Die Auslegung, Kontrolle und Durchsetzung mitgliedstaatlicher Pflichten im Recht des Internationalen Währungsfonds und der Europäischen Gemeinschaft [1 ed.] 9783428488582, 9783428088584

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BETTINA M. STEINHAUER

Die Auslegung, Kontrolle und Durchsetzung mitgliedstaatlicher Pflichten im Recht des Internationalen Währungsfonds und der Europäischen Gemeinschaft

Schriften zum Europäischen Recht lIerausgegeben von

Siegfried Magiera und Detlef Merten Band 37

Die Auslegung, Kontrolle und Durchsetzung mitgliedstaatlicher Pflichten im Recht des Internationalen Währungsfonds und der Europäischen Gemeinschaft

Von Bettina M. Steinhauer

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Steinhauer, Bettina M.: Die Auslegung, Kontrolle und Durchsetzung mitgliedstaatlicher Pflichten im Recht des Internationalen Währungsfonds und der Europäischen Gemeinschaft I von Bettina M. Steinhauer. Berlin : Duncker und Humblot, 1997 (Schriften zum europäischen Recht; Bd. 37) Zug!.: Konstanz, Univ., Diss., 1996 ISBN 3-428-08858-1 brosch.

Alle Rechte vorbehalten © 1997 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0937-6305 ISBN 3-428-08858-1

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Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Wintersemester 1996 von der Juristischen Fakultät der Universität Konstanz als Dissertation angenommen. Sie entstand in den Jahren 1993 bis 1995 an den Universitäten Konstanz und Oxford/ Großbritannien. Rechtsprechung und Literatur wurden bis zum Frühjahr 1996 berücksichtigt. Die mündliche Prüfung fand am 13. Februar 1996 statt. In erster Linie danke ich meinem Doktorvater Prof. Dr. Werner F. Ebke, an dessen Lehrstuhl ich als wissenschaftliche Mitarbeiterin tätig war. Er hat die Untersuchung des Themas angeregt und die Arbeit aufgeschlossen :fiir die inhaltliche Ausgestaltung unterstützt. Ferner danke ich Herrn Prof. Dr. Dr. Carsten T. Ebenroth :fiir die Erstattung des Zweitgutachtens sowie den Herausgebern der "Schriften zum Europäischen Recht", Herrn Prof. Dr. Siegfried Magiera und Herrn Prof. Dr. Detlef Merten. und dem Verlag Duncker & Humblot :fiir die Aufnahme der Arbeit in diese Schriftenreihe. Herrn Oliver Bendei danke ich :fiir das sorgfältige Korrekturlesen der Arbeit.

Frankfurt, im Dezember 1996

Bettina M Steinhauer

Inhaltsverzeichnis Einf"ührung

21

A. ProblemstellWlg ......................................................................................... 22

I. Die BedeutWlg der Durchsetzungsmaßnahmen ............... ......................... 23 11. San1ctionstypologie........................................................................... ....... 1. Horizontale versus vertikale Durchsetzung.......................................... 2. Institutionelle versus unilaterale Durchsetzung.................................... 3. Unmittelbare versus mittelbare Durchsetzung ..................................... a) Die Wlmittelbare Durchsetzung....................................................... b) Die mittelbare Durchsetzung........................................................... aa) Die AusübWlg moralischen Drucks ........................................... bb) Die Verkürzung von Vorteilen.................................................. ce) Höhere BelastWlgen..................................................................

23 24 24 25 25 25 26 26 27

lll. Die Ursachen filr Vertragsverletzungen................................................... 27 B. Ziel der UntersuchWlg ....... ............... ....................... .............. ............... ...... 28 C. Gang der UntersuchWlg ........ ................. ....................... ...... ................... ..... 29 Erster Teil

Die Überwachungsverfahren im Rahmen des IWF

30

§ 1 Das institutionelle Gefüge des lWF.............................................................. 30 A. Der Gouverneursrat ....................................................................................

30

B. Das Exekutivdirektorium............................................................................

31

C. Der VerwaltWlgsstab ..................................................................................

34

§ 2 Die Bestimmung des Inhalts der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus 35 dem lWF-tibereinkommen A. Die offiZielle autoritative AuslegWlg...........................................................

35

I. Der AnwendWlgsbereich .........................................................................

36

11. Die EntscheidWlgsträger.. ............ .................. ................................. ... ...... 36 1. Das Verfahren im Exekutivdirektorium......... ........................... ........... 37 a) Die AuslegWlgsmethoden ............................................................... 37 b) Die AusgestaltWlg des Verfahrens.. ................................................. 38 c) Der AbstimmWlgsmodus ................................................................. 38 2. Die Anrufung des Gouverneursrates.......... ..... ..................................... 40

8

Inhaltsverzeiclmis llI. Das Prinzip der Finalität und die Bindungswirkung der Entscheidung..... 1. Die Verbindlichkeit der Entscheidung filr die Mitgliedstaaten............. a) Stellungnahmen der Literatur.......................................................... aa) Entscheidungen des Gouverneursrates ...................................... bb) Entscheidungen des Exekutivdirelctoriwns................................ b) Eigene Stellungnahme .................................................................... 2. Die Bindung mitgliedstaatlicher Gerichte.......... ......................... .........

41 41 42 42 43 43 45

IV. "Nemo judex in causa sua" ..................................................................... 47 B. Die inoffIzielle Auslegung ............... .... ........ ............................................... 48

I. Rechtsgrundlage der inoffIziellen Auslegung....... ........ .......... .................. 48 ll. Das Verfahren ............ ........... ............. .............. ...................................... 49 C. Würdigung ... .... ........................................................................................ 49

§ 3 Kontrolle über die Beachtung der Gemeinschaftspflichten ........................ 51 A. Die Einzelfallverfahren...............................................................................

51

I. Das allgemeine Kontrollverfahren .......... .......... ................ ................ ....... 51 ll. Das spezielle Kontrollverfahren ..... ........................ ... .............................. 52 llI. Zustimmungserfordernisse ...................................................................... 1. Wichtige Zustimmungserfordernisse ................................................... 2. Insbesondere Art. vrn lWF-Ü ....................... .................. .... ......... ....... a) Kontrolle durch den Fonds .......................................................... .... b) Kontrolle durch mitgliedstaatliche Gerichte.............................. .. .. ..

54 54 54 55 56

B. Die ständigen Kontrollverfahren .................................................................

58

I. Die Entwicklung der Konsultationsmechanismen. ................ .................... 58 ll. Insbesondere Art. IV-Konsultationen....................................................... 1. Das Verfahren ................................................................................... 2. Der Gegenstand.................................................................................. 3. Der Zeitplan....................................................................................... 4. Die Wirkungen... ................. ................... ...................................... ......

59 60 61 62 63

llI. Sonstige Konsultationen......... ..... .............. ................. .................... ..... .... 65 C. Auskunftsrechte und Auskunftspflichten ....................... .............................. 66

I. Generelle versus individuelle Verfahren..................................................

67

ll. Der Umfang des Auskunftsrechts ............ ......... ........ ........ .......................

67

llI. Statische versus lenkende Funktion ........................................................ 68 D. Würdigung... ....... ... ............ ................. ... .... ................................................ 69

I. Die vertane Chance................................................................................. 69 ll. Die institutionellen Kontrollverfahren ..... ........ ........................................ 69 1. Das Zustimmungsverfahren ........... ... ........... ......... .... ...... .................... 69 2. Das Konsultationsverfahren ............................... ................................. 70

Inhaltsverzeichnis

9

§ 4 Die Durchsetzung der Gemeinschaftspflichten ............................................ 71 A. Die horizontale Durchsetzung ..................................................................... 71

I. Institutionelle Durchsetzungsmaßnahmen................................................ 1. Die AusübWlg moralischen Drucks..................................................... a) "JudgInents ofpeers"....................................................................... b) Die Mobilisierung der öffentlichen MeinWlg... ................................ aa) Die VeröffentlichWlg eines Fondsberichts................................. bb) Die Erklänmg der Kooperationsunwilligkeit............................. c) Bewertung ...................................................................................... 2. Die Verkürzung von Vorteilen ............................................................ a) Der Ausschluß von Dienstleistungen............................................... aa) Der Berechtigungsentzug nach Art. XXVI Abschn. 2(a) IWF -Ü bb) Der Berechtigungsentzug nach Art. V Abschn. 5 IWF -Ü........... ce) Die BereitschaftskreditvereinbarWlgen...................................... (1) Die Absichtserklänmg......................................................... (2) Die Politik der Konditionalität ........................................... (3) Automatisches Erlöschen des ZiehWlgsrechts Wld NeuverhandlWlg ............................................................................ b) Die Aussetzung des Stimmrechts.................................................... aa) Voraussetzungen des Stimmrechtsentzugs................................. bb) Voraussetzungen der Rehabilitation ......................................... c) Das zwangsweise Aussscheiden ..................................................... d) Ungeschriebene zentrale Durchsetzungsmaßnahmen ................ ...... aa) HandlWlgsbefugnisse aufgrund Völkergewohnheitsrechts ......... bb) Handlungsbefugnisse aufgrund Wlgeschriebenen Fondsrechts... (1) "hnp1ied" Wld "resulting powers" ........................................ (a) "hnplied powers" ........................................................... (b) "Resulting powers"........................................................ (2) AnknüpfungspWlkte im Recht des IWF ............................... e) Bewertung..................................................................................... aa) Die BereitschaftskreditvereinbarWlgen ..................................... bb) Der Berechtigungsentzug.......................................................... ce) Der Stimmrechtsentzug Wld das zwangsweise Ausscheiden....... dd) Zusammenfassende Bewertung... .............................................. 3. Höhere Belastungen............................................................................ a) Die Sondergebühren........................................................................ b) Die Schadensersatzpflicht............................................................... aa) Die Staatenverantwortlichkeit im Völkerrecht........................... (1) Die Voraussetzungen der Staatenverantwortlichkeit ............ (a) Ansichten der Literatur.................................................. (b) Eigene StellWlgnahme ................................................... (2) Der Umfang der Staatenverantwortlichkeit .......................... bb) Die Staatenverantwortlichkeit im Recht des IWF ...................... (1) Anwendbarkeit der Regeln über die Staatenverantwortlichkeit. .................................................................................... (2) Die Entscheidungsbefugnis des Fonds ................................. (a) Die RechtsprechWlg des StlGH ...................................... (b) Übertragung der RechtsprechWlg des StlGH auf den IWF ..............................................................................

72 72 72 73 73 74 75 77 77 78 78 79 79 80 82 83 84 85 85 87 87 87 88 88 89 89 90 90 93 94 94 96 96 97 98 98 99 100 101 102 102 103 103 104

10

Inhaltsverzeichnis (c) VerfasSWlgsrechtliche Bedenken.................................... 105 c) Bewertung ...................................................................................... 107 II. Unilaterale Durchsetzungsmaßnahmen.................................................... 108 1. Unilaterale Durchsetzungsmaßnahmen aufgnmd geschriebenen Fondsrechts .................................................................................................. 108 a) Der Dispens im Recht des IWF ....................................................... 108 b) Die Suspendierung im Recht des IWF ............................................. 109 2. Unilaterale Durchsetzungsmaßnahmen aufgnmd Völkergewohnheitsrechts .................................................................................................. 110 a) Die Repressalie ............................................................................... 110 aa) Die Gestalt der Repressalie im Recht des IWF .......................... 110 bb) Das Prinzip der Ausschließlichkeit im IWF .............................. 112 (1) Repressalienmaßnahmen vor Erschöpfung institutioneller Durchsetzungsmaßnahmen.................................................. 113 (2) Repressalienmaßnahmen als ultima ratio ............................. 113 (a) EntscheidWlgen des Fonds............................................. 113 (b) Eigene StellWlgnahme ................................................... 116 b) Die Einrede des nichterftlllten Vertrages......................................... 117 aa) Die Abgrenzung zu Repressalienmaßnahmen............................ 117 bb) Das Reziprozitätselement im Recht des IWF ............................ 117 c) Die Suspendierung nach Art. 60 Abs. 2 c WVÜ............................... 119 3. Unilaterale Maßnahmen zur Durchsetzung des Art. VIII Abschn. 2 (b) IWF-Ü ................................................................................................ 120 a) Der MeinWlgsstand der Literatur Wld RechtsprechWlg..................... 121 b) Eigene StellWlgnahme .................................................................... 122 B. Die vertikale Durchsetzung...................................................... ................... 122 C. Würdigoog der horizontalen Wld vertikalen Durchsetzung........................... 123

Gesamtwürdigoog der ÜberwachWlgsverfahren des IWF ........... ........ ................. .... 124 Zweiter Teil

Die Überwachungsverfabren im Rahmen der EG

125

§ 1 Das institutionelle Gefüge der EG ................................................................ 125

A. Die Kommission ..... ................... .................. ........................... ...... ............. 125 B. Der Gerichtshof .... .................. ................ .... .............................................. 127 C. Das Europäische Parlament ........ ............. .... ....................... ........................ 129 D.DerRat ...................................................................................................... 130 § 2 Die Bestimmung des Inhalts der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus dem EG-Vertrag ........................................................................................... 132 A. Das VorabentscheidWlgsverfahren .............................................................. 132 I. Die Vorlage durch mitgliedstaatliche Gerichte ......................................... 132

II. Die Verfahrensbeteiligten ....................................................................... 135 III. Die Wirkungen der VorabentscheidWlg ................................................... 136

Inhaltsverzeichnis

11

1. BindWlgswirkung auf das ausgesetzte Verfahren ................................. 2. BindWlgswirkung auf mitgliedstaatliehe Gerichte über das ausgesetzte Verfahren hinaus ................................................................................ 3. BindWlgswirkung auf die Mitgliedstaaten........................................... 4. Die temporale Wirkung ....................................................................... 5. VerfasSWlgsrechtliche Grenzen der BindWlgswirkung .........................

137 137 13 9 139 140

IV. BewertlU1g .............................................................................................. 1. Die zwei GrWldprinzipien des VombentscheidWlgsverfahrens ............. 2. Die Funktionen des VombentscheidWlgsverfahrens ............................. 3. Zusanunenfassende BewertlU1g ...........................................................

140 140 142 142

B. Die AuslegWlgsmitte1 der Kommission ....................................................... 145 I. Allgemeine BekanntInachWlgen............................................................... 1. Das Verfahren .................................................................................... 2. Die BindWlgswirkung ......................................................................... a) EinordnWlg zwischen "soft law" Wld "hard law" .............................. b) Die Verbindlichkeit ........................................................................ aa) Die rechtliche Verbindlichkeit... ............................................... bb) Die UmwandlWlg allgemeiner BekanntInachWlgen in "hard law" ......................................................................................... ce) Die politische Verbindlichkeit ..................................................

146 146 147 147 149 149 150 150

11. MitteilWlgen ....... .................................................................................... 151 C. WürdigWlg ................................................................................................. 151 § 3 Kontrolle über die Beachtung der Gemeinschaftspflichten ........................ 152 A. Kontrolle durch mitgliedstaatIiche Gerichte................................................ 152

I. GrWldlagen des Kontrollrechts mitgliedstaatIicher Gerichte ..................... 153

11. Grenzen des Kontrollrechts mitgliedstaatlicher Gerichte .......................... 153 B. Kontrolle durch die Kommission................................................................. 154 I. Auskunftsrechte Wld Auskunftspßichten .................................................. 154 1. Generelle Auskunftspflichten .............................................................. 155 2. Inquisitorische Auskunftsrechte .......................................................... 156

11. Nachprüfungsrechte der Kommission ...................................................... 157

m. ZustimmWlgspflichten.............................................................................

158

1. Wichtige ZustimmWlgserfordernisse ................................................... 158

2. EinwilligWlg versus GenehmigWlg ...................................................... 159 IV. Das Vertragsverletzungsverfahren........................................................... 1. Die drei Stufen des verwaltWlgsrechtIichen Vorverfahrens .................. a) Das informelle Verfahren ................................................................ b) Das f()rmliche VerwaltWlgsvorverfahren ......................................... c) Die VorbereitWlg des gerichtlichen Verfahrens ............................... 2. Die AusgestaltWlg des Vertragsverletzungsverfahrens durch die Kommission .............................................. ........ ................. ........... ..... a) Die diplomatische HaltWlg der Kommission vor 1977 .....................

160 160 160 161 163 164 165

12

Inhaltsverzeichnis b) Die systematische Haltung der Kommission nach 1977 ................... 165 aa) Anlaß des Wandels ................................................................... 165 bb) Die neue Haltung der Kommission ........................................... 166

c. Kontrolle durch den EuGH. ...................... ............................... ...................

167

I. Einleitung des gerichtlichen Verfahrens .................................................. 167 l. Einleitung durch die Mitgliedstaaten................................................... 168 2. Einleitung durch die Kommission ....................................................... 168 II. Das Verfahren vor dem EuGH ................................................................. 169 l. Die Zulässigkeit der Klage .................................................................. 169 2. Die Begründetheit der Klage.... ... ................ .............................. ..... ..... 170

IIl. Das Urteil............................................................................................... l. Konkretisierung des Urteils................................................................ 2. Die fonnelle und materielle Rechtskraft des Urteils............................ 3. Subjektive Grenzen materieller Rechtskraft ........................................ 4. Außerprozessuale Bindungswirkung ...................................................

172 172 173 173 175

. IV. Der vorläufige Rechtsschutz ........... ........................................................ 175

V. Grenzen des Vertragsverletzungsverfahrens ............................................ 176 l. Vertragsverletzungen durch mitgliedstaatliche Gerichte ...................... 176 2. Der Wegfall des politischen Konsenses ............................................... 178 3. Das Vertragsverletzungsverfahren und die Wirtschafts- und Währungsunion .................................................................................................. 178 4. Systemimmanente Grenzen ................................................................. 179 D. Kontrolle durch das Europäische Parlament... ............................................. 180

I. Sekundarkontrolle ................................................................................... 180 II. Durchgriffskontrolle ................................................................................ 181 E. Würdigung .................................................................................................. 182

I. Die dezentrale Kontrolle ......................................................................... 182 II. Die zentrale Kontrolle ............................................................................. 183

IIl. Die parlamentarische Kontrolle ............................................................... 184

§ 4 Die Durchsetzung der Gemeinschaftspßichten ............................................ 184 A. Die vertikale Durchsetzung ......................................................................... 184

I. Die materiell-rechtliche Ausgestaltung des Individualrechtsschutzes ........ l. Die richtlinienkonfonne Auslegung ..................................................... a) Die Bedeutung der richtlinienkonfonn~ Auslegung ........................ b) Der Umfang der Verpflichtung zur richtlinienkonfonnen Auslegung c) Grenzen richtlinienkonfonner Auslegung........................................ 2. Der Durchgriff.................................................................................... a) Die Lösung des EuGH .................................................................... b) Die Begründung des EuGH..... .... .......... .............................. ............ c) Der Umfang der unmittelbaren Wirkung......................................... aa) Die Rechtsprechung des EuGH .................................................

185 185 185 186 187 188 188 190 191 191

Inhaltsverzeichnis

13

(1) Die horizontale Direlctwirkung............................................ (2) Die wngekehrt vertikale Direlctwirkung .............................. bb) Stimmen der Literatur.............................................................. ce) Eigene Stelhmgnahme .............................................................. 3. Der Vorrang des Gemeinschaftsrechts ................................................. a) Die Regeln zwn Vorrang des Gemeinschaftsrechts .......................... aa) BegründWlg.............................................................................. bb) AnwendWlgsvorrang versus Geltungsvorrang....... ............... ...... b) Vorrang Wld nationales VerfasSWlgsrecht........................................ aa) Die RechtsprechWlg des EuGH................................................. bb) Die RechtsprechWlg des BVerfG .............................................. (1) Die absoluten Grenzen der Übertragbarkeit......................... (2) Der Umfang der übertragenen Hoheitsrechte ................ ....... cc) Eigene StellWlgnahme ..............................................................

191 192 192 194 196 196 197 198 199 199 200 201 202 203

II. Die verfahrensrechtliche Ausgestaltung des IndividuaIrechtsschutzes ...... 1. Der AusgangspWlkt............................................................................. 2. Der Umfang der Verpflichtung der Mitgliedstaaten ............................. 3. Die Francovich-EntscheidWlg des EuGH ............................................ a) Haftung ftlr die NichtwnsetzWlg von Richtlinien ............................. b) Zulässigkeit der KonkretisierWlg .................................................... aa) Rechtsfortbildung durch den EuGH .......................................... bb) Die Francovich-EntscheidWlg als LückenftlllWlg...................... c) Die Folgen der Francovich-EntscheidWlg ........................................ aa) Haftung ftlr die fehlerhafte UmsetzWlg von Richtlinien............. bb) StaatshaftWlg Wld wunittelbar wirksame Richtlinien................ ce) Haftung ftlr sonstige Fälle legislativen Unrechts ........................ d) Bewer1Wlg ......................................................................... .... .........

205 205 206 208 209 209 210 211 213 214 215 215 217

m. WürdigWlg der vertikalen DurchsetzWlg ..................................................

218

B. Die horizontale DurchsetzWlg ..................................................................... 220

I. Institutionelle Durchsetzungsmaßnahmen ................................................ 220 1. Die AusübWlg moralischen Drucks..................................................... 220 a) Das VertragsverletzWlgsverfahren ................................................... 220 aa) Die moralische Dimension des Vertragsverletzungsverfahrens .. 220 bb) Die ErhöhWlg der Wirksamkeit... ............................................. 221 ce) Bewer1Wlg ............................................................................... 222 b) "Judgements ofpeers" ..................................................................... 222 aa) Die wirtschaftspolitischen Verpflichtungen ............................... 223 bb) Die haushaltspolitischen Verpflichtungen ................................. 224 ce) Die währungspolitischen Verpflichtungen ................................. 225 2. Die Verkürzung von Vorteilen ............................................................ 225 a) Der Europäische Ausrichtungs- Wld Garantiefonds ftlr die Landwirtschaft .............................................................................................. 225 b) Grenzen der Konditionalität... ......................................................... 227 3. Höhere Belastungen ............................................................................ 228 a) Verzugszinsen ................................................................................. 228 b) Die Geldbuße................................................................................. 230 c) Die Schadensersatzpflicht ............................................................... 232 aa) Die Schadensersatzpflicht als allgemeiner RechtsgrWldsatz ...... 232

14

Inhaltsverzeichnis bb) Die ZustAndigkeit des EuGH .................................................... 233 4. Allgemeine San1ctionsbefugnisse aus "implied" Wld "resulting powers" oder völkerrechtlichen GrWldsätzen .................................................... 235 a) Völkerrechtliche GrWldsätze ........................................................... 235 b) "Itnplied powers" ............................................................................ 236 c) "Resulting powers" ......................................................................... 238 aa) Das Aussetzen von LeistlUlgen als Reaktion auf einen Vertragsverstoß. ....... ............. .............. .................................................. 239 bb) AbleitWlg einer allgemeinen Sanktionsbefugnis aus den GrWldgedanken des EG-Vertrages ...................................................... 339

n. Unilaterale Durchsetzungsmaßnahmen ....................................................

240

1. Primäres oder selamdäres Gemeinschaftsrecht.................................... 241

2. Allgemeine RechtsgrWldsätze des Gemeinschaftsrechts Wld allgemeines Völkerrecht .................................................................................. 241 a) Die Repressalie ............................................................................... 242 aa) Struktunnerkmale der Repressalie ............................................ 243 bb) Struktunnerkmale der GemeinschaftsrechtsordnWlg ................. 243 ce) Die Repressalie als andersartige Maßnahme............................. 244 b) Die Einrede des nichterfilllten Vertrages ......................................... 245 aa) Stulctunnerkmale der Einrede des nichterfilllten Vertrages ........ 245 bb) Struktunnerkmale der GemeinschaftsrechtsordnWlg ................. 246 ce) Die GemeinschaftsrechtsordnWlg als objektives, abschließendes Regime.................................................................................... 246 (1) Die RechtsprechWlg des EuGH ........................................... 246 (2) Eigene StellWlgnahme......................................................... 247 c) Der Ausschluß eines Mitgliedstaates............................................... 248 3. ZusammenfasSWlg .............................................................................. 249

rn. WürdigWlg der horizontalen Durchsetzung ..............................................

249

C. WürdigWlg der vertikalen Wld horizontalen Durchsetzung ........................... 251 GesamtwürdigWlg der ÜberwachWlgsverfahren der EG .......................................... 252

Dritter Teil

Die Bedeutung der Struktur der Gemeinschaftspflichten

254

§ 1 Form und Inhalt der fiberwachung ............................................................. 254

A. Die Form der ÜberwachWlg ........................................................................ 254 I. Der EntscheidWlgsträger zwischen Autonomie Wld Repräsentation.......... 254 1. Dezentrale versus zentrale Verfahren .................................................. 255

2. SelbstüberwachWlg versus FremdüberwachWlg ................................... a) Die FremdüberwachWlg .................................................................. b) Die mittelbare SelbstüberwachWlg.................................................. c) Der Einfluß des EntscheidWlgsträgers auf den Inhalt der EntscheidWlg ...............................................................................................

n. Der AbstimmWlgsmodus .........................................................................

256 256 257 259

260 1. Das Einstimmigkeitsprinzip ................................................................ 261 2. Das Mehrheitsprinzip Wld die StimmgewichtWlg ................................ 261

Inhaltsverzeichnis

15

3. Das Konsensprinzip ............................................................................ 262

m. Die Bindungswirkung der Entscheidung ..................................................

264

IV. Verfahrenstypologie fortschreitender futegration ..................................... 1. Die erste futegrationsstufe .................................................................. 2. Die zweite futegrationsstufe................................................................ 3. Die dritte und vierte futegrationsstufe ................................................. 4. Die fllnfte futegrationsstufe ................................................................. 5. Die sechste futegrationsstufe ............................................................... 6. Die siebte futegrationsstufe .................................................................

264 265 265 266 266 267 267

B. Der Inhalt der Überwachung....................................................................... 268 § 2 Die Struktur der Gemeinschaftspflichten .................................................... 269 A. Der Bestimmtheitsgrad der Primärnonnen .................................................. 269

I. Die unbestimmten Gemeinschaftspflichten .............................................. 271

II. Die bestimmten Gemeinschaftspflichten .................................................. 273 B. Die Gewichtigkeit der Gemeinschaftspflicht ............................................... 274 C. Der Rechtsinhaber ...................................................................................... 275

Schlußbetrachtung

277

Ausblick

279

Literaturveneichnis

282

Stichwortveneichnis

309

Abkürzungsverzeichnis a.A.

a.a. AbI. Abs. Abschn. AC. a.E a.F. AF.D.I. AllER Alt. Am.J.Int'l L. Anm.

AöR

Art.; Artt. Aufl.

AVR BANK

Bay.VwBl. BB Bd. Bde BerDtGesVR

BFH

BGB BGBI. BGH Brit. Yb.Int'l L. Bull.EG Bull.EWG BVerfG BVerfGE BVerwG BVerwGE Cah.dr.europ. CMLRev. Colwn.J.Transnat'l L. ders.

anderer Ansicht am angegebenen Ort Amtsblatt Absatz Abschnitt Law Reports, Appeal Cases am Ende alter Fassung Annuaire franrrais de droit international All England Law Reports Alternative American Journal ofInternational Law Anmerkung

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Abkürzungsverzeichnis Diss.

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Dissertation Die öffentliche Verwaltung Deutsches Verwaltungsblatt Europa-Archiv Europäische Atomgemeinschaft EurOpäischer Ausrichtungs- Wld Garantiefonds fiir die Landwirtschaft Vertrag zur GründWlg der Europäischen Atomgemeinschaft Executive Board European Economic Community Europäische Gemeinschaft Europäische Gemeinschaft filr Kohle Wld Stahl Vertrag über die GründWlg der Europäischen Gemeinschaft filr Kohle Wld Stahl Vertrag zur GründWlg der Europäischen Gemeinschaft Endnote Europäische Union Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften Europarecht European Journal ofInternational Law European Law Review Europäische Zeitschrift fiir Wirtschaftsrecht Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Vertrag zur GründWlg der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft Europäisches Währungsinstitut Europäisches Wirtschafts- Wld Steuerrecht folgend(e) Festgabe Fonds Monetaire International Fußnote Festschrift Generalanwalt General Agreement on Tariffs and Trade German Yearbook ofInternational Law GrWldgesetz gegebenenfaIIs Gedächtnisschrift Harvard Law Review herrschende MeinWlg Herausgeber Halbsatz International Court of Justice International Court of Justice, Reports of Judgments, Advisory Opinions and Orders Im Ergebnis Internationaler Gerichtshof International Monetary FWld International and Comparative Law Quarterly International Financial Law Review

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Int'IL.M. Int'lOrg. Int'l Sec. Int'l Yb.Int'l L. IPRax IPRspr. IStR i.V.rn. IWF IWFG

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International Legal Materials International Organization International Security International Yearbook of International Law Praxis des Internationalen Privat- Wld Verfahrensrechts Die deutsche RechtsprechWlg auf dem Gebiete des internationalen Privatrechts Internationales Steuerrecht in VerbindWlg mit Internationaler Währungsfonds Gesetz zu dem Übereinkommen über den Internationalen Währungsfonds Übereinkommen über den Internationalen Währungsfonds Journal of Air Law and Commerce Jahrbuch ftlr Internationales Recht The Journal ofBusiness Law Journal of Common Market Studies Journal de Droit International Juristische SchulWlg Juristenzeitung Liber J\micorum Leiden Journal ofInternational Law Law Quarterly Review Michigan Law Review Modern Law Review mit weiteren Nachweisen New Law Journal neue FasSWlg Netherlands International Law Review Neue Juristische Wochenschrift Nummer Neue Zeitschrift ftlr Verwaltungsrecht Netherlands Yearbook ofInternational Law Österreichische Zeitschrift ftlr öffentliches Recht Wld Völkerrecht Permanent Court ofInternational Justice Rabels Zeitschrift ftlr ausländisches Wld internationales Privatrecht J\cademie de Droit International, Recueil de Cours Randnummer Recueil des decisions du Conseil d'Etat Revue BeIge de Droit International Revue Generale de Droit International Prive Revue Hellenique de Droit International Revue du Marche CommWl Revue trimestrielle de droit europeen Recht der Internationalen Wirtschaft Recht in Ost Wld West Rechtssache Randziffer

Abkürzungsverzeichnis S. Ser.A Slg. StIGH StV Suppl. Tätigkeitsbericht u.a. UN UN-Charta usw.

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verb. Rs. VerfD VerwArch vgl. WM

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19

Seite Recueil des arrets et ordonnances Sammhmg Ständiger Internationaler Gerichtshof Strafverteidiger Supplement Tätigkeiten des Gerichtshofes und des Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften und andere; unter anderem United Nations Charta der Vereinten Nationen und so weiter versus; von; vom verbundene Rechtssachen Verfahrensordnung des Europäischen Gerichtshofs Verwaltungsarchiv vergleiche Wertpapiermitteilungen Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge . Yearbook ofEuropean Law Yearbook of the International Law Commission Zeitschrift ftIr ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht zum Beispiel Zeitschrift ftIr Arbeitsrecht Zeitschrift ftIr vergleichende Rechtswissenschaft Zeitschrift ftIr Zivilprozeß

EinrDhrung Der weltweite technologische Fortschritt und daraus resultierende Sachzwänge haben die Nationalstaaten teilweise überholt und die Organisation funktionaler Einheiten auf zwischenstaatlicher Ebene erzwungen. I Mit dem Internationalen Währungsfonds (lWF) und der Europäischen Gemeinschaft (EG)2 wurden zwei internationale Organisationenl errichtet:, deren vornehmliche Aufgabe in der Integration4 der nationalen Wirtschafts- und Währungspolitiken ihrer Mitglieder besteht. Die normativen Grundlagen dieser Integration finden sich in den GfÜDdungsverträgen beider Organisationen, die insbesondere durch Regeln des internen Organisationsrechts5 und des allgemeinen Völkerrechts 6 ergänzt werden. I Behrens, RabelsZ 45 (1982), S.8, 49; BurleylMattli, Int'l Org. 1993, S.41, 55-56.

2Die Europäische Gemeinschaft als Nachfolgerin der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) wurde in die Europäische Union (EU) eingegliedert, ohne dadurch ihre rechtliche Selbständigkeit Wld Völkerrechtsfiihigkeit zu verlieren. Die Beschränlamg dieser Arbeit auf die EG hat den Vorteil, daß das integrationsrechtliche Moment hier besonders stark ausgeprägt ist. Vgl. dazu Art. A Abs. 3 EU-Vertrag sowie Everling, DVBl. 1993, S. 936,940; Breuer, NVwZ 1994, S. 417,419- 420. lDer Begriff der internationalen Organisation bezeichnet in dieser Arbeit alle Formen institutionalisierter zwischenstaatlicher Zusammenarbeit. Er umfaßt daher neben den internationalen Organisationen im engeren Sinne auch die EG als supranationale Organisation. Diese stellt zwar eine besondere EntwicklWlgsstufe des Rechts internationaler Organisationen dar, die Schwelle zum BWldesstaat hat sie aber noch nicht überschritten. Dies rechtfertigt es, sie als internationale Organisation im weitesten Sinne zu bezeichnen. Ebenso Seidl-Hohenveldem, BerDtGesVR Nr. 9, S. 45; Ress, FS Zeidler rr, S. 1775, 1777. Damit ist indes nicht gesagt, ob die RechtsbeziehWlgen innerhalb der EG den Regeln des Völkerrechts oder bWldesstaatlichen GrWldsätzen Wlterliegen. Ausftlhrlich hierzu Meng, Das Recht der internationalen Organisationen eine EntwicklWlgsstufe des Völkerrechts. 4 Der Begriff der Integration umschreibt neben dem Verschmelzungsprozeß, der einzelne Teile zu einem Ganzen verbindet, auch den jeweils erreichten Zustand der Verschmelzung. Die VerbindWlg von bisher selbständigen Teilen zu einem Ganzen kann mehr oder weniger stark sein, so daß verschiedene Integrationsgrade entstehen. Dazu Krämer, S. 2-8; Cappelletti/SeccombelWeiler, Integration 11, S. 12.

5Das interne Organisationsrecht umfaßt alle Vorschriften, die von den Organen internationaler Organisationen zusätzlich zu den Normen der GründWlgsverträge erlassen werden. Dazu Bemhardt, BerDtGesVR Nr. 12, S. 7, 9. 6Vgl. Art. 38 Abs. 1 (c) IGH-Statut.

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Einftlhrung

A. Problemstellung Grundsätzlich kann man davon ausgehen. daß die Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen aus den GfÜDdungsverträgen des IWF und der EG (Gemeinschaftspflichten oder mitgliedstaatlichen Pflichten) nachkommen.' Die Praxis der Mitgliedstaaten beider Organisationen zeigt jedoch, daß mitgliedstaatliche Verpflichtungen nicht allein um ihrer selbst willen befolgt werden.' Pflichtverletzungen durch die Mitgliedstaaten bleiben zwar die Ausnahme; sie sind aber dennoch so häufig und schwerwiegend, daß sie die Funktionsfähigkeit der internationalen Organisation beeinträchtigen können. Die Rechtsordnungen des IWF und der EG bedürfen daher, ebenso wie jede innerstaatliche Rechtsordnung, Verfahren zur Feststellung des Inhalts mitgliedstaatlicher Pflichten und zur Wahrung und (Wieder-)Herstellung eines den mitgliedstaatlichen Verpflichtungen entsprechenden Zustandes (Überwachungsverfahren). Die Aufgabe dieser Überwachungsverfahren besteht in der Durchsetzung des Rechts und der Sicherung des Bestandes und der Funktionsfähigkeit des IWF und der EG. Bei den Überwachungsverfahren unterscheidet man Verfahren zur Feststellung, Kontrolle und Durchsetzung mitgliedstaatlicher Verpflichtungen. Die Feststellung mitgliedstaatlicher Verpflichtungen erfolgt durch Auslegung des zugrundeliegenden Rechts (Auslegungsverfahren).9 Des weiteren benötigen die Rechtsordnungen des IWF und der EG Verfahren der beobachtenden Kontrolle (Kontrollverfahren), mit deren Hilfe staatliches Handeln an den verhaltensregelnden Normen insbesondere der GfÜDdungsverträge gemessen wird. Schließlich kommt keine Rechtsordnung ohne Verfahren der berichtigenden Kontrolle aus (Durchsetzungsverfahren). Sie sollen die Übereinstimmung staatlicher Tätigkeit mit dem Organisationsrecht erhalten oder herbeifiihren. 1o

'Fisher, S. 12; Henkin, Nations, S. 65; ders., AVR 1989 N, S. 13, 69; ChayesIHandler Chayes, Int1 Org. 1993, S. 175, 177-187. Speziell zwn IWF Gold, Rule ofLaw, S. 26; zurEGEbke, J.AirL. & Corno 1985, S. 685. ·Zurn Verlust der "Autorität des Rechts" Hailbronner, Die Autorität, S. 35-51; T. Stein, Die Autorität, S.53-76; Doehring, Die Autorität, S.77-88. Siehe auch ChayesIHandler Chayes, Int1 Org. 1993, S. 175, 185-187, wonach Staaten sich gnmdsätzlich an die von ihnen geschlossenen Verträge gemäß dem Gnmdsatz "pacta sunt servanda" gebunden filhlen. Zu den Gründen, weswegen die Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen nachkommen, siehe Henkin, A VR 1989 N, S. 13, 71-87; A. Stein, S. 172210. 9 W. Karl, S. 21; Bemhardt, Auslegung, S. 32. Nicht behandelt wird in diesem Zusammenhang die Konkretisierung unbestimmter Rechtsbestimmungen im Wege der Rechtsetzung. 10 Khol, S. 446- 447; Hahn, A VR 1958/59, S. 88, 89-90.

Einilihrung

23

1 Die Bedeutung der Durchsetzungsmaßnahmen

Obwohl Durchsetzungsmaßnahmen oder Sanktionenll gemessen an der Zahl der Vertragsverletzungen selten verhängt werden, sind sie in den meisten Gründungsverträgen als ein Mittel zur Durchsetzung von Gemeinschaftspflichten vorgesehen. Ein Grund hierfür liegt in der traditionellen Abneigung von Juristen gegenüber einer "lex imperfecta".12 Die Tatsache, daß die Mitgliedstaaten sich zur Beachtung sanktionsbewehrter Verhaltensregeln verpflichten, verstärkt zudem die Ernsthaftigkeit der übernommenen Verpflichtungen. 13 Steht das Recht zur Verhängung von Sanktionen der Organisation zu, wird gleichzeitig ihre Verhandlungsposition gegenüber den Mitgliedstaaten gestärkt, da ihr damit das Recht eingeräumt wird. von der Verhängung von Sanktionen im Einzelfall und unter bestimmten Bedingungen abzusehen. 14 Darüber hinaus sind bestimmte Sanktionen im Interesse der Funktionsfahigkeit der Organisation unerläßlich. Zum Beispiel müssen Organisationen, die ihre Entscheidungen nur einstimmig treffen können, berechtigt sein, ein Mitglied auszuschließen, das durch seine Blockadehaltung jedes Zustandekommen von Entscheidungen verhindert. Und einer internationalen Organisation, die Darlehen gewährt, muß wie einer Bank das Recht zur Verweigerung weiterer Darlehen zustehen, wenn der Schuldnerstaat seine Schulden nicht fristgerecht tilgt. I'

11 Sanktions typologie

Im Anschluß an die Begründung der Notwendigkeit von Sanktionen werden im folgenden einzelne Sanktionsmöglichkeiten zur Durchsetzung mitgliedstaatlicher Verpflichtungen in internationalen Organisationen erörtert.

11 Als Sanktionen werden im folgenden alle Maßnahmen bezeichnet, die von einer internationalen Organisation, ihren Mitgliedstaaten oder von Einzelpersonen als Reaktion auf die Vertragsverletzung eines Mitgliedstaates zumindest auch mit dem Ziel der Durchsetzung der Gemeinschaftspflichten verhängt werden. Die in der Völkerrechtswissenschaft bestehenden Meinungsunterschiede über den Begriff der Sanktion werden nicht weiter vertieft. Siehe dazu YB ILC 1991 II 1, S. 9-10.

12 Gold, Selected Essays I, S. 179; Leben, Les sanctions, S. 327. 13 Leben, Les sanctions, S. 327-329. Das Vorhandensein von Sanktionen ist hingegen nicht Voraussetzung fUr das Vorliegen einer rechtlichen Verpflichtung der Mitgliedstaaten. Siehe hierzu Hart, S. 76 und 209-231.

HLeben, Les sanctions, S. 330. U

Leben, Les sanctions, S. 333-336 mit weiteren Beispielen.

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EinfUhrung

J. Horizontale versus vertikale Durchsetzung

Die Durchsetzung der Gemeinschaftspflichten erfolgt zum einen horizontal zwischen den Mitgliedstaaten untereinander sowie im Verhältnis der Mitgliedstaaten zur internationalen Organisation. Daneben tritt die vertikale Durchsetzung im Verhältnis begünstigter natürlicher und juristischer Personen zu den Mitgliedstaaten. 16 Die horizontale Durchsetzung stellt die klassische Form der Durchsetzung von Gemeinschaftspflichten in einer Rechtsordnung dar, in der natürliche und juristische Personen lediglich eingeschränkt rechtsfähig sind. 17 Die Mitgliedstaaten sowie die internationale Organisation können daher über ihre sich aus den Gemeinschaftspflichten ergebenden Rechte verfügen, insbesondere aus politischen Gesichtspunkten der Opportunität auf die Durchsetzung ihrer Rechte verzichten. Hingegen stellt die vertikale Durchsetzung den Individualrechtsschutz und damit rechtliche anstelle von politischen Lösungen in den Vordergrund.

2. Institutionelle versus unilaterale Durchsetzung

Bei den horizontalen Maßnahmen unterscheidet man zwischen der institutionellen und der unilateralen Durchsetzung. Der Begriff der institutionellen Durchsetzung umfaßt erstens alle Maßnahmen, über deren Einleitung die internationale Organisation entscheidet und deren Durchführung ihr obliegt (zentrale institutionelle Maßnahmen).11 Zweitens gehören zu den institutionellen Maßnahmen solche, über deren Verhängung zwar die Organisation entscheidet, die jedoch von den einzelnen Mitgliedstaaten durchgeführt werden (dezentrale institutionelle Maßnahmen).19 Als unilaterale Maßnahmen werden alle Sanktionen bezeichnet, für deren Einleitung und Ausführung die Mitgliedstaaten zuständig sind. Unilaterale 16Für eine vergleichbare UnterscheidWlg nach horizontalen Wld vertikalen Kontrollmechanismen im nationalen Verfassungsrecht siehe Löwenstein, S. 167-168. Eine abweichende Abgrenzung zwischen vertikaler Wld horizontaler Durchsetzung deutet sich in den Entwürfen der ILC zur Staatenverantwortlichkeit an. Dort wird die institutionelle Durchsetzung gelegentlich als vertikale Durchsetzung bezeichnet, die unilaterale als horizontale Durchsetzung. Da die institutionellen Durchsetzungsmaßnahmen jedoch häufig einen geringen Grad an Vertikale aufweisen, wird die Abgrenzung der ILC hier nicht übernommen. Siehe YB ILC 1991 n I, S. 10. 17 AusfUhrIich zur Völkerrechtstahigkeit natürlicher Wld juristischer Personen K. Ipsen, S. 74-8l. 18 Leben, Les sanctions, S. 177 fI., spricht in diesem Zusammenhang von "sanctions centralisees". 19 Leben, Les sanctions, S. 175-177, bezeichnet diese Maßnahmen als "sanctions decentralisees".

Einfilhrung

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Maßnahmen sind daher ein Relikt aus Zeiten der Dezentralisation, in denen jeder Staat die Aufgabe der Durchsetzung dessen. was er für das Recht hielt, in seine eigenen Hände nehmen konnte. Unilaterale Sanktionen sind insoweit in erster Linie politisch motiviert; die Vertragsverletzung und die Durchsetzung des Rechts treten in den Hintergrund. Gegenüber den institutionellen Maßnahmen haben unilaterale Sanktionen ein moralisch und politisch geringeres Gewicht. 10

3. Unmittelbare versus mittelbare Durchsetzung

Neben der Unterscheidung in horizontale und vertikale, institutionelle und unilaterale Maßnahmen lassen sich Sanktionen in unmittelbare und mittelbare Durchsetzungsrnaßnahmen einteilen.

a) Die unmittelbare Durchsetzung Bei der unmittelbaren Durchsetzung von Gemeinschaftspflichten werden die Mitgliedstaaten so behandelt, als hätten sie ihre Verpflichtungen erfiillt. Diese Form der Durchsetzung ist unabhängig von der Mitwirkung der Regierungen der verpflichteten Mitgliedstaaten. Sie stellt daher die wirksamste Form der Durchsetzung dar. Ein Beispiel für die unmittelbare Durchsetzung ist die Unbeachtlichkeit staatlicher Maßnahmen. die gegen das Recht der Organisation verstoßen. Dabei kann die Unbeachtlichkeit in der Nichtigkeit oder Unanwendbarkeit einer rechtswidrigen staatlichen Norm zum Ausdruck kommen. Die Nichtigkeit oder Unbeachtlichkeit völkervertragswidriger staatlicher Maßnahmen bildet jedoch die Ausnahme; solche Maßnahmen sind vielmehr grundsätzlich wirksam und begründen allenfalls die völkerrechtliche Verantwortlichkeit des betreffenden Staates. 11

b) Die mittelbare Durchsetzung Unter dem Begriff der mittelbaren Durchsetzung werden alle Maßnahmen zusarnrnengefaßt, die den Mitgliedstaat durch Anwendung von nichtmilitärischem Zwang zur Korrektur seines vertragswidrigen Verhaltens veran10Voitovich, Gennan Yb.Int'l L. 1991, S. 230, 245. Ausfilhrlich zu einem Trend "of multiple unilateralism in sanctions" Doxey, Essays Schwarzenberger, S. 53, 54-62. 11 Leben, Les sanctions, S. 61. Eine andere Frage ist, ob das Verfassungsrecht der einzelnen Mitgliedstaaten dem Völkervertragsrecht einen Geltungs- oder Anwendungsvorrang einräumt. Vgl. dazu auch BVerfGE 6, S. 309, 364-367.

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Einfilhrung

lassen sollen. 22 Insgesamt unterscheidet man bei den Mitteln zur mittelbaren Durchsetzung der Gemeinschaftspflichten drei Sanktionsgruppen: die Ausübung von moralischem Druck, die Verkürzung von Vorteilen sowie die Auferlegung höherer Belastungen.

aa) Die Ausübung moralischen Drucks Die Ausübung moralischen Drucks bezeichnet diejenigen Maßnahmen, die darauf gerichtet sind, das Ansehen und die Stellung der betroffenen Regierung in der Staatengemeinschaft und bei den eigenen Bürgern durch Mobilisierung der Meinungen mitgliedstaatlicher Regierungen, nationaler Wähler und internationaler Geldgeber (im folgenden Mobilisierung der öffentlichen Meinung) zu beeinträchtigen. 23 Inwieweit ein Mitgliedstaat durch die Ausübung moralischen Drucks zur Korrektur seines vertragswidrigen Verhaltens veranlaßt werden kann, hängt einerseits von der Existenz einer Staatengemeinschaft und andererseits von dem Gefiihl der Zugehörigkeit zu dieser Gemeinschaft seitens des betroffenen Staates ab. 2A Die Bedingungen fiir die Ausübung moralischen Drucks sind daher in den regionalen Gemeinschaften oder weltweiten, aber technischen Organisationen günstiger zu beurteilen als in den weltweiten politischen Organisationen. Die betroffenen Regierungen können durch den Einsatz moralischer Druckmittel auch gezwungen werden, ihr Verhalten vor der öffentlichen Meinung im eigenen Land zu rechtfertigen.2.! Die Wirksamkeit dieses Mittels reicht indes nicht weiter als der Einfluß des Parlaments auf die Regierung und der des Wählers auf das Parlament. 26 Im übrigen kann die Regierung mit dem Hinweis auf die Gefährdung "vitaler nationaler Interessen" die aus der Zugehörigkeit zur Staatengemeinschaft fließenden Vorteile abwerten und ihr Verhalten politisch rechtfertigen.

bb) Die Verkarzung von Vorteilen Der Durchsetzung von Gemeinschaftspflichten dient auch die Verkürzung von Vorteilen der Mitgliedstaaten durch den Entzug vertraglich eingeräumter Rechte. Im einzelnen kommen der Ausschluß von Dienstleistungen, der Ent22Daß diese Maßnahmen gleichzeitig Schutz- oder Ausgleichsfunlctionen verfolgen können, steht ihrer Einordnung zu den Durchsetzungsmaßnahmen nicht entgegen.

Leben, Les sanctions, S. 46; Reisman, The Future III, S. 273, 295-296. 2A Leben, Les sanctions, S. 285. 2.! Hahn, Aspects, S. 35, 53. 26Constas, Rev.hellen.dr.int. 1973-74, S. 338,342. 23

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27

zug des Stimmrechts und das zwangsweise Ausscheiden eines Mitglieds in Betracht. Darüber hinaus kann die Verkürzung von Vorteilen auch dadurch erfolgen, daß alle übrigen oder durch die Vertragsverletzung besonders betroffene Mitgliedstaaten von der Beachtung einzelner oder aller Vertragspflichten gegenüber dem Verletzerstaat oder gegenüber allen Mitgliedstaaten freigestellt werden. 27 Die Wirksamkeit der Verkürzung von Vorteilen hängt wesentlich davon ab, wie betroffene Mitglieder das Verhältnis der Kosten zu den Nutzen einer Mitgliedschaft bewerten. Darüber hinaus ist von Bedeutung, ob und inwieweit sie den Verlust der entzogenen Rechte anderweitig kompensieren können.

ce) Höhere Belastungen Die dritte Gruppe von Maßnahmen zur mittelbaren Durchsetzung der Gemeinschaftspflichten umfaßt die Ausübung von Zwang durch die Auferlegung zusätzlicher Belastungen. Dazu gehört auch die Verpflichtung zur Leistung von Schadensersatz. Als Anspruchsberechtigte kommen dabei neben der internationalen Organisation und den übrigen Mitgliedstaaten auch dritte, am Vertrag nicht beteiligte und in ihren Rechten verletzte Parteien in Betracht.

m. Die Unachen für Vertragsverletzungen Die Ursachen für Vertragsverletzungen sind vielfältig. 28 Man unterscheidet grundsätzlich absichtliche, bewußte und unbewußte Vertragsverletzungen. Absichtliche Vertragsverletzungen sind häufig als Protest gemeint. Sie sind selten und kommen vor allem dort vor, wo die verletzte Gemeinschaftspflicht als inhaltlich fehler- oder mangelhaft betrachtet wird. 29 In dem Vertragsverstoß kommt zum Ausdruck, daß zumindest Teilen der Rechtsordnung die Legitimität und damit der Anspruch auf Befolgung streitig gemacht wird. Bewußte Vertragsverletzungen werden in erster Linie dort begangen, wo ein Mitgliedstaat sich vorübergehend außerstande sieht, seinen Gemeinschaftspflichten nachzukommen. So sind zum Beispiel einzelne Mitgliedstaaten der

27

Voitovich, German Yb.Int'l L. 1991, S. 230, 246-252.

Allgemein zu den Ursachen einer Vertragsverletzung Henkin, Nations, S. 65-83; ChayesIHandler Chayes, Int'l Org. 1993, S. 175, 187-197; zum Recht der Europäischen Gemeinschaften Cappelletti/SeccombeIWeiler, Integration I 2, S. 59-84. 28

29Cappelletti/SeccombeIWeiler, Integration I 2, S. 63; Fisher, S. 105-126. Siehe auch Breuer, NVwZ 1994, S.417, 418- 419, wonach das Gemeinschaftsrecht teilweise Mängel aufweist, die seiner harmonischen Umsetzung in nationales Recht entgegenstehen.

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Einfilhrung

EG aufgrund von Defiziten des nationalen Gesetzgebungsverfahrens oder wegen wiederholter parlamentarischer Neuwahlen nicht immer in der Lage, die zahlreichen Richtlinien fristgerecht umzusetzen. 30 Ein weiteres Beispiel ist die Neigung von Mitgliedstaaten, binnenwirtschaftliche Fehlentwicklungen mittels Maßnahmen zu korrigieren, von denen ihnen bekannt ist, daß sie nach den Gründungsverträgen unzulässig sind. II Praktisch besonders wichtig sind die unbewußten Vertragsverletzungen. Sie sind häufig auf die Mehrdeutigkeit der eingegangenen Verpflichtungen und auf Nachlässigkeit oder Desinteresse seitens der Mitgliedstaaten zurückzuführen. Die meisten Vertragsverstöße dürften in diese Gruppe einzuordnen sein. 32

B. Ziel der Untersuchung Ziel der Untersuchung ist es zu zeigen, daß Form und Inhalt der verschiedenen Überwachungsverfahren durch die Struktur der Gemeinschaftspflichten bestimmt werden. Für die Durchsetzung ähnlich strukturierter Gemeinschaftspflichten weisen die Überwachungsverfahren des IWF und der EG nach Form und Inhalt vergleichbare Merkmale auf. Hingegen hängt die Ausgestaltung der Überwachungsverfahren weniger von dem Integrationsgrad der beiden Organisationen ab. Aus diesem Grunde wird dem IWF als einer weltweiten, 11 funktional beschränkten, auf intergouvemementale Zusammenarbeit ausgerichteten Organisation die EG als regionale,14 gleichfalls funktional be30 Breuer, NVwZ 1994, S. 417, 418- 419. Vgl. dazu auch die Länderberichte über den Stand der Umsetzwlg der Richtlinien ftIr die Verwirklichung des Binnenmarktes zwn 1.1.1993 in Schwarze/Gavaerell/elinIVan den Bossehe, Länderberichte 1989 und SchwarzeIBeckerlPollack, Länderberichte 1991/92. Ebenso die Kommission in ihrem Elften Jahresbericht (1993), KOM (94) 500 endg., S. 8.

31 Voitovich, German Yb.Int'l L. 1991, S. 230, 230-231. Aus diesem Grund sehen die meisten Gtilndungsverträge Ausnalunebestimmungen vor, mit deren Hilfe Härten und Schwierigkeiten, die sich aus dem generellen Verbot ergeben, vermieden werden (Schutzklauseln). Ausfilhrlich hierzu Weber, Schutznormen und Wirtschaftsintegration. 32

Cappelletti/Seccombe/Weiler, Integration I 2, S. 64; a.A. Fisher, S. 302.

33Dem IWF gehörten zwn 30.4.1994 178 Mitgliedstaaten an. Siehe dazu IMF, Annual Report 1994, S. 130. Die Bundesrepublik Deutschland ist dem Abkommen mit Wirkung vom 19.7.1952 beigetreten (BGBI. Il1952, S. 637). Das Abkommen wurde seit seinem Inkrafttreten am 27.12.1944 dreimal geändert, und zwar im Jahre 1968 (BGBI. Il1968, S. 1225), im Jahre 1976 (BGBI. Il1978, S. 13) sowie im Jahre 1990 (BGBI. Il1991, S. 814). Das ursprüngliche Abkommen wird im folgenden als IWF-Ü 1944 zitiert, die Fassung nach der Ersten Satzwlgsänderung als IWF-Ü 1968, die der Zweiten Satzwlgsänderung als IWF-Ü 1978 und die heute gültige Fassung als IWF-Ü. 14Die filnfzehn Mitglieder der EG sind, in alphabetischer Reihenfolge: Belgien, Bundesrepublik Deutschland, Dänemark, Finnland, Frankreich, Griechenland, Großbritannien, Irland, Italien, Luxemburg, Niederlande, Österreich, Portugal, Schweden und Spanien.

Einfuhrung

29

schränkte, aber auf politische Finalität gerichtete supranationale3S Gemeinschaft36 gegenübergestellt. 37

c. Gang der Untersuchung Im ersten und zweiten Teil der Arbeit werden die Überwachungsverfahren des IWF und der EG dargestellt. Der dritte Teil der Arbeit ordnet die Überwachungsverfahren anband ihrer Form und ihres Inhalts zunächst in eine Verfahrenstypologie fortschreitender Integration ein. Anschließend wird der Einfluß der Struktur der Gemeinschaftspflichten auf die unterschiedlichen Typen der Überwachungsverfahren untersucht.

3sWesentliche Elemente einer InhaltsbestimmWlg des Begriffs der Supranationalität sind nach H.P. Ipsen, FS ScheWler, S.211, 223-224, die mitgliedstaatliche AnerkennWlg von Gemeinschaftsinteressen, die ErrichtWlg einer effektiven Gemeinschaftsgewalt Wld die Autonomie dieser Gewalt. Ergänzend werden der Vorrang des Gemeinschaftsrechts vor nationalem Recht Wld die Durchgriffsfähigkeit des Gemeinschaftsrechts herangezogen. Ebenso Pescatore, Integration, S. 49-55. Ausführlich Chapuis, S. 2-27. 36 H.P. Ipsen, Gemeinschaftsrecht, S. 196-200, bezeichnete die EG als Zweckverband funktioneller Integration. Zweifelnd aus heutiger Sicht Breuer, NVwZ 1994, S.417, 418 Wld420. 37 Allgemein zur RechtsvergleichWlg im Völkerrecht Wld im Recht internationaler Organisationen Hailbronner, ZaöRV 1976, S. 190-226; Ress, ZaöRV 1976, S.227279.

Erster Teil

Die Überwachungsverfahren im Rahmen des IWF Der Grad der Vergemeinschaftung staatlicher Kompetenzen bei der Überwachung mitgliedstaatlicher Verpflichtungen wird durch das institutionelle Gefiige einer internationalen Organisation kanalisiert. I Jede Untersuchung der Überwachungsverfahren muß daher mit einem Überblick über die Zusammensetzung der an der Auslegung, Kontrolle und Durchsetzung mitgliedstaatlicher Verpflichtungen beteiligten Entscheidungsträger beginnen.

§ 1 Das institutionelle Gefüge des IWF Zu den Hauptakteuren der Überwachungsverfahren im Rahmen des IWF gehören neben den mitgliedstaatlichen Gerichten2 der Gouverneursrat, das Exekutivdirelctorium und die Fondsverwaltung.

A. Der Gouverneursrat An der Spitze des Fonds steht der Gouverneursrat, in den jedes Mitglied einen Gouverneur und einen Stellvertreter entsendet (Art. XII Abschn. 2 (a) IWF-Ü). Dabei handelt es sich meist um Finanzminister oder Zentralbankchefs, die als Bevollmächtigte der sie entsendenden Regierungen sprechen. Für die Bundesrepublik Deutschland bestimmt Art. 5 Abs. 1 IWFG,l daß der deutsche Gouverneur von der Bundesregierung bestellt wird, die sich zuvor mit der Bundesbank ins Benehmen setzt. Das Amt des deutschen Gouverneurs wurde bisher von dem jeweiligen Präsidenten der Deutschen Bundesbank ausgeübt. 4 Er ist keinen Weisungen unterworfen, übt seine Tätigkeit jedoch im

I

Behrens, RabelsZ 45 (1981), S. 8, 39- 40; Krdmer, S. 26-27.

2Die Zusammensetzung nationaler Gerichte als Entscheidungsträger wird als bekannt vorausgesetzt und nicht weiter untersucht. Ausftlhrlich dazu Shapiro, Courts: A Comparative and Politica1 Analysis. l

Siehe BGBl. II 1978, S. 13.

4Hahn, Währungsrecht, S. 213.

§ 1 Das institutionelle Geftlge des lWF

31

Einvernehmen mit dem Bundesfinanzminister aus.' Seine Handlungsfreiheit wird dadurch begrenzt, daß er von der Bundesregierung im Benehmen mit der Bundesbank abberufen werden kann. 6 Der Gouverneursrat tritt in der Regel einmal jährlich anläßlich der meist im September stattfindenden Jahrestagung im Rahmen des Fonds zusammen. 7 Er nimmt alle Befugnisse wahr, die nicht durch das Übereinkommen dem Exekutivdirektorium oder dem Geschäftsführenden Direktor übertragen wurden (Art. XII Abschn. 2 (a) IWF-Ü). Der Gouverneursrat kann die Ausübung der meisten seiner Befugnisse auf das Exekutivdirektorium übertragen. Von dieser Möglichkeit hat er in größtmöglichem Umfang Gebrauch gemacht. 8

B. Das Exekutivdirektorium

Das Exekutivdirektorium nimmt die täglichen Geschäfte des Fonds wahr. 9 Es besteht gegenwärtig aus 24 Exekutivdirektoren, von denen 5 von den Mitgliedern mit den größten Quoten ernannt und 19 von den übrigen Mitgliedern

, Art. 6 Abs. 1 IWFG. Der Bundesfinanzminister stellt seinerseits das Benelunen mit dem Bundeswirtschaftsminister her. Etwas anderes gilt ft1r den stellvertretenden Gouverneur, der gemäß Art. 6 Abs. 2 IWFG den Weisungen des Bundesfmanzministers unterliegt. 6Art. 5 Abs. lIWFG; Hahn, Wähnmgsrecht, S. 213. 7 Edwards, S. 25-26; Driscoll, Wähnmgsfonds, S. 7. Die Notenbankchefs und Finanzminister der sieben größten Industrienationen sowie Rußlands treffen daneben anläßlich der jährlich stattfmdenden Weltwirtschaftsgipfel (G-7) zusammen. Ausfilhrlieh hierzu Dobson, S. 9-17.

8Art. XII Abschn. 2 (b) lWF-ü LV.m. Section 15 der By-Laws, Rules and Regulations (im folgenden: Geschäftsbestimmungen). In der ausschließlichen Zuständigkeit des Gouverneursrates verbleiben insbesondere die Entscheidungen über die Änderung von Quoten (Art. m Abschn. 2 (a) 1WF-Ü), das zwangsweise Ausscheiden eines Mitglieds (Art. XXVI Abschn. 2 (c) IWF-Ü) sowie die abschließende Auslegungsentscheidung (Art. XXIX (b) S. lIWF-Ü). 9Art. XII Abschn. 3 (a) IWF-Ü i.Ym. Section 14 (d) der Geschäftsbestimmungen; Edwards, S.28. Anders die Vorstellung von Lord Keynes, dem eine supranationale

Dienstleistungsorganisation vorschwebte, bei der die täglichen Aufgaben von den Verwaltungsstäben wahrgenommen würden. Diese Meinungsverschiedenheiten über die Rolle des Exekutivdirektoriums zwischen den USA und Großbritannien als den beiden Protagonisten des Übereinkommens haben dazu gefilhrt, daß der britische Exekutivdirektor, gefolgt von seinem belgischen, mexikanischen, kanadischen und italienischen Kollegen, im ersten Geschäftsjahr des Fonds nur an 35 von 160 Sitzung teilnahm. Ausfilhrlich hierzu CoxlJacobson, S. 267; Barents, Supervisory Mechanisms, S. 353, 378.

32

Erster Teil: Die Überwachungsverfahren im Rahmen des IWF

gewählt werden. 10 Die Beschränkung des Exekutivdirektoriums auf derzeit 24 Exekutivdirektoren trägt der Tatsache Rechnung, daß dieses Organ zur Wahrnehmung der täglichen Geschäfte des Fonds ständig am Hauptsitz des Fonds amtiert und daher auf eine arbeitsfliliige und dennoch repräsentative Größe beschränkt werden mußte. 11 Die Exekutivdirektoren dürfen Weisungen ihrer Mitgliedstaaten entgegennehmen und können von ihnen jederzeit abberufen werden. 12 Modeme Kommunikationsmittel haben dazu gefiihrt, daß die Mitgliedstaaten in wichtigen Fragen einen direkten Einfluß auf "ihren" Exekutivdirektor ausüben. 13 Die Exekutivdirektoren können daher, ebenso wie die Gouverneure, als Interessenvertreter der sie entsendenden Mitgliedstaaten bezeichnet werden. Diese Feststellung unterliegt jedoch zwei Einschränkungen. Die erste Einschränkung folgt aus der Tatsache, daß die gewählten Exekutivdirektoren zwar regelmäßig mehrere Mitglieder vertreten, die Stimmen der zu ihrem Wahlkreis gehörenden Mitgliedstaaten aber nur einheitlich abgeben können. Gelingt es diesen Mitgliedstaaten nicht, ihr Abstimmungsverhalten untereinander abzusprechen, so ist der Exekutivdirektor gezwungen, sich seine eigene Meinung unabhängig von den unterschiedlichen Weisungen der von ihm repräsentierten Mitgliedstaaten zu bilden. 14 Hingegen ist der ernannte stärker als der gewählte Exekutivdirektor an Weisungen gebunden und verpflichtet, sein Abstimmungsverhalten vor dem mitgliedstaatlichen Parlament und der nationalen Öffentlichkeit zu rechtfertigen. 15 Umgekehrt hat der ernannte Exekutivdirektor aufgrund seiner beruflichen Qualifikation und Erfahrung sowie seiner besonderen Kenntnisse des Fonds die Möglichkeit, den Inhalt der Weisung seines Mitglieds zu beeinflussen. 16 10 Art. XII Abschn. 3 (b) und (c) IWF-Ü. Thren eigenen Exekutivdirektor erneIUlen derzeit die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Japan und die USA. Dazu IMF, AIUlual Report 1993, S.25 und 166. China, Rußland und SaudiArabien wählen jeweils einen eigenen Exekutivdirektor.

11 Art. XII Abschn. 3 (a) und (g) IWF-Ü. Dazu Fawcett, Brit. Yb.Int'l L. 1960, S. 321, 322; Gold, Voting, S. 200; Lister, S. 1Ol.

12Gold, Voting, S.9O. Der deutsche Exekutivdirektor wird gemäß Art. 5 Abs. 3 IWFG vom Bundesfmanzminister im Benehmen mit der Bundesbank bestellt. Er unterliegt gemäß Art. 6 Abs. 2 IWFG den Weisungen des Bundesfmanzministers. Eine Verwaltungsabsprache zwischen dem Bundesfmanzminister und der Bundesbank sieht jedoch vor, daß der Bundesfmanzminister das Benehmen mit der Bundesbank herstellt. Ausfilhrlich dazu Hahn, Währungsrecht, S. 213. 13

Bretton Woods Commission, S. B-18.

14Gold, Voting, S. 89; Cox/Jacobson, S. 274; Lister, S. 106. I' Gold, Voting, S. 100.

16Gold, Voting, S. 212; Cox/Jacobson, S. 274; Lister, S. 107. Die Bretton Woods Commission hat in ihrem Bericht über die zukünftige Rolle des IWF mit Bedauern festgestellt, daß die QualifIkation der Exekutivdirektoren in den siebziger und achtzi-

§ 1 Das institutionelle Gefllge des IWF

33

Die zweite Einschränkung betriffi: die Zusammensetzung des Exekutivdirektoriums aus Wirtschafts- und Finanzexperten. 17 Diese Zusammensetzung sollte nach Ansicht der Gründerväter des Fonds die angemessene Berücksichtigung der wirtschafts- und währungspolitischen Folgen von Entscheidungen gewährleisten. I1 Die ständige Zusammenarbeit von Wirtschafts- und Finanzexperten am Sitz des Fonds hat darüber hinaus zu einem Arbeitsklima geführt, bei dem Entscheidungen zunehmend an den wirtschafts- und währungswissenschaftlichen Überzeugungen der einzelnen Exekutivdirektoren sowie an dem Gemeinschaftswohl ausgerichtet werden, und nicht an den nationalen oder außenpolitischen Interessen der vertretenen Mitgliedstaaten. 19 In der Praxis holen die Exekutivdirektoren Weisungen ihrer Entsendestaaten allein bei Entscheidungen ein, die einen entscheidenden Einfluß auf die nationale Wirtschafts- und Währungspolitik ausüben. 20 Insgesamt ist festzustellen, daß die Abhängigkeit der Exekutivdirektoren geringer ist, als man aufgrund ihrer formalen Stellung annehmen könnte. Wie weit diese Abhängigkeit reicht, kann jedoch nur im Einzelfall anhand der Bedeutung der zu treffenden Entscheidung für jedes einzelne Mitglied und der Persönlichkeit des Exekutivdirektors bestimmt werden. 21

ger Jahren rückläufig war. Die Kommission schlägt daher vor, die Zahl der Zusammenkünfte der Exekutivdirektoren von derzeit 2-3 Treffen pro Woche auf ein Treffen im Monat zu reduzieren, um diese Position auch filr qualifIZierte Kandidaten interessant zu machen, die nicht ständig in Washington sein können. Siehe dazu Bretton Woods Commission, S. B-18. 17

Gold, Rule ofLaw, S. 69; F.A. Mann, Brit.Yb.htt1 L. 1968-69, S. 1,6.

18Hexner, Am.J.htt1 L. 1959, S. 341,344; vgl. auch die Ausfilhrungen des Fonds und der Weltbank über ihre Auslegungskompetenz vor der "United States Federa1 Communications Commission", abgedruckt bei Gold, htterpretation, S. 2-3: "It is absolutely essential to an orderly fimctioning of these institutions that there be some machinery whereby interpretative decisions can be settled ... , with expert knowledge ... ". 19V9l. Gold, Voting, S. 199; ders., Rule ofLaw, S. 64-69; Friedmann, The Future n, S.30.

2°Fawcett, Brit.Yb.htt1 L. 1960, S. 321,324-325; Gold, Se1ected Essays I, S.259. Siehe aber auch die Feststellung oben S. 32, wonach die Regierungen aufgrund moderner Kommunikationsmittel in zunehmendem Umfang eine direkte Kontrolle über "ihre" Exekutivdirektoren ausüben. 21 Lister, S. 109. Zu Versuchen zur Instrumentalisierung des IWF filr außen- und sicherheitspo1itische htteressen der USA siehe Frankl, S. 109-112. Gold, Rule of Law, S. 64-69, filhrt als Beispiele Versuche der Vereinigten Staaten an, bei Entscheidungen des Fonds auf eine angemessene Berücksichtigung der Menschenrechte zu drängen. Diese Versuche wurden vom amerikanischen Exekutivdirektor zurückgewiesen. 3 Steinhauer

34

Erster Teil: Die ÜbeIwachungsverfahren im Rahmen des IWF

C. Der Verwaltungsstab Der Fonds beschäftigt derzeit unter der Leitung eines Geschäftsfiihrenden Direktors circa 1.700 Mitarbeiter aus mehr als 100 Ländern. Sie sind wie der Geschäftsfiihrende Direktor und anders als der Gouverneursrat oder das Exekutivdirektoriurn allein dem Fonds verantwortlich und bilden das supranationale Element des IWF. 12 Der Geschäftsfiihrende Direktor, traditionell ein Europäer, wird vom Exekutivdirektorium für eine Amtszeit von zunächst 5 Jahren ernannt; Wiederernennung ist zulässig. 13 Der Geschäftsfiihrende Direktor ist Vorsitzender des Exekutivdirektoriums und beeinflußt durch sein Initiativrecht sowie durch die Vorbereitung der Tagesordnungen für Sitzungen des Exekutivdirektoriums den Inhalt der zu treffenden Entscheidungen. 24 Dabei strebt er bewußt Konsensualregelungen an, indem er jeweils im voraus sicherzustellen versucht, daß jede Entscheidung in ihren wesentlichen Punkten für alle Mitgliedstaaten akzeptabel ist. 13 Die moderne Kommunikationstechnik hat zudem dazu gefuhrt, daß der Geschäftsfiihrende Direktor zunehmend über die Köpfe der Exekutivdirektoren hinweg mit den mitgliedstaatlichen Regierungen verhandelt. 26 In den Anfangsjahren des Fonds beschränkte sich die Aufgabe der Verwaltung auf die Zuarbeit zum Exekutivdirektorium. Die Stellung der Verwaltung wurde verstärkt, als ihr mit Ablauf der Übergangszeit für die Übernahme der Verpflichtungen aus Art. VIII Abschn. 2, 3 und 4 IWF-Ü die Durchfiihrung von Art. XIV-Konsultationen übertragen wurde. 27 Eine Sonderstellung in der Verwaltung nahm von Anfang an die Rechtsabteilung des Fonds ein. Da im IWF-Übereinkommen zahlreiche regelungsbedürftige Fragen nicht oder nur ansatzweise geregelt sind, war das Exekutivdirektorium in der Anfangszeit seiner Tätigkeit überwiegend damit beschäftigt, offen gebliebene Fragen zu beantworten. Es hat dabei zunehmend auf den Rat und die Unterstützung der Rechtsabteilung zurückgegriffen. 21 So wurden und werden die Entscheidungen des Exekutivdirektoriums durch ein Rechtsgutachten der Rechtsabteilung vor22Driscoll, Währungsfonds, s. 9. Vgl. auch Art. XII Abschn. 4 (d) IWF-Ü, wonach bei der Einstellung des Personals zwar auf die Auswahl auf möglichst breiter geographischer Gnmdlage zu achten ist, das entscheidende Kriterium jedoch in der Leistungsflihigkeit und Sachkunde des Bewerbers liegt. 13 Driscoll, Währungsfonds, S. 9. Eine fondsinterne Absprache sieht vor, daß zum Geschäftsfilhrenden Direktor kein Amerikaner gewählt wird. Dazu Cox/Jacobson, S. 286; Finch, Bretton Woods, S. C-171. Vgl. auch Section 12 (c) der Geschäftsbestimmungen. 24

Lister, S. 108-109; Cox/Jacobson, S. 286.

13

Hahn, Geld im Recht, S. 37-38.

26Bretton Woods Commission, S. B-18. 27

Ausfilhrlich oben S .. Dazu auch Cox/Jacobson, S. 267.

lBCox/Jacobson, S. 287.

§ 2 Die BestinuD\mgen des Inhalts der Verpflichtungen

35

bereitet. Mitarbeiter der Rechtsabteilung nehmen an den Sitzungen des Gouverneursrates und des Exekutivdirektoriums teil29 und geben ihnen die zur Entscheidung notwendigen rechtlichen Argumente an die Hand. 1o Allerdings sind weder das Exekutivdirektorium noch der Gouverneursrat an die von der Rechtsabteilung geäußerte Rechtsauffassung gebunden. so daß sie deren Entscheidungsentwürfe abändern können. 1I Darin kommt die politische Verantwortlichkeit der Mitgliedstaaten für die Entscheidungen des IWF zum Ausdruck.

§ 2 Die Bestimmung des Inhalts der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus dem IWF-Übereinkommen Als Grundvoraussetzung für die Durchsetzung von Gemeinschaftspflichten wurde eingangs die Kenntnis ihres Inhalts bezeichnet. 12 Diese Feststellung trifft insbesondere für den Fonds zu. Hier wird das Entstehen von Meinungsverschiedenheiten über den Inhalt mitgliedstaatlicher Verpflichtungen durch zahlreiche unpräzise Bestimmungen des IWF-Übereinkommens gefbrdeIt, die dem Bereich des "soft law" zuzuordnen sind. ll Dessen besonderes Merkmal "appears to be the intended vagueness of the obligation and the weakness of its command".14 Das IWF-Übereinkommen stellt daher mehrere Verfahren zur Auslegung der Gemeinschaftspflichten zur Verfiigung.

A. Die ofrlZielle autoritative Auslegung Nach Art. XXIX IWF-Ü werden Fragen betreffend die Auslegung des Übereinkommens, die sich zwischen dem Fonds und einem Mitglied oder zwischen Mitgliedern ergeben, in einem offiziellen, autoritativen Verfahren entschieden. Art. XXIX (a) und (b) IWF-Ü regeln das Auslegungsverfahren im allgemeinen, während Art. XXIX (c) IWF-Ü die Spezialfälle des ausgeschiedenen 29

Gold, Rule ofLaw, S. 51; Merillat,

s.

103-104.

l°F.A. Mann, Brit.Yb.Int'l L. 1968-69, S.I, 17; Fawcett, Brit.Yb.Int'l L. 1960,

S. 321, 327; Merillat, S. 103.

31 Gold, Voting, S. 115; Merillat, S. 103. Allgemein zur AufgabenverteilWlg zwischen dem Exekutivdirelctorium Wld den Fondsmitarbeitern siehe E.B. Decisions No. 244-1,244-2 Wld 244-3 v. 12.1.1948, in: Gold, Voting, S. 249-250.

12

Siehe oben S. 22. Siehe ferner Voitovich, German Yb.Int'l L. 1991, S. 230,231.

llVgl. Art. lV Abschn. 1 (i) Wld (ii) einerseits sowie Art. lV Abschn. 1 (iii) Wld (iv) IWF-Ü andererseits.

14 Gold, Am.J.Int'l L. 1983, S. 443. 3*

36

Erster Teil: Die ÜberwachWlgsverfahren im Rahmen des lWF

Mitglieds sowie der Liquidation des Fonds betriffi. Das schiedsgerichtliche Verfahren nach Art. XXIX (c) IWF-Ü zielt weniger auf die Feststellung des Inhalts von Fondsnormen als vielmehr auf die Beilegung von Streitigkeiten nach dem Scheitern der Organisation. 3S Die folgenden Ausführungen befassen sich daher ausschließlich mit dem Verfahren nach Art. XXIX (a) und (b) IWF-Ü.

L Der Anwendungsbereich

Dieses Verfahren findet auf alle Fragen der Auslegung des IWF-Übereinkommens Anwendung. Gewisse Einschränkungen gelten jedoch hinsichtlich Fragen der Auslegung, die ausschließlich Angelegenheiten der Abteilung für Sonderziehungsrechte betreffen. 36 Auslegungsfragen können sich im Zusammenhang mit gegenwärtigen oder zukünftigen Entscheidungen oder Handlungen des Fonds oder seiner Mitgliedstaaten ergeben. l7 Dabei kann es sich um abstrakte, von einem konkreten Sachverhalt losgelöste Grundsatzfragen oder um Einzelfallfragen anläßlich eines aktuellen Sachverhalts handeln. 38 Im übrigen ist das Auslegungsverfahren nach Art. XXIX (a) und (b) IWF-Ü auch ein Mittel zur Beilegung von Meinungsverschiedenheiten, ohne daß es indes darauf beschränkt wäre. l9

n

Die Entscheidungsträger

Über die Auslegung des IWF-Übereinkommens im förmlichen Verfahren entscheiden das Exekutivdirektorium und der Gouverneursrat.

lS Fawcett, Brit.Yb.Int'l 1. 1960, S. 321, 323-324; Hexner, Am.J.Int'l 1. 1959, S. 341, 345. 36 Artt. XXI (c) i.V.m. XXIX (a) Wld (b) IWF-Ü.

37Insoweit eröffuet es auch ein Verfahren zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit von Fondsmaßnahmen. Dazu Hexner, Rechtssystem, S. 58. 3lHexner, Am.J.Int'l 1. 1959, S.341, 350-356; Fawcett, Brit. Yb.Int'l 1. 1960, S. 321,326.

39 Anders das Verfahren nach Art. XXIX (c) IWF-Ü; dieses bezieht sich schon nach seinem Wortlaut ausschließlich auf die Beilegung von MeinWlgsverschiedenheiten.

§ 2 Die Bestimmungen des Inhalts der Verpflichtungen

37

J. Das Verfahren im Exekutivdirektorium

Das AuslegungsveIfahren vor dem Exekutivdirektorium wird von den Mitgliedstaaten oder dem Fonds unter Berücksichtigung der politischen Opportunität dieser Vorgehensweise eingeleitet. 40

a) Die Auslegungsmethoden Ausgangspunkt der Auslegungsentscheidungen des Exekutivdirektoriums ist die völkerrechtlich allein verbindliche englische Fassung des IWF-Übereinkommens. 41 Auf die Auslegung des IWF-Übereinkommens finden alle Regeln des Völkerrechts über die Auslegung von Gründungsverträgen internationaler Organisationen Anwendung. 4l Dabei wird insbesondere auf die wörtliche Auslegung:3 die teleologische Auslegun~ sowie die subjektive Auslegung unter Berücksichtigung der nachfolgenden Praxis und. ergänzend. des historischen Willens der Mitgliedstaaten zurückgegriffen'" Zur Auslegung von dem Völkerrecht fremden, technischen Rechtsbegriffen zieht der Fonds vergleichbare Rechtsinstitute in den innerstaatlichen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten heran. 46 Unabhängig von der gewählten Auslegungsmethode fließen in die Auslegungsentscheidung Überlegungen sozialer und wirtschaftlicher Natur ein. Dadurch wird der Tatsache Rechnung getragen, daß das Übereinkommen von Wirtschaftswissenschaftlern zur Regelung wirtschaftlicher Sachverhalte formuliert wurde. 4'

40 Ebke, FS Gold, S. 63, 86; Stratmann, S. 166.

41 Siehe hierzu Ebke, Devisenrecht, S. 233; Aufricht, S. 2. 41Umfassend Simon, L' Interpretation Judiciare des Traites d' Organisations Internationales. Die Artt. 31 fI des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge fmden nach Art. 4 dieses Übereinkommens nur insoweit Anwendung, als sie kodiftziertes Gewohnheitsrecht verkörpern. Siehe aber auch LAmbrinidis, S. 204 Fn. 5, wonach es fraglich sein soll, "whether the Fund authorities have to follow any reasoned mIes of interpretation" . 43E.B. Decision No. 144-{52/51) v. 14.8.1952, in: IMF, Selected Decisions, 14. Aufl., S. 291. .. Fawcett, Brit.Yb.Int1 L. 1960, S. 321,332-337; Hexner, Am.J.Int1 L. 1959, S. 341, 349-350; Gold, Interpretation, S. 3-14, 16-26. 4' Aufricht, S. 11-12; Hexner, Am.J.Int1 L. 1959, S. 341,349. Zu den mit der historischen Auslegung verbundenen Problemen siehe Fawcett, Brit.Yb.Int1 L. 1960, S. 321, 332-333. 46Gold, Interpretation, S. 21-22. Allgemein zur Rechtsvergleichung im Völkerrecht Hailbronner, ZaöRV 1976, S. 190-226; Bothe, ZaöRV 1976, S. 280-299. 4' Siehe hierzu Malinvemi, S. 27-55, Aufricht, S. 3- 4.

38

Erster Teil: Die ÜberwachWlgsverfahren im Rahmen des IWF

b) Die Ausgestaltung des Verfahrens Die Verfahrensregeln ergeben sich aus dem IWF-Übereinkommen, den Geschäftsbestimmungen sowie der ständigen Praxis des Exekutivdirektoriwns. Sie genügen den Mindestanforderungen eines rechtsstaatlichen Verfahrens. 48 Art. XXIX (a) S. 2 IWF-Ü gewährleistet insbesondere das Recht eines besonders betroffenen Mitglieds, das keinen Exekutivdirektor ernennt, vertreten zu sein. 49 Der Einfluß des Rechts auf die Auslegungsentscheidung wird durch das die Entscheidung vorbereitende Rechtsgutachten der Rechtsabteilung des Fonds sowie die beratende Teilnahme von Rechtsexperten an den Sitzungen des Exekutivdirektoriwns verstärkt. ~ Die von den Mitgliedstaaten unabhängigen Rechtsexperten bringen gleichzeitig Gemeinschaftsinteressen in den Entscheidungsprozeß ein. Soweit sich das Exekutivdirektorium die Entscheidungsvorschläge der Rechtsabteilung insbesondere in finanziellen Fragen ohne Diskussion zu eigen macht,'1 nimmt die Rechtsabteilung sogar eine zentrale Rolle ein. Der Einfluß der Rechtsexperten erklärt auch die Konsistenz der Auslegungsentscheidungen und zeigt, daß sie in der Regel weitgehend frei sind von kurzfristigen außenpolitischen Einflüssen.'l Da die Auslegungsentscheidungen veröffentlicht werden,'3 würde der Fonds durch widersprüchliche Entscheidungen außerdem seine Autorität untergraben.

c) Der Abstimmungsmodus Das IWF-Übereinkommen sieht vor, daß das Exekutivdirektorium durch Abstimmung nach dem Prinzip der Stimmgewichtung ("weighted voting") entscheidet, wobei die Mehrheit der abgegebenen Stimmen in der Regel ge48Hexner, Am.J.Int1 1. 1959, S. 341, 348. 49Vgl. auch Art. XII Abschn. 3 (j) IWF-Ü Wld Rules K-3 Wld S-8 der GeschäftsbestinunWlgen. '0 Fawcett, Brit.Yb.Int1 1. 1960, S. 321, 331; Gold, Rule of Law, S. 51; Malinvemi, S. 173-174. 'IFawcett, Brit.Yb.Int1 L. 1960, S. 321,331. Vgl auch Gold, Voting, S. 175, wonach das Exelrutivdirelctoriwn EntscheidWlgsvorschläge der RechtsabteilWlg vor allem dann ohne ÄnderWlgen übernimmt, wenn diese fmanzielle im Gegensatz zu regulativen Fragen betreffen. 'lFawcett, Brit.Yb.Int1 L. 1960, S. 321,327 Wld 331; Gold, Rule ofLaw, S. 1 Wld 60-61; Hexner, Am.J.Int1 1. 1959, S. 341, 369-370, der auf die Vnzulässigkeit mitgliedstaatlicher abkommens- oder völkerrechtswidriger WeiSWlgen hinweist. '3Vgl. IMF, Selected Decisions and Selected Docwnents of the International Monetary FWld, 19. Aufl., Washington, D.C. 1994.

§ 2 Die BestmuntU1gen des Inhalts der Verpflichtungen

39

nügt.54 Die Gewichtung der Stimmen erfolgt überwiegend entsprechend der finanziellen Beteiligung der einzelnen Staaten; daneben spielen politische Aspekte eine Rolle." Die Stimmgewichtung spiegelt die Machtstrukturen innerhalb der Organisation und das unterschiedliche Interesse der Staaten an der zur Abstimmung stehenden Frage wider." Dadurch wird gewährleistet, daß Entscheidungen nicht gegen den Willen deIjenigen Mitglieder getroffen werden. ohne deren Kooperation sie nicht umsetzbar sind. Die Stimmgewichtung trägt somit der Tatsache Rechnung, daß jede Rechtsordnung nur innerhalb ihrer soziologischen. ökologischen und politischen Gegebenheiten funktionieren kann.'7 Mindeststimmrechte gewährleisten einen angemessenen Einfluß finanzschwacher Staaten auf die Entscheidung und wirken einer Machtkonzentration in den Händen weniger Mitglieder entgegen." In der Praxis werden Entscheidungen meist ohne Abstimmung nach dem Konsensprinzip getroffen." Dadurch erhalten finanzschwache Mitgliedstaaten einen überproportionalen Einfluß auf die Entscheidung. Das Entstehen von Abstimmungsblöcken finanzschwacher Mitgliedstaaten wurde so vermieden. 60 Das Konsensprinzip ist jedoch auch für die finanzstarken Mitglieder akzeptabel, da die Stimmgewichtung bei der Ermittlung eines Konsenses be54 Art. xxn Abschn. 5 (c) IWF-ü. Umfassend zur Stinungewichtung im IWF Buchholz, S. 174-180; Gold, Am.J.Int'l L. 1974, S. 687-708. Zur derzeitigen Stimmverteilung: IMF, Annua1 Report 1993, S. 166-169 (Stand: 30.4.1993). "Siehe hierzu Gold, Ru1e ofLaw, S. 71; ders., Voting, S. 18; Lister, S. 43. '6Siehe Seidl-Hohenveldem, R.I.O., Rz. 1133; Lister, S.36. Teilweise wird das Kräfteverhältnis in internationalen Organisationen nicht aus der Sicht der einzelnen Staaten betrachtet, sondern aus jener der zwei bzw. drei "Blöcke" Nord-Süd bzw. OstWest-Dritte Welt. Diese Betrachtungsweise übersieht, daß innerhalb der einzelnen Blöcke erhebliche Unterschiede hinsichtlich der zu verfolgenden Ziele bestehen. Kritisch zur Einteilung der Mitgliedstaaten internationaler Organisationen in Blöcke auch Kranz, AVR 1982, S. 281,286-287. '7 Hailbronner, Die Autorität, S. 35, 38-39; Khol, S. 604. Siehe auch Zemanek, The Structure, S. 857, 878, wonach "the key problem in contemporary international decision-making is the divorce ofpower from voting majorities... ". Diese fehlende Übereinstimmung von Macht und Mehrheit wird durch die Einfilhrung der Stinungewichtung ins Gleichgewicht gebracht. Zu den verschiedenen Modellen der Stinungewichtung Lister, S. 30-31. "Gold, Voting, S. 18; ders., Am.J.Int'l L. 1974, S. 687, 688. '9Bis 1972 waren von 7909 Entscheidungen nur 30 aufgrund einer Abstimmung zustande gekommen. Quelle: Kohona, S. 17 Endn. 33. Siehe auch Hahn, Geld im Recht, S. 38-39, wonach Abstinunungen vor allem bei Personalentscheidungen stattfmden. Das Konsensprinzip ist indes nicht unumstritten. Nach Gold, Voting, S. 197-198, haben sich einige Exekutivdirektoren sowie der Geschäftsftlhrende Direktor ftlr Abstimmungen ausgesprochen, um eine Lähmung des Fonds zu vermeiden. 60 Go/d, Voting, S. 93 und 200; Kranz, A VR 1982, S. 281, 298.

40

Erster Teil: Die Überwachungsverfahren im Rahmen des IWF

rücksichtigt wird. 61 Der Abstimmungsmodus entspricht somit weiterhin im wesentlichen der Machtverteilung im IWF, so daß das Vertrauen der Finanzminister und Gläubigerländer in die Gewährleistung ihrer Interessen erhalten bleibt. 62 Exekutivdirektoren, die eine Entscheidung nicht unterstützen, die Angelegenheit aber auch nicht weiter verfolgen möchten, können ihren Standpunkt und den des vertretenen Mitglieds sowie einzelne Vorbehalte zu Protokoll geben und dadurch die Konsensfindung erleichtern. 63 Die Konsenssuche wird auch durch die ständige Verfügbarkeit der Exekutivdirektoren vor Ort und die infolge der täglichen gemeinsamen Arbeit entstandenen kollegialen Beziehungen gefOrdert. 64 Zudem übt bereits die bloße Zulässigkeit von Mehrheitsentscheidungen Druck auf die Parteien aus, sich zu einigen. 6'

2. Die Anrufung des Gouverneursrates

Hat das Exekutivdirektorium die vorgelegte Frage entschieden, so kann jeder Mitgliedstaat, nicht aber der Fonds, innerhalb von drei Monaten eine Entscheidung des Gouverneursrates verlangen. 66 Bevor sich der Gouverneursrat mit der vorgelegten Frage befaßt, wird diese gemäß Art. XXIX (b) S. 2IWF-Ü einem Auslegungsausschuß untemreitet, in dem jedes Ausschußmitglied eine Stimme hat. Diese im Jahre 1968 anIäßlich der Ersten Satzungsänderung aufgenommene Vorschrift stellt eine Antwort auf Vorstöße einzelner Mitgliedstaaten dar, zumindest bei Entscheidungen über die Auslegung des Abkommens auf die Stimmgewichtung zu verzichten. 67 Jedoch konnte sich der Gou-

61Rule C-1O der Geschäftsbestimmungen; Gold, Voting, S. 198-199. Danach muß der Vorsitzende feststellen, ob ein Antrag von einer ausreichenden Zahl von Exekutivdirektoren unterstützt wird, so daß er im Falle einer Abstimmung die nötige Mehrheit fiinde. Allgemein hierzu Schermers, International Institutional Law II, S. 327328. 62Lister, S. 36 und 39; Gold, Voting, S. 198-199. 63 Gold, Voting, S. 194-195; Kranz, AVR 1982, S. 281,298. 64Gold, Voting, S. 199. U Fawcett, Brit.Yb.Int'l 1. 1960, S. 321, 331. 66 Art. XXIX (b) IWF-Ü. Hexner, Am.J.Int'l 1. 1959, S. 341, 347, spricht von einer modernen Form der Popularklage. 67Entsprechende Vorschläge aus den Jahren 1951-1955 stammen von Camille Gutt, ehemaliger Gereraldirektor des Fonds, und von einem Exekutivdirektor Frankreichs. Siehe hierzu Kranz, German Yb.Int'l 1. 1986, S. 111, 132; Hahn, Geld im Recht, S. 41; Horsefieldlde Vries, History 1945-65 I, S. 389; Gold, Am.J.Int'l 1. 1974, S. 687, 697-698. Die Satzungsänderung betriffi indes nur das Stimmverhältnis zwischen armen und reichen Ländern. Eine rechtsförmliche Ausgestaltung des Auslegungsverfahrens wurde dadurch nicht erreicht. Siehe hierzu Dolzer, FS Doehring, S. 143, 158.

§ 2 Die Bestimmungen des Inhalts der Verpflichtungen

41

verneursrat bis zum heutigen Tag nicht auf die Zahl der in den Ausschuß zu berufenden Mitglieder einigen. 6I Die Entscheidung des Auslegungsausschusses gilt als Entscheidung des Gouverneursrates, sofern nicht der Gouverneursrat mit einer Mehrheit von 85% aller Stimmen anders entscheidet; sein Recht zur abschließenden Entscheidung sowie die Stimmgewichtung bleiben daher auch nach der Ersten Satzungsänderung erhalten." Der Verfahrensablauf und Prozeß der Entscheidungsfindung entsprechen jenen im Exekutivdirektorium. Die Anrufung des Gouverneursrates hat nach Art. XXIX (b) S. 5 IWF-Ü keine suspendierende Wirkung. 70

m Das Prinzip der Finalität und die Bindungswirkung der Entscheidung Die Bindungswirkung der Auslegungsentscheidungen des ExekutivdirektoriUßlS und des Gouverneursrates ist ein wichtiges Merkmal der offiziellen autoritativen Auslegung. An erster Stelle steht dabei die Frage nach der Verbindlichkeit der Auslegungsentscheidungen für den ihr zugrunde liegenden Ausgangsrechtsstreit. So ist in Anlehnung an den Begriff der materiellen Rechtskraft zu fragen, ob die Entscheidung nur für die am Ausgangsrechtsstreit beteiligten Parteien verbindlich ist (inter-partes-Wirkung) oder ob sie darüber hinaus den streitigen Sachverhalt mit Wirkung für und gegen alle Mitgliedstaaten (erga-omnes-Wirkung) regelt. Des weiteren stellt sich die Frage nach der Abänderbarkeit der Entscheidungen durch das Exekutivdirektorium oder den Gouverneursrat. Außerdem ist fraglich, ob die Entscheidungen über den entschiedenen Einzelfall hinaus bindende Wirkung entfalten.

1. Die Verbindlichkeit der Erztscheidungfllr die Mitgliedstaaten

Bei der Frage nach der Bindungswirkung der Entscheidung muß zwischen der Verbindlichkeit für die Mitgliedstaaten und jener für mitgliedstaatliche Organe unterschieden werden. Im folgenden wird zunächst die Bindungswirkung auf die Mitgliedstaaten untersucht.

68

Gold, Selected Essays II, S. 393-396.

69

Art. XXIX (b) S. 4 IWF-Ü.

70S0 Voitovich, Gennan Yb.Jnt'l L. 1991, S.230, 231. Allgemein zwn Suspensiveffekt siehe Malinvemi, S. 193.

42

Erster Teil: Die ÜbetwachWigsverfahren im Rahmen des IWF

a) Stellungnahmen der Literatur Die Literatur unterscheidet zwischen Entscheidungen des Exekutivdirektoriums und solchen des Gouverneursrates.

aa) Entscheidungen des Gouvemeursrates Ausgangspunkt aller Überlegungen ist Art. XXIX (b) S. 1 IWF-Ü, wonach Entscheidungen des Gouverneursrates endgültig sind (prinzip der Finalität). Über die Bedeutung des Finalitätsprinzips für die eingangs aufgeworfenen Fragen bestehen in der Literatur unterschiedliche Ansichten. Nach einer Ansicht folgt aus dem Finalitätsprinzip, daß keine Berufung an eine andere Instanz inner- oder außerhalb des Fonds möglich ist. 71 Im Falle einer Fehlauslegung soll ausnahmsweise eine Abänderung der Entscheidung des Gouverneursrates zulässig sein, da die Fehlauslegung einer Satzungsänderung gleichkäme, was nur in dem dafür vorgesehenen Verfahren nach Art. XXVIII IWFÜ möglich sei. Unter Umständen soll statt einer neuen Entscheidung eine KlarsteIlung oder Auslegung der alten Entscheidung durch den Fonds in Betracht kommen. 7l Ob sich der Grundsatz der Unabänderbarkeit nach Ansicht dieser Autoren lediglich auf den Ausgangsrechtsstreit bezieht oder ob von einer grundsätzlichen Bindungswirkung auch für künftige Fälle ausgegangen wird, bleibt offen." Teilweise wird zumindest für Entscheidungen, denen kein konkreter Sachverhalt zugrunde liegt,74 eine Bindungswirkung für alle Mitgliedstaaten auch in künftigen Fällen bejaht. 7'

71Gold, Interpretation, S. 29; ders., FWid Agreement IV, S.6-7. Nach F.A. Mann, Brit.Yb.Int1 L. 1968-69, S. 1, 10-13, läßt sich daraus indes kein AuslegWIgsmonopol des Gouverneursrates ableiten. 7lGold, Interpretation, S.30; ders., FWid Agreement IV, S.6-7; ebenso F.A. Mann, Brit.Yb.Int1 L. 1968-89, S. 1, 10-13, wonach eine falsche EntscheidWig als HandlWlg ultra vires von vornherein keine BindWigswirkung entfalten könne. 73 So bei Gold, Interpretation, S. 29-30. Für eine über den Ausgangsrechtsstreit hinausgehende BindWigswirkWIg wohl Osieke, Am.J.Int1 1. 1983, S. 239,249. 74 Siehe oben S. 36. 7' Hexner, Am.J.Int1 1. 1959, S. 341, 350-356; ders., S. 74; Fawcett, Brit.Yb.Int1 1. 1960, S. 321, 326. Siehe auch die EntscheidWig des Schiedsgerichts v. 31.1.1929 in einem Rechtsstreit zwischen Ungarn Wld der Tschechoslowakei, abgedruckt im Am.J.Int1 L. 1929, S. 851, 857. Dort hatte das Gericht sich nicht durch eine EntscheidWig des Rates der Liga der Nationen gebWiden gesehen, da es sich insoweit wn ein politisches Organ handelte, das eine ftIr beide Seiten akzeptable LöSWIg erarbeiten sollte. Siehe dazu auchF.A. Mann, Brit.Yb.Int1 1. 1968-69, S. 1, 14, wonach nicht die AuslegWIgsentscheidWig als solche verbindlich ist, sondern der Vertrag.

§ 2 Die BestimnuU1gen des Inhalts der Verpflichtungen

43

bb) Entscheidungen des Exekutivdirektoriums Für Entscheidungen des Exekutivdirektoriwns enthält Art. XXIX (a) IWF-Ü keine dem Art. XXIX (b) S. 1 IWF-Ü vergleichbare Finalitätsbestimmung. Dennoch vertritt die herrschende Meinung in der Literatur die Ansicht, daß Entscheidungen des Exekutivdirektoriwns nach Ablauf der Dreimonatsfrist für die Anrufung des Gouverneursrates (Art. XXIX (b) S. 1 IWF-Ü) im gleichen Umfang verbindlich sind wie dessen Entscheidungen. 76 Anderer Ansicht ist insoweit F.A. Mann, der auf den Wortlaut des Art. XXIX (a) IWF-Ü verweist. Auch die Einführung der dreimonatigen Frist für die Anrufung des Gouverneursrates durch die Erste Satzungsänderung lasse nicht den Schluß auf die Finalität der Entscheidungen des Exekutivdirektoriwns zu. 77

b) Eigene Stellungnahme Der Begriff der Finalität ist für sich betrachtet nicht aussagekräftig, sondern muß vielmehr auf die Natur des Verfahrens bezogen werden. Dabei ist erstens zu beachten, daß die Grüßdungsväter des Fonds das Recht zur abschließenden Auslegung des Abkommens in die Hände der Fondsorgane legen wollten. Dieses interne Verfahren sollte eine einheitliche, kompetente und schnelle Auslegung des Grüßdungsvertrages gewährleisten. 7I Zweitens ist zu berücksichtigen, daß Art. XXIX (a) und (b) IWF-Ü den Fonds zur Auslegung des Rechts, nicht jedoch zu seiner Anwendung auf den Einzelfall ermächtigen. 79 Dies gilt auch dann, wenn der Auslegungsentscheidung ein konkreter Sachverhalt zugrunde liegt. Die fehlende Fallbezogenheit kommt in den Auslegungsentscheidungen darin zum Ausdruck, daß der Fonds in keiner seiner Entscheidungen nach Art. XXIX (a) und (b) IWF-Ü auf einen bestimmten Sachverhalt Bezug genommen oder einen Entscheidungsadressaten genannt hat. 1O Für die Frage der Bindungswirkung der Entscheidung folgt daraus, daß die Auslegungsentscheidung die Bindungswirkung der auszulegenden Norm 76Fawcett, Brit.Yb.Int1 L. 1960, S. 321,328; Gold, Voting, S. 205. 77

F.A. Mann, Brit.Yb.Int1 L. 1968-69, S. 1,12.

78Internationa1 Bank ofReconstruction and Deve10pment v. All American Cab1es and Radio, Inc., et a1., FCC Docket No. 9362; Gold, Fund Agreement I, S. 20-26, 55-59; Fawcett, Brit.Yb.Int1 L. 1960, S. 321, 322. Siehe auch ChayeslHandler Chayes, fut1 Org. 1993, S. 175, 184, wonach die interne Auslegung ein flexibles Instrument der Fondspolitik: ist, das die Neuverhandlung des Abkommens venneidet. 79Deshalb können die Grundsatze der "stare decisis" des anglo-amerikanischen Rechtskreises nicht auf Entscheidungen des Fonds übertragen werden. Siehe dazu Hexner, Am.lInt1 L. 1959, S. 341,357. IOVg1. dazu die Auflistung der Fälle bei Gold, Interpretation, S. 4-14.

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Erster Teil: Die ÜberwachlUlgsverfahren im Rahmen des IWF

teilt. 81 Sie ist folglich für alle Mitgliedstaaten wie auch für den Fonds verbindlich und unabänderbar. Dies wird durch die Dreimonatsfrist des Art. XXIX (b) S. 1 IWF-Ü für die Anrufung des Gouverneursrates bestätigt. Aus ihr folgt zunächst zwingend, daß Entscheidungen des Exekutivdirektoriums mit Ablauf dieser Frist unabänderbar werden. Könnte das Exekutivdirektorium die Frage jederzeit erneut entscheiden, mit der Möglichkeit der anschließenden Anrufung des Gouverneursrates, so würde die Dreimonatsfrist umgangen. 81 Das Ziel der Dreimonatsfrist, eine endgültige und für alle Mitgliedstaaten verbindliche Auslegungsentscheidung herbeizufiihren, setzt zudem voraus, daß der Gouverneursrat an seine Entscheidung gebunden ist. 83 Daraus folgt indes nicht, daß offizielle Auslegungsentscheidungen ausschließlich im Verfahren der Satzungsänderung nach Art. XXVIII IWF-Ü korrigiert werden können." Vielmehr entwickelt sich das Fondsrecht auch bei gleichbleibendem Wortlaut kontinuierlich fort und unterliegt einem ständigen Bedeutungswandel. 83 Die Feststellung dieses Wandels ist Aufgabe der mit der Auslegung befaßten Fondsorgane. Diese sind daher im Rahmen des sich wandelnden Rechts berechtigt, den derzeitigen Inhalt des Fondsrechts gegebenenfalls abweichend von ihren eigenen, früheren Entscheidungen festzustellen." Dabei ist die Bindungswirkung der neuen Entscheidung aus Gründen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes auf die Wirkung ex nunc beschränkt. 17

11 F.A. Mann, Brit.Yb.Int'l L. 1968-69, S. 1, 14. Die EntscheidlUlg als solche kamt keine BindlUlgswirklUlg begründen, weil sie keine Völkerrechtsquelle darstellt, sondern gemäß Art. 38 Abs. 1 (d) IGH-Statut allenfalls als Hilfsmittel zur FeststelllUlg von Rechtsnonnen in Betracht kommt. Gegen die EinordnlUlg offIZieller AusleglUlgsentscheidlUlgen als Quelle zur FeststelllUlg der Regeln des Völkerrechts hat sich Hexner, ZaöRV 1959, S. 73,80, mit der BegründlUlg ausgesprochen, es handele sich insoweit zwar wn Rechtsetzung, nicht jedoch wn "judizielle Rechtsetzung". Anders wohl Schreuer, Die BehandllUlg, S. 36- 40, wonach es zweifelhaft ist, ob der Katalog des Art. 38 IGH-Statut noch als vollständige Rechtsquellentypologie angesehen werden

kann.

8lFawcett, Brit.Yb.Int'l L. 1960, S.321, 328; Gold, Voting, S.205; a.A. F.A. Mann, Brit.Yb.Int'l L. 1968-69, S. 1,12. 83 Gold, Interpretation, S. 29-31; a.A. Bemharrit, AusleglUlg, S. 48, wonach es an einer dem "Vertrag gleichgeordneten, auch die Organe selbst auf Dauer bindenden Rechtsetzung" fehlt. . "Diese Problematik erörtert Gold, Interpretation, S. 16.

Schreuer, Die BehandllUlg, S. 117. 116 So Hexner, ZaöRV 1959, S. 73, 79-80, rur Art. XVIII IWF-Ü 1944, der noch keine BefristlUlg rur die Anrufimg des Gouvemeursrates enthielt. 17 So Hexner, ZaöRV 1959, S. 73, 79-80, rur Art. XVIII IWF-Ü 1944. 83

§ 2 Die Bestimmungen des Inhalts der Verpflichtungen

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2. Die Bindung mitgliedstaatlicher Gerichte

Aus der Verbindlichkeit der Auslegungsentscheidung fiir die Mitgliedstaaten kann nicht auf ihre Verbindlichkeit in den Mitgliedstaaten fiir staatliche Organe geschlossen werden. 88 Dies ist insbesondere im Zusammenhang mit der Auslegung des Art. VIII Abschn. 2 (b) IWF-Ü von Bedeutung, da hier die Gerichte der Mitgliedstaaten die Durchsetzung der Ziele des IWF auf der Ebene privater, grenzüberschreitender Transaktionen gewährleisten. 19 Die Frage nach der Bindungswirkung der Auslegungsentscheidung fiir mitgliedstaatliche Gerichte stellt sich aber auch im Hinblick auf Art. IX Abschn. 3-10 IWF-Ü. 90 Obwohl beide Vorschriften grundsätzlich auf ihre selbständige Auslegung und Anwendung durch mitgliedstaatliche Gerichte ausgelegt sind/1 schließt dies eine Bindung an offizielle Auslegungsentscheidungen des Fonds nicht von vornherein aus. Die ältere Rechtslehre hat sich im Interesse einer einheitlichen Anwendung der auszulegenden Vorschriften fiir eine Bindung mitgliedstaatlicher Gerichte an die offizielle Auslegung ausgesprochen. 91 Sie stützte sich auf Urteile mitgliedstaatlicher Gerichte, welche auf die offizielle Auslegung des IWF Bezug nahmen oder sie ohne Bezugnahme inhaltlich aufgriffen. 93 Heute wird überwiegend davon ausgegangen, daß die Bindungswirkung auf mitgliedstaatliche Gerichte nach dem Recht des jeweiligen Mitgliedstaates beurteilt werden muß. M So hat zum Beispiel die Bundesrepublik Deutschland keine Schritte unternommen, um offiziellen Auslegungsentscheidungen bindende Wirkung im innerstaatlichen Recht zu verleihen. Da die Auslegung auch nicht "selfexecuting" ist in dem Sinne, daß sie die Staatsorgane ohne zusätzlichen Gesetzgebungsakt bindet, sind Entscheidungen nach Art. XXIX (a) und (b) IWFÜ fiir deutsche Gerichte "persuasive rather than binding" .9~

88Die gleiche Frage stellt sich in bezug auf mitgliedstaatliche Verwaltungsbehörden. Die Ausfilhrungen filr die mitgliedstaatlichen Gerichte gelten entsprechend.

19Ebke, RIW 1991, S. 1,5. Zwn Einfluß des IWF-Übereinkommens auf private Parteien siehe Gold, Some Effects, 13-1 - 13-112. 90 Zu Art. IX Abschn. 7 IWF-Ü siehe Gold, Interpretation, S. 7-8. 91Ebke, FS Kleiner, S. 303, 322; Gold, Interpretation, S.44; ders., Rule of Law, S. 46- 47. 91 Gold, Interpretation, S. 31- 42; ders., Effectiveness, S.71, 89; Hexner, Am.J.Int'! 1. 1959, S. 341, 353-354.I.E. wohl ebenso Schreuer, Decisions, S. 68-70.

93 Gold, Interpretation, S. 31- 42. M Gold, Some Effects, S. 13-63; ders., Fund Agreement IV, S. 5; Ebke, Devisenrecht, S. 203; filr das österreichische Recht siehe Seidl-Hohenveldem, OZöflRV 1957-1958, S. 82, 90-92. 9~Seidl-Hohenveldem, R.I.O., Rz. l701b-1705; VerdrossiSimma, S.442 ff.; Schwebel, Effectiveness, S.88; Stratmann, S. 159. Dagegen sind die Entscheidungen in

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Erster Teil: Die ÜberwachWlgsverfahren im Rahmen des IWF

Solange die Auslegungsentscheidung des IWF die mitgliedstaatlichen Gerichte nicht bindet, besteht weiterhin die Gefahr, daß die von mitgliedstaatlichen Gerichten anzuwendenden Normen unterschiedlich und wenig harmonisch" ausgelegt werden. Diese Gefahr wird dadurch erhöht, daß Gerichte nicht englischsprachiger Mitgliedstaaten ihren Entscheidungen die offiziellen Übersetzungen des IWF-Übereinkommens zugrunde legen." Gold hat daher vorgeschlagen, Entscheidungen auszutauschen, um den Gerichten die Möglichkeit zu geben, Entscheidungen aus anderen Mitgliedstaaten bei ihrer Auslegung zu berücksichtigen." Einen anderen Weg schlug der Präsident der ersten Kammer des Oberlandesgerichts Karlsruhe im Jahre 1965 ein. Er wandte sich in einem Schreiben über den deutschen Exekutivdirektor an den Geschäftsführenden Direktor des Fonds und bat um Auslegungshilfe bezüglich Art. VIII Abschn. 2 (b) IWF-Ü. Diese Hilfe wurde in einem Schreiben des General Counsel nach Rücksprache mit dem Exekutivdirektorium gewährt. 99 Einen ähnlichen Weg ging das Landgericht Hamburg im Jahre 1975. 100 Dies sind die einzigen bekannt gewordenen Fälle, in denen mitgliedstaatliche Gerichte sich mit einer Auslegungsfrage an den Fonds gewandt haben. Darüber hinaus können die Parteien des Rechtsstreites sich über ihre Anwälte mit einem Auskunftsersuchen an den Fonds wenden. lol Von der Frage der Verbindlichkeit von Auslegungsentscheidungen fiir mitgliedstaatliche Gerichte zu unterscheiden ist die Frage, ob die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, die nach innerstaatlichem Recht erforderlichen Schritte einzuleiten, um Entscheidungen nach Art. XXIX (a) und (b) IWF-Ü bindende Wirkung fiir die Staatsorgane zu verleihen. Eine solche Verpflichtung ergibt sich aus Art. XXXI Abschn. 2 (a) IWF-Ü und der Beitrittserklärung. Daneben kann die völkerrechtliche Verpflichtung der Mitgliedstaaten

Mitgliedstaaten mit monistischer Verf8SSWlg grwtdsätzlich verbindlich. AA Hexner, Am.J.Int1 L. 1959, S. 341, 353-354, ftlr den Fall, daß die auszulegende Vorschrift Bestandteil des nationalen Rechts wurde. "Zur harmonischen Auslegwtg Ebke, FS Gold, S. 63, 96-98.

" Gold, FWld Agreement N, S. 4; Aufricht, S. 2. "Gold, FWld Agreement N, S. 38; ebenso Ebke, FS Kleiner, S. 305. Allgemein zur

Frage, inwieweit nationale Gerichte durch EntscheidWlgen ausländischer Gerichte beeinflußt werden, Benvenisti, Europ.J.Int1 1. 1993, S. 159-183.

99 Gold, Interpretation, S. 46- 47; Ebke, FS Gold, S. 63,86 Fn. 114; ders., RlW 1993, S. 613, 621 Fn. 136. 100 Siehe dazu das Urteil des LG Hamburg 12 0 226n5 - Wlveröffentlicht. 101 Ein Beispiel ftlr ein Auskunftsersuchen eines Anwalts an den Fonds fmdet sich bei Gold, FWld Agreement m, S. 303, ftlr das schiedsgerichtliche Verfahren Schering Corporation v. Tbe Islamic Republic ofIran (5 Iran - U.S. C.T.R. 361).

§ 2 Die Bestimmungen des Inhalts der Verpflichtungen

47

zur Vertragstreue gegenüber der internationalen Organisation herangezogen werden. 102

IV. "Nemo judeI in causa sua"

Gegen die Rechtmäßigkeit der offiziellen Auslegung wurde gelegentlich eingewandt, das Exelrutivdirektorium und der Gouverneursrat würden als Richter in eigener Sache tätig. 103 Dies betrifft zum einen Fälle, in denen es um Rechte des Fonds gegenüber den Mitgliedstaaten geht und umgekehrt. Darüber hinaus sind auch dort, wo Rechte und Pflichten der Mitgliedstaaten untereinander streitig sind, eigene Rechte des Fonds insoweit betroffen, als dieser mit der Durchsetzung der von den Mitgliedstaaten akzeptierten Pflichten im eigenen Namen betraut ist. 104 Es kann dahingestellt bleiben, ob das Auslegungsverfahren ein gerichtliches Verfahren darstellt, auf das der Grundsatz des "nemo judex in causa sua" grundsätzlich Anwendung findet. Die Sichtweise, wonach die Fondsorgane als Richter in eigener Sache tätig werden, ist namIich zu einseitig. Sie übersieht, daß die Mitgliedstaaten über "ihre" Exelrutivdirektoren und Gouverneursräte den Inhalt der Auslegungsentscheidungen beeinflussen können. lo, Dabei zählen selbst die Stimmen derjenigen Mitgliedstaaten, die durch die Entscheidung besonders betroffen sind. IN Im übrigen stellt der Grundsatz des "nemo judex in causa sua" kein zwingendes Recht dar, sondern kann abbedungen werden. l07

I02Seidl-Hohenveldem, R.I.O., Rz. 1701; Gold, Rule ofLaw, S. 46-47; ders., Fund Agreement IV, S. 9. 103 Carreau, Le Fonds, S. 102 Nr. 5; Leben, Les sanctions, S. 271. 104 Leben, Les sanctions, S. 271; Malinvemi, S. 13 und 81. 10'Für Beispiele siehe Carreau, Rev.belge dr.int. 1984-85, S.20, 28; U.S. Digest 1973, S.383; U.S. Digest 1977, S.754-760; Gold, Voting, S.9O-93. Siehe auch Fawcett, Brit.Yb.Int1 L. 1960, S. 321, 324-325; Gold, Voting, S. 211-216; Barents, Supervisory Mechanisms, S. 353, 379. Vgl. aber auch Friedmann, The Future TI, S. 3, 20, wonach die Exekutivdirektoren mehr als ständige Vertreter des IWF denn als Vertreter ihrer Entsendestaaten auftreten. 106Gold, Voting, S. 111-112; a.A. Seidl-Hohenveldem, R.I.O., Rz. 1312b. 107 Hexner, Am.J.Int1 L. 1959, S. 341, 368; ders., S. 60-61. A.A. Carreau, Le Fonds, S. 102 Nr. 5; Gold, Selected Essays I, S. 302-306; Fawcett, Brit.Yb. Int1 L. 1960, S. 321, 328; Dolzer, FS Doehring, S.l43, 167. Siehe auch Leben, Les sanctions, S. 274, wonach das Verfahren nach Art. XXIX (a) und (b) IWF-Ü einer Entwicklungsstufe entspricht, wie sie auch im innerstaatlichen Recht einiger Mitgliedstaaten durchlaufen wurde. So ft1r das amerikanische Recht Seidl-Hohenveldem, ÖZöflRV 19571958, S. 82,90.

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Erster Teil: Die Überwachungsverfahren im Rahmen des IWF

B. Die inofTIzielle Auslegung In der Praxis des Fonds sind offizielle autoritative Entscheidungen die Ausnahme: 1992 gab es erst 10 solcher Entscheidungen, die letzte aus dem Jahre 1959. 101 Stattdessen entscheidet der Fonds in einem inoffiziellen Verfahren. 109 Zu den inoffiziellen Auslegungsentscheidungen gehören diejenigen Entscheidungen des Fonds, die als Leitfaden für die Orientierung aller Mitglieder erlassen wurden und generelle Anwendung finden. Die wichtigsten dieser Entscheidungen werden regelmäßig in den "Selected Decisions and Selected Documents of the International Monetary Fund" veröffentlicht. llO Keine inoffiziellen Auslegungsentscheidungen im hier erörterten Sinn sind diejenigen Entscheidungen, die unter Berücksichtigung der besonderen Umstände eines Einzelfalles ergangen sind. Insoweit handelt es sich um Einzelfallentscheidungen, die wegen ihres vertraulichen Charakters häufig nicht veröffentlicht werden und keine Außenwirkung entfalten. Das interne Fondsrecht zählt ebenfalls nicht zu den inoffiziellen Auslegungsentscheidungen. III

L Rechtsgrundlage der inoffIZiellen Auslegung

Die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, eine inoffizielle Auslegungsentscheidung herbeizuführen, beruht auf ihrem Recht, jede beliebige Frage betreffend das IWF-Übereinkommen auf die Tagesordnung des Exekutivdirektoriums und/oder des Gouverneursrates zu setzen. lll Dieses Recht gibt ihnen die Gewißheit, jederzeit eine Auslegungsentscheidung zu streitigen Fragen herbeiführen zu können. 113

100Vgl. dazu die einzelnen Auflagen der vom IWF herausgegebenen "Selected Decisions", in denen die ftlrmlichen Entscheidungen jeweils gesondert aufgelistet werden. I09Gold, Interpretation, S. 14-16. AA F.A. Mann, Brit.Yb. Int'l L. 1968-1969, S. 1, 3, wonach alle Entscheidungen über Auslegungsfragen zwischen Mitgliedern und dem Fonds oder unter Mitgliedern als Entscheidungen im Sinne von Art. XXIX (a) und (b) IWF-Ü anzusehen seien. llO Siehe IA1F, Selected Decisions and Selected Documents of the International Monetary Fund, 19. Aufl., Washington, D.C. 1994. III Dazu Kramer, S. 47; Hexner, Rechtssystem, S. 63-64. Zu dem internen Fondsrecht gehören auch die Geschäftsbestimmungen gemäß Art. xn Abschn. 2 (g) ggf. i. V.m. Section 15 der Geschäftsbestimmungen. III Siehe Rule C-6 der Geschäftsbestimmungen. Siehe ferner Section 6 der Geschäftsbestimmungen, wonach jeder Gouverneur bis spätestens 7 Tage vor Beginn der Sitzung die Behandlung einer bestimmten Frage auf der Tagesordnung beantragen kann. 113 Gold, Rule ofLaw, S. 57; Hexner, Am.J.Int'l L. 1959, S. 341.

§ 2 Die BestimmWlgen des Inhalts der Verpflichtungen

n

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Das Verfahren

Das Verfahren im Exekutivdirektorium und im Gouvemeursrat ist mit dem bei offiziellen Entscheidungen vergleichbar. Dies gilt neben dem Recht besonders betroffener Mitgliedstaaten auf angemessene Vertretung insbesondere fiir die anzuwendenden Auslegungsmethoden. 114 Entschieden wird grundsätzlich nach dem Konsensprinzip; ft>rmliche Abstimmungen sind selten. m Der einzige, aber wesentliche Unterschied zu dem offiziellen Auslegungsverfahren besteht darin, daß im inoffiziellen Verfahren getroffene Entscheidungen unverbindlich sind. 116

C. Würdigung Während das in der Satzung konzipierte offizielle Auslegungsverfahren ein Schattendasein fuhrt, gehören inoffizielle Auslegungsentscheidungen zur alltäglichen Arbeit des Fonds. Das Auslegungsverfahren nach Art. XXIX (a) und (b) IWF-Ü unterscheidet sich von dem der inoffiziellen Auslegung in der Praxis vor allem durch die Verbindlichkeit der Entscheidung. In diesem Unterschied dürften denn auch die Gründe fiir die relative Bedeutungslosigkeit des offiziellen Auslegungsverfahrens zu suchen sein. So sind die verbindlichen Entscheidungen solange gültig, bis sie durch neue Entscheidungen abgelöst werden. 117 Es besteht daher die Gefahr, daß die Rechtslage, wie sie sich aufgrund der Auslegungsentscheidungen darstellt, nicht mit der Dynamik der zu regelnden Sachverhalte Schritt hält. Dies würde zwangsläufig zu Vertragsverletzungen und damit zu einem Bedeutungsverlust des Rechts führen. Der Fonds bevorzugt daher unverbindliche Entscheidungen, die, sollten sie sich bewähren, anläßlieh von Satzungsänderungen in das Abkommen inkorporiert werden können. Das beste Beispiel hierfür sind die Bereitschaftskreditvereinbarungen. 118 Erst114 Art. XXII Abschn. 3 (j) IWF -0; Gold, Rule of Law, S. 40; ders., Interpretation, S. 15; Hexner, Am.J.Int1 1. 1959, S. 341,350; ders., S. 37. mEine wichtige Mehrheitsentscheidung betraf das Prüfungsrecht des Fonds bei Kreditanträgen von Mitgliedstaaten. Dazu E.B. Decision No. 284- 4 v. 10.3.1948, in: IMF, Selected Decisions, S. 56. Abgestimmt wurde auch im Fall der Einführung von Devisenbeschränkungen durch Südafrika im Jahre 1948. Dazu Horsefieldlde Vries, History 1945-1965 I, S. 249-250. 116 Gold, Interpretation, S. 15-16. 117Siehe oben S. 44. 118Der Begriff des "stand-by arrangement" wird im Deutschen unterschiedlich wiedergegeben. So wird auch von Beistandskrediten oder Beistandsabkommen gesprochen. Der IWF selbst verwendet in seinen in deutscher Sprache erscheinenden Jahresberichten den Begriff der Bereitschaftskreditvereinbarung. Gleiches gilt filr die deut-

4 Steinhauer

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Erster Teil: Die Überwachungsverfahren im Rahmen des IWF

mals in einer Entscheidung des Fonds aus dem Jahre 1952 erwähnt, gewannen sie in der Folgezeit zunehmend an praktischer Bedeutung und wurden im Jahre 1978 anläßlich der Zweiten Satzungsänderung als Mittel der Fondspolitik in das IWF-Übereinkommen aufgenommen. JJ9 Die Verbindlichkeit offizieller Auslegungsentscheidungen auch für die Fondsorgane und die Notwendigkeit kohärenter Entscheidungen verhindern zudem eine Lösung der hinter den Auslegungsfragen stehenden Interessenkonflikte durch Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles im Wege eines Kompromisses. Oft ist es jedoch gerade der auf Ausgleich bedachte Kompromiß, der die FunktionsflUrigkeit des IWF gewährleistet. Hingegen könnte die Feststellung des Rechts häufig dazu führen, daß eine Konfliktpartei in vollem Umfang unterliegt, die Fronten sich verhärten und das Klima fruchtbarer Zusammenarbeit zerstört wird. 110 Andererseits ist die Suche nach einem Kompromiß an das Satzungsrecht gebunden. 111 Schließlich sei erwähnt, daß in der Verbindlichkeit der Entscheidung eine Autonomie zum Ausdruck kommt, die dem Fonds tatsächlich nicht zusteht. Er bleibt vielmehr für die Durchsetzung seiner Entscheidungen auf die freiwillige Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten angewiesen. 111 Insbesondere herrscht unter den über 170 Mitgliedern des IWF keine Einigkeit darüber, daß offizielle Entscheidungen aufgrund ihrer Legitimität und im Interesse der gemeinsamen Ziele zu befolgen sind. Die inoffiziellen Entscheidungen sind daher genauso wirksam im Sinne einer Durchsetzungseffizienz wie die offiziellen Entscheidungen. lll Das förmliche Verfahren gewinnt vor allem dann an Bedeutung, wenn im Auslegungsverfahren indirekt das Vorliegen einer Vertragsverletzung als Ausgangspunkt für Durchsetzungsmaßnahmen festgestellt werden soll. Hier kann das von einer Zwangsmaßnahme betroffene Mitglied nicht mehr das Fehlen einer Pflichtverletzung einwenden und seinerseits zu Repressalienmaßnahmen gegenüber dem IWF und den übrigen Mitgliedstaaten greifen. Der Rückgriff auf das förmliche Auslegungsverfahren ist indes erst dann angebracht, wenn feststeht, daß die verletzte Gemeinschaftspflicht auch zwangssche Übersetzung des IWF-Übereinkommens. In dieser Arbeit wird der Begriff des "stand-by arrangement" daher ebenfalls mit Bereitschaftskreditvereinbarung wiedergegeben. 119Dazu ausftlhrlich unten S. 79 ff. 11oMalinvemi, S. 131-132; Carreau, L'inspection internationale, S.275, 287; Leben, Les sanctions, S. 303-305. 111

Hahn, Geld im Recht, S. 40.

IllS o Gold, Interpretation, S. 16, der in diesem Zusammenhang auf Art. I (i) IWF-Ü hinweist, wonach es das Ziel des IWF ist, die internationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Währungspolitik zu fbrdem. Ausftlhrlich zu den Möglichkeiten des Fonds zur Durchsetzung mitgliedstaatlicher Pflichten unten S. 71 ff. III Zur Unterscheidung zwischen Annahme- und DurchsetzungsefflZienz siehe Kho/, S.573-580.

§ 3 Kontrolle über die Beachtung der Gemeinschaftspflichten

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weise durchgesetzt werden soU. Unbefolgte llinnliche Entscheidungen des Fonds könnten von den übrigen Mitgliedstaaten als politischer Rechtfertigungsgrund für Vertragsverletzungen mißbraucht werden und würden somit die Autorität des Fonds untergraben. l24

§ 3 Kontrolle über die Beachtung der Gemeinschaftspßichten § 3 des ersten Teils dieser Arbeit untersucht die Kontrollmechanismen im Recht des IWF. Die Kontrolle über die Beachtung des Fondsrechts ist in erster Linie dem IWF selbst übertragen. Er wird daher auch als Hüter der Weltwährungsordnung bezeichnet. I 1$ Daneben nehmen mitgliedstaatliche Gerichte in beschränktem Umfang Kontrollaufgaben wahr. Die den Kontrollorganen zur Verfügung stehenden Kontrollmittel lassen sich in ständige Verfahren und Einzelfallverfahren einteilen.

A. Die Einzelfallverfahren Das Fondsrecht enthält in Rules H-2 und K-l der Geschäftsbestimmungen ein allgemeines Verfahren zur Kontrolle der Befolgung von Gemeinschaftspflichten sowie in § V der "Procedures for Surveillance" (Überwachungsverfahren)l26 ein spezielles Kontrollverfahren für Verstöße gegen die Wechselkurspolitik des Fonds. Beide Verfahren dienen der Kontrolle mitgliedstaatlichen Verhaltens in einem bestimmten Einzelfall. Zu den einzelfallbezogenen Kontrollverfahren gehören im übrigen die im Übereinkommen vorgesehenen Zustimmungserfordernisse, insbesondere Art. VIII Abschn. 2 (a) IWF-Ü.

1 Das allgemeine Kontrollverfahren

Nach Rule K-l der Geschäftsbestimmungen ist es Aufgabe des Geschäftsfiihrenden Direktors, Hinweisen auf eine Vertragsverletzung durch einen Mitgliedstaat nachzugehen. Dabei steht ihm hinsichtlich der Einleitung des Kontrollverfahrens kein Ermessensspielraum zu. Auch kann er nicht durch den entgegenstehenden Willen der Mitgliedstaaten an der Wahrnehmung dieser Aufgabe gehindert werden. 127 In der Praxis wird der Geschäftsfiihrende Di124 Reisman, The Future III, S. 273, 306; Ebke, FS Gold, S. 63, 87. 11$ Merle, A.F.D.1. 1959, S. 411,416. 126E.B. Decision No. 6026-(79/13) v. 22.1.1979, in: IMF, Selected Decisions, S. 13. 127 Leben, Les sanctions, S. 97. 4*

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Erster Teil: Die Überwachungsverfahren im Rahmen des IWF

rektor nicht von Amts wegen tätig, sondern überläßt die Einleitung eines Kontrollverfahrens den Mitgliedstaaten. l18 Eine Ausnahme bildet die Verletzung der "Kardinalpflichten", d.h. der Informations-, Konsultations- oder Kooperationspflichten; hier wird der Geschäftsführende Direktor von sich aus tätig. l29 Der Grund fiir seine Zurückhaltung liegt in dem akkusatorischen Charakter der Einzelfallverfahren. Er bevorzugt stattdessen die Erörterung möglicher Vertragsverletzungen im Rahmen der jährlich stattfindenden Konsultationen. no Gleiches gilt fiir die Einleitung eines Verfahrens durch die Mitgliedstaaten. Sie gilt als unfreundlicher Akt und kommt als ultima ratio erst nach dem Scheitern informeller bilateraler Gespräche in Betracht. Soweit dennoch ein Kontrollverfahren eingeleitet wird und der Geschäftsführende Direktor im Verlaufe der Untersuchung zu dem Ergebnis kommt, daß eine Vertragsverletzung vorliegt, unterrichtet er das Exekutivdirektorium, dem die Entscheidung über die zu ergreifenden Maßnahmen obliegt.13I

n. Das spezielle Kontrollverfahren § V des Überwachungsverfahrens sieht ein spezielles Kontrollverfahren fiir die Einhaltung der gemäß Art. IV Abschn. 3 (b) S. 1 IWF-Ü vom Fonds aufzustellenden Grundsätze über die Wechselkurspolitik vor. 132 Dieses spezielle Verfahren trägt der Tatsache Rechnung, daß Rule K-l der Geschäftsbestimmungen insoweit nicht anwendbar ist, da in der Nichtbeachtung der Grundsätze noch keine Pflichtverletzung liegt. III § V des Überwachungsverfahrens sieht daher ein besonderes Kontrollverfahren vor, das den Charakter der Grundsätze der Wechselkurspolitik als "soft law" berücksichtigt.lJ04 Ziel dieses 118S0 Stmtmann, S. 157, im Hinblick auf Verletzungen des Art. VIII Abschn. 2 (b) IWF-ü. Zwn Antragsrecht der Mitgliedstaaten siehe Rule H-2 der Geschäftsbestimmungen. 129 Edwards, S. 22. 130 Barents, Supervisory Mechanisms, S. 353, 382; Horsefieldlde Vries, History 19451965 TI, S. 567, 593. 131

Vgl. Rule K-l der Geschäftsbestimmungen.

132

Abgedruckt in IMF, Selected Decisions, S. 10.

IllHierzu und allgemein zur Bedeutung des "soft law" Gold, Am.J.Int'l L. 1983, S.443, 455, beachte aber Fn. 9: Grundsatz A wiederholt lediglich eine in Art. IV Abschn. 1 (iii) IWF-ü enthaltene Verpflichtung, die dort bereits als "fIrm law" ausgestaltet ist. Die Nichtbeachtung von Grundsatz A stellt daher ohne weiteres eine Pflichtverletzung dar. lJ04Siehe auch Gold, AmJ.Int'l L. 1983, S. 443, 480, der in diesem Zusammenhang schreibt: "the paradox is that the soft law that cannot prevent the undesirable behavior of exchange rates increases the need for flI1D administration... But soft law does not predispose members to accept flI1D administration".

§ 3 Kontrolle über die Beachtwtg der Gemeinschaftspflichten

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Kontrollverfahrens ist es, in Konsultationen oder vertraulichen Gesprächen des Geschäftsführenden Direktors mit dem betroffenen Mitglied eine einvernehmliche Lösung herbeizufiihren. Das Exekutivdirektorium wird mit einer Verletzung der Grundsätze erst dann befaßt. wenn in den vorangegangenen Gesprächen keine einvernehmliche Lösung gefunden werden konnte. m Es kann dann ad-hoc Konsultationen einleiten. Dazu erarbeiten die mit dem Fall befaßten Fondsmitarbeiter einen Stabbericht. der dem Exekutivdirektorium zusammen mit einem Entscheidungsentwurf vorgelegt wird. Der Entwurf gilt mit Ablauf einer zweiwöchigen Frist als angenommen, wenn weder ein Exekutivdirektor noch der Geschäftsführende Direktor beantragen, die Entscheidung auf die Tagesordnung des Exekutivdirektoriums zu setzen. 136 In diesem zweistufigen Verfahren sind die Aufgaben zwischen dem Geschäftsführenden Direktor und dem Exekutivdirektorium verteilt. Dem Geschäftsführenden Direktor obliegt die Sachverhaltsaufldärung, dessen rechtliche Würdigung und die Suche nach einer einvernehmlichen Lösung. In umstrittenen Fällen kann er indes weder verbindliche Entscheidungen treffen noch Zwangsmaßnahmen einleiten. Diese Aufgaben haben die Gründungsväter dem Exekutivdirektorium vorbehalten, so daß die abschließende Entscheidung von den dort vertretenen Mitgliedstaaten getroffen wird. 137 Das Recht der Mitgliedstaaten zur abschließenden Entscheidung strittiger Fälle ist angesichts der geringen rechtlichen Verdichtung der Grundsätze auch verständlich. Denn vor der Kontrolle steht die Konkretisierung dieser Grundsätze unter Berücksichtigung rechtlicher, wirtschaftspolitischer und politischer Aspekte. 138 Hierfür ist das Exekutivdirektorium aufgrund seiner organisationsrechtlichen und personellen Zusammensetzung am ehesten geeignet. 139

mE.B. Decision No. 6026-(79/13) v. 22.1.1979, § V der "Procedures for Surveillance", in: IMF, Selected Decisions, S. 14. Dazu ausftlhrlich Gold, Am.J.Int'l 1. 1983,

S. 443, 463- 473.

136E.B. Decision No. 6026-(79/13) v. 22.1.1979, ergänzt durch Decisions No. 10273(93/15) v. 29.1.1993 Wld No. 10364 v. 10.5.1993; § V (3) (b) der "Procedures for Surveillance", in: IMF, Selected Decisions, S. 14. 137

Steiger, FS Schlochauer, S. 649, 655.

138 Ebke, FS Gold, S. 63, 86. Steiger, FS Schlochauer, S. 649, 770; Barents, Supervisory Mechanisms, S. 353, 362-363. Allgemein zur Adäquanz der Zusammensetzung von Kontrollorganen van Hooflde Vey Mestdagh, Supervisory Mechanisms, S. 3, 36. 139

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Erster Teil: Die ÜberwachWlgsverfahren im Rahmen des IWF

m

Zustimmungserfordernisse

Eine Kontrolle übt der Fonds auch hinsichtlich solcher mitgliedstaatlicher Maßnahmen aus, die seiner Zustimmung bedürfen.

1. Wichtige ZustimmungserJordernisse Die wirtschaftlich wichtigsten Zustirnrnungserfordernisse stellt das IWFÜbereinkommen fiir die Beschränkung von Zahlungen und Übertragungen fiir laufende internationale Geschäftel40 sowie fiir die Einführung von diskriminierenden Währungsregelungen oder multiplen Wechselkurspraktiken auf. 141 Das Exekutivdirektorium hat in bezug auf Art. VIII Abschn. 2 (a) IWF-Ü im Jahre 1974 entschieden, daß die Zustimmung vor Einführung der Maßnahme in der Fonn der Einwilligung einzuholen ist. 142 Dies müßte auch fiir die übrigen oben genannten Zustimmungserfordernisse gelten!43 In der Praxis sind die Mitgliedstaaten indes dazu übergegangen, sich zunächst in infonnellen Gesprächen von der Genehmigungsfähigkeit der Maßnahme zu überzeugen und die Zustimmung nachträglich in der Fonn der Genehmigung einzuholen. l44

2. Insbesondere Art. VlIIIWF-Ü

Art. VIII Abschn. 2 (a) IWF-Ü unterwirft Beschränkungen von Zahlungen und Übertragungen fiir laufende internationale Geschäfte der Einwilligung des Fonds. Für Länder mit Vorbehaltsstatus gilt dies gemäß Art. XIV Abschn. 2 S. 1 IWF-Ü mit der Einschränkung, daß Beschränkungen des laufenden Zahlungsverkehrs, die bereits im Zeitpunkt des Beitritts bestanden haben, keiner Zustimmung bedürfen. Gleiches gilt grundsätzlich fiir die Anpassung solcher Zahlungsbeschränkungen an wechselnde Umstände. 14.1 Hingegen unterliegt die 140 Art. vm Abschn. 2 (a) IWF-Ü. Dies gilt gemäß Art. XIV Abschn. 2 IWF-Ü ftI.r Länder mit Vorbehaltsstatus nur bezogJ.ich der Einftlhrung neuer Beschränkungen. 141 Art. vmAbschn. 3 IWF-Ü. Vgl auch Art. VII Abschn. 3 (b) IWF-Ü. 142SieheE.B. DecisionNo. 237-2 v. 18.12.1947, § I(A) (1), II(A) (3) WldII(B) (5), in: JMF, Selected Decisions, S. 337-344. Ebenso Eb~, Devisenrecht, S. 74. Zwn Gebrauch der Begriffe der Einwilligung Wld Genehmigung siehe §§ 183 Wld 184 Abs. 1 BGB. 143 So ftI.r die ZustimmWlg zu multiplen Wechselkurspraktiken Gold, SDRs, S. 18. 144

Edwards, S. 401.

14.1 So Art. XIV Abschn. 2 S. I IWF-Ü. Vgl. aber auch E.B. Decision No. 237-2 v. 18.12.1987, § II (B) (5), in: JMF, Selected Decisions, S. 333-334, wonach Mitgliedstaaten mit Vorbehaltsstatus ftI.r die Anpassung multipler Wechse11rurse an wechselnde

Bedingungen der Einwilligung des Fonds bedürfen.

§ 3 Kontrolle über die Beachhmg der Gemeinschaftspflichten

55

Einführung neuer Devisenkontrollbestimmungen der Zustimmungspflicht des Art. vm Abschn. 2 (a) IWF-Ü. I46 Die Abgrenzung zwischen der Anpassung bestehender und der Einführung neuer Maßnahmen bereitet im Einzelfall Schwierigkeiten. Dies gilt insbesondere für die Frage der Wiedereinführung von Devisenbeschränkungen, die zunächst nach Art. XIV Abschn. 2 IWF-Ü aufrechterhalten worden waren, später jedoch wegen der Verbesserung der Zahlungsbilanz ohne Übernahme der Verpflichtungen aus Art. VIII Abschn. 2, 3 und 4 IWF-Ü aufgegeben wurden. Soweit ein Mitgliedstaat wegen einer Verschlechterung seiner Zahlungsbilanz bereits aufgehobene Devisenbeschränkungen erneut erläßt, unterliegen diese nach Auffassung des Fonds der Zustimmungspflicht des Art. VIII Abschn. 2 (a) IWF_Ü. 147 Soweit es nicht um die Wiedereinführung faktisch oder rechtlich aufgehobener Devisenbeschränkungen geht, kommt es für die Abgrenzung zwischen Neueinführung einerseits und Anpassung an wechselnde Umstände andererseits nicht auf die Ausgestaltung der einzelnen Beschränkung an, sondern auf ihre Funktion im vorhandenen System der Beschränkungen des betreffenden Staates. 148

a) Kontrolle durch den Fonds Devisenbeschränkungen hemmen den Welthandel und verstoßen gegen die Ziele des IWF-Übereinkommens (Art. I (iv) IWF-Ü). Ein Antrag eines Mitglieds auf Einwilligung in die Beschränkung des Zahlungsverkehrs gemäß Art. VIII Abschn. 2 (a) IWF-Ü hat daher nur dann Aussicht auf Erfolg, wenn die Beschränkung durch Zahlungsbilanzschwierigkeiten gerechtfertigtl49 und zeitlich befristet ist, sie die übrigen Fondsmitglieder nicht beeinträchtigt und nicht einzelne Mitglieder benachteiligt.l'o Der Fonds kann die Erteilung der Zustimmung von bestimmten Bedingungen abhängig machen, wie zum Beispiel von Bemühungen des Mitglieds, die Ursachen des Zahlungsbilanzdefizits zu beseitigen. Ihm erwächst hieraus ein zusätzliches Kontrollrecht hinsichtlich der Beachtung dieser Bedingungen. Die Zustimmung wird zeitlich begrenzt erteilt und gilt nur für den Zeitraum bis zu den nächsten Art. IV-Konsultatio-

Gold, FWld Agreement III, S. 302-303; Ebke, Devisenrecht, S. 88. 147 Gold, FWld Agreement III, S. 306. Vgl. auch die a.a.O. auf S. 303-304 abgedruckte StellWlgnahme des Leiters der RechtsabteilWlg des Fonds. 148 Ebke, Devisenrecht, S. 88; a.A. Gold, FWld Agreement III, S. 304, ftIr den Fall der Wiedereinft1hrung einzelner Devisenbeschränkungen. 149FOr die SonderbehandlWlg von Devisenbeschränlrungen aus sicherheitspolitischen Gründen siehe E.B. Decision No. 144-(52/51) v. 14.8.1952, in: IMF, Selected Decisions, 14. Aufl, S. 291-292; dazu Ebke, Devisenrecht, S. 81-85. 1,0E.B. Decision No. 1304-(60/27) v. 1.6.1960, § 2, in: IMF, Selected Decisions, 14. Autl., S. 297-299; Ebke, Devisenrecht, S. 80-86. 146

Erster Teil: Die Überwachungsverfahren im Rahmen des IWF

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nen. 151 Dadurch wurde das Kontrollrecht des IWF abennals verstärkt. Die Befristung hat zudem den Vorteil, daß die Zustimmung mit Fristablauf automatisch ihre Gültigkeit verliert. Dies erspart dem Fonds und dem Mitglied die Verlegenheit, die entsteht, wenn der Fonds sich verpflichtet sähe, die erteilte Zustimmung zu widerrufen. m

b) Kontrolle durch mitgliedstaatliche Gerichte Gemäß Art. VIII Abschn. 2 (b) IWF-Ü werden die mitgliedstaatlichen Gerichte mit der Kontrolle über die Abkommenskonformität mitgliedstaatlicher Devisenbeschränkungen befaßt. Nach dieser Vorschrift beschränkt sich die UnklagbarkeitU3 nämlich auf solche Devisenkontrakte, die den in Übereinstimmung mit dem IWF-Übereinkommen aufrechterhaltenen oder eingeführten Devisenbeschränkungen zuwiderlaufen. Die mitgliedstaatlichen Gerichte müßten daher im Rahmen der Anwendung des Art. VIII Abschn. 2 (b) IWF-Ü die Abkommenskonformität der Devisenkontrollbestimmungen kontrollieren. Diese Aufgabe wird ihnen dadurch erleichtert, daß der Fonds sich in seiner einzigen offiziellen Auslegungsentscheidung zu Art. VIII Abschn. 2 (b) IWFÜ bereit erklärt hat, Auskünfte über die Abkommenskonformität einer Devisenbeschränkung zu erteilen. l54 Die mitgliedstaatlichen Gerichte haben von diesem Angebot selten Gebrauch gemacht, m wozu sie völkerrechtlich auch nicht verpflichtet sind. U&

Edwards, S. 401; Leben, Les sanctions, S. 345. 152Gold, Voting, S. 185. 151Nach Ansicht der BGH bezeichnet "Unldagbarkeit" den Mangel an einer allgemeinen ProzeßvoraussetzWlg, der von Amts wegen zu beachten ist. So BGH, IPRspr. 1970 Nr. 101, S. 329, 331; BGH, IPRspr. 1976 Nr. 118, S. 342, 343; BGH, IPRspr. 1979 Nr. 139, S. 437, 475. Für eine EinordnWlg als Wlvollkommene Verbindlichkeit Ebke, Devisenrecht, S. 293-308. Der BGH hat in einer EntscheidWlg vom 14.11.1991 erstmals Zweifel an seiner EinordnWlg der Unldagbarkeit als Prozeßvoraussetzung erkennen lassen; siehe BGHZ 116, S.77, 84=IPRax 1992, S.377, 379 mit BesprechWlgsaufsatz Fuchs, S. 361-362=WM 1992, S. 87, 90 mit BesprechWlgsaufsatz Ebke, WM 1993, S. 1169-1177. In einer neueren EntscheidWlg vom 8.11.1993 kündigt der BGH an, daß er sich der in der Literatur vorherrschenden MeinWlg der EinordnWlg als Wlvollkommener Verbindlichkeit anschließen wird. Dazu BGH, WM 1994, S. 54. m

154E.B. Decision No. 446- 4 v. 10.6.1949, lMF, Selected Decisions, S. 289-290. Eine ausfilhrliche KommentierW1g dieser EntscheidWlg fmdet sich bei Seidl-Hohenveldem, ÖZöffRV 1957-1958, S. 82, 93-101.

§ 3 Kontrolle über die Beachtung der Gemeinschaftspflichten

57

Die Kontrolle durch die mitgliedstaatlichen Gerichte unterliegt zahlreichen Einschränkungen. So haben einzelne mitgliedstaatliche Gerichte den Anwendungsbereich des Art. VIII Abschn. 2 (b) IWF-Ü durch eine enge Auslegung des Begriffs des Devisenkontraktes (exchange contract)157 und den Ausschluß von Kapitalverkehrsbeschränkungen'" erheblich eingeschränkt. Diese Auslegung, die den Gläubiger begünstigt, aber Fondsmitglieder mit Zahlungsbilanzschwierigkeiten benachteiligt, wurde durch das weitgehende Schweigen des Fonds zu den auslegungsbedürftigen Fragen erleichtert. Dieses Schweigen reflektiert die Uneinigkeit der im Exekutivdirektorium vertretenen Kapitalimport- und Exportstaaten. Es ist darüber hinaus Ausdruck der Befürchtung, der Fonds könne ohne seine Zurückhaltung zur "Superrevisionsinstanz"m in Streitsachen zwischen Privatrechtssubjekten werden. Die unterschiedliche Auslegung des Art. VIII Abschn. 2 (b) IWF -Ü durch die mitgliedstaatlichen Gerichte hat dazu geführt, daß die Kontrolldichte von Gencht zu Gericht variiert. Durch ihre an den Bedürfnissen des nationalen Finanzplatzes statt an den Zielen des IWF ausgerichtete Auslegung haben die Gerichte ihre Chance vertan, die internationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Währungspolitik voranzutreiben. 16O Die gläubigerfreundliche Auslegung zahlreicher Gerichte an wichtigen Finanzplätzen hat zudem das Vertrauen einiger Mitgliedstaaten in die Funktionsfähigkeit des Internationalen Währungssystems beeinträchtigt; diese Feststellung trifft insbesondere auf solche Mitglieder zu, die wegen Zahlungsbilanzschwierigkeiten auf die Aufrechterhaltung vom Fonds genehmigter Devisenbeschränkungen und deren Durchsetzung auf transaktioneller Ebene durch die mitgliedstaatlichen Gerichte angewiesen sind. 161 Art. VIII Abschn. 2 (b) IWF-Ü dient auch und gerade ihrem

m Siehe hierzu die Beispiele bei Ebke, Devisenrecht, S. 264-266. Für das Einholen einer Stellungnahme hat sich Gold ausgesprochen, in: Gold, Fund Agreement III, S.546. mZu dieser strittigen Frage siehe Ebke, Devisenrecht, S.265-270, der darauf hinweist, daß die Pflicht zur Einholung einer Auskunft des IWF sich aus dem nationalen Recht, insbesondere dem Zivilprozeßrecht, ergeben kann. 157 Ausführlich dazu Ebke, Devisenrecht, S. 203-246; Unteregge, 32-37. mBGH, WM 1994, S. 54, angemerkt von EbenrothIMuller, RIW 1994, S. 269-275; Ebke, Int'l Law. 1994, S.76l-77l; BGH, WM 1994, S. 581, angemerkt von Ebke, WM 1994, S. 1357-1368 . .,9 Stratmann, S. 158. 160 Ebke, FS Gold, S. 63, 95-96. 161 Ebke, FS Gold, S. 63, 75 und 85. So wurde beispielsweise zur Bewältigung der Zahlungsbilanzkrise Mexikos erwogen, durch Devisenbeschränkungen nach Art. VIII Abschn. 2 (b) IWF-Ü zu verhindern, daß private Banken auf eine sofortige Rückzah-

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Erster Teil: Die Überwach\Ulgsverfahren im Rahmen des IWF

Schutz. Diese Vorschrift erkennt wettbewerbshemmende und daher an sich mit den Zielen des Abkommens unvereinbare Devisenbeschränkungen als legitimes Mittel staatlicher Politik in Notsituationen an. Dadurch wird ein Staat, der solche Maßnahmen zur Behebung seiner Notlage für unumgänglich hält, nicht zur vertragswidrigen Einfiihrung von Zahlungsbeschränkungen gezwungen. 162

B. Die ständigen Kontrollverfabren Es wurde bereits erwähnt, daß der Fonds das Konsultationsverfahren als Instrument der ständigen Kontrolle dem Einzelfallverfahren vorzieht. 163 Grundlage, Gegenstand und Ziele der Konsultationsmechanismen des Fonds haben sich im Laufe der Entwicklung des Internationalen Währungssystems gewandelt.

1 Die Entwicklung der Konsultationsmechanismen

Grundlage aller Konsultationen war bis zur Zweiten Satzungsänderung Art. XIV Abschn. 4 IWF-Ü 1944. Diese Vorschrift sah vor, daß nach Ablauf einer :fiinfjährigen Übergangszeit Ende Februar 1952 Konsultationen mit denjenigen Mitgliedern stattfinden, die weiterhin von den Übergangsregeln des Abschnitts 2 der Vorschrift Gebrauch machten. 1M Ziel dieser Konsultationen war es festzustellen, ob die Zahlungsbilanz des konsultierten Mitglieds den Abbau von Zahlungsbeschränkungen erlaubt. 16' Gegenstand der Konsultationen waren Beschränkungen des internationalen Zahlungsverkehrs, diskriminierende Wechselkurspraktiken und multiple Wechselkurse. l66 Später hat der Fonds in gewissem Umfang binnenwirtschaftliche Gesichtspunkte insbesondere der Geld-, Fiskal-, Entwicklungs- und Konjunkturpolitik mit einbezogen. Die Mitgliedstaaten akzeptierten diese Ausweitung des Gegenstandes der Konsultationen,

l\Ulg der von ihnen gewährten Darlehen drängen. Dazu International Herald Trib\Ule v. 24.4.1995, S. 10. 162 Dolzer, FS Doehring, S. 143, 148 \Uld 159. Worin der Sinn \Uld Zweck des Art. VIII Abschn. 2 (b) IWF-Ü liegt, ist im einzelnen wnstritten. Ausftlhrlich zu den \UlterschiedlichenAuffasS\UlgenEbke, WM 1994, S. 1357,1361-1364. 163 Siehe oben S. 52.

1MCarreau, L'inspection in~tionale, S. 275, 283. 16'

Barents, Supervisory Mechanisms, S. 353, 376.

166Carreau, L'inspection internationale, S.275, 283. Siehe Artt. VIII Abschn. 2, 3

\Uld 4 sowie XIV Abschn. 4 IWF-Ü 1944.

§ 3 Kontrolle über die Beachtung der Gemeinschaftspflichten

59

erwarteten vom Fonds jedoch eine gewisse Zurückhaltung hinsichtlich der Bewertung ihrer Binnenwirtschaftspolitik. 167 Mit dem Aufkommen der Politik der Konditionalitätl61 in den Jahren 19501956 und der zunehmenden Inanspruchnahme von Fondsmitteln flossen binnenwirtschaftliche Gesichtspunkte in größerem Umfang in die Konsultationen ein. l69 Obwohl diese nach wie vor auf Art. XIV Abschn. 4 IWF-Ü 1944 gestützt wurden, entwickelten sie sich zunehmend zum Instrument der Lenkung nationaler Wirtschaftspolitik mit dem Ziel der Liberalisierung des Welthandels. 17°Im Jahre 1960 beschloß das Exekutivdirektorium daher, Art. XIVKonsultationen auf Mitglieder auszudehnen, die sich zur Einführung der formellen Konvertibilität ihrer Währungen verpflichtet hatten (Mitglieder mit Art. VlII-Status).171 Insoweit fehlte jedoch eine rechtliche Grundlage. Als Anknüpfungspunkt kam allenfalls die allgemeine Konsultationspflicht aus Art. IV Abschn. 4 IWF-Ü 1944 in Betracht. Insgesamt ist festzustellen, daß der Fonds die Konsultationsmechanismen sowohl hinsichtlich des betroffenen Mitgliederkreises als auch in bezug auf den Gegenstand der Konsultationen ständig ausgedehnt hat, ohne daß das Übereinkommen selbst eine eindeutige Ermächtigung hierzu enthielt. Seit der Zweiten Satzungsänderung verpflichtet der neu gefaßte Art. IV Abschn. 3 (b) S. 2 IWF-Ü 1978 alle Mitglieder gleich welchen Status zu Konsultationen mit dem Fonds und untereinander. Art. IV Abschn. 1 IWF-Ü stellt klar, daß diese Konsultationen sich auch auf solche binnenwirtschaftliche Gesichtspunkte erstrecken können, die außenwirtschaftlich von Bedeutung sind. Damit wurde die bisherige Praxis des Fonds auf eine rechtliche Grundlage gestellt.

n

Insbesondere Art IV-Konsultationen

Die Mitglieder haben den Fonds in Art. IV Abschn. 3 (b) S. 1 IWF-Ü mit der strikten Überwachung ihrer Wechselkurspolitik beauftragt. Der Fonds erfüllt seine Überwachungspflicht durch bilaterale Art. IV-Konsultationen. 172 Die 167 Barents, Supervisory Mechanisms, S. 353, 376; Carreau, L'inspection internationale, S. 275,290; Stratmann, S. 164-165. I6IDazu im einzelnen unten S. 80. 169

Barents, Supervisory Mechanisms, S. 353, 376.

170

Barents, Supervisory Mechanisms, S. 353, 376.

17IE.B. Decision No. 1034-(60/27) v. 1.6.1960, in: IMF, Selected Decisions, S. 297299; Carreau, L'inspection internationale, S.275, 288. Siehe auch Gold, Voting, S. 183-184, der darauf hinweist, daß die Konsultationsbereitschaft der Mitglieder mit Art. VIII-Status nicht die Befugnis des Fonds umfaßt, das Konsultationsverfahren mit Entscheidungen abzuschließen. 172Vgl. Art. IV Abschn. 3 (b) S. 2 IWF-Ü.

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Erster Teil: Die ÜberwachWlgsverfahren im Rahmen des IWF

so gewonnenen Erkenntnisse fließen in den Bericht über die weltwirtschaftlichen Aussichten (World Economic Outlook Report) ein. der die Folgen der nationalen Politiken auf das Funktionieren des Internationalen Währungssystems untersucht.

1. Das Verfahren Das Verfahren bei Art. IV-Konsultationen ist in mehreren Entscheidungen des Fonds ausgestaltet und verfeinert worden. 17l Es vollzieht sich in drei Phasen. In der ersten, vorbereitenden Phase erarbeitet ein Stab aus mehreren Mitarbeitern des Fonds einen umfassenden Bericht über die wirtschaftliche Entwicklung (Recent Economic Developments Report) des zu konsultierenden Staates, der diesem übersandt wird. In der zweiten Phase reist dieser Stab in den Mitgliedstaat und fUhrt mit Regierungsvertretern auf der Grundlage des übersandten Berichts Gespräche über die Wirksamkeit der Wirtschaftspolitik des vergangenen Jahres und über die weiteren Entwicklungsaussichten. Im Anschluß an diese Besuchsreisen werden deren Ergebnisse ausgewertet und in den Bericht über die wirtschaftliche Entwicklung des Landes eingeaIbeitet. Der Stab erstellt einen Stabbericht, der die gefUhrten Gespräche zusammenfaßt und eine globale Würdigung der wirtschaftlichen Lage des konsultierten Staates enthält. 17• Im Interesse einer Entpolitisierung des Verfahrens ist der Fonds dabei bemüht, wirtschaftliche Indikatoren für seine Beurteilung zu entwickeln. 175 Der Stabbericht schließt mit einer Schlußfolgerung (conclusion). Sie faßt die Ergebnisse zur Wirtschaftslage kurz zusammen, zeigt außenwirtschaftliehe Fehlentwicklungen auf und empfiehlt mögliche Korrekturen. 176 Der Stabbericht wird anschließend dem Exekutivdirektorium vorgelegt, das in einer dritten Phase die wirtschaftliche Entwicklung des konsultierten Mitglieds diskutiert. 177 Dieses ist aufgefordert, seine Politik gegen kritische Bemerkungen anderer Mitglieder, vertreten durch "ihren" Exekutivdirektor, sowie gegen solche des Fonds, vertreten durch den Geschäftsfiihrenden Direktor, zu verteidigen. l7I Die Diskussion schließt mit einer Schlußfolgerung über die 173E.B.

14.

Decision No. 6026-(79/13) v. 22.1.1979, in: lMF, Selected Decisions, S. 10-

17.

Siehe Eclwards, S. 574-575.

175

Siehe hierzu lMF, Annual Report 1988, S. 41- 43.

176Carreau, L'inspection internationale, S.275, 293; lMF, Annual Report 1986, S.34. 177 Edwards, S. 573-577. 178ZU dieser Fonn der Konfrontation Driscoll, Währungsfonds, S. 12; van HooJlde Vey Mestdagh, Supervisory Mechanisms, S. 3,24.

§ 3 Kontrolle über die Beachtwlg der Gemeinschaftspflichten

61

wirtschaftliche Lage des betroffenen Mitglieds und nicht, wie sonst üblich, mit einer Entscheidung. Dabei erarbeitet das Exekutivdirektorium in der Regel keine eigene Schlußfolgerung, sondern übernimmt, gegebenenfalls mit einzelnen Änderungen, diejenige des Geschäftsführenden Direktors. 119 Eine solche Schlußfolgerung stellt aus der Sicht des konsultierten Mitgliedstaates eher ein "compendium of views on the member's position" dar als ein "collective judgment of an organ of the Fund" .100 Sie ist rechtlich nicht verbindlich,181 der IWF mißt ihrer Beachtung jedoch einige Bedeutung zu. 112

2. Der Gegenstand

Nach Art. IV Abschn. 3 (b) S. 2 IWF-Ü konsultieren die Mitglieder den Fonds auf dessen Ersuchen über ihre Wechselkurspolitik. Entgegen dem Wortlaut dieser Vorschrift ist der Fonds indes nicht auf die Behandlung wechselkursbezogener Fragen beschränkt. Er hat vielmehr auch das Recht, sich mit binnenwirtschaftlichen Fragen zu befassen. Dies gilt selbst dann, wenn die untersuchte Frage bei wirtschaftlicher Betrachtung keine nachteiligen Auswirkungen auf die Wechselkurse hat. l13 Dies ergibt sich aus der Bezugnahme des Art. IV Abschn. 3 (b) S. 2 IWF-Ü auf Abschn. 1 S. 1 und 2 der Vorschrift, die auf das Erfordernis stabiler und konvergierender Rahmenbedingungen im Inland hinweist. Die Reichweite von Art. IV-Konsultationen ist somit nahezu umfassend und hängt im Einzelfall von den besonderen Verhältnissen in dem betroffenen Mitgliedstaat und dem Zustand der Weltwirtschaft ab. 1M Eine Grenze bilden die vom Fonds zu respektierenden Strukturverschiebungen grundlegender Art im Wirtschaftsgefiige der Mitgliedstaatenll' sowie die in 119 Edwards, S. 575; Gold, Am.J.Int1 1. 1983, S.443, 465; IMF, Annual Report

1994, S. 38.

181JGold, Am.J.Int1 1. 1983, S. 443, 465; ders., ÖZöfIRV 1986, S. 157, 194; Chambre Nationale des Conseillers Financiers, L'Ajustement Economique International, Paris 1982, S. 21-22. 181 Wie hier Carreau, L'inspection internationale, S. 275, 293. Vgl. auch Edwards, S. 577-578, mit weiteren Hinweisen. I8lSiehe IMF, Annual Report 1982, S. 29, §§ (a) und (b). 113 Siehe E.B. Decision No. 6026-(79/13) v. 22.1.1979, in: IMF, Se1ected Decisions, S. 10-15; Edwards, S. 515 und 573; Seidl-Hohenveldem, International Economic Law, S. 93; Gold, ÖZöfIRV 1986, S. 157,191 ff. Hier könnte man von einer völkergewohnheitsrechtlichen Erweiterung des Kontrollrechts sprechen. Dazu Carreau, L'inspection internationale, S. 275, 288-292. Zu den Gründen filr diese Entwicklung siehe Barents, Supervisory Mechanisms, S. 353,354-359. 184 IMF, Annual Report 1990, S. 13. 18.lSieheArt. XII Abschn. 8 S.4IWF-ü; IMF, Survey v. 23.5.1982, S. 142; Gold, Rule ofLaw, S. 60-68.

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Erster Teil: Die ÜberwachWlgsverfahren im Rahmen des lWF

Art. N Abschn. 3 a.E. IWF-Ü genannten Einschränkungen. Diese zum Schutz der Mitgliedstaaten eingefügte Vorschrift ist weit auszulegen. IM Sie ist jedoch nicht dahingehend zu verstehen, daß binnenwirtschaftliche Aspekte der Kontrolle durch den Fonds von vornherein entzogen sind. l17 Es bleibt indes der Entscheidung jedes einzelnen Mitglieds überlassen, welche Maßnahmen es im einzelnen zur Verwirklichung der vom Fonds empfohlenen makroökonomischen Ziele ergreift. Isa Im übrigen enthält Art. I a.E. IWF-Ü eine negative Kompetenzschranke. l19 3. Der Zeitplan Der Fonds ist bemüht. Konsultationen jährlich abzuhalten. l90 Die steigende Zahl der Mitglieder hat in den Jahren 1987-1993 dazu geführt. daß jährliche Konsultationen nur noch mit denjenigen Mitgliedern stattfanden, die Mittel des Fonds in Anspruch nahmenl91 oder deren Volkswirtschaften für die Entwicklung der Weltwirtschaft von besonderer Bedeutung waren. \9l Mit den übrigen Mitgliedern wurden Konsultationen im ''bizyklischen Verfahren" abgehalten. Dabei fanden Konsultationsgespräche zwar jährlich statt. der Stabbericht wurde jedoch nur alle zwei Jahre erstellt und im Exekutivdirektorium besprochen. In den dazwischen liegenden Jahren erstellte der Stab Interimsberichte, die auf Antrag eines Exekutivdirektors oder des Geschäftsführenden Direktors im Exekutivdirektorium erörtert werden konnten. In den übrigen Fällen schloß das Verfahren ohne Aussprache.\93 Das bizyklische Verfahren wurde 1993 aufgegeben, da die erforderliche Kontinuität und Ausgewogenheit der Überwachung nicht länger gewährleistet und die erhoffie Zeitersparnis IMCarreau, AF.D.I. 1982, S.625, 634; Kranz, Gennan Yb.Int1 L. 1986, S. Ill, ll7, 120 Wld l34. Eine Vorschrift vergleichbar der des Art. IV Abschn. 10 des Abkommens über die Internationale Bank ftlr Wiederaufbau Wld EntwicklWlg (BANK)

fehlt.

117 Kranz, Gennan Yb.Int1 L. 1986, S. Ill, ll2-1l3 Wld l34. 181 Edwards, S. 573 Fn. 20; Seidl-Hohenveldem, International Economic Law, S. 92. Siehe auch Gold, OZOflRV 1986, S. 157, 192, wonach "conclusions may deplore... , urge... , propose, recommend... , suggest..., note... , advise... , and call on ... ". I19Gold, Rule ofLaw, S. 59. 1905iehe dazu IMF, Annual Report 1994, S. 38. Danach werden 169 Mitglieder jährlich konsultiert, die übrigen alle 18-24 Monate. In UmschuldWlgsprogrammen sind zwei Art. IV-Konsultationen jährlich vorgesehen. Siehe hierzu Gold, OZOflRV 1986, S. 157,2l3. 19lEdwards, S. 273. \9l Siehe hierzu IMF, Annual Report 1988, S. 43, wonach dieser Begriff zunächst die 25 Länder, später die 20 Länder mit der höchsten lWF-Quote umfaßte. 19] Siehe auch IMF, Survey 1992, Suppl., S. 11.

§ 3 Kontrolle über die Beachtung der Gemeinschaftspflichten

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nicht eingetreten war. l \l4 Von der nunmehr jährlichen Wiederholung der Kontrollprozedur verspricht sich der Fonds einen Ansporn für die erstrebte Koordination nationaler Wirtschaftspolitiken. I" Der Fonds hat in seinem Jahresbericht 1993 die Bedeutung der Kontinuität des Überwachungsverfahrens betont. Daher tritt das Exekutivdirektorium zwischen einzelnen Art. IV-Konsultationen zu vertraulichen und informellen Gesprächen über aktuelle, wirtschaftliche Entwicklungen zusammen. Daneben wurde der Geschäftsführende Direktor ermächtigt, einzelne im Rahmen von Art. IV-Konsultationen angesprochene Fragen nach Abschluß der Konsultationen weiter zu verfolgen und dem Exekutivdirektorium mündlich von dem Ergebnis dieser Nachkontrolle zu berichten. Der Geschäftsführende Direktor wurde zudem beauftragt, ad-hoc Konsultationen zu solchen aktuellen Entwicklungen einzuleiten, die sich auf die Wechselkurse der Mitglieder auswirken können. IN

4. Die Wirkungen

Die ständige Ausweitung der. Konsultationsmechanismen ist Ausdruck der Ergänzung der negativen durch die positive Integration, 197 in deren Folge die rechtsbewahrende Funktion des Kontrollverfahrens durch die dynamisch lenkende Funktion vervollständigt wurde. Art. IV-Konsultationen sind das Mittel der Lenkung par excellence!ge Die Wirtschaftspolitik des konsultierten Mitglieds wird begutachtet, z.B. unter dem Gesichtspunkt, ob sie zu einem inflationsfreien Wachstum und einer auf Dauer tragfähigen Außenwirtschaftsposition beiträgt!99 Des weiteren wird geprüft, welche Fortschritte bei der Beseitigung etwaiger Handelshemmnisse erzielt wurden. 2OO Im Anschluß an die Bewertung der allgemeinen Wirtschaftspolitik des Landes wird über mögliche Änderungen dieser Politik für die Zukunft beraten. Für das konsultierte Mitglied sind diese Beratungen mit den Experten des Fonds eine wichtige Erkenntnisquelle. Wirtschaftliche FehlentI\l4E.B. Decision No. 10362-{93/67) v. 10.5.1993, in: IMF, Se1ected Decisions, S. 14; IMF, Annual Report 1993, S. 29. Mit einigen wenigen Ländern werden Konsultationen in 18- oder 24-monatigem Abstand durchgefilhrt. m Hahn, Integration, S. 107, 160. IN IMF, Annual Report 1993, S. 28. 197 Zur negativen und positiven Integration im Recht des IWF siehe Behrens, RabelsZ 45 (1981), S. 8, 10; Barents, Supervisol)' Mechanisms, S. 353,360. 198 Barents, Supervisol)' Mechanisms, S. 353, 386-388. I99Siehe Art. I (i) und (ii) IWF-ü. Siehe auch Barents, SuperviSOl)' Mechanisms, S. 353,391. 200Vgl. Art. I (ii) IWF-ü.

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Erster Teil: Die Überwachungsverfahren im Rahmen des IWF

wicklungen können frühzeitig erkannt und korrigiert werden, wie es auch in der Praxis regelmäßig geschieht. 201 Art. IV-Konsultationen bilden zudem die Grundlage der multilateralen Überwachung, die sich mit der Prüfung der Folgen der nationalen Wirtschaftspolitiken auf die Entwicklung der Weltwirtschaft befaßt. 202 Ziel dieser multilateralen Überwachung ist es, die Aufmerksamkeit der Mitglieder auf die weltweiten Folgewirkungen ihrer Politik zu lenken und dadurch zu einer untereinander verträglicheren und disziplinierteren Wirtschaftspolitik beizutragen. 203 Zu diesem Zweck analysiert ein Mitarbeiterstab des Fonds zweimal jährlich im Bericht über die weltwirtschaftlichen Aussichten die kurz- und mittelfristigen Aussichten für die Weltwirtschaft sowie für einzelne Länder und Ländergruppen. 204 Diese Berichte werden anschließend im Exekutivdirektorium und im Interimsausschuß diskutiert. 205 Art. IV-Konsultationen haben neben der lenkenden auch eine statische Kontrollfunktion. Zum einen umfassen sie gegenüber Mitgliedern mit Art. XIVStatus Konsultationen nach Art. XIV Abschn. 4IWF-Ü. Insoweit dienen sie auch der Überwachung der Einhaltung der Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Zahlungsbeschränkungen aufzuheben, sobald sie überzeugt sind, ihre Zahlungsbilanz auch ohne diese Beschränkungen ausgleichen zu können. Zum anderen werden anIäßlich von Art. IV-Konsultationen auch solche Vertragsverstöße erörtert, für die der Geschäftsfiihrende Direktor von der Einleitung einer Einzelfallkontrolle abgesehen hat. Daneben ermöglichen die Reisen vor Ort die Verifikation der von den Mitgliedern nach Art. VIII Abschn. 5 IWF-Ü erteilten Informationen. 206 Die Einbettung statischer Kontrollen in Art. IVKonsultationen bietet sich aus mehreren Gründen an: die Kontrolle verliert ihren akkusatorischen Charakter, sie ist vertraulich und unpolitisch und behandelt reiche und arme Staaten formell gleich. Im Vordergrund von Art. IVKonsultationen steht indes die dynamische Kontrolle, Lenkung und Koordination der nationalen Wirtschaftspolitiken. 207 Die Durchführung des Konsultationsverfahrens ist weitgehend unabhängigen, mit Wirtschafts-, Währungs- und Finanzexperten besetzten Fondsstäben

201

Hahn, Aspects, S. 35, 56.

202

IMF, Annual Report 1993, S. 24; Barents, Supervisory Mechanisms, S. 353, 397.

203

IMF, Annual Report 1990, S. 11; Carreau, L'inspection internationale, S.275,

278.

204 IMF, Annual Report 1993, S. 17-18; zur historischen Entwicklung des Berichts über die weltwirtschaftlichen Aussichten siehe Horsefieldlde Vries, History 1972-1978 11, S. 785-953. 205

IMF, Annual Report 1993, S. 17-18. erle, A.F.D.I. 1959, S. 411, 428- 429.

206M 207

Edwards, S. 574; Barents, Supervisory Mechanisms, S. 353, 386.

§ 3 Kontrolle über die Beachtung der Gemeinschaftspflichten

65

anvertraut. Die Rolle des Exekutivdirektoriums besteht in der Legitimations-, Publizitäts-, Sanktions- und Politikfunktion. Die Legitimationsfunktion besteht darin, daß die von den Fondsmitarbeitern in ihren Gesprächen vor Ort und in den Schlußfolgerungen vorgetragenen Meinungen und Empfehlungen von dem Exekutivdirektorium als dem politisch verantwortlichen Organ legitimiert werden. Darin liegt eine Rückkopplung der Tätigkeit der unabhängigen Organe an den Willen der Mitgliedstaaten. Die Diskussion und Würdigung der wirtschaftlichen Entwicklung des konsultierten Staates im Exekutivdirektorium fördert die Einsichten der Mitgliedstaaten in die wirtschaftlichen Interdependenzen und erlaubt so die EraIbeitung internationaler Lösungen in Fällen, in denen der konsultierte Staat allein die erforderlichen Korrekturmaßnahmen nicht vornehmen kann. Diese Funktion des Exekutivdirektoriums kann daher als Publizitätsfunktion bezeichnet werden. Die Sanktionsfunktion spielt auf den der Diskussion im Exekutivdirektorium innewohnenden moralischen Druck an. 208 Während die Legitimations-, Publizitäts- und Sanktionsfunktion fester Bestandteil jedes Konsultationsverfahrens sind, kommt die Politikfunktion nur in Ausnahmefällen zum Tragen. Dabei ist vor allem an jene Fälle gedacht, in denen ein Mitgliedstaat sich wegen vorübergehender wirtschaftlicher Schwierigkeiten gezwungen sieht, die Erfiillung bestimmter wirtschaftlicher Verhaltenspflichten über einen längeren Zeitraum auszusetzen. Ob und unter welchen Bedingungen dieser Zustand toleriert werden kann, ist eine politische Entscheidung, die ausschließlich vom Exekutivdirektorium als abhängigem Organ getroffen werden kann. Um eine politische Entscheidung handelt es sich schließlich auch, wenn im Fall der Verletzung von Kardinalpflichten über die Verhängung von Sanktionen beraten wird. Auch hier wird die Politikfunktion des Exekutivdirektoriums deutlich.

m

Sonstige Konsultationen

Neben den Art. IV-Konsultationen hat der Fonds noch weitere Konsultationsmechanismen entwickelt. Im Rahmen der intensivierten Überwachung unterliegen diejenigen Mitglieder einem besonderen Konsultationsverfahren, die anläßlich melujähriger Maßnahmen zur Umstrukturierung ihrer Schulden gegenüber Geschäftsbanken gemäß Art. V Abschn. 2 IWF-Ü darum gebeten haben. 209 Zusätzliche begleitende Konsultationen werden auch mit denjenigen Mitgliedern durchgefiihrt, die Fondsmittel außerhalb der Reservetranche in Anspruch nehmen. 2lO Sie werden gewöhnlich mit Konsultationen nach Art. IV

208Dazu

ausfilhrlich unten S. 72 .

209

Zur aktuellen Politik des IWF siehe IMF, Annual Report 1993, S. 29.

210

Edwards, S. 602-603; Stratmann, S. 189-190. Siehe auch oben S. 65 .

5 Steinhauer

66

Erster Teil: Die Überwachungsverfahren im Rahmen des IWF

IWF-Ü verounden. 211 Diese verfahrensmäßige Verknüpfung ermöglicht es dem Fonds, seine im Rahmen der Konsultationen geäußerten Empfehlungen durch die Androhung der Verweigerung von Fondsmitteln durchzusetzen. l1l Dies führt zu einer "Asymmetrie" zwischen der Kontrolle eines Landes mit Zahlungsbilanzdefizit verglichen mit der eines Landes mit einem Zahlungsbilanzüberschuß. m Diese rein tatsächliche Ungleichbehandlung stellt indes keine Verletzung des Prinzips der souveränen Staatengleichheit dar, da dieses nur die Gleichheit vor dem Recht im Sinne einer formell gleichen Rechtsposition fordert. 114 Diese ist im IWF-Übereinkommen gewährleistet. lU Die Androhung der Verweigerung von Fondsmitteln zur Durchsetzung einer bestimmten Wirtschafts- und Währungspolitik verstößt, solange sie sich im Rahmen des Art. V Abschn. 3 IWF-Ü hält, auch nicht gegen das völkerrechtliche Interventionsund GewaltveIbot. 116

C. Auskunftsrecbte und Auskunftspflicbten Als letztes Mittel der Kontrolle seien schließlich die Auskunftsrechte des Fonds erwähnt. Ein umfassendes Auskunftsrecbt ist eine Grundvoraussetzung fiir das Funktionieren eines Systems, das auf internationale Zusammeruubeit zielt. ll7 Eine "Geheimpolitik" von Mitgliedstaaten ist politisch und wirtschaftlich nicht tolerabel. Welche Bedeutung der IWF dem Auskunftsrecht beimißt, wird dadurch deutlich, daß der einzige Fall eines zwangsweisen Ausscheidens

111 E.B. Decision No. 6056-(70/38) v. 2.3.1979, § 1, in: IMF, Se1ected Decisions, S. 84. Siehe hierzu auch Kranz, Gennan Yb.Int1 1. 1986, S. 111, 120-121. 111

Kranz, Gennan Yb.Int1 1. 1986, S. 111, 120-121; Killick, S. 43.

m IMF, Annual Report 1985, S.43. Ausfilhrlich Kranz, Gennan Yb.Int1 L. 1986, S. 111, 130. Cross, Bretton Woods, S. C-31, C-37 und C-38, hat daher vorgeschlagen, die Überwachung an das Vorhandensein von Zahlungsbilanzungleichgewichten anzuknüpfen. Jeder Staat mit unausgeglichener Zahlungsbilanz wäre danach verpflichtet, die Gtilnde hierft1r offenzu1egen und ein Programm zur vorübergehenden Finanzierung und schrittweisen Reduzierung des Ungleichgewichts vorzulegen. 114

Schwarzenberger, International Law I, S. 114-126.

lUGold, Selected Essays I, S.409-517. Siehe auch Stratmann, S.34, der insoweit von einer politischen Frage und nicht von einer Rechtsfrage spricht. 116 Siehe unten S. 92 f. Siehe ferner Kranz, Gennan Yb.Int1 1. 1986, S. 111-136; Hacker, ROW 1987, S. 65-79; E.-u. Petersmann, ZVglRWiss 1981, S. 1-28; Kewenig, BerDtGesVR Nr. 33, S. 7-35; Carreau, Rev.belge dr.int. 1984-85, S. 20-33. 117 Carreau, L'inspection internationale, S. 275, 282; Edwards, S. 570; SeidlHohenveldem, International Economic Law, S. 76.

§ 3 Kontrolle über die Beachtwtg der Gemeinschaftspflichten

67

eines Mitglieds mit der Verletzung einer Auskunftspflicht gerechtfertigt wurde. 21I

L Generelle venus individuelle Verfahren

Die Auskunftspflicht der Mitgliedstaaten ist teilweise bereits im IWFÜbereinkommen selbst abschließend geregelt und besteht, ohne daß es einer zusätzlichen Aufforderung durch den Fonds bedarf. Als Beispiel einer solchen generellen Auskunftspflicht219 sei Art. XVI Abschn. 3 S. 2 IWF-Ü genannt. In den meisten Fällen sieht das IWF-Übereinkommen eine Auskunftspflicht erst im Anschluß an ein Auskunftsverlangen des Fonds vor. Dies ergibt sich zum Teil bereits aus dem Wortlaut der Vorschriften, wonach der Fonds die Erteilung bestimmter Auskünfte erbitten ("may request"220) oder verlangen ("may require"221) darf. Ein Auskunftsverlangen ist darüber hinaus insoweit notwendig, als die Vorschrift des Übereinkommens den Umfang der Auskunftspflicht nicht hinreichend bestimmt. 222 Wo der Auskunftspflicht ein Auskunftsverlangen des Fonds vorausgeht, spricht man von einem individuellen oder inquisitorischen Auskunftsrecht. 223

n. Der Umfang des Auskunftsrechts Der Umfang des Auskunftsrechts ergibt sich bei den generellen Auskunftspflichten in der Regel aus der jeweiligen Norm selbst. Bei den individuellen Auskunftsrechten ergibt er sich aus dem Auskunftsverlangen sowie aus Art. VIII Abschn. 5 IWF-Ü. Danach kann der Fonds neben den in Art. VIII Abschn. 5 (a) (i)-(xii) IWF-Ü enumerativ aufgezählten Informationen alle In-

218Siehe hierzu Gold, Interpretation, S. 11-14. Ebenso war die Nichterfilllung einer Infonnationspflicht einer der Faktoren, die schließlich zwn Austritt Kubas gefil.hrt haben. Siehe hierzu Gold, Membership S. 342-344; Horsefleldlde Vries, History 19451965 I, S. 548-550; Leben, Les sanctions, S. 320. Zur Bedeutwtg der Auslrunftspflicht siehe auch IMF, Annual Report 1993, S. 29-30. 219 Van HooJlde Vey Mestdagh, Supervisory Mechanisms, S. 3, 14. 220 So Art. XVI Abschn. 3 S. 3 IWF-Ü. 221 So Art. VIII Abschn. 5 IWF -0. 222 So zwn Beispiel Art. IV Abschn. 3 (b) S. 2 IWF-Ü. =Vgl. Art. XVI Abschn. 3 S. 2 IWF-Ü, wo neben dem individuellen ein generelles Auskunftsrecht besteht. Allgemein hierzu van HooJlde Vey Mestdagh, Supervisory Mechanisms, S. 3, 14; Khol, S. 65. 5*

68

Erster Teil: Die ÜberwachWlgsverfahren im Rahmen des IWF

fonnationen verlangen, die er für die Erfüllung seiner Tätigkeit für erforderlich hält. 214 Darin kommt zum Ausdruck, daß das Auskunftsrecht als Hilfskompetenz durch die materiellen Befugnisse des Fonds begrenzt wird.= Eine weitere Schranke enthält Art. VIII Abschn. 5 (b) IWF-Ü. l26 Im übrigen ist zu beachten, daß der Fonds grundsätzlich nicht zur Einsichtnahme in Bücher und Dokumente der Mitgliedstaaten berechtigt ist. ll7 Ihm steht auch kein Nachprüfungsrecht zu. Etwas anderes gilt allenfalls dort, wo eine Expertengruppe einen Mitgliedstaat mit dessen Zustimmung besucht. ll8 Im übrigen ist der Fonds in der Regel verpflichtet, sein Auskunftsverlangen an die zuständigen mitgliedstaatlichen Währungs- und Wirtschaftsbehörden zu richten. Ausnahmsweise kann ein Auskunftsverlangen auch unmittelbar an andere staatliche oder nicht-staatliche Stellen adressiert werden, wenn der betroffene Staat dem vorher zugestimmt hat. ll9

m. Statische venU!l lenkende Funktion Die Sammlung von Informationen durch den IWF verfolgt ein doppeltes Ziel. Zunächst soll sie den Fonds in die Lage versetzen, eine ihm aufgrund seines Auskunftsrechts bekannt gewordene Maßnahme eines Mitgliedstaates auf ihre Vereinbarkeit mit den Verhaltensregeln des IWF-Übereinkommens zu überprüfen. Insoweit ist die Kontrolle statisch. 230 Darüber hinaus fungiert der Fonds als Infonnationszentrurn;231 er sammelt Infonnationen und leitet sie an die Mitgliedstaaten weiter. Diese werden so in die Lage versetzt zu erkennen, in welchem Ausmaß ihre nationale Wirtschaftspolitik die wirtschaftliche Entwicklung in anderen Staaten beeinflußt. 231 Dies fördert die Bereitschaft der Mitgliedstaaten, ihre nationalen Wirtschaftspolitiken zu koordinieren und auf diesem Gebiet zusammenzuarbeiten. Im übrigen ist der Fonds dort, wo er selbst tätig wird, auf die Informationen angewiesen. Abzuwarten bleibt, in-

214

Stratmann, S. 46-51.

ll.5 Stratmann, S. 42- 46. 126 Zu weiteren Schranken siehe Stratmann, S. 36-61. 117 Stratmann, S. 62-65. 118 Siehe oben S. 60. 119Merle, A.F.D.I. 1959, S. 411,424- 425; Stratmann, S. 66-67. 230 Barents, Supervisory Mechanisms, S. 353-374. 13I

Vgl. Art. VIII Abschn. 5 (c) IWF-ü.

231Merle, A.F.D.I. 1959, S.411, 426-428; Barents, Supervisory Mechanisms, S. 353, 392-393.

§ 3 Kontrolle über die Beachtung der Gemeinschaftspflichten

69

wieweit der Fonds zukünftig auch als Informationszentrum für private Investoren fungieren wird. 133

D. Würdigung Die vorangegangenen Ausführungen haben gezeigt, daß die Kontrolle mitgliedstaatlichen Verhaltens im wesentlichen durch den Fonds erfolgt.

L Die vertane Chance

Art. VIII Abschn. 2 (b) IWF-Ü eröffnet zwar die Möglichkeit einer verstärkten Einbeziehung mitgliedstaatlicher Gerichte in die Kontrolle mitgliedstaatlichen Verhaltens auf dem Gebiet der Zahlungsbeschränkungen. 134 Indes haben weder der Fonds noch die mitgliedstaatlichen Gerichte die in dieser Bestimmung liegende beschränkte Chance zum Ausbau des Kontrollsystems ergriffen. Es fehlt vor allem der institutionalisierte Dialog zwischen mitgliedstaatlichen Gerichten und dem Fonds; allein er könnte eine einheitliche Auslegung und Anwendung des Art. VIII Abschn. 2 (b) IWF-Ü durch mitgliedstaatliehe Gerichte gewährleisten.

IL Die institutionellen Kontrollverfahren

Von den verschiedenen Kontrollinstrumenten des Fonds überwiegen in der Praxis die Zustimmungs- und Konsultationsverfahren.

J. Das Zustimmungsverfahren Das Zustimmungsverfahren, wie es in der Praxis des IWF gehandhabt wird, kann insgesamt als vorsorgende Kontrolle bezeichnet werden. Es hat gegenüber der nachträglichen Kontrolle den Vorteil, daß der Fonds mit dem Mitglied über die Ausgestaltung der zustimmungsbedürftigen Maßnahme in in133Entsprechende Überlegungen wurden vor allem im Anschluß an die Zahlungskrise Mexikos laut, die auf ein Infonnationsdeflzi.t der privaten Investoren zurückgefilhrt wurde. Siehe dazu International Herald Tribune v. 24.4.1995, S. 10. 134Nach Ansicht des BGH, WM 1994, S.54-56, und der Gerichte anderer wirtschaftlich bedeutender Mitglieder des IWF erfaßt Art. VIII Abschn. 2 (b) IWF-Ü nur den internationalen Zahlungsverkehr, nicht hingegen den internationalen Kapitalverkehr. Siehe oben S. 57.

70

Erster Teil: Die ÜberwachWlgsverfahren im Ralunen des IWF

formellen Gesprächen verhandeln und dessen Entscheidung beeinflussen kann. Die Zustimmung kann zudem bedingt und zeitlich befristet erteilt werden. 235 Hierin liegt die eigentliche Bedeutung des Zustimmungserfordernisses, das vom Fonds vorsichtig zum Mittel der Lenkung nationaler Wirtschaftspolitik herangezogen wird. Weiterreichende Befugnisse im Sinne eines Mitentscheidungsrechts erwachsen dem Fonds aus dem Zustimmungserfordernis nicht. Insbesondere liegt in dem Zustimmungserfordernis keine Verlagerung der Zuständigkeit für die Entscheidung über zu ergreifende Maßnahmen auf den Fonds. 236 Das Initiativrecht verbleibt vielmehr bei den Mitgliedstaaten. Dies ergibt sich bereits daraus, daß ohne Zustimmung des Fonds eingeführte Maßnahmen wirksam sind. 237

2. Das Konsultationsverfahren Das Konsultationsverfahren wird vor allem durch seine Vertraulichkeit und fehlende Förmlichkeit geprägt. Die Vertraulichkeit rührt zum einen daher, daß die Kontrolle in ein Verfahren eingebettet ist, das primär der Lenkung mitgliedstaatlicher Wirtschaftspolitik dient. Die Kontrolle ist daher für andere Mitgliedstaaten nicht ohne weiteres als solche erkennbar. Ein möglicherweise vertragswidriges mitgliedstaatliches Verhalten wird auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer Vertragsverletzung behandelt, sondern danach. ob es den Zielen des Fonds (Art. I (ii)-(vi) IWF-Ü) zuwider läuft. Dadurch wird der Vorwurf der Vertragsverletzung vermieden. Die Vertraulichkeit des Verfahrens kommt zum anderen darin zum Ausdruck, daß die Gespräche zunächst unter Ausschluß des Exekutivdirektoriums zwischen den Fondsmitarbeitern und dem Mitglied geführt werden. Ein ilirmliches Verfahren ist für diese Gespräche nicht vorgesehen. Das Ziel besteht in der Erarbeitung einer einvernehmlichen Lösung, die den Bedürfnissen sowohl des Fonds als auch des Mitglieds gerecht wird. Diese Lösung kann die Fortdauer des vertragswidrigen Zustandes für eine Übergangszeit tolerieren, solange sie das Erreichen der Fondsziele nicht gefährdet. 231 Da die Befugnisse der Fondsmitarbeiter jedoch auf den Austausch von Meinungen und die Erarbeitung einer einvernehmlichen Lösung beschränkt sind, werden die Rechte der Mitgliedstaaten durch die Möglichkeit der förmlichen Befassung des Exekutivdirektoriums gewahrt. Solange die Gespräche zwischen den Fondsmitarbeitern und dem Mitglied zu einer einvernehmlichen Lösung fUhren, wird die Frage der Vertragsverletzung dort indes nicht isoliert erörtert; sie ist vielmehr eingebettet in die vom Exeku235

Siehe oben S. 55.

236

So aber Merle, A.F.D.I. 1959, S. 411,429.

237

Leben, Les sanctions, S. 108.

238 Kohona, S.24 Wld 165. Für Beispiele siehe Kusumowidagdo, S. 213; Edwards, S.414-415.

§ 4 Die Durchsetzung der Gemeinschaftspflichten

71

tivdirektorium zu verabschiedenden Schlußfolgerungen. Das Verfahren im Exekutivdirektorium verliert dadurch die ihm sonst innewohnende moralische Dimension. 239 Insgesamt ist festzuhalten, daß Konsultationen im wesentlichen von den Fondsmitarbeitern durchgeführt werden. Diese sind zwar einerseits unabhängig und ausschließlich den Gemeinschaftsinteressen verpflichtet, andererseits sind ihre Möglichkeiten auf die Erarbeitung einer einvernehmlichen Lösung beschränkt. Die Fondsmitarbeiter müssen daher auf die Konsensfähigkeit der Lösung seitens des betroffenen Mitglieds bedacht sein. Ist die angestrebte Lösung nicht konsensfähig, verlieren sie die Herrschaft über das Verfahren, das dann im Exekutivdirektorium fortgesetzt wird. Da die meisten Mitgliedstaaten eine Diskussion im Exekutivdirektorium wegen der damit verbundenen Publizität und des Zwangs zur Rechtfertigung zu vermeiden suchen, ist ihre Kompromißbereitschaft in der Regel ausgeprägt. Dennoch müssen die Fondsmitarbeiter die Kompromißbereitschaft des Mitglieds in jedem Einzelfall sorgfaItig ausloten. Wo es dennoch zu einer Befassung des Exekutivdirektoriums kommt, verlieren sie an Einfluß, während das betroffene Mitglied nun seinerseits Verbündete gewinnen und seine Partikularinteressen zumindest teilweise durchsetzen kann.

§ 4 Die Durchsetzung der Gemeinschaftspflichten Soweit das Kontrollverfahren mit der Feststellung einer Pflichtverletzung abschließt, stellt sich im Anschluß daran die Frage nach der Durchsetzung mitgliedstaatlicher Pflichten.

A. Die horizontale Durchsetzung Das IWF-Übereinkommen sieht auf horizontaler Ebene keine der Maßnahmen vor, die in der Einleitung als Maßnahmen der unmittelbaren Durchsetzung der Gemeinschaftspflichten bezeichnet wurden. 140 Im folgenden werden daher die mittelbaren institutionellen und unilateralen Durchsetzungsmaßnahmen auf horizontaler Ebene untersucht. 239

Siehe Wlten S. 72.

Siehe oben S. 25. Es soll jedoch nicht WlelWähnt bleiben, daß der Fonds 1986 beschlossen hat, Anspr1lche eines Mitgliedstaates auf Rückerstattung von zu Unrecht gezahlten Gebühren gegen finanzielle Anspruche des Fonds gegen das Mitglied aufzurechnen. Siehe E.B. Decisions No. 8271-(86n4) v. 30.4.1986 Wld No. 8442-(86/178) v. 6.11.1986, in: IMF, Selected Decisions, S.220-221. Hierin kann, in begrenztem Umfang, eine wunittelbare Durchsetzung der ZahlWlgspflichten der Mitgliedstaaten gesehen werden. 140

72

Erster Teil: Die ÜberwachWlgsverfahren im Rahmen des IWF L Institutionelle Durchsetzungsmaßnahmen

Im IWF-Übereinkommen finden sich drei Arten institutioneller Maßnahmen zur mittelbaren Durchsetzung der Gemeinschaftspflichten auf horizontaler Ebene. Dies sind die Ausübung moralischen Drucks, die Verkürzung von Vorteilen sowie höhere Belastungen.

1. Die Ausabung moralischen Drucks

Die Ausübung moralischen Drucks bezeichnet diejenigen Durchsetzungsmaßnahmen, die darauf gerichtet sind, das Ansehen und die Stellung der betroffenen Regierung in der Staatengemeinschaft und bei den eigenen Bürgern durch Mobilisierung der öffentlichen Meinung zu beeinträchtigen. 241 Im Recht des IWF sind neben den "judgments of peers" vor allem die Veröffentlichung von Berichten über die Wirtschaftspolitik einzelner Mitgliedstaaten und die Erklärungen der Kooperationsunwilligkeit (declaration of noncooperation) zu nennen.

a) "Judgments ofpeers" Unter dem Oberbegriff "judgments of peers" lassen sich folgende Entscheidungen des Exekutivdirektoriums zusammenfassen, die aus der Sicht der betroffenen Fondsmitglieder als Verurteilungen durch die im Exekutivdirektorium vertretenen souveränen Mitgliedstaaten angesehen werden: 242 - die Mitteilung von Ansichten des Fonds an die Mitglieder,243 insbesondere an ausgewählte Gouverneure (communications with IMF Governors) im Rahmen der kooperativen Strategie (strengthened cooperative strategy) bei überfälligen Zahlungsverpflichtungen, 144 - die förmliche Feststellung einer Pflichtverletzung im Exekutivdirektorium, 245

241 AusfiIhrlieh oben S. 26. 242Steiger, FS Schlochauer, S. 649,669; Gold, Se1ected Essays I, S. 151-152; ders., Voting S. 211-216; Hahn, Aspects, S. 35,59. 243 Art. XII Absclm. 8 S. 1 IWF-ü. 244 IMF, Annual Survey 1990, Suppl., S.23; IMF, Annual Survey 1991, Suppl., S.23.

245 Schermers, mtemational fustitutional Law II, S. 579. Die Befugnis des Fonds, das Vorliegen einer PflichtverletzWlg fönnlich festzustellen, ergibt sich ZWlächst daraus, daß er als Hüter der WeltwährungsordnWlg errichtet wurde. So Leben, Les sanctions, S. 165. Herangezogen werden können darüber hinaus das Recht des Fonds, den Mit-

§ 4 Die Durchsetzung der Gemeinschaftspflichten

73

- Vorhaltungen246 gegenüber einem Mitglied gemäß den Artt. V Abschn. 7 (b), VII Abschn. 2 und 3, XIV Abschn. 3 sowie XIX Abschn. 2 (d) und Abschn.3 (b) IWF-Üund - Berichte an Mitglieder nach Art. V Abschn. 5 IWF-Ü. Soweit diese Entscheidungen veröffentlicht werden, mobilisieren sie zudem die öffentliche Meinung in den Mitgliedstaaten.

b) Die Mobilisierung der öffentlichen Meinung Eine Veröffentlichung der als "judgments of peers" bezeichneten Maßnahmen sieht das Fondsrecht im Fall der Berichte über die Wirtschaftspolitik einzelner Mitgliedstaaten und der Erklärungen der Kooperationsunwilligkeit als eine Form der förmlichen Feststellung einer Pflichtverletzung vor. 247

aa) Die Veröffentlichung eines Fondsberichts Nach Art. XII Abschn. 8 S. 2 IWF-Ü kann der Fonds einen zunächst vertraulichen Bericht über mit dem IWF-Übereinkommen zusammenhängende Fragen veröffentlichen; er bedarf dazu der Mehrheit von 70% aller Stimmen. 248 Der Fonds kann darüber hinaus sein "Bedauern" über ein mitgliedstaatliches Verhalten ausdrücken oder es verurteilen. 249 Entsprechend abgestuft wird die Reaktion der Staatengemeinschaft, der nationalen Wähler und der internationalen Geldgeber einschließlich des Fonds ausfallen.2'O Der Druck, den diese drei Gruppen auf die betroffene Regierung ausüben können, soll diese zum Einlenken und zur zukünftigen Erfüllung ihrer Gemeinschaftspflichten gliedstaaten seine Ansichten vertraulich mitzuteilen sowie die Vorschriften über Durchsetzungsmaßnahmen, insbes. Art. XXVI 1WF-Ü. 246

Siehe dazu Ebke, Devisenrecht, S. 76-77.

247S0 ftJ.r die Veröffentlichung von Fondsberichten Art. XII Abschn. 8 S.2 lWF-Ü. Der Fonds kann auch durch die Veröffentlichung von Berichten über Devisenbeschränkungen von Ländern mit Vorbehaltsstatus nach Art. XIV Abschn. 3 S. 1 lWF-Ü Druck ausüben. Da die betroffenen Länder in dem Bericht indes nicht namentlich genannt werden, wird dieses Recht des Fonds hier nicht weiter untersucht. Siehe hierzu Stratmann, S. 164. Zur Erklärung der Kooperationsunwilligkeit siehe IMF, Annual Survey 1990, Suppl., S. 23; IMF, Annual Survey 1991, Suppl., S. 23. mZu den Voraussetzungen im einzelnen Stratmann, S. 311-312. 249 Art. XII Abschn. 8 S. 2IWF-Ü. 2'0 Leben, Les sanctions, S. 114-119; Gold, Voting, S. 24; Constas, Rev. hellen.dr.int. 1973-74, S. 338, 351-352; Press Release No. 51, Document Nr. 508, S. 3- 4, abgedruckt bei Hexner, Rechtssystem, S. 83.

74

Erster Teil: Die Überwachungsverfahren im Rahmen des IWF

anhalten. ~l Die Gegenreaktion des unter psychischem und finanziellem Druck stehenden Staates kann aber auch in dem Austritt aus dem IWF bestehen. Diese Reaktion, die vom IWF nicht erwünscht ist, würde die Isolierung des Mitglieds verstärken und ihm die Vorteile nehmen, die es aus seiner Mitgliedschaft zieht. Die Regierung des Mitgliedstaates wird die Kosten und Nutzen einer Mitgliedschaft daher sorgflUtig gegeneinander abwägen, bevor sie ihre Entscheidung trifft.

bb) Die Erk/arung der Kooperationsunwil/igkeit Den Weg der Mobilisierung der öffentlichen Meinung schlug der Fonds auch im Zusammenhang mit der Bekämpfung von Zahlungsrückständen der Mitgliedstaaten gegenüber dem Fonds ein. So hat er in den Iahren 1989/90 zur Bekämpfung von Zahlungsrückständen eine kooperative Strategie entwickelt, die auf den drei Elementen der Vorbeugung, der Gegen- und Abschreckungsmaßnahmen und der Zusammenarbeit mit dem Ziel des Erwerbs zukünftiger Ziehungsrechte (rights accumulation program) beruht. ~2 Zu den Gegen- und Abschreckungsmaßnahmen zählen neben der Erklärung der Kooperationsunwilligkeit der Berechtigungsentzug,~3 Mitteilungen an ausgewählte Gouverneure und internationale Finanzinstitutionen (communications with IMF Governors and heads of selected international financial institutions) und das zwangsweise Ausscheiden des Mitglieds. U4 Der Fonds hat in zeitlicher Hinsicht den maximalen Zeitraum festgelegt, der zwischen der Entstehung von Zahlungsrückständen und dem Berechtigungsentzug und zwischen der Erklärung der Kooperationsunwilligkeit und dem zwangsweisen Ausscheiden eines Mitglieds liegen kann.~' Die Festlegung eines Zeitplanes sowie die Grundsatzentscheidung für die Verhängung der genannten Gegenmaßnahmen durch Vorwegnahme des dem Exekutivdirektorium zustehenden Ermessens haben zu einer Entpolitisierung des Verfahrens getUhrt. Gegenstand der Beratungen ist in erster Linie die Frage, ob das Mitglied sein unkooperatives Verhalten innerhalb der ihm gesetzten Frist korrigiert hat. Ist dies nicht der Fall, so endet die Beratung mit der schrittweisen Verhängung der genannten Maßnahmen, so-

~l Gold,

Se1ected Essays I, S. 153-156; Leben, Les sanctions, S. 114.

Annual Survey 1990, Suppl., S.23; IMF, Annua1 Survey 1991, Suppl., S. 23; Martha, NILR 1994, S. 85, 86-87. ~2IMF,

~3Nach Art. XXVI Abschn. 2 (a) i.V.m. Art. V Abschn. 7

(b) lWF-ü kann der IWF

in diesem Fall das Mitglied von der Inanspruchnahme der Fondsmitte1 ausschließen. U4Siehe IMF, Annual1992, Suppl., S. 23. ~'IMF, Annual Survey 1990, Suppl., S.23;

S.23.

IMF, Annual Survey 1991, Suppl.,

§ 4 Die Durchsetzung der Gemeinschaftspflichten

75

lange nicht besondere Umstände des Einzelfalles eine abweichende Entscheidung rechtfertigen. ~6 Die mangelnde Bereitschaft zur Zusammenarbeit sieht der Fonds dabei unter anderem darin, daß Mitgliedstaaten ihren finanziellen Verpflichtungen gegenüber anderen Gläubigern nachkommen, nicht aber ihm gegenüber. So hat er in den Erklärungen der Kooperationsunwilligkeit gegenüber Liberia und dem Sudan darauf hingewiesen, daß ihm eine bevorzugte GläubigersteIlung eingeräumt werden müsse. ~7

c) Bewertung Der Fonds hat von den Mitteln zur Ausübung moralischen Drucks mit Ausnahme der Mitteilungen und Erklärungen der Kooperationsunwilligkeit keinen Gebrauch gemacht. Mitteilungen wurden in vier Fällen versandt. In dreien dieser Fälle richteten sie sich gegen Mitgliedstaaten, denen die Berechtigung zur Inanspruchnahme von Fondsmitteln bereits entzogen worden war. An welche Mitgliedstaaten die Mitteilungen gerichtet sind, geht aus den Veröffentlichungen des Fonds nicht hervor.~· Mitteilungen stellen folglich einen letzten Versuch der einvernehmlichen und vertraulichen Lösung des Problems der rückständigen Zahlungsverpflichtungen zwischen dem Fonds und dem Mitgliedstaat auf höchster politischer Ebene dar. Im AnSchluß an Mitteilungen ergingen Erklärungen der Kooperationsunwilligkeit in drei Fällen, und zwar an Liberia (30.3.1990), den Sudan (14.9.1990) und Zaire (14.2.1992).~9 Ein Grund für die zurückhaltende Handhabung moralischer Sanktionen liegt in der Tatsache, daß die wirksame Mobilisierung der öffentlichen Meinung der Regierungen der übrigen Mitgliedstaaten von der Existenz einer Staatengemeinschaft und dem Gefiihl der Zugehörigkeit zu dieser Gemeinschaft seitens des betroffenen Staates abhängig ist.:I6O Im Umfeld des IWF hat sich eine solche Gemeinschaft trotz bestehender Einigkeit hinsichtlich der zu verfolgenden Ziele nicht gebildet. Ihre Entstehung wird dadurch verhindert, daß der Fonds mit grundlegenden wirtschaftspolitischen Fragen befaßt ist, die ihrerseits eng mit den unterschiedlichen staatlichen Herrschaftssystemen verknüpft sind. 26\ ~ lMF, Annual Report 1991, S.69-70. Für Beispiele siehe lMF, Annual Report 1992, S. 79. mlMF, Surveyv. 16.4.1990, S. 116;lMF, Surveyv. 24.9.1990, S. 279. ~8lMF, Annual Report 1990, S. 57. ~9lMF, Annual Report 1992, S.79; vgl. auch die Presseerklärungen des IWF in: lMF, Survey v. 16.4.1990, S. 116 sowie lMF, Survey v. 24.9.1990, S. 279. :160 Siehe oben S. 26 f. 26\ Zur Frage, inwieweit das Gnmdgesetz wirtschaftspolitisch neutral ist, siehe BVerfGE 4, S. 7, 17-18; 7, S. 377,400.

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Erster Teil: Die ÜberwachlUlgsverfahren im Rahmen des IWF

Zudem kann sich unter den über 170 Mitgliedstaaten des Fonds eine öffentliche Meinung schon deshalb nicht bilden, weil ein vertragswidrig handelndes Mitglied stets mit dem Verständnis und der Solidarität anderer Mitglieder rechnen kann, die sich in einer vergleichbaren Lage befinden. Die betroffenen Regierungen können darüber hinaus durch die Mobilisierung der öffentlichen Meinung ihrer Bürger gezwungen werden, ihr Verhalten im eigenen Land politisch zu rechtfertigen. 261 Die Wirksamkeit dieses Mittels reicht indes nur so weit wie der Einfluß des Parlaments auf die Regierung und der des Wählers auf das Parlament. 16l Im übrigen kann sich die Regierung mit dem Hinweis auf die Gefährdung "vitaler nationaler Interessen" politisch rechtfertigen. Aus der Fondsgeschichte sind jedoch auch Fälle bekannt, in denen öffentliche Stellungnahmen des Fonds eine Änderung mitgliedstaatlicher Politiken herbeigefiihrt haben. Putnarn erklärt dies in seiner Theorie der Zwei-Ebenen-Spielel64 damit, daß der Fonds als Verhandlungspartner eines Mitgliedstaates auf internationaler Ebene durch seine Stellungnahmen die Interessen dieses Mitgliedstaates auf nationaler Ebene beeinflußt. Politische Alternativen, die auf nationaler Ebene zunächst nicht mehrheitsflihig waren, können so entscheidendes Gewicht erhalten. 165 Darüber hinaus kann die Stellungnahme des Fonds den nationalen Regierungen helfen, politisch notwendige, aber bei den eigenen Wählern unbeliebte Entscheidungen zu rechtfertigen. 166 Obwohl die Mobilisierung der öffentlichen Meinung über die "Fondsöffentlichkeit" hinaus geeignet ist, Verhaltensänderungen zu bewirken, ist ihr Einsatz nicht ungefährlich. Die Mobilisierung der öffentlichen Meinung ist insoweit kein geeignetes Durchsetzungsmittel, als sie zu einern Vertrauensverlust in die Wirtschafts- und Finanzpolitik der betroffenen Regierung mit irreparabelen Folgen fiir die wirtschaftliche Entwicklung des Landes fUhren kann, die in keinem Verhältnis zum Nutzen der Durchsetzungsmaßnahme stehen. 267 Dies erklärt, warum der Fonds von dem Einsatz entsprechender Maßnahmen nur nach dem Scheitern aller Bemühungen um eine einvernehmliche Lösung bei Verletzung der Pflicht zur Zusammenarbeit als einer der Kardinalpflich161 Hahn, Aspects, S. 35, 53. 16lConsfas, Rev.Hellen.dr.int. 1973-74, S. 338,342. 164

Putnam, Int'l Org. 1988, S. 427- 460.

265 Putnam, Int'l Org. 1988, S. 427, 454- 456.

166Ygl. Putnam, Int'l Org. 1988, S. 427, 428- 430 Und 455, der als Beispiel die YerhandllUlgen der G-7 anläßlich des Bonner Weltwirtschaftsgipfels 1978 lUld die YerhandllUlgen des IWF mit Italien über einen Bereitschaftskredit nennt. 267Stralmann, S. 313. Siehe auch Art. XII Abschn. 8 S. 3 IWF-ü, wonach die EntscheidlUlg über die YeröffentlichlUlg eines Fondsberichts einer Mehrheit von 70 % aller Stimmen bedarf, während über Maßnahmen nach Art. XXVI Abschn. 2 IWF-ü mit einfacher Mehrheit entschieden werden kann.

§ 4 Die Durchsetzung der Gemeinschaftspflichten

77

ten261 in der Form der Erklärung der Kooperationsunwilligkeit Gebrauch macht.

2. Die Verkürzung von Vorteilen Während die bisher betrachteten Maßnahmen zur Durchsetzung von Gemeinschaftspflichten ihr Ziel durch Ausübung moralischen Drucks zu erreichen suchten, sollen nun solche Maßnahmen des IWF betrachtet werden, welche die Vorteile der Mitgliedstaaten durch Entzug vertraglich eingeräumter Rechte verkürzen. Dabei kommen in Betracht: - der Ausschluß von Dienstleistungen des Fonds, - der Entzug des Stimmrechts und

- das zwangsweise Ausscheiden eines Mitgliedstaates. a) Der Ausschluß von Dienstleistungen Zahlreiche Vorschriften des IWF-Übereinkommens sehen vor, daß einem Mitglied unter bestimmten Voraussetzungen das Recht auf Inanspruchnahme von Fondsmitteln entzogen werden kann. 269 Daneben besteht die Möglichkeit, das Recht eines Staates auf Verwendung seiner Sonderziehungsrechte auszuschließen. 27o

261

Edwards, S. 22.

Art. XXVI Abschn. 2 (a), ggf. i.V.m. Art. XIV Abschn. 3 a.E. IWF-Ü; Artt. V, VI Abschn. 1 IWF-Ü. Die Entscheidung über den Berechtigungsentzug wird in den Jahresberichten und Presseerldänmgen des Fonds unter namentlicher Erwähnung des betroffenen Mitglieds veröffentlicht. Siehe dazu E.B. Decisions No. 793l-{85/41) v. 13.3.1985 und No. 7999-{85/90) v. 5.6.1985, in: IMF, Se1ected Decisions, S. 358. 269

270 Art. XXIII Abschn. 2 (a) und (b) i.v.m. Art. XIX Abschn. 2 (d) und 3 (b) IWF-Ü. Bisher hat der Fonds von dieser Möglichkeit nur im Zusammenhang mit der Nichterfilllung der Rekonstitutionspflicht aus Art. XIX Abschn. 6 (a) IWF-Ü Gebrauch gemacht. So wurde z.B. das Recht Kambodschas auf Verwendung von Sonderziehungsrechten ausgesetzt. Siehe hierzu IMF, Annual Report 1979, S. 165. Die Politik des Fonds bzgl. der Aussetzung des Rechts auf Verwendung von Sonderziehungsrechten unterscheidet sich daher nicht von der des Berechtigungsentzuges nach Art. XXVI Abschn. 2 (a) IWF-Ü. Im folgenden wird daher nur der Berechtigungsentzug nach Art. XXVI Abschn. 2 (a) IWF-Ü behandelt. Ausfilhr1ich zur Aussetzung des Rechts auf Inanspruchnahme von Sonderziehungsrechten Kepp, S. 65-66, 84-86.

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Erster Teil: Die ÜberwachWlgsverfahren im Rahmen des IWF

aa) Der Berechtigungsentzug nach Art. XXVI Abschn. 2 (a) IWF-Ü

Art. XXVI Abschn. 2 (a) IWF-Ü ist unter allen Vorschriften, die zum Entzug der Berechtigung zur Inanspruchnahme von Fondsmitteln ermächtigen, die allgemeinste. Ihre Voraussetzungen sind bereits erfiillt, "if a member fails to fulfill any of its obligations under this Agreement";271 die Vorschrift findet indes gemäß Art. XXIII Abschn. 2 (f) S. 2 IWF-Ü keine Anwendung auf die Verletzung von mit Sonderziehungsrechten zusammenhängenden Pflichten. 272 Das bei einem Berechtigungsentzug zu beachtende Verfahren ist in den Rules K-l bis K- 4 der Geschäftsbestimmungen niedergelegt. Dort finden sich insbesondere Regelungen über die Anhörung des betroffenen Mitglieds. 273 Über den Berechtigungsentzug entscheidet das Exekutivdirektorium gemäß Art. XII Abschn. 5 IWF-Ü mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Dabei handelt es sich um eine Ermessensentscheidung. 27.

bb) Der Berechtigungsentzug nach Art. V Abschn. 5 IWF-Ü Nach Art. V Abschn. 5 S. 3 IWF-Ü kann der Fonds einem Mitglied das Recht zur Inanspruchnahme von Fondsmitteln ganz oder teilweise entziehen, wenn das Mitglied die Fondsmittel in einer Weise verwendet, die den Zielen des Fonds27.5 zuwiderläuft. Anders als Art. XXVI Abschn. 2 (a) IWF-Ü setzt Art. V Abschn. 5 IWF-Ü daher keine Pflichtverletzung voraus. 276 Vor dem 271 Zur EntstehWlgsgeschichte dieser Vorschrift siehe Gold, Selected Essays I, S. 157-158. Kraft ausdIilcldicher VerweiSwtg fmdet Art. XXVI Abschn. 2 (a) IWF-ü vereinzelt auch auf ein nicht pflichtwidriges, jedoch mit den Zielen des Fonds Wlvereinbares Verhalten AnwendWlg. Siehe z.B. Art. XIV Abschn. 3 S. 5 IWF-ü. 272Zum Verlust des Rechts auf VerwendWlg der SonderziehWlgsrechte bei der VerletzWlg von Verpflichtwtgen im Zusammenhang mit SonderziehWlgsrechten siehe Art. XXIlIAbschn. 2 (a)-(e)IWF-ü. 273Rule K-3 der GeschäftsbestimmWlgen.

274Gold, Selected Essays I, S. 164; Rule K-2 der GeschäftsbestimmWlgen. Beachte,

daß insoweit keine Stimmenmodiftzierwtg zugwtSten der Gläubigerstaaten nach Art. XII Abschn' 5 IWF-ü stattfmdet. 27.5 Vgl. Artt. I Wld IV Abschn. 1 IWF -ü.

276Umgekehrt kann man sagen, daß ein Mitglied, wenn es Fondsmittel in Anspruch nehmen möchte, verpflichtet ist, diese in einer Weise zu verwenden, die den Zielen des Fonds nicht widerspricht. Entsprechend hat der Fonds fl1r einen Kaufantrag festgelegt, daß die Formulierwtg "mit den BestimmWlgen dieses Übereinkommens ... in Einklang steht" (vgl. Art. V Abschn. 3 (c) IWF-Ü) "means consistent both with the provisions of the FWld Agreement other than Art. I and with the purposes of the FWld contained in Art. 1." Siehe hierzu E.B. Decision No. 287-3 v. 17.3.1948, in: IMF, Selected Decisions, S. 55.

§ 4 Die Durchsetzlmg der Gemeinschaftspflichten

79

Entzug der Berechtigung teilt der Fonds dem Mitglied seine Ansichten in einem Bericht mit und setzt ihm eine angemessene Frist zur Stellungnahme. Geht innerhalb der Frist keine oder keine befriedigende Stellungnahme des Mitglieds ein, kann das Exekutivdirektorium über den Entzug der Berechtigung entscheiden. 271 Dabei wird nach Art. XII Abschn. 5 IWF-Ü die Stimmengewichtung zugunsten der Gläubigerstaaten modifiziert. 278 Obwohl die Ziele des IWF weit gefaßt sind (Artt. I und IV Abschn. 1 IWFÜ) und die Stellung der Gläubigerstaaten bei der Entscheidung verstärkt wurde, hat der Fonds noch keinen Berechtigungsentzug auf der Grundlage von Art. V Abschn. 5 IWF-Ü ausgesprochen. Stattdessen erfolgen die Kontrolle über die Verwendung der Fondsmittel und der Schutz der Ressourcen des IWF in der Praxis auf der Grundlage von Bereitschaftskreditvereinbarungen (standbyarrangements).

ce) Die Bereitschaftskreditvereinbarungen Bereitschaftskreditvereinbarungen waren im ursprünglichen IWFÜbereinkommen aus dem Jahre 1944 nicht vorgesehen. Als Instrument der Fondspolitik im Zusammenhang mit der Inanspruchnahme von Fondsmitteln sind sie erstmals in einer Entscheidung des Exekutivdirektoriums vom 13.2.1952 erwähnt. 279 Die Politik der Bereitschaftskreditvereinbarungen wurde in der Folgezeit entwickelt und ausgebaut. Mit der Zweiten Satzungsänderung aus dem Jahre 1978 wurden Bereitschaftskreditvereinbarungen als Mittel der Fondspolitik in das IWF-Übereinkommen aufgenommen. 2IO Sie sind in Art. :xxx (b) IWF-Ü wie folgt definiert: "Stand-by arrangement means a decision of the Food by which a member is assured that it will be able to make purehases from the General Resources Accooot in accordance with the terms ofthe decision during a specified period and up to a specified amooot. "

(1) Die Absichtserklärung Ein Mitglied, das Fondsmittel in Anspruch nehmen möchte, verhandelt zunächst in informellen Gesprächen mit dem Geschäftsfiihrenden Direktor über die Bedingungen, unter denen der Fonds bereit ist, einen Bereitschaftskredit 277

Art. XII Abschn. 3 i. V.m. Section 15 der By-Laws.

271 Siehe hierzu Gold, Selected Essays I, S. 159. 279E.B. Decision No. 102-{52111) v. 13.2.1962, in: IMF, Selected Decisions, S.56-58. 280

Siehe z.B. Art. V Abschn. 3 (c) ood Art. XXX (b) IWF-Ü.

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Erster Teil: Die ÜberwachWlgsverfahren im Rahmen des IWF

zu gewähren. Diese informellen Gespräche sollen verhindern. daß Kreditanträge förmlich abgelehnt werden. Dadurch wird vermieden, daß andere Geldgeber wegen zu befürchtender Förderungsunwürdigkeit des vorgelegten Progranuns ihre Kredite ebenfalls verweigern. 281 Auf der Grundlage der informellen Gespräche erarbeitet das antragstellende Mitglied eine Absichtserklärung (letter of intent), die es dem Geschäftsfiihrenden Direktor vorlegt.282 Sie ist vom Finanzminister, dem Präsidenten der Notenbank: oder von beiden unterschrieben und enthält neben Aussagen über die geplante Verwendung der beantragten Mittel Angaben über die zukünftige Wirtschaftspolitik des Landes und deren Ziele. 283 Obwohl ein Mitglied bei der Abfassung der Absichtserklärung die unterstützende Hilfe des Fonds in Anspruch nehmen kann, bleibt die Erklärung bei rechtlicher Betrachtung inhaltlich die des Mitglieds. 184

(2) Die Politik der Konditionalität Die Entscheidung über den Abschluß der Bereitschaftskreditvereinbarung steht im Ermessen, nicht im Belieben des Fonds. 28J Es ist ihm insbesondere untersagt, den Abschluß einer Bereitschaftskreditvereinbarung aus zweckfremden, insbesondere allgemeinen politischen Erwägungen zu verweigern. 186 Die Bedingungen für die Inanspruchnahme von Fondsmitteln unterscheiden sich je nach der Tranche, in der die in Aussicht genommene Ziehung erfolgen soll. Während Ziehungen innerhalb der Reservetranche287 grundsätzlich nur an wenige formelle Voraussetzungen geknüpft sind, gelten für Ziehungen in höheren Tranchen zunehmend strikte materielle Voraussetzungen (politik der 281 Edwards, S. 264; de Vries, History 1972-1978 II, S. 493- 449. Ygl. auch E.B. Decision No. 6065-(79/38) v. 2.3.1979, § 1, in: IMF, Selected Decisions, S. 85. 282Die Absichtserklärung, die nach wohl herrschender Ansicht keine einseitig verpflichtende Willenserklärung darstellt, wird dem Bereich eines "gentlemen's agreement" zugeordnet. Ausftlhrlich Gold, Legal Character, S. 23; E. Lauterpacht, FS Mann, S. 381,383. 283 Hierzu mit Beispielen Edwards, S. 264-266. 184Ygl. auch E.B. Decision No. 6065-(79/38) v. 2.3.1979, § 1, in: IMF, Selected Decisions, S. 85; Gold, Conditionality, S. 31. 28JYgl. dazu Stratmann, S. 206-208, W1ter Hinweis auf Art. Y Abschn. 3 (i) IWF-ü. Die AusftlhrWJgen von Stratmann deuten indes darauf hin, daß das Ermessen auf der Tatbestandsseite, nicht auf der Rechtsfolgenseite besteht. In AnlehnWlg an die Terminologie des deutschen Yerwaltungsrechts müßte man daher von einem BeurteilWlgsspielraum sprechen. 186Kranz, German Yb.Int'l L. 1986, S. 111, 127. Siehe auch Carreau, Rev.belge dr.int. 1984-85, S. 21, 28, mit Beispielen zu Versuchen einzelner Exekutivdirektoren, zweckfremde Erwägungen in den EntscheidWlgsprozeß einzubringen. 287 Zum Begriff der Reservetranche siehe die DefInition in Art. XXX (c) IWF-ü.

§ 4 Die Durchsetzung der Gemeinschaftspflichten

81

Konditionalität).281 Dazu zählen neben Vorschriften. die den Zeitpunkt und die Höhe der einzelnen Ziehungen festlegen (phasing clauses),289 für Ziehungen jenseits der ersten Kredittranche auch bestimmte Erfiillungskriterien (performance criteria).l90 An welche Erfiillungskriterien die Ziehung im einzelnen geknüpft werden darf, ist zwischen den Mitgliedern. die sich für ein unbedingtes Ziehungsrecht aussprechen, und jenen. die eine strikte Konditionalität fordern, umstritten. Aus der Grundsatzentscheidung des Exekutivdirektoriums aus dem Jahre 1979, als die Streitfrage ihren Höhepunkt erreicht hatte, lassen sich folgende Regeln ableiten. Der Fonds soll sich erstens auf die Verwendung solcher makro-ökonomischer Bedingungen beschränken, die dem Mitglied die Wahl zwischen mehreren mikro-ökonomischen Alternativen bei der Umsetzung lassen. Eine Ausnahme gilt nur für solche Erfiillungskriterien. die sich darauf beschränken. eine bereits im IWF-Übereinkommen selbst enthaltene, spezifische Verpflichtung zu wiederholen. 291 Die Beschränkung auf makro-ökonomische Kriterien soll den Vorwurf des unzulässigen Eingriffs in die inneren Angelegenheiten der Mitgliedstaaten entkräften, wie er insbesondere von einigen Entwicklungsländern erhoben wurde. 292 Zu den typischen makroökonomischen Bedingungen zählen die Begrenzung der Kreditaufnahme durch die private und öffentliche Hand, der Abbau von Zahlungsbeschränkungen oder anderen diskriminierenden Maßnahmen. die Beschränkung des Imports und Ausweitung des Exports, häufig verbunden mit einer Abwertung der einheimischen Währung, die Festsetzung einer Höchstgrenze für die Auslandsverschuldung, die abzubauen ist, eine Mindestreserve an Devisenbeständen und die Eindämmung der Inflationsrate. m In der Praxis hat die Beschränkung auf makro-ökonomische Größen den Handlungsspielraum der Mitgliedstaaten nicht wesentlich erweitert. Zu häufig steht nur eine mikro-ökonomische Möglichkeit zur Erfiillung der Bedingungen

281E.B. Decision No. 6065-(79/38) v. 2.3.1979, § 5-7, in: IMF, Selected Decisions, 14-37; de Vries, History 1972-1978 Il, S. 481- 489;

s. 85-86; Gold, Conditionality, S.

IMF, Annual Report 1993, S. 58-59; Edwards, S. 232-247. 289E.B. Decision No. 7925-(85/38) v. 8.3.1985, geändert durch E.B. Decision No. 8887-(88/89) v. 6.6.1988, in: IMF, Se1ected Decisions, S. 87-89. 290 IMF, Annual Report 1993, S. 59.

29IE.B. Decision No. 6065-(79/38) v. 2.3.1979, § 9, in: IMF, Se1ected Decisions, S. 85; de Vries, History 1972-1978 I, S. 497. 292 Kranz, German Yb.Int1 L. 1986, S. 111-136; Carreau, AF.D.I. 1979, S. 625, 634;

ders., AF.D.I. 1982, S. 775,780-781; ders., AF.D.1. 1985, S. 699, 703; ders., AF.D.I. 1986, S. 646,649-650; ders., AF.D.1. 1987, S. 572,575-576. 293Kranz, German Yb.Int1 L. 1986, S. 111, 130-131; Carreau, Rev.belge dr.int. 1984-85, S. 21, 31. 6 Sleinhauer

82

Erster Teil: Die ÜberwachWlgsverfahren im Rahmen des IWF

zur Verfiigung.294 Neben der Beschränkung auf makro~konomische Bedingungen sind des weiteren nur solche Bedingungen zulässig, die notwendig sind, um den Erfolg des fondsunterstützten Programms zu dokumentieren.19~ Darüber hinaus soll der Fonds die sozialen und politischen Ziele, die wirtschaftlichen Prioritäten und die besonderen Umstände eines jeden Mitglieds beriicksichtigen. 196 Aus der Formulierung "will pay due regard"197 folgt indes, daß dem Schutz der Ressourcen des Fonds Vorrang vor den innerstaatlichen sozialen, wirtschaftlichen und politischen Zielen eingeräumt wird. 29tI Schließlich sind Bedingungen objektiv zu formulieren, so daß ihre Nichterfiillung ohne Entscheidung des Fonds von jedem Mitglied selbst erkannt werden kann. 199 Dadurch wird ausgeschlossen, daß ein Mitglied von der Feststellung des Fonds, wonach einzelne Bedingungen nicht mehr erfiillt werden, überrascht wird.

(3) Automatisches Erlöschen des Ziehungsrechts und Neuverhandlung

Mit dem Abschluß der Bereitschaftskreditvereinbarung sichert der Fonds dem antragstellenden Mitglied zu, daß es Käufe vom allgemeinen Konto nach Maßgabe des Beschlusses innerhalb des bestimmten Zeitraums und bis zu dem bestimmten Betrag vornehmen kann. Obwohl die Bereitschaftskreditvereinbarung insoweit dem KrediteröfInungsvertrag gleicht, stellt sie keinen Vertrag dar, sondern einen einseitigen, mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakt. 3OO Die regelmäßige Laufzeit einer Bereitschaftskreditvereinbarung beträgt ein Jahr, in Ausnahmefällen bis zu drei Jahren. 301 Im Rahmen der Erweiterten Kreditvereinbarungen (Extended Fund Facilities) können Bereitschaftskreditverein-

29 Der vom Europäischen Parlament, dem Rat sowie der Kommission gemeinsam vorgelegte Entwurf über 361Schoo, Gesetzgebung, S. 97, 107. Die Kommission hat am 29.3.1994 ihren elften Jahresbericht über die Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts (1993) vorgelegt. Siehe KOM(94) 500 endg. 36J ABI. 1983 C 68/32; vgI. auch den Bericht Sieglerschmidt v. 9.11.1981, ABI. 1981 C 287/47. 364Schoo, Gesetzgebung, S. 97, 104. 36~VgI. Art. 138 c EGV. Das Recht zur Einsetzung eines Untersuchungsausschusses wurde durch den Unionsvertrag in den EG-Vertrag eingefilgt. Zuvor war das Parlament kraft seines Selbstorganisationsrechts gern. Art. 142 EGV zur Einsetzung eines Untersuchungsausschusses befugt. So Schoo, Gesetzgebung, S. 97, 105-113. Die näheren Einzelheiten der Ausübung des Untersuchungsrechts werden gern. Art. 138 c Abs. 3 EGV vom Parlament, dem Rat und der Kommission im gegenseitigen Einvernehmen festgelegt. Vgl. dazu den gerneinsamen Entwurfv. 17.12.1992, ABI. 1993 C 21/148.

366 Art. 138 c Abs. 1 S. 1 2.Hs. 367 Bieber, in: Groeben u.a., Art. 137 Rz. 16; Schoo, Gesetzgebung, S. 97, 112-113. ] 68 Eine Pflicht der Mitgliedstaaten zur Zusammenarbeit besteht nicht. Insbesondere ergibt sie sich nicht aus Art. 5 EGV. Siehe hierzu Schoo, Gesetzgebung, S. 97, 114.

369 So mit Beispielen Schoo, Gesetzgebung, S. 97, 115.

182

Zweiter Teil: Die ÜberwachWlgsverfabren im Ralunen der EG

die Ausübung des Untersuchungsrechts läßt die Bereitschaft der Mitgliedstaaten erkennen. die Arbeit des Untersuchungsausschusses auch künftig zu unterstützen. 370 Wo diese Bereitschaft fehlt, kann das Europäische Parlament auf die Kommission einwirken. von ihren Kontrollrechten gegenüber den Mitgliedstaaten Gebrauch zu machen. 371 Zusammenfassend läßt sich sagen. daß das Europäische Parlament seit Beginn der achtziger Jahre seine nachvollziehende Kontrolltätigkeit verstärkt hat. Insbesondere die heute nahezu selbstverständliche Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens durch die Kommission ist auch ein Ergebnis dieser verstärkten Kontrolle. Die Beschäftigung des Europäischen Parlaments mit Vertragsverletzungen und die damit verbundende Publizität verändern zudem das Bewußtsein der Mitgliedstaaten und helfen. künftige Vertragsverletzungen zu vermeiden. m

E. Würdigung Die Kontrolle über die Beachtung der Gemeinschaftspflichten ruht auf drei Säulen: der dezentralen Kontrolle durch mitgliedstaatliche Gerichte, der zentralen Kontrolle durch die Kommission und den EuGH sowie der parlamentarischen Kontrolle.

L Die dezentrale Kontrolle

Die dezentrale Kontrolle spielte in den Anfangsjahren der EG zunächst eine untergeordnete Rolle. Unter Berufung auf die Gewährleistung der Rechte einzelner hat der EuGH in der Folgezeit die Wirksamkeit der Gemeinschaftsnormen verstärkt und den Anwendungsbereich der dezentralen Kontrolle ausgeweitet. Parallel hierzu gelang es ihm, die mitgliedstaatlichen Gerichte von der Notwendigkeit einer Zusammenarbeit im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens zu überzeugen. Durch die Belebung dieses Verfahrens konnte er die mit der dezentralen Kontrolle einhergehende Gefahr der uneinheitlichen Auslegung des Gemeinschaftsrechts bannen. Das wesentliche Merkmal dezentraler Kontrolle ist indes die Betonung des Gedankens des Individualrechtsschutzes und, damit einhergehend, das Fehlen politischer Erwägungen sowie der fehlende Einfluß der Mitgliedstaaten auf das Kontrollverfahren. Aus die370Vgl. neben der Präambel insbesondere Art. 4 Abs. 2 des Entwurfes, ABI. 1993 C 211148, der weitreichende Auskunftsrechte des Parlaments gegenüber den Mitgliedstaaten enthält.

37JSchoo, GesetzgebWlg, S. 97, 114-115. mVgl. hierzuSchoo, GesetzgebWlg, S. 97, 105.

§ 3 Kontrolle über die Beachtung der Gemeinschaftspflichten

183

sen Gründen stellt die dezentrale Kontrolle ein effizientes, hochintegriertes Kontrollverfahren zur Durchsetzung vertikaler und, eingeschränkt, horizontaler Gemeinschaftspflichten dar.

II. Die zentrale Kontrolle

Die dezentrale Kontrolle wird durch das Vertragsverletzungsverfahren als zentrales Kontrollverfahren ergänzt. Das Vertragsverletzungsverfahren dient der Kontrolle der Beachtung vertikaler und horizontaler Gemeinschaftspflichten. Seine Anwendung ist allerdings in bezug auf die Durchsetzung horizontaler Gemeinschaftspflichten auf dem Gebiet der Vermeidung öffentlicher Defizite (Art. 104 c EGV) ausdrücklich ausgeschlossen. Darüber hinaus kommt das Vertragsverletzungsverfahren in bezug auf die unbestimmt gehaltenen wirtschaftspolitischen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus den Artt. 102 a ff EGV wegen des Ermessensspielraums der politischen Organe lediglich insoweit zur Anwendung, als es um die Durchsetzung formeller, nicht aber materieller Gemeinschaftspflichten geht. Das Vertragsverletzungsverfahren ist weitgehend frei von politischen Erwägungen und Einflußnahmen durch die Mitgliedstaaten. Dennoch ist es der Kommission nie vollständig gelungen, sich aus ihrer institutionellen Abhängigkeit von den Mitgliedstaaten zu befreien. Die daraus resultierende Berücksichtigung der politischen Opportunität der Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens widerspiegelt die Tatsache, daß die Kontrolle nicht den mangelnden politischen Willen zur Integration seitens der Mitgliedstaaten ersetzen kann. Indem die Kommission in Ausnahmefällen von der Einleitung eines förmlichen Vertragsverletzungsverfahrens absieht, gewährleistet sie, daß der EuGH nicht über solche Vertragsverletzungen zu entscheiden hat, hinter denen sich ein Interessenkonflikt verbirgt, der einer rechtlichen Lösung nicht zugänglich ist. Zwar ist auch insoweit eine rechtliche Entscheidung möglich; indes würde die förmliche Feststellung einer Vertragsverletzung nicht notwendig zur Lösung des Interessenkonflikts beitragen. Durch die Zunahme dezentraler Kontrollverfahren wird die Kommission hinsichtlich der Kontrolle insbesondere vertikaler Gemeinschaftspflichten von der Entscheidung über die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens entlastet. In diesen Fällen liegt es nun ausschließlich beim EuGH, eine Entscheidung zu fällen, welche die Rechte einzelner gewährleistet und gleichzeitig in realistischer Einschätzung des Spannungsverhältnisses zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten nachträglich konsensfähig ist. Die von der Kommission im Vorabentscheidungsverfahren abgegebene Stellungnahme kann dabei als Anhaltspunkt dienen.

184

Zweiter Teil: Die Überwachungsverfahren im Rahmen der EG

m

Die parlamentarische Kontrolle

Die Durchgriffskontrolle des Europäischen Parlaments auf die Mitgliedstaaten in der Form der Einsetzung eines Untersuchungsausschusses hat eher symbolischen Charakter. Anders die Sekundarkontrolle über die Kommission. Die politische Verantwortlichkeit der Kommission gegenüber dem Europäischen Parlament, wie sie in dem Fragerecht des Europäischen Parlaments und der Möglichkeit des Mißtrauensvotums zum Ausdruck kommt, verstärkt die Stellung des Europäischen Parlaments im Gleichgewicht der Gemeinschaftsinstitutionen. Mit dem Europäischen Parlament wurde das Gemeinschaftsorgan aufgewertet, das die Völker der Mitgliedstaaten und damit die Marktbürger vertritt. Soweit das Europäische Parlament die Kommission kontrolliert, erfolgt dies unter dem Gesichtspunkt der Wahrnehmung der Interessen und Rechte der Bürger. Dabei spielen neben rechtlichen auch politische Argumente eine Rolle. Das Europäische Parlament nimmt indes neben der Kontrollfunktion noch legislative Aufgaben wahr. Insoweit ist es nicht nur auf die Zusammenarbeit mit den im Rat vertretenen Mitgliedstaaten angewiesen, sondern auch auf jene mit der Kommission. Dieses Angewiesensein auf die Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und der Kommission im Bereich der legislativen Tätigkeit des Parlaments beeinflußt auch die parlamentarische Kontrolle. Im übrigen muß das Parlament, ebenso wie die Kommission und der EuGH, bei der Wahrnehmung seiner Kontrollfunktion berücksichtigen, daß das Funktionieren der Gemeinschaft letztlich von dem politischen Integrationswillen der Mitgliedstaaten abhängt.

§ 4 Die Durchsetzung der Gemeinschaftspflichten Das EG-Recht verfUgt über Instrumente der vertikalen wie der horizontalen Durchsetzung.

A. Die vertikale Durchsetzung Während die horizontale Durchsetzung auf der Ebene der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaftsorgane erfolgt, findet die vertikale Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts dezentral auf der Ebene der mitgliedstaatlichen Gerichte statt. Im Vordergrund der Verfahren vor mitgliedstaatlichen Gerichten steht der Individualrechtsschutz. 171 Dieser wurde durch die EuGH-Rechtsprechung sowohl in materiell-rechtlicher als auch in verfahrensrechtlicher Hinsicht kontinuierlich ausgestaltet, erweitert und verfeinert.

l7l

Tesauro, 15. FIDE-Kongreß, S. 123, 162-163.

§ 4 Die DurchsetzWlg der Gemeinschaftspflichten

185

L Die materiell-rechtliche Ausgestaltung des Individualrechtsschutzes

Der EuGH hat mit seiner Rechtsprechung zur richtlinienkonformen Auslegung, zur unmittelbaren Wirkung und zum Vorrang des Gemeinschaftsrechts vor gemeinschaftsrechtswidrigem nationalen Recht Meilensteine in der materiell-rechtlichen Ausgestaltung des Individualrechtsschutzes gesetzt.

J. Die richtlinienkonfonne Auslegung

Ein Mitgliedstaat kommt seiner Verpflichtung zur Umsetzung von Richtlinien dadurch nach, daß er die notwendigen nationalen Durchführungsmaßnahmen erläßt. Die Wirkung der Richtlinie auf den Marktbürger erfolgt dann über die nationalen Durchführungsmaßnahmen. 37.

a) Die Bedeutung der richtlinienkonformen Auslegung Allein mit dem Erlaß der nationalen Durchführungsmaßnahmen ist die Umsetzung der Richtlinie jedoch nicht gewährleistet. Das nationale Recht muß vielmehr auch im Sinne der Richtlinie ausgelegt und angewandt werden. m Hierzu sind die mitgliedstaatlichen Gerichte und Verwaltungsbehörden gemäß Art. 5 EGV verpflichtet. 376 Die Verpflichtung entsteht mit Erlaß der Richtlinie, so daß es nicht darauf ankommt, ob die Frist fiir ihre Umsetzung bereits abgelaufen ist. 377 Sie besteht unabhängig davon, ob die umzusetzende Richtlinie

374EuGH, Urteile v. 19.1.1982, Rs. 8/81, Slg. 1982, S. 53, 70; v. 15.7.1982, Rs. 270/81, Slg. 1982, S. 2771,2786; Everling, FS Carstens I, S. 95, 101. m Everling, FS Carstens I, S. 95, 101; a.A. Schilling, ZaöRV 1988, S. 637, 674-677, der in dem Gebot der richtlinienkonformen Auslegwlg keine Handlungsanweisung an mitgliedstaatliche Gerichte sieht, sondern annimmt, daß Richtlinien das nationale Recht materiell beeinflussen. Kritisch auch Ress, DOv 1994, S. 489, 490- 491, wonach es sich um keine Frage der Auslegwlg handelt, sondern um eine solche der 11Anpassung", bzw. um einen "an der Einheit der Rechtsordnung und dem systematischen Gesamtzusammenhang ausgerichteten "Harmonisierungsvorgang". 376EuGH, Urteil v. 22.6.1989, Rs. 103/88, Slg. 1989, S. 1839, 1849 (LS 2). Morris, J.Bus.L. 1989, S. 233,240; O/denbourg, S. 166-167; Schilling, ZaöRV 1988, S. 637, 676; Jarass, EuR 1991, S. 211, 219. Gegen eine Verpflichtung auch der VeIWaltung Spetz/er, R1W 1989, S. 362, 363. Nach anderer Ansicht beruht die Verpflichtung zur richtlinienkonformen Auslegwlg auf nationalem Recht. So Langebeine, in: GrabitzlHilf, Art. 100 Rz. 71; ft1r einen doppelten Verpflichtungsgrund Gellennann, S. 104-105; B/eckmann, Les recours, S. 85,90-92. 377EuGH, Urteil v. 8.10.1987, Rs. 80/86, Slg. 1987, S. 3969,3987 Rdnr. 15; Lenz, DVBl. 1990, S. 908; Ress, DOv 1994, S. 489,492- 493; Amull, Europ.L.Rev. 1988,

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Zweiter Teil: Die ÜberwachlUlgsverfahren im Rahmen der EG

unmittelbar wirksam ist,l" und gilt fiir jede Nonn des nationalen Rechts, gleich, ob diese Rechte oder Pflichten des Bürgers gegenüber dem Staat begründet oder die Beziehungen zwischen Bürgern regelt. 379 Fragen hinsichtlich der Auslegung der Richtlinien sind im Rahmen des Art. 177 EGV dem EuGH vorzulegen. Dieser entscheidet damit mittelbar auch über die Auslegung des nationalen Rechts und gewährleistet dessen einheitliche Anwendung. 310

b) Der Umfang der Verpflichtung zur richtlinienkonfonnen Auslegung Die Verpflichtung zur richtlinienkonfonnen Auslegung betrifft unstreitig solches nationales Recht, das zur Umsetzung dieser Richtlinie erlassen wurde. 381 Darüber hinaus ist heute in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des EuGH und mit der herrschenden Meinung davon auszugehen, daß die Verpflichtung zur richtlinienkonfonnen Auslegung fiir das gesamte nationale Recht gilt, unabhängig davon, ob es sich um vor oder nach der Richtlinie erlassene Vorschriften handelt. 311 Die richtlinienkonfonne Auslegung verhindert, daß die nationale Vorschrift gemeinschaftsrechtswidrig ausgelegt und von einer unmittelbar wirksamen Richtlinienbestimmung aufgrund der Vorrangregel verdrängt wird. 383 Sie ist S. 42, 45. AA Jarass, EuR 1991, S. 211,220-221, der annimmt, daß die Pflicht zur richtlinienkonfonnen Auslegung mit Ablauf der Umsetzungsfrist entsteht. 371 EuGH, Urteil v. 10.4.1984, Rs. 14/83, Slg. 1984, S. 1891, 1908 Rdnr. 23; Schilling, ZaöRY 1988, S. 637, 676; Morris, J.Bus.L. 1989, S. 233, 241; Easson, Int1 & Cornp.L.Q. 1979, S. 319, 335. 379EuGH, Urteil v. 13.11.1990, Rs. C-I06/89, Slg. 1990, S.I-4135; Schilling, ZaöRY 1988, S.637, 676; Jarass, EuR 1991, S. 211, 222-224; Gellennann, S.257. Für die sich daraus in bezug auf die Rechtssicherheit ergebenden Fragen siehe de Burca, Mod.L.Rev. 1992, S. 215,229-231. ./3MlOldenbourg, S. 167; Everling, RabelsZ 50 (1986), S. 193,224-225. 311EuGH, Urteil vom 10.4.1984, Rs. 14/83, Slg. 1984, S. 1891 (LS 1); Everling, FS Carstens I, S. 95, 101; Oldenbourg, S. 164. 382EuGH, Urteil v. 13.11.1990, Rs. C-I06/89, Slg. 1990, S. 1-4135 (LS 1). Ebenso Easson, Int1 & Cornp.L.Q. 1979, S. 319, 348; Everling, FS Carstens I, S. 95, 101; Morris, J.Bus.L. 1989, S. 233,241, lUlter Hinweis auf EuGH, Urteil vom 10.4.1984, Rs. 14/83, Slg. 1984, S. 1891-1892 (LS 1). AA aus der Sicht einer YerpflichtWlg zur richtlinienkonfonnen Auslegung kraft nationalen Rechts lUlter Hinweis auf das gleiche Urteil Schilling, ZaöRY 1988, S.637, 676 Fn. 194 rn.w. Nachw. AA auch Schlußanträge GA Slynn, Rs. 152/84, Slg. 1986, S. 725, 732-733. Zu den Grenzen richtlinienkonfonner Auslegung aus der Sicht des englischen Rechts de Burca, Mod.L.Rev. 1992, S. 215,221; Duke v GEC Reliance [1988] 1 All ER 626, angemerkt von Amull, Europ. L.Rev. 1988, S.42; Finnegan v Clowney Youth Training Programme [1990] 2 AC. [1990] 407. 383 Zu den Rechtsfolgen der Yorrangregel siehe lUlten S. 198 f.

§ 4 Die Durchsetzung der Gemeinschaftspflichten

187

somit gegenüber der Anwendung der Vorrangregel das mildere Mittel und sollte daher als allgemeiner Grundsatz der Auslegung allen nationalen Rechts anerkannt werden. 314 Allein die Möglichkeit einer richtlinienkonformen Auslegung von vorhandenem nationalen Recht befreit den Mitgliedstaat indes nicht von seiner Verpflichtung zur Umsetzung der Richtlinie. 385

c) Grenzen richtlinienkonformer Auslegung Die richtlinienkonforme Auslegung setzt voraus, daß die nationale Vorschrift auslegungsfähig ist. 316 Im übrigen sind die gemeinschaftsrechtlichen Grundsätze der Rechtssicherheit und des Rückwirkungsverbots zu beachten. 38' Sie werden verletzt, wenn aufgrund der richtlinienkonformen Auslegung eine zivilrechtliche Sanktion in nationales Recht eingefiihrt oder die strafrechtliche Verantwortlichkeit derjenigen, die gegen eine Richtlinie verstoßen, begründet oder verschärft wird. 388 Umstritten ist hingegen, ob der Grundsatz der Rechtssicherheit bereits dadurch verletzt wird, daß einer eindeutigen nationalen Regelung aufgrund richtlinienkonformer Auslegung ein entgegengesetzter Sinn verliehen, ihr grundlegendes Gehalt neu bestimmt oder ihr Ziel in einem wesentlichen Punkt verfehlt wird. 3" Für eine entsprechende Begrenzung der Verpflichtung zur richtlinienkonformen Auslegung spricht, daß der EuGH, die Kommission und die Generalanwälte davon ausgehen, daß die mitgliedstaatlichen Gerichte an die sich aus dem nationalen Recht ergebenden Grenzen 384Martin, Int'l & Comp.L.Q. 1993, S. 26, 33.

3., Allgemein Easson, Int'l & Comp.L.Q. 1979, S.319, 349-350. Für eine Verpflichtung zur Umsetzung der Richtlinie siehe de Burca, Mod.L.Rev. 1992, S.215, 232. AA Jarass, EuR 1991, S. 211,218. 316Schlußanträge GA van Gerven v. 12.7.1990, Rs. C-106/89, Slg. 1990, S. 1- 4135, 4146; ders., Schlußanträge v. 26.1.1993, Rs. C-271/91, Tätigkeitsbericht 3/93, S.5. Dabei genügt es, wenn die Vorschrift "in irgendeiner Weise" auslegungsfllhig ist. Nach Curtin, CMLRev. 1990, S. 709, 725, mit Hinweis aufEuGH, Urteil v. 13.11.1990, Rs. C-106/89, SIg. 1990, S. 1- 4135 ff., erfolgt die Auslegung auch gegen den Willen des Gesetzgebers. 317EuGH, Urteil v. 8.10.1987, Rs. 80/86, Sig. 1987, S. 3969,3986-3987 Rdnr. 1314; Stellungnahme der Kommission zu EuGH, Urteil v. 2.8.1993, Rs. C-271/91, Tätigkeitsbericht 24/93, S. 9; Martin, Int'l & Comp.L.Q. 1993, S.26, 31-33. Siehe auch Ress, DÖV 1994, S.489, 496, der dem durch eine unerwartete richtlinienkonforme Auslegung belasteten Bürger einen Schadensersatzanspruch gegen den Mitgliedstaat zugesteht. 388Schlußanträge GA van Gerven v. 12.7.1990, Rs. C-106/89, Sig. 1990, S. 1- 4135, 4147. 389 Everling, RabelsZ 50 (1986) S. 193, 225; Jarass, EuR 1991, S.21O, 217-218; Gellennann, S.257. Für das Verhältnis der englischen Gerichte zur richtlinienkonformen Auslegung Ross, Mod.L.Rev. 1993, S. 55 Fn. 18.

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Zweiter Teil: Die Überwachungsverfahren im Rahmen der EG

ihrer Befugnisse gebunden sind. 390 Insbesondere kommt eine Auslegung "contra legern" dann nicht in Betracht, wenn die Vorschrift des Gemeinschaftsrechts nicht unmittelbar wirksam ist. 391

2. Der Durchgriff Die Regeln über die richtlinienkonforme Auslegung können nur herangezogen werden, wenn der Gegenstand der Richtlinie im nationalen Recht überhaupt geregelt und diese Regelung auslegungsfähig ist. 391 Fehlt eine dieser Voraussetzungen, setzt sich das in der Richtlinie enthaltene Gemeinschaftsrecht dann durch, wenn ausnahmsweise auf die Richtlinie selbst zurückgegriffen werden kann. Dem scheint indes entgegenzustehen, daß die Richtlinie nach dem Wortlaut des Art. 189 Abs. 3 EGV lediglich für die Mitgliedstaaten und nur hinsichtlich des zu erreichenden Zieles verbindlich ist.

a) Die Lösung der EuGH Der EuGH hat bereits im Jahre 1963 entschieden, daß das primäre Gemeinschaftsrecht einzelnen Rechte verleiht und Pflichten auferlegt. Diese unmittelbare Wirkung der Primärnormen tritt unabhängig davon ein, ob die Norm dies ausdrücklich bestimmt oder sich ihrem Wortlaut nach lediglich an die Mitgliedstaaten richtet. l9l Im Jahre 1970 erweiterte der EuGH seine Rechtsprechung auf an Staaten adressierte Entscheidungen und Richtlinien. 394 Danach kann der Marktbürger sich unter bestimmten Voraussetzungen nach Ablauf der Frist zur Umsetzung einer Richtlinie vor mitgliedstaatlichen Gerichten unmittelbar auf die Richtlinie berufen. m Dieses Evokationsrecht wird auch als 390 Vgl. die Stellungnalune der Kommission und des GA van Gerven zu EuGH, Urteil v. 2.8.1993, Rs. C-271/91, Tätigkeitsbericht 24/93, S. 9.

19lWie hier Hartley, S. 224; aA Curtin, CMLRev. 1990, S. 709,725, der sich mit Hinweis auf EuGH, Urteil v. 13.11.1990, Rs. C-106/89, Sig. 1990, S. 1-4134 ff. fi1r eine Auslegung gegen den Willen des Gesetzgebers ausspricht. Siehe auch Lord Templeman in Duke v GEC Reliance [1988] A.C. 618.

391Curtin, CMLRev. 1990, S. 709, 724; Steiner, Europ.L.Rev. 1993, S. 3,5-6. 19lEuGH, Urteil v. 5.2.1963, Rs. 26/62, Sig. 1963, S. 1,24. 394 EuGH, Urteile v. 6.10.1970, Slg. 1970, S. 825,838; v. 21.10.1970, Rs. 20/70, Slg. 1970, S. 861,874; v. 21.10.1970, Rs. 23170, Slg. 1970, S. 881, 893. Für Verordnungen ordnet Art. 189 Abs. 2 EGV deren unmittelbare Geltung an. Ob die Verordnung zudem unmittelbar wirksam ist, hängt von ihrer inhaltlichen Bestimmtheit ab. 39' EuGH, Urteile v. 12.6.1980, Rs. 88/79, Sig. 1980, S. 1827, 1837; v. 7.7.1981, Rs. 158/80, Slg. 1981, S. 1805, 1838; dazu Lader, NJW 1982, S. 487; LUtz, NJW 1982, S. 488; EuGH, Urteil v. 19.1.1982, Rs. 8/81, Sig. 1982, S. 53, 71; dazu Meier, BB

§ 4 Die Durchsetzung der Gemeinschaftspflichten

189

"unmittelbare Wirkung",'96 "Durchgriffswirkung"397, "unmittelbare Anwendbarkeit",391 "Direktwirkung" (direct effect)399 oder Drittwirkungtoo der Richtlinie bezeichnet. Im Interesse einer klaren Abgrenzung zur unmittelbaren Geltung von Verordnungen wird der Begriff der unmittelbaren Anwendbarkeit im folgenden vermieden und stattdessen von der unmittelbaren Wirkung oder der Durchgriffswirkung der Richtlinie gesprochen ..col Der Eintritt der unmittelbaren Wirkung setzt voraus, daß die Richtlinie inhaltlich unbedingt und hinreichend bestimmt ist und ohne weitere nationale Durchfiihrungsmaßnahmen angewandt werden kann. 402 Der Bestimmtheitsgrundatz verlangt grundsätzlich, daß dem Mitgliedstaat bei der Umsetzung inhaltlich kein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum zusteht. 403 Dies wird durch Auslegung der Richtlinienbestimmung ermittelt. 404 Die Anforderungen, welche der EuGH an die Bestimmtheit einer Gemeinschaftsbestimmung stellt, haben dabei stetig abgenommen ..co, So entschied der EuGH in Defrenne 11, daß Art. 119 EGV insoweit unmittelbare Wirkung zukommt, als er Formen direkter Diskriminierung verbietet. 40fi Auch wird die unmittelbare Wirkung einer Bestimmung des Gemeinschaftsrechts nicht dadurch ausgeschlossen, daß diese Bestimmung den Erlaß mitgliedstaatlicher Durchfiihrungsmaßnahmen voraussetzt. Vielmehr kann der Marktbürger sich nach Ablauf der den Mitgliedstaa1982, S. 480; Millarg, EuR 1982, S. 60; EuGH, Urteil v. 15.6.1986, Rs. 222/84, Slg. 1986, S. 1651,1653, LS 6; dazu Morris, lBus.L. 1989, S. 233,235.

39601denbourg, S. 20-25. Der Begriff der wunittelbaren Wirlamg wurde vom Rat geprägt und betrim die Frage, wie weit die nicht durch nationale Rechtsakte vermittelte Wirlamg von Richtlinien reicht. Vgl. die Erklärung des Rates in Rs. 148n8, Slg. 1979, S. 1629, 1635. 397 Zum Begriff der DurchgriffswirlamgH.P. Ipsen, Gemeinschaftsrecht, S. 120-121.

391Schilling, ZaöRV 1988, S. 637-682; Grabitz, DStJG 11, S. 33,38-39. 399 Everling, FS Carstens I, S. 95, 101. 4°OSeidel, NJW 1985, S. 517-522. 401 Der Begriff der wunittelbaren Anwendbarkeit ist zweideutig. Als Übersetzung von "direct applicability" bezeichnet er die wunittelbare Geltung von Verordnungen nach Art. 189 Abs. 3 EGV. Andererseits wird er in der deutschen Literatur häufig im Zusammenhang mit der wunittelbaren Wirlamg von Richtlinien verwendet. Siehe oben Fn. 398,2. Teil. 402 Siehe oben Fn. 395,2. Teil.

403 Bleclonann, Les recours, S. 85,97-103; Hartley, S. 203. 404Schlußanträge GA van Greven v. 26.1.1993, Rs. C-271/91, Tätiglceitsbericht 3/93,

S.5.

4°'Siehe insbesondere zu den Artt. 52 ff. und 119 ff. EGV EuGH, Urteile v. 21.6.1974, Rs. 2n4, Slg. 1974, S.631 (LS 1); v. 4.12.1974, Rs. 41n4, Slg. 1974, S 1337 (LS 1); v. 8.4.1976, Rs. 43n5, Sig. 1976, S. 455,456 (LS 2). 406EuGH, Urteil v. 8.4.1976, Rs. 43n5, Sig. 1976, S. 455,456 (LS 2).

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Zweiter Teil: Die ÜberwachWlgsverfahren im Rahmen der EG

ten gesetzten Frist auf die Bestimmung berufen, soweit sie hinreichend bestimmt ist. 407 Im übrigen kann einer Gemeinschaftsbestimmung auch dann unmittelbare Wirkung zukommen, wenn der betreffende Mitgliedstaat seinen Freiraum bereits ausgeschöpft hat, die nationale Maßnahme jedoch hinter den Mindestanforderungen des Gemeinschaftsrechts zurückbleibt. 4OI

b) Die Begründung des EuGH Zur Begründung seiner Rechtsprechung zur unmittelbaren Wirkung von Richtlinien weist der EuGH zunächst darauf hin, daß die Regelung des Art. 189 Abs. 2 EGV über die unmittelbare Geltung von Verordnungen nicht ausschließt, daß Richtlinien eine ähnliche Wirkung entfalten. 409 Darüber hinaus setze Art. 177 EGV geradezu voraus, daß sich der Bürger auf Richtlinien berufen könne. 4IO Der EuGH scheint in diesem Zusammenhang anzunehmen, daß sich Fragen der Auslegung von Gemeinschaftsrecht vor mitgliedstaatlichen Gerichten ausschließlich im Zusammenhang mit unmittelbar wirksamen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts ergeben können!lI Die obigen Ausführungen zur richtlinienkonformen Auslegung haben indes gezeigt, daß mitgliedstaatliche Gerichte auch Fragen hinsichtlich der Auslegung nicht unmittelbar wirksamer Gemeinschaftsbestimmungen vorlegen können. 412 Aus Art. 177 EGV läßt sich die unmittelbare Wirkung von Richtlinien daher nur schwerlich begründen. In späteren Entscheidungen hat der EuGH zunehmend an das estoppel-Prinzip des englischen Rechts und an das Verbot des venire contra factum proprium des romanischen Rechtskreises angeknüpft. 413 Danach soll ein Mitgliedstaat sich gegenüber dem Bürger nicht auf seine Vertragsverletzung, Le. das Unterlassen der Umsetzung der Richtlinie, berufen können. Den Begriff des Staates verwendet der EuGH dabei im weitesten Sinne; er

.07EuGH, Urteil v. 8.4.1976, Rs. 43n5, Sig. 1976, S. 455, 456. 408EuGH, Urteile v. 10.4.1984, Rs. 14/83, Sig. 1984, S. 1891, 1908 Rdnr. 23; v. 2.8.1993, Rs. C-271/91, Tätigkeitsbericht 24/93, S. 9 Rdnr. 26; Hartley, S. 203. • 09 EuGH, Urteile v. 4.12.1974, Rs. 41n4, Slg. 1974, S. 1337, 1348 Rdnr. 12; v. 19.1.1982, Rs. 8/81, Sig. 1982, S. 53,70 Rdnr. 21. 4IOEuGH, Urteil v. 6.10.1970, Rs. 9nO, Sig. 1970, S. 825,838; v. 21.10.1970, Rs. 20nO, Sig. 1970, S. 861,874 . • 11

Hartley, S. 212.

412 Siehe oben S. 186. 413EuGH, Urteile vom 5.4.1979, Rs. 148n8, Sig. 1979, S. 1629, 1642; v. 19.1.1982, Rs. 8/81, Sig. 1982, S. 53, 71. Kritisch hierzu Schilling, ZaöRV 1988, S. 637, 653; Curtin, Europ.L.Rev. 1990, S. 159, 196-197; Prechal, CMLRev. 1990, S. 451, 454-

455; van Gerven, S. 13-14.

§ 4 Die Durchsetzung der Gemeinschaftspflichten

191

umfaßt insbesondere auch solche staatlichen Behörden, die fiir die Umsetzung der Richtlinie nicht verantwortlich sind. 414 Politisch rechtfertigt der EuGH die unmittelbare Wirkung von Richtlinien damit, daß diese ihre "nützliche Wirkung" (effet utile) nur entfalten, wenn der einzelne sich vor mitgliedstaatlichen Gerichten auf sie berufen kann. 4U Der EuGH orientiert sich dabei maßgeblich am Rechtsschutzgedanken; der vorn Bundesverfassungsgericht hervorgehobene SanktiOnsaspekr 16 tritt in den Hintergrund. 417

c) Der Umfang der unmittelbaren Wirkung Im Ergebnis entspricht die Durchgriffswirkung von Richtlinien heute der herrschenden Meinung. Umstritten ist hingegen, in welchem Umfang eine Richtlinie "durchgreift".

aa) Die Rechtsprechung des EuGH Der EuGH hat die Durchgriffswirkung bisher ausschließlich fiir den Fall einer den einzelnen gegenüber dem Staat begünstigenden Richtlinienbestimmung bejaht (vertikale Direktwirkung).

(1) Die horizontale Direktwirkung Hingegen verneint er, entgegen den Schlußanträgen von inzwischen drei Generalanwälten, die unmittelbare Wirkung von Richtlinien zwischen priva-

414Vgl. zwn Begriff des Staates EuGH, Urteile v. 262.1986, Rs. 152/84, Slg. 1986, S.723, 747-749; v. 12.10.1990, Rs. 188/89, Slg. 1990, S.I-3313, 3348 Rdnr. 20. Curtin, Europ.L.Rev. 1990, S. 195-223; Prechal, CMLRev. 1990, S. 451,457- 462. 4UEuGH, Urteil v. 4.12.1974, Rs. 41n4, Slg. 1974, S. 1337, 1348. Everling, FS Carstens I, S. 95, 99; Grabjtz, DStJG 11, S. 33, 47; Hartley, S. 211. Von einem logischen Fehler des EuGH sprich BlJmer, FS Kegel, S. 57-74. Nach a.A. ist die Wirksamkeit an der gemeinschaftseinheitlichen Geltung des Gemeinschaftsrechts zu messen. So Grabjtz, DStJG 11, S. 33,46- 47; ders., EuR 1971, S. 1, 10. 416BVerfGE 75, S. 223,242. 417EuGH, Urteile v. 5.4.1979, Rs. 148n8, Slg. 1979, S. 1629, 1645; v. 19.1.1982. Rs. 8/81, Slg. 1982, S. 53, 71. Easson, Int1 & Comp.L.Q. 1979, S. 319, 333; Tesauro, 15. FIDE-Kongreß, S. 123, 165.

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Zweiter Teil: Die Überwachungsverfahren im Rahmen der EG

ten Parteien (horizontale Direktwirkung).418 Vor dem Hintergrund seiner Begründung für die vertikale Direktwirkung ist dies konsequent. So hat der EuGH zu Recht argumentiert, eine horizontale Direktwirkung sei auf der Grundlage des estoppel-Prinzips nicht zu begründen!19 Außerdem sei die Richtlinie gemäß Art. 189 Abs. 3 EGV nur für die Mitgliedstaaten verbindlich. 420 Die unmittelbare Begründung von Gemeinschaftspflichten setze daher voraus, daß die Gemeinschaft zum Erlaß von Verordnungen ermächtigt sei. 421

(2) Die umgekehrt vertikale Direktwirkung Nach Ansicht des EuGH entfalten auch solche Richtlinienbestimmungen keine unmittelbare Wirkung, die eine den Bürger gegenüber dem Staat belastende Regelung enthalten (umgekehrt vertikale Direktwirkung).422 Das estoppel-Prinzip würde ein anderes Ergebnis nicht tragen.

bb) Stimmen der Literatur

Zur Frage der Reichweite der unmittelbaren Wirkung von Richtlinien findet sich im Schrifttum eine Vielzahl kaum noch überschaubarer Stellungnahmen. Nach der weitestgehenden Lehre von der normativen Richtlinienwirkung begründet eine hinreichend bestimmte Richtlinienbestimmung von sich aus sowohl Rechte als auch Pflichten einzelner. 423 Im romanischen Rechtskreis und

411 EuGH, Urteile v. 26.2.1986, Rs. 152/84, Slg. 1986, S.723, 724 (LS 4); v. 22.2.1990, Rs. 221/88, Slg. 1990, S. 1- 495; v. 14.7.1994, Rs. C-91/92, Slg. 1994, S. 13325,3326-3327 (LS 2). Zu den sich daraus ergebenden Widersprüchen siehe Schlußanträge GA van Gerven v. 26.1.1993, Rs. C-271/91, Tätigkeitsbericht 3/93, S. 5; GA Jacobs v. 27.1.1994, Rs. C-316/93, Slg. 1994, S. 1-763, 770-776; GA Lenz v. 9.2.1994, Rs. C-91192, Slg. 1994, S. 1-3325, 3335-3345. 419Morris, IBus.L. 1989, S. 309,310. 410EuGH, Urteile v. 26.2.1986, Rs. 152/84, NJW 1986, S. 2178-2181; v. 14.7.1994, Rs. C-91/92, Slg. 1994 S.I-3325, 3326-3327 (LS 2). Kritisch dazu Morris, IBus.L. 1989, S. 309,310. 4lIS o EuGH, Urteil v. 14.7.1994, Rs. C-91/92, Slg. 1994, S.I-3325, 3326-3327 (LS 2). 411EuGH, Urteile v. 8.10.1987, Rs. 80/86, Slg. 1987, S. 3969, 3985; v. 12.5.1987, Verb.Rs. 372-387/85, Slg. 1987, S. 2141, 2159. 423Ge/lermann, S. 137; BochlLane, Leiden IInt'l L. 1992, S. 171,179.

§ 4 Die Durchsetzung der Gemeinschaftspflichten

193

im Bereich des "common law" wird dies vor allem mit dem Legalitätsprinzip begründet, das eine Verwirklichung des geltenden Rechts fordere. 424 Die überwiegende Anzahl der Autoren lehnt jedoch die umgekehrt vertikale Wirkung von Richtlinien ab: Sie sei weder unter dem Gesichtspunkt des Rechtsschutzes noch unter jenem der praktischen Wirksamkeit erforderlich. 42!i Hingegen sprechen sie sich für eine horizontale Wirkung aus. Ausgehend von einem einheitlichen Konzept unmittelbarer Wirkung für das primäre und sekundäre Gemeinschaftsrecht verweisen sie auf die Primärnormen, denen die Begründung von Pflichten zwischen Privaten nicht fremd sei. 426 Ihrer Ansicht nach liegt die rechtliche Begründung des EuGH für die unmittelbare Wirkung in der Struktur der fraglichen Richtlinie, also in deren Unbedingtheit und Bestimmtheit.427 Das estoppel-Prinzip diene lediglich der politischen Verteidigung dieser Rechtsprechung. 428 Auch zöge der EuGH nicht unmittelbar wirksame Richtlinien zur Auslegung von nationalem Recht heran.429 Von hier bis zu horizontalen Wirkung sei es nur ein kleiner Schritt.4lO Daß Richtlinien nach Art. 191 Abs. 2 EGV a.F. nicht im Amtsblatt veröffentlicht werden mußten, stehe einer horizontalen Wirkung nicht entgegen, da sie in der Praxis veröffentlicht wurden.431 Im übrigen besteht für Richtlinien, die im Verfahren nach Art. 189 b EGV angenommen wurden, seit dem 1.1.1993 gern. Art. 191 EGV n.F. eine Veröffentlichungspflicht. Für eine horizontale Wirkung wird auch das Gebot der Gleichbehandlung von vergleichbaren Sachverhalten im privaten und im staatlichen Sektor herangezogen. Eine Ungleichbehandlung ließe sich entgegen der Ansicht des EuGH nicht mit dem Hinweis rechtfertigen, sie könne vermieden werden, wenn die Mitgliedstaaten ihrer Pflicht zur Umsetzung der Richtlinien nachkämen. 432 Der EuGH selbst trägt dem Gleichbehandlungsgebot durch eine weite Auslegung des entsprechenden Primär424 Siehe hierzu BochlLane, Leiden JInt1 L. 1992, S. 171, 179; Everling, FS Carstens I, S. 95, 104-105, mit kritischen Hinweisen aufS. 108; Curtin, CMLRev. 1990, S. 709,

713.

Nicolaysen, EuR 1984, S. 380,389 m.w.Nachw. Nicolaysen, EuR 1984, S. 380,386-387; Klein, Geltung, S. 18; Schlußanträge GA Lenz v. 9.2.1994, Rs. C-91/92, Tätigkeitsbericht 22/94 Rdnr. 56. 427 Nicolaysen, EuR 1984, S. 380,390; aA Klein, Geltung, S. 23. m

426

428

Nicolaysen, EuR 1984, S. 380,388; dazu Klein, Geltung, S. 24. sogenannten "indirekten Direktwirkung" siehe oben S. 185 fI

429Zur

430 Nicolaysen, EuR 1984, S. 380, 391; Morris, J.Bus.L. 1989, S. 233,241; Nessler, RlW 1993, S.206, 208. Vgl. auch van Ge",en, S. 16-18, wonach die richtlinienkonforme Auslegung an die Stelle der fehlenden horizontalen Wirkung tritt. 431 Nicolaysen, EuR 1984, S. 380, 387; dazu auch Morris, JBus. L. 1989, S. 309, 313-314. AA Klein, Geltung, S. 25, aus "rechtsstaatlichen Gesichtspunkten". 432Morris, JBus.L. 1989, S. 309,315; Schlußanträge GA Lenz v. 9.2.1994, Rs. C91/92, Tätigkeitsbericht 22/94 Rdnr. 51.

13 Steinhauer

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Zweiter Teil: Die ÜberwachWlgsverfahren im Ralunen der EG

rechts Rechnung. Ol Für Richtlinien, welche zur Verwirklichung von Gemeinschaftsbestimmungen mit Grundrechtscharakter erlassen wurden, wird die horizontale Wirkung auch damit begründet, es handele sich um eine objektive Wertordnung, die das gesamte nationale Recht beeinflusse. 4 )4 .

ce) Eigene Stellungnahme

Der Richtlinie lag entsprechend den Vorstellungen der Gründungsväter der Gemeinscbaft43' die Konzeption der staatengerichteten Gemeinschaftspflicht zugrunde: Während die Richtlinien das zu verfolgende Ziel festlegten, blieb es den Mitgliedstaaten überlassen, die zur Erreichung des Ziels erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen. 436 Von diesem Ausgangspunkt hat sich die Rechtsprechung des EuGH zur vertikalen Direktwirkung von Richtlinien erheblich entfernt. 437 Die EG ist jedoch nicht nur eine Gemeinschaft der Staaten, sondern auch eine solche der Bürger.43' Die staatengerichtete Verpflichtung zur Umsetzung der Richtlinien besteht auch gegenüber dem Gemeinschaftsbürger und ruft in ihm berechtigtes und schutzwürdiges Vertrauen in die Erfüllung dieser Verpflichtung helVor. 439 Zum Schutz dieses Vertrauens ist er faktisch so zu stellen, als sei die Umsetzung der Richtlinie fristgerecht erfolgt.440 In erster Linie und OlMartin, Int'l & Comp.L.Q. 1993, S. 26, 29-30; BochlLane, Leiden JInt'l L. 1992, S. 171,180. 4)4 Ress, DÖV 1994, S. 489,494- 495; Freyer, EuZW 1991, S.49, 52: van Gerven, S. 7-8; Prechal, CMLRev. 1990, S. 451,462- 465. 43SDamit soll nicht gesagt werden, daß der Wille der GründWlgsväter über die Auslegoog des EG-Vertrages entscheidet. Insbesondere die Anwendbarkeit des Art. 31 Abs. 2 (a) Wld (b) WVÜ ist umstritten. Gegen die Berücksichtigoog der nachfolgenden Praxis der Mitgliedstaaten Bemharrlt, FS Bindschedler, S. 229, 236. Differenzierend T. Stein, Die Dynamik, S. 113,127-132; Ress, FS Zeidler II, S. 1775,1787. 436 Hartley, S. 210.

437Der EuGH hat darüber hinaus BestirnmWlgen aus durch die EG abgeschlossenen völkerrechtlichen Verträgen unmittelbare WirkWlg zuerkannt. Siehe EuGH, Urteil v. 26.10.1982, Rs. 104/81, Slg. 1982, S. 3641. Siehe ferner Hartley, S. 228-230. Allgemein zur unmittelbaren Anwendbarkeit völkerrechtlicher VertragsbestirnmWlgen Buchs, Das Phänomen der unmittelbaren Anwendbarkeit völkerrechtlicher VertragsbestirnmWlgen in der RechtsprechWlg der Gerichte Deutschlands, der Schweiz Wld der Vereinigten Staaten. 438Dies ist jetzt aufgnmd des Maastrichter Vertrages in Art. 8 EGV erstmals vertraglich festgeschrieben. 439EuGH, Urteile v. 5.4.1979, Rs. 148n8, Slg. 1979, S. 1629, 1645; v. 19.1.1982. Rs. 8/81, Slg. 1982, S. 53,71. GelIermann, S. 154-155; Zuleeg, JZ 1994, S. 1,6. 44°Gellermann, S. 153.

§ 4 Die Durchsetzung der Gemeinschaftspflichten

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soweit die Norrnstruktur der fraglichen Richtlinie dies zuläßt. sind die Gerichte und Verwaltungsbehörden als Mitadressaten der Umsetzungspflicht neben dem Gesetzgeber verpflichtet. die Richtlinienbestimmung anzuwenden." 1 Diese Anwendungspflicht ist folglich nicht Ausdruck der unmittelbaren Geltung von Richtlinien."2 Dies folgt aus dem Wortlaut des Art. 189 Abs. 3 EGV, wonach die Richtlinie hinsichtlich ihres Zieles "fiir" die Mitgliedstaaten verbindlich ist. nicht aber "in" den Mitgliedstaaten.") Den Richtlinien kommt daher nur eine "ähnliche" Wirkung zu wie den Verordnungen.- Daraus ergibt sich zwingend, daß Richtlinienbestimmungen keine horizontale unmittelbare Wirkung entfalten. Der Bürger wird vielmehr erst durch das zur Umsetzung ergangene nationale Recht gebunden. Denn wo ihn kein "Sollensgebot" trifft, können die mitgliedstaatlichen Gerichte nicht zur Anwendung der Richtlinie zu seinen Lasten verpflichtet werden. Dies gebietet das Rechtsstaatsprinzip..., Die den Pflichten des Belasteten korrespondierenden Rechte des Begünstigten werden durch einen Schadensersatzanspruch wegen Nichtumsetzung von Richtlinien gegen das betroffene Mitglied gewahrt.Im Ergebnis sind die horizontale und umgekehrt vertikale Wirkung von Richtlinien daher abzulehnen. Diese Entscheidung hat indes den Nachteil, daß die Richtlinie ihre Steuerungsfunktion erst nach ihrer Umsetzung in nationales Recht entfaltet.'" Auch lassen sich vereinzelte Wettbewerbsverzerrungen nicht vermeiden."·

.. 1 In zweiter Linie sind sie verpflichtet, Schadensersatz wegen Nichtumsetzung der Richtlinie zu gewähren. Dazu EuGH, Urteil v. 19.11.1991, Verb.Rs. C-6/90 und 9/90, Sig. 1991, S. 1-5357, 5357-5358. "2Spetzler, RIW 1989, S.362, 363; Schlußanträge GA Reischl v. 20.2.1979, Rs. 148n8, Sig. 1979, S. 1629, 1650; a.A. Klein, Geltung, S. 12 und 23; GelIermann, S.147-148. ")In diesem Sinne ist auch der Hinweis des EuGH zu verstehen, die Richtlinie sei nur filr die Mitgliedstaaten verbindlich und könne daher keine horizontale Direktwirkung entfalten. Siehe dazu EuGH, Urteil v. 26.2.1986, Rs. 152/84, NJW 1986, S.2178-2181; vgl. auch GelIermann, S. 147. -EuGH, Urteile v. 6.10.1970, Rs. 9nO, Sig. 1970, S. 825, 838; v. 4.12.1974, Rs. 41n4, Sig. 1974, S. 1337,1348; GelIermann, S. 147-148; Oldenbourg, S. 16.

"'GelIermann, S. 142; Dauses, Verhandlungen, D 35-36. -Siehe hierzu unten S. 208 fI "'Martin, Int'l & Comp.L.Q. 1993, S. 26,49. "'Vgl. dazu EuGH, Urteil v. 1l.1.1990, EuZW 1990, S. 96, wonach die zur Durchfilhrung einer Richtlinie erlassenen Rechtsvorschriften auch dann in vollem Umfang anzuwenden sind, wenn die betreffende Richtlinie in den übrigen Mitgliedstaaten nicht umgesetzt wurde. Martin, Int'l & Comp. L.Q. 1993, S.26, 28; Freyer, EuZW 1991, S. 49, 52. 13'

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Zweiter Teil: Die ÜberwachWlgsverfahren im Rahmen der EG

3. Der Vorrang des Gemeinschaftsrechts In seinem bahnbrechenden Urteil aus dem Jahre 1964 hat der EuGH entschieden, "daß dem vom Vertrag geschaffenen, somit aus einer autonomen Rechtsquelle fließenden Recht wegen dieser seiner Eigenständigkeit keine wie immer gearteten innerstaatlichen Rechtsvorschriften vorgehen können, wenn ihm nicht sein Charakter als Gemeinschaftsrecht aberkannt und wenn nicht die Rechtsgrundlage der Gemeinschaft selbst in Frage gestellt werden soll. "449

a) Die Regeln zum Vorrang des Gemeinschaftsrechts Das vorrangige Gemeinschaftsrecht umfaßt neben dem unmittelbar wirksamen primärrechrso die Verordnungen sowie die Richtlinien, soweit sie unmittelbare Wirkung entfalten!'l Es verdrängt nach der Rechtsprechung des EuGH nicht nur früheres, sondern auch nachfolgendes entgegenstehendes mitgliedstaatliches Recht. m Die Verpflichtung, dem vorrangigen Gemeinschaftsrecht Geltung zu verschaffen, richtet sich an die mitgliedstaatlichen Gerichte und Verwaltungsbehörden. 03 Sie besteht grundsätzlich unabhängig davon, ob der EuGH den Vorrang der fraglichen Norm bereits in einem Verfahren nach den Artt. 169, 170 oder 177 EGV festgestellt hat!"

449EuGH, Urteil v. 15.7.1964, Rs. 6/64, Sig. 1964, S. 1251,1269. mEuGH, Urteil v. 9.3.1978, Rs. 106n7, Sig. 1978, S. 629,643 Rdnr. 17 Wld 18. Vgl. Stettner, AöR 1986, S. 537,563-564 . • '1 EuGH, Urteil v. 17.12.1970, Rs. 11nO, Sig. 1970, S.1125, 1135. Nach B/eckmann, Les recours, S. 85, 125-126, kann das nationale Recht darüber hinaus den Vorrang von nicht wunittelbar wirksamen Gemeinschaftsrecht vorsehen. mUrteil v. 9.3.1978, Rs. 106n7, Sig. 1978, S. 629, 643; Louis, Les recours, S. 145, 148; kritisch Henrichs, EuGRZ 1989, S. 237,238-240. 03 EuGH, Urteil v. 22.6.1989, Rs. 103/88, Sig. 1989, S.1839, 1840 (LS 2); Herdegen, EuGRZ 1989, S. 308, 311; Jamrath, S. 102. ·"EuGH, Urteil v. 22.6.1989, Rs. 103/88, Sig. 1989, S. 1839, 1840 (LS 2). A.A. Spetz/er, RIW 1989, S. 362, 363; Aubin, S. 79-85; Jamrath, S. 102 Wld 112, die eine VerpflichtWlg fiIr VerwaltWlgsbehörden Wlter Hinweis auf das Gebot der Rechtssicherheit ablehnen, solange die wunittelbare Wirkung der fraglichen BestimmWlg nicht vom EuGH festgestellt wurde.

§ 4 Die Durchsetzung der Gemeinschaftspflichten

197

aa) Begründung Der EuGH hat das Vorrangprinzip aus dem Gemeinschaftsrecht begründet, insbesondere aus einer teleologischen Auslegung des Art. 5 Abs. 2 EGV.m Für das Sekundärrecht stützt er sich zusätzlich auf Art. 189 Abs. 2- 4 EGV: Da die dort genannten Handlungsformen verbindlich seien, müßten sie sich auch gegenüber inhaltlich abweichendem nationalen Recht durchsetzen. 4$6 Letzteres Argument vermag indes insoweit nicht zu überzeugen, als aus der Verbindlichkeit des Gemeinschaftsrechts lediglich folgt, daß Vertragsverstöße im Vertragsverletzungsverfahren geahndet werden können. In der Literatur finden sich vereinzelt Stimmen, wonach die Kollisionsnormen für das Verhältnis von Gemeinschaftsrecht und nationalem Recht dem nationalen Verfassungsrecht zu entnehmen sind.m Die von der herrschenden Ansicht vorgetragene Argumentation, wonach Gemeinschaftsrecht nicht Bestandteil der nationalen Rechtsordnung seim und folglich auch nicht den verfassungsrechtlichen Kollisionsnormen unterliegen könne, m erachten sie für zu formalistisch- oder für nicht entscheidend. 461 Für eine Ableitung der Kollisionsregeln aus dem Gemeinschaftsrecht spricht indes auch, daß eine für alle Mitgliedstaaten einheitlich geltende Kollisionsregel ausschließlich im Gemeinschaftsrecht gefunden werden kann. 461 Soweit das EG-Recht Vorrang beansprucht, haben die Mitgliedstaaten dem durch ihre Zustimmungsgesetze zugestimmt. Diese Feststellung schließt nicht aus, daß die Reichweite der

mEuGH, Urteil v. 15.7.1964, Rs. 6/64, Slg. 1964, S.1251, 1270. Vgl. auch BVerfGE 75, S. 223,244; 31, S. 145, 169-170, wonach der Vorrang auf einer ungeschriebenen Nonn des Gemeinschaftsrechts beruht, der durch Art. 23 GG der innerstaatliche Anwendungsbefehl erteilt wird. Dazu Ress, FS Zeidler II, S. 1775, 17851786. 4~6EuGH, Urteile v. 5.4.1979, Rs. 147n8, Slg. 1979, S. 1629, 1630 (LS 1); v. 26.2.1986, Rs. 152/84, Slg. 1986, S.723, 724 (LS 4); ebenso Grabitz, DStJG 11, S. 33,42, Henrichs, EuGRZ 1989, S. 237. mStettner, AöR 1986, S.537, 539-540. Ebenso wohl BVerfGE 31, S. 145, 173; hierzu Schweitzer, Rz. 33. So ft1r das britische Recht Hartley, S. 262-264. Vennittelnd Huthmacher, S. 161 und Bleckmann, Les recours, S.85, 90-92, die von einer "doppelten Kollisionsregel" aus dem Gemeinschaftsrecht und dem nationalen Recht ausgehen. 4~. Stettner, AöR 1986, S. 359, 378. Zur Eigenständigkeit des Gemeinschaftsrechts EuGH, Urteil v. 15.7.1964, Rs. 6/64, Slg. 1964, S. 1251,1269. m Grabitz, DStJG 11, S. 33, 41. -So Stettner, AöR 1986, S. 359,381-382, ft1r verfassungsprozessuale Fragen. 461 Stettner, AöR 1986, S. 537, 543. 462 So Grabitz, DStJG, S. 33, 42.

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Zweiter Teil: Die ÜberwachWlgsverfahren im Rahmen der EG

Geltung des Vorrangprinzips in einzelnen Fragen durch nationales Verfassungsrecht eingeschränkt wird."3

bb) Anwendungsvorrang versus Gellungsvorrang Der EuGH hat in seinen Urteilen zum Vorrang ausgefiihrt, dem Gemeinschaftsrecht dürfe kein widersprechendes nationales Recht "vorgehen".- Dies ist im Sinne der Lehre vom Anwendungsvorrang dahingehend zu verstehen, daß gemeinschaftsrechtswidriges nationales Recht zwar gültig bleibt, aber im Einzelfall nicht angewandt wird."' Die Mitgliedstaaten bleiben verpflichtet, gemeinschaftsrechtswidriges nationales Recht aufzuheben. 466 Die heute herrschende Lehre vom Anwendungsvorrang verdient den Vorzug vor der Lehre vom normenhierarchischen Geltungsvorrang, wonach gemeinschaftsrechtswidriges nationales Recht nichtig ist."7 Der Anwendungsvorrang gewährleistet einerseits die Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts und stellt andererseits gegenüber dem Geltungsvorrang das mildere Mittel dar.Der Anwendungsvorrang umfaßt zunächst die Derogationswirkung, wonach das unmittelbar wirksame Gemeinschaftsrecht gemeinschaftsrechtswidriges nationales Recht verdrängt.- Damit hat der EuGH sich ein Instrument geschaffen, das dem ihm nicht zustehenden Recht, nationale gemeinschaftsrechtswidrige Maßnahmen für ungültig zu erklären, sehr nahe kommt. 470 Der Anwendungsvorrang beinhaltet darüber hinaus eine Sperrwirkung gegenüber späterem nationalen Recht. Sie kommt allen verbindlichen Rechtsakten des Gemeinschaftsrechts ZU471 und begründet die Verpflichtung des mitgliedstaat"3Zwn Vorrang des Gemeinschaftsrechts vor deutschem Verf8SSWlgsrecht Wld insbesondere vor den Grundrechten siehe Wlten S. 199 ff. 464EuGH, Urteile v. 15.7.1964, Rs. 6/64, Slg. 1964, S. 1251, 1269; v. 17.12.1970, Rs. 11nO, Sig. 1970, S. 1125, 1135. "'Grabitz, DStJG 11, S.33, 43; Huthmacher, S. 155; Henrichs, EuGRZ 1989, S. 237, 242; Dauses, VerhandlWlgen, D 39; Hartley, S. 235. Für einen nonnenhierarchischen GeliWlgsvorrangFuß, GS Sasse I, S. 171, 185-195. 466EuGH, Urteil v. 4.4.1974, Rs. 167n3, Sig. 1974, S. 359. 467Für einen GeliWlgsvorrang Fuß, GS Sasse I, S. 171, 185-195; Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 93, 113. Vgl. aber auch ders., DStJG 11, S. 33,43 Fn. 38. Dort spricht Grabitz sich in Abkehr von seiner bisherigen Ansicht filr einen AnwendWlgsvorrang aus. -Grabitz, DStJG 11, S. 33, 43 Fn. 38; Huthmacher, S. 155; Henrichs, EuGRZ 1989, S. 237,242; Dauses, VerhandlWlgen, D 39; Hartley, S. 235. Für einen GeliWlgsvorrangFuß, GS Sasse I, S. 171, 185-195. -Siehe oben S. 196. 470Tesauro, 15. FIDE-Kongreß, S. 123,153. 471 Grabitz, DStJG 11, S. 33, 44.

§ 4 Die Durchsetzlmg der Gemeinschaftspflichten

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lichen Gesetzgebers, kein gemeinschaftsrechtswidriges Recht zu erlassen. Die Gesetzgebungskompetenz der Mitgliedstaaten bleibt jedoch bestehen, solange sie nicht ausnahmsweise auf die Gemeinschaft übertragen wurde oder die Gemeinschaft eine abschließende Regelung erlassen hat. 472

b) Vorrang und nationales Verfassungsrecht Der Vorrang des Gemeinschaftsrechts vor nationalem Recht ist heute im Grundsatz unbestritten. Umstritten ist hingegen, ob die Vorrangregel im Verhältnis von Gemeinschaftsrecht zu nationalem Verfassungsrecht Anwendung findet. Insbesondere der EuGH und das BVerfG haben sich zu Gegenpolen in dieser Diskussion entwickelt.m

aa) Die Rechtsprechung des EuGH

Der EuGH hat den Vorrang von Gemeinschaftsrecht vor den Grundrechten und nationalen Verfassungsprinzipien bereits in einer Entscheidung aus dem Jahre 1970 bejaht. 474 In der Folgezeit verstärkte er die gemeinschaftsrechtlichen Grundrechte, deren Schutz ihm obliegt.'" Solange das Gemeinschafts-

472Lang, CMLRev. 1990, S. 645,676; Gellennann, S. 92-97. mNeben dem Bundesverfassungsgericht hat sich vor allem das italienische Verfassungsgericht wn die Verteidigung nationalen Verfassungsrechts gegenüber dem Gemeinschaftsrecht bemüht. In den übrigen Mitgliedstaaten bestehen vergleichbare Konflikte, die indes wegen des Fehlens einer eigenen Verfassungsgerichtsbarkeit nicht offen hervortreten. Dazu Lauis, Les recoW'S, S. 145, 157-162; zum englischen Recht siehe Bourgoin v MAFF [1985] 3 All ER 585; Johnston v CC RUC [1986] 3 All ER 135;R v Transport Secretary ex parte Factortame (No 2) [1991] 1 AC 603; Craig, YB EL 1991, S. 221-255. Zu den verfassungsrechtlichen Entwicklungen in den osteuropäischen Staaten, die einen Beitritt zur EU anstreben, siehe E. Stein, Am.J.Int'l L. 1994, S.427-450. 474 EuGH, Urteil v. 17.12.1970, Rs. 11nO, Sig. 1970, S.1125, 1135; vgl. auch EuGH, Urteile v. 15.7.1964, Rs. 6/64, Sig. 1964, S. 1251,1252 (LS 3); v. 12.11.1969, Rs. 26/69, Sig. 1969, S. 419, 425 Rdnr. 7.

475EuGH, Urteil v. 12.11.1969, Rs. 26/69, Sig. 1969, S.419 (LS 2); dazu Ehlermann, EuR 1970, S. 41; Meier, DVBl. 1970, S. 614; EuGH, Urteil v. 15.7.1974, Rs. 4n3, Sig. 1974, S.491 (LS 2); dazu Meier, DVBl. 1974, S.674; EuGH, Urteil v. 13.12.1979, Rs. 44n9, Sig. 1979, S.3727, 3728 (LS 3-7); dazu Beutler, EuR 1980,

S. 130. Siehe auch die Erklärung des Rates, der Kommission und des Europäischen Parlaments v. 7.18.4.1978 (Bull. EG 1978/3, S. 5); Entschließung des Europäischen Parlaments zu dem Vorrang des Gemeinschaftsrechts und dem Schutz der Grundrechte v. 15.6.1976, ABI. 1976 C 151/13; das Memorandwn der Kommission über den Bei-

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Zweiter Teil: Die Überwachungsverfahren im Rahmen der EG

recht einen angemessenen Grundrechtsschutz gewährleistet, stellt sich die Frage des Rückgriffs auf nationale Grundrechte nicht. 476 Die Frage nach dem Verhältnis von Gemeinschaftsrecht zu nationalem Verfassungsrecht hat daher mit der Ausgestaltung des gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtsschutzes viel von ihrer urspliinglichen Brisanz verloren. Sie ist indes weder bedeutungslos noch beantwortet.

bb) Die Rechtsprechung des BVerjG Die Reaktion des BVerfG auf die Rechtsprechung des EuGH zum Vorrang des Gemeinschaftsrechts vor nationalem Verfassungsrecht beginnt mit einer Entscheidung aus dem Jahre 1974 (Solange 1),417 reicht über Entscheidungen aus den Jahren 1979 (Vie/leicht),471 1981 (Eurocontrol I und 11),479 1986 (Solange 11)480 und 1989 (Wenn-nichtt 81 und gipfelt -zumindest vorläufig- in der Entscheidung vom 12.10.1993 zum Maastrichter Vertrag. 412 Diese Entscheidungen können hier nicht im einzelnen nachgezeichnet werden. Stattdessen wird der gegenwärtige Stand der Rechtsprechung des BVerfG zusammenfassend wiedergegeben und eine eigene Stellungnahme entwickelt. Das BVerfG bejaht in ständiger Rechtsprechung seine Zuständigkeit, primäres und sekundäres Gemeinschaftsrecht als Bestandteil des deutschen Zustimmungsgesetzes im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle gemäß Art. 100 Abs. 1 GG- oder im Verfassungsbeschwerdeverfahren gemäß Art. 93 Abs. 4 (a) GG- auf seine Vereinbarkeit mit nationalem Verfassungsrecht zu überprüfen. Dies gilt unabhängig davon, ob das Gemeinschaftsrecht von einer

tritt der Gemeinschaft zur Europäischen Menschenrechtskonvention, Bull. EG Beil. 2n9. 476Vgl. dazu BVerfGE 73, S. 339.

417BVerfGE 37, S. 271, 280-285; dazu Bleckmann, ZaöRV 1975, S. 79; H.P. Ipsen" EuR 1975, S. 1; Zuleeg, NJW 1980, S. 2611. 478BVerfGE 52, S. 187, 202-203=EuGRZ 1979, S. 547, 551; dazu Tomuschat, NJW 1980, S. 2611. 479BVerfGE 59, S. 63, 59=EuGRZ 1982, S. 203-204. 480BVerfGE 73, S.339, 375; dazu Hilf, EuGRZ 1987, S. 1-7; Herdegen, EuGRZ 1989, S. 308-314. 4&IBVertG, EuGRZ 1989, S.339-341, angemerkt von Herdegen, EuGRZ 1989, S.309. 412BVerfGE 89, S. 155 fI DazuH.P. Ipsen, EuR 1994, S. 1-21. 483BVerfGE 37, S. 271,277; dazu Stettner, AöR 1986, S. 537,559. 484BVertGE 89, S. 155,171.

§ 4 Die Durchsetzung der Gemeinschaftspflichten

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deutschen Behörde, einem deutschen Gericht, dem deutschen Gesetzgeber oder von einem Gemeinschaftsorgan angewandt wird. 41' Prüfungsmaßstab des Bundesverfassungsgerichts ist Art. 23 GG n.F. oder Art. 24 GG a.F. Dabei steht zunächst die Frage nach den absoluten Grenzen der Übertragbarkeit von Hoheitsrechten im Vordergrund, d.h. die Frage, inwieweit durch Zustimmungsgesetz Eingriffe in Grundrechte und sonstige Verfassungsprinzipien gestattet werden können. Zweitens geht es um die Frage, welche grundsätzlich übertragbaren Rechte im Einzelfall übertragen wurden, oder, anders formuliert, welche Eingriffe in Grundrechte das Zustimmungsgesetz gestattet. Hinter beiden Fragen veIbergen sich neben materiellen Konflikten auch Fragen der Kompetenzverteilung zwischen dem EuGH und dem BVerfG.

(1) Die absoluten Grenzen der Übertragbarkeit Die absoluten Grenzen der Übertragbarkeit von Hoheitsrechten ergeben sich aus nationalem Verfassungsrecht. 486 Dies gilt auch fiir die Frage nach den Grenzen des zulässigen Grundrechtsverzichts durch Zustimmungsgesetz. Maßgebend ist heute Art. 23 GG, insbes. Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG, fiir dessen Auslegung nicht der EuGH, sondern das BVerfG zuständig ist.

Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG fordert dem Wortlaut nach eine strukturelle Kongruenz zwischen grundgesetzlichen und gemeinschaftlichen Verfassungsgrundlagen. Damit hätte der Verfassungsgesetzgeber die im Solange 1Beschluß vom BVerfG aufgestellten Anforderungen an den gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtsschutz aufgegriffen, obwohl das BVerfG selbst in seiner Entscheidung Solange II davon abgerückt war und lediglich einen Mindeststandard an inhaltlichem Grundrechtsschutz gefordert hatte. 417 In der Literatur wie beim BVerfG überwiegt daher die Auffassung, wonach Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG nicht im Sinne einer strukturellen Kongruenz zu verstehen ist. Vielmehr müßten nur die Kernbereiche nationaler Identität und nationalen Grundrechtsschutzes gewahrt werden.- So führt das BVerfG in seiner

mBVerfGE 89, s. 155, 156 (LS 7), abweichend von BVerfGE 58, S. 1, 27; dazu Schweitzer, Rz. 56; Stettner, AöR 1986, S. 359, 380-382. -BVerfGE 89, S. 155, 183; Henrichs, EuGRZ 1989, S.237, 242; Louis, Les recours, S. 145,157-158. So ft1r das englische Recht Harlley, S. 262-264. 487BVerfGE 73, S. 339, 378; so bereits das Sondervotum der Richter Rupp, Hirsch und Wand in BVerfGE 37, S. 291-305. -BVerfGE 89, S. 155, 183, wonach der Wesensgehalt der Grundrechte gewährleistet sein muß. Zu dieser umstrittenen Frage siehe Hemegen, EuGRZ 1989, S.308, 313. Ausfilhrlich zu Art. 23 GG unter besonderer Berücksichtigung der Rechte der

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Maastrichter Entscheidung in bezug auf die grundrechtsgleichen Rechte aus Art. 38 GG aus, daß das demokratische Prinzip eine äußerste Grenze der Übertragbarkeit nur insoweit darstelle, als es nach Art. 20 Abs. 1 und 2 GG i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG unverzichtbar sei. 419 Zur Begründung läßt sich zum einen anfiihren, daß kein Mitgliedstaat ernsthaft für sich in Anspruch nehmen kann, seine Verfassungsgrundsätze in vollem Umfang durchzusetzen. 490 Zum anderen können nationale Verfassungsgrundsätze häufig allenfalls in abgewandelter Form auf die Gemeinschaft übertragen werden. 49! Die Grenze der Übertragbarkeit stellt nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts daher keine feste Größe dar. Insbesondere die an die demokratische Legitimation der Gemeinschaft zu stellenden Anforderungen wachsen mit der Ausweitung ihrer Aufgaben und Befugnisse.492 Die vorangegangenen Ausfiihrungen haben gezeigt, daß aus dem nationalen Verfassungsrecht abgeleitete absolute Grenzen der Übertragbarkeit von Hoheitsrechten bestehen. Über deren Einhaltung wacht das BVerfG. Eine Auslegung der Gemeinschaftsverträge dahingehend, daß der Gemeinschaft nicht übertragbare Kompetenzen zugewiesen wurden, führt zur Verfassungswidrigkeit des Zustimmungsgesetzes.491

(2) Der Umfang der übertragenen Hoheitsrechte Während hinsichtlich der absoluten Grenzen der Übertragbarkeit von Hoheitsrechten weitgehend Einigkeit besteht, sind die Ansichten des BVerfG und des EuGH zum Umfang der tatsächlich übertragenen Hoheitsrechte miteinander unvereinbar. Das BVerfG geht zunächst in Übereinstimmung mit dem EuGH davon aus, daß sich der Umfang der übertragenen Hoheitsrechte aus dem Vertrag über die Europäische Gemeinschaft ergibt. 4M Mit der Begründung, dieser Vertrag sei Bestandteil des Zustimmungsgesetzes, schließt das Bundesländer Badura, Der Bundesstaat Deutschland im Prozeß der europäischen Integration. 4I9BVerfGE 89, S. 155, 183.

490Everling, DVBI. 1993, S. 936,944; Breuer, NVwZ 1994, S. 417,421-422. Zu Art. 24 GG a.F. Stettner, AöR 1986, S. 537,561. 49!Everling, DVBI. 1993, S. 936,944; BVerfGE 89, S. 155,183. 492BVerfGE 89, S. 155,184; vgl. auch BVerfGE 73, S. 339; Henrichs, EuGRZ 1989, S. 237,242; Herdegen, EuGRZ 1989, S. 308, 312. 491BVerfGE 89, S. 155, 172; Henrichs, EuGRZ 1989, S.237, 242; Stettner, AÖR 1986, S. 537,563.

4MBVerfGE 75, S.223, 234; BVerfGE 89, S. 155, 192-199; EuGH, Urteil v. 27.9.1988, Rs. 165/87, Sig. 1988, S. 5545,5560 Rdnr. 8. Vgl. auch Art. 3 b Abs. 1 EGV.

§ 4 Die Durchsetzung der Gemeinschaftspflichten

203

BVerfG entgegen Art. 164 EGV auf seine Zuständigkeit fiir die Auslegung des Vertrages!'5 Kommt das BVerfG zu dem Ergebnis, daß die streitige Kompetenz nicht übertragen wurde, so soll dies die Unanwendbarkeit der gemeinschaftsrechtlichen Maßnahme in der Bundesrepublik Deutschland zur Folge haben. 496 Einen Widerspruch seiner Rechtsprechung zum ausschließlichen Recht des EuGH auf authentische Auslegung des Gemeinschaftsrechts (Art. 164 EGV) sieht das BVerfG nicht. Es erkennt zwar an, daß Prüfungsgegenstand das Gemeinschaftsrecht in der ihm vom EuGH gegebenen Auslegung ist. 497 Ob dieses Gemeinschaftsrecht in der Bundesrepublik Deutschland gelte, sei jedoch eine Frage des Umfangs des nationalen Rechtsanwendungsbefehls, der durch das Zustimmungsgesetz erteilt würde. Für dessen Auslegung sei ausschließlich das BVerfG zuständig. Diese Aufgabenteilung zwischen dem BVerfG und dem EuGH bezeichnet das BVerfG als Kooperationsverhältnis!1>II

ce) Eigene Stellungnahme Der Rechtsprechung des BVerfG zu den absoluten Grenzen der Übertragbarkeit ist im Ergebnis wie auch in der Begründung zuzustimmen. Die folgenden Ausfiihrungen befassen sich daher ausschließlich mit der Frage, in welchem Umfang eine Übertragung von Hoheitsrechten durch Zustimmungsgesetz stattgefunden hat und welches Gericht hierüber entscheidet. Streitig ist insoweit insbesondere die Befassung des BVerfG in Fällen, in denen Verfahrensbeteiligte oder vorlegende mitgliedstaatliche Gerichte in der Auslegung des Vertrages zum Beispiel durch den EuGH eine Verletzung des Grundgesetzes, der Grundrechte oder grundrechtsgleicher Rechte sehen!" Das Verfahren vor dem BVerfG kann, soweit es sich nicht um einen Eingriff in unverzichtbare Verfassungsprinzipien handelt. nur dann Erfolg haben, wenn das Zustimmungsgesetz den Eingriff in das Verfassungsrecht nicht gestattet. 5OO Dies ist durch Auslegung des EG-Vertrages zu ermitteln. Darüber entscheidet

495BVerfGE 75, S. 223, 234. 496BVerfGE 31, S. 145,174; BVerfGE 89, S. 155,188. 497BVerfGE 52, S. 187 (LS 1); Stettner, AöR 1986, S. 537, 563; vgl. auch Kirchhof, ZfA 1992, S. 459,468. 41>11BVerfGE 89, S. 155,210; Kirchhof, ZfA 1992, S. 459,470. 4l19Zur wnfassenden Prüfungskompetenz des BVerfG bei Verfassungsbeschwerden siehePierothiSchlink, Rz. 1279; BVerfGE 54, S. 63, 74. 5OO0b das Verfahren vor dem BVerfG andernfalls unzulässig oder Wlbegründet ist, ist wnstritten. Siehe dazu Everling, EuR 1990, S. 195,201-203.

204

Zweiter Teil: Die Überwachungsverfahren im Rahmen der EG

ausschließlich der EuGH.'OI und zwar selbst dann, wenn man mit dem BVerfG annimmt, der EG-Vertrag sei Bestandteil des Zustimmungsgesetzes.'Ol Die abweichende Ansicht des BVerfG läßt sich nicht mit dem ausschließlichen Recht des EuGH auf authentische Auslegung des Gemeinschaftsrechts (Art. 164 EGV) vereinbaren und stellt dessen einheitliche Geltung in Frage. Sie würde im Ergebnis dazu führen, daß die einzelnen Mitgliedstaaten durch ihre Gerichte dezentral darüber entscheiden könnten, in welchem Umfang ein Staat sich verpflichtet und Hoheitsrechte übertragen hat. '03 Eine solche dezentrale Auslegung war fiir die Anfangsphase der Entwicklung des Völkerrechts charakteristisch.'04 Mit der EG und ihrem hohen Integrationsgrad läßt sich ein solches Verständnis der Aufgabenteilung zwischen EuGH und mitgliedstaatlichen Verfassungsgerichten nicht vereinbaren. Auch die Begründung des BVerfG, wonach es lediglich den Rechtsanwendungsbefehl des Zustimmungsgesetzes auslege, ist bereits im Ansatz zweifelhaft. Nach der Rechtsprechung des EuGH und der herrschenden Meinung der Literatur liegt der Geltungsgrund des Gemeinschaftsrechts weniger im Zustimmungsgesetz, sondern primär im EG-Vertrag und der durch ihn geschaffenen Hoheitsgewalt der Gemeinschaft.'o, Die vom BVerfG entwickelte Konzeption der Aufgabenteilung zwischen ihm und dem EuGH kann auch nicht ernsthaft als Kooperationsverhältnis bezeichnet werden. Bei näherer Betrachtung entsteht vielmehr der Eindruck, daß dem BVerfG wie auch Kirchhof, der diesen Begriff geprägt hat, weniger eine Zusammenarbeit (Kooperation) beider Stellen vorschwebte, als vielmehr eine letztinstanzliche und subsidiäre Zuständigkeit des BVerfG.'06 Dies folgt daraus, daß das BVerfG fiir sich das Recht beansprucht, über die Verfassungskonformität von Auslegungsentscheidungen des EuGH zu urteilen. Damit würde das BVerfG zur Rechtsmittelinstanz gegen Entscheidungen

'01 J. Karl, RIW 1992, S. 440, 442- 443; Zuleeg, JZ 1994, S. 1, 6; Editorial Comments, CMLRev. 1993, S.899, 903. Im Ergebnis ebenso Henrichs, EuGRZ 1989, S. 237,244, teilweise mit abweichender Begründung.

'OlZwar kann nicht der Vertrag als solcher Gegenstand einer verfassungsgerichtlichen Prüfung sein, sondern nur das dazu ergangene Zustimmungsgesetz. Dessen Inhalt ergibt sich jedoch erst aus dem Vertrag, dem zugestimmt wurde. Gegenstand des verfassungsgerichtlichen Verfahrens sei daher das Vertragsgesetz mit dem in ihm Bezug genommenen Vertrag. So die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts BVerfGE 12, S. 288, unter Bezugnahme aufBVerfGE 1, S. 410; 4, S. 162 und 36, S. 13. ,03Ebenso Stettner, AöR 1986, S. 359, 534. Vermittelnd Hans Schneider, FS Mosler, S. 849, 856, wonach die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zwar innerstaatlich bindend ist, jedoch die Vertragspartner nicht zu binden vermag. '04 Leben, Les sanctions, S. 99-100; ders., A.F.D.1. 1982, S. 9,20; Simon, S. 19-25.

,0'EuGH, Urteil v. 5.2.1963, Rs. 26/62, Slg. 1963, S. 1, 25-26. Ausfilhrlich hierzu Grabitz, in: DStJG 11, S. 33,34-38. Siehe auch Henrichs, EuGRZ 1989, S. 237,240. '06 Zuleeg, ]Z 1994, S. 1, 4; Everling, EuR 1990, S. 195,201. Vgl. auch BVerfGE 59, S. 63, 86=EuGRZ 1982, S. 203-204; BVerfG, EuGRZ 1989, S. 339,340.

§ 4 Die DurchsetzwJ.g der Gemeinschaftspflichten

205

des EuGH. Ein solches hierarchisches Verhältnis des EuGH zu den mitgliedstaatlichen Gerichten ist dem Gemeinschaftsrecht fremd. Zusammenfassend ist daher festzustellen, daß Prüfungsmaßstab für das Handeln der Gemeinschaftsorgane, der mitgliedstaatlichen Behörden, Gerichte und Parlamente aufgrund Gemeinschaftsrechts nicht die verzichtbaren Grundrechte und sonstigen, verzichtbaren Verfassungsprinzipien sind. sondern ausschließlich das Gemeinschaftsrecht.,07

n

Die verfahrensrechtIiche Ausgestaltung des Individualrechtsschutzes

Die materiell-rechtliche Ausgestaltung der Rechtspositionen einzelner durch die EuGH-Rechtsprechung zur richtlinienkonformen Auslegung, zum Durchgriffund zum Vorrang des Gemeinschaftsrechts wird durch verfahrensrechtliche Garantien ergänzt und vervollständigt.

1. Der Ausgangspunkt

Das Gemeinschaftsrecht enthält vielfach Ge- und Verbote, ohne selbst deren Durchsetzung zu regeln. Dies bleibt dem nationalen Recht vorbehalten. '01 Die damit angesprochene Autonomie nationalen Verfahrensrechts steht in einem offenen Widerspruch zu dem Anspruch des Gemeinschaftsrechts auf einheitliche Entfaltung seiner vollen Wirksamkeit. Die Lösung dieses Konflikts erfolgt durch einen Kompromiß, der beide Ansprüche zu einem Ausgleich bringt. '09 Danach sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, "alle geeigneten Maßnahmen, soweit erforderlich, einschließlich strafrechtlicher Schritte, zu treffen, um die Geltung und die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten" (Verpflichtung zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes).m Diese Verpflichtung folgt aus Art. 5 EGV. m In bezug auf Richtlinien wird Everling, EuR 1990, S. 195,212-213; Tomusehat, EuR 1990, S. 340,343-348. EuGH, Urteil v. 16.12.1976, Rs. 45n6, Sig. 1976, S.2043, 2053 Rdnr. 13; v. 10.4.1984, Rs. 14/84, Sig. 1984, S. 1891,1910. '09 Bleckmann, Les recours, S. 85, 126-127; Louis, Les recours, S. 145, 163-169; Kovar, Les recours, S.245, 247-251. Vgl. auch BVerfGE 37, S. 271, 278=EuGRZ 1978, S. 190, wonach mitgliedstaatliche und Gemeinschaftsorgane verpflichtet sind, sich wn Konkordanz beider Rechtsordnungen zu bemühen. '10 EuGH, Urteile v. 13.7.1990, Rs. C-2/88, Sig. 1990, S.I-3365 Rdnr. 17; v. 8.6.1994, Rs. C-383/92, Sig. 1994, S. 1-2479,2481 (LS 4). '07

' Oi

mEuGH, Urteil v. 8.6.1994, Rs. C-383/92, Sig. 1994, S. 1-2479, 2481 (LS 4); Lang, CMLRev. 1990, S. 645, 647-654. Die Verpflichtung aus Art. 5 EGV triffi alle staatlichen Stellen auf Bundes-, Landes- oder Gemeindeebene sowie private Stellen, die mit der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben betraut sind.

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Zweiter Teil: Die Überwachungsverfahren im Rahmen der EG

auch Art. 189 Abs. 3 EGV herangezogen. m Soweit das verletzte Gemeinschaftsrecht selbst eine diesbezügliche ausdrückliche Verpflichtung enthält,m muß sie als deklaratorische Wiederholung des sich aus den Artt. 5 und 189 Abs. 3 EGVergebenden Grundsatzes verstanden werden. Die Verpflichtung trifft auch die mitgliedstaatlichen Gerichte, die "im Rahmen ihrer Zuständigkeiten die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts anzuwenden haben, die volle Wirkung dieser Bestimmungen gewährleisten und die Rechte schützen, die das Gemeinschaftsrecht einzelnen verleiht". '14

2. Der Umfang der Verpflichtung der Mitgliedstaaten Die Verpflichtung zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes besteht aus zwei Komponenten. Sie verlangt zunächst, daß jedermann vor den mitgliedstaatlichen Gerichten geltend machen kann, in seinen sich aus dem Gemeinschaftsrecht ergebenden Rechten verletzt zu sein (Rechtsweggarantie).515 Darüber hinaus sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, fiir den Fall eines Verstoßes gegen Gemeinschaftsrecht Sanktionen vorzusehen (Sanktionspflicht).516 Die an die Rechtsweggarantie und die Sanktionspflicht zu stellenden Anforderungen hat der EuGH fortlaufend konkretisiert. So darf nationales Recht die Durchsetzung von Gemeinschaftsrecht nicht praktisch unmöglich machen (Wirksamkeitsgrundsatz). m Auch düxfen an die Durchsetzung von Gemeinschaftsrecht keine strengeren Anforderungen gestellt werden als an die von vergleichbarem nationalen Recht (Diskriminierungsverbot oder Meistbegünstigungsregel).518 Im einzelnen hat der EuGH zur Konkretisierung der Rechtsweggarantie auf die den Mitgliedstaaten gemeinsamen allgemeinen

mEuGH, Urteile v. 10.4.1984, Rs. 79/83, Slg. 1984,1921 (LS 1); v. 13.11.1990, Rs. C-106/89; Slg. 1990, S. 1-4135 (LS 1); v. 2.8.1993, Rs. C-271/91, Tätigkeitsbericht 24/93, S. 9 Rdnr. 17. mSo z.B. Art. 6 der Richtlinie 76/207fEWG des Rates v. 9.2.1976, ABI. 1976 L 39/40. 514 EuGH, Urteile v. 13.10.1990, Rs. C-I06/89, Slg. 1990, S.I-4135 (LS 1); v. 19.11.1991, Verb.Rs. C-6/90 und 9190, Slg. 1991, S. 1-5357, 5358 (LS 3). 515 EuGH, Urteil v. 15.5.1986, Rs. 222/84, Slg. 1986, S. 1651, 1653; Oliver, Mod.L.Rev. 1987, S. 881, 885; Aubin, S. 40. 516EuGH, Urteile v. 10.4.1984, Rs. 14/83, Slg. 1984, S. 1891, 1908 Rdnr. 23; v. 8.6.1994, Rs. C-383/92, Sgl. 1994, S. 1-2479,2481 (LS 4). mEuGH, Urteil v. 16.12.1976, Rs. 33n6, Slg. 1976, S. 1989, 1998; zwn Begriff der praktischen Urunöglichkeit siehe Huthmacher, S. 81. 'l'EuGH, Urteile v. 16.12.1976, Rs. 33n6, Slg. 1976, S. 1989, 1998; v. 8.6.1994, Rs. C-383/92, Slg. 1994, S. 1-2479, 2481 (LS 4); Hailbronner, JZ 1992, S. 284,286.

§ 4 Die Durchsetzung der Gemeinschaftspflichten

207

Rechtsgrundsätze zurückgegriffen. m So hat er zum Beispiel angemessene nationale Rechtsmittelfristen, soweit sie die Durchsetzung des Rechts nicht praktisch unmöglich machen, als Anwendungsfall des gemeinschaftsrechtlichen Prinzips der Rechtssicherheit anerkannt (modifizierter Vorrang).'lO Für den Fall, daß sich die geltend gemachten Rechte aus einer Richtlinienbestimmung ergeben, hat der EuGH dies dahingehend eingeschränkt, daß die Fristen bei Klagen gegen den Staat erst mit der ordnungsgemäßen Umsetzung der Richtlinie zu laufen beginnen. m Auch die an die Sanktionspflicht zu stellenden Anforderungen wurden unter Berufung auf das Prinzip der Wirksamkeit und der einheitlichen und ganzheitlichen Geltung der verletzten Norm des materiellen Gemeinschaftsrechts konkretisiert und weiterentwickelt. m Diese Entwicklung erreichte ihren vorläufigen Höhepunkt mit den Ausführungen des EuGH in seiner Entscheidung Factortame lI. Danach darf ein mitgliedstaatliches Gericht eine nationale Vorschrift nicht anwenden, die es daran hindert, effektiven Rechtsschutz durch den Erlaß einer einstweiligen Anordnung zu gewährleisten. J23 Die Verpflichtung zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes triffi: neben den mitgliedstaatlichen Gesetzgebern vor allem die Gerichte.'24 Wie weit diese Verpflichtung im einzelnen reicht, ist umstritten. Im Vordergrund steht dabei die Frage, ob die mitgliedstaatlichen Gerichte verpflichtet sind, fehlende nationale Rechtsschutzmöglichkeiten im Wege der Rechtsschöpfung zu kreieren. Nach der Rechtsprechung des EuGH besteht die Verpflichtung der mitgliedstaatlichen Gerichte zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes "im Rahmen ihrer Zuständigkeit".'u Danach sind die Gerichte keinesfalls verpflichtet, neue Rechtsschutzmöglichkeiten zu entwickeln, solange das nationale Recht dies nicht zuläßt.'26 In der Literatur wird hingegen diskutiert, ob das Ge"'EuGH, Urteil v. 15.5.1986, Rs. 222/84, Sig. 1986, S. 1651, 1653 (LS 6); dazu lBus.L. 1989, S. 309, 312. 'loEuGH, Urteile v. 16.12.1976, Rs. 33n6, Sig. 1976, S. 1989, 1998 Rdnr. 5; v. 8.3.1960, Rs. 3/59, Sig. 1960, S. 121,139. Allgemein zu den Grenzen des Vorrangprinzips Huthmacher, S. 167-200. mEuGH, Urteil v. 25.7.1991, Rs. C-208/90, Sig. 1991, S. 1-4269, 4270 (LS 1); angemerkt vonSzyszczak, CMLRev. 1992, S. 604-614. mEuGH, Urteil v. 8.6.1994, Rs. C-383/92, Sig. 1994, S.I-2479, 2481 (LS 4). AA Aubin, S. 63 und 68-71. Danach bestimmt sich der Mindeststandard nicht nach den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts, sondern nach den den Mitgliedstaaten gemeinsamen allgemeinen Rechtsgrundsätzen. J23EuGH, Urteil v. 19.6.1990, Rs. C-213/89, Sig. 1990, S. 2433,2474 Rdnr. 23. '24 EuGH, Urteile v. 13.10.1990, Rs. C-106/89, Sig. 1990, S.I-4135 (LS 1); v. 19.11.1991, Verb.Rs. C-6/9O und 9/90, Sig. 1991, S. 1-5357, 5358 (LS 3). mEuGH, Urteil v. 4.2.1988, Rs. 157/86, Slg. 1988, S. 673,690 Rdnr. 11. ' 26 EuGH, Urteile vom 7.7.1981, Rs. 158/80, Sig. 1981, S. 1805, 1807 (LS 7); dazu Lüder, NJW 1982, S. 487; Lutz, NJW 1982, S.488; EuGH, Urteil v. 2.8.1993, Rs.

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Zweiter Teil: Die Überwachungsverfahren im Rahmen der EG

meinschaftsrecht die Gerichte ermächtigt und verpflichtet. neue Rechtsschutzmöglichkeiten auch auf dem Wege der Rechtsschöpfung zu entwickeln. m Nach dieser Auffassung verdrängt das Gebot der Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts jede nationale Vorschrift, die den Richter an der Schöpfung einer wirksamen Sanktion hindert.'28 Die Frage, ob das Gemeinschaftsrecht die mitgliedstaatlichen Gerichte zur Schöpfung neuer Rechtsschutzmöglichkeiten verpflichtet. kann im folgenden dahingestellt bleiben. Ihre Beantwortung hängt wesentlich davon ab, wie eng oder weit man den Begriff der neuen Rechtsschutzmöglichkeit faßt. Stellt man zum Beispiel im Fall Factortame 11'29 darauf ab, daß der Erlaß einstweiliger Anordnungen im englischen Recht die Regel, das Verbot einstweiliger Anordnungen gegen die Krone die Ausnahme ist. so handelt es sich bei der Verpflichtung zum Erlaß einer einstweiligen Anordnung gegen die Krone um keine neue Rechtsschutzmöglichkeit. Man kann den Erlaß einstweiliger Anordnungen gegen die Krone aber auch als eigene Kategorie und damit als neue Rechtsschutzmöglichkeit ansehen. '30 Entscheidend ist indes, daß der EuGH die sich aus dem nationalen Recht ergebenden Grenzen mitgliedstaatlicher Gerichte bei der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes anerkennt. Dies wird insbesondere in seiner Francovich-Entscheidung deutlich.

3. Die Francovich-Entscheidung des EuGH

Die Francovich-Entscheidung vom 19.11.1991 m stellt einen vorläufigen Höhepunkt in der Rechtsprechung des EuGH zur verfahrensrechtlichen Ausgestaltung des Individualrechtsschutzes dar.

C-271191, Tätigkeitsbericht 24/93, S.9 Rdnr. 26 ood 31. Siehe dazu auch Barav, C1{LRev. 1989,S. 369,383. mSo Tash, Colwn.J.Transnat'l L. 1993, S.377, 394-395; Steindorff, Jura 1992, S. 561, 566; Curtin, C1{LRev. 1990, S.709, 736. A.A. Steiner, Europ.L.Rev. 1987, S. 102,103. ' 28 Tash, Colwn.J.Transnat'l L. 1993, S. 377, 394-395; Steindorff, Jura 1992, S. 561, 566. l29EuGH, Urteil v. 19.6.1990, Rs. C-213/89, Sig. 1990, S. 1-2433 ff. ' 30 BochlLane, Leiden J.Int'l L. 1992, S. 171, 176; Tash, Colwn.J.Transnat'l L. 1993, S. 377,394; Craig, L.Q.Rev. 1993, S. 595,598. m Verb.Rs. C-6/90 ood C-9/9O, Sig. 1991, S. 1-5357, 5358 (LS 4).

§ 4 Die Durchsetzung der Gemeinschaftspflichten

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a) Haftung für die Nichtumsetzung von Richtlinien Nach dieser Entscheidung sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, einen durch die Nichtumsetzung nicht unmittelbar wirksamer Richtlinien entstandenen Schaden zu ersetzen. m Die Haftungsvoraussetzungen hat der EuGH wie folgt konkretisiert:$ll

l.das durch die Richtlinie vorgeschriebene Ziel muß die Verleihung von Rechten an einzelne enthalten,

2. der Inhalt dieser Rechte muß auf der Grundlage der Richtlinie bestimmbar sein, und 3.es muß ein Kausalzusammenhang zwischen der Nichtumsetzung und dem Schaden bestehen. Hinsichtlich der formellen und nach wohl herrschender Ansicht auch materiellen Haftungsvoraussetzungen verweist der EuGH auf das nationale Recht. 53