Eigentumsbindung und Enteignung im Natur- und Denkmalschutz [1 ed.] 9783428456369, 9783428056361

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SILVANA

PARODI

Eigentumsbindung und Enteignung im Natur- und Denkmalschutz

Schriften zum öffentlichen Band 470

Recht

Eigentumsbindung und Enteignung im Natur- und Denkmalschutz

Von

Dr. Silvana Parodi

D U N C K E R & H U M B L O T

/

B E R L I N

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek

Parodi, Silvana: Eigentumsbindung u n d Enteignung i m N a t u r - u n d Denkmalschutz / v o n Silvana Parodi. — Berlin: Duncker u n d Humblot, 1984. (Schriften zum öffentlichen Recht; Bd. 470) I S B N 3-428-05636-1 NE: GT

Alle Rechte vorbehalten © 1984 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1984 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin 61 Printed in Germany I S B N 3-428-05636-1

Vorwort Die Arbeit hat i m Herbst 1983 der Juristischen Fakultät der Universität Konstanz als Dissertation vorgelegen. Literatur und Rechtsprechung sind bis zum 31. 8.1983 berücksichtigt. A n dieser Stelle möchte ich Herrn Prof. Dr. Ekkehart Stein für seine mustergültige Betreuung danken. Mein Dank gilt außerdem Herrn Prof. Dr. Dieter Lorenz, dem Zweitgutachter der Dissertation, Herrn Prof. Dr. h. c. Broermann für die Aufnahme der Arbeit i n diese Reihe und Frau Gertraude Michitsch für die rasche Bearbeitung. Konstanz, i m Mai 1984 Silvana Parodi

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

17

Erstes Kapitel Problemlage A . Die Entwicklung der Theorie der Situationsgebundenheit I. Die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs

19 19 19

1. Das Grünflächenurteil

19

2. Das Buchendomurteil

23

3. Das Kapellenurteil

24

4. Das Umklassifizierungs- u n d das Hinterhausurteil

24

5. Das Gipsbruchurteil

25

6. Das U r t e i l zum städtebaulichen Bauverbot für Ackerland

26

7. Die Rechtsprechung zum Kiesgewinnungsverbot

27

8. Das Schaumlavaurteil

32

9. Das U r t e i l zum — einem Verfügungsverbot gleichkommenden — Abrißverbot aus Denkmalschutzgründen

33

I I . Die parallele E n t w i c k l u n g der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

34

1. Das Pappelanbau- u n d das Badehüttenurteil

35

2. Die Rechtsprechung zum Entzug der „Baulandqualität"

37

3. Das Deichbauurteil

40

4. Das U r t e i l zum Verbot baulicher Anlagen m i t Feuerstellen i n Waldnähe

42

5. Das Lotsenhausurteil

43

6. Das Schaumlavaurteil

43

7. Das U r t e i l zur Kiesweihererweiterung

43

B. Kritische Würdigung

44

C. Zwischenergebnis

51

8

nsverzeichnis Zweites Kapitel Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

A. Die Eigentumsgewährleistung I. Der Meinungsstand I I . Die F u n k t i o n der Eigentumsgarantie

53 53 53 57

1. Die A b w e h r f u n k t i o n

58

2. Die Freiheitsfunktion

59

3. Die Leistungsfunktion

61

4. Die Machtverteilungsfunktion

62

5. Die Erziehungsfunktion

63

I I I . Folgerungen für die Eigentumsgewährleistung

65

B. Der Regelungsvorbehalt des A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 GG

66

I. Das Verhältnis der Eigentumsgarantie zur Inhalts- u n d Schrankensetzungsbefugnis v o m Standpunkt der herrschenden Meinung

66

I I . Die Abgrenzung der Inhalts- v o n der Schrankensetzungsbefugnis

68

1. Die Auffassung i n der Rechtsprechung

69

2. Die Auffassungen i n der Rechtslehre

70

a) Die Theorie v o n der Deckungsgleichheit

70

b) Die Unterscheidung der Funktionen

72

3. Bewertung

78

I I I . Folgerungen für die Regelungsbefugnis des Gesetzgebers

80

I V . Die Konsequenzen für die Rechtsfolgen bei Überschreitung der gesetzgeberischen Befugnis

82

C. Die Sozialbindung nach A r t . 14 Abs. 2 GG

83

I. Das Verhältnis der Inhalts- u n d Schrankensetzungsbefugnis zur Sozialbindung

83

I I . A r t . 14 Abs. 2 GG als u n m i t t e l b a r pflichtbegründend gegenüber dem Eigentümer?

84

I I I . A r t . 14 Abs. 2 GG als Regelungsauftrag an den Gesetzgeber?

92

IV. A r t . 14 Abs. 2 GG als Begrenzung der Eigentumsgewährleistung?

93

D. Das überwiegende öffentliche Interesse u n d die Beachtung des G r u n d satzes der Verhältnismäßigkeit als Voraussetzung einer zulässigen Schrankenbestimmung 97

nsverzeichnis E. Die Abgrenzung der zulässigen Schrankenziehung v o n den n u r als entschädigungspflichtige Enteignung zulässigen Maßnahmen bei E i n schränkungen der Nutzungsbefugnis 100 I. Der Zeitpunkt der Betrachtung I I . Die Abgrenzungskriterien 1. Die Leistungsfähigkeit des Staates

100 101 101

2. Rückkehr zum klassischen Enteignungsbegriff, kombiniert m i t einer möglichen Entschädigungspflicht bei Inhalts- u n d Schrankenbestimmungen 103 3. Die Abwägung der beteiligten Interessen

107

4. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

108

5. Die Zweckentfremdung

109

6. Das Leistungskriterium

110

7. Die Lastengleichheit

112

a) Die Wahrung der Lastengleichheit i m Verhältnis des Eigentümers zur Allgemeinheit 114 aa) Der Sachzusammenhang zwischen dem öffentlichen I n t e r esse u n d dem K r i t e r i u m „Eigentümer" 114 bb) Die Eingriff s tief e 117 α) Die subjektive Grenze 117 ß) Die absolute, objektive Grenze 118 b) Die Lastengleichheit i m Sinne der Sonderopfertheorie 8. Die Wesensgehaltsgarantie

119 120

a) Die Wesensgehaltsgarantie des A r t . 19 Abs. 2 GG als Begrenzung der gesetzgeberischen Schrankensetzungsbefugnis nach A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 GG 120 aa) G i l t A r t . 19 Abs. 2 G G für den Grundrechtsartikel oder für das subjektive Recht des einzelnen? 121 bb) Ist der Wesensgehalt absolut oder relativ zu bestimmen? 123 b) Der Wesensgehalt an eigentumsrechtlicher Nutzungsfreiheit 127 F. Ergebnis u n d daraus folgendes Prüfungsschema

131

Drittes Kapitel Folgerungen für den Natur- und Denkmalschutz

135

A. Die Eintragung

135

B. Das präventive Verbot m i t Erlaubnisvorbehalt

138

C. Das Veränderungsverbot

144

10

nsverzeichnis I. Das Verbot, unbebaute Grundstücke zu verändern

. . 144

1. Das Verbot der Veränderung der Bodenbeschaffenheit

144

2. Das Verbot, Bestandteile des Bodens zu entnehmen

147

3. Das Verbot der Errichtung von Anlagen

149

I I . Das Verbot, Bauwerke zu verändern 1. Das Modernisierungsverbot (Soziale Gründe)

150 150

2. Das Verbot der Beeinträchtigung des Erscheinungsbildes (Denkmalschutz) 151 3. Das Verbot der Nutzungsänderung

153

4. Das Abbruchverbot

153

D. Das Veräußerungsverbot

154

E. Die Pflicht zur Erhaltung u n d Pflege

154

I. V o n N a t u r u n d Landschaft

154

I I . V o n Bauwerken

156

F. Die Duldung v o n Pflege- u n d Erhaltensmaßnahmen

157

G. Die Neuinstandsetzungspflicht

160

I. Das Pflanz- u n d Aufforstungsgebot I I . Die Neuinstandsetzungspflicht bei Bauwerken

160 160

H. Die Beschränkungen i n der Nähe v o n geschütztem N a t u r - u n d Gebäudebestand 161 I. Das Veränderungs- u n d das Nutzungsänderungsverbot I I . Die Beschränkung der Errichtimg baulicher Anlagen I I I . Das Abbruchgebot u n d das Abbruchduldungsgebot I. Ergebnis

162 164 164 166

Kurzzusammenfassung in der Form von Thesen

170

Literaturverzeichnis

173

Abkürzungsverzeichnis a. Α. ABl. AcP

= = =

a. F. allg. M. à. M. A m t l . Begrü. Ans. AöR

= = = = = =

AöR (NF) AT

= =

Β Bad. BauNVO

= = =

BauR Bay. BayVBl.

= = =

BB BBauBl. BBauG Bern. Beri. bes. Beschl. Bespr. bestr. BFH BFHE

= = = = = = = = = = =

BGB BGBl. I BGH BGHSt.

= = = =

Β GHZ

=

anderer Ansicht Amtsblatt A r c h i v für die civilistische Praxis (1.1818—149.1944; 150.1948/49 ff.) alte Folge, alte Fassung allgemeine Meinung anderer Meinung Amtliche Begründung Ansicht A r c h i v des öffentlichen Rechts (bis 26.1910: für öffentliches Recht) (1.1886 ff.) A r c h i v des öffentlichen Rechts (Neue Folge) Allgemeiner T e i l Bundes Baden, Badisch V O über die Nutzung der Grundstücke (BaunutzungsVerordnung) i. d. F. v. 19.9.1977 (BGBl. I S. 1763) Baurecht (1.1970 ff.) Bayern, Bayerisch Bayerische Verwaltungsblätter (73.1925—81.1933; N.F. 1.1955 ff.; zwischendrin: Dt. Verwaltungsblätter; anfangs: Blätter für administrative Praxis) Der Betriebsberater (1.1946 ff.) Bundesbaublatt (1.1952 ff.) Bundesbaugesetz i. d. F. v. 18. 8.1976 (BGBl. I S. 2256) Bemerkung Berlin, Berliner besonders Beschluß Besprechung bestritten Bundesfinanzhof Sammlung der Entscheidungen u n d Gutachten des Bundesfinanzhofs (55.1952 ff.) Bürgerliches Gesetzbuch v. 18. 8. 1896 (RGBl. S. 195) Bundesgesetzblatt. T e i l I (1951 ff.) Bundesgerichtshof Entscheidungen des Bundesgerichtshofs i n Strafsachen (1.1951 ff.) Entscheidungen des Bundesgerichtshofs i n Zivilsachen (1.1951 ff.)

12

Abkürzungsverzeichnis

BK BNatSchG

= =

BRD Brem. BRS

= = =

Bsp. BT BTDrucks. Buchholz

= = = =

BVerfG BVerfGE BVerfGG

= = =

BVerwG BVerwGE BW BWaldG

= = = =

BWVPr.

=

d. d. h. DÖV DSchG

= = = =

Dt. DVB1.

= =

E Entsch. Erl.

= = =

Kommentar zum Bonner Grundgesetz (Bonner Kommentar) Gesetz über Naturschutz u n d Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) v. 20. 12. 1976 (BGBl. I S. 374; 1977 I S. 650) Bundesrepublik Deutschland Bremen, Bremisch Baurechtssammlung, begründet v. Thiel, fortgeführt v. Geizer (1.1945/ 50 ff.) Beispiel Deutscher Bundestag Drucksachen des Deutschen Bundestages (1949 ff.) Sammel- u n d Nachschlagwerk der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, hersg. v. K a r l Buchholz (LoseblSlg.; 1957 ff.) Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (1.1952 ff.) Gesetz über das Bundesverfassungsgericht i. d. F. v. 3.2.1971 (BGBl. I S. 105) Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (1.1954 ff.) Baden-Württemberg, Baden-Württembergisch Gesetz zur Erhaltung des Waldes u n d zur Förderung der Forstwirtschaft (Bundeswaldgesetz) v. 2.5.1975 (BGBl. I S 1037) Baden-Württembergische Verwaltungspraxis (1.1974 ff.) des, der das heißt Die Öffentliche V e r w a l t u n g (1.1948 ff.) Denkmalschutzgesetz BW: Gesetz zum Schutz der K u l t u r d e n k m a l e (Denkmalschutzgesetz) V. 25. 5.1971 (GBl. S. 209) Bay.: Gesetz zum Schutz u n d zur Pflege der Denkmäler (Denkmalschutzgesetz-DSchG) v. 25. 6 1973 (GVB1. S.328) Hamb.: Denkmalschutzgesetz v. 3.12.1973 (GVB1.1 S.466) Nordrhein-Westfalen ehm Hess.: Gesetz zum Schutze der K u l t u r d e n k m ä l e r (Denkmalschutzgesetz) V. 23.9.1974 (GVB1.1 S. 450) NW: Gesetz zum Schutz u n d zur Pflege der Denkmäler i m Lande Nordrhein-Westfalen (Denkmalschutzgesetz-DSchG) v. 11. 3 1980 (GVB1. Ausgabe A S. 226; SGVB1. S. 226) SH: Gesetz zum Schutze der Kulturdenkmale (Denkmalschutzgesetz zur Änderung des Gesetzes zum Schutze der K u l t u r d e n k m a l e (Denkmalschutzgesetz) v. 18. 9.1972 (GVB1. S. 162) Deutsch, Deutsches, Deutscher Deutsches Verwaltungsblatt (65.1950 ff.; Fortführung v o n Dt. Verwaltung; vorher Reichsverwaltungsblatt) Entscheidung(en) Entscheidung Erläuterung

Abkürzungsverzeichnis Εν. Staatslexikon

Evangelisches Staatslexikon

FStrG

Bundesfernstraßengesetz v. 1.10.1974 (BGBl. I S.2413)

G, Ges. GBl. gem. GewArch. GG ggf.

Gesetz Gesetzblatt gemäß Gewerbearchiv (1.1955 ff.) Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland v. 23. 5. 1949 (BGBl. S. 1) gegebenenfalls Großer Senat

GS GVB1.

Gesetz- u n d Verordnungsblatt

Halbs. Hamb. Hess, h. L. h. M.

Halbsatz Hamburg, Hamburgisch Hessen, Hessisch herrschende Lehre herrschende Meinung i n der Fassung i n der Regel i m engeren Sinne i m Sinne v o n i n Verbindung m i t i m weiteren Sinne

i. d. F. i. d. R. i. e. S. i. S. v. i. V. m. i. w. S. JA JR JuS JW

Juristische Arbeitsblätter (1.1969 ff.) Juristische Rundschau (1.1925—11.1935; N F 1.1947 ff.) Juristische Schulung (1.1961 ff.) Juristische Wochenschrift (1.1872—68.1939, 12; dann: vereinigt m i t : Dt. Recht als Ausg. A.) Juristenzeitung (6.1951 ff.)

JZ Landkr. LM

Der Landkreis (29.1959 ff.; vorher: Die Selbstverwaltung) Nachschlagewerk des Bundesgerichtshofs, hrsg. v. Lindenmaier/Möhring u. a. (LoseblSlg.; 1951 ff.) Loseblattsammlung Leitsatz Luftverkehrsgesetz i. d. F. v. 14.1.1981 (BGBl. I S. 61)

LoseblSlg. LS LuftVG m. MDR m. vielen H. m. w. H. m. w . N. NatSchG

=

mit Monatsschrift für Deutsches Recht (1.1947 ff.) m i t vielen Hinweisen m i t weiteren Hinweisen m i t weiteren Nachweisen Naturschutzgesetz BW: Gesetz zum Schutz schaft u n d über freien Landschaft 21.10.1975 (GVB1.

der Natur, zur Pflege der Landdie Erholungsvorsorge i n der (Naturschutzgesetz-NatSchG) v. S. 654, berichtigt 1976 I S. 96)

Abkürzungsverzeichnis

14 Bay.:

Gesetz über den Schutz der Natur, die Pflege der Landschaft u n d die Erholung i n der freien N a t u r (Bayerisches Naturschutzgesetz) v. 27. 7.1973 (GVB1. S. 437, berichtigt S. 562) Beri.: Gesetz über Naturschutz u n d Landschaftspflege v o n B e r l i n (Berliner Naturschutzgesetz) v. 30. 1. 1979 (GVB1. S. 183) Brem.: Gesetz über Naturschutz u n d Landschaftspflege (Bremisches Naturschutzgesetz) v. 17.9.1979 (GVB1. S.345) Hess.: Hessisches Gesetz über Naturschutz u n d L a n d schaftspflege (Hessisches Naturschutzgesetz) v. 19. 9.1980 (GVB1. S. 309) NW: Gesetz zur Sicherung des Naturhaushalts u n d zur E n t w i c k l u n g der Landschaft (Landschaftsgesetz) v. 18.2.1975 (GVB1. S. 190); Neufassung, Bekanntmachung am 26. 6.1980 (GVB1. S. 734) RhPf.: Landesgesetz über Naturschutz u n d Landschaftspflege (Landespflegegesetz) v. 14. 6. 1973 (GVB1. S. 147, berichtigt S. 284); Neufassung, Bekanntmachung v. 5. 2.1979 (GVB1. S. 36) Saarl.: Gesetz über den Schutz der N a t u r u n d die Pflege der Landschaft (Saarländisches Naturschutzgesetz) V. 31.1.1979 (ABl. S. 147) SH: Gesetz für Naturschutz u n d Landschaftspflege Landespflegegesetz) v. 16.4.1973 (GVB1. S. 122, berichtigt S.326) NF n. F. NJW NS NuR NW

= = = = = =

Neue Folge neue Fassung Neue Juristische Wochenschrift (1.1947/48 ff.) Nationalsozialismus N a t u r u n d Recht (1.1979 ff.) Nordrhein-Westfalen, Nordrhein-Westfälisch

Ο öff. OLG OVG OVGE

= = = = =

Ordnung öffentlich Oberlandesgericht Oberverwaltungsgericht Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte Münster u n d Lüneburg (1.1950 ff.)

RG RGBl.

= =

RGBl. I RGSt.

= =

RGZ

=

RhPf. RNatSchG Rspr.

= = =

Reichsgericht Reichsgesetzblatt (1871—1921); dann aufgeteilt i n T e i l und I I Reichsgesetzblatt. T e i l I (1922—1945) Entscheidungen des Reichsgerichts i n Strafsachen (1.1880—77.1944) Entscheidungen des Reichsgerichts i n Zivilsachen (1.1880—172. 1945) Rheinland-Pfalz, Rheinland-Pfälzisch Reichsnaturschutzgesetz v. 26. 6.1935 (RGBl. I S. 821) Rechtsprechung

Saarl. SGVB1.

= =

I

Saarland, Saarländisch Sammlung des bereinigten Gesetzes- u n d Verordnungsblattes

Abkürzungsverzeichnis SH Sp. StaatsR StädteT

= = = =

Sten. Prot str. st. Rspr. StuGB StuGR

= = = = =

Schleswig-Holstein, Schleswig-Holsteinisch Spalte Staatsrecht Der Städtetag (21.1927—27.1933,6; N F 1.1948 ff.; vorher: M i t t e i l u n g e n des Deutschen Städtetages; ab 27.1933,7: Der Gemeindetag) Stenographisches Protokoll streitig ständige Rechtsprechung Städte- u n d Gemeindebund (1.1946 ff.) Städte- u n d Gemeinderat (1.1947 ff.)

u. a. u. ä. überw. M . umstr. unstr. Urt. v. u. U.

= = = = = = =

unter anderem, u n d andere u n d ähnliche(s) überwiegende Meinung umstritten unstreitig Urteil vom unter Umständen

VA Verf. Verh. VersR Verw. VerwArch. VerwPr.

= = = = = = =

VerwRspr. VG VGH VO VR

= = = = =

VVDStRL

=

Verwaltungsakt Verfassung Verhandlung(en) Versicherungsrecht (1.1950 ff.) Die V e r w a l t u n g (1.1968 ff.) Verwaltungsarchiv (1.1893—47.1942; 48.1957 ff.) Verwaltungspraxis. Fachzeitschrift für die württembergische V e r w a l t u n g (1.1927—11.1937; 16.1950—39.1973; aufgegangen in: Baden-Württembergische Verwaltungspraxis; ab 1938 aufgegangen in: Württembergische Verwaltungszeitschrift NF) Verwaltungsrechtsprechung i n Deutschland (1.1949—32.1981) Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof Verordnung Verwaltungsrundschau (23.1977, 10 ff.; vorher: Staats- u n d Kommunalverwaltung) Veröffentlichung der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer (1.1924 ff.)

WM WRV

sa =

Wertpapiermitteilungen, T. 1—4 (1.1947 ff.) Verfassung des Deutschen Reichs (Weimarer Reichsverfassung) v o m 11. 8.1919 (RGBl. S. 1383)

ZFBR

sa

ZfW ZgS

= =

z. T.

=

Zeitschrift f ü r deutsches u n d internationales Baurecht (1.1978 ff.) Zeitschrift für Wasserrecht (1.1962 ff.) Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft (1.1844—104. 1944; 105.1948/49 ff.) Zum Teil

Einleitung Seit dem Erwachen des Umweltbewußtseins gegen Ende der 60er Jahre 1 werden immer mehr Stimmen laut, die einen verstärkten Schutz unserer Natur und Umwelt fordern. Veröffentlichungen, die vor einer Zerstörung unserer Umwelt warnen, haben i n breiten Bevölkerungsschichten Aufmerksamkeit erregt und Zustimmung gefunden. Besonders i n der Fachpresse werden die heutigen Maßnahmen zur Erhaltung unserer Umwelt als unzureichend verurteilt und es w i r d zu einem vermehrten Schutz aufgerufen. Diese Aufrufe sind i n der Zeit des stärkeren Umweltbewußtseins nicht erfolglos geblieben. Besonders i n der Flut neuer Vorschriften zum Umweltschutz zeigt sich, daß auch der Gesetzgeber i n höherem Maße der Erhaltung unserer Umwelt Aufmerksamkeit zollt. I m Bereich des Naturschutzes, wo 1976 das Bundesnaturschutzgesetz das revisionsbedürftige Reichsnaturschutzgesetz von 1935 ablöste, hat sich eine intensive gesetzgeberische A k t i v i t ä t auch auf Länderebene entwickelt. Aber auch die historische Umwelt ist ebenso bedroht wie die natürliche Umwelt 2 . Während i n der Zeit des Baubooms der 50er, 60er und frühen 70er Jahre allein das „Moderne" erstrebenswert war, besinnt man sich heute, auch bei der Schaffung des Neuen i n der Architektur, immer mehr der alten Werte. Damit einher geht ein stärkeres Interesse der Bevölkerung am Denkmalschutz. Während i n früherer Zeit primär Kirchen, Klöster, Schlösser, Dome, Patrizierhäuser und sonstige kunsthistorisch bedeutende Einzelobjekte geschützt wurden, hat das wandelnde Geschichtsbewußtsein dazu geführt, daß heute ebenso bäuerliche Dorfkerne, Arbeitersiedlungen und Industriebetriebe auch der jüngsten Vergangenheit 3 schutzwürdig erscheinen. Damit werden aber bedeutend mehr Objekte vom Denkmalschutz betroffen als früher. 1 Dazu: Kolodziejcok/Recken: Naturschutz, Landschaftspflege u n d einschlägige Regelungen des Jagd- u n d Forstrecht, 1100 Vorbem. zum BNatSchG, I I , Rdnr. 10. 2 So Eberl/Schiedermair/Petzet: Bayerisches Denkmalschutzgesetz, Einl. A , S. 3. 3 Ebd., Einl. A , S. 3.

2 Parodi

IS

Einleitung

Auch i m Bereich des Denkmalschutzes sind die Gesetzgeber auf Landesebene i n den letzten 5—10 Jahren vermehrt aktiv geworden. Hier hat sich jedoch die Einsicht i n die Notwendigkeit einer bundeseinheitlichen Regelung noch nicht durchsetzen können. M i t einem intensiveren Schutz von historischer und natürlicher Umwelt geht die Frage einher, inwieweit dieser Schutz vom Eigentümer ohne Entschädigung durch die öffentliche Hand verlangt werden kann. Je detaillierter und umfassender die Maßnahmen zum Erhaltensschutz werden, desto näher rücken sie an die Schwelle zur Enteignung. Während sich früher die Gerichte m i t Pauschalaussagen wie: „Das Reichsnaturschutzgesetz erfüllt nicht den Tatbestand der Enteignung" 4 der Abgrenzungsproblematik entziehen konnten, bedarf es heute einer detaillierten Dogmatik, u m dem Eigentümer zwar eine sinnvolle, notwendige und gerechte Mithilfe, aber keine rechtswidrige Enteignung abzuverlangen. Von seiten der Rechtsprechung wurde bereits Mitte der 50er Jahre versucht, dieses Problem — sowohl i m Natur- als auch i m Denkmalschutz — mittels der Theorie der Situationsgebundenheit zu lösen. Trotz anfänglicher Euphorie der Rechtslehre hat diese Theorie aber nicht das erfüllen können, was man von i h r erwartet hat. Noch heute ist die Abgrenzung Eigentumsbindung — Enteignung besonders i n der praktischen Anwendung ein umstrittener und vager Bereich, fern jeder Rechtssicherheit. Unschärfen des Eigentums- und Enteignungsbegriffs haben dazu geführt, daß besonders i m Bereich des Umweltschutzes, w i e ζ. B. i m Wasser-, Forst-, Natur- u n d Denkmalschutzrecht salvatorische Entschädigungsregelungen normiert wurden, die, wie Felix Weyreuther 5 zu Recht kritisiert, geeignet sind, den vom Grundgesetz vorgesehenen Eigentumsschutz unzulässig zu verkürzen. Unsicherheiten beim Bürger und Gesetzgeber führen immer mehr zur Inanspruchnahme der Gerichte, die gezwungen werden, zu der sehr umstrittenen und höchst politischen Frage des Eigentumsschutzes Stellung zu beziehen.

4

So z. B. O V G Münster DVB1. 1952, 534. Weyreuther: Uber die Verfassungswidrigkeit salvatorischer Entschädigungsregelungen i m Enteignungsrecht. Dazu Leisner, DVB1. 1981, 76 ff. (77), der allerdings i m Unterschied zu Weyreuther den enteignungsgleichen E i n griff f ü r die Unsicherheit i m Enteignungsrecht verantwortlich macht. 5

Erstes Kapitel

Problemlage A. Die Entwicklung der Theorie der Situationsgebundenheit I. Die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs 1. Das Griinflächenurteil Seit der Ausdehnung des Enteignungsbegriffs auf Beschränkungen durch die öffentliche Hand und dem Abgehen vom K r i t e r i u m der „Übereignung" der klassischen Enteignungstheorie ist die Abgrenzung Eigentumsbindung — Enteignung zur Kernfrage i m Eigentumsrecht geworden. A m 20. Dezember 1956 führte der Bundesgerichtshof i n seinem Grünflächenurteil 1 zum ersten Mal das K r i t e r i u m der Situationsgebundenheit ein, das richtungsweisend für die gesamte Rechtsprechung zum Natur- und Denkmalschutz werden sollte. I m zu entscheidenden Fall forderte ein Grundstückseigentümer Entschädigung für die Aufnahme seines bisher landwirtschaftlich genutzten, stadtnahen Grundstücks i n ein vom Siedlungsverband Ruhrkohlebezirk aufgestelltes Grünflächenverzeichnis. Seine Klage begründete er damit, daß eine einer Enteignung gleichkommende Eigentumsbeschränkung vorliege. Diese sei m i t einer Entschädigung i n Höhe der Differenz zwischen dem ortsüblichen Kaufpreis für Bauland und dem Wert für Ackerland abzugleichen. Obwohl der Bundesgerichtshof die Aufnahme des Grundstücks i n das Grünflächenverzeichnis als Bauverbot ansah, verneinte er dennoch die Voraussetzungen einer entschädigungspflichtigen Enteignung. Ein die Enteignung kennzeichnender Verstoß gegen den Gleichheitssatz liege dann nicht vor, wenn eine Differenzierung hinsichtlich verschiedener Personengruppen sich durch unterschiedliche tatsächliche Verhältnisse und der vorliegenden Situation rechtfertige. Dem klägerischen Grundstück wohne durch seine Bedeutung für die Gesundheit und Erholung der i n der Nähe wohnenden Stadtbevölke1 Β GHZ 23, 30 = N J W 1957, 538 = W M 1957, 290 = DVB1. 1957, 356 = DÖV 1957, 209.

2*

20

1. Kap.: Problemlage

rung eine höhere soziale Gebundenheit inne. Bei anderem Grundbesitz kollidiere die Verwendung durch den Eigentümer nicht i n derselben intensiven Weise mit jedermann einleuchtenden zwingenden Erfordernissen einer sinnvollen, dem Wohl der Allgemeinheit dienenden Ordnung. Das Eigentum sei daher durch seine besondere Situation, und nicht erst kraft einer positivrechtlichen Regelung, seiner Natur nach mit einer begrenzten Pflichtigkeit belastet, die sich durch gesetzliche Bestimmungen zu einer Pflicht verdichten könne. Der Bundesgerichtshof führte aus 2 : „Die Eigentümerfunktion (Dispositionsfreiheit) hinsichtlich eines solchen Grundstücks w i r d — weil sie gar nicht so weit reicht! — nicht eigentlich beeinträchtigt und verkürzt, wenn dem Eigentümer für die Zukunft eine bisher noch nicht v e r w i r k lichte Verwendungsart, die unvereinbar ist mit jener Situationsgebundenheit, untersagt wird, während i h m die Fülle der Befugnisse aus dem Eigentum — Besitz, Verwaltung, Verfügungsmacht und Nutzung i m übrigen — ungeschmälert erhalten bleibt." I m Grunde, so der Bundesgerichtshof 3 , werde der Eigentümer nur an einer Verwendungsweise gehindert, die der vernünftige und einsichtige Eigentümer von sich aus m i t Rücksicht auf die gegebene Situation nicht ins Auge fassen würde. Einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz verneinte der Bundesgerichtshof 4 auch für den Fall, daß andere Grundstücke, die mit derselben Pflichtigkeit belastet sind, nicht i n Anspruch genommen werden. Ungleichheit könne nur dann überhaupt entstehen, wenn eine Rechtsposition verkürzt werde. Hier liege jedoch eine Pflichtigkeit bereits i n der Rechtsposition selbst, die sich zur konkreten Pflicht verdichten könne, aber nicht müsse. Es sei sogar charakteristisch, daß sich die Pflichtigkeit nur für einen Teil der Betroffenen zur Pflicht verdichte. Nur falls dieser Teil w i l l k ü r l i c h abgegrenzt würde, sei ausnahmsweise der Gleichheitssatz verletzt 5 . M i t dieser Grundsatzentscheidung wich der Bundesgerichtshof nicht nur i n der Begründung, sondern auch i m Ergebnis von der Rechtsprechung des Reichsgerichts ab. Das Reichsgericht hatte i n zwei ähnlich gelagerten Fluchtlinienurteilen vom 28. Februar 19306 und vom 3. März 19317 eine Entschädigung bejaht. Das Reichsgericht stellte, ausgehend von der Èinzelaktstheorie, darauf ab, wieviele Eigentümer formal von der Regelung betroffen 2

Β GHZ 23, 30 (33). Β GHZ 23, 30 (35). 4 B G H Z 23, 30 (33 f.). 5 B G H Z 23, 30 (34). « RGZ 128, 18. 7 RGZ 132, 69. 3

Α. Die Entwicklung der Theorie der Situationsgebundenheit

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waren. Es stellte i n den oben zitierten Urteilen fest, daß eine Teilenteignung vorliege, da die Grundstücke „ m i t einer Dienstbarkeit der Unbebaubarkeit" belastet worden seien 8 . Die Rechtsprechung des Reichsgerichts führte jedoch nicht dazu, daß rigoros alle planerischen oder naturschützenden Bauverbote als Enteignung zu entschädigen waren. Denn gemäß Art. 153 Abs. 2 Satz 2 WRV bestand die Möglichkeit, ausnahmsweise die Enteignungsentschädigung durch Reichsgesetz auszuschließen. Davon wurde dann auch, trotz des Ausnahmecharakters dieser Regelung, i n der Zweiten Verordnung des Reichspräsidenten zur Sicherung von Wirtschaft und Finanzen vom 5. Juni 19319 umfassend Gebrauch gemacht. Der Bundesgerichtshof hatte, da Art. 14 GG von einer Ausschlußmöglichkeit für Entschädigungen absah, i m Unterschied zum Reichsgericht von Anfang an eine weit schwierigere Aufgabe. Er mußte m i t der Abgrenzung der Eigentumsbindung von der Enteignung die Entschädigungsfrage endgültig regeln. Schon frühzeitig 1 0 versuchte der Bundesgerichtshof diese Problemstellung mit Hilfe der Sonderopfertheorie zu lösen. M i t der Figur der Situationsgebundenheit hatte er nun ein K r i t e r i u m gefunden, das es ihm ermöglichte, trotz unterschiedlicher Inanspruchnahme von Eigentümern eine Enteignung i n bestimmten Fällen zu verneinen. I n der Literatur wurde das Grünflächenurteil verschieden aufgenommen: Wilhelm Dittus 11 sah i n der Konstruktion einen möglichen „Ausweg aus der Sackgasse" und bezeichnete das Urteil als aus dem Niveau des Rechtsprechungsdurchschnitts beträchtlich hervorragend 12 . Der Bundesgerichtshof habe die Sachlage klar erkannt, daß Maßnahmen der Planung fast immer ungleich träfen 1 3 . Bernd Bender 14 meinte, daß m i t der vordergründigen Formel des Bundesgerichtshofs, hinter der sich nicht selten das K r i t e r i u m der Eingriffsschwere verberge, der Praktiker nichts anfangen könne 1 5 . Dem Richter würde ein kaum mehr erträgliches unbestimmtes Ausmaß des Ermessens angeeignet. Außerdem verführe die Pflichtigkeit dazu, das 8

RGZ 128, 18 (29); 132, 69 (74). RGBl. I S. 279. 10 Seit dem Beschluß des Großen Senats für Zivilsachen v o m 10. J u n i 1952 i n Β GHZ 6, 270. 11 I n DVB1. 1957, 329. 12 Vgl. DVB1. 1957, 329 (333). 13 Ebenfalls i m Ergebnis zustimmend: Konow: Eigentumsschutz gegen E i n griffe der öffentlichen Hand, S. 140. 14 I n N J W 1965, 1297 (1300 ff.). 15 So i n N J W 1965, 1297 (1301). 9

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1. Kap.: Problemlage

strikte Gebot des Grundgesetzes zur Entschädigung jedes enteignenden Eingriffs zu unterlaufen 1 8 . Martin Seilmann 17 sah i n der „Erfindung" des Begriffs der Situationsgebundenheit und der sich aus i h r ergebenden „Pflichtigkeit" eines Grundstücks ebenfalls einen Verstoß gegen das Verbot der entschädigungslosen Enteignung. War unter der WRV der Gesetzgeber zum Ausschluß der Entschädigung durch ein Reichsgesetz befugt, so habe nun die Rechtsprechung diese Aufgabe unter Mißachtung der grundgesetzlichen Garantie eigentumsrechtlicher Nutzungschancen übernommen 1 8 . Egon Schneider 19 kritisierte das Grünflächenurteil als mehr verwirrend als klärend. Der Bundesgerichtshof habe aus dem juristischen Niemandsland beliebige Begriffe geholt, die er sodann als Inhalt des Art. 14 GG behandelt und Rechtsfolgen daraus abgeleitet habë 20 . Schneider sieht i n der ganzen Konstruktion n u r den Versuch, den Wechsel von der Einzelakts- zur Schweretheorie zu verdecken, da sich die Frage, wann noch von Pflichtigkeit gesprochen werden könne, allein materiell nach der Eingriffsschwere beurteilen lasse 21 . Nach Karl Hofmann 22 stimmt das Urteil nur i m Ergebnis. Es komme nicht auf eine Pflichtigkeit, sondern auf den Gesichtspunkt der Privatnützigkeit an. Der Bundesgerichtshof hat, ungeachtet kritischer Stimmen, die Grundsätze des Grünflächenurteils auch i n späteren Urteilen, die über die enteignende Wirkung einer Grünflächenfestsetzung zu befinden hatten, beibehalten. So hat der Bundesgerichtshof i n seinem Urteil vom 25. November 197523 eine situationsbedingte Belastung verschiedener, als Grünfläche ausgewiesener Grundstücke verneint. Er begründete sein Urteil damit, daß sich die Grundstücke durch „ihre natürliche Beschaffenheit, namentlich ihre mögliche Eignung als Baugrund", „ i n den insoweit wesentlichen Merkmalen nicht von der Eigenart des umliegenden, inzwischen bebauten Geländes" unterschieden 24 . Andernfalls würde der für diesen Zweck „zufällig" ausgewählten, nicht durch ihre besondere Situation darauf vorbereiteten Fläche eine „dienende" 18

N J W 1965, 1301. I n N J W 1965, 1689 (1694). 18 N J W 1965, 1689 (1694). 19 I n DÖV 1965, 292. 20 DÖV 1965, 292 (294). 21 D Ö V 1965, 292 (296). 22 Karl Hofmann: Die rechtlichen Grundlagen des Naturschutzes u n d ihre besonderen Probleme i m Bau- u n d Wasserrecht, S. 298. 28 I n B G H Z 63, 240. 24 So B G H Z 63, 240 (245). 17

Α. Die Entwicklung der Theorie der Situationsgebundenheit

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Aufgabe zum Nutzen ihrer Umgebung zugewiesen. Dies stelle ein die Enteignung kennzeichnendes „Sonderopfer" dar, das den jeweiligen Eigentümer unter Abweichung von dem Maßstab, nach dem die Nutzungen vergleichbarer Grundstücke bestimmt worden seien, auferlegt würde 2 5 . 2. Das Buchendomurteil I m als Buchendomurteil 26 i n die Rechtsgeschichte eingegangenen Rechtsfall setzte der Dritte Zivilsenat die m i t dem Grünflächenurteil eingeschlagene Linie fort. I m der Entscheidung zugrundeliegenden Rechtsstreit begehrte der Eigentümer einer unter Naturschutz gestellten Baumgruppe Entschädigung wegen des Verbots, die Bäume zu verwerten. Auch hier konnte der Bundesgerichtshof einen die Enteignung kennzeichnenden Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht feststellen. Aus der naturgegebenen Lage eines Grundstücks i n der Landschaft oder aus der besonderen A r t der äußeren Gestaltung des Eigentums i m Blick auf Besonderheiten und Seltenheiten der Natur könne das Eigentum seiner „Natur nach" m i t einer begrenzten Pflichtigkeit „belastet" sein, die sich durch gesetzliche Vorschriften zur Pflicht verdichten könne 2 7 . Es werde, und hier wiederholte der Bundesgerichtshof formelhaft jene Begründung, die er bereits i m Grünflächenurteil formulierte, „die Eigentümerfunktion (Dispositionsfreiheit) hinsichtlich eines solchen Eigentums nicht eigentlich beeinträchtigt und verkürzt, wenn dem Eigentümer für die Zukunft eine bisher nicht verwirklichte Verwendungsart, die mit jener Situationsgebundenheit bei vernünftiger Betrachtungsweise nicht vereinbar ist, untersagt w i r d " 2 8 . Der Bundesgerichtshof fügte hinzu, daß die Grenze dort liege, „wo das schützenswerte Gut des Eigentümers nach der konkreten Situation von i h m als vernünftig wirtschaftlich denkendem Menschen als W i r t schaftsobjekt zu wirtschaftlichen Zwecken vorher erst geschaffen oder erworben worden ist" 2 9 .

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So Β GHZ 63, 240 (246). V o m 25. März 1957 i n DVB1. 1957, 861 = D Ö V 1957, 669 = B B 1957, 493 = BBauBl. 1957, 472 = VRspr. 9, 467 = L M Nr. 60 zu A r t . 14 GG. 27 DÖV 1957, 669 (669). 28 Vgl. DÖV 1957, 669 (669 f.). 29 Vgl. D Ö V 1957, 669 (670). 26

1. Kap.: Problemlage

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3. Das Kapellenurteil I m gleichen Jahr entschied der Bundesgerichtshof 30 , daß die Versagung einer Bauerlaubnis m i t Rücksicht auf die i n der Nähe liegende denkmalwürdige Kapelle keine Entschädigungsansprüche begründen könne. Die Baufreiheit bestehe nur i m Rahmen und i n den Grenzen der Normen des materiellen Baurechts. Diese bestimmten als Eigentumsbeschränkungen die Grenzen des Eigentums. Aus der naturgegebenen Lage eines Grundstücks i n der Landschaft und innerhalb des Ortsbildes könne das Eigentum kraft seiner besonderen Natur, „seiner Natur nach", mit einer begrenzten Pflichtigkeit belastet sein, die sich nach der näheren Bestimmung des Gesetzes zu einer Pflicht i m Rechtssinne verdichten könne. Die Verdichtung der Pflichtigkeit zur Pflicht, die dahin gehe, einzelne Nutzungsbefugnisse i m Interesse des Naturoder Landschaftsschutzes zu unterlassen, verkürze hier nicht die Verfügungsbefugnis. Denn dem Eigentümer würde lediglich für die Zukunft eine bisher noch nicht verwirklichte Verwendungsart untersagt, die bei vernünftiger Betrachtungsweise mit jener Situationsgebundenheit unvereinbar sei. 4. Das Umklassifizierungs-

und das Hinterhausurteil

I m Umklassifizierungsurteil vom 10. Dezember 195731 hatte der Bundesgerichtshof darüber zu entscheiden, ob eine Enteignung vorliegt, wenn durch Umklassifìzierung eines Baugebiets i n ein reines Wohngebiet der Wiederaufbau i m Krieg zerstörter gewerblicher Hallen unmöglich gemacht wird. M i t Hinweis auf die Grundsätze des Grünflächen- 32 und des Buchendomurteils 3 3 bejahte der Bundesgerichtshof hier eine Enteignung. I m Grünflächen- und i m Buchendomurteil sei den Eigentümern nur etwas „genommen" worden, das nie zu ihrem Eigentum gehört habe. Hier sei dagegen dem Kläger die früher bestandene doppelte Baulandqualität entzogen worden. Da es sich bei dem umklassifizierten Gelände u m nur wenige betroffene Grundstücke handle, liege ein die Enteignung kennzeichnendes Sonderopfer vor 3 4 .

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Urt. v o m 9. Dezember 1957 i n L M Nr. 70 zu A r t . 14 GG. Abgedruckt i n W M 1958, 359 = D Ö V 1958, 311 = L M Nr. 71 zu A r t . 14 GG. 82 Vgl. das Grünflächenurteil: B G H Z 23, 30; weitere Fundstellen i n Fn. 1. 33 Vgl. das Buchendomurteil: DÖV 1957, 669; weitere Fundstellen i n Fn. 26. 34 W M 1958, 359 (361). 31

Α. Die Entwicklung der Theorie der Sitationsgebundenheit

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Es folgten diesem Urteil weitere Umklassifizierungsurteile 35, die der Bundesgerichtshof nach den gleichen Grundsätzen entschied. M i t dieser Rechtsprechung bekannte sich der Bundesgerichtshof zu einem extensiven Schutz des Status quo. Diese Rechtsprechung wurde jedoch durch das 10 Jahre später ergangene HinterhausurteiP 6 auf den situationsgerechten Wiederaufbau beschränkt. I m Hinterhausurteil wurde — i m Unterschied zu den Umklassifizierungsfällen — das Verbot des Wiederaufbaus kriegszerstörter Gebäude ausnahmsweise dann für entschädigungslos zulässig gehalten, wenn die frühere Bebauung nicht mehr den heutigen Anschauungen und Vorschriften entspricht. I n solchen Fällen würde ein Gebäude von einem einsichtigen Eigentümer, weil nicht mehr situationsgerecht, auch bei dem Fehlen einschränkender Bestimmungen nicht wiederhergestellt. Allerdings zwinge der Umstand, daß ein Bauvorhaben nicht allen baurechtlichen Vorschriften entspreche, noch nicht dazu, die Situationsgerechtheit zu verneinen. Ausschlaggebend sei allein, was sich der allgemeinen Baugesinnung und dem einsichtigen Eigentümer als eine zu verwirklichende Bebauung darbiete 3 7 . Eine Enteignung sei hier zu verneinen, weil das Wohnen i n städtischen Hinterhäusern heute grundsätzlich nicht mehr den allgemeinen Anforderungen an ein gesundes Wohnen entspreche. Diese böten erfahrungsgemäß Sonne und frischer Luft nur geringen Zutritt. Der Bundesgerichtshof begründete das Ergebnis mit dem Wandel der Sozialbindung i n den einzelnen Zeitabschnitten und damit, daß dem Eigentümer, dem die Mehrung der Substanz, die ein Grundstück i m Laufe der geschichtlichen Entwicklung — ζ. B. infolge Ausweitung des Stadtgebiets durch Erlangen der Baulandeigenschaft — erfahre, umgekehrt eine Einbuße an Substanz gegenüberstehe, die sich aus der „Natur der Sache" ergebe 38 . 5. Das Gipsbruchurteil I m Gipsbruchurteil vom 16. März 195939 nahm der Bundesgerichtshof abermals dazu Stellung, inwieweit bei der Anwendung der Theorie der Situationsgebundenheit der nutzungsrechtliche Status quo entschädigungslos geschmälert werden kann. 35 Z . B . das Urt. v. 30. J u n i 1958 i n W M 1958, 1371 u n d das Urt. v. 11. Dezember 1961 i n W M 1962, 307. 36 Urt. V. 13. J u l i 1967 i n Β GHZ 48, 193 = N J W 1967, 1855 = M D R 1967, 910 = B B 1967, 940 = L M Nr. 28 zu A r t . 14 (Ba) GG. 37 Vgl. B G H Z 48, 193 (199). 38 Vgl. B G H Z 48, 193 (196 f.). 39 D Ö V 1959, 750 = L M Nr. 5 zu A r t . 14 (Cb) GG.

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1. Kap.: Problemlage

I m zu entscheidenden Fall wurde der Gipsbruch und das Gipswerk des Klägers i n ein Naturschutzgebiet einbezogen. Es war darüber zu entscheiden, ob die dadurch bedingte Einschränkung der Gipsabbaumöglichkeit (über Tage) eine entschädigungspflichtige Enteignung darstellt. Es müsse — so der Bundesgerichtshof 40 — für die Abgrenzung nach der Theorie der Situationsgebundenheit eine vernünftige wirtschaftliche Betrachtungsweise Platz greifen. Dies habe zur Folge, daß eine Beschränkung, sofern sie die bisherige Nutzungsart nicht beeinträchtige, i. d. R. eine Konkretisierung der sozialen Gebundenheit des Eigentums darstelle. Werde dagegen die von der Natur der Sache her gegebene und bisher stets ungestört ausgeübte Benutzungsart oder w i r t schaftliche Ausnutzung des Eigentums untersagt oder wesentlich eingeschränkt, so liege darin i m allgemeinen die Auferlegung eines den Gleichheitssatz verletzenden Sonderopfers und somit eine entschädigungspflichtige Enteignung. I m Unterschied zum Buchendom 41 sei hier von altersher eine Zweckbestimmung des Gipsvorkommens dahin gegeben, daß es durch Abbau wirtschaftlich genutzt werde. Diese bisherige Ausnutzung sei beschränkt worden. Das Abbauverbot habe daher enteignende Wirkung 4 2 . 6. Das Urteil zum städtebaulichen

Bauverbot für Ackerland

A m 9. Mai I960 4 3 entschied der Bundesgerichtshof, daß ein Bauverbot — i m Unterschied zu den Umklassifizierungsfällen 44 — d a n n keine Enteignung darstellt, wenn das Grundstück bis zu dem Zeitpunkt, an dem die gesetzliche Regelung erging, entsprechend seiner Situationsgebundenheit (natürliche Beschaffenheit, Beziehung zur unmittelbaren Umgebung) nur als Ackerland genutzt und nicht für eine Bebauung vorgesehen war. Der Bundesgerichtshof führte i n diesem Urteil aus, daß die Untersagung einer bereits verwirklichten bestimmten Verwendung des Grundstücks, auch wenn sie vorübergehend unterbrochen worden sei (ζ. B. die Versagung der Erlaubnis zum Wideraufbau eines i m Krieg zerstörten Fabrikgeländes), i m allgemeinen eine teilweise Eigentumsentziehung darstelle. 40

Vgl. DÖV 1959, 750. Vgl. das Buchendomurteil i n DÖV 1957, 669; weitere Fundstellen i n Fn. 26. 42 D Ö V 1957, 750 (751). 48 N J W 1960, 1618. 44 Vgl. DÖV 1958, 311; weitere Fundstellen i n Fn. 31 u n d 35. 41

Α. Die Entwicklung der Theorie der Situationsgebundenheit

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Bei der Untersagung einer bisher nicht verwirklichten Verwendungsart sei danach zu differenzieren, ob das Grundstück, mit den Augen eines einsichtigen Eigentümers gesehen, „zur Zeit des Eingriffs objektiv (auch) i n der Weise nutzbar war (nicht unbedingt genutzt wurde), i n der es der Eigentümer künftig nicht mehr soll nutzen dürfen" 4 5 . Dies könne — was hier nicht vorliege — ζ. B. durch Ausweitung des bebauten Stadtgebietes der Fall sein, m i t der Folge, daß nunmehr eine Bebauung des bisher landwirtschaftlich genutzten Grundstücks mit einem Wohnhaus angezeigt erscheine 46 . Selbst jedoch dann ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs eine Enteignung zu verneinen, wenn die Erschließung des Grundstücks nicht gesichert ist und das Bauvorhaben schon aus diesem Grund abzulehnen war 4 7 . E i n Verstoß gegen den Gleichheitssatz könne auch nicht darin gesehen werden, daß die Anlieger jenseits und diesseits der Stadtgrenze unterschiedlich behandelt würden. Denn nicht allein die natürliche Beschaffenheit des Grundstücks sei für die Frage einer gleichmäßigen Behandlung bedeutsam. Auch seine Beziehung zur unmittelbaren Umgebung, ob ζ. B. ein Grundstück noch i m Bereich des Stadtgebiets liege und von einer städtischen Planung erfaßt werde, spiele eine Rolle. Es liege i n der Natur jeder Stadtplanung, daß Grenzen für eine unterschiedliche Geländenutzung gezogen und dabei Randlagen abweichend behandelt würden 4 8 . Auch i n einem Urteil im Jahre 1976 49 verneinte der Bundesgerichtshof eine Enteignung, wenn lediglich eine Bebaubarkeitschance vorliegt, die sich zwar i m Marktpreis bemerkbar macht, ein Rechtsanspruch auf Bebauung jedoch noch nicht besteht. Dann sei der Eigentümer nicht i n einer Rechtsposition betroffen. 7. Die Rechtsprechung zum

Kiesgewinnungsverbot

I n zwei Urteilen 5 0 hatte sich der Bundesgerichtshof 1971 mit Nutzungsbeschränkungen aus wasserrechtlichen Gründen zu beschäftigen. Dabei stellte sich für i h n die Frage, ob das Verbot eines bisher nicht ausgeübten Kiesabbaus unter Umständen eine Enteignung darstellen kann. 45

So N J W 1960, 1618 (1619). Vgl. N J W 1960, 1618 (1619). 47 So ζ. B. i m U r t . v. 20. Dezember 1973 i n DVB1. 1974, 432; vgl. dazu auch A I I 2. 48 So i n N J W 1960, 1618 (1620). 49 U r t . v. 12. Februar 1976 i n M D R 1977, 32. 50 U r t . v. 25. Januar 1973 i n B G H Z 60, 126—144 = N J W 1973, 623 = JuS 1973, 510 = M D R 1973, 389 = W M 1973, 416 = DVB1. 1973, 627 u n d das am selben Tag ergangene U r t e i l i n B G H Z 60, 145—151 = DVB1. 1973, 625. 46

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1. Kap.: Problemlage

I m Falle des Auskiesungsurteils 51 wurde dem Inhaber eines bisher landwirtschaftlich genutzten Grundstücks die beantragte Genehmigung für die Kiesgewinnung versagt. Die Versagung erfolgte, weil sich i n unmittelbarer Nähe eine Wassergewinnungsanlage befand und durch den Kiesabbau die gefahrlose Grundwasserförderung beeinträchtigt worden wäre. Es sei bei der Frage, so der Bundesgerichtshof 52 , ob einem Eigentümer etwas genommen werde oder lediglich eine situationsgebundene Belastung vorliege, nicht allein auf die bereits gezogenen Nutzungen abzustellen. Vielmehr müsse geprüft werden, „ob die ,νοη der Natur der Sache her' gegebene Möglichkeit der Benutzung und der wirtschaftlichen Ausnutzung, d. h. wie sie sich aus den Gegebenheiten der örtlichen Lage und Beschaffenheit des Grundstücks bei vernünftiger und wirtschaftlicher Betrachtungsweise objektiv anbietet, untersagt oder wesentlich eingeschränkt worden" sei. Maßgeblich sei daher i n erster Linie, ob das Grundstück zur Zeit des Eingriffs objektiv auch i n der Weise nutzbar war, i n der es der Eigentümer künftig nicht mehr soll nutzen dürfen 5 3 . I m übrigen komme es, so der Bundesgerichtshof 54 , für die Abgrenzung, ob eine Beeinträchtigung noch kraft der Sozialbindung entschädigungslos hinzunehmen oder als Sonderopfer abzugleichen sei, wesentlich auf ihre Schwere an. Eine solche, über die Situationsgebundenheit hinausgehende gleichheitswidrige und daher entschädigungspflichtige Beeinträchtigung hat der Bundesgerichtshof i m vorliegenden Fall bejaht, da dem Kläger eine i n unmittelbarer Nachbarschaft ausgeübte, wirtschaftlich vernünftige Nutzung untersagt worden sei 55 . Die Verwertung der seit jeher vorhandenen Mineralien werde i h m verwehrt, weil — von seinem Standpunkt aus zufällig — i n der Nähe dieser Grundstücke ein Wasserwerk liege 50 . Die Kiesgewinnung sei zwar noch nicht begonnen gewesen. Sie habe sich jedoch als eine von der Natur der Sache her gegebene naheliegende wirtschaftlich vernünftige Möglichkeit dem Eigentümer angeboten. Sie hätte alsbald zu ihrer Verwirklichung geführt, wäre die gemäß §§ 2 ff. WHG erforderliche Erlaubnis zum Kiesabbau nicht versagt worden 5 7 . 51 52 53 54 55 56 57

B G H Z 60, 126. B G H Z 60, 126 (131). Vgl. B G H Z 60, 126 (131). B G H Z 60, 126 (132). B G H Z 60, 126 (133 f.). B G H Z 60, 126 (134). B G H Z 60, 126 (133).

Α. Die Entwicklung der Theorie der Situationsgebundenheit

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I m Ausschluß dieser von der Natur der Sache her gegebenen Nutzung liege daher ein Eingriff i n die Dispositionsfreiheit 58 . Es spiele auch keine Rolle, daß das Wasserwerk schon jahrelang i n Betrieb sei. Ebensowenig könne dem Eigentümer entgegengehalten werden, er würde zum polizeilichen Störer, da eine auf dem Grundstück des Klägers betriebene Kiesgewinnung bei jeglicher normaler Nutzung des benachbarten Grundstücks einen polizeilichen Gefahrenzustand nicht herbeiführen würde 5 9 . Anders als i m Auskiesungsurteil entschied der Bundesgerichtshof i m am gleichen Tag ergangenen Hofstellenurteil 60. I n diesem Fall begehrte der Eigentümer bisher ausschließlich land- und forstwirtschaftlich genutzter Grundstücke — die teilweise um eine Hofstelle lagen — Entschädigung wegen Nutzungsbeschränkungen einer Wasserschutzgebietsfestsetzung. I n der engeren Schutzzone, wovon 13 ha betroffen waren, war u. a. die Errichtung betriebsfremder baulicher Anlagen und die Entnahme von Wasser, Kies und Sand verboten. I n der weiteren Schutzzone, die 115ha der Grundstücke des Klägers betraf, war u.a. die Bebauung nur m i t Ausnahmegenehmigung zulässig, falls kein A n schluß an eine zentrale Kanalisation oder keine wasserdichte Abortgrube aus Stahlbeton vorhanden war. Der Bundesgerichtshof verneinte einen Eingriff i n eine geschützte Rechtsposition, da eine Bebaubarkeit der Grundstücke angesichts ihrer Lage i n absehbarer Zeit nicht zu erwarten gewesen sei. Es sei auch nicht sicher gewesen, ob sich i n den betroffenen Grundstücken ausbeutungswürdige Lehm-, Kies- oder Sandvorkommen befinden. Daher könne von einem Naheliegen der verbotenen Nutzungen nicht gesprochen werden 61 . Insbesondere wegen der weiteren Sozialbindung wasserführender Grundstücke 62 sei die Maßnahme nur als Eigentumsbeschränkung zu werten. Der Kläger werde i n der bisher ausgeübten Nutzung seiner Grundstücke nicht fühlbar behindert. Auch seien i h m keine anderen, von der Natur der Sache her gegebene, greifbare Nutzungsmöglichkeiten genommen worden. Eine Enteignung liege daher nicht vor. Auch eine Entwicklung, infolge derer sich die angeordneten Beschränkungen später als schwerwiegender und daher nicht mehr i n den Rahmen der Sozialbindung fallend, herausstellten, sei nicht ersichtlich 63 . 58 59 60 61 M 03

B G H Z 60, 126 (137). B G H Z 60, 126 (139 ff.). B G H Z 60, 145—151. B G H Z 60, 145 (148). Vgl. B G H Z 60, 145 (149 f.). So der B G H i n B G H Z 60, 145 (150).

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1. Kap.: Problemlage

I n der Literatur rief insbesondere das erstere, das Auskiesungsu r t e i l 6 4 , K r i t i k hervor 6 5 : Reinhard Riegel M hält das U r t e i l für „gänzlich verwirrend" und „dogmatisch nicht mehr haltbar", da formale Kriterien des Sonderopfers m i t Schwerekriterien vermischt worden seien. Eberhard Schmidt-Aßmann* 7 kritisiert, daß nicht berücksichtigt w u r de, daß es sich nicht u m die Versagung einer beliebigen, wasserwirtschaftlich grundsätzlich neutralen Grundstücksnutzung handle. Es hätte hier berücksichtigt werden müssen, daß eine wasserwirtschaftlich höchst beachtliche und nicht unproblematische Gewässernutzung vorlag. M i t dem Kiesabbau werde nämlich Grundwasser zutage gefördert und dam i t der Gefahr einer bakteriellen Verseuchung ausgesetzt. Rüdiger Breuer* 9 sieht i n der Auskiesung einen Grundwasseraufschluß, der nicht mehr vom Recht des Eigentümers mitumfaßt werde, also nicht enteignungsfähig sei®9. Er befindet sich m i t seiner Meinung i n Übereinstimmung m i t Jürgen Salzwedel 70 und Herbert Zeitler 71. Nach Salzwedel muß außerdem das Prioritätsprinzip i m Rahmen des „wasserrechtlichen Nachbarrechts" Berücksichtigung finden 72. I n der folgenden Zeit hat der Bundesgerichtshof die i m Auskiesungsu r t e i l angewendeten Grundsätze beibehalten. Er ist i m Beschluß vom 13. J u l i 197873 allerdings von der Meinung abgewichen, daß eine Entschädigung für eine Versagung nach § 6 W H G i n §§ 19 Abs. 3,20 W H G getroffen w i r d und hat daher — da seiner Ansicht nach eine Entschädigungsregelung fehlte — das Verfahren dem Bundesverfassungsgericht vorgelegt. Der Bundesgerichtshof sprach i m Vorlagebeschluß ausdrücklich aus, daß zum Grundeigentum jedenfalls die Befugnis gehöre, über das auf dem Grundstück vorgefundene Grundwasser zu verfügen. Die Versagung jeglicher rechtlicher Möglichkeit des Zugriffs auf das Grundwasser überschreite, trotz des starken sozialen Bezugs des Grundwassers, die Grenzen der Sozialbindung. Eine „totale Sozialbindung" sei 64

B G H Z 60, 126—144; weitere Fundstellen i n Fn. 50. So ζ. B. Salzwedel Z f W 1973, 131—140; Riegel, BayVBl. 1973, 403—406; vgl. auch die Urteilsanmerkungen v o n Schmidt-Aßmann i n DVB1. 1973, 633—635; Zeitler i n Z f W 1973, 166—168 u n d Czychowski i n Z f W 1973, 168—170. 66 I n BayVBl. 1973, 403 (404). 87 I n DVB1. 1973, 633. 68 Breuer: Die Bodennutzung i m K o n f l i k t zwischen Städtebau u n d Eigentumsgarantie, S. 150. 69 Ä h n l i c h entschied bereits der B G H i n seinem ersten Kiesabbauverbots+ urteil v o m 5. Oktober 1970, in: W M 1970, 1488—1491. 70 I n Z f W 1973, 131 (133). 71 I n Z f W 1973, 166 (167). 72 So i n Z f W 1973, 131 (132 f., 135 f.). 73 Vgl. N J W 1978, 2291—2294 = DVB1. 1979, 58. 65

Α. Die Entwicklung der Theorie der Situationsgebundenheit

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nicht mit A r t . 14 GG vereinbar. Die Stärke des öffentlichen Interesses allein könne keinen entschädigungslosen Entzug von Eigentümerpositionen rechtfertigen. A m 15. J u l i 198174 hat darauf das Bundesverfassungsgericht i m sogenannten Naßauskiesungsurteil entschieden, daß die Gewässernutzung grundsätzlich nicht zum geschützten Eigentum gehört. Entgegen der Auffassung des Bundesgerichtshofs liege eine Enteignung noch nicht vor, wenn das Recht des Eigentümers, mit seiner Sache gemäß § 903 BGB nach Belieben zu verfahren, zugunsten eines Dritten beeinträchtigt werde. Das W H G schließe Eingriffe i n das Grundwasser prinzipiell vom Inhalt des Eigentums aus. Darin sei eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums zu sehen, da die Grundwasserbenutzung nicht zum elementaren Bestand grundrechtlich geschützter Betätigung i m vermögensrechtlichen Bereich gehöre. Das Grundwasser sei deshalb einer öffentlich-rechtlichen Ordnung unterstellt worden, weil dies zur Sicherung überragender Gemeinwohlbelange und zur A b wehr von Gefahren notwendig gewesen sei 75 . Das Grundwasser müsse, entgegen der Ansicht des Bundesgerichtshofs, dem Grundeigentum nicht deshalb rechtlich zugeordnet werden, weil eine natürliche Beziehung bestehe. Der Gesetzgeber sei vielmehr bei der Schaffung einer dem Grundgesetz gemäßen Güterordnung nicht an einen aus der „Natur der Sache" sich ergebenden Eigentumsbegriff gebunden 76 . Von jeher habe das Nutzungsrecht des Grundstückseigentümers i n erster Linie die Oberfläche des Grundstücks betroffen. Die Berechtigung, auf die i m Erdkörper enthaltenen Stoffe zuzugreifen, sei dagegen stets weitgehenden Einschränkungen unterworfen gewesen. Aus Gründen der Bestandsgarantie ergebe sich nichts anderes, da diese eine tatsächlich ausgeübte Nutzung und nicht eine „von der Natur der Sache her gegebene" und wirtschaftlich vernünftige Nutzung erfasse 77.

74 BVerfGE 58, 300 = N J W 1982, 745 = DÖV 1982, 543 = DVB1. 1982, 340 = JuS 1982, 853, bedeutsam insbesondere dazu, daß ein Wahlrecht beim Fehlen einer gesetzlichen Anspruchsgrundlage für eine Entschädigung zwischen Aufhebung des rechtswidrigen A k t s u n d Entschädigung nicht besteht; dazu: Schwerdtfeger, JuS 1983, 104 ff. u n d Leisner, DVB1. 1983, 61 ff. 75 So B V e r f G N J W 1982, 745 (750), ähnlich bereits vorher das BVerwG. Vgl. A I I 7. 76 So B V e r f G N J W 1982, 750. 77 Z u m Beschl. des BVerfG: Rittstieg, N J W 1982, 721—724; Leisner, DVB1. 1983, 61—67; Schwerdtfeger, JuS 1983, 104—110 u n d Battis/ Schmittat, NuR 1983, 102 ff. Dabei ist erstaunlich, daß trotz der ausführlichen Entscheidungsgründe v o n verschiedenen A u t o r e n unterschiedliche Ergebnisse aus dem U r t e i l abgeleitet werden.

32

1. Kap.: Problemlage 8. Das Schaumlavaurteil

I m Falle des Schaumlavaurteils 78 wurde dem Kläger die Erlaubnis zum Lavaabbau an einem vulkanischen, i n eine Landschaftsschutzverordnung aufgenommenen, Bergkegel versagt. Der Bundesgerichtshof verneinte i n seinem Urteil die enteignende Wirkung des den Großabbau verbietenden Bescheids. Der Lavaabbau sei zwar keine Nutzung, die „ i m Blick auf die Interessen der Allgemeinheit an der Erhaltung des Landschaftsbildes" vernünftigerweise überhaupt nicht i n Betracht zu ziehen gewesen sei. Bereits andere Unternehmen hätten nämlich den Lavaabbau — allerdings i n geringerem Umfang — betrieben. Da aber der Schaumlavaabbau, so wie es der Kläger anstrebe, die Gestalt des geschützten Bergkegels nachhaltig verändere und die Grundwasserverhältnisse erheblich beeinträchtige, liege i n der Nichtzulassung des Großabbaus kein Sonderopfer zugunsten der Allgemeinheit. M i t ähnlicher Begründung wie zum Abbauverbot von Schaumlava erging i n der folgenden Zeit eine Entscheidung zum Verbot des Gipsabbaus aus Natur- und Landschaftsschutzgründen 79 . Noch deutlicher wurde darin der Vorgang des Allgemeininteresses an der Erhaltung des Naturdenkmals gegenüber dem wirtschaftlichen Interesse des Eigentümers herausgestellt 80 . Es fällt auf, daß i n den neueren Urteilen die Frage, ob eine bestimmte Nutzung naheliegt, i. d. R. danach beantwortet wird, ob i n der Nachbarschaft diese Nutzung bereits verwirklicht wird. Damit nähert sich aber die Theorie von der Situationsgebundenheit wieder der Sonderopfertheorie. Die Anwendung der Sonderopfertheorie w i r d zwar zunächst verneint, wenn eine situationsbedingte Belastung vorliegt. I n solchen Fällen werde nichts genommen, sondern nur immanente Bindungen konkretisiert. Ob eine zukünftige Nutzung situationsgerecht ist, bestimmt sich jedoch u. a. auch danach, ob die Nutzung i n der Nachbarschaft bereits verwirklicht wird.

78 Urt. v. 17. Februar 1977 i n N J W 1977, 945 = M D R 1977, 650 = W M 1977, 561 = L M Nr. 41 zu A r t . 14 (Ba) GG. 79 Urt. des B G H v o m 2. Februar 1978 i n BauR 1978, 211—213 = M D R 1978, 647 = NuR 1979, 75 W M 1978, 585 = L M Nr.-45 zu A r t . 14 (Ba) GG. 80 Vgl. BauR 1978, 211 (213).

Α. Die Entwicklung der Theorie der Situationsgebundenheit 9. Das Urteil zum — einem Verfügungsverbot gleichkommenden Abrißverbot aus Denkmalschutzgründen

33 —

A m 8. Juni 1978 hatte der Dritte Zivilsenat erstmals zu entscheiden 81 , wann ein Abrißverbot aus Denkmalschutzgründen enteignend wirken kann. Der Bundesgerichtshof zog zur Beantwortung dieser Frage, mit Hinweis auf das Kapellenurteil 8 2 , die Grundsätze heran, die die Rechtsprechung zum Natur- und Landschaftsschutz entwickelt hat 8 3 . I m Ausgangsfall verlangte der Eigentümer einer 1911 errichteten repräsentativen V i l l a Entschädigung wegen Versagung der Abbrucherlaubnis. Für die Erhaltung der V i l l a sei ein ungewöhnlich hoher Bewirtschaftungsaufwand von jährlich 60 000 D M erforderlich. Daher sei bei einem Verkauf des Besitzes nicht mehr als eine M i l l i o n D M zu erzielen, obwohl bereits der Grund und Boden mindestens 1,4 Millionen D M wert sei und der Wert des Hausgrundstücks vor der Eintragung i n die Denkmalliste 2,5 Millionen D M betragen habe. I n den Entscheidungsgründen führte der Bundesgerichtshof aus, daß die Grenze der Situationsgebundenheit für den Denkmalschutz dort liege, wo eine bisher ausgeübte oder zulässige Nutzung untersagt werde, die der Lage und Beschaffenheit des Eigentumsobjekts entspreche und von einem vernünftig denkenden Eigentümer ins Auge gefaßt werde 8 4 . Da beim Verkauf des Grundstücks mit der geschützten V i l l a nicht einmal der Wert des Grund und Bodens realisiert werden könne, liege — so der Bundesgerichtshof 85 — eine einem Veräußerungsverbot gleichzustellende Beschränkung bezüglich der V i l l a vor. Es gehöre zum Eigentumsschutz zwar nicht das Recht zur Veräußerung zu einem angemessenen Preis. Ein Veräußerungsverbot verletze aber die Freiheit des Eigentümers, sein Eigentum zu veräußern. Es gehöre als elementarer Bestandteil der Handlungsfreiheit zu den schwersten Eingriffen i n den Freiheitsbereich des Bürgers 86 . Daher könne nicht jedes nur denkbare öffentliche Interesse eine Beschränkung rechtfertigen. Es müßten vielmehr Gründe des allgemeinen Wohls vorliegen, denen bei Beachtung des rechtsstaatlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit Vorrang vor dem grundsätzlichen Freiheits81 B G H Z 72, 211—222 = N J W 1979, 210 = JuS 1979, 513 = JZ 1979, 98 = M D R 1979, 209 = L M Nr. 47 zu A r t . 14 (Ba) GG. 82 Vgl. das Kapellenurteil i n L M Nr. 70 zu A r t . 14 GG. 83 So B G H Z 72, 211 (216). 84 B G H Z 72, 211 (218). 85 B G H Z 72, 211 (219). 86 B G H Z 72, 211 (219).

3 Parodi

34

1. Kap.: Problemlage

anspruch des Bürgers zukomme. Da der Denkmalschutz nicht gebiete, daß der bisherige Eigentümer weiterhin Eigentümer der V i l l a bleibe, liege eine entschädigungspflichtige Enteignung vor. Der Verkauf des Grundstücks mit der V i l l a sei ein vermögensschädigendes Verhalten, da der Eigentümer die V i l l a quasi ohne Entgelt abgeben müsse 87 . Der Bundesgerichtshof stellte zusätzlich fest, daß eine Enteignung ebenfalls vorliegt, falls ein Gebäude wegen des Denkmalschutzes nicht mehr sinnvoll vom Eigentümer genutzt werden kann oder eine sinnvolle Nutzung wegen anhaltender, übermäßig hoher Bewirtschaftungskosten nicht mehr möglich ist. Die Sozialbindung — so der Bundesgerichtshof 88 — verpflichte den Eigentümer eines Baudenkmals nicht, auf Dauer bei der Erhaltung des Denkmals „zuzuschießen". Die den Eigentümer treffenden finanziellen Aufwendungen zur Erhaltung und Unterhaltung könnten dem Eigentümer dann nicht mehr entschädigungslos zugemutet werden, wenn der Erhaltungsaufwand unter Berücksichtigung staatlicher und kommunaler Zuschüsse i n einem anhaltenden Mißverhältnis zum realisierbaren Nutzwert für den Eigentümer stünde. Der Abriß des Gebäudes und ein wirtschaftlicher Neubau könnten unter diesen Umständen als eine sinnvolle Grundstücksnutzung angesehen werden. Dieses Urteil hat zu Recht, zwar nicht wegen des Ergebnisses, aber bezüglich der Begründung, i n der Literatur K r i t i k hervorgerufen 89 . Scheint es doch befremdend, ein Veräußerungsverbot für eine V i l l a anzunehmen, wo der Eigentümer seine Immobilie grundsätzlich zum Verkehrswert veräußern kann, wenngleich der Verkehrswert infolge der Versagung der Abrißgenehmigung deutlich gemindert wurde. Außerdem erhielte der Eigentümer nach dieser Rechtsprechung unter dem Gesichtspunkt des Veräußerungsverbots nur dann eine Enteignungsentschädigung, wenn er vorträgt, er habe das Gebäude veräußern wollen und könne jetzt nur noch einen erheblich verminderten Kaufpreis erzielen. Anders wäre aber zu entscheiden, wenn der Eigentümer das Grundstück für eigene Zwecke hat nutzen wollen. Π. Die parallele Entwicklung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Da die Verwaltungsgerichte neben den für Entschädigungsklagen aus Enteignung gemäß A r t . 14 Abs. 3 GG zuständigen Zivilgerichten bei der Kontrolle öffentlich-rechtlicher Einzelakte und Normen ebenfalls zur 87 88 89

So der B G H i n B G H Z 72, 211 (220). B G H Z 72, 211 (220 f.). Vgl. besonders die K r i t i k von Moench, N J W 1980, 1545 (1551).

Α. Die Entwicklung der Theorie der Situationsgebundenheit

35

Frage der Enteignung Stellung nehmen müssen, kam es unter der Geltung des Grundgesetzes von Anfang an zu einer Aufspaltung der Judikatur. Unabhängig davon, ob man die Zumutbarkeitstheorie des Bundesverwaltungsgerichts 90 oder die vom Bundesgerichtshof vertretene Sonderopfertheorie 91 oder eine Kombination beider Theorien 9 2 für überlegen hält, so ist eine solche Aufspaltung i n Anbetracht der sich ergebenden Differenzen und der Gefahr für die Rechtssicherheit bedauerlich. Um so erfreulicher ist es, daß sich i m Bereich des Natur- und Denkmalschutzes eine, von nahezu gleichen Kriterien getragene Rechtsprechung beider Gerichtsbarkeiten entwickelt hat. 1. Das Pappelanbau-

und das Badehüttenurteil

93

I m Pappelanbauurteil hatte das Bundesverwaltungsgericht die Rechtmäßigkeit eines Pflanzverbots i n einem Naturschutzgebiet zu beurteilen. Der Eigentümer hatte i m zugrundeliegenden Fall auf seinem einem Naturschutzgebiet zugehörigen Grundstück ca. 1000 Pappeln ohne Genehmigung angepflanzt. Das Bundesverwaltungsgericht führte i n den Entscheidungsgründen aus, daß die Unterstellung eines Gebiets unter Naturschutz, wenn wie hier die rechtmäßige Jagd- und Fischereiausübung, die landwirtschaftliche Nutzung i m bisherigen Umfang und die forstwirtschaftliche Nutzung von abgängigem Holz unberührt bleibe, lediglich eine Inhaltsbestimmung des Eigentums darstelle. Nach A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 GG würden Inhalt und Schranken des Eigentums durch Gesetz bestimmt. Diese Bestimmung könne jedoch nicht beliebig erfolgen. Wegen dieser grundsätzlichen Beschränkbarkeit wurden bereits i n früheren Urteilen Vorschriften des materiellen Baurechts für rechtmäßig befunden 94 . Das Bundesverwaltungsgericht fügte 90

Leisner (Sozialbindung des Eigentums, S. 151 f.) behauptet, daß die Z u mutbarkeitstheorie, da die Sonderopfertheorie nicht ohne Rückgriff auf die Schwere auskommt, „überhaupt die einzige w i r k l i c h allgemein anerkannte Abgrenzungsformel für Sozialbindung ist". 91 So ζ. B. Schulze-Osterloh: Das Prinzip der Eigentumsopferentschädigung i m Zivilrecht u n d i m öffentlichen Recht, S. 223 ff.; da diese Theorie alle Gesichtspunkte, auch die Schwere, mitberücksichtige u n d daher umfassender sei. 92 So ζ. B. Menger, VerwArch. 54, S. 198 ff. (209) u n d Schach, N J W 1963, 750 (751). 93 Urt. v. 21. J u n i 1956 i n B V e r w G E 3, 335—341. 94 So ζ. B. das ortsrechtliche Verbot des Anbringens von Plakattafeln und Schaukästen in Vorgärten i m Beschl. v. 6. Oktober 1954 — B V e r w G DVB1. 1955, 60—61; die Beschränkung der Bebaubarkeit bestimmter Grundstücke auf vier Vollgeschosse i m Urt. v. 13. Januar 1955 — B V e r w G DVB1. 1955, 291;

3"

36

1. Kap.: Problemlage

i m Pappelanbauurteil hinzu, daß Schranken sich für den Gesetzgeber aus seiner Bindung an die Verfassung ergäben. Bindungen folgten aber auch aus dem Wesen des Eigentums, das i n seinem wesensmäßigen Gehalt erhalten bleiben müsse. Die Inhaltsbestimmung sei grundsätzlich darauf gerichtet, das Eigentum gegen übergeordnete oder gleichgeordnete Werte, die nach ihrem Wesen die Zweckbestimmung des Eigentums beträfen, abzugrenzen. Grund und Boden diene nicht nur dem Erwerbszweck des Eigentümers, sondern stehe als Teil der Landschaft, i n welcher die gesamte Bevölkerung lebe, auch i n deren Dienst. Werde, wie i m zugrundeliegenden Fall, das Eigentum zum Naturschutz so abgegrenzt, daß der Gesetzgeber dem Eigentümer keine Befugnis einräume, i n besonders schutzbedürftigen Bezirken die Natur zu stören, so bleibe das i m Rahmen der geschilderten Inhaltsbestimmung. Eine Ausnahme gelte lediglich dann, wenn dabei die bisherige Nutzungsart des Grundstücks beeinträchtigt werde. Das Bundesverwaltungsgericht argumentiert weiter: „Der Gesetzgeber entfremdet damit das Eigentum dem Grunde nach nicht seinem Zwecke, den Interessen des Eigentümers zu dienen, sondern macht nur Bindungen geltend, die sich aus der naturgegebenen Lage des Grundstücks i n seiner Beziehung zur Natur ergeben 95 ." Das Eigentum an land- oder forstwirtschaftlich genutzten Grundstücken könne nicht die Befugnis einschließen, diese Grundstücke so zu nutzen, daß die Schönheit der Natur zerstört werde 9 6 . I m einen Monat später ergangenen Badehüttenurteil 97 hatte das Bundesverwaltungsgericht abermals über die eigentumsrechtliche Bedeutung natur- und landschaftsschützender Beschränkungen zu entscheiden. I n diesem dem Urteil zugrundeliegenden Fall hatte der Eigentümer eines Bodenseeufergrundstücks, entgegen der Landschaftsschutzverordnung, hölzerne Badehütten errichtet Auch hier verneinte das Bundesverwaltungsgericht, mit der gleichen Begründung wie i m Pappelanbauurteil, eine Enteignung. Das Bundesverwaltungsgericht gebrauchte i n den vorstehenden Urteilen damit bereits diejenigen Kriterien, die dann i m Dezember des gleichen Jahres vom Bundesgerichtshof i m Grünflächenurteil 98 verwendie Beschränkung gewerblicher und wirtschaftlicher Anlagen und Betriebe in bestimmten Gebieten i m Urt. v. 8. Dezember 1955 — B V e r w G E 3, 28—30 sowie i m Urt. v. 28. J u n i 1955 — B V e r w G E 2, 172—180 die Beschränkung der Reklame auf Grundstücke mit der Stätte der eigenen Leistung. 95 Vgl. B V e r w G E 3, 335 (337 f.). 96 B V e r w G E 3, 335 (338). 97 Urt. v. 12. J u l i 1956 i n B V e r w G E 4, 57—60. 98 Vgl. das Grünflächenurteil: B G H Z 23, 30; weitere Fundstellen i n Fn. 1.

Α. Die Entwicklung der Theorie der Sitationsgebundenheit

37

det wurden und unter dem Stichwort der „Situationsgebundenheit" fortan eine bedeutende Rolle spielen sollten 0 9 . 2. Die Rechtsprechung zum Entzug der

„Baulandqualität"

I m Grundsatzurteil vom 27. Juni 1957 100 hatte das Bundesverwaltungsgericht über die enteignende Wirkung einer die Bauqualität entziehenden Landschaftsschutzverordnung zu entscheiden. Zwar sei die Unterstellung von Grünflächen unter den Landschaftsschutz dann keine Enteignung, wenn die bisher ausgeübte Nutzung nicht wesentlich beeinträchtigt werde. Da hier das Grundstück bis zu seiner Unterstellung unter den Landschaftsschutz Bauland i m Rechtssinne gewesen sei, sei eine Enteignung gegeben. Denn dem Grundstück sei nicht lediglich der bauliche Entwicklungswert, sondern die Baulandqualität entzogen worden. Das Bundesverwaltungsgericht wendet sich i n diesem Urteil gegen die vom Bundesgerichtshof vertretene Sonderopfertheorie. Es komme daher nicht darauf an, ob die Naturschutzmaßnahme alle Grundstücke der Landschaft gleichmäßig träfe. Eine Enteignung sei vielmehr wegen der Schwere und Tragweite des Eingriffs zu bejahen. Obwohl das Bundesverwaltungsgericht den Enteignungstatbestand letztlich m i t der Eingriffsschwere und der Bundesgerichtshof letztlich mit dem Verstoß gegen den Gleichheitssatz begründet, so stellen doch beide Obergerichte auf den Entzug einer vor der Maßnahme bestandenen Bebaubarkeit ab 1 0 1 . Zwischen dem Bundesgerichtshof und dem Bundesverwaltungsgericht bestehen allerdings Differenzen bei der Rechtsprechung über den Bestandsschutz, wenn ein i n Umfang und Funktion gleichartiger Neubau errichtet werden soll, der materiellem Baurecht widerspricht. Der Bundesgerichtshof bejaht grundsätzlich den Schutz der „bisher ausgeübten Nutzung". Dies gilt auch dann, wenn diese unterbrochen wurde, falls nicht wie i m Hinterhausurteil 1 0 2 der Neubau nicht mehr situationsgerecht ist. A l l e i n der Umstand, daß ein Bauvorhaben nicht allen baurechtlichen Vorschriften entspricht, führt nach dieser Rechtsprechung 99 Z u r Vorwegnahme der K r i t e r i e n des Grünflächenurteils B V e r w G vgl. auch Bender, N J W 1965, 1297 (1302). too B V e r w G E 5, 143—146 = D Ö V 1957, 666—667.

durch

das

101 So auch der BGH, ζ. B. i m U r t . v. 24. Februar 1958 — W M 1958, 847—850 (849); Urt. v. 30. September 1963 L M Nr. 30 zu A r t . 14 (Ce) GG; U r t . v. 28. Januar 1974 — N J W 1974, 637 (637) u n d i m Urt. v. 12. Februar 1976 — M D R 1977, 32 (32 f.). Vgl. auch Kröner: Die Eigentumsgarantie i n der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes, S. 112 ff.; siehe dazu auch A I 6. 102 Vgl. das Hinterhausurteil: B G H Z 48, 193—199; weitere Fundstellen i n Fn. 36.

1. Kap.: Problemlage

38

nicht dazu, die Situationsgerechtheit zu verneinen. Entscheidend ist, ob diese Bauvorschrift Ausfluß einer gewandelten allgemeinen Baugesinnung ist und ob sich diese Nutzung dem einsichtigen Eigentümer als eine zu verwirklichende Bebauung darbietet 1 0 3 . Das Bundesverwaltungsgericht verneint dagegen den Bestandsschutz für einen Neubau. Nach dieser Rechtsprechung beschränkt sich der durch A r t . 14 Abs. 1 GG gewährte Bestandsschutz grundsätzlich n u r auf das Recht, ein i m Einklang m i t dem seinerseits geltenden Baurecht ausgeführtes Vorhaben weiter so, wie es ausgeführt ist, zu nutzen, auch wenn die neuen baurechtlichen Vorschriften nunmehr dem Vorhaben entgegenstehen 104 . Die Ersetzung eines bestandsgeschützten Altbaus durch ein neues Vorhaben, das allenfalls noch die Fundamente des alten Gebäudes nutzt, w i r d danach vom Bestandsschutz nicht erfaßt 1 0 5 . Vom Bestandsschutz erfaßt werden lediglich Reparaturen, die das Gebäude vor dem vorzeitigen Verfall oder dem E i n t r i t t der Unbenutzbarkeit vor Ablauf der Lebensdauer seiner Substanz schützen 106 , ebenso wie Anpassungen an die gewandelten Lebensumstände 107 oder eine Erweiterung, falls sie zur sinngerechten Nutzung erforderlich ist 1 0 8 . Diese Divergenz i n der Rechtsprechung der Obergerichte ist jedoch keineswegs so einschneidend, wie teilweise 1 0 9 behauptet wird. Denn erstens enthält § 35 Abs. 5 Nr. 2 BBauG eine planungsrechtliche Zulässigkeit bei Ersatzbauten von durch Brand, Natur- oder sonstigen außergewöhnlichen Ereignissen zerstörten Altbauten. Zweitens bejaht das Bundesverwaltungsgericht die Zulässigkeit von Ersatzbauten unter „einem anderen Gesichtspunkt als dem Bestandsschutz" aus der Eigentumsgewährleistung dann, wenn eine eigentumskräftig verfestigte A n spruchsposition vorliegt 1 1 0 . 103

B G H Z 48, 193 (199). So ζ. B. i m Urt. v. 19. Oktober 1966 — B V e r w G E 25, 161—165 (162 f.); Urt. v. 22. September 1967 — B V e r w G E 27, 341—345 (343); U r t . v. 30. A p r i l 1969 — BauR 1970, 93 (93) = N J W 1970, 346—347 (346); Urt. v. 25. November 1970 — B V e r w G E 36, 296—301 (300); Urt. v. 21. Januar 1972 — DVB1. 1972, 219—221 (220) = BauR 1972, 152 (152); Urt. v. 16. Februar 1973 — DVB1. 1973, 451-454 (453); Urt. v. 18. Oktober 1974 — B V e r w G E 47, 126—132 (128 f.). 105 So z.B. i m Urt. v. 30. A p r i l 1969 — BauR 1970, 93 (93); Urt. v. 30. J u n i 1969 — BauR 1970, 96 (96 f.); Urt. v. 21. Januar 1972 — DVB1. 1972, 219 (220) = BauR 1972, 152 (152) u. U r t . v. 16. Februar 1973 — DVB1. 1973, 451 (453). 106 So ζ. B. Urt. v. 21. Januar 1972 — DVB1. 1972, 219 (220) = BauR 1972, 152 (152 f.) u n d Urt. v. 18. Oktober 1974 — B V e r w G E 47, 126 (128 ff.). 107 So z.B. Urt. v. 19. Oktober 1966 — B V e r w G E 25, 161 (162 f.) u n d Urt. v. 22. September 1967 — B V e r w G E 27, 341 (343). 108 So i m Urt. v. 25. November 1970 — B V e r w G E 36, 296 (301). 104

109

110

Vgl. Breuer, S. 156 f.

So das BVerwG, z.B. i n B V e r w G E 26, I I I (116); B V e r w G E 47, 126 (130 ff.) u n d B V e r w G N J W 1976, 765 (767 f.).

Α. Die Entwicklung der Theorie der Situationsgebundenheit

39

Eine solche „eigentumskräftig verfestigte Anspruchsposition" entstehe bei ganz besonders gelagerten Sachverhalten, i n denen sich der Eigentumsschutz eines bebauten Grundstücks nicht i m Bestandsschutz der vorhandenen Baulichkeit erschöpft 111 . Dies könne dann der Fall sein, wenn ein Bauwerk durch ein Naturereignis, durch ein Brandunglück oder durch einen ähnlichen Vorgang zerstört werde 1 1 2 . Eine solche „eigentumskräftig verfestigte Anspruchsposition" entstehe jedoch nur dann, wenn erstens überhaupt irgendwann ein Anspruch auf die Zulassung der Bebauung entstanden sei. Zweitens müsse dieser Anspruch nach A r t . 14 Abs. 1 GG gegen eine entschädigungslose Entziehung geschützt, also „Eigentum" geworden sein. Ob dies der Fall ist, hängt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts von der Lage des Grundstücks und von der auf sie reagierenden Verkehrsauffassung ab. Entscheidend ist nach dieser Rechtsprechung, „ob sich der Verkehrsauffassung aus der gegebenen Situation die Bebaubarkeit eines Grundstücks aufdrängt". Dazu kann es beispielsweise i m Zusammenhang m i t einem Brandschaden kommen, und dabei kann gerade das Vorhandensein des teilzerstörten Bauwerks von ausschlaggebender Bedeutung sein. Es sei denkbar, daß die auf die gegebene Situation reagierende Verkehrsauffassung das zerstörte Bauwerk geradezu vermisse 113 . Dies hänge, so das Bundesverwaltungsgericht, vom Alter des Gebäudes und von dessen Umgebung ab. Das Alter spiele deshalb eine Rolle, weil nur bei einer handgreiflich vorzeitigen Zerstörung — dort also, wo „eine (freiwillige) Beseitigung des Bauwerks der Verkehrsauffassung als offensichtlich unvernünftig erscheinen müßte" — eine aus der Zerstörung hergeleitete Anspruchsposition i n Erwägung gezogen werden könne. Die Beschaffenheit der Umgebung spiele eine Rolle, weil A r t . 14 Abs. 1 GG nur zugunsten von Vorhaben eingreife, die der vorgegebenen Situation entsprächen. Es müsse so sein, „daß die aus den einschlägigen baurechtlichen Vorschriften folgende Unzulässigkeit des Vorhabens i n der gegebenen Situation nicht vorgezeichnet ist, daß dieser Situation vielmehr (auch) der Wiederaufbau des Bauwerks entspricht, ja, daß die Verkehrsauffassung bei Berücksichtigung der vorhanden gewesenen und vorzeitig zerstörten Bebauung diese Bebauung geradezu vermißt und daß sich ihr damit insgesamt die Angemessenheit des Wiederaufbaus aufdrängt" 1 1 4 . 111

Siehe Entsch. i n Fn. 110. So B V e r w G E 47, 126 (131). na B V e r w G E 47, 126 (131). 112

114 B V e r w G E 47, 126 (132); ebenso die Argumentation i m Lavaurteil N J W 1976, 765 (767).

—

1. Kap.: Problemlage

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Auch für die Beurteilung eines Bauverbots, wo vorher keine Bebauung vorhanden war, kommt es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts darauf an, ob eine eigentumskräftig verfestigte A n spruchsposition vorliegt, die auch mehrdeutig m i t „Baulandqualität" bezeichnet werde 1 1 5 . Eine solche eigentumskräftig verfestigte A n spruchsposition setze zweierlei voraus: Erstens, daß überhaupt irgendwann ein Anspruch auf die Zulassung der Bebauung entstanden 116 , und zweitens, daß dieser Anspruch „Eigentum" geworden sei 1 1 7 . Für die Möglichkeit der Verfestigung komme es wesentlich auf die „Situation", die „Situationsgebundenheit" und die „Verkehrsauffassung" an. Damit befindet sich das Bundesverwaltungsgericht i n Übereinstimmung mit jenen Kriterien, die auch der Bundesgerichtshof zur Bestimmung der Baulandqualität p r ü f t 1 1 8 . Ebenso wie der Bundesgerichtshof 1 1 9 verneint das Bundesverwaltungsgericht auch i n seinen späteren Urteilen eine Enteignung, wenn vor dem Eingriff die Baulandqualität — ζ. B. mangels ausreichender Erschließung — nicht gegeben war120. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hat ein Β au verbot aus Landschaftsschutzgründen, das eine nach § 34 BBauG zulässige Bebauung verhindert, i. d. R. enteignende W i r k u n g 1 2 1 . Ein nach § 34 BBauG unbedenklich zu bebauendes Grundstück weise wohl kaum naturgegebene Bindungen auf, die einer Bebauung wegen der Situationsgebundenheit entgegenstünden. Anders liegt es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bei Außenbereichsgrundstükken, wo ζ. B. ein Uferbauverbot i. d. R. keine enteignende Wirkung entfalte 1 2 2 . 3. Das Deichbauurteil Eine lediglich situationsbedingte Belastung nahm das Bundesverwaltungsgericht i n seinem am 22. Juni 1962 ergangenen Deichbauurteil an 1 2 3 . Zur Entscheidung stand die Frage, ob die Überschüttung m i t einem Deich und die spätere Erweiterung des Deichs durch den Wasser115 B V e r w G E 26, 111 (117 f.). 118

B V e r w G E 26, 117 f. B V e r w G E 26, 111 (117 f.). 118 So B V e r w G DVB1. 1972, 219 (221); dazu auch: Ernst/Zinkahn/Bielenberg: BBauG, Bd. I I , § 35 Rdnr. 131. 119 Ζ. B. i m Urt. v. 20. Dezember 1973 — N J W 1974, 638 (639) = M D R 1974, 474 = DVB1. 1974, 432 (433); vgl. auch A I 6. 120 Vgl. Urt. v. 27. Januar 1967 — B V e r w G E 26, 111—121 (118 ff.). 121 Vgl. Urt. v. 12. J u n i 1970 — N J W 1970, 1939 (1941) u n d Urt. v. 24. Februar 1978 — N J W 1979, 327 (329) = JuS 1979, 374 (375). 122 So das B V e r w G i m Urt. v. 24. Februar 1978 — N J W 1979, 327 (329). 123 BVerwGE 15, 1—3 = N J W 1962, 2171—2173 (ausführlicher!). 117

Α. Die Entwicklung der Theorie der Situationsgebundenheit

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verband eine Enteignung begründen kann. M i t der Erweiterung waren i m Ausgangsfall 40 °/o gegenüber früher 26 % der Grundstücksfläche der landwirtschaftlichen Nutzung entzogen worden. Das Bundesverwaltungsgericht führte i n den Entscheidungsgründen aus: Die Ortsbezogenheit des Grundstücks liege i n seiner naturgegebenen Lage als Ufergrundstück. Daraus folge die Pflicht, u. U. eine unter den zahlreichen denkbaren, aus dem Eigentumsrecht fließenden Einzelbefugnissen — hier also die durch den Deich unmöglich gewordene landwirtschaftliche Nutzung — zu unterlassen. Es folge daraus sogar die Pflichtigkeit, auf eigenem Grund und Boden die Anlage eines fremden Unternehmens — hier die Errichtung des Deiches — zu dulden. Das Grundstück sei, wie der Rechtsspruch: „Wer nicht w i l l deichen, muß weichen" zum Ausdruck bringe, von vornherein mit dieser Pflicht belastet. Diese Pflicht werde nicht durch die positive Regelung der Wasserverbandsordnung neu geschaffen, sondern nur i n positiver Gesetzesform ausgedrückt. Sie stelle also keine zusätzliche Beschwer des ohnehin belasteten Grundstücks dar. Die Schwere der Heranziehung würde außerdem durch die subjektivrelative Tatsache gemindert, daß der Deich über alle gleichgelagerten Grundstücke der anderen Deichgenossen geführt worden sei. Hier läge ein genossenschaftsähnliches gemeinsames Opfer zum Wohle des gesamten Hinterlands vor. Stellte der Bundesgerichtshof i n seinem Auskiesungsurteil 1 2 4 für die Abgrenzung der Sozialbindung von einem entschädigungspflichtigen Sonderopfer auch wesentlich auf die Schwere der Beeinträchtigung ab, so kommt es hier, wo das Bundesverwaltungsgericht bei der Feststellung der Schwere auch auf den „Sonderopfercharakter" abstellt, zu einer noch stärkeren Vermischung der Schwere- mit der Sonderopfertheorie 1 2 5 . Auch i n der Begründungsformel hat sich das Bundesverwaltungsgericht stark an die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs angelehnt. Das Bundesverwaltungsgericht hat i n diesem Urteil jedoch — entgegen seinen sonstigen Grundsätzen — unberücksichtigt gelassen, daß durch den Deich die bisherige landwirtschaftliche Nutzung des Grundstücks unmöglich geworden ist. Außerdem scheint es befremdend, daß 124 Vgl. das Auskiesungsurteil: B G H Z 60, 126—144; weitere Fundstellen i n Fn. 50. 125 Kritisch dazu: Bender, N J W 1965, 1297 (1304). Menger (VerwArch. 54 [1963], S. 198—209 [209]) sieht i n dem U r t e i l eine Annäherung der Entscheidungstheorie sowie einen „nicht zu unterschätzenden Fortschritt i n der E n t eignungslehre schlechthin", da der richtige Weg i n der K o m b i n a t i o n der formellen u n d materiellen Enteignungstheorie liege. Ebenfalls begrüßend: Schach, N J W 1963, 750 (750 ff.).

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1. Kap.: Problemlage

eine 40 °/oige Unbenutzbarkeit eines Grundstücks zugunsten des Hinterlands als nicht schwerwiegend beurteilt w i r d 1 2 6 . 4. Das Urteil zum Verbot baulicher Anlagen mit Feuerstellen in Waldnähe I m Dezember 1963 bejahte das Bundesverwaltungsgericht 127 die Zulässigkeit des Verbots baulicher Anlagen mit Feuerstellen i n Waldnähe wegen der Ortsbezogenheit. Das Bundesverwaltungsgericht verneinte einen Verstoß gegen Art. 14 GG, da das betroffene Grundstück weit außerhalb der ausgewiesenen Baugebiete und der i m Zusammenhang bebauten Ortsteile lag und damit nie Baulandqualität gehabt habe. Das Verbot baulicher Anlagen m i t Feuerstellen sei eine zulässige Eigentumsbindung, da ein Wald naturbedingt der durch Funkenflug drohenden Zerstörungsgefahr ausgesetzt sei. Das Verbot sei Ausdruck des Rechtsgedankens, der es verbiete, durch bauliche Maßnahmen fremdes Eigent u m und die — hier durch einen Waldbrand bedrohte — Sicherheit anderer und schutzwürdige Belange der Allgemeinheit zu gefährden 128 . Wer i n einem Baugebiet baue, müsse zum Schutz anderer Bauten gegen Brandgefahr bestimmte Vorschriften hinsichtlich der Bauausführung einhalten. Ebenso müsse jemand, der i n einer landwirtschaftlich hervorragenden Gegend bauen wolle, i m Interesse der Erhaltung der Schönheit des Landschaftsbildes hinnehmen, daß sein Grundstück einem Bauverbot unterliege. Den gleichen Beschränkungen sei ein Bauwilliger i n Waldnähe unterworfen 1 2 9 . Die besondere Lage des Baugrundstücks i n der Nähe des durch eine bauliche Anlage gefährdeten rechtmäßigen Objekts verpflichte deshalb den Bauherrn, die bauliche Nutzung seines Grundstücks zu unterlassen, soweit sie diesem Objekt schädlich sein könnte. Dadurch, daß die Rechtsvorschrift den Eigentümer daran hindere, durch eine bestimmte A r t der Verwendung seines Grundstücks einen Wald zu gefährden, konkretisiere sie nur die Pflicht des Eigentums, die sich aus der Lage und Umgebung für den Nutzungsberechtigten ergebe. Sie enthalte damit die, dem Gesetzgeber überlassene, nähere Bestimmung des Eigentums 1 3 0 .

126

Kritisch dazu: Breuer, S. 154 u n d Bender, N J W 1965, 1297 (1303 f.). Urt. v. 19. Dezember 1963 — B V e r w G E 17, 315—322. 128 B V e r w G E 17, 315 (318). 120 B V e r w G E 17, 315 (318 f.). «ο B V e r w G E 17, 315 (319). 127

Α. Die Entwicklung der Theorie der Situationsgebundenheit

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5. Das Lotsenhausurteil I m Falle eines unter Denkmalschutz gestellten Lotsenhauses 131 ließ das Bundesverwaltungsgericht dahingestellt, ob wegen der Ortsbezogenheit die Unterstellung unter Denkmalschutz lediglich Ausfluß der Sozialbindung des Eigentums ist, oder ob darin angesichts der schon durch die Unterstellung eingetretenen Nachteile eine Enteignung liege. Damit bekannte sich das Bundesverwaltungsgericht dazu, die Theorie der Situationsgebundenheit auch auf den Denkmalschutz anzuwenden. 6. Das Schaumlavaurteil I m Schaumlavaurteil 182 entschied das Bundesverwaltungsgericht, daß Befugnisse zur Nutzung oder Benutzung des Grundstücks der Sozialbindung insbesondere darin unterlägen, daß sie der jeweiligen „Lage" des Grundstücks, seiner „Situation" und der sich daraus i m allgemeinen Interesse ergebenden „Situationsgebundenheit" 1 3 3 entsprechen müßten. Das bedeute für Grundstücke, die die Voraussetzungen eines nach § 4 RNatSchG zulässigen Naturschutzes erfüllen, i n aller Regel, daß ein Gebot der Erhaltung ihres gegebenen Zustands lediglich Ausdruck ihrer Situationsgebundenheit und damit zugleich ihrer Sozialgebundenheit sei. I n diesem Sinne handle es sich bei Maßnahmen des Naturschutzes — bereits mit Rücksicht auf die Voraussetzungen, unter denen sie nach dem Reichsnaturschutzgesetz einzig zulässig seien — regelmäßig u m eigentumsrechtlich unbedenkliche, nicht als enteignend zu wertende Maßnahmen. Eine Ausnahme liege vor, wenn bereits eine bestimmungsgemäße Nutzung verwirklicht worden sei. Falls ein bestimmter schutzwürdiger Zustand geschaffen worden sei, sei aber unter dem Gesichtspunkt des Bestandsschutzes der (Eigentums-) Schutz nicht zu versagen. Dies verneinte das Bundesverwaltungsgericht hier ebenso wie eine eigentumskräftig verfestigte Anspruchsposition. 7. Das Urteil zur Kiesweihererweiterung Anders als der Bundesgerichtshof 134 sah das Bundesverwaltungsgericht 1 3 6 i n der Einschränkung der Kiesweihererweiterung keine Ent131

Urt. v. 22. A p r i l 1966 — DÖV 1966, 722—724. N J W 1976, 765—768. m Bereits i m Urt. v. 12. J u n i 1970 — B V e r w G E 35, 256—262 (261) — spricht das B V e r w G nicht mehr v o n „Ortsbezogenheit". Damit gleicht das BVerwG, nicht n u r i n der Argumentation, sondern auch begrifflich, seine Rechtsprechung an die v o m B G H verwendete Theorie der Situationsgebundenheit an. 132

134 Vgl. B G H Z 60, 126 u n d den Vorlagebeschluß i n N J W 1978, 2291; vgl. auch A I 7. 135 I m Urt. v. 10. Februar 1978 — N J W 1978, 2308—2311.

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1. Kap.: Problemlage

eignung, da das Grundeigentum weder zu einer gestattungspflichtigen Gewässerbenutzung noch zum Abbau eines oberirdischen Gewässers berechtige. Diese, i n § 1 a Abs. 3 W H G normierten, weitreichenden Einschränkungen sowohl der Eigentümerbefugnisse als auch der allgemeinen Handlungsfreiheit seien i m Zusammenhang m i t der Gewässerbewirtschaftung vor Art. 14 Abs. 1 GG und A r t . 2 Abs. 1 GG aus einem doppelten Grund gerechtfertigt: Zum einen beruhten sie auf der hervorragenden Bedeutung, die dem i n der Natur nach Menge und Qualität nur begrenzt vorhandenen und nicht vermehrbaren Wasser, sowie seiner sachgerechten, haushälterischen Bewirtschaftung für die Erhaltung des Lebens und die Sicherung der wirtschaftlichen Entwicklung des einzelnen wie der staatlichen Gemeinschaft i n zunehmendem Maße zukomme; zum anderen entspräche sie der besonderen Anfälligkeit des Wasserhaushalts gegenüber Verunreinigungen und sonstigen nachhaltigen Veränderungen der Wassereigenschaft 136 . Dies sei, so das Bundesverwaltungsgericht, jedoch nicht auf andere Sachbereiche als das Wasser übertragbar 1 3 7 . Damit befindet sich das Bundesverwaltungsgericht i n Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 138 , das ebenfalls eine enteignungsfähige Rechtsposition verneinte. B. Kritische Würdigung Obwohl die Theorie der Situationsgebundenheit sowohl vom Bundesgerichtshof als auch vom Bundesverwaltungsgericht zur Abgrenzung der Sozialbindung von der Enteignung i m Bereich des Natur- und Denkmalschutzes verwendet wird, vermag sie dennoch i n ihrer Konstruktion nicht zu überzeugen. Gewiß muß es Möglichkeiten — auch entschädigungsloser Maßnahmen — zum Natur- und Denkmalschutz geben. Dem Anspruch, „Weg aus der Sackgasse" zu sein, wie es Wilhelm Dittus 1957 euphorisch für möglich h i e l t 1 3 9 , kann die Theorie der Situationsgebundenheit nicht genügen 140 . Zunächst spricht keineswegs für die Theorie der Situationsgebundenheit, daß sie m i t dem Pappelanbauurteil 1 4 1 des Bundesverwaltungsge136

N J W 1978, 2308 (2311). B V e r w G N J W , 1978, 2311. 138 BVerfGE 58, 300; vgl. auch A I 7. 139 I n DVB1. 1957, 329 (333). 140 So auch Schulte: Z u r Dogmatik des A r t . 14 GG, S. 29, der das Facit zieht: „Die zentralen Begriffe der heutigen Dogmatik zu A r t . 14 GG haben versagt". 141 Urt. des B V e r w G v. 21. J u n i 1956 — B V e r w G E 3, 335. 137

Β. Kritische Würdigung

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richts und dem Grünflächenurteil 1 4 2 des Bundesgerichtshofs i m gleichen Jahr von beiden Obergerichten „entdeckt" wurde. Denn dies lag nicht daran, daß diese Theorie „ i n der Luft lag" oder eine zwingende Argumentation enthält, sondern einfach daran, daß angesichts der Verschärfung der Abgrenzungsproblematik durch den Ausschluß einer entschädigungslosen Enteignung i m Grundgesetz sich beide Obergerichte — auch gegenseitig beeinflußt — einer Theorie besannen, die bereits unter der Geltung der WRV entwickelt wurde. Es handelt sich u m die Zweckentfremdungstheorie, aus der Rudolf Reinhardt 1 4 3 die Privatnützigkeitstheorie entwickelte 1 4 4 . Diese Theorien stellen darauf ab, ob ein Gesetz das Eigentum nach seinem Zweck erfaßt bzw. es den Eigentümer lediglich i n der funktionsgerechten Verwendung des Eigentumsgegenstandes bindet. Dann w i r d die Dispositionsbefugnis des Eigentümers i n den Grenzen der Sozialgebundenheit beschränkt. W i r d dagegen dem Eigentümer eine Bindung auferlegt, die das Eigentumsobjekt seinem Zweck entfremdet, dann sprengt dies den Rahmen der Sozialbindung 145 . Besonders i n seinen frühen Urteilen 1 4 6 stellte das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich darauf ab, ob das Eigentum seinem Zweck entfremdet wird. Anklänge der Theorie finden sich auch i n der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs 147 . Die Situationsgebundenheit w i r d i n der Literatur sogar als Unterfall der Funktionsgebundenheit bezeichnet 1 4 8 . 142 Urt. des B G H v. 20. Dezember 1956 — B G H Z 23, 30; weitere Fundstellen i n Fn. 1. 143 Reinhardt: Wo liegen für den Gesetzgeber die Grenzen, gemäß A r t . 14 des Bonner Grundgesetzes über I n h a l t u n d Schranken des Eigentums zu bestimmen?, in: Reinhardt/Scheuner, Verfassungsschutz des Eigentums, S. 1 ff. Vgl. auch zweites Kapitel Ε I I 8 b). 144 A b e r bereits vorher hatte das preußische Obertribunal i m Urt. v. 15. November 1859 — Amtliche Sammlung Bd. 20, S. 101 ff. — auf die Lage der Grundstücke abgestellt u n d festgestellt, daß sie „den K e i m der Beschränkung" schon i n sich trügen. 145 Hierzu: Forsthoff: Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Bd. I, A T , S. 344, § 18, der feststellt, daß diese Theorien sich heute mehr u n d mehr durchsetzen. Z u r Theorie der Zweckentfremdung: Huber, ZgS 96, 438 (463) u n d Kutscher: Die Enteignung, S. 123 f. 146 Ζ. B. i m Pappelanbauurteil — B V e r w G E 3, 335 (337) u n d i m Badehüttenurteil — BVerwGE 4, 57 (60). 147 Ζ. B. i m Urt. v. 10. Dezember 1957 — W M 1958, 359 (361), weitere Fundstellen i n Fn. 31 — finden sich Anklänge an die Zweckentfremdungstheorie, worauf Breuer, S. 60, A n m . 222 u n d Bender, N J W 1965, 1297 (1301) h i n w e i sen. I m Grünflächenurteil v. 20, Dezember 1956 — B G H Z 23, 30 (35) — erinnert die Formel, daß der Eigentümer n u r an der Verwendungsweise seines Eigentums gehindert werde, die der vernünftige u n d einsichtige Eigentümer von sich aus m i t Rücksicht auf die gegebene Situation nicht ins Auge fassen würde, an den Begriff der „funktionsgerechten Verwendung". 148 Maunz/Zippelius: Deutsches Staatsrecht, § 28 Nr. 4, S. 226.

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1. Kap.: Problemlage

Die Zweckentfremdungstheorie ist jedoch — wie sich besonders i m Nationalsozialismus gezeigt hat — für eine Aushöhlung besonders offen 1 4 9 . Wurde i n der Weimarer Zeit unter dem „Zweck" eine A r t Privatnützigkeit verstanden, die vom Eigentümer bestimmt wurde, so wandelte sich der „Zweck" i m Nationalsozialismus zum Gemeinschaftszweck 1 5 0 . Nach dieser während des Nationalsozialismus herrschenden Ansicht unterliegt das Eigentum gewissen Gemeinschaftsbindungen, welche immanent sind. Diese dem Eigentum innewohnenden Gemeinschaftsbindungen mußte und durfte der Staat i m Wege der Sozialbindung entschädigungsfrei realisieren. Damit wurde das Eigentum nicht mehr anderen Werten gegenübergestellt und „von außen" eingeschränkt, sondern „von innen" aus einem gewandelten Eigentumsbegriff bestimmt. I m Nationalsozialismus hat dieser „gefährliche W e g " 1 5 1 dazu geführt, daß das Eigentum nicht mehr zurückgedrängt und gebunden werden mußte, sondern von innen erobert wurde 1 5 2 . Gerade die Erfahrungen i m Nationalsozialismus sollten Grund dafür sein, die Theorie der Situationsgebundenheit besonders kritisch zu betrachten 1 5 3 . Denn auch hier geht es u m eine immanente Bindung des Eigentums. Wie weit diese Bindung letztlich geht, bestimmt der Richter mit der Begründung, daß ein „vernünftiger und einsichtiger Eigentümer" eine solche Nutzung überhaupt nicht ins Auge fassen würde. Gerade dieser fiktive Eigentümer kann — je nach Anschauungen — mehr oder weniger für Gemeinschaftszwecke einstehen müssen. Es hängt letztlich von den Ansichten der Richter ab, wie sehr ein vernünftiger Eigentümer sich Gemeinschaftszwecken beugen muß. Bernd Bender hält daher das Situationsgebundenheitskriterium für eine inhaltslose, bedenklich manipulierbare Formel, die i n der Kurzfassung auf die Frage hinauslaufe, ob der Eigentümer nach dem unerforschten Ratschluß des Bundesgerichtshofs daran glauben müsse 154 . Bei der Theorie der Situationsgebundenheit besteht nicht nur die Gefahr der Aushöhlung des Eigentums, was gerade das Grundgesetz verhindern wollte, als es nur noch die Enteignung gegen Entschädigung zuließ; sie ermöglicht auch nicht das Finden von der Rechtssicherheit genügenden, vorhersehbaren Entscheidungen 155 . 149

Vgl. zur Zweckentfremdungstheorie auch zweites K a p i t e l E I I 5. So Leisner: Sozialbindung, S. 36 f. 151 So Leisner: Sozialbindung, S. 38 f. 152 Siehe Leisner: Sozialbindung, S. 38 f. Vgl. als Beispiel insbes. Kutscher: Die Enteignung, S. 104 zu § 7 Schutzbereichgesetz. 153 Vgl. besonders die eingehende K r i t i k Leisners: Sozialbindung, S. 171 ff., 178 ff. 150

154 155

So Bender, N J W 1956, 1297 (1301). So bereits Schack, N J W 1963, 750 (752).

Β. Kritische Würdigung

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Einzig dort, wo eine bisher ausgeübte Nutzung verboten wird, kommt die Theorie zum klaren Ergebnis, daß eine Enteignung vorliegt. Abgesehen davon, daß dieses Ergebnis bis zu einem gewissen Grad bereits aus Bestandsschutz- 156 und Vertrauensschutzgründen herzuleiten ist und nur insoweit auch seine Berechtigung hat, w i r d dieser eindeutige Grundsatz dort relativiert, wo wie i m Hinterhausurteil 1 5 7 des Bundesgerichtshofs eine nicht mehr situationsgerechte Nutzung vorliegt. Die Formel von der „Situationsgerechtheit" und der „Situationsbedingtheit" liefert jedoch nicht unmittelbar Ergebnisse, sondern ist lediglich Einstieg i n eine weitere Diskussion, welche Nutzung denn nun „der Lage und Situation" entspricht. Ganz besondere Probleme hat diese Rechtsprechung bei der Feststellung, wann der Entzug einer künftigen Nutzung den Tatbestand der Enteignung verwirklicht. Es bedarf keiner Theorie u m zu ermitteln, daß dort, wo bereits vorher eine bestimmte Nutzung nicht möglich war, das Verbot dieser Nutzung auch keine Enteignung darstellt, weil das Verbot dem Eigentümer nichts nimmt, was i h m vorher gehört hat. Daher entfällt eine Enteignung wegen des Entzugs der Baulandqualität i n jenen Fällen, wo vorher eine solche Baulandqualität weder gegeben noch i n absehbarer Zeit zu erwarten war. Wie aber ist zu entscheiden, wenn diese Nutzung vorher möglich war? Wie soll hier mit Hilfe der Fiktion des „vernünftigen Eigentümers" eine eindeutige Entscheidung ergehen, wo selbst innerhalb der Gesellschaft und der Regierung dem Natur- und Denkmalschutz unterschiedliche Bedeutung zugemessen wird? Ein wirtschaftlich vernünftig denkender Eigentümer würde wohl kaum seine Buchen nicht zu Geld machen, sein Grundstück nicht zum Pappelanbau nutzen, sein Ufergrundstück nicht mit Badehütten versehen, sein Grundstück nicht bebauen, sein denkmalwürdiges Gebäude nicht abbrechen, wenn sich dies für i h n finanziell lohnt. Eindeutig auszuschließen vermag diese Theorie daher allenfalls w i r t schaftlich unvernünftige, verlustreiche Nutzungen. Ein Grundstück w i r d aber schwerlich eine Minderung des Marktwertes erfahren, wenn eine unrentable Nutzung verboten wird. Wenn jedoch dieser „vernünftige Eigentümer" nicht rein egoistisch denkt, sondern auch Gemeinschaftsinteressen i n seine Entscheidungsfindung einbezieht, wo soll dann die Grenzziehung verlaufen 1 5 8 ? 156 Ä h n l i c h Leisner: Sozialbindung, S. 175, 210 f. Auch das B V e r f G wendet sich gegen das K r i t e r i u m „bisher ausgeübte Nutzung" zugunsten der A n wendung des Vertrauensgrundsatzes, vgl. BVerfGE 58, 300 (348 ff.). 157 Vgl. das Hinterhausurteil: B G H Z 48, 193 (196). iss Vgl. auch die K r i t i k Leisners an der Figur des vernünftigen Eigentümers, in: Sozialbindung, S. 182 f.

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1. Kap.: Problemlage

Die Unsicherheiten der Theorie darüber, was „vernünftig" und „situationsbedingt" ist, führt dazu, daß dem Richter ein sehr großer Entscheidungsspielraum eingeräumt wird, wobei nicht selten außerhalb der Theorie liegende Gründe den Ausschlag für eine bestimmte Entscheidung geben 150 . Besonders fiskalische Erwägungen spielen bei vielen Entscheidungen eine Rolle 1 6 0 , so daß Sellmann 161 die Rechtsprechung auffordert, sich zum K r i t e r i u m der „Entschädigungsmöglichkeit durch die öffentliche Hand" zu bekennen. Daß eine Abgrenzung danach, was der Staatshaushalt noch tragen kann und was nicht — m i t der Konsequenz, daß schwerwiegendere ( = teurere) Eingriffe entschädigungslos bleiben — jeglicher Rechtsstaatlichkeit widerspricht, bedarf keiner Erörterung 1 6 2 . Ganz abgesehen von der Schwierigkeit, aus der Formel ein konkretes Ergebnis herzuleiten, ist die Figur des „vernünftigen Eigentümers" ungeeignet, die Grenze des eng mit der Freiheit verknüpften Eigentums zu definieren. Das Eigentum ist deswegen verfassungsrechtlich geschützt, weil es als reale Basis personaler Existenz und Entfaltung die Freiheit des einzelnen sichert 1 6 3 . Dies ist sowohl i n der Rechtsprechung 1 6 4 als auch i n der L i t e r a t u r 1 0 5 anerkannt. Aber wo bleibt eine Freiheit des Eigentümers, wenn diese Freiheit darauf reduziert wird, 159 Vgl. dazu die K r i t i k Benders i n N J W 1965, 1297 (1301). 160 v g l . Leisner: Sozialbindung, S. 98, der behauptet, daß Fiskalinteressen tatsächlich fast i m m e r h i n t e r dem Bestreben stünden, etwas als Sozialbindung v o n der Entschädigungspflicht auszunehmen. Bereits Diester: Enteignung u n d Entschädigung, S. 16, beklagt, daß fiskalische Gesichtspunkte E i n gang i n die Abgrenzungsproblematik finden. 161

I n N J W 1965, 1689 (1694 ff.). Dazu auch Leisner: Sozialbindung, S. 97 ff.; ebenso der B G H i m Beschl. V. 13. J u l i 1978 — N J W 1978, 2290 (2293) m. w. H. Dazu zweites K a p i t e l E I I 1. 163 So Meyer-Abich: Der Schutzzweck der Eigentumsgarantie, S. 58. 164 Insbes. ausgesprochen v o m BVerfG i m Hamburger Deichurteil v. 18. Dezember 1968 — BVerfGE 24, 367 (389), i m Conterganurteil v. 8. J u l i 1976 — BVerfGE 42, 263 (293) u n d i m Mitbestimmungsurteil v. 1. März 1979 — BVerfGE 50, 290 (339 f.); v o m BGH i m Beschl. des GS v. 10. J u n i 1952 — B G H Z 6, 270 (276) u n d v o m BVerwG i m Urt. v. 14. März 1957 — B V e r w G E 4, 342 (346) u n d i m Urt. v. 25. September 1968 — B V e r w G E 30, 235 (238). 165 Z. B. Ekkehart Stein: Staatsrecht, § 13 I I , S. 162; Maunz/Zippelius t § 28 I I , S. 223; Hesse: Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, § 12 Rdnr. 442; Sellmann, N J W 1965, 1689 (1691); Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 17 ff.; v. Münch: GG, Bd. 1, zu A r t . 14 Rdnr. 1; Scheuner: Grundlagen u n d A r t der Enteignungsentschädigung, in: Reinhardt/Scheuner, Verfassungsschutz des Eigentums, S. 115; vgl. auch Meyer-Abich, S. 58 f. m. w. N. Witzel (Eigentumsgarantie u n d städtisches Bauland, S. 6 ff.) unterscheidet drei Funktionen dieser Freiheit: Die A b w e h r - , die Sicherheits- u n d die E n t faltungsfunktion. Die entscheidende F u n k t i o n müsse i n der Gewährleistung der Persönlichkeit gesehen werden. U n d Witzel, S. 8: Die Eigentumsgarantie diene somit der „Selbstdarstellung der Person". 162

Β. Kritische Würdigung

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daß er nur „vernünftig" handeln darf oder daß i h m sogar unter mehreren vernünftigen Möglichkeiten eine einzige Möglichkeit vorgeschrieben wird? Außerdem verbirgt sich hinter der fiktiven Person des „vernünftigen Eigentümers" lediglich eine allgemeine Abwägung öffentlicher Interessen gegen private Interessen. Dies w i r d insbesondere bei Entscheidungen zum Natur- und Landschaftsschutz deutlich. Es w i r d hier das private Erwerbsinteresse des Eigentümers dem Allgemeininteresse Naturund Landschaftsschutz gegenübergestellt und darauf abgestellt, ob die Nutzung „ i m Blick auf die Interessen der Allgemeinheit an der Erhaltung des Landschaftsbildes" vernünftigerweise überhaupt i n Betracht zu ziehen ist 1 6 6 . Oder es wird, wie vom Bundesgerichtshof ausgesprochen 1*7, geprüft, „ob die besondere Qualität und Abb au Würdigkeit des dortigen Gipsvorkommens seinen Abbau i n einer Weise wirtschaftlich fordert, die sich bei Abwägung aller Umstände und Belange gegenüber den Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes durchsetzt". Eine Abwägung des öffentlichen Interesses gegen das private Interesse ist jedoch für die Entschädigungsfrage als Abgrenzungskriterium ungeeignet. Denn sowohl für eine entschädigungslose Eigentumsbindung als auch für eine rechtmäßige Enteignung muß das öffentliche Interesse an der Maßnahme überwiegen 1 6 8 . Liegt kein überwiegendes öffentliches Interesse vor, so ist die Maßnahme nicht lediglich entschädigungspflichtig, sondern rechtswidrig. Zwar ist — anders als nach der klassischen Enteignungslehre — für die Rechtmäßigkeit der Enteignung nicht mehr erforderlich, daß der Nutzen für das Gemeinwohl durch ein bestimmtes öffentliches Unternehmen repräsentiert wird. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt aber, daß der Nutzen für die Allgemeinheit das durch die Enteignung beeinträchtigte Individualinteresse überwiegt 1 6 9 . Somit wäre eine Enteignung, wenn das öffentliche Interesse an der Maßnahme nicht überwiegt, verfassungswidrig. Umgekehrt folgt aus der Tatsache, daß das öffentliche Interesse an der Maßnahme überwiegt, noch nicht, daß die Maßnahme auch entschädigungslos zu dulden ist 1 7 0 . Die Stärke eines öffentlichen Interesses al166 So i m Schaumlavaurteil des B G H — N J W 1977, 945 (946); ähnlich das B V e r w G i m Badehüttenurteil — B V e r w G E 4, 57 (60) u n d i m Pappelanbauurteil — B V e r w G E 3, 335 (337). Z u m gleichen Ergebnis k o m m t auch SchulzeOsterloh: Eigentumsopferentschädigung, S. 202 f. 167 So i m U r t . v. 2. Februar 1978 — BauR 1978, 211 (213). 168 Ebenso Bender, N J W 1965, 1297 (1301). Dazu zweites Kapitel Ε I I 3. 189 Vgl. Maunz/Zippelius, § 28 I I 6, S. 228. 170 So auch der B G H i m Urt. v. 25. Januar 1973 i n B G H Z 60, 126 (134 f.).

4 Parodi

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1. Kap.: Problemlage

lein kann einen entschädigungslosen Entzug von Eigentümerpositionen eben nicht rechtfertigen 171 . Gerade bei einem starken Allgemeininteresse gebietet der Grundsatz der Lastengleichheit, nicht dem „zufällig" von einem Eingriff Betroffenen die Lasten des Eingriffs aufzubürden, sondern diese von der begünstigten Allgemeinheit tragen zu lassen 172 . Hans Schulte 173 beklagt ebenfalls die mangelnde Reichweite der Theorie von der Situationsgebundenheit, insbesondere dort, wo die Situationsgebundenheit eines Gebäudes durch den i n i h m verkörperten künstlerischen Gehalt entstehe. Es würden, so Schulte, jeweils beliebige Eigenschaften zur relativen „Situation" gestempelt. Er führt den Fall an, daß man zur Straßenverbreiterung Vorgärten wegnimmt. Deren Situation führe so zwingend zur Wegnahme, daß man von einer entschädigungslosen Sozialbindung sprechen müsse, wenn man das Merkmal der Situationsgebundenheit völlig ernst nehme. Man müsse sich hier, u m zu einem vernünftigen Ergebnis zu kommen, auf den Wesensgehalt des Eigentums besinnen. Eine „Großformel" sei also mit der Situationsgebundenheit nicht gefunden 174 . Diese Probleme hat die Rechtsprechung wohl erkannt, da sie — neben der Situationsgebundenheit — auch auf die Schwere des Eingriffs 1 7 5 abstellt und prüft, ob der Wesensgehalt verletzt ist 1 7 6 . Trotz der dadurch erzielten, i. d. R. befriedigenden Ergebnisse, ist dieser Doppelprüfung entgegenzuhalten, daß sie inkonsequent ist. Denn nach der Theorie von der Situationsgebundenheit besteht die Pflichtigkeit von vornherein kraft „Situation" und w i r d durch die Maßnahme nur zur Pflicht konkretisiert. Dann kann doch i n der Maßnahme, und sei sie noch so schwerwiegend — da die Rechtsposition gar nicht betroffen i s t 1 7 7 — keine Enteignung liegen! Und wie kann das Verbot einer bestimmten Nutzung, die nicht von A r t . 14 GG geschützt ist, den Wesensgehalt des Eigentums berühren? Auch i n anderen Bereichen werden die Konsequenzen daraus, daß die Sozialgebundenheit von vornherein besteht und lediglich konkretisiert 171 Wie auch v o m B G H i m Beschl. v. 13. J u l i 1978 — N J W 1978, 2290 (2293) — ausgesprochen. 172 So der B G H i n N J W 1978, 2290 (2293) m. w. H. 178 Schulte: Z u r Dogmatik, S. 14. 174 So Schulte: Z u r Dogmatik, S. 14; dazu auch Bender, N J W 1965, 1297 (1301). 176 So ζ. B. B G H Z 60, 126 (132); 60, 145 (150); B V e r w G E 15, 1 (2). 176 So bereits B G H Z 23, 30 (32); B G H D Ö V 1957, 669; B G H L M Nr. 70 zu A r t . 14 GG; B G H W M 1958, 359 (360); B G H N J W 1960, 1618 (1619); B G H W M 1962, 307 (308); besonders deutlich i n B G H Z 60, 145 (147) u n d B G H L M Nr. 1 zu A r t . 14 (B) GG. Ebenso das B V e r w G i n st. Rspr., ζ. B. B V e r w G E 3,335 (337). 177 So die st. Rspr., ζ. B.: B G H Z 23, 30 (33); B G H DÖV 1957, 669 f.; B G H L M Nr. 70 zu A r t . 14 GG; B G H W M 1958, 359 (361); B V e r w G E 15, 1 (2).

C. Zwischenergebnis

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wird, nicht gezogen. So dürfte, wenn die Pflichtigkeit von vornherein wegen der Lage des Eigentumsobjekts besteht, die Frage, ob eine Nutzung bereits ausgeübt wurde, keine Rolle spielen. Denn ein schützenswertes Vertrauen auf eine bestimmte Nutzung konnte kraft der Situationsgebundenheit gar nicht erst entstehen. Eine Ausnahme bestünde nur für jene Fälle, wo eine Nutzung begonnen wurde, bevor sich eine situationsbedingte Pflichtigkeit entwickeln konnte. Daneben bestehen sogar Unklarheiten, ob die ergänzend herangezogene Schwere- und Zumutbarkeitsgrenze objektiv oder subjektiv zu bestimmen ist. Eine subjektive Unzumutbarkeitsgrenze, die auf die finanziellen Möglichkeiten des Eigentümers abstellt, ist aber schon deshalb abzulehnen, weil das Eigentumsobjekt nicht mehr oder weniger geschützt sein kann, je nachdem, ob der Eigentümer mehr oder weniger reich ist, mehr oder weniger verfügbare Barmittel h a t 1 7 8 . Abgesehen davon ist nach der Theorie der Situationsgebundenheit dasjenige Eigentumsobjekt mehr geschützt, das als Wirtschaftsobjekt erst geschaffen oder erworben wurde 1 7 9 . Damit werden aber faktisch Spekulanten geschützt. Es besteht außerdem der faktische Zwang, werterhöhende Nutzungen auszuüben — also ζ. B. Kies und Schaumlava abzubauen oder das alte Gebäude frühzeitig durch ein neues zu ersetzen — u m i n den Schutz der bisher ausgeübten Nutzung zu kommen und dadurch den i m Grundstück liegenden Wert zu erhalten. Denn nur die bisher ausgeübte Nutzung w i r d nach der Theorie der Situationsgebundenheit effektiv geschützt. C. Zwischenergebnis Die Theorie der Situationsgebundenheit wurde von der Rechtsprechung aus der Zweckentfremdungs- und der Privatnützigkeitstheorie entwickelt, da mit dem Ausschluß der entschädigungslosen Enteignung i m Grundgesetz nach den bis dahin gültigen Abgrenzungskriterien eine für den Staat kaum tragbare Entschädigungswelle auf i h n zugekommen wäre. Gegen die Theorie der Situationsgebundenheit sprechen jedoch verschiedene Gesichtspunkte: Abgesehen von einer nicht zu unterschätzenden Gefahr der Aushöhlung des Eigentums mittels dieses Begriffs führt die Theorie zu keinen eindeutigen, der Rechtssicherheit genügenden Ergebnissen und hat daher ein untragbares Ermessen der m i t der Sache 178 So auch Moench, N J W 1980, 1545 (1549) m. w. N. Vgl. auch zweites K a p i t e l E 7 a) bb) α). 179 So B G H DÖV 1957, 669 (670).

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1. Kap.: Problemlage

befaßten Richter zur Folge. Von deren innerer Einstellung hängt es letztlich ab, ob eine Maßnahme lediglich als Realisierung der Sozialbindung des Eigentums oder bereits als Enteignung angesehen wird. Oft fließen auch fiskalische Gesichtspunkte i n die Entscheidung ein, was die Gefahr i n sich birgt, daß schwerere ( = teurere) Maßnahmen entschädigungslos bleiben. Die Theorie läuft letztlich auf eine bloße Abwägung öffentlicher Interessen gegen die privaten Interessen des Eigentümers hinaus, was als K r i t e r i u m für die Abgrenzung der entschädigungslosen Eigentumsbindung von der Enteignung ungeeignet ist, da sowohl für eine rechtmäßige Eigentumsbindung als auch für eine rechtmäßige Enteignung ein überwiegendes öffentliches Interesse vorliegen muß. Außerdem ist die Figur des „vernünftigen Eigentümers" nicht i n der Lage, die Grenzen eines mit der Freiheit eng verbundenen Grundrechts zu definieren. Die Theorie w i r d überdies von der Rechtsprechung nicht konsequent durchgehalten, wenn sie neben den der Theorie immanenten Kriterien als „Notbremse" Schwerekriterien und eine Wesensgehaltsprüfung einführt, obwohl nach der Theorie eine situationsbedingte Belastung dem Grundrecht bereits immanent ist. Keine Rolle spielen dürfte ebenfalls die Frage, ob eine Nutzung bisher ausgeübt wurde, da ein schutzwürdiges Vertrauen auf eine bestimmte Nutzung kraft Situationsgebundenheit gar nicht erst entstehen konnte. Daneben führt die Theorie zur ungewollten Konsequenz, daß Spekulanten geschützt werden und ein faktischer Zwang zur Ausübung werterhöhender Nutzungen besteht. Die Theorie der Situationsgebundenheit vermag daher ihre Aufgabe der Abgrenzung der Eigentumsbindung von der Enteignung nicht zu erfüllen. Es bedarf neuer, stärker an der Systematik des A r t . 14 GG orientierter Abgrenzungskriterien.

Zweites Kapitel

Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie A. Die Eigentumsgewährleistung I. Der Meinungsstand Nach A r t . 14 Abs. 1 Satz 1 GG w i r d „das Eigentum"

gewährleistet.

Das Privatrecht versteht unter Eigentum überwiegend das umfassendste Herrschaftsverhältnis an einer Sache1. Nach § 903 BGB kann der Eigentümer einer Sache, „soweit nicht das Gesetz oder Rechte Dritter entgegenstehen, mit der Sache nach Belieben verfahren und andere von jeder Einwirkung ausschließen". Heute ist für die Individualgarantie des A r t . 14 GG anerkannt 2 , daß dieser Eigentumsbegriff nicht mit dem von A r t . 14 GG übereinstimmt, sich vielmehr sowohl i m Umfang als auch i n seiner Funktion unterscheidet: Während § 903 BGB als Privatrechtsnorm i n erster Linie das Verhältnis der Bürger zueinander regelt, also die Ebene rechtlicher Gleichstellung betrifft, bezieht sich A r t . 14 GG auf das Verhältnis des Eigentümers zu dem i h m übergeordneten Staat 3 . I m allgemeinen Sprachgebrauch erstreckt sich der Eigentumsbegriff nicht nur, wie § 903 BGB auf das Sacheigentum, sondern auf das Herrschaftsrecht an allen Vermögensgegenständen, also auch auf alle dinglichen Rechte, Mitgliedschaftsrechte, Forderungen usw. 4 . Zu diesem „erweiterten Eigentumsbegriff" bekennt sich die Rechtsprechung seit der 1 Vgl. ζ. B. v. Gierke: Das Sachenrecht des bürgerlichen Rechts, § 26 I 1, der v o n einer dinglichen Totalherrschaft an einer Sache u n d i n § 26 I I I v o n dem umfassensten Herrschaftsrecht, das an einer körperlichen Sache denkbar ist, spricht. Vgl. aber auch Westermann: Sachenrecht, § 28 I 2 oder Lent/Schwab: Sachenrecht, § 24 I I 1, w o zu lesen ist: „Das Eigentum ist ein umfassendes, aber nicht schrankenloses Recht". 2 Zuletzt B V e r f G 58, 300 (335). Vgl. auch Ipsen, A ö R 91, 86 ff. (87) m. w. N. Z u m Schutzumfang bei der Institutsgarantie siehe folgende Ausführungen. 8 Vgl. Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 8; Dürig, ZgS 109 (1953), S. 326 ff. (346); Quaritsch, DVB1. 1959, 455 (457); Rupp: Grundfragen der heutigen V e r waltungslehre, S. 230 Fn. 405 u n d S. 242 f.; Chlosta: Der Wesensgehalt der Eigentumsgewährleistung, S. 18. 4 Dazu Chlosta, S. 18, 17; Arndt/Rudolf: Öffentliches Recht, S. 119.

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

Entscheidung des Reichsgerichts vom 13. Dezember 19245. Danach schützt A r t . 14 GG alle Vermögenswerten Rechte, die einer Person zustehen. Dies gilt uneingeschränkt für Rechtspositionen des Privatrechts und, so die neuere Rechtsprechung, i n gewissem Umfang auch für solche des öffentlichen Rechts 6 . Die Eigentumsgewährleistung verbürgt besonders die Veräußerungsfreiheit 7 , den Bestandsschutz und nach der Theorie der implizierten Grundrechte 8 i n gewissem Umfang auch eine Entstehenssicherung 9 . Außer dem „Haben-Dürfen" ergibt sich aus der Eigentumsgarantie eine Herrschaftsgewalt i n Form des Rechts, vom Gegenstand Gebrauch zu machen 10 . Die Eigentumsgarantie hat nicht i n erster Linie die A u f gabe, die entschädigungslose Wegnahme zu verhindern, sondern den Bestand des Eigentums i n der Hand des Eigentümers zu sichern 11 . Nur unter den engen Voraussetzungen einer zulässigen Enteignung wandelt sich die Bestands- i n eine Wertgarantie. Vom Eigentumsschutz umfaßt werden nach herrschender Meinung nicht bloße tatsächliche Gegebenheiten, Chancen, Verdienstmöglichkeiten und Interessen 12 , sondern nur Rechtspositionen, die einem Rechts5 RGZ 109, 310 (319). Vgl. auch die Fortsetzung dieser Rechtsprechung durch den B G H i n B G H Z 6, 270 (278). Z u m erweiterten Eigentumsbegriff vgl. auch Maunz, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, A r t . 14 Rdnr. 32 u n d Maurer: Allgemeines Verwaltungsrecht, § 26 I I I 2. β Z u den subjektiven öffentlichen Berechtigungen vgl. Weber: Eigentum u n d Enteignung, i n : Neumann/Nipperdey/Scheuner, Die Grundrechte, I I , S. 331 ff. (354) u n d die Darstellung des Meinungsstands bei Kimminich: BK, A r t . 14 Rdnr. 68 ff. u n d Maunz, i n : Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 14 Rdnr. 33 ff.; ausführlich auch OssenbiXhl: Staatshaftungsrecht, § 14, 4 a, S. 103 ff. 7 Der Veräußerungsfreiheit k o m m t nach dem Beschl. des B V e r f G v. 19. J u n i 1969 entscheidende Bedeutung zu, vgl. BVerfGE 26, 215 (222). 8 Dieser Auslegungsgrundsatz ist i n der Schweizerischen Rechtsprechung entwickelt worden, aber auch v o m B V e r f G vereinzelt herangezogen worden, vgl. zu dieser Auslegungsmethode Bleckmann: Allgemeine Grundrechtslehren, S. 65. 9 Kloepfer (Grundrechte als Entstehenssicherung u n d Bestandsschutz, S. 45 ff.) begründet die Garantie der Entstehenssicherung zunächst m i t dem „Fingerzeig" der Eigentumserwerbsmöglichkeit durch Erbfolge u n d h a u p t sächlich damit, daß eine Veräußerungsfreiheit ohne Erwerbsfreiheit nicht vorstellbar ist. 10 Vgl. Hamann/Lenz: GG, zu A r t . 14 A n m . Β 4 b) dd), S. 286. 11 BVerfGE 24, 367 (400) u n d 38, 175 (181). 12 So die ständige Rechtsprechung des BVerfG, z.B. BVerfGE 17, 232 (248); 20, 31 (34); 28, 119 (141 f.); 30, 292 (334 f.); 31, 8 (32); 39, 210 (237); 45, 272 (296) u n d 51, 193 (222). Dies entspricht auch der ständigen Rechtsprechung des BGH, vgl. dazu insbesondere die Elbeleitdammentscheidung i n B G H Z 45, 150 (155). Das BVerwG entwickelte die Figur der „eigentumskräftig verfestigt e n Anspruchsposition" u m einer zukünftigen Nutzungschance (ζ. B. der Baulandeigenschaft) Eigentumsschutz zukommen zu lassen, vgl. ζ. B. B V e r w G E 26, 111 (115 ff.); vgl. auch 1. K a p i t e l A I I 2. Vgl. dazu: Maurer, §26 I I 2 Rdnr. 21 u n d Arndt/Rudolf, S. 119.

Α. Die Eigentumsgewährleistung

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subjekt bereits zustehen. Ebensowenig schützt A r t . 14 GG nach Meinung der Rechtsprechung vor der Auferlegung von Geldleistungen, falls der Pflichtige nicht übermäßig belastet w i r d und seine Vermögensverhältnisse grundlegend beeinträchtigt werden 1 3 . Demgegenüber w i r d aber von der Rechtslehre gefordert, Geldleistungspflichten als grundsätzlich dem Eigentumsschutz des A r t . 14 GG unterstellt anzusehen. Es sei inkonsequent, den Schutz des A r t . 14 GG zunächst zu versagen, u m dann i n Extremfällen doch A r t . 14 GG für anwendbar zu befinden 14 . Es lassen sich zwei Schutzrichtungen der einheitlichen Eigentumsgarantie unterscheiden 15 : Zunächst gewährt A r t . 14 GG als Rechtsstellungsgarantie 16 das konkrete Vermögensrecht des einzelnen so, wie er es besitzt. Die Institutsgarantie verpflichtet den Staat darüber hinaus, durch seine Gesetzgebung Rechtsinstitute aufrechtzuerhalten oder fortzuentwickeln, die am Maßstab des verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs gemessen, den Namen Eigentum verdienen 1 7 . Als Institutsgarantie wendet sich A r t . 14 Abs. 1 Satz 1 GG nur an den Gesetzgeber, d. h. an den Schöpfer von Gesetzen i m materiellen Sinn. Die Institutsgarantie sichert einen Grundbestand von Normen, der gegeben sein muß, u m das Recht als „Privateigentum" bezeichnen zu 13

Vgl. dazu Leibholz/Rinck: GG, A r t . 14 Rdnr. 7. V o m BVerfG ist der Grundsatz, daß A r t . 14 GG nicht v o r der Auferlegung v o n Geldleistungen schützt, zuerst i m Investitionshilfeurteil v. 20. 7.1954 — BVerfGE 4, 7 (17) ausgesprochen worden u n d i m Urt. v. 12.11. 1958 — BVerfGE 8, 274 (330) u n d auch i n späteren Urteilen wiederholt worden, vgl. ζ. B. BVerfGE 10, 89 (116); 10, 354 (371); 11, 105 (126); 14, 221 (241); 19, 119 (128 f.); 19, 253 (267 f.); 23, 288 (314 f.); 26, 327 (338); 27, 111 (131); 27, 326 (343); 29, 402 (413). Erstmals am 24. J u n i 1962 — BVerfGE 14, 221 (241) — fügte das B V e r f G dem Grundsatz die Ausnahme bei der sog. „Erdrosselungssteuer" hinzu. I m Urt. v. 17.1.1958 — B V e r w G E 6, 134 (144) — ließ das BVerwG dahingestellt, ob die Auferlegung von Geldleistungen eine Enteignung darstellen k a n n u n d ließ eine Enteignung jedenfalls mangels Intensität des Eingriffs scheitern. I m U r t . v. 6. 8.1959 — B V e r w G E 10, 3 (7) — u. i m Urt. v. 24. März 1961 — B V e r w G E 12, 140 (162) — Schloß es sich der Meinung des B V e r f G an, daß A r t . 14 GG das Vermögen nicht v o r der Auferlegung v o n Geldleistungen schützt. Nach den gleichen Grundsätzen w i e das B V e r f G u r t e i l t der Bundesfinanzhof i n st. Rspr., vgl. ζ. B. das U r t . v. 27. 7.1967 — B F H E 89, 422 (441) u n d das Urt. V. 19. 4.1968 — B F H E 92, 495 (505 f.). 14 Vgl. die Nachweise der kritischen Stimmen bei Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 62 ff. 15 Z u den zwei Garantiefunktionen: Weber: Eigentum, S. 331 ff. (355); Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 85; Maunz/Zippelius, § 28 I I 2, S. 223; Ekkehart Stein, § 13 I I , S. 164; Maunz, i n : Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 14 Rdnr. 30 u n d Leibholz/Rinck t A r t . 14 Rdnr. 1. Vgl. auch BVerfGE 24, 367 (389) u n d BVerfGE 42, 263 (294). 16 Gegen diese Begriffsbestimmung: Mangoldt/Klein: Das Bonner GG, Bd. I, A r t . 14 A n m . I I 6 a, S. 417, w o behauptet w i r d , daß „dieser neuartige Begriff" entbehrlich sei. 17 BVerfGE 24, 367 (389). Z u m Umfang der Institutsgarantie vgl. auch Β I I I dieses Kapitels.

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

können 1 8 . Dazu gehört nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts insbesondere die „Privatnützigkeit" und die grundsätzliche Verfügungsfreiheit des Eigentümers über das Eigentumsobjekt 19 . Während Rechtsprechung und Lehre bei der Rechtsstellungsgarantie einheitlich vom „erweiterten Eigentumsbegriff" ausgehen, ist der Schutzumfang bei der Institutsgarantie umstritten. Während das BVerfG und ein Teil der Rechtslehre 20 den gleichen Schutzumfang wie für die Rechtsstellungsgarantie zugrunde legen, hält ein anderer Teil der Rechtslehre den Eigentumsbegriff des BGB hier für einschlägig 21 . Dem ist jedoch nicht zu folgen. Denn der Eigentumsbegriff des BGB hat mit dem Verhältnis des Eigentümers zum Staat, wie bereits zu Anfang erläutert, nichts zu tun. Wenn ein vermögenswertes Recht zum Grundbestand von Normen gehört, die gegeben sein müssen, damit das Institut „Eigentum" bejaht werden kann, so ist dieses Recht dem Institutsschutz zu unterstellen, unabhängig davon, ob nach dem Sachenrecht des BGB „Eigentum" vorliegt oder nicht. I n der modernen, arbeitsteiligen Industriegesellschaft ist nicht mehr nur das Sacheigentum die entscheidende Grundlage und das ordnende Element für eine möglichst unabhängige Existenzerhaltung und Sicherung einer eigenverantwortlichen Lebensgestaltung. Vielmehr beruht die wirtschaftliche Lebensgrundlage der meisten Menschen auf schuldrechtlichen, dinglichen, arbeitsrechtlichen und verwaltungsrechtlichen Beziehungen und Rechtsstellungen. Daher hat die Rechtsprechung für die Individualgarantie auch deren Schutz anerkannt 2 2 . Der Schutz des Bürgers kann aber nur effektiv und umfassend sein, wenn der Gesetzgeber auch für solche Vermögenswerten Güter grundsätzlich verpflichtet ist, Rechtsinstitute aufrecht zu erhalten und fortzuentwickeln. Daher muß nach dem Grundsatz „ i n dubio pro liberate" auch für die Institutsgarantie der erweiterte Eigentumsbegriff gelten 2 3 . 18

BVerfGE 24, 367 (389); 26, 215 (222). Vgl. dazu insbes. den ersten Urheberrechtsbeschluß v. 7. J u l i 1971 — BVerfGE 31, 229 (240). Ebenso: BVerfGE 37, 132 (140) u n d BVerfGE 38, 348 (370). 20 Vgl. insbes. BVerfGE 31, 229 (239 ff.). Z u den Vertretern der Rechtslehre: vgl. Ekkehart Stein, § 13 I I , S. 164; Hamann/Lenz, A r t . 14 A n m . Β 1 b), S. 281 u n d Β 3, S. 284; Hesselberger: GG, A r t . 14 A n m . I I 1, S. 97. Vgl. auch Weber: Eigentum, S. 331 ff. (355). 21 Ζ. B. Maunz, i n : Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 14 Rdnr. 30, A n m . I I 2. 22 Vgl. Weber: Eigentum, S. 331 ff. (352 f.), der darlegt, daß diese Tatsache h i n t e r der Begründung des B G H (BGHZ, 270 [278]) stand, daß w e n n es eine Eigentümlichkeit des modernen Verwaltungsstaats sei, daß die staatliche E n t eignung nach dem ganzen Vermögen der Bürger greife, dann müsse auch das ganze Vermögen unter den Schutz der Verfassung genommen werden. 23 Ä h n l i c h Chosta, S. 19 ff. (22). Z u r Grundgesetzauslegung nach diesem Grundsatz vgl. Bleckmann, S. 63 f. m. w. N. u n d die Erweiterung dieses 19

Α. Die Eigentmsgewährleistung

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II. Die Funktion der Eigentumsgarantie24 Um Inhalt und Grenzen der Eigentumsgewährleistung i m Einzelfall feststellen zu können, bedarf es der Rückbesinnung auf den Zweck und die Funktion des A r t . 14 Abs. 1 Satz 1 GG. Unter der Geltung des Grundgesetzes hat sich die Einsicht i n die Notwendigkeit und Legitimität teleologischer Interpretation der Eigentumsgarantie rasch durchgesetzt, nachdem der Große Senat des Bundesgerichtshofs i n seinem Urteil vom 10. Juni 195225 entsprechende Maßstäbe gesetzt hat und es nicht bei einer kommentarlosen Übernahme der ständigen und gefestigten Rechtsprechung des Reichsgerichts beließ. Das Bundesverfassungsgericht folgte seinem Beispiel und formulierte i n seinem 1974 ergangenen U r t e i l 2 6 : Das Grundgesetz enthält „keine Definition des Eigentumsbegriffs i m verfassungsrechtlichen Sinne. Bei der Beantwortung der Frage, welche Vermögenswerten Güter als Eigentum i m Sinne des A r t . 14 GG anzusehen sind, muß daher auf den Zweck und die Funktion der Eigentumsgarantie unter Berücksichtigung ihrer Bedeutung i m Gesamtgefüge der Verfassung zurückgegriffen werden". Damit vollzog sich ein Wechsel von einer mehr historisch zu einer mehr funktionsbestimmten Auslegung 27 . Auch i n der Lehre ist heute anerkannt, daß der Rückgriff auf ein historisches Verständnis vom Eigentum allein nicht mehr genügt, sondern daß es notwendig geworden ist, den verfassungsrechtlich vorgegebenen Gewährleistungsbereich von der Funktion des Grundrechts her zu bestimmen 28 . Dennoch muß betont werden, daß gerade die teleologische Interpretation, die i m Unterschied zur historischen Interpretation gegenüber einem Meinungswandel besonders offen ist, nicht dazu mißbraucht werGrundsatzes S. 56 f. Kritisch dazu allerdings Hesse, § 2 Rdnr. 72. Hesses K r i t i k wendet sich jedoch grundsätzlich n u r gegen die A n w e n d u n g dieser Auslegungsmethode zur Bestimmung des Verhältnisses v o n verfassungsrechtlicher Freiheitsgewährung u n d -beschränkung. Diese Auslegungsmethode muß jedoch A n w e n d u n g finden, w e n n es darum geht, den Schutzumfang der Eigentumsgewährleistung zu bestimmen u n d die anderen Auslegungsmethoden zu keinem eindeutigen Ergebnis führen. 24 Die Darstellung der Funktionen beschränkt sich wegen der vorliegenden Thematik auf solche des Privateigentums an G r u n d u n d Boden. Funktionen des unternehmensgebundenen Eigentums bleiben daher weitgehend unberücksichtigt. Vgl. zum unternehmensgebundenen Eigentum: v. Plessen: Qualifizierte Mitbestimmung u n d Eigentumsgarantie, S. 34 ff. 25 B G H Z (GS) 6, 270 (276 ff.). 26 BVerfGE 36, 281 (290); ebenso BVerfGE 42, 263 (292 f.). 27 So dargelegt v o n Meyer-Abich, S. 22; ebenso Ekkehart Stein, § 13 I I I , S. 165. 28 Vgl. Meyer-Abich, S. 22 f. m. w. N. Nach Arndt/Rudolf, S. 104 f. k a n n man n u r mittels der teleologischen Interpretation der „unbestimmten Weite u n d Offenheit der Grundrechtsnorm" H e r r werden.

2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

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den darf, den Eigentumsschutz — entgegen dem Willen des Gesetzgebers — unzulässig zu verkürzen. Sie darf lediglich dazu dienen, die Grundsätze, die der Eigentumsgarantie zugrunde liegen, auf heutige Verhältnisse zu übertragen. 1. Die Abwehrfunktion Nach der klassischen liberalen Auffassung begründen die Grundrechte i n erster Linie Abwehrrechte des einzelnen gegen Beeinträchtigungen seiner Freiheits- und Eigentumssphäre durch den Staat 29 . I n neuerer Zeit w i r d mehrfach die Auffassung vertreten, die Grundrechte hätten einen Bedeutungswandel erfahren und spielten als Abwehrrechte faktisch keine Rolle mehr 3 0 . Sie seien nur noch für die heute auf wenige Prozent der Bevölkerung geschrumpfte, reiche Schicht von Bedeutung, die vom Staat unabhängig aus eigenen M i t t e l n existieren könnten. Dem ist entgegenzuhalten 31 , daß die meisten Urteile des Bundesverfassungsgerichts die Grundrechte gerade i n ihrer Funktion als Abwehrrechte herangezogen haben, ohne daß es sich bei den Klägern u m reiche Leute gehandelt hat. Gegen diese These spricht auch ein Vergleich m i t autoritären Wohlfahrtsstaaten, i n denen zwar die staatlichen Leistungspflichten verstärkt wurden, aber die Grundrechte als Abwehrrechte verkümmert sind. Wenn durch den Wandel vom Liberalismus zum Sozialstaat der Bürger vom Staat nicht nur ein „In-Ruhe-gelassen-werden", sondern einen Anspruch auf staatliche Leistungen erwarten darf, so kann das nicht bedeuten, daß damit der Staat legitimiert wird, stärker i n die Freiheitssphäre des einzelnen einzugreifen. Auch wenn man nach einem neuen Grundrechtsverständnis die Grundrechte als Teilhaberechte betrachtet, so bedeutet dies keineswegs, daß der Staat diesen Teilhabeanspruch durch Einbrüche i n die Freiheit des einzelnen Eigentümers erfüllen darf. Denn auch der Sozialstaat kann nur als Rechtsstaat tätig werden 3 2 . Damit ist aber die Abwehrfunktion der Grundrechte nach wie vor aktuell.

29

Vgl. Bleckmann, S. 156 u n d Arndt/Rudolf, S. 106. So ζ. B. Kratzmann: Grundrechte — Rechte auf Leistungen, S. 59 f.; auch Arndt/Rudolf, S. 106, weisen auf die Gefahr hin, daß lediglich für eine M i n derheit der soziale Besitzstand abgesichert u n d verfestigt w i r d . 31 Vgl. Klein: Die Grundrechte i m demokratischen Staat, S. 38 ff., insbes. S. 40; Schwabe: Probleme der Grundrechtsdogmatik, S. 13 f. m . w . N . ; Bleckmann, S. 156 f. m. w. N. 32 Ä h n l i c h Starck: V o m G r u n d des Grundgesetzes, S. 56 ff. 80

Α. Die Eigentumsgewährleistung

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2. Die Freiheitsfunktion Das Eigentum ist nach der herrschenden Auffassung deshalb verfassungsrechtlich geschützt, weil es als reale Basis personaler Existenz und Entfaltung die Freiheit des einzelnen sichert. Als A n t w o r t auf die elementaren Freiheitsverletzungen der NS-Zeit griffen die Grundgesetzgeber auf die klassischen Freiheitsrechte und das Freiheitsprinzip des liberalen Rechtsstaats zurück 3 3 . Auch das Bundesverfassungsgericht hat i n ständiger Rechtsprechung erklärt, daß A r t . 14 GG die materielle Basis der Freiheit schützt. I m Hamburger Deichurteil vom 18. Dezember 196834 führte das Bundesverfassungsgericht aus: „Das Eigentum ist ein elementares Grundrecht, das i n einem inneren Zusammenhang mit der Garantie der persönlichen Freiheit steht. I h m kommt i m Gesamtgefüge der Grundrechte die Aufgabe zu, dem Träger des Grundrechts einen Freiheitsraum i m vermögensrechtlichen Bereich sicherzustellen und i h m damit eine eigenverantwortliche Gestaltung des Lebens zu ermöglichen". 35 Der große Senat des Bundesgerichtshofs hat bereits i m Beschluß vom 10. Juni 195236 ausgesprochen, daß der i n den Staat eingegliederte einzelne, u m unter seinesgleichen als Person, d. h. frei und selbstverantwortlich leben zu können und u m nicht zum bloßen Objekt einer übermächtigen Staatsgewalt zu werden — also u m seiner Freiheit und Würde w i l l e n —, einer rechtlich streng gesicherten Sphäre des Eigentums bedürfe. Auch das Bundesverwaltungsgericht anerkennt i n seinen Urteilen die freiheitssichernde Funktion des Eigentums 37 . Die Rechtslehre hat sich überwiegend dieser Meinung angeschlossen38. Die Eigentumsgewährleistung dient danach der Verwirklichung der Freiheit durch und m i t der Sache. Sie macht als wirtschaftliche Resource frei und dient der „Selbstdarstellung der Person". 33 Böckenförde (NJW 1974, 1529 ff. [1537 f.]) fordert daher, die Auslegung der Grundrechte nicht nach wechselnden Grundrechtstheorien, sondern auf der Grundlage einer liberalen Theorie unter Berücksichtigung des Sozialstaatsprinzips, vorzunehmen. Z u den versch. Grundrechtstheorien vgl. auch Arndt/Rudolf, S. 106 ff. 34 BVerfGE 24, 367 (389). 35 Ä h n l i c h i m Conter ganurteil v. 8. J u l i 1976 — BVerfGE 42, 263 (293) u n d i m Mitbestimmungsurteil v. 1. März 1979 — BVerfGE 50, 290 (339). 36 B G H Z 6, 270 (276). 37 Vgl. ζ. B. B V e r w G E 30, 235 (238). 38 Vgl. Maunz/Zippelius, § 28 I I 1, S. 223; Ekkehart Stein, § 13 I I , S. 162; Hesse, § 12 I I I 1 a, Rdnr. 442; Sellmann, N J W 1965, 1689 (1691); Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 17 ff.; v. Münch, A r t . 14 Rdnr. 1; Scheuner: Enteignungsentschädigimg, S. 115; Vgl. auch Meyer-Abich, S. 58 f. m. w. N. und Krüger, D Ö V 1955, 597 (601). Vgl. auch Fn. 165 des ersten Kapitels.

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

Dieser Funktionsbestimmung der Eigentumsgarantie liegt eine breite und tief verwurzelte Tradition zugrunde, die teilweise bis i n die Antike zurückreicht 39 . Dennoch wenden sich gegen diese noch herrschende Auffassung immer mehr Kritiker. Es handle sich u m eine heute überholte, zu sehr liberalistische Denkweise. Bei dem heutigen Funktionsverlust des Sacheigentums als private Existenzsicherung, Verfügung, individuelle Lebensgestaltung und als gesellschaftlicher Ordnungsfaktor sei eine Eigentumsbegründung aus Freiheitsgesichtspunkten nicht mehr haltbar. Außerdem sei besonders das Privateigentum an Grund und Boden und dem sog. „Produktiveigentum" sozial schädlich und begünstige allenfalls die Freiheit einer kleinen Minderheit, während es die Freiheit der breiten Masse beschränke 40 . Diese Argumente können jedoch nicht überzeugen. Ziel der Sozialgesetzgebung war es gerade, der Verwirklichung der Freiheit dadurch Vorschub zu leisten, daß die Realbedingungen verbessert wurden. Der Sozialstaat schafft und erweitert Freiheitsräume i m gegenständlichen Bereich, Substrate eigenverantwortlichen Lebens und Handelns und dam i t auch i m Sinne der Freiheitsthese das verfassungsgeschützte Eigentum. Damit kann i m Wandel vom Liberalismus zum Sozialstaat kein Funktionsverlust gesehen werden 4 1 . Auch das Bundesverfassungsgericht hat ausgesprochen, daß der Schutz des Eigentums i m sozialen Rechtsstaat auch und gerade für die sozial Schwachen besteht. Denn diese Bürger seien es, die dieses Schutzes u m der Freiheit w i l l e n i n erster Linie bedürften 4 2 . Denn die Eigentumsgarantie, so das Bundesverfassungsgericht 43 , zielt gerade darauf, dem einzelnen die wirtschaftliche Voraussetzung für eine eigenverantwortliche Lebensgestaltung zu gewährleisten. Zwar hat sich heute die A r t der sozialen Sicherung von der Familie zum Staat verlagert, aber eine existenzsichernde Funktion des Eigentums hat de facto immer nur für eine kleine Minderheit der Bevölkerung bestanden. Außerdem kann dem Eigentum die freiheitssichernde Funktion nicht schon deshalb abgesprochen werden, weil das Eigentum i n nur wenigen Händen ist, wenn für diese wenigen Eigentümer das Eigentum diese Funktion erfüllt 4 4 . 39

Dazu Meyer-Abich, S. 59-62. Z u den K r i t i k e n : Vgl. die Nachweise bei Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 10 f. Meyer-Abich, S. 78 ff. f ü h r t zusätzlich das Argument des Auseinanderfallens v o n Rechtsträgerschaft u n d Verfügungsmacht bei Großunternehmen an, das jedoch Konsequenzen allenfalls für Großunternehmen hat. 41 Dazu ausführlich Meyer-Abich, S. 67 f. 42 BVerfGE 42, 64 (77). 43 BVerfGE 40, 65 (83 f.). 44 Vgl. Meyer-Abich, S. 72 ff.; ebenso Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 12 f. 40

Α. Die Eigentumsgewährleistung

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Ganz abgesehen davon wäre die Tatsache, daß das Eigentum seine freiheitssichernde Funktion faktisch eingebüßt hätte, keine Rechtfertigung dafür, den Eigentumsschutz deshalb zu verkürzen oder ganz aufzuheben. Es ist vielmehr Aufgabe des Gesetzgebers, durch Inhalts- und Schrankenbestimmungen das Grundrecht wieder voll zur Entfaltung zu bringen. Die freiheitssichernde Funktion der Eigentumsgarantie ist i n der heutigen Zeit außerdem dadurch gestärkt worden, daß die Rechtsprechung auch Lohnansprüche und Versorgungsrechte verfassungsrechtlich als Eigentumsobjekt anerkannt hat 4 5 . 3. Die Leistungsfunktion Das Eigentum hat nach traditioneller und heute noch anerkannter Auffassung die Funktion, Dasjenige zu schützen, was der einzelne durch seine Arbeit geschaffen hat, und daneben einen Leistungsansporn zu geben 46 . I m Erdölbevorratungsbeschluß vom 16. März 1971 führte das Bundesverfassungsgericht aus 47 : „Die Gewährleistung des Eigentums ergänzt insoweit die Handlungs- und Gestaltungsfreiheit (BVerfGE 14, 288 [293]), indem sie dem Einzelnen vor allem den durch eigene Arbeit und Leistung erworbenen Bestand an Vermögenswerten Gütern anerkennt". Das Eigentum w i r d als „motorische K r a f t " angesehen 48 , die dazu führt, daß der Nichteigentümer nach einem Eigentumserwerb strebt und der Eigentümer versucht, sein Eigentum so gut als möglich zu nutzen. Die Sicht, Eigentum als „geronnene Arbeit" zu bezeichnen, reicht ideengeschichtlich zurück bis John Locke 49. Vermögenswerte Rechte werden aber i n der Industriegesellschaft nicht nur durch Arbeit, sondern ζ. B. auch durch Vererbung, Schenkung, Spekulation, Leistung von Dritten (ζ. B. Arbeitnehmern) und staatlichen Fürsorgeleistungen erworben. I n der Literatur wenden sich daher immer mehr K r i t i k e r gegen die Leistungsthese 50 . Tatsächlich führt es zu untragbaren Ergebnissen, wenn man das Eigentum i m jeweiligen Fall auf seine „Wurzel der Arbeit" abklopfen 45 Vgl. zur Stärkung der Eigentumsgarantie: Timm: Eigentumsgarantie u n d Zeitablauf, S. 26 ff. 46 Dazu Witzel, S. 9 ff. u n d Meyer-Abich, S. 25 ff. 47 BVerfGE 30, 292 (334). 48 So Witzel, S. 11 m. w. N. u n d Krüger: Allgemeine Staatslehre, S.426. 49 Vgl. die Darstellung bei Meyer-Abich, S. 28 ff. 50 Vgl. die Nachweise bei Meyer-Abich, S. 50.

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

würde 5 1 . Dann wäre konsequenterweise bei Sozialversicherungsansprüchen nur der einbezahlte Betrag, bei einer Enteignung von Grund und Boden nur der einmal gezahlte Kaufpreis und ein Beschenkter und ein Empfänger einer Subvention gar nicht gegen eine Entziehung geschützt 52 . Außerdem ist fraglich, was überhaupt eine „Leistung" bedeutet, mit der man Eigentum erwirbt. Ist die Einholung einer Baugenehmigung w i r k l i c h eine Tätigkeit, m i t der man die Baulandqualität „erarbeitet" 5 3 ? Die Ansicht, die die Genehmigung deshalb dem Eigentumsschutz unterstellt, weil sie „Vorspannrecht" der Leistung 5 4 oder durch nachträgliches Ins-Werk-setzen erarbeitet ist 5 5 , übersieht, daß nicht die Genehmigung, sondern nur das auf dieser Basis aufgebaute Bauwerk oder der „ m i t eigenen Händen aufgebaute Betrieb" erarbeitet ist. Konsequenterweise müßten nach dieser Auffassung fast alle ins Werk gesetzten, begünstigenden und Vermögenswerten Verwaltungsakte „Eigentum" sein 56 . Folglich kann aus der These, daß das Eigentum deshalb geschützt ist, weil es eine Leistungsfunktion hat, nicht geschlossen werden, daß i m Einzelfall, wo diese Funktion nicht bejaht werden kann, auch ein Eigentumsschutz verneint werden muß. Vielmehr war das Leistungskriterium Motiv für den Gesetzgeber, das Eigentum zu schützen. Über die Frage, ob Eigentum i m konkreten Fall vorliegt, bietet die These lediglich einen Anhalt, ist aber kein notwendiges konstitutives Moment des Eigentums. Es ist aber andererseits Aufgabe des Gesetzgebers, Regelungen zu schaffen, daß Eigentum Leistungsansporn bleibt und der Arbeitende Eigentum als „geronnene Arbeit" erwerben kann. 4. Die Machtverteilungsfunktion Das Bundesverfassungsgericht 57 und die herrschende Lehre 5 8 sind der Auffassung, daß das Grundgesetz kein Wirtschaftsverfassungsmodell 51

Dies ist aber gerade die Grundthese v o n Breuer. Oder n u r durch Herabsetzung der Anforderungen an das, was „ L e i stung" ist. Vgl. zu dieser Problematik Meyer-Abich, S. 35 ff. 63 Herzog: „Eigentum", in: Evangelisches Staatslexikon, Sp. 516, bejahend für die gewerbliche oder wasserrechtliche Konzession. 54 So Brammen: Die Ausdehnung der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie auf Rechte des öffentlichen Rechts, S. 124 f. 55 So Dilrig: Der Staat u n d die Vermögenswerten öffentlich-rechtlichen Berechtigungen seiner Bürger, in: Festschrift für W. Abelt, S. 13 ff. (46 f.). 56 Vgl. zu dieser Problematik: Meyer-Abich, S. 53. 57 Besonders deutlich ausgesprochen i m Mitbestimmungsurteil — BVerfGE 50, 290 (336 ff.). 58 Z u m Diskussionsstand: Tettinger, B B 1977, 1617 ff.; a. A . Rupp: G r u n d gesetz u n d „Wirtschaftsverfassung", S. 41, A n m . 68; Zuck: Wirtschaftsverfassung u n d Stabilitätsgesetz, S. 38 ff. 52

Α. Die Eigentumsgewährleistung

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festschreibt. Auch historisch 59 und verfassungsgeschichtlich 60 läßt sich eine Abhängigkeit von Marktsystem und demokratischer Freiheit nicht nachweisen. Was jedoch A r t . 14 GG festschreibt, ist eine „Gewaltenteilung durch Eigentum" 61. Sie dient dazu, dem übermächtigen Staat ein mächtiges Äquivalent, die Eigentümer und die freie Wirtschaft, gegenüberzustellen. Damit kommt es erstens zur innerwirtschaftlichen Gewaltenteilung — denn es gibt viele Arbeitgeber, viele Vermieter und Anbieter von Gütern, die einen vom Staat unabhängigen Gewinnerzielungszweck verfolgen —, und zweitens zu einer Gewaltenteilung zwischen Staat und Wirtschaft, da die wesentlichen Entscheidungen i m Bereich der Wirtschaft von privater und nicht von staatlicher Seite getroffen werden. Wenn Planungs- und Entscheidungskompetenzen für die Produktion und die Verteilung von Gütern und Dienstleistungen nicht beim Staat liegen, so ist damit die Ausübung politischer Gewalt und damit der Einsatz staatlicher Machtmittel von vornherein sachlich begrenzt. Es kommt dadurch auch zu einer Konfliktbegrenzung und einer Reduktion von Komplexität, da verschiedene Eigentümer über kleinere Bereiche entscheiden. 5. Die Erziehungsfunktion Nach Manfred Witzel 62 kommt dem Eigentum zusätzlich eine Erziehungsfunktion zu. Der Eigentümer habe Entscheidungsfreiheit, aber als Korrelat dazu auch die Verantwortlichkeit. Er trage das Risiko für sein Handeln. I m Privatbereich greife A r t . 14 Abs. 2 GG nicht ein, da die Gemeinschaft nicht vom Handeln des Eigentümers betroffen werde. Die Privatsphäre sei neutral. Hier müsse der Eigentümer nicht verantwortlich handeln. Er diene nur mittelbar der Gemeinschaft, indem er zu einem privatnützigen, d. h. eigennützigen Verhalten erzogen werde. Nach dem Prinzip der Privatnützigkeit werde aber vermutet, daß sich privatnütziges Eigentümerverhalten vorteilhaft für die Gemeinschaft auswirke. Wirke sich dagegen das Eigentümerverhalten unmittelbar auf die Gemeinschaft aus, so müßten dagegen die Belange der Gemeinschaft be69

Dazu Meyer-Abich, S. 114. M a n w a r sich i m Parlamentarischen Rat einig, daß m a n die künftige Ausgestaltung der Wirtschafts- u n d Sozialordnung dem Gesetzgeber überlassen wollte; vgl. dazu Ekkehart Stein, § 16 I I , S. 190 f. 61 Dazu Meyer-Abich, S. 142 ff. 62 Witzel, S. 11 ff. 60

64

2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

achtet werden. Hier, i m „öffentlichen Bereich" 6 3 , solle die Möglichkeit, als Eigentümer w i r k e n zu können, dazu dienen, daß der einzelne sich i n die Gemeinschaft einordne. Der Staat habe dem Eigentümer i m öffentlichen Bereich private Befugnisse anvertraut, damit er zu einem gemeinschaftsgebundenen Bürger erzogen werde. Das Eigentum diene hier der Integration des einzelnen i n die Gemeinschaft. Der Staat vertraue dem einzelnen Bürger das Eigentum i m öffentlichen Bereich, ein „Stück Sozialstaat" 64 an, u m die Zusammenarbeit m i t der Gemeinschaft zu ermöglichen. Das Eigentum mache daher sozial. Die Privatnützigkeit sei nur ein Mittel, u m die Erziehungswirkung zu erreichen. Der Eigennutz solle den Eigentümer i m öffentlichen Bereich zum Handeln bewegen, die Gemeinnützigkeit solle die A r t und Weise des Handelns bestimmen, was unmittelbar aus A r t . 14 Abs. 2 GG folge. Die Gemeinnützigkeit sei neben der gleichberechtigten Privatnützigkeit eine Zwecksetzungskomponente beim Eigentumsgebrauch. Während i m Privatbereich die A r t der Nutzung prinzipiell gleichgültig sei, müsse i m öffentlichen Bereich die A r t der Nutzung an den verfassungspolitischen Zielen gemessen werden. Diese Funktion des Eigentums, mag sie vom Standpunkt der Politikwissenschaft auch gerechtfertigt sein, stimmt m i t dem Menschenbild des Grundgesetzes und seiner Zielsetzung nicht überein. Nach dem Grundgesetz ist der höchste Wert der Mensch i n seiner lebendigen Wirklichkeit. I h m kommt i n der Gemeinschaft ein sozialer Wert- und Achtungsanspruch zu. Es widerspricht der Menschenwürde, den Menschen zum bloßen Objekt i m Staat zu machen oder i h m sein Selbstbestimmungsrecht streitig zu machen 65 . Nach Art. 2 Abs. 1 GG w i r d diesem selbstverantwortlichen Menschen die allgemeine Handlungsfreiheit, d. h. das Recht zu t u n und zu lassen, was er w i l l , garantiert. Das Grundgesetz geht nicht von einem unmündigen Menschen aus, der der Erziehung bedarf. Nicht der Wille des Staates, sondern die selbständige, freie Entscheidung des Menschen w i r d geschützt. Wenn diese Freiheit des einzelnen mit Staatsinteressen kollidiert, so ist i m Einzelfall zu entscheiden, welchem Interesse der Vorrang eingeräumt wird. Den Menschen nur deshalb zum Eigentümer zu machen, damit er lernt, sozial, d. h. gemeinschaftsnützig zu handeln, ist mit dem Denken des Grundgesetzes nicht vereinbar. Wo bleibt die Würde und Freiheit des Menschen, die das Grundgesetz so hoch hält, wenn der 63 A l s „öffentlichen Bereich" bezeichnet Witzel jenen Bereich, wo sich das Eigentümerverhalten u n m i t t e l b a r auf die Gemeinschaft auswirkt. 64 So Witzel, S. 16. 65 Vgl. Ekkehart Stein, § 20 I, S. 212 ff.

Α. Die Eigentumsgewährleistung

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Mensch zum Objekt der Staatsräson wird, wenn er dazu „erzogen" wird, staatlichen Interessen zu dienen? Auch die Privatnützigkeit dient nicht dazu, den Menschen durch eigennütziges Verhalten dazu zu erziehen, mittelbar der Gemeinschaft zu dienen. Reinhardt 66, der den Begriff der Privatnützigkeit ins Leben gerufen hat, wollte m i t diesem Begriff lediglich die Abgrenzung einer zulässigen Eigentumsbindung von einer Enteignung vornehmen. Die Privatnützigkeit ist daher nichts, das dazu dient, staatliche Interessen, wenn auch nur mittelbar, zu fördern. M i t Privatnützigkeit bezeichnet Reinhardt das M i n i m u m an Freiheit, das da sein muß, u m eine Enteignung noch verneinen zu können. Diese Privatnützigkeit erlaubt es gerade, eigene Interessen zu verfolgen, ohne irgendwelchen Zwang m i t telbar Staatsinteressen fördern zu müssen. Auch wenn man davon ausgeht, daß auch privatnütziges Verhalten i. d. R. dem Gemeinwohl dient, so soll umgekehrt der einzelne nicht zu einem solchen privatnützigen Verhalten erzogen werden. Vielmehr w i r d dem einzelnen ein Freiheitsbereich eingeräumt, wo er ohne Berücksichtigung der Staatsinteressen i n gewissem Umfang eigene Ziele verfolgen darf. Fassen w i r also zusammen: Die Eigentumsgarantie erfüllt eine A b wehr«, eine Freiheits-, eine Leistungs- und eine Machtverteilungsfunktion. Eine Erziehungsfunktion kommt A r t . 14 GG jedoch nicht zu. Die Freiheitsfunktion soll der Verwirklichung der Freiheit vom Staat und damit auch der Verwirklichung der Abwehr- und der M acht Verteilungsfunktion dienen. Daher steht i n A r t . 14 GG die Garantie der Freiheit i m Vordergrund. I I I . Folgerungen für die Eigentumsgewährleistung Da A r t . 14 GG i n erster Linie die Freiheit des einzelnen vom Staat verwirklichen soll, ist besonderes Augenmerk auf die selbständige Entscheidung des Eigentümers zu richten. Die Abwehrfunktion fordert, daß der Eigentümer einen eigenen Herrschaftsbereich vorfindet, wo er ungeachtet staatlicher Machtansprüche eigene Interessen und Motive verfolgen kann. Daher ist i m Bereich des Eigentums die Entscheidungsfreiheit überwiegend dem Eigentümer zugewiesen und dem Staat entzogen. Das Eigentum soll den einzelnen frei machen und zwar i n zweierlei Hinsicht: Einerseits soll i h m das Eigentum eine gewisse Unabhängigkeit i n materieller Hinsicht geben. Daher hat die Rechtsprechung zu 68

Reinhardt,

5 Parodi

S. 1 ff.

66

2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

Recht den Eigentumsbegriff auf schuldrechtliche, dingliche, arbeitsrechtliche und sonstige Vermögenswerte Rechte ausgedehnt, da darauf die wirtschaftliche Grundlage der meisten Menschen heute beruht. Es ist aber auch das zweite Merkmal zu beachten: Das Eigentum soll dem Eigentümer die Möglichkeit geben, seine Persönlichkeit zu entfalten; es soll der Selbstdarstellung der Person dienen. Dies bedeutet aber, daß nicht nur das Innehaben des Eigentums, sondern auch das dem eigenen Willen entsprechende Gebrauchmachen vom Eigentum wichtiges Element der Eigentumsgarantie ist. Nicht nur die Privatnützigkeit ist es, die das Eigentum ausmacht, sondern auch die Privatbestimmtheit. Der Eigentümer darf nicht zum Objekt der Staatsräson gemacht werden. Außerdem soll das Eigentum Leistungsansporn, motorische Kraft sein. Daher muß der Gesetzgeber dafür sorgen, daß der Bürger m i t Hilfe eigener Arbeit und Leistung Eigentum erwerben kann und Eigentum als Leistungsansporn attraktiv bleibt. B. Der Regelungsvorbehalt des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG I. Das Verhältnis der Eigentumsgarantie zur Inhaltsund Schrankensetzungsbefugnis vom Standpunkt der herrschenden Meinung Das Grundgesetz hat darauf verzichtet, „Inhalt und Schranken" des Eigentums selbst zu bestimmen und diese Aufgabe i n Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dem einfachen Gesetzgeber überlassen. Nach übereinstimmender Ansicht von Rechtsprechung und Lehre ist aber die Regelungsbefugnis des Gesetzgebers nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG nicht unbegrenzt. Dies betont das Bundesverfassungsgericht i n ständiger Rechtsprechung. So formulierte es i n seinem Urteil vom 7. August 196267: „Der Regelungsbefugnis des Gesetzgebers scheinen nach dem Wortlaut des A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 GG keine Schranken gesetzt zu sein. Es ist jedoch selbstverständlich, daß jede gesetzliche Inhalts- und Schrankenbestimmung sowohl die grundlegende Wertentscheidung des Grundgesetzes zugunsten des Privateigentums i m herkömmlichen Sinne (vgl. BVerfGE 1, [276]; 4, 219 [240]) zu beachten hat als auch mit allen übrigen Verfassungsnormen i n Einklang stehen muß, also insbesondere dem Gleichheitssatz, dem Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit und den Prinzipien der Rechts- und Sozialstaatlichkeit". I m Jahre 1968 führ67

BVerfGE 14, 263 (277 f.).

Β. Der Regelungsvorbehalt des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

67

te das Bundesverfassungsgericht i n einem Urteil aus 68 , daß Inhalt und Funktion des Eigentums der Anpassung an die gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse fähig und bedürftig seien und es Aufgabe des Gesetzgebers sei, unter Beachtung der grundlegenden verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen eine solche Anpassung vorzunehmen. I m Unterschied zum Bundesverfassungsgericht stellt das Bundesverwaltungsgericht darauf ab, ob die Inhaltsbestimmung dazu erfolgt, „ u m das Eigentum gegen übergeordnete oder gleichgeordnete kollidierende Werte abzugrenzen" 69 . Nach überwiegender Ansicht darf ein auf der Grundlage von A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 GG ergehendes Gesetz den Wesensgehalt nicht antasten 70 . Nach herrschender Meinung ist A r t . 19 Abs. 2 GG, der unmittelbar nur für Schrankenbestimmungen gilt, auf Eigentumsinhaltsbestimmungen wegen der Funktion, die Aushöhlung von Grundrechten durch übermäßige Einengung von Freiheitsbefugnissen abzuwenden, entsprechend anzuwenden 71 . Es ist allerdings umstritten, ob die Wesensgehaltsgarantie des A r t . 19 Abs. 2 GG sowohl für die Rechtsstellungs- als auch für die Institutsgarantie des Eigentums gilt. Für die Anwendung auf die Rechtsstellungsgarantie w i r d auf die Formulierung des A r t . 19 Abs. 2 GG verwiesen, der davon spricht, daß ein Grundrecht „ i n keinem Fall" i n seinem Wesensgehalt angetastet werden darf. Dabei sei „ i n keinem Fall" als „ i n keinem Einzelfall" zu lesen, da sowohl der grammatische Zusammenhang m i t Absatz 1 als auch die Tatsache, daß der Einzelmensch nach A r t . 1 GG i m Mittelpunkt des Grundrechtsschutzes steht, diese Auslegung begründe 72 . 68

BVerfGE 24, 367 (389). Vgl. B V e r w G E 2, 172 (174) u n d B V e r w G E 7, 297 (299). Kritisch dazu Krüger, D Ö V 1961, 721 (725 f.), der i n dieser Formulierung die Reduzierung der Befugnisse zur Inhaltsbestimmung auf eine bloße Schrankenziehung sieht. Vgl. auch D dieses Kapitels. 70 Vgl. Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 100 u n d Chlosta, S.39; BVerfGE 58, 300 (348). 71 Vgl. bes. Closta, S. 39 u n d S. 14 Fn. 3 m. w . H. U n d Maunz/Zippelius, § 28 I I 3, S. 225 u n d § 20 I 3, S. 153, der auch nach dem W o r t l a u t des A r t . 19 Abs. 2 GG diesen für Inhaltsbestimmungen für anwendbar hält. Ebenfalls für die Geltung der Wesensgehaltssperre: BVerfGE 14, 263 (270); B G H Z 6, 270 (279). M i t f ü r seine Theorie der Eigentums,hülse' spezieller Begründung: Schwerdtfeger: Unternehmerische Mitbestimmung der Arbeitnehmer u n d Grundgesetz, S. 235, Fn. 567. Außerdem: Weber: Eigentum, S. 369; Ipsen, W D S t R L 10, 94; v. Mangoldt/Klein, A r t . 19 A n m . V 1 d), S.433 m . w . H . ; Leisner: Sozialbindung, S. 150, Fn. 340 f.; Bielenberg, DVB1. 1971, 441 (446). Nach Lerche: Ubermaß u n d Verfassungsrecht, S. 248 f. g i l t dagegen A r t . 19 Abs. 2 GG nicht für grundrechtsprägende Normen. 72 Vgl. Chlosta, S. 39 ff. m. w . H. u n d Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 100; dazu ausführlich E 8 a) aa) dieses Kapitels. 69

5*

68

2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

Ernst Knoll 73 bezweifelte dagegen, ob die Wesensgehaltsgarantie des A r t . 19 Abs. 2 GG für die Rechtsstellungsgarantie anwendbar ist, da A r t . 14 Abs. 3 GG die Entziehung des Eigentums für zulässig erklärt. Man könne nicht sagen, daß die Gewährleistung sich i n einer Entschädigung fortsetze. Eine Verfassung aber, die die völlige Aufhebung des Rechts gutheiße, könne dieses Recht nicht gewährleisten. Dem w i r d entgegengehalten, daß gerade weil A r t . 14 GG das Eigent u m des einzelnen und nicht nur das Eigentumsinstitut schützt, die Enteignungsregelung notwendig wird, u m die Anpassung an Entwicklungen zum Wohle der Allgemeinheit zu ermöglichen 74 . Gegen die Anwendung der Wesensgehaltsgarantie auf die Institutsgarantie w i r d eingewandt, daß A r t . 19 Abs. 2 GG nur von Grundrechten spreche. Die Institutsgarantie schützt nach herrschender Meinung und nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts einen „Grundbestand von Normen", den Kimminich 75 als „institutionellen Wesenskern" bezeichnet, der nicht ohne Verletzung des Grundrechts der Eigentumsfreiheit beseitigt werden könne 7 6 . U m die Reichweite der gesetzlichen Befugnis exakt bestimmen zu können, bedarf es der Analyse dessen, was unter „Inhalt" und „Schranken" genau zu verstehen ist. Π . Die Abgrenzung der Inhalts- von der Schrankensetzungsbefugnis Obwohl die Unterscheidung Inhaltsbestimmung und Schrankensetzung „der Schlüssel für das Verständnis der gesamten Bestimmung des A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 GG" ist 7 7 , ist das Verhältnis der Begriffe „Inhalt" und „Schranken" bis heute nicht eindeutig geklärt.

73 Knoll, AöR 1979, 455 (486 ff.); ebenso v. Mangoldt/Klein, A r t . 19 A n m . V 1 d), S. 433. Ebenfalls gegen eine Anwendung, da nach dieser Ansicht die Wesensgehaltsgarantie n u r deklaratorischen Charakter hat, spricht sich Häberle: Die Wesensgehaltsgarantie des A r t . 19 Abs. 2 GG, S. 234 ff. aus. 74 So Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 100; gleicher Ansicht ist auch Breuer, S. 35 f. m . w . H . u n d Scheuner: Enteignungsentschädigung, S. 69. 75 Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 100. 76 Vgl. zu dieser Problematik Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 100. F ü r die A n w e n d u n g des A r t . 19 Abs. 2 GG spricht sich die herrschende Meinung aus, vgl. ζ. B. Scheuner: Enteignungsentschädigung, S. 69; Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 100; Bielenberg, DVB1. 1971, 441 (446); Breuer, S. 35 ff. m. w . H.; Chlosta, S. 39 ff. m. w. H.; anderer Ansicht aber: Krüger: Die Bestimmung des Eigentumsinhalts, i n : Festschrift für F. Schack, S, 73 f. 77 So Ramsauer: Die faktischen Beeinträchtigungen des Eigentums, S. 69 zu Recht.

Β. Der Regelungsvorbehalt des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG 1. Die Auffassung

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in der Rechtsprechung

I n der Rechtsprechung werden die Inhalts- und Schrankensetzungsbefugnis des Gesetzgebers erwähnt, ohne daß aus der Unterscheidung Konsequenzen gezogen werden. Wie Herbert Limpens 78 zu Recht feststellt, sind i n den Urteilen des Bundesverfassungsgerichts kaum Hinweise darauf vorhanden, ob das Bundesverfassungsgericht sich die Frage der genauen funktionellen Bedeutung der beiden Merkmale Inhalts- und Schrankenbestimmung je ernsthaft gestellt hat. Zwar sieht Herbert Krüger 79 i n verschiedenen Entscheidungen 80 eine Differenzierung. Dies ist jedoch unzutreffend, da zwar beide Begriffe verwendet werden, aber ohne Unterschiede herauszustellen 81 . Allenfalls i m Urheberrechtsbeschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 7. J u l i 197182 ist zuzugeben, daß Anhaltspunkte für eine Differenzierung vorhanden sind. Bei näherer Betrachtung kann aber auch hier keine grundlegende Differenzierung gesehen werden. Zunächst spricht das Bundesverfassungsgericht aus, daß Befugnisse und Pflichten den Inhalt des Rechts ausmachen. Andererseits ist zu lesen, daß dem verfassungsrechtlich geschützten Urheberrecht i n mannigfacher Hinsicht „Schranken" gesetzt sind. Es scheint, daß das Bundesverfassungsgericht — wie auch i n anderen Entscheidungen, wo es die beiden Begriffe doppelt verwendet 8 3 oder i m Einzelfall verschiedentlich von Inhalts- 8 4 , andere Male von Schrankenbestimmung 85 spricht — keine grundlegende Stellungnahme zum Verhältnis von „Inhalt" und „Schranken" abgeben wollte. I m Beschluß vom 12. Januar 196786 hatte das Bundesverfassungsgericht über die Verfassungsmäßigkeiten von Bestimmungen des Grundstücksverkehrsgesetzes zu entscheiden. Hier verquickte das Bundesverfassungsgericht nicht nur Inhalts- und Schrankenbestimmung, sondern auch die Sozialbindung des A r t . 14 Abs. 2 GG. Das hat i n der Rechts78 Limpens: F u n k t i o n u n d Grenzen der Inhaltsbestimmung des Eigentums i m Sinne v o n A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes, S. 68; ebenso auch Ramsauer, DVB1. 1980, 539 ff. (539). 79 Krüger: Eigentumsinhalt, S. 71 u n d Fn. 5. 80 B V e r f G DÖV 1962, 142 (143); B V e r f G DVB1. 1965, 203 (204); BVerfGE 14, 263 (279). 81 Gleicher Ansicht: Timm, S. 43 f., A n m . 13. 82 BVerfGE 31, 229 (240); ähnlich BVerfGE 58, 300 (330). 83 Ζ. B. BVerfGE 21, 150 (154 f.) u n d BVerfGE 26, 215 (222). 84 Ζ. B. BVerfGE 21, 73 (79) u n d BVerfGE 21, 92 (93). 85 BVerfGE 8, 71 (79). 86 BVerfGE 21, 73 (82 f.).

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

lehre zur K r i t i k geführt 8 7 , daß das Bundesverfassungsgericht ohne Rücksicht auf die vom Grundgesetz sorgfältig getrennten Funktionen durch Inhaltsbestimmung und Schrankensetzung einerseits und dem Begriff der Sozialbindung andererseits die Eigentumsverfassung zu einem „Konglomerat" vermische, aus dem eine über die kasuistischen Fallentscheidungen hinausgehende Beurteilung nicht mehr zu entnehmen sei. Auch das Bundesverwaltungsgericht bemühte sich nicht u m eine grundlegende Abgrenzung von „Inhalt" und „Schranken". So führte es i n einem Urteil von 1955 aus 88 : „Das Recht bauliche Anlagen zu errichten und zu verändern, i n diesem Zusammenhang also auch die Befugnis, Werbevorrichtungen aufzustellen und anzubringen, gehört nach den Grundsätzen des Baurechts zum Inhalt des Eigentums. Vorschriften, welche die Ausgestaltung dieses Rechtes regeln, bestimmen daher grundsätzlich Inhalt und Schranken des Eigentums und sind durch A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes — GG — gedeckt. Eine solche Inhaltsbestimmung kann aber nicht beliebig erfolgen . . . " . Es scheint, daß das Bundesverwaltungsgericht wahlweise von Inhaltsoder Schrankenbestimmung spricht, ohne Aussagen über die Stellung beider Begriffe zueinander machen zu wollen. Auch der Bundesgerichtshof 89 unterscheidet nicht zwischen Inhaltsund Schrankenbestimmung, sondern behandelt beide Befugnisse als einfache Ermächtigung zur Auferlegung von Beschränkungen. 2. Die Auffassungen

in der Rechtslehre

a) Die Theorie von der Deckungsgleichheit Von verschiedenen Autoren 9 0 w i r d vertreten, daß eine Unterscheidung von Inhalts- und Schrankenbestimmung nicht möglich ist, sondern es sich u m einen einheitlichen A k t des Gesetzgebers handelt. 87

Vgl. Limpens, S. 71 f. B V e r w G E 2,172 (174). 89 Ζ. B. B G H Z 6, 270 (280). 90 Vgl. Hamel: Die Bedeutung der Grundrechte i m sozialen Rechtsstaat, S. 45 ff.; ders., DVB1. 1958, 37 (41 f.); Faehling: Die Eigentumsgewährleistung durch A r t . 14 des Grundgesetzes als Schranke der Besteuerung, S. 85; Häberle, S. 179 ff.; Lerche: Übermaß, S. 144, Fn. 140; Rupp: Grundfragen, S. 240 f. A n m . 431; Schneider, VerwArch. 58, 197 (212); Ridder t V V D S t R L 10, 148; Rittstieg: Eigentum als Verfassungsproblem, S. 391 f. m i t Hinweis auf die Rechtsprechung des BVerfG; Hoffmann-Riem: Rechtsfragen der Währungsparität. Festsetzung u n d Vollzug der D M - P a r i t ä t i m Verfassungs-, Verwaltungs- u n d Völkerrecht, S. 72; Huber: Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. I I , S. 11 u n d Fn.4; Roth: Die öffentlichen Abgaben u n d die Eigentumsgarantie i m Bonner Grundgesetz, S.67f.; Schach, N J W 1954, 577 ff. (579); Breuer, S. 19 ff. 88

Β. Der Regelungsvorbehalt des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

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Nach Walter Hamel 91 ist jeder Inhalt, auch derjenige eines Rechts, durch Schranken bestimmt. Umgekehrt bestimme jede Schranke auch einen Inhalt. Daher gäbe es keine Inhaltsbestimmung, die nicht zugleich Schrankenbestimmung sei und keine Schrankenbestimmung, die nicht zugleich den Inhalt bestimme. „Inhalt" und „Schranken" meinten vielmehr dasselbe, das eine Mal von der Warte des begrenzten Inhalts, das andere Mal von der Grenze des Inhalts aus betrachtet 92 . Jürgen Faehling 9S stimmt Hamels Ansicht zu. Er lehnt die Gegenansicht, daß durch das Tätigwerden des Gesetzgebers — der Inhaltsbestimmung — das Gesamtrecht erst geschaffen werden müsse, ab. Eine solche Ansicht sei m i t dem Menschenrechtscharakter des Eigentums unvereinbar, da das Eigentumsrecht nicht vom Tätigwerden des Gesetzgebers abhängen könne. Denn es bestehe kein „nullum", sondern ein „Vollrecht", dem die Bereitschaft innewohne, Beschränkungen hinzunehmen. Peter Häberle u hält eine Unterscheidung ebenfalls für unrichtig. Der Gesetzgeber, der Grundrechte begrenze, bestimme sie damit auch inhaltlich und umgekehrt. Er verweist auf die Innentheorie Sieberts 95 i m Zivilrecht, der seine Ansicht wiederum auf das deutschrechtliche Denken stützt, wonach die Schranke eines Rechts zu dessen Inhalt gehört. Helmut Rittstieg 96 argumentiert, daß, weil es keinen absoluten Eigentumsinhalt gebe, es nur Inhaltsbestimmungen, keine Schrankenbestimmungen geben könne. Daher enthalte A r t . 14 Abs. 1 S. 2 GG nur eine einheitliche Befugnis. Die Annahme der Deckungsgleichheit wäre nur dann gerechtfertigt, wenn sich für die von üblichen Gesetzesvorbehalten abweichende Formulierung kein vernünftiger Sinn finden würde 9 7 . Dies ist jedoch nicht der Fall. I n der Rechtslehre werden verschiedene Vorschläge zur A b grenzung diskutiert 9 8 .

U n d zu A r t . 153 W R V : Wolff : Reichsverfassung u n d Eigentum, i n : Festgabe für W. K a h l , S. 7 u n d Jellinek: Verwaltungsrecht, 4. A u f l . 1948, S. 413. 91 Hamel: Bedeutung der Grundrechte, S. 45. Vgl. auch ders., DVB1. 1958, 37 (41 ff.). 92 Ä h n l i c h Rupp: Grundfragen, S. 240 f., A n m . 431. 93 Faehling, S. 85 f. 94 Häberle, S. 179; Kritisch dazu die Buchbesprechung Lerches, D Ö V 1965, 212 (213). 95 Siebert: V e r w i r k u n g u n d Unzulässigkeit der Rechtsausübung, S. 65 f., 94 f. 96 Rittstieg: Eigentum, S. 391 f. 97 Vgl. dazu Chlosta, S. 31. 98 Auch Kimminich (BK, A r t . 14 Rdnr. 97) h ä l t die Theorie der Deckungsgleichheit für „heute überwunden".

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie b) Die Unterscheidung der Funktionen

Nach Herbert Krüger 99 sei der Mut Faehlings und Hamels zu bewundern, mit der „der zweifache Auftrag des Verfassungsgebers an den Gesetzgeber zu einem einfachen verkürzt" werde. Die Notwendigkeit, zwischen „Inhalt" und „Schranken" zu unterscheiden, ergebe sich nicht nur aus dem unzweideutigen Wortlaut, sondern auch aus der Tatsache, daß sich das Eigentum als Ermächtigung zur Herrschaft und sogar zur Machtbildung als von vornherein der Inhaltsbestimmung bedürftig erweise. Wenn der Staat überhaupt private Herrschaft dulde, dann müsse er sich vorbehalten, daß er es sei, der A r t und Maß dieser Herrschaft bestimme 1 0 0 . Außerdem könne eine Schrankenziehung lediglich aussprechen, wo die Grenze des Rechts verlaufe, sie meine: „Bis hierher und nicht weiter." Daraus könne sich — entgegen der Theorie von der Deckungsgleichheit — nicht ergeben, wie es innerhalb des begrenzten Raumes aussehe oder aussehen soll 1 0 1 . Ansonsten würde man den Raum innerhalb der Grenze der W i l l k ü r seines Inhabers überantworten. M i t dem Vorbehalt der Inhaltsbestimmung durch den Gesetzgeber erkläre die Verfassung, daß die Eigentumsermächtigung i m Unterschied zu § 903 BGB „keine Blankoermächtigung" sei. Andernfalls hätte ein Schrankenziehungsauftrag genügt. A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 GG überlasse die Ausfüllung der Ermächtigung „Eigentum" nicht allein dem Eigentümer, sondern auch und vor allem dem Gesetzgeber. Daraus folge, daß für den Eigentümer Eigentum und Vermögen von vornherein nicht mehr hergäben, als ihnen die i m Recht ausgeformte Sozialordnung überhaupt an Inhalt und Möglichkeiten zuerkenne 1 0 2 . Allerdings sei diese Befugnis des Gesetzgebers, wie vom Bundesverfassungsgericht mehrfach ausgesprochen, nicht beliebig. Vielmehr sei der Gesetzgeber an die Wertentscheidung zugunsten des Privateigentums und an die übrigen Verfassungsnormen gebunden. A r t . 19 Abs. 2 GG finde, da der Gesetzgeber den Inhalt erst bestimmen müsse und daher auf keine Schranke stoße, allenfalls als Gebot eines Mindestmaßes an Ausstattung der Ermächtigung „Eigentum" Anwendung 1 0 3 » 1 0 4 . 99 Krüger: 100 Krüger:

Eigentumsinhalt, S. 72. Eigentumsinhalt, S. 71 ff.

101 Ebd., S. 72. Ramsauer (Die faktischen Beeinträchtigungen, S. 73) h ä l t diese Aussage für unzutreffend, da der I n h a l t gerade durch das Dürfen, das freie Belieben i n den gezogenen Grenzen, gekennzeichnet sei. 102 So Krüger: Eigentumsinhalt, S. 72 f. m i t Verweis auf Weber: Eigentum, S. 331 ff. (347 f.). 103 Krüger: Eigentumsinhalt, S. 73 f.

Β. Der Regelungsvorbehalt des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

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Bereits Hans Peter Ipsen 105 betonte 1952, daß die i n A r t . 14 GG vorbehaltene Inhaltsbestimmung des Eigentums durch Gesetz einzigartig i m Grundrechtsteil sei. Sie bedeute nämlich das Recht des Staates zur positiven Normierung des Eigentumsmachtbereichs, begrenzt allerdings durch die Substanzgarantie des A r t . 19 Abs. 2 GG. Nach Herbert Limpens lm ist die Inhaltsbestimmung des Eigentums „durchaus i n der Lage, den Schutzumfang des Eigentums zu verändern, bisher geschützte Positionen aus dem Grundrechtsschutz zu entlassen und i n Ausführung des historisch nachweisbaren Auftrags die Anpassung dieses Grundrechts an den Wandel der gesellschaftlichen Verhältnisse vorzunehmen". Sie gehe damit über das dem gesamten Grundrechtsteil immanente Bedürfnis zur Ausgestaltung des Grundrechts hinaus 1 0 7 » 1 0 8 . Sie sei das als Korrektiv wirkende Element der Eigentumsverfassung, u m das Grundrecht stärker anpassen zu können 1 0 9 . Die Schrankensetzung sei zur Lösung eines Interessenkonflikts notwendig, wenn andernfalls die Ausübung des Eigentumsrechts i n einem aktuellen Konflikt m i t anderen rechtserheblichen Positionen oder Rechtsgütern einzelner, der Gemeinschaft oder des Staates gerate 1 1 0 . Dagegen gebe die Ermächtigung zur Inhaltsbestimmung dem Gesetzgeber ein Recht zur Neuordnung, u m gesellschaftlichen und sozialen Wandlungen Rechnung zu tragen. Dabei sei jedoch, entgegen der A n sicht von Herbert Krüger, die Wesensgehaltsschranke des A r t . 19 Abs. 2 GG zu beachten 111 . Außerdem dürfe der Gesetzgeber die inhaltsbestimmende Funktion i. d. R. nur ausüben, u m eine grundsätzliche und langfristige Neuorientierung des grundgesetzlichen Schutzumfangs vorzunehmen. Auch müsse die Entscheidung von einem der Bedeutung der Ermächtigung entsprechenden Gewicht sein und die Wandlung der ge104 Zustimmend zur Notwendigkeit der Unterscheidung: Bachof (Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht, Verfahrensrecht i n der Rechtsprechung des BVerwG, S. 157, A n m . 39), der die Unterscheidung für dogmatisch richtig, aber i n der Praxis für oft schwer trennbar h ä l t ; a. A . aber Hamel (DVB1. 1958, 37 [41]), da ansonsten eine Enteignung undenkbar wäre. «s W D S t R L 10 (1952), S. 74 ff. (84 f.). 106

Limpens, S. 85 ff. (107). Vgl. dazu auch Knoll, AöR 79, 455 (486) m. w. N., der darlegt, daß es ein von der Gesetzgebung unabhängiges Eigentum nicht gebe. 108 Ä h n l i c h Frantz (Verfassungseigentum aus der Sicht der Zivilrechtswissenschaft, S. 34, 36), nach dem sich aus A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 GG ein, da das Grundgesetz wirtschaftlich neutral sei, weiter Spielraum zur inhaltlichen Normierung ergebe. 109 Limpens, S. 118 ff., 174. 110 Limpens, S. 117 f., 173 f. 111 Auch nach v. Plessen, S. 74 ist dem Gesetzgeber m i t dem Recht, I n h a l t u n d Schranken des Eigentums zu bestimmen, k e i n „Freibrief zu einer beliebigen Ausgestaltung des Eigentumsbegriffs gegeben", da A r t . 19 Abs. 2 GG zu beachten sei. 107

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

sellschaftlichen und sozialen Struktur müsse eine Anpassung des Eigentumsschutzes unumgänglich machen 112 . Die Schrankensetzung sei dagegen i n erster Linie den i n der Verfassung enthaltenen Grenzen und i n zweiter Linie dem Wesensgehalt unterworfen. Nach Hans Schulte 118 erscheine es sinnvoll, Eingriff und Entschädigungspflicht auf der einen Seite, Inhaltsbestimmung und Entschädigungsausschluß auf der anderen Seite zu koppeln. Der Bundesgerichtshof gehe von jeher von dieser Gleichstellung aus, wenn er sich frage, ob eine Sozialbindung (Inhaltsbestimmung) oder eine Enteignung (Eingriff) vorliege 1 1 4 . Inhalt und Eingriff hätten aber keine eigenständige Bedeutung, sondern seien nur Bilder 1 1 5 . Die Kriterien, die angeben, was Inhalt und was Eingriff sei, seien vielmehr das Sonderopfer, die Schwere, die Situationsgebundenheit und die Zweckgebundenheit. Die Vorstellungshilfe mache lediglich deutlich, daß Eigentum nichts Unbegrenztes sei, sondern einen Inhalt habe und daß nicht alles, was den Eigentümer tangiere, ein Eingriff sei. Es bestehe die Gefahr, m i t den Bildern etwas erklären zu wollen, was wegen der Kompliziertheit des Gedankenbildes „Eigentum" nicht möglich sei 1 1 6 . Daher fordert Schulte, die Ausdrücke „Inhalt" und „Eingriff" aus der Eigentumsdiskussion zu verbannen 1 1 7 . Allerdings sollten sie i n einem neuen Sinn, als Denkmodell, verwendet werden: Inhalt solle die formale Regel des totalen Eigentümerbeliebens bezeichnen, Eingriff dagegen alle Ausnahmen von dieser Regel 118 . Nach Bernd Bender 119 sind Regelungen, die A n t w o r t auf die Frage geben, was der Eigentümer i n Bezug auf das Eigentumsobjekt t u n kann, t u n darf oder auch t u n muß, Inhaltsbestimmungen. Wenn dagegen geregelt werde, was der Eigentümer unterlassen oder von dritter Seite dulden muß, werden die Schranken des Eigentums bestimmt. Hier werde besonders der Sozialvorbehalt des A r t . 14 Abs. 2 GG konkretisiert. Nach Ulrich Ramsauer 120 ist Eigentum als Rechtsinstitut ein Ausschnitt der Rechtsordnung, der sich aus der Gesamtheit der eigentums112

Limpens, S. 140. Schulte: Eigentum u n d öffentliches Interesse, S. 48 f. 114 Ä h n l i c h w o h l auch Dicke, in: v. Münch, A r t . 14 Rdnr. 45, der die Inhaltsbestimmung gegenüber der entschädigungspflichtigen Enteignung abgrenzt. 115 Schulte: Eigentum, S. 50 ff. 116 Schulte: Eigentum, S. 53 f. 117 Ebd., S. 54. 118 Ebd., S. 54 f. Begrüßend Bender, Bespr. i n N J W 1971, 694 (695). 119 N J W 1965, 1297 (1297 f.); kritisch dazu: Kimminich, JuS 1969, 349 (356). 120 Raumsauer: Die faktischen Beeinträchtigungen, S. 73 ff.; dersDVB1. 1980, 539 (540 ff.). 118

Β. Der Regelungsvorbehalt des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

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regelnden Normen ergibt. Bei der Änderung einzelner Normen verändere sich daher auch der Inhalt des Instituts. Daher könne es für das Institut keine Schrankenziehung geben, sondern lediglich eine Veränderung des Inhalts 1 2 1 . Dagegen sei eine Rechtsnorm, die die Befugnisse des Eigentümers berühre, eine Schranke, da die konkrete Rechtsstellung des Eigentümers eine i n der sozialen Wirklichkeit verfestigte Position sei. Jede Rechtsposition, die Eigentum i. S. des A r t . 14 GG sei, verleihe dem Eigentümer bestimmte Möglichkeiten und Befugnisse, u m derentwillen die Position grundrechtlich geschützt werde. Nach Erwin Stein 122 hat die Inhaltsbestimmung die Konkretisierung der Herrschaftsbefugnisse des Eigentümers zum Gegenstand. Dagegen bedeute der Ausdruck „Schranke" eine dem Eigentum von außen her auferlegte Beschränkung, wie sie vor allem von dem konkreten öffentlichen Interesse gesetzt sei. Er weist auf die Ansicht von Helmut Strebel hin. Helmut Strebel 123 bemängelt, daß sich i m deutschen Schrifttum der Unterschied zwischen Bestimmung des Eigentumsinhalts und Beschränkung des Eigentums weitgehend verwischt habe und unter dem Sammelbegriff „Eigentumsbindung" auftauche. Er unterscheidet zwischen Beschränkungen, die dem Privateigentum „durch Normen öffentlichen Rechts als »Schranke4 gewissermaßen von außen i m konkret faßbaren öffentlichen Interesse auferlegt werden", und den Wandlungen des Eigentums-,Inhalts 4 , „die i n der inneren Entwicklung der Privatrechtsordnung" begründet seien. Inhalt und Schranken seien daher Bezugnahme auf zweierlei Rechtsnormen. Dies habe zur Folge, daß beschränkende, öffentlich-rechtliche Gesetze, u m verfassungsgemäß zu sein, i n einem öffentlichen Interesse hinreichend fundiert sein müßten. Andererseits müsse die Inhaltsbestimmung lediglich die Institution des Eigentums als eines grundsätzlich zur freien Disposition des Berechtigten stehenden absoluten Rechts unangetastet lassen. Peter Selmer 124 hält die Theorie von der Gleichartigkeit von Inhalt und Schranken bei näherer Betrachtung für irrig, da jeder Eigentümerposition ein irgendwie gearteter Inhalt zukomme. Dieser präge seinerseits Qualität und Ausmaß der grundrechtlich garantierten Herr121

Ä h n l i c h Witzel, S. 18 f. Erwin Stein: Z u r Wandlung des Eigentumsbegriffes, i n : Festschrift für Gebhard Müller, S. 503 (525 f.). 123 Strebel: Staat u n d Privateigentum. Vergleichende Übersicht u n d Schlußfolgerungen, i n : Staat u n d Privateigentum, S. 223 ff. (236 f.). 124 Selmer: Steuerinterventionismus u n d Verfassungsrecht, S. 310. 122

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

schaftsbeziehung zwischen dem geschützten Gut und seinem Inhaber. Da eine Regelung schwerlich zugleich grundrechtsprägend und grundrechtsbeeinträchtigend sein könne, werde die Grundrechtsgarantie wesensmäßig niemals durch „Inhalts"- sondern ausschließlich durch „Schranken"-Gesetze berührt. Nach Selmer meint der i n direktem Zusammenhang mit Art. 14 Abs. 2 GG stehende Schrankenvorbehalt, solche Regelungen, die aus konkretem, durch überwiegende Gründe des Gemeinwohls bestimmtem Anlaß das Eigentum beeinträchtigen oder teilweise i n Anspruch nehmen. Voraussetzung sei jedoch, daß diese die inhaltliche Zugehörigkeit der i n concreto beanspruchten Eigentumsausschnitte zum grundrechtlich geschützten Eigentum nicht ganz prinzipiell und allgemein i n Frage stellten. Diese Regelungen würden zu Enteignungseingriffen, sofern sie die durch Rechtsprechung und Rechtslehre entwickelten Grenzen der Gemeinwohlbindung des Art. 14 Abs. 2 GG überschreiten. Demgegenüber enthalte die „Inhalts"-Klausel, wie bereits von Strebel ausgesprochen, einen Vorbehalt zugunsten einer generellen gesetzlichen Konkretisierung der Herrschaftsbefugnisse des Eigentums. Sie müsse die Institution des Eigentums als eines grundsätzlich zur freien Disposition des Berechtigten stehenden absoluten Rechts unangetastet lassen. Nach Gunther Schwerdtfeger 125 schützt Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG ein von Verfassungs wegen anerkanntes Eigentum. Innerhalb dieser „Hülse" werde der Inhalt des Eigentums i m einzelnen vom Gesetzgeber bestimmt. Dabei sei die Gesetzgebungsbefugnis lediglich insoweit beschränkt, als die verfassungsrechtlich gesicherte Eigentumshülse nicht angetastet werden dürfe. Dies folge daraus, daß Art. 14 GG nicht von einem abstrakt-allgemeinen Begriff des Eigentums ausgehe, sondern Eigentum als Typus verstehe 126 . Nur typenprägende, nicht die sonstigen Merkmale gehörten daher zur Eigentumshülse, die allein i n Art. 14 GG geschützt sei 1 2 7 . Nach Ekkehart Stein 128 ergibt sich die Trennungslinie zwischen Inhalt und Schranken aus dem Zweck des Art. 14 GG, die materielle Grundlage der Freiheit zu schützen. Daher entscheide Art. 14 GG Konflikte zwischen dem Eigentümerinteresse, sein Gut für seine Selbstverwirklichung zu nutzen, und dem Staatsinteresse. Gesetze, die dagegen ausschließlich i m privaten Interesse ergingen und nur die A r t und Weise der Güternutzung regelten, ohne sie nen125 126 127 128

Schwerdtfeger: Unternehmerische Mitbestimmung, S. 225 ff. Schwerdtfeger: Unternehmerische Mitbestimmung, S. 227. Kritisch dazu Rittstieg: Eigentum, S. 385. Ekkehart Stein, § 13 I I , S. 163 f.

Β. Der Regelungsvorbehalt des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

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nenswert zu erschweren, stünden außerhalb dieses Konflikts. Sie regelten nicht das Verhältnis Privatinteressen — öffentliche Interessen, sondern das Verhältnis der einzelnen Bürger zueinander. Damit beschränkten sie aber nicht die staatsgerichtete Eigentumsgarantie, sondern bestimmten lediglich den Inhalt des Eigentums. Eine Beschränkung liege hingegen vor, wenn die Verwertung eines Gutes zugunsten öffentlicher Interessen erschwert werde. Als Beispiel für eine Inhaltsbestimmung führt Ekkehart Stein §§ 903 ff. BGB, als Beispiel für eine Schrankenbestimmung ein Abrißverbot aus Denkmalschutzgründen an 1 2 9 . Joachim Chlosta 130 ist der Auffassung, daß die Inhaltsbestimmung zur konstitutiven Festlegung dessen, welchen Umfang die Rechte der Inhaber vermögenswerter Rechte haben, erforderlich sei. M i t der detaillierten Ausgestaltung der Privatrechtsbeziehung, einschließlich der Abgrenzung privater Interessen gegeneinander, bestimme der Gesetzgeber den Inhalt des Eigentums. Er beschränke dagegen das Eigentum, wenn er die Nutzung und Verwertung eines Guts zugunsten öffentlicher Interessen erschwere. Daher seien, so Chlosta 131 , Inhaltsbestimmungen privat rechtliche und Schrankenbestimmungen öffentlichrechtliche Normen. Dies stimme weitgehend m i t der Unterscheidung Institutionsgarantie und Rechtsstellungsgarantie überein. Während bei der Inhaltsbestimmung Rechtsstellungsund Institutionsgarantie schützen würden, greife bei der Einschränkung i m öffentlichen Interesse nur die Rechtsstellungsgarantie ein. Nach Chlosta stehen „Inhalt, Zweck und Ausmaß" neuer Inhaltsbestimmungen des Eigentums nicht i m Belieben des Gesetzgebers, sondern sind durch den Zielbegriff „Eigentum" i m Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gesteuert. Die Ermächtigung zur Inhaltsbestimmung sei als ein Zielbegriff oder eine Ermächtigungsnorm i n analoger Vorstellung zu Art. 80 Abs. 1 GG zu sehen 182 . Auch Charlotte Timm 133 ist der Ansicht, daß die Befugnis zur Inhaltsbestimmung bedeute, daß der Gesetzgeber das Leitbild vom Eigentum durch Bereitstellung und Entwicklung der objektiven Privatrechts129 Α. A . Raumsauer: Die faktischen Beeinträchtigungen, S. 70 f., der meint, daß die Privatrechtsnorm dem Eigentümer genauso Schranken setze, wie eine N o r m i m öffentlichen Interesse. Dem ist entgegenzuhalten, daß das Grundgesetz v o m B l i c k p u n k t des Gesetzgebers ausgeht, was dieser an I n h a l t u n d Schranken bestimmen kann. Außerdem bedeutet diese Unterscheidung nicht, daß Normen i m privaten Interesse v o m Gesetzgeber beliebig getroffen werden können. 130 Chlosta, S. 31 f. 131 Chlosta, S. 32. 132 Chlosta, S. 26 f. 133 Timm, S. 45 ff. (48).

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

Ordnung konkretisieren müsse. Der Gesetzgeber könne aber auch das Eigentum mit Hilfe öffentlichrechtlicher Normen auf der Grundlage einer Güter- und Interessenabwägung beschränken. 3. Bewertung Wegen der ausdrücklichen Doppelbefugnis des Gesetzgebers zur Inhalts» und zur Schrankenbestimmung liegt es nahe, daß auch beiden Begriffen eine selbständige Funktion zukommt. Gerade weil nur beim Eigentum eine solche zweifache Befugnis niedergelegt wurde, spricht die wörtliche Interpretation eindeutig gegen die Theorie von der Dekkungsgleichheit. Der Wortlaut ist es aber, der Ausgangspunkt jeder Auslegung sein muß. Die Grundursache der kontroversen Auffassungen liegt bei näherer Betrachtung i n einem unterschiedlichen Verständnis von der Rolle des Gesetzgebers i m Bereich des Eigentums. Die Vertreter der Theorie von der Deckungsgleichheit 134 wehren sich überwiegend gegen die Vorstellung, daß der Eigentumsinhalt etwas ist, was erst geschaffen werden muß. Sie gehen von einem „Vollrecht" aus, das vom Gesetzgeber lediglich vermindert, also eingeschränkt werden kann. M i t diesem A k t der Einschränkung verändere sich gleichzeitig auch der Eigentumsinhalt 1 3 5 . Die Gegenthese w i r d besonders eingehend von Herbert K r ü g e r 1 3 8 diskutiert. Der Gesetzgeber findet nach dieser Ansicht kein beschränkbares Vollrecht vor. Es sei i h m vorbehalten, wenn er überhaupt private Herrschaft dulde, A r t und Maß dieser Eigentümerherrschaft zu bestimmen. Die Grenzen eines Rechts sagen daher nach Krüger nichts darüber aus, wie es innerhalb der Grenzen aussehe. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG kann nur richtig verstanden werden, wenn man sich der Doppelfunktion dieser Vorschrift bewußt wird. Diese Doppelfunktion ergibt sich bereits aus dem Wortlaut: Anders als bei anderen Grundrechten hat der Grundgesetzgeber nicht formuliert: „Das Eigentum ist unverletzlich. Eingriffe und Beschränkungen..." Statt dessen spricht Art. 14 GG von einer „Gewährleistung" des Eigentums und davon, daß der Gesetzgeber „Inhalt und Schranken bestimmt". Unter „Gewährleisten" ist bereits i m allgemeinen Sprachgebrauch mehr zu verstehen als ein ledigliches Unverletztlassen. Wenn 134

Vgl. insbes. Faehling, S. 85 f. Anders aber z.B. Rittstieg: Eigentum, S.391 f., ähnlich bereits Wolff , S. 7, die argumentieren, daß, da es keinen absoluten Eigentumsinhalt gebe, ein I n h a l t auch nicht beschränkt, sondern n u r geschaffen werde. 136 Krüger: Eigentumsinhalt, S. 71 ff. 135

Β. Der Regelungsvorbehalt des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

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der Verfassungsgeber dafür Gewähr bietet, daß es Privateigentum gibt, dann geht diese Gewährleistung i. V. m. der Befugnis zur Inhaltsbestimmung über das Versprechen hinaus, das Eigentumsrecht nicht zu verletzen. Vielmehr bietet das Grundgesetz zusätzlich die Garantie dafür, daß auch von anderen als dem Staat das Eigentum nicht beeinträchtigt w i r d 1 3 7 . Da ist zunächst die Garantie des Eigentums als Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe. Dazu braucht das Eigentum inhaltlich nicht erst geschaffen zu werden. Es handelt sich u m ein Grundrecht i m üblichen Sinne, m i t der Aussage, daß der Staat nicht i n die Freiheitssphäre des Eigentümers eingreifen darf. Wie weit dieses staatsgerichtliche Grundrecht zugunsten öffentlicher Interessen einschränkbar ist und was unter „Eigentum" zu verstehen ist, ist wie bei anderen Grundrechten durch Auslegung zu ermitteln. Entsprechend war es der Rechtsprechung auch möglich, mittels Auslegung festzustellen, daß auch Vermögenswerte Rechte „Eigentum" i. S. v. A r t . 14 GG sind. Es bedurfte keines Aktes des Gesetzgebers, dem Eigentum diesen Inhalt zu geben. Wäre auch der Inhalt der A b wehrfunktion durch den Gesetzgeber mehr oder weniger beliebig bestimmbar, so würde dieses klassische Menschenrecht, u m dessen Freiheit gekämpft wurde, seines übergesetzlichen Ranges entkleidet. Die Eigentumsvorschrift könnte mittels Inhaltsbestimmung übergangen werden 1 3 8 . Neben diese Abwehrfunktion t r i t t eine zweite Funktion, die i n den Formulierungen „Gewährleistung" und „Inhalt" zum Ausdruck kommt. Sie stellt die Abkehr vom totalen „Laisser-faire"-Prinzip dar. Der Gesetzgeber darf nämlich nicht nur die Abwehrfunktion des Eigentums i n gewissem Rahmen nicht beschränken, sondern er ist zusätzlich dazu verpflichtet, den „Inhalt" des Privateigentums zu bestimmen. Art. 14 GG enthält den Auftrag an den Gesetzgeber, die Eigentumsrechte i m Verhältnis Bürger zu Bürger, das Eigentumsinstitut auszugestalten. Daher auch die positive Formulierung „Inhalt und Schranken bestimmt der Gesetzgeber", und nicht lediglich die Erwähnung der Möglichkeit oder Befugnis zur Regelung. Solche Bestimmungen, die nicht die staatsgerichtete Abwehrfunktion des Eigentums betreffen, sondern das Verhältnis Bürger zu Bürger regeln, sind aus der Sicht 187 Vgl. Wolff, S. 3 ff. (5); anders aber v. MangoldtlKlein, A r t . 14 A n m . I I I 3 a), S. 427, wonach die Ä n d e r u n g des Wortlauts v o n „ist unverletzlich" nach den alten Verfassungen i n „ w i r d gewährleistet" der W R V , keine Bedeutung für die Auslegung hat. Ebenso: Anschütz, W R V , 14. A u f l . 1933, A r t . 153 A n m . 3 f. u n d Badura, BayVBl. 1973,1 ff. (3 u n d Fn. 23). 188 Z u r Bedeutung des Eigentumsrechts vgl. Hamel, DVB1. 1958, 37 (41), u m dessen Freiheit gekämpft wurde.

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

des Grundgesetzes — das grundsätzlich nur Rechte des Bürgers gegen den Staat festlegt — keine Einschränkungen des Eigentumsrechts, sondern lediglich eine Ausgestaltung des Inhalts 1 3 9 . Hier, i m Verhältnis Bürger zu Bürger, liegt kein Eigentum als Vollrecht vor, sondern dieses muß durch den Gesetzgeber erst geschaffen werden. Erst durch Regelungen wie §§ 903 ff. und § 1004 BGB ist der Eigentümer i n der Lage, Einwirkungen anderer Bürger von seinem Eigentum abzuwehren. Denn die Grundrechte wirken unmittelbar grundsätzlich nur i m Verhältnis des Bürgers zum Staat 1 4 0 . Solche Inhaltsbestimmungen sind nicht nur Normen des privaten Rechts 141 . Die meisten Regelungen des Bauplanungsrechts enthalten vielmehr solche Inhaltsbestimmungen. Sie dienen dem Nebeneinander von Eigentümern. Das w i r d besonders deutlich, wenn man die Festlegung von Baugebieten nach der BauNVO betrachtet. Deren Festlegung erfolgt nämlich nicht i n erster Linie i m öffentlichen, d. h. staatlichen Interesse, sondern i m Interesse der optimalen Ausnutzung des Eigentums durch die betroffenen Eigentümer. Würde ein Gewerbebetrieb neben einem Wohnhaus erbaut werden dürfen, so ginge das sowohl zu Lasten der Gewerbetreibenden, die sich Unterlassungs- und Schadensersatzklagen der umliegenden Wohnbevölkerung zu erwehren hätten, als auch zu Lasten der Wohnbevölkerung, deren Eigentumsobjekt durch die Nachbarschaft zum Industriebetrieb sowohl eine Verminderung des Werts als auch des Komforts erfahren würde. Hier geht es also nicht u m die Frage: Privatnützigkeit oder Gemeinwohlnützig, sondern u m die Frage des Ausgleichs verschiedener nichtöffentlicher Interessen. Der Gesetzgeber w i r d hier quasi als Schiedsrichter tätig. I I I . Folgerungen für die Regelungsbefugnis des Gesetzgebers Die herrschende Rechtsprechung und Lehre erkennt nicht genügend, daß für die Inhaltsbestimmung andere Grundsätze gelten als für die Schrankenbestimmung. Der Gesetzgeber hat erstens das Recht, zugunsten eines öffentlichen Interesses das Abwehrrecht des Eigentümers zu beschränken. Hier geht es um die Beschränkbarkeit eines Grundrechts i m üblichen Sinne. Der Gesetzgeber muß dabei insbesondere die Wesensgehaltsgarantie des A r t . 19 Abs. 2 GG und die rechtsstaatlichen Grundsätze beachten. 139

Vgl. Ekkehart Stein, § 13 I I , S. 163 f. Vgl. BVerfGE 7, 198 (204 ff.). 141 Anders Chlosta, S. 32, der allein solche des privaten Rechts unter den Begriff Inhaltsbestimmung subsumiert. 140

Β. Der Regelungsvorbehalt des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

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Er hat bei der Schrankenziehung über den Konflikt Privatnützigkeit — Gemeinnützigkeit des Eigentumsobjekts zu entscheiden. Unter der Voraussetzung des A r t . 14 Abs. 3 GG kann sich mittels Enteignung die Bestands- i n eine Wertgarantie umwandeln. Der Gesetzgeber hat zweitens die positive Pflicht zur Bereitstellung von Normen, die zum elementaren Bestandteil der Betätigung i m vermögensrechtlichen Bereich gehören. Es geht hier nicht u m den Konflikt Privatnützigkeit — Gemeinwohlnützigkeit, sondern u m das Nebeneinander von Eigentümern und das Verhältnis der Eigentümer zu Nichteigentümern. Hier muß der Gesetzgeber Regelungen für den Inhalt des Eigentums erst schaffen. Die Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 GG findet hier keine Anwendung. Denn die Wesensgehaltsgarantie setzt ein Grundrecht voraus, das vom Gesetzgeber bis zur Antastung des Wesensgehalts beschränkt wird. Auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kann hier, da es sich nicht u m eine Beschränkung eines Grundrechts zugunsten öffentlicher Interessen handelt, keine Anwendung finden 142. Aus Art. 14 Abs. 1 GG, der „Gewährleistung" i. V. m. der Verpflichtung zur Inhaltsbestimmung, ergibt sich jedoch an den Gesetzgeber der Auftrag zur Bereitstellung eines Minimums an Normen, die gegeben sein müssen, u m das Recht als Privateigentum bezeichnen zu können 1 4 3 . Der Gesetzgeber hat dabei darauf zu achten, daß die Funktionen des Eigentums, wie das Grundgesetz es vorsieht und gewährleistet, voll zur Entfaltung kommen. Der Gesetzgeber muß bei der Inhaltsbestimmung zwischen den einzelnen Bürger- und Eigentümerinteressen einen gerechten Ausgleich treffen. Er hat dabei einen relativ weiten Spielraum. Da der Gesetzgeber gemäß A r t . 1 Abs. 3 GG an die Grundrechte gebunden ist, ist vom Richter eine Inhaltsbestimmung aber insbesondere darauf zu überprüfen, ob Art. 3 GG verletzt ist und ob die rechtsstaatlichen Grundsätze wie ζ. B. der Vertrauensgrundsatz beachtet sind. Entsprechend besteht bei der Aufstellung eines Bebauungsplans, soweit er Inhaltsbestimmungen — also nicht Regelungen i m öffentlichen Interesse — enthält, ein Planungsermessen, das nur beschränkt gerichtlich überprüfbar ist. Ebenso hat der Gesetzgeber bei der Aufstellung von Regelungen des Nachbarrechts einen weiten gesetzgeberischen Spielraum.

142

Vgl. dazu D dieses Kapitels. So auch das B V e r f G i n st. Rspr., vgl. den Beschl. v. 7. 7.1971 — B V e r f GE 31, 229 (241) zur Institutsgarantie. 143

6 Parodi

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

M i t dieser Abgrenzung ergibt sich auch eine andere Bedeutimg für die Unterscheidung der Rechtsstellungs- von der Institutionsgarantie: Die Rechtsstellungsgarantie garantiert die Unverletzlichkeit des Eigentums durch staatliche Eingriffe. Sie garantiert das Grundrecht „Eigentum". Die Institutsgarantie garantiert dagegen den Grundbestand von Normen, die i m Verhältnis Bürger zu Bürger gegeben sein müssen, u m das Recht als „Eigentum" ansehen zu können 1 4 4 . Unter die Institutsgarantie fallen nicht diejenigen Normen, die das Eigentum i m Bürger (Eigentümer)-Staat-Verhältnis ausmachen. Denn diese sind, weil sie einer Inhaltsbestimmung gar nicht bedürfen, bereits durch das Grundrecht gesichert. I n diesem Sinne betreffen die Instituts- und die Rechtsstellungsgarantie verschiedene Bereiche der grundgesetzlichen Eigentumsgewährleistung. IV. Die Konsequenzen für die Rechtsfolgen bei Überschreitung der gesetzgeberischen Befugnis Überschreitet der Gesetzgeber bei einer Schrankensetzung seine Befugnis, das Eigentümerinteresse an einer privatnützigen und privatbestimmten Ausnutzung des Eigentumsobjekts zugunsten öffentlicher Interessen zu beschränken, so ist die Regelung grundsätzlich rechtswidrig. Sie kann jedoch nach Art. 14 Abs. 3 GG als Enteignung zulässig sein, wenn die Voraussetzungen dafür vorliegen, insbesondere die Junktimklausel beachtet wurde. Wie das Bundesverfassungsgericht nochmals i n seiner neueren grundlegenden Entscheidung 145 darlegt, darf jedoch eine rechtswidrige, weil enteignende Schrankenbestimmung nicht als enteignungsgleicher Eingriff gegen Entschädigung aufrechterhalten bleiben. Die rechtswidrige Regelung ist i n einem solchen Fall aufzuheben. Der Gesetzgeber kann allerdings unter der Voraussetzung des A r t . 14 Abs. 3 GG eine neue rechtmäßige Regelung schaffen, die eine Entschädigung vorsieht. Verletzt der Gesetzgeber dagegen seine Pflicht und Befugnis zur Inhaltsbestimmung, indem er die beteiligten Interessen nicht zu einem gerechten Ausgleich führt, so ist die Maßnahme verfassungswidrig und als solche vom Richter aufzuheben. Da eine Enteignung nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig ist, kann diese Maßnahme auch nicht durch eine Enteignungsentschädigung legalisiert werden.

144 Dabei ist v o m erweiterten Eigentumsbegriff auszugehen, denn i n diesem Sinne ist das Eigentum „gewährleistet". Vgl. dazu auch A I dieses K a pitels. 145 BVerfGE 58, 300 (323 f.).

C. Die Sozialbindung nach Art. 14 Abs. 2 GG

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C. Die Sozialbindung nach Art. 14 Abs. 2 GG I. Das Verhältnis der Inhalts- und Schrankensetzungsbefugnis zur Sozialbindung Nach Art. 14 Abs. 2 GG „verpflichtet" das Eigentum, und „sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen Obwohl bereits Art. 153 Abs. 3 WRV eine entsprechende Regelung enthielt, bestehen heute noch Meinungsverschiedenheiten über die Bedeutung dieser sog. Sozialbindung, verschiedentlich auch Sozialgebundenheit, Sozialpflicht, Sozialverpflichtung oder Gemeinschaftsbindung genannt. Insbesondere bestehen Unklarheiten über das Verhältnis der Regelungsbefugnis des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zur Sozialbindung des A b satzes 2. Nach Walter Leisner 146 handelt es sich bei Art. 14 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 GG nicht u m zwei verschiedene Beschränkungsmöglichkeiten, sondern u m einen einheitlichen Sozialvorbehalt. Die eigentliche Eingriffsermächtigung ergebe sich dabei bereits aus A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Absatz 2 sei sicher nicht mehr als eine Gesetzgebungsrichtlinie. Leisner benutzt daher den Begriff der Sozialbindung als Oberbegriff für Eigentumsbeschränkungen. Nach Herbert Limpens U7 ergänzt die Sozialbindung die Inhalts- und Schrankensetzungsbefugnis des Gesetzgebers. Die Inhalts- und Schrankensetzungsbefugnis stelle die funktionelle Ermächtigung, Art. 14 Abs. 2 GG die materielle Generalklausel dar, durch die der Verfassungsgeber den „Trend" gesetzgeberischer Regelungen habe festlegen wollen. Aus i h r ergebe sich auch die fortwährende Aufgabe und Verpflichtung des Gesetzgebers, die Ausgewogenheit der aus dem Eigentum fließenden Befugnisse und ihre Wirkungen i n den gesellschaftlichen und sozialen Bezügen zu überprüfen. Nach Theodor Maunz 148 betrifft Absatz 1 Satz 2 das Eigentum als Rechtsinstitut, Absatz 2 stelle dagegen die Grenze des individuellen Rechts dar. Nach Detlev Christian Dicke 149 zählt Art. 14 Abs. 2 GG zur Inhaltsbestimmung, die wiederum Gegensatz zur entschädigungspflichtigen Enteignung sei. 146 147 148 149

6*

Leisner: Sozialbindung, S. 44. Limpens, S. 144 f. Maunz, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 14 Rdnr. 47. I n : v. Münch, A r t . 14 Rdnr. 39.

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

Otto Kimminich 150 sieht die Abgrenzung darin, daß sich die Sozialbindung i m Unterschied zur Inhalts- und Schrankenbestimmungsbefugnis nicht nur an den Gesetzgeber, sondern darüber hinaus direkt an den Eigentümer wende. Die Sozialbindung sei daher keine „Möglichkeit" sondern eine „durch Art. 14 Abs. 2 GG normierte Realität" 1 5 1 . Adressat der Sozialbindung sei aber zweitens auch der Gesetzgeber, der bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG der Sozialbindung nach Abs. 2 Rechnung tragen müsse 152 . Häufig, insbesondere i n der Rechtsprechung, w i r d eine Stellungnahme zum Verhältnis des A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 zu Abs. 2 GG vermieden, indem Sozialbindung einerseits als auch Inhaltsbestimmung und Schrankensetzung andererseits dem Oberbegriff „Eigentumsbindimg" zugeordnet werden 1 5 3 . Damit w i r d jedoch die Möglichkeit vergeben, durch exakte Analyse des A r t . 14 GG der Eigentumsproblematik näherzukommen. Dies gilt u m so mehr, als häufig geäußert wird, Art. 14 GG enthalte zu wenige Differenzierungskriterien 1 5 4 . Π. Art. 14 Abs. 2 GG als unmittelbar pflichtbegründend gegenüber dem Eigentümer? Nach überwiegender Meinung wendet sich Art. 14 Abs. 2 GG an den Gesetzgeber, durch Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums nach A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 GG der Sozialbindung Rechnung zu tragen 1 5 5 . Daneben begründet A r t . 14 Abs. 2 GG nach herrschender Meinung unmittelbare Pflichten des Eigentümers und bindet Verwaltung und Rechtsprechung als Auslegungsrichtlinie 1 5 6 . Diese Deutung geht damit 150

Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 116. Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 110. 152 Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 107; BVerfGE 25, 112 (117); 37, 132 (140). iss v g l Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 104, der diese Zusammenfassung als für die Praxis gerechtfertigt hält; Gähtgens, BBauBl. 1970, 364 (367) h ä l t eine Abgrenzung ebenfalls für praktisch müßig u n d für die Rechtspraxis nicht geboten. 154 Vgl. Badura, BayVBl. 1973, 3 f., der v o n einer lapidaren Undifferenziertheit des Eigentumsartikels spricht. «5 Vgl. z. β . Ekkehart Stein, § 13 V, S. 166, der v o n einem verbindlichen Verfassungsauftrag spricht; Maunz/Zippelius, § 28 I I 4, S. 225 f.; Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 107; Breuer, S. 43; Chlosta, S. 28; Herzog, Sp. 519; BVerfGE 25, 112 (117); 37, 132 (149). 151

156 Vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.11.1966 — BVerfGE 20, 351 (361); BGH, Urt. v. 15. 6.1951 — L M Nr. 1 zu § 903 B G B ; Urt. v. 13. 7.1954 — B G H Z 14, 294 (300); Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 105; Maunz/Dürig/HerzogfScholz, A r t . 14 Rdnr. 2; Herzog. Sp. 518 f., aber lediglich i m Kern; Ekkehart Stein, § 13 V, S. 166; Huber: Wirtschaftsverwaltungsrecht, I I . Bd., S. 13 ff.; Knoll, A ö R 79,

C. Die Sozialbindung nach Art. 14 Abs. 2 GG

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über die Auslegung des i m Wortlaut nahezu gleichen A r t . 153 Abs. 3 WRV hinaus 1 5 7 , der nach herrschender Meinung lediglich einen Programmsatz an den Gesetzgeber darstellte 1 5 8 . Begründet w i r d der Wandel der Auffassung damit, daß die Sozialbindung i m modernen Sozialstaat gegenüber dem liberalen Rechtsstaat einen Funktionszuwachs erfahren habe 1 5 9 . Die Auslegung m i t der Forderung nach größter Wirkungsintensität des Sozialstaatsprinzips fordere die unmittelbare Geltung des Art. 14 Abs. 2 GG 1 6 0 . Die Sozialbindung beruhe auf der Verantwortung, die i n jeder gesunden Sozialordnung m i t Besitz und Macht gegeben sei 1 6 1 . M i t Absatz 2 werde die Eigentumsordnung dem Gesamtsystem des Grundgesetzes angepaßt, da das Grundgesetz von einem „gemeinschaftsgebundenen Individuum" ausgehe 162 . Die unmittelbare Geltung der Sozialpflicht ergebe sich auch aus Art. 1 Abs. 3 GG, dem keine entsprechende Regelung i n der WRV voranging 1 6 3 . Sie ergebe sich außerdem aus der Entstehungsgeschichte, da A r t . 14 Abs. 2 GG ebenso wie A r t . 153 Abs. 3 WRV i n der lutherischen Eigentumsethik wurzle 1 6 4 . Friedrich Naumann, der entscheidend für die Fassung des Art. 153 Abs. 3 WRV mitverantwortlich gewesen sei, sei der lutherischen Eigentumslehre gefolgt. Danach gehöre alles irdi489 f.; Rudolph: Die Bindungen des Eigentums, S. 15 f.; Kubier, AcP 159, 236 ff. (257 ff.) m . w . N . ; Erwin Stein, S. 503 ff. (515); Dürig, J Z 1953, 193 (197); Breuer, S.42; Witzel, S.4; Chlosta, S.28f.; Scholtissek, B B 1952, 981; Gähtgens, BBauBl. 1970, 364 (367). — Α . A . aber: Staudinger — Seufert: BGB, §903 Bern. 23; Leisner: Sozialbindung, S.44; Schöne, D Ö V 1954, 552 (553). 157 A r t . 153 Abs. 3 W R V lautete: „Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich Dienst sein für das Gemeine Beste." 158 Vgl. Anschütz, A r t . 153 A n m . 16; Giese, A r t . 153 A n m . 6; Scheicher: Die Rechte u n d Pflichten aus dem Eigentum, i n : Nipperdey, Die Grundrechte u n d Grundpflichten der Reichsverfassung, I I I . Bd., S. 244 ff. m i t ausführlicher Darstellung des damaligen Meinungsstandes. Die herrschende Meinung konnte sich damals insbesondere auf die Entstehungsgeschichte berufen, wo davon ausgegangen wurde, daß keine unmittelbare rechtliche W i r k u n g entfaltet werde; vgl. dazu Kubier, AcP 159, 257 m i t Hinweis auf die Sten. Prot. Bd. 336, S. 383 u n d Bd. 328, S. 1748 D. — Anderer Ansicht waren aber bereits damals: Wolff, S. 10 ff. u. Holstein: Die Lehre v o n der öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung, S. 94 ff. 159 So z. B. Erwin Stein, S. 526. 160 Vgl. Kubier, AcP 159, 260. 161 So Huber: Wirtschaftsverwaltungsrecht, I I . Bd., S. 15 f. 162 So die Argumentation Dickes, in: v. Münch, A r t . 14 Rdnr. 42. 163 Dazu insbes. B G H L M Nr. 1 zu § 903 B G B u n d B G H Z 14, 294 (300); Dürig, A ö R 79, 57 ff. (79); ders., JZ 1953, 193 (197); Knoll, A ö R 79, S.489; Huber: Wirtschaftsverwaltungsrecht, I I . Bd., S. 14. U n d auch i n neuerer Zeit: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 14 Rdnr. 2; Dicke, in: v. Münch, A r t . 14 Rdnr. 44. 164 Dazu eingehend Kubier, A c P 159, 237 (241 ff.); zustimmend Breuer, S.42; dagegen aber Herzog, Sp. 518.

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

sehe Eigentum Gott und sei von Gott aus Liebe dem Menschen anvertraut worden. Das Eigentum müsse daher ganz i n den Dienst der Liebe gestellt werden. Nach der lutherischen Lehre sei der Eigentümer der Gesamtheit und dem einzelnen verpflichtet 1 6 5 . A r t . 14 Abs. 2 GG geht nach herrschender Meinung über die Einschränkung des Eigentums i n § 903 BGB weit hinaus 1 6 6 und betont nicht nur die negative Seite der Schranken des Eigentumsgebrauchs. Der Eigentümer sei darüber hinaus verpflichtet, den Gebrauch seines Eigentums so einzurichten, daß das Wohl der Allgemeinheit dadurch gefördert werde 1 6 7 . Es obliege den Gerichten, soweit die Sozialgebundenheit nicht gesetzlich normiert sei, bei der Anwendung des Art. 14 GG die Konkretisierung der Sozialbindung vorzunehmen 1 6 8 . Nach Roman Herzog 169 dagegen gilt A r t . 14 Abs. 2 GG unmittelbar nur für einen engen Kern. Daher sei eine Eigentumsausübung, die einzig und allein auf die Schädigung des Allgemeinwohls oder eines einzelnen abziele, von Art. 14 GG nicht geschützt. Über diesen K e r n hinaus bedürfe Art. 14 Abs. 2 GG der Konkretisierung durch den einfachen Gesetzgeber und könne nicht unmittelbar aus dem Verfassungstext abgeleitet werden. Nach Rüdiger Breuer 170 sind sowohl die unmittelbare Begründimg von Rechtspflichten wie auch die konstitutive Prägung einfacher Gesetze inhaltlich auf die Abwehr sozialer Mißbräuche beschränkt 171 . Dagegen w i r d eingewandt, daß bei einem solchen Verständnis erstens A r t . 14 Abs. 2 GG quasi-deliktischer Charakter zukomme. Zweitens würde A r t . 14 Abs. 2 GG auf die Möglichkeiten bei Grundrechtsschranken begrenzt, wonach die grundgesetzliche Freiheit ihre Grenzen i n bestimmten übergeordneten Rechtsgütern finde 1 7 2 . I m rechtspolitischen und juristischen Schrifttum besteht i m übrigen die einhellige Tendenz und Forderung, die i n A r t . 14 Abs. 2 GG nor165

Vgl. A c P 159, 241 ff. (248). Dazu Krüger: Naturschutz u n d Eigentum, S. 5 f., der die Delegation der Befugnis zur Inhaltsbestimmung i n § 903 B G B durch A r t . 153 W R V u n d durch A r t . 14 GG als zurückgenommen sieht; vgl. auch Dicke, i n : v. Münch, A r t . 14 Rdnr. 44, der v o n einer entsprechenden Auslegungsbedürftigkeit des § 903 B G B als vorkonstitutionellem Recht ausgeht. Z u beachten ist jedoch der unterschiedliche Gültigkeitsbereich der Vorschriften. 167 Vgl. Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 106. 168 Vgl. Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 112. 169 Herzog, Sp. 518 f. 170 Breuer, S. 42 f. 171 Breuer, S. 42 f. verweist zur Begründung insbes. auf B G H L M Nr. 1 zu § 903 B G B u n d B G H Z 14, 294 (300). 172 So Chlosta, S. 28 f.; ebenfalls ablehnend Witzel, S. 4 m. w. N. 1W

C. Die Sozialbindung nach Art. 14 Abs. 2 GG

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mierte Sozialbindung i n Zukunft zu verstärken 1 7 3 . Auch i n Gesetzgebung und Rechtsprechung ist eine solche Tendenz festzustellen 174 . Dies sei ohne Änderung des Art. 14 GG möglich, da kein absoluter Eigentumsbegriff festgelegt sei. Es sei sogar möglich, die Grenzen zwischen der entschädigungspflichtigen Enteignung und der entschädigungslosen Eigentumsbindung durch die Praxis der Behörden und Gerichte zu verschieben 175 . Die Möglichkeit der Ausdehnimg der Sozialbindung sei allerdings nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts beschränkt durch die Forderung, die schutzwürdigen Interessen aller Beteiligten i n einen gerechten Ausgleich und i n ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen 1 7 6 . Außerdem sei der i n A r t . 14 Abs. 1 Satz 1 GG garantierten personalen Freiheit und dem Übermaßverbot Rechnung zu tragen 1 7 7 . Auch sei eine äußerste Grenze zu beachten. Daher w i r d i n der Lehre vertreten, daß der Totalentzug von Rechten und alles, was dem gleichkomme, keine Sozialbindung sei 1 7 8 . Andererseits wurde aber die Tötung eines tollwütigen oder tollwutverdächtigen Hundes mit überwiegender Zustimmung i n der Literatur von der Rechtsprechung als Sozialbindung eingestuft. Das Bundesverwaltungsgericht 179 sprach von einer Inhaltsund Schrankenbestimmung des Eigentums und von einer, der Maßnahme zugrundeliegenden Sozialbindung, deren Begrenzung wegen der potentiellen Gefährlichkeit dem Eigentum von vornherein innewohne. Der Bundesgerichtshof begründete die Verpflichtung zur Tötung des tollwütigen oder tollwutverdächtigen Hundes mit der i n naher „Berührung mit einem polizeiwidrigen Zustand" stehenden Situation. Der Gesetzgeber spreche nur aus, was der Hundehalter von sich aus tun müßte, was der dem heutigen Stand der Wissenschaft immanent anhaftenden Schadenslage entspreche 180 . Die Regelung verstoße, da sie 173 So Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 107. Vgl. Limpens, insbes. S. 4, der für eine vermehrte Anpassung an den Wandel der gesellschaftlichen Verhältnisse eintritt. Vgl. auch Sendler, D Ö V 1974, 73 ff. (85), nachdem dafür nicht n u r eine verfassungsrechtliche Möglichkeit, sondern auch eine verfassungspolitische Notwendigkeit bestehe u m Revolution durch Evolution abzuwenden. 174 Vgl. dazu Schulte: Z u r Dogmatik, S. 16 ff. m. w . N. 175 Vgl. Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 108 m i t Verweis auf B G H Z 60, 135 u n d 60, 149. ne BVerfGE 25, 112 (117); 37, 132 (140). 177

So Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 109. Vgl. Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 115 m i t Verweis auf Leisner: Sozialbindung, S. 119 ff.; ebenso auch Mangoldt/Klein, A r t . 14 A n m . V 2 b, S.434. Hamann/Lenz kommen zum gleichen Ergebnis, indem sie A r t . 14 Abs. 2 Satz 2 GG n u r für den Eigentumsgebrauch für anwendbar halten, vgl. Hamann/Lenz, A r t . 14 A n m . 5 c, S. 287. 179 B V e r w G E 7, 257 (260 f.). 180 B G H Z 43, 196 (208). 178

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

nur i n seltenen Fällen die Tötung gestatte, nicht gegen A r t . 19 Abs. 2 GG 1 8 1 . Außerdem sei durch das Inberührungkommen m i t tollwütigen Hunden der Verkehrswert auf N u l l gesunken 182 . Die Rechtsprechung hat m i t Billigung der überwiegenden Rechtslehre aus dieser Sicht des A r t . 14 Abs. 2 GG als unmittelbar pflichtbegründend heraus für das Bodeneigentum die Theorie von der Situationsgebundenheit entwickelt. Die Situationsgebundenheit ist daher nichts anderes als die Konkretisierung der Sozialbindung i n der Situation des Eigentumsobjekts 183 . Gegen die These, daß A r t . 14 Abs. 2 GG unmittelbare Pflichten des Eigentümers begründe, die lediglich konkretisiert würden, bestehen daher zunächst die gleichen Bedenken, wie sie gegen die Theorie der Situationsgebundenheit geäußert wurden 1 8 4 . Insbesondere besteht die Gefahr der Aushöhlung des Eigentums durch diese „immanente Bindung". Dies gilt u m so mehr, als die Meinung vertreten wird, mittels Sozialbindung könne die Grenze der Enteignung verschoben werden. Dies widerspricht der Intention des Grundgesetzgebers, der unter den Ausschluß der Enteignungsentschädigung durch Gesetz, wie sie noch unter Geltung der WRV möglich war, einen Schlußstrich zugunsten einer umfassenden Wertgarantie ziehen wollte. Darüberhinaus genügt die Auffassung nicht der Rechtssicherheit, da es keine eindeutigen Kriterien gibt, wann denn i m Einzelfall der Eigentümer kraft Verfassung zu einer Handlung entschädigungslos verpflichtet ist. Denn sowohl die so verstandene Sozialbindung als auch die Enteignung gehen vom Vorrang des Allgemeininteresses vor dem Eigentümerinteresse aus. Außerdem bedeutet es eine Verlagerung der politischen, dem Gesetzgeber zustehenden Macht, wenn der Richter, über die Kontrolle der Gesetzgebung und Verwaltung hinaus, befugt sein soll, dem sozialen Wandel durch eine Konkretisierung der Sozialbindung Rechnung zu tragen, dort, wo der Gesetzgeber es bisher unterlassen hat. Auch m i t dem Wandel vom Liberalismus zum Sozialstaat kann die Änderung der Auffassung, daß A r t . 14 Abs. 2 GG i m Unterschied zur entsprechenden Regelung der WRV unmittelbare Pflichten begründet, nicht gerechtfertigt werden. Denn auch der Sozialstaat muß als Rechts181

B G H Z 43, 196 (208 f.). B G H Z 43, 196 (209). 183 Vgl. Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 114. 184 V g l > erstes K a p i t e l B. 182

C. Die Sozialbindung nach Art. 14 Abs. 2 GG

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Staat handeln und kann seine sozialen Pflichten nicht beliebig den Bürgern auflasten 185 . Auch ein gemeinschaftsbezogenes Wesen kann, wenn man von einem freien und selbstverantwortlichen Menschenbild ausgeht, nicht beliebig für die Verwirklichung des Gemeinwohls i n A n spruch genommen werden. Das Sozialstaatsprinzip begründet außerdem Forderungen des Bürgers gegenüber dem Staat, nicht grundgesetzliche Forderungen i m Bereich Bürger zu Bürger. Höchstens mittelbar kann der Sozialbezug der Grundrechte ein Eingreifen des Gesetzgebers i m Verhältnis Bürger zu Bürger ausnahmsweise rechtfertigen. Die unmittelbare Geltung kann auch nicht aus der Geschichte, als Ausfluß lutherischer Eigentumsethik, hergeleitet werden 1 8 6 . Wenn Art. 14 Abs. 2 GG tatsächlich Ausfluß der i m 19. und 20. Jahrhundert von christlicher und sozialistischer Seite an den sozialen Verhältnissen und am wirtschaftlichen Unternehmergebaren geäußerten K r i t i k ist, gilt hier der Grundsatz, daß das weltliche Recht nur ein ethisches M i n i m u m enthalten kann 1 8 7 . Die reformatorische Eigentumsethik betrifft das Verhältnis Mensch zu Gott und nicht das Staat-Bürger-Verhältnis, für das ganz andere Regeln gelten, die zwar von der christlichen Lehre beeinflußt, aber nicht mit dieser konform sind. Auch aus Art 1 Abs. 3 GG kann eine unmittelbare Geltung nicht hergeleitet werden 1 8 8 . Zunächst spricht A r t . 1 Abs. 3 GG nur von Grundrechten, nicht von Grundpflichten 189 . Außerdem binden nach Art. 1 Abs. 3 GG die Grundrechte die Gesetzgebung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung, also gerade nicht den Bürger, den Eigentümer gegenüber dem Staat und anderen Bürgern. Die Umkehrung des staatlichen Schutzes des Bürgers i n eine Bindung des einzelnen an staatliche Interessen bedeutet, so Friedrich Karl Kübler 190 zu Recht, „eine methodisch nicht zu rechtfertigende völlige Umkehr und Perversion des Wortlauts und Sinnes des Art. 1 / I I I : eine Norm, die nur die Funktion hat, die Umgehung und Unterwühlung der Grundrechte durch den Staat zu verhindern, kann i n keinem Fall dazu benützt werden, dem Staat neue Befugnisse einzuräumen". A r t . 1 Abs. 3 185

Vgl. dazu Starck, S. 59 ff. So aber Kübler, A c P 159, 237 (241 ff.). 187 Gleichermaßen äußert sich Herzog, Sp. 518. 188 Ebenso Kübler, AcP 159, 259 m. w . N.; a. A . aber der B G H i n L M Nr. 1 zu § 903 B G B u n d B G H Z 14, 294 (300); Dürig, A ö R 79, 57 ff. (79); ders., JZ 1953, 193 (197); Knoll, A ö R 79, 489; v. Mangoldt: GG, 1. Aufl., A r t . 14 A n m . 2; Huber: Wirtschaftsverwaltungsrecht, I I . Bd., S. 14; Maunz/Dürig/Herzog/ Scholz, A r t . 14 Rdnr. 2. 189 Ebenso Kübler, A c P 159, 236 (259) m. w. N. 190 Kübler, AcP 159, 259. 186

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

GG spricht daher nicht für, sondern gegen die Annahme einer positiven Pflicht des Eigentümers. Auch die Argumentation, die Rechtsprechung sei gemäß A r t . 1 Abs. 3 GG an Art. 14 Abs. 2 GG gebunden und müsse daher Art. 14 Abs. 2 GG als unmittelbar geltendes Recht anwenden, überzeugt nicht. A r t . 1 Abs. 3 GG bestimmt zwar die A r t und Weise der Rechtsprechung; damit ist jedoch nichts darüber gesagt, daß damit das durch die Rechtsprechung anzuwendende materielle Recht den gleichen Bindungen unterliegt 1 9 1 . Darüberhinaus ergeben sich weitere Bedenken gegen eine solche Auslegung, da, wie i m folgenden dargelegt wird, weder der Wortlaut, noch die Verfassungsgeschichte, noch die systematische oder teleologische Auslegung ein Verständnis des Art. 14 Abs. 2 GG als unmittelbar pflichtbegründend rechtfertigt. „Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen". Dieser Wortlaut deutet zwar auf den ersten Blick auf eine positive Pflicht hin. Aber wozu verpflichtet denn nun das Eigentum? Es verpflichtet zu einem Gebrauch, der zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dient. Das Eigentum soll also i n erster Linie dem Eigentümer selbst dienen, aber „zugleich" auch dem Wohle der Allgemeinheit. Es ist also keinesfalls die Rede davon, daß das Eigentümerinteresse i m Einzelfall dem Allgemeininteresse zu weichen hat. Vielmehr spricht Absatz 2 nur eine Idealvorstellung von einem Eigent u m aus, das gleichermaßen Eigentümer- und Gemeinwohlinteressen Rechnung trägt. Der Eigentümer w i r d also nach dem Wortlaut nicht positiv verpflichtet, seine eigenen Interessen zurückzustellen und so zu handeln, daß das allgemeine Wohl dadurch gefördert wird. Auch die Entstehungsgeschichte des Bonner Grundgesetzes weist nicht i n Richtung positive Pflicht des Eigentümers 1 9 2 . So lautete der erste Entwurf zum Bonner Grundgesetz: „Eigentum verpflichtet gegenüber der Gemeinschaft. Sein Gebrauch darf dem Gemeinwohl nicht zuwiderlaufen". Hier war also nicht von einer positiven Pflicht zur Förderung des Gemeinwohls, sondern ausschließlich von einem Ausschluß gemeinwohlschädlichen Verhaltens die Rede. Auf Antrag zur Ergänzung des Wortlauts zugunsten einer Mißbrauchsklausel der KPD-Fraktion lautete i n der 2. Lesung des Ausschusses für Grundsatzfragen und i n der 1. Lesung des Hauptausschusses Art. 14 Abs. 2 GG: „Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen. Wer sein Eigentum mißbraucht, kann sich auf den Schutz dieser 191 192

Vgl. Kubier A c P 159, 259 f. Siehe auch Lorenz, AöR 105 (1980), 623 (629). Vgl. zur Entstehungsgeschichte: Kimminich: B K , A r t . 14,1 4.

C. Die Sozialbindung nach Art. 14 Abs. 2 GG

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Bestimmung nicht berufen". Damit wählte man bereits die endgültige Formulierung, allerdings m i t dem Mißbrauchszusatz. Zum damaligen Zeitpunkt ging man also davon aus, daß m i t der Formulierung: „Soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen" nichts anderes gemeint sein sollte als m i t der Formulierung: „darf dem Gemeinwohl nicht zuwiderlaufen". Die umfassende Inpflichtnahme des Eigentümers steht außerdem i m Widerspruch zum Freiheitscharakter der Eigentumsgarantie. Dagegen w i r d eingewendet 193 , dieser Widerspruch bestehe nur scheinbar, da A r t . 14 GG die Idee zugrundeliege, daß, wo das Eigentum gemäß der Legitimationsgrundlage ausgeübt werde, es zugleich der Allgemeinheit diene. Dem ist zuzustimmen. Aber die Begründung einer Entscheidung mit der „Sozialbindung" w i r d gerade erst dort relevant, wo Eigentümerund Allgemeininteresse eben nicht miteinander konform gehen. Wo Rechtsprechung und Lehre ein Ergebnis m i t einer immanenten Sozialbindung belegen, da räumen sie gerade diesem Allgemeininteresse kraft Verfassung Vorrang vor dem Privatinteresse des Eigentümers ein. Damit geht die Sozialbindung, wie sie die herrschende Meinung versteht, aber über das hinaus, was unter einem „zugleich" dem Wohle der Allgemeinheit dienen zu verstehen ist. Die Sozialbindung überschneidet sich bei dieser Auslegung m i t der Entschädigungsregelung des A r t . 14 Abs. 3 GG, wo ebenfalls beim Konflikt Eigentümerinteresse — Allgemeininteresse der Vorrang des Wohls der Allgemeinheit geregelt ist. Gegen die Annahme einer positiven Pflichtigkeit spricht auch der Charakter der Grundrechte, die i n erster Linie Abwehrfunktion haben. Selbst wenn man annimmt, daß das Grundgesetz i n seltenen Ausnahmen, wie ζ. B. i n A r t . 12 a, 5 Abs. 3 Satz 2, 6 Abs. 2 GG Pflichten begründen kann 1 9 4 , so verbietet die grundsätzliche Abwehrfunktion, dort die seltene Ausnahme einer Grundpflicht anzunehmen, wo der Wortlaut nicht eindeutig ist, wo sogar unter der vorhergehenden Verfassung, an die — wie ersichtlich — angeknüpft wurde 1 9 5 , lediglich ein Regelungsauftrag an den Gesetzgeber angenommen wurde. Das Grundgesetz legt i n Art. 14 Abs. 1 GG das Recht des Eigentümers gegenüber dem Staat fest. Es ist nicht einzusehen, daß der Grundgesetzgeber dieses für die individuelle Freiheit und Menschenwürde so relevante Grundrecht durch Absatz 2 derart relativieren wollte, daß n u n der Eigentümer sogar positiv verpflichtet werden soll, dem A l l 193

Vgl. Chlosta, S. 29. U n d dies ist sogar umstritten, vgl. dazu Stober: Grundgesetz, S. 15 ff. m. w . H. 195 Dazu Kübler, A c P 159, 236 ff. (249 f.). 194

Grundpflichten u n d

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

gemeinwohl, also dem Staat zu dienen. Selbst wenn i m Grundgesetz nach herrschender Meinung auch „Grundpflichten" festgelegt sind, muß es sich dabei u m sehr konkrete, abgrenzbare Pflichten handeln. Eine Sozialbindung als positive Pflicht des Eigentümers wäre hingegen eine sehr allgemeine, i n Konfrontation m i t der grundsätzlichen Eigentumsgewährleistung stehende Pflicht. I n ihrer allgemein gehaltenen Formulierung steckt durchaus eine Gefahr der Aushöhlung. Dies widerspricht aber der Intention des Grundgesetzes, den umfassenden Schutz des Bürgers zu gewährleisten. Insbesondere würde durch ein solches Verständnis der Sozialbindung die umfassende Wertgarantie unterlaufen. ΠΙ. Art. 14 Abs. 2 GG als Regelungsauftrag an den Gesetzgeber? Eine Mindermeinung 1 9 6 nimmt i n Tradition zur herrschenden Meinung unter der Geltung des A r t . 153 Abs. 3 W R V 1 9 7 an, daß Art. 14 Abs. 2 GG lediglich einen Regelungsauftrag an den Gesetzgeber bzw. die Formulierung einer „sozialethischen Pflichtigkeit" enthält. Auch nach der heute herrschenden Meinung t r i t t der Regelungsauftragscharakter neben die Normierung einer positiven Pflicht 1 9 8 . Aber auch gegen die Auslegung des A r t . 14 Abs. 2 GG als Regelungsauftrag an den Gesetzgeber ergeben sich grundlegende Bedenken. Das erste Gegenargument w i r d deutlich, wenn man die Diskussion über das Verhältnis des Sozialstaatsprinzips zu Art. 14 Abs. 2 GG betrachtet. Ob man A r t . 14 Abs. 2 GG als Konkretisierung 1 9 9 , als Ausformung oder Ausprägung des Sozialstaatsprinzips 200 oder als eine i n engem Zusammenhang m i t dem Sozialstaatsprinzip stehende N o r m 2 0 1 196

S. 44.

Vgl. ζ. B. Staudinger — Seufert, § 903 Bern. 23; Leisner:

Sozialbindung,

197 Dazu: Anschütz, A r t . 153 A n m . 16; Giese, A r t . 153 A n m . 6; Scheicher: Eigentum, S. 244 ff. (ausführlich!). Diese herrschende Meinung konnte sich insbes. auf die Entstehungsgeschichte berufen, wo davon ausgegangen wurde, daß keine unmittelbaren rechtlichen W i r k u n g e n entfaltet werden; vgl. dazu Kubier, AcP 159, 257 m i t Verweis auf Sten. Prot. Bd. 336, S. 383 u n d Bd. 328, S. 1748 D. — A . A . aber Wolff, S. 10 ff. u n d Holstein, S. 94 ff. 198 Vgl. z.B. BVerfGE 25, 112 (117); 37, 132 (140); Ekkehart Stein, §13 V, S. 166, der v o n einem verbindlichen Verfassungsauftrag spricht; vgl. auch Maunz! Zippelius, §28 I I 4, S.225f.; Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 107; Breuer, S. 43; Chlosta, S. 28; Herzog, Sp. 519. 199 So Huber: Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. I I , S. 13; Kimminich: BK, A r t . 14 Rdnr. 115; Böckenförde: Eigentum, Sozialbindung des Eigentums, E n t eignung, in: Gerechtigkeit i n der Industriegesellschaft, S. 217; Witzel, S. 4 m. w. H. 200 Vgl. Closta, S. 31; Breuer, S. 41 m. vielen H. 201 Ekkehart Stein, § 13 V , S. 166. Limpens, S. 145 spricht v o n einem korrel a t i v e n Verhältnis zum Sozialstaatsprinzip; zustimmend Kimminich: BK, A r t . 14 Rdnr. 115.

C. Die Sozialbindung nach Art. 14 Abs. 2 GG

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sieht: Jede dieser Lösungen macht deutlich, daß es eines exakten Regelungsauftrags an den Gesetzgeber für den Bereich der Eigentumsordnung gar nicht bedurfte, sondern daß er bereits hinreichend durch die Festlegung des Sozialstaatsprinzips gesichert ist 2 0 2 . Danach ist der Gesetzgeber verpflichtet, dafür zu sorgen, daß die sozial Schwachen nicht weniger reale Freiheit und Rechtsschutz erhalten als die sozial Mächtigen 203 . Diese Pflicht des Gesetzgebers w i r d kraft Natur der Sache hauptsächlich i m Bereich des Arbeitsrechts relevant und dort, wo der mächtige Eigentümer dem sozial schwächeren Nichteigentümer, ζ. B. i m Mietrecht oder i m Bereich des Gemeingebrauchs gegenübersteht. Dies gilt vor allem für den Sozialbezug der Grundrechte, der i. d. R. dort aktuell wird, wo Eigentum Macht zu Lasten sozial Schwächerer ausübt 2 0 4 . Es ist jedoch davon auszugehen, daß angesichts der eingehenden Erörterungen des allgemeinen Redaktionsausschusses, des Hauptausschusses und des interfraktionellen Fünferausschusses zu A r t . 14 Abs. 2 GG der Bestimmung ein bestimmtes Gewicht zugemessen wurde 2 0 5 . Es liegt daher fern, daß Art. 14 Abs. 2 GG nur eine Selbstverständlichkeit ausspricht, die bereits i n der Normierung des Sozialstaatsprinzips hinreichenden Niederschlag fand. Das zweite Argument gegen die Auslegung als Regelungsauftrag an den Gesetzgeber ergibt sich aus der systematischen Stellung des Art. 14 Abs. 2 GG. Wäre Absatz 2 wirklich Programmsatz für den Gesetzgeber, an dem er seine Inhalts- und Schrankensetzung auszurichten hat, so hätte die Normierung dieses Regelungsauftrags sinnvollerweise i n A b satz 1 des Art. 14 GG erfolgen müssen, wo bereits die Kompetenz, also das Instrumentarium, festgelegt ist. Seine Stellung zwischen Inhaltsbestimmung und Schrankensetzungsbefugnis einerseits und Enteignung andererseits als eigenständiger Absatz stimmt mit einer solchen Auslegung nicht überein. IV. Art. 14 Abs. 2 GG als Begrenzung der Eigentumsgewährleistung? Nach überwiegender Meinung enthält A r t . 14 GG keine Definition des Begriffs „Eigentum" 2 0 6 . 202 Auch Benda: Bedeutung u n d Garantie des Eigentums i n unserem sozial e n Rechtsstaat, S. 7 h ä l t A r t . 14 Abs. 2 GG f ü r „eigentlich überflüssig". 203 Vgl. Ekkehart Stein, § 6 I , S. 70 f. 204 Vgl. die Beispiele Steins zum Sozialbezug u n d zur Sozialpflicht: § 6 I V , S. 74 f. 205 Ebenso auch Kübler, AcP 159, 260. 206 So z. B. BVerfGE 36, 281 (290); 42, 263 (292); vgl. für alle: Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 8; Witzel, S. 3 u n d Arndt/Rudolf, S. 119.

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

Liegt es aber nicht nahe, gerade i n Absatz 2 eine Begrenzung der Eigentumsgewährleistung zu sehen, eine Begrenzung des Inhalts, daß das nach dem Grundgesetz geschützte Eigentum kein unbegrenztes Herrschaftsverhältnis darstellt, sondern Pflichten begründet, nämlich: es soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen? Dabei ist davon auszugehen, daß dem liberalen Verständnis 2 0 7 die Grundthese zugrundelag, daß der Eigennutz des Eigentümers zum Gesamtnutzen für die Allgemeinheit beiträgt. Dieses „Zugleich-der-Allgemeinheit-dienen" also als Vermutung beim rechtmäßigen Eigentumsgebrauch. Absatz 2 regelt die Eigentumsgewährleistung i m Umkehrschluß auch von der negativen Seite: Der Eigentumsgebrauch soll dort nicht mehr geschützt sein, wo er gemeinschädlich, gemeingefährlich, störend, aggressiv ist. Dies sind diejenigen Fälle, wo das Eigentümerverhalten negative Auswirkungen auf die Allgemeinheit hat. Dies ist streng zu unterscheiden von der Theorie von einer unmittelbaren Pflicht des Eigentümers. Wenn das Eigentum positiv verpflichtet, dann bedeutet dies, daß der Eigentümer Weizen statt Wein anbauen muß, Wohnraum abgeben, Ware verkaufen, die landwirtschaftliche Nutzung zugunsten eines Neubaus aufgeben m u ß . . . , falls das Wohl der Allgemeinheit dies erfordert 2 0 8 . Anders verhält es sich bei Ausschluß des grundgesetzlichen Eigentumsschutzes für sozialschädliches Verhalten. Nur dort, wo die Vermutung, daß der Eigentumsgebrauch zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dient, widerlegt ist, befindet sich der Eigentümer nach der hier vertretenen Auffassung außerhalb des verfassungsrechtlich geschützten Eigentums. Die Vermutung ist jedoch nicht bereits dann widerlegt, wenn der Eigentümer sein Eigentum für das Gemeinwohl sinnvoller anlegen könnte — ζ. B. er baut Wein an trotz des akuten Mangels an Kartoffeln — denn der Eigentümer hat die Freiheit, eigennützig und eigenverantwortlich zu handeln 2 0 9 . W i r k t sich aber das Eigentümerverhalten über den Bereich des Eigentumsobjekts hinaus negativ auf die Gemeinschaft aus, so hält der Eigentümer sich nicht mehr i m Bereich des grundgesetzlich geschützten Eigentums auf. Er kann daher unter Beachtung des rechtsstaatlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dazu verpflichtet werden, die Gemeinschädlichkeit zu beseitigen oder zu vermindern. Dies gilt auch für den Fall, i n dem der Eigentümer ohne Verschulden zum Zustandsstörer wurde. 207 208 209

A u f das m a n bei der Normierung des Eigentums zurückgriff. Vgl. auch die Beispiele v o n Gähtgens, BBauBl. 1970, 364 (367). So auch B G H Z 14, 294 (300).

C. Die Sozialbindung nach Art. 14 Abs. 2 GG

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Dies hat zur Folge, daß die Tötung eines tollwütigen Hundes (wegen der Ansteckungsgefahr), die Einziehung einer Waffe i m Strafverfahren aus Präventivgründen und die Einschränkungen des Eigentums aus polizeilichen Gründen, d . h . bei Gefahr für die allgemeine Sicherheit und Ordnung, entschädigungslos geschehen kann. Ein solcher Eigentumsgebrauch w i r d vom Grundgesetz nicht geschützt. Hier findet auch die Wesensgehaltsgrenze keine Anwendung, da das Eigentum kraft Definition gar nicht so weit reicht. Nach einem Teil der Rechtslehre ergibt sich diese Folge i m Polizeirecht bereits aus A r t . 14 Abs. 2 Satz 1 GG, dem Satz: „Eigentum verpflichtet". Diese Vorschrift sei ein Anwendungsfall der allen Grundrechten immanenten Nichtstörungspflicht, die gemäß A r t . 1 Abs. 3 GG unmittelbar gelte 2 1 0 . A r t . 14 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG ist jedoch nicht i n der Weise trennbar, daß zwei unterschiedliche Aussagen enthalten sind. Vielmehr macht die Stellung i n einem Absatz und der Bezug des Satz 2 auf Satz 1 („Sein Gebrauch") ebenso wie die Entstehungsgeschichte des A r t . 14 GG und des A r t . 153 WRV deutlich, daß Satz 2 nichts Eigenständiges festlegen, sondern lediglich Satz 1 konkretisieren sollte 2 1 1 . Vom Bundesgerichtshof w i r d i m Polizeirecht die These vertreten, daß gefährliches Eigentum wegen der innewohnenden Pflichtigkeit nicht schutzwürdig ist 2 1 2 . Auch vom Bundesverwaltungsgericht wurden die Beschränkungen aufgrund des Polizeirechts als Inhalt und Schranken des Eigentums angesehen und als i n den Bereich der Sozialbindung des A r t . 14 Abs. 2 Satz 2 GG fallend 2 1 3 . I n der Literatur w i r d von verschiedenen Autoren, u m einen Entschädigungstatbestand beim Vorgehen gegen Zustandsstörer auszuschließen, der Sonderopfercharakter der Maßnahme verneint 2 1 4 . Bei allen diesen Theorien ergeben sich jedoch Probleme bei der Anwendung der Wesensgehaltsschranke, insbesondere wenn man, wie das Bundesverfassungsgericht dies fordert, von einem absoluten unantast210 Vgl. Erler: Maßnahmen der Gefahrenabwehr u n d verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie, S. 70 ff. m. vielen N.; vgl. insbes. Dürig, A ö R 79, 57 (78 f.); Quaritsch, DVB1. 1959, 455 (458). Wolff , S. 3 ff. (10 ff.) leitete bereits 1923 die Polizeipflicht des Eigentümers aus dem Satz: „Eigentum verpflichtet" der W R V ab. Er t r a t damit der herrschenden Ansicht entgegen, die i n A r t . 153 I I I W R V lediglich eine Richtschnur an den Gesetzgeber sah. 211 Ebenso Kübler, A c P 159, 240 f. 212 Vgl. die Nachweise dieser Rechtsprechung bei Erler, S. 91 ff. 213 Z . B . B V e r w G E 7, 257 (260ff.); 12, 87ff. (96), letztere Entscheidung m i t Rückgriff auf die Pflichtigkeitsrechtsprechung des B G H ; B V e r w G N J W 1972, 458 (460). 214 Vgl. Erler, S. 101 ff. Oder aber es w i r d die Enteignung, da keine Güterbeschaffung vorliege, abgelehnt.

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

baren Wesensgehalt ausgeht und der hier vertretenen Auffassung folgt, daß die Wesensgehaltsgarantie gerade für das Eigentumsgrundrecht, die Rechtsstellungsgarantie Anwendung findet. Schließt man jedoch den aggressiven, gemeinschädlichen Eigentumsgebrauch von vornherein von der Eigentumsgarantie aus, so kann auf diese Weise auch der Vollentzug entschädigungslos sein, ohne daß das Wesen des Eigentums beeinträchtigt wird. Walter Leisner kritisiert jede Annahme eines gemeinschädlichen Eigentums als politische Morgensternvokabel, die den Eigentümer gewissermaßen vogelfrei mache und i n die Nähe des „Volksschädlings" rücke 2 1 5 . Solche Begriffe bezeichneten nie das Richtige, sondern verdeckten entweder reine Staatsräson oder eine angebliche „Wesensschau" des Eigentums. Sie suche nicht Grenzen, sondern einen Feind, den es zu vernichten gelte. Mag der Begriff „gemeinschädlich" auch tatsächlich den Begriffen des Nationalsozialismus äußerlich ähnlich sein. Tatsächlich verbirgt sich jedoch dahinter i n dem hier verstandenen Sinne etwas ganz anderes. Der Rechtsfolge, daß auch der nichtschuldhafte Zustandsstörer keine Entschädigung für die Beseitigung der Störung verlangen kann, w i r d wohl auch Leisner nicht entgegentreten wollen. Faßt man solche Störungsbeseitigungen lediglich als Eigentumsschranke auf, dann kommt man, wenn man wie Leisner 2 1 6 von einem absoluten Wesenskern ausgeht, der auch oder gerade für die Rechtsstellungsgarantie gilt, i n solchen Fällen an einer Enteignungsentschädigung nicht vorbei. Es ist Leisner zuzustimmen, daß besonders eingehend zu prüfen ist, ob i m Einzelfall tatsächlich eine „aggressive" Eigentumsausübung vorliegt. Und insbesondere ist zu beachten, daß auch hier der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zur Bestimmung der Störungsbeseitigungsmaßnahme Anwendung findet. Deshalb ist es ausgeschlossen, daß bereits geringste Umweltbelastungen zu einem Verbot einer Eigentumsausübung führen können. Nun ist es auch möglich, die anfangs gestellte Frage nach dem Verhältnis von A r t . 14 Abs. 2 GG zu A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu beantworten: Da A r t . 14 Abs. 2 GG bestimmt, was unter dem geschützten Eigent u m zu verstehen ist, kann eine Beschränkung, die eine „aggressive" Eigentumsausübung verhindert, nie A r t . 14 Abs. 1 Satz 1 GG verletzen. Lediglich ist die Verletzung des Rechtsstaatsprinzips (ζ. B. des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit) und anderer Grundrechte möglich, an die die Gesetzgebung, die Verwaltung und die Rechtsprechung durch A r t . 1 Abs. 3 GG gebunden sind. 216 216

Leisner: Sozialbindung, S. 183 f. Vgl. Leisner: Sozialbindung, S. 147 f.

D. Das überwiegende öffentliche Interesse

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Eine solche Eigentumsausübungsregelung ist, da sie A r t . 14 Abs. 1 Satz 1 GG nicht beschränkt, keine eigentliche Schranke i. S. v. A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Sie ist — da sie zugunsten öffentlicher Interessen ergeht und nicht einen Interessenausgleich nichtöffentlicher Interessen darstellt — auch keine Inhaltsbestimmung i. S. v. A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Da i m Verhältnis Bürger zu Bürger der Gesetzgeber den Inhalt des Eigentums durch Gesetze erst schaffen muß, w i r d er durch die Institutsgarantie i. V. m. der Eigentumsdefinition i n A r t . 14 Abs. 2 GG aber verpflichtet, Regelungen zu schaffen, damit sich der Bürger einer „aggressiven" Eigentumsausübung erwehren kann. Der Gesetzgeber hat dem Eigentumsbegriff, wie i h n A r t . 14 Abs. 2 GG bestimmt, Rechnung zu tragen. Denn dieses Eigentum w i r d i n A r t . 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistet. Da die Grundrechte hier nicht unmittelbar gelten, kann sich der Bürger i m Privatbereich nicht direkt auf A r t . 14 Abs. 2 GG berufen. Denn A r t . 14 Abs. 2 GG betrifft nur das i m Verhältnis Bürger zum Staat geschützte Eigentumsrecht 217 . D. Das überwiegende öffentliche Interesse und die Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit als Voraussetzung einer zulässigen Schrankenbestimmung Wie bereits dargelegt 2 1 8 , sind Schranken solche Regelungen, die i m Unterschied zu Inhaltsbestimmungen das Eigentum zugunsten öffentlicher Interessen, also ζ. B. aus Denkmal- oder Naturschutzgründen, beschränken. Nach herrschender Meinung i n Rechtsprechung und Literatur ist die Schrankensetzungsbefugnis des Gesetzgebers nicht grenzenlos 219 . Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat der Gesetzgeber vielmehr die grundlegende Wertentscheidung des Grundgesetzes zugunsten des Privateigentums und die übrigen Verfassungsgrundsätze zu beachten 220 . Er darf die Schranken des Eigentums nicht i n einer Weise bestimmen, die grob sachwidrig ist und i n die Interessen der Beteiligten ohne Grund übermäßig eingreift 2 2 1 . Nach der Rechtspre217 Anders Kübler, A c P 159, 261 ff., der die umfassende Beachtung des A r t . 14 Abs. 2 GG auch i m Privatrecht fordert. Vgl. aber Lorenz, A ö R 105 (1980), 623 (628). 218 Vgl. Β dieses Kapitels. 219 Vgl. für alle: Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 98; siehe auch Β dieses Kapitels. 220 BVerfGE 14, 263 (277 f.). 221 Vgl. BVerfGE 18, 121 (132); ebenso BVerfGE 21, 150 (155).

7 Parodi

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

chung des Bundesverfassungsgerichts schützt die Bestandsgarantie den Eigentumsbestand nicht nur vor unverhältnismäßigen Enteignungen, sondern auch vor unverhältnismäßigen Schrankenbestimmungen 222 . Das Bundesverfassungsgericht zieht daher bei der Abwägung einer Regelung nach A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 GG den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit heran. Die Einschränkung der Eigentümerbefugnis muß zur Erreichung des angestrebten Zieles geeignet und notwendig sein. Sie darf nicht übermäßig belasten und deshalb unzumutbar sein 2 2 3 . Teilweise w i r d i n der Rechtslehre entgegen der herrschenden Meinung die Geltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes i m weiteren Sinn (Übermaßverbot) 224 für A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 GG ausgeschlossen225, oder aber lediglich das Gebot der Verhältnismäßigkeit von Zwecken und Mitteln, nicht aber der Grundsatz der Erforderlichkeit 2 2 6 für anwendbar gehalten. Begründet w i r d diese Ansicht damit, daß der Eigentumsbegriff des A r t . 14 Abs. 1 Satz 1 GG ein „Blanketbegriff" sei, dessen „Innenflächen prägungsbedürftig" bleiben 2 2 7 . Da bei Inhaltsbestimmung nicht eingegriffen würde, könne man eine solche Inhaltsbestimmung auch nicht m i t weniger eingreifenden Maßnahmen vergleichen 228 . Trennt man aber Inhalts- und Schrankenbestimmung nach der hier vertretenen Ansicht, so w i r d ersichtlich, daß diese Argumente zwar für die Inhaltsbestimmung des Eigentums, wo ein weites gesetzgeberisches Ermessen besteht, nicht jedoch für Schrankenbestimmung zutreffen. Gerade bei der Schrankenbestimmung führt die Verneinung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu einer Gefahr für das Grundrecht auf Eigentum. Stehen öffentliche und private Interessen bei einer Maßnahme einander gegenüber, so muß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Anwendung finden, damit das Grundrecht nicht zugunsten öffentlicher Interessen unzulässig beschnitten wird. Bei einer Inhaltsbestimmung ist die Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dagegen bereits aus rein tatsächlichen Gründen nicht möglich. Denn hier geht es u m die Regelung verschiedener nicht222 Vgl. Schlink:

Abwägung i m Verfassungsrecht, S. 84.

223

BVerfGE 21, 150 (155); 26, 215 (228). Z u m Begriff: Maurer, § 10 Rdnr. 17. 225 Vgl. Lerche: Übermaß, S. 140 ff., der das Übermaßverbot f ü r grundrechtsprägende Normen nicht für anwendbar h ä l t ; gegen die Anwendbarkeit des Übermaßverbots ist auch Witzel, S. 21; ähnlich Bauschke/Kloepfer, NJW 1971, 1233 ff. (1234); kritisch dazu Schulze-Osterloh: Eigentumsopferentschädigung, S. 249 ff. 224

226 227 228

So Breuer, S. 33 ff. So Lerche: Übermaß, S. 141. Witzel, S. 21.

D. Das überwiegende öffentliche Interesse

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öffentlicher Interessen. Zugunsten welcher dieser Interessen sollte denn der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gelten? Hier soll ein Ausgleich getroffen werden, und nicht ein Recht zugunsten des Staats mit den geringsten Mitteln begrenzt werden. Das Bundesverwaltungsgericht stellt bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Schrankenbestimmung i m Unterschied zum Bundesverfassungsgericht darauf ab, ob eine Schrankenbestimmung erfolge, „ u m das Eigentum gegen übergeordnete oder gleichgeordnete Werte abzugrenzen" 229 . Diese reine Güterabwägung ist jedoch mit der Einheit der Verfassung und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht vereinbar. Es geht nicht darum, die verschiedenen Interessen auf ihre Höherstufigkeit zu untersuchen, u m dann zwingend zugunsten der vollen Durchsetzbarkeit dieses zu entscheiden. Ganz abgesehen davon gibt es keine Anhaltspunkte, wie die Gleich- oder Höherstufigkeit i m Einzelfall zu bestimmen ist 2 3 0 . Die Verfassung nimmt die Zuordnung von Freiheitsrechten und anderen Rechtsgütern nur zu einem geringen Teil selbst vor. Vielfach ist der Gesetzgeber berufen, den Ordnungszusammenhang herzustellen oder zu erhalten. Die Grundrechte und grundrechtsbegrenzenden Rechtsgüter müssen daher nach dem Prinzip der praktischen Konkordanz einander zugeordnet werden, m i t dem Ziel der Optimierung beider Interessen 231 . Andernfalls würden höchstrangige Interessen, wie ζ. B. die verfassungsrechtlich geschützte Würde des Menschen, auch bei geringsten Beeinträchtigungen schwerst betroffene andere Rechtsgüter verdrängen 2 3 2 . Der Gesetzgeber hat daher m i t dem schrankensetzenden Gesetz eine Optimierung zwischen dem privatnützigen und privatbestimmten Interesse des einzelnen und dem öffentlichen Interesse des Gemeinwohls unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit i. w. S. zu treffen. Außerdem muß eine gewisse „Mindestposition" gewahrt sein, ab der eine Beschränkung nur als Enteignung unter den Voraussetzungen des A r t . 14 Abs. 3 GG zulässig ist.

22ö B V e r w G E 2, 172 (174); 7, 297 (299). 230 Vgl. dazu Leisner: Sozialbindung, S. 93 f. 231 Vgl. Hesse, § 10 I I 2, Rdnr. 318 ff. 232 Schlink, S. 154 ff., 192 weist anhand der Wohlfahrtsökonomie u n d der Spieltheorie nach, daß die Abwägung als Vorgang der Gewichtung u n d des Vergleiches v o n Werten, Gütern, Rechten u n d Freiheiten scheitern muß.

7*

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie E. Die Abgrenzung der zulässigen Schrankenziehung von den nur als entschädigungspflichtige Enteignung zulässigen Maßnahmen bei Einschränkungen der Nutzungsbefugnis I. Der Zeitpunkt der Betrachtung

Es lassen sich verschiedene Hintergründe und Ursachen, die zu einer Beschränkung der Eigentümernutzungsbefugnis führen, unterscheiden: — die Änderung der Anschauungen — die Änderung der örtlichen Verhältnisse und der „Situation" — die Änderung gesetzlicher Normen und Anforderungen. Zunächst könnten die gewandelten allgemeinen Anschauungen zu einer Einschränkung der Nutzungsbefugnis führen. Dies ζ. B. dann, wenn eine Arbeitersiedlung oder ein Industriebetrieb, die ehemals als nicht historisch wertvoll eingestuft wurden, nunmehr als denkmalwürdig gelten. Ein Gebäude könnte aber ebenso durch Zeitablauf i n die Denkmalwürdigkeit „hineinwachsen". Oder eine ehemals als Acker genutzte Fläche könnte durch Änderung der örtlichen Verhältnisse wegen des Brachliegens zum Refugium für geschützte Tiere und Pflanzen werden. Da es nach der hier vertretenen Auffassung aber nicht die „Situation" ist, die gemäß A r t . 14 Abs. 2 GG die Sozialbindung und -Verpflichtung unmittelbar begründet, kommt es bei der enteignungsrechtlichen Beurteilung der Einschränkungen der Nutzungsbefugnis nicht auf die obigen Kriterien an. Entscheidend ist vielmehr, daß eine Maßnahme unmittelbar durch ein Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes getroffen wurde. Dies kann der Fall sein, wenn neue gesetzliche Normen und Anforderungen getroffen wurden oder auch deswegen, weil nun kraft Änderung der tatsächlichen Voraussetzungen oder Anschauungen ein nutzungsbeschränkender Tatbestand für anwendbar gehalten wird. Es kommt also darauf an, daß eine Maßnahme gegenüber dem Eigentümer erfolgte, und ganz allein auf diesen Zeitpunkt kommt es für die Frage der Entschädigungsbedürftigkeit an 2 3 3 . Soweit Einschränkungen bereits unmittelbar auf Gesetz beruhen, ist der Zeitpunkt entscheidend, an dem das Eigentumsobjekt erstmals die Tatbestandsmerkmale verwirklichte. Einer Verwaltungsmaßnahme, die lediglich die Nichtbefolgung dieser Norm sanktioniert, kommt insoweit keine eigene Bedeutung zu. 233 Ebenso Kimminich: ,Eingriffs" abstellt.

B K , A r t . 14 Rdnr. 382, der auf den Zeitpunkt des

E. Die Abgrenzung der Schrankenziehung von der Enteignung

101

Es ist zu prüfen, ob dem Eigentümer durch die Maßnahme eine Nutzungsmöglichkeit genommen wurde, die er vor der Maßnahme hatte. War bereits vorher die nun beschränkte Nutzung nicht möglich, so kann jedenfalls diese Maßnahme insoweit nicht enteignend w i r k e n 2 3 4 . Hatte ein Grundstück bereits vor der Unterstellung unter Naturschutz keine Baulandqualität, so kann dessen Eigentümer nicht durch die Naturschutzmaßnahme wegen Entzugs der Baulandqualität enteignet worden sein. Eine Enteignung kann allenfalls i n einer Maßnahme liegen, die früher Ursache für den Entzug der Bebaubarkeit war. Wer ein Grundstück oder Gebäude erwirbt, das bereits unter Naturoder Denkmalschutz steht, kann keine Entschädigung verlangen, da er von Anfang an nur ein beschränktes Eigentumsrecht besessen hat. A n ders liegt es, wenn seine Nutzungsmöglichkeit später eingeschränkt wird235. Π. Die Abgrenzungskriterien M i t der Ausdehnung des Enteignungsbegriffs auf jegliche Beschränkungen durch die öffentliche Hand entstanden die Probleme der A b grenzung der Eigentumsbindung von der Enteignung 2 3 6 . Erfüllte nach der klassischen Enteignungstheorie nur die völlige Entziehung des Eigentums den Enteignungstatbestand, müssen nun die i m öffentlichen Interesse ergehenden Schranken von der zum Wohle der Allgemeinheit erfolgenden Enteignung abgegrenzt werden. Diese Abgrenzung war von jeher umstritten und ist auch i n der heutigen Zeit Zentralpunkt der Auseinandersetzungen i m Eigentumsrecht 2 3 7 . 1. Die Leistungsfähigkeit

des Staates

Von Martin Sellmann 238 w i r d gefordert, bei der Frage der Abgrenzung der entschädigungslos möglichen Maßnahmen 2 3 9 zu denen, die nur 234 Z u berücksichtigen sind jedoch V o r w i r k u n g e n einer Maßnahme; vgl. Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 386 ff. 235 Ebenso Huber: Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. I I , S. 82. 236 Vgl. zur Erweiterung des Eigentumsbegriffs i m Enteignungsrecht: Ossenbühl, § 14 I 2 u n d 3, S. 94 ff. 237 Scheuner (Die Garantie des Eigentums i n der Geschichte der Grundu n d Freiheitsrechte, i n : Scheuner/Küng, Der Schutz des Eigentums, S. 42) spricht v o n einer tiefen u n d weitreichenden Wandlung i n der Eigentumsordnung u n d Schulte (Zur Dogmatik, S. 11) spricht davon, daß das Abgrenzungsproblem, das lange i m M i t t e l p u n k t aller Erörterungen gestanden habe, bis heute nicht bewältigt sei. Diester (NJW 1954, 1140 ff. [1140]) spricht v o n einem „der umstrittensten u n d meist erörterten Rechtsgebiete der Neuzeit". 238 N J W 1965, 1689 (1694 ff.). 239 y o n i h m a i s „sog. Sozialbindung" bezeichnet.

102

2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

als Enteignung zulässig sind, auf die finanziellen Möglichkeiten der fentlichen Hand abzustellen. Die Abgrenzung der „Sozialbindung" Enteignung sei kein rechtliches, sondern ein finanzielles Problem Inhalts, ob letztlich der Bürger über die allgemeinen Steuern oder einzelne Eigentümer bezahlen müsse.

öfzur des der

Sellmann glaubt eine Abgrenzungsformel darin gefunden zu haben, daß der Richter i m Einzelfall entscheide, ob generell betrachtet der A l l gemeinheit die Gewährung der Entschädigung (noch) möglich bzw. (noch) zumutbar sei. Es biete sich dabei das Institut der Sozialbindung als geeignete rechtliche Konstruktion an, u m faktisch nicht erfüllbare Entschädigungsforderungen von vornherein auszuschließen 240 . Zu Recht ist diese Abgrenzungsmethode auf überwiegende Ablehnung gestoßen 241 . Zunächst ist fraglich, inwieweit das Abgrenzungskriterium überhaupt funktionabel ist. Wie sind denn die finanziellen Möglichkeiten der öffentlichen Hand — aus der Sicht des Richters! — überhaupt zu definieren? Ist darauf abzustellen, welches Aufkommen der Staatshaushalt bei gegebenen Einkünften und Steuererträgen hat oder darauf, inwieweit es dem Staat möglich wäre, sich solche Summen durch Steuern oder sonstige Einkünfte zu beschaffen? N i m m t man letzteres an, so wäre außerdem zu fragen, ob die rechtlichen Möglichkeiten die Grenzen markieren oder ob bereits die — vom Richter festzustellende — mangelnde politische Durchsetzbarkeit die Leistungsfähigkeit des Staatshaushalts begrenzt. Ein Abstellen auf die vorhandenen Einkünfte ist aber ebenso abzulehnen wie ein Abstellen auf die rechtlich mögliche oder politisch durchsetzbare Steuererhöhung. Denn das Grundgesetz nimmt keine Rücksicht auf eine finanzielle Leistungsfähigkeit des Staates oder eine politische Durchführbarkeit von Steuererhöhungen 242 . Gegen das Abstellen auf die politische Durchführbarkeit von Steuererhöhungen spricht zudem, daß es i m gewaltengeteilten Staat nicht Aufgabe des Richters sein kann, darüber zu entscheiden, inwieweit Steuererhöhungen politisch tragbar sind. Auch ist mit der Aussage, daß eine bestimmte Summe als Entschädigung zur Verfügung steht, noch nichts darüber gesagt, welche Eigentümer bei Eingriffen i n das Eigentum denn nun i n den Genuß dieser Entschädigung kommen: Die schwerer betroffenen Eigentümer — und man 240 Kritisch dazu: „Kimminich, JuS 1969, 349 (356), der der Behauptung widerspricht, die Abgrenzung der Rechtsprechung beruhe letztlich auf fiskalischen Erwägungen. 241 Vgl. Leisner: Sozialbindung, S. 97 ff. u n d Breuer, B G H Z 6, 270 (282). 242 Vgl. Leisner: Sozialbindung, S. 99.

S. 62. Dagegen auch

E. Die Abgrenzung der Schrankenziehung von der Enteignung

103

käme zu einer Schweretheorie, insgesamt begrenzt durch die finanziellen Möglichkeiten des Staatshaushaltes — oder diejenigen, deren Entschädigungen der Staat von der Höhe her noch zahlen kann. Stellt man allein auf die Höhe der einzelnen Entschädigungskosten ab, so führt dies zum grotesken Ergebnis, daß einschneidendere Maßnahmen — weil teurer — i m Unterschied zu leichteren Maßnahmen — weil billiger — entschädigungslos blieben. Falls man aber eine Globalbetrachtung anstellt darüber, wieviel Eigentümer wieviel D M an Entschädigung verlangen könnten, so liefe diese Prüfung auf ein Abstellen auf die Zahl der Betroffenen, kombiniert m i t der Entschädigungshöhe — also eine A r t Sonderopfertheorie — hinaus 2 4 3 . A l l e Alternativen werden dem Rechtsstaat nicht gerecht. Denn es kann nicht Frage sein, ob eine Maßnahme nicht mehr entschädigt werden kann und daher der Eigentümer die Last trägt, sondern ob der Staat eine Maßnahme gegebenenfalls gegen Entschädigung t r i f f t oder ob er auf die Maßnahme ganz verzichtet. Die Junktimklausel dient gerade dazu, daß sich der Gesetzgeber diese Frage stellt. Alles andere würde die umfassende Wertgarantie des A r t . 14 GG unterlaufen. Deren Sinn ist es gerade nicht, daß anstelle des Ausschlusses der Entschädigung durch ein Reichsgesetz — wie es nach der WRV möglich war — nun der Richter prüfen soll, ob eine Entschädigung dem Staatshaushalt noch zumutbar ist. Das Argument, daß heute fast hinter jedem Urteil, insbesondere hinter jeder Begründung m i t der Situationsgebundenheit letztlich die Leistungsfähigkeit des Steuerstaates stehe, ist ein Argument gegen die Theorie von der Situationsgebundenheit. Es spricht aber nicht dafür, diese Praxis zu legalisieren, indem man die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Hand zum Abgrenzungskriterium erhebt. 2. Rückkehr zum klassischen Enteignungsbegriff, kombiniert mit einer möglichen Entschädigungspflicht bei Inhalts- und Schrankenbestimmungen Nachdem die klassische Enteignungstheorie des 19. Jahrhunderts 2 4 4 lange Zeit als überholt g a l t 2 4 5 und nur sehr vereinzelt und aus unterschiedlichen Gesichtspunkten eine Rückkehr zu dieser Theorie gefordert 243

Vgl. dazu Leisner: Sozialbindung, S. 99. Z u m klassischen Enteignungsbegriff, der ganz u n d gar nicht „klassisch", sondern eine Zeiterscheinung ist, vgl. Scheuner: Enteignungsentschädigung, S. 84. 245 Vgl. Maunz, i n : Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 14 Rdnr. 74. 244

104

2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

wurde 2 4 6 , hat sich i n neuester Zeit Lerke Schulz-Osterloh diesem Ansatz auseinandergesetzt 247 .

eingehend mit

Sie fordert die Rückkehr zur klassischen Enteignungstheorie mit der Konsequenz, daß nur die Güterbeschaffung zur Verwirklichung eines bestimmten Verwaltungszwecks den Tatbestand des A r t . 14 Abs. 3 GG erfüllt. Dies soll jedoch nicht zur Folge haben, daß alle übrigen Eigentumsbeschränkungen entschädigungslos zu dulden sind. Vielmehr soll eine Inhalts- und Schrankenbestimmung zunächst darauf überprüft werden, ob der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und A r t . 3 GG bei der Beeinträchtigung der Bestandsgarantie gewahrt wurde, u m danach i n einer zweiten Prüfung die gleichen Grundsätze auf die Wahrung der Wertgarantie anzuwenden. M i t anderen Worten: Es w i r d nach der Überprüfung der Maßnahme an sich gefragt, ob auch die Tatsache, daß die Maßnahme entschädigungslos zu dulden ist, verhältnismäßig ist und den Gleichheitssatz beachtet 248 . Ist die Wertgarantie verletzt, so ist zu entschädigen. Nach Schulze-Osterloh gibt es also eine entschädigungspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung, und der Gegensatz von entschädigungsloser Eigentumsbindung und entschädigungspflichtiger Enteignung w i r d aufgehoben 249 . Zunächst bestehen erhebliche Bedenken gegen die Rückkehr zum klassischen Enteignungsbegriff 2 5 0 . Die rein formellen, vom Gesetzgeber beeinflußbaren Kriterien vernachlässigen die Wirkung der Maßnahme auf den Bürger, auf dessen Schutz es dem Grundgesetz gerade ankommt. Wenn der Schutz des Eigentums umfassend sein soll, so dürfen Beeinträchtigungen des Eigentums, die ohne Vollentzug des Objekts den Eigentümer so stark einschränken, daß das Eigentum für i h n eminent an Funktion verliert, nicht als bloße Schrankenbestimmung betrachtet werden. 248 So ζ. B. diskutiert bei: Weber, N J W 1950, 401; Ipsen, V V D S t R L 10, 93 f. (121); Rittstieg: Eigentum, S. 411 ff.; insbes. auch Dürig, JZ 1954, 4; kritisch dazu Scheuner: Enteignungsentschädigung, S. 90 ff., der meint, die Rückkehr zum klassischen Enteignungsbegriff sei eine Verkennung des notwendigen Zusammenhangs v o n Eigentumsordnung u n d Eigentumsbegriff u n d Diester, N J W 1954,1140 ff. (1142), der Scheuner zustimmt. 247 Vgl. Schulze-Osterloh: Eigentumsopferentschädigung; dies., N J W 1981, 2537 ff. Ansätze zur Ansicht v o n Schulze-Osterloh befinden sich auch bei Schulte: Z u r Dogmatik, S. 49, V I I 4. 248 Schulze-Osterloh: Eigentumsopferentschädigung, S. 249 ff. 249 Schulze-Osterloh: Eigentumsopferentschädigung, S. 263. 250 Ebenso: B G H Z 6, 270 (281 f.).

E. Die Abgrenzung der Schrankenziehung von der Enteignung

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Diese Bedenken können nicht durch die Verschiebung der Entschädigungspflicht auf Inhalts- und Schrankenbestimmungen ausgeschlossen werden. Denn gegen die Konstruktion von entschädigungspflichtigen Inhalts- und Schrankenbestimmungen sprechen verschiedene Gesichtspunkte. Ganz eindeutig w i r d i n A r t . 14 Abs. 1 GG die Bestandsgarantie formuliert. Denn „das Eigentum" ist es, das gewährleistet wird, nicht lediglich dessen Wert. Dies w i r d auch ganz besonders deutlich, wenn man sich die Funktion des Eigentumsrechts vergegenwärtigt, das der Verwirklichung der Freiheit dienen soll 2 5 1 . Nur unter den ganz engen Voraussetzungen des A r t . 14 Abs. 3 GG wandelt sich die Bestandsgarantie i n eine Wertgarantie 2 5 2 . Das Eigentum kann daher nicht als Grundrecht verstanden werden, hinter dem letztlich nur die Eigentumswertgarantie steht. Genausowenig kann eine Maßnahme danach aufgespalten werden, ob sie 1. die Bestands- und 2. die Wertgarantie verletzt. Denn ignoriert man bei der Überprüfung der Bestandsgarantie die Werteinbuße an sich, so läßt man gerade dasjenige Kriterium, das die Eingriffstiefe ebenso wie das besondere Opfer i m wesentlichen ausmacht, unberücksichtigt. Und würde die Entschädigung eine Maßnahme grundsätzlich verhältnismäßiger machen, so dürften auch andere Grundrechte gegen Entschädigung stärker eingeschränkt werden. Dies kann aber nicht Sinn des beabsichtigten umfassenden Grundrechtsschutzes des Bürgers gegen Übergriffe des Staats sein. Dies gilt insbesondere deshalb, weil es letztlich die Bürger selbst sind, die über Steuern und sonstige Abgaben den Staatshaushalt finanzieren! Der Vorteil der Rechtssicherheit der klassischen Enteignungstheorie w i r d bei Schulze-Osterloh wieder dadurch eingebüßt, daß nun i m Rahmen der Prüfung nach A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 GG die eigentliche Abgrenzungsproblematik wieder auftaucht. Ihre Konstruktion habe den Vorteil, daß der Gesetzgeber auf diese Weise wirtschaftlich angemessene Lösungen treffen könne und lediglich an eine „materielle Junktimklausel" gebunden sei, ohne durch den „formellen Entschädigungsjunktim behindert" zu werden 2 5 3 . Sinn der Junktimklausel ist es jedoch gerade, daß sich der Gesetzgeber bewußt wird, daß er über die Grenzen der entschädigungslos zulässigen Maßnahmen hinaus das Eigentum enteignet. Außerdem soll dem Gesetz selbst ent251 252 253

Vgl. BVerfGE 42, 64 (76 f.); 46, 325 (334). BVerfGE 24, 367 (397); 45, 63 (76). So Schulze-Osterloh, N J W 1981, 2545.

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

nommen werden können, daß der Bürger eine Entschädigung fordern kann. Und dies soll nach dem Ziel der Grundrechte, den Bürger vor Eingriffen des Staates zu schützen, nicht nur für Güterbeschaffungsvorgänge i. S. d. klassischen Enteignungstheorie gelten, sondern — soweit möglich — überall dort, wo der Staat aus der Sicht des Bürgers besonders stark i n seine Eigentümerbefugnisse eingreift 2 5 4 . Der zweite Vorzug ihres Ansatzes sei, so Schulze-Osterloh 255 , daß die Entschädigungspflicht nicht auf öffentlichrechtliche Beeinträchtigungen beschränkt sei, sondern ebenso für die zivilgesetzliche Ausgestaltung des Eigentums gelte. Auch gebe es keine tatbestandliche Beschränkung „zum Wohle der Allgemeinheit" 2 5 6 . Nach der hier vertretenen Auffassung ergibt sich aus A r t . 14 GG grundsätzlich die Pflicht des Gesetzgebers, eine Privatrechtseigentumsordnung, die das Verhältnis Bürger zu Bürger regelt, auszugestalten. Es kann aber wohl nicht der Sinn der Eigentumsgarantie sein, daß die Allgemeinheit durch Steuern für einen eigentlich unzulässigen BürgerBürger-Interessenausgleich finanziell einstehen soll — quasi als von vornherein zugestandener Schadensersatz. Zwar kann sich aus einem unzulässigen Interessenausgleich möglicherweise eine Schadensersatzpflicht ergeben, aber diese darf nicht von vornherein „einkalkuliert" werden. Bei der Enteignungsentschädigung nach A r t . 14 Abs. 3 GG liegt die Sache anders. Hier erhält die Allgemeinheit „etwas" vom Eigentümer, wofür sie ihn zu entschädigen hat. Denn die Enteignung beschränkt das Eigentum „zum Wohle der AllgemeinheitEnteignung ist hier quasi Zwangskauf, -miete oder sonstige Zwangsbelastung, ähnlich einer zivilrechtlichen Dienstbarkeit, ζ. B. bestimmte Nutzungen zu unterlassen. Bei der Ausgestaltung der Zivilrechtsordnung ist der Gesetzgeber zwar genauso an das Grundgesetz, nicht aber an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 2 5 7 und A r t . 19 Abs. 2 GG gebunden. Sind diese Voraussetzungen nicht erfüllt, so ist eine Regelung zwingend rechtswidrig und nicht gegen Entschädigung aus öffentlichen Geldern aufrechtzuerhalten. Den der Gesetzgeber soll sich nicht von gesetzlichen Pflichten „loskaufen" können; lediglich eine Zwangsinanspruchnahme von Eigentumsobjekten zum Wohle der Allgemeinheit ist möglich. 254

Vgl. zur F u n k t i o n der Junktimklausel: Weber: Weyreuther, S. 23. 255 Schulze-Osterloh: Eigentumsopferentschädigung, 258 Schulze-Osterloh: Eigentumsopferentschädigung, 257 Vgl. dazu u n d zu den übrigen Anforderungen an gen Β I I I u. D dieses Kapitels.

Eigentum, S. 384 u n d S. 269 f. S. 270 ff. die Inhaltsbestimmun-

E. Die Abgrenzung der Schrankenziehung von der Enteignung

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Außerdem erlaubt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wie noch erläutert w i r d 2 5 8 , nicht die Feststellung, ob eine Entschädigung und i n welcher Höhe sie zu leisten ist. Nicht ohne Grund hält daher auch Schulze-Osterloh neben der Verhältnismäßigkeitsprüfung die Prüfung von A r t . 3 GG für erforderlich. 3. Die Abwägung

der beteiligten

Interessen

Teilweise w i r d für die Feststellung einer Enteignung eine Abwägung der beteiligten Interessen vorgenommen. Lerke Schulze-Osterloh 259 weist nach, daß hinter den Abgrenzungsmethoden des Bundesgerichtshofs eine allgemeine Interessenabwägung zwischen Einzel- und Gemeinwohlinteressen i m Spannungsfeld von A r t . 14 Abs. 1 und Abs. 2 GG steht. Besonders die Theorie von der Situationsgebundenheit verbirgt lediglich eine Abwägung zwischen den Interessen der Allgemeinheit und denen des einzelnen Eigentümers unter Berücksichtigung der A r t und Dringlichkeit der Belastungszwecke einerseits und der Belastungsintensität andererseits. Dabei w i r d das Leitbild des A r t . 14 Abs. 2 GG vom Sozialpflichtigen Eigentum als entscheidende normative Richtlinie herangezogen 260 . Es findet eine Interessenabwägung zwischen dem Eigentümerinteresse und den „zwingenden Erfordernissen des Allgemeinwohls" statt. Falls es sich u m ein Nutzungsänderungsverbot für die Zukunft unter Erhaltung der bisher ausgeübten Nutzung handelt, führt diese beim Überwiegen des öffentlichen Interesses zur immanenten Pflicht des Eigentums, deren Konkretisierung keine Enteignung begründen kann 2 6 1 . Da das überwiegende öffentliche Interesse bereits Voraussetzung für eine rechtmäßige Schrankenbestimmung ist, kann dieses K r i t e r i u m aber die Aufgabe der Abgrenzung der entschädigungspflichtigen von den nichtentschädigungspflichtigen Maßnahmen überhaupt nicht erfüllen. Denn wenn eine Maßnahme den Anforderungen an das Überwiegen des öffentlichen Interesses nicht genügt, so ist eine Maßnahme rechtswidrig und nicht lediglich entschädigungspflichtig. Gerade auch eine entschädigungspflichtige Enteignung setzt ein Vorgehen zum „Wohle der Allgemeinheit", also ein besonderes öffentliches Interesse an der Maßnahme voraus. Eine Dogmatik, dieses „Wohl der 258 Z u r A n w e n d u n g des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit als Abgrenzungskriterium vgl. E I I 4 dieses Kapitels. 259 Eigentumsopferentschädigung, S. 189 ff. (208 f.). 260 So Schulze-Osterloh: Eigentumsopferentschädigung, S. 202 f.; vgl. auch erstes K a p i t e l B. 261 So Schulze-Osterloh: Eigentumsopferentschädigung, S. 200 ff.

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

Allgemeinheit" zum öffentlichen Interesse abzugrenzen, gibt es nicht, worauf Leisner 2 6 2 und Reinhardt 2 6 3 zu Recht hinweisen. Es w i r d lediglich angenommen, daß nicht jedes öffentliche Interesse eine Enteignung rechtfertigt 2 6 4 . Das Wohl der Allgemeinheit setzt daher eher höhere A n forderungen, bedeutet aber nicht, daß es ein Gegenpol zu einem bei Schrankenbestimmungen vorzuliegenden überwiegenden öffentlichen Interesse ist. Überwiegt das öffentliche Interesse nicht, so ist i n jedem Fall auch eine Enteignung unzulässig. Außerdem müßte eine gewisse Intensität des öffentlichen Interesses nach diesem Ansatz immer zwingend zur entschädigungslosen Duldungspflicht führen. Das Grundgesetz w i l l den einzelnen Menschen gegen Übergriffe des Staates schützen. Dieser umfassende Schutz wäre durchlässig, wenn ein öffentliches Interesse nur stark genug sein muß, u m einen Einbruch i n das Eigentum zu rechtfertigen. Daher kann eine solche Folge vor A r t . 14 GG keinen Bestand haben. Auch der Bundesgerichtshof hat ausgesprochen, daß ein besonderes öffentliches Interesse an einer Maßnahme nicht die Frage beantwortet, wer die Last des Eingriffs tragen muß 2 6 5 . Noch entschiedener muß den Versuchen entgegengetreten werden, die Abgrenzung Eigentumsbindung-Enteignung als Vergleich von Gütern m i t verschiedener Wertigkeit vorzunehmen 2 6 6 . Gegen sie bestehen zusätzlich die gleichen Vorbehalte, wie sie bereits gegen die Überprüfung einer Schrankenbestimmung auf Höherwertigkeit oder Gleichwertigkeit des einschränkenden Interesses 267 geäußert wurden. 4. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Auch ein Abstellen auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit liefert keine A r t . 14 GG gerecht werdenden Kriterien der Abgrenzung der Schrankenbestimmung von nur als Enteignung zulässigen Maßnahmen. Eine Abgrenzung nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit danach, ob eine Maßnahme als Enteignung oder als Schranke verhältnismäßiger, insbesondere erforderlicher ist, ist darüber hinaus ungeeignet, da die Maßnahme m i t Entschädigung immer weniger einschneidend ist. Daher wäre eine Schrankenbestimmung immer weniger erforderlich 2 6 8 . 262 263 284 265 266 267 268

Leisner: Sozialbindung, S. 87 f. Reinhardt, S. 2, 7 f., 32 f. Vgl. dazu Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 273. B G H N J W 1978, 2290 (2293). Dazu eingehend Leisner: Sozialbindung, S. 91 ff. Vgl. die Ausführungen zu D dieses Kapitels. Ä h n l i c h Schlink, S. 84 f. zur „verhältnismäßigen" Entschädigungshöhe.

E. Die Abgrenzung der Schrankenziehung von der Enteignung

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Die Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit i m engeren Sinne allein ist kein Kriterium, sondern lediglich Einstieg i n eine weitere Abgrenzung. Diese führt mangels genauer Abgrenzungskriterien zu einem unerträglichen Ermessen des m i t der Sache befaßten Richters und läuft i m Grunde nur auf eine Abwägung des öffentlichen gegen das private Interesse hinaus. Stellt man nicht auf die Entschädigung ab, sondern überprüft die Maßnahme an sich auf ihre Verhältnismäßigkeit, so führt dies dazu, daß je größer das öffentliche Interesse an der Maßnahme ist, desto intensivere Eingriffe sie rechtfertigen könnte, ohne daß eine Entschädigung erforderlich würde. Die Sicht, die das öffentliche Interesse i n den Vordergrund stellt, übersieht außerdem, daß es gerade nicht Sinn der Grundrechte ist, das öffentliche Interesse zu garantieren, sondern die Freiheits- und Eigentumssphäre des einzelnen Bürgers. Geht man aber davon aus, m i t den geringst möglichen M i t t e l n das öffentliche Interesse zu wahren, so w i r d das öffentliche Interesse zum Maßstab, statt — wie vom Grundgesetz beabsichtigt — das Grundrecht des einzelnen. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wäre zudem — ebenso wie das überwiegende öffentliche Interesse — zur Abgrenzung ungeeignet, da auch eine Schrankenbestimmung, u m rechtmäßig zu sein, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen muß. Ist der Grundsatz nicht beachtet, so ist die Maßnahme rechtswidrig und nicht mittels Entschädigung aufrechtzuerhalten 269 . 5. Die Zweckentfremdung Nach der Theorie der Zweckentfremdung 270 kommt es für die Abgrenzung der Eigentumsbindung von der Enteignung darauf an, ob ein Gesetz das Eigentum nach seinem Zweck erfaßt und den Eigentümer lediglich zur zweckgerechten Verwendung des Eigentumsgegenstandes verpflichtet. Dann liegt lediglich eine Eigentumsbindung vor. Es bestehen ganz entschiedene Bedenken gegen das K r i t e r i u m der Zweckentfremdung. Diese Theorie, aus der die Theorie der Situationsgebundenheit entwickelt wurde 2 7 1 , ist, wie sich besonders i m Nationalsozialismus gezeigt h a t 2 7 2 , für eine Aushöhlung des Eigentums besonders 289

Ebenso Rittstieg: Eigentum, S. 415. Vgl. Forsthoff: Verwaltungsrecht, A T , § 18, S. 344; Huber: Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. I I , S. 23 ff.; Weber: Eigentum, S. 374 f.; Kutscher, S. 123 ff. 271 Vgl. erstes K a p i t e l B. 272 Vgl. Kutscher, S. 123 ff. u n d erstes K a p i t e l B; vgl. auch Leisner: Sozialbindung, S. 36 ff. 270

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

offen. Es ist letztlich der Richter, der i m gegebenen Fall über den „Zweck" zu entscheiden hat. Es gibt aber einen solchen Zweck des Eigentums i n Wahrheit gar nicht, sondern der Zweck des Eigentums ist, daß es dem Eigentümer gehört 2 7 3 und i h n frei macht. Es w i r d daher entweder der Eigentumsgebrauch an einer objektiv vernünftigen, egoistischen Eigentümersicht oder an einer allgemeinen Sicht gemessen, wo die Abwägung des öffentlichen gegen das private Eigentümerinteresse den „Zweck" des Eigentumsobjekts bestimmt. Weder die Reduzierung des Eigentumsgebrauchs auf eine vom Eigentümer aus gesehene „vernünftige" Nutzung, noch eine durch Abwägung des öffentlichen gegen das private Interesse ermittelte „zweckmäßige" Nutzung w i r d der umfassenden Gewährleistung i n A r t . 14 GG gerecht. Daß die Abwägung des öffentlichen gegen das private Interesse kein funktionables K r i t e r i u m ist, wurde bereits erläutert 2 7 4 . Aber auch die Bestimmung des Zwecks aus der egoistischen Eigentümersicht ignoriert den Sinn des A r t . 14 GG. Dieser liegt darin, daß der Eigentümer und nicht der Staat bestimmt, wie das Eigentumsobjekt grundsätzlich zu nutzen ist, welchem Zweck sein Eigentum dienen soll. Denn nur so macht Eigentum frei 2 7 5 . I m übrigen w i r d auf diejenigen Bedenken, die bereits zur K r i t i k an der Theorie der Situationsgebundenheit und deren Entwicklung aus der Zweckentfremdungstheorie geäußert wurden 2 7 6 , verwiesen 2 7 7 . 6. Das Leistungskriterium Teilweise w i r d i n der Rechtslehre 278 gefordert, die Schwerpunkte der Abgrenzungsfrage vorzuverlegen i n die Prüfung, ob überhaupt eine eigentumsrechtlich geschützte Rechtsposition vorliegt. So ist nach Rüdiger Breuer 279 ein Kompromiß zwischen der Extremposition, daß subjektive Rechte zur Bodennutzung ebenso wie ausgeübte Nutzungen Bestandsschutz genießen und der entgegengesetzten Extrem273

So Leisner: Sozialbindung, S. 178. Vgl. Ε I I 3 dieses Kapitels. 275 Nach Degen: Pressefreiheit, Berufsfreiheit, Eigentumsgarantie, S. 277 ff. (279) schützt A r t . 14 GG die private Entscheidungskompetenz, deren Wurzel i n der Subjektivität einzelner Präverenzstruktur liegt. Daß eine private E n t scheidungsmöglichkeit sogar zum Wesensgehalt des Eigentums gehört, w i r d noch erläutert. 276 Vgl. erstes K a p i t e l B. 277 Vgl. auch die umfassende K r i t i k Leisners: Sozialbindung, S. 171 ff., 178 ff. 278 Vgl. Breuer, S. 158 ff.; Brammen, S. 124 f.; Dürig: Der Staat, S. 13 ff. (37, 46 f.). 279 Breuer, S. 161. 274

E. Die Abgrenzung der Schrankenziehung von der Enteignung

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position, daß bloße Nutzungsrechte — i m Gegensatz zu ausgeübten Nutzungen — keinen eigentumsrechtlichen Bestandsschutz verdienen, zu finden. Breuer w i l l der nicht ausgeübten Nutzung grundsätzlich keine Eigentumsqualität zubilligen. Sie sei aber als subjektives öffentliches Recht grundsätzlich fähig, Eigentum i m Sinne von A r t . 14 GG zu werden. Subjektive Rechte seien vom Gesetzgeber nicht durchweg als einmal begründetes verfassungsrechtliches Eigentum aufrechtzuerhalten 280 . Vielmehr träfe dies erstens nur für solche zu, die „unmittelbar, quasisynallagmatisch" durch eine Leistung ihres Inhabers „verdient" seien 281 . Dies könne durch Kapital- oder Arbeitseinsatz der Fall sein. Denn Kapital sei nichts anderes als „geronnene A r b e i t " 2 8 2 . Zweitens verfestigten sich subjektive öffentliche Rechte aufgrund von Genehmigungen, Erlaubnissen oder ähnlichen Akten, die als Basis w i r t schaftlicher oder beruflicher Betätigung dienten, zu Eigentum i. S. v. A r t . 14 GG, falls das gestattete Vorhaben durch Einsatz von Kapital oder Arbeit „ins Werk gesetzt" sei 2 8 3 . Drittens werde eine eigentumsrechtliche Position erworben, wenn i m Vertrauen auf den plangerechten Bestand einer öffentlichrechtlichen Position eine Vermögensdisposition getroffen werde 2 8 4 . Dieser Theorie ist jedoch nicht zuzustimmen. Denn auch künftige Nutzungen, m i t Ausnahme von Chancen und Hoffnungen, genießen Eigentumsschutz 285 . Nach der hier vertretenen Ansicht w i r d das Problem der Enteignung überhaupt nur dort relevant, wo es u m Schrankenbestimmungen, also nicht u m Inhaltsbestimmungen des Eigentums geht. Schrankenbestimmungen sind solche Regelungen, die die Abwehrfunktion des Eigentumsgrundrechts zugunsten öffentlicher Interessen beschränken. Diese Abwehrfunktion bedeutet, daß der Staat grundsätzlich i n die Freiheitssphäre des Eigentümers nicht eingreifen darf. N i m m t der Gesetzgeber aber i n irgendeiner Weise Einfluß auf den Eigentumsgebrauch, so beschränkt er damit das auf Abwehr staatlicher Maßnahmen gerichtete Grundrecht: die Freiheit vom Staat. Daher werden vom Grundrecht Eigentum auch Nutzungsmöglichkeiten erfaßt. Ausgenommen sind lediglich i n der Zukunft liegende Nutzungschancen, also Nutzungsmöglichkeiten, die der Eigentümer i m Moment noch gar nicht ver280

Breuer, S. 181. Breuer, S. 183. 282 Breuer, S. 183. 283 Breuer, S. 184; ähnlich Brammen, S. 125; Dürig: Der Staat, S. 46; Herzog, Sp. 516. 284 Breuer, S. 188; vgl. auch seine Zusammenfassung S. 195. 285 So auch die h. M., vgl. A I dieses Kapitels. 281

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

wirklichen könnte 2 8 6 . Es bestehen daher grundsätzliche Bedenken gegen den Ansatz, tatsächlich bestehende Nutzungsmöglichkeiten lediglich als subjektive öffentliche Rechte zu behandeln. Denn was das Eigentum ausmacht, ist gerade nicht nur das Innehaben, sondern das vom eigenen Willen bestimmte Gebrauchmachen davon — und dies auch i n der Zukunft. Leistung ist außerdem kein konstitutives Element für das Vorliegen von Eigentum. Zwar war die Leistungsfunktion Motiv des Gesetzgebers, das Eigentum zu schützen. Eigentum liegt aber auch dort vor, wo es durch Schenkung, Vererbung, Subvention etc. erlangt wurde 2 8 7 . Auch das K r i t e r i u m ausgeübte oder nichtausgeübte Nutzung ist abzulehnen. Bestandsschutz bedeutet nur die Garantie, daß ein vorhandener Bestand bis zu seiner Zerstörung ausgenutzt werden darf. Es ist nicht so, daß darüber hinaus das Grundstück durch das Ausüben einer bestimmten Tätigkeit für alle Zeiten eine bestimmte Qualität erlangt. So schützt der Bestandsschutz nach richtiger Auffassung keinen Neubau, sondern lediglich die Ausnutzung des i m Vertrauen auf die damalige Rechtslage erstellten Altbaus. 7. Die Lastengleichheit Zentraler Grundsatz der egalitären Demokratie ist es, daß alle Bürger gleichmäßig zu den öffentlichen Lasten herangezogen werden 2 8 8 . Das daraus folgende Gebot der Lastengleichheit entstammt dem allgemeinen Gleichheitssatz 289 und w i r d besonders i m französischen Recht zur Herleitung einer Entschädigungspflicht herangezogen 290 . I n der Bundesrepublik Deutschland werden zur Abgrenzung von Eigentumsbindung und Enteignung i n der höchstrichterlichen Recht286 So auch die h. M., vgl. Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 89, nachdem n u r Gewinnchancen u n d Verdienstmöglichkeiten v o m Eigentumsschutz ausgeschlossen sind, nicht aber Rechtspositionen, die einem Rechtssubjekt bereits zustehen. 287 Vgl. A I I 3 dieses Kapitels. Auch bei Chlosta, S. 51, ist zu lesen: „Die Wirkungsbedingungen u n d Regelungsmechanismen einer Privateigentumsordnung sind zu komplex, als daß sie sich m i t einem Hinweis auf das L e i stungsprinzip i n dieser allgemeinen F o r m rechtfertigen ließen". — U n d Weber schreibt, i n : Das Eigentum u n d seine Garantie i n der Krise, i n : Festschrift für Michaelis, S. 316ff. (319): „Die Eigentumsgarantie d i f f e r e n z i e r t . . . prinzipiell nicht zwischen mehr oder weniger schutzwürdigem Eigentum; sie kennt diesen Unterschied überhaupt nicht. Sie fragt ferner nicht danach, ob die Berechtigung ererbt oder durch eigene Leistung erworben w u r d e u n d ob der Berechtigte sie durch großen Leistungseinsatz oder durch Glückszufälle erlangt hat". 288 Dazu: Leisner: Sozialbindung, S. 229. 289 So Ipsen: Gleichheit, in: Die Grundrechte, Bd. I I , S. 195. 290 Vgl. die Darstellung v o n Ipsen: Gleichheit, S. 131, 196 f.

E. Die Abgrenzung der Schrankenziehung von der Enteignung

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sprechung überwiegend die Zumutbarkeits- oder Schweretheorie und die Sonderopfertheorie (modifizierte Einzelaktstheorie) herangezogen. Hinter diesen Kriterien steht jedoch letztlich ebenfalls der Gedanke der Lastengleichheit 291 . Dieser fordert, daß nur dann und nur insoweit eine ungleiche Mehrbelastung der Eigentümer durch einen bestimmten, unterschiedlichen Tatbestand gerechtfertigt ist, sie dem Eigentümer entschädigungslos zugemutet werden kann. Lastengleichheit kann bereits begrifflich zwei Bereiche betreffen: Erstens kann eine Maßnahme nur einzelne Rechtsträger heranziehen und andere, welche die gleichen Güter oder Rechte besitzen, unberührt lassen. Zweitens kann Ungleichheit dadurch entstehen, daß dem Eigentümer ein schwereres und damit ungleicheres Opfer auferlegt wird, als es der Staat von anderen fordert 2 9 2 . Während die Sonderopfertheorie des Bundesgerichtshofs mehr auf den ersten Bereich, den Gleichheitsverstoß, das „Sonder" abstellt, w i r d vom Bundesverwaltungsgericht dem zweiten Bereich, dem „opfer" mehr Bedeutung zugemessen 298 . Daß weder die Sonderopfertheorie allein 2 9 4 noch die Zumutbarkeitstheorie des Bundesverwaltungsgerichts 295 den eigentlichen Hintergrund, die Lastengleichheit, auszufüllen vermögen zeigt sich daran, daß von beiden Gerichten Anleihen an die andere Theorie gemacht werden 2 9 6 . Der Sonderopfertheorie des Bundesgerichtshofs ist außer ihrer Dehnbarkeit — je nachdem wie weit man die Gruppe faßt — insbesondere vorzuwerfen, daß je größer der Kreis der Betroffenen ist (also je massiver der Eingriff) desto eher der Eingriff entschädigungslos zulässig 291 Auch Scheuner: Enteignungsentschädigung, S. 93, 73 ff. (75) sieht i n diesen Theorien die Annäherung an den Gedanken der Lastengleichheit. Scholler (Die Interpretation des Gleichheitssatzes als W i l l k ü r v e r b o t oder als Gebot der Chancengleichheit, S. 39) legt dar, daß h i n t e r der Sonderopfertheorie des B G H nicht das W i l l k ü r v e r b o t , sondern das Gebot der Lastengleichheit steht. 292 Z u diesen zwei Aspekten der Lastengleichheit, vgl. Leisner: Sozialbindung, S. 134. 293 Dazu: Hesse, § 12, S. 174 Rdnr. 452; zustimmend Maurer, § 26 Rdnr. 35. 294 Vgl. Maunz/Dürig/Herzog/SchoIz, A r t . 14 Rdnr. 91; E. Schneider, D Ö V 1965, 292; R. Schneider, VerwArch. 58, 315 zum „unterschwelligen Rückgriff" des B G H auf die Zumutbarkeitstheorie. 295 Dicke, in: v. Münch, A r t . 14 Rdnr. 49 weist auf die Einseitigkeit der allein auf die Schwere des Eingriffs abstellenden Theorie hin. 29β v g l z u r K o m b i n a t i o n beider Theorien i n der höchstrichterlichen Rechtsprechung: B G H Z 30, 338 (347); B G H M D R 1964, 656 f.; B G H N J W 1965, 1907 ff.; B G H Z 60, 126 (132); B V e r w G N J W 1962, 2171 ff., worauf auch Maurer, §26 Rdnr. 33, 35 anhand weiterer Entscheidungen hinweist. Nach Arndt/ Rudolf, S. 121 unterscheiden sich beide Theorien n u r durch ihre unterschiedliche Ausgangslage, aber k a u m i m Ergebnis, da bei Theorien, richtig angewandt, auch m i t dem Gedankengut der jeweils anderen Theorie arbeiten.

8 Parodi

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

sein soll 2 9 7 . Wenn man, wie der Bundesgerichtshof, i n erster Linie nur auf den Kreis der Betroffenen abstellt, so zeigt diese Abgrenzung nur einen Aspekt der Lastengleichheit 298 . Den gleichen Bedenken begegnet auch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die wiederum nur einen Aspekt der Lastengleichheit ausschöpft 299 . I h r ist insbesondere vorzuwerfen, daß sie Verstöße gegen die Lastengleichheit, falls sie nicht besonders schwer sind, duldet. Aber auch die Tendenz zum sozialen Ausgleich beinhaltet niemals eine Ermächtigung zu Verstößen gegen das Gleichheitsprinzip 3 0 0 . Vielfach w i r d an der Zumutbarkeitstheorie außerdem ihre Subjektivität und die daraus folgende Gefahr für die Rechtssicherheit gerügt 3 0 1 . Da beide Theorien den Grundsatz der Lastengleichheit nicht zu konkretisieren vermögen, bedarf es des Rückgriffs auf dasjenige Kriterium, das beiden Theorien zugrundeliegt und auf das es letztlich zur Feststellung der Enteignung ankommt: die Lastengleichheit. Zur Überprüfung der Lastengleichheit empfiehlt sich ein Vorgehen i n zwei Prüfungsabschnitten: Erstens muß es m i t dem Grundsatz der Lastengleichheit vereinbar sein, daß gerade die Gruppe der Eigentümer für bestimmte öffentliche Interessen i n Anspruch genommen wird, und zweitens muß die Heranziehung bestimmter Eigentümer aus der Gruppe der Eigentümer rechtmäßig sein. a) Die Wahrung der Lastengleichheit i m Verhältnis des Eigentümers zur Allgemeinheit aa) Der Sachzusammenhang zwischen dem öffentlichen Interesse und dem Kriterium „Eigentümer" Es ist zunächst zu prüfen, ob es m i t dem Grundsatz der Lastengleichheit vereinbar ist, daß die Gruppe der Eigentümer für öffentliche Zwecke i n ihrer Eigentumsnutzung beschränkt wird. Hier liegt die eigentliche Grundentscheidung. Da die Schranke i m öffentlichen Interesse ergeht, muß die Grundfrage lauten, ob nicht die 297 Vgl. die ausführliche K r i t i k Leisners an der Sonderopfertheorie: Leisner: Sozialbindung, S. 136 ff. Leisner widerlegt die Meinung, daß das U n gleichtreffen i. S. d. Sonderopfertheorie verhältnismäßig leicht abzugrenzen ist. Auch Konow, S. 90 w i r f t der Abgrenzung „Dehnbarkeit" vor. 298 Auch Maunz (in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 14 Rdnr. 72) meint, daß das zwar wichtige K r i t e r i u m des B G H den Enteignungsbegriff nicht erschöpfend erklären kann. 209 Dicke (in: v. Münch, A r t . 14 Rdnr. 50) fordert daher die K o m b i n a t i o n beider Theorien; ebenso Arndt/Rudolf, S. 121. eoo v g l dazu die K r i t i k Dickes, in: v. Münch, A r t . 14 Rdnr. 49. 301 So spricht Dicke, i n : v. Münch, A r t . 14 Rdnr. 46 v o n einer „Unschärferelation, die i m Rechtsstaat k a u m zu verantworten ist".

E. Die Abgrenzung der Schrankenziehung von der Enteignung

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begünstigte Allgemeinheit für die Wahrung des öffentlichen Interesses finanziell einstehen müßte. Es muß sich „ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonstwie sachlich einleuchtender Grund" für eine unterschiedliche Behandlung ergeben 302 . Die Überprüfung einer Maßnahme am Maßstab des A r t . 3 GG unterteilt sich dabei i n drei Stufen 3 0 3 : Zunächst ist die Ungleichbehandlung festzustellen. Sie liegt i. d. R. vor, wenn bestimmte Personen aus der Gruppe der Eigentümer für öffentliche Zwecke i m öffentlichen Interesse i n Anspruch genommen w u r den. Eine solche Inanspruchnahme kann z. B. i n der Untersagung einer bestimmten Nutzungsmöglichkeit liegen. Als zweites ist das Ziel der Ungleichbehandlung zu ermitteln, also der öffentliche Zweck, der hinter der Maßnahme steht. Bei Naturschutzmaßnahmen ist dies letztlich die Erhaltung des natürlichen Gleichgewichts und der Schutz von vom Aussterben bedrohter Pflanzen und Tiere. Beim Denkmalschutz ist es das Interesse an einer Dokumentation der Geschichte durch Konservierung von historischen Bauwerken. Werden Modernisierungsverbote erlassen, so steht i. d. R. die Idee dahinter, Mieten niedrig zu halten und damit „Sozialhilfe" für niedrige Einkommensschichten nicht durch mehr öffentliche Leistungen, sondern durch geringere Lebenshaltungskosten zu leisten. Die gleiche Idee steht hinter Höchstpreisen für bestimmte Grundnahrungsmittel. Ist das ermittelte öffentliche Interesse ein zulässiges Abgrenzungskriterium, so ist i n der dritten Stufe zu ermitteln, ob das Ziel das K r i terium „Eigentümer" zu begründen vermag. I n der Rechtslehre w i r d teilweise kritisiert, daß das öffentliche Interesse zwar für die Zulässigkeit der Enteignung eine bedeutende Rolle spielt, daß aber für die Frage, ob und inwieweit solche Eingriffe entschädigt werden müssen, von Eingriffszwecken plötzlich überhaupt nicht mehr die Rede ist 8 0 4 . M i t dieser dritten Prüfungsstufe spielen nun auch die Eingriffszwecke für die Frage, ob entschädigt werden muß, eine Rolle. Es ist also zu prüfen, ob es gerechtfertigt ist, gerade Eigentümer für das bestimmte Ziel — auch finanziell — i n Anspruch zu nehmen. Dies ist dann nicht der Fall, wenn es sich u m die Verantwortlichkeit einer anderen Gruppe handelt, für die der Eigentümer eine eigentlich fremde Aufgabe, die i n keinem Sachzusammenhang mit seiner durch die Maßnahme beeinträchtigten Eigentumsnutzung steht, wahrnimmt. 802

BVerfGE 1, 14 (52). Vgl. Ekkehart Stein, § 23 I u. I I , S. 242 ff.; Battis/ Gusy: E i n f ü h r u n g i n das Staatsrecht, § 9, S. 215. 804 Vgl. Schulte: Z u r Dogmatik, S. 39 ff. 803

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

Dabei ist die Tatsache allein, daß der Eigentümer Inhaber des für öffentliche Zwecke benötigten Eigentumsobjekts ist, nicht hinreichende Rechtfertigung. Denn die Enteignung nach A r t . 14 Abs. 3 GG zeichnet sich dadurch aus, daß ein Objekt des Eigentümers für überwiegende Gemeinwohlinteressen benötigt wird. Es muß daher ein anderes Merkmal vorhanden sein, u m eine eigene Aufgabe des Eigentümers bejahen zu könnenDas Grundgesetz hat sich für eine private Eigentumsordnung entschieden. Dennoch ist die Erhaltung der Natur etwas, wovon das Überleben der gesamten Menschheit letztlich abhängt. Es ist daher durchaus gerechtfertigt, die Eigentümer dieses wertvollen Objekts für den Naturschutz heranzuziehen. Auch der Denkmalschutz steht i m Sachzusammenhang mit dem Eigent u m an Bauwerken und ist keine dem Eigentümer fremde Aufgabe. Es ist gerechtfertigt, die Eigentümer und nicht die Allgemeinheit über Steuern diese Lasten tragen zu lassen, da die Eigentümer auch i n den Genuß der privaten Eigentumsordnung kommen. Der Denkmalschutz kann nicht als Aufgabe verstanden werden, für die i n erster Linie die Allgemeinheit zu sorgen hat. Anders liegt es dagegen bei Maßnahmen, die vom Ziel der Sozialhilfe motiviert sind. Eigentum an Grund und Boden und Reichtum sind nicht gleichzustellen. Es gibt vielmehr Bürger, deren Grundstück nahezu das gesamte Vermögen ausmacht, während es Großaktionäre gibt, deren finanzielle Leistungsfähigkeit sich nicht i m Eigentum an Sachgütern zeigt. Daher können die Begriffe „Grundeigentum" und „Leistungsfähigkeit" nicht synonym verwendet werden. Die Sozialpolitik soll aber i n der Demokratie von allen Bürgern i m Verhältnis ihrer Leistungsfähigkeit getragen werden 3 0 5 . Daher muß es die Steuer sein, die hier gleichmäßig — je nach echter Leistungsfähigkeit — den einzelnen heranzieht. Es verstieße gegen das Gebot der Lastengleichheit, den Eigentümer hier entschädigungslos mit dem Ziel der Sozialhilfe heranzuziehen, da er eine Aufgabe, die der Allgemeinheit obliegt, wahrnimmt. Ebenso würde zum Beispiel die kostenlose Überlassung eines bestimmten, als einzig geeigneten Gebäudes für die wöchentliche Gemeinderatssitzung (ζ. B. weil das bisherige Rathaus abgebrannt ist), zwingend zur vollen Entschädigung des Eigentümers führen. Denn es ist Aufgabe aller Gemeindebewohner, für die Einrichtung eines Rathauses oder entsprechender Räumlichkeiten zu sorgen. Diese müssen hier durch öffentliche Abgaben die Kostenlast tragen, nicht der Eigentümer, der zufällig ein geeignetes Gebäude besitzt. 305

Vgl. Leisner:

Sozialbindung, S. 229.

E. Die Abgrenzung der Schrankenziehung von der Enteignung bb) Die Eingriffstief

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e

Doch auch wenn ein bestimmter Sachzusammenhang zu bejahen ist, so ist ab einer bestimmten Schwere der Belastung die Einschränkung der Eigentumsnutzung nicht mehr m i t dem Grundsatz der Lastengleichheit vereinbar. Zwar kann ein bestimmter Sachzusammenhang die Inanspruchnahme der Eigentümer grundsätzlich rechtfertigen. Da es sich bei der Schrankenbestimmung aber u m eine Maßnahme i m „öffentlichen Interesse" handelt, ist es letztlich die Allgemeinheit, der die Maßnahme zugute kommt. Daher ist es erforderlich, den Eigentümer ab einer bestimmten Eingriffstiefe — und nur ab dieser Höhe — zu entschädigen. Auch das Bundesverwaltungsgericht stellt i n ständiger Rechtsprechung bei der Abgrenzung der entschädigungsbedürftigen Maßnahmen auf die Schwere und Tragweite des Eingriffs ab. Eine Teilenteignung liegt nach dieser Rechtsprechung vor, wenn der Eingriff derart schwer ist, daß er dem Betroffenen nicht mehr zugemutet werden kann. Die Sonderopfertheorie kommt letztlich ebenfalls nicht ohne Rückgriff auf die Schwere aus 3 0 6 . Nicht nur i n der Rechtsprechung, sondern auch i n der Literatur werden überwiegend quantitative Grenzen von Schrankenbestimmungen bejaht 3 0 7 . Es fragt sich, wie die Eingriffstiefe, die nicht mehr m i t dem Sachzusammenhang zu rechtfertigen ist, zu ermitteln ist. α) Die subjektive Grenze Teilweise w i r d i n der Rechtslehre vertreten 3 0 8 , es komme bei der Bestimmung der Unzumutbarkeit auf die finanziellen Möglichkeiten des Eigentümers an. Dem vermögenden Eigentümer seien höhere Leistungen zumutbar als dem weniger begüterten. Von demjenigen, der mehr t u n könne, könne man größere Leistungen, die i n der Regel für i h n keine größere Anstrengung bedeuten, verlangen. Die subjektive Bestimmung der Eingriffstiefe ist jedoch abzulehnen. Das Eigentum i. S. v. A r t . 14 GG ist nicht dann weniger geschützt, wenn der Eigentümer vermögender ist 3 0 9 . Die Grenze, wann eine Entschädi306 Z u r Bedeutung des „Eingriffstiefekriteriums" vgl. Leisner: Sozialbindung, S. 151 f. 307 Vgl. Leisner: Sozialbindung, S. 234 ff. 308 Vertreter dieser Meinung sind: Dörffeldt: Hessisches Denkmalschutzrecht, Erl. 6 zu § 12 DSchG; Eberl/Schiedermair/Petzet, Erl. 8 zu A r t . 4; Oebbecke, V R 1980, 384 (386); Rothe: Denkmalschutzgesetz Nordrhein-Westfalen, Rdnr. 6 zu § 7 DSchG; Gahlen/Schönstein: Denkmalrecht Nordrhein-Westfalen, Erl. 2 u n d 3 zu § 7.

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

gung zur Rechtmäßigkeit der Maßnahme erforderlich ist, kann daher nicht unterschiedlich ausfallen, je nachdem, ob der Eigentümer mehr oder weniger reich ist, mehr oder weniger verfügbare Barmittel hat. ß) Die absolute, objektive Grenze Da eine subjektive Grenze, die auf den Inhaber des Eigentums abstellt also nicht mit A r t . 14 und A r t . 3 GG vereinbar ist, ist auf die Eingriff stief e bezüglich des betroffenen Eigentumsobjekts abzustellen. I n der Literatur sind die materiellen Enteignungstheorien, die auf die Schwere und Tragweite eines Eingriffs oder auf dessen Zumutbarkeit abstellen, insbesondere wegen ihrer mangelnden Bestimmbarkeit und damit ihrer Rechtsunsicherheit bestritten. Es fragt sich daher, ob die Rechtssicherheit gebietet, eine absolute, objektive Eingriffsgrenze zu bestimmen, die nur i n Extremfällen, bei einem besonders intensiven Sachzusammenhang oder einer besonderen Verantwortlichkeit des Eigentümers variieren kann. Der Marktwert eines Grundstücks oder Gebäudes spiegelt i. d. R. den wahren Nutzwert des Eigentumsobjekts wider. Es bietet sich daher an, bei der Bemessung der Belastungstiefe auf das Sinken des Marktwerts abzustellen. Soweit der Marktwert allerdings nicht wegen einer Beschränkung der Eigentümernutzungsbefugnis, sondern deshalb sinkt, weil Lagevorteile und Chancen entzogen wurden, sind diese bei der Betrachtung außer acht zu lassen. Anhaltspunkt für die Eingriffsschwere kann außerdem lediglich ein gesunder Grundstücksmarkt sein, wie i h n auch der Bundesgerichtshof i n ständiger Rechtsprechung zur Bestimmung der Entschädigungshöhe heranzieht 3 1 0 . Der Gesetzgeber hat grundsätzlich die Freiheit, dort eine Entschädigung festzulegen, wo er dies für erforderlich hält. Diese Gestaltungsfreiheit gilt jedoch nicht unbegrenzt. A b einer äußersten Grenze der Eingriffstiefe ist der Eigentümer zwingend zu entschädigen. Dabei w i r d davon auszugehen sein, daß i. d. R. ab einer Wertminderung von ca. 30 υ /ο der Grundsatz der Lastengleichheit verletzt sein wird. Wenn das Eigentum 1/3 und mehr seines Wertes verliert, so ist eine dies bewirkende Maßnahme dem Eigentümer nicht mehr entschädigungslos zuzumuten. Jede Wertminderung, die über 30 ϋ /ο hinausgeht, ist daher ab dieser Höhe zu entschädigen. Auch Rechtsprechung und Lehre gehen zum Teil von einer Grenze i n diesem Bereich aus 3 1 1 . so» v g l . dazu Scheuner: Enteignungsentschädigung, S. 73; Weber: Das Eigent u m u n d seine Garantie, S. 316 ff. (319); ebenfalls gegen eine subjektive Grenze: Moench f N J W 1980, 1545 (1549); Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, § 39 h A n m . 49; Schmaltz , BauR 1976, 96 (97); Dittus, StuGR 1980, 297 (301). 310

Vgl. die grundlegende Entscheidung B G H Z 39,198 ff.

E. Die Abgrenzung der Schrankenziehung von der Enteignung

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Wie Walter Leisner 312 zu Recht betont, ist es schwierig, eine exakte Grenze zu bestimmen. Lediglich Extreme sind eindeutig der Eigentumsbindung oder der Enteignung zuzuordnen. Dennoch sollte dies nicht dazu führen, auf quantitative Grenzen zu verzichten. Auch andere Begriffe i m Verwaltungs- und Zivilrecht, wie ζ Β. das „auffällige Mißverhältnis" beim Tatbestand des Wuchers i n § 138 Abs. 2 BGB, bedurften erst des Herauskristallisierens einer quantitativen Grenze, ohne die diese Vorschriften jegliche Rechtssicherheit entbehrten. Der Eigentumsgebrauch, der aggressiv auf die Rechte Dritter einw i r k t , genießt nach A r t . 14 Abs. 2 GG keinen Grundrechtsschutz insoweit, als mit einer staatlichen Maßnahme dieser Eigentumsgebrauch eingeschränkt wird. Daher findet die Grenze der Eingriffstiefe in solchen Fällen keine Anwendung. Polizeiliche Maßnahmen sind daher auch dann, wenn sie zu einer Marktwertminderung des Eigentumsobjekts über 30 Vo führen, nie entschädigungspflichtig. Es soll hier keinesfalls die Bestandsgarantie des Eigentums durch eine Wertgarantie ersetzt werden. Vielmehr soll nur ein einigermaßen faßbares K r i t e r i u m zur Bestimmung der Eingriffstiefe gefunden werden. Da der Marktwert ein Wert ist, der auf Einschränkungen der Nutzungsbefugnisse — je näher diese Nutzungen liegen — sehr empfindlich reagiert und i. d. R. auch den objektiven Wert des Eigentums i n einer bestimmten Zeit widerspiegelt, sollte er zur Bemessung der Beeinträchtigungsintensität herangezogen werden. b) Die Lastengleichheit i m Sinne der Sonderopfertheorie Vom Bundesgerichtshof w i r d zur Abgrenzung der entschädigungspflichtigen Maßnahmen seit dem 10. Juni 1952 die Sonderopfertheorie herangezogen, die die zu sehr formale Einzelaktstheorie des Reichsgerichts ablöste 313 . 311 Leisner: Sozialbindung, S. 234 ff. geht v o n einer Grenze v o n ca. 25 °/o aus, ohne sich aber genau festlegen zu wollen. Nach Kirchhof: Besteuerungsgewalt u n d Grundgesetz, S. 36 verstößt eine 30°/oige Besteuerung der Eigentumssubstanz — i m Unterschied zu E i n k ü n f t e n — gegen die Eigentumsgarantie. Kirchhof begründet dieses Ergebnis allerdings damit, daß eine solche Steuerhöhe einen Veräußerungszwang begründe. Moench, N J W 1980,1545 (1552) sieht die Grenze bei einer „spürbaren Wertminderung des Grundstücks". I m Urt. des BGH i n B G H Z 72, 211 ff. wurde die M i n d e r u n g des Werts eines Hausgrundstücks v o n ehemals 2,5 Mio. auf jetzt 1 Mio., wobei der Wert des Grundstücks jedenfalls 1,4 Mio. betrage, eindeutig als Enteignung gekennzeichnet. Soweit m a n hier das Grundstück allein betrachtet — das Haus soll j a nach dem W i l l e n des Eigentümers abgerissen werden — k o m m t m a n ebenfalls zu einer Wertminderung des Grundstücks v o n ca. 30 °/o. 312 Leisner: Sozialbindung, S. 234 ff. 813 B G H Z 6, 270; vgl. zur Einzelaktstheorie: Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 125 ff., 129.

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

Danach liegt eine Enteignung vor, wenn der hoheitliche Eingriff unter Verstoß gegen die Lastengleichheit dem betreffenden Einzelnen oder einer einzelnen Gruppe ein besonderes, anderen nicht zugemutetes Opfer i m Interesse der Allgemeinheit auferlegt. Entsprechend gebietet die Sonderopfertheorie, daß nicht nur die Inanspruchnahme der Gruppe der Eigentümer an sich, sondern auch die Auswahl bestimmter Eigentümer aus dieser Gruppe dem Grundsatz der Lastengleichheit genügt. Der Grundsatz der Lastengleichheit wäre verletzt, wenn dem einzelnen Eigentümer ein Sonderopfer auferlegt würde. Da hier die betroffenen Eigentümer mit anderen Eigentümern verglichen werden, empfiehlt sich zur Feststellung eines solchen Gleichheitsverstoßes die Fragestellung, ob ein anderer Eigentümer ebenso i n der Lage wäre, den m i t der Maßnahme verfolgten Zweck zu erfüllen. Dies kann ζ. B. zu bejahen sein bei einer freizuhaltenden Grünfläche i m Baugebiet, die i m öffentlichen Interesse eingeplant wurde. Eine solche Maßnahme ist dann zwingend und i m vollen Umfang zu entschädigen — ansonsten ist sie verfassungswidrig. Gerade aber beim Natur- und Denkmalschutz kann i. d. R. nur der bestimmte Eigentümer mit seinem objektiv wertvollen Gut den Zweck der Maßnahme erfüllen. Hier liegt also keine Ungleichbehandlung vor, weil verschiedene Tatbestände nicht vergleichbar sind. Obwohl der Bundesgerichtshof hier den Sonderopfercharakter grundsätzlich bejaht, u m die Enteignungsfolge mit der Theorie der Situationsgebundenheit abzuwenden 3 1 4 , hat das Bundesverwaltungsgericht frühzeitig erkannt, daß eine Ungleichbehandlung nicht vorliegt 3 1 5 . Eine gleichheitswidrige Auswahl unter den verschiedenen Eigentümern liegt nicht vor, da der Naturschutz sich seinem Wesen nach auf die gesamte Landschaft bezieht und alle Grundstücke gleichermaßen unterwirft. Die verschiedene Bedeutung ergibt sich von vornherein aus der unterschiedlichen Qualität des Eigentumsobjekts. 8. Die Wesensgehaltsgarantie a) Die Wesensgehaltsgarantie des A r t . 19 Abs. 2 GG als Begrenzung der gesetzgeberischen Schrankensetzungsbefugnis nach A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 GG Wenn dem Eigentümer sein Eigentumsobjekt für öffentliche Zwecke mittels Übereignung entzogen wird, so liegt immer eine Enteignung vor. 314 Vgl. erstes K a p i t e l A I u n d B G H Z 23, 30 (32); B G H L M Nr. 60 u. 70 zu A r t . 14 GG. 315 B V e r w G E 3, 335 (338); B V e r w G DÖV 1957, 666.

E. Die Abgrenzung der Schrankenziehung von der Enteignung

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Wenn das Wesentliche des Eigentums entzogen wird, so ist diese Durchbrechung der Wesensgehaltsgarantie ebenfalls nur mittels Enteignung nach A r t . 14 Abs. 3 GG möglich 3 1 8 . Denn nur mittels Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG wandelt sich die Bestandsgarantie i n eine Eigentumswertgarantie 3 1 7 . Die grundsätzliche Geltung des A r t . 19 Abs. 2 GG für die Eigentumsgarantie des A r t . 14 GG w i r d heute einhellig bejaht 3 1 8 . Nach herrschender Meinung 3 1 9 darf eine aufgrund des A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 GG ergangene Inhalts- oder Schrankenbestimmung weder die Rechtsstellungsnoch die Institutsgarantie des Eigentums verletzen. Nach der hier vertretenen Meinung 3 2 0 findet die Wesensgehaltsgarantie dagegen nur auf Schrankenbestimmungen, nicht auf Inhaltsbestimmungen und auf die Institutsgarantie Anwendung. Denn A r t . 19 Abs. 2 GG betrifft lediglich die Beschränkung staatsgerichteter Grundrechte, nicht die Regelungen i m Gleichordnungsverhältnis von Bürger zu Bürger. Die Wesensgehaltsgarantie muß jedenfalls nach allgemeiner Ansicht bei der Bestimmung von Eigentumsschranken beachtet werden. Eine den Wesensgehalt des Grundrechts auf Eigentum beeinträchtigende Maßnahme kann niemals eine rechtmäßige Schrankenbestimmung, allenfalls eine rechtmäßige Enteignung darstellen. Die Meinungen darüber, wie der Wesensgehalt zu bestimmen ist, gehen weit auseinander. aa) Gilt Art 19 Abs. 2 GG für den Grundrechtsartikel oder für das subjektive Recht des einzelnen? Teilweise w i r d i n der Rechtslehre vertreten 3 2 1 , A r t . 19 Abs. 2 GG schütze nicht die subjektiven Rechte des einzelnen, sondern lediglich 316 Ä h n l i c h bereits Scheicher, A ö R 1930, 321 ff. (346 ff.) m i t seiner Substanzminderungstheorie f ü r Gesetze, die bestimmte Gegenstände oder Bestandteile des Grundstücks dem Eigentum allgemein entziehen. 317 BVerfGE 24, 367 (397); 45, 63 (76). 318 Vgl. für alle: Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 100; Dicke, in: v. Münch, A r t . 14 Rdnr. 41; Maunz, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 14 Rdnr. 22, Anm. 16 c). 319 Vgl. Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 100 u n d Chlosta, S. 39 ff. 820 Vgl. zweites K a p i t e l Β I I I . 321 Vgl. ζ. B. Hendrichs, in: v. Münch, A r t . 19 Rdnr. 24; Huber, DÖV 1956, 142 f.; v. Mangoldt/Klein, A r t . 19 A n m . V 2; GieselSchunck: GG, A r t . 19 A n m . I I 4; Lerche: Übermaß, S. 239; Häberle, S. 236 ff.; Kaiser: Verfassungsrechtliche Eigentumsgewähr, Enteignung u n d Eigentumsbindung i n der BRD, in: Staat u n d Privateigentum, S. 5 ff. (40 ff., 43); Peters: Elternrecht, Erziehung, B i l d u n g u n d Schule, in: Die Grundrechte, Bd. I V 1, S. 369 ff. (383); Schöne, D Ö V 1954, 553; Jäckel: Grundrechtsgeltung u n d Grundrechtssicherung, S. 61 ff.

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

das Grundrecht als normativ-generelle Grundrechtsverbürgung. Daher könnte einzelnen Personen das Grundrecht ganz entzogen werden. Erst wenn das Grundrecht für die Mehrzahl der Bevölkerung keine Bedeutung mehr hätte, wäre A r t . 19 Abs. 2 GG verletzt. Diese Ansicht w i r d damit begründet, daß A r t . 19 Abs. 2 GG von „ i n keinem Fall" und von „der Wesensgehalt" spreche, und man dennoch Rechtsfiguren wie die Freiheitsstrafe, das besondere Gewaltverhältnis und die Verwirkung bejahe. A r t . 19 Abs. 2 GG könne daher lediglich für die Grundrechtsnorm an sich, jedoch nicht für das subjektive Recht des einzelnen gelten. Dem ist entgegenzuhalten, daß gerade weil A r t . 19 Abs. 2 GG von „ i n keinem Fall" spricht, sich eine solche Relativierung des Grundrechtsschutzes verbietet 3 2 2 . Denn wie sich aus A r t . 1 GG ergibt, schützen die Grundrechte gerade den einzelnen Bürger vor dem Staat. A r t . 19 Abs. 1 GG regelt die Anforderungen an grundrechtseinschränkende Gesetze. Sie müssen allgemein und nicht für den Einzelfall gelten. Es liegt nahe, i n A r t . 19 Abs. 2 GG eine Anknüpfung an Absatz 1 zu sehen 323 . Sähe man i n A r t . 19 Abs. 2 GG nur eine Anforderung an das objektive Recht, wäre der Gesetzesvorbehalt aus der Sicht des Bürgers total 3 2 4 . Die Wesensgehaltsgarantie kann als Ecknorm für einen effektiven Grundrechtsschutz angesehen werden. Nur sie verhindert, daß der einfache Gesetzgeber die Grundrechte wieder außer Kraft setzt 3 2 5 . Gerade diese wichtige Funktion verbietet eine m i t dem Wortlaut nicht vereinbare Relativierung. Hartmut Jäckel s26 sieht dagegen eine materiell-rechtliche, rechtsdogmatische und rechtspolitische Notwendigkeit der Auslegung als Institutsgarantie 3 2 7 . Nach i h m soll die Notwendigkeit der Einzeldurchbrechung des Wesensgehalts zur Aushöhlung und zur Preisgabe des prin322

Dazu Chlosta, S.41; auch Schwabe, JuS 1973, 133 (137) geht davon aus, daß die Grundrechte Individualrechte sind u n d deshalb prinzipiell auch u n d gerade i m konkreten Einzelfall effektiv sein müssen. 323 Chlosta, S. 40; a. A . aber Jäckel, S. 43 ff., der Abs. 2 als eigenständige N o r m begreift. 324 Chlosta, S. 41. 325 Vgl. Zivier: Der Wesensgehalt der Grundrechte, S. 34; Roellecke: Der Begriff des positiven Gesetzes u n d des Grundgesetzes, S.294; Chlosta, S.44. 326 S. 111 ff. 827 Nach der hier vertretenen Ansicht, nach der die Institutsgarantie des Eigentums lediglich Inhaltsbestimmung betrifft, sind Institutionsgarantie, die auch das staatsgerichtete Grundrecht garantiert, v o n der Institutsgarantie des Eigentums zu unterscheiden.

E. Die Abgrenzung der Schrankenziehung von der Enteignung

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zipiellen Verbots der Wesensgehaltsschranke führen 8 2 8 . Wie kann dies aber stärker geschehen als durch eine grundsätzliche Reduzierung des Wesensgehaltsschutzes auf einen lediglichen Schutz der Grundrechtsverbürgung? Daß es der Rechtsprechung und der Lehre teilweise schwerfällt, bestimmte Einschränkungen m i t A r t . 19 Abs. 2 GG i n Einklang zu bringen, darf nicht zu einer Relativierung des A r t . 19 Abs. 2 GG führen. Denn sein Wortlaut ist eindeutig. Vielmehr muß eine Ausnahme vom umfassenden subjektiven Grundrechtsschutz i m Einzelfall begründet werden. Falls dies nicht möglich ist, ist eben eine solche A r t . 19 Abs. 2 GG verletzende Grundrechtsbeschränkung schlicht verfassungswidrig. Läßt aber die Verfassung an sich erkennen, daß eine bestimmte Einschränkung nicht mit A r t . 19 Abs. 2 GG ausgeschlossen werden sollte, so ist dies Ausgangspunkt und Anhaltspunkt für eine entsprechende Auslegung. So ist für den Strafvollzug eine Spezialität von A r t . 103,104 GG anzunehmen 3 2 9 , worin eindeutig zum Ausdruck kommt, daß der Gesetzgeber die Freiheitsstrafe nicht ausschließen wollte. N u r deshalb, weil es die Freiheitsstrafe gibt, darf A r t . 19 Abs. 2 GG nicht derart relativiert werden, daß nunmehr das Grundrecht bis zu einem Maße abgeschwächt wird, das einem Strafgefangenen zugestanden w i r d 3 3 0 . Ebenso verhält es sich m i t dem Beamtenverhältnis, das i n A r t . 33 V GG von der Verfassung normiert wurde. Auch die Tatsache, daß Grundrechte nach A r t . 18 GG v e r w i r k t werden können, spricht nicht dafür, daß nur das objektive Recht gewährleistet wird. Sie spricht i m Gegenteil dafür, daß, da es eines grundrechtlichen Verwirkungstatbestandes bedurfte, auch das subjektive Recht des einzelnen geschützt ist. bb) Ist der Wesensgehalt absolut oder relativ zu bestimmen? I n der Rechtsprechung und Rechtslehre ist nicht nur das Schutzobjekt des A r t . 19 Abs. 2 GG umstritten, sondern auch, ob der Wesensgehall absolut oder relativ zu bestimmen ist. Nach der Theorie vom absoluten Wesensgehalt sind unter Wesensgehalt jene Eigenschaften zu verstehen, die die „Natur", die „Grundsubstanz" eines einzelnen Grundrechts ausmachen. Danach w i r d der Wesensgehalt angetastet, wenn nur eine als wesentlich anerkannte Eigenschaft beeinträchtigt w i r d 3 3 1 . Es ist dabei darauf abzustellen, was 528 829 330 831

Jäckel, S. 111. Vgl. Ekkehart Stein, § 24 I I I 3, S. 260 f. Ekkehart Stein, § 24 I I I 3. Vgl. die Erläuterung dieser Theorie bei v. Plessen, S. 76.

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarntie

nach der Beschränkung vom Grundrecht übrigbleibt 3 3 2 . Die absolute Wesensgehaltstheorie w i r d vom Bundesverfassungsgericht vertreten 3 3 3 , das allerdings auf die Wesensgehaltssperre nur äußerst selten eingeht. Der Bundesgerichtshof hat zur Problematik des A r t . 19 Abs. 2 GG erstmals i n einem Gutachten vom 25. Januar 1953 334 Stellung bezogen. Er bekannte sich darin zu einem relativen Wesensgehalt. Es sei, so die Vertreter der relativen Wesensgehaltstheorie 335 , für die Ermittlung des Wesensgehalts zu fragen, wie weit ein Grundrecht jeweils eingeschränkt werden könne, ohne sein „Wesen zu verlieren". Eine Verletzung des Wesensgehalts liege nur dann vor, wenn durch den Eingriff die wesensmäßige Geltung und Entfaltung des Grundrechts stärker eingeschränkt würde, als dies der sachliche Anlaß und Grund, der zu dem Eingriff geführt habe, zwingend gebiete. Der Eingriff dürfe nur bei zwingender Notwendigkeit und i n dem nach Lage der Sache geringstmöglichen Umfang vorgenommen werden. Er müsse zugleich von dem Bestreben geleitet sein, dem Grundrecht gleichwohl grundsätzlich und i m weitmöglichsten Umfang Raum zu lassen. Diese, hauptsächlich auf die Beachtung des Übermaßverbots abstellende Rechtsprechung 336 ist vom Bundesgerichtshof durch die Einführung des Begriffs der „übergeordneten Rechtsgüter" ergänzt worden, wonach ein Eingriff i n Grundrechte grundsätzlich nur dann zulässig ist, wenn diese „ i n Konflikt m i t klar übergeordneten Rechtswerten zu kommen drohen" 3 3 7 . Zunächst bestehen grundsätzliche Bedenken gegen eine reine Güterabwägung, da — worauf Konrad Hesse zutreffend hinweist 3 3 8 — es dem Grundgesetz auf das Herstellen einer praktischen Konkordanz, nicht auf 332 Vgl. Leisner: Sozialbindung, S. 147; a. A . Hamel: Bedeutung der Grundrechte, S. 42. 333 Vgl. BVerfGE 7, 377 (411); 16, 194 (201); zur Rechtsprechung des B V e r f G i m Einzelnen, vgl. Jäckel, S. 40 f. u n d Chlosta, S. 45. 334 BGHSt. 4, 375 ff. (277). 335 Vertreter der relativen Wesensgehaltsschranke i m Schrifttum sind: Adam, D Ö V 1954, 205; v. Krauss: Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, S. 51; Maunz, § 17 I 2 b); Hamel: Bedeutung der Grundrechte, S. 38 ff.; Lerche: Übermaß, S. 239 bezüglich des Erforderlichkeitsprinzips; v. Hippel: Grenzen u n d Wesensgehalt der Grundrechte, S. 25 f., 50, 56 ff.; Häberle, S. 67 f., 234 ff. aber einschränkend. Vertreter i n der Rechtsprechung: O L G K ö l n N J W 1953, 1846. 338 Z u m Nachweis, daß diese Rechtsprechung letztlich auf Beachtung des Übermaßverbots hinausläuft, vgl. Chlosta, S. 44; Jäckel, S. 21, kritisch dazu S. 72 ff.; Dürig, A ö R 81 (1956), 117 ff. (135). 337 So die ständige Rechtsprechung, vgl. VerwRspr. 8 Nr. 21, S. 98 (102 ff.); ähnlich v. Hippel, S. 26, 29 f., 39 f., der auf eine verfassungskonforme Güterabwägung i m Einzelfall abstellt. 338 Vgl. Hesse, § 10 Rdnr. 317 f.

E. Die Abgrenzung der Schrankenziehung von der Enteignung

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eine Durchsetzung eines Grundrechts i m vollen Umfang zu Lasten eines anderen niedrigeren Wertes ankommt 3 8 9 . Die Wesensgehaltssperre des A r t . 19 Abs. 2 GG auf ein Übermaßverbot zu beschränken, bedeutet außerdem eine Reduzierung des vom Wortlaut ausschließlich gemeinten Grundsatzes auf eine bereits nach allgemeinen rechtsstaatlichen Prinzipien und nicht nur i m Bereich der Grundrechte geltenden Prinzips 3 4 0 . Der Standort des Übermaßverbots w i r d außerdem keineswegs i n A r t . 19 Abs. 2 GG gesehen 841 . Auch sind Wesensgehaltsgarantie und Übermaßverbot ganz verschiedene Maßstäbe. Das Gebot des A r t . 19 Abs. 2 GG gilt vom Wortlaut her absolut. Es darf „ i n keinem Fall" der Wesensgehalt beschränkt werden. Dagegen w i r k t der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nur relativ 342. Während sich A r t . 19 Abs. 2 GG auf den Gegenstand der Staatstätigkeit bezieht, schützt der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz dagegen nur bezüglich der eingesetzten Mittel. Er verbietet nicht die Verfolgung eines bestimmten Zieles, vorausgesetzt lediglich, daß es ökonomisch verfolgt wird. Dagegen besagt die Unantastbarkeit des Wesensgehalts, daß selbst das nützlichste Ziel und das sparsamste Mittel einen staatlichen Eingriff i n den Wesensgehalt „in keinem Fall" rechtfertigen kann 3 4 3 . Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit macht die Durchsetzung des öffentlichen Interesses zum Maßstab, statt — und darauf kommt es dem Grundgesetz i n A r t . 19 Abs. 2 GG an — das Grundrecht des einzelnen Bürgers. Nach der relativen Wesensgehaltstheorie tastet jeder, auch der leichteste Eingriff, der durch den sachlichen Anlaß und Grund nicht „unbedingt und zwingend" geboten ist, bereits den Wesensgehalt an. Umgekehrt tasten danach sogar schwerste Eingriffe, solange die Verhältnismäßigkeit gewahrt ist, niemals den Kern, das Wesen des Grundrechts an 3 4 4 . Der Wesensgehalt w i r d damit zur gleitenden Skala, die zur Gefahr der Aushöhlung und zur mangelnden Rechtssicherheit f ü h r t 3 4 5 . Die relative Wesensgehaltstheorie übersieht, daß A r t . 19 Abs. 2 GG eine letzte Bastion der Freiheit vor dem Gesetzgeber schützen wollte. Es ist 339

Dazu auch die Ausführungen D dieses Kapitels. Vgl. Breuer, S. 37. Ekkehart Stein, § 24 I I I 3, S. 259 spricht davon, daß A r t . 19 Abs. 2 GG nach der relativen Ansicht „leer läuft". A u c h Witzel, S. 27 wendet sich gegen die relative Theorie. 341 Jäckel, S. 74 ff. weist darauf h i n , daß der Standort des Ubermaßverbots nicht von A r t . 19 Abs. 2 GG abhängig gemacht w i r d , sondern ein allgemeines Rechtsprinzip darstellt. 342 So Krüger, D Ö V 1955, 597 (598). 343 Vgl. Krüger, D Ö V 1955, 598. 344 Dazu Jäckel, S. 21. 345 Jäckel, S. 20 f. 340

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

nicht einzusehen, daß die Wesensgehaltsgarantie ihre Beseitigung „ i n sich t r ä g t " 3 4 6 . Die relative Wesensgehaltstheorie ist daher zu Recht überwiegend auf K r i t i k gestoßen 347 . Besonders vom Bundesverfassungsgericht ist sie wegen ihrer Geeignetheit, den Wesensgehalt der Grundrechte zu relativieren, zurückgewiesen worden 3 4 8 . Zwischen der Theorie vom absoluten und vom relativen Wesensgehalt steht die Theorie des durch immanente Grundrechtsschranken relativierten Wesensgehalts. Sie w i r d i n der Rechtsprechung vom Bundesverwaltungsgericht vertreten. Das Bundesverwaltungsgericht hatte sich erstmals i m Urteil vom 15. Dezember 1953 349 i m Zusammenhang m i t der Zulässigkeit einer Bedürfnisprüfung i m Gaststättengewerbe zu dieser Auffassung bekannt. Zwar geht das Bundesverwaltungsgericht von einer absoluten Wesensgehaltsgrenze aus 3 5 0 . Dieses Bekenntnis w i r d jedoch relativiert durch die Aussage, daß es zum Inbegriff aller Grundrechte gehöre, daß sie nicht i n Anspruch genommen werden dürfen, wenn dadurch die für den Bestand der Gemeinschaft notwendigen Rechtsgüter gefährdet werden. Denn jedes Grundrecht setze den Bestand der staatlichen Gemeinschaft voraus, durch die es gewährleistet werde 3 5 1 . Solche Schranken seien dem Grundrecht immanent 3 5 2 . Auch i n der Literatur werden teilweise immanente Grundrechtsschranken 353 bejaht, mit der Folge, daß ein Gesetz, das eine solche Schranke konkretisiert, niemals den Wesensgehalt antasten kann. Zu Recht w i r d von Hartmut Jäc/ceZ354 die Theorie von der Schrankenimmanenz m i t einem Trojanischen Pferd verglichen, mittels dessen der Eingriff i n das Grundrecht von innen her betrieben werden könne. Auch das Bundesverfassungsgericht hat diese Wesensgehaltstheorie „als den Wesensgehalt aushöhlend" 3 5 5 abgelehnt 3 5 6 . 848 So Witzelt S. 27. 347 vgi # Peters: Die Verfassungsmäßigkeit des Verbots der Beförderung von Massegütern i m Fernverkehr auf der Straße, S. 13, 26 f.; Breuer, S. 37; Leisner: Grundrechte u n d Privatrecht, S. 154, Fn. 91 m. w . H.; Ekkehart Stein, § 24 I I I 3, S. 259; Witzel, S. 27. 348 BVerfGE 7, 377 (411). 340

B V e r w G E 1, 48 (51 ff.). 350 B V e r w G DVB1. 1956, 198; B V e r w G E 1, 92 (93 f.).

351 So B V e r w G E 1, 48 (52); ähnlich B V e r w G E 1, 92 (94); kritisch dazu: Uber, GewArch. 55, 58 f.; Oürig, AöR 81 (1956), 117 ff. (135). 352 B V e r w G DVB1. 1956, 97 (100). 353 Vgl. Scheuner, W D S t R L 11 (1954), S.21 f.; Geiger: BVerfGG, Vorbem. 3 vor § 36; Bachof, JZ 1957, 337 f. 854 S. 35.

E. Die Abgrenzung der Schrankenziehung von der Enteignung

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Von der Kontrollfunktion des A r t . 19 Abs. 2 GG bliebe nur wenig übrig, wenn die wechselnden, unter Berufung auf die „Gemeinschaftsbezogenheit" der Freiheitsrechte angeordneten Beschränkungen kurzerhand „als zum Wesensgehalt gehörig" erklärt werden könnten 3 5 7 . Eine Begrenzung des Grundrechts kann sich daher allenfalls durch Schrankenbestimmungen ergeben, oder eine bestimmte Grundrechtsausübung kann bereits kraft Definition des Verfassungsgebers nicht geschützt sein. Das ist durch Auslegung des Verfassungstextes zu ermitteln und nicht aus dem „Wesen" aller Grundrechte abzuleiten 3 5 8 . So wurde z. B. die aggressive Ausübung des Eigentums bereits vom Verfassungsgeber nicht i n den Schutzbereich des A r t . 14 GG mitaufgenommen 3 5 9 . Daher kann eine Maßnahme, die einen polizeiwidrigen Zustand beseitigt, nie das Grundrecht Eigentum beschränken. Hier kommt es auch nicht zum Konflikt m i t dem Wortlaut des A r t . 19 Abs. 2 GG, der davon spricht, daß ein Grundrecht „ i n keinem Fall" i n seinem Wesensgehalt angetastet werden dürfe. Denn das Grundrecht reicht gar nicht so weit. Heute w i r d überwiegend die Notwendigkeit, den Wesensgehalt absolut zu bestimmen, anerkannt 3 6 0 . Diese Auslegung ist zu befürworten, da sie die einzige ist, die dem Wortlaut, der systematischen Stellung und der Bedeutung des A r t . 19 Abs. 2 GG gerecht wird. Die Meinung, der Verfassungsgeber habe etwas anderes gemeint als er gesagt hat, kann nicht hinreichend begründet werden 3 6 1 . b) Der Wesensgehalt an eigentumsrechtlicher Nutzungsfreiheit Die Beschränkung der Nutzungsbefugnis bezüglich des Eigentumsobjekts muß haltmachen vor dem Wesensgehalt. Die Frage muß daher lauten, wie weit die Wahl der Nutzungen des Eigentumsobjekts zum Kern, zum Wesen des Eigentums gehört. 355 Eine immanente Schranke beinhaltet i m m e r die Gefahr, das G r u n d recht auszuhöhlen. Vgl. dazu die Ausführungen i m ersten K a p i t e l B. 356 So BVerfGE 7, 377 (411); vgl. dazu auch Chlosta, S. 45. 357 So Jäckel, S. 36. 358 Ä h n l i c h Dürig, A ö R 81 (1956), S. 117 ff. (135) m i t Fn. 41, der schreibt: „So geht es gewiß nicht. Staatliches Handeln, das A r t . 19 I I verletzt, ist nicht zu retten. Die Frage ist, ob gewisse Grundrechtsbetätigungen überhaupt am Schutz des A r t . 19 I I teilhaben, so daß die staatliche Reaktion nicht A r t . 19 I I verletzt, w e i l dem Grundrechtsträger nichts genommen w i r d , was i h m an u r sprünglicher Rechtsmacht zugestanden hätte". 359 Vgl. C I V dieses Kapitels. 360 Vgl. für viele: Chlosta, S.47; Leisner: Grundrechte, S. 152 ff.; Ekkehart Stein, S. 259; v. Plessen, S. 78 f. sei ] s j u r dann wäre eine andere Auslegung möglich, vgl. Krüger, DÖV 1955, 597 (598).

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

Zur Bestimmung des Mindestgehalts ist auf die Funktion der Grundrechtsnorm abzustellen. Günter Dürig 362 geht dabei vom Kernsatz, der Grundfunktion aus, daß nach A r t . 19 Abs. 2 GG der Grundrechtsträger nicht zum Objekt des staatlichen Geschehens gemacht werden kann. Führt eine Schranke zu einem „Ausgeliefertsein", so sei der Wesensgehalt des Grundrechts verletzt. Nach Ekkehart Stein 363 schützen die Freiheitsrechte bestimmte Einzelinteressen. Die Erschwerung der Verfolgung dieser Einzelinteressen zugunsten staatlicher Interessen dürfe nicht so weit gehen, daß der einzelne das durch das Grundrecht geschützte Interesse überhaupt nicht mehr verfolgen könne. Dann sei das Grundrecht i n seinem Wesensgehalt angetastet. Auch nach Herbert Krüger^ u läßt sich das, was das Grundgesetz unter Wesensgehalt versteht, nicht durch philologische Interpretation des Wortes und noch weniger durch einen Austausch desselben mit anderen Worten ermitteln. Man habe vielmehr diese Bestimmung aus dem staatlichen Sinn der Grundrechte abzuleiten. Wenn der Zweck, u m derentw i l l e n diese Freiheit eingeräumt wurde, nicht mehr erreicht werden könne, so sei der „Stoff" des Grundrechts verletzt. Das Eigentum sei der Gegenstand, an dem die Freiheit sich betätigen solle, u m die Persönlichkeit und ihre eigenartige Umwelt zu bilden. Werde der Sinn der Dispositionsbefugnis, die Entfaltung der Persönlichkeit an und m i t der Sache gegenstandslos gemacht, so sei der Wesensgehalt beeinträchtigt 3 6 5 . Bei einer Beschränkung der Nutzungsbefugnis des Eigentums könnte insbesondere diese freiheitssichernde Funktion des Eigentums beeinträchtigt sein. Wenn der mit dem Eigentum bezweckte Freiheitsaspekt nicht mehr gewährleistet wird, verliert das Grundrecht insoweit seinen Abwehr- und Freiheitscharakter. Damit ist aber das Wesentliche verloren. Die Freiheitsfunktion des Eigentums hat zwei Komponenten: Erstens soll das Eigentum dem Inhaber eine gewisse materielle Unabhängigkeit geben und zweitens soll das Eigentum dem Inhaber ermöglichen, seine Persönlichkeit frei zu entfalten; es soll der Selbstdarstellung der Person dienen 3 6 6 .

862 883 364 365 360

AöR 81 (1956), S. 117 ff. (136 ff.). § 24 I I I 3, S. 261. DÖV 1955, 597 (600 f.). Krüger, D Ö V 1955, 601. Vgl. dazu A I I u. I I I dieses Kapitels.

E. Die Abgrenzung der Schrankenziehung von der Enteignung

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Daraus ergeben sich zwei Aspekte der Freiheitsgarantie: Die eigennützige Inanspruchnahme für eigene Zwecke und die eigene freie Entscheidung darüber, wie das Eigentum genutzt wird. Zu einem ähnlichen Ergebnis kam Reinhardt?* 7 bereits 1954, ausgehend von der Funktion des Eigentums als staatsunabhängiges Steuerungsmittel unserer Gesellschaft 368 . Reinhardt sah die Essenz des Eigentums i n der Privatnützigkeit. Er leitete die Privatnützigkeit aus A r t . 2 GG, der persönlichen Freiheit i m Zusammenhang mit der Gewährleistung des Privateigentums, ab 3 6 9 . Daraus folge, daß der Gesetzgeber für die Ingangsetzung und Gestaltung des Wirtschaftsprozesses von der privaten Initiative und dem privaten Interesse, dem Prinzip der Privatnützigkeit, ausgehen müsse 370 . Wo dieses Prinzip ausgeschaltet werde, werde der Wesensgehalt des A r t . 19 Abs. 2 GG angetastet. Hier fehle es an demjenigen K e r n der Befugnisse, der dem Privateigentum seine Funktionsfähigkeit gebe 371 . Nach Reinhardt zeichnet sich die Privatnützigkeit durch zwei Komponenten aus 3 7 2 : 1. die private Initiative i m Unterschied zur öffentlichen Initiative 2. die Verfolgung privater i m Unterschied zu öffentlichen Interessen. Dabei dürfe die private Initiative insoweit beeinträchtigt werden, als dies zur Sicherstellung einer funktionsgerechten privaten Nutzung diene. Daraus folge, so Reinhardt 3 7 3 , daß der Staat gehalten sei, jeden nur denkbaren Weg ausfindig zu machen, auf dem unter Einsatz selbstverantwortlicher, erwerbswirtschaftlich bestimmter Entscheidungen des Individuums der gewünschte Interessenausgleich auch zum Nutzen der Gemeinschaft erfolgen könne. Werde aber die Verfolgung privater Interessen erschwert, werde z. B. der Eigentümer zur nicht kostendeckenden Warenbewirtschaftung 3 7 4 , zur Zwangsmiete unter den Mietkosten 3 7 5 , zur Unbebaubarkeit seines Grundstücks wegen der Festlegung von Fluchtlinien 3 7 6 oder zur Bebauung auf eigenes Risiko 3 7 7 gezwungen, so sei der Wesensgehalt verletzt. 367 S. 1 ff.; vgl. die knappe aber gute Darstellung der „Privatnützigkeitstheorie" bei Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 131 ff. 368 Vgl. Reinhardt, S. 12 ff. 369 So Reinhardt, S. 14. 370 Vgl. Reinhardt, S. 14. 371 So Reinhardt, S. 26 u n d 32. 372 Reinhardt, S. 14, 26. 373 Reinhardt, S. 26 f. 374 Reinhardt, S. 35 f. 375 Reinhardt, S. 37. 376 Reinhardt, S. 53.

9 Parodi

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

Bezeichnend für diesen Ansatz ist es, daß er an den Wesensgehalt zweierlei Maß anlegt: Das Prinzip der Privatinitiative kann i m Rahmen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, soweit es zur funktionsgerechten Verwendung erforderlich ist, ausgeschlossen werden 3 7 8 . Das Prinzip der Verfolgung privater Interessen kann hingegen nur gegen Enteignungsentschädigung umgangen werden. Reinhardt verfolgt daher eine gemischt relativ-absolute Wesensgehaltstheorie. Eine solche Theorie, bei der verschiedene Elemente absolut und andere relativ vorliegen müssen, scheitert jedoch bereits an der mangelnden Durchführbarkeit. Denn wie soll i m Einzelfall feststellbar sein, welche Wesenselemente absolut und welche lediglich relativ vorliegen müssen? Geht man aber von der absoluten Wesensgehaltstheorie aus, so muß entweder das Prinzip der privaten Initiative von A r t . 14 GG i. V. m. A r t . 19 Abs. 2 GG absolut gesichert sein oder es ist kein wesentliches Element des Eigentums. Das Eigentum erfüllt eine Freiheitsfunktion, die sich nicht lediglich i n der Gewährleistung eines finanziellen Wertes, einer unabhängig machenden Resource und Einnahmequelle erschöpft. Es soll auch der Selbstdarstellung der Person dienen. Daher bedarf es der Ergänzung des Kriteriums des privaten Nutzens durch das K r i t e r i u m der privaten Initiative, der Eigenbestimmtheit, als absolutes Kriterium. Denn selbst wenn der Eigentümer zu einer objektiv vernünftigen Nutzung gezwungen wird, so ist gerade Freiheit etwas, was nicht auf objektive Maßstäbe abstellt, sondern den subjektiven Willen des einzelnen respektiert. Würde jedem Eigentümer die Nutzung seines Objekts vorgeschrieben, so ging dem Eigentumsrecht eine wesentliche Eigenschaft verloren, nämlich die Herrschaftsbefugnis des Eigentümers. Wenn der Eigentümer nur noch den aus der Nutzung zu ziehenden Wert erhält, dann kann von einem Eigentum i. S. v. A r t . 14 GG nicht mehr gesprochen werden 3 7 9 . Dann liegt, u m Dürig zu zitieren 3 8 0 , ein „Ausgeliefertsein" des Eigentümers vor; der Wesensgehalt des Eigentums ist verletzt. 377

Reinhardt, S. 53 f. Reinhardt, S. 26 f. 379 So auch Reinhardt, S. 24. Ebenso: Schaumann (Die Landesplanung i m Schweizerischen, Englischen u n d Französischen Recht, S. 198) nachdem k e i n Eigentum vorliegt, w e n n die Nutzung v o m Staat vollständig bestimmt w i r d . Auch nach Scheuner: Enteignungsentschädigung, S. 72, ist der Wesensgehalt verletzt, falls eine Beschränkung des Eigentums „die eigentliche Substanz der freien Disposition über das Eigentum entzieht". Dies sei der Fall, w e n n ein L a n d w i r t i n ein vollständiges Schema von Bebauungspflichten eingespannt werde oder dem Unternehmer durch Einschränkung der faktischen 378

F. Ergebnis und daraus folgendes Prüfungsschema

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Der Kern des Eigentums w i r d noch nicht verletzt, wenn einem Eigentümer ein Kontrahierungszwang, bestimmte Anforderungen für die Ausübung seines Gewerbes oder sonstige, nicht umfassende Anforderungen auferlegt werden. Der Wesensgehalt kann nur dann verletzt sein, wenn der Eigentümer über sein Eigentumsobjekt insgesamt nicht mehr bestimmen kann, wenn es i h m nicht mehr freie Entscheidungen offen läßt. Zur Bestimmung dieser Grenze ist zu fragen, welche Entscheidungsalternativen dem Eigentümer verbleiben. Je mehr beeinflußbare Möglichkeiten gegeben sind, u m so einschränkbarer ist das Eigentum, bevor der Wesensgehalt betroffen ist. Dieser ist aber betroffen, wenn nur noch eine fremdbestimmte Nutzung vorliegt und keine eigene Entscheidung des Eigentümers mehr möglich ist. Dann muß der Eigentümer, da i h n das Eigentum nicht mehr frei macht, entschädigt werden. Für die Bestimmung der Wesensgehaltsgrenze spielt es keine Rolle, ob der Eigentumsgebrauch durch unterschiedliche Maßnahmen aus unterschiedlichen öffentlichen Interessen eingeschränkt wird. Auch die Summierung nutzungsbeschränkender Maßnahmen kann zu einer Verletzung des Wesensgehalts führen. Darin liegt gerade auch der Sinn des A r t . 19 Abs. 2 GG: Die Vorschrift soll nicht lediglich vor unzulässigen Einzeleingriffen schützen, sondern das Grundrecht muß immer i n seinem Kern erhalten bleiben. F. Ergebnis und daraus folgendes Prüfungsschema Eigentum i. S. v. A r t . 14 GG ist kein unbegrenztes Herrschaftsrecht. A r t . 14 Abs. 2 GG enthält vielmehr eine Begrenzung des vom Grundgesetz geschützten Eigentums. Danach ist das Eigentum dort nicht geschützt, wo es das Wohl der Allgemeinheit beeinträchtigt, wo es sich auf Dritte aggressiv auswirkt. Darüber hinaus ist aus A r t . 14 Abs. 2 GG keine Verpflichtung des Eigentümers herzuleiten, dem Wohl der Allgemeinheit positiv zu dienen. Der Gesetzgeber bestimmt Inhalt und Schranken des Eigentums. Diese doppelte Befugnis des Gesetzgebers resultiert aus der doppelten „Gewährleistung" des Eigentums. Zunächst w i r d das Grundrecht Eigentum, also die Unverletzlichkeit des Eigentums durch den Staat, garantiert. Hier handelt es sich um ein Möglichkeiten einer D i r e k t i o n u n d Kontrolle eine eigene Betriebsführung entzogen werde. Nach Degen, S. 277 ff. schützt A r t . 14 GG eine durch einen Rechtstitel legitimierte private Entscheidungskompetenz hinsichtlich w i r t schaftlicher Güter, deren letzte Rechtfertigung i n der Subjektivität u n d U n vergleichbarkeit individueller Präverenzstrukturen liege. 380 AöR 81 (1956), S. 117 (136 ff.).

9·

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie

Grundrecht i m üblichen Sinn, das vor allem der Abwehr staatlicher Eingriffe und der Verwirklichung der persönlichen Freiheit dient. Diesem Freiheitsaspekt kommt eine zentrale Bedeutung zu. Sie erschöpft sich nicht darin, daß das Eigentumsobjekt als finanzielle Resource und Einnahmequelle den Inhaber „frei" macht, sondern das Eigentum dient außerdem der „Selbstdarstellung der Person" durch den Eigentümer selbst. Das Grundrecht Eigentum ist mittels Schrankenbestimmungen i. S. v. A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 GG durch den Gesetzgeber beschränkbar. Als zweites enthält A r t . 14 GG die Verpflichtung des Staates, das Eigentum i m Gleichordnungsverhältnis Bürger zu Bürger auszugestalten. Diese Institutsgarantie, die lediglich Regelungen i m Gleichordnungsverhältnis betrifft — diese können aber auch i n öffentlich-rechtlichen Vorschriften geregelt sein — ist verletzt, wenn der Gesetzgeber nicht das M i n i m u m solcher Normen bereitstellt, das gegeben sein muß, u m das Recht als Privateigentum bezeichnen zu können. Solche Regelungen sind Bestimmungen des „Inhalts" i. S. v. A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Sie beschränken nicht das staatsgerichtete Eigentumsgrundrecht, sondern betreffen Interessenausgleiche i m nichtstaatlichen Gleichordnungsverhältnis. Daher findet A r t . 19 Abs. 2 GG und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit für Inhaltsbestimmungen keine Anwendung. Der Gesetzgeber ist aber gemäß A r t . 1 Abs. 3 GG an die Verfassung gebunden. Überschreitet der Gesetzgeber seine relativ weite Befugnis zur Ausgestaltung des Eigentumsinstituts, verletzt er ζ. B. A r t . 3 GG, so ist eine Regelung zwingend rechtswidrig. Sie kann, da eine Enteignung nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig ist, auch nicht mittels Enteignungsentschädigung nach A r t . 14 Abs. 3 GG „legalisiert" werden. Zur Abgrenzung der Eigentumsbindung von der Enteignung kommt es daher nur bei Schrankenbestimmungen, die wie die Enteignung i m öffentlichen Interesse ergehen. Verletzt eine Schranke die Lastengleichheit oder den Wesensgehalt des Eigentums, so ist diese Schranke verfassungswidrig. Sieht der Gesetzgeber eine Entschädigung vor und sind die übrigen Voraussetzungen des A r t . 14 Abs. 3 GG gegeben, so ist eine solche Maßnahme als Enteignung zulässig. Soll eine Maßnahme auf ihre Übereinstimmung mit der Eigentumsgarantie überprüft werden, empfiehlt sich folgendes Prüfungsschema: 1. Zunächst ist zu prüfen, ob überhaupt eine von A r t . 14 GG geschützte Eigentumsnutzung durch die Maßnahme ausgeschlossen wird. W i r d lediglich eine Nutzungschance beeinträchtigt, so findet A r t . 14 GG keine Anwendung. W i r d m i t der Maßnahme unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit eine aggressive Eigentumsausübung verhindert, so entfällt ebenfalls der Schutz des A r t . 14 GG.

F. Ergebnis und daraus folgendes Prüfungsschema

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2. W i r d der Schutzbereich des A r t . 14 GG bejaht, so ist zunächst zu prüfen, ob eine Inhaltsbestimmung oder eine Schrankenbestimmung vorliegt. Aus dieser Abgrenzung ergeben sich grundlegende Konsequenzen für die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen. 3. Liegt eine Inhaltsbestimmung vor, so ist zu prüfen, ob der Interessenausgleich die Institutsgarantie und die Verfassungsgrundsätze, insbesondere A r t . 3 GG und den Vertrauensschutz wahrt. Verletzt die Inhaltsbestimmung eine dieser Voraussetzungen, so ist sie unheilbar verfassungswidrig. 4. Liegt eine Regelung i m öffentlichen Interesse vor, so ist zunächst zu prüfen, ob sie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahrt und im, nach dem Grundsatz der praktischen Konkordanz festzustellenden, überwiegenden öffentlichen Interesse ergeht. Ist dies nicht der Fall, so ist sie sowohl als Schrankenbestimmung als auch als Enteignung verfassungswidrig. 5. Ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt und überwiegt das öffentliche Interesse an der Maßnahme, so ist zu prüfen, ob es sich bei der Regelung u m eine rechtmäßige Schrankenbestimmung oder u m eine lediglich nach A r t . 14 Abs. 3 GG zulässige Maßnahme handelt. Liegt ein Verstoß gegen den Bestands- oder Vertrauensschutz nicht vor, so ist die eigentliche Abgrenzung nach dem Grundsatz der Lastengleichheit vorzunehmen. Diese Prüfung teilt sich i n folgende Abschnitte: a) Es ist zu prüfen, ob A r t . 3 GG i m Verhältnis begünstigte Allgemeinheit zur Gruppe aller Eigentümer gewahrt ist. Es ist dabei insbesondere zu fragen, ob die Inanspruchnahme der Gruppe der Eigentümer i n einem Sachzusammenhang zum mit der Maßnahme verfolgten öffentlichen Zweck steht. Dies ist dann nicht der Fall, wenn es sich u m eine eigentlich fremde Aufgabe handelt, für die die Eigentümer nur deshalb i n Anspruch genommen w u r den, weil ihnen das für öffentliche Zwecke benötigte Objekt gehört. Ist der Sachzusammenhang zu verneinen, liegt die Inanspruchnahme für eine fremde Aufgabe vor, so ist der Eigentümer zwingend und in vollem Umfang zu entschädigen. Liegt der Sachzusammenhang vor, so ist die Maßnahme dennoch ab einer gewissen Eingriffstiefe zu entschädigen. Es empfiehlt sich, zur Ermittlung der Eingriffstiefe auf den Marktwert abzustellen, der sehr empfindlich auf Einschränkungen der Nutzungsbefugnis reagiert. Beruht das Sinken des Marktwerts auf dieser Maßnahme und nicht lediglich auf dem Entzug von Chancen, so ist, falls nicht ein besonderer Sachzusammenhang eine höhere

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2. Kap.: Inhalt und Systematik der Eigentumsgarantie Verantwortlichkeit des Eigentümers begründet, ab einer Marktwertminderung von ca. 30 % zu entschädigen. b) Ein Verstoß gegen die Lastengleichheit könnte außerdem darin liegen, daß aus der Gruppe aller Eigentümer nur bestimmte Eigentümer i n Anspruch genommen werden. Es ist zu prüfen, ob von bestimmten Eigentümern ein Sonderopfer abverlangt wird. Wären ebenso andere Eigentümer i n der Lage, den mit der Maßnahme bezweckten Erfolg herbeizuführen, so liegt ein i n vollem Umfang zu entschädigendes Sonderopfer vor.

6. Außerdem muß der Wesensgehalt des subjektiven Eigentumsgrundrechts des einzelnen gemäß A r t . 19 Abs. 2 GG gewahrt sein. Der Wesensgehalt ist auch zu beachten, wenn mehrere Maßnahmen kombiniert zu einer Antastung des Wesenskerns führen oder wenn eine gleichmäßige Lastenverteilung vorliegt. Der Wesenskern ist absolut, ausgehend von der Funktion des A r t . 14 GG, zu ermitteln. Bei Beeinträchtigungen der Nutzungsbefugnis ist das Wesen des Eigentums beeinträchtigt, wenn nur noch eine fremdbestimmte oder fremden Zwecken dienende Nutzung möglich ist. Dann muß die Maßnahme, u m rechtmäßig zu sein, eine Entschädigung vorsehen.

Drittes

Kapitel

Folgerungen für den Natur- und Denkmalschutz A. Die Eintragung Natur- und Denkmalschutz kann dadurch erfolgen, daß bestimmte bauliche Anlagen i n das Denkmalbuch eingetragen oder Gebiete zum geschützten Naturdenkmal, Natur- oder Landschaftsschutzgebiet erklärt werden. Es fragt sich, inwieweit bereits diese Maßnahmen enteignungsrechtlich relevant sind 1 . Der Eintragung kommt nicht i n jedem Gesetz die gleiche Bedeutung zu: Es sind deklaratorische Eintragungen von solchen zu unterscheiden, die konstitutiv wirken. I m Bereich des durch die Länder geregelten Denkmalschutzes 2 w i r k t die Eintragung i n das Denkmalbuch i n den Ländern Hessen3, SchleswigHolstein 4 , Hamburg 5 und Nordrhein-Westfalen 6 konstitutiv, d. h. sie erfolgt nach dem sogenannten Eintragungsprinzip 7 . Erst m i t der Eintragung w i r d das denkmalwürdige Gebäude dem Denkmalschutz unterstellt 8 . Dem Eintragungsgrundsatz gegenüber steht das Prinzip der Generalklausel, das ζ. B. i n Bayern 9 normiert wurde. Danach unterliegen alle Gebäude, die unter den Baudenkmalbegriff zu subsumieren sind, dem 1 Vgl. Moench, N J W 1980, 1545 (1550) bezüglich der Eintragung i n das Denkmalbuch. 2 Wie Dörge (Das Recht der Denkmalpflege i n Baden-Württemberg, Einl., S. 17) beklagt, gibt es keine bundeseinheitliche Regelung des Denkmalschutzes, abgesehen von Regelungen i n Spezialgesetzen, vgl. Dörge, A I I I 3, S. 83 ff. 3 DSchG V. 23. 9.1974 — GVB1. S. 450. 4 DSchG v. 7.7.1958 — GVB1. S. 217, Änderung v. 18.9.1972 — GVB1. S. 162. 5 DSchG v. 3.12.1973 —: GVB1. S. 466. 6 DSchG V. 11. 3. 1980 — GVB1. S. 226 / SGVB1. S. 224. 7 Vgl. Eberl, L a n d k r . 1975, 274; Gahlen/Schönstein, Erl. 1 zu §3 DSchG; Dörffeldt, Erl. 2 zu § 2 DSchG. 8 Abgesehen v o n Sondervorschriften, die bereits v o r der Eintragung gelten u n d ζ. B. noch nicht bekannte Bodendenkmäler betreffen, so ζ. B. das Hessische u n d Nordrhein-Westfälische DSchG. » DSchG v. 25. 6.1973 — GVB1. S. 328.

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3. Kap.: Folgerungen für den Natur- und Denkmalschutz

Gesetz. Die Eintragung i n die Denkmalliste w i r k t hier lediglich als Informations» und Subsumtionshilfe; sie hat nur deklaratorische W i r kung 1 0 . I n Baden-Württemberg 1 1 wurden beide Prinzipien gekoppelt, indem sämtliche Objekte, die unter den Begriff des Kulturdenkmals zu subsumieren sind, unter den Schutz und die Beschränkungen des Gesetzes fallen 1 2 . Dieser Schutz w i r d jedoch verstärkt für Kulturdenkmäler von besonderer Bedeutung durch Eintragung i n das Denkmalbuch 1 3 . Für den Bereich des Naturschutzes, wo dem Bund gemäß A r t . 75 Nr. 3 GG die Rahmenkompetenz zusteht 14 , gilt folgendes: Das Reichsnaturschutzgesetz vom 26. Juni 193515 verfolgte noch das Eintragungsprinzip. Nach § 12 Abs. 1 RNatSchG erhielten durch die Eintragung i n das Naturdenkmalbuch „die darin bezeichneten Gegenstände und Bodenteile den Schutz dieses Gesetzes". Das das Reichsnaturschutzgesetz ablösende Bundesnaturschutzgesetz vom 20. Dezember 19761®, das seinen Ursprung i m Erwachen des allgemeinen Umweltbewußtseins gegen Ende der sechziger Jahre hatte 1 7 , unterstellt dagegen das gesamte Gebiet der Bundesrepublik der Geltung des Gesetzes. Es bezieht sich nicht nur auf besonders schützenswerte Gebietsteile 18 . Nach § 1 BNatSchG sind Natur und Landschaft i m besiedelten und unbesiedelten Bereich zu schützen, zu pflegen und zu entwickeln, damit sie als Lebensgrundlage des Menschen und als Voraussetzung für seine Erholung i n Natur und Landschaft nachhaltig gesichert sind. Zu Naturund Landschaftsschutzgebieten nach §§ 12 ff. BNatSchG können besonders schutzwürdige Gebiete erklärt werden. Gemäß § 22 BNatSchG können bestimmte A r t e n wildwachsender Pflanzen und Tiere unter besonderen Schutz gestellt werden. A n diese Unterstellung knüpfen sich i m Einzelfall bestimmte Handlungsverbote, die vom Landesgesetzgeber aber umgesetzt werden müssen 19 . 10

Dazu: Eberl/SchiedermairlPetzet, C, Erl. zu A r t . 2. DSchG v. 25. 5.1971 — GVB1. S. 209. 12 Vgl. § 2 u n d 8 B W DSchG. 13 §§ 12, 15 B W DSchG. 14 Die Bemühungen, für den gesamten Umweltschutz die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz gemäß A r t . 72 GG u n d damit die Kompetenz zur vollständigen gesetzlichen Regelung zu erlangen, scheiterten an einer n o t wendigen Mehrheit zur Grundgesetzänderung; dazu ausführlich: Kolodziejcok/Recken, 1100 Vorbem. I I , Rdnr. 11 ff. zum BNatSchG. 15 RGBl. I S. 821. 1β BGBl. I 1976 S. 3573, 1977 S. 650. 17 Vgl. Kolodziej cok/Recken, 1100 Vorbem. I I , Rdnr. 10 zum BNatSchG. 18 Vgl. Kolodziejcok/Recken, I V , Rdnr. 21. 19 Vgl. Kolodziejcok/Recken, 1157 BNatSchG, Rdnr. 16 zu §22 BNatSchG. 11

Α. Die Eintragung

137

Aus der Unterscheidung konstitutive und deklaratorische Eintragung ergeben sich folgende Konsequenzen: Ist eine Eintragung konstitutiv, so kann ein Gesetz nur dann für den Eigentümer nutzungsbeschränkende W i r k u n g haben, wenn eine entsprechende Eintragung erfolgte. Auch dann, wenn ein Gebäude noch so denkmalwürdig ist, eine Eintragung aber nicht erfolgte, ist, da das Denkmalschutzgesetz für diese Denkmäler keine Anwendung findet, die Nutzung nicht beschränkt. Eine Enteignung kann i n solchen Fällen daher erst ab Aufnahme i n das Denkmalbuch oder dann i n Betracht kommen, wenn die Denkmalschutzbehörde eine Verwaltungsmaßnahme gegenüber dem Eigentümer des Denkmals trifft, i h m ζ. B. bestimmte Handlungen verbietet. Das Eintragungsprinzip hat den Vorteil der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit 20 . Die Verpflichtung ergibt sich hier nicht unmittelbar aus der Subsumtion des Tatbestandsmerkmals, ζ. B. „besonders schutzwürdig", auf das Grundstück oder die bauliche Anlage, sondern es ist ein Prüfungsverfahren der Behörde vorgeschaltet. Der Eigentümer kann nun eindeutig erkennen, daß sein Eigentumsobjekt die entsprechenden Tatbestandsvoraussetzungen eines Gesetzes erfüllt, an die bestimmte Verbote und Handlungspflichten geknüpft werden. I m Gegensatz dazu schließt bei der deklaratorischen Eintragung nach dem Prinzip der Generalklausel die Tatsache, daß eine Eintragung nicht erfolgte, nicht aus, daß der Eigentümer bestimmte Verbote und Anforderungen beachten muß. Ob ein zur Entschädigung verpflichtender Tatbestand vorliegt, ergibt sich aber sowohl bei der deklaratorischen als auch bei der konstitutiven Eintragung nicht aus der Tatsache der Eintragung an sich, sondern aus den nun anwendbaren Gesetzen oder aus den von der Behörde m i t der Eintragung oder Schutzanordnung verknüpften Verboten und Pflichten 2 1 . Denn allein die Tatsache, daß ein schützenswertes Objekt einem Gesetz unterstellt wurde, besagt nichts darüber, wie dieser Schutz beschaffen ist, ob er A r t . 14 GG respektiert oder enteignend w i r k t . Darüber geben erst die konkreten Verbote und Gebote Auskunft.

20

Ebenso Gahlen/Schönstein, A n m . 1 zu § 3 DSchG. Vgl. dazu DÖTffeldt (Ein. S. 2 f. u n d Erl. 5 a zu § 26 DSchG), der ausführt, daß die Eintragimg i n das Denkmalbuch noch keine Aussage darüber t r i f f t , ob u n d i n welchem Umfang ein K u l t u r d e n k m a l i n seiner Substanz oder i n seinem Erscheinungsbild unverändert erhalten bleiben muß, da die Entscheidung darüber i n einem weiteren Genehmigungsverfahren ergeht. 21

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3. Kap.: Folgerungen für den Natur- und Denkmalschutz B. Das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt

Nicht i n allen Fällen kann ein Gesetz dem Einzelfall gerecht werden, wenn es bestimmte Verhaltensweisen entweder allgemein erlaubt oder aber sie vollständig verbietet. U m i m Einzelfall schädliches vom unschädlichen Handeln trennen zu können, hat der Gesetzgeber die Möglichkeit, Verbot und Erlaubnis zu koppeln 2 2 . Für diese Kopplung gibt es i m wesentlichen drei Alternativen: Der Gesetzgeber kann erstens eine bestimmte Verhaltensweise allgemein untersagen und gleichzeitig Ausnahmen von dieser Vorschrift vorschreiben. Er kann zweitens die Tätigkeit an eine Genehmigungspflicht knüpfen. Drittens kann er bestimmte Handlungen m i t einer Anzeigepflicht belegen und die Verwaltungsbehörde ermächtigen, i m Einzelfall mit Verboten einzuschreiten 23 . Wird liegt i n nis des liegen, bietet.

eine Handlung lediglich m i t einer Anzeigepflicht gekoppelt, so der Anzeigepflicht noch keine Beschränkung der NutzungsbefugEigentümers. Eine Enteignung kann daher allenfalls dann vorwenn die Behörde das anzeigepflichtige Vorhaben später ver-

Beim präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt werden bestimmte Handlungen und Eigentumsnutzungen einer vorgeschalteten Genehmigungspflicht, einer behördlichen Kontrolle, unterworfen. Beispiele solcher präventiven Verbote befinden sich i n den Denkmalschutzgesetzen. So ist nach A r t . 6 Abs. 1 Nr. 1 des Bay.DSchG die Beseitigung, Veränderung oder das An-einen-anderen-Ort-verbringen von Baudenkmälern erlaubnispflichtig. Genauso wie auf die gemäß A r t . 7 Bay.DSchG erlaubnispflichtige Ausgrabung von Bodendenkmälern besteht ein Rechtsanspruch, sofern keine Versagungsgründe gegeben sind 2 4 . Ähnliche Genehmigungsvorbehalte befinden sich auch i n den Denkmalschutzgesetzen anderer Bundesländer. So darf nach § 8 BW DSchG ein Kulturdenkmal nur m i t Genehmigung der Denkmalschutzbehörde zerstört oder beseitigt, i n seinem Erscheinungsbild beeinträchtigt oder aus seiner Umgebung entfernt werden, soweit der Standort für den Denkmalwert von wesentlicher Bedeutung ist. Die Genehmigung nach § 8 BW DSchG ist eine gebundene Erlaubnis 2 5 . Sie darf nur insoweit versagt werden, als die Aufgabe des Denkmalschutzes dies erfordert. 22 23 24 25

Vgl. Friauf, JuS 1962, 422 ff. Z u den Möglichkeiten des Gesetzgebers, vgl. Maurer, Vgl. Eberl/Schiedermair/Petzet, Erl. 6 zu A r t . 7. So Dörge, T e i l B, Erl. 1 zu § 8 DSchG.

§ 9 Rdnr. 51 ff.

Β. Das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt

139

Ähnlich ist nach § 9 Abs. 1 a N W DSchG die Beseitigung, die Veränderung, die Nutzungsänderung und das An-einen-anderen-Ort-verbringen eines Baudenkmals erlaubnispflichtig. Nach Abs. 2 ist die Erlaubnis zu erteilen, wenn Gründe des Denkmalschutzes nicht entgegenstehen oder ein überwiegendes Interesse die Maßnahme verlangt. Liegen die beiden Voraussetzungen nicht vor, so hat der Antragsteller einen Rechtsanspruch auf die beantragte Erlaubnis 2 6 . Nach § 16 Abs. 1 des Hess. DSchG bedarf derjenige der Genehmigung, welcher ein Kulturdenkmal zerstören oder beseitigen, i n seinem Erscheinungsbild wesentlich beeinträchtigen, umgestalten, instandsetzen oder i n seinen Bestand eingreifen, m i t Aufschriften oder Werbeeinrichtungen versehen oder von seinem Standort entfernen w i l l . Nach Abs. 3 „soll" eine solche Genehmigung nur erteilt werden, wenn überwiegende Gründe des Gemeinwohls dem nicht entgegenstehen. Obwohl diese Formulierung auf eine Ermessensentscheidung hinweist, besteht ein Ermessen nur hinsichtlich der Auswahl der Maßnahme der Denkmalschutzbehörde. Nach § 7 Abs. 1 Satz 2 Hess. DSchG hat die Denkmalschutzbehörde bei allen Entscheidungen den berechtigten Interessen des Eigentümers oder Besitzers Rechnung zu tragen. Daher besteht ein Rechtsanspruch auf die Genehmigung, falls den privaten Interessen bei objektiver Beurteilung Vorrang vor öffentlichen Belangen zukommt 2 7 . Auch i m Bereich des Naturschutzes gibt es Genehmigungsvorbehalte für potentiell naturschädliche oder -störende Handlungen: Nach § 10 BWaldG bedarf die Erstaufforstung von Flächen der Genehmigung, die nur versagt werden darf, wenn Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung der Aufforstung entgegenstehen und ihnen nicht durch Auflagen entsprochen werden kann. Nach § 13 B W NatSchG 28 bedürfen Abbau, Abgrabungen und die Schaffung künstlicher Wasserflächen der Genehmigung. Die Genehmigungsvoraussetzungen richten sich hier nach §§ 10, 12 BW NatSchG. Nach A r t . 6 d Abs. 1 Bay. NatSchG bedürfen Maßnahmen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung, nachhaltigen Störung oder Veränderung des charakteristischen Zustandes von Feuchtflächen führen, der Erlaubnis. Die Maßnahme ist zu untersagen, wenn bestimmte Voraussetzungen gegeben sind, insbesondere wenn die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes bei der Abwägung vorgehen. 26

Vgl. Rothe, Rdnr. 14 zu § 9. Vgl. Dörffeldt, Anm. 7 zu § 7 DSchG u. Anm. 3 zu § 16 DSchG; insoweit unterscheidet sich das Gesetz von der vom BVerfG aufgehobenen Genehmigungspflicht i m Sammlungsgesetz, BVerfGE 20, 150 (156 f.). Eine Ermessensentscheidung wurde jedoch für Atomkraftwerke für rechtmäßig erachtet, vgl. BVerfGE 49, 89 (145 f.). 28 NatSchG v. 21.10.1975 — GVB1. S. 654, berichtigt 1976 S. 96. 27

140

3. Kap.: Folgerungen für den Natur- und Denkmalschutz

Nach § 6 Abs. 1 des Hess. NatSchG 29 , § 11 des Brem. NatSchG 30 , § 14 des Beri. NatSchG 31 und § 12 Abs. 2 des Saarl. NatSchG 32 bedürfen Eingriffe i n Natur- und Landschaft der Genehmigung. Von solchen Genehmigungsvorbehalten, die nur eine behördliche Kontrolle vorschalten, sind sogenannte repressive Verbote mit Erlaubnisvorbehalt zu unterscheiden 33 . Hier soll die Handlung und Nutzung grundsätzlich verboten werden, allerdings verknüpft m i t der Möglichkeit einer Ausnahme. So sind nach § 16 Abs. 1 BW NatSchG Eingriffe i n Feuchtgebiete und Uferregionen unzulässig. Die Behörde kann aber nach Abs. 2 i m überwiegenden öffentlichen Interesse oder aus sonstigen wichtigen Gründen Ausnahmen zulassen. Hier besteht also kein Rechtsanspruch auf die verbotene Tätigkeit, sondern lediglich eine Dispensmöglichkeit. Während das repressive Verbot eine Handlung per Gesetz verbietet, stellt ein präventives Verbot m i t Erlaubnisvorbehalt kein eigentliches Nutzungsverbot dar, sondern es w i r d lediglich ein Verfahren vorangestellt. Zwar beinhaltet ein Genehmigungsvorbehalt zugleich das Verbot, die aufgeführte genehmigungspflichtige Handlung ohne Genehmigung vorzunehmen 34 . Ist eine solche Genehmigungspflicht zur Kontrollierbarkeit erforderlich, so ist es gerechtfertigt, eine Genehmigungspflicht zu statuieren. Dem Eigentümer w i r d keine Nutzungsmöglichkeit endgültig abgeschnitten, vielmehr besteht ein Rechtsanspruch auf die Genehmigung. Da lediglich ein Verfahren vorangestellt wird, kann i n einem solchen Genehmigungsvorbehalt noch keine enteignungsrechtlich relevante Maßnahme gesehen werden. Allerdings könnte sich ein enteignender Tatbestand dann ergeben, wenn sich das Genehmigungsverfahren über einen solch langen Zeitraum erstreckt, daß von einer Formalie nicht mehr gesprochen werden kann. W i r d die beabsichtigte Nutzung durch ein zu langes Genehmigungsverfahren verzögert oder zeitweise verhindert, so kann darin unter Umständen eine Enteignung zu sehen sein. Andernfalls wäre der Bürger gegen faktische Nutzungsbeschränkungen ohne Entschädigungspflicht über lange Zeit ungeschützt. 29

v. 19. 9.1980 — GVB1. I S. 309. v. 17. 9.1979 — GVB1. S. 345. 31 v. 30.1.1979 — GVB1. S. 183. 32 v. 31.1.1979 — A B l . S. 147. 33 Gegen die Unterscheidung repressiv-präventiv: Gusy, J A 1981, 80 (81), da insoweit die W i r k u n g gleich sei. 34 Vgl. dazu Dörge, T e i l B, Erl. 2 zu § 8 DSchG. 30

Β. Das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt

141

Der Bundesgerichtshof hat sich 1971s5 eingehend mit der Frage der enteignenden Wirkung von Genehmigungsvorbehalten beschäftigt. I n dem dem Urteil zugrundeliegenden Fall ging es allerdings weder u m den Natur- noch u m den Denkmalschutz. Vielmehr ging es u m einen Genehmigungsvorbehalt i m Zusammenhang m i t einem aus Gründen der Sicherheit der militärischen Anlagen festgelegten Schutzbereich nach § 12 Schutzbereichsgesetz. Der Bundesgerichtshof hat i n dieser Entscheidung grundlegend zur Enteignungsfrage bei Genehmigungsvorbehalten Stellung bezogen. Er verneinte das Vorliegen einer Enteignung bei Genehmigungsvorbehalten. Die allgemeine Beschränkung, die i m wesentlichen dahin gehe, daß der Eigentümer der Genehmigung für Nutzungsänderungen bedürfe, unterwerfe die Ausübung bestimmter Eigentümerbefugnisse zunächst nur einer vorgeschalteten Kontrolle. Damit würde aber die erlaubnispflichtige Tätigkeit als solche nicht grundsätzlich untersagt. Die Genehmigungspflicht setze der Ausübung der Rechte aus dem Eigentum keine materiell-rechtliche, „repressive" Schranke, sondern es handle sich lediglich u m ein Verbot m i t Erlaubnisvorbehalt, das i m Einzelfall einen Rechtsanspruch auf Genehmigung gewähre, solange keine Genehmigungsversagungsgründe vorlägen 3 6 . Auch könne erst rückschauend festgestellt werden, wie sich der Genehmigungsvorbehalt auswirkt 3 7 . Daher seien Gebietserklärungen, die solche Genehmigungspflichten begründeten, nach Zweck und Wirkung m i t Bausperren zu vergleichen. Wie diese könnten sie sich erst dann enteignend auswirken, wenn die Sperre dem Eigentümer eine fühlbare wirtschaftliche Beeinträchtigung auferlege, indem sie ζ. B. ein Bauvorhaben wirklich verhindere oder verzögere. Der Grundstückseigentümer müsse w i r k l i c h habe bauen wollen und können, und er müsse i n seinem beabsichtigten Bauvorhaben durch das Bauverbot gestört oder sonst i n fühlbarer Weise beeinträchtigt worden sein 38 . Damit nahm der Bundesgerichtshof einen anderen Standpunkt ein, als noch 1927 das Reichsgericht i m Galgenbergurteil 39 . Das Reichsgericht sah nämlich i n der Eintragung eines Grundstücks als Umgebung eines Baudenkmals i n die Denkmalliste eine Enteignung, da das Grundstück hinterher nicht ohne Genehmigung der Behörde verändert werden dürfe 4 0 . 35 So B G H N J W 1972, 490, nachdem er i n B G H W M 1968, 702 u n d B G H W M 1968, 747 die Frage noch offen ließ. 38 B G H N J W 1972, 490. 37 B G H N J W 1972, 490 (491). 38 B G H N J W 1972, 490 (491). 39 RGZ 116, 268. 40 RGZ 116, 268 (270).

142

3. Kap.: Folgerungen für den Natur- und Denkmalschutz

Der Meinungswandel mag Ausdruck der allgemeinen Ansicht sein, daß i n der heutigen komplexen Gesellschaft eine Überwachung gefährlicher oder dem öffentlichen Interesse entgegenstehender Nutzungen nur überhaupt dann effektiv gestaltet werden kann, wenn die Behörde vor der Handlung zu informieren ist. Es muß ihr Möglichkeit und Zeit für eine Stellungnahme gegeben werden. Auch das Bundesverwaltungsgericht 41 sieht i n der Unterstellung unter Landschaftsschutz noch keine Enteignung, falls es sich lediglich u m die Festlegung eines Status handelt, ohne daß konkrete Beschränkungen enthalten sind. Das Bundesverfassungsgericht hat i n seinem 1966 ergangenen Urteil zum Sammlungsgesetz 42 ausgesprochen, daß sich aus einem Grundrecht nicht ergibt, daß der Gesetzgeber schlechthin gehindert ist, die Ausübung grundrechtlich geschützter Befugnisse zu überwachen. Vielmehr könne er — unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Grundentscheidung — ein präventives Prüfungsverfahren anordnen und dürfe die Rechtsausübung von einer behördlichen Erlaubnis abhängig machen. Dies setze jedoch voraus, daß das angewendete M i t t e l den Grundsätzen rechtsstaatlichen Verwaltungshandelns, insbesondere dem Gebot der Verhältnismäßigkeit entspreche. U m rechtmäßig zu sein, müsse das Prüfungsverfahren der Gefahr angepaßt sein, der es begegnen soll. A r t und Umfang der staatlichen Kontrolle müßten der tatsächlichen Situation, für die sie geschaffen werde, adäquat sein 43 . Ein legitimer Erlaubnisvorbehalt diene der rechtzeitigen und vorbeugenden Prüfung und besage nicht, daß die erlaubnispflichtige Tätigkeit als solche verboten sei. Es liege lediglich eine vorläufige Sperre vor, hinter der aber notwendigerweise ein Rechtsanspruch auf die Erlaubnis stehen müsse, falls die gesetzlichen Voraussetzungen des objektiven Rechts vorliegen 4 4 . Davon zu unterscheiden seien Fälle, i n denen kein Rechtsanspruch auf Genehmigung bestehe, sondern lediglich die Chance, vom Verbot befreit zu werden 4 5 . Die Genehmigung besage i n einem solchen Fall nicht, daß dem Vorhaben keine gesetzlichen Hindernisse entgegenstünden, sondern gestatte die Tätigkeit erst. Hier sei die Genehmigung nicht 41

B V e r w G E 4, 57. BVerfGE 20, 150 (154 f.). 43 Z u m Übermaßverbot vgl. Grabitz, AöR 1973, 568 ff.; Wittig, DÖV 1968, 817 ff. 44 I n diesem Sinne auch Gusy, J A 1981, 80 ff. (81), der fordert, v o n der Unterscheidung präventiv-repressiv abzugehen u n d darauf abzustellen, welche Voraussetzungen f ü r die Erlaubniserteilung gelten. 45 BVerfGE 20, 150 (157). 42

Β. Das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt

143

lediglich eine zur präventiven Kontrolle vorgesehene formelle Voraussetzung für die rechtmäßige Ausübung einer an sich nicht verbotenen Betätigung. Vielmehr enthalte sie der Sache nach die Aufhebung des repressiven Verbots des objektiven Rechts und sei damit eine materielle Voraussetzung des Rechts 46 . Auch die Rechtslehre verneint grundsätzlich die enteignende Wirkung des Genehmigungsvorbehaltes 47 . Das wichtigste Beispiel einer solchen Genehmigungspflicht ist die Baugenehmigung, i n der nach herrschender Meinung noch keine enteignungsrechtlich relevante Maßnahme gesehen w i r d 4 8 . Erst die Ablehnung der Baugenehmigung ist Eingriffsakt und kann eventuell einen Entschädigungsanspruch begründen 49 . Gerade i n unserer heutigen hochtechnisierten und komplexen Umwelt, die eine hohe Bevölkerungsdichte aufweist, werden, u m eine Kontrolle gefährlicher, ordnungsbedürftiger und schädlicher Handlungen durch die Verwaltung zu gewährleisten, immer mehr Genehmigungspflichten erforderlich. Nur auf diese Weise erhält die Behörde rechtzeitig von dem jeweiligen Vorhaben des Eigentümers oder Besitzers Kenntnis. Nur i n seltenen Ausnahmefällen w i r d der Zweck auch durch eine Anzeigepflicht 50 erreicht, da der Eigentümer bis zum Einschreiten der Behörde bereits vollendete Tatsachen hergestellt haben könnte 5 1 . Sind die Genehmigungsvorbehalte ihrem Zweck angemessen, so ist eine solche Kontrolle auch rechtmäßig. Eine Enteignung kommt i. d. R. nur dann i n Betracht, wenn die Genehmigung versagt w i r d und sich daher das präventive Verbot m i t Erlaubnisvorbehalt i n ein endgültiges Verbot umwandelt.

4

« BVerfGE 20, 157. Vgl. Dörge, T e i l B, Rdnr. 4 zu § 24 DSchG; Dörffeldt, A n m . 5 a zu § 26 DSchG; Eberl/Schiedermair/Petzet, C, A n m . 21 u n d 36 zu A r t . 6 DSchG. U n d zu anderen Genehmigungsvorbehalten: Marschall: FStrG, A n m . 9.2 zu § 9; Max Hof mann: L u f t V G , Rdnr. 3—5 zu § 19; SchleicherIReymann!Abraham: Das Recht der L u f t f a h r t , Bd. I I , A n m . 15 zu § 12 L u f t V G ; Baucht Schmidt: Landbeschaffungs- u n d Schutzbereichsgesetz, A n m . I I 5 v o r § 1 Schutzbereichsgesetz; Schmidt/Eichstaedt, StädteT 1979, 143 (146 f.). 48 Vgl. Maurer, § 9 Rdnr. 51; kritisch aber Schulte, DVB1. 1979, 133 (134). 49 Vgl. Maurer, § 9 Rdnr. 53. 50 Vgl. ζ. B. § 17 Abs. 1 Hess. DSchG bezüglich der Anzeige v o n Mängeln an Kulturdenkmälern. 51 Z u r unzureichenden W i r k u n g nachträglicher Kontrolle: Gusy, J A 1981,80. 47

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3. Kap.: Folgerungen für den Natur- und Denkmalschutz C. Das Veränderungsverbot I. Das Verbot, unbebaute Grundstücke zu verändern

Natur- und Landschaftsschutz hat das Ziel, erhaltenswerte Natur i n ihrer ursprünglichen Form zu bewahren und vor Beeinträchtigungen zu schützen. U m dieses Ziel nicht durch Handlungen des Eigentümers oder Verfügungsberechtigten zu gefährden, sind Veränderungsverbote primäres Instrumentarium des Natur- und Landschaftsschutzes. Veränderungsverbote kommen sowohl als repressive Verbote 5 2 vor oder ergehen erst nach einem vorgeschalteten Genehmigungsverfahren 53 . 1. Das Verbot der Veränderung

der Bodenbeschaffenheit

Dem Eigentümer oder Verfügungsberechtigten kann i m Interesse des Naturschutzes verboten werden, die Bodenbeschaffenheit seines Grundstücks zu verändern. Dies kann sich dadurch äußern, daß i h m untersagt wird, — sein Feuchtgebiet zu drainieren oder aufzufüllen — Abgrabungen vorzunehmen — Teiche anzulegen oder sonstige künstliche Wasserflächen herzustellen oder bereits vorhandene zu verändern — Aufschüttungen vorzunehmen — Bodenvertiefungen aufzufüllen — chemische M i t t e l zu verwenden — — — —

Gräben zu ziehen Weide, Wiese oder W a l d i n Ackerland umzuwandeln oder umgekehrt Hecken u n d Wälle zu beseitigen oder anzulegen wiederaufzuforsten oder — Wege zu bauen.

Ergehen Veränderungsverbote i m Interesse des Natur- und Landschaftsschutzes, so handelt es sich u m Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse i m öffentlichen Interesse also u m Schranken i. S. v. A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Diese Schrankenbestimmungen sind nur dann rechtmäßig, wenn sie i n einem nach dem Grundsatz der praktischen Konkordanz 5 4 zu bestim52 Insbesondere i n Naturschutzgebieten werden solche Verbote erlassen, vgl. z. B. §§ 13 ff. BNatSchG, § 21 ff. B W NatSchG, §§ 12 ff. Hess. NatSchG, §§ 18 ff. Saarl. NatSchG, §§ 18 ff. Beri. NatSchG. 58 Siehe Β dieses Kapitels. 54 Vgl. Hesse, § 10 I I 2, Rdnr. 317 ff.; dazu auch i m zweiten K a p i t e l D.

C. Das Veräderungsverbot

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menden überwiegenden öffentlichen Interesse erfolgen und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit i. w. S. beachten. Ist dies nicht der Fall, so ist ein solches Veränderungsverbot rechtswidrig. Bei der Bejahung einer rechtmäßigen Schrankenbestimmung stellt sich die Frage, ob das Verbot die Grenze zur Enteignung überschreitet und daher den Anforderungen des A r t . 14 Abs. 3 GG genügen muß. Insbesondere könnte ein Veränderungsverbot eine Entschädigung erforderlich machen, wenn dies der Grundsatz der Lastengleichheit gebietet. Es muß also ein Sachzusammenhang zwischen dem Ziel des Naturschutzes und der Auswahl der Gruppe der Eigentümer gegeben sein. Die Belastung darf außerdem nicht über eine gewisse Eingriffstiefe hinausgehen. Außerdem muß die Auswahl der betroffenen Eigentümer aus der Gruppe aller Eigentümer m i t dem Grundsatz der Lastengleichheit vereinbar sein; das Verbot darf kein Sonderopfer auferlegen. Ein Sachzusammenhang, der es rechtfertigt, die Gruppe der Eigentümer für das Ziel des Naturschutzes i n Anspruch zu nehmen, ist gegeben 55 . Da die Eigentümer den Vorzug genießen, Grund und Boden — trotz deren Wichtigkeit für die Allgemeinheit — i n eigenen Händen zu halten, ist es auch deren Aufgabe, für die Intaktheit der Natur zu sorgen. Der Hauptschwerpunkt der Prüfung w i r d darin liegen, festzustellen, ob mit dem Veränderungsverbot der Eigentümer zu einer Beschränkung i m öffentlichen Interesse gezwungen wird, die i h n so schwer trifft, daß die Auferlegung m i t dem Grundsatz der Lastengleichheit nicht mehr vereinbar ist. Da zwar ein Sachzusammenhang zwischen Naturschutz und Heranziehung des Eigentümers dieses schutzwürdigen Grund und Bodens gegeben ist, andererseits aber eine besondere Verpflichtung des Eigentümers nicht vorliegt, ist ein Verstoß gegen die Lastengleichheit ab einer Wertminderung der vom Verbot betroffenen Grundstücke von ca. 30 °/o anzunehmen. Es ist also zu prüfen, inwieweit der Marktwert durch das Veränderungsverbot gesunken ist. Wurde das Grundstück bereits vorher der Erlaubnispflicht unterstellt und erfuhr es dadurch bereits eine Senkung des Marktwerts, so ist bei dem Marktwertvergleich nicht auf den Zeitpunkt der Versagung der Genehmigung, sondern auf den Marktwert vor der Unterstellung unter die Genehmigungspflicht abzustellen. Denn der Markt reagierte bereits zum damaligen Zeitpunkt darauf, daß voraussichtlich eine beantragte Genehmigung für eine Veränderung nicht erteilt werden würde, also dem Grundstück faktisch bereits zum damaligen Zeitpunkt diese Nut55

Vgl. dazu auch die Ausführungen i m zweiten K a p i t e l E I I 7 a) aa).

10 Parodi

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3. Kap.: Folgerungen für den Natur- und Denkmalschutz

zungsmöglichkeit nicht zustand. Dabei ist jedoch für den Wertvergleich die inflationäre Änderung des Grundstückswerts i n die Berechnung m i t einzubeziehen. Auch der Bundesgerichtshof berücksichtigt bei der Bestimmung des Zeitpunkts, an dem der Substanzverlust 56 festzustellen ist, die V o r w i r kungen einer Enteignung 5 7 . I n der Regel sei der Zeitpunkt der Vornahme des enteignenden Aktes bzw. die Zustellung des Enteignungsbeschlusses der Zeitpunkt, i n dem i m Regelfall der zu entschädigende Substanzverlust eintrete. Trete allerdings der Substanzverlust vorher ein, so verlagere sich die enteignende Wirkung zeitlich nach vorn. Daher sei dann der Zeitpunkt maßgeblich, i n dem das Eigentumsobjekt von jeder konjunkturellen Weiterentwicklung ausgeschlossen wurde 5 8 . Zum Teil w i r d von der Rechtslehre die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, daß auch die unverbindliche Planung bereits als V o r w i r kung beachtlich sein könne 5 9 , kritisiert 6 0 . Hier liegt jedoch ein m i t solchen unverbindlichen Planungen nicht vergleichbarer Sachverhalt vor: Das präventive Verbot hatte hier die Enteignung für den reagierenden Grundstücksmarkt sicher erwarten lassen. Die Sachlage ist vergleichbar m i t der Auferlegung einer Veränderungssperre, die später i n ein endgültiges Veränderungsverbot mündet 6 1 . Hier muß also i n der Auferlegung der Genehmigungspflicht bereits eine Vorwirkung der Enteignung gesehen werden. Wenn aber bereits eine Vorwirkung einer Enteignung zu bejahen ist, so muß die Reaktion des Marktes i n jedem Fall auch bei der Bestimmung der Lastengleichheit berücksichtigt werden. Die Zeitpunkte der Betrachtung sind daher die gleichen — ob ein Verbot m i t Dispensvorbehalt vorliegt oder das Verbot erst auf einen Genehmigungsvorbehalt erging. Dies ist auch gerechtfertigt, da, wenn der Genehmigungsvorbehalt i n ein endgültiges Verbot mündet, beide Verbote ab dem gleichen Zeitpunkt die Nutzung endgültig ausschlossen. Ein Sonderopfer des Eigentümers w i r d bei Veränderungsverboten i m Interesse des Natur- und Landschaftsschutzes i m Regelfall zu verneinen 68 Der B G H unterscheidet zu Recht den Zeitpunkt, an dem festzustellen ist, welche Substanz dem Eigentümer entzogen wurde u n d dem Zeitpunkt, aufgrund dessen die Entschädigungshöhe zu bestimmen ist. Letztere bestimmt sich grundsätzlich danach, m i t welcher Summe sich der Eigentümer ein gleichwertiges Eigentumsobjekt verschaffen kann. 57 B G H BRS 26 (1974) Nr. 116, S. 250 f.; B G H BauR 1972, 162 (163). 58 B G H Z 28, 160 (162); 39, 198 (201); B G H BauR 1972, 162 (163); vgl. auch

Kimminich: BK, Art. 14 Rdnr. 386 f. 59

B G H N J W 1968, 892; B G H BauR 1972, 162 (163). Dazu insbesondere Kimminich: B K , A r t . 14 Rdnr. 387 m. vielen H. β1 Z u solchen Ver änderungs verboten: B G H Z 37, 269 (273); B G H BRS 19 Nr. 96 u n d 99. 60

C. Das Veränderungsverbot

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sein, da nur das bestimmte Grundstück des Eigentümers i n der Lage ist, den m i t der Maßnahme verfolgten Zweck des Natur- und Landschaftsschutzes zu erfüllen. 2. Das Verbot, Bestandteile

des Bodens zu entnehmen

Ein Veränderungsverbot kann sich auch dadurch äußern, daß dem Eigentümer verboten wird, — Kies, Sand, Mergel, Ton, Lehm, Torf, Steine oder andere Bodenbestandteile abzubauen — Geschützte Pflanzen oder Teile davon auszugraben, abzupflücken, abzusägen oder auf andere Weise zu beschädigen — W a l d oder bestimmte Bäume abzuholzen oder — das Grundstück landwirtschaftlich zu nutzen.

Soweit ein Abbauverbot deshalb ergeht, u m Gefahren und Beeinträchtigungen anderer auszuschließen, handelt es sich u m keine Beschränkung des Eigentümerrechts, das daher auch nicht enteignend w i r ken kann. Wenn ζ. B. der Kiesabbau deshalb untersagt wird, weil durch das Zutagefördern des Grundwassers die Gefahr der bakteriellen Verseuchung der notwendigen Wasserreserven entsteht, so liegt i n diesem Verbot keine Einschränkung des Eigentumsgrundrechts. Denn A r t . 14 GG schützt nicht den aggressiven Eigentumsgebrauch. Das i n A r t . 14 GG geschützte Eigentum berechtigt nicht dazu, das Eigentumsobjekt so zu nutzen, daß andere dadurch geschädigt werden können. Genügt das Verbot dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, ist insbesondere eine tatsächliche Gefahr für die Wasserversorgung zu bejahen, so ist ein solches Verbot rechtmäßig. A u f die Frage, wie sie das Bundesverfassungsgericht 62 gestellt hat, ob der Eigentümer ein Recht auf Grundwasserbenutzung hat, kommt es daher nach der hier vertretenen Lösung gar nicht an. W i r k t dagegen die verbotene Nutzung nicht aggressiv auf das Eigent u m anderer, so liegt, wenn die Maßnahme i m Interesse des Naturschutzes erfolgt, eine Schranke i m öffentlichen Interesse vor. Diese Schrankenbestimmung muß, u m entschädigungslos zulässig zu sein, dem Grundsatz der Lastengleichheit genügen. Ein Sonderopfer gegenüber anderen Eigentümern ist bei Naturschutzmaßnahmen i n der Regel nicht zu bejahen, da andere, nicht i n Anspruch «2 BVerfGE 58, 300 (332 ff.).

10*

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3. Kap.: Folgerungen für den Natur- und Denkmalschutz

genommene Eigentümer das Ziel des Naturschutzes nicht i n gleicher Weise erfüllen können. Da der Eigentümer jedoch nur bis zu einer Grenze von ca. 30 °/o Wertminderung entschädigungslos i n Anspruch genommen werden kann, falls nicht ausnahmsweise ein besonders intensiver Sachzusammenhang mit dem öffentlichen Interesse besteht, liegt hier der Hauptschwerpunkt der Prüfung. Dabei ist ein Wertvergleich des Grundstücks vor und nach dem Verbot vorzunehmen. Wie bereits erläutert 6 3 , ist bei einem präventiven Verbot mit Genehmigungsvorbehalt der Zeitpunkt der Unterstellung unter die Genehmigungspflicht als maßgeblicher Vergleichszeitpunkt anzunehmen, wenn bereits damals der Markt dem Umstand Rechnung trug, daß wohl eine Genehmigung zum Abbau nicht erteilt werden würde. Es ist ein Wertvergleich des Grundstücks vor und nach dem Verbot vorzunehmen und nicht darauf abzustellen, welchen Gewinn der Eigentümer bei einem Abbau hätte erzielen können 6 4 . Andernfalls würde die Eingriffstiefe auch nach dem entgangenen Gewinn bemessen, der von A r t . 14 GG nicht geschützt wird. Der Eigentümer soll m i t Hilfe der Nutzungsentschädigung bei einem Verkauf seines Grundstücks lediglich i n der Lage sein, m i t dem Verkaufserlös und der Enteignungsentschädigung ein gleichwertiges Grundstück zu erwerben, wie er es vor dem Verbot hatte. Außerdem sind bei der Berechnung diejenigen Anschaffungen und Dispositionen einzubeziehen, die der Eigentümer für die nun verbotene Nutzung getroffen hat, die durch das Verbot nutzlos werden und sich auch nicht durch einen Verkauf etc. rückgängig machen lassen. Hatte der Eigentümer ein besonderes schutzwürdiges Vertrauen auf den Abbau, so können seine Anschaffungen und Dispositionen ausnahmsweise i n vollem Umfang entschädigungspflichtig sein 65 . Ebenso verhält es sich, wenn bestimmte Dispositionen vom Bestandsschutz gedeckt sind. I n diesen Fällen ist aber nicht der voraussichtliche Gewinn oder der Wert des Abbaus zu entschädigen, sondern nur die Disposition, die nun nicht mehr ausgenutzt werden kann. Andernfalls könnte mittels des Vertrauens- oder Bestandsschutzes eine Position erworben werden, die über den Ersatz des enttäuschten Vertrauens hinausgeht. Auch nach 88

Vgl. C I dieses Kapitels. So bereits das Reichsgericht i m Galgerìbergurteil zur Entschädigungshöhe bei Enteignung i m Unterschied zum Schadensersatz, RGZ 116, 268 (274). 65 Vgl. zu der sehr umstrittenen u n d umfassenden Problematik des V e r trauensschutzes: Kisker, V V D S t R L 32, 149 ff.; Grabitz, DVB1. 1973, 675 ff.; Schmidt , JuS 1973, 529 ff.; Kisker: Die R ü c k w i r k u n g v o n Gesetzen; Pfander: Die Zusage i m öffentlichen Recht. 64

C. Das Veräderungsverbot

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zutreffender Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts erwirbt ein Grundstück wegen des Bestandsschutzes keine Baulandqualität, sondern der Eigentümer darf lediglich den Bestand nutzen, solange dieser besteht. 3. Das Verbot der Errichtung

von Anlagen

Die Naturschutzbehörde kann anordnen, daß auf dem Grundstück ζ. B. — Masten nicht aufgestellt werden dürfen — Werbeanlagen verboten sind — das Grundstück nicht m i t Zäunen versehen werden darf oder — bauliche Anlagen nicht errichtet werden dürfen.

Wenn ein Verbot der Errichtung von Anlagen von einem überwiegenden öffentlichen Interesse legitimiert ist und außerdem dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügt, so ist ein solches Verbot grundsätzlich rechtmäßig. Die Verfassungswidrigkeit eines solchen Verbots könnte sich aber dann ergeben, wenn es eine Enteignung darstellt, ohne daß das Gesetz den Voraussetzungen des A r t . 14 Abs. 3 GG genügt, insbesondere keine Entschädigung vorsieht. Eine entschädigungspflichtige Enteignung liegt dann vor, wenn andernfalls das Verbot die Lastengleichheit mißachten würde. Eine zu entschädigende Maßnahme ist, wegen der über das übliche — durch den Sachzusammenhang gerechtfertigte — Maß hinausgehenden Inanspruchnahme für öffentliche Zwecke bei einer Markt Wertminderung des Grundstücks von über 30 °/o gegeben. Die Höhe der Marktwertminderung hängt i m Einzelfall davon ab, welche Anlagenerrichtung m i t dem Verbot unterbunden werden soll. Das Verbot von Masten w i r d i. d. R. nur eine geringe Marktwertminderung des Grundstücks m i t sich bringen. Beim Verbot von Zäunen kommt es darauf an, wie weit das Grundstück ohne einen Zaun sinnvoll zu nutzen ist. So kann m i t dem Verbot unter Umständen gleichzeitig eine Viehnutzung unmöglich werden. Da die Bebaubarkeit ein sehr wertbestimmender Faktor darstellt, w i r d ein Bauverbot, das die vorher zulässige Bebauung unterbindet, i. d. R. die Grenze einer 30 °/oigen Wertminderung übersteigen und daher zu entschädigen sein. W i r d ein Bauverbot durch Festlegung einer Grünfläche i m Baugebiet erlassen, so ist der betroffene Eigentümer i m vollen Umfang — nicht nur ab einer Wertminderung von ca. 30 % — zu entschädigen, wenn andere nicht i n Anspruch genommene Eigentümer ebenfalls i n der Lage wären, den mit dem Bauverbot bezweckten Erfolg zu erfüllen. Dies

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3. Kap.: Folgerungen für den Natur- und Denkmalschutz

w i r d dann der Fall sein, wenn die Inanspruchnahme gerade des betroffenen Eigentümers nicht wegen der besonderen Qualität seines Eigentumsobjekts, sondern deswegen erfolgt, weil es erforderlich ist, i m öffentlichen Interesse i n einem Gebiet von bestimmter Größe irgendwo eine Grünfläche festzusetzen. Dann ist die Maßnahme wegen Auferlegens eines Sonderopfers entschädigungspflichtig. Π . Das Verbot, Bauwerke zu verändern 1. Das Modernisierungsverbot

(soziale Gründe)

I n neuester Zeit mehren sich die Tendenzen, der Verdrängung der Wohnbevölkerung i n Stadtkernen durch Luxuswohnungen, Büro- oder Bankgebäude einen Riegel vorzuschieben. Ein solcher Versuch hat insbesondere i n § 39 h Abs. 3 Nr. 3 und Abs. 4 BBauG Gesetzesform angenommen. Nach § 39 h Abs. 3 BBauG können Gemeinden mittels Milieuschutzsatzungen die „Zusammensetzung der Wohnbevölkerung", wenn „dies aus besonderen städtebaulichen Gründen erforderlich ist", dadurch erhalten, daß sie den Abbruch, den Umbau und die Umwandlung der Mietshäuser einer Genehmigungspflicht unterwerfen 6 6 . § 39 h BBauG als Rechtsgrundlage dieser Genehmigungspflicht schreibt den Gemeinden ein Zweistufenverfahren vor: I n der ersten Stufe müssen die Gemeinden eine „Erhaltenszone" durch Satzung festlegen. A u f der Grundlage dieser Satzung hat die Gemeinde i n der zweiten Stufe ein besonderes Prüfungsrecht gegenüber allen Anträgen auf Beseitigung oder Änderung baulicher Anlagen aus dem Gebiet. Wenn die i n der Satzung abstrakt umschriebenen Gründe i m konkreten Einzelfall vorliegen, darf die Gemeinde den Abbruch oder den Umbau des betreffenden Gebäudes verbieten. Die i n § 39 h Abs. 3 Nr. 3 BBauG geforderten besonderen städtebaulichen Gründe liegen ζ. B. vor, wenn i n einem intakten Ortsteil, dessen soziale Struktur sich aus vielen Bevölkerungsschichten zusammensetzt, ältere Gebäude durch Neubauten ersetzt werden und dadurch finanzschwächere ältere Personen oder i n die Bevölkerung integrierte Ausländer verdrängt würden. Der Milieuschutz soll den sozial- und gesellschaftspolitischen Gehalt aktiver Stadtentwicklung verwirklichen. Es gehe „nicht u m Sozialromantik, sondern darum, den i n einem intakten Gebiet wohnenden Menschen ihre Umwelt zu sichern, die sie an anderer Stelle schwer finden und häufig nicht bezahlen könnten" 6 7 . «β Wovon bis jetzt n u r zögernd Gebrauch gemacht wurde. Vgl. Krieger, DVB1. 1981, 482 f. 67

Vgl. Battis! Krieger,

DVB1. 1981, 479 (480).

Battis!

C. Das Veräriderungsverbot

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Ein Modernisierungsverbot ist rechtmäßig, wenn das öffentliche Interesse an der Maßnahme überwiegt und das Verbot den Anforderungen an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügt. Fraglich ist, inwieweit ein Modernisierungsverbot enteignungsrechtliche Folgen hat. Die Genehmigungspflicht als solche kann als präventives Verbot m i t Genehmigungsvorbehalt noch keinen enteignenden Charakter entwickeln, da sie die Handlung lediglich einer vorherigen Kontrolle unterwirft 6 8 . Ob eine Enteignung vorliegt, ist daher erst anhand der getroffenen Maßnahme, der Versagung der Genehmigung zum Umbau oder Abbruch zu prüfen 6 9 . W i r d aufgrund einer Genehmigungspflicht der Umbau oder Abbruch eines Mietshauses verboten, so fragt sich, ob die Entschädigungslosigkeit dieser Maßnahme dem Grundsatz der Lastengleichheit genügt. Wenn hinter dem Verbot letztlich der Zweck steht, Sozialhilfe dadurch zu gewähren, daß Rentnern, Arbeitslosen, Studenten und ähnlichen Bevölkerungsgruppen billiger Wohnraum gesichert wird, so stellt ein solches Verbot eine Enteignung des Wohnungseigentümers dar. Denn der Sachzusammenhang zwischen der Aufgabe der Sozialhilfe und dem Innehaben von Eigentum besteht nicht. Die Sozialhilfe ist eine Aufgabe, die die Staatsbürger entsprechend ihrer Leistungsfähigkeit zu tragen haben, die nicht einseitig dem Eigentümer, der zufällig ein benötigtes Objekt besitzt, entschädigungslos aufgelastet werden kann. Das Innehaben des für öffentliche Zwecke benötigten Eigentums zeichnet auch die entschädigungspflichtige Enteignung nach A r t . 14 Abs. 3 GG aus 70 . Hier nimmt der Eigentümer eine eigentlich fremde Aufgabe wahr, für die die steuerzahlende Gemeinschaft finanziell aufkommen muß. Dem Eigentümer ist daher i n voller Höhe Entschädigung zu leisten. 2. Das Verbot der Beeinträchtigung des Erscheinungsbildes (Denkmalschutz) Von Modernisierungsverboten, die letztlich eine Erneuerung ganz verhindern wollen, zu unterscheiden sind Veränderungsverbote, die die Erneuerung alter, denkmalwürdiger Teile eines Gebäudes durch anders aussehende Teile unterbinden. Das Ziel solcher Maßnahmen liegt darin, zu verhindern, daß das Aussehen denkmalwürdiger Bauwerke dadurch beeinträchtigt wird, daß ζ. B. statt der ursprünglich sprossengegliederten nun neue, moderne Einscheibenfenster, statt des ursprünglichen Schindeldaches nun ein Dachziegeldach den Gesamteindruck des Denkmals beeinträchtigt. Das Er68 69 70

Siehe Β dieses Kapitels. So auch Schmidt-Eichstaedt, StädteT 1979, 143 (146). Siehe auch E I I 7 a) aa) des zweiten Kapitels.

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3. Kap.: Folgerungen für den Natur- und Denkmalschutz

scheinungsbild kann auch durch Aufschriften und Konservierungsmaßnahmen, A n - und Umbauten beeinträchtigt werden. Falls das Maß der Erhaltenswertheit des Gebäudes das Interesse des Eigentümers überwiegt, ist zu fragen, ob ein solches Verbot entschädigungslos hinzunehmen ist. Der Denkmalschutz steht i m Sachzusammenhang mit dem Eigentum an Bauwerken. Es handelt sich also u m keine fremde Aufgabe des Eigentümers 71 . Es kommt dennoch ein Verstoß gegen den Grundsatz der Lastengleichheit i n Betracht, wenn durch die höheren Kosten der Reparatur· oder Erhaltensmaßnahmen eine Mehrkostenbelastung von über 30 % vorliegt, die nicht mehr mit dem Sachzusammenhang gerechtfertigt werden kann. Bei der Höhe der Entschädigung ist jedoch dem Eigentümer dasjenige anzurechnen, was sich als Wertgewinn über diejenige Wertsteigerung bei einer üblichen Reparatur oder Erneuerung hinaus, i m Wert des Gebäudes selbst realisiert oder was der Eigentümer an staatlichen Zuschüssen für die Maßnahme erhält. Nach herrschender Meinung findet der Grundsatz der Vorteilsausgleichung für die Frage der Entschädigungshöhe Anwendung 7 2 , soweit die Vorteile i n adäquatem Zusammenhang m i t der Enteignung erwachsen sind 7 3 . Da es bei dem Grundsatz der Lastengleichheit u m die Bemessung der Schwere des Eingriffs und der vom Eigentümer zu tragenden Last geht, müssen die dem Eigentümer mit dem Verbot gleichzeitig zufließenden Vorteile bereits bei der Frage, ob ein Verstoß gegen die Lastengleichheit vorliegt, berücksichtigt werden. Sie dürfen nicht erst bei der Berechnung der Entschädigungshöhe i n die Betrachtung eingehen. Etwas anderes gilt aber, wenn ein Verbot A r t . 19 Abs. 2 GG verletzt 7 4 . Werden Aufschriften verboten, so fragt sich, ob mit dem Entzug dieser Nutzungsmöglichkeit eine Wertminderung des Gebäudes über 30 °/o verbunden ist. Dies w i r d wohl selten i n Betracht kommen. Inwieweit ein A n - oder Umbauverbot eine Enteignung darstellt, muß i m Einzelfall ermittelt werden. Soweit ein A n - oder Umbau vom Be71

Vgl. dazu auch die Ausführungen i m zweiten K a p i t e l Ε I I 7 a) aa). Vgl. dazu: v. Hammerstein: Die Vorteilsausgleichung bei der Enteignungsentschädigung unter besonderer Berücksichtigung des § 93 Abs. 3 Satz 1 BBauG; Geizer: Der Umfang des Entschädigungsanspruchs aus Enteignung u n d enteignungsgleichem Eingriff, S. 35 ff., 44 ff., 61 ff., 78 ff. 73 B G H Z 6, 270 (295); B G H W M 1966, 497; B G H W M 1971, 829, denn die Enteignungsentschädigung soll zwar die Einbuße ausgleichen, dem Eigentümer aber nicht mehr geben, als er ohne den Eingriff hätte, so B G H W M 1971, 829 (831). 74 Siehe E I I u n d F dieses Kapitels. 72

C. Das Veräderungsverbot

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standsschutz gedeckt ist, liegt immer eine Enteignung vor, die i n vollem Umfang zu entschädigen ist. Entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 75 fällt unter den Bestandsschutz i m engeren Sinn nicht der Neubau; denn nur der errichtete Bestand, das Eigentum an der Baumasse, w i r d geschützt. Vom Bestandsschutz erfaßt werden jedoch Reparaturen, die das Gebäude vor dem vorzeitigen Verfall oder dem Eintritt der Unbenutzbarkeit vor Ablauf der Lebensdauer seiner Substanz schützen oder m i t der das Gebäude an gewandelte Lebensumstände angepaßt wird. Eine Erweiterung fällt auch dann unter den Bestandsschutz, wenn sie zur sinngerechten Nutzung des vorhandenen Bestandes erforderlich ist 7 6 . Liegt ein Verstoß gegen den Bestandsschutz nicht vor, so ist zu prüfen, ob eine Wertminderung über 30 °/o m i t dem Verbot verbunden ist. Ein Sonderopfer w i r d beim Verbot der Beeinträchtigung des Erscheinungsbildes vom Eigentümer normalerweise nicht abverlangt, da nur er — als Inhaber des denkmalwürdigen Objekts — i n der Lage ist, dem Denkmalschutzzweck Rechnung zu tragen. 3. Das Verbot der Nutzungsänderung Bei der Frage der Rechtmäßigkeit eines Nutzungsänderungsverbots 77 ist besondere Aufmerksamkeit auf die Prüfung zu richten, ob der Zweck des Denkmalschutzes ein solches Verbot überhaupt rechtfertigt. Ist dies nicht der Fall, so ist ein solches Verbot rechtswidrig. Ist das Verbot dagegen vom überwiegenden öffentlichen Interesse des Denkmalschutzes legitimiert und genügt es dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, so richtet sich die Frage der Entschädigungsbedürftigkeit letztlich nach der Lastengleichheit. 4. Das Abbruchverbot Auch die Entschädigungsbedürftigkeit eines Abbruchverbotes entscheidet sich danach, ob das Verbot dem Eigentümer eine gleiche oder ungleiche Last auferlegt. Da mit einem Abbruchverbot oft eine starke Werteinbuße verbunden ist, w i r d der Grundsatz der Lastengleichheit i. d. R. bei einem entschädigungslosen Abbruchverbot verletzt sein. 75 Z u r sehr extensiven Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, der sich aber das Bundesverwaltungsgericht m i t der Figur der „eigentumsrechtlich verfestigten Eigentumsposition" annähert, vgl. erstes K a p i t e l A I I 2. 7 « B V e r w G DVB1. 1972, 219 (220); B V e r w G BauR 1972, 152 (152 f.); B V e r w GE 47, 126 (128 ff.); 25, 161 (162 f.); 27, 341 (343); 36, 296 (301). 77 Wie es z. B. § 9 N W DSchG vorsieht.

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3. Kap.: Folgerungen für den Natur- und Denkmalschutz D. Das Veräußerungsverbot

Führen Maßnahmen des Natur- oder Denkmalschutzes dazu, daß ein Grundstück oder ein Gebäude nicht veräußert werden darf, so ist eine solche Maßnahme i. d. R. rechtswidrig. Denn der Natur- und Denkmalschutz erfordert es nicht, daß das betroffene Eigentumsobjekt i n der Hand eines bestimmten Eigentümers bleibt. I m Einzelfall mag es für die Denkmal- oder Naturschutzbehörde bedauerlich sein, daß ein Eigentümer, der bisher Natur- und Denkmalschutz ohne staatliche Maßnahmen f r e i w i l l i g betrieb, von einem mehr am Profit interessierten Eigentümer abgelöst werden soll. Diese Tatsache ist jedoch rechtlich nicht relevant. Andernfalls würden dem Nat u r - und Denkmalschutz aufgeschlossenere Eigentümer stärker belastet werden als andere. E i n Veräußerungsverbot ist daher nicht vom öffentlichen Interesse legitimiert; es verstößt gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, da es ungeeignet ist, dem Zweck des Natur- oder Denkmalschutzes zu dienen. Zur Frage, ob eine Schrankenbestimmung oder eine Enteignung vorliegt, kommt es hier nicht, da auch eine Entschädigung nach Enteignungsgrundsätzen das Veräußerungsverbot nicht legalisieren könnte 7 8 . E. Die Pflicht zur Erhaltung und Pflege I. Von Natur und Landschaft Nach § 11 BNatSchG können Eigentümer oder Nutzungsberechtigte, die ein Grundstück nicht ordnungsgemäß instandhalten, zur Pflege des Grundstücks verpflichtet werden. Es fragt sich, wie weit entschädigungslose Erhaltens- und Pflegepflichten vor A r t . 14 Abs. 1 Satz 1 GG Bestand haben. Da die positive Pflicht grundsätzlich die stärkste Einschränkung der Freiheit darstellt, fragt sich, ob die Auferlegung von positiven Pflichten immer eine Enteignung begründet. Die grundsätzliche Zulässigkeit von entschädigungslosen positiven Pflichten kann nicht aus A r t . 14 Abs. 2 GG hergeleitet werden, da diese Klausel keine positive Verpflichtung des Eigentümers normiert, sondern lediglich das i n A r t . 14 GG geschützte Eigentum begrenzt 7 9 . 78 Z u Recht ist daher bei Dörge, A I I I 3, S. 81, zu lesen: „Veräußerungsverböte (z. B. § 22 Bad.DSchG) gehören nicht i n ein Denkmalschutzgesetz". 79 Vgl. zweites K a p i t e l C I I I ; a. A . aber Breuer, S. 375, der i n der „Sozialpflichtigkeitsklausel" die Rechtfertigung u n d sogar das Gebotensein positiver Pflichten sieht.

E. Die Pflicht zur Erhaltung und Pflege

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Auch positive Pflichten i m Polizei- und Ordnungsrecht können nicht zur Begründung der grundsätzlichen Zulässigkeit von Positivpflichten herangezogen werden 8 0 . Denn i m Rahmen der Polizeipflicht liegt kein von A r t . 14 GG geschütztes Eigentum vor 8 1 . Dennoch kann das Maß der Beeinträchtigung nicht allein danach bemessen werden, ob vom Eigentümer ein positives T u n oder ein Unterlassen verlangt wird. Oft bedarf es n u r einer entsprechenden Formulierung des Gesetzes, u m eine Pflicht oder ein Verbot zu normieren. Nicht jede Auferlegung einer positiven Pflicht führt daher zwingend zur Verletzung des A r t . 14 Abs. 1 GG. Eine positive Pflicht kann i m Einzelfall sogar weniger einschneidend sein als ein grundsätzliches Verbot. Müßte ein Verwaltungsakt abgelehnt werden, so kann er unter Umständen durch Auferlegung einer positiven Pflicht i n der Form einer Auflage erlassen werden. Die positive Pflicht ist daher ebenso wie ein Verbot darauf zu überprüfen, ob i m Einzelfall eine Enteignung vorliegt. Bei einer Erhaltenspflicht kommt insbesondere eine Verletzung des Wesensgehalts des Eigentums i n Betracht. Das Wesen des A r t . 14 GG liegt unter anderem darin, daß er den Eigentümer von staatlicher Einflußnahme frei macht. Dies nicht nur dadurch, daß der Eigentümer die finanziellen Vorteile des Eigentums genießen darf, sondern auch dadurch, daß er selbst bestimmt, wie er sein Eigentum nutzen w i l l . Dient das Eigentum n u r noch fremden Zwecken oder ist der Eigentümer n u r Ausführender eines staatlichen Willens, so erfüllt das Eigentum seine Freiheitsfunktion nicht mehr. Das Eigentum macht nicht mehr frei und dient nicht mehr der Selbstdarstellung der Person, sondern der Eigentümer ist dem staatlichen W i l l e n „ausgeliefert". E i n solches Eigentum ist, selbst wenn der Eigentümer letztlich Nutznießer der staatlichen Anordnungen ist, kein Eigentum i. S. v. A r t . 14 GG. Eine Verletzung der Freiheitsfunktion liegt aber erst recht vor, wenn der Eigentümer zu einer unrentablen Erhaltung gezwungen wird. Liegt ein Verstoß gegen die Wesensgehaltsgarantie nicht vor, ist eine Erhaltenspflicht nur unwesentlich, so könnte dennoch i n der Pflege- und Erhaltenspflicht ein Verstoß gegen den Grundsatz der Lastengleichheit zu sehen sein. Dies ist der Fall, wenn die Auferlegung der Pflicht zu einer Wertminderung des Grundstücks über 30 % führt oder wenn die Kosten für die Pflege und Erhaltung 3 0 % über den üblichen Pflegeund Erhaltenskosten liegen, ohne daß die Kostendifferenz sich durch 80 81

A. A. aber Breuer, S. 376 f. Siehe zweites K a p i t e l C I V .

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3. Kap.: Folgerungen für den Natur- und Denkmalschutz

eine Werterhöhung des Grundstücks oder einen erhöhten Ertrag ausgleicht. Der Zweck des Natur- und Landschaftsschutzes rechtfertigt es zwar, den Eigentümer als Nutznießer einer privaten Eigentumsordnung bis zu einem gewissen Grad i n Anspruch zu nehmen. Ab einer Grenze von 30 % Wertminderung ist es jedoch erforderlich, daß die Allgemeinheit als Nutznießer des Naturschutzes über die Steuer und sonstige Einkünfte des Staats an der Last mitträgt. II. Von Bauwerken Da der Denkmalschutz Bauwerke nicht nur vor der Veränderung oder dem Abbruch durch den Eigentümer oder Nutzungsberechtigten schützen, sondern sie für spätere Generationen konservieren w i l l , befinden sich i n den Denkmalschutzgesetzen Erhaltenspflichten 82 . Da die Erhaltenspflicht bei Bauwerken i. d. R. eine sehr einschneidende finanzielle Last darstellt, w i r d sie i n den meisten Denkmalschutzgesetzen dadurch relativiert, daß eine Erhaltung nur i m Rahmen der „Zumutbarkeit" vom Eigentümer verlangt wird. Damit soll eine Enteignung von vornherein ausgeschlossen werden. Hinter dieser Formel verbirgt sich die Hauptfrage, die von entscheidender Bedeutung für den Denkmalschutz ist. Nach ihr bemißt sich, wie weit der einzelne Bürger für „sein" Denkmal i n Anspruch genommen werden kann 8 3 . Die Kernfrage lautet daher, inwieweit eine Erhaltenspflicht eine Enteignung darstellen kann. Zunächst könnte eine Erhaltenspflicht bei einem Bauwerk zu einer Verletzung des Wesensgehalts des Eigentums führen. Die Pflicht zur Erhaltung könnte die Funktion des Eigentums, die Freiheit i m vermögensrechtlichen Bereich zu garantieren, beeinträchtigen. Die Freiheitsfunktion des A r t . 14 GG hat zwei Komponenten: Die Privatnützigkeit und die Privatbestimmtheit. Es könnte die Privatnützigkeit verletzt sein. Dies ist der Fall, wenn dem Eigentümer keine finanziellen Vorteile aus dem Innehaben des Eigentums erwachsen; erst recht, wenn er sogar finanziell zuschießen muß. Auch nach der ständigen Rechtsprechung kann vom Eigentümer nicht verlangt werden, daß er anhaltende, übermäßig hohe Bewirtschaftungskosten trägt 8 4 . Die den Eigentümer treffenden finanziellen Aufwendungen zur Erhaltung und Unterhaltung können danach dem Eigentümer 82

Vgl. z. B. § 6 B W DSchG; § 7 N W DSchG; § 12 Abs. 1 Hess. DSchG; A r t . 4 Abs. 1 Bay. DSchG. 83 So Gahlen!Schönstein, Erl. 2 zu § 7 DSchG. 84 Vgl. insbesondere B G H N J W 1979, 210 (212).

F. Die Duldung von Pflege- und Erhaltensmaßnahmen

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dann nicht mehr entschädigungslos zugemutet werden, wenn der Erhaltungsaufwand i n einem anhaltenden Mißverhältnis zum realisierbaren Nutzwert für den Eigentümer steht. Aber bereits wenn dem Eigentümer durch die Maßnahme keine finanziellen Vorteile aus seinem Eigentumsobjekt mehr erwachsen, kann das Eigentum insoweit seine Freiheitsfunktion nicht mehr erfüllen; der Wesensgehalt des Eigentums ist verletzt. Eine Erhaltenspflicht von Bauwerken kann darüber hinaus die zweite Komponente der Freiheit, die Eigen- oder Privatbestimmtheit verletzen. W i r d der Eigentümer dazu verpflichtet, dem laufenden Verfall des Gebäudes durch die Ersetzung alter Teile m i t neuen, gleichaussehenden Teilen oder durch Konservierungsmaßnahmen entgegenzuwirken, so bleibt für die Selbstdarstellung der Person kein Raum. Der Eigentümer darf i n einem solchen Fall sein Gebäude zwar nutzen, hat aber darüber hinaus nicht mehr Rechte als ein Mieter des Gebäudes. I h m w i r d sogar zusätzlich vorgeschrieben, wann und wie er das Bauwerk mit Erhaltensmaßnahmen vor dem Verfall schützen muß. Von einer Herrschaftsgewalt des Eigentümers, von seiner Freiheit kann hier nicht mehr die Rede sein. Daher verstößt eine umfassende Erhaltenspflicht bei Gebäuden i. d. R. gegen den Wesensgehalt des Eigentums 85 . Diese Folge kann auch nicht durch staatliche Zuschüsse ausgeglichen werden 8 6 . Denn ist der Wesensgehalt des A r t . 14 GG verletzt, so sind die Anforderungen an A r t . 14 Abs. 3 GG zu beachten. Andernfalls könnte mittels staatlicher Zuschüsse die bei der Enteignung zwingend vorgeschriebene Junktimklausel umgangen werden 8 7 . Denn die Freiheitsfunktion des Eigentums geht auch dann verloren, wenn der Bürger gegen den Staat Ansprüche auf staatliche Leistungen hat. Denn hier macht das Eigentum an sich nicht mehr frei und staatsunabhängig.

F. Die Duldung von Pflege- und Erhaltensmaßnahmen Der Natur- und Denkmalschutz kann auch den Weg wählen, daß er bestimmte Pflege- und Erhaltensmaßnahmen nicht vom Eigentümer verlangt, sondern daß der Eigentümer lediglich verpflichtet wird, die auf Staatskosten vorgenommene Erhaltung zu dulden.

85 Α. A. Breuer, S. 413 f., allerdings begrenzt durch die Privatnützigkeit; das Gebäude darf also nicht unrentabel werden. 86 Α . A . aber die st. Rspr., die bei der Privatnützigkeitsprüfung auch staatliche u n d kommunale M i t t e l einbezieht; vgl. B G H N J W 1979, 210 (212). 87 Genaueres zu F.

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3. Kap.: Folgerungen für den Natur- und Denkmalschutz

I m Naturschutzinteresse kann vom Eigentümer ζ. B. die Duldung — des Anbringens v o n Nistgelegenheiten für bestimmte Vogelarten — des Mähens einer brachgefallenen Wiese — des Freihaltens eines Aussichtspunktes durch Beseitigung des die A u s sicht versperrenden Bewuchses — des Anpflanzens v o n Waldflächen oder — des Schlagens v o n Waldflächen verlangt werden.

Gemäß § 10 BNatSchG kann der Landesgesetzgeber solche und andere Duldungspflichten normieren, die gemäß § 10 Abs. 2 BNatSchG sogar eine Enteignung darstellen dürfen 8 8 . Eine Duldungspflicht wurde ζ. B. i n A r t . 4 Abs. 2 Bay. NatSchG getroffen. Danach können Eigentümer und sonstige Verfügungsberechtigte, soweit ihnen die Erhaltung nicht mehr zugemutet werden kann, zur Duldung der Maßnahme verpflichtet werden. Auch nach § 18 BW NatSchG sind die Eigentümer und die sonstigen Berechtigten von Grundstücken i n Naturschutzgebieten verpflichtet, Maßnahmen zum Schutz, zur Erhaltung und zur Pflege zu dulden. Dabei sollen m i t der Durchführung von Pflegemaßnahmen nach Möglichkeit die Eigentümer oder sonstige Berechtigte beauftragt werden, die gemäß § 53 Abs. 3 BW NatSchG die notwendigen Kosten erstattet erhalten. Entsprechende Duldungspflichten sind auch i m Bereich des Baudenkmalschutzes und der Baudenkmalpflege denkbar. Die Eigentümer können verpflichtet werden, Konservierungs- und Erhaltungsmaßnahmen zu dulden, eventuell sogar — allerdings gegen Ersatz der finanziellen Aufwendungen — diese selbst als Beauftragte des Staates vorzunehmen. Grundsätzlich unterscheidet sich eine Erhaltenspflicht von einer Pflicht zur Duldung von Erhaltungsmaßnahmen nicht i n ihrer Wirkung gegenüber dem Eigentümer, sondern nur dadurch, daß der Eigentümer für die Durchführung der Maßnahme nicht finanziell einstehen muß. Dies w i r d besonders deutlich, wenn der Eigentümer wie i n § 18 BW NatSchG die Maßnahme als Beauftragter des Staates selbst durchführt. Es fragt sich, wie diese Suspendierung von der Kostenlast rechtlich zu beurteilen ist. Wenn die Auferlegung der Erhaltenspflicht an sich bereits keine Enteignung darstellt, so stellt die Auferlegung der Pflicht zur Duldung dieser Maßnahme erst recht keine Enteignung dar, da hier sogar die finanzielle Inanspruchnahme entfällt. 88

Vgl. Kolodziejcok/Recken,

1129, Rdnr. 10 f. zu § 10 BNatSchG.

F. Die Duldung von Pflege- und Erhaltensmaßnahmen

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Wäre die Erhaltens- und Pflegepflicht aber nur nach A r t . 14 Abs. 3 GG zulässig, so fragt sich, inwieweit sich am Vorliegen des Tatbestandes der Enteignung etwas ändert, wenn die Erhaltung auf Staatskosten erfolgt. Dabei sind zwei Hauptfälle zu unterscheiden: Erstens kann eine Enteignung i m Verstoß gegen die Lastengleichheit begründet sein und zweitens kann eine Enteignung deshalb vorliegen, weil die Erhaltenspflicht i n den Wesensgehalt des Eigentums eingreift. W i r k t eine Erhaltenspflicht enteignend, weil sie dem Eigentümer eine ungleiche finanzielle Last auferlegt, so entfällt der Verstoß gegen die Lastengleichheit dann, wenn der Eigentümer nicht finanziell i n A n spruch genommen wird. Verletzt dagegen eine Erhaltenspflicht den Wesensgehalt des Eigentums, weil das Eigentum durch die umfassende Erhaltenspflicht seine Freiheitsfunktion nicht mehr erfüllen kann, so führt die Tatsache, daß hier der Staat die Kostenlast trägt, nicht immer dazu, die Enteignung zu verneinen. Wenn die Nutzung des Eigentumsobjekts nicht vom Eigentümer, sondern vom Staat diktiert wird, so vermag auch die Kostentragung durch den Staat die Folge der Verletzung der Privatbestimmtheit nicht zu verhindern. Hier ist die Eigentumsbestandsgarantie verletzt, die nur mittels Enteignung nach A r t . 14 Abs. 3 GG i n eine Eigentumswertgarantie umgewandelt werden kann. Ansonsten würden die speziellen Voraussetzungen der Enteignung, insbesondere die Beachtung der Junktimklausel, mittels vorgeschobenem Kostenersatz umgehbar. Ist i n den Wesensgehalt des A r t . 14 GG nicht deshalb eingegriffen, weil nur noch eine fremdbestimmte Nutzung möglich ist, sondern deshalb, weil das Eigentum nicht mehr privatnützig ist, so ergibt sich eine andere Beurteilung: Die Tatsache, daß der Eigentümer die Maßnahme nicht selbst vornehmen, sondern lediglich dulden muß, führt hier dazu, daß aus einer fremdnützigen eine privatnützige Nutzung wird. Denn das Eigentum kann hier seine Funktion, der Verwirklichung der Freiheit als materielle Resource zu dienen, wieder erfüllen. Anders liegt es jedoch, wenn der Staat lediglich Zuschüsse zur Erhaltung gewährt. Hier ist die Privatnützigkeit des Eigentums verletzt. Denn diese Zuschüsse können die Freiheitsfunktion nicht wieder zur Entfaltung bringen. Sie sind nichts anderes als eine A r t Entschädigung, die zwar bei der Höhe der zu leistenden Enteignungsentschädigung, nicht aber bei der Frage, ob eine Enteignung vorliegt, berücksichtigt werden müssen.

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3. Kap.: F o l g e n g e n für den Natur- und Denkmalschutz G. Die Neuinstandsetzungspflicht I. Das Pflanz- und Aufforstungsgebot

I n einem Pflanz- oder Aufforstungsgebot liegt eine starke Einschränkung der Freiheit des Eigentümers zugunsten der Allgemeinheit. Es fragt sich daher, ob das Pflanz- oder Aufforstungsgebot i n den Wesensgehalt des Eigentums eingreift. I n diesen w i r d eingegriffen und es liegt eine Enteignung vor, wenn eine privatnützige oder privatbestimmte Nutzung nicht mehr möglich ist. Ist eine Pflicht derart umfassend, daß sie dem Eigentümer keine freie Entscheidung mehr beläßt, so ist der Wesensgehalt des A r t . 14 GG beeinträchtigt. Dies selbst dann, wenn eine Pflicht zu einer objektiv vernünftigen Nutzung vorliegt, denn bereits da ist die Freiheitsfunktion des Eigentums nicht mehr gegeben. Eine Beeinträchtigung der Privatnützigkeit und damit des Wesensgehaltes liegt ebenfalls vor, wenn der Eigentümer zu einer unrentablen Nutzung gezwungen wird, wenn m i t Hilfe des Eigentums also kein Ertrag mehr erzielt werden kann. W i r d der Wesensgehalt des Eigentums durch ein Pflanz- oder Aufforstungsgebot nicht beeinträchtigt, so kommt eine zu entschädigende Verletzung des Gebots der Lastengleichheit i n Betracht, wenn zwischen dem Zweck der Maßnahme und der Auswahl der Gruppe der Eigentümer kein ausreichender Sachzusammenhang besteht — dann i n voller Höhe — oder wenn das Grundstück durch die Positivpflicht eine Marktwertminderung von über 30 °/o erfährt. Ein entschädigungspflichtiges Sonderopfer liegt vor, wenn auch andere, nichtbelastete Eigentümer i n der Lage wären, den mit der Maßnahme verfolgten Zweck zu erfüllen. Andererseits entfällt eine Enteignung immer dann, wenn ein Pflanzoder Aufforstungsgebot aus polizeilichen Gründen erfolgt. Auch ergibt sich dann eine andere Beurteilung, wenn es sich beim Aufforstungs- und Pflanzgebot u m keine Maßnahme i m öffentlichen Interesse, sondern um eine Inhaltsbestimmung handelt. II. Die Neuinstandsetzungspflicht bei Bauwerken Zunächst ist fraglich, ob das Ziel des Denkmalschutzes überhaupt Neuinstandsetzungspflichten rechtfertigt. Denn der Denkmalschutz soll vorhandene denkmalwürdige Substanz vor dem Verfall und der Zerstörung schützen, nicht aber bereits zerstörte Bauwerke wiederherstellen 8 9 . Daher wäre eine Maßnahme bereits aus diesem Grunde rechtswidrig. 89

Vgl. dazu § 1 Abs. 1 Hess. DSchG, das insoweit eine Definition enthält.

H. Die Beschränkungen in der Nähe

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Unterstellt man die Rechtmäßigkeit einer solchen Maßnahme, so wäre die Neuinstandsetzungspflicht i n jedem Fall aber eine zu entschädigende Antastung des Wesensgehalts des Eigentums. Die Neuinstandsetzungspflicht bei Bauwerken bestimmt i. d. R. die zukünftige Nutzung durch den Staat i n einer umfassenden Weise. Der Eigentümer hat nicht mehr die Freiheit zur Selbstdarstellung der Person mittels des Gebäudes, sondern er ist verpflichtet, zerstörte Bausubstanz durch Neuteile zu ersetzen. Er w i r d zum Ausführer staatlicher Anweisungen. Noch stärker als die Erhaltenspflicht greift die Neuinstandsetzungspflicht i n die Privatnützigkeit des Eigentums ein. Bereits zerstörte Teile zu erneuern ist oft sehr kostspielig und übersteigt bei weitem den Aufwand, der notwendig ist, u m dem laufenden Verfall Einhalt zu gebieten. Davon abgesehen müßte i n den meisten Fällen einer Pflicht zur Neuinstandsetzung eines Denkmals ein Sonderopfer anzunehmen sein, wenn das Gebäude so wenig intakte Substanz enthält, daß der Wiederaufbau einem Neubau gleichkommt, der ebensogut — falls nicht örtliche Besonderheiten bestehen — an anderer Stelle erfolgen könnte. Es ist außerdem fraglich, ob sich aus der Eigentumsgewährleistung i m Zusammenhang m i t A r t . 2 GG eine negative Eigentumsfreiheit ergibt. Nach herrschender Meinung schützt A r t . 2 Abs. 1 GG nicht nur einseitig die A k t i v i t ä t , sondern auch die Passivität. Es fragt sich daher — gerade auch wegen des m i t dem Eigentum verbundenen Risikos — ob auch die Freiheit, Eigentum nicht erwerben zu müssen, geschützt ist. So ist auch i m Zivilrecht anerkannt, daß eine Pflicht zur Annahme einer Erbschaft oder Schenkung nicht existiert. Bejaht man eine solche negative Eigentumsfreiheit, so wäre diese verletzt, wenn der Eigentümer mittels Instandsetzungspflicht zum Erwerb von Eigentum — und dies sogar auf seine Kosten — verpflichtet würde. Denn bei der Instandsetzungspflicht w i r d nicht nur der laufende Verfall verhindert, sondern bereits zerstörte Teile erneuert. Es handelt sich auch nicht u m eine Maßnahme zum Schutze des Grundstücks oder u m eine sonstige, i m Zusammenhang mit anderem Eigentum des Eigentümers stehende Maßnahme. Eindeutig liegt hier eine auf die Errichtung neuen Eigentums zielende Pflicht vor. H. Die Beschränkungen in der Nähe von geschütztem Natur- und Gebäudebestand Zum Wert eines Baudenkmals oder geschützter Natur trägt wesentlich die Umgebung bei. Dörge 90 bezeichnet die Umgebung als „nichtkörperlichen Teil" des Kulturdenkmals. Dem wissenschaftlichen, künst90

T e i l B, Erl. 3 zu § 15 DSchG, S. 179.

11 Parodi

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3. Kap.: Folgerungen für den Natur- und Denkmalschutz

lerischen oder heimatgeschichtlichen Wert eines Domes, Rathauses oder Schlosses werde man nur gerecht, wenn man die architektonische Konzeption berücksichtige, m i t der es i n die Umgebung hineingeplant sei, und indem man seine optische Wirkung erhalte. Nicht nur Baudenkmäler, auch geschützte Natur kann durch sie umgebende Fabrikschornsteine, Hochhäuser, auffallende Werbeplakate und Lichtwerbungen erheblich an Ästhetik und Reiz verlieren. Außer den Störungen des Erscheinungsbildes sind durch Immissionen der Umgebung i n Form von Luftverunreinigungen, Lärm, schlechten Gerüchen etc. Beeinträchtigungen des geschützten Bestandes möglich. Daher muß ein effektiver Natur- und Denkmalschutz die Umgebung einschließen. Ebenso wie Maßnahmen, die gegenüber den Eigentümern von geschützten Objekten erfolgen, finden aber Verbote und Gebote gegen Eigentümer i n der Umgebung von geschützten Objekten ihre Grenze an der grundgesetzlichen Eigentumsgarantie. I. Das Veränderungs- und das Nutzungsänderungsverbot Einem Eigentümer, der Nachbar eines geschützten Natur- oder Gebäudebestandes ist, können die Veränderungen oder Nutzungsänderungen seines Grundstücks oder Gebäudes untersagt werden. Entsprechende Genehmigungsvorbehalte befinden sich sowohl i n den Denkmalschutzgesetzen 91 als auch i n den Naturschutzgesetzen 92 . I m Interesse des Natur- und Denkmalschutzes kann dem Eigentümer ζ. B. untersagt werden, sein Wohnhaus i n einen Gewerbebetrieb umzuwandeln, seine landwirtschaftliche Nutzung zugunsten einer Schaf- oder Viehzucht aufzugeben, sein Feld aufzuforsten, wenn dadurch die freie Sichtbarkeit beeinträchtigt würde, auf seiner Wiese landwirtschaftliche Nutzung zu betreiben oder an seinem Gebäude eine auffällige Werbetafel anzubringen. Die Frage ist, inwieweit der Eigentümer das Verbot i m Natur- oder Denkmalschutzinteresse entschädigungslos dulden muß. Da es sich hier u m nachbarschaftliche Verhältnisse — also Verhältnisse i m Gleichordnungsverhältnis — handelt, ist zunächst zu prüfen, ob das Verbot eine Inhalts- oder eine Schrankenbestimmung i. S. v. A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 GG darstellt. 91 Vgl. A r t . 6 Abs. 1 Nr. 3 Bay. DSchG, § 16 Abs. 2 Hess. DSchG, § 15 Abs. 3 B W DSchG, § 9 Abs. 1 b N W DSchG. 92 Vgl. z. B. § 21 Abs. 4 B W NatSchG, wonach die Naturschutzbehörde außerhalb eines Naturschutzgebietes i m Einzelfall Handlungen, die geeignet sind, den Bestand eines Naturschutzgebietes zu gefährden, untersagen kann.

H. Die Beschränkungen in der Nähe

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Inhaltsbestimmungen sind gesetzliche Regelungen, die das Gleichordnungsverhältnis der Bürger zueinander regeln. Sie ergehen i m privaten, nicht i m öffentlichen Interesse. Der Staat entscheidet hier quasi als Schiedsrichter. I m Bereich der Nachbarschaftsverhältnisse sind Inhaltsbestimmungen erforderlich, damit jeder Eigentümer sein Eigentum weitgehendst unbeschadet von Störungen anderer nutzen kann. I m Bereich der Inhaltsbestimmung hat der Gesetzgeber einen relativ weiten gesetzgeberischen Spielraum. Fällt eine Regelung i n diesen Bereich, so stellt sich das Problem der Enteignung nicht, da eine Enteignung nur „zum Wohle der Allgemeinheit" erfolgen darf. Eine Inhaltsbestimmung kann ζ. B. dann vorliegen, wenn die Errichtung eines immissionsträchtigen Gewerbebetriebes i n einer Wohngegend untersagt wird. Falls aber die Einschränkung über das hinausgeht, was der Eigentümer kraft Inhaltsbestimmung i m Interesse des geordneten Nebeneinanders von Eigentümern zu dulden hat, so liegt eine Beschränkung zugunsten des öffentlichen Interesses Natur- oder Denkmalschutz, also eine Schrankenbestimmung vor. Ist das Verbot durch das überwiegende öffentliche Interesse des Natur- und Denkmalschutzes gerechtfertigt, so ist das Verbot grundsätzlich rechtmäßig. Eine andere Frage ist es jedoch, ob dieses Verbot vom Eigentümer entschädigungslos hingenommen werden muß bzw. ob zur Rechtmäßigkeit des Verbots eine Enteignungsentschädigung vorzusehen ist. Für die Abgrenzung Eigentumsbindung- Enteignung gelten die gleichen Grundsätze wie für Verbote, die gegenüber Eigentümern von geschützten Objekten selbst ergehen. Ein Sachzusammenhang zwischen dem Ziel Natur- und Denkmalschutz und der Inanspruchnahme der Gruppe der Eigentümer wurde bereits bejaht. Es fragt sich, ob dem betroffenen Eigentümer ein Sonderopfer auferlegt wurde. Aus der Tatsache, daß der vom Verbot betroffene Eigentümer nicht Inhaber des geschützten Objekts, sondern Nachbar ist, kann kein Sonderopfer hergeleitet werden. Denn nur er — als Nachbar — kann die m i t der Maßnahme verfolgten Zwecke erfüllen. Daher ergibt sich auch für i h n erst dann eine Enteignung, wenn ein Verstoß gegen die Lastengleichheit durch eine Wertminderung des Grundstücks von über 30