Denkmalschutz und Umweltverträglichkeitsprüfung [1 ed.] 9783428514144, 9783428114146

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Schriften zum Umweltrecht Band 134

Denkmalschutz und Umweltverträglichkeitsprüfung Von

Lars Rößing

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

LARS RÖSSING

Denkmalschutz und Umweltverträglichkeitsprüfung

Schriften zum Umweltrecht Herausgegeben von Prof. Dr. Michael Kloepfer, Berlin

Band 134

Denkmalschutz und Umweltverträglichkeitsprüfung

Von

Lars Rößing

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

Die Rechtswissenschaftliche Fakultät der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster hat diese Arbeit im Jahre 2003 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

D6 Alle Rechte vorbehalten # 2004 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme: L101 Mediengestaltung, Berlin Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0935-4247 ISBN 3-428-11414-0 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier ∞ entsprechend ISO 9706 *

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 2003 von der Juristischen Fakultät der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster als Dissertation angenommen. Gesetzgebung, Literatur und Rechtsprechung wurden bis Mai 2003 berücksichtigt. Für die Betreuung und für die Erstellung des Erstgutachtens danke ich Herrn Prof. Dr. Janbernd Oebbecke sehr herzlich, an dessen Kommunalwissenschaftlichem Institut ich während der Entstehung der Arbeit tätig war. Für Fragen und Probleme hatte er immer ein offenes Ohr, auch gab er durch Diskussionen stets neue Anregungen. Herrn Prof. Dr. Hans D. Jarass bin ich für die zügige Anfertigung des Zweitgutachtens dankbar. Bei Herrn Prof. Dr. Michael Kloepfer bedanke ich mich für die freundliche Aufnahme der Arbeit in die Reihe Schriften zum Umweltrecht. Besonderer Dank gilt dem Ministerium für Städtebau und Wohnen, Kultur und Sport des Landes Nordrhein-Westfalen, das mir bei der Erstellung der Arbeit hilfreich zur Seite stand und die Drucklegung finanziell gefördert hat. Nicht unerwähnt bleiben soll die Unterstützung des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, dessen Mitglieder mich an die Probleme der Materie heranführten. Weiter danke ich meinen Freunden, Kollegen und meinem Bruder, die mir in vielen Gesprächen wertvolle Anregungen gegeben und – vielleicht noch bedeutsamer – für Ablenkung gesorgt haben. Schließlich bedanke ich mich bei meinen Eltern, die meine Ausbildung zu jeder Zeit unterstützt und mit großem Interesse begleitet haben. Ihnen ist die Arbeit gewidmet. Düsseldorf, im November 2003

Lars Rößing

Inhaltsverzeichnis Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Kapitel Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung A. Kulturgüterschutz im Umweltrecht generell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Kulturgüter als Bestandteil der Umwelt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Allgemeiner Umweltbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Entstehungsgeschichte des Umweltbegriffs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Aktuelles Verständnis des Umweltbegriffs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Umweltethische Differenzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Ökonomistischer Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Ökozentrischer Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Anthropozentrischer Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Umfangbezogene Differenzierung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Extensiver oder weiter Umweltbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Restriktiver oder enger Umweltbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Vermittelnde Position . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Juristischer Umweltbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Umweltbegriff in anderen Rechtssystemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) US-amerikanisches Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Internationales Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Europarechtliche Vorgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Nationales normatives Umweltverständnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Umweltbegriff im deutschen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Beeinflussung des deutschen Rechtsbegriffs „Umwelt“ . . . . . . cc) Kritik am momentanen Rechtsbegriff „Umwelt“ und Lösungsweg. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Verhältnis von Natur- und Kulturgüterschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Identisches Schutzobjekt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Verschiedene Schutzobjekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Konsequenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Verfassungsrechtlicher Kulturgüterschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Umweltschutz i. S. d. Art. 20a GG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Struktur und Rechtscharakter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Umfang des erfassten Schutzgutes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis 2. Kulturstaatsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Grundrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Naturschützende Grundrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Kulturgüterschützende Grundrechte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Kunstfreiheit i. S. d. Art. 5 Abs. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Wissenschaftsfreiheit i. S. d. Art. 5 Abs. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . cc) Eigentumsfreiheit gem. Art. 14 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Zusammenfassung und Existenz von umweltschützenden Grundrechten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Landesverfassungsrechtlicher Natur- und Kulturgüterschutz . . . . . . . . . a) Kulturgüterschutz in den Landesverfassungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Naturschutz in den Landesverfassungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Überschneidungen von Kulturgüter- und Naturschutz. . . . . . . . . . . . III. Zusammenfassende Betrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B. Denkmalschutz durch die Umweltverträglichkeitsprüfung . . . . . . . . . . . . . . I. Geschichte der Umweltverträglichkeitsprüfung im deutschen Rechtssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Denkmalschutz durch das UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Schutzgut „Kulturgüter“ i. S. d. § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 Alt. 1 UVPG . . a) Weiter Kulturgüterbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Enger Kulturgüterbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Dazwischen liegende Auffassungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Stellungnahme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Feststehender Kulturgüterbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Enger oder weiter Kulturgüterbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Ökosystemare Ausrichtung des UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Vorgaben der UVP-Richtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Argumente aus der Debatte um den Umweltbegriff . . . . . (4) Sonstige Aspekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Inhalt bzw. Umfang des weiten Kulturgüterbegriffs i. S. d. UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Alle materiellen Kulturgüter auch ohne Bezug zur natürlichen Umwelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) Denkmäler i. S. d. Denkmalschutzgesetze . . . . . . . . . . . (aa) Denkmalarten anhand des Beispiels DSchG NW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (bb) Besonderheiten der historischen Kulturlandschaft. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Materielle Kulturgüter außerhalb des Denkmalbegriffs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Immaterielle Aspekte und Werte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) Immaterielle Aspekte eines materiellen Kulturgutes .

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Inhaltsverzeichnis

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(b) Immaterielle Kulturgüter ohne Bezug zu materiellem Kulturgut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 (3) Zusammenfassung des Kulturgüterbegriffs . . . . . . . . . . . . . . 110 2. Schutzgut „sonstige Sachgüter“ i. S. d. § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 Alt. 2 UVPG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 3. Schutzgut „Landschaft“ i. S. d. § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 Alt. 5 UVPG . . . 112 4. Kulturgüterschutz durch Schutz anderer Umweltgüter, insb. Boden, Luft und Klimaschutz gem. § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 Alt. 1, 3 und 4 UVPG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 III. Denkmalschutz durch spezielle Regelungen der UVP . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 IV. Denkmalschutz in zukünftigen Kodifikationen des Umweltrechts . . . . . . . 116 2. Kapitel Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung im Hinblick auf den Denkmalschutz

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A. Genereller Verfahrensablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung. . . . . . . . 119 I. Verfahrensziel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 1. Umweltvorsorge. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 2. Systemübergreifender bzw. integrativer Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 3. Entscheidungsvorbereitung und -hilfe für die Behörden . . . . . . . . . . . . . 121 4. Selbstkontrolle des Projektträgers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 5. Vorgezogener Rechtsschutz und gerichtliche Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . 122 6. Förderung der Akzeptanz des Vorhabens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 7. Einheitliche Grundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 II. Verfahrensablauf. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 1. Fachgesetzlicher Antrag. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 2. Feststellung der UVP-Pflichtigkeit gem. § 3a UVPG . . . . . . . . . . . . . . . 125 a) Vorhaben i. S. d. §§ 2 Abs. 2, 3 Abs. 1 S. 1 UVPG . . . . . . . . . . . . . . 126 b) UVP-Pflichtigkeit gem. §§ 3a ff. UVPG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 3. Unterrichtung über beizubringende Unterlagen bzw. Scoping gem. § 5 UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 4. Vorlagepflicht des Vorhabenträgers nach § 6 UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . 129 5. Behördenbeteiligung gem. §§ 7, 8 UVPG und Öffentlichkeitsbeteiligung gem. §§ 9, 9a UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 6. Zusammenfassende Darstellung gem. § 11 UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 7. Bewertung gem. § 12 1. Hs. UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 a) Zweck der Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 b) Bewertungszuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 c) Gegenstand der Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 d) Maßstäbe der Bewertung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 aa) Gesetzliche Maßstäbe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 bb) Beschränkung auf ökologische Belange . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144

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Inhaltsverzeichnis cc) Vorsorgeorientierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Integrativer Ansatz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Bewertungsmethode. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Berücksichtigung gem. § 12 2. Hs. UVPG i. V. m. Fachgesetz. . . . . . . III. Besondere Verfahrensarten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“. . . . . . I. Scoping gem. § 5 UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Grundsätzliche Unterschätzung des Scopings . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Bestimmung der Entscheidungserheblichkeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Differenzierung nach Art der Kulturgüter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Bau- oder Bodendenkmal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Historische Kulturlandschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Kulturgüter i. S. d. UVPG außerhalb des Denkmalbegriffs . . . b) Denkbare Lösungsansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Umfassender Kulturgüterkatalog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Grob gestalteter Kulturgüterkatalog. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Stichprobenhafte Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Aufgabenzuordnung und Kostenträgerschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Bzgl. der Ermittlung der Entscheidungserheblichkeit . . . . . . . . bb) Bzgl. weitergehender Informationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Sachverhaltsermittlung gem. §§ 6 und 11 S. 2 UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Verhältnis von Amtsermittlung zur Mitwirkungspflicht . . . . . . . . . . . . . 2. Ermittlung bzgl. des Schutzgutes der Kulturgüter . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Bestandserfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Ermittlung der Auswirkungen auf Kulturgüter . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Ermittlung der Vermeidungs-, Minderungs- oder Ausgleichsmaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Fähigkeit des Vorhabenträgers zur Erstellung der UVS . . . . . . . . . . . . . a) Kompetenz des Vorhabenträgers. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Kompetenz des UVP-Gutachters . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Unterstützung von Seiten der Fachämter bzw. -behörden . . . . . . . . aa) Unterstützende Tätigkeiten im Vorfeld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Unterstützende Tätigkeit im Einzelfall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Erstellung der UVS im Auftrag des Vorhabenträgers . . . . (2) Bloße Hilfestellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Sonstige Ermittlungen und zusammenfassende Darstellung. . . . . . . . . . . . . IV. Bewertung gem. § 12 1. Hs. UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Bewertung von Kulturgütern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Zielbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Probleme bei der Zielerreichung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Grundsätzliches Problem bei Fachbehörden . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Problem der Bewertung eines Kulturgutes . . . . . . . . . . . . . . . . .

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(1) Bisheriger Standpunkt des Denkmalschutzes . . . . . . . . . . . . 201 (2) Konsequenzen für die Umweltverträglichkeitsprüfung . . . 205 (3) Denkbare Ansätze für die Kategorisierung . . . . . . . . . . . . . . 206 (a) Bewertungskriterien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 (aa) Allgemeine Anforderungen an Bewertungskriterien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 (bb) Rückgriff auf allgemeine Kriterien . . . . . . . . . . . . 207 (cc) Spezielle Bewertungskriterien . . . . . . . . . . . . . . . . 208 (a) Eigenwert. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 (b) Dokumentationswert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 (g) Schutzstatus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 (b) Zeitpunkt der Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 (c) Ausgestaltung der Bewertung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 (aa) Allgemeine Anforderungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 (bb) Konkrete Vorschläge. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 2. Bewertung des Betroffenheitsgrades. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 a) Zielbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 b) Probleme bei der Zielerreichung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 aa) Art und Intensität der Einwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 bb) Empfindlichkeit des Schutzgutes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 3. Anwendbarkeit von Instrumenten des Naturschutzrechts. . . . . . . . . . . . . 225 4. Auswirkungen auf Kulturgüter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 5. Problem der gesetzlichen Bewertungsmaßstäbe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 6. Kulturgüter als Aspekt anderer Schutzgüter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 7. Zusammenfassende Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 V. Berücksichtigung i. S. d. § 12 2. Hs. UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 C. Zusammenfassung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

3. Kapitel Zuständigkeiten

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A. Überblick über die Zuständigkeitsregeln des UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 I. Zuständige Behörde gem. §§ 3a S. 1, 5 S. 1, 6 Abs. 1 S. 1, 7 S. 1, 8 Abs. 1, 8 Abs. 3, 9 Abs. 1 S. 1, 9 Abs. 2 S. 1, 9a Abs. 1 S. 2, 9a Abs. 2, 11 S. 1, 12 1. und 2. Hs. UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 II. Federführende Behörde i. S. d. § 14 UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 1. Zwingende Zuständigkeit gem. § 14 Abs. 1 S. 1 UVPG. . . . . . . . . . . . . 238 2. Zusätzliche Zuständigkeit gem. § 14 Abs. 1 S. 2 UVPG . . . . . . . . . . . . 239 3. Sicherstellung des Zusammenwirkens gem. § 14 Abs. 2 S. 2 UVPG . 239 III. Beteiligte Behörde gem. §§ 7, 9b UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 B. Überblick über die allgemeinen Zuständigkeiten für Kulturgüter . . . . . . . 241 I. Zuständigkeit für Denkmäler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241

12

Inhaltsverzeichnis 1. Nordrhein-Westfalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Regelzuständigkeiten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Sonderregel des § 9 Abs. 3 DSchG NW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Berücksichtigung durch zuständige Behörde . . . . . . . . . . . . . . bb) Fortbestehen der Benehmensregel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Baden-Württemberg. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Bayern. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Berlin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Brandenburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Bremen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Hamburg. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Hessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Mecklenburg-Vorpommern. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10. Niedersachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. Rheinland-Pfalz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12. Saarland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13. Sachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14. Sachsen-Anhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15. Schleswig-Holstein. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16. Thüringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Zuständigkeit für Kulturgüter, die kein Denkmal sind . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Zuständigkeit anderer Stelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Keine sonstige Zuständigkeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

241 241 244 244 246 247 247 248 248 249 249 250 250 251 251 252 252 253 253 253 254 255 255 255

C. Zuständigkeit für Kulturgüter im UVP-Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Zuständige Behörde i. S. d. UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Nur eine Zulassung erforderlich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Erforderliche Zulassungen bei einer Behörde konzentriert . . . . . . . . . . II. Federführende Behörde i. S. d. UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Grundsätzlich Konzentration zu Lasten der Denkmalschutzbehörde . . 2. Teilweise Konzentration zu Lasten der Denkmalschutzbehörde. . . . . . 3. Keine Konzentration im Denkmalschutzgesetz vorgesehen . . . . . . . . . . III. Der federführenden Behörde untergeordnete Zulassungsbehörde . . . . . . . . IV. Zu beteiligende Behörde i. S. d. UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Voraussetzungen für die Beteiligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Behörde. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Berührter Aufgabenbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Über Aufgabenbereich hinaus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rechte der Beteiligtenstellung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

256 256 257 258 258 259 259 262 263 264 264 265 267 268 270

D. Einbeziehung der Öffentlichkeit i. S. d. § 9 UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272

Inhaltsverzeichnis

13

4. Kapitel Rechtsschutzprobleme und Ausblick

276

A. Rechtsschutzprobleme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 I. Drittklage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 1. Verletzung materiellen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 2. Verletzung von Verfahrensvorschriften. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 II. Altruistische Verbandsklage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 III. Rechtsschutz von Fachbehörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 B. Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 Zusammenfassung der Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

285

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

294

Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

313

Einleitung Die Umweltverträglichkeitsprüfung bereichert das deutsche Umweltrecht seit 1990. Sowohl der Gesetzgeber als auch die umweltrechtliche Praxis wurden mit der Einführung der Umweltverträglichkeitsprüfung vor eine große Herausforderung gestellt, da diese sich in ihrer Struktur stark vom sonstigen Verwaltungsrecht unterscheidet und mit manchem Grundsatz bricht. Aber nicht nur ihre ungewöhnliche Struktur, sondern auch ihr Regelungsgegenstand sorgte dafür, dass sie nicht uneingeschränkt mit offenen Armen empfangen worden ist und dass heftige Diskussionen entbrannten. Manchem ging die Umweltverträglichkeitsprüfung noch nicht weit genug, das Verfahren bedeute lediglich Aufwand und Zeitverschwendung ohne wirklichen Nutzen für die Umwelt. Andere hingegen befürchteten durch eine zu weitreichende Umweltverträglichkeitsprüfung eine Lähmung des gesamten Genehmigungs- und Planungsrechts. Doch jeder Widerstand war im Ergebnis zwecklos, weil der Gesetzgeber durch eine europäische Richtlinie zur Einführung der Umweltverträglichkeitsprüfung verpflichtet worden war. Die nun zum Umgang mit der Umweltverträglichkeitsprüfung gezwungene Wirtschaft, die Behörden und die Gerichte wurden mit vielfältigen Schwierigkeiten konfrontiert, die unter anderem auf der neuartigen Verfahrensstruktur sowie auf rechtlichen Unklarheiten oder Unsicherheiten beruhten. Trotz der Schwierigkeiten wurde frühzeitig das in der Umweltverträglichkeitsprüfung steckende Potential erkannt, so dass sie sich zu einem wichtigen umweltrechtlichen Schutzinstrument entwickeln konnte. Bereits die Diskussion um die Einführung der Umweltverträglichkeitsprüfung brachte einige Literatur zu diesem Thema hervor, nach der Einführung jedoch schoss die Anzahl der Veröffentlichungen zur Umweltverträglichkeitsprüfung in die Höhe. Obwohl das die Umweltverträglichkeitsprüfung einführende Gesetz verhältnismäßig kurz ist, erschienen innerhalb kurzer Zeit gleich mehrere Kommentare, es entstand der Verein zur Förderung der Umweltverträglichkeitsprüfung, der seinerseits eine Schriftenreihe mit dem Titel „UVP-spezial“ sowie die Zeitschrift „UVP-report“ begründete. Die für die natürlichen Schutzgüter der Umweltverträglichkeitsprüfung zuständige Praxis und Wissenschaft beschäftigten sich fortan intensiv mit diesem Instrument. Um die in der Umweltverträglichkeitsprüfung liegenden Chancen nutzen zu können, drängten sie in Ermangelung hinreichender und konkreter rechtlicher Vorgaben auf die Entwicklung von ersten Ansätzen und Methoden zur praktischen Anwendung der Umweltverträglichkeitsprü-

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Einleitung

fung. Nachdem die Schwachstellen und Kernprobleme der Umweltverträglichkeitsprüfung lokalisiert worden waren, konnten Lösungsvorschläge entwickelt werden. Diese positive Entwicklung erfasste aber nicht alle von der Umweltverträglichkeitsprüfung berührten Bereiche. Im Gegensatz zu dieser Dynamik blieben die Probleme im Zusammenhang mit dem Schutzgut der „Kulturgüter“ häufig unbeachtet und damit ungelöst. Für diesen Umstand lassen sich verschiedenen Gründe aufführen. Zunächst ist zu berücksichtigen, dass rein quantitativ die natürlichen Schutzgüter von größerer Relevanz für die Umweltverträglichkeitsprüfung sind als Kulturgüter. Auch stellen sich im Zusammenhang mit dem Schutzgut der Kulturgüter andere Probleme als bei natürlichen Schutzgütern. Die Koppelung der natürlichen Schutzgüter mit den Kulturgütern unter dem Dach einer gemeinsamen Umweltverträglichkeitsprüfung wird ebenfalls zu Schwierigkeiten geführt haben. Schließlich muss berücksichtigt werden, dass – zumindest auf dem Gebiet der Rechtswissenschaft – die Umweltverträglichkeitsprüfung von Umweltrechtlern erforscht und weiterentwickelt worden ist; als solche ist ihr Augenmerk möglicherweise eher auf die natürlichen Schutzgüter als auf Kulturgüter gerichtet. Die einsetzende Dynamik bei der Fortentwicklung und Nutzung des Instruments der Umweltverträglichkeitsprüfung erfasste daher das Schutzgut Kulturgüter nicht, so dass es an den Rand gedrängt und häufig übersehen ein Schattendasein fristete. Gesetzlich war eine Berücksichtigung der Kulturgüter im Rahmen jeder Umweltverträglichkeitsprüfung vorgesehen, in der Praxis fehlten dazu jedoch sowohl die Fähigkeit als auch der Wille. Im Ergebnis enthielten die meisten aller nun durchgeführten Umweltverträglichkeitsprüfungen – überspitzt ausgedrückt – die gleiche, in der Regel unreflektierte und häufig falsche Aussage zu Kulturgütern im prüfungsrelevanten Bereich: Nicht vorhanden!1 Wegen der Vorzüge der Umweltverträglichkeitsprüfung drängten nun auch Vertreter des Kulturgüterschutzes darauf, diese für ihren Bereich zu instrumentalisieren. Würde die Umweltverträglichkeitsprüfung auch weiterhin nicht für den Kulturgüterschutz eingesetzt, so verlöre dieser gegenüber der Bewahrung der natürlichen Schutzgüter weiter an Bedeutung. Aus diesem Grunde bildete sich 1994 auf Initiative des Rheinischen Vereins für Denkmalpflege und Landschaftsschutz, des Umweltamtes des Landschaftsverbandes Rheinland, des Seminars für Historische Geographie der Universität Bonn und des UVP-Fördervereins der Arbeitskreis „Kulturelles Erbe in der UVP“.2 Ziel des Arbeitskreises war es und ist es nach wie vor, die für 1 Zu der Diskrepanz zwischen den gesetzlichen Vorgaben und der praktischen Umsetzung vgl. Attermeyer, in: Kulturgüterschutz in der UVP, S. 3 (4); Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der UVP, S. 1; Stein, in: Kulturgüterschutz in der UVP, S. 97 (97). 2 Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 5.

Einleitung

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das Schutzgut der Kulturgüter bestehenden Probleme zu lösen, um die Kulturgüter in das Umweltverträglichkeitsprüfungsverfahren zu integrieren und auf diese Weise das Instrument auch in ihrem Interesse nutzen zu können. Zu diesem Zweck organisierte er Arbeitsgruppen, veranstaltete entsprechende Tagungen und bildete ein europaweites Netzwerk zwischen den am Kulturgüterschutz durch die Umweltverträglichkeit interessierten privaten und staatlichen Stellen. Erste Erfolge dieses Engagements auch für das Schutzgut der Kulturgüter sind zweifellos festzustellen. So haben die Arbeitsgruppen und Tagungen des Arbeitskreises zu ersten Ansätzen und Veröffentlichungen geführt, auch ist die Dissertation von Dorothee Boesler mit dem Titel „Die Kulturgüter als Bestandteil der Umweltverträglichkeitsprüfung“ entstanden. Schließlich gibt es Bemühungen im Ministerium für Städtebau und Wohnen, Kultur und Sport des Landes Nordrhein-Westfalen, eine Musterrichtlinie für alle Bundesländer über die Behandlung von Kulturgütern innerhalb einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu entwerfen. Doch dürfen die ersten Erfolge nicht darüber hinwegtäuschen, dass es nach wie vor schwerwiegende Probleme im Umgang mit dem Schutzgut der Kulturgüter gibt. Zu einer effektiven Anwendung des Schutzgutes der Kulturgüter mangelt es insbesondere an einer brauchbaren Definition des Schutzgutes selbst sowie an auf das konkrete Schutzgut zugeschnittenen Vorgaben über die weiteren Verfahrensschritte. Vor diesem Hintergrund soll auf einen Aspekt besonders hingewiesen werden. Alle bisherigen Ansätze zur Lösung des Problems entstammen nicht der Rechtswissenschaft, sondern finden in anderen Fachdisziplinen ihren Ursprung. Die genannte Dissertation von Dorothee Boesler ist eine kunsthistorische Arbeit, auch alle weiteren Veröffentlichungen stammen insbesondere von Kunsthistorikern, Archäologen oder Technikern bzw. Ingenieuren verschiedener Fachrichtungen. Bei allen Problemen mit der praktischen Umsetzung handelt es sich jedoch letztlich um die Auslegung und Anwendung eines Gesetzes. So erscheint zur Problemlösung ein Beitrag aus juristischer Sicht notwendig, um zumindest den rechtlichen Rahmen zu ermitteln, der im Umgang mit den Kulturgütern eingehalten werden muss. Diesen Beitrag soll die vorliegende Arbeit leisten. Der Aufbau der Arbeit orientiert sich an den genannten Problemen. In einem ersten Schritt soll eine brauchbare und feststehende Definition des Rechtsbegriffs „Kulturgüter“ im Sinne der Umweltverträglichkeitsprüfung entwickelt werden (1. Kapitel). Der Definition wird die grundsätzliche Frage des Verhältnisses von Natur und Kultur vorangestellt, es gilt den Umweltbegriff zu erörtern. Nach der Begriffsklärung können die kulturgüterspezifischen Besonderheiten der weiteren Verfahrensschritte ermittelt werden, auf welchen konkrete Arbeitsanweisungen für die Praxis aufbauen

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Einleitung

können (2. Kapitel). Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Ermittlung des Kulturgüterbestandes sowie auf der Entwicklung eines geeigneten Bewertungsverfahrens. In diesem Zusammenhang müssen die gesetzlichen Vorgaben konkretisiert werden, um die Umweltverträglichkeitsprüfung auch für den Kulturgüterschutz handhabbar zu machen. Für die praktische Anwendbarkeit der Umweltverträglichkeitsprüfung sind auch die behördlichen Zuständigkeiten für das Schutzgut der Kulturgüter von Bedeutung, die im Anschluss an die Verfahrensbesonderheiten geklärt werden sollen (3. Kapitel). Den Abschluss sollen eine kurze Übersicht über bestehende Rechtsschutzprobleme sowie ein Ausblick auf mögliche Verbesserungen bilden (4. Kapitel).

1. Kapitel

Denkmäler1 als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung Um die Fragen nach bestimmten Verfahrensbesonderheiten oder nach Zuständigkeiten für Kulturgüter im Allgemeinen und Denkmäler im Besonderen als Schutzobjekte einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) aufzuwerfen und anschließend zu beantworten, muss zunächst grundsätzlich geklärt werden, in welchem Umfang Kulturgüter als Schutzgüter der jeweils einschlägigen UVP anzusehen sind. Daher setzt sich das erste Kapitel dieser Arbeit mit der grundlegenden Frage nach dem Schutzgut „Kulturgut“ im Rahmen einer UVP auseinander. Im ersten Abschnitt soll generell erörtert werden, welchen Stellenwert im Umweltrecht der Kulturgüterschutz innehat, der als Oberbegriff den Bereich des Denkmalschutzes mit umfasst. Die Rolle des Kulturgüterschutzes im Umweltrecht bestimmt möglicherweise das Verständnis des Kulturgüterbegriffs i. S. d. UVPG. Darüber hinaus beeinflusst schon das grundsätzliche Verhältnis von Umwelt und Kultur das Verständnis des Kulturgüterbegriffs als Schutzobjekt des Umweltrechts, so dass eine genauere Betrachtung geboten ist. Erst im Anschluss daran soll der Kulturgüterbegriff im Recht der UVP und dabei insbesondere im Rahmen des UVPG dargestellt werden.

A. Kulturgüterschutz im Umweltrecht generell Es wird zunächst herauszuarbeiten sein, inwieweit Kulturgüter als Bestandteil der Umwelt aufzufassen sind und in Folge dessen mit in den Schutzbereich des Umweltrechts fallen. Zur Klärung dieser Frage ist zu berücksichtigen, wo und in welchem Umfang und Zusammenhang der Kulturgüterschutz verfassungsrechtlich verankert ist. 1 Für den Begriff des Denkmals existiert kein einheitlicher Plural. Die Denkmalschutzgesetze der Länder sprechen teilweise von Denkmalen (so bspw. § 2 Abs. 1 DSchG BW; § 3 Nds. DSchG), teilweise von Denkmälern (so bspw. § 1 Abs. 1 Bay DSchG § 1 Abs. 1 DSchG NW). Das BNatSchG enthält sogar beide Begriffe nebeneinander, denn § 2 Abs. 1 Nr. 14 nennt „Kultur-, Bau- und Bodendenkmäler“, während § 28 von „Naturdenkmalen“ spricht. Vgl. zu den Hintergründen der im Ergebnis unerheblichen Pluralbildung: Hönes, Die Unterschutzstellung von Kulturdenkmälern, S. 75 ff.

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

I. Kulturgüter als Bestandteil der Umwelt Die Beantwortung der Frage, ob Kulturgüter als Bestandteil der Umwelt aufzufassen sind, hängt unmittelbar davon ab, welchen Umweltbegriff man den Überlegungen zugrunde legt. Bevor der Frage nachgegangen wird, wie die „Umwelt“ im Sinne des Umweltrechts normativ aufzufassen ist oder ob überhaupt dem Umweltrecht ein einheitlicher Umweltbegriff zugrunde liegt, bietet es sich an, darzustellen, wie der Begriff der Umwelt generell aufgefasst werden kann. Denn ein normativer Umweltbegriff wird möglicherweise vom allgemeinen Begriffsverständnis geleitet. 1. Allgemeiner Umweltbegriff Im Folgenden soll versucht werden, den Begriff der Umwelt zu umschreiben oder zumindest die verschiedenen Ansätze darzulegen, wie er aufzufassen sein könnte. a) Entstehungsgeschichte des Umweltbegriffs Der heute geläufige und jedem bekannte Begriff der „Umwelt“ ist gerade einmal zweihundert Jahre alt.2 Erstmals benutzt wurde er vom in Deutschland lebenden dänischen Dichter Jens Immanuel Baggesen (1764–1826)3 im Jahre 1800 in einer Ode an Napoleon4, um mit Hilfe dieses Begriffs die soziale Umwelt des Dichters – ähnlich dem französischen „milieu“ – zu umschreiben.5 In diesem sozialen Zusammenhang ist der Begriff der „Umwelt“ dann mehrmals von Goethe aufgegriffen und benutzt und somit dem Sprachgebrauch zugänglich gemacht worden.6 Erstmals im Zusammenhang mit der Naturwissenschaft ist der Begriff der „Umwelt“ vom deutsch-estnischen Biologen Jakob von Uexküll (1864–1944)7 verwandt worden8, der unter der Umwelt die „zweite Haut des Lebewesens“ verstand, die untrennbar mit der Existenz des Lebewesens verbunden ist.9 Damit berührte der Begriff der Umwelt erstmals auch die Belange der den Menschen umgeben2

Freiherr von Lersner, in: FS Horst Sendler, S. 259 (259); Wey, Umweltpolitik in Deutschland, S. 11. 3 s. Kindlers Neues Literatur Lexikon Bd. 2, S. 54. 4 Ode an Napoleon, aus: Baggesens Poetische Werke in deutscher Sprache, 2. Theil, S. 102. Vgl. dazu Freiherr von Lersner, in: FS Horst Sendler, S. 259 (260). 5 Freiherr von Lersner, in: FS Horst Sendler, S. 259 (259/260). 6 Vgl. Freiherr von Lersner, in: FS Horst Sendler, S. 259 (260). 7 s. Herder Lexikon der Biologie, Bd. 8, S. 284. 8 Freiherr von Lersner, in: FS Horst Sendler, S. 259 (260); Herder Lexikon der Biologie, Bd. 8, S. 284.

A. Kulturgüterschutz im Umweltrecht generell

21

den natürlichen Lebensgrundlagen. Beide Begriffsverständnisse haben sich bis in die heutige Zeit in verschiedenste Richtungen weiterentwickelt.10 Die Entstehungsgeschichte des Umweltbegriffs deutet schon an, dass unter der „Umwelt“ Unterschiedliches verstanden werden kann, so dass es schwierig sein wird, in der heutigen Zeit ein einheitliches Begriffsverständnis zu finden. b) Aktuelles Verständnis des Umweltbegriffs Der Begriff „Umwelt“ ist dementsprechend – auch noch und gerade heute – schwer zu erfassen.11 Mit der Umwelt werden viele verschiedene Bedeutungen verbunden.12 Die Umwelt als sogenannter Beziehungsbegriff hat eine große Anzahl von Deutungsmöglichkeiten zur Folge.13 Daher soll anhand verschiedener Differenzierungsansätze versucht werden, die Bedeutungen des Umweltbegriffs darzustellen und greifbarer zu machen. Im Gegensatz zur Entwicklung des Umweltbegriffs wird heute aber in aller Regel ein Bezug der Umwelt zur Natur hergestellt. Unklar ist jedoch, wie dieser Bezug ausgestaltet ist und inwieweit dieser Bezug durch anderweitige Bezüge, etwa soziale oder kulturelle Aspekte, ergänzt wird. aa) Umweltethische Differenzierung Zunächst kann der Umweltbegriff umweltethisch, also vom Verhältnis zwischen Mensch und Natur ausgehend,14 erörtert werden. Danach ist für den Begriff der Umwelt von zentraler Bedeutung, von welchem Standpunkt aus er definiert wird, welches Subjekt also in der Mitte steht, um das herum die restliche Welt betrachtet wird. Die entscheidende Frage ist dabei, von welchem Standpunkt aus die Umwelt betrachtet wird und wo der Mensch hierbei angesiedelt ist. Die Suche nach dem richtigen Betrachtungsstandpunkt weist dann direkt über das Problemfeld des Verhältnisses von Mensch und Natur in die Sphären der Umweltethik.15 Natürlich gibt es da9 Uexküll, Niegeschaute Welten, S. 12; vgl. auch Freiherr von Lersner, in: FS Horst Sendler, S. 259 (260). 10 Vgl. Freiherr von Lersner, in: FS Horst Sendler, S. 259 (260); siehe auch unten, 1. Kap. A. I. 3. 11 Vgl. etwa Dempfle/Müggenborg, NuR 1987, 301 ff. 12 Bender/Sparwasser/Engel, Umweltrecht, Kap. 1 Rdnr. 5. 13 Meßerschmidt, Umweltabgaben als Rechtsproblem, S. 29. 14 Kieslich/Neumeyer, Räumliche Umweltziele, S. 13; Schlitt, Umweltethik, S. 16; Summerer, ZAU 1988, 151 (155); ähnlich auch Otto, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 37 (39). 15 Schlitt, Umweltethik, S. 16.

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

bei keine Vorgabe, wie der Standort zu wählen oder das Verhältnis anzusehen ist, so dass sich schon bei der ersten grundlegenden Frage für den über die Umweltethik angegangenen „Umweltbegriff“ verschiedene Auffassungen gegenüber stehen. In einer groben Betrachtung lassen sich die entgegenstehenden Ansichten in drei große Gruppen unterteilen,16 die sich teilweise aber noch feiner untergliedern ließen.17 (1) Ökonomistischer Ansatz Eine mögliche Ansicht ist in ihrem Ansatz ökonomistisch.18 Im Mittelpunkt steht hierbei der ökonomisch wirtschaftende Mensch, dem für sein wirtschaftendes Handeln seine Umwelt zur freien Verfügung steht. Die Umwelt erscheint hier vor allem als wirtschaftlich nutzbare Ressource sowie als Rückstandsdepot.19 Insbesondere im Zusammenhang mit dem Konflikt von Umweltschutz und mächtigen ökonomischen Interessen auf politischer Ebene scheint diese Auffassung von Umwelt noch immer eine wichtige Rolle zu spielen.20 Lässt man die eher von der Umweltethik diskutierte Frage des mehr oder weniger rücksichtslosen Wirtschaftens außen vor und konzentriert man die Aussagen dieses Ansatzes auf die Frage nach dem Verhältnis von Mensch und Natur beziehungsweise auf die Frage nach dem Standpunkt, dann ergibt sich folgendes Bild: Der Mensch steht im Mittelpunkt, als Umwelt ist die Natur in ihrer Funktion als Ressource und Depot aufzufassen. (2) Ökozentrischer Ansatz Den Gegenpol zu dieser Ansicht stellt die bio- oder ökozentrische Auffassung dar.21 Nach dieser Auffassung steht die Natur im Zentrum, in deren 16 Bongartz, Umweltvorsorge im Siedlungsbereich, S. 5 f.; Otto, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 37 (39 f.); Summerer, ZAU 1988, 151 (155 ff.). Diese Unterteilung in drei Hauptgruppen ist im Rahmen einer juristischen, nicht theologisch-philosophischenn Arbeit zweckmäßig, jedoch nicht zwingend; vgl. etwa Schlitt, Umweltethik, S. 25, der vier unterschiedlichen Konzepten differenziert. 17 Kieslich/Neumeyer, Räumliche Umweltziele, S. 14 ff. 18 Vgl. Otto, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 37 (39); Summerer, ZAU 1988, 151 (155). 19 Otto, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 37 (39). 20 Summerer, ZAU 1988, 151 (156). 21 Bongartz, Umweltvorsorge im Siedlungsbereich, S. 7 f.; Otto, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 37 (39 f.); Schlitt, Umweltethik, S. 65 ff. bzw. S. 99 ff.; Summerer, ZAU 1988, 151 (157).

A. Kulturgüterschutz im Umweltrecht generell

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Umwelt sich auch der Mensch einzuordnen hat. Die Natur habe einen „genuinen Anspruch auf Schutz und Schonung“ und stehe dem Menschen nicht als bloßes Mittel zur Verfügung.22 In der Realität dürfte die Position des Umweltschutzes, dem ein solches Umweltverständnis zugrunde gelegt wird, welches kaum in Einklang mit den heutigen Gesellschaftsformen zu bringen ist,23 ungleich schlechter durchzusetzen sein als die eines Umweltschutzes, der auch die Bedürfnisse des Menschen im Blick hat. Ungeachtet dieser praktischen Probleme lässt sich der ökozentrische Ansatz jedoch so darstellen, dass die Umwelt vom Standpunkt der Natur aufgefasst wird, dass also ausschließlich alle natürlichen Lebensgrundlagen einschließlich des Menschen die Umwelt darstellen. (3) Anthropozentrischer Ansatz Die in der Mitte dieser beiden Pole anzusiedelnde Auffassung stellt den ganzheitlichen Menschen in den Mittelpunkt, sog. anthropozentrischer Ansatz.24 Auszugehen ist hierbei jedoch nicht von einem autonomen Menschen als Zentrum, sondern vom Menschen als Teil der Natur. Dies hat Konsequenzen in zwei Richtungen. Auf der einen Seite gehören nach dem anthropozentrischen Ansatz die für die Existenz des Menschen unverzichtbaren Naturgüter zur Umwelt. Wegen der großen Bedeutung einer intakten Umwelt für das Wohlbefinden des Menschen ist damit so gut wie die gesamte Natur Teil der Umwelt.25 Daneben aber sind auch die vom Menschen geschaffenen Werke Teile der Umwelt, die soziale Umwelt, denn die Umwelt orientiert sich nach dem anthropozentrischen Ansatz gerade am Menschen als Zentrum.26 Fast jeder wird der Auffassung sein, bei der „Umwelt“ den ökozentrischen Umweltbegriff vor Augen zu haben. Tatsächlich dürfte jedoch der Blick dabei auf die für den Menschen unverzichtbaren natürlichen Lebensgrundlagen im Sinne des anthropozentrischen Ansatzes gerichtet sein. Der Schutz der Artenvielfalt dient etwa nicht zuletzt der pharmazeutischen Forschung, der Schutz des Regenwaldes dem Weltklima und damit auch dem Wohlbefinden des Menschen; auch der Schutz von lediglich „schönen“ Naturelementen dient letztlich der Erholung und dem Wohlbefinden des 22

Summerer, ZAU 1988, 151 (157). Vgl. Summerer, ZAU 1988, 151 (157). 24 Vgl. Otto, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 37 (39); Summerer, ZAU 1988, 151 (156). 25 Otto, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 37 (39); Summerer, ZAU 1988, 151 (156). 26 Vgl. Bunge, ZAU 1990, 356 (368). 23

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

Menschen.27 Der Schutz eines krankheitsübertragenden oder sogar -auslösenden Lebewesens dürfte wohl nicht auf eine so breite Zustimmung stoßen, wie sie nach dem ökozentrischen Umweltbegriff eigentlich gegeben sein müsste.28 Schon der Versuch, die „Umwelt“ mit Hilfe der Umweltethik zu erfassen oder zu definieren, zeigt das Problemfeld auf, das die gesamte Bestimmung des „Umweltbegriffs“ begleitet und erschwert. Aufgrund verschiedenen Begriffsverständnisses, wegen unterschiedlicher ideologischer Ziele oder in manchen Fällen auch wegen weltanschaulicher und religiöser Aspekte29 und wegen der differenzierten Blickwinkel verschiedener wissenschaftlicher Disziplinen gibt es eine ebenso große Vielzahl verschiedener Umweltbegriffe wie Wege, einen solchen Begriff herzuleiten. Der umweltethische Ansatz hat – zusammengefasst – drei Umweltbegriffe geliefert. Nach dem ersten zählt ausschließlich die nutzbare natürliche Umgebung des Menschen zur Umwelt.30 Nach einer anderen Ansicht zählt neben den natürlichen Lebensgrundlagen auch die vom Menschen geschaffene, soziale Umgebung zur Umwelt.31 Nach einem dritten Verständnis schließlich zählt neben den natürlichen Lebensgrundlagen sogar der Mensch selbst zur Umwelt32. bb) Umfangbezogene Differenzierung Obschon bereits vom umweltethischen Ansatz her mehrere Umweltbegriffe hergeleitet worden sind, soll auch auf anderem Wege versucht werden, den Umweltbegriff zu ermitteln. Der umweltethische Ansatz, vom Verhältnis zwischen Mensch und Natur auszugehen33, bietet für die rechtswissenschaftliche Terminologie möglicherweise weniger Anknüpfungspunkte als ein an der praktischen Bedeutung orientierter Ansatz. Aus diesem Grunde bietet es sich an, die sich überwiegend in der rechtswissenschaftlichen Literatur abspielende Diskussion um den Umfang des Umweltbegriffs für eine Begriffsbestimmung heranzuziehen. Dabei wird nach der Zweck27 Für Beispiele vgl. Otto, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 37 (41). 28 Auf entsprechend wenig Empörung stoßen Pläne zur Ausrottung von Krankheitserregern, beispielsweise die Vernichtung der letzten Populationen von Pockenviren. 29 Vgl. Schlitt, Umweltethik, S. 127 ff. 30 s. oben, 1. Kap. A. I. 1. b) aa) (1). 31 s. oben, 1. Kap. A. I. 1. b) aa) (3). 32 s. oben, 1. Kap. A. I. 1. b) aa) (2). 33 Kieslich/Neumeyer, Räumliche Umweltziele, S. 13; Schlitt, Umweltethik, S. 16; Summerer, ZAU 1988, 151 (155).

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mäßigkeit gefragt, manche Gegenstände noch unter den Umweltbegriff fallen zu lassen oder gerade nicht mehr. Entscheidend ist nach diesem Klärungsansatz, wie man den Umfang des Umweltbegriffs festlegen will. Zwangsläufig gehen die Meinungen über die Zweckmäßigkeit des Umfangs auch hierbei auseinander, so dass selbst beim praxisorientierten Ansatz verschiedene Umweltbegriffe vertreten werden. (1) Extensiver oder weiter Umweltbegriff Auf der einen Seite wird der Umweltbegriff sehr weit ausgelegt. Umwelt sind dann neben den natürlichen Lebensgrundlagen auch die sozialen, kulturellen und politischen Faktoren einschließlich aller Mitmenschen, also die Gesamtheit aller einwirkenden Lebensbedingungen.34 Wegen dieser großen Weite des Umweltbegriffs lassen sich Teilbereiche festlegen, wie etwa die soziale oder die natürliche Umwelt. Die Summe aller Teilmengen der verschiedenen fachwissenschaftlichen Umweltbegriffe ergibt letztendlich die Umwelt des Menschen.35 Von der Frage des Verständnisses des Umweltbegriffs zu unterscheiden ist die Problematik der Praktikabilität des extensiven, verschiedenste Fachbereiche umfassenden Umweltbegriffs für Umweltpolitik oder gar für das Umweltrecht.36 (2) Restriktiver oder enger Umweltbegriff Weitaus häufiger trifft man auf die Auffassung, die dem Begriff der Umwelt ein sehr enges, restriktives Verständnis entgegenbringt. Die „Umwelt“ beschränkt sich nach dieser Ansicht auf die natürlichen Lebensgrundlagen des Menschen.37 Im Vergleich zum extensiven Verständnis lässt sich feststellen, dass hier nur dessen Teilmenge der elementaren natürlichen Umwelt als Umwelt angesehen wird. Aufgrund dieser sehr engen Sichtweise, die sich allein auf die unbeeinflussten natürlichen Lebensgrundlagen beschränkt, engt diese Auffassung in der Praxis einen effektiven Umweltschutz eher ein, als dass sie ihn fördert. 34 Bender/Sparwasser/Engel, Umweltrecht, Kap. 1 Rdnr. 5; Diederichsen, BB 1973, 485 (487); Freiherr von Lersner, in: FS Horst Sendler, S. 259 (262). Wohl ebenfalls von einem weiten Umfang des Schutzgutes geht Huber (in: FS Hans R. Klecatsky, S. 353 [354 ff.]) aus, der aber den Begriff „Umwelt“ kritisiert. Vgl. auch Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rdnr. 15. 35 Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, § 1 Rdnr. 2. 36 Vgl. Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, § 1 Rdnr. 4; Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rdnr. 15. 37 Kölbe, DÖV 1979, 470 (470); Soell, WiR 1973, 72 (83); Stern, Staatsrecht Band I, § 21 II 3. k), S. 908/909; vgl. auch Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rdnr. 16.

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

(3) Vermittelnde Position Zwar an den restriktiven Umweltbegriff angelehnt, aber dennoch zwischen den Positionen vermittelnd, zeichnet sich ein drittes Verständnis vom Umfang des Umweltbegriffs ab. Kennzeichnend für die vermittelnde Auffassung ist, dass zwar der Umweltbegriff auf die natürlichen Lebensgrundlagen beschränkt bleiben soll, aber diese Beschränkung auf die natürliche Umwelt nicht die Einwirkungen des Menschen auf die natürlichen Grundlagen und die daraus resultierenden Rückwirkungen auf den Menschen in seiner biologischen Existenz ausschließen soll; der natürliche Umweltbegriff sei also in einem Systemzusammenhang aufzufassen.38 Die unangetasteten natürlichen Lebensgrundlagen sind zumindest in Mitteleuropa und Deutschland aufgrund der langen und intensiven Kulturgeschichte ohnehin kaum oder gar nicht mehr vorhanden und somit als Schutzobjekt existent.39 Vielmehr bietet sich dem Umweltschutz hauptsächlich die vom Menschen gestaltete und bebaute Umwelt als Schutzobjekt an, auf die sich demzufolge der Umweltbegriff ausdehnen muss.40 Wegen des notwendigen Bezugs zu den natürlichen Lebensgrundlagen und der biologischen Existenz des Menschen erreicht der Umweltbegriff der vermittelnden Ansicht jedoch nicht den allumfassenden Umfang des extensiven Umweltbegriffs.41 Auch der Versuch, den Begriff der „Umwelt“ über den Umfang zu umschreiben, führt nicht zu einem eindeutigen Ergebnis. Hinsichtlich des Umfangs divergieren die Ansichten zum Teil erheblich. Teilweise wird Umwelt als Summe aller Lebensbedingungen des Menschen angesehen, von den natürlichen Lebensgrundlagen bis hin zum sozialen Umfeld. Die Gegenauffassung sieht den Umfang des Umweltbegriffs strikt begrenzt auf die unberührten natürlichen Lebensgrundlagen. Nach einer vermittelnden Ansicht schließlich setzt sich die Umwelt aus den natürlichen Lebensbedingungen zusammen, wobei die natürlichen Lebensbedingungen durch menschliche Eingriffe beeinflusst worden sein können. Insgesamt lässt sich also festhalten, dass es – zumindest außerhalb der Rechtswissenschaft – kein einheitliches Verständnis für den Begriff der „Umwelt“ gibt. Sowohl der Ansatz, den Begriff über die Umweltethik zu definieren, als auch der Versuch, die Umwelt durch ihren Umfang einzugrenzen, haben nicht zu einem eindeutigen Begriff führen können, sondern verschiedene Auffassungen aufgezeigt. 38 Meßerschmidt, Umweltabgaben als Rechtsproblem, S. 32; Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rdnr. 18. 39 Vgl. dazu Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rdnr. 18; Kummer, NuR 1986, 12 (12). 40 Meßerschmidt, Umweltabgaben als Rechtsproblem, S. 32; Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rdnr. 18; Wey, Umweltpolitik in Deutschland, S. 11. 41 Meßerschmidt, Umweltabgaben als Rechtsproblem, S. 32.

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2. Juristischer Umweltbegriff Wie oben dargestellt, ist der Umweltbegriff allgemein und fachübergreifend hoch umstritten. Es besteht aber die Möglichkeit, dass zumindest auf die Disziplin der Rechtswissenschaften beschränkt ein mehr oder weniger einheitlicher Umweltbegriff gefunden werden kann. Der Versuch, die „Umwelt“ anhand ihres Umfangs zu definieren, – und damit auch die im Rahmen dieser Differenzierung dargelegten unterschiedlichen Auffassungen42 – hat allerdings in der Rechtswissenschaft seine Wurzeln.43 Um dem juristischen Umweltbegriff dennoch Konturen verleihen zu können, soll zunächst in die Rechtssysteme Einblick genommen werden, die das nationale Umweltrecht entscheidend geprägt haben. Im Anschluss daran drängt sich die Überprüfung der einschlägigen Gesetze dahingehend auf, ob dem nationalen Umweltrecht überhaupt ein einheitlicher normativer Umweltbegriff zugrunde liegt. a) Umweltbegriff in anderen Rechtssystemen Zur Herleitung des juristischen Umweltbegriffs bietet sich zunächst der Rückgriff auf die Umweltbegriffe in anderen Rechtssystemen an. Insbesondere ist diese Betrachtungsweise geboten, wenn für die nationale Ausformung des Rechtsbegriffs die entscheidenden Impulse gerade von einem anderen Rechtssystem ausgegangen sind. aa) US-amerikanisches Recht Für die Ausprägung des Umweltrechts im deutschen Recht in den letzten Jahrzehnten des 20. Jahrhunderts waren insbesondere die Entwicklungen des Umweltrechts in den Vereinigten Staaten von Amerika von entscheidender Bedeutung.44 Als eines der wichtigsten Umweltgesetze der USA wird der National Environmental Policy Act of 1969 (NEPA)45, der am 01. Januar 1970 in Kraft trat, angesehen,46 der die Grundlage für die Einführung einer UVP in das US-amerikanische Recht bedeutete. Wie im Fall der UVP waren die USA auch in vielen anderen Bereichen des Umweltrechts mit 42 Also der extensive und der restriktive Umweltbegriff sowie die vermittelnde Auffassung; vgl. oben, 1. Kap. A. I. 1. b) bb) (1) bis (3). 43 Meßerschmidt, Umweltabgaben als Rechtsproblem, S. 30. 44 Kloepfer, Die Geschichte des deutschen Umweltrechts, S. 95/102; Kloepfer, Umweltrecht, § 2 Rdnr. 2/72; Wey, Umweltpolitik in Deutschland, S. 153/201. 45 Einzusehen auf der Homepage der United States Environmental Protection Agency: http://es.epa.gov/oeca/ofa/nepa.html vom 26.09.2001. 46 Jörissen, Die UVP in den USA, S. 1 m. w. N.

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

ihrer Gesetzgebung in einer Vorreiterrolle, die die umweltrechtliche Gesetzgebung auf internationaler und nationaler Ebene – zum Beispiel Deutschlands – inspirierten und maßgeblich beeinflussten.47 Wegen dieser Vorbildfunktion ist von Interesse, welcher juristische Umweltbegriff den amerikanischen Umweltgesetzen zugrunde liegt. Der NEPA etwa enthält einen weit gefassten Umweltbegriff48 und spricht in § 101 b) 2. von der Gewährleistung einer „ästhetisch und kulturell angenehmen Umwelt“49 sowie in § 101 b) 4. von der Bewahrung „wichtiger Aspekte unseres nationalen Erbes der Geschichte, Kultur und Natur“50. Zwar ist im NEPA der Begriff der Umwelt nicht direkt erwähnt, er ergibt sich aber aus den vorgegebenen Zielsetzungen.51 Der zunächst noch umstrittene Umfang dieses weiten Umweltbegriffs52 wurde durch den Supreme Court of the United States festgelegt: Zunächst ist von Auswirkungen auszugehen, die in einem engen Zusammenhang stehen mit den durch das Vorhaben hervorgerufenen Veränderungen der natürlichen und physischen Umwelt; erst wenn diese primären Auswirkungen gegeben sind, können die sogenannten sekundären Auswirkungen auf sozialer und ökonomischer Ebene mit einbezogen werden.53 Unabhängig von diesem Streit ist festzustellen, dass der dem NEPA zugrundeliegende Umweltbegriff kulturelle Güter mitumfasst. Auch andere Umweltgesetze des US-amerikanischen Rechts gehen von einem Umweltbegriff aus, der kulturelle Güter eindeutig mit umschließt. So nennt beispielsweise die Umweltgesetzgebung des Staates Minnesota in Kapitel 116 D.02 als Ziel der staatlichen Umweltpolitik, die „historisch, kulturell und landwirtschaftlich bedeutsamen Teile unseres nationales Erbguts zu erhalten . . .“.54 Ebenso sind in der Gesetzgebung des Staates Massa47 Zur Inspiration des internationalen Umweltrechts vgl. Bunge, ZAU 1990, 356 (356); zur Vorreiterrolle für die deutsche Umweltgesetzgebung s. Kloepfer, Die Geschichte des deutschen Umweltrechts, S. 95/102. Allgemein zur frühen Begründung der Disziplin des Umweltrechts in den USA vgl. Müller-Stahel, SJZ 1972, 49 ff. 48 Siehe http://es.epa.gov/oeca/ofa/nepa.html vom 26.09.2001, S. 1/2; vgl. dazu Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der UVP, S. 6. 49 Originalfassung des § 101 (b) (2): „assure for all Americans safe, healthful, productive, and aesthetically and culturally pleasing surroundings“. Übersetzung nach Bothe, Ausländisches Umweltrecht I, S. 10. 50 Originalfassung des § 101 (b) (4): „preserve important historic, cultural, and natural aspects of our national heritage, and maintain, whereever possible, an environment which supports diversity, and variety of individual choice“. Übersetzung nach Bothe, Ausländisches Umweltrecht I, S. 10. 51 Jörissen, Die UVP in den USA, S. 92. 52 Vgl. Jörissen, Die UVP in den USA; S. 93 ff. 53 So Jörissen, Die UVP in den USA, S. 161; vgl. U.S. Supreme Court, Metropolitan Edison v. People Against Nuclear Energy, 460 U.S. 766, Urteil v. 19.04.1983, http://caselaw.lp.findlaw.com/scripts/getcase.pl?court=US&vol=460&invol=766 vom 04.10.2001, S. 4/5.

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chusetts über Umweltdienstbarkeiten in § 32 „Beschränkungen zum Schutz der Landschaft und zur Erhaltung historischer Stätten“ aufgeführt.55 Auch wenn keine umfassende Darstellung und Untersuchung der USamerikanischen Umweltgesetzgebung möglich ist, können die aufgeführten Beispiele für einen Rückschluss herangezogen werden. Dies gilt insbesondere, da mit dem NEPA erstens eines der wichtigsten amerikanischen Umweltgesetze untersucht worden ist und dieses Gesetz zweitens der grundlegende historische Ursprung für das deutsche UVPG ist, um dessen Umweltbegriff es letztlich gehen soll. Festzuhalten ist also, dass das Umweltrecht der USA offensichtlich auf der Vorstellung basiert, dass Kultur- und andere Sachgüter Bestandteil der Umwelt sind. Überträgt man die im deutschen Umweltrecht genutzte Terminologie, dann ist als Ergebnis festzuhalten, dass das US-amerikanische Recht von einem weiten Umweltbegriff auszugehen scheint. Insbesondere für die Bereiche des deutschen Umweltrechts, welche durch amerikanische Impulse erst entstanden oder wenigstens beeinflusst worden sind, könnte es von Bedeutung sein, dass der Impulsgeber offensichtlich den weiten Umweltbegriff zugrunde legt. Ob sich dieser Umstand auch im entsprechenden deutschen Gesetz niederschlägt, wird noch zu beurteilen sein. bb) Internationales Recht Als für das nationale Recht prägend ist immer auch das internationale Recht anzusehen. Auf dem Gebiet der UVP beispielsweise entwickelten sich im Anschluss an die amerikanischen Regeln des NEPA auch auf internationaler Ebene Regelungen.56 Obwohl es sich bei diesen Entwicklungen häufig nicht um verbindliches Recht, sondern nur um politisch zu beachtende Regeln – sog. Soft Law57 – handelt,58 dürften sie ebenfalls Einfluss auf die nationale Gestaltung des Umweltrechts gehabt haben. So entstand in den Jahren nach 1970 eine Vielzahl von Regelungen und Empfehlungen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD)59, das Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP) verabschiedete eine Vielzahl von Regelungen60, und auch die UN-Wirtschafts54 55 56 57 58 59 60

s. Bothe, Ausländisches Umweltrecht V, S. 311. s. Bothe, Ausländisches Umweltrecht V, S. 330 ff. Bunge, ZAU 1990, 356 (356 f.). Bunge, ZAU 1990, 356 (357). Vgl. Bunge, ZAU 1990, 356 (356 ff.). Vgl. Bunge, ZAU 1990, 356 (357 ff.). Vgl. Bunge, ZAU 1990, 356 (361 ff.).

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

kommission für Europa (ECE) erarbeitete in den achtziger Jahren Arbeitshilfen61. Nicht immer wird den Regelungen eine Definition der Umwelt zugrunde gelegt, doch zumindest in einer Konvention der ECE über die UVP in grenzüberschreitendem Zusammenhang findet sich eine solche Begriffsbestimmung.62 Dabei enthält der zugrunde gelegte Umweltbegriff neben den Bestandteilen der natürlichen Umwelt auch die sozioökonomischen Verhältnisse.63 Als neueres völkerrechtliches Abkommen enthält schließlich auch das „Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten“64 indirekt eine Definition des Umweltbegriffs, indem es in Art. 2 Nr. 3 den Begriff der „Informationen über die Umwelt“ definiert. Da in Art. 2 Nr. 3 lit. c auch der Mensch und Kulturgüter erfasst sind, basiert das Übereinkommen offensichtlich ebenfalls auf einem weiten Umweltverständnis. Neben den US-amerikanischen Vorgaben dürften auch diese internationalen Regelungen, die oft zeitlich vor den nationalen Kodifikationen entstanden sind, die nationalen Bestimmungen beeinflusst haben.65 b) Europarechtliche Vorgaben In vielen Bereichen kommt den europarechtlichen Vorgaben eine sehr große Bedeutung zu, wenn es um die Prägung des nationalen Rechts geht. Dies kann jedoch nur für solche Rechtsbereiche gelten, in denen die Europäische Gemeinschaft mit Kompetenzen ausgestattet ist. Das Umweltrecht stellt einen solchen Rechtsbereich dar. Zwar spielte im Zeitpunkt der Gründung der Europäischen Gemeinschaften die Umwelt im politischen Bewusstsein noch keine Rolle.66 Der wachsenden Bedeutung des Bereichs der Umweltpolitik und dem daraus erwachsenden Regelungsbedarf passte sich die Europäische Gemeinschaft in ihren Reformen aber zunehmend an.67 Bereits zu Beginn der siebziger Jahre wurde der Umweltschutz von den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsstaaten als Aufgabenbereich der Europäischen Gemeinschaft anerkannt.68 Erstmals erfuhr die umweltrecht61

Vgl. Bunge, ZAU 1990, 356 (364 f.). Bunge, ZAU 1990, 356 (368). 63 Vgl. Bunge, ZAU 1990, 356 (368). 64 Sog. Aarhus-Konvention; vgl. unten, 4. Kap. B. 65 Wobei die Aarhus-Konvention noch nicht in nationales Recht umgesetzt worden ist (vgl. BT-Drs. 14/9184 und 14/9493). 66 Glaesner, in: Europäisches Umweltrecht und europäische Umweltpolitik, S. 1 (1). 67 Vgl. zur Entwicklung: Glaesner, in: Europäisches Umweltrecht und europäische Umweltpolitik, S. 1 (2 ff.). 62

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liche Kompetenz der Europäischen Gemeinschaft eine Regelung im Einzelnen, indem ihr im Rahmen der Europäischen Einheitlichen Akte vom 28.02.198669 im EGV mit den Art. 130 r bis 130 t ein eigener Titel geschaffen wurde.70 Erst durch diese Aufnahme in den Vertrag verstummte der bis dahin andauernde Streit71 um die Vertragsziele und die umweltrechtliche Kompetenz der Europäischen Gemeinschaft.72 Der Vertrag von Amsterdam73 führte schließlich dazu, dass die Europäische Gemeinschaft sich in Art. 2 EGV zu dem Ziel verpflichtet, für ein „hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität“ zu sorgen.74 Durch die im Amsterdamer Vertrag beschlossene und ab dem 01. Mai 1999 geltende neue Artikelnummerierung wandelten sich die Art. 130 r bis 130 t EGV des Titels „Umwelt“ alter Fassung in die Art. 174 bis 176 EGV neuer Fassung. Heute steht der Europäischen Gemeinschaft demnach die Kompetenz zum Erlass umweltrechtlicher Regelungen gem. Art. 2 und 174 ff. EGV zu. Wegen des mittlerweile recht langen Zeitraums seit den Anfängen der europäischen Umweltpolitik, wegen der durch gewachsene Sensibilität für Umweltbelange gestiegenen Bedeutung des Umweltrechts und wegen der Eigenschaft von Umweltproblemen, nicht an nationalen Grenzen Halt zu machen und somit internationalen Kooperation geradezu erforderlich zu machen75, ist von dieser Kompetenz häufig Gebrauch gemacht worden. Sowohl das Primärrecht der Europäischen Gemeinschaft als auch das von den Organen der Europäischen Gemeinschaft gesetzte Sekundärrecht haben als Konsequenz der eigenständigen Rechtsordnung76 Vorrang vor dem jeweiligen nationalen Recht der Mitgliedstaaten.77 Entsprechend haben viele europarechtliche Vorgaben die nationale Umweltgesetzgebung von Anfang an 68 Fischer, JuS 1999, 320 (320); Glaesner, in: Europäisches Umweltrecht und europäische Umweltpolitik, S. 1 (2). 69 ABl. L 169 v. 29.06.1987, S. 1 ff. 70 Fischer, JuS 1999, 320 (320); Glaesner, in: Europäisches Umweltrecht und europäische Umweltpolitik, S. 1 (7). 71 Zur Diskussion vgl. Glaesner, in: Europäisches Umweltrecht und europäische Umweltpolitik, S. 1 (2 ff.). 72 Glaesner, in: Europäisches Umweltrecht und europäische Umweltpolitik, S. 1 (7). 73 BGBl. II 1998, S. 386 ff. 74 Fischer, JuS 1999, 320 (320). 75 Kloepfer, Zur Geschichte des deutschen Umweltrechts, S. 148; vgl. auch Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, § 1 Rdnr. 171 und Kloepfer, Umweltrecht, § 9 Rdnr. 1 ff. 76 EuGH, Urteil v. 05.02.1963, Slg. 1963, 1 (5/6); BVerfG, Beschluss v. 18.10.1967, BVerfGE 22, 293 (296). 77 BVerfG, Beschluss v. 09.06.1971, BVerfGE 31, 145 (174); Kloepfer, Umweltrecht, § 9 Rdnr. 7.

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

entscheidend geprägt.78 Dabei gestaltet sich der Einfluss des primären Gemeinschaftsrechts auf das nationale Umweltrecht eher punktuell, dagegen nimmt das sekundäre Gemeinschaftsrecht in der Regel umfassenderen Einfluss.79 Wenn nun – wie gerade festgestellt – die europarechtlichen Vorgaben das nationale Umweltrecht entscheidend mitgeprägt haben, dann spricht vieles dafür, dass auch der den europäischen Vorgaben zugrunde liegende juristische Umweltbegriff den Umweltbegriff der nationalen Rechtsordnung beeinflusst hat. Es stellt sich aber auch hier die Frage, ob ein solcher einheitlicher juristischer Umweltbegriff tatsächlich vorliegt. Bevor das sekundäre Gemeinschaftsrecht auf den ihm jeweilig zugrunde gelegten Umweltbegriff hin betrachtet wird, soll zunächst das primäre Gemeinschaftsrecht auf seine Aussagen zum Umweltbegriff untersucht werden. Doch treffen weder Art. 2 EGV noch die Art. 174 bis 176 EGV Aussagen zum Umweltbegriff, er wird nicht definiert.80 Aufgrund dieser fehlenden Festlegung erscheint der Umweltbegriff im Lichte des EGV problematisch und wird teilweise unterschiedlich aufgefasst. Für ein umfassendes, weites Verständnis der Umwelt wird aufgeführt, dass die Art. 174 bis 176 EGV neben allen natürlichen Ressourcen unter dem Titel „Umwelt“ auch Regelungen etwa hinsichtlich der Raumordnung und Bodennutzung enthalten und somit auch die vom Menschen bebaute Umwelt mit einschließen.81 Für ein weites Verständnis der Umwelt wird auch angeführt, dass bei der Einführung des Titels „Umwelt“ diskutierte einschränkenden Zusätze etwa auf die „natürliche“ Umwelt gerade keine Mehrheit fanden und daher nicht gemeint sein können.82 Die vom EGV gemeinte Umwelt soll ohne adjektivische Einschränkung verstanden werden.83 Andererseits wird jedoch darauf hingewiesen, dass die fehlende Definition und die weitreichende Aufzählung der Ziele des Titels „Umwelt“ nicht zu einem schrankenlosen Verständnis des „Umweltbegriffs“ führen dürfen.84 78

Fischer, JuS 1999, 320 (323); Kloepfer, Umweltrecht, § 2 Rdnr. 82/83 und § 9 Rdnr. 7 ff.; Kloepfer, Zur Geschichte des deutschen Umweltrechts, S. 148; Kölbe, DÖV 1979, 470 (473); vgl. auch Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, § 1 Rdnr. 175. 79 Fischer, JuS 1999, 320 (321/323). 80 Vgl. Geiger, EGV Art. 174 Rdnr. 6; Kloepfer, Umweltrecht, § 9 Rdnr. 13. 81 Noch für die den Art. 174 bis 176 EGV n. F. entsprechenden Art. 130 r bis 130 s EGV a. F.: Krämer, in: von der Groeben/Thiesing/Ehlermann, EGV Art. 130 r Rdnr. 3. 82 Kahl, Umweltprinzip und Gemeinschaftsrecht, S. 14 m. w. N. 83 Kahl, Umweltprinzip und Gemeinschaftsrecht, S. 14. 84 Frenz, Europäisches Umweltrecht, Rdnr. 63.

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Vielmehr finde die Kompetenz der Gemeinschaft für den Bereich der Umwelt ihre Grenzen in anderen Kompetenzbereichen der Europäischen Gemeinschaft.85 So zeigen etwa die Regeln über die Kompetenz der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Kultur des Art. 151 EGV sowie die Erwähnung der „Arbeitsumwelt“ in Art. 137 EGV im Rahmen der Regeln über die Sozialpolitik dem Umfang des Umweltbegriffs Grenzen auf.86 Diese Bereiche würde zwar unter einen weiten Umweltbegriff fallen. Da sie aber gerade nicht im Titel „Umwelt“, sondern in anderen Zusammenhängen genannt seien, deuteten sie darauf hin, das die „Umwelt“ im Sinne des EGV eng aufzufassen sei. Doch wird die Herleitung des engen Umweltbegriffs als Folge der Kompetenzregelungen nicht uneingeschränkt geteilt. So wird darauf hingewiesen, dass die Kompetenzregelung etwa des Art. 137 EGV eine nur kompetenzrechtlich zu verstehende Sonderregelung sei, die jedoch gerade nicht auf das materielle Verständnis des „Umweltbegriffs“ zu übertragen sei.87 Es herrscht also keine Einigkeit, ob der sich aus dem EGV ergebende „Umweltbegriff“ weit aufzufassen sei und das sozio-ökonomische Umfeld des Menschen mit einbeziehe oder ob er sich allein auf den Bereich der natürlichen Umwelt zu beschränken habe. Doch vermag ein Blick auf die Aktionsprogramme der Europäischen Gemeinschaft sowie auf das Sekundärrecht Anhaltspunkte bieten. Diesen kommt Bedeutung zu, da sowohl einige Aktionsprogramme als auch einiges Sekundärrecht bereits Bestand hatten, als der Begriff der Umwelt erstmals Aufnahme in den EGV selbst gefunden hatte.88 Ingesamt gehen die Aktionsprogramme der Gemeinschaft von einem sehr weiten Umweltbegriff aus.89 So enthält etwa das Aktionsprogramm von 1983 die Aussagen, dass als „Endziel der Umweltpolitik“ unter anderem auch der Schutz des natürlichen und kulturellen Erbes zu verstehen sei.90 Auch ein Blick in das Sekundärrecht, welches den allgemeinen und nicht nur den besonderen medienbezogenen Umweltschutz betrifft, bietet sich an. Die Richtlinie des Rates über die UVP RL 85/337/EWG vom 27.06.1985 bezieht nach Art. 3 „Sachgüter und das kulturelle Erbe“ mit ein.91 Anhang III Nr. 3 zu dieser Richtlinie verdeutlicht, dass die Sach- und Kulturgüter 85

Frenz, Europäisches Umweltrecht, Rdnr. 63; Kloepfer, Umweltrecht, § 9 Rdnr. 13. 86 Kloepfer, Umweltrecht, § 9 Rdnr. 13. 87 Kahl, Umweltprinzip und Gemeinschaftsrecht, S. 15. 88 Krämer, in: von der Groeben/Thiesing/Ehlermann, EGV Art. 130 r Rdnr. 3. 89 Kahl, Umweltprinzip und Gemeinschaftsrecht, S. 15. 90 Vgl. Geiger, EGV Art. 174 Rdnr. 7. 91 Abl. L 175 v. 05.07.1985, S. 40 ff.

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als Bestandteile der Umwelt angesehen werden.92 Bereits frühere, nicht realisierte Vorschläge zur Einführung einer Umweltverträglichkeitsrichtlinie basierten auf dem weiten Umweltbegriff und erstreckten sich in ihrem Wirkungskreis auch auf „die bebaute Umwelt einschließlich des architektonischen Erbes und der Landschaft“.93 Anders dagegen bezieht sich die Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt RL 90/313/EWG vom 07.06.1990 in Art. 2 a) ausdrücklich nur auf Elemente der natürlichen Umwelt.94 Entgegen dem Wortlaut, der die Richtlinie auf den engen Umweltbegriff begrenzt, wird dennoch eine weite Auslegung des Umweltbegriffs und damit des Anwendungsbereichs der Umweltinformationsrichtlinie unter Einbeziehung sogar von Sach- und Kulturgütern verlangt.95 Begründet wird diese weite Auslegung damit, dass auch die Umweltinformationsrichtlinie im Einklang mit der bisherigen Umweltpolitik der Gemeinschaft stehen solle und daher von einem weiten Umweltbegriff auszugehen sei.96 Auch biete die Entstehungsgeschichte der Richtlinie keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Gemeinschaft sich bewusst habe vom bisherigen Umweltverständnis distanzieren wolle.97 Schließlich spricht noch das Ziel der Art. 2 und 174 EGV, sich um den Erhalt der für die menschliche Gesundheit förderlichen Lebensbedingungen zu bemühen, für einen weiten Umweltbegriff im Rahmen der Umweltinformationsrichtlinie.98 Bekräftigt wird diese Auslegung der Umweltinformationsrichtlinie durch das „Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten“ (sog. Aarhus-Konvention)99, an dem – als Umweltvölkerrecht – die EU-Institutionen intensiv beteiligt worden sind.100 Denn 92 Vgl. Peters (Die UVP-Richtlinie der EG, S. 23), der aufgrund des der Aufzählung der Schutzgegenstände vorgestellten Begriffs „insbesondere“ für die Umweltverträglichkeitsprüfung jeden numerus clausus der Kulturgüter ausschließt und eine alle denkbaren Umweltgüter umfassende Umweltverträglichkeitsprüfung für geboten hält. 93 Abl. C 169 v. 09.07.1980, S. 14 ff.; Abl. C 66 v. 15.03.1982, S. 76 ff. 94 Abl. L 158 v. 23.06.1990, S. 56 ff. 95 Erichsen, NVwZ 1992, 409 (411); Erichsen/Scherzberg, UBA-Bericht 1/92, S. 8/9; Fluck/Theuer, in: Umweltinformationsrecht, UIG § 3 Rdnr. 172 i. V. m. 190/ 193; Scherzberg, DVBl 1994, 733 (734); Schomerus, in: UIG-HK, § 3 Rdnr. 90; Stollmann, ZAU 1993, 351 (354 Fn. 14); Turiaux, UIG §§ 2, 3 Rdnr. 40; ehemals a. A. Scherzberg, UPR 1992, 48 (50); Turiaux, NJW 1994, 2319 (2320, insb. Fn. 10). 96 Erichsen, NVwZ 1992, 409 (411); Erichsen/Scherzberg, UBA-Bericht 1/92, S. 8; Scherzberg, DVBl 1994, 733 (734); Schomerus, in: UIG-HK, § 3 Rdnr. 90. 97 Erichsen/Scherzberg, UBA-Bericht 1/92, S. 8. 98 Erichsen, NVwZ 1992, 409 (411). 99 Der Text des Übereinkommens ist einzusehen unter http://www.bmu.de/download/dateien/aarhus.pdf vom 9.12.2002; die Konvention ist noch nicht in deutsches Recht umgesetzt worden (vgl. dazu BT-Drs. 14/3568, 14/9184 und 14/9493).

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die damit zu den umweltpolitischen Akten der Gemeinschaft zählende Konvention betrifft wie die Umweltinformationsrichtlinie den Zugang zu Umweltinformationen, erfasst aber gem. Art. 2 Nr. 3 lit. c gerade auch „Kulturstätten und Bauwerke“. Damit liegt auch der Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt RL 90/313/EWG vom 07.06.1990 entgegen dem durch den Wortlaut bedingten Eindruck ein weiter Umweltbegriff zugrunde. Auf der sog. ersten Säule der Aarhus-Konvention – dem Zugang zu Umweltinformationen – basiert schließlich auch eine geplante revidierte Umweltinformationsrichtlinie der Europäischen Gemeinschaft, deren Umweltbegriff dann unmittelbar an der Konvention zu messen ist.101 Festzuhalten bleibt, dass insgesamt zwar vieles dafür spricht, dass die Umwelt i. S. d. EGV weit aufzufassen ist und damit unter anderem auch kulturelle Aspekte erfasst.102 Doch sind andererseits einige Argumente für einen eingeschränkten Umweltbegriff nicht von der Hand zu weisen. Insgesamt ist damit festzustellen, dass die europarechtlichen Vorgaben keinen klaren juristischen Umweltbegriff enthalten. Doch ist trotz der verschiedenen Auffassungen und Beispiele eine klare Dominanz des weiten Umweltbegriffs zu erkennen. Diese Parallelität zum US-amerikanischen Recht im Verständnis des Umweltbegriffs rührt vermutlich daher, dass das amerikanische Recht nicht nur die nationalen Rechtssysteme, sondern auch das Europarecht im Bereich des Umweltrechts beeinflusst hat.103 c) Nationales normatives Umweltverständnis Die vorangegangene Darstellung hat gezeigt, dass in keinem der Rechtssysteme, die entscheidenden Einfluss auf das nationale deutsche Rechtssystem innehaben, ein einheitlicher juristischer Umweltbegriff gegeben ist. Zwar überwiegen in allen prägenden Rechtsordnungen die Beispiele und Auffassungen für einen weiten Umweltbegriff. Doch finden sich immer wieder einzelne Regelungen oder Ansichten, die von einem auf die natürliche Umwelt beschränkten engen Umweltverständnis ausgehen. Von dieser Ausgangslage her erscheint die Möglichkeit sehr groß zu sein, dass auch im deutschen Rechtssystem kein einheitlicher juristischer Umweltbegriff anzutreffen sein wird. Vielmehr spricht die ähnliche Struktur der für die Entwicklung des deutschen Umweltrechts entscheidenden Rechtssysteme dafür, 100

Vgl. Zschiesche, ZUR 2001, 177 (177). Vgl. Seelig/Gründling, NVwZ 2002, 1033 (1040). 102 Kahl, Umweltprinzip und Gemeinschaftsrecht, S. 18; Krämer, in: von der Groeben/Thiesing/Ehlermann, EGV Art. 130 r Rdnr. 3. 103 Vgl. Peters, UVPG Einl. Rdnr. 3. 101

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dass auch im deutschen Rechtssystem Beispiele und Auffassungen sowohl für den weiten als auch für den engen Umweltbegriff anzutreffen sind, wobei das weite Umweltverständnis jedoch klar dominiert. aa) Umweltbegriff im deutschen Recht Beim Blick in die Normen des deutschen Umweltrechts fällt auf, dass viele Normen des Umweltrechts den Begriff „Umwelt“ gar nicht als Bestandteil enthalten.104 Der Begriff der „Umwelt“ spielt in einer Reihe von Gesetzen des besonderen, insbesondere des medienbezogenen Umweltrechts keine Rolle.105 Nicht unerwähnt bleiben sollte, dass selbst die verfassungsrechtliche Verankerung des Umweltschutzes mit Art. 20a GG106 ebenfalls den Begriff der „Umwelt“ vermeidet. Wenn auch dieser Umstand, dass manche Normen des Umweltrechts den Begriff der „Umwelt“ nicht verwenden, auf eine fehlende Systematik im deutschen Umweltrecht hinweist,107 hat er doch für die Frage nach dem juristischen Umweltbegriff keine direkte Auswirkung. Daher ist der Blick vielmehr denjenigen Normen des deutschen Umweltrechts zuzuwenden, die gerade den Begriff der „Umwelt“ verwenden. Erstmals wurde der Begriff der „Umwelt“ legislativ in § 2 Nr. 4 AbfG vom 07.06.1972108 eingesetzt.109 Als alleinstehender Einzelbegriff fand die „Umwelt“ erstmalig Verwendung im Gesetz über die Errichtung des Umweltbundesamtes vom 22.07.1974110.111 Seitdem ist der Begriff der Umwelt in vielen anderen Normen des Umweltrechts genannt worden.112 Doch auch im deutschen Umweltrecht ist der Begriff der „Umwelt“ nicht in einer einheitlichen Bedeutung verwandt worden. Dies mag an der historischen Entwicklung des Umweltrechts und an institutionellen Gründen wie Kompetenzen liegen.113 Doch ist bei der normativen Verwendung des engen oder des weiten Umweltbegriffs möglicherweise eine zeitliche Abhängigkeit zu erkennen. 104

Dempfle/Müggenborg, NuR 1987, 301 (306); Summerer, in: HdUVP, 0210

S. 17. 105

So Dempfle/Müggenborg, NuR 1987, 301 (306 ff.); Freiherr von Lersner, in: FS Horst Sendler, S. 259 (261). 106 Siehe unten, 1. Kap. A. II. 1. 107 Dazu unten, 1. Kap. A. I. 2. c) cc). 108 BGBl. I 1972, S. 873 ff. 109 Freiherr von Lersner, in: FS Horst Sendler, S. 259 (260). 110 BGBl. I 1974, S. 1505 ff. 111 Freiherr von Lersner, in: FS Horst Sendler, S. 259 (261). 112 Vgl. Dempfle/Müggenborg, NuR 1987, 301 (302 ff.); Freiherr von Lersner, in: FS Horst Sendler, S. 259 (261). 113 Vgl. Kloepfer/Meßerschmidt, Innere Harmonisierung des Umweltrechts, S. 1.

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Die erste Definition des Umweltbegriffs im deutschen Umweltrecht lag mit dem § 1 Nr. 15 der Verordnung über die Gefährlichkeitsmerkmale von Stoffen und Zubereitungen nach dem Chemikaliengesetz in der nicht mehr geltenden Fassung vom 18.12.1981114 vor. Darin wird die Umwelt umschrieben mit „Wasser, Luft und Boden sowie die Beziehungen unter ihnen einerseits und zu allen Lebewesen andererseits“. Es wird also der auf die natürliche Umwelt begrenzte, der enge Umweltbegriff zugrunde gelegt.115 Dem engen Umweltverständnis der Verordnung entspricht, dass das damals geltende Chemikaliengesetz (ChemG) vom 16.11.1980 die Schutzgüter Mensch und Umwelt benannt hat.116 Danach konnte der Umweltbegriff i. S. d. ChemG nur auf die natürlichen Lebensgrundlagen begrenzt verstanden werden, denn die Umwelt trat als Schutzgut neben den Menschen und umfasste ihn und seine Werke gerade nicht.117 In der neueren Umweltgesetzgebung taucht dagegen zunehmend der weite Umweltbegriff auf.118 So nennt beispielsweise das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG)119 als Schutzgüter Menschen, Tiere und Pflanzen, Boden, Wasser, Luft, Klima und Landschaft sowie Kulturund sonstige Sachgüter. Durch die Aufnahme von durch Menschen geschaffene Schutzgüter spricht sich das UVPG klar für ein weites Verständnis des Umweltbegriffs aus. Nicht direkt zum Begriff der „Umwelt“, aber zum Begriff der „schädlichen Umwelteinwirkung“ enthält auch das Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz – BImSchG)120 eine ähnliche Aussage. Gem. § 3 Abs. 1 BImSchG gelten Immissionen als schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des Gesetzes. § 3 Abs. 2 BImSchG bestimmt dann weiter, dass Immissionen im Sinne des Gesetzes bestimmte Einwirkungen auf „Menschen, Tiere und Pflanzen, den Boden, das Wasser, die Atmosphäre sowie Kulturund sonstige Sachgüter“ sind. Fasst man nun konsequenterweise die Einwirkungen auf die genannten Schutzgüter als Umwelteinwirkungen auf, dann „ist der dem BImSchG zugrunde liegende Umweltbegriff extrahiert“.121 Werden also auch Einwirkungen auf den Menschen und auf vom Menschen 114

BGBl. I 1981, S. 1487 ff. Vgl. Dempfle/Müggenborg, NuR 1987, 301 (305); Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rdnr. 17. 116 BGBl. I 1980, S. 1718 ff. 117 Freiherr von Lersner, in: FS Horst Sendler, 259 (261). 118 Bender/Sparwasser/Engel, Umweltrecht, Kap. 1 Rdnr. 5 Fn. 9; Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rdnr. 17. 119 BGBl. I 1990, S. 205 ff. 120 BGBl. I 1990, S. 880 ff. 121 Dempfle/Müggenborg, NuR 1987, 301 (302). 115

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geschaffene Güter vom BImSchG als Umwelteinwirkungen verstanden, dann stellen sowohl der Mensch als auch die von ihm geschaffenen Güter Bestandteile der Umwelt i. S. d. BImSchG dar. Auch dem BImSchG liegt demzufolge ein sehr weites Verständnis des Umweltbegriffs zugrunde. Wie schon bei der Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt122 deutet zwar der Wortlaut des Umweltinformationsgesetzes (UIG)123 aus dem Jahre 1994 auf einen sehr engen Umweltbegriff hin. Unter Informationen sind gem. § 3 Abs. 2 UIG alle Daten über „den Zustand der Gewässer, der Luft, des Bodens, der Tier- und Pflanzenwelt und der natürlichen Lebensräume . . .“ zu verstehen. Der Argumentation im Zusammenhang mit der Richtlinie folgend124 wird aber auch dem UIG ein weites Umweltverständnis zugrunde gelegt.125 Zumindest für die Möglichkeit der Erfassung auch von nicht natürlichen Umweltmedien durch das UIG wird zudem angeführt, dass der Umweltbegriff i. S. d. UIG funktional betrachtet werden müsse; er hänge vom Zweck des jeweils im Zusammenhang mit dem Informationsbegehren stehenden Gesetzes ab.126 Steht das Informationsbegehren im Zusammenhang mit dem UVPG, dann erstreckt sich demnach der Umweltbegriff des UIG auch auf die Bestandteile des weiten Umweltbegriffs. Doch kann die Differenzierung zwischen älterer und neuerer Umweltgesetzgebung nicht eindeutig und in jedem Fall als Trennlinie im Verständnis des Umweltbegriffs herangezogen werden. In dem Falle hätte man den Schluss ziehen können, dass sich nach einer anfänglichen Sympathie für den engen Umweltbegriff heute der weite Umweltbegriff beim deutschen Umweltgesetzgeber durchgesetzt hätte. Doch lassen sich sowohl für ältere Umweltgesetzgebung mit einem weiten Begriffsverständnis als auch neuere Gesetze mit einem eher engen Umweltbegriff Beispiele benennen.127 Die Grundsätze für die Prüfung der Umweltverträglichkeit öffentlicher Maßnahmen des Bundes vom 12.09.1975 etwa enthielt in Art. II Abs. 1 die Zweckbestimmung, dass neben Menschen, Tieren und Pflanzen auch „schutzwürdige Sachgüter vor schädlichen Umwelteinwirkungen“ zu schützen sind.128 Unklar gestaltet sich die Situation beim bis zum 01.07.1987 122

Vgl. oben, 1. Kap. A. I. 2. b). BGBl. I 1994, S. 1490 ff. 124 Vgl. etwa das auch für den weiten Umweltbegriff der Richtlinie angeführte Argument des Schutzes von Gesundheit und Lebensqualität (BT-Drs. 12/7138, S. 7). 125 BT-Drs. 12/7138, S. 12; Erbguth/Stollmann, UPR 1994, 81 (84); Fluck/ Theuer, in: Umweltinformationsrecht, UIG § 3 Rdnr. 190/193; Schomerus, in: UIGHK, § 3 Rdnr. 90; Turiaux, UIG § 3 Rdnr. 38 ff. 126 Schomerus, in: UIG-HK, § 3 Rdnr. 90; Turiaux, UIG § 3 Rdnr. 35/40. 127 Vgl. Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rdnr. 17. 123

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geltenden Bundesbaugesetz (BBauG)129. Obwohl es sich bei der Fassung aus dem Jahre 1976 um ein relativ altes Umweltgesetz handelt, besteht durchaus die Möglichkeit, dass dem Gesetz die Auffassung vom weiten Umweltbegriff zugrunde liegt.130 Doch wegen des unklaren Verhältnisses des § 1 Abs. 1 S. 1 BBauG zu § 1 Abs. 1 S. 2 Nr. 12 BBauG war nicht unumstritten, wie der Begriff der Umwelt im Sinne des BBauG zu verstehen sei. Teilweise wurde der Umweltbegriff unter Einbeziehung der Gestaltung des Arbeitslebens und des Denkmalschutzes sehr weit aufgefasst, teilweise jedoch auf die natürliche Umwelt beschränkt.131 Demgegenüber finden sich unter den neueren Umweltgesetzen auch solche, die ein enges Verständnis der „Umwelt“ zugrunde legen. So sieht etwa das Chemikaliengesetz (ChemG)132 durch die Beeinflussung „des Naturhaushaltes, von Wasser, Boden oder Luft, Klima, Tieren, Pflanzen oder Mikroorganismen“ eine mögliche Gefährdung der Umwelt gegeben. In Anlehnung an die Gedankenführung beim BImSchG kann auch im Falle des ChemG hierdurch der Rückschluss auf das dem Gesetz zugrunde gelegte Umweltverständnis gezogen werden. Die Umwelt im Sinne des ChemG wird also eng gesehen und auf die natürliche Umwelt begrenzt,133 obwohl es sich bei dem ChemG in der heutigen Fassung um ein relativ junges Umweltgesetz handelt. Allein das zeitliche Umfeld der Entstehung einer umweltrechtlichen Norm gibt also allenfalls eine Tendenz vor, kann allein jedoch nicht ausreichen, um das der Norm zugrunde liegende Verständnis des Umweltbegriffs zu bestimmen. Vielmehr liegen den verschiedenen Umweltgesetzen des deutschen Umweltrechts verschiedene Umweltbegriffe zugrunde, sofern das Gesetz überhaupt einen Bezug zur Umwelt aufweist.134 Der Ursprung der Verwendung uneinheitlicher Umweltbegriffe in den einzelnen deutschen Umweltgesetzen dürfte darin liegen, dass das Umweltprogramm der Bundesregierung vom 14.10.1971 als Ausgangspunkt für eine große Zahl von Umweltgesetzen keine Definition der „Umwelt“ enthält.135 Auf diese Weise ist der grundsätzliche Streit über das Verständnis der Umwelt in die Rechtswissenschaften hineingetragen worden. 128

GMBl. 1975, S. 717 ff. In der Fassung des BGBl. I 1976, S. 2256 ff. 130 Vgl. Dempfle/Müggenborg, NuR 1987, 301 (302 ff.). 131 Vgl. Dempfle/Müggenborg, NuR 1987, 301 (302/303) m. w. N. 132 BGBl. I 1994, S. 1703 ff. 133 Vgl. Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rdnr. 17. 134 Häufig ist der Begriff der Umwelt in ein Gesetz eingefügt worden, ohne tatsächlich eine eigene Aussagekraft zu haben. So konnte sich der Gesetzgeber mit dem modischen Accessoire der „Umwelt“-Maßnahme schmücken, ohne den Begriff der Umwelt überhaupt definieren zu müssen (vgl. Freiherr von Lersner, in: FS Horst Sendler, S. 259 [262]). 135 Dempfle/Müggenborg, NuR 1987, 301 (307). 129

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bb) Beeinflussung des deutschen Rechtsbegriffs „Umwelt“ Die Uneinheitlichkeit des dem deutschen Umweltrecht zugrunde liegenden Verständnisses der Umwelt zeugt auch von der Beeinflussung durch die Rechtsordnungen, die in der Entwicklung des Umweltrechts eine Vorreiterrolle innegehabt und somit die deutsche Gesetzgebung inspiriert haben oder sie sogar direkt durch ihre Vorgaben beeinflussen konnten. Denn sowohl in der US-amerikanischen als auch in der europäischen Rechtsordnung konnte kein einheitlicher Umweltbegriff gefunden werden, es wurde lediglich die Dominanz des weiten Umweltbegriffs festgestellt.136 Vieles spricht auch dafür, dass es sich um verschieden intensive Einwirkungen gehandelt hat. So hatte das US-amerikanische Recht im Unterschied zum europäischen Gemeinschaftsrecht allenfalls Vorbildcharakter für das deutsche Umweltrecht, war aber in keiner Weise verbindlich. Der deutsche Gesetzgeber ließ sich inspirieren137, übernahm jedoch nur die Bereiche der amerikanischen Regelung, die ihm zweckmäßig erschienen und die ohne größere Probleme oder Umwälzungen in die deutsche Rechtsordnung zu integrieren waren. Nicht ohne Grund ist der Ursprung der Umweltgesetzgebung nicht in Deutschland zu finden.138 Denn fast alle in der ersten Hälfte des zwanzigsten Jahrhunderts aufkeimenden Ansätze139 wurden insbesondere in Deutschland durch die Not in der Nachkriegszeit und durch das sich anschließende vorrangige Problem des wirtschaftlichen Wiederaufbaus in den Hintergrund gedrängt.140 Erst langsam – oft erst, wenn der Problemdruck groß genug geworden ist – nahm der deutsche Gesetzgeber den akuten Handlungsbedarf wahr.141 Häufig ging der Gesetzgeber daraufhin in seinem legislativen Handeln zögerlich vor und unternahm nur das Notwendigste.142 Dies mag zum einen darin liegen, dass das Umweltrecht dem deutschen Gesetzgeber nicht geheuer war, da es häufig – insbesondere in Zeiten wirtschaftlicher Rezession – als Hindernis für eine wirtschaftliche Entwicklung bzw. für Wirtschaftswachstum angesehen worden ist.143 Auch wurde das Umweltrecht wegen der Furcht vor einer systemsprengenden Wirkung arg136

Vgl. oben, 1. Kap. A. I. 2. a) aa) und 1. Kap. A. I. 2. b). Vgl. Wey, Umweltpolitik in Deutschland, S. 153. 138 Kloepfer, Zur Geschichte des deutschen Umweltrechts, S. 81/95; vgl. auch Wey, Umweltpolitik in Deutschland, S. 215/230. 139 Vgl. Kloepfer, Zur Geschichte des deutschen Umweltrechts, S. 81. 140 Kloepfer, Zur Geschichte des deutschen Umweltrechts, S. 81. 141 Wey, Umweltpolitik in Deutschland, S. 153. 142 Wey, Umweltpolitik in Deutschland, S. 215. 143 Wey, Umweltpolitik in Deutschland, S. 203/218/231; vgl. zu den damaligen Standpunkten des BDI: Wey, Umweltpolitik in Deutschland, S. 165 ff. 137

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wöhnisch betrachtet.144 Zudem musste sich die Umweltgesetzgebung mit Reibungsverlusten durch das föderale System der Bundesrepublik auseinandersetzen, die sich häufig in Kompetenzkonflikten niederschlugen.145 Zum anderen mag der langsame und auf einzelne Problembereiche zugeschnittene Zuwachs des Umweltrechts auch daran liegen, dass zunächst die Kernaufgaben auf den Bereich der natürlichen Umwelt beschränkt waren.146 Das oft als „Krisenreaktionsrecht“147 auftretende Umweltrecht erfasste in der Regel solche Bereiche nicht, die bereits – auch ohne direkten Bezug zur Umwelt – geregelt waren. Viele Bereiche, die unter den weiten Umweltbegriff zu fassen wären und für die zu Beginn der Umweltgesetzgebung bereits Regelungen bestanden – wie etwa das Baurecht –, wurden daher vom Umweltrecht zunächst nicht erfasst. Außerdem ist zu beachten, dass wegen der massiven Umweltprobleme in den sechziger und siebziger Jahren der primäre Aufgabenbereich des Umweltrechts – tatsächlich und in den Augen der Öffentlichkeit148 – auch in dem Schutz der natürlichen Umwelt gelegen hat. Ab Mitte der siebziger Jahre folgte auf den Erlass der ersten umfassenden umweltrechtlichen Normenwerke eine Zeit mit wenig gesetzgeberischer Tätigkeit auf dem Gebiet des Umweltrechts; in dieser Zeit fand vielfach die untergesetzliche Konkretisierung der gesetzlichen Vorgaben statt.149 Im Zusammenspiel haben diese verschiedenen Gründe vermutlich zur Folge, dass – sofern überhaupt der Begriff der Umwelt genutzt wird – die ältere Umweltgesetzgebung tendenziell von einem auf die natürliche Umwelt beschränkten Umweltbegriff ausgegangen ist. Der deutsche Gesetzgeber übernahm den Gedanken des Umweltschutzes vom amerikanischen Recht, beschränkte ihn aber – anders als das amerikanische Recht selbst – wegen seiner restriktiven Einstellung zunächst auf die natürliche Umwelt. Im dichtbesiedelten Raum Deutschlands stellte – und stellt noch immer – der Schutz der natürlichen Umwelt bereits eine ausreichende Herausforderung dar. Das tendenzielle Umschwenken hin zum weiten Umweltbegriff in den neueren deutschen Umweltgesetzen beruht entsprechend auf verschiedenen Faktoren. Ein entscheidender Grund ist die zunehmende Bedeutung des Europarechts. Der größte Teil der neueren deutschen Umweltgesetze beruht 144

Kloepfer, Zur Geschichte des deutschen Umweltrechts, S. 103. Vgl. Wey, Umweltpolitik in Deutschland, S. 230. 146 Kloepfer, Zur Geschichte des deutschen Umweltrechts, S. 82; Wey, Umweltpolitik in Deutschland, S. 154/173 ff. 147 Vgl. Kloepfer, Umweltrecht, § 2 Rdnr. 81; Kloepfer, Zur Geschichte des deutschen Umweltrechts, S. 146. 148 Kloepfer, Umweltrecht, § 2 Rdnr. 72; Wey, Umweltpolitik in Deutschland, S. 158/159. 149 Kloepfer, Zur Geschichte des deutschen Umweltrechts, S. 105. 145

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ab Mitte der achtziger Jahre auf europarechtlichen Vorgaben, die den Inhalt – anders als etwa nur vorbildhafte Rechtsordnungen150 – häufig verbindlich regeln.151 Beruht nun eine solche gemeinschaftsrechtliche Vorgabe auf einem weiten Verständnis des Umweltbegriffs – was häufig der Fall ist –, dann findet sich zwangsläufig in der deutschen Umsetzung der Norm auch der weite Umweltbegriff wieder. Es setzte sich zudem die Erkenntnis durch, dass medial bezogene Umweltgesetzgebung nicht zu umfassendem Umweltschutz führen kann, da insbesondere die komplexen Zusammenhänge durch den Schutz von Teilausschnitten nicht erfasst werden.152 Auch die wirtschaftliche Blockade gegen den Umweltschutz153 scheint infolge der Erkenntnis aufgegeben worden zu sein, dass Umweltschutz auch wirtschaftsschädliche volkswirtschaftliche Folgekosten vermeiden kann.154 Dazu kommt jedoch auch der Aspekt, dass in den letzten Jahren die frühen Anstrengungen zum Schutze der Umwelt Früchte tragen.155 Durch den entfallenden Druck, Gesetze mit schneller und intensiver Schutzwirkung zugunsten der natürlichen Umwelt zu schaffen, öffnet sich der Blick auch auf die Bereiche des weiten Umweltverständnisses, die zunächst weniger in den Vordergrund getreten sind. Die Wahrscheinlichkeit, dass daraufhin neuere Regelwerke diese Bereiche ebenfalls mit in den Schutzbereich des Umweltrechts einziehen, wächst dementsprechend. Außerdem bedurfte die Rechtswissenschaft auch einer gewissen Zeitspanne, um die Konturen und Grenzen der neuen Disziplin des Umweltrechts zu ermitteln.156 cc) Kritik am momentanen Rechtsbegriff „Umwelt“ und Lösungsweg Diese Ausführungen vermögen den Ist-Zustand des deutschen Umweltgesetzes zumindest teilweise zu erklären, doch tragen sie nichts zur Lösung der Problematik bei. Es ist nicht allein nur ein unbefriedigender Umstand, dass man sich für jedes Umweltgesetz von neuem klar machen muss, mit welchem Umweltbegriff man es im konkreten Fall zu tun hat und welche Schutzgüter dementsprechend dem jeweiligen Gesetz unterfallen. Auch im Hinblick auf Behördenzuständigkeiten und im Hinblick 150 Vgl. etwa die Vorbildfunktion des US-amerikanischen Umweltrechts, s. oben, 1. Kap. A. I. 2. a) aa). 151 Frenz, Europäisches Umweltrecht, Rdnr. 193 ff., insb. 198. 152 Vgl. Kloepfer, Zur Geschichte des deutschen Umweltrechts, S. 125; Wey, Umweltpolitik in Deutschland, S. 213. 153 Vgl. Wey, Umweltpolitik in Deutschland, S. 218. 154 Vgl. Kloepfer, Zur Geschichte des deutschen Umweltrechts, S. 112. 155 Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rdnr. 32 u. § 2 Rdnr. 80. 156 Kloepfer, Zur Geschichte des deutschen Umweltrechts, S. 96/97.

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auf die Bündelung von Fachwissen wäre ein einheitlicher Umweltbegriff wertvoll. Bei der mittlerweile vorhandenen Normendichte im Umweltrecht unterstreichen diese Erwägungen das Bedürfnis nach einer gesetzlichen Vereinheitlichung.157 Außerdem darf eine unnötige Verwendung des Begriffs der Umwelt ohne tatsächliche Auswirkungen im Gesetz nicht unhaltbare Versprechen vortäuschen.158 Dieses Vorgehen erscheint im Hinblick auf das Gebot der Rechtssicherheit und auf das Gebot der Bestimmtheit der Norm problematisch.159 Der Gesetzgeber ist vielmehr gefragt, vereinheitlichend einzugreifen, um ein besseres Verständnis im Umgang mit dem zersplitterten160 deutschen Umweltrecht zu ermöglichen. Insbesondere ist dies auch im Hinblick auf das – zwar vorerst offensichtlich gescheiterte161 – Projekt eines Umweltgesetzbuches (UGB) als normative Gesamtkonzeption162 notwendig. Eine Systematisierung des Umweltrechts kann nur funktionieren, wenn es auf Begriffen mit einheitlicher Bedeutung basiert.163 Bei dieser Harmonisierung stellt die „Umwelt“ einen Schüsselbegriff dar.164 Der Gesetzgeber wäre im Rahmen eines Allgemeinen Teils des zu schaffenden Umweltgesetzbuches (UGB AT) wohl endlich gezwungen, eine für das deutsche Umweltrecht verbindliche einheitliche Definition des Umweltbegriffs zu entwickeln, ohne die es kein harmonisiertes Umweltrecht geben wird.165

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Vgl. Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, § 1 Rdnr. 176; Kloepfer/Meßerschmidt, Innere Harmonisierung des Umweltrechts, S. 25; vgl. z. B. auch Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UBG-KomE, S. 436. 158 Dempfle/Müggenborg, NuR 1987, 301 (308); Freiherr von Lersner, in: FS Horst Sendler, S. 259 (262). 159 Vgl. dazu Dempfle/Müggenborg, NuR 1987, 301 (308). Zu den Anforderungen an die gesetzliche Darstellung vgl. Hill, Einführung in die Gesetzgebungslehre, S. 119 ff. 160 Kloepfer/Meßerschmidt, Innere Harmonisierung des Umweltrechts, S. 1. 161 Vgl. dazu Sendler (DVBl 1999, 1604 [1604]), der bedauernd feststellt, dass Weg des Entwurf für das UGB I „nicht zum UGB I, sondern ungesäumt in den Papierkorb“ geführt hat. Das UGB ebenfalls für so „nicht mehr realisierbar“ hält Sellner (DVBl 2000, 778 [780]). Hinweise auf die kompetenzrechtlichen Probleme beim Erlass eines UGB I enthält die Pressemitteilung des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 02.09.1999, in der sich der Bundesumweltminister für eine Änderung des Grundgesetzes ausspricht (http:// www.bmu.de/presse/1999/pm182.php vom 11.10.2001; vgl. dazu Hoppe/Beckmann/ Kauch, Umweltrecht, § 1 Rdnr. 176 Fn. 439 m. w. N.). 162 Kloepfer/Meßerschmidt, Innere Harmonisierung des Umweltrechts, S. 1. 163 Dempfle/Müggenborg, NuR 1987, 301 (307); Freiherr von Lersner, in: FS Horst Sendler, S. 259 (262); Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rdnr. 18; Kloepfer, Zur Geschichte des deutschen Umweltrechts, S. 149 f.; vgl. auch Sendler, NJ 1997, 506 (507 ff.). 164 Kloepfer/Meßerschmidt, Innere Harmonisierung des Umweltrechts, S. 12.

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Bei den Überlegungen zur Vereinheitlichung des „Umweltbegriffs“ sollten folgende Erwägungen eine Rolle spielen: Für den weiten umfangreichen Umweltbegriff spricht, dass heute in Mitteleuropa kaum noch unberührte natürliche Umwelt existiert.166 Geschützt werden kann überwiegend nur noch die vom Menschen geprägte, gestaltete und bebaute Umwelt.167 Ein auf den engen natürlichen Umweltbegriff fixiertes Umweltrecht würde somit weitgehend ins Leere laufen und die gestellten Anforderungen zum Schutz der heutigen Landschaft kaum erfüllen können. Das Hauptziel des Umweltrechts liegt in der Sicherung der Umwelt für den Menschen im Sinne einer ökologischen Gemeinwohlverträglichkeit.168 Dieses Ziel lässt sich sinnvoll nur unter Zugrundelegung des weiten Umweltbegriffs vom Umweltrecht verfolgen. Kaum überzeugen kann zudem das Argument für einen engen Umweltbegriff, dass bei einer zu weiten Ausdehnung der Umweltschutz seine Konturen verliere und zur bloßen Leerformel aufweiche.169 Denn durch die Ausweitung des Umweltschutzes im genannten Sinne wird nur der Bereich der Schutzobjekte, nicht aber der Bereich der erfassten Gefährdungen erweitert; der Schutz der natürlichen Umwelt bleibt also unverändert und wird durch den Schutz der menschlich gestalteten Umwelt ergänzt, so dass gerade kein Konturenverlust „gegenüber anderen sozialstaatlichen Agenden“ droht.170 Herausgestellt worden ist damit, dass das Umweltrecht sinnvollerweise auf einem einheitlichen weiten Umweltbegriff basieren sollte. Problematisch erscheint jedoch die Herleitung eines solchen umfassenden Umweltbegriffs. Zweckmäßig könnte der Weg sein, diese einheitliche „Umwelt“ aus den Umweltelementen der einzelnen medialen Umweltgesetze zu summieren.171 Teilweise bieten auch die Aufzählungen von Schutzgütern in kausalen Umweltgesetzen, d.h. solchen mit Gefährdungsbezug172, Anhaltspunkte für die umfassende Ausgestaltung des Umweltbegriffs.173 Dies entspräche 165

Dempfle/Müggenborg, NuR 1987, 301 (308); vgl. auch Hoppe/Beckmann/ Kauch, Umweltrecht, § 1 Rdnr. 176. 166 Vgl. Kloepfer/Meßerschmidt, Innere Harmonisierung des Umweltrechts, S. 26; Kummer, NuR 1986, 12 (12). 167 Kloepfer/Meßerschmidt, Innere Harmonisierung des Umweltrechts, S. 26; Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rdnr. 18. 168 Kloepfer/Meßerschmidt, Innere Harmonisierung des Umweltrechts, S. 15/26. 169 So z. B. Soell, WiR 1973, 73 (83). 170 Kloepfer/Meßerschmidt, Innere Harmonisierung des Umweltrechts, S. 26/27. 171 Vgl. Kloepfer/Meßerschmidt, Innere Harmonisierung des Umweltrechts, S. 13/14. 172 Als Beispiel sei das Atomgesetz vom 15.07.1985, BGBl. I 1985, S. 1565 ff. genannt. 173 Vgl. zur Differenzierung zwischen medialem und kausalem Umweltschutz Kloepfer/Meßerschmidt, Innere Harmonisierung des Umweltrechts, S. 25.

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auch der historischen Entwicklung des Umweltrechts, das sich erst langsam aus vielen Einzelgesetzes zu einem eigenen Rechtsgebiet entwickelte.174 Wegen der weiten Fassung einzelner Umweltgesetze – wie etwa des UVPG oder des BImSchG –, die auch Kultur- und Sachgüter als Schutzobjekte enthalten, führe dieser Weg auch zu dem zweckmäßigen weiten Umweltbegriff. In den Entwürfen für ein UGB175 sind bereits Ansätze für einen einheitlichen Umweltbegriff enthalten, die sich am weiten Umweltbegriff der UVP orientieren.176 So enthält der Professoren-Entwurf des UGB AT in § 2 Abs. 1 Nr. 1 die zweistufige Begriffsbestimmung der Umwelt: Umwelt ist demnach „der Naturhaushalt, das Klima, die Landschaft und schutzwürdige Sachgüter“.177 Unter dem Naturhaushalt sind gem. § 2 Abs. 1 Nr. 1 „Boden, Wasser, Luft, und lebende Organismen (Naturgüter) sowie das Wirkungsgefüge zwischen ihnen“ zu verstehen.178 Diese Definition des Naturhaushalts entspricht dem, was gelegentlich unter dem engen Umweltbegriff verstanden worden ist.179 Auch der Kommissions-Entwurf basiert auf dem zweistufigen Begriff, definiert Umwelt jedoch noch weitergehend gem. § 2 Nr. 1 als Summe von Naturhaushalt, Landschaft, Kulturgütern und schutzwürdigen Sachgütern (Umweltgütern) sowie des Wirkungsgefüges zwischen den Umweltgütern.180 Es bleibt abzuwarten, ob sich diese Ansätze zur Vereinheitlichung des Umweltrechts im Allgemeinen und des Umweltbegriffs im Besonderen durchsetzen werden. Ein großes Bedürfnis besteht jedenfalls insoweit.181 Vielleicht kann der Gesetzgeber diese Gelegenheit dazu nutzen, dieses Mal 174 Vgl. oben, 1. Kap. A. I. 2. c) aa); s. auch Kloepfer/Meßerschmidt, Innere Harmonisierung des Umweltrechts, S. 15. 175 Es gibt eine Vielzahl von Entwürfen und Stellungnahmen, von Bedeutung sind dabei vor allem der sog. Professoren-Entwurf (Kloepfer/Rehbinder/SchmidtAßmann, Umweltgesetzbuch Allgemeiner Teil, Berichte 7/90) und der sog. Kommissions-Entwurf (Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB-KomE). 176 Kloepfer/Rehbinder/Schmidt-Aßmann, Umweltgesetzbuch Allgemeiner Teil, Berichte 7/90, S. 116; Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rdnr. 17; Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB-KomE, S. 438. 177 Kloepfer/Rehbinder/Schmidt-Aßmann, Umweltgesetzbuch Allgemeiner Teil, Berichte 7/90, S. 37. 178 Kloepfer/Rehbinder/Schmidt-Aßmann, Umweltgesetzbuch Allgemeiner Teil, Berichte 7/90, S. 37. 179 Vgl. Kloepfer/Rehbinder/Schmidt-Aßmann, Umweltgesetzbuch Allgemeiner Teil, Berichte 7/90, S. 117. Freiherr von Lersner (in: FS Horst Sendler, S. 259 [262]) hält den Begriff des „Naturhaushalts“ für unglücklich und schlägt den Begriff der „Natur“ vor. 180 Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGBKomE, S. 109.

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

das deutsche Umweltrecht so fortschrittlich zu gestalten, dass es von anderen Rechtsordnungen als ideengebend und prägend empfunden wird. Die Frage, ob Kulturgüter Bestandteil des juristischen Umweltbegriffs sind, lässt sich in Ermangelung einer einheitlichen Begriffsverwendung nicht eindeutig beantworten. Es ist jedoch eine Tendenz dahingehend zu erkennen, die Kulturgüter in den Schutz des Umweltrechts mit einzubeziehen. 3. Verhältnis von Natur- und Kulturgüterschutz Für den Fall, dass der Umweltbegriff sich auch auf Kulturgüter erstrecken soll oder dass ein Umweltgesetz den Schutz von Kulturgütern bereits mit umfasst, kann dieses zu internen Konflikten führen. Es ist zwar ein spezifisches Problem des Umweltrechts, dass es aufgrund seiner Orientierung an zu schützenden Objekten – sog. medialer Umweltschutz182 – bzw. an zu überwachenden Gefahrenquellen – sog. kausaler Umweltschutz183 – sehr von zersplitterten Interessen geprägt ist. Die Ursache für diese Aufgliederung findet sich in der Entstehungsgeschichte des Umweltrechts, das sich durch ein Zusammenwachsen verschiedener Einzeldisziplinen herausgebildet hat.184 Doch obwohl infolgedessen viele Einzelinteressen verfolgt werden, widersprechen sich diese nicht immer, sondern dienen häufig dem gemeinsamen großen Zweck „Umweltschutz“. Maßnahmen zum Schutz des Bodens beispielsweise kommen letztlich auch dem Gewässer-, dem Pflanzen- oder allgemeinen Naturschutz zugute. Auf der anderen Seite wird in manchen Fällen der Schutz eines Umweltmediums jedoch auch auf Kosten eines anderen Umweltgutes vorangetrieben; beispielsweise belasten Abgasfilteranlagen zur Luftreinhaltung, durch die Luftschadstoffe „ausgewaschen“ werden, mit ihren Abwässern das Umweltmedium Wasser. Problematisch ist die Rolle des Kulturgüterschutzes innerhalb der Umweltmedien. Dem Wortsinn nach bedeutet Kultur nichts anderes als Bebauung – abstammend vom lateinischen „colere“, was bebauen oder bearbeiten bedeutet.185 Kulturlandschaft ist also nichts anderes als die vom Menschen bebaute, zu seinen Gunsten gestaltete Landschaft, großteils also das Ergeb181 Vgl. auch Kloepfer/Rehbinder/Schmidt-Aßmann, Umweltgesetzbuch Allgemeiner Teil, Berichte 7/90, S. 1 f. 182 Vgl. Breuer, Der Staat 1981 (20), 393 (396 f.); Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rdnr. 66. 183 Vgl. Breuer, Der Staat 1981 (20), 393 (398 f.); Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rdnr. 66. 184 Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rdnr. 65; vgl. auch oben, 1. Kap. A. I. 2. c) aa). 185 Zwanzig, Rundschreiben an die Bayerischen Heimatpfleger 1985, Nr. 30, S. 1 (1); vgl. auch Töpfer (in: Die Zukunft der Kulturlandschaft, S. 15 [16]), der aber irrtümlich von „cultivare“ ausgeht.

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nis der landwirtschaftlichen Landnutzung.186 Umweltschutz auch im naturschutzrechtlichen Sinne ist – zumindest im mitteleuropäischen Raum mit seiner langen und intensiven Besiedlungsgeschichte – häufig die Bewahrung dessen, was sich durch die vergangene Landnutzung ergeben hat.187 Hier offenbart sich ein zentrales Problem des Umweltschutzes. Ist Umweltschutz die Bemühung, den status quo der seit Jahrtausenden vom Menschen beeinflussten Umwelt zum heutigen Zeitpunkt zu erhalten, oder soll eine Umwelt geschaffen werden, wie sie ohne den Einfluss des Menschen heute bestehen würde? Der primäre Schutz des Umweltrechts ist auf die Sicherung der ökologischen Gemeinverträglichkeit gerichtet, nicht auf die „Wiederherstellung der Welt im Urzustand“.188, 189 In diesem Fall springt vor dem Thema dieser Arbeit sofort die Frage ins Auge, worin sich Natur- und Kulturgüterschutz unterscheiden. Denn beiden Disziplinen liegt die Erkenntnis zugrunde, dass ihre Schutzgegenstände – wenn auch auf unterschiedlichem Wege entstanden – Gefahr laufen, unwiederbringlich verloren zu gehen.190 Um dies zu verhindern, sollen die Schutzgegenstände bewusst dem Prozess der Veränderung entzogen werden. Während jedoch der Kulturgüterschutz grundsätzlich um die Erhaltung der überlieferten Substanz kämpft,191 stellt sich die Situation für den Naturschutz anders dar. Der Naturschutz bemüht sich demgegenüber um die Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes und der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, was zwar häufig, aber „methodisch nicht zwingend“ über die Erhaltung von Substanz erreicht werden kann.192, 193 Nur in Ausnahmefällen verlangt auch eine naturschützende Maßnahme nach Substanzerhalt.194 Natur- und Kulturgüterschutz verfolgten damit zwar das gemeinsame Ziel des Erhaltens, un-

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Scholle, UVP-report 1996, 67 (68). Töpfer, in: Die Zukunft der Kulturlandschaft, S. 15 (16). 188 Kloepfer/Meßerschmidt, Innere Harmonisierung des Umweltrechts, S. 26. 189 Im Umweltschutz ist jedoch neuerdings die Tendenz erkennbar, sich nicht mehr ausschließlich um die Bewahrung der aktuellen Momentaufnahme im Interesse der ökologischen Gemeinverträglichkeit zu bemühen, sondern der Natur freien Raum zur ungestörten Entwicklung zu lassen; vgl. etwa die Naturwaldreservate des Nationalparks Bayerischer Wald, die auch als „Urwälder von morgen“ bezeichnet werden (vgl. http://www.forst.bayern.de/docs/bayern-nwr.html v. 9.12.2002). 190 Wohlleben, in: Naturschutz und Denkmalpflege, S. 67 (73). 191 Kummer, NuR 1986, 12 (14). 192 Kummer, NuR 1986, 12 (14). 193 Dieser Unterschied zwischen Natur- und Kulturgüterschutz führt zu dem unten im Rahmen des UVP-Verfahens noch zu erörternden Problem, dass der nicht auf Substanzerhalt gerichtete Naturschutz im Gegensatz zum Kulturgüterschutz mit dem Instrument des Ausgleichs etwa nach § 19 Abs. 2 BNatSchG operieren kann; vgl. Kummer, NuR 1986, 12 (15). 194 Vgl. Kummer, NuR 1986, 12 (15). 187

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

terscheiden sich aber in den meisten Fällen sowohl in den zu erhaltenden Objekten sowie in den möglichen Instrumenten. Die Gestaltungstätigkeit des Menschen fügte sich früher in seine jeweilige Umgebung ein und entstand im Einklang mit den natürlichen Gegebenheiten195 oder führte zumindest nicht zu spürbaren Beeinträchtigungen.196 Doch seitdem sich insbesondere auch die Landwirtschaft aufgrund der Gesellschaftsentwicklung an die Regeln der Industrialisierung anpassen musste, veränderte sie die Landschaft in einem zuvor ungekannten Maße.197, 198 Zur optimalen Maschinennutzung wurde die Landschaft vereinheitlicht, die Landwirtschaft führte zu Monotonisierung.199 Die Natur konnte mit der Geschwindigkeit dieser Änderungen nicht Schritt halten oder sich anpassen, was sich im Rückgang verschiedener Pflanzen- und Tierarten oder ganzer Lebensraumtypen niederschlug.200 Die Monotonisierung der Landschaft führte aber nicht nur zu einem Rückgang der Artenvielfalt, sondern zugleich auch zu einem Rückgang von Kulturlandschaftselementen.201 Dies ist die Folge einer Wirtschaftsentwicklung, die nicht alle ökologischen Kosten berücksichtigt – zum Beispiel den Luftverbrauch oder die Wasserverschmutzung. Der Rechnung liegt also kein „ökologisch ehrlicher Preis“ mehr zugrunde.202 Diese radikale Änderung der Landschaft stellt den Ausgangspunkt für die Entstehung des Kulturlandschafts- und Heimatschutzes dar und hat so zum Kulturgüterschutz geführt.203 Hierin liegt auch der Ursprung der Naturschutzbewegung, deren Entwicklung durch die gleichen Aspekte angestoßen worden ist und die sich vielfach parallel zum Kulturlandschaftsschutz entwickelt hat.204 Neben diesem äußeren Anstoß setzte die Entstehung der Natur- und Kulturlandschaftsbewegung auch ein ge195 Mosel, das bauzentrum 7/1985, 24 (24); Zwanzig, Rundschreiben an die Bayerischen Heimatpfleger 1985, Nr. 30, S. 1 (1); vgl. auch Wöbse, in: Naturschutz und Denkmalpflege, S. 157 (158 f.). 196 Summerer, in: HdUVP, 0210 S. 29. 197 Vgl. Summerer, in: HdUVP, 0210 S. 1 ff./5. 198 Wöbse (in: Naturschutz und Denkmalpflege, S. 157 [158]) wirft die Frage auf, ob im Hinblick auf den Widerspruch von menschlicher Gestaltung und Natur noch von „Kultur“ gesprochen werden kann. 199 Vgl. Töpfer, in: Die Zukunft der Kulturlandschaft, S. 15 (16). 200 Burggraaff, in: Fachgutachten zur Kulturlandschaftspflege in Nordrhein-Westfalen, S. 18; Morgenthaler, DÖV 1999, 766 (766). 201 Vgl. Burggraaff, in: Fachgutachten zur Kulturlandschaftspflege in NordrheinWestfalen, S. 18. 202 Vgl. Töpfer, in: Die Zukunft der Kulturlandschaft, S. 15 (16). 203 Vgl. Zwanzig, Rundschreiben an die Bayerischen Heimatpfleger 1985, Nr. 30, S. 1 (1); vgl. auch Hönes, NuR 1986, 225 (225 f.). 204 Wohlleben, in: Naturschutz und Denkmalpflege, S. 67 (69); vgl. auch Petzet, in: FS Heinrich Magirius, S. 541 (546).

A. Kulturgüterschutz im Umweltrecht generell

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ändertes Naturverständnis voraus. Während die Aufklärung noch von einer rationalen Fortentwicklung der Natur durch den Menschen ausgegangen ist, schuf die Epoche der Romantik bereits zu Beginn des 19. Jahrhunderts die geistige Grundlage für den Natur- und Kulturlandschaftsschutz; sie sieht den Menschen nicht als Planer der Natur, sondern vielmehr als Wesen an, das mit und in der Natur lebt.205 Erst diese Sichtweise ermöglicht die Entstehung des Naturschutzgedankens.206 Begründet wurde die deutsche Naturschutzbewegung Ende des 19. Jahrhunderts konsequenterweise vom Spätromantiker Ernst Rudorff, dem es dabei neben dem Naturschutz insbesondere auch um kulturelle Aspekte der Landschaft als Heimat ging.207 Hierin zeigt sich, dass sowohl der Naturschutz als auch der Kulturlandschaftsschutz einen gemeinsamen „kultur-ökologischen“208 Ursprung haben.209 Nachdem sich die beiden Zweige des Natur- und des Kulturgüterschutzes unabhängig weiterentwickelt haben und die Rechtsentwicklung ihre Trennung zum Teil vertieft hat,210 greifen die heutigen Großschutzgebiete des BNatSchG die Gemeinsamkeiten doch wieder auf. Sowohl der „Nationalpark“ i. S. d. § 14 BNatSchG als auch ein „Biosphärenreservat“ i. S. d. § 14a BNatSchG vereinigen beide Ansätze wieder in einer kultur-ökologischen Funktion.211 Neben dem Schutz von Ökosystemen wird zugleich kulturelle Integration betrieben.212 Während der klassische Kulturgüterschutz jedoch objektbezogen und kleinräumig agiert, ist der Naturschutz häufig durch großräumiges Denken gekennzeichnet.213 Zudem zielen Denkmalschutz und -pflege auf die Erhaltung historischer Zusammenhänge,214 während der Naturschutz der Erhaltung des Naturhaushaltes oder dem Artenschutz dient.215 205

Vgl. Morgenthaler, DÖV 1999, 766 (769). Morgenthaler, DÖV 1999, 766 (769). 207 Erz, in: Naturschutz und Denkmalpflege, S. 57 (59); Morgenthaler, DÖV 1999, 766 (769). 208 Erz, in: Naturschutz und Denkmalpflege, S. 57 (59). 209 Kummer, NuR 1986, 12 (12). 210 Kummer, NuR 1986, 12 (12 f.); vgl. Hönes, Die Unterschutzstellung von Kulturdenkmälern, S. 26. 211 Morgenthaler, DÖV 1999, 766 (771 f.); vgl. Hönes, LKV 2001, 438 (442); Oebbecke, NuR 2001, 142 (144 ff.). 212 Morgenthaler, DÖV 1999, 766 (772). 213 Vgl. Kummer, NuR 1986, 12 (15 f.). 214 Vgl. das BVerwG (Urteil v. 18.05.2001, JuS 2002, 302 [302]), das die genannten Ziele von Denkmalschutz und -pflege den Zielen des Bodenrechts gegenüberstellt. 215 Wöbse (in: Naturschutz und Denkmalpflege, S. 157 [160]) hält in Grenzfällen wie etwa der Erhaltung eines Denkmals mit bedeutenden Vegetationselementen eine interdisziplinären Zusammenarbeit zwischen Kulturgüter- und Naturschutz für notwendig. Dabei argumentiert er mit der fehlenden fachlichen Kompetenz für die Vegetation des Denkmalschützers. Dieser Ansatz kann jedoch nicht überzeugen. An206

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

Zwar ist eine Vielzahl der Kulturgüter vor der Industrialisierung und der damit verbundenen Umgestaltung der Landschaft, also im Einklang mit der natürlichen Umgebung entstanden und daher „gemäß den Zielen der Denkmalpflege auch so“ zu erhalten oder zu restaurieren.216 Dies gilt aber nicht für solche Kulturgüter, die bereits bei ihrer Entstehung im Widerspruch zu den natürlichen Gegebenheiten gestanden haben. Erst, wenn die Landschaftsgestaltung, insbesondere die Landwirtschaft auch unter Berücksichtigung aller ökologischen Kosten betrieben wird, wird sich der Schutz der so entstandenen Kulturlandschaften wieder harmonisch in die Reihe der anderen Umweltmedien einfügen.217 Solange dies nicht der Fall ist, können Konflikte auftreten. Dieser Umstand mindert nicht den Wert der zu schützenden Kulturgüter, die sich teilweise nicht unter der Berücksichtigung von ökologischen Kosten entwickelt haben. Er kann aber zu Widersprüchen führen. In vielen Fällen stellt sich folglich die Situation konfliktträchtig dar, wenn der Kulturgüterschutz in den Umweltschutz einbezogen wird. Im Gegensatz zu fast allen anderen Umweltmedien weist der Kulturgüterschutz keinen direkten Zusammenhang mit anderen Bestandteilen auf. Eine naturwissenschaftliche Vernetzung, wie sie sich etwa beim Boden- und Gewässerschutz geradezu aufdrängt, ist zwischen fast allen anderen Umweltmedien erkennbar. Einzig das Denkmalschutzgesetz des Saarlandes bezieht in den Denkmalschutz den Naturschutz in § 1 Abs. 2 mit ein.218 Daraus folgt, dass nicht alle Maßnahmen im Interesse des Kulturgüterschutzes automatisch auch im Interesse der anderen Umweltmedien liegen. Eine derartige Interessenidentität kann vorliegen, muss aber nicht zwangsläufig gegeben sein. Aus solchen widersprüchlichen Interessen kann ein Konflikt zwischen den verschiedenen Umweltmedien entstehen. Auf der einen Seite stünde dann der Kulturgüterschutz bzw. die Denkmalpflege, auf der anderen Seite die Umweltmedien der natürlichen Umwelt bzw. der Naturschutz. a) Identisches Schutzobjekt Eine solche Interessenkollision kann insbesondere dann auftreten, wenn sich sowohl der Naturschutz als auch der Denkmalschutz für ein und dasselbe Objekt interessieren. Diese Möglichkeit besteht insbesondere in zwei satzpunkt muss vielmehr die unterschiedliche Zielsetzung von Kulturgüter- und Naturschutz bleiben, die sich auch hier unterscheiden können. Auf Seiten des Denkmalschutzes gibt es ohnehin eine Vielzahl verschiedener fachlicher Qualifikationen – von der Architektur bis zur Archäologie –, die in diesem Fall um den Bereich der Pflanzenpflege erweitert werden muss. 216 Mosel, das bauzentrum 7/1985, 24 (24). 217 Vgl. Töpfer, in: Die Zukunft der Kulturlandschaft, S. 15 (23). 218 Abl. Saarland 1977, S. 993 ff.

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Fallgruppen, bei sog. Kulturlandschaften oder Naturdenkmälern i. S. d. § 17 BNatSchG einerseits und bei dem Nähebereich von Denkmälern andererseits.219 Letzteres bedeutet, dass die Umgebung eines Denkmals vom Denkmalschutz erfasst wird, obwohl sie selbst kein Denkmal darstellt. Unter einem Naturdenkmal ist eine Naturschöpfung zu sehen, der im Vergleich zu anderen Objekten derselben Gattung eine herausgehobene Bedeutung zukommt.220 Dabei ist eine Überschneidung mit dem Denkmalschutz durchaus möglich, wenn das Objekt sowohl kulturhistorisch als auch naturhistorisch herausragende Bedeutung aufweist.221 Eine historische Kulturlandschaft i. S. d. § 2 Abs. 1 Nr. 13 BNatSchG ist zu verstehen als Landschaftsausschnitt, der nicht nur von der erdgeschichtlichen Entwicklung, sondern auch durch menschliche Kultivierung geprägt wird und Zeugnis vom Umgang früherer Generationen mit Natur und Landschaft ablegt.222 Historische Kulturlandschaften sind also „Ausdruck des Mensch-/Naturverhältnisses einer bestimmten Zeit- und Stilepoche“.223 Sie können ebenfalls – etwa gem. § 2 Abs. 2 S. 2 DSchG NW – als Denkmal geschützt werden.224 Denkmalschutz kommt – abgesehen von den Naturdenkmälern – regelmäßig dort in Kontakt mit dem Naturschutz, wo es sich um raumbezogene Objekte handelt.225 Das Naturdenkmal dagegen übernimmt demgegenüber eine Ergänzungsfunktion.226 In allen Fällen kann das Schutzobjekt doppelt erfasst werden, unterliegt also eigentlich einem doppelten Schutz. Hierbei könnte sogar der Eindruck entstehen, dass die Grenze zwischen Naturschutz und Denkmalpflege verwischt werde.227 Zu beachten ist dabei 219 Vgl. Hönes, in: Kulturlandschaftspflege im Rheinland, S. 58 (58); Hönes, LKV 2001, 438 (442); Hönes, NWVBl. 1998, 383 (383); Hönes, Natur und Landschaft 1991 (66), 87 (90); Kummer, NuR 1986, 12 (13); Mosel, das bauzentrum 7/ 1985, 24 (24/26 ff.). 220 Louis, BNatSchG § 17 Rdnr. 4 ff.; Jürgen Schmidt-Räntsch, in: Gassner, BNatSchG § 17 Rdnr. 6 ff.; Louis, NuR 1990, 105 (106); vgl. etwa die ca. 1500jährige Femeiche in Raesfeld-Erle, die aufgrund ihres hohen Alters im Vergleich zu anderen Eichen eine herausgehobene Bedeutung innehat und daher als Naturdenkmal eingetragen ist. 221 Louis, BNatSchG § 17 Rdnr. 1; vgl. allgemein Hönes, NuR 1986, 225 ff.; die gerade genannte Femeiche etwa ist aufgrund ihrer naturhistorischen Bedeutung als Naturdenkmal eingetragen, könnte aber zugleich wegen ihrer kulturhistorischen Bedeutung als Gerichtseiche auch als (Kultur-)Denkmal eingetragen werden – was aber nicht geschehen ist. 222 Louis, BNatSchG § 2 Rdnr. 41; Hönes, Natur und Landschaft 1991, 87 (88/89). 223 Gassner, in: Gassner, BNatSchG § 2 Rdnr. 56. 224 Vgl. Hönes, in: Kulturlandschaftspflege im Rheinland, S. 58 (62). 225 Mosel, das bauzentrum 7/1985, 24 (25). 226 Morgenthaler, DÖV 1999, 766 (772). 227 Zwanzig, Rundschreiben an die Bayerischen Heimatpfleger 1985, Nr. 30, S. 1 (2).

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jedoch, dass die naturschützenden Regelungen sofort eingreifen, sofern es sich um einen gefährdeten Gegenstand der natürlichen Umwelt handelt, die denkmalrechtliche Schutzwirkung im Gegensatz dazu jedoch weiter voraussetzt, dass ein bestimmter erhaltungswürdiger Wert gegeben ist.228 Daneben können kulturelle Gegenstände auch in das Interesse des Naturschutzes geraten, wenn es um den Einfluss von Kulturgütern auf das menschliche Empfinden und seine Gesundheit geht, was „von weitaus größerer Bedeutung ist, als man allgemein zuzugeben bereit ist“.229 In diesem Zusammenhang sind Kompetenzprobleme denkbar, wenn Denkmalschutzgesetze die vom Menschen gestaltete Natur umfassen und wenn Naturschutzregelungen durch menschliches Handeln geschaffene Objekte oder Landschaftsteile betreffen.230 So wird teilweise daran gezweifelt, ob in den Fällen, in denen das Schutzobjekt identisch ist, das Naturschutzrecht überhaupt neben das Recht zum Schutz der Kulturgüter treten kann oder ob nicht vielmehr im Denkmalschutzrecht eine lex specialis gesehen werden muss.231 Gestützt wird diese Auffassung darauf, dass das Naturschutzrecht Bundesrecht aufgrund der Rahmenkompetenz des Art. 75 Abs. 1 Nr. 3 GG ist, dem Bund aber für den Bereich der Kultur keine Gesetzgebungskompetenz nach Art. 70 ff. GG zukommt. Bei näherer Betrachtung können diese Zweifel jedoch nicht überzeugen. Zunächst hat – wenn auch begrenzt – der Bund ebenfalls eine gewisse kulturelle Zuständigkeit inne.232 Zum anderen muss beachtet werden, dass von Kulturgüter- und Naturschutz durchaus auch unterschiedliche Ziele verfolgt werden können. Während sich der Kulturgüterschutz um Substanzerhalt bemüht, tritt der Naturschutz – abgesehen von der Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes – für die Erhaltung oder Wiederherstellung des Erscheinungsbildes ein.233 Schließlich dient der Kulturgüterschutz der Erhaltung von Dokumenten menschlichen Wirkens und Gestaltens, während der Naturschutz neben der Dokumentation der Natur auch die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes bezweckt.234 Die Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern stehen einer parallelen Anwendung 228

Vgl. Hönes, NWVBl. 1998, 383 (386). Zwanzig, Rundschreiben an die Bayerischen Heimatpfleger 1985, Nr. 30, S. 1 (4); vgl. dazu auch Fn. 20 mit dem Verweis auf: Hellpach, Geopsyche, S. 168 ff. 230 Vgl. Bülow, Rechtsfragen flächen- und bodenbezogenen Denkmalschutzes, S. 92; Hönes, Die Unterschutzstellung von Kulturdenkmälern, S. 24 ff. 231 So Hönes, NWVBl. 1998, 383 (388); vgl. auch Hönes, NuR 1986, 225 (228). 232 Maihofer, in: Benda/Maihofer/Vogel, Handbuch des Verfassungsrechts, § 25 Rdnr. 63 ff.; vgl. unten, 1. Kap. A. II. 233 Bülow, Rechtsfragen flächen- und bodenbezogenen Denkmalschutzes, S. 97. 234 Vgl. dazu unten die Abgrenzung von Kulturgüter- und Naturschutz am Beispiel des Schutzobjektes der Landschaft. 229

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von Natur- und Kulturgüterschutzregelungen damit nicht im Wege,235 auch wenn dies zu Zielkonflikten führen kann.236 In dieser Situation können die zwei gegenläufigen Interessen kollidieren. Solche Konflikte sind in der Gartendenkmalpflege relativ häufig, finden sich aber auch in dem Schutz von Denkmalumgebungen.237 Während der Schutz der natürlichen Umwelt für eine sich frei und unabhängig entfaltende Natur plädiert, kann es durchaus dem Schutzinteresse der Denkmalpflege entsprechen, eine sich frei entfaltende Natur zu verhindern oder zu beseitigen.238 Für den Fall eines kunstvoll angelegten Parks etwa widersprechen sich die Interessen von Kulturgüterschutz und Naturschutz damit schon im Ansatz.239 Ein ähnliches Problem stellt sich etwa bei der Gestaltung von historischen Stadtplätzen. Während es im Interesse des Naturschutzes liegen dürfte, mehr Grünflächen und Bäume in die Stadt zu bringen, kann es dem Kulturgüterschutz widersprechen, falls in den grauen steinernen öffentlichen Räumen der Stadt ein historisch zu begründender Kontrast zu den privaten Grünflächen der Stadt zu sehen ist.240 Wird in einem solchen Fall dem Naturschutz entsprochen und die Innenstadt begrünt, dann spricht der enttäuschte Denkmalschützer von einer „Verkuschelung der Denkmalumgebung“.241 Bei identischen Schutzobjekten bestehen jedoch nicht nur Interessenwidersprüche. Nicht selten entsprechen sich die Ziele der verschiedenen Schutzinteressen auch, sie können sogar „gewisse Patenfunktionen“ für den jeweils anderen Belang übernehmen.242 Der kulturhistorisch begründete Schutz eines alten Gebäudes entspricht beispielsweise häufig den Interessen des Tierschutzes, wenn das Gebäude einen selten gewordenen Lebensraum für geschützte Tierarten darstellt – etwa der alte Kirchturm243 oder die alte 235

Bülow, Rechtsfragen flächen- und bodenbezogenen Denkmalschutzes, S. 96 ff. 236 Vgl. Bülow, Rechtsfragen flächen- und bodenbezogenen Denkmalschutzes, S. 94. 237 Vgl. Zwanzig, Rundschreiben an die Bayerischen Heimatpfleger 1985, Nr. 30, S. 1 (2). 238 Hönes, in: Kulturlandschaftspflege im Rheinland, S. 58 (64); Hönes, NuR 1986, 225 (228); Hönes, NWVBl. 1998, 383 (385); Hoplitschek, UVP-report 1996, 80 (83); vgl. auch OVG Koblenz, Urteil v. 21.04.1989, AS 1990 (22), 348 ff. 239 Vgl. Hönes, NWVBl. 1998, 383 (385); ähnlich Kummer, NuR 1986, 12 (13 f./15). 240 Mosel, das bauzentrum 7/1995, 24 (29). 241 Mosel, das bauzentrum 7/1995, 24 (28). 242 Ringler, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 5 (7 ff.); vgl. Mosel, das bauzentrum 7/1985, 24 (28). 243 Vgl. Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der UVP, S. 10; Mosel, das bauzentrum 7/1985, 24 (24); Kreis Siegen Wittgenstein, Naturdenkmale und geschützte

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Bunkeranlage244 als Schlupfwinkel für Fledermäuse oder Eulen. Auch alte Bahnanlagen oder Friedhöfe haben sich neben ihrer kulturhistorischen Bedeutung zugleich zu Refugien für gefährdete Pflanzen und Tiere entwickeln können.245 Nicht unerwähnt bleiben sollte in diesem Zusammenhang der Umstand, dass die Umwelt durch die menschliche Beeinflussung – zumindest vor der wieder vereinheitlichenden Industrialisierung – zu so großem Variantenreichtum geführt wurde, dass sich im 17. und 18. Jahrhundert die größte Artenvielfalt überhaupt entwickelt hat.246 Der doppelte Schutz birgt aber immer die Gefahr, dass sich die für den einen Schutzaspekt zuständige Behörde zu sehr auf die für einen anderen Bereich zuständige Behörde verlässt und zu zögerlich oder überhaupt nicht agiert. Dies kann dazu führen, dass trotz oder vielleicht gerade wegen der doppelten Zuständigkeit letztlich gar nichts geschützt wird. Dieses Problem erinnert an ein Tennis-Doppel, bei dem ein Ball genau in die Feldmitte zwischen zwei Doppelpartnern gespielt wird. b) Verschiedene Schutzobjekte Berührungspunkte zwischen den einzelnen Teildisziplinen des Umweltrechts bestehen auch dann, wenn sie sich verschiedenen Schutzobjekten zuwenden. In diesem Fall besteht allerdings kaum Konfliktpotential, werden die verschiedenen Interessen doch an verschiedenen Schutzobjekten verfolgt. Häufiger kommt es dabei vor, dass sich die verschiedenen Interessen decken, wenn sich eine Schutzmaßnahme indirekt auch auf ein anderes Schutzobjekt auswirkt. Dies ist beispielsweise beim Immissionsschutz der Fall. Denn in zunehmendem Maße offenbart sich, dass die Belastung der Luft mit Schadstoffen zur konstanten Schädigung von historischen Bausubstanzen führt.247

Landschaftsbestandteile (Innenbereich), S. 32; Wöbse, in: Kulturlandschaftspflege im Rheinland, S. 18 (18). 244 Vgl. Schmidt, SZ v. 25.3.2002, NRW-Ausgabe S. 41. 245 Vgl. Hoplitschek, UVP-report 1996, 80 (81 f.). 246 Vgl. Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der UVP, S. 10; Summerer, in: HdUVP, 0210 S. 5; vgl. auch Wöbse, in: Naturschutz und Denkmalpflege, S. 157 (164/168). 247 Vgl. Empfehlungen der Kultusministerkonferenz v. 29.11.1985, Bundesanzeiger v. 09.07.1986, Nr. 122, S. 8742 f.; Roß/Arndt, Aufgaben des Umweltschutzes, S. 4/5/14/15/17.

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c) Konsequenzen So unterschiedlich sich das Verhältnis zwischen dem Kulturgüterschutz und dem Schutz der natürlichen Umwelt auch darstellt, so deutlich verlangen alle Fälle nach größtmöglicher Kooperation. Denn auch wenn es nicht immer deutlich zur Kenntnis genommen wird, Naturschutz und Kulturgüterschutz gehören zusammen.248 Wenn ein gemeinsames Interesse gegeben ist, dann lässt sich dieses durch Kooperation ökonomischer und effektiver verfolgen, als wenn zwei Behörden unabhängig von einander vorgingen bzw. wenn zwei Belange unabhängig von einander verfolgt werden. Aber auch im Konfliktfalle zweier schützenswerter Interessen249 dient die Kooperation dem besten Ergebnis.250, 251 Denn durch Kooperation ließen sich die Konflikte in einem möglichst frühen Stadium ausfechten und somit Zeit, Aufwand, Kosten und Ärger ersparen.252 Dies setzt keine erzwungene Harmonisierung der Interessen voraus, sondern vielmehr eine sinnvolle Abwägung aller vorgebrachten Belange.253 Eine solche frühzeitige Interessenabwägung setzt aber voraus, dass sich alle Interessen darlegen lassen. Für die Belange des Kulturgüterschutzes bedeutet dies, sich um eine flächendeckende Bestandserfassung aller schützenswerten Objekte zu bemühen, um die vorgebrachten Interessen möglichst effektiv in diese Interessenabwägung einbringen zu können.254 Teilweise findet man Versuche, diese Konfliktsituationen und damit auch die Forderung nach Kooperation dadurch zu umgehen, dass zwischen Naturschutz und Kulturgüterschutz eine strikte Trennlinie gezogen wird, die keine Doppelzuständigkeiten zulässt.255

248

Vgl. Petzet, in: FS Heinrich Magirius, S. 541 (546). Dass sowohl der Naturschutz als auch der Kulturgüterschutz wichtige Ziele und Aufgaben staatlichen Handelns sind, wird wohl kaum zu bezweifeln sein. Der durchaus bestehende Streit betrifft vielmehr die Bedeutung dieser Ziele im Verhältnis zu anderen staatlichen Aufgaben. 250 Vgl. Kummer, NuR 1986, 12 (16); Schwarzhans, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 55 (56). 251 Eine solche Kooperation darf aber nicht um den Preis unklarer Kompetenzen erkauft werden. Vielmehr ist sie zwischen zwei aus unterschiedlichen Gründen für einen identischen Gegenstand jeweils eindeutig zuständigen Stellen erforderlich. 252 Mosel, das bauzentrum 7/1995, 24 (28/29). 253 Mosel, das bauzentrum 7/1995, 24 (32). 254 Mosel, das bauzentrum 7/1995, 24 (32). 255 So etwa die Regelung in Österreich oder im nationalsozialistischen Rechtssystem, vgl. dazu Zwanzig, Rundschreiben an die Bayerischen Heimatpfleger 1985, Nr. 30, S. 1 (3 f.). 249

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

Die aktuellen Regelungen im deutschen Bundes- und Landesrecht sind aber nicht um eine solche Trennung bemüht. Vielmehr findet sich wie gesehen eine Vielzahl von Schnittmengen. Dieser innere Zusammenhang von Natur- und Kulturgüterschutz hat sich aber kaum in einer behördlichen Kooperation niedergeschlagen.256 Naturschutz und Denkmalschutz sind in der Regel in verschiedenen Ressorts angesiedelt, auch bei den Behörden findet in den meisten Bundesländern wenig Kooperation statt.257 Allenfalls in Nordrhein-Westfalen gibt es Ansätze für eine organisatorische Zusammenarbeit. Hier sind beispielsweise Vertreter der Heimatpflege zugleich Mitglieder der Naturschutzbeiräte.258 Die Einführung einer solche Kooperation – etwa in Form einer „integrierten kulturellen Umweltplanung“259 – wäre eine Grundvoraussetzung für einen effektiven und umfassenden Schutz aller Umweltgüter einschließlich der Kulturgüter.260 Im Vergleich zwischen Natur- und Kulturlandschaftsschutz bleibt schließlich noch festzustellen, dass letzterer in seiner Bedeutung häufig unterschätzt oder gar nicht wahrgenommen wird. Im Rahmen einer Güterabwägung werden die Belange des Kulturgüterschutzes damit häufig nicht ihrer Bedeutung entsprechend berücksichtigt.261 Eine Abwägung im Rahmen etwa einer Straßenplanung zwischen dem Schutz eines relativ unbedeutenden Biotops und dem Erhalt eines überregional bedeutsamen Bodendenkmals wird leider häufig eher ideologisch als einzelfallbezogen entschieden, wobei dem Naturschutz abstrakt die höhere Bedeutung zugerechnet wird.262 Dies führt dazu, dass bei der Erhaltung der Kulturgüter nicht das volle Potential ausgeschöpft wird, das zur Verfügung stünde.263 Die Frage, ob Kulturgüter Bestandteil der Umwelt sind, ist damit nicht eindeutig zu beantworten. Vieles spricht dafür, die Kulturgüter in den Umweltbegriff zu integrieren. Von diesem Standpunkt geht auch der heutige Gesetzgeber in den meisten Fällen aus. Wie die Darstellung des Verhältnisses von Naturschutz und Kulturgüterschutz deutlich aufgezeigt hat, können 256

Zwanzig, Rundschreiben an die Bayerischen Heimatpfleger 1985, Nr. 30, S. 1

(6). 257

Vgl. Zwanzig, Rundschreiben an die Bayerischen Heimatpfleger 1985, Nr. 30, S. 1 (6 f.). 258 Zwanzig, Rundschreiben an die Bayerischen Heimatpfleger 1985, Nr. 30, S. 1 (7); vgl. dazu § 11 Abs. 4 Nr. 1 Landschaftsgesetz NW, GVBl. 1975, S. 192. 259 Zwanzig, Rundschreiben an die Bayerischen Heimatpfleger 1985, Nr. 30, S. 1 (7 ff./14). 260 Vgl. Kummer, NuR 1986, 12 (16). 261 Vgl. Mosel, das bauzentrum 7/1985, 24 (26). 262 Vgl. Mosel, das bauzentrum 7/1985, 24 (26). 263 Vgl. Wöbse, in: Kulturlandschaftspflege im Rheinland, S. 18 (19/24/28).

A. Kulturgüterschutz im Umweltrecht generell

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zwischen den beiden Interessen Konflikte entstehen. Doch entstehen diese Konflikte nicht dadurch, dass die Kulturgüter vom Umweltbegriff erfasst werden. Dies hat lediglich die Folge, dass der Konflikt in den Umweltschutz hinein transferiert wird und nicht ein Konflikt zwischen Umweltschutz und Kulturgüterschutz bleibt. Solange sich der Umgang des Menschen mit der Natur nicht dahingehend ändert, mit den natürlichen Gegebenheiten im Einklang zu leben, werden solche Konflikte immer auftreten, wenn es darum geht, vom Menschen – im Widerspruch zu den natürlichen Gegebenheiten – Erschaffenes zu bewahren. An diesem Konflikt ändert sich nichts dadurch, ob Kulturgüter als Bestandteil der Umwelt angesehen werden oder nicht. Und doch hängen von dieser scheinbar belanglosen Frage zwei bedeutsame Aspekte ab. So wird dadurch, dass der Kulturgüterschutz als Belang des Umweltschutzes angesehen wird, ermöglicht, mittels Abwägung zwischen verschiedenen Umweltaspekten zu einem möglichst idealen Ergebnis zu gelangen, ohne sich ideologische „Grabenkämpfe“ zu liefern, obwohl vielleicht ein gemeinsames Interesse besteht. Zweitens wird die dafür erforderliche Kooperation zwischen dem Natur- und dem Kulturgüterschutz wesentlich vereinfacht, wenn es sich in beiden Fällen um Vertreter des Umweltschutzes handelt.

II. Verfassungsrechtlicher Kulturgüterschutz Für die Bestimmung der Rolle des Kulturgüterschutzes im Umweltschutz könnte die verfassungsrechtliche Verankerung von Kulturgüter- und Naturschutz zur Klärung beitragen. Bereits die Vorgaben der Verfassungen könnten das Verhältnis des Kulturgüterbegriffs zum Umweltbegriff bestimmen. 1. Umweltschutz i. S. d. Art. 20a GG Die am nächsten liegende Bestimmung ist dabei Art. 20a GG, bezieht sie sich doch – abgesehen von den Zuständigkeitsregeln der Art. 70 ff. GG – als einzige Norm des Grundgesetzes direkt auf einen der beiden Bereiche. Art. 20a GG ist als Ergebnis der Gemeinsamen Verfassungskommission am 15.11.1994 in das Grundgesetz aufgenommen worden.264 Damit wurde der Umweltschutz nach langer Diskussion erstmals ausdrücklich im Grundgesetz verankert.265, 266 264

Peters, NVwZ 1995, 555 (555). Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG Art. 20a Rdnr. 5; Meyer-Teschendorf, ZRP 1994, 73 (74); Peters, NVwZ 1995, 555 (555); Rohn/Sannwald, ZRP 1994, 65 (71); Uhle, DÖV 1993, 947 (947). 266 Zur vorgelagerten langjährigen Diskussion vgl.: Kölbe, DÖV 1979, 470 ff.; Soell, WiR 1973, 72 (84 ff.). 265

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

a) Struktur und Rechtscharakter Bei der Aufnahme des Umweltschutzes in das Grundgesetz hat man sich für die Figur einer Staatszielbestimmung entschieden, die gleichrangig neben den anderen Staatszielbestimmungen stehen und mit diesen – im Sinne eines Optimierungsgebotes267 – abgewogen werden soll.268 Damit soll vermieden werden, dass das Grundgesetz den Staat zu einem Umweltschutzstandard verpflichtet, den er nicht gewähren kann, so dass er in der Folge ständig im Widerspruch zur Verfassung stünde.269, 270 Der Umweltschutz des Art. 20a GG ist als relatives Schutzgut ausgestaltet worden, das nur im Verhältnis zu den anderen Schutzgütern der Verfassung erfasst werden kann.271 Im Gegensatz zu einem „Umweltgrundrecht“ ist die Staatszielbestimmung allein objektiv-rechtlichen Charakters und wendet sich nur an den Gesetzgeber, dem sie lediglich das Ziel im Hinblick auf eine künftige Frage, nicht aber die dazu erforderlichen Mittel vorschreibt.272 b) Umfang des erfassten Schutzgutes Interessant für das Verhältnis von Natur- und Kulturgüterschutz ist die Frage, wie weit der Umfang des Schutzauftrages aus Art. 20a GG reicht, ob er neben natürlichen Aspekten auch solche des Kulturgüterschutzes erfasst oder nicht. Anders ausgedrückt könnte die Frage auch darauf gerichtet sein, ob Art. 20a GG ein enger oder ein weiter Umweltbegriff zugrunde liegt. Art. 20a GG selbst vermeidet jedoch in Anbetracht des problematischen Umweltbegriffs, seine Schutzgüter anhand des Umweltbegriffs zu definieren.273 Vielmehr bestimmt Art. 20a GG die „natürlichen Lebensgrundlagen“ als Schutzgut. 267

Murswiek, in: Sachs, GG Art. 20a Rdnr. 53. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG Art. 20a Rdnr. 9; Murswiek, in: Sachs, GG Art. 20a Rdnr. 55; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG Art. 20a Rdnr. 20; Henneke, NuR 1995, 325 (331); Meyer-Teschendorf, ZRP 1994, 73 (77 f.); vgl. auch Hönes, NWVBl. 1998, 383 (388). 269 Vgl. zu diesem Aspekt: Kloepfer, Zum Grundrecht auf Umweltschutz, S. 13 f.; Klein, DVBl 1991, 729 (733/737); Rauschning, VVDStRL 38, 167 (178), insb. Fn. 31. 270 Zu dem gleich gelagerten Problem im Zusammenhang mit dem verfassungsrechtlichen Kulturgüterschutz vgl. Hammer, DÖV 1999, 1037 (1044). 271 Meyer-Teschendorf, ZRP 1994, 73 (78). 272 Calliess, Rechtsstaat und Umweltstaat, S. 105 f.; Murswiek, in: Sachs, GG Art. 20a Rdnr. 17; Henneke, NuR 1995, 325 (330 f.); Klein, DVBl 1991, 729 (733); Peters, NVwZ 1995, 555 (555 f.); Uhle, DÖV 1993, 947 (950 f.). 273 Henneke, NuR 1995, 325 (328); Uhle, DÖV 1993, 947 (953). 268

A. Kulturgüterschutz im Umweltrecht generell

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In der Verfassungskommission als Urheber des Art. 20a GG sind die Begriffe „Umwelt“ und „natürliche Lebensgrundlagen“ überwiegend synonym verstanden worden.274 Es ist dabei also bei Art. 20a GG unausgesprochen vom engen Umweltbegriff i. S. d. natürlichen Umwelt ausgegangen worden.275 Für die Rolle des Kulturgüterschutzes in Art. 20a GG könnte zwar von Bedeutung sein, dass die Wurzeln des Art. 20a GG zurückreichen zu Art. 16 des Vertrages über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion vom 18.05.1990.276 Dort wird als besonderes Anliegen der Vertragsparteien der Schutz von „Menschen, Tieren und Pflanzen, Boden, Wasser, Luft, Klima und Landschaft sowie Kultur- und sonstigen Sachgütern“ angegeben.277 Doch kann diese ausdrückliche Aufnahme der Kulturgüter in einen Aufgabenbereich nicht über den eindeutigen Wortlaut der letztlich in Kraft getretenen Bestimmung hinweghelfen. Entscheidend ist allein der Wortlaut des Art. 20a GG, nicht der Inhalt seiner Ausgangspunkte. Wenn schon Art. 16 des Einigungsvertrages insbesondere auch die Kulturgüter umfasst, dann muss doch eher in der Beschränkung des Art. 20a GG auf die „natürlichen Lebensgrundlagen“ eine bewusste Abkehr von der weiten Fassung des Art. 16 des Einigungsvertrages gesehen werden. Davon unabhängig deutet der Begriff der „natürlichen Lebensgrundlagen“ schon auf den ersten Blick darauf hin, dass die Grenze des Schutzbereiches von Art. 20a GG ziemlich genau zwischen dem Natur- und dem Kulturgüterschutz verlaufen wird. Unter „natürlichen Lebensgrundlagen“ wird dementsprechend auch regelmäßig nur die „natürliche Umwelt“ des Menschen verstanden, bestehend insbesondere aus den Umweltmedien Luft, Wasser, Boden, Pflanzen und Tieren sowie den zwischen ihnen bestehenden Beziehungen.278 Erfasst werden sollen die Güter, die für das menschliche Überleben von funktionaler Bedeutung sind.279 Dabei endet der Schutz des Art. 20a GG nicht an der Grenze des Existenzminimums, sondern geht in Anbetracht des Menschen als „geistig-sittliches Wesen“ mit 274 Calliess, Rechtsstaat und Umweltstaat, S. 106 f.; Scholz, in: Maunz/Dürig, GG Art. 20a Rdnr. 36 m. w. N.; missverständlich in diesem Zusammenhang Murswiek, in: Sachs, GG Art. 20a Rdnr. 27, der den Begriff der „natürlichen Lebensgrundlagen“ unkritisch mit dem der Umwelt gleichsetzt, dabei aber von dem engen, „natürlichen“ Umweltbegriff ausgeht. 275 Calliess, Rechtsstaat und Umweltstaat, S. 107; Scholz, in: Maunz/Dürig, GG Art. 20a Rdnr. 36. 276 BGBl. II 1990, S. 537 (540). 277 BGBl. II 1990, S. 537 (540); vgl. Calliess, Rechtsstaat und Umweltstaat, S. 106. 278 Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG Art. 20a Rdnr. 2; Scholz, in: Maunz/Dürig, GG Art. 20a Rdnr. 36; Sommermann, in: v. Münch/Kunig, GG Art. 20a Rdnr. 19 ff. 279 Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG Art. 20a Rdnr. 28.

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

dem Bedürfnis nach der „Vielfalt der natürlichen Umwelt“ darüber hinaus.280 Gerade nicht erfasst werden soll die vom Menschen „künstlich“ geschaffene Umwelt, die auch „soziale, ökonomische, kulturelle und technisch-gegenständliche Einrichtungen“ beinhaltet.281 Explizit nehmen Scholz und Schulze-Fielitz vom Schutzbereich des Art. 20a GG „Kulturdenkmäler“ und das „kulturelle Erbe“ aus.282 Probleme wirft auch in diesem Zusammenhang aber die Frage auf, wo die Grenze zwischen der natürlichen Umwelt zur „Unnatürlichkeit“ überschritten wird. Die zu schützende Natur in Deutschland ist zu einem überragenden Teil nicht wild, sondern über hunderte oder tausende Jahre vom Menschen beeinflusst und verändert worden. Im Lichte des Art. 20a GG ist deshalb bei den „natürlichen Lebensgrundlagen“ weniger von der unberührten – „natürlichen“ – Natur auszugehen. Entscheidend ist vielmehr das Kriterium des „Lebens“. Das Schutzobjekt des Art. 20a GG ist jede Bedingung, von der natürliches oder auch vom Menschen gestaltetes Leben abhängig ist im Hinblick auf die Erhaltung, Weitergabe und Lebensprozesse.283 Die Grenze zur Unnatürlichkeit wird dann überschritten und damit der Schutzbereich des Art. 20a GG verlassen, wenn Leben in seinen Lebensprozessen sich nicht mehr selbst tragen kann und vollständig vom Menschen abhängig ist284 oder wenn es sich schon nicht mehr um Aspekte des Lebens handelt. Für Kulturgüter muss daher gefolgert werden, dass sie nur in den Schutz des Art. 20a GG fallen, wenn sie eine Grundlage für irgendeine Form von Leben darstellen. Dies ist insbesondere bei Kulturlandschaften oder Naturdenkmälern denkbar,285 denn Art. 20a GG schützt nicht nur den „Urwald, sondern auch die Kulturlandschaft“.286 Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass sie allein aufgrund ihrer Funktion als Lebensgrundlage, nicht aber wegen ihrer kulturellen Bedeutung den Schutz des Art. 20a GG genießen. Insgesamt ist damit deutlich geworden, dass der verfassungsrechtliche Schutz des Art. 20a GG sich allein auf die natürliche Umwelt erstreckt und 280 Sommermann, in: v. Münch/Kunig, GG Art. 20a Rdnr. 19; ähnlich Murswiek, in: Sachs, GG Art. 20a Rdnr. 27. 281 Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG Art. 20a Rdnr. 2; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG Art. 20a Rdnr. 29; Sommermann, in: v. Münch/Kunig, GG Art. 20a Rdnr. 23. 282 Scholz, in: Maunz/Dürig, GG Art. 20a Rdnr. 36; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG Art. 20a Rdnr. 29. 283 Calliess, Rechtsstaat und Umweltstaat, S. 110. 284 Vgl. dazu das Beispiel bei Calliess, Rechtsstaat und Umweltstaat, S. 110. 285 Vgl. Calliess, Rechtsstaat und Umweltstaat, S. 110; Murswiek, in: Sachs, GG Art. 20a Rdnr. 31a; Scholz, in: Maunz/Dürig, GG Art. 20a Rdnr. 36; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG Art. 20a Rdnr. 28; Sommermann, in: v. Münch/Kunig, GG Art. 20a Rdnr. 23. 286 Scholz, in: Maunz/Dürig, GG Art. 20a Rdnr. 36.

A. Kulturgüterschutz im Umweltrecht generell

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so den Natur-, aber gerade nicht den Kulturgüterschutz erfasst. Kulturgüterschutz kann allenfalls dann in den Schutzbereich des Art. 20a GG fallen, wenn er schwer von dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen zu trennen ist.287 Das Staatsziel des Art. 20a GG umfasst somit nur den Natur-, nicht den Kulturgüterschutz. Für eine verfassungsrechtliche Verankerung eines Umweltschutzes, der auch den Kulturgüterschutz mitumfasst, ist er damit nicht heranzuziehen. 2. Kulturstaatsprinzip Denkbar wäre, dass der Schutz von Kulturgütern im Wege eines Kulturstaatsprinzips isoliert verfassungsrechtlich geregelt wäre. Dazu müsste ein solches Kulturstaatsprinzip aber überhaupt anerkanntermaßen bestehen. Dass die Funktion des Staates als Kulturstaat sich als eine Staatszielfunktion aus dem Grundgesetz ergeben muss, wird zwar nicht häufig herausgestellt, aber nicht mehr ernsthaft bestritten.288 Problematisch ist auf Bundesebene jedoch die normative Verknüpfung des Kulturstaatsprinzips, da es nicht wie in manchen Landesverfassungen ausdrücklich geregelt ist.289 Von der unbestrittenen Existenz des Kulturstaatsprinzips ausgehend ist ungeklärt, woraus diese Rechtsfigur abgeleitet werden kann. Während teilweise von einer Zusammenfassung aller kulturrelevanten Vorgaben unterschiedlichen Ranges einschließlich des traditionellen kulturstaatlichen Selbstverständnisses des Staates ausgegangen wird,290 ist nach anderer Ansicht eine Untersuchung nur aller grundgesetzlichen Einzelbestimmungen mit anschließender Betrachtung der einzelnen Regelungsgehalte in einem Gesamtbild geeignet.291 Unbestritten ist aber wiederum, dass der verfassungsrechtliche Kulturauftrag des Staates alle Teilbereiche 287

Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG Art. 20a Rdnr. 3. BVerfG, Urteil v. 14.07.1959, BVerfGE 10, 20 (36 f.); BVerfG, Urteil v. 05.03.1974, BVerfGE 36, 321 (331); BVerfG, Beschluss v. 29.11.1989, BVerfGE 81, 108 (116); Bleckmann, Staatsrecht I, Rdnr. 1574; Geis, Kulturstaat und kulturelle Freiheit, S. 16 ff./201 ff.; Grimm, VVDStRL 42, 46 (63 ff.); Häberle, in: Kulturstaatlichkeit und Kulturverfassungsrecht, S. 1 (25 f.); Heckel, in: FS Hartmut Maurer, S. 351 (354); Huber, Zur Problematik des Kulturstaates, S. 8 ff., insb. S. 11 f.; Pernice, in: Dreier, GG Art. 5 III (Kunst) Rdnr. 15 und Art. 5 III (Wissenschaft) Rdnr. 18; Steiner, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts III, § 86 Rdnr. 1 ff.; Steiner, VVDStRL 42, 7 (12 ff.); Stern, in: FS Martin Heckel, S. 857 (862 ff.). 289 Vgl. etwa Geis, Kulturstaat und kulturelle Freiheit, S. 231; Heckel, in: FS Hartmut Maurer, S. 351 (354). 290 So insb. Häberle, in: Kulturstaatlichkeit und Kulturverfassungsrecht, S. 1 (36 ff.). 288

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

der Kultur umfassen muss, auch wenn sie nicht durch spezielle Grundrechtsgarantien verfassungsrechtlich geregelt sind.292 Dieses vom Bundesverfassungsgericht bestätigte293 theoretische Gebilde muss mangels eindeutiger normativer Anknüpfung daher noch durch Begriffsdefinitionen und Fortentwicklungen gestützt werden. Von zentraler Bedeutung ist dabei der Begriff der Kultur. Er könnte global als Gesamtheit der Produkte menschlichen Handelns verstanden werden.294 Dann droht jedoch die Gefahr, den Kulturbegriff ausufern zu lassen und damit die förderungs- und erhaltenswerten Bereiche der Kultur zu schädigen. Daher liegt es näher, den Begriff der Kultur gegenüber dem globalen Begriff der Zivilisation herauszustellen, wobei die Zivilisation als Kultur im zuvor genannten weiteren Sinne zu verstehen wäre.295 Kultur im engen Sinne setzt sich demgegenüber zusammen aus den Bereichen des Glaubens, der Wissenschaft und Ausbildung, der Kunst und wohl auch Teilen der Rechtsordnung.296 Dass zu diesem engen Kulturbegriff auch der Schutz von Denkmälern und – wie der Begriff schon nahe legt – von Kulturgütern gehört,297 bedarf keiner weitergehenden Ausführungen. Aus Art. 28 Abs. 2 GG ergibt sich zudem direkt aus dem Grundgesetz ein Kulturauftrag an die Gemeinden, der dem Auftrag zur Erfüllung „aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“ zu entnehmen ist.298 Im Hinblick auf den im Kulturstaatsprinzip enthaltenen Auftrag an den Staat ist zu betonen, das er sich nicht darauf beschränkt, existierende Kultur vor Eingriffen zu schützen. Vielmehr stellt er dem Staat die Aufgabe, die Existenz einer freiheitlichen Kultur „zu erhalten und zu fördern“.299 Diese doppelte Zielrichtung, die einerseits den Schutz vor dem Staat bezweckt, andererseits aber auch Schutz und Förderung durch den Staat fordert, führt zu unterschiedlichen Reichweiten des Kulturbegriffs. Die Kultur als Abwehrrecht ist im Lichte des Art. 3 GG pluralistisch zu betrachten, so 291 So Stern, in: FS Martin Heckel, S. 857 (865); vgl. auch Geis, Kulturstaat und kulturelle Freiheit, S. 232 ff. 292 Geis, Kulturstaat und kulturelle Freiheit, S. 204 f.; Heckel, in: FS Hartmut Maurer, S. 351 (357/376 f.). 293 Vgl. BVerfG, Urteil v. 05.03.1974, BVerfGE 36, 321 (331). 294 Vgl. Bleckmann, Staatsrecht I, Rdnr. 1575. 295 Bleckmann, Staatsrecht I, Rdnr. 1575. 296 Bleckmann, Staatsrecht I, Rdnr. 1575. 297 Häberle, in: Kulturstaatlichkeit und Kulturverfassungsrecht, S. 1 (15). 298 Geis, Kulturstaat und kulturelle Freiheit, S. 232. 299 BVerfG, Urteil v. 05.03.1974, BVerfGE 36, 321 (331); Bleckmann, Staatsrecht I, Rdnr. 1589; Häberle, in: Kulturstaatslichkeit und Kulturverfassungsrecht, S. 1 (25/26); Huber, Zur Problematik des Kulturstaates, S. 8 ff.; Steiner, in: Isensee/ Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts III, § 86 Rdnr. 1.

A. Kulturgüterschutz im Umweltrecht generell

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dass es auf den jeweiligen Wert des kulturellen Beitrags nicht allein ankommen kann.300 Diese indifferenzierte Betrachtung ist aber nur bei der Freiheit der Kultur vor dem Staat zu beachten. Im Bereich von Kulturpflege und -förderung durch den Staat muss diesem das Recht zustehen, die geförderten Projekte nach dem jeweiligen Wert auszuwählen.301 Unabhängig davon findet der Schutz von Kulturgütern und dabei insbesondere von Denkmälern im Kulturstaatsprinzip eine verfassungsrechtliche Verankerung, die als Staatszielbestimmung gleichrangig neben dem sich aus Art. 20a GG ergebenden Auftrag steht, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen. Die miteinander abzuwägenden Staatszielbestimmungen stellen damit den Natur- und den Kulturgüterschutz wertungsfrei als staatliche Aufgabe nebeneinander. Ein übergeordnetes, einheitliches Staatsziel Umweltschutz i. S. e. weiten Umweltbegriffs existiert dagegen nicht. 3. Grundrechte Der verfassungsrechtliche Bezug von Natur- und Kulturgüterschutz zum Umweltbegriff kann sich aber nicht nur aus den objektiven Staatszielbestimmungen, sondern auch aus einzelnen Grundrechten ergeben, deren Schutzbereich – wenn auch nur fragmentarisch – den Natur- bzw. Kulturgüterschutz berührt. a) Naturschützende Grundrechte Neben der Staatszielbestimmung des Art. 20a GG beziehen sich auch einzelne Grundrechte der Verfassung auf den Schutz von Naturgütern. In diesem Zusammenhang werden vor allem die Rechte aus Art. 2 Abs. 2, 14 Abs. 1 sowie Art. 2 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 1 GG genannt.302 Anders als Art. 20a GG richtet sich der grundrechtliche Schutz aber nicht direkt auf die Natur bzw. die natürlichen Lebensgrundlagen, sondern Naturschutz durch Grundrechte ist vielmehr indirekte Begleiterscheinung des grundrechtlichen Personen- und Sachgüterschutzes. Das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 GG schützt die biologisch-physische Existenz bzw. vor biologisch-physischen Einwirkungen auf die menschliche Gesundheit,303 dient also dem 300

Vgl. Bleckmann, Staatsrecht I, Rdnr. 1582, der aus diesem Grunde auch die Schlagermusik oder Trivialliteratur zur Kultur zählt. 301 Heckel, in: FS Hartmut Maurer, S. 351 (357). 302 Rauschning, VVDStRL 38, 168 (179 ff.); ähnlich: Henneke, NuR 1995, 325 (331 f.); Kölbe, DÖV 1979, 470 (483); Meyer-Teschendorf, ZRP 1994, 73 (77); Peters, NVwZ 1995, 555 (556).

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

Personenschutz. Die Rechte aus Art. 2 Abs. 2 GG schützen dabei nicht nur als Abwehrrechte vor Beeinträchtigungen durch den Staat, sondern verpflichten diesen in ihrer Eigenschaft als Schutznormen auch, den Betroffenen vor Beeinträchtigungen durch andere – Hoheitsträger, Privatpersonen oder Naturkräfte – zu bewahren.304 Sofern sich also eine Schädigung der Natur und damit der für den Menschen wichtigen natürlichen Lebensgrundlagen in einer Schädigung von Leben oder Gesundheit niederschlägt, ist der Schutzbereich des Art. 2 Abs. 2 GG indirekt auch für die Natur eröffnet.305 Die Beeinträchtigung von Leben oder Gesundheit muss jedoch einen gewissen Schwellenwert überschreiten, um einen Eingriff in das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 GG darzustellen, denn bloße Unannehmlichkeiten oder Belästigungen reichen nicht aus.306 Von Art. 2 Abs. 2 GG werden damit nicht die Umweltverletzungen erfasst, die sich entweder für die menschliche Gesundheit nur unter der Bagatellgrenze auswirken oder „die ‚nur‘ die Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes beeinträchtigen“.307 Art. 14 Abs. 1 GG kann über den Sachschutz indirekt zum Schutz von Naturgütern beitragen.308 Dies wäre etwa der Fall, wenn ein Naturgut eine schutzfähige Position i. S. d. Art. 14 darstellt. Eine solche ist jedes vom Gesetzgeber gewährte vermögenswerte Recht.309 Insbesondere das privatrechtlich gewährte Eigentum stellt eine solche schutzfähige Position dar.310 Die Eigentumsgarantie schützt damit das Eigentum des Grundrechtsträgers vor staatlichen Zugriffen. Indirekt werden demnach Naturgüter durch Art. 14 Abs. 1 geschützt, wenn sie als „Eigentum“ verteidigt werden. Dies geschieht beispielsweise dadurch, dass der Eigentümer eines Naturguts – z. B. eines Biotops – den staatlichen Zugriff auf dieses – z. B. durch die Neubau einer Straße – abwehren will. Aufgrund der Sozialbindung des Eigentums, 303

Z. B. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG Art. 2 Rdnr. 52/53. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG Art. 2 Rdnr. 61; Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG Art. 2 Rdnr. 67; Murswiek, in: Sachs, GG Art. 2 Rdnr. 188 f.; vgl. zu dieser Problematik Rauschning, VVDStRL 38, 168 (181 ff.). 305 Vgl. Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG Art. 2 Rdnr. 68 f.; Murswiek, in: Sachs, GG Art. 2 Rdnr. 153. 306 BVerwG, Urteil v. 29.07.1977, BVerwGE 54, 211 (223); Rauschning, VVDStRL 38, 168 (180); Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG Art. 2 II Rdnr. 31; vgl. Murswiek, in: Sachs, GG Art. 2 Rdnr. 163, der aber bei der Einstufung der Beeinträchtigung auch die Berücksichtigung längerfristiger Folgen verlangt. 307 Kölbe, DÖV 1979, 470 (483); vgl. auch Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG Art. 2 Rdnr. 71. 308 Vgl. Rauschning, VVDStRL 38, 168 (179). 309 BVerfG, Beschluss v. 15.7.1981, BVerfGE 58, 300 (336); BVerfG, Beschluss v. 19.6.1985, BVerfGE 70, 191 (199); Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG Art. 14 Rdnr. 7. 310 BVerfG, Urteil v. 18.12.1968, BVerfGE 24, 367 (396); BVerfG, Beschluss v. 19.6.1985, BVerfGE 70, 191 (199); Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG Art. 14 Rdnr. 8. 304

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die sich in Inhalts- und Schrankenbestimmungen oder sogar Enteignungen niederschlagen kann, ist dieser Schutz von einzelnen Naturgütern gegenüber anderen öffentlichen Interessen, die durch die Sozialbindung durchgesetzt werden sollen, relativ schwach. So besteht etwa für die Träger der Straßenbaulast im genannten Beispiel gem. § 19 FStrG oder gem. § 42 StrWG NW das Recht zur Enteignung, so dass der Schutz von Naturgütern über die Eigentumsfreiheit leer liefe. Neben dieser Schutzrichtung, das Eigentum vor Eingriffen zu schützen, kann aber auch im Wege der Sozialbindung des Eigentums Naturschutz „gegen“ den Eigentümer durchgesetzt werden.311 So wird beispielsweise in vielen Fällen für zulässig gehalten, die freie Verfügbarkeit des Eigentümers insbesondere von Grundstücken über sein Eigentum im Interesse des Naturschutzes einzuschränken.312 Die Reichweite dieses in der Sozialpflichtigkeit aus Art. 14 Abs. 2 GG begründeten Vorbehaltes wird im Zusammenhang mit dem Naturschutz spürbar durch die Staatszielbestimmung des Art. 20a GG beeinflusst.313 Die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG sowie das Gebot zur Achtung der Menschenwürde aus Art. 1 Abs. 1 GG werden teilweise insoweit herangezogen, wie in der Gefährdung oder Belastung von Naturgütern noch kein hinreichender Eingriff in andere Grundrechte gegeben ist.314 Liegt kein Eingriff, sondern nur eine Belästigung vor, dann könnte zumindest die allgemeine Handlungsfreiheit betroffen sein,315 zudem genügt ein Leben unter unerträglichen ökologischen Lebensbedingungen möglicherweise nicht mehr den Anforderungen an ein menschenwürdiges Leben.316 Damit ergibt sich auch aus einzelnen Grundrechten ein Abwehrrecht gegenüber Eingriffen oder sogar die staatliche Schutzpflicht zugunsten von Naturgütern. Doch decken die einzelnen Grundrechte den Schutz von Naturgütern nicht umfassend ab, sondern können lediglich einige wenige Bereiche abdecken – zudem auch nur in Fällen intensiver Beeinträchtigung.

311

Henneke, NuR 1995, 325 (331). Bryde, in: v. Münch/Kunig, GG Art. 14 Rdnr. 66; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG Art. 14 Rdnr. 55; Wendt, in: Sachs, GG Art. 14 Rdnr. 131. 313 Henneke, NuR 1995, 325 (331 f.). 314 Vgl. Rauschning, VVDStRL 38, 168 (179/180); kritisch: Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG Art. 1 Rdnr. 36. 315 Rauschning, VVDStRL 38, 168 (180). 316 Dreier, in: Dreier, GG Art. 1 I Rdnr. 66; Höfling, in: Sachs, GG Art. 1 Rdnr. 25a; Rauschning, VVDStRL 38, 168 (179). 312

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

b) Kulturgüterschützende Grundrechte Das Kulturstaatsprinzip wird unter anderem auf die Grundrechte gestützt, die von kulturellem Belang sind. Denn auf Bundesebene liegt der Schwerpunkt der kulturellen Anknüpfungen in den Grundrechten.317 Als solche kulturellen Grundrechte kommen insbesondere die der Art. 5 Abs. 3, 5 Abs. 1, 4 Abs. 1, 140, 6 Abs. 2, 7 Abs. 4 sowie 9 Abs. 1 GG in Betracht; daneben haben die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG in einer Art Auffangfunktion sowie die Menschenwürde aus Art. 1 Abs. 1 GG eine besondere kulturelle Bedeutung.318 In ihrer Eigenschaft als kulturelle Grundrechte kommen diesen Verfassungsnormen mehrschichtige Funktionen zu. Im klassischen Sinne wirkt ein Grundrecht als subjektives Abwehrrecht bzw. status negativus319 durch den Schutz vor staatlichen Eingriffen in die erfassten Lebensbereiche.320 Darüber hinaus begründen sich noch weitergehende, kulturell bedeutsame Funktionen. Aus dem sog. status positivus ergeben sich Anspruchs-, Schutzgewähr-, Teilhabe-, Leistungs- und Verfahrensrechte.321 Im Bereich des Kulturgüterschutzes sind insbesondere staatliche Schutz- und Förderpflichten von besonderer Bedeutung.322 Zudem entfalten die Grundrechte in ihrer objektiv-rechtlichen Funktion Institutsgarantien, etwa mit Art. 5 Abs. 3 GG für Kunst und Wissenschaft.323 Für den Schutz von Kulturgütern und insb. von Denkmälern kommt es darauf an, dass der Staat die rechtlichen und finanziellen Rahmenbedingungen schafft. Doch nicht alle Grundrechte mit Kulturaussage sind für den Kulturgüterschutz von gleicher Bedeutung. So besteht etwa zwischen den Grundrechten mit erzieherischem Inhalt und dem Kulturgüterschutz kaum oder nur geringer Zusammenhang; ebenso ist die Bedeutung des Art. 4 GG für den Kulturgüterschutz von geringerer Bedeutung, auch wenn er den Hintergrund für die Spannungen zwischen staatlichem und kirchlichem Denkmalschutz liefert.324 Auf der anderen Seite kommt auch Grundrechten ohne direkten 317

Stern, in: FS Martin Heckel, S. 857 (868). Stern, in: FS Martin Heckel, S. 857 (868); ähnlich, aber nicht in dieser Ausführlichkeit: Bleckmann, Staatrecht I, Rdnr. 1583 ff.; Geis, Kulturstaat und kulturelle Freiheit, S. 234; Grimm, VVDStRL 42, 46 (63 ff.); Häberle, in: Kulturstaatlichkeit und Kulturverfassungsrecht, S. 1 (10 f.); Heckel, in: FS Hartmut Maurer, S. 351 (358). 319 Vgl. Pieroth/Schlink, Grundrechte, Rdnr. 58. 320 Stern, in: FS Martin Heckel, S. 857 (868). 321 Vgl. Pieroth/Schlink, Grundrechte, Rdnr. 60. 322 Stern, in: FS Martin Heckel, S. 857 (870 f.). 323 Häberle, in: Kulturstaatlichkeit und Kulturverfassungsrecht, S. 1 (10). 324 Vgl. zu den Spannungen Heckel, in: FS Hartmut Maurer, S. 351 (374 ff.). 318

A. Kulturgüterschutz im Umweltrecht generell

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kulturellen Bezug im Zusammenhang mit dem Kulturgüterschutz eine besondere Bedeutung zu, wie etwa der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG. Danach wirken sich die Art. 5 Abs. 1, 4 Abs. 1, 140, 6 Abs. 2, 7 Abs. 4 sowie 9 Abs. 1 GG kaum auf den Kulturgüterschutz aus, obwohl sie von kultureller Bedeutung sind. Denn bei der Erhaltung von Kulturgütern geht es in der Regel um den Erhalt aus künstlerischen oder wissenschaftlichen Gründen. Im Zusammenhang zur Glaubens-, Wissens- und Bekenntnisfreiheit wird lediglich betont, dass der Staat aufgrund seiner Kulturverantwortung sich bei kirchlichen Denkmälern nicht der Verpflichtung zum Denkmalschutz entziehen kann.325 Besondere Bedeutung für den Kulturgüterschutz kommt Art. 5 Abs. 3 GG zu. Sowohl die darin enthaltene Kunstfreiheit als auch die Wissenschaftsfreiheit sind entscheidende Säulen für den Kulturgüterschutz. aa) Kunstfreiheit i. S. d. Art. 5 Abs. 3 GG Die Kunstfreiheit i. S. d. Art. 5 Abs. 3 GG schützt den Wirk- und den Werkbereich der Kunst.326 Zum Werkbereich als künstlerischer Betätigung wird auch der Schutz des Ergebnisses gerechnet.327 Die Erhaltung eines Kulturgutes, sofern es unter den Kunstbegriff fällt, ist damit Teil des unter Art. 5 Abs. 3 GG fallenden Werkbereiches. Ob ein Kulturgut unter den Schutzbereich der Kunstfreiheit des Art. 5 Abs. 3 GG fällt, hängt demnach davon ab, ob es als „Kunst“ einzustufen ist. Der verfassungsrechtliche Kunstbegriff ist dabei aber schwer zu erfassen. Auf der einen Seite erfordert ein grundrechtlicher Schutz der Kunst eine Klärung des Begriffs, auf der anderen Seite engt eine Definition des Kunstbegriffs diesen wieder ein.328 Daher wird versucht, Kunst möglichst weiträumig mit Hilfe verschiedener Ansätze greifbar zu machen. Zunächst wird Kunst verstanden als „freie schöpferische Gestaltung, in der Eindrücke, Erfahrungen, Erlebnisse des Künstlers durch das Medium einer bestimmten Formensprache zu unmittelbarer Anschauung gebracht werden“.329 Als weitere Anhaltspunkte sollen der vom Urheber gesehene 325 Mager, in: v. Münch/Kunig, GG Art. 4 Rdnr. 65; vgl. Heckel, in: FS Hartmut Maurer, S. 351 (376 f.). 326 BVerfG, Beschluss v. 21.02.1971, BVerfGE 30, 173 (189); Bethge, in: Sachs, GG Art. 5 Rdnr. 188; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG Art. 5 Rdnr. 86; Pernice, in: Dreier, Art. 5 III (Kunst) Rdnr. 24. 327 Pernice, in: Dreier, Art. 5 III (Kunst) Rdnr. 24. 328 BVerfG, Beschluss v. 17.07.1984, BVerfGE 67, 213 (224 f.); Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG Art. 5 Rdnr. 85; Pernice, in: Dreier, Art. 5 III (Kunst) Rdnr. 17.

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

Zweck, die Auffassung kompetenter Dritter sowie das Vorliegen eines bestimmten Werktyps dienen.330 Viele Kulturgüter, insb. auch Baudenkmäler, dürften damit unter den Kunstbegriff fallen. Nicht unter den Kunstbegriff fallen solche Kulturgüter, die Zeugnisse des alltäglichen Lebens verschiedener Epochen sind und damit eher Gebrauchsgegenstände darstellen, häufig also Boden- oder bewegliche Denkmäler. Problematisch ist jedoch der personelle Schutzbereich der Kunstfreiheit. Denn nach vorherrschender Auffassung fallen in den Schutzbereich der Kunstfreiheit nur der Künstler selbst sowie derjenige, der die Kunst als solche vermittelt. Nicht geschützt wird danach das Publikum, der Kunstgenießer oder -nutzer.331 In vielen oder sogar in den meisten Fällen von Kulturgütern, die unter den Begriff der Kunst fallen, wird der Künstler selbst nicht mehr leben. Auch wird die geschaffene Kunst häufig nicht mehr als solche vermittelt. Viele Kulturgüter dürften daher in Ermangelung eines Grundrechtsträgers dem Schutz der Kunstfreiheit des Art. 5 Abs. 3 GG entzogen sein. Lediglich in den Fällen, in denen sich eine Institution wie ein Museum oder eine Galerie der Kulturgüter annimmt, um sie zu vermitteln, ist in dieser Institution wieder ein Grundrechtsträger der Kunstfreiheit gegeben.332, 333 bb) Wissenschaftsfreiheit i. S. d. Art. 5 Abs. 3 GG Auch die Wissenschaftsfreiheit i. S. d. Art. 5 Abs. 3 GG spielt für den Kulturgüterschutz eine herausgehobene Rolle. Der sachliche Schutzbereich der Wissenschaftsfreiheit umfasst die Wissenschaft, die sich aufgliedert in Forschung und Lehre.334 Wissenschaft i. S. d. Art. 5 Abs. 3 GG erfasst „jede wissenschaftliche Tätigkeit, d.h. alles, was nach Inhalt und Form als ernsthafter planmäßiger Versuch zur Ermittlung der Wahrheit anzusehen ist“.335 Forschung ist in diesem Zusammenhang die Tätigkeit, die der Ge329

BVerfG, Beschluss v. 21.02.1971, BVerfGE 30, 173 (189). Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG Art. 5 Rdnr. 85; Pernice, in: Dreier, GG Art. 5 III (Kunst) Rdnr. 18 ff. 331 Bethge, in: Sachs, GG Art. 5 Rdnr. 191 f.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG Art. 5 Rdnr. 87; Pernice, in: Dreier, GG Art. 5 III (Kunst) Rdnr. 27 f.; a. A. Hoffmann, NJW 1985, 237 (241), der Kunst als Kommunikationsprozess ansieht und daher auch Kunstrezipienten den Schutz der Kunstfreiheit zukommen lassen will. 332 Vgl. Bethge, in: Sachs, GG Art. 5 Rdnr. 192. 333 Zur Problematik, ob sich auch staatlich getragene Museen auf die Kunstfreiheit berufen können, vgl. Oebbecke, Weisungs- und unterrichtungsfreie Räume in der Verwaltung, S. 194 f.; s. auch unten die ähnliche Problematik bei der Wissenschaftsfreiheit. 334 Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG Art. 5 Rdnr. 95; Pernice, in: Dreier, GG Art. 5 III (Wissenschaft) Rdnr. 20. 330

A. Kulturgüterschutz im Umweltrecht generell

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winnung neuer Erkenntnisse dient; Lehre bezweckt die wissenschaftlich fundierte Übermittlung der durch die Forschung gewonnenen Erkenntnisse.336 Die als „Wissenschaft“ geschützten Tätigkeiten sind diejenigen, die im wissenschaftlichen Sinne der Forschung oder Lehre dienen.337 Darunter fällt auch die Sammlung oder das Zusammentragen von wissenschaftsrelevanten Materialien und Forschungsobjekten, sofern dieses Zusammentragen selbst als wissenschaftlich bezeichnet werden kann.338 Neben ästhetischen und künstlerischen Aspekten dient der Erhalt von Kulturgütern aller Art, insb. auch von Bau- und Bodendenkmälern, der wissenschaftlichen Forschung. Durch die Untersuchung insbesondere historischer Substanzen lassen sich Rückschlüsse auf vergangene Kulturen, frühere Lebens- und Bauweisen ziehen und die gewonnenen Erkenntnisse teilweise sogar noch heute nutzbar machen. So basiert eine Vielzahl wissenschaftlicher Erkenntnisse über die Abstammung des Menschen und die Evolution oder über die Lebensweise untergegangener Zivilisationen auf der wissenschaftlichen Auswertung von Bodendenkmälern. Aber auch die wissenschaftliche Untersuchung von Baudenkmälern liefert wertvolle Erkenntnisse über Baumaterialien und Bauweisen. Nur die Bewahrung solcher Kulturgüter und insbesondere Denkmäler kann daher Gewähr dafür bieten, dass auch in Zukunft wissenschaftliche Erkenntnisse aus historischen Kulturgütern gewonnen und dadurch für die Zukunft verlorenes und neues Wissen nutzbar gemacht werden kann. Die Bewahrung von Kulturgütern ist damit Bewahrung von Informationen, ein Denkmal dient als „Datenspeicher“.339 Im Gegensatz zur Kunstfreiheit schützt die Wissenschaftsfreiheit nicht denjenigen, der ein Kulturgut geschaffen hat, sondern vielmehr den, der ein Kulturgut wissenschaftlich erforschen will. Denn der personelle Schutzbereich erfasst jeden, der in eigenverantwortlicher Weise wissenschaftlich tätig ist.340 Die Wissenschaftsfreiheit steht über Art. 19 Abs. 3 GG auch juristischen Personen zu, wie insbesondere den Universitäten.341 Dabei steht 335

BVerfG, Urteil v. 29.05.1973, BVerfGE 35, 79 (113); Pernice, in: Dreier, GG Art. 5 III (Wissenschaft) Rdnr. 20; Wendt, in: v. Münch/Kunig, GG Art. 5 Rdnr. 100. 336 BVerfG, Urteil v. 29.05.1973, BVerfGE 35, 79 (113); Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG Art. 5 Rdnr. 96 f. 337 Vgl. Pernice, in: Dreier, GG Art. 5 III (Wissenschaft) Rdnr. 25. 338 Schmitt Glaeser, WissR 1974, 107 (110 ff./insb. 112); Pernice, in: Dreier, GG Art. 5 III (Wissenschaft). 339 Oebbecke, Denkmalpflege im Rheinland 2001, 128 (129). 340 Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG Art. 5 Rdnr. 98; Pernice, in: Dreier, GG Art. 5 III (Wissenschaft) Rdnr. 28. 341 BVerfG, Urteil v. 10.03.1992, BVerfGE 85, 360 (384); Bethge, in: Sachs, GG Art. 5 Rdnr. 210/211; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG Art. 5 Rdnr. 99; Pernice, in: Dreier, GG Art. 5 III (Wissenschaft) Rdnr. 29.

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

der Grundrechtsträgerschaft der Universitäten auch nicht entgegen, dass sie öffentlich-rechtliche Personalkörperschaft ist. Denn die Universität erfüllt keine oder zumindest nicht hauptsächlich staatliche Aufgaben, sondern beschäftigt sich primär mit der „Hege und Pflege der Wissenschaft“.342 Problematisch ist, ob die Wissenschaftsfreiheit den öffentlichen Stellen zugute kommen kann, die nicht Universitäten zugeordnet sind, aber dennoch ihre Hauptaufgabe in der wissenschaftlichen Erforschung sehen. Neben nicht-universitären staatlichen Forschungseinrichtungen wie etwa dem – hier nicht relevanten – Bundesgesundheitsamt kommen hierfür auch staatliche Stellen in Betracht, deren Hauptaufgabe in der wissenschaftlichen Arbeit liegt – wie etwa die bei den nordrhein-westfälischen Landschaftsverbänden angesiedelten Ämter für Denkmalpflege oder Archivämter. Das Problem wurzelt darin, dass grundsätzlich juristischen Personen des öffentlichen Rechts kein Grundrechtsschutz zukommen soll, sofern sie nicht als eigenständige, vom Staat unabhängige oder distanzierte Einrichtungen bestehen.343 Ursache für diesen Ausschluss vom Grundrechtsschutz ist die Unmöglichkeit, gleichzeitig Adressat und Berechtigter von Grundrechten zu sein.344 Als klassischer Beispielsfall für die Ausnahme, dass juristische Personen des öffentlichen Rechts dennoch Grundrechtsträger sein können, werden im Zusammenhang mit der Wissenschaftsfreiheit Universitäten genannt.345 Die Wissenschaftsfreiheit kann aber nicht auf Tätigkeiten an Universitäten beschränkt werden.346 Fraglich ist, ob auch außer-universitäre staatliche Forschungsstellen unter den Schutz des Art. 5 Abs. 3 GG fallen können. Zu beachten ist dabei aber, dass es für die Anwendbarkeit der Grundrechte nicht allein auf den betroffenen Lebensbereich als solchen, sondern auf den Lebensbereich einer bestimmten geschützten Person ankommt.347 Das Problem, ob staatliche Forschungseinrichtungen nun in den Schutzbereich des Art. 5 Abs. 3 GG fallen, lässt sich damit in der Frage zusammenfassen, ob sie in ihrer Forschung als wissenschaftlich vom Staat frei tätige (juristische) Person angesehen werden kann.348 Überwiegend wird diese wissenschaftliche Unabhängigkeit vom Staat bei staatlichen For342

Bethge, in: Sachs, GG Art. 5 Rdnr. 210. Z. B. Krüger, in: Sachs, GG Art. 19 Rdnr. 83; ähnlich auch Classen, Wissenschaftsfreiheit außerhalb der Hochschule, S. 117. 344 Z. B. Krüger, in: Sachs, GG Art. 19 Rdnr. 82. 345 BVerfG, Beschluss v. 16.01.1963, BVerfGE 15, 256 (262); Jarass, in: Jarass/ Pieroth, GG Art. 5 Rdnr. 21; Krüger, in: Sachs, GG Art. 5 Rdnr. 83. 346 Wendt, in: v. Münch/Kunig, GG Art. 5 Rdnr. 103. 347 Classen, Wissenschaftsfreiheit außerhalb der Hochschule, S. 117. 348 Zur Frage der noch zulässigen Weisung im Hinblick auf das Forschungsvorhaben am Beispiel der Museen, vgl. Oebbecke, Weisungs- und unterrichtungsfreie Räume in der Verwaltung, S. 205 ff. 343

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schungseinrichtungen angenommen, die schon in ihrer Organisation eine gewisse Selbständigkeit gegenüber ihrem staatlichen Träger aufweisen. Hierunter fallen insbesondere die Institute der Max-Planck-Gesellschaft sowie die Deutsche Forschungsgemeinschaft.349 Umstritten dürfte hingegen die Ansicht Wehrhahns sein, der jede staatliche Wissenschaftspflege ausreichen lässt, sofern diesen Stellen „nicht lediglich die Anwendung wissenschaftlich bereits gesicherter Resultate und Techniken, sondern auch die Weiterentwicklung des Erkenntnisstandes obliegt“.350 Seiner Ansicht nach können diesen Anforderungen „sowohl außerhalb der Behördenorganisation stehende Staatsinstitute . . . wie Abteilungen von Behörden“ genügen.351 Danach stünden solche der kommunalen Verwaltung zuzuordnenden Stellen der Landschaftsverbände – wie etwa das Amt für Bodendenkmalpflege – mit ihrer wissenschaftlichen Eigenständigkeit unter dem Schutz der Wissenschaftsfreiheit. Ähnlich, aber vielleicht nicht so weitgehend dürfte Meusel zu verstehen sein, der aufgrund identischer Zwecke und Aufgaben bei Hochschulen und außeruniversitären Forschungseinrichtungen beiden – zur Stärkung der Schutzfunktion der Wissenschaftsfreiheit – die gleiche institutionelle Gewährleistung zukommen lassen will.352 Geht man dagegen davon aus, dass in die Behördenorganisation eingebundene staatliche Stellen nicht unter Art. 5 Abs. 3 GG fallen,353 dann können sich zumindest noch die in der Behörde tätigen Wissenschaftler individuell auf den grundrechtlichen Schutz berufen.354 Neben dem subjektiven Abwehrrecht des wissenschaftlich Tätigen enthält Art. 5 Abs. 3 GG auch eine objektiv-rechtliche Aussage, die das Verhältnis der Wissenschaft zum Staat betrifft. Danach besteht die Verpflichtung des Staates, die Wissenschaft „durch Bereitstellung von personellen, finanziellen und organisatorischen Mitteln zu ermöglichen und zu fördern“.355 Auch 349 Vgl. Meusel, Grundprobleme des Rechts der außeruniversitären „staatlichen“ Forschung, S. 42 m. w. N. 350 Wehrhahn, in: Die Freiheit der Künste und Wissenschaften, S. 27 (62). 351 Wehrhahn, in: Die Freiheit der Künste und Wissenschaften, S. 27 (62); ähnlich wohl auch Oebbecke, Weisungs- und unterrichtungsfreie Räume in der Verwaltung, S. 205 f., der für den wissenschaftlich in einem kommunalen Museum tätigen Amtswalter den Schutz des Wissenschaftsfreiheit für möglich hält. 352 Meusel, Grundprobleme des Rechts der außeruniversitären „staatlichen“ Forschung, S. 42. 353 Vgl. Oppermann, Kulturverwaltungsrecht, S. 413 Fn. 5; wohl auch Weber, in: FS Wilhelm Felgenträger, S. 225 (234 ff.). 354 Vgl. Meusel, Grundprobleme des Rechts der außeruniversitären „staatlichen“ Forschung, S. 41. 355 BVerfG, Urteil v. 29.05.1973, BVerfGE 35, 79 (114 f.); Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG Art. 5 Rdnr. 101; Pernice, in: Dreier, GG Art. 5 III (Wissenschaft) Rdnr. 46; Wendt, in: v. Münch/Kunig, GG Art. 5 Rdnr. 104.

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

für den Bereich der Forschung an Kulturgütern und Denkmälern obliegt daher dem Staat die Aufgabe, die Forschung an diesen zu ermöglichen und zu fördern. Ein Ziel staatlichen Handelns muss daher sein, die Forschung an Kulturgütern und Denkmälern an den staatlichen Forschungsstellen voranzutreiben. Außerdem muss der Staat die rechtlichen und finanziellen Rahmenbedingungen schaffen, um diese vom unwiederbringlichen Verfall bedrohten Güter als Wissensspeicher356 für die Forschung zu erhalten. Art. 5 Abs. 3 GG verpflichtet demnach durch seinen objektiven Aussagegehalt den Staat, neben der Erforschung von Kulturgütern auch Denkmalschutzgesetze zu erlassen und durch finanzielle Förderung der Eigentümer den Erhalt von Denkmälern zu ermöglichen. cc) Eigentumsfreiheit gem. Art. 14 GG Im Zusammenhang mit dem Kulturgüterschutz kommt auch der Eigentumsfreiheit gem. Art. 14 GG eine besondere Rolle zu. Dabei spielt jedoch weniger der Schutz des Eigentums am Kulturgut eine Rolle als vielmehr dessen Beschränkung. Das von der Verfassung gewährte Eigentumsrecht besteht nicht uneingeschränkt, sondern unter dem Vorbehalt der Inhalts- und Schrankenbestimmung des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG und der Sozialbindung des Art. 14 Abs. 2 GG.357 Die Reichweite der Eigentumsfreiheit im Verhältnis zu dessen Sozialbindung wird durch inhalts- und schrankenbestimmende Gesetze generell und abstrakt festgelegt.358 Die Zulässigkeit von Einschränkungen der Eigentumsfreiheit, die im Zusammenhang mit der Erhaltung und Erforschung von Kulturgütern im Allgemeinen und Denkmälern im Besonderen getroffen worden sind, wird in der Regel angenommen.359 Art. 14 GG ist damit weniger bedeutsam für die Frage nach der verfassungsrechtlichen Verankerung als für die Zulässigkeit der an Kulturgüter gekoppelten Eigentümerpflichten. In der Kunst- und der Wissenschaftsfreiheit sind demnach die für den Kulturgüter- und den Denkmalschutz bedeutsamsten Grundrechte zu sehen. In geringem Umfang fließen entsprechend die anderen kulturellen Grund356 Ermert (UVP-report 2001, 156 [157]) nennt als Ziel des Denkmalschutzes, „die Quellen für die zukünftige Forschung zu sichern“. 357 Vgl. dazu die Ausführungen zu Art. 14 GG als naturschützendes Grundrecht, 1. Kap. A. II. 3. a). 358 Bryde, in: v. Münch/Kunig, GG Art. 14 Rdnr. 11; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG Art. 14 Rdnr. 31. 359 BVerfG, Beschluss v. 02.03.1999, BVerfGE 100, 226 (242); BVerwG, Beschluss v. 03.04.1984, NVwZ 1984, 723 (724); Bryde, in: v. Münch/Kunig, GG Art. 14 Rdnr. 68; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG Art. 14 Rdnr. 55; Wendt, in: Sachs, GG Art. 14 Rdnr. 131.

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rechte in den Schutz dieser materiellen Güter ein. Ein umfassender Schutz für Kulturgüter durch die Verfassung kann aber allein durch die Grundrechte nicht gewährleistet werden. Hierin ist auch der Grund für die Existenz des in seiner Herleitung umstrittenen Kulturstaatsgebotes zu sehen, auf das für einen umfassenden Kulturgüterschutz durch die Verfassung zurückgegriffen werden muss. c) Zusammenfassung und Existenz von umweltschützenden Grundrechten Festzustellen bleibt also, dass der grundrechtliche Natur- und Kulturgüterschutz nicht in der Lage ist, umfassend den Schutzerfordernissen der Objekte nachzukommen. Der – wenn auch teilweise sehr tiefgehende – grundrechtliche Schutz vermag nur lückenhaft den Schutz von Natur- und Kulturgütern zu garantieren. Er ist damit zwar auch eine verfassungsrechtliche Verankerung, bedarf aber der Ergänzung durch die Staatszielbestimmungen des Art. 20a GG sowie des Kulturstaatsprinzips. Für das Verhältnis zwischen Natur- und dem Kulturgüterschutz kann festgehalten werden, dass die jeweils bedeutendsten Grundrechte nicht identisch sind. Doch kann daraus nicht der Schluss gezogen werden, dass gar keine Gemeinsamkeiten vorhanden sind. Die für den einen Aspekt jeweils sehr bedeutenden Grundrechte können bei dem anderen Schutzgut zumindest auch eine untergeordnete Bedeutung haben. So kann – wenn auch (noch) nicht als das tragende Argument – für den Schutz der Naturgüter die Wissenschaftsfreiheit aufgeführt werden. Denn die Arterhaltung ist für die Wissenschaft von steigender Bedeutung. Die Erforschung der einzelnen Arten sowie der möglicherweise daraus gezogene wissenschaftliche Nutzen – etwa in Form neuartiger Medikamente – setzen zwingend die Erhaltung der zu erforschenden Arten voraus.360 Ebenso spielt auch das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 GG als bedeutendes Grundrecht für den Naturschutz eine – weniger bedeutende – Rolle im Kulturgüterschutz. Der Genuss von ästhetischen Kulturereignissen oder das Erleben von kulturellen Bauwerken und Landschaften kann sich auch positiv auf die Gesundheit auswirken. Der Schutz von Natur und Kulturgütern weist damit auf den zweiten Blick durchaus Parallelen auf, obwohl die Schwerpunkte auf jeweils anderen Grundrechten liegen. Es gibt damit natur- und zugleich kulturgüterschützende Grundrechte, also – nach dem weiten Umweltbegriff – wirklich umfassend umweltschützende Grundrechte.

360

Vgl. Schröder, SZ v. 2.10.2001, S. V2/11.

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

4. Landesverfassungsrechtlicher Natur- und Kulturgüterschutz Nach dieser Untersuchung des Grundgesetzes hin auf seine Aussagen zum Natur- und Kulturgüterschutz sollen im Folgenden die Inhalte der einzelnen Landesverfassungen betrachtet werden. a) Kulturgüterschutz in den Landesverfassungen Da in der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung die Kulturhoheit zu großen Teilen bei den Ländern angesiedelt ist,361 kann es nicht verwundern, dass die Kultur in den Landesverfassungen stärker vertreten ist als im Grundgesetz.362 Es bedarf hier in der Regel nicht der komplizierten Herleitung eines ungeschriebenen Kulturstaatsprinzips wie auf Bundesebene. Missverständlich oder zu weitgehend ist in diesem Zusammenhang jedoch der Begriff der „Kulturhoheit der Länder“, da dem Bund – wie oben gesehen363 – in manchen Bereichen ebenfalls eine Kompetenz auf dem Gebiet der Kultur zukommt.364 Die kulturellen Ansatzpunkte der Landesverfassungen sind dabei vielfältiger Natur. So kann der Kulturschutzauftrag etwa als staatliche Pflicht, als Staatsziel oder als bürgerliche Grundpflicht ausgestaltet sein.365 Viele Verfassungen enthalten die Kultur als Staatsziel oder als Förderungs- und Schutzauftrag für den Staat. So enthält Art. 3c Abs. 1 und 2 Verf BW den Förderungs- und Schutzauftrag für das kulturelle Leben und den Denkmalschutz an den Staat und die Gemeinden. Art. 3 Abs. 1 BayVerf erklärt Bayern zum Kulturstaat, Art. 3 Abs. 2, Art. 140 und Art. 141 Abs. 2 BayVerf verpflichten den Staat zum Schutz der kulturellen Überlieferungen und zur Förderung von Kunst, Wissenschaft, kulturellem Leben und Sport. Zu staatlicher Förderung und Pflege an Kunst, Wissenschaft und kulturellem Leben verpflichten Art. 11 Abs. 2 und 3 BremVerf. Die HessVerf fordert Staat und Gemeinden mit Art. 62 zum Denkmal- und Landschaftsschutz auf. Ebenso spricht Art. 16 M-VVerf einen Schutz- und Förderauftrag für Kultur und Wissenschaft an Land, Gemeinden und Kreise aus. Ein solcher Auftrag ist auch in Art. 5, 6 und 72 NdsVerf vorgesehen. Art. 18 Verf NW verlangt von Land und Gemeinden die Pflege, Förderung und den Schutz 361 BVerfG, Urteil v. 26.03.1957, BVerfGE 6, 309 (354); Maihofer, in: Benda/ Maihofer/Vogel, Handbuch des Verfassungsrechts, § 25 Rdnr. 65; Steiner, VVDStRL 42, 7 (21). 362 Vgl. Hammer, DÖV 1999, 1037 (1038). 363 Vgl. oben, 1. Kap. A. II. 2. und 3. 364 Maihofer, in: Benda/Maihofer/Vogel, Handbuch des Verfassungsrechts, § 25 Rdnr. 63 ff. 365 Vgl. Hammer, DÖV 1999, 1037 (1041 ff.).

A. Kulturgüterschutz im Umweltrecht generell

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von Kultur und Denkmälern ebenso wie Art. 40 RhPfVerf und Art. 34 SaarlVerf. Die SächsVerf erklärt den Freistaat Sachsen in Art. 1 S. 2 zum „. . . der Kultur verpflichteten . . . Rechtsstaat“ und beauftragt diesen in Art. 11 mit der Förderung und dem Schutz von Kultur und Denkmälern. Art. 36 VerfLSA stuft den Auftrag, Kultur zu schützen und zu fördern, als Staatsziel ein. Art. 9 SchlHVerf und Art. 30 ThürVerf schließlich verpflichten das Land bzw. das Land und seine Gebietskörperschaften zu Schutz und Pflege von Kultur und Denkmälern. Daneben garantieren Art. 108 BayVerf, Art. 21 BerlVerf, Art. 31 und 34 BbgVerf, Art. 11 BremVerf, Art. 10 HessVerf, Art. 7 M-VVerf, Art. 9 RhPfVerf, Art. 5 Abs. 2 SaarlVerf, Art. 10 Abs. 3 VerfLSA und Art. 27 ThürVerf die Freiheit von Kunst und Wissenschaft. Schließlich wird in manchen Verfassungen die Kultur auch als Ziel von Bildung und Erziehung genannt, etwa in Art. 26 Nr. 4 BremVerf. b) Naturschutz in den Landesverfassungen Wie das Grundgesetz mit Art. 20a GG enthalten auch die Landesverfassungen – anders als bei der Kultur – sogar ausnahmslos das Staatsziel „Umweltschutz“. Überwiegend wird dabei wie bei Art. 20a GG der Schutz auf die natürlichen Lebensgrundlagen bzw. die Umwelt i. S. d. engen Umweltbegriffs beschränkt. So enthält Art. 3a BaWüVerf den Auftrag an den Staat, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen. Ebenso erklären Art. 11a und 65 Abs. 1 BremVerf den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen bzw. der natürlichen Umwelt zum Staatsziel. Die HmbVerf bekennt sich in ihrer Präambel zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen. Staatlichen Schutz für die natürlichen Lebensgrundlagen verlangen gleichfalls Art. 26a HessVerf, Art. 12 Abs. 1 M-VVerf, Art. 1 Abs. 2 NdsVerf, Art. 29a Verf NW, Art. 59a SaarlVerf, Art. 35 VerfLSA, Art. 7 SchlHVerf und Art. 31 ThürVerf. Einige Verfassungen gehen in ihrem Umweltschutz über die natürlichen Lebensgrundlagen hinaus. So schützen Art. 3 Abs. 2 und Art. 141 BayVerf eine Umwelt i. S. d. weiten Umweltbegriffs, nämlich die natürlichen Lebensgrundlagen und die kulturellen Überlieferungen. Auch die BerlVerf schützt mit Art. 31 Abs. 1 die natürlichen Lebensgrundlagen und die Umwelt. Art. 39 Abs. 1 BbgVerf schützt die Natur, die Umwelt und die gewachsene Kulturlandschaft zusammen als Lebensgrundlagen. Den Schutz von Natur und Umwelt verlangt Art. 69 Abs. 1 RhPfVerf, beschränkt in Abs. 2 aber einen „besonderen Schutz“ auf Boden, Luft und Wasser. Wiederum von einem weiten Umweltbegriff geht der Schutzauftrag des Art. 10 Abs. 1 SächsVerf aus, der als Schutzobjekte „den Boden, die Luft und das Wasser,

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

Tiere und Pflanzen sowie die Landschaft als Ganzes einschließlich ihrer gewachsenen Siedlungsräume“ aufzählt. c) Überschneidungen von Kulturgüter- und Naturschutz Schon bei dem Staatsziel „Umweltschutz“ zeigt sich, dass in manchen Landesverfassungen Überschneidungen beim Schutz von Kulturgütern und Natur existieren. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn die Verfassung beim Umweltschutz von einer Umwelt i. S. d. weiten Umweltbegriffs ausgeht und Kulturgüter als ein Umweltmedium begreift.366 Nicht zwingend als Bestandteile eines weiten Umweltbegriffs, aber dennoch als eng verbundene Schutzobjekte begreifen etwa die BayVerf in Art. 3 Abs. 2 sowie Art. 141 und die SächsVerf in Art. 10 Abs. 1 den Kulturgüter- und den Naturschutz. Doch auch in weniger auffälligen Bereichen bestehen in weiteren Landesverfassungen Überschneidungen von Natur- und Kulturschutz. Wie auf einfachgesetzlicher Ebene, auf der Natur- und Kulturgüterschutz parallel einschlägig sein können,367 sind manche Schutzgüter in den Landesverfassungen doppelt geschützt. Obwohl jede der sechzehn Landesverfassungen zumindest das Ziel des Naturschutzes enthält, sind in manchen Landesverfassungen Naturdenkmäler oder Landschaften zusätzlich als Schutzgüter der Kulturschutzklausel aufgeführt. So fallen unter den Kulturschutzauftrag des Art. 3c Abs. 2 BaWüVerf neben Denkmälern der Kunst und der Geschichte auch Denkmäler der Natur sowie die Landschaft. Auch Art. 62 HessVerf schützt neben Denkmälern auch die Landschaft. Neben dem Schutz von Denkmälern der Kunst, der Kultur und der Geschichte wird der Schutz von Naturdenkmälern und der Landschaft ebenfalls miterfasst von Art. 18 Abs. 2 Verf NW, Art. 40 Abs. 3 RhPfVerf und Art. 34 Abs. 2 SaarlVerf. Zumindest den Schutz von Naturdenkmälern stellt Art. 30 Abs. 2 ThürVerf neben den Schutz von anderen Denkmälern. Auch die Betrachtung der sechzehn Landesverfassungen macht damit deutlich, dass eine scharfe Trennung von Natur- und Kulturgüterschutz nicht immer vorliegt oder sogar beabsichtigt ist. Auch die verfassungsrechtlichen Vorgaben für den Kulturgüterschutz sowie für den Umweltschutz vermögen damit nicht Klarheit darüber zu schaffen, ob Umwelt weit oder eng aufgefasst werden soll und ob demnach die Kulturgüter als Bestandteile der Natur anzusehen sind oder nicht. Zwar sind in der Regel die Anknüpfungspunkte für die Kultur und für die Natur in 366 367

Vgl. Hammer, DÖV 1999, 1037 (1043). Vgl. oben, 1. Kap. A. I. 3.

A. Kulturgüterschutz im Umweltrecht generell

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den Verfassungen nicht dieselben, doch sind häufige und vielfältige Überschneidungen festzustellen.

III. Zusammenfassende Betrachtung Die Rolle des Kulturgüterschutzes im Umweltrecht lässt sich damit nicht eindeutig bestimmen. In manchen verfassungsrechtlichen oder einfachgesetzlichen Normen werden Kulturgüter als Bestandteile der Umwelt angesehen, in anderen Normen wird die Umwelt gerade auf die natürlichen Lebensgrundlagen beschränkt. Unübersehbar ist aber, dass zwischen dem Schutz von Kulturgütern und dem Schutz der Natur Überschneidungen existieren. Die vorgenommenen Überlegungen zu Praktikabilität und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen sprechen dafür, Kulturgüter grundsätzlich als gleichrangige Umweltmedien neben den natürlichen Lebensgrundlagen anzusehen. In den Augen der Öffentlichkeit beschränkt sich Umweltschutz in der Regel auf den Schutz der Natur.368 Soll Umweltschutz aber wirklich umfassend gewährleistet werden, dann müssen auch Sach- und Kulturgüter vor Schäden bewahrt werden.369 Denn die Zerstörung der biologischen Lebensgrundlagen des Menschen ist für diesen zwar viel bedrohlicher – und damit für die Öffentlichkeit von größerem Interesse –, doch bedeutet der Verlust von Denkmälern ebenfalls schwerwiegende Einbußen an „Kultur und Zivilisation“ sowie Wissen.370 Doch nicht nur die ähnlich schwerwiegende Bedeutung des Verlustes von Kulturgütern spricht für die Eingliederung in den Umweltschutz, sondern auch die Hintergründe für die Bedrohung von Kulturgütern. Denn Denkmäler werden weniger von „barbarischen“ Abrissen bedroht als vielmehr von Schadstoffen in Luft, Wasser und Boden. Natur und Kultur droht damit nicht nur das gleiche Schicksal, sondern dieses sogar häufig von der gleichen Gefahrenquelle.371 Es wäre daher zweckmäßig, einer künftigen Vereinheitlichung des Umweltrechts – etwa im Rahmen eines UGB – einen weiten Umweltbegriff zugrunde zu legen. Solange aber kein einheitlicher juristischer Umweltbegriff durch eine Legaldefinition vorgegeben wird, können diese Überlegungen dann keine Beachtung finden, wenn in dem anzuwendenden Gesetz die relevanten Umweltmedien abschließend aufgezählt werden. Das Verhältnis vom Kultur368

Stroetmann, Stroetmann, 370 Stroetmann, 371 Roß/Arndt, 1990, 229 (231). 369

Umwelt 1990, 229 (229). Umwelt 1990, 229 (229). Umwelt 1990, 229 (230). Aufgaben des Umweltschutzes, S. 4/14; Stroetmann, Umwelt

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

güterschutz zum Umweltschutz hängt damit – noch – vom jeweils einschlägigen Umweltgesetz ab.

B. Denkmalschutz durch die Umweltverträglichkeitsprüfung Weder im allgemeinen Verständnis noch normativ lässt sich ein eindeutiges Verhältnis des Kulturgüterschutzes – und damit gleichzeitig auch die seines Teilbereichs Denkmalschutz – zum Umweltschutz feststellen. Deshalb muss dieses Verhältnis, dass sich im Schutzgut der Kulturgüter widerspiegelt, nun speziell für den Bereich der UVP untersucht werden; das Schutzgut muss definiert werden. Der Schwerpunkt liegt dabei natürlich im Anwendungsbereich des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG).372 Doch ist das UVPG gem. § 4 UVPG subsidiär für den Fall, dass andere Bundes- oder Landesvorschriften die Prüfung der Umweltverträglichkeit den Vorschriften des Gesetzes entsprechend vorsehen. Daher basieren einige UVP auf speziellen Rechtsgrundlagen wie etwa der Neunten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (9. BImSchV).373 Schließlich soll anhand der Entwürfe ein kurzer Ausblick auf die möglichen künftigen Vorschriften im Rahmen eines UGB geworfen werden.

I. Geschichte der Umweltverträglichkeitsprüfung im deutschen Rechtssystem Das Instrument der UVP wurde im US-amerikanischen Recht mit dem National Environmental Policy Act (NEPA) von 1970 entwickelt.374 Wie bereits erwähnt, erstreckte sich das NEPA auf den weiten Umweltbegriff und umfasste daher auch den Schutz von Kulturgütern. Durch das NEPA inspiriert traten in der Bundesrepublik im Jahre 1975 Grundsätze für die Prüfung der Umweltverträglichkeit öffentlicher Maßnahmen des Bundes in Kraft.375 Diese erstreckten den Schutzbereich der UVP zwar nicht auf Kulturgüter, zumindest aber sah Art. II der Grundsätze den Zweck der UVP unter anderem auch darin, „. . . schutzwürdige Sachgüter vor schädlichen Umwelteinwirkungen zu schützen . . .“. Der entscheidende Impuls für das UVPG ging von der Richtlinie des Europäischen Rates RL 85/337/EWG vom 27.06.1985376 aus, die den 372 373 374 375

In der Neufassung BGBl. I 2001, S. 2351 ff. BGBl. I 1992, S. 1001 ff. Vgl. oben, 1. Kap. A. I. 2. a) aa). GMBl. 1975, S. 717 ff.

B. Denkmalschutz durch die Umweltverträglichkeitsprüfung

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Schutzbereich nach Art. 3 auf „Sachgüter und das kulturelle Erbe“ ausdehnt.377 Die Umsetzungsverpflichtung der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft führte in Deutschland dann schließlich zum UVPG und zu diversen Spezialvorschriften.378

II. Denkmalschutz durch das UVPG Gem. § 1 Nr. 1 UVPG ist der Zweck des Gesetzes, dass „Auswirkungen auf die Umwelt . . . ermittelt, beschrieben und bewertet werden“. Gem. § 2 Abs. 1 S. 2 UVPG umfasst die UVP „die Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der . . . Auswirkungen . . . auf 1. Menschen, Tiere und Pflanzen, 2. Boden, Wasser, Luft, Klima und Landschaft, 3. Kulturgüter und sonstige Sachgüter sowie 4. die Wechselwirkungen zwischen den vorgenannten Schutzgütern“. Im Zusammenhang machen diese Aussagen deutlich, dass das UVPG nicht nur die UVP auf Kulturgüter ausdehnt, sondern vielmehr die Kulturgüter als vollwertigen Bestandteil der Umwelt ansieht. Dem UVPG liegt der weite Umweltbegriff zugrunde. Zu klären ist nun, wie weitreichend der Schutz durch das UVPG für die Denkmäler als zentralen Bestandteil der Kulturgüter ist. 1. Schutzgut „Kulturgüter“ i. S. d. § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 Alt. 1 UVPG Um die Reichweite des Schutzes durch das UVPG für Denkmäler zu bestimmen, liegt ein Rückgriff auf das Schutzobjekt der „Kulturgüter“ i. S. d. § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 Alt. 1 UVPG nahe. Schutzgütern des UVPG wird insofern Schutz zuteil, als ermittelt, beschrieben und bewertet wird, welche Auswirkungen ein Vorhaben auf sie hat.379 Als „Auswirkungen“ i. S. d. UVPG werden in Abgrenzung zum Begriff der „Einwirkungen“ über solche hinaus auch deren Folgen angesehen.380 Diese Bewertung als „Ergebnis“ der UVP fließt dann – beispielsweise als Abwägungskriterium – in die fachgesetzliche Entscheidung über das Vorhaben ein.381 Nicht geklärt ist jedoch, was unter dem Schutzgut „Kulturgüter“ i. S. d. UVPG zu verstehen ist. Bei der Reichweite dieses Schutzgutes herrscht Uneinigkeit. Auch wegen der Schwierigkeiten der Praxis mit der Anwendung 376 377 378 379 380 381

Abl. L 175 v. 05.07.1985, S. 40 ff. Vgl. oben, 1. Kap. A. I. 2. b). Vgl. weiterführend Cupei, in: UVP-Leitfaden, S. 29 ff. Appold, in: Hoppe, UVPG § 2 Rdnr. 10. Appold, in: Hoppe, UVPG § 2 Rdnr. 12; Erbguth/Schink, UVPG § 2 Rdnr. 9. Zum Verfahrensablauf s. unten, 2. Kap. A. II.

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

des Schutzgutes „Kulturgüter“ hat sich noch keine gängige oder sogar verwaltungsgerichtlich geklärte Definition herausgebildet. Vielmehr stehen sich verschiedene Auffassungen in der Literatur und die ersten Versuche der Praxis gegenüber, den Begriff der Kulturgüter greifbarer zu machen. Die verschiedenen Ansichten lassen sich grob in zwei gegenpolige Meinungsgruppen und einige dazwischen angesiedelte Einzelmeinungen einteilen. a) Weiter Kulturgüterbegriff Eine starke Meinungsströmung fasst den Begriff der Kulturgüter i. S. d. UVPG sehr weit auf. Dieser Auffassung folgen insbesondere die ersten Versuche der Praxis, das Schutzobjekt Kulturgüter greifbar zu machen.382 Dieser Umstand lässt sich damit erklären, dass sich auf Seiten der Praxis fast ausschließlich diejenigen um die Klärung des Begriffs bemühen, die ohnehin für den Kulturgüterschutz eintreten und das UVPG als Schutzinstrument so effektiv wie möglich ausgestalten wollen. Doch auch Teile der Literatur sprechen sich für eine weite Definition der Kulturgüter aus. Die wohl erste brauchbare Definition des Kulturgüterbegriffs i. S. d. UVPG geht auf den Arbeitskreis „Kulturelles Erbe in der UVP“ zurück. Dieser Arbeitskreis entstand aufgrund einer gemeinsamen Initiative des Rheinischen Vereins für Denkmalpflege und Landschaftsschutz, des Umweltamtes des Landschaftsverbandes Rheinland, des Seminars für Historische Geographie der Universität Bonn und des UVP-Fördervereins.383 Diese Institutionen und die weiteren Stellen, die sich angeschlossen haben, stammen zwar aus den unterschiedlichsten wissenschaftlichen Disziplinen. Doch teilen sie überwiegend das Interesse am Schutz und der Erhaltung von Kulturgütern.384 Kulturgüter i. S. d. UVPG sind nach Auffassung des Arbeitskreises „Zeugnisse menschlichen Handelns ideeller, geistiger und materieller Art, die als solche für die Geschichte des Menschen bedeutsam sind und die sich als Sachen, als Raumdispositionen oder als Orte in der Kulturlandschaft beschreiben und lokalisieren lassen. Der Begriff Kulturgut umfasst damit sowohl Einzelobjekte oder Mehrheiten von Objekten, einschließlich ihres notwendigen Umgebungsbezuges, als auch flächenhafte Ausprägungen sowie räumliche Beziehungen bis hin zu kulturhistorisch bedeutsamen Landschaftsteilen und Landschaften“.385 Aufgrund des raumbezogenen Charakters der UVP ist in die Definition die räumliche Konkreti382 Vgl. den Arbeitskreis „Kulturelles Erbe in der UVP“ von 1994 oder die Fachtagung „Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung“ im Jahre 1996. 383 Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 5. 384 Vgl. dazu die Liste der Mitglieder des Arbeitskreises, Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 4. 385 Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 8.

B. Denkmalschutz durch die Umweltverträglichkeitsprüfung

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sierung des betroffenen Kulturguts als Voraussetzung mit aufgenommen worden. Hierin liegt fast die einzige Begrenzung des Kulturbegriffs. Denn es werden ausdrücklich ideelle und geistige Güter neben denen materieller Natur mit in den Kulturgüterbegriff aufgenommen, sofern sie räumlichen Bezug aufweisen. Als immaterielle Werte mit solchem räumlichem Bezug werden etwa „Sichtbeziehungen“ oder „räumlich bezogene Traditionen und Bräuche“ genannt.386 Die Definition des Arbeitskreises erfasst zudem sowohl Einzelobjekte als auch Mehrheiten von Objekten.387 Ebenfalls zu dem Ergebnis, dass der Schutz von Kulturgütern sich nicht auf die rein materiellen Güter beschränken darf, kommt die Fachtagung über den „Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung“ im Jahre 1996. Wie der Arbeitskreis setzte sich auch die Fachtagung überwiegend aus Teilnehmern verschiedener Fachbereiche zusammen, die jedoch fast alle ein gemeinsames Interesse am Kulturgüterschutz aufweisen.388 Mit der ausdrücklichen Einbeziehung von Kulturlandschaften oder Teilen einer solchen wird die Definition des Arbeitskreises übernommen389 und die Bedeutung der Beachtung immaterieller Aspekte betont.390 Scholle bezieht zwar in den Begriff der „Kulturgüter“ i. S. d. UVPG ausdrücklich auch räumlich relevante immaterielle Aspekte mit ein, fasst jedoch den Begriff des „kulturellen Erbes“ i. S. d. der Richtlinie noch wesentlich weiter auf.391 Die Einbeziehung auch immaterieller Aspekte sei erforderlich, um einen umfassenden Kulturlandschaftsschutz zu gewährleisten.392 Kulturgüter i. S. d. UVPG fasst Scholle demnach in zwei groben Kategorien zusammen und präzisiert somit die Definition des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, der er folgt, durch einschlägige Fallgruppen. Auf der einen Seite die Gruppe der „materiellen, unmittelbar wahrnehmbaren, raumbezogenen Elemente“ bestehend aus Baudenkmälern und schützenswerten Bauwerken bzw. Ensembles, Bodendenkmälern, Denkmalbereichen sowie kulturhistorisch bedeutsamen Landschaften bzw. Landschaftsteilen, auf der anderen Seite die „immateriellen, geistigen und/oder ideellen, mittelbar 386

Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 8. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 8. 388 Vgl. die Teilnehmerliste im Tagungsbericht „Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung“, S. 123 ff. 389 Luley/Schäfer, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 86 (86). 390 Scholle, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 11 (11 ff.). 391 Scholle, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 11 (11), fasst unter den Begriff des „kulturellen Erbes“ auch Musik, Philosophie etc., hält aber den engeren Kulturgüterbegriff des UVPG für fachlich präzisiert. 392 Scholle, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 11 (11). 387

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

wahrnehmbaren Komponenten“ bestehend aus „Sichtachsen, Blickbeziehungen, raumbezogenen Traditionen oder Brauchtümern“ sowie „inhaltlich-thematischen Zusammenhängen“.393 Auch an anderer Stelle betont Scholle die Bedeutung immaterieller Aspekte von Kulturgütern und verlangt, diese in die Betrachtung von Kulturgütern im Rahmen der UVP mit einzubeziehen.394 Deutlich wird dabei, dass der weite Kulturgüterbegriff in seinem Sinne nicht auch immaterielle kulturelle Werke erfasst. Vielmehr liegt der Schwerpunkt der Berücksichtigung immaterieller Aspekte darin, sachliche Kulturgüter mit ihren ideellen Bezügen umfassend beurteilen zu können. Scholle dehnt den Schutzbereich auch auf die sich durch das Zusammenspiel aller Kulturgüter ergebende Kulturlandschaft aus.395 Ebenso folgt Boesler dem weiten Kulturgüterbegriff. Ihre Stimme ist ebenfalls der am Kulturgüterschutz interessierten Praxis zuzuordnen, da ihre Arbeit in enger Zusammenarbeit mit dem Landschaftsverband Rheinland entstanden ist396 und sie sowohl Mitglied des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“397 als auch der Fachtagung „Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung“398 gewesen ist. Die weite Definition der Kulturgüter stützt sie auf internationale Abkommen sowie auf das „Merkblatt zur Umweltverträglichkeitsstudie in der Straßenplanung (MUVS)“ aus dem Jahre 1990. Das MUVS bezieht das „Stadt- und Ortsbild, die architektonisch wertvollen Bauten und Ensembles sowie die städtebaulich wertvollen Bereiche, Kulturdenkmale, kulturell und archäologisch wertvolle Objekte, historische Landnutzungsformen [und] traditionelle Sicht- und Wegebeziehungen“ in den Begriff der Kulturgüter mit ein.399 Für den Kulturgüterbegriff im Sinne von Boesler sind weiter die Haager Konvention zum Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten aus dem Jahr 1954400 und die Empfehlung der UNESCO über die Bewahrung des Kulturgutes, das durch öffentliche und private Arbeiten gefährdet ist, aus dem Jahre 1968401 von Bedeutung. Die Haager Konvention erfasst neben Denkmälern im herkömmlichen Sinne auch Kulturgüter wie Sammlungen in Mu393

Scholle, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 11

(12). 394

Scholle, UVP-report 2/1996, 67 (67). Scholle, UVP-report 2/1996, 67 (68). 396 Vgl. das Vorwort von Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der UVP. 397 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 4. 398 Teilnehmerliste im Tagungsbericht „Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung“, S. 123 ff. 399 Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen, MUVS, S. 17. 400 Vgl. das Gesetz zur Transformation in das nationale Recht: BGBl. II 1967, S. 1233 ff. 395

B. Denkmalschutz durch die Umweltverträglichkeitsprüfung

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seen, Bibliotheken oder Archiven.402 Demgegenüber bezieht sich die Empfehlung der UNESCO zwar mehr auf den traditionellen Denkmalbegriff, erstreckt den Kulturgüterbegriff aber auch auf nicht eingetragene oder erfasste „Hinterlassenschaften der Vergangenheit“.403 Boesler fasst alle unterschiedlichen Erweiterungen des Kulturgüterbegriffs zusammen, d.h. den Bezug auf immaterielle Aspekte des MUVS, auf gesammelte und archivierte Kulturgüter der Haager Konvention und auf nicht eingetragene Kulturgüter der UNESCO. Daraus folgt der weite Kulturgüterbegriff Boeslers, der neben dem Kulturdenkmal im Sinne der Denkmalschutzgesetze als Kernelement auch „die Erweiterung auf Denkmale und archäologische Objekte, auch wenn sie noch nicht erfasst bzw. gesetzlich unter Schutz gestellt sind, auf historische Kulturlandschaften und Kulturlandschaftsbestandteile, auf das Stadt- und Ortsbild und auf traditionelle Sicht- und Wegbeziehungen, und andererseits auf Archive, Bibliotheken und Museen“ umfasst.404 Neben materiellen Kulturgütern – insbesondere Denkmälern – zieht auch die Arbeitsgemeinschaft UVP-Gütesicherung immaterielle Aspekte wie „Sitten und Gebräuche“ in die versuchte Definition des Kulturgüterbegriffs mit ein.405 Angedacht wird sogar eine Ausweitung auf das Naturerbe.406 Auch Kleefeld favorisiert den weiten Kulturgüterbegriff im Sinne der Definition des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“ und des MUVS.407 Er betont die Bedeutung der Berücksichtigung der Kulturlandschaft, wobei die Kulturlandschaft als Gesamtsystem in seiner historischen Bedeutung aufgefasst werden soll.408 Schließlich treten auch Gassner/Winkelbrandt für den weiten Kulturgüterbegriff ein und übernehmen den Kulturgüterbegriff des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“.409 Zusätzlich beziehen sie noch „Güter, die die prähistorische Entwicklung dokumentieren“ in den Kulturgüterbegriff mit ein.410 Bei immateriellen Gütern verlangen auch sie eine räumliche Anknüpfung.411 401 UNESCO, Records of the General Conference, Paris 1968, Resolutions, S. 139 ff. 402 Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der UVP, S. 19; vgl. auch BGBl. II 1967, S. 1239. 403 Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der UVP, S. 19; vgl. auch UNESCO, Records of the General Conference, Paris 1968, Resolutions, S. 140. 404 Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der UVP, S. 20. 405 Arbeitsgemeinschaft UVP-Gütesicherung, S. 71. 406 Arbeitsgemeinschaft UVP-Gütesicherung, S. 71. 407 Kleefeld, in: Kulturlandschaftspflege, S. 165 (166 f.). 408 Kleefeld, in: Kulturlandschaftspflege, S. 165 (167). 409 Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 183/297. 410 Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 183.

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

Zusammenfassend lässt sich damit feststellen, dass nach der weiten Auffassung zu den Kulturgütern alle materiellen und immateriellen Güter gezählt werden können, sofern diese wenigstens einen gewissen Raumbezug aufweisen. Überwiegend werden unter den sachlichen Kulturgütern auch nicht nur eingetragene Denkmäler, sondern alle kulturell relevanten Sachgüter verstanden. b) Enger Kulturgüterbegriff Aus dem Lager der umweltrechtlichen Autoren, die als solche aufgrund der Entwicklung des deutschen Umweltrechts412 bislang eher nur mit der natürlichen Umwelt als auch mit Kulturgütern umzugehen hatten, vernimmt man einengende Stimmen. Der – bis dahin also „unbekannte“ – Begriff der Kulturgüter wird restriktiv verstanden. Die UVP wird von Vertretern dieser Auffassung als ökosystemorientiertes Schutzverfahren angesehen, dass also nur der natürlichen Umwelt zu dienen bestimmt ist, nicht aber einem „diffusen, sozioökonomischen Umweltbegriff“.413 Gestützt wird diese Begrenzung auf die ökosystemorientierte Schutzrichtung auch auf die untergesetzliche Konkretisierung des UVPG, auf die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPVwV).414, 415 Denn die UVPVwV von 1995 versteht unter Auswirkungen auf die Umwelt „Veränderungen der menschlichen Gesundheit oder der physikalischen, chemischen oder biologischen Beschaffenheit einzelner Bestandteile der Umwelt oder der Umwelt insgesamt“416 und beschränkt die UVP damit auf naturwissenschaftliche Aspekte. Dies entspricht wiederum dem Eindruck, dass der deutsche Gesetzgeber der UVP zunächst sehr skeptisch gegenüberstand und ihren Wirkungskreis möglichst gering halten wollte.417 Aus diesen Gründen beschränken Erbguth/Schink die Kulturgüter i. S. d. UVPG auf solche, „die mit der natürlichen Umwelt in einem so engen Zusammenhang stehen, dass der Ausschluss einer diesbezüglichen Prüfung sachlich nicht gerechtfertigt erscheint“.418 Darunter fallen nach ihrer Ansicht „vornehmlich geschützte oder schützenswerte Kultur-, Bau- oder Bodendenkmäler, historische Kulturlandschaften und Landschaftsteile von 411 412 413 414 415 416 417 418

Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 296 f. Vgl. dazu oben, 1. Kap. A. I. 2. c) aa). Erbguth/Schink, UVPG § 2 Rdnr. 34. GMBl. 1995, S. 671 ff. Vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 2 Rdnr. 34. GMBl. 1995, S. 673 unter 0.3. Vgl. oben, 1. Kap. A. I. 2. c) aa). Erbguth/Schink, UVPG § 2 Rdnr. 34.

B. Denkmalschutz durch die Umweltverträglichkeitsprüfung

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besonders charakteristischer Eigenart, mit anderen Worten der visuelle bzw. historisch bedingte Landschaftsschutz i. S. d. Landespflege wie auch die umweltspezifische Seite des Denkmalschutzes“.419 Der Schutz wird zwar auch hier unabhängig von einer Eintragung auf alle kulturell wertvollen Kulturgüter ausgedehnt, doch wird er allein auf sachliche Güter beschränkt. Zudem werden Kulturgüter nahezu mit dem Denkmalbegriff gleichgesetzt, nicht erfasst sind danach Museen, Bibliotheken oder Archive. Der Schutz immaterieller Aspekte – mit oder ohne räumlichen Bezug – wird zudem vollständig ausgeschlossen. Erbguth/Schink sehen diese enge Auslegung des Kulturgüterbegriffs im Einklang mit der europäischen Vorgabe,420 da die UVP-Richtlinie in Anhang III Nr. 3 selbst von „materiellen Gütern einschließlich der architektonisch wertvollen Bauten und der archäologischen Schätze“ sowie von der Landschaft spricht.421 Auch Appold versucht, die Kulturgüter des UVPG auf die Zusammenhänge mit der natürlichen Umwelt zu beschränken und stützt sich dabei auf Anhang III Nr. 3 der Richtlinie sowie auf Nr. 0.3 der UVPVwV.422 Wie schon Erbguth/Schink sieht auch Appold Kulturgüter nur als solche i. S. d. UVPG an, wenn sie „in engem Zusammenhang mit einem der genannten Umweltgüter stehen und insoweit als Bestandteil“ des Systems der vernetzten Faktoren der natürlichen Umwelt anzusehen sind.423 Also werden auch hier die immateriellen Aspekte nicht berücksichtigt und der Schutz auf Denkmäler im traditionellen Sinn beschränkt. Auch wenn es nicht direkt ein Problem des Schutzgutes ist, erfahren die Kulturgüter bei Appold noch dahingehend eine Einschränkung, als dass er als Auswirkungen nur tatsächliche Beschädigung oder Zerstörung, nicht aber diesbezügliche Risiken ausreichen lassen will.424 Auch wenn eine Definition der Kulturgüter nur am Rande vorgenommen wird, so scheint doch auch Marx von einem auf materielle Kulturgüter beschränkten Kulturgüterbegriff auszugehen.425 Für ihn beschränken sich die UVP-relevanten Kulturgüter auf geschützte oder schützenswerte Kultur-, Bau- und Bodendenkmäler.426 Im Gegensatz zur weiten Auffassung wird der Schutz von Kulturgütern von Vertretern dieser Ansicht auf sachliche Güter im Sinne traditioneller 419 420 421 422 423 424 425 426

Erbguth/Schink, UVPG § 2 Rdnr. 34. Vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 2 Rdnr. 34. Abl. L 175 v. 05.07.1985, S. 48. Appold, in: Hoppe, UVPG § 2 Rdnr. 31. Appold, in: Hoppe, UVPG § 2 Rdnr. 31. Appold, in: Hoppe, UVPG § 2 Rdnr. 32. Marx, in: HdUVP, 4150 Nr. 3.6. Marx, in: HdUVP, 4150 Nr. 3.6.

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

Denkmäler beschränkt. Materielle Güter ohne Bezug zur natürlichen Umwelt sollen jedoch unbeachtet bleiben. In den Schutz des UVPG sollen immaterielle Aspekte genauso wenig fallen wie sachliche Kulturgüter außerhalb des Denkmalbegriffs, etwa Archive. Lediglich die Frage nach der Einbeziehung nicht eingetragener Denkmäler wird nach dieser engen Ansicht genauso wie bei der weiten Auffassung positiv beantwortet. c) Dazwischen liegende Auffassungen Zwischen diesen beiden Meinungsgruppen besteht noch eine Vielzahl anderer Möglichkeiten, den Begriff der Kulturgüter aufzufassen. Einige Autoren machen hiervon auch Gebrauch und schließen sich nicht eindeutig einer der großen Auffassungen an. Bunge sowie Peters widersprechen etwa eindeutig dem engen Kulturgüterbegriff von Erbguth/Schink, die nur Kulturgüter schützen wollen, die im engen Zusammenhang mit der natürlichen Umwelt stehen. Demgegenüber soll nach Bunge und Peters der Schutz des UVPG unabhängig vom Zusammenhang mit der natürlichen Umwelt gewährt werden.427 Schon der ökosystemare Ansatz der engen Auffassung entspricht nach Bunges Ansicht nicht dem UVPG, da es einen solchen Ansatz gerade nicht zwingend vorschreibe.428 Darüber hinaus beziehen beide neben traditionellen Denkmälern auch andere kulturell bedeutsame Sachen in den Begriff der Kulturgüter mit ein, wenn sie darunter „Objekte von kultureller Bedeutung“ verstehen. In diesen Punkten nähert sich diese Ansicht der weiten Auffassung an, doch besteht in einem anderen Punkt keine Einigkeit. Die weite Auffassung bezieht – zumindest bei räumlichen Bezügen – auch immaterielle Kulturgüter in den Schutzbereich mit ein. Bunge hält diese Ansicht wohl für mit dem Gesetzeswortlaut der Richtlinie und vom UVPG für vereinbar,429 bekennt sich aber bei seiner eigenen Bestimmung des Kulturgüterbegriffs nicht klar zu dieser Auffassung.430 Peters beschränkt den Schutzbereich eindeutig auf körperliche Gegenstände i. S. d. § 90 BGB und liegt damit zwischen dem weiten und dem engen Kulturgüterbegriff. Die Auffassung Bunges liegt sogar noch näher am weiten Kulturgüterbegriff, stimmt aber nicht mit diesem überein. Für einen vollkommen anderen Weg entscheiden sich Kühling/Röhrig. Während alle anderen Auffassungen – mögen sie zu noch so unterschiedlichen Ergebnissen kommen – davon ausgehen, dass der Kulturgüterbegriff 427 428 429 430

Bunge, Bunge, Bunge, Bunge,

in: in: in: in:

HdUVP, HdUVP, HdUVP, HdUVP,

0600 0600 0600 0600

§ § § §

2 2 2 2

Rdnr. Rdnr. Rdnr. Rdnr.

79; Peters, UVPG § 2 Rdnr. 23. 79. 18. 18/78 ff.

B. Denkmalschutz durch die Umweltverträglichkeitsprüfung

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feststehend ist, gestalten Kühling/Röhrig diesen flexibel. Der Umfang des Kulturgüterbegriffs hängt ihrer Auffassung nach vom jeweiligen Vorhabentyp ab, dessen Umweltverträglichkeit geprüft wird.431 Falls ein bestimmter Vorhabentyp es erfordern sollte, halten sie aber auch die Einbeziehung von geistigen Kulturgütern für denkbar.432 Unter den Begriff der Kulturgüter i. S. d. UVPG können nach ihrer Ansicht neben „den klassischen Denkmalkategorien der Denkmalschutzgesetze und den Kategorien der Naturschutzgesetze . . . auch historische Landnutzungsformen und Freiraumanlagen, Ensembles von Landschafts- und Siedlungsstrukturen, Stadt- und Ortsbild, bauliche Anlagen, traditionelle Sicht- und Wegebeziehungen, Sachen mit besonderem Gefühls- oder Erinnerungswert sowie Objekte oder Gebiete mit historischer, kulturhistorischer, städtebaulicher, archäologischer oder paläontologischer Bedeutung“ fallen.433 Besondere Bedeutung kommt ihrer Ansicht nach gerade auch den immateriellen Aspekten zu, die nicht nur auf das übliche Beispiel von traditionellen Sicht- und Wegbeziehungen beschränkt werden dürfen, sondern auch Sitten und Gebräuche, Volkskunde und Gefühls- und Erinnerungswerte von öffentlichem Interesse mit einbeziehen sollen.434 Dies erscheint Kühling/Röhrig auch schon im Hinblick auf die Ansprüche der UVP-Richtlinie erforderlich.435 Doch ist diese extreme Ausdehnung des Kulturgüterbegriffs in ihren Augen eine Frage des einzelnen zu prüfenden Vorhabens. Als Beispiele werden eine Anlage i. S. d. § 4 BImSchG, die potentiell alle Kulturgüter betreffen kann, sowie ein Straßenbauvorhaben genannt, dass nach Ansicht von Kühling/Röhrig lediglich Güter mit Raumbezug betreffen kann wie etwa Gebäude.436 Dabei gehen sie im Gegensatz zu den anderen Ansichten offensichtlich davon aus, dass nur materielle Güter Raumbezug aufweisen können. Ihre Ansicht ist damit keiner der großen Meinungsgruppen zuzuordnen, sondern steht je nach Einzelfall verschiedenen Ansichten näher. d) Stellungnahme Für die praktische Durchführung einer UVP, die nach § 2 Abs. 1 S. 2 UVPG auch im Hinblick auf die kulturellen Aspekte eines Prüfungsgebietes stattfinden soll, ist es von großer Bedeutung, mit welchem Umfang diese Prüfung stattzufinden hat. Es besteht also nicht ein rein theoretischer Streit zwischen dem weiten und dem engen Begriffsverständnis, sondern diese 431 432 433 434 435 436

Kühling/Röhrig, Kühling/Röhrig, Kühling/Röhrig, Kühling/Röhrig, Kühling/Röhrig, Kühling/Röhrig,

Mensch, Mensch, Mensch, Mensch, Mensch, Mensch,

KulturKulturKulturKulturKulturKultur-

und und und und und und

Sachgüter Sachgüter Sachgüter Sachgüter Sachgüter Sachgüter

in in in in in in

der der der der der der

UVP, UVP, UVP, UVP, UVP, UVP,

S. S. S. S. S. S.

21. 21. 45. 46 f. 47. 21.

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

Meinungsverschiedenheit hat spürbare Auswirkungen auf die Praxis bis hin zu vollkommen unterschiedlichen Ergebnissen ein und derselben UVP. Spräche etwa ein immaterieller Aspekt, beispielsweise der Sichtkontakt zwischen zwei Stationen eines Prozessionsweges oder eine für traditionelle Brauchtümer bedeutsame Festwiese, für eine besondere Schutzbedürftigkeit, dann würde möglicherweise nach dem weiten Begriffsverständnis die besondere Schutzwürdigkeit als Ergebnis der UVP gem. § 12 UVPG in eine fachgesetzlich geregelte Abwägung einfließen. Die Ansicht mit dem engen Kulturgüterbegriff hingegen würde möglicherweise als Ergebnis der UVP feststellen, dass kein Schutzgut beeinträchtigt würde, so dass kein umweltrechtlicher bzw. kulturgüterschützender Aspekt über § 12 UVPG für die fachgesetzliche Entscheidung von Bedeutung wäre. Ein gegenüber dem Kulturgüterschutz unterlegener Belang könnte danach bei Anwendung des engen Kulturgüterbegriffs im Rahmen einer Abwägung Berücksichtigung finden, die ihm bei Anwendung des weiten Kulturgüterbegriffs i. S. d. UVP nicht zugekommen wäre. Zugespitzt formuliert, allein die Frage nach weitem oder engem Kulturgüterbegriff kann über das Schicksal eines Vorhabens entscheiden. Es liegt daher im Interesse sowohl der Praxis, die die Vorgaben des UVPG in eine UVP umzusetzen hat, als auch einer gerechten Ergebnisfindung, wenn alle durchzuführenden UVP mit einem identischen Kulturgüterbegriff arbeiten. Auch ohne den Streit um die Reichweite des Kulturgüterbegriffs sind hinreichend viele Probleme bei der Berücksichtigung von Kulturgütern innerhalb der Umweltverträglichkeit zu bewältigen. Aus diesem Grund soll im Folgenden versucht werden, den Kulturgüterbegriff des UVPG unter Berücksichtigung aller Interessen klar zu definieren, um so der Praxis die Gelegenheit zu schaffen, die sich anschließenden Probleme in Angriff nehmen zu können und auf sinnvolle Weise dem Schutz von Kulturgütern zu dienen. aa) Feststehender Kulturgüterbegriff Zunächst soll der Frage nachgegangen werden, wie der Kulturgüterbegriff zu konzipieren ist. Soll ein feststehender Kulturgüterbegriff gefunden werden, oder muss er im Sinne von Kühling/Röhrig flexibel und vom jeweiligen Vorhaben abhängig sein. Auf den ersten Blick wirken die Erwägungen von Kühlung/Röhrig sinnvoll, denn bei bestimmten Vorhaben scheint ein Bezug etwa zu immateriellen Kulturgütern von vornherein ausgeschlossen zu sein. Doch wird hier ein Problem in den Kulturgüterbegriff hineingetragen, das dort bei genauer Betrachtung nicht hingehört. Denn wenn Kühling/Röhrig davon sprechen, dass nur solche Dinge Kulturgut sein können, die im Einzelfall „durch das geplante Vorhaben beeinträchtigt

B. Denkmalschutz durch die Umweltverträglichkeitsprüfung

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werden können“437, dann vermischen sie zwei verschiedene Bereiche. Die Klärung der Frage, ob ein Kulturgut durch ein Vorhaben beeinträchtigt wird oder werden kann, ist gerade Sinn der UVP. Es kann nicht das Ergebnis der UVP Voraussetzung für den Prüfungsmaßstab sein. Ob bei bestimmten Vorhaben bestimmte Kulturgüter betroffen sein können oder nicht, ist allein eine Frage des Ergebnisses der UVP. Es darf kein Kriterium dafür sein, anhand welcher Aspekte das Vorhaben geprüft werden muss.438 Daher ist es geboten, von einem feststehenden Kulturgüterbegriff auszugehen. Dass bei bestimmten Vorhaben bestimmte Merkmale dieses Begriffs nicht von Belang sind, hat keinen Einfluss auf den Begriff selbst. bb) Enger oder weiter Kulturgüterbegriff Geklärt ist also, dass ein einheitlicher und feststehender Kulturgüterbegriff gefunden werden muss. Dieser Begriff hängt entscheidend von seiner Reichweite ab. (1) Ökosystemare Ausrichtung des UVPG Für einen begrenzten Umfang des Begriffs wird als Argument die ökosystemare Ausrichtung des UVPG angeführt. Der Kulturgüterbegriff solle nur die Bereiche umfassen, die in einem engen Zusammenhang zur natürlichen Umwelt stehen, da die UVP von ihrer Konzeption zum Schutz der natürlichen Umwelt angelegt sei. Geht man davon aus, dass die UVP tatsächlich auf die natürliche Umwelt zugeschnitten wäre, dann erscheint die Begrenzung auf damit zusammenhängende sonstige Güter zweckmäßig. Die von der engen Auffassung gezogene Schlussfolgerung ist also richtig. Fraglich ist aber, ob diese Schlussfolgerung auf einer richtigen Prämisse, also das UVPG tatsächlich auf einem ökosystemaren Ansatz basiert. Direkte Aussagen dazu trifft weder das UVPG noch die UVP-Richtlinie.439 Einige Aussagen des UVPG sprechen dafür, dass ihm ein ökosystemarer Ansatz zugrunde liegen könnte. Beispielsweise werden als prüfungsrelevante Vorhaben neben technischen und sonstigen Anlagen gem. § 2 Abs. 2 Nr. 1 c und Nr. 2 c UVPG die „Durchführung einer sonstigen in Natur und Landschaft eingreifenden Maßnahme“ genannt. Der Gesetzgeber scheint also davon auszugehen, dass die Umweltverträglichkeit solcher Projekte 437

Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 21. Selbstverständlich bestimmt die Wahrscheinlichkeit der Prüfungsrelevanz die jeweilige Prüfungsintensität, doch darf dies nicht mit der Bestimmung des Prüfungsmaßstabes verwechselt werden. 439 Vgl. auch Bunge, in: HdUVP, 0600 § 2 Rdnr. 79. 438

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

überprüft werden soll, die für Natur und Landschaft eine Belastung darstellen. Die Auflistung aller zu prüfenden Vorhaben gem. der Anlage zu § 3 UVPG könnte darauf hindeuten, dass der Gesetzgeber beim Zusammentragen der Prüfungsobjekte eher an die Belastung der natürlichen Umwelt gedacht hat. Denn die dort unter den Nummern 1 bis 16 sowie 19 genannten, insbesondere Schadstoffe emittierenden Vorhaben sind gerade im Hinblick auf die natürliche Umwelt von größter Bedeutung. Von diesen Anlagen mögen in ebenso großem Umfang Auswirkungen auf Kulturgüter ausgehen, doch scheint diese Auflistung primär an der natürlichen Umwelt orientiert gewesen zu sein. Schließlich kann etwa eine historische Parklandschaft auch durch ein „harmloses“ Wohngebiet oder sogar durch einen neu aufgeforsteten Wald beeinträchtigt werden. Genau diese für die natürliche Umwelt weniger bedeutsamen Anlagen werden aber – verstärkt nach dem Gesetz zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie440 – unter den Nummern 16 bis 18 mit Flurbereinigung, forstlichen Vorhaben, bauplanungsrechtlichen Vorhaben erfasst. Zwar werden etwa unter den bauplanungsrechtlichen Vorhaben nur solche wie Hotelkomplexe, Freizeitparks oder Einkaufszentren aufgeführt, nicht aber das „harmlose“ Wohngebiet. Doch ist allen aufgeführten Anlagentypen gemeinsam, nur Vorhaben ab einer bestimmten Größenordnung oder ab einer bestimmten Belastungsausstrahlung aufzuführen. Auch von kleineren Industrieanlagen gehen Beeinträchtigungen für die Umwelt aus. Aus dem Fehlen von kleinen Vorhaben, die sich etwa auf Kulturgüter auswirken könnten, kann also nicht direkt geschlossen werden, dass nur die natürliche Umwelt im Sinne des Gesetzgebers gewesen ist. Auf die Aufzählung kleinerer Vorhaben ist grundsätzlich verzichtet worden. Gründe hierfür sind in der Praktikabilität des Gesetzes und der UVP zu sehen441, aber auch in der Abwägung mit wirtschaftlichen Interessen. Denn zumindest bei kleineren Vorhaben würde eine aufwändige UVP, der damit verbundene Zeitaufwand, die abschreckende Wirkung und der daraus resultierende volkswirtschaftliche Schaden in keinem Verhältnis zum Nutzen stehen. Bei kleineren Vorhaben kann zudem davon ausgegangen werden, dass die Auswirkungen auf die natürliche und kulturelle Umwelt auch ohne eine umfangreiche UVP zu überblicken sind und damit in der Entscheidung beachtet werden können. Eindeutig sprechen diese Erwägungen damit nicht für einen ökosystemaren Ansatz des UVPG. Das UVPG enthält zudem einige Elemente, die gerade gegen eine solche ökozentrische Ausrichtung sprechen. Denn schon die Existenz des Schutzgutes der Kulturgüter – unabhängig davon, wie man sie definiert – deutet darauf hin, dass dem UVPG gerade kein ökosystemarer Ansatz zugrunde 440 441

Vgl. BGBl. I 2001, S. 1950 ff. Vgl. zu diesen Gesichtspunkt: Jarass, UVP-report 3/1989, 24 (24).

B. Denkmalschutz durch die Umweltverträglichkeitsprüfung

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liegt. Wenn nun aber Kulturgüter durch das UVPG geschützt werden sollen, dann erscheint es wenig sinnvoll, diesen den Schutz nur teilweise zukommen lassen zu wollen. Für den Schutz der natürlichen Umwelt ist der zusätzliche Schutz von Kulturgütern mit Bezug zu dieser völlig unerheblich, er ließe sich im konkreten Fall – etwa eine alte Scheune als Unterschlupf für Fledermäuse442 – mit dem Schutz des natürlichen Umweltmediums ausreichend begründen. Da es also für den Schutz der natürlichen Umwelt nicht notwendig ist, Kulturgüter zu schützen, macht es wenig Sinn, den nun einmal durch das Gesetz vorgegebenen Schutz der Kulturgüter auf die mit der natürlichen Umwelt in Zusammenhang stehenden Bereiche zu beschränken. Auch folgender Gesichtspunkt spricht gegen eine auf die natürliche Umwelt beschränkte Sichtweise des UVPG: Als Schutzgut nennt das UVPG neben den Kulturgütern auch Sachgüter. Sachgüter – unabhängig davon, ob ein bestimmter Wert für erforderlich gehalten wird – stehen in so gut wie keinem Zusammenhang zur natürlichen Umwelt und fielen damit als Schutzgut praktisch aus. Zudem enthielt das UVPG in der Fassung vor der Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie ein weiteres Argument gegen eine ökosystemare Ausrichtung. § 2 Abs. 1 S. 2 UVPG a. F. nennt als Schutzgüter 1. Menschen, Tiere und Pflanzen, Boden, Wasser, Luft, Klima und Landschaft, einschließlich der jeweiligen Wechselwirkungen, 2. Kulturund sonstige Sachgüter. Nach der Änderung spricht § 2 Abs. 1 S. 1 UVPG n. F. von Auswirkungen auf Menschen, Tiere und Pflanzen, Boden, Wasser, Luft, Klima und Landschaft, Kulturgüter und sonstige Sachgüter sowie die Wechselwirkung zwischen den vorgenannten Schutzgütern. Sieht man davon ab, dass die Einbeziehung von Wechselwirkungen auch im Interesse des Kulturgüterschutzes liegt, so zeigt doch die ursprüngliche Gesetzesfassung, dass der Gesetzgeber keinen Zusammenhang zwischen der natürlichen Umwelt und den Kulturgütern gesehen oder sogar für erforderlich gehalten hat. Wenn er sogar Wechselwirkungen zwischen diesen Schutzgütern für ausgeschlossen gehalten hat, kann er einen inneren Zusammenhang kaum voraussetzt haben. Insgesamt lässt sich damit festhalten, dass dem UVPG nicht zwingend ein ökosystemarer Ansatz zugrunde liegt. Zwar gibt es einige Anzeichen, doch sprechen viele Aspekte dagegen. Gestützt wird diese Auslegung dadurch, dass § 1 BImSchG bei gleichem Wortlaut wie das UVPG, also „Kultur- und sonstige Sachgüter“, alle Güter auch ohne Bezug zur natürlichen Umwelt schützt.443 Liegt damit ebenso dem UVPG kein zwingender Bezug zur natürlichen Umwelt zugrunde, so ist auch die an diesem ökosystemaren Bezug anknüpfende Schlussfolgerung nicht zwingend. Im Kern 442 443

Vgl. oben, 1. Kap. A. I. 3. a). Vgl. Jarass, BImSchG § 1 Rdnr. 3.

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

läuft damit das Problem, ob ein solcher Zusammenhang zur natürlichen Umwelt für erforderlich gehalten wird oder nicht, fast wieder auf die Frage hinaus, ob dem UVPG der weite oder der enge Umweltbegriff zugrunde gelegt wird. Die Ausrichtung des UVPG ist somit wieder eine „Gesinnungsfrage“444 und kann nicht als zwingendes Argument für die Reichweite des Kulturgüterbegriffs herangezogen werden. Die Aufnahme der Kulturgüter in den Schutzbereich des UVPG macht jedoch deutlich, dass das UVPG vom weiten Umweltbegriff ausgeht.445 Daher ist eine ökosystemare Orientierung des UVPG nicht vorgegeben, so dass die Schlussfolgerung nicht überzeugen kann, nur Kulturgüter mit Bezug zur natürlichen Umwelt seien vom Schutzbereich umfasst. (2) Vorgaben der UVP-Richtlinie Die weite Auslegung des Begriffs der „Kulturgüter“ unter Einbeziehung immaterieller Aspekte könnte vom Wortlaut her nicht unproblematisch sein. Denn der Gesetzgeber hat sich zwar nicht dazu geäußert,446 aber die grundsätzlich der UVP gegenüber skeptische Haltung des deutschen Gesetzgebers spricht dafür, dass der Gesetzgeber den Begriff der „Kulturgüter“ eng verstanden wissen wollte. Der Begriff der „Güter“ drängt eine sachliche Betrachtungsweise auf. Es liegt daher nahe, dass eine Begrenzung der „Kulturgüter“ auf materielle Sachen i. S. v. § 90 BGB vom Gesetzgeber erwünscht war.447 Der Umfang des Schutzgutes der Kulturgüter i. S. d. UVPG ist aber an der UVP-Richtlinie zu messen, die durch das UVPG umgesetzt werden sollte. Eine Richtlinie des Europäischen Rates, wie es die UVP-Richtlinie ist, ist gem. Art. 249 Abs. 3 EGV von den Nationalstaaten den inhaltlichen Vorgaben entsprechend in nationales Recht umzusetzen.448 Entspricht die nationalstaatliche Umsetzung nicht genau den europäischen Vorgaben, dann ist die nationale Regelung, soweit dies möglich ist, richtlinienkonform auszulegen.449 Auch der nationale Normbegriff ist immer gemeinschaftsrecht444 Erkennbar auch daran, dass Appold (in: Hoppe, UVPG § 2 Rdnr. 31) und Erbguth/Schink (UVPG § 2 Rdnr. 34) von dem ökosystemaren Ansatz ausgehen, Bunge (in: HdUVP, 0600 § 2 Rdnr. 79) diesen aber für nicht vorgegeben hält. 445 So auch Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 11 ff.; vgl. oben, 1. Kap. A. I. 2. c) aa). 446 Vgl. BT-Drs. 11/3919, S. 21. 447 Diese Vermutung äußernd: Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 8. 448 Geiger, EGV Art. 249 Rdnr. 9; Herdegen, Europarecht, Rdnr. 177/180; Schweitzer/Hummer, Europarecht, Rdnr. 359. 449 Geiger, EGV Art. 249 Rdnr. 12 f.; Herdegen, Europarecht, Rdnr. 182.

B. Denkmalschutz durch die Umweltverträglichkeitsprüfung

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lich zu verstehen und kann nicht mitgliedstaatlich bestimmt werden.450 Für die Bestimmung des Begriffs der Kulturgüter muss also zwingend auch die UVP-Richtlinie herangezogen werden. Diese spricht im Gegensatz zum UVPG nicht von Kulturgütern, sondern vom „kulturellen Erbe“ bzw. von „le patrimoine culturel“ oder „the cultural heritage“. Während bei dem Begriff der Kulturgüter gestritten werden kann und gestritten wird, ob er neben materiellen auch immaterielle Kulturwerte umfassen kann, gibt das „kulturelle Erbe“ bei dieser Frage die Tendenz zum umfassenden Schutz vor.451 Zwar wird für den engen Kulturgüterbegriff argumentiert, dieser stehe im Einklang mit der europäischen Richtlinie, da der Anhang III der UVP-Richtlinie unter Nr. 3 nur von „architektonisch wertvollen Bauten“ und archäologischen Schätzen spricht. Diese Argumentation übersieht aber das einleitende „insbesondere“, aus dem folgt, dass die Auflistung keine Beschränkung auf den engen Kulturgüterbegriff begründet, sondern dass vielmehr nur die bedeutendsten Beispiele genannt werden sollen. Bau- und Bodendenkmäler stellen sicherlich den größten Bestandteil des hier relevanten kulturellen Erbes dar, doch beschränkt sich dieses nicht auf diese Elemente. Dass auch die Kommission, auf deren Vorschlag die UVP-Richtlinie zurückgeht,452 unter dem Begriff des kulturellen Erbes mehr als (Bau-) Denkmäler versteht, folgt aus einer Empfehlung aus dem Jahre 1974, bei der es im Rahmen des „Europajahres der Baudenkmäler“ ausdrücklich um den Schutz des „baulichen“ Kulturerbes ging.453 Daran wird erkennbar, dass sie unter dem nicht näher bezeichneten Begriff des „allgemeinen“ Kulturerbes i. S. d. UVP-Richtlinie mehr versteht. Diese Ansicht der Kommission entspricht auch dem allgemeinen Begriffsverständnis. „Erbe“ bedeutet die Gesamtheit dessen, was „auf die Gegenwart überkommen“ ist.454 Ausdrücklich unter den Begriff des Erbes werden auch das nicht materielle, geistige bzw. kulturelle Vermächtnis gefasst.455 Der Begriff „kulturelles Erbe“ umfasst demnach die Gesamtheit der kulturellen Errungenschaften einer Gesellschaft, von Gebäuden über bewegliche körperliche Gegenstände wie etwa Schmuckstücke oder Bücher bis hin zu geistigen Gütern wie Sprache, ethische Werte, philosophisches Gedankengut oder Musik.456 Zwischen den rein geistigen Gütern und den materiellen Gütern angesiedelt ist die 450

Schweitzer/Hummer, Europarecht, Rdnr. 361. Bunge, in: HdUVP, 0600 § 2 Rdnr. 18. 452 ABl. C 169 v. 09.07.1980, S. 14 ff. 453 ABl. L 21 v. 28.01.1975, S. 22 f.; auch Jankowski, in: Europäisches Umweltrecht und europäische Umweltpolitik, S. 15 (15 f.) geht offensichtlich davon aus, dass das kulturelle Erbe über das architektonische bzw. bauliche Erbe hinausgeht. 454 Brockhaus/Wahrig, Deutsches Wörterbuch, Stichwort „Erbe“; Scholze-Stutenknecht, Duden – Das große Wörterbuch der deutschen Sprache, Stichwort „Erbe“. 455 Scholze-Stutenknecht, Duden – Das große Wörterbuch der deutschen Sprache, Stichwort „Erbe“. 451

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

immaterielle Entfaltung materieller Güter, ihre Wirkung auf ihre räumliche Umgebung, die in ihrer Summe fast der Kulturlandschaft gleichkommen. Der Begriff des kulturellen Erbes enthält in sich keine Begrenzung auf bestimmte Aspekte, wie etwa den der (Bau-)Denkmäler. Dieser sehr weitreichenden Bedeutung des „Erbes“ und damit auch des „kulturellen Erbes“ in der deutschen Sprache stehen die Bedeutungen von „le patrimoine culturel“ im Französischen oder „the cultural heritage“ im Englischen gleich. Auch „heritage“457 und „le patrimoine“458 erfassen unbestritten neben materiellen Gütern auch geistige kulturelle Errungenschaften wie etwa das literarische Erbe. Von diesem weiten Verständnis des „kulturellen Erbes“ distanziert sich die UVP-Richtlinie – etwa durch eine Beschränkung auf das architektonische oder bauliche Erbe – gerade nicht. Die Vorgabe der europäischen Richtlinie bezieht demnach immaterielle Kulturgüter mit in den Schutzbereich ein, die in dem weiten Begriff des „kulturellen Erbes“ mit enthalten sind und nicht ausdrücklich aus dem Schutzbereich der UVP ausgeschlossen werden. Der Versuch, diesen weiten Begriff der Richtlinie einschränkend durch die Kulturgüter zu konkretisieren459, kann der europarechtlichen Vorgabe nicht entsprechen.460 Zur Lösung eines solchen Konfliktes stehen zwei unterschiedliche Mechanismen zur Verfügung, um dem vorrangigen Gemeinschaftsrecht zu genügen. Erlaubt es der nationalstaatliche Rechtsbegriff, ihn im Sinne der Richtlinienvorgabe zu verstehen, muss er richtlinienkonform ausgelegt werden.461 Steht einer solchen Auslegung der Wortlaut entgegen, dann kann die nationalstaatliche Regelung im Interesse des „effet utile“ hinter der direkt zur Anwendung kommenden, höherrangigen Richtlinie zurücktreten.462 Hier wird gerade über die Reichweite der Kulturgüter gestrit456 Vgl. Scholle, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 11 (11). 457 Nach Crowther (Editor), Oxford Adcanced Learner’s Dictionary of Current English, Stichwort „heritage“ enthält dieser auch „cultural achievements“ wie „our litarary heritage“. 458 Laut Guilbert/Lagane/Niobey (la direction), Grand Larousse de la lange française, Stichwort „patrimoine“ versteht man dieses als „ensemble des biens immatériels qui appartiennent à la communauté, qui lui ont été transmis par les ancêtres et qu’elle considère comme un héritage commune“. 459 Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 8. 460 Vgl. Stelzer, Bewertung in Umweltschutz und Umweltrecht, S. 126 f.; im Hinblick auf den Widerspruch von UVP-RL und UVPG zieht er zwar die richtigen Schlüsse, indem er den Vorrang der Richtlinie vor dem UVPG betont, verfolgt diese aber nicht konsequent weiter, sondern stellt der Richtlinie unkritisch die UVPVwV entgegen. 461 Geiger, EGV Art. 249 Rdnr. 12 f.; Haneklaus, in: Hoppe, 1. Auflage, UVPG Vorb. Rdnr. 31; Herdegen, Europarecht, Rdnr. 182; Peters, UVPG Einl. Rdnr. 24; Prelle, Die Umsetzung der UVP-RL, S. 53.

B. Denkmalschutz durch die Umweltverträglichkeitsprüfung

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ten, der Begriff der Kulturgüter erlaubt also eine Ausdehnung etwa auf immaterielle Werte.463 Damit wäre § 2 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 erste Alternative UVPG einer richtlinienkonformen Auslegung zugänglich. Insgesamt sprechen damit auch die Vorgaben der europäischen Richtlinie für einen weiten Kulturgüterbegriff i. S. d. UVPG. (3) Argumente aus der Debatte um den Umweltbegriff Die Frage, in welchem Umfang der Kulturgüterschutz unabhängig von Bezügen zur natürlichen Umwelt vom UVPG mit erfasst sein soll, ähnelt durchaus der Diskussion um den Umweltbegriff. Die Probleme sind zwar nicht identisch, denn dem UVPG liegt eindeutig der weite Umweltbegriff zugrunde, schließlich sind „Kultur- und Sachgüter“ als Schutzgüter neben den Medien der natürlichen Umwelt aufgeführt. Doch geht es auch bei den Kulturgütern um die Frage, wie weit ein bestimmter Schutzbereich ausgedehnt werden soll. Das Problem ist somit von der Schnittstelle zwischen der natürlichen Umwelt und anderen Umweltmedien verlagert worden in den Bereich eines dieser anderen Umweltmedien; es wird diskutiert, ob auch Kulturgüter ohne Bezug zur natürlichen Umwelt Schutzgut des UVPG sind. Dort stellt sich dann die ähnliche Frage, wie weit der Schutzbereich, sich von der natürlichen Umwelt entfernend, ausgedehnt werden soll. Zur Beantwortung der Frage nach der Reichweite des Kulturgüterbegriffs kann daher durchaus auf die Argumente bei der Frage des Umweltbegriffs zurückgegriffen werden.464 Insbesondere die Bedenken, dass der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen durch eine Ausweitung des Schutzes auch auf andere Bereiche an Wirksamkeit und Konturen verlieren könne, können im Fall der Kulturgüter ebenso wenig greifen wie beim Umweltbegriff generell.465 Denn die Aspekte des Naturschutzes werden, wenn nicht in der 462 Haneklaus, in: Hoppe, 1. Auflage, UVPG Vorb. Rdnr. 32 ff.; Herdegen, Europarecht, Rdnr. 183; Peters, UVPG Einl. Rdnr. 25; Prelle, Die Umsetzung der UVPRL, S. 48 ff. 463 Die Problematik vieler umweltrechtlicher Richtlinien, ob diese trotz ihrer Doppelwirkung – also begünstigend und belastend zugleich – zu unmittelbarer Anwendung gelangen können (vgl. Prelle, Die Umsetzung der UVP-RL, S. 51 f.), bedarf damit hier keiner weiteren Erörterung. 464 Anders als bei dem Begriff der Kulturgüter wurde oben bei dem Umweltbegriff nicht versucht, eine Entscheidung zu treffen. Die Ursache hierfür liegt darin, dass es bei dem Umweltbegriff nicht um einen Begriff in einem einheitlichen normativen Rahmen ging. Der Umweltbegriff tritt vielmehr in verschiedenen Zusammenhängen und Formen auf und ist immer vom jeweiligen Rahmen – etwa Rechtssystem und Gesetz – abhängig. Daran hätte auch eine Entscheidung für einen vorzugswürdigen Umweltbegriff nichts ändern können. Es wurden dennoch grundsätzliche Erwägungen für die Vorzugswürdigkeit des weiten Umweltbegriffs für künftige Normen angestellt, auf die hier zurückgegriffen werden kann.

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

UVP, dann auf einer anderen Ebene des Entscheidungsverfahrens mit den Belangen des Kulturgüterschutzes in Berührung kommen. Aus diesem Grunde ist es im Gegensatz zu den Befürchtungen geradezu sinnvoll, diese „Berührung“ bereits im Rahmen der UVP stattfinden zu lassen, um so Zeitund Kostenaufwand zu reduzieren.466 Es sind auch keine eindeutigen Kriterien erkennbar, die eine solche Differenzierung zwischen Kulturgütern mit und ohne Bezug zu natürlichen Schutzgütern nachvollziehbar ermöglichen. Schließlich ist Kultur nichts anderes als der „menschliche Beitrag zur Naturgeschichte“.467 Das Ziel der UVP lässt sich damit beschreiben, Bestehendes vor unüberlegter Zerstörung zu bewahren. Dieses Ziel lässt sich problemlos auch auf Kulturgüter erstrecken, die keinen direkten Bezug zur natürlichen Umwelt aufweisen oder die lediglich immaterieller Natur sind. Warum sollte dieses Ziel für diese Güter in einem – noch zu schaffenden – gesonderten Instrument verfolgt werden, wenn es sogar zweckmäßiger in einer einheitlichen Prüfung mit der natürlichen Umwelt und Kulturgütern mit Berührungspunkten zu dieser erreicht werden kann? Dass die Bewahrung von Kulturgütern im öffentlichen Interesse liegt und damit ein wirksames Instrument zu ihrer Erhaltung geschaffen werden muss, dürfte wohl unstreitig sein.468 Letztlich spricht also die Effektivität sowohl des Verwaltungsverfahrens als auch der verfolgten Ziele für einen weiten Kulturgüterbegriff i. S. d. UVPG. (4) Sonstige Aspekte Es können aber auch andere Aspekte für die Klärung des Kulturgüterbegriffes herangezogen werden. Aus der Systematik ergibt sich ein weiteres Argument für einen weiten Kulturgüterbegriff, der sich nicht nur auf körperliche Gegenstände beschränkt und damit gegen den engen Kulturgüterbegriff und die Auffassung von Bunge und Peters spricht. Es ist die Existenz des Schutzgutes der Sachgüter. Zwar spricht der Wortlaut des UVPG zunächst gerade für eine Begrenzung auf körperliche Kulturgüter, wenn es von Kultur- und „sonstigen Sachgütern“ spricht. Doch auch hier erweist sich ein Blick auf die Vorgaben der UVP-Richtlinie als geboten. Denn die europäische Vorgabe spricht im Gegensatz zur deutschen Umsetzung gerade von „Sachgütern und dem 465

Vgl. oben, 1. Kap. A. I. 2. c) cc). Vgl. oben, 1. Kap. A. I. 3. c). 467 Luley/Schäfer, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 86 (86); Scholle, UVP-report 2/1996, 67 (67). 468 Scholle, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 11 (12), der den Kulturgüterschutz als „gesamtgesellschaftlich weitgehend akzeptiertes Anliegen“ bezeichnet; ebenso Scholle, UVP-report 2/1996, 67 (68). 466

B. Denkmalschutz durch die Umweltverträglichkeitsprüfung

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kulturellen Erbe“ und stellt damit klar, dass der Begriff „sonstige“ in der deutschen Umsetzung nicht als Argument für einen auf körperliche Güter beschränkten Kulturgüterbegriff herangezogen werden kann. Davon unabhängig bieten aber sowohl das UVPG als auch die UVP-Richtlinie mit dem Schutzgut der Sachgüter ein Argument gegen eine Begrenzung der Kulturgüter auf körperliche Gegenstände. Schon der Wortlaut des UVPG zeigt auf, dass bei einem solchen Verständnis dem Schutzgut der Kulturgüter keinerlei Bedeutung zukäme. Dies gilt auch unabhängig von der Problematik, ob nur Sach- und Kulturgüter mit Bezug zur natürlichen Umwelt schutzwürdig i. S. d. UVPG sind. Denn bei einem solchen Verständnis würden alle Kulturgüter – unabhängig von ihrem kulturellen Wert – über den Begriff der Sachgüter in den Schutzbereich der UVP fallen.469 Nur wenn der Begriff der Kulturgüter über körperliche Sachen hinausreicht, erhält seine Aufzählung neben den Sachgütern einen Sinn. Als weitere Gesichtspunkte sprechen die Einordnung der UVP in das Verwaltungsverfahren sowie ihre Schutzrichtung für einen weiten Schutzbereich der Kulturgüter. Ziel der UVP ist es, die Belange ihrer Schutzgüter soweit zu ermitteln, dass sie als fassbare Kriterien in die fachgesetzliche Entscheidung einbezogen werden können und mit den anderen vom Vorhaben berührten Belangen in Ausgleich gebracht oder evtl. abgewogen werden können.470 Dies bedeutet also, dass die UVP selbst keinerlei Einfluss auf das fachgesetzliche Genehmigungs- oder Zulassungsverfahren hat, sondern lediglich ein vorgeschalteter Verfahrensabschnitt ist, in dem beispielsweise Abwägungskriterien ermittelt werden. Die UVP bezweckt also keinesfalls, als Planungs- oder Investitionshemmnis aufzutreten. Sie verfolgt vielmehr das Ziel, bei Planungen die Belange ihrer Schutzgüter so zu ermitteln und „aufzuarbeiten“, dass sie mit den anderen Planungsbelangen – wie etwa Arbeitsplätzen – in die Waagschale geworfen werden können. Eigentlich hätten die Belange der UVP-Schutzgüter auch ohne UVP bei der Entscheidung beachtet werden müssen, doch sind sie ohne das klärende UVPVerfahren nicht hinreichend greifbar. Die UVP schafft also keine neuen Planungshürden, sondern transferiert lediglich die Belange ihrer Schutzgüter in rechtlich verwendbare Aussagen. Im Entscheidungsverfahren führt dies nicht zu einer Verschiebung der Entscheidungsfindung zu Lasten der anderen Belange, sondern lediglich zur effektiven Mitberücksichtigung der Belange von UVP-Schutzgütern. Die UVP dient daher nur der Ermittlung und Aufarbeitung von Daten über ohnehin zu berücksichtigende oder schützenswerte Güter. Vor diesem Hintergrund ist der enge Kulturgüterbegriff zu überdenken. Denn sein Ziel scheint es zu sein, die Daten über eigentlich zu 469 470

Ausführlich unten, 1. Kap. B. II. 2. Vgl. zum Verfahren unten, 2. Kap. A. II.

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

berücksichtigende Güter nicht zu ermitteln, um sie weiterhin wenig greifbar zu halten und so letztlich aus der Gegenüberstellung aller betroffenen Interessen herauszuhalten. Dabei wird irrig davon ausgegangen, dass genaue Informationen über ein Interesse diesem gleichzeitig zu voller Durchsetzung verhelfen. Doch wie bereits gesehen, verschiebt dieses Wissen die Bedeutung der Interessen weniger als dass es für konfliktarme Lösungen unter Berücksichtigung auch dieses Interesses Sorge trägt. Ist das Ziel der UVP primär die Klärung und Aufbereitung von Daten, dann sollte ihr Wirkbereich sowohl im Interesse der Schutzgüter als auch im Interesse von Vorhabenträgern und entscheidenden Behörden möglichst weit sein. Auch aus diesem Grunde sollte der Kulturgüterbegriff möglichst weit sein und immaterielle Aspekte mit umfassen. Schließlich wird für den ökosystemaren Ansatz und für den engen Kulturgüterbegriff auf die UVPVwV verwiesen.471 Als untergesetzliche Verwaltungsvorschrift kann sie aufgrund des Vorrangs des Gesetzes allenfalls dazu dienen, von der höherrangigen Norm offengelassene Lücken durch Konkretisierungen zu füllen.472 Dies findet aber dort seine Grenze, wo die Norm aufgrund gesetzgeberischer Intention oder aufgrund der Verpflichtung zu gemeinschaftsrechtskonformer Auslegung keine Lücke lässt. Hier zwingt schon die UVP-Richtlinie dazu, den Wortlaut des UVPG „Kulturgüter“ in einer weiten Weise aufzufassen. Für eine einschränkende Auslegung durch die UVPVwV als Konkretisierung des Rechtsbegriffes aus dem UVPG bleibt damit kein Raum, so dass sie nicht als Argument für den engen Kulturgüterbegriff herangezogen werden kann. Auch diese Überlegungen deuten darauf hin, dass i. S. d. UVPG von einem weiten Kulturgüterbegriff auszugehen ist. cc) Inhalt bzw. Umfang des weiten Kulturgüterbegriffs i. S. d. UVPG Herausgearbeitet worden ist, dass einem weiten Kulturgüterbegriff im Rahmen des UVPG der Vorzug zu geben ist. Zu klären ist nun, welchen Umfang dieser weite Kulturgüterbegriff aufweisen soll. (1) Alle materiellen Kulturgüter auch ohne Bezug zur natürlichen Umwelt Der Kulturgüterbegriff i. S. d. UVPG umfasst in erster Linie alle materiellen Kulturgüter. Diese stellen die größte Gruppe der für die UVP relevanten Kulturgüter. Materielle Kulturgüter sind im Kulturgüterbegriff i. S. d. 471 472

Vgl. oben, 1. Kap. B. II. 1. b). Vgl. Bull, Allg. Verwaltungsrecht, Rdnr. 248.

B. Denkmalschutz durch die Umweltverträglichkeitsprüfung

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UVPG unabhängig davon enthalten, ob ein Bezug zur natürlichen Umwelt gegeben ist. (a) Denkmäler i. S. d. Denkmalschutzgesetze Innerhalb der materiellen Kulturgüter stellen die Denkmäler im Sinne der Denkmalschutzgesetze den Hauptbestandteil dar.473 Die Körperlichkeit ist elementare Voraussetzung für ein gesetzliches Denkmal.474 Kulturgut ist der Oberbegriff, unter den jedes Denkmal fällt; nicht aber ist jedes Kulturgut ein Denkmal.475 Erfasst sind alle Kulturgüter, die nach der weitesten Begriffsdefinition der Summe aller Denkmalbegriffe der verschiedenen Landesdenkmalschutzgesetze als Denkmal einzustufen sind. Als Denkmal definiert beispielsweise § 2 Abs. 1 S. 1 DSchG NW solche Sachen, Mehrheiten von Sachen476 und Teile von Sachen, an deren Erhaltung und Nutzung ein öffentliches Interesse besteht. Anders als die Denkmalschutzgesetze mancher Länder477 verlangt das DSchG NW nicht, dass das Denkmal aus vergangener Zeit stammt.478 Alle Denkmalarten des DSchG NW stehen unter dem Vorbehalt des § 2 Abs. 1. Ein öffentliches Interesse i. S. d. § 2 Abs. 1 DSchG NW besteht nach S. 2 dann, wenn die Sache bedeutend für die Geschichte des Menschen, für Städte und Siedlungen oder für die Entwicklung der Arbeits- und Produktionsverhältnisse ist und für die Erhaltung und Nutzung künstlerische, wissenschaftliche, volkskundliche oder städtebauliche Gründe vorliegen. Bedeutend ist eine solche Sache, wenn sie „in besonderer Weise Ausdruck von Land und Leuten“ ist479 bzw. wenn sie einen „nicht unerheblichen Dokumentationswert“ aufweist.480 (aa) Denkmalarten anhand des Beispiels DSchG NW Als verschiedene Denkmalarten kennt § 2 DSchG NW Baudenkmäler, Denkmalbereiche, bewegliche Denkmäler und Bodendenkmäler. Die Gruppe 473

Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der UVP, S. 20. Memmesheimer/Upmeier, in: Memmesheimer, DSchG § 2 Rdnr. 15; vgl. Hammer, DÖV 1999, 1037 (1039). 475 Vgl. Hammer, DÖV 1999, 1037 (1039). 476 Anders als eine „Sachgesamtheit“ verlangt eine „Mehrheit von Sachen“ gerade keine innere Zusammengehörigkeit der Sachen und erweitert insoweit den Denkmalbegriff, Obbecke, VR 1980, 384 (386). 477 Vgl. etwa Art. 2 Abs. 1 BayDSchG oder § 1 Abs. 2 DSchG SH. 478 Vgl. Oebbecke, VR 1980, 384 (386). 479 Memmesheimer/Upmeier, in: Memmesheimer, DSchG § 2 Rdnr. 3/31; ähnlich OVG Münster, Urteil v. 25.01.1985, OVGE 38, 28 (29). 480 Memmesheimer/Upmeier, in: Memmesheimer, DSchG § 2 Rdnr. 32. 474

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

der beweglichen Denkmäler dürfte dabei für die UVP die geringste Bedeutung haben, auch wenn sie als Kulturgut i. S. d. UVPG einzustufen ist.481 Unter Baudenkmal ist ein Denkmal i. S. d. Abs. 1 zu verstehen, dass aus baulichen Anlagen oder Teilen von diesen besteht.482 Liegt eine Mehrheit von baulichen Anlagen vor, kann sich hieraus unabhängig von der Denkmalfähigkeit der einzelnen Anlage ein Denkmalbereich nach § 2 Abs. 3 DSchG NW ergeben.483 Aufgrund der vom Gesetz gewählten negativen Definition handelt es sich dann um ein bewegliches Denkmal gem. Abs. 4, wenn es nicht ortsfest ist. Das ist dann der Fall, wenn eine Abtrennung von Grund und Boden möglich und vorgenommen worden ist, ohne dass das Denkmal dadurch zerstört oder im Wesen geändert wird.484 Ein Bodendenkmal i. S. d. § 2 Abs. 5 DSchG NW schließlich ist mit jedem beweglichen oder unbeweglichen Denkmal gegeben, das sich im Boden befindet oder befand;485 der das Objekt umgebende Boden wird ebenfalls in den Denkmalschutz mit einbezogen.486 Eine Besonderheit des Bodendenkmalschutzes nach dem DSchG NW ist, dass er – anders als der Baudenkmalschutz – auch Naturdenkmale wie Reste der Natur- und Erdgeschichte umfasst.487 (bb) Besonderheiten der historischen Kulturlandschaft Genauere Betrachtung bedarf die Gruppe der Baudenkmäler insoweit, als dass ihnen gem. § 2 Abs. 2 S. 2 DSchG NW Garten-, Friedhofs- und Parkanlagen sowie andere von Menschen gestaltete Landschaftsteile unter der Maßgabe des Abs. 1 gleichzustellen sind. Aus dieser Gleichstellung ist zu schließen, dass für die Fälle des S. 2 keine eigenständige Baudenkmaleigenschaft erforderlich ist, denn sie werden in dieser Hinsicht uneingeschränkt den Baudenkmälern gleichgestellt.488, 489 Die „vom Menschen geschaffenen 481 Bewegliches Denkmal könnte jedoch beispielsweise ein Schiffswrack sein; so wurde etwa im Zusammenhang mit der Planung einer Offshore-Windkraftanlage in Dänemark bei der durchgeführten UVP – allerdings erfolglos – nach Wracks oder Steinzeitsiedlungen gesucht (vgl. S. 10 der nicht veröffentlichten Zusammenfassung des UVP-Berichts zum Offshore-Windpark bei Rødsand aus Juli 2000). 482 Memmesheimer/Upmeier, in: Memmesheimer, DSchG § 2 Rdnr. 53. 483 Memmesheimer/Upmeier, in: Memmesheimer, DSchG § 2 Rdnr. 65. 484 Memmesheimer/Upmeier, in: Memmesheimer, DSchG § 2 Rdnr. 83. 485 Memmesheimer/Upmeier, in: Memmesheimer, DSchG § 2 Rdnr. 85. 486 Memmesheimer/Upmeier, in: Memmesheimer, DSchG § 2 Rdnr. 86; Oebbecke, DVBl. 1983, 384 (386). 487 Oebbecke, DVBl. 1983, 384 (384); die Denkmalschutzgesetze einiger anderer Bundesländer schützen wie beispielsweise § 2 Abs. 1 Hess DschG nur Kulturdenkmäler oder verlangen wie etwa Art. 1 Abs. 1 BayDSchG von Denkmälern, dass die vom Menschen geschaffen worden sind. 488 Memmesheimer/Upmeier, in: Memmesheimer, DSchG § 2 Rdnr. 60.

B. Denkmalschutz durch die Umweltverträglichkeitsprüfung

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Landschaftsteile“ dienen als Oberbegriff, unter den auch die vorgenannten Schutzobjekte fallen.490 In Abgrenzung zur mitgeschützten Umgebung eines Baudenkmals491 entfalten sie „eine eigene Wertigkeit im Sinne einer Denkmalbedeutung“.492 Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass fast das gesamte Mitteleuropa durch den Menschen gestaltet worden ist. „Vom Menschen geschaffene Landschaftsteile“ i. S. d. DSchG NW erfordert nicht, dass diese Landschaftsteile allein durch menschliche Aktivität hervorgebracht worden sind; es genügt vielmehr „jede von Menschenhand bewirkte Veränderung der unberührten Natur“.493 Eine gezielte, etwa landschaftsarchitektonische Einwirkung des Menschen ist nicht erforderlich.494 Kulturlandschaft ist das „Ergebnis der Wechselwirkung zwischen naturräumlichen Gegebenheiten und menschlicher Einflussnahme im Verlauf der Geschichte“; unter historischer Kulturlandschaft ist dabei zu verstehen „ein Ausschnitt aus der aktuellen Kulturlandschaft, der sehr stark durch historische Elemente und Strukturen geprägt wird“.495 Damit ist der Großteil Mitteleuropas vom Menschen „geschaffen“ und würde – vorbehaltlich der Voraussetzungen von § 2 Abs. 1 DSchG NW – in den Schutzbereich des Denkmalschutzgesetzes NW fallen.496 Lediglich die Begrenzung auf „Landschaftsteile“ steht einer Einbeziehung der gesamten Landschaft entgegen.497 Dieses Ergebnis führt ein weiteres Mal zu dem die Arbeit begleitenden Problem, ob und wo die Grenze zwischen Natur- und Denkmalschutz zu ziehen ist. Der Land489 An dieser Stelle nicht von Bedeutung ist der hiermit zusammenhängende Streit, ob durch die Gleichstellung mit den baulichen Anlagen gem. § 2 Abs. 2 S. 1 DSchG NW die Schutzobjekte des S. 2 durch Fiktion zu Baudenkmälern erklärt werden (so etwa Memmesheimer/Upmeier, in: Memmesheimer, DSchG § 2 Rdnr. 60) oder ob eine Denkmalklasse originärer Art geschaffen wird (so Bülow, Rechtsfragen flächen- und bodenbezogenen Denkmalschutzes, S. 193). 490 Memmesheimer/Upmeier, in: Memmesheimer, DSchG § 2 Rdnr. 60. 491 Vgl. dazu unten, 1. Kap. B. II. 1. d) cc) (2) (a). 492 Dort verläuft nach Ansicht der Vereinigung der Landesdenkmalpfleger in der Bundesrepublik Deutschland die Abgrenzung der historischen Kulturlandschaft zum bloßen Umgebungsschutz eines Denkmals, www.denkmalpflege-forum.de/denkmalpflege UNDkulturlandschaft.html. 493 Bülow, Rechtsfragen flächen- und bodenbezogenen Denkmalschutzes, S. 197. 494 Vgl. Bülow, Rechtsfragen flächen- und bodenbezogenen Denkmalschutzes, S. 199. 495 Definitionen der Vereinigung der Landesdenkmalpfleger in der Bundesrepublik Deutschland, www.denkmalpflege-forum.de/denkmalpflegeUNDkulturlandschaft. html am 31.05.2002; ähnlich Burggraaff, in: Fachgutachten zur Kulturlandschaftspflege in Nordrhein-Westfalen, S. 18 f.; Wöbse, in: Naturschutz und Denkmalpflege, S. 157 (158). 496 Auch andere Denkmalschutzgesetze sind der Erweiterung des Denkmalbegriffs um die historische Kulturlandschaft gefolgt; vgl. Kaster, in: Tagungsband Köln, S. 4 des Manuskripts. 497 Bülow, Rechtsfragen flächen- und bodenbezogenen Denkmalschutzes, S. 197.

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

schaftsschutz ist wie gesehen Teil des DSchG NW, wird aber auch von § 2 Abs. 1 Nr. 13 BNatSchG498 angestrebt. Denn für den Naturschutz ist es unerheblich, ob das Schutzobjekt vom Menschen geschaffen wurde oder nicht.499 Auch im Rahmen der Schutzgüter des UVPG spiegelt sich diese Überschneidung wider, denn als Schutzgut wird neben den Kulturgütern gem. § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 Alt. 5 UVPG auch die Landschaft genannt. Ist die Landschaft gänzlich vom Menschen gestaltet und wäre damit Denkmal, dann wäre sie doppelt geschützt, sowohl durch das DSchG NW als auch durch das BNatSchG. Zudem wäre sie als Denkmal materielles Kulturgut i. S. d. UVPG, obgleich ihr zusätzlich das Schutzgut Landschaft zusteht. Zwar haben Natur- und Kulturgüterschutz gemeinsame Wurzeln500, auch ist eine Zusammenfassung oder wenigstens Kooperation zwischen beiden Bereichen wünschenswert,501 doch verfolgen die aufgrund der rechtsgeschichtlichen Entwicklung getrennten Rechtsbereiche verschiedene Ziele,502 so dass ihre Schutzobjekte auseinander gehalten werden sollten. Die Denkmalschutzgesetze verfolgen das Ziel, Zeugnisse menschlichen Handelns und historische Zusammenhänge zu bewahren.503 Hierauf basiert auch die identifikationsfördernde und heimatstiftende Bedeutung des Denkmal- und Kulturgüterschutzes.504 Die Ausnahme der Bodendenkmäler, die auch von menschlicher Einwirkung freie naturgeschichtliche Zeugnisse umfassen, basiert auf einem in dieser Hinsicht lückenhaften Naturschutz. Denn Ziel des Naturschutzes ist gegenüber dem Denkmalschutz die Bewahrung des Naturhaushaltes und „für die Ökologie wichtiger Erscheinungsformen einschließlich ihrer Bedeutung für das Landschaftsbild“.505 Eine kulturelle Schutzrichtung des Naturschutzrechts würde zudem über die verfassungsrechtliche Kompetenz des Bundes hinausgehen.506 Nicht lebende und für anderes Le498 Eine weitere Überschneidung von Natur- und Denkmalschutz neben dem Landschaftsschutz nach § 2 Abs. 1 Nr. 13 BNatSchG ergibt sich auch aus Nr. 14, der auf den Schutz historischer Kulturlandschaften sowie den Umgebungsschutz von Kultur-, Bau- und Bodendenkmälern zielt. 499 VGH Mannheim, Urt. V. 15.11.1991, VBlBW 1992, 299 (301); vgl. Peters, VR 2001, 332 (335) zu der Schutzkategorie „Nationalparke“. 500 Vgl. Kummer, NuR 1986, 12 (12); vgl. auch Hönes, NuR 1986, 225 (225 f.). 501 Vgl. oben, 1. Kap. A. I. 3. c). 502 VGH Mannheim, Urt. V. 15.11.1991, VBlBW 1992, 299 (301). 503 BVerwG, Urteil v. 18.05.2001, JuS 2002, 302 (302); Bülow, Rechtsfragen flächen- und bodenbezogenen Denkmalschutzes, S. 199; Franzmeyer-Werbe, LKV 1999, 300 (300). 504 Vgl. Burggraaff, Kulturlandschaft 1998, 105 (106). 505 Bülow, Rechtsfragen flächen- und bodenbezogenen Denkmalschutzes, S. 199; vgl. auch Peters, VR 2001, 332 (335); Riedel/Haslach, Kulturlandschaft 1996, 19 (19). 506 Zur Problematik der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für § 2 Abs. 1 Nr. 13 BNatSchG a. F. vgl. Bülow, Rechtsfragen flächen- und bodenbezogenen

B. Denkmalschutz durch die Umweltverträglichkeitsprüfung

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ben nicht notwendige und das Landschaftsbild nicht prägende Zeugnisse der Naturgeschichte sind von den Zielen des Naturschutzes nicht erfasst, sondern fügen sich besser in das Schema des zeugnisbewahrenden Denkmalschutzes ein. Diese verschiedenen Zielrichtungen können sich sogar in Konflikten niederschlagen, wenn etwa der Denkmalschutz eine historische Kulturlandschaft erhalten will, die Landschaftspflege demgegenüber aber eher zur Sukzession bzw. Verwilderung neigt.507 Die Aufgliederung des Landschaftsschutzes sollte sich an den unterschiedlichen Schutzrichtungen orientieren. Im Sinne des Denkmalschutzes ist die Landschaft damit schutzwürdig, wenn sie gerade eine bestimmte Eigenart oder einen Zustand menschlicher Einwirkung bezeugen kann.508 Dient der Landschaftsschutz dem Naturhaushalt, ästhetischen Aspekten oder der landschaftlichen Gestaltung, dann muss er sich auf das BNatSchG stützen.509 Allerdings kann dem BNatSchG insofern eine kulturelle Schutzfunktion zugesprochen werden, als es die vom DSchG nicht mehr erfasste Umgebung in ihrer Bedeutung für das Denkmal schützen kann.510 Da auch das UVPG sowohl die Landschaft als auch die in den Kulturgütern enthaltenen Denkmäler enthält, kann diese Differenzierung auf die Schutzgüter des UVPG übertragen werden. Als „vom Menschen gestalteter Landschaftsteil“, damit als Denkmal i. S. d. § 2 Abs. 2 S. 2 DSchG NW und somit als materielles Kulturgut i. S. d. UVPG wird damit nur eine solche Kulturlandschaft angesehen, die – unter dem Vorbehalt des Abs. 1 – insbesondere die menschliche Gestaltung und damit ihre Kultivierung dokumentiert. Kulturlandschaften, die aus anderen Gründen erhaltenswert sind, stellen keine Kulturgüter i. S. d. UVPG dar, sondern müssen auf das Schutzobjekt der „Landschaft“ gem. § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 Alt. 5 UVPG zurückgreifen. Insbesondere solche Landschaftselemente, die nicht eindeutig aus kulturhistorischer oder aus ökologischer Sicht als besonders wertvoll einzustufen sind, können sich jedoch in einer „Grauzone“ zwischen den Schutzrichtungen befinden, da sie nicht klar zuzuordnen sind.511 Die Probleme bei der Einordnung schlagen dann durch auf die Zuordnung zu einem Schutzgut i. S. d. UVPG.

Denkmalschutzes, S. 96 ff.; Kraft, Der historische Garten als Kulturdenkmal, S. 93 ff. 507 Vgl. Burggraaff, Kulturlandschaft 1998, 105 (105 f.); vgl. auch oben, 1. Kap. A. I. 3. a). 508 Bülow, Rechtsfragen flächen- und bodenbezogenen Denkmalschutzes, S. 199 f.; vgl. Eberl/Martin/Petzet, Bay. DSchG Einl. Rdnr. 76/77; Kraft, Der historische Garten als Kulturdenkmal, S. 96 f. 509 Vgl. auch zur Ergänzungsfunktion von LG NW und BNatSchG Ermert, UVPreport 2001, 156 (158). 510 Eberl/Martin/Petzet, Bay. DSchG Einl. Rdnr. 76. 511 Riedel/Haslach, Kulturlandschaft 1996, 19 (19).

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

(b) Materielle Kulturgüter außerhalb des Denkmalbegriffs Die materiellen Kulturgüter gehen aber über den Denkmalbegriff der Denkmalgesetze hinaus.512 Neben der rein historischen Komponente der Denkmäler beinhaltet der Kulturgüterbegriff auch künstlerische und wissenschaftliche Aspekte, sofern es sich um Althergebrachtes i. S. v. „Erbe“ handelt.513 Noch im Hinblick auf das historische Element findet eine erste Erweiterung insofern statt, als dass der Schutz des UVPG auch greift bei materiellen Hinterlassenschaften der Vergangenheit, die – etwa in den Fällen einer konstitutiven Liste wie § 3 Abs. 1 S. 2 DSchG NW – (noch) nicht in Denkmallisten aufgenommen oder sonst gesetzlich unter Schutz gestellt worden sind.514 Dies sind entweder noch nicht erfasste Denkmäler, aber auch Kulturgüter unterhalb des notwendigen Denkmalwertes. Eine zweite Ausweitung gegenüber dem Denkmalbegriff aufgrund wissenschaftlicher und künstlerischer Belange besteht darin, dass als Kulturgüter auch Museen, Bibliotheken, Archive und ähnliche Sammlungen anzusehen sind.515 Manche Denkmalschutzgesetze wie § 2 Abs. 1 DSchG NW sehen zwar auch solche Mehrheiten von Sachen als Denkmal an, bei denen ein öffentliches Interesse an der Erhaltung ihrer Zusammenfassung besteht.516 Danach können bedeutende museale oder bibliothekarische Sammlungen als Denkmal eingestuft werden. Doch ist schon Archiven gem. § 2 Abs. 6 DSchG NW grundsätzlich die Eintragung als Denkmal verwehrt. Andere Denkmalschutzgesetze gehen von Sachgesamtheiten aus, die nur in Fällen zwingender Zusammengehörigkeit gegeben sind wie etwa bei Figuren eines Schachspiels oder dem Interieur eines Zimmers.517 In diesen Fällen können nachträglich geschaffene Sachmehrheiten etwa in Museen nur den Schutz der Einzelobjekte in Anspruch nehmen.518 Diese Güter, die nicht unter den Denkmalbegriff fallen, sind dennoch als Kulturgut i. S. d. UVPG einzustufen. Zusammenfassend kann damit festgehalten werden, dass sich die materiellen Kulturgüter nicht in Denkmälern erschöpfen, sondern in zweifacher Hinsicht über den Denkmalbegriff hinausgehen. Erfasst sind auch zwar denkmalfähige, aber noch nicht eingetragene Güter, Kulturgüter unter 512

Vgl. Gunzelmann, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 75 (83). 513 Vgl. Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 183; Hammer, DÖV 1999, 1037 (1039). 514 Vgl. Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der UVP, S. 19. 515 Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 183; vgl. auch Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der UVP, S. 18. 516 Memmesheimer/Upmeier, in: Memmesheimer, DSchG § 2 Rdnr. 16; Oebbecke, VR 1980, 384 (387). 517 Dörffeldt, DSchG § 2 Anm. 3; Oebbecke, VR 1980, 384 (386). 518 Dörffeldt, DSchG § 2 Anm. 3.

B. Denkmalschutz durch die Umweltverträglichkeitsprüfung

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Denkmalwert sowie dem Denkmalbegriff nicht zugängliche Sammlungen – sowohl nur mit historischem, als auch mit zudem künstlerischem oder wissenschaftlichem Wert. Jede kulturrelevante Sache i. S. v. § 90 BGB von gewisser Bedeutung519 und der Einstufung als „althergebracht“ ist materielles Kulturgut i. S. d. UVPG. Zudem ist jede Denkmalart potentielles Kulturgut i. S. d. UVPG. Bei der historischen Kulturlandschaft muss aber danach differenziert werden, ob ihr Hauptzweck in der Dokumentation menschlicher Gestaltung der Landschaft liegt. Nur in diesem Fall kann eine Kulturlandschaft als Denkmal und damit als Kulturgut i. S. d. UVPG angesehen werden. (2) Immaterielle Aspekte und Werte Bei der Auslegung des Kulturgüterbegriffs i. S. d. UVPG ist aufgezeigt worden, dass er neben materiellen auch immaterielle Güter umfassen muss.520 Um diese Erkenntnis in der Praxis umsetzen zu können, muss deutlich herausgestellt werden, was als immaterieller Kulturwert verstanden werden kann. Zunächst lassen sich die immateriellen Belange in zwei Gruppen einteilen. Eine erste Gruppe bilden die immateriellen Interessen bereits materiell erfasster Kulturgüter, wie beispielsweise die Wirkumgebung eines Baudenkmals. Die anderen Belange knüpfen nicht an materielle Kulturgüter an, sondern beziehen ihren kulturellen Wert aus sich heraus. (a) Immaterielle Aspekte eines materiellen Kulturgutes Im Rahmen der immateriellen Kulturgüter bleibt indes für die erste Gruppe nur wenig Raum. Als immaterielle Interessen eines materiellen Kulturgutes kommen insbesondere das gemeinsame Wirken verschiedener Kulturgüter – etwa in einer Stadtsilhouette – oder die Wirkung eines Kulturgutes in seiner unmittelbaren Umgebung in Betracht. Zunächst scheint es unproblematisch, diese Belange als immaterielle Kulturgüter zu erfassen. Von 519 Dieses Voraussetzung ist vergleichbar dem Erfordernis der öffentlichen Interesses in den Denkmalschutzgesetzen, um kulturell nur bedingt relevanten Sachen den Schutzstatus vorenthalten zu können. 520 Auch das japanische Kulturgüterschutzgesetz (Gesetz Nr. 214 vom 30.5.1950 i. d. F. von Gesetz Nr. 78 vom 2.12.1983) schützt immaterielle Werte, indem es gem. Art. 2 Abs. 2 und 3, Art. 56-3 ff. „intangible cultural products“, wozu nach Art. 2 Abs. 2 „art and skill employed in drama, music and applied art“ zählen, und „folk-cultural-properties“, was gem. Art. 2 Abs. 3 als „manners and customs related to food, clothing and housing, to occupations, religious faiths, festivals etc., to folkentertainments and clothes, implements, houses and other objects used therefor, which are indispensable for the understanding of changes in our people’s modes of life“ zu verstehen ist (zitiert bei Hammer, DÖV 1999, 1037 [1040 Fn. 37]).

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den Vertretern des weiten Kulturgüterbegriffs wird dementsprechend oftmals auf die besondere Bedeutung der immateriellen Aspekte materieller Kulturgüter wie Sichtbeziehungen hingewiesen.521 Doch ist dies nicht erforderlich, wenn diese Interessen bereits vom Schutz des materiellen Kulturgutes miterfasst sein sollten. Ein solcher umfassender Schutz liegt bei Denkmälern häufig vor. So bietet etwa der Denkmalbereich gem. § 2 Abs. 3 DSchG NW Schutz nach § 5 Abs. 2 DSchG NW für Silhouetten, Stadtund Ortsbilder oder die für das Erscheinungsbild notwendige Umgebung. Der Schutz eines Denkmals i. S. d. Denkmalbereiches522 nach § 2 Abs. 3 DSchG NW erfasst damit neben dem bloßen materiellen Gut auch dessen immateriellen Belange, wie etwa den optischen Gesamteindruck von Umrisslinien oder Sichtbezügen.523 Ebenfalls wird bei Baudenkmälern gem. § 2 Abs. 2 DSchG NW nach § 9 Abs. 1 lit. b DSchG NW der Schutz der engeren Umgebung und sein Erscheinungsbild mit erfasst.524, 525 Unter „enger Umgebung“ wird die unbebaute Fläche verstanden, die nach der ursprünglichen Konzeption des Denkmals dazugehört.526 Sichtbezüge eines Denkmals sind dagegen „Blickfelder des Nah- bzw. Fernbereichs, die der städtebaulichen Präsentation dienen“.527 Sind diese immateriellen Aspekte materieller Kulturgüter bereits Bestandteil des Kulturgutes selbst, dann müssen sie nicht als immaterieller Aspekt gesondert als Kulturgut i. S. d. UVPG aufgeführt werden. Dennoch erscheint der eigentlich nicht notwendige Hinweis im Rahmen des weiten Kulturgüterbegriffs insofern sinnvoll, als der die UVP Durchführende auf diese leicht zu übersehende Elemente eines Denkmals hingewiesen wird. Bei solchen materiellen Kulturgütern, 521 Vgl. beispielhaft den Bericht des Arbeitskreises „Kulturgüterschutz in der UVP“, S. 9; Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der UVP, S. 19. 522 Hier soll nicht näher auf das Problem eingegangen werden, ob § 2 Abs. 3 DSchG NW der Denkmalbereich zum Denkmal erklärt wird; vgl. Memmesheimer/ Upmeier, in: Memmesheimer, DSchG § 2 Rdnr. 65. 523 Memmesheimer/Upmeier, in: Memmesheimer, DSchG § 2 Rdnr. 71. 524 Anders als beim Denkmalbereich gem. § 2 Abs. 3 DSchG NW ist im Fall des Baudenkmals aber bei jeder genehmigungspflichtigen Maßnahme erneut festzulegen, wie weit der Umgebungsschutz gewährt werden muss; vgl. Memmesheimer/ Upmeier, in: Memmesheimer, DSchG § 2 Rdnr. 73; Robrecht, StuGR 2001, 12 (12). 525 So hat etwa das OVG Koblenz die Errichtung einer Windkraftanlage deswegen untersagt, weil diese eine freistehende Flurkirche aus dem 16. Jahrhundert aus der Distanz gesehen „überflügelt“ hätte (Nickel/Kopf, FTD v. 23.10.2002, S. BE5). Die Erhaltung einer unveränderten Sichtbeziehung kann einen eigenständigen städtebaulichen Belang darstellen (VGH München, Urteil v. 7.12.2000, BayVBl. 2001, 564 [565]), darf jedoch nicht zu Denkmalschutz im Gewand des Städtebaurechts werden (vgl. BVerwG, Urteil v. 18.5.2001, NVwZ 2001, 1043 [1044 f.]). 526 Memmesheimer/Upmeier, in: Memmesheimer, DSchG § 2 Rdnr. 75. 527 Bülow, Rechtsfragen flächen- und bodenbezogenen Denkmalschutzes, S. 244; Memmesheimer/Upmeier, in: Memmesheimer, DSchG § 2 Rdnr. 75.

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die nicht in den Schutz der Denkmalgesetze fallen, müssen die immateriellen Interessen gesondert als Schutzgut beachtet werden, da sie nicht wie im Falle der Denkmäler vom Begriff des Kulturgutes selbst umfasst sind. (b) Immaterielle Kulturgüter ohne Bezug zu materiellem Kulturgut Die zweite Gruppe der immateriellen Kulturgüter knüpft nicht an ein materielles Kulturgut an, sondern bezieht ihren kulturellen Wert aus sich heraus. Diese Gruppe immaterieller Werte kann aber dennoch einen materiellen Anknüpfungspunkt haben, der gerade kein materielles Kulturgut darstellt. Anders als bei den immateriellen Werten mit Anknüpfungspunkt an ein materielles Kulturgut muss sich also der kulturelle Wert dieser Güter aus ihnen selbst ergeben. Diese immateriellen Werte können beispielsweise künstlerisch oder wissenschaftlich, müssen aber in jedem Fall wegen des „Erbes“ auch historisch528 begründet sein. Ein Beispiel für solche immateriellen Kulturwerte ist etwa eine „Glockenlandschaft“, die als Klangbild unabhängig von den materiellen Kirchtürmen zu betrachten ist; sie bezieht ihren Wert gerade nicht aus einem möglichen – nicht zwingend erforderlichen – Kulturwert der Kirchtürme. Doch ziehen selbst die Vertreter des weiten Kulturgüterbegriffs eine klare Grenzlinie und verlangen von immateriellen Kulturgütern i. S. d. UVPG eine zusätzliche Voraussetzung. In den Schutzbereich des UVPG werden immaterielle Güter nur dann einbezogen, wenn sie einen Raumbezug aufweisen.529 Die Gründe für diese Einschränkung sind vielfältig. Teilweise wird diese Einschränkung mit der einschränkenden Konkretisierung des UVPG begründet. Der Begriff des „kulturellen Erbes“ der UVP-Richtlinie sei weiter und erfasse auch „geistig-immaterielle Schöpfungen wie Musik, Literatur, philosophisches Gedankengut etc.“.530 Er werde jedoch durch den Begriff der 528 Memmesheimer/Upmeier, in: Memmesheimer, DSchG § 2 Rdnr. 15 nennt einen historischen Flussübergang als Beispiel: Er ist ein historischer Ort, aber kein materielles Kulturgut und damit kein Denkmal, „wenn keinerlei Spuren oder Reste (beispielsweise von einer Brücke) mehr vorhanden sind, die unmittelbar mit dem historischen Geschehnis zu tun haben“; wiese ein Gedenkstein auf diesen Ort hin, könnte dieser selbst durchaus materielles Kulturgut und damit auch den immateriellen Wert schützendes Denkmal sein. 529 Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 8; Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der UVP, S. 19/33; Forschungsgesellschaft für Straßenund Verkehrswesen, MUVS, S. 17; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 296 f.; Scholle, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 11 (12). 530 Scholle, UVP-report, 2/1996, 67 (67); Scholle, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 11 (11).

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

„Kulturgüter“ des UVPG fachlich präzisiert und auf räumlich ideelle Beziehungen wie „Sichtachsen, Blickbeziehungen, Maßstäblichkeiten“ beschränkt.531 Richtig erkannt wird dabei, dass der vorgegebene Begriff des „kulturellen Erbes“ immaterielle Güter uneingeschränkt umfasst. Die Argumentation der fachlichen Konkretisierung verkennt jedoch, dass die nationale Umsetzung einer Richtlinie niemals als Argument für eine Einschränkung der Richtlinienvorgaben herangezogen werden kann.532 Ein weiterer Grund für diese Einschränkung mag sein, dass die aufgestellten Forderungen nicht durch einen zu gewaltigen Umfang die Zustimmung der UVP-Praxis gefährden sollte. Zu beachten ist dabei auch, dass der weite Kulturgüterbegriff überwiegend von Denkmalschützern vertreten wird. Durch die Einbeziehung immaterieller Aspekte mit Raumbezug sind ihre Interessen bereits größtenteils berücksichtigt. Eine weiterreichende Forderung, die zudem für ihr Interesse nicht notwendig ist, könnte den Erfolg ihrer eigentlichen Ziele in Frage stellen. Vielleicht hat die Vertreter dieser Meinung auch einfach der Mut bei ihren Forderungen verlassen. Inhaltliche Argumentationskraft kann solchen Gründen jedoch nicht zukommen. Hauptsächlich dürfte diese Einschränkung aber auf praktischen Erwägungen beruhen. Denn eine UVP wird immer bei raumbedeutsamen Vorhaben durchgeführt. Immaterielle Güter ohne jeglichen Raumbezug werden daher schwerlich eine Rolle innerhalb dieser UVP spielen können. Es liegt also durchaus nahe, nur immaterielle Güter mit Raumbeziehungen in den Schutzbereich des UVPG einzubeziehen. Und doch kann diese Grenzziehung nicht überzeugen. Denn auch bei noch so wenig raumbedeutsamen geistigen Gütern sind Situationen denkbar, in denen sie innerhalb einer UVP doch eine Rolle spielen können.533 Es ist nicht ersichtlich, warum in 531 Scholle, UVP-report, 2/1996, 67 (67); Scholle, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 11 (11). 532 Vgl. oben, 1. Kap. B. II. 1. d) bb) (2). 533 Als hypothetisches Beispiel könnte man an ein äußerstes Randgebiet eines Staates denken, das durch ein Großvorhaben von dem restlichen Staat und damit von seinem Sprachraum abgegrenzt wird. Ein solches raumtrennendes Großvorhaben kann Einfluss auf Kulturgüter wie etwa die Sprache haben. In der Sprachwissenschaft wird etwa bei der Sprachentwicklung zwischen natürlichen und künstlichen Schranken unterschieden. Natürliche Schranke sind insbesondere in Gebirgen oder großen Flüsse zu sehen. Aber auch vom Menschen geschaffene Barrieren können die Sprachentwicklung beeinflussen. So hat etwa die Teilung Deutschlands nach dem zweiten Weltkrieg zu nachweisbaren unterschiedlichen Sprachentwicklungen in beiden Teilen Deutschlands geführt, die nicht nur auf politische oder ideologische Beeinflussung, sondern auch auf durch räumliche Trennung begründeten fehlenden Sprachaustausch zurückzuführen sind (vgl. Schmidt, in: Sprachgeschichte Bd. 2, S. 2016 ff.). Die unterschiedliche Entwicklung der Sprache in Ost und West lässt sich besonders eindrucksvoll an der jeweiligen Lexik verdeutlichen (vgl. Constantin, Plaste und Elaste, Ein deutsch-deutsches Wörterbuch).

B. Denkmalschutz durch die Umweltverträglichkeitsprüfung

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diesem seltenen Ausnahmefall das Schutzinstrument der UVP nicht zugunsten der immateriellen Kulturgüter angewandt werden sollte. Fraglich ist, ob dieser Ausschluss gewollt ist. Es sind drei Wege denkbar, wie die Forderung nach Raumbezug zu verstehen sein könnte. Zunächst könnte man die oben hergeleitete Erkenntnis akzeptieren, dass jedes immaterielle Kulturgut in irgendeiner Form – auch wenn nur in seltenen Ausnahmefällen – Raumbezug aufweisen kann. Verlangt man zudem nur potentiellen Raumbezug als Kriterium, ist der Raumbezug als Kriterium entbehrlich. Denn jedes immaterielle Kulturgut hat potentiell Raumbezug. Dieses Kriterium wäre demnach immer erfüllt und wäre überflüssig. Denkbar wäre zweitens, dass das Kriterium des Raumbezugs im konkreten Fall gegeben sein muss, um als Schutzobjekt innerhalb der UVP Beachtung zu finden. In diesem Fall näherte sich die Auffassung, die den weiten Kulturgüterbegriff vertritt, unbeabsichtigt der Auffassung von Kühling/Röhrig an, die den Umfang der geschützten Kulturgüter vom jeweiligen Vorhaben abhängig machen wollen.534 Denn auch bei immateriellen Gütern kann der Raumbezug vom konkreten Vorhaben abhängen.535 Die Reichweite des Schutzes der Kulturgüter darf aber nicht vom jeweiligen Vorhaben abhängig gemacht werden.536 Ob ein immaterielles Kulturgut im Zusammenhang mit einem konkreten Vorhaben Raumbezug aufweist und damit betroffen sein kann, muss eine Frage des Ergebnisses der UVP sein. Seine Einordnung als Schutzgut darf nicht davon abhängig gemacht werden. Dadurch würden die Bereiche Schutzgut und Betroffenheit des Schutzgutes vermischt. Auch hier gilt der gegen Kühling/Röring und ihren variablen Kulturgüterbegriff vorgebrachte Einwand, dass die Möglichkeit, dass ein Kulturgut betroffen ist – und nichts anderes wäre die Forderung nach konkretem Raumbezug –, nicht Kriterium dafür sein darf, was Schutzgut und damit Prüfungsaspekt der UVP ist. Dass bei vielen Vorhaben einige Bestandteile des Kulturgüterbegriffs nicht von Belang sein können, darf keinen Einfluss auf den Kulturgüterbegriff als Schutzgut selbst haben. Dem stünde auch der Bestimmtheitsgrundsatz entgegen537, der vorhersehbare und berechenbare Folgen einer Regelung verlangt.538 Außerdem entstünde für die Umweltverträglichkeitspraxis erhebliche Unklarheit.539 534 Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 21; vgl. oben, 1. Kap. B. II. 1. c). 535 Das Beispiel des Randgebietes zeigt etwa den potentiellen Raumbezug bei bestimmten Vorhaben des Kulturgutes Sprache auf. 536 Vgl. oben, 1. Kap. B. II. 1. d) aa). 537 Vgl. Bunge, in: HdUVP, 0600 § 2 Rdnr. 79. 538 BVerfG, Beschluss v. 27.11.1990, BVerfGE 83, 130 (145); Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG Art. 20 (Rechtsstaat) Rdnr. 117. 539 Vgl. Bunge, in: HdUVP, 0600 § 2 Rdnr. 79.

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

Drittens könnte das Erfordernis des Raumbezugs so aufgefasst werden, dass nur die immateriellen Kulturgüter, die im Regelfall Raumbezug aufweisen, vom Schutzbereich des UVPG erfasst werden sollen. Unbewusst dürften die Vertreter des weiten Kulturgüterbegriffs dieser Variante folgen, da sie nur bei diesen Kulturgütern einen Raumbezug in Betracht ziehen, dabei aber die oben angestellten Überlegungen zum Raumbezug anderer kultureller Werte übersehen haben. Diese Lösung würde jedoch im eindeutigen Widerspruch zu den europarechtlichen Vorgaben stehen, die alle kulturellen Werte ohne Einschränkung in den Schutzbereich der Umweltverträglichkeit einbezieht. Auch die praktischen Erwägungen können daher in keiner der drei Varianten die Beschränkung der immateriellen Kulturgüter auf solche mit vorgeblichem Raumbezug rechtfertigen. Denn entweder ist das Kriterium entbehrlich, es werden Maßstab und Ergebnis der UVP unzulässig vermengt oder aber es werden die Vorgaben der UVP-Richtlinie missachtet. Denn für nahezu jeden immateriellen Aspekt ist in irgendeiner Konstellation ein Raumbezug und damit eine Rolle in der UVP denkbar. Im Ergebnis dürfte sich diese Ausweitung des immateriellen Kulturgüterbegriffs aber nur in Ausnahmefällen auswirken. Denn für das Ergebnis der Umweltverträglichkeit ist nicht von Bedeutung, ob für diese Aspekte bereits kein Schutzgut einschlägig ist oder ob sie als Schutzgut nur nicht betroffen sind. Dogmatisch und begrifflich ist dieser Weg, die immateriellen Kulturgüter i. S. d. UVPG aufzufassen, m. E. jedoch sauberer. Die Forderung nach Raumbezug der immateriellen Kulturgüter kann daher nicht aufrechterhalten werden. Auch immaterielle Kulturgüter ohne Bezug zu einem materiellen Kulturgut können ein Kulturgut i. S. d. UVPG darstellen. In einer zusammenfassenden Betrachtung kann festgestellt werden, dass alle immateriellen Kulturgüter, sofern sie nicht bereits von den materiellen Gütern umfasst sind, Bestandteil der Kulturgüter i. S. d. § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 UVPG sind. Eine einzige Beschränkung der immateriellen Kulturgüter liegt den materiellen Kulturgütern entsprechend in dem Erfordernis einer gewissen historischen Bedeutung.540 (3) Zusammenfassung des Kulturgüterbegriffs Insgesamt müssen daher unter dem Begriff der Kulturgüter i. S. d. § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 UVPG verstanden werden zunächst alle materiellen Kulturgüter, neben dem Denkmalbegriff der Denkmalschutzgesetze auch 540

Vgl. oben, 1. Kap. B. II. 1. d) cc) (1) (b).

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denkmalfähige, aber noch nicht eingetragene Güter, Kulturgüter unterhalb des notwendigen Denkmalwertes sowie sonstige Kulturgüter von gewissem historischem, wissenschaftlichem oder künstlerischem Wert. Bei den unter den Denkmalbegriff fallenden historischen Kulturlandschaften wird zur Abgrenzung zum Schutzgut „Landschaft“ gem. § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 Alt. 5 UVPG verlangt, dass sie gerade aufgrund ihrer Gestaltung und Kultivierung und dessen Dokumentation bewahrt werden soll. Auch alle immateriellen kulturellen Werte auch ohne Raumbezug sind Bestandteil des Kulturgüterbegriffs. Immaterielle Aspekte bedürfen jedoch keiner besonderen Berücksichtigung als solche, wenn sie Bestandteil des materiellen Schutzgutes sind. Das Schutzgut „Kulturgüter“ gem. § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 Alt. 1 UVPG bietet insgesamt einen umfassenden Schutz für Denkmäler einschließlich ihrer immateriellen Werte wie beispielweise Umgebungsschutz oder Sichtverbindungen. Auch die historische Kulturlandschaft als Schutzgut der Denkmalschutzgesetze wird durch die Kulturgüter erfasst, muss jedoch vom Landschaftsschutz i. S. d. Naturschutzes abgegrenzt werden. 2. Schutzgut „sonstige Sachgüter“ i. S. d. § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 Alt. 2 UVPG Auch das Schutzgut der „sonstigen Sachgüter“ gem. § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 Alt. 2 UVPG kann für den Schutz von Denkmälern im Rahmen der UVP in Betracht gezogen werden. Anders als bei den Kulturgütern herrscht Einigkeit, dass sie sich auf materielle Güter bzw. auf körperliche Gegenstände i. S. d. § 90 BGB beschränken.541 Ohne Streit kommt jedoch auch das Schutzgut der „sonstigen Sachgüter“ nicht aus. Nach einer Ansicht bestehen die Sachgüter i. S. d. UVPG aus zwei Tatbestandsmerkmalen, erstens der Körperlichkeit i. S. d. § 90 BGB und zweitens dem Vorliegen eines gewissen Wertes.542 Gegen die Voraussetzung des gewissen Wertes wird jedoch von anderer Seite vorgebracht, dass dies erstens zu Wertungsschwierigkeiten führe und zweitens einen Widerspruch zum Immissionsschutzrecht darstellen würde.543 Denn das BImSchG versteht unter dem identischen Rechtsbegriff „Kultur- und sonstige Sachgüter“ in § 1 BImSchG dem alten Gesetzeswortlaut folgend – § 1 BImSchG a. F. enthielt an dessen Stelle den Begriff „Sachen“544 – jede 541 Bunge, in: HdUVP 0600 § 2 Rdnr. 78; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 296; vgl. auch Arbeitsgemeinschaft UVP-Gütesicherung, S. 71. 542 Aus dem Wert begründet sich nach Ansicht von Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 296, gerade die Begrifflichkeit der Güter. 543 Bunge, in: HdUVP, 0600 § 2 Rdnr. 78.

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

Sache unabhängig von Wert oder Nutzen.545 Zudem reicht auch in den Bereich der Sachgüter der Streit hinein, ob nur solche Güter mit Bezug zur natürlichen Umwelt geschützt werden sollen546 oder ob der Schutz alle Sachgüter umfasst547. Wie schon bei den Kulturgütern ist auch hier die Begrenzung auf Güter mit Zusammenhängen zur natürlichen Umwelt abzulehnen.548 Da Denkmäler grundsätzlich einen gewissen Wert aufweisen müssen, bedarf der Streit über den Wert oder Nutzen des Sachgutes an dieser Stelle keiner tiefergehenden Beachtung. Weil das Denkmal in diesem Zusammenhang jedoch als Sache und nicht als Kulturgut geschützt ist, dürfte der Schutz der zum Kulturgut gehörenden immateriellen Aspekte über das Schutzgut „Sachgüter“ ausfallen. Auch über das Schutzobjekt „Sachgüter“ geschützt sind alle anderen materiellen Kulturgüter, also nicht eingetragene oder nicht eintragungsfähige Güter von gewissem Wert. 3. Schutzgut „Landschaft“ i. S. d. § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 Alt. 5 UVPG Denkmalschutz kommt nach einigen Denkmalschutzgesetzen wie etwa § 2 Abs. 2 S. 2 DSchG NW in Teilen auch der Landschaft zugute. Es ist daher denkbar, dass auch das Schutzgut „Landschaft“ gem. § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 Alt. 5 UVPG teilweise zum Schutz von Denkmälern beitragen kann. Die „Landschaft“ i. S. d. UVPG wird dem Landschaftsverständnis des Naturschutzrechts gleichgesetzt549 und „als ein durch bestimmte strukturelle und funktionelle Merkmale und eine charakteristische Nutzungsweise individuell geprägter und als Einheit in dieser Merkmalsvielfalt abgrenzbarer Teilraum der Erdoberfläche verstanden“550. Sie besteht aus den beiden Elementen des Landschaftsbildes und des ökologischen Naturhaushaltes.551 Für den Denkmalschutz von Relevanz kann dabei nur der Schutz des Landschaftsbildes sein, der die menschliche Wahrnehmung der Landschaft betrifft552. Da dem UVPG ein weiter Umweltbegriff zugrunde liegt und es die 544

BGBl. I 1974, S. 721 ff. Bunge, in: HdUVP, 0600 § 2 Rdnr. 78; Jarass, BImSchG § 1 Rdnr. 4. 546 So auch für Sachgüter: Appold, in: Hoppe, UVPG § 2 Rdnr. 31; Erbguth/ Schink, UVPG § 2 Rdnr. 34. 547 Bunge, HdUVP, 0600 § 2 Rdnr. 79. 548 Vgl. oben, 1. Kap. B. II. 1. d) bb) (1). 549 Appold, in: Hoppe, UVPG § 2 Rdnr. 29; Bunge, in: HdUVP, 0600 § 2 Rdnr. 72; Erbguth/Schink, UVPG § 2 Rdnr. 9a. 550 Appold, in: Hoppe, UVPG § 2 Rdnr. 29. 551 Vgl. Bunge, in: HdUVP, 0600 § 2 Rdnr. 72. 545

B. Denkmalschutz durch die Umweltverträglichkeitsprüfung

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Schutzgüter Kultur- und Sachgüter umfasst, werden zu dem Landschaftsbild als Teil des Schutzgutes „Landschaft“ auch Stadtlandschaften und der bebaute Raum gezählt.553 Dass Überschneidungen mit dem Denkmalschutz möglich sind, liegt bei dem Schutz auch des wahrnehmbaren Gefüges von bebauter und städtischer Landschaft nahe. Doch stellt der naturschutzrechtliche Landschaftsschutz gewissermaßen das Gegenstück zur historischen Kulturlandschaft als Bestandteil des Denkmalschutzes dar, so dass die dort angestellte Differenzierung des Landschaftsschutzes nach Schutzrichtung aufgegriffen werden muss.554 Während das Ziel des Denkmalschutzes und damit des Schutzgutes der „Kulturgüter“ ist, bedeutende Zeugnisse menschlichen Handelns zu bewahren,555 bezweckt der Naturschutz und damit auch das Schutzgut „Landschaft“, den Naturhaushalt und für diesen wichtige Erscheinungsformen einschließlich der Bedeutung für das Landschaftsbild zu erhalten.556 Kulturlandschaften, deren Erhaltung also gerade der Dokumentation menschlichen Gestaltens dienen soll, fallen damit in den Bereich der „Kulturgüter“, während ökologische oder rein ästhetische Gründe der Erhaltung zum Schutzgut „Landschaft“ gezählt werden. Die Auswirkungen des Schutzgutes „Landschaft“ auf den Denkmalschutz sind aufgrund der an der Schutzrichtung orientierten Differenzierung geringer, als es zunächst den Anschein hat. Denkmalschutz – etwa zugunsten einer historischen Kulturlandschaft i. S. d. § 2 Abs. 2 S. 2 DSchG NW – ist neben dem Schutzgut „Kulturgüter“ durch das Schutzgut „Landschaft“ nur dann möglich, wenn eine Überschneidung der Schutzrichtungen gegeben ist. Nur eine Landschaft, die neben der Dokumentation menschlicher Gestaltung zugleich aus ökologischen oder ästhetischen Aspekten schützenswert ist, kann als „Landschaft“ i. S. d. UVPG schützenswert sein und zugleich dem Denkmalschutz dienen. Nur selten dürften denkmalgeschützte Landschaften aber nicht zugleich als ästhetisch empfunden werden, so dass es zu Überschneidungen kommen kann.

552 Appold, in: Hoppe, UVPG § 2 Rdnr. 30; Bunge, in: HdUVP, 0600 § 2 Rdnr. 73. 553 Bunge, in: HdUVP, 0600 § 2 Rdnr. 73; Erbguth/Schink, UVPG § 2 Rdnr. 9a. 554 Vgl. oben, 1. Kap. B. II. 1. d) cc) (1) (a) (bb). 555 Bülow, Rechtsfragen flächen- und bodenbezogenen Denkmalschutzes, S. 199. 556 Bülow, Rechtsfragen flächen- und bodenbezogenen Denkmalschutzes, S. 199.

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

4. Kulturgüterschutz durch Schutz anderer Umweltgüter, insb. Boden, Luft und Klimaschutz gem. § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 Alt. 1, 3 und 4 UVPG Direkten Schutz von Kulturgütern können die Schutzobjekte Luft und Klima gem. § 2 Abs. 1 S. 2 Alt. 1, 3 und 4 UVPG nicht gewähren. Doch sind sie mittelbar für den Erhalt der materiellen Kulturgüter, insb. der Baudenkmäler, von größter Bedeutung.557 Denn bei der Bedrohung und Zerstörung von Denkmälern spielen Bodenversalzung558, ein Absinken des Grundwasserspiegels559 oder Luftverunreinigungen eine bedeutende Rolle.560 Luft i. S. d. UVPG wird verstanden als die umgebende Lufthülle mitsamt des Gasgemisches.561 Als Schutzgut ist sie dann betroffen, wenn ihre ansonsten relativ gleiche luftchemische Zusammensetzung durch zugeführte Abgase verändert wird.562 Die Luft ist damit auch einschlägiges Schutzgut, wenn es um die Zuführung von denkmalschädigenden Luftschadstoffen geht. Durch das Schutzgut „Luft“ werden daher mittelbar Denkmäler geschützt. Unter dem Klima i. S. d. UVPG sieht man die Gesamtheit der gebietstypischen bodennahen Witterungen, die Einfluss auf Leben und Sachen hat.563 Auch durch ihren Schutz kann damit mittelbar Einfluss auf den Denkmalschutz genommen werden. Das Schutzgut „Boden“ i. S. d. UVPG besteht aus „der obersten überbauten und nicht überbauten Schicht der festen Erdkruste einschließlich des Grundes fließender und stehender Gewässer, aber auch aus dem darunter liegenden Untergrund, soweit er von entsprechenden Vorhaben beeinflusst werden kann“.564 Geschützt werden soll der Boden vor Veränderungen seiner physikalischen, chemischen oder biologischen Eigenschaften,565 also 557

Vgl. Empfehlungen der Kultusministerkonferenz v. 29.11.1985, Bundesanzeiger v. 09.07.1986, Nr. 122, S. 8742 f.; Roß/Arndt, Aufgaben des Umweltschutzes, S. 4/5/14/15/17. 558 Vgl. Stroetmann, Umwelt 1990, 229 (231). 559 Vgl. Stroetmann, Umwelt 1990, 229 (230). 560 Roß/Arndt, Aufgaben des Umweltschutzes, S. 4/14; Stroetmann, Umwelt 1990, 229 (231). 561 Appold, in: Hoppe, UVPG § 2 Rdnr. 25; Erbguth/Schink, UVPG § 2 Rdnr. 9a; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 123; Peters, UVPG § 2 Rdnr. 16. 562 Appold, in: Hoppe, UVPG § 2 Rdnr. 26; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 125. 563 Vgl. Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 123; Peters, UVPG § 2 Rdnr. 17. 564 Peters, UVPG § 2 Rdnr. 14; vgl. auch Appold, in: Hoppe, UVPG § 2 Rdnr. 21; Bunge, in: HdUVP, 0600 § 2 Rdnr. 63. 565 Appold, in: Hoppe, UVPG § 2 Rdnr. 22; Bunge, in: HdUVP, 0600 § 2 Rdnr. 64; Erbguth/Schink, UVPG § 2 Rdnr. 9a.

B. Denkmalschutz durch die Umweltverträglichkeitsprüfung

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insbesondere vor Versiegelung, Erosion, Zustandsveränderung, Entwässerung oder Belastungen mit organischen oder anorganischen Stoffen.566 Erfasst sind davon auch die für den Erhalt von Denkmälern relevanten Aspekte der Grundwasserabsenkung oder die Versalzung des Bodens, so dass auch insoweit ein mittelbarer Schutz von Denkmälern erreicht wird. Es besteht damit die Möglichkeit, dass eine UVP zugunsten der Schutzgüter Boden, Luft oder Klima mittelbar auch der Erhaltung von Denkmälern zugute kommt. Damit konnte festgestellt werden, dass die Rolle der Kulturgüter innerhalb der UVP des UVPG sehr umfangreich ist. Neben dem ohnehin sehr weitreichenden Schutz durch das Schutzgut der „Kulturgüter“ erweitert der Schutz der „Sachgüter“ und der „Landschaft“, aber auch der natürliche Umweltmedien zusätzlich den Wirkkreis des Kulturgüterschutzes. Die in der Praxis der UVP anzutreffende Rolle des Kulturgüterschutzes wird dieser Bedeutung nicht gerecht. Eine der Ursachen dürfte in der Schwierigkeit zu sehen sein, die im Umgang mit den natürlichen Umweltmedien gewonnenen Erfahrungen an das Prüfungsverfahren bei den Kulturgütern anzupassen.

III. Denkmalschutz durch spezielle Regelungen der UVP Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass das UVPG gem. § 4 subsidiär gegenüber entsprechenden Vorschriften von Bund und Land ist, sofern diese den Anforderungen des UVPG entsprechen.567 Daher müssen zur Bestimmung der Rolle des Denkmalschutzes in der UVP auch diese speziellen Regelungen beachtet werden. Als spezielle Vorschriften i. S. d. § 4 UVPG kommen nur solche in Betracht, die gerade die UVP ganz oder zum Teil normieren sollen.568 Eine der bedeutendsten speziellen Regelungen ist die Neunte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (9. BImSchV).569 Entsprechend zum UVPG hat gem. §§ 1 Abs. 2, 1a 9. BImSchV bei UVPpflichtigen Anlagen die Prüfung der Umweltverträglichkeit das Ziel, die genehmigungsrelevanten Auswirkungen der jeweiligen Anlagen unter anderem auf „Landschaft, Kultur- und sonstige Sachgüter“ zu ermitteln, zu beschreiben und zu bewerten. Für diese im Wortlaut fast identischen570 Schutzgüter gilt das zu den Schutzgütern des UVPG Gesagte. 566 567 568 569 570

Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 87. Vgl. Peters, in: UVP-Leitfaden, S. 83 (83). Peters, UVPG § 4 Rdnr. 4. Vgl. Peters, in: UVP-Leitfaden, S. 83 (83 f.). Das UVPG spricht in § 2 n. F. von „Kulturgütern und sonstigen Sachgütern“.

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

Auch für die spezielle Vorschrift der Verordnung über das Verfahren bei der Genehmigung von Anlagen nach § 7 des Atomgesetzes (Atomrechtliche Verfahrensverordnung – AtVfV)571 kann auf die obigen Ausführungen verwiesen werden. UVP-pflichtige Anlagen sind auch hier u. a. im Hinblick auf „Landschaft, Kulturgüter und sonstige Sachgüter“ zu prüfen. Neben weiteren bundesrechtlichen Sondervorschriften entsprechen auch vorhandene spezielle Landesgesetze dem Wortlaut des UVPG572 oder verweisen auf dieses573, so dass auch für sie nach oben verwiesen werden kann. Der Denkmalschutz durch spezielle Vorschriften i. S. d. § 4 UVPG entspricht damit in seiner Reichweite dem des UVPG selbst. UVP im Bauplanungsrecht bestimmen sich gem. der Sonderregelung des § 17 UVPG hauptsächlich nach den Vorschriften des BauGB. Eines Rückgriffs auf § 4 UVPG bedarf es nicht.574 Vergleichbares gilt gem. § 18 UVPG für bergrechtliche Verfahren. Der für die Frage des Kulturgüterschutzes relevante § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 1. Alt. UVPG bleibt aber in beiden Fällen direkt und unverändert anwendbar.

IV. Denkmalschutz in zukünftigen Kodifikationen des Umweltrechts Abschließend soll ein kurzer Blick auf neue Kodifizierungsansätze im Umweltrecht – insb. durch das UGB – geworfen werden, um diese auf eine veränderte Bedeutung des Denkmalschutzes im Bereich des UVP-Rechts hin zu untersuchen. Für die Gestaltung eines künftigen UGB bieten insbesondere die zwei bedeutsamsten Entwürfe geeignete Vorlagen, der sog. Professoren-Entwurf aus dem Jahre 1990575 und der sog. Kommissions-Entwurf aus dem Jahre 1997576. 571

BGBl. I 1982, S. 411 ff. Vgl. Art. 78c S. 2 Nr. 2 VwVfG Bay, Bay GVBl. 1999,S. 532 (532); § 2 Abs. 1 S. 2 UVPG BW, GBl. BW 1991, S. 848. 573 Vgl. § 1 UVPG BE, GVBl. BE 1992, S. 234; § 2 Abs. 3 S. 1 BbgUVPG, GVBl. Bbg 2002, S. 62 (62); Einziger Paragraph UVPG Hbg., GVBl. Hbg. 1996, S. 310; § 1UVPG NW, GV. NW 1992, S. 175. 574 Vgl. Peters, UVPG § 4 Rdnr. 2. 575 Kloepfer/Rehbinder/Schmidt-Aßmann, Umweltgesetzbuch Allgemeiner Teil, Berichte 7/90. 576 Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGBKomE. 572

B. Denkmalschutz durch die Umweltverträglichkeitsprüfung

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Beiden Entwürfen gemeinsam ist der ganzheitliche Ansatz bzw. die systematische Geschlossenheit.577 Den besonderen Verfahrens- oder Zulässigkeitsregelungen werden allgemeine Begriffs- und Zweckbestimmungen vorangestellt. Dies hat zur Folge, dass erstmalig ein einheitlicher Umweltbegriff für das gesamte Umweltrecht Geltung erlangen würde, so dass die Regelungen über die UVP keiner eigenen Bestimmung des Umweltbegriffs mehr bedürfen. Der Professoren-Entwurf aus dem Jahre 1990 enthält im Allgemeinen Teil als Viertes Kapitel die Regelungen der §§ 31–49 zur „Umweltfolgenprüfung“. In § 32 wird die Umweltfolgenprüfung definiert als „unselbständiger Teil von Eröffnungskontrollen“, der die Auswirkungen des Vorhabens „auf die Umwelt“ ermitteln und beschreiben soll. Was unter Umwelt zu verstehen ist, wird an dieser Stelle nicht definiert. Vielmehr bestimmt § 2 Abs. 1 Nr. 1 des Entwurfs die Umwelt als „Naturhaushalt, das Klima, die Landschaft und schutzwürdige Sachgüter“. Zwar nennt das Gesetz die Kulturgüter nicht als Medium der Umwelt, doch soll der Entwurf sich an Art. 3 der UVP-Richtlinie orientieren.578 Die Gesetzesbegründung geht von einem „umfassenden Begriff der Umwelt“ aus.579 Anders als der Professoren-Entwurf sieht der Kommissionsentwurf keinen eigenen Abschnitt für die Umweltfolgen- oder -verträglichkeitsprüfung vor. Vielmehr enthalten die einzelnen Planungs- oder Genehmigungsvorschriften zugeschnittene Regelungen für die Durchführung einer UVP. Dies sind etwa die §§ 74 ff. bei Plänen und Programmen und die §§ 80 ff. bei solchen sonstigen Vorhaben, deren Genehmigungsverfahren gem. § 80 Abs. 3 S. 1 die Prüfung von Auswirkungen des Vorhabens auf die Umwelt und den Menschen beinhalten soll. Auch dieser Entwurf sieht eine Definition der Umwelt nicht im Rahmen der UVP-Regelungen, sondern in den allgemeinen Vorschriften vor. Nach § 2 Nr. 1 sind unter der Umwelt „der Naturhaushalt, die Landschaft, Kulturgüter und schutzwürdige Sachgüter (Umweltgüter) sowie das Wirkungsgefüge zwischen den Umweltgütern“ zu verstehen. Anders als der Professoren-Entwurf enthält der KommissionsEntwurf explizit das Umweltelement der Kulturgüter. Auch in der diesbezüglichen Entwurfsbegründung wird wie beim Professorenentwurf Bezug auf Art. 3 der UVP-Richtlinie genommen.580 Die Begründung dieses Entwurfs betont ebenfalls die „Einbeziehung nicht nur der Naturgüter, sondern 577 Vgl. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB-KomE, S. 75; Kloepfer/Rehbinder/Schmidt-Aßmann, Umweltgesetzbuch Allgemeiner Teil, Berichte 7/90, S. 113 ff./116. 578 Kloepfer/Rehbinder/Schmidt-Aßmann, Umweltgesetzbuch Allgemeiner Teil, Berichte 7/90, S. 116. 579 Kloepfer/Rehbinder/Schmidt-Aßmann, Umweltgesetzbuch Allgemeiner Teil, Berichte 7/90, S. 116.

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1. Kap.: Denkmäler als Schutzgut in der Umweltverträglichkeitsprüfung

auch der vom Menschen geprägten Faktoren“ und damit den weiten Umweltbegriff.581 Die schon heute angelegte starke, gegenüber den natürlichen Schutzgütern gleichrangige Stellung der Kulturgüter in der UVP soll nach den Vorschriften der Entwürfe fortbestehen.

580 Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGBKomE, S. 438. 581 Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGBKomE, S. 438.

2. Kapitel

Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung im Hinblick auf den Denkmalschutz In dem nun folgenden Kapitel soll versucht werden, das Verfahren der UVP bzgl. der Auswirkungen auf Kulturgüter im Allgemeinen und Denkmäler im Besonderen zu betrachten und eventuelle Verfahrensbesonderheiten herauszustellen. Dazu soll zunächst der generelle Verfahrensablauf einer UVP dargestellt werden. Im Anschluss daran kann dieser daraufhin untersucht werden, an welchen Punkten Probleme mit dem Schutzobjekt der Kulturgüter aufkommen. Probleme im Umgang mit dem Schutzobjekt der Kulturgüter sind insbesondere darin begründet, dass die bisherigen UVP sich überwiegend auf natürliche Umweltmedien konzentriert haben und dass sich auf diese Weise eine auf natürliche Umweltmedien zugeschnittene Verfahrenspraxis entwickelt hat.1 Aufgrund der vorhandenen Unterschiede zwischen natürlichen Umweltmedien und Kulturgütern kann Bedarf für Verfahrensbesonderheiten beim Umgang mit Kulturgütern bzw. Denkmälern entstehen.

A. Genereller Verfahrensablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung I. Verfahrensziel Der Verfahrensablauf richtet sich insbesondere nach dem erstrebten Verfahrensziel. Daher sollten vor der Erörterung des Verfahrens der UVP der Zweck und die Ziele der UVP aufgezeigt werden. 1. Umweltvorsorge Die UVP dient in erster Linie der Sachfolgenbewältigung.2 Die Besonderheit der UVP gegenüber anderen umweltrechtlichen Instrumenten ist dabei, dass sie bereits im Vorfeld einer Vorhabenplanung ansetzt und nicht die 1 2

Ermert, UVP-report 2001, 156 (156). Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 1.

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

Folgen einer bereits eingetretenen Umweltschädigung begrenzt bzw. beseitigt, sondern diese von vornherein verhindern oder zumindest minimieren soll.3 Hauptzweck der UVP ist demnach die frühzeitige Umweltvorsorge,4 die zeitlich noch vor der Gefahrenabwehr angesiedelt und weitreichender angelegt ist.5 Dabei darf der Begriff der Umwelt-„Verträglichkeit“ jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Umweltvorsorge nur dazu dienen kann, die für die Umwelt am wenigsten belastende Variante herauszufinden, wobei selbst diese in der Regel nicht ganz frei von negativen Auswirkungen für die Umwelt ist.6 Die Vorsorge dient damit nicht der vollständigen Vermeidung von Auswirkungen, sondern der Minimierung.7 Die UVP muss das Ziel der Vorsorge frühzeitig und umfassend fördern.8 Alle weiteren Ziele und Zwecke der UVP dienen indirekt ebenfalls dem wichtigsten Ziel der UVP, der Umweltvorsorge. 2. Systemübergreifender bzw. integrativer Ansatz Die Zwecke der UVP erschöpfen sich jedoch nicht in der Umweltvorsorge. Ein weiterer wichtiger Aspekt der UVP hängt dennoch eng mit der Vorsorge zusammen. Denn es geht um den systemübergreifenden bzw. integrativen Ansatz der UVP, der sich schon in dem Erfordernis einer umfassenden Umweltvorsorge andeutet. Nicht jede Auswirkung auf die einzelnen Umweltmedien allein, sondern auch deren wechselseitige Zusammenhänge sollen in einer Gesamtschau überprüft werden.9 Erst durch diese Herangehensweise können auch die indirekten und vielleicht erst längerfristig bemerkbaren Auswirkungen eines Vorhabens erfasst werden,10 die möglicherweise schwerer wiegen und bedeutsamer sind als die unmittelbaren, auf ein 3 Vgl. Appold, in: Hoppe, UVPG § 1 Rdnr. 18; Baader u. a., UVP-Leitfaden, S. 10; Bunge, in: HdUVP, 0100 S. 3; Peters, UVPG Einl. Rdnr. 15; Summerer, in: HdUVP, 0210 S. 30; Summerer, in: Vorsorgen statt nur Schaden beseitigen, S. 357 (359); vgl. auch Ermert, UVP-report 2001, 156 (156/159). 4 Appold, in: Hoppe, UVPG § 1 Rdnr. 18 ff.; Bunge, in: HdUVP, 0100 S. 3; Bunge, in: HdUVP, 0600 § 1 Rdnr. 2/11; Erbguth/Schink, UVPG § 1 Rdnr. 2; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 1 f.; Peters, UVPG Einl. Rdnr. 13 ff./31 und § 1 Rdnr. 8 ff. 5 Peters, UVPG Einl. Rdnr. 10 ff.; vgl. auch Erbguth/Schink, UVPG § 1 Rdnr. 3; vgl. Appold, in: Hoppe, UVPG § 1 Rdnr. 23. 6 Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 3 f. 7 Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 4. 8 Vgl. Appold, in: Hoppe, UVPG § 1 Rdnr. 26; Erbguth/Schink, UVPG § 1 Rdnr. 3; Peters, UVPG § 1 Rdnr. 6/7. 9 Bunge, in: HdUVP, 0600 § 1 Rdnr. 8/17; Erbguth/Schink, UVPG § 1 Rdnr. 2/ 4; Peters, UVPG Einl. Rdnr. 1 und § 1 Rdnr. 7; Summerer, in: HdUVP, 0210 S. 30. 10 Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 5.

A. Genereller Verfahrensablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung

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Umweltmedium begrenzten Folgen. Dieser Art von Auswirkungen ähnlich strukturiert sind im Zivilrecht die „Mangelfolgeschäden“, also die Schäden an einer anderen Sache infolge eines vorangegangenen Mangels der Sache selbst. Als Beispiel für das komplexe Zusammenspiel der verschiedenen Umweltmedien sei nur der Naturhaushalt genannt.11

3. Entscheidungsvorbereitung und -hilfe für die Behörden Ein nicht weniger bedeutsamer Zweck der UVP ist darin zu sehen, dass sie Entscheidungshilfen für die entscheidende Behörde liefert.12 Das UVPVerfahren ist ein dem fachgesetzlichen Zulassungs- bzw. Genehmigungsverfahren vorgelagerter unselbständiger Verfahrensteil.13 Das Ergebnis einer UVP ist jedoch bei der fachgesetzlichen Entscheidung über die Zulassung bzw. die Genehmigung des Vorhabens – idealerweise im Rahmen einer Abwägung – zu berücksichtigen.14 Die UVP liefert erst die Belange der Schutzgüter des UVPG. Würden diese durch die UVP nicht herausgearbeitet, so wären sie der entscheidenden Behörde möglicherweise nicht vollständig bekannt oder zumindest rechtlich kaum verwertbar. Insofern dient die UVP den Behörden als Entscheidungsvorbereitung und -hilfe. Zwar wird die Entscheidungsfindung für die zuständige Behörde nicht leichter, denn es obliegt noch immer ihr, die entgegenstehenden Interessen gegeneinander abzuwägen und möglichst ausgleichend zu berücksichtigen. Doch hilft die UVP zumindest bei der objektiv richtigen Gewichtung der Belange und damit beim Treffen der objektiv richtigen Entscheidung, indem sie solche Belange klar herausstellt und rechtlich greifbar macht, die ansonsten mangels klarer Konturen bei der Interessenabwägung unterzugehen drohten.15 Erst die UVP verbreitert die Masse der Entscheidungsfaktoren um unbekannte oder zuvor rechtlich nicht greifbare Aspekte.16 Die volle Kenntnis der Umweltbelange ihrerseits führt dann zur richtigen „Gewichtsverlagerung im Kräfteparallelogramm der Entscheidungsvariablen“.17 11

Vgl. Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 3 ff. Bohne, in: Jahrbuch Umwelt- und Technikrecht 1991, S. 21 (31); Gassner/ Winkelbrandt, UVP, S. 6 f.; Otto-Zimmermann, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 13 (14); Peters, UVPG Einl. Rdnr. 1. 13 § 2 Abs. 1 UVPG. 14 Vgl. Appold, in: Hoppe, § 1 Rdnr. 26. 15 Vgl. Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 298; Knopp, NuR 1993, 401 (401 f.); vgl. auch Dürr, in: Knack, VwVfG § 74 Rdnr. 128. 16 Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 2; Knopp, NuR 1993, 401 (401); Kuschnerus, BauR 2001, 1211 (1213 f.); vgl. auch BVerwG, Beschluss v. 22.3.1999, NVwZ 1999, 989 (989). 17 Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 2. 12

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

4. Selbstkontrolle des Projektträgers Auch dient die UVP der ökologischen Selbstkontrolle des Projektträgers.18 Der an der UVP beteiligte Projektträger ist somit gezwungen, sich bereits in der Planungsphase mit den Auswirkungen seines Vorhabens auf die Umwelt auseinander zu setzen. Dadurch kann er bei einem umweltschädigenden Vorhaben bereits frühzeitig dazu gebracht werden, das Vorhaben vollständig aufzugeben oder es in einer umweltverträglicheren Ausführung zu konzipieren.19 Abgesehen von den Vorteilen für die Umwelt können auch dem Projektträger auf diese Weise Mühe, Zeit und Kosten erspart werden.20 5. Vorgezogener Rechtsschutz und gerichtliche Kontrolle Das Verfahren der UVP dient daneben dem vorgezogenen Rechtsschutz.21 Wie alle anderen Bestimmungen, die im Vorfeld einer Vorhabenzulassung die Beteiligung der Öffentlichkeit oder der Betroffenen vorsehen, so dient auch die UVP mit der Einbeziehung der Öffentlichkeit gem. §§ 9 ff. UVPG der Vorverlagerung des individuellen Rechtsschutzes.22 Dadurch soll die Möglichkeit geschaffen werden, Bedenken gegen ein Vorhaben nicht erst nach der Entscheidung über dessen Zulässigkeit vorbringen zu können, sondern bereits während des laufenden Verwaltungsverfahrens.23 Auch durch die UVP soll der Rechtsschutz des Bürgers in das laufende Verfahren vorverlagert werden. Als weiterer Aspekt des Rechtsschutzes dient die UVP der gerichtlichen Kontrolle der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens.24 Häufig wird diese Entscheidung im Rahmen einer Abwägung getroffen. Wird diese Abwägung später gerichtlich überprüft, so wird insbesondere darauf abgestellt, dass das Abwägungsmaterial vollständig zusammengestellt worden ist,25 dass alle „nach Lage der Dinge“ erheblichen Belange in die Abwägung mit einbezogen werden26 und dass die Bedeutung einzelner Belange 18

Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 6. Vgl. Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 6. 20 Vgl. Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 6. 21 Bunge, in: HdUVP, 0600 § 1 Rdnr. 29. 22 Vgl. für andere Bestimmungen über die Beteiligung von Bürgern: BVerfG, Beschluss v. 20.12.1979, BVerfGE 53, 30 (60). 23 BVerfG, Beschluss v. 20.12.1979, BVerfGE 53, 30 (60); Bunge, in: HdUVP, 0600 § 9 Rdnr. 2. 24 Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 7. 25 BVerwG, Urteil v. 5.7.1974, BVerwGE 45, 309 (322); Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 7. 19

A. Genereller Verfahrensablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung

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in der Abwägung nicht verkannt worden ist.27, 28 Da die UVP der rechtlichen Aufarbeitung der Belange ihrer Schutzgüter dient, liegt in ihr ein Instrument der gerichtlichen Kontrolle. Die Aufarbeitung der Belange dient damit nicht nur den Schutzgütern des UVPG selbst sowie der Informationsbeschaffung für Vorhabenträger und entscheidende Behörde, sondern auch der Sachverhaltsklärung des kontrollierenden Gerichts. 6. Förderung der Akzeptanz des Vorhabens Nicht zuletzt kann die Durchführung einer UVP auch die politisch-gesellschaftliche Akzeptanz des Vorhabens fördern.29 Dies folgt einerseits schon aus der Beteiligung der Öffentlichkeit an der UVP,30 liegt aber auch daran, dass alle Schutzaspekte und -erfordernisse – soweit möglich – wissenschaftlich ermittelt und bewertet werden. Denn dadurch wird die Wahrscheinlichkeit erhöht, dass die Öffentlichkeit die Gründe für die behördliche Entscheidung nachvollziehen und die Entscheidung damit eher akzeptieren kann31 – sofern nicht auf ideologischen Positionen beharrt wird.32 7. Einheitliche Grundsätze Weniger Zweck der UVP selbst als des UVPG ist das Aufstellen einheitlicher Grundsätze.33 Denn durch das Aufstellen einheitlicher Grundsätze soll dafür Sorge getragen werden, dass keine ungleichen Wettbewerbsbedingungen in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union bestehen.34 Auch ohne die Verpflichtung durch das UVPG wurden vorher freiwillige UVP durchgeführt, die jedoch häufig nicht auf identischen Grundlagen basierten.35 26 BVerwG, Beschluss v. 26.6.1992, NuR 1993, 22 (24); Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 7. 27 BVerwG, Urteil v. 5.12.1986, BVerwGE 75, 214 (251); Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 7. 28 Zum Rechtsschutz bei Abwägungsfehlern oder Fehlern in der Umweltverträglichkeitsprüfung unten, 4. Kap. A. I. 29 Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 8; vgl. Summerer, in: Vorsorgen statt nur Schaden beseitigen, S. 357 (362). 30 Eine Öffentlichkeitsbeteiligung sehen jedoch bereits viele Zulassungsverfahren unabhängig vom UVPG vor, z. B. § 73 VwVfG oder § 10 BImSchG. 31 Vgl. Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 8. 32 Vgl. zu dem Problem „ideologischer Positionen (welcher Provenienz auch immer)“ Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 1. 33 Appold, in: Hoppe, UVPG § 1 Rdnr. 28; Bunge, in: HdUVP, 0600 § 1 Rdnr. 26; Peters, UVPG § 1 Rdnr. 16. 34 Appold, in: Hoppe, UVPG § 1 Rdnr. 28.

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

II. Verfahrensablauf Nachdem nun die Ziele der UVP herausgestellt worden sind, kann vor diesem Hintergrund der allgemeine Verfahrensablauf der UVP dargestellt werden.36 1. Fachgesetzlicher Antrag Gem. § 12 S. 1 UVPG ist die Bewertung der Umweltauswirkungen eines Vorhabens als Ergebnis der UVP bei der Entscheidung über die Zulässigkeit dieses Vorhabens zu berücksichtigen. Diese Entscheidung über die Zulässigkeit wird im Rahmen fachgesetzlicher Verfahren getroffen. Für welche fachgesetzlichen Verfahren eine UVP erforderlich ist, ergibt sich aus § 3 Abs. 1 UVPG sowie der dazu gehörigen Anlage. Darin sind ausschließlich Verfahren enthalten, die auf Antragstellung gem. § 22 S. 2 Nr. 2 VwVfG oder durch Planeinreichung i. S. d. § 73 Abs. 1 S. 1 VwVfG eröffnet werden.37 Vor diesem Hintergrund erscheint § 6 Abs. 1 S. 2 UVPG insofern irritierend, als dass er für den „besonderen“ Fall eines solchen mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsaktes – d.h. Antragstellung oder Planeinreichung – spezielle Regeln aufstellt;38 durch die Beschränkung der Anlage zu § 3 auf solche Verfahren wird aus der Ausnahme des § 6 Abs. 1 S. 2 UVPG die ausnahmslose Regel. Daraus folgt, dass jede UVP eines fachgesetzlichen Verfahrens bedarf, das seinerseits einen Antrag auf Zulassung, Genehmigung oder andere positive Zulässigkeitsfeststellung beziehungsweise eine Planeinreichung erforderlich macht. Jede UVP erfordert damit einen fachgesetzlichen Antrag bzw. eine Planeinreichung. Dieser fachgesetzliche Antrag stellt jedoch keinen direkten Bestandteil des Verfahrens einer UVP gem. UVPG dar, er wird vielmehr als Auslöser für das die UVP umrahmende Verwaltungsverfahren vorausgesetzt. Auf den ersten Blick scheint es nahe zu liegen, dass dieser Antrag zeitlich vor der UVP angesiedelt sein muss. Doch ergibt sich direkt aus dem UVPG, dass der Gesetzgeber nicht von einer festgelegten zeitlichen Reihenfolge aus35

Vgl. Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 9. Dargestellt wird das allgemeine Verfahren entsprechend dem UVPG als Umsetzung der UVP-RL (zu den besonderen Verfahren vgl. unten, 2. Kap. A. III.). Dort ist die sog. Projekt-UVP, die Prüfung der Umweltverträglichkeit eines konkreten Einzelprojektes, geregelt. Nicht erfasst ist das – ähnliche – Verfahren für die sog. Plan-UVP bzw. Strategische Umweltprüfung (SUP) für Pläne und Programme gem. der RL 2001/42/EG (Abl. EG Nr. L 197, S. 30), die bis zum 27. Juni 2004 in nationales Recht umgesetzt werden muss. Vgl. zum Verfahren der SUP: Schmidt/Rütz/ Bier, DVBl 2002, 357 ff. 37 Haneklaus, in: Hoppe, UVPG § 6 Rdnr. 11. 38 Vgl. Haneklaus, in: Hoppe, UVPG § 6 Rdnr. 11; Peters, UVPG § 6 Rdnr. 4. 36

A. Genereller Verfahrensablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung

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geht. Denn die in § 3a UVPG geregelte Feststellung der UVP-Pflicht39 kann auf verschiedene Weise ausgelöst werden, wird spätestens aber „nach Beginn des Verfahrens, das der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens dient,“ durchgeführt. Auch die in § 5 UVPG geregelte Unterrichtung über die voraussichtlich beizubringenden Unterlagen, das sog. Scoping,40 kann nach einer Variante dadurch in Gang gesetzt werden, dass der „Träger eines Vorhabens die zuständige Behörde vor Beginn des Verfahrens, das der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens dient, darum ersucht“. Der Zeitpunkt des fachgesetzlichen Antrags ist dennoch nicht vollkommen unerheblich. Ein zeitliches Limit wird durch § 6 Abs. 1 UVPG aufgestellt. Während S. 1 dieser Vorschrift verlangt, dass die vom Vorhabenträger nach § 6 UVPG vorzulegenden Unterlagen für die UVP41 zu Beginn des Verfahrens bei der Behörde einzureichen sind, präzisiert S. 2 den Zeitpunkt dahingehend, dass die eingereichten Unterlagen „so rechtzeitig vorzulegen sind, dass sie mit den übrigen Unterlagen ausgelegt werden können“. Da mit dem Verfahren i. S. d. § 6 UVPG das mit dem Antrag beginnende fachgesetzliche Verfahren gemeint ist,42 sind die Antragstellung und das UVPVerfahren zeitlich gekoppelt. Die Unterlagen des Vorhabenträgers i. S. d. § 6 UVPG sollen der Behörde vorliegen, bevor diese im fachgesetzlichen Verfahren tätig wird. Damit liegt eine zeitliche Verknüpfung zwischen der Vorlage durch den Vorhabenträger nach § 6 UVPG und dem fachgesetzlichen Antrag nahe.43 Der Antrag muss also spätestens im Kontext mit der Vorlage erfolgen. Die Hinweise aus den §§ 3a, 5 UVPG machen jedoch deutlich, dass der Antrag bereits im Vorfeld des Verfahrens zur UVP – also vor der Feststellung der UVP-Pflichtigkeit nach § 3a UVPG und vor dem Scoping i. S. d. § 5 UVPG – gestellt werden kann. 2. Feststellung der UVP-Pflichtigkeit gem. § 3a UVPG Wie gerade erörtert, kann die Feststellung der UVP-Pflichtigkeit gem. § 3a UVPG vor oder nach dem fachgesetzlichen Antrag erfolgen.44 Sie 39

Vgl. unten, 2. Kap. A. II. 2. Vgl. unten, 2. Kap. A. II. 3. 41 Vgl. unten, 2. Kap. A. II. 4. 42 Haneklaus, in: Hoppe, UVPG § 6 Rdnr. 11. 43 Vgl. Jarass, NuR 1991, 201 (204); Jarass, KritV 1991, 7 (16). 44 Vgl. die Überlegungen zur idealen zeitlichen Einordnung – allerdings des Screenings nach § 3c UVPG als Unterfall der Prüfung der UVP-Pflichtigkeit – bei Kläne, DVBl 2001, 1031 (1034). 40

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

stellt in jedem Fall den ersten obligatorischen45 Verfahrensschritt in der UVP dar.46 Nicht verwechselt werden darf dabei die Feststellung der UVPPflichtigkeit mit der Vorprüfung der UVP-Pflichtigkeit im Einzelfall gem. § 3c UVPG, dem sog. Screening.47 a) Vorhaben i. S. d. §§ 2 Abs. 2, 3 Abs. 1 S. 1 UVPG Die UVP-Pflichtigkeit eines Vorhabens setzt zwangsläufig zunächst voraus, dass der Anwendungsbereich des UVPG eröffnet ist. Dies ist dann der Fall, wenn es sich bei dem zu überprüfenden Vorhaben um ein Vorhaben i. S. d. §§ 2 Abs. 2, 3 Abs. 1 S. 1 UVPG handelt. b) UVP-Pflichtigkeit gem. §§ 3a ff. UVPG Für die Begründung der Pflicht, bei einem Vorhaben eine UVP durchführen zu müssen, reicht die Eröffnung des Anwendungsbereichs des UVPG allein nicht aus.48 Vielmehr muss zusätzlich die UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens gem. § 3a UVPG positiv festgestellt werden. Dafür sehen die §§ 3b ff. UVPG i. V. m. den Anlagen zum UVPG verschiedene Pflichtigkeitskategorien vor. § 3b UVPG erfasst solche Vorhaben, die bei Erfüllung der normativen Voraussetzungen ohne weiteres UVP-pflichtig sind. In diesem Sinne – und damit grundsätzlich – UVP-pflichtig sind solche Vorhaben, die in Anlage 1 in der ersten Spalte mit einem X gekennzeichnet sind (sog. X-Kategorie) 45 Auch wenn die erste Alternative des § 3a S. 1 UVPG, die Pflichtigkeit auf Antrag hin festzustellen, den Anschein eines freiwilligen Verfahrensschrittes aufdrängt, zeigen doch die zweite und dritte Alternative auf, dass dieser Verfahrensschritt von der Behörde durchgeführt werden muss. 46 Im Gegensatz zum UVPG ist das Screening in der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme nicht zwingend vorgeschrieben; vgl. Schmidt/ Rütz/Bier, DVBl 2002, 357 (359, Fn. 29). 47 Der Begriff des „Screenings“ ist gesetzlich nicht vorgegeben, so dass er nicht rechtsfehlerhaft gebraucht werden kann. Üblich ist jedoch die Bezeichnung der Vorprüfung im Einzelfall nach § 3c UVPG als „Screening“ (vgl. Enders/Krings, DVBl 2001, 1242 [1246]; Feldmann, DVBl 2001, 589 [595]; Kläne, DVBl 2001, 1031 [1032]; Krautzberger/Stemmler, UPR 2001, 241 [244]). Müggenborg (SächsVBl. 2001, 205 [207]) nennt demgegenüber das Feststellungsverfahren gem. § 3a UVPG „Screening“, wobei nicht deutlich wird, ob er von der üblichen Verwendung des Begriffs „Screening“ abweichen will oder die Unterscheidung zwischen dem übergeordneten Verfahren nach § 3a UVPG und der Vorprüfung nach § 3c UVPG missachtet. 48 Kläne, DVBl 2001, 1031 (1031 f./1033).

A. Genereller Verfahrensablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung

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und die gegebenenfalls die angegebenen Werte erreichen.49 Abs. 2 dieser Regelung erfasst auch die Fälle der sog. kumulierenden Vorhaben, bei denen mehrere Vorhaben derselben Art unabhängig vom Träger mit engem Zusammenhang gemeinsam – d.h. mit addierten Wirkungen – an den vorgegebenen Wertgrenzen gemessen werden.50 Demgegenüber muss in den Fällen des § 3c UVPG bei den Vorhaben i. S. d. zweiten Spalte der Anlage 1 eine zusätzliche Vorprüfung des Einzelfalls (sog. Screening)51 zur Ermittlung der UVP-Pflichtigkeit durchgeführt werden. Innerhalb dieser Kategorie ist weiter zu differenzieren zwischen einer allgemeinen Vorprüfung (sog. A-Kategorie) und einer standortbezogenen Vorprüfung (sog. S-Kategorie). Während bei der allgemeinen Vorprüfung eine grundsätzliche überschlägige Prüfung bzgl. der erheblichen nachteiligen Umweltauswirkungen durchzuführen ist,52 beschränkt sich die standortbezogene Vorprüfung auf die Berücksichtigung standortbezogener Aspekte, insb. der Empfindlichkeit des betroffenen Gebietes.53 In Anlage 2 zum UVPG sind für diese Vorprüfung im Einzelfall besonders relevante Aspekte aufgeführt.54 Damit wird die Pflicht zur Durchführung einer UVP i. S. d. § 3c UVPG erst auferlegt, wenn sie sich in der Vorprüfung des Einzelfalls ergeben hat.55 In § 3d UVPG erfasst sind solche Vorhaben, deren UVP-Pflichtigkeit sich nach Landesrecht richtet. Die Länder können die Vorhaben, die in der zweiten Spalte der Anlage 1 zum UVPG mit L gekennzeichnet sind (sog. L-Kategorie), für UVP-pflichtig erklären.56 Abschließend erfassen § 3b Abs. 3 UVPG sowie § 3e UVPG die UVPPflichtigkeit von Änderungs- oder Erweiterungsvorhaben. Während § 3e UVPG die Änderung und Erweiterung bereits UVP-pflichtiger Vorhaben be49 Vgl. Enders/Krings, DVBl 2001, 1242 (1245); Feldmann, DVBl 2001, 589 (594); Kläne, DVBl 2001, 1031 (1032); Koch/Siebelt-Huffmann, NVwZ 2001, 1081 (1085); Krautzberger/Stemmler, UPR 2001, 241 (243). 50 Vgl. Enders/Krings, DVBl 2001, 1242 (1246); Koch/Siebel-Huffmann, NVwZ 2001, 1081 (1086). 51 Enders/Krings, DVBl 2001, 1242 (1246); Feldmann, DVBl 2001, 589 (595); Kläne, DVBl 2001, 1031 (1032); Krautzberger/Stemmler, UPR 2001, 241 (244). 52 Vgl. Krautzberger/Stemmler, UPR 2001, 241 (244). 53 Vgl. Kläne, DVBl 2001, 1031 (1033); Krautzberger/Stemmler, UPR 2001, 241 (244). 54 Vgl. Müggenborg, SächsVBl. 2001, 205 (207). 55 Enders/Krings, DVBl 2001, 1242 (1245 f.); Feldmann, DVBl 2001, 589 (594); Kläne, DVBl 2001, 1031 (1033); Koch/Siebel-Huffmann, NVwZ 2001, 1081 (1086). 56 Vgl. Kläne, DVBl 2001, 1031 (1033); Koch/Siebel-Huffmann, NVwZ 2001, 1081 (1085); Müggenborg, SächsVBl 2001, 205 (206); ähnlich Feldmann, DVBl 2001, 589 (596), der in § 3d UVPG sogar einen Regelungsauftrag an die Länder sieht.

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

trifft, regelt § 3b Abs. 3 UVPG die Pflicht zur Durchführung einer UVP bei solchen Vorhaben, die durch die Änderung oder Erweiterung erstmals in die UVP-Pflichtigkeit „hineinwachsen“.57 3. Unterrichtung über beizubringende Unterlagen bzw. Scoping gem. § 5 UVPG Auch der Zeitpunkt des sog. Scopings weist eine gewisse Unabhängigkeit vom fachgesetzlichen Antrag auf. Anders als die Feststellung der UVPPflichtigkeit ist das Scoping jedoch nicht zwingend in jedem UVP-Verfahren durchzuführen. Lediglich wenn der Vorhabenträger die Behörde darum ersucht, ist sie zur Unterrichtung über die voraussichtlich beizubringenden Unterlagen verpflichtet.58 Ansonsten steht die Durchführung des Scopings im Ermessen der Behörde, etwa wenn sie es für erforderlich hält, um die Vorlage unzureichender Unterlagen zu vermeiden oder zu ergänzen.59 Der Ablauf des Scopings lässt sich in zwei Stufen einteilen. Vor der eigentlichen Unterrichtung über die voraussichtlich beizubringenden Unterlagen muss gem. § 5 S. 2 UVPG dem Vorhabenträger sowie den beteiligten Behörden Gelegenheit gegeben werden, den Inhalt und Umfang der beizubringenden Unterlagen zu besprechen und mit der zuständigen Behörde zu kooperieren.60 Erst im Anschluss daran unterrichtet die Behörde den Vorhabenträger über den Untersuchungsumfang und die beizubringenden Unterlagen, die erforderlich sind, um der Anzeigepflicht i. S. d. § 6 UVPG zu entsprechen. Dieses Verfahrensinstrument dient den Interessen des Vorhabenträgers und der Behörde, denn einerseits wird dem Vorhabenträger bereits im Vorfeld eine Hilfestellung geboten, die ihm Überblick über den Aufwand, die Reichweite der Untersuchungen und die Realisierungschancen verschafft.61 Auf der anderen Seite ermöglicht das Scoping, dass die Behörde möglichst frühzeitig alle entscheidungserheblichen Informationen erhält, was neben der besseren Sachverhaltsaufklärung auch der Verfahrensbeschleunigung dienen kann.62 Zweck des Scopings soll nicht zuletzt auch sein, das 57 Enders/Krings, DVBl 2001, 1242 (1248 f.); Feldmann, DVBl 2001, 589 (596); Koch/Siebel-Huffmann, NVwZ 2001, 1081 (1086). 58 Vgl. Enders/Krings, DVBl 2001, 1242 (1249 f.); Feldmann, DVBl 2001, 589 (597). 59 Vgl. Enders/Krings, DVBl 2001, 1242 (1250); Feldmann, DVBl 2001, 589 (597). 60 Vgl. Peters, UVPG § 5 Rdnr. 1. 61 Vgl. Haneklaus, in: Hoppe, UVPG § 5 Rdnr. 3; Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 143 f. 62 Vgl. Enders/Krings, DVBl 2001, 1242 (1250), Feldmann, DVBl 2001, 589 (597); Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 143 f.

A. Genereller Verfahrensablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung

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UVP-Verfahren vor einer Überfrachtung mit wenig relevanten Daten sowie vor lückenhaften Untersuchungsunterlagen zu bewahren.63 4. Vorlagepflicht des Vorhabenträgers nach § 6 UVPG Nach der Feststellung der UVP-Pflichtigkeit ist die Vorlage der Unterlagen i. S. d. § 6 UVPG der zweite obligatorische Verfahrensschritt in der UVP. Sie steht zeitlich im Zusammenhang mit der fachgesetzlichen Antragstellung.64 Gem. § 6 Abs. 1 S. 1 UVPG ist der Vorhabenträger verpflichtet, die entscheidungserheblichen Unterlagen über die Umweltauswirkungen des Vorhabens bei der Behörde vorzulegen. Die Entscheidungserheblichkeit von Unterlagen kann sich nur nach dem jeweiligen Fachrecht richten, da die Umweltverträglichkeit nur einen unselbständigen Verfahrensteil ohne abschließende Sachentscheidung darstellt.65 Aufgrund der weitgefassten fachgesetzlichen Maßstäbe dürfte die Entscheidungserheblichkeit sehr weit reichen.66 Durch die Konzeption der Vorlagepflicht wird gegenüber dem herkömmlichen Zulassungs- oder Genehmigungsfachrecht die Mitwirkungspflicht des Vorhabenträgers erheblich erweitert, die Hauptlast der Ermittlungstätigkeiten liegt bei ihm.67 Die Vorlagepflicht wurzelt dabei auf dem Verursacherprinzip, drohen doch die Auswirkungen auf die Umwelt allein durch das Vorhaben des Vorhabenträgers.68 Diese Konzeption führt jedoch nicht zu einer Umgehung des dem Verwaltungsrecht immanenten Amtsermittlungsprinzips.69, 70 Diesem Grundsatz wird das UVPG dadurch gerecht, dass es der Behörde auferlegt, die zusammenfassende Darstellung i. S. d. § 11 UVPG sowie die Bewertung nach § 12 UVPG eigenständig vorzunehmen.71 Zudem soll die zusammenfassende Darstellung nicht allein auf den durch die Vorlagepflicht nach § 6 UVPG gewonnenen Erkenntnissen basieren, sondern gem. § 11 S. 2 UVPG auch die Ergebnisse der behördeneigenen Ermittlungen mit einbeziehen. Inhalt und Umfang der einzureichenden Unterlagen bestimmen sich nach § 6 Abs. 2 bis 4 UVPG. Grundsätzlich orientieren sie sich gem. Abs. 2 an 63 64 65 66 67 68 69 70 71

Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 144. Vgl. oben, 2. Kap. A. II. 1. Haneklaus, in: Hoppe, UVPG § 6 Rdnr. 12; Peters, UVPG § 6 Rdnr. 3. Vgl. Haneklaus, in: Hoppe, UVPG § 6 Rdnr. 12; Peters, UVPG § 6 Rdnr. 3. Erbguth/Schink, UVPG § 6 Rdnr. 1; Peters, UVPG § 6 Rdnr. 3. Haneklaus, in: Hoppe, UVPG § 6 Rdnr. 2. Etwa gem. § 24 VwVfG. Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 20 ff./126 ff. Haneklaus, in: Hoppe, UVPG § 6 Rdnr. 2.

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

den fachgesetzlichen Vorgaben. Subsidiär und damit erst in den Fällen relevant, wenn das Fachrecht keine hinreichenden Aussagen trifft und somit gewisse Mindestangaben gewährleisten kann, sind die Vorgaben der Abs. 3 und 4, die den UVP-rechtlichen Mindestgehalt für Inhalt und Umfang bestimmen.72 Dies sind beispielsweise gem. § 6 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 die „Beschreibung des Vorhabens mit Angaben über Standort, Art und Umfang sowie Bedarf an Grund und Boden“ oder gem. Nr. 3 eine „Beschreibung der zu erwartenden erheblichen nachteiligen Umweltauswirkungen des Vorhabens unter Berücksichtigung des allgemeinen Kenntnisstandes und der allgemein anerkannten Prüfungsmethoden“. In dem Umstand, dass der Vorhabenträger selbst Angaben über mögliche Umweltauswirkungen erbringen muss, liegt der größte Unterschied zu den bei sonstigen Verfahren notwendigen Angaben, die sich in der Regel auf Angaben zum Vorhaben selbst beschränkt haben.73 Während die Angaben des § 6 Abs. 3 UVPG in jedem Fall erforderlich sind, sind die Angaben i. S. d. Abs. 4 nur unter bestimmten Voraussetzungen geboten.74 Neben den eigenen Ermittlungen der Behörde i. S. d. § 11 S. 2 UVPG und der Beteiligung der Öffentlichkeit und anderer Behörden75 obliegt damit der Großteil der Informationsermittlung, auf welcher die gesamte UVP aufbaut, dem Vorhabenträger selbst.76 Zeitlich liegt die Daten- und Informationsgewinnung in der Regel zwischen dem Scoping i. S. d. § 5 UVPG, das erst den zu ermittelnden Rahmen bestimmt, und der Vorlage der ermittelten Daten gem. § 6 UVPG.77 Die Durchführung einer UVP obliegt allen Trägern UVP-pflichtiger Vorhaben, sowohl privaten als auch öffentlich-rechtlichen. Dies folgt schon aus § 6 Abs. 5 UVPG, der die Vorlageverpflichtung des Vorhabenträgers ausdrücklich auch für den Fall der Identität von planender und entscheidender Stelle bestätigt. Wenn der Gesetzgeber davon ausgeht, dass auch die entscheidende Behörde Träger eines UVP-pflichtigen Verfahrens sein kann, dann gilt dies auch für jede andere öffentlich-rechtliche Stelle. Wie der Vorhabenträger die Informationen gewinnt, diese aufbereitet und damit seine Vorlageverpflichtung erfüllt, ist nicht gesetzlich vorgeschrieben.78, 79 Vor allem private, teilweise aber auch öffentliche Vorhabenträger verfügen weder über die erforderlichen Kapazitäten noch über das notwen72

Vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 6 Rdnr. 3; Peters, UVPG § 6 Rdnr. 7. Hartlik, UVP-report 1994, 296 (296). 74 Vgl. auch Jarass, NuR 1991, 201 (204 f.); Jarass, KritV 1991, 7 (16 f.). 75 Vgl. unten, 2. Kap. A. II. 5. 76 Zu dem Verhältnis von Vorlagepflicht und Amtsermittlung vgl. Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung bei der UVP. 77 Vgl. Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung bei der UVP, S. 19. 73

A. Genereller Verfahrensablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung

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dige Fachwissen, die komplexen Daten entsprechend der Vorlageverpflichtung gem. § 6 UVPG zu erfassen und auszuwerten.80 Schon die Beschreibung des Vorhabens gem. § 6 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 UVPG dürfte in manchen Fällen Probleme aufwerfen, doch werden mit der Beschreibung der zu erwartenden Umweltauswirkungen gem. Nr. 3, mit der Beschreibung der Umwelt und ihrer Bestandteile gem. Nr. 4 sowie mit der Erstellung einer Übersicht über Alternativen nach Nr. 5 die meisten Vorhabenträger überfordert sein. Übersteigt die Vorlagepflicht die Fähigkeiten des Vorhabenträgers, wird er sich um Dritte mit ebendiesen Fähigkeiten bemühen.81 Insbesondere kommen dafür sog. UVP-Gutachter oder UVP-Büros in Betracht,82 die die Betreuung des Vorhabens bei der Durchführung der UVP anbieten und damit auch die vorlagepflichtigen Unterlagen erarbeiten. Zweckmäßigerweise wird der Vorhabenträger einen solchen Gutachter mit der Durchführung einer sogenannten Umweltverträglichkeitsstudie (UVS) oder Umweltverträglichkeitsuntersuchung (UVU) beauftragen83 mit dem Ziel, der Vorlagepflicht durch Einreichen der UVS bzw. UVU Genüge zu tun. Dabei ist jedoch zu beachten, dass der Vorhabenträger durch die Beauftragung des externen Gutachters nicht von seiner Verantwortung und Verpflichtung i. S. d. § 6 UVPG frei wird.84 Zudem müssen bestimmte Anforderungen an den Gutachter und die UVS bzw. UVU gestellt werden, um die Qualität zu sichern und um die Gefahr von Gefälligkeitsgutachten zu senken.85

78 Erbguth/Schink, UVPG § 6 Rdnr. 4; Haneklaus, in: Hoppe, UVPG § 6 Rdnr. 13. 79 Kritisch dazu Jarass, NuR 1991, 201 (205)/KritV 1991, 7 (17), der den Sinn der Vorlagepflicht, die Öffentlichkeit zu informieren, nur dann als erfüllt ansieht, wenn die Unterlagen in Form eines systematischen Berichts – anstelle eines Berges von Daten und Papier – vorgelegt werden. 80 Hartlik, UVP-report 1994, 296 (296 f.). 81 Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 10; Hartlik, UVP-report 1994, 296 (297). 82 Vgl. Arbeitsgemeinschaft UVP-Gütesicherung, S. 21; Baader u. a., UVP-Leitfaden, S. 21. 83 Arbeitsgemeinschaft UVP-Gütesicherung, S. 21; Baader u. a., UVP-Leitfaden, S. 21; Erbguth/Schink, UVPG § 6 Rdnr. 4; Gasner/Winkelbrandt, UVP, S. 13. 84 Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 13. 85 Arbeitsgemeinschaft UVP-Gütesicherung, S. 21 f.; Baader u. a., UVP-Leitfaden, S. 24 ff.; Hartlik, UVP-report 1994, 296 (297). Als Mindestanforderungen sind beispielsweise genannt die Unabhängigkeit des Gutachters oder die interdisziplinäre Zusammensetzung des Gutachterteams zur Gewährleistung des medienübergreifenden Ansatzes der Umweltverträglichkeitsprüfung schon bei der Ermittlung der Daten.

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

5. Behördenbeteiligung gem. §§ 7, 8 UVPG und Öffentlichkeitsbeteiligung gem. §§ 9, 9a UVPG Weitere Bestandteile der Ermittlung von Umweltauswirkungen im Vorfeld der zusammenfassenden Darstellung nach § 11 UVPG sind in der Behördenbeteiligung gem. §§ 7, 8 UVPG sowie in der Öffentlichkeitsbeteiligung gem. §§ 9, 9a UVPG zu sehen.86 Nach § 7 S. 1 UVPG informiert die zuständige Behörde weitere Behörden, deren Aufgabenbereiche durch das Vorhaben berührt werden, und holt deren Stellungnahmen ein. Der Zweck dieser Beteiligung von betroffenen, aber nicht zuständigen Behörden ist darin zu sehen, dass der in der Konzentrationswirkung auf eine zuständige Behörde begründete Verlust fachlicher Kompetenz aufgefangen werden soll.87 Die Beteiligung ist die einzige Möglichkeit für die fachlich kompetente, aber nicht zuständige Behörde, die Entscheidung zu beeinflussen.88 Zur Bestimmung des Begriffs der Behörde i. S. d. § 7 UVPG kann zunächst § 1 Abs. 4 VwVfG herangezogen werden, wonach eine Behörde angesehen wird als „jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt“.89 Darüber hinaus ist anerkannt, dass auch Gemeinden und anderen Körperschaften des Öffentlichen Rechts, die als Rechtsträger nicht selbst Behörde sein können, ein Beteiligungsrecht zusteht.90 Beteiligt werden allerdings nur solche Behörden, die in ihrem umweltbezogenen Aufgabenbereich berührt werden. Dies ist dann der Fall, wenn die Entscheidung mit Konzentrationswirkung den fachgesetzlich zugewiesenen umweltrechtlichen Aufgabenbereich der Behörde berührt.91 Den Fall der grenzüberschreitenden Berührung des Aufgabenbereichs einer Behörde betrifft § 8 UVPG, der – parallel zur Regelung des § 7 UVPG für deutsche Behörden – die Beteiligung der jeweiligen Behörde eines anderen Staates in Form von Unterrichtung und Stellungnahme regelt. Andere Staaten sind in diesem Sinne nicht nur Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften, sondern alle Nachbarstaaten der Bundesrepublik Deutschland.92 Die §§ 9, 9a und 9b UVPG regeln im Gegensatz dazu überwiegend die Beteiligung der Öffentlichkeit. Sie dienen zum einen wiederum der Ermitt86

Vgl. Peters, UVPG § 7 Rdnr. 1. Wagner, in: Hoppe, UVPG § 7 Rdnr. 3; vgl. auch Siegel, Verfahrensbeteiligung, S. 64. 88 Wagner, in: Hoppe, UVPG § 7 Rdnr. 14. 89 Erbguth/Schink, UVPG § 7 Rdnr. 2; Peters, UVPG § 7 Rdnr. 5; Wagner, in: Hoppe, UVPG § 7 Rdnr. 15. 90 Erbguth/Schink, UVPG § 7 Rdnr. 2; Wagner, in: Hoppe, UVPG § 7 Rdnr. 16. 91 Vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 7 Rdnr. 3; Peters, UVPG § 7 Rdnr. 6. 92 Enders/Krings, DVBl 2001, 1242 (1250). 87

A. Genereller Verfahrensablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung

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lung des Sachverhalts, zum anderen aber auch dem vorgezogenen Rechtsschutz der Betroffenen.93 Dabei regelt § 9 UVPG die Beteiligung der nationalen Öffentlichkeit bei nationalen Vorhaben. Diese vollzieht sich nach § 9 UVPG in zwei Schritten.94 Maßstab der Anhörung im UVP-Verfahren nach Abs. 1 ist das Planfeststellungsverfahren,95 auf dessen Regeln zur Anhörung in § 73 Abs. 3, 4 bis 7 VwVfG durch § 9 Abs. 1 S. 2 UVPG verwiesen wird.96 Ein zweiter Schritt der Öffentlichkeitsbeteiligung ist die Information hinsichtlich der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens gem. § 9 Abs. 2 UVPG. Die §§ 9a und 9b UVPG betreffen ergänzend die grenzüberschreitende Beteiligung der Öffentlichkeit. § 9a UVPG betrifft die Beteiligung der Öffentlichkeit eines benachbarten Staates, sofern diese von Auswirkungen eines in Deutschland befindlichen Vorhabens betroffen sind. Dabei muss die deutsche Behörde darauf hinwirken, dass das Vorhaben auf geeignete Weise bekannt gemacht wird, dass auf die Präklusion hingewiesen wird und dass die für Einwendungen zuständige Behörde angegeben wird.97 Den umgekehrten Fall der Beteiligung der deutschen Öffentlichkeit, die den Auswirkungen eines Vorhabens außerhalb der Bundesrepublik Deutschland unterliegt, betrifft § 9b UVPG. Neben der Beteiligung der deutschen Öffentlichkeit regelt dieser zugleich auch – als Gegenstück zu § 8 UVPG – die Beteiligung deutscher Behörden. Im Fall des § 9b UVPG sind die Regelungsmöglichkeiten des deutschen UVPG natürlich eng begrenzt.98 6. Zusammenfassende Darstellung gem. § 11 UVPG Der größte Anteil der notwendigen Informationen ist durch den Vorhabenträger selbst vorzulegen. Zu diesen Daten treten noch die Erkenntnisse hinzu, die durch die Stellungnahmen beteiligter Behörden nach §§ 7, 8 UVPG, die Äußerung der Öffentlichkeit gem. §§ 9, 9a UVPG sowie die eigenen Ermittlungen der zuständigen Behörde i. S. d. § 11 S. 2 UVPG gewonnen werden.99 Der nächste Schritt im Verfahren der UVP liegt nach 93

Peters, UVPG § 9 Rdnr. 1; vgl. dazu oben, 2. Kap. A. I. 5. Vgl. Summerer, in: Vorsorgen statt nur Schaden beseitigen, S. 357 (362). 95 Vgl. Peters, UVPG § 9 Rdnr. 1. 96 Das Verfahren richtet sich damit nach den Anforderungen der §§ 73 Abs. 3, 4 bis 7 VwVfG. 97 Müggenborg, SächsVBl. 2001, 205 (207). 98 Vgl. Koch/Siebel-Huffmann, NVwZ 2001, 1081 (1086 f.). 99 Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 11 Rdnr. 7; Erbguth/Schink, UVPG § 11 Rdnr. 2; Jarass, NuR 1991, 201 (205); Jarass, KritV 1991, 7 (19); Peters, UVPG § 11 Rdnr. 1; Schmidt-Preuß, DVBl 1995, 485 (485); Summerer, in: Vorsorgen statt nur Schaden beseitigen, S. 357 (363); weniger ausführlich: Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 307. 94

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

§ 11 S. 1 UVPG darin, die gesamten Informationen und Daten aus allen Erkenntnisquellen im Hinblick auf die Umweltauswirkungen und die Vermeidungs-, Verminderungs- oder Ausgleichsmaßnahmen in einem Gesamtbild zusammengefasst darzustellen. Darstellung bedeutet dabei die nicht additive, sondern problemorientierte systematische Beschreibung der ermittelten Umweltauswirkungen.100 Die zusammenfassende Darstellung i. S. d. § 11 UVPG hat dabei den Zweck, die Grundlage für den nachfolgenden Verfahrensschritt der Bewertung i. S. d. § 12 UVPG zu schaffen.101 Durch die Darstellung wird der entscheidungserhebliche Sachverhalt zusammengestellt und aufbereitet, aufgrund dessen die späteren Beurteilungen und Entscheidungen zu treffen sind.102 Die Bewertung ist dabei in zweifacher Hinsicht von der zusammenfassenden Darstellung abhängig. Erstens basiert sie auf der Vollständigkeit der Tatsachenerfassung durch die Darstellung, und zweitens muss sie sich in Hinblick auf ihre sachlogische Richtigkeit an den Tatsachen der Darstellung messen lassen.103 Inhaltlich muss die Darstellung alle für die Bewertung relevanten Fakten im Hinblick auf die Auswirkungen auf die einzelnen Umweltgüter und auf die Umwelt als System enthalten.104 Es muss also ein Vergleich zwischen Ist-Zustand bzw. hypothetischem zukünftigen Zustand ohne Verwirklichung des Vorhabens und hypothetischem zukünftigen Zustand unter Beachtung der Auswirkungen des Vorhabens vorgenommen werden.105 Die Darstellung muss dabei noch frei von jeder Bewertung bleiben.106 Neben dem reinen Tatsachenstoff sollte die Bewertung zudem Angaben enthalten über die Informationsquellen sowie über die Methoden zur Ermittlung vom Zustand oder zur Aufstellung von Prognosen.107 100 Peters, UVPG § 11 Rdnr. 1; Summerer, in: Vorsorgen statt nur Schaden beseitigen, S. 357 (363). 101 Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 11 Rdnr. 3; Erbguth/Schink, UVPG § 11 Rdnr. 4; Gareis-Grahmann, in: UVP-Leitfaden, S. 147 (148); Peters, UVPG § 11 Rdnr. 3. 102 Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 11 Rdnr. 3; Erbguth/Schink, UVPG § 11 Rdnr. 4. 103 Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 307. 104 Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 11 Rdnr. 7/12 ff.; Erbguth/Schink, UVPG § 11 Rdnr. 3/11; Peters, UVPG § 11 Rdnr. 5. 105 Erbguth/Schink, UVPG § 11 Rdnr. 15; Peters, UVPG § 11 Rdnr. 5. 106 Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 11 Rdnr. 11; Erbguth/Schink, UVPG § 11 Rdnr. 11; Gareis-Grahmann, in: UVP-Leitfande, S. 147 (148); Peters, UVPG § 11 Rdnr. 5; Schmidt-Preuß, DVBl 1995, 485 (485); Summerer, in: Vorsorgen statt nur Schaden beseitigen, S. 357 (363). 107 Erbguth/Schink, UVPG § 11 Rdnr. 13; Peters, UVPG § 11 Rdnr. 5.

A. Genereller Verfahrensablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung

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Nach § 11 S. 3 UVPG soll die Darstellung möglichst innerhalb einer an die Öffentlichkeitsbeteiligung gekoppelten einmonatigen Frist erarbeitet werden.108 7. Bewertung gem. § 12 1. HS. UVPG Die der zusammenfassenden Darstellung folgende Bewertung i. S. d. § 12 1. HS. UVPG ist der zentrale und wichtigste Schritt im Verfahren der UVP.109 a) Zweck der Bewertung Die Bedeutung der Bewertung gem. § 12 1. HS. UVPG ergibt sich aus ihrem Zweck. Denn ihre Aufgabe ist es, den Übergang von der reinen Wirklichkeitsbeschreibung der Darstellung i. S. d. § 11 UVPG zu einer konkreten Handlungsempfehlung zu vollziehen.110 Sie bildet die Brücke zwischen Realität und Wertvorstellung, indem sie eine Handlungsempfehlung abgibt, die aufbauend auf der Realität zum Erreichen der Wertvorstellung zweckmäßig erscheint.111 Aus diesem Zweck der Bewertung folgt auch ihre Struktur. Da sie eine Relation zwischen einem wertenden Subjekt und einem gewerteten Objekt ist, besteht sie aus drei Ebenen: die reine Abbildung der Wirklichkeit, das eingebrachte Wertsystem sowie das Urteil als Ergebnis des Zusammentreffens von Wirklichkeit und Wertsystem.112 Um sowohl das Abbild der Wirklichkeit als auch das Wertsystem für den Bewertungsvorgang greifbar zu machen, bedarf es auf beiden Ebenen eines Maßstabes. Während die Abbildung der Wirklichkeit anhand von Indikatoren greifbar gemacht werden kann, muss die Ebene des Wertsystems auf im Wege der sog. Operationalisierung gefundene feste Maßstäbe oder Standards zurückgreifen.113 Als Ergebnis der Wertung muss die Handlungsemp108 An der Einhaltbarkeit der kurzen Frist zweifelnd: Jarass, NuR 1991, 201 (205); Jarass, KritV 1991, 7 (19). 109 Vgl. Hartlik, in: UVP in der Praxis, S. 96 (97); Peters, UVPG § 12 Rdnr. 1. 110 Bechmann, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 84 (87); Hartlik, in: UVP in der Praxis, S. 96 (97); Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 45/46. 111 Bechmann, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 84 (102); Hartlik, in: UVP in der Praxis, S. 96 (97); vgl. auch Wagner, in: Kulturlandschaftspflege, S. 49 (49). 112 Vgl. Bechmann, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 84 (90 f.); Hartlik, in: UVP in der Praxis, S. 96 (98 f.); Kühling, in: UVP-Leitfaden, S. 155 (156); Stelzer, Bewertungen in Umweltschutz und Umweltrecht, S. 7 ff. 113 Vgl. Bechmann, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 84 (91); Hartlik, in: UVP in der Praxis, S. 96 (101 f.); vgl. auch Otto-Zimmermann, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 13 (15).

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

fehlung an den Entscheidungsträger in Form einer „qualifizierten Information über die Umweltauswirkungen“ stehen.114 Sie dient damit einerseits der Entscheidungsvorbereitung und andererseits der Bewältigung der komplexen Entscheidungssituation.115 b) Bewertungszuständigkeit Die Bewertung nach § 12 1. HS. UVPG fällt in den Aufgabenbereich der jeweiligen Zulassungs- oder Genehmigungsbehörde.116 Damit obliegt die Bewertung nicht dem Vorhabenträger, der sich jedoch bei den von ihm zu erbringenden wertungsfreien Ermittlungen und Vorlagen an den Maßgaben des § 12 UVPG orientieren wird.117 c) Gegenstand der Bewertung Gegenstand der Bewertung sind die in der zusammenfassenden Darstellung i. S. d. § 11 UVPG ermittelten Umweltauswirkungen eines Vorhabens.118 Ergebnis der Bewertung muss immer eine eindeutig positive oder negative Aussage über die Umweltverträglichkeit des Vorhabens sein.119 Damit kann sich die Bewertung nur auf die umweltbezogenen Vorgaben der zusammenfassenden Darstellung beziehen.120 d) Maßstäbe der Bewertung Die größten Schwierigkeiten im Umgang mit der Bewertung i. S. d. § 12 1. HS. UVPG liegen darin, geeignete Bewertungsmaßstäbe als Abbildung 114

Otto-Zimmermann, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 13

(14). 115 Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 17; Erbguth/Schink, UVPG § 12 Rdnr. 1; Peters, UVPG § 12 Rdnr. 6; Peters, UVP-report 1995, 8 (8); Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 45. 116 Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 15; Erbguth/Schink, UVPG § 12 Rdnr. 5a; Peters, UVPG § 12 Rdnr. 5; Peters, UVP-report 1995, 8 (8); Peters, in: Die Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 51 (52); kritisch wegen der differenzierten Zuständigkeit für Ermittlung und Bewertung Bunge, DVBl 1987, 819 (822); differenzierend Gassner, UPR 1990, 361 (362). 117 Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 213; Peters, UVPG § 12 Rdnr. 5; vgl. auch Otto, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 37 (49). 118 Erbguth/Schink, UVPG § 12 Rdnr. 5; Peters, UVPG § 12 Rdnr. 9; vgl. Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 19. 119 Vgl. Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 19; Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 55 f. 120 Erbguth/Schink, UVPG § 12 Rdnr. 5.

A. Genereller Verfahrensablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung

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des zugrunde gelegten Wertesystems zu finden oder gegebenenfalls erst noch zu entwickeln. Diese Problematik wird dadurch begründet, dass das UVPG selbst keine Bewertungsmaßstäbe vorgibt, sondern diesbezüglich unter anderem auf das Fachrecht verweist.121 Die Maßstäbe müssen sich natürlich an dem Gegenstand der Bewertung, aber auch an den sonstigen Rahmenvorgaben von § 12 UVPG orientieren. Zudem müssen die Maßstäbe einzelfallunabhängig sein, da der Bewertung sonst die Vergleichbarkeit fehlt.122 Sowohl die Rechtssicherheit als auch eine effektive verwaltungsgerichtliche Kontrolle verlangen nach eindeutigen Bewertungsmaßstäben.123 aa) Gesetzliche Maßstäbe Viele der nachfolgenden Voraussetzungen für die Bewertungsmaßstäbe der UVP hängen direkt oder indirekt mit dem ersten Problemkomplex zusammen. Dabei handelt es sich um die Frage, ob die Bewertung des § 12 UVPG „nach Maßgabe der geltenden Gesetze“ durchzuführen ist und sich die Maßstäbe daher zwingend aus ebendiesen ergeben müssen. Das Problem beruht auf einer syntaktischen Ungenauigkeit des Gesetzgebers, der in § 12 UVPG die beiden Verfahrensschritte der Bewertung und der Berücksichtigung in einem Satz geregelt hat: „Die zuständige Behörde bewertet die Umweltauswirkungen des Vorhabens auf der Grundlage der zusammenfassenden Darstellung nach § 11 und berücksichtigt diese Bewertung bei der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf eine wirksame Umweltvorsorge im Sinne der §§ 1, 2 Abs. 1 und 4 nach Maßgabe der geltenden Gesetze.“ Das aufgeworfene Problem lässt sich in der Frage zusammenfassen, ob das „und“ den ersten Halbsatz abschließen soll oder ob es beide Verfahrensschritte summarisch vor die „Maßgabe der geltenden Gesetze“ stellen soll.124 Nach einer Ansicht enden mit dem „und“ die Vorgaben des UVPG für die Bewertung, so dass diese nicht nach Maßgabe der geltenden Gesetze durchzuführen wäre.125 Eine Bewertung nach Maßgabe der geltenden Gesetze stelle den Zweck der UVP in Frage, da sie sich aufgrund einer Bindung an fachgesetzliche Maßgaben inhaltlich nicht mehr von der Zulässigkeitsprüfung unterscheide.126 Vielmehr sei anstelle einer rechtlichen eine fachliche Bewertung erforderlich, um zu einem Urteil über die Umweltverträglichkeit 121

Peters, UVP-report 1995, 8 (8). Vgl. Gusy, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1991, S. 3 (16). 123 Steinberg, DVBl 1990, 1369 (1371). 124 Vgl. Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 44. 125 Kühling, UVP-report 1/1992, 2 (4); Lange, DÖV 1992, 780 (782 f.); Ratzbor/ Scholles, UVP-report 2/1990, 10 (10); ähnlich Beckmann, DVBl 1993, 1335 (1336); Feldt, UVP-report 2/1990, 13 (14/16). 122

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

eines Vorhabens zu gelangen.127 Eine Bewertung anhand fachgesetzlicher Vorgaben führe zudem zu einer Einbindung nichtökologischer Belange in die UVP und damit zu inneren Widersprüchen in der UVP.128 Als Argument wird auch die syntaktische Ungenauigkeit angeführt, die der Gesetzgeber sicherlich vermieden hätte, wenn er die Bewertung unter die Maßgabe der Gesetze hätte stellen wollen.129 Gestützt wird diese Forderung nach einer fachlichen Bewertung durch den englischen Wortlaut der UVP-Richtlinie, die in Art. 3 die Verfahrensschritte „identify, describe and assess“ – also Identifizieren, Beschreiben und Bewerten – aufzählt und in Anhang III den Begriff „assess“ im Zusammenhang gerade mit fachlichen Prognosemethoden und nicht mit rechtlichen Vorgaben erneut aufgreift.130 Die Gegenansicht hält – wenn auch teilweise mit erheblicher Skepsis131 – bei der Bewertung i. S. d. § 12 UVPG eine Beachtung der rechtlichen Maßgaben für rechtlich geboten.132 Auch der Gesetzgeber wollte die Regelung des § 12 UVPG in diesem Sinne verstanden wissen.133 Des Weiteren 126 Kühling, UVP-report 1/1992, 2 (4); Ratzbor/Scholles, UVP-report 2/1990, 10 (10); vgl. Schmidt-Preuß, DVBl 1995, 485 (486). 127 Kühling, UVP-report 1/1992, 2 (4); vgl. Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 45. 128 Ratzbor/Scholles, UVP-report 2/1990, 10 (10); vgl. Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 45; vgl. dazu auch unten, 2. Kap. A. II. 7. d) bb). 129 Vgl. Beckmann, DVBl 1993, 1335 (1336); Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 44; ähnlich Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 63 Rdnr. 102. 130 Vgl. Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 46. 131 Die Skepsis beruht zum einen auf dem Fehlen der geforderten rechtlichen Maßstäbe und zum anderen darauf, dass dadurch die Ebenen der rein fachlich-wissenschaftlichen Bewertung sowie der abgewogenen gesellschaftlich-politischen Wertvorstellung unauflösbar vermengt werden (vgl. Hübler, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 124 [127, Fn. 7]; Kühling, in: UVP-Leitfaden, S. 155 [159]). 132 Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 20; Bohne, in: Jahrbuch Umweltund Technikrecht 1991, S. 21 (33/34); Bunge, in: HdUVP, 0600 § 12 Rdnr. 24/36; Erbguth/Schink, UVPG § 12 Rdnr. 6/7; Feldmann, UPR 1991, 127 (129); Hartlik, UVP-report 1994, 296 (297); Hoppe/Appold, DVBl 1991, 1221 (1223); Hoppe, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 123 (129); Jarass, NuR 1991, 201 (206); Jarass, KritV 1991, 7 (20); Kühling, in: UVP-Leitfaden, S. 155 (159); Peters, UVPG § 12 Rdnr. 11; Peters, UVP-report 1995, 8 (8); Peters, in: UVP-Leitfaden, S. 83 (85); Peters, in: Die Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 51 (53); Peters, in: UVP in der Praxis, S. 90 (90 f.); Schmidt-Preuß, DVBl 1995, 485 (486); Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 46; Steinberg, DVBl 1990, 1369 (1371); ähnlich Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 25; Summerer, in: Vorsorgen statt nur Schaden beseitigen, S. 357 (364); vgl. Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 46; ähnlich: Summerer, ZAU 1988, 151 (154), der für die Bewertung eine normative Bezugsbasis für erforderlich hält.

A. Genereller Verfahrensablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung

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definiert auch die UVPVwV den Vorgang des Bewertens gem. Nr. 0.6.1.1 als „die Auslegung und die Anwendung der umweltbezogenen Tatbestandsmerkmale der einschlägigen Fachgesetze (gesetzliche Umweltanforderungen) auf den entscheidungserheblichen Sachverhalt“.134 „Bewerten“ darf hier nicht im naturwissenschaftlich-fachlichen Sinne aufgefasst werden, sondern muss vielmehr als rechtliche Beurteilung klären, ab wann die Schwelle der Unbeachtlichkeit überschritten ist, wieweit die gesetzlichen Anforderungen die Umwelt vor den zu erwartenden Folgen des Vorhabens schützen sollen.135 Aus dem Grundsatz des Vorbehaltes des Gesetzes bzw. aus der Bindung der Behörden an Gesetz und Recht gem. Art. 20 Abs. 3 GG folgt, dass bei Eingriffen in geschützte Rechtspositionen eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für das staatliche Handeln erforderlich ist. Bereits bei der Bewertung sind die Behörden an Gesetz und Recht gebunden, denn durch die die Bewertung berücksichtigende Entscheidung wird in Rechtspositionen eingegriffen.136 Die UVP stellt in der deutschen Rechtssystematik kein eigenständiges Verfahren dar, sondern ist vielmehr unselbständiger Bestandteil der verwaltungsbehördlichen Entscheidung; aus diesem Grund müssen für den Verfahrensbestandteil die gleichen Bewertungsmaßstäbe herangezogen werden wie für die Entscheidung selbst.137 Aus diesen Gründen und wegen der dahin gehenden Intention des Gesetzgebers ist der Auffassung zu folgen, die eine Bewertung anhand der rechtlichen Maßgaben für erforderlich hält. Das „und“ in § 12 UVPG stellt damit beide Verfahrensschritte unter die „Maßgabe der geltenden Gesetze“. Zu klären ist, was unter der „Maßgabe der geltenden Gesetze“ zu verstehen ist. Die teilweise in den Erlass der UVPVwV gesetzten Hoffnungen auf brauchbare Bewertungsmaßstäbe138 sind nicht erfüllt worden, da die Verwaltungsvorschrift eher den Rahmen des Verfahrens vorgibt als Aussagen über Umweltverträglichkeit und deren Maßstäbe.139 133

BT-Drs. 11/3919, S. 27. GMBl. 1995, S. 671 ff. 135 Bunge, in: HdUVP 0600 § 12 Rdnr. 24. 136 BT-Drs. 11/3919, S. 27; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 36; Peters, in: UVP in der Praxis, S. 90 (90 f.); Steinberg, DVBl 1990, 1369 (1371); vgl. Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 45. 137 Bohne, in: Jahrbuch Umwelt- und Technikrecht 1991, S. 21 (34); Feldmann, in: UVP-Leitfaden, S. 65 (68 f.); Feldmann, UPR 1991, 127 (129); Schmidt-Preuß, DVBl 1995, 485 (486); Summerer, in: Vorsorgen statt nur Schaden beseitigen, S. 357 (364); vgl. Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 46. 138 Vgl. Dohle, NVwZ 1989, 697 (704); Gusy, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1991, S. 3 (16); Jarass, NuR 1991, 201 (206); Jarass, KritV 1991, 7 (21). 139 Otto, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 37 (38). 134

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

Unter den geltenden Gesetzen sind grundsätzlich nur „formelle“ Gesetze zu verstehen.140 Über die in diesen formellen Gesetzen häufig enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe wird jedoch die Berücksichtigung von detaillierteren Regelwerken ermöglicht, sofern diese zur Konkretisierung der unbestimmten Rechtsbegriffe beitragen können.141, 142 Diese häufige Konkretisierung auf zweiter Ebene ist eine notwendige Folge der Kluft „zwischen naturwissenschaftlich-technischen Sachverhalten und den juristischen Denkformen“.143 Sie kann rechtlich verbindliche Umweltstandards schaffen, sofern sie in Form einer Rechtsverordnung, Satzung oder Verwaltungsvorschrift144 vorhanden ist, kann jedoch auch als private Regelung ausgestaltet sein.145 Denkbar – wenn auch aufgrund der Gefahren von Willkürvorwurf und behördlicher Überforderung problematisch146 – ist auch die Einzelfallkonkretisierung durch VA oder öffentlich-rechtlichen Vertrag,147 die man-

140 BT-Drs. 11/3919, S. 27; Bunge, in: HdUVP, 0600 § 12 Rdnr. 37; Feldmann, UPR 1991, 127 (130); Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 47; vgl. Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 52 f. 141 Vgl. BT-Drs. 11/3919, S. 27; Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 21; Erbguth/Schink, UVPG § 12 Rdnr. 7; Feldmann, in: UVP-Leitfaden, S. 65 (69); Feldmann, UPR 1991, 127 (130); Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 36; Gusy, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1991, S. 3 (16); Hoppe/Appold, DVBl 1991, 1221 (1223); Hoppe, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 123 (130); Jarass, NJW 1987, 1225 (1225); Otto, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 37 (38); Peters, in: UVP in der Praxis, S. 90 (91); Schmidt-Preuß, DVBl 1995, 485 (486); Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 47; Steinberg, DVBl 1990, 1369 (1372); Summerer, in: Vorsorgen statt nur Schaden beseitigen, S. 357 (364); Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 55. 142 Der Rückgriff auf nicht formellgesetzliche Konkretisierungen unbestimmter Rechtsbegriffe ist üblich, da Gesetze bei komplexen Themenbereichen in der Regeln nur einen Rahmen schaffen können, der durch die Konkretisierungen im einzelnen ausgefüllt werden muss (vgl. Jarass, NJW 1987, 1225 [1225]; Otto, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 37 [38]). 143 Feldhaus, UPR 1982, 137 (137). 144 Bei administrativen Umweltstandards ist jedoch die nach außen wirksame Bindung problematisch (vgl. Jarass, NJW 1987, 1225 [1226/1227 ff.]; SchmidtPreuß, DVBl 1995, 485 [486]; Scholles, Einschätzen, Abschätzen und Bewerten in der UVP, S. 47). 145 Feldhaus, UPR 1982, 137 (138); Feldmann, UPR 1991, 127 (130); Hoppe/ Appold, DVBl 1991, 1221 (1224); Hoppe, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 123 (131); Jarass, NJW 1987, 1225 (1225); Peters, in: UVP in der Praxis, S. 90 (91); Scholles, Einschätzen, Abschätzen und Bewerten in der UVP, S. 47 ff. 146 Vgl. Dohle, NVwZ 1989, 697 (704). 147 Eberhardt, ZAU 1992, 166 (170/179); Hoppe/Appold, DVBl 1991, 1221 (1223); Hoppe, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 123 (129/130); Peters, in: UVP in der Praxis, S. 90 (91).

A. Genereller Verfahrensablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung

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gels bestehender gesetzlicher Maßstäbe nicht standardvollziehend ist, sondern vielmehr standardsetzend sein kann.148 Schon das Erfordernis gesetzlicher Maßstäbe als solches macht bereits vor einem Blick auf die weiteren Anforderungen das Grundproblem der Bewertungsmaßstäbe deutlich. Nicht für alle UVP-relevanten Bereiche und schon gar nicht abschließend existieren gesetzliche oder zumindest untergesetzliche Maßstäbe, die für die Bewertung i. S. d. § 12 UVPG herangezogen werden können.149 Die Praxis sieht sich daher vor das Problem gestellt, auf der einen Seite die Bewertung anhand gesetzlicher Maßstäbe vornehmen zu müssen, auf der anderen Seite aber nicht über diese gesetzlichen Maßstäbe zu verfügen.150 Langfristig lässt sich diese widersprüchliche Lage nur dadurch beseitigen, dass der Gesetzgeber das Erfordernis der gesetzlichen Bewertungsmaßstäbe dadurch erfüllbar ausgestaltet, dass er der Praxis die gesetzlichen Maßstäbe liefert. Auf kurze Sicht bieten sich zwei Möglichkeiten im Umgang mit diesem Problem an. Wenig überzeugend dürfte sein, mangels gesetzlicher Maßstäbe auf die Durchführung einer UVP zu verzichten. Ein geringeres Übel scheint es demgegenüber zu sein, die Bewertung anhand nichtgesetzlicher Maßstäbe vorzunehmen,151 sofern diese bestimmten Erfordernissen wie fachliche Kompetenz und Neutralität entsprechen.152 An dieser Stelle bietet sich ein Blick auf die Entstehung gesetzlicher Maßstäbe an. Die von § 12 UVPG geforderten gesetzlichen Maßstäbe werden in der Regel durch gesetzliche Umweltqualitätsziele bzw. Umweltstandards153 ausgefüllt, die das Ergebnis einer langen Entwicklung sind. Ver148

Summerer, ZAU 1988, 151 (155). Vgl. Dohle, NVwZ 1989, 697 (704); Hartlik, in: UVP in der Praxis, S. 96 (102); Otto, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 37 (43 ff.); Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 53; ähnlich Bunge, in: HdUVP, 0100 S. 7. 150 Vgl. Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 64. 151 Vgl. Beckmann, DVBl 1993, 1335 (1336); Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 28; Feldmann, in: UVP-Leitfaden, S. 65 (69); Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 216; Gusy, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1991, S. 3 (16); Hartlik, UVP-report 1994, 296 (298); Peters, in: UVP in der Praxis, S. 90 (91); Scholles, Einschätzen, Abschätzen und Bewerten in der UVP, S. 51; kritisch: Hoppe (in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 123 [130]) und Steinberg (DVBl 1990, 1369 [1373]), die nichtrechtlichen Standards allenfalls indizielle Wirkung zukommen lassen. 152 Vgl. Jarass, NJW 1987, 1225 (1230); Mayntz, DV 1990, 137 (145). 153 Im Vergleich zu den Umweltqualitätszielen weisen diese einen höheren Konkretisierungsgrad auf (Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 219; Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 55; Kieslich/Neumeyer, Räumliche Umweltziele, S. 27; Knauer, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 45 [52 f.]). Aus der Masse an unterschiedlichen Begrifflichkeiten haben sich mittlerweile vier Begriffe herauskristallisiert, die in einem hierarchischen Verhältnis zueinander stehen: Am wenigsten konkret sind Leitbilder, die lediglich sehr allgemeine Zielvor149

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

folgt man die Entwicklungsgeschichte eines gesetzlichen Standards, dann durchläuft man verschiedene wissenschaftliche, gesellschaftliche, politische und rechtliche Prozesse, an deren Ende der gesetzliche Umweltstandard steht.154 Die gesellschaftliche Akzeptanz wissenschaftlicher Werte verdichtet sich dabei immer mehr und führt zuletzt zu dessen Gesetzeskraft.155, 156 Erstmals greifbar und damit tauglich als Maßstab für eine Bewertung wird ein Wert, wenn er als wissenschaftlicher Diskussionswert und später als wissenschaftlich-fachlicher Richt- bzw. Leitwert anerkannt wird.157 Auf dem Weg zu einem gesetzlichen Standard muss dieser wissenschaftlichfachliche Wert die Phase der gesellschaftlichen und später politischen Akzeptanz, Willensbildung und Gestaltung durchlaufen, er muss zu einem politisch-programmatischen Standard werden.158 Auf einer ähnlichen Stufe können die quasigesetzlichen Umweltstandards genannten privaten Regelwerke eingeordnet werden, welche wie etwa VDI-Werte oder DIN-Normen allgemein anerkannt sind.159 Erst wenn er diesen Entwicklungsstand erstellungen enthalten. Diese werden durch Leitlinien insoweit konkretisiert, dass bereits grobe Handlungsrichtungen vorgegeben werden. Schon deutlich konkreteren Inhalt weisen Umweltqualitätsziele auf, die bereits bestimmte Definitionen von Ressourcen und Funktionen bestimmter Schutzgüter enthalten. Der größte Konkretisierungsgrad lässt sich schließlich bei Umwelt(qualitäts)standards auf, die konkrete Bewertungsmaßstäbe für Schutzwürdigkeit oder erstrebte Qualität festlegen (ausführlich: Kieslich/Neumeyer, Räumliche Umweltziele, S. 25 ff.). 154 Vgl. Otto, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 37 (43); Knauer, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 45 (54/58 f.); Summerer, ZAU 1988, 151 (154); Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 55; ähnliche Strukturen finden sich auch bei: Eberhardt, ZAU 1992, 166 (180); Hartlik, UVPreport 1994, 296 (298, Abb. 2); Hoppe/Appold, DVBl 1991, 1221 (1224); Hoppe, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 123 (132 ff.); Hübler, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 124 (129 f.); Jarass, NJW 1987, 1225 (1226); Kieslich/Neumeyer, Räumliche Umweltziele, S. 10/11/25 f./37; Kühling, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 31 (41); Mayntz, DV 1990, 137 (137). 155 Vgl. Otto, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 37 (42 f.). 156 Hübler (in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 124 [127, Fn. 7]) spricht von „Recht als geronnener naturwissenschaftlicher Erkenntnis“ und sieht darin die Gefahr begründet, dass die zu Recht werdenden wissenschaftlichen Erkenntnisse zu diesem Zeitpunkt bereits überholt sein können. 157 Vgl. Otto, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 37 (43); ähnlich: Feldhaus, UPR 1982, 137 (138/139); Knauer, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 45 (54). 158 Vgl. Gusy, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1991, S. 3 (18); Kieslich/Neumeyer, Räumliche Umweltziele, S. 31 f.; Otto, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 37 (43); Mayntz, DV 1990, 137 (141 ff.); Peters, in: UVP in der Praxis, S. 90 (91). 159 Kieslich/Neumeyer, Räumliche Umweltziele, S. 37.

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reicht hat, kann er im rechtlichen Gesetzgebungsprozess zu einem gesetzlichen Standard mit rechtlicher Bindungswirkung gekürt werden.160, 161 Dabei kann ein solcher gesetzlicher Standard auf jeder denkbaren Normebene ausgestaltet werden.162 Mangelt es also an Maßstäben, die die letzte „Entwicklungsstufe“ des gesetzlichen Umweltstandards erreicht haben, dann bietet sich für den Übergang ein Rückgriff auf die Standards der vorherigen Stufen – insbesondere wissenschaftliche Richtwerte oder private Regelwerke – an.163, 164 Auf diese Weise erhält man Zugriff auf Bewertungsmaßstäbe, die in ihrer Qualität den erforderlichen gesetzlichen Standards zumindest ähneln. Problematisch ist dabei jedoch, dass Maßstäbe der wissenschaftlich-fachlichen Ebene noch keine gesellschaftliche Beeinflussung und Akzeptanz erfahren haben können.165 Folgt man der Ansicht, dass der Anwendung von nichtgesetzlichen Maßstäben der Vorzug zu geben ist vor einem Verzicht auf die UVP, dann kommt dem Streit über die „Maßgabe der geltenden Gesetze“ momentan noch wenig Bedeutung zu. Denn auch wenn man gesetzliche Maßstäbe für erforderlich hält, muss man sich bei deren Fehlen mit der Anwendung nichtgesetzlicher Maßstäbe weiter helfen. Der Unterschied liegt – abgesehen von den wenigen Bereichen, bei denen bereits ausreichend gesetzliche Maßstäbe existieren – darin, dass nach der vorzugswürdigen Meinung der jetzige Zustand nur eine Notlösung ist und begleitet werden muss von eindringlichen Forderungen an den Gesetzgeber, gesetzliche Standards zu schaffen.166, 167 Der Gesetzgeber darf sich der Aufgabe, Bewertungsmaßstäbe zu schaffen, nicht entziehen.168 160 Vgl. Kieslich/Neumeyer, Räumliche Umweltziele, S. 37; Otto, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 37 (43); ähnlich: Feldhaus, UPR 1982, 137 (142). 161 Diese gesetzliche Fixierung hält Knauer (in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 45 [54]) bei festen wissenschaftlichen Richtwerten jedoch nicht immer für erforderlich. 162 Mayntz, DV 1990, 137 (140). 163 Vgl. Hartlik, UVP-report 1994, 296 (298). 164 Vgl. zu den grundsätzlichen Problemen des Rückgriffs auf private Regelwerke: Di Fabio, NuR 1991, 353 (358 f.). 165 Vgl. Otto, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 37 (38); Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 49; ähnlich Gusy, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1991, 3 (17 f.); ausführlich zu dieser Problematik: Summerer, ZAU 1988, 151 (154 f.). 166 Vgl. Feldt, UVP-report 2/1990, 13 (15); Gusy, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1991, S. 3 (18); Knauer, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 45 (60/67); Otto, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 37 (50); Summerer, in: Vorsorgen statt nur Schaden beseitigen, S. 357 (364).

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

bb) Beschränkung auf ökologische Belange Neben dem Erfordernis der Gesetzlichkeit müssen die Bewertungsmaßstäbe auch für den Bewertungsgegenstand des § 12 1. HS. UVPG geeignet sein. Dieser bezieht sich allein auf die umweltbezogenen Aussagen über die Umweltverträglichkeit des Vorhabens. Also müssen auch die Bewertungsmaßstäbe ausschließlich umweltbezogen sein.169 Schon dieser Gesichtspunkt erfordert ausschließlich umweltbezogene Maßstäbe. Hinzu kommt die gesetzliche Gegenüberstellung der Bewertung nach § 12 1. HS. UVPG und der Berücksichtigung i. S. d. § 12 2. HS. UVPG.170 Diese Unterscheidung ergibt nur Sinn, wenn erst die Stufe der Berücksichtigung die ökologischen Belange in „Konkurrenz“ zu anderen ökonomischen oder sozialen Belangen treten lässt. Wenn aber umweltexterne Belange in der Bewertung noch keine Berücksichtigung finden, dann dürfen sie sich auch nicht in den Bewertungsmaßstäben wiederfinden. Die Forderung nach rein umweltbezogenen Maßstäben wird durch das Erfordernis gesetzlicher Maßstäbe erschwert. Denn die (fach-)gesetzlichen Maßstäbe, die bereits existieren und auf die zurückgegriffen werden kann, entsprechen in der Regel nicht dem Erfordernis rein ökologischer Natur.171 167 Gegebenenfalls muss der Gesetzgeber im Vorfeld der Gesetzgebung auch die Entwicklung wissenschaftlich-fachlicher Standards sowie gesellschaftlich-politische Umweltstandards voran treiben (vgl. Otto, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 37 [50]). 168 Vgl. Gusy, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1991, S. 3 (17 f.). 169 Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 41; Bunge, in: HdUVP, 0600 § 12 Rdnr. 42; Erbguth/Schink, UVPG § 12 Rdnr. 7; Kühling, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 31 (40); Kühling, in: UVP-Leitfaden, S. 155 (158 f.); Peters, UVPG § 12 Rdnr. 14; Peters, UVP-report 1995, 8 (8); Peters, in: Die Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 51 (53); Peters, in: UVP in der Praxis, S. 90 (91/ 94); Schmidt-Preuß, DVBl 1995, 485 (486); Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 57; Steinberg, DVBl 1990, 1369 (1371); Winter, DVBl 1994, 913 (916, Fn. 21); a. A. Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 39. 170 Hoppe/Appold, DVBl 1991, 1221 (1223); Jarass, NuR 1991, 201 (206); Jarass, KritV 1991, 7 (21); Kühling, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 31 (40); Peters, UVPG § 12 Rdnr. 14; Peters, UVP-report 1995, 8 (8); Peters, in: Die Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 51 (53 f.); Peters, in: UVP-Leitfaden, S. 83 (85); Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 49; ähnlich BT-Drs. 11/3919, S. 27. 171 Beckmann, DVBl 1993, 1335 (1336); Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 20 ff.; Bunge, in: HdUVP, 0600 § 12 Rdnr. 43; Eberhardt, ZAU 1992, 166 (168); Erbguth/Schink, UVPG § 12 Rdnr. 9; Jarass, NuR 1991, 201 (206); Jarass, KritV 1991, 7 (21); Kühling, in: UVP-Leitfaden, S. 155 (159); Lange, DÖV 1992, 780 (783); Peters, UVP-report 1995, 8 (8); Peters, in: Die Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 51 (54); Schmidt-Preuß, DVBl 1995, 485 (486); vgl. Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 51.

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Der Großteil der fachgesetzlichen Voraussetzungen enthält neben umweltbezogenen auch nichtumweltbezogene Anforderungen,172 denn sie sind das Ergebnis eines politischen Kompromisses.173 Dies gilt insbesondere für die konkretisierenden untergesetzlichen Umweltstandards.174 Dem Umweltschutz wäre wenig gedient, wenn bereits gegen externe Aspekte abgewogene Maßstäbe in die Bewertung der UVP einfließen und anschließend im Wege der Berücksichtigung bei der fachgesetzlichen Entscheidung durch die Gegenüberstellung mit externen Aspekten erneut „verwässert“ werden.175 Auf der anderen Seite droht auf diesem Wege die Unanwendbarkeit fast aller existierenden gesetzlichen Maßstäbe.176 Neben dem grundsätzlichen Mangel gesetzlicher Maßstäbe bringt auch dieser Umstand die zu einer Bewertung anhand solcher Maßstäbe verpflichtete Praxis in eine Zwangslage.177 Denkbar ist eine Lösung des Widerspruchs durch eine Reduktion der Normen auf rein ökologische Aspekte178, 179 oder durch Herausarbeitung völlig neuer Maßstäbe für die UVP.180, 181 Während dabei in der Regel an die Erarbeitung auf Umweltbelange beschränkter Maßstäbe gedacht wird,182 wird seltener zumindest die Durchführung einer UVP bei der Entstehung 172 Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 21; Peters, UVPG § 12 Rdnr. 15; Peters, UVP-report 1995, 8 (8). 173 Beckmann, DVBl 1993, 1335 (1335); Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 21. 174 Hoppe/Appold, DVBl 1991, 1221 (1225); Hoppe, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 123 (136); Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 48; Steinberg, DVBl 1990, 1368 (1372). 175 Vgl. Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 49; ähnlich Bunge, in: HdUVP, 0600 § 12 Rdnr. 43. 176 Hoppe/Appold, DVBl 1991, 1221 (1225); Hoppe, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 123 (136). 177 Vgl. Kühling, in: UVP-Leitfaden, S. 155 (159). 178 Vgl. Peters, UVP-report 1995, 8 (8 f.); Peters, in: Die Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 51 (54); ähnlich Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 41; kritisch Erbguth/Schink, UVPG § 12 Rdnr. 9. 179 Ähnlich ist der von Bunge (in: HdUVP, 0600 § 12 Rdnr. 45 f.) verfolgte Ansatz, der jedoch nicht von einer Reduzierung der Norm spricht, sondern eine Differenzierung zwischen umweltbezogenen und anderen Zulassungsvoraussetzungen vorschlägt. 180 Vgl. Bunge, in: HdUVP, 0600 § 12 Rdnr. 45; Jarass, NuR 1991, 201 (206); Jarass, KritV 1991, 7 (22); Kühling, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 31 (40 f.); kritisch Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 22. 181 Teilweise (vgl. Peters, UVP-report 1995, 8 [8 f.]) wird dahingehend differenziert, dass das primäre Fachrecht vorsorgeorientiert auszulegen ist, während für dessen Konkretisierung etwa durch Umweltqualitätsstandards neue vorsorgeorientierte Standards entwickelt werden müssen. 182 Vgl. Bunge, in: HdUVP, 0600 § 12 Rdnr. 45.

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der auch mit umweltexternen Belangen abgewogenen Maßstäbe gefordert.183 Teilweise wird – zumindest bis zur Erarbeitung geeigneter Maßstäbe – einer Anwendung „abgewogener“ Standards der Vorzug vor den in Ermangelung geeigneter Maßstäbe getroffenen unkontrollierbaren subjektiven Entscheidungen von Behörden gegeben.184 Dabei kann den abgewogenen Maßstäben die Bedeutung eines „negativen Prüfrasters“ zugesprochen werden.185 Eine „Grauzone“ dürfte sich jedoch nicht vollständig vermeiden lassen.186 Denkbar ist es aber auch, vorübergehend auf nichtgesetzliche, rein umweltbezoge Maßstäbe zurückzugreifen.187 Teilweise wird das hier aufgezeigte Problem der ökologischen Belange sogar dahingehend beschrieben, dass sich in der Forderung nach rein umweltbezogenen Maßstäben ein grundsätzlicher und unlösbarer Widerspruch in den Erfordernissen des § 12 UVPG offenbare.188 So seien die geforderten gesetzlichen Maßstäbe ihrerseits bereits „denknotwendig und stets“ das Ergebnis einer Abwägung von ökologischen mit umweltexternen Belangen durch den Normgeber.189 cc) Vorsorgeorientierung Auch die nächste Voraussetzung, die an die Bewertungsmaßstäbe i. S. d. § 12 UVPG zu stellen ist, hängt direkt mit dem Problem der gesetzlichen Maßstäbe zusammen. Denn die Bewertung ist „im Hinblick auf eine wirksame Umweltvorsorge im Sinne der §§ 1, 2 Abs. 1 Satz 2 und 4“ vorzunehmen. Die gesetzlichen Maßstäbe müssen also eine vorsorgeorientierte Bewertung ermöglichen.190 183

So Steinberg, DVBl 1990, 1369 (1372). Vgl. Hoppe/Appold, DVBl 1991, 1221 (1225); Hoppe, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 123 (137); Jarass, NuR 1991, 201 (206); Jarass, KritV 1991, 7 (20 f.); Schmidt-Preuß, DVBl 1995, 485 (487). 185 Hoppe/Appold, DVBl 1991, 1221 (1225); Hoppe, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 123 (137): Werden schon die abgewogenen Erfordernisse nicht eingehalten, dann spricht dies eindeutig für die Umweltunverträglichkeit des Vorhabens. 186 Jarass, NuR 1991, 201 (206); Jarass, KritV 1991, 7 (22). 187 Vgl. oben, 2. Kap. A. II. 7. d) aa). 188 Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 20. 189 Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 21; vgl. auch Ratzbor/Scholles, UVP-report 2/1990, 10 (10). 190 Bohne, Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1991, S. 21 (34); Bunge, in: HdUVP, 0600 § 12 Rdnr. 51; Erbguth/Schink, UVPG § 12 Rdnr. 9; Feldt, UVPreport 2/1990, 13 (14); Hoppe/Appold, DVBl 1991, 1221 (1225); Hoppe, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 123 (135); Hoppe/Appold, DVBl 1991, 1221 (1225); Jarass, NuR 1991, 201 (206); Jarass, KritV 1991, 7 (20); 184

A. Genereller Verfahrensablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung

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Anders, zumindest deutlicher als bei dem Erfordernis der rein umweltbezogenen Kriterien geht das UVPG in diesem Fall davon aus, dass der Vorsorgegrundsatz nicht zwingend in den fachgesetzlichen Maßstäben enthalten sein muss, sondern vielmehr als vom Gesetzgeber vorgegebenes Auslegungsprinzip im UVP-Verfahren gedacht ist.191, 192 Durch die vorsorgeorientierte Auslegung des Fachrechts und damit der gesetzlichen Maßstäbe kann dieses inhaltliche Veränderungen erfahren.193 Auch können untergesetzliche Konkretisierungen unbeachtet bleiben, wenn sie nicht dem Vorsorgeprinzip gerecht werden.194 In den meisten Fällen der schon bestehenden fachgesetzlichen Maßstäbe ist eine Modifikation durch die vorsorgeorientierte Auslegung auch notwendig. Denn die meisten umweltrechtlichen Gesetze basieren auf dem Konzept von Grenzwerten und Gefahrenabwehr195, 196 und reichen damit weniKühling, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 31 (36); Kühling, in: UVP-Leitfaden, S. 155 (160); Peters, UVPG § 12 Rdnr. 16; Peters, UVP-report 1995, 8 (9); Peters, in: UVP-Leitfaden, S. 83 (85); Peters, in: Die Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 51 (54); Summerer, in: Vorsorgen statt nur Schaden beseitigen, S. 357 (364); Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 52 f. 191 Bohne, ZAU 1990, 341 (345); Bohne, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1991, S. 21 (34 f.); Bunge, in: HdUVP, 0600 § 12 Rdnr. 51/55; Peters, in: Die Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 51 (54); Peters, in: UVP in der Praxis, S. 90 (94); Peters, UVPG § 12 Rdnr. 17; Peters, in: UVP-Leitfaden, S. 83 (86); Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 57; Summerer, in: Vorsorgen statt nur Schaden beseitigen, S. 357 (364); Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 53; ähnlich wohl auch Jarass, NuR 1991, 201 (206); Jarass, KritV 1991, 7 (21). 192 Für den Fall, dass das Ziel der Vorsorge auf ein reines Auslegungskriterium begrenzt bleibt und nicht durch den Gesetzgeber durch gesetzliche Vorgaben weiter konkretisiert wird, sieht Gusy (in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1991, S. 3 [18]) jedoch die Gefahr, dass im Hinblick auf die Vorsoge „eine Orientierung der Vollziehung am rechtlich möglichen Maximum zumindest sehr unwahrscheinlich, eine Orientierung am zwingenden Minimum zumindest nicht ausgeschlossen“ ist. 193 Bohne, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1991, 21 (35); Peters, UVPG § 12 Rdnr. 17; Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 46/57; Steinberg, DVBl 1990, 1369 (1371); Summerer, in: Vorsorgen statt nur Schaden beseitigen, S. 357 (364); Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 54; skeptisch Hoppe/Appold, DVBl 1991, 1221 (1225). 194 Vgl. Peters, in: UVP in der Praxis, S. 90 (94). 195 Feldt, UVP-report 2/1990, 13 (14 f.); Hartlik, UVP-report 1994, 296 (297); Kühling, in: UVP-Leitfaden, S. 155 (161); Kühling, UVP-report 1/1992, 2 (4); Peters, UVPG § 12 Rdnr. 18; ähnlich Jarass, NuR 1991, 201 (206); Jarass, KritV 1991, 7 (20). 196 Differenzierend dazu Bunge (in: HdUVP, 0600 § 12 Rdnr. 60/71), der diese grundsätzliche Feststellung auf konkretisierende untergesetzliche Vorschriften beschränkt (Rdnr. 71), dagegen aber die Primärebene Fachgesetze in der Regel für der Vorsorgeanforderung zugänglich hält (Rdnr. 60).

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

ger weit als vorsorgeorientierte Maßstäbe,197 die über die Gefahrenabwehr hinaus den präventiven Gefahrenschutz und die prophylaktische Vorsorge umfassen.198 Während die Gefahrenabwehr darüber wacht, dass negative Auswirkungen nicht zu einer Gefahr anwachsen, also zu einer hinreichend wahrscheinlichen Schädigung führen werden,199 besteht die Umweltvorsorge darin, jede mögliche negative Auswirkung bereits im Vorfeld zu vermeiden.200 dd) Integrativer Ansatz Schließlich müssen die Bewertungsmaßstäbe noch dem integrativen Ansatz der UVP genügen. Gem. § 2 Abs. 1 UVPG sind neben den einzelnen Umweltgütern auch die Wechselwirkungen zu beachten. An die Bewertungsmaßstäbe ist damit die Anforderung zu stellen, dass sie eine Bewertung sämtlicher betroffener Umweltgüter einschließlich der Wechselwirkungen zulassen.201 Die Bewertung muss demnach nicht nur die einzelnen Umweltgüter, sondern auch deren Verknüpfungen sowie die Umwelt als Gesamtsystem beachten.202 Diese Gesamtbewertung darf sich nicht darin erschöpfen, die einzelnen Bewertungen zu einem Gesamtergebnis zu addieren, sondern muss 197

Kühling, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 31 (36). Vgl. Bohne, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1991, S. 21 (34 f.); Kühling, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 31 (37/39); Kühling, in: UVP-Leitfaden, S. 155 (160 f.). 199 Vgl. PrOVG, Erkenntnis v. 15.10.1894, PrVerwBl 1894 (16), 125 (126); Bunge, in: HdUVP, 0600 § 12 Rdnr. 59; Di Fabio, NuR 1991, 353 (353 f.); Murswiek, Die staatliche Verantwortung für die Risiken der Technik, S. 83 f. 200 Vgl. Bohne, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1991, S. 21 (34 f.); Bunge, in: HdUVP, 0600 § 12 Rdnr. 59; Murswiek, Die staatliche Verantwortung für die Risiken der Technik, S. 341; Peters, UVPG § 12 Rdnr. 18; Peters, in: UVPLeitfaden, S. 83 (85); ähnlich Kühling, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 31 (39 f.). 201 Bohne, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1991, S. 21 (34 f.); Bunge, UPR 1990, 361 (362/363); Bunge, in: HdUVP, 0600 § 12 Rdnr. 48; Hoppe/ Appold, DVBl 1991, 1221 (1222); Hoppe, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 123 (126); Jarass, NuR 1991, 201 (206); Jarass, KritV 1991, 7 (20); Peters, in: Die Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 51 (55); Peters, UVP-report 1995, 8 (9); Steinberg, DVBl 1990, 1369 (1372). 202 Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 40; Bunge, in: HdUVP, 0600 § 12 Rdnr. 30; Feldmann, UPR 1991, 127 (130); Feldmann, in: UVP-Leitfaden, S. 65 (70); Hoppe/Appold, DVBl 1991, 1221 (1222); Hoppe, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 123 (127); Kühling, in: UVP-Leitfaden, S. 155 (164); Peters, in: Die Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 51 (55); Peters, UVPG § 12 Rdnr. 19/21; Peters, UVP-report 1995, 8 (9); vgl. Summerer, in: Vorsorgen statt nur Schaden beseitigen, S. 357 (365). 198

A. Genereller Verfahrensablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung

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vielmehr die in den Einzelbewertungen nicht berücksichtigten Beziehungen der Schutzgüter untereinander erfassen.203, 204 Auch bedeutet der integrative Ansatz der Bewertung nicht, dass die Umweltgüter bereits hier untereinander abgewogen werden sollen.205 Vielmehr sollen die Umweltfolgen des Vorhabens umfassend eingeschätzt werden.206 Auch vor diesem Hintergrund erscheint fraglich, ob geeignete gesetzliche Maßstäbe in ausreichender Zahl vorhanden sind. Denn nicht wenige der fachgesetzlichen Vorschriften sind auf bestimmte Umweltgüter beschränkt.207, 208 Zwar wird dieser Mangel teilweise dadurch ausgeglichen, dass das Vorhaben in der Regel an verschiedenen Fachgesetzen zu messen ist und dass somit auf diesem Wege andere betroffene Schutzgüter Beachtung finden.209 Doch mangelt es bei einer solchen additiven Prüfung gerade 203

Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 40; Bohne, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1991, S. 21 (43); Bunge, in: HdUVP, 0600 § 12 Rdnr. 31/ 32; Feldmann, in: UVP-Leitfaden, S. 65 (70); Hoppe/Appold, DVBl 1991, 1221 (1222); Hoppe, in: Umweltverträglichkeit – Gibt es Standards?, S. 123 (127 f.); Ratzbor/Scholles, UVP-report 2/1990, 10 (10/11); a. A. BT-Drs. 11/3919 S. 27, wonach eine Gesamtsaldierung über die Summe der Einzelprüfungen hinaus nicht von der Richtlinie vorgeschrieben sei, auf der anderen Seite aber auch nicht ausgeschlossen werden soll. 204 Deutlich wird die Bedeutung der integrativen Betrachtung der Beeinträchtigungen aller Umweltmedien insb. in 2.3.3 der UVPVwV (GMBl 1995, 671 ff.): „Wenn von dem Vorhaben ausgehende Eingriffe in . . . dazu führen, dass . . . jeweils gerade noch eingehalten werden, ist . . . als medienübergreifender Bewertungsmaßstab heranzuziehen und zu prüfen, ob die Umweltauswirkungen insgesamt nach Lage des Einzelfalls so zu bewerten sind, dass ‚überwiegende öffentliche Interessen‘ im Sinne dieser Vorschrift entgegenstehen.“ Vgl. auch 3.3.4, 4.3.4, 5.3.4 und 6.3.4 sowie Feldmann, UPR 1991, 127 (131). 205 Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 36 ff.; Bohne, in: Jahrbuch des Umwelt- und Techikrechts 1991, S. 21 (44 ff.); Bunge, in: HdUVP, 0600 § 12 Rdnr. 32; Feldmann, UPR 1991, 127 (131); Hoppe/Appold, DVBl 1991, 1221 (1223); Hoppe, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 123 (128); a. A. Erbguth/Schink, UVPG § 12 Rdnr. 11 ff. 206 Bunge, in: HdUVP, 0600 § 12 Rdnr. 35. 207 BT-Drs. 11/3919, S. 27; Bunge, in: HdUVP, 0600 § 12 Rdnr. 49; Dohle, NVwZ 1989, 697 (704); Eberhardt, ZAU 1992, 166 (169); Erbguth/Schink, UVPG § 12 Rdnr. 9; Feldt, UVP-report 2/1990, 13 (14); Gusy, in: Jahrbuch des Umweltund Technikrechts, S. 3 (16); Hoppe/Appold, DVBl 1991, 1221 (1222); Hoppe, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 123 (128); Jarass, NuR 1991, 201 (206); Jarass, KritV 1991, 7 (20); Kühling, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 31 (42); Steinberg, DVBl 1990, 1369 (1372). 208 Denkbar ist in einigen Fällen eine integrative Bewertung über unbestimmte Rechtsbegriffe der Fachgesetze wie etwa das „Wohl der Allgemeinheit“ (vgl. Bohne, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1991, S. 21 [35]; Bunge, UPR 1990, 361 [363 f.]; Bunge, in: HdUVP, 0600 § 12 Rdnr. 48; Steinberg, DVBl 1990, 1369 [1373]). 209 Bunge, in: HdUVP, 0600 § 12 Rdnr. 49.

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

an einer Prüfung der Wechselwirkungen bzw. der Umwelt als Gesamtsystem.210 Unabhängig davon, ob man in diesen Fällen für die integrative Bewertung Auffangtatbestände wie etwa § 2 BNatSchG heranziehen211 oder sie im Wege der vorsorgeorientierten Auslegung des Fachrechts erzielen will212, 213, bleibt daher auch vor dem Hintergrund des integrativen Ansatzes der Bewertung die Forderung an den Gesetzgeber bestehen, für die Bewertung i. S. d. § 12 UVPG allen Anforderungen genügende und damit geeignete Bewertungsmaßstäbe zu schaffen.214 Als Ergebnis lässt sich damit festhalten, dass die Bewertung i. S. d. § 12 UVPG eigentlich anhand gesetzlicher, rein umweltinterner, vorsorgeorientierter und integrativ ansetzender Bewertungskriterien vorgenommen werden muss. In häufiger Ermangelung dieser erforderlichen Maßstäbe scheint ein Rückgriff auf zumindest vergleichbare Maßstäbe gegenüber einer unterlassenen Bewertung der UVP vorzugswürdig. Daher sollte – zumindest vorübergehend und verbunden mit einer Aufforderung an den Gesetzgeber, geeignete Maßstäbe zu schaffen – auf nichtgesetzliche, nicht rein umweltinterne, nicht vorsorgeorientierte oder nicht integrativ ansetzende Kriterien zurückgegriffen werden. e) Bewertungsmethode Neben der Suche nach geeigneten Bewertungsmaßstäben herrscht auch bei der Frage der Bewertungsmethode bzw. des Bewertungsverfahrens Uneinigkeit.215 Zwar besteht zwischen Maßstab und Verfahren durchaus ein Zusammenhang, doch kann beispielsweise die Qualität des Maßstabs nur die Rahmenbedingungen bei der Wahl des Verfahrens bestimmen.216 Haupt210

A.A. BT-Drs. 11/3919, S. 27; vgl. oben, 2. Kap. A. I. 2. Vgl. Peters, in: Die Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 51 (55); Peters, in: UVP in der Praxis, S. 90 (93); Peters, UVP-report 1995, 8 (9). 212 Vgl. Bohne, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1991, S. 21 (34); Feldmann, UPR 1991, 127 (130); Feldmann, in: UVP-Leitfaden, S. 65 (70 f.); ähnlich Jarass, NuR 1991, 201 (206); Jarass, KritV 1991, 7 (21); kritisch Hoppe/ Appold, DVBl 1991, 1221 (1225); Hoppe, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 123 (137). 213 Vgl. oben, 2. Kap. A. II. 7. d) cc). 214 Vgl. Dohle, NVwZ 1989, 697 (704); Jarass, NuR 1991, 201 (206); Jarass, KritV 1991, 7 (21); Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 46 f.; Steinberg, DVBl 1990, 1369 (1373). 215 Hartlik, in: UVP in der Praxis, S. 96 (100 f.). 216 Vgl. Hübler, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 124 (129 f.). 211

A. Genereller Verfahrensablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung

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sächlich wird für die Bewertung der Umweltverträglichkeit auf drei verschiedene Verfahrensarten zurückgegriffen. Zunächst wird die verbal-argumentative Bewertung angeführt.217 Diese steht dabei jedoch nicht für ein eindeutiges Verfahren, sondern für die große Bandbreite der nicht oder nur wenig formalisierten Bewertungsverfahren.218 Die verbal-argumentative Bewertung ist nicht eindeutig definierbar,219 lässt sich aber mit politischen Entscheidungen nach der Devise „Pi mal Daumen“ vergleichen, die sich an feststehenden Maßstäben allenfalls orientieren.220 Hierin liegen die Vorteile dieses Verfahrens, zugleich aber auch die Nachteile. So hängt die Entscheidung zwar nicht zwingend von gesetzlichen oder wissenschaftlichen Werten ab und erscheint dadurch flexibler und praktikabler,221 doch sind die Ergebnisse der Verfahren mangels klarer Maßstäbe nicht vergleichbar und nicht kontrollierbar und stehen damit unter dem Verdacht von Unvollständigkeit und Willkür.222 Auf der anderen Seite stehen die stärker formalisierten Verfahren.223 Teilweise wird dabei auf die ökologische Risikoanalyse verwiesen.224 In diesem Verfahren werden – zusammengefasst – der Wert und die Empfindlichkeit der betroffenen Umweltgüter sowie die Auswirkungen des Vorhabens auf diese ermittelt; anschließend werden die daraus entstehenden prognostizierten ökologischen Konflikte bzw. Risiken mit denen des status quo verglichen.225 Vorteile der ökologischen Risikoanalyse als UVP-Verfahren lie217 Vgl. Hübler, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 124 (130); Otto-Zimmermann, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 143 (143/ 145 ff.); Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 56. 218 Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 56. 219 Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 56. 220 Vgl. die Beschreibung der Bewertungsmethode bei Otto-Zimmermann (in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 143 [146]); ähnlich Hübler (in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 124 [130]), der die verbal-argumentative Bewertung für „in Politik und Verwaltung eingeübt“ hält. 221 Vgl. Hübler, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 124 (130); Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 57. 222 Vgl. Eberhardt, ZAU 1992, 166 (170); Hübler, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 124 (131); Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 57. 223 Vgl. Hübler, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 124 (130). 224 Vgl. Bunge, in: HdUVP, 0100 S. 7; Eberhardt, ZAU 1992, 166 (169); Hübler, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 124 (133); Kühling, UVPreport 1/1992, 2 (2); Otto-Zimmermann, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 143 (143/154 ff.); Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 9; Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 59. 225 Bachfischer, Die ökologische Risikoanalyse, S. 79 ff.; Otto-Zimmermann, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 143 (155 ff.); Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 9 ff.; Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 59/198.

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

gen in dem starken Sachbezug mit einer nachvollziehbaren und transparenten Ergebnisfindung begründet.226 Mängel weist dieses Verfahren jedoch deshalb auf, weil es stark schematisch angelegt ist und damit für Besonderheiten des Einzelfalls verschlossen bleibt.227 Das zweite stärker formalisierte Bewertungsverfahren ist die Nutzwertanalyse.228, 229 Dieses Verfahren arbeitet mit einem mehrdimensionalen Zielsystem, anhand dessen verschiedene Handlungsalternativen verglichen und mit Güteaussagen versehen werden können.230 Als formalisiertes Verfahren weist auch die Nutzwertanalyse die Vorteile von Nachvollziehbarkeit und Transparenz auf.231 Nachteilig wirkt sich jedoch auch bei der Nutzwertanalyse der relativ geringe Sachbezug aus.232 Auch erscheint fraglich, ob alle umweltrelevanten Aspekte sich als bezifferbarer und damit vergleichbarer „Nutzen“ angeben lassen.233 Infolge der jeder Verfahrensart innewohnenden Schwächen wird versucht, diese UVP-gerecht weiterzuentwickeln und dabei die verschiedenen Verfahrensarten zu vermengen und ihre jeweiligen Vorzüge zu nutzen.234 Die Qualität des Bewertungsverfahrens wird sich letztlich bestimmen durch die Nachvollziehbarkeit des Ergebnisses,235 die Objektivität der Ergebnisfin226 Vgl. Hübler, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 124 (131/ 133); Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 60; ähnlich Bachfischer, Die ökologische Risikoanalyse, S. 81. 227 Vgl. Hübler, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 124 (131); Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 60; ähnlich Gusy, in: Jahrbuch des Umweltund Technikrechts 1991, S. 3 (17). 228 Vgl. Bunge, in: HdUVP, 0100 S. 7; Eberhardt, ZAU 1992, 166 (169); Hübler, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 124 (131 ff.); Otto-Zimmermann, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 143 (178 ff.); Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 58/197. 229 In der Regel wird hier auf eine Weiterentwicklung der Nutzwertanalyse zurückgegriffen, sog. Nutzwertanalyse der II. Generation (z. B. Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 58; ausführlich dazu Bechmann, in: HdUVP, 3555 S. 15 ff.). 230 Bachfischer, Die ökologische Risikoanalyse, S. 37 f.; Bechmann, in: HdUVP, 3555 S. 2; Otto-Zimmermann, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 143 (179 ff.); Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 58. 231 Vgl. Eberhardt, ZAU 1992, 166 (169); Hübler, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 124 (131); ähnlich Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 58. 232 Vgl. Hübler, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 124 (131); Weiland, Strukturierte Bewertung, S. 58; ähnlich Eberhardt, ZAU 1992, 166 (169); Gusy, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1991, S. 3 (17). 233 Bachfischer, Die ökologische Risikoanalyse, S. 38 ff.; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 214; vgl. Gusy (in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1991, S. 3 [17]) zum US-amerikanischen Kosten-Nutzen-Modell. 234 Vgl. Hübler, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 124 (131 ff.); Kühling, UVP-report 1/1992, 2 (2); kritisch Eberhardt, ZAU 1992, 166 (170).

A. Genereller Verfahrensablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung

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dung,236 den Stellenwert der Umweltbelange237 sowie die in Zeit und Kosten messbare Praktikabilität238, 239. 8. Berücksichtigung gem. § 12 2. HS. UVPG i. V. m. Fachgesetz Im letzten Verfahrensschritt muss das Ergebnis der Bewertung der Umweltverträglichkeit des Vorhabens gem. § 12 2. HS. UVPG nach Maßgabe der geltenden Gesetze bei der fachgesetzlichen Entscheidung berücksichtigt werden. Damit ist dieser Verfahrensschritt genau betrachtet kein Teil der UVP mehr, sondern außerhalb des UVP-Verfahrens angesiedelt. Er ist die Verknüpfung des UVP-Verfahrens mit dem fachgesetzlichen Trägerverfahren und damit das abschließende Gegenstück zum fachgesetzlichen Antrag.240 Zu berücksichtigen ist ausschließlich das Ergebnis der Bewertung gem. § 12 1. HS. UVPG.241 Deshalb bestimmt der Umfang der Bewertung, was in die Berücksichtigung einfließen kann; weist bereits die Bewertung Lücken auf, schlagen diese sich zwangsläufig auf die Berücksichtigung nieder.242 Auch aus diesem Grunde kommt der Bewertung eine besondere Bedeutung zu, so dass die Forderung an den Gesetzgeber nach anwendbaren Bewertungsmaßstäben243 weiter an Gewicht gewinnt. Berücksichtigung verlangt dabei mehr als bloße Kenntnisnahme, vielmehr muss sich die Zulassungsbehörde inhaltlich mit dem Ergebnis der Bewertung auseinandersetzen.244 Auf der anderen Seite verlangt die Berücksichtigung des Bewertungsergebnisses auch keine Bindung an das Ergebnis der UVP.245 Die Behörde soll vielmehr in die Lage versetzt werden, aufgrund des UVP-Ergebnisses – etwa im Wege einer Abwägung – die Zulassung ver235 Hartlik, in: UVP in der Praxis, S. 96 (104); Hübler, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 124 (135 f.). 236 Hartlik, in: UVP in der Praxis, S. 96 (104). 237 Hübler, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 124 (137/139). 238 Hübler, in: Bewertung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 124 (138 f.). 239 Der Zeit- und Kostenfaktor darf jedoch nicht zu einer zu starken Vereinfachung des Verfahrens führen (Hartlik, in: UVP in der Praxis, S. 96 [104 f.]). 240 Schmidt-Preuß, DVBl 1995, 485 (487); vgl. oben, 2. Kap. A. II. 1. 241 Erbguth/Schink, UVPG § 12 Rdnr. 31a. 242 Vgl. Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 108; Erbguth/Schink, UVPG § 12 Rdnr. 31a. 243 Vgl. oben, 2. Kap. A. II. 7. d) aa). 244 BT-Drs. 11/3919, S. 27; Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 64; Bunge, in: HdUVP, 0600 § 12 Rdnr. 83; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, § 8 Rdnr. 92; Lange, DÖV 1992, 780 (781). 245 Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, § 8 Rdnr. 92; Kloepfer, Umweltrecht, § 5 Rdnr. 101.

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

sagen zu können.246 Im Rahmen der Berücksichtigung sollen die im UVPVerfahren ermittelten Umweltbelange den anderen – nicht umweltbezogenen – Belangen entgegengestellt werden.247 An diesem Punkt entscheidet sich, ob die Belange der Umwelt hinter anderen Interessen zurücktreten sollen oder ob sie zur Unzulässigkeit des geplanten Vorhabens und der damit verbundenen Umweltbelastungen führen können.248 Im Falle einer Planfeststellung ist diese Möglichkeit eines Interessenausgleichs durch den eingeräumten planerischen Gestaltungsspielraum und die Abwägung genauso gegeben wie bei Ermessensentscheidungen.249 Bei gebundenen Entscheidungen scheint dieser Spielraum allenfalls bei unbestimmten Rechtsbegriffen gegeben250 oder über Nebenbestimmungen erreichbar251 zu sein.252 Besondere Probleme ergeben sich bei einer bestimmten Konstellation des nationalen Zulassungsrechts.253 Sie treten dann auf, wenn die fachgesetz246 Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 64; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, § 8 Rdnr. 92. 247 Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 111; Bunge, in: HdUVP 0600, § 12 Rdnr. 84. 248 Vgl. Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 111; Gusy, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1991, S. 3 (15); ähnlich Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 53 ff. 249 Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 81/130; Bunge, in: HdUVP 0600, § 12 Rdnr. 86/100/121; Erbguth/Schink, UVPG § 12 Rdnr. 33/52; Gusy, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1991, S. 3 (6); Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, § 8 Rdnr. 93; Jarass, NuR 1991, 201 (206); Jarass, KritV 1991, 7 (22); Kloepfer, Umweltrecht, § 5 Rdnr. 101; Peters, in: UVP in der Praxis, S. 90 (95); Summerer, in: Vorsorgen statt nur Schaden beseitigen, S. 357 (366); ähnlich Lange, der dies jedoch nur bei Planfestellungen (DÖV 1992, 780 [782]) und nicht bei Ermessensentscheidungen (DÖV 1992, 780 [783 f.]) annimmt, da seiner Ansicht nach die Berücksichtigung auf der Tatbestandsebene ansiedelt ist. 250 Bunge, in: HdUVP, 0600 § 12 Rdnr. 117; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, § 8 Rdnr. 93; Jarass, UVP bei Industrievorhaben, S. 89 f.; Jarass, NuR 1991, 201 (206); Jarass, KritV 1991, 7 (22); Kloepfer, Umweltrecht, § 5 Rdnr. 101; kritisch Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 113 ff.; Erbguth/Schink, UVPG § 12 Rdnr. 37. 251 Gusy, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1991, S. 3 (7). 252 Diese von der Art des jeweiligen Zulassungsverfahrens abhängige und damit ungleiche Möglichkeit der Berücksichtigung erscheint im Hinblick auf die Vorgaben der UVP-Richtlinie zumindest bedenklich (vgl. Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, § 8 Rdnr. 93; Lange, DÖV 1992, 780 [781 f.]; Summerer, in: Vorsorgen statt nur Schaden beseitigen, S. 357 [366]). Aus diesem Grunde verlangen auch Jarass (UVP bei Industrievorhaben, S. 95) die Einführung einer Genehmigung unter dem Vorbehalt des Allgemeinwohls bzw. Kühling (in: UVP-Leitfaden, S. 155 [169]) die Einführung von Versagungsermessen in bislang noch gebundenen Zulassungsentscheidungen; ähnlich wohl Peters, in: UVP in der Praxis, S. 90 (95). 253 Vgl. dazu Jarass, NuR 1991, 201 (203); Jarass, KritV 1991, 7 (11).

A. Genereller Verfahrensablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung

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liche Entscheidung aus parallelen Zulassungsverfahren besteht.254 Zwar steht in diesem Fall gem. § 14 Abs. 2 UVPG am Ende des UVP-Verfahrens eine zusammenfassende Gesamtbewertung.255 Doch kann diese nicht uneingeschränkt in jedem der parallelen Zulassungsverfahren berücksichtigt werden, sonst würde das System der parallelen Zulassungen seines Sinnes beraubt.256 Die Parallelität verschiedener Zulassungen erscheint nur so lange sachgerecht, wie in jeder Zulassung verschiedene Voraussetzungen überprüft werden.257 Auf der anderen Seite können durch diese gespaltene Berücksichtigung die Ziele des integrativen Ansatzes der UVP nicht erreicht werden.258

III. Besondere Verfahrensarten Neben dem dargestellten allgemeinen UVP-Verfahren weist das UVPG noch einige eigenständige Verfahrensarten oder aber Verfahrensbesonderheiten auf. Dies sind die UVP für die Linienbestimmung und Genehmigung von Flugplätzen gem. § 15 UVPG, für Raumordnungsverfahren gem. § 16 UVPG, für Bebauungspläne gem. § 17 UVPG i. V. m. BauGB, für bergrechtliche Verfahren gem. § 18 UVPG sowie für Flurbereinigungsverfahren gem. § 19 UVPG. Unabhängig von den jeweiligen Verfahrensbesonderheiten bleibt die Grundstruktur des UVP-Verfahrens erhalten, die sich aus den Verfahrensschritten Ermittlung, Beschreibung und Bewertung zusammensetzt.259, 260 Von den §§ 15 bis 19 UVPG, die eigenständige UVP-Verfahren oder aber Verfahrensbesonderheiten vorsehen, sind die §§ 20 ff. UVPG zu unterscheiden. Wie sich bei der Darstellung des UVP-Verfahrens herausgestellt hat, ist das UVP-Verfahren kein eigenständiges Verfahren, sondern wird in ein Zulassungs- oder Genehmigungsverfahren integriert. Die Durchführung einer UVP setzt demnach ein umrahmendes Trägerverfahren voraus. Da im deutschen Recht nicht für alle UVP-relevanten Vorhaben ein solches Trägerverfahren zur Verfügung gestanden hat, schaffen die §§ 20 ff. UVPG 254

Erbguth/Schink, UVPG § 12 Rdnr. 37a. Beckmann, in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 15; vgl. auch unten, 3. Kap. A. II. 3. 256 Vgl. Erbguth/Schink, UVGP § 12 Rdnr. 37a. 257 Erbguth/Schink, UVPG § 12 Rdnr. 37a. 258 Erbguth/Schink, UVPG § 12 Rdnr. 37a. 259 Dies wird etwa in § 16 Abs. 1 UVPG deutlich, wonach „die raumbedeutsamen Umweltauswirkungen eines Vorhabens . . . ermittelt, beschrieben und bewertet werden“. 260 Vgl. Peters, UVPG § 15 Rdnr. 5; Peters, UVPG § 16 Rdnr. 11; Peters, UVPG § 17 Rdnr. 18 ff.; Peters, UVPG § 18 Rdnr. 8; Peters, UVPG § 19 Rdnr. 4 ff. 255

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

die notwendigen Trägerverfahren für diese Anlagen – insb. Leistungsanlagen – in Form von Planfeststellung bzw. Plangenehmigung.261 Für diese Vorhaben stellen dann die §§ 20 ff. UVPG das Fachgesetz dar, sie enthalten die formellen und materiellen Regelungen.262 Die Durchführung der UVP selbst richtet sich bei den Vorhaben gem. §§ 20 ff. UVPG wieder nach den dargestellten allgemeinen Verfahrensregeln des UVPG. Den weiteren Ausführungen wird daher das allgemeine UVP-Verfahren zugrunde gelegt.

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“ Im Anschluss an die Darstellung des allgemeinen UVP-Verfahrens und der wichtigsten damit verbundenen Probleme soll auf die Besonderheiten des Schutzgutes der „Kulturgüter“ im UVP-Verfahren eingegangen werden. Dabei wird der Schwerpunkt darin liegen, die Verfahrensprobleme für die „Kulturgüter“ herauszustellen und für die Praxis anwendbare Lösungen dieser Probleme auszuarbeiten. Es bietet sich an, die einzelnen Verfahrensschritte chronologisch durchzuprüfen.

I. Scoping gem. § 5 UVPG Dem Scoping regelmäßig vorgelagert sind die Verfahrensschritte des fachgesetzlichen Antrags und der Feststellung der UVP-Pflichtigkeit gem. § 3a UVPG. Die nun folgende Überprüfung der einzelnen Verfahrensschritte dient dem Ziel, die Verfahrensbesonderheiten im Zusammenhang mit dem Schutzgut der „Kulturgüter“ herauszuarbeiten. Die Verfahrensschritte des fachgesetzlichen Antrags – der genau betrachtet ohnehin kein Bestandteil des UVP-Verfahrens ist – und der Feststellung der UVP-Pflichtigkeit hängen ausschließlich von dem geplanten Vorhaben ab und weisen noch keinen Bezug zu den Schutzgütern der UVP auf. Erstmals spielen die Schutzgüter im Scoping eine Rolle, indem sie Einfluss auf den Umfang der einzureichenden Unterlagen sowie den Untersuchungsrahmen der UVP nehmen. Deshalb beginnt die Betrachtung der einzelnen Verfahrensschritte im Hinblick auf die „Kulturgüter“ mit dem Scoping gem. § 5 UVPG.

261 262

BT-Drs. 14/4599, S. 103. Vgl. BT-Drs. 14/4599, S. 103 f.; Peters, UVPG § 20 Rdnr. 1.

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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1. Grundsätzliche Unterschätzung des Scopings Ein eigentlich grundsätzliches Problem des Scopings ist darin zu sehen, dass seine Bedeutung unterschätzt wird. Dies wird unter anderem daran liegen, dass das Scoping gem. § 5 UVPG ein lediglich fakultativer Verfahrensschritt der UVP ist und damit weniger wichtig erscheint.263 Die Belange der einzelnen Schutzgüter werden im UVP-Verfahren von den einzelnen Fachbehörden vertreten. Diese werden jedoch häufig erst dann tätig, wenn das UVP-Verfahren „richtig losgeht“. Oft entwickeln sie erst Interesse und Aktivitäten, wenn der für die UVP charakteristische Dreiklang aus Ermitteln, Darstellen und Bewerten beginnt. Dabei wird jedoch übersehen, dass die Interessen der Schutzgüter bereits im Scoping umfangreich eingebracht werden sollten und auf diese Weise dort eine Schlüsselrolle spielen können – sofern dieses stattfindet. Das UVP-Verfahren stützt sich zwar hauptsächlich auf die durch den Vorhabenträger gem. § 6 UVPG ermittelte und vorgelegte Sachlage. Doch bereits im Scoping wird der Rahmen der weiteren UVP und damit auch der Verfahrensschritte Ermitteln, Darstellen und Bewerten festgelegt, indem der Umfang der einzureichenden Unterlagen und der Untersuchungen festgelegt wird. Wird ein Belang eines Schutzgutes beim Scoping nicht eingebracht, wird er während des gesamten UVP-Verfahrens nicht die Rolle spielen können, die ihm eigentlich zustünde. Es besteht die Gefahr, dass er bei der Ermittlung und Untersuchung schlichtweg übersehen wird. Dieses allgemeine Problem verschärft sich im Zusammenhang mit dem Schutzgut der „Kulturgüter“ aus verschiedenen Gründen noch zusätzlich. Zum einen liegt dies darin, dass die Position der Kulturgüter in der UVP ohnehin schwach ist.264 Die Berücksichtigung von Kulturgütern im Zusammenspiel mit natürlichen Umweltaspekten ist noch relativ selten und neu.265 Aus diesem Grunde fehlt es bei den meisten an der UVP Beteiligten – also den Vorhabenträgern, den UVP-Gutachtern und den Fachbehörden einschließlich der federführenden Behörde i. S. d. § 14 UVPG – abgesehen von der für die Belange des Kulturgüterschutzes zuständigen Fachbehörde in der Regel noch an Wissen über das Schutzgut „Kulturgüter“. Werden die Belange der Kulturgüterschutzes von der zuständigen Fachbe263 Zwar ist das Scoping im UVPG als lediglich fakultativer Verfahrensschritt angelegt; für eine größere Bedeutung spricht aber, dass die UVPVwV (GMBl 1995, S. 674 Nr. 0.4.2) diesen Verfahrensschritt grundsätzlich für „zweckmäßig“ hält. Auch nach der Ansicht Schneiders (Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 145/146) steht der fakultative Charakter der hohen Bedeutung des Scopings nicht entgegen, da es auch ohne Zwang nur „in seltenen Fällen“ nicht zur Anwendung komme. 264 Vgl. Heinen/Kühn/Schäfer/Stein, Kulturlandschaft 1998, 47 (47/48); Horn, Archäologie in Deutschland 3/1994, 4 (4). 265 Vgl. oben, 1. Kap. A. I. 2. c) aa).

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

hörde nicht in dem erforderlichen Maße in das Scoping eingebracht, dann drohen sie übergangen zu werden. Gerade weil der Kulturgüterschutz in der UVP noch so wenig etabliert ist, muss damit gerechnet werden, dass er von keinem weiteren an der UVP Beteiligten im Scoping beachtet wird. Sollte dies doch geschehen, so fehlt es jedoch in der Regel an dem notwendigen Fachwissen, die Belange der Kulturgüter zweckmäßig in die UVP zu integrieren. Zum anderen ist die Bedeutung des Scopings für den Kulturgüterschutz besonders groß, da im Vorfeld der Planungen eines Vorhabens oftmals nicht bekannt ist, ob und welche Rolle das Schutzgut der „Kulturgüter“ im UVPVerfahren überhaupt spielen wird. Dies folgt aus dem in vielen Bereichen nur geringfügigen Wissen über die Bestände von Kulturgütern. Im Gegensatz dazu drängt sich bei natürlichen Schutzgütern deren Rolle im jeweiligen UVP-Verfahren häufig geradezu auf. 2. Bestimmung der Entscheidungserheblichkeit Der erste elementare Verfahrensschritt der UVP ist die Sachverhaltsermittlung. Diese basiert neben den behördeneigenen Ermittlungstätigkeiten gem. § 11 S. 2 UVPG und der Beteiligung von Öffentlichkeit und betroffenen Behörden gem. §§ 7 ff. UVPG hauptsächlich auf den vom Vorhabenträger zu ermittelnden und vorzulegenden Unterlagen. Im Scoping gem. § 5 UVPG wird – sofern es stattfindet – bereits der Umfang der einzureichenden Unterlagen bestimmt. Gem. § 6 Abs. 1 S. 1 UVPG ist der Vorhabenträger zur Vorlage der „entscheidungserheblichen Unterlagen über die Umweltauswirkungen des Vorhabens“ verpflichtet. Demnach muss beim Scoping von der zuständigen Behörde festgelegt werden, welche Unterlagen entscheidungserheblich sind, will sie den Umfang der einzureichenden Unterlagen bereits vorgeben.266 Wird das Scoping vom Vorhabenträger eingeleitet, dann ist die Behörde unter Vorbehalt gewisser Ausnahmen verpflichtet, den Vorhabenträger über den Umfang der einzureichenden Unterlagen und damit auch über die Entscheidungserheblichkeit der einzelnen Schutzgüter zu unterrichten.267 Eine Ausnahme von dieser Verpflichtung ist lediglich dann anzunehmen, wenn die betroffenen und damit zu untersuchenden Schutzgüter klar auf der Hand liegen.268 Überwindet die für den Kulturgüterschutz zuständige Fachbehörde die Hürde, bereits im Scoping die Belange ihrer Schutzgüter einfließen zu lassen, sieht sie sich mit einem weiteren Problem konfrontiert. Denn da der 266 267 268

Vgl. Nisipeanu, NVwZ 1993, 319 (322). Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 145. Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 145.

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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Behörde in der Regel noch gar keine oder keine abschließenden Daten über den Kulturgüterbestand im vom Vorhaben betroffenen Bereich vorliegen,269 kann sie die Erheblichkeit von Ermittlungen über Kulturgüter und Auswirkungen auf diese noch nicht beurteilen. Verfolgt die zuständige Behörde die Interessen ihrer Schutzgüter ernsthaft, wird sie sich nun um die Aufklärung der Frage bemühen, ob die Belange ihrer Schutzgüter für das konkrete UVP-Verfahren entscheidungserheblich sind. Denn die Durchführung einer UVP, aber auch schon ihre Vorbereitung durch die Festlegung des Untersuchungsrahmens verlangen nach einer hohen Datenmenge und Informationsdichte.270 Tritt sie jedoch nur halbherzig für die Belange der Kulturgüter ein oder werden die Belange der Kulturgüter sogar nur von anderen UVPVerfahrensbeteiligten im Scoping zur Sprache gebracht, dann kann sich der fehlende Datenbestand nachteilig auswirken.271 In diesem Fall droht die Gefahr, dass die fehlende Kenntnis über vorhandene Kulturgüter irrig mit dem Nichtvorhandensein von Kulturgütern gleichgesetzt wird, so dass sich die ebenfalls fehlerhafte Schlussfolgerung aufdrängt, Ermittlungen hinsichtlich Kulturgüterbeständen seien nicht entscheidungserheblich i. S. d. § 6 Abs. 1 S. 1 UVPG. a) Differenzierung nach Art der Kulturgüter Die Relevanz dieses insbesondere die Kulturgüter betreffenden Problems hängt entscheidend von der Datenlage über das betroffenen Schutzgut ab. Diese hängt ihrerseits stark von der jeweiligen Art des Kulturgutes ab. Die Differenzierung hat verschiedene Gründe. Zum einen kann die Betreuung verschiedener Kulturgüter auch unterschiedlichen Fachbehörden obliegen und damit zu unterschiedlich dichten Datenlagen führen. Hauptsächlich ergeben sich jedoch aus dem Wesen der Kulturgüter zwingende Unterschiede bei den vorhandenen Daten. aa) Bau- oder Bodendenkmal Während Baudenkmäler in der Regel gut zu erkennen sind und häufig sogar – im Fall einer konstitutiven Listen wie beispielsweise i. S. d. DSchG NW – erst durch Eintragung die Denkmaleigenschaft erlangen und somit gekennzeichnet sind, gestaltet sich der Umgang mit Bodendenkmälern schwieriger. Schon die Systematik des DSchG NW offenbart diesen Unterschied. Der Gesetzgeber hat sich beim DSchG NW für das Eintragungs269

Heinen/Kühn/Schäfer/Stein, Kulturlandschaft 1998, 47 (47). Vgl. Schmitt, in: Umweltverträglichkeitsprüfung im Erfahrungsaustausch, S. 175 (178). 271 Vgl. Heinen/Kühn/Schäfer/Stein, Kulturlandschaft 1998, 47 (47). 270

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

prinzip entschieden, welches gem. § 3 Abs. 1 S. 2 DSchG NW Schutz und Auflagen des Gesetzes nur gegenüber eingetragenen Denkmälern Wirkung zukommen lässt. Bei Bodendenkmälern lässt der Gesetzgeber jedoch eine Ausnahme von diesem Grundsystem zu, indem er Bodendenkmäler gem. § 3 Abs. 1 S. 4 DSchG NW auch unabhängig von einer Eintragung den Schutzmechanismen der §§ 13 bis 19 DSchG NW unterstellt. Dieser Ausnahme liegen Zweckmäßigkeitserwägungen zugrunde.272 Denn die Entdeckung eines Bodendenkmals ist stark vom Zufall abhängig, so dass ohne den sofortigen Schutz diese Zufallsfunde zunächst ohne gesetzlichen Schutz darstünden.273 Schon dem DSchG NW selbst liegt damit die Erkenntnis zugrunde, dass die Entdeckung von Bodendenkmälern zufällig sein kann. Der gleiche Umstand hat zur Folge, dass die Datenlage auf dem Gebiet der Bodendenkmäler nicht abschließend ist oder sein kann. Vielmehr ist der Bestand an Daten über Bodendenkmäler zum Großteil zufällig zustande gekommen und damit in keinem Fall umfassend. Die vorhandenen Daten bieten daher in der Regel keine ausreichende Grundlage für die Beurteilung der archäologischen Relevanz eines Gebietes. Insbesondere für die Bodendenkmäler kommt damit der Bestimmung der Entscheidungserheblichkeit ihrer Belange eine Schlüsselfunktion zu. Denn allein aufgrund des vorhandenen Datenbestandes kann über die Entscheidungserheblichkeit der Belange von Bodendenkmälern als Kulturgütern häufig noch nicht befunden werden. bb) Historische Kulturlandschaft Ähnlich problematisch stellt sich die Situation bei dem Kulturgut der „historischen Kulturlandschaften“ dar. Unabhängig vom Umfang der Datenbestände wird der Umgang mit diesem Kulturgut dadurch erschwert, dass zwischen den verschiedenen Fachbehörden die Zuständigkeit für das Schutzgut nicht eindeutig geklärt ist. Bei der Klärung des Kulturgüterbegriffs i. S. d. UVPG wurde die Auffassung vertreten, dass zwischen der Landschaft als Schutzgut i. S. d. Naturschutzes und als Schutzgut i. S. d. Kulturgüterschutzes bzw. Denkmalschutzes klar differenziert werden sollte.274 Eine historische Kulturlandschaft als Schutzobjekt des Kulturgüterschutzes ist dann anzunehmen, wenn sie eine bestimmte Eigenart oder einen Zustand menschlicher Einwirkung bezeugen kann.275 In diesem Falle sollte sie dem272

Vgl. Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 3 Rdnr. 11. Vgl. Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 3 Rdnr. 11; zu den tatsächlichen Problemen bei der Anwendung der rechtlichen Instrumente bei fehlender Kenntnis über die Existenz eines Bodendenkmals vgl. Oebbecke, DVBl 1983, 384 (385). 274 Vgl. oben, 1. Kap. B. II. 1. d) cc) (1) (a) (bb). 273

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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nach – nach dem DSchG NW – in den Zuständigkeitsbereich der Denkmalpflegeämter fallen.276 Doch wird sich diese Differenzierung teilweise problematisch gestalten. Denn die Praxis sieht anders aus, weil die Belange der historischen Kulturlandschaften von verschiedenen Behörden verfolgt werden.277 Zudem existieren auch über historische Kulturlandschaften unabhängig von den jeweiligen Behörden keine umfassenden Datenbanken.278 Damit erfordert auch das Urteil über die Entscheidungserheblichkeit des Kulturgutes „historische Kulturlandschaften“ weitere Recherchen. cc) Kulturgüter i. S. d. UVPG außerhalb des Denkmalbegriffs Vor noch größere Probleme, bei der Frage nach der Entscheidungserheblichkeit und damit bereits im Scoping gem. § 5 UVPG Berücksichtigung zu finden, sind die Belange solcher Kulturgüter i. S. d. UVPG gestellt, die kein Denkmal i. S. d. Denkmalgesetze der Länder sind. Zunächst fallen hierunter solche Kulturgüter, die – im Falle konstitutiver Denkmallisten – noch nicht als (Bau-)Denkmal eingetragen worden sind. Die Datenlage über diese Kulturgüter ist jedoch vermutlich gering, da sie ansonsten als Denkmal eingetragen worden wären bzw. zumindest unter vorläufigen Schutz während des Eintragungsverfahrens279 stünden. Die Wahrscheinlichkeit, dass ihre Belange gewahrt werden, ist jedenfalls größer, wenn im betroffenen Bereich auch andere (Bau-)Denkmäler vorhanden sind. In diesem Fall besteht die Möglichkeit, dass bei einer intensiveren Auseinandersetzung mit den bereits eingetragenen Denkmälern auch die materiellen Denkmäler280 von der zuständigen Behörde erkannt und berücksichtigt werden. Deutlich schlechter ist die Situation für Kulturgüter unterhalb des Denkmalwertes. Abgesehen davon, dass für sie ebenfalls nicht auf eine Bestandsliste zurückgegriffen werden kann, drohen ihre Belange auch aus einem anderen Grund übersehen zu werden. Für sie existiert kein gesetzlicher Schutz neben dem des UVPG, so dass auch keine Behörde für ihre Belange zustän275 Bülow, Rechtsfragen flächen- und bodenbezogenen Denkmalschutzes, S. 199 f.; Eberl/Martin/Petzet, Bay. DSchG Einl. Rdnr. 76/77; Kraft, Der historische Garten als Kulturdenkmal, S. 96 f.; vgl. oben, 1. Kap. B. II. 1. d) cc) (1) (a) (bb). 276 Vgl. § 2 Abs. 2 S. 2 DSchG NW. 277 Z. B. vom Umweltamt des Landschaftsverbandes Rheinland. 278 Zu den ersten Ansätzen s. unten, 2. Kap. B. I. 2. b) aa). 279 Vgl. § 4 DSchG NW. 280 Damit sind Kulturgüter gemeint, die die materiellen Voraussetzungen der Denkmalschutzgesetze erfüllen, aber nicht in eine konstitutive Liste eingetragen sind und damit zugleich ein „formelles“ Denkmal wären.

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

dig ist. Schon aufgrund dieses Umstandes erscheint es wahrscheinlich, dass ihre Belange weder beim Scoping noch in späteren Verfahrensabschnitten Berücksichtigung finden. Aber die Denkmaleigenschaft ist nicht nur Kulturgütern unterhalb des Denkmalwertes verwehrt, er steht etwa auch nicht Sammlungen oder Archiven zu.281 Da für sie jedoch teilweise gesetzliche Regelungen bestehen282 und daher Fachämter zuständig sind283 und da ihre Bestände in der Regel bekannt sind, erscheinen ihre Belange gesicherter zu sein als bei anderen Nichtdenkmälern. Schließlich umfasst der Kulturgüterbegriff noch immaterielle Aspekte. Diese sind nur teilweise vom Denkmalbegriff mitumfasst.284 Für die nicht vom Denkmalbegriff umfassten immateriellen Aspekte ist die Situation mangels Bestandskatalog und zuständiger Behörde ähnlich ungünstig wie für die Kulturgüter unterhalb des Denkmalwertes. Insgesamt ist damit festzuhalten, dass der Schwierigkeitsgrad der Entscheidung, ob die Belange der Kulturgüter für die UVP entscheidungserheblich sind, von der jeweiligen Art der betroffenen Kulturgüter abhängig ist. Die zwei entscheidenden Faktoren sind dabei die Datenlage sowie die Zuständigkeit einer Behörde für die Belange der jeweiligen Kulturgüterart. b) Denkbare Lösungsansätze Eine Änderung an der gegebenen oder fehlenden Zuständigkeit von Fachbehörden für die unterschiedlichen Kulturgüter erscheint wenig zweckmäßig. Daher muss die Lösung des Problems, wie die Entscheidungserheblichkeit der Belange von Kulturgütern in der UVP festzustellen ist, an den Datenbeständen als zweitem entscheidenden Aspekt ansetzen.285 Es muss die Möglichkeit geschaffen werden, anhand bestimmter Daten die Entscheidungserheblichkeit von Kulturgütern in der UVP festzustellen. Hierfür sind zwei in unterschiedliche Richtungen weisende Ansätze denkbar.

281

Vgl. oben, 1. Kap. B. II. 1. d) cc) (1) (b). Vgl. Bundesarchivgesetz, BGBl. I 1988, S. 62 ff.; ArchivG NW, GVBl. NW 1989, S. 302 ff. 283 Vgl. etwa Archivamt des Landschaftsverbandes Westfalen-Lippe. 284 Vgl. oben, 1. Kap. B. II. 1. d) cc) (2) (a). 285 So auch der „Kevelaerer Appell“, der an Politik und Verwaltung appelliert, „die systematische Erfassung der Kulturgüter in amtlichen Katastern voranzutreiben“ (Heinen/Kühn/Schäfer/Stein, Kulturlandschaft 1998, 47 [47]). 282

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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aa) Umfassender Kulturgüterkatalog Eine erste Möglichkeit zur Lösung des Problems könnte dahin gehen, bereits im Vorfeld einen ausreichenden Datensatz aufzubauen, auf den bei der notwendigen Durchführung einer UVP zurückgegriffen werden könnte. Steht eine UVP zur Debatte, könnte auf diese Weise durch einen Blick auf die bestehenden Daten geklärt werden, ob die Kulturgüter für die UVP im betroffenen Bereich eine entscheidungserhebliche Rolle innehaben oder nicht. Kern dieses Lösungsansatzes ist also die Erstellung eines Kulturgüterkataloges, der idealerweise eine umfassende Aufstellung aller Kulturgüter enthält.286 Bei der Erstellung eines solchen Kulturgüterkataloges könnte man sich an bereits bestehenden Katalogen oder Katastern über Schutzgüter – wie etwa den Biotopkatastern oder Bodenkatastern287 – orientieren. Auch für andere Umweltbereiche wird der Aufbau von Schutzgutkatalogen oder Informationssystemen gefordert und vorangetrieben.288 Denn nicht nur das Scoping, sondern alle weiteren Verfahrensschritte der UVP würden von einer solchen Datensammlung profitieren, da für eine sinnvolle UVP einer große Informationsmenge unerlässlich ist.289 Um die Probleme aufzufangen, die sich im Zusammenhang mit den Kulturgütern außerhalb des Denkmalbegriffs ergeben, könnte daran gedacht werden, den Kulturgüterkatalog auch dahingehend umfassend auszugestalten.290 Er könnte neben Denkmälern i. S. d. Denkmalschutzgesetze auch Kulturgüter enthalten, die unterhalb des Denkmalwertes stehen oder denen der Denkmalstatus aus anderen Gründen verwehrt ist. Auch die Elemente historischer Kulturlandschaften könnten in diesem umfassenden Katalog erfasst werden. Unabhängig vom Umfang des Katalogs setzt eine abschließende Erfassung eine einheitliche Katalogisierung voraus.291 Im Vorfeld jeder Katalogi286

Vgl. Heinen/Kühn/Schäfer/Stein, Kulturlandschaft 1998, 47 (47 f.). Weitere Beispiele bei Schmitt, in: Umweltverträglichkeitsprüfung im Erfahrungsaustausch, S. 175 (186 ff.). 288 Vgl. Habel, BWVPr 1989, 193 (194); Jagusiewicz, in: Paschen, Die Rolle der Umweltverträglichkeitsprüfung im Entscheidungsprozess, S. 108 (109); Schmitt, in: Umweltverträglichkeitsprüfung im Erfahrungsaustausch, S. 175 ff. 289 Vgl. Schmitt, in: Umweltverträglichkeitsprüfung im Erfahrungsaustausch, S. 175 (178). 290 Aus diesem Grund geht die Forderung nach einem Kulturgüterkatalog auch über die Forderungen aus der Denkmalpflege nach umfassender „topographischer Dokumentation aller vorhandenen Denkmalsubstanz“ (beispielhaft Gebeßler, DKD 1980, 113 [119]) hinaus. 291 Vgl. Kaster, in: Tagungsband Köln, S. 4 des Manuskripts. 287

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

sierung muss mit Blick auf den Verwendungszweck und die Praktikabilität festgelegt werden, welche Daten nach welchem System gesammelt und verwaltet werden.292 Um Vergleichbarkeit zwischen den Bundesländern zu schaffen, sollte dieses System vereinheitlicht werden.293 Dies ist besonders wichtig, weil unterschiedliche Katalogisierungsarten denkbar sind. Erkennbar sind die unterschiedlichen Ansätze darin, dass von verschiedenen Stellen bereits divergierende Versuche unternommen worden sind, einen solchen Kulturgüterkatalog zu erstellen.294 Während etwa in Schleswig-Holstein seit 1980 die Erstellung von Denkmaltopographien – als Weiterentwicklungen der Kunsttopographie von 1960 und des Stadtkernatlasses von 1976 – betrieben wurde,295, 296 wird in Bayern seit Mitte der 80er Jahre das Instrument der historischen Ortsanalyse eingesetzt.297 Die nordrhein-westfälischen Landschaftsverbände bemühen sich dagegen momentan um die Aufstellung eines (elektronischen) Kulturlandschaftskatasters.298, 299 Teilweise wird das Instrument eines Kulturlandschaftskatasters sogar auf deutlich kleinere Bereiche beschränkt eingesetzt.300 Zwar wurden im Jahre 1980 bundeseinheitliche Richtlinien für die Erstellung einer Denkmaltopographie erarbeitet,301 doch weichen nach diesem Datum erstellte Topographien einiger Bundesländer von diesen einheitlichen Richtlinien ab.302 Um diesem Problem zu begegnen, wird deshalb teilweise die Aufstellung eines bundesweiten und damit überregionalen Kulturlandschaftskatasters gefordert.303

292 Vgl. Schmitt, in: Umweltverträglichkeitsprüfung im Erfahrungsaustausch, S. 175 (183). 293 Vgl. Wiegand, Kulturlandschaft 1998, 93 (93); vgl. auch Fehn, Berichte zur deutschen Landeskunde (68) 1994, 423 (426). 294 Vgl. Burggraaff/Dinter, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 87 (87). 295 Kaster, in: Tagungsband Köln, S. 1 ff. des Manuskripts. 296 Für den hier angedachten Kulturgüterkatalog umfassender Art eignet sich die Denkmaltopographie als Erfassungssystem nur bedingt, da sie eindeutig auf die Baudenkmalpflege zugeschnitten ist; vgl. Kaster, in: Tagungsband Köln, S. 3 des Manuskripts. 297 Vgl. Ongyerth, in: Tagungsband Köln, S. 1 ff. des Manuskripts. 298 Vgl. Schäfer/Buchholz, in: Tagungsband Köln. 299 Auch ein Kulturlandschaftskataster erfasst mit den Elementen der historischen Kulturlandschaft nur einen Teil der schützenswerten Kulturgüter, könnte aber zu einem umfassenden Kulturgüterkatalog ausgebaut werden. 300 Vgl. Plöger, Kulturlandschaft 1998, 37 ff. 301 Schmidt-Thomsen, DKD 1981, 69 (69); Kaster, in: Tagungsband Köln, S. 3 des Manuskripts. 302 Kaster, in: Tagungsband Köln, S. 4 des Manuskripts. 303 Vgl. Fehn/Schenk, Berichte zur deutschen Landeskunde (67) 1993, 479 (480/ 485 f.); Fehn, Berichte zur deutschen Landeskunde (68) 1994, 423 (426).

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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Doch bei der Aufstellung eines solchen Kataloges – zumindest in dem Fall, wenn er umfassend sein soll – stößt man sehr schnell an finanzielle, zeitliche und personelle Grenzen.304 Mit aktuellem Personalstand und der momentanen finanziellen Ausstattung der denkmalpflegerischen Fachämter lässt sich eine solche Katalogisierung nicht in absehbarer Zeit bewerkstelligen. In NRW wurde beispielsweise in den achtziger Jahren mit der Erstellung eines solchen Kataloges begonnen, der bis heute zu keinem großflächigen Ergebnis geführt hat und dessen Förderung zudem bereits wieder eingestellt worden ist. Zudem erscheint im Hinblick auf die unermessliche Fülle von Bodendenkmälern fraglich, ob diese sich jemals lückenlos erfassen lassen. Setzt man nun dessen ungeachtet die Existenz eines solchen Kataloges voraus, dann ergeben sich einige Folgeprobleme, die nicht nur im Verfahrensschritt des Scopings, sondern auch im Bereich der Sachverhaltsermittlung gem. § 6 Abs. 1 UVPG angesiedelt sind. Es bedarf der Festlegung, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen ein Vorhabenträger bei seiner Ermittlungstätigkeit Zugriff auf den Katalog nehmen darf bzw. ob die Behörde die ihr aufgrund des Katalogs greifbaren Informationen im Rahmen des Scopings zur Verfügung stellt.305 Dabei bietet es sich aus Gründen der Verfahrensökonomie und im Interesse der vollständigen Sachverhaltsermittlung an, genau so zu verfahren wie bei bereits bestehenden Katalogen natürlicher Umweltelemente, wie etwa dem Biotopkataster. Selbst für den Fall, dass der Vorhabenträger uneingeschränkten Zugriff auf den Katalog haben sollte, genügt er mit der bloßen Wiedergabe des Kataloginhaltes noch nicht der Vorlageverpflichtung aus § 6 Abs. 1 UVPG. Diese geht über die bloße Angabe der Existenz von Schutzgütern im betroffenen Bereich weit hinaus. Bei einer Gesamtbetrachtung der Lösungsvariante in Form eines Kulturgüterkataloges drängt sich daher folgende Erkenntnis auf. Der Großteil der Probleme, die eventuell vor einem Kulturgüterkatalog als Hilfsinstrument für das Scoping zurückschrecken lassen, steht im Zusammenhang mit der Aufstellung eines Kulturgüterkataloges, nicht aber mit der Anwendung eines solchen. Sollte ein umfassender Kulturgüterkatalog zur Verfügung stehen, wird dadurch das Scoping, aber auch die Sachverhaltsermittlung gem. § 6 Abs. 1 UVPG vereinfacht, weil der (Kern-)Bestand an Kulturgütern bereits erfasst wäre und sich die Ermittlungstätigkeit auf die Auswirkungen konzentrieren könnte. Als Fernziel sollte daher das Aufstellen eines solchen 304 Vgl. Schmitt (in: Umweltverträglichkeitsprüfung im Erfahrungsaustausch, S. 175 [179]), der für die Erstellung eines Umweltkatasters prognostiziert, dass „noch lange Zeit Grundlagendaten . . . erhoben werden müssen“. 305 Vgl. dazu unten, 2. Kap. B. I. 2. c).

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

Kataloges weiter betrieben werden.306 Aufgrund der großen Probleme bei der Aufstellung eines solchen Datensatzes ist in absehbarer Zeit nicht mit einem umfassenden Kulturgüterkatalog zu rechnen. Damit kann ein Kulturgüterkatalog zumindest längerfristig noch nicht als Instrument genutzt werden, um die Probleme des Scopings bei der Ermittlung der Entscheidungserheblichkeit zu beheben. bb) Grob gestalteter Kulturgüterkatalog Erachtet man die Erstellung eines umfassenden Kulturgüterkataloges für zu langfristig oder sogar für nicht zu verwirklichen, könnte sich als Alternative die Zusammenstellung der Kulturgüter in einem deutlich grober gestalteten Katalog anbieten. Dieser dürfte nicht den Anspruch haben, umfassend zu sein, sondern könnte ausschließlich das Ziel verfolgen, wenigstens Aufschluss darüber zu geben, ob ein bestimmtes Gebiet reich an UVP-relevanten Kulturgütern ist. Doch selbst die Aufstellung eines solchen Grobkataloges ist noch weit von einer Realisierung entfernt. cc) Stichprobenhafte Untersuchung Aus dem Grunde muss auf längere Sicht – wenigstens bis zur Aufstellung eines groben oder umfassenden Kulturgüterkataloges – auf ein alternatives Instrument zurückgegriffen werden, um den Problemen bei der Ermittlung der Entscheidungserheblichkeit der Kulturgüter für das UVP-Verfahren entgegenzutreten. Dieses Instrument muss so beschaffen sein, dass es auf zuverlässige Weise die Möglichkeit bietet, im konkreten Bedarfsfall und daher in kurzer Zeit einen aussagekräftigen Überblick über die Existenz von Kulturgütern im betroffenen Bereich zu gewähren. Dies verlangt nach einem feststehenden, stichprobenhaften Untersuchungsschema, das routinemäßig oder bei bestimmten Anhaltspunkten vor jedem Scoping durchgeführt werden kann, um so die Entscheidungserheblichkeit von Kulturgütern für das UVP-Verfahren rechtzeitig zu ermitteln. Wie eine solche stichprobenhafte Untersuchung auszusehen hat, muss die denkmalpflegerische Praxis festlegen. Eine auf die bereits bekannten Denkmalstandorte begrenzte Untersuchung reicht hierfür nicht aus.307 Die Untersuchung wird sich insbesondere auf die Bereiche konzentrieren müssen, über die noch keine Daten bestehen. Deshalb wird sie Baudenkmälern, 306

Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 11. Vgl. Schwarzhans, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 55 (57). 307

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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deren Bestände in der Regel bekannt sind, weniger Berücksichtigung schenken als Bodendenkmälern, über deren Existenz oft wenig bekannt ist. Die stichprobenhafte Untersuchung wird daher viele Elemente der bodendenkmalpflegerischen Prospektion aufweisen müssen wie etwa Begehungen, Probegrabungen und -bohrungen. Ebenso sind Kulturgüter unterhalb des Denkmalwertes sowie historische Kulturlandschaften zu ermitteln, da der diesbezügliche Datenbestand ebenfalls sehr dürftig ist. Um nutzbare Daten über historische Kulturlandschaftselemente oder Kulturgüter unterhalb des Denkmalwertes gewinnen zu können, kann auch hier für die Untersuchung auf bestehende Untersuchungselemente zurückgegriffen werden. Gegebenenfalls müssen für diese Bestandteile des Kulturgüterbegriffs jedoch neue Methoden entwickelt werden. c) Aufgabenzuordnung und Kostenträgerschaft Bereits bei den Überlegungen zum Kulturgüterkatalog klang das Problem an, in welchem Verhältnis der Vorhabenträger zu dieser Ermittlungstätigkeit steht. Es ist grundsätzlich die Frage danach zu stellen, in wessen Aufgabenkreis diese Ermittlungen liegen und wer demnach die anfallenden Kosten zu tragen hat. Man könnte zunächst daran denken, dass die umfassende Ermittlungspflicht des Vorhabenträgers gem. § 6 Abs. 1 UVPG sich auch auf diesen Bereich der Ermittlungstätigkeiten erstreckt. Schließlich hat er die entscheidungserheblichen Unterlagen umfassend vorzulegen, so dass ihm auch die damit verbundenen Ermittlungstätigkeiten obliegen. Sein Ermittlungsbeitrag im Rahmen der UVP ist – anders als bei vielen sonstigen Vorlageverpflichtungen – gerade nicht auf Informationen aus seiner eigenen Sphäre begrenzt.308 Doch kann aus § 6 Abs. 1 UVPG eine Verpflichtung des Vorhabenträgers zu diesen Ermittlungen bei genauerem Hinsehen nicht abgeleitet werden. aa) Bzgl. der Ermittlung der Entscheidungserheblichkeit Gem. § 6 Abs. 1 UVPG ist der Vorhabenträger dazu verpflichtet, die entscheidungserheblichen Unterlagen vorzulegen. Ersucht er jedoch im Vorfeld die zuständige Behörde um Auskunft über den Umfang der einzureichenden Unterlagen im Wege des Scopings gem. § 5 UVPG, dann ist die Behörde von einigen Ausnahmen abgesehen dazu verpflichtet, diesen und damit die Entscheidungserheblichkeit der einzelnen Schutzgüter anzugeben.309 Aufgabe der Behörde ist dabei, die allgemeinen Anforderungen des UVPG in konkrete 308

Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 126.

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

Handlungsaufforderungen an den Vorhabenträger zu „übersetzen“.310 Sie ist im Interesse der Verfahrensrationalität und der Praktikabilität gehalten, die offensichtlich nicht relevanten Schutzgüter zu benennen.311 Denn die Ermittlungs- und Vorlageverpflichtung des Vorhabenträgers ist gem. § 6 Abs. 1 UVPG auf die entscheidungserheblichen Unterlagen begrenzt.312 Die Bestimmung der Entscheidungserheblichkeit ist alleinige Aufgabe der zuständigen bzw. federführenden Behörde.313 Im Zweifelsfalle kann sie dabei jedoch von der Entscheidungserheblichkeit ausgehen und auf einer Sachverhaltsermittlung durch den Vorhabenträger bestehen.314 Danach obliegt es der Behörde, die Rolle des Schutzgutes der Kulturgüter in einem UVP-Verfahren im Vorfeld zu ermitteln. Sind ausreichende Hinweise für die Entscheidungserheblichkeit der Kulturgüter gegeben, etwa in Form von „archäologischen Verdachtsflächen“, kann die Behörde eine weitergehende Ermittlung durch den Vorhabenträger verlangen. Die grundsätzliche Aufgabenverteilung des UVPG wird dadurch nicht angetastet.315 Die Hauptlast der Ermittlungstätigkeit bleibt nach wie vor beim Vorhabenträger, sie wird nur durch die Vorgaben der Behörde in die entscheidungsrelevante Richtung gelenkt. Grundsätzlich ist eine Beratung oder Unterrichtung durch die Behörde solange möglich und aus Gründen der Effektivität und Hilfsleistung an den Bürger geboten, wie sie zulässig ist.316 Grenzen der Zulässigkeit stellen dabei insbesondere Rechte Dritter – z. B. Geheimhaltungsinteressen – dar.317 Bei der Unterrichtung über die Existenz von Kulturgütern wird die Zulässigkeitsgrenze aber kaum tangiert werden. Doch könnte die Unterrichtungsverpflichtung der Behörde dort ihre Grenze finden, wo auch auf Seiten der Behörde entsprechende Kenntnisse (noch) nicht vorhanden sind.318 Zumindest aber könnte die Unterrichtungspflicht in den Fällen beschränkt sein, in denen der für die Behörde entstehende Ermittlungsaufwand „in einem groben Missverhältnis zum Nutzen“ steht.319 309 Vgl. Nisipeanu, NVwZ 1993, 319 (322); Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 145; vgl. oben, 2. Kap. B. I. 2. 310 Bunge, in: HdUVP, 0600 § 5 Rdnr. 3; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 46. 311 Eberhardt, ZAU 1992, 166 (174); Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 149. 312 Vgl. Nisipeanu, NVwZ 1993, 319 (324). 313 Nisipeanu, NVwZ 1993, 319 (324). 314 Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 149/150. 315 Bunge, in: HdUVP, 0600 § 5 Rdnr. 4. 316 Zur Zulässigkeit der Beratung vgl. Oebbecke, DVBl 1994, 147 (150 ff.). 317 UVPVwV, GMBl 1995, S. 675 Nr. 0.4.8; vgl. Foerster, SKV 1974, 321 (322 f.); Nisipeanu, NVwZ 1993, 319 (323). 318 Vgl. Foerster, SKV 1974, 321 (322); Kothe, DÖV 1998, 577 (580).

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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Anders als im Bereich mancher natürlicher Schutzgüter, bei denen der Staat ohnehin gesetzlich dazu angehalten ist, ihr Vorkommen zu erfassen und zu betreuen,320 gibt es eine solche gesetzliche Erfassungspflicht des Staates im Bereich der Kulturgüter nicht. Berücksichtigt man des Weiteren, dass die Informationsbeschaffung über die Existenz bestimmter Kulturgüter mit erheblichen Schwierigkeiten behaftet ist und mit großen Aufwendungen verbunden sein kann,321 so ist die Frage nach der Unterrichtungspflicht der Verwaltung entscheidend. Beschränkt sich die Unterrichtungspflicht der Behörde im Rahmen des Scopings auf solche Informationen, die sie bereits hat oder die sie sich mit geringem Aufwand verschaffen kann, dann wäre – wegen fehlender Angemessenheit des Aufwandes – die Unterrichtungspflicht der Behörde gem. § 5 S. 1 UVPG und der dieser eventuell vorgelagerten Ermittlungstätigkeit im Hinblick auf die Kulturgüter häufig zu verneinen. Während des Scopings bestünden dann Zweifel an der Erheblichkeit des Schutzgutes der Kulturgüter für das UVP-Verfahren, so dass die Beschaffung dieser Informationen vollständig und vom Ergebnis unabhängig in die Ermittlungs- und Vorlageverpflichtung des Vorhabenträgers einfließen würde. Dies kann dazu führen, dass der Vorhabenträger im Rahmen der Vorlagepflicht gem. § 6 Abs. 1 UVPG zu zeitlich und finanziell aufwendigen Ermittlungstätigkeiten etwa über den Kulturgüterbestand verpflichtet wird, die zu dem Ergebnis führen, dass im für das Vorhaben relevanten Bereich kein Kulturgut vorhanden ist. Daher erscheint fraglich, ob diese mit dem Aufwand der Informationsbeschaffung begründete Einschränkung bei der Unterrichtungspflicht i. S. d. § 5 S. 1 UVPG Anwendung finden kann. Dazu muss berücksichtigt werden, in welchem Umfeld der Gedanke des angemessenen Ermittlungsaufwandes entstanden ist. Diese Einschränkung der behördlichen Ermittlungstätigkeit ist nicht im Zusammenhang mit § 5 UVPG entwickelt worden, sondern im Hinblick auf – der Unterrichtung i. S. d. Scopings lediglich ähnliche – Beratungsansprüche wie z. B. aus § 2 Abs. 2 9. BImSchV.322 Zu klären ist, ob diese Einschränkung der behördlichen Ermittlungstätigkeit 319 So Schneider (Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 145), der auf die Ausführungen von Kutscheidt (in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht Bd. II, 9. BImSchV § 2 Rdnr. 5) zu dem ähnlichen Beratungsanspruch in § 2 Abs. 2 der 9. BImSchV; vgl. zum Beratungsanspruch gem. § 25 VwVfG Clausen, in: Knack, VwVfG Rdnr. 19. 320 Vgl. § 14 Abs. 1 Nr. 2 i. V. m. §§ 19 ff. LG NW, wonach beispielsweise die Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten (LÖBF) – in der Regel in Zusammenarbeit mit den Unteren Landschaftsbehörden – Kataloge über natürliche Schutzgüter – wie insb. das Biotopkataster – erstellt. 321 Vgl. oben, 2. Kap. B. I. 2. a). 322 Vgl. Schneider (Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 145), der für „den ähnlichen Beratungsanspruch nach § 2 II d. 9. BImSchV“ auf die Ausführungen von

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

uneingeschränkt auf die Unterrichtungsverpflichtung323 im Rahmen des Scopings übertragen werden kann. Dabei kann insbesondere auf die mit der Beratung und Unterrichtung verfolgten Gesetzeszwecke abgestellt werden. Bei dem Vergleich muss berücksichtigt werden, dass der Begriff der Beratung in der Gesetzgebung oder Praxis nicht immer einheitlich zur Anwendung kommt.324 Die Beratung i. S. d. § 2 Abs. 2 9. BImSchV bezweckt die Verfahrensbeschleunigung.325 Daneben dient sie aber auch dem Zweck, durch die Absprache der formellen und materiellen Voraussetzungen dem Vorhabenträger die Möglichkeit zu geben, die Erfolgsaussichten seines Antrags durch Anpassungen zu vergrößern oder von einem aussichtslosen Antrag frühzeitig Abstand zu nehmen.326 Ingesamt verfolgt die Beratung daher hauptsächlich die Interessen des Antragstellers.327 Dies wird auch deutlich durch einen Blick auf den etwas anders gelagerten Beratungsanspruch aus § 25 VwVfG. Denn auch der Beratung gem. § 25 VwVfG fehlt die „finale Ausrichtung auf Ziele der Verwaltung“,328 diese werden – wie auch bei § 2 Abs. 2 9. BImSchV – allenfalls indirekt verfolgt.329, 330 Sie dient hauptsächlich der Information des Bürgers über seine Rechte und Pflichten insbesondere im Falle von Unkenntnis oder Unbeholfenheit im Umgang mit der Verwaltung.331 Wie auch andere Beratungsansprüche basiert § 25 VwVfG auf dem Effektivitätsgedanken.332 Die Beratung ist „typischerweise asymmetrisch“ angelegt,333 die Behörde soll dem Beratungsbedarf des Bürgers entsprechen.334 Kutscheidt (in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht Bd. II, 9. BImSchV § 2 Rdnr. 5) verweist. 323 Zu einer Verpflichtung für die Behörde wird die Unterrichtung durch ein Ersuchen des Vorhabenträgers; vgl. oben, 2. Kap. B. I. 2. 324 Kothe, DÖV 1998, 577 (578); Oebbecke, DVBl 1994, 147 (150). 325 Kutscheidt, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht Bd. II, 9. BImSchV § 2 Rdnr. 6; Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 167. 326 Czajka, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, 9. BImSchV § 2 Rdnr. 16; Kutscheidt, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht Bd. II, 9. BImSchV § 2 Rdnr. 7. 327 Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 167; vgl. Jarass, BImSchG § 10 Rdnr. 20, der aber in der Behördeninformation einen weiteren Zweck sieht. 328 Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 168. 329 Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG § 25 Rdnr. 2; vgl. Jarass, BImSchG § 10 Rdnr. 20 zu § 2 der 9. BImSchV. 330 Teilweise läuft die Beratung den Interessen der Verwaltung z. B. wegen Verfahrensverzögerung auch zuwider (vgl. Foerster, SKV 1974, 321 [321]). 331 Clausen, in: Knack, VwVfG § 25 Rdnr. 3; Engelhardt, in: Obermayer, VwVfG § 25 Rdnr. 4; Kopp/Ramsauer, VwVfG § 25 Rdnr. 2; Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 167 f.; P. Stelkens/Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 25 Rdnr. 1. 332 Engelhardt, in: Obermayer, VwVfG § 25 Rdnr. 5.

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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Demgegenüber sind die Interessen bei der Unterrichtung im Rahmen des Scopings anders gelagert. Erkennbar ist dieser Unterschied schon daran, dass – anders als etwa bei der Beratung gem. § 2 Abs. 2 9. BImSchV – die Behörde gem. § 5 S. 1 UVPG auch aus eigenem Antrieb unterrichtend tätig werden kann, wenn sie es „für erforderlich hält“.335 Denn die Unterrichtung dient nicht allein den Interessen des Vorhabenträgers, sondern dient in gleichem Maße der Verwaltung. Die Unterrichtung soll auch der Verwaltung nutzen, indem sie die spätere Überprüfung der Angaben des Vorhabenträgers – zu der die Behörde wenigstens verpflichtet ist336 – erleichtert und somit zu einem besseren Ergebnis führen kann.337 Denn während fehlerhafte Unterlagen des Antragstellers im Genehmigungsverfahren lediglich dazu führen, dass er nicht die erhoffte Genehmigung erhält, führen unvollständige Unterlagen i. S. d. § 6 Abs. 1 UVPG zu Schwierigkeiten der Behörde bei der von ihr vorzunehmenden zusammenfassenden Darstellung i. S. d. § 11 S. 1 UVPG und Bewertung i. S. d. § 12 UVPG. Zudem droht durch unvollständige Unterlagen des Vorhabenträgers die Gefahr, dass die UVP nicht zu dem optimalen Ergebnis führt. Anders als bei der Beratung dient also die Unterrichtung i. S. d. § 5 S. 1 UVPG direkt auch den Interessen der Verwaltung und der Allgemeinheit.338 Das Interesse der Verwaltung an der Sachverhaltsermittlung basiert dabei vor allem auf zwei unterschiedlichen Gesichtspunkten. Erstens muss beachtet werden, dass der Umfang der Ermittlungen und des Scopings die Qualität der UVP vorgibt. Eine leistungsfähige UVP verlangt nach einer Schwerpunktsetzung, die durch die Unterrichtung gerade ermöglicht wird.339 Diese liegt aber ausschließlich im Interesse der Verwaltung und der Öffentlichkeit und allenfalls mittelbar im Interesse des Vorhabenträgers. Dieser wird in erster Linie an einer zeitlich und finanziell günstigen Durchführung der UVP und damit an einem möglichst geringen Prüfungsumfang interessiert sein.340 Zweitens ist die Verwaltung verpflichtet, trotz der Vorlageverpflichtung die 333

Oebbecke, DVBl 1994, 147 (148). Kothe, DÖV 1998, 577 (578); Oebbecke, DVBl 1994, 147 (150). 335 Der Unterrichtungspflicht des § 5 UVPG entspricht § 2a der 9. BImSchV, der bei UVP-pflichtigen Vorhaben die Beratungspflicht des § 2 der 9. BImSchV zu einer Unterrichtungspflicht i. S. d. Scopings ausweitet; vgl. Jarass, BImSchG § 10 Rdnr. 22. 336 Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 117; vgl. unten, 2. Kap. B. II. 1. 337 Bunge, in: HdUVP, 0600 § 5 Rdnr. 2; Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 167; vgl. Jarass, BImSchG § 10 Rdnr. 22; Jarass, NuR 1991, 201 (204); Jarass, KritV 1991, 7 (15). 338 Vgl. Jarass, BImSchG § 10 Rdnr. 22 für § 2a der 9. BImSchV; Jarass, NuR 1991, 201 (204); Jarass, KritV 1991, 7 (15 f.). 339 Jarass, NuR 1991, 201 (204); Jarass, KritV 1991, 7 (15). 334

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

vom Vorhabenträger gem. § 6 Abs. 1 UVPG vorgelegten Unterlagen inhaltlich gegenzuprüfen. Die Behörde bleibt unbeschadet der Ermittlungspflicht des Vorhabenträgers gem. § 6 Abs. 1 UVPG zu eigenen Recherchen verpflichtet.341 Die eigenen Ermittlung müssen dabei jedoch „nicht auf die originäre Erlangung von Daten, sondern auf die Falsifizierung der vorgelegten Informationen gerichtet“ sein.342 Sie sollen sich aber auch nicht auf eine bloße Stimmigkeitsprüfung der vorgelegten Daten des Vorhabenträgers beschränken, sondern eine unabhängige Gegenprüfung ermöglichen.343 Spätestens in dieser Phase des UVP-Verfahrens bedarf auch die Verwaltung tiefer gehender Informationen über alle relevanten Schutzgüter, also auch über die Kulturgüter. Da sie sich nicht blind auf die Angaben des Vorhabenträgers verlassen darf, müsste sie spätestens jetzt eigene Ermittlungen hinsichtlich des Schutzgutes der Kulturgüter vornehmen. Ein solches Verhalten wäre jedoch in doppelter Hinsicht wenig überzeugend. Zunächst würden – zumindest in den Fällen, in denen die Kulturgüter keine Relevanz für das UVPVerfahren haben – überflüssigerweise die Ermittlungen doppelt durchgeführt. Zum anderen spricht nichts dafür, dem Bürger die Vorteile einer ohnehin – wenn auch möglicherweise erst im nächsten Verfahrensschritt – von der Verwaltung vorzunehmenden Leistung vorzuenthalten. Vor diesem Hintergrund kann es nicht überzeugen, die Aufklärungsverpflichtung der Behörde i. S. d. § 5 UVPG unter den Vorbehalt geringen bzw. verhältnismäßigen Aufwandes zu stellen oder sogar vollständig auf bereits vorhandene Informationen zu beschränken. Die Unterrichtung über den Prüfungsumfang im Rahmen des Scopings gem. § 5 UVPG liegt zwar auch im Interesse des Vorhabenträgers, hauptsächlich jedoch im Interesse der Allgemeinheit und der Verwaltung. Denn die Qualität der UVP und damit verbunden die Klärung der Entscheidungserheblichkeit von Schutzgütern sowie der Umfang der weitergehenden Ermittlungen berühren sogar überwiegend Belange der Verwaltung. Es erscheint dann nur angemessen, die Aufgabe, den Sachverhalt im Vorfeld soweit zu ermitteln, dass ein Urteil über die Entscheidungserheblichkeit des Schutzgutes getroffen werden kann, dem Staat aufzuerlegen. 340 Vgl. Eberhardt, ZAU 1992, 166 (178); Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 130. 341 Vgl. Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 117; vgl. auch § 11 S. 2 UVPG. 342 Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 117. 343 Vgl. Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU), DVBl 1988, 21 (25); ähnlich Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, der die Behörde bei der UVP zu einer „sorgfältigen Ermittlungstätigkeit“(S. 129) und zu „besonders intensiven Ermittlungen“ (S. 130) verpflichtet sieht, um durch eine eigenständige und unabhängige Prüfung eine Gegensteuerung gegen die ökonomischen Interessen des Vorhabenträgers zu garantieren (S. 131).

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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Die Unterrichtungspflicht i. S. d. § 5 S. 1 UVPG ist daher nicht mit der Begründung eines zu hohen Aufwandes einzuschränken. Unterstützt wird dieses Ergebnis durch den Umstand, dass der Konflikt zwischen Unterrichtungspflicht der Behörde auf der einen Seite und fehlender Informationen der Behörde für diese Unterrichtung auf der anderen Seite in § 5 UVPG angelegt ist. Die Unterrichtungspflicht der Behörde wird begründet, obwohl der Behörde häufig während des Scopings nur wenige Informationen über die Schutzgüter und deren mögliche Beeinträchtigungen zur Verfügung stehen.344 Die Existenz der Unterrichtungspflicht trotz des Wissens um die mangelnde Informationslage macht deutlich, dass der Behörde eine gewisse Voruntersuchung zugemutet werden kann.345 Verlangt diese Voruntersuchung für ein Urteil über die Entscheidungsrelevanz eines Aspektes und damit für die Unterrichtung des Vorhabenträgers durch die Behörde noch weitere Informationen, dann ist die vorhandene Datenlage der Behörde durch Gutachten oder Sachverständige zu verdichten.346 Schon die Konzeption des Scopings spricht damit dafür, dass die Behörde zu weiteren Recherchen verpflichtet sein muss, um den Vorhabenträger über die Entscheidungsrelevanz gem. § 5 S. 1 UVPG zu unterrichten. Auch darf die anschließende Verpflichtung des Vorhabenträgers, den UVP-relevanten Sachverhalt abschließend zu ermitteln, nicht außer Acht gelassen werden. Durch diesen Verfahrensschritt lastet auf dem Vorhabenträger hinreichend inhaltliche und finanzielle Verantwortung als Ausfluss seiner Verursacherstellung.347 Aus dem Grunde fällt es in den Aufgabenbereich des Staates, die Entscheidungserheblichkeit des Schutzgutes der Kulturgüter im Vorfeld des Scopings zu ermitteln, um so gegebenenfalls den Vorhabenträger zur weitergehenden Ermittlung zu verpflichten.348 Ein Konflikt mit der Grundkonzeption des UVPG entsteht durch diese Ermittlungstätigkeit der Behörde gerade nicht, da die Behörde ihre Ermittlungen i. S. d. § 5 UVPG hier auf die Entscheidungserheblichkeit eines Schutzgutes beschränkt, während der Vorhabenträger seine Ermittlungstätigkeiten i. S. d. § 6 UVPG insbesondere auf die Auswirkungen des Vorhabens auf die verschiedenen Schutzgüter ausrichten muss. Da dem Staat demnach die Aufgabe zuteil wird, die Entscheidungserheblichkeit festzustellen, der Vorhabenträger aber weiterhin gem. § 6 Abs. 1 UVPG zur Sachverhaltsermittlung der entscheidungserheblichen Aspekte 344 345 346 347 348

Vgl. Eberhardt, ZAU 1992, 166 (176). Vgl. Eberhardt, ZAU 1992, 166 (176). Vgl. Eberhardt, ZAU 1992, 166 (176/177). Vgl. dazu unten, 2. Kap. B. II. 2. So auch Appold, in: Hoppe, UVPG § 2 Rdnr. 51.

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

verpflichtet bleibt, müssen die Aufgabenverteilung und die Kostenträgerschaft abgegrenzt werden. Den Staat trifft allein die Verantwortung, die Entscheidungserheblichkeit des Kulturgüter festzustellen. Weitere Ermittlungen hinsichtlich dieses Schutzgutes obliegen dem Vorhabenträger. Daher müssen die Kosten einer stichprobenhaften Untersuchung vom Staat getragen werden. Zur Erstellung eines umfassenden Kulturgüterkataloges ist der Staat nicht verpflichtet, auch wenn dieser die weiteren Verfahrensschritte für den Vorhabenträger sowie die Verwaltung erleichtern würde.349 Diese Überlegungen spielen ohnehin nur dann eine Rolle, wenn der Behörde noch keine Informationen vorliegen. Stehen der Behörde Informationen über die Schutzgüter zur Verfügung, kann sie eine Entscheidung über deren Entscheidungsrelevanz treffen. bb) Bzgl. weitergehender Informationen Von der Unterrichtung gem. § 5 S. 1 UVPG über die Entscheidungserheblichkeit von Kulturgütern ist die Frage zu unterscheiden, welche Informationen die Behörde dem Bürger gem. § 5 S. 5 UVPG zur Verfügung stellen muss. Grundsätzlich ist die Behörde gem. § 5 S. 5 UVPG gehalten, dem Vorhabenträger ihr verfügbare Informationen zu überlassen.350 „Zur Verfügung“ sollen der Behörde Informationen sogar dann stehen, wenn sie von diesen Informationen bei anderen Behörden weiß und rechtmäßig Zugriff auf sie nehmen kann.351 Sofern Kataster über Schutzgüter existieren, fallen insbesondere Auskünfte über ihren Inhalt unter die der Behörde vorliegenden Informationen.352 Herausgearbeitet worden ist, dass die Behörde verpflichtet ist, zur Feststellung der Entscheidungserheblichkeit eines Schutzgutes für die UVP im Vorfeld des Scopings eigenständige Ermittlungen durchzuführen. Dagegen ist sie nicht verpflichtet, Ermittlungen anzustellen, um die dem Bürger gem. § 5 S. 5 UVPG zur Verfügung gestellten Informationen zu gewinnen.353 Bei dem reinen Informationsanspruch gem. § 5 S. 5 UVPG – in Abgrenzung zum Unterrichtungsanspruch gem. § 5 S. 1 UVPG – greift die allgemeine Begrenzung auf bereits vorhandene Informationen der Behörde354 uneingeschränkt. Denn die weitergehende Sach349

Vgl. Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 132. Vgl. auch UVPVwV, GMBl 1995, S. 675 Nr. 0.4.8; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 45; Nisipeanu, NVwZ 1993, 319 (323); Spoerr, NJW 1996, 85 (86). 351 Spoerr, NJW 1996, 85 (86). 352 UVPVwV, GMBl 1995, S. 675 Nr. 0.4.8; vgl. Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 45; Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 167. 353 Haneklaus, in: Hoppe, UVPG § 5 Rdnr. 24; Peters, UVPG § 5 Rdnr. 19. 354 Foerster, SKV 1974, 321 (322); Kothe, DÖV 1998, 577 (580); vgl. auch oben, 2. Kap. B. I. 2. c). 350

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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verhaltsermittlung fällt direkt in den Aufgabenbereich des Vorhabenträgers gem. § 6 Abs. 1 UVPG. Weder kann die Behörde verpflichtet sein, die Ermittlungen für den Vorhabenträger zu übernehmen,355 noch darf sie ihm die Ermittlungsverpflichtungen erlassen.356 Der Untersuchungsgrundsatz der Verwaltung, der sie zu eigenständigen Ermittlungen anhält, findet seine Grenze in der Mitwirkungspflicht des Vorhabenträgers.357 Die Behörde ist zur Aufstellung eines Kulturgüterkataloges nach dem UVPG nicht verpflichtet. Um das Ziel des Kulturgüterschutzes generell und nicht nur im Zusammenhang mit der UVP effektiver verfolgen zu können, könnte der Staat aber dennoch Interesse daran haben, einen umfassenden Kulturgüterkatalog zu erstellen. Die Erfassung schützenswerten Kulturgutes stellt ohnehin eine originäre staatliche Aufgabe dar.358 Das Scoping verpflichtet ihn zwar nicht zum Aufbau eines solchen Datensatzes, schließt ihn aber auch nicht aus.359 Denn die Mitwirkungspflicht des Vorhabenträgers gem. § 6 Abs. 1 UVPG geht über die in einem möglichen Kulturgüterkatalog enthaltenen Kenntnisse etwa im Hinblick auf potentielle Auswirkungen hinaus. Da auch der Vorhabenträger von den Informationen eines Kulturgüterkataloges profitieren könnte,360 stellt sich die Frage nach den Zugangsmodalitäten bzw. Kosten. Es handelt sich hier nicht mehr um einen Fall der Unterrichtung i. S. d. § 5 S. 1 UVPG, sondern es geht um die Frage des Zugangs zu weiteren Informationen gem. § 5 S. 5 UVPG. Denn um ein Urteil über die Entscheidungserheblichkeit der Kulturgüter für die UVP zu fällen, ist die Informationsfülle eines umfassenden Kulturgüterkataloges nicht erforderlich, auch wenn sie von Vorteil ist. Von den darüber hinausgehenden Informationen profitiert der Vorhabenträger nicht im Rahmen der Unterrichtung i. S. d. § 5 S. 1 UVPG, sondern durch den Zugang zu behördlichen Informationen i. S. d. § 5 S. 5 UVPG. Dass die Behörde die Informationen ohne gesetzliche Verpflichtung zusammenstellt, darf auf die Zugangsmodalitäten keine Auswirkungen haben, da die Behörde freiwillig handelt und der Vorhabenträger auf ihre Entscheidung keinen Einfluss hat. Die Frage nach den durch die Erstellung eines Kulturgüterkataloges zusätzlich entstehenden Kosten 355 Vgl. Bunge, in: HdUVP, 0600 § 5 Rdnr. 4; Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 118 f.; Schromek, Die Mitwirkungspflichten der am Verwaltungsverfahren Beteiligten, S. 132 f. 356 Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 150. 357 Vgl. Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 118 f.; Schromek, Die Mitwirkungspflichten der am Verwaltungsverfahren Beteiligten, S. 132. 358 Vgl. Neumeyer/Stevens, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 89 (89). 359 Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 132. 360 Vgl. Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 132.

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

läuft damit auf die allgemeine Frage hinaus, unter welchen Modalitäten dem Vorhabenträger generell der Zugang zu behördlichen Informationen i. S. d. § 5 S. 5 UVPG ermöglicht wird. Der Wortlaut des § 5 S. 5 UVPG „sollen . . . zur Verfügung stellen“ spricht für einen Informationszugang ohne weitere Voraussetzungen oder Kosten. In diesem Zusammenhang ist deshalb von Bedeutung, wonach sich die generellen Zugangsmodalitäten zu behördlichen Informationen richten. So ist etwa die Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten (LÖBF) NW gem. § 14 Abs. 1 Nr. 2 i. V. m. §§ 19 ff. LG NW unter anderem zur Erstellung eines Biotopkatasters verpflichtet. Diese Daten könnten beispielsweise für den Vorhabenträger von Interesse sein. Ursprünglich waren die auf diese Weise erstellten Datenbanken nur für den behördeninternen Gebrauch gedacht361 und durften nur in Ausnahmefällen an Dritte weitergegeben werden.362 Durch die Einführung des Umweltinformationsgesetzes (UIG) wurde aber gem. § 1 „freier Zugang zu den bei Behörden vorhandenen Informationen über die Umwelt“ gewährt. Gem. § 2 Nr. 1 UIG gilt dies für die bei „Behörden des Bundes, des Länder . . . sowie der sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts“ vorhandenen Informationen über die Umwelt. Die Umweltdaten etwa der LÖBF sind vom UIG betroffen, da es sich bei dieser um eine Anstalt und damit eine juristische Person des öffentlichen Rechts handelt.363 Die Daten des Biotopkatasters sind zudem Daten „über den Zustand . . . der natürlichen Lebensräume“ und damit gem. § 3 Abs. 2 Nr. 1 UIG Informationen über die Umwelt. Gem. § 4 Abs. 1 S. 1 UIG besteht für jedermann – vorbehaltlich der Ausschlussgründe der §§ 7 und 8 UIG – ein Informationsanspruch, so dass die Beschränkungen bei der Einsicht Dritter in das Biotopkataster nicht aufrecht erhalten werden konnten.364 Der umfassende Informationsanspruch aus dem UIG schlägt also auf den Informationsanspruch gem. § 5 S. 5 UVPG durch.365 Zwar beschränkt der Wortlaut von § 3 Abs. 2 Nr. 1 UIG den Anwendungsbereich des Gesetzes auf „Daten über den Zustand der Gewässer, der Luft, des Bodens, der Tier- und Pflanzenwelt und der natürlichen Lebensräume“ ein. Doch basiert das UIG entgegen dem engen Wortlaut auf einem 361 RdErl. des Ministers für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft v. 6.3. 1986 Nr. 1/Nr. 2.2.1, SMBl. NW Gl.Nr. 791 = MinBl. NW 1986, 464 ff.; Stollmann, LG NW § 14 S. 1. 362 RdErl. des Ministers für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft v. 6.3. 1986 Nr. 2.2, SMBl. NW Gl.Nr. 791 = MinBl. NW 1986, 464 ff. 363 Vgl. dazu Röger, UIG § 2 Rdnr. 2/3; Schomerus, in: UIG-HK, UIG § 2 Rdnr. 7. 364 So auch die telefonische Auskunft des LÖBF vom 30. Juli 2002. 365 Vgl. Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 45; Haneklaus, in: Hoppe, 1. Auflage, UVPG § 5 Rdnr. 5.

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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weiten Umweltbegriff.366 Damit findet das UIG auch Anwendung auf eventuelle Daten eines Kulturgüterkataloges, sofern sich diese bei den Anspruchsverpflichteten i. S. d. §§ 2, 3 Abs. 1 UIG befinden. Auch hinsichtlich des Schutzgutes der Kulturgüter besteht demnach bei solchen Behörden ein Anspruch auf freien Zugang zu vorhandenen Informationen. Dem Informationsanspruch des Bürgers gem. § 4 Abs. 1 S. 1 UIG steht ein Kostenanspruch des öffentlichen Informationsträgers gem. § 10 Abs. 1 UIG gegenüber. Die hiervon erfassten Kosten sind jedoch auf die Kosten für die „konkrete Übermittlung der beantragten Information“ beschränkt.367 Zwar erfasst § 10 Abs. 1 UIG nicht nur die reinen Übermittlungskosten wie Porto, sondern auch Vorbereitungskosten wie Kosten für das Zusammenstellen der konkreten Information.368 In keinem Fall erfasst sind aber die Kosten für die Datenbeschaffung durch den Informationsträger seinerseits.369 Das UIG bietet damit keine Grundlage für die Erhebung von Kosten für andere, vorgelagerte Amtshandlungen wie das Aufstellen eines Datenkataloges.370 Denkbar wäre aber, die der Behörde durch die Beschaffung von Informationen entstandenen Kosten aufgrund einer anderen Rechtsgrundlage zu erheben. Dem könnte jedoch die Regelung des § 10 UIG entgegenstehen. Sinn und Zweck der Umweltinformationsrichtlinie ist die Nutzung der allgemeinen Verfügbarkeit von Informationen als Instrument des Umweltschutzes.371 Sie sollen eine indirekte Verhaltenssteuerung ermöglichen, indem „influenzierend und motivierend“ Entscheidungen beeinflusst werden.372 Als Richtlinie ist die Umweltinformationsrichtlinie gem. Art. 249 Abs. 3 EGV in nationales Recht umzusetzen.373 Bei der Umsetzung ist das Gebot zu beachten, den inhaltlichen Vorgaben des EG-Rechts „volle praktische Wirksamkeit“ zu gewähren (sog. effet utile).374 Liegt der Sinn der 366

BT-Drs. 12/7138, S. 12; Erbguth/Stollmann, UPR 1993, 81 (84); Fluck/ Theuer, in: Umweltinformationsrecht, UIG § 3 Rdnr. 190/193; Schomerus, in: UIGHK, § 3 Rdnr. 90; Turiaux, UIG § 3 Rdnr. 38 ff.; vgl. oben, 1. Kap. A. I. 2. c) aa). 367 Schomerus, in: UIG-HK, UIG § 10 Rdnr. 11. 368 Fluck/Theuer, in: Umweltinformationsrecht, UIG § 10 Rdnr. 17; Schomerus, in: UIG-HK, UIG § 10 Rdnr. 12; Turiaux, UIG § 10 Rdnr. 10. 369 Röger, UIG § 10 Rdnr. 6 incl. Fn. 2 sowie Rdnr. 10; ähnlich Schomerus, in: UIG-HK, § 10 Rdnr. 11. 370 Vgl. Schomerus, in: UIG-HK, § 10 Rdnr. 11. 371 Vgl. Erbguth/Stollmann, UPR 1994, 81 (81); Erichsen/Scherzberg, UBA-Berichte 1/92, S. 1/2; Schendel, in: Rengeling, EUDUR, § 39 Rdnr. 32. 372 Vgl. Kloepfer, Staatliche Informationen, S. 18; Kothe, DÖV 1998, 577 (577). 373 Vgl. oben, 1. Kap. A. I. 2. b). 374 Kahl, in: Calliess/Ruffert, EGV Art. 10 Rdnr. 19 und Art. 249 Rdnr. 46; vgl. EuGH, Urt. v. 8.4.1976, Slg. 1976, 497 (517/519).

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

Richtlinie darin, Informationen dem Umweltschutz als Steuerungsinstrument nutzbar zu machen, dann darf das nationale Recht diesem Sinn nicht entgegenstehen. Ein solcher Widerspruch zu dem Zweck der Richtlinie, jedermann den Zugang zu Umweltinformationen als Mittel des Umweltschutzes zu ermöglichen, liegt aber etwa in dem Einbau von zugangshemmenden, prohibitiven Elementen in der Umsetzung in nationales Recht.375 Es ist dem nationalen Gesetzgeber daher nicht möglich, im UIG Kostenansprüche etwa für die Informationsbeschaffung zu integrieren, da so dem Sinn der Richtlinie nicht entsprochen würde. Bei der Umsetzung der Richtlinie in § 10 UIG ist diese Vorgabe auch berücksichtigt worden.376 Ebenso wird aber gegen den Zweck der Umweltinformationsrichtlinie verstoßen, wenn ein solcher Anspruch zur Umlegung der Informationsbeschaffungskosten in einem anderen Gesetz außerhalb des UIG geregelt wird, aber für die Ansprüche i. S. d. UIG Anwendung finden würde. Ein Rückgriff auf eine andere Rechtsgrundlage, um auch bei Ansprüchen i. S. d. UIG die Kosten für die Informationsbeschaffung auf den Antragsteller abzuwälzen, ist also nicht europarechtskonform und demnach ausgeschlossen. Dies wird dadurch unterstrichen, dass aus der ursprünglichen Fassung des UIG § 10 Abs. 1 S. 3 gestrichen wurde, wonach die Kostenregelungen in anderen Rechtsvorschriften unberührt bleiben sollten.377 Für die im Rahmen des Scopings gem. § 5 S. 5 UVPG zur Verfügung gestellten Informationen – ob etwa aus dem Biotopkataster oder einem künftigen Kulturgüterkatalog stammend – bedeutet dies, dass sie schon gegen die reinen Übermittlungskosten vom Vorhabenträger zugänglich sein müssen; die Kosten für die Erstellung des Katasters dürfen nicht auf den Vorhabenträger umgelegt werden. Die unter Beachtung dieser Maßgabe erhobenen Kosten orientieren sich am Kostendeckungsprinzip, stehen allerdings unter dem Vorbehalt der Angemessenheit.378 Denn der Zugang zu Informationen über die Umwelt ist als Umweltschutzinstrument gedacht und würde durch unangemessen hohe und damit abschreckende Gebühren unterlaufen.379 Steht die Überlassung von Informationen – wie hier i. S. d. § 5 S. 5 UVPG – auch im Interesse der Allgemeinheit und der Verwaltung, dann ist dies bei der Angemessenheit der Gebühren zu berücksichtigen.380 375

Vgl. EuGH, Urt. v. 9.9.1999, ZUR 2000, 16 (18); Schomerus, ZUR 2000, 19

(21). 376 Zum Teil jedoch erst auf Druck eines Urteils des EuGH v. 9.9.1999 (ZUR 2000, 16 ff.); vgl. BT-Drs. 14/4599, S. 163. 377 Vgl. BT-Drs. 14/4599, S. 164. 378 Vgl. Schendel, in: Rengeling, EUDUR, § 39 Rdnr. 33. 379 Schendel, in: Rengeling, EUDUR, § 39 Rdnr. 32.

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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Ein Informationsanspruch des Bürgers könnte sich auch aus den Informationsfreiheitsgesetzen der Länder ergeben, sofern diese bestehen. So gewährt etwa § 4 Abs. 1 IFG NW381 jeder natürlichen Person einen Informationsanspruch über solche Informationen, die gem. § 2 Abs. 1 S. 1 IFG NW bei „Behörden, Einrichtungen und sonstigen öffentlichen Stellen des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbänden sowie der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts und deren Vereinigungen“ im Zusammenhang mit Verwaltungstätigkeit vorhanden sind.382 Gem. § 11 fallen für vorgenommene Amtshandlungen Verwaltungsgebühren an.383 Anders als beim UIG wird damit der Informationsanspruch zwar auf natürliche Personen beschränkt,384 umfasst aber nicht nur umweltbezogene, sondern unter Beachtung bestimmter Ausnahmeregelungen gem. §§ 6 bis 9 IFG NW alle vorhandenen Informationen. Im Falle umweltbezogener und damit vom UIG erfasster Informationen tritt der Anspruch aus dem IFG NW jedoch gem. § 4 Abs. 2 S. 1 IFG NW als subsidiär zurück.385 Folgt man der hier vertretenen Ansicht, dass Informationen über Kulturgüter in den Anwendungsbereich des UIG fallen, dann kommen die Landes-Informationsfreiheitsgesetze nicht zur Anwendung. Anderenfalls ergibt sich aus ihnen gegebenenfalls ein gebührenpflichtiger Anspruch des Vorhabenträgers auf Zugang zu den vorhandenen Informationen.

II. Sachverhaltsermittlung gem. §§ 6 und 11 S. 2 UVPG Auch die Verfahrensschritte der Sachverhaltsermittlung gem. §§ 6 und 11 S. 2 UVPG werden durch die betroffenen Schutzgüter bestimmt. Gem. § 6 Abs. 3 UVPG müssen zumindest die betroffene Umwelt und ihre Bestandteile, die Umweltauswirkungen des Vorhabens sowie mögliche Gegenmaßnahmen ermittelt werden. Daher können sich auch in diesem Verfahrensschritt Besonderheiten im Zusammenhang mit dem Schutzgut der Kulturgüter ergeben.

380

Vgl. Schendel, in: Rengeling, EUDUR, § 39 Rdnr. 34. GVBl. NW 2001, 806 ff. 382 Auch in den Bundesländern Brandenburg (AIG Bbg, GVBl. Bbg 1998, S. 46 ff.), Berlin (IFG BE, GVBl. BE 1999, S. 561 ff.) und Schleswig-Holstein (IFG SH, GVBl. SH 2000, S. 166 ff.) existieren ähnliche Informationsansprüche. 383 Vgl. dazu Stollmann, NWVBl. 2002, 216 (220 f.). 384 Anders § 3 Abs. 1 IFG BE und § 4 IFG SH; auch auf natürliche Personen beschränkt wohl § 1 AIG Bbg (vgl. Stollmann, VR 2002, 309 [309]). 385 Ebenso § 1 AIG Bbg, § 2 Abs. 2 IFG BE und § 17 IFG SH. 381

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

1. Verhältnis von Amtsermittlung zur Mitwirkungspflicht Zentrales – vom Schutzgut der Kulturgüter unabhängiges – Problem der Sachverhaltsermittlung ist das Verhältnis zwischen der Mitwirkungsverpflichtung des Vorhabenträgers gem. § 6 Abs. 1 UVPG und der eigenen Ermittlungstätigkeit der Verwaltung gem. § 11 S. 2 UVPG.386 Gem. § 6 Abs. 1 UVPG ist der Vorhabenträger verpflichtet, die entscheidungserheblichen Unterlagen für das UVP-Verfahren vorzulegen. Neben der Beteiligung von Öffentlichkeit und anderen Behörden gem. §§ 7 bis 9b UVPG ruht die Sachverhaltsermittlung schließlich auf der behördeneigenen Ermittlungstätigkeit gem. § 11 S. 2 UVPG als dritter Säule. Problematisch ist das Verhältnis zwischen der Vorlagenverpflichtung des Vorhabenträgers und der behördlichen Ermittlung. Die Hauptlast der Ermittlungstätigkeiten im Zusammenhang mit der Durchführung einer UVP wird dabei gem. § 6 UVPG eindeutig dem Vorhabenträger auferlegt.387 Diese Aufgabenverteilung ist eine Folge des umweltrechtlichen Verursacherprinzips.388 Der Vorhabenträger soll einen großen Teil der Ermittlungen übernehmen, die durch sein Projekt notwendig geworden sind. Dieser umfassenden Ermittlungspflicht des Vorhabenträgers steht der allgemein im Verwaltungsverfahren geltende Amtsermittlungsgrundsatz gegenüber. Dieser Grundsatz ist beispielsweise in § 24 VwVfG kodifiziert. Unabhängig davon, ob § 24 VwVfG im Rahmen des UVP-Verfahrens Anwendung finden kann oder nicht, gelten die in § 24 VwVfG festgelegten Grundsätze aber zumindest ungeschrieben fort.389 Allgemein verlangt die Pflicht zur Amtsermittlung von der Behörde, den Sachverhalt vollständig, gründlich und objektiv aufzuklären.390 Dabei ist die Behörde nur ihrem eigenen Ermessen unterworfen.391 Die Ermittlung des wahren Sachverhaltes ist dabei eine elementare Grundlage des gesetzmäßigen Verwaltungshandelns.392 Der Untersuchungsgrundsatz verlangt nicht zwingend eigenhändi386

Dazu ausführlich Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung. Erbguth/Schink, UVPG § 6 Rdnr. 1; Peters, UVPG § 6 Rdnr. 3; vgl. oben, 2. Kap. A. II. 4. 388 Haneklaus, in: Hoppe, UVPG § 6 Rdnr. 2. 389 Vgl. Engelhardt, in: Obermayer, VwVfG § 24 Rdnr. 4; Kopp/Ramsauer, VwVfG § 24 Rdnr. 4. 390 Clausen, in: Knack, VwVfG § 24 Rdnr. 8; Kopp/Ramsauer, VwVfG § 24 Rdnr. 8; Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 93. 391 Vgl. Clausen, in: Knack, VwVfG § 24 Rdnr. 2; Engelhardt, in: Obermayer, VwVfG § 24 Rdnr. 12; Kopp/Ramsauer, VwVfG § 24 Rdnr. 6; Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 91; P. Stelkens/Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG § 24 Rdnr. 4. 387

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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ge Ermittlungen der Behörde, wohl aber eine eigenständige Würdigung der von anderen gewonnenen Erkenntnisse.393 Für den speziellen Fall eines UVP-Verfahrens lässt sich das Amtsermittlungsprinzip – ob aus § 24 VwVfG oder aus ungeschriebenen Grundsätzen hergeleitet – dahingehend zusammenfassen, dass Durchführung und Kontrolle des UVP-Verfahrens bei einer Behörde verbleiben müssen.394 Neben der Vorgabe des Ermittlungsumfanges gem. § 5 S. 1 UVPG sowie der zusammenfassenden Darstellung gem. § 11 S. 1 UVPG und letztlich der Bewertung gem. § 12 UVPG verbleibt demnach – schon im Interesse der Kontrolle – zusätzlich eine Restkompetenz für eigene Ermittlungstätigkeiten bei der Behörde. Dass der Gesetzgeber auch davon ausgegangen sein muss, dass der Verwaltung eigene Ermittlungskompetenzen verbleiben, zeigt sich in § 11 S. 2 UVPG, wonach die „Ergebnisse eigener Ermittlungen“ der Behörde mit einzubeziehen sind. Das Verhältnis von Mitwirkung und Amtsermittlung im Rahmen des UVP-Verfahrens kann insgesamt als „nachvollziehende Amtsermittlung“395 bezeichnet werden. Zwar obliegt dem Vorhabenträger gem. § 6 UVPG eine fast umfassende Ermittlungs- und Vorlageverpflichtung.396 Hierdurch wird auch die Ermittlungspflicht der Behörde eingeschränkt; sie bleibt aber nach wie vor aus verschiedenen Gründen zu eigenständigen, meist nachfolgenden Ermittlungen verpflichtet und berechtigt.397 Die Mitwirkung eines Beteiligten bezeichnet also keine eindeutige Grenze der Amtsermittlung.398 Der Hauptzweck einer nachfolgenden behördlichen Ermittlung ist in der Kontrolle der Ermittlungsergebnisse des Vorhabenträgers zu sehen, der natürlich von seinen – meist ökonomischen – Interessen geleitet wird.399 Daneben steht es der Behörde offen, für den Vorhabenträger günstige Umstände zu ermitteln, zu deren Vorlage er nicht verpflichtet ist.400 Lediglich die Ermittlungstätigkeit der Behörde anstelle des Vorhabenträgers – bei dessen fehlender oder verweigerter Mitwirkungstätigkeit – steht in der Regel nicht im Einklang mit den im UVPG vorgesehenen Regelungen von Mitwirkung und behördlicher Untersuchung.401 392

Clausen, in: Knack, VwVfG § 24 Rdnr. 2; Engelhardt, in: Obermayer, VwVfG § 24 Rdnr. 10; Kopp/Ramsauer, VwVfG § 24 Rdnr. 2; P. Stelkens/Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 24 Rdnr. 1. 393 Engelhardt, in: Obermayer, VwVfG § 24 Rdnr. 29. 394 Haneklaus, in: Hoppe, UVPG § 6 Rdnr. 2; P. Stelkens/Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 24 Rdnr. 6. 395 Vgl. Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 133 ff. 396 Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 133. 397 P. Stelkens/Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 24 Rdnr. 28. 398 Engelhardt, in: Obermayer, VwVfG § 24 Rdnr. 101; ähnlich P. Stelkens/Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 24 Rdnr. 6. 399 Vgl. Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 117 ff./130 ff./133 ff. 400 Vgl. Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 116/118 ff./133.

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

Grundsätzlich trägt im Verwaltungsverfahren der Beteiligte die Kosten seiner Mitwirkung, sofern kein Ersatzanspruch kodifiziert ist.402 Da im UVPG kein solcher Ersatzanspruch vorgesehen ist und dieser auch gerade dem dem UVPG zugrunde liegenden umweltrechtlichen Verursacherprinzip widersprechen würde, trägt damit jeder Beteiligte – also der Vorhabenträger genauso wie die Behörde – die durch seine Ermittlungstätigkeiten anfallenden Kosten. Ein großer Teil der anfallenden Kosten wird somit den Vorhabenträger als Hauptverantwortlichen für die Ermittlungstätigkeiten treffen. Vor diesem Hintergrund erscheint es nur gerechtfertigt, dass dem Vorhabenträger der Zugang zu der Behörde bereits vorliegenden Informationen schon gegen geringe Kosten ermöglicht wird.403

2. Ermittlung bzgl. des Schutzgutes der Kulturgüter Weiter stellt sich die Frage nach den Besonderheiten des Schutzgutes der Kulturgüter im Rahmen der Sachverhaltsermittlung. Diese treten zwangsläufig nur bei den Bestandteilen des zu ermittelnden Sachverhalts auf, die im Zusammenhang mit den Schutzgütern und nicht (nur) mit dem Vorhaben stehen. a) Bestandserfassung Der einzige Teil des zu ermittelnden Sachverhalts, der ausschließlich von den Schutzgütern des UVPG abhängig ist, ist die Beschreibung der Umwelt und ihrer Bestandteile.404 Er ist die entscheidende Voraussetzung, um die Einwirkungen auf diese Schutzgüter und ihre Folgen zu bestimmen und zu bewerten.405 Daher ist es – unter dem Vorbehalt der Entscheidungsrelevanz – notwendig und „mit hoher Priorität zu betreiben“,406 die im vom Vorhaben beeinträchtigten Bereich gelegenen Kulturgüter zu erfassen. Die Probleme im Zusammenhang mit der Erfassung von Kulturgütern wurden bereits im Zusammenhang mit der Entscheidungserheblichkeit aufgezeigt.407 Im Hinblick auf die vielfältigen Elemente des Kulturgüterbegriffs ist jedenfalls sicher, dass die Bestandserfassung interdisziplinär – also zu401 402

Vgl. Schneider, Nachvollziehende Amtsermittlung, S. 116 f./123 ff./133. Engelhardt, in: Obermayer, VwVfG § 24 Rdnr. 44. (BVerwG NVwZ 1984,

724). 403 404 405 406 407

Vgl. oben, 2. Kap. B. I. 2. c) bb). Vgl. § 6 Abs. 3 Nr. 4 UVPG. Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 51. Quasten, in: Kulturlandschaftspflege, S. 19 (34). Vgl. oben, 2. Kap. B. I. 2. a).

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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gleich kunstgeschichtlich, archäologisch, geographisch etc. – angegangen werden muss.408 Für den Fall, dass von den Behörden bereits im Vorfeld ein Kulturgüterkatalog erstellt worden ist,409 stellt die Bestandserfassung von Kulturgütern kein Problem dar. Durch die Möglichkeit, gem. § 5 S. 5 UVPG bzw. § 4 Abs. 1 S. 1 UIG auf die Daten des Kataloges zugreifen zu können, bedarf es zumindest bei einem umfassenden Kulturgüterschutz keiner weiteren eigenständigen Bestandserfassung durch den Vorhabenträger. Seine Ermittlungstätigkeit im Hinblick auf den Bestand der Kulturgüter erschöpft sich in diesem Fall in dem Einblick in den Katalog und der Wiedergabe dessen Inhalts für den betreffenden Bereich. Bedeutend schwieriger gestaltet sich die Situation, wenn – wie momentan – ein solcher umfassender Kulturgüterkatalog nicht existiert.410 Dann ist der Vorhabenträger mit den meisten Problemen, die sich auch im Zusammenhang mit der Erstellung eines solchen Kataloges ergeben,411 konfrontiert. Er muss für jede UVP den Bestand an Kulturgütern neu erfassen.412 Unproblematisch gestaltet sich auch ohne einen umfassenden Kulturgüterkatalog die Erfassung solcher Kulturgüter, die bereits durch deklaratorische oder konstitutive (Denkmal-)Listen erfasst sind – also insbesondere Baudenkmäler.413 Doch ist die Erfassung in solchen Listen grundsätzlich noch nicht abgeschlossen.414 Dagegen gestaltet sich insbesondere die abschließende Erfassung der Bodendenkmäler, der historischen Kulturlandschaft und solcher Kulturgüter unterhalb des Denkmalwertes schwierig. Dieser lückenhafte Datenbestand kann den Anforderungen einer UVP nicht genügen.415 Es stellt sich die Frage, wie der Bestand an Kulturgütern zusätzlich und umfassend ermittelt werden kann. Zwar sind auch nicht alle natürlichen 408

Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der UVP, S. 49. Vgl. oben, 2. Kap. B. I. 2. b) aa). 410 Vgl. Scholle, UVP-report 1996, 67 (68/70); ähnlich Ermert, UVP-report 2001, 156 (156). 411 Vgl. oben, 2. Kap. B. I. 2. b) aa). 412 Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 9; Ermert, UVPreport 2001, 156 (156). 413 Boesler, UVP-report 1995, 28 (29); Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 186; Plöger, Kulturlandschaft 1998, 37 (38); Schwarzhans, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 55 (57); vgl. allgemein Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 84 f. 414 Vgl. Schwarzhans, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 55 (57). 415 Vgl. Schwarzhans, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 55 (57). 409

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

Schutzgüter im Vorfeld bekannt, so dass sie ebenfalls erfasst werden müssen. Die Situation bei den Kulturgütern gestaltet sich jedoch insofern schwieriger, da – anders als bei den meisten natürlichen Schutzgütern – hier die erforderlichen Ermittlungskriterien nicht eindeutig feststehen.416 In einigen Fällen liegen – wenn auch lückenhafte – Daten über die Bestände vor. Dies ist insbesondere der Fall bei Baudenkmälern, aber auch bei den Bodendenkmälern, die natürlich nur erfasst sein können, wenn sie bereits entdeckt worden sind,417 sowie bei Kulturgütern unterhalb des Denkmalwertes. Auch bei sachfremden Fachbehörden werden teilweise kulturgüterrelevante Daten gesammelt, sofern Schnittmengen mit der jeweiligen Aufgabe existieren.418 Bestehen solche Daten, sind sie natürlich als erste Informationsquelle heranzuziehen.419 Um Kulturgüter dennoch weitergehend erfassen zu können, sollten die Ermittlungen an zwei unterschiedlichen Seiten ansetzen. Beide Seiten ähneln bekannten Ermittlungsmustern. Während der erste Ansatzpunkt dem Blick in vorhandene Datenkataloge ähnelt, ist die Besichtigung und Suche vor Ort aus der Bodendenkmalpflege bekannt. Der erste Ansatz liegt also in der Nutzung bereits vorhandener Daten. Neben Kulturgüterkatalog und Denkmalliste besteht die Möglichkeit, Rückgriff auch auf andere bereits erfasste Datenbestände zu nehmen. Solche haben oft nicht den Anspruch, abschließend zu sein, und sind in der Regel nicht offiziell. Die vielleicht wichtigste – und leider zugleich „vom Aussterben“ bedrohte420 – Quelle von Informationen dürften dabei wohl die Heimatforscher und sonstige lokale Experten sein.421 Ein im vom Vorhaben betroffenen Gebiet lokal verwurzelter Heimatforscher oder andere örtliche Institutionen haben in der Regel einen Überblick über die kulturell bedeutsamen Güter, was insbesondere beim Auffinden und Identifizieren von Ob416 Vgl. Neumeyer/Stevens, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 89 (90). 417 In NRW halten etwa die Bodendenkmalpflegeämter der Landschaftsverbände solche Datenbanken vor; vgl. Ermert, UVP-report 2001, 156 (158). 418 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 11. 419 Vgl. Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der UVP, S. 54; Kühling/ Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 116. 420 „Vom Aussterben“ bedroht ist diese Informationsquelle gleich in zweifacher Weise. Zunächst ist das individuelle Wissen eines Menschen nicht über dessen Tod hinaus abrufbar, kann also nicht direkt bewahrt werden. Zum anderen nimmt mangels Interesse die Zahl der am Heimatschutz Interessierten grundsätzlich ab. 421 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 10/11; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 187; Quasten, in: Kulturlandschaftspflege, S. 19 (34); Scholle, UVP-report 1996, 67 (70); Schwarzhans, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 55 (57); Wiegand, Kulturlandschaft 1998, 93 (93); vgl. allgemein Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 85.

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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jekten von großem Nutzen ist.422 Solcher Sachverstand dürfte in den meisten Heimatvereinen anzutreffen sein. Eine zweite Informationsquelle, die abgerufen werden kann, ist die Auswertung historischen oder thematischen Kartenmaterials.423 Historische Karten verschiedener Epochen ergeben gemeinsam – sozusagen „übereinander gelegt“ – einen recht umfassenden Blick über die kulturell bedeutsamen Güter eines Gebietes, etwa in Form einer „Kulturlandschaftswandelkarte“424. Problematisch dürfte hieran sein, jede Epoche in einer Karte erfasst zu finden. Eine dritte Möglichkeit, bestehende Informationsquellen zu nutzen, bietet die Auswertung historischer Literatur und sonstiger schriftlicher Quellen.425 Für die meisten Gebiete ist mittlerweile regionale oder heimatgeschichtliche Literatur verfügbar.426 Werden alle verfügbaren Informationsquellen parallel bemüht, kann sich durchaus schon ein Bild über den Kulturgüterbestand im betroffenen Bereich ergeben. Für die abschließende Erfassung des Schutzgutes der Kulturgüter im Rahmen der Ermittlung gem. § 6 UVPG reicht eine solche Recherche aber nicht aus. Deshalb erfordert eine umfassende Ermittlung der Kulturgüter auch eine tatsächliche Besichtigung des betroffenen Gebietes als zweites Standbein. Es muss eine Prospektion des relevanten Gebietes durchgeführt werden.427 Diese Methode ist aus der Bodendenkmalpflege bekannt, Prospektion ist 422

Vgl. zur Bedeutung der Ortskenntnis Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (64); Quasten, in: Kulturlandschaftspflege, S. 19 (34). 423 Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 10; Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der UVP, S. 49/54; Boesler, UVP-report 1995, 28 (29); Burggraaff/Dinter, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 87 (87); Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 187; Kühling/Röhrig, Mensch, Kulturund Sachgüter in der UVP, S. 116 f.; Plöger, Kulturlandschaft 1998, 37 (38); Quasten, in: Kulturlandschaftspflege, S. 19 (33); Wiegand, Kulturlandschaft 1998, 93 (93); vgl. allgemein Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 80 ff. 424 Vgl. Kleefeld, in: Kulturlandschaftspflege, S. 165 (167); Woltering, Beiträge zur Landespflege 10/1995, 1 (8 ff.). 425 Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 10; Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der UVP, S. 54; Boesler, UVP-report 1995, 28 (29); Burggraaff/Dinter, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 87 87); Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 187; Plöger, Kulturlandschaft 1998, 37 (38); Quasten, in: Kulturlandschaftspflege, S. 19 (34); Wiegand, Kulturlandschaft 1998, 93 (93); vgl. allgemein Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 85. 426 Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 10. 427 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 11; Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der UVP, S. 49/54; Boesler, UVP-report 1995, 28 (29); Burggraaff/Dinter, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 87 (87); Ermert, UVP-report 2001, 156 (159); Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 187; Quasten, in: Kulturlandschaftspflege, S. 19 (34); Wiegand, Kulturlandschaft 1998, 93 (93 f.); von einer „Landesaufnahme vor Ort“ spricht Plöger, Kulturlandschaft 1998, 37 (38); vgl. allgemein Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 85.

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

dabei als qualifizierte Suche nach archäologischen Denkmälern zu verstehen.428 Dort wird sie etwa angewandt, wenn in einem bestimmten Gebiet so einschneidende Veränderungen bevorstehen, dass die Zerstörung vorhandener Bodendenkmäler droht. In einem solchen Fall wird in der Regel im Vorfeld eine Prospektion oder Begehung durchgeführt.429 Dabei wird der jeweilige Bereich abgeschritten und nach Hinweisen auf Bodendenkmäler abgesucht. Neben dieser sog. Intensivbegehung mit Einmessung der Funde sollten idealerweise auch Übersichts- und Bestimmungsbohrungen vorgenommen werden. Entsteht dabei die Überzeugung, dass in dem Gebiet Bodendenkmäler vorhanden sind, werden diese – sofern sie wegen der anstehenden Veränderungen nicht im Boden verbleiben können – durch archäologische Grabungen geborgen.430, 431 Werden Bohrungen oder Grabungen zur Ermittlung des Kulturgüterbestandes vorgenommen, muss zuvor die – beispielsweise gem. § 13 Abs. 1 S. 1 DSchG NW – erforderliche Genehmigung eingeholt werden. Alternativen zur Begehung und zur Auswertung historischen Kartenmaterials sind die Anfertigung und Auswertung von Luftaufnahmen, gegebenenfalls unter Berücksichtigung der Vegetationsdichte.432 Für das Kulturgut „historische Kulturlandschaft“ bietet sich – wegen der Überschneidungen zwischen Kulturgüter- und Naturschutz433 – schließlich noch ein Blick in bestehende Kataster über natürliche Schutzgüter, insb. das Biotopkataster, an.434 Wichtig für die Bestandserfassung ist die Kombination aller Ermittlungswege. So kann sich etwa die Begehung vor Ort an den Ergebnissen der Kartenauswertung orientieren. Diese Kombination erleichtert die gezielte Suche nach Kulturgütern.435 Einen Anhaltspunkt für die Existenz von Kulturgütern bietet zum einen die Vergesellschaftung von Objekten, das Zusammenspiel verschiedener historischer Objekte.436 Zum anderen lassen 428 429

Ermert, UVP-report 2001, 156 (158). Vgl. zu dem Beispiel des Braunkohletagebaus Ermert, UVP-report 2001, 156

(158). 430 Vgl. etwa § 14 Abs. 1 DSchG NW, der für diese Konstellation den rechtlichen Schutz der Grabung gewährt. 431 Vgl. zu einem Beispiel Neff, SZ vom 2.2.1995, S. 37. 432 Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der UVP, S. 49; Burggraaff/Dinter, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 87 (87); Gassner/ Winkelbrandt, UVP, S. 187; Quasten, in: Kulturlandschaftspflege, S. 19 (33 f.); vgl. allgemein Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 83 f. 433 Vgl. oben, 1. Kap. A. I. 3. 434 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 10; Burggraaff/Dinter, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 87 (87); Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 186; Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 116; Plöger, Kulturlandschaft 1998, 37 (38). 435 Vgl. Quasten, in: Kulturlandschaftspflege, S. 19 (21).

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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sich bestimmte Kulturgüter anhand der spezifischen Standortfaktoren ermitteln.437 Reste einer Wassermühle werden sich etwa nur an bestehenden oder ehemaligen Wasserläufen finden lassen. Alle genannten Maßnahmen dienen schließlich dazu, einen Gesamtüberblick über die im betroffenen Gebiet vorhandenen Kulturgüter zu verschaffen. Bündelt man die gewonnenen Informationen, erhält man damit praktisch ein Kataster aller vorhandenen Kulturgüter.438 Für das Ergebnis der Ermittlung des Kulturgüterbestandes ist es daher unerheblich, ob bereits im Vorfeld ein amtlich erstellter Kulturgüterkatalog zur Verfügung steht oder ob ein solches Kataster für den konkreten Fall erstellt werden muss. Ein Unterschied ist, dass der Kulturgüterkatalog umfassend ist und sich nicht nur auf das betroffenen Gebiet erstreckt. Besonders spürbar macht sich der Unterschied jedoch in dem Ermittlungsaufwand des Vorhabenträgers. b) Ermittlung der Auswirkungen auf Kulturgüter Zumindest teilweise von den Schutzgütern abhängig ist die Ermittlung der Auswirkungen des Vorhabens auf die Umwelt bzw. ihre Teile gem. § 6 Abs. 3 Nr. 3 UVPG. Mit Auswirkungen sind nicht nur die Emissionen bzw. Immissionen gemeint, sondern vielmehr die Auswirkungen der Immissionen.439 Erfasst sind sowohl unmittelbare als auch mittelbare Auswirkungen.440 Begrenzt wird die Ermittlung der Umweltauswirkungen dadurch, dass sie nur „unter Berücksichtigung des allgemeinen Kenntnisstandes und der allgemein anerkannten Prüfungsmethoden“ verlangt werden.441 Die Auswirkungen auf die jeweiligen Schutzgüter können unterteilt werden in drei Gruppen unterschiedlichen Ursprungs. Zunächst können Auswirkungen durch die Existenz der Anlage selbst bedingt sein, andere Auswirkungen sind baubedingt und wieder andere Auswirkungen hängen schließlich vom Betrieb der Anlage ab.442 Zu klären ist, welche Auswirkungen auf das Schutzgut der Kulturgüter speziell zu erwarten sind. Die Auswirkungen des Betriebs der Anlage auf die Kulturgüter sind hauptsächlich mittelbar, indem zunächst die Umweltmedien Luft, Boden und Wasser beeinträchtigt 436

Quasten, in: Kulturlandschaftspflege, S. 19 (21 f.). Quasten, in: Kulturlandschaftspflege, S. 19 (22). 438 Vgl. Kleefeld, in: Kulturlandschaftspflege, S. 165 (169). 439 Erbguth/Schink, UVPG § 6 Rdnr. 5; Haneklaus, in: Hoppe, UVPG § 6 Rdnr. 16; Jarass, Auslegung und Umsetzung der UVP-Richtlinie, S. 47; Jarass, NuR 1991, 201 (204); Jarass, KritV 1991, 7 (16). 440 Erbguth/Schink, UVPG § 6 Rdnr. 5. 441 Haneklaus, in: Hoppe, UVPG § 6 Rdnr. 18. 442 Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 185. 437

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

werden. Mittelbar werden durch schädliche Abgase oder durch Grundwasserabsenkungen oder -versalzungen auch Kulturgüter beeinträchtigt.443 Die Anlage selbst wirkt sich hauptsächlich durch Flächenverbrauch bzw. -versiegelung und durch optische Beeinträchtigungen aus, indem sie etwa kulturell gewachsene Einheiten trennt oder durch die Präsenz die visuelle Wirkung des Kulturgutes mindert.444 Die durch die Bautätigkeit erzeugten Auswirkungen reichen von optischen Beeinträchtigungen bis zu Schädigungen durch Abgase oder Grundwassersenkungen.445 In der Literatur sowie in Empfehlungen zur Durchführung einer UVP wird häufig die Ermittlung der Umweltauswirkungen im Rahmen der vorgelegten Unterlagen nicht auf die reine Darstellung begrenzt, sondern mit einer Bewertung dieser Auswirkungen im Hinblick auf das betroffene Schutzgut verbunden.446 Zwar wird betont, dass es sich nicht um eine rechtliche Bewertung i. S. d. § 12 1. HS. UVPG handele, sondern um eine fachliche Bewertung.447 Die Ermittlung und Darlegung der Umweltauswirkungen gem. § 6 UVPG darf jedoch keine Bewertung enthalten, diese bleibt allein der zuständigen Behörde vorbehalten.448 Vielmehr müssen sich die vorgelegten Unterlagen, also auch eine UVS, auf rein tatsächliche Darstellungen und Prognosen der Auswirkungen beschränken.449 Nur für die Prognose kann die Ebene der reinen Tatsachendarstellung verlassen werden, um eine Bewertung der Auswirkungen handelt es sich dabei jedoch nicht. Es ist zwar nicht immer möglich, die Verfahrensschritte der Ermittlung und der Bewertung sauber auseinander zu halten, insbesondere da die Ermittlung die Bewertung vorbereitet.450 Doch sollen die Fragen, die sich im Zusammenhang mit der Bewertung von Kulturgütern sowie den Auswirkungen auf dieses Schutzgut stellen, erst im Verfahrensschritt der Bewertung problematisiert werden.451

443 Vgl. Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 185; Kühling/Röhrig, Mensch, Kulturund Sachgüter in der UVP, S. 65/66. 444 Vgl. Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 185; Kühling/Röhrig, Mensch, Kulturund Sachgüter in der UVP, S. 66/67. 445 Vgl. Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 185. 446 Vgl. Arbeitsgemeinschaft UVP-Gütesicherung, S. 23; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 49; Weiland, UVP-report 1995, 236 (236); ähnlich auch Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 95. 447 Arbeitsgemeinschaft UVP-Gütesicherung, S. 23; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 49 Fn. 1. 448 Vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 12 Rdnr. 5a. 449 Vgl. Appold, in: Hoppe, UVPG § 2 Rdnr. 47. 450 Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 49. 451 Vgl. unten, 2. Kap. B. IV.

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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c) Ermittlung der Vermeidungs-, Minderungsoder Ausgleichsmaßnahmen Ebenfalls im direkten Zusammenhang mit dem einzelnen Schutzgut steht die Beschreibung der Maßnahmen zur Vermeidung, Minderung oder zum Ausgleich nachteiliger Auswirkungen des Vorhabens sowie zum Ersatz gem. § 6 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 UVPG. Eine Besonderheit der Kulturgüter gegenüber den meisten anderen Schutzgütern der UVP ist ihre Unersetzlichkeit.452 Die natürlichen Schutzgüter der UVP sind fast immer ersetzbar oder umsetzbar. Häufig ist zwar ein längerer Zeitraum notwendig, doch in den meisten Fällen „heilen die Narben“ der Natur. Muss für ein Projekt ein Biotop zerstört werden, kann – und muss gem. § 8 Abs. 2 BNatSchG – der Verlust an anderer Stelle durch ein neues Biotop ausgeglichen werden. Allenfalls schwerwiegende Eingriffe in die Natur sind nicht ausgleichbar, wie die irreparable Verseuchung eines Gebietes oder das Aussterben einer Art. Im Unterschied dazu bedeutet bei Kulturgütern fast jede Beeinträchtigung unwiederbringlichen Verlust.453 Ein zerstörtes Denkmal kann nicht durch ein neues ersetzt werden. Hintergrund dieser Differenz sind die unterschiedlichen Schutzrichtungen von Naturund Kulturgüterschutz. Während der Kulturgüterschutz historische Zeugnisse bewahren will, bezweckt der Naturschutz in erster Linie einen funktionierenden Naturhaushalt.454 Dem Kulturgüterschutz geht es um die Bewahrung des status quo durch Substanzerhalt, für den Naturschutz ist es irrelevant, auf welche Weise ein funktionierender Naturhaushalt gewährleistet wird. Aus diesem Grund kommen für Kulturgüter in der Regel nur Maßnahmen zur Vermeidung oder Minderung nachteiliger Auswirkungen in Betracht; Ausgleichsmaßnahmen stehen grundsätzlich im Widerspruch zu ihrem Wesen.455 Als Minderungsmaßnahmen kommen in Betracht die Meidung von potentiell kulturell bedeutsamer Flächen, das Einhalten von ausreichend Abstand zu Kulturgütern, Rücksichtnahme auf nahe gelegene oder noch unentdeckte Kulturgüter (insb. Bodendenkmäler) bei den Baumaßnahmen sowie eventuelle Vorsorgemaßnahmen bei der Anlage und an dem Kulturgut selbst.456 452

Vgl. Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 186; Horn, Archäologie in Deutschland 3/1994, 4 (4); Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (66). 453 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 21 ff. 454 Vgl. oben, 1. Kap. B. II. 1. d) cc) (1) (a) (bb). 455 Vgl. unten, 2. Kap. B. IV. 3. 456 Vgl. Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 186; vgl. auch Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 72 f.

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

3. Fähigkeit des Vorhabenträgers zur Erstellung der UVS Es wurden die Besonderheiten der Ermittlungen des Bestandes, der Auswirkungen und möglicher Vermeidungs- oder Minderungsmaßnahmen für das Schutzgut der Kulturgüter dargestellt. Für die Bestandserfassung sind Fachdatenbanken auszuwerten und Kontakt mit den jeweiligen fachlichen Institutionen – also Behörden, Verbände oder Einzelpersonen – aufzunehmen. Zudem muss das betroffene Gebiet auch mit Sachverstand vor Ort untersucht werden. Allen Ermittlungstätigkeiten ist gemeinsam, dass sie fachliche Kompetenz auf dem Gebiet der Kulturgüter voraussetzen, wenn sie zu einem inhaltlich richtigen Ergebnis im Sinne der Kulturgüter kommen sollen.457 Auch die Ermittlung der Auswirkungen auf die Kulturgüter setzt fachlichen Sachverstand voraus, denn nur so können – vor der Verwirklichung des Vorhabens – die richtigen Schlüsse gezogen werden. Die Fähigkeit, aufgrund des Fachwissens allein anhand von Planungsunterlagen die potentiellen Auswirkungen auf das jeweils betroffene Schutzgut ziehen zu können, ist ein Kernelement der UVP. Nur wenn die Ermittlung die tatsächlich zu erwartenden Auswirkungen offenbart, liegen der zusammenfassenden Darstellung und der anschließenden Bewertung im UVP-Verfahren die notwendigen Daten zugrunde. Ansonsten liefe die Bewertung i. S. d. § 12 UVPG leer. Das Erfordernis des Sachverstandes setzt sich zu der Ermittlung von geeigneten Vermeidungs- oder Minderungsmaßnahmen fort. Gerade die hier vorliegende Diskrepanz458 zwischen den Kulturgütern und den übrigen Schutzgütern der UVP zeigt zudem auf, dass die fachliche Kompetenz aus dem Bereich der Kulturgüter stammen muss. Sachverstand im Bereich eines anderen natürlichen Schutzgutes kann nicht gewährleisten, dass die Besonderheiten der Kulturgüter hinreichend beachtet werden. Eine sachgerechte und brauchbare Ermittlung des Sachverhaltes setzt also fachliche Kompetenz auf dem jeweiligen Gebiet voraus. Dieser für alle Schutzgüter der UVP geltende Grundsatz muss auch und wegen der Unterschiede zwischen dem Natur- und dem Kulturgüterschutz gerade bei den Kulturgütern beachtet werden.459 a) Kompetenz des Vorhabenträgers Die Hauptlast der Ermittlungstätigkeiten obliegt dem Vorhabenträger. Schon grundsätzlich wird bezweifelt, ob vor allem private, aber auch öf457

Vgl. Horn, Archäologie in Deutschland 3/1994, 4 (4). Vgl. oben, 1. Kap. A. I. 3. 459 Zur Notwendigkeit von fachlicher Kompetenz vgl. Horn, Archäologie in Deutschland 3/1994, 4 (4); Quasten, in: Kulturlandschaftspflege, S. 19 (20). 458

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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fentliche Vorhabenträger den Sachverstand und die fachliche Kompetenz aufweisen, um ihrer Ermittlungsverpflichtung gem. § 6 UVPG hinreichend nachkommen zu können.460 Diese grundsätzlichen Bedenken nehmen im Hinblick auf das Schutzgut der Kulturgüter an Gewicht zu. Denn erschwerend kommt hinzu, dass dem UVPG zwar ein weiter Umweltbegriff zugrunde liegt, sich die UVP aber als Instrument des Umweltrechts dennoch größtenteils auf natürliche Schutzgüter bezieht.461 Das Hauptaugenmerk der UVP liegt damit zwangsläufig auf natürlichen Aspekten. Sollte also ein Vorhabenträger Fachwissen zur Durchführung einer UVP aufweisen, so bedeutet das nicht zwangsläufig, dass er auch Kompetenz für die Belange der Kulturgüter aufweist. Zudem liegen den Planungen für ein UVP-pflichtiges Vorhaben in der Regel technische und naturwissenschaftliche Abläufe zugrunde. Liegt der Fall vor, dass der Vorhabenträger die Kompetenz zur Durchführung seiner Planung aufweist, so könnte dies zunächst auch auf seine Kompetenz zur Durchführung der Ermittlungstätigkeiten gem. § 6 UVPG hinweisen. Für die natürlichen Schutzgüter der UVP kann diese Schlussfolgerung in manchen Fällen zutreffen, für das Schutzgut der Kulturgüter kann daraus aber mit Sicherheit kein Sachverstand abgeleitet werden. In der Regel wird daher beim Vorhabenträger selbst, ob natürliche oder juristische Person des privaten oder des öffentlichen Rechts, kein Sachverstand für die Ermittlungen der relevanten Belange der Kulturgüter i. S. d. § 6 UVPG gegeben sein. b) Kompetenz des UVP-Gutachters Sowohl das grundsätzliche Problem der Kompetenz für die ihm auferlegte Ermittlungstätigkeit als auch die besondere Problematik im Zusammenhang mit Kulturgütern weckt beim Vorhabenträger den Bedarf nach einem UVP-Gutachter oder -Büro.462 Doch selbst ein UVP-Spezialist wird allein kaum in der Lage sein, in allen UVP-relevanten Bereichen ausreichende Kompetenzen aufweisen zu können. In der Regel setzt sich daher ein UVP-Büro aus einem interdisziplinären Team zusammen, um so mit verschiedenen Fachleuten den für eine UVP notwendigen Sachverstand in einem Team vereinigen zu können.463 Diese fachübergreifende Zusammensetzung ist auch im Hinblick auf die notwendige Beachtung der Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Schutzgütern geboten. Da den Belangen 460 461 462 463

Hartlik, UVP-report 1994, 296 (297); vgl. oben, 2. Kap. A. II. 4. Vgl. § 2 Abs. 1 S. 2 UVPG. Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 10; Hartlik, UVP-report 1994, 296 (297). Vgl. Arbeitsgemeinschaft UVP-Gütesicherung, S. 21.

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

der Kulturgüter innerhalb der UVP aber oft noch nicht der Stellenwert zugeordnet wird, der ihm zusteht, findet sich in den meisten interdisziplinären Gutachterteams noch kein Fachmann für Fragen des Kulturgüterschutzes.464, 465 Erst wenn sich die Erkenntnis durchgesetzt hat, dass auch die Kulturgüter zu den zwingenden Bestandteilen einer UVP zählen, werden sich die Gutachterteams mit dem entsprechenden Sachverstand verstärken.466 Dies hat zur Folge, dass die meisten UVP-Teams zur Zeit noch nicht in der Lage sind, das Schutzgut der Kulturgüter sachgerecht im Rahmen der UVP zu behandeln.467 c) Unterstützung von Seiten der Fachämter bzw. -behörden Da häufig weder der Vorhabenträger selbst noch das hinzugezogene UVP-Büro über ausreichende Kompetenz zur Bearbeitung des Schutzgutes der Kulturgüter verfügen, muss der diesbezügliche Sachverstand von außen hinzugezogen werden. Dafür bietet sich zum einen an, dass das UVP-Büro sich entweder durch die Aufnahme eines Fachmannes für Fragen der Kulturgüter verstärkt oder aber zumindest einen solchen Fachmann im konkreten Fall hinzuzieht.468 Möglicherweise kann aber auch der im Fachamt vorhandene Sachverstand herangezogen werden. Schließlich sind sowohl die Erfassung als auch die Bewertung erhaltenswerter Kulturgüter staatliche Aufgabe.469 Fraglich ist, auf welche Weise und unter welchen Voraussetzungen diese Unterstützung durch die Fachämter bzw. -behörde denkbar ist.

464 Vgl. Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (63 f.); beispielhaft Sitzmann, UVP-report 1996, 78 (78); „Denkmalpflege und Deutsche Bahn“ aus der Rubrik „Aktuelles“, Die Denkmalpflege 1995, 104. 465 Vgl. aber Ermert (UVP-report 2001, 156 [159]), die für die Ermittlung des Bestandes von Bodendenkmälern auf den Einsatz von archäologischen Fachfirmen nach vorangegangener Erlaubnis der Oberen Denkmalbehörde verweist. 466 Vgl. Kleefeld (in: Kulturlandschaftspflege, S. 165 [166]), der in diesem wünschenswerten Fall ein „gutachterliches Betätigungsfeld für historisch orientierte Kulturgeographen“ sieht. 467 Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (63); vgl. Burggraaff/Dinter, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 87 (87); Horn, Archäologie in Deutschland 3/1994, 4 (4). 468 Vgl. Burggraaff/Dinter, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 87 (88). 469 Vgl. Neumeyer/Stevens, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 89 (89).

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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aa) Unterstützende Tätigkeiten im Vorfeld Zunächst ist eine unterstützende Tätigkeit des Fachamtes im Vorfeld einer UVP denkbar. Die Tätigkeit muss dabei nicht einmal primär unterstützend gedacht sein, sie kann auch unabhängig vom eigentlichen Zweck hilfreich für den Vorhabenträger bzw. UVP-Gutachter sein. Hauptanwendungsfall dieser Unterstützung im Vorfeld sind ermittelnde und katalogisierende Tätigkeiten der Fachämter, also jede Tätigkeit, die den Informations- und Datenbestand der Behörde erweitert. Denn gem. § 5 S. 5 UVPG ist die Behörde gehalten, die ihr zur Verfügung stehenden Informationen dem Vorhabenträger zugänglich zu machen.470 Betreibt das Fachamt unabhängig von jeder UVP im Vorfeld Bestandserfassungen von Kulturgütern etwa in Form eines Kulturlandschaftskatasters oder sogar eines umfassenden Kulturgüterkataloges, dann unterstützt es mittelbar und unabhängig von seiner Handlungsabsicht den Vorhabenträger bei der ihm gem. § 6 UVPG obliegenden Ermittlungstätigkeit. Solche Datensammlungen im Vorfeld erfassen jedoch nur den Bestand von Kulturgütern, sie erstrecken sich nicht auf die Ermittlung von konkreten Auswirkungen oder Vermeidungs-, Minderungs- und Ausgleichsmaßnahmen. Deshalb können sie den Vorhabenträger bei seiner Ermittlungstätigkeit auch nur zum Teil unterstützen. Aufgrund des § 10 UIG entstehen für den Vorhabenträger durch die Nutzung behördlicher Datensammlungen zudem allenfalls geringe Kosten, die durch den Anspruch gem. § 5 S. 5 UVPG als Informationsübermittlung i. S. d. UIG anfallen.471 bb) Unterstützende Tätigkeit im Einzelfall Anders gestaltet sich die Situation, wenn das Fachamt den Vorhabenträger nicht durch irgendeine Tätigkeit im Vorfeld, sondern konkret im Zusammenhang mit der Durchführung der UVP unterstützt. Zum einen besteht bei der Unterstützung im konkreten Einzelfall die Möglichkeit, umfassende Hilfe für alle zu ermittelnden Informationen zu erhalten. Zum anderen greift die enge Kostenregelung des UIG nicht mehr ein, so dass für die unterstützende Tätigkeit der Fachbehörden Kosten anfallen können. Das UIG greift in diesem Fall nicht, da es nicht um die Überlassung bereits vorhandener Informationen geht, sondern vielmehr um die Beauftragung zur Erlangung neuer Informationen. 470 471

Vgl. oben, 2. Kap. B. I. 2. c) bb). Vgl. oben, 2. Kap. B. I. 2. c) bb).

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

(1) Erstellung der UVS im Auftrag des Vorhabenträgers Die Unterstützung im konkreten Einzelfall kann unterschiedlich ausfallen. Denkbar ist zum einen, dass das Fachamt umfassend für den Vorhabenträger tätig wird. Häufig wird zwischen dem Vorhabenträger und dem UVPGutachter ein Vertrag geschlossen, der den UVP-Gutachter zur Erstellung einer sogenannten Umweltverträglichkeitsstudie (UVS) bzw. -untersuchung (UVU) verpflichtet.472 Diese soll so beschaffen sein, dass ihre Vorlage bei der zuständigen Behörde der Vorlagepflicht i. S. d. § 6 UVPG genügt. Eine UVS ist zwar sinnvollerweise umfassend unter Berücksichtigung aller Schutzgüter sowie der Wechselwirkungen anzulegen.473 Doch ist dies zum einen nicht zwingend, zum anderen können verschiedene Umweltverträglichkeitsstudien unter Einbeziehung der jeweiligen Wechselwirkungen zu einem Gesamtbild zusammengeschlossen werden. Dies muss insbesondere bei den Kulturgütern möglich sein, die gegenüber den natürlichen Schutzgütern eine eigenständigere Position innehaben. Die Erstellung einer auf die Kulturgüter beschränkten UVS ist daher möglich. Fraglich ist, ob das Fachamt im Auftrag des Vorhabenträgers tätig werden und die UVS erstellen darf. Dabei gilt zu beachten, dass die Verwaltung an das Prinzip der Gesetzmäßigkeit gebunden ist.474 Kernbestandteile dieses Prinzips sind der Vorrang sowie der Vorbehalt des Gesetzes.475 Die umstrittene Frage, ob die Verwaltung nur bei gesetzlicher Ermächtigung leistend tätig werden darf,476 kann dahinstehen, wenn eine solche gesetzliche Ermächtigung in jedem Fall gegeben ist. Besteht eine solche gesetzliche Regelung, dann verlangt das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung weiter, dass die Verwaltung die gesetzlichen Vorgaben einhält.477 Eine gesetzliche Ermächtigung des Fachamtes, im Auftrag des Vorhabenträgers die UVS erstellen zu können, könnte beispielsweise in § 22 Abs. 3 Nr. 1 DSchG NW liegen. Danach nehmen die Denkmalpflegeämter als Fachämter die Aufgabe war, „Gutachten in allen Angelegenheiten des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege“ zu erstatten. Dem Denkmalpflegeamt ist diese Aufgabe im Hinblick auf seine besondere fachliche Kompetenz auferlegt worden.478 Ein Gutachten wird dabei in der Regel in Zusam472

Vgl. oben, 2. Kap. A. II. 4. Vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 6 Rdnr. 4. 474 Achterberg, Allg. Verwaltungsrecht, § 18 Rdnr. 1 ff.; Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 6 Rdnr. 1. 475 Achterberg, Allg. Verwaltungsrecht, § 18 Rdnr. 1; Bull, Allg. Verwaltungsrecht, Rdnr. 248 ff.; Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 6 Rdnr. 1. 476 Vgl. Achterberg, Allg. Verwaltungsrecht, § 18 Rdnr. 11 ff.; Bull, Allg. Verwaltungsrecht, Rdnr. 271 ff.; Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 6 Rdnr. 13 ff. 477 Vgl. Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 6 Rdnr. 2. 473

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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menarbeit von Inventarisationsabteilung, praktischer Denkmalpflege sowie den Restauratoren – als den drei Gliedern eines Denkmalpflegeamtes479 – erstellt.480 Ein Gutachten in diesem Sinne ist zu verstehen als „Stellungnahme eines Sachkenners aufgrund methodisch erworbenen Fachwissens zu einer bestimmten Frage“.481 Es stellt sich die Frage, ob der auf Kulturgüter bezogene Teil einer UVS als Gutachten in diesem Sinne aufzufassen ist. Auch die UVS ist letztlich die Stellungnahme eines beauftragten Spezialisten zu einer oder mehreren bestimmten Fragen – etwa die Frage nach dem Bestand von Kulturgütern und den zu erwartenden Einwirkungen auf diese. Es erscheint also angebracht, die UVS als Gutachten i. S. d. § 22 Abs. 3 Nr. 1 DSchG NW aufzufassen. Ansonsten bliebe aber noch immer der Rückgriff auf die im „insbesondere“ gem. § 22 Abs. 3 DSchG NW enthaltene Aussage. Dieses macht deutlich, dass die Aufzählung des § 22 Abs. 3 DSchG NW nicht abschließender Natur ist, sondern nur einen Teil des „weitest gefassten Spektrums an fachlichen Aufgaben“ bezeichnet.482 Insgesamt können also die Denkmalpflegeämter umfassend zu allen fachlichen Tätigkeiten „im Rahmen der Denkmalpflege“ herangezogen werden.483 Denkmalpflege ist zu verstehen als „das praktische Tun am Denkmal zugunsten seiner Konservierung, Restaurierung, Unterhaltung, Pflege und Erforschung“.484 Eine Tätigkeit im Rahmen einer UVP, die die Erhaltung und den Schutz von Kulturgütern und damit in der Hauptsache von Denkmälern zum Ziel hat, kann demnach als Denkmalpflege angesehen werden. Die Erstellung einer UVS fällt damit unter die Aufgabenzuweisung des § 22 Abs. 3 DSchG NW. In jedem Fall ist eine nicht aufgeführte sonstige Tätigkeit im Rahmen der Denkmalpflege gegeben; die Anfertigung einer UVS wird jedoch nach hier vertretener Auffassung bereits durch die Ermächtigung i. S. v. Nr. 1 gedeckt, ein Fachgutachten zu erstellen. Inhaltliche Vorgaben für ein solches Gutachten enthält § 22 Abs. 3 Nr. 1 DSchG NW nur insoweit, als das es sich um „Angelegenheiten des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege“ handeln muss. Die Suche nach vorhandenen Kulturgütern im Sinne einer Bestanderfassung schließt die Suche nach Denkmälern mit ein, so dass sie diese Voraussetzung erfüllt, selbst wenn sie erfolglos bleiben sollte. Dennoch wäre es wünschenswert, wenn der Gesetzgeber den Aufgabenkatalog des § 22 Abs. 3 DSchG NW dahingehend erweitern würde, die Denkmalpflegeämter umfassend für die Be478 479 480 481 482 483 484

Vgl. Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 22 Rdnr. 26. Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 22 Rdnr. 12. Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 22 Rdnr. 25. Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 22 Rdnr. 26. Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 22 Rdnr. 13/24. Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 22 Rdnr. 13. Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 22 Rdnr. 2.

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

treuung sowie die Erstellung von Gutachten über Kulturgüter im Zusammenhang mit einem UVP-Verfahren für zuständig zu erklären. Also hält sich das Fachamt auch an die gesetzlichen Vorgaben, wenn es im Auftrag des Vorhabenträgers eine UVS erstellt. Es darf in diesem Sinne tätig werden. Die Zuweisung einer Aufgabe an eine Behörde weist dabei zwei unterschiedliche Seiten auf. Die Zuständigkeit einer Behörde für die Wahrnehmung einer bestimmten Aufgabe verpflichtet und berechtigt sie zugleich.485 Die Aufgabenzuweisung des § 22 Abs. 3 DSchG NW verpflichtet die Denkmalpflegeämter jedoch ausschließlich gegenüber Trägern öffentlichen Interesses, also gegenüber anderen Behörden und juristischen Personen des öffentlichen Rechts.486 Die bei der Erfüllung dieser gesetzlichen Verpflichtung entstehenden Kosten sind allein von den Landschaftsverbänden als Träger der Denkmalpflegeämter aufzubringen.487 Demgegenüber entfaltet die Aufgabenzuweisung des § 22 Abs. 3 DSchG NW keine Verpflichtungen der Denkmalpflegeämter gegenüber Privatpersonen.488 Ob der Landschaftsverband für einen Privaten tätig wird, steht allein in seinem Ermessen; wird er für den Privaten tätig, dann handelt er „im Rahmen seiner freien Selbstverwaltungsaufgabe“.489 Für einen Privaten wird das Denkmalpflegeamt daher in der Regel in Erfüllung eines privatrechtlich vereinbarten Werkvertrags gem. § 631 BGB tätig werden. Die im Rahmen einer solchen Tätigkeit anfallenden Kosten sind daher nicht vom Denkmalpflegeamt bzw. vom Landschaftsverband als dessen Träger zu übernehmen, sondern werden gem. § 632 BGB entsprechend der vertraglichen Vereinbarung vom Privaten als Vergütung geschuldet.490 Erstellt also ein Denkmalpflegeamt im Auftrag eines privaten Vorhabenträgers eine auf die Kulturgüter bezogene UVS, dann entfallen die dabei entstehenden Kosten – nach vertraglicher Vereinbarung – in der Regel auf den Vorhabenträger.491 Aus Sicht des Vorhabenträgers könnte jedoch die Neutralität des Denkmalpflegeamtes bei der Erstellung einer UVS problematisch erscheinen, da dessen Aufgabe gerade darin besteht, die Interessen der Denkmäler wahr485 Vgl. Achterberg, Allg. Verwaltungsrecht, § 13 Rdnr. 19 mit Fn. 27; Bull, Allg. Verwaltungsrecht, Rdnr. 146. 486 Vgl. Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 22 Rdnr. 14 ff., insb. 15. 487 Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 22 Rdnr. 19; vgl. dort auch die Möglichkeiten des Ausgleichs der finanziellen Belastung des Denkmalpflegeamtes. 488 Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 22 Rdnr. 15. 489 Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 22 Rdnr. 15. 490 Vgl. Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 22 Rdnr. 15. 491 So auch die Forderung von Horn, Archäologie in Deutschland 3/1994, 4 (5).

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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zunehmen. Vor diesem Hintergrund werden Vorhabenträger vermutlich seltener das Denkmalpflegeamt mit der Erstellung der UVS beauftragen, sofern die – wie gesehen noch relativ seltene – Möglichkeit besteht, auf neutrale Gutachterbüros ausweichen zu können. (2) Bloße Hilfestellung Neben der Erstellung einer vollständigen UVS kann die Hilfeleistung des Fachamtes auch derart ausfallen, dass es den Vorhabenträger in bestimmten Einzelfragen oder Problemen unterstützt.492 Es geht dabei also nicht um eine Unterstützung für die gesamte Ermittlungstätigkeit, sondern um punktuelle Hilfestellung. Die Hilfestellung kann beispielsweise darauf gerichtet sein, bestimmte von der Vorlagepflicht gem. § 6 UVPG umfasste Informationen für den Vorhabenträger zu ermitteln oder bei dieser Ermittlung behilflich zu sein. So könnte etwa der Vorhabenträger bzw. der UVP-Gutachter Interesse daran haben, bei der Bestandsermittlung von Kulturgütern den Sachverstand der Denkmalpflegeämter nutzen zu können. Diese Hilfestellung gleicht dann praktisch der nachträglichen Erstellung eines Kulturgüterkataloges durch das Fachamt, beschränkt auf den relevanten Bereich und das Interesse des Vorhabenträgers. Diese Konstellation ist auf alle zu ermittelnden Informationen im Zusammenhang mit den Kulturgütern übertragbar. Das Fachamt leistet dem Vorhabenträger bzw. dem UVP-Büro in bestimmten Bereichen bei der Informationsermittlung Hilfestellung. Die von dem Fachamt geleistete Hilfestellung kann sich aber auch in ganz anderer Art und Weise präsentieren. So kann etwa es zur Schulung oder zumindest fachlichen Beratung des Vorhabenträgers oder des UVP-Büros herangezogen werden. Sinnvollerweise sollte sich das UVP-Team im Vorfeld um Sachverstand für Fragen der Kulturgüter bemühen, so dass eine Schulung unabhängig von einem bestimmten UVP-Verfahren im Auftrag des UVP-Büros durchgeführt werden sollte.493 Doch ist auch während eines laufenden UVP-Verfahrens im Zweifelsfall eine Beratung oder Schulung der am Verfahren Beteiligten denkbar. Als Ermächtigung des Fachamtes für solche unterstützenden Tätigkeiten kann ebenfalls beispielhaft auf § 22 Abs. 3 Nr. 1 DSchG NW zurückgegriffen werden, wonach es zu „fachlicher Beratung“ ermächtigt wird. Die Bera492 Die Kompetenz der Fachbehörde ergibt sich dazu beispielsweise aus § 22 Abs. 3 Nr. 1 DSchG NW, wonach die Denkmalpflegeämter die Aufgabe „fachlicher Beratung . . . in allen Angelegenheiten des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege“ wahrnimmt; vgl. dazu ausführlich unten, 3. Kap. B. 493 Dies wäre jedoch wieder als Unterstützung im Vorfeld einzustufen.

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

tung i. S. d. Nr. 1 wird im Gegensatz zu der dort auch genannten Erstellung von Gutachten als nicht förmlich angesehen.494 Die Unterstützung in Einzelfragen kann daher als Beratung i. S. d. § 22 Abs. 3 Nr. 1 DSchG NW angesehen werden. Zu der freien Entscheidung des Denkmalpflegeamtes, unterstützend tätig zu werden, sowie zu den Kostenfragen kann auf die Ergebnisse zur Erstellung einer UVS verwiesen werden. Auch die bloße Unterstützung eines privaten Vorhabenträgers durch das Fachamt liegt in seinem freien Ermessen. Die dabei anfallenden Kosten müssen – gem. der regelmäßigen vertraglichen Vereinbarung – vom Privaten getragen werden.495

III. Sonstige Ermittlungen und zusammenfassende Darstellung Neben der Vorlageverpflichtung des Vorhabenträgers besteht auch Raum – und die Pflicht – für die zuständige Behörde, eigene Ermittlungen anzustellen. Die Pflicht dazu besteht insoweit, als die Behörde die vom Vorhabenträger vorgelegten Unterlagen auf ihre inhaltliche Richtigkeit überprüfen können muss.496 Die zuständige Behörde kann bei ihren Ermittlungen Unterstützung durch die Fachbehörden – z. B. die Denkmalpflegeämter – verlangen.497 Die durch die Kulturgüter bedingten Besonderheiten treffen auf die behördeneigene Ermittlung ebenso zu wie auf die Ermittlungstätigkeit durch den Vorhabenträger gem. § 6 UVPG. Die zusammenfassende Darstellung gem. § 11 S. 1 UVPG ergibt sich aus allen Ermittlungsergebnissen, d.h. aus den Ergebnissen der Ermittlung durch den Vorhabenträger gem. § 6 UVPG, der behördeneigenen Ermittlung gem. § 11 S. 2 UVPG, der Beteiligung anderer Behörden gem. §§ 7 und 8 UVPG sowie der Öffentlichkeitsbeteiligung gem. §§ 9 ff. UVPG. Eigene durch das Schutzgut der Kulturgüter bedingte Besonderheiten ergeben sich in diesen Verfahrensschritten nicht.

IV. Bewertung gem. § 12 1. HS. UVPG Die Bewertung ist der zentrale Verfahrensschritt einer UVP. Auch für die Verfahrensbesonderheiten des Schutzgutes der Kulturgüter kommt der Bewertung große Bedeutung zu. Denn in diesem Verfahrensschritt stößt man 494

Vgl. Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 22 Rdnr. 25. Vgl. Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 22 Rdnr. 15; vgl. oben, 2. Kap. B. II. 3. c) bb) (1). 496 Vgl. oben, 2. Kap. B. II. 1. 497 Vgl. Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 22 Rdnr. 15. 495

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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auf eine Vielzahl von Problemen, die auch bzw. gerade für die Kulturgüter von großem Interesse sind. Einige dieser Probleme können zwar bereits bei der Ermittlung der Auswirkungen des Vorhabens auf die Kulturgüter in Erscheinung treten, doch beziehen sie sich in erster Linie auf den Verfahrensschritt der Bewertung gem. § 12 1. HS. UVPG. Ziel der Bewertung durch die zuständige Behörde ist es, eine Handlungsempfehlung im Hinblick auf die Umweltauswirkungen – etwa als Abwägungskriterium – auszusprechen. Aus diesem Grunde verlangt § 12 1. HS. UVPG, dass die zuständige Behörde „die Umweltauswirkungen des Vorhabens auf der Grundlage der zusammenfassenden Darstellung nach § 11“ bewertet. Gegenstand der Bewertung sind also die Umweltauswirkungen, d.h. die Auswirkungen des Vorhabens auf die einzelnen Umwelt-Schutzgüter des UVPG unter Beachtung der Wechselwirkungen. Bei genauer Betrachtung besteht eine solche Bewertung aus zwei Stufen.498 Zunächst muss das Schutzgut als solches bewertet werden, seine generelle Schutzwürdigkeit muss unabhängig von abstrakten und konkreten Einwirkungen herausgearbeitet werden. In einem zweiten Schritt muss der Betroffenheitsgrad des Schutzgutes im Falle der konkreten Einwirkung ermittelt werden. Dieser setzt sich seinerseits wiederum aus zwei verschiedenen Faktoren zusammen, aus der Empfindlichkeit des Schutzgutes sowie aus der Intensität und Art des Eingriffs.499 Beide Bewertungsebenen – die Schutzwürdigkeit des Schutzgutes und der Betroffenheitsgrad des Schutzgutes – sind im Hinblick auf das Schutzgut der Kulturgüter äußerst problematisch. 1. Bewertung von Kulturgütern Die erste Bewertungsstufe liegt in der Bewertung des Schutzgutes, hier also der Kulturgüter. Diese Bewertung richtet sich ausschließlich nach Kriterien des Kulturgutes und ist damit unabhängig von dem konkreten, die UVP auslösenden Vorhaben und dessen Auswirkungen. a) Zielbestimmung Ziel dieser ersten Stufe ist die Bestimmung der Schutzwürdigkeit eines bestimmten Kulturgutes bzw. der Summe von Kulturgütern in einem bestimmten Gebiet. Eine Bewertung i. S. d. § 12 1. HS. UVPG ist nur mög498 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 12; Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 115; Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (64); Scholle, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 11 (17); Scholle, UVP-report 1996, 67 (71). 499 Vgl. Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (64).

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

lich, wenn den betroffenen Teilen der Umwelt ein bestimmter Wert zugeordnet werden kann. Nur dann können unter Berücksichtigung der zweiten Wertungsstufe – der Betroffenheit – die Umweltauswirkungen eines Vorhabens bewertet werden. Solange einem Schutzgut noch kein ihm innewohnender, vom konkreten Einzelfall unabhängiger Wert zugeordnet wird, kann auch der schädigende Einfluss von Auswirkungen eines Vorhabens nicht bewertet werden. Jede vom Wert des betroffenen Umweltmediums unabhängige Bewertung von Auswirkungen kann mangels Koordinaten nicht in einem Wertungssystem fixiert werden. Dieses wieder hätte zur Folge, dass die Bewertung eines Schutzobjektes nicht mit den Bewertungen anderer Umweltauswirkungen objektiv verglichen und in ein Verhältnis gesetzt werden kann. Ein Hauptziel der UVP, ein greifbares Abwägungskriterium zu liefern und auf diese Weise Entscheidungen zu erleichtern, wäre nicht erreicht. Dazu fehlte die Verknüpfung in einem feststehenden Wertungssystem, die erst durch die vom Vorhaben unabhängige Bewertung des Kulturgutes geschaffen wird. b) Probleme bei der Zielerreichung Ziel ist also, die Schutzwürdigkeit des einzelnen Kulturgutes als Fixpunkt der Bewertung zu ermitteln. Diese zwingende Bedingung für eine brauchbare Bewertung ist aber weniger leicht zu erfüllen, als man auf den ersten Blick vermuten könnte. aa) Grundsätzliches Problem bei Fachbehörden Ein erstes grundsätzliches – auch auf die Kulturgüter zutreffendes – Problem der Bewertung der Schutzgüter ergibt sich aus dem integrativen Charakter der UVP. Da die Bewertung im Rahmen der UVP sich auf verschiedene Umweltmedien erstreckt, ergibt sich aus der Bewertung ein Verhältnis zwischen den verschiedenen Medien. Die Interessen der verschiedenen Schutzgüter werden von unterschiedlichen Fachbehörden wahrgenommen. Für den Fall verschiedener Zulassungsverfahren wird die Bewertung nicht von der federführenden Behörde vorgenommen, sie steuert lediglich das Zusammenwirken der verschiedenen zuständigen Behörden.500 Es besteht daher die Möglichkeit, dass verschiedene Fachbehörden zusammenwirken müssen, die jeweils die Interessen „ihrer“ Schutzgüter wahrnehmen. Da die Bewertung auch ein Verhältnis zwischen den verschiedenen Schutzgütern setzt, besteht in diesem Fall die Gefahr, dass die jeweiligen Fachbehörden den Wert „ihrer“ Schutzgüter im Verhältnis zu den übrigen Schutzgütern zu 500

Vgl. unten, 3. Kap. A. II. 3.

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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hoch ansetzen. Aus den Augen einer Fachbehörde erscheint häufig selbst das am wenigsten wertvolle Schutzgut aus ihrem Zuständigkeitsbereich noch wertvoller als die wertvollen Schutzgüter anderer Umweltmedien. Ein Problem der Beurteilung der Schutzwürdigkeit der verschiedenen Schutzgüter liegt deshalb schon darin, die verschiedenen Schutzgutkategorien in ein angemessenes Verhältnis zu setzen. Dieses Problem wird sich – wenn überhaupt – vermutlich nur durch künftige Erfahrungswerte lösen lassen. Eine Lösung dieses Problems setzt aber zwingend voraus, dass die Bewertung der einzelnen Schutzgüter nachvollziehbar und anhand vergleichbarer Kriterien vorgenommen wird. bb) Problem der Bewertung eines Kulturgutes Ein spezifisches Problem des Schutzgutes der Kulturgüter ist die grundsätzliche Frage ihrer Bewertbarkeit. Um die Schutzwürdigkeit einzelner Kulturgüter bestimmen zu können, müssen die Kulturgüter generell bewertbar sein. Ob Kulturgüter jedoch einer solchen Bewertbarkeit zugänglich sind, ist problematisch. (1) Bisheriger Standpunkt des Denkmalschutzes Wie beschrieben liegt ein Ziel der Bewertung darin, die entscheidenden Kriterien in einem nachvollziehbaren und daher vergleichbaren Wertungssystem zu fixieren. Ein wichtiger Zweck und eine zwangsläufige Folge der Bewertung ist darin zu sehen, dass eine objektive Vergleichbarkeit der Schutzobjekte hergestellt wird. Gerade diese Vergleichbarkeit stößt aber innerhalb der denkmalpflegerischen Praxis auf großen Widerstand. Während etwa im französischen Recht eine Klassifizierung von Denkmälern üblich ist,501 weisen große Teile der denkmalpflegerischen und -schützenden Praxis in Deutschland die Bewertbarkeit von Denkmälern – und damit des Großteils der Kulturgüter – zurück.502 Dies spiegelt sich auch in den Landesdenkmalschutzgesetzen wider, die bis auf die Ausnahme des 501

Vgl. Oebbecke/Diemert, DÖV 1998, 397 (401). Grundlegend Clemen, Deutsche Kunst und Denkmalpflege, S. 48; ihm folgend Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 42 f.; Boesler, UVP-report 1995, 28 (29); Eberl/Martin/Petzet, Bay DSchG Art. 2 Rdnr. 7; Franzmeyer-Werbe, LKV 1999, 300 (301); Gebeßler, DKD 1980, 113 (116 ff.); Gunzelmann, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 75 (78 f.); Mörsch, DKD 1977, 188 (188); Mörsch, DKD 1980, 126 (128); Neumeyer/Stevens, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 89 (89). 502

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

DSchG BW503 sowie des DSchG SH504 ebenfalls von jeglicher Klassifizierung absehen.505, 506 Ursache dieser Ablehnung ist die Furcht vor den Folgen einer Klassifizierung. So verspricht sich die Praxis nur wenig Vorteile von einer solchen Einstufung der Denkmäler, denen schwerwiegende Nachteile gegenüberstehen. Schon der stufenlos praktizierte Denkmalschutz schützt die Denkmäler zuverlässig und umfassend. Vor diesem Hintergrund wird angenommen, dass der Schutz eines hoch und als sehr bedeutsam eingestuften Denkmals durch diese Kategorisierung kaum profitieren wird.507 Zugleich wird befürchtet, dass demgegenüber der Schutz von niedrig und als wenig bedeutsam eingestuften Denkmälern gemindert wird.508 Kritisiert wird dabei vor allem, dass eine Klassifizierung als Versuch, wenigstens den Schutz der sehr bedeutenden Denkmäler sicherzustellen, die Erhaltungsfähigkeit weniger bedeutsamer Denkmäler schwächt, indem bei einer Abwägung mit anderen gesellschaftlichen Belangen deren Position bereits geschwächt in den Interessenkonflikt geht.509 Ein im Vorfeld niedrig eingestuftes Denkmal ist damit immer einer gesteigerten Gefahr ausgesetzt.510 Der wahre Wert dieser so bedrohten, weniger bedeutsamen Denkmäler wird vor dem Hintergrund der Unersetzlichkeit von Denkmälern darin gesehen, dass sie bei Verlust eines wertvolleren Vertreters eines Denkmaltyps an dessen Stelle aufrücken können; „der Rest kann wichtig werden“.511 Dem entgegenstehende Ansätze, nur jeweils bedeutsame Vertreter eines Denkmaltyps zu erhalten, werden als „Mentalität von Schmetterlingssammlern“ verurteilt.512 Die Ablehnung einer Klassifizierung von Denkmälern liegt also 503 Vgl. § 12 Abs. 1 DSchG BW; zur „besonderen Bedeutung“ vgl. Strobl/ Majocco/Sieche, DSchG BW § 12 Rdnr. 3. 504 Vgl. § 5 Abs. 1 DSchG SH; zur „besonderen Bedeutung“ vgl. Gallinat, DSchG SH § 5 Nr. 2.2. 505 Eberl, der landkreis 1975, 273 (273); Franzmeyer-Werbe, LKV 1999, 300 (302); Strobl/Majocco/Sieche, DSchG BW § 2 Rdnr. 6. 506 Im „Zweiten Gesetz zur Reform der Berliner Verwaltung“ (GVBl Berlin 1998, S. 177 ff.) wird mit § 4 Abs. 1 S. 1 i. V. m. Nr. 12 Abs. 10 des Allgemeinen Zuständigkeitskataloges die Zuständigkeit der Hauptverwaltung u. a. auf den „Erhalt von Denkmalen herausragender Bedeutung“ begrenzt. Damit wird durch eine an die Bedeutung des Denkmals geknüpfte Zuständigkeit mittelbar eine Klassifizierung eingeführt; ein nicht als sehr bedeutsam eingestuftes Denkmal liegt danach in der Hand der Bezirksverwaltung und ist damit dem Zugriff der fachlich kompetenten Hauptverwaltung entzogen (vgl. dazu Franzmeyer-Werbe, LKV 1999, 300 [301 f.]). 507 Mörsch, DKD 1977, 188 (188). 508 Franzmeyer-Werbe, LKV 1999, 300 (302); Gebeßler, DKD 1980, 113 (116 f./ 117); Mörsch, DKD 1977, 188 (188). 509 Vgl. Gebeßler, DKD 1980, 113 (117/118). 510 Gebeßler, DKD 1980, 113 (118). 511 Mörsch, DKD 1980, 126 (128). 512 Mörsch, DKD 1980, 126 (128).

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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darin begründet, dass sie ausschließlich als Deklassierung wahrgenommen und daher gefürchtet wird.513 Die Praxis vermeidet aber nicht nur eine offizielle Klassifizierung der Denkmäler, sondern verzichtet teilweise sogar bei Argumentationen zum Erhalt einzelner Denkmäler auf einen Vergleich mit anderen Denkmälern gleicher Art; hierdurch soll eine mittelbare Klassifizierung der Denkmäler verhindert werden.514 Ohne Zweifel wird aber in den Zielen der denkmalpflegerischen Arbeit zum Erhalt von Denkmälern deren Wertigkeit eine entscheidende Rolle spielen.515 Bei der Wahrnehmung einer bestimmten Aufgabe kann sich jedoch die denkmalpflegerische Praxis einer Wertung von Kulturgütern nicht entziehen: Bei der Entscheidung über die Denkmaleigenschaft eines Kulturgutes.516, 517 So stellt etwa § 2 Abs. 1 S. 1 DSchG NW die Anforderung an ein Denkmal, dass an seiner Bewahrung „ein öffentliches Interesse besteht“. Gem. § 2 Abs. 1 S. 2 DSchG NW besteht dieses öffentliches Interesse, wenn „die Sachen bedeutend für die Geschichte des Menschen, für Städte und Siedlungen oder für die Entwicklung der Arbeits- und Produktionsverhältnisse sind und für die Erhaltung und Nutzung künstlerische, wissenschaftliche, volkskundliche und städtebauliche Gründe vorliegen“. Hier sollte nicht zwischen der Bedeutung und den Erhaltungsgründen differenziert werden; entscheidend ist vielmehr die Bedeutung, bei deren Vorliegen in der Regel ein Erhaltungsgrund gegeben sein wird.518 Für die Entscheidung ist dabei nicht die Bedeutung des Kulturgutes als solche zu gewichten, sondern sie setzt sich aus den verschiedenen Bedeutungen der Sache unterschiedlicher – von § 2 Abs. 1 S. 2 DSchG NW vorgegebener – Kategorien zusammen.519, 520 Das öffentliche Interesse bündelt und relativiert die verschiedenen Aspekte zu einer einheitlichen Aussage.521 513

Vgl. Mörsch, DKD 1977, 188 (188). Mörsch, DKD 1977, 188 (188). 515 Vgl. Gebeßler, DKD 1980, 113 (117). 516 Vgl. Frodl-Kraft, Österreichische Zeitschrift für Kunst und Denkmalpflege 1976, 17 (35); vgl. auch Brönner, in: Was ist ein Baudenkmal?, S. 15 (16). 517 Die hier zwingend vorzunehmende Wertung soll jedoch der Öffentlichkeit vorenthalten werden, indem nicht die Bedeutung des einzelnen Denkmals, sondern lediglich eine „analysierende Beschreibung“ zugänglich gemacht werden soll (so Gebeßler, DKD 1980, 113 [119]). 518 Brönner, in: Was ist ein Baudenkmal?, S. 15 (15). 519 Vgl. Brönner, in: Was ist ein Baudenkmal?, S. 15 (15/18); Memmesheimer/ Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 2 Rdnr. 30 ff.; Moench, NJW 1983, 1998 (1999); vgl. dazu auch Oebbecke, Denkmalpflege im Rheinland 2001, 128 (129). 520 Auch wenn etwa der wissenschaftliche Aspekt bei der Erhaltung von Denkmälern häufig im Vordergrund steht, ist er nur ein Belang neben anderen; gleiche Bedeutung kommt etwa der volkskundlichen Bedeutung etwa als Erinnerungswert 514

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

Daraus folgt, dass die Wertung, die im Rahmen der Entscheidung über die Denkmaleigenschaft eines Kulturgutes vorgenommen werden muss, aus zwei Stufen besteht. Zunächst muss die Bedeutung des Kulturgutes innerhalb einer Kategorie festgelegt werden. Das öffentliche Interesse ergibt sich in einem zweiten Schritt, indem die verschiedenen Bedeutungen der einen Sache zueinander in ein Verhältnis gesetzt werden. Die Bedeutung innerhalb einer Kategorie lässt sich noch relativ leicht bestimmen, indem die Ergiebigkeit des Kulturgutes für die bestimmte Kategorie gemessen und mit den Ergiebigkeiten anderer Kulturgüter in der gleichen Kategorie verglichen wird.522 Natürlich fällt dabei die Bestimmung objektivierbarer Größen wie zum Beispiel der Bedeutung für die Wissenschaft leichter als die Bestimmung kaum quantifizierbarer Werte wie etwa des volkskundlichen Erinnerungswertes.523 Für die Bestimmung der einzelnen Bedeutung muss berücksichtigt werden, dass ein Denkmal Träger einer historischen Botschaft ist und derentwegen geschützt wird.524 Der Wert dieser Botschaft ist zu ermitteln aus dem Verhältnis der Wichtigkeit der Botschaft und ihrer Anschaulichkeit.525 Grundsätzlich schwieriger gestaltet sich dagegen die Relation der verschiedenen Bedeutungen ungleicher Intensität eines Kulturgutes zur Ermittlung eines gemeinsamen öffentlichen Interesses an seinem Erhalt.526 Das Verhältnis zwischen den verschiedenen Bedeutungen ist schon deshalb schwer zu ermitteln, da jeder Aspekt eigener historischer Fachkenntnis auf seinem Gebiet bedarf.527 Damit wird deutlich, dass die denkmalpflegerische Praxis nicht ohne jegliche Kriterien und Abstufungen arbeiten kann. Die Erwägungen, die bei der Entscheidung über die Denkmaleigenschaft eines Kulturgutes eine Rolle spielen, liefern deshalb Kriterien, die auch bei der Wertung von Denkmälern bzw. Kulturgütern generell herangezogen werden können.528 Irgendein zu (vgl. Brönner, in: Was ist ein Baudenkmal?, S. 15 [18]; Mörsch, DKD 1977, 188 [190]). Gleichwohl überschneiden sich die Belange häufig, da aufgrund des geschichtlichen Bezuges immer der wissenschaftliche Belang anwendbar ist (Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 2 Rdnr. 44). 521 Vgl. Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 2 Rdnr. 25. 522 Mörsch, DKD 1977, 188 (191). 523 Vgl. Brönner, in: Was ist ein Baudenkmal?, S. 15 (18); Mörsch, DKD 1977, 188 (190). 524 Vgl. Brönner, in: Was ist ein Baudenkmal?, S. 15 (16). 525 Vgl. Brönner, in: Was ist ein Baudenkmal?, S. 15 (16/17/19); vgl. auch Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 2 Rdnr. 25/31; Moench, NJW 1983, 1998 (1999); vgl. auch Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 43. 526 Mörsch, DKD 1977, 188 (191). 527 Vgl. Frodl-Kraft, Österreichische Zeitschrift für Kunst und Denkmalpflege 1976, 17 (22).

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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Punkt auf einer bestimmten Werteskala – bzw. auf verschiedenen Skalen – bedeutet für ein Kulturgut, die Schwelle zum Denkmal überschritten zu haben.529 Doch bietet die Skala auch oberhalb und unterhalb dieses kritischen Punktes die Möglichkeit, weitere Stufungen festzulegen. Aus solchen Stufungen können sich problemlos Kategorien bzw. Klassen ergeben. Die Existenz einer solchen gewissermaßen unsichtbaren Skala ergibt sich des Weiteren auch aus § 25 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 DSchG NW, wonach es „erhaltenswerte Bausubstanz“ gibt, die unterhalb des Denkmalwertes und oberhalb sonstiger baulicher Anlagen einzustufen ist.530 Auch eine Einordnung als erhaltenswerte Bausubstanz ist anhand von Bewertungskriterien vorzunehmen, die ab einem bestimmten Wert als gegeben angesehen werden.531 Festzuhalten bleibt also, dass sich die denkmalpflegerische Praxis gegen die Einführung einer Klassifizierung wehrt. Der Widerstand beruht aber ausschließlich auf – berechtigten oder unberechtigten – Sorgen um die Schutzfunktion des Denkmalrechts. Dagegen beruht die Skepsis gegenüber verschiedenen Kategorien nicht darauf, dass die Beurteilung von Kulturgütern nicht oder kaum möglich ist. Eine solche Wertung wird nahezu täglich praktiziert. (2) Konsequenzen für die Umweltverträglichkeitsprüfung Ein effektiver Schutz der Kulturgüter durch das Instrument der UVP ist nur dann zu gewährleisten, wenn die sie betreffenden Aussagen verwertbar, nachvollziehbar und vergleichbar sind.532, 533 Die Aussage über die Schutzwürdigkeit eines Kulturgutes muss in gleichem Maße differenziert ausgestaltet sein wie die Aussage über die Schutzwürdigkeit eines Biotops, damit sie im Zuge der Berücksichtigung gem. § 12 2. HS. UVPG etwa als Abwägungskriterium einsetzbar ist. Bereits innerhalb der UVP verlangt zudem ein gleichrangiger und angemessener Schutz der Kulturgüter nach einer Vergleichbarkeit mit den anderen Schutzgütern Eine bloße Einteilung in zu 528 Vgl. dazu Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 43; Mörsch, DKD 1977, 188 (188). 529 Vgl. Frodl-Kraft, Österreichische Zeitschrift für Kunst und Denkmalpflege 1976, 17 (36); Quasten, in: Kulturlandschaftspflege, S. 19 (25). 530 Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 25 Rdnr. 5; Oebbecke, VR 1980, 384 (387). 531 Vgl. Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 25 Rdnr. 5. 532 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 12; Scholle, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 11 (17). 533 Der Ruf nach „erforderlichen Konturen“ des Kulturgüterschutzes sowie nach „notwendigen Abstimmungen mit anderen Rechtsgebieten“ ertönt auch außerhalb der UVP, um dem Kulturgüterschutz zu mehr Durchsetzungsfähigkeit zu verhelfen (Hammer, DÖV 1999, 1037 [1045]).

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

schützende und nicht schützenswerte Kulturgüter reicht dazu nicht aus.534 Denn bei fehlender Vergleichbarkeit schwebt der Kulturgüterschutz anknüpfungslos im leeren Raum und droht damit seine Aussagekraft und dadurch auch seine schützende Wirkung zu verlieren. Die Umwelterheblichkeit eines Vorhabens hängt direkt mit dem konkreten Wert eines betroffenen Schutzgutes zusammen.535 Die UVP muss durch verschiedene Wertigkeitsstufen bei den Schutzgütern in die Lage versetzt werden, zu differenzierenden Ergebnissen zu kommen, sonst droht sie als einseitiger Einspruch von Interessenvertretern übergangen zu werden. Aus diesem Grunde ist im Interesse der Kulturgüter eine konkrete Bestimmung der individuellen Schutzwürdigkeit des einzelnen Kulturgutes dringend erforderlich.536 Zwar steht diesem Erfordernis der ungebrochene Widerstand der denkmalpflegerischen Praxis gegenüber, doch sind die Kulturgüter wie gezeigt einer Bewertung durchaus zugänglich. Erforderlich ist die Klassifizierung zudem nur für den Kulturgüterschutz im Rahmen der UVP, er muss nicht auf die Bereiche des klassischen Denkmalschutzes außerhalb der UVP transferiert werden – auch wenn sich Ausstrahlungswirkungen nicht immer vermeiden lassen werden. Eine Berücksichtigung der Kulturgüter in der UVP macht es damit unumgänglich, auch bei Kulturgütern unterschiedliche Schutzwürdigkeiten bzw. Wertklassen festzustellen. (3) Denkbare Ansätze für die Kategorisierung Fest steht nach diesen Überlegungen jedoch nur, dass eine Bewertung auch der Kulturgüter vorgenommen werden muss. Noch nicht geklärt ist, wie diese aussehen soll. Für die Festlegung der Art und Weise einer Bewertung müssen verschiedene Fragen geklärt werden. Entscheidend ist natürlich die Frage nach den Bewertungskriterien, wichtig ist aber auch die Frage, wie und zu welchem Zeitpunkt die Bewertung ansetzt. (a) Bewertungskriterien Die Art und Weise der Bewertung hängt entscheidend von den Bewertungskriterien ab, daher sollen sie zunächst näher festgelegt werden.

534

Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 182. Weiland, UVP-report 1995, 236 (238). 536 Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 43; Boesler, UVP-report 1995, 28 (29 f.); Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 182; vgl. auch Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (63). 535

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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(aa) Allgemeine Anforderungen an Bewertungskriterien Die Bewertungskriterien dienen der Messung des Wertes. Unter Messung wird sozialwissenschaftlich die Zuordnung von Messwerten zu Objekten anhand feststehender Regeln verstanden, so dass eine strukturtreue Abbildung der Realität erzielt werden kann.537 Es gilt im Interesse einer brauchbaren Messung, den zu bewertenden bzw. zu messenden Objekten (sog. empirisches Relativ) die jeweils entsprechenden Messwerte (sog. numerisches Relativ) zuzuordnen.538 Die Qualität der Messung hängt von verschiedenen Aspekten ab. Die Güte der Messung wird zunächst von einer wissenschaftlichen Grundlage sowie deren Objektivität bestimmt.539 Von besonderer Relevanz ist in diesem Zusammenhang auch die Reliabilität der Messung, welche die Zuverlässigkeit des ermittelten Messwertes angibt.540 Daneben kommt auch der Validität Bedeutung zu, die sich danach bestimmt, inwieweit der ermittelte Messwert ausschließlich von den gewollten und berücksichtigten Faktoren abhängt.541 Bei der Messung eines komplexen Sachverhalts, welchen die Bewertung eines Kulturgutes ohne Zweifel darstellt, kommt die Schwierigkeit hinzu, dass verschiedene Aspekte Berücksichtigung finden müssen. Es genügt also nicht die Messung einer Dimension, vielmehr muss der Wert durch mehrere Indikatoren bzw. Bewertungskriterien parallel ermittelt werden. (bb) Rückgriff auf allgemeine Kriterien In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob bei der Bewertung der Kulturgüter auf die allgemeinen Kriterien der UVP, die fast pauschal für die natürlichen Schutzgüter entwickelt worden sind,542 zurückgegriffen werden kann. So könnte die Suche nach Bewertungskriterien erleichtert werden. Diese auf den ersten Blick verführerisch einfache Überlegung erübrigt aber leider die Festlegung eigener Kriterien nicht. Denn das Schutzgut der Kulturgüter unterscheidet sich von den natürlichen Schutzgütern, so dass es eigener Kriterien bedarf. Zwar besteht zwischen dem Schutz von Natur und Kultur eine enge Vernetzung, doch zielen sie in unterschiedliche – mitunter 537

Schnell/Hill/Esser, Methoden der empirischen Sozialforschung, S. 132. Vgl. Schnell/Hill/Esser, Methoden der empirischen Sozialforschung, S. 133. 539 Vgl. Wagner, in: Kulturlandschaftspflege, S. 49 (50). 540 Vgl. Schnell/Hill/Esser, Methoden der empirischen Sozialforschung, S. 145; Wagner, in: Kulturlandschaftspflege, S. 49 (50). 541 Vgl. Schnell/Hill/Esser, Methoden der empirischen Sozialforschung, S. 148; Wagner, in: Kulturlandschaftspflege, S. 49 (50). 542 Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 47; vgl. z. B. Otto, in: Umweltverträglichkeit – Gibt es Standards?, S. 37 (45). 538

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

konkurrierende – Richtungen.543 Zudem muss im Zusammenhang mit den Kulturgütern immer deren Unwiederbringlichkeit berücksichtigt werden, was etwa dem Rückgriff auf das Wertigkeitskriterium der Maturität544, 545 entgegensteht. Aus der Unwiederbringlichkeit folgt eine höhere Bedeutung des bestehenden Kulturgutes. Außerdem muss die fehlende Heilungsfähigkeit bei der Empfindlichkeit des Kulturgutes beachtet werden,546 so dass ein weiteres Vorausschauen erforderlich wird. Insbesondere im Hinblick auf die gebotene Vergleichbarkeit ist jedoch ein Blick auf und eine Anlehnung an die allgemeinen Kriterien sinnvoll, neutrale Kriterien können problemlos übernommen werden. Für das Schutzgut der Kulturgüter sind aber zusätzlich spezielle, die Besonderheiten beachtende Kriterien erforderlich.547 (cc) Spezielle Bewertungskriterien Das Schutzgut der Kulturgüter verlangt demzufolge nach speziellen Bewertungskriterien. Es ist zu klären, wie diese auszusehen haben. Dafür könnte es zweckmäßig und im Hinblick auf das Erfordernis der gesetzlichen Kriterien548 geboten sein, auf gesetzlichen Vorgaben im Zusammenhang mit Kulturgütern zurückzugreifen – etwa § 2 Abs. 1 S. 2 DSchG NW549 oder auch § 35 Abs. 4 Nr. 4 BauGB550. Doch existieren nicht für alle Kulturgüter i. S. d. UVPG solche gesetzlichen Vorgaben, so dass dieses Hilfsmittel nur bedingt einzusetzen ist. Außerdem müssen für die Bewertung der Kulturgüter einheitliche Bewertungskriterien entwickelt werden, unabhängig sowohl von der Art des Kulturgutes als auch vom jeweiligen Landesrecht.551 Aus diesem Grunde können die gesetzlichen Vorgaben allenfalls indiziellen Charakter haben. Herangezogen werden können 543

Vgl. oben, 1. Kap. A. I. 3. Vgl. Otto (in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 37 [45]), der mit diesem Kriterium die „Wiederherstellbarkeit in nur langen Zeiträumen“ bewertet. 545 Zur besonderen Bedeutung des Kriteriums der Wiederherstellbarkeit vgl. auch Landesregierung NRW, Bewertung von Eingriffen in Natur und Landschaft, S. 6. 546 Vgl. unten, 2. Kap. B. IV. 3. 547 Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 297; Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 50; Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (63). 548 Vgl. oben, 2. Kap. A. II. 7. d) aa); vgl. unten, 2. Kap. B. IV. 5. 549 Vgl. Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 50. 550 Vgl. Schwarzhans, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 55 (59). 551 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 12; zu verschiedenen landesrechtlichen Regelungen und zu gesetzlichen Regelungen außerhalb der Denkmalschutzgesetze vgl. auch Ermert, UVP-report 2001, 156 (157/158). 544

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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aus den gesetzlichen Vorgaben sowohl die verschiedenen Gesichtspunkte, nach denen die Schutzwürdigkeit bestimmt wird, als auch verschiedene Schutzwürdigkeitsstufen, sofern diese existieren552, 553. Neben Gesetzen lassen sich auch aus völkerrechtlichen Verträgen554 wie etwa zum UNESCOWeltkulturerbe555 oder zur Haager Konvention Kriterien heranziehen. Fehlen aber gesetzliche Vorgaben oder reichen diese nicht aus, dann müssen die Kriterien für die UVP entwickelt werden. Dies ist bereits im Vorfeld eine Aufgabe der Fachämter und der fachlich kompetenten Praxis, wird aber auch durch praktische Erfahrungen im Rahmen der ersten kulturgüterrelevanten UVP zu ergänzen sein.556 Die gesetzlichen Vorgaben sowie die bisherigen Erfahrungen im Umgang mit Kulturgütern in einer UVP deuten auf eine ganze Reihe von Kriterien für die Bewertung von Kulturgütern hin. Leider haben sich hieraus allenfalls wenige feststehende Beurteilungskriterien herausgebildet.557 Die Überprüfung der denkbaren Kriterien, ob sie inhaltlich richtig und abschließend sind, sowie deren eventuelle Weiterentwicklung und praktische Anwendung muss Fachleuten überlassen bleiben.558 An dieser Stelle können sie nur nach einer gewissen Systematik geordnet dargestellt werden.559 Die Schutzwürdigkeit eines Kulturgutes bestimmt sich natürlich nach den Funktionen eines Kulturgutes. Der Schutz von Kulturgütern dient der Bewahrung von Zeugnissen menschlichen Wirkens und historischer Zusammenhänge.560 Demnach erfüllt ein Kulturgut den Zweck, Zeugnis menschlichen Wirkens und historischer Zusammenhänge abzulegen. Die Schutzwürdigkeit des einzelnen Kulturgutes hängt also davon ab, in welcher Qualität es seine Funktion des Bezeugens erfüllt. Diese Qualität der Funk552

Vgl. oben, 2. Kap. B. IV. 1. b) bb). In Ermangelung einer gesetzlicher Klassifizierung im DSchG NW wollen Kühling/Röhrig (Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 50) auf die Stufungen in „Denkmale, Denkmalbereiche und erhaltenswerte Bausubstanz“ zurückgreifen. 554 Diese sind zum Teil durch nationale Gesetze in deutsches Recht transformiert worden und damit streng genommen bereits gesetzliche Vorgaben. 555 Die Kriterien der UNESCO für das Kulturerbe, die Kulturlandschaft sowie das Naturerbe sind zitiert bei Herold/Schöttke, Kulturlandschaft 2001, 7 (7 ff.). 556 Vgl. Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 41/42; Sitzmann, UVP-report 1996, 78 (78). 557 Für den eingeschränkten Bereich der (Kultur-)Landschaft vgl. Schemel/Langer/Albert/Baumann, Handbuch zur Umweltbewertung, S. 131. 558 Zu der generellen Frage nach der Zuständigkeit für die Beurteilung eines Denkmals vgl. Lemmel, DVBl 1983, 680 (680). 559 Vgl. die sehr umfassende Darstellung möglicher Kriterien bei Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 47 ff. 560 Vgl. oben, 1. Kap. A. I. 3. und 1. Kap. B. II. 1. d) cc) (1) (a) (bb). 553

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

tion als Zeugnis bestimmt sich schließlich durch zwei voneinander unabhängige Faktoren. Der erste Faktor ist der ursprünglich dem Kulturgut innewohnende Eigenwert561, der bezeugt wird. Als zweitem Faktor kommt dem Aussage- bzw. Dokumentationswert562 des Zeugnisses Bedeutung zu. (a) Eigenwert Was ist nun unter dem ursprünglich dem Kulturgut innewohnenden Eigenwert zu verstehen, nach welchen Kriterien bemisst er sich? Mit dem Eigenwert ist der Wert des Ergebnisses des menschlichen Wirkens bzw. des historischen Zusammenhangs gemeint. An diesem Punkt fließt in die Bedeutung des Kulturgutes sein eigener Wert ein. Dieser Eigenwert des Kulturgutes ist anhand verschiedener Kriterien zu bestimmen,563 die sich zum großen Teil aus den gesetzlichen Vorgaben – etwa § 2 Abs. 1 S. 2 DSchG NW – ergeben. Entscheidend für den Wert des Kulturgutes als Ganzes sind insbesondere dessen historischer564, künstlerischer565 bzw. kulturhistorischer566, wissenschaftlicher567, 568 und volkskundlicher569 Wert. Diese 561

Vgl. Quasten, in: Kulturlandschaftspflege, S. 19 (26); zur Frage der Denkmaleigenschaft ähnlich auch OVG Bautzen, Beschluss v. 20.2.2001, SächsVBl. 2001, 150 (151). 562 Vgl. Quasten, in: Kulturlandschaftspflege, S. 19 (26); zur Frage der Denkmaleigenschaft ähnlich auch OVG Bautzen, Beschluss v. 20.2.2001, SächsVBl. 2001, 150 (151). 563 Vgl. Quasten, in: Kulturlandschaftspflege, S. 19 (26). 564 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 12; Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 43; vgl. Hönes, NuR 1986, 225 (231). 565 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 12; Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 44; Frodl-Kraft, Österreichische Zeitschrift für Kunst und Denkmalpflege 1976, 17 (24 ff.); Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 297; Moench, DVBl 1983, 679 (679); Woltering, in: Kulturlandschaftspflege in Nordrhein-Westfalen, S. 1 (5); vgl. auch Hönes, NuR 1986, 225 (231). 566 Vgl. Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 50/51; Wiegand, Kulturlandschaft 1998, 93 (93). 567 Vgl. Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 43/44; Frodl-Kraft, Österreichische Zeitschrift für Kunst und Denkmalpflege 1976, 17 (26 f.); Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 51; Moench, DVBl 1983, 679 (679); vgl. auch Hönes, NuR 1986, 225 (231). 568 Der wissenschaftliche Wert neben dem historischen Wert zielt insbesondere auf den historischen Wert des Kulturgutes für bestimmte Wissenschaftszweige wie etwa die Technikgeschichte ab, während der historische Wert primär auf die Bedeutung für die allgemeine Geschichte abstellt (vgl. Frodl-Kraft, Österreichische Zeitschrift für Kunst und Denkmalpflege 1976, 17 [26]).

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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Werte sind immer auch im regionalen Kontext des Kulturgutes zu beurteilen.570 Ebenfalls, wenn auch von weniger großer Bedeutung für den Eigenwert eines Kulturgutes ist dessen Alter.571 Schließlich wird der Eigenwert eines Kulturgutes auch durch emotionale Werte572 bestimmt, die sich nicht immer historisch, künstlerisch oder wissenschaftlich bestätigen lassen. Denkmäler dürfen nicht auf solche Kulturgüter beschränkt werden, die der Bewahrung historischer Substanz – die ohnehin nur in unterschiedlichem Maße vorhanden ist573 – dienen. Vielmehr müssen auch solche Güter als Denkmal geschützt werden, die nicht aufgrund ihrer Materie, sondern ihrer historischen Aura wertvoll sind.574 Dieser Wert äußert sich in der reinen Schönheit575, in der landschafts- und umgebungsprägenden Wirkung576, in der Identifikationswirkung bzw. einem Gefühl von Heimat577 oder in dem spürbaren „Atem der Geschichte“578, sei es der eines positiven Ereignisses oder einer Stätte des Grauens. Dass auch diesen Aspekten Beachtung geschenkt wird, zeigt sich etwa beim Rückbau im Laufe der Geschichte „verschandelter“ Denkmäler, der neben dem Gewinn ästhetischer Reinheit zugleich den Verlust historischer Substanz bedeutet.579 Teilweise wird sogar eine noch stärkere Berücksichtigung dieses Aspektes bei der Bewertung ei569 Vgl. Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 43; Moench, DVBl 1983, 679 (679); vgl. auch Hönes, NuR 1986, 225 (231). 570 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 13; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 297; Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (65); Woltering, in: Kulturlandschaftspflege in Nordrhein-Westfalen, S. 1 (6); schon als Maßgabe für allgemeine Kriterien bei Landesregierung NRW, Bewertung von Eingriffen in Natur und Landschaft, S. 7. 571 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 12; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 297; Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 50; Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (65); Woltering, in: Kulturlandschaftspflege in Nordrhein-Westfalen, S. 1 (5). 572 Vgl. Wagner, in: Kulturlandschaftspflege, S. 59 (60 ff.); ähnlich Woltering, in: Kulturlandschaftspflege in Nordrhein-Westfalen, S. 1 (6). 573 Petzet, in: FS Heinrich Magirius, S. 541 (542). 574 Petzet, in: FS Heinrich Magirius, S. 541 (541/543/545); kritisch Kier, DKD 1984, 55 ff. (insb. 62, s. dagegen aber auch 58/66). 575 Vgl. Herold/Schöttke, Kulturlandschaft 2001, 7 (11); Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 51; Petzet, in: FS Heinrich Magirius, S. 541 (545); vgl. auch Hönes, NuR 1986, 225 (231). 576 Vgl. Schwarzhans, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 55 (59). 577 Vgl. Petzet, in: FS Heinrich Magirius, S. 541 (545); Wagner, in: Kulturlandschaftspflege, S. 59 (61/62); Woltering, in: Kulturlandschaftspflege in NordrheinWestfalen, S. 1 (6). 578 Vgl. Petzet, in: FS Heinrich Magirius, S. 541 (545). 579 Vgl. Petzet, in: FS Heinrich Magirius, S. 541 (545).

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

nes Denkmals gefordert.580 Auch die Vernetzung eines an sich wenig wertvollen Kulturgutes mit bedeutsamen Personen oder Ereignissen, etwa das Geburtshaus einer berühmten Persönlichkeit oder eine Gedenkstätte, können zu dessen emotionalem Wert beitragen.581 Aus allen diesen Einzelwerten zusammen lässt sich der Eigenwert eines Kulturgutes ermitteln. (b) Dokumentationswert Weiter ist zu klären, was mit dem Dokumentationswert des Kulturgutes gemeint ist und wie er zu bestimmen ist. Der Dokumentationswert des Kulturgutes soll sich danach bemessen, in welcher Güte der kulturell bedeutsame Inhalt des Kulturgutes bezeugt wird, welche Qualität das Kulturgut als Informationsträger aufweist. Er bemisst sich nach der Aussagekraft des Kulturgutes.582 Der Dokumentationswert des Kulturgutes wird beispielsweise dadurch bestimmt, zu welchem Grad es noch im Originalzustand erhalten ist. Auch der Dokumentationswert eines Kulturgutes setzt sich aus verschiedenen Elementen zusammen. So wird er beeinflusst durch den Erhaltungszustand583 bzw. die Substanzdichte584 des Kulturgutes, durch die Authentizität585, 586, durch die Seltenheit587 oder sogar Einzigartigkeit588, durch Reprä580

Petzet, in: FS Heinrich Magirius, S. 541 (545). Vgl. Frodl-Kraft, Österreichische Zeitschrift für Kunst und Denkmalpflege 1976, 17 (27 ff.). 582 Quasten, in: Kulturlandschaftspflege, S. 19 (26). 583 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 12; Boesler, UVP-report 1996, 28 (30); Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 297; Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 50; Quasten, in: Kulturlandschaftspflege, S. 19 (26/28); Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (65); Scholle, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 11 (17); Scholle, UVPreport 1996, 67 (71); Wiegand, Kulturlandschaft 1998, 93 (93); Woltering, in: Kulturlandschaftspflege in Nordrhein-Westfalen, S. 1 (5). 584 Vgl. Boesler, UVP-report 1996, 28 (30). 585 Vgl. Herold/Schöttke, Kulturlandschaft 2001, 7 (11); vgl. auch Woltering, in: Kulturlandschaftspflege in Nordrhein-Westfalen, S. 1 (5). 586 Zur Bedeutung der Authentizität des Standortes bzw. der kunsthistorischen oder architektonischen Qualität eines Kulturgutes für dessen Wert vgl. Schwarzhans, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 55 (65). 587 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 12; Boesler, UVP-report 1995, 28 (39); Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 50; Quasten, in: Kulturlandschaftspflege, S. 19 (26/29); Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (65); Scholle, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 11 (15); Scholle, UVP-report 1996, 67 (70); Sitzmann, UVPreport 1996, 78 (79); Wiegand, Kulturlandschaft 1998, 93 (93); Woltering, in: Kulturlandschaftspflege in Nordrhein-Westfalen, S. 1 (5); als allgemeines Kriterium bei Landesregierung NRW, Bewertung von Eingriffen in Natur und Landschaft, S. 6; Otto, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 37 (45). 581

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

213

sentativität589 – also als sog. Bilderbuchbeispiel590 –, durch den Kontextwert des Kulturgutes im Zusammenhang mit seiner Umgebung591 und schließlich durch die Anschaulichkeit592 bzw. die Aussagefähigkeit593, mit der der Eigenwert des Kulturgutes dargestellt wird. Zwar bestimmen die Faktoren der Substanzdichte, der Seltenheit und des Kontextwertes auch den Eigenwert des Kulturgutes und sind damit Kriterien für beide Faktoren, die die Bedeutung eines Kulturgutes ausmachen. Doch bestimmen sie m. E. stärker den Dokumentationswert als den Eigenwert des Kulturgutes, da sie weniger vom ursprünglichen Kulturgut als von dessen heutigem Zustand abhängig sind. Der Eigenwert des Denkmals hängt also mehr von seinem ursprünglichen Wesen ab, der Dokumentationswert knüpft dagegen eher an den heutigen Zustand an. Die Kriterien für den Dokumentationswert können bei Bedarf weiter danach differenziert werden in diejenigen, die nur vom Kulturgut abhängig sind – z. B. der Erhaltungszustand –, und solche, die einen Bezug zur Umgebung erfordern – z. B. die Seltenheit.594 (g) Schutzstatus Neben dem Eigenwert und dem Aussagewert wird die Bedeutung des Kulturgutes schließlich noch von dessen Schutzstatus bestimmt.595 Dieser kann sich aus Denkmalschutzgesetzen der Länder, aber auch aus dem BNatSchG oder aus Landschaftsschutzgesetzen ergeben.596 Der Schutzsta588

Vgl. Herold/Schöttke, Kulturlandschaft 2001, 7 (9). Vgl. Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 50; Quasten, in: Kulturlandschaftspflege, S. 19 (26/28); als allgemeines Kriterium bei Otto, in: Umweltverträglichkeitsprüfung – Gibt es Standards?, S. 37 (45). 590 Quasten, in: Kulturlandschaftspflege, S. 17 (28). 591 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 13; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 297; Herold/Schöttke, Kulturlandschaft 2001, 7 (11); Quasten, in: Kulturlandschaftspflege, S. 19 (26/28); Scholle, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 11 (17); Scholle, UVP-report 1996, 67 (71); Woltering, in: Kulturlandschaftspflege in Nordrhein-Westfalen, S. 1 (6). 592 Vgl. Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 43; Sitzmann, UVP-report 1996, 78 (79); Woltering, in: Kulturlandschaftspflege in Nordrhein-Westfalen, S. 1 (6). 593 Vgl. Scholle, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 11 (17); Scholle, UVP-report 1996, 67 (71). 594 Vgl. Quasten, in: Kulturlandschaftspflege, S. 19 (29). 595 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 13; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 297; Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (65); Scholle, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 11 (15); Scholle, UVP-report 1996, 67 (70); Woltering, in: Kulturlandschaftspflege in Nordrhein-Westfalen, S. 1 (6). 596 Scholle, UVP-report 1996, 67 (70). 589

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

tus muss neben dem Eigenwert und dem Aussagewert stehen, da die Entscheidung über den Schutzstatus in der Regel selbst von beiden Faktoren abhängig gewesen ist. Doch darf er nicht zum alleinigen Faktor werden, denn die Bewertung der Umweltauswirkungen und damit auch die Bewertung des Schutzgutes muss sich nach der Schutzwürdigkeit richten, nicht nach dem Schutzstatus.597 Nicht für alle Kulturgüter besteht die Möglichkeit, einen Schutzstatus zu erlangen. Die hier genannten Kriterien zur Bestimmung der Schutzwürdigkeit eines Kulturgutes können nicht abschließend sein und sind daher als Auswahl ergänzungsfähig. Das Herausarbeiten der entscheidenden Kriterien bleibt der Fachwelt überlassen. Die Strukturierung in den Schutzstatus, den Eigenwert sowie den Dokumentationswert, der sich wiederum aufteilen lässt in Kriterien aus dem Denkmal selbst und aus seinem Raumbezug, sollen lediglich eine erste Orientierung bieten. Gleichzeitig soll hier auf die Faktoren aufmerksam gemacht werden, die bereits durch die Funktion des Kulturgüterschutzes – die Bewahrung von Zeugnissen menschlichen Wirkens und historischer Zusammenhänge – vorgegeben werden; sie deuten auf eine zweckmäßige Strukturierung der relevanten Kriterien hin. (b) Zeitpunkt der Bewertung Anschließend soll der Zeitpunkt der Bewertung bedacht werden. Für den Zeitpunkt der Bewertung stehen sich zwei Alternativen gegenüber. Zum einen ist es denkbar, die Bewertung der einzelnen Kulturgüter im konkreten UVP-Verfahren vorzunehmen. Alternativ könnte die Bewertung unabhängig von jeglichem UVP-Verfahren bereits im Vorfeld vorgenommen werden. Die Frage des Zeitpunktes hängt dabei entscheidend von der Frage der Bestandserfassung ab. Eine vorzeitige Bewertung kommt natürlich nur in Betracht, wenn auch der Bestand der Kulturgüter umfassend und im Voraus, das heisst durch einen Kulturgüterkatalog erfasst worden ist.598 Solange dieser (noch) nicht existiert, muss die Bewertung der Kulturgüter im Rahmen des UVP-Verfahrens vorgenommen werden. Dies bedeutet zwangsläufig – wie auch die nachträgliche Bestandserfassung – im konkreten Verfahren größeren Aufwand und hat daher Zeitverlust zur Folge. Eine Bewertung bereits im Voraus würde das Verfahren beschleunigen und läge daher im Interesse des Vorhabenträgers. Zudem spricht ein weiterer Aspekt für eine Bewertung im Voraus. Eine von UVP-Verfahren unabhängige umfassende Bewertung aller UVP-relevanten Kulturgüter würde einheitliche Bewertungsgrundsätze garantieren, die bei einzelnen Bewertungen im konkreten 597 598

Vgl. Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 182. Vgl. oben, 2. Kap. B. I. 2. b) aa).

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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Bedarfsfall nicht gewährleistet ist. Daher sprechen auch diese Überlegungen im Zusammenhang mit dem Zeitpunkt der Bewertung der Kulturgüter für eine umfassende und vorzeitige Bestandserfassung aller Kulturgüter. Die einzige negative Konsequenz einer vorzeitigen Bewertung der einzelnen Kulturgüter läge in einer denkbaren Ausstrahlungswirkung auf den Denkmalschutz. Es besteht die Möglichkeit, dass eine umfassende Bewertung der Kulturgüter auf das Denkmalrecht durchschlägt und so mittelbar dem Denkmalschutz die Klassifizierung beschert, die er fürchtet und bisher erfolgreich meidet. (c) Ausgestaltung der Bewertung Nach der Festlegung der Bewertungskriterien ist anschließend zu bestimmen, wie das Ergebnis der Bewertung zu einer Aussage zusammengefasst werden kann. Es ist also zu klären, wie die Bewertung auszugestalten ist. (aa) Allgemeine Anforderungen Fraglich ist, wie das Ergebnis der Bewertung sinnvoll dargestellt werden kann. Die Darstellung der Bewertung muss sich an unterschiedlichen Zielen orientieren. Primärer Zweck der Bewertung ist die Vergleichbarkeit der Schutzwürdigkeit von Kulturgütern untereinander und schließlich die Möglichkeit, die Interessen der Kulturgüter in ein Verhältnis zu anderen Belangen zu setzen.599 Die Bewertung sollte weiterhin praktikabel und effizient sein, sie sollte also auf standardisierte Verfahren zurückgreifen.600 Insbesondere bei wenig greifbaren Messobjekten – wie dem Wert von Kulturgütern – ist ein auf Expertenwissen beruhendes Schätzverfahren einem reinen Messverfahren vorzuziehen.601 Die Probleme werden durch den Umstand noch dringlicher, dass die Bewertung anhand verschiedener paralleler Indikatoren oder Kriterien vorgenommen worden ist. Dafür muss in einem ersten Schritt geklärt werden, welche Kriterien zusammengefasst werden sollen.602 Als solche kommen hier etwa der Eigenwert, der Dokumentationswert und der Schutzstatus eines Kulturgutes in Betracht. In einem zweiten Schritt muss das Verhältnis der verschiedenen Kriterien bei der Ermittlung des Gesamtwertes bestimmt werden.603 Hier dürften zumindest dem Eigenwert und dem Dokumenta599 600 601 602

Vgl. oben, 2. Kap. A. I. 3. Vgl. Wagner, in: Kulturlandschaftspflege, S. 49 (51). Wagner, in: Kulturlandschaftspflege, S. 49 (52). Vgl. Schnell/Hill/Esser, Methoden der empirischen Sozialforschung, S. 161 ff.

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

tionswert die gleiche Bedeutung zukommen, so dass dieser Indexwert durch die Addition der Indikatoren zu ermitteln sein dürfte.604 In einem solchen Fall müssen die verschiedenen Messwerte zu einem neuen Gesamtwert zusammengefasst werden. Dies geschieht durch die Bildung eines einzelnen Indexwertes für jedes Messobjekt.605 Dieser Schritt ist nicht mehr der eigentlichen Messung zuzurechnen, sondern er dient vielmehr bereits der Auswertung der ermittelnden Daten.606 Die Vergleichbarkeit des Ergebnisses verlangt eine Bewertung, die nicht lediglich die verschiedenen Kriterien aufzählt und zu einem individuellen und damit nicht vergleichbaren Ergebnis für das konkrete Kulturgut kommt. Für sich allein betrachtet bleibt die Aussagekraft des Indexwertes – aber bereits auch jedes einzelnen Messwertes – noch relativ beschränkt. Seine vollständige Information kann der Wert erst dann preisgeben, wenn er in ein Verhältnis zu den Werten anderer Messobjekte gebracht wird. Es besteht vielmehr der Bedarf nach einheitlichen Wertungsstufen auf einer nachvollziehbaren Werteskala.607 Der durch die Kriterien ermittelte Wert muss auf eine Formel gebracht werden, die eine klare Zuordnung in eine Stufe auf der Skala erlaubt und damit eine vergleichbare Aussagekraft aufweist.608 Auf einer Skala werden die Messwerte bestimmten – mehr oder weniger kleinen – Wertungsstufen zugeordnet, die eine möglichst klare Aussage über den Wert enthalten und die einzelnen Messwerte in eine bestimmte Relation zueinander setzen. Die Größe der einzelnen Wertungsstufen hängt dabei von der Messgenauigkeit ab; je ungenauer eine Messung durchgeführt wird, desto weiter müssen die Klassen gefasst sein.609 Praktikabel könnte etwa eine Skala mit fünf Wertungsstufen sein.610 Eine solche Skala kann in unterschiedlicher Weise ausgestaltet sein, es existieren verschiedene Skalatypen. Nominalskalen zeigen ausschließlich die Gleichheit bzw. Ungleichheit eines ausgesuchten Kriteriums auf, setzen die verschiedenen Stufen also in keinerlei Verhältnis zueinander.611 Dagegen weisen Ordinalskalen 603 Vgl. Schnell/Hill/Esser, Methoden der empirischen Sozialforschung, S. 163 ff.; Wagner, in: Kulturlandschaftspflege, S. 49 (55). 604 Vgl. dazu Schnell/Hill/Esser, Methoden der empirischen Sozialforschung, S. 165 f.; vgl. auch Wagner, in: Kulturlandschaftspflege, S. 49 (55). 605 Schnell/Hill/Esser, Methoden der empirischen Sozialforschung, S. 160. 606 Schnell/Hill/Esser, Methoden der empirischen Sozialforschung, S. 160. 607 Vgl. Wagner (in: Kulturlandschaftspflege, S. 49 [55]), der in diesem Zusammenhang von „skalenniveaugerechter Datenverknüpfung“ spricht. 608 Vgl. Schemel/Langer/Albert/Baumann, Handbuch zur Umweltbewertung, S. 23; Wagner, in: Kulturlandschaftspflege, S. 49 (53). 609 Schemel/Langer/Albert/Baumann, Handbuch zur Umweltbewertung, S. 23. 610 Aus Gründen der Vereinfachung begrenzen beispielsweise Schemel/Langer/ Albert/Baumann (Handbuch zur Umweltbewertung, S. 24) die Skala zur Bewertung der Umweltsituation auf fünf Stufen.

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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neben der Aussage über die Gleichheit bzw. Ungleichheit auch eine Rangfolge der bestimmten Stufen auf.612 Einen Schritt weiter gehen Intervallskalen, bei denen die Abstände zwischen den verschiedenen Stufen identisch sind.613 Bei Ratioskalen schließlich kommt zu den Merkmalen der Intervallskala ein in der Skala enthaltener Nullpunkt hinzu.614 Bei der Bewertung von Kulturgütern dürfte ein Rückgriff auf eine Ordinalskala zweckmäßig sein.615 Denn es können Aussagen zur Gleichheit und zum Rangverhältnis der verschiedenen Stufungen gemacht werden, jedoch nicht zu der genauen Wertdifferenz der Stufen. (bb) Konkrete Vorschläge Wie ein solches nachvollziehbares Wertesystem ausgestaltet sein soll, kann hier nicht geklärt werden. Es können nur verschiedene Ausgestaltungen mit ihren Vor- und Nachteilen dargestellt werden. Teilweise wurde bereits praktiziert, jedem betroffenen Kulturgut einen Wert von „höchste Schutzwürdigkeit“ bzw. „sehr hohe Schutzwürdigkeit“ über verschiedene Stufungen bis „geringe Schutzwürdigkeit“ zuzuteilen.616 Vorteil dieser Stufung ist die zum Teil gut verwendbare Aussage. Doch weisen gerade die mittleren Stufen keine eindeutige Aussage auf und sind daher schwer zuzuordnen. Aus diesem Grund eignet sich eine solche Einteilung nur für wenige Wertungsstufen. Je weniger Stufungen gegeben sind, desto schwerer ist aber eine Vergleichbarkeit mit anderen Belangen herzustellen. Dem primären Ziel der Aussagekraft und Vergleichbarkeit wird eine solche Bewertung möglicherweise nicht immer gerecht. Denkbar ist deshalb auch, reine Zahlenstufungen einzuführen, wie sie etwa bei der Bewertung von Biotoptypen angewandt wird.617 Ein Vorteil dieser Stufung besteht darin, dass mehr Stufungen möglich sind – etwa eine Skala von 0 bis 10618 – und daher eine bessere Vergleichbarkeit mit ande611

Vgl. Schnell/Hill/Esser, Methoden der empirischen Sozialforschung, S. 136 f. Vgl. Schnell/Hill/Esser, Methoden der empirischen Sozialforschung, S. 137. 613 Vgl. Schnell/Hill/Esser, Methoden der empirischen Sozialforschung, S. 137. 614 Vgl. Schnell/Hill/Esser, Methoden der empirischen Sozialforschung, S. 137 f. 615 So für die Bewertung von Kulturlandschaftsteilen Wagner, in: Kulturlandschaftspflege, S. 49 (55 f.). 616 Vgl. Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 95; Boesler, UVP-report 1995, 28 (29 f.); Scholle, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 18; Schwarzhans, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 55 (64); ähnlich wohl Sitzmann, UVP-report 1996, 78 (78 f.). 617 Vgl. Landesregierung NRW, Bewertung von Eingriffen in Natur und Landschaft, S. 6. 612

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

ren Belangen gegeben ist. Deutlich nachteilig wirkt sich aber aus, dass die einzelnen Stufungen wenig aussagekräftig und daher den einzelnen Kulturgütern nur schwer zuzuordnen sind. Auch sollte beachtet werden, dass die Messungenauigkeit beim Wert des Kulturgutes eher für wenige und weit zu fassende Wertungsstufen spricht. Eine dritte Variante verbindet die Vorteile beider Ansätze, ohne gleichzeitig die Nachteile zu übernehmen. Es ist eine Stufung der einzelnen Kulturdenkmäler nach der Reichweite ihrer Bedeutung.619 Die Reichweite kann sich dabei von „internationaler Bedeutung“ über „nationale Bedeutung“, „regionale Bedeutung“, „lokale Bedeutung“ bis hin zu „geringer Bedeutung“ erstrecken. Eine solche Stufung wird etwa in Großbritannien620 oder in der Schweiz621 bereits praktiziert. Durch diese Stufung wird der Vorteil einer klaren Aussage selbst in den mittleren Stufen mit dem Vorteil feiner ausdifferenzierter und daher gut zuzuordnender Stufen kombiniert. Deshalb bietet sich dieses Wertungssystem auch für die Bewertung der Schutzwürdigkeit von Kulturdenkmälern innerhalb der UVP an. Wegen der deutlichen Aussagen über die Bedeutung der einzelnen Schutzgüter dürfte dieses System aber bei der Denkmalpflege wegen der drohenden Ausstrahlung auf den klassischen Denkmalschutz auf Widerstand stoßen. Doch drängt sich die Frage auf, ob von einer fehlenden Vergleichbarkeit den Kulturgütern nicht größerer Schaden droht als von einer Klassifizierung. Dem Zweck der Bewertung im Rahmen der UVP, im Interesse der Beachtung aller einzelnen Belange diese vergleichbar zu machen, wird daher die Einstufung nach der Reichweite der jeweiligen Bedeutung eines Kulturgutes am ehesten gerecht. Doch wird auch eine Stufung von „sehr hohe Schutzwürdigkeit“ bis „geringe Schutzwürdigkeit“ zu brauchbaren Ergebnissen kommen. Unabhängig vom Wertungssystem sollte die Einstufung der Kulturgüter individuell und nicht nach Objektgruppen622 vorgenommen werden. Nur so kann die Berücksichtigung der individuellen Schutzwürdigkeit des Einzel618

Landesregierung NRW, Bewertung von Eingriffen in Natur und Landschaft,

S. 6. 619

Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 182. Bourdillon/Braithwaite/Hopkins/France, in: Methods of Environmental Impact Assessment, S. 96 (114): „The DOT suggests four categories of importance for archaeological remains, namely (a) sites of national importance, usually Scheduled Ancient Monuments or monuments in the process of being scheduled as such; (b) sites of regional or county importance; (c) sites of district or local importance; and (d) sites wich are too badly damaged to justify their inclusion in another category.“ 621 Mürner, in: Tagungsband Köln. 622 So aber Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 95; Boesler, UVP-report 1995, 28 (30). 620

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

219

objektes garantiert werden. Bei einer Einstufung nach Objektgruppen könnten Kriterien wie etwa der Erhaltungszustand, die Repräsentativität oder eine eventuelle Überformung nicht beachtet werden.623 Natürlich bedeutet die individuelle Einstufung deutlich mehr Aufwand. Diesem Problem kann am zweckmäßigsten durch eine Einstufung der Kulturgüter im Voraus begegnet werden. In diesen Zusammenhang gehört auch die Frage, ob unter Denkmalschutz stehende Kulturgüter automatisch in die höchste Schutzwürdigkeitskategorie einzustufen sind, wie es teilweise praktiziert wird.624 Hierin spiegelt sich das oben angesprochene Problem wieder, dass die Vertreter bestimmter Interessen diese grundsätzlich als besonders schützenswert ansehen.625 Der größte Teil der UVP-relevanten Kulturgüter stammt aus dem Bereich des Denkmalschutzes, so dass sich auch überwiegend dessen Vertreter für die Belange der Kulturgüter im Rahmen der UVP einsetzen. Es ist daher eine logische Konsequenz, dass die denkmalgeschützten Kulturgüter als besonders schutzwürdig angesehen werden. Insbesondere vor dem Hintergrund der Voraussetzungen für den Denkmalstatus – etwa das durch die Bedeutung des Kulturgutes bestimmte öffentliche Interesse i. S. d. § 2 Abs. 1 DSchG NW – erscheint diese Folgerung auch sinnvoll. Schließlich werden die Bewertungskriterien stark von den gesetzlichen Vorgaben des Denkmalschutzes beeinflusst.626 Der Schutzstatus und die Schutzwürdigkeit hängen also weitgehend von identischen Kriterien ab. Ein erlangter Schutzstatus spricht daher für eine hohe Schutzwürdigkeit. Doch darf sich hier kein Automatismus entwickeln. Zum einen muss beachtet werden, dass die unter Denkmalschutz stehenden Kulturgüter einen sehr großen Teil der UVP-relevanten Kulturgüter ausmachen. Sollten sie alle auf der höchsten Stufe angesiedelt sein, dann ist unabhängig vom Stufungssystem erneut kaum Differenzierung gegeben. Die Vergleichbarkeit mit anderen Schutzgütern und damit die Fähigkeit zur Berücksichtigung der Kulturgüter wird darunter leiden, wenn dem Großteil der Kulturgüter das Prädikat „besonders schutzwürdig“ anheftet. Auch bedeutet dies eine wirkliche Deklassierung der wenigen Kulturgüter, die nicht in die höchste Bewertungsklasse eingestuft werden. Zum anderen muss beachtet werden, dass die Schutzwürdigkeit nicht allein vom Schutzstatus abhängen darf. Aus diesem Grunde ist eine automatische höchste Einstufung aller Kulturgüter unter Denkmalschutz abzulehnen. Auch innerhalb der denkmalgeschützten Kulturgüter sind Bedeu623 Vgl. Schwarzhans, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 55 (56). 624 Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil des Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 95; Boesler, UVP-report 1995, 28 (29 f.). 625 Vgl. oben, 2. Kap. B. IV. 1. b) aa). 626 Vgl. oben, 2. Kap. B. IV. 1. b) bb) (3) (a) (cc).

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

tungsabstufungen erkennbar. Möglicherweise gestaltet sich eine Differenzierung innerhalb der Denkmäler durch eine Stufung nach der Reichweite der Bedeutung – international oder lediglich lokal – leichter als eine Stufung allein nach der Schutzwürdigkeit. 2. Bewertung des Betroffenheitsgrades In einem zweiten Schritt nach der Ermittlung der Schutzwürdigkeit verlangt die Bewertung der Umweltauswirkungen i. S. d. § 12 1. HS. UVPG nach der Bewertung des Betroffenheitsgrades der konkreten Schutzgüter. a) Zielbestimmung Ziel des zweiten Bewertungsschrittes ist die Ermittlung des Betroffenheitsgrades des jeweiligen Schutzgutes. Ein Kulturgut ist betroffen, wenn der Eigenwert oder der Dokumentationswert des Kulturgutes durch die Auswirkungen des Vorhabens direkt oder mittelbar berührt werden.627 Der Betroffenheitsgrad des Schutzgutes hängt dabei von zwei Faktoren ab, zum einen von der Art sowie der Intensität der Einwirkung von außen und zum anderen von der Empfindlichkeit, mit der das Schutzgut den Einwirkungen gegenübersteht.628 Hinzuweisen ist an dieser Stelle darauf, dass die Bewertung der Auswirkungen auf die Kulturgüter dabei mit größerer Unsicherheit konfrontiert wird als die Bewertung des Kulturgutes selbst, da das Ausmaß der Auswirkungen im Gegensatz zum vorhandenen Wert des Denkmals noch nicht eindeutig feststeht. b) Probleme bei der Zielerreichung Das Ziel ist also, die Einwirkungsintensität und die Empfindlichkeit des Schutzgutes zu ermitteln. Auch dieser zweite Bewertungsschritt bereitet Probleme, da die Bewertung der Auswirkungen unter Berücksichtigung der Besonderheiten von Kulturgütern vorgenommen werden muss.629 aa) Art und Intensität der Einwirkung Der erste Faktor der Betroffenheit des Schutzgutes ist in der Art und der Intensität der Einwirkung zu sehen. Sowohl die Art als auch die Intensität 627

Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 16. Vgl. Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 119; Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (64/65). 629 Vgl. Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (63). 628

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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der Einwirkung hängen ausschließlich vom geplanten Vorhaben ab. Besonderheiten im Zusammenhang mit dem Schutzgut der Kulturgüter können sich daher an dieser Stelle nicht ergeben. Als Projektwirkungen kommen insbesondere Flächeninanspruchnahme, Geländezerschneidung, Grundwasserabsenkungen, Beeinträchtigungen des Erscheinungsbildes, Schadstoffe, Umwelteinflüsse, Erschütterungen oder Lärm in Betracht.630, 631 Die Einwirkungen können also auch mittelbar über andere Schutzgüter der UVP wie den Boden oder die Luft erfolgen.632 Sie können in anlage-, betriebsund baubedingte Einwirkungen unterteilt werden.633 bb) Empfindlichkeit des Schutzgutes Der zweite Faktor für die Betroffenheit eines Schutzgutes ist die Empfindlichkeit gegenüber den Wirkfaktoren des Vorhabens.634 Wie schon bei der Schutzwürdigkeit sind auch für die Empfindlichkeit die Besonderheiten der Kulturgüter zu beachten.635 Während es für die Empfindlichkeit von natürlichen Schutzgütern bereits mehr oder weniger geeignete Indikatoren gibt, kann der Kulturgüterschutz kaum auf Erfahrungswerte zurückgreifen. Damit ist die Frage zu klären, wie die Empfindlichkeit eines Kulturgutes gegenüber den Wirkfaktoren eines Vorhabens zu bewerten ist. Die Empfindlichkeit eines Kulturgutes ist dabei völlig unabhängig von dessen Schutzwürdigkeit.636 Sie muss sich also aufgrund anderer Erwägungen bemessen lassen. Hilfreich kann trotz der Unabhängigkeit von der Schutzwürdigkeit ein Blick auf die Ermittlung der Bedeutung des Kulturgutes sein. Denn bei Schutzwürdigkeitsermittlung wurde deutlich, dass ein Kulturgut verschiedenste Funktionen wahrzunehmen hat und diese mit unterschiedlicher Intensität erfüllt. Die Bedeutung des Kulturgutes ergibt sich dann aus einer Gesamtschau der verschiedenen Funktionen.637 Es bietet sich daher an, die 630 Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 120 ff.; Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (63); vgl. dazu auch Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 182; Bourdillion/Braithwaite/Hopkins/ France, in: Methods of Environmental Impact Assessment, S. 96 (114). 631 Vgl. oben, 2. Kap. B. II. 2. b). 632 Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 298. 633 Vgl. Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 185; Kühling/Röhrig, Mensch, Kulturund Sachgüter in der UVP, S. 125. 634 Vgl. Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 119; Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (64). 635 Vgl. Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (63). 636 Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 100; Scholle, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 11 (17); Scholle, UVP-report 1996, 67 (71). 637 Vgl. oben, 2. Kap. B. IV. 1. b) bb) (3) (a) (cc).

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

Auswirkungen eines Vorhabens auf ihre Beeinflussung der verschiedenen Funktionen eines Kulturgutes hin zu untersuchen.638 Ein Kulturgut dient verschiedenen Funktionen. Seine Hauptfunktion liegt in der künstlerisch, wissenschaftlich oder etwa emotional begründeten Bewahrung von Zeugnissen.639 Dieser Funktion dient es primär durch seine bloße Existenz, aber auch dadurch, dass die historische Substanz, die ästhetischen oder landschaftsprägenden Wirkungen sowie die relevante Umgebung erhalten bleiben.640 Die Aufgabe eines Kulturgutes erschöpft sich aber nicht in der Bewahrung dieser Zeugnisse. Eine weitere Funktion ist darin zu sehen, diese Zeugnisse auch zugänglich zu machen und so der Dokumentationsaufgabe zu entsprechen. Es muss also erforschbar und erlebbar sein. Dieser Funktion wird durch die Schaffung von Zugangsmöglichkeiten entsprochen, sei es für wissenschaftliche Erforschungen oder für Besichtigung durch interessierte Besucher.641 Schließlich sollen Kulturgüter eine Nutzung ermöglichen642, auch wenn dieses nur eine mittelbare Funktion ist. Die Benutzbarkeit eines Kulturgutes scheint diesem auf den ersten Blick eher zu schaden als eine reine Konservierung, entweder durch Abnutzung oder aber durch das Eingehen von Kompromissen zwischen Bewahren und Benutzen. Doch auf den zweiten Blick fördert die Nutzung eines Kulturgutes dessen Erhaltung,643 indem sie seine Finanzierung sicherstellt oder wenigstens erleichert. Nicht genutzte Denkmäler sind häufiger vom Verfall bedroht als genutzte.644 Die Funktion der Nutzbarkeit dient also mittelbar wiederum der Erhaltung eines Kulturgutes. Jedes Kulturgut dient den genannten verschiedenen Funktionen in unterschiedlicher Intensität. Die einzelnen Funktionen können durch unterschiedliche Einwirkungen beeinträchtigt werden. Bedeutet eine bestimmte Einwirkung die vollständige Zerstörung eines Kulturgutes, sind natürlich alle Funktionen betroffen; eine Betroffenheit hohen Grades wäre daher gegeben.645 Ansonsten lassen sich jedoch bestimmte, von der jeweilig relevan638 Ähnlich schon der Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“ (S. 16), der die „Bestimmungen und Anforderungen der Denkmalschutzgesetze“ zugrunde legt, aus welchen sich letztlich auch die hier verwandten Funktionen bzw. Kriterien ergeben. 639 Vgl. oben, 2. Kap. B. IV. 1. b) bb) (3) (a) (cc). 640 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 16. 641 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 16. 642 So etwa auch die Forderung von § 1 Abs. 1 S. 1 DSchG NW, wonach Denkmäler „sinnvoll zu nutzen“ sind. 643 Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 1 Rdnr. 4. 644 Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 1 Rdnr. 4. 645 Vgl. Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 41; Sitzmann, UVP-report 1996, 78 (79).

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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ten Funktion abhängige Arten von Betroffenheiten zusammenfassen. In Betracht kommen eine substanzielle, eine sensorielle und eine funktionale Betroffenheit des Kulturgutes.646 Ein Kulturgut ist substanziell betroffen, wenn das Kulturgut selbst ganz oder zum Teil betroffen ist oder wenn die für das Kulturgut bedeutende Umgebung beeinträchtigt wird.647 Die substanzielle Betroffenheit ist ebenfalls einschlägig, wenn die Einwirkungen mittelbar über andere Schutzgüter der UVP – also etwa im Wege von Luftschadstoffen, von Grundwasserabsenkungen oder von Bergsenkungen – die Kulturgüter beeinträchtigen.648, 649 Demgegenüber ist ein Kulturgut sensoriell betroffen, wenn seine Erlebbarkeit bzw. Erlebnisqualität beeinträchtigt wird.650 Als Beispiele sind hier die Beeinträchtigung der Sichtbarkeit des Kulturgutes und seiner Beziehung zur Umgebung, insb. Sichtachsen, zu nennen.651 Neben akustischen oder Geruchsbelästigungen, die die Erlebbarkeit schmälern, sind ebenfalls die Beeinträchtigung des Heimatgefühls bzw. der Identifikationswirkung des Kulturgutes erfasst.652 Außerdem ist ein Kulturgut sensoriell betroffen, wenn seine Zugänglichkeit ganz oder teilweise verhindert wird.653 Eine funktionale Betroffenheit des Kulturgutes ist schließlich anzunehmen, wenn entweder die kulturelle bzw. wissenschaftliche Nutzung oder aber die Nutzung im Interesse der Erhaltung – insbesondere das Bewohnen – beeinträchtigt wird.654

646

Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 16; Gassner/ Winkelbrandt, UVP, S. 298; ähnlich Walgern/Winter, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 91 (91); vgl. auch Boesler, UVP-report 1995, 28 (30); Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 121; Röhrig/ Kühling, UVP-report 1996, 62 (63/64). 647 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 16; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 298. 648 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 16 f.; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 298; Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 123 f.; Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (64 f.). 649 Zu dem Verhältnis zwischen dem Kulturgüterschutz und dem Schutz natürlicher Umweltmedien vgl. oben, 1. Kap. A. I. 3. Hinsichtlich der genauen Zusammenhänge zwischen etwa Schadstoffeintrag und Schädigung am Kulturgut besteht jedoch noch intensiver Forschungsbedarf (vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 16; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 299; Roß/Arndt, Aufgaben des Umweltschutzes, S. 15 ff. 650 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 17; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 298. 651 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 17; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 298. 652 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 17; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 298. 653 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 18; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 298.

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

Ein Kulturgut kann also je nach Vorhaben in verschiedenen Funktionen beeinträchtigt werden. Es stellt sich die Frage, mit welcher Empfindlichkeit das Kulturgut den jeweiligen Beeinträchtigungen begegnet. Bei der Beantwortung dieser Frage bietet sich ein Blick auf extreme Beispiele an. Ein Bodendenkmal etwa dürfte allenfalls anfällig sein für Substanzverlust, Veränderung der Umgebung oder aber die Verhinderung einer wissenschaftlichen Untersuchung, alle anderen Funktionen eines Kulturdenkmales – insbesondere die Erlebbarkeit – sind bei ihm nachrangig.655 Auf der anderen Seite kann etwa an eine Gedenkstätte gedacht werden, die hauptsächlich in ihrer Erlebbarkeit beeinträchtigt werden kann, während sie wenig empfindlich gegenüber Substanzverlust ist. Es fällt auf, dass die Bestimmung der Empfindlichkeit nahezu deckungsgleich ist mit den Kriterien bzw. den Einzelwerten zur Bestimmung der Bedeutung eines Denkmals.656 Es können verschiedene Denkmalfunktionen von den Einwirkungen des Vorhabens betroffen sein. Je bedeutsamer eine bestimmte Funktion, die durch die Einwirkung betroffen wird, für ein Kulturgut ist, desto größer ist seine Empfindlichkeit. Die Bedeutung einer bestimmten Funktion des Kulturgutes könnte sich direkt aus der Ermittlung der Bedeutung des Kulturgutes ablesen lassen. Dessen Bedeutung ergibt sich aus dem Eigenwert und dem Dokumentationswert als Summen verschiedener Einzelwerte, die stark divergieren können.657 Sie ist also anhand verschiedener Kriterien zu ermitteln, die nicht gleichmäßig relevant sind. Der Wert eines Kulturgutes kann beispielsweise hauptsächlich auf seine wissenschaftliche Bedeutung oder aber auf seine herausragende Eigenschaft als Informationsträger gestützt sein, während alle anderen Kriterien wenig Ausschlag gegeben haben. Die Empfindlichkeit eines Kulturgutes gegenüber den Auswirkungen eines Vorhabens hängt also entscheidend von dessen einzelnen Bedeutungswerten ab. Basiert die Bedeutung des Kulturgutes gerade auf einem von den Auswirkungen betroffenen Wert, ist grundsätzlich von einer hohen Empfindlichkeit auszugehen. Natürlich spielen neben der betroffenen Funktion auch andere Eigenschaften des Kulturgutes – etwa die Materialien – eine Rolle für die Ermittlung der Empfindlichkeit.658 Daraus folgt, dass die Bestimmung der Empfindlichkeit stark vom konkreten Einzelfall abhängig ist.659 Eine Einstufung der Empfindlichkeit nach generellen Kriterien kann daher nicht überzeugen.660 Deshalb ist im konkre654

Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 18; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 298. 655 Vgl. Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 100. 656 Vgl. oben, 2. Kap. B. IV. 1. b) bb) (3) (a) (cc). 657 Vgl. oben, 2. Kap. B. IV. 1. b) bb) (3) (a) (cc) (aaa) und (bbb). 658 Vgl. Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 122.

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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ten Fall zu beachten, welche Funktion durch die Einwirkungen betroffen ist und welche Bedeutung diese für den Wert des Kulturgutes hat. Anders als die Schutzwürdigkeit kann die Betroffenheit und insb. die Empfindlichkeit daher nicht im Vorfeld festgelegt werden, denn sie hängt von der konkreten Einwirkung ab. Sie muss im konkreten Einzelfall ermittelt werden. Auch dieser Umstand spricht dafür, dass im Interesse einer Verfahrensbeschleunigung die Schutzwürdigkeit aller Kulturgüter bereits im Vorfeld festgelegt worden ist. Mit der Bestimmung der Betroffenheit des Kulturgutes ist das UVP-Verfahren hinreichend ausgelastet. Wie die Schutzwürdigkeit bedarf auch die Betroffenheit des Kulturgutes eines gestuften Wertsystems, um die Angaben vergleichen und nachvollziehen zu können. Für die Stufung bietet sich ein System mit Stufen von „sehr hohe Empfindlichkeit“ über „hohe Empfindlichkeit“ und „mittlere Empfindlichkeit“ bis zu „geringer Empfindlichkeit“ an.661 Eine feinere Stufung ist schon aus dem Grunde nicht möglich, da es sich bei der Frage der Einwirkungen und der Empfindlichkeit – anders als bei der Schutzwürdigkeit – um vom Vorhaben abhängige und noch wenig genaue Prognosen handelt.662 Auf welcher Stufe die Empfindlichkeit eines Kulturgutes gegenüber bestimmten Einwirkungen einzuordnen ist, muss wie die Bestimmung der Schutzwürdigkeit den Fachleuten überlassen bleiben. Hilfreich kann dabei aber ein Blick auf die Kriterien der Schutzwürdigkeit sein. 3. Anwendbarkeit von Instrumenten des Naturschutzrechts Gegenstand der UVP sind nicht nur die Umweltauswirkungen des geplanten Vorhabens, sondern gem. § 6 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 UVPG auch die Auswirkungen von Vermeidungs-, Verminderungs-, Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen. Da § 6 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 UVPG jedoch keine Pflicht zur Vornahme solcher Maßnahmen statuiert, sind diese nur Gegenstand der UVP, sofern sie vom Vorhabenträger tatsächlich eingeplant worden sind.663 Sie sind dabei von Alternativvorhaben bis hin zur sog. „Null-Variante“ zu unterschei659 Scholle, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 11 (17); Scholle, UVP-report 1996, 67 (71). 660 So aber Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 100. 661 Vgl. Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 100; Scholle, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 11 (17); Scholle, UVP-report 1996, 67 (71); Sitzmann, UVP-report 1996, 78 (78 f.). 662 Vgl. Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 120; Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (65); zur Genauigkeit der Prognosen vgl. etwa Boesler, UVP-report 1995, 28 (30). 663 Haneklaus, in: Hoppe, UVPG § 6 Rdnr. 15.

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

den,664 deren Beachtung bis zur Neufassung des § 6 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 UVPG stark umstritten war.665 Die Auswirkungen von Vermeidungs-, Verminderungs-, Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen sind nicht nur zu ermitteln, sondern auch Gegenstand der Bewertung gem. § 12 1. HS. UVPG. Die Umweltverträglichkeit eines Vorhabens ist danach anzunehmen, wenn entweder kein Eingriff in ein geschütztes Gut vorliegt, wenn eine mögliche Beeinträchtigung etwa durch Auflagen vermieden wird oder wenn eine unvermeidbare Beeinträchtigung durch Ausgleichsmaßnahmen aufgewogen wird.666 Die Beachtung von Ersatzmaßnahmen ist eine Frage der Berücksichtigung gem. § 12 2. HS. UVPG, bei der die eigentliche Umweltunverträglichkeit durch umweltexterne Belange in Verbindung mit Ersatzmaßnahmen aufgewogen wird.667 Alle in § 6 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 UVPG genannte Maßnahmen sind ursprünglich Instrumente des Naturschutzrechts und orientieren sich an § 8 BNatSchG a. F. bzw. § 19 BNatSchG n. F.668 Aus diesem Grunde lassen sie sich nicht problemlos auf Kulturgüter übertragen.669 Bereits bei der Ermittlung von Vermeidungs-, Verminderungs-, Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen wird man mit den Besonderheiten von Kulturgütern konfrontiert, doch ziehen sich die Probleme bis zur Bewertung durch. Spezielle auf die Kulturgüter zugeschnittene Vermeidungsmaßnahmen existieren bislang jedoch kaum.670 Vermeidende Maßnahmen tragen unabhängig vom Schutzgut dafür Sorge, dass ein Konflikt zwischen dem Vorhaben und den Schutzgütern des UVPG umgangen wird, etwa durch Umlegung des Vorhabens an eine konfliktlose Stelle. Für sie bestehen also keine Besonderheiten im Umgang mit dem Schutzgut der Kulturgüter. Als vermindernde Maßnahmen sind solche anzusehen, die die Auswirkungen des Vorhabens auf das Schutzgut abschwächen. Im Fall der Kulturgüter können sie dafür an beiden Kriterien der Betroffenheit eines Kultur664 Vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 6 Rdnr. 5; ähnlich Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 19. 665 Vgl. nur die gegenteiligen Positionen von Erbguth/Schink (UVPG § 2 Rdnr. 20 ff. und § 12 Rdnr. 15) für eine Beachtung von Alternativvorhaben und Beckmann (in: Hoppe, UVPG § 12 Rdnr. 42 ff.) sowie Peters (UVPG § 2 Rdnr. 40) gegen eine Pflicht zur Prüfung von Alternativen. 666 Vgl. Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 53 ff. 667 Vgl. Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 54/55. 668 Haneklaus, in: Hoppe, UVPG § 6 Rdnr. 15. 669 Boesler/Woltering, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 93 (93); Gunzelmann, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 75 (79); vgl. auch Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (63). 670 Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (63).

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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gutes ansetzen. Entweder vermindern sie die Art oder Intensität der Einwirkungen des Vorhabens auf das Vorhaben, etwa durch Lärm- oder Sichtschutzwälle, oder aber sie verringern die Empfindlichkeit des betroffenen Schutzgutes, indem sie etwa die Bausubstanz des Kulturgutes mit Schutzbeschichtungen vor Schadstoffen schützen.671 Ein gutes Beispiel für die Herabsetzung der Empfindlichkeit ist etwa das Bedecken einer Baufläche mit einem „Betondeckel“, um eventuell verborgene Bodendenkmäler vor Baumaßnahmen und Auswirkungen des Betriebes zu bewahren.672 Zu berücksichtigen ist dabei jedoch, dass Maßnahmen am Kulturgut selbst oft sehr aufwendig und noch nicht ausreichend erforscht sind und deshalb teilweise sogar selbst schädigend sein können.673 Durch vermindernde Maßnahmen werden Auswirkungen nicht vermieden, sondern eben nur vermindert. Diese Verminderung wird auch häufig durch eine Verlagerung der Einwirkungen auf andere Funktionen des Kulturgutes erreicht, etwa durch die Bergung eines ansonsten in seiner Substanz bedrohten Bodendenkmals, dass durch die Bergung jedoch große Teile seines wissenschaftlichen Wertes einbüßt. Durch Verminderungsmaßnahmen können also neue Einwirkungen entstehen.674 Insbesondere die auf den ersten Blick ideale Konfliktlösung durch das Umsetzen bzw. Translozieren von Kulturgütern675 vermag aufgrund der großen Folgewirkungen häufig nicht überzeugen, denn das Kulturgut büßt durch den Verlust des Umgebungsbezuges einen großen Teil seiner kulturellen Bedeutung ein;676 diesen Verlust kann die Erhaltung der Originalsubstanz kaum aufwiegen.677 671 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 19; Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 135 f.; Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (65). 672 Vgl. dazu das Beispiel der Betonfabrik in Xanten, deren Fläche nach ihrer Stilllegung dem Archäologischen Park Xanten hinzugefügt wurde. Die auf dieser Fläche enthaltenen Bodendenkmäler waren während des Betriebes der Fabrik durch einen „Betondeckel“ vor Beschädigungen weitestgehend geschützt. 673 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 19/21; Fitz/Fitz-Ulrich/Frenzel/Krüger/Kühn, Die Einwirkung von Luftverunreinigungen, S. 131 ff.; Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 133/136; Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (65 f.); Roß/Arndt, Aufgaben des Umweltschutzes, S. 16. 674 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 21. 675 Vgl. etwa Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 133. 676 Anders stellt sich die Situation dar bei solchen Kulturgütern, die nicht ortsgebunden sind und daher ihren Denkmalwert kaum aus dem Kontext mit der Umgebung herleiten – wie etwa Fachwerkhäuser, die damals als bewegliches Gut angesehen und mobil eingesetzt worden sind; sie konnten mit verhältnismäßig geringem Aufwand abgebaut und an anderer Stelle wieder aufgebaut werden. 677 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 21; Gunzelmann, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 75 (79); Küh-

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

Für den Fall unvermeidlicher Beeinträchtigungen können vom Vorhabenträger Ausgleichsmaßnahmen geplant werden, um die Umweltverträglichkeit seines Vorhabens zu erreichen. Die Abgrenzung zu den Ersatzmaßnahmen ist dabei nicht immer unproblematisch. Im Unterschied zu Ersatzmaßnahmen zielen Ausgleichsmaßnahmen darauf, nach der Einwirkung keine erhebliche Beeinträchtigung zurückzulassen; zumindest die beeinträchtigten Strukturen und Werte müssen gleichartig – wenn auch nicht vollständig678 – wieder hergestellt sein.679 Ersatzmaßnahmen dagegen schaffen lediglich gleichwertige und ebenso schützenswerte Kompensation für dauerhafte Beeinträchtigungen.680, 681 Das Instrument der Ausgleichsmaßnahmen verursacht für den Kulturgüterschutz große Probleme, die in seiner naturschutzrechtlichen Herkunft liegen. Anders als natürliche Schutzgüter hängt der Wert jedes Kulturgutes auch gerade von dessen Individualität ab, es ist einmalig und damit unwiederbringlich. Während etwa ein Biotop – unter Berücksichtigung des Zeitverlustes bei der Regenerierung682 – durch ein anderes Biotop ausgeglichen werden kann, ist ein zerstörtes Denkmal in der Regel unwiederbringlich verloren und kann nicht ersetzt werden. Aus diesem Grunde sind alle substanziellen Beeinträchtigungen von Denkmälern nicht durch Maßnahmen irgendeiner Art ausgleichbar.683 Eine gleichartige Wiederherstellung im Sinne einer Ausgleichsmaßnahme ist nicht mehr möglich. Etwas anderes kann nur in den Fällen greifen, in denen das Kulturgut seine Bedeuling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 136; Memmesheimer/ Upmeier, in: Memmesheimer, DSchG § 2 Rdnr. 20. 678 Kaule/Schober, Ausgleichbarkeit von Eingriffen, S. 5. 679 Vgl. Durner, NuR 2001, 601 (602); Gassner, in: Gassner, BNatSchG § 8 Rdnr. 31; Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rdnr. 40; Louis, BNatSchG § 8 Rdnr. 44; zur Neufassung des § 19 BNatSchG und den darin enthaltenen Legaldefinitionen von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen vgl. auch Wolf, NuR 2001, 481 ff. 680 Vgl. Breuer, UVP-report 2002, 100 (101/102); Durner, NuR 2001, 601 (602); Gassner, in: Gassner, BNatSchG § 8 Rdnr. 35; Jessel, UVP-report 2002, 13 (13/ 14); Kaule/Schober, Ausgleichbarkeit von Eingriffen, S. 26; Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rdnr. 41; Louis, BNatSchG § 8 Rdnr. 212. 681 Teilweise wird gefordert, die Differenzierung zwischen Ausgleich und Ersatz für das Schutzgut der Kulturgüter aufzugeben (Boesler/Woltering, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 93 (93). Der Gesetzeswortlaut des § 6 Abs. 3 Nr. 2 UVPG nennt aber sowohl Ausgleichs- als auch Ersatzmaßnahmen, so dass beide Instrumente auch bei Kulturgütern differenziert werden sollten. 682 Vgl. Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 269. 683 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 21; Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 45; Boesler, UVP-report 1995, 28 (30); Boesler/Woltering, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 93 (93); Gunzelmann, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 75 (79); Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 136; Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (66); Sitzmann, UVP-report 1996, 78 (79).

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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tung ausschließlich aus seinem emotionalen Wert zieht.684 In diesem Fall kann die Substanz durch Restaurierung oder Kopie ersetzt werden, ohne einen besonderen Bedeutungsverlust zu erleiden; als Beispiel kann etwa ein für die Stadt bedeutsames Bürgerhaus genannt werden.685 An dieser Stelle offenbart sich das Konfliktfeld zwischen Bewahrung der historischen Substanz und der Restaurierung, auf dem sich die Denkmalpflege täglich bewegt.686 Abgesehen von der problematischen Substanz sind alle anderen Funktionen eines Denkmals in irgendeiner Form wiederherstellbar und damit ersetzbar.687 Sowohl die Umgebung als auch die Nutzbarkeit eines Denkmals sind wieder herstellbar und damit ausgleichsfähig. Bei Kulturgütern sind insbesondere solche Ausgleichsmaßnahmen denkbar, die die verbliebenen Funktionen oder Bestandteile des betroffenen Kulturgutes fördern.688 Im Gegensatz zu Denkmälern sind jedoch lebendige Teile der Kulturlandschaft wie etwa Ackerraine, Hecke oder Alleen wie auch natürliche Schutzgüter unter Beachtung einer gewissen Zeitverzögerung erneuerbar und damit auch in ihrer Substanz ausgleichbar.689 Ersatzmaßnahmen sind schließlich nicht für die Bewertung gem. § 12 1. HS. UVPG von Relevanz, sondern fließen in die Berücksichtigung des Ergebnisses gem. § 12 2. HS. UVPG i. V. m. dem Fachrecht ein. Ersatzmaßnahmen kompensieren dabei eine dauerhafte Beeinträchtigung am Kulturgut.690 Im Falle von Substanzverlust eines Kulturgutes erscheint aber auch eine Ersatzmaßnahme meist unmöglich, denn auch eine gleichwertige Kompensation ist nicht ersichtlich.691, 692 Der Wert ist unwiederbringlich verlo684 Vgl. Kier, DKD 1984, 55 (62/66); Petzet, in: FS Heinrich Magirius, S. 541 (543/545 f.). 685 Vgl. etwa das Haus Saaleck oder das Reichardhaus in Köln (Kier, DKD 1984, 55 [61 ff./70 f.]). 686 Vgl. Kier, DKD 1984, 55 ff. 687 Vgl. Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 46. 688 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 21; Boesler/Woltering, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 93 (93). 689 Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 21; Boesler/Woltering, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 93 (95); Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 136; Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (66). 690 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 23. 691 Vgl. Bericht des Arbeitskreises „Kulturelles Erbe in der UVP“, S. 23; Boesler, Die Kulturgüter als Bestandteil der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 45; Boesler/Woltering, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 93 (93); Gunzelmann, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 75 (79); Kühling/Röhrig, Mensch, Kultur- und Sachgüter in der UVP, S. 136; Röhrig/Kühling, UVP-report 1996, 62 (66); Sitzmann, UVP-report 1996, 78 (79).

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

ren. Eine sehr schwache Form des Ersatzes kann auch bei unabwendbarem Substanzverlust darin gesehen werden, dass dem Vorhabenträger eine umfassende Dokumentationspflicht über das zerstörte Kulturgut auferlegt wird.693 Eine – ebenfalls nur sehr schwache – Form des Ersatzes ist die Bereitstellung der durch den Abbruch eines Kulturgutes gewonnenen originalen Bausubstanz für die Instandhaltung bzw. Restauration anderer Kulturgüter. Fraglich ist in diesem Zusammenhang aber, ob die Ersatzmaßnahme auf ein einzelnes Kulturgut ausgerichtet sein muss oder ob sich die Beeinträchtigungen an verschiedenen Kulturgütern gegeneinander aufrechnen lassen. So könnte man daran denken, den substanziellen Verlust eines Kulturgutes dadurch zu ersetzen, den Vorhabenträger zum Erhalt eines – möglicherweise wertvolleren Kulturgutes – zu verpflichten. Ein ähnlicher Gedankengang liegt dem Streit zugrunde, ob eine naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahme darin gesehen werden kann, den Zustand einer ökologisch wertvollen Fläche dauerhaft rechtlich zu sichern. Nach h. M. kann hierin zumindest keine Ausgleichsmaßnahme gesehen werden, da mangels tatsächlichen Zugewinns in der ökologischen Gesamtbilanz kein Ausgleich stattfindet.694 Diese Argumentation kann jedoch nicht für den Kulturgüterschutz übernommen werden, da dort grundsätzlich nicht mit einem ausgleichenden Zugewinn gerechnet werden kann.695 Im Bereich des Kulturgüterschutzes, der anders als der Naturschutz ausschließlich an der Bewahrung des Bestehenden ansetzen kann, sollte bereits eine verbindliche Sicherung bestehender Werte als ausgleichende oder zumindest kompensierende Maßnahme gewertet werden. Eine solche Anwendung des Instrumentes der Ausgleichsmaßnahmen hätte zudem den Vorteil, dass die Interessen der Kulturgüter nicht dadurch zum größten Hindernis aller Vorhaben anwachsen, dass sie häufig nicht ausgleichbar sind. Es liegt vermutlich eher im Interesse des Kulturgüterschutzes, einen Interessenausgleich etwa auch mit ökonomischen Belangen zu suchen. Ein durch eine solche Abrede geschütztes Kulturgut genießt vielleicht einen intensiveren Schutz, als es 692 Zu dem Ausnahmefall, dass der emotionale Wert eines Kulturgutes durch dessen Rekonstruktion bewahrt werden kann, vgl. oben, 2. Kap. B. IV. 2. b) bb); vgl. auch Kier, DKD 1984, 55 (62/66); Petzet, in: FS Heinrich Magirius, S. 541 (543/ 545 f.). 693 Vgl. Boesler/Woltering, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 93 (93). 694 Vgl. BVerwG, Urteil v. 23.8.1996, NVwZ 1997, 486 (488); VGH Mannheim, Urteil v. 17.5.2001, NST-N 2002, 56 (56 f.); Durner, NuR 2001, 601 (604); Halama, NuR 1998, 633 (636); a. A. Kuschnerus, NVwZ 1996, 235 (240). 695 Wie beim Naturschutz stellt sich beim Kulturgüterschutz jedoch ebenfalls das Problem, wie eine solche Verpflichtung erfasst werden kann, damit nicht die Verpflichtung zum Erhalt eines Kulturgutes mehrfach als Ersatzmaßnahme angeboten wird.

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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beide Kulturgüter ansonsten getan hätten. Es steht nicht nur unter dem Schutz des Fachamtes, sondern sogar auch unter dem versprochenen Schutz des Vorhabenträgers. Es bleibt zu hoffen, dass die Interessenvertreter der Kulturgüter genügend Flexibilität beweisen, solche unkonventionellen Ideen aufzugreifen.696 4. Auswirkungen auf Kulturgüter Die Ergebnisse, die durch die Bewertung der Kulturgüter selber sowie ihrer Betroffenheit und der einbezogenen naturschutzrechtlichen Instrumente festgestellt worden sind, sollten zu einer einheitlichen Bewertung der Auswirkungen des konkreten Vorhabens bzw. der Umweltverträglichkeit des Vorhabens im Hinblick auf das Schutzgut der Kulturgüter zusammengefasst werden. Der sich hierbei ergebende Wert kann dann an den Werten anderer Schutzgüter innerhalb der UVP und ggf. anderer Belange in der fachgesetzlichen Entscheidung gemessen werden. An dieser Stelle ist erneut ein gestuftes Wertungssystem erforderlich, dass die oben genannten Werte zusammengefasst wiedergeben kann. Die Kriterien sind der Wert der betroffenen Kulturgüter, ihre konkrete Betroffenheit sowie die Qualität eventuell herangezogener Vermeidungs-, Minderungs-, Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen. Denkbar ist eine Skala, die die Auswirkungen auf die Kulturgüter in die Stufen „positiv“, „unbedenklich“, „vertretbar“, „bedingt vertretbar“, „bedenklich“ und schließlich „nicht vertretbar“ einteilt.697 Bei der Erstellung einer solchen Bewertungsskala sollten die beiden zu verfolgenden Ziele beachtet werden. Die einzelnen Wertungsstufen müssen einerseits dem konkreten Fallbeispiel klar und eindeutig zuzuordnen sein; andererseits müssen die Wertungsstufen einen Vergleich mit den Wertungsstufen anderer Schutzgüter bzw. Belange zulassen. Es muss also ein ausgewogenes Verhältnis zwischen der Bestimmtheit der Wertungsstufe und ihrer Aussagekraft gefunden werden. Hierbei bietet sich eine Orientierung an den für andere Schutzgüter der UVP entwickelte Bewertungsstufen an. Eine solche Anlehnung an andere Wertungsstufen bietet etwa der dargestellte Ansatz, der die Stufen für alle Umweltparameter bzw. Schutzgüter der UVP einheitlich anwendet. 696 Dazu besteht einiger Anlass. Zum einen stammt die Idee vom „Deal“ zwischen dem Fachamt und dem Vorhabenträger, dem Verlust eines gegen den garantierten Erhalt eines anderen Kulturgutes zuzustimmen, aus der Praxis und wurde sogar schon angewandt. Zum anderen scheinen die zuständigen Fachämter „durchaus für freche Ideen zu haben“ zu sein (Gunzelmann, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 75 [79]). 697 So eine von Frau Dr. Boesler für das UVP-Handbuch der Stadt Köln entwickelte, aber noch nicht veröffentlichte Bewertungsmatrix.

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2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

5. Problem der gesetzlichen Bewertungsmaßstäbe Bei den Problemen, die sich im Zusammenhang mit der Bewertung von Kulturgütern ergeben, soll das Erfordernis der gesetzlichen Maßstäbe genauer beleuchtet werden. Denn grundsätzlich erfordert § 12 1. HS. UVPG eine Bewertung anhand gesetzlicher Maßstäbe.698 Dieser grundsätzlichen Forderung steht jedoch das Problem gegenüber, dass für die meisten Schutzgüter der UVP noch keine gesetzlichen Bewertungskriterien bzw. -maßstäbe existieren. Langfristig kann diesem Problem nur dadurch begegnet werden, dass der Gesetzgeber tätig wird und die gesetzlichen Maßstäbe schafft. Gesetzliche Maßstäbe sind in der Regel als Umweltstandard ausgeformt. Damit bestimmte Kriterien, Werte und Standards zu Umweltstandards werden, durchlaufen sie einen vielschichtigen Prozess. Dieser ist derart ausgestaltet, dass die gesellschaftliche Akzeptanz bestimmter wissenschaftlicher Werte sich immer mehr verdichtet und zuletzt zu dessen Gesetzeskraft führt. Auf dem Weg zu einem Umweltstandard mit Gesetzeskraft muss dieser wissenschaftlich-fachliche Wert die Phase der gesellschaftlichen und später politischen Akzeptanz, Willensbildung und Gestaltung durchlaufen. Erst dann kann er im rechtlichen Gesetzgebungsprozess zu einem gesetzlichen Standard mit rechtlicher Bindungswirkung gekürt werden. Die hier für den Kulturgüterschutz genannten relevanten Maßstäbe und Kriterien müssen noch von Fachleuten abschließend ausgeformt und entwickelt werden und werden dabei letztlich zu wissenschaftlich-fachlichen Werten. Sie befinden sich damit auf der ersten Entwicklungsstufe, die irgendwann – die gesellschaftliche Akzeptanz vorausgesetzt – in einem gesetzlichen Standard münden kann. Kurzfristig aber verlangt die Praktikabilität der UVP, dass auf nichtgesetzliche Maßstäbe zurückgegriffen werden kann. Deshalb muss für die Bewertung von Kulturgütern im Rahmen der UVP momentan genügen, wenn auf die – sich gerade entwickelnden wissenschaftlich-fachlichen – Werte zurückgegriffen wird. Solange keine gesetzlichen Bewertungsmaßstäbe zur Verfügung stehen, kann nur auf diese Weise eine sachliche Bewertung gewährleistet werden. Der Umstand, dass die hier vorgeschlagenen Bewertungskriterien und -stufungen keine gesetzliche Grundlage aufweisen können und damit ohne rechtliche Bindungswirkung sind, kann damit nach der hier vertretenen Auffassung699 einem Rückgriff auf sie nicht entgegenstehen. Für eine sachlich richtige und einheitliche Bewertung ist es jedoch erforderlich, dass sich diese Bewertungskriterien und -stufungen zumindest zu relativ gefestigten 698 699

Vgl. oben, 2. Kap. A. II. 7. d) aa). Vgl. oben, 2. Kap. A. II. 7. d) aa).

B. Besonderheiten im UVP-Verfahren beim Schutzgut „Kulturgüter“

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wissenschaftlichen Richtwerten entwickeln. Eine dringliche Aufgabe der kulturgüterpflegenden Fachwelt ist daher darin zu sehen, sich auf wissenschaftlich-fachlicher Ebene auf solche Bewertungskriterien und -stufungen zu einigen. Die in dieser Arbeit herausgearbeiteten Kriterien und Stufungen sind daher allenfalls Vorschläge an die nun geforderte Fachwelt. 6. Kulturgüter als Aspekt anderer Schutzgüter Gem. § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 4 UVPG umfasst die Bewertung auch die Wechselwirkung zwischen den Schutzgütern der UVP. Diese können sich bei zwei Schutzgütern zwangsläufig in beide Richtungen auswirken. Für die Kulturgüter bedeutet dies, dass sie auf der einen Seite durch den Schutz eines anderen Schutzgutes mit geschützt werden können, etwa durch den Schutz der Landschaft gem. § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 Alt. 5 UVPG. Auf der anderen Seite kann es aber auch dazu führen, dass der Schutz von Kulturgütern mittelbar ebenfalls anderen Schutzgütern der UVP zugute kommt, z. B. der Gesundheit als Bestandteil des Schutzgutes Mensch gem. § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 Alt. 1 UVPG oder dem Schutzgut Tiere gem. § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 Alt. 2 UVPG.700 Dieser Gesichtspunkt muss bei der Bewertung grundsätzlich berücksichtigt werden. Der Wert der Kulturgüter erschöpft sich also nicht in der oben genannten Bewahrung historischer Zeugnisse, sondern kann sich durchaus auf die Bewahrung anderer Schutzgüter erstrecken. Ebenso ist bei der Bewertung der Schutzwürdigkeit und Empfindlichkeit anderer Schutzgüter mit zu berücksichtigen, inwiefern das Schutzgut der Kulturgüter mitbetroffen ist. 7. Zusammenfassende Bewertung Die Bewertung gem. § 12 1. HS. UVPG hat zum Ziel, eine konkrete Handlungsempfehlung zu geben, ob also das Vorhaben insgesamt umweltverträglich oder umweltunverträglich ist.701 Die Aussage über die Umweltverträglichkeit eines Vorhabens soll die Interessen der Umweltschutzgüter für die fachgesetzliche Entscheidung etwa als Abwägungsbelang greifbar machen. Diese Aussage kann nur einheitlich ergehen, sie muss unter Berücksichtigung aller relevanten Schutzgüter gemeinsam getroffen werden. Aus diesem Grunde ist die Bewertung der Auswirkungen des Vorhabens auf die Kulturgüter lediglich ein Aspekt unter mehreren, der in die abschließende Aussage der Bewertung einfließt. Dies folgt auch schon aus § 14 700 701

Vgl. oben, 1. Kap. A. I. 3. a). Vgl. Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 55 f.

234

2. Kap.: Verfahrensbesonderheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung

Abs. 2 UVPG, wonach im Fall verschiedener zuständiger Behörden diese eine gemeinsame Gesamtbewertung vorzunehmen haben.

V. Berücksichtigung i. S. d. § 12 2. HS. UVPG Auch die Berücksichtigung i. S. d. § 12 2. HS. UVPG als letzter Verfahrensschritt wird mit Besonderheiten des Kulturgüterschutzes konfrontiert. An dieser Stelle des Verfahrens treten die Umweltbelange aus der UVP – durch diese konkretisiert – heraus und werden mit umweltexternen Belangen konfrontiert und gemessen. Als Besonderheit im Zusammenhang mit dem Schutzgut der Kulturgüter ist erneut deren Unwiederbringlichkeit702 zu nennen. Für den Fall, dass die Belange der Kulturgüter etwa bei einer Abwägung als weniger bedeutsam als andere – beispielsweise ökonomische – Belange angesehen werden, bedeutet dies in der Regel eine Beeinträchtigung der Kulturgüter oder sogar ihre vollständige Zerstörung. Ihre Belange sind aber aufgrund der Unwiederbringlichkeit von Kulturgütern von besonderem Gewicht, da eine Entscheidung gegen sie nicht mehr rückgängig zu machen ist.703 Auch die problematische Frage der Ersatzmaßnahmen ist ein Bestandteil der Berücksichtigung.704 Ein Vorhaben, dessen Auswirkungen weder vermeidbar, noch zu vermindern oder ausgleichbar sind, ist eigentlich als umweltunverträglich einzustufen.705 Im Rahmen der fachgesetzlichen Entscheidung ist dieses Bewertungsergebnis gem. § 12 2. HS. UVPG zu berücksichtigen. Sollten die anderen Belange in einem solchen Fall den Belangen des Kulturgüterschutzes vorgehen, so können gegebenenfalls Ersatzmaßnahmen vorgesehen werden.706

C. Zusammenfassung Insgesamt kann damit festgestellt werden, dass sich im UVP-Verfahren für das Schutzgut der Kulturgüter eine ganze Reihe von Besonderheiten ergeben können. Im Rahmen dieser Arbeit können diese zum großen Teil aber nur lokalisiert und beschrieben sowie mit ersten Lösungsvorschlägen versehen werden. Für die Praxis bleibt also noch einiges zu tun, um die 702

Vgl. oben, 2. Kap. B. IV. 3. Vgl. Battis, NuR 1983, 102 (108); Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 1 Rdnr. 20; Upmeier, in: Memmesheimer, DSchG § 9 Rdnr. 23. 704 Vgl. oben, 2. Kap. B. IV. 3. 705 Vgl. Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 55. 706 Vgl. Scholles, Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP, S. 55. 703

C. Zusammenfassung

235

sich aus den Verfahrensbesonderheiten ergebenden Probleme vollständig in den Griff zu bekommen. Dies ist zugleich zwingende Voraussetzung, um eine effektive Instrumentalisierung der UVP für den Kulturgüterschutz zu ermöglichen. Insgesamt ist jedoch festzuhalten, dass die sich hierin für den Kulturgüterschutz bietende Chance den „scheinbaren Aufwand“ rechtfertigt.707

707 Schwarzhans, in: Kulturgüterschutz in der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 55 (65).

3. Kapitel

Zuständigkeiten Nun soll geklärt werden, welche Stellen für die Wahrnehmung der Interessen des Kulturgüterschutzes innerhalb der UVP zuständig sind.

A. Überblick über die Zuständigkeitsregeln des UVPG Eine sinnvolle Zuordnung von Zuständigkeiten verlangt, dass Klarheit darüber besteht, welche Zuständigkeit zugeordnet werden soll. Erst dann kann die Frage beantwortet werden, wer zuständig sein soll. Aus diesem Grunde soll zunächst ein Überblick über die verschiedenen Zuständigkeitsund Beteiligungsregelungen des UVPG gegeben werden.

I. Zuständige Behörde gem. §§ 3a S. 1, 5 S. 1, 6 Abs. 1 S. 1, 7 S. 1, 8 Abs. 1, 8 Abs. 3, 9 Abs. 1 S. 1, 9 Abs. 2 S. 1, 9a Abs. 1 S. 2, 9a Abs. 2, 11 S. 1, 12 1. und 2. HS. UVPG Die häufigste Formulierung des UVPG ist die der „zuständigen Behörde“ in den §§ 3a S. 1, 5 S. 1, 6 Abs. 1 S. 1, 7 S. 1, 8 Abs. 1, 8 Abs. 3, 9 Abs. 1 S. 1, 9 Abs. 2 S. 1, 9a Abs. 1 S. 2, 9a Abs. 2, 11 S. 1, 12 1. und 2. HS. Zur Beantwortung der Frage, wer oder was unter der „zuständigen Behörde“ zu verstehen ist, muss man sich vergegenwärtigen, dass die UVP kein eigenständiges Verfahren ist. Sie ist vielmehr unselbständiger Bestandteil eines verwaltungsrechtlichen Genehmigungs- oder Zulassungsverfahrens.1 Die für die jeweiligen Verfahrensschritte der UVP „zuständige Behörde“ ist deshalb die Behörde, die für das die UVP umrahmende Verwaltungsverfahren sachlich, instanziell und örtlich zuständig ist.2 Dieser Behörde obliegen dann nicht nur die fachgesetzlichen Aufgaben. Sie ist zugleich zuständig für die Feststellung der UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens 1

Vgl. oben, 2. Kap. A. II. 1.; vgl. auch Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 13. UVPVwV, GMBl 1995, S. 675 Nr. 0.1.3; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 13; Peters, UVPG § 2 Rdnr. 7/§ 5 Rdnr. 6/§ 12 Rdnr. 6; Wagner, in: Hoppe, UVPG § 7 Rdnr. 12. 2

A. Überblick über die Zuständigkeitsregeln des UVPG

237

gem. § 3a S. 1 UVPG, für das Scoping i. S. d. § 5 S. 1 UVPG, für die Entgegennahme der vom Vorhabenträger vorzulegenden Unterlagen gem. § 6 Abs. 1 S. 1 UVPG, für die Unterrichtung der zu beteiligenden Behörden gem. § 7 S. 1 UVPG, für die Unterrichtung der Behörden in einem anderen Staat gem. § 8 Abs. 1 und Abs. 3 UVPG, für die Beteiligung der Öffentlichkeit gem. § 9 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 S. 1 UVPG, für die grenzüberschreitende Öffentlichkeitsbeteiligung gem. § 9a Abs. 1 S. 2, Abs. 2 UVPG, für die zusammenfassende Darstellung der Umweltauswirkungen des Vorhabens gem. § 11 S. 1 UVPG, für die Bewertung der Umweltauswirkungen gem. § 12 1. HS. UVPG sowie für die Berücksichtigung der Bewertung gem. § 12 2. HS. UVPG i. V. m. mit dem einschlägigen Fachrecht. Bedarf das UVP-pflichtige Vorhaben beispielsweise einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung gem. § 4 Abs. 1 BImSchG, dann ist etwa die für diesen Fall in Nordrhein-Westfalen gem. § 1 Abs. 1 i. V. m. der Anlage Abschnitt III Nr. 10.1.1 der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet des technischen Umweltschutzes (ZustVOtU)3 zuständige Bezirksregierung – bzw. das Landesoberbergamt – neben den Aufgaben des BImSchG zugleich für die oben genannten Verfahrensschritte der UVP zuständig.

II. Federführende Behörde i. S. d. § 14 UVPG Gerade bei großen UVP-pflichtigen Vorhaben tritt jedoch häufig der Fall ein, dass mehrere parallele Zulassungs- oder Genehmigungsverfahren durchlaufen werden müssen.4, 5 Nur wenige Verfahren sind mit einer umfassenden Konzentrationswirkung ausgestattet, die den Gegenstand aller anderen Verfahren integriert und damit parallele Genehmigungsverfahren entfallen lässt.6 Auf der anderen Seite dient die UVP gerade dem Zweck, eine umfassende und alle Umweltaspekte integrierende Prüfung zu ermöglichen.7 Insbesondere die Wechselwirkungen zwischen verschiedenen Umweltmedien 3

GVBl. NW 1994, S. 360 ff. = SGV NRW 282. Erbguth/Schink, UVPG § 14 Rdnr. 1; Landel, Die UVP in parallelen Zulassungsverfahren, S. 123; Peters, UVPG § 14 Rdnr. 1; G. Schmidt, in: Hoppe, UVPG § 14 Rdnr. 1; Schmidt, NVwZ 2003, 292 (292); vgl. Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 18 f. 5 Zu Beispielen paralleler Genehmigungen vgl. etwa Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 33 ff. sowie Landel, Die UVP in parallelen Zulassungsverfahren, S. 134 ff. 6 Vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 14 Rdnr. 1; Peters, UVPG § 14 Rdnr. 1. 7 Vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 14 Rdnr. 1; G. Schmidt, in: Hoppe, UVPG § 14 Rdnr. 2; vgl. auch oben, 2. Kap. A. I. 2. 4

238

3. Kap.: Zuständigkeiten

ließen sich aber nicht erfassen, wenn für verschiedene Umweltaspekte unterschiedliche Genehmigungsverfahren durchlaufen werden und für jedes dieser Verfahren unabhängige UVP-Verfahren angestrengt würden. Die Beibehaltung paralleler Verfahren steht damit im Widerspruch zum erstrebten integrativen Ansatz.8 Die UVP ist als unselbständiger Bestandteil von Verwaltungsverfahren in das deutsche Recht und die bestehenden Organisationsstrukturen integriert worden.9 Aus diesem Grunde hat der Gesetzgeber es auch unterlassen, bei der Einführung der UVP die Zuständigkeiten für Genehmigungen oder Zulassungen UVP-pflichtiger Vorhaben etwa durch die Begründung neuer Konzentrationswirkungen zu ändern.10 Vielmehr hat der Gesetzgeber das Dilemma von Parallelverfahren und integriertem Ansatz durch die Regelung des § 14 UVPG zu lösen versucht. Die Einrichtung der Institution einer „federführenden Behörde“ soll die Durchführung der UVP im Rahmen paralleler Zulassungs- bzw. Genehmigungsverfahren koordinieren und so den integrativen Ansatz der UVP wahren.11 Ihr kommt aber keine Sachentscheidungskompetenz im umrahmenden Verwaltungsverfahren zu, diese verbleibt bei den zuständigen Behörden.12 1. Zwingende Zuständigkeit gem. § 14 Abs. 1 S. 1 UVPG Gem. § 14 Abs. 1 S. 1 UVPG haben die Länder – vorbehaltlich des § 14 Abs. 1 S. 4 UVPG – die federführende Behörde zu bestimmen.13 In Nordrhein-Westfalen bestimmt sich etwa die federführende Behörde nach § 3 Abs. 1 UVPG NW14, welcher sich gem. Nr. 3 hauptsächlich an dem Schwerpunkt der Zulassungsentscheidungen orientiert. In § 14 Abs. 1 S. 1 UVPG sind die Aufgaben aufgeführt, die von der federführenden Behörde zwingend wahrzunehmen sind. Danach ist die federführende Behörde grundsätzlich zuständig für die Bestimmung der UVP-Pflichtigkeit gem. § 3a UVPG, für das Scoping gem. § 5 UVPG, für die Unterrichtung ausländischer Behörden gem. § 8 Abs. 1 und Abs. 3 8

Vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 14 Rdnr. 1/12; Landel, Die UVP in parallelen Zulassungsverfahren, S. 114 ff./119; G. Schmidt, in: Hoppe, UVPG § 14 Rdnr. 2. 9 Vgl. oben, 2. Kap. B. IV. 3.; vgl. auch Erbguth/Schink, UVPG § 14 Rdnr. 1; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 13. 10 Erbguth/Schink, UVPG § 14 Rdnr. 2; Landel, Die UVP in parallelen Zulassungsverfahren, S. 123; G. Schmidt, in: Hoppe, UVPG § 14 Rdnr. 3/12 ff.; Schmidt, NVwZ 2003, 292 (292 f.). 11 Vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 14 Rdnr. 2; G. Schmidt, in: Hoppe, UVPG § 14 Rdnr. 14/15. 12 G. Schmidt, in: Hoppe, UVPG § 14 Rdnr. 16. 13 Vgl. dazu die Auflistung bei Erbguth/Schink, UVPG § 14 Rdnr. 14. 14 GVBl. NW 1992, S. 175 ff.

A. Überblick über die Zuständigkeitsregeln des UVPG

239

UVPG, für die grenzüberschreitende Öffentlichkeitsbeteiligung gem. § 9a Abs. 1 S. 2, Abs. 2 UVPG sowie für die zusammenfassende Darstellung gem. § 11 UVPG. Gem. § 14 Abs. 1 S. 3 UVPG ist die federführende Behörde mit der Wahrnehmung dieser Aufgaben betraut, wobei sie zum Zusammenwirken mit den sonstigen Zulassungsbehörden, deren Aufgabenbereich berührt wird, sowie der Naturschutzbehörde verpflichtet ist. Unter Zusammenwirken ist dabei Beteiligung der Behörden und im Gegenzug deren Unterstützung und Hilfe vor allem im Hinblick auf die bei ihnen vorhandene Fachkenntnis zu verstehen.15 Die Aufgabe der federführenden Behörde besteht darin, bei den genannten Verfahrensschritten einen Konsens unter den beteiligten Behörden herzustellen oder bei Uneinigkeit eine verbindliche Entscheidung zu treffen.16 Die federführende Behörde ist damit in den genannten Verfahrensstadien die Kontaktstelle nach außen und Koordinator unter den beteiligten Behörden nach innen. 2. Zusätzliche Zuständigkeit gem. § 14 Abs. 1 S. 2 UVPG Für die Länder besteht gem. § 14 Abs. 1 S. 2 UVPG die Möglichkeit, der federführenden Behörde neben den zwingenden Aufgaben des S. 1 auch die Unterlagenprüfung gem. § 6 UVPG sowie die Unterrichtung von anderen Behörden und Öffentlichkeit gem. §§ 7 und 9 UVPG zu übertragen. Beispielsweise hat Nordrhein-Westfalen gem. § 3 Abs. 2 UVPG NW der federführenden Behörde die Aufgaben der §§ 7 und 9 UVPG übertragen. Die zusätzlichen Aufgaben sind in gleicher Weise wahrzunehmen wie die zwingenden Aufgaben.17 3. Sicherstellung des Zusammenwirkens gem. § 14 Abs. 2 S. 2 UVPG Die Bewertung gem. § 12 1. HS. UVPG ist der entscheidende Verfahrensschritt.18 Aus diesem Grunde ist eine Beteiligung der federführenden Behörde ebenfalls zwingend vorgesehen, wenn auch nicht in der Ausgestaltung des § 14 Abs. 1 S. 1 UVPG. Anders als bei § 14 Abs. 1 S. 1 UVPG ist die federführende Behörde nicht uneingeschränkt mit der Aufgabe der Bewertung betraut. Die Zustän15 Erbguth/Schink, UVPG § 14 Rdnr. 4; G. Schmidt, in: Hoppe, UVPG § 14 Rdnr. 21. 16 Erbguth/Schink, UVPG § 14 Rdnr. 4. 17 Vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 14 Rdnr. 5. 18 Vgl. oben, 2. Kap. A. II. 7.; vgl. auch G. Schmidt, in: Hoppe, 1. Auflage, UVPG § 14 Rdnr. 22.

240

3. Kap.: Zuständigkeiten

digkeit für die Bewertung verbleibt gem. § 14 Abs. 2 S. 1 UVPG bei den einzelnen Zulassungsbehörden, die jedoch – dem integrativen Charakter der UVP entsprechend19 – gemeinsam eine Gesamtbewertung vorzunehmen haben. Die Aufgabe der federführenden Behörde ist bei diesem Verfahrensschritt gem. § 14 Abs. 2 S. 2 UVPG darauf beschränkt, das Zusammenwirken der Zulassungsbehörden bei der Gesamtbewertung sicherzustellen. Damit kommt der federführenden Behörde auch bei diesem Verfahrensschritt die Koordinationsaufgabe zu.20 Im Unterschied zur Zuständigkeit i. S. d. § 14 Abs. 1 S. 1 UVPG steht ihr nicht das Recht zu, streitentscheidend einzugreifen.21

III. Beteiligte Behörde gem. §§ 7, 9b UVPG Ein vierter Status neben den aufgeführten Möglichkeiten – allein zuständige und verfahrensleitende Behörde, federführende Behörde oder ebendieser untergeordnete Zulassungsbehörde22 – ist der einer zu beteiligenden Behörde i. S. d. §§ 7 und 9b UVPG. Gem. § 7 S. 1 UVPG sind die Behörden zu beteiligen, „deren umweltbezogener Aufgabenbereich durch das Vorhaben berührt wird“. Gem. § 9b Abs. 1 UVPG kann sich eine deutsche Behörde bei Bedarf um eine Beteiligung am UVP-Verfahren in einem anderen Staat bemühen. Unter den Begriff der zu beteiligenden Behörde fallen Behörden i. S. d. verwaltungsverfahrensrechtlichen Behördenbegriffs des VwVfG.23 Berührt ist der Aufgabenbereich einer Behörde, wenn in diesem entschieden wird oder wenn künftige Tätigkeiten beeinträchtigt werden.24 Die Beteiligung besteht aus der Unterrichtung und der Gelegenheit zur Stellungnahme. In der Stellungnahme besteht die Möglichkeit, eigene Ermittlungserkenntnisse einzubringen und Vorschläge für die Bewertung und die Entscheidung zu machen.25 19 Vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 14 Rdnr. 7/11; G. Schmidt, in: Hoppe, UVPG § 14 Rdnr. 31. 20 Erbguth/Schink, UVPG § 14 Rdnr. 11; Landel, Die UVP in parallelen Zulassungsverfahren, S. 170; Peters, UVPG § 14 Rdnr. 9; G. Schmidt, in: Hoppe, UVPG § 14 Rdnr. 31. 21 Vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 14 Rdnr. 11; Landel, Die UVP in parallelen Zulassungsverfahren, S. 170; Peters, UVPG § 14 Rdnr. 9; G. Schmidt, in: Hoppe, UVPG § 14 Rdnr. 31. 22 Vgl. Landel, Die UVP in parallelen Zulassungsverfahren, S. 123 f. 23 Peters, UVPG § 7 Rdnr. 5; Wagner, in: Hoppe, UVPG § 7 Rdnr. 15. 24 Vgl. Wagner, in: Hoppe, UVPG § 7 Rdnr. 20. 25 Vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 7 Rdnr. 4; Peters, UVPG § 7 Rdnr. 7; Wagner, in: Hoppe, UVPG § 7 Rdnr. 22.

B. Überblick über die allgemeinen Zuständigkeiten für Kulturgüter

241

B. Überblick über die allgemeinen Zuständigkeiten für Kulturgüter Die Zuordnung der Zuständigkeiten für Kulturgüterbelange im UVP-Verfahren verlangt neben dem Überblick über die allgemeinen Zuständigkeiten im UVP-Verfahren auch die Kenntnis der Zuständigkeiten für die Kulturgüter außerhalb des UVP-Verfahrens. Erst durch das Zusammenfügen beider Ergebnisse lassen sich die konkreten Zuständigkeiten im UVP-Verfahren ermitteln.

I. Zuständigkeit für Denkmäler Der mit Abstand größte Anteil der Kulturgüter i. S. d. UVPG besteht aus Denkmälern i. S. d. Landesdenkmalschutzgesetze. Da der Denkmalschutz in erster Linie in die Kompetenz der Bundesländer fällt, werden auch die Zuständigkeiten durch die Landesgesetze bestimmt. 1. Nordrhein-Westfalen Exemplarisch sollen die Zuständigkeiten des DSchG NW26 in besonderer Breite herausgearbeitet werden. Das DSchG NW umfasst zwei verschiedene Regelungsbereiche, die inhaltlich klar zu differenzieren sind, in der Praxis jedoch häufig miteinander verwoben sind: den Denkmalschutz und die Denkmalpflege.27 Während der Denkmalschutz mit hoheitlichen Mitteln – etwa einem Erlaubnisvorbehalt i. S. d. § 9 Abs. 1 DSchG NW – um die Erhaltung von Denkmälern bemüht ist, wird die Denkmalpflege durch die praktische Arbeit am Denkmal – beispielsweise Restaurierungsarbeiten – charakterisiert.28 a) Regelzuständigkeiten Gem. § 20 Abs. 1 liegt dem DSchG NW ein dreistufiger Behördenaufbau zugrunde, der das Prinzip des kommunalen Denkmalschutzes widerspiegelt.29 Den Gemeinden als Unterer Denkmalbehörde30 i. S. d. § 20 Abs. 1 26

GVBl. NW 1980, 226 ff. Vgl. Oebbecke, VR 1980, 384 (385). 28 Vgl. Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 22 Rdnr. 2; Oebbecke, VR 1980, 384 (385); Pappermann, StuGR 1983, 147 (150 f.). 29 Vgl. Pappermann, StuGR 1983, 147 (149); Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 20 Rdnr. 2/10 f. 27

242

3. Kap.: Zuständigkeiten

Nr. 3 DSchG NW obliegt gem. § 21 Abs. 1 DSchG NW vorbehaltlich anderslautender Regelungen der Vollzug des DSchG, also die Erfüllung aller Aufgaben aus Denkmalschutz und Denkmalpflege.31 Aufgaben des Denkmalschutzes erfüllen die Gemeinden in der Funktion der Unteren Denkmalbehörde gem. § 20 Abs. 3 DSchG NW als Sonderordnungsbehörde.32 In dieser Funktion ist die Gemeinde weisungsgebundener Bestandteil des dreistufigen Behördenaufbaus. Im Fall der gem. § 22 Abs. 1 DSchG NW den Gemeinden zugewiesenen Denkmalpflege werden die Gemeinden jedoch nicht als Untere Denkmal- und damit Sonderordnungsbehörde tätig, sondern vielmehr im eigenen Aufgabenkreis der Selbstverwaltung.33 Sie unterliegen als solche ausschließlich der Rechtsaufsicht. Neben dem dreistufigen Behördenaufbau ist eine weitere, gewissermaßen freischwebende Zuständigkeit geschaffen worden. Auch den Landschaftsverbänden bzw. den bei diesen angesiedelten Denkmalpflegeämtern weist das DSchG NW in § 22 nicht wenige Aufgaben zu. Dabei entstehen teilweise überschneidende sachliche und örtliche Zuständigkeiten zwischen Denkmalbehörde und Denkmalpflegeamt.34 Im Gegensatz zum Denkmalpflegeamt ist die Denkmalbehörde aber beauftragt, das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Denkmals gegen andere öffentliche Interessen abzuwägen.35 Gem. § 22 Abs. 2 1. HS. DSchG NW beraten und unterstützen die Landschaftsverbände die Gemeinden und Kreise bei der Denkmalpflege. Zudem sind die Unteren und Oberen Denkmalbehörden – nicht aber die oberste – gem. §§ 3 Abs. 2 S. 2, 21 Abs. 4 S. 2 DSchG NW verpflichtet, ihre Entscheidungen aus dem Bereich des Denkmalschutzes im Benehmen mit dem Landschaftsverband zu treffen; gem. § 22 Abs. 2 2. HS. DSchG NW wirkt der Landschaftsverband bei Entscheidungen der 30 Der Gesetzgeber missachtet nicht selten die systemprägende Differenzierung zwischen dem Träger öffentlicher Verwaltung und der Behörde als dessen vertretungsberechtigtem Organ (vgl. Erichsen/Büdenbender, NWVBl 2001, 161 [162 mit Fn. 10]; Schnapp, Jura 1980, 68 [72 f.]; Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht Bd. II 4. Auflage, § 76 I d) 5.). Behörde wäre in diesem Fall gem. § 20 Abs. 1 Nr. 3 DSchG NW i. V. m. § 63 Abs. 1 GO NW eigentlich der Bürgermeister, die Gemeinde stellt dagegen als Gebietskörperschaft eine juristische Person des öffentlichen Rechts und damit den Träger der öffentlichen Verwaltung dar. Die folgenden Ausführungen der Arbeit orientieren sich – der dogmatisch unsauberen Ausdrucksweise bewusst – aus Gründen der Verständlichkeit jedoch am Gesetzeswortlaut. 31 Vgl. Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 21 Rdnr. 1/3. 32 Vgl. Oebbecke, VR 1980, 384 (385); Pappermann, StuGR 1983, 147 (150); Rothe, DSchG NW § 1 Rdnr. 3und § 20 Rdnr. 8 ff.; Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 20 Rdnr. 13 ff. 33 Vgl. Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 22 Rdnr. 1; Oebbecke, VR 1980, 384 (385); Rothe, DSchG NW § 1 Rdnr. 4 und § 22 Rdnr. 1. 34 Oebbecke, Denkmalpflege im Rheinland 2001, 128 (128). 35 Vgl. Oebbecke, Denkmalpflege im Rheinland 2001, 128 (131).

B. Überblick über die allgemeinen Zuständigkeiten für Kulturgüter

243

Denkmalbehörden mit. Das Erfordernis der Benehmensherstellung ist zwar deutlich schwächer als das eines Einvernehmens, denn im Gegensatz dazu darf bei der Benehmensherstellung der Auffassung des Denkmalpflegeamtes zuwidergehandelt werden.36 Die Herstellung des Benehmens geht aber über eine bloße Beteiligung hinaus, denn sie verlangt zumindest das Bemühen um einen Konsens.37 Um dem Denkmalpflegeamt eine schärfere Waffe an die Hand zu geben, ist ihm für den Fall des Zuwiderhandelns zudem gem. § 21 Abs. 4 S. 3 DSchG NW die Möglichkeit der sog. Ministeranrufung gegeben.38 Hintergrund dieser Konstellation eines Fachamtes neben dem eigentlichen Behördenaufbau ist die Umsetzung des kommunalen Denkmalschutzes durch das DSchG NW.39 Ziel ist es, „ein System von checks and balances“ einzurichten.40 Die besondere Nähe der kommunalen Denkmalbehörde zu Objekt und Problem ist zwar einer ihrer großen Vorzüge, beinhaltet jedoch auch ein Problem. Denn nicht immer wird es der Behörde leicht fallen, sich bei der denkmalrechtlichen Entscheidung nicht auch von anderen lokalen Interessen leiten zu lassen. Durch die Einrichtung des Denkmalpflegeamtes sollen die nachteiligen Seiten des kommunalen Denkmalschutzes ausgeglichen werden. Zwischen einer Unteren bzw. Oberen Denkmalbehörde und einem Denkmalpflegeamt existieren bedeutsame Unterschiede. Während die Zuständigkeit der Denkmalbehörde lokal oder regional begrenzt ist und – aus nachvollziehbaren Gründen – ausschließlich oder überwiegend mit administrativen Fachleuten besetzt ist, wird das Denkmalpflegeamt überregional tätig und ist mit Fachleuten für Denkmäler besetzt.41 Dem Denkmalpflegeamt kommen daher verschiedene Ausgleichsfunktionen zu. Zum einen soll es Gewähr für die Wahrung überregional bedeutsamer Belange nach einheitlichen Grundsätzen bieten, zum anderen soll es in die Entscheidung denkmalpflegerischen Sachverstand einfließen lassen.42 Wichtig ist dabei, dass die Kontrollfunktion des Denkmalpflegeamtes nur für den Bereich des Denkmalschutzes gilt, also die Gemeinde nur in ihrer Funktion als Untere Denkmalbehörde betrifft.43 Wird die Gemeinde selbstverwaltend 36

Vgl. Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 21 Rdnr. 67. Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 21 Rdnr. 67. 38 Vgl. dazu ausführlich Oberhansberg, Die Ministeranrufung. 39 Vgl. Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 22 Rdnr. 16; Oebbecke, VR 1980, 384 (385); Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 20 Rdnr. 2. 40 Oebbecke, VR 1980, 384 (385). 41 Vgl. Oebbecke, Denkmalpflege im Rheinland 2001, 128 (132). 42 Vgl. Oebbecke, Denkmalpflege im Rheinland 2001, 128 (132 f.); Pappermann, StuGR 1983, 147 (151); Rothe, DSchG NW, § 21 Rdnr. 5; Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 21 Rdnr. 68. 37

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3. Kap.: Zuständigkeiten

im Bereich der Denkmalpflege tätig, dann bleibt das Denkmalpflegeamt auf seine beratende Funktion i. S. d. § 22 Abs. 3 Nr. 1 DSchG NW beschränkt. b) Sonderregel des § 9 Abs. 3 DSchG NW Gem. § 21 Abs. 1 DSchG NW sind grundsätzlich – vorbehaltlich anderweitiger Bestimmungen des DSchG oder anderer Gesetze – die Unteren Denkmalbehörden zuständig für den Vollzug des Gesetzes. Dem Vorbehalt liegen in erster Linie die Zuständigkeiten der Oberen Denkmalbehörden gem. §§ 5 Abs. 4, 6 Abs. 2 S. 3, 13 Abs. 1 S. 1, 14 Abs. 1 S. 1, 16 Abs. 2 S. 2, 16 Abs. 4 S. 3, 17 Abs. 5, 18 Abs. 2, 21 Abs. 3, 34 Abs. 3 S. 1, 36 Abs. 1 S. 1 DSchG NW und der Obersten Denkmalbehörde nach §§ 3 Abs. 6, 21 Abs. 4 S. 3, 30 Abs. 3 S. 2, 34 Abs. 9, 39 Abs. 1 S. 1, 42 DSchG NW zugrunde.44 Die Aufgaben der Landschaftsverbände nach § 22 Abs. 3 und 4 DSchG NW sind ebenso von dem genannten Vorbehalt erfasst wie Kompetenzenkompetenz der nächsthöheren Behörde gem. § 21 Abs. 2 S. 2 DSchG NW.45 Diese Zuständigkeitszuweisungen beziehen sich ausnahmslos auf Behörden oder sonstige Stellen des DSchG NW, so dass der Vorschrift des § 9 Abs. 3 S. 1 DSchG NW eine Sonderstellung zukommt. aa) Berücksichtigung durch zuständige Behörde Diese Besonderheit des § 9 Abs. 3 S. 1 DSchG NW liegt darin begründet, dass die Zuständigkeit an eine außerhalb des DSchG NW stehende Behörde verwiesen wird. Für den Fall, dass eine nach § 9 Abs. 1 DSchG NW erlaubnispflichtige Maßnahme zusätzlich „nach anderen gesetzlichen Bestimmungen eine Planfeststellung, Genehmigung, Erlaubnis, Bewilligung, Zulassung oder Zustimmung“ erfordert, geht auf die dafür zuständige Behörde auch die Verantwortung für § 9 Abs. 1 DSchG NW über. Es handelt sich bei dieser Regelung um einen Fall sog. rezessiver Konzentrationswirkung, da im Falle einer Zuständigkeitskonkurrenz eine grundsätzliche Vorrangigkeit der anderen Behörde vorgesehen ist.46 Ein gesondertes Erlaubnisverfahren nach § 9 Abs. 1 DSchG NW wird dadurch entbehrlich.47 Die Behörde, die nach dem anderen Gesetz zuständig ist, hat aber bei ihrer 43

Vgl. Oebbecke, VR 1980, 384 (385); Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 21 Rdnr. 61. 44 Vgl. Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 21 Rdnr. 5. 45 Vgl. Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 21 Rdnr. 5. 46 Vgl. Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 51; Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben, S. 182. 47 Upmeier, in: Memmesheimer, DSchG § 9 Rdnr. 33.

B. Überblick über die allgemeinen Zuständigkeiten für Kulturgüter

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Fachprüfung die Belange des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege „in angemessener Weise“ zu berücksichtigen. Eine solche Berücksichtigung bedeutet nicht weniger als die Beachtung der Vorschriften des Denkmalschutzgesetzes, was der entfallenen Prüfung i. S. d. § 9 Abs. 1 DSchG NW entspricht.48 Die gem. § 9 Abs. 3 S. 1 DSchG NW ihrer Zuständigkeit beraubte Denkmalbehörde ist jedoch durch die in konzentrierter Weise zuständige Behörde angemessen am Verfahren zu beteiligen.49, 50 Die Beteiligung sichert der Behörde aber nur das Recht zur Äußerung und Beratung, ein Mitentscheidungsrecht bleibt ihr hingegen verwehrt.51 Sie ist als Ausgleich für den Verlust an Entscheidungskompetenz zu sehen.52 Dieser Vorschrift korrespondieren die Regelungen anderer Gesetze – insbesondere § 75 Abs. 1 S. 1 2. HS. VwVfG –, nach denen im Wege einer sog. dominanten Konzentration53 einer bestimmten Behörde auch Aufgaben aus dem DSchG NW zugewiesen werden.54 Ein Belassen der Zuständigkeit bei der Denkmalbehörde ist gem. § 9 Abs. 3 S. 2 DSchG NW dann möglich, wenn im Fall bauaufsichtlicher oder immissionsschutzrechtlicher Genehmigung oder Zustimmung vom Antragsteller eine denkmalrechtliche Erlaubnis i. S. d. § 9 Abs. 1 DSchG NW gesondert beantragt wird.

48 Vgl. OVG Münster, Urteil v. 18.05.1984, DÖV 1985, 158 (158 f.); Moench, NVwZ 1988, 304 (315); Upmeier, in: Memmesheimer, DSchG § 9 Rdnr. 35; Upmeier, NuR 1986, 309 (313); vgl. auch Vondung, VBlBW 1998, 411 (414). 49 Upmeier, in: Memmesheimer, DSchG § 9 Rdnr. 42 f.; zum DSchG BW vgl. Strobl, in: Strobl/Majocco/Sieche, DSchG BW § 7 Rdnr. 25. Vgl. generell zur Beteiligung der durch Konzentration nicht mehr zuständigen Behörden: Bonk/Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 73 Rdnr. 27 f.; Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 63 ff.; Kügel, in: Obermayer, VwVfG § 75 Rdnr. 20; Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben, S. 178 ff. 50 In der Praxis werden allerdings häufig die Denkmalbehörden in der Weise in das Genehmigungsverfahren zurückgeholt, dass sie intern eine Entscheidung i. S. d. § 9 Abs. 1 DSchG NW treffen und der konzentriert zuständigen Behörde übermitteln, welche die Entscheidung der Denkmalbehörde eins zu eins in ihre umfassende Entscheidung übernimmt. 51 Kügel, in: Obermayer, VwVfG § 75 Rdnr. 20; Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben, S. 180 f. 52 Vgl. Bonk/Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 73 Rdnr. 27; Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben, S. 181. 53 Vgl. Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 50 f.; Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben, S. 182. 54 Vgl. Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 21 Rdnr. 6.

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3. Kap.: Zuständigkeiten

bb) Fortbestehen der Benehmensregel Im direkten Zusammenhang mit der Konzentrationswirkung des § 9 Abs. 3 S. 1 DSchG NW steht die Frage nach dem Fortbestand der Benehmensregel des § 21 Abs. 4 S. 2 DSchG NW. Abstrakt betrachtet hängt die Antwort auf diese Frage von der grundsätzlichen Reichweite der formellen Konzentrationswirkung55 ab. Denn unter formeller Konzentration kann nicht nur die Zuständigkeit, sondern das gesamte Verwaltungsverfahren verstanden werden. Sollte die Konzentrationswirkung neben der Zuständigkeit auch das anzuwendende Verfahrensrecht betreffen, dann entfiele im Fall des § 9 Abs. 3 S. 1 DSchG NW gegebenenfalls das Benehmenserfordernis des § 21 Abs. 4 S. 2 DSchG NW. Die Beteiligung des Denkmalpflegeamtes im Fall des § 9 Abs. 3 S. 1 DSchG NW wird daher entscheidend von der Reichweite der formellen Konzentrationswirkung beeinflusst. Im Hinblick auf die Auswirkungen der formellen Konzentrationswirkung stehen sich jedoch unterschiedliche Auffassungen gegenüber.56 Eine starke Meinung geht davon aus, dass durch die formelle Konzentration sowohl die Zuständigkeit als auch das Verfahren betroffen werden.57 Nicht mehr vertreten wird die Auffassung, dass sich die Konzentration auf die Zuständigkeit beschränke.58 Der uneingeschränkten Verfahrenskonzentration tritt jedoch eine vermittelnde Ansicht entgegen, die eine solche in den Fällen ablehnt, wenn sich im primären Verfahrensrecht keine entsprechende Regelung für eine verfahrensrechtliche Anforderung des verdrängten Verfahrens – etwa die Benehmensregel des § 21 Abs. 4 S. 2 DSchG NW – findet.59 Diese Auffassung ist sowohl aus rechtsstaatlichen Gründen als auch wegen der

55 Die Auswirkungen einer Konzentrationsregelung wurden sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht diskutiert. Mittlerweile hat sich jedoch die Ansicht durchgesetzt, dass sich grundsätzlich keine materielle Konzentrationswirkung entfaltet, so dass das „verdrängte“ materielle Recht bestehen bleibt (vgl. BVerwG, Urteil v. 09.11.1984, BVerwGE 70, 242 [244]; Bonk/Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 75 Rdnr. 15). 56 Vgl. ausführlich Oberhansberg, Die Ministeranrufung, 1. Teil A II 4 g) bb). 57 Z. B. BVerwG, Urteil v. 09.03.1990, BVerwGE 85, 44 (46); Bonk/Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 75 Rdnr. 14. 58 So früher BVerwG, Urteil v. 29.06.1967, BVerwGE 27, 253 (256). 59 Konkret für den Fall des Einvernehmens des Landesdenkmalamtes BadenWürttemberg mit der Denkmalbehörde Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben, S. 177. Allgemein zur formellen Konzentrationswirkung Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 57; Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungen, S. 71; Oberhansberg, Die Ministeranrufung, 1. Teil A II 4 g) bb); Upmeier, NuR 1986, 309 (316); Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben, S. 175 ff.

B. Überblick über die allgemeinen Zuständigkeiten für Kulturgüter

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für die Zweck- und Rechtmäßigkeit der Entscheidung vorteilhaften Einbeziehung zusätzlichen Sachverstandes und Wissens vorzugswürdig.60 Im Ergebnis führt die vermittelnde Ansicht dazu, dass entweder eine entsprechende Regelung im primären Verfahrensrecht vorgesehen ist oder aber auf die Benehmensregel des § 21 Abs. 4 S. 2 DSchG NW zurückgegriffen wird. In jedem Fall ist aber als minimale Anforderung das Benehmen mit dem Denkmalpflegeamt herzustellen.61 Damit nehmen die Denkmalpflegeämter auch im Fall des § 9 Abs. 3 S. 1 DSchG NW ihre Kontrollfunktion im Interesse des Denkmalschutzes wahr. Die Zuständigkeiten für die Denkmalpflege – sowohl des Denkmalpflegeamtes als auch der Gemeinden – werden durch § 9 Abs. 3 S. 1 DSchG NW ohnehin nicht tangiert. 2. Baden-Württemberg Auch das DSchG BW62 sieht gem. § 3 Abs. 1 einen dreistufigen Aufbau der Denkmalschutzbehörden mit einer grundsätzlichen Zuständigkeit der unteren Denkmalschutzbehörde nach § 7 Abs. 4 S. 1 DSchG BW vor. Neben diesem dreistufigen Behördenaufbau stehen gem. § 3 Abs. 1 DSchG BW das Landesdenkmalamt sowie die Landesarchivdirektion als Fachämter. Grundsätzlich ist das Zusammenwirken von Denkmalschutzbehörde und Fachamt gem. § 3 Abs. 3 DSchG BW derart ausgestaltet, dass die Denkmalschutzbehörden grundsätzlich nach Anhörung der Fachämter entscheiden. Bedarf ein Vorhaben neben einer Genehmigung i. S. d. DSchG BW einer anderweitig vorgeschriebenen Genehmigung, dann ist die denkmalrechtliche Genehmigung gem. § 7 Abs. 3 DSchG BW nach außen entbehrlich; stattdessen ist für die genehmigende Behörde im Innenverhältnis die Zustimmung der Denkmalschutzbehörde erforderlich. Die Beteiligung des Fachamtes bleibt auch für den Fall der Konzentration bestehen.63 3. Bayern Das DSchG Bay64 gibt in Art. 11 ebenfalls einen dreistufigen Aufbau der Denkmalschutzbehörden vor. Neben diese wird gem. Art. 12 DSchG Bay 60 Vgl. Oberhansberg, Die Ministeranrufung, 1. Teil A II 4 g) bb) (2) (ee); Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben, S. 176. 61 Im Ergebnis so auch Upmeier, in: Memmesheimer, DSchG § 9 Rdnr. 37; vgl. auch Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 22 Rdnr. 17; Rothe, DSchG NW, § 9 Rdnr. 15; Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 21 Rdnr. 66. 62 GBl. BW 1983, S. 797 ff. 63 Vgl. Strobl, in: Strobl/Majocco/Sieche, DSchG BW § 7 Rdnr. 30.

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3. Kap.: Zuständigkeiten

das Landesamt für Denkmalpflege als Fachamt gestellt. Die grundsätzlich zuständige Untere Denkmalschutzbehörde hat gem. Art. 15 Abs. 2 DSchG Bay vor den Entscheidungen65 zunächst das Fachamt zu hören. In Art. 6 Abs. 3 weist auch das DSchG Bay eine rezessive Konzentration auf. Wenn eine baurechtliche Genehmigung oder Zustimmung erforderlich ist, dann entfällt die denkmalrechtliche Erlaubnis. 4. Berlin Gem. § 6 DSchG Berl.66 sind die Denkmalschutzbehörden zweistufig aufgebaut. Daneben sieht § 5 Abs. 1 DSchG Berl. die Errichtung einer Denkmalfachbehörde vor. Gem. § 6 Abs. 5 DSchG Berl. benötigt die untere Denkmalschutzbehörde für eine Entscheidung das Einvernehmen mit der Denkmalfachbehörde. Gem. § 12 Abs. 3 S. 2 DSchG Berl. ist eine denkmalrechtliche Genehmigung neben einer Baugenehmigung oder bauordnungsrechtlichen Genehmigung nicht erforderlich, sondern in dieser enthalten. Im internen Verhältnis zur Baubehörde bleibt die Denkmalbehörde zuständig.67 Deshalb kann die nach außen zuständige Behörde gem. § 12 Abs. 3 S. 3 DSchG Berl. nur im Einvernehmen mit der Denkmalbehörde entscheiden. Die Entscheidung der unteren Denkmalschutzbehörde über das Einvernehmen i. S. d. § 12 Abs. 3 S. 3 DSchG Berl. muss diese wiederum gem. § 6 ABS. 5 DSchG Berl. im Einvernehmen mit der Denkmalfachbehörde treffen.68 5. Brandenburg Auch dem DSchG Brandb.69 liegt gem. § 3 ein zweistufiger Aufbau der Denkmalschutzbehörden zugrunde. Nach § 5 Abs. 1 DSchG Brandb. ist von einer grundsätzlichen Zuständigkeit der unteren Denkmalschutzbehörde auszugehen. Neben den Denkmalschutzbehörden wird durch § 4 Abs. 1 DSchG Brandb. das Landesamt für Denkmalpflege als Fachbehörde eingerichtet. Gem. § 5 Abs. 3 DSchG Brandb. muss die untere Denkmalschutzbehörde nach Beratung im Einvernehmen mit dem Fachamt entscheiden. Ist für eine grundsätzlich nach § 15 Abs. 1 und 2 DSchG Brandb. erlaubnispflichtige Maßnahme nach anderen gesetzlichen Bestimmungen eine zu64 65 66 67 68 69

GVBl. Bay 1973, S. 328 ff. Vgl. Martin, in: Eberl/Martin/Petzet, Bay DSchG Art. 15 Rdnr. 7. GVBl. Berl. 1995, S. 274 ff. Haspel/Martin/Schmidt, Denkmalschutzrecht in Berlin, S. 153. Haspel/Martin/Schmidt, Denkmalschutzrecht in Berlin, S. 154. GVBl. Brandb. 1991, 311 ff.

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sätzliche Genehmigung o. ä. erforderlich, so ist gem. § 15 Abs. 4 DSchG Brandb. eine gesonderte denkmalrechtliche Erlaubnis entbehrlich. Vielmehr hat die andere Behörde ihre Entscheidung im Benehmen mit der Denkmalschutzbehörde zu treffen. Nach § 15 Abs. 4 S. 2 DSchG Brandb. gilt die Regelung über das Verhältnis zwischen Denkmalschutzbehörde und Fachamt des § 5 Abs. 3 DSchG Brandb. entsprechend. Auf diese Weise wird eine direkte Beziehung zwischen der konzentriert entscheidenden Behörde und dem Denkmalfachamt hergestellt, indem auch diese Behörde nach Beratung im Einvernehmen mit dem Fachamt entscheiden muss.70 6. Bremen Gem. § 4 Abs. 1 und 2 geht das DSchG Brem.71 ebenfalls von einem zweistufigen Aufbau der Denkmalschutzbehörden aus. Diesen wird gem. § 5 DSchG Brem. das Landesamt für Denkmalpflege und der Landesarchäologie als Fachbehörde zur Seite gestellt.72 § 4 Abs. 4 DSchG Brem. regelt das Verhältnis der Denkmalschutzbehörden zur Fachbehörde, indem es für die Entscheidungen der oberen Denkmalschutzbehörde lediglich die Anhörung, für die Entscheidungen der Denkmalschutzbehörden das Einvernehmen der Fachbehörde verlangt. Auch nach dem DSchG Brem. entfällt eine gesonderte denkmalrechtliche Genehmigung entsprechend § 10 Abs. 1 und 2 DSchG Brem., wenn zusätzlich die Genehmigung durch eine Bauordnungsbehörde erforderlich ist. In diesem Fall ist gem. § 10 Abs. 6 S. 1 DSchG Brem. eine Entscheidung der Bauordnungsbehörde im Einvernehmen mit der Denkmalschutzbehörde notwendig. 7. Hamburg Von der einheitlichen Struktur, die sich durch alle bisher dargestellten Landesdenkmalgesetze zieht, unterscheidet sich das DSchG Ham.73 deutlich. Die Aufgaben des Gesetzes obliegen grundsätzlich der „zuständigen Behörde“, welche nach einer Anordnung zur Durchführung des Denkmalschutzgesetzes74 die Behörde für Wissenschaft und Kunst bzw. die Kulturbehörde75 ist. 70 Vgl. Franzmeyer-Werbe, in: Schneider/Franzmeyer-Werbe/Martin/Krombholz, DSchG Brandb. § 15 Nr. 5.1.1.2. 71 Brem. GBl. 1975, S. 265 ff. 72 Im Bereich der Stadtgemeinde Bremen ist die Denkmalschutzbehörde gem. § 4 Abs. 1 DSchG Brem. identisch mit dem Landesamt für Denkmalpflege. 73 Ham. GVBl. 1984, S. 61 ff.

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3. Kap.: Zuständigkeiten

Mangels dahin gehender Bestimmung ordnet sich eine denkmalrechtliche Genehmigung einer anderweitigen Genehmigung nur unter, sofern von dieser eine dominante – also von ihrer eigenen gesetzlichen Grundlage vorgesehene – Konzentrationswirkung ausgeht. 8. Hessen Der Behördenaufbau des DSchG Hess.76 entspricht wieder der bekannten Struktur. Den in § 3 DSchG Hess. zweistufig angelegten Denkmalschutzbehörden steht gem. § 4 Abs. 1 DSchG Hess. das Landesamt für Denkmalpflege als Fachbehörde zur Seite. Grundsätzlich ist nach § 6 Abs. 1 DSchG Hess. von der Zuständigkeit der unteren Denkmalschutzbehörde auszugehen. Im Genehmigungsverfahren hat die Denkmalschutzbehörde gem. § 18 Abs. 3 DSchG Hess. im Einvernehmen mit dem Fachamt zu entscheiden. Auch das DSchG Hess. gibt für den Kollisionsfall mehrerer Genehmigungen vor, von einer gesonderten denkmalrechtlichen abzusehen. Diese wird gem. § 7 Abs. 3 S. 2 DSchG Hess. vielmehr von Baugenehmigungen oder bauordnungsrechtlichen Zustimmungen mit umfasst. Die nach außen entscheidende Behörde ist auf die Zustimmung der Denkmalschutzbehörde angewiesen, die intern die denkmalrechtliche Prüfung vornimmt.77 Die Entscheidung der Denkmalschutzbehörde über die Zustimmung steht ihrerseits wiederum unter dem Vorbehalt des Einvernehmens mit dem Fachamt.78 9. Mecklenburg-Vorpommern Gem. § 3 DSchG MV79 sind in Mecklenburg-Vorpommern die Denkmalschutzbehörden in zwei Ebenen organisiert, wobei gem. § 3 Nr. 2 S. 2 DSchG MV von der Zuständigkeit der unteren Denkmalschutzbehörde auszugehen ist. Fachbehörden sind gem. § 4 Abs. 1 DSchG MV das Landesamt für Denkmalpflege sowie das Landesamt für Bodendenkmalpflege. Die untere Denkmalschutzbehörde muss gem. §§ 5 Abs. 1 S. 6, Abs. 3, 7 Abs. 4 DSchG MV grundsätzlich im Einvernehmen mit der Fachbehörde entscheiden. Einer eigenständigen denkmalrechtlichen Genehmigung bedarf es gem. § 7 Abs. 7 S. 1 DSchG MV für Maßnahmen i. S. d. Abs. 1 nicht, wenn eine 74 75 76 77 78 79

Amtl. Anz. 1975, S. 254. Vgl. Eberl/Kleeberg, Denkmalschutzgesetze, S. 57 Fn. 2. GVBl. Hess. 1986, S. 269 ff. Seehausen, Denkmalschutz in Hessen, S. 61. Seehausen, Denkmalschutz in Hessen, S. 62. GVBl. MV 1993, S. 975 ff.

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anderweitige Genehmigung erforderlich ist. Hervorzuheben ist die Regelung des § 7 Abs. 7 S. 3 DSchG MV, wonach die anderweitig und gem. S. 2 auch für die denkmalrechtlichen Belange zuständige Behörde im Einvernehmen mit dem Fachamt entscheiden muss, also die Kooperationspflichten der Denkmalschutzbehörde übernimmt. 10. Niedersachsen Wie in den meisten Denkmalschutzgesetzen ist auch der Behördenaufbau des DSchG Nds.80 gem. § 19 Abs. 1 dreistufig. Entsprechend § 20 Abs. 1 DSchG Nds. sind grundsätzlich die unteren Denkmalschutzbehörden zuständig. Den Denkmalschutzbehörden wird gem. § 21 DSchG Nds. das Institut für Denkmalpflege als Fachamt zur Seite gestellt. Nach § 26 DSchG Nds. beschränkt sich der Einfluss des Fachamtes auf die Denkmalschutzbehörden auf beratende Tätigkeiten sowie auf eine ihr gegenüber bestehende Anzeigepflicht der Denkmalschutzbehörde für Maßnahmen von besonderer Bedeutung.81 Gem. § 10 Abs. 4 DSchG Nds. entfällt eine gesonderte denkmalrechtliche Genehmigung, wenn eine Baugenehmigung oder eine die Baugenehmigung einschließende oder ersetzende Entscheidung notwendig ist. Die zuständige Denkmalschutzbehörde ist jedoch von der entscheidenden Behörde verwaltungsintern zu beteiligen.82 11. Rheinland-Pfalz Auch dem DSchPflG Rh-Pf.83 liegt gem. § 24 Abs. 2 ein dreistufiger Behördenaufbau zu Grunde, wobei die Zuständigkeit grundsätzlich gem. § 24 Abs. 3 DSchPflG Rh-Pf. bei der unteren Denkmalschutzbehörde liegt. Neben den Denkmalschutzbehörden steht gem. § 25 DSchPflG Rh-Pf. das Landesamt für Denkmalpflege als Denkmalfachbehörde. Die Entscheidungen im Rahmen der §§ 8 Abs. 4, 13 Abs. 3 S. 2, 13 Abs. 5 und 14 Abs. 4 DSchPflG Rh-Pf. trifft die untere Denkmalbehörde im Einvernehmen mit dem Fachamt. Für den Fall einer Kollision verschiedener Genehmigungen enthält das DSchPflG Rh-Pf. keine Sonderregelung,84 so dass eine Konzentrationswir80

Nds. GVBl. 1978, S. 517 ff. Zur besonderen Bedeutung vgl. Schmaltz, in: Schmaltz/Wiechert, DSchG Nds. § 26 Rdnr. 5 ff. 82 Wiechert, in: Schmaltz/Wiechert, DSchG Nds. § 10 Rdnr. 19. 83 GVBl. Rh-Pf. 1978, S. 159 ff. 81

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kung nur eintritt, wenn sie für die mit der denkmalrechtlichen Genehmigung kollidierende Genehmigung vorgesehen ist. 12. Saarland Nur zwei Behördenstufen kennt § 4 DSchG Saarl.85. Daneben steht gem. § 5 DSchG Saarl. das Staatliche Konservatoramt als Denkmalfachbehörde. Während die untere Denkmalbehörde gem. § 4 Abs. 4 DSchG Saarl. im Einvernehmen mit der Fachbehörde zu entscheiden hat, verlangt § 4 Abs. 3 DSchG Saarl. bei der Kooperation von der Obersten Denkmalschutzbehörde mit dem Fachamt lediglich eine Anhörung. Gem. § 12 Abs. 5 S. 1 DSchG Saarl. entfällt das Erfordernis einer eigenständigen denkmalrechtlichen Erlaubnis, wenn eine bau- oder gewerberechtliche Genehmigung notwendig ist. Die in konzentrierter Weise zuständige Behörde muss jedoch gem. § 12 Abs. 5 S. 2 DSchG Saarl. im Einvernehmen mit der Denkmalschutzbehörde entscheiden. 13. Sachsen Wieder einen dreistufigen Behördenaufbau enthält § 3 Abs. 1 Sächs. DSchG86, wobei die grundsätzliche Zuständigkeit gem. § 4 Abs. 1 Sächs. DSchG bei der unteren Denkmalschutzbehörde angesiedelt ist. Die Denkmalschutzbehörden werden unterstützt durch das Landesamt für Denkmalpflege und das Landesamt für Archäologie als Fachbehörden und Landesoberbehörden gem. § 3 Abs. 3 Sächs. DSchG. Für Entscheidungen der unteren Denkmalschutzbehörden ist gem. § 4 Abs. 2 S. 1 Sächs. DSchG ein Einvernehmen mit der Fachbehörde erforderlich, die anderen Behördenstufen entscheiden nach § 4 Abs. 2 S. 2 Sächs. DSchG im Benehmen mit der Fachbehörde. Im Fall der Kollision verschiedener Genehmigungserfordernisse tritt die denkmalrechtliche Genehmigung gegenüber Baugenehmigungen oder bauordnungsrechtlicher Zustimmungen nach § 12 Abs. 3 Sächs. DSchG zurück. Es ist stattdessen die Zustimmung der Denkmalschutzbehörde gegenüber der Bauaufsichtsbehörde erforderlich.

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Vgl. dazu die Forderung von Hönes (DSchPflG Rh-Pf., § 13 Rdnr. 47), dem § 13 DSchPflG Rh-Pf. eine entsprechende Klausel hinzuzufügen. 85 Amtsbl. Saarl. 1977, S. 993 ff. 86 Sächs. GVBl. 1993, S. 229 ff.

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14. Sachsen-Anhalt Auch das DSchG LSA87 beruht gem. §§ 3, 4 auf einem dreistufigen Behördenaufbau mit der grundsätzlichen Zuständigkeit der unteren Denkmalschutzbehörden nach § 8 Abs. 1 DSchG LSA. Die untere Denkmalschutzbehörde kann gem. § 8 Abs. 1 DSchG LSA Entscheidungen nur im Benehmen mit dem Denkmalfachamt treffen. Fachamt in diesem Sinne sind gem. § 5 Abs. 1 DSchG LSA das Landesamt für Denkmalpflege und das Landesamt für Archäologie. In § 14 Abs. 8 DSchG LSA ist eine rezessive Konzentrationswirkung vorgesehen, die eine eigenständige denkmalrechtliche Genehmigung entbehrlich macht bei notwendiger Baugenehmigung oder bei einer eine solche Genehmigung einschließenden oder ersetzenden behördlichen Entscheidung. Jedoch ist das Denkmalfachamt gem. § 14 Abs. 8 S. 2 DSchG LSA am konzentrierten Verfahren weiterhin zu beteiligen, da die entscheidende Behörde in die verfahrensrechtliche Stellung der Denkmalschutzbehörde inklusive aller Beteiligungspflichten eintritt.88 15. Schleswig-Holstein Gem. § 2 Abs. 2 DSchG SH89 existieren ebenfalls drei Behördenebenen, von der nach § 2 Abs. 3 DSchG SH grundsätzlich die untere zuständig ist. Anders als in den sonstigen Denkmalschutzgesetzen sind die Fachämter i. S. d. § 2 Abs. 5 DSchG SH in diesen Behördenaufbau gem. § 2 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 DSchG SH als obere Denkmalschutzbehörde integriert. Die untere Denkmalschutzbehörde hat nach § 9 Abs. 1 S. 2 DSchG SH im Rahmen denkmalrechtlicher Genehmigungen die Zustimmung des Fachamtes als obere Denkmalschutzbehörde einzuholen. Kollisionsregelungen enthält das DSchG SH nicht, so dass eine Konzentrationswirkung nur durch andere Gesetze entstehen kann.90 16. Thüringen Schließlich ist auch im Thür. DSchG91 nach § 22 ein dreistufiger Aufbau der Denkmalschutzbehörden mit grundsätzlicher Zuständigkeit der unteren 87 88 89 90 91

GVBl. LSA 1991, S. 368 ff. Vgl. Martin, in: Martin/Ahrensdorf/Flügel, DSchG LSA § 14 Nr. 11.1. GVBl. SH 1972, S. 164 ff. Vgl. dazu Gallinat, DSchG SH, § 9 Nr. 1.4 und 3.4. GVBl. Thür. 1992, S. 17 ff.

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3. Kap.: Zuständigkeiten

Denkmalschutzbehörde gem. § 23 Abs. 1 vorgesehen. Daneben stehen gem. § 24 Abs. 1 Thür. DSchG als Fachbehörden das Landesamt für Denkmalpflege und das Landesamt für Archäologische Denkmalpflege. Gem. §§ 3 Abs. 1, 14 Abs. 3 Thür. DSchG ist für Entscheidungen der unteren Denkmalschutzbehörde nach Anhörung das Einvernehmen der Denkmalfachbehörde notwendig. Auch dem Thür. DSchG ist eine spezielle Regelung für die Kollision verschiedener Genehmigungserfordernisse fremd, so dass auch hier eine Konzentration nur durch ein anderes Genehmigungsverfahren angeordnet werden kann. 17. Zusammenfassung Wie das DSchG NW sehen die meisten Landesdenkmalschutzgesetze die Möglichkeit einer Verfahrenskonzentration vor, die zum Teil durch die dominante Konzentrationswirkung anderer Genehmigungsvorschriften ergänzt wird. In der Regel wird für den Fall der Konzentration des Verfahrens auf eine andere Behörde die Einflussmöglichkeit der Denkmalschutzbehörden oder der Fachämter aufrechterhalten. Die Denkmalschutzbehörde bleibt im Innenverhältnis für die denkmalrechtliche Genehmigung zuständig, so dass die entscheidende Behörde der Zustimmung, des Einvernehmens oder des Benehmens mit der Denkmalschutzbehörde bedarf – so ausdrücklich §§ 7 Abs. 3 DSchG BW, 12 Abs. 3 S. 3 DSchG Berl., 15 Abs. 4 S. 2 DSchG Brandb., 10 Abs. 6 S. 1 DSchG Brem., 7 Abs. 3 S. 2 2. HS. DSchG Hess., 12 Abs. 5 S. 2 DSchG Saarl., 12 Abs. 3 Sächs. DSchG. Wird die Denkmalschutzbehörde in irgendeiner Form an der Entscheidung beteiligt, bleiben auch die Erfordernisse des Zusammenwirkens mit der Fachbehörde bestehen.92 Teilweise wird durch den Eintritt der Konzentrationswirkung die Denkmalschutzbehörde vollständig aus dem konzentrierten Entscheidungsverfahren herausgenommen und eine direkte Beziehung zwischen der entscheidenden Behörde und dem Denkmalfachamt durch ein Einvernehmensoder Beteiligungserfordernis begründet.93 Es kann damit zusammengefasst werden, dass durch die Kollision von Genehmigungen grundsätzlich die Zuständigkeit der Denkmalschutzbehörden zumindest im Außenverhältnis entfällt. Sie ist jedoch meistens in unter92 Vgl. etwa Haspel/Martin/Schmidt, Denkmalschutzrecht in Berlin, S. 154; Seehausen, Denkmalschutz in Hessen, S. 61; Strobl, in: Strobl/Majocco/Sieche, DSchG BW § 7 Rdnr. 30. 93 So §§ 7 Abs. 7 S. 3 DSchG MV, 14 Abs. 8 S. 2 DSchG LSA; das Einvernehmen zwischen der entscheidenden Behörde und dem Denkmalfachamt wird trotz Beteiligung der Denkmalschutzbehörde auch von § 15 Abs. 4 S. 2 i. V. m. § 5 Abs. 3 DSchG BB gefordert.

B. Überblick über die allgemeinen Zuständigkeiten für Kulturgüter

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schiedlicher Intensität am Entscheidungsverfahren zu beteiligen, wobei sie zum Zusammenwirken mit den Denkmalfachämtern verpflichtet bleibt. Teilweise rückt unabhängig davon, ob die Beteiligung der Denkmalschutzbehörde vollständig entfällt, die entscheidende Behörde in die Kooperationspflicht mit dem Denkmalfachamt ein.

II. Zuständigkeit für Kulturgüter, die kein Denkmal sind Der Kulturgüterbegriff des UVPG geht deutlich über den Denkmalbegriff der Denkmalschutzgesetze hinaus. 1. Zuständigkeit anderer Stelle Der Kulturgüterbegriff des UVPG erfasst auch solche Gegenstände, denen die Denkmaleigenschaft verwehrt bleibt wie etwa Archivgütern oder Sammlungen aus Museen oder Bibliotheken. Teilweise sind für solche Güter spezielle Stellen zuständig, wie etwa die staatlichen Archive gem. § 1 Abs. 1 ArchivG NW94. Wegen der Verwebung von Natur- und Kulturschutz95 ist ebenfalls denkbar, das Stellen aus dem Natur- oder Landschaftsschutz – z. B. die Landschaftsbehörden i. S. d. § 8 LG NW – für die Belange von Kulturgütern eintreten. Dabei ist es jedoch erstrebenswert, die Zuständigkeiten klar zuzuordnen und auf die jeweiligen Fachbereich zu begrenzen. Dies kann etwa für den Schutz einer Kulturlandschaft dadurch geschehen, dass die Zuständigkeiten von Landschaftsbehörde oder Denkmalschutzbehörde danach differenziert werden, ob die Landschaft als Zeugnis historischer Vorgänge – dann wäre die Denkmalschutzbehörde zuständig – oder aus Gründen des Naturhaushaltes oder des Artenschutzes – dann wäre die Landschaftsbehörde zuständig – bewahrt werden soll.96 Im Idealfall wäre daher keine Stelle des Natur- oder Landschaftsschutzes für die Belange der Kulturgüter i. S. d. UVPG zuständig. 2. Keine sonstige Zuständigkeit Der Kulturgüterbegriff des UVPG umfasst aber auch solche Kulturgüter, für die keine ausdrückliche Zuständigkeit besteht. Dies gilt etwa für solche Güter, die unterhalb des Denkmalwertes liegen oder nicht als solche einge94 95 96

GVBl. NW 1989, 302 ff. Vgl. oben, 1. Kap. A. I. 3. Vgl. dazu ausführlich oben, 1. Kap. B. II. 1. d) cc) (1) (a) (bb).

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3. Kap.: Zuständigkeiten

tragen sind. Auch die Bewahrung immaterieller Aspekte des kulturellen Erbes wird in der Regel nicht ausdrücklich Aufgabe einer staatlichen Stelle sein. Außerhalb des UVP-Verfahrens obliegen diese Aufgaben daher keiner Behörde, für sie besteht keine Zuständigkeit. Dieser Umstand ist insbesondere im Hinblick auf das Schutzgut der Kulturgüter i. S. d. UVPG bedenklich.

C. Zuständigkeit für Kulturgüter im UVP-Verfahren Nach der allgemeinen Darstellung von Zuständigkeiten und Beteiligungsformen im UVP-Verfahren sowie für die Kulturgüterbelange muss nun geklärt werden, welche Rolle im UVP-Verfahren den für die Kulturgüter zuständigen Stellen zukommen soll. Wie bereits dargestellt, spielen im Rahmen des UVP-Verfahrens die zuständige Behörde, die federführende Behörde, die der federführenden Behörde untergeordnete zuständige Behörde und die zu beteiligende Behörde eine Rolle.97 Im Folgenden soll versucht werden, den Behörden des Kulturgüterschutzes den Status zuzuordnen, der ihnen im UVP-Verfahren zusteht.

I. Zuständige Behörde i. S. d. UVPG Vom Sonderfall der federführenden Behörde abgesehen ist die Stellung der zuständigen Behörde i. S. d. UVPG mit dem größten Einfluss ausgestattet. Sie ist für alle relevanten Verfahrensschritte im UVP-Verfahren verantwortlich, insbesondere für die entscheidenden Schritte des Scopings gem. § 5 S. 1 UVPG, der zusammenfassenden Darstellung gem. § 11 S. 1 UVPG sowie der Bewertung i. S. d. § 12 1. HS. UVPG. Aufgrund der Regelung des § 14 Abs. 1 S. 1 UVPG ist eine solche allzuständige Behörde im UVP-Verfahren nur denkbar, wenn das UVP-pflichtige Vorhaben nur der Zulassung durch eine Behörde bedarf. Dies ist der Fall, wenn entweder nur eine einzige Zulassung erforderlich ist oder wenn durch abschließende Konzentrationswirkung – wie etwa bei der Planfeststellung gem. § 75 Abs. 1 S. 1 2. HS. VwVfG – alle notwendigen Zulassungen bei einer Behörde gebündelt werden.98

97

Vgl. oben, 3. Kap. A. Vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 14 Rdnr. 1; Peters, UVPG § 14 Rdnr. 1; G. Schmidt, in: Hoppe, UVPG § 14 Rdnr. 11. 98

C. Zuständigkeit für Kulturgüter im UVP-Verfahren

257

1. Nur eine Zulassung erforderlich Eine Behörde kann zunächst zuständig i. S. d. UVPG sein, wenn ihr die Erteilung der für das UVP-pflichtige Vorhaben einzig erforderlichen Zulassung fachgesetzlich übertragen wird. Damit kann eine Behörde aus dem Bereich des Kulturgüterschutzes nur dann zuständige Behörde i. S. d. UVPG sein, wenn ihr die Entscheidung über die Zulässigkeit bestimmter Vorhaben übertragen worden ist. Als solche Zulassungen kommen insbesondere denkmalrechtliche Genehmigungen oder Erlaubnisse – etwa gem. § 9 Abs. 1 DSchG NW – in Betracht. Die Pflicht zur Durchführung einer UVP besteht gem. § 3 Abs. 1 S. 1 UVPG ausschließlich für solche Vorhaben, die in der Anlage 1 zu § 3 UVPG aufgeführt werden. Die in dieser Liste enthaltenen Vorhaben zeichnen sich durch ihre Größe und ihre drohende Eingriffsintensität aus. Keines der in § 3 Abs. 1 S. 1 UVPG genannten Vorhaben ist von solcher Rechtsnatur, dass es ausschließlich einer denkmalrechtlichen Genehmigung oder Erlaubnis bedarf. Vielmehr kommen als Trägerverfahren in Betracht für die Vorhaben im Sinne der Nr. 1 bis 10 der Anlage 1 zu § 3 UVPG das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren nach § 10 BImSchG,99 für Vorhaben nach Nr. 11 verschiedene Genehmigungs- oder Planfeststellungsverfahren des AtG,100 für Vorhaben nach Nr. 12 das Planfeststellungsverfahren i. S. d. §§ 31 Abs. 2, 34 KrW-/AbfG,101 für Vorhaben nach Nr. 13 verschiedene Planfeststellungs- oder Erlaubnisverfahren des Wasserrechts,102 für Vorhaben nach Nr. 14 wiederum verschiedene Planfeststellungsverfahren des Straßen-, Wasserstraßen- und Eisenbahnrechts,103 für Vorhaben nach Nr. 15 das Planfeststellungsverfahren nach § 52 Abs. 2a BBergG,104 für Vorhaben nach Nr. 16 das Planfeststellungsverfahren nach § 41 FlurbG,105 für Vorhaben nach Nr. 17 verschiedene forstrechtliche Genehmigungsverfahren,106 für Vorhaben nach Nr. 18 das bauplanungsrechtliche Aufstellungsverfahren der §§ 1 ff. BauGB107 und für Vorhaben nach Nr. 19 verschiedene Planfeststellungsverfahren.108

99

Peters, UVPG § 3 Rdnr. 6. Vgl. Peters, UVPG § 3 Rdnr. 101 Vgl. Peters, UVPG § 3 Rdnr. 102 Vgl. Peters, UVPG § 3 Rdnr. 103 Vgl. Peters, UVPG § 3 Rdnr. 104 Peters, UVPG § 3 Rdnr. 21. 105 Peters, UVPG § 3 Rdnr. 22. 106 Vgl. Peters, UVPG § 3 Rdnr. 107 Peters, UVPG § 3 Rdnr. 24. 108 Vgl. Peters, UVPG § 3 Rdnr. 100

17. 18. 19. 20.

23. 25.

258

3. Kap.: Zuständigkeiten

Damit ist kein UVP-pflichtiges Vorhaben denkbar, das ausschließlich einer denkmalrechtlichen Genehmigung oder Erlaubnis bedarf. Denkmalschutzbehörden können daher nicht dadurch zur zuständigen Behörde i. S. d. UVPG werden, dass sie die einzig erforderliche fachgesetzliche Zulassung verantworten. 2. Erforderliche Zulassungen bei einer Behörde konzentriert Allein zuständig i. S. d. UVPG kann eine Behörde auch dann sein, wenn zwar mehr als eine Zulassung für das Vorhaben erforderlich ist, diese jedoch durch abschließende Konzentrationswirkung in der Verantwortung dieser Behörde gebündelt sind. Die Ausführungen zu den Kollisionsregelungen in den Denkmalschutzgesetzen der Länder haben jedoch gezeigt, dass im Falle des Zusammentreffens einer denkmalrechtlichen Genehmigung mit anderen Erlaubnissen die Zuständigkeiten nicht bei der Denkmalbehörde gebündelt werden. Vielmehr wird der Denkmalschutzbehörde in der Regel die Zuständigkeit für die denkmalrechtliche Genehmigung sogar entzogen.109 Daher kann sie auch nicht mit Hilfe der Konzentrationswirkung zur zuständigen Behörde i. S. d. UVPG werden. Festzustellen ist also, dass Denkmalschutzbehörden nicht allein zuständige Behörde i. S. d. UVPG sein können.110 Denkmalfachämtern ist schon aus dem Grunde der Status als zuständige Behörde i. S. d. UVPG verwehrt, dass sie nicht über denkmalrechtliche Genehmigungen und damit über das die UVP umrahmende Verwaltungsverfahren entscheiden. Andere Stellen des Kulturgüterschutzes wie etwa staatliche Archive können abgesehen von den auch für sie geltenden oben genannten Aspekten schon nicht zuständige Behörde sein, da ihre Schutzgüter häufig nicht von Vorhaben i. S. d. UVPG betroffen sind. Archivgüter etwa sind in der Regel beweglich und beziehen ihren Wert nicht aus ihrem Standort, so dass sie ohne Beeinträchtigung verlagert werden können und damit vom Vorhaben nicht mehr betroffen sind.

II. Federführende Behörde i. S. d. UVPG Bedarf ein UVP-pflichtiges Vorhaben mehr als einer Genehmigung und sind die erforderlichen Genehmigungen nicht durch eine umfassende Konzentration bei einer Behörde gebündelt, so bedarf das Vorhaben mehrerer paralleler Zulassungsverfahren. Für diesen Fall sieht § 14 Abs. 1 UVPG 109

Vgl. oben, 3. Kap. B. I. Vgl. dazu die Aussage Steinbergs (DVBl 1990, 1369 [1375]), der davon ausgeht, dass die Kommunen regelmäßig nicht für die UVP zuständig sein werden. 110

C. Zuständigkeit für Kulturgüter im UVP-Verfahren

259

insbesondere zur Wahrung des integrativen Charakters der UVP die Einrichtung einer federführenden Behörde vor. Gem. § 14 Abs. 1 S. 1 und S. 2 UVPG werden der federführenden Behörde verschiedene Aufgaben im UVP-Verfahren zugewiesen, die für alle parallelen Zulassungsverfahren koordiniert wahrgenommen werden sollen. Vorbehaltlich des § 14 Abs. 1 S. 3 UVPG, der die federführende Behörde für den Sonderfall einer atomrechtlichen Genehmigung festlegt, bestimmen gem. § 14 Abs. 1 S. 1 UVPG die Länder die federführende Behörde. 1. Grundsätzlich Konzentration zu Lasten der Denkmalschutzbehörde Viele Denkmalschutzgesetze sehen im Fall mehrerer erforderlicher Genehmigungen eine rezessive Konzentration zu Lasten der Denkmalschutzbehörden vor. Selbst wenn neben diese konzentrierte Genehmigung weitere Zulassungserfordernisse treten und damit die federführende Behörde i. S. d. § 14 UVPG notwendig machen sollten, scheiden Denkmalschutzbehörden in diesen Fällen von vornherein als federführende Behörde aus. Denn sie verlieren ihre Zuständigkeit bereits im Wege der rezessiven Konzentration an eine andere Zulassungsbehörde, so dass sie nicht mehr mit der weiteren Zulassungsbehörde um die Position der federführenden Behörde „konkurrieren“ können. Aus diesem Grunde scheiden die Denkmalschutzbehörden der Länder Baden-Württemberg, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen-Anhalt bereits im Vorfeld als federführende Behörde aus. 2. Teilweise Konzentration zu Lasten der Denkmalschutzbehörde In den Denkmalschutzgesetzen der Länder Bayern, Berlin, Bremen, Hessen, Saarland und Sachsen ist eine rezessive Konzentration zu Lasten der Denkmalschutzbehörden nicht umfassend angeordnet, sondern lediglich gegenüber bestimmten konkurrierenden – insbesondere baurechtlichen – Zulassungserfordernissen. Hiervon sind zwar die meisten aller mit denkmalrechtlichen Genehmigungen konkurrierenden Zustimmungserfordernisse erfasst,111 zudem weist eine Vielzahl anderer konkurrierender Verfahren eine dominante Konzentrationswirkung auf und macht so die denkmalrechtliche Genehmigung entbehrlich.112 Dennoch sind Konstellationen denkbar, bei 111

Vgl. Martin, in: Eberl/Martin/Petzet, Bay DSchG Art. 6 Rdnr. 5a.

260

3. Kap.: Zuständigkeiten

denen die denkmalrechtliche Genehmigung neben weiteren Zulassungen erforderlich ist. Für diese Konstellationen ist die Rolle der Denkmalschutzbehörden bei der Bestimmung der federführenden Behörde zu klären. In Bayern ist gem. Art. 78l Abs. 1 S. 2 VwVfG Bay113 grundsätzlich die höchste der beteiligten Zulassungsbehörden die federführende Behörde. Gehören die beteiligten Behörden derselben Verwaltungsebene an, so ist gem. Art. 78l Abs. 1 S. 2 VwVfG Bay diejenige federführend, „die das Verfahren mit dem größten Kreis öffentlich-rechtlicher Beziehungen durchzuführen hat“. Gem. Art. 11 Abs. 1 DSchG Bay sind Kreisverwaltungsbehörden oder u. U. Gemeinden Untere Denkmalschutzbehörde. Im Hinblick auf die notwendigen Genehmigungsverfahren für die UVP-pflichtigen Vorhaben werden diese daher in der Regel nicht mit der Federführung des UVP-Verfahrens betraut werden. Entweder die i. S. d. AtomG zuständige Behörde, die für den Immissionsschutz zuständige Behörde, die für das Wassergesetz zuständige Behörde, die nach dem Landeswaldgesetz zuständige Behörde oder in sonstigen Fällen diejenige Behörde, „die das Verfahren mit dem größten Kreis öffentlich-rechtlicher Beziehungen durchzuführen hat“, wird gem. § 2 Abs. 1 und 2 UVPG Berl.114 zur federführenden Behörde bestimmt. Untere Denkmalschutzbehörden sind gem. § 6 Abs. 3 DSchG Berl. die Bezirksämter. Weder die nach dem AtomG zuständige Behörde, noch der gem. § 85 WasserG Berl.115 zuständige Senat oder die nach § 4 LWaldG Berl.116 zuständige Behörde Berliner Forsten sind mit diesen identisch. Für den Immissionsschutz können zwar gem. Nr. 15 Abs. 1 lit. c des ZustKat Ord Berl.117 auch die Bezirksämter zuständig sein – neben der Senatsverwaltung gem. Nr. 10 Abs. 1 lit. c und dem Landesamt für Arbeitsschutz, Gesundheitsschutz und technische Sicherheit nach Nr. 24 Abs. 3. Federführende Behörde kann gem. § 2 Abs. 1 Nr. 2 UVPG Berl. eine für den Immissionsschutz zuständige Behörde aber nur im Fall von Nr. 1 der Anlage zu § 3 UVPG sein. Da Nr. 1 der Anlage zu § 3 des UVPG von Anlagen spricht, 112 Vgl. Martin, in: Eberl/Martin/Petzet, Bay DSchG Art. 6 Rdnr. 7 ff.; Seehausen, Denkmalschutz in Hessen, S. 61. 113 Die Änderung des VwVfG Bay wurde eingefügt durch § 1 des Bayerischen UVP-Richtlinie Umsetzungsgesetz, GVBl. Bay 1999, S. 532 ff.; identisch schon die vorher geltende Verordnung zur Bestimmung der federführenden Behörden und ihrer Aufgaben gem. § 14 Abs. 1 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung, GVBl. Bay 1990, S. 254, ber. S. 384. 114 GVBl. Berl. 1992, S. 234 ff. 115 GVBl. 1989, S. 606 ff. 116 GVBl. 1979, S. 177 ff. 117 Zuständigkeitskatalog Ordnungsaufgaben als Anlage 2 zum 2. VerwRefG Berl., GVBl. Berl. 1998, S. 177 ff.

C. Zuständigkeit für Kulturgüter im UVP-Verfahren

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die der Genehmigung nach § 4 BImSchG bedürfen, kommen die Bezirksämter als federführende Behörde i. S. d. § 2 Abs. 1 Nr. 2 UVPG Berl. nicht in Betracht. Denn sie sind ausschließlich für genehmigungsfreie Anlagen nach §§ 22 ff. BImSchG zuständig. Denkbar – auch wenn nur selten der Fall – ist jedoch die Konstellation, dass die unteren Denkmalschutzbehörden aufgrund des „größten Kreises öffentlich-rechtlicher Beziehungen“ die Federführung übernehmen. Die Denkmalschutzbehörden i. S. d. § 4 Abs. 1 DSchG Brem. sind ebenfalls nicht identisch mit dem Gewerbeaufsichtsamt oder dem Senator für Frauen, Gesundheit, Jugend, Soziales und Umweltschutz als mögliche federführende Behörden i. S. d. § 1 der Bekanntmachung über die federführende Behörde nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung.118 Federführend kann aber auch die – für die Genehmigung nach § 19a WHG – zuständige Wasserbehörde, gem. § 151 Abs. 1 WassG Brem.119 das Wasserwirtschaftsamt oder der Magistrat, sein. Gem. § 4 Abs. 1 DSchG Brem. ist für den Bereich der Stadtgemeinde Bremen das Landesamt für Denkmalpflege, für den Bereich der Stadtgemeinde Bremerhaven der Magistrat die Denkmalschutzbehörde. Im Bereich der Stadtgemeinde Bremerhaven kann daher die federführende Behörde beim Verwaltungsträger der Denkmalschutzbehörde angesiedelt sein. In Hessen liegt die Federführung i. S. d. § 14 UVPG grundsätzlich bei dem Regierungspräsidium.120 Untere Denkmalschutzbehörde ist dagegen gem. § 3 Abs. 2 DSchG Hess. der Gemeindevorstand bzw. der Kreisausschuss. Nach saarländischem Landesrecht121 obliegt die Federführung immer einer obersten Landesbehörde oder einer Landesmittelbehörde. Der Status der federführenden Behörde ist daher den Städten und Gemeinden als unterer Denkmalschutzbehörde verwehrt. In Sachsen122 sind neben dem Sächsischen Staatsministerium für Umwelt und Landesentwicklung und den Regierungspräsidien in einigen Fällen auch die unteren Verwaltungsbehörden federführend i. S. d. § 14 UVPG. Die 118

Brem. ABl. 1995, S. 851. Vgl. GBl. Brem. 1991, 65 ff. 120 Vgl. Anordnung über die Zuständigkeit zur Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung bei der Zulassung eines Vorhabens durch mehrere Behörden, GVBl. Hess. 1990, S. 421. 121 Vgl. die Verordnung über die Zuständigkeiten nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung, Amtsbl. Saarl. 1991, S. 166. 122 Vgl. die Verwaltungsvorschrift des Sächsischen Staatsministeriums für Umwelt und Landesentwicklung über die Regelung der Zuständigkeiten bei der Durchführung des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung, Sächs. Abl. 1991, Nr. 34 S. 19. 119

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3. Kap.: Zuständigkeiten

unteren Verwaltungsbehörden sind gem. § 3 Abs. 1 Nr. 3 Sächs. DSchG im Regelfall zugleich untere Denkmalschutzbehörde. In Sachsen kann die untere Denkmalschutzbehörde daher im UVP-Verfahren federführende Behörde sein. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass der Status der federführenden Behörde den unteren Denkmalschutzbehörden in Hessen und im Saarland verwehrt ist. In Bayern, Berlin, Bremen und Sachsen sind dagegen Konstellationen zumindest denkbar, in denen die untere Denkmalschutzbehörde zugleich federführende Behörde sein kann. 3. Keine Konzentration im Denkmalschutzgesetz vorgesehen Die Denkmalschutzgesetze der Länder Hamburg, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein sowie Thüringen sehen keine Konzentrationswirkung vor. Doch unterliegt die denkmalrechtliche Genehmigung auch dann einer Konzentrationswirkung zu Lasten der Denkmalschutzbehörden, wenn andere Zulassungsbehörden bzw. -verfahren mit dominanter Konzentrationswirkung ausgestattet sind. Trotz dieser Möglichkeit sind konkurrierende Genehmigungen denkbar, die selbständig neben der denkmalrechtlichen Genehmigung stehen und somit nach einer federführenden Behörde i. S. d. § 14 UVPG verlangen. Federführende Behörde für den Bereich des Landes Hamburg ist entweder die Umweltbehörde oder die Behörde mit dem Schwerpunkt der fachlichen Betroffenheit.123 Da die Umweltbehörde nicht mit der Kulturbehörde übereinstimmt, kann die Federführung allenfalls über den Schwerpunkt erlangt werden. Dieser wird eher selten bei der für den Denkmalschutz zuständigen Kulturbehörde angesiedelt sein. In Rheinland-Pfalz ist entweder die für den Immissionsschutz, das Atomgesetz oder eine Planfeststellung zuständige Behörde oder ansonsten diejenige Behörde federführend, die „das Zulassungsverfahren mit dem größten Kreis öffentlich-rechtlicher Beziehungen durchzuführen hat“.124 Nicht mit der unteren Denkmalschutzbehörde identisch sind die für das Atomgesetz oder Planfeststellungen zuständigen Behörden. Federführend ist die für den Immissionsschutz zuständige Behörde im Fall der Nr. 1 der Anlage zu § 3 UVPG, d.h. wenn sie für Genehmigungen nach § 4 BImSchG zuständig ist. Gem. der Anlage zu § 1 der Landesverordnung über Zuständigkeiten auf 123 Vgl. Anordnung zur Durchführung des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung, Amtl. Anz. 1991, S. 2533. 124 § 1 der Landesverordnung über die federführende Behörde nach § 14 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeit, GVBl. Rh-Pf. 1992, 279.

C. Zuständigkeit für Kulturgüter im UVP-Verfahren

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dem Gebiet des Immissionsschutzes125 kann für die Genehmigung nach § 4 BImSchG auch die Kreis- oder die Stadtverwaltung zuständig sein. Eine Identität zwischen Denkmalschutzbehörde, die gem. § 24 Abs. 2 Nr. 3 DSchG Rh-Pf. die Kreisverwaltung bzw. die Stadtverwaltung ist, und federführender Behörde ist daher auf diesem Weg möglich. Ansonsten besteht auch die Möglichkeit, dass der unteren Denkmalschutzbehörde das Zulassungsverfahren mit dem größten Kreis öffentlich-rechtlicher Beziehungen obliegt. Die Federführung obliegt nach § 1 der schleswig-holsteinische Landesverordnung über die federführende Behörde nach § 14 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung126 den staatlichen Umweltämtern, dem Ministerium für Finanzen und Energie oder einigen der zuständigen Wasserbehörden. Bei den Wasserbehörden kommen nur die als federführend in Betracht, die für Vorhaben nach Nr. 6 und 16 der Anlage zu § 3 UVPG zuständig sind. Für die nach Nr. 16 der Anlage erforderliche Genehmigung nach § 19a WHG trägt gem. § 107 Abs. 1 Nr. 3 LWasserG SH die obere Wasserbehörde die Verantwortung, für die nach Nr. 6 der Anlage erforderliche Planfeststellung sind gem. §§ 106 Nr. 1, 107 Abs. 1 Nr. 2 LWasserG SH die oberste oder die obere Wasserbehörde zuständig. Zwar sind der Landrat oder der Bürgermeister sowohl untere Wasserbehörde gem. § 105 Nr. 3 LWasserG SH als auch untere Denkmalschutzbehörde nach § 2 Abs. 1 Nr. 3 DSchG SH, die untere Wasserbehörde und damit auch die untere Denkmalschutzbehörde können aber nicht federführende Behörde sein. Thüringen hat – wie die Länder Brandenburg, Niedersachen und Sachsen-Anhalt – noch nicht von der Ermächtigung des § 14 Abs. 1 S. 1 UVPG Gebrauch gemacht, eine federführende Behörde zu bestimmen. In Hamburg und Rheinland-Pfalz können zumindest theoretisch die unteren Denkmalschutzbehörden die Federführung i. S. d. UVPG übernehmen. In Schleswig-Holstein scheint dies ausgeschlossen zu sein. Für Thüringen lässt sich hierüber keine Aussage treffen.

III. Der federführenden Behörde untergeordnete Zulassungsbehörde Bedarf ein Vorhaben mehrerer Genehmigungen, die nicht bei einer Behörde konzentriert sind, so muss gem. § 14 UVPG eine federführende Behörde benannt werden. Eine solche Situation setzt neben der federführenden Behörde zwingend die Existenz weiterer Zulassungsbehörden voraus, die 125 126

Vgl. GVBl. Rh-Pf. 2002, 280 ff. GVBl. SH 1991, S. 67.

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3. Kap.: Zuständigkeiten

der federführenden Behörde untergeordnet sind, sonst wäre die Benennung der federführenden Behörde entbehrlich. Das bedeutet für die unteren Denkmalschutzbehörden, dass sie der federführenden Behörde untergeordnete Zulassungsbehörde dann sein können, wenn sie neben anderen Behörden zuständig sein können. Dies ist dann nicht möglich, wenn das Denkmalschutzgesetz wie in Baden-Württemberg, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen-Anhalt eine grundsätzliche Konzentration zu Lasten der Denkmalschutzbehörden bei der Kollision mit anderen Zulassungen vorsieht. Dagegen besteht bei der Rechtslage, nach der die untere Denkmalschutzbehörde neben weiteren Zulassungsbehörden agieren kann, die Möglichkeit, dass die untere Denkmalschutzbehörde eine der federführenden Behörde untergeordnete Zulassungsbehörde sein kann. Es besteht hierfür sogar eine deutlich größere Wahrscheinlichkeit, als dass die untere Denkmalschutzbehörde bei einer solchen Genehmigungskollision die Federführung übernimmt. Dies gilt für die unteren Denkmalbehörden im Geltungsbereich solcher Denkmalschutzgesetze, die keine oder eine nur beschränkte rezessive Konzentrationswirkung enthalten – also in den Ländern Bayern, Berlin, Bremen, Hamburg, Hessen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen, SchleswigHolstein sowie Thüringen.

IV. Zu beteiligende Behörde i. S. d. UVPG Ein vierter Status, den eine Behörde i. S. d. UVPG innehaben kann, ist der einer zu beteiligenden Behörde i. S. d. § 7 S. 1 UVPG. Eine Behörde ist gem. § 7 S. 1 UVPG dann zu beteiligen, wenn ihr „umweltbezogener Aufgabenbereich durch das Vorhaben berührt wird“. Die Beteiligungsregelung des § 7 UVPG ist § 4 UVPG entsprechend nur anzuwenden, wenn keine gleichen oder weiterreichenden Regelungen in anderen Rechtsvorschriften enthalten sind.127 1. Voraussetzungen für die Beteiligung Damit eine Behörde am UVP-Verfahren beteiligt wird, muss sie zunächst die Voraussetzungen für eine solche Beteiligung erfüllen. Es muss sich um eine Behörde i. S. d. UVPG handeln, deren Aufgabenbereich berührt wird.

127 Vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 7 Rdnr. 1; Wagner, in: Hoppe, UVPG § 7 Rdnr. 8 f./32 ff.; deutlich enger Peters, UVPG § 7 Rdnr. 2.

C. Zuständigkeit für Kulturgüter im UVP-Verfahren

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a) Behörde Der Behördenbegriff des UVPG ist an dem der Verwaltungsverfahrensgesetze orientiert.128 Demnach ist – etwa nach § 1 Abs. 4 VwVfG – unter einer Behörde jede Stelle zu verstehen, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Drei Merkmale kennzeichnen den Behördenbegriff des VwVfG. Zunächst ist von Bedeutung, dass der Behördenbegriff des VwVfG im verwaltungsverfahrensrechtlich-funktionellen Sinne benutzt wird.129 Die Organisation der Behörde hat daher keine Auswirkung.130 Aus diesem Grunde ist auch irrelevant, ob eine Handlung der „Behörde“ einem Rechtsträger zugeordnet werden kann.131 Vielmehr ist von Bedeutung, dass eigenverantwortlich und im eigenen Namen gehandelt wird.132 Deshalb verlangt der Behördenbegriff i. S. d. VwVfG trotz des funktionellen Ansatzes eine organisatorische Selbständigkeit.133 Diese wird maßgeblich durch eine eigene Leitung und ein eigenes Zuständigkeitsfeld bestimmt.134 Wird die Bildung eines Amtes gesetzlich vorgeschrieben und wird dieses Amt im eigenen Namen tätig, liegt die erforderliche organisatorische Selbständigkeit vor.135 Zweitens muss ein außenwirksames Handeln der Behörde vorliegen.136 Es ist jedoch nicht erforderlich, dass ein unmittelbar nach außen in den Rechtsbereich von Privatpersonen gerichtetes Handeln vorliegt.137 Vielmehr muss die Tätigkeit über bloß vorbereitende Tätigkeiten hinausgehen.138 128

Peters, UVPG § 7 Rdnr. 5; Wagner, in: Hoppe, UVPG § 7 Rdnr. 15. P. Stelkens/Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 1 Rdnr. 213/216. 130 Meyer, in: Knack, VwVfG § 1 Rdnr. 1/6; P. Stelkens/Schmitz, in: Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG § 1 Rdnr. 214; vgl. Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 21 Rdnr. 32. 131 P. Stelkens/Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 1 Rdnr. 218. 132 Vgl. BVerwG, Urteil v. 20.07.1984, BVerwGE 70, 4 (13); OVG Münster, Urteil v. 29.09.1986, NVwZ 1987, 608 (609). 133 Erichsen, in: Erichsen, Allg. Verwaltungsrecht, § 12 Rdnr. 14; Kopp/Ramsauer, VwVfG § 1 Rdnr. 51/53; P. Stelkens/Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 1 Rdnr. 224; vgl. Hoffmann, in: Obermayer, VwVfG § 1 Rdnr. 83; Meyer, in: Knack, VwVfG § 1 Rdnr. 3. 134 P. Stelkens/Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 1 Rdnr. 224; vgl. Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 21 Rdnr. 32. 135 P. Stelkens/Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 1 Rdnr. 227. 136 Vgl. BVerwG, Urteil v. 20.07.1984, BVerwGE 70, 4 (13); OVG Münster, Urteil v. 29.09.1986, NVwZ 1987, 608 (609); Erichsen, in: Erichsen, Allg. Verwaltungsrecht, § 12 Rdnr. 14/16; Hoffmann, in: Obermayer, VwVfG § 1 Rdnr. 82; vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG § 1 Rdnr. 52. 137 P. Stelkens/Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 1 Rdnr. 219. 138 Kopp/Ramsauer, VwVfG § 1 Rdnr. 52. 129

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3. Kap.: Zuständigkeiten

Drittes prägendes Kriterium des Behördenbegriffs i. S. d. VwVfG ist die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben. Es muss sich um solche Aufgaben handeln, zu deren Wahrnehmung ein Verhalten notwendig ist, das seinem Inhalt nach öffentliche Verwaltung ist.139 Entscheidend ist dabei nicht die Rechtsform der Tätigkeit, sondern vielmehr die Abgrenzung zu Rechtsprechung und Rechtsetzung.140 Öffentliche Aufgaben können auch privatrechtlich wahrgenommen werden.141 Unproblematisch handelt es sich bei den (unteren) Denkmalschutzbehörden um Behörden i. S. d. VwVfG und damit i. S. d. § 7 UVPG. Ihre Einrichtung als Sonderordnungsbehörden ist in den Denkmalschutzgesetzen vorgeschrieben, auch verfügen sie über ein eigenes Zuständigkeitsfeld, bei dem sie im Rahmen öffentlicher Aufgaben nach außen tätig werden. Genauerer Betrachtung bedürfen die in allen Denkmalschutzgesetzen geschaffenen Fachämter. Allein die Bezeichung als Fachamt bzw. -behörde besagt noch nichts über die Behördeneigenschaft i. S. d. VwVfG.142 Damit stellt sich – abgesehen vom DSchG SH, welches das Fachamt in die Hierarchie der Denkmalschutzbehörden integriert – für alle Denkmalschutzgesetze die Frage nach der Behördeneigenschaft des Fachamtes bzw. der Fachbehörde. Doch wird auch die Bildung der Fachämter in den Denkmalschutzgesetzen vorgeschrieben. Zudem obliegt ihnen ein eigener Zuständigkeitsbereich, der neben der Denkmalpflege auch Einflussnahme auf die Entscheidungen der Denkmalschutzbehörden umfasst. Zwar treten die Fachämter nicht direkt gegenüber Privatpersonen nach außen hin auf, doch reichen schon gutachtlich-beratende Tätigkeiten im Bereich öffentlicher Aufgaben aus.143 Neben der beratenden Tätigkeit obliegen den Fachämtern zudem in der Regel konkrete Mitwirkungsrechte im denkmalrechtlichen Genehmigungsverfahren – etwa in Form des Einvernehmens oder Benehmens –, so dass ihre Kompetenz über beratende Tätigkeiten hinausreicht und sie im außenwirksamen Bereich mitwirken. Daher sind die Fachämter – etwa die Denkmalpflegeämter in Nordrhein-Westfalen – als verwaltungsverfahrensrechtliche Behörde anzusehen.144 139

Erichsen, in: Erichsen, Allg. Verwaltungsrecht, § 12 Rdnr. 15. P. Stelkens/Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 1 Rdnr. 229. 141 Hoffmann, in: Obermayer, VwVfG § 1 Rdnr. 84; Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 21 Rdnr. 33; P. Stelkens/Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 1 Rdnr. 230. 142 Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG § 1 Rdnr. 51; P. Stelkens/Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 1 Rdnr. 223. 143 Vgl. P. Stelkens/Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 1 Rdnr. 219. 144 Dagegen sind sie wohl nicht als Behörde im organisationsrechtlichen Sinne einzustufen. 140

C. Zuständigkeit für Kulturgüter im UVP-Verfahren

267

Sowohl die (unteren) Denkmalschutzbehörden als auch die Denkmalfachämter stellen somit Behörden i. S. d. VwVfG und daher auch i. S. v. § 7 UVPG dar. Gleiches gilt für Behörden mit einer Zuständigkeit für sonstige Kulturgüter. b) Berührter Aufgabenbereich Eine Beteiligung i. S. d. § 7 UVPG setzt weiter voraus, dass der Aufgabenbereich einer Behörde berührt wird. Von Relevanz kann dabei nur der Bereich sein, der die Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Aufgaben betrifft.145 Zu klären ist aber darüber hinaus, wann dieser öffentlich-rechtliche Aufgabenbereich berührt ist. Dies ist immer der Fall, wenn eine Behörde bei der Wahrnehmung ihrer öffentlich-rechtlichen Aufgaben in irgendeiner Form von den Auswirkungen eines Vorhabens beeinträchtigt wird. Diese Beeinträchtigung kann dergestalt sein, dass die Auswirkungen des geplanten Vorhabens künftige, vom Vorhaben unabhängige Tätigkeiten der Behörde erschweren oder beeinflussen können.146 Eine Beeinträchtigung kann aber auch vorliegen, wenn die Wahrnehmung der öffentlich-rechtlichen Aufgaben durch die Behörde im konkreten Fall des Vorhabens beeinträchtigt oder sogar verhindert wird. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn der Behörde im Wege einer Konzentration die Entscheidungskompetenz entzogen wird.147 Ebenfalls berührt ist der Aufgabenbereich von Behörden im Rahmen eines gestuften oder parallelen Zulassungsverfahrens nach § 14 UVPG.148 Für die unteren Denkmalschutzbehörden muss daher gelten, dass sie grundsätzlich am UVP-Verfahren i. S. d. § 7 UVPG zu beteiligen sind, wenn sie „Opfer“ einer Konzentrationswirkung geworden sind und auf diese Weise die Entscheidungsbefugnis verloren haben. Enthält also ein UVPpflichtiges Vorhaben einen Bestandteil, der nach den Denkmalschutzgesetzen für sich betrachtet einer Genehmigung bedürfte, ist die Denkmalschutzbehörde immer am UVP-Verfahren zu beteiligen, sofern sie nicht ihre Zuständigkeit behalten hat und sogar als federführende Behörde oder als dieser untergeordnete Zulassungsbehörde fungiert.149 145

Vgl. Wagner, in: Hoppe, UVPG § 7 Rdnr. 19. Vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 7 Rdnr. 3; Wagner, in: Hoppe, UVPG § 7 Rdnr. 20. 147 Erbguth/Schink, UVPG § 7 Rdnr. 3; Peters, UVPG § 7 Rdnr. 6; Wagner, in: Hoppe, UVPG § 7 Rdnr. 20. 148 Peters, UVPG § 7 Rdnr. 6; vgl. auch Wagner, in: Hoppe, UVPG § 7 Rdnr. 24. 146

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3. Kap.: Zuständigkeiten

Wiederum genauerer Betrachtung bedürfen die Denkmalfachämter bzw. -behörden. Unproblematisch ist der öffentlich-rechtliche Charakter der den Denkmalfachämtern übertragenen Aufgaben.150 Aber häufig wird ihre Aufgabenwahrnehmung durch das Vorhaben nicht beeinträchtigt, denn viele Denkmalschutzgesetze sehen auch bei eintretender Konzentration die Beibehaltung der Mitwirkungsrechte der Denkmalfachämter auch gegenüber der konzentriert zuständigen Behörde vor.151 Dennoch sind auch die Aufgabenbereiche solcher Behörden als berührt anzusehen, deren Einvernehmen oder Benehmen für die fachgesetzliche, das UVP-Verfahren umrahmende Entscheidung herzustellen ist.152 Ein tatsächliches Berührtsein ist in diesem Fall entbehrlich.153 Daher sind die Denkmalfachämter bei jeder UVP i. S. d. § 7 UVPG zu beteiligen, wenn das UVP-pflichtige Vorhaben Elemente enthält, die für sich gesehen einer denkmalrechtlichen Genehmigung bedürfen. Darüber hinaus sind die Aufgaben der Denkmalfachämter berührt, wenn denkmalpflegerische Belange durch das Vorhaben beeinträchtigt werden. Sofern die Belange sonstiger Behörden des Kulturgüterschutzes in irgendeiner Form betroffen sind, sind sie ebenfalls am UVP-Verfahren zu beteiligen. Dies dürfte jedoch nur selten der Fall sein. c) Über Aufgabenbereich hinaus Es ergibt sich ein Problem aus dem Umstand, dass der Kulturgüterbegriff des UVPG über die gesetzlich erfassten und geschützten Kulturgüter hinausgeht.154 Einige Kulturgüter i. S. d. UVP verfügen daher über keine Behörde, die in ihrem Interesse auftritt. Hierunter fallen insbesondere solche Kulturgüter, die zwar unterhalb des gesetzlich geforderten Denkmalwertes bleiben, nichtsdestotrotz Kulturwert aufweisen. Aber auch rein immaterielle Kulturgüter verfügen über keinen gesetzlichen Schutz. Da sie dennoch Schutzgüter i. S. d. UVPG sind, müssen ihre Interessen von einer staatlichen Stelle im UVP-Verfahren vertreten und berücksichtigt werden. Es macht wenig Sinn und wäre ein hoffnungsloses Anliegen, wenn man nach neu zu schaffenden Behörden ruft, die dieser Aufgabe nachkommen sollen. Wesentlich zweckmäßiger erscheint dagegen, auf bereits existierende Institutionen zurückzugreifen, deren Aufgaben ähnlich gelagert sind. 149

Vgl. auch Steinberg, DVBl 1990, 1369 (1375). Vgl. etwa Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 22 Rdnr. 15. 151 Vgl. zu den unterschiedlichen Ausgestaltungen der fortbestehenden Mitwirkungsrechte der Denkmalfachämter oben, 3. Kap. B. I. 152 Erbguth/Schink, UVPG § 7 Rdnr. 3; Wagner, in: Hoppe, UVPG § 7 Rdnr. 21. 153 Wagner, in: Hoppe, UVPG § 7 Rdnr. 21. 154 Vgl. oben, 1. Kap. B. II. 1. d) cc). 150

C. Zuständigkeit für Kulturgüter im UVP-Verfahren

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Ein Beispiel für solche Kulturgüter unter dem Denkmalwert ist die „erhaltenswerte Bausubstanz“ i. S. d. § 25 Abs. 2 Nr. 2 DSchG NW.155 Die Darstellung dieses Kulturgutes im Denkmalpflegeplan obliegt nach § 25 Abs. 1 DSchG NW den Gemeinden, so dass der Schluss nahe liegen könnte, die Gemeinden könnten die Interessen auch im Rahmen der UVP vertreten. Überzeugen kann diese Überlegung aber nicht. Denn die Verantwortung der Gemeinde für die erhaltenswerte Bausubstanz trifft diese ausschließlich in ihrer Verantwortung für die Denkmalpflege.156 Auf dem Gebiet der Denkmalpflege werden die Denkmalschutzbehörden in NordrheinWestfalen gem. § 22 Abs. 2 DSchG NW ohnehin von den Denkmalpflegeämtern157 unterstützt. Hintergrund dieser Möglichkeit zur Einflussnahme ist die Erkenntnis, dass die Kommunen – aus nachvollziehbaren Gründen – häufig nicht in der Lage sind, „ein breites und fundiertes Fachwissen bereitzustellen“.158 Die Mitwirkung des Denkmalpflegeamtes stellt sicher, dass der denkmalpflegerische Sachverstand in die Aufgabenwahrnehmung einfließt.159 Bei der Beteiligung i. S. d. § 7 UVPG geht es darum, die Interessen der Schutzgüter effektiv und kompetent in das Verfahren einzubringen und so den größtmöglichen Informationsstand zu gewährleisten.160 Liegt die eigentliche Fachkompetenz bei den Denkmalpflegeämtern, so sollten auch diese anstelle der unteren Denkmalschutzbehörden im Falle der „erhaltenswerten Bausubstanz“ am UVP-Verfahren beteiligt werden. Diese Überlegung lässt sich auf alle Kulturgüter, die über keinen sonstigen gesetzlichen Schutz verfügen, übertragen. Die Interessen von Kulturgütern unterhalb des Denkmalwertes oder aber immaterieller Kulturgüter liegen sehr nahe bei denen von Denkmälern, sie sollen unter Berücksichtigung sonstiger gesellschaftlicher Interessen möglichst erhalten werden. Vertritt nun eine bereits vorhandene Stelle mit ähnlichem Aufgabenbereich die Interessen von solchen Kulturgütern im UVP-Verfahren, sollte auf die für Denkmäler zuständigen Stellen zurückgegriffen werden. Die fachliche Kompetenz für den Schutz von Denkmälern liegt überwiegend bei den Denkmalfachämtern, die Denkmalschutzbehörden sind dagegen auf administrative Kompetenz ausgerichtet.161 Da es bei der Beteiligung gerade um fachliche Kompetenz und weniger um administrative Qualitäten geht, sollten die Fachämter neben den ihnen ohnehin übertragenen Angelegenheiten 155

Vgl. Memmesheimer, in: Memmesheimer, DSchG § 25 Rdnr. 5. Vgl. Memmesheimer, in: Memmesheimer, DSchG § 25 Rdnr. 2. 157 Genauer wäre Landschaftsverband, vgl. Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 22 Rdnr. 14. 158 Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 22 Rdnr. 13. 159 Vgl. Memmesheimer/Schönstein, in: Memmesheimer, DSchG § 22 Rdnr. 16. 160 Peters, UVPG § 7 Rdnr. 1; Wagner, in: Hoppe, UVPG § 7 Rdnr. 3. 161 Vgl. Oebbecke, Denkmalpflege im Rheinland 2001, 128 (132). 156

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3. Kap.: Zuständigkeiten

der Denkmäler auch die Interessen von Kulturgütern ohne sonstigen gesetzlichen Schutz wahrnehmen. Da die Angelegenheiten solcher Kulturgüter nicht zum gesetzlichen Aufgabenbereich der Fachämter zählen, sind diese eigentlich nicht gem. § 7 UVPG in ihrem Aufgabenbereich berührt. Dennoch liegt es im Interesse der UVP, die auf den größtmöglichen Informationsstand angewiesen ist, die Fachämter auch in diesem Fall zu beteiligen. § 7 UVPG sollte in diesem Sinne ausgelegt werden. Langfristig wäre es wünschenswert, wenn die Landesgesetzgeber die Aufgaben der Fachämter um die Wahrnehmung der Interessen von Kulturgütern ohne sonstigen gesetzlichen Schutz im Rahmen von UVP erweitern würden. Dies könnte etwa mit einer generellen Zuständigkeit für die Wahrnehmung der Interessen von Kulturgütern im Rahmen von UVP geschehen. So könnte § 22 Abs. 3 DSchG NW etwa um eine Nr. 8 erweitert werden, die lautet: „Wahrnehmung der Interessenvertretung von Denkmälern und von Kulturgütern ohne sonstigen gesetzlichen Schutz als zu beteiligende Behörde im Rahmen von Umweltverträglichkeitsprüfungen nach § 7 UVPG“. Ähnlich, wenn auch anders gelagert ist der Problembereich solcher Kulturgüter, deren Interessenvertretung nicht klar einer staatlichen Stelle zugeordnet ist. In diesem Zusammenhang ist die historische Kulturlandschaft von besonderer Relevanz, da ihre Belange teilweise von Denkmalbehörden sowie von Behörden aus dem Bereich des Naturschutzes wahrgenommen werden. Es wäre erstrebenswert, wenn der Gesetzgeber erstens eine klare Trennung der Schutzgüter historische Kulturlandschaft und Landschaft vornähme und die historische Kulturlandschaft als Denkmal definieren oder aber Denkmälern gleichstellen würde. Folge dieser klaren Zuordnung wäre letztlich auch, dass die Belange historischer Kulturlandschaften im Rahmen einer UVP einheitlich von den Denkmalschutzbehörden und Denkmalfachämtern vertreten werden könnten. 2. Rechte der Beteiligtenstellung Erfüllt eine Stelle die Voraussetzungen, um gem. § 7 UVPG am UVPVerfahren beteiligt zu werden, wird sie mit verschiedenen Rechten ausgestattet. Die zu beteiligende Behörde hat das Recht, von der zuständigen Behörde über den Ermittlungsstand unterrichtet zu werden.162 Die Unterrichtung erfolgt durch die Übersendung der vorhandenen Unterlagen.163 Zudem hat sie 162

Erbguth/Schink, UVPG § 7 Rdnr. 4; Peters, UVPG § 7 Rdnr. 7.

C. Zuständigkeit für Kulturgüter im UVP-Verfahren

271

das Recht, eigene Stellungnahmen abzugeben.164 Dies kann bedeuten, dass für den Aufgabenbereich der beteiligten Behörde ihre Ermittlungsergebnisse hinzugefügt werden oder dass Bewertungsvorschläge gemacht werden.165 Dahinter steht das Ziel der Beteiligung i. S. d. § 7 UVPG, die Informationsbasis für die zusammenfassende Darstellung gem. § 11 UVPG sowie die Bewertung und Beurteilung gem. § 12 UVPG zu verbessern. Von besonderer Bedeutung ist die Frage nach der Verbindlichkeit der Stellungnahmen durch die beteiligten Behörden. Existieren keine besonderen gesetzlichen Anordnungen, erschöpft sich die Wirkung der Stellungnahmen in der von Fachbeiträgen; sie sind also ohne weiteres von der verfahrensleitenden Behörde zu überwinden.166 Ist aber die Beteiligung gesetzlich in der Form des Benehmens oder sogar des Einvernehmens vorgesehen, so kann sich die verfahrensleitende Behörde entweder – beim Benehmen – nur mit entsprechender Begründung über die Stellungnahme hinwegsetzen oder ist sogar – beim Einvernehmen – an diese gebunden.167 Sieht also die landesrechtliche Regelung vor, dass die zuständige Behörde im Benehmen oder sogar im Einvernehmen mit der Denkmalschutzbehörde bzw. dem Denkmalfachamt entscheiden muss, dann kommt der Stellungnahme im Rahmen des § 7 UVPG die entsprechende Verbindlichkeit zu. Schließlich hängt die Schlagkraft der Beteiligungsrechte davon ab, zu welchem Zeitpunkt die Beteiligung erfolgen muss und welche Verfahrensschritte sie umfasst. Vorgaben enthält § 7 UVPG dazu nicht. Doch liegt es nahe, alle zu beteiligenden Behörden zeitnah zu unterrichten und ihnen einen angemessenen Zeitraum zur Verfügung zu stellen.168 Der Einfluss der zu beteiligenden Behörden hängt entscheidend vom Zeitpunkt ihrer Beteiligung ab. Je früher sie am UVP-Verfahren beteiligt werden, desto größer ist für sie die Möglichkeit, ihren Kenntnisstand einzubringen. Dem Ziel der UVP, einen möglichst lückenlosen Kenntnisstand in ihrem Ergebnis zu verarbeiten, wird daher durch eine möglichst frühzeitige Beteiligung am ehesten entsprochen.169 Der entscheidende Verfahrensschritt, bei dem das weitere Vorgehen des gesamten UVP-Verfahrens vorgegeben wird, ist das Scoping gem. § 5 S. 1 UVPG. Es drängt sich daher auf, die zu beteiligenden Behörden bereits zu diesem Verfahrensschritt heranzuziehen. Diesen Über163

Peters, UVPG § 7 Rdnr. 7; Wagner, in: Hoppe, UVPG § 7 Rdnr. 24. Erbguth/Schink, UVPG § 7 Rdnr. 4; Wagner, in: Hoppe, UVPG § 7 Rdnr. 23. 165 Vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 7 Rdnr. 5; Peters, UVPG § 7 Rdnr. 7. 166 Wagner, in: Hoppe, UVPG § 7 Rdnr. 28. 167 Vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 7 Rdnr. 6; Wagner, in: Hoppe, UVPG § 7 Rdnr. 27. 168 Vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 7 Rdnr. 4; Peters, UVPG § 7 Rdnr. 7; Wagner, in: Hoppe, UVPG § 7 Rdnr. 24. 169 Vgl. Haneklaus, in: Hoppe, UVPG § 5 Rdnr. 23. 164

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3. Kap.: Zuständigkeiten

legungen entspricht die Regelung des § 5 S. 2 UVPG, die § 7 UVPG offensichtlich ergänzt. Denn danach gibt die zuständige Behörde vor der Unterrichtung, also vor der Festlegung des Untersuchungsrahmens, unter anderem den nach § 7 UVPG zu beteiligenden Behörden „Gelegenheit zu einer Besprechung über Inhalt und Umfang der Unterlagen“. So wird gewährleistet, dass die betroffenen Behörden bereits bei dem vorentscheidenden Verfahrensschritt des Scopings herangezogen werden. Die Verbindlichkeit der in diesem Zusammenhang gemachten Äußerungen unterscheidet sich jedoch von den Stellungnahmen i. S. d. § 7 UVPG dahingehend, dass sich die zuständige Behörde grundsätzlich über sie hinwegsetzen kann. Dies ergibt sich daraus, dass in § 5 S. 2 UVPG keine Stellungnahme ermöglicht wird, sondern dass lediglich die Gelegenheit zur Besprechung eingeräumt wird.

D. Einbeziehung der Öffentlichkeit i. S. d. § 9 UVPG Nicht um Zuständigkeit, also die Verantwortlichkeit für die Entscheidung über den Verfahrensgegenstand,170 geht es beim Recht zur Einsichtnahme und zur Erhebung von Einwendungen i. S. d. § 9 UVPG. Dennoch besteht auch auf diesem Wege die Möglichkeit, Fachwissen in das UVP-Verfahren einzubringen. Schließlich hat die zuständige Behörde gem. § 9 Abs. 1 S. 1 UVPG die Öffentlichkeit durch ein dem Planfeststellungsverfahren entsprechendes Anhörungsverfahren einzubeziehen. Gegenstand der Öffentlichkeitsbeteiligung sind ausschließlich die vom Vorhaben ausgehenden Umweltauswirkungen.171 Das Anhörungsverfahren gliedert sich gem. § 9 Abs. 1 S. 2 UVPG entsprechend § 73 Abs. 3, 4 bis 7 VwVfG in fünf Schritte, die Bekanntmachung der Auslegung der Unterlagen, die Auslegung selbst, die Erhebung von Einwendungen, die Bekanntmachung des Erörterungstermins und der Erörterungstermin selbst.172 Die relevanten Unterlagen werden also nach öffentlicher Bekanntmachung ausgelegt.173 Nach § 9 Abs. 1 S. 1 UVPG wird jedermann das Recht gegeben, in die ausliegenden Unterlagen Einsicht zu nehmen, auch Unterrichtung genannt.174 Der Personenkreis umschließt sowohl natürliche als auch juristi170

Badura, in: Erichsen, Allg. Verwaltungsrecht, § 34 Rdnr. 1. Peters, UVPG § 9 Rdnr. 5; Wagner, in: Hoppe, UVPG § 9 Rdnr. 17; vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 9 Rdnr. 3. 172 Vgl. Kollmer, NVwZ 1994, 1057 (1058); Wagner, in: Hoppe, UVPG § 9 Rdnr. 18. 173 Peters, UVPG § 9 Rdnr. 6. 174 Vgl. BVerwG, Urteil v. 18.5.1995, DÖV 1995, 951 (953); Peters, UVPG § 9 Rdnr. 3/7. 171

D. Einbeziehung der Öffentlichkeit i. S. d. § 9 UVPG

273

sche Personen.175 Das Unterrichtungsrecht ist im Rahmen des UVP-Verfahrens extensiv auszugestalten und daher auf jedermann auszudehnen,176 während das Einsichtsrecht des Planfeststellungsverfahrens i. S. d. § 73 Abs. 3 S. 1 VwVfG auf diejenigen beschränkt bleibt, deren Belange berührt sein können.177 Anders als das sonstige Verfahrensrecht operiert die Öffentlichkeitsbeteiligung des UVPG mit dem „Trichtermodell“, das den Kreis der Berechtigten erst von Schritt zu Schritt einengt und nicht von vornherein begrenzt.178 Der nächste Schritt der Öffentlichkeitsbeteiligung im UVP-Verfahren bleibt bereits auf einen bestimmten Personenkreis beschränkt. Denn das Recht zur Erhebung von Einwendungen – teilweise als Anhörungsrecht bezeichnet179 – wird gem. § 9 Abs. 1 S. 2 UVPG entsprechend § 73 Abs. 4 S. 1 VwVfG auch im UVP-Verfahren nur demjenigen eröffnet, dessen Belange durch das Vorhaben berührt sind.180 Die hier relevanten Belange reichen über subjektive Rechte hinaus und erfassen auch berechtigte eigene Interessen wirtschaftlicher, sozialer, kultureller, ideeller oder sonstiger Art.181 Beim anschließenden Erörterungstermin geht es darum, die erhobenen Einwendungen auszuräumen und einen Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen zu erreichen.182 Fraglich ist, ob Verbände oder Vereine aus dem Bereich des Denkmalschutzes183 sowie Denkmalbehörden oder Fachämter, die nicht auf sonstige Art und Weise am UVP-Verfahren beteiligt sind, durch die Einbeziehung als Öffentlichkeit Einfluss zugunsten von Kulturgütern auf das UVP-Verfahren nehmen können. Ohne Schwierigkeiten können Vereine bzw. Verbände Einsicht nehmen, denn sie sind als juristische Personen jedermann i. S. d. § 9 Abs. 1 S. 1 UVPG. Der Rechtsträger von Denkmalbehörden bzw. Fachämtern ist als 175

Peters, UVPG § 9 Rdnr. 7. Erbguth/Schink, UVPG § 9 Rdnr. 9; Jarass, NuR 1991, 201 (205); Jarass, KritV 1991, 7 (18). 177 Vgl. etwa Bonk/Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 73 Rdnr. 43. 178 Vgl. Winter, NuR 1989, 197 (201); vgl. auch BVerwG, Urteil v. 18.5.1995, DÖV 1995, 951 (953). 179 Vgl. BVerwG, Urteil v. 18.5.1995, DÖV 1995, 951 (953). 180 Vgl. BVerwG, Urteil v. 18.5.1995, DÖV 1995, 951 (953); Erbguth/Schink, UVPG § 9 Rdnr. 5/12; Kollmer, NVwZ 1994, 1057 (1058); Peters, UVPG § 9 Rdnr. 3/7; vgl. auch Bonk/Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 73 Rdnr. 63. 181 Bonk/Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 73 Rdnr. 67; Erbguth/ Schink, UVPG § 9 Rdnr. 5; Kollmer, NVwZ 1994, 1057 (1059); Peters, UVPG § 9 Rdnr. 7; Wagner, in: Hoppe, UVPG § 9 Rdnr. 201. 182 Vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 9 Rdnr. 6; Wagner, in: Hoppe, UVPG § 9 Rdnr. 23/27. 183 Z. B. der Rheinische Verein für Denkmalpflege und Landschaftsschutz e. V. 176

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3. Kap.: Zuständigkeiten

juristische Person des öffentlichen Rechts ebenfalls zur Einsichtnahme berechtigt. Deutlich schwieriger gestaltet sich die Beantwortung der Frage, ob ein solcher Verein oder der Rechtsträger einer solchen Behörde befugt ist, Einwendungen zu erheben. Zwar sind die berührten Belange sehr weit aufzufassen und daher bereits mit jedem berechtigten Interesse gegeben. Doch ist eine einschränkende Voraussetzung darin zu sehen, dass eigene Belange geltend gemacht werden; das bloße Geltendmachen von Allgemeininteressen reicht nicht aus.184 Fraglich ist aber, wann eigene Belange geltend gemacht werden. Überwiegend wird angenommen, dass Eigeninteressen berührt sein müssen.185 Nach dieser Ansicht können Verbände nur einwendungsberechtigt sein, wenn sie entweder die Beeinträchtigung eigener Interessen geltend machen – etwa als Eigentümer eines betroffenen Grundstücks186, 187 – oder wenn ihnen kraft gesetzlicher Sonderregelung Einwendungsbefugnis eingeräumt wird – wie den Vereinen i. S. d. § 58 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG188. Eine solche Sonderregelung existiert für Vereine bzw. Verbände aus dem Bereich des Denkmalschutzes nicht. Dieser Ansicht steht die Auffassung gegenüber, die bei der Betroffenheit eigener Belange nicht nur auf eigene Interessen abstellt, sondern auch auf den Aufgabenbereich.189 Sowohl eine Behörde als auch ein Verein sind nach dieser Ansicht bereits dann einwendungsberechtigt, wenn ihr Aufgabenbereich durch die Auswirkungen betroffen ist. Begründet wird diese Ansicht zum einen mit der vorteilhaften Einbeziehung des Fachwissens von Behörde oder Verein, zum anderen mit den Vorgaben der europäischen Richtlinie. Diese Ansicht erscheint auf den ersten Blick sinnvoll, ermöglichst sie doch die Einbeziehung des breitest möglichen Wissens, dennoch vermag sie nicht zu überzeugen. Denn zunächst ist die Einbeziehung des umfangreichen Fachwissens der Behörden und Ver184 Bonk/Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 73 Rdnr. 67; Erbguth/ Schink, UVPG § 9 Rdnr. 5/12; Kollmer, NVwZ 1994, 1057 (1059). 185 Erbguth/Schink, UVPG § 9 Rdnr. 13; Peters, UVPG § 9 Rdnr. 7; Weber/Hellmann, NJW 1990, 1625 (1630). 186 Vgl. BVerwG, Urteil v. 12.7.1985, BVerwGE 72, 15 (16); Peters, UVPG § 9 Rdnr. 7. 187 Zur Problematik sog. Sperrgrundstücke vgl. BVerwG, Urteil v. 12.7.1985, BVerwGE 72, 15 (16); BVerwG, Urteil v. 27.7.1990, NVwZ 1991, 781 ff.; Bonk/ Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 74 Rdnr. 58f; weitere Nachweise bei Erbguth/Schink, UVPG § 9 Rdnr. 13. 188 Vgl. Bonk/Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 73 Rdnr. 68; Erbguth/Schink, UVPG § 9 Rdnr. 13; Peters, UVPG § 9 Rdnr. 7; kritisch Wagner, in: Hoppe, UVPG § 9 Rdnr. 21, der zumindest in Frage stellt, ob die Spezialregelung des BNatSchG auch für § 9 UVPG herangezogen werden kann, da dieser nur eine entsprechende Anwendung von § 73 Abs. 3, 4 bis 7 VwVfG vorsieht. 189 Winter, NuR 1989, 197 (201).

D. Einbeziehung der Öffentlichkeit i. S. d. § 9 UVPG

275

eine zwar eine „umweltpolitische Optimierungsvorstellung“, aber kein zwingendes Argument für die extrem weite Auslegung der Betroffenheit i. S. d. § 9 UVPG i. V. m. § 73 VwVfG.190 Auch gibt die europäische Richtlinie ein so weites Verständnis gerade nicht vor, weil auch Art. 6 Abs. 2 Nr. 2 der UVP-Richtlinie nur von der „betroffenen Öffentlichkeit“ spricht, ohne dies weiter zu konkretisieren. Die Umsetzung in den engen Grenzen des Planfeststellungsverfahrens beachtet also den dem nationalen Gesetzgeber in Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie eingeräumten Rahmen.191 Schließlich liefe eine solche Argumentation insoweit ins Leere, als alle in ihrem Aufgabenbereich betroffenen Behörden im Wege des § 7 UVPG zu beteiligten sind. Auch wenn es im Interesse der Denkmäler nicht wünschenswert erscheint, so ist im Ergebnis doch die erste Auffassung vorzugswürdig. Damit sind Vereine aus dem Bereich des Denkmalschutzes und Rechtsträger von Behörden nur dann einwendungsbefugt, wenn sie die Betroffenheit eigener Interessen geltend machen. Dennoch muss in den anderen Fällen nicht auf die Kompetenz solcher Institutionen verzichtet werden, denn sie werden nicht selten die betroffenen und damit einwendungsberechtigten Personen beraten und unterstützen.192 Daneben besteht auch die Möglichkeit, dass die verfahrensleitende Behörde Vereine bzw. Verbände oder nicht am Verfahren beteiligten Behörden als Sachverständige bei der Sachverhaltsermittlung hinzuzieht – etwa gem. § 5 S. 4 UVPG – und so deren Fachkompetenz nutzbar macht.193

190

Vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 9 Rdnr. 13. Vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 9 Rdnr. 13; Peters, UVPG § 9 Rdnr. 7; Weber/ Hellmann, NJW 1990, 1625 (1630). 192 Vgl. Erbguth/Schink, UVPG § 9 Rdnr. 13; Wagner, in: Hoppe, UVPG § 9 Rdnr. 21; Weber/Hellmann, NJW 1990, 1625 (1630). 193 Vgl. Peters, UVPG § 9 Rdnr. 7. 191

4. Kapitel

Rechtsschutzprobleme und Ausblick Nicht zuletzt durch die Struktur des UVP-Verfahrens, die sich durch die Übertragung der Ermittlungsverantwortung auf den Vorhabenträger auszeichnet, ist die UVP mit der Gefahr von Defiziten im Vollzug konfrontiert.1 Denn die Hauptverantwortung für die Sachverhaltsermittlung ist hier dem Verfahrensbeteiligten auferlegt, der von einem möglichst oberflächlichen und wenig zeitintensiven Verfahren und damit von Vollzugsdefiziten profitieren könnte. Hinzu kommt der Umstand, dass auch die am Verfahren beteiligten Stellen der öffentlichen Verwaltung – insbesondere aus dem Bereich des Kulturgüterschutzes – im Umgang mit dem relativ neuen Instrument der UVP häufig noch nicht vertraut sind.2 Schließlich ist die UVP kein eigenständiges Prüfverfahren, sondern sie wird lediglich in ein umrahmendes Zulassungsverfahren integriert. Diese Faktoren können dazu führen, dass sich beim Vollzug des UVPG Defizite ergeben können. Die Effektivität und damit die Bedeutung der UVP hängt jedoch unmittelbar vom Umfang ihres Vollzugs ab, so dass dieser vor den drohenden Defiziten bewahrt werden muss. Schutzobjekt der UVP sind die in § 2 Abs. 1 S. 1 UVPG genannten Umweltgüter und damit keine individuellen Rechte von Bürgern. Der aufgezeigten Gefahr von Vollzugsdefiziten steht also direkt kein betroffener Bürger als Korrektiv gegenüber, der seine verletzten Rechte gerichtlich zu schützen sucht und auf diese Weise gegen mögliche Vollzugsdefizite angeht. Werden keine ergänzenden Möglichkeiten geschaffen, der Gefahr von Vollzugsdefiziten entgegenzutreten, schwindet die Bedeutung der UVP.3, 4 Der deutsche Gesetzgeber hätte zwar ein 1 Vgl. Jarass, UVP bei Industrievorhaben, S. 98; Jarass, UVP-report 3/1989, 24 (26); allgemein zum Problem des fehlenden Vollzugsinteresses im Umweltrecht vgl. Lübbe-Wolff, NuR 1993, 217 (218 ff.). 2 Vgl. Jarass, UVP bei Industrievorhaben, S. 98. 3 Vgl. Jarass, UVP-report 3/1989, 24 (26); vgl. auch Beckmann, DVBl 1991, 358 (358); Erbguth/Schink, UVPG Einl Rdnr. 101; Weber/Hellmann, NJW 1990, 1625 (1632). 4 Zum Zusammenhang zwischen der Durchsetzbarkeit einer umweltrechtlichen Norm und dem Vollzugsdefizit vgl. Lübbe-Wolff, NuR 1993, 217 (220 f./228). Nicht zuletzt die große Kontrolldichte hat aus der UVP in den USA ein effektives Instrument des Umweltrechts werden lassen (vgl. Weber/Hellmann, NJW 1990, 1625 [1632] m. w. N.).

A. Rechtsschutzprobleme

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rechtliches „Schwert“ für den Umweltschutz geschaffen, welches sich in der Praxis aber als äußerst „stumpf“ herausstellen würde. Die UVP wäre ein Symbol, mehr aber nicht.

A. Rechtsschutzprobleme Der Schutz vor Vollzugsdefiziten muss daher so ausgestaltet werden, dass er ohne Abwehrmaßnahmen direkt betroffener Bürger greift. Ein solcher Schutz vor Vollzugsdefiziten ist in keinem Fall ohne ausreichenden Zugang zu den Gerichten möglich. Gerade die gerichtliche Überprüfung von Umweltverträglichkeitsprüfungen gestaltet sich jedoch sehr schwierig. Die UVP ist ein unselbständiger Verfahrensbestandteil,5 so dass sie gem. § 44a VwGO nur zusammen mit der abschließenden Sachentscheidung einer gerichtlichen Kontrolle zugeführt werden kann.6, 7, 8 Da die meisten Trägerverfahren mit einem Verwaltungsakt enden,9 richtet sich in der Regel die gerichtliche Kontrolle nach den Rechtsschutzmöglichkeiten gegen Verwaltungsakte. Ausnahmsweise können Trägerverfahren gem. § 2 Abs. 3 Nr. 3 UVPG i. V. m. § 10 Abs. 1 BauGB zum Erlass einer Satzung führen, so dass sich die gerichtliche Überprüfung nach den entsprechenden Rechtsschutzmöglichkeiten bestimmt.

I. Drittklage Besondere Bedeutung erlangt in diesem Zusammenhang die Drittklage, die allerdings mit erheblichen prozessrechtlichen Problemen zu kämpfen hat.10 Denn die größte Hürde auf dem Weg zum gerichtlichen Schutz der Interessen des Dritten ist die Klagebefugnis gem. § 42 Abs. 2 VwGO. Der 5 Appold, in: Hoppe, UVPG § 2 Rdnr. 8; Erbguth/Schink, UVPG § 2 Rdnr. 2; Peters, UVPG § 2 Rdnr. 5. 6 Bunge, in: HdUVP, 0600 § 3 Rdnr. 421 und § 12 Rdnr. 124; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 317; Haneklaus, in: Hoppe, UVPG Vorbemerkungen Rdnr. 28; Peters, UVPG Einleitung Rdnr. 45; Weber/Hellmann, NJW 1990, 1625 (1632). 7 Was § 3a UVPG explizit für die Feststellung der UVP-Pflicht hervorhebt, gilt schon gem. § 44a VwGO für alle Verfahrensschritte der UVP (vgl. Peters, UVPG § 3a Rdnr. 12). 8 Kritisch dazu Jarass (UVP bei Industrievorhaben, S. 101 ff.) mit der Anregung, die Ausnahme der „Nichtbeteiligten“ gem. § 44a S. 2 2. Alt. VwGO i. S. d. § 13 VwVfG auszulegen und auf diese Weise die Drittklage aus dem Wirkbereich des § 44a VwGO herauszunehmen. 9 Vgl. Peters, UVPG Einleitung Rdnr. 44. 10 Jarass, UVP bei Industrievorhaben, S. 99; Weber/Hellmann, NJW 1990, 1625 (1632).

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4. Kap.: Rechtsschutzprobleme und Ausblick

klagewillige Dritte muss die Verletzung eigener subjektiver Rechte geltend machen, um klagebefugt zu sein.11 1. Verletzung materiellen Rechts Noch relativ unproblematisch kann der Dritte aus der Verletzung materiellen Rechts seine Klagebefugnis ableiten, doch besteht das UVPG zumindest überwiegend12 aus formellen Verfahrensvorschriften. Materielle Mängel können an der Schnittstelle zwischen dem UVP-Ergebnis und dessen Beachtung im Trägerverfahren auftreten; insbesondere können Fehler im Zusammenhang mit der Abwägung im Planfeststellungsverfahren auftreten.13, 14 Da der Abwägungsvorgang nicht in seiner gesamten Breite einer gerichtlichen Kontrolle zugänglich ist, haben sich bestimmte Fallgruppen herausgebildet, die einen materiellen Abwägungsfehler bedeuten.15 Ein Planfeststellungsbeschluss ist daher unter anderem materiell fehlerhaft, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattfindet (Abwägungsausfall), wenn nicht alle relevanten Belange in die Abwägung einbezogen werden (Abwägungsdefizit), wenn die Bedeutung einzelner Belange verkannt wird (Abwägungsfehleinschätzung) oder wenn der Ausgleich zwischen den Belangen nicht ihrem Gewicht entsprechend vorgenommen wird (Abwägungsdisproportionalität).16 Die Bewertung i. S. d. § 12 1. HS. UVPG als Ergebnis des UVP-Verfahrens stellt im Rahmen der Abwägung keinen eigenen Belang dar, sondern konkretisiert und differenziert den Belang des Umweltschutzes. Ist die Bewertung also fehlerhaft oder wird sogar vollständig auf die Durchführung eines gebotenen UVP-Verfahrens verzichtet, so bedeutet dies nicht zwingend den Ausfall des Umweltschutzbelanges i. S. d. Abwägungsdefizits.17 Denn durch die Einführung der UVP wurde zwar ein bestimmter 11

Erbguth/Schink, UVPG Einl Rdnr. 117; Haneklaus, in: Hoppe, UVPG Vorbemerkungen Rdnr. 28; vgl. Beckmann, DVBl 1991, 358 (359); Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 317 f.; Kopp/Schenke, VwGO § 42 Rdnr. 59 ff./71; Peters, UVPG Einleitung Rdnr. 47. 12 Der Charakter der Verfahrensschritte der UVP ist umstritten. Teilweise werden alle Schritte des UVP-Verfahrens als reines Verfahrensrecht angesehen (vgl. Beckmann, DVBl 1991, 358 [360]), eine andere Auffassung versteht beispielsweise die Bewertung gem. § 12 1. HS. UVPG wegen der Heranziehung fachgesetzlicher Bewertungsmaßstäbe als materielles Recht (vgl. Bunge, in: HdUVP, 0600 § 12 Rdnr. 133 ff.; Peters, UVPG Einleitung Rdnr. 49). 13 Vgl. Hien, NVwZ 1997, 422 (425); Peters, UVPG Einleitung Rdnr. 49. 14 Zum Abwägungsgebot im Planfeststellungsverfahren vgl. Bonk/Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 74 Rdnr. 54; Kopp/Ramsauer, VwVfG § 74 Rdnr. 50. 15 Vgl. Dürr, in: Knack, VwVfG § 74 Rdnr. 94; Kopp/Ramsauer, VwVfG § 74 Rdnr. 53. 16 Vgl. Bonk/Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 74 Rdnr. 55.

A. Rechtsschutzprobleme

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Verfahrensgang vorgeschrieben, um die Belange der UVP-Schutzgüter breiter zu ermitteln und auf diese Weise deutlich herauszuarbeiten; die Anforderungen an die Abwägung oder die Bedeutung des Abwägungsbelangs der Umwelt haben durch das UVPG aber nicht zugenommen.18, 19 Erst wenn der Fehler im UVP-Verfahren den Belang des Umweltschutzes in seiner Bedeutung so sehr verzerrt, dass er als Belang gar nicht (Abwägungsdefizit) oder nicht seinem tatsächlichen Gewicht entsprechend (Abwägungsfehleinschätzung) wahrgenommen wird, schlägt der Fehler im UVP-Verfahren zu einem Abwägungsfehler und damit einem materiellen Mangel des Planfeststellungsbeschlusses durch.20 Dies gilt jedoch gem. § 75 Abs. 1a VwVfG unter dem Vorbehalt, dass der Abwägungsmangel „offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen“ sein muss und nicht „durch Planergänzung oder durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden“ kann. 2. Verletzung von Verfahrensvorschriften Für den Schutz vor Vollzugsdefiziten beim UVPG ist damit eine Drittklage bedeutsamer, die ihre Klagebefugnis direkt auf die Verletzung der Verfahrensvorschriften des UVPG stützen kann. Eine auf die Verletzung von Verfahrensvorschriften gestützte Drittklage muss jedoch zwei Hürden überwinden. Die Klagebefugnis setzt auch hier die Verletzung eines subjektiven Rechts voraus, so dass die verletzte Verfahrensnorm zunächst drittschützender Natur sein muss. Eine solche subjektivrechtliche Eigenschaft wird zumindest für die Öffentlichkeitsbeteiligung gem. § 9 UVPG angenommen.21 Darüber hinaus ist jedoch äußerst problematisch, dass zu der 17

Vgl. BVerwG, Urteil v. 25.1.1996, BVerwGE 100, 238 (247); BVerwG, Beschluss v. 22.3.1999, NVwZ 1999, 989 (989); Bunge, in: HdUVP, 0600 § 12 Rdnr. 147; Dürr, in: Knack, VwVfG § 74 Rdnr. 129; a. A. VGH München, Urteil v. 5.7.1994, DVBl 1994, 1198 (1202); OVG Koblenz, Urteil v. 29.12.1994, ZUR 1995, 146 ff., die die Einhaltung der formellen UVP-Vorschriften als „Richtigkeitsgewähr des Verfahrens angesehen haben“ und bei fehlerhaftem oder fehlendem UVP-Verfahren grundsätzlich von einem Abwägungsfehler ausgehen. 18 BVerwG, Urteil v. 21.3.1996, BVerwGE 100, 370 (376); Kuschnerus, BauR 2001, 1211 (1215); Prelle, Die Umsetzung der UVP-Richtlinie, S. 119 ff.; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 63 Rdnr. 120; Schmidt, JZ 2001, 1165 (1167). 19 Dass die Belange der Umwelt auch ohne UVP ausführlich ermittelt und berücksichtigt worden sind, zeigt etwa das Beispiel einer bahnrechtlichen Planung ohne UVP, bei der eine „neue Käfervariation entdeckt“ wurde, „die noch keine wissenschaftliche Bezeichnung hatte“ (Hien, NVwZ 1997, 422 [427]). Auch hierin zeigt sich, dass vom Fehlen einer gebotenen UVP nicht direkt auf ein Abwägungsdefizit zu Lasten der Umwelt ausgegangen werden kann. 20 Vgl. Hien, NVwZ 1997, 422 (426); Peters, UVPG Einleitung Rdnr. 49; ähnlich Lange, DÖV 1992, 780 (788).

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4. Kap.: Rechtsschutzprobleme und Ausblick

Verletzung der drittschützenden Verfahrensvorschrift eine zusätzliche materielle Rechtsverletzung hinzu kommen muss.22, 23 An dieser Voraussetzung wird die Zulässigkeit der meisten auf eine Verletzung von UVP-Vorschriften gestützten Drittklagen scheitern.

II. Altruistische Verbandsklage Ausnahmsweise kann gem. § 42 Abs. 2 1. HS. VwGO eine Klage auch ohne die Geltendmachung der Verletzung eigener Rechte i. S. d. Klagebefugnis zulässig sein. Dazu muss eine bundes- oder landesgesetzliche Regelung bestehen, die die Erhebung einer Klage ohne Berücksichtigung der eigenen Betroffenheit ermöglicht.24 Von Bedeutung für die UVP ist das neu eingeführte Verbandsklagerecht gem. § 61 BNatSchG sowie die in einigen Bundesländern bestehenden naturschutzgesetzlichen Verbandsklagen.25 Die dort geregelte Verbandsklage stellt einen Fall der gesetzlichen Exemtion i. S. d. § 42 Abs. 2 1. HS. VwGO dar und versetzt die anerkannten Umweltverbände in die Lage, die Einhaltung bestimmter umweltrechtlicher Normen26 21

Erbguth/Schink, UVPG Ein Rdnr. 118; Wahl/Schütz, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO § 42 Abs. 2 Rdnr. 214; vgl. auch Bunge, in: HdUVP, 0600 § 9 Rdnr. 108. 22 Bunge, in: HdUVP, 0600 § 3 Rdnr. 422 und § 12 Rdnr. 132; Gassner/Winkelbrandt, UVP, S. 318; Kopp/Schenke, VwGO § 42 Rdnr. 95; Prelle, Die Umsetzung der UVP-Richtlinie, S. 97; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 63 Rdnr. 121; Wahl/Schütz, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO § 42 Abs. 2 Rdnr. 214; Weber/Hellmann, NJW 1990, 1625 (1632); vgl. BVerwG, Urteil v. 22.12.1980, BVerwGE 61, 256 (275); BVerwG, Urteil v. 17.12.1986, BVerwGE 75, 285 (291); BVerwG, Urteil v. 7.6.1991, BVerwGE 88, 286 (288); BVerwG, Urteil v. 8.6.1995, BVerwGE 98, 339 (361); Dohle, NVwZ 1989, 697 (705); a. A. Erbguth/ Schink, UVPG Einl Rdnr. 129b; Schink, ZUR 1995, 150 (152). 23 Auf das zusätzliche Erfordernis der materiellen Rechtsverletzung wird nur in den Fallgruppen der sog. „absoluten Verfahrensrechte“ verzichtet, die im Falle des UVPG aber nicht gegeben sind (vgl. BVerwG, Urteil v. 20.10.1972, BVerwGE 41, 58 [63 ff.]; BVerwG, Urteil v. 14.12.1973, BVerwGE 44, 235 [239 f.]; BVerwG, Urteil v. 15.1.1982, BVerwGE 64, 325 [331 f.]; BVerwG, Beschluss v. 3.8.1982, NVwZ 1983, 92 [92]; Wahl/Schütz, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO § 42 Abs. 2 Rdnr. 73). 24 BVerwG, Urteil v. 18.12.1987, BVerwGE 78, 347 (348 f.); BVerwG, Beschluss v. 14.9.1987, NVwZ 1988, 364 (364); BVerwG, Urteil v. 29.4.1993, BVerwGE 92, 263 (264 f.); Kopp/Schenke, VwGO § 42 Rdnr. 180; Wahl/Schütz, in: Schoch/ Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO § 42 Abs. 2 Rdnr. 37. 25 Ein solches Verbandsklagerecht für Naturschutzverbände besteht in den Bundesländern Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein sowie Thüringen (vgl. Peters, UVPG Einleitung Rdnr. 50; vgl. auch Kopp/Schenke, VwGO § 42 Rdnr. 181).

A. Rechtsschutzprobleme

281

– und damit ggf. auch des UVPG – ohne weitere Voraussetzungen gerichtlich überprüfen zu lassen.27 Zwingende Notwendigkeit für eine solche altruistische Verbandsklage ist jedoch die Anerkennung als geeigneter Verein. Ein zentraler Bestandteil der Anerkennungsvoraussetzungen ist – etwa gem. § 59 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BNatSchG – die vorwiegende Förderung der „Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege“. Die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege ergeben sich aus § 1 BNatSchG und umfassen daher insbesondere Schutz und Pflege der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes, der Regenerationsfähigkeit und der nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, der Tier- und Pflanzenwelt und der Vielfalt, Eigenart und Schönheit von Natur und Landschaft.28 Von Interesse ist nun, ob Vereine aus dem Bereich des Kulturgüterschutzes dieser Voraussetzung genügen. So dient beispielsweise der „Rheinische Verein für Denkmalpflege und Landschaftsschutz e. V.“29 gem. § 2 Nr. 1 lit. b seiner Satzung30 dem Schutz und der Pflege von Natur und Landschaft. Daher liegt die Annahme nahe, dass auch Kulturschutzvereine anerkannte Naturschutzvereine sein können. Doch wird die „vorwiegende“ Förderung des Naturschutzes und der Landschaftspflege verlangt. Dazu reicht es nicht aus, wenn die verlangte Förderung ein Ziel unter vielen ist. Es muss vielmehr das den Charakter des Vereins ausmachende Ziel sein, dem sich im Konfliktfalle alle sonstigen Ziele unterzuordnen haben.31 Kulturschutzvereine dienen aber im Idealfall auch dem Schutz von Natur und Landschaft, jedoch nicht hauptsächlich. Denn sie definieren sich gerade über den Schutz von Kulturgütern, der allenfalls – auch aufgrund der aufgezeigten Abgrenzungsschwierigkeiten zum Naturschutz32 – um die Wahrung von Natur und Landschaft ergänzt wird. So nennt auch 26 Die gesetzliche Ermächtigung zur Verbandsklage ist uneingeschränkt oder auf bestimmte Klagegründe begrenzt vorstellbar (Kopp/Schenke, VwGO § 42 Rdnr. 180; vgl. BVerwG, Urteil v. 18.12.1987, BVerwGE 78, 347 [349]; OVG Frankfurt, Beschluss v. 20.4.1995, LKV 1996, 102 [103]; Bunge, in: HdUVP 0600 § 12 Rdnr. 130). 27 Peters, UVPG Einleitung Rdnr. 50; vgl. Seelig/Gründling, NVwZ 2002, 1033 (1034); Stüer, NuR 2002, 708 (711 f.). 28 VGH Kassel, NVwZ 1988, 543 (543). 29 Das Beispiel des Rheinischen Vereins soll nur zu Verdeutlichung der Förderungsziele anzuerkennender Vereine genutzt werden. Deshalb bleibt hier unbeachtet, dass dem Rheinischen Verein vermutlich schon wegen des nicht über das Gebiet eines Landes hinausgehenden Tätigkeitsbereichs eine Anerkennung i. S. d. § 59 BNatSchG verwehrt bliebe. 30 Vgl. http://www.rheinischer-verein.de/satzung.htm am 18.12.2002. 31 Vgl. OVG Münster, Urteil v. 20.6.1984, NuR 1985, 76 (77); VG Köln, Urteil v. 28.11.1983, NuR 1984, 115 (116); Gassner, in: Gassner, BNatSchG § 29 Rdnr. 46; Louis, BNatSchG § 29 Rdnr. 31. 32 Vgl. oben, 1. Kap. A. I. 3.

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4. Kap.: Rechtsschutzprobleme und Ausblick

der „Rheinische Verein für Denkmalpflege und Landschaftsschutz e. V.“ gem. § 2 Nr. 1 lit. a seiner Satzung und damit noch vor dem Schutz von Natur und Landschaft den Schutz und die Pflege von Denkmälern.33 Zudem wird der Vereinszweck auf weitere Aspekte des Kulturschutzes und des Planungsrechts ausgedehnt. Der Schwerpunkt der Satzung liegt damit im Kulturgüterschutz, nicht im Naturschutz und der Landschaftspflege. Dies kann der Anforderung des § 59 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BNatSchG nicht genügen. Selbst einem auf die dem Naturschutz noch deutlich näher liegende Garten-, Landschafts- und Friedhofskultur beschränkten Verein wurde die Anerkennung zum Verein i. S. d. § 59 BNatSchG – bzw. § 29 BNatSchG a. F. – verweigert.34, 35 Für den Bereich des Kulturgüterschutzes innerhalb der UVP bietet das Instrument der altruistischen Verbandsklage also leider keinen erleichterten Zugang zu gerichtlichem Rechtsschutz.

III. Rechtsschutz von Fachbehörden Die Verletzung von UVP-Vorschriften kann schließlich noch dadurch einer gerichtlichen Kontrolle zugeführt werden, dass Fachbehörden wegen der Verletzung – etwa von Beteiligungsrechten – Rechtsschutz suchen. Ob die auch für die Klage einer Behörde erforderliche Klagebefugnis gegeben ist, ist jedoch äußerst problematisch. Die Klagebefugnis einer Behörde bzw. ihres öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers, also die Geltendmachung einer möglichen Verletzung in eigenen Rechten, kann nur aus zwei Quellen herrühren. Entweder ist sie in ihrer eigenen Vollzugshoheit betroffen oder ihr werden trotz fehlender Vollzugshoheit selbständig durchsetzbare Rechtspositionen eingeräumt.36 Die Klage einer Behörde ist jedoch nur dann zulässig, wenn ihr Rechtsträger nicht mit dem der zuständigen Behörde identisch 33 Die Ermittlung des Hauptzwecks sollte jedoch nicht ausschließlich anhand der Häufigkeit bzw. Reihenfolge bestimmt werden (vgl. OVG Münster, Urteil v. 20.6.1984, NuR 1985, 76 [77 f.]). 34 Vgl. VGH Kassel, NVwZ 1988, 543 (543 ff.); Gassner, in: Gassner, BNatSchG § 29 Rdnr. 47. 35 Insgesamt hat beispielsweise das zuständige Ministerium des Landes Nordrhein-Westfalen bislang nur drei Verbände anerkannt, die ausschließlich aus dem Bereich des Naturschutzes stammen: den Deutschen Bund für Vogelschutz (DBV) bzw. Naturschutzbund (NABU) Landesverband NRW, den Bund für Umwelt- und Naturschutz (BUND) Landesverband NRW sowie die Landesgemeinschaft für Naturschutz und Umwelt als Dachverband (LNU-NRW). 36 Vgl. BVerwG, Urteil v. 29.4.1993, BVerwGE 92, 258 (259 ff.); Gielen, JR 1993, 397 (401 f.); ähnlich Bunge, in: HdUVP, 0600 § 7 Rdnr. 20 i. V. m. 2; undifferenziert v. Oertzen, in: Redeker/v. Oertzen, VwGO § 42 Rdnr. 87a sowie Siegel, Verfahrensbeteiligung, S. 234 ff.

B. Ausblick

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ist.37 Ob eine betroffenen Behörde klagebefugt ist, muss im Einzelfall festgestellt werden.

B. Ausblick Unter den derzeitigen verwaltungsprozessualen Bedingungen besteht nur eingeschränkt die Möglichkeit, die Verletzung von UVP-Vorschriften gerichtlich überprüfen zu lassen. Im Hinblick auf die vom Vollzug abhängige Effektivität der UVP sollte der Gesetzgeber die Möglichkeiten für die gerichtliche Überprüfbarkeit von UVP-Verfahren erweitern.38 Zum einen sollte darüber nachgedacht werden, Dritten den Zugang zu einer gerichtlichen Überprüfung von UVP-Verfahren zu erleichtern. Darüber hinaus könnte das Instrument der altruistischen Verbandsklage auch für den Bereich des Kulturgüterschutzes nutzbar gemacht werden. Die momentane Rechtslage ist insbesondere vor dem Hintergrund des verwobenen Verhältnisses zwischen dem Natur- und Kulturgüterschutz als gemeinsame Bestandteile des umfassenden Umweltbegriffs39 bedauerlich.40 Es ist ausschließlich eine politische und sachlich nicht zu begründende Entscheidung, das – vom Naturschutz hart erkämpfte – Verbandsklagerecht nicht auf den Bereich des Kulturgüterschutzes auszudehnen. Unabhängig vom konkreten Problem der Kulturgüter wird teilweise eine Anwendung der Verbandsklage auf den Bereich des Naturschutzrechts generell für zu eng gehalten. Der Gesetzgeber sei aufgrund der völkerrechtlichen Verpflichtung aus der Aarhus-Konvention41 zur Einführung der Verbandsklage im gesamten Bereich des Umweltrechts gehalten.42 Eine solche Verpflichtung zur Ausweitung der Verbandsklage auf den gesamten Bereich des Umweltrechts käme dem Kulturgüterschutz als Teil des Umweltschutzes ebenfalls zugute. Doch lässt sich eine solche Verpflichtung aus der sog. dritten Säule der Aarhus-Konvention – dem Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten – leider nicht herleiten. Zum einen enthält die AarhusKonvention eher die Möglichkeit als die Verpflichtung zur Einführung einer 37 Bunge, in: HdUVP, 0600 § 7 Rdnr. 2; v. Oertzen, in: Redeker/v. Oertzen, VwGO § 42 Rdnr. 87a; Siegel, Verfahrensbeteiligung, S. 234 f. 38 Vgl. Jarass, UVP bei Industrievorhaben, S. 108; Jarass, UVP-report 3/1989, 24 (26); Weber/Hellmann, NJW 1990, 1625 (1632); so generell für das Umweltrecht Lübbe-Wolff, NuR 1993, 217 (228). 39 Vgl. oben, 1. Kap. A. I. 2. c) cc). 40 Seelig/Gründling, NVwZ 2002, 1033 (1038). 41 Der Text des Übereinkommens ist einzusehen unter http://www.bmu.de/download/dateien/aarhus.pdf vom 18.12.2002. 42 So wohl Rehbinder, NuR 2001, 361 (366).

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4. Kap.: Rechtsschutzprobleme und Ausblick

Verbandsklage,43 zum anderen ist sie noch nicht und wird wegen der gewünschten Abstimmung mit der Europäischen Gemeinschaft, die ebenfalls Vertragspartei der Konvention ist, auch in nächster Zeit nicht in deutsches Recht umgesetzt.44 An der europäischen Umsetzung der sog. dritten Säule der Aarhus-Konvention in Form einer Richtlinie wird derzeit gearbeitet.45 Danach ist eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten und damit auch der Bundesrepublik Deutschland zur Einführung einer umfassenden Verbandsklage zwar denkbar, jedoch noch nicht endgültig abzusehen.46 Um weitergehende Verbesserungen zu ermöglichen, fordert Jarass zudem eine umfassende Rechtmäßigkeitskontrolle bei – derzeit nur eingeschränkt zulässigen – Drittklagen,47 was der gesamten UVP zugute käme. Doch dürften die Realisierungschancen leider als gering einzustufen sein.48 Weniger effektiv, aber in der Umsetzung wahrscheinlicher ist dagegen der Ansatz von Jarass, die Verwaltung im Umgang mit dem Instrument der UVP zu schulen49 – was gerade auch im Hinblick auf die Kulturgüter gelten muss. Für den Kulturgüterschutz wäre es zudem wünschenswert, wenn eine Klagemöglichkeit – ähnlich dem § 47 Abs. 2 S. 1 2. Alt. VwGO – für die jeweiligen Fachbehörden unabhängig von der Art des Trägerverfahrens, also auch bei einem Verwaltungsakt, geschaffen wird. Diese Klagemöglichkeit sollte idealerweise nicht nur das Einklagen einer unterbliebenen Beteiligung ermöglichen, sondern könnte auch materielle Aspekte wie die Fehlgewichtung oder Missachtung der Kulturgüterbelange umfassen. Insgesamt wäre es wünschenswert, wenn der Gesetzgeber – über die bisherigen Fortschritte hinaus – die UVP unter Beachtung aller Schutzgüter nicht nur als Symbol, sondern als vollwertiges rechtliches Instrument ausgestalten würde. Er täte gut daran, das „Schwert“ für die Umwelt als Ganzes weiter zu schärfen – zum Schutz von Natur und Kulturgütern gemeinsam.

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Vgl. Seelig/Gründling, NVwZ 2002, 1033 (1039 f.). Vgl. Seelig/Gründling, NVwZ 2002, 1033 (1040); vgl. auch BT-Drs. 14/3568 und 14/9493. 45 Vgl. zum aktuellen Stand http://europa.eu.int/comm/environment/aarhus/ index.htm vom 18.12.2002 mit weiterführenden Dokumenten (dort insbesondere das „Second working document on access to justice in environmental matters“). 46 Vgl. „Second working document on access to justice in environmental matters“, S. 4 f.; vgl. auch Seelig/Gründling, NVwZ 2002, 1033 (1040). 47 Jarass, UVP bei Industrievorhaben, S. 108 f.; Jarass, UVP-report 3/1989, 24 (26). 48 Vgl. Jarass, UVP bei Industrievorhaben, S. 108 f.; Lange, DÖV 1992, 780 (786). 49 Vgl. Jarass, UVP bei Industrievorhaben, S. 109 f. 44

Zusammenfassung der Ergebnisse Einleitung 1. Die Untersuchung verfolgt das Ziel, die Kulturgüter in der Praxis in das UVP-Verfahren zu integrieren und auf diese Weise das Instrument auch für die Interessen des Kulturgüterschutzes nutzbar zu machen. (Einl.) 1. Kapitel Denkmäler als Schutzgut in der UVP 2. Es existiert – außerhalb der Rechtswissenschaft – kein einheitliches allgemeines Verständnis des Begriffs der „Umwelt“. Die Ansichten divergieren bei der Frage, ob der Umweltbegriff über die natürlichen Schutzgüter hinaus auch den Menschen bzw. sein Schaffen erfassen soll. (1. Kap. A. I. 1.) 3. Der Umweltbegriff der deutschen Rechtsordnung wurde – in unterschiedlicher Intensität – geprägt durch das US-amerikanische Recht, durch das internationale Recht sowie durch das Europarecht. Doch auch den prägenden Rechtsordnungen liegt kein einheitliches Verständnis der Umwelt zugrunde, obschon der weite Umweltbegriff zu überwiegen scheint. (1. Kap. A. I. 2. a)/b)) 4. Ebenso liegt auch dem deutschen Rechtsbegriff „Umwelt“ kein einheitliches Verständnis zugrunde. Es kann allenfalls eine Tendenz dahingehend festgestellt werden, dass die neuere Gesetzgebung den weiten Umweltbegriff favorisiert. Hintergrund dieses Umstandes könnte sein, dass das deutsche Umweltrecht zunächst vom US-amerikanischen Recht beeinflusst wurde. Das inspirierende US-amerikanische Recht musste natürlich nicht vollständig übernommen werden, so dass das Recht den deutschen Besonderheiten angepasst werden konnte. Erst die – überwiegend vom weiten Umweltbegriff ausgehenden – europarechtlichen Vorgaben sind uneingeschränkt in das nationale Recht umzusetzen. (1. Kap. A. I. 2. c)) 5. Das Verhältnis zwischen Natur- und Kulturgüterschutz als Bestandteilen eines weiten Umweltbegriffs ist ambivalent. Beide haben einen gemeinsamen Ursprung und ergänzen sich bei Kompetenzüberschneidungen

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Zusammenfassung der Ergebnisse

nicht selten. Doch können solche Berührungspunkte auch zu Konflikten führen. Insgesamt ist eine Kooperation zwischen beiden Umweltmedien wünschenswert, um eventuelle Konflikte sinnvoll beilegen und Synergieeffekte nutzen zu können. (1. Kap. A. I. 3.) 6. Das Grundgesetz und die Landesverfassungen enthalten zwar Aussagen zum Natur- und zum Kulturgüterschutz, treffen aber keine Entscheidung über einen weiten oder engen Umweltbegriff. (1. Kap. A. II.) 7. Insgesamt wäre ein einheitlicher juristischer Umweltbegriff wünschenswert, ein solcher existiert aber (noch) nicht. Wie die „Umwelt“ aufzufassen ist, ist daher für jedes Gesetz gesondert festzustellen. Aus diesem Grunde bestimmt sich die Bedeutung der Kulturgüter in der UVP ausschließlich nach den Vorgaben des UVPG. (1. Kap. A. III.) 8. Dem UVPG liegt ein weiter Umweltbegriff zugrunde. Die Definition des Kulturgüterbegriffs i. S. d. § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 Alt. 1 UVPG als Bestandteil der Umwelt i. S. d. UVPG ist jedoch umstritten. (1. Kap. B. II. 1. a)/b)/c)) 9. Es ist zwingend von einem feststehenden Kulturgüterbegriff auszugehen. Der Umfang des Schutzgutes darf nicht vom Einzelfall abhängig sein. Ansonsten entschiede die Frage, ob ein Kulturgut betroffen ist, über die Reichweite des Schutzbereichs. (1. Kap. B. II. 1. d) aa)) 10. Zudem liegt dem UVPG ein weiter Kulturgüterbegriff zugrunde. Dies gilt zunächst in der Hinsicht, dass kein Bezug zur natürlichen Umwelt bestehen muss. Darüber hinaus erfasst der Kulturgüterbegriff auch immaterielle Kulturwerte. (1. Kap. B. II. 1. d) bb)) 11. Ein solches weites Begriffsverständnis verlangen die Vorgaben der Richtlinie, die vom „kulturellen Erbe“ spricht. Zudem weist das UVPG gerade keine ökozentrische Ausrichtung auf. Auch die Existenz des Schutzgutes der „Sachgüter“ spricht für einen weiten Kulturgüterbegriff, der sich nicht in materiellen Gütern erschöpft. (1. Kap. B. II. 1. d) bb)) 12. Der Kulturgüterbegriff umfasst daher alle materiellen Kulturgüter unabhängig von einem Bezug zur natürlichen Umwelt. Hierunter fallen insbesondere Denkmäler im Sinne aller Landesdenkmalschutzgesetze. Darüber hinaus sind auch solche Kulturgüter erfasst, die noch nicht als Denkmal eingetragen sind oder die nicht als Denkmal geschützt werden können. (1. Kap. B. II. 1. d) cc) (1)) 13. Besonderer Beachtung bedarf die historische Kulturlandschaft. Sofern sie der Bezeugung menschlichen Handelns und Einwirkens dient, ist sie vom Kulturgüterschutz erfasst. Erfüllt sie primär Aufgaben des Naturhaushaltes oder der landschaftlichen Gestaltung, ist sie Objekt des

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Naturschutzes. Diese Differenzierung kann auf die Schutzobjekte der UVP „Landschaft“ und „Kulturgut“ i. S. d. § 2 Abs. 1 S. 2 UVPG übertragen werden. (1. Kap. B. II. 1. d) cc) (1) (a) (bb)) 14. Darüber hinaus erfasst der Kulturgüterbegriff alle immateriellen kulturellen Werte. (1. Kap. B. II. 1. d) cc) (2)) 15. Bei immateriellen Aspekten, die im Zusammenhang mit einem materiellen Kulturgut stehen – z. B. eine Sichtachse oder Stadtsilhouette –, ist zu beachten, dass ihr Schutz bereits durch den Schutz des materiellen Kulturgutes gewährleistet sein kann. Dies ist etwa bei Denkmälern durch den Schutz der Umgebung oder des Erscheinungsbildes gegeben. (1. Kap. B. II. 1. d) cc) (2) (a)) 16. Immaterielle Aspekte ohne Bezug zu einem materiellen Kulturgut sind uneingeschränkt Bestandteil des Kulturgüterbegriffs. Das Erfordernis eines Raumbezuges lässt sich nicht aufrechterhalten. (1. Kap. B. II. 1. d) cc) (2) (b)) 17. Der Schutz von Kulturgütern im Rahmen der UVP kann gegebenenfalls mittelbare Folge des Schutzes anderer Schutzgüter sein. Dabei sei insbesondere auf die Schutzgüter „Sachgut“, „Landschaft“, „Boden“, „Luft“ und Klimaschutz“ i. S. d. § 2 Abs. 1 S. 2 UVPG hingewiesen. (1. Kap. B. II. 2./3./4.) 2. Kapitel Verfahrensbesonderheiten der UVP im Hinblick auf den Denkmalschutz 18. Aufgrund der Unterschiede zwischen natürlichen Umweltmedien und Kulturgütern ergeben sich einige Verfahrensbesonderheiten bei der Durchführung einer UVP. (2. Kap. B.) 19. Das grundsätzliche Problem der unterschätzten Bedeutung des Scopings verstärkt sich noch im Hinblick auf die Kulturgüter. Bereits in diesem Verfahrensschritt wird der Ablauf der gesamten UVP festgelegt. Werden zu diesem Zeitpunkt Belange übersehen, laufen sie Gefahr, während des gesamten Verfahrens missachtet zu werden. Diese Gefahr verschärft sich im Hinblick auf die ohnehin noch schwache Position des Kulturgüterschutzes im Rahmen der UVP. (2. Kap. B. I. 1.) 20. Im Scoping gem. § 5 UVPG wird der Umfang der beizubringenden Unterlagen bestimmt. Da der Vorhabenträger gem. § 6 UVPG zur Vorlage der entscheidungserheblichen Unterlagen verpflichtet ist, muss im Scoping die Entscheidungserheblichkeit der einzelnen Schutzgüter festgestellt werden. (2. Kap. B. I. 2.)

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21. Die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit wird dadurch erschwert, dass gerade für den Bereich der Kulturgüter im Vorfeld kein oder nur ein geringer und nicht abschließender Datenbestand vorhanden ist. Dies gilt insbesondere für Bodendenkmäler, aber auch für die historische Kulturlandschaft und Kulturgüter ohne Denkmalstatus. (2. Kap. B. I. 2. a)) 22. Dieses Problem ließe sich durch die Erstellung eines umfassenden und abschließenden Kulturgüterkataloges beseitigen. Jedoch ist aus finanziellen und personellen Gründen auf absehbare Zeit mit einem solchen Katalog nicht zu rechnen. Auf lange Sicht wäre die Erstellung eines solchen Kulturgüterkataloges erstrebenswert. (2. Kap. B. I. 2. b) aa)) 23. Alternativ kann eine stichprobenhafte Untersuchung entwickelt werden, die zur Ermittlung der Entscheidungserheblichkeit von Kulturgütern für ein bestimmtes Gebiet angewandt werden kann. (2. Kap. B. I. 2. b) cc)) 24. Von besonderer Bedeutung ist die Frage, wem die Verantwortung für diese Ermittlung obliegt. Zwar trägt der Vorhabenträger im Rahmen der UVP die Hauptlast der Ermittlung, doch kann ihm die Ermittlung der Entscheidungserheblichkeit nicht auferlegt werden. Diese fällt vielmehr in den Verantwortungsbereich der zuständigen Behörde, die den Vorhabenträger auf dessen Anfrage hin über die Entscheidungserheblichkeit bestimmter Ermittlungen unterrichten muss, § 5 S. 1 UVPG. (2. Kap. B. I. 2. c)) 25. Die Unterrichtungspflicht der Behörde ist auch nicht dadurch bedingt, dass bei der Behörde bereits entsprechende Kenntnisse vorliegen oder dass diese mit geringem Ermittlungsaufwand erlangt werden können. Denn die Unterrichtung dient nicht nur den Interessen des Vorhabenträgers, sondern als Garant für die Qualität der UVP auch den Interessen der Behörde sowie der Allgemeinheit. (2. Kap. B. I. 2. c) aa)) 26. Die Verpflichtung der Behörde, die Entscheidungserheblichkeit zu ermitteln, verlangt von dieser jedoch nur die Durchführung einer stichprobenhaften Untersuchung. Die Aufstellung eines umfassenden Kulturgüterkataloges muss nicht vom Staat gewährleistet werden. (2. Kap. B. I. 2. c) aa)) 27. Verfügt die Behörde über weitergehende Daten – etwa durch einen freiwillig aufgestellten Kulturgüterkatalog – so ist sie gehalten, diese Informationen dem Vorhabenträger zu überlassen, § 5 S. 5 UVPG. Dieser Informationsanspruch ist – anders als der Unterrichtungsanspruch – auf die bereits vorhandenen Informationen beschränkt. (2. Kap. B. I. 2. c) bb))

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28. Mit dem Informationsanspruch des § 5 S. 5 UVPG korrespondiert der Informationsanspruch des § 4 Abs. 1 S. 1 UIG. Dem UIG liegt ein weiter Umweltbegriff zugrunde, so dass auch Informationen über Kulturgüter erfasst werden. (2. Kap. B. I. 2. c) bb)) 29. Gem. § 10 Abs. 1 UIG steht dem Informationsanspruch des Bürgers ein Kostenanspruch des öffentlichen Informationsträgers gegenüber. Dieser Kostenanspruch ist auf Übermittlungs- und Vorbereitungskosten begrenzt. Die Kosten der Informationsgewinnung – also etwa der Erstellung eines Kulturgüterkataloges – können nicht in Rechnung gestellt werden. (2. Kap. B. I. 2. c) bb)) 30. Problematisch ist im Rahmen der Sachverhaltsermittlung durch den Vorhabenträger gem. § 6 UVPG insbesondere die Bestandserfassung von Kulturgütern. Hierfür müssen sowohl vorhandene Datenbestände und Erfahrungen ausgewertet als auch das fragliche Gebiet vor Ort auf geeignete Weise untersucht werden. (2. Kap. B. II. 2.) 31. Mangels hinreichender Fähigkeiten wird der Vorhabenträger in der Regel einen UVP-Gutachter oder ein UVP-Büro mit der Sachverhaltsermittlung betrauen. (2. Kap. B. II. 3. a)) 32. Die meisten UVP-Büros werden momentan noch nicht über Kompetenzen auf dem Gebiet des Kulturgüterschutzes verfügen. (2. Kap. B. II. 3. b)) 33. Aus diesem Grunde ist denkbar, dass die Denkmalfachämter unterstützend bei der Sachverhaltsermittlung mitwirken. Dies kann etwa in Form eines kostenpflichtigen Gutachtens gem. § 22 Abs. 3 Nr. 1 DSchG NW geschehen. Denkbar sind auch von den Fachämtern angebotene Schulungen für die UVP-Büros. (2. Kap. B. II. 3. c)) 34. Die größten Schwierigkeiten im Umgang mit Kulturgütern im Rahmen der UVP sind mit dem Verfahrensschritt der Bewertung gem. § 12 1. HS. UVPG verbunden. (2. Kap. B. IV.) 35. Ziel der Bewertung ist es, die Belange der UVP-Schutzgüter soweit zu ermitteln, dass sie in vollem Umfang in der fachgesetzlichen Entscheidung berücksichtigt werden können. Grundvoraussetzung dafür ist die Vergleichbarkeit der Bewertungsergebnisse, sowohl zwischen den einzelnen UVP-Schutzgütern als auch mit umweltexternen Belangen. (2. Kap. B. IV.) 36. Die Bewertung der Auswirkungen auf Kulturgüter besteht aus zwei Stufen. Zunächst muss die vom Vorhaben unabhängige generelle Schutzwürdigkeit der Kulturgüter bestimmt werden, im Anschluss daran die Betroffenheit der Kulturgüter durch das konkrete Vorhaben. Die Betroffenheit untergliedert sich weiter in die Intensität und Art des

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Eingriffs sowie die Empfindlichkeit des Kulturgutes gegenüber der konkreten Einwirkung. (2. Kap. B. IV.) 37. Ein spezifisches Problem des Denkmalschutzes bei der Ermittlung der Schutzwürdigkeit der Kulturgüter ist darin zu sehen, dass sich Denkmalschutz und -pflege in Deutschland bislang jeder Bewertung oder Klassifizierung verweigert haben. (2. Kap. B. IV. 1. b) bb) (1)) 38. Bei genauer Betrachtung fällt jedoch auf, dass bei vielen Tätigkeiten von Denkmalschutz und -pflege faktisch bewertet wird. Eine offizielle Bewertung von Denkmälern ist daher nicht prinzipiell unmöglich, sie ist lediglich unerwünscht. Jede Klassifizierung wird von Denkmalschutz und -pflege als Deklassierung gefürchtet. (2. Kap. B. IV. 1. b) bb) (1)) 39. Das Ziel der Bewertung, Vergleichbarkeit mit anderen Belangen zu schaffen, verlangt auch vom Schutzgut der Kulturgüter Bewertbarkeit und Klassifizierung. Verweigern sich Denkmalschutz und -pflege weiterhin einer solchen Bewertung der Schutzwürdigkeit, so verlieren deren Schutzobjekte im Rahmen einer UVP und der anschließenden fachgesetzlichen Entscheidung mangels Vergleichbarkeit weiter an Bedeutung. Eine Bewertung ist auch im Interesse des Kulturgüterschutzes notwendig. (2. Kap. B. IV. 1. b) bb) (2)) 40. Neben allgemeinen Bewertungskriterien bedarf es speziell auf die Kulturgüter zugeschnittener Kriterien. Die Kriterien können sich an gesetzlichen Vorgaben wie etwa denen des § 2 Abs. 1 S. 2 DSchG NW orientieren. Es bietet sich zudem an, die Kriterien der Funktion von Kulturgütern entsprechend danach zu differenzieren, ob sie den Eigenwert des Kulturgutes bestimmen oder ob sie Aussagen über den Dokumentationswert des Kulturgutes treffen. Die Entwicklung der Kriterien muss der Fachwelt überlassen bleiben. (2. Kap. B. IV. 1. b) bb) (3) (a)) 41. Unter Beachtung der Ziele von Vergleichbarkeit und Aussagekraft bietet sich eine Bewertungsskala mit den Stufen „internationale Bedeutung“, „nationale Bedeutung“, „regionale Bedeutung“, „lokale Bedeutung“ und „geringe Bedeutung“ an. (2. Kap. B. IV. 1. b) bb) (3) (c)) 42. Die Bewertung der Empfindlichkeit eines Kulturgutes gegenüber der konkreten Einwirkung kann sich an der Bedeutung der jeweils beeinträchtigten Funktion für das Kulturgut orientieren. Es kann zwischen substanzieller, sensorieller und funktionaler Betroffenheit unterschieden werden. (2. Kap. B. IV. 2. b)) 43. Bestandteil der Bewertung sind ebenfalls die Auswirkungen von Vermeidungs-, Verminderungs-, Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen gem. § 6 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 UVPG. Die Anwendbarkeit dieser dem Natur-

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schutzrecht entlehnten Instrumente auf die Kulturgüter ist insbesondere im Hinblick auf deren Unwiederbringlichkeit problematisch. Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen sind nur in Ausnahmefällen denkbar. (2. Kap. B. IV. 3.) 44. Schutzwürdigkeit und Betroffenheit des Kulturgutes müssen in einer gemeinsamen Aussage über die Auswirkungen des Vorhabens auf Kulturgüter zusammengefasst werden. Hierzu bietet es sich aufgrund der gebotenen Vergleichbarkeit an, auf eine einheitliche Bewertungsskala für alle UVP-Schutzgüter zurückzugreifen. Diese kann etwa in die Stufen „positiv“, „unbedenklich“, „vertretbar“, „bedingt vertretbar“, „bedenklich“ und „nicht vertretbar“ eingeteilt werden. (2. Kap. B. IV. 4.) 45. Grundsätzlich muss die Bewertung i. S. d. UVPG anhand gesetzlicher Maßstäbe vorgenommen werden. Solange solche jedoch nicht existieren, muss auf wissenschaftlich-fachliche Werte zurückgegriffen werden. (2. Kap. B. IV. 5.)

3. Kapitel Zuständigkeiten 46. Die Denkmalschutzbehörde kann nicht allein zuständige Behörde i. S. d. UVPG sein. Es ist erstens kein UVP-pflichtiges Vorhaben denkbar, bei dem ausschließlich eine denkmalrechtliche Genehmigung erforderlich wäre. Zweitens wird die Zuständigkeit für mehrere erforderliche Genehmigungen nicht bei der Denkmalschutzbehörde gebündelt, so dass sie als konzentriert zuständige Behörde auftreten könnte. (3. Kap. C. I.) 47. Sofern die Denkmalschutzbehörde bei der Konkurrenz von denkmalrechtlicher und sonstiger Genehmigung ihre Zuständigkeit verliert, kann sie weder federführende Behörde i. S. d. § 14 UVPG noch eine dieser untergeordnete zuständige Behörde sein. (3. Kap. C. II. 1./III.) 48. Sofern die Denkmalschutzbehörde bei der Konkurrenz von denkmalrechtlicher und sonstiger Genehmigung ihre Zuständigkeit behält, ist nur in Ausnahmefällen eine Konstellation möglich, in der sie die Federführung über das UVP-Verfahren übernimmt. In der Regel wird die Denkmalschutzbehörde in diesem Fall eine der federführenden Behörde untergeordnete Behörde darstellen. (3. Kap. C. II. 2. und 3./III.) 49. Sofern eine Denkmalschutzbehörde ihre Zuständigkeit durch Konzentrationswirkung verloren hat, ist sie am UVP-Verfahren gem. § 7 S. 1 UVPG zu beteiligen. (3. Kap. C. IV.)

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50. Eine Beteiligung der Denkmalfachämter ist dann geboten, wenn ihr Einvernehmen bzw. Benehmen für die fachgesetzliche, das UVP-Verfahren umrahmende Entscheidung erforderlich ist. (3. Kap. C. IV. 1. b)) 51. Darüber hinaus sollten Denkmalfachämter am UVP-Verfahren beteiligt werden, um die Interessen solcher Kulturgüter wahrzunehmen, für die keine Behörde zuständig ist. Die Landesgesetzgeber sollten die Zuständigkeit der Denkmalfachämter dahingehend erweitern. (3. Kap. C. IV. 1. c)) 52. Vereine bzw. Verbände aus dem Bereich des Kulturgüterschutzes sind im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung des § 9 UVPG berechtigt, Einsicht zu nehmen. Einwendungsbefugt sind sie dagegen nur, wenn sie die Betroffenheit eigener Interessen geltend machen. Gleiches gilt für Fachämter und -behörden bzw. deren Rechtsträger. (3. Kap. D.)

4. Kapitel Rechtsschutzprobleme und Ausblick 53. Die Bedeutung der UVP hängt unmittelbar vom Umfang ihres Vollzuges ab. (4. Kap.) 54. Der Umstand, dass dem Vorhabenträger die Ermittlungsverantwortung übertragen worden ist, birgt die Gefahr von Vollzugsdefiziten in sich. (4. Kap.) 55. Der Gefahr von Vollzugsdefiziten steht kein unmittelbar betroffener Bürger als Korrektiv gegenüber, da die UVP keine individuellen Rechte schützt. Vollzugsdefiziten kann durch gerichtlichen Rechtsschutz am wirkungsvollsten entgegengetreten werden. (4. Kap.) 56. Die meisten Trägerverfahren enden mit Verwaltungsaktsentscheidungen. Rechtsschutz aufgrund eines relevanten Fehlers im UVP-Verfahren kann aufgrund § 44a VwGO nur gleichzeitig mit gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Der Rechtsschutz bei Trägerverfahren mit Verwaltungsaktsentscheidung richtet sich daher nach § 42 VwGO. (4. Kap. A.) 57. Der Weg zu gerichtlicher Kontrolle kann über die Klage eines Dritten führen. Dafür ist dessen Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderlich. (4. Kap. A. I.) 58. Dessen Klagebefugnis kann in der Verletzung materiellen Rechts liegen. Als solche Verletzung sind im Zusammenhang mit dem UVP-Verfahren insbesondere Abwägungsfehler denkbar. Eine unterbliebene oder

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fehlerhafte UVP führt jedoch nicht zwingend zu einem Abwägungsdefizit. Erst wenn der Fehler im UVP-Verfahren den Belang des Umweltschutzes in seiner Bedeutung hinreichend verzerrt, kann ein Abwägungsdefizit angenommen werden. (4. Kap. A. I. 1.) 59. Relevanter wäre daher eine sich auf die Verletzung von Verfahrensvorschriften stützende Klagebefugnis. Eine solche Klagebefugnis wird aber in der Regel daran scheitern, dass die Verfahrensvorschrift des UVPG ein subjektives Recht darstellen muss und dass darüber hinaus eine zusätzliche materielle Rechtsverletzung erforderlich ist. (4. Kap. A. I. 2.) 60. Für Vereine bzw. Verbände aus dem Bereich des Kulturgüterschutzes bietet die altruistische Verbandsklage keinen erleichterten Zugang zu gerichtlichem Rechtsschutz. (4. Kap. A. II.) 61. Ob für Fachbehörden Rechtsschutz möglich ist, muss im Einzelfall festgestellt werden. (4. Kap. A. III.) 62. Soll die UVP mehr als ein Symbol sein, muss dafür Sorge getragen werden, dass die Möglichkeiten erweitert werden, den drohenden Vollzugsdefiziten entgegenzutreten. (4. Kap. B.)

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Stichwortverzeichnis Berücksichtigung 153 ff., 234 besondere Verfahrensarten 155 Beteiligung – der Öffentlichkeit 132, 198 – Rechte aus der Beteiligtenstellung 270 – von Behörden 132, 198, 240, 264 ff. – Voraussetzungen der Behördenbeteiligung 264 ff. Bewertung allgemein – Gegenstand 136 – Maßstab 136 ff., 207 – Methode 150 ff., 216 – Zuständigkeit 136 – Zweck 135 Bewertung des Betroffenheitsgrades – Bewertung der Einwirkung 220 – Bewertung der Empfindlichkeit 221 ff. – Kriterien 221 ff. – Skala 225 Bewertung von Kulturgütern – bisheriger Standpunkt des Denkmalschutzes 201 ff. – Kriterienauswahl 206 ff. – Kriterium Dokumentationswert 212 – Kriterium Eigenwert 210 – Kriterium Schutzstatus 213 – Skala 217 ff. – Zeitpunkt 214 Bewertungsskalen 217 ff., 225, 233

– Einflüsse von außen 40 – innere Bedingungen 36 ff. Europarecht 30, 41 historische Kulturlandschaft 100 ff. immaterielle Kulturgüter 80 ff., 84 ff., 86 ff., 92 ff. Instrumente des Naturschutzrechts 225 ff., 234 Internationales Recht 29 Konzentrationswirkung – abschließende Konzentrationswirkung 244, 258 – teilweise Konzentrationswirkung 259 Kritik am aktuellen Umweltverständnis 42 ff. Kulturgüterbegriff – Denkmäler 99 ff. – enges Verständnis 84 ff. – feststehender Begriff 86, 88 – historische Kulturlandschaft 100 ff. – immaterielle Aspekte 105 ff. – Inhalt 98 ff. – materielle Aspekte 98 ff. – Raumbezug 80 ff., 107 ff. – Sichtachsen/-bezüge 80 ff., 107 ff., 223 – Streitentscheidung 87 ff. – weites Verständnis 80 ff. Landschaft 46 ff., 100 ff., 112 ff.

Entwicklung des deutschen Umweltrechts – aktueller Zustand 35 ff. – Blick in die Zukunft 42 ff.

Maßstäbe der Bewertung – gesetzliche Maßstäbe 137 ff., 232 – integrativer Ansatz 148

314

Stichwortverzeichnis

– ökologische Belange 144 – Vorsorgeorientierung 146 materielle Kulturgüter 80 ff., 84 ff., 98 ff. Methode der Bewertung – Nutzwertanalyse 152 – ökologische Risikoanalyse 151 – verbal-argumentativ 151 Raumbezug 80 ff., 107 ff. Rechtsschutzprobleme – altruistische Verbandsklage 280 – Drittklage 277 ff. – Rechtsschutz von Fachbehörden 282 Sachverhaltsermittlung – Amtsermittlung und Mitwirkungspflicht 129, 180 ff. – Bestandserfassung 158 ff., 182 ff. – Ermittlung der Auswirkungen 187 ff. – Ermittlung der Vermeidungs-, Minderungs- oder Ausgleichsmaßnahmen 181 – Kompetenzfragen 130, 190 ff. – Unterstützung durch Fachämter 192 ff. Schutzgüter der UVP 79, 111, 112, 114 Scoping – Aufgabenzuordnung 128, 167 ff. – Bestimmung der Entscheidungserheblichkeit 158 ff. – Kostenträgerschaft 167 ff. – Kulturgüterkatalog 163 ff. – Stichprobenuntersuchung 166 – unterschätzte Bedeutung 157 – weitergehende Informationen 174 ff. Sichtachsen 80 ff., 107 ff., 223 sonstige Sachgüter 111 Umweltbegriff – allgemein 20 ff., 95 ff. – anthropozentrischer Ansatz 23

– Entstehungsgeschichte 20 – extensives Verständnis 25 – im Europarecht 30 ff. – im internationalen Recht 29 – im US-amerikanischen Recht 27 ff. – juristisch 27 ff. – ökonomistischer Ansatz 22 – ökozentrischer Ansatz 22 – restriktives Verständnis 25 – vermittelnde Position 26 Umweltverträglichkeitsprüfung – Geschichte der UVP im deutschen Recht 78 – Prüfungsablauf 124 ff. – Schutzgut Kulturgüter 79 ff. – Schutzgut Landschaft 112 – Schutzgut sonstige Sachgüter 111 – sonstige Schutzgüter 114 – Ziele 119 ff. US-amerikanisches Recht 27 ff., 40 Verfahrensschritte – Berücksichtigung 153 f., 234 – Beteiligung von Behörden und Öffentlichkeit 132, 198, 240, 264 ff. – Bewertung 135 ff., 198 ff. – fachgesetzlicher Antrag 124 – Scoping 128 ff., 156 ff. – UVP-Pflichtigkeit 125 ff. – Vorlagepflicht 129 ff., 179 ff. – zusammenfassende Darstellung 133 Verfahrensziele – Akzeptanzförderung 123 – einheitliche Grundsätze 123 – Entscheidungsvorbereitung 121 – integrativer Ansatz 120 – Selbstkontrolle 122 – Umweltvorsorge 119 – vorgezogener Rechtsschutz 122 verfassungsrechtlicher Natur- und Kulturgüterschutz – Eigentumsfreiheit 64, 72 – Grundrechte 63 ff.

Stichwortverzeichnis – – – –

Kulturstaatsprinzip 61 ff. Kunstfreiheit 67 Landesverfassungen 74 ff. Staatszielbestimmung des Art. 20a GG 57 ff. – Wissenschaftsfreiheit 68, 73 Verhältnis von Natur- und Kulturgüterschutz – gemeinsamer Ausgangspunkt 48 f. – identisches Schutzobjekt 50 ff. – unterschiedliche Ziele 46 ff., 100 ff. – verschiedene Schutzobjekte 54 Zuständigkeit für Denkmäler – Baden-Württemberg 247, 259, 264 – Bayern 247, 260, 264 – Berlin 248, 260, 264 – Brandenburg 248, 260, 264 – Bremen 249, 261, 264 – Hamburg 249, 262, 264 – Hessen 250, 261, 264

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– Mecklenburg-Vorpommern 250, 259, 264 – Niedersachsen 251, 259, 264 – Nordrhein-Westfalen 241 ff., 259, 264 – Rheinland-Pfalz 251, 262, 264 – Saarland 252, 261, 264 – Sachsen 252, 261, 264 – Sachsen-Anhalt 253, 259, 264 – Schleswig-Holstein 253, 263, 264 – Thüringen 253, 263, 264 Zuständigkeit generell nach dem UVPG – federführende Behörde 237 ff. – untergeordnete Behörde 237, 240 – zu beteiligende Behörde 240 – zuständige Behörde 236 Zuständigkeit nach dem UVPG für Kulturgüter – federführende Behörde 258 ff. – untergeordnete Behörde 263 – zu beteiligende Behörde 264 ff. – zuständige Behörde 256 ff.