entstehung eines Staates knüpft1°3 • Salmon schreibt: "La reconnaissance a un caractere declaratif et non constitutif en ce sens que la reconnaissance constate l'existence du fait, elle ne le cree pas104." Auch nach Ullmann hat die Anerkennung nicht die Bedeutung einer Voraussetzung der Entstehung eines neuen völkerrechtlichen Subjekts105 • Ross wendet sich mit entschiedenen Worten gegen die konstitutive Wirkung der Anerkennung, er spricht von einer "spekulativen Theorie" und führt aus: "Diese praktisch absurde Theorie ist ein Phantasiegebilde, das nie das Licht der Welt erblickt hätte, wenn es nicht als rein konstruktive Konsequenz der falschen Theorie vom Völkerrecht als Vertragsrecht entsprungen wäre106." Ein anderer Erklärungsversuch der konstitutiven Theorie geht davon aus, daß sie wahrscheinlich auf der Verwechslung der Anerkennung mit der Aufnahme der amtlichen Beziehungen zum Staat beruhe1o7. Die Völkerrechtspraxis selbst spricht eher für als gegen die deklaratorische Theorie108. In Art. 3 des Abkommens über Rechte und Pflichten oo Vgl. Klüber, S. 49. 100

Ebd. S . 89.

101 Vgl. Gareis, S. 64. 102 Ebd. S. 64; auch die Anerkennung eines "Staatshauptes" habe nur de-

klaratorischen Charakter, vgl. S . 103. 103 Vgl. Kunz, S. 42. 104 Siehe Salmon, S. 19; vgl. auch Chen, S. 92, wonach die angloamerikanische Praxis zeigt, "that recognition registers, but does not create, a situation of fact". 1os Ullmann, S. 125. 108 Ross, S. 114. Die konstitutive Theorie scheine bereits im Absterben zu sein, vgl. S. 115. 10 7 Vgl. Bindschedler, ArchVR 9. Bd. (1961/1962), S. 386 f. 10B Ebd.; Kunz, AJIL Vol. 44 (1950), S. 717; Ross, S. 114.

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der Staaten von 1933 heißt es: "The political existence of the state is independent of recognition by the other states." In Art. 1 der Resolution des ,Institut de Droit International' aus dem Jahre 1936 wird ausgeführt: "La reconnaissance a un effet declaratif. L'existence de l'Etat nouveau avec tous les effets juridiques qui s'attachent a cette existence n'est pas affectee par le refus de reconnaissance d'un ou plusieurs Etats." Auch in Art. 9 der Charta der Organisation der amerikanischen Staaten aus dem Jahre 1948 wird ausgeführt, daß die politische Existenz eines Staates unabhängig ist von der Anerkennung durch andere Staaten109• Bereits Bismarck spricht in einem Schreiben an den Staatsminister von Roon am 5. 9. 1867 von der Regierung des Präsidenten Juarez in Mexiko als von einer von Preußen noch nicht anerkannten doch als "thatsächlich" bestehenden Regierung110 • Nach Auskunft des Auswärtigen Amtes geht die Bundesrepublik Deutschland ebenfalls davon aus, daß, wenn sich auf einem bestimmten Gebiet eine effektive Herrschaftsordnung unabhängig von einem anderen Staat gebildet habe, welche ihrer Struktur nach den Charakter eines Staates und eine hinreichende Stabilität aufweise, die Herrschaftsordnung als souveräner Staat auch dann angesehen werde, wenn sie noch nicht von allen Staaten anerkannt sei. Die Anerkennung hat danach keine konstitutive Rechtswirkung für die Völkerrechtssubjektivität, sondern lediglich eine gewisse rechtliche Bedeutung für die bilateralen Beziehungen. Schon im Jahre 1920 hat das deutsche Reichsgericht entschieden, daß es bei der Konstituierung eines neuen Staates nicht auf die Anerkennung ankomme, sondern daß allein entscheidend sei, ob sich das neue Staatswesen durchgesetzt habe111 • Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 31. Juli 1973 festgestellt, daß die Deutsche Demokratische Republik ein Staat im Sinne des Völkerrechts und damit ein Völkerrechtssubjekt sei, wobei dies unabhängig von der Anerkennung durch die Bundesrepublik Deutschland gelte112• Dahm zeigt zunächst die Konsequenzen der konstitutiven Theorie auf und stellt heraus, daß der nicht anerkannte Staat, wenn man dieser Theorie folge, weder Rechte noch Pflichten habe, daß er mit anderen Staaten keinen völkerrechtlichen Verkehr unterhalten könne, da er über keine völkerrechtlich anerkannte Organe verfüge, daß er u. U. gar 109 Die gleiche Fassung ist in Art. 12 der modifizierten Version dieser Charta, die in· Buenos-Aires 1967 angenommen wurde, enthalten, vgl. Dinh, S. 409. Von einer nicht anerkannten, dennoch existenten Regierung spricht beispielsweise auch Art. 13 Ziff. 3 des I. Genfer Rotkreuzabkommens vom 12. August 1949, vgl. BGBL1954, Teil II, S. 781. uo Fontes Juris Gentium, Series B, Sectio I, Tomus I, Pars 1, S. 176; No. 553. tu RGSt. 55, S. 81 = Fontes Juris Gentium, A Ill, S. 28; No. 202. 112 BVerfGE 36, S. 22.

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herrenlos und der Okkupation ausgesetzt sei und daß Schwierigkeiten für den privaten und geschäftlichen Verkehr beständen, wenn auch die in das Privatleben eingreifenden Hoheitsakte vom Ausland ignoriert würden113 • Aufgrund dieser Folgerungen kommt er zu dem Ergebnis, daß über eine gewisse Grenze hinaus sich die Lebenswirklichkeit nicht ignorieren lasse, ohne daß unerträgliche Ungerechtigkeiten entstünden114. Wenn sich ein neuer Staat endgültig durchgesetzt hat, ist er auch ein Staat im Sinne des Völkerrechts mit allen Rechten und Pflichten, die das allgemeine Völkerrecht den Staaten zukommen läßt, und wenn sich in einem bestehenden Staat eine Regierung endgültig durchgesetzt hat, so ist sie dessen Regierung im Rechtssinn und als solche auch von anderen Staaten und zwischenstaatlichen Organisationen zu behandeln115. c) In zunehmendem Maße werden zwischen der konstitutiven und der deklaratorischen Theorie vermittelnde Ansichten vertreten, wobei herausgearbeitet wird, daß die völkerrechtliche Anerkennung sowohl in konstitutive als auch in deklaratorische Elemente aufgespalten werden könne. Nach Verdross besteht der ,Anerkennung' genannte Vorgang aus zwei Teilen: zum einen aus der Feststellung, daß sich eine neue unabhängige Herrschaftsordnung mit Aussicht auf Dauer durchgesetzt habe, zum anderen aus der Aufnahme amtlicher Beziehungen, wobei die Anerkennung selbst deklarativ sei, während die Übereinkunft über die Aufnahme des Verkehrs konstitutiv sei116 • Nach Menzel betrifft die deklaratorische Wirkung der Anerkennung die politischsoziologische Staatwerdung und die konstitutive Wirkung die Behandlung als Völkerrechtssubjekt, soweit es sich um die Geltendmachung von Ansprüchen handele 117 • Nach Seidl-Hohenveldern ist die in der Anerkennung liegende Feststellung, daß der Neustaat entstanden und Völkerrechtssubjekt geworden sei, deklaratorisch. Das konstitutive Element der Anerkennung sei die gleichzeitig ausdrücklich oder stillschweigend ausgedrückte Bereitschaft, mit dem Neustaat diplomatische Beziehungen aufzunehmen 118 • Berber führt aus, daß die Anerkennung keinen Einfluß auf die rechtliche Existenz eines neuen Staates als solua Vgl. Dahm I, S. 125- 127. m Ebd. S. 127, was Dahm dann im folgenden ausführt. 115 Vgl. Dahm I, S. 132. 116 Vgl. Verdross, Völkerrecht, S. 246; vgl. auch Sauer, S. 74 f., der für die

Aufnahme des üblichen völkerrechtlichen Verkehrs einen Anerkennungsvertrag fordert. 117 Vgl. Menzel, S. 140; vgl. ders., Moderne Welt 8 (1967), S. 130, hier wird ausgedrückt, daß die Anerkennung bezüglich der Aufnahme als gleichberechtigtes Mitglied in die Staatengemeinschaft konstitutiv ist. Vgl. auch ders. in Staatslexikon, Bd. 9 (1969), Sp. 80. 118 Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, 3. erweiterte Aufl., S. 134 f.

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chen habe 119 • Lediglich die konkrete Teilnahme am Völkerrechtsverkehr habe die Anerkennung zur Bedingung; und nur die volle, auch die Aufnahme des diplomatischen Verkehrs einschließende Anerkennung gebe dem neuen Staat die Möglichkeit der Teilnahme am Völkerrechtsverkehr im Umfang der ihm zuteil gewordenen Anerkennungen. Insoweit könne die Anerkennung als "konstitutiv" angesehen werden120 • Konstitutive Wirkung habe die Anerkennung nur für die Beziehungen zwischen dem anerkennenden und dem anerkannten Staat121 • HoldFerneck sieht die konstitutive Bedeutung in der Konstituierung des neuen Staates als Subjekt des Völkerrechts gegenüber dem anerkennenden Altstaat, während die Anerkennung, daß der neue Staat eben ein Staat sei, deklarativ seim. Wenn die völkerrechtliche Anerkennung die rechtliche Klarstellung einer ungewissen rechtlichen Lage darstellt, deren Bestehen der Anerkennende nicht mehr bestreiten kann, dann kann neben der insoweit mit Recht als deklaratorisch angesehenen Wirkung der Anerkennung nur dann ein konstitutives Element vorliegen, wenn man zusätzlich eine Übereinkunft zur Aufnahme des Verkehrs fordert 123 , bzw. die Aufnahme diplomatischer Beziehungen, das heißt, wenn man über den eigentlichen Anerkennungsakt hinausgehend 124 noch einen weiteren Bestandteil postuliert, und die Anerkennung mit Seidl-Hohenveldern etwa derart definiert, daß gleichzeitig die Bereitschaft zur Aufnahme diplomatischer Beziehungen ausgedrückt wird. Nun muß aber zwischen der Anerkennung und der Aufnahme diplomatischer Beziehungen streng getrennt werden125 • Auch folgt einer Anerkennung nicht immer zwangsläufig die Aufnahme diplomatischer Beziehungen126 • Wenn aber ue Vgl. Berber I, S. 233.

Ebd. S. 234. Nach Kunz ist die Anerkennung einer allgemeinen de-factoRegierung deklaratorisch; da das Völkerrecht an die Anerkennung besondere Rechtswirkungen knüpft, habe die Anerkennung im Hinblick darauf konstitutive Wirkung, diese bestehe in der Aufnahme der diplomatischen Beziehungen, vgl. S. 158 f. 121 Vgl. v. d. Heydte, S. 135; vgl. auch Kimminich, DVBI. 1970, S. 439 und Schaumann, Die Gleichheit der Staaten, S. 116. 12! Vgl. Hold-Ferneck, ZRPh Bd. 4 (1929), S. 63. 123 Vgl. Sauer, S. 101. 124 Verdross spricht von der "Anerkennung selbst" , S. 246. 125 Vgl. etwa Restatement, Second, Foreign Relations Law of the United States, § 98 Abs. 1: "Recognition does not require the initiation or resumption of diplomatic relations between the government of the recognizing state and the recognized government." m Obwohl Premierminister Nehru erklärte, Anerkennung ohne Aufnahme diplomatischer Beziehungen sei lediglich eine "paper recognition", hatte Indien etwa im Jahre 1961 mit einer Reihe von Staaten, die es anerkannt hatte, keine diplomatischen Beziehungen, vgl. Misra, S. 201 f. Auch AustraUen hat nicht mit allen Regierungen, die anerkannt wurden, diplomatische Beziehungen, vgl. Suter, The Australian Quarterly, 1975, S. 76. 120

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die konstitutive Wirkung der Anerkennung allgemein auf die Beziehungen zwischen den Staaten bezogen wird, dann wird übersehen, daß, wie später zu zeigen sein wird, vielfältige Beziehungen oft auch dann vorliegen, wenn noch keine Anerkennung ausgesprochen wurde, Völkerrechtsverkehr mithin auch ohne Anerkennung möglich ist. Auch hat, wie Wengler ausführt1 27 , die Erklärung der Absicht, mit einer bestimmten Regierung eines anderen Staates diplomatische Beziehungen zu unterhalten oder nicht, Verträge zu schließen oder nicht zu schließen, schon deshalb keine konstitutive Bedeutung, weil die Absicht als solche schon nach allgemeinem Völkerrecht keinerlei besondere Rechtswirkungen nach sich zieht. Von konstituierender Wirkung kann insofern gesprochen werden, als mit der Anerkennung auf entgegenstehende Ansprüche verzichtet wird und die neue Situation nicht mehr bestritten werden kann128 • Zwar kann durch die Anerkennung selbst kein neuer Tatbestand, etwa ein neuer Staat, geschaffen werden, wenn die dafür vom Völkerrecht geforderten konstituierenden Merkmale nicht vorliegen, etwa Unabhängigkeit oder Stabilität einer neuen Herrschaftsordnung, der anerkennende Staat muß aber, wenn er die Anerkennung ausgesprochen hat, diese Herrschaftsordnung als Völkerrechtssubjekt im gegenseitigen Verhältnis respektieren129• 4. Pflicht zur und Recht auf Anerkennung

Neben den Fragen, die sich mit dem Inhalt und dem Umfang der völkerrechtlichen Anerkennung befassen, ist diejenige nach dem Anspruch auf Anerkennung für den neuentstandenen Staat bzw. für die Regierung, die sich neu etabliert hat, von besonderer Bedeutung, zumal mit der Anerkennung eine gewisse Stabilisierung im internationalen Gefüge verbunden ist. Zum einen wird die Meinung vertreten, daß es eine Pflicht zur Anerkennung und von Seiten des neuentstandenen Völkerrechtssubjekts ein Recht auf Anerkennung gibt. So führt etwa Gareis aus, der neugebildete konsolidierte Staat habe einen Rechtsanspruch auf Anerkennung, dieser Anspruch fließe aus den Grundrechten, namentlich aus dem Verkehr und dem auf Achtung130 • Ein ähnlicher Gedanke wird von Leibholz vertreten, wonach sich aus dem formalen Gleichheitsprinzip der Vgl. Wengler, Völkerrecht I, S. 782. Vgl. Bindschedler, ArchVR 9. Bd. (1961/1962), S. 385. 129 Ob ein solches Gemeinwesen trotz seiner Mängel bei Anerkennung durch die Mehrheit der Völkerrechtsgemeinschaft die Völkerrechtssubjektivität eines Staates erlangen kann, mag dahinstehen. 130 Vgl. Gareis, S. 65. 121

12B

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Anspruch von politischen Gemeinwesen, die sich effektiv zu Staaten konstituiert hätten, auf Anerkennung durch andere Staaten völkerrechtlich herleiten lasse131 • Auch Ullmann gesteht jedem Staat das Recht zu, von anderen die Anerkennung seiner völkerrechtlichen Persönlichkeit zu verlangen132 • Die Verpflichtung zur Anerkennung wird jedoch an das Vorliegen der Bedingungen, die für die Entstehung eines Staates notwendig sind, geknüpft 133 • Die Schwierigkeit besteht dabei, dieses Recht auf Anerkennung durchzusetzen. Nach Grynwaser handelt es sich bei der Verweigerung der Anerkennung sogar um ein völkerrechtliches Delikt134 , welches zu denjenigen feindlichen Mitteln berechtige, die für den Gegner am meisten fühlbar wären bis hin zur Kriegserklärung135 • Auch bei der Frage der Anerkennung von Regierungen ist das Recht auf Anerkennung erörtert worden. So heißt es etwa in Art. 1 des Entwurfs der Kommission, die sich mit der Vorbereitung des 1. Treffens des 'Inter-American Council of Jurists' in Rio de Janeiro befaßte und die Anerkennung von de facto Regierungen zum Inhalt hatte: "A de facto government has the right to be recognized when it satisfies the following conditions: (a) effective authority over the national territory, based upon the acquiescence of the population, manifested in an adequate form (b) capacity and wi11ingness to comply with the international obligations of the State136." Dagegen wird die Ansicht vertreten, es bestehe keine Verpflichtung zur Anerkennung137• In Art. 1 und 10 der Resolution des Institut de 131 Vgl. Leibholz, WVR I, S. 696. Hütten sieht als Grundlage der Pflicht zur Anerkennung die im Völkerrecht geltenden Grundsätze der Gleichberechtigung aller Staaten und der Verpflichtung frei von ,dolus' zu handeln, Saarländische Rechts- und Steuerzeitschrift 3 (1951), S. 7. Nach Takano sollte man die Angelegenheit so interpretieren, daß eine Verpflichtung zur Anerkennung besteht, vgl. Takano, S. 138. 1sz Vgl. Ullmann, S. 125. 133 Vgl. etwa Lauterpacht, S. 385 f. und Scelle, S. 164. 134 Grynwaser, S. 59; diese Gedanken wurden im Jahre 1922 geäußert. 135 Ebd. S. 60. Vgl. dazu auch Bluntschli, S. 76: "Hätte Frankreich die Entstehung des Norddeutschen Bundes nach 1866 nicht anerkannt, so wäre diese Weigerung ohne Zweifel als Kriegsfall von Preussen betrachtet worden." 136 Zit. nach Freeman, AJIL Vol. 44 (1950), S. 378. 137 Vgl. Ross, S. 118; Kunz, S. 37, nach dem das positive Völkerrecht ein derartiges Recht nicht kenne; Sauer, S. 73; Dinh, S. 412; Menzel, Völkerrecht, S. 141; Berber I, S. 234; Verdross I Simma, S. 213; Kato, Indian Journal of International Law, 1970, S. 318. Die Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika verneint ebenfalls eine Pflicht zur Anerkennung, vgl. die Instructions des Department of State vom 10. Okt. 1973, AJIL Vol. 68 (1974), S. 309; bereits Secretary of State Dulles erklärte am 14. März 1957: "No government has a right to have recognition." Vgl. Whiteman, Vol. 2, S. 7. Auch die schweizerische Praxis verneint eine Rechtspflicht, vgl. Zellweger, SchwJIR 11 (1954), S. 39. Vgl. auch Kunz, AJIL Vol. 44 (1950), S. 718, wonach eine derartige Pflicht nichts als ein Postulat de lege ferenda sei.

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Droit International heißt es, daß die Anerkennung sowohl von Staaten als auch von Regierungen ein "acte libre" seP 38 • Damit wird die Anerkenimng zum Akt des politischen Ermessens und ist nicht die Erfüllung einer Rechtspflicht139 • In § 99 Absatz 1 des Restatement, Second, Foreign Relations Law of the United States wird ausgeführt: "A state is not required by international law to recognize an entity as a state or a regime as the government of a state." Aus dem Prinzip der Gleichheit der Staaten ergibt sich zwar kein Rechtsanspruch eines Regimes auf Anerkennung als Staat im Sinne des Völkerrechts, jedoch besteht ein Anspruch auch des nicht anerkannten Staates auf Achtung seiner Integrität140, insoweit besteht eine Pflicht zur Respektierung der objektiven Tatbestände141 . Eine Pflicht zur Aufnahme des Verkehrs mit einem neuen Staat besteht jedoch nicht142 , insofern gibt es auch keine Verpflichtung zur Aufnahme diplomatischer Beziehungen143. Die Aufnahme diplomatischer Beziehungen muß aber von der Frage der Anerkennung streng getrennt werden. Obwohl die Anerkennung keine Pflicht darstellt, soll sie nicht dem völlig freien Ermessen ausgesetzt sein. Schon Bluntschli sieht die Anerkennung zwar in der "Form eines freien Actes souveräner Staten, aber sie ist doch nicht ein Act der absoluten Willkür" 144. Dahm spricht ebenfalls von einem Willkürverbot und davon, daß die Staaten ihr Ermessen nicht mißbrauchen dürfen145 • Dieses Ermessen soll nach anderer Ansicht dann nicht bestehen, wenn mit der Aufnahme gleichberechtigter Beziehungen mit einem neuen Regime die Souveränität eines anderen Staates verletzt werde146. Da die verspätete Anerkennung eine 188 In den Beratungen wurde aber auch die Auffassung vertreten, daß jeder Staat ein Recht auf Anerkennung habe, vgl. Wehberg, Die FriedensWarte XXXVI, Jg. 1936, S. 129. 139 Vgl. Menzel, Staatslexikon 9 (1969), Spalte 79 f. 140 Vgl. Weber I v. Wedel, S. 83; Dahm I, S. 132; nach Ross steht die Pflicht zur Achtung des neuen Staates durch Tat und Handlung in Übereinstimmung mit den Forderungen des Völkerrechts, S. 118. 141 Vgl. v. Perfall, S. 134. Herzog spricht von einer Pflicht der Staaten zur Anerkennung der Rechtssubjektivität eines neuen Staates aus dem Grundsatz der souveränen Gleichheit der Staaten und dem Interventionsverbot heraus, WissZ Berlin (1969) XVIII, S. 982. Vgl. auch Dahm I, S. 137. Nach Wengier besteht eine Verpflichtung, sobald ein Staat im Sinne des Völkerrechts mit einer effektiven Regierung vorhanden sei, alle an diese Fakten angeknüpften Rechtsfolgen zu respektieren; es bestehe jedoch keine Verpflichtung, dies in Gestalt einer Anerkennung generell förmlich festzustellen, Völkerrecht I, S. 787. 142 Vgl. Verdross I Simma, S. 213. 143 Vgl. für viele etwa die französische Praxis, Kiss, S. 157, Rdn. 266; vgl. etwa auch Dahm I, S. 137 und Berber I, S. 234. w Bluntschli, S. 76. m Vgl. Dahm I, S. 138. 146 Vgl. Weber I v. Wedel, S. 83 mit Bsp. S. 83 f.

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Verletzung des Völkerrechts darstellt, kann die neue Staatsgewalt, die "endgültig im Sattel sitzt", verlangen, als solche behandelt und geachtet zu werden, wobei Dahm dann in diesem Sinne von einem "Recht auf Anerkennung" spricht147 • Auch Berber kommt zu dem Ergebnis, daß dann, wenn die Existenz eines neuen Staates über jeden Zweifel erhaben feststehe, wenn etwa die Anerkennung seitens der großen Mehrzahl der Staaten erfolgt sei, die Verweigerung der Anerkennung des neuen Staates durch einen einzelnen Staat einen Rechtsmißbrauch darstellen könne, der als Verletzung des Völkerrechts aufzufassen sei1 48 • 5. Anerkennung von Staaten149

Im folgenden sollen die Voraussetzungen der Anerkennung von Staaten und im nächsten Kapitel die der Anerkennung von Regierungen dargestellt werden. Sicher können die Probleme im Rahmen dieser Arbeit nicht ausführlich erörtert werden. Es sollen jedoch die zum Verständnis der konkludenten Anerkennung notwendigen Grundlagen aufgeführt werden, wobei insbesondere auch das Verhalten der Bundesrepublik Deutschland dargestellt wird. Um anerkannt zu werden, muß ein Staat im Sinne des Völkerrechts vorliegen. Die Frage nach der Zulässigkeit der Anerkennung oder Nichtanerkennung eines Neustaates deckt sich im wesentlichen mit der Frage, von wann ab ein Staat als solcher im Sinne des allgemeinen Völkerrechts zu gelten hat 160 • In Art. 1 des Abkommens über Rechte und Pflichten der Staaten vom 26. Dez. 1933 wird der Staat folgendermaßen definiert: "The state as a person of international law should possess the following qualifications: a) a permanent population; b) a defined territory; c) government; and d) capacity to enter into relations with the other states." In Art. 1 der Resolution des Institut de Droit International wird die Anerkennung eines Staates als Akt beschrieben, mit dem einer oder mehrere Staaten "constatent l'existence sur un territoire determine d'une societe humaine politiquement organisee, independante de taut autre Etat existant, capable d'observer les prescriptions du droit international et manifestant en consequence leur volonte de la considerer comme membre de la Communaute internationale." In § 100 des Restatement, Second, The Foreign Relations Law of the United States sind die MinVgl. Dahm I, S. 137. us Vgl. Berber I, S. 234. 149 Vgl. Moore, Vol. 1, S. 74 ff.; Hackworth, Vol. 1, S. 195 ff.; Whiteman, Vol. 2, S. 133 ff. tso Vgl. Wengler, Völkerrecht I, S. 787. u1

44

A. Die völkerrechtliche Anerkennung im allgemeinen

destvoraussetzungen für die Anerkennung eines neuen Staates wie folgt definiert: "Before recognizing an entity as a new state, the recognizing state is required to make a determination, reasonably based upon fact, that the entity (a) has a defined territory and population; (b) is under the control of a regime that satisfies the minimum requirements for recognition as a government under § 101 151 ; (c) has the capacity to engage in foreign relations; and (d) shows reasonable indications that the requirements of Clauses (a)- (c) will continue to be satisfied." Als wesentliche Merkmale des Staatsbegriffs sieht Hatschek ein eigenes Gebiet, eigene Bevölkerung, eigene oberste Organe und die Fähigkeit zur Selbstorganisation152 , wobei seiner Ansicht nach jedoch die völkerrechtliche Anerkennung als konstitutives Merkmal dazukommen müsse, ehe "das soziale Gemeinwesen" auch als Staat im Sinne des Völkerrechts angesehen werden könne 153 • Für diejenigen, die die Anerkennung nicht als konstitutiv ansehen, ist ein neuer Staat entstanden, sobald objektiv die ihn konstituierenden Merkmale (Staatsvolk, Staatsgebiet, Staatsgewalt) vorliegen154 , wobei ein entsprechendes Zusammengehörigkeitsverhältnis vorhanden sein muß 155 • Als einzige Voraussetzung der Anerkennung neuer Staaten wird dabei das effektive Vorliegen eines Staates im Sinne des Völkerrechts angesehen156 • Im Laufe der Völkerrechtsgeschichte sind häufig noch weitere Voraussetzungen für die Anerkennung eines Staates postuliert worden. Trotz vieler Schwankungen beherrscht aber doch der Maßstab der Effektivität die internationale Praxis157 • Das moderne Völkerrecht kennt insbesondere kein Legitimitätsprinzip158• Auch bedeutet die Anerkennung eines Staates keine Stellungnahme zur Entstehung des Staates. So merkte etwa Bismarck im Jahre 1862 an: "Ich kann mich überhaupt nicht recht von der Richtigkeit der Theorie überzeugen, daß die Vgl. unter 6. Hatschek, S. 21. 153 Ebd. 15' Vgl. Berber I, S. 233; Weber 1 v. Wedel, S. 36; Menzel, S. 135; Cavare, S. 338, fordert: "la Population, le Territoire et particulierement de Pouvoir etatique".; Kunz, S. 55; Patel, S. 4; Tunkin, VN 1972, S. 115; Wolff, S. 50 f. 155 Vgl. Kimminich, Völkerrecht, S. 100. m Vgl. Kunz, S. 55. 157 Vgl. Dahm I, S. 135. 158 Vgl. etwa Kunz, S. 56 oder auch Anzilotti, S. 125, nach dem es keine legitimen oder illegitimen Staaten gibt. "Die Legitimität des Staates liegt vielmehr in seiner eigenen Existenz." Auch im Bereich territorialer Erwerbungen gibt es kein allgemeines Kriterium für die Legitimität, vgL Wiewi6ra, 151

152

s. 126.

II. Erscheinungsformen und weitere Probleme

45

Anerkennung eines neuen Staates irgend welche rechtliche Billigung der Art, wie derselbe entstanden ist, in sich schließe; sie besagt nur, daß man der neuen Regierung eine hinreichende Dauer zutraut, um im Interesse der eigenen Unterthanen die regelmäßigen Geschäftsverbindungen mit ihr einzurichten159." Nach Auskunft des Auswärtigen Amtes geht die Praxis der Bundesrepublik Deutschland in der Frage der Anerkennung eines Staates davon aus, daß in der Anerkennung ein Akt gesehen wird, mit dem dem Staat die Qualität eines Mitglieds der Staatengemeinschaft zuerkannt werde und die zugleich die Erklärung des Anerkennenden sei, seine gesamten Beziehungen zu dem anerkannten Staat dem allgemeinen Völkerrecht zu unterstellen. Außerdem erfolge die Anerkennung von neu entstandenen Staaten durch die Bundesrepublik Deutschland grundsätzlich durch eine förmliche Anerkennungserklärung. Die Kriterien, nach denen die Bundesregierung die Anerkennung eines neuen Staates beurteilt, sind in der Antwort des Parlamentarischen Staatssekretärs beim Bundesminister des Auswärtigen Moersch in der Sitzung des Bundestages am 25. Oktober 1973 enthalten: "Die Anerkennung eines neuen Staates setzt voraus, daß sich ein Staat gebildet hat mit einem Staatsvolk, einem Staatsgebiet und einer Staatsgewalt, die durch eine effektive handlungsfähige Regierung verkörpert wird, die ihre Hoheitsgewalt über den größten Teil des Territoriums und die Mehrzahl der Einwohner effektiv ausübt und die sich mit Aussicht auf Dauer behaupten kann160 ." Für die Beurteilung, ob das Staatsgebiet in dieser oder jener Hand sei, sei u. a. die Frage von Bedeutung, in wessen Händen sich die Hauptstadt befinde161 • Als Beispiel für eine von der Bundesrepublik Deutschland ausgesprochene Anerkennung sei das Schreiben des Bundespräsidenten an den Präsidenten von Surinam, Dr. Johann Ferrier, vom 25. November 1975 zur Unabhängigkeit von Surinam angeführt: "Ich beehre mich, Eurer Exzellenz mitzuteilen, daß die Bundesrepublik Deutschland Surinam als unabhängigen Staat anerkennt und bereit ist, diplomatische Beziehungen mit ihm aufzunehmen. Das deutsche Volk begrüßt Surinam als Mitglied der Gemeinschaft der freien und unabhängigen Staaten in der Welt. Es ist davon überzeugt, daß der Eintritt Surinams in die Völkergemeinschaft der weltweiten Förderung von Frieden und Fortschritt dient. Es wird stets das Bestreben der Regierung der Bundesrepublik Deutschland sein, die freundschaftlichen Beziehungen zwischen dem deutschen und dem surinamischen Volk zu festigen und zu stärken. m Fantes Juris Gentium, Series B Sectio I Tomus I Pars 1 Rdn. 488, S. 150. 7. BT, 61. Sitzung, Sten. Ber. S. 3539; vgl. auch ZaöRV Bd. 35 (1975),

1 6o

s. 777. 181

Vgl. ebd.

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A. Die völkerrechtliche Anerkennung im allgemeinen

Ich bitte Sie, Herr Präsident, meine und des deutschen Volkes besten Wünsche für eine glückliche weitere Entwicklung Ihres Landes entgegenzunelunen. Walter Scheel Präsident der Bundesrepublik Deutschland162"

In den 'Instructions to the field on the question of recognition of a state' des Department of State vom 10. Oktober 1973 sind die Kriterien, nach denen die Vereinigten Staaten von Amerika die Frage der Anerkennung beurteilen, zusammengefaßt: "The United States Government has traditionally looked to the establishment of certain facts before it has extended recognition to a new State. These facts include the effective control over a clearly-defined territory and population; an organized governmental administration of that territory; and a capacity to act effectively to conduct foreign relations and to fulfil international obligations 163." Als weiteres Beispiel soll die Praxis der Schweiz in dieser Frage dargestellt werden. Sie wird deutlich in der Antwort des Schweizerischen Bundesrates vom 13. Febr. 1974 auf die Kleine Anfrage von Nationalrat Vincent zur Anerkennung von Guinea-Bissau: "Bevor eine Anerkennung ausgesprochen werden darf, muß festgestellt werden, daß eine Behörde vorhanden ist, welche die Staatsgewalt souverän und dauerhaft über eine bestimmte Bevölkerung und ein bestimmtes Staatsgebiet ausübt. Im Falle des Sezessions- oder Unabhängigkeitskrieges - d. h. wenn ein Territorium sich von einem bestehenden Staat loszulösen versucht, um einen neuen zu bilden - erfordert das erwähnte Element der Dauerhaftigkeit, daß eine Anerkennung erst dann ausgesprochen werden darf, wenn die alte souveräne Gewalt entweder darauf verzichtet hat, das verlorene Staatsgebiet wiederzugewinnen, oder offensichtlich nicht mehr in der Lage ist, es wieder zu erobern164 ." Auch im Rahmen internationaler Organisationen wurden Grundsätze für das Vorliegen eines Staates entwickelt. Die Ständige Mandatskom162 Bulletin Nr. 136 v. 27. Nov. 1975, S. 1364. Die Anerkennung von Staaten und Regierungen ist in der ERD dem Bund vorbehalten, vgl. v . Münch, GG-Komm., Bd. 2, Art. 32 Rdn. 20. 163 AJIL Vol. 68 (1974), S. 309. Als Beispiel für eine von der Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika ausgesprochenen Anerkennung siehe das Schreiben von Präsident Ford vom 10. September 1974 an den Präsidenten des Staatsrates der Republik Guinea-Bissau, Digest of United States Practice in International Law Vol. 2 (1974), S. 14. m Zit. nach Müller I Wildhaber, S. 180. Vgl. auch das schweizerische Bundesgericht, nach dem der Staat im Sinne des Völkerrechts eine organisierte Gemeinschaft darstelle, welche die Bevölkerung eines bestimmten Gebietes unter einer selbständigen und unabhängigen Herrschaftsgewalt zusammenfasse, vgl. Zellweger, SchwJIR 11 (1954), S. 16. Vgl. insgesamt zur schweizerischen Praxis der völkerrechtlichen Anerkennung die Dissertation von Klarer. Vgl. für die niederländische Praxis Kuyper, S. 374.

II. Erscheinungsformen und weitere Probleme

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mission des Völkerbundes hat 1931 anläßlich der Prüfung, ob der Irak aus dem Mandatsverhältnis entlassen werden soll, Kriterien der "Staatsreife" aufgestellt: "a) lt must have settled Government and an administration capable of maintaining the regular operation of essential Government services; b) lt must be capable of maintaining its territorial integrity and political independence; c) lt must be able to maintain the public peace throughout the whole territory; d) lt must have at its disposal adequate financial resources to provide regularly for normal Government requirements; e) lt must possess laws and a judicial organization which will afford equal and regular justice to all 105 ." So einfach, wie diese objektiven Kriterien in der Theorie dargestellt werden, so schwierig ist es häufig, in der Praxis zu entscheiden, ob nun tatsächlich eine handlungsfähige Regierung Hoheitsgewalt ausübt und ob diese unabhängig von äußeren Mächten ausgeübt wird. Gerade in der heutigen Zeit der vielfältigen internationalen Beziehungen, überregionalen Abkommen und wirtschaftlichen Verflechtungen wird man von einer völligen Unabhängigkeit gegenüber anderen Staaten gar nicht sprechen können. Es gibt jedoch Beispiele, bei denen eine derartige Abhängigkeit als so offensichtlich beurteilt wird, daß von einer souveränen Staatsgewalt nicht gesprochen wird. So ist etwa der am 1. März 1932 proklamierte Staat Mandschukuo nicht als souveräner Staat angesehen worden166 • Bei Biafra167 , welches im Verlauf des Bürgerkriegs in Nigeria vom Gouverneur und Oberbefehlshaber der Ostregion, Ojukwu, am 30. Mai 1967 zum unabhängigen Staat erklärt worden war168 , handelt es sich um den Fall eines Sezessionskrieges, der am 12. Januar 1970 erfolglos endete. Am 26. Oktober 1976 wurden die Transkei169, am 6. Dezember 1977 Bophutatswana als unabhängige Staaten proklamiert170 • Zit. nach Menzel, S. 137. Vgl. zu dem Thema ZaöRV Bd. 4 (1934), S. 72- 83; Liang, ZVR Bd. XVII (1933), S. 1- 12; Herrfahrdt, WVR II, S. 486 f.; v. Tabouillot, ZaöRV 5 (1935), S. 138- 148; Behr, dessen jur. Diss. sich mit der völkerrechtlichen Anerkennung von Mandschukuo befaßt; ebenso die Diss. von Moulin aus dem Jahre 1938; Gottschalk, ZVR Bd. XVII (1933), S. 188-259 und S. 289- 341; Cavare, RGDIP Bd. 42 (1935), S. 5- 99; Salmon, S. 61- 88 ; Fochler-Hauke, Die Mandschurei. 167 Vgl. Ijalaye, AJIL Vol. 65 (1971), S. 551- 559; Wodie, RGDIP 73 (1969), S. 1018- 1060; Wrede, A. W . R.-Bulletin 8. (17.) Jg. 1970, S . 54-59, Salmon, S. 135-200. Vgl. auch Kuyper, S. 377 über die niederländische Ansicht zur Frage der Anerkennung Biafras. 168 Vgl. ZaöRV Bd. 30 (1970), S. 654. 169 Vgl. Fischer, AFDI 1976, S. 63- 76; Southall, The Journal of Modern African Studies 15 (1977), S . 1- 13; Witkin, Harvard International Law Journal Vol. 18 (1977), S. 464-467. Vgl. auch die ganzseitigen Anzeigen in der Presse, z. B. SZ Nr. 244, 20. 10. 1976, S. 27 und Nr. 249, 26. 10. 1976, S. 13, mit denen um Investitionen geworben wurde. 111s

166

48

A. Die völkerrechtliche Anerkennung im allgemeinen

Während es in diesen Fällen sehr fraglich ist, ob es sich um Staaten handelt, die die oben beschriebenen Kriterien erfüllen, sind doch Anerkennungen erfolgt. So wurde Mandschukuo nicht nur von Japan, sondern auch von Salvador anerkannt171 • Biafra wurde von Tanzania, Gabun, der Elfenbeinküste, Zambia und Haiti anerkannt172 • Die Transkei wurde von Südafrika, Bophutatswana von Südafrika und Transkei anerkannt173 . Da eine Anerkennung erst erfolgen darf, wenn alle Kriterien, die einen Staat ausmachen, erfüllt sind, ist eine vorzeitige Anerkennung völkerrechtswidrig174 und als solche völkerrechtlich unwirksam175 , wobei sich der anerkennende Staat jedoch nicht ohne weiteres gegenüber dem Anerkennungsobjekt auf die Unwirksamkeit berufen kann. Insofern ist auch bezüglich der Anerkennung Biafras von einer "reconnaissance d'humanite" gesprochen wordent7s. Am 11. November 1965 erklärte sich Südrhodesien einseitig für unabhängig, und am 3. März 1970 erklärte sich Rhodesien177 zur Republik, wobei jedoch eine Anerkennung durch andere Staaten mit Ausnahme Südafrikas und Portugals178 bis Ende 1978 nicht erfolgt ist. 170 Als drittes autonomes Gebiet der Republik Südafrika wurde am 13. Sept. 1979 Venda in die Unabhängigkeit entlassen, vgl. SZ Nr. 211 vom 13. Sept. 1979, S. 5. Als viertes Homeland wurde am 4. Dezember 1981 die Ciskei in die Unabhängigkeit entlassen, vgl. SZ Nr. 280 vom 5./6. Dezember 1981, S. 7. In einer Erklärung des Weltsicherheitsrates vom 15. Dezember 1981 wurde die Schaffung eines "unabhängigen" Bantustans Ciskei verurteilt. Der südafrikanische Außenminister wies die Erklärung zurück mit der Begründung, das Gremium habe kein Recht, sich in diese Angelegenheit einzumischen, vgl. SZ Nr. 6 vom 2./3. Januar 1982, S. 6. Zu Südafrikas Homeland-Politik siehe auch den Bericht in der SZ Nr. 282 vom 8. Dezember 1982, S. 3. Zur Nichtanerkennungspolitik der Vereinten Nationen vgl. Klein, ZaöRV Bd. 39 (1979), S. 469 - 495. 171 Vgl. v. Tabouillot, ZaöRV 5 (1935), S. 144. 172 Vgl. ljalaye, AJIL Vol. 65 (1971), S. 553 f. 173 Vgl. SZ Nr. 282, 7. Dez. 1977, S. 8. Vgl. zur allg. Entwicklung, Neue Züricher Zeitung, Fernausgabe Nr. 37 v. 15. 2. 1980, S. 4. 174 Vgl. zur vorzeitigen Anerkennung Teuscher; Dahm I, S. 136. Die vorzeitige Anerkennung kann als rechtswidrige Intervention angesehen werden, mit der auch gegen die Deklaration der Vereinten Nationen vom 24. Oktober 1970 (Entschließung 2625 (XXV)) verstoßen wird, vgl. Berber I, S. 235. m Vgl. Teuscher, S. 100. 176 Vgl. Wodie, RGDIP 73 (1969), S. 1043 f. Dagegen wandte sich der nigerianische Delegierte in der Generaldebatte der Generalversammlung der Vereinten Nationen in seiner Stellungnahme, indem er ausführte, daß nie zuvor in der Geschichte in einem souveränen Land einer aufständischen Gruppe diplomatische Anerkennung aus sogenannten humanitären Gründen gewährt worden sei und daß die Kämpfe eine innere Angelegenheit des Staates seien, vgl. VN Bd. 16 (1968), S. 195 f. 177 Vgl. Salmon, S. 201-263, sowie die Diss. von E. Schramm aus dem Jahre 1970 zu den völkerrechtlichen Aspekten des Rhodesien-Konfliktes. ns Vgl. Weber I v. Wedel, S. 41.

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Auf die Unabhängigkeitserklärung vom 11. Nov. 1965 hat die Bundesregierung weder Südrhodesien als Staat noch die Regierung in Südrhodesien anerkannt179 • Ebenso hat die Bundesregierung auf die Unabhängigkeitserklärung Biafras reagiert und weder Biafra als Staat noch die Regierung Ojukwu anerkannt, sondern an der Einheit Nigerias festgehalten180. So wurde Biafra als "abgefallene Ostregion" bezeichnetts1, und im Telegramm an den Vorsitzenden der Militärregierung, Gowon, zum Nationalfeiertag von Nigeria am 1. Oktober 1967 sprach der Bundespräsident seine Hoffnung aus, daß "in dem gegenwärtigen Konflikt eine den Interessen ganz Nigerias dienende Lösung" 182 gefunden werde. Die Bundesrepublik Deutschland hat weder die Transkei noch Bophuthatswana anerkanntls3. Ebenso ist im Verhältnis zur DDR die Frage aufgeworfen worden, ob die DDR überhaupt ein Staat im Sinne des Völkerrechts sei. Da diese Frage in der Vergangenheit häufig verneint wurde, ist daraus folgernd argumentiert worden, daß schon allein aus diesem Grund eine Anerkennung nicht erfolgen könne. Die DDR ist als "eine mit Deutschen besetzte sowjetische Statthalterei" 184, als "heteronomes Selbstvollzugssystem"185, als "Scheinstaat" 186 , als "Organ der sowjetischen Besatzungsmacht"187 oder auch als "partielles Völkerrechtssubjekt" 188 bezeichnet worden, welches nicht alle Merkmale eines Staates im Sinne des Völ179 Vgl. ZaöRV Bd. 29 (1969), S. 75; ZaöRV Bd. 33 (1973), S. 705. Am 18. April 1980 wurde Rhodesien als letzte britische Kolonie unter dem Namen Zimbabwe unabhängig, vgl. AdG 1980, S. 23476 C. Zu den Ereignissen im Zusammenhang mit dem Übergang Rhodesiens zu einer international anerkannten Unabhängigkeit während des Zeitraums April 1978 bis März 1980 vgl. AdG 1980, S. 23300 A - 23326. Zur Frage der Anerkennungspolitik gegenüber Rhodesien vgl. die Ausführungen von Staatsminister von Dohnanyi vom 27. April 1979, ZaöRV Bd. 41 (1981), S. 599. Zur allgemeinen Entwicklung von Zimbabwe vgl. die Berichte von Stefan Klein, SZ Nr. 91 vom 21. April 1981, S. 3 und SZ Nr. 150 vom 5. Juli 1982, S. 3. 18o Vgl. ZaöRV Bd. 30 (1970), S. 654. 181 Vgl. Bull. vom 11. August 1967, S. 736 und vom 6. Sept. 1967, S. 815. 182 Vgl. Bull. vom 6. Okt. 1967, S. 932. 183 Vgl. SZ Nr. 251, 28. Okt. 1976, S. 5 und Nr. 282, 7. Dez. 1977, S. 8. Auf die Frage des Bundestagsabgeordneten Möhring (SPD), ob die Bundesregierung die Absicht habe, die Transkei anzuerkennen, antwortete Staatssekretär van Weil am 1. September 1977, das gemäß der Erklärung der EG-Staaten vom 28. September 1976 die Bundesrepublik die Transkei nicht anerkennen werde, vgl. ZaöRV Bd. 39 (1979), S. 560. Auch Venda und die Ciskei wurden nicht anerkannt. 184 Eschenburg, S. 17. 185 Stein, AöR Bd. 85 (1960), S. 390; auch abgedruckt in der Broschüre des Auswärtigen Amtes "Gibt es zwei deutsche Staaten?", S. 67. 18& v. Wrede, S. 86. 187 Scheurer, S. 169. 188 Wolff, S. 190.

• Loudwin

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A. Die völkerrechtliche Anerkennung im allgemeinen

kerrechts aufweise, da es keine Herrschaftsgewalt besitze, die formell und materiell unabhängig sei1 89 . Dagegen wurde von anderer Seite die Staatseigenschaft der DDR bejaht19° und die DDR als Staat im Sinne des Völkerrechts angesehen191 , wobei Wengier die Situation im Jahre 1965 so sah, daß der DDR von den Westmächten die Anerkennung letztlich deshalb versagt werde, "weil sie- jedenfalls derzeit- kein Staat sein darf" 192. Häufig wurde die Staatsqualität der DDR abgelehnt mit der Begründung, daß die Kriterien, die das Völkerrecht an das Vorliegen eines Staates knüpft, nicht gegeben seien, wobei jedoch Voraussetzungen als notwendig angenommen wurden, die vom Völkerrecht nicht gefordert werden. So hat der Bundesminister für gesamtdeutsche Fragen Mende in einem Kommentar zum Aufnahmeantrag der DDR in die Vereinten Nationen im Jahre 1966 erklärt, daß der Staatsbegriff heute nicht lediglich durch die Elemente Staatsvolk, Staatsgebiet und Staatsgewalt bestimmt werde, sondern daß die Gebietsherrschaft auf der Übereinstimmung mit dem Volkswillen beruhen müsse193. Das geltende Völkerrecht stellt jedoch, wie bereits oben gezeigt wurde, auf formale Kriterien ab, wobei das "Prinzip der demokratischen Legitimation der Staatsgewalt"194 keine Voraussetzung für das Vorliegen eines Staates ist. Ebenso ist etwa die Bereitschaft, die internationalen Verpflichtungen zu erfüllen, keine eigenständige Voraussetzung dafür, daß ein Staat im Sinne des Völkerrechts existiert1 95 • Wie oben dargestellt, hat die amerikanische Regierung dieses Kriterium bei der Prüfung der Staatsgewalt eines neuen Staates aufgeführt. Geht man davon aus, daß eine Pflicht zur Anerkennung beim Vorliegen bestimmter Voraussetzungen nicht besteht, dann kann der einzelne Staat neben der Effektivität weitere Voraussetzungen für die Anerkennung aufstellen, an die er sich bei seinem internationalen Verhalten richtet, ohne daß er völkerrechtswidrig handeln würde 196 •

180 Ebd. S. 189. Vgl. zu dem ganzen als Bsp. für diese Diskussion die Broschüre von J. Hacker, "Die Rechtslage der sowjetischen Besatzungszone". uo Vgl. Hoffmann, S. 33. m Vgl. Mattfeld, S. 45. 1 92 Wengler, BDIP 10 (1965), S. 342. 193 Vgl. ZaöRV Bd. 29 (1969), S. 96. 194 v. Münch, Dokumente (1968), S. XXXVII. 185 Schaumann möchte dies allerdings nicht als "Scheinproblem" abgetan wissen und nicht lediglich als Teilkriterium für die Effektivität einer Regierung ansehen, vgl. MVDA 1963, S. 312. 198 Wieweit hierbei jedoch ein Verstoß gegen das oben angesprochene Willkürverbot vorliegen könnte, soll nicht näher untersucht werden.

II. Erscheinungsformen und weitere Probleme

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6. Anerkennung von Regierungenm

Das Problem der Anerkennung hat sich, nachdem sich in der jüngsten Vergangenheit nicht mehr allzu häufig neue Staaten gebildet haben bzw. derartige Versuche gescheitert sind, heute im wesentlichen auf die Anerkennung von neuen Regierungen konzentriert. Bei einem Regierungswechsel innerhalb der Normen der Verfassung eines Staates, welche nicht unbedingt demokratisch sein muß, bedarf die neue Regierung keiner Anerkennung; dies ist nicht Gegenstand der völkerrechtlichen Anerkennung neuer Regierungen198• Erst wenn eine neue Regierung im Gegensatz zur geltenden Verfassung an die Macht kommt, etwa durch Revolution, Staatsstreich oder durch eine Intervention von außen, oder wenn sie im Gegensatz zur geltenden Verfassung an der Macht bleibt, etwa wenn sie nach Ablauf der Zeit, für die sie gewählt wurde, nicht zurücktritt, stellt sich die Frage der Anerkennung199 • Durch den Bruch der Rechtskontinuität entsteht eine Ungewißheit darüber, welche Regierung den Staat nach außen vertritt, was eine Anerkennung der neuen Regierung notwendig macht. Nach Art. 10 der Resolution des Institut de Droit International ist die Anerkennung einer neuen Regierung der Akt, durch den ein oder mehrere Staaten feststellen, "qu'une personne ou un groupe de personnes sont en mesure d'engager l'Etat qu'elles pretendent representer, et temoignent de leur volonte d'entretenir avec elles des relations". Als Mindestvoraussetzungen für die Anerkennung einer Regierung werden in § 101 des Restatement, Second, The Foreign Relations Law of the United States, folgende Bedingungen angesehen: "Before recognizing a revolutionary regime as the government of a state, the recognizing state is required to make a determination, reasonably based upon fact, that the regime (a) is in control of the territory and population of the state; or (b) is in control of a substantial part of the territory and population of the state and shows reasonable promise that it will succeed in displacing the previous governrnent in the territory of the state." In § 103 des Restatement wird eine weitere Voraussetzung für die Anerkennung durch die Vereinigten Staaten genannt: "Before recognizing a revolutionary regirne as the government of a state, the United States require satisfactory indications that the regime is willing to carry out the obligations of the state under international law and applicable international agreements200." In der arn 17. August 1962 vorn Department of 187 Vgl. Moore, Vol. 1, S. 119 ff.; Hackworth, Vol. 1, S. 222 ff.; Whiteman, Vol. 2, S. 242 ff. m Vgl. Kunz, S. 111; Sauer, S. 75; Menzel, S. 141 f.; Berber I, S . 239; Kimminich, Völkerrecht, S. 99. t99 Vgl. Berber I, S. 239; Menzel, S. 142; Schaumann, WVR I, S. 48.

4*

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A. Die völkerrechtliche Anerkennung im allgemeinen

States herausgegebenen Erklärung werden die Vorbedingungen für die Anerkennung der Regierung von Peru durch die Vereinigten Staaten angeführt: "The United States Government has ascertained that the junta is in effective control of the government and the country, and that it has pledged itself to fulfill Peru's international obligations201 ." In dieser Erklärung wird gleichzeitig bemerkt, "that the junta has decreed the restoration of constitutional guarantees of civil liberties in Peru" 202 . Und weiter heißt es: "It has set the date June 9, 1963, for the holding of free elections. Furthermore, it has guaranteed that, under the constitution, all political parties will be accorded full electoral rights and that the results of elections, whatever they may be, will be respected and defended by the junta and the Armed Forces which it represents. By announcing that on July 28, 1963, power will be turned over to an elected President and Congress, the junta has affirmed the provisional nature of its position20 3." Am 31. Juli 1963 wurde in ähnlicher Weise vom Department of State mitgeteilt, daß der Botschafter in Quito angewiesen wurde, "to acknowledge the note of July 12 from the Military Junta of Ecuador" 204 . Damit würden die Beziehungen mit Ecuador wiederaufgenommen und die "Military Junta as the provisional Government of Ecuador" 205 anerkannt. Man sei dabei von folgenden Erwägungen ausgegangen: "The United States Government has ascertained that the authority of the Military Junta has been accepted and recognized throughout the national territory and has noted the Junta's stated intention to respect Ecuador's international obligations206." Außerdem wird festgestellt: "The note of July 12 declared that a Military Junta constituted by the Combined Command of the Armed Forces of Ecuador has assumed the responsibility of governing the Nation until such time as it would be possible to organize elections in 200 Als Beispiel für die amerikanische Praxis kann Secretary of State Acheson angeführt werden, der am 14. Dez. 1949 ankündigte, daß die diplomatischen Beziehungen mit Panama wiederhergestellt werden, nachdem u. a. die Regierung Arnulfo Arias "accepts and will fulfill the international Obligations of Panama", vgl. Whiteman, Vol. 2, S. 305; vgl. auch die Erklärung des Secretary of State Hull vom 16. Mai 1936, Whiteman, Vol. 2, S. 71 und die Rede des Secretary of State John Foster Dulles am 28. Juni 1957, zit. nach Whelan, The China Quarterly 1961, S. 73. Vgl. in diesem Zusammenhang aber vor allem das Verhältnis der USA zur UdSSR in den Jahren 1917 bis

1933.

201 Dept. of State Press Release No. 506, Aug. 17, 1962; 47 Dept. of State Bulletin 348- 349 (1962), zit. nach AJIL Vol. 57 (1963), S. 119. 202 Ebd. 203 Ebd. 204 Dept. of State Press Release No. 399, July 31, 1963; 49 Dept. of State Bulletin 282 (1963), zit. nach AJIL Vol. 58 (1964), S. 169. 2os Ebd. 2o& Ebd.

Il. Erscheinungsformen und weitere Probleme

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which the people of Ecuador would be able to exercise their will freely within the provisions of a new constitution207 ." Mit besonderer Befriedigung werde von der US Regierung die Entscheidung der Militärjunta "to restore Ecuador to constitutional government at the earliest possible moment" 208 begrüßt. Daß die Vereinigten Staaten bei der Frage der Anerkennung einer Regierung besonders auf die Übereinstimmung der Bevölkerung mit der Regierung achten, wird schon in der Erklärung des Secretary of State Jefferson vom 7. November 1792 deutlich: "It accords with our principles to acknowledge any Government to be rightful which is formed by the will of the nation, substantially declared209.'' Die kanadische Regierung legt bei der Anerkennung folgende vier Bedingungen zugrunde: "One is the effectiveness of the authority of the government concerned. The second is the independence of the government concerned (. ..). The third is the ability and the willingness of the government concerned to carry out its international obligations (...). Finally, there is the question of the acceptability of the new government by the people, over whom it exercises authority210 ." Nach Auskunft des Auswärtigen Amtes geht die Bundesrepublik Deutschland davon aus, die Anerkennung einer Regierung bedeute die Erklärung, in der neuen Regierung die völkerrechtlich legitimierte Vertreterin des von ihr vertretenen Völkerrechtssubjekts zu sehen, wobei diese Anerkennung nur gegenüber der Regierung eines bereits bestehenden, als Völkerrechtssubjekt bereits anerkannten Staates erfolgen könne; bei der Neubildung eines Staates falle diese Anerkennung mit der des Staates selbst zusammen. Am 30. Juli 1958 hat die Bundesregierung die Republik Irak und deren Regierung anerkannt und dies damit begründet, daß die neue Regierung des Irak augenscheinlich die Zustimmung des ganzen Landes gefunden habe und daß die neue Regierung auch betone, die völkerrechtlichen Verpflichtungen des Irak anzuerkennen, womit die völkerrechtlichen Voraussetzungen für die Anerkennung einer Regierung gegeben seien211 • Bei der Beantwortung einer Frage nach der Anerkennung der erfolgreichen Bürgerkriegspartei in Angola im Bundestag am Ebd. Ebd. 2oe Moore, Val. 1, S. 120. 21 0 Secretary of state for external affairs an 3 and 7 March 1950, zit. nach Binavince, S. 165. Nach Ansicht des peruanischen Präsidenten solle man eine Regierung, die ihr Land "effektiv kontrolliere" anerkennen, egal welcher Herkunft sie sei, man müsse Tatsachen akzeptieren, vgl. SZ Nr. 281 vom 4. Dezember 1980, S. 9. 211 Vgl. ZaöRV Bd. 20 (1959/60), S. 641. 207

2os

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A. Die völkerrechtliche Anerkennung im allgemeinen

12. März 1976 erläuterte Staatsminister Wischnewski die Haltung der Bundesrepublik Deutschland: Wie einige EG-Staaten folge sie der ,Staatentheorie' und erkenne die Volksrepublik Angola an, also den Staat, während andere EG-Staaten die ,Regierungstheorie' praktizierten und Regierungen anerkennen212• Nach Auskunft des Auswärtigen Amtes läßt sich die Bundesrepublik Deutschland bei ihrem Verhalten gegenüber neuen Regierungen, die auf nicht-verfassungsmäßigem Wege an die Macht gelangt sind, ausschließlich davon leiten, ob die neue Regierung die effektive Herrschaft in dem von ihr vertretenen Staate ausübe und ob der diplomatische Verkehr mit der neuen Regierung den politischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland entspreche. Wenn diese Fragen bejaht würden, werde grundsätzlich keine formelle Anerkennungserklärung abgegeben; vielmehr würden in diesen Fällen die diplomatischen Beziehungen zu dem anderen Staat mit der neuen Regierung fortgesetzt. Es könne aber in besonderen Ansnahmefällen auch vorkommen, daß die Bundesregierung eine besondere Erklärung über die Fortsetzung der diplomatischen Beziehungen - etwa in Form einer Verbalnote - abgebe oder sogar eine ausdrückliche Anerkennung ausspreche. Bei der Fortsetzung des diplomatischen Verkehrs mit neuen Regierungen und mit der darin liegenden implizierten Anerkennung werde weder ein Urteil über die Legitimität oder Illegitimität dieser Regierungen noch ihre moralische Billigung verbunden. Das Auswärtige Amt prüfe, bevor die Bundesregierung mit einer neuen Regierung, die auf verfassungswidrige Weise an die Macht gelangt ist, den diplomatischen Verkehr aufnehme, ob das Regime die effektive Herrschaft über das Staatsgebiet mit Aussicht auf Dauer errungen habe, ob es sich bereit erklärt habe, die internationalen Verpflichtungen des von ihm beherrschten Staates zu erfüllen, ob das neue Regime den gesamten Umständen nach als das völkerrechtlich vertretungsbefugte Organ des betreffenden Staates angesehen werden könne und ob diplomatische Beziehungen mit diesem Regime den Interessen der Bundesrepublik Deutschland entsprächen. Bei einem Umsturz in einem Land werde danach zunächst eine abwartende Haltung eingenommen, bis die oben angesprochenen Fragen positiv beantwortet werden könnten. m Vgl. ZaöRV Bd. 38 (1978), S. 292. Insofern sah sich die Bundesregierung weder anläßlich der Ausrufung der neuen griechischen Republik am 1. Juni 1973 noch anläßlich des Putsches in Chile am 11. Sept. 1973 veranlaßt, die neuen Regierungen formell anzuerkennen. Vgl. auch die Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage durch Staatsminister von Dohnanyi vom 27. April 1979, ZaöRV Bd. 41 (1981), S. 599. Auch nach der belgiseben und niederländischen Praxis werden nur Staaten, nicht aber Regierungen anerkannt, vgl. Verdross/ Simma, S. 448.

II. Erscheinungsformen und weitere Probleme

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Bereits Bismarck hat in einem Schreiben an Graf von Bernstorff vom 16. Sept. 1870 in Bezug auf die neue Regierung in Frankreich deutlich gemacht, daß es vollständig gleichgültig sei, wer in Frankreich regiere, und daß man sich in die Lösung der inneren Fragen nicht einmischen wolle, außerdem wisse man noch nicht, ob die französische Armee unter Bazaine zum Kaiser oder zur Republik halte, so daß man im Augenblick mit keinem wirksam verhandeln könne213 • Die Rechtswidrigkeit der Begründung einer neuen Staatsgewalt steht ihrer Anerkennung nicht entgegen, da die Rechtmäßigkeit kein wesentliches Merkmal der Staatsgewalt ist214 • Die französische Praxis in Fragen der Anerkennung einer Regierung wurde im Rahmen der Pressekonferenz vom 27. September 1973 anläßlich des Putsches in Chile vom französischen Staatspräsidenten wie folgt dargestellt: "Je m'obstine a dire, apres d'autres, que la France ne reconnait pas les gouvernements; eile a des relations avec des Etats. Naturellement, quand il apparait un Etat nouveau, eile est bien obligee de le reconnaitre. Mais les Etats avec lesquels eile a des relations, eile peut les rompre, eile n'a pas en taut cas a reconnaitre un gouvernement. Nous ne reconnaissons pas le gouvernement chilien, nous avons des relations avec le Chili comme nous avions des relations avec le Chili de M. Frei, excellentes; avec le Chili de M. Allende, excellentes. Nous avons et nous continuons d'avoir des relations avec le Chili tel qu'il sera2 ~'5 ." Dabei gilt im Grunde jedoch das Gleiche wie für die deutsche Praxis, wonach die Anerkennung einer neuen Regierung zwar nicht ausdrücklich erfolgt, in der Aufnahme der Beziehungen zu der neuen Regierung jedoch eine Anerkennung impliziert ist. Nach britischer Praxis wird die Anerkennung, die nicht Ländern sondern Regierungen gilt216 , immer indirekt ausgesprochen. So wurde das griechische Regime des Staatspräsidenten Gizikis in Form der Bestätigung des Eingangs einer Note des neuen griechischen Außenministeriums durch die britische Botschaft in Athen217 anerkannt und das neue Regime in Südvietnam in Form einer Mitteilung an das Außenministerium in Saigon, daß das Londoner vietnamesische Botschaftsgebäude in diplomatischen Gewahrsam genommen sei und dem neuen Fantes, Series B Sectio I Tomus I Pars 1, Rdn. 2206, S. 976. Vgl. Fantes, Series A Sectio II Tomus 1, S. 65; RGZ 100, S. 25; Fantes, Series A Sectio II Tomus 2, S. 41. 215 AFDI XIX (1973), S. 1067; vgl. auch AFDI XII (1966), S. 918. 21 & Zumindest im Sinne der sog. ,Regierungstheorie'. 217 Vgl. SZ Nr. 282, 6. Dezember 1973, S. 9. 21a

214

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A. Die völkerrechtliche Anerkennung im allgemeinen

Regime zur Verfügung stehe218. Im Falle des griechischen Regimewechsels betonte das Foreign Office, daß mit der Anerkennung weder Zustimmung noch Mißfallen über den Regimewechsel zum Ausdruck gebracht werde und sie nur besage, daß das neue Regime die Macht im Lande ausübe219 • Aus der Anerkennungspraxis des schweizerischen Bundesrates folgt, daß die Schweiz in der Stabilität der neuen Regierung und der Effektivität ihrer Herrschaftsgewalt die einzige völkerrechtlich gebotene Anerkennungsbedingung erblickt220. Für die Effektivität genüge dabei, daß das Staatsvolk oder zum mindesten seine große Mehrheit, der Regierung gehorche, gleichgültig, ob dies aus freiem Willen oder aus Furcht geschehe22t. Ob tatsächlich in jedem Fall, in dem die Anerkennung eines neuen Regimes ausgesprochen wurde, eine eingehende Prüfung der Voraussetzungen der Anerkennung erfolgte, mag dahinstehen. So unterstrich das brasilianische Außenministerium, daß die Anerkennung der neuen bolivianischen Regierung drei Stunden nach der Verlautbarung, die neue Regierung kontrolliere die Lage im gesamten Staatsgebiet Boliviens, erfolgt sei222 . So wurde die durch Militärputsch in Afghanistan im Jahre 1978 an die Macht gelangte neue Regierung durch die USA schnell anerkannt; gleichzeitig wurde sie darüber informiert, daß die amerikanische Wirtschaftshilfe in der bisherigen Höhe fortgeführt werde223 • Damit sollte zu einem Zeitpunkt, zu dem die amerikanische Regierung in der Einschätzung der Lage noch unsicher war, Afghanistan ermöglicht werden, die Entscheidung über seinen Kurs offenzuhalten224. Nachdem am 8. Januar 1979 gemeldet wurde, daß die "Einheitsfront zur nationalen Errettung" Kambodschas eine eigene Regierung gebildet habe 225 , wurde der Revolutionäre Volksrat bereits am 9. Januar 1979 von Vietnam und Laos als Regierung anerkannt226. Während in Phnom Penh die "Volksrepublik Kambodscha" ausgerufen und die Kämpfe im Westen Kambodschas noch andauerten, war die neue Regierung bereits drei Tage später von zwölf Staaten anerkannt227 . m Vgl. SZ Nr. 109, 14. Mai 1975, S. 5. m Vgl. SZ Nr. 282, 6. Dez. 1973, S. 9. 220 Vgl. Zellweger, SchwJIR 11 (1954), S. 22. Die schweizerische Anerken-

nungspraxis lehnt heute jede ausdrückliche Anerkennung neuer Regierungen grundsätzlich ab, vgl. Klarer, S. 358. 221 Vgl. Zellweger, SchwJIR 11 (1954), S. 19. 222 Vgl. SZ Nr. 276, 30. Nov. 1978, S. 10. 223 Vgl. SZ Nr. 124, 2. Juni 1978, S . 8. 214 Ebd. 225- Vgl. SZ Nr. 6, 9. Januar 1979, S. 1. 2 2& Vgl. SZ Nr. 7, 10. Januar 1979, S. 2. 2 27 Vgl. SZ Nr. 9, 12. Januar 1979, S. 1.

li. Erscheinungsformen und weitere Probleme

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Voraussetzung für die Anerkennung einer Regierung ist deren effektive Herrschaft 228. Die Regierung muß imstande sein, die faktische Kontrolle des Regierungsapparats vorzunehmen und ihre Tätigkeit ohne erheblichen Widerstand auszuüben. Die Abwesenheit von Widerstand muß nicht auf freier Zustimmung beruhen; das Volk muß sich tatsächlich der neuen Regierungsgewalt fügen, "gleich ob dies freudig, gleichgültig oder murrend, freiwillig oder aus Furcht geschieht" 229 . Die Anerkennung bedeutet kein Urteil über die innerstaatliche Legitimität oder Legalität der anerkannten Regierung. Bei der Legitimität und Legalität handelt es sich um staatsrechtliche Fragen, die keine Voraussetzung für die Anerkennung im völkerrechtlichen Sinn darstellen230. Da es jedoch nach allgemeiner Meinung keine Pflicht zur Anerkennung gibt, ist es den einzelnen Staaten überlassen, im Rahmen der Anerkennung einer neuen Regierung strengere Maßstäbe anzusetzen, wie dies auch bereits oben gezeigt wurde. Das monarchische Legitimitätsprinzip kommt etwa im Protokoll von Troppau vom 19. November 1820 zum Ausdruck, worin die in der Heiligen Allianz zusammengeschlossenen europäischen Großmächte vereinbarten, daß eine Regierung, die sich als Folge einer offenen Revolte herausgebildet habe, nicht anerkannt werden solle231 • Nach der Tobar-Doktrin aus dem Jahre 1907 des damaligen Außenministers von Ecuador sollte jeder auf illegale Weise an die Macht gelangten Regierung die Anerkennung versagt werden. In Art. 1 des Zusatzes zum Friedens- und Freundschaftsvertrag der zentralamerikanischen Staaten von 1907, welche auf der Anerkennungspolitik der Vereinigten Staaten gegenüber den zentralamerikanischen Staaten beruhte, heißt es: "The Government of the High Contracting Parties shall not re228 Vgl. etwa Kimminich, Völkerrecht, S. 99; Berber I, S. 29; Spiropoulos, S. 23. Die Frage der Anerkennung einer ,de facto-Regierung', wobei noch zwischen einer ,allgemeinen de facto-' und einer ,lokalen de facto-Regierung' unterschieden wird, soll im Rahmen dieser Abhandlung nicht vertieft werden. Vgl. dazu etwa Frowein, Das de facto-Regime im Völkerrecht; Kunz, S. 110 ff.; Spiropoulos, Die de facto-Regierung im Völkerrecht. Unterschieden wird auch zwischen de facto- und de jure-Regierung; diese Bezeichnungen geben jedoch nur Auskunft über den Ursprung der Regierung, vgl. Spiropoulos, S. 18, wobei es sich bei der de jure-Regierung um diejenige handelt, die rechtmäßig an die Macht gelangte. 229 Berber I, S. 29. 230 Vgl. Spiropoulos, S. 41. Vgl. zum Legitimitätsprinzip in der Staatenpraxis Gauland; Frowein, Der Staat, Bd. 11 (1972), S. 159. Diese Wende zum Effektivitätsprinzip bei der Anerkennung von Regierungen wurde durch die Verselbständigung der amerikanischen Kolonien eingeleitet, vgl. Frowein, ebd. S. 158. 231 Vgl. Menzel I lpsen, S. 141. Vgl. auch Saumweber, S. 149 und Wiewi6ra, S. 32. Bragan!;a de Azevedo, S. 24, führt aus: "On peut dire que le ,h!gitimisme monarchique' est ne d'une reaction contre la Revolution Fran!;aise."

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A. Die völkerrechtliche Anerkennung im allgemeinen

cognize any other Government which may come into power in any of the five Republics as a consequence of a coup d'etat, or of a revolution against the recognized Government, so lang as the freely elected representatives of the people thereof, have not constitutionally reorganized the country2S2." Dagegen wendet sich die am 27. September 1930 vom mexikanischen Außenminister Genera Estrada abgegebene Erklärung über eine neue Anerkennungspolitik der mexikanischen Regierung233 , wonach die mexikanische Regierung "is issuing no declarations in the sense of grants of recognition, since that nation considers that such a course is an insulting practice and one which, in addition to the fact that it offends the sovereignty of other nations, implies that judgement of some sort may be passed upon the internal affairs of those nations by other governments, inasmuch as the letter assume, in effect, an attitude of criticism, when they decide, favorably or unfavorably, as to the legal qualifications of foreign regimes" 234 . Die mexikanische Regierung werde jeweils entscheiden, ob sie ihre diplomatischen Vertreter abberufen wolle oder nicht, wobei jedoch kein Urteil über das Recht einer ausländischen Nation, ihre Regierung zu akzeptieren, beibehalten oder zu ersetzen, ausgesprochen werde2ss. Ebenso wie die Tobar-Doktrin, die sich nicht durchgesetzt hat23 B, blieb die Estrada-Doktrin im wesentlichen auf eine historisch-politische Rolle beschränkt2 37.

232 Hackworth, Vol. 1, S. 186. Vgl. dazu auch den Friedens- und Freundschaftsvertrag vom 7. Februar 1923, ebd. S. 188. 233 Vgl. zur Estrada-Doktrin Schaumann, WVR I, S. 442-444 und Jessup, AJIL Vol. 25 (1931), S. 805. 234 AJIL Vol. 25 (1931), Supplement, S. 203. 235 Ebd. 230 Vgl. Kimminich, Völkerrecht, S. 100. Sie scheiterte u. a. daran, wie Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, 3. Aufl., S. 139, ausführt, daß die Notwendigkeit, mit den tatsächlichen Inhabern der Macht in Beziehungen zu treten, größer ist, als die Mißbilligung der Methoden ihrer Machtergreifung. 237 Vgl. Schaumann, WVR I, S. 444.

B. Die konkludente Anerkennung I. Begrüf "The question of what constitutes an act of recognition is a matter of great practical importance in determining whether, in a given Situation, recognition has been accorded1 ." Grundsätzlich bestehen dann keine großen Schwierigkeiten, wenn eine Anerkennung ausdrücklich ausgesprochen wird, etwa im Rahmen eines Glückwunschschreibens an die Regierung eines neuentstandenen Staates. So heißt es im Schreiben des Bundespräsidenten der Bundesrepublik Deutschland an den Präsidenten der Volksrepublik Mosambik vom 25. Juni 1975, "daß die Bundesrepublik Deutschland Mosambik als unabhängigen Staat anerkennt"2. Ebenso wurden beispielsweise der Staat der Kapverden3 , Surinam4 und Angola5 als unabhängige Staaten anerkannt. Etwas weniger deutlich wird es bereits, wenn es in dem Glückwunschtelegramm des Bundeskanzlers der Bundesrepublik Deutschland vom 16. September 1975 an Ministerpräsident Michael Thomas Somare zum Unabhängigkeitstagvon Papua-Neuguinea u. a. heißt: "Anläßlich der Unabhängigkeit Papua-Neuguineas freue ich mich, Ihnen, als dem ersten Ministerpräsidenten, Ihrer Regierung und Ihrem Volke meine herzlichen Glückwünsche zu übermitteln. Wir begrüßen den neuen Staat in der Völkergemeinschaft, in der Zuversicht, daß Volk und Regierung von PapuaNeuguinea einen wertvollen Beitrag zum friedlichen Zusammenleben der Völker leisten werden8 ." Hier wird die Anerkennung nicht mehr ausdrücklich angesprochen, sondern der Sachverhalt wird in der Form der Begrüßung des neuen Staates in der Völkergemeinschaft umschrieben, wobei im Grunde keine Zweifel darüber entstehen können, daß in dem Glückwunschtelegramm zum Ausdruck kommt, daß die Bundesrepublik Deutschland von nun an Papua-Neuguinea als Staat im Sinne des Völkerrechts ansieht. Doch in den weitaus meisten Fällen kann einem völkerrechtlich relevanten Verhalten eines Staates nicht ohne 1 2

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Chen, S. 189. Bull. Nr. 83 vom 28. 6. 1975, S. 784. Vgl. Bull. Nr. 89 vom 10. Juli 1975, S. 852.

Vgl. Bull. Nr. 136 vom 27. November 1975, S. 1364. Vgl. Bull. Nr. 22 vom 25. Februar 1976, S. 220. Bull. Nr. 115 vom 23. September 1975, S. 1152.

B. Die konkludente Anerkennung

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weiteres entnommen werden, ob nun eine völkerrechtliche Anerkennung vorliegt oder nicht. Da vom Völkerrecht keine bestimmte Form der Anerkennung vorgeschrieben wird, gilt der allgemeine Satz, nach dem eine Willenserklärung, und darum handelt es sich bei der Anerkennung, wie bereits oben gezeigt wurde, in jeder beliebigen passenden Form erfolgen kann7 • Bereits Klüber spricht davon, daß die Anerkennung sowohl ausdrücklich als auch stillschweigend erfolgen könnes, und bei Ullmann heißt es 1908: "Der Wille, einen Staat als Völkerrechtssubjekt anzuerkennen, wird zumeist in konkludenten Handlungen bekundet9 . " Grynwaser kommt in seiner Untersuchung über die völkerrechtliche Anerkennung der Staaten zu dem Ergebnis, daß die Form der ausdrücklichen Anerkennung bis fast ins 17. Jahrhundert sozusagen unbekannt gewesen sei und daß die Anerkennung gewöhnlich stillschweigend durch konkludente Handlungen geschehen sePo. Auch in internationalen Verträgen und Kodifikationen ist das Problem der konkludenten Anerkennung angesprochen worden. Art. 7 des Abkommens von Montevideo vom 26. Dezember 1933 lautet: "The recognition of a state may be express or tacit. The latter results from any act which implies the intention of recognizing the new state." In der Resolution des Institut de Droit International aus dem Jahre 1936 wird in Art. 4 innerhalb des Abschnitts über die Anerkennung von neuen Staaten ausgeführt: "La reconnaissance de jure resulte, soit d'une declaration expresse, soit d'un fait positif, marquant clairement l'intention d'accorder cette reconnaissance, tel l'etablissement de relations diplomatiques; en l'absence de declaration ou de fait semblable, la reconnaissance ne saurait etre consideree comme acquise." In Art. 12 folgt der im wesentlichen gleiche Wortlaut für die Anerkennung neuer Regierungen. In der Generaldebatte ging im Zusammenhang mit Art. 4 der Resolution die allgemeine Auffassung dahin, daß es unmöglich sei, für alle Fälle eine gültige Regel aufzustellen11 . Auch in § 104 Abs. 1 des Restatement, Second, Foreign Relations Law of the United States, wird das Problem unter der Überschrift "Manifestation of Intention to Recognize" angesprochen: "Recognition is effected by manifestation of a state to treet an entity as a state, or to treat a regime as the government of a state. Such manifestations may be made by an express indication that recognition is extended or by implication from certain relations or Vgl. Anzilotti, S. 126. s Vgl. Klüber, S. 49. 8 Ullmann, S. 128. to Vgl. Grynwaser, S. 81. 11 Vgl. Wehberg, Die Friedens-Warte XXXVI Jg. 1936, S. 130.

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I. Begriff

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associations between the state and the entity or regime, unless such an implication is prevented by disclaimer of intention to recognize." Dabei wird bereits das später noch ausführlich zu behandelnde Problem angesprochen, ob eine stillschweigende Anerkennung eventuell dadurch verhindert werden könne, daß gleichzeitig die Anerkennungsabsicht in Abrede gestellt wird. Schon in diesen Formulierungen kommt die Bedeutung der Anerkennungsabsicht für die konkludente Anerkennung zum Ausdruck. Auch die amerikanische Völkerrechtspraxis richtet sich nach dem Grundsatz: "Recognition is a matter of intention12 ." Der Legal Adviser of the Department of State hat in einer Stellungnahme an den Senatsausschuß für auswärtige Beziehungen am 12. August 1963 dargelegt: "The intention is ordinarily express, but recognition can also be implied from acts if they manifest unequivocally the intention of a government to recognize a state or regime13 ." An anderer Stelle heißt es: "Tacit recognition occurs through acts which, while not expressly referring to recognition leave no doubt as to the intention to grant it14 ." Die Bundesrepublik Deutschland geht in ihrer Praxis nach einer Auskunft des Auswärtigen Amtes davon aus, daß die implizierte Anerkennung einen positiven, auf eine entsprechende Rechtswirkung gerichteten Willen erfordere, der aus den dafür in Frage kommenden Handlungen deutlich hervorgehen müsse. Nicht jeder Kontakt mit den in einem bestimmten Gebiet die Macht ausübenden Personen und Behörden wird nach Ansicht des Auswärtigen Amtes bereits als Anerkennung dieses Gebietes als souveräner Staat bewertet, gilt also nicht als eine durch konkludente Handlung vollzogene Anerkennung; im Zweifel ist eher eine restriktive Auslegung angebracht, wobei jedenfalls eine Würdigung der gesamten Umstände des einzelnen Falles erforderlich ist. Zudem müsse in Zweifelsfällen auf eine Klarstellung gedrungen werden, daß eine Anerkennung nicht beabsichtigt sei. Der Internationale Gerichtshof hat in mehreren Entscheidungen festgestellt, daß die völkerrechtliche Anerkennung nicht an eine bestimmte Form gebunden ist, sondern ebenso durch konkludente Handlungen erfolgen kann. So wird in der Entscheidung vom 12. April 196015, in der es um das Durchgangsrecht über indisches Gebiet geht, ausgeführt: "Portuguese AJIL Vol. 57 (1963), S. 121; vgl. auch AJIL Vol. 58 (1964), S. 170 f. AJIL Vol. 58 (1964), S. 171. 14 The Legal Adviser in einem 'unclassified memorandum', AJIL Vol. 57 (1963), s. 121. 15 Case concerning Right of Passage over Indian Territory (Merits), Judgment of 12 April 1960: I. C. J. Reports 1960, page 6. 12 13

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B. Die konkludente Anerkennung

sovereignty over the villages was recognized by the British in fact and by implication and was subsequently tacitly recognized by India. As a consequence the villages comprised in the Maratha grant acquired the character of Portuguese enclaves within Indian territory16." In dem Verfahren zwischen Kambodscha und Thailand vor dem Internationalen Gerichtshof1 7, in dem es um die Ruinen des Tempels von Preah Vihear ging, welche Thailand 1954 besetzt hatte, obwohl das Gebiet von Kambodscha in Anspruch genommen wurde, heißt es in der Entscheidung vom 15. Juni 1962: "Both Parties, by their conduct, recognized the line and thereby in effect agreed to regard it as being the frontier line18 ." Das Problem der konkludenten Anerkennung wird in der Literatur in der Regel im Rahmen der Erörterung der völkerrechtlichen Anerkennung angesprochen19• Lauterpacht beginnt seine entsprechenden Untersuchungen mit der Aussage: "As often happens, the doctrine of implied recognition has been more conspicuous in the writings of authors than in the practice of States20 ." Um diese Aussage verifizieren zu können, soll zunächst anband literarischer Äußerungen zur konkludenten Anerkennung untersucht werden, welche Voraussetzungen für die Annahme einer konkludenten Anerkennung notwendig sind. Holtzendorff führt in seinem Handbuch des Völkerrechts im Jahre 1887 aus: "Stillschweigende Anerkennung gründet sich auf concludente Staatshandlungen, aus denen mit Sicherheit der Wille völkerrechtlicher Verkehrsgemeinschaft zwischen den betheiligten Staaten gefolgert werden muß 21 ." Bereits in dieser Aussage wird auf die Bedeutung des Willens auf Seiten des Anerkennenden hingewiesen, der bestimmten Ebd. S. 39. Case concerning Temple of Preah Vihear (Cambodia v. Thailand), Merits. Judgment of 15 June 1962: I. C. J. reports 1962, page 6. Vgl. auch Verdross, Völkerrecht, S. 156. 18 I. C. J. Reports 1962, S. 33; vgl. auch die Entscheidung vom 18. Dez. 1951 "Fisheries Case (United Kingdom v. Norway)", I. C. J. Reports 1951, S. 116 (139). 19 Vgl. etwa die Kapitel in den größeren Monographien von Lauterpacht (S. 369 - 408), Chen (S. 189 - 223), Pate! (S. 97 - 104), Frenzke (S. 227 - 302) und Verhoeven. Eingehendere Untersuchungen zur konkludenten Anerkennung fehlen bis auf wenige Ausnahmen ganz; hier wären zu nennen: der nicht unterzeichnete Beitrag in BYIL XXI (1944), S. 123- 150, als dessen Verfasser Lauterpacht anzusehen ist. Der Beitrag stimmt im wesentlichen überein mit Kapitel XX 'lmplied Recognition', S. 369-408, in der Monographie von Lauterpacht. Vgl. auch die Vermutung in der Bibliographie von Landheer und van Essen, S. 7; Meissner, "Formen stillschweigender Anerkennung im Völkerrecht" aus dem Jahre 1966. 20 Lauterpacht, S. 370; vgl. wörtlich übereinstimmend BYIL XXI (1944), S. 124. Vgl. auch Greig, S. 121. u v. Holtzendorff, S. 28. 18

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I. Begriff

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Handlungen zugeordnet werden müsse. Nach Kunz dürfen diese Handlungen "keinen Zweifel über den Willen zur Anerkennung aufkommen lassen" 22 . Nach Ross sind Handlungen notwendig, "die den Anerkennungswillen deutlich zum Ausdruck bringen" 23 . Nach Oppenheim /Lauterpacht darf "no doubt as to the intention to grant it (d. i. recognition)" 24 bleiben. Auch nach Greig können nur solche Handlungen als Anerkennung angesehen werden, "which clearly indicates the intention to recognize"25. Dinh führt aus: "L'essentiel est que la volonte de reconnaitre soit certaine26 ." Dahm fordert ein Verhalten, "das vom Standpunkt objektiver Beurteilung einen Schluß auf den Anerkennungswillen gestattet"27. Ähnlich definiert Berber, nach dem eine stillschweigende Anerkennung durch Akte erfolgt, "die den Willen erkennen lassen, das Gebilde, dem gegenüber diese Akte erfolgen, als Völkerrechtssubjekt gelten lassen zu wollen" 28 . Nach von Wrede ist entscheidend, ob sich in dem zum Ausdruck gebrachten Verhalten eines Staates sein Wille zur Anerkennung manifestiert und er die Absicht hat, eine Anerkennung auszusprechen29 . Nach Takano muß eine "objektive Handlung, aus der der Wille zur Anerkennung gefolgert wird, eindeutig sein" 30 . Auch in der sozialistischen Völkerrechtslehre wird dem Element der Absicht eine große Bedeutung beigemessen31 . Andrassy fordert eine Handlung, "aus welcher die Absicht der Anerkennung ersichtlich ist" 32 . Für Glaser liegt dann eine stillschweigende Anerkennung vor, wenn die Umstände nach Treu und Glauben dem Interpreten keine Zweifel hinsichtlich des Anerkennungswillens lassen33 , und nach Niciu liegt nur in solchen Akten eine stillschweigende Anerkennung, die "keine andere Interpretation als die zulassen, daß der betreffende Staat den Neustaat anerkennt" 34 • - -:2 Kunz, S. 47. 23 Ross, S. 117. 24 Oppenheim I Lauterpacht, S. 146. 25 Greig, S. 120; vgl. auch Plano und Olton, die in ihrem 'International Relations Dictionary' die Notwendigkeit einer Handlung anführen, "that implies intention to recognize", S. 221. 26 Dinh, S. 416; vgl. auch Charpentier, S. 250. 27 Dahm I, S. 141. Auch Wolff spricht von dem "objektiven Betrachter", für den sich die Absicht unzweideutig ergeben müsse, vgl. S. 83. 2s Berber I, S. 235. 29 Vgl. v. Wrede, S. 109. 3o Vgl. Takano, S. 140. 31 Vgl. Nagy, zit. nach Frenzke, Anerkennungslehre, S. 228. 32 Ebd. 33 Ebd.; vgl. auch Stojkovic, nach dem ebenfalls nur Handlungen in Frage kommen, die "keinen Zweifel an der Absicht zur Anerkennung des Neustaates lassen", ebd.; vgl. auch das ,Kleine diplomatische Wörterbuch' aus Rumänien, zit. nach Frenzke, Anerkennungslehre, S. 229. 34 Ebd.

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B. Die konkludente Anerkennung

O'Connell räumt dem Willen des Anerkennenden im Rahmen der konkludenten Anerkennung einen derartigen Rang ein, der ihm folgende Ausführung erlaubt: "It (d. i. a state) cannot stumble unwittingly into recognition by making some false step35 ." Da jedoch häufig zweifelhaft sein wird, ob eine konkludente Anerkennung vorliegt oder nicht36, muß der fremde Staat nach Dahm37 einen Vorbehalt machen, will er den Anschein der Anerkennung vermeiden. Berber präzisiert dies, indem er verlangt, daß dem Akt, dem eine solche Auslegung gegeben werden könnte, ein Vorbehalt beigefügt werden müsse, aus dem mit Klarheit hervorgehe, daß keine Anerkennung gewollt sei38 • Inhaltlich werden verschiedene Anknüpfungspunkte für das Vorliegen einer konkludenten Anerkennung genannt. Während es bei Holtzendorff "der Wille völkerrechtlicher Verkehrsgemeinschaft" 39 und bei Ullmann die "tatsächliche Anknüpfung des Verkehrs mit dem neuen Staat bzw. der neuen Regierung" 40 ist, ist es bei Chen "the existence of the State" 41 • Schwenk sieht nur solche Handlungen als relevant an, "die in einer bestimmten Beziehung zur staatlichen Autorität stehen" 42 • Für Takano kommen nur objektive Handlungen in Frage, "wie sie eigentlich nur zwischen Staaten vorgenommen werden können" 43. Wolff erklärt, daß eine stillschweigende Anerkennung als Völkerrechtssubjekt nur dann angenommen werden kann, wenn "durch die zu bewertende Maßnahme einerneuen politischen Ordnung (ohne ausdrückliche Erklärung) alle Rechtspositionen eines vollberechtigten Völkerrechtssubjektes"44 eingeräumt werden. Antonowicz fordert für das Vorliegen einer stillschweigenden Anerkennung eine Handlung, aus der ·hervorgeht, daß "die betreffende geopolitische Einheit als Staat behandelt" 45 wird und Berezowski sieht in dem Verhalten des anerkennenden Staates eine stillschweigende Anerkennung, "aus dem die Vermutung spricht, daß der Staat Beziehungen zu dem anerkannten Subjekt aufgenommen hat" 46 • O'Connell, S. 153. Lehre und Staatenpraxis geben oft keine einhelligen Antworten, vgl. etwa Menzel, S. 146. 37 Vgl. Dahm I, S. 141. 38 Vgl. Berber I, S. 235; vgl. auch Weber I v. Wedel, S. 87. 39 Holtzendorff, S. 28. 40 Ullmann, S. 128. 41 Chen, S. 45. 42 Schwenk, Außenpolitik 1961, S. 812. 43 Vgl. Takano, S. 140. 44 Wolff, S. 83. 45 Zit. nach Frenzke, Anerkennungslehre, S. 228. 35

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I. Begriff

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Da die Anerkennung nicht durch eine ausdrückliche Erklärung, sondern durch eine konkludente Handlung erfolgt, ist sie nach Menzel "Bestandteil einer Maßnahme, die notwendigerweise die Anerkennung voraussetzt" 47 • Bei der konkludenten Anerkennung handelt es sich, wie Menzel an anderer Stelle erläutert, darum, "daß bestimmte andere Akte im Rahmen der internationalen Beziehungen die Anerkennung mit enthalten" 48 • Wolff nimmt eine stillschweigende Anerkennung immer dann als gegeben an, "wenn die Rechtswirkungen einer Anerkennung und die Wirkungen der völkerrechtlichen Handlungen einander gleich seien" 49. Die Problematik, die dadurch entstehen kann, daß die Anerkennung eben nicht ausdrücklich und damit unzweifelhaft erklärt wird, beschreibt Nagy, wenn er die Frage stellt, "ob der die konkludenten Handlungen ausführende Staat tatsächlich anerkennen will oder ob es solche Handlungen gibt, deren Ausführung die Anerkennung eo ipso in sich einschließen" 50 • Berber führt in diesem Zusammenhang aus, daß es bei einigen Akten ihrem Wesen nach nicht möglich sei, ihnen einen Vorbehalt des Inhalts beizufügen, daß keine Anerkennung gewollt sei, "da sie eine stillschweigende Anerkennung beinhalten" 51 • Schaumann kommt zu einem ähnlichen Ergebnis, wenn er darlegt, "daß ein bestimmtes Verhalten selbst gegen den Willen eines Staates als Anerkennung ausgelegt werden kann"'52 • Diese kurze Zusammenstellung zeigt bereits, daß neben dem subjektiven Merkmal des Anerkennungswillens auch der objektive Maßstab der Art der Beziehungen als Kriterium für das Vorliegen einer Anerkennung herangezogen wird53 • Insoweit wird zuweilen auch unterschieden zwischen einer subjektiven und einer objektiven Theorie54 , wobei nach ersterer nur dann eine stillschweigende Anerkennung vorliegt, wenn der Wille zur Anerkennung deutlich erkennbar aus einer Handlung hervorgeht, während nach der objektiven Theorie bereits jeder tatsächliche Kontakt als stillschweigende Anerkennung gewertet wird. Ebd. S. 229. Menzel, S. 146. 48 Menzel, Moderne Welt 8 (1967), S. 132. Pfluger, S. 144, führt aus, daß der betreffende Akt zwar nicht speziell eine Willensäußerung zum Zweck habe, daß aus ihm aber mit logischer und rechtlicher Konsequenz auf einen entsprechenden Anerkennungswillen geschlossen werden dürfe. 49 Wolff, S. 83. 5o Nagy, zit. nach Frenzke, Anerkennungslehre, S. 228. 51 Berber I, S. 235. 52 Schaumann, MVDA 1963, S. 307. 53 So auch Frenzke, Anerkennungslehre, S. 228. 54 Vgl. Meissner, S. 13 f. und Gleich, S. 43 f. Vgl. auch Schramm, S. 73 f. 46

47

5 Loudwln

66

B. Die konkludente Anerkennung

Eine Unterscheidung ist auch in subjektiver Hinsicht innerhalb der konkludenten Anerkennung möglich. Zum einen wird die Anerkennung zwar nicht ausdrücklich ausgesprochen, es werden jedoch so eindeutige Handlungen vorgenommen, daß ein entsprechender Anerkennungswille nicht übersehen werden kann. Hierbei wird lediglich die ausdrückliche Erklärung ersetzt, nicht dagegen ein fehlender Anerkennungswille. Davon ist der Fall zu unterscheiden, bei dem durch staatliche Handlungen der Anschein einer vollzogenen Anerkennung hervorgerufen wird, gleichzeitig das Vorliegen einer Anerkennung jedoch ausdrücklich abgelehnt wird56. Ob hierbei ein derartiger Rechtsschein hervorgerufen werden kann, daß nicht nur die ausdrückliche Erklärung, sondern auch der Anerkennungswille ersetzt werden kann, so daß ebenfalls von dem Vorliegen einer konkludenten Anerkennung ausgegangen werden muß, soll an späterer Stelle untersucht werden.

II. Abgrenzung zu einigen Begriffen aus dem Umfeld 1. Allgemeines

Im folgenden werden einige im Umfeld der Anerkennung geprägte Begriffe erläutert, und eine Abgrenzung zur konkludenten Anerkennung vorgenommen. So spricht Alexy in seiner Untersuchung über die Beteiligung an multilateralen Konferenzen, Verträgen und internationalen Organisationen56 von einer indirekten Anerkennung. Diese liege dann vor, wenn bei einem Vergleich die wesentlichen Rechtswirkungen von Anerkennung und gemeinsamer Teilnahme am multilateralen Verkehr im konkreten Fall einander gleichkommen würden, d. h. die wesentlichen Rechtswirkungen der Anerkennung durch eine gemeinsame Teilnahme einträten57 • Briggs schlägt vor, anstelle von "express or implied recognition" von "direct and indirect recognition" zu sprechen58, wobei auf das Vorhandensein bzw. Nichtvorhandensein der Absicht nicht mehr ausschließlich abgestellt würde. Von Schenk wandte sich in der Aussprache zum Bericht von Bindschedler auf der Tagung der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht im 55 Vgl. zu dieser Unterscheidung Kewenig, Verfassungsrechtliche Probleme eines Vertrages zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik (Die zwanzig Punkte von Kassel) in: Doehring I Kewenig I Ress, S. 110 f.; Gleich, S. 44 f. 56 Vgl. Alexy, ZaöRV Bd. 26 (1966), S. 495- 601. 57 Ebd. S . 581. 58 Vgl. Briggs, Proceedings 44 (1950), S. 179.

II. Abgrenzung zu einigen Begriffen aus dem Umfeld

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Jahre 1961 gegen den Begriff stillschweigende Anerkennung, da rein passives Verhalten eines Staates nicht als Anerkennung ausgelegt werden könne; eine Anerkennung, die nicht ausdrücklich erfolge, könne nur in gewissen Akten gesehen werden, die der Staat vornehme, und daher sei es besser, von "implizierter" Anerkennung zu sprechen59 • Von der Heydte unterscheidet zwischen virtueller und tatsächlicher Anerkennung. Erstere sei nur dann gegeben, wenn ein Staat Staatsakten oder Staatsangehörigen des anderen Staates in concreto begegne; eine tatsächliche Anerkennung liege dagegen in der Äußerung des Willens, im Rahmen des Völkerrechts mit dem anerkannten Staat auf dem Boden der Gleichheit zu verkehren60 • Diese Unterscheidung dürfe nicht mit der Trennung von stillschweigender und ausdrücklicher Anerkennung verwechselt werden; die virtuelle Anerkennung sei ihrem Wesen nach immer stillschweigend, während die tatsächliche Anerkennung sowohl ausdrücklich, als auch durch konkludente Handlung erfolge61 • Mitunter wird auch der Begriff ,partielle Anerkennung' gebraucht, womit jedoch nicht immer der gleiche Inhalt verbunden ist. Kunz nannte in seinem 1928 erschienenen Werk über die Anerkennung von Staaten und Regierungen im Völkerrecht die Anerkennung von Staaten außerhalb der Völkerrechtsgemeinschaft partielle Anerkennung62 • In diesem Sinne wird dieser Begriff in der heutigen Zeit, in der von Staaten außerhalb der Völkerrechtsgemeinschaft wohl nicht mehr die Rede sein kann, sicher nicht mehr benutzt. Für Schwenk, der ebenfalls den Begriff ,partielle Anerkennung' verwendet, bedeutet dies, daß nur in bezug auf den jeweils vorliegenden Fall des völkerrechtlichen Verkehrs und für dessen Dauer eine Anerkennung vorliege63 • Bei den Beziehungen, die eine partielle Anerkennung beinhalten, handelt es sich nach Schwenk um solche, bei denen noch nicht von einer vollen stillschweigenden Anerkennung gesprochen werden kann64 • Balekjian kommt in seiner Untersuchung über die Effektivität und die Stellung nichtanerkannter Staaten im Völkerrecht zu dem Ergebnis, daß für den Zweck bestimmter Beziehungen und Verhandlungen von einer "qualifizierten oder zweckgebundenen, beschränkten oder spezi59 Vgl. v. Schenk in Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht, Heft 4, Karlsruhe, 1962, S. 35. 60 Vgl. v. d. Heydte, Einige Aspekte der Anerkennung im Völkerrecht, in Festschrift Verdross, S. 139. 61 Ebd. 62 Vgl. Kunz, S. 105 und S. 108 f. 63 Siehe Schwenk, Außenpolitik 1961, S. 814. 64 Ebd. S. 813 f .

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B. Die konkludente Anerkennung

fischen Teilanerkennung" 65 gesprochen werden könne. Diese Teilanerkennung habe mit der vollen Anerkennung im herkömmlichen Sinne nichts zu tun und könne eine volle Anerkennung auch nicht implizit herbeiführen oder begründen66 , sie liege zwischen den zwei extremen Polen der Anerkennung bzw. Nichtanerkennung67 • Zu ähnlicher Qualifizierung gelangt Eschenburg, wenn er zu bestimmten Kontakten, etwa handelspolitischen Beziehungen, ausführt: "Das ist zwar nicht De=jure=Anerkennung, weniger als De=facto= Anerkennung, aber mehr als Nichtanerkennung&B." 2. Faktische Anerkennung

In der Völkerrechtslehre der sozialistischen Länder, und hier insbesondere in der UdSSR, ist der Begriff ,faktische Anerkennung' (fakticeskoe priznanie) geprägt worden. Dieser ist, soweit ersichtlich, lediglich von Frenzke näher beschrieben69 und in der westlichen Völkerrechtslehre nur vereinzelt gebraucht worden70 • Die faktische Anerkennung, die auch ,spezialisierte' oder ,Ad-hoc-Anerkennung' genannt wird71 , dürfe jedoch nicht mit der de-facto-Anerkennung oder mit der stillschweigenden (implizierten) Anerkennung verwechselt werden72 • Unter faktischer Anerkennung habe man sich "faktische Beziehungen mit dem Destinatar der Anerkennung bei offizieller Nichtanerkennung"73 vorzustellen. Nach Fel'dman wird eine derartige Anerkennung häufig von einer Nichtanerkennungsklausel begleitet, wobei eine derartige Klausel jedoch die Entstehung von Rechtsbeziehungen nicht verhindern könne; diese unterscheiden sich kaum von den Rechtsbeziehungen zwischen einander anerkennenden Völkerrechtssubjekten74 • Für Modzorjan hat sich der Begriff der faktischen Anerkennung herausgebildet, weil "lebensfähige Staaten und ihre Herrschaftsgewalt effektiv ausübende Regierungen" nicht völlig ignoriert werden könnten, unter faktischer Anerkennung habe man sich "die Anerkennung Balekjian, S. 138. Ebd. 67 Ebd. S. 146. 68 Eschenburg, S. 26 f. 69 Vgl. Frenzke, Anerkennung, S. 129; ders., Anerkennung der DDR, S. 40 f.; ders., Anerkennungslehre, S. 178 - 186; ders., VN 1970, S. 150. 10 Vgl. etwa Quist, S. 42. 71 Vgl. Frenzke, Anerkennungslehre, S. 178. 72 Siehe Frenzke, Anerkennung der DDR, S. 49. 73 So das sechsbändige Moskauer Völkerrechtslehrbuch, zit. nach Frenzke, Anerkennungslehre, S. 179. H Zit. nach Frenzke, Anerkennungslehre, S. 179. 6s

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11. Abgrenzung zu einigen Begriffen aus dem Umfeld

69

aus diesem oder jenem konkreten Anlaß" vorzustellen75 . Bobrov spricht von einer "Anerkennung für einen bestimmten, konkreten Fall" 78 , Zadoroznyi von einer "Anerkennung für den gegebenen konkreten Fall" 77 , Mencer von einem "Anerkennungspakt, durch den der Altstaat zum Neustaat nur Beziehungen auf einem bestimmten, konkret begrenzten Vertragsgebiet aufnimmt (zum Beispiel im Verkehrswesen)" 78 und Arzinger von Kontakten, die sich "seitens eines Staates zu einem von ihm nicht anerkannten Staat bei der Lösung dieser oder jener Einzelfrage" ergäben79 • Lukasuk spezifiziert den Begriff ,faktische Anerkennung' in bezug auf die Rechtsstellung der Parteien in internationalen Verträgen, wenn er schreibt, die Parteien würden einander "in dem Umfang anerkennen, welcher für den Abschluß und die Erfüllung eines Abkommens erforderlich ist", wobei die Anerkennung jedoch nur für die Dauer der Gültigkeit des Vertrages gelte80 • In den meisten Fällen wurde der Begriff ,faktische Anerkennung' im Zusammenhang mit der de-jure- und de-facto-Anerkennung angeführt, und auch Frenzke behandelt ihn in dem entsprechenden Kapitel. Dabei besteht weitgehend Übereinstimmung, daß mit einem Zustand, der mit faktischer Anerkennung umschrieben wird, keine völkerrechtliche Anerkennung im herkömmlichen Sinne gemeint ist, eine konkludente Anerkennung zeitlich noch nicht vorliegt. Es handelt sich dabei also um einen Zustand unterhalb, oder besser gesagt, vor einer völkerrechtlichen Anerkennung. Daraus folgt, daß bestimmte Beziehungen zwischen den Staaten möglich sind, die noch keine völkerrechtliche Anerkennung beinhalten. Die amerikanische Praxis nennt derartige Akte "acts falling short of recognition"81 oder kürzer "acts short of recognition"s2 • Diese zuletzt angedeuteten Problemkreise stehen in enger Beziehung zur konkludenten Anerkennung. Die sogenannte faktische Anerkennung, die "acts short of recognition", die partielle Anerkennung oder auch die Teilanerkennung umschreiben im Grunde nur jeweils einen Zustand, der praktisch als Vorstufe der völkerrechtlichen Anerkennung Ebd. S. 180. Ebd. 77 Ebd. S. 182. 78 Ebd. S. 186. 79 Ebd. S. 186. 80 Ebd. S. 182. 81 Siehe Moore, Vol. 1, S. 206- 243; Hackworth, Vol. 1, S. 327-363. 82 Siehe Whiteman, Vol. 2, S. 524- 604; vgl. zum politischen Grund und rechtlichen Zweck dieser "acts falling short of recognition" Schlüter, S. 3; vgl. auch Berber I, S. 235 f. 75

78

B. Die konkludente Anerkennung

70

bezeichnet werden kann, wobei nicht zwangsläufig eine völkerrechtliche Anerkennung folgen muß. Um die Bedeutung der konkludenten Anerkennung als echte völkerrechtliche Anerkennung im Gegensatz zu dem vorhergehenden aufzuzeigen, muß versucht werden, diese ,Grenze', diesen Übergang des Zustandes von ,noch nicht Anerkennung' zu ,Anerkennung' herauszuarbeiten. Dabei stellt sich u. a. die Frage, ob sich allgemein gültige Regeln aufstellen lassen oder ob allein die Bewertung der einzelnen Maßnahme im Rahmen der konkreten Situation ausschlaggebend ist83 und somit jeder Einzelfall anders beurteilt werden muß. Im folgenden soll eine Analyse sowohl aller möglichen Kontakte zwischen den Staaten als auch sonstiger rechtserheblicher Handlungen· erfolgen, um den Begriff der konkludenten Anerkennung inhaltlich näher klären zu könnens4 •

Vgl. Menzel, S. 146. Lauterpacht schlägt vor: "The best method of approaching the subject is to survey the various socalled modes of recognition - or, what is largely the same, the various forms of implied recognition - and to examine how far they amount to recognition in each particular case.", S. 371. - O'Connell regt an: "(.. .) implied recognition is to .be ascertained by construction of the relevant acts of the government alleged to have accorded recognition.", S. 154. 83

84

C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen "States are juridically equal, enjoy equal rights and equal capacity to exercise these rights and have equal duties." So heißt es in Art. 6 der 'Charter of the Organization of American States' vom 30. 4. 19481 • In den folgenden Artikeln wird diese Feststellung dann näher ausgeführt. Art. 1 der 'Draft Declaration on Rights and Duties of States' vom 9. 6. 1949 lautet: "Every State has the right to independence and hence to exercise freely, without dictation by any other State, all its legal powers, including the choice of its own form of government2 ." Auch hier werden dann die Rechte und Pflichten in den folgenden Artikeln näher erläutert. Über die Beziehungen zwischen den Staaten heißt es in Art. 14: "Every State has the duty to conduct its relations with other States in accordance with international law and with the principle that the sovereignty of each State is subject to the supremacy of international law." Zu den hier angegebenen Grundsätzen kommt seit dem "agreement between the Republic of India and the People's Republic of China" 3 vom 29. 4. 1954 als weiterer Völkerrechtsbegriff die 'peaceful co-existence'4 hinzu. Während nach der Charta der Vereinten Nationen, ebenso wie in den vorher angeführten Beispielen, dem Grundsatz der souveränen Gleichheit (Art. 2 Nr. 1 der Charta der Vereinten Nationen) eine grundlegende Bedeutung zukommt, wird eher allgemein dargestellt, was sich an konkreten Folgerungen daraus ergibt. Mit dem Beschluß der Generalversammlung der Vereinten Nationen vom 24. Oktober 19705 , der sich u. a. auf die Ziele der Vereinten Nationen, wie sie in Art. 1 der Charta niedergelegt sind, bezieht, kommt eine neue Qualität in den Bereich der internationalen Beziehungen. Nach Ansicht der Bundesregierung handelt es sich bei der Deklaration um eine Verdeutlichung und Interpretation von Prinzipien und Bestimmungen der Text: UNTS Vol. 119 p. 48; Berber (Hrsg.), VR Bd. 1, S. 678- 699. Text: Berber (Hrsg.), VR Bd. 1, S. 68 f. 3 Text: UNTS Vol. 299 p. 70; Berber (Hrsg.), VR Bd. 1, S. 853. 4 Vgl. auch v. Münch, Völkerrecht, S. 221. 5 Resolution 2625 (XXV); Text: AVR 15. Bd. 1971/1972, S. 317- 323; deutscher Text auch bei Zieger, Die Vereinten Nationen, S. 305- 314. Vgl. dazu etwa auch die Darstellungen von Bernt Graf zu Dohna, Gaetano ArangioRuiz, Frowein, EA 28. Jg. 1973, S. 70- 76 und Rosenstock, AJIL Vol. 65 (1971), s. 713- 735. 1

2

72 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen Charta der Vereinten Nationen, der ein großes sachliches und politisches Gewicht zukommt, die jedoch keine selbständige Rechtsnormen schafft und eine formale Rechtsverbindlichkeit nicht besitzt6 • Die Resolution befaßt sich mit den Grundsätzen des Völkerrechts für freundschaftliche Beziehungen und Zusammenarbeit zwischen den Staaten gemäß der Charta der Vereinten Nationen7 • Danach sollen die Staaten z. B. auf ökonomischem, sozialem und kulturellem Gebiet sowie auf dem Gebiet der Wissenschaft und Technik zusammenarbeiten und die Organisation der Vereinten Nationen bei ihrer Verpflichtung unterstützen, freundschaftliche Beziehungen und die Zusammenarbeit zwischen den Staaten zu fördern. Zur Gründung eines souveränen und unabhängigen Staates heißt es in der Deklaration, daß diese für das Volk Mittel der Verwirklichung seines Rechts auf Selbstbestimmung darstelle. Außerdem habe jeder Staat das Recht, seine politischen, sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Systeme frei zu wählen und zu entwickeln. Auf das Problem der Anerkennung wird direkt nur insoweit eingegangen, als eine durch Gewaltdrohung oder Gewaltanwendung vollzogene territoriale Aneignung nicht als rechtmäßig anerkannt werden dürfe. Indirekt wird an anderer Stelle auf die Anerkennung Bezug genommen, wenn es heißt: "Alle Staaten enthalten sich jedweder Handlung, die auf die teilweise oder vollständige Zerstörung der nationalen Einheit und der territorialen Integrität eines anderen Staates oder Landes gerichtet ist." Insofern wird das Problem der vorzeitigen Anerkennung angesprochen8 • Im Rahmen der zwischenstaatlichen Beziehungen sind vielfältige staatliche Akte möglich, die eine gewisse Anerkennungsrelevanz aufweisen. Im folgenden sollen völkerrechtlich relevante Handlungen unter dem Gesichtspunkt untersucht werden, ob mit ihnen eine völkerrechtliche Anerkennung verbunden werden kann. Dabei wird soweit wie möglich auf die Völkerrechtspraxis zurückgegriffen. Zunächst geht es um den bilateralen Bereich, dabei als erstes um innerstaatliche Handlungen mit einem möglichen Außenbezug, dann um Kontakte und Treffen außerhalb eines institutionellen Rahmens, um den Abschluß bilateraler Verträge, um konsularische Beziehungen und um den diplomatischen Verkehr. 6 Vgl. die Erklärung von Staatsminister Hamm-Brücher am 9. März 1979 im Bundestag, ZaöRV Bd. 41 {1981), S. 593 f. 7 Zur Bedeutung, die ihr auch von den sozialistischen Staaten eingeräumt wird, vgl. das von einem Autorenkollektiv an der Akademie für Staats- und Rechtswissenschaft der DDR herausgegebene Lehrbuch, Völkerrecht, Teil 1, s. 35. 8 Eine Antwort auf die Frage, ob und inwiefern diese Prinzipien-Deklaration einen tatsächlichen Wandel der zwischenstaatlichen Beziehungen auch im Hinblick auf die Frage der Anerkennung hervorgerufen hat, soll an dieser Stelle nic;ht untersucht werden.

I. Innerstaatliche Handlungen und allgemeine Kontakte

73

In dem sich daran anschließenden multilateralen Bereich der Kontakte werden die Teilnahme an internationalen Konferenzen, die Beteiligung an multilateralen Verträgen und die Mitgliedschaft in zwischenstaatlichen Organisationen zur Untersuchung herangezogen.

I. Innerstaatliche Handlungen und allgemeine Kontakte 1. Teilnahme an und Glückwünsche zu Unabhängigkeitsfeiern

Die erste Möglichkeit der Kontaktaufnahme zwischen einem etablierten und einem neu entstandenen Staat bietet sich meist anläßlich der Unabhängigkeitsfeier. Dabei kommt der Entsendung eines Glückwunschtelegrammes besondere Bedeutung zu. Die Anerkennung der zahlreichen in den sechziger Jahren in die Unabhängigkeit entlassenen ehemaligen Kolonialgebiete in Afrika und Asien erfolgte beispielsweise durch die Schweiz in der Regel durch die Entsendung eines derartigen Glückwunschtelegramms durch den Bundesrat9 • Sowohl in der Entsendung eines Glückwunschtelegramms bei der Neugründung eines Staates10 als auch in der Teilnahme einer offiziellen Mission bei den Unabhängigkeitsfeierlichkeiten kann eine konkludente Anerkennung gesehen werden. Daß auch die Bundesregierung derartigen Handlungen einen entsprechenden Inhalt beimißt, kommt in ihrem Verhältnis zu Transkei zum Ausdruck. Die Bundesregierung schickte keine Grußbotschaft11 , und das Auswärtige Amt betonte wiederholt, daß die drei CDU-Parlamentarier, die zu den Unabhängigkeitsfeierlichkeiten der Transkei gereist waren, ohne politischen Auftrag gewesen waren, es könne sich nur um einen reien Privatbesuch gehandelt haben12.

2. Souveränitätssymbole Eine besondere Bedeutung wird dem Verhalten gegenüber äußeren Symbolen der Souveränität eines nichtanerkannten Staates beigemessen13. Daß es hierbei nicht nur um den engeren Bereich der politischen 9 Vgl. Müller I Wildhaber, S. 182. Zur franz. Praxis vgl. etwa Kiss, Tome III, Rdn. 9, wonach im Falle der Republik der Philippinen sich die Anerkennung u. a. bereits in der Teilnahme einer frz. Delegation an den Unabhängigkeitsfeiern am 4. Juli 1946 manifestierte. Auch Indien hat in einigen Fällen eine neue Regierung in Form einer 'message of congratulation' anerkannt, vgl. Misra, S. 201. 10 Vgl. etwa Schaumann, MVDA 1963, S. 307 und Menzel, Staatslexikon 9 (1969), Sp. 81, Chen, S. 218. 11 Vgl. SZ Nr. 249 v. 26. Okt. 1976, S. 5. 12 Vgl. SZ Nr. 251 v. 28. Okt. 1976, S. 5. Zu der Praxis der sozialistischen Staaten vgl. Frenzke, Anerkennungslehre, S. 299 f .

74 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen

internationalen Beziehungen geht, sondern auch um den Bereich des Sportes, kommt in dem Beschluß der Bundesregierung vom 22. Juli 1969 zum Ausdruck, wenn dort vorsorglich klargestellt wird, daß das Hissen von Nationalflaggen sowie das Abspielen von Nationalhymnen auf Sportveranstaltungen und ihre Duldung durch staatliche Stellen ohne Bedeutung für die Politik der Nichtanerkennung sei14 • Ebenso erklärte der niederländische Ministerpräsident Piet de Jong am 1. Oktober 1969 in der schriftlichen Antwort auf Parlamentarierfragen, daß die Niederlande zukünftig bei Sportveranstaltungen das Abspielen der DDRHymne und das Zeigen der DDR-Embleme zulassen würden und daß dies keine Änderung der politischen Einstellung der Niederlande bedeute15. In älteren Abhandlungen wird dagegen "die Gestattung eines öffentlichen Gebrauchs der vom neuen Staat adoptierten Flagge" 16 als konkludente Handlung angesehen. Und auch Kunz sieht in der Anerkennung der Flagge des neuen Staates eine Handlung, die keinen Zweifel über den Willen zur Anerkennung aufkommen läßt17 . Dafür, daß das bloße Dulden einer Flagge keine Anerkennung bedeutet, spricht etwa das Verhalten der mexikanischen Regierung im April 1959 gegenüber der Flagge der spanischen Regierung unter Franco18 und der liberianischen Regierung, die am 5. August 1959 mitteilte, daß die Einbeziehung der Flagge der provisorischen algerischen Regierung in eine Flaggenzeremonie anläßlich der Eröffnung der 'Conference of Independent African States' in Monrovia die Frage der Anerkennung nicht berühre19, 3. Pisse und Visa

Auch im Zusammenhang mit Paß und Visum wird die Frage der konkludenten Anerkennung diskutiert. Bei einem Paß handelt es sich um eine öffentliche Urkunde zur Legitimität einer Person, insbesondere im internationalen Verkehr, mit dem ein Ausländer sich an einer Landesgrenze über seine Person ausweist. Ein Visum ist die amtliche Bestätigung, daß die Einreise, Ausreise oder der Aufenthalt in einem fremden Staat erlaubt wird. Die meisten arabischen Staaten weigerten sich, 13 Dabei handelt es sich unter anderem um Hoheitszeichen wie die Flagge, Wappen, Uniformen und Hymnen. 14 Vgl. ZaöRV Bd. 33 (1973), S. 743; AdG 22. Juli 1969, S. 14811 C; Bulletin v. 25. Juli 1969, S. 848. 15 Vgl. AdG, 1. Okt. 1969, S. 14950 B; WA 1971, S. 355. u Vgl. etwa Grynwaser, S. 81. 17 Vgl. Kunz, S. 47 f.; vgl. auch Holtzendorff, der die "Gestattung eines öffentlichen Gebrauchs der von Neustaaten adoptierten Flagge in den Territorialgewässern oder Häfen eines Staates" als Anerkennung ansieht, S. 28. 18 Vgl. Whiteman Val. 2, S. 555. 19 Vgl. ebd. S. 555 f .

I. Innerstaatliche Handlungen und allgemeine Kontakte

75

Ausländer mit israelischem Visum im Paß einreisen zu lassen, um den Staat Israel nicht etwa dadurch de facto anzuerkennen20 • Anläßlich der Frage der Nichtanerkennung Mandschukuos wurde auch das Problem der Nichtanerkennung der von Mandschukuo ausgestellten Pässe behandelt. Der von der Völkerbundversammlung gebildete besondere beratende Ausschuß kommt in seinen Vorschlägen vom 14. Juni 1933 zu dem Ergebnis, daß die von den Behörden Mandschukuos ausgestellten Personalausweise keine Gültigkeit als Pässe im Ausland hätten, und daß deshalb die diplomatischen Vertreter der Mitgliedstaaten des Völkerbundes verpflichtet seien, derartige Ausweise nicht mit einem Visum zu versehen21 • Das Auswärtige Amt hat in entsprechenden Weisungen für die Auslandsmissionen im Jahre 1955 die Visierung von Pässen der DDR zu den Handlungen gezählt, deren Wirkung als umstritten anzusehen ist22 • Salmon führt . aus, daß "la delivrance de passeports pour une zone contrölee par l'entite non reconnue" nicht als Anerkennungsakt angesehen werden dürfe23 • Das amerikanische Außenministerium ist der Meinung, daß "acceptance of East German visas by private American citizens" keine Anerkennung bedeute24 ; auch die Erteilung eines Visums in einem Paß, ausgestellt von einem Staat, der von den Vereinigten Staaten nicht anerkannt worden ist, sei keine Anerkennung25 • Während ein Sprecher des Außenministeriums der Vereinigten Staaten anläßlich einer vom rhodesischen Regierungschef Smith angekündigten Reise in die Vereinigten Staaten mitteilte, daß Smith zum gegenwärtigen Zeitpunkt kein Visum zum Besuch des Landes erhalte, da er einseitig die Unabhängigkeit von Großbritannien erklärt habe und somit Chef einer nicht rechtmäßigen Regierung sei26 , erklärte sich die US-Regierung später bereit, Smith ein Einreisevisum auszustellen. Vom Außenministerium wurde gleichzeitig betont, daß die Billigung des Visum-Antrages nicht die Anerkennung oder Befürwortung der gegenwärtigen rhodesischen Regierung beinhalte27 • Der damalige Bundeskanzler Vgl. Der Spiegel Nr. 48 v. 21. Nov. 1977, S. 129. Vgl. v. Tabouillot, ZaöRV Bd. 5 (1935), S. 142. 22 Vgl. End, S. 41 und in diesem Zusammenhang auch Grewe, S . 148. 23 Salmen, S. 27. 24 So das Department of State in einem circular airgram vom 30. Juli 1959, vgl. Whiteman Vol. 2, S. 591. 25 Vgl. Whiteman Vol. 2, S . 656; siehe dazu aber auch das Gespräch mit Außenminister Dulles vom 27. Aug. 1957, ebd. S. 657; vgl. auch Hackworth Vol. I, S. 338- 340. 28 Vgl. SZ Nr. 226 v. 2. 10. 1978, S. 7. 27 Vgl. SZ Nr. 230 v. 6. Okt. 1978, S. 12. Gegen die Visaerteilung protestierte die afrikanische Staatengruppe bei den Vereinten Nationen, vgl. SZ Nr. 232 V . 9. Okt. 1978, s. 5. 20

21

76 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen Brandt hat in einem Interview vom 3. Mai 1971 auf eine Frage bezüglich der Durchfahrt über das Territorium der DDR erklärt, daß er als Berliner Bürgermeister bei der Durchfahrt durch die DDR sich immer habe ausweisen und seine Gebühren entrichten müssen. Dies könne man natürlich auch eine Art von Anerkennung nennen, es sei aber keine völkerrechtliche2 s. 4. Gebrauch von Namen und Bezeichnungen

Die Aufnahme diplomatischer Beziehungen mit Ägypten verzögerte sich im Jahre 1952 dadurch, daß die ägyptische Regierung verlangte, daß in den auszutauschenden Beglaubigungsschreiben König Faruk als .,König von Ägypten und Sudan" bezeichnet werden müsse. Die Bundesregierung vertrat zunächst die Meinung, daß dies eine Anerkennung des ägyptischen Rechtsstandpunktes hinsichtlich der Rechtslage des Sudan bedeute, wozu sie nicht in der Lage sei29 • Am 7.10. 1952 wurde vom Auswärtigen Amt die Aufnahme diplomatischer Beziehungen mit Ägypten bekanntgegeben und mitgeteilt, daß der ägyptischen Regierung gegenüber festgestellt worden sei, .,daß die Bundesrepublik dem in den beiderseitigen Beglaubigungsschreiben enthaltenen Titel ,König von Ägypten und des Sudans' eine politische Bedeutung nicht beimißt" 30 • Auch im Hinblick auf die DDR hat die Frage der Bezeichnung immer wieder eine Rolle gespielt. Es wird überwiegend die Meinung vertreten, daß die Verwendung des Begriffs DDR und die Bezeichnung der Politiker mit ihren Amtstiteln keine Anerkennung beinhalte31 • Die Organe der Europäischen Gemeinschaft bezeichneten das Gebiet der DDR nicht als Drittland, damit aus dem Handeln der Gemeinschaft nicht auf eine völkerrechtliche Anerkennung der DDR geschlossen werden könne32 • Die alleinige Benutzung der Bezeichnung Staat bedeutet keine Anerkennung33 • In der Resolution 3314 (XXIX) der GeneralVgl. TzD Bd. VIII, S. 165. Vgl. ZaöRV Bd. 23 (1963), S. 219. 30 ZaöRV Bd. 23 (1963), S. 220. Vgl. zur Frage der Anerkennung der Souveränität Italiens über Athiopien bei Gebrauch der Bezeichnung 'Kingdom of Italy' Whiteman, Vol. 2, S. 598. 31 Vgl. etwa Wolff, S. 138; vgl. auch Gleich, S. 115. Vgl. aber auch die Bezeichnungen .,Phänomen" und .,Gebilde" für die DDR durch Bundeskanzler Kiesinger in den Reden vor dem Bundestag am 13. 10. 1967 bzw. 25. 4. 1969, siehe TzD Bd. II, S. 28 und TzD Bd. 111, S. 206. 32 Vgl. v. Münch, Dokumente zum geteilten Deutschland, Bd. II, S. XXXIX. Vgl. zur Frage EWG und DDR auch Tomuschat, EuR 4. Jg. 1969, S. 298-332. Zur Frage des Drittlandes siehe das Protokoll über den innerdeutschen Handel und die damit zusammenhängenden Fragen vom 25. 3. 1957, BGBI. 1957 II, S. 984, und auch das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 27. 9. 1979, NJW 1980, S. 1214. 33 Vgl. u. a. Cornides, EA Bd. 18 (1963), S. 589. 28

29

I.

Innerstaatliche Handlungen und allgemeine Kontakte

77

versammlung der Vereinten Nationen vom 14. Dezember 197434 , in der der Begriff Aggression definiert wurde, heißt es in Art. 1, daß der Begriff "Staat" in dieser Definition ohne Stellungnahme zur Frage der Anerkennung oder zur Frage, ob ein Staat Mitglied der Vereinten Nationen ist, verwendet werde. Die Benutzung von Ortsnamen, die in einem besetzten Land neu eingeführt wurden, bedeutet keine Anerkennung 35 • 5. Briefwechsel, Austausch von Noten, Kontakte von Behörden

Mit welcher Vorsicht gerade im Verhältnis der Bundesrepublik Deutschland zur DDR darauf geachtet wurde, keinen Anlaß zu einer Mißdeutung des eigenen Verhaltens zu geben, zeigt sich etwa darin, daß der damalige Bundeskanzler Erhard im Januar 1964 die Annahme eines Schreibens des Vorsitzenden des Staatsrates der DDR Ulbricht ablehnte und es ungeöffnet zurückgehen ließ 36 • Am 17. 5. 1967 beschloß dann die Bundesregierung, daß künftig Schreiben von Ministern der DDR angenommen werden37 • Auch nach Ansicht des Department of State beinhaltet ein Briefwechsel bzw. ein Schriftverkehr keine völkerrechtliche Anerkennung. So wurde die Übersendung der Note vom 10. April 1957 an die Botschaft der Republik Haiti, deren Regierung zum damaligen Zeitpunkt von den Vereinigten Staaten nicht anerkannt war, "not tobe considered as having any political significance or as constituting a precedent" 38 • Die Tatsache des schriftlichen Verkehrs wird nicht notwendig als konkludente Anerkennung angesehen39 • 34 Dtsch. Text: EA 1975, S. D 318- 320. Vgl. zu der Resolution etwa Handelshafer, EA 1975, S. 621 - 632. 35 Vgl. Whiteman Vol. 2, S. 405, für den Fall der Besetzung Polens durch die Sowjetunion. 36 Siehe AdG 1964, 11007 D. 37 Siehe Siegler, Bd. II, S. 290. In dem Briefwechsel zwischen Bundeskanzler Kiesinger und dem Vorsitzenden des Ministerrates der DDR Stoph in den Jahren 1967 und 1968, vgl. TzD Bd. I, S. 65 ff., 69 f., 124 ff., 156 f. und TzD Bd. II, S. 154 f., wird keine völkerrechtliche Anerkennung gesehen, vgl. Gleich, S. 113. Siehe aber auch Quist, der in diesem Notenwechsel eine faktische Anerkennung eines zweiten deutschen Staates sieht, S. 42. Vgl. auch die Regierungserklärung von Bundeskanzler Kiesinger v. 14. 6. 1967, in der er auf den Briefwechsel eingehend feststellte, daß eine Anerkennung nicht in Betracht gezogen werde, TzD Bd. I, S. 75 f. 3B Siehe Whiteman, Vol. 2, S. 533. Vgl. auch die Stellungnahme vom 28. Okt. 1959, ebd. 39 Siehe Moore Vol. I, S. 235 und auch Whiteman, Vol. II, S. 535 f. Vgl. auch Marschall v. Bieberstein, S. 210, nach dem der Austausch diplomatischer Noten keine stillschweigende Anerkennung bedeutet.

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C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen

Mit der Entgegennahme einer Note kann aber im Einzelfall auch eine konkludente Anerkennung verbunden sein. So hat Großbritannien nach einer Mitteilung des Foreign Office das griechische Regime des Staatspräsidenten Gizikes in Form der Bestätigung des Eingangs einer Note des neuen griechischen Außenministers durch die britische Botschaft in Athen anerkannt40 • Dagegen hat die chinesische Regierung im Jahre 1976 die Annahme einer Kondolenzbotschaft Israels anläßlich eines schweren Erdbebens mit der Begründung verweigert, daß zwischen Israel und der Volksrepublik China keine diplomatischen Beziehungen bestünden41 • Auch wenn ein Staat als Depositar eines multilateralen Vertrages Noten eines nichtanerkannten Regimes entgegennimmt und in Umlauf gibt, wird darin keine Anerkennung gesehen42 • Während zum einen im Austausch von Protestnoten, die gegenseitig an die Regierungen gerichtet sind oder offiziellen Vertretern zugestellt werden, eine Anerkennung gesehen wird43 , wird auf der anderen Seite die Meinung vertreten, daß das einfache Anbringen eines Protestes eine Anerkennung nicht beinhalte44 • In der Regierungserklärung vom 13. 12. 1966 führte Bundeskanzler Kiesinger aus, daß die Aufnahme von Kontakten zwischen Behörden keine Anerkennung bedeute45 • Nach Auskunft des Auswärtigen Amtes geht die Bundesregierung davon aus, daß gewisse technische Kontakte keine Anerkennung implizierten. Derartige Beziehungen, u. a. auf dem Gebiet des Nachrichtenwesens, des Verkehrs, des Sports und der Kultur werden als Handlungen angesehen, die eine Anerkennung nicht beinhalten46. 40 Siehe SZ Nr. 282 vom 6. Dez. 1973, S. 9. Frankreich hat im November 1955 die republikanische Regierung von Südvietnam dadurch anerkannt, daß der Empfang eines Briefes des Außenministers von Vietnam bestätigt wurde, vgl. Cavare, S. 363. 41 Siehe SZ Nr. 181 vom 7./8. Aug. 1976, S. 5. 42 Siehe AJIL Val. 58 (1964), S. 174 f. 43 Siehe Behr, S. 18; vgl. auch Arendt, S. 171, der in einem an eine nicht anerkannte Regierung abgesandten Protest, welcher sich auf eine Verpflichtung aus Vertrag oder aus Völkerrecht bezieht, eine Anerkennung sieht. 44 Siehe Ross, S. 117, nach dem auch die Anmeldung von Ansprüchen, etwa zum Schutze der Bürger, eine Anerkennung nicht einschließt. 45 Siehe TzD Bd. I, S. 25. In einem Zeitungsinterview vom 31. 12. 1966 erklärte Bundeskanzler Kiesinger: "Wir haben uns in den Koalitionsvereinbarungen darauf geeinigt, daß die Kontakte zwischen Behörden der Bundesrepublik und Behörden des anderen Teils keine Anerkennung bedeuten." Siehe Siegler, Bd. II, S. 212. 46 Siehe End, S. 41; Grewe, S. 148, der die Kontakte auf untergeordnete Staatsvertreter unter ausdrücklichem Vorbehalt der Anerkennung beschränkt. Vgl. auch Oppenheim I Lauterpacht, S. 147, nach denen die Kommunikation mit ausländischen Behörden keine Anerkennung bedeutet.

I. Innerstaatliche Handlungen und allgemeine Kontakte

79

6. Erklärungen und Handlungen gegenüber fremden Staaten

Großbritannien hat das neue Regime in Südvietnam im Mai 1975 dadurch anerkannt, daß es das vietnamesische Botschaftsgelände in London in diplomatischen Gewahrsam genommen hat und dem Außenministerium in Saigon mitteilte, daß das Gelände dem neuen Regime zur Verfügung stehe47 . Ebenso wurde das Zurverfügungstellen der bisher Österreichischen Gesandtschaftsgebäude im Ausland als Anerkennung der Eingliederung Österreichs 1938 in das Deutsche Reich angesehen48. Erklärungen anläßlich einer kriegerischen Auseinandersetzung haben auch im Rahmen der völkerrechtlichen Anerkennung eine Bedeutung. So erfolgt etwa die Anerkennung von Aufständischen als kriegsführende Partei durch die Abgabe einer Neutralitätserklärung seitens der Drittstaaten49. Es wird aber auch die Meinung vertreten, daß nicht immer eine Anerkennung vorliegt. So führt Dahm aus, daß in einer förmlichen Neutralitätserklärung, wie etwa auch in einer förmlichen Kriegserklärung, eine Anerkennung enthalten sein kann50 • In der Aufrechterhaltung von Kontakten mit Insurgenten in einem Bürgerkrieg soll keine Anerkennung liegen51 • Während des Unabhängigkeitskampfes der amerikanischen Kolonien verbot König Friedrich II. von Preußen den hessischen und anderen Soldtruppen der britischen Krone, durch preußisches Territorium zu den Einschiffungshäfen zu marschieren. Dies wurde im Sinne einer de facto-Anerkennung der Vereinigten Staaten als kriegführende Macht ausgelegts2. 7. Innerstaatlidl relevante Akte

In seiner Regierungserklärung vom 28. Oktober 1969 hat Bundeskanzler Willy Brandt dem Ministerrat der DDR Verhandlungen auf der Ebene der Regierungen mit dem Ziel vertraglich vereinbarter Zusammenarbeit angeboten und dazu ausgeführt: "Eine völkerrechtliche Anerkennung der DDR durch die Bundesregierung kann nicht in Betracht kommen. Auch wenn zwei Staaten in Deutschland existieren, sind sie Siehe SZ Nr. 109 v. 14. Mai 1975, S. 5. Siehe Menzel, S. 146 f. 49 Siehe Bindschedler, S. 8; Oppenheim I Lauterpacht, S. 148; vgl. auch Takano, S. 149; vgl. aber auch Figert, S. 107, der bis zum Beweis des Gegenteils nur eine Anerkennung als Insurgenten annimmt, wenn lediglich eine Neutralitätserklärung vorliegt. Eine derartige Anerkennung könne auch durch das Zugestehen einzelner Kriegführungsrechte erfolgen, vgl. S. 164. 5o Siehe Dahm I, S. 144. 51 Siehe Oppenheim I Lauterpacht, S. 147. 52 Siehe Rie, ArchVR 11 (1963164), S. 277. 47

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80 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen doch füreinander nicht ·Ausland; ihre Beziehungen zueinander können nur von besonderer Art sein53 ." Die Tragweite dieser Erklärung, mit der der neu ernannte Bundeskanzler vor dem Parlament die Grundzüge seiner Politik darlegte, ist umstritten. Zum einen wird erklärt, darin liege keine völkerrechtliche Anerkennung und damit keine Anerkennung der DDR als Völkerrechtssubjekt, da die Erklärung zwar von der Existenz zweier deutscher Staaten ausgehe, eine völkerrechtliche Anerkennung aber gleichzeitig ausdrücklich ausschließe54 • Gleich kommt in seiner Bewertung der Regierungserklärung zu dem Ergebnis, daß zunächst die Existenz der DDR als Staat ohne Vorbehalt zur Kenntnis genommen werde und damit der deklaratorische Teil der Anerkennungserklärung gegeben sei, daß jedoch die für den konstitutiven Teil der Anerkennung erforderliche Bereitschaft zur Aufnahme normaler völkerrechtlicher Beziehungen fehle 55 • Während Quist die Regierungserklärung als faktische Anerkennung eines zweiten deutschen Staates wertet56 , erblickt End in der neuen Formel eine De-facto-Anerkennung, die ungeachtet der Tatsache, daß sie keine volle völkerrechtliche Anerkennung darstelle, dennoch völkerrechtlich relevant sei57 • Zum Teil wird in der Regierungserklärung vom 28. Oktober 1969 eine staatsrechtliche Anerkennung der DDR gesehen58 oder aber ausgeführt, daß mit der Erklärung, daß zwei Staaten in Deutschland existierten, die "soziologisch-faktische Existenz der DDR" 59 bzw. der soziologisch-politische Vorgang60 zur Kenntnis genommen, die DDR jedoch nicht völkerrechtlich anerkannt werde. 53 Siehe TzD Bd. IV, S. 12. Vgl. dazu Baring, S. 244 ff., der die Hintergründe, wie es dazu kam, beschreibt. In dem ,Bericht zur Lage der Nation' vom 14. Jan. 1970 wurde von Bundeskanzler Brandt erklärt: "Im übrigen bleibt es dabei: Bundesrepublik und DDR sind füreinander nicht Ausland. Und es bleibt auch dabei: Eine völkerrechtliche Anerkennung der DDR kommt für uns nicht in Betracht." Siehe TzD Bd. IV, S. 205. Und in den Materialien der Bundesregierung zum Bericht zur Lage der Nation heißt es: "Die deutsche Nation ist auf dem Boden Deutschlands in seinen tatsächlichen Grenzen von 1970 in zwei Staaten gegliedert." Siehe TzD Bd. IV, S. 150. 54 Siehe Bleckmann, S. 89. Ress, Der Staat, 11. Bd. 1972, S. 31. Vgl. auch Doehring I Ress, S. 65, die jedoch hervorheben, daß Beziehungen auf der Ebene der Gleichberechtigung und Nichtdiskriminierung angeboten worden seien. 55 Siehe Gleich, S. 119. Dabei wird jedoch verkannt, daß diese Bereitschaft zur Aufnahme völkerrechtlicher Beziehungen nicht notwendiger Bestandteil einer völkerrechtlichen Anerkennung ist. 56 Siehe Quist, S. 42. 57 Siehe End, S. 69, wobei jedoch auf die Ausführungen oben unter A II 2 hinzuweisen wäre, wo aufgezeigt wurde, daß es sich auch bei der de facto Anerkennung um eine volle völkerrechtliche Anerkennung handelt. ss Vgl. etwa End, S. 68. sa Mahnke, DA 1970, S. 272. 60 Vgl. Mahnke, DA 1973, S. 729. Nach Wilke wurde mit der Regierungserklärung die Staatlichkeit der DDR anerkannt, dabei handele es sich jedoch

I.

Innerstaatliche Handlungen und allgemeine Kontakte

81

Auch innerstaatliche Gerichte werden etwa auf dem Gebiet des internationalen Privatrechts mit Fragen der Anerkennung eines Staates und deren Folgen konfrontiert, so z. B. wenn das Problem aufgeworfen wird, ob die von einer nichtanerkannten Regierung in einem nichtanerkannten Land gesetzte Rechtsordnung angewendet werden müsse61 • Obgleich deutsche Gerichte in freier Beweiswürdigung entscheiden können, ob ein Staat die erforderlichen Qualifikationsmerkmale eines Staates aufweist und damit als Staat anzusehen ist, auch wenn er von der Bundesregierung noch nicht anerkannt ist, stellt eine derartige Feststellung in einem Urteil keine stillschweigende Anerkennung durch die Bundesrepublik Deutschland dar62 • 8. Sonstiges

Welche Rücksichtnahmen im Verhältnis zur Volksrepublik China auch auf dem Gebiet der völkerrechtlichen Anerkennung für notwendig angesehen wurden, zeigen folgende Beispiele. Den Mitgliedern der Nationaloper von Taiwan wurde die Einreise in die Bundesrepublik Deutschland im Jahre 1976 mit der Begründung nicht gestattet, daß eine Gastspielreise den außenpolitischen Belangen der Bundesrepublik zuwiderlaufe und Bann Taiwan nie anerkannt und auch zu keinem Zeitpunkt amtliche Beziehungen zu ihm unterhalten habe 63 • So dürfen die Angehörigen des Generalkonsulats in Hongkong auch nicht privat die Insel Taiwan besuchen, und die Mittel für das Deutsche Kulturzentrum in Taipeh werden zur Zeit nur noch auf dem Umweg über die Steiler Mission vergeben64 • Auch auf sportlichem Gebiet kommt es immer wieder zu einem politisch motivierten Boykott. Wang Chun aus der Volksrepublik China weigerte sich z. B., in der ersten Runde des Herreneinzels der Tischtennis-Weltmeisterschaft in Birmingham Anfang April 1977 gegen den Israeli Shlomo Mendelson anzutreten; die Volksrepublik China hatte Israel nicht anerkannt65 • Als Beispiele für das Vorliegen einer konkludenten Anerkennung wurden betrachtet die Auslieferung von Verbrechern an einen darum um eine "Anerkennung", die keine völkerrechtlichen Wirkungen entfaltet habe und in Wirklichkeit nur eine politische Geste sei, S. 76. 61 Auf diese Frage, die eine große Rolle in der anglo-amerikanischen Praxis im Zusammenhang mit der Nichtanerkennung spielt, soll im Rahmen dieser Arbeit nicht näher eingegangen werden. 62 Siehe Seidl-Hohenveldern, S. 138 und als Beispiele für die Rechtsprechung RGSt. 55, S. 81 (82) und RGSt. 56, S. 4 (6). 83 Vgl. SZ Nr. 250 vom 27. 10. 1976, S. 7. 64 Vgl. SZ Nr. 205 vom 7. 9. 1978, S. 9. 85 Vgl. SZ Nr. 78 vom 4. 4. 1977, S. 26. Diese Beispiele gehören aber wohl eher zu den Skurrilitäten. 6 Loudwln

82

C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen

ersuchenden neuen Staat66 , die Einlassung in einen Rechtsstreit mit einem noch nicht anerkannten Staat67 und die Ausübung des Prisenrechts gegen Schiffe, die den Aufständischen Konterbande zuführen68 • Dagegen wurde in dem Austausch und der Ernährung von Kriegsgefangenen69, in der Entgegennahme einer Kapitulation70 , in der Anfrage und Gewährung einer Auslieferung71 und in der Durchführung von Handels- und Zahlungsverkehr72 keine Anerkennung gesehen, während die Zulassung von Ordensauszeichnungen und Titelverleihungen nicht eindeutig eingeordnet wurde73. Der Sonderausschuß der Völkerbundsversammlung hat den Mitgliedern u. a. empfohlen, den Transit-Postverkehr durch Mandschukuo zu unterbrechen74 und eine Kursnotierung der Währung von Mandschukuo nicht vorzunehmen 75 , um die Verpflichtung der Nichtanerkennung Mandschukuos zu gewährleisten.

II. Personale Beziehungen außerhalb konsularischer und diplomatischer Beziehungen Eine qualitativ höhere Stufe der Beziehungen wird durch den direkten Kontakt zwischen Vertretern verschiedener Staaten erreicht76 • Dies reicht von der Entsendung politischer Beobachter und dem Empfang von Handelsdelegationen, über den inoffiziellen und offiziellen Kontakt zwischen Regierungen bis hin zu normalen Staatsbesuchen, sei es von Regierungsmitgliedern oder auch von Regierungschefs. 1. Politische Beobachter

In der Entsendung eines politischen Beobachters in ein Land mit dem Ziel, sich Klarheit über die Regierungsverhältnisse bzw. die Umstände der Entstehung eines neuen Staates zu verschaffen, wird keine Anerkennung gesehen77 • So hat etwa das amerikanische Außenministerium Vgl. Grynwaser, S. 81, v. Holtzendorff, S. 28. Vgl. Pfluger, S. 163; Spiropoulos, RDI 27, 45, der einen Rechtsstreit vor dem StiGH als Beispiel anführt. 68 Vgl. Verdross, Völkerrecht, S . 208. 69 Vgl. Grynwaser, S. 83. 10 Vgl. Berber I, S. 236. 71 Vgl. Oppenheim I Lauterpacht, S. 147. 12 Vgl. Grewe, S. 148; End, S. 41. 73 Vgl. Holtzendorff, S. 28. 74 Siehe v. Tabouillot, ZaöRV Bd. 5 (1935), S. 141 f. 75 Ebd. S. 142. 76 Die mehr in einem institutionellen Rahmen liegenden diplomatischen und konsularischen Beziehungen sollen an späterer Stelle erörtert werden. 66 67

Il. Personale Beziehungen

83

im Jahre 1945 einen 'special representative' nach Bulgarien geschickt, um die Situation vor einer Anerkennung zu erkunden78 • 2. Beziehungen auf dem Gebiet des Handels

Als unterste Stufe der Beziehungen auf dem Gebiet des Handels gilt die bloße Duldung des privaten Handelsverkehrs mit einem nichtanerkannten Staat. Darin liegt keine Anerkennung79 • Auch in der Entsendung oder Aufnahme von besonderen Delegationen, die sich mit Fragen des Handels befassen, wird keine Anerkennung gesehen80 • Dabei wird zuweilen unterschieden zwischen Handelsvertretungen nicht staatlichen Charakters, bei deren Entsendung keine Anerkennung gegeben ist81 und der Entsendung bzw. des Empfangs von staatlichen Handelsdelegationen, bei denen es als zweifelhaft angesehen wird, ob eine Anerkennung anzunehmen ist oder nicht82 • Als weitere Stufe nach diesen zeitlich nur begrenzten Kontakten kann die Einrichtung von Institutionen auf dem Gebiet des Handels gewertet werden, wie etwa Handelsmissionen. Die bloße Zulassung von Handelsvertretungen und ähnlichen Agenturen wird nicht als stillschweigende Anerkennung aufgefaßt83 • Eine besondere Rolle spielten in diesem Zusammenhang lange Zeit die Beziehungen einer Reihe von Staaten mit der DDR, die gleichzeitig diplomatische Beziehungen mit der Bundesrepublik Deutschland unterhielten. Am 7. Dezember 1955 erklärte der Bundesminister des Auswärtigen Heinrich von Brentano anläßlich einer Konferenz der deutschen Botschafter im Auswärtigen Amt in Bonn, daß die Bundesregierung sehr ernste Konsequenzen daraus zöge, sollten dritte Staaten die Regierung der Sowjetzone aner71 Siehe Arendt, S. 171, Dahm I, S. 142. Als Beispiel für die Praxis der Vereinigten Staaten könnte die Mission Mr. Manns nach Ungarn 1849 gesehen werden, vgl. Moore, Vol. I, S. 218 ff. Vgl. auch Kunz, S. 49, was die Entsendung inoffizieller Agenten zur Gewinnung von Informationen anbelangt. 78 Siehe Whiteman, Vol. II, S. 338. 79 Siehe Kunz, S. 49. 80 Siehe ebd. S. 49; Seidl-Hohenveldern, S. 136. Vgl. auch Salmon, S. 27, nach dem in der Aufnahme oder Beibehaltung von Handelsbeziehungen keine Anerkennung liegt. Vgl. hierzu auch Grynwaser, S. 83. Im Dezember 1921 wurde eine Handelsdelegation der 'Far Eastern Republic' in den Vereinigten Staaten nicht offiziell von der Regierung der Vereinigten Staaten oder dem Außenministerium empfangen, da der Staat nicht anerkannt sei; informell kam es zu einem Zusammentreffen mit Vertretern des 'Division of Russian Affairs of the Department of State', vgl. Hackworth Vol. I, S. 330. 81 Siehe Grewe, S. 148, End, S. 41. 82 Siehe Grewe und End, ebd. 83 Siehe Berber I, S. 236; Dahm I, S. 142; Schwenk, Außenpolitik 1961, s. 813.

6•

84

C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen

kennen84 • Dies wurde vom Leiter der politischen Abteilung des Auswärtigen Amtes, Wilhelm Grewe, am 10. Dezember 1955 in einem Interview dahingehend interpretiert, daß es eine Reihe von Zwischenstufen der Anerkennung gebe, die sowohl in der Staatspraxis wie im Völkerrecht umstritten seien, so daß man nicht generell festlegen könne, in welchem Augenblick eine Anerkennung im völkerrechtlichen Sinne vorliege, daß aber eine Intensivierung der Beziehungen anderer Staaten zur DDR von der Bundesregierung als eine unfreundliche Handlung empfunden werde85 • Am 28. Juni 1956 stellte der Bundesaußenminister von Brentano in einer Regierungserklärung fest, daß auch in der Zukunft die Aufnahme diplomatischer Beziehungen mit der DDR durch dritte Staaten, mit denen die Bundesrepublik diplomatische Beziehungen unterhalte, als unfreundlicher Akt angesehen werden müsse, und daß die Bundesrepublik ihre Beziehungen zu den betreffenden Staaten einer Überprüfung unterziehen müsse 86 • Um in dieser Weise reagieren zu können, war dann jeweils eine Interpretation der in Frage kommenden Beziehungen notwendig. Am 27. Sept. 1956 erklärte der Staatssekretär des Auswärtigen Amtes Hallstein im Bundestag, daß in der Vereinbarung über den Austausch von Handelskammervertretungen zwischen Jugoslawien und der DDR vom 4. August 1956 keine implizierte Anerkennung gesehen werden könne87 • Im Jahre 1963 führte BundesauBenminister Sehröder aus, daß der Austausch von Handelsmissionen mit Polen keine Durchbrechung der von der Bundesrepublik aufgestellten Maxime bedeute88 , womit gleichzeitig ausgedrückt wurde, daß die Bundesregierung diesen Schritt nicht als indirekte Anerkennung der DDR betrachte. Im September 1963 wurde in der DDR eine Wirtschafts- und Handelsmission Ghanas eingerichtet. Nach einer Mitteilung des Auswärtigen Amtes hat der Außenminister der Republik Ghana während des Besuchs in Bonn vom 8. bis 10. Oktober 1963 betont, daß die Handelsvertretung lediglich wirtschaftliche Aufgaben wahrzunehmen habe und nicht daran gedacht sei, ihr diplomatischen oder konsularischen Status zu verleihen, was von deutscher Seite mit Befriedigung zur Kenntnis genommen worden seis9 • Im Jahre 1941 schlossen die Schweiz und die UdSSR ein Handelsabkommen. In einer Erklärung vor dem Nationalrat im Jahre 1944 Vgl. Siegler, Bd. I, S. 73. Ebd. 88 Vgl. ebd. S. 73 f. Vgl. auch die Begründung und Interpretation der sogenannten Hallstein-Doktrin durch den Bundesaußenminister Gerhard Sehröder in einem Interview am 4. Nov. 1963, ebd. S. 307 f . 87 Siehe ZaöRV Bd. 18 (1957/58), S. 730. 88 Siehe ZaöRV Bd. 25 (1965), S. 328. 89 Siehe Bulletin Nr. 182 v . 15. Okt. 1963, S. 1588 und auch ZaöRV Bd. 25 (1965), s. 329. 84 85

II. Personale Beziehungen

85

teilte der ,Chef du Departement Politique' mit, daß die schweizerische Regierung der Ansicht sei, daß der Handelsverkehr keine stillschweigende de-facto-Anerkennung der Regierung der UdSSR bedeute90 . In dem vom Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen herausgegebenen ,DDR-Handbuch' wird in dem Artikel über ,Außenpolitik' in diesem Zusammenhang ausgeführt: "Unterhalb der Schwelle der diplomatischen Anerkennung erlangte die DDR jedoch frühzeitig eine de-facto-Anerkennung insofern, als sie mit den meisten nichtsozialistischen Staaten Europas vertragliche Handelsbeziehungen anknüpfen. Verkehrs- und Finanzabkommen abschließen und/oder in diesen Staaten Niederlassungen volkseigener Außenhandelsunternehmen etablieren konnte91 ." 3. Besondere staatliche Vertreter

In der Entsendung oder der Aufnahme von besonderen staatlichen Vertretern außerhalb der normalen Beziehungen wird keine Anerkennung gesehen92. Unterschieden wird dabei auch zwischen inoffiziellem und offiziellem Verkehr. So bedeutet der inoffizielle Verkehr durch inoffiziellen Empfang von Agenten neuer oder in der Entstehung begriffener Staaten keine Anerkennung93 • Der Empfang einer Deputation der 'Confederate States' wurde nicht als Anerkennung interpretiert94 . 90 Siehe Wolf, Schweiz. Jahrb. XIII (1965), S. 126, der dazu anmerkt, daß dies doch eine "tacite reconnaissance de facto" sei. 91 DDR Handbuch, 1. Aufl. 1975, S. 72 und 2. völlig überarbeitete und erweiterte Auflage 1979, S. 99. 92 Siehe Bindschedler, S. 7, vgl. auch Schaumann, WVR I, S. 51 und Frenzke, Anerkennungslehre, S. 296 f., Lauterpacht, S. 388. Die Entsendung einer diplomatischen Mission gilt auch nach französischer Praxis nicht als Anerkennung, vgl. Kiss, Terne III, S. 9, Rdn. 13. 93 Siehe Kunz, S. 50; vgl. auch Ross, S. 117, der insoweit von ,Nichtoffizie1len Agenten' und Marschall v. Bieberstein, S. 210, der von halbamtlichen und nichtamtlichen Beziehungen spricht. Vgl. die Beziehungen zwischen Großbritannien und Griechenland im Jahre 1862, Fontes Series B, Sectio I, Tomus I, Pars 1, S. 174 f. Vgl. auch die franz. Praxis, wonach die Teilnahme an offiziellen und offiziösen Begegnungen zu unterlassen wäre, Kiss, Terne III, Rdn. 45, S. 34 f. Auch für Schwenk liegt in der Entsendung von Vertretern, die nur beschränkte Aufgaben zu erledigen haben, keine Anerkennung, Außenpolitik 1961, S. 813. Vgl. auch Hackworth, Vol. 1, S. 327 und 330 f. Arendt, S. 171 unterscheidet zwischen der Entsendung von Vertretern, die sich mit ihren Forderungen an untere Verwaltungsorgane halten sowie denen, die vom Empfangsstaat Hoheitsakte verlangen, die diese verpflichten sollen und die nur von obersten Stellen der Exekutive vollzogen werden können, wobei bei letzteren notwendigerweise eine Anerkennung verbunden sei. 94 Siehe die Note von Mr. Adams (London) to Mr. Seward vom 14. 6. 1861, Fantes Series B, Sectio I, Tomus I, Pars 1, S. 154.

86 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen Nach Ansicht der Bundesregierung bedeutet der private Kontakt mit inoffiziellen Vertretern keine Anerkennung. Der Parlamentarische Staatssekretär beim Bundesminister des Auswärtigen J ahn führte am 21. Juli 1969 im Bundestag anläßlich einer Fragebeantwortung aus, daß die Bundesrepublik Deutschland bei der Regierung Ojukwu wegen der Freilassung der gefangenen Erdöltechniker keine direkten diplomatischen Schritte habe unternehmen können, da die Bundesrepublik Deutschland Biafra nicht anerkannt habe; es habe jedoch mit dem inoffiziellen Vertreter Biafras in der Bundesrepublik Deutschland ein privater Kontakt stattgefunden95 • Der Schweizerische Bundesrat anerkannte Ende 1936 die Regierung des Generals Franeo als Aufstandsregierung, indem er mit dem nach Bern entsandten Vertreter Toca in offiziöse Beziehungen trat98 • Als weiterer Schritt in den Beziehungen zwischen Staaten kann die Etablierung einer nichtoffiziellen Vertretung angesehen werden. Eine Anerkennung wird damit jedoch nicht verbunden97 • So war diplomatischen Agenten der Vereinigten Staaten in Frankreich erlaubt, in Paris zu residieren und inoffizielle Beziehungen mit der Regierung zu unterhalten, bevor die Unabhängigkeit der Vereinigten Staaten anerkannt wurde98 • Am 8. Nov. 1937 erklärte der britische 'Secretary of State for Foreign Affairs' Eden im Unterhaus, daß die Regierung bereit sei, mit dem nichtanerkannten Franco-Regime in Spanien Vertreter auszutauschen; er betonte aber gleichzeitig, daß die Aufnahme derartiger Vertreter keine Anerkennung bedeute, und diese auch keinen diplomatischen Status erhalten sollten99 • Auch in der Registrierung ausländischer Vertreter nicht anerkannter Regierungen und Staaten wird keine Anerkennung gesehen10°. Durch offiziellen Empfang durch den Präsidenten der Vereinigten Staaten sind dagegen Anerkennungen vollzogen worden. So wurde (Groß-)Kolumbien Mitte Juni 1822 dadurch anerkannt, daß der Präsident den von dort entsandten Geschäftsträger Torres empfing101 . Die französische Republik wurde am 17. Mai 1793 im Wege der Entgegennahme des Beglaubigungsschreibens des ersten Abgesandten des Konvents Genet durch Präsident Washington anerkannt1°2 . Indem Präsident Monroe am 26. Mai 1824 den kaiserlichen Geschäftsträger Rebello Siehe ZaöRV Bd. 33 (1973), S. 706. Zellweger, SchwJIR 11 (1954), S. 36. 97 Vgl. Brownlie, S. 98. 98 Siehe Moore, Vol. 1, S. 206. 99 Siehe Whiteman, Vol. 2, S. 570 f. 10° Vgl. für die amerikanische Praxis Whiteman Vol. 2, S. 599 f. 1o1 Siehe Rie, ArchVR 11 (1963/64), S. 281. to2 Ebd.

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li. Personale Beziehungen

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im Weißen Haus empfing, wurde Brasilien als unabhängiger Staat anerkannt103. Nachdem das in Tansania gebildete Exekutivkomitee der "Nationalen Befreiungsfront von Uganda" Mitte April 1979 in Kampala eine provisorische Regierung Ugandas gebildet hatte, entsandte Großbritannien seinen führenden Experten aus dem Außenministerium für Uganda, Richard Posnett, nach Kampala. In diplomatischen Kreisen hieß es, dies stelle eine De-facto-Anerkennung der neuen Regierung dar1o4. 4. Treffen mit Regierungsmitgliedern und Regierungschefs

Während der offizielle Empfang von Regierungsvertretern (Bedienstete o. ä.) eines völkerrechtlich nichtanerkannten fremden Staates nicht als stillschweigende Anerkennung aufgefaßt wird 105 , wird die Meinung vertreten, daß beim Empfang eines ausländischen Regierungsmitgliedes (Minister oder Regierungschef) nur im Einzelfall entschieden werden könne, ob eine stillschweigende Anerkennung vorliege106. Nach Ansicht des Auswärtigen Amtes der Bundesrepublik Deutschland wird im Empfang von Regierungsvertretern im allgemeinen dann noch keine Anerkennung gesehen, wenn der Empfangsstaat durch seine allgemeine Haltung gegenüber dem solche Besucher entsendenden Regime zum Ausdruck bringt, daß er das von diesem Regime beherrschte Gebiet nicht als souveränen Staat anerkennt, wobei in Zweifelsfällen jedoch eine Klarstellung, daß eine Anerkennung nicht beabsichtigt sei, notwendig ist. Eine besondere Bedeutung im Verhältnis zweier sich gegenseitig bis zu diesem Zeitpunkt nicht anerkennenden Staaten bzw. Regierungen kommt der Begegnung der jeweiligen 'heads of governments' zu. Vom 4. bis 7. Januar 1959 besuchte der Ministerpräsident der DDR Gratewohl Kairo. Der Außenminister der V AR, Mahmud Fawzi, äußerte vor dem Eintreffen Gratewohls am 3. Januar, daß seine Regierung nicht plane, die DDR diplomatisch anzuerkennen107. Vor dem Abflug aus Kairo am 7. Januar gab Gratewohl bekannt, daß beide RegieEbd. S. 281 f. Vgl. SZ Nr. 88 vom 17. April 1979, S. 6. Im Juni 1979 wurde der Diplomat Jeffrey Davidow als offizieller Gesandter der USA für Zimbabwe/Rhodesien bestimmt, der der amerikanischen Botschaft in Südafrika als Erster Sekretär zugeteilt werden und periodische Besuche in Salisbury machen sollte; damit wurde jedoch keine Anerkennung der Regierung von Zimbabwe des Erzbischofs Abel Muzorewa verbunden, vgl. SZ Nr. 145 vom 27. Juni 1979, S. 6. tos Vgl. v. Münch, S. 115. 108 Siehe Marschall v. Bieberstein, S. 211. Wolff, S. 159, ist der Meinung, daß durch Begegnungen ausländischer Staatsmänner mit Politikern der DDR eine stillschweigende Anerkennung der DDR nicht erfolgt sei. to7 Siehe AdG 1959, S. 7485 C. 103

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88 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen rungen übereingekommen seien, Generalkonsulate einzurichten108• Die Bundesregierung stellte in einer Demarche bei Nasser fest, daß dieser keine Anerkennung der DDR beabsichtigte1o&. Im Frühjahr 1965 besuchte der Vorsitzende des Staatsrates der DDR Walter Ulbricht die VAR, wobei er u. a. mit dem Staatspräsidenten Gamal Abdel Nasser zusammentraf110• In einer am 7. März 1965 in Bann veröffentlichten Erklärung stellte die Bundesregierung fest, daß durch die Einladung Ulbrichts in die VAR und die jeden Deutschen provozierende Aufnahme, die er dort gefunden habe, die politischen Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der V AR auf das Schwerste belastet worden seien111 • Die Bundesregierung stellte daraufhin die Wirtschaftshilfe an die VAR ein und strebte diplomatische Beziehungen zu Israel an. In der Erklärung vom 13. Febr. 1958 anläßlich des offiziellen Besuches des Präsidenten der Demokratischen Republik von Vietnam in Indien bezogen sich der Premierminister von Indien und der Vietnamesische Präsident auf die fünf Prinzipien der friedlichen Koexistenz112 , deren erstes Prinzip lautet: "Mutual respect for each other's territorial integrity and sovereignty." Die indische Regierung wiederholte jedoch gleichzeitig, daß sie weder Nord- noch Südvietnam anerkenne113 • Im folgenden soll in diesem Zusammenhang noch auf drei besondere Treffen eingegangen werden, bei denen sich ebenfalls die Frage der Anerkennung stellte.

a) Treffen zwischen Brandt und Stoph In seiner Regierungserklärung vom 28. Oktober 1969 bot Bundeskanzler Brandt dem Ministerrat der DDR Verhandlungen beiderseits ohne Diskriminierung auf der Ebene der Regierungen an, die zu vertraglich vereinbarter Zusammenarbeit führen sollten114 , und erklärte Ebd. Ebd. S. 7500 E. 110 Siehe das Communique vom 1. März 1965 und die Ausführungen von Ulbricht und Nasser, Siegler, Bd. II, S. 61-63. 111 Siehe Siegler, Bd. II, S. 63. In dem Besuch sieht v. Wrede, S. 111, eine völkerrechtliche Aufwertung der DDR als Staat, die einer Anerkennung sehr nahe komme; der Staatsratsvorsitzende sei als Vertreter einer staatlichen Organisation empfangen worden. 112 Siehe Misra, AJIL Val. 55 (1961), S. 420. 113 Misra führt dazu aus, daß Indien damit 'the sovereign status of North Vietnam' akzeptierte und daß der Besuch und die anderen offiziellen Besuche der Regierungschefs beider vietnamesischer Staaten von anderer Art gewesen seien als die von anderen Regierungschefs nicht anerkannter Staaten, und kommt zu dem Ergebnis "this conduct would have given the impression to the outside world that, by implication, India had extended recognition to both Vietnams", S. 421. 1os 109

II. Personale Beziehungen

89

weiter, daß die Bundesregierung gleichmäßig verbindliche Abkommen über den gegenseitigen Verzicht auf Anwendung von und Drohung mit Gewalt auch mit der DDR erstrebe115 • In einem Referat auf der 12. Tagung des Zentralkomitees der SED am 12. Dezember 1969 ging Walter Ulbricht, Erster Sekretär des ZK der SED, auf die neue Situation in der ,westdeutschen Bundesrepublik' und die Beziehungen der beiden deutschen Staaten ein und führte aus, daß, wenn die Regierung der westdeutschen Bundesrepublik Verhandlungen zwischen den beiden deutschen Staaten über die Regelung ihrer Beziehungen auf der Grundlage der Gleichberechtigung und der Nichtdiskriminierung wünsche, solche Verhandlungen eingeleitet werden könnten116 • In einem Schreiben vom 17. Dez. 1969 an Bundespräsident Reinemann übermittelte der DDRStaatsratsvorsitzende Ulbricht den Entwurf eines Vertrages und teilte mit, daß zur Führung der Verhandlungen und zur Unterzeichnung des Vertrages der Vorsitzende des Ministerrates der DDR, Willi Stoph, und der Minister für Auswärtige Angelegenheiten, Otto Winzer, bevollmächtigt seien117 • Bundespräsident Reinemann informierte in einem Schreiben vom 19. Dezember 1969 Walter Ulbricht, daß er das Schreiben mit Anlage an die Bundesregierung weitergeleitet habe118 • In einem Schreiben an den DDR-Ministerratsvorsitzenden Stoph vom 22. Januar 1970 schlug Bundeskanzler Brandt im Namen der Bundesregierung die Aufnahme von Verhandlungen vor, die nach dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung zu führen seien119• In einem Antwortschreiben vom 11. Februar 1970 stellte der Vorsitzende des Ministerrats der DDR Willi Stoph fest, daß der Grundsatz der Gleichberechtigung und der Nichtdiskriminierung selbstverständlich erfordere, daß die DDR und die BRD sich wechselseitig als das anerkennen und respektieren, was sie seien, nämlich gleichberechtigte, souveräne Subjekte des Völkerrechts120 und erklärte, daß er es zur Herbeiführung der friedlichen Koexistenz und der vertraglichen Regelung normaler Beziehungen zwischen der Deutschen Demokratischen Republik und der Bundesrepublik Deutschland auf der Grundlage der allgemein anerkannten Normen des Völkerrechts für erforderlich halte, daß der Vorsitzende des Ministerrats der Deutschen Demokratischen Republik und der Bundeskanzler der Bundesrepublik Deutschland zu direkten Verhandlungen zusammenträfen121 . Am 18. Februar 1970 nahm Bundeskanzler Siehe TzD Bd. IV, S. 12, Entwicklung, S. 119. Siehe TzD Bd. IV, S. 38. 11e Siehe TzD Bd. IV, S. 139. 117 Siehe TzD Bd. IV, S. 143 f., Entwicklung, S. 119. 11s Siehe TzD, Bd. IV, S. 148, Entwicklung, S. 121. m Siehe TzD, Bd. IV, S. 277, Entwicklung, S. 121. Als Verhandlungsführer war Bundesminister Egon Franke vorgesehen. 120 Siehe TzD, Bd. IV, S. 291, Entwicklung, S. 121. 114

1 15

90 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen Brandt die Einladung in einem Schreiben dankend zur Kenntnis, erklärte, daß er die Vorbedingungen nicht akzeptieren könne und daß er es für zweckmäßig halte, wenn Beamte der beiden Seiten die erforderlichen technischen Vorbereitungen erörtern würden122 • Am 12. März 1970 wurde in einem Kommunique der Delegationen der DDR und der Bundesrepublik Deutschland bekanntgegeben, daß das Treffen am 19. März 1970 in Erfurt stattfinden werde123 • In den grundsätzlichen Ausführungen anläßlich des Erfurter Treffens sagte Willi Stoph u. a., es dürfte nichts entgegenstehen, daß sich DDR und BRD als das anerkennen, was sie sind, nämlich als souveräne Subjekte des Völkerrechts124 ; wer begriffen habe, daß der völkerrechtlichen Anerkennung der DDR nicht auszuweichen sei, solle die politische Weitsicht besitzen, sie unverzüglich in der gebührenden Form auszusprechen125 • Die Regierung der Bundesrepublik stelle nach wie vor die unzumutbare Vorbedingung, daß wir auf die völkerrechtliche Anerkennung, also auf die volle Gleichberechtigung als souveräner Staat verzichteten126 ; das Ziel der Besprechungen solle sein, sich darüber zu einigen, daß die DDR und die BRD gleichberechtigte völkerrechtliche Beziehungen zueinander aufnähmen und daß eine der grundsätzlichen Fragen, denen man sich zuwenden müsse, der Gewaltverzicht zwischen DDR und BRD unter uneingeschränkter gegenseitiger Anerkennung ihrer Völkerrechtssubjektivität, ihrer territorialen Integrität und der Unantastbarkeit ihrer bestehenden Staatsgrenzen seP 27 • Willy Brandt führte in seinen grundsätzlichen Darlegungen dazu aus, daß seiner Überzeugung nach sowohl der Begriff völkerrechtliche Anerkennung als auch der Begriff der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten nicht das treffe, worum es bei der Herstellung gleichberechtigter Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR gehe128 ; es sei selbstverständlich, daß ein Vertrag oder ein Abkommen die gleiche Verbindlichkeit haben müsse wie jedes Abkommen, das mit dritten Staaten geschlossen werde129 und daß die Beziehungen auf der Grundlage der Nichtdiskriminierung und der Gleichberechtigung errichtet werden Siehe TzD, Bd. IV, S. 293, Entwicklung, S. 122. Siehe TzD, Bd. IV, S. 294 f ., Entwicklung, S. 122 f. Zu den Vorbereitungen dieser Gespräche vgl. die Schreiben vom 20. Febr. 1970, TzD, Bd. IV, S. 303 und 304. 123 Siehe ZtD, Bd. IV, S. 325. Zu den zuvor noch auszuräumenden Schwierigkeiten vgl. das Schreiben von Brandt an Stoph vom 8. März 1970, TzD, Bd. IV, S. 322, und die Erklärung des Ministerrats der DDR vom 9. März 1970, ebd. S. 323 f. 124 Siehe TzD, Bd. IV, S. 331, Entwicklung, S. 124. m Siehe TzD, Bd. IV, S. 332, Entwicklung, S. 124. 128 Siehe TzD, Bd. IV, S. 343, Entwicklung, S. 128. 127 Siehe TzD, Bd. IV, S. 348 f., Entwicklung, S. 129. 128 Siehe TzD, Bd. IV, S. 363, Entwicklung, S. 134. 129 Siehe TzD, Bd. IV, S. 357, Entwicklung, S. 132. 121

122

Il. Personale Beziehungen

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müßten130 • Zum Abschluß des Treffens wurde ein kurzes Gemeinsames Kommunique veröffentlicht, in dem auf die erörterten Fragen nicht eingegangen wurde131 . Im Rahmen der grundsätzlichen Ausführungen anläßlich des 2. Folge-Treffens in Kassel am 21. Mai 1970 erklärte Bundeskanzler Willy Brandt, daß er nicht glauben könne, daß die Forderung nach formaler Anerkennung alles sei, was die DDR in die Verhandlungen einzubringen habe132 • In seiner Erwiderung führte der Vorsitzende des Ministerrats der DDR Willi Stoph dazu aus, es widerspreche den elementaren Interessen des europäischen Friedens, wenn ein Staat im Herzen unseres Kontinents einen Nachbarstaat nicht völkerrechtlich anerkenne, die völkerrechtliche Anerkennung der DDR und des territorialen Status qua in Europa durch die BRD sei nicht nur eine juristische Frage oder etwa eine Sache des Prestiges der DDR oder eines anderen Staates, sondern ein grundlegendes Erfordernis für Frieden und Sicherheit in Europa; die Verweigerung der völkerrechtlichen Anerkennung der DDR und ihrer Staatsgrenzen zwinge zu dem Schluß, daß man sich so für aggressive Handlungen gegen die Grenzen der DDR, gegen ihre Staats- und Gesellschaftsordnung die Hände freihalten wolle133 • Bundeskanzler Brandt stellte in der Nachmittagssitzung zur Frage der Anerkennung fest, daß, wenn die DDR Antworten auf Fragen der Bundesregierung bezüglich der Interessen der Menschen geben würde, er davon überzeugt sei, daß sich im Laufe der Zeit auch die Frage, die als völkerrechtliche Anerkennung der DDR bezeichnet werde, lösen lasse134 • Das Treffen endete ohne Kommunique. Aus den Ausführungen sowohl bei dem Treffen in Erfurt als auch bei dem Treffen in Kassel ist zu entnehmen, daß von beiden Seiten in dem Treffen selbst keine völkerrechtliche Anerkennung gesehen wird. In Erfurt sprach Stoph einmal davon, daß die völkerrechtliche Anerkennung unverzüglich in der gebührenden Form auszusprechen sei. Dies spricht dafür, daß es eigentlich um die .,klare, unbedingte, ausdrückliche und uneingeschränkte völkerrechtliche Anerkennung der DDR" 135 ging. Daß es nicht um eine etwa darunter liegende Ebene ging136, zeigen Siehe TzD, Bd. IV, S. 360 f., Entwicklung, S. 133. Siehe TzD, Bd. IV, S. 365, Entwicklung, S. 134. Es wurde u. a. mitgeteilt, daß der Vorsitzende des Ministerrats der DDR eine Einladung des Bundeskanzlers zu einem weiteren Gespräch am 21. Mai 1970 in Kassel angenommen habe. 132 Siehe TzD, Bd. V, S. 99, Entwicklung, S. 138. Zur zweiten Begegnung vgl. Brandt, S. 501 - 508. 1aa Siehe TzD, Bd. V, S. 110 f., Entwicklung, S. 140. 134 Siehe TzD, Bd. V, S. 139, Entwicklung, S. 149. 13 5 Körner, Die innerdeutschen Beziehungen, in Handbuch der deutschen Außenpolitik, herausgegeben von H.-P. Schwarz, S. 640. 138 Karl-Hermann Flach z. B. sprach von einem .,Stückchen Anerkennung, 130

131

92 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen die Bemerkungen des Ersten Sekretärs der SED, Walter Ulbricht auf der 13. Tagung des ZK der SED am 10. Juni 1970: Es gebe ausländische Politiker und Publizisten, welche die in Erfurt und Kassel durchgeführten ersten offiziellen Zusammenkünfte und Gespräche der Regierungschefs der DDR und der BRD als Manifestation und Besiegelung der gegenseitigen De-facto-Anerkennung international gewertet wissen wollten; im Verhältnis zwischen der Deutschen Demokratischen Republik und der BRD, Nachbarstaaten im Herzen Europas, die nicht wenige komplizierte Probleme vertraglich zu regeln hätten, reiche natürlich die auch im völkerrechtlichen Sinne vollzogene gegenseitige De-factoAnerkennung nicht aus137 • b) Treffen zwischen Nixon und Tschou En-Zai138

Bilaterale Gespräche zwischen den Vereinigten Staaten und der Volksrepublik China hatten auf der Ebene von Konsularbeamten im Jahre 1954 in Genf begonnen; 1955 wurden sie auf Botschafterebene und später in Warschau fortgesetzt 139 • In den 134 von 1954 bis 1968 geführten Gesprächen ging es u. a. um die Beziehungen der USA zu Taiwan, um die diplomatische Anerkennung, die Vermögensansprüche und den Journalistenaustausch140 • Das einzige konkrete Ergebnis war die am 10. September 1955 geschlossene Vereinbarung über die Repatriierung einiger Staatsbürger141 • Von November 1969 bis Juni 1970 wurden wenigstens zehnmal Gespräche zwischen Vertretern der Vereinigten Staaten im Ausland mit Diplomaten der Volksrepublik China geführt142 . Am 20. Januar 1970, der 135. Sitzung in Warschau und gleichzeitig der ersten Begegnung während der Regierungszeit Richard Nixons, verlas der amerikanische Botschafter Walter Stoessel eine Erklärung, in der die Bereitschaft bekundet wurde, die Entsendung eines Vertreters nach Peking zu erwägen, der mit hohen Beamten direkte das im Besuch des Bundeskanzlers lag", vgl. Frankfurter Rundschau Nr. 116 V. 22. Mai 1970, S. 3. 137 Siehe TzD, Bd. V, S. 326. Salmon sieht in dem Treffen Brandt- Stoph keine Anerkennung, obgleich es sich um Kontakte "a un niveau quasi diplomatique" handelte, S. 28. 138 Zu den Beziehungen zwischen den Vereinigten Staaten und der Volksrepublik China vgl. die sehr ausführlichen Memoiren 1968 - 1973 von Henry A. Kissinger, S. 180-212, 727- 837, 1110- 1162. 139 Siehe ebd. S. 182. Eine Anerkennung wird in diesen Begegnungen nicht gesehen, vgl. Röper, S. 160, Salmon, S. 28, spricht von Kontakten "a un niveau quasi diplomatique". uo Siehe Kissinger, S. 727 - 729. 141 Siehe ebd. S. 182. 142 Siehe ebd. S. 204. Bis dahin hatten Chinesen sofort die Kontakte abgebrochen, wenn sie erkannten, daß sie es mit Vertretern der USA zu tun hatten.

li. Personale Beziehungen

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Gespräche führen könne 143 • Auf dem 136. Treffen am 20. Februar 1970 stimmte der chinesische Botschafter Lei Yang dem Vorschlag zu, einen Beauftragten nach Peking zu schicken144 • Die ersten amerikanischchinesischen Kontakte auf Regierungsebene wurden dann durch Vermittlung Pakistans hergestellt. Am 25. Oktober 1970 bat Präsident Nixon den pakistanischen Präsidenten Yahya Khan bei einer Begegnung in W ashington, bei dem anschließenden Besuch in Peking die Chinesen davon zu unterrichten, daß eine Wiederherstellung normaler Beziehungen für entscheidend wichtig gehalten werde und daß man bereit sei, einen hohen Vertreter der amerikanischen Regierung in geheimer Mission nach Peking zu senden145 • Präsident Yahya Khan weilte vom 10. bis zum 15. November 1970 in China. Am 8. Dezember setzte sich der pakistanische Botschafter in Washington Hilaly mit Hal Saunders, einem Mitarbeiter des Sicherheitsberaters des amerikanischen Präsidenten Kissinger, in Verbindung und erklärte, er habe eine Botschaft für Kissinger, die etwas mit der Reise des Präsidenten Khan zu tun habe146 • Bei der Begegnung am 9. Dezember übergab Hilaly Kissinger einen Briefumschlag, der ein Handschreiben enthielt. Das Schreiben war vom Präsidenten Khan mit einem Kurier geschickt worden, denn er hatte den Inhalt aus Sicherheitsgründen nicht telegrafisch übermitteln wollen. Da Hilaly sagte, er dürfe das Dokument nicht überlassen, schrieb Kissinger es nach dessen Diktat ab. Dabei handelte es sich um eine offizielle Mitteilung des chinesischen Premierministers Tschou En-lai auch im Namen des Vorsitzenden Mao Tse-tung an Richard Nixon, in der es hieß, man werde den Besuch eines Sonderbeauftragten Präsident Nixans in Peking begrüßen. Am 16. Dezember übergab Kissinger dem pakistanischen Botschafter Hilaly eine Antwortnote, die auf Xeroxpapier ohne Briefkopf und ohne Wasserzeichen der Vereinigten Staaten getippt und nicht unterschrieben war und in der erklärt wurde, daß die Vereinigten Staaten bereit seien, in Peking Gespräche auf hoher Ebene zu führen. Anfang 1971 wurde die Möglichkeit eines Besuchs des Präsidenten der Vereinigten Staaten in China in einer Botschaft von Tschou En-lai zum ersten Mal zur Sprache gebracht147 • Am 143 Siehe ebd. S. 730, der auch die Umstände, wie es zu dieser Erklärung kam, beschreibt. 144 Siehe ebd. S. 733. 145 Siehe ebd. S. 744. Am folgenden Tag sprach Nixon bei einem für den rumänischen Präsidenten gegebenen Essen von der ,Volksrepublik China', damit gebrauchte ein amerikanischer Präsident zum erstenmal diese offizielle Bezeichnung, vgl. ebd. 148 Dazu und zu dem folgenden siehe ebd. S. 745- 747; auch abgedruckt in ,Der Spiegel' Nr. 40 vom 1. Oktober 1979, S. 182 f. 147 Siehe ebd. S. 748. Die Botschaft wurde am 11. Januar 1971 durch den rumänischen Botschafter Corneliu Bogdan überbracht. Er las dem Sicherheitsberater Kissinger ein Schreiben Tschou En-lais vor, welches der stell-

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C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen

27. April 1971 händigte der pakistanische Botschafter Hilaly ein handgeschriebenes Aide-memoire mit einer Antwort Tschou En-lais auf die Note Präsident Nixans vom 16. Dezember 1970 aus 14a, in dem noch einmal die Bereitschaft bestätigt wurde, einen besonderen Beauftragten des Präsidenten offiziell in Peking zu empfangen oder den amerikanischen Außenminister oder sogar den Präsidenten der Vereinigten Staaten selbst. Am 10. Mai wurde dem pakistanischen Botschafter in Washington ein unsigniertes Antwortschreiben überreicht149 , in dem vorgeschlagen wurde, daß zur Vorbereitung des Besuchs von Präsident Nixon und zur Herstellung zuverlässiger Kontakte mit den Führern der chinesischen Volksrepublik ein erstes geheimes Treffen zwischen dem Berater für Fragen der nationalen Sicherheit, Dr. Kissinger, und Premier Tschou En-lai oder einem anderen geeigneten chinesischen Beamten hohen Ranges auf chinesischem Boden stattfinden solle. In der Antwort Tschou En-lais hieß es, der Vorsitzende Mao Tse-tung habe zum Ausdruck gebracht, daß er den Besuch des Präsidenten Nixon begrüße und sich auf ein persönliches Gespräch freue 150 • Die vorbereitenden Gespräche zwischen Tschou En-lai und Kissinger fanden vom 9. bis zum 11. Juli 1971 in Peking stattl51 • Am 15. Juli 1971 teilte Präsident Nixon dann in einer Erklärung über alle Rundfunk- und Fernsehstationen der USA mit, daß er offiziell zu einem Besuch in die Volksrepublik China eingeladen worden sei und daß er die Einladung mit Vergnügen angenommen habe152 • Der Präsident der Vereinigten Staaten Richard Nixon besuchte die Volksrepublik China vom 21. bis zum 28. Februar 1972, wobei es u. a. zu Begegnungen mit Premierminister Tschou En-lai und mit Mao Tse-tung kam 153 • Der Besuch wurde mit einem gemeinsamen Kommunique abgeschlossen154 , welches in Behanghai herausgegeben wurde. In diesem Kommunique erklärte die amerikanische Seite, die Vereinigten Staaten würden anerkennen, daß alle Chinesen beiderseits der Straße von Taiwan auf dem Standpunkt stänvertretende rumänische Premierminister Gheorghe Radulescu während eines Besuchs in Peking entgegengenommen hatte. 148 Text: Kissinger, S. 759 f. 149 Text: Kissinger, S. 770 f. 1so Siehe Kissinger, S. 773. 151 Zu der Vorbereitung der Reise, die tatsächlich geheim gehalten werden konnte, und den dabei geführten Gesprächen vgl. Kissinger, S. 779 - 803. 152 Text der Erklärung: Kissinger, S. 807 f. und Selected Documents, S. 5. Im Oktober 1971 besuchte Kissinger China ein weiteres Mal, um die Reise des Präsidenten vorzubereiten, vgl. Kissinger, S. 826- 833. Dabei wurde bereits weitgehend Einigung über den Inhalt des zu veröffentlichenden Kommuniques erzielt. 153 Vgl. zu der Reise Nixans nach China, Kissinger, S. 1110- 1162. Vgl. auch AdG 1972, S. 16891 B - 16897 und 16927 C - 16933. 154 Text: Selected Documents, S. 6- 8, dtsch. Text auch bei Kissinger, s. 1595 - 1599.

Il. Personale Beziehungen

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den, es gebe nur ein China und Taiwan sei ein Teil Chinas, und die Regierung der Vereinigten Staaten widersetze sich dieser Haltung nicht. Kissinger bezeichnet seine Pressekonferenz in Schanghai, in der er das Kommunique erläuterte, selbst als "eines der widersinnigsten Ereignisse seit der Revolution auf chinesischem Boden" 155 , da hier ein ausländischer Beamter erklärte, sein Land werde auch weiterhin eine Regierung anerkennen, die mit derjenigen verfeindet war, mit der er eben verhandelt hatte, und werde diese Regierung auch mit militäri· schen Mitteln gegen die gastgebende Regierung verteidigen.

c) Treffen zwischen Sadat und Begin Nachdem der ägyptische Präsident Anwar el Sadat am 9. Nov. 1977 vor dem Parlament in Kairo seine Bereitschaft erklärt hatte, Israel zu besuchen, lud der israelische Ministerpräsident Menachem Begin offiziell den ägyptischen Präsidenten mit Schreiben vom 15. November 1977 zu einem Besuch Jerusalems ein156• Präsident Sadat nahm die Einladung an und traf am 19. November 1977 in Israel ein157 • Präsident Sadat wurde mit militärischen Ehren empfangen158 , sprach vor dem Parlament (Knesseth) und traf mit Ministerpräsident Begin zusammen. Abgesehen davon, daß in zahlreichen arabischen Hauptstädten gegen diesen Besuch protestiert wurde, war man sich allgemein darüber einig, daß sich in der Qualität der Beziehungen zwischen Israel und Sadat durch diesen Besuch Entscheidendes geändert hatte. So hieß es, daß die Anwesenheit von Sadat praktisch die ersehnte Anerkennung des Staates Israel bedeute159, daß die "physische Existenz Israels" anerkannt worden seP 60 bzw. mit Sadats spektakulären Auftritten in Israel die "faktische Anerkennung des Judenstaates" erfolgt seP 61 • Der französische Premierminister Raymond Barre meinte, der Sadat-Besuch in Israel sei ein Schritt zur Anerkennung Israels im arabischen Raum162 • Nach Ansicht des Sicherheitsberaters des amerikanischen Präsidenten Zbigniew Brzezinski lief der Israel-Besuch auf die Anerkennung der Existenz Israels durch einen führenden arabischen Politiker hinaus 163 • m Kissinger, S. 1149. Wortlaut des Briefes: SZ Nr. 267 v. 19./20. Nov. 1977, S. 6. Die Einladung erfolgte unter Einschaltung eines amerikanischen Vermittlers. 157 Vgl. auch die offizielle Ankündigung des Besuches von Präsident Sadat in Israel von Seiten der ägyptischen Regierung, ebd. 158 Zur Begrüßung erklangen Fanfarenstöße, die Hymnen Ägyptens und Israels wurden gespielt, eine Ehrenkompanie abgeschritten, die ihre Gewehre präsentierte, außerdem wurde die protokollarische Ehrensalve, 21 Kanonenschüsse, abgefeuert, vgl. dazu FAZ Nr. 270 v. 21. Nov. 1977, S. 3. 159 Siehe SZ Nr. 269 v. 22. Nov. 1977, S. 3. 160 Siehe ,Die Zeit' Nr. 49 v. 25. Nov. 1977, S. 1. 161 Ebd. S. 3. 162 Siehe SZ Nr. 269 v. 22. Nov. 1977, S. 5. 156

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C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen

Dagegen betonten Ägypter, daß der Besuch Sadats in Israel keineswegs die direkte oder indirekte diplomatische Anerkennung Israels bedeute164, wobei gleichzeitig auf die Reise des ehemaligen US-Präsidenten Richard Nixon nach China verwiesen wurde, welche auch nicht zur Normalisierung der Beziehungen geführt habe. Von einem Teil der Mitglieder des ägyptischen Parlaments wurde Sadat jedoch kritisiert, da er Israel faktisch anerkannt habe, ohne Gegenleistungen erhalten zu haben165. Sadat selbst erklärte in einem Interview auf eine entsprechende Frage, daß sein Besuch in Jerusalem in keiner Weise eine Anerkennung Israels gewesen sei, die Jerusalem-Reise habe keine juristischen Folgen, und er sei doch nicht etwa nach J erusalem gegangen, um J erusalem als Hauptstadt Israels anzuerkennen, sondern um mit den Knesseth-Abgeordneten zusammenzutreffen; die Knesseth sitze nun einmal in Jerusalem und nicht irgendwo sonstl66 .

111. Bilaterale Verträge117 1. Allgemeine Problematik

Nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. (a) der Wiener Konvention über das Recht der Verträge vom 23. 5. 1969168 , welche im wesentlichen eine Kodifikation des geltenden Völkergewohnheitsrechtes darstellt, "bedeutet ,Vertrag' eine internationale Vereinbarung, die von Staaten in schriftlicher Form geschlossen wird, ob sie in einem einzelnen Dokument oder in zwei oder mehreren entsprechenden Dokumenten niedergelegt ist, und unabhängig von ihrer jeweiligen Bezeichnung". Auch in dem Abschluß eines bilateralen Vertrages kann eine konkludente Anerkennung liegen. Die Bedeutung, der Charakter oder der Gegenstand des Vertrages werden dabei häufig ebenso wie formale Kriterien, z. B. Ratifizierung, für die Frage herangezogen, ob mit dem Abschluß eines zweiseitigen Vertrages eine Anerkennung verbunden werden kann oder nicht 169. Mit einer entsprechenden Differenzierung muß sich jedoch derjenige nicht Siehe Frankfurter Rundschau Nr. 270 v. 21. Nov. 1977, S. 2. Ebd. S. 1. us Siehe WA '79, Sp. 707. 1ss Siehe ,Der Spiegel' Nr. 50 v. 5. Dez. 1977, S. 142. Zu den Gründen und Zielen seiner Israel-Reise vgl. das gesamte Interview mit dem ägyptischen Staatschef Sadat, S. 137- 148. 187 Vgl. dazu etwa Frenzke, Anerkennungslehre, S. 235- 256 und OER, Bd. 14 (1968), S. 133- 158; Chen, S. 192- 196; Lauterpacht, S. 375- 379; B. J. Meissner, S. 32- 37. 188 Text: ZaöRV 29 (1969), S. 711 ff.; Berber (Hrsg.), Völkerrechtliche Verträge, S. 118 ff. m Vgl. Frenzke, Anerkennungslehre, S. 235. 183

18'

III. Bilaterale Verträge

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befassen, der der Meinung ist, im Abschluß eines Vertrages liege generell eine Anerkennung. In § 104 Abs. 2 des Restatement, Second, Foreign Relations Law of the United States heißt es dazu: "The coming into effect of a bilateral international agreement between a state and an entity implies recognition of that entity as a state and recognition, as its government, of the regime that makes the agreement for it." Im Zusammenhang mit Art. 4 der Resolution des Institut de Droit international von 1936 wurde in der Pienardehatte die Frage angeschnitten, ob in dem Abschluß eines Vertrages mit einem nicht anerkannten Staat eine Anerkennung gesehen werden könne. Die allgemeine Auffassung ging dahin, daß es unmöglich sei, für alle Fälle eine gültige Regel aufzustellen; in der Unterzeichnung eines zweiseitigen Vertrages, "der mit einem noch nicht anerkannten Staate auf dem Fuße der Gleichheit abgeschlossen werde", sei jedoch eine de jure Anerkennung zu erblicken170. In dem Abschluß eines Vertrages171 , zweiseitiger Verträge172 , von völkerrechtlichen Verträgen mit dem neuen Staat173 , von Staatsverträgen174 wird eine Anerkennung gesehen. Auch für den Fall, daß der Vertrag ungültig ist, gilt Entsprechendes175 • Bereits die förmliche Verhandlung über den Abschluß eines Staatsvertrages176 , der Eintritt in Vertragsverhandlungen mit einem neuen Staat177 bzw. das förmliche Angebot eines Vertragsabschlusses ohne jeden Vorbehalt1 78 werden als Handlungen interpretiert, die eine konkludente Anerkennung beinhalten. Nach Ansicht von Pfluger macht nicht allein der Vertrag als solcher den Anerkennungspakt aus, sondern der Altstaat gibt durch die Absicht, einen Vertrag mit dem Neustaat einzugehen, zugleich den Willen kund, in diesem ein gleichberechtigtes Völkerrechtssubjekt anzuerkennen. Die Anerkennung bilde also nicht Inhalt, sondern Voraussetzung des Vertrages179 • Nach dem 1973 von der Arbeitsgemeinschaft für Völkerrecht beim Institut für Internationale Beziehungen an der Akademie für Staats- und Rechtswissenschaft der DDR herausgegebenen Lehr170 Siehe Wehberg, Die Friedens-Warte XXXVI. Jahrgang 1936, S. 130. Siehe Anzilotti, S. 126; vgl. auch Ullmann, S. 128, der von der "Abschließung von Verträgen" spricht und Pfluger, S. 163, Schaumann, MVDA 1963, S. 307. Vgl. auch Chen, S. 192. 172 Siehe Ross, S. 117, vgl. auch Oppenheim I Lauterpacht, S. 148. 11a Siehe Kunz, S. 48; vgl. auch Mössner, S. 20; Kleist, S. 45; Berber I, S. 263, Anhegger, S. 18. 174 Siehe Holtzendorff, S. 28. 115 Siehe ebd. S. 29, vgl. auch Pfluger, S. 164. 178 Siehe Holtzendorff, S. 29. Vgl. auch Berber I, S. 236, nach dem auch in der Eröffnung von Verhandlungen zum Abschluß von völkerrechtlichen Verträgen eine stillschweigende Anerkennung gesehen werden kann. 177 Siehe v. d. Heydte, Einige Aspekte der Anerkennung im VR, S. 129 f. 11s Siehe Menzel, S. 146. 110 Siehe Pfluger, S. 163 f. 171

7 Loudwin

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C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen

buch ,Völkerrecht' kann eine Anerkennung durch konkludentes Handeln im Abschluß von Verträgen gesehen werden, "deren Inhalt praktisch eine Anerkennung voraussetzt oder einschließt" 180 • Dagegen unterscheidet bereits Gareis bei der Frage der Anerkennung nach dem Inhalt des Vertrages. Als "konkludent für die völkerrechtliche Rekognition" ist laut Gareis der Abschluß von Verträgen über hoheitsrechtliche Materien, jedoch nicht der von Abmachungen "im Interesse der Unterthanen der Grenzbezirke oder im Interesse der Humanität auch mit einer ,kriegführenden Macht'" anzusehen1B1 • Während Berber in dem Abschluß insbesondere eines bilateralen völkerrechtlichen Vertrages eine stillschweigende Anerkennung sieht182 , schreibt er dem Abschluß eines "bloß technischen modus vivendi" 183 diese Bedeutung nicht zu. Nach Grewe bedeutet der Abschluß eines bilateralen politischen Vertrages oder eines sonstigen ratifikationsbe~ dürftigen bilateralen Vertrages allgemeinen Inhalts, der nicht speziell als modus vivendi unter Vorbehalt geschlossen wird, einen Akt, der eine Anerkennung zweifelsfrei impliziert184 • Bindschedler drückt dies ähnlich aus, wenn er anführt, daß aufgrund der Praxis gesagt werden könne, daß eine stillschweigende Anerkennung im Abschluß eines bilateralen Staatsvertrages in der normalen feierlichen Form und von allgemeiner Zwecksetzung liege18s. Zu den mehr technischen Abkommen, die keine Anerkennung implizieren sollen, zählt Grewe den Abschluß von Handelsabmachungen186, End den Abschluß von Handelsverträgen durch nichtstaatliche Vertreter 187 und Bindschedler den Abschluß von bilateralen Abkommen provisorischer Natur und zur Regelung bestimmter dringlicher Einzelfragen188 • Von Münch bezeichnet derartige tso Völkerrecht, Teil 1, S. 294. Vgl. Gareis, S. 65 f.; ähnlich Grynwasser, S. 81 und S. 83. 18 2 Siehe Berber I, S. 236; ebenso z. B. Seidl-Hohenveldern, S. 136, Kimminich, VR, S. 98, Marschall v. Bieberstein, S. 211, von Wrede, S. 112; Lauterpacht, S. 378. 183 Siehe Berber I, S. 236. Vgl. auch Marschall v. Hieberstein für ein Vertragswerk, welches mehr technischen Charakter trägt oder welches zeitlich beschränkt und nur provisorischer Natur ist, S. 213, und v. Wrede für bilaterale Verträge, die nur fristgebunden oder rein technischer Natur sind, s. 112. 184 Siehe Grewe, S. 148. Vgl. auch End, S. 41, für einen bilateralen politischen Vertrag oder einen sonstigen bilateralen ratifikationsbedürftigen Ver~ trag allgemeinen Inhalts auf Regierungsebene ohne ausdrücklichen Vorbehalt der Anerkennung. 185 Siehe Bindschedler, ArchVR 9. Bd. (1961/62), S. 382. 18& Siehe Grewe, S. 148. Vgl. Marschall v. Bieberstein, S. 212 und Wrede, S. 112, die Handelsvereinbarungen darunter zählen, und Schwenk, Außenpolitik 1961, S. 812. 187 Siehe End, S. 41. l88 Siehe Bindschedler, S. 7. Vgl. auch Wolff, S. 163, nach dem bilaterale Vereinbarungen auf dem Gebiet der Wirtschaft und des Handels selbst auf 181

111. Bilaterale Verträge

99

Verträge als sog. "unpolitische" Verträge und nennt als Beispiel das Handelsabkommen189 • Entsprechend wird dann im Abschluß eines bilateralen politischen Vertrages eine Anerkennung gesehen190 • Für Menzel I Ipsen wird ein bilateraler Vertrag um so eher dann als konkludente Anerkennung gewertet, je mehr sein Inhalt hochpolitischer und nicht nur technischer Natur seP 91 • Auch laut Dahm kommt es auf die Umstände an. Als Kriterium wird das Verhältnis zwischen den Parteien eines Vertrages herangezogen. Je persönlicher dies sei, je enger die im Vertrag vorausgesetzte Zusammenarbeit der beteiligten Staaten und je politischer der Gegenstand des Vertrages sei, desto näher liege der Schluß, daß die Parteien einander anerkannt haben192 • Nach Ansicht von v. d. Heydte kann auch in einem Abschluß eines Vertrages, bei dem es um technische und nicht um politische Fragen geht, eine stillschweigende Anerkennung liegen193 • Voraussetzung dafür sei, wie generell bei der stillschweigenden Anerkennung, daß das in Frage kommende Verhalten eines Organs völkerrechtlich diesem Staat als sein Verhalten zugerechnet werden könne und in diesem Verhalten zum Ausdruck komme, daß die beiden Staaten auf dem Boden "souveräner Gleichheit", d. h. so, wie es unter souveränen Staaten üblich sei, miteinander verkehrten194 • Wengier wendet sich überhaupt gegen Begriffe wie technischer oder politischer Vertrag, wenn er ausführt, daß man eine implizierte Anerkennung durch Abschluß eines völkerrechtlichen Vertrages nicht einfach dadurch ausschalten könne, daß man den Vertrag als eine "technische Übereinkunft" bezeichne, da es diese Katagorie im internationalen Verkehr nicht gebe 1us. Im folgenden werden nun Beispiele aus der internationalen Praxis angeführt werden, wobei insbesondere auch auf das Verhältnis der Bundesrepublik Deutschland zur DDR eingegangen werden soll, denn es bestand immer wieder die Notwendigkeit, Abkommen abzuschließen. Regierungsebene keine völkerrechtliche Anerkennung implizieren, da solche Vereinbarungen nicht zu den typischen Regierungsgeschäften gehören. Vgl. auch Takano, S. 140. 189 v. Münch, S. 115. Vgl. auch Weber I von Wedel, S. 88, die von sog. "unpolitischer Betätigung" der Staaten sprechen. 190 Siehe Guradze, ZRP 1969, S. 253, der als Beispiel ein Gewaltverzichtsabkommen nennt. Vgl. auch Patel, S. 93 f. und Takano, S. 140 f. 191 Siehe Menzel I Ipsen, S. 143. 192 Siehe Dahm I, S. 143. 193 Siehe v. d. Heydte in: Einige Aspekte der Anerkennung im VR, Festschrift für Alfred Verdross, S. 139 f . Werde diese Möglichkeit jedoch erkennbar ausgeschlossen, gewöhnlich durch einen actus contrarius, liege keine stillschweigende Anerkennung vor. t94 Siehe v. d. Heydte, ebd. 195 Siehe Wengler, BDIP 10 (1965), S. 351, FN 20. 7•

100 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen

Am 16. 11. 1865 teilte Bismarck dem Freiherrn von Werther in Wien mit, daß die Königlich Sächsische Regierung bereit sei, einem Handelsvertrage mit Italien die Ratifikation zu erteilen, und bemerkt dazu, daß damit die Frage wegen der Anerkennung für Sachsen ihre Erledigung finden würde196. In der öffentlichen Erklärung vom 7. Juni 1921 zu der Frage, ob die Unterzeichnung eines "treaty of amity and commerce" mit der Regierung von General Obreg6n in Mexiko eine Anerkennung dieser Regierung durch die Vereinigten Staaten bedeute, führte Secretary Hughes aus: "The question of recognition is a Subordinate one, but there will be no difficulty as to this, for if General Obregon is ready to negotiate a proper treaty it is drawn so as to be negotiated with him and the making of the treaty in proper form will accomplish the recognition of the Government that makes itl 97 ." Am 13. Dezember 1933 antwortete das amerikanische Außenministerium auf eine Anfrage, die die Anerkennung Islands betraf, u. a.: "(...) there has been no question of recognition by the United States of the Icelandic Government, evidence of which is found in the conclusion of treaties with leeland in the past few years" 1DB. Die Unterzeichnung des "treaty of peace" und eines "treaty of extradition" am 6. August 1923 in Lausanne durch die Beauftragten der Vereinigten Staaten und der "Government of the Grand National Assembly of Turkey" beinhaltete die Anerkennung dieser Regierung durch die Vereinigten Staaten199 . Am 25. Juli 1928 wurde zwischen den Vereinigten Staaten und China ein Vertrag unterzeichnet, zu dem die ,Legation' in Peking am 10. August durch das Außenministerium folgende Information erhielt: "Department considers that the signing of the treaty an July 25 with representative of the Nationalist Government constitutes technically recognition of the Government and that ratification by the Senate is not necessary to give effect to the recognition200." Secretary Kellog erklärte 1928: "It is considered by the Government of the United States that the signing of a bilateral treaty, such as that which was signed with the Nationalist Government, constitutes recognition201 ." 196 Siehe Fontes, Series B Sectio I Tomus I Pars 1, S. 148, Rdn. 478. 197

Siehe Hackworth, Vol. I, S. 171. Vgl. dazu auch S. 261 f.

1os Siehe ebd. S. 213 f.

Siehe ebd. S. 312. Siehe ebd. S. 318. Vgl. auch Whiteman, Vol. II, S. 50. Es handelte sich um einen "treaty of commerce". 201 Siehe Hackworth, Vol. I, S. 354; vgl. zur Frage der Anerkennung durch Abschluß eines Vertrags, ebd. S. 351 f. 199

200

111. Bilaterale Verträge

101

In dem Memorandum des Assistant Legal Adviser Whiteman für den Legal Adviser Becker vom 25. März 1959 heißt es: "It is possible for bilateral treaties or agreements entered into not to constitute recognition202." Diese Feststellung wird dann folgendermaßen näher ausgeführt: "The conclusion of a bilateral treaty normally, however, does constitute recognition. I have no doubt that the conclusion of bilateral treaties, particularly comprehensive treaties, more or less permanent in character, or treaties dealing with highly political matters - as distinguished from treaties or agreements dealing with administrative matters, certain business transactions or a very limited or local subject matter not tinged with such political complexion, as for example the exchange of prisoners of war or nationals, exit permits, and the like, are properly to be regarded and doubtless would be regarded as recognition of a state or government competent to enter into such treaty203 ." Frankreich anerkannte 1778 die Unabhängigkeit der Vereinigten Staaten durch Abschluß eines "Treaty of Amity and Commerce" 204 . Der Abschluß eines Waffenstillstandsabkommens beinhaltet dagegen nach französischer Ansicht keine Anerkennung2os. 2. Die Praxis der Bundesrepublik Deutschland, insbesondere im Verhältnis zur DDR

Am 13. Juli 1961 erklärte Bundeskanzler Adenauer in einer Pressekonferenz im Bundeshaus in Berlin, daß er außer technischen Beratungen keine Möglichkeit zu Verhandlungen mit der DDR sehe, da dies ja eine völkerrechtliche Anerkennung bedeuten würde206 . Der Bundesminister für gesamtdeutsche Fragen Mende erläuterte vor der VerSiehe Whiteman, Vol. II, S. 52. Ebd. Vgl. auch ebd. S. 557 f. Vgl. auch das Memorandum von Charles I. Bevans, Assistant Legal Adviser for Treaty Affairs vom 24. Okt. 1958, in dem für den Abschluß bilateraler Verträge, die sich mit "commerce and navigation, consular affairs, extradition, etc." befassen, dargelegt wird: "In such cases mutual recognition would logically be implied from the conclusion of such treaties.", ebd. S. 563. Vgl. für die amerikanische Praxis auch AJIL, Vol. 55 (1961), S. 705, wonach die "conclusion of a bilateral treaty under full powers" eine Anerkennung bedeutet. 204 Siehe Whiteman, Vol. II, S. 557. 205 Vgl. M. Noulens in der Friedenskonferenz von Versailles am 17. Febr. 1919, siehe Kiss, Tome 111, S. 8 f., Rdn. 11, und M. Alphand am 12. Jan. 1956 vor dem Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, siehe Kiss, Tome 111, S. 9, Rdn. 12. Vgl. zur niederländischen Praxis, Kuyper, S. 399. 206 Siehe Bull. v. 18. Juli 1961, S. 1269 und ZaöRV Bd. 23 (1963), S. 456, FN 272. Vgl. auch das am 15. 11. 1955 veröffentlichte Interview des Leiters der politischen Abteilung des Auswärtigen Amtes Grewe, in dem er erklärte, daß technische Kontakte unpolitischen Charakters u. a. auf dem Gebiete der Wirtschaft und des Verkehrswesens bestünden, Bull. v. 18. Nov. 1955, S. 1814. Eine Anerkennung wurde daraus nicht gefolgert. 202

203

102 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen sammlungder Westeuropäischen Union (WEU) in Parisam 1. Dezember 1964, daß es zwischen der Bundesrepublik und Mitteldeutschland zahlreiche technische Kontakte gebe; die Bundesregierung habe jedoch keine Sorge, daß dies in der freien Welt als de facto-Anerkennung der SBZ gewertet werden könne207 • Mende zählte dazu die Kontakte auf dem Gebiet des Interzonenhandels und des Interzonenverkehrs. Das Interzonenhandelsabkommen ist von in ihrem Rang nicht näher bezeichneten Persönlichkeiten "für die Währungsgebiete der Deutschen Mark (DM-West)" 208 und "für die Währungsgebiete der Deutschen Mark der Deutschen Notenbank (DM-Ost)" unterschrieben worden209 • Zu diesen technischen Kontakten gehören auch die Verhandlungen zur Regelung des Wiederaufbaus der Autobahnbrücke bei Hirschberg (SaaleBrücke bei Hof/Bayern), die am 14. 8. 1964 in Berlin mit der Unterzeichnung eines Protokolls und einer Vereinbarung durch Vertreter der zuständigen Behörden der Währungsgebiete DM-West und DM-Ost abgeschlossen wurden210 • Ein Sprecher der Bundesregierung charakterisierte das nicht veröffentlichte Protokoll als "völkerrechtlich ohne Bedeutung", als rein technischer Natur211 • Am 17. Dezember 1963 wurde in Berlin ein Protokoll über die Ausgabe von Passierscheinen an Westberliner zum Besuch von Ostberlin in der Weihnachtszeit unterzeichnet212 • In der gemeinsamen Erklärung der Bundesregierung und des Senats von Westberlin vom 17. Dezember 1963 anläßlich der Unterzeichnung h eißt es u . a.: "Die Bundesregierung 207 Siehe ZaöRV Bd. 26 (1966), S. 155 f. Der Text ist zum großen Teil auch bei Siegler, Bd. II, S. 42- 46 abgedruckt. 208 Es handelte sich um Angehörige der Treuhandstelle für den Interzonenhandel, die aus dem Beamtenstatus des Bundes ausgeschieden waren und in einem privaten Angestelltenverhältnis standen. 200 Siehe Hoffmann, Staatslexikon 9 (1969), Sp. 530. Nach Ansicht von Hoffmann konnten die in diesem Berliner Abkommen v. 20. 9. 1951 in der Fassung vom 16. 8. 1960 den staatlichen Banken und Behörden auferlegten Pflichten nur von Staaten begründet werden, so daß diese deshalb als Partner des Abkommens anzusehen seien. Eine Anerkennung der DDR als souveräner Staat ist durch dieses Abkommen nach Ansicht von Erdmann nicht erfolgt, sondern nur als Vertragspartner auf diesem Gebiet, S. 116 FN 306. Vgl. zum innerdeutschen Handel, DDR Handbuch, S. 420 - 428 und DDR Handbuch, 2. Aufl. 1979, S. 529 - 536. 210 Siehe ZaöRV Bd. 26 (1966), S. 155. Vgl. zu dem Abkommen über den Wiederaufbau der Saale-Autobahnbrücke auch die Bekanntmachung des Bundesministeriums für Wirtschaft vom 13. August 1964, Siegler, Bd. II, S. 31. 211 Siehe ZaöRV Bd. 26 (1966), S. 155. Vgl. dazu Hoffmann, Staatslexikon 9 (1969), Sp. 530, der der Meinung ist, daß es sich um einen völkerrechtlichen Vertrag handele, da das Abkommen rechtlich verbindlich sein solle und nur von den dahinter stehenden Staaten hatte vollzogen werden können. Nach Ansicht von Erdmann ist jedoch durch das Abkommen keine konkludente Anerkennung erfolgt, S. 123. 212 Text des Protokolls und der Anlage mit den Durchführungsbestimmungen bei Siegler, Bd. I, S. 309 - 311.

III. Bilaterale Verträge

103

und der Senat von Berlin begrüßen dieses Ergebnis, sie sind sich darüber einig, daß der Rechtsstatus von Berlin durch diese Vereinbarung nicht geändert wird und daß damit ebenfalls keinerlei Änderung der bisherigen Politik der Nichtanerkennung gegenüber dem Zonenregime verbunden ist213 ." Am 24. September 1964 wurde ein neues Berliner Passierschein-Protokoll unterzeichnet214 . Das Bundeskabinett billigte die Unterzeichnung am 23. Sept. 1964 und erklärte dazu u. a.: "Das nicht demokratisch legitimierte Regime der Sowjetischen Besatzungszone ist kein Subjekt des Völkerrechts. Deshalb ist die Frage, wie sie sich selbst bezeichnet, ohne Bedeutung215." Am 25. November 1965 kam es dann zu einer Dritten Berliner Passierscheinübereinkunft216 , und am 7. März 1966 wurde ein 4. Passierscheinabkommen unterzeichnet217. In einem Interview vom 9. April 1966 ging Bundeskanzler Ludwig Erhard auf einen Vorschlag aus der DDR, bei direkten Verhandlungen zwischen den Regierungen der Bundesrepublik und der DDR sei ein kleiner Grenzverkehr möglich, ein und führte aus, indem er Regierungsverhandlungen ablehnte: "Es gibt keine zwei deutsche Staaten, die ein völkerrechtlich bindendes Abkommen miteinander schließen könnten. Das ist keine Iegalistische Überlegung, sondern eine solche der politischen Vernunft218." Am 3. August 1956 schloß Jugoslawien mit der Sowjetunion und mit der DDR einen Vertrag über die Errichtung eines Aluminiumkombinats ab. In diesem Zusammenhang wurde auch die Frage der Anerkennung der DDR erörtert. Die Ansicht der Bundesregierung kommt in einer Fragebeantwortung im Bundestag am 27. September 1956 durch den Staatssekretär des Auswärtigen Amtes Hallstein zum Ausdruck: "Die Feststellung möge genügen, daß der Abschluß von technisch-wirtschaftlichen Abkommen zwischen Regierungen, die sich gegenseitig nicht förmlich anerkannt haben , für sich allein noch nicht eine stillschwei213 Bull. vom 18. Dez. 1963, S. 1987. Text der Erklärung auch bei Siegler, Bd. I, S. 309. Siehe auch ZaöRV Bd. 25 (1965), S. 341. Nach Ansicht von Erdmann haben die Passierscheinvereinbarungen nicht zu einer Anerkennung geführt, S. 125. Vgl. auch Salmon, S. 28. 214 Text bei Siegler, Bd. II, S. 33 - 36. 215 Bull. vom 25. Sept. 1964, S. 1341. Text der Erklärung auch bei Siegler, Bd. II, S. 36. Siehe auch ZaöRV Bd. 26 (1966), S. 166. 21&Text bei Siegler, Bd. II, S. 97 f. 217 Text bei Siegler, Bd. II, S. 113 f. Am 6. Okt. 1966 wurde ein Protokoll über die Wiedereröffnung der Passierscheinstelle für dringende Familienangelegenheiten unterzeichnet, in dem jedoch die bisher enthaltene sogenannte Salvatorische Klausel fehlte. Siehe dazu und zu den anläßlich der Unterzeichnung abgegebenen Erklärungen Siegler, Bd. II, S. 188 f. und ZaöRV Bd. 29 (1969), S. 170 f. 21 B Siehe Siegler, Bd. II, S. 129.

104 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen gende Anerkennung impliziert. Es müssen weitere Momente hinzukommen, damit von einer völkerrechtlich gültigen Anerkennung gesprochen werden kann. Diese Momente liegen aber nicht vor. Vielmehr ist unserem Geschäftsträger in Belgrad am 25. August durch den amtierenden jugoslawischen Außenminister mitgeteilt worden, daß die jugoslawische Unterschrift unter dem Vertrag in keiner Weise - auch nicht impliziert - eine Anerkennung des Regimes von Pankow bedeutete; sie solle nur den rein wirtschaftlichen und finanziellen Inhalt des Abkommens decken2t9." Auch auf dem Gebiet des Handels sind immer wieder Fragen der Anerkennung aufgetaucht. So gab es etwa im Jahre 1964 Bemühungen um Vereinbarungen zwischen der Bundesrepublik und der Volksrepublik China. Während die Bundesrepublik nur ein Warenabkommen beabsichtigte, wollten die Chinesen ein umfassendes Handelsabkommen abschließen. Der CDU-Abgeordnete Majonica erklärte dazu in einem Vortrag am 15. Februar 1971 vor der deutschen Gesellschaft für Ostasienkunde in Hamburg, daß das Auswärtige Amt in einer späteren Aufzeichnung zu dem Ergebnis gekommen sei, daß ein Handelsabkommen die völkerrechtliche Anerkennung in sich schließe, während ein Warenabkommen nur die Anerkenntnis bedeute, daß die gegenwärtige Pekinger Regierung die tatsächliche Oberhoheit über das Festland ausübe220 • Nach einer Auskunft gegenüber dem Verfasser geht das Auswärtige Amt davon aus, daß vertragliche Regelungen, die sich im technischen Rahmen hielten und ihrer Natur nach nicht voraussetzten, daß der Vertragspartner die Völkerrechtssubjektivität eines souveränen Staates besitzt, keine Anerkennung implizieren. Mit dem Regierungsantritt der Regierung Brandt und der Regierungserklärung vom 28. Oktober 1969 kam eine neue Qualität in die Beziehungen der Bundesrepublik zu den osteuropäischen Staaten und zur DDR. Am 12. August 1970 kam es zu einem Vertrag zwischen der Bundesrepublik und der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken221 • In Artikel 3 des Vertrages heißt es u . a.: "Sie (d. i. die Vertragspartner) betrachten heute und künftig die Grenzen aller Staaten in Europa als unverletzlich, wie sie am Tage der Unterzeichnung dieses Vertrages verlaufen, einschließlich der Oder-Neiße-Linie, die die Westgrenze der Siehe ZaöRV Bd. 18 (1957 /58), S. 729. Siehe AdG 1971, 16219 A 12 (16223). Außer dem 1. Gespräch am 5. Mai gab es noch weitere Gespräche. Die USA äußerten stärkste Bedenken. Die Gespräche wurden schließlich von Peking beendet. 221 Text: BGBl. II, 1972, S. 534 f.; Entwicklung, S. 156, Dokumentation, 219

22o

s. 21 ff.

III. Bilaterale Verträge

105

Volksrepublik Polen bildet, und der Grenze zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik." Dieser letzte Abschnitt ist daraufhin untersucht worden, ob sich nicht daraus eine indirekte völkerrechtliche Anerkennung der DDR ergeben könnte. Duckwitz führt dazu aus, daß sich aus der Wahl der Worte ergebe, daß aus diesen Formulierungen keine völkerrechtliche Anerkennung der Grenzen oder Staaten oder Zustände entnommen werden könne222 . In den .,Überlegungen zum Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken", die am 14. August 1970 im Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung veröffentlicht wurden, heißt es dazu in Punkt 13: .,Die in dem Vertrag zum Ausdruck kommende Respektierung der territorialen Integrität und der Grenzen bedeutet keine völkerrechtliche Anerkennung der DDR. Das könnte nur durch eine Erklärung geschehen, die den Willen der Anerkennung gegenüber dem anzuerkennenden Staat zum Ausdruck bringt. Während der Verhandlungen hat die sowjetische Seite ihre ursprüngliche Forderung nach völkerrechtlicher Anerkennung der DDR durch die Bundesrepublik fallenlassen223." Steinherger kommt in seiner Studie zu dem Ergebnis, daß es sich lediglich um territorialbezogene Konkretisierungen der Gewaltverzichtsklausel des Art. 2 handele, die keine rechtlichen Anerkennungen, Legalisierungen oder Verzichte hinsichtlich tatsächlicher oder rechtlicher Positionen beinhalteten, die über einen Verzicht auf verbotene Gewalt oder sonstiges, im Sinne der Ziele und Grundsätze der UNSatzung rechtswidriges Verhalten hinausgingen224 . Wilke führt aus, daß die Existenz der DDR anerkannt worden sei, wenn man dies im nichtrechtlichen Sinne auffasse, eine völkerrechtliche Anerkennung sei zugleich aber nicht ausgesprochen worden225 • 222 Siehe Duckwitz, Staatssekretär a. D., in einem Beitrag für die Zeitschrift .,Außenpolitik", November 1970, auch abgedruckt in TzD, Bd. 6, S. 188 f. Vgl. auch Regierungssprecher Rüdiger Freiherr von Wechmar in einer Erklärung vom 19. März 1971, wonach die Verträge keine völkerrechtliche Anerkennung der DDR bedeuteten, TzD Bd. 8, S. 118. 223 Siehe Bulletin 14. Aug. 1970, S. 1088. Vgl. auch Kimminich, IRD 1971, S. 15- 59, der in der Verlautbarung eine Rechtsverwahrung sieht, S. 48. Vgl. aber auch Kimminich, Der Moskauer Vertrag, S. 110 f. Vgl. dazu auch Menzel, DOV 1972, S. 1 - 13, der betont, daß die Frage der völkerrechtlichen Anerkennung der DDR nicht Vertragsgegenstand sei, S. 10. Vgl. auch Gleich, S. 122. 224 Siehe Steinberger, ZaöRV Bd. 31 (1971), S. 109. Vgl. jedoch auch Wengler, JZ 1970, S. 634, nach dem im letzten Absatz des Art. 3 eine implizierte Anerkennung der Oder-Neiße-Linie als rechtmäßige völkerrechtliche Grenze des eigenen Staatsgebietes des polnischen Staates stecke. Nach Alexejew ist der Vertrag das erste Dokument, in dem die Grenze zwischen der DDR und der BRD völkerrechtlich anerkannt worden sei, S. 110. 22s Siehe Wilke, S. 115.

106 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen Das Angebot von Bundeskanzler Willy Brandt in seiner Regierungserklärung vom 28. Oktober 1969, mit der DDR Verhandlungen auf der Ebene der Regierungen, die zu vertraglich vereinbarter Zusammenarbeit führen sollten, aufzunehmen226 , führte in der Folge zu verschiedenen Vereinbarungen, Abkommen und Verträgen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR. Am 29. April 1970 kam es zu einer Vereinbarung über die Berechnung und Verrechnung der im Post- und Fernmeldeverkehr gegenseitig erbrachten Leistungen227 , am 30. September 1971 zu einer Vereinbarung über die Errichtung und Inbetriebnahme einer farbtüchtigen Richtfunkstrecke228 , am gleichen Tage wurde ein Protokoll über Verhandlungen zwischen einer Delegation des Bundesministeriums für das Post- und Fernmeldewesen der Bundesrepublik Deutschland und einer Delegation des Ministeriums für Post- und Fernmeldewesen der Deutschen Demokratischen Republik unterzeichnetm, am 26. April 1972 wurde eine Vereinbarung über den Ausgleich von Schäden aus Kraftfahrzeugunfällen geschlossen230 • Während es sich hierbei eher um technische Fragen handelte, die von den zuständigen Ministerien ausgehandelt wurden, wurde nach einer Mitteilung des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung vom 29. Oktober 1970 zwischen den Regierungen vereinbart, "auf offiziellem Wege einen Meinungsaustausch über Fragen zu führen, deren Regelung der Entspannung im Zentrum Europas dienen würde und die für die beiden Staaten von Interesse sind" 231 • 228 Dabei wurde betont, daß die im Dezember 1966 durch Bundeskanzler Kiesinger und seiner Regierung eingeleitete Politik fortgesetzt werde. In der Regierungserklärung vom 13. 12. 1966 hatte Kiesinger zur Frage von Kontakten zwischen der Bundesrepublik und der DDR festgestellt, daß die Aufnahme von Kontakten zwischen den Behörden notwendig sei, daß dies jedoch keine Anerkennung eines zweiten deutschen Staates bedeute, vgl. ZaöRV Bd. 29 (1969), S. 159 f. 227 Text mit Anlage in ,Entwicklung', S. 135. Vgl. auch die Mitteilung des Bundesministeriums für das Post- und Fernmeldewesen vom gleichen Tage, TzD, Bd. 5, S. 52. 228 Text in Bulletin Nr. 142 vom 2. 10. 1971, S. 1523 - 1524, Entwicklung, S. 165, Dokumentation, S. 167 - 169. 229 Text in Bulletin Nr. 142 vom 2. 10. 1971, S. 1521- 1523, Entwicklung, S. 163 f., TzD, Bd. 9, S. 159- 164, Dokumentation, S. 120- 124. Vgl. dazu auch die Mitteilung des Bundesministeriums für das Post- und Fernmeldewesen vom 30. September 1971, TzD, Bd. 9, S. 165 - 167. 230 Text im Bulletin vom 7. 7. 1973, Nr. 84, S. 854 f., Bundesanzeiger Nr. 124 vom 7. 7. 1973, S. 1- 3, Entwicklung, S. 181, TzD Reihe II/Bd. I, S. 44- 46. 23 1 Siehe Entwicklung, S. 112. Eine gleichlautende Mitteilung wurde vom Presseamt beim Vorsitzenden des Ministerrates der DDR herausgegeben, vgl. TzD Bd. 6, S. 166. Die Gespräche begannen am 27. November 1970, vgl. Entwicklung, S. 112.

III. Bilaterale Verträge

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In Ausführung von Teil II Abschnitt A des Viermächteabkommens vom 3. September 1971 232 kam es am 17. Dezember 1971 zu einem Abkommen zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über den Transitverkehr von zivilen Personen und Gütern zwischen der Bundesrepublik Deutschland und Berlin (West) 233. Am 26. Mai 1972 wurde zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik ein Vertrag über Fragen des Verkehrs abgeschlossen2 34, wobei es sich um den ersten von dafür zuständigen innerstaatlichen Organen abgeschlossenen Staatsvertrag handelt 235 • Im Zusammenhang mit diesen Vereinbarungen trat immer wieder die Frage auf, ob mit deren Abschluß nicht eine völkerrechtliche Anerkennung der DDR verbunden sei. So ging Bundeskanzler Brandt in einem Interview vom 15. Oktober 1971 auf dieses Problem ein, als er die Postabkommen und den Verkehrsvertrag in die Reihe von rechtlich und auch völkerrechtlich wirksamen Verträgen und Abkommen einordnete, die eine Normalisierung der Beziehungen zwischen den beiden Staaten in Deutschland beinhalten sollten, und dazu erklärte: "Eine völkerrechtliche Anerkennung ist damit nicht verbunden, weil diese den ausdrücklichen Willensakt vor232

Text mit Anlagen in Bulletin Nr. 127 vom 3. September 1971, S. 1360 bis

1365, TzD Bd. 8, S. 371 - 384.

233 Text dieses ersten Regierungsabkommens zwischen der Bundesrepublik und der DDR mit Anlage und Protokollvermerken in Entwicklung, S. 169 bis 174, Dokumentation, S. 125- 142. Text des Transitabkommens mit den begleitenden Dokumenten auch in Bulletin Nr. 183 vom 11. Dezember 1971, S. 1954- 1965. Das Transitabkommen wurde am 17. Dezember 1971 unterzeichnet, vgl. dazu Erklärungen und Briefwechsel in Bulletin Nr. 189 vom 18. Dezember 1971, S. 2049-2054. In einer Untersuchung kommen Doehring und Ress zu dem Ergebnis, daß mit dem Transitabkommen zwar keine völkerrechtliche Anerkennung der DDR als vollberechtigtes Völkerrechtssubjekt verbunden sei, wohl liege aber die Anerkennung als gleichberechtigter Partner für Verträge in der Art des Transitabkommens vor, vgl. Doehring I Ress, Staats- und völkerrechtliche Aspekte der Berlin-Regelung, S. 77. Vgl. auch Gleich, S. 134, nach dem im Transitabkommen keine konkludente Anerkennung liegt. 234 Text des Vertrages mit Protokollvermerken, Briefwechseln und Erklärungen ,Entwicklung', S. 183- 188; Dokumentation, S. 170- 189; TzD Bd. 10, S. 527- 539; Bull. Nr. 69 v. 13. 5. 72, S. 982- 988, BGBI. II, S. 1450- 1458. Laut Bek. vom 18. 10. 1972 (BGBI. II, S. 1468) in Kraft seit 17. 10. 1972. 235 Vgl. dazu auch ZaöRV Bd. 34 (1974), S. 564- 568. In den Erläuterungen der Bundesregierung zu dem Vertrag, der am 12. Mai 1972 paraphiert wurde, heißt es u. a ., daß der Vertrag der Zustimmung der gesetzgebenden Körperschaften bedürfe, da er Gegenstände der Bundesgesetzgebung berühre; schon aus diesem Grunde sei er nicht als Regierungsabkommen, sondern in der Form eines Staatsvertrages abgeschlossen worden; nach Abschluß des parlamentarischen Zustimmungsverfahrens werde der Vertrag durch Notenwechsel in Kraft gesetzt werden; er werde die gleiche Verbindlichkeit haben wie andere von der Bundesrepublik Deutschbind und der DDR mit dritten Staaten abgeschlossene Verträge. Siehe TzD Bd. 10, S. 552.

108 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen

aussetzt. Sie ist auch wegen der besonderen Lage Deutschlands nicht möglich236 ." In der 199. Sitzung des Deutschen Bundestages vom 22. September 1972 erklärte der Berichterstatter des Ausschusses für innerdeutsche Beziehungen, der CDU/CSU-Abgeordnete von Bismarck, anläßlich der Behandlung des Gesetzentwurfes zum Verkehrsvertrag vom 26. Mai 1972 in seinem Bericht an den Deutschen Bundestag u. a.: "Es (d. i. das Gesetz) ist nicht dazu bestimmt oder geeignet, Aussagen über den Status der Vertragspartner oder ihr grundsätzliches Verhältnis zueinander zu machen oder zu begründen. Insbesondere ist mit diesem Vertrag keine völkerrechtliche Anerkennung der DDR verbunden, und es entstehen für die Bundesrepublik Deutschland daher im Rahmen dieses Vertrages keine völkerrechtlichen Beziehungen zur DDR237 .'' Der Bundesminister für innerdeutsche Beziehungen Egon Franke betonte in seiner Rede am 6. Oktober 1972 vor dem Bundesrat: "Der Verkehrsvertrag ist ein erstes Beispiel dafür, daß es in der besonderen Situation in Deutschland möglich ist, zwischen den beiden Staaten gleichberechtigte Verhandlungen zu führen und staatsvertragliche Vereinbarungen über gemeinsam berührende Fragen zu treffen, die die gleiche Verbindlichkeit haben wie Verträge mit dritten Staaten, ohne daß die DDR dadurch für uns zum Ausland wird238." Weiter führt der Bundesminister aus: "Der Verkehrsvertrag ist eine Vorstufe zum sogenannten Grundvertrag. (. ..) Daneben hat der Verkehrsvertrag natürlich auch insofern eine gewisse präjudizierende Bedeutung, als er ein Staatsvertrag ist, ohne in Form oder Inhalt die gegenseitige Anerkennung als Ausland zu bewirken239 .'' Siehe TzD Bd. 9, S. 181, vgl. auch ZaöRV Bd. 34 (1974), S. 563. Siehe TzD Bd. 11, S. 150. In seiner Rede auf der 6. Tagung der Volkskammer der DDR am 16. Oktober 1972 führte der Minister für Auswärtige Angelegenheiten der DDR Otto Winzer aus, daß jede Leugnung des völkerrechtlichen Charakters des Verkehrsvertrages einfach absurd sei (siehe TzD Bd. 11, S. 234); nach der Bestätigung durch die parlamentarischen Körperschaften der DDR und der BRD werde der Vertrag über Fragen des Verkehrs die gleiche völkerrechtliche Verbindlichkeit haben wie jeder andere Staatsvertrag und mit dem im Vertrag vorgesehenen Notenwechsel darüber, daß in jedem der beiden Vertragsstaaten die verfassungsmäßigen Voraussetzungen für sein Inkrafttreten erfüllt seien, werde der Vertrag völkerrechtlich wirksam (siehe S. 231). 238 Siehe TzD Bd. 11, S. 193; Bulletin Nr. 141 v . 10. Okt. 1972, S. 1704. 239 Siehe TzD Bd. 11, S. 194. Nach Ansicht von Wilke, S. 121, hat die Tatsache, daß der Vertrag ratifiziert werden muß weder Auswirkungen auf eine völkerrechtliche Anerkennung noch auf die deutsch-deutschen Beziehungen; trotz der Gleichsetzung mit einem "normalen" ausländischen Staat könne die DDR daraus keine Folgen derart ableiten, daß sie nun ein "normaler" ausländischer Staat sei. Vgl. auch Gleich, S. 135, der den Verkehrsvertrag als unpolitisches, auf einen Teilbereich beschränktes technisches Abkommen einstuft, welches gegen den Willen der Bundesregierung eine völkerrechtliche Anerkennung nicht impliziere. 2se 237

Ill. Bilaterale Verträge

109

Am 8. November 1972 wurde vom Staatssekretär beim Ministerrat der DDR Michael Kohl und vom Staatssekretär des Bundeskanzleramtes Egon Bahr in Bonn der Vertrag über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik paraphiert240 • Am 21. Dezember 1972 wurde er in Berlin unterzeichnet241 • In den Erläuterungen zum Vertrag, die im Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung am 8. November 1972 veröffentlicht wurden, wird hervorgehoben, daß durch die Erklärung und den Briefwechsel zu Artikel 9 klar werde, daß eine gleichberechtigte Stellung der DDR im internationalen Bereich keine Schwächung der Auffassung bedeute, nach der der andere deutsche Staat kein Ausland sei, und daß dementsprechend auch keine Botschafter, sondern ständige Vertretungen ausgetauscht würden; andererseits stelle der Vertrag formell etwas fest, was seit vielen Jahren eine von allen Parteien unbestrittene Tatsache sei: "Die DDR ist kein Teil der Bundesrepublik. Sie ist ein selbständiger Staat mit eigener Verantwortung für seine inneren und äußeren Angelegenheiten242 ." In einer Erklärung nach der Paraphierung, abgegeben vom Bundesminister für innerdeutsche Beziehungen, Egon Franke, heißt es: "Die Regelung der Beziehungen zwischen den beiden deutschen Staaten in Deutschland konnte nur auf der Basis allgemeiner Völkerrechtsgrundsätze bei gleichzeitiger Wahrung der rechtlichen und politischen Besonderheiten der Lage in Deutschland erfolgen. Der Vertrag wird nach seiner Inkraftsetzung die gleiche völkerrechtliche Verbindlichkeit haben wie alle anderen Abmachungen und Vereinbarungen zwischen Staaten243 ." In der Denkschrift der Bundesregierung zum Vertrag über die Grundlagen der Beziehungen, die im Bulletin Nr. 172 vom 28. Dezember 1972 S. 2021 - 2025 veröffentlicht wurde, wird die Auffassung vertreten, daß der Vertrag die deutsche Frage nicht löst, sie vielmehr offen hält; er regele die Beziehungen zwischen den beiden Staaten im Sinne eines Modus vivendi244; das Vertragswerk vermeide, daß die beiden Staaten in Deutschland füreinander Ausland würden24s. 24g Vgl. die Erklärungen anläßlich der Paraphierung in Entwicklung, S. 200 bis 202; TzD Bd. 11, S. 308- 313, Bull. Nr. 156 v. 10. Nov. 1972, S. 1860 f . Text des Vertrages mit Begleitdokumenten: TzD Bd. 11, S . 268-301, Dokumentation, S. 190- 220; Entwicklung, S. 205 - 211, Bull. v. 8. Nov. 1972, Nr. 155, s. 1842 - 1845. 241 Vgl. die Erklärungen der Verhandlungsführer bei der Unterzeichnung des Grundlagenvertrags in Entwicklung, S. 212 f.; TzD Bd. 11, S. 380-386, Bull. Nr. 171 vom 22. Dez. 1972, S. 2009. 242 TzD Bd. 11, S. 303, Bull. Nr. 155 v. 8. Nov. 1972, S. 1854. 243 Siehe TzD Bd. 11, S. 306, Bull. Nr. 155 v. 8. Nov. 1972, S. 1855 f. 244 Siehe TzD Bd. 11, S. 397; Entwicklung, S. 214. 245 Siehe TzD Bd. 11, S. 400; Entwicklung, S. 214.

110 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen Der Erste Sekretär des ZK des SED Erich Honecker führte in einer Rede am 7. Dezember 1972 auf der 8. Tagung des ZK der SED aus, daß der Vertrag die Aufnahme normaler Beziehungen entsprechend den Regeln des Völkerrechts bedeute 246 • In dem für den Rechtsausschuß in der Sitzung des Bundesrates am 2. Februar 1973 erstatteten Bericht geht Senator Heinsen auch auf die völkerrechtliche Anerkennung der DDR durch die BRD ein. Aus der in Artikel 10 vereinbarten Ratifikation könne eine derartige Anerkennung nicht hergeleitet werden, auch nicht daraus, daß die Besonderheit der Beziehungen der beiden deutschen Staaten nicht expressis verbis im Vertrag zum Ausdruck gebracht worden sei247 • Die Minderheit im Ausschuß ziehe jedoch aus dem Fehlen eines Hinweises auf die besondere Art der Beziehungen im Vertragstext den Schluß, daß hierin die Gefahr einer völkerrechtlichen Anerkennung der DDR liege248 • In der sich daran anschließenden Debatte führte Ministerpräsident Kohl zur Begründung des Antrages der Länder Baden-Württemberg, Bayern, Rheinland-Pfalz, Saarland und Schleswig Holstein u. a. aus: "Sicherlich (...) hat die DDR ihre Maximalforderung, die ausdrückliche völkerrechtliche Anerkennung durch die Bundesrepublik formell nicht erreicht. Doch ist zu fragen, welche Relevanz dem noch zukommt, wenn die politische Wirkung des Vertrages nicht nur im östlichen Teil Europas, sondern bereits in der gesamten Weltöffentlichkeit- und dies war doch vorhersehbar - diesem Ergebnis gleichkommt249.'' Ministerpräsident Kubel hob in seiner Rede hervor, daß die DDR mit dem Grundvertrag auf ihre alte Forderung auf völkerrechtliche Anerkennung vor allen anderen Verhandlungen verzichte und daß es nicht richtig sei, daß die Bundesregierung durch den Vertrag die langjährigen Forderungen der DDR, etwa die auf völkerrechtliche Anerkennung, erfüllt habe 250 • In seiner Sitzung am 2. Februar 1973 beschloß der Bundesrat zum Entwurf eines Gesetzes zu dem Vertrag vom 21. Dezember 1972 eine Stellungnahme, in der es in Abschnitt B. 111. 2. heißt: "Der Vertrag enthält keine Einigung beider Seiten über die Einheit der Nation und darüber, daß die beiden deutschen Staaten füreinander nicht Ausland sind251 .'' In Abschnitt B. 111. 3. wird ausgeführt: "Der Vertrag begründet Siehe TzD Bd. 11, S. 364. Siehe TzD Bd. 12, S. 91. Protokoll der 389. Sitzung des BRates v. 2. 2. 73, s. 3-5. 248 Siehe TzD Bd. 12, S. 92. 249 Siehe TzD Bd. 12, S. 102 f. Protokoll der 389. Sitzung des Bundesrates V. 2. 2. 73, S. 7- 11. 250 Siehe TzD Bd. 12, S. 110 und 112, Protokoll der 389. Sitzung des Bundesrates v. 2. 2. 73, S. 11 - 13. 2 5 1 BT-Drs 7/153, S. 22, Anlage 2, siehe TzD Bd. 12, S. 129. 24&

247

III. Bilaterale Verträge

111

die Gefahr, daß er in seiner praktisch-politischen Wirkung einer völkerrechtlichen Anerkennung der DDR gleichgesetzt werden könnte, weil er der DDR unwiderruflich und ohne Einschränkung die Stellung eines selbständigen und unabhängigen Staates einräumt252." In ihrer Gegenäußerung unterstrich die Bundesregierung, daß von der Tatsache auszugehen sei, daß die Situation in Deutschland gegenwärtig von der Existenz zweier voneinander unabhängiger Staaten bestimmt werde, diese seien in ihrem Verhältnis zueinander kein Ausland253 • In der 14. Sitzung des Deutschen Bundestages am 15. Februar 1973 während der Debatte über den Grundlagenvertrag führte Bundesminister Bahr u. a. aus, daß sich die ursprüngliche Forderung der DDR nach völkerrechtlicher Anerkennung durch die Bundesrepublik Deutschland als Voraussetzung jeder Verhandlung überhaupt nicht habe aufrecht erhalten lassen und daß die Forderung nach völkerrechtlicher Anerkennung der DDR durch die Bundesrepublik Deutschland denn auch in den Verhandlungen über den Grundlagenvertrag nicht mehr gestellt worden sei254 • Auch in dem Bericht des Ausschusses für innerdeutsche Beziehungen zum Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Grundlagenvertrag an den Bundestag wird auf die Frage der völkerrechtlichen Anerkennung eingegangen: "Nach Auffassung des Ausschusses bedeutet die Feststellung der Bundesregierung, daß die DDR ein Staat sei, nicht, daß die Bundesrepublik Deutschland die völkerrechtliche Anerkennung der DDR ausgesprochen hat. Die Feststellung der Staatsqualität der DDR orientiert sich an der politischen Tatsache der staatlichen Existenz der DDR. Eine völkerrechtliche Anerkennung bedarf der Willenserklärung des anerkennenden Staates. Eine solche Willenserklärung ist von der Bundesregierung nicht abgegeben worden. Aber auch wenn die Bundesregierung es wollte, könnte sie die DDR nicht anerkennen, da die völkerrechtliche Anerkennung der DDR die Vier-Mächte-Verantwortung für Deutschland als Ganzes berühren würde255 ." In den mündlichen Ergänzungen zu dem Bericht erklärte der Berichterstatter Heyen in der 29. Sitzung des Deutschen Bundestages am 9. Mai 1973, daß weder die völkerrechtliche Anerkennung der DDR noch die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zugestanden worden sei, ebensowenig wie die Änderung des Staatsangehörigkeitsrechts256. In der sich daran anEbd. Siehe BT-Drs. 7/153, S. 23, Anlage 3 B. III. Zu 3. und 4. 25« Prot. der 14. Sitz. des BT v. 15. 2. 73, S. 596. Siehe TzD Bd. 12, S. 183. Weiter führt Bahr aus, daß es sich um zwei Staaten handele, deren Vereinbarungen völkerrechtlichen Charakter haben müßten, weil es andersartige Vereinbarungen zwischen voneinander unabhängigen Staaten eben nicht gebe, siehe S. 187. 255 Siehe BT-Drs. 7/500, S. 4. 252

25 3

112 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen schließenden Debatte ging der SPD-Abgeordnete Metzger auf die Frage der völkerrechtlichen Anerkennung näher ein und legte dar, daß die Ratifizierung des Grundlagenvertrages eine Anerkennung der DDR als Völkerrechtssubjekt durch die Bundesrepublik nicht beinhalte; es sei unstreitig, daß eine völkerrechtliche Anerkennung eine Willenserklärung voraussetze, eine solche Willenserklärung erfordere einen entsprechenden Willen des Erklärenden; ein solcher Wille der Bundesregierung - das habe sie auch immer wieder zum Ausdruck gebracht - sei niemals vorhanden gewesen, weder bei der Unterzeichnung des Vertrages noch heute oder morgen bei der Schlußabstimmung; das werde auch durch Inhalt und Begriffsbestimmungen im Vertragswerk bestätigt, so daß auch von einer stillschweigenden Anerkennung nicht die Rede sein könne. Auch das Bekenntnis der beiden Vertragspartner zu den Grundsätzen der Gleichberechtigung in Art. 1 sowie der Unabhängigkeit und der Selbständigkeit in den Art. 2 und 6 bedeute keine stillschweigende völkerrechtliche Anerkennung. Ebensowenig könne aus dem Bekenntnis zur Souveränität aller Staaten in Europa in der Präambel des Grundvertrags und aus der Bekräftigung des Grundsatzes der souveränen Gleichheit in Art. 2 des Vertrages auf eine völkerrechtliche Anerkennung geschlossen werden257 • In der Sitzung des Bundesrates am 25. Mai 1973 beantragte die Bayerische Staatsregierung die Einberufung des Vermittlungsausschusses und begründet dies u. a. folgendermaßen: "Er (d. i. der Vertrag) enthält keinen Vorbehalt, der eine stillschweigende völkerrechtliche Anerkennung der DDR ausschließen würde, was auch durch eine einseitige Erklärung hätte geschehen können. Er stellt auch nicht fest, daß beide Teile Deutschlands in einem besonderen Verhältnis zueinander stehen und füreinander nicht Ausland sind258 ." Der Antrag auf Anrufung des Vermittlungsausschusses wurde jedoch abgelehnt259 • Auch in der Literatur wurde die Frage diskutiert, ob die Bundesrepublik mit Abschluß des Grundlagenvertrages die DDR völkerrechtlich anerkannt habe. 250

Prot. der 29. Sitzung des BT v. 9. 5. 73, S. 1428- 1432 Siehe TzD Bd. 12,

s. 278.

257 Prot. d. 29. Sitz. d. BT v. 9. 5. 73, S. 1469. Siehe TzD Bd. 12, S. 369. In der Sitzung des Deutschen Bundestages am 11. Mai 1973 wurde der Entwurf eines Gesetzes zu dem Vertrag über die Grundlagen der Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik angenommen. Von den 485 Abgeordneten und 22 Berliner Abgeordneten, die an der Abstimmung teilnahmen, stimmten 268 Abgeordnete und 13 Berliner Abgeordnete mit Ja und 217 Abgeordnete und 9 Berliner Abgeordnete mit Nein. Siehe TzD Bd. 12, S. 561. 258 Siehe Bundesrat 394. Sitzung 25. Mai 1973, Sten. Ber., S. 169 A. Siehe auch TzD Bd. 12, S. 596 f. 259 Prot. 394. Sitzung d. BRates v. 25. 5. 73, S. 179. Siehe TzD Bd. 12, S. 626.

III. Bilaterale Verträge

113

Bleckmann kommt zu dem Ergebnis, daß die Anerkennung als Völkerrechtssubjekt gerade in den Beziehungen zur DDR ein so schwieriger Akt sei, daß sie grundsätzlich ausdrücklich erfolgen müsse, dies sei jedoch weder im Grundlagenvertrag noch außerhalb dieses Abkommens geschehen; auch impliziere der Inhalt des Vertrages nicht notwendig eine völkerrechtliche Anerkennung260. Wilke kommt ebenfalls zu dem Schluß, daß die BRD die DDR völkerrechtlich nicht anerkannt habe261 . Verdross I Simma geben die Meinung einiger Staaten wieder, wonach der Abschluß eines bilateralen Vertrages per se noch keine Anerkennung bildet, dabei führen Verdross/ Simma den Grundvertrag als Beispiel an262 . Nach Seidl-Hohenveldern bewirkt der Abschluß eines bilateralen völkerrechtlichen Vertrages zwischen zwei Staaten, die sich bisher nicht anerkannt hatten, wohl deren gegenseitige Anerkennung263 . Im Grundlagenvertrag habe die Bundesrepublik die Realitäten zum Teil anerkannt, die DDR jedoch nicht als ausländischen Staat264 • Mahnke stützt seine Auffassung, daß die Bundesrepublik die DDR durch den Grundvertrag nicht stillschweigend völkerrechtlich anerkannt habe, auf den bei ihr fehlenden Anerkennungswillen und beruft sich dabei auf Äußerungen der Bundesregierung zum Grundvertrag265. Auch Ehlers266 und Schramm267 kommen zu dem Schluß, daß die DDR durch den Grundvertrag nicht anerkannt wurde. Während Schmidt-Jortzig noch zu dem Ergebnis gelangt, der Eintritt einer implizierten Anerkennung der DDR sei nicht eindeutig nachgewiesen268 und von Wedel zumindest die faktische Anerkennung zweier Staaten in Deutschland für gegeben ansieht269, führt Kirn aus, daß im Grundvertrag die staatliche Existenz der DDR ausdrücklich und deren Regierung implizit von der Bundesrepublik anerkannt worden sei270. Bernhardt kommt zu dem Resultat, daß das Völkerrechtssubjekt DDR auch von der Bundesrepublik der Sache nach völkerrechtlich anerkannt worden sei, aber mit jenen Beschränkungen, die sich aus etwa fortbestehenden staatsrechtlichen Bindungen und aus der völkerrechtlichen Hypothek, die auf GesamtSiehe Bleckmann, S. 91. Siehe Wilke, S. 134. 262 Siehe Verdross I Simma, S. 482. 2sa Siehe Seidl-Hohenveldern, S. 136. 264 Ebd. S. 143. 26s Vgl. Mahnke, DA 1973, S. 729. 266 Siehe Ehlers, S. 9 f. 267 Siehe Schramm, 2. Auf!., S. 28. Er ist der Auffassung, daß das Verhältnis BRD -DDR "außerhalb der klassischen Erscheinungsformen des Völkerrechts" liege, siehe S. 20. 268 Siehe Schmidt-Jortzig, DA 1973, S. 1156. Nach seiner Ansicht stehe die rechtliche Bastion der Nichtanerkennung jedoch nicht mehr so unerschütterlich da. 2 69 Siehe v. Wedel in Festschrift für Herbert Krüger, S. 146. 21o Siehe Kirn, ZRP 1974, S. 87. 260

261

8 Loudwin

114 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen

deutschland und seinen Teilen laste, ergäben271 • Nach Ansicht von Gleich stellt der Grundvertrag einen "politischen Vertrag" im Sinne der völkerrechtlichen Anerkennungslehre dar und enthält, ohne das Wort ,Anerkennung' zu gebrauchen, in einer an Eindeutigkeit und Vollständigkeit kaum zu übertreffenden Weise alle die Aussagen, die eine förmliche völkerrechtliche Anerkennung der DDR als souveränen Staat unausgesprochen miteinschließt272 • Auch Kimminich273 und Mattfeld274 sehen im Grundvertrag eine stillschweigende Anerkennung.

IV. Konsularische Beziehungenm Die Frage der konkludenten Anerkennung stellt sich auch bei der Aufnahme konsularischer Beziehungen276 • Ein Konsul ist ein bevollmächtigter, aber nicht mit diplomatischem Status ausgestatteter Vertreter eines Staates in einem anderen Staat. Er hat bei der Zusammenarbeit zwischen Entsende- und Empfangsstaat namentlich auf den Gebieten außenwirtschaftlicher und entwicklungspolitischer Beziehungen, des Verkehrs, der Kultur und der Rechtspflege mitzuwirken sowie Angehörigen und juristischen Personen des Entsendestaates nach pflichtgemäßem Ermessen Rat und Beistand zu gewähren277 • Die Aufnahme konsularischer Beziehungen zwischen Staaten erfolgt im Wege gegenseitiger Zustimmung278 • Der Leiter einer konsularischen Vertretung wird gemäß Art. 12 des Wiener Übereinkommens über konsularische Beziehungen zur Wahrnehmung seiner Siehe Bernhardt in Festschrift Menzel, S. 117. Siehe Gleich, S. 192 f. Nach seiner Ansicht wird die damit verbundene Anerkennungswirkung durch den Inhalt des Vertrages in keiner Weise relativiert oder beschränkt, siehe S. 194. 273 Siehe Kimminich, Völkerrecht, S. 98. 274 Siehe Mattfeld, S. 150. Sofern man mit der Bundesregierung die Ansicht vertritt, der Grundvertrag impliziere keine Anerkennung, ergibt sich nach Ansicht von Mattfeld dann aus dem Vertragsinhalt für die BRD eine Verpflichtung zur Anerkennung der DDR. 275 Vgl. Tzu-ping Shao, Die Anerkennung im Völkerrecht durch die Aufnahme konsularischer Beziehungen, 1967; Frenzke, Anerkennungslehre, S. 291 bis 294; Chen, S. 198- 201; Lauterpacht, S. 383- 387; B. J. Meissner, S. 23-32. Siehe auch das Wiener Übereinkommen über konsularische Beziehungen vom 24. 4. 1963, BGBl. 1969 li, S. 1585, auch abgedruckt bei Berber (Hrsg.), Völkerrecht, Bd. 1, S. 884 ff. 276 Zu den konsularischen Beziehungen vgl. etwa auch Menzel I Ipsen, S. 289-294, mit weiteren Hinweisen. 277 Vgl. Art. 5 des Wiener Übereinkommens über konsularische Beziehungen vom 24. 4. 1963, in dem die konsularischen Aufgaben aufgezählt sind. Vgl. auch §§ 1 und 2 des Gesetzes über die Konsularbeamten, ihre Aufgaben und Befugnisse vom 11. September 1974, BGBI. I, S. 2317. 21s Vgl. Art. 2 des Wiener Übereinkommens. 271 272

IV. Konsularische Beziehungen

115

Aufgaben durch eine Ermächtigung des Empfangsstaats zugelassen, die unabhängig von ihrer Form als "Exequatur" bezeichnet wird279 • Im Jahre 1932 wurde von der Harvard Law School eine 'Draft Convention on legal position and functions of consuls' veröffentlicht, "prepared for the codification of international law" 280 • Art. 6 befaßt sich mit der Anerkennung: "(a) A sending state shall not be presumed to have recognized the authority in actual control of a territory as entitled to such control because it has appointed a person or has permitted a person previously appointed to exercise consular functions within such territory, nor because such person has applied to that authority for permission to exercise consular functions. (b) A state shall not be presumed to have recognized a government because it has raised no objection to the exercise of consular functions within its territory by a person appointed for that purpose by such government281 ." Der vom Völkerbund eingesetzte Sonderausschuß, der die Frage der Nichtanerkennung Mandschukuos untersuchte, kommt im Zusammenhang mit der Entsendung von Konsuln zu dem Ergebnis, daß die Entsendung in das Belieben der Mitgliedsstaaten gestellt werden könne, daß die Konsuln sich dabei allerdings jeder Handlung zu enthalten hätten, "qui pourrait etre interprete comme constituant une declaration expresse ou implicite qu'ils considerent les autorites etablies en Mandchourie comme le gouvernementlegitime du pays" 2B2• Nach Ansicht des Bundesgerichtshofs, die in einer Entscheidung vom 4. Oktober 1951 zum Ausdruck kommt, ist das Ersuchen um Erteilung des Exequatur für den Konsul eine Handlung, die eine Anerkennung beinhaltet283 • Es wird ausgeführt, daß der Anschluß Österreichs an das Deutsche Reich im März 1938 von den Staaten der Völkerrechtsgemeinschaft allgemein anerkannt wurde, indem sie ihre diplomatischen Vertretungen aus Wien zurückzogen und für ihre Konsuln das Exequatur vom Deutschen Reich nachsuchten284 • Im Zusammenhang mit der Frage der Anerkennung der DDR durch dritte Staaten wurde mehrfach auch die Aufnahme konsularischer Be279 Nach Shao, S. 60, handelt es sich um ein offizielles Dokument eines Staates, das in der Regel von der Zentralregierung eines Staates formell erteilt wird mit dem Zweck, offizielle Beziehungen zu einem anderen Staat anzuknüpfen. 280 Siehe AJIL, Supplement, Vol. 26 (1932), S. 189- 449. 281 Ebd. S. 194 und 238; Comment: S. 238-241. 282 Siehe v. Tabouillet, ZaöRV Bd. 5 (1935), S. 142. 283 Siehe Fontes Juris Gentium Series A Sectio II Tomus 4 Nr. 69 (S. 274); BGHZ 3, 178 - 189. 284 Vgl. dazu auch Menzel, S. 147, nach dessen Ansicht es fraglich ist, ob in der Umwandlung der diplomatischen Missionen in Wien zu Generalkonsulaten eine "implied recognition" zu erblicken sei.

116 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen

ziehungen daraufhin untersucht, ob gleichzeitig eine völkerrechtliche Anerkennung enthalten sei oder nicht. Vom 4.- 7. Januar 1959 besuchte der Ministerpräsident der DDR, Grotewohl, die Vereinigte Arabische Republik. Vor dem Abflug aus Kairo gab er bekannt, daß die Regierung der VAR und seine Regierung übereingekommen seien, Generalkonsulate auszutauschen285 . Der Bundesminister des Auswärtigen von Brentano unterrichtete am 14. Januar das Kabinett über die Unterredungen des deutschen Botschafters mit Staatspräsident Nasser und dessen Mitarbeiter, wonach die völkerrechtliche Anerkennung der sogenannten DDR abgelehnt worden und auch nicht beabsichtigt sei; auch mit der beabsichtigten Benennung der Handelsvertretung der sogenannten DDR in Kairo als Generalkonsulat werde keine Anerkennung ausgesprochen; ein Exequatur für den Leiter dieser Stelle werde nicht erteilt. Das Bundeskabinett war daraufhin der Ansicht, daß die beabsichtigte Bezeichnung der Handelsvertretung als Generalkonsulat bedauerlich sei, sich jedoch eindeutig ergebe, daß von einer völkerrechtlichen Anerkennung der sog. DDR durch die Vereinigte Arabische Republik keine Rede sein könne286 . Im September 1959 wurde ein Generalkonsulat der DDR in Kairo errichtet287. Die Frage der Zulassung eines Konsuls spielte eine Rolle in den Gesprächen, die der deutsche Botschafter in Kairo am 19. September mit dem Außenminister und dem Vizeaußenminister der Vereinigten Arabischen Republik führte. Nachdem bestätigt worden war, daß die VAR an der Politik der Nichtanerkennung der DDR festhalte, erklärte die Bundesregierung, daß die zunächst entstandenen Unklarheiten im Zusammenhang mit der Zulassung eines Konsularvertreters der Sowjetzone beseitigt worden seien2aa. Auch in der Errichtung von Generalkonsulaten der DDR im Jahre 1960 in Birma und Indonesien sah die Bundesregierung keine Anerkennung289. Nachdem am 24. Mai 1962 zwischen der DDR und dem Irak ein Abkommen über die Errichtung von Generalkonsulaten beschlossen worden war, wurde am 16. Juni 1962 ein Generalkonsulat der DDR in BagVgl. AdG 1959, S. 7485 C. Vgl. Bulletin Nr. 10 v. 16. Jan. 1959, S. 95; siehe auch AdG 1959, S. 7500 E und ZaöRV Bd. 21 (1961), S. 286, wo ausgeführt wird, daß die Errichtung eines Generalkonsulates in Kairo wegen der Verweigerung eines Exequaturs von der Bundesregierung nicht als Anerkennung durch die VAR gewertet wurde. 287 Siehe AdG 1959, S. 7941 C. 288 Vgl. Bulletin Nr. 176 v. 24. Sept. 1959, S. 1778; siehe auch AdG 1959, 285

2 86

S. 7956 D f. 289

Vgl. ZaöRV Bd. 23 (1963), S. 382.

IV. Konsularische Beziehungen

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dad eröffnet, und am 19. Juni gab das irakisehe Außenministerium bekannt, daß der Außenminister keinen Grund sehe, sich mit Vertretern der Bundesrepublik über den Austausch von Generalkonsulaten mit der DDR zu unterhalten2uo. In Kambodscha wurde 1962 ein Generalkonsulat der DDR errichtet. Das Auswärtige Amt teilte mit, daß der Leiter des Ostasienreferates des Auswärtigen Amtes nach Kambodscha entsandt worden sei, um die Frage zu klären, ob mit der Zulassung eines Generalkonsulats die Anerkennung der SBZ verbunden sei; Staatschef Sihanouk habe als Chef der Königlichen Regierung mitgeteilt, daß mit der Aufnahme konsularischer Beziehungen nicht die diplomatische Anerkennung impliziert sei29t. Am 1. Oktober 1969 gab die indische Regierung in Neu Delhi ihren Beschluß bekannt, in der DDR eine staatliche Handelsvertretung einzurichten292. Am 19. Februar 1970 berichtete die DDR-Nachrichtenagentur ADN, daß Außenminister Otto Winzer dem Leiter der indischen Handelsvertretung in der DDR das Exequatur erteilt habe, nachdem dieser ihn davon unterrichtet hätte, daß er ab sofort konsularische Befugnisse ausüben könne293 • Am 3. August 1970 gab der indische Außenminister die Herstellung konsularischer Beziehungen zur DDR bekannt. Dazu erklärte der Botschafter der Bundesrepublik Deutschland in Indien, daß die indische Regierung jedoch klargestellt habe, daß sie keine diplomatische Anerkennung im Sinn habe294. Nach einer Auskunft gegenüber dem Verfasser dieser Arbeit geht das Auswärtige Amt davon aus, daß bei der Aufnahme lediglich konsu290 Vgl. AdG 1962, S. 9923 F. Vertreter des Auswärtigen Amtes der Bundesrepublik bemühten sich vom 10. bis 20. Juni beim Außenministerium des Irak erfolglos um eine Antwort auf die Frage, ob das Abkommen über die Errichtung von Generalkonsulaten eine Anerkennung der DDR bedeute. Siehe auch ZaöRV Bd. 24 (1964), S. 704 f. 291 Vgl. Bulletin Nr. 114 v. 27. Juni 1962, S. 999; siehe auch ZaöRV Bd. 24 (1964), S. 704. Im Jahre 1964 kamen die ceylonesische Regierung und Vertreter der DDR überein, die DDR-Handelsvertretung in Colombo in ein Generalkonsulat umzuwandeln. Vgl. zu den näheren Umständen Bulletin Nr. 33 v. 21. Febr. 1964, S. 288, wo auch ausgeführt wird, daß die Fortführung der Wirtschaftshilfe für Ceylon durch die Zulassung des Generalkonsulats und die Erklärungen zum Deutschland-Problem unmöglich gemacht werde. Am 20. 7. 1965 gab das Auswärtige Amt die Einstellung der Militärhilfe und die Ablehnung künftiger Wirtschaftshilfe an Tansania wegen der Errichtung eines tansanischen Generalkonsulats in der DDR bekannt. Vgl. Siegler, Bd. li, S. 83. 292 Vgl. AdG 1969, S. 14950 C. 293 Siehe AdG 1970, S. 15284 B. Dies war in der Vereinbarung über die Handelsvertretungen vorgesehen. 294 Siehe AdG 1970, S. 15627 A. Die Praxis der indischen Regierung scheint dahin zu gehen, daß in dem .Austausch von Konsuln keine Anerkennung gesehen wird, vgl. Misra, AJIL Val. 55 (1961), S. 420.

118 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen !arischer Beziehungen nicht unbedingt auf einen positiven, auf eine Anerkennung gerichteten Willen geschlossen werden könne; im Zweifel sei eher eine restriktive Auslegung angebracht und jedenfalls eine Würdigung der gesamten Umstände des einzelnen Falles erforderlich. Die Ansicht der Vereinigten Staaten kommt in einer Instruktion des Department of State an die Botschaft in Santiaga im Jahre 1924 zum Ausdruck, formuliert zu einer Zeit, zu der die chilenische Regierung von den Vereinigten Staaten nicht anerkannt war: "It is the opinion of the Department that the formal and unconditional acceptance of an exequatur issued by the government in power in a state may be regarded as constituting recognition of such a government as the government of the country. Consequently it is desired that you inform the authorities of the government now in control in Chile: First, that the Government of the United States would of course be happy to have the vice consuls under reference perform their functions as such in the territory of Chile; secondly, that the performance of the consular functions must of course remain subject to approval by the de facto authorities; thirdly, that the Government of the United States is willing to make use of the exequaturs issued by the government now in control in Chile on condition that it be definitly understood that this action in no way implies or is to be considered as representing recognition of that government by the Government of the United States as the Government of Chile; fourthly, that it is your desire to determine whether that government is willing to agree to such an understanding and to allow the use of the exequatur by the vice consuls on such terms295 ." Nach allgemeiner Auffassung der Vereinigten Staaten wird die Anerkennung "manifested by some act intending to take cognizance of the new state" 296 • Im Zusammenhang mit konsularischen Beziehungen heißt es dann: "Explicit and direct recognition is expressed (...) by obtaining of an exequatur for a consul general or consul297." zes Siehe Hackworth, Vol. 1, S. 170; vgl. auch Hackworth, Vol. 1, S. 331. Vgl. auch Secretary Colby to the Commissioner at Riga, Evan E. Young, am 11. Sept. 1920: "(...) This Government cannot, in any event, grant an exequatur to a consul from a non-recognized Government". Vgl. Hackworth, Vol. 1, S. 170 und 330. Vgl. zum Problem der konsularischen Beziehungen und der Anerkennung auch Whiteman, Vol. li, S. 584- 590. Vgl. auch die Instruktion von Secretary Kellog an den Gesandten in Nicaragua vom 12. Januar 1926: "The Department will not request exequaturs for American Consular Officers in Nicaragua under the new regime nor will exequaturs be accorded to the Consuls of that regime in the United States (...)", vgl. Hackworth, Vol. 1, S. 342. 2os Siehe AJIL Vol. 55 (1961), S. 705. m Ebd. Vgl. zur niederländischen Praxis, die nicht einheitlich ist, Kuyper, s. 398 f.

IV. Konsularische Beziehungen

119

Auch in der Literatur wird die Frage der völkerrechtlichen Anerken~ nung und der konsularischen Beziehungen mit den verschiedenen Sta~ dien der Aufnahme und der Unterhaltung bzw. der Fortsetzung der Beziehungen verbunden, wobei überwiegend dem Exequatur eine besondere Bedeutung beigemessen wird. Nach allgemeiner Ansicht wird in der Aufnahme konsularischer Beziehungen keine Anerkennung gesehen298 • Die Aufnahme konsularischer oder beschränkter konsularischer Beziehungen wird jedoch von einzelnen Autoren zu den Handlungen gezählt, bei denen es zweifelhaft ist, ob sie als Anerkennung zu gelten haben299 . Die Absendung von Konsuln300, die Entsendung von Konsuln301 , die Aufnahme von Konsuln302 , die Entsendung von Konsuln zum Zweck der Information303 und die Errichtung von Konsulaten304 werden nicht als Akte angesehen, die eine Anerkennung beinhalten. In der Gewährung, Ausstellung, Erteilung und Bewilligung eines Exequaturs wird allgemein eine völkerrechtliche Anerkennung gesehen305 • Auch bereits das Ersuchen um Erteilung des Exequaturs wird als Handlung gesehen, welche eine völkerrechtliche Anerkennung beinhaltet306 . Nach Ansicht von Seidl-Hohenveldern dagegen wird seit dem zweiten Weltkrieg in der Einholung des Exequaturs des Neustaates zur Aufnahme konsularischer Beziehungen eine 298 Siehe Anhegger, S. 18; Seidl-Hohenveldern, S. 136, Charpentier, S. 254; Patel, S. 102; Lauterpacht, S. 383; Takano, S. 140. 299 Siehe Grewe, S. 148; End, S. 41. soo Siehe Arendt, S. 172. 301 Siehe Kunz, S. 49; Marschall von Bieberstein, S. 210; Schaumann, WVR I, S. 51; Schwenk, Außenpolitik, S. 813; Oppenheim I Lauterpacht, S. 147. 3°2 Marschall von Bieberstein, S. 210; Schaumann, WVR I, S. 51; Ross, S. 117, der "ohne Erteilung oder Beantragung des Exequatur" dazusetzt; Oppenheim I Lauterpacht, S. 147. 3o3 Siehe Kleist, S. 45. 30• Siehe Wolff, S. 155; von Wrede, S. 111; Weber I v. Wedel, S. 88. 305 Siehe Arendt, S. 172; Bindschedler, ArchVR 9. Bd. (1961162), S. 382; End, S. 41; Erdmann, S. 148 f.; Grewe, S. 148; Grynwaser, S. 81; Kunz, S. 48; Marschall v. Bieberstein, S. 210; Schaumann, MVDA 1963, S. 307; v. Wrede, S. 111; Ross, S. 117; Gareis, S. 65 f.; Holtzendorff, S. 28: "Ertheilung des Exequatur an die von Neustaaten designirten Consuln"; Dahm I, S. 142; Salmen, S. 27; Brownlie, S. 98; Oppenheim I Lauterpacht, S. 148; Pate!, S. 102; Lauterpacht, S. 387; Chen, S. 200; Takano, S. 140. 308 Siehe Bindschedler, ArchVR 9. Bd. (1961162), S. 382; End, S. 41; Erdmann, S. 184 f.; Grewe, S. 148; Marschall von Bieberstein, S. 210; Schaumann, MVDA 1963, S. 307; Ross, S. 117, formuliert vorichtiger, wenn er anführt, daß eine stillschweigende Anerkennung "vielleicht auch (in) der Beantragung" des konsularischen Exequatur liege; Dahm I, S. 142; Oppenheim I Lauterpacht, S. 147; Chen, S. 200; vgl. dazu auch die deutsche Rechtsprechung, BGHZ 3, 178 (183) und BGHSt. 9, 53 (56), wonach der Anschluß Österreichs an das Deutsche Reich 1938 zunächst allgemeine Anerkennung dadurch gefunden habe, daß die Staaten der Völkerrechtsgemeinschaft ihre diplomatischen Vertretungen aus Wien zurückgezogen und für ihre Konsuln um das Exequatur vom Deutschen Reich nachgesucht hätten.

120 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen stillschweigende Anerkennung nicht mehr gesehen307 • Kommt es in einem Staat, mit dem konsularische Beziehungen bestehen, zu einem Regierungssturz, so erhebt sich die Frage, ob etwa in der Belassung der Konsuln auf ihrem Posten eine Anerkennung des neuen Regimes gesehen werden könnte mit der Folge, daß die Konsuln abberufen werden müßten, will man den Anschein einer Anerkennung vermeiden. In der bloßen Fortsetzung der konsularischen Beziehungen ohne neues Exequatur wird jedoch eine stillschweigende Anerkennung nicht gesehen308 • Während Bindschedler dies einerseits dahingehend einschränkt, daß aus der Aufrechterhaltung der konsularischen Beziehungen nicht die de jure-Anerkennung einer Regierung abgeleitet werden könne 309 , erklärt Dahm, daß die Fortsetzung der konsularischen Beziehungen auch dann keine Anerkennung bedeute, wenn sich die Betätigung der Konsuln über einen längeren Zeitraum erstrecke bzw. wenn sie ersetzt würden310 •

V. Diplomatische Beziehungen Die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zwischen zwei Staaten und die Errichtung ständiger diplomatischer Missionen erfolgt nach Art. 2 des Wiener Übereinkommens über diplomatische Beziehungen311 vom 18. April 1961 (WÜD) in gegenseitigem Einvernehmen. In Art. 3 WÜD sind die wesentlichen Aufgaben einer diplomatischen Mission niedergelegt. Durch sie wird der Entsendestaat im Empfangsstaat vertreten. Sie hat u. a. den Auftrag, die Interessen des Entsendestaates und seiner Angehörigen im Empfangsstaat innerhalb der völkerrechtlich zulässigen Grenzen zu schützen, mit der Regierung des Empfangsstaates zu verhandeln, freundschaftliche Beziehungen zwischen Entsendestaat und Empfangsstaat zu fördern und ihre wirtschaftlichen, kulturellen und wissenschaftlichen Beziehungen auszubauen. Diplomatische Beziehungen sind mithin die durch diplomatische Vertreter vermittelten direkten Beziehungen zweier Staaten miteinander und stellen als solche den intensivsten offiziellen Kontakt dar, und so verwundert es nicht, wenn Menzel I Ipsen als Voraussetzung für die Aufnahme diplomatischer Beziehungen die gegenseitige völkerrechtliche Anerkennung ansehen312 • 307 Siehe Seidl-Hohenveldern, S. 136. Nachweise werden jedoch nicht angegeben. 308 Siehe Arendt, S. 172; Berber I, S. 236; Oppenheim / Lauterpacht, S. 147; Salmon, S. 27. 309 Siehe Bindschedler, Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht, Heft 4, 1962, S. 6. 310 Siehe Dahm I, S. 142. 311 Text mit Zusatzprotokollen BGBI. 1964 II, S. 958- 1031; UNTS Vol. 500, p. 95- 265; auch abgedruckt in Berber, Völkerrechtliche Verträge, S. 103- 117.

V. Diplomatische Beziehungen

121

1. Allgemeine Problematik

Nach Art. 4 der Resolution des Institut de Droit International aus dem Jahre 1936 ergibt sich die de jure Anerkennung u. a. "d'un fait positif, marquant clairement l'intention d'accorder cette reconnais~ sance". Als Beispiel für eine derartige Handlung wird in Art. 4 dann die Herstellung diplomatischer Beziehungen genannt. In Art. 14 der Resolution, der sich mit der de facto Anerkennung einer neuen Regierung befaßt, war als Bsp. für eine die Anerkennung beinhaltende Handlung in Nr. 3 ursprünglich "die Fortsetzung der be~ stehenden diplomatischen und konsularischen Beziehungen" angeführt worden313 • Da diese Charakterisierung der Beziehungen jedoch für zu eng erachtet wurde, wählte man die allgemeine Fassung, wonach sich die de facto Anerkennung einer Regierung u . a. manifestiert, "par l'entretien de relations avec le gouvernement nouveau en vue des affaires courantes". Nach Auffassung des Auswärtigen Amtes314 kann in der Aufnahme diplomatischer Beziehungen eine implizierte Anerkennung des fremden Staates gesehen werden, da aus dieser Handlung der positive, auf eine entsprechende Rechtswirkung gerichtete Wille deutlich hervorgeht. Ist eine neue Regierung durch einen Umsturz an die Macht gelangt und bestanden mit der alten Regierung diplomatische Beziehungen, so erhebt sich erneut die Frage der konkludenten Anerkennung. Die Bundesregierung, die Regierungen in der Regel nicht ausdrücklich anerkennt, muß sich in einem solchen Fall schlüssig werden, ob sie durch die unveränderte Aufrechterhaltung der bestehenden zwischenstaatlichen Beziehungen eine implizierte Anerkennung des neuen Regimes ausdrücken möchte. Um keine Fakten zu schaffen, sind nach Auskunft des Auswärtigen Amtes die Auslandsvertretungen im Falle eines nicht verfassungsgemäßen Regierungswechsels in ihrem Gastland angewiesen, jedwede offiziellen Kontakte zu der neuen Regierung zu meiden, bis von der Zentrale nähere Weisungen erfolgen. Wenn nach einer gewissen Zeit des Abwartensund der Prüfung der diplomatische Verkehr mit dem von der neuen Regierung beherrschten Staat in üblicher Weise fortgesetzt wird, so wird nach Ansicht des Auswärtigen Amtes die neue Regierung dadurch stillschweigend anerkannt. Die Anerkennung der Revolutionsregierung erfolgt in der Regel implizit durch Fortsetzung der diplomatischen Beziehungen. Vgl. Menzel I lpsen, S. 268. su Vgl. Wehberg, Die Friedens-Warte XXXVI. Jg. 1936, S. 131. 314 In der BRD wird die Vornahme einseitiger Akte des völkerrechtlichen Verkehrs wie z. B. die Aufnahme diplomatischer Beziehungen allein dem Bund vorbehalten, vgl. v. Münch, GG-Komm. Bd. 2, Art. 32, Rdn. 20. 312

122 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen Misra kommt in seiner Untersuchung der indischen Politik der Anerkennung zu dem Ergebnis, daß in den meisten Fällen die Anerkennung stillschweigend dadurch erfolgte, daß die Aufnahme der diplomatischen Beziehungen vereinbart wurde31"5 • Auch in der kanadischen Praxis wird der Austausch diplomatischer Vertreter als ein Beweis für eine stillschweigende Anerkennung angesehen318. Das Verbleiben diplomatischer Vertreter in einem Land, in dem ein revolutionärer Regierungswechsel stattfindet, wird dagegen nicht als Anerkennung angesehen; die kanadischen Vertreter sind jedoch in diesem Fall gehalten, so vorsichtig zu handeln, daß die Möglichkeit einer stillschweigenden Anerkennung ausgeschlossen wird 317 • Eine von den Vereinigten Staaten sehr häufig praktizierte Methode der Anerkennung einer neuen Regierung besteht in der Absendung einer Note, in der die Entscheidung der Regierung, mit der neuen Regierung Beziehungen aufzunehmen, mitgeteilt wird 31s. So sandte der Secretary of State Hull am 1. April 1939 an General Francisco G6mez Jordana, Außenminister der spanischen Nationalregierung unter Franco, ein Telegramm, in dem er u. a. darüber informiert wurde, daß die Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika mit Spanien diplomatische Beziehungen auszutauschen wünscht. Der spanische Außenminister erwiderte am folgenden Tag, daß er das Telegramm so verstehe, daß dies die volle Anerkennung bedeute. Am 3. April teilte Hull dem spanischen Außenminister mit, daß dies richtig sei: "I may state that the expressed desire of the Government of the United States to establish diplomatic relations, as well as its request for the agrement of the name of a new Ambassador, carried with it de jure recognition of your Excellency's Government as the National Government of Spain319." Dagegen bedeutet die Ernennung eines Botschafters durch den Präsidenten der Vereinigten Staaten selbst noch keine Anerkeimung320• Vgl. Misra, S. 201; vgl. auch Misra, AJIL Vol. 55 (1961), S. 399. Vgl. Binavince, S. 179. 317 Ebd. Die Niederlande anerkannten dagegen das Regime von General Gürsel in der Türkei durch Aufrechterhaltung der diplomatischen Beziehungen, vgl. Kuyper, S. 397. a1s Vgl. Hackworth, Vol. 1, S. 167. 3 19 Vgl. ebd. S. 297 f. 320 Vgl. die Antwort des Office of the Legal Adviser of the Department of State vom 26. Oktober 1951 auf eine entsprechende Frage, die sich mit der "nomination of General Mark W. Clark to be Ambassador to the State of Vatican City" befaßte, Whiteman, Vol. II, S. 541. Die Bestätigung der Ernennung eines Botschafters durch den Senat ist nach Ansicht des Department of State ein innerstaatlicher Vorgang ohne internationale Auswirkung und beinhaltet damit keinen Akt der Anerkennung, vgl. Whiteman, Vol. Il, S. 292. 315

31e

V. Diplomatische Beziehungen

123

In der Literatur ist man sich im Grunde darüber einig, daß die Aufnahme diplomatischer Beziehungen die völkerrechtliche Anerkennung beinhaltet321 , wobei unter Aufnahme der diplomatischen Beziehungen bzw. Aufnahme des diplomatischen Verkehrs die "Entsendung von Gesandten oder Geschäftsträgern" 322 , der "offizielle Empfang von Gesandten des neuen Staates" 323 , "Absendung und Empfang von diplomatischen Agenten" 32 \ die "Annahme des Gesandten" 325 , "die formelle Zulassung bzw. Absendung eines accreditierten Gesandten" 326 , die "Absendung förmlich beglaubigter Gesandtschaften an den Neustaat oder offizieller Empfang der von ihm seinerseits abgeordneten Gesandtschaften"327, sowohl die Beglaubigung als auch die förmliche Annahme diplomatischer Vertreter328 , die "reception (...) d'agents diplomatiques" 329 sowie die Entsendung und der Empfang von diplomatischen Vertretern des neuen Staates330 verstanden wird. Auch bereits "das Anerbieten der Aufnahme diplomatischer Beziehungen"331 bzw. "die Erklärung, diplomatische Beziehungen aufnehmen zu wollen" 332 wird als konkludente Anerkennung angesehen. Schwierigkeiten bestehen jedoch im Falle eines verfassungswidrigen Regierungswechsels, bei dem diplomatische Beziehungen mit der bis321 Vgl. Ross, S. 117, der vom "Austausch von Gesandten" spricht; Anzilotti, S. 126; v. Liszt I Fleischmann, S. 91; Seidl-Hohenveldern, S. 136; Berber I, S. 236; Dahm I, S. 142; Thierry u. a., S. 233; Charpentier, S. 253; Brownlie, S. 98; Oppenheim I Lauterpacht, S. 148; O'Connell, S. 154 f.; Mössner, S. 20; Menzel I Ipsen, S. 143; Bindschedler, ArchVR 9. Bd. (1961162), S. 382; Blix, RdC 130 (1970 II), S. 600, der darauf hinweist, daß "the practice of States evidences no cases (...) in which such diplomatic relations have been estabIished without recognition."; End, S. 41; Grewe, S. 148; v. d. Heydte, Festschrift Verdross, S. 129 f.; Marschall von Bieberstein, S. 209; Schaumann, MVDA 1963, S. 307; Schwenk, Außenpolitik 1961, S. 813; Tunkin, Grundlagen des modernen Völkerrechts, S. 25; Pate!, S. 101; Lauterpacht, S. 381; Chen, S. 196; Takano, S. 140. m Vgl. Kunz, S. 48. 323 Vgl. ebd. 324 Vgl. Ullmann, S. 128. 325 Vgl. Bluntschli, S. 134. 32e Vgl. Gareis, S. 65. 327 Vgl. von Holtzendorff, S. 28, der gleichzeitig darauf hinweist, daß ,.einfache reception", worunter er z. B. die ,.Bewilligung einer nachgesuchten Privat = Audienz" versteht, nicht genüge, S. 29 FN 2. 328 Vgl. Dahm I, S. 142. 329 Vgl. Salmon, S. 27. 330 Vgl. Kleist, S. 45. Vgl. auch Grynwaser, S. 81, nach dem die "formelle Zulassung beziehungsweise die Absendung eines accreditierten Gesandten" als konkludente Handlung zu betrachten ist. Siehe auch Arendt, S. 172. 331 Vgl. Menzel, S. 146. Vgl. auch Menzel, Staatslexikon 9 (1969), Sp. 81, der als Begründung anführt, daß mit dem Anerbieten bestätigt wird, daß man die Völkerrechtssubjektivität des anzuerkennenden Staates bejahe. ss2 Vgl. Wolff, S. 143.

124 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen

herigen Regierung bestanden. Nach Ansicht von Dahm ist das "bloße Belassen der diplomatischen Vertreter etwa bis zur Klärung der Lage oder die Duldung ihres Verbleibens während einer gewissen Übergangszeit kein zuverlässiges Zeichen "für das Vorliegen einer konkludenten Anerkennung333 • Ebensowenig sehen Oppenheim I Lauterpacht "in the retention (as distinguished from fresh appointment) of diplomatic representatives for an interim period" eine Anerkennung 334 • Auch nach Menzel I lpsen kann "die zeitlich begrenzte Fortsetzung der Beziehungen im Anschluß an eine Revolution oder einen Staatsstreich" nicht als konkludente Anerkennung gedeutet werden335 • Bindschedler ist dagegen der Meinung, daß aus der Aufrechterhaltung der diplomatischen Beziehungen ohne formelle Akkreditierung eines neuen Missionschefs nicht die - de jure - Anerkennung einer Regierung abgeleitet werden könne336 . Grynwaser sieht die stillschweigende Anerkennung einer neuen Regierung in dem "Nichtabbrechen der Beziehungen mit der neuen Regierung"337. 2. Zwei Sonderfälle

Im folgenden soll noch kurz auf zwei Sonderfälle eingegangen werden, die auch im Zusammenhang mit der Aufnahme diplomatischer Vgl. Dahm I, S. 142. Vgl. Oppenheim I Lauterpacht, S. 147; vgl. auch Lauterpacht, S. 382. 335 Vgl. Menzel I Ipsen, S. 143. Dies wird mit der Aufgabe der diplomatischen Mission begründet, in derartigen Situationen dem Heimatstaat Informationen zu übermitteln und Kontakte mit der neuen Regierung herzustellen. Siehe auch Kleist, S. 45, nach dessen Ansicht "ein vorläufiges, stillschweigendes Verbleiben der Diplomaten auf ihren Posten im nicht anerkannten Lande" keine Anerkennung enthält. 338 Vgl. Bindschedler, S. 7. 337 Vgl. Grynwaser, S. 83. Diskutiert wurde in diesem Zusammenhang auch die Frage, ob das Bestehen zweier Botschaften in einem Drittland von Staaten, die sich nicht anerkannt hatten, Bedeutung für die Frage der Anerkennung im gegenseitigen Verhältnis habe. Während Wolff grundsätzlich, S. 137, der Meinung ist, daß die gleichzeitige Anwesenheit von zwei deutschen Botschaftern in dritten Staaten keine stillschweigende Anerkennung der DDR bedeute, sieht Marschall von Eieherstein dies nur für den Fall der diplomatischen Beziehungen mit der UdSSR als gegeben, S. 193; diese Aussage erfolgte zu einem Zeitpunkt, zu dem außer mit der UdSSR mit keinem anderen Staat diplomatische Beziehungen bestanden, der gleichzeitig mit der DDR diplomatische Vertreter ausgetauscht hatte. Vgl. dazu auch Kraus im Bulletin Nr. 195 v. 15. Okt. 1955, S. 1626, der der Ansicht ist, daß die gleichzeitige Anwesenheit zweier akkreditierter Botschafter in einem Drittland keine Anerkennung der beiden Entsendestaaten untereinander bedeute. Wie in der Praxis derartige Begegnungen gehandhabt wurden, zeigt die Tatsache, daß bis Oktober 1969 im diplomatischen Dienst stehende Vertreter der Volksrepublik China bei Begegnungen mit Vertretern der Vereinigten Staaten den Kontakt sofort abbrachen, wenn sie erkannten, daß sie es mit Amerikanern zu tun hatten, vgl. Kissinger, S. 204 f. 333

334

V. Diplomatische Beziehungen

125

Beziehungen gesehen werden können. Zum einen ist dies die Einrichtung eines Verbindungsbüros der Vereinigten Staaten von Amerika und der Volksrepublik China und zum anderen der Austausch Ständiger Vertretungen zwischen der BRD und der DDR. a) Verbindungsbüro zwischen USA und Volksrepublik China

In dem anläßlich des Besuchs des Präsidenten der Vereinigten Staaten in der Volksrepublik China herausgegebenen Kommunique vom 27. Februar 1972 wurde vereinbart: "The two sides agreed that they will stay in contact through various Channels, including the sending of a senior U. S. representative to Peking from time to time for concrete consultations to further the normalization of relations between the two countries and continue to exchange views on issues of common interest338." Henry Kissinger, der die Reise des amerikanischen Präsidenten als Sicherheitsberater vorbereitet und das Kommunique mitausgehandelt hatte, beschreibt den Zustand der Beziehungen, wie er sich im Anschluß an das Kommunique in der Folge darstellte, folgendermaßen: "De facto bestanden jetzt diplomatische Beziehungen zwischen den Vereinigten Staaten und China, wenn auch noch nicht offiziell339 ." Während eines weiteren Besuches Kissingers vom 15. bis 19. Februar 1973 in der Volksrepublik China kam man überein, gegenseitige Verbindungsbüros einzurichten340. In der Pressekonferenz vom 26. Februar 1973 erläuterte Kissinger die Aufgaben des Büros: "This liaison office would handle trade as weil as all other matters, except the strictly formal diplomatic aspects of the relationship, but it would cover the whole gamut of relationships341 ." Die Büros nahmen ihre Arbeit am 1. Mai 1973 auf. Nach Ansicht von Kissinger verfügten die USA und die Volksrepublik China damit über "De-facto-Botschaften" 342 . Dies wird dadurch unterstrichen, daß der jeweilige persönliche Leiter des USVerbindungsbüros in Peking den persönlichen Rang eines Botschafters 338 Text: The Department of State. Selected Documents No. 9. U. S. Policy Toward China. July 15, 1971 - January 15, 1979, Department of State Publication 8967. East Asian and Pacific Series 216, Released January 1979. Office of Public Communication. Bureau of Public Affairs, S. 8. 339 Vgl. Kissinger, S. 1158. 340 Vgl. AdG 1973, 17686 F. Text des Kommuniques vom 22. Februar 1973, in dem die Einrichtung der Verbindungsbüros bekanntgegeben wurde, The Department of State (FN 338), S. 8 f. 341 Vgl. FN 338, S. 9. In der Ankündigung der Errichtung eines U. S.-Verbindungsbüros in der Volksrepublik China vom 15. März 1973 heißt es: "The President considers the establishment of these Liaison Officers as a significant step forward in our relations with People's Republic of China. It will facilitate communications and aceeierate the already substantial program of trade and exchanges between our countries", vgl. FN 338, S. 10. 342 Vgl. Kissinger, S. 1158.

126 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen

erhielt343. In einer Erklärung vom 26. August 1977 stellte US-Präsident Carter fest, daß "we don't recognize diplomatically" die Regierung der Volksrepublik China344 . Nachdem sich Anfang Februar 1978 der Chef der amerikanischen Mission in Peking, Botschafter Leonard Woodcock, für die Aufnahme voller diplomatischer Beziehungen mit China ausgesprochen hatte345 , wertete der Sprecher des State Department John Tratter dies als eine mit dem Ministerium nicht abgesprochene persönliche ErklärungS46. Am 15. Dezember 1978 teilte Präsident Carter in einer Botschaft an die Nation mit: "The United States of America and the People's Republic of China have agreed to recognize each other and to establish diplomatic relations as of January 1, 1979. (...) The United States of America and the People's Republic of China will exchange Ambassadors and establish Embassies on March 1, 1979347." Bereits der frühere Präsident Richard Nixon hatte in Gesprächen mit dem damaligen chinesischen Regierungschef Tschou En-lai in Peking 1972 seine Absicht betont, bei einer Wiederwahl ins Weiße Haus die Beziehungen zwischen den beiden Staaten zu normalisieren348• Nach Darstellung des stellvertretenden chinesischen Ministerpräsidenten Teng Hsiao-ping hatte der ehemalige Präsident Ford im Dezember 1975 versprochen, daß er die diplomatischen Beziehungen mit der Regierung der Republik China in Taipeh abbrechen und statt dessen Beziehungen mit der Regierung der Volksrepublik China in Peking aufnehmen wolle, sollte er wiedergewählt werden349.

b) Austausch Ständiger Vertretungen zwischen BRD und DDR In Art. 8 des Vertrages über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik wurde der Austausch ständiger Vertretungen vereinbart, die am Sitz der jeweiligen Regierungen errichtet werden sollten. Am 16. November 1973 wurde das vom Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates beschlossene Gesetz über die Gewährung von Erleich843

1977,

Vgl. etwa SZ Nr. 67 vom 20./21. März 1976, S. 2 und SZ Nr. 92 v. 22. April

s. 10.

Vgl. FN 338, S. 34. au Vgl. SZ Nr. 28 vom 3. Februar 1978, S. 2. 348 Vgl. SZ Nr. 29 vom 4./5. Februar 1978, S. 7. an Vgl. FN 338, S. 45 f. Zur Entwicklung der Beziehungen zwischen den Vereinigten Staaten und der Volksrepublik China seit der Aufnahme diplomatischer Beziehungen vgl. AdG 1981, S. 24803 A- 24809. 348 Vgl. SZ Nr. 84 vom 13. 4. 1977, S. 8. 349 Vgl. SZ Nr. 206 vom 8. Sept. 1977, S. 10. Im Rahmen der Normalisierung der Beziehungen zwischen den Vereinigten Staaten und Vietnam war die Errichtung "provisorischer diplomatischer Missionen" in den beiden Hauptstädten vorgesehen, vgl. SZ Nr. 103 vom 5. Mai 1977, S. 12. 344

V. Diplomatische Beziehungen

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terungen, Vorrechten und Befreiungen an die ständige Vertretung der Deutschen Demokratischen Republik verkündet350 • Am 14. März 1974 unterzeichneten der Staatssekretär im Bundeskanzleramt der Bundesrepublik Deutschland Günter Gaus und der Stellvertreter des Ministers für Auswärtige Angelegenheiten der Deutschen Demokratischen Republik Kurt Nier ein Protokoll über die Errichtung der Ständigen Vertretungen zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik mit dazugehörigen Protokollvermerken351 • Die Bundesregierung veröffentlichte gleichzeitig ,Erläuterungen zum Protokoll und den Protokollvermerken', die ihren Standpunkt verdeutlichten352 • In den Erläuterungen wird u. a. hervorgehoben, daß mit der Bezeichnung ,Ständige Vertretungen' klargestellt werde, daß es sich nicht um Botschaften handele; für die Akkreditierung bei den Staatsoberhäuptern sei ausschlaggebend gewesen, daß durch den Grundvertrag Beziehungen zwischen den Staaten hergestellt worden seien und daß die Form der Akkreditierung nichts über den Charakter der Vertretungen aussage; von entscheidender Bedeutung sei, daß die Wiener Konvention vom 18. April 1961 über diplomatische Beziehungen nur entsprechend angewandt werde, woraus sich eindeutig ergebe, daß beide Staaten weiterhin von dem Nichtbestehen diplomatischer Beziehungen ausgingen und daß die Aufnahme diplomatischer Beziehungen nach internationalem Recht nur im gegenseitigen Einvernehmen möglich sei, ein Einvernehmen fehle jedoch im Falle der beiden deutschen Staaten. In einem Rundfunkinterview am 14. März 1974 bestätigte der Bundesminister für innerdeutsche Beziehungen Egon Franke, daß das besondere Verhältnis zwischen den beiden Staaten u. a. durch die Bezeichnung der Leiter dieser Dienststellen als "Leiter der Ständigen Vertretung" dokumentiert werde und daß nach wie vor die Position der Bundesregierung die gleiche sei, daß nämlich die völkerrechtliche Anerkennung nicht in Betracht komme353 • Bevor der Bundesrat auf seiner 404. Sitzung am 5. April 1974 der Verordnung der Bundesregierung über die Gewährung von Erleichterungen, Vorrechten und Befreiungen an die Ständige Vertretung der Deutschen Demokratischen Republik354 zustimmte355 , spielte das ProBGBI. I, 1973, S. 1673 f. Text auch in: Entwicklung, S. 249. Text Bulletin vom 15. März 1974, Nr. 36, S . 337 f. Text auch in BGBI. li, 1974, S. 933- 935; TzD Reihe li/Bd. 2, S. 13- 15; Entwicklung, S. 256 f . 3s2 Text: TzD Reihe li/Band 2, S. 15 - 18. Bulletin v. 15. 3. 1974, Nr. 36, s. 338 f. 353 Vgl. TzD Reihe li/Band 2, S. 23. 354 Bundesrat Drucksache 221/74 vom 13. 3. 1974. Text der VO : BGBI. I, 1974, S. 1022 - 1025; Entwicklung, S. 258- 261. 350

351

128 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen

blem der Anerkennung in Verbindung mit der Akkreditierung beim Bundespräsidenten eine große Rolle. Mit Schreiben vom 15. März 1974 an den Vorsitzenden der CDU/CSU-Bundestagsfraktion übermittelte der Bundesminister des Innern Hans-Dietrich Genscher eine Stellungnahme der Verfassungsabteilung seines Hauses zur Frage der Akkreditierung des Leiters der Ständigen Vertretung der DDR beim Bundespräsidenten356, in der festgestellt wird, daß der Leiter der Ständigen Vertretung der DDR nicht unter den Begriff der "Gesandten" im Sinne des Art. 59 Abs. 1 Satz 3 GG falle, die vom Bundespräsidenten beglaubigt und empfangen werden; die Besonderheit der Ständigen Vertretungen ergebe sich aus der amtlichen Bezeichnung, der lediglich entsprechenden Anwendung der Wiener Konvention, der Zuweisung konsularischer Aufgaben und der Anhindung an das Bundeskanzleramt. Weiter wurde in der Stellungnahme ausgeführt, daß die Akkreditierung beim Staatsoberhaupt als Konsequenz aus der Staat-Staat-Beziehung zwischen Bundesrepublik und DDR erfolge und daß damit nicht auf die Aufnahme diplomatischer Beziehungen geschlossen werden könne. Auch der Staatssekretär von Wechmar erklärte im Namen der Bundesregierung, daß aus der Akkreditierung des Leiters der Ständigen Vertretung der DDR beim Bundespräsidenten nicht auf die Aufnahme diplomatischer Beziehungen geschlossen werden könne 357 . Bundesminister Franke ergänzte dies dann in der Sitzung des Bundesrates am 5. April 1974 dahingehend, daß die Akkreditierung beim Bundespräsidenten keine völkerrechtliche Anerkennung der DDR durch die Bundesrepublik Deutschland bedeute358 . Dazu führte in der gleichen Sitzung der bayerische Ministerpräsident Goppel aus: "Die Bayerische Staatsregierung erblickt in der Tatsache, daß der Leiter der Ständigen Vertretung der DDR beim Bundespräsidenten akkreditiert wird, die Gefahr, daß dies als die Aufnahme diplomatischer Beziehungen und damit als stillschweigende völkerrechtliche Anerkennung der DDR interpretiert werden könnte. Die Bundesregierung ist bedauerlicherweise nicht bereit, diesen Rechtsschein durch eine der DDR notifizierte Erklärung auszuräumen359." Nach Auskunft von Staatssekretär Gaus an den Bundesrat hat die Bundesregierung zur internationalen Notifizierung des deutschen Standpunktes zugesagt, den St ändigen Vertreter der Bundesrepublik bei der NATO anzuweisen, im NATO-Rat noch vor dem Akkreditierungsvorgang und unter Berufung auf die Erklärung von Bundesminister Franke im Bundesrat den Standpunkt der BundesBundesrat 404. Sitzung, 5. April 1974, Sitzungsberichte 1974, S. 120 B. Text des Schreibens und der Stellungnahme: Bulletin Nr. 37 vom 19. März 1974, S. 354 f. und TzD Reihe li/Band 2, S. 36 - 38. 357 Vgl. Bulletin Nr. 37 vom 19. März 1974, S. 354. 358 Vgl. Bulletin Nr. 46 v. 9. April 1974, S. 444; TzD Reihe li/Band 2, S. 40. 359 Vgl. Sitzungsberichte 1974, S. 119 D. 355

35 6

V. Diplomatische Beziehungen

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republik noch einmal darzustellen, und allen deutschen Botschaftern die Erklärung von Bundesminister Franke vor dem Bundesrat mit der Weisung zu übermitteln, davon bei den Regierungen der Gastländer in geeigneter Form Gebrauch zu machen360 . Daraufhin wurde vom Bundesrat eine Erklärung beschlossen, in der u. a. festgestellt wurde, daß aus der Akkreditierung beim Bundespräsidenten eine völkerrechtliche Anerkennung nicht hergeleitet werden könne 361 . Am 5. April 1974 erfolgte ein Briefwechsel zwischen dem Staatssekretär im Bundeskanzleramt Günter Gaus und dem Stellvertreter des Ministers für Auswärtige Angelegenheiten Kurt Nier, in dem man sich einigte, das Protokoll vom 14. März 1974 über die Errichtung der Ständigen Vertretungen am 2. Mai 1974 in Kraft zu setzen362 . Anläßlich des offiziellen Arbeitsbeginns der Ständigen Vertreter am 20. Juni 1974 betonte Bundesminister Franke noch einmal, daß die Aufnahme diplomatischer Beziehungen nur im gegenseitigen Einvernehmen möglich sei, welches im Falle der beiden deutschen Staaten fehle und daß durch die Zuordnung zum Außenministerium der DDR keine diplomatischen Beziehungen entstünden363. In der Literatur werden diese Fragen kontrovers behandelt. Mahnke 364 kommt in seiner Analyse der Ständigen Vertretungen zu dem Ergebnis, das Protokoll und die Protokollvermerke wiesen eine Reihe von Besonderheiten auf, die in ihrer Summe jedenfalls nicht gestatten würden, auf die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zu schließen365 . Auch Mahnke weist daraufhin, daß die Aufnahme diplomatischer Beziehungen nur im Einvernehmen zwischen den Staaten erfolgen könne, ein derartiges Übereinkommen über die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zwischen der Bundesrepublik und der DDR aeo Vgl. Bundesrat, 404. Sitzung v . 5. April 1974, Sitzungsberichte 1974, S. 120A. 361 Vgl. Bundesrat Drucks. 221/1/74, aaO. 362 Vgl. BGBI. II, 1974, S. 935, Text des Briefwechsels auch abgedruckt in: Entwicklung, S. 257 f. Vgl. dazu auch die Mitteilung des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung v. 9. April 1974, abgedruckt in TzD Reihe II, Band 2, S. 42, in der es auch heißt, daß die Ständigen Vertretungen am 2. Mai 1974 eröffnet würden. 363 Vgl. TzD Reihe li/Band 2, S. 179. Im September 1979 stellte Staatsminister Hans-Jürgen Wischnewski vom Bundeskanzleramt auf entsprechende Anfrage noch einmal klar, daß die Ständige Vertretung der DDR in Bonn "keine diplomatische Mission" sei, wobei er darauf verwies, daß das Wiener Übereinkommen über diplomatische Misssionen für die Ständigen Vertretungen nur entsprechend gelte und daß die DDR-Vertretung in der vom Auswärtigen Amt herausgegebenen Liste der diplomatischen Missionen unter der Rubrik "Andere Vertretungen" aufgeführt werde, vgl. SZ Nr. 212 vom 14. Sept. 1979, S. 2. 3 64 Hans Heinrich Mahnke ist Völkerrechtsberater im Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen. 365 Vgl. Mahnke, JIR Bd. 17 (1974), S. 58. 9 Loudwln

130 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen

habe jedoch niemals vorgelegen366 . Wilke kommt zu dem Ergebnis, daß die BRD keine diplomatischen Beziehungen mit der DDR unterhalte, "denn die Ständigen Vertretungen sind eben keine diplomatischen Vertretungen, sondern werden nur als solche behandelt" 387 • Der mögliche Rechtsschein für die Aufnahme diplomatischer Beziehungen durch die Akkreditierung beim jeweiligen Staatsoberhaupt ist nach Ansicht von Wilke durch die analoge Anwendung der Wiener Übereinkunft zerstört388• Nach Auffassung von Blumenwitz ergeben sich aus der durch Protokoll und Protokollvermerke erfolgten Funktionsbeschreibung der Ständigen Vertretungen keine entscheidenden Unterschiede zu den Aufgaben, die die Wiener Konvention diplomatischen Missionen zuordnet369; auch sei die Akkreditierung eines Staatenvertreters durch das Staatsoberhaupt ein wichtiges Indiz für die völkerrechtliche Anerkennung370. Gleich ist ähnlicher Anschauung, wenn er schreibt, daß mit der Akkreditierung der Leiter der Ständigen Vertretungen, denen auf allen Gebieten der Beziehungen zwischen den souveränen Staaten Bundesrepublik Deutschland und DDR umfassende Aufgaben zugewiesen seien, ein Tatbestand geschaffen worden sei, der im internationalen Bereich gewöhnlich als "Aufnahme diplomatischer Beziehungen" umschrieben werde und in dem Staatenpraxis und Völkerrechtslehre den klarsten Ausdruck des Willens zur konkludenten Anerkennung sähen371 • Zeitler seinerseits kommt zu dem Schluß, daß zwischen "Botschafter" und "Ständigem Vertreter" rechtlich kein Unterschied bestehe372 • Die Frage, ob der Austausch Ständiger Vertretungen zu einer konkludenten Anerkennung geführt habe, lasse sich erst im nachhinein danach beurteilen, ob es der Bundesregierung im internationalen Verkehr gelungen sei, die Ständigen Vertretungen als neues Institut und aliud zu normalen diplomatischen Vertretungen durchzusetzen373 • Vgl. ebd. Vgl. Wilke, S. 134. 368 Vgl. ebd. S. 260. 369 Vgl. Blumenwitz, Die Errichtung Ständiger Vertretungen, S. 30. Vgl. auch Weber, Politische Studien, 25. Jg. 1974, S. 350, nach dem die ausgehandelte Regelung faktisch geltendem Diplomatenrecht entspricht. a1o Vgl. Blumenwitz, S. 41. 371 Vgl. Gleich, S. 214. 372 Vgl. Zeitler, ZfP N. F. Bd. XXII (1975), S. 145. Nach Ansicht von Tomuschat kann es sich bei dem Begriff .,Ständige Vertretungen" auch ,.um reinen Verbalismus handeln", vgl. Tomuschat, DOV 1973, S. 803. 373 Vgl. Zeitler, ZfP N. F. Bd. XXII (1975), S. 146, wobei der Verfasser jedoch gleichzeitig Zweifel anmeldet. Siehe auch v. Münch (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 25 Rdn. 24, wonach die BRD die DDR nicht diplomatisch anerkannt habe und zu ihr keine diplomatischen Beziehungen im klassischen Sinn unterhalte. 366 367

VI. Teilnahme an internationalen Konferenzen

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VI. Teilnahme an internationalen Konferenzen374 1. Die gemeinsame Teilnahme an internationalen Konferenzen hat ebenfalls die Frage der völkerrechtlichen Anerkennung eines Staates bzw. einer Regierung, die von einem anderen Teilnehmerstaat bisher nicht anerkannt war, aufgeworfen.

Auf der Brüsseler Tagung des Institut de Droit international im Jahre 1936 wurde diese Frage im Rahmen von Art. 9 des Projekts über die Anerkennung neuer Regierungen und neuer Staaten erörtert. In der ursprünglichen Fassung des Art. 9 war vorgesehen, auch die Teilnahme an einer internationalen Konferenz als Form der de-facto-Anerkennung aufzufassen375 • Diese Bestimmung wurde jedoch gestrichen, wobei darauf hingewiesen wurde, daß z. B. die Teilnahme von Mandchoukouo an bestimmten Organen des Völkerbundes noch keine Anerkennung von Mandchoukouo bedeute und daß in der Zulassung Bulgariens zur Raager Friedenskonferenz keine Anerkennung Bulgariens durch die anderen Konferenzteilnehmer zu erblicken gewesen wäre. Im Zusammenhang mit der Teilnahme bzw. möglichen Teilnahme einer Delegation der DDR an den Genfer Außenministerkonferenzen stellte sich auch für die Bundesregierung das Problem der Anerkennung. In einem Interview erklärte Botschafter Blankenhorn, Leiter der Beobachter-Delegation der BRD bei der Genfer Außenminister-Konferenz am 3. Nov. 1955: .,Wir lehnen eine Beteiligung der sowjetzonalen Machthaber an der Genfer Konferenz ab, weil eine solche Beteiligung die Anerkennung dieser Machthaber und zugleich auch die Anerkennung der Spaltung Deutschlands bedeuten würde376 ." In einem Vortrag am 24. Juni 1959 führte dagegen der Staatssekretär des Auswärtigen Amtes Scherpenberg aus, daß die DDR auch durch die Teilnahme einer Beraterdelegation an der Genfer Außenministerkonferenz nicht anerkannt worden sei377, wobei er hervorhob, daß klargestellt worden sei, .,daß es sich hier um zwei deutsche Beraterdelegationen handelte, die, nach außen hin sichtbar, nicht unmittelbar am Konferenztisch saßen" 378 • Nach französischer Praxis beinhaltet weder die Einladung noch die gemeinsame Teilnahme an einer internationalen Konferenz eine völ374 Vgl. dazu z. B. Lauterpacht, S. 380; Chen, S. 201- 204; Frenzke, Anerkennungslehre, S. 283- 287; B. J . Meissner, S. 41-45. 375 Vgl. dazu und zu dem folgenden Wehberg, Die Friedens-Warte XXXVI. Jg. 1936, s. 131. 378 Vgl. Bulletin Nr. 209 v. 5. Nov. 1955, S. 1747. 377 Vgl. ZaöRV Bd. 21 (1961), S. 286. 378 Vgl. Bulletin Nr. 114 vom 30. Juni 1959, S. 1163. Im Gegensatz dazu sieht der DDR-Völkerrechtler Peck durch die Genfer Konferenz die DDR von den Westmächten de facto anerkannt, S. 147. Vgl. auch die DDR-Autoren Rose undHaschkein Deutsche Außenpolitik, 4. Jg. 1959, S. 763.

u•

132 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen

kerrechtliche Anerkennung. In der Sitzung der ,chambre des deputes' am 10. November 1922 stellte der damalige Außenminister Poincare auf eine entsprechende Frage zu der Einladung zu einer internationalen Konferenz fest: "Ceci n'implique en aucune fac;on la reconnaissance de droit du Gouvernement des soviets379 ." Auch die Teilnahme der Vietminh im Jahre 1954 an der Genfer Konferenz wurde nicht als Anerkennung aufgefaßtaso. Die Ansicht der Vereinigten Staaten in dieser Frage kommt in den Instruktionen des Außenministeriums vom 10. November 1933 an die Delegierten der 7. Internationalen Konferenz der Amerikanischen Staaten in Montevideo zum Ausdruck: "It is well established, however, both in theory and in practice, that participation in an international conference does not affect the status of recognition or nonrecognition of a participating government. The participation at the conference by delegates from El Salvador in no way affects, either by implication or otherwise, the position of this Government regarding recognition of the present regime in El Salvador381 ." Niedergelegt ist die amerikanische Meinung auch in dem Schlußkommunique der Berliner Außenministerkonferenz vom 18. Februar 1954, die Genfer Konferenz über Korea und Indochina betreffend: "It is understood that neither the invitation to, nor the holding of, the above-mentioned conference shall be deemed to imply diplomatic recognition in any case where it has not already been accorded 382 ." 2. Kunz führt die "Einladung zur Beschlußfassung oder Kongressen" als Beispiel für eine durch konkludente Handlung erfolgte Anerkennung an383 • Bereits Holtzendorff sieht in der "Einladung zur Theilnahme an den Berathungen oder Beschlußfassung bevorstehender Congreßverhandlungen oder diplomatischer Conferenzen" eine stillschweigende 379 Vgl. J. 0., Debats parlamentaires, Chambre, 1922, pp. 3062-3063, abgedruckt bei Kiss, Tome III, S. 36, Rdn. 47. 38° Vgl. die Ansprache von Außenminister Bidault am 8. Mai 1954 auf der Konferenz und das Communique vom 3. Mai 1954, abgedruckt bei Kiss, Tome III, S. 36, Rdn. 48. Vgl. dazu auch das Communique der Berliner Außenministerkonferenz vom 18. Febr. 1954, abgedruckt bei Kiss, Tome III, S. 37, Rdn. 49. 381 Vgl. Whiteman, Vol. li, S. 546. Vgl. auch die Instruktion von Secretary of State Kellogg vom 28. März 1929 an die amerikanische Delegation bei der Konferenz 'on the Safety of Life at Sea', Whiteman, Vol. li, S. 558. 3S2 Vgl. Whiteman, Vol. II, S. 50. Vgl. auch EA 9. Jg. 1954, S. 6397. Vgl. auch die Instruktionen des Außenministeriums an die Delegation der Vereinigten Staaten zu der Konferenz "on the supervision of the international trade in arms and ammunition and in implements of war" 1925 in Genf, in denen es heißt, daß die bloße Teilnahme einer amerikanischen Delegation neben einer Delegation der Sowjetunion "would signify nothing", vgl. Hackworth, Bd. 1, s. 348. 383 Vgl. Kunz, S. 48.

VI. Teilnahme an internationalen Konferenzen

133

Anerkennung384 . Für Pflugerbedeutet auch der Einladungsakt zu einer Konferenz eine Anerkennung und zwar schon vor dem Erscheinen der Vertreter des eingeladenen Staates oder vor einem Beschluß der Konferenz385. Auch Schaumann nennt als konkludente Handlung die gemeinsame Teilnahme an einer Konferenz 386 . Für Grewe 387 und End388 handelt es sich dagegen bei der Duldung der Teilnahme des Anerkennungsadressaten an multilateralen Konferenzen um eine Handlung, bei der es zweifelhaft ist, ob sie als Anerkennung zu gelten habe389 . Nach von der Heydte kann auch in der gemeinsamen Teilnahme an internationalen Konferenzen eine stillschweigende Anerkennung liegen, wobei von der Heydte jedoch einschränkt, sofern diese Möglichkeit nicht erkennbar ausgeschlossen wurde390 . Überwiegend wird in der Literatur jedoch die Teilnahme an internationalen Konferenzen nicht als Form der konkludenten Anerkennung angesehen. Als Vertreter dieser Ansicht seien Ross391 , Berber392 , Brownlieaua, Oppenheim I Lauterpacht394, Menzel I Ipsen395 , Aufricht396, Bindschedlersu7, Czerwinski398 , Feldmann399 , Figert400 , Marschall von Bieberstein401 und 384 Vgl. Holtzendorff, S. 28. Vgl. auch Grynwaser, S. 81, der die "Einladung zur Teilnahme an Kongressverhandlungen oder diplomatische Konferenzen" als Beispiel für eine stillschweigende Anerkennung nennt. 385 Vgl. Pfluger, S. 164. 386 Vgl. Schaumann, MVDA 1963, S. 307. 387 Vgl. Grewe, S. 148. 388 Vgl. End, S. 41. 389 Dies zeigt etwa auch der Hinweis von Aufricht in AJIL Vol. 43 (1949), S. 688, auf die unterschiedlichen Auffassungen der Mitglieder des "Governing Board of the Pan American Union" bezüglich der Einladung der de facto Regierung von Nicaragua, wobei manche in der Einladung eine implizierte Anerkennung sehen, während andere gegenteiliger Meinung waren. 390 Vgl. von der Heydte, Festschrift Verdross, S. 140. 391 Vgl. Ross, S. 116. 392 Vgl. Berber I, S. 236. 393 Vgl. Brownlie, S. 98. 394 Vgl. Oppenheim I Lauterpacht, S. 146; vgl. auch Lauterpacht, S. 380 und Chen, S. 202. 395 Vgl. Menzel I Ipsen, S. 144. 396 Vgl. Aufricht, AJIL Vol. 43 (1949), S. 704. 397 Vgl. Bindschedler, S. 7. 398 Vgl. Czerwinski, S. 110. 399 Vgl. Feldman, Sowjetwiss. (Gesellsch. Beitr.) 1964, S. 15. •oo Vgl. Figert, S. 16, der das damit begründet, daß völkerrechtlich ein großes Bedürfnis bestehe, einen Meinungsaustausch nicht von vornherein durch große juristische Folgerungen zu erschweren oder damit gar zu verhindern. 401 Vgl. Marschall von Bieberstein, S. 214, der jedoch die Abgabe einer entsprechenden Erklärung für ratsam hält.

134 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen

Takano402 genannt. Weber I von Wedel403 führen als Beispiele die Berliner Vier-Mächte-Konferenz vom Februar 1954, die Genfer Außenminister-Konferenz vom Oktober 1955 und die Pariser Waffenstillstandskonferenz vom Januar 1973 an. Salmon404, der die Konferenzen von Genua und Lausanne ,sur les Detroits' im Jahre 1922, an der die UdSSR teilnahmen, und die Genfer Konferenz von 1954405 , an der China, die zwei Koreas und die zwei Vietnams teilnahmen, als Beispiele erwähnt, sieht die gemeinsame Teilnahme an einer multilateralen Konferenz mit einer nichtanerkannten Regierung oder einem nichtanerkannten Staat nicht für eine Handlung, die eine konkludente Anerkennung beinhaltet. Für Salmon ist jedoch die "acceptation de lettres de creance ou de pieins pouvoirs a une conference internationale" eine konkludente Anerkennung4oo. VII. Gemeinsame Beteiligung an multilateralen Verträgen•07 Ein noch näherer internationaler Kontakt als die gemeinsame Teilnahme an einer internationalen Konferenz entsteht dann, wenn im Anschluß an die Konferenz zwei bisher nicht anerkannte Staaten bzw. Regierungen gemeinsam einen multilateralen Vertrag abschließen. Dies und auch der spätere Beitritt zu einem Vertrag, an dem bereits ein Staat beteiligt ist, der den neuen Staat noch nicht anerkannt hat, ist im Zusammenhang mit einer möglichen konkludenten Anerkennung durch die gemeinsame Beteiligung zweier solcher Staaten diskutiert worden. 1. Im Rahmen von Art. 4 der vorgelegten Resolution über die Anerkennung neuer Staaten und neuer Regierungen wurde auf der Brüsseler Tagung des Institut de Droit international die Frage behandelt, inwieweit in dem Abschluß eines Vertrages mit einem nicht anerkannten Staat eine Anerkennung gesehen werden könne. Die allgemeine Meinung ging dahin, daß es nicht möglich sei, für alle Fälle eine gültige Regel aufzustellen; die Teilnahme eines noch nicht anerkannten Staates an einem multilateralen Vertrag enthalte jedoch keine Anerkennung408 •

In § 104 Absatz 3 des Restatement, Second, Foreign Relations Law of the United States heißt es zu diesem Thema: "The action of a state in Vgl. Takano, S. 141. Vgl. Weber I von Wedel, S . 87. 404 Vgl. Salmon, S. 28. 4 os Vgl. dazu auch Röper, S. 160. •os Vgl. Salmon, S. 27. 407 Vgl. dazu auch Lauterpacht, S. 371- 374; Chen, S. 204- 211; Frenzke, Anerkennungslehre, S. 256- 257, B. J. Meissner, S. 37-41, Hudson, AJIL 23 (1929), s. 126 - 132. 408 Vgl. Wehberg, Die Friedens-Warte XXXVI. Jg. 1936, S. 130. 402

403

VII. Gemeinsame Beteiligung an multilateralen Verträgen

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becoming a party to a multilateral international agreement to which an entity that it has not previously recognized, or a state controlled by a regime that it has not previously recognized, is also a party, does not imply recognition of the entity as a state or of the regime as the government of the state." Die Bundesregierung sah sich durch die Teilnahme der DDR an internationalen Verträgen längere Zeit mit dieser Frage konfrontiert. Anläßlich der Unterzeichnung des Vertrages über das Verbot von Kernwaffenversueben in der Atmosphäre, im Weltraum und unter Wasser (Atomteststopabkommen) am 19. August 1963 erklärte die Bundesregierung, daß sie in Verbindung mit der Unterzeichnung, Ratifizierung und Durchführung dieses Vertrages kein Gebiet als Staat und kein Regime als Regierung anerkenne, das sie nicht bereits anerkannt habe, und daß sie damit zum Ausdruck bringe, daß sie auch weiterhin die sowjetische Besatzungszone nicht als Staat und die dort eingesetzten Stellen nicht als Regierung anerkenne, im Rahmen des Vertrages würden daher keine vertraglichen Beziehungen mit der sowjetischen Besatzungszone oder mit den dort eingesetzten Stellen entstehen409 • Aus Anlaß der Hinterlegung der Ratifikationsurkunden wiederholte die Bundesregierung diese Erklärung, die sich auch der Deutsche Bundestag in seiner Sitzung vom 5. Juni 1964 einstimmig zu eigen gemacht hatte410 • Bereits am 11. August 1963 hatte der Bundesminister des Auswärtigen Gerhard Sehröder in einem Interview versichert, durch Beitritt zum Teststopabkommen werde weder eine Aufwertung der Zone vorgenommen, noch die Zone in irgendeiner Weise als Staat oder Regierung anerkannt411 • Am 27. Januar 1967 wurde der Vertrag über die Grundsätze zur Regelung der Betätigung von Staaten bei der Erforschung und Nutzung des Weltraums einschließlich des Mondes und anderer Himmelskörper (Weltraumvertrag) vom 19. Dezember 1966 unterzeichnet. In einer Note an das Außenministerium der UdSSR stellte die Bundesrepublik Deutschland am 4. Februar 1967 fest, daß mit der Unterzeichnung des Vertrages kein Gebiet als Staat und kein Regime als Regierung anerkannt werde, das sie nicht bereits anerkannt habe, vertragliche Beziehungen mit der sogenannten DDR entstünden für sie im Rahmen dieses Vertrages nicht412 • Der Standpunkt der Bundesregierung kommt in dieser Note sehr deutlich zum Ausdruck: "Die 409 Vgl. Bulletin Nr. 147 vom 20. Aug. 1963, S . 1289 und ZaöRV, Bd. 25 (1965), S. 341. Siehe auch die Denkschrift der Bundesregierung zu diesem Vertrag, ZaöRV Bd. 25 (1965), S. 338. Vgl. für die niederländische Praxis Kuyper, S. 399. 410 Vgl. Bulletin Nr. 176 vom 2. Dezember 1964, S. 1625. 411 Vgl. Bulletin Nr. 142 vom 13._Allgust 1963, S. 1254. 412 Vgl. Bull. Nr. 12 vom 8. Februar 1967, S. 91.

136 C. Konkludente Anerkennurig in den zwischenstaatlichen Beziehungen

Zeichnung eines multilateralen Vertrages bewirkt keine völkerrechtliche Anerkennung und keine sonstige Änderung des rechtlichen Status eines Unterzeichners413 • Am 28. November 1969 unterzeichnete die Bun~ desregierung den Vertrag über die Nichtverbreitung von Kernwaffen, den auch die DDR unterzeichnet hatte. In einer Note zur Unterzeichnung des Vertrages erklärte die Bundesregierung, daß mit der Unterzeichnung dieses Vertrages keine völkerrechtliche Anerkennung der DDR verbunden sei und daß für die Bundesrepublik Deutschland daher auch im Rahmen des Vertrages keine völkerrechtlichen Beziehungen zur DDR entstünden414 • Eine entsprechende Erklärung gab die Bundesregierung anläßlich der Unterzeichnung des Meeresbodenvertrags am 8. Juni 1971 ab415 • Auch in den Vereinigten Staaten wurde die Frage der Anerkennung durch die Beteiligung an multilateralen Verträgen im Zusammenhang mit dem Atomteststopabkommen vom 5. August 1963 erörtert. Auf einer Pressekonferenz am 1. August 1963 äußerte der Präsident der Vereinigten Staaten, daß die Unterzeichnung des Vertrages durch die DDR "would not constitute recognition by the remaining signatories" 416 • Gleichzeitig betonte er, daß eine Beteiligung zahlreicher Staaten an dem Vertrag wichtig sei und daß man es begrüßen würde, wenn "the Red Chinese" dem Abkommen beitreten würden, was jedoch keine Anerkennung beinhalten würde417 • Diese Ansicht wird bestätigt durch den Bericht des 'Legal Adviser of the Department of State' an den Senatsausschuß für Auswärtige Angelegenheiten vom 12. August 1963. In dem Bericht wird zunächst allgemein ausgeführt: "It is . . . a wellestablished proposition of international law that participation with an unrecognized regime in a multilateral treaty open for general adherence does not give rise to such an implication of recognition418 ." Unter Anführung von Beispielen heißt es dann später: "The practice of the United States has been consistent with this rule that participation in a multilateral treaty to which the United States is a party, especially a treaty open for general adherence, does not accord recognition to regimes or authorities that the United States does not recognize419. " Die 413

Vgl. Bull. (FN 412) und ZaöRV Bd. 29 (1969), S. 160 und ZaöRV Bd. 30

(1970),

s. 690.

Vgl. Bull. vom 29. Nov. 1969, S. 1234 und ZaöRV Bd. 33 (1973), S. 744. 415 Vgl. ZaöRV Bd. 34 (1974), S. 580. m Vgl. AJIL Vol. 58 (1964), S. 170. •,, Ebd. m Vgl. ebd. S. 171. 419 Ebd. S. 172. Vgl. dazu auch Secretary Kellog im Jahre 1928, Hackworth, Vol. 1, S. 354. Siehe auch den Vorbehalt anläßlich der Unterzeichnung der 'international sanitary convention' vom 21. Juni 1926, Hackworth, Vol. 1, 414

s. 349.

VII. Gemeinsame Beteiligung an multilateralen Verträgen

13i

Auffassung der Vereinigten Staaten kommt auch in der Instruktion vom 13. Oktober 1932 von Secretary Stimson an die amerikanische Delegation bei der 'Telecommunication Conference' in Madrid zum Ausdruck: "It is considered by the Government of the United States that the adherence to or signature of a multilateral treaty by a government which has not been recognized by this Government, and which has been signed by the United States or to which the United States is a party does not constitute recognition of such government by the United States420 ." 2. In der Literatur wird überwiegend in dem Abschluß eines mehrseitigen Vertrages bzw. in der gemeinsamen Teilnahme an einem multilateralen Vertrag keine konkludente völkerrechtliche Anerkennung gesehen421 • Grewe422 zählt dagegen die Duldung der Teilnahme des Anerkennungsadressaten an multilateralen Verträgen zu den Handlungen, bei denen es zweifelhaft ist, ob sie als Anerkennung zu gelten hätten423 • Nach Berber kann man in der Eröffnung von Verhandlungen zum Abschluß von völkerrechtlichen Verträgen und erst recht im Abschluß solcher Verträge eine stillschweigende Anerkennung sehen424 • Dies wird von Berber jedoch dahingehend eingeschränkt, daß er die Zulassung des Beitritts von Staaten, die sich gegenseitig nicht anerkannt haben, zu unpolitischen multilateralen Verträgen nicht als gegenseitige Anerkennung wertet425 • Dahm führt allgemein für den Abschluß von Verträgen aus, es komme für die Frage der Anerkennung auf die jeweiligen Umstände an426 , und der Schluß, daß die Parteien einander anerkannt haben, liege desto näher, je persönlicher das Verhältnis zwischen den Parteien eines Vertrages, je enger die im Vertrage vorausgesetzte 420 Vgl. Hackworth, Vol. 1, S. 350 f. Vgl. auch S. 353. Ebenso etwa die Instruktion von Secretary of State Kellogg vom 28. März 1929 bezüglich der Unterzeichnung eines multilateralen Vertrages durch eine Delegation des 'Soviet regime', Whiteman, Vol. II, S. 558 f. 421 Vgl. Ross, S. 117; Verdross I Simma, S. 482; Seidl-Hohenveldern, S. 136; Thierry u. a., S. 233; Salmon, S. 28; Brownlie, S. 98; Oppenheim I Lauterpacht, S. 146 f. Alexy, ZaöRV Bd. 26 (1966), S. 514; Lauterpacht, S. 7; Feldman, Sowjetwiss. (Gesellsch. Beitr.) 1964, S. 15; von Münch, Dokumente, Band I, S. XXXVIII; Schweisfurth, Der internationale Vertrag, S. 240; Wolff, S. 167; Patel, S. 100; Lauterpacht, S. 374. 422 Vgl. Grewe, S. 148. 423 Vgl. auch Menzel, S. 146, von Münch, S. 115, End, S. 41, Schaumann, MVDA 1963, S. 307, die ebenfalls betonen, daß umstritten sei, ob die Teilnahme an Kollektivverträgen eine Anerkennung bedeute. Vgl. auch Takano, s. 141. 424 Vgl. Berber I, S. 236. 425 Vgl. ebd. 426 Vgl. Dahm I, S. 143.

138 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen Zusammenarbeit der beteiligten Staaten und je politischer der Gegenstand des Vertrages sei427. Gestatten die Parteien eines offenen, mehrseitigen Abkommens den einseitigen Beitritt weiterer Staaten, so kann dies für Dahm nicht als vorweggenommene stillschweigende Anerkennung des späteren Mitgliedes interpretiert werden428 • Die gemeinsame Beteiligung an multilateralen Verträgen, die im wesentlichen technische Zwecke verfolgen, bringen laut Dahm die Parteien nicht in so enge Berührung von Regierung zu Regierung, daß seiner Ansicht zufolge ein zwingender Schluß auf die gegenseitige Anerkennung gerechtfertigt wäre429 • Eine Unterscheidung in diesem Zusammenhang zwischen "offenen" und "geschlossenen" Verträgen kommt auch bei Menzel I lpsen zum Ausdruck, wenn dargelegt wird, daß der Beitritt zu "geschlossenen" multilateralen Verträgen, bei denen die Vertragsparteien über die Zulassung weiterer Mitglieder ausdrücklich zu entscheiden hätten, als Anerkennung ausgelegt werden könne, sofern der Gegenstand des Vertrages eher politischer Natur sei430 • Schaumann erblickt im Abschluß eines multilateralen Vertrages eine Anerkennung, möchte aber möglicherweise rein technische Übereinkünfte davon ausnehmen431 , während er den späteren Beitritt einer von einem Vertragspartner nicht anerkannten Regierung zu einer offenen Konvention nicht als deren Anerkennung wertet432.

VIII. Internationale Organisationen433 Unter einer zwischenstaatlichen Organisation ist eine völkerrechtliche Staatenverbindung zu verstehen, die auf einem multilateralen Vgl. ebd. Vgl. ebd. 429 Vgl. ebd. Als Beispiele werden die Gebiete des Verkehrs und des Gesundheitswesens genannt. 430 Vgl. Menzel I Ipsen, S. 144. Vgl. auch Chen, S. 204. 431 Vgl. Schaumann, WVR I, S. 51. Es wird jedoch auch die Ansicht vertreten, daß die Unterscheidung in politische und unpolitische, technische, humanitäre Verträge abzulehnen sei, vgl. etwa Czerwinski, S. 111. 432 Vgl. Schaumann, WVR I, S. 51. Umgekehrt brauche auch der nachträgliche Beitritt eines Staates nicht unbedingt die Anerkennung aller friiheren Vertragspartner bedeuten. 433 Vgl. dazu auch Lauterpacht, S. 400- 403; Chen, S. 211 - 216; Frenzke, S. 268-283, B. J . Meissner, S. 45-56. Von der Frage der Anerkennung von Staaten und Regierungen durch die gleichzeitige Mitgliedschaft in internationalen Organisationen muß die Anerkennung der internationalen Organisation selbst, die nicht auf allgemeinem Völkerrecht, sondern auf Vertrag beruht, unterschieden werden. Diesem Fragenkomplex wird in dieser Arbeit nicht weiter nachgegangen. Vgl. Bindschedler, WVR li, S. 80. 427 428

VIII. Internationale Organisationen

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völkerrechtlichen Vertrag beruht und über eigene Organe verfügt. Auch in diesem Bereich, in dem der Kontakt der Gründungsmitglieder und später beitretender Mitglieder naturgemäß enger ist als die Teilnahme an internationalen Konferenzen oder multilateralen Verträgen, spielt die Frage der konkludenten Anerkennung eine wichtige Rolle, wobei den Vereinten Nationen als universale internationale Organisation mit genereller Zielsetzung eine besondere Bedeutung zukommt. Mit dem gleichzeitigen Beitritt der BRD und der DDR zu den Vereinten Nationen ist diese Frage auch in der Bundesrepublik ausführlich diskutiert worden. Im folgenden soll daher zunächst das Problem mit Ausnahme der die Vereinten Nationen und deren Vorläufer, den Völkerbund, betreffenden Fragestellungen erörtert werden. I. Allgemeine Problematik

§ 105 des Restatement, Second, Foreign Relations Law of the United States befaßt sich mit dem 'Effect of Participation in International Organization'. Dort wird ausgeführt: "In the case of an international organization in which membership is confined to states, a member that does not otherwise recognize another member as a state or its regime as its government does not do so by participation with the other member's representatives in the activities of the organization." In der Teilnahme an internationalen Organisationen selbst wird somit keine Anerkennung gesehen mit dem Vorbehalt, daß der nicht anerkannte Staat als Staat und die nicht anerkannte Regierung als Regierung behandelt werden soll. In einem Memorandum des 'Office of the Legal Adviser' des 'Department of State' der Vereinigten Staaten vom 27. Oktober 1938 wird die Ansicht vertreten, daß die gleichzeitige Mitgliedschaft im Weltpostverein (Universal Postal Union) keine Anerkennung bedeute434 . In der Literatur und Praxis ist umstritten, ob die Mitgliedschaft in einer internationalen Organisation eine Anerkennung der Staatlichkeit oder der Handlungsfähigkeit der Regierung impliziert435 . Guggenheim etwa formuliert ohne Einschränkung: "Die Anerkennung eines Neustaates erfolgt zulasten aller Mitgliedsstaaten durch die Aufnahme in eine internationale ·Organisation436.'' Für ihn ist die Anerkennung auch für Nichtmitgliedstaaten verbindlich, die den VerpflichVgl. Whiteman, Vol. II, S. 596. Vgl. Menzel, S. 146; End, S. 41; Grewe, S. 148; Schaumann, MVDA 1963, s. 307. 43& Vgl. Guggenheim, S. 183 f . 434

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140 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen tungen der Satzung des zwischenstaatlichen Verbandes unterworfen sind437 • Auch von der Heydte vertritt die Meinung, in der Aufnahme eines neuen Staates in eine internationale Organisation liege eine stillschweigende Anerkennung durch die Mitgliedstaaten, die ihn bisher noch nicht anerkannt hätten438 , sofern jedenfalls der Anschein, der in der gemeinsamen Mitgliedschaft in einer internationalen Organisation liege, nicht erkennbar ausgeschlossen werde439 • Für Schaumann läßt die gleichzeitige Mitgliedschaft in einer internationalen Organisation eine Anerkennung stark vermuten, wobei jedoch Vorbehalte zulässig seien440 • Nach seiner Auffassung könnte auch eine Unterscheidung zwischen vorwiegend technischen und vorwiegend politischen Organisationen getroffen werden441 • Dahm macht ebenso eine derartige Unterscheidung in Bezug auf den Charakter der internationalen Organisation. Während er zunächst allgemein schreibt: "Nach zwar nicht unbestrittener, aber zutreffender Ansicht hat der Eintritt eines Staates in eine internationale Organisation die gegenseitige Anerkennung der Mitgliedsstaaten zur Folge" 442 , erklärt er später, es ginge zu weit, wenn man die gemeinsame Mitgliedschaft in jeder Organisation gleichviel welcher Art als ein Anzeichen der Anerkennung ausreichen ließe443 , nur die gemeinsame Zugehörigkeit zu einer "engeren, auch das politische Leben umfassenden Gemeinschaft" enthalte eine Anerkennung444 • Laut Dahm kann daher allein aus der gemeinsamen Zugehörigkeit etwa zum Weltpostverein, zur Weltorganisation für Meteorologie oder zur Weltgesundheitsorganisation nicht auf eine Anerkennung geschlossen werden445 • Auf der anderen Seite vertreten etwa Berber446, von Münch447 , Thierry448 , Brownlie449 , Oppenheim I Lauterpacht450 , Mössner451 , Erdm Vgl. ebd., S. 184. Die Zugehörigkeit erzeuge jedoch keine Verpflichtung für die Mitgliedstaaten, Beziehungen untereinander zu unterhalten, sofern eine solche nicht ausdrücklich vorgesehen sei. 438 Vgl. v. d. Heydte, Festschrift Verdross, S. 129 f. 439 Vgl. ebd. S. 140. 440 Vgl. Schaumann, WVR I, S. 51. 441 Vgl. ebd. m Vgl. Dahm I, S. 144. 443 Vgl. ebd. S. 145. 444 Vgl. ebd. 445 Vgl. ebd. Vgl. auch v. Wrede, S. 113; Anhegger, S. 18. ue Vgl. Berber I, S. 236. m Vgl. von Münch, S. 115. 448 Vgl. Thierry u. a., S. 233, sofern kein direkter gegenseitiger Kontakt nötig ist. 449 Vgl. Brownlie, S. 98. 45° Vgl. Oppenheim I Lauterpacht, S. 147.

VIII. Internationale Organisationen

141

mann452 , Feldmann453 , Seidl-Hohenveldern454 und Aufricht455 die Ansicht, daß die Aufnahme in eine internationale Organisation nicht bedeutet, daß das neue Mitglied als Staat anerkannt wird. 2. Völkerbund und Vereinte Nationen

Nach Artikel 1 der Satzung des Völkerbundes konnten neben den ursprünglichen Mitgliedern alle Staaten, Dominien oder Kolonien mit voller Selbstverwaltung Bundesmitglieder werden, wenn ihre Zulassung von zwei Dritteln der Bundesversammlung ausgesprochen wurde, "vorausgesetzt, daß sie für ihre aufrichtige Absicht, ihre internationalen Verpflichtungen zu beobachten, wirksame Gewähr leisten und die hinsichtlich ihrer Streitkräfte und Rüstungen zu Lande, zur See und in der Luft von dem Bunde festgesetzte Ordnung annehmen" 456 • Ob in der Aufnahme in den Völkerbund auch gleichzeitig eine darin enthaltene völkerrechtliche Anerkennung des neuen Mitglieds durch die anderen Mitglieder des Völkerbundes erblickt werden konnte, war umstritten. Stellvertretend für die eine wie für die andere Position seien etwa Hatschek und von Liszt I Fleischmann genannt. Hatschek, der die Frage, ob die Aufnahme in den Völkerbund ipso jure auch die Anerkennung in sich schließe, verneint, führt zur Begründung an, daß die im Majoritätsbeschluß der Aufnahme die Minderheit bildenden Staaten zweifellos durch ihr Votum die Nichtanerkennung zum Ausdruck gebracht wissen wollten und es ein Eingriff in ihre souveränen Rechte bedeutete, könnten sie durch den Majoritätsbeschluß gebunden werden457 • Nach Liszt I Fleischmann ist die Aufnahme eines Staates in den Völkerbund als Anerkennung durch die Mitglieder des Völkerbundes anzusehen. Nach ihrer Ansicht spricht nicht dagegen, daß die Aufnahme durch Mehrheitsbeschluß erfolgen kann, denn die Minderheit 451 Vgl. Mössner, S. 20, denn die Mitgliedschaft schaffe nur ein Rechtsverhältnis zwischen dem einzelnen Staat und der Organisation als solcher. 452 Vgl. Erdmann, S. 148. 453 Vgl. Feldmann, Sowjetwiss. (Gesellsch. Beitr.) 1964, S. 15. 454 Vgl. Seidl-Hohenveldern, AVR 4. Bd. 1953/1954, S. 39 f. 455 Vgl. Aufriebt, AJIL Vol. 43 (1949), S. 703. 456 Text RGBl. 1919, S. 717; die Satzung ist auch abgedruckt bei Berber, Völkerrecht-Textsammlung, Bd. 1, S. 1- 12. Vgl. auch allgemein zum Völkerbund Pfeil, Der Völkerbund, mit einem Literaturbericht und einer Darstellung seiner Geschichte. Vgl. zur Aufnahme allgemein Hatschek, S. 149. '57 Vgl. Hatschek, S. 150. Seiner Meinung nach muß man sich auch vor Augen halten, daß die völkerrechtliche Anerkennung eine Rechtshandlung, die Aufnahme in den Völkerbund dagegen ein Rechtsgeschäft ist. Während die Anerkennung nicht zurückgezogen werden könne, könne das Rechtsgeschäft, die Aufnahme, jedoch durch Kündigung oder Ausschluß in seinen Rechtswirkungen aufgehoben werden.

142 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen

sei durch die Völkerbundsatzung gebunden, die Beschlüsse gelten zu lassen; außerdem wird darauf hingewiesen, es wäre ein Widersinn, der Organisation des Völkerbundes zuzugehören und dennoch nicht vollwertig im Völkerrechtsverkehr zu stehen458 • Diese Frage wurde auch innerhalb des Völkerbundes diskutiert und zur Klärung an ein Komittee internationaler Juristen überwiesen. Im Komittee wurden jedoch ebenfalls die genannten gegensätzlichen Standpunkte vertreten4so. Während Schücking I Wehberg in der Aufnahme eines Staates in den Völkerbund die Anerkennung dieses Staates durch alle Mitglieder des Bundes erblicken, die ihn bisher noch nicht anerkannt haben460 , unterscheidet Aufricht zwischen einer konkludenten Anerkennung des neuen Mitglieds durch den Völkerbund selbst und durch die einzelnen Mitgliedsstaaten, wobei seiner Meinung nach in der Aufnahme eine Anerkennung durch den einzelnen Mitgliedsstaat nicht enthalten ist, was auch durch die Praxis des Völkerbundes bestätigt werde461 • Dagegen wird die Ansicht vertreten, daß zumindest in der Stimmabgabe für die Mitgliedschaft eine konkludente Anerkennung zu erblicken sei482 • Alexy kommt in seinen Untersuchungen zu dem Schluß, daß sich aus Art. 12 bis 15 der Satzung des Völkerbundes Rechtswirkungen im Rahmen der gemeinsamen Teilnahme ergäben, die mit denen einer Anerkennung weitgehend identisch seien, so daß aus der Tatsache der Teilnahme am Völkerbund eine indirekte Anerkennung seitens aller Mitglieder zu entnehmen sei483 • m Vgl. von Liszt I Fleischmann, S. 92. 459 Vgl. Aufricht, AJIL Vol. 43 (1949), S. 680; Hudson, AJIL Vol. 18 (1924), s. 453 f. 460 Vgl. Schücking I Wehberg, 2. Aufl. 1924, S. 185. Vgl. etwa auch Pfluger, S. 163 FN 118; Kunz, S. 25; Makarov, ZaöRV Bd. 5 (1935), S. 59 f., nach dem die Sowjetregierung durch Aufnahme in den Völkerbund von allen Völkerbundsmitgliedern anerkannt worden ist. Die Staaten hätten lediglich den Vorbehalt machen können, keine diplomatischen Beziehungen mit ihr aufzunehmen; Verdroß, Wörterbuch des Völkerrechts und der Diplomatie, 1. Bd., Berlin und Leipzig 1924, S. 52; J. Bernhard, S. 114. Kelsen ist der Auffassung, daß Artikel 1 Absatz 2 der Satzung des Völkerbundes dahin interpretiert werden muß, daß der einzelne Staat seine Kompetenz, die Existenz eines anderen Staates anzuerkennen, auf den Völkerbund übertragen hat, vgl. AJIL Vol. 35 (1941), S. 614. m Vgl. Aufricht, AJIL Vol. 43 (1949), S. 680. So hat etwa Motta am 12. 6. 1934 im Nationalrat erklärt, der Beitritt Rußlands zum Völkerbund werde nicht seine offizielle Anerkennung seitens der Schweiz bedeuten, vgl. Makarov, ZaöRV Bd. 5 (1935), S. 58 f. Siehe auch die Erklärungen des niederländischen und des belgischen Außenministers, vgl. Makarov, ebd. S. 59. 462 Vgl. etwa Hudson, AJIL Vol. 18 (1924), S. 454. 463 Vgl. Alexy, ZaöRV Bd. 26 (1966), S. 585.

VIII. Internationale Organisationen

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Die Fragen, die anläßlich der Mitgliedschaft im Völkerbund in bezug auf die völkerrechtliche Anerkennung aufgeworfen wurden, treten auch auf der Ebene der Vereinten Nationen als universaler Organisation auf. Nach Art. 4 Absatz 1 der Charta der Vereinten Nationen464 vom 26. Juni 1945 können alle friedliebenden Staaten Mitglieder werden, welche die Verpflichtungen aus der Charta übernehmen und nach dem Urteil der Organisation fähig und willens sind, diese Verpflichtungen zu erfüllen. Die Aufnahme als Mitglied der Vereinten Nationen erfolgt gemäß Art. 4 Absatz 2 auf Empfehlung des Sicherheitsrates durch Beschluß der Generalversammlung4&s. Die Auffassung der Bundesregierung, die sich mit dieser Frage bei der Erörterung einer Mitgliedschaft sowohl der Bundesrepublik Deutschland als auch der DDR466 zu befassen hatte, kommt in der Antwort der Bundesregierung vom 11. November 1971 auf eine Große Anfrage der Fraktion der CDU/CSU zur Deutschland- und Außenpolitik zum Ausdruck: "Die gleichzeitige Mitgliedschaft zweier Staaten in den Vereinten Nationen hat nicht ohne weiteres zur Folge, daß sie sich völkerrechtlich anerkennen. Die Praxis der Vereinten Nationen gibt hierfür Beispiele. Die UN-Satzung schließt es nicht aus, daß zwei oder mehr Staaten, die sich untereinander nicht im Verhältnis von "Inland/Ausland" gegenüberstehen, gleichzeitig den Vereinten Nationen angehören" 4 67. 464 Text BGBI. 1973 II, S. 431- 503; auch abgedruckt bei Berber, Völkerrechtliche Verträge, S. 15 ff. 465 Vgl. allg. zur Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen Zieger, S. 75-83. 466 Die DDR übermittelte bereits am 18. Februar 1966 dem UN-Generalsekretär einen Antrag auf Aufnahme in die UNO. In der Erklärung der Ständigen Vertreter der USA, Großbritanniens und Frankreichs vom 3. März 1966 heißt es dazu u. a., die sogenannte Deutsche Demokratische Republik sei kein Staat und habe auch keinerlei Recht, in die Organisation der Vereinten Nationen aufgenommen zu werden, vgl. Siegler, Bd. II, S. 111- 113. Vgl. auch die Schreiben der Ständigen Vertreter der USA, Großbritanniens und Frankreichs bei den Vereinten Nationen vom 16. März 1966 an den Präsidenten des UN-Sicherheitsrates und der UdSSR vom 17. März 1966 an den UN-Gene.:. ralsekretär, Siegler, Bd. II, S. 116 f. Es wäre auch das DDR.,-Memorandum zur Begründung des Ersuchens um Beitritt zur UNO, vgl. Siegler, Bd. II, S. 185 f., zu erwähnen. Am 12. Dezember 1966 veranlaßten die drei Westmächte die Zirkulierung einer Erklärung als Dokument des UN-Sicherheitsrates, in der sie auf das Alleinvertretungsrecht der Bundesregierung hinwiesen, vgl. Siegler, Bd. II, S. 203. 467 Siehe Deutscher Bundestag, 6. Wahlperiode, Drucksache VI/2828; TzD Bd. 9, S. 195. Weiter wird ausgeführt, daß die Bundesregierung im übrigen davon ausgehe, daß die Aufnahme der BRD und der DDR in die Vereinten Nationen im Zuge der Entspannung erst nach einer zwischen ihnen vereinbarten Regelung ihres Verhältnisses erfolgen könne, die auch die Frage der UN-Mitgliedschaft beider deutscher Staaten in einer die Bundesrepublik befriedigenden Weise kläre. Vgl. dazu auch Bundeskanzler Brandt in einem

144 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen

In diesem Zusammenhang wurden von Seiten der Opposition kritische Stimmen laut. Der CDU-Bundestagsabgeordnete von Weizsäcker führte in der 172. Sitzung des Deutschen Bundestages am 24. Februar 1972 aus: "Der Eintritt zweier deutscher Staaten in die UNO aber wird praktisch der unwiderrufliche Weg zur Anerkennung der DDR sein468 ." Der CSU-Vorsitzende Strauß erklärte in einer Rede am 4. November 1972 während des Parteitages der CSU, daß eine Politik, die zum Eintritt der DDR in die UNO führt, eine De-facto-Anerkennung völkerrechtlicher Art automatisch mit sich bringe468 • Gleichzeitig mit der Paraphierung des Grundlagenvertrages fand am 8. 11. 1972 zwischen der BRD und der DDR ein Briefwechsel statt, aus dem hervorgeht, daß die Regierungen in Übereinstimmung mit dem innerstaatlichen Recht die notwendigen Schritte zur Erlangung der Mitgliedschaft in der Organisation der Vereinten Nationen einleiten würden470 . Nach einer Verlautbarung der beiden Delegationsleiter hat die gegenseitige Information das Ziel, daß der Antrag auf Mitgliedschaft etwa zum gleichen Zeitpunkt erfolgen sollte471 • Am 9. November 1972 übermittelten die Regierungen Frankreichs, Großbritanniens, der Sowjetunion und der Vereinigten Staaten der Bundesregierung eine Erklärung, in der sie mitteilten, "daß sie die Anträge auf Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen, wenn diese durch die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik gestellt werden, unterstützen werden"472. In dem Bericht für den Ausschuß für Auswärtige Angelegenheiten in der Sitzung des Bundesrates am 2. Februar 1973 während der Behandlung des Gesetzentwurfes zum Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zur Charta der Vereinten Nationen führte der Ministerpräsident des Landes Hessen Albert Osswald u. a. aus: "Der Rechtsausschuß hat sich Interview am 6. Oktober 1972, TzD Bd. 11, S. 185. In einem Memorandum zur Begründung des Ersuchens um Beitritt zur UNO, welches der Generalsekretär am 26. September 1966 mit einem Schreiben der bulgarischen UN-Vertretung der Vollversammlung und dem Sicherheitsrat übermittelte, kommt die Ansicht der DDR zum Ausdruck: "Die Annahme, daß die Aufnahme beider deutscher Staaten in die Organisation der UN eine völkerrechtliche Anerkennung (...) bedeuten würde, ist nicht nur vom Standpunkt des Völkerrechts haltlos, sie ist auch durch die Praxis der internationalen Beziehungen seit langem widerlegt." Vgl. Siegler, Bd. II, S. 186. 4BB Vgl. TzD Bd. 10, S. 283. 469 Vgl. TzD Bd. 11, S. 258. m Vgl. Dokumentation, S. 210 f. 471 Vgl. Dokumentation, S. 212. m Vgl. TzD Bd. 11, S. 325. Siehe dazu die Rede des französischen Außenministers vom 30. November 1972, in ·der er die Erklärung vom 9. November 1972 folgendermaßen charakterisiert: "C'est bien qu'elles reconnaissent l'existence de la R. D. A.", vgl. AFDI XIX (1973), S. 1069.

VIII. Internationale Organisationen

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zu der Auffassung bekannt, daß der gleichzeitige Beitritt beider deutscher Staaten zu den Vereinten Nationen dem Wiedervereinigungsgebot nicht widerspreche und keine völkerrechtliche Anerkennung der DDR enthalte. Der Ausschuß hat hierbei nicht nur in Betracht gezogen, daß die entsprechenden Rechte und Verantwortlichkeiten der Vier Mächte fortbestehen. Er hat außerdem die völkerrechtliche Praxis berücksichtigt, wonach Staaten, die sich gegenseitig nicht völkerrechtlich anerkennen, gleichwohl Mitglied der Vereinten Nationen sind473 ." Auch der Auswärtige Ausschuß des Deutschen Bundestages befaßte sich bei der Beratung des Entwurfs eines Gesetzes zum Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zur Charta der Vereinten Nationen mit der Frage, ob die gleichzeitige Aufnahme beider deutscher Staaten in die Vereinten Nationen nicht die völkerrechtliche Anerkennung des einen durch den anderen Staat bedeute. Der Ausschuß kam zu dem Ergebnis, daß nach einer gründlichen Analyse des internationalen Völkerrechts - einschließlich des sowjetischen - nach herrschender Meinung zwischen Anerkennung und gleichzeitiger Mitgliedschaft sich nicht anerkennender Staaten in den Vereinten Nationen kein Zusammenhang bestehe und daß dies zur Folge habe, daß die gleichzeitige Mitgliedschaft beider deutscher Staaten nicht ihre stufenweise oder gar automatische gegenseitige völkerrechtliche Anerkennung beinhalte474 • In einer Rede vor der Deutschen Gesellschaft für die Vereinten Nationen am 30. Mai 1973 betonte der Bundesminister des Auswärtigen Walter Scheel, daß der Beitritt zu den Vereinten Nationen keine völkerrechtliche Anerkennung der Teilung Deutschlands bedeute475 • Am 15. Juni 1973 stellte die Bundesrepublik Deutschland den Antrag auf Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen476 • In der Sitzung am 22. Juni 1973 empfahl der UN-Sicherheitsrat der Vollversammlung einstimmig, den Anträgen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR auf Aufnahme in die Organisation stattzu473 Vgl. TzD Bd. 12, S. 131; Protokoll der 389. Sitzung des Bundesrates vom 2. Februar 1973, S. 19. m Vgl. den Bericht, den der Berichterstatter des Auswärtigen Ausschusses Peter Corterier in der 29. Sitzung des Deutschen Bundestages am 9. Mai 1973 erstattete, TzD Bd. 12, S. 297, Protokoll der 29. Sitzung des Deutschen Bundestages vom 9. Mai 1973, S. 1436- 1439. Vgl. dazu auch die Ausführungen der Bundestagsabgeordneten Metzger (SPD), Prot. ebd., S. 1465- 1470, TzD Bd. 12, S. 370; Groß (FDP), Prot. ebd., S. 1477 f., TzD Bd. 12, S. 387 f., am 9. Mai 1973 und Bangemann (FDP), TzD Bd. 12, S. 462 - 465, am 10. Mai 1973 im Deutschen Bundestag, vgl. Prot. der 30. Sitzung v. 10. 5. 73, S. 1573 - 1578. 475 Vgl. TzD Bd. 12, S. 667. Bulletin vom 14. Juni 1973, Nr. 72, S. 722. m Vgl. die Mitteilung des Auswärtigen Amtes vom 15. Juni 1973, das Antragsschreiben sowie die Beitrittsurkunde und das Schreiben der Bundesregierung an den UN-Generalsekretär zur Vertretung der Interessen Berlin (West) in den Vereinten Nationen, TzD Bd. 12, S. 746- 748, Bulletin vom 19. Juni 1973, Nr. 74, S. 738.

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146 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen

geben. Am 18. September 1973 beschloß die Vollversammlung, die DDR und die BRD als Mitglieder der Vereinten Nationen aufzunehmen477 • Nach Auffassung Frankreichs bedeutet allein die Zulassung eines neuen Staates in die Vereinten Nationen nicht die konkludente Anerkennung von Seiten der momentanen Mitglieder der Organisation; die positive Stimmabgabe bei der Abstimmung für die Zulassung eines neuen Mitgliedes impliziere jedoch dessen Anerkennung durch den entsprechend abstimmenden Staat. Dies kommt in einer Antwort des französischen Außenministers auf eine schriftliche Anfrage in der Nationalversammlung am 3. Februar 1962 zum Ausdruck: "Le 25 octobre 1961, le representant de la France a vote en faveur de l'admission de la Republique populaire de Mongolie, aux Nations Unies. La France a ainsi admis que cet Etat remplissait les conditions posees par l'article 4 de la charte pour l'admission de tout nouveau membre de !'Organisation. Dans ces conditions, la question de la reconnaissance ne se pose plus. En ce qui concerne l'etablissement de relations diplomatiques avec cet Etat, il s'agit d'une question d'opportunite au sujet de laquelle le Gouvernement franc;ais n'est lie par aucune obligation478 ." Für Australien erläuterte der australische Außenminister die abgegebene Stimme für die Mitgliedschaft von Guinea Bissau in der Weltgesundheitsorganisation, einer Sonderorganisation der Vereinten Nationen im Sinne der Art. 57, 63 der Charta der Vereinten Nationen: "Australia recently voted in favour of the admission of Guinea Bissau to the World Health Organisation and intends to treat that vote as recognition ofthat entity479." Die Niederlande anerkannten Nordkorea, indem sie für dessen Mitgliedschaft in der UNESCO stimmten48°. Mit der Abstimmung Kanadas für die Mitgliedschaft Israels in den Vereinten Nationen wurde der Staat Israel von Kanada konkludent anerkannt481 • Die Auffassung der kanadischen Regierung wird jedoch von Binavince wie folgt beschrieben: "The Department of External Affairs position is that while Canada has on occasion used the acceptance of a country's qualification for United Nations membership and its vote for such a country to indicate an implied recognition, it is generally accepted that, without the specific expression of an intention to extend recognition, a vote in favour of the admission of a new memVgl. TzD Reihe 11/Bd. 1, S. 141. Siehe AFDI VIII (1962), S . 1023. 479 Vgl. Suter, The Australian Quarterly 1975, S. 72. 480 Vgl. Kuyper, S. 400. 481 Vgl. Binavince in Canadian Perspectives on International Law and Organization, S. 180. 477

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VIII. Internationale Organisationen

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ber to the United Nations cannot be construed as an act of recogni tion482 ." Innerhalb der Literatur sind die Meinungen betreffs dieses Problems geteilt483 . Nach Ansicht von Verdross bewirkt die Aufnahme eines Staates in die UN seine Anerkennung durch die Mitglieder, die ihn früher noch nicht anerkannt haben, da durch die Aufnahme zum Ausdruck komme, daß es sich um einen Staat im Sinne des Völkerrechts handele484. Der gleichen Auffassung ist Dahm485 , der darauf abhebt, daß die Mitgliedschaft bei der Organisation der UN eine engere und dauernde Zusammenarbeit zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten erfordere und daß Staaten, die sich zu einer engeren politischen Gemeinschaft verbinden, sich zu sich selbst in Widerspruch setzten und gegen Treu und Glauben handelten, wenn sie es später ablehnen wollten, einander außerhalb der Organisation als Staaten gelten zu lassen. Nach Dahm gilt das auch für Staaten, die gegen die Aufnahme eines neuen Staates gestimmt oder sich der Stimme enthalten haben, da die Mitgliedstaaten von vornherein einen allgemeinen Anerkennungswillen zum Ausdruck gebracht hätten, jeden Staat als einen solchen gelten zu lassen, der die Mitgliedschaft nach den Regeln der Satzung erwerbe486 . Da einer Organisation wie die der Vereinten Nationen nur Staaten angehören können, kann nach Bindschedler in der Aufnahme logischerweise nur die Anerkennung als Staat liegen, was jedoch nicht die Anerkennung der Regierung eines neu aufgenommenen Staates zur Folge habe487 . Auch Klein sieht in der Aufnahme eines Staates in die UN zugleich die de-jure-Anerkennung des neuen Mitgliedstaates durch diejenigen UN-Mitglieder, die ihn nicht bereits früher anerkannt hatten488 . Zum Teil wird nur in der positiven Stimmabgabe selbst eine konkludente Anerkennung des neuen Mitgliedstaates gesehen489 . Vgl. ebd. Vgl. Verdross I Simma, S. 483; Menzel I Ipsen, S. 144. 484 Vgl. Verdross, S. 248 f. 485 Vgl. Dahm I, S. 144. 486 Vgl. ebd. S. 144. Nach Meinung von Dahm anerkennt der Staat durch seine positive Stimmabgabe vermutlich auch dann, wenn sich für die Aufnahme nicht die erforderliche Mehrheit findet, S. 144, FN 17; a. A. Alexy, ZaöRV Bd. 26 (1966), S. 548, da der Erklärung, der Bewerber sei ein Staat, ein andauernder Effekt fehle, wenn es nicht zur Aufnahme des Staates komme. Die Anerkennung bleibe auch dann bestehen, wenn die Mitgliedschaft des einen oder des anderen Staates suspendiert werde oder erlösche, da es keine Anerkennung als Mitglied, sondern nur eine Anerkennung schlechthin gebe, vgl. Dahm I, S. 145. 487 Vgl. Bindschedler, S. 7, der dies auch für die nicht für die Aufnahme stimmenden Mitglieder wegen des alle bindenden Mehrheitsbeschlusses annimmt. 488 Vgl. Klein, AVR 1. Bd. 1948149, S. 155. 482 483

10°

148 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen

Dagegen gibt es zahlreiche Stimmen, die die Aufnahme eines Staates in die Vereinten Nationen, die Abstimmung für dessen Aufnahme und die gleichzeitige Mitgliedschaft von Staaten, die einander nicht bzw. noch nicht anerkannt haben, nicht als konkludente Anerkennung werten, wie etwa Seidl-Hohenveldern490 , Oppenheim / Lauterpacht491 , Aufricht492, Brown493 , Feinberg494 , Feldman495 , Graefrath496, Han497 , Kimminich498, Marschall von Bieberstein499, Menzel 500 , Ress 501 , Tunkin502 , Takanosoa. Auch unter der speziellen Problemstellung der gleichzeitigen Mitgliedschaft von BRD und DDR in den Vereinten Nationen ist diese Frage erörtert worden. Frenzke etwa erklärte 1970, daß, wenn sich die BRD offiziell an die UNO mit dem Vorschlag der Aufnahme beider deutscher Staaten wenden würde, man bereits hierin eine stillschweigende Anerkennung der DDR sehen könnte und daß ein Nichtanerkennungsvorbehalt wohl notwendig sei504 . Nach Ansicht von Kewenig, ebenfalls 1970 geäußert, würde eine gleichzeitige Aufnahme von Bundesrepublik und DDR in die Vereinten Nationen vor aller Welt als eine mittelbare völkerrechtliche Anerkennung der DDR durch die Bundesrepublik gelten, ganz gleich welche Vorbehalte dazu geäußert würden505 . Nachdem BRD und DDR Mitglieder der Vereinten Nationen geworden waren, stellte Kewenig fest, daß die DDR mit der Aufnahme in die Vereinten Nationen die volle völkerrechtliche Anerkennung als zweiter deutscher Staat erhalten habe506 . Menzel, der bei gleichzeitiger Mitgliedschaft in die UN 489 Vgl. Alexy, ZaöRV Bd. 26 (1966), S. 548; Czerwinski, S. 111 f.; Frenzke, VN 1970, S. 152 f. 490 Vgl. Seidl-Hohenveldern, S. 135 f. und AVR 4. Bd. (1953/1954), S. 39 f. 491 Vgl. Oppenheim I Lauterpacht, S. 147. 492 Vgl. Aufriebt, AJIL Vol. 43 (1949), S. 691. 493 Vgl. Brown, AJIL Vol. 44 (1950), S. 625. 494 Vgl. Feinberg, RdC 80 (1952 1), S. 336. 495 Vgl. Feldman, Sowjetwiss. (Gesellsch. Beitr.) 1964, S. 24 f. 496 Vgl. Graefrath, Deutsche Außenpolitik XI. Jg. 1966, S. 669. 497 Vgl. Han, S. 46 und ders., VN 1966, S. 123. 498 Vgl. Kimminich, Die Friedens-Warte, Bd. 57 (1974), S. 12 f. und S. 24. 499 Vgl. Marschall von Bieberstein, S. 213 f. 5oo Vgl. Menzel, Staatslexikon 9 (1969), Sp. 81. 501 Vgl. Ress, Der Staat, 11. Bd. 1972, S. 40. 502 Vgl. Tunkin, VN 1972, S. 116 f. 503 Vgl. Takano, S. 142. 504 Vgl. Frenzke, VN 1970, S. 153. 505 Vgl. Kewenig, EA 25. Jg. (1970), S. 342, nach dem vor einer Aufnahme der beiden deutschen Staaten deren Verhältnis zueinander auf eine neue Basis gestellt werden sollte, ebd. S. 341 f. so6 Vgl. Kewenig, DÖV 1973, S. 801.

VIII. Internationale Organisationen

149

grundsätzlich keine konkludente Anerkennung sieht, erklärte 1969 jedoch, daß unter Berücksichtigung der konkreten Vorgeschichte gegenwärtig die Mitgliedschaft von BRD und DDR in den UN zugleich auch Anerkennung der DDR durch die BRD bedeuteso1. Überwiegend wird jedoch die Auffassung vertreten, daß die gleichzeitige Mitgliedschaft von BRD und DDR in den Vereinten Nationen nicht automatisch die gegenseitige Anerkennung zur Folge habe508 • Um einen Ausweg aus der nicht unumstrittenen Frage der Anerkennung und der Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen zu finden, ist der Vorschlag gemacht worden, in dem Mehrheitsbeschluß der Vollversammlung der Vereinten Nationen eine einzige Willenserklärung des Organs zu sehen, neben dem die einzelnen Stimmen der Mitglieder unselbständig wären. Die Regeln der stillschweigenden Anerkennung wären somit darauf nicht anwendbar, insofern es sich danach um eine kollektive Anerkennung handelte, neben der kein Raum mehr für eine individuelle Anerkennung wäre509 • Auf der am 25. April 1945 in San Francisco beginnenden Konferenz zur Gründung der Vereinten Nationen schlug die norwegische Delegation vor, der neuen Organisation das Recht auf kollektive Anerkennung und Widerruf der Anerkennung neuer Staaten und Regierungen zuzuerkennen, dieser Vorschlag wurde jedoch nicht angenommen510• Aufricht glaubt, daraus den Schluß ziehen zu können, daß die Autoren der Charta bewußt die Aufnahme nicht gleichgesetzt wissen wollten mit einer kollektiven Anerkennung von Staaten und Regierungen mit Ausnahme der Wirkung innerhalb der Organisation511 • Auch innerhalb der Vereinten Nationen ist das Problem von Anerkennung und Mitgliedschaft diskutiert worden. In einem für den Generalsekretär der Vereinten Nationen, Trygve Lie, im Februar 1950 vorbereiteten Memorandum, welches vom Generalsekretär im März 1950 veröffentlicht wurde, wurden die juristischen Aspekte der Vertretung in den Vereinten Nationen angesprochen512 • Als Schwierigkeit wurde Vgl. Menzel, Staatslexikon 9 (1969), Sp. 81. Vgl. etwa Bleckmann, S. 91; von Münch, ZRP 1970, S. 60; Ress, Der Staat, 11. Bd. 1972, S. 40; Schweisfurth, Außenpolitik, 21. Jg. 1970, S. 279 f.; Wilke, S. 266; Kirsten I Rose I Süss, Staat und Recht, 13. Jg. 1964, S. 138 f. ; Doeker, S. 247; Czempiel, PVS 1968, S. 62 ; Pawelka, S. 110- 112; v . Münch (Hrsg.), GG-Komm., Bd. 1, Präambel Rdn. 28. 5oo Vgl. Schwenk, S. 66 und auch S. 124. 510 Vgl. Aufriebt, AJIL Val. 43 (1949), S. 691; Seidl-Hohenveldern, AVR 4. Bd. 195311954, S. 40, FN 50. 511 Vgl. Aufriebt, AJIL Val. 43 (1949), S. 691. 512 Siehe Yearbook of the United Nations 1950, New York 1951, S. 421- 435. Text des Memorandums auch abgedruckt bei Sohn, S. 76 - 80. Dabei handelte es sich speziell um das Problem der Vertretung Chinas in den Vereinten so7

508

150 C. Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen die Tatsache bezeichnet, daß die Frage der Vertretung der Mitgliedstaaten in den Vereinten Nationen verbunden worden sei mit der Frage der Anerkennung durch die Mitgliedstaaten. Das Memorandum setzt sich folgendes Ziel: "It will be shown here that this linkage is unfortunate frorn the practical standpoint, and wrang frorn the standpoint of legal theory." Vorn praktischen Standpunkt aus wird die Möglichkeit angesprochen, daß in einem Organ die eine Regierung anerkannt werde und in einem anderen die konkurrierende Regierung; vorn rechtlichen Standpunkt aus sei zu sagen, daß die Vertretung in einer internationalen Organisation und die Anerkennung einer Regierung zwei Institute seien, die grundsätzliche Unterschiede aufwiesen. Auch sei die Anerkennung eine politische Entscheidung. "The United Nations does not possess any authority to recognize either a new State or a new governrnent of an existing State." Anerkennung sei auch ein individueller Akt "and either adrnission to rnernbership or acceptance of representation in the Organization are collective acts". Die Praxis der Mitglieder wird im Memorandum folgendermaßen beschrieben: "(1) A Mernber could properly vote to accept a representative of a governrnent which it did not recognize, or with which it bad no diplornatic relations, and (2) Such a vote did not irnply recognition or a readiness to assurne diplornatic relations." In einem Brief vorn 15. März 1950 protestierte der Ständige Vertreter Chinas bei den Vereinten Nationen gegen das Mernorandurn513 und führte aus, daß die Verbindung zwischen Vertretung und Anerkennung die Regel sei und die in dem Memorandum genannten Beispiele Ausnahmen und er kommt zu dem Ergebnis: "In fact, recognition and representation are based on similar considerations. The linkage between recognition and representation is only natural and inevitable514 . " Auf die in der jüngsten Zeit aufgeworfenen Fragen der Befreiungsbewegungen und ihrer Position gegenüber den Vereinten Nationen515 Nationen. Die 28. Session der Generalversammlung mußte sich mit der Vertretung Kambodschas in den Vereinten Nationen befassen, vgl. dazu Harvard International Law Journal Vol. 15 (1974), S. 495- 513. m Text bei Sohn, S. 80 - 83. 514 Zum Thema 'recognition by the United Nations of the representation of a member State' wurde von der Generalversammlung am 14. Dezember 1950 eine Resolution angenommen, nachdem verschiedene Entwürfe von Kuba, Großbritannien und dem 'Sub-Committee of the Ad Hoc Political Committee of the General Assembly' eingebracht worden waren, vgl. Sohn, S. 83 - 88. Auch die Registrierung internationaler Vereinbarungen durch das Völkerbundsekretariat und das Sekretariat der Vereinten Nationen ist in den Zusammenhang mit der Frage der Anerkennung der vertragschließenden Parteien gebracht worden, vgl. Geck, WVR lU, S. 99. 515 So erhielt die ,Palästina-Befreiungsfront' (PLO) das Recht der Teilnahme an der Nahostdebatte in der Vollversammlung der Vereinten Natio-

VIII. Internationale Organisationen

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und der Anerkennung oder Nichtanerkennung von Staaten durch die UN-Vollversammlung516 kann im Rahmen dieser Arbeit nicht näher eingegangen werden.

nen; am 21. 11. 1974 wurde der PLO in einer Entschließung der Vollversammlung der Beobachterstatus zuerkannt, vgl. WA 1976, S. 411. Am 12. Dezember 1974 wurde den Befreiungsorganisationen des südlichen Afrika (u. a. SWAPO, ZANU, ZAPU) die Teilnahme an bestimmten Arbeiten der UNO als Beobachter genehmigt, vgl. ebd. S. 412. Im Januar 1976 wurde die PLO erstmals zur Nahostdebatte im Sicherheiteitsrat zugelassen, vgl. WA 1977, Sp. 771. In der Einladung an Befreiungsbewegungen zur Teilnahme an Sicherheitsratsdebatten wird von Seiten der Vereinigten Staaten keine Anerkennung gesehen, vgl. Digest of United States Practice in International Law Vol. 4 (1976), S. 19. Die Vollversammlung beschloß im Dezember 1973 mit großer Mehrheit, die Nationale Befreiungsbewegung von Südwestafrika (Namibia) und die Südwestafrikanische Volksorganisation (SWAPO) als die einzige rechtmäßige Vertretung des namibischen Volkes anzuerkennen, vgl. SZ Nr. 289 vom 14. Dezember 1973. 518 Am 2. November 1973 anerkannte die UN-Generalversammlung die neue Republik Guinea-Bissau als unabhängigen, souveränen Staat in einer Entschließung, die mit 93 Stimmen angenommen wurde; während sich 30 Staaten der Stimme enthielten, stimmten 7 Staaten gegen die Vorlage mit der Begründung, daß die Existenz eines neuen Staates nicht anerkannt werden könne, bevor der Staat nicht die normalen objektiven Kriterien für eine derartige Anerkennung erfülle, vgl. SZ Nr. 255 vom 5. November 1973, S. 6; vgl. dazu auch Harvard International Law Journal, Vol. 15 (1974), S. 482- 495, wo die Frage der kollektiven Anerkennung neuer souveräner Staaten durch die Vereinten Nationen angesprochen wurde. Nachdem am 25. Oktober 1976 die Unabhängigkeit des Staates Transkei proklamiert wurde, erklärte die UNO-Vollversammlung die Unabhängigkeitserklärung der Transkei für ungültig und forderte alle UNO-Mitglieder auf, der Transkei jegliche Form von Anerkennung zu verweigern und dafür zu sorgen, daß sich weder Personen noch Organisationen in Geschäfte mit der Transkei einließen, vgl. SZ Nr. 251 vom 28. Oktober 1976, S. 5. Die Entlassung des Homelands Venda in die Unabhängigkeit von Südafrika hat der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen für "null und nichtig" erklärt und alle Regierungen aufgefordert, sich "jeder Art der Anerkennung sogenannter unabhängiger Bantustans" zu enthalten, vgl. SZ Nr. 221 vom 25. 9. 1979, S. 7. Der Antrag Rhodesiens im Januar 1977 auf Teilnahme an der Sicherheitsrats-Sitzung wurde offiziell nicht zur Kenntnis genommen mit der Begründung, daß die UNO das Regime in Rhodesien nicht anerkenne, vgl. SZ Nr. 11 vom 15./16. Januar 1977, S. 8. Vgl. auch die im Jahre 1946 gefaßte und 1950 widerrufene Resolution der Generalversammlung, in der die Mitgliedstaaten aufgefordert wurden, die diplomatischen Beziehungen mit der spanischen Regierung Franeo abzubrechen, als den Sonderfall einer Art kollektiver Nichtanerkennung, vgl. Schaumann, WVR I, S. 52 f.

D. Vorbehalt der Nichtanerkennung und konkludente Anerkennung trotz ausdrücklicher Nichtanerkennung Als Ergebnis der bisherigen Untersuchung kann festgehalten werden, daß es sich bei der völkerrechtlichen Anerkennung um eine Willenserklärung handelt, mit der die rechtliche Klarstellung einer zuvor ungewissen rechtlichen Lage erfolgt. Bei der konkludenten Anerkennung eines Staates, einer Regierung oder eines anderen völkerrechtlich relevanten Tatbestandes wird die ausdrückliche Willenserklärung durch ein rechtswirksam schlüssiges Verhalten eines Staates ersetzt. In Teil C wurden derartige konkludente Verhaltensweisen vorgestellt. Es hat sich jedoch gezeigt, daß zum Teil sehr unterschiedliche Auffassungen darüber bestehen, wie ein bestimmtes Verhalten in Bezug auf das Vorliegen einer völkerrechtlichen Anerkennung einzuordnen ist. Sehr häufig werden an ein und dieselbe Verhaltensweise unterschiedliche Maßstäbe angelegt. Ein und dasselbe Verhalten wird einmal als Anerkennung gewertet, ein andermal wird erklärt, mit diesem Verhalten verbinde sich keine völkerrechtliche Anerkennung. In Teil B wurde schon allgemein auf die Problematik eingegangen, daß neben dem subjektiven Merkmal des Anerkennungswillens auch der objektive Maßstab der Art der Beziehungen zur Beurteilung herangezogen werden muß. Das Problem der Anerkennung trotz einer ausdrücklichen Erklärung, eine Anerkennung nicht zu wollen, ist erst in neuerer Zeit richtig diskutiert worden. In diesem Zusammenhang ist auch das Verhältnis BRD- DDR zu nennen. Früher wurde das Problem entweder überhaupt nicht oder nur vereinzelt angesprochen. Für das Vorliegen einer Anerkennung war allein der Wille des Staates ausschlaggebend mit der Folge, daß die Erklärung eines Staates, in einem bestimmten Verhalten liege keine Anerkennung, allgemein akzeptiert wurde. Auch war man sich über bestimmte Punkte einig, so etwa bei der Aufnahme diplomatischer Beziehungen, die eigentlich immer als konkludente Anerkennung angesehen wurde. Allgemein stellt sich die Frage, ob der Anerkennungswille in der heutigen Zeit noch so absolut gesehen werden kann. Bereits oben wurde auf die wichtige Deklaration der Vereinten Nationen über die Grundsätze des Völkerrechts für freundschaftliche Beziehungen und Zusammenarbeit zwischen den Staaten vom 24. Oktober 1970 hingewiesen, der sicherlich eine Pflicht zur Kooperation und zur Respektierung der einzelnen Staaten untereinander

I.

Erklärung, eine Anerkennung nicht zu wollen

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entnommen werden kann. Ob dies auch in den Bereich der völkerrechtlichen Anerkennung hineinwirkt, soll an dieser Stelle nicht untersucht werden. Wenn die Anerkennung eines bestimmten Tatbestandes als Willenserklärung aufgefaßt wird, dann wird bei der konkludenten Anerkennung nicht ausschließlich an äußeres Geschehen angeknüpft, sondern nur insoweit, als in diesem äußeren Verhalten eine Vermutung für einen Anerkennungswillen liegt. Im folgenden soll zunächst untersucht werden, ob die an eine bestimmte Handlung anknüpfende Vermutung, eine Anerkennung liege vor, und die aus diesem Anschein resultierenden Wirkungen durch die Abgabe einer einseitigen Erklärung ausgeschlossen werden können. Anschließend soll die Frage erörtert werden, ob und in welchem Umfang Handlungen möglich sind, die die Anerkennung auch gegen den ausdrücklich erklärten Willen der handelnden Regierung implizieren. Hierbei ist zu fragen, ob es Regierungsakte gibt, bei denen sich die Vermutung zur Gewißheit, der Anschein zum unwiderlegbaren Faktum verdichtet, daß durch sie praktisch eine Anerkennung vollzogen wurde, und zwar unabhängig davon, was die Regierung vorher oder gleichzeitig verbal über ihren Anerkennungswillen verlauten läßt. Das Problem dabei ist, ob der Rechtsschein einer vollzogenen Anerkennung in einer derart intensiven Form hervorgerufen werden kann, daß es unmöglich wird, sich nachträglich mit dem Hinweis auf einen entgegengesetzten Willen, also einen die Anerkennung ablehnenden Willen, von diesem selbst erzeugten Rechtsschein erfolgreich zu distanzieren.

I. Erklärung, eine Anerkennung nicht zu wollen Bereits Holtzendorff empfiehlt für gewisse ,Staatsacte' zweifelhafter Natur: "In allen solchen zweifelhaften Fällen sind Proteste Seitens desjenigen Staates politisch rathsam, der eine Mißdeutung seiner Absichten zu befürchten hat1 .'' Nach anderer Ansicht liegt in Akten, aus denen der Wille der Anerkennung nicht mit Sicherheit geschlossen werden kann, keine stillschweigende Anerkennung2 , wobei die Notwendigkeit einer etwaigen Erklärung nicht angesprochen wird. Nach § 104 Absatz 1 des Restatement, Second, Foreign Relations Law of the United States kann bei bestimmten Handlungen die völkerrechtliche Anerkennung durch einen Vorbehalt ausgeschlossen werden3 • t 2

Vgl. Holtzendorff, S. 28. Vgl. Kunz, S. 48.

154 D. Konkludente Anerkennungtrotz ausdrücklicher Nichtanerkennung

Besonders bei der Teilnahme an internationalen Konferenzen und beim Abschluß und Beitritt zu multilateralen Verträgen wurden und werden Vorbehalte gemacht. Denn gerade dabei, ebenso wie im Rahmen zwischenstaatlicher Organisationen, können häufig Kontakte zweier oder mehrerer Regierungen miteinander von Staaten, die sich bisher nicht anerkannt haben, nicht vermieden werden; Gemeinsamkeiten, wie etwa die Unterschrift unter dem gleichen Vertrag sind evident und in den Augen der Handelnden wird eine Erklärung geradezu herausgefordert. Als Beispiel sei folgende, anläßlich der Unterzeichnung des Internationalen Fernmeldevertrags in Buenos Aires am 22. Dezember 1952 abgegebene Stellungnahme genannt: "Für Afghanistan, das Königreich Saudi-Arabien, Ägypten, Irak, das Rachemitische Königreich Jordanien, Libanon, Pakistan, die Syrische Republik, Jemen: Die Delegationen der oben genannten Staaten erklärten, daß die Unterzeichnung des Vertrages von Buenos Aires durch sie und die etwaige spätere Ratifizierung dieses Vertrages durch ihre Regierungen nicht gegenüber dem Mitglied gelten, das im Anhang 1 dieses Vertrages unter dem Namen "Israel" verzeichnet ist, und keinesfalls dessen Anerkennung umfassen4." Zum Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen hat die Vereinigte Arabische Republik u . a. folgenden Vorbehalt gemacht: "Selbstverständlich bedeutet der Beitritt zu diesem Übereinkommen keineswegs eine Anerkennung Israels durch die Regierung der Vereinigten Arabischen Republik. Außerdem begründet er keine vertraglichen Beziehungen zwischen der Vereinigten Arabischen Republik und IsraeJ5." Zum Vertrag über das Verbot von Kernwaffenversuchen in der Atmosphäre im Weltraum und unter Wasser (Atomteststopabkommen) vom 5. 8. 1963 hat Guatemala folgenden Standpunkt vertreten: "Die Unterzeichnung, Genehmigung, Ratifizierung und Anwendung des Vertrags (...) durch die Regierung von Guatemala impliziert keinerlei Anerkennung eines Gebiets als souveränen Staat und eines Regimes als rechtmäßige Regierung durch die Republik Guatemala, soweit diese das Gebiet und Regime gegenwärtig nicht anerkennt. Sie impliziert auch keine Aufnahme oder Wiederaufnahme diplomatischer Beziehungen zu 3 § 104 Abs. 1 lautet: "Recognition is effected by manifestation of intention by the government of a state to treat an entity as a state, or treat a regime as the government of a state. Such manifestation may be made by an express indication that recognition is extended or by implication from certain relations or associations between the state and the entity or regime, unless such an implication is prevented by disclaimer of intention to recognize." 4 Siehe BGBl. 1955 II, S. 81. 5 Siehe BGBI. 1965 II, S. 148.

I. Erklärung, eine Anerkennung nicht zu wollen

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Ländern, mit denen gegenwärtig Beziehungen nicht unterhalten werden6." Die von Korea zu diesem Vertrag abgegebene Erklärung lautet: "Die Ratifizierung des genannten Vertrages durch die Regierung der Republik Korea bedeutet oder impliziert keinerlei Anerkennung irgendeines Gebiets oder Regimes, das nicht von der Republik Korea als Staat oder Regierung anerkannt worden isF." Ebenso hat die Vereinigte Arabische Republik ihren Standpunkt niedergelegt: "Die Ratifizierung dieses Vertrages durch die Regierung der Vereinigten Arabischen Republik bedeutet oder impliziert weder irgendeine Anerkennung Israels noch irgendwelche Vertragsbeziehungen mit Israel8 . " Auch die Bundesregierung hat wiederholt entsprechende Erklärungen abgegeben. So wies sie darauf hin, daß in der Ratifikation der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten keine Anerkennung des gegenwärtigen Status der Saar zu erblicken sei9 • Anläßlich der Unterzeichnung des Atomteststopabkommens vom 19. August 1963 sah sich die Bundesrepublik Deutschland zu folgender Stellungnahme veranlaßt: "Die Bundesregierung (...) erklärt, daß die Bundesrepublik Deutschland im Zusammenhang mit der Unterzeichnung, Ratifizierung und Durchführung dieses Vertrages kein Gebiet als Staat und kein Regime als Regierung anerkennt, die sie nicht bereits anerkannt hat. Damit bringt die Bundesrepublik Deutschland zum Ausdruck, daß sie auch weiterhin die sowjetische Besatzungszone nicht als Staat und die dort eingesetzten Stellen nicht als Regierung anerkennt. Für die Bundesregierung werden daher im Rahmen dieses Vertrages keine vertraglichen Beziehungen mit der sowjetischen Besatzungszone oder mit den dort eingesetzten Stellen entstehen10 ." Anläßlich der Unterzeichnung des Vertrags über das Verbot der Anbringung von Kernwaffen und anderen Massenvernichtungswaffen auf dem Meer esboden und im Meeresuntergrund wiederholte die Bundesregierung am 8. Juni 1971 ihre Ansicht, daß mit Unterzeichnung dieses Vertrages keine völkerrechtliche Anerkennung der DDR verbunden sei und für die BRD daher auch im Rahmen dieses Vertrages keine völkerrechtlichen Beziehungen zur DDR entstünden11 •

Siehe BGBI. II, S. 125. Siehe ebd. 8 Siehe ebd. S. 126. 9 Siehe BGBI. 1954 II, S. 14. Vgl. auch ZaöRV Bd. 23 (1963), S. 220 und 223. 10 Siehe BGBI. 1965 Il, S. 124; AdG 1963, S. 10758 D. Vgl. auch die Note der Bundesregierung vom 4. Februar 1967 an das Außenministerium der UdSSR, AdG 1967, S. 12979, die die Unterzeichnung des Abkommens über die friedliche Nutzung des Weltraumes betrifft. 11 Siehe AdG 1971, S. 16321 A. 8 7

156 D. Konkludente Anerkennungtrotz ausdrücklicher Nichtanerkennung

Bereits an diesen wenigen Beispielen zeigt sich, daß in derartigen Erklärungen häufig betont wird, daß nicht nur im Beitritt zu einem Vertrag keine Anerkennung liege, sondern auch keine vertraglichen Beziehungen zu dem Staat, der nicht anerkannt wird, entstünden12 • Bei einer derartigen Nichtanerkennungserklärung zu einem multilateralen Vertrag handelt es sich im Grunde nicht um einen Vorbehalt, sondern um eine Rechtsverwahrung. Mit der Erklärung eines Vorbehalts wird der Inhalt des Vertrages begrenzt. Nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. (d) der Wiener Konvention über das Recht der Verträge bedeutet ,Vorbehalt' eine einseitige Erklärung, die eih Staat abgibt, um die rechtliche Wirkung gewisser Bestimmungen des Vertrages in ihrer Anwendung auf den betreffenden Staat auszuschließen oder abzuändern13 • Nach Schweisfurth ist eine Erklärung nur dann ein Vorbehalt, wenn sie auf eine Modifizierung der durch den Vertrag zu schaffenden Rechtsbeziehungen abzielt. Er unterscheidet zwischen einer Erklärung, die zum Inhalt hat, die Vertragsbestimmung im Verhältnis zu der erklärenden Partei überhaupt auszuschließen und der Erklärung, die Geltung einer Vertragsbestimmung im Verhältnis zu der betreffenden Partei nur in einem gewissen Umfang anzuerkennen14 • Auf jeden Fall bezieht sich ein Vorbehalt immer unmittelbar auf den Vertragstext, wird selbst jedoch nicht Bestandteil des Textes. Um einen Vorbehalt handelt es sich bei einer derartigen Nichtanerkennungserklärung im Rahmen eines multilateralen Vertrages also schon deshalb nicht, weil die gegenseitige völkerrechtliche Anerkennung der Vertragspartner nicht ausdrücklicher Vertragsgegenstand ist. Mit der Einlegung einer Rechtsverwahrung soll dagegen die Auslegung verhindert werden, daß sich ein Staat durch Beitritt zu einem Vertrag mit einer außerhalb dieses Vertrages entstandenen Rechtslage abfindet, also etwa durch den Beitritt einen anderen Staat anerkennt, der bereits Mitglied des Vertrages ist und den er bisher nicht anerkannt hatte15 . Schweisfurth spricht dabei auch von Scheinvorbehalten oder unechten Vorbehalten16. 12 Auf die Frage der Nichtanerkennung eines Staates und das Inkrafttreten von völkerrechtlichen Verträgen zwischen beiden Staaten kann in diesem Zusammenhang nicht näher eingegangen werden. Vgl. dazu etwa für das Verhältnis BRD- DDR Wengler, NJW 14. Jg. 1961, S. 1-4 und ders., Festschrift von der Heydte, I. Bd., S. 727- 750. 13 Siehe auch Art. 19-23 der Wiener Vertragsrechtskonvention. Vgl. zum Vorbehalt allgemein Verdross, Quellen, S. 57- 59; die Diss. von Wolkwitz, die sich mit Vorbehalten in Kollektivverträgen befaßt; Hudson, AJIL 23 (1929), S. 126 - 132. Siehe auch Art. 13 Harvard Research Draft on the Law of Treaties, AJIL 29 (1935), Suppl., S. 843: "terms which will limit the effect of the treaty". Vgl. allg. zum Vorbehalt Bindschedler, WVR III, S. 785 -788. 14 Vgl. Schweisfurth in IRD 1970, S. 55. Vgl. auch ders., Der internationale Vertrag, S. 246- 259.

I. Erklärung, eine Anerkennung nicht zu wollen

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Die Erklärung, daß die Teilnahme an einem multilateralen Vertrag keine Anerkennung impliziere, wird von denjenigen, die in der Teilnahme keine Anerkennung sehen, lediglich als "politische Erklärung" 17 und nicht als notwendig für die Nichtanerkennung verstanden. Dies entspricht auch der Praxis der Vereinigten Staaten: "The United States has also taken the position that no disclaimer is necessary in order to avoid recognition18." Von anderer Seite wird eine solche Erklärung für notwendig erachtet, um eine konkludente Anerkennung zu vermeiden, etwa bei der Teil~ nahme an einer internationalen Konferenz19 , an einem multilateralen Vertrag20 , bei der positiven Stimmabgabe für den Beitritt eines neuen Mitglieds in eine internationale Organisation21 • Für die Unterzeichnung eines multilateralen Vertrages erklärt Dinh dementsprechend: "Quand il (d. i. unEtat ancien) veut eviter un pareil resultat, l'Etat ancien prend la precaution de declarer expressement que cette signature ne saurait avoir une teile signification implicite22 ." Sollen konsularische Beziehungen nach dieser Ansicht nicht als Anerkennung interpretiert werden, "l'Etat ancien peut ecarter cette interpretation par une declaration contraire" 23 • Abschließend sollen in diesem Zusammenhang noch einige Stimmen aus der Literatur zu der Frage, was in Zweifelsfällen zu geschehen habe, zitiert werden. Dahm führt aus, daß in Zweifelsfällen der fremde Staat, will er den Anschein der Anerkennung vermeiden, einen Vorbehalt machen muß 24 • Nach Berber ist es notwendig, dem Akt, dem eine Vgl. etwa Seidl-Hohenveldern, S. 74. Vgl. Schweisfurth, IRD 1970, S. 55. Vgl. auch die Einteilung in drei Kategorien bei Lachs, BYIL XXXV (1959), S. 256 f. 11 Vgl. u. a. Wolkwitz, S. 5 f. 18 Siehe AJIL Vol. 58 (1964), S. 173. In der amtlichen Zusammenstellung der geltenden Verträge in den Vereinigten Staaten wird im Vorwort erklärt, daß die Aufführung gewisser Staaten oder gewisser Regime in diesen Listen keine Anerkennung durch die Vereinigten Staaten einschließe; bei manchen Verträgen findet sich ein entsprechender ausdrücklicher Fußnotenvermerk, vgl. Menzel, Moderne Welt 8 (1967), S. 129. Vgl. auch Frenzke, Anerkennungslehre, S. 267, nach dem die Mehrzahl der von ihm untersuchten Autoren einen Nichtanerkennungsvorbehalt als rechtlich überflüssig ansehen und ihm nur politische Bedeutung beimessen. 19 Vgl. Bragan9a de Azevedo, S. 76; Alexy, ZaöRV Bd. 26 (1966), S. 584; Kimminich, Die Friedens-Warte, Bd. 57 (1974), S. 25, für den Beitritt zum Atomteststoppabkommen. 20 Vgl. Alexy, ZaöRV Bd. 26 (1966), S. 584; Hoffmann, Staatslexikon Bd. 9 (1969), Sp. 528. 21 Vgl. Czerwinski, S. 112. 22 Dinh, S. 416. 23 Ebd. 24 Vgl. Dahm I, S. 141. 15

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158 D. Konkludente Anerkennungtrotz ausdrücklicher Nichtanerkennung

solche Auslegung gegeben werden könnte, einen Vorbehalt beizufügen, aus dem mit Klarheit hervorgeht, daß keine Anerkennung gewollt ist25 • Schwarzenherger I Brown formulieren: "The device of express reservation makes it possible to avoid possible misunderstandings26 ." Und Menzel/ Ipsen stellen fest: "In allen zweifelhaften Fällen pflegen die Staaten Rechtsverwahrungen einzulegen, um jeden Anschein einer Anerkennung zu vermeiden27 ." Pate! führt zu dem Thema aus: "lt being a matter of intention there can be no question of implied recognition if the state whose action is sought to be so interpreted manifests a contrary intention expressly or be necessary implication28 . " II. Widersprüchliches Verhalten Der Möglichkeit, in zweifelhaften Fällen Rechtsverwahrungen einzulegen, werden jedoch zunehmend Grenzen gesetzt. So erklärt Dahm für den Fall der gemeinsamen Mitgliedschaft in einer engeren politischen Gemeinschaft, daß sich die Staaten zu sich selbst in Widerspruch setzen und gegen Treu und Glauben handeln würden, wenn sie es später ablehnen wollten, einander außerhalb der Organisation als Staaten gelten zu lassen29 • Berber legt dar, daß es bei einigen Akten ihrem Wesen nach nicht möglich sei, einen Vorbehalt, eine Anerkennung sei nicht gewollt, beizufügen, da diese eine stillschweigende Anerkennung notwendig beinhalteten, als Beispiel dafür führt er die Aufnahme voller diplomatischer Beziehungen an30 • Derselben Auffassung ist Dinh, der sonst einen entsprechenden Vorbehalt für ausreichend erachtet: "Le seul fait qui equivaut surement a une reconnaissance implicite est l'echange des relations diplomatiques31 ." Auch Reuter erklärt: "Seuls certains actes (relations diplomatiques, traites en forme solennelle) sont incompatibles, en raison de leur forme, avec la non-reconnaissance32 ." Auch nach Anhegger gibt es eine Reihe von völkerrechtlich relevanten Handlungen, die einem Vorbehalt nicht zugänglich und ohne weiteres als Anerkennung auszulegen sind. Eine Nicht-Anerkennungserklärung würde in diesem Fall bedeuten, daß sich der Erklärende mit seiner eigenen Handlungsweise in Widerspruch setze33• In seiner DisserVgl. Berber I, S. 235. Vgl. auch Frenzke, Anerkennungslehre, S. 252. Siehe Schwarzenherger I Brown, S. 57. 27 Siehe Menzel I Ipsen, S. 144. 2s Siehe Patel, S. 98. Vgl. auch Lauterpacht, S. 406. 29 Vgl. Dahm I, S. 144. ao Vgl. Berber I, S. 235. 31 Siehe Dinh, S. 416. 32 Siehe Reuter, S. 127. 25 26

II. Widersprüchliches Verhalten

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tation aus dem Jahre 1938 kommt Arendt zu dem Ergebnis, daß es bei den konkludenten Handlungen zur Anerkennung von Staaten und Regierungen kein ,venire contra factum proprium' gebe34 • 1971 spricht Kewenig in einer Untersuchung die Möglichkeit an, daß ein nicht anerkennungsbereiter Staat durch einen oder auch eine Mehrzahl bedeutsamer diplomatischer Akte seiner Regierung den Rechtsschein einer vollzogenen Anerkennung in einer derart intensiven Form hervorrufen kann, daß es für ihn unmöglich werde, sich nachträglich mit dem Hinweis auf einen entgegengesetzten Willen von diesem selbst erzeugten Rechtsschein erfolgreich zu distanzieren, und daß in diesem Versuch der nachträglichen oder gleichzeitigen Distanzierung ein venire contra factum proprium läge; die einmal eingetretenen Rechtsfolgen rückgängig zu machen sei mithin unmöglich35 • Nach Ansicht von Erdmann ist ein Nichtanerkennungsvorbehalt dann unzulässig, wenn er zu einer protestatio facto contrario werde 36 • Auch Grewe zählt eine gewisse Gruppe von staatlichen Akten auf, die zweifelsfrei eine Anerkennung implizieren37 • Kraus umschreibt den gleichen Gedanken, wenn er erklärt, ein Staat, der mit einer neuen Regierung Staatsverträge abschließe oder Diplomaten austausche, sei mit dem Einwand, ihm fehle es dabei an Anerkennungswillen, nicht zu hören und der Einwand sei "als Ausrede zu werten" 38• In diesem Zusammenhang schreibt SchmidtJortzig, daß der wirkliche Wille nicht immer der sein müsse, welcher explizit erklärt werde, sondern auch der sein könne, welcher nur konkludent sichtbar werde. Denn der Akteur zeige ein Verhalten, das neutraler und abgeklärter Aufnahme nach mit rechtslogischer Konsequenz nur in einer ganz bestimmten Richtung verstanden werden könne und unter Umständen sogar so zwingend, daß auch der Proband diese Bedeutung seines Handeins einfach gekannt haben müsse und diese nun nicht mehr ausschlaggebend anders hinzustellen vermöge 39• Auch für Schramm ist es vorstellbar, daß ein Staat durch Verträge oder diplomatische Akte möglicherweise einen Rechtszustand herbeischaffe, der bei objektiver Betrachtungsweise einer Anerkennung gleichkomme, und daß in einem derartigen Fall der verbale Hinweis, dies solle trotz 33 Vgl. Anhegger, S. 17. Als Beispiel führt er die Aufnahme diplomatischer Beziehungen an. 34 Vgl. Arendt, S. 170. Der Staat müsse die Anerkennungserklärung auch dann gegen sich gelten lassen, wenn er den Zusammenhang seines Aktes mit einer Anerkennung leugne. 35 Vgl. Kewenig in Doehring I Kewenig I Ress, S. 110 f. 38 Vgl. Erdmann, S. 43; auch sei ein unzulässiges widersprüchliches Verhalten möglich, vgl. S. 88. 37 Vgl. Grewe, S. 148. 38 Vgl. Kraus, Festschrift Schätze!, S. 258. 39 Vgl. Schmidt-Jortzig, DA 6. Jg. 1973, S. 1150. Baty, AJI~ Vol. 30 (1936), S. 381, spricht von "contradiction in terms".

160 D. Konkludente Anerkennungtrotz ausdrücklicher Nichtanerkennung

allem keine Anerkennung sein, als venire contra factum proprium unbeachtlich wäre40 • Für Wolff darf ebenfalls ein Vorbehalt, eine bestimmte Handlung solle die Anerkennung nicht enthalten, nicht einem ,venire contra factum proprium' gleichkommen41 • Ebenso kommt Zivier zu dem Ergebnis, daß eine Vorbehaltserklärung unzulässig und damit wirkungslos sein dürfte, wenn sich der Erklärende damit eindeutig in Widerspruch zu seinem eigenen Verhalten setzt oder wenn die Erklärung gegen vertragliche Pflichten verstößt42 • In der Aussprache zu dem Vortrag, den Bindschedler über die Anerkennung im Völkerrecht auf der Tagung der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht am 13. April 1961 hielt, vertrat Mosler die Auffassung, daß Bindschedler bei den Fällen der konkludenten Anerkennung zu sehr auf den Willen des Anerkennenden abgestellt habe, um die Anerkennungswirkung mit einer solchen Anerkennung zu verbinden; die Anerkennungswirkung könne bei derartigen Handlungen sogar trotz ausdrücklicher Vorbehalte eintreten; solche Vorbehalte könnten sich so abnutzen, daß doch eine Anerkennung entstehe43 • Shao kommt in seiner Untersuchung zu dem Schluß, daß die Aufnahme offizieller Konsularbeziehungen als eine Modellhandlung der Anerkennung angesehen werden müsse, bei der es nicht möglich sei, einen Vorbehalt zu machen44 • Es zeigt sich somit, daß immer dann Bedenken bezüglich Nichtanerkennungserklärungen auftauchen, wenn eine bestimmte Diskrepanz zwischen dem tatsächlichen Verhalten und den entsprechenden Erklärungen, eine Anerkennung liege nicht vor, unverkennbar ist. 111. Völkerrechtlicher Vertrauensschutz All den im vorigen Abschnitt genannten Argumenten, wonach der Erklärende sich mit seiner eigenen Handlungsweise in Widerspruch setze, gegen Treu und Glauben gehandelt werde, in dem Versuch der Distanzierung ein venire contra factum proprium liege, eine Erklärung unzulässig sei, wenn sie zu einer protestatio facto contrario werde, ist gemeinsam, daß die an ein bestimmtes Verhalten geknüpften Erwartungen nicht ohne weiteres durch eine verbale Absage zerstört werden können. 40

41 42

43

Vgl. Th. Schramm, S. 26. Vgl. Wolff, S. 85. Vgl. Zivier, Nichtanerkennung, S. 218. Vgl. Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht, Heft 4, 1962,

s. 33. 44

Vgl. Shao, S. 160.

III. Völkerrechtlicher Vertrauensschutz

161

Ist ein bestimmter Sachverhalt nicht eindeutig zu bestimmen, so bedarf es der Interpretation durch die Beteiligten oder durch Dritte. Und so zeichnet sich die konkludente Anerkennung ja gerade dadurch aus, daß bestimmte Folgen an ein tatsächliches Geschehen geknüpft werden, ohne daß der entsprechend Handelnde ausdrücklich eine Anerkennung ausspricht. Fehlt es aber an einer ausdrücklichen Erklärung, so muß das Verhalten als solches ausgelegt werden. Bei der völkerrechtlichen Anerkennung handelt es sich, wie oben gezeigt wurde, um eine Willenserklärung. Eine Willenserklärung45 ist die Äußerung eines rechtlich erheblichen Willens, die auf einen rechtlichen Erfolg hinzielt. Neben dem Willen, eine Handlung überhaupt vorzunehmen, muß der Wille erklärt, d. h. nach außen erkennbar gemacht werden. Bei der konkludenten Anerkennung wird der Wille nicht ausdrücklich erklärt, sondern das Gewollte kommt stillschweigend, also durch schlüssiges oder konkludentes Handeln zum Ausdruck. Das im vorigen Abschnitt angesprochene Problem ergibt sich dann, wenn aufgrund konkludenten Handeins auf einen bestimmten Willen geschlossen werden muß, gleichzeitig jedoch von dem Handelnden das Gegenteil behauptet wird, beziehungsweise eine Handlung, so wie sie der Betroffene auffassen mußte, nicht mit dem gleichzeitig erklärten Willen übereinstimmt. Insoweit bleibt zu fragen, ob es allgemeine Rechtsgrundsätze gibt, die in diesem Fall weiterhelfen. Wie Verdross I Simma richtig ausführen, beruht die Völkerrechtsgemeinschaft auf dem einvernehmlichen Zusammenwirken der Staaten, wobei ihre Normen nur wirksam werden können, wenn die Staaten die übernommenen Verpflichtungen nach Treu und Glauben erfüllen46 . Dies kommt z. B. in Art. 2 Nr. 2 der Charta der Vereinten Nationen zum Ausdruck, wenn es dort heißt, daß alle Mitglieder die Verpflichtungen, die sie mit dieser Charta übernehmen, nach Treu und Glauben erfüllen47. Dieser ,bona fides Grundsatz' ist beispielsweise auch in Art. 26 der Wiener Konvention über das Recht der Verträge enthalten, nach dem jeder in Kraft befindliche Vertrag für die Vertragsparteien verbindlich und von ihnen nach Treu und Glauben zu erfüllen ist. Der gleiche Gedanke hat seinen Niederschlag in Art. 18 der gleichen Konvention gefunden, wonach ein Staat verpflichtet ist, sich aller Handlungen zu enthalten, die dem Ziel und Zweck eines Vertrages zuwiderlaufen. Vgl. allg. zur Willenserklärung, Creifelds, S. 1340 ff. Vgl. Verdross I Simma, S. 61. 47 Die zuständige Kommission der Konferenz von San Francisco 1945 verstand darunter, daß die Verträge nicht nach den Buchstaben, sondern nach ihrem Geiste ausgelegt und angewendet werden müssen, vgl. Verdross I Simma, S. 61. 45

48

11 Loudwin

162 D. Konkludente Anerkennungtrotz ausdrücklicher Nichtanerkennung

Zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, die hier in Frage kommen, zählt Verdross das ,venire contra factum proprium non valet', wobei eine Anwendung dieses Grundsatzes das englische 'estoppel' -Prinzip bildet48 • Das ,venire contra factum proprium' definieren Schwarzeuherger I Brown als "a subsequent act which is incompatible with a previous act" 49 • Bei dem Estoppel-Prinzip handelte es sich ursprünglich um einen prozessualen Satz des anglo-amerikanischen Beweisrechts, nach dem der Betroffene gehindert ist, bestimmte ihm günstige Tatsachen mit Erfolg zu behaupten oder bestimmte ihm ungünstige Tatsachen mit Erfolg zu bestreiten, wenn er durch sein Verhalten einen anderen zu rechtlich erheblichem Handeln veranlaßt hat 50 • Auch hier kommt der Gedanke des Vertrauensschutzes zum Tragen. Daß es sich um einen allgemeinen Grundsatz handelt, hat bereits Friede in seiner Untersuchung im Jahre 1935 gezeigt, in der er zu dem Ergebnis kommt, daß man den Estoppel-Grundsatz zu dem germanischen Rechtsgedanken der Verschweigung, dem Gedanken des venire contra factum proprium, dem Rechtsscheingedanken und den "pouvoirs apparents" des französischen Rechts in Beziehung setzen könne, und daß dies zeige, daß es sich "im Kern um einen den Rechtsordnungen der Kulturstaaten gemeinsamen Rechtsgedanken" handele51 • Auch Müller I Wildhaber stellen gewisse Ähnlichkeiten zwischen dem aus dem angelsächsischen Recht stammenden Estoppel-Prinzip und dem aus dem Rechtsmißbrauchsverbot abgeleiteten Grundsatz des ,venire contra factum proprium' fest 52 • Für Verdross I Simma ist der Grundsatz ,venire contra factum proprium' eine Forderung der ,bona fides' 53, und für Dahm stellt es einen Grundsatz der Billigkeit dar54 • Schmidt-Jortzig sieht darin eine Konkretisierung des allgemeinen (Völker-)Rechtsgrundsatzes der "bona fides" (Treu und Glauben, "good faith") 55 • In •s Vgl. Verdross, Quellen, S. 121. Vgl. Schwarzenherger I Brown, S. 569. Siehe allgemein und zur Entstehung des Grundsatzes Riezler, Venire contra factum proprium. Studien im römischen, englischen und deutschen Civilrecht, Leipzig 1912. 50 Vgl. Friede, ZaöRV Bd. 5 (1935), S. 517. 51 Vgl. ebd. S. 545. Der eigentliche Geltungsgrund des Estoppel-Prinzips im Völkerrecht sei die Tatsache, daß es sich um einen allgemeinen Rechtsgrundsatz handele, der nach der Rechtsüberzeugung der Kulturstaaten jeder Rechtsordnung immanent sei. Vgl. auch Menzel, WVR I, S. 441. Im sowjetischen Völkerrechtsverständnis ist der Grundsatz von Treu und Glauben und das sich daraus ergebende Estoppel-Prinzip ebenfalls anerkannt, vgl. Schweisfurth, ZaöRV Bd. 36 (1976), S. 722, FN 160. 62 Vgl. Müller I Wildhaber, S. 184. 53 Vgl. Verdross I Simma, S. 62. 54 Vgl. Dahm I, S. 40. 55 Vgl. Schmidt-Jortzig, DVBl. 90. Jg. 1975, S. 68. 49

III. Völkerrechtlicher Vertrauensschutz

163

seiner Dissertation aus dem Jahre 1939 kommt Lehfeldt zu dem Ergebnis: "Der Rechtssatz venire contra factum proprium ist (...) als ein allgemeiner Rechtssatz anzusehen, der im Völkerrecht gilt56 . " Estoppel wird von Schwarzenherger / Brown definiert als eine "doctrine according to which a subject of international law is precluded fom denying the truth of a statement made earlier by a duly authorised representative or the existence of a fact in which such representative has by ward or conduct led others to believe" 57 • Für das Vorliegen des Estoppels führt Bowett folgende Voraussetzungen an: "(a) The statement of fact must be clear and unambiguous. (b) The statement of fact must be made voluntarily, unconditionally, and must be authorized. (c) There must reliance in good faith upon the statement either to the detriment of the party so relying on the statement or the advantage of the party making the statement58 ." Unterschieden werden zwei Gruppen von Fallgestaltungen: estoppel "by treaty, compromis, exchange of notes, or other undertaking in writing" und estoppel "by conduct" 59 • Müller führt in seiner umfassenden Untersuchung über den Vertrauensschutz im Völkerrecht aus, daß der allgemeingültige und tragende Gehalt der Doktrin von ,estoppel' im Gedanken des Vertrauensschutzes liege, eine Partei sei an die Erwartungen gebunden, die die andere nach Treu und Glauben in ausdrückliche oder im Verhalten implizierte Äußerungen der ersten setzen dürfe; in diesem Rahmen bestehe im Völkerrecht eine Gebundenheit an das eigene Verhalten, ein Verbot des ,venire contra factum proprium'60 • Für Menzel ist dabei das Merkmal des Vertrauensbruches bestimmend61 • Nicht jede Äußerung einer Rechtsansicht oder eines Standpunktes in reinen Ermessensfragen wird durch Berufung auf den Estoppel-Grundsatz verhindert, und nicht jedes widersprüchliche Verhalten ist generell verboten. Ausschlaggebend ist vielmehr, daß eine Partei durch das nach den Umständen berechtigte Vertrauen in das Handeln des anderen nicht geschädigt oder sonst benachteiligt werden darf62 • Nach Menzel muß ein Handeln vorliegen, damit der Estoppel-Grundsatz eingreift, das zu einem vorgängigen Tun in einem solchen Gegensatz steht, daß Vgl. Lehfeldt, S. 33. Siehe Schwarzeoberger I Brown, S. 555. 58 Siehe Bowett, BYIL XXXIII (1957), S. 202. Vgl. allgemein zum estoppel, Bowett, S. 176- 202; Menzel, WVR I, S. 441 f.; Vallee, RGDIP Bd. 77 (1973), 58 57

s. 949-999.

59 Vgl. Bowett, BYIL XXXIII (1957), S. 201 und Menzel, WVR I, S. 441, wobei in letzterem Fall der Staat durch sein tatsächliches Verhalten eine bestimmte Rechtsansicht zum Ausdruck bringe. oo Vgl. Müller, S. 9 f. 81 Vgl. Menzel, WVR I, S. 441. 82 Vgl. Müller, S. 11.

u•

164 D. Konkludente Anerkennungtrotz ausdrücklicher Nichtanerkennung

es als ein Verstoß gegen Recht und Billigkeit empfunden wird 63 • Ähnlich formuliert Verdross: "Grundgedanke des ,estoppel' ist also, daß ein Staat an Erwartungen gebunden ist, die er durch sein Verhalten erweckt hat und auf die ein anderer Staat nach Treu und Glauben vertrauen konnte64 ." Dabei kommt auch passives Verhalten in Frage, wenn in der konkreten Situation ein Protest erwartet werden durfte. Auch in der Rechtsprechung des Ständigen Internationalen Gerichtshofes, des Internationalen Gerichtshofs sowie der internationalen Schiedsgerichte wurde wiederholt auf die Estoppel-Doktrin zurückgegriffen65. Müller kommt in seiner Untersuchung zu dem Ergebnis, daß im Vertrauensschutz eine grundsätzlich völkerrechtlich relevante Fragestellung liege und es sich dabei zunächst um ein abstraktes und formales Rechtsprinzip handele, dem nicht unmittelbar eine Verhaltensnorm für die Rechtssubjekte entnommen werden könne, sondern das erst durch seine Zuordnung auf typische oder konkrete Problemlagen einen bestimmten Inhalt bekommes6. Allgemein kann ausgeführt werden, daß eine Partei nach dem Estoppel-Grundsatz daran gehindert wird, einen Standpunkt erfolgreich geltend zu machen, der im Widerspruch zu einem früheren schlüssigen Verhalten steht, mit der Einschränkung, daß ein unzulässiges widersprüchliches Verhalten erst dort vorliegt, wo die Änderung in der Haltung eines Staates als eigentlicher Vertrauensbruch zum Nachteil eines anderen Staates erscheint67 . Der Estoppel-Grundsatz gilt gemäß Artikel 25 Satz 1 des Grundgesetzes auch innerhalb der Bundesrepublik Deutschland, so daß die Bundesregierung rechtlich gebunden ist durch eine auf der Ebene des Völkerrechts durch nichtrechtsgeschäftliche Handlung herbeigeführte Vertrauenslagess. Mit dem Rechtsinstitut der völkerrechtlichen Anerkennung kann der Estoppel-Grundsatz nicht erklärt werden, da er gerade dann von Bedeutung ist, wenn es zweifelhaft ist, ob ein Staat bestimmte Zustände 63 Vgl. Menzel, WVR I, S. 441. Daher fallen in erster Linie die Tatbestände des venire contra factum proprium sowie Fälle des Verschweigens und der Verwirkung darunter, vgl. ebd. 64 Vgl. Verdross, Quellen, S. 133. Ebenso Verdross I Simma, S. 318. 65 Vgl. insoweit die eingehenden Untersuchungen von Müller mit weiteren Hinweisen, S. 12- 35. Siehe auch Verdross I Simma, S. 317. es Vgl. Müller, S. 255. 67 Ebenso ebd. S. 256. 68 Vgl. von Münch, Grundgesetz-Kommentar, Band 2, Artikel 23 Rdn. 22.

IV. Völkerrechtlicher Vertrauensschutz und konkludente Anerkennung 165 anerkannt hat, aber sein Verhalten derart war, daß er die Entstehung einer Verpflichtung ,bona fide' nicht bestreiten kann69 •

IV. Völkerrechtlicher Vertrauensschutz und konkludente Anerkennung Im Zeichen vielfältiger Interdependenz innerhalb der Staatenwelt und der Gebundenheit an ein internationales Normengefüge, wie es etwa die Charta der Vereinten Nationen darstellt, im Sinne der Deklaration über die Grundsätze des Völkerrechts für freundschaftliche Beziehungen und Zusammenarbeit zwischen den Staaten und unter dem Aspekt des auch im Völkerrecht geltenden Grundsatzes des Vertrauensschutzes kann allgemein festgestellt werden, daß der von einem Völkerrechtssubjekt erklärte Wille nicht absolut gesetzt werden darf7°. Der Staat ist vielmehr an die Erwartungen gebunden, die er durch sein tatsächliches Verhalten gegenüber einem anderen Staat bei diesem erweckt hat. In diesem Zusammenhang ist dann der Widerspruch zwischen der tatsächlichen Handlung und der abgegebenen Erklärung insofern zu lösen, als in Anbetracht des Verbots des widersprüchlichen Verhaltens der abgegebenen Erklärung keine Bedeutung beigemessen wird. Konkret bedarf es jedoch einer Handlung, die dem anderen Staat eine gewisse Rechtsposition einräumt. Sicherlich kann es dabei keine entscheidende Rolle spielen, ob die Erklärung erst nach der Handlung abgegeben wird oder gleichzeitig bzw. vorher71 , da es an dem widersprüchlichen Verhalten als solchem nichts ändert. Wenn man diesen Gedanken auf das Institut der völkerrechtlichen Anerkennung überträgt, muß die Frage beantwortet werden, welche Handlungen notwendig sind, damit die Erklärung, es sei keine völkerrechtliche Anerkennung beabsichtigt, in einem so krassen Widerspruch dazu steht, daß diese als unbeachtlich anzusehen wäre. Ein bestimmtes Verhalten eines Völkerrechtssubjekts schafft dann eine Vertrauensschutzsituation, wenn in dem Verhalten selbst, von Vgl. auch Verdross I Simma, S. 318. Vgl. Müller, S. 260, der konstatiert, daß die Willenstheorie im Völkerrecht heute als überwunden gelten müsse. 71 Dabei ist der Fall zu unterscheiden, daß beide Staaten übereinstimmend ein bestimmtes Verhalten in der gleichen Weise interpretieren bzw. eine entsprechende Vereinbarung treffen, denn dann besteht keine Vertrauensschutzlage mehr für die andere Seite. Als Beispiel sei etwa die Übereinkunft zwischen den USA und Chile im Jahre 1924 genannt, nach der die Aufnahme konsularischer Beziehungen nebst Erteilung eines Exequaturs nicht als Anerkennung aufgefaßt werden sollte, vgl. Hackworth, Vol. I, S. 170 f. 69 70

166 D. Konkludente Anerkennungtrotz ausdrücklicher Nichtanerkennung den abgegebenen Erklärungen abgesehen, eine völkerrechtliche Anerkennung erblickt werden muß bzw. ein derartiges Verhalten eine völkerrechtliche Anerkennung notwendigerweise voraussetzt oder beinhaltet. Dabei muß auf die im allgemeinen Teil entwickelten Definitionen und Voraussetzungen der völkerrechtlichen Anerkennung zurückgegriffen werden. Mit der völkerrechtlichen Anerkennung werden bestimmte völkerrechtliche Sachverhalte für den die entsprechende Willenserklärung bzw. Willensäußerung Abgebender außer Zweifel gestellt. Von dieser eher allgemeinen Äußerung muß für den Einzelfall von dem konkreten Anerkennungsobjekt ausgegangen werden, um durch eine Gegenüberstellung von Voraussetzungen der völkerrechtlichen Anerkennung und dem tatsächlichen völkerrechtlichen Verhalten eines Staates Schlüsse auf das Vorliegen einer völkerrechtlichen Anerkennung ziehen zu können. Insofern wird auf die Ergebnisse bzw. Darstellungen im Rahmen des Abschnitts C. verwiesen. Der erste Schritt ist dabei die Frage nach einer Klassifizierung der in Frage kommenden Handlungen nach solchen, die auf jeden Fall keine völkerrechtliche Anerkennung beinhalten. Bei derartigen Handlungen erübrigt sich das Eingehen auf gleichzeitig abgegebene Erklärungen, wonach eine Anerkennung nicht beabsichtigt sei, denn diese stünden dann ja nicht im Widerspruch zum tatsächlich vorliegenden Sachverhalt. Entscheidende Bedeutung gewinnt die Fragestellung dann, wenn bestimmte Handlungen als völkerrechtliche Anerkennung angesehen werden können, und dann eine die Anerkennung verneinende Erklärung abgegeben wird. Dies trifft den Kern der Problematik der konkludenten Anerkennung, bei der es ja gerade an der ausdrücklichen Erklärung fehlt, und tatsächliches Verhalten einer Interpretation bedarf. Im Laufe der bisherigen Untersuchung hat sich gezeigt, daß allgemein gültige Regeln für jeden Einzelfall nicht aufgestellt werden können. Es ist in der Literatur jedoch immer wieder versucht worden, bestimmte Eingruppierungen vorzunehmen, wobei es um Handlungen geht, die eine Anerkennung beinhalten, um solche, die keine Anerkennung darstellen, und schließlich um Handlungen, deren Aussagen in bezug auf eine Anerkennung als umstritten angesehen werden. Da es im Rahmen der vorliegenden Arbeit nur möglich war, im wesentlichen

IV. Völkerrechtlicher Vertrauensschutz und konkludente Anerkennung 167 die Anerkennungsobjekte ,Staat' und ,Regierung' zu behandeln, soll dies auch in diesem Zusammenhang geschehen. Als Voraussetzung für die Anerkennung eines neuen Staates wurde das effektive Vorliegen eines Staates im Sinne des Völkerrechts angesehen, wobei die ihn konstituierenden Merkmale Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt in einem entsprechenden Zusammengehörigkeitsverhältnis objektiv vorhanden sein müssen. Die effektive Herrschaft in dem von ihr vertretenen Staat ist Voraussetzung für die Anerkennung einer neuen Regierung. Mit der völkerrechtlichen Anerkennung eines Staates bzw. einer Regierung wird im Rahmen einer Willensäußerung für den anerkennenden Staat bindend festgestellt, daß es sich bei dem neuen Staat um einen Staat im Sinne des Völkerrechts handelt, der die ihn konstituierenden Merkmale aufweist, bzw. bei der neuen Regierung um eine Regierung handelt, die die effektive Herrschaft ausübt, mit den sich daraus sowohl für den Anerkennenden als auch den Anerkannten ergebenden Rechte und Pflichten72 • Wenn keine ausdrückliche Willenserklärung in dieser Richtung vorliegt, ist das gegenüber dem Anerkennungsobjekt tatsächlich ausgeübte Verhalten ausschlaggebend. Eine völkerrechtliche Anerkennung durch eine konkludente Handlung liegt dann vor, wenn diese Handlung als betroffenes Objekt einen Staat oder eine Regierung im Sinne des Völkerrechts als denknotwendig voraussetzt. Das bedeutet, daß ein Akt dann eine konkludente Anerkennung beinhaltet, wenn er nur gegenüber einem tatsächlich existierenden Staat bzw. gegenüber einer effektiven Regierung getätigt werden könnte. Eine konkludente Handlung liegt auch dann vor, wenn im Rahmen einer Willensäußerung das Vorliegen der konstituierenden Merkmale eines Staates oder einer Regierung in einer den handelnden Staat bindenden Weise festgestellt wird, ohne daß ausdrücklich eine Anerkennung ausgesprochen wird. 72 Es ist leider nicht möglich, hier ausführlich auf die Wirkungen der völkerrechtlichen Anerkennung einzugehen. Dabei käme es dann auf eine Beschreibung der Stellung der Staaten und Regierungen vor einer Anerkennung an mit einem Vergleich der Stellung nach einer völkerrechtlichen Anerkennung. Insoweit sei neben den allgemeinen Abhandlungen u. a. verwiesen auf Bot, Nonrecognition and treaty relations, Leyden, Dobbs Ferry, N. Y. 1968; Frowein, Das de facto-Regime im Völkerrecht. Eine Untersuchung zur Rechtsstellung "nichtanerkannter Staaten" und ähnlicher Gebilde, KölnBerlin 1968; Rösch, Die Rechtsstellung der nichtanerkannten Regierung vor Gericht, jur. Diss., Köln 1968; Stierlin, Die Rechtsstellung der nichtanerkannten Regierung im Völkerrecht, Diss. Zürich 1940, Neudruck Nendeln/Liechtenstein 1977.

168 D. Konkludente Anerkennungtrotz ausdrücklicher Nichtanerkennung Derartige Akte lassen den Willen des Handelnden erkennen, das Gebilde, dem gegenüber diese Akte erfolgen, als Völkerrechtssubjekt gelten lassen zu wollen73 • Einer neuen politischen Ordnung werden damit alle Rechtspositionen eines vollberechtigten Völkerrechtssubjektes eingeräumt74 • Damit wird dem anerkannten Staat bzw. der anerkannten Regierung eine derartige Rechtsposition zugestanden, die durch gleichzeitige Erklärungen des Handelnden nicht verhindert oder beseitigt werden kann. Zur Beantwortung der Frage, ob eine derartige Rechtsposition zugestanden wurde, bedarf es der Analyse der einzelnen Handlung in der konkreten Situation unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes. Allgemeine und immer gültige Regeln gibt es dabei nicht zu verzeichnen, da sich die Ansichten der Handelnden im Laufe der Geschichte ändern und ein flexibles Handeln der Völkerrechtssubjekte in einer Zeit, in der sich in den internationalen Beziehungen immer mehr ein Zwang zum Kamprarniß durchsetzt, die Herausbildung eines festen Normengebildes auf diesem Gebiet des Völkerrechts verhindert. Es können daher nur Tendenzen festgestellt werden, wobei eine allgemeine Antwort nicht möglich ist. Bisher war immer nur von einer einzelnen Handlung die Rede, durch die sich eine konkludente Anerkennung derart manifestiert hat, daß sie durch eine gegenteilige Äußerung nicht verhindert werden konnte. Es ist jedoch auch denkbar, daß das gleiche Ergebnis durch eine Vielzahl von Handlungen mit gleicher Tendenz in ihrem Zusammenwirken eintritt, wobei die einzelne Handlung für sich diese Folge nicht aufweist. Dabei ergibt sich die von dem Handelnden geschaffene Vertrauensposition dann aus einer kumulativen Interpretation des Gesamtverhaltens, von dem sich der Handelnde nicht distanzieren kann.

V. Vertrauensschutz und seine Anwendung Im Zusammenhang mit der völkerrechtlichen Anerkennung kann bereits allgemein formuliert werden, daß der Vertrauensschutz um so größer wird, je enger die Beziehungen zwischen zwei Staaten sind, damit wird gleichzeitig die Möglichkeit um so geringer, sich durch eine gegenteilig geäußerte Ansicht von einer möglichen Anerkennung zu distanzieren. 73 Vgl. eine entsprechende Definition von Berber I, S. 235. Vgl. auch Antonowicz, zit. nach Frenzke, Anerkennungslehre, S. 228. 14 Vgl. Wolff, S. 83,

V. Vertrauensschutz und seine Anwendung

169

Dabei muß jedoch berücksichtigt werden, daß die Handlungen nicht nur in bezug auf den äußeren Akt gesehen werden dürfen, sondern eine umfassende Würdigung im gesamten Kontext notwendig ist. So bedarf etwa die zufällige Begegnung zwischen Staatsoberhäuptern anläßlich der Beerdigungsfeierlichkeiten in einem Drittland eine andere Bewertung als die Begegnung im Rahmen eines offiziellen Staatsbesuches. Daraus ergibt sich die Folgerung, daß die jeweilige Situation für sich analysiert werden muß und nicht unbedingt verallgemeinert werden kann. Anhand der Gliederung des Kapitels ,Konkludente Anerkennung in den zwischenstaatlichen Beziehungen' soll unter Berücksichtigung der dortigen Ergebnisse versucht werden, unter dem Gesichtspunkt der zum Vertrauensschutz entwickelten Aussagen wenigstens allgemeine Tendenzen aufzuzeigen, unter besonderer Berücksichtigung des Grundlagenvertrags zwischen der BRD und der DDR vom 21. Dezember 1972 und der gleichzeitigen Mitgliedschaft zweier Staaten in den Vereinten Nationen. 1. Kontakte

Allgemein muß festgehalten werden, daß in den einzelnen in diesem Abschnitt aufgeführten Handlungen, nämlich innerstaatliche Handlungen, Kontakte zwischen Staatsangehörigen zweier Staaten, Kontakte zwischen Staat und Staatsangehörigen eines anderen Staates, Kontakte zwischen Staaten und einseitige Erklärungen, grundsätzlich keine Anerkennung gesehen werden kann. Es geht hierbei eher um indirekte Berührungen; im Vordergrund stehen konkrete Dinge des Alltags. Ausnahmen sind dabei jedoch möglich, insbesondere bei der offiziellen Teilnahme an der Unabhängigkeitsfeier eines neuen Staates und bei der Absendung eines offiziellen Glückwunschschreibens zur Unabhängigkeit, da hier ein derart intensiver Zusammenhang mit dem Entstehen eines neuen Staates gegeben ist, daß das Verhalten nur als völkerrechtliche Anerkennung des neuen Tatbestandes verstanden werden kann. 2. Personale Beziehungen außerhalb konsularischer und diplomatischer Beziehungen

Hierbei handelt es sich im wesentlichen um sporadische Kontakte, wobei es vor allen Dingen um Unterrichtung und Informationen geht. Die Beziehungen sind eher vorläufiger Art. Mit Ausnahme von offiziellen Treffen von Staatsoberhäuptern bzw. Regierungschefs kann auch in diesem Bereich, von einzelnen Ausnahmen vielleicht abgesehen, keine völkerrechtliche Anerkennung erblickt werden. Es geht um Kontakte,

170 D. Konkludente Anerkennungtrotz ausdrücklicher Nichtanerkennung die zumindest nicht derart intensiv sind, daß sie auch gegen einen ausdrücklich erklärten Nichtanerkennungswillen eine Anerkennung bedeuten könnten. Bei den genannten Treffen zwischen den höchsten offiziellen Vertretern diese Frage eindeutig zu beantworten, ist unmöglich. Dabei kommt es auf die Umstände des Einzelfalls an. Nur wenn sich höchste Repräsentanten eines Staates in dieser Eigenschaft zu offiziellen Gesprächen während eines offiziellen Staatsbesuchs treffen, so würde es sicher seltsam anmuten, nach einem derartigen Treffen zu behaupten, dieser Regierungschef werde als solcher nicht anerkannt und seine Regierung sei nicht die ordnungsgemäße Vertreterin des Staates. Ein derart auf höchster Ebene geführtes Treffen schafft im Grunde doch einen Kontakt von solcher Qualität, daß eine Leugnung des Bestehens der durch den Regierungschef repräsentierten Regierung gegen Vertrauensgrundsätze verstoßen würde75 • 3. Bilaterale Verträge

a) Allgemeine Problematik Auch bei Abschluß bilateraler Verträge sind keine allgemeinen Aussagen möglich. Hier kommt es ebenfalls auf den Einzelfall an und auf die Umstände, unter denen der Vertrag abgeschlossen wurde. In Verträgen eher vorläufigen Charakters, wie etwa einem Waffenstillstandsabkommen, kann wohl keine Anerkennung erblickt werden. Eine Unterscheidung zwischen mehr technischen und mehr politischen Verträgen erscheint im Sinne einer möglicherweise abgegebenen Nichtanerkennungserklärung insofern sinnvoll, als bei einem hochpolitischen Vertrag, der den Vertragspartner als vollwertiges Völkerrechtssubjekt voraussetzt, eine gleichzeitige Distanzierung davon nicht möglich erscheint.

b) Der Vertrag über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik Bereits oben wurde eingehend der Meinungsstand und das parlamentarische Vorgehen im Zusammenhang mit dem Grundlagenvertrag dargestellt. Unter den jetzt entwickelten Gesichtspunkten des widersprüch75 Kissinger, S. 1149, etwa sieht es als eines "der widersinnigsten Ereignisse seit der Revolution auf chinesischem Boden" an, daß bei einer Pressekonferenz erklärt wurde, daß auch weiterhin eine Regierung anerkannt werde, die mit derjenigen verfeindet sei, mit der man gerade verhandelt habe.

V. Vertrauensschutz und seine Anwendung

171

liehen Verhaltens und des Vertrauensschutzes soll diese Betrachtung kurz erneut aufgenommen werden. Zunächst muß man sich dazu den Inhalt des Grundlagenvertrages noch einmal vergegenwärtigen. Nach Art. 1 entwickeln BRD und DDR normale gutnachbarliche Beziehungen auf der Grundlage der Gleichberechtigung. Nach Art. 2 werden sie sich von den Zielen und Prinzipien leiten lassen, die in der Charta der Vereinten Nationen niedergelegt sind, insbesondere der souveränen Gleichheit aller Staaten, der Achtung der Unabhängigkeit, Selbständigkeit und territorialen Integrität, dem Selbstbestimmungsrecht, der Wahrung der Menschenrechte und der Nichtdiskriminierung. Nach Art. 3 bekräftigen sie die Unverletzlichkeit der zwischen ihnen bestehenden Grenze jetzt und in der Zukunft und verpflichten sich zur uneingeschränkten Achtung ihrer territorialen Integrität. Gemäß Art. 4 gehen BRD und DDR davon aus, daß keiner der beiden Staaten den anderen international vertreten oder in seinem Namen handeln kann. Nach Art. 6 gilt für sie der Grundsatz, daß die Hoheitsgewalt jedes der beiden Staaten sich auf sein Staatsgebiet beschränkt. Sie respektieren die Unabhängigkeit und Selbständigkeit jedes der beiden Staaten in seinen inneren und äußeren Angelegenheiten. In den Erläuterungen der Bundesregierung zum Vertrag wird erklärt, daß die DDR nicht zum Ausland geworden seF6 • Die Ansicht der Bundesregierung kommt in dem Bericht des Ausschusses für innerdeutsche Beziehungen zum Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Grundlagenvertrag zum Ausdruck, wenn es dort heißt: Eine völkerrechtliche Anerkennung bedürfe der entsprechenden Willenserklärung des anerkennenden Staates. Eine solche Willenserklärung sei von der Bundesregierung nicht abgegeben worden. Aber auch wenn die Bundesregierung es wolle, könne sie die DDR nicht anerkennen, da die völkerrechtliche Anerkennung der DDR die Viermächte-Verantwortung für Deutschland als Ganzes berühren würde77 • Bereits in der Gegenäußerung der Bundesregierung vom 16. Februar 1972 zur Stellungnahme des Bundesrates vom 9. Februar 1972 zu den Ostverträgen hieß es, daß eine völkerrechtliche Anerkennung der DDR 76 Vgl. TzD Bd. 11, S. 303. Siehe auch die Denkschrift der Bundesregierung zum Grundvertrag vom 22. Dez. 1972, TzD Bd. 11, S. 405. 77 Vgl. Bundestags-Drucksache 7/500, S. 4, A li. Vgl. etwa auch Kriele, ZRP 1971, S. 264, der erklärt, daß eine völkerrechtliche Anerkennung nicht möglich sei, da dies .,außerhalb - genauer oberhalb - unserer Souveränität" liege. Auch Bundesminister Franke hat mehrfach erklärt, daß für eine völkerrechtliche Anerkennung die Zuständigkeit nicht gegeben sei, vgl. Bull. vom 19. Januar 1972, S. 66; TzD Bd. 12, S. 176. Vgl. auch Bahr in einem Beitrag im Bulletin v. 17. 8. 1970, TzD Bd. VI, S. 112.

172 D. Konkludente Anerkennungtrotz ausdrücklicher Nichtanerkennung

für die Bundesregierung nicht in Betracht komme78 ; die völkerrechtliche Anerkennung der DDR durch die Bundesrepublik Deutschland mit all ihren rechtlichen Konsequenzen könne nur durch eine entsprechende Willenserklärung seitens der Bundesrepublik vollzogen werden; die Bundesregierung beabsichtige nicht, eine solche Willenserklärung herbeizuführen79. Sicher ist es richtig, daß die Bundesregierung die DDR nicht ausdrücklich völkerrechtlich anerkannt hat. Dies schließt jedoch nicht aus, daß dies konkludent erfolgt sein kann. Es erscheint zumindest auffällig, daß besondere Betonung darauf gelegt wird, eine entsprechende Willenserklärung sei nicht abgegeben worden, also eine ausdrückliche Anerkennung nicht erfolgt sei8 o. Es ist richtig, daß die völkerrechtliche Anerkennung der DDR in den Bereich "Deutschland als Ganzes" im Sinne von Art. 7 Absatz 4 des Vertrages über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten vom 26. Mai 1952 fällt 81 . Daraus ergibt sich jedoch nicht, daß eine Anerkennung nicht erfolgen könne. Mit Zustimmung der Westmächte, die auch durch konkludentes Handeln erteilt werden kann82 , ist eine völkerrechtliche Anerkennung, die wegen "Deutschland als Ganzes" jedoch nicht total wirken kann, sicherlich möglich und wirksam. Wenn man den Grundlagenvertrag in seiner Gesamtheit betrachtet, dann kommt man nicht umhin festzustellen, daß die Bundesrepublik Deutschland aufgrund der Verpflichtungen aus dem Vertrag die DDR als Völkerrechtssubjekt behandeln muß 83 • Damit ist jedoch der DDR eine Rechtsposition im Verhältnis zur Bundesrepublik zuerkannt wor78 Vgl. TzD Bd. 10, S. 102.

79 Vgl. ebd. S. 103. Vgl. auch die Ausführungen des Abgeordneten Metzger im Bundestag am 9. 5. 1973 in der Debatte über den Grundlagenvertrag, TzD Bd. 12, S. 369 f. Dabei muß jedoch berücksichtigt werden, daß die Bundesregierung mehrfach geäußert hat, sie wolle Unrecht nicht ·anerkennen, vgl. Bundeskanzler Kiesinger im Bericht zur Lage der Nation am 17. 6. 1969 im Bundestag, TzD Bd. III, S . 258; Bundeskanzler Brandt am 17. Juni 1970 im Bundestag, TzD Bd. V, S. 343. 80 Bleckmann, S. 91, nimmt fälschlicherweise an, daß die Anerkennung der DDR als Völkerrechtssubjekt grundsätzlich ausdrücklich erfolgen müsse, da diese gerade in den Beziehungen zur DDR ein so schwerwiegender Akt sei. 8l Vgl. auch Kimminich, Souveränität, S. 101, der weiter ausführt, daß die Anerkennung der DDR durch die Bundesrepublik Deutschland nur mit Zustimmung der drei Westmächte rechtswirksam werden könne, vgl. ebd. S. 102. Vgl. auch Menzel, DOV 1972, S. 8. 1967 kam Mann zu dem Ergebnis, JZ 1967, S. 625, daß viel dafür spreche, daß eine Anerkennung der DDR die Zustimmung Frankreichs, der Vereinigten Staaten von Amerika, des Vereinigten Königreichs und der Bundesrepublik sowie aller NATO-Staaten verlangen würde. 82 Vgl. Kimminich, DVBI. 1970, S. 444 und Oppermann, Festschrift Berber, s. 387.

V. Vertrauensschutz und seine Anwendung

173

den, die eine derartige Vertrauensschutzposition schafft, daß die verbale Aufrechterhaltung des Standpunkts, eine völkerrechtliche Anerkennung liege nicht vor, als widersprüchliches Verhalten unbeachtlich ist, wenn gleichzeitig die Eigenschaft eines Völkerrechtssubjekts zuerkannt wird. Das Argument, es liege eben nur eine staatsrechtliche Anerkennung vor und man müsse dementsprechend die Lehrbücher umschreiben8 \ hilft nicht weiter, da es den Begriff "staatsrechtliche Anerkennung" im Völkerrecht nicht gibt85 und man eine derartige Umschreibung eines Sachverhaltes, der sich unter einen allgemein gültigen völkerrechtlichen Tatbestand subsumieren läßt~6 , als Verstoß gegen das Estoppel-Prinzip ansehen muß, wenn damit gleichzeitig die mit dem Vertrag eingeräumte Rechtsposition eingeschränkt oder beseitigt werden soll. Auch eine Zustimmung in konkludenter Form zu diesem Ergebnis liegt vor87 • So fanden die Verhandlungen mit der DDR in enger Abstimmung mit den Westmächten statt. In einer Erklärung vom 9. November 1972 unterstützten die Regierungen Frankreichs, der UdSSR, der USA und Großbritanniens ausdrücklich die Anträge auf Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen88 und stimmten damit konkludent dem am 8. November 1972 paraphierten Grundlagenvertrag zu. In dem zum Abschluß der Ministertagung des Nordatlantikrates am 7. und 8. November 1972 veröffentlichten Kommunique wird ausdrücklich die Paraphierung des Vertrages und die Erklärung, es sei beabsichtigt, den Vertrag am 21. Dezember 1972 zu unterzeichnen, begrüßt89 • Durch einseitige innerstaatliche Erklärung bzw. Auslegung, wie es etwa auch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 31. Juli 1973 - 2 BvF 1/73 - darstellt, können völkerrechtliche Verpflichtungen nicht modifiziert werden90 • 83

Das Bundesverfassungsgericht kommt in seiner Entscheidung vom

31. Juli 1973 zu dem Ergebnis, daß die DDR im Sinne des Völkerrechts ein Staat und als solcher Völkerrechtssubjekt ist, vgl. BVerfGE 36, 1 (22).

84 Vgl. Kriele in einem Diskussionsbeitrag im Rahmen eines vom Institut für Internationales Recht an der Universität Kiel im März 1971 veranstalteten Symposiums, S. 277. 85 Vgl. Kimminich, DVBl. 1970, S. 440; ders., Die Friedens-Warte, Bd. 57

(1974),

s. 28.

Schmidt-Jortzig, DA 1973, S. 1148, FN 11, führt aus, daß, wenn sich eine politische Äußerung nicht vollständig in den bestehenden Rechtsformen einfangen lasse, ihre überschießenden Elemente eben rechtlich unergiebig und nur politisch wertbar seien. 87 Vgl. Gleich, S. 148 f.; Kimminich, DöV 1973, S. 19; Schmidt-Jortzig, DA 86

1973, 88 89

s. 1155.

Vgl. TzD Bd. 11, S. 325 und Entwicklung, S. 205. Vgl. TzD Bd. 11, S. 374.

174 D. Konkludente Anerkennungtrotz ausdrücklicher Nichtanerkennung Im Antrag der bayerischen Staatsregierung im Bundesrat, den Vermittlungsausschuß anzurufen, wird hervorgehoben, daß der Grundlagenvertrag keinen Vorbehalt enthalte, der eine stillschweigende völkerrechtliche Anerkennung ausschließen würde, was auch durch eine einseitige Erklärung hätte geschehen können91 • Nach der Stellungnahme des Bundesrates begründet der Vertrag die Gefahr, daß er in seiner praktisch-politischen Wirkung einer völkerrechtlichen Anerkennung der DDR gleichgesetzt werden könnte, weil er der DDR unwiderruflich und ohne Einschränkung die Stellung eines selbständigen und unabhängigen Staates einräume92 • Es ergibt sich jedoch gerade daraus, daß der DDR unwiderruflich und ohne Einschränkung die Stellung eines selbständigen und unabhängigen Staates eingeräumt wurde, daß sie als Völkerrechtssubjekt anerkannt und damit auch völkerrechtlich anerkannt worden ist93 • Dies hätte auch die Erklärung eines Vorbehalts, richtigerweise müßte man wohl von einer Rechtsverwahrung oder einem Interpretationsvorbehalt reden, nicht verhindern können94 • 4. Konsularische Beziehungen

Wie sich aus den konsularischen Aufgaben ergibt95 , handelt es sich hier um Funktionen auf der Verwaltungsebene, die keinen derart in90 Vgl. Kimminich, DVBI. 1973, S. 662; ders., Die Friedens-Warte Bd. 57 (1974), S. 28; Schmidt-Bleibtreu I Klein, Art. 59 Rdn. 12. 81 Vgl. Bundesrat 394. Sitzung, 25. Mai 1973, Sten. Ber., S. 169 A und TzD Bd. 12, S. 597. 92 Vgl. BT-Drs. 7/153, S. 22, Anlage 2 B. III. 3; TzD Bd. 12, S. 129; ZaöRV Bd. 35 (1975), S. 816. Vgl. auch die Ausführungen von Ministerpräsident Kohl im Bundesrat am 2. 2. 1973, TzD Bd. 12, S. 102 f. 93 Dabei sind jedoch als Rahmen, in dem eine völkerrechtliche Anerkennung nur erfolgen konnte, noch bestehende Viermächterechte zu berücksichtigen. Insofern ist auf die Erklärung der Regierungen Frankreichs, Großbritanniens, der Sowjetunion und der Vereinigten Staaten vom 9. November 1972 zu verweisen, in der sie im Zusammenhang mit einem Beitritt der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik in die Vereinten Nationen klarstellten, "daß diese Mitgliedschaft die Rechte und Verantwortlichkeiten der Vier Mächte und die bestehenden diesbezüglichen vierseitigen Regelungen, Beschlüsse und Praktiken in keiner Weise berührt" , vgl. TzD Bd. 11, S. 325. 94 Vgl. Kimminich, Völkerrecht, S. 98, wonach beim Grundlagenvertrag weder ein Vorbehalt noch eine sonstige Erklärung eines entgegenstehenden Willens möglich gewesen sei. 85 u. a. Förderung der Entwicklung, kommerzieller, wirtschaftlicher, kultureller und wissenschaftlicher Beziehungen zwischen den beiden Staaten, Sammlung von entsprechenden Informationen, Ausstellung von Pässen, Reiseausweisen, Sichtvermerke und entsprechende Dokumente, Hilfe und Beistand für Angehörige des Entsendestaates, sowie notarielle und standes-

V. Vertrauensschutz und seine Anwendung

175

tensiven Kontakt zwischen den Staaten auslösen, daß ohne Zweifel feststünde, daß mit Aufnahme bzw. Aufrechterhaltung der konsularischen Beziehungen eine völkerrechtliche Anerkennung gegeben ist, die auch nicht durch eine gegenteilige Äußerung ausgeräumt werden könnte. Im Einzelfall sind jedoch Abweichungen denkbar, etwa wenn dem Konsul, wie es nach Art. 17 des Wiener Übereinkommens möglich ist, mit Zustimmung des Empfangsstaates gestattet wird, diplomatische Amtshandlungen vorzunehmen. Eine besondere Bedeutung wurde in Zusammenhang mit den konsularischen Beziehungen der Erteilung des Exequaturs beigemessen. Nach Art. 12 des Wiener Übereinkommens über konsularische Beziehungen wird der Leiter einer konsularischen Vertretung zur Wahrnehmung seiner Aufgaben durch eine Ermächtigung des Empfangsstaats zugelassen, die unabhängig von ihrer Form als "Exequatur" bezeichnet wird. Damit werden offiziell vom Empfangsstaat bevollmächtigte Vertreter eines anderen Staates zugelassen, denen u . a. die Wahrnehmung der Interessen von Angehörigen des Entsendestaates obliegen. Darin liegt sicher die offizielle Kenntnisnahme von der Existenz eines anderen Staates in der Weise, daß darin eine konkludente Anerkennung erblickt werden kann. Aber ob dies auch in einer derart intensiven Form erfolgt, daß eine Distanzierung auf jeden Fall gegen das völkerrechtliche Vertrauensschutzprinzip verstoßen würde, ist doch zweifelhaft. 5. Diplomatische Beziehungen

a) Allgemeine Problematik Die Aufnahme diplomatischer Beziehungen lassen den Willen, den bisher nicht anerkannten Staat als Völkerrechtssubjekt gelten lassen zu wollen, so eindeutig erkennen, daß etwa eine Erklärung, die völkerrechtliche Anerkennung sei nicht gewollt, nicht möglich ist bzw. gegen den völkerrechtlichen Vertrauensgrundsatz verstößt. Dies ergibt sich aus den Aufgaben einer diplomatischen Mission, wonach u. a. gemäß Art. 3 des Wiener Übereinkommens über diplomatische Beziehungen der Entsendestaat im Empfangsstaat vertreten wird, die Interessen des Entsendestaats und seiner Angehörigen im Empfangsstaat geschützt werden, mit der Regierung des Empfangsstaats verhandelt wird und die freundschaftlichen Beziehungen auszubauen sind. Dieser Sachverhalt gilt wohl als einziger im Rahmen der völkerrechtlichen Anerkennung allgemein als unumstritten. amtliche Funktionen, vgl. im einzelnen Art. 5 des Wiener Übereinkommens über konsularische Beziehungen.

176 D. Konkludente Anerkennungtrotz ausdrücklicher Nichtanerkennung

Vorstufen, wie etwa die Verbindungsbüros zwischen den USA und der Volksrepublik China, bedeuten dagegen wohl noch keine völkerrechtliche Anerkennung. b) Austausch Ständiger Vertretungen zwischen BRD und DDR

Wenn man den Austausch der Ständigen Vertretungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik unter den oben dargestellten Aspekten betrachtet, so stellt sich dieser Vorgang im Grunde als Beispiel für das Vorliegen einer konkludenten Anerkennung durch Aufnahme diplomatischer Beziehungen dar; dabei soll einmal von allen anderen, diesem Akt vorausgegangenen Schritten abgesehen werden. Die gleichzeitig abgegebenen Erklärungen vermögen unter völkerrechtlichem Vertrauensschutzgrundsatz daran nichts zu ändern, sondern sind vielmehr als gegen diesen Grundsatz gerichtet unbeachtlich. Die Argumente der Bundesregierung für das Nichtvorliegen von diplomatischen Beziehungen überzeugen nicht. In Punkt 3. der Erläuterungen zum Protokoll und den Protokollvermerken über die Errichtung der Ständigen Vertretungen vom 14. März 1974 heißt es, die Form der Akkreditierung sage nichts über den Charakter der Vertretungen aus 96 , obwohl gerade die Akkreditierung beim Staatsoberhaupt des Empfangsstaates für die Aufnahme diplomatischer Beziehungen spricht97 • In einer Stellungnahme der Bundesregierung, die am 19. März 1974 im Bulletin veröffentlicht wurde, wird dann ausführlich auf die Frage der Akkreditierung eingegangen98 • Wenn ausgeführt wird, daß die Aufnahme diplomatischer Beziehungen nur im gegenseitigen Einvernehmen erfolgen könne und dieses Einvernehmen auf Seite der Bundesrepublik nicht gegeben sei, so ist dem entgegenzuhalten, daß sicher gegenseitiges Einvernehmen bei der Errichtung Ständiger Vertretungen vorgelegen hat. Wenn die Ständigen Vertretungen aber als diplomatische Missionen angesehen werden müssen, kann das Einvernehmen nun nicht einfach als nicht bestehend hingestellt werden. Die von der Bundesregierung angeführten Besonderheiten spielen sich eher im verbalen Bereich ab und ändern nichts daran, daß das Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen vom 18. April 1961 im Verhältnis Bundesrepublik Deutschland- DDR gilt. Gemäß Art. 14 Abs. 1 Buchstabe a) ist eine amtliche Bezeichnung der Missionschefs nicht vor96 Vgl. TzD Reihe II/Bd. 2, S. 16. Vgl. auch die Erklärung von Bundesminister Franke am 5. April 1974, TzD Reihe li/Band 2, S. 40. 97 Vgl. Art. 14 Abs. 1 a des Wiener Übereinkommens über diplomatische Beziehungen vom 18. 4. 1961. 98 Vgl. TzD Reihe II/Bd. 2, S. 36- 38.

V. Vertrauensschutz und seine Anwendung

177

geschrieben, so daß der Bezeichnung "Ständige Vertretung" bzw. "Leiter der Ständigen Vertretung" nichts entnommen werden kann und eine lediglich "entsprechende" Anwendung des Wiener Übereinkommens an der Sache selbst nichts ändert. Muß man aber konstatieren, daß im Grunde diplomatische Beziehungen aufgenommen wurden, so kann man sich mit verbalen Vorbehalten nicht davon distanzieren, daß eine völkerrechtliche Anerkennung konkludent erfolgt ist99 • Es kommt, wie oben gezeigt, auf die inhaltliche Ausgestaltung der Beziehungen an, und wenn diese derart wie im vorliegenden Fall ist, setzt man sich zu seinem eigenen Verhalten in Widerspruch und verstößt gegen den völkerrechtlichen Vertrauensschutzgrundsatz, wenn man verbal die Behauptung aufrechterhält, eine Anerkennung sei nicht erfolgt100 . 6. Internationale Konferenzen

Kontakte im Rahmen internationaler Konferenzen sind, für sich allein gesehen, noch nicht derartig beschaffen, als daß man dabei von einer konkludenten Anerkennung auszugehen hat. Im Einzelfall darf zwar nicht außer Acht gelassen werden, mit welchem Inhalt sich die Konferenz beschäftigt. Es begegnet jedoch wohl keinen grundsätzlichen Bedenken, eine Nichtanerkennungserklärung auf dieser Ebene zuzulassen.

99 Auch hier sei jedoch einschränkend an "die Rechte und Verantwortlichkeiten der Vier Mächte und die bestehenden diesbezüglichen vierseitigen Regelungen, Beschlüsse und Praktiken" erinnert, vgl. die Erklärung der Vier Mächte vom 9. November 1972, TzD Bd. 11, S. 325. 100 Dagegen spricht nicht die immer wieder von der DDR erhobene Forderung nach Anerkennung der DDR-Staatsbürgerschaft und der Umwandlung der Ständigen Vertretungen der beiden deutschen Staaten in Botschaften, vgl. etwa die Rede des Generalsekretärs des Zentralkomitees der SED und Vorsitzenden des Staatsrates der DDR, Erich Honecker, zur Eröffnung des SEn-Parteilehrjahres 1980/81 in Gera am 13. Oktober 1980, AdG 1980, S. 23970 B (23971), das Gespräch von Erich Honecker im Mai 1982, SZ Nr. 110 vom 14. Mai 1982, S. 5, und den Kommentar der Parteizeitung Neues Deutschland anläßlich des Jahrestages des Grundlagenvertrages, SZ Nr. 294 vom 22. Dezember 1982, S. 2. Es zeigt vielmehr wie auch oben in Abschnitt C II 4 a die besondere Bedeutung einer ausdrücklichen Anerkennung bzw. die Bedeutung einer explizit angesprochenen Tatsache, wenn auch dies eher im politischen und nicht im rechtlichen Bereich anzusiedeln ist. Denn in bezug auf die Staatsbürgerschaft zum Beispiel wäre es weder mit dem allgemeinen Völkerrecht noch mit dem Grundlagenvertrag vereinbar, wenn die Bundesrepublik die Existenz einer eigenen Staatsbürgerschaft der DDR und ihr Recht bestreiten würde, sich für ihre Staatsbürger einzusetzen, vgl. Bernhardt in: Deutschland nach 30 Jahren Grundgesetz, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Heft 38, Berlin, New York 1980, s. 31.

12 Loudwin

178 D. Konkludente Anerkennungtrotz ausdrücklicher Nichtanerkennung 7. Multilaterale Verträge

Enger werden die Beziehungen zwischen zwei Staaten, die gleichzeitig Vertragspartner eines multilateralen Vertrages sind. Allgemein können auch hier keine Aussagen gemacht werden, sondern nur Tendenzen festgestellt werden. Ähnlich wie beim Abschluß bilateraler Verträge kommt es auch hier auf den konkreten Vertrag an. Bei hochpolitischen Verträgen, bei denen die Vertragspartner eindeutig von der Völkerrechtssubjektivität der Mitglieder ausgehen, wird aber eine völkerrechtliche Anerkennung auch trotz ausdrücklich erklärter Nichtanerkennung vorliegen. Dagegen bedeuten Verträge mehr vorläufigen Charakters bzw. zeitlich beschränkte, sowie eher technische Abkommen keinen derart intensiven Kontakt, daß eine mögliche völkerrechtliche Anerkennung nicht durch eine gegenteilige Erklärung ausgeschlossen werden könnte. 8. Internationale Organisationen a) Allgemeine Problematik

Wie bereits im Laufe der Arbeit immer wieder angesprochen, zählt auch in diesem Zusammenhang der konkrete Einzelfall. Hier könnte unter Umständen eine Unterscheidung in technische und politische Organisationen, soweit dies überhaupt möglich ist, für die Frage einer zulässigen Nichtanerkennungserklärung hilfreich sein. Dabei verstößt wohl eine Nichtanerkennungserklärung bei technischen Verträgen noch nicht gegen den völkerrechtlichen Vertrauensschutzgrundsatz. Im folgenden soll kurz auf die gegenwärtig bedeutendste zwischenstaatliche Organisation, die Vereinten Nationen, eingegangen werden. b) Vereinte Nationen

Bereits im Abschnitt C. wurden die verschiedenen Ansichten zu der Frage der gleichzeitigen Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen und der völkerrechtlichen Anerkennung zweier Mitglieder, die sich bisher nicht anerkannt hatten, dargestellt. Die Rechte und Pflichten der Mitglieder der Vereinten Nationen, bei der es sich um eine universale internationale Organisation mit genereller Zielsetzung handelt, ergeben sich direkt aus der Charta der Vereinten Nationen. Die Grundsätze sind in Art. 2 der Charta enthalten. Danach beruht die Organisation auf dem Grundsatz der souveränen Gleichheit aller ihrer Mitglieder, die ihrerseits nach Treu und Glauben die;:verP,flichtungen, die sie mit der Charta übernommen haben, zu erfüllen haben, um allen Mitgliedern die aus der Mitgliedschaft er-

V. Vertrauensschutz und seine Anwendung

179

wachsenden Rechte und Vorteile zu sichern. Alle Mitglieder sollen ihre internationalen Streitigkeiten durch friedliche Mittel beilegen und in ihren internationalen Beziehungen jede gegen die territoriale Unversehrtheit und die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtete oder sonst mit den Zielen der Vereinten Nationen unvereinbare Androhung oder Anwendung von Gewalt unterlassen. Aus Art. 4 der Charta ergibt sich, daß nur Staaten Mitglieder der Vereinten Nationen werden können101 • Und wenn man dazu noch die Ziele der Vereinten Nationen betrachtet, wie sie in Art. 1 der Charta niedergelegt sind, und zu denen sich die Mitglieder ja durch den Beitritt verpflichten, wonach der Weltfrieden und die internationale Sicherheit gewährt, freundschaftliche, auf der Achtung vor dem Grundsatz der Gleichberechtigung und Selbstbestimmung der Völker beruhende Beziehungen zwischen den Nationen entwickelt und andere geeignete Maßnahmen zur Festigung des Weltfriedens getroffen und eine internationale Zusammenarbeit herbeigeführt werden soll, so muß man zu dem Ergebnis kommen, daß jedes Mitglied der Vereinten Nationen jedes andere Mitglied als Völkerrechtssubjekt zu behandeln hat, mit allen den sich daraus ergebenden Konsequenzen. Damit sind jedoch alle Voraussetzungen für das Vorliegen einer völkerrechtlichen Anerkennung gegeben. Für Menzel / lpsen liegen damit die Wesensmerkmale einer staatlichen Anerkennung vor102 • Dessenungeachtet heißt es bei ihnen dann weiter, der Aufnahme in die Vereinten Nationen werde aus politischen Gründen keine Anerkennungswirkung beigemessen103 • Die Schwierigkeit, bei Aufnahme eines neuen Mitglieds in die Vereinten Nationen gleichwohl eine Anerkennung zu verneinen, kommt auch bei Seidl-Hohenveldern und von Münch zum Ausdruck, wenn ersterer von einem "zugegebenermaßen unlogischen Resultat" 1 04 spricht und letzterer zugibt, daß dies Ergebnis "rechtslogisch schwer zu begründen" 105 , jedoch im Interesse einer möglichst großen Mitgliederzahl "rechtspolitisch sinnvoll" 106 sei. Nach SeidlHohenveldern muß man dem Willen der Staaten insoweit wohl den Vorzug vor logisch einwandfreien Lösungen geben107 • Als Begründung führt er an, die konstitutive Wirkung der Anerkennung erschöpfe sich praktisch in der Bereitschaft zur Aufnahme diplomatischer Beziehun101 Der Aufnahmebeschluß der Generalversammlung gemäß Art. 4 Absatz 2 der Charta stellt praktisch positiv die Staatsqualität des neuen Mitglieds fest. 102 Vgl. Menzel I Ipsen, S. 144. 103 Vgl. ebd. 104 Vgl. Seidl-Hohenveldern, S. 135; vgl. ders. in AVR 4. Bd. 1953/1954, S. 40, wo er ausführt, daß dies den Gesetzen der Logik und den Erfahrungen des täglichen Lebens widerspreche. 1os Vgl. v. Münch, Völkerrecht, S. 115. 106 Vgl. ebd. 1 07 Vgl. Seidl-Hohenveldern, S. 136.

12*

180 D. Konkludente Anerkennungtrotz ausdrücklicher Nichtanerkennung gen; es wäre sinnlos, das Vorliegen einer stillschweigenden Anerkennung in solchen Fällen anzunehmen, wo eine solche Bereitschaft zumindest auf einer Seite nicht vorhanden sei, denn gegen seinen Willen könne ein Staat doch nicht zur Aufnahme diplomatischer Beziehungen gezwungen werden108 • Wenn man jedoch, wie oben gezeigt, richtigerweise davon ausgeht, daß die völkerrechtliche Anerkennung die Aufnahme diplomatischer Beziehungen bzw. die Bereitschaft zur Aufnahme diplomatischer Beziehungen nicht voraussetzt, so fällt diese Begründung weg109 • Um die Diskrepanz zwischen den tatsächlichen Verhältnissen und den "unlogischen Resultaten" zu überwinden, sind verschiedentlich Lösungsversuche gemacht worden. Alexy spricht von indirekter Anerkennung, die er folgendermaßen definiert: "Kommen bei einem Vergleich die wesentlichen Rechtswirkungen von Anerkennung und gemeinsamer Teilnahme am multilateralen Verkehr im konkreten Fall einander gleich, d. h. treten die wesentlichen Rechtswirkungen der Anerkennung durch eine gemeinsame Teilnahme ein, so kann von indirekter Anerkennung gesprochen werden110. " Für die gemeinsame Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen bedeutet dies nach Meinung von Alexy, daß der Mitgliedschaft indirekt die Rechtswirkungen der Anerkennung insoweit folgen, als vom Erwerb der Mitgliedschaft ab, ein Bestreiten der Existenz als Staat nicht mehr zulässig erscheine, weil eben das neue zuvor nicht anerkannte Mitglied die grundlegenden staatlichen Rechtspositionen aus der Satzung gegenüber dem nichtanerkennenden Staat erworben habe111 • Ähnlich formuliert Briggs, wenn er schreibt, "that comembership in the United Nations necessarily involves an indirect recognition of the statehood and international juridical capacity of other contracting states, whether a Member voted for or against, or obstained from the vote on admission" 112 • Als weitere Differenzierung führt Wright den Begriff "general recognition" für die Aufnahme eines neuen Mitglieds in die Vereinten Nationen ein, wobei dieser sich sowohl von dem Begriff "collective recognition" unterscheiden113 als auch etwas anderes bedeuten solle als die Anerkennung durch einen Staat114 • Vgl. ebd. Vgl. in diesem Zusammenhang auch Tabata, The Japanese Annual of International Law 5 (1961), S. 5. 110 Vgl. Alexy, ZaöRV Bd. 26 (1966), S. 581. Dabei müssen nach seiner Ansicht die Beziehungen ihrer Struktur nach die Staatsqualität aller Partner voraussetzen. 111 Vgl. ebd. S. 587. 112 Siehe Briggs, Proceedings 44 (1950), S. 178. 113 Vgl. Wright, AJIL Vol. 44 (1950), S. 550. tt4 Vgl. ebd. S. 552. 108 109

V. Vertrauensschutz und seine Anwendung

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Tabata kommt in einer Untersuchung über die Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen und die Anerkennung von Staaten zu dem Ergebnis, daß durch die Aufnahme in die Vereinten Nationen "a state attains a status analogaus to one resulting from its recognition" 115 , wobei die Anerkennung jedoch nicht als identisch mit der Aufnahme in die Vereinten Nationen angesehen werden könne116 • Betrachtet man all diese Versuche zur Erklärung der Beziehungen zweier Staaten zueinander, die sich bisher nicht anerkannt hatten und nun durch Beitritt des einen Staates gemeinsam Mitglieder der Vereinten Nationen geworden sind, so drängt sich der Schluß auf, daß jeweils der gleiche Tatbestand nur verschieden umschrieben wird, um eine Brücke zu schlagen zwischen den oft verbalen Äußerungen der Staatenvertreter, in der gemeinsamen Mitgliedschaft liege keine Anerkennung, und der tatsächlichen Qualität der Beziehungen der Staaten innerhalb der Vereinten Nationen. Wenn ein Staat aber aufgrund einer völkerrechtlichen Anerkennung einen anderen Staat als Völkerrechtssubjekt behandeln muß, dann entspricht dies genau dem, was sich aus der gemeinsamen Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen ergibt. Wie dieser Sachverhalt letztendlich bezeichnet wird, ist eine zweitrangige Frage. In Wirklichkeit handelt es sich jedoch bei der gemeinsamen Mitgliedschaft in einer so universalen, politischen Organisation um eine implizierte Anerkennung. Mit einer verbalen Distanzierung ändert sich an der Qualität der Beziehungen nichts, diese verstößt vielmehr gegen den völkerrechtlichen Vertrauensgrundsatz, was für den insofern Anerkannten in der Sache jedoch unschädlich ist, da das Ergebnis, als Völkerrechtssubjekt behandelt zu werden, vorliegt, und er sein Anrecht darauf, direkt auf die Charta der Vereinten Nationen stützen kann117•

m Vgl. Tabata, Japanese Annual of International Law 5 (1961), S. 9. Vgl. ebd. S. 13. Gründe sieht Tabata darin, daß eine Anerkennung nicht widerrufen werden könne und fragt, was geschehe, wenn die Organisation zerbreche oder der Staat ausscheide; als weiterer Grund werden die Beziehungen zu den "municipal courts" angesehen, vgl. ebd. S. 13. 117 Dies gilt auch für die Bundesrepublik und die DDR, die am 18. September 1973 in die Vereinten Nationen aufgenommen wurden, vgl. die Resolution der Vollversammlung der Vereinten Nationen, TzD Reihe 11/Bd. 1, S. 141, wobei jedoch die Erklärung der Regierungen Frankreichs, Großbritanniens, der Sowjetunion und der Vereinigten Staaten vom 9. November 1972 zu berücksichtigen ist, vgl. TzD Bd. 11, S. 325. Auch das Verhältnis Israels zu den arabischen Staaten ist entsprechend zu sehen, da auch sie an die sich aus der Charta der Vereinten Nationen ergebenden Verpflichtungen im Verhältnis der Mitglieder zueinander gebunden sind. 115

Resümee und Ausblick 1. Wright beschreibt die völkerrechtliche Anerkennung exakt, wenn er formuliert: "Recognition of a new state means only that the recognizing authority proposes to treat the entity as a state under international law and recognition of a government means only that the recognizing authority proposes to treat the government as representative of a state1."

Die Bedeutung der völkerrechtlichen Anerkennung zeigt sich immer dann, wenn sich im Zusammenhang mit einem gegen die Verfassung eines Staates gerichteten Umsturz eine neue Regierung etabliert. Die neue Regierung ist daran interessiert, möglichst bald international anerkannt zu werden. Ohne Zweifel stellt die Anerkennung für ein neues Regime eine gewisse Konsolidierung dar und dient der Festigung der Regierung. Verdross führt richtig aus, daß die Anerkennung eines Staates den Bestand der Gemeinschaft stärken und sichern und die Verweigerung den Bestand schwächen könne2 • Ebenso sieht es Chen, wenn er schreibt, die Anerkennung "by a !arge number of powerful States tends to give stability to the regime and to assure its political position among nations" 3 • Auch der Anerkennende orientiert sich häufig an seinen eigenen Belangen. So hat etwa der damalige Außenminister der Vereinigten Staaten, Dulles, in einem Interview im Juni 1958 erklärt, eine Anerkennung geschehe nur, wenn es den Interessen der USA entspreche4. Ob dieser absolute Anspruch so gegenwärtig noch aufrecht erhalten werden kann, soll dahingestellt bleiben. Daß die Frage der völkerrechtlichen Anerkennung immer wieder in einen politischen Bereich gerät, der mit dem rechtlich Gesicherten nicht in Einklang zu bringen ist, zeigt etwa die Erklärung des ägyptischen Präsidenten Sadat vom 22. 2. 1978, Ägypten erkenne von sofort an Spyros Kyprianou nicht mehr als Präsidenten der Republik Cypern an5 . Denn wie oben gezeigt wurde, ist eine Rücknahme bzw. ein Widerruf Siehe Wright, AJIL Val. 44 (1950), S. 550. Vgl. Verdross, Völkerrecht, S. 247 f. 3 Siehe Chen, S. 6. Vgl. auch Dahm I, S. 133, nach dem die Anerkennung erhebliche politische und moralische Wirkung hat. 4 Vgl. State Department Bulletin 994, p. 64, zit. bei Fawcett, BYIL XXXV 1 2

(1959), 5

s. 246 f.

Vgl. SZ Nr. 45 vom 23. 2. 1978, S. l f.

Resümee und Ausblick

183

einer einmal erfolgten völkerrechtlichen Anerkennung nur unter ganz engen Voraussetzungen möglich, die hier sicher nicht vorlagen6 • 2. Die Beschäftigung mit der konkludenten Anerkennung hat ergeben, daß sie durchaus ihren Stellenwert neben der ausdrücklich erklärten Anerkennung eines völkerrechtlichen Tatbestandes besitzt. Handelt es sich um die Anerkennung einer neuen Regierung, kann sogar gesagt werden, daß die konkludente Anerkennung bei weitem überwiegt. In diesem Zusammenhang spielt das völkerrechtliche Verbot der Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines Staates eine Rolle, denn die ausdrückliche Anerkennung einer Regierung zu einem Zeitpunkt vielleicht, zu dem von einer effektiven Regierung noch nicht gesprochen werden kann oder zu dem die Lage noch nicht eindeutig ist, könnte durchaus als eine derartige Einmischung interpretiert werden. In diesem Kontext hat sich auch die bereits oben erwähnte "Staatentheorie" gebildet, wonach nur Staaten ausdrücklich anerkannt werden. Dies bedeutet natürlich keinen Verzicht auf die Anerkennung einer Regierung, sondern die neue Regierung wird eben konkludent anerkannt. Dem trägt auch das Verhalten der Staaten nach einem Umsturz Rechnung, wonach bei offiziellen Kontakten Zurückhaltung geübt oder diese ganz eingestellt werden, solange die Situation noch unklar ist. Durch die sich normalisierenden Beziehungen wird das neue Regime anerkannt. Sosehr eine neue Regierung daran interessiert sein mag, offiziell und ausdrücklich als neue Regierung ihre Bestätigung zu finden , so wichtig sind für sie aber auch Handlungen und Gesten, die einer Anerkennung gleichkommen. Denn es geht zwar um die Anerkennung, jedoch wohl mindestens mitentscheidend sind die Folgen einer Anerkennung, bei einem Staat etwa der Anspruch als Völkerrechtssubjekt behandelt zu werden7 • 6 Vgl. in diesem Zusammenhang auch das Verhältnis der Vereinigten Staaten zur Republik China (Taiwan), nachdem die USA die Volksrepublik China offiziell anerkannt hatten. Kann man hier von einer Rücknahme der Anerkennung gegenüber dem ehemaligen Verbündeten sprechen, oder handelt es sich, da Voraussetzungen für eine Rücknahme nicht vorlagen, nur um eine Erklärung im politischen Bereich und nur um eine Änderung bezüglich der Frage, wer berechtigt sei, ganz China zu repräsentieren? 7 Vgl. etwa Kimminich in der öffentlichen Anhörung des Ausschusses für innerdeutsche Beziehungen des Deutschen Bundestages am 28. September 1977, wo er ausführte, daß die BRD nach dem Grundvertrag verpflichtet sei, die DDR als Völkerrechtssubjekt anzuerkennen, und daß es eine akademische Frage sei, ob damit eine völkerrechtliche Anerkennung der DDR erfolgt sei oder nicht, vgl. Offentliehe Anhörungen des Ausschusses für innerdeutsche Beziehungen 1977, abgedruckt in "Zur Sache" 4/77. Themen parlamentarischer Beratung. Deutschlandpolitik, Deutscher Bundestag (Hrsg.), Bonn 1977,

s. 165 f.

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Resümee und Ausblick

3. Insbesondere Abschnitt C. hat gezeigt, daß im Rahmen der internationalen Beziehungen vielfältige Kontakte zwischen den Staaten möglich sind, ohne daß eine völkerrechtliche Anerkennung vorliegt. Diesen Zustand einfach mit Nichtanerkennung zu umschreiben, wird den tatsächlichen Gegebenheiten häufig nicht gerecht, denn wenn zum Beispiel mit einem anderen Staat ein bilaterales Handelsabkommen abgeschlossen wird, dann wird ja nicht mit einem "Nullum" ein Abkommen abgeschlossen. Nicht anerkannte Staaten werden im Rechtsverkehr zugelassen, wobei humanitäre, wirtschaftliche und politische Erwägungen eine Rolle spielen8 • Auch nichtanerkannte Regierungen und Staaten haben Rechte und Pflichten9 • Um diese Situation zu beschreiben, werden Begriffe wie "partielle Anerkennung" 10 und "qualifizierte oder zweckgebundene, beschränkte oder spezifische Teilanerkennung"11 gebraucht, mit deren Hilfe versucht wird, den Stand zwischen Nichtbeziehungen und die sich durch die konkludente Anerkennung ergebende Sachlage nach einer völkerrechtlichen Anerkennung zu klären. Insoweit könnte der in der osteuropäischen Völkerrechtstheorie entwickelte Begriff der ,faktischen Anerkennung' 12 für eine einheitliche Terminologie hilfreich sein, da er die oben erwähnten Sachverhalte vielleicht sogar besser umschreibt. Wegen der Einzelheiten der Begriffsbestimmung dieser faktischen Anerkennung wird auf Abschnitt B. verwiesen. Eine einheitliche Definition ergibt sich danach nicht, jedoch sind sich die Autoren einig, daß es sich nicht um eine völkerrechtliche Anerkennung im herkömmlichen Sinne handelt, sondern um eine Anerkennung, die quasi unterhalb der völkerrechtlichen Anerkennung anzusiedeln wäre. Dies kommt auch in den zur Erläuterung herangezogenen Beispielen zum Ausdruck, bei denen u. a. Kontakte in Einzelfragen zwischen Regierungsvertretern13 , eine Anerkennung in einem bestimmten konkreten Fall 14 oder Beziehungen in speziellen Fragen genannt werden, Beziehungen beispielsweise in dem Umfang, der für den Abschluß und die Erfüllung eines Abkommens erforderlich ist, und die nur für die Dauer der Gültigkeit des Vertrages bestehen15 • Vgl. Alexy, ZaöRV Bd. 26 (1966), S. 590. Vgl. nur etwa die Arbeiten von Balekjian, Frowein, Bot, Rösch, Spiropoulos, Stierlin und Stille. 10 Vgl. etwa Schwenk, Außenpolitik 1961, S. 814. 11 Vgl. Balekjian, S. 138. 12 Vgl. dazu näher Frenzke, Anerkennungslehre, S. 178- 186. 13 Vgl. das sechsbändige Moskauer Völkerrechtslehrbuch, zit. nach Frenzke, Anerkennungslehre, S. 179. 14 Vgl. Modzorjan und Bobrov, zit. nach Frenzke (FN 13), S. 180. 15 Vgl. Lukasuk, zit. nach Frenzke (FN 13), S. 183. 8

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Auch wird hervorgehoben, daß bei der faktischen Anerkennung diplomatische und konsularische Beziehungen fehlen und sie häufig von einer Nichtanerkennungsklausel begleitet ist. Unter faktischer Anerkennung ist danach die tatsächliche ,Zurkenntnisnahme' eines Staates oder einer Regierung zu sehen, wie sie sich etwa in den Handlungen darstellt, die im Abschnitt C. vorgestellt wurden, und die keine völkerrechtliche Anerkennung beinhalten. Mit diesem Terminus werden die Beziehungen bezeichnet, wie sie etwa auch im angelsächsischen Bereich mit 'acts falling short of recognition' umschrieben werden. Damit wird der Bereich der Beziehungen zweier sich zunächst nicht anerkennender jedoch gleichzeitig in gewissem Umfang im Rahmen des Völkerrechts miteinander kooperierender Staaten erfaßt. Im internationalen Beziehungsgeflecht lassen sich somit verschiedene Stufen erkennen. Die erste Stufe wird durch völlige ,Nichtbeziehungen' gekennzeichnet, wobei auch indirekt keine Kontakte bestehen. Auf der nächsten Stufe liegen die Beziehungen, die durch solche Handlungen hergestellt werden, welche nicht als konkludente Anerkennung interpretiert werden können, mit denen ein anderer Staat bzw. eine neue Regierung jedoch faktisch anerkannt wird16. Gemeinsame Klammer dieser beiden Stufen ist der Begriff der Nichtanerkennung17. Als dritte Stufe kann dann der Grad der Beziehungen bezeichnet werden, der sich nach einer konkludenten Anerkennung ergibt. Die faktische Anerkennung geht dann in die normale völkerrechtliche Anerkennung über. Der Übergang zwischen diesen beiden Stufen ist, wie sich im Laufe der Arbeit gezeigt hat, fließend. Eindeutige Lösungen sind nicht möglich, sondern nur Tendenzen feststellbar18. Als vierte und letzte Stufe kann die sich in neuerer Zeit herausgebildete diplomatische Anerkennung angesehen werden. Immer häufiger 18 Vgl. in diesem Zusammenhang auch Umschreibungen wie die ,Zurkenntnisnahme der soziologisch-faktischen Existenz eines Staates', siehe Mahnke, DA 1970, S. 272; ,Anerkennung der Existenz im nichtrechtlichen Sinn', siehe Wilke, S. 115; ,offizielle Kenntnisnahme der Staatsqualität', siehe dgl., S. 76; oder auch ,faktische Anerkennung besonderer Art', siehe BVerfGE 36, 1 (23). 17 Bei richtiger Einordnung des Begriffs ,faktischer Anerkennung' als tatsächlicher Zurkenntnisnahme kann nicht von begrifflicher Inkonsequenz gesprochen werden, wie es etwa Frenzke, Anerkennung, S. 50, tut. 18 Vgl. Alexy, ZaöRV Bd. 26 (1966), S. 527, wonach ein Gesamtüberblick über Literatur und Staatenpraxis völlig einwandfreie Schlußfolgerungen nicht zuläßt.

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wird betont, daß ein Staat einen anderen diplomatisch anerkannt habe19 • Dies geschieht auch in negativer Anwendung in der Weise, daß bei bestimmten Handlungen ausdrücklich erwähnt wird, eine diplomatische Anerkennung liege nicht vor20 • Auch in der Literatur wird der Begriff ,diplomatische Anerkennung' gebraucht21 , wobei diplomatische Anerkennung mit der Aufnahme diplomatischer Beziehungen gleichgesetzt wird. Mit der Aufnahme diplomatischer Beziehungen wird der betreffende Staat diplomatisch anerkannt. Damit haben die zwischenstaatlichen Beziehungen ihre qualitativ höchste Stufe erreicht. Eine ähnliche Stufe der völkerrechtlichen Anerkennung beschreibt Berber, wenn er von ,voller Anerkennung' spricht. Dabei handelt es sich um eine Anerkennung, die auch die Aufnahme des diplomatischen Verkehrs einschließt22 • Im Rahmen dieser vielleicht als Stufentheorie zu bezeichnenden Abfolge von zwischenstaatlichen Beziehungen stellt sich der Übergang von der faktischen zur völkerrechtlichen Anerkennung, die nicht ausdrücklich erfolgt, am problematischsten dar. Insbesondere in Teil C. wurden die Akte nach ihrer Bedeutung für die Eingruppierung in die eine oder andere Stufe dargestellt mit der in Teil D. entwickelten denkbaren Einschränkbarkeit des ausdrücklich erklärten Willens. Dabei sind innerhalb der faktischen Anerkennung vielfältige Handlungen möglich, die für sich noch keine völkerrechtliche Anerkennung bedeuten. Alexy beschreibt diesen Zustand bildlich mit einem ursprünglich leeren Gefäß, welches mit völkerrechtlichen Positionen gefüllt wird, wobei sich die rechtliche Position des nichtanerkannten Staates gegenüber dem nichtanerkennenden Staat um so mehr festigt, je mehr Teilrechtspositionen er gegenüber diesem Staat erwirbt23 • Eine konkludente völkerrechtliche 19 Vgl. als ein Beispiel von vielen SZ Nr. 145 vom 28. Juni 1977, S. 5, die neue Republik Djibouti sei bereits von Somalia, von China und auch von der Bundesrepublik diplomatisch anerkannt worden. 20 1962 erklärte Staatschef Prinz Sihanouk, daß mit der Aufnahme konsularischer Beziehungen nicht die diplomatische Anerkennung impliziert sei, vgl. Bulletin Nr. 114 vom 27. Juni 1962, S. 999; im Schlußcommunique zum Abschluß der Viermächtekonferenz vom 18. Februar 1954 wird betont, daß mit der Abhaltung und Einladung zur Konferenz keine diplomatische Anerkennung verbunden sei, vgl. EA 9. Jg. 1954, S. 6397 und Whiteman, Vol. II, S. 50; von Ägyptern wurde hervorgehoben, daß der Besuch des ägyptischen Präsidenten Sadat im November 1977 in Israel keineswegs die direkte oder indirekte diplomatische Anerkennung Israels bedeute, vgl. Frankfurter Rundschau Nr. 270 vom 21. November 1977, S. 1. 21 Vgl. etwa Mössner, S. 64; Kissinger, S. 729 und S. 753; das vom Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen herausgegebene DDR-Handbuch, Köln2 , S. 99. 22 Vgl. Berber I, S. 234. 23 Vgl. Alexy, ZaöRV Bd. 26 (1966), S. 592.

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Anerkennung liegt, um weiter im Bilde zu bleiben, mit dem "letzte(n) Tropfen", der "das Faß zum Überlaufen bringt" 24 vor. Kriterien dafür, wann "der Rubikon (... ) der völkerrechtlichen Anerkennung" 25 überschritten ist, müssen stets im Einzelfall konkret bestimmt werden. 4. Von den tatsächlichen Folgen der völkerrechtlichen Anerkennung muß der künftige Grad der Beziehungen zweier Staaten oder Regierungen zueinander unterschieden werden. Während eine völkerrechtliche Anerkennung unter bestimmten Voraussetzungen auch gegen den ausdrücklich erklärten Willen möglich ist, ist die Aufnahme engerer Beziehungen auch weiterhin vom Willen des einzelnen Staates abhängig. Ob die Beziehungen nach der Anerkennung freundschaftlich werden oder distanziert bleiben, ob es auf technischem, wirtschaftlichem oder kulturellem Gebiet zu einer Zusammenarbeit kommt, beruht auf dem autonomen Willen der beteiligten Staaten. Einschränkungen ergeben sich jedoch aus den aus der Anerkennung resultierenden Pflichten für den anerkennenden Staat sowie aus den internationalen Pflichten, wie sie etwa in der UN-Charta und der sich darauf beziehenden Entschließung 2625 (XXV) vom 24. Oktober 1970 über die Grundsätze des Völkerrechts für freundschaftliche Beziehungen und Zusammenarbeit zwischen den Staaten niedergelegt sind. 5. Allgemein zur Frage der völkerrechtlichen Anerkennung stellte von Münch bereits 1964 fest, daß sich die Anerkennung in der Praxis der damit meist zusammenfallenden Aufnahme diplomatischer Beziehungen nähere 26 , und er führt später aus, daß die Probleme in der Zukunft nicht so sehr in der Frage, ob eine Anerkennung oder eine Nichtanerkennung vorliege, zu suchen seien, sondern darin, ob die Aufnahme diplomatischer Beziehungen erfolge oder nicht27 • Dies deckt sich mit der bereits angedeuteten Tendenz, immer häufiger lediglich eine diplomatische Anerkennung auszusprechen. E. Schramm fordert im Sinne der Estrada-Doktrin, auf eine förmliche Anerkennung ganz zu verzichten und sich darauf zu beschränken, diplomatische Beziehungen zu unterhalten oder nicht28 • Damit ändert sich in bezugauf die Frage der konkludenten Anerkennung jedoch nichts. Immer wieder wurde die Forderung erhoben, die Anerkennungsprozesse zu zentralisieren29 • Am gegenwärtigen Zustand wird sich je24

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29

Vgl. Blumenwitz, Ständige Vertretungen, S. 43, FN 76. Vgl. Oppermann, Außenpolitik 1970, S. 465. Vgl. v. Münch, Die Dritte Gewalt 1964, S. 11. Vgl. v. Münch, Dokumente I, S. XXXVIII. Vgl. E. Schramm, S. 85. Vgl. Bindschedler, S. 22 f. und Schachter, BYIL XXV (1948), S. 115.

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doch in absehbarer Zeit nichts ändern, da die Staaten augenscheinlich nicht gewillt sind, ein derartiges völkerrechtliches Instrument aus der Hand zu geben. Es ist nicht erkennbar, daß größere Staaten die stillschweigende Anerkennung möglichst einengen, um die ausdrückliche Anerkennung als machtpolitisches Werkzeug zu benutzen. Zwar mag die Gefahr, daß der um völkerrechtliche Anerkennung Bemühte in Versuchung gerät, die Möglichkeit auszunutzen, eine bereits vollzogene Anerkennung zu behaupten, theoretisch bestehen, dies spielt jedoch in der Praxis keine Rolle. Der Begriff stillschweigende Anerkennung wird nicht gebraucht, um Differenzen zwischen Theorie und Praxis zu überdecken, sondern er hat seine eigene Funktion im Gefüge der völkerrechtlichen Anerkennung.

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