Drittschutz aus dem Denkmalschutz [1 ed.] 9783428541980, 9783428141982

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1256

Drittschutz aus dem Denkmalschutz Von Nils-Christian Kallweit

Duncker & Humblot · Berlin

NILS-CHRISTIAN KALLWEIT

Drittschutz aus dem Denkmalschutz

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1256

Drittschutz aus dem Denkmalschutz

Von Nils-Christian Kallweit

Duncker & Humblot · Berlin

Die Juristische Fakultät der Universität Potsdam hat diese Arbeit im Jahre 2013 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

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© 2013 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübernahme: Konrad Triltsch GmbH, Ochsenfurt Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 978-3-428-14198-2 (Print) ISBN 978-3-428-54198-0 (E-Book) ISBN 978-3-428-84198-1 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

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Vorwort Die Frage, ob einem Denkmaleigentümer oder sonstigem am Denkmal Berechtigten ein subjektives Recht zum Schutz seines Denkmals aus dem Denkmalschutzrecht zukommt, um sich gegen eine sein Denkmal beeinträchtigende Maßnahme in seiner Umgebung wenden zu können, ist für viele Fälle relevant und bislang nicht abschließend beantwortet worden. Dieses Desiderat erfüllt die vorliegende Dissertation. Die Arbeit richtet sich an Fachleute wie Juristen, Architekten, Konservatoren, Städteplaner etc., aber auch an juristische Laien, die entweder Eigentümer eines Denkmals sind oder lediglich Interesse am Thema Denkmalschutz haben. Berücksichtigt ist der Stand der Gesetzgebung sowie die veröffentlichte Rechtsprechung und Literatur bis zum November 2012. Für Fragen und Anmerkungen stehe ich Ihnen unter der E-Mail-Adresse [email protected] zur Verfügung. Ich bedanke mich herzlich bei meinem Doktorvater Prof. Dr. Andreas Musil, der jederzeit für mich Ansprechpartner und Ratgeber in einer stets angenehmen Atmosphäre war. Ich widme die Promotion meinen wunderbaren Eltern, die mir nicht nur mein Jurastudium ermöglicht haben. Für ihre jedwede Unterstützung gilt ihnen mein besonderer Dank! Zudem danke ich meiner geliebten Privatlektorin und zukünftigen Ehefrau für jede Minute des Zusammenseins und ihren Beistand. Hilfreich waren im Übrigen interessante Gespräche mit Familie und Freunden über die Dissertation. Für den nötigen Ausgleich zur Arbeit und jede Menge Spaß darf auch mein großartiger Freundeskreis in der Danksagung nicht unerwähnt bleiben. Berlin, im Juli 2013

Nils-Christian Kallweit

Inhaltsverzeichnis A. Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 B. Einführung in das Denkmalrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 I. Begrifflichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 1. Was ist ein Kulturdenkmal? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 a) Denkmalfähigkeit/Schutzgründe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 aa) Sacheigenschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 (1) Sachen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 (2) Mehrheiten von Sachen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 (3) Teile von Sachen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 bb) Schutzgründe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 (1) Künstlerische Gründe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 (2) Wissenschaftliche Gründe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 (3) Geschichtliche Gründe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 (4) Städtebauliche Gründe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 (5) Volkskundliche Gründe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 (6) Technische Gründe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 b) Denkmalwürdigkeit/Öffentliches Erhaltungsinteresse . . . . . . . . . . . . . . . 31 c) Unbestimmter Rechtsbegriff, voll gerichtlich überprüfbar . . . . . . . . . . . . 32 d) Denkmalliste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2. Was ist ein Naturdenkmal? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 a) Verfassungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 b) Verhältnis BNatSchG – LNatSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 c) Begrifflichkeiten der Legaldefinition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 d) Bedeutung der Unterschutzstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 e) Unterschiede des Naturdenkmals zum Kulturdenkmal . . . . . . . . . . . . . . . 40

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Inhaltsverzeichnis II. Aufgabe des Denkmalschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 1. Gesetzliche Aufgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 2. Interesse der Allgemeinheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 3. Interesse Privater . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 III. Systeme des Denkmalschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 1. Konstitutives System . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 2. ipso-iure-System . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 3. Gemischte Variante aus beiden Systemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 IV. Folgen des Denkmalschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 1. Pflichten der Eigentümer und Besitzer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 a) Erhaltungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 b) Pflicht zur pfleglichen Behandlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 c) Anzeigepflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 d) Form der Nutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 2. Rechte der Eigentümer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 3. Finanzielle Belastungen durch Erhaltungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 4. Finanzielle Vorteile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 a) Zuwendungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 aa) Denkmalspezifische Zuwendungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 bb) Allgemeine Zuwendungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 b) Steuervorteile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 aa) Denkmalspezifische Steuervorteile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 (1) § 10g EStG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 (2) §§ 7i und 11b EStG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 (3) Erbschaft- und Schenkungsteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 (4) Weitere Steuerarten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 bb) Sonstige Steuervorteile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

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V. Exkurs: Internationaler Denkmalschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 1. Europäischer Beitrag zum Denkmalschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 a) Europa und Kultur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 b) Inhalt der Kultur und Kulturpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 c) Kulturelles Erbe von europäischer Bedeutung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 d) Verpflichtungen der Union in Bezug auf Kultur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 e) Konsequenzen aus Art. 167 AEUV bzw. Art. 151 EGV, auch für den Denkmalschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 f) Schlussfolgerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 2. UNESCO-Weltkulturerbe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 a) Die UNESCO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 b) Die Welterbe-Idee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 c) Die Anerkennung als Welterbe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 d) Schutz und Erhaltung des Welterbes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 e) Unterschiede zwischen Welterbekonvention und Denkmalrecht . . . . . . . 69 f) Rechtsschutz und Sanktionsmaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 aa) Klagerecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 bb) Sanktionsmaßnahmen bei Beeinträchtigungen . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 cc) Anspruch auf Gutachten des Internationalen Gerichtshofs . . . . . . . 76 dd) Der Internationale Gerichtshof . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 ee) Geringe Rechtsschutzmöglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 ff) Projektion auf Rechtsschutz für nationales Denkmalrecht . . . . . . . . 78 g) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 I. Allgemeine Grundsätze zur Klagebefugnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 1. Verfassungsrechtlicher Hintergrund der Klagebefugnis . . . . . . . . . . . . . . . . 81 2. Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 a) Schlüssigkeits- und Möglichkeitstheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 b) Adressatentheorie und Klagebefugnis Sonstiger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 c) Schutznormtheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

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Inhaltsverzeichnis d) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 II. Darstellung der Argumentationen der Verwaltungsgerichte und der Ansichten der Literatur zum Drittschutz im Denkmalrecht vor dem Bundesverwaltungsgerichtsurteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 1. Darstellung der divergierenden Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 a) Rechtsprechung, die Drittschutz ablehnt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 b) Rechtsprechung, die Drittschutz bejaht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 2. Darstellung der Ansichten in der Literatur zum Drittschutz aus dem Denkmalrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 III. Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. April 2009 – 4 C 3/08 . . 105 1. Sachverhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 2. Entscheidungsbegründung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 a) Überprüfung der Entscheidung des OVGs durch das BVerwG . . . . . . . . . 107 b) Grundsätzliches zu Art. 14 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 c) Denkmalschutz und Art. 14 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 d) § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 IV. Darstellung der Argumentationen der Verwaltungsgerichte und der Ansichten der Literatur zum Drittschutz im Denkmalrecht nach dem Bundesverwaltungsgerichtsurteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 1. Darstellung der Rechtsprechung nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 2. Darstellung der Ansichten in der Literatur zum Drittschutz aus dem Denkmalrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 V. Grundsätze zur Eigentumsgarantie gemäß Art. 14 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 1. Schutzbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 2. Eingriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 3. Rechtfertigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 4. Eigenständiger Anspruch auf effektiven Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 5. Subjektives Recht als Ausfluss von Art. 14 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

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VI. Grundsätze zur Rechtsschutzgarantie gemäß Art. 19 Abs. 4 GG . . . . . . . . . . . . . 145 1. Schutzbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 2. Eingriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 3. Rechtfertigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 VII. Bedeutung des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB im Rahmen des Drittschutzes aus dem Denkmalrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 1. Mögliche Klagearten, wenn sich ein Denkmaleigentümer gegen eine nachbarliche Maßnahme wenden möchte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 2. Klagebefugnis als Zulässigkeitsvoraussetzung für Anfechtungs- und Verpflichtungsklage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 3. Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 4. Möglichkeitstheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 5. Bestehen eines subjektiven Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 6. Schutznormtheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 7. Schutzrichtung einer Norm nach Gesetzeszweck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 8. Kein ausdrückliches Klagerecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 9. Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 a) Wortlaut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 b) Systematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 c) Historie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 d) Sinn und Zweck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 e) Verfassungskonformität der Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 f) Vorliegendes Auslegungserfordernis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 10. Nachbarschützende Richtung einer Norm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 11. Prüfung Art. 14 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 a) Verfassungsrechtliche Vorgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

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Inhaltsverzeichnis b) Prüfung des Bestehens eines subjektiven Rechts des Denkmaleigentümers als Ausfluss des Art. 14 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 c) Träger des subjektiven Rechts unabhängig vom Träger des Grundrechts aus Art. 14 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 d) Träger des subjektiven Rechts außer Eigentümern . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 12. Prüfung Art. 19 Abs. 4 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 13. Grundrechte aus den Landesverfassungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 a) Grundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 b) Untersuchung der Landesverfassungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 aa) Baden-Württemberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 bb) Bayern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 cc) Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 dd) Brandenburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 ee) Bremen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 ff) Hamburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 gg) Hessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 hh) Mecklenburg-Vorpommern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 ii) Niedersachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 jj) Nordrhein-Westfalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 kk) Rheinland-Pfalz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 ll) Saarland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 mm) Sachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 nn) Sachsen-Anhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 oo) Schleswig-Holstein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 pp) Thüringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 qq) Zusammenfassung der Untersuchung der Landesverfassungen . . . . 193 14. Untersuchung der DSchGe auf ein subjektives Recht des Denkmaleigentümers oder sonstigen Berechtigten und der Reichweite des Umgebungsschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 a) Klagebefugnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 aa) Bestehen des subjektiven Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 bb) Inhaber des subjektiven Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196

Inhaltsverzeichnis

13

cc) Denkmalart unerheblich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 dd) Möglichkeit der erheblichen Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 b) Materielle Voraussetzungen des Abwehrrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 aa) Inhaber des Anspruchs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 bb) Abwehrrecht nur für eigenes Denkmal, unabhängig von der Denkmalart . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 cc) Erhebliche Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit . . . . . . . . . . . 200 dd) Erhaltungsinvestitionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 ee) Denkmalgerechtes Verhalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 ff) Ausschluss des Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 c) Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 aa) Bestehen des subjektiven Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 (1) Originäres subjektives Abwehrrecht aus DSchG . . . . . . . . . . . . 209 (2) Erhaltungspflicht und Erhaltungsverpflichtete . . . . . . . . . . . . . . 215 (3) Denkmalart . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 (4) Möglichkeit der erheblichen Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 bb) Materielle Voraussetzungen des Abwehrrechts . . . . . . . . . . . . . . . . 216 (1) Inhaber des Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 (2) Denkmalart unerheblich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 (3) Wesentliche Beeinträchtigung der Eigenart oder des Erscheinungsbildes des Denkmals . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 (4) Keine Erforderlichkeit von Erhaltungsinvestitionen . . . . . . . . . 217 (5) Keine Erforderlichkeit von denkmalgerechtem Verhalten des Rechtsinhabers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 d) Brandenburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 aa) Bestehen des subjektiven Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 (1) Originäres subjektives Abwehrrecht aus DSchG . . . . . . . . . . . . 218 (2) Erhaltungspflicht und Erhaltungsverpflichtete . . . . . . . . . . . . . . 223 (3) Denkmalart . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 (4) Möglichkeit der erheblichen Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223

14

Inhaltsverzeichnis bb) Materielle Voraussetzungen des Abwehrrechts . . . . . . . . . . . . . . . . 224 (1) Inhaber des Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 (2) Denkmalart unerheblich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 (3) Mehr als nur geringfügige Beeinträchtigung des Denkmals . . . 224 (4) Keine Erforderlichkeit von Erhaltungsinvestitionen . . . . . . . . . 226 (5) Keine Erforderlichkeit von denkmalgerechtem Verhalten des Rechtsinhabers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 e) Bayern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 aa) Bestehen des subjektiven Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 (1) Originäres subjektives Abwehrrecht aus DSchG . . . . . . . . . . . . 227 (2) Erhaltungspflicht und Erhaltungsverpflichtete . . . . . . . . . . . . . . 232 (3) Denkmalart . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 (4) Möglichkeit der erheblichen Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 bb) Materielle Voraussetzungen des Abwehrrechts . . . . . . . . . . . . . . . . 233 (1) Inhaber des Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 (2) Denkmalart unerheblich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 (3) Erhebliche Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit des eigenen Denkmals . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 (4) Keine Erforderlichkeit von Erhaltungsinvestitionen . . . . . . . . . 235 (5) Keine Erforderlichkeit von denkmalgerechtem Verhalten des Rechtsinhabers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 f) Baden-Württemberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 aa) Bestehen des subjektiven Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 (1) Originäres subjektives Abwehrrecht aus DSchG . . . . . . . . . . . . 235 (2) Erhaltungspflicht und Erhaltungsverpflichtete . . . . . . . . . . . . . . 239 (3) Denkmalart . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 (4) Möglichkeit der Verletzung des Abwehrrechts . . . . . . . . . . . . . 240 bb) Materielle Voraussetzungen des Abwehrrechts . . . . . . . . . . . . . . . . 240 (1) Inhaber des Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 (2) Denkmalart unerheblich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 (3) Erhebliche Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit des eigenen Denkmals . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 (4) Keine Erforderlichkeit von Erhaltungsinvestitionen . . . . . . . . . 244

Inhaltsverzeichnis

15

(5) Keine Erforderlichkeit von denkmalgerechtem Verhalten des Rechtsinhabers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 15. Entwurf einer Norm für die DSchGe zur ausdrücklichen Anerkennung des Abwehrrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 D. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 I. Alte Rechtspraxis und maßgebliches Urteil des BVerwGs vom 21. April 2009

247

II. Drittschutz aus dem Denkmalschutzrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 1. Grundsätze zur Klagebefugnis: Verletzung in subjektivem Recht . . . . . . . . 248 2. Subjektives Recht als Ausfluss aus Art. 14 GG zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 3. Kein weitergehendes subjektives Recht als Ausfluss des Landesverfassungsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 4. Kein originäres subjektives Recht aus den DSchGen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 5. Bestehen der Klagebefugnis: Mögliche Verletzung des subjektiven Rechts 253 6. Allgemeingültige Ausführungen zu den materiellen Voraussetzungen des Abwehrrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 7. Voraussetzungen des Abwehrrechts der exemplarisch untersuchten Landesdenkmalschutzgesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 III. Ergebnis: Bestehen eines subjektiven Rechts zur Geltendmachung von denkmalrechtlichem Umgebungsschutz unabhängig von baurechtlichen Normen . . . 258 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 I. Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 II. Entscheidungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274

Abkürzungsverzeichnis a. A. a.a.O. ABl. Abs. AEUV Alt. Anm. Art. Aufl. BauGB BauO BauR Bay BayVBl. BaWü BB Bbg Bd. BGB BGBl. BGH BGHZ BImSchG Bln BNatSchG Bre BRS BT BVerfG BVerfGE BVerwG BVerwGE BW bzw. d. h. DNK DÖV Drs. DSchG DSI DVBl.

anderer Ansicht am angegebenen Ort Amtsblatt Absatz Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union Alternative Anmerkung Artikel Auflage Baugesetzbuch Bauordnung Baurecht Bayern, Bayerisch Bayerische Verwaltungsblätter Baden-Württemberg, Baden-Württembergisch Betriebs-Berater Brandenburg, Brandenburgisch Band Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Entscheidungen des Bundesgerichthofs in Zivilsachen Bundes-Immissionsschutzgesetz Berlin, Berliner Bundesnaturschutzgesetz Bremen, Bremer Baurechtssammlung Bundestag Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Baden-Württemberg beziehungsweise das heißt Deutsches Nationalkomitee für Denkmalschutz Die öffentliche Verwaltung Drucksache Denkmalschutzgesetz Denkmalschutzinformationen des DNK Deutsches Verwaltungsblatt

18 Einl. Erg.-Lfg. Erl. e. V. EzD f. ff. Fn. GE GG ggf. GVBl. Hess HH h. M. Hrsg. i. d. F. i. V. m. JURA JuS lit. LKV LSA MV m. w. N. Nds NJW NRW n. v. NVwZ NVwZ-RR OVG Rh-Pf Rn. Sächs SH SL SN s. o. sog. Th Thür u. a. VBl. VG VGH vgl. VwGO

Abkürzungsverzeichnis Einleitung Ergänzungslieferung Erläuterung eingetragener Verein Entscheidungen zum Denkmalrecht folgend folgende Fußnote Das Grundeigentum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland gegebenenfalls Gesetz- und Verordnungsblatt Hessen, Hessisch Hamburg, Hamburgisch herrschende Meinung Herausgeber in der Fassung in Verbindung mit Juristische Ausbildung Juristische Schulung Buchstabe Landes- und Kommunalverwaltung Land Sachsen-Anhalt, Sachsen-Anhaltinisch Mecklenburg-Vorpommern, Mecklenburg-Vorpommerisch mit weiteren Nachweisen Niedersachsen, Niedersächsisch Neue Juristische Wochenschrift Nordrhein-Westfalen, Nordrhein-Westfälisch nicht veröffentlicht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht NVwZ-Rechtsprechungs-Report Verwaltungsrecht Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Rheinland-Pfälzisch Randnummer Sächsisch Schleswig-Holstein, Schleswig-Holsteinisch Saarland, Saarländisch Sachsen siehe oben sogenannt Thüringen Thüringer unter anderem, und andere Verwaltungblatt Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof vergleiche Verwaltungsgerichtsordnung

Abkürzungsverzeichnis VwVfG VwZVG z. B.

Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz zum Beispiel

19

A. Einleitung Unmittelbar angrenzend an ein Grundstück mit einer 750 Jahre alten denkmalgeschützten Dorfkirche und einem zugehörigen Friedhof soll ein Einkaufszentrum mit Baumarkt, Möbelhaus und weiteren Läden errichtet werden. Für die Kirchengemeinde eine schreckliche Vorstellung. Wenn das Vorhaben sämtliche Regelungen des Baurechts einhielt, bestand bis vor Kurzem für die Kirchengemeinde als Denkmaleigentümerin keine Möglichkeit, das Projekt erfolgreich anzugreifen. Das Großbauvorhaben neben der denkmalgeschützten Kirche, die Errichtung einer landwirtschaftlichen Anlage neben dem denkmalgeschützten Schloss, die Windkraftanlage neben dem denkmalgeschützten Gehöft – für Juristen ebenso wie für Bauherren, Architekten, Städteplaner und an ihrem Denkmal Interessierte stellt sich immer häufiger die Frage nach dem Umgebungsschutz von Denkmälern und seiner Geltendmachung. Nach alter Rechtspraxis erfolgte der Schutz von Kulturdenkmälern ausschließlich im öffentlichen Interesse, weshalb sich ein Denkmaleigentümer oder ein am Denkmalschutz Interessierter nicht vor dem Verwaltungsgericht gegen ein Vorhaben wenden konnte, das das Denkmal beeinträchtigte.1 Die Verwaltungsgerichtsbarkeit verneinte nahezu durchweg die erforderliche Klagebefugnis. Allerdings setzte mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. April 2009 – 4 C 3/08 ein Wandel dieser Auffassung ein. Das Gericht entschied, dass der „Eigentümer eines geschützten Kulturdenkmals […] jedenfalls dann berechtigt sein [muss], die denkmalrechtliche Genehmigung eines benachbarten Vorhabens anzufechten, wenn das Vorhaben die Denkmalwürdigkeit seines Anwesens möglicherweise erheblich beeinträchtigt“.2 Dieser Mindeststandard ist nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts aufgrund der durch die Denkmalschutzgesetze auferlegten Pflichten zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit Konsequenz der Eigentumsgarantie gemäß Art. 14 GG. Das Gericht weist zugleich darauf hin, dass sich die Reichweite des Anfechtungsrechts nach dem jeweiligen Landesdenkmalschutzgesetz bestimmt. Im Anschluss an dieses Urteil des Bundesverwaltungsgerichts entstanden einige Aufsätze zu der Thematik, aber bisher erfolgte keine letztendliche Untersuchung

1 Vgl. z. B. VGH BaWü, Urteil vom 1. Oktober 1975 – IX 287/75, ESVGH 26, 121; OVG NRW, Beschluss vom 20. Februar 2008 – 7 A 966/07, juris. 2 BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347 (1. Leitsatz).

22

A. Einleitung

einer drittschützenden Wirkung des Denkmalrechts.3 Die umfangreiche Bearbeitung des Problems ist daher dringend erforderlich, um endlich Klarheit für Denkmalinhaber, Behörden und Vorhabenträger zu schaffen. Ziel dieser Arbeit ist eine umfassende Untersuchung des Denkmalschutzes. Hiermit soll die Unübersichtlichkeit einer sich wandelnden Rechtsprechung und widersprüchlicher Literaturmeinungen, die sich zudem meist nur stark eingegrenzten Spezialproblemen widmen, gelichtet und endgültig Rechtsklarheit in diesem bedeutenden kulturellen Bereich des öffentlichen Interesses geschaffen werden. Schwerpunkt ist die zukunftsweisende Beantwortung der Frage nach dem Drittschutz. Darüber hinaus werden die gesetzlichen und sonstigen Regelungen zum Denkmalschutz hinsichtlich der Aufgaben, variierenden Schutzsysteme und Folgen als Untersuchungsgrundlage erläutert. Zudem leistet die Arbeit einen Vergleich der deutschen Rechtslage mit dem internationalen Denkmalschutz. Dies scheint für eine vollständige Darstellung des gesamten Themenfeldes unerlässlich, um vom europäischen bzw. internationalen Recht ggf. auf das deutsche Denkmalrecht zurückschließen zu können. Für die begründete Feststellung, ob und, wenn ja, wann eine Klagebefugnis zum Schutz eines Kulturdenkmals allein aus dem Denkmalrecht besteht, ist die Untersuchung des Denkmalrechts im Hinblick auf eine drittschützende Wirkung erforderlich. Hierbei geht es um ein subjektives Recht des Denkmaleigentümers bzw. eines sonstigen am Denkmal Interessierten zur Abwehr von Maßnahmen in der Umgebung des Denkmals, die von anderen ausgehen. Dieses Recht könnte zum einen aus den einzelnen Denkmalschutzgesetzen der Länder erwachsen. Zum anderen ist mit der wegweisenden Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ein Abwehrrecht des Denkmaleigentümers als Ausfluss aus dem Eigentumsgrundrecht denkbar. Schließlich werden im Anschluss an die ergangene Rechtsprechung und die bisherigen Literaturmeinungen die Denkmalschutzgesetze in Verbindung mit den einschlägigen Verfassungsgrundsätzen hinsichtlich eines solchen subjektiven Rechts zu prüfen sein. Aus der Problemstellung erklärt sich der Aufbau der Arbeit: Nach einer Einführung in die denkmalrechtlichen Grundlagen (B. Einführung in das Denkmalrecht) wird untersucht, ob und, wenn ja, wann ein subjektives Recht allein aus dem Denkmalrecht erwächst (C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz). Hierfür werden zunächst die Grundsätze der Klagebefugnis abgebildet, Rechtsprechung und Literatur zur drittschützenden Wirkung des Denkmalrechts aufgeführt, die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts dargestellt, die Grundsätze zur Eigentumsgarantie und zur Rechtsschutzgarantie aufgezeigt. An diese für die Fragestellung relevanten allgemeinen Ausführungen anschließend soll die drittschützende Wirkung des Denkmalrechts konkret erforscht werden. Hierzu wird geprüft, ob die Denkmalschutzgesetze ein ausdrückliches subjektives Recht 3 Vgl. z. B. Pflüger, Inhalt und Grenzen des Abwehranspruchs eines Denkmaleigentümers gegen Nachbarbauvorhaben, BauR 2011, 1597 ff.; Hornmann, Drittschützende Wirkung des Denkmalschutzrechts, NVwZ 2011, 1235 ff.; Schröer/Kullick, Das denkmalschutzrechtliche Abwehrrecht, NZBau 2012, 224 f.

A. Einleitung

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enthalten, andernfalls sind die Gesetze auszulegen. Sollte sich im Wege der Gesetzesauslegung kein subjektives Recht zur Abwehr von Maßnahmen in der Umgebung des Denkmals ergeben, so ist auf mögliche verfassungsrechtliche Ausflüsse zu rekurrieren. Daraufhin können die Voraussetzungen der Klagebefugnis sowie der konkreten materiellen Anforderungen des Abwehrrechts untersucht werden. Auf dieser Grundlage ist es möglich, allgemeingültige Aussagen zu treffen sowie exemplarisch vier Denkmalschutzgesetze umfassend zu prüfen. Die Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz soll erstens klarstellen, ob z. B. der Eigentümer eines Kulturdenkmals vor dem zuständigen Verwaltungsgericht klagebefugt ist, um sich gegen eine Maßnahme in der Umgebung seines Denkmals zu wenden. Ob also etwa die Kirchengemeinde das nachbarliche Großbauvorhaben anfechten kann. Wird dies bejaht, schließt sich zweitens die Frage an, unter welchen Voraussetzungen die Maßnahme in der Umgebung des Denkmals verhindert werden kann, wobei ausschließlich das Denkmalschutzrecht eine Rolle spielen soll, unabhängig von anderweitigen baurechtlichen Bestimmungen.

B. Einführung in das Denkmalrecht In Deutschland gab es zu Beginn des Jahres 2008 etwa 750 000 Baudenkmale und ca. 565 000 Bodendenkmale.1 Deren Schutz erfolgt nicht durch ein deutsches Denkmalschutzgesetz, sondern durch 16 einzelne Denkmalschutzgesetze, da Denkmalrecht gemäß Art. 70 Abs. 1 GG Ländersache ist. Der Denkmalschutz ist dem Kultursektor zu zuordnen und fällt somit nach der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung in die Zuständigkeit der Bundesländer.2 Das Grundgesetz enthält daher auch keinen Artikel, der expressis verbis den Denkmalschutz benennt. Allerdings ist in zahlreichen Verfassungen der Bundesländer der Schutz von Denkmalen und Kulturgütern oder die Erhaltung des historischen Erbes aufgenommen, entweder ausdrücklich oder zumindest im Wege der juristischen Auslegung (vgl. beispielsweise Art. 20 Abs. 2 Verfassung Bln, Art. 18 Abs. 2 Verfassung NRW, Art. 30 Abs. 2 Verfassung Th).3 Mit der Verankerung dieses Ziels wird der Status als Kulturstaat nach außen dargestellt und manifestiert. Somit sind Denkmalschutz und Denkmalpflege in allen Bundesländern eine öffentliche Aufgabe4 und als verfassungsrechtliche Pflicht zu beachten. Daneben gibt es diverse weitere Vorgaben für Denkmalschutz und Denkmalpflege durch Verfassung, Gesetzgeber, Rechtsprechung und Verwaltung. Denn das Denkmalrecht beschränkt erheblich das Eigentumsgrundrecht. Somit müssen bei Entscheidungen in Bezug auf Denkmalschutz und Denkmalpflege insbesondere das Eigentumsgrundrecht (Art. 14 GG), das Gleichheitsgebot (Art. 3 GG), der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sowie weitere Verfassungsnormen Beachtung finden, um einen gerechten Ausgleich zwischen Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums zu finden, wie das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 2. März 1999 konstatierte.5 Die genannten und weitere Grundrechte sowie verfassungsrechtliche Vorgaben bestimmen folglich den Inhalt und die Auslegung der Denkmalschutzgesetze. Dies erfolgt vor dem Hintergrund des „hohen Ranges des 1

DNK, Mitteilung des Deutschen Nationalkomitees für Denkmalschutz, DSI 1/2008, S. 5; Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel A Rn. 5 Fn. 4. 2 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 70 Rn. 17, 18; BVerfG, Beschluss vom 18. Mai 1988 – 2 BvR 579/84, BVerfGE 78, 205/211. 3 Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel B Rn. 17 f. 4 Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel B Rn. 17. 5 BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 – 1 BvL 7/91, BVerfGE 100, 226/242 f.

I. Begrifflichkeiten

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Denkmalschutzes“, der grundsätzlich Beschränkungen des Eigentums rechtfertigt.6 Durch diesen wird die Erhaltung des Denkmals im Interesse aller, nämlich des Eigentümers und der Allgemeinheit, gefördert und bewusst als Ziel verfolgt. Im Folgenden wird zunächst ein Einblick in Begrifflichkeiten (B. I.), Aufgaben (B. II.), Schutzsysteme (B. III.) und Konsequenzen (B. IV.) des Denkmalschutzes gegeben. Dem schließt sich ein Exkurs zum internationalen Denkmalschutz (B. V.) an, um auch den Beitrag auf europäischer Ebene sowie den Schutz des Welterbes vergleichend zu betrachten.

I. Begrifflichkeiten Auf nationaler Ebene gibt es zwei Kategorien von Denkmälern: die Kulturdenkmäler und die Naturdenkmäler. Die Denkmalschutzgesetze schützen nur Kulturdenkmäler und verwenden dabei den Begriff Denkmal und Kulturdenkmal synonym7. Naturdenkmäler erfahren ihren Schutz aus dem Naturschutzrecht (vgl. § 28 BNatSchG). Auf internationaler Ebene gibt es ein ähnliches Begriffspaar: das Kultur- und Naturerbe der Welt. Dieses wird jedoch gleichermaßen durch das „Übereinkommen zum Schutz des Kultur- und Naturerbes der Welt“ (BGBl. II 1977 Nr. 10) geschützt (hierzu Näheres im Exkurs unter B.V.2. UNESCO-Weltkulturerbe). Im Folgenden sollen die Begriffe Kultur- und Naturdenkmal und zugehörige Begrifflichkeiten erläutert werden, um ein Grundverständnis für die verwendeten Fachtermini zu schaffen und um diese den internationalen Bestimmungen gegenüberstellen zu können. Die Begriffserläuterung von Kulturdenkmal (B. I. 1. Was ist ein Kulturdenkmal?) und Naturdenkmal (B. I. 2. Was ist ein Naturdenkmal?) erfolgt dabei getrennt. Der Schwerpunkt wird hierbei eindeutig auf Kulturdenkmale gelegt, da nur diese von den Denkmalschutzgesetzen der Länder geschützt werden und für die hier behandelte Fragestellung relevant sind.

1. Was ist ein Kulturdenkmal? Da es 16 Denkmalschutzgesetze (DSchGe) in Deutschland gibt, existieren auch unterschiedliche Begriffsdefinitionen. Allgemeingültig lässt sich das Begriffsverständnis wie folgt zusammenfassen: Kulturdenkmäler sind grundsätzlich Sachen, Mehrheiten von Sachen und Teile von Sachen, an deren Erhaltung und Nutzung ein öffentliches Interesse besteht. Ein öffentliches Interesse besteht je nach Landesdenkmalschutzgesetz, wenn den Sachen z. B. eine geschichtliche, künstlerische, 6

BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 – 1 BvL 7/91, BVerfGE 100, 226/242. Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel B Rn. 35; Kleeberg/Eberl, Kulturgüter in Privatbesitz, Rn. 15. 7

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B. Einführung in das Denkmalrecht

städtebauliche, wissenschaftliche, volkskundliche oder technische Bedeutung zukommt. Diese oder ähnliche Definitionen finden sich in den DSchGen, wobei die Begriffe Kulturdenkmal und Denkmal, wie bereits erwähnt, synonym verwendet werden. Unter den Begriff Kulturdenkmäler fallen auch Baudenkmäler, Ensembles, Gartendenkmäler und Bodendenkmäler. Die einzelnen DSchGe der Bundesländer verwenden die Begrifflichkeiten unterschiedlich und differenzieren verschieden. So wird in Baden-Württemberg in § 2 Abs. 1 DSchG BaWü lediglich auf den Begriff des Kulturdenkmals zurückgegriffen, während z. B. in Nordrhein-Westfalen und Brandenburg die Gesetze in § 2 DSchG NRW bzw. § 2 DSchG Bbg eine begriffliche Untergliederung der unterschiedlichen Denkmalarten vornehmen. Das BayDSchG stellt zusätzlich darauf ab, dass entscheidende Abgrenzungskriterien für ein Kulturdenkmal die Eigenschaften der Schaffung von Menschenhand und die Abstammung aus vergangener Zeit sind.8 Für die Anerkennung als Kulturdenkmal ist eine Unterschutzstellung nach dem jeweiligen DSchG erforderlich. Voraussetzungen für die Anerkennung als Kulturdenkmal sind nach allen DSchGen eine Denkmalfähigkeit und eine Denkmalwürdigkeit. Obwohl diese Unterscheidung bei der Begriffsbestimmung des Kulturdenkmals nicht ausdrücklich im Gesetzeswortlaut Niederschlag gefunden hat, ist die Differenzierung von der Rechtsprechung anerkannt.9 Im Folgenden werden daher die Anforderungen an die Denkmalfähigkeit (B. I. 1. a) Denkmalfähigkeit/Schutzgründe) und die Denkmalwürdigkeit (B. I. 1. b) Denkmalwürdigkeit/Öffentliches Erhaltungsinteresse) ausgeführt. a) Denkmalfähigkeit/Schutzgründe Zur Denkmalfähigkeit gehört zum einen die Sacheigenschaft und zum anderen das Vorliegen eines Schutzgrundes.10 aa) Sacheigenschaft Die Sacheigenschaft ist gemäß aller DSchGe, trotz terminologischer Unterschiede und weiterer Anforderungen (vgl. Art. 1 BayDSchG), Voraussetzung für ein Kulturdenkmal, das eine Sache, Mehrheiten von Sachen oder Teile von Sachen erfordert. 8 Körner, Denkmalschutz und Eigentumsschutz, S. 20; Eberl/Martin/Petzet, Bayerisches Denkmalschutzgesetz, Art. 1 Rn. 5 f.; Zoller, Der verwaltungsrechtliche Schutz der Kulturdenkmale, S. 3, 6. 9 Vgl. statt vieler z. B. ThürOVG, Urteil vom 30. Oktober 2003 – 1 KO 433/00, ThürVBl. 2004, 143/144. 10 Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel B Rn. 37.

I. Begrifflichkeiten

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(1) Sachen Nach dem allgemeinen Begriffsverständnis und der Definition in § 90 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) sind Sachen körperliche Gegenstände. Bloße Traditionen oder Namen können somit kein Denkmal sein.11 Zudem müssen die körperlichen Gegenstände räumlich abgrenzbar sein, sodass Orte wie z. B. Schlachtfelder ebenfalls nicht erfasst sind.12 Für ein Hafenbecken ist von der Rechtsprechung eine Abgrenzbarkeit anerkannt worden. Da es um die Fläche des Hafens und nicht das Wasser ging, kann diesem die Sacheigenschaft zukommen.13 Ob die Gegenstände beweglich (nicht ortsfest) oder unbeweglich (ortsfest) sind, ist für die Sacheigenschaft ohne Bedeutung.14 (2) Mehrheiten von Sachen Zusammengehörige Mehrheiten von Sachen können ebenfalls die Sacheigenschaft erfüllen. Eine solche Sachgesamtheit liegt vor, wenn mehrere körperliche Gegenstände durch einen räumlichen, konzeptionellen oder funktionalen Zusammenhang zu einer Einheit werden.15 Dabei ist es möglich, dass alle, nur ein oder auch kein Gegenstand selbst die Denkmaleigenschaft besitzen und sie diese Eigenschaft letztendlich erst durch ihren Zusammenhang erlangen.16 Zu Mehrheiten von Sachen zählen damit z. B. Sammlungen oder Ensembles. (3) Teile von Sachen Bewegliche und unbewegliche Teile von Sachen können auch eigenständig die Denkmaleigenschaft erfüllen. Zu diesen Teilen von körperlichen Gegenständen gehören z. B. die Fassade eines Hauses, eine Treppe oder eine Hausmadonna.17 Ebenso können Zubehör und Ausstattung Bestandteil eines Kulturdenkmals sein. Die Regelungen des BGB zum Zubehör (vgl. § 97 BGB), selbstständigen oder unselbstständigen Sachen und des wesentlichen oder nicht wesentlichen Bestandteils (vgl. §§ 93 f. BGB), welche eine unsinnige Zerstörung von wirtschaftlichen Werten zu vermeiden suchen und Gegenstände dasselbe rechtliche Schicksal treffen zu

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Martin/Mieth/Graf/Sautter, Brandenburgisches Denkmalschutzgesetz, § 2 Erl. 3.1.1. Haspel/Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, § 2 Erl. 3.1.1; Schneider/ Franzmeyer-Werbe/Martin/Krombholz, Brandenburgisches Denkmalschutzgesetz, § 2 Erl. 3.2. 13 OVG Schleswig, Urteil vom 19. März 1998 – 1 L 63/94, NVwZ-RR 1999, 717 f. 14 Viebrock, Hessisches Denkmalschutzrecht, § 2 Rn. 5; Schneider/Franzmeyer-Werbe/ Martin/Krombholz, Brandenburgisches Denkmalschutzgesetz, § 2 Erl. 3.2. 15 Strobl/Sieche, Denkmalschutzgesetz für Baden-Württemberg, § 2 Rn. 12; Martin/Ahrensdorf/Flügel, Denkmalschutzgesetz des Landes Sachsen-Anhalt, § 2 Erl. 2.1. 16 Schneider/Franzmeyer-Werbe/Martin/Krombholz, Brandenburgisches Denkmalschutzgesetz, § 2 Erl. 2.2; Strobl/Sieche, Denkmalschutzgesetz für Baden-Württemberg, § 2 Rn. 14. 17 Haspel/Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, § 2 Erl. 2.5. 12

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B. Einführung in das Denkmalrecht

lassen,18 haben für das denkmalrechtliche Begriffsverständnis keine Bedeutung.19 Damit ist auch eine unterschiedliche Eigentümerstellung in Bezug auf Hauptsache und Zubehör bzw. Ausstattung ohne Belang und steht einer Veräußerung nicht im Weg.20 Für eine räumliche Trennung von Teilen eines Kulturdenkmals, z. B. eines Ausstattungsstückes von einer baulichen Anlage, bedarf es hingegen einer denkmalrechtlichen Erlaubnis.21 bb) Schutzgründe Besteht die Sacheigenschaft, bedarf es für die Anerkennung als Kulturdenkmal des Weiteren eines Schutzgrundes aus dem jeweiligen DSchG. Ist ein solcher Schutzgrund neben der Sacheigenschaft gegeben, liegt die sog. Denkmalfähigkeit vor. Hinsichtlich der Schutzgründe gibt es sowohl Gemeinsamkeiten als auch Unterschiede zwischen den einzelnen DSchGen. Alle DSchGe erkennen als Schutzgrund die künstlerische und die wissenschaftliche Bedeutung an. Weitere Schutzgründe, die jedoch nicht einheitlich Berücksichtigung gefunden haben, sind z. B. die geschichtliche, städtebauliche, volkskundliche oder technische Bedeutung. Diese Bedeutungsfelder für die Begründung der Denkmaleigenschaft können sich auch teilweise überlagern. Es genügt für die Erfüllung der Denkmalfähigkeit jedoch ein einziger Schutzgrund. Im Folgenden werden die Schutzgründe erläutert, die in den meisten DSchGen verwendet werden. (1) Künstlerische Gründe Damit eine künstlerische Bedeutung einer Sache als Schutzgrund besteht, bedarf es einer gesteigerten ästhetischen oder gestalterischen Qualität.22 Zu ihrer Bestimmung ist grundsätzlich auf die Erkenntnisse und Methoden der Kunstwissenschaften abzustellen. Diese Anforderungen an die künstlerische Bedeutung einer Sache sind beispielsweise erfüllt, wenn sich in der Sache eine „künstlerische Phantasie“ zweckfrei darstellt oder wenn der Gestalter das Ziel verfolgte, „dass Form und Zweck

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Ellenberger, in: Palandt, Bürgerliches Gesetzbuch, § 93 Rn. 1, § 97 Rn. 1; L. Michalski, in: Erman, BGB, § 93 Rn. 1a, § 97 Rn. 1. 19 Fechner/Martin/Paulus/Winghart, Thüringer Gesetz zur Pflege und zum Schutz der Kulturdenkmale, § 2 Erl. 3.5.2. 20 Martin/Mieth/Graf/Sautter, Brandenburgisches Denkmalschutzgesetz, § 2 Erl. 3.3.1.2. 21 BayVGH, Urteil vom 7. September 1987 – 15 B 85 A.2303, EzD 2.2.3 Nr. 1; Haspel/ Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, § 2 Erl. 3.3.1.2. 22 SächsOVG, Urteil vom 12. Juni 1997 – 1 S 344/95, SächsVBl. 1998, 12/13; OVG Berlin, Urteil vom 23. Juni 1989 – OVG 2 B 45/87, NJW 1990, 2019/2020; VGH BaWü, Urteil vom 10. Mai 1988 – 1 S 1949/87, DVBl. 1988, 1219/1221; BayVGH, Urteil vom 12. Juni 1978 – 71 XV 76, VGHE BAY n. F. 32, 9/10; BVerwG, Urteil vom 24. Juni 1960 – BVerwG VII C 205.59, BVerwGE 11, 32/35.

I. Begrifflichkeiten

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des Bauwerks sich möglichst vollkommen entsprechen“.23 Hierfür muss es sich nicht um „außerordentliche oder erlesene Kunstwerke“ handeln.24 Darüber hinaus bestehen künstlerische Gründe, „wenn der Sache exemplarischer Charakter für eine bestimmte Stilrichtung oder für das Werk eines Künstlers beizumessen ist“.25 Es handelt sich somit um Sachen, die das „ästhetische Empfinden in besonderem Maße ansprechen oder zumindest den Eindruck vermitteln, dass etwas nicht Alltägliches oder eine Anlage mit Symbolgehalt geschaffen worden ist“.26 (2) Wissenschaftliche Gründe Wissenschaftliche Gründe für die Erhaltung einer Sache bestehen, „wenn eine Sache für die Wissenschaft oder einen Wissenschaftszweig von Bedeutung ist“.27 Eine Beschränkung auf bestimmte wissenschaftliche Fachgebiete gibt es dabei nicht. Wissenschaftliche Gründe können auch bestehen, wenn die Sache als künftiger Forschungsgegenstand interessant ist, wobei für die Bestimmtheit des Kriteriums „ein hinreichend konkretes Forschungsvorhaben erkennbar sein“ muss.28 Auch nach erfolgter Erforschung einer Sache können weitere Gründe für eine Erhaltung sprechen.29 (3) Geschichtliche Gründe Geschichtliche Gründe liegen vor, wenn die Sache von geschichtlichen Personen, Ereignissen oder Entwicklungen zeugt, wobei die Sache die Bedeutung sowohl gegenwärtig als auch für künftige Generationen anschaulich machen muss, um einen Aussagewert zu enthalten.30 Diese Veranschaulichung kann auch im Zusammenhang mit anderen Quellen vermittelt werden, wenn dadurch die Vergangenheit aufgezeigt und diese nicht unmittelbar aus der Sache selbst erkennbar wird.31 Der Aussagewert 23 Davydov/Hönes/Martin/Ringbeck, Denkmalschutzgesetz Nordrhein-Westfalen, § 2 Erl. 7.4; OVG Berlin, Urteil vom 10. Mai 1985 – 2 B 134/83, NVwZ 1986, 239; vgl. auch OVG Berlin, Urteil vom 12. November 1993 – 2 B 38.90, BRS 56 Nr. 216 S. 557/559. 24 OVG Berlin, Urteil vom 3. Januar 1997 – 2 B 10.93, BRS 59 Nr. 230 S. 683/685; vgl. auch OVG Berlin, Urteil vom 18. November 1994 – 2 B 10.92, BRS 56 Nr. 215 S. 553/554. 25 Davydov/Hönes/Martin/Ringbeck, Denkmalschutzgesetz Nordrhein-Westfalen, § 2 Erl. 7.4. 26 Martin/Mieth/Graf/Sautter, Brandenburgisches Denkmalschutzgesetz, § 2 Erl. 4.3; ThürOVG, Urteil vom 30. Oktober 2003 – 1 KO 433/00, juris Rn. 46. 27 VGH BaWü, Urteil vom 10. Mai 1988 – 1 S 1949/87, DVBl. 1988, 1219/1220; Viebrock, Hessisches Denkmalschutzrecht, § 2 Rn. 19. 28 VGH BaWü, Urteil vom 10. Mai 1988 – 1 S 1949/87, DVBl. 1988, 1219/1221. 29 OVG Schleswig, Urteil vom 19. Oktober 2000 – 1 L 47/99, juris Rn. 10. 30 VGH BaWü, Urteil vom 10. Mai 1988 – 1 S 1949/87, DVBl. 1988, 1219/1221; HessVGH, Urteil vom 12. September 1995 – 3 UE 2679/94, BRS 57 Nr. 262 S. 630; OVG Nds., Urteil vom 4. Juni 1982 – 6 A 57/80, NVwZ 1983, 231/232; BayVGH, Urteil vom 21. Februar 1985 – 26 B 80 A.720, BayVBl. 1986, 399/400. 31 OVG HH, Urteil vom 16. Mai 2007 – 2 Bf 298/02, NVwZ-RR 2008, 300/301.

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B. Einführung in das Denkmalrecht

kann sich auf das Leben oder die politischen, kulturellen und sozialen Verhältnisse in bestimmten Zeitepochen beziehen.32 Allein das Alter einer Sache begründet aber noch keine geschichtliche Bedeutung.33 Maßgeblich ist der „dokumentarische und exemplarische Charakter des Schutzobjektes als eines Zeugnisses der Vergangenheit“.34 Auch die Seltenheit einer Sache hängt nicht unmittelbar mit der Geschichte zusammen, sodass sich hieraus keine denkmalrechtliche Bedeutung ergeben muss, aber eine Bedeutung folgen kann. Die Seltenheit von Sachen verpflichtet die Denkmalpflege nicht zur Erhaltung „lauter letzter Exemplare“.35 (4) Städtebauliche Gründe Für die städtebauliche Bedeutung finden sich zwei Definitionen. Zum einen ist dieser Schutzgrund gegeben, „wenn ein Gebäude oder Gruppen von Gebäuden zu einer stadtgeschichtlichen oder stadtentwicklungsgeschichtlichen Unverwechselbarkeit führen und stadtbildprägende Bedeutung haben“.36 Zum anderen besteht eine städtebauliche Bedeutung, wenn ein Bau die Gliederung und das Erscheinungsbild eines Orts- oder Stadtteils, einer Straße oder eines Platzes oder die ländliche Siedlungsstruktur prägt oder mitprägt.37 Unerheblich welcher Definition man folgt, ist von der städtebaulichen Bedeutung nicht nur die bauliche Substanz erfasst; es können vielmehr auch sozialpsychologische Umstände für einen Psychotopschutz herangezogen werden.38 (5) Volkskundliche Gründe Volkskundliche Gründe sprechen für die Erhaltung einer Sache, wenn diese die Lebensumstände früherer Zeiten darstellt.39 Für die Feststellung der Bedeutung kann auf die Wissenschaft der Volkskunde, wozu insbesondere die Orts- und Heimatge-

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Martin, Denkmalschutzgesetz Mecklenburg-Vorpommern, § 2 Erl. 4.2.1; Martin/Ahrensdorf/Flügel, Denkmalschutzgesetz des Landes Sachsen-Anhalt, § 2 Erl. 2.3.1. 33 BayVGH, Urteil vom 21. Oktober 2004 – 15 B 02.943, VGHE BAY n. F. 58, 17/19; SächsOVG, Urteil vom 12. Juni 1997 – 1 S 344/95, SächsVBl. 1998, 12/14. 34 SächsOVG, Urteil vom 12. Juni 1997 – 1 S 344/95, SächsVBl. 1998, 12/14; vgl. auch Haspel/Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, § 2 Erl. 4.2.1. 35 VGH BaWü, Urteil vom 23. Juli 1990 – 1 S 2998/89, NVwZ-RR 1991, 291/292. 36 Haspel/Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, § 2 Erl. 4.5.1. 37 OVG Berlin, Urteil vom 7. April 1993 – 2 B 36.90, BRS 55 Nr. 137 S. 382/384; OVG Berlin, Urteil vom 12. August 1994 – 2 B 13/91, LKV 1995, 226/227; OVG NRW, Urteil vom 10. Juni 1985 – 11 A 960/84, BRS 44 Nr. 123 S. 294/296; OVG Rh-Pf, Urteil vom 26. April 1984 – 1 A 76/83, DVBl. 1985, 406/407. 38 Martin, Denkmalschutzgesetz Mecklenburg-Vorpommern, § 2 Erl. 4.6.2; Haspel/Martin/ Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, § 2 Erl. 4.5.2. 39 Martin/Mieth/Graf/Sautter, Brandenburgisches Denkmalschutzgesetz, § 2 Erl. 4.6; Martin, Denkmalschutzgesetz Mecklenburg-Vorpommern, § 2 Erl. 4.5.

I. Begrifflichkeiten

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schichte und die Soziologie heranzuziehen sind, abgestellt werden.40 Von der volkskundlichen Bedeutung wird auch die erkennbare Veränderung einer Sache, vor allem eines Gebäudes, erfasst, an der sich der Wandel der Lebensweise zeigt.41 (6) Technische Gründe Technische Gründe der Erhaltung überschneiden sich häufig mit geschichtlichen und wissenschaftlichen Gründen, dennoch sollen Zeugnisse handwerklichen und technischen Wirkens besonders in den Blickpunkt gezogen werden.42 Mitumfasst sind auch technische Konstruktionen oder Herstellungsarten, die als besondere Anschauungsobjekte dienen.43 b) Denkmalwürdigkeit/Öffentliches Erhaltungsinteresse Das Kriterium der Denkmalwürdigkeit ist neben der Denkmalfähigkeit Voraussetzung für die Anerkennung als Kulturdenkmal, auch wenn sich der Begriff der Denkmalwürdigkeit nicht im Gesetzeswortlaut wiederfindet.44 Die Denkmalwürdigkeit umfasst das öffentliche Erhaltungsinteresse an der Sache bzw. nach einigen DSchGen ein Interesse der Allgemeinheit, womit unbedeutende Gegenstände nicht zum Denkmal werden können.45 Aufgabe des Merkmals der Denkmalwürdigkeit ist, unter den denkmalfähigen Sachen diejenigen auszuwählen, die erhaltenswert sind, womit dem Kriterium eine Korrektivfunktion zukommt.46 Nach einigen DSchGen wird das Erhaltungsinteresse indes bereits indiziert, wenn einer der Schutzgründe erfüllt ist.47 Dabei ist zu beachten, dass das Korrektiv lediglich denkmalrechtliche Aspekte bei der Beurteilung des Erhaltungswertes be40 Fechner/Martin/Paulus/Winghart, Thüringer Gesetz zur Pflege und zum Schutz der Kulturdenkmale, § 2 Erl. 4.6. 41 Martin/Mieth/Graf/Sautter, Brandenburgisches Denkmalschutzgesetz, § 2 Erl. 4.6; Martin, Denkmalschutzgesetz Mecklenburg-Vorpommern, § 2 Erl. 4.5. 42 Viebrock, Hessisches Denkmalschutzrecht, § 2 Rn. 26; Peter/Viernickel, Thüringer Denkmalschutzgesetz, S. 41. 43 Viebrock, Hessisches Denkmalschutzrecht, § 2 Rn. 27; Peter/Viernickel, Thüringer Denkmalschutzgesetz, S. 41. 44 Schneider/Franzmeyer-Werbe/Martin/Krombholz, Brandenburgisches Denkmalschutzgesetz, § 2 Erl. 2.5; Davydov/Hönes/Martin/Ringbeck, Denkmalschutzgesetz NordrheinWestfalen, § 2 Erl. 9. 45 Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel B Rn. 38. 46 Strobl/Sieche, Denkmalschutzgesetz für Baden-Württemberg, § 2 Rn. 24; Haspel/Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, § 2 Erl. 5.1. 47 Martin/Mieth/Graf/Sautter, Brandenburgisches Denkmalschutzgesetz, § 2 Erl. 5.2.1; Martin, Denkmalschutzgesetz Mecklenburg-Vorpommern, § 2 Erl. 5.2.1.

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B. Einführung in das Denkmalrecht

rücksichtigt.48 Sowohl Alter als auch Zustand der Sache sagen grundsätzlich nichts über den Denkmalwert und damit das Erhaltungsinteresse aus.49 Ebenso begründet die Seltenheit einer Sache nicht grundsätzlich die Denkmalwürdigkeit, auch wenn in der Regel ein Erhaltungsinteresse bestehen wird.50 Andere öffentliche Belange oder individuelle Interessen des Eigentümers werden in die Abwägung nicht mit eingestellt.51 Auch das Eigentumsgrundrecht findet bei dieser Abwägung noch keine Berücksichtigung, sondern erst bei konkret das Denkmal betreffenden hoheitlichen Maßnahmen.52 Ob ein öffentliches Erhaltungsinteresse besteht, ist bei Vorliegen unterschiedlicher Voraussetzungen bejaht worden. So ist einerseits die Denkmalwürdigkeit anzunehmen, wenn in der Bevölkerung die Überzeugung besteht, dass es sich bei einer bestimmten Sache um ein Denkmal handeln muss.53 Andererseits wird für die Anerkennung des öffentlichen Erhaltungsinteresses grundsätzlich nicht auf die Einschätzung des Normalbürgers abgestellt, „sondern auf den Wissens- und Erkenntnisstand sachverständiger Kreise oder Interessierter bzw. eines sachverständigen Betrachters, dessen Maßstab von einem breiten Kreis von Sachverständigen getragen wird, wobei dieses Fachwissen regelmäßig von der staatlichen Denkmalfachbehörde in sachgerechter Weise vermittelt wird. Nur dadurch wird ein wirksamer und maßstabsgerechter Denkmalschutz unabhängig von einem sich wandelnden Bewusstsein der Bevölkerung sichergestellt; nur sachverständige Betrachter verfügen über die notwendigen Kenntnisse und Informationen, um in objektivierbarer Weise Gründe für ein über den persönlichen Geschmack hinausgehendes öffentliches Erhaltungsinteresse darzutun.“54 c) Unbestimmter Rechtsbegriff, voll gerichtlich überprüfbar Mangels Legaldefinition der DSchGe sind die Termini Denkmalfähigkeit und öffentliches Erhaltungsinteresse unbestimmt. Folglich sind die unbestimmten 48

Viebrock, Hessisches Denkmalschutzrecht, § 2 Rn. 44; Martin/Mieth/Graf/Sautter, Brandenburgisches Denkmalschutzgesetz, § 2 Erl. 5.2.1. 49 Haspel/Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, § 2 Erl. 5.2.2 und 5.2.3; Reich, Denkmalschutzgesetz Sachsen-Anhalt Kommentar, § 2 Rn. 2. 50 Martin, Denkmalschutzgesetz Mecklenburg-Vorpommern, § 2 Erl. 5.2.4; Haspel/Martin/ Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, § 2 Erl. 5.2.4. 51 Martin/Mieth/Graf/Sautter, Brandenburgisches Denkmalschutzgesetz, § 2 Erl. 5.2.1; Martin, Denkmalschutzgesetz Mecklenburg-Vorpommern, § 2 Erl. 5.2.1. 52 Viebrock, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel C Rn. 32. 53 OVG Berlin, Urteil vom 31. Oktober 1997 – OVG 2 B 19.93, GE 1998, 1029 (2. Leitsatz); OVG Berlin, Urteil vom 11. Juli 1997 – 2 B 15/93, LKV 1998, 158/160; BVerwG, Urteil vom 24. Juni 1960 – BVerwG VII C 205.59, BVerwGE 11, 32/35. 54 Viebrock, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel C Rn. 33.

I. Begrifflichkeiten

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Rechtsbegriffe des Kulturdenkmals und des öffentlichen Erhaltungsinteresses auslegungsfähig und -bedürftig.55 Das hat zur Konsequenz, dass die Entscheidung der zuständigen Fachbehörde über die Denkmaleigenschaft voll gerichtlich überprüfbar ist.56 Ein Ermessensspielraum kommt der Behörde nicht zu.57 Für die Prüfung des Vorliegens der Tatbestandsmerkmale der Denkmaleigenschaft bedarf es sachverständiger Beratung, die meist das Landesdenkmalamt leistet. Auch bei einer gerichtlichen Überprüfung ist sachverständige Unterstützung notwendig.58 Maßstab zur Beurteilung des öffentlichen Erhaltungsinteresses ist der Kenntnis- und Meinungsstand eines breiten Kreises von Sachverständigen59 und gerade nicht eine Ansicht des einzelnen Bürgers. Diese gutachterliche Meinung kann sich auch das Gericht bei der Überprüfung der Denkmaleigenschaft zu eigen machen.60 Das Gericht muss den Sachverhalt lediglich weiter aufklären, wenn neben den bereits berücksichtigten tatsächlichen Erkenntnissen weitere Argumente zu beachten sind.61 d) Denkmalliste Die Denkmaleigenschaft einer Sache muss allerdings bekannt sein, um dem Denkmal einen hinreichenden Schutz zukommen zu lassen. Alle bekannten Denkmale werden daher in ein Verzeichnis aufgenommen, damit bei Entscheidungsprozessen entsprechend Rücksicht genommen werden kann.62 Die DSchGe verwenden für dieses Register keinen einheitlichen Begriff. Einige Gesetze greifen auf die Bezeichnung als Denkmalliste (vgl. z. B. § 3 DSchG Bbg, § 3 DSchG NRW, § 4 DSchG Bln) zurück, andere auf die Termini Denkmalverzeichnis (vgl. z. B. § 18 DSchG ST) oder Denkmalbuch (vgl. z. B. § 4 ThDSchG, § 10 DSchG Hess). Die Aufgabe der Denkmallisten ist jedoch identisch, insofern sie eine Übersicht über die im jeweiligen Bundesland vorhandenen Denkmale liefern63.

55 Fechner/Martin/Paulus/Winghart, Thüringer Gesetz zur Pflege und zum Schutz der Kulturdenkmale, § 2 Erl. 6.1; Haspel/Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, § 2 Erl. 6. 56 Spennemann, Verfahrensbeschleunigung im Denkmalrecht, S. 24; Martin/Mieth/Graf/ Sautter, Brandenburgisches Denkmalschutzgesetz, § 2 Erl. 6.1. 57 Viebrock, Hessisches Denkmalschutzrecht, § 2 Rn. 59; Peter/Viernickel, Thüringer Denkmalschutzgesetz, S. 44. 58 Martin/Mieth/Graf/Sautter, Brandenburgisches Denkmalschutzgesetz, § 2 Erl. 6.2.1. 59 Martin, Denkmalschutzgesetz Mecklenburg-Vorpommern, § 2 Erl. 6.2.2. 60 Haspel/Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, § 2 Erl. 6.2.2. 61 Fechner/Martin/Paulus/Winghart, Thüringer Gesetz zur Pflege und zum Schutz der Kulturdenkmale, § 2 Erl. 6.2.1. 62 Kleeberg/Eberl, Kulturgüter in Privatbesitz, Rn. 63. 63 Gebeßler/Eberl, Schutz und Pflege von Baudenkmälern in der Bundesrepublik Deutschland, S. 50 f.; Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel C Rn. 129.

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B. Einführung in das Denkmalrecht

Allerdings kommt der Eintragung selbst je nach DSchG eine unterschiedliche Bedeutung zu. Nach dem konstitutiven System geht der Eintragung bei Vorliegen der Tatbestandsmerkmale für ein Denkmal ein Verwaltungsakt voraus.64 Hingegen erfolgt beim ipso-iure-System die Unterschutzstellung bereits durch Gesetz bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen, sodass der Eintragung bzw. der Denkmalliste lediglich eine nachrichtliche Funktion zukommt.65 Es gibt allerdings auch Mischformen aus beiden Systemen.66 Hierauf wird unter B.III. Systeme des Denkmalschutzes noch näher eingegangen.

2. Was ist ein Naturdenkmal? Von den Kulturdenkmälern sind die Naturdenkmäler zu unterscheiden. Aufgrund der unterschiedlichen gesetzlichen Voraussetzungen für das Vorliegen eines Kulturbzw. Naturdenkmals ist eine Abgrenzung möglich. Zugleich ist der Schutzzweck ein anderer, da das Denkmalrecht vorrangig dem Schutz und der Erhaltung der Kulturhistorie dient und das Naturschutzrecht sich natürlicher und naturhistorischer Entwicklungen widmet67. Abgrenzungsbedarf gibt es insbesondere bei Parkanlagen, Landschaftsgärten und Bodendenkmälern.68 Zur Bestimmung der Begriffsdefinition ist kurz auf das Verfassungsrecht und das Verhältnis von Bundesnaturschutzgesetz und den Landesnaturschutzgesetzen einzugehen. Sodann werden die Definition erläutert und die Konsequenzen der Unterschutzstellung dargestellt, um die Unterschiede zum Kulturdenkmal hervorzuheben. a) Verfassungsrecht Das Naturschutzrecht ist infolge der am 1. September 2006 in Kraft getretenen Föderalismusreform nicht mehr Gegenstand der Rahmengesetzgebung (Art. 75 Abs. 1 Nr. 3 GG i. d. F. bis 1. September 2006), sondern nunmehr Teil der konkurrierenden Gesetzgebung gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG. Somit haben gemäß Art. 72 Abs. 1 GG grundsätzlich die Bundesländer die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. Im Fall des Naturschutzrechts können die Länder 64

Haspel/Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, § 4 Erl. 2.1.1; Viebrock in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel C Rn. 86. 65 Gebeßler/Eberl, Schutz und Pflege von Baudenkmälern in der Bundesrepublik Deutschland, S. 19 f.; Viebrock in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel C Rn. 88. 66 Viebrock, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel C Rn. 87. 67 Louis/Engelke, Landespflegegesetz Rheinland-Pfalz, § 22 Rn. 1. 68 Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, Band 1, § 28 Rn. 60.

I. Begrifflichkeiten

35

allerdings eine Abweichung von der Gesetzgebung des Bundes gemäß Art. 72 Abs. 3 Nr. 2 GG vornehmen. Darin heißt es: „Hat der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht, können die Länder durch Gesetz hiervon abweichende Regelungen treffen über: 1. […]; 2. den Naturschutz und die Landschaftspflege (ohne die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes, das Recht des Artenschutzes oder des Meeresnaturschutzes); 3. […] Bundesgesetze auf diesen Gebieten treten frühestens sechs Monate nach ihrer Verkündung in Kraft, soweit nicht mit Zustimmung des Bundesrates anderes bestimmt ist. Auf den Gebieten des Satzes 1 geht im Verhältnis von Bundes- und Landesrecht das jeweils spätere Gesetz vor.“

Unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Grundsätze und des Gemeinschaftsrechts können die Länder somit eigene Regelungen über den Naturschutz und die Landschaftspflege unter Beachtung der Einschränkung erlassen. Die Einschränkung der Abweichungsgesetzgebung des Art. 72 Abs. 3 GG durch die Formulierung „allgemeine Grundsätze des Naturschutzes“ erfasst nach der Entwurfsbegründung des Gesetzgebers „insbesondere die Erhaltung der biologischen Vielfalt“ und die „Sicherung der Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts“, nicht jedoch „die Landschaftsplanung, die konkreten Voraussetzungen und Inhalte für die Ausweisung von Schutzgebieten, die gute fachliche Praxis für die Land- und Forstwirtschaft und die Mitwirkung der Naturschutzverbände“.69 Da der Entwurfsbegründung des Gesetzgebers folgend „die konkreten Voraussetzungen und Inhalte für die Ausweisung von Schutzgebieten“ nicht zu den allgemeinen Grundsätzen des Naturschutzes gehören, sind die Regelungen zu Naturdenkmälern, die eine besondere Form des Schutzes von Einzelschöpfungen der Natur oder Flächen sind, nicht Bestandteil des abweichungsfesten Kerns. Es ist den Ländern mithin möglich, eigenständige Regelungen hinsichtlich der Naturdenkmäler zu treffen. Die Regelung des Art. 72 Abs. 3 GG sieht dabei keine Ersetzung des Bundesrechts durch das Landesrecht vor.70 Vielmehr geht lediglich das spätere Landesrecht dem Bundesrecht vor, wie bereits dem Wortlaut zu entnehmen ist. Es handelt sich folglich um einen Anwendungsvorrang. Sofern der Bund nun wiederum sein Gesetz aktualisiert und kein neues Gesetz des Landes in Kraft tritt, kommt dem späteren Bundesgesetz der Vorrang zu.

69 70

BT-Drs. 16/813 S. 11. Becker, Das neue Umweltrecht 2010, Teil A III Rn. 41.

36

B. Einführung in das Denkmalrecht

b) Verhältnis BNatSchG – LNatSchG Mit Wirkung zum 1. März 2010 ist ein neues Bundesnaturschutzgesetz (Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege vom 29. Juli 2009, BGBl. I S. 2542, kurz: BNatSchG) in Kraft getreten. Es geht früher erlassenem Landesrecht vor und findet grundsätzlich Anwendung, sofern nicht zwischenzeitlich neues Landesrecht erlassen worden ist. Daher wird zum einen im Folgenden auf Bundesrecht abgestellt. Allerdings haben bereits einige Länder abweichende Regelungen in einem jeweils eigenen Landesnaturschutzgesetz getroffen. So nennen z. B. § 21 SächsNatSchG und § 17 LNatSchG SH neben der Definition des Naturdenkmals noch Beispielsfälle. Inhaltlich gibt es jedoch keine weitreichenden Unterschiede in Bezug auf die Regelungen zu Naturdenkmälern zwischen BNatSchG und den Landesnaturschutzgesetzen. Hier werden weitgehend identische Begrifflichkeiten verwendet, weshalb zum anderen im Folgenden lediglich die bundesrechtliche Regelung zu Naturdenkmälern Gegenstand ist. Im Kapitel 4 des BNatSchGes „Schutz bestimmter Teile von Natur und Landschaft“ werden auch Naturdenkmäler aufgeführt und in § 28 BNatSchG legaldefiniert: „(1) Naturdenkmäler sind rechtsverbindlich festgesetzte Einzelschöpfungen der Natur oder entsprechende Flächen bis zu fünf Hektar, deren besonderer Schutz erforderlich ist 1. aus wissenschaftlichen, naturgeschichtlichen oder landeskundlichen Gründen oder 2. wegen ihrer Seltenheit, Eigenart oder Schönheit. (2) Die Beseitigung des Naturdenkmals sowie alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturdenkmals führen können, sind nach Maßgabe näherer Bestimmungen verboten.“

Voraussetzungen für ein Naturdenkmal sind demnach als Schutzgegenstand eine Einzelschöpfung der Natur oder entsprechende Flächen bis fünf Hektar. Damit dieser Gegenstand auch schützenswert ist, muss mindestens einer der enumerativ aufgeführten Schutzgründe vorliegen. Der Schutz erfolgt dann durch eine rechtsverbindliche Festsetzung. c) Begrifflichkeiten der Legaldefinition Der Begriff der „Einzelschöpfung der Natur“ verlangt, wie dem Wortlaut bereits deutlich zu entnehmen ist, dass der Schutzgegenstand nicht unmittelbar durch den Menschen geschaffen worden ist, es sich gerade nicht um eine Schöpfung des Menschen handelt. Die Entstehung durch menschlichen Einfluss ist hingegen zulässig. Somit können einzelne Bäume in einem Park Naturdenkmal sein, da diese eigenständig gewachsen sind, der Park selbst hingegen nicht. Vom Begriff der Schöpfung der Natur sind auch Schöpfungen der unbelebten Natur erfasst,71 „die 71

Louis/Engelke, Landespflegegesetz Rheinland-Pfalz, § 22 Rn. 2.

I. Begrifflichkeiten

37

durch biologische Entwicklung oder die Wirkung mechanischer oder physikalischer Kräfte wie Regen, Frost oder Wind hervorgerufen wurden“.72 Eine Einzelschöpfung liegt vor, wenn „sie begrifflich unter einer bestimmten einheitlichen Bezeichnung erfasst werden kann sowie abgrenzbar und erkennbar in Erscheinung tritt“.73 Individuelle Besonderheiten und Eigenarten im Schutzgegenstand selbst (Einzelstück) gegenüber anderen Objekten der gleichen Art begründen die Eigenschaft der Einzelschöpfung der Natur.74 Einzelschöpfungen der Natur können singuläre Objekte sein, aber auch z. B. eine Gruppe von Bäumen,75 wenn sie wie ein zusammenhängendes Ganzes erscheinen. Neben den Einzelobjekten kann es sich jedoch auch um kleine Flächen handeln. Soll hingegen ein ganzes Ensemble in seiner Gesamtheit geschützt werden, spricht das gegen einen Objektschutz und für einen Flächenschutz in Form eines Natur- oder Landschaftsschutzgebietes.76 Denn Naturdenkmäler verfolgen einen Objektschutz und die gleichfalls erfassten Flächen bis zu fünf Hektar müssen den Einzelschöpfungen der Natur entsprechen, womit auch ein Denkmalcharakter und eine gewisse Objekthaftigkeit und Beständigkeit im äußeren Erscheinungsbild der Fläche erforderlich sind.77 Die Voraussetzung der Einzelschöpfung der Natur ermöglicht somit zugleich eine Abgrenzung des Naturdenkmals von Naturschutzgebieten, die keinen Objektschutz, sondern einen Schutz von Flächen verfolgen78. Die Abgrenzung muss durch eine Schwerpunktbetrachtung des Schutzgegenstandes erfolgen. Aus dem Bestandteil „Denkmal“ des Begriffs „Naturdenkmal“ wird gefolgert, dass nur beständige Objekte Schutzgegenstand sein können.79 Zudem erfordert die rechtsverbindliche Festsetzung eine Ortsfestigkeit.80 Es handelt sich folglich bei Naturdenkmälern um unbewegliche Objekte und somit nicht um lebende Tiere.81 Der Standort des ortsfesten Objektes ist dabei unerheblich, wonach dieses sich in der freien Natur oder im besiedelten Raum befinden kann; auch die Lage in einem ausgewiesenen Schutzgebiet ist möglich.82 72

Schumacher/Fischer-Hüftle, Bundesnaturschutzgesetz, § 28 Rn. 2. BayVGH, Urteil vom 3. April 1984 – 9 N 83 A 1461, NuR 1984, 278/279. 74 OVG Koblenz, Urteil vom 17. Dezember 1986 – 10 C 10/85, NuR 1988, 91. 75 BayVGH, Urteil vom 14. Juli 1977 – 9 IX 77, NuR 1979, 154. 76 J. Schmidt-Räntsch, in: Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch, Bundesnaturschutzgesetz, § 28 Rn. 4. 77 Schumacher/Fischer-Hüftle, Bundesnaturschutzgesetz, § 28 Rn. 5; VGH Mannheim, Urteil vom 29. Juni 1999 – 5 S 1929/97, NVwZ-RR 2000, 275/276. 78 Schumacher/Fischer-Hüftle, Bundesnaturschutzgesetz, § 28 Rn. 1. 79 VGH Kassel, Beschluss vom 9. Oktober 1995 – 4 N 1429/92, NVwZ-RR 1997, 19/21. 80 J. Schmidt-Räntsch, in: Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch, Bundesnaturschutzgesetz, § 28 Rn. 8. 81 Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 28 Rn. 4; Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, Band 1, § 28 Rn. 27. 82 Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, Band 1, § 28 Rn. 22, 55. 73

38

B. Einführung in das Denkmalrecht

Die Naturdenkmaleigenschaft erfordert einen der in § 28 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG genannten Schutzzwecke und das ungeschriebene Tatbestandsmerkmal des Denkmalcharakters. Die Voraussetzung des Denkmalcharakters ergibt sich aus dem Begriff des Naturdenkmals selbst und verlangt eine gewisse Einzigartigkeit der Schöpfung der Natur.83 Mithin handelt es sich dabei um einen Gegenstand mit Symbolgehalt.84 Das Alter der Schöpfung ist zwar ein Indiz, zieht die Schutzfähigkeit als Naturdenkmal aber nicht nach sich.85 Zweck des Schutzes des Naturdenkmals sind wissenschaftliche, naturgeschichtliche oder landeskundliche Gründe sowie die Seltenheit, besondere Eigenart oder Schönheit (vgl. § 28 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG). „Aus wissenschaftlich [sic] Gründen erforderlich ist der Schutz eines Objekts, wenn an diesem Objekt wissenschaftliche Studien betrieben werden können und dieses Objekt hierzu gebraucht wird. […] Aus naturgeschichtlichen Gründen ist die Erhaltung des Objekts erforderlich, wenn das Objekt Aufschluss über die geschichtliche Entwicklung der Natur gibt. Landeskundliche Gründe sprechen für die Erhaltung, wenn man Eigenart und Entwicklung des Landes, in dem sich das Objekt befindet, auch an dem Objekt erforschen oder erkennen kann.“86

Die Schutzgründe der Seltenheit und der besonderen Eigenart überschneiden sich, da sie beide eine gehobene Individualität des Objekts voraussetzen, die weit über die grundsätzliche Differenzierbarkeit jeder Schöpfung hinaus geht.87 Für das Merkmal der Schönheit, das an das ästhetische Empfinden anknüpft, ist auf die subjektive Wertung eines verständigen, aufgeschlossenen Menschen abzustellen.88 Wenn die Voraussetzungen des Schutzgegenstandes und des Schutzgrundes vorliegen, kommt der zuständigen Behörde bei der Anerkennung des Naturdenkmals ein Ermessen zu.89 Entscheidet sich die Behörde für die Unterschutzstellung, wird die rechtsverbindliche Festsetzung des Naturdenkmals durch Erklärung vorgenommen. Nach § 20 Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG können Teile von Natur und Landschaft als Naturdenkmal geschützt werden. Die Unterschutzstellung dieser Teile von Natur und Landschaft erfolgt gemäß § 22 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG durch Erklärung. Die Erklärung bestimmt den Schutzgegenstand, den Schutzzweck, die zur Erreichung des Schutzzwecks notwendigen Gebote und Verbote und, soweit erforderlich, die 83 J. Schmidt-Räntsch, in: Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch, Bundesnaturschutzgesetz, § 28 Rn. 9. 84 Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, Band 1, § 28 Rn. 23. 85 J. Schmidt-Räntsch, in: Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch, Bundesnaturschutzgesetz, § 28 Rn. 7; Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, Band 1, § 28 Rn. 30. 86 J. Schmidt-Räntsch, in: Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch, Bundesnaturschutzgesetz Kommentar, § 28 Rn. 11. 87 Schumacher/Fischer-Hüftle, Bundesnaturschutzgesetz, § 28 Rn. 11; VGH München, Urteil vom 19. Oktober 1982 – 19 IX 75, NuR 1983, 70/71. 88 Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, Band 1, § 28 Rn. 49. 89 Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, Band 1, § 28 Rn. 57.

I. Begrifflichkeiten

39

Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen oder enthält die erforderlichen Ermächtigungen hierzu. Schutzgebiete können in Zonen mit einem entsprechend dem jeweiligen Schutzzweck abgestuften Schutz gegliedert werden; hierbei ist es möglich, auch die für den Schutz notwendige Umgebung einzubeziehen. Form und Verfahren der Unterschutzstellung, die Beachtlichkeit von Form- und Verfahrensfehlern und die Möglichkeit ihrer Behebung sowie die Fortgeltung bestehender Erklärungen zum geschützten Teil von Natur und Landschaft richten sich nach Landesrecht (vgl. § 22 Abs. 2 BNatSchG). Die Unterschutzstellung erfolgt in den meisten Ländern durch Erlass von Rechtsverordnungen (vgl. beispielsweise Art. 9 Abs. 3 BayNatSchG, § 18 NatSchGBln, § 22 LNatSchG Rh-Pf). Gemäß § 22 Abs. 4 BNatSchG sind geschützte Teile von Natur und Landschaft zu registrieren und zu kennzeichnen. Das Nähere richtet sich nach Landesrecht. d) Bedeutung der Unterschutzstellung Ein solches rechtsverbindlich festgesetztes Naturdenkmal unterliegt einem absoluten Veränderungsverbot. Um einen wirksamen Schutz des Naturdenkmals zu erreichen, ist auch ein Umgebungsschutz gemäß § 22 Abs. 1 Satz 3 BNatSchG möglich.90 Der Umgebungsschutz bezieht nicht die Umgebung in das Naturdenkmal mit ein, sondern stellt lediglich eine Pufferzone dar, um einen effektiven Schutz des Naturdenkmals zu gewährleisten.91 Neben der Effizienzsteigerung kann der Umgebungsschutz dazu dienen, die Umgebung des Naturdenkmals zu erhalten, durch die das Naturdenkmal erst seine eigentliche Beachtung und Bedeutung erhält.92 Bei der Einrichtung dieser Schutzzone kommt der zuständigen Behörde ein Gestaltungsermessen zu, das so weit reicht, wie es der Objektschutz erfordert. Die Schutzgebote und die Veränderungsverbote gelten dann auch für diese Pufferzone.93 Die Angabe einer Maximalgröße der Fläche eines Naturdenkmals in Höhe von fünf Hektar gemäß § 28 Abs. 1 BNatSchG stellt auch eine Obergrenze für die Reichweite des Umgebungsschutzes dar, eine Addition von einer Fläche mit fünf Hektar plus Umgebungsschutz ist nicht vorgesehen.94 Das Verbot des § 28 Abs. 2 BNatSchG umfasst jede Veränderung des Naturdenkmals. „Veränderung ist jeder Eingriff in die Substanz des Naturdenkmals.“95 Für die Veränderung bedarf es keines Erfolgseintritts, es genügt eine hinreichende 90

Gassner/Heugel, Das neue Naturschutzrecht, Rn. 438. Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 28 Rn. 5. 92 Schumacher/Fischer-Hüftle, Bundesnaturschutzgesetz, § 28 Rn. 7; Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, Band 1, § 28 Rn. 36. 93 J. Schmidt-Räntsch, in: Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch, Bundesnaturschutzgesetz, § 28 Rn. 5; Schumacher/Fischer-Hüftle, Bundesnaturschutzgesetz, § 28 Rn. 7. 94 Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, Band 1, § 28 Rn. 35. 95 Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 28 Rn. 10. 91

40

B. Einführung in das Denkmalrecht

Eintrittswahrscheinlichkeit. Diese Wahrscheinlichkeit besteht, wenn der Eingriff geeignet ist, sich in einer Beeinträchtigung zu realisieren. Das absolute Veränderungsverbot des § 28 Abs. 2 BNatSchG dient damit der umfassenden Erhaltung des Zustands des Naturdenkmals. Berücksichtigung wird dem Verbot durch die gleichzeitige Pönalisierung nach Maßgabe näherer Bestimmungen verschafft. Zudem besteht bei einer rechtswidrigen Beschädigung oder Zerstörung eines Naturdenkmals eine Strafbarkeit gemäß § 304 Abs. 1 StGB. e) Unterschiede des Naturdenkmals zum Kulturdenkmal Zusammengefasst lässt sich festhalten, dass Kultur- und Naturdenkmäler unterschiedliche Schutzgegenstände bezeichnen und damit andere Schutzzwecke verfolgen. Auch Form und Verfahren der Unterschutzstellung differieren, insofern Naturdenkmale durch Rechtsverordnung und Kulturdenkmale grundsätzlich je nach System per Gesetz bzw. per Verwaltungsakt geschützt werden. Die prinzipielle Registrierung und Kennzeichnung der Schutzgegenstände ist den Kultur- und Naturdenkmälern hingegen gemein. Bei einem Naturdenkmal wird das Ziel der Erhaltung allerdings durch den Verbotstatbestand verfolgt. Naturdenkmäler können sich zudem ebenso in Privateigentum befinden und für ein Grundstück als wertsteigernd angesehen werden. Fälle, in denen sich der Naturdenkmaleigentümer gegen Änderungen der Umgebung durch Dritte gewandt hat, sind jedoch nicht bekannt. Vielmehr wurde entschieden, dass mit der Unterschutzstellung verbundene Verfügungs- und Nutzungsbeschränkungen in der Regel eine nicht ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums darstellen.96 Der Schutz umfasst bei den Naturdenkmälern ausdrücklich einen in das Ermessen der Verwaltung gestellten Umgebungsschutz. Für die Umgebung gilt gleichfalls das Änderungsverbot. Im Denkmalschutzrecht sind hingegen nach den meisten DSchGen Veränderungen der Umgebung unter bestimmten Voraussetzungen möglich, bedürfen jedoch einer Erlaubnis oder Genehmigung. Diese Unterschiede gilt es zu berücksichtigen, um daraus möglicherweise Rückschlüsse für den Denkmalschutz zu ziehen.

II. Aufgabe des Denkmalschutzes Denkmalschutz und Denkmalpflege sind öffentliche Aufgaben, die allerdings nicht nur im Interesse der Allgemeinheit vorgenommen werden, sondern auch im privaten Interesse erfolgen können.

96

Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, Band 1, § 28 Rn. 68.

II. Aufgabe des Denkmalschutzes

41

1. Gesetzliche Aufgabe Gemäß § 1 Abs. 1 DSchG Bln ist es Aufgabe von Denkmalschutz und Denkmalpflege, Denkmale nach Maßgabe des Gesetzes zu schützen, zu erhalten, zu pflegen, wissenschaftlich zu erforschen und den Denkmalgedanken und das Wissen über Denkmale zu verbreiten. Solche oder ähnliche Formulierungen finden sich in allen DSchGen der Länder, abgesehen von Bayern und Nordrhein-Westfalen. Denkmalschutz und Denkmalpflege sind zunächst Oberbegriffe, die alle der Erhaltung von Denkmalen dienlichen Maßnahmen beinhalten.97 Die Begriffe des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege lassen sich danach unterscheiden, wer die Maßnahme zur Erhaltung trifft. „Unter Denkmalpflege sind alle Handlungen nicht hoheitlicher Art zu verstehen, welche die Erhaltung, Instandhaltung und Instandsetzung von Denkmalen bezwecken, also die unmittelbar verbessernden und erhaltenden, aber auch die vorsorgenden und die beratenden Tätigkeiten, die von allen Eigentümern, von ihren Architekten und Beratern, Restauratoren und Handwerkern erbracht werden.“98 „Zum Denkmalschutz gehören alle auf die Erhaltung von Denkmalen abstellenden hoheitlichen Maßnahmen der öffentlichen Hand, also Gebote und Verbote, aber auch Genehmigungen, Erlaubnisse und Sanktionen.“99

Für die Differenzierung der Begriffe ist somit entscheidend, ob die Maßnahme zur Erhaltung von hoheitlicher Seite stammt oder ob es sich um eine Tätigkeit nicht hoheitlicher Art handelt. Bei der Geltendmachung von Drittschutz seitens des Denkmalinhabers für den Erhalt des Denkmals handelt es sich um ein von diesem begehrtes hoheitliches Tätigwerden, insofern eine das Denkmal beeinträchtigende Maßnahme eines Dritten von hoheitlicher Seite untersagt bzw. nicht genehmigt werden soll. Daher findet in dieser Arbeit grundsätzlich der Begriff des Denkmalschutzes Verwendung. Als Beispiel sei lediglich der Fall eines Denkmaleigentümers genannt, der sich gegen ein Bauvorhaben in seiner Nachbarschaft wendet und die hoheitliche Maßnahme in der Form begehrt, dass keine Baugenehmigung von der zuständigen Baubehörde erteilt bzw. eine solche Genehmigung aufgehoben wird. Die den Oberbegriffen Denkmalschutz und Denkmalpflege immanente Erhaltung ist in der gesetzlichen Aufgabendefinition noch differenzierter beschrieben als

97 Martin/Mieth/Graf/Sautter, Brandenburgisches Denkmalschutzgesetz, § 1 Erl. 1; Strobl/ Sieche, Denkmalschutzgesetz für Baden-Württemberg, § 1 Rn. 6. 98 Haspel/Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, § 1 Erl. 1; vgl. Schmaltz/ Wiechert, Niedersächsisches Denkmalschutzgesetz, § 2 Rn. 2. 99 Haspel/Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, § 1 Erl. 1; vgl. Schmaltz/ Wiechert, Niedersächsisches Denkmalschutzgesetz, § 2 Rn. 2.

42

B. Einführung in das Denkmalrecht

Pflege, wissenschaftliche Erforschung und Verbreitung des Denkmalgedankens sowie des Wissens über Denkmale. Die Erforschung meint die in weitem Sinne zu verstehende wissenschaftliche Untersuchung von Denkmalen durch Vertreter unterschiedlicher Fachgebiete, die Gewinnung von Erkenntnissen und deren Auswertung,100 da auch diese Erkenntnisse zur Erhaltung beitragen können. Mit der Aufgabe der Verbreitung des Denkmalgedankens und des Wissens über Denkmale ist gemeint, dass die aus der Erforschung gewonnenen Erkenntnisse weiterzuvermitteln sind und ein allgemeines Denkmalbewusstsein zu schaffen ist.101 Grund hierfür ist die Förderung des öffentlichen Interesses, um der Erhaltungsaufgabe besser nachzukommen.

2. Interesse der Allgemeinheit Das Denkmalschutzrecht ist als sog. Polizei- und Ordnungsrecht einzustufen102 und hat damit die Gefahrenabwehr zur Aufgabe, um einen Schutz im Interesse der Allgemeinheit zu gewährleisten. Dieses Interesse der Allgemeinheit spiegelt sich auch im Denkmalbegriff wider, der für die Unterschutzstellung die Denkmalwürdigkeit erfordert. Wie oben definiert (B. I. 1. b) Denkmalwürdigkeit/Öffentliches Erhaltungsinteresse) stellt das Merkmal der Denkmalwürdigkeit auf das öffentliche Erhaltungsinteresse ab, auch wenn dafür nicht zwangsläufig eine tatsächliche Mehrheit der Bevölkerung maßgeblich ist, die für die Erhaltung der Sache votiert, sondern grundsätzlich die Ansicht eines breiten Kreises von Sachverständigen. Dadurch soll das Interesse der Allgemeinheit nicht konterkariert werden, vielmehr dem Denkmal trotz der unterschiedlichen Geschmäcke der Einzelnen und vor allem des sich wandelnden Geschmacks ein hinreichender Schutz zukommen. Das Interesse der Allgemeinheit ist jedoch auch anzunehmen, wenn eine allgemeine Überzeugung von der Denkmalwürdigkeit im Bewusstsein der Bevölkerung besteht.103

100

Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel A Rn. 109; Martin/Mieth/Graf/Sautter, Brandenburgisches Denkmalschutzgesetz, § 1 Erl. 2.2.1, § 17 Erl. 2.2.2. 101 Schirmer, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel A Rn. 72, 74. 102 Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel B Rn. 33; Haspel/Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, § 1 Erl. 3.1.1. 103 OVG Berlin, Urteil vom 31. Oktober 1997 – OVG 2 B 19.93, GE 1998, 1029 (2. Leitsatz); OVG Berlin, Urteil vom 11. Juli 1997 – 2 B 15/93, LKV 1998, 158/160; BVerwG, Urteil vom 24. Juni 1960 – BVerwG VII C 205.59, BVerwGE 11, 32/35.

II. Aufgabe des Denkmalschutzes

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3. Interesse Privater Fraglich ist aber, was der Antrieb für Privatpersonen ist, abgesehen von der Einhaltung der gesetzlichen Aufgabe zum Schutz und zum Erhalt von Denkmalen beizutragen. Wesentlich ist die Frage, da dieser private Einsatz für ein Denkmal der Auslöser für die weitere Verfolgung des Interesses gegenüber den Behörden sowie gegenüber Gerichten und damit der Geltendmachung eines Drittschutzes ist. Mangels Einblick in die individuellen subjektiven Einstellungen und mangels statistischer Erhebungen über das jeweilige Interesse des einzelnen Denkmalinhabers ist auf objektive Kriterien abzustellen. Um das objektive Interesse am Denkmalschutz und an der Denkmalpflege aufzuzeigen, bietet sich ein Blick auf deren historische Entwicklung und die zugrundeliegenden Auffassungen an. Die Merkmale des Erhaltungsinteresses können auch Anlass und Inhalt des Interesses des Einzelnen sein. Hingegen entstehen subjektive Interessen aus den unterschiedlichsten Gründen, beispielsweise aus ideellen, sozialen, wissenschaftlichen, beruflichen oder wirtschaftlichen. Bereits in der Antike, im Mittelalter und in der Frühen Neuzeit zeigte sich die Wertschätzung der Menschheit für das eigens Geschaffene sowie die Faszination für Fähigkeiten und Schöpfungen in vergangenen Zeiten.104 Empfindungen und Bewunderung des Schönen sowie der religiöse Glaube trugen ebenfalls zu einem frühen Denkmalschutz bei, etwa zur Erhaltung sakraler Gegenstände.105 Mit dem Beginn der Aufklärung und der Begründung eines wissenschaftlichen Anspruchs traten als weitere Beweggründe der Nutzen als Erkenntnisquelle, die Überlieferung an nachfolgende Generationen und die Angst vor Verlust historisch bedeutsamer Gegenstände hinzu, die auch Bedeutung für die Gegenwart hatten.106 Neben dem Gedächtnis bzw. der Besinnung auf die eigene Vergangenheit und dem Aufzeigen der Entwicklung wurde mit Einsetzen der Industrialisierung der Schutz vor rücksichtslosen Großbauten und massivem Verkehrswegebau relevant.107 Diese Vielzahl von Antrieben zum Denkmalschutz kann sich schließlich in dem satzungsgemäßen Zweck einer Stiftung für den Eintritt zur Erhaltung bestimmter Sachen niederschlagen, aber eben auch Impuls für den einzelnen Denkmalinhaber sein.

104

14 ff.

Hammer, Die geschichtliche Entwicklung des Denkmalrechts in Deutschland, S. 8 ff.,

105 Hammer, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel A Rn. 35. 106 Gebeßler/Eberl, Schutz und Pflege von Baudenkmälern in der Bundesrepublik Deutschland, S. 7 f.; Hammer, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel A Rn. 36 f. 107 Hammer, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel A Rn. 42; Haspel/Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, Einführung 1.

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B. Einführung in das Denkmalrecht

Neben den historischen Gründen, die zur Entstehung eines Erhaltungsinteresses und damit des Denkmalschutzes geführt haben, kann auch auf die aktuelle Bedeutung der Denkmalpflege rekurriert werden, der eine besondere Stellung zukommt. Das Interesse der Bevölkerung an Denkmalen ist so hoch, dass zwei Drittel der Bundesbürger die Denkmalpflege als gesellschaftspolitische Schwerpunktaufgabe erachten.108 Auch aufgrund dieses großen Interesses der Gesellschaft kann ein ideelles Interesse des Denkmaleigentümers erwachsen, der sich die weithin als wichtig erkannte Aufgabe der Denkmalpflege zu eigen gemacht hat. Denkmale sorgen zudem für Konstanz in dem sie umgebenden Raum, stellen ein Identifikationsmerkmal dar und schaffen Lebensqualität.109 Auch diese Faktoren tragen zu einem Interesse des Einzelnen bei, der aufgrund seiner Bindung an das gewohnte Umfeld oder einer möglicherweise historischen Verbundenheit das Denkmal erhalten will. Die Vermittlung von Geschichte, die Wahrung des in der Vergangenheit Geschaffenen und die kritische Auseinandersetzung mit diesem sind ebenfalls Antrieb für die Denkmalpflege.110 Die Bedeutung der Denkmalpflege beschränkt sich aber nicht nur auf den kulturellen Wert der Sache, sondern umfasst z. B. auch die Wirtschaftskraft des Denkmals. Untersuchungen ergaben, dass die Denkmalförderung durch Zahlung öffentlicher Zuschüsse die privaten Investitionen vervielfacht. Danach erwachsen durchschnittlich aus einem Euro Fördergeld zehn Euro Investitionssumme zugunsten des Denkmals. Ebenso evozieren Steuererleichterungen (s. dazu nachfolgend B. IV. 4. b) Steuervorteile) gesteigerte Investitionen, sodass dadurch bereits der Steuerausfall kompensiert wird.111 An dieser allgemeinen Wirtschaftsförderung besteht in der Regel kein unmittelbares subjektives Interesse des Denkmaleigentümers, zumindest am Erhalt des öffentlichen Zuschusses wird jedoch ein Interesse vorhanden sein. Gleiches gilt auch für die Steuerersparnisse in Bezug auf denkmalspezifische Investitionen. Denkmäler werden außerdem zum Merkmal einer Region und steigern deren Bekanntheit. Der daraus resultierende Imagegewinn der Region übt wiederum als Standortvorteil Anziehungskraft auf Unternehmen aus.112 Neben dem Wunsch von 108 Haspel/Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, Einführung 2 (Denkmalpflege: Kulturfaktor und Standortfaktor). 109 Haspel, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel A Rn. 80. 110 Gebeßler/Eberl, Schutz und Pflege von Baudenkmälern in der Bundesrepublik Deutschland, S. 3. 111 Schmaltz/Wiechert, Niedersächsisches Denkmalschutzgesetz, § 33 Rn. 4; Haspel/ Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, Einführung 2 (Denkmalförderung – Wirtschaftsförderung). 112 Haspel, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel A Rn. 82.

III. Systeme des Denkmalschutzes

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Unternehmen nach einer exklusiven Geschäftsadresse tragen Denkmalimmobilien zu deren positivem Image bei und sorgen zugleich für ein gutes unternehmensinternes Arbeitsklima.113 Wenn Unternehmen Denkmaleigentümer sind, können somit auch diese Faktoren ein Erhaltungsinteresse mit sich bringen, um den eigenen wirtschaftlichen Erfolg zu fördern. Des Weiteren haben diverse Denkmale touristische Anziehungskraft, womit eine wirtschaftliche Bedeutung einhergeht. Denn neben dem Geld, das historische Sehenswürdigkeiten in die Kassen spülen, schafft der Tourismus Arbeitsplätze in der Dienstleistungsbranche. Der Denkmaleigentümer hat aber nur dann ein eigenes Interesse an seinem Denkmal im Zusammenhang mit dem Tourismus, wenn er sein Denkmal Touristen zugänglich macht und davon profitiert. Darüber hinaus werden über fünf Milliarden Euro pro Jahr in Denkmalpflege und Altbausanierung investiert, was eine erhebliche Bedeutung für das Handwerk hat, da die Aufgaben besonders personalintensiv sind und unabhängig von konjunkturellen Schwankungen durchgeführt werden.114 Diese Förderung der Bauwirtschaft hat zwar für den einfachen Denkmaleigentümer keine Relevanz, allerdings besteht daran ein Interesse, wenn es sich bei dem Denkmaleigentümer um die öffentliche Hand handelt, die Arbeitsplätze schaffen und Steuern einnehmen will. Unter ökologischen Gesichtspunkten ist schließlich der Erhalt von Altbau vorteilhafter als der Abriss mit anschließendem Neubau; zudem kommen die Baumaterialien für Denkmale meist aus der Region, sodass sich lange Transporte erübrigen.115 Wenn auch weniger wahrscheinlich, ist ein ausgeprägtes Umweltbewusstsein des Denkmaleigentümers als subjektiver Antrieb für die Denkmalpflege denkbar.

III. Systeme des Denkmalschutzes Wie bereits oben (unter B. I. 1. d) Denkmalliste) angemerkt, gibt es grundsätzlich zwei unterschiedliche Systeme der Unterschutzstellung von Denkmälern, wobei in einigen DSchGen eine Mischform aus beiden Systemen daneben tritt. Im Folgenden werden diese Systeme kurz dargestellt.

113 Haspel, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel A Rn. 83 f. 114 Haspel/Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, Einführung 2 (Denkmalpflege als Mittelstandsförderung). 115 Haspel, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel A Rn. 89; Haspel/Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, Einführung 2 (Denkmale als Ressource).

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B. Einführung in das Denkmalrecht

1. Konstitutives System Nach dem konstitutiven System wird eine Sache bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen für ein Denkmal per Verwaltungsakt unter Schutz gestellt und infolgedessen in die Denkmalliste eingetragen.116 Der Verwaltungsakt ist an den Denkmaleigentümer gerichtet, der den Bescheid mit Rechtsmitteln angreifen kann. Erst mit Bestandskraft des Verwaltungsakts zur Eintragung bzw. mit Abschluss des Rechtsmittelverfahrens ist das Denkmal geschützt.117 In eilbedürftigen Fällen gibt es daher beim konstitutiven System auch eine vorläufige Unterschutzstellung, die Veränderungen an der Sache bis hin zur Zerstörung untersagt.118 Das konstitutive System findet vor allem in den alten Bundesländern Anwendung, insbesondere für bewegliche Denkmäler bzw. Denkmäler mit besonderer Bedeutung. So greifen z. B. die DSchGe von Bremen (§ 7 Abs. 1 DSchG Bre) und BadenWürttemberg (§ 12 Abs. 1 DSchG BaWü) auf dieses System zurück. Es sorgt für Rechtsklarheit beim Denkmaleigentümer über seine Rechte und Pflichten. Die Eintragung wirkt auch gegenüber Rechtsnachfolgern des Eigentümers.

2. ipso-iure-System Im Gegensatz zum konstitutiven System erfolgt beim ipso-iure-System die Unterschutzstellung des Denkmals per Gesetz, wie der Name bereits sagt, und nicht durch Verwaltungsakt mit vorangegangener Anhörung des Denkmaleigentümers. Beim Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen von Denkmalfähigkeit und Denkmalwürdigkeit handelt es sich bereits um ein Denkmal, das dem Schutz des DSchGes unterliegt.119 Es bedarf keines weiteren Bescheides, um die Denkmaleigenschaft festzustellen, da alle Rechtswirkungen unmittelbar aus dem Gesetz folgen. Im Interesse der Unterschutzstellung ist dieses System schneller, sodass kein vorläufiger Schutz wie beim konstitutiven System notwendig ist. Die Eintragung in der Denkmalliste hat lediglich eine deklaratorische Bedeutung,120 die Denkmalliste nur eine nachrichtliche Funktion.

116 Gebeßler/Eberl, Schutz und Pflege von Baudenkmälern in der Bundesrepublik Deutschland, S. 19; Davydov/Hönes/Martin/Ringbeck, Denkmalschutzgesetz NordrheinWestfalen, § 3 Erl. 1. 117 Viebrock, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel C Rn. 86. 118 Kleeberg/Eberl, Kulturgüter in Privatbesitz, Rn. 72; vgl. Davydov/Hönes/Martin/ Ringbeck, Denkmalschutzgesetz Nordrhein-Westfalen, § 4 Erl. 1. 119 Strobl/Sieche, Denkmalschutzgesetz für Baden-Württemberg, § 2 Rn. 29; Haspel/ Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, § 4 Erl. 2.1.2. 120 Kleeberg/Eberl, Kulturgüter in Privatbesitz, Rn. 65; Martin/Mieth/Graf/Sautter, Brandenburgisches Denkmalschutzgesetz, § 3 Erl. 1.1.

IV. Folgen des Denkmalschutzes

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Dieses System birgt damit allerdings die Gefahr, dass der Denkmaleigentümer sich des Denkmalstatus nicht bewusst ist, auch wenn einige DSchGe mit dem ipsoiure-System eine Benachrichtigung des Eigentümers vorsehen (z. B. § 3 Abs. 4 Satz 2 DSchG Bbg). Selbst ein fehlender Eintrag in der Denkmalliste oder eine noch ausstehende Bekanntmachung der Denkmaleigenschaft führt nicht zwangsläufig zu einem Vertrauensschutz des Denkmaleigentümers.121 Nach der Rechtsprechung darf der Eigentümer keine verändernden Maßnahmen ergreifen, wenn er erkennen kann, dass sich die Denkmaleigenschaft förmlich aufdrängt.122 Über den Status des Denkmals kommt es beim ipso-iure-System in der Regel nur zum Rechtsstreit, wenn der Berechtigte die Gestattung von Änderungen beantragt (z. B. Baugenehmigung) und im Rahmen dieses Genehmigungsverfahrens von der Denkmaleigenschaft erfährt.123

3. Gemischte Variante aus beiden Systemen In einigen DSchGen finden sich Mischformen aus beiden Systemen. Dabei werden Ausnahmen vom jeweils zugrundeliegenden konstitutiven System oder ipsoiure-System gemacht, indem für bestimmte Denkmaltypen (z. B. bewegliche Denkmäler in MV, vgl. § 5 Abs. 2 DSchG MV, oder Bodendenkmäler in NRW, vgl. §§ 13 bis 19 DSchG NRW) trotz ipso-iure-System ein Verwaltungsakt zur Eintragung erforderlich ist bzw. trotz konstitutivem System Schutzvorschriften auch ohne Eintragungsbescheid gelten.124 Bewegliche Denkmäler werden in der Regel nicht in die Denkmalliste eingetragen, da sie häufig wesentliche Bestandteile eines unbeweglichen Denkmals sind oder als staatliche Sammlungen von den Regelungen der DSchGe ausgenommen sind.

IV. Folgen des Denkmalschutzes Unabhängig vom System der Unterschutzstellung sind die Folgen der Unterschutzstellung relevant. Denn die DSchGe enthalten insbesondere Pflichten, wodurch die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG beschränkt wird, ebenso können aber

121 Viebrock, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel C Rn. 91. 122 VGH BaWü, Urteil vom 23. Juli 1990 – 1 S 2998/89, juris Rn. 30. 123 Kleeberg/Eberl, Kulturgüter in Privatbesitz, Rn. 65; Haspel/Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, § 4 Erl. 2.2. 124 Viebrock, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel C Rn. 87; vgl. Schmaltz/Wiechert, Niedersächsisches Denkmalschutzgesetz, §§ 4, 5 Rn. 15.

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B. Einführung in das Denkmalrecht

auch Rechte Konsequenz der Unterschutzstellung sein. Diese Pflichten und Rechte sind Gegenstand der folgenden Ausführungen.

1. Pflichten der Eigentümer und Besitzer Die DSchGe erlegen diverse Pflichten auf (a)–d)). Je nach DSchG trifft Eigentümer, Verfügungsberechtigte und Besitzer eines Denkmals insbesondere die Pflicht zur Erhaltung (B. IV. 1. a) Erhaltungspflicht) und pfleglichen Behandlung (B. IV. 1. b) Pflicht zur pfleglichen Behandlung) des Kulturdenkmals.125 Dabei ist es unerheblich, ob die Adressaten dem Privatrecht oder dem öffentlichen Recht zuzuordnen sind. Diese individuelle Erhaltungspflicht kann bei mehreren Verpflichteten auch kumulativ bestehen. a) Erhaltungspflicht Unter „Erhaltung“ sind Maßnahmen zu verstehen, die der Instandhaltung und der Instandsetzung dienen, um einem Verfall des Denkmals bereits im Vorfeld entgegenzuwirken.126 Diese Pflicht entspricht grundsätzlich dem Interesse jeden Eigentümers, der den Wert seines Eigentums erhalten will. Instandhaltung ist als laufende Unterhaltung des Denkmals aufzufassen. „Unter ,Instandsetzung‘ wird die Beseitigung bereits eingetretener Schäden, sowohl an der Denkmalsubstanz als auch an nicht geschützten Teilen verstanden, die für den Bestand des Kulturdenkmals unabdingbar sind, durch Reparatur beschädigter Teile und Austausch nicht reparabler Teile. Da vom Eigentümer nur konservierende, dem Verfall oder der Substanzminderung vorbeugende Maßnahmen verlangt werden, ist eine Pflicht zur Verschönerung oder Verbesserung nicht gegeben.“127 Diese Erhaltungsmaßnahmen können im Einzelfall erlaubnispflichtig sein. b) Pflicht zur pfleglichen Behandlung Neben der Erhaltungspflicht trifft den nach dem jeweiligen DSchG Verpflichteten die Pflicht zur pfleglichen Behandlung des Denkmals. „Pflegliche Behandlung“ meint, dass durch die Nutzung keine über das Normalmaß hinausgehende Substanzminderung oder Überstrapazierung eintritt, wodurch ein sachgemäßer Umgang

125 Viebrock, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel G Rn. 205, 207. 126 Davydov/Hönes/Martin/Ringbeck, Denkmalschutzgesetz Nordrhein-Westfalen, § 7 Erl. 3; Strobl/Sieche, Denkmalschutzgesetz für Baden-Württemberg, § 6 Rn. 3. 127 Viebrock, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel G Rn. 211.

IV. Folgen des Denkmalschutzes

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zulässig und möglich ist.128 Letztendlich dient die Pflicht zur pfleglichen Behandlung dem Bestand des Denkmals. Die Erhaltungspflicht sowie die Pflicht zur pfleglichen Behandlung stehen dabei allerdings unter der Einschränkung der Zumutbarkeit (vgl. z. B. Art. 4 Abs. 1 Satz 1 BayDSchG, § 7 Abs. 1 Satz 1 DSchG NRW). c) Anzeigepflichten Des Weiteren treffen den Denkmaleigentümer oder sonstigen Verpflichteten (beispielsweise den am Denkmal dinglich Verfügungsberechtigten) Anzeigepflichten. So sind z. B. gemäß § 13 DSchG Bbg oder § 8 Abs. 1 Satz 2 DSchG Bln Mängel, die die Erhaltung des Denkmals gefährden, vom Verfügungsberechtigten der zuständigen Denkmalbehörde unverzüglich anzuzeigen, um weitere denkmalrelevante Schäden zu vermeiden. Zudem ist eine Veräußerung des Denkmals der Denkmalbehörde anzuzeigen, vgl. z. B. Art. 10 Abs. 2 BayDSchG oder § 10 Abs. 1 DSchG NRW, wobei einige DSchGe eine umfängliche Anzeigepflicht enthalten, während andere Gesetze diese auf bewegliche Denkmale beschränken. Schließlich können auch Zufallsfunde anzeigepflichtig sein, vgl. z. B. § 12 Abs. 1 Satz 1 DSchG SL. d) Form der Nutzung Einige DSchGe enthalten Vorschriften über die Nutzung von Denkmalen (vgl. z. B. Art. 5 BayDSchG, § 9 DSchG Bln, § 7 Abs. 3 ThürDSchG). Hintergrund dieser Normen ist, dass sinnvoll genutzte Denkmale weniger dem Verfall ausgesetzt sind und zudem die Kosten der Unterhaltung dem Eigentümer oder Besitzer eher zugemutet werden können, wenn eine wirtschaftliche Nutzung der Sachen erfolgt.129 Daher kommt auch eine denkmalgerechte Umnutzung eines Denkmals in Betracht, um dieses zu reanimieren.

2. Rechte der Eigentümer Aus den DSchGen erwachsen jedoch nicht nur Pflichten des Eigentümers bzw. Besitzers des Denkmals, sondern auch Rechte. Die dieser Arbeit zugrundeliegende Fragestellung des Nachbarschutzes im Denkmalrecht betrifft im Falle ihrer Bejahung z. B. ein Recht des Denkmaleigentümers. 128 Martin/Mieth/Graf/Sautter, Brandenburgisches Denkmalschutzgesetz, § 7 Erl. 3.1; Strobl/Sieche, Denkmalschutzgesetz für Baden-Württemberg, § 6 Rn. 3. 129 Schmaltz/Wiechert, Niedersächsisches Denkmalschutzgesetz, § 9 Rn. 2; Viebrock, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel G Rn. 223.

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B. Einführung in das Denkmalrecht

Ob ein Anspruch des Verfügungsberechtigten auf Unterschutzstellung einer Sache besteht, unerheblich ob nach dem konstitutiven System oder dem ipso-iureSystem, ist streitig. Aus den DSchGen ergibt sich ein solcher Anspruch nicht. Das BVerwG hat in der Vergangenheit einen solchen Anspruch und somit eine Klagebefugnis verneint.130 In der Literatur findet sich jedoch eine gegenteilige Auffassung, die unter Verweis auf zurückhaltende und andere entgegenstehende Rechtsprechung einen solchen Anspruch auf Unterschutzstellung, aber auch auf Aufrechterhaltung der Denkmaleigenschaft bejaht.131 Insbesondere wird auf das heutige Rechtsverständnis verwiesen, wonach die erheblichen Zuwendungen und Steuervergünstigungen, die dem Denkmaleigentümer zukommen, für einen Anspruch auf Unterschutzstellung sprechen, um diese Vorteile erhalten zu können. Unstreitig existiert der Anspruch auf Erteilung von Steuerbescheinigungen, die Steuervorteile mit sich bringen (s. dazu nachfolgend B. IV. 4. b) Steuervorteile). Dem Denkmaleigentümer bzw. Besitzer kommt in der Regel kein Anspruch auf eine Förderung durch einen Zuschuss oder ein Darlehen zu, da diese Förderung meist unter dem Vorbehalt der Haushaltslage steht, es sei denn, es existiert eine Zusage oder eine Selbstbindung der Verwaltung132 (Weiteres dazu siehe unter B. IV. 4. a) Zuwendungen). Einige DSchGe sehen auch einen Anspruch des Denkmaleigentümers gegenüber der öffentlichen Hand auf Übernahme des Denkmals vor (vgl. z. B. § 26 Abs. 1 Satz 2 DSchG HE). Des Weiteren bestehen Ansprüche auf Entschädigung nach Enteignung und auf Ausgleich nach einem hoheitlichen Eingriff in das Eigentum, wofür das BVerfG133 sehr konkrete Anforderungen an die Ausgleichsregelung aufgestellt hat. Das BVerwG hat Übernahmeansprüche und Entschädigungsansprüche lediglich als eine Konsequenz der Unterschutzstellung auf „einer zweiten Stufe“ angesehen und in der Unterschutzstellung nur Pflichten und Belastungen erkannt, womit die Unterschutzstellung im konstitutiven System einen rein belastenden Verwaltungsakt darstelle.134 Steuerliche Vergünstigungen sollen lediglich die Belastungen und Nachteile der Unterschutzstellung abmildern. Auch wenn sich in der Literatur und vereinzelt ebenso Stimmen in der Rechtsprechung aufgrund des zeitlichen Wandels gegen diese Entscheidung des BVerwGs wenden, ist zumindest festzuhalten, dass jedenfalls auf „einer zweiten Stufe“ Rechte aus der Denkmaleigenschaft folgen.

130

BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 1991 – 4 C 23/88, NVwZ 1992, 1197. Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel G Rn. 187 ff. 132 Haspel/Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, § 15 Erl. 2.3.1; Strobl/ Sieche, Denkmalschutzgesetz für Baden-Württemberg, § 6 Rn. 15; Martin, in: Martin/ Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel G Rn. 195 f. 133 BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 – 1 BvL 7/91, BVerfGE 100, 226/244 ff. 134 BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 1991 – 4 C 23/88, NVwZ 1992, 1197. 131

IV. Folgen des Denkmalschutzes

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3. Finanzielle Belastungen durch Erhaltungspflicht Mit der Erhaltungspflicht des Denkmals gehen denkmalpflegerische Maßnahmen einher, die Kosten für den Erhaltungsverpflichteten mit sich bringen. Diese Kosten für die Erhaltung liegen jedoch nicht grundsätzlich über den Kosten für „normale“ Sachen, nur weil es sich um ein Denkmal handelt. Bei gemäßer Planung entsprechen z. B. die Kosten der denkmalpflegerischen Maßnahmen an denkmalgeschützten Gebäuden den Kosten für Maßnahmen an Altbauten, wobei erstere sogar günstiger und wirtschaftlicher sein können als Neubauten.135 Zwar werden die Kosten für denkmalpflegerische Maßnahmen in eigene Kostengruppen eingestuft; dies hat aber nur den Grund, dass die jeweilige Gruppe von der öffentlichen Förderung abhängt.136 Die Kosten werden grundsätzlich vom Verpflichteten bzw. vom Veranlasser des Genehmigungsverfahrens getragen und nicht von den Denkmalbehörden, auch wenn sich das Denkmal in öffentlicher Hand befindet.137 Für den Fall des Schadensersatzes trifft den Verursacher die Pflicht zum Schadensersatz oder zur Wiederherstellung.138 Die Kostentragungslast des Pflichtigen für die denkmalbedingten Kosten wird in der Verwaltungspraxis abgefedert durch meist gewährte Steuervorteile und angebotene Zuschüsse zur Vermeidung von Härten.139 Nicht denkmalbedingte Kosten hat der Eigentümer oder sonstige Pflichtige ohnehin selbst zu tragen. Die Kostenübernahme kann auch durch Nebenbestimmungen gemäß § 36 VwVfG oder durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag gemäß §§ 54 ff. VwVfG sichergestellt werden.

4. Finanzielle Vorteile Die Kostentragungslast infolge der Erhaltungspflicht kann durch Zuwendungen und Steuervorteile abgemildert werden. Die Erhaltungspflicht wird, wie bereits angemerkt, durch die Zumutbarkeit eingeschränkt, womit auch der Kostenaufwand eine Grenze findet. Stets im Falle einer zumutbaren Erhaltungspflicht, aber auch im Rahmen einer freiwilligen Investition des Denkmaleigentümers, können sich Vorteile durch die Kostentragung ergeben, was für die Wirtschaftlichkeit des Denkmals erheblich ist.140 Neben den infolge der Maßnahmen zu erzielenden Erträgen aus dem 135 Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel H Rn. 8. 136 Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel H Rn. 11. 137 Haspel/Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, § 8 Erl. 5.1; Martin/ Mieth/Graf/Sautter, Brandenburgisches Denkmalschutzgesetz, § 7 Erl. 4.1. 138 Kleeberg/Eberl, Kulturgüter in Privatbesitz, Rn. 166; Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel H Rn. 95. 139 Schmaltz/Wiechert, Niedersächsisches Denkmalschutzgesetz, § 7 Rn. 29; Davydov/ Hönes/Martin/Ringbeck, Denkmalschutzgesetz Nordrhein-Westfalen, § 7 Erl. 4. 140 Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel H Rn. 125, 127.

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Denkmal begründen denkmalbedingte Kosten vor allem Privilegierungen steuerlicher Art, finanzielle Vorteile ergeben sich aus Zuschüssen nach Denkmalrecht und aus sonstigen Förderprogrammen. a) Zuwendungen Zuwendungen können diverse Förderprogramme leisten, die nicht zwangsläufig einen Bezug zur Denkmalpflege haben müssen. Somit ist zwischen denkmalspezifischen und allgemeinen Zuwendungen zu differenzieren. Bei den Zuwendungen handelt es sich vorrangig um Darlehen und Zuschüsse. In den meisten Fällen können diese Zuwendungen auch nebeneinander für die gleiche Maßnahme erhalten werden.141 Der Denkmaleigentümer oder sonstige Veranlasser hat keinen Anspruch auf die Gewährung von Zuwendungen, es sei denn, es liegt eine Bewilligung oder eine Zusicherung vor. Zuwendungen sind bei den jeweils für die Förderung zuständigen Stellen zu beantragen. aa) Denkmalspezifische Zuwendungen Denkmalspezifische Programme fördern nur denkmalpflegerische Maßnahmen, da sie zur Erleichterung der Erhaltungspflicht bestimmt sind. Rechtsgrundlagen der denkmalspezifischen Zuwendungen sind insbesondere die DSchGe, die als Ausfluss der Kulturhoheit der Länder auch deren Förderung der Denkmäler beinhalten (vgl. z. B. §§ 35, 36 DSchG NRW, § 15 DSchG Bln). Gegenstand der Förderung können z. B. Baumaßnahmen, aber auch die Konservierung und Restaurierung oder die wissenschaftliche Forschung auf dem Gebiet der Denkmalpflege sein.142 Die Priorität bestimmt sich nach der Dringlichkeit der Ergreifung von Maßnahmen und nach den Eigenleistungen des Veranlassers.143 Die Höhe der Zuschüsse richtet sich nach den „denkmalpflegerischen Mehraufwendungen, die gerade durch die Denkmaleigenschaft bedingt sind und bei vergleichbaren Gebäuden ohne Denkmaleigenschaft nicht entstehen“144, wobei der Behörde bei der Entscheidung ein Ermessen zukommt. Die Verteilung steht zudem unter dem Vorbehalt der haushaltsrechtlichen Vorschriften der Länder und den für die Vergabe der Zuwendungen aufgestellten Richtlinien, sofern Haushaltsmittel verfügbar sind.

141

Strobl/Sieche, Denkmalschutzgesetz für Baden-Württemberg, § 6 Rn. 19; Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel H Rn. 128. 142 Haspel/Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, § 15 Erl. 2.3.1; Davydov/ Hönes/Martin/Ringbeck, Denkmalschutzgesetz Nordrhein-Westfalen, § 36 Erl. 2. 143 Kleeberg/Eberl, Kulturgüter in Privatbesitz, Rn. 172; Haspel/Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, § 15 Erl. 2.3.2. 144 Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel H Rn. 151.

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Neben den Ländern fördern auch Kommunen die Denkmalpflege, wobei es unterschiedlichste Regelungen gibt, von der Pflicht der Gemeinde zur Beteiligung an den Kosten bis zur freiwilligen Leistung. „Mit unterschiedlicher verfassungsrechtlicher Rechtfertigung“145 fördert auch der Bund mit verschiedenen Programmen die Denkmalpflege, wobei der Schwerpunkt auf Denkmalen von nationaler Bedeutung oder Welterbestätten liegt. Auch vonseiten der Europäischen Union gibt es Förderprogramme, deren finanzielle Mittel Denkmalen zugutekommen (Näheres dazu unter B. V. 1. e) Konsequenzen aus Art. 167 AEUV bzw. Art. 151 EGV, auch für den Denkmalschutz). Daneben gibt es diverse Stiftungen, die sich die Finanzierung der Denkmalpflege zur Aufgabe gemacht haben. bb) Allgemeine Zuwendungen Neben den denkmalspezifischen Förderprogrammen existieren zahlreiche Programme auf Bundes-, Länder- und Gemeindeebene, die vorrangig andere Prioritäten haben, aber auch der Kostentragung bei Erhaltungsmaßnahmen von Denkmalen dienen. Dies können z. B. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen der Bundesagentur für Arbeit, Modernisierungsprogramme für Altbauwohnungen oder Städtebauförderungsprogramme der Bundesländer sein. b) Steuervorteile Eine weitere Privilegierung infolge von Erhaltungsmaßnahmen ergibt sich aus Steuervorteilen, wobei den Zuwendungen entsprechend zwischen denkmalspezifischen und sonstigen Steuervorteilen differenziert werden kann. Das deutsche Steuerrecht gewährt in verschiedenen Steuerarten Erleichterungen, die mittelbar dem Denkmalschutz und der Denkmalpflege zugutekommen und für viele Denkmaleigentümer ein wichtiges Kriterium zur Finanzierung der denkmalpflegerischen Maßnahmen sind. aa) Denkmalspezifische Steuervorteile Im Bereich des Einkommensteuerrechts sind die §§ 7i, 10g, 11b EStG von besonderer Relevanz für Steuervorteile im Falle der Denkmalpflege. (1) § 10g EStG Nach § 10g Abs. 1 Satz 1 EStG können Aufwendungen für Herstellungs- und Erhaltungsmaßnahmen, soweit sie öffentliche oder private Zuwendungen oder et145 Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel H Rn. 174.

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waige aus diesen Kulturgütern erzielte Einnahmen übersteigen, an schutzwürdigen Kulturgütern im Inland (gemäß § 10g Abs. 1 Satz 2 EStG), die weder zur Einkunftserzielung noch zu eigenen Wohnzwecken genutzt werden, mit jährlich neun Prozent über einen Zeitraum von zehn Jahren als abzugsfähige Sonderausgaben behandelt werden. Die in § 10g Abs. 1 Satz 2 EStG genannten Kulturgüter müssen in einem den Verhältnissen entsprechenden Umfang der wissenschaftlichen Forschung oder der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden, es sei denn, dem Zugang stehen zwingende Gründe des Denkmal- oder Archivschutzes entgegen. Für die Abzugsfähigkeit der Aufwendungen muss es sich um eine von der zuständigen Denkmalbehörde als erforderlich eingestufte Maßnahme handeln, deren Durchführung entsprechend der Abstimmung erfolgte (§ 10g Abs. 1 Satz 3 EStG). Die Sonderausgabenabzüge können zudem nur geltend gemacht werden, soweit der Steuerpflichtige die schutzwürdigen Kulturgüter im jeweiligen Kalenderjahr weder zur Erzielung von Einkünften noch Gebäude oder Gebäudeteile zu eigenen Wohnzwecken nutzt und die Aufwendungen nicht bereits anderweitig abgezogen hat (§ 10g Abs. 2 Satz 1 EStG). „§ 10g hat im Zusammenspiel mit den §§ 7i und 11b EStG Bedeutung vor allem für alle Fälle der ,Liebhaberei‘, i. S. des Steuerrechts für nicht nutzbare und nicht genutzte, ertraglose Denkmäler wie Ruinen, unbewohnbare Türme, überholte technische Anlagen, Privatkapellen […]; Voraussetzung ist jeweils, dass diese Objekte zu keiner Einkunftsart gehören und die Aufwendungen bei den §§ 7i, 10f und 11b nicht berücksichtigungsfähig sind, also weder Betriebsausgaben noch Werbungskosten darstellen, […].“146 Denn § 10g EStG will für die Fälle der Baudenkmäler Steuererleichterungen schaffen, die weder zur Einkunftserzielung noch zu Wohnzwecken dienen.147 (2) §§ 7i und 11b EStG Nach den §§ 7i und 11b EStG lässt sich der Herstellungs- und Erhaltungsaufwand bei Baudenkmälern, die zu einer Einkunftsart gehören, absetzen.148 Dabei gibt es grundsätzlich weder eine Beschränkung der Höhe der Steuervorteile noch der Anzahl an Objekten (Ausnahme vgl. § 10 f Abs. 3 EStG für Gebäude mit eigengenutzten Wohnungen).149 Entscheidend ist, dass der steuerliche Vorteil nur Gebäuden und

146

Kleeberg/Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel H Rn. 228. 147 Siebenhüter, in: Herrmann/Heuer/Raupach, Einkommensteuer- und Körperschaftsteuergesetz, Band IV, § 10g EStG Anm. 2. 148 Siebenhüter, in: Herrmann/Heuer/Raupach, Einkommensteuer- und Körperschaftsteuergesetz, Band III, § 7i EStG Anm. 2; Kister in: Herrmann/Heuer/Raupach, Einkommensteuerund Körperschaftsteuergesetz, Band IV, § 11b EStG Anm. 1. 149 Kleeberg/Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel H Rn. 230.

IV. Folgen des Denkmalschutzes

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Gebäudeteilen zugute kommen kann, die bereits die Denkmaleigenschaft haben und auch im Absetzungszeitraum weiterhin besitzen.150 Diese Vorschriften begünstigen steuerlich nur notwendige Aufwendungen zur Herstellung und Erhaltung eines Baudenkmals, die somit für das Baudenkmal konkret erforderlich sind. Dies bedarf einer fachlichen Feststellung der Denkmalbehörden.151 „Herstellungsaufwand im steuerrechtlichen Sinne wird angenommen, wenn ein Gebäude durch die Art der Aufwendungen in seiner Substanz vermehrt, in seinem Wesen erheblich verändert oder über seinen bisherigen Zustand hinaus oder in seinem Gebrauchswert (z. B. Verlängerung der Gesamtnutzungsdauer) deutlich verbessert wird.“152 Erhaltungsaufwendungen verändern „die Wesensart eines Gebäudes nicht, sie erhalten es in seinem ordnungsgemäßen Zustand und kehren regelmäßig in etwa gleicher Höhe wieder; zu nennen sind insbesondere die laufende Instandhaltung und die Nachholung vernachlässigten Bauunterhalts, auch wenn dafür relativ hohe Kosten anfallen“.153 Für den Herstellungsaufwand bei Baudenkmalen kann der Steuerpflichtige nach § 7i Abs. 1 Satz 1 EStG im Jahr der Herstellung und in den folgenden sieben Jahren jeweils bis zu neun Prozent und in den folgenden vier Jahren jeweils bis zu sieben Prozent der Herstellungskosten für Baumaßnahmen, die nach Art und Umfang zur Erhaltung des Gebäudes als Baudenkmal oder zu seiner sinnvollen Nutzung erforderlich sind, absetzen. Eine sinnvolle Nutzung ist nur anzunehmen, wenn das Gebäude in der Weise genutzt wird, dass die Erhaltung der schützenswerten Substanz des Gebäudes auf die Dauer gewährleistet ist (§ 7i Abs. 1 Satz 2 EStG). § 11b Satz 1 EStG gestattet es dem Steuerpflichtigen, den Erhaltungsaufwand auf zwei bis fünf Jahre gleichmäßig zu verteilen. Im Übrigen gelten die gleichen Voraussetzungen wie bei § 7i EStG. Eine Besonderheit besteht bei der Nutzung zu eigenen Wohnzwecken für Erhaltungsaufwendungen nach § 10 f Abs. 2 EStG. Für die steuerliche Begünstigung der Aufwendungen bedarf es einer Bescheinigung der zuständigen Denkmalbehörde (vgl. § 7i Abs. 2 Satz 1 und § 11b Satz 3 EStG). Die Zuständigkeit für deren Erteilung bestimmt sich nach dem jeweiligen DSchG. Die Bescheinigung stellt einen Verwaltungsakt dar,154 der zu beantragen ist. 150 Siebenhüter, in: Herrmann/Heuer/Raupach, Einkommensteuer- und Körperschaftsteuergesetz, Band III, § 7i EStG Anm. 10; Kister in: Herrmann/Heuer/Raupach, Einkommensteuer- und Körperschaftsteuergesetz, Band IV, § 11b EStG Anm. 6. 151 Siebenhüter, in: Herrmann/Heuer/Raupach, Einkommensteuer- und Körperschaftsteuergesetz, Band III, § 7i EStG Anm. 10 und 35. 152 Kleeberg/Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel H Rn. 233. 153 Kleeberg/Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel H Rn. 234. 154 Stuhrmann, in: Bordewin/Brandt, Kommentar zum Einkommensteuergesetz, Band 3, § 7i Rn. 28.

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B. Einführung in das Denkmalrecht

Der Antragsteller hat einen Anspruch auf die Erteilung der Bescheinigung, da der Behörde kein Ermessen zukommt, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind.155 Die Denkmalbehörde hat die Voraussetzungen der Erteilung zu prüfen und die Höhe der Aufwendungen im Bescheid festzustellen.156 Diese beim Finanzamt einzureichende Bescheinigung muss das Vorliegen der steuerrechtlichen Tatbestandsmerkmale, die abstimmungsgemäße Durchführung der Maßnahmen und die Höhe der Aufwendungen bestätigen.157 Sie kann damit erst nach Abschluss der Maßnahmen erteilt werden. Für die Erteilung bedarf es der Vorlage der Rechnungen entsprechend den abgestimmten Maßnahmen, um die entstandenen Kosten zum einen dem Herstellungs- und Erhaltungsaufwand und zum anderen den jeweiligen genehmigten Arbeiten zuordnen zu können. Die Finanzämter überprüfen dann nach Vorlage der Bescheinigung die Zuständigkeit der ausstellenden Behörde, ob, wie und von wem Steuervorteile geltend gemacht werden können, wobei die Differenzierung von Erhaltungs- und Herstellungsaufwand erfolgt.158 (3) Erbschaft- und Schenkungsteuer Auf dem Gebiet der Erbschaft- und Schenkungsteuer können Denkmale zudem steuerbefreit sein. Gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 2 ErbStG sind unter bestimmten Voraussetzungen Grundbesitz oder Teile von Grundbesitz, Kunstgegenstände, Kunstsammlungen, wissenschaftliche Sammlungen, Bibliotheken und Archive steuerbefreit. (4) Weitere Steuerarten Denkmalspezifische Vorteile auf dem Gebiet des Umsatzsteuerrechts gibt es nicht für jeden Denkmaleigentümer. Steuerbefreit sind lediglich Umsätze bei bestimmten Einrichtungen des Bundes, der Länder, der Gemeinden oder der Gemeindeverbände nach § 4 Nr. 20a UStG.159 Gemäß § 32 GrStG ist die Grundsteuer für Grundbesitz oder Teile von Grundbesitz, dessen Erhaltung wegen seiner Bedeutung für Kunst, Geschichte, Wissenschaft oder Naturschutz im öffentlichen Interesse liegt, zu erlassen, wenn die er155

C 4. 156

Kleeberg, in: Kirchhof/Söhn/Mellinghoff, Einkommensteuergesetz, Band 7, § 7i Rn.

Siebenhüter, in: Herrmann/Heuer/Raupach, Einkommensteuer- und Körperschaftsteuergesetz, Band III, § 7i EStG Anm. 35. 157 Kleeberg, in: Kirchhof/Söhn/Mellinghoff, Einkommensteuergesetz, Band 7, § 7i Rn. C 1; Handzik in: Littmann/Bitz/Pust, Das Einkommensteuerrecht, Band 2, § 7i Rn. 17. 158 Stuhrmann, in: Bordewin/Brandt, Kommentar zum Einkommensteuergesetz, Band 3, § 7i Rn. 31; Kleeberg in: Kirchhof/Söhn/Mellinghoff, Einkommensteuergesetz, Band 7, § 7i Rn. C 5. 159 Schuhmann, in: Rau/Dürrwächter, Kommentar zum Umsatzsteuergesetz, § 4 Nr. 20 Rn. 46.

V. Exkurs: Internationaler Denkmalschutz

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zielten Einnahmen und die sonstigen Vorteile (Rohertrag) in der Regel unter den jährlichen Kosten liegen. Aufgrund der Denkmaleigenschaft liegt ein öffentliches Erhaltungsinteresse stets vor. Die Unrentabilität des Grundstücks muss kausale Folge des Denkmalstatus sein.160 bb) Sonstige Steuervorteile Weitere Abschreibungsmöglichkeiten nichtdenkmalspezifischer Natur sind in den §§ 7 h und 11a EStG enthalten. „Bei Maßnahmen in förmlich festgelegten Sanierungsgebieten oder städtebaulichen Entwicklungsbereichen können Herstellungskosten für Modernisierungs- und Instandsetzungsmaßnahmen i. S. des § 177 BauGB in zwölf Jahren (vor dem 31.12. 2003 begonnene Maßnahmen in zehn Jahren) abgesetzt, Erhaltungsaufwendungen gleichmäßig auf zwei bis fünf Jahre verteilt werden. Diese Vergünstigungen gehen zum Teil über die Vergünstigungen bei Baudenkmälern hinaus. […] Eine gleichzeitige Inanspruchnahme mehrerer steuerlicher Fördermöglichkeiten für dieselbe Maßnahme ist nur eingeschränkt möglich.“161 Da diese Maßnahmen nicht denkmalspezifisch gefördert werden, ist die für die Anerkennung beim Finanzamt einzureichende Bescheinigung auch nicht von der Denkmalbehörde, sondern von der zuständigen Gemeinde zu erteilen162. Außerdem gelten die allgemeinen Abschreibungsmöglichkeiten für Gebäude gemäß § 7 EStG. Spenden zugunsten der Denkmalpflege, die als besonders förderungswürdiger kultureller Zweck anerkannt ist, können gemäß § 10b EStG als Sonderausgabe begünstigt werden. Für die steuerliche Anerkennung bedarf es einer Spendenbescheinigung.163 Auch das sog. Sponsoring durch Firmen kann im Falle von Spenden (§ 10b EStG) besonders steuerlich behandelt werden.164

V. Exkurs: Internationaler Denkmalschutz Denkmalschutz findet nicht nur auf nationaler Ebene statt. Vielmehr ist er zwischenzeitlich Gegenstand internationaler Interessen, sodass im Folgenden auf die europäischen Bestrebungen des Denkmalschutzes (unter B. V. 1. Europäischer

160

Troll/Eisele, Grundsteuergesetz, § 32 Rn. 5a. Kleeberg, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel H Rn. 268. 162 Siebenhüter, in: Herrmann/Heuer/Raupach, Einkommensteuer- und Körperschaftsteuergesetz, Band III, § 7 h EStG Anm. 21. 163 Kulosa, in: Herrmann/Heuer/Raupach, Einkommensteuer- und Körperschaftsteuergesetz, Band IV, § 10b EStG Anm. 80. 164 Kleeberg/Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel H Rn. 284. 161

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B. Einführung in das Denkmalrecht

Beitrag zum Denkmalschutz) und den weltweiten Schutz des Welterbes durch die UNESCO (unter B. V. 2. UNESCO-Weltkulturerbe) geblickt werden soll. Die Untersuchung des internationalen Denkmalschutzes erfolgt in einem Exkurs, da es hierbei nur um die Feststellung von Parallelen und das Ziehen von Rückschlüssen für den Denkmalschutz auf nationaler Ebene geht. Primär bestimmt sich die in der Arbeit behandelte Fragestellung ohnehin nach deutschem Verfassungsbzw. Landesrecht.

1. Europäischer Beitrag zum Denkmalschutz a) Europa und Kultur Die europäischen Institutionen widmen sich bei Weitem nicht nur dem freien Wirtschaftsverkehr, sondern u. a. der Kultur. Als Bestandteil des Kulturerbes wird der Schutz von Denkmälern auch auf europäischer Ebene verfolgt. Bereits in der Satzung des Europarates vom 5. Mai 1949165 heißt es in Art. 1 a), dass es Aufgabe des Europarates ist, die Ideale und Grundsätze der Mitglieder, die ihr gemeinsames Erbe sind, zu schützen und zu fördern, um einen Zusammenschluss der Mitglieder zu verwirklichen. Des Weiteren wurde im Europäischen Kulturabkommen vom 19. Dezember 1954166, das auch von Deutschland ratifiziert wurde, vorgesehen, dass jede Vertragspartei geeignete Maßnahmen zum Schutz und zur Mehrung ihres Beitrags zum gemeinsamen kulturellen Erbe Europas trifft.167 In den 1970er Jahren folgten Aktionsprogramme zur Erhaltung des kulturellen Erbes.168 In den 1980er Jahren entschlossen sich die im Rat vereinigten, für Kulturfragen zuständigen Minister, die Erhaltung des architektonischen und kulturellen Erbes zu verfolgen.169 Der Grundgedanke des Schutzes des Kulturerbes wurde auch in den EG-Vertrag aufgenommen. So sieht beispielsweise Art. 3 lit. q) des EG-Vertrags170 (EGV) als Inhalt der Tätigkeit der Europäischen Union einen „Beitrag […] zur Entfaltung des Kulturlebens in den Mitgliedstaaten“ vor. 165 Gesetz über den Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zum Europarat vom 8. Juli 1950, BGBl. 1950 S. 263. 166 Bekanntmachung zu dem Europäischen Kulturabkommen vom 19. Dezember 1955, BGBl. 1955 II S. 1128. 167 Hammer, Die geschichtliche Entwicklung des Denkmalrechts in Deutschland, S. 316 f. 168 Hönes, Denkmalschutz und kulturelles Erbe in der Umweltverträglichkeitsprüfung, BayVBl. 2009, 741. 169 Entschließung über die Erhaltung des europäischen architektonischen Erbes, ABl. 1986 C 320/1; Entschließung über die Erhaltung von Kunstwerken und sonstigen Werken von kulturellem und historischem Wert, ABl. 1986 C 320/3. 170 Vertrag von Amsterdam zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union, der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften sowie einiger damit zusammenhängender Rechtsakte, ABl. 1997 Nr. C 340 vom 10. November 1997.

V. Exkurs: Internationaler Denkmalschutz

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Im eigenständigen Titel XII EGV wurde in Art. 151 EGV dieser Beitrag der Gemeinschaft zur Kultur geregelt (vorhergehend schon Art. 128 des Vertrags über die Europäische Union171). Diese Regelung ist nahezu identisch in den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union172 (AEUV) in Titel XIII unter Art. 167 AEUV übernommen worden. Lediglich die Zuständigkeiten für den Erlass von Fördermaßnahmen und Empfehlungen in Absatz 5 der Norm haben sich geändert. Die Ziele der Norm sind dagegen unverändert, sodass auch für Art. 167 AEUV auf die Kommentierung zu Art. 151 EGV zurückgegriffen werden kann. Im Folgenden werden kurz der Inhalt und der Umfang des Schutzes und der Förderung der Kultur auf europäischer Ebene durch Art. 167 AEUV dargestellt.

b) Inhalt der Kultur und Kulturpolitik Art. 167 AEUV hat einen „Beitrag der Union unter Wahrung und Förderung der Kulturvielfalt“ zum Inhalt. Gemäß Art. 167 Abs. 1 AEUV leistet die Union einen Beitrag zur Entfaltung der Kulturen der Mitgliedstaaten unter Wahrung ihrer nationalen und regionalen Vielfalt sowie gleichzeitiger Hervorhebung des gemeinsamen kulturellen Erbes. Zum Verständnis und zum Inhalt des Begriffs „Kultur“ aus unionsrechtlicher Sicht kann nicht auf das nationale Verfassungsverständnis rekurriert werden, das unter Kultur neben der Kunst auch die Bildung und Wissenschaft versteht.173 Da die Bildung und damit auch die Wissenschaft als Hochschulausbildung unionsrechtlich in den Art. 165, 166 AEUV bzw. vorhergehend in Art. 149, 150 EGV in einem eigenständigen Titel geregelt sind, werden diese Gegenstände nicht vom Kulturbegriff des Art. 167 AEUV erfasst. Eine klare Inhaltsbestimmung des Begriffs Kultur ist dennoch nicht möglich, da weder EGV noch AEUV eine Definition enthalten und eine Aufzählung von Bereichen der Kultur den Begriff nicht umschreibt, sondern ihn voraussetzt.174 Zudem ist die Begrifflichkeit dynamisch, insofern ihre Verwendung dem Wandel der Zeit unterliegt.175 Stellt man folglich zur Bestimmung des Begriffs Kultur doch auf nationale Verständnisse ab, da die nationale Kulturpolitik gegenüber der Kulturpolitik der Union ohnehin im Vordergrund steht, ist als klassischer Kulturbereich die Denkmalpflege erfasst.176 171

Vertrag über die Europäische Union, ABl. 1992 Nr. C 191 vom 29. Juli 1992. Konsolidierte Fassung des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, ABl. 2010 Nr. C 83/47 vom 30. März 2010. 173 Blanke, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, Art. 167 AEUV Rn. 3. 174 Fechner, in: von der Groeben, Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, Vorbemerkung zu Artikel 151, Rn. 17. 175 Fechner, in: von der Groeben, Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, Vorbemerkung zu Artikel 151, Rn. 17. 176 Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 167 AEUV Rn. 87, 89. 172

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B. Einführung in das Denkmalrecht

Die Europäische Union will einen Beitrag zur Entfaltung der Kulturen der Mitgliedstaaten leisten. Die Kulturpolitik soll jedoch vorrangig den Mitgliedstaaten überlassen sein, insbesondere was kulturordnungsrechtliche Inhalte betrifft.177 Im Sinne der Förderung des Zusammenwachsens der Union darf die Kulturpolitik der Mitgliedstaaten allerdings auch keinen partikularistischen Einzelgang bedeuten. Dennoch soll den nationalen und insbesondere regionalen Besonderheiten und deren Vielfalt genügend Raum belassen werden, wonach jedes Land einen eigenen kulturpolitischen Weg beschreiten kann. Folglich dient die Norm vorrangig der Regelung des Verhältnisses von Union und Mitgliedstaaten im Kultursektor. Die Union wird daher auf dem Gebiet der Kultur grundsätzlich erst tätig, wenn der jeweilige Mitgliedstaat die Aufgabe nicht hinreichend erfüllt und die Union durch Förderungsmaßnahmen dazu besser in der Lage ist. Die Kulturpolitik der Union kann auch eigene neue Strategien wählen (z. B. in Bezug auf die multilaterale Zusammenarbeit), darf sich aber nicht in Widerspruch mit der Kulturpolitik eines Mitgliedstaats setzen. Die Leistung eines Beitrags der Union hat somit unterstützende Funktion, durch die zudem ein europäisches Bewusstsein und eine europäische Identität geschaffen werden sollen.178 Subjektive Rechte des einzelnen Unionsbürgers gehen mit der Norm daher nicht einher.179 Zu den wichtigsten Bereichen auf dem Kultursektor gehören Rundfunk und Fernsehen, das Urheberrecht und der Kulturgüterschutz.180 Daneben wird vor allem der interkulturelle Austausch gefördert und unterstützt. c) Kulturelles Erbe von europäischer Bedeutung In Art. 167 Abs. 2 Spiegelstrich 2 AEUV (vorher Art. 151 Abs. 2 Spiegelstrich 2 EGV) wird als besonderer Aufgabenbereich für den Kultursektor die „Erhaltung und [der] Schutz des kulturellen Erbes von europäischer Bedeutung“ genannt. Auch in diesem Bereich fördert die Union durch ihre Tätigkeit die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten bzw. unterstützt und ergänzt erforderlichenfalls deren Tätigkeiten. Das Ziel, vorrangig materielle Hinterlassenschaften zu erhalten und zu schützen, stellt insbesondere auf den Denkmalschutz und den Kulturgüterschutz ab.181 Unter 177 Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 167 AEUV Rn. 21. 178 Fechner, in: von der Groeben, Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, Vorbemerkung zu Artikel 151, Rn. 22. 179 Blanke, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, Art. 167 AEUV Rn. 3; Fechner, in: von der Groeben, Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, Artikel 151, Rn. 10. 180 Fechner, in: von der Groeben, Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, Vorbemerkung zu Artikel 151, Rn. 33. 181 Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 167 AEUV Rn. 118; Fechner, in: von der Groeben, Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, Artikel 151, Rn. 23.

V. Exkurs: Internationaler Denkmalschutz

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kulturellem Erbe von europäischer Bedeutung sind im Kontext der Norm nicht lediglich Objekte zu verstehen, die einen unmittelbaren Bezug zu Europa haben.182 Vielmehr ist bloß ein besonderer Stellenwert des Objekts für Europa gemeint, da zu berücksichtigen ist, dass die Norm auf eine Stärkung der Einheit durch kulturelle Identität zielt, wobei die Vielfalt erhalten bleiben soll.183 Der Begriff der „Erhaltung“ gemäß Art. 167 Abs. 2 Spiegelstrich 2 AEUV bzw. Art. 151 Abs. 2 Spiegelstrich 2 EGV ist in der jeweiligen Norm nicht definiert. Unter Heranziehung der Definition in einer Entschließung der im Rat vereinigten, für Kulturfragen zuständigen Minister ist „Erhaltung“ als der Schutz der Kulturgüter vor Umwelteinflüssen und der materielle Schutz sowie die Restaurierung und Wiederherstellung solcher Gegenstände zu verstehen.184 Inhalt von „Schutz“ ist sowohl der Schutz vor Einwirkungen als auch der Schutz vor Ausfuhren von Kulturgütern.185

d) Verpflichtungen der Union in Bezug auf Kultur Die Union fördert darüber hinaus nach Art. 167 Abs. 3 AEUV (vorher Art. 151 Abs. 3 EGV) die Zusammenarbeit mit dritten Ländern und den für den Kulturbereich zuständigen internationalen Organisationen, insbesondere mit dem Europarat, um einen kulturellen Dialog zu führen. Um der Kultur übergreifend und hinreichend Beachtung zukommen zu lassen, enthält Art. 167 Abs. 4 AEUV (vorher Art. 151 Abs. 4 EGV) eine sog. Querschnittsklausel. So trägt die Union bei ihrer Tätigkeit aufgrund anderer Bestimmungen der Verträge den kulturellen Aspekten Rechnung, insbesondere zur Wahrung und Förderung der Vielfalt ihrer Kulturen. In allen politischen Bereichen soll demnach Rücksicht auf die kulturellen Interessen genommen werden.186 Hierbei besteht jedoch für die Organe der Union ein weiter Ermessensspielraum in der Abwägung mit den kulturellen Aspekten.187 Diese Rücksichtnahme wirkte sich z. B. bei der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme188 im Anhang I lit. f) dahingehend aus, dass „das kulturelle Erbe einschließlich der architektonisch wert182 Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 167 AEUV Rn. 97. 183 Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 167 AEUV Rn. 101. 184 Entschließung über die Erhaltung von Kunstwerken und sonstigen Werken von kulturellem und historischem Wert, ABl. 1986 C 320/3. 185 Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 167 AEUV Rn. 120. 186 Blanke, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, Art. 167 AEUV Rn. 15. 187 Fechner, in: von der Groeben, Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, Artikel 151, Rn. 34. 188 ABl. Nr. L 197/30 vom 21. Juli 2001.

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B. Einführung in das Denkmalrecht

vollen Bauten und der archäologisch wertvollen Schätze, die Landschaft und die Wechselbeziehungen zwischen den genannten Faktoren“ Berücksichtigung finden. Auch im Anhang II wird das „kulturelle Erbe“ aufgegriffen. e) Konsequenzen aus Art. 167 AEUV bzw. Art. 151 EGV, auch für den Denkmalschutz Auf Art. 151 EGV bzw. nunmehr Art. 167 AEUV gründen insbesondere das Rahmenprogramm zur Kulturförderung „Kultur 2000“189, welches zwischenzeitlich durch das Nachfolgeprogramm „Kultur“ (2007 – 2013) abgelöst worden ist, aber auch diverse Entschließungen der Kulturminister, Empfehlungen und Konventionen. Bereits vor dem Rahmenprogramm „Kultur 2000“ sollte das gemeinsame kulturelle Erbe z. B. durch die Restaurierung von Kulturdenkmälern und europäischen Stätten mit außergewöhnlichem historischen Wert erhalten und belebt werden.190 Das Rahmenprogramm „Kultur 2000“ fasste schließlich diverse Förderprogramme zusammen. Um einen gemeinsamen europäischen Kulturraum zu fördern, war Ziel des Programms, die Zusammenarbeit und den Austausch der Kulturen und der Kulturschaffenden zu fördern, die Vielfalt hervorzuheben und das vorhandene Wissen zu verbreiten.191 Zudem sollten der Erhalt und infolgedessen der Zugang zu Kulturerbe gefördert werden. Mit einem Finanzrahmen von 167 Mio. Euro sollte das Programm „Kultur 2000“ ab dem Jahr 2000 das einzige Programm der Gemeinschaft im Kulturbereich sein. Damit wurde für die Maßnahmen der Gemeinschaft im Kulturbereich in dem Zeitraum vom 1. Januar 2000 bis zum 31. Dezember 2004 ein einheitliches Finanzierungs- und Planungsinstrument geschaffen (vgl. Art. 1 Abs. 1 „Kultur 2000“). Das Programm wurde bis zum 31. Dezember 2006 verlängert192 und der Finanzrahmen zudem infolge der EU-Erweiterung erhöht193. Das Folgeprogramm „Kultur“ ist ein einheitliches mehrjähriges Programm für Maßnahmen der Gemeinschaft im kulturellen Bereich, das allen Kulturbereichen und allen Kategorien von Kulturakteuren offensteht (vgl. Art. 1 Abs. 1 des Programms „Kultur“). Die Laufzeit des Programms begann am 1. Januar 2007 und endet am 31. Dezember 2013. Mit einer Finanzausstattung von 400 Mio. Euro sollen der kulturelle Austausch unterstützt und eine aktive Kulturpolitik zur Erhaltung der kulturellen Vielfalt Europas gefördert werden. 189 Beschluss Nr. 508/2000/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Februar 2000, ABl. Nr. L 63/1 vom 10. März 2000. 190 Fechner, in: von der Groeben, Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, Vorbemerkung zu Artikel 151, Rn. 62. 191 Fechner, in: von der Groeben, Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, Vorbemerkung zu Artikel 151, Rn. 54. 192 Beschluss Nr. 626/2004/EG vom 31. März 2004 (ABl. Nr. L 99/3 vom 3. April 2004). 193 Beschluss Nr. 786/2004/EG vom 21. April 2004 (ABl. Nr. L 138/7 vom 30. April 2004).

V. Exkurs: Internationaler Denkmalschutz

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Neben diesen Förderprogrammen gibt es Konventionen betreffend die Kultur. Besonders hervorzuheben ist die sog. Granada-Konvention, das Übereinkommen zum Schutz des architektonischen Erbes Europas vom 3. Oktober 1985. Diese berücksichtigt, dass das architektonische Erbe Ausdruck des Reichtums und der Vielfalt des europäischen Kulturerbes ist. Der Begriff „architektonisches Erbe“ bezeichnet als ortsfeste Güter Denkmäler, Ensembles und Stätten (vgl. Art. 1 Granada-Konvention). Das Übereinkommen sieht auf der einen Seite vor, dass die Vertragsparteien diese zu schützenden Güter erfassen und Schutzmaßnahmen in Form von Rechtsvorschriften einführen. Bei Verstößen sollen sachdienliche und angemessene Gegenmaßnahmen getroffen werden können (vgl. Art. 9 GranadaKonvention). Auf der anderen Seite sollen für die Unterhaltung und Wiederherstellung des architektonischen Erbes finanzielle Unterstützungen durch die öffentliche Hand gewährt werden und steuerliche Maßnahmen zur Erhaltung des Erbes erforderlichenfalls eingeführt werden (vgl. Art. 6 Granada-Konvention). Deutschland hat die Granada-Konvention am 3. Oktober 1985 unterzeichnet und diese am 17. August 1987 ratifiziert. Mit der Konvention, die für Deutschland am 1. Dezember 1987 in Kraft trat, wird eine Politik der Denkmalpflege und des Denkmalschutzes auf europäischer Ebene verfolgt. Für die deutschen DSchGe bzw. den Gesetzgeber folgen aufgrund weitgehender Übereinstimmung keine weiteren Pflichten.194 Zum 1. Juni 2011 ist die Rahmenkonvention des Europarates über den Wert des Kulturerbes für die Gesellschaft vom 27. Oktober 1985 in Kraft getreten. Die Konvention verfolgt die Schaffung eines Teilnahmerechts am kulturellen Leben für die Bürger.195 Deutschland ist bislang nicht Unterzeichner dieser Rahmenkonvention. Das Kulturerbe soll auch Berücksichtigung nach dem Europäischen Landschaftsübereinkommen vom 20. Oktober 2000196 finden. Diese Konvention wurde allerdings bislang von Deutschland ebenfalls weder unterzeichnet noch ratifiziert. Auch die Rechtsprechung hat die besondere Bedeutung der Kultur für Europa bestätigt. So hat der EuGH der Erhaltung des nationalen historischen und künstlerischen Erbes eine besondere Bedeutung zugestanden, indem er das Erhaltungsinteresse als zwingenden Grund des Allgemeininteresses anerkannt hat, der eine Beschränkung von Grundfreiheiten rechtfertigen kann.197

194 Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel B Rn. 104. 195 Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 167 AEUV Rn. 74. 196 ETS No. 176. 197 EuGH, Urteil vom 26. Februar 1991 – Rs. C-180/89, Kommission/Italien, Slg. 1991, I709 (Rn. 20).

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B. Einführung in das Denkmalrecht

f) Schlussfolgerung Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Kultur aufgrund ihres identitätsstiftenden Charakters eine besondere Bedeutung zukommt, die von der Union in diversen Rechtsvorschriften und Entscheidungen aufgegriffen worden ist. Dennoch folgt unmittelbar aus Art. 167 AEUV kein subjektives Recht des Einzelnen auf Kultur bzw. dem darin einbegriffenen Denkmalschutz. Denn diese Regelung zielt nicht darauf ab, betroffenen Personen ein Recht einzuräumen. Gegenstand sind vielmehr das Verhältnis von Union und Mitgliedstaaten sowie die Ziele der Union. Darüber hinaus ist die Regelung nicht ohne Konkretisierung vollziehbar. Somit leitet sich daraus auch kein „Grundrecht auf Kultur“ ab.198 Laut EuGH kann sich der Bürger auf Unionsrecht berufen, wenn dieses inhaltlich unbedingt und hinreichend genau ist.199 Wenn aber, wie eben ausgeführt, dem Einzelnen kein irgendwie geartetes Recht auf Kultur zukommt, so existiert kein inhaltlich unbedingtes und hinreichend genaues Recht aus dem Unionsrecht, das er geltend machen könnte. Sowohl aus dem „Beitrag der Union unter Wahrung und Förderung der Kulturvielfalt“ gemäß Art. 167 AEUV als auch aus der sich in den DSchGen widerspiegelnden Granada-Konvention ergibt sich folglich kein unmittelbar durchsetzbares Recht des Denkmalinhabers. Damit nimmt das Unionsrecht in Bezug auf die Gewährung eines subjektiven Rechts zur Abwehr von Beeinträchtigungen eines Denkmals durch Maßnahmen in dessen Umgebung auch keinen Einfluss auf das nationale Denkmalschutzrecht. Die Anerkennung von Grundrechten in Art. 6 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) hat zwar Auswirkungen auf den Kulturbereich. Die Grundrechte betreffen aber die Freiheit der Betätigung, aus ihnen ist kein individueller Anspruch gegen die Union auf die Erhaltung und den Schutz des kulturellen Erbes von europäischer Bedeutung herzuleiten. Eine eingehende Prüfung, ob sich subjektive Rechte in Bezug auf den Denkmalschutz aus dem Unionsrecht ergeben, ist im Übrigen nicht Gegenstand dieser Arbeit.

2. UNESCO-Weltkulturerbe Kultur- und Naturgüter erhalten auch international Schutz, soweit sie als Welterbe anerkannt sind. Parallel zum nationalen Denkmalschutz wird im Folgenden dargestellt, wie der internationale Schutz beschaffen ist und welche Rechtsschutzmöglichkeiten es gibt. Hierbei gilt es zu überprüfen, ob ein Drittschutz aus dem internationalen Recht für das Welterbe vorgesehen ist. Im Vergleich mit dem nationalen 198

Ress/Ukrow, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 167 AEUV Rn. 41. 199 EuGH, Urteil vom 5. Februar 1963 – Rs. 26/62, NJW 1963, 974; EuGH, Urteil vom 23. Februar 1994 – Rs. C-236/92, NVwZ 1994, 885.

V. Exkurs: Internationaler Denkmalschutz

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Denkmalrecht der deutschen Bundesländer sollen Argumente für die Eröffnung bzw. die Ablehnung von Rechtsschutzmöglichkeiten aus dem Denkmalrecht hergeleitet werden. a) Die UNESCO Die Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur (engl.: United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, kurz: UNESCO) ist eine internationale, rechtlich selbstständige Organisation der Vereinten Nationen mit Sitz in Paris/Frankreich, die sich für Bildung, Wissenschaft und Kultur in ihren Mitgliedsstaaten einsetzt. Die UNESCO wurde am 16. November 1945 gegründet. Der Beitritt Deutschlands erfolgte am 11. Juli 1951. Vom Aufgabenbereich Kultur der UNESCO ist der Schutz und die Erhaltung des Welterbes erfasst. Welterbe meint für die Menschheit bedeutende Kultur- und Naturgüter, die durch Erfüllung bestimmter Kriterien und nach Durchlauf eines besonderen Verfahrens als Welterbe anerkannt worden sind. Zur Wahrung dieser bedeutenden Kultur- und Naturgüter haben sich diverse Staaten vertraglich verpflichtet. Inzwischen sind 190 Vertragsstaaten dem Übereinkommen zum Schutz des Kulturund Naturerbes der Welt (kurz: Welterbekonvention) beigetreten. Die Welterbekonvention wurde am 16. November 1972 verabschiedet und trat am 17. Dezember 1975 in Kraft. Die Bundesrepublik Deutschland ist dem Übereinkommen am 23. August 1976 beigetreten. Die UNESCO hat zur Entscheidungsfindung und zur strategischen Ausrichtung Gremien und Organe. Die Generalkonferenz ist das höchste Entscheidungsgremium der UNESCO, das sich alle zwei Jahre aus Vertretern der Mitgliedsstaaten zusammensetzt.200 Die Konferenz bestimmt die Ziele, Richtlinien, Programme und legt den Haushalt der UNESCO fest.201 Während der Sitzungen der Generalkonferenz der UNESCO tritt die Generalversammlung der Vertragsstaaten des Welterbe-Übereinkommens zusammen, welche das Welterbekomitee wählt (vgl. Art. 8 Abs. 1 Welterbekonvention) und die Beiträge zum Fonds für das Erbe der Welt festsetzt (vgl. §§ 17, 18 der Richtlinien für die Durchführung des Übereinkommens zum Schutz des Kultur- und Naturerbes der Welt, kurz: Richtlinien des UNESCO-Welterbes). Das Welterbekomitee der UNESCO ist das Exekutivorgan zur Umsetzung der Welterbekonvention. Hauptaufgabe des Welterbekomitees ist die Aufnahme von Kultur- und Naturerbestätten in die Welterbeliste (vgl. Art. 11 und 13 Welterbekonvention). Das Welterbekomitee setzt zudem bedrohte Welterbestätten auf die Liste des gefährdeten Erbes der Welt und ist im Extremfall für die Streichung von der Welterbeliste zuständig (zu den weiteren Aufgaben siehe § 24 der Richtlinien des 200 201

Hajnal, Guide to UNESCO, S. 33. Deutsche UNESCO-Kommission e. V., Welterbe-Manual, S. 46.

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B. Einführung in das Denkmalrecht

UNESCO-Welterbes). Das Welterbekomitee bedient sich zur Erfüllung seiner Aufgaben der weiteren Gremien ICCROM (Internationale Studienzentrale für die Erhaltung und Restaurierung von Kulturgut, engl.: International Centre for the Study of the Preservation and Restoration of Cultural Property), ICOMOS (Internationaler Rat für Denkmalpflege, engl.: International Council of Monuments and Sites) und IUCN (Internationale Union zur Erhaltung der Natur, früher: Internationale Union zur Erhaltung der Natur und der natürlichen Hilfsquellen, engl.: World Conservation Union formerly the International Union for Conservation of Nature and Natural Resources) (vgl. §§ 30 ff. der Richtlinien des UNESCO-Welterbes). b) Die Welterbe-Idee Gemäß § 7 der Richtlinien des UNESCO-Welterbes sind Ziel des Übereinkommens Erfassung, Schutz, Erhaltung und Präsentation des Kultur- und Naturerbes von außergewöhnlichem universellem Wert sowie dessen Weitergabe an künftige Generationen. Das UNESCO-Weltkulturerbe soll keine exklusive Auswahl von Höhepunkten nationaler Kulturgüter sein. Die Welterbe-Idee beabsichtigt vielmehr, das gemeinsame Menschheitserbe zu erhalten und jedem zugänglich zu machen. Daher sind Schätze aus allen Kulturkreisen erfasst. Aufgrund der Bedeutung der Objekte soll sich die gesamte Menschheit diese zurechnen können (vgl. § 4 der Richtlinien des UNESCO-Welterbes). Die UNESCO-Welterbekonvention soll das Bewusstsein einer gemeinsamen weltweiten Verantwortung für das kulturelle Erbe der Menschheit schaffen, wie sie es in der Vergangenheit bereits getan hat. Nach dem Verständnis der Welterbekonvention gehört das Welterbe nicht dem Staat, in dem es sich befindet, sondern fällt in den ideellen Besitz der Menschheit. Somit hat grundsätzlich für den Erhalt des Kulturerbes und der Kulturgeschichte die gesamte Menschheit Sorge zu tragen (vgl. Art. 6 Abs. 1 Welterbekonvention). c) Die Anerkennung als Welterbe Eine Aufnahme in die Welterbeliste erfolgt nur auf Vorschlag der Vertragsstaaten, die eine Liste über potenziell geeignetes Kultur- und Naturerbe auf ihrem Hoheitsgebiet vorzulegen haben (vgl. Art. 11 Abs. 1 Welterbekonvention). Das Welterbekomitee prüft die Erfüllung der Anforderungen an das Kultur- und Naturerbe, wobei die Anmeldungen von Kulturgütern von den beratenden Gremien ICOMOS für das Kulturerbe und IUCN für das Naturerbe beurteilt werden202. Um den außergewöhnlichen universellen Wert zu konstatieren, hat das Welterbekomitee eigene Maßstäbe festgesetzt (vgl. Art. 11 Abs. 2 Welterbekonvention). Über die Aufnahme 202 Ringbeck, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel A Rn. 182.

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in die Liste des Erbes der Welt entscheidet das UNESCO-Welterbekomitee (vgl. § 153 der Richtlinien des UNESCO-Welterbes), letztendlich bedarf die Aufnahme allerdings der Zustimmung der betreffenden Regierung (vgl. Art. 11 Abs. 3 Welterbekonvention). Das Verfahren für die Eintragung in die Welterbeliste ist in den §§ 120 ff. der Richtlinien des UNESCO-Welterbes ausführlich beschrieben. Der genaue zeitliche Ablauf und die Dauer des Verfahrens zur Anerkennung wird in § 168 der Richtlinien des UNESCO-Welterbes konkretisiert. Die Zusammenarbeit zwischen der UNESCO und der Bundesrepublik Deutschland erfolgt über das Auswärtige Amt, das eine Ständige Vertretung Deutschlands bei der UNESCO in Paris unterhält.203 Vorschläge für Welterbestätten werden in Deutschland von den Bundesländern gemacht und von der Kultusministerkonferenz in einer deutschen Vorschlagsliste zusammengefasst. d) Schutz und Erhaltung des Welterbes Mit der Anerkennung verpflichten sich die jeweiligen Regierungen zur Finanzierung der notwendigen Schutz- und Erhaltungsmaßnahmen für die auf ihrem Territorium gelegenen Welterbestätten (vgl. Art. 4 Welterbekonvention). Die anderen Vertragsstaaten tragen, soweit möglich, ebenfalls dazu bei (vgl. Art. 6 Abs. 2, Art. 7 Welterbekonvention). Art. 4 der Welterbekonvention beschreibt die Pflicht des Vertragsstaats zum Schutz des Welterbes. Danach erkennt jeder Vertragsstaat an, „dass es in erster Linie seine eigene Aufgabe ist, Erfassung, Schutz und Erhaltung in Bestand und Wertigkeit des in seinem Hoheitsgebiet befindlichen, in den Artikeln 1 und 2 bezeichneten Kultur- und Naturerbes sowie seine Weitergabe an künftige Generationen sicherzustellen. Er wird hierfür alles in seinen Kräften Stehende tun, unter vollem Einsatz seiner eigenen Hilfsmittel und gegebenenfalls unter Nutzung jeder ihm erreichbaren internationalen Unterstützung und Zusammenarbeit, insbesondere auf finanziellem, künstlerischem, wissenschaftlichem und technischem Gebiet.“ Zum weiteren Schutz des Welterbes hat der Vertragsstaat gemäß Art. 5d der Welterbekonvention geeignete rechtliche Verwaltungsmaßnahmen zu treffen, die für den Schutz und die Erhaltung erforderlich sind. Auch in Deutschland bestehen Rechtsvorschriften für den Schutz und die Erhaltung des Welterbes, obwohl es keine unmittelbare Umsetzung der Welterbekonvention gibt.204 Nach dem Beitritt Deutschlands zur Welterbekonvention ging man zunächst davon aus, dass es aufgrund der bereits getroffenen gesetzlichen Regelungen und der bestehenden Verwaltungsorganisation keines weiteren Umsetzungsgesetzes bedürfe. Daher haben die völkervertraglichen Vorschriften sowie dazugehörige Empfehlungen und Stel-

203 204

Deutsche UNESCO-Kommission e. V., Welterbe-Manual, S. 53. Deutsche UNESCO-Kommission e. V., Welterbe-Manual, S. 66 f.

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B. Einführung in das Denkmalrecht

lungnahmen lediglich indirekt Eingang in die nationalen DSchGe gefunden.205 Es gab jedoch auch Bestrebungen, ein Umsetzungsgesetz zu schaffen.206 „In nationales Recht wurde die Welterbekonvention nicht umgesetzt. In der Sache ging das Auswärtige Amt davon aus, dass mit den in der Bundesrepublik Deutschland bereits getroffenen gesetzlichen und administrativen Regelungen dem Zweck der Konvention und der ,Empfehlung über den Schutz des Kultur- und Naturerbes auf nationaler Ebene‘ [recommendation of administrative, legal and financial measures] Genüge getan war. Diese auch seinerzeit von den Ländern mitgetragene Auffassung hat die Konferenz der Ministerpräsidenten der Länder im März 2008 erneut bestätigt.“207

Auch wenn ein unmittelbares Umsetzungsgesetz der Welterbekonvention zum Schutz und zur Erhaltung nicht besteht, erfolgt ein hinreichender Schutz für Kulturund Naturgüter im nationalen Recht über denkmalschutz- und naturschutzrechtliche Regelungen. Maßgebliche Aufgabe des Welterbekomitees ist aber nicht nur die Anerkennung neuer Welterbegüter, sondern auch die fortwährende Überwachung des Schutzes und der Erhaltung (vgl. § 24 der Richtlinien des UNESCO-Welterbes). Gemäß Art. 29 der Welterbekonvention hat der Vertragsstaat in einem Bericht an die Generalkonferenz der UNESCO die von ihm erlassenen Rechts- und Verwaltungsvorschriften vorzulegen, die zur Anwendung der Welterbekonvention getroffen worden sind. Zur Überwachung des Zustandes des Welterbes sieht Art. 29 der Welterbekonvention zugleich Monitoring-Instrumente vor. Daher werden zum Schutz und zur Erhaltung sowohl eine vorbeugende als auch eine reaktive Überwachung vorgenommen. Die reaktive Überwachung wird in § 169 der Richtlinien des UNESCO-Welterbes bestimmt als „die Berichterstattung des Sekretariats, anderer Dienststellen der UNESCO und der beratenden Gremien an das Komitee über den Erhaltungszustand bestimmter Welterbegüter, die bedroht sind“. Auch die Vertragsstaaten sind aufgefordert, das Welterbekomitee auf mögliche Beeinträchtigungen des Welterbes hinzuweisen (vgl. § 172 der Richtlinien des UNESCO-Welterbes). Die umfassende Berichtspflicht wird in den §§ 199 ff. der Richtlinien des UNESCO-Welterbes konkretisiert. So werden in § 199 der Richtlinien des UNESCO-Welterbes die Vertragsstaaten aufgefordert, „der Generalkonferenz der UNESCO durch das Komitee für das Erbe der Welt Berichte über die Rechts- und Verwaltungsbestimmungen, die sie angenommen haben, sowie über andere Maßnahmen, die sie für die Anwendung des Übereinkommens getroffen haben, einschließlich des Erhaltungszustands der in ihrem Gebiet gelegenen Welterbegüter, vorzulegen“.

205

Ringbeck, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel A Rn. 184 f. 206 Antrag zur Vorlage eines Umsetzungsgesetzes für UNESCO-Welterbeübereinkommen, BT-Drs. 16/13176. 207 Deutsche UNESCO-Kommission e. V., Welterbe-Manual, S. 66 f.

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e) Unterschiede zwischen Welterbekonvention und Denkmalrecht Auch wenn sowohl Welterbekonvention als auch nationales Denkmalrecht dem Schutz und der Erhaltung dienen und die von Art. 5d der Welterbekonvention verlangten rechtlichen Regelungen mittelbar in den nationalen DSchGen enthalten sind, gibt es einige Unterschiede zwischen Welterbegütern und nationalen Kulturdenkmälern. In der Pflicht des Vertragsstaats zum Schutz des Welterbes gemäß Art. 4 Welterbekonvention besteht eine Differenz zum nationalen Denkmalschutz: Adressat der Schutzpflicht der Welterbekonvention ist der Vertragsstaat, unabhängig von der Eigentumsstellung zum Welterbe. Dabei kann sich der Vertragsstaat internationale Unterstützung zukommen lassen (vgl. Art. 19 ff. Welterbekonvention). Auf nationaler Ebene gewährleistet und verfolgt der Staat zwar den Denkmalschutz, Adressat der Schutzpflicht des nationalen Denkmalrechts ist hingegen vorrangig der jeweilige Denkmaleigentümer oder sonstige Erhaltungsverpflichtete. Der Staat kommt dem Schutz nur mittelbar über seine Behörden nach, z. B. im Rahmen der Prüfung der Baugenehmigungsvoraussetzungen (vgl. exemplarisch § 71 BauOBln), ob das Denkmalschutzrecht einem Bauvorhaben entgegensteht. Zudem erfolgt staatliche Unterstützung ggf. indirekt in Form von Steuererleichterungen (vgl. §§ 7i und 7h EStG) und Fördermitteln. Weitere Unterschiede zwischen „Welterbe“ und „Denkmal“ bestehen neben der jeweiligen Definition (vgl. Art. 1 und 2 Welterbekonvention und z. B. Art. 1 BayDSchG, § 2 DSchG Bln) in den Anforderungen für die Anerkennung (vgl. Kriterien für die Aufnahme in den §§ 77, 78 der Richtlinien des UNESCO-Welterbes bzw. Anforderungen an die Denkmaleigenschaft nach dem jeweiligen Landesdenkmalschutzgesetz, z. B. § 2 DSchG Bbg). Im Gegensatz zur Anerkennung als Welterbe (vgl. Art. 11 Absätze 1 und 3 Welterbekonvention) bedarf es nach den DSchGen für die Anerkennung als Denkmal weder eines Vorschlags noch einer Zustimmung des Staates bzw. des Eigentümers. Die Unterschiede der Schutzobjekte zeigen sich auch in ihren Definitionen: Abhängig vom jeweiligen Landesdenkmalschutzgesetz werden Denkmäler in den meisten Gesetzen als „[…] Sachen, Mehrheiten von Sachen oder Teile von Sachen […]“ definiert, „[…] an deren Erhaltung wegen ihrer geschichtlichen, wissenschaftlichen, technischen, künstlerischen, städtebaulichen oder volkskundlichen Bedeutung ein öffentliches Interesse besteht“ (vgl. § 2 Abs. 1 DSchG Bbg). Während Art. 2 der Welterbekonvention das Naturerbe definiert, nennt Art. 1 der Welterbekonvention das Kulturerbe und damit Objekte, die zugleich Gegenstand der Landesdenkmalschutzgesetze sein können. Als Kulturerbe werden bezeichnet - Denkmäler: Werke der Architektur, Großplastik und Monumentalmalerei, Objekte oder Überreste archäologischer Art, Inschriften, Höhlen und Verbindungen solcher Erscheinungsformen, die aus geschichtlichen, künstlerischen oder wis-

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B. Einführung in das Denkmalrecht

senschaftlichen Gründen von außergewöhnlichem universellem Wert (zur Begrifflichkeit siehe §§ 49 ff. der Richtlinien des UNESCO-Welterbes) sind; - Ensembles: Gruppen einzelner oder miteinander verbundener Gebäude, die wegen ihrer Architektur, ihrer Geschlossenheit oder ihrer Stellung in der Landschaft aus geschichtlichen, künstlerischen oder wissenschaftlichen Gründen von außergewöhnlichem universellem Wert sind; - Stätten: Werke von Menschenhand oder gemeinsame Werke von Natur und Mensch sowie Gebiete einschließlich archäologischer Stätten, die aus geschichtlichen, ästhetischen, ethnologischen oder anthropologischen Gründen von außergewöhnlichem universellem Wert sind. Voraussetzung eines jeden Weltkulturerbes ist danach ein außergewöhnlicher universeller Wert. § 49 der Richtlinien des UNESCO-Welterbes definiert die Voraussetzung des außergewöhnlichen universellen Wertes aus Art. 1 der Welterbekonvention: „Der außergewöhnliche universelle Wert bezeichnet eine kulturelle und/ oder natürliche Bedeutung, die so außergewöhnlich ist, dass sie die nationalen Grenzen durchdringt und sowohl für gegenwärtige als auch für künftige Generationen der gesamten Menschheit von Bedeutung ist. […]“ Bei der Gegenüberstellung der Begriffsbestimmungen von Denkmal und Weltkulturerbe ist festzustellen, dass die Definition des Denkmals nach dem jeweiligen Landesdenkmalschutzgesetz wesentlich allgemeiner und kürzer gefasst wird als die Definition des Kulturerbes nach der Welterbekonvention, die weitaus konkreter und exemplarischer ist. Aufgrund der Voraussetzungen und Zielsetzungen ist der Anwendungsbereich der Welterbekonvention allerdings enger, wodurch die Anzahl der Weltkulturerbegüter auf deutschem Boden im Vergleich zu den nationalen Denkmälern geringer ist. Beide Definitionen können jedoch auch die gleichen Objekte erfassen, da es neben den Grundsätzen von Erhaltung und Schutz trotz unterschiedlicher Formulierungen gemeinsame Schnittpunkte gibt. Die Definitionen von Denkmal und Weltkulturerbe unterscheiden sich insbesondere in der einschränkenden Voraussetzung des „öffentlichen Interesses“ bzw. des „außergewöhnlichen universellen Wertes“. Beide Voraussetzungen beabsichtigen den Schutz und die Erhaltung aus historischen, wissenschaftlichen und künstlerischen Gründen. Insofern können Schutzobjekte beide Kriterien zugleich erfüllen. Die Definition, was Denkmal sein kann, ist jedoch zunächst sehr weit gefasst und wird daher von dem engeren Korrektiv des „öffentlichen Interesses“ eingeschränkt. Von vornherein sehr eng ist die Voraussetzung des „außergewöhnlichen universellen Wertes“, die unter Heranziehung des § 49 der Richtlinien des UNESCO-Welterbes zu definieren ist. Hierbei ist festzuhalten, dass der Anwendungsbereich der Regelungen differiert, da die Zielrichtung des jeweiligen Merkmals eine andere ist. Demnach ist der Fall, dass bei einem nationalen Denkmal sowohl ein öffentliches Erhaltungsinteresse als auch ein „außergewöhnlicher universeller Wert“ anzunehmen ist, nicht die Regel.

V. Exkurs: Internationaler Denkmalschutz

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Während verständlicherweise aufgrund des Geltungsbereichs das nationale Landesdenkmalrecht nur nationale Güter mit vorwiegend nationaler Bedeutung erfasst, dient die Welterbekonvention dem Schutz und der Erhaltung von Gütern, die für die gesamte Menschheit unabhängig von Staats- und Landesgrenzen bedeutsam sind. Das öffentliche Erhaltungsinteresse der Landesdenkmalschutzgesetze, die sog. „Denkmalwürdigkeit“, dient als Korrektiv, um nicht jedes denkmalfähige Objekt als Denkmal einzustufen, sondern eine Auswahl objektiv erheblicher Sachen zu erfassen.208 Kriterien für die Erheblichkeit sind z. B. Seltenheitswert, Originalität und Integrität bei Vorliegen eines in den Gesetzen genannten Schutzgrundes. Damit ein öffentliches Interesse bejaht wird, muss die Einstufung des Objektes als Denkmal für das jeweilige Bundesland bzw. für ganz Deutschland „besonders wichtig und unverzichtbar“ sein.209 Wenn die Bedeutung des Objektes über die Landesgrenzen hinausreicht, ändert dies nichts an der Möglichkeit der Einstufung als Denkmal, sondern ermöglicht ggf. zusätzlich das Vorliegen des „außergewöhnlichen universellen Wertes“ und damit die Anerkennung als Welterbe. Dies ist auf den Anwendungsbereich der DSchGe zurückzuführen, die für die Anerkennung als Denkmal nicht eine Bedeutung für die gesamte Menschheit erfordern, wie es für den „außergewöhnlichen universellen Wert“ im Sinne des § 49 der Richtlinien des UNESCO-Welterbes gilt. Die meisten DSchGe stellen allgemein auf eine geschichtliche Bedeutung ab. Zwar wird in der Definition des „öffentlichen Interesses“ in § 2 Abs. 1 Satz 2 DSchG NRW u. a. von der Bedeutung für die „Geschichte des Menschen“ gesprochen. Diese Formulierung erlaubt aber keine grundsätzliche Gleichstellung mit der Bedeutung für die gesamte Menschheit und damit von „außergewöhnlichem universellem Wert“ und „öffentlichem Interesse“. Die Formulierung „Geschichte des Menschen“ dient zum einen der Abgrenzung zu Naturdenkmälern und deren möglicher naturgeschichtlicher Bedeutung.210 Zum anderen stellt sie auf eine orts-, regional-, landesgeschichtliche Bedeutung bis hin zur europäischen Geschichte ab.211 Selbst wenn man jedoch eine allgemeine Bedeutung des Objektes für die Weltgeschichte des Menschen annimmt,212 überschneidet sich das durch die Bedeutung für die „Geschichte des Menschen“ bestehende „öffentliche Interesse“ nur ausnahmsweise mit dem „außergewöhnlichen universellen Wert“, da auch immer Fälle von bloßer Bedeutung für die Orts- und Regionalgeschichte erfasst sind. In der Abgrenzung von „außergewöhnlichem universellem Interesse“ und 208

Viebrock, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel C Rn. 25. 209 Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel C Rn. 152. 210 Davydov/Hönes/Martin/Ringbeck, Denkmalschutzgesetz Nordrhein-Westfalen, § 2 Erl. 7.1. 211 Memmesheimer/Upmeier/Schönstein, Denkmalrecht Nordrhein-Westfalen, § 2 Rn. 35; Davydov/Hönes/Martin/Ringbeck, Denkmalschutzgesetz Nordrhein-Westfalen, § 2 Erl. 7.1. 212 Davydov/Hönes/Martin/Ringbeck, Denkmalschutzgesetz Nordrhein-Westfalen, § 2 Erl. 7.1.

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B. Einführung in das Denkmalrecht

„öffentlichem Interesse“ liegt folglich ein weiterer Unterschied zwischen Welterbe und Denkmalen nach Landesrecht. Zum besseren Schutz der Welterbegüter werden in den §§ 103 bis 107 der Richtlinien des UNESCO-Welterbes ggf. Pufferzonen in der Umgebung eines Gutes vorgesehen. Danach sollte in allen Fällen, in denen es für die angemessene Erhaltung des Gutes erforderlich ist, eine ausreichende Pufferzone vorgesehen werden (siehe § 103 der Richtlinien des UNESCO-Welterbes). Sinn und Zweck dieser Pufferzone ergeben sich aus § 104 der Richtlinien des UNESCO-Welterbes: „Zum Zwecke eines wirksamen Schutzes des angemeldeten Gutes wird eine Pufferzone als ein Gebiet definiert, das das angemeldete Gut umgibt und dessen Nutzung und Entwicklung durch ergänzende gesetzliche oder gewohnheitsrechtliche Regeln eingeschränkt sind, die einen zusätzlichen Schutz für das Gut bilden. Die Pufferzone sollte das unmittelbare Umfeld des angemeldeten Gutes, wesentliche Sichtachsen und andere Gebiete oder Merkmale umfassen, die eine wichtige praktische Rolle spielen, um das Gut und seinen Schutz zu unterstützen. Das die Pufferzone bildende Gebiet sollte von Fall zu Fall mit Hilfe angemessener Mechanismen festgelegt werden. Einzelheiten über Größe, Merkmale und genehmigte Nutzungen einer Pufferzone sowie eine die genauen Grenzen des Gutes und seiner Pufferzone ausweisende Karte sollten der Anmeldung beigefügt werden.“

Eine solche Schaffung und konkrete Ausweisung einer Pufferzone ist vom Wortlaut der Landesdenkmalvorschriften nicht erfasst und in den Landesdenkmalschutzgesetzen nicht enthalten. Zwar sehen die DSchGe einen, wenn auch unterschiedlichen, Umgebungsschutz vor (vgl. z. B. § 2 Abs. 3 DSchG Bbg und § 2 Abs. 3 DSchG SL), die ausdrückliche Ausweisung eines Gebietes zum Schutz eines Denkmals wie im Rahmen der Pufferzone nach § 103 der Richtlinien des UNESCOWelterbes wird danach jedoch nicht vorgenommen. Hierin ist ein weiterer Unterschied zwischen der Welterbekonvention und dem nationalen Denkmalschutzrecht zu sehen. Aufgrund dieser Unterschiede ist eine unmittelbare Übertragung von Rechtsgedanken der Welterbekonvention auf das nationale Denkmalrecht nur eingeschränkt möglich. Auch wenn eine bedeutende Gemeinsamkeit im Schutz und in der Erhaltung von Kulturgütern liegt und ein Objekt außerdem zugleich Denkmal und Weltkulturerbe sein kann, sind die bestehenden aufgezeigten Differenzen hinsichtlich des Verfahrens der Anerkennung, der Definitionen und des Schutzumfangs zu berücksichtigen. f) Rechtsschutz und Sanktionsmaßnahmen Im Folgenden wird dargestellt, ob und wie Rechtsschutzmöglichkeiten nach der Welterbekonvention bestehen. Bezogen auf die Frage des Drittschutzes ist zu zeigen, ob dem Eigentümer eines Welterbes ein Klagerecht zukommt, um sich gegen das Welterbe beeinträchtigende Maßnahmen in dessen Umgebung wenden zu können.

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aa) Klagerecht In dem Übereinkommen zum Schutz des Kultur- und Naturerbes der Welt selbst ist dem Wortlaut nach kein Klagerecht für den Welterbeeigentümer vorgesehen. Überhaupt enthält die Welterbekonvention keine Vorschriften über Rechtsschutzverfahren. Eine Klagebefugnis für einen Umgebungsschutz ergibt sich jedenfalls nicht aus der Welterbekonvention, obwohl diese durch eine Pufferzone neben weiteren internationalen Verträgen die Wahrung der Authentizität und Integration von Bau- und Bodendenkmälern, historischen Ensembles und ihres Umfeldes vorsieht (vgl. § 104 der Richtlinien des UNESCO-Welterbes, Anlage 3 Rn. 15 der Richtlinien des UNESCO-Welterbes und „Erklärung zur Erhaltung historischer Stadtlandschaften“ vom 10. Oktober 2005). Auch aus anderen Erklärungen, die insbesondere an den Umgebungsschutz in Form der Pufferzone anknüpfen, ergibt sich kein Klagerecht. Eine Vielzahl der Welterbestätten sind historische Stadtzentren oder liegen zumindest in städtischen Gebieten. Städte unterliegen oftmals einem gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Entwicklungsdruck. Dies kann wiederum zu einer Beeinträchtigung der Welterbestätten führen. So wird das Gesamterscheinungsbild durch neue Hochhäuser negativ beeinflusst, wenn Sichtachsen verbaut oder die Stadtsilhouette unkenntlich gemacht werden. Ebenfalls kann eine moderne Architektur das Stadtbild verändern bzw. eine großflächige Bebauung den historischen Grundriss eines Stadtzentrums beeinträchtigen. Daher hat die Generalversammlung der Vertragsstaaten der Welterbekonvention am 10. Oktober 2005 ein Welterbe-Städteprogramm verabschiedet, das auf dem Wiener Memorandum beruht. Das Wiener Memorandum wurde im Mai 2005 auf der internationalen Konferenz „Welterbe und zeitgenössische Architektur“ erarbeitet und entwickelte insbesondere den Grundgedanken der vorrangigen Erhaltung der historischen Stadtlandschaft bei der Stadtentwicklung.213 Zudem dient es der Bewertung von Eingriffen in städtisches Welterbe. Mit dem Wiener Memorandum von 2005 ist somit als Ziel für historische Stadtlandschaften festgehalten worden, dass die Erhaltung historischer Baustrukturen mit moderner Architektur und Stadtplanung zu koordinieren ist. Dabei ist der Erhaltung der Vorrang einzuräumen. Eine Veränderung der Infrastruktur soll zur Verbesserung der Lebensbedingungen und der Wirtschaftskraft beitragen, wobei die Ausmaße der Neuerungen stets Rücksicht auf die vorhandene Baustruktur zu nehmen haben. Das Welterbe-Städteprogramm beinhaltet zudem Untersuchungen, Analysen und Maßnahmen, um Altes zu schützen und zu erhalten, gleichzeitig aber Neues zu integrieren, was aufgrund der Stadtentwicklung oder des Klimawandels erforderlich ist. Hierzu werden theoretische Ansätze und praktische Erfahrungen diskutiert. 213

Deutsche UNESCO-Kommission e. V., Welterbe-Manual, S. 125.

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In der „Erklärung zur Erhaltung historischer Stadtlandschaften“ vom 10. Oktober 2005 ruft die Generalversammlung der Vertragsstaaten der Welterbekonvention Entscheidungsträger aus Politik, Stadtplanung und -entwicklung, Architekten, Konservatoren, Eigentümer, Investoren und betroffene Bürger zur Zusammenarbeit auf, um das städtische Erbe zu erhalten und dabei die Modernisierung und Entwicklung der Gesellschaft in einer kulturell und historisch sensiblen Weise zu berücksichtigen. Ziel ist es, Identität und sozialen Zusammenhalt zu stärken. Die Erklärung beinhaltet somit lediglich einen Aufruf zur Rücksichtnahme und damit zur Abwehr von Beeinträchtigungen für das Welterbe, formuliert jedoch kein Recht zum Klagen. Somit erwächst weder aus der Welterbekonvention noch aus dem vorgesehenen Umgebungsschutz ein Klagerecht. Auf die Möglichkeit der Anrufung des Internationalen Gerichtshofs wird nachfolgend gesondert eingegangen, da es sich hierbei um kein allgemeines Klagerecht handelt. bb) Sanktionsmaßnahmen bei Beeinträchtigungen Zum Schutz des Welterbes gibt es bei Beeinträchtigung des Welterbes nur wenige Sanktionsmöglichkeiten durch das Welterbekomitee. Dazu gehören die Liste des gefährdeten Erbes der Welt, die sog. „Rote Liste“ (vgl. Art. 11 Abs. IV Welterbekonvention), und die Streichung aus der Welterbeliste. Gemäß § 9 der Richtlinien des UNESCO-Welterbes erwägt das Komitee, ein in die Liste des Erbes der Welt eingetragenes Gut in die Liste des gefährdeten Erbes der Welt aufzunehmen, wenn es von ernsten und spezifischen Gefahren bedroht ist. Ist der außergewöhnliche universelle Wert des Gutes, der seine Eintragung in die Liste des Erbes begründet hat, zerstört, erwägt das Komitee, das Gut aus der Liste des Erbes der Welt zu streichen. Wie es zum Eintrag in die Liste des gefährdeten Erbes der Welt kommt, wird in den §§ 177 ff. der Richtlinien des UNESCO-Welterbes näher geregelt. Hierin finden sich die Kriterien und das Verfahren. Zur Eintragung in die Liste des gefährdeten Erbes der Welt ist gemäß § 177 der Richtlinien des UNESCO-Welterbes erforderlich, dass das fragliche Gut auf der Liste des Erbes der Welt steht, es durch ernste und spezifische Gefahren bedroht ist, zur Erhaltung des Gutes umfangreiche Maßnahmen erforderlich sind und die Unterstützung nach der Welterbekonvention beantragt worden ist. Nach Feststellung der Sachlage und des Vorliegens der Kriterien beschließt das Welterbekomitee über die Eintragung in die Liste des gefährdeten Erbes der Welt und fertigt ein Programm zur Rettung an. Ein vergleichbares Verfahren wird für die Streichung von der Welterbeliste durchgeführt (vgl. §§ 192 ff. der Richtlinien des UNESCO-Welterbes). Auch hier ist ein Beschluss des Welterbekomitees erforderlich. Zunächst kann aber immer auch moralischer Druck auf die Mitgliedsstaaten durch die Erinnerung an die von ihnen eingegangenen Verpflichtungen erzeugt werden.

V. Exkurs: Internationaler Denkmalschutz

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Dies erfolgte auch in einem deutschlandweit einzigartigen Fall. Das Dresdner Elbtal wurde im September 2004 vom Welterbekomitee zum UNESCO-Welterbe ernannt. Durch den geplanten Bau der Waldschlösschenbrücke über die Elbauen bei Dresden wurde dieser Status jedoch gefährdet, sodass das Welterbe bereits im Juli 2006 auf die Liste des gefährdeten Erbes der Welt gesetzt wurde. Das Welterbekomitee übte Druck auf die zuständigen Institutionen aus, in dem es mit der Streichung aus der Welterbeliste drohte, sofern die Waldschlösschenbrücke gebaut würde. Es gab diverse Gerichtsverfahren im Zusammenhang mit der Errichtung der Elbbrücke bei Dresden. Die Klagen bzw. Anträge der inzwischen abgeschlossenen Verfahren waren nicht nur auf Naturschutzrecht gestützt, sondern stellten auch die Frage, inwieweit Verpflichtungen gegenüber der UNESCO bei der Genehmigung der Errichtung der Brücke zu beachten sind. Ein Bürgerentscheid im Jahr 2005 befürwortete die Errichtung der Waldschlösschenbrücke. Als sich seitens der UNESCO Stimmen gegen den Bau der Brücke erhoben, beschloss der Dresdner Stadtrat zunächst einen Baustopp. Das Regierungspräsidium Sachsen forderte jedoch die Umsetzung des Bürgerentscheids, ordnete die Vornahme von Vergabeentscheidungen für die Bautätigkeiten an und drohte eine Ersatzvornahme an. Schließlich wurde auch die sofortige Vollziehung angeordnet. Dagegen wandte sich die Stadt Dresden mit einem Antrag zum Verwaltungsgericht Dresden (Beschluss vom 30. August 2006 – 12 K 1768/06)214, das dem Antrag stattgab. Das Gericht führte aus, dass zwar lediglich die Bundesrepublik Deutschland Vertragspartner des Übereinkommens zum Schutz des Kultur- und Naturerbes der Welt sei, aufgrund der verfassungsrechtlich verankerten Bundestreue jedoch auch die Bundesländer an die internationalen vertraglichen Verpflichtungen Deutschlands gebunden seien. Bei der Ausübung des der Verwaltung eingeräumten Ermessens sei daher eine völkerrechtliche Vertragsverletzung zu berücksichtigen. Zudem dürfe der Freistaat Sachsen sich nicht widersprüchlich verhalten, indem er zunächst am Antrag auf Anerkennung des Elbtals als Welterbe mitarbeite und später durch die Genehmigung der Waldschlösschenbrücke den Status des Elbtals gefährde. Das Sächsische Oberverwaltungsgericht (Beschluss vom 9. März 2007 – 4 BS 216/06)215 änderte letztinstanzlich die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Dresden dahingehend ab, dass die Stadt Dresden zur Umsetzung des Bürgerentscheids verpflichtet sei, da dem Demokratieprinzip entscheidende Bedeutung zukomme. Mangels Umsetzung der Welterbekonvention in nationales Recht entfalte der völkerrechtliche Vertrag keine Bindungswirkung für die Verwaltung. Da an der Errichtung der Brücke festgehalten wurde, beschloss letztendlich das Welterbekomitee die Streichung von der Liste des Welterbes. Im Juni 2009 wurde der Titel des Welterbes für das Dresdner Elbtal aberkannt, was den weltweit zweiten und einen in Deutschland einzigartigen, unrühmlichen Fall darstellt, in dem die Maßnahme der UNESCO den Staat nicht zum Handeln im Interesse des Schutzes und der 214 215

VG Dresden, Beschluss vom 30. August 2006 – 12 K 1768/06, juris. SächsOVG, Beschluss vom 9. März 2007 – 4 BS 216/06, juris.

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Erhaltung des Welterbes bewegen konnte. Daran zeigt sich zugleich auch die Schwäche der Liste des gefährdeten Erbes der Welt, auch wenn bislang vielfach allein durch diesen Status erfolgreich notwendige Maßnahmen zum Schutz und zur Erhaltung umgesetzt worden sind. „Der Bericht der 16. Tagung des Welterbekomitees von 1992 in Santa Fe betont ausdrücklich, dass die Liste des gefährdeten Erbes der Welt nicht als Sanktion verstanden werden soll, sondern als Anerkennung eines Zustandes (,acknowledgement of a condition‘), der Rettungsmaßnahmen erfordert, und als ein Instrument, dafür ausreichende Mittel (,resources‘) sicherzustellen. Mit der Eintragung in die Liste will das Welterbekomitee die Aufmerksamkeit der politisch Verantwortlichen und das öffentliche Interesse am Schutz der Kultur- und Naturerbestätten wecken, die durch Naturkatastrophen, Verfall, Krieg, Bauprojekte oder andere menschliche Eingriffe gefährdet und für deren Erhaltung umfangreiche Maßnahmen notwendig sind. Die Liste ist nicht Selbstzweck, sondern ein Mittel, den Staat zum Handeln und die Staatengemeinschaft zur Unterstützung zu bewegen.“216

Aus den wenigen Repressionsmöglichkeiten ergibt sich zugleich, dass kein Klageverfahren seitens der UNESCO oder des Welterbeeigentümers gegen den Vertragsstaat in der Welterbekonvention vorgesehen ist. Es verbleibt vielmehr bei einer moralischen Anklage des Staats, der seine Welterbestätten nicht hinreichend schützt und erhält. Ein Verstoß gegen die Konvention ist ein Verstoß gegen die Interessen aller Mitgliedsstaaten, woraus sich der internationale Druck durch andere Vertragsstaaten rechtfertigt. Damit geht ein Prestigeverlust des die Welterbekonvention verletzenden Vertragsstaats einher. Infolge der Streichung des Dresdner Elbtals von der Liste des Erbes der Welt kann Deutschland als weltweit zweiter Staat nun in einem Atemzug mit Oman genannt werden, der nach Verkleinerung des Wildschutzgebietes der arabischen Oryx-Antilope und wegen massiver illegaler Jagd die Streichung hinnehmen musste. cc) Anspruch auf Gutachten des Internationalen Gerichtshofs Für die Aufnahme in die Liste des gefährdeten Erbes der Welt bedarf es im Gegensatz zur Aufnahme in die Welterbeliste keines Antrags und/oder einer Zustimmung des betroffenen Staats (vgl. Art. 11 Absätze 3 und 4 Welterbekonvention). Die Antrags- bzw. Zustimmungsvoraussetzung erklärt sich daraus, dass mit der Anerkennung als Weltkulturerbe der Schutz Aufgabe der Staatengemeinschaft wird. Obwohl dies unter Berücksichtigung der staatlichen Souveränität erfolgt, kann es zu Meinungsverschiedenheiten und rechtlichen Konflikten zwischen der UNESCO und dem betroffenen Staat kommen. Im Konfliktfall kann der Staat seine gegenteilige Auffassung mitteilen und die UNESCO zur Rücknahme ihrer Entscheidung in Bezug auf eine Sanktion auffordern. Darüber hinaus ist auch ein Anrufen des Internationalen Gerichtshofs möglich. Der 216

Deutsche UNESCO-Kommission e. V., Welterbe-Manual, S. 90.

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Vertragsstaat kann entsprechend Art. 96 Abs. 2 der Charta der Vereinten Nationen von der UNESCO verlangen, vom Internationalen Gerichtshof eine Empfehlung („advisory opinion“) in Form eines Gutachtens einzuholen. Im äußersten Konfliktfall tritt der betroffene Staat von der Welterbekonvention zurück. Die UNESCO kann ihrerseits internationale Hilfe verweigern oder zurücknehmen oder andere Staaten zur Einflussnahme auffordern. Ebenso kann sich die UNESCO selbst zur Einholung einer „advisory opinion“ an den Internationalen Gerichtshof wenden. dd) Der Internationale Gerichtshof Der Internationale Gerichtshof (IGH) ist das Hauptrechtsprechungsorgan der Vereinten Nationen (Art. 92 der Charta der Vereinten Nationen, der die Bundesrepublik Deutschland am 6. Juni 1973, BGBl. II 1973 S. 430 beigetreten ist) mit Sitz in Den Haag/Niederlande (Art. 22 Abs. 1 Satz 1 Statut des IGH). Die Aufgaben des IGH und deren Wahrnehmung werden im Statut des IGH geregelt (BGBl. II 1973 S. 505). Das IGH-Statut ist für die Bundesrepublik Deutschland mit deren Aufnahme in die Vereinten Nationen am 18. September 1973 in Kraft getreten (vgl. Art. 93 Abs. 1 Charta der Vereinten Nationen). Vor dem IGH sind nur Staaten und internationale Organisationen parteifähig (vgl. Art. 34 Statut des IGH). Dabei muss es sich um Vertragsstaaten des IGH-Statuts handeln (vgl. Art. 35 Statut des IGH). Für die Zuständigkeit des IGH ist deren Anerkennung durch die Parteien erforderlich. Deutschland hat im Jahr 2008 durch die Abgabe einer Unterwerfungserklärung (BT-Drs. 16/9218) die Anerkennung erklärt. Entsprechend Art. 96 Abs. 2 der Charta der Vereinten Nationen kann bei Meinungsverschiedenheiten und Konflikten zwischen der UNESCO und einem Vertragsstaat der Welterbekonvention der IGH angerufen werden. Auf Antrag fertigt der IGH dann ein Rechtsgutachten an (Art. 65 ff. IGH-Statut). Festzuhalten bleibt, dass aufgrund der erforderlichen Parteifähigkeit keiner Privatperson als z. B. Eigentümer eines Denkmals, das zugleich Welterbe ist, Rechtsschutzmöglichkeiten zum IGH eröffnet sind. ee) Geringe Rechtsschutzmöglichkeiten Hinsichtlich der Rechtsschutzmöglichkeiten ist zu konstatieren, dass das Welterbe vom Vertragsstaat zu erhalten und zu schützen ist. Rechtsschutz besteht vor dem IGH aufgrund der Parteifähigkeit nach Art. 34 des IGH-Statuts nur für den Vertragsstaat gegenüber der UNESCO. Andere Personen können keinen Rechtsschutz vor dem IGH zum Schutz des Welterbes begehren. Im Falle einer Bedrohung eines Welterbes durch ein Bauprojekt oder sonstige Maßnahmen gilt damit: Für Vorhaben anderer Personen in der Umgebung eines Welterbes ist lediglich das nationale Recht, insbesondere Baurecht und Denkmalrecht, maßgeblich. Sofern die nationalen Vorschriften eingehalten sind, bleiben dem Staat als unmittelbarem „Hüter des Welt-

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B. Einführung in das Denkmalrecht

erbes“ keine Versagungsmöglichkeiten. Es bestehen also keine Erfolgsaussichten für Rechtsmittel, wenn das benachbarte Bauvorhaben mit dem nationalen Bau- und Denkmalrecht konform ist. Auch aus Programmen der UNESCO ergeben sich keine Rechtsschutzmöglichkeiten, selbst wenn sie sich mit dem Problem des baulichen Eingriffs in der Umgebung eines Welterbes auseinandersetzen. Anderweitige internationale Rechtsschutzverfahren sind weder von der Welterbekonvention noch vom Statut des IGH vorgesehen. Auch die Konvention zum Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten, BGBl. 1967 II 1233 ff., 1270 ff. (Ausführungsbestimmungen), 1300 ff. (Protokoll), sieht keine Verfahren an einem internationalen Gericht vor. Lediglich im Hinblick auf die Eintragung von Kulturgut kann im Falle eines Einspruchs ein Schiedsverfahren durchgeführt werden (vgl. Art. 14 der Ausführungsbestimmungen zur Konvention zum Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten). Somit bestehen Rechtsschutzmöglichkeiten für Welterbeeigentümer lediglich nach den nationalen Bestimmungen und im Konfliktfall zwischen einem Vertragsstaat und der UNESCO zum IGH. ff) Projektion auf Rechtsschutz für nationales Denkmalrecht Aus dem fehlenden Klagerecht des Welterbeeigentümers und aus den wenigen Rechtsschutzmöglichkeiten zum IGH, namentlich nur für die Vertragsstaaten der Welterbekonvention und die UNESCO zur Erstellung eines Gutachtens, lassen sich keine Argumente für Rechtsmittel im nationalen Landesdenkmalrecht ableiten. Ein Rückschluss für eine Drittklagebefugnis eines Denkmaleigentümers oder sonstiger Personen nach nationalem Landesdenkmalrecht ist zudem mangels Vergleichbarkeit von Welterbekonvention und DSchGen hinsichtlich einer Drittklage nicht zu ziehen. Dennoch zeigt sich bezüglich eines Drittschutzes erneut die maßgebliche Wirkung des Denkmalrechts neben den baurechtlichen Regelungen, wenn die Welterbekonvention bzw. die UNESCO vom jeweiligen Landesrecht eine Konkretisierung der Schutzvorschriften erwartet, wie in Art. 5d der Welterbekonvention formuliert. Es kommt somit für einen Drittschutz auf das jeweilige Landesdenkmalschutzgesetz an. g) Zusammenfassung Der internationale Schutz des Welterbes, sprich der Schutz von für die Menschheit bedeutenden Kultur- und Naturgütern, die durch Erfüllung bestimmter Kriterien und nach Durchlauf eines bestimmten Verfahrens als Welterbe anerkannt worden sind, erfolgt insbesondere durch multilaterale Maßnahmen, sofern der jeweilige Vertragsstaat nicht selbst zu ausreichendem Schutz und zur Erhaltung in der Lage ist. Repressionen bei fehlendem Schutz und mangelhafter Erhaltung sind in Form in-

V. Exkurs: Internationaler Denkmalschutz

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ternationalen Drucks möglich. Zudem kann das Welterbekomitee das gefährdete Welterbegut auf die Liste des gefährdeten Erbes der Welt setzen bzw. die Streichung von der Welterbeliste vornehmen. Rechtsschutzmöglichkeiten bestehen lediglich in beschränktem Umfang. So können sich die UNESCO oder ein Vertragsstaat der Welterbekonvention im Konfliktfall an den IGH wenden. Rechtsschutz des Welterbeeigentümers für einen Umgebungsschutz ist nur nach nationalem Recht möglich, die internationalen Übereinkommen eröffnen keine weiteren Rechtsschutzmöglichkeiten. Folglich kommt es für die Beurteilung eines Drittschutzes auf die nationalen Bestimmungen an, ohne dass von den völkerrechtlichen Verträgen unmittelbar ein Rückschluss auf entsprechende Klagerechte gezogen werden kann. Daher erfolgte die Untersuchung des internationalen Denkmalschutzes auch lediglich der Vollständigkeit halber in einem Exkurs.

C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz Fraglich ist, ob ein Denkmaleigentümer oder sonstiger Berechtigter Drittschutz aus dem jeweiligen Landesdenkmalschutzgesetz geltend machen kann, um sich gegen Maßnahmen in der Umgebung des Denkmals zu wenden, die zu einer möglichen Beeinträchtigung des Denkmals führen können. Dies betrifft insbesondere Fälle, in denen allein durch drittschützende Normen des Baurechts kein hinreichender Schutz des Denkmals vor Beeinträchtigungen zu erlangen ist. Es ist also der Frage nachzugehen, ob ein Abwehrrecht allein aus dem Denkmalrecht besteht. Ist diese zu bejahen, stellt sich die Frage, welche Voraussetzungen ein solches Abwehrrecht hat. Im Folgenden werden erst allgemeine Ausführungen zur Klagebefugnis und dem Drittschutz gemacht (C. I. Allgemeine Grundsätze zur Klagebefugnis). Das Aufzeigen geltender Grundsätze vorab soll ein tiefergehendes Verständnis für die konkrete Fragestellung schaffen, bevor die eigentliche Prüfung in Bezug auf das Denkmalrecht vorgenommen wird. Zur Frage des Drittschutzes aus dem Denkmalrecht wird das maßgebliche Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. April 2009 – 4 C 3/08 zum DSchG Rh-Pf dargestellt (C. III. Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. April 2009 – 4 C 3/08), nachdem die Argumentation der Verwaltungsgerichte und die Ansichten der Literatur vor der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts in den Blick genommen wurden (C. II. Darstellung der Argumentationen der Verwaltungsgerichte und der Ansichten der Literatur zum Drittschutz im Denkmalrecht vor dem Bundesverwaltungsgerichtsurteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08). Anschließend werden verwaltungsgerichtliche Entscheidungen und deren Begründungen sowie Stimmen in der Literatur nach dem maßgeblichen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts erläutert (C. IV. Darstellung der Argumentationen der Verwaltungsgerichte und der Ansichten der Literatur zum Drittschutz im Denkmalrecht nach dem Bundesverwaltungsgerichtsurteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08), um den Wandel bzw. die Bestätigung der Ansichten aufzuzeigen und Argumentationen aufzugreifen. Gegenstand der Untersuchung eines drittschützenden Abwehrrechts aus dem Denkmalrecht sind zunächst die Grundrechte der Art. 14 GG (C.V. Grundsätze zur Eigentumsgarantie gemäß Art. 14 GG) und Art. 19 Abs. 4 GG (C. VI. Grundsätze zur Rechtsschutzgarantie gemäß Art. 19 Abs. 4 GG) sowie die vom Bundesverwaltungsgericht hinzugezogene Regelung des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB (C. VII. Bedeutung des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB im Rahmen des Drittschutzes aus

I. Allgemeine Grundsätze zur Klagebefugnis

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dem Denkmalrecht), um deren möglichen Einfluss auf das Denkmalrecht und den Rechtsschutz zu berücksichtigen. Unter Einbeziehung des Verfassungsrechts wird sodann auf das Landesrecht rekurriert (VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts). Letztlich werden nach allgemeingültigen Ausführungen für alle Landesdenkmalschutzgesetze exemplarisch die DSchGe von Berlin, Brandenburg, Bayern und Baden-Württemberg untersucht, um zu prüfen, ob diesen Gesetzen drittschützende Wirkung in Bezug auf Denkmäler und wenn ja, unter welchen Voraussetzungen zukommt. Die Untersuchung dieser vier Landesdenkmalschutzgesetze kann als Musterbeispiel für die in den anderen DSchGen enthaltenen Regelungen angesehen werden wie noch erläutert wird.

I. Allgemeine Grundsätze zur Klagebefugnis Wer sich gegen eine Maßnahme in der Umgebung eines Denkmals wenden möchte, durch die das Denkmal beeinträchtigt wird, bedarf eines subjektiven Rechts, um klagebefugt sein zu können. Vorliegend geht es um die Frage des Bestehens eines solchen subjektiven Rechts aus dem Denkmalrecht, durch das eine Klagebefugnis begründet wird. Für die Untersuchung einer Klagebefugnis gestützt auf das Denkmalrecht werden zunächst die allgemeinen verwaltungsprozessrechtlichen Grundsätze der Klagebefugnis dargestellt. Klagebefugt sind klassischerweise Personen, die sich gegen eine an sie adressierte hoheitliche Maßnahme wenden. Bei Vorliegen eines subjektiven Rechts können aber auch Personen klagebefugt sein, an die sich die staatliche Maßnahme nicht richtet. Hier interessiert gerade der Fall, in dem der Denkmaleigentümer oder sonstige Berechtigte nicht Adressat einer hoheitlichen Maßnahme, insbesondere in Form eines Verwaltungsakts, ist. An dieser Stelle setzt die Frage nach dem sog. Drittschutz ein, der im Folgenden Näher erläutert wird.

1. Verfassungsrechtlicher Hintergrund der Klagebefugnis Bevor die allgemeinen Voraussetzungen der Klagebefugnis dargestellt werden, ist zunächst der verfassungsrechtliche Hintergrund der Klagebefugnis festzuhalten. Gemäß Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG steht demjenigen der Rechtsweg offen, der durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird. Aufgrund dieser verfassungsrechtlichen Garantie ist jedem, der durch die öffentliche Gewalt in seinen subjektiven Rechten verletzt ist, der Rechtsweg eröffnet. Grundsätzlich wird damit die Kontrolle der erlassenen bzw. nicht erlassenen Verwaltungsentscheidungen ermöglicht.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

2. Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO Der verfassungsrechtliche Grundsatz des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG schlägt sich in der Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO nieder.1 § 42 Abs. 2 VwGO gilt unmittelbar nur für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen, findet jedoch auch entsprechend für andere Klagearten zum Verwaltungsgericht Anwendung. Eine Klage ist danach nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Zudem ist die Begründetheit der Klage (ohne hier zwischen Anfechtungs- und Verpflichtungsklage zu trennen) nach § 113 VwGO ohnehin nur gegeben, soweit der Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung rechtswidrig und der Kläger in seinen Rechten verletzt ist. Wesentlich für eine zulässige und begründete, mithin erfolgreiche Klage ist somit neben weiteren Voraussetzungen ein Recht des Klägers, in dem er verletzt ist. Für die Zulässigkeit der Klage muss der Kläger geltend machen können, in seinen Rechten verletzt zu sein. Dies ist lediglich dann nicht erforderlich, soweit gesetzlich etwas anderes bestimmt ist. Die Einschränkung des Erfordernisses der Klagebefugnis hat jedoch nur einen geringen Anwendungsbereich (z. B. § 64 BNatSchG und § 12 Handwerksordnung)2 und betrifft nicht die vorliegende Konstellation, da in den Denkmalschutzgesetzen nichts anderweitig bestimmt ist. Folglich muss der am Denkmalschutz interessierte Kläger geltend machen, in seinen Rechten verletzt zu sein, wenn er sich gegen einen Verwaltungsakt, dessen Ablehnung oder dessen Unterlassung klageweise wendet. Ein Verwaltungsakt ist gemäß § 35 Satz 1 VwVfG jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Ein solcher Verwaltungsakt ist z. B. eine Baugenehmigung oder eine Abrissverfügung. Die Zulässigkeitsvoraussetzung der Klagebefugnis dient dem Ausschluss von Popularklagen.3 Damit soll verhindert werden, dass sich Personen, die gänzlich unbetroffen sind, fremder Angelegenheiten oder Interessen der Allgemeinheit annehmen und auf diese Weise die Verwaltungsgerichte überlasten.4

1

BVerwG, Urteil vom 18. April 1996 – BVerwG 11 A 86.95, BVerwGE 101, 73/81 f.; BVerwG, Urteil vom 29. April 1993 – BVerwG 7 A 3.92, BVerwGE 92, 263/264. 2 Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 14 Rn. 59; Ehlers, in: Ehlers/Schoch, Rechtsschutz im Öffentlichen Recht, § 22 Rn. 51 f. 3 Redeker/von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, § 42 Rn. 44; Schenke, Verwaltungsprozessrecht, Rn. 490. 4 Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 14 Rn. 54, 56; Sodan, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, § 42 Rn. 365; Schlette, Die Klagebefugnis – § 42 II VwGO, JURA 2004, 90.

I. Allgemeine Grundsätze zur Klagebefugnis

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a) Schlüssigkeits- und Möglichkeitstheorie Die bloße Behauptung der Verletzung eines eigenen Rechts reicht für die Klagebefugnis jedoch nicht aus.5 Welche Anforderungen an die Geltendmachung der Verletzung des subjektiven Rechts und damit an die Klagebefugnis zu stellen sind, ist Gegenstand eines Theorienstreits. Nach der sog. Schlüssigkeitstheorie ist „die schlüssige Behauptung des Klägers, dass er – und d. h. gerade er und nicht irgendein anderer – durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt werde, falls sich der Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung als objektiv rechtswidrig erweist“6, erforderlich. Nach der sog. Möglichkeitstheorie genügt es dagegen, dass die vom Kläger geltend gemachte Rechtsverletzung aufgrund des klägerischen Vorbringens als möglich erscheint.7 Eine mögliche Rechtsverletzung ist ausgeschlossen, wenn „unter Zugrundelegung des Klagevorbringens […] offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise Rechte des Klägers verletzt sein [können]“8. Mit der Rechtsprechung sowie der in der Literatur überwiegend vertretenen Auffassung ist der Möglichkeitstheorie zu folgen und die Schlüssigkeitstheorie abzulehnen, da Letztere mit dem Erfordernis des schlüssigen Vorbringens zu strenge Anforderungen an die Klagebefugnis stellt und folglich die Zulässigkeitsprüfung überfrachtet. Zudem gilt im Verwaltungsprozess im Gegensatz zum Zivilprozess der Untersuchungsgrundsatz (§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Ein schlüssiges Vorbringen des Klägers hinsichtlich einer eigenen Rechtsverletzung folgt vielmehr dem zivilprozessualen Beibringungsgrundsatz und ist damit zu weitreichend. Für die Klagebefugnis genügt damit ein Tatsachenvortrag, wonach die Verletzung eines Rechts des Klägers durch einen Verwaltungsakt, seine Ablehnung oder Unterlassung als möglich erscheint. Die Beurteilung der möglichen Rechtsverletzung bestimmt sich nach den Vorschriften des materiellen Rechts.9

5

Kopp/Schenke, VwGO, § 42 Rn. 60, 65; Ehlers, in: Ehlers/Schoch, Rechtsschutz im Öffentlichen Recht, § 22 Rn. 43; Schwerdtner, Die Klagebefugnis – Eine zu enge Sachurteilsvoraussetzung?, NVwZ 1990, 630/631. 6 Ule, Verwaltungsprozessrecht, 9. Auflage, § 33 II. 7 BVerwG, Urteil vom 20. April 1994 – 11 C 17.93, BVerwGE 95, 333/334 f. 8 BVerwG, Urteil vom 22. Februar 1994 – 1 C 24.92, BVerwGE 95, 133/134. 9 BVerwG, Urteil vom 20. April 1994 – 11 C 17.93, BVerwGE 95, 333/335.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

b) Adressatentheorie und Klagebefugnis Sonstiger Die Möglichkeit einer Rechtsverletzung und damit die Klagebefugnis ist in einem Fall stets gegeben: Der Adressat eines ihn belastenden Verwaltungsakts ist bei Erhebung einer Anfechtungsklage grundsätzlich klagebefugt.10 Dies ergibt sich aus der sog. Adressatentheorie, weil der Adressat eines rechtswidrigen Verwaltungsakts zumindest möglicherweise in seinem Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt wird.11 Die Adressatentheorie ist von Rechtsprechung und Lehre gleichermaßen akzeptiert. Insofern muss in diesen Fällen keine Prüfung der möglichen Verletzung eines subjektiven Rechts erfolgen und nicht auf eine konkrete, die Rechte des Klägers schützende Norm abgestellt werden. Für andere Klagearten gilt die Adressatentheorie jedoch nicht, da die Ablehnung oder Unterlassung eines Verwaltungsakts nicht zwangsläufig eine Grundrechtsverletzung mit sich bringt. Dies erklärt sich aus der vorrangigen Eigenart der Grundrechte als verfassungsrechtliche Abwehrrechte und nicht als Anspruchsrechte. Demnach ist bei anderen Klagearten als der Anfechtungsklage das Vorliegen einer konkreten Rechtsnorm erforderlich, die den Schutz der Rechte des Klägers verfolgt. Darüber hinaus können auch Dritte, also Personen, die zwar nicht Adressat des Verwaltungsakts, aber von diesem betroffen sind, klagebefugt sein. Voraussetzung ist, dass sie in einem eigenen Recht möglicherweise durch den Verwaltungsakt, seine Ablehnung oder Unterlassung verletzt sind. Den Dritten muss somit ein Recht aus einer öffentlich-rechtlichen Norm zukommen.12 Hierbei ist von Bedeutung, ob die jeweilige öffentlich-rechtliche Norm dem Schutz von Dritten, meist von Nachbarn, dient.13 Daher spricht man in diesem Zusammenhang von einem drittschützenden Recht oder allgemein vom Drittschutz. Insbesondere bei einem Vorgehen gegen nachbarliche Maßnahmen muss ermittelt werden, ob eine Norm eine rechtsschutzfähige Position für Dritte enthält. Denn nur bei Vorliegen eines solchen Rechts kann die Verletzung nachbarschützender Rechte geltend gemacht werden und nur dann besteht die Möglichkeit der Verletzung eines subjektiven Rechts, woraus sich die Klagebefugnis ergeben kann.

10 Kienemund, in: Brandt/Sachs, Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, M 41; Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 14 Rn. 60. 11 Sodan, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, § 42 Rn. 383; Kopp/Schenke, VwGO, § 42 Rn. 69. 12 Kopp/Schenke, VwGO, § 42 Rn. 78; Hüttenbrink, in: Kuhla/Hüttenbrink/Endler, Der Verwaltungsprozess, Kap. D Rn. 59 Fn. 285. 13 Schenke, Verwaltungsprozessrecht, Rn. 513; Happ, in: Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, § 42 Rn. 90.

I. Allgemeine Grundsätze zur Klagebefugnis

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c) Schutznormtheorie Zur Feststellung eines entsprechenden Gehalts einer Norm wird die Schutznormtheorie herangezogen. Mit der Schutznormtheorie wird anhand der Schutzrichtung einer öffentlich-rechtlichen Norm untersucht, ob diese ein subjektives Recht in sich birgt. Danach enthält eine öffentlich-rechtliche Norm ein subjektives Recht, wenn sie zumindest auch dem Schutz von Interessen Einzelner zu dienen bestimmt ist.14 Dabei sind primär einfach-gesetzliche Normen heranzuziehen, erst nachrangig ist Verfassungsrecht bei der Prüfung des subjektiven Rechts zu berücksichtigen.15 „Ein subjektives öffentliches Recht setzt also voraus, dass die jeweils in Rede stehende Rechtsnorm bei gehöriger Interpretation einen derartigen individuellen Schutzzweck aufweist.“16 Die Schutzrichtung der Norm ist anhand des Gesetzeszwecks bzw. des gesetzlichen Willens zu ermitteln. Der Schutz von Individualrechten kann ausdrücklich im Gesetz enthalten sein. Ist nicht ausdrücklich geregelt, ob eine öffentlich-rechtliche Norm subjektive Rechte beinhaltet, muss deren Schutzrichtung per Auslegung ermittelt werden. Ist eine Auslegung der Norm erforderlich, sind alle Auslegungsregeln heranzuziehen.17 Folglich ist die Norm anhand des Wortlauts, der Historie, der Systematik sowie des Sinn und Zwecks zu untersuchen, wobei die gesamte Rechtsordnung zu berücksichtigen ist. Ein subjektives Recht Dritter und damit eine nachbarschützende Funktion ergibt sich im Rahmen der Auslegung insbesondere, wenn sich „aus individualisierenden Tatbestandsmerkmalen der Norm ein Personenkreis entnehmen lässt, der sich von der Allgemeinheit unterscheidet“18. „Um den Schutzzweck einer Norm zu bestimmen, liefert ferner die Überlegung einen wichtigen Gesichtspunkt, dass die Zuerkennung eines Interessenschutzes häufig Belastungen kompensieren soll, die einer Person auferlegt werden. Das gilt insbesondere dann, wenn es um den gesetzlichen Interessenausgleich zwischen Personen geht, die in einer durch den Normgeber intendierten besonderen Beziehung zueinander stehen und insoweit eine Art rechtliche Schicksalsgemeinschaft bilden […].“19 Eine solche Schicksalsgemeinschaft ist auch zwischen einem Bauherrn und dessen Nachbarn denkbar, da beide Beschränkungen hinzunehmen haben. Somit sind für den Interessenausgleich zwischen Begünstigtem und Belastetem ebenfalls interessenschützende Rechte möglich. 14 Kopp/Schenke, VwGO, § 42 Rn. 83; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 8; Ehlers, in: Ehlers/Schoch, Rechtsschutz im Öffentlichen Recht, § 22 Rn. 41. 15 Sodan, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, § 42 Rn. 392. 16 Pietzcker, in: Depenheuer, Staat im Wort, Festschrift für Isensee, S. 577 ff./578. 17 BVerwG, Urteil vom 3. August 2000 – BVerwG 3 C 30.99, BVerwGE 111, 354/357; Kopp/Schenke, VwGO, § 42 Rn. 83. 18 BVerwG, Urteil vom 16. September 1993 – BVerwG 4 C 28.91, BVerwGE 94, 151/158. 19 Schenke, Verwaltungsprozessrecht, Rn. 501.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

Hat die Auslegung zum Ergebnis, dass die Norm lediglich öffentliche Interessen verfolgt und den Interessen Einzelner nur faktisch hilft, stellt dies einen bloßen Rechtsreflex dar, womit mangels Verfolgung subjektiver Interessen keine Klagebefugnis bestehen kann.20 Verfolgt eine öffentlich-rechtliche Norm zumindest auch den Schutz von Individualinteressen, unerheblich ob ausdrücklich geregelt oder per Auslegung ermittelbar, ist es für das Bestehen eines subjektiven Rechts auch erforderlich, dass der Kläger mit seinem subjektiven Recht nicht präkludiert ist (z. B. durch Verzicht oder Verwirkung).21 Existiert ein subjektives Recht, ist für die Möglichkeit der Rechtsverletzung durch den Verwaltungsakt, seine Ablehnung oder Unterlassung zudem erforderlich, dass der Kläger unmittelbar durch den Hoheitsakt und nicht erst durch weitere Handlung betroffen ist sowie dass eine Beeinträchtigung vorliegt, die gegenwärtig und nicht erst in der Zukunft erfolgt. Darüber hinaus ist eine gewisse räumliche Nähe zur Maßnahme erforderlich, um eine mögliche Rechtsverletzung darlegen zu können.22 d) Zusammenfassung Zusammengefasst sind Voraussetzungen für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO in den Fällen nicht vorhandener anderweitiger gesetzlicher Bestimmung ein subjektives Recht, welches konkret dem Kläger zugutekommt, und die Möglichkeit der Verletzung dieses Rechts durch die konkret von der Klage angegriffene Maßnahme in Form eines Verwaltungsakts, dessen Ablehnung oder Unterlassung. Für den Fall eines „Nichtadressaten“ ist eine hoheitliche Maßnahme mit Wirkung für Dritte erforderlich, die gegen eine Norm verstößt. Diese muss dem Dritten ein subjektives Recht einräumen und wiederum konkret personell und sachlich auf den Dritten anwendbar sein, womit die Möglichkeit von dessen Rechtsverletzung und folglich von dessen Klagebefugnis besteht.

20 Hüttenbrink, in: Kuhla/Hüttenbrink/Endler, Der Verwaltungsprozess, Kap. D Rn. 63; Redeker/von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, § 42 Rn. 52. 21 Happ, in: Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, § 42 Rn. 106 ff. 22 Kopp/Schenke, VwGO, § 42 Rn. 97 und 104.

II. Argumentationen vor dem Urteil des BVerwGs vom 21. April 2009

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II. Darstellung der Argumentationen der Verwaltungsgerichte und der Ansichten der Literatur zum Drittschutz im Denkmalrecht vor dem Bundesverwaltungsgerichtsurteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08 Im Folgenden werden Argumentationen zum denkmalrechtlichen Drittschutz getrennt nach Rechtsprechung und Literatur dargestellt, um diese bei der späteren Prüfung aufgreifen zu können. Zunächst betreffen die Ausführungen den Zeitraum vor dem 21. April 2009, dem Tag der maßgeblichen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts. Die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichtsbarkeit zur Frage der drittschützenden Wirkung des Denkmalrechts und einer damit einhergehenden Klagebefugnis war vor dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. April 2009 – 4 C 3/08 nicht einheitlich. Zwar lehnte die Mehrzahl der Verwaltungs- und Oberverwaltungsgerichte einen Drittschutz aus dem Denkmalrecht ab, es gab jedoch auch Entscheidungen, die dem Denkmaleigentümer eine Klagebefugnis allein aus dem Denkmalrecht einräumten. Die gleiche Diskrepanz zeigt sich in der Literatur. Bei der Frage der Klagebefugnis muss die Stellung des Klägers genau beachtet werden: Es ist streng zu differenzieren zwischen dem Kläger, der sich als Eigentümer eines Denkmals gegen die Maßnahme eines Dritten in unmittelbarer Umgebung wendet, und demjenigen, der als Nachbar eines Denkmals gegen eine Veränderung am Denkmal selbst bzw. in dessen Umgebung Rechtsmittel geltend macht.

1. Darstellung der divergierenden Rechtsprechung Zunächst werden Entscheidungen von Verwaltungs- und Oberverwaltungsgerichten aus der Zeit vor dem 21. April 2009 dargestellt, die einen Drittschutz aus dem Denkmalrecht ablehnten, da sie zahlenmäßig gegenüber gerichtlichen Entscheidungen, die einen Drittschutz bejahten, überwiegen. Letztere Entscheidungen werden im Anschluss aufgeführt. a) Rechtsprechung, die Drittschutz ablehnt Bereits in den 1970er Jahren stellte der VGH Baden-Württemberg mit Urteil vom 1. Oktober 1975 – IX 287/75 fest, dass die „Vorschriften über den Schutz der Umgebung von eingetragenen Kulturdenkmalen […] nur dem öffentlichen Interesse an der Erhaltung des Erscheinungsbilds eines Kulturdenkmals für die Allgemeinheit

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

[dienen]“23. Einen „Schutz des Interesses der Eigentümer an der Erhaltung eines ,Verkehrswerts‘ von Baudenkmalen“24 verfolgten die Normen des Denkmalrechts nicht. Aus dem einfachgesetzlich vorgesehenen Umgebungsschutz erwuchs nach Ansicht des VGH Baden-Württemberg keine Befugnis der Denkmaleigentümer zur Verfolgung eines eigenen Erhaltungsinteresses. In einem vom Bayerischen VGH entschiedenen Fall (Beschluss vom 2. Februar 1976 – Nr. 286 I 75)25 wurde ebenfalls das vom BayDSchG verfolgte öffentliche Interesse und darüber hinaus die Zuständigkeit der Denkmalschutzbehörden für die Umsetzung des DSchGes betont, wenn auch der Sachverhalt sich dahingehend zur vorgenannten Entscheidung des VGH Baden-Württemberg unterscheidet, dass der Kläger (bzw. Antragsteller) weder Eigentümer eines Denkmals noch eines sonstigen Grundstücks in der Umgebung des von Abbruch- und Neubaumaßnahmen bedrohten Denkmals war. Das Gericht lehnte den Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO des „Klägers“ (als solcher im Beschluss bezeichnet) mangels Klagebefugnis ab. Eine Verletzung eigener Rechte des Klägers sei unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt denkbar, denn zum einen könnten baurechtliche Nachbarrechte ohne Eigentümerstellung oder sonstige dingliche Berechtigung an einem Grundstück im Einwirkungsbereich der Maßnahmen nicht verletzt sein. Zum anderen seien auch Rechte des einzelnen Staatsbürgers aus dem Denkmalschutzrecht ausgeschlossen. „Die hier unter Umständen einschlägigen Bestimmungen des Gesetzes zum Schutze und zur Pflege der Denkmäler (Denkmalschutzgesetz – DschG –) vom 25.6. 1973 (GVBl. S. 328), die Pflichten zur Erhaltung von Baudenkmälern einschließlich sogenannter Ensembles begründen (Art. 4 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 bis 3 DSchG), Grundsätze für die Nutzung von Baudenkmälern normieren (Art. 5 DSchG) und die Beseitigung von Baudenkmälern einem Erlaubnisvorbehalt unterwerfen (Art. 6 DSchG), sind ausschließlich wegen des an der Erhaltung und sinnvollen Nutzung von Baudenkmälern bestehenden öffentlichen Interesses erlassen und begründen keine Rechtsansprüche des einzelnen Staatsbürgers auf die Erhaltung von Baudenkmälern. Der Vollzug des Denkmalschutzgesetzes ist Aufgabe der Denkmalschutzbehörden und der Bauaufsichtsbehörden (siehe Art. 11 DSchG und Art. 6 Abs. 3 DSchG i.V.m. Art. 82 ff. und Art. 77 ff. BayBO). Dagegen kommt dem einzelnen Staatsbürger weder auf Grund des Denkmalschutzgesetzes noch auf Grund anderer Rechtsvorschriften eine Rechtsposition zu, kraft deren er die zuständigen Denkmalschutz- und Bauaufsichtsbehörden im Wege der verwaltungsgerichtlichen Klage zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben aus dem Denkmalschutzgesetz anhalten könnte.“26 Darüber hinaus ergäben sich auch aus den Grundrechten keine subjektiven Rechte „auf Erhaltung einer bestimmten historisch gewachsenen städtebaulichen Umgebung“27. 23 24 25 26 27

VGH BaWü, Urteil vom 1. Oktober 1975 – IX 287/75, ESVGH 26, 121. VGH BaWü, Urteil vom 1. Oktober 1975 – IX 287/75, ESVGH 26, 121/126. BayVGH, Beschluss vom 2. Februar 1976 – Nr. 286 I 75, BayVBl. 1976, 239. BayVGH, Beschluss vom 2. Februar 1976 – Nr. 286 I 75, BayVBl. 1976, 239/240. BayVGH, Beschluss vom 2. Februar 1976 – Nr. 286 I 75, BayVBl. 1976, 239/240.

II. Argumentationen vor dem Urteil des BVerwGs vom 21. April 2009

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Die Einstufung des Denkmalrechts als Normen mit lediglich öffentlich-rechtlicher Zielsetzung ist auch der Entscheidung des VGH Kassel, Beschluss vom 17. Dezember 1984 – 4 N 2918/8428 zu entnehmen. Das Gericht versagte den Antragstellern in einem Normenkontrollverfahren gegen einen Bebauungsplan die Antragsbefugnis, weil selbst infolge einer denkmalrechtlichen Unterschutzstellung das Eigentum an einer Wohnung, auf die sich ebenfalls die Denkmaleigenschaft erstreckt, „als Anknüpfungspunkt nicht ausreicht“29. Weiterhin lehnte der VGH Kassel in seinem Urteil vom 7. Januar 1986 – 2 UE 2855/8430 subjektive Rechte aus dem Denkmalschutzrecht ab und betonte das lediglich öffentliche Interesse am Denkmalschutz. Bei der Klägerin handelte es sich um eine evangelische Kirchengemeinde, in deren Eigentum sich ein Grundstück mit denkmalgeschützter Kirche und Pfarrhaus befand. In einer Entfernung von etwa 120 m sollte eine 110-kV-Bahnstromleitung errichtet werden. Der VGH entschied, dass die „als öffentliche Interessen wahrzunehmenden Belange des Denkmalschutzes […] nicht gleichzeitig auch als Privatbelange des Eigentümers eines betr. Kulturdenkmals angesehen werden und von diesem selbständig als eigener Belang neben den Belangen der Denkmalschutzbehörde erhoben werden [können]. Dies folgt daraus, dass die Denkmalschutzbehörde hinsichtlich der Wahrung denkmalschutzrechtlicher Belange allein und ausschließlich zuständig ist.“31 Auch könne die Klägerin keine Verletzung des Abwägungsgebots hinsichtlich des Denkmalschutzrechts geltend machen, da es sich dabei um öffentliche Belange handele. Da des Weiteren auch unter Wahrung denkmalschutzrechtlicher Belange der Eingriff in das Eigentum der Klägerin bestehen bliebe, kann sie als Eigentümerin des durch die Planfeststellung mit enteignender Wirkung betroffenen Grundstücks die Verletzung des Abwägungsgebots auch nicht mit der Begründung geltend machen, öffentliche Belange seien nicht hinreichend beachtet worden. „Die Klägerin kann schließlich auch nicht mit Erfolg rügen, die Bekl. hätte zumindest im Bereich der Kulturdenkmäler Kirchberg und Pfarrhof eine Verkabelung der Bahnstromleitung vornehmen müssen. Insoweit macht die Kl. nämlich keine Verletzung eigener Rechte geltend, sondern nimmt öffentliche (denkmalschutzrechtliche) Interessen wahr.“32 In einem vom OVG Nordrhein-Westfalen (Beschluss vom 25. April 1989 – 12 B 2614/88)33 entschiedenen Fall, in dem sich der Antragsteller als Eigentümer einer denkmalgeschützten Schlossanlage und von Teilen eines angrenzenden Waldes gegen die Zulassung bergrechtlicher Betriebspläne wandte, gestand das Gericht dem Antragsteller zwar eine Antragsbefugnis aufgrund einer potenziellen Bedrohung durch Bergschäden seines grundrechtlich geschützten Eigentums zu, erkannte aber 28 29 30 31 32 33

VGH Kassel, Beschluss vom 17. Dezember 1984 – 4 N 2918/84, BRS 42 Nr. 33. VGH Kassel, Beschluss vom 17. Dezember 1984 – 4 N 2918/84, BRS 42 Nr. 33. VGH Kassel, Urteil vom 7. Januar 1986 – 2 UE 2855/84, NVwZ 1986, 680. VGH Kassel, Urteil vom 7. Januar 1986 – 2 UE 2855/84, NVwZ 1986, 680/682. VGH Kassel, Urteil vom 7. Januar 1986 – 2 UE 2855/84, NVwZ 1986, 680/683. OVG NRW, Beschluss vom 25. April 1989 – 12 B 2614/88, DVBl. 1989, 1013.

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keine schützenswerten eigenen Belange des Antragstellers. Auch das OVG Nordrhein-Westfalen betonte das ausschließlich öffentliche Interesse des Denkmalschutzes. Da bereits kein Anspruch auf die Unterschutzstellung bestehe und diese ohnehin nur Belastungen mit sich bringe, würde als Konsequenz der Unterschutzstellung auch das Eigentumsrecht nicht dahingehend erweitert, dass dem Denkmaleigentümer Abwehrrechte aus dem Denkmalschutzrecht erwachsen. „Die Unterschutzstellung von Denkmälern, insbesondere von Baudenkmälern, verschafft dem einzelnen Eigentümer keine materielle Rechtsposition. Die Unterschutzstellung erfolgt vielmehr ausschließlich im öffentlichen Interesse (vgl. im Einzelnen OVG NW, Urteil vom 16. Dezember 1987 – 11 A 2015/84). Private Interessen der Grundeigentümer, seien sie ideeller oder wirtschaftlicher Art, können eine Unterschutzstellung weder allein noch im Zusammenhang mit öffentlichen Belangen rechtfertigen. Die Unterschutzstellung ist im Gegenteil ein den Eigentümer belastender Verwaltungsakt, weil sie für ihn Pflichten und Belastungen zur Folge hat (vgl. die §§ 8 bis 10 DSchG NW). Das Eigentumsrecht des Ast. wird demnach durch die Denkmaleigenschaft von Schloss Cappenberg nicht ,angereichert‘. Einwirkungen des Bergbaus, die der Ast. kraft seines Eigentumsrechts nicht abwehren kann, muss er danach auch dann hinnehmen, wenn sie aus Gründen des Denkmalschutzes als bedenklich erscheinen mögen.“34 Inhaltlich an vorgenannte Entscheidung anknüpfend versagte auch ein anderer Senat des OVG Nordrhein-Westfalen mit Beschluss vom 9. Juni 1989 – 7 B 745/89 einem Eigentümer einer von ihm bewohnten, denkmalgeschützten Burganlage im Außenbereich, der sich gegen die Genehmigung einer Kläranlage in einem Abstand von 112 m wandte, subjektive Rechte aus dem Denkmalschutz.35 Vielmehr konkretisierte das Gericht die Ablehnung der Anreicherung des Eigentumsrechts nicht nur durch die Unterschutzstellung, sondern auch infolge vorgenommener Erhaltungsinvestitionen. „Insbesondere ist die Erwägung des Ast. unzutreffend, ihm stünden deshalb denkmalrechtlich begründete subjektive Abwehransprüche zu, weil er im Interesse des Denkmalschutzes Erhaltungsinvestitionen getätigt habe. Dadurch, dass ein Bürger seinen öffentlichrechtlichen Verpflichtungen zur Denkmalerhaltung nachkommt, vermag er den Schutzzweck des Denkmalrechts nicht zu privatisieren. Die diesbezügliche Argumentation des Ast. vermengt die rechtlichen Ebenen: Der Pflicht des Denkmaleigentümers zur Erhaltung seines Denkmals korrespondieren nicht ,spiegelbildliche Einflussmöglichkeiten und Abwehransprüche‘, sondern Ansprüche auf öffentliche Mittel und steuerliche Erleichterungen. Inwieweit dem Denkmaleigentümer Abwehransprüche gegen ein Bauvorhaben seines Nachbarn zustehen, beurteilt sich allein nach den maßgeblichen baurechtlichen Vorschriften; den Normen des Denkmalrechts kommt eine drittbezogene Schutzrichtung

34 35

OVG NRW, Beschluss vom 25. April 1989 – 12 B 2614/88, DVBl. 1989, 1013/1015. OVG NRW, Beschluss vom 9. Juni 1989 – 7 B 745/89, NVwZ-RR 1989, 613.

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nicht zu mit der Folge, dass sie den Inhalt des Rücksichtnahmegebots nicht beeinflussen.“36 Das OVG Berlin verneinte mit Beschluss vom 29. Oktober 1991 – 2 S 23.9137 die Antragsbefugnis von Antragstellern, die in unmittelbarer Nähe des vom Abriss bedrohten Baudenkmals (Lenin-Denkmal) bzw. weit entfernt wohnten. Ebenso wie kein Anspruch des Einzelnen auf Unterschutzstellung bestehe, da die Unterschutzstellung allein im öffentlichen Interesse erfolge, gebe es auch keinen Anspruch des Einzelnen auf Abwehr der Beseitigung eines Denkmals. Der Denkmalschutz liege im Interesse der Allgemeinheit. „Das hat zur Folge, dass ein einzelner im Verwaltungsstreitverfahren prinzipiell weder die Unterschutzstellung als Baudenkmal erwirken noch die Zustimmung oder das Einverständnis zu dessen Beseitigung oder Veränderung mit der Begründung verhindern kann, die Behörde habe bei ihrer Entscheidung die materielle Qualifikation als Baudenkmal oder dessen Bedeutung als Baudenkmal fehlerhaft beurteilt. Mit einem derartigen Rechtsschutzbegehren würde der einzelne als Angehöriger der interessierten Allgemeinheit auftreten und damit eine gemäß § 42 Abs. 2 VwGO unzulässige Popularklage erheben.“38 Anders könne der Fall höchstens zu beurteilen sein, wenn „der Dritte in einer qualitativ über die Betroffenheit der Allgemeinheit hinausgehenden, spezifischen rechtlichen Beziehung zu der betreffenden Anlage stehen“ würde.39 Dies schied in dem Fall aus, da es sich um ein Standbild auf einem Platz inmitten einer Hauptverkehrsstraße handelte. Ebenso unter Verweis auf die lediglich im öffentlichen Interesse erfolgende Unterschutzstellung und ohne Unterscheidung in Bezug auf die Beziehung des Antragstellers zum Denkmal lehnte das OVG Saarland mit Beschluss vom 26. Juni 1992 – 2 W 7/9240 Abwehrrechte des Denkmaleigentümers gegen ein benachbartes Bauvorhaben infolge der Unterschutzstellung aus dem Denkmalschutzrecht ab. „Für die Rechtsstellung der Antragsteller unerheblich ist es schließlich, ob das Vorhaben des Beigeladenen mit den denkmalschutzrechtlichen Vorschriften zu vereinbaren ist. Die Unterschutzstellung eines Gebäudes nach den Vorschriften des Denkmalschutzrechts erfolgt allein im öffentlichen Interesse und vermittelt Dritten, insbesondere auch dem Gebäudeeigentümer, keine subjektiven Rechte […].“41 Mit Beschluss vom 13. September 1996 – 3 B 111/9642 entschied das OVG Frankfurt (Oder), dass insbesondere die Regelung zum Umgebungsschutz im DSchG Bbg ausschließlich im öffentlichen Interesse bestehe und einem Denkmaleigentümer kein subjektives Abwehrrecht verleihe, um nachbarliche Bauvorhaben zu verhin36 37 38 39 40 41 42

OVG NRW, Beschluss vom 9. Juni 1989 – 7 B 745/89, NVwZ-RR 1989, 613. OVG Berlin, Beschluss vom 29. Oktober 1991 – 2 S 23.91, BRS 52 Nr. 233. OVG Berlin, Beschluss vom 29. Oktober 1991 – 2 S 23.91, BRS 52 Nr. 233. OVG Berlin, Beschluss vom 29. Oktober 1991 – 2 S 23.91, BRS 52 Nr. 233. OVG Saarland, Beschluss vom 26. Juni 1992 – 2 W 7/92, juris. OVG Saarland, Beschluss vom 26. Juni 1992 – 2 W 7/92, juris Rn. 5. OVG Frankfurt (Oder), Beschluss vom 13. September 1996 – 3 B 111/96, LKV 1998, 72.

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dern. „Denn diese Vorschrift soll die Umgebung eines Denkmals, soweit sie für dessen Erscheinungsbild, Erhaltung, Wirkung, Erschließung oder die wissenschaftliche Forschung von erheblicher Bedeutung ist, vor Veränderungen bewahren, die die Substanz und das Erscheinungsbild des Denkmals beeinträchtigen. Der Umgebungsschutz setzt eine Unterschutzstellung voraus, wobei für eine mit dem Ziel der Unterschutzstellung erhobene Klage nicht einmal der Eigentümer klagebefugt ist (vgl. BVerwG, Buchholz 406.39, Denkmalschutzrecht, Nr. 5 = NVwZ 1992, 1197). Erst recht nichts anderes kann für den bloßen Umgebungsschutz gelten, mit dem nicht einmal – im Gegensatz zur Unterschutzstellung selbst, die z. B. steuerliche Vergünstigungen für den Eigentümer des Denkmals vorsehen kann – bestimmte Vergünstigungen verbunden sind.“43 Der gleichen Auffassung in Bezug auf die Unterschutzstellung und deren Wirkung war auch das OVG Berlin in seinem Beschluss vom 18. Juli 2001 – 2 S 1/0144. In dem Fall war die Antragstellerin Eigentümerin eines Grundstücks mit einer 750 Jahre alten denkmalgeschützten Dorfkirche und einem zugehörigen Friedhof, die sich gegen eine Baugenehmigung für einen Baumarkt, einen Möbelmarkt und weitere Läden auf dem benachbarten Grundstück wandte. Das OVG Berlin verneinte drittschützende Abwehrrechte aus dem Denkmalschutzrecht, da dieses lediglich öffentliche Interessen verfolge. „Den Normen des Denkmalschutzrechts kommt eine drittbezogene Schutzwirkung nicht zu, […]. Die Unterschutzstellung erfolgt ausschließlich im öffentlichen Interesse an der Erhaltung und Nutzung eines Objekts. Der Pflicht des Denkmaleigentümers zur Erhaltung seines Denkmals steht spiegelbildlich kein individual-rechtlicher Abwehranspruch gegenüber, sondern lediglich ein Anspruch auf öffentliche Mittel und steuerliche Erleichterungen (vgl. Stich, BauR 2001, 575 [578]; OVG Münster, NVwZ-RR 1989, 614 = BRS 49 Nr. 146). Der Schutz der unmittelbaren Umgebung eines Denkmals vor baulichen Anlagen, die das Erscheinungsbild des Denkmals wesentlich beeinträchtigen (§ 10 BerlDSchG), ist Aufgabe der zuständigen Behörde, die sie allein im öffentlichen Interesse wahrzunehmen hat.“45 In einem vom OVG Lüneburg mit Urteil vom 15. Mai 2003 – 1 KN 69/0246 als unzulässig erkannten Normenkontrollantrag wandten sich die Antragsteller als Eigentümer eines denkmalgeschützten Gebäudes gegen einen an ihr Grundstück heranrückenden Bebauungsplan, bei dessen Umsetzung das Erscheinungsbild des Denkmals beeinträchtigt werde. Das Gericht lehnte die Normenkontrollantragsbefugnis der Antragsteller ab, da das Denkmalrecht allein das öffentliche und kein subjektives Interesse verfolge. „Denkmale sind nämlich im Grundsatz allein im Allgemeininteresse zu erhalten und nicht im individuellen (vgl. OVG Lüneburg, Urt. 43

OVG Frankfurt (Oder), Beschluss vom 13. September 1996 – 3 B 111/96, LKV 1998, 72/

44

OVG Berlin, Beschluss vom 18. Juli 2001 – 2 S 1/01, NVwZ-RR 2001, 722. OVG Berlin, Beschluss vom 18. Juli 2001 – 2 S 1/01, NVwZ-RR 2001, 722/725. OVG Lüneburg, Urteil vom 15. Mai 2003 – 1 KN 69/02, juris.

73. 45 46

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v. 5.9.1985 – 6 A 104/83, BRS 44 Nr. 118; vgl. auch Schmaltz/Wiechert, Niedersächsisches Denkmalschutzgesetz, Kommentar, § 8 Rdnr. 13 sowie Große-Suchsdorf/Lindorf/Schmaltz/Wiechert, NBauO, 7. Aufl., § 53 Rdnr. 17). Demgemäß hat der Eigentümer eines Baudenkmals grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass benachbarte Vorhaben den Denkmalwert seines Gebäudes nicht schmälern.“47 In der Entscheidung vom 17. November 2006 – 7 ME 62/0648 setzte sich das OVG Lüneburg mit einer Beschwerde auseinander, die sich gegen einen Beschluss des VG Stade (Beschluss vom 28. Februar 2006 – 2 B 69/06) richtete, wonach die Aussetzung der sofortigen Vollziehung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für Windkraftanlagen abgelehnt worden war. Der Antragsteller ist Eigentümer eines denkmalgeschützten Gutshofes und umgebenden Gartens, der von der nächstgelegenen Windkraftanlage 550 m entfernt liegt. Das VG Stade begründete die Ablehnung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers damit, dass „der Denkmalschutz allein im öffentlichen Interesse liege und auch der Eigentümer eines Baudenkmals nicht befugt sei, Denkmalschutzbelange gerichtlich geltend zu machen“49. Dem pflichtete das OVG Lüneburg mit seinem Beschluss vom 17. November 2006 bei und führte aus, „dass das Recht des Denkmalschutzes Kulturdenkmäler ausschließlich im kulturstaatlichen Allgemeininteresse erhalten will, nicht aber im individuellen Interesse einzelner. Der Eigentümer eines Baudenkmals hat keinen Anspruch darauf, dass die Behörde Bauten in seiner Nachbarschaft aus denkmalschutzrechtlichen Gründen verhindert (Schmaltz/ Wiechert, NDSchG, Rn. 13 zu § 8). […]. Das gilt auch dann, wenn der Eigentümer im Interesse des Denkmalschutzes Erhaltungsinvestitionen getätigt hat. Denn dadurch, dass er seiner öffentlichrechtlichen Erhaltungs- und Instandsetzungspflicht nach § 6 Abs. 1 NDSchG nachkommt, vermag er den Schutzzweck des Denkmalrechts nicht zu ,privatisieren‘ (OVG Münster, Beschl. v. 9. Juni 1989 – 7 B 745/89 –, zitiert nach Beck online). Das bedeutet, dass der Antragsteller darauf gestützte Abwehransprüche nach § 42 Abs. 2 VwGO nicht geltend machen kann.“50 Bezugnehmend auf den vom OVG Lüneburg entschiedenen Normenkontrollantrag (Urteil vom 15. Mai 2003 – 1 KN 69/02) lehnte auch der VGH Baden-Württemberg mit Urteil vom 27. September 2007 – 3 S 882/0651 einen Normenkontrollantrag mangels Antragsbefugnis als unzulässig ab. Die Antragstellerin wandte sich als Eigentümerin eines Grundstücks, auf dem sich zum Teil eine denkmalgeschützte Burganlage befindet, gegen die Ausweisung eines Wohngebiets durch einen Bebauungsplan, der das Grundstück der Antragstellerin jedoch nicht erfasst. Nach Auffassung des VGHs Baden-Württemberg ergibt sich aus der Denkmaleigenschaft keine Antragsbefugnis, da das materielle Denkmalrecht für die Antragstellerin keine 47 48 49 50 51

OVG Lüneburg, Urteil vom 15. Mai 2003 – 1 KN 69/02, juris Rn. 17. OVG Lüneburg, Beschluss vom 17. November 2006 – 7 ME 62/06, juris. OVG Lüneburg, Beschluss vom 17. November 2006 – 7 ME 62/06, juris Rn. 6. OVG Lüneburg, Beschluss vom 17. November 2006 – 7 ME 62/06, juris Rn. 11. VGH BaWü, Urteil vom 27. September 2007 – 3 S 882/06, juris.

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Abwehrrechte vorsehe. „Ein subjektives Recht auf Denkmalschutz und Denkmalpflege folgt weder aus Art. 3c Abs. 2 der Landesverfassung noch aus der einfachrechtlichen Vorschrift des § 2 Abs. 1 DSchG (Strobl/Majocco/Sieche, Denkmalschutzgesetz für Baden-Württemberg, § 1 Rdnr. 1 m.w.N.). Denn Denkmale sind im Grundsatz allein – wie sich bereits aus § 2 Abs. 1 DSchG ergibt – im öffentlichen Interesse und nicht etwa im Interesse des Grundeigentümers zu erhalten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.10. 1975 – IX 287/75 –, ESVGH 26, 121 [126]; OVG Niedersachsen, Urteil vom 05.09.1985 – 6 A 104/83 –, BRS 44 Nr. 118; Moench/Otting, NVwZ 2000, 146 [151]; offen gelassen von BVerfG [Kammer], Beschluss vom 19.12.2006 – 1 BvR 2935/06 –, BauR 2007, 1212). Dieser Grundsatz manifestiert sich bereits im Stadium der Unterschutzstellung. Die (Denkmal-) Rechtsordnungen der Länder räumen dem Grundeigentümer nämlich keinen Anspruch auf (denkmalrechtliche) Unterschutzstellung eines Gebäudes ein, obwohl damit im Blick auf steuerliche Abschreibungsmöglichkeiten und sonstige finanzielle Anreize ein erhebliches finanzielles Interesse, etwa bei der Durchführung von Erhaltungsmaßnahmen, verbunden sein kann. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erfolgt auch die Unterschutzstellung allein im öffentlichen Interesse und stellt einen ausschließlich belastenden Verwaltungsakt dar, auf den der Grundeigentümer keinen Anspruch hat […]. Aber auch im Falle der Unterschutzstellung – wie hier – erwächst dem Denkmaleigentümer aus derselben oder als deren Folge kein subjektiv-öffentlichrechtliches Abwehrrecht. Hierfür besteht nach der allein auf das ,öffentliche Interesse‘ (vgl. § 2 Abs. 1 DSchG) abstellenden gesetzlichen Konzeption des Denkmalschutzes kein Bedürfnis, denn im Falle der Beeinträchtigung des Denkmals sind die Denkmalbehörden berechtigt und verpflichtet, den Schutz des Denkmals durchzusetzen. […] Dem ausschließlich öffentlichen Interesse am Denkmalschutz entsprechend hat der Eigentümer eines Baudenkmals daher grundsätzlich keinen Anspruch auf Schutz des eigenen Denkmals gegen Beeinträchtigungen durch Dritte oder darauf, dass benachbarte Vorhaben den Denkmalwert seines Gebäudes nicht schmälern (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.10. 1975 – IX 287/75 –, ESVGH 26, 121 [126]).“52 Dieser Auffassung schloss sich auch das VG Trier mit seinem Urteil vom 12. Dezember 2007 – 5 K 784/07.TR53 an und verneinte den Anspruch eines Denkmaleigentümers auf Tätigwerden der Behörden zur Verhinderung von Nachbarbauvorhaben aus dem Denkmalschutzrecht. Bei dieser Entscheidung handelt es sich um das erstinstanzliche Urteil, das nach Bestätigung durch das OVG Koblenz letztendlich vom für die Frage des Drittschutzes des Denkmalrechts maßgeblichen Urteil des BVerwGs und infolge der Zurückverweisung an das OVG Koblenz aufgehoben worden ist. Das VG Trier war der Auffassung, dass der Denkmalschutz ausschließlich im allgemeinen Interesse besteht und denkmalschutzrechtliche Normen keinen Drittschutz entfalten. „Daher können sich selbst Denkmaleigentü52 53

VGH BaWü, Urteil vom 27. September 2007 – 3 S 882/06, juris Rn. 23 f. VG Trier, Urteil vom 12. Dezember 2007 – 5 K 784/07.TR, juris.

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mer nicht auf den denkmalrechtlichen Umgebungsschutz gegen Bauvorhaben eines Nachbarn berufen (OVG Frankfurt/Oder in LKV 1998, 72, 73; Moench, NVwZ 2000, 146, 151). Die Kammer schließt sich insoweit der überwiegend in der Rechtsprechung und der Literatur vertretenen Meinung an, die dahin geht, den landesrechtlichen Vorschriften über den Denkmalschutz nur objektiv rechtliche Zielsetzungen beizumessen. […]. Vielmehr vertritt sie [die Kammer] wie auch das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht im Beschluss vom 17. November 2006 – 7 ME 62/06 – dezidiert die Auffassung, dass der Eigentümer eines Baudenkmales keinen Anspruch darauf hat, dass die Behörde Bauten in seiner Nachbarschaft aus denkmalschutzrechtlichen Gründen verhindert […].“54 Unter Verweis auf einige der hier zitierten Entscheidungen lehnte das OVG Nordrhein-Westfalen mit Beschluss vom 20. Februar 2008 – 7 A 966/0755 einen Antrag auf Zulassung der Berufung ab und stützte damit die Auffassung des Verwaltungsgerichts. Das Verwaltungsgericht hielt eine Baugenehmigung zur Errichtung eines Sea-Life-Centers mit einer Rampenanlage in der Nachbarschaft zu einem denkmalgeschützten Gebäude für rechtmäßig. „Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, hinsichtlich des Denkmalschutzes könne sich die Klägerin nicht auf die Verletzung subjektiver Rechte berufen, begegnet keinen ernstlichen Zweifeln. Das Urteil entspricht der fast einhelligen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte zu den verschiedenen Denkmalschutzgesetzen der Länder.“56 „Nach § 2 Abs. 1 DSchG sind Denkmäler Sachen, an deren Erhaltung und Nutzung ein öffentliches Interesse besteht. Das Eigentum wird durch Erhaltungspflichten belastet, denen als Vergünstigung zwar steuerliche Vorteile gegenüberstehen, nicht aber subjektive Rechte auf Schutz des Denkmals gegenübertreten.“57 Das OVG Koblenz wies mit Urteil vom 14. Mai 2008 – 8 A 10076/0858 die gegen das oben genannte Urteil des VG Trier gerichtete Berufung als unbegründet zurück. Die Kläger stützten ihre Klage ausschließlich auf das Denkmalschutzrecht, was nach Ansicht des OVGs Koblenz den Denkmaleigentümern keine Klagebefugnis zukommen lässt. Das OVG Koblenz begründete seine Auffassung damit, dass weder aus den Normen des Landesdenkmalrechts noch aus dem Eigentumsgrundrecht dem Denkmaleigentümer subjektive Klagerechte erwachsen. „Die Unterschutzstellung eines Kulturdenkmals (hier einer Denkmalzone) liegt nach dem DSchPflG allein im öffentlichen Interesse und begründet kein subjektives Abwehrrecht der Eigentümer des Denkmals […]. Nach Wortlaut und Systematik des Gesetzes (vgl. § 3 DSchPflG) erfolgt der Denkmalschutz ausschließlich aus kulturstaatlichem Allgemeininteresse und stellt demzufolge objektives öffentliches Recht dar. Das Denkmalschutzrecht bietet keine Anhaltspunkte dafür, dass dem objektiven Recht subjektive Rechte der 54 55 56 57 58

VG Trier, Urteil vom 12. Dezember 2007 – 5 K 784/07.TR, juris Rn. 20. OVG NRW, Beschluss vom 20. Februar 2008 – 7 A 966/07, juris. OVG NRW, Beschluss vom 20. Februar 2008 – 7 A 966/07, juris Rn. 28. OVG NRW, Beschluss vom 20. Februar 2008 – 7 A 966/07, juris Rn. 32. OVG Koblenz, Urteil vom 14. Mai 2008 – 8 A 10076/08, juris.

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Eigentümer von Kulturdenkmälern korrespondieren, die auf die Einhaltung der Anforderungen des Denkmalschutzes gerichtet sind. Ein Bedürfnis für die Wahrnehmung öffentlicher Interessen durch den betroffenen Denkmaleigentümer drängt sich auch nicht auf. Denn die Denkmalbehörden sind berechtigt und verpflichtet, den Schutz des Denkmals durchzusetzen (vgl. §§ 1 Abs. 4, 24 DSchPflG).“59 „Das gilt auch dann, wenn der Eigentümer im Interesse des Denkmalschutzes Erhaltungsinvestitionen getätigt hat.“60 „[…] Art. 14 Abs. 1 GG [vermittelt] ein Abwehrrecht gegen unzumutbare Erhaltungsmaßnahmen, die die Privatnützigkeit des Eigentums unverhältnismäßig einschränken (vgl. dazu auch OVG RP, Urteil vom 30.3. 2006, BauR 2006, 1026 und juris, Rn. 36 f.). Darüber hinaus lässt sich aus dem Grundrecht jedoch nicht die Verpflichtung herleiten, den Denkmaleigentümer mit dem Recht auszustatten, (auch) die Einhaltung der objektiven Denkmalschutzvorschriften einfordern zu können.“61 Auch das OVG Lüneburg lehnte mit Beschluss vom 10. Juli 2008 – 12 ME 389/ 0762 eine Beschwerde eines Eigentümers eines denkmalgeschützten Gutshauses nebst parkartigem Garten gegen eine Entscheidung des VG Stade ab. Der Denkmaleigentümer hatte sich im einstweiligen Rechtsschutz gegen eine von der Antragsgegnerin der Beigeladenen erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb eines Windparks gewandt. Das OVG war ebenso der Ansicht, dass Denkmalschutz und Denkmalpflege allein öffentliche Belange beträfen und einzig die Denkmalschutzbehörden mit der Wahrnehmung dieser öffentlichen Aufgabe betraut seien, sodass dem Denkmaleigentümer kein subjektives Abwehrrecht zukomme. „Denkmalschutzrechtliche Beeinträchtigungsverbote dienen nach der nahezu einhelligen obergerichtlichen Rechtsprechung – wie vom Verwaltungsgericht ausgeführt – nicht dem individuellen Interesse des Eigentümers an der Erhaltung von Baudenkmälern, sondern stehen im kulturstaatlichen Allgemeininteresse. Der Schutz eines Baudenkmals nach den Bestimmungen des Denkmalschutzes liegt danach allein im öffentlichen Interesse und begründet kein subjektives Abwehrrecht des Einzelnen, weder des Eigentümers des Denkmals noch des Nachbarn […].“63 „Aus der im kulturstaatlichen Interesse liegenden Erhaltungspflicht des Eigentümers folgt jedoch nicht zugleich, dass sich dieser spiegelbildlich auf ein ihn schützendes Beeinträchtigungsverbot berufen kann. Verfassungsrechtlich geboten und auch ausreichend ist, dass die dem Eigentümer zur Erhaltung des Kulturdenkmals auferlegten Pflichten diesen nicht unverhältnismäßig treffen und im Einzelfall begrenzt werden, wie dies über § 7 NDSchG sichergestellt wird […].“64 59 60 61 62 63 64

OVG Koblenz, Urteil vom 14. Mai 2008 – 8 A 10076/08, juris Rn. 19. OVG Koblenz, Urteil vom 14. Mai 2008 – 8 A 10076/08, juris Rn. 20. OVG Koblenz, Urteil vom 14. Mai 2008 – 8 A 10076/08, juris Rn. 21. OVG Lüneburg, Beschluss vom 10. Juli 2008 – 12 ME 389/07, juris. OVG Lüneburg, Beschluss vom 10. Juli 2008 – 12 ME 389/07, juris Rn. 10. OVG Lüneburg, Beschluss vom 10. Juli 2008 – 12 ME 389/07, juris Rn. 11.

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Das VG Saarland setzte sich in seinem Urteil vom 3. Dezember 2008 – 5 K 687/ 0865 sehr dezidiert mit der Frage der subjektiven Rechte des Denkmaleigentümers aus dem Denkmalschutzrecht zur Abwehr von nachbarlichen Bauvorhaben auseinander, lehnte letztendlich in Anknüpfung an die bereits ergangene Rechtsprechung und unter Heranziehung selbiger Argumente allerdings ebenfalls einen Drittschutz ab. Der Kläger wandte sich gegen einen der Beigeladenen erteilten Vorbescheid für ein Bauvorhaben auf einem angrenzenden Grundstück. Der Kläger war Miteigentümer eines Grundstücks mit einem Wohngebäude, das Teil eines unter Ensembleschutz stehenden Gebietes war. „Denn das Denkmalschutzrecht räumt dem Inhaber eines Baudenkmals keine Abwehrrechte gegen Dritte ein, die Baumaßnahmen durchführen, durch die das Denkmal als solches beeinträchtigt werden könnte. Die Kammer ist der Überzeugung, dass die Vorschriften des Denkmalschutzrechtes allein dem öffentlichen Interesse dienen und keine subjektiven Rechte des Denkmaleigentümers gegen Bauvorhaben begründen.“66 „Es entsprach bereits früher der weitgehend einhelligen Rechtsprechung in der Verwaltungsgerichtsbarkeit, dass die Unterschutzstellung eines Denkmals allein im öffentlichen Interesse erfolgte und deshalb das Verbot, in der Umgebung eines Baudenkmals Anlagen zu errichten, zu ändern oder zu beseitigen (vgl. § 8 Absatz 2 SDSchG), wenn dadurch das Erscheinungsbild des Baudenkmals beeinträchtigt wird, keine abwehrfähige Rechtsposition des Eigentümers dieses Denkmals begründete.“67 „Diese Rechtsprechung wurde im Hinblick auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 19.12. 2006 (– 1 BvR 2935/06 – BauR 2007, 1212 = BRS 70 Nr. 195) in Zweifel gezogen, da darin ausgeführt ist, es sei zumindest nicht völlig von der Hand zu weisen, dass der Eigentümer eines Baudenkmals Abwehrrechte gegenüber solchen Veränderungen in der Umgebung des Baudenkmals habe, die seine Erhaltungsinvestitionen entwerteten. Diese Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts haben jedoch nachfolgend in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung keinen Niederschlag hinsichtlich der Beantwortung der Frage der Reichweite des Denkmalschutzes im Rahmen des Drittschutzes gefunden. So wird weiterhin weitgehend einhellig die Ansicht vertreten, dass die Unterschutzstellung eines Kulturdenkmals allein im öffentlichen Interesse liegt und kein subjektives Abwehrrecht der Eigentümer des Denkmals begründet.“68 Das VG Saarland greift darüber hinaus die Frage nach der Entwertung der Erhaltungsinvestitionen durch das nachbarliche Bauvorhaben auf und führt aus: „Der Umstand, dass dem Kläger in der Vergangenheit in erheblichem Umfang denkmalschutzrechtliche Auflagen gemacht worden sind, die wohl auch zu einem merklichen Kostenaufwand geführt haben, vermag allein nicht die denkmalrechtliche Unzulässigkeit des geplanten Vorhabens der Beigeladenen zu belegen. Denn auch dieses Vorhaben muss bei seiner Errichtung entsprechend den denkmalrechtlichen Vorschriften ausgeführt werden, was wohl ebenfalls mit einem 65 66 67 68

VG Saarland, Urteil vom 3. Dezember 2008 – 5 K 687/08, juris. VG Saarland, Urteil vom 3. Dezember 2008 – 5 K 687/08, juris Rn. 44. VG Saarland, Urteil vom 3. Dezember 2008 – 5 K 687/08, juris Rn. 46. VG Saarland, Urteil vom 3. Dezember 2008 – 5 K 687/08, juris Rn. 48 f.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

finanziellen Mehraufwand verbunden sein wird. Wenn aber das Vorhaben in denkmalrechtlich einwandfreier Weise errichtet wird, kann nicht davon ausgegangen werden, dass die vom Kläger in der Vergangenheit vorgenommenen und durch die Denkmaleigenschaft seines Gebäudes begründeten Mehraufwendungen entwertet würden.“69 b) Rechtsprechung, die Drittschutz bejaht Die Zahl der Entscheidungen der Rechtsprechung vor dem 21. April 2009, die ein subjektives Recht aus dem Denkmalschutzrecht zur Abwehr von nachbarlichen Maßnahmen anerkannten, ist sehr überschaubar. So entschied der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 27. März 1992 – 26 CS 91.358970, dass grundsätzlich ein Anspruch auf Erhaltung von im Eigentum des Anspruchstellers stehenden Baudenkmälern, nicht hingegen in Bezug auf in fremdem Eigentum stehende Denkmälern möglich ist. Der Entscheidung lag folgender Sachverhalt zugrunde: Der Eigentümer eines Baudenkmals und zugleich Antragsteller in diesem Verfahren legte gegen eine Baugenehmigung zum Ausbau der benachbarten, denkmalgeschützten Jugendherberge Widerspruch ein und rügte die Verschattung seines Denkmals, die architektonische Konzeption des Bauvorhabens, künftige unzumutbare Immissionen sowie die fehlende Beachtung denkmalpflegerischer Belange. Daraufhin ordnete die Baugenehmigungsbehörde die sofortige Vollziehung der Baugenehmigung an, da sie dem Widerspruch ohnehin keine Erfolgsaussichten einräumte. Der Antragsteller beantragte nunmehr beim Verwaltungsgericht vorläufigen Rechtsschutz, der jedoch abgelehnt wurde. Gegen diesen Beschluss des Verwaltungsgerichts legte der Antragsteller Beschwerde ein, die der Bayerische Verwaltungsgerichtshof im Ergebnis zurückwies. Dabei setzte sich der Bayerische Verwaltungsgerichtshof zunächst mit Bauplanungs- und Bauordnungsrecht auseinander, ohne deren Verletzung, insbesondere drittschützender Vorschriften durch die Baugenehmigung erkennen zu können. Das Gericht beschäftigte sich jedoch auch mit den denkmalpflegerischen Belangen des Falls und erkannte aufgrund der Nähe der geplanten Baumaßnahme zu dem Baudenkmal einen Rechtsanspruch des Antragstellers auf Erhaltung seines Baudenkmals an. „Bei einer derartigen Konstellation ist nicht von der Hand zu weisen, dass dem Eigentümer des Baudenkmals ein Abwehrrecht gegen Baumaßnahmen ,in der Nähe‘ zuzuerkennen ist, wenn diese zu einer Beeinträchtigung des Wesens, des überlieferten Erscheinungsbilds oder der künstlerischen Wirkung seines Baudenkmals führen würden; denn es wäre schwer verständlich, wenn der Eigentümer eines Baudenkmals, dem durch Gesetz besondere Erhaltungspflichten auferlegt sind (Art. 4 DSchG), auch solche Veränderungen in der Umgebung dieses Baudenkmals hinzunehmen hätte, die seine Erhaltungsinvestitionen entwerten.“71 Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof 69 70 71

VG Saarland, Urteil vom 3. Dezember 2008 – 5 K 687/08, juris Rn. 55. BayVGH, Beschluss vom 27. März 1992 – 26 CS 91.3589, n.v. BayVGH, Beschluss vom 27. März 1992 – 26 CS 91.3589, n.v., S. 9 der Entscheidung.

II. Argumentationen vor dem Urteil des BVerwGs vom 21. April 2009

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äußerte sich jedoch nicht weiter zu den Voraussetzungen eines solchen Anspruchs, da dem Antragsteller ein solches Abwehrrecht in dem konkreten Fall nicht zukam: Das Gericht erkannte keine Anhaltspunkte für die Entwertung der Erhaltungs- und Renovierungsinvestitionen des Antragstellers durch die vorliegend genehmigten Baumaßnahmen. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof erkannte auch in seinem Beschluss vom 27. Dezember 2004 – 26 NE 04.263072 grundsätzlich den Abwehranspruch des Denkmaleigentümers gegen sein Denkmal beeinträchtigende Maßnahmen an. Die Antragsteller wandten sich mit einem Normenkontrollantrag gegen die Gültigkeit eines Bebauungsplans und beantragten in diesem Verfahren, den Bebauungsplan einstweilen außer Vollzug zu setzen. Das Gericht lehnte die Antragsbefugnis der Antragsteller ab, ausgenommen desjenigen Antragstellers, der Miteigentümer einer denkmalgeschützten Burgruine war. „Der Eigentümer eines Denkmals kann sich, auch wenn er wie der Antragsgegner in Bezug auf den Antragsteller zu 6 einwendet, das Denkmal nicht für private Wohnzwecke oder wirtschaftlich nutzt, als Eigentümer darauf berufen, dass die Bedeutung des Denkmals nicht durch nachteilige Veränderungen in seinem Umfeld beeinträchtigt wird.“73 Das Gericht lehnte im Ergebnis jedoch den Erlass einer einstweiligen Anordnung ab, da die Überprüfung der Abwägung nicht zugunsten der Antragsteller ausfiel und damit der Erlass der einstweiligen Anordnung nicht erforderlich war. Auch in dem Hauptsacheverfahren der Überprüfung der Gültigkeit des Bebauungsplans bestätigte der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 13. September 2005 – 26 N 04.205474 ein Abwehrrecht des Denkmaleigentümers. „Als Miteigentümer der Burgruine S… (FlNr. 1118) kann er aber ein bei der Abwägung zu beachtendes, die Antragsbefugnis vermittelndes privates Eigentumsinteresse geltend machen, das durch die Festsetzungen des Bebauungsplans möglicherweise verletzt wurde. […] Dass der Schutz von Denkmälern zuvorderst ein im Allgemeininteresse liegender Belang ist – worauf der Antragsgegner hinweist –, schließt es nicht aus, auch dem Eigentümer eines Denkmals als privaten Eigentumsbelang das Recht zuzubilligen, auf die Bewahrung seines Denkmals hinzuwirken. Dieses private Interesse ist nicht davon abhängig, dass der Eigentümer des Denkmals wirtschaftliche Nutzungsinteressen verfolgt. Auch sein ideelles Interesse an der Bewahrung des Denkmals gehört zum Schutzbereich seines Eigentums.“75 Das grundsätzlich dem Denkmaleigentümer zuerkannte Abwehrrecht begründete zwar die Antragsbefugnis des Antragstellers, dennoch war der Antrag unbegründet, da der Bebauungsplan an keinen beachtlichen Mängeln litt. Anknüpfend an die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 27. März 1992 – 26 CS 91.3589 bejahte auch das VG Frankfurt a. M. in seinem 72 73 74 75

BayVGH, Beschluss vom 27. Dezember 2004 – 26 NE 04.2630, juris. BayVGH, Beschluss vom 27. Dezember 2004 – 26 NE 04.2630, juris Rn. 15. BayVGH, Urteil vom 13. September 2005 – 26 N 04.2054, juris. BayVGH, Urteil vom 13. September 2005 – 26 N 04.2054, juris Rn. 36.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

Beschluss vom 15. September 2008 – 8 L 2436/08.F76 einen Anspruch des Denkmaleigentümers, sich gegen eine sein nahe liegendes Denkmal beeinträchtigende Maßnahme wenden zu können. Die Antragsteller sind Eigentümer eines Grundstücks mit einer Doppelhaushälfte. Sie wandten sich im einstweiligen Rechtsschutz gegen eine Abbruch- und Baugenehmigung der angrenzenden Doppelhaushälfte des beigeladenen Eigentümers. Das Haus genießt Denkmalschutz. Das Gericht maß dem Interesse der Antragsteller auf Anordnung der aufschiebenden Bedingung eine größere Bedeutung bei als dem Interesse der Beigeladenen an der sofortigen Vollziehung der Genehmigungen. „Denn angesichts des Umstandes, dass dem Eigentümer eines schutzwürdigen Kulturdenkmals in § 11 Abs. 1 DSchG ganz besondere Erhaltungspflichten auferlegt sind – nach dieser Vorschrift ist er verpflichtet, das Kulturdenkmal im Rahmen des Zumutbaren zu erhalten und pfleglich zu behandeln – und ihm nach § 16 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 DSchG Veränderungen an ihm nur unter engen Voraussetzungen gestattet werden dürfen, nämlich wenn überwiegende Gründe des Gemeinwohls dem nicht entgegenstehen, ist nicht von der Hand zu weisen, dass dem Eigentümer ein Abwehrrecht gegen Maßnahmen ,in der Nähe‘ zuzuerkennen ist, wenn diese zu einer Beeinträchtigung des Wesens, des überlieferten Erscheinungsbildes oder der künstlerischen Wirkung seines Baudenkmals führen würden (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 27.03.1992 – 26 CS 91.3589 –; Viebrock in Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 2004, E121; Viebrock, Hessisches Denkmalschutzrecht, 3. Aufl. 2007, § 16 Rn. 75 f.: Spennemann, BauR 2003, 1655, 1660 f.). Dies wird jedenfalls dann zu gelten haben, wenn ein massiver Angriff auf das Kulturdenkmal erfolgt und irreparable Schäden drohen. Derartiges soll ja gerade auch nach § 1 Abs. 1 DSchG im öffentlichen Interesse verhindert werden.“77 Durch den Abriss der einen Doppelhaushälfte erkannte das Gericht einen massiven Angriff mit irreparablen Schäden für die Doppelhaushälfte der Antragsteller. Ebenfalls schloss das OVG Nordrhein-Westfalen in seinem Beschluss vom 27. November 2008 – 10 B 1732/0878 ein subjektives Interesse eines Denkmaleigentümers nicht aus. „Auch wenn die Unterschutzstellung von Denkmälern in erster Linie im öffentlichen Interesse erfolgt (vgl. § 2 Abs. 1 DSchG NRW), spricht manches dafür, dass ein Denkmaleigentümer – etwa im Hinblick auf Investitionen, die er im öffentlichen Interesse an der Erhaltung des Objekts vorzunehmen gezwungen ist – sich gegen an das Denkmal heranrückende beeinträchtigende, verunstaltende oder in den Umgebungsschutz (vgl. § 9 Abs. 1 b) DSchG NRW) eingreifende Bauvorhaben oder Nutzungen auf Nachbargrundstücken wenden und dabei die Verletzung denkmalrechtlicher Vorschriften auch im eigenen Interesse geltend machen kann.“79 In diesem Fall verwarf das OVG Nordrhein-Westfalen die 76 77 78 79

VG Frankfurt a. M., Beschluss vom 15. September 2008 – 8 L 2436/08.F, juris. VG Frankfurt a. M., Beschluss vom 15. September 2008 – 8 L 2436/08.F, juris Rn. 44. OVG NRW, Beschluss vom 27. November 2008 – 10 B 1732/08, juris. OVG NRW, Beschluss vom 27. November 2008 – 10 B 1732/08, juris Rn. 3.

II. Argumentationen vor dem Urteil des BVerwGs vom 21. April 2009

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Beschwerde gegen einen Beschluss des VG Düsseldorf, da der Antragsteller und Beschwerdeführer weder anwaltlich vertreten war noch einen Rechtsanspruch hatte. Ohne Eigentümer zu sein wandte er sich gegen eine Abbrucherlaubnis für ein Gebäude in seiner Nachbarschaft, das er für denkmalwürdig hielt.

2. Darstellung der Ansichten in der Literatur zum Drittschutz aus dem Denkmalrecht In der Literatur vor dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. April 2009 wird ebenso wie in der Rechtsprechung die Frage unterschiedlich beantwortet, ob Drittschutz aus dem Denkmalrecht ergeht, bezogen auf die Abwehr von Maßnahmen an oder in der Umgebung von Denkmälern. Bereits im Jahr 1984 vertrat Christoph Moench die Ansicht, dass das Denkmalschutzrecht allein im öffentlichen Interesse verfolgt wird und dem Eigentümer eines Kulturdenkmals daher keine drittschützenden Rechte bei benachbarten Baumaßnahmen zukommen.80 Dieser Auffassung war Moench auch noch Jahre später. Mit Olaf Otting führt er in „Die Entwicklung des Denkmalschutzrechts (Teil 1) – Voraussetzungen der Denkmaleigenschaft“81 (2000) unter Verweis z. B. auf die Rechtsprechung des OVGs Berlin zum Lenin-Denkmal (siehe oben unter C.II.1.a. Rechtsprechung, die Drittschutz ablehnt, OVG Berlin, Beschluss vom 29. Oktober 1991 – 2 S 23.91, BRS 52 Nr. 233) und des OVG Frankfurt/Oder (siehe oben unter C. II. 1. a) Rechtsprechung, die Drittschutz ablehnt, OVG Frankfurt (Oder), Beschluss vom 13. September 1996 – 3 B 111/96, LKV 1998, 72 (73)) aus, dass weder für Denkmaleigentümer noch für Dritte die Regelungen der Denkmalschutzgesetze eigene Rechte vermitteln. Jörg Spennemann setzt sich in seinem Aufsatz „Kein Anspruch auf Denkmalschutz?“82 (2003) mit den Fragen des Bestehens eines subjektiv-öffentlichen Anspruchs in Bezug auf die Unterschutzstellung eines Denkmals sowie des Abwehranspruchs eines Denkmaleigentümers und eines sonstigen Nachbarn gegen Maßnahmen in der Nähe eines Denkmals auseinander. Hier werden nur die relevanten Ausführungen zum Nachbarschutz des Denkmaleigentümers83 wiedergegeben. Spennemann legt knapp die Normen des Umgebungsschutzes der DSchGe aus, um zu prüfen, ob diese Drittschutz und damit einen Abwehranspruch vermitteln. Aufgrund des Wortlauts der Normen erkennt der Autor keinen das Interesse des Denkmaleigentümers schützenden Inhalt. In systematischer Hinsicht greift Spennemann auf eine von ihm befürwortete Gesetzesänderung zugunsten eines An80

Moench, Die Entwicklung des Denkmalschutzrechts, NVwZ 1984, 146/150 f. Moench/Otting, Die Entwicklung des Denkmalschutzrechts (Teil 1) – Voraussetzungen der Denkmaleigenschaft, NVwZ 2000, 146 ff. 82 Spennemann, Kein Anspruch auf Denkmalschutz?, BauR 2003, 1655 ff. 83 Spennemann, Kein Anspruch auf Denkmalschutz?, BauR 2003, 1655/1660 ff. 81

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

spruchs auf Unterschutzstellung von Denkmälern zurück, sieht aber auch, dass sich daraus weder Umfang noch Grenzen für den vorliegenden Anspruch des Denkmaleigentümers ableiten ließen. Ebenso hilft nach seiner Auffassung die teleologische Auslegung nicht weiter, da fraglich bliebe, ob der Zweck der Denkmalschutzgesetze auch die Rechtsverfolgung der Ansprüche des Denkmaleigentümers beinhalte. Mangels Anerkennung oder Ausschluss einer drittschützenden Wirkung infolge der Auslegung rekurriert Spennemann auf die baurechtlichen Grundsätze zum Gebot der Rücksichtnahme, indem er die Normen des Umgebungsschutzes einbeziehen will. Die Schutzwürdigkeit des Nachbarn besteht bezüglich des Rücksichtnahmegebots im Falle der Inhaberschaft einer besonderen Rechtsposition und einer unzumutbaren Beeinträchtigung. Zur Begründung der besonderen Rechtsposition stellt der Autor auf die oben unter C. II. 1. b) Rechtsprechung, die Drittschutz bejaht genannte Entscheidung des BayVGH vom 27. März 1992 – 26 CS 91.3589 ab. „Ein denkmalrechtliches Abwehrrecht gegen Baumaßnahmen in der Nähe eines Baudenkmals ist hiernach denkbar, wenn diese zu einer Beeinträchtigung des Wesens, des überlieferten Erscheinungsbildes oder der künstlerischen Wirkung seines Baudenkmals führen würden. Die Eigentümerstellung an sich ist also eine notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung. Vielmehr muss ein spezifisch denkmalpflegerischer Bezug des Eigentums vorhanden sein. Daher reichen ein eventueller denkmalbedingter Mehrwert oder ein ideelles Interesse des Eigentümers an seinem Denkmal nicht aus. Dies stellt der BayVGH klar, indem er als weiteren Anknüpfungspunkt die zur Erfüllung der Erhaltungspflicht getätigten Investitionen nimmt, die durch Baumaßnahmen in der Umgebung nicht entwertet werden dürften.“84 Der Verfasser des Aufsatzes befürwortet allerdings auch dann ein solches Abwehrrecht, wenn der Denkmaleigentümer noch keine Erhaltungsinvestitionen getätigt habe, der Verlust der Denkmaleigenschaft jedoch mit der Verwirklichung des nachbarlichen Bauvorhabens einherginge. Denkbar sei der Abwehranspruch auch, „wo es zu einer erheblichen Beeinträchtigung von konstituierenden Merkmalen des Denkmals kommt“85. Laut Spennemann sind Umfang und Grenzen des Drittschutzes nach dem jeweiligen Einzelfall zu bemessen. Jan Nikolaus Viebrock stellt in „Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege“86 (2006) die Frage nach dem Abwehrrecht des Denkmaleigentümers gegen Maßnahmen in der Nachbarschaft als ungelöst dar, auch wenn die überwiegende Rechtsprechung bislang solche Abwehransprüche unter Verweis auf den lediglich im öffentlichen Interesse stehenden Denkmalschutz abgelehnt habe. Der Autor greift auch die Entscheidung des BayVGH vom 27. März 1992 – 26 CS 91.3589 auf und stimmt dieser zu. Er kritisiert, dass die Denkmalschutzgesetze keine Position zu den 84

Spennemann, Kein Anspruch auf Denkmalschutz?, BauR 2003, 1655/1662. Spennemann, Kein Anspruch auf Denkmalschutz?, BauR 2003, 1655/1662. 86 Viebrock, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 2. Auflage, Kapitel E Rn. 120 ff.; hier wird bewusst die 2. Auflage 2006 und nicht die inzwischen erschienene 3. Auflage 2010 herangezogen, um die Auffassung vor dem Urteil des BVerwGs vom 21. April 2009 darzustellen. 85

II. Argumentationen vor dem Urteil des BVerwGs vom 21. April 2009

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Abwehrrechten des Denkmaleigentümers gegen nachbarliche Maßnahmen beziehen. Gleicher Auffassung ist auch Dieter J. Martin (2006), der die Ablehnung eines Abwehrrechts des Denkmaleigentümers als „am Anfang des dritten Jahrtausends nicht mehr zeitgemäß“ ansieht.87 Wolf Rüdiger von Hase bejaht in dem Beitrag „Umgebungsschutz für zwei Weltkunstwerke“88 (2006) den Nachbarschutz des Denkmaleigentümers. Für die Begründung seiner Ansicht widmet sich von Hase zunächst Denkmalensembles, da zu diesen etwa auch Grundstücke gehören können, deren Eigentümer kein Denkmal ihr Eigen nennen. Durch den Ensembleschutz entstehen auch dem Eigentümer eines für sich allein nicht denkmalgeschützten Objektes Pflichten, zugleich wird hierdurch ein hoher Qualitätsstandard erreicht, der Vorteile mit sich bringt. Maßnahmen, die sich in Form einer negativen Vorbildwirkung auf das Ensemble auswirken, sind als Beeinträchtigung des Ensembles unzulässig. „Auch wenn die Pflichten und Rechte der im Verbund stehenden Eigentümer nicht wechselseitig deckungsgleich sind, weil die Gebäude nicht alle selbst Denkmale sein müssen, ist ein Nachbarschutz zu bejahen.“89 Auf der Grundlage dieser Ausführungen erkennt der Verfasser auch den Nachbarschutz des Eigentümers eines Einzeldenkmals an. „Der Nachbar kann von dem Denkmalschutz profitieren, sein Gebäude kann eine Aufwertung erfahren. Andererseits muss er sich den Pflichten des Umgebungsschutzes unterwerfen. Wie ungleiche siamesische Zwillinge sind Denkmaleigentümer und Nachbar durch ein Gesetz miteinander verbunden, das ihnen zwar keine gleichartigen Pflichten und Rechte auferlegt, aber belastende und begünstigende Rechte sachgerecht miteinander verknüpft und gegeneinander ausgleicht.“90 Jakob Steiff führt in seinem Praxishinweis zum „Nachbarschutz auf Grund Denkmalschutzes“91 (2007) aus, dass die bis dato von der Rechtsprechung fast durchweg vertretene Auffassung, dem Denkmalschutz keine nachbarschützende Wirkung zuzugestehen, einem Wandel unterliege. Dazu bezieht er sich auf den Beschluss des OVG Lüneburg vom 14. März 2007 – 1 ME 222/06. Das OVG Lüneburg berücksichtigt bei seiner Entscheidung den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 19. Dezember 2006 – 1 BvR 2935/0692, wonach sich das BVerwG noch nicht abschließend mit der Frage des Drittschutzes des Denkmalrechts beschäftigt habe, lässt letztendlich aber offen, ob ein solches drittschützendes Abwehrrecht des Denkmaleigentümers besteht. Zum einen sieht das OVG Lüneburg 87 Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 2. Auflage, Kapitel G Rn. 135 f.; Anmerkung wie vorherige Fußnote. 88 von Hase, „Umgebungsschutz für zwei Weltkunstwerke“, in: Jacobs/Papier/Schuster, Festschrift für Peter Raue zum 65. Geburtstag am 4. Februar 2006, S. 67 ff. 89 von Hase, „Umgebungsschutz für zwei Weltkunstwerke“, in: Jacobs/Papier/Schuster, Festschrift für Peter Raue zum 65. Geburtstag am 4. Februar 2006, S. 67 ff. (77). 90 von Hase, „Umgebungsschutz für zwei Weltkunstwerke“, in: Jacobs/Papier/Schuster, Festschrift für Peter Raue zum 65. Geburtstag am 4. Februar 2006, S. 67 ff. (78). 91 Steiff, Nachbarschutz auf Grund Denkmalschutzes, NZBau 2007, 367. 92 BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 2006 – 1 BvR 2935/06, BauR 2007, 1212.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

eine abwehrfähige Rechtsposition des Denkmaleigentümers kritisch. Zum anderen führt es aus, dass „selbst wenn man die Möglichkeit in Betracht zöge“93, es an einer Beeinträchtigung des Denkmals und damit an einem Abwehrrecht fehle. Hansjörg Wurster vertritt in „Handbuch des öffentlichen Baurechts“ (Stand April 2009)94 die Auffassung, dass sich der Denkmaleigentümer auf einen denkmalrechtlichen Drittschutz berufen kann. „Ebenso wie das privilegierte Vorhaben im Außenbereich über das Gebot der Rücksichtnahme […] kann auch das Denkmalrecht im Bereich des Umgebungsschutzes Drittschutz vermitteln. Der Gesetzgeber mutet dem Eigentümer des Denkmals erhebliche Pflichten zu. Es ist nicht einzusehen, dass sich der so denkmalrechtlich Belastete bei Verstößen gegen den Denkmalschutz, die ,sein‘ Denkmal beeinträchtigen, nicht soll wehren können. Allerdings reicht es nicht aus, wenn durch Veränderungen in der Umgebung lediglich der Verkehrswert eines Denkmals beeinträchtigt wird […].“95 Jürgen Müller stellt in dem Aufsatz „Zum Anspruch des Eigentümers eines Baudenkmals auf Verhinderung denkmalbeeinträchtigender Bauvorhaben in seiner Nachbarschaft“96 (2009) die denkmalrechtlichen Grundsätze sowie die Folgen einer Unterschutzstellung dar und setzt sich mit der bis dato ergangenen Rechtsprechung zum Umgebungsschutz und zur Klagebefugnis des Denkmaleigentümers auseinander. Dieser vor der Veröffentlichung der Entscheidung des BVerwGs vom 21. April 2009 verfasste Aufsatz räumt dem Denkmaleigentümer anhand von Art. 14 GG ein drittschützendes Recht ein, um Beeinträchtigungen des Denkmals in dessen Umgebung zu verhindern. „Da ein Eigentümer eine nach seiner Ansicht rechtswidrige Unterschutzstellung seines Gebäudes nicht hinnehmen und auf die Inanspruchnahme des Primärrechtsschutzes verzichten darf, um dafür dann eine Entschädigung nach dem richterrechtlichen Rechtsinstitut des enteignungsgleichen Eingriffs zu verlangen, und dies in gleicher Weise für die Abwehr eines Eingriffs in die Umgebung gelten muss, muss man ihm andererseits Primärrechtsschutz gegenüber einer ihn beeinträchtigenden denkmalrechtlichen Erlaubnis zur Umgebungsbebauung oder -veränderung zubilligen.“97 Denn Veränderungen in der Umgebung könnten den Status des Denkmals gefährden und damit zugleich die vorgenommenen Investitionen für dessen Erhaltung entwerten. Um eine Entwertung des Verkehrswerts des

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OVG Lüneburg, Beschluss vom 14. März 2007 – 1 ME 222/06, juris Rn. 26. Wurster, in: Hoppenberg/deWitt, Handbuch des öffentlichen Baurechts, Band 1, Kap. D Rn. 292 f.; hier wird bewusst der Stand April 2009 (24. Erg.-Lfg.) und nicht der aktuelle Stand Mai 2012 (33. Erg.-Lfg.) herangezogen, um die Auffassung vor dem Urteil des BVerwGs vom 21. April 2009 darzustellen, wobei sich ohnehin nichts an den Ausführungen geändert hat. 95 Wurster, in: Hoppenberg/deWitt, Handbuch des öffentlichen Baurechts, Band 1, Kap. D Rn. 293; Anmerkung wie vorherige Fußnote. 96 Müller, Zum Anspruch des Eigentümers eines Baudenkmals auf Verhinderung denkmalbeeinträchtigender Bauvorhaben in seiner Nachbarschaft, BauR 2009, 1536 ff. 97 Müller, Zum Anspruch des Eigentümers eines Baudenkmals auf Verhinderung denkmalbeeinträchtigender Bauvorhaben in seiner Nachbarschaft, BauR 2009, 1536/1545. 94

III. Entscheidung des BVerwG vom 21. April 2009 – 4 C 3/08

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Denkmals zu verhindern, müsse dem Denkmaleigentümer ein Anfechtungsrecht der Genehmigung des benachbarten und beeinträchtigenden Vorhabens zukommen.

III. Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. April 2009 – 4 C 3/08 Im Folgenden wird nun auf die Entscheidung des BVerwGs vom 21. April 2009 – 4 C 3/08 eingegangen, da das Urteil grundlegende Aussagen für die Frage des Drittschutzes aus dem Denkmalrecht enthält und zugleich eine Zäsur für die bis dato überwiegend ablehnenden Auffassungen darstellt. Das Bundesverwaltungsgericht hat erstmals in der höchstrichterlichen Rechtsprechung entgegen dem Oberverwaltungsgericht Koblenz (OVG 8 A 10076/08) und dem Verwaltungsgericht Trier (VG 5 K 784/07.TR) als vorherige Instanzgerichte ein subjektives Abwehrrecht des Eigentümers eines Denkmals anerkannt, wenn zumindest die Möglichkeit besteht, dass ein benachbartes Vorhaben die Denkmalwürdigkeit seines Kulturdenkmals erheblich beeinträchtigt. Aus der Eigentumsgarantie ergibt sich nach Ansicht des BVerwGs aufgrund der durch die DSchGe auferlegten Pflichten zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit ein Recht des Denkmaleigentümers, die denkmalrechtliche Genehmigung des benachbarten Vorhabens anfechten zu können. Demnach leitet sich mittelbar aus Art. 14 Abs. 1 GG ein denkmalrechtlicher Drittschutz her, der bei einer erheblichen Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit besteht. Mit der Anerkennung dieses bundesrechtlichen Mindeststandards verwies das BVerwG die Sache zurück an das OVG gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO, da die Prüfung, inwieweit das Landesdenkmalrecht zugunsten des Denkmaleigentümers drittschützend ist, und folglich, ob die Kläger klagebefugt sind, dem OVG vorbehalten bleibt. Der Sachverhalt und die Begründung der Entscheidung werden nachfolgend zusammengefasst dargestellt.

1. Sachverhalt In dem der Entscheidung zugrundeliegenden Sachverhalt waren die Kläger Eigentümer einer im bauplanungsrechtlichen Außenbereich gelegenen Schlossanlage, die sich in einer Denkmalzone befindet. Die Kläger wandten sich gegen die Errichtung eines landwirtschaftlichen Fahrsilos innerhalb der Denkmalzone und deren denkmalschutzrechtliche Genehmigung durch die zuständige Behörde. Ein von den Klägern beantragtes baupolizeiliches Einschreiten verweigerte der Beklagte. Nach erfolglosem Widerspruch lehnte das VG Trier mit Urteil vom 12. Dezember 2007 – VG 5 K 784/04.TR die gegen die denkmalschutzrechtliche Genehmigung und auf baupolizeiliches Einschreiten gerichtete Klage als unzulässig ab. Dabei stützte das VG seine Entscheidung auf die Ansicht, dass der „Denkmal-

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

schutz […] ausschließlich im allgemeinen Interesse [besteht]. Dies gilt auch für Vorschriften, die die Umgebung eines Denkmales, soweit sie für dessen Erscheinungsbild, Erhaltung, Erschließung oder die wissenschaftliche Forschung von erheblicher Bedeutung sind, vor solchen Veränderungen bewahren sollen, die die Substanz und das Erscheinungsbild des Denkmals beeinträchtigen. Daher können sich selbst Denkmaleigentümer nicht auf den denkmalrechtlichen Umgebungsschutz gegen Bauvorhaben eines Nachbarn berufen […].“98 Das OVG Koblenz wies mit Urteil vom 14. Mai 2008 – OVG 8 A 10076/0899 die dagegen gerichtete Berufung mit der Begründung zurück, dass die Kläger nicht klagebefugt seien, da sie ihre Klage ausschließlich auf Denkmalschutzrecht stützen, das DSchG Rh-Pf kein subjektiv-öffentliches Abwehrrecht vorsehe und der Denkmalschutz allein im öffentlichen Interesse liege. Aus einem individuellen Interesse des Denkmaleigentümers an der Denkmalwürdigkeit folge daher kein Schutzanspruch. Auch Erhaltungsinvestitionen des Eigentümers änderten daran nichts. Von Denkmaleigentümern getätigte Erhaltungsmaßnahmen könnten den Schutzzweck des Denkmalschutzes nicht privatisieren, sie dienten vielmehr der öffentlichen Erhaltungs- und Pflegepflicht. Dies sei verfassungsrechtlich unbedenklich. Denkmalschutz sei schlichtweg eine Gemeinwohlaufgabe, die die Privatnützigkeit des Eigentums verfassungsgemäß einschränke. Art. 14 Abs. 1 GG begründe nur eine Grenze für unzumutbare Erhaltungsmaßnahmen und kein Recht, die Einhaltung der objektiven Denkmalschutzvorschriften beanspruchen zu können. Mit der mit Beschluss des BVerwGs vom 20. August 2008 – 4 B 38/08 zugelassenen Revision rügten die Kläger eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG.100

2. Entscheidungsbegründung Die Revision der Kläger war begründet. Das BVerwG führte aus, dass das angefochtene Urteil auf einer Verletzung der Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG beruht. Der Ausschluss eines subjektiven Rechts des Denkmaleigentümers aus dem Denkmalrecht im Falle der Erteilung einer denkmalrechtlichen Genehmigung für ein Bauvorhaben in der Umgebung des Denkmals sei mit Art. 14 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Denn „jedenfalls wenn ein benachbartes Vorhaben die Denkmalwürdigkeit eines geschützten Kulturdenkmals möglicherweise erheblich beeinträchtigt, müssen dessen Eigentümer die denkmalrechtliche Genehmigung des Vorhabens anfechten können“. Solange die denkmalrechtliche Genehmigung besteht, könne kein baupolizeiliches Einschreiten gestützt auf § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB erfolgen. Die Prüfung der Reichweite des Drittschutzes des Landesdenkmalrechts 98 Für Vorstehendes: VG Trier, Urteil vom 12. Dezember 2007 – 5 K 784/07.TR, juris Rn. 20. 99 OVG Koblenz, Urteil vom 14. Mai 2008 – 8 A 10076/08, juris. 100 BVerwG, Beschluss vom 20. August 2008 – 4 B 38/08, juris.

III. Entscheidung des BVerwG vom 21. April 2009 – 4 C 3/08

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unter Berücksichtigung des mit dieser Entscheidung anerkannten bundesrechtlichen Mindeststandards sowie der konkreten Klagebefugnis bleibe dem OVG vorbehalten.101 a) Überprüfung der Entscheidung des OVGs durch das BVerwG Die Entscheidung des OVGs Koblenz, mit der ein subjektives Recht des Denkmaleigentümers auf Schutz vor Beeinträchtigungen der Denkmalwürdigkeit seines Denkmals durch benachbarte Vorhaben grundsätzlich abgelehnt worden ist, liegt zwar auf einer Linie mit der Ansicht mehrerer OVGe (vgl. oben C. II. 1. a) Rechtsprechung, die Drittschutz ablehnt). Diese Auffassung wurde jedoch nicht von allen Gerichten und der gesamten Literatur geteilt (vgl. oben C. II. 1. b) Rechtsprechung, die Drittschutz bejaht und C. II. 2. Darstellung der Ansichten in der Literatur zum Drittschutz aus dem Denkmalrecht). Das OVG Koblenz hat die Geltendmachung eines solchen subjektiven Rechts aufgrund einer Auslegung des Denkmalschutz- und -pflegegesetzes Rheinland-Pfalz abgelehnt. Die Auslegung des Landesrechts ist für das BVerwG zwar irrevisibel (§ 173 VwGO i.V.m. § 560 ZPO), jedoch hat das BVerwG die Auslegung anhand (höherrangigem) Bundesrecht zu überprüfen, wobei insbesondere das Grundgesetz heranzuziehen ist. Verstößt die Auslegung des Landesrechts gegen Bundesrecht, besteht keine Bindung des Revisionsgerichts an die Auslegung.102 b) Grundsätzliches zu Art. 14 GG Das BVerwG leitet seine Entscheidung mit grundsätzlichen Ausführungen zu Art. 14 GG ein. Art. 14 Abs. 1 GG gewährleistet das Eigentum und sieht eine Bestimmung von Inhalt und Schranken durch die Gesetze vor. Eine solche Inhalts- und Schrankenbestimmung nimmt das Denkmalschutz- und -pflegegesetz durch die darin enthaltenen Pflichten vor, die einen Eingriff in das Eigentumsrecht des Denkmaleigentümers darstellen. Bei einem hoheitlichen Eingriff in das Eigentum hat ein gerechter Ausgleich von Interessen des Eigentümers und von Belangen des Gemeinwohls unter Beachtung aller Verfassungsnormen und insbesondere des Verhältnismäßigkeitsprinzips zu erfolgen. Das Gemeinwohlinteresse ist nicht nur Grund für eine Beschränkung des Eigentums, sondern bildet auch die Grenze für den Eingriff in das Eigentum, insofern die Privatnützigkeit des Eigentums erhalten bleiben muss. Die Wahrung dieser Grenzen bei der Anwendung und Auslegung von Normen ist Aufgabe der Gerichte, was ggf. auch eine verfassungskonforme Auslegung mit sich

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Vgl. für Vorstehendes: BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347/349 (Rn. 5). 102 BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 1963 – 1 C 71.61, BVerwGE 17, 322/324 f.; BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 1987 – 4 C 9.86, BVerwGE 78, 347/351.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

bringen kann. Die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG enthält zudem einen Anspruch auf effektiven Rechtsschutz.103 c) Denkmalschutz und Art. 14 GG Nach Auffassung des BVerwGs erfordern diese verfassungsrechtlichen Grundsätze von dem inhalts- und schrankenbestimmenden DSchG Rh-Pf, dass ein Denkmaleigentümer zur Anfechtung einer denkmalrechtlichen Genehmigung für ein benachbartes Bauvorhaben berechtigt ist, wenn die Möglichkeit einer erheblichen Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit seines Denkmals durch das Vorhaben besteht. Die Unterschutzstellung eines Kulturdenkmals bedeutet eine Beschränkung des Eigentums an selbigem. Zum einen erfolgt eine Beschränkung der Verfügungsbefugnis. Das DSchG Rh-Pf sieht für Kulturdenkmäler vor, dass bauliche, technische und wirtschaftliche Maßnahmen, die das Kulturdenkmal in seinem Bestand, seinem Erscheinungsbild oder seinem wissenschaftlichen Wert gefährden oder beeinträchtigen können, auf den unbedingt notwendigen Umfang zu beschränken sind (§ 2 Abs. 4 DSchG Rh-Pf). Des Weiteren darf ein geschütztes Kulturdenkmal nur mit Genehmigung zerstört, abgebrochen, zerlegt oder beseitigt, umgestaltet oder sonst in seinem Bestand verändert, in seinem Erscheinungsbild nicht nur vorübergehend beeinträchtigt und von seinem Standort entfernt werden (§ 13 Abs. 1 Satz 1 DSchG Rh-Pf). Zum anderen wird dem Denkmaleigentümer eine Handlungspflicht auferlegt. Der Eigentümer ist verpflichtet, das Kulturdenkmal im Rahmen des Zumutbaren zu erhalten und zu pflegen (§ 2 Abs. 1 Satz 1 DSchG Rh-Pf). Entgegen Eigentümern denkmalgeschützter baulicher Anlagen tragen Eigentümer nicht denkmalgeschützter baulicher Anlagen abgesehen von den Instandhaltungspflichten des Städtebaurechts (Erfordernis von Maßnahmen aus städtebaulichen Gründen, §§ 175 Abs. 2, 177 Abs. 1 BauGB) nur nach dem Gefahrenabwehrrecht Instandhaltungspflichten bei einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung. Die Erhaltungspflicht des Denkmaleigentümers kann kostenintensive Reparaturen oder ggf. Erneuerungen nach sich ziehen, die der Denkmaleigentümer grundsätzlich selbst zu tragen hat. Auch wenn Finanzhilfen des Landes möglich sind (vgl. § 29 Abs. 1 DSchG Rh-Pf), werden die Kosten vorwiegend beim Denkmaleigentümer verbleiben. Zwar kommen Steuervorteile in Betracht, es ist jedoch nicht Aufgabe des Einkommensteuerrechts, den „denkmalbedingten Mehraufwand in vollem Umfang“ aufzufangen. Die sich aus dem DSchG Rh-Pf für den Denkmaleigentümer ergebenden Pflichten sind Inhalts- und Schrankenbestimmungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG.104

103 Vgl. für Vorstehendes: BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347/351 (Rn. 8). 104 Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 1997 – 6 B 42.97, BRS 59 Nr. 231 S. 698 f.

III. Entscheidung des BVerwG vom 21. April 2009 – 4 C 3/08

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„Die Unterschutzstellung eines Kulturdenkmals liegt nach dem Denkmalschutzund -pflegegesetz allein im öffentlichen Interesse, nicht im privaten Interesse des Eigentümers.“ Die vorgenannte Erhaltungspflicht ist danach eine zulässige Inhaltsund Schrankenbestimmung, da sie durch das öffentliche Interesse am Schutz der Denkmäler gerechtfertigt ist und die Denkmalpflege eine Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang darstellt.105 Dem öffentlichen Interesse wird infolge der Unterschutzstellung jedoch nicht nur durch die Auferlegung der Erhaltungspflicht nachgekommen. Da gesetzlich vielmehr eine umfassende Schutzpflicht vorgesehen ist, muss auch der Schutz bei Beeinträchtigungen durch Vorhaben in der Umgebung des Denkmals gewährleistet werden. Es wird davon ausgegangen, dass „ein denkmalwürdiges Gebäude und seine Umgebung […] aus Gründen des Denkmalschutzes häufig eine Einheit“ bilden und sich die Wirkung eines Denkmals erst durch das Zusammenspiel mit der Umgebung besonders entfalten kann. Folglich muss auch das Eigentum in der Umgebung beschränkt werden, um dem Denkmalschutz gerecht zu werden. Es bedarf eines Umgebungsschutzes. Wie dieser Umgebungsschutz aussieht, bleibt einem Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers überlassen. So kann z. B. eine Denkmalzone ausgewiesen werden (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 sowie Satz 2, § 5 DSchG Rh-Pf) oder eine denkmalschutzrechtliche Genehmigung der in der Umgebung eines Kulturdenkmals geplanten Vorhaben verlangt werden (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 4, § 13 Abs. 1 Satz 3 DSchG Rh-Pf). Einer Genehmigungspflicht oder gesetzlichen Untersagung jeglicher nachteiligen Veränderung der Umgebung bedarf es nicht in jedem Fall. Doch eine erhebliche Beeinträchtigung des Kulturdenkmals durch ein benachbartes Vorhaben ist nur gerechtfertigt, wenn dafür überwiegende Gründe des Gemeinwohls oder überwiegende private Interessen bestehen. Würde ein solcher Umgebungsschutz nicht gewährleistet, verhielte sich der Gesetzgeber widersprüchlich, indem er dem Denkmaleigentümer die Erhaltungspflicht auferlegt und selbst in der Umgebung erheblich denkmalstörende Vorhaben zulässt.106 Das BVerwG konstatiert, dass, „inwieweit denkmalrechtliche Vorschriften, die die Zulässigkeit eines Vorhabens in der Umgebung eines geschützten Kulturdenkmals regeln, zugunsten des Eigentümers des Kulturdenkmals drittschützend sind, […] grundsätzlich der Landesgesetzgeber und die zur Auslegung des Landesrechts berufenen Gerichte des Landes zu entscheiden [haben]“. Aus Art. 14 Abs. 1 GG erwächst weder im Baurecht noch im Denkmalschutzrecht unmittelbar nachbarlicher Drittschutz. „Soweit der denkmalrechtliche Umgebungsschutz objektiv geboten ist, muss er jedoch auch dem Eigentümer des Kulturdenkmals Schutz vermitteln.“ Zumindest im Fall einer möglicherweise erheblichen Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit des Kulturdenkmals durch ein Vorhaben in der Umgebung, muss der 105

Vgl. für Vorstehendes: BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347/352 f. (Rn. 13). 106 Vgl. für Vorstehendes: BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347/353 f. (Rn. 14).

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

Denkmaleigentümer zur Anfechtung der denkmalrechtlichen Genehmigung des benachbarten Vorhabens gemäß § 42 Abs. 2 VwGO befugt sein.107 Nur durch ein solches Anfechtungsrecht wird dem Verhältnismäßigkeitsprinzip Genüge getan und der Beschränkung der Privatnützigkeit in Form der Erhaltungspflicht Rechnung getragen: Die dem Denkmaleigentümer auferlegte Pflicht ist durch das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Denkmals und als Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang gerechtfertigt. Das im öffentlichen Interesse liegende Ziel, die Erhaltung des Kulturdenkmals in seiner Umgebung, soweit diese Verbundenheit denkmalrechtlich schutzwürdig ist, kann im Fall der Vereitelung durch Dritte die Auferlegung der Erhaltungspflicht nicht mehr rechtfertigen.108 Der Denkmaleigentümer kann bei einer erheblichen Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit seines Denkmals auch nicht darauf verwiesen werden, die Aufhebung der Unterschutzstellung zu verlangen. Ein entsprechender Antrag zieht nur dann einen Rechtsanspruch darauf nach sich, „wenn die historische Substanz mit ihren Bezügen zur Umgebung so weit verloren gegangen ist, dass ein öffentliches Interesse an der Erhaltung des Denkmals nicht mehr besteht“. Darüber hinaus lassen auch erhebliche Beeinträchtigungen der Denkmalwürdigkeit das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Kulturdenkmals nicht grundsätzlich entfallen. Der Aufhebung der Unterschutzstellung käme zudem nur eine Bedeutung für die Zukunft zu. Mit einer erheblichen Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit werden die in der Vergangenheit bereits getätigten Investitionen des Denkmaleigentümers, die mit der Erhaltungspflicht einhergehen, hingegen nachträglich entwertet. Deswegen hat der Denkmaleigentümer ein schutzwürdiges Interesse daran, dass seine Maßnahmen zum Schutz des Denkmals als Kehrseite der ihn belastenden gesetzlichen Erhaltungspflicht dem mit der Unterschutzstellung angestrebten Zweck auch tatsächlich und auf Dauer zugute kommen können. Art. 14 Abs. 1 GG verlangt daher zur Vermeidung der Unverhältnismäßigkeit der Erhaltungspflicht ein Recht des Denkmaleigentümers zur Anfechtung der denkmalrechtlichen Genehmigung eines Vorhabens in der Umgebung seines Denkmals bei einer möglichen erheblichen Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit des Denkmals.109 Durch die Gewährung dieses subjektiven Abwehrrechts wird das Denkmalrecht zudem nicht privatisiert oder hinsichtlich „der Grundlagen und Maßstäbe für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Vorhaben in der Umgebung des Denkmals“

107 Vgl. für Vorstehendes: BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347/354 (Rn. 15). 108 Vgl. für Vorstehendes: BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347/354 (Rn. 16). 109 Vgl. für Vorstehendes: BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347/355 (Rn. 17).

III. Entscheidung des BVerwG vom 21. April 2009 – 4 C 3/08

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verändert, sondern nur die Geltendmachung bestimmter Verletzungen des objektiven Rechts gestattet.110 Auch widerstreitende Interessen des Bauherrn des nachbarlichen Vorhabens können das Anfechtungsrecht des Denkmaleigentümers nicht verwehren, da die aufschiebende Wirkung der Anfechtung im Fall der unzumutbaren Verzögerung des Vorhabens durch die Anordnung der sofortigen Vollziehung vermieden werden kann (vgl. §§ 80a Abs. 1 Nr. 1, 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO).111 d) § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB Das BVerwG macht schließlich Ausführungen zu den Voraussetzungen und der drittschützenden Wirkung der bauplanungsrechtlichen Norm des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB. „Ist ein Vorhaben in der Umgebung eines geschützten Kulturdenkmals denkmalrechtlich genehmigt, können wegen der Tatbestandswirkung der Genehmigung Belange des Denkmalschutzes im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB nicht beeinträchtigt sein.“112

Gemäß § 35 Abs. 1 BauGB ist im Außenbereich ein Vorhaben nur zulässig, wenn u. a. öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange liegt insbesondere gemäß § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB u. a. vor, wenn das Vorhaben Belange des Denkmalschutzes beeinträchtigt. Die Belange des Denkmalschutzes bestimmen sich grundsätzlich nach dem Landesdenkmalrecht. Dessen ungeachtet stellt die bodenrechtliche Regelung des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB keine Verweisung ins Landesrecht dar. Es handelt sich um eine bundesrechtlich eigenständige Regelung, die grobe Verstöße in Bezug auf Belange des Denkmalschutzes verhindern soll, auch wenn sie zur Konkretisierung auf Landesrecht zurückgreift.113 § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB entfaltet zugunsten des Denkmaleigentümers Drittschutz, soweit ein nachbarliches Vorhaben Beeinträchtigungen für Belange des Denkmalschutzes nach sich zieht, „weil es nicht die gebotene Rücksicht auf das schutzwürdige Interesse des Eigentümers am Erhalt der Denkmalwürdigkeit seines denkmalgeschützten Anwesens nimmt“. Ab dem Zeitpunkt des Vorliegens einer denkmalrechtlichen Genehmigung für das nachbarliche Vorhaben scheidet jedoch eine Beeinträchtigung der Belange des Denkmalschutzes im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB aus, denn eine denkmalrechtliche Genehmigung wird nur erteilt, 110 Vgl. für Vorstehendes: BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347/355 (Rn. 18). 111 Vgl. für Vorstehendes: BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347/355 f. (Rn. 19). 112 BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347, 2. Leitsatz. 113 Vgl. für Vorstehendes: BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347/356 (Rn. 21).

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

wenn das Vorhaben objektiv die gebotene Rücksicht auf die Denkmalwürdigkeit des Denkmals nimmt. Das Bauplanungsrecht stellt insofern keine weitergehenden Anforderungen. „Die denkmalrechtliche Genehmigung ist aufgrund ihrer Tatbestandswirkung von allen Staatsorganen zu beachten und ihren Entscheidungen als gegeben zugrunde zu legen.“114

IV. Darstellung der Argumentationen der Verwaltungsgerichte und der Ansichten der Literatur zum Drittschutz im Denkmalrecht nach dem Bundesverwaltungsgerichtsurteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08 1. Darstellung der Rechtsprechung nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts Im Folgenden wird die Entwicklung der Rechtsprechung nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. April 2009 – 4 C 3/08 dargestellt, ohne dabei den Anspruch auf Vollständigkeit zu erheben.115 Einer Trennung von bejahenden und ablehnenden Entscheidungen des drittschützenden Charakters denkmalschutzrechtlicher Normen bedarf es nicht, da nunmehr ein solches subjektives Recht von Verfassungs wegen allgemein anerkannt wird. Allerdings wird deutlich, dass die meisten Gerichte die Frage nach einem landesrechtlichen Drittschutz des jeweiligen DSchGes offen lassen oder weitgehend pauschal mit Bezug auf den vom BVerwG festgestellten verfassungsrechtlich gebotenen Mindeststandard in tatsächlicher Hinsicht ablehnen. Insbesondere ist zu erkennen, dass Unklarheit über die materiellen Voraussetzungen des Abwehrrechts besteht. Das VG Augsburg nahm mit Beschluss vom 14. August 2009 – Au 4 E 09.1023116 und im Anschluss an das bundesverwaltungsgerichtliche Urteil vom 21. April 2009 eine bundesverfassungsrechtlich gebotene drittschützende Wirkung des Denkmalschutzrechts an. Einen weiter reichenden Drittschutz des BayDSchGes erkannte es bei der Verortung des Drittschutzes im Landesrecht jedoch nicht. „Im Hinblick auf die Rechtslage in Bayern ist davon auszugehen, dass Art. 6 Abs. 2 DSchG keinen Drittschutz gewährt, der über diesen bundesverfassungsrechtlich gebotenen Mindeststandard hinausreicht.“117 Der Antragsteller begehrte als Eigentümer eines Grundstücks, das mit einem Haus bebaut ist, welches Teil eines Denkmalensembles 114 Vgl. für Vorstehendes: BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347/357 (Rn. 22). 115 Insbesondere einige verwaltungsgerichtliche Entscheidungen sind nicht veröffentlicht. 116 VG Augsburg, Beschluss vom 14. August 2009 – Au 4 E 09.1023, juris. 117 VG Augsburg, Beschluss vom 14. August 2009 – Au 4 E 09.1023, juris Rn. 29.

IV. Argumentationen nach dem Urteil des BVerwGs vom 21. April 2009

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ist, die Untersagung des Abrisses des unmittelbar gegenüberliegenden Hofes, der ebenfalls zum Denkmalensemble gehört. Mangels substantiierten Vortrags, warum das denkmalgeschützte Gebäude des Antragstellers durch den Abriss erheblich beeinträchtigt werden würde, lehnte das VG Augsburg den Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz ab. Mit Urteil vom 25. August 2009 bejahte das VG Frankfurt a. M.118 im Anschluss an seine im einstweiligen Rechtsschutz ergangene Entscheidung vom 15. September 2008 (siehe oben unter C. II. 1. b) Rechtsprechung, die Drittschutz bejaht) und an die Entscheidung des BVerwGs vom 21. April 2009 ein Abwehrrecht des Denkmaleigentümers gegen nachbarliche Baumaßnahmen und gab den Klageanträgen statt. Der Fall betraf die vielleicht extremste Form des nachbarlichen Drittschutzes: Der Eigentümer einer denkmalgeschützten Doppelhaushälfte wandte sich gegen die Genehmigung zum Abriss der ebenfalls unter Denkmalschutz stehenden anderen Doppelhaushälfte und gegen die Baugenehmigung zur Errichtung einer neuen Doppelhaushälfte. Zur Begründung der Entscheidung knüpfte das VG Frankfurt a. M. an seine Entscheidung vom 15. September 2008 sowie die Entscheidung des Bayerischen VGHs vom 27. März 1992 an. Unter Heranziehung der Argumentation des BVerwGs in der Entscheidung vom 21. April 2009 untersuchte das VG Frankfurt a. M., inwiefern das DSchG Hess Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt. Hierzu führte es die im DSchG Hess enthaltenen Rechte und Pflichten des Denkmaleigentümers auf. „Damit hat der Landesgesetzgeber im DSchG an verschiedenen Stellen und mit Nachdruck zum Ausdruck gebracht, dass er einerseits das Kulturdenkmal unter Schutz stellt und den Eigentümer zu dessen Erhaltung und Pflege verpflichtet, andererseits aber erhebliche Beeinträchtigungen der Denkmalwürdigkeit des Kulturdenkmals durch Vorhaben in der Umgebung nicht ohne weiteres zugelassen wissen will und Eigentümer oder Besitzer von Kulturdenkmälern durch das DSchG vor solchen Beeinträchtigungen schützen will, mithin ihnen Abwehrrechte eingeräumt wissen will. Denn das DSchG muss, um den vorgenannten Anforderungen an inhalts- und schrankenbestimmende Gesetze zu genügen, den Eigentümer eines geschützten Kulturdenkmals jedenfalls dann berechtigen, die denkmalrechtliche Genehmigung eines benachbarten Vorhabens anzufechten und so den Angriff auf sein Kulturdenkmal abzuwehren, wenn das Vorhaben die Denkmalwürdigkeit seines Anwesens erheblich beeinträchtigt. Dies gilt ungeachtet der Frage, ob der Eigentümer oder Besitzer des Kulturdenkmals Erhaltungsinvestitionen getroffen hat, denn Schutzzweck des DSchG ist, wie insbesondere § 1 Abs. 1 DSchG zeigt, das Kulturdenkmal und nicht die Investition in dasselbe.“119 Das OVG Koblenz musste sich infolge der Aufhebung seines Urteils vom 14. Mai 2008 und der Zurückverweisung durch das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08 erneut mit der Sache befassen und gestand nunmehr

118 119

VG Frankfurt a. M., Urteil vom 25. August 2009 – 8 K 2609/08.F(V), juris. VG Frankfurt a. M., Urteil vom 25. August 2009 – 8 K 2609/08.F(V), juris Rn. 46 f.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

mit Urteil vom 16. September 2009 – 8 A 10710/09120 den Klägern eine Klagebefugnis zu. „Denn es besteht die Möglichkeit, dass die angegriffene denkmalschutzrechtliche Genehmigung sie in ihren eigenen Rechten verletzt […].“121 Nähere Ausführungen zur Herleitung des subjektiven Rechts und damit der Klagebefugnis machte das OVG nicht. Erst im Rahmen der Begründetheitsprüfung und damit der Prüfung der Verletzung des denkmalrechtlichen Abwehrrechts ging das OVG Koblenz auf den drittschützenden Charakter ein. Im Anschluss an das Bundesverwaltungsgericht erkannte es das Abwehrrecht als Ausfluss des Eigentumsgrundrechts und als Kehrseite der Erhaltungspflicht an, wobei „eine Rechtsverletzung nur dann in Betracht [kommt], wenn ein Vorhaben zu einer erheblichen Beeinträchtigung gerade des Eigentumsobjekts führt“.122 „Die dem Grundstückseigentum korrespondierende subjektive Rechtsstellung ist vielmehr darauf beschränkt, für das Anwesen des Eigentümers erhebliche Beeinträchtigungen für dessen Bestand, Erscheinungsbild oder städtebauliche Wirkung abwehren zu können (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 15 und 23). Der nachbarliche Drittschutz zu Gunsten des Denkmaleigentümers erlaubt daher nur, bestimmte Verletzungen des objektiven Rechts geltend machen zu können (vgl. BVerwG a.a.O., Rn. 18). Weder der Wortlaut des Denkmalschutz- und pflegegesetzes noch die Materialien enthalten Anhaltspunkte für einen weitergehenden Drittschutz nach rheinland-pfälzischem Landesrecht. Da auch der Text der Denkmalzonenverordnung oder deren Begründung hierfür nichts hergeben, ist die Rechtsstellung der Kläger auf das von Art. 14 Abs. 1 GG gebotene Maß des Drittschutzes beschränkt.“123 Da das OVG Koblenz keine erhebliche Beeinträchtigung des Denkmals durch das nachbarliche Vorhaben erkannte, wies es die Berufung erneut zurück. Das OVG Saarland erkannte mit Beschluss vom 29. Oktober 2009 – 2 A 8/09124 ebenfalls ein subjektives Recht des Denkmaleigentümers gegen die Genehmigung eines benachbarten Bauvorhabens an, wenn durch das Bauvorhaben die Denkmalwürdigkeit des Denkmals erheblich beeinträchtigt wird. Der Kläger war Wohnungseigentümer in einem denkmalgeschützten Haus, für dessen Sanierung er bereits Investitionen getätigt hatte. Der Kläger wandte sich gegen einen Bauvorbescheid für den Neubau eines Wohnhauses auf dem unmittelbar benachbarten Grundstück. Sein Widerspruch gegen den Vorbescheid war ohne Erfolg und das Verwaltungsgericht des Saarlandes wies seine Klage ab. Es begründete seine Entscheidung u. a. damit, dass die Normen des Denkmalschutzrechts ausschließlich den öffentlichen Interessen dienten, im Übrigen jedoch keine Verletzung des Denkmalrechts vorliege. Hiergegen wandte sich der Kläger mit seinem Antrag auf Zulassung der Berufung. Zwar war das OVG Saarland der Auffassung, dass die bisher ergan120 121 122 123 124

OVG Koblenz, Urteil vom 16. September 2009 – 8 A 10710/09, juris. OVG Koblenz, Urteil vom 16. September 2009 – 8 A 10710/09, juris Rn. 22. OVG Koblenz, Urteil vom 16. September 2009 – 8 A 10710/09, juris Rn. 32. OVG Koblenz, Urteil vom 16. September 2009 – 8 A 10710/09, juris Rn. 32. OVG Saarland, Beschluss vom 29. Oktober 2009 – 2 A 8/09, juris.

IV. Argumentationen nach dem Urteil des BVerwGs vom 21. April 2009

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gene Rechtsprechung zur Klagebefugnis des Denkmaleigentümers infolge der Entscheidung des BVerwGs vom 21. April 2009 überprüft und voraussichtlich korrigiert werden müsse, wies jedoch den Antrag zurück, da kein Zulassungsgrund gegeben sei. Die Anerkennung eines subjektiven Abwehrrechts des Denkmaleigentümers habe aus den Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentumsgrundrechts zu erfolgen. „Die Ausfüllung dieser Vorgaben im Einzelnen obliegt den zuständigen Landesgesetzgebern und den Verwaltungsgerichten im Rahmen der Auslegung der landesrechtlichen Bestimmungen des Denkmalschutzrechts, das – auch mit Blick auf Art. 14 GG – unter subjektivrechtlichen Aspekten nicht jede nachteilige Veränderung der Umgebung eines Denkmals unterbinden muss, sondern vielmehr nur solche, die seine Denkmalwürdigkeit im Einzelfall erheblich beeinträchtigen. Was der nach dieser Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ,objektiv gebotene denkmalschutzrechtliche Umgebungsschutz‘ ist, ist indes eine Frage des Einzelfalls und angesichts der weiten Formulierungen in § 8 Abs. 2 und 5 SDSchG keiner zusätzlichen über den Einzelfall hinausgehenden grundsätzlichen Klärung in dem vom Kläger angestrebten Berufungsverfahren zugänglich. Eine weitere grundsätzliche Klärung ließe sich auch in dem angestrebten Berufungsverfahren nicht erreichen, da das Verwaltungsgericht hier bereits einen (objektiven) Verstoß gegen die einschlägigen Vorschriften des Denkmalschutzrechts verneint hat.“125 Das bereits aufgeführte Urteil des VG Frankfurt a. M. vom 25. August 2009 – 8 K 2609/08.F (V) wurde mit Urteil vom 9. März 2010 – 3 A 160/10 durch den Hessischen VGH aufgehoben, was auf den Verbrauch der Abbruchgenehmigung und das Eintreten der Erledigung des Verwaltungsakts zurückzuführen ist.126 Der VGH stellte nunmehr lediglich fest, dass die Abbruchgenehmigung rechtswidrig war und das Erscheinungsbild des Denkmals durch den Abbruch erheblich beschädigt worden ist. Dabei erkannte er ebenfalls den Denkmaleigentümer als klagebefugt an. Der Hessische VGH änderte infolge der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. April 2009 seine bisherige Auffassung und gewährte Nachbarn „bei möglicherweise erheblicher Beeinträchtigung ihres Denkmals bei den Behörden und den Gerichten einen nachbarlichen Abwehranspruch“127. „Für die Begründetheit eines Abwehranspruchs kommt es darauf an, ob an den klagenden Denkmaleigentümer aus Gründen des Denkmalschutzes gleichheitswidrig höhere Erhaltungsanforderungen gestellt werden als an den Eigentümer, der die angefochtene Maßnahme in seiner Nachbarschaft durchführen will, oder ob in seiner Nachbarschaft erhebliche Beeinträchtigungen an Kulturdenkmälern oder in ihrer Umgebung genehmigt werden, die gerade seinen schützenswerten denkmalbezogenen Interessenbereich berühren.“128 Dabei kommt es nicht darauf an, ob es sich um ein Einzeldenkmal oder ein 125 126 127 128

OVG Saarland, Beschluss vom 29. Oktober 2009 – 2 A 8/09, juris Rn. 8. HessVGH, Urteil vom 9. März 2010 – 3 A 160/10, juris. HessVGH, Urteil vom 9. März 2010 – 3 A 160/10, juris Rn. 61. HessVGH, Urteil vom 9. März 2010 – 3 A 160/10, juris Rn. 62.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

Objekt einer Gesamtanlage handelt. Zudem ist es unerheblich, „ob und inwieweit der klagende Nachbar als Denkmaleigentümer oder seine Rechtsvorgänger bereits Erhaltungsinvestitionen an ihrem Gebäude vorgenommen haben“.129 Denn es würde eine zu große Rechtsunsicherheit mit sich bringen, feststellen zu müssen, ab welcher Investitionssumme ein Abwehrrecht bestünde. Zudem soll das Denkmal geschützt werden und nicht die Erhaltungsinvestition. Nach Auffassung des Hessischen VGH kann das Abwehrrecht jedoch gefährdet sein, wenn der klagende Nachbar sein Denkmal selbst beeinträchtigt, sei es durch unterlassene Erhaltungsmaßnahmen oder durch eigene bauliche Veränderungen.130 Da durch den Neubau weder eine erhebliche Beeinträchtigung des Denkmals erfolgte, zumal die Kläger das Denkmal durch eigene massive bauliche Maßnahmen verändert hatten, noch baurechtliche Normen missachtet wurden, sah das Gericht letztendlich keinen nachbarlichen Abwehranspruch der Kläger als verletzt an. Das VG Berlin bestätigte mit Beschluss vom 30. April 2010 – 19 L 24/10131 das subjektive Abwehrrecht des Denkmaleigentümers. In diesem Verfahren wandte sich die Antragstellerin als Eigentümerin eines Grundstücks, auf dem sich ein Gebäude befindet, das sowohl als Einzeldenkmal als auch als Denkmalensemble geschützt ist, im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes gegen einen der Beigeladenen erteilten Vorbescheid und eine Baugenehmigung zum Neubau eines Wohnhauses mit zwei Gewerbeflächen im Erdgeschoss. Das VG Berlin stellt in seinem Beschluss die bisherige Rechtsprechung zum subjektiven Abwehrrecht des Denkmaleigentümers sowie die Ausführungen des BVerwGs vom 21. April 2009 eingehend kurz dar. An die Voraussetzungen des BVerwGs anknüpfend zeigt das VG Berlin die im DSchG Bln verankerten besonderen Erhaltungspflichten und die Beschränkungen der Verfügungsbefugnis des Denkmaleigentümers auf. „Die Vorschriften des Denkmalschutzgesetzes Berlin stellen mithin Inhalt und Schranken des Eigentums i. S. von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar. Zugleich lassen sich die Ziele des Denkmalschutzes nur erreichen, wenn auch das Eigentum in der Umgebung eines denkmalgeschützten Gebäudes beschränkt wird (VG Frankfurt, Urteil vom 25. August 2009 – 8 K 2609/ 08.F(V) – , zit. nach Juris). In diesem Sinne versteht sich auch die Vorschrift des § 11 Abs. 2 Satz 1 DSchG Bln, wonach die Veränderung der unmittelbaren Umgebung eines Denkmals, wenn diese sich auf den Zustand oder das Erscheinungsbild des Denkmals auswirkt, genehmigungspflichtig ist. Genehmigungsfähig ist die beabsichtigte Maßnahme in der unmittelbaren Umgebung des Denkmals nur dann, wenn die Eigenart und das Erscheinungsbild des Denkmals durch die Maßnahme nicht wesentlich beeinträchtigt werden (§ 11 Abs. 2 Satz 2 DSchG Bln). Damit wird zugleich zum Ausdruck gebracht, dass erhebliche Beeinträchtigungen der Denkmalwürdigkeit eines Denkmals durch Vorhaben in der Umgebung nicht ohne weiteres zuzulassen sind und Denkmaleigentümer durch das Denkmalschutzgesetz Berlin vor 129 130 131

HessVGH, Urteil vom 9. März 2010 – 3 A 160/10, juris Rn. 64. HessVGH, Urteil vom 9. März 2010 – 3 A 160/10, juris Rn. 65. VG Berlin, Beschluss vom 30. April 2010 – 19 L 24/10, BeckRS 2010, 48713.

IV. Argumentationen nach dem Urteil des BVerwGs vom 21. April 2009

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solchen Beeinträchtigungen geschützt werden sollen. In Anbetracht dessen ist dem Denkmaleigentümer auch ein Abwehrrecht einzuräumen. Er hat ein schutzwürdiges Interesse daran, dass die Belastungen, die ihm infolge der Erhaltungspflicht zum Schutz des Denkmals auferlegt werden, den mit der Unterschutzstellung angestrebten Zweck auch tatsächlich und auf Dauer erreichen können. Nur wenn er die denkmalrechtliche Genehmigung eines Vorhabens unter der genannten Voraussetzung anfechten und das Vorhaben dadurch gegebenenfalls verhindern kann, wird die Unverhältnismäßigkeit der Erhaltungspflicht – wie von Art. 14 Abs. 1 GG gefordert – real vermieden.“132 Das VG Aachen erkannte mit Beschluss vom 3. Mai 2010 – 3 L 37/10 die drittschützende Wirkung des Denkmalrechts zugunsten von Denkmaleigentümern an.133 Die Antragstellerinnen begehrten die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die den Nachbarn erteilte Baugenehmigung, da sie ihr Eigentum an denkmalgeschützten Wohngebäuden verletzt sahen. Auch wenn das VG Aachen insgesamt keine Rechtsverletzung feststellte, weil u. a. laut Sachverständiger keine Beeinträchtigung des Erscheinungsbilds des Denkmals durch das nachbarliche Bauvorhaben erfolgt, betonte es die grundsätzliche Möglichkeit eines denkmalrechtlichen Abwehranspruchs. „Eigentümer eines geschützten Baudenkmals können als Ausdruck der in Art. 14 des Grundgesetzes (GG) gewährleisteten Eigentumsgarantie Abwehransprüche gegen Nachbarvorhaben besitzen, deren Zulassung die Denkmalwürdigkeit des geschützten Anwesens ,erheblich beeinträchtigt‘.“134 Ebenso gesteht nunmehr auch das OVG Lüneburg dem Denkmaleigentümer ein drittschützendes Abwehrrecht zu, wie es in seinem Urteil vom 1. Juni 2010 – 12 LB 31/07 ausführt.135 In dem Verfahren klagte die Eigentümerin eines Grundstücks, das mit einer denkmalgeschützten Hofanlage bebaut ist, gegen eine Baugenehmigung für die Errichtung einer Windenergieanlage in einer Entfernung von ca. 550 m zum Denkmal. Widerspruch und Klage gegen die Baugenehmigung blieben ohne Erfolg. Auch wenn das Verfahren vorwiegend immissionsschutzrechtliche Fragestellungen erörtert und die Berufung insgesamt unbegründet ist, lassen sich der Entscheidung Aussagen zum subjektiven Recht des Denkmaleigentümers entnehmen. Das OVG Lüneburg erklärt rückblickend, dass es das Denkmalrecht als nicht den Individualinteressen dienend eingestuft hat: „Wortlaut und Systematik des Gesetzes sprachen – und sprechen – danach nicht zwingend dafür, dass der Eigentümer neben den fachlich zuständigen Denkmalschutzbehörden Belange des Denkmalschutzes als eigene Rechte wahrnehmen kann und daraus ein Schutzanspruch vor Beeinträchtigungen durch Dritte resultiert“.136 Unter Heranziehung und Ausführung des Urteils des BVerwGs vom 21. April 2009 – 4 C 3/08 ändert das OVG Lüneburg seine Auffas132 133 134 135 136

VG Berlin, Beschluss vom 30. April 2010 – 19 L 24/10, BeckRS 2010, 48713. VG Aachen, Beschluss vom 3. Mai 2010 – 3 L 37/10, juris. VG Aachen, Beschluss vom 3. Mai 2010 – 3 L 37/10, juris Rn. 44. OVG Lüneburg, Urteil vom 1. Juni 2010 – 12 LB 31/07, BeckRS 2010, 50242. OVG Lüneburg, Urteil vom 1. Juni 2010 – 12 LB 31/07, BeckRS 2010, 50242.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

sung. „Nach diesen Maßstäben, denen sich der Senat anschließt, kann dem denkmalschutzrechtlichen Beeinträchtigungsverbot nach § 8 Satz 1 NDSchG eine drittschützende Wirkung nicht (mehr) von vornherein abgesprochen werden. Vielmehr erscheint es auch im niedersächsischen Landesrecht geboten, dem Eigentümer eines Kulturdenkmals mit Blick auf die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewissermaßen spiegelbildlich zur Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums durch Auferlegung denkmalschutzrechtlicher Belastungen ein Abwehrrecht gegen erhebliche Beeinträchtigungen seines Kulturdenkmals durch ein Bau- oder sonstiges Vorhaben in seiner Umgebung zuzubilligen […].“137 Vorliegend bestand nach Einschätzung eines Sachverständigen, dem sich das Gericht anschloss, durch das Bauvorhaben keinerlei Beeinträchtigung des Denkmals, das Abwehrrecht war also nicht verletzt. Das VG München bestätigte mit Urteil vom 13. Juli 2010 – M 1 K 10.700138 ebenfalls einen denkmalschutzrechtlichen Abwehranspruch, betonte aber die Beschränkung auf eine mögliche Beeinträchtigung des eigenen Denkmals der Kläger. Die Kläger griffen einen Vorbescheid über die planungsrechtliche Zulässigkeit eines gartenbaulichen Betriebs zugunsten der benachbarten Beigeladenen an. Das klägerische Anwesen ist als ehemalige Klosterökonomie ebenso denkmalgeschützt wie die gemeindliche ehemalige Klosteranlage. Das VG München wies die Klage als unbegründet ab, da der Vorbescheid zum einen „keine positive Aussage zum landesrechtlichen Denkmalschutz“ enthalte, zum anderen das geplante Vorhaben keine unzumutbare Beeinträchtigung des klägerischen Denkmals mit sich bringe.139 Auf eine mögliche Beeinträchtigung der Klosteranlage könnten sich die Kläger nicht berufen, da ihnen diese Einzeldenkmäler nicht gehören. Das VG Köln folgte mit Beschluss vom 13. August 2010 – 4 L 735/10140 der Auffassung des BVerwGs vom 21. April 2009. Der „Eigentümer eines geschützten Kulturdenkmals [ist] jedenfalls dann berechtigt […], die denkmalrechtliche Genehmigung eines benachbarten Vorhabens anzufechten, wenn das Vorhaben die Denkmalwürdigkeit seines Anwesens möglicherweise erheblich beeinträchtigt“.141 In diesem Verfahren beantragte die Antragstellerin als Eigentümerin eines Denkmals die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen eine Baugenehmigung, die der Beigeladenen für ihr Vorhaben auf dem unmittelbar benachbarten Grundstück erteilt worden war. Der Antrag war erfolgreich, da das Gericht eine erhebliche Beeinträchtigung des Denkmals befürchtete. „Geschützt wird nicht nur die Substanz des Denkmals, sondern auch das Erscheinungsbild, und zwar vor Maßnahmen am Denkmal selbst, wie auch vor mittelbaren Beeinträchtigungen durch Vorhaben in der Umgebung. Bei der Entscheidung über die Beeinträchtigung des 137 138 139 140 141

OVG Lüneburg, Urteil vom 1. Juni 2010 – 12 LB 31/07, BeckRS 2010, 50242. VG München, Urteil vom 13. Juli 2010 – M 1 K 10.700, juris. VG München, Urteil vom 13. Juli 2010 – M 1 K 10.700, juris Rn. 19. VG Köln, Beschluss vom 13. August 2010 – 4 L 735/10, juris. VG Köln, Beschluss vom 13. August 2010 – 4 L 735/10, juris Rn. 7.

IV. Argumentationen nach dem Urteil des BVerwGs vom 21. April 2009

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Erscheinungsbildes kommt es auf das Urteil eines sachverständigen Betrachters an.“142 Das VG Köln folgte der Auffassung eines Sachverständigen, wonach die Höhe des geplanten Bauvorhabens die örtliche Dominanz des Denkmals erheblich beeinträchtige. Auch das VG Düsseldorf übernahm in seinem Urteil vom 9. September 2010 – 25 K 5077/10143 die Argumentation des BVerwGs in dessen Urteil vom 21. April 2009 und erklärte in dem vom VG zu entscheidenden Fall die Klägerin als Eigentümerin eines Grundstücks, das mit einem denkmalgeschützten ehemaligen Bauernhof bebaut ist, für klagebefugt. Die Klägerin wandte sich gegen eine Baugenehmigung für ein Vorhaben in ca. 19 m Entfernung zu ihrem Gebäude. Die Klage war jedoch unbegründet, da das VG Düsseldorf trotz der erheblichen Vorbelastung der Umgebung des Denkmals durch das genehmigte Vorhaben keine erhebliche Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit und im Übrigen keinen Verstoß gegen Baurecht erkennen konnte. Das OVG Nordrhein-Westfalen wies mit Beschluss vom 21. September 2010 – 7 B 727/10144 eine Beschwerde gegen einen Beschluss eines Verwaltungsgerichts zurück, da es kein überwiegendes Interesse der Antragstellerinnen als Eigentümerinnen eines denkmalgeschützten Gebäudes für die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage erkannte. Das OVG Nordrhein-Westfalen führte allerdings aus, dass es „in der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts bislang nicht abschließend geklärt [ist], ob und in welchem Umfang das nordrhein-westfälische Denkmalschutzrecht drittschützend ist“.145 „Aus Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG folgt für den denkmalrechtlichen Umgebungsschutz, und nur dieser steht hier in Rede, dass er dem Eigentümer Schutz gewähren kann, soweit er objektiv geboten ist.“146 „Auf nähere Einzelheiten, insbesondere die Frage, in welchem Umfang dem nordrheinwestfälischen Denkmalschutzrecht eine drittschützende Wirkung zuzumessen ist, kommt es im vorliegenden Verfahren nicht an. Das Verwaltungsgericht hat anhand der einschlägigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts zu erlaubnispflichtigen Maßnahmen nach § 9 Abs. 1 DSchG NRW ausgeführt, es spreche wenig dafür, dass das Bauvorhaben der Beigeladenen geeignet sein könnte, das Erscheinungsbild des Denkmals der Antragstellerinnen zu beeinträchtigen. Aus Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG ergibt sich kein Schutzanspruch der Antragstellerinnen, der weiterginge.“147 Das VG Arnsberg führte mit Beschluss vom 29. Oktober 2010 – 14 L 763/10 aus, dass das Denkmalschutzrecht im öffentlichen Interesse besteht, „subjektive Ansprüche vermittelt es allenfalls insoweit, als unter Umständen der Eigentümer eines 142 143 144 145 146 147

VG Köln, Beschluss vom 13. August 2010 – 4 L 735/10, juris Rn. 10. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. September 2010 – 25 K 5077/10, juris. OVG NRW, Beschluss vom 21. September 2010 – 7 B 727/10, juris. OVG NRW, Beschluss vom 21. September 2010 – 7 B 727/10, juris Rn. 7. OVG NRW, Beschluss vom 21. September 2010 – 7 B 727/10, juris Rn. 9. OVG NRW, Beschluss vom 21. September 2010 – 7 B 727/10, juris Rn. 11.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

geschützten Denkmals Abwehransprüche gegen solche Maßnahmen haben kann, welche die Denkmalwürdigkeit des eigenen Anwesens beeinträchtigen“.148 Die Antragsteller in diesem Verfahren wandten sich im einstweiligen Rechtsschutz gegen das Fällen von Bäumen in ihrer Nachbarschaft, die „Bestandteil einer denkmalschutzrechtlichen Erfassung“ sind. Folglich stellte das VG Arnsberg zur Inhaberschaft des Abwehranspruchs klar, dass vorliegend „die Antragsteller nicht als Eigentümer eines Denkmals betroffen [werden], sondern lediglich als Nachbarn, die sich aus Rechtsgründen nicht dagegen wehren können, dass das Denkmal nachteilige Veränderungen erfährt“.149 Das bereits ausgeführte Urteil vom 9. März 2010 – 3 A 160/10 des Hessischen VGH war Gegenstand einer Beschwerde der Kläger gegen die Nichtzulassung der Revision, die das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 16. November 2010 – 4 B 28/10150 zurückwies. Das BVerwG führte aus, dass als Ausfluss von Art. 14 Abs. 1 GG im Falle einer Verletzung objektiv-rechtlicher Denkmalschutznormen damit nicht zwangsläufig eine Verletzung eines denkmalschutzrechtlichen subjektiven Rechts einhergeht. „Ob ein Denkmaleigentümer einen Abwehranspruch gegen eine objektiv-rechtlich erhebliche Beeinträchtigung einer denkmalgeschützten Gesamtanlage ,als solche‘ hat, ist eine Frage des einfachen Rechts. […] Das Landesdenkmalrecht darf den Schutz eines Denkmaleigentümers, dessen Gebäude Teil einer denkmalgeschützten Gesamtanlage ist, auf die Abwehr einer erheblichen Beeinträchtigung seiner Belange – mit Blick auf sein Eigentum – beschränken. Die Entscheidung darüber, ob die erhebliche Beeinträchtigung der Gesamtanlage zugleich zu einer erheblichen Beeinträchtigung eines einzelnen – einen Teil der Gesamtanlage bildenden – Gebäudes führt, ist eine Tatsachenfrage, die anhand der jeweiligen örtlichen Umstände und Besonderheiten zu beurteilen ist.“151 Im Übrigen sei angemerkt, dass eine Verfassungsbeschwerde gegen diesen Beschluss vom Bundesverfassungsgericht nicht zur Entscheidung angenommen wurde.152 Mit Urteil vom 25. November 2010 – 9 K 142/10153 erkannte das VG Minden unter Bezugnahme der bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung grundsätzlich die Möglichkeit der drittschützenden Wirkung von Denkmalschutznormen an. Da die denkmalgeschützte Villa, deren Miteigentümer der Kläger ist, durch das Bauvorhaben der Beigeladenen, deren Genehmigung Gegenstand der Klage ist, nach Auffassung des VG Minden nicht erheblich beeinträchtigt wird, sondern die Solitärstellung des Gebäudes erhalten bleibt, wurde die Klage als unbegründet abgewiesen. 148

VG Arnsberg, Beschluss vom 29. Oktober 2010 – 14 L 763/10, juris Rn. 7. VG Arnsberg, Beschluss vom 29. Oktober 2010 – 14 L 763/10, juris Rn. 9. 150 BVerwG, Beschluss vom 16. November 2010 – 4 B 28/10, juris. 151 BVerwG, Beschluss vom 16. November 2010 – 4 B 28/10, juris Rn. 3. 152 BVerwG, Beschluss vom 16. November 2010 – 4 B 28/10, juris Sonstiger Orientierungssatz. 153 VG Minden, Urteil vom 25. November 2010 – 9 K 142/10, juris. 149

IV. Argumentationen nach dem Urteil des BVerwGs vom 21. April 2009

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Das OVG Berlin-Brandenburg wies mit Beschluss vom 8. Dezember 2010 – 2 S 56/10154 eine Beschwerde gegen einen Beschluss des VG Potsdam zurück, da das VG rechtsfehlerfrei eine Verletzung von Baurecht und eine erhebliche Beeinträchtigung des unter Denkmalschutz stehenden Wohnhauses des einen Antragstellers durch die Erteilung einer Baugenehmigung für ein Mehrfamilienhaus ausgeschlossen habe. Das OVG erkannte dabei unter Heranziehung des Urteils des BVerwGs vom 21. April 2009 grundsätzlich den drittschützenden Charakter denkmalschutzrechtlicher Bestimmungen an; „dass das brandenburgische Denkmalschutzgesetz über den bundesrechtlichen Mindeststandard hinausgehende drittschützende Regelungen enthält, legt der Antragsteller zu 1. ebenfalls nicht dar“.155 In seinem Beschluss vom 30. Dezember 2010 – 10 B 1118/10156 erachtete das OVG Nordrhein-Westfalen eine Beschwerde gegen einen verwaltungsgerichtlichen Beschluss, der die aufschiebende Wirkung einer Klage gegen eine Baugenehmigung anordnete, für begründet, da das OVG keinen Verstoß gegen nachbarschützende Normen erkannte. Neben baurechtlichen Fragestellungen ging das OVG auch auf das Denkmalrecht ein. „Soweit die Antragstellerin meint, die Baugenehmigung sei mit den Anforderungen des Denkmalschutzes unvereinbar, ist in der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts bislang nicht abschließend geklärt, ob und in welchem Umfang das nordrhein-westfälische Denkmalrecht Drittschutz vermittelt.“157 „Aus Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG folgt allerdings für den denkmalrechtlichen Umgebungsschutz, auf den sich die Antragstellerin beruft, dass dieser[,] soweit er objektiv geboten ist[,] auch dem Eigentümer eines Denkmals Schutz gewähren kann.“158 „In welchem Umfang die Regelung des den Umgebungsschutz betreffenden § 9 Abs. 1 Buchstabe b DSchG NRW zugunsten des jeweiligen Denkmaleigentümers drittschützend ist, kann hier offen bleiben, denn losgelöst von der Reichweite des im Rahmen dieser Rechtsnorm gewährten Drittschutzes lässt sich aufgrund des derzeitigen Sachstandes nicht feststellen, dass die Baugenehmigung wegen entgegenstehender Vorschriften des Denkmalrechts offensichtlich rechtswidrig ist.“159 Das OVG Berlin-Brandenburg änderte mit Beschluss vom 25. Januar 2011 – 2 S 93/10160 eine Entscheidung des VG Potsdam und ordnete die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragsteller gegen eine Baugenehmigung aufgrund einer möglichen schwerwiegenden Beeinträchtigung eines Denkmals an. Die Antragsteller sind Eigentümer eines Grundstücks, auf dem sich eine denkmalgeschützte Gesamtanlage befindet und das unmittelbar an das Grundstück mit dem geplanten Bauvorhaben der Nachbarn angrenzt. Zur nachbarschützenden Wirkung des Um154 155 156 157 158 159 160

OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 8. Dezember 2010 – 2 S 56/10, juris. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 8. Dezember 2010 – 2 S 56/10, juris Rn. 5. OVG NRW, Beschluss vom 30. Dezember 2010 – 10 B 1118/10, juris. OVG NRW, Beschluss vom 30. Dezember 2010 – 10 B 1118/10, juris Rn. 9. OVG NRW, Beschluss vom 30. Dezember 2010 – 10 B 1118/10, juris Rn. 11. OVG NRW, Beschluss vom 30. Dezember 2010 – 10 B 1118/10, juris Rn. 13. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 25. Januar 2011 – 2 S 93/10, juris.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

gebungsschutzes im DSchG Bbg führte das OVG Berlin-Brandenburg aus, dass es durch die Argumentation der Beschwerdebegründung nicht überzeugt ist, im DSchG Bbg einen über den aus Art. 14 Abs. 1 GG folgenden Mindeststandard hinausgehenden Nachbarschutz zu erkennen.161 „Weshalb allein schon der Umstand, dass sich das Brandenburgische Denkmalschutzgesetz zum Umgebungsschutz bekennt, die Annahme rechtfertigen soll, dass der Umgebungsschutz nicht nur den Belangen des Denkmalschutzes, sondern […] auch den privaten Interessen von Denkmaleigentümern dient, erschließt sich dem Senat nicht.“162 Das OVG Berlin-Brandenburg beschränkte sich daher auf „das grundrechtlich gebotene Mindestmaß“163. Bezogen auf dieses Mindestmaß erachtete das OVG Berlin-Brandenburg allerdings eine erhebliche Beeinträchtigung für möglich. „Auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens bestehen vielmehr gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass sich nachbarlicher Drittschutz im vorliegenden Fall jedenfalls unmittelbar aus Art. 14 Abs. 1 GG ergibt, da das Vorhaben des Beigeladenen in der Umgebung des geschützten Kulturdenkmals der Antragsteller dessen Denkmalwürdigkeit möglicherweise im Sinne der erwähnten neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 21. April 2009, a.a.O.) erheblich beeinträchtigt. Da der nachbarliche Drittschutz zugunsten des Denkmaleigentümers nicht zu einer Veränderung der Grundlagen und Maßstäbe für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Vorhaben in der Umgebung des Denkmals führt (vgl. BVerwG, a.a.O., S. 355), setzt eine erhebliche Beeinträchtigung in diesem Sinne eine – besonders qualifizierte – Verletzung des in § 2 Abs. 3 BbgDSchG geregelten Umgebungsschutzes voraus. […] Eine die verfassungsrechtliche Eigentumsgewährleistung berührende – und damit einen Abwehranspruch des Denkmaleigentümers auslösende – erhebliche Beeinträchtigung des Denkmals ist jedenfalls anzunehmen, wenn über die erwähnten Voraussetzungen hinaus die Schutzwürdigkeit des Denkmals als besonders hoch zu bewerten ist oder dessen Erscheinungsbild durch das Vorhaben den Umständen nach besonders schwerwiegend beeinträchtigt wird.“164 Das VG München lehnte mit Beschluss vom 30. März 2011 – M 8 SN 11.1041165 Anträge im einstweiligen Rechtsschutz des Eigentümers eines Grundstücks, das mit einem als Einzeldenkmal geschützten Gebäude bebaut ist, gegen eine Baugenehmigung zugunsten eines Vorhabens der Beigeladenen auf dem nachbarlichen Grundstück ab. Das VG München stellt ebenfalls auf das Urteil des BVerwGs vom 21. April 2009 ab und zieht die Norm des Art. 6 BayDSchG für den Umgebungsschutz heran. „Nach den genannten Vorgaben wird man diesen Regelungen eine drittschützende Wirkung nicht von vornherein absprechen können.“166 Letztendlich 161 162 163 164 165 166

OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 25. Januar 2011 – 2 S 93/10, juris Rn. 11. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 25. Januar 2011 – 2 S 93/10, juris Rn. 11. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 25. Januar 2011 – 2 S 93/10, juris Rn. 11. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 25. Januar 2011 – 2 S 93/10, juris Rn. 12. VG München, Beschluss vom 30. März 2011 – M 8 SN 11.1041, juris. VG München, Beschluss vom 30. März 2011 – M 8 SN 11.1041, juris Rn. 65.

IV. Argumentationen nach dem Urteil des BVerwGs vom 21. April 2009

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lässt das VG München die Frage jedoch offen, da es durch das genehmigte Bauvorhaben keine Beeinträchtigung des Denkmals zu erkennen vermag, wobei es auf das Urteil eines sachverständigen Betrachters ankommt. Somit fehlt wiederum die Voraussetzung für eine Verletzung des Umgebungsschutzes. Das VG Köln entschied mit Urteil vom 30. Juni 2011 – 13 K 5244/08167, dass die Klage der Eigentümerin einer denkmalgeschützten Burganlage gegen eine Baugenehmigung zur Errichtung und zum Betrieb von zwei Windenergieanlagen zwar zulässig, aber unbegründet ist. So erkannte das Gericht der Klägerin eine Klagebefugnis gestützt auf das Denkmalrecht zu. Allerdings führte das VG Köln aus, dass „die Vorschrift des § 9 DSchG NRW, die dazu dient, die Unterschutzstellung abzusichern und deren Verletzung hier einzig in Betracht kommt, der Klägerin kein subjektives Recht zu vermitteln vermag.“168 Im Anschluss an die bundesverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit der Erhaltungspflicht dürfe die Klägerin als Denkmaleigentümerin nach Auffassung des VG Köln jedoch „ausnahmsweise bestimmte Verletzungen objektiven Rechts – hier des § 9 DSchG NRW – geltend machen“.169 Das VG Köln wies die Klage als unbegründet ab, da keine Verletzung von Denkmalrecht, insbesondere von § 9 DSchG NRW vorlag, wozu es anmerkte, es „kann dahinstehen, in welchem Umfang § 9 DSchG NRW eine drittschützende Wirkung beizumessen ist“170. Nach Auffassung des VG Köln bedurfte das Vorhaben keiner denkmalschutzrechtlichen Erlaubnis und im Übrigen wäre diese andernfalls zu erteilen gewesen, da keine Beeinträchtigung des Denkmals vorliege. Das VG Gelsenkirchen wies mit Gerichtsbescheid vom 18. Juli 2011 – 5 K 4670/ 10171 eine Klage gegen eine Baugenehmigung als unbegründet ab, da weder den Kläger als Eigentümer eines denkmalgeschützten Hauses schützendes Baurecht noch Denkmalrecht verletzt sei. Das VG Gelsenkirchen merkte an, dass bisher obergerichtlich nicht abschließend geklärt ist, „ob und in welchem Umfang das nordrheinwestfälische Denkmalschutzrecht drittschützend ist“, schloss subjektive Rechte des Denkmaleigentümers aber nicht aus.172 Letztlich lag keine Verletzung des Denkmalrechts vor, da das Denkmal nicht beeinträchtigt wurde. Wie bereits im Eilverfahren (Beschluss vom 13. August 2010 – 4 L 735/10, s. o.) war das VG Köln in seinem Urteil vom 20. Juli 2011 – 4 K 3146/10173 im Anschluss an das Urteil des BVerwGs der Ansicht, dass § 9 Abs. 1 b) in Verbindung mit Abs. 2 DSchG NRW drittschützend ist. Da die Baumaßnahme einer denkmalrechtlichen Erlaubnis bedurfte, dieser jedoch Gründe des Denkmalschutzes in Form einer er167 168 169 170 171 172 173

VG Köln, Urteil vom 30. Juni 2011 – 13 K 5244/08, juris. VG Köln, Urteil vom 30. Juni 2011 – 13 K 5244/08, juris Rn. 17. VG Köln, Urteil vom 30. Juni 2011 – 13 K 5244/08, juris Rn. 17. VG Köln, Urteil vom 30. Juni 2011 – 13 K 5244/08, juris Rn. 21. VG Gelsenkirchen, Gerichtsbescheid vom 18. Juli 2011 – 5 K 4670/10, juris. VG Gelsenkirchen, Gerichtsbescheid vom 18. Juli 2011 – 5 K 4670/10, juris Rn. 45. VG Köln, Urteil vom 20. Juli 2011 – 4 K 3146/10, juris.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

heblichen Beeinträchtigung des Denkmals durch die genehmigte Baumaßnahme entgegenstanden und kein überwiegendes öffentliches Interesse für die Baumaßnahme sprach, war die Klage erfolgreich. Der Bayerische VGH wies mit Beschluss vom 4. August 2011 – 2 CS 11.997174 eine Beschwerde gegen eine erstinstanzliche Entscheidung im einstweiligen Rechtsschutz, welche die Anordnung der aufschiebenden Wirkung einer Klage gegen eine Baugenehmigung ablehnte, zurück, machte dabei jedoch Ausführungen zum Drittschutz denkmalrechtlicher Normen. „Art. 6 Abs. 2 Satz 2 DSchG vermittelt grundsätzlich drittschützende Wirkung, weil auch der Eigentümer eines geschützten Kulturdenkmals durch die Errichtung eines benachbarten Vorhabens in der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG verletzt sein kann (vgl. BVerwG vom 21.04. 2009 NVwZ 2009, 1231 [1232]; BayVGH vom 27.3. 1992 Az. 26 CS 91.3589; OVG Berlin-Brandenburg vom 08.12. 2010 Az. OVG 2 S 56.10 – juris). Dies ist aber nur dann der Fall, wenn das genehmigte Vorhaben die Denkmalwürdigkeit des Anwesens des Nachbarn erheblich beeinträchtigt.“175 Für die Beurteilung des Vorliegens einer Beeinträchtigung bedürfe es eines Sachverständigen, wobei in diesem Fall keine erhebliche Beeinträchtigung durch das Bauvorhaben festgestellt werden konnte. Auf diese Entscheidung gestützt erkannte der Bayerische VGH in seinem Beschluss vom 18. August 2011 – 2 C 11.1681176 ebenso grundsätzlich ein subjektives Recht aus dem Denkmalschutzrecht an. „Art. 6 Abs. 2 Satz 2 DSchG kann zwar grundsätzlich drittschützende Wirkung haben, weil auch der Eigentümer eines geschützten Kulturdenkmals durch die Errichtung eines benachbarten Vorhabens in der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG verletzt sein kann […].“177 In diesem Verfahren war der Kläger jedoch unter keinem Aspekt in einem subjektiven Recht verletzt, sodass der VGH die Beschwerde gegen die Versagung der Prozesskostenhilfe durch das Verwaltungsgericht Bayreuth zurückwies. Das VG Köln wies mit Urteil vom 13. September 2011 – 2 K 4595/10178 eine Klage von Wohnungseigentümern in einem denkmalgeschützten Gebäude als unbegründet ab, da die angefochtene Baugenehmigung keine subjektiven Rechte verletze. „Unabhängig von der Frage, ob und ggf. inwieweit § 9 Abs. 1 b i. V. m. Abs. 2 DSchG NRW überhaupt Drittschutz vermittelt, […], ist Voraussetzung eines denkmalrechtlichen Abwehranspruchs jedenfalls, dass ein Bauvorhaben die Denkmalwürdigkeit eines Anwesens erheblich beeinträchtigt,“179 was das Gericht in diesem Fall nicht erkennen konnte. Das VG Köln hat aber die Berufung zugelassen, um „dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen Gelegenheit 174 175 176 177 178 179

BayVGH, Beschluss vom 4. August 2011 – 2 CS 11.997, juris. BayVGH, Beschluss vom 4. August 2011 – 2 CS 11.997, juris Rn. 4. BayVGH, Beschluss vom 18. August 2011 – 2 C 11.1681, juris. BayVGH, Beschluss vom 18. August 2011 – 2 C 11.1681, juris Rn. 4. VG Köln, Urteil vom 13. September 2011 – 2 K 4595/10, juris. VG Köln, Urteil vom 13. September 2011 – 2 K 4595/10, juris Rn. 22 ff.

IV. Argumentationen nach dem Urteil des BVerwGs vom 21. April 2009

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[zu geben], die über den Einzelfall hinaus bedeutsame Frage, ob und inwieweit § 9 Abs. 1 b i. V. m. Abs. 2 DSchG NRW Drittschutz entfaltet, einer Klärung zuzuführen“.180 Das Sächsische OVG wies mit Beschluss vom 20. September 2011 – 1 B 157/11181 eine Beschwerde gegen einen Beschluss des VG Dresden zurück, in dem der Antragsteller mit seinem Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen eine Baugenehmigung zugunsten der Beigeladenen unterlegen war. Das Sächsische OVG ließ in seiner Entscheidung offen, ob auch Normen einer Satzung für ein Denkmalschutzgebiet drittschützende Wirkung haben, da das Gericht die tatsächliche Verletzung dieser Normen durch die Baugenehmigung als nicht hinreichend substantiiert erachtete. Das OVG stellte seine bislang ablehnende Auffassung des drittschützenden Charakters denkmalrechtlicher Normen infrage, ohne dies in dem vorliegenden Fall (mangels Erforderlichkeit) entscheiden zu müssen. Der Bayerische VGH lehnte mit Beschluss vom 11. Oktober 2011 – 1 ZB 10.2060182 den Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das bereits oben aufgeführte Urteil des VG München vom 13. Juli 2010 – M 1 K 10.700 u. a. deswegen ab, weil der Vorbescheid keine Festlegungen zur Gebäudehöhe enthalte. „Sollte es nach Abschluss des Baugenehmigungsverfahrens tatsächlich zu einer das Baudenkmal störenden Höhenentwicklung der Gerätehalle kommen, bliebe den Klägern immer noch die Möglichkeit der Drittanfechtung der Baugenehmigung im Hinblick auf den landesrechtlichen Denkmalschutz (Art. 6 Abs. 1 Satz 2 DSG), ohne dass bereits der Vorbescheid eine Gestaltung der Halle vorgibt, die das Baudenkmal der Kläger erheblich beeinträchtigt (vgl. BVerwG vom 21.4. 2009 BVerwGE 133, 347 RdNr. 9).“183 Mit der Anerkennung der Möglichkeit der Drittanfechtungsklage gestützt auf das Denkmalrecht attestierte der Bayerische VGH denkmalrechtlichen Normen eine drittschützende Wirkung. In der Beschwerde wurde zudem die Frage aufgeworfen, ob sich „Eigentümer eines Einzeldenkmals, das zugleich Teil eines Denkmalensembles sei, auf den denkmalschutzrechtlichen Abwehranspruch, der dem gesamten Ensemble zukomme, berufen können“.184 Diese Frage ließ der VGH offen, da die Klosteranlage aus Einzelbaudenkmälern besteht und das Gebäude der Kläger keinem Denkmalensemble angehört. Das VG Ansbach wies mit Urteil vom 30. November 2011 – AN 11 K 11.01826185 die Klage eines Eigentümers einer denkmalgeschützten Burg- und Schlossanlage als Nachbar gegen eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb von Windenergieanlagen zugunsten des Beigeladenen als unbegründet 180 181 182 183 184 185

VG Köln, Urteil vom 13. September 2011 – 2 K 4595/10, juris Rn. 33. SächsOVG, Beschluss vom 20. September 2011 – 1 B 157/11, juris. BayVGH, Beschluss vom 11. Oktober 2011 – 1 ZB 10.2060, juris. BayVGH, Beschluss vom 11. Oktober 2011 – 1 ZB 10.2060, juris Rn. 7. BayVGH, Beschluss vom 11. Oktober 2011 – 1 ZB 10.2060, juris Rn. 9. VG Ansbach, Urteil vom 30. November 2011 – AN 11 K 11.01826, juris.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

ab. Dabei erkannte das Gericht die Klagebefugnis gestützt auf das Denkmalrecht an. „Belange des Denkmalschutzes waren nach früherer Rechtsansicht zwar grundsätzlich (nur) öffentliche Belange mit der Folge, dass sie insoweit kein subjektives Abwehrrecht vermittelten. Anderes gilt nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aber nunmehr jedenfalls aus dem Blickwinkel des Eigentumsgrundrechts des Art. 14 Abs. 1 GG und damit bundesrechtlich dann, wenn ein benachbartes Vorhaben die Denkmalwürdigkeit eines geschützten Baudenkmals möglicherweise erheblich beeinträchtigt […].“186 Nach Auffassung des VG Ansbach lag jedoch trotz der den Umgebungsschutz des Denkmals betreffenden Windenergieanlagen insgesamt keine erhebliche Beeinträchtigung des Denkmals vor. Ob Art. 6 Abs. 2 BayDSchG ein weiter reichender Schutz zu entnehmen ist, ließ das Gericht offen. „Es erscheint aber durchaus zweifelhaft, ob ein derart weitergehender Drittschutz des Denkmaleigentümers, der dann auch solche (einfachen) Beeinträchtigungen erfassen würde, dem derzeitigen bayerischen Landesrecht entnommen werden kann […] bzw. dem Willen des Landesgesetzgebers entspricht.“187 Mit Beschluss vom 10. Januar 2012 – 4 B 5078/11188 lehnte das VG Hannover einen Antrag von Eigentümern eines Grundstücks, das mit einer unter Denkmalschutz stehenden Villa bebaut ist, auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen einen Planfeststellungsbeschluss für den Hochwasserschutz ab. Dabei erkannte das VG Hannover grundsätzlich ein drittschützendes Abwehrrecht aus dem Denkmalrecht an. „Denn § 8 Satz 1 NDSchG kann für die Antragsteller als Bewohner eines Baudenkmals in manchen Fallkonstellationen Nachbarschutz vermitteln. Nach dieser Vorschrift muss der Eigentümer eines geschützten Kulturdenkmals jedenfalls dann berechtigt sein, die denkmalrechtliche Genehmigung eines benachbarten Vorhabens anzufechten, wenn das Vorhaben die Denkmalwürdigkeit seines Anwesens möglicherweise erheblich beeinträchtigt (so BVerwG, Urt. v. 21.04.09 – 4 C 3.08 –, Juris).“189 In dem zu entscheidenden Fall stellte das Gericht jedoch keine erhebliche Beeinträchtigung des Denkmals fest. Das VG München entschied mit Beschluss vom 17. Februar 2012 – M 8 SN 12.543190, dass der Antrag einer Grundstückseigentümerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen eine Baugenehmigung in der Sache keinen Erfolg hat. Das Grundstück der Antragstellerin gehört zu einem denkmalgeschützten Ensemble, ohne dass sich darauf ein geschütztes Einzeldenkmal befindet. Das VG München bestätigte zwar die nachbarschützende Wirkung des Denkmalrechts, erkannte jedoch durch die Erteilung der Baugenehmigung keinen dagegen vorliegenden Verstoß. „Art. 6 Abs. 2 Satz 2 DSchG vermittelt grundsätzlich drittschützende Wirkung, weil auch der Eigentümer eines geschützten Kulturdenkmals durch 186 187 188 189 190

VG Ansbach, Urteil vom 30. November 2011 – AN 11 K 11.01826, juris Rn. 43. VG Ansbach, Urteil vom 30. November 2011 – AN 11 K 11.01826, juris Rn. 49. VG Hannover, Beschluss vom 10. Januar 2012 – 4 B 5078/11, juris. VG Hannover, Beschluss vom 10. Januar 2012 – 4 B 5078/11, juris Rn. 48. VG München, Beschluss vom 17. Februar 2012 – M 8 SN 12.543, juris.

IV. Argumentationen nach dem Urteil des BVerwGs vom 21. April 2009

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die Errichtung eines benachbarten Vorhabens in der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG verletzt sein kann; dies ist aber nur dann der Fall, wenn das genehmigte Vorhaben die Denkmalwürdigkeit des Anwesens des Nachbarn erheblich beeinträchtigt (BayVGH v. 4.8.2011 – 2 CS 11.997 – juris). Der Eigentümer eines geschützten Kulturdenkmals ist jedenfalls dann berechtigt, die denkmalrechtliche Genehmigung eines benachbarten Vorhabens anzufechten, wenn das Vorhaben die Denkmalwürdigkeit seines Anwesens möglicherweise erheblich beeinträchtigt (BVerwG v. 21.4. 2009 NVwZ 2009, 1231). Selbst dann, wenn eine Verletzung von Art. 6 Abs. 2 Satz 2 DSchG vorliegt, ist dadurch eine erhebliche Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit eines Nachbaranwesens nicht automatisch gegeben (BayVGH v. 4.8. 2011 a.a.O.).“191 Das OVG NRW wies mit Urteil vom 8. März 2012 – 10 A 2037/11192 in der Berufung die Klage einer Eigentümerin eines Grundstücks, das mit einem Einzeldenkmal bebaut ist, gegen die der Beigeladenen erteilte Baugenehmigung als unbegründet ab. Zunächst bejahte das OVG NRW die Klagebefugnis der Denkmaleigentümerin aufgrund des Denkmalrechts: „Es ist nicht von vornherein mit der für die Verneinung der Klagebefugnis erforderlichen Gewissheit auszuschließen, dass sich die Klägerin als Eigentümerin des Denkmals […] mit Erfolg darauf berufen kann, die Baugenehmigung sei der Beigeladenen zu 1. entgegen § 9 Abs. 3 Satz 1 DSchG NRW unter Missachtung der Belange des Denkmalschutzes erteilt worden, da das Vorhaben – ohne dass die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 9 Abs. 2 DSchG NRW vorlägen – das Erscheinungsbild des Denkmals im Sinne von § 9 Abs. 1 Buchstabe b DSchG NRW beeinträchtige.“193 Im Rahmen der Begründetheitsprüfung konstatierte das OVG NRW infolge einer Gesetzesauslegung allerdings, dass § 9 Abs. 1 Buchstabe b DSchG NRW der Denkmaleigentümerin kein subjektives Recht zukommen lässt, und lehnte damit ein unmittelbares Abwehrrecht aus dem DSchG NRW ab.194 Im Weiteren schloss sich das OVG NRW der Entscheidung des BVerwGs vom 21. April 2009 an und bejahte unter Berücksichtigung des Art. 14 GG ein denkmalrechtliches Abwehrrecht, betonte aber die Abhängigkeit des Anfechtungsrechts „des Denkmaleigentümers gegen ein Vorhaben in der engeren Umgebung des Denkmals […] von der Erheblichkeit der zu erwartenden Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit des geschützten Denkmals“.195 Eine solche erhebliche Beeinträchtigung durch das Vorhaben der Beigeladenen verneinte das Gericht jedoch ebenso wie die Verletzung anderer nachbarschützender Vorschriften des Baurechts. Angemerkt sei, dass das BVerwG die Beschwerde gegen die

191 192 193 194 195

VG München, Beschluss vom 17. Februar 2012 – M 8 SN 12.543, juris Rn. 52. OVG NRW, Urteil vom 8. März 2012 – 10 A 2037/11, juris. OVG NRW, Urteil vom 8. März 2012 – 10 A 2037/11, juris Rn. 38. OVG NRW, Urteil vom 8. März 2012 – 10 A 2037/11, juris Rn. 43 ff. OVG NRW, Urteil vom 8. März 2012 – 10 A 2037/11, juris Rn. 58.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

Nichtzulassung der Revision mit Beschluss vom 14. Juni 2012 – 4 B 22/12196 zurückwies. Das VG Berlin ordnete mit Beschluss vom 15. März 2012 – 13 L 218.11197 die aufschiebende Wirkung der Widersprüche der Antragsteller gegen die der Beigeladenen erteilte Baugenehmigung zur Errichtung eines Mehrfamilienhauses an und bestätigte das denkmalrechtliche Abwehrrecht. Der Antragsteller zu 1. ist Eigentümer eines Grundstücks, das mit einem als Baudenkmal geschützten Anwesen bebaut ist. Der Antragsteller zu 2. ist Eigentümer eines Grundstücks, das Bestandteil eines denkmalgeschützten Ensembles ist. Das VG Berlin erkannte mit dem Beschluss ein nachbarschützendes Abwehrrecht aus dem Denkmalrecht an: „Dieser Drittschutz folgt aus einer Gesamtschau der landesrechtlichen Regelungen des Denkmalschutzrechts.“198 Dazu griff das VG Berlin die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. April 2009 auf und bejahte das Abwehrrecht bei einer erheblichen Beeinträchtigung zur Wahrung der „Verhältnismäßigkeit der den Eigentümer nach § 8 Abs. 1 DSchG Bln treffenden Erhaltungspflichten und der ihm selbst auferlegten Beschränkungen nach § 11 Abs. 1 DSchG Bln“.199 „Eine den Abwehranspruch des Dritten auslösende erhebliche Beeinträchtigung des Denkmals ist jedenfalls anzunehmen, wenn über die erwähnten Voraussetzungen [des in § 10 Abs. 1 DSchG Bln geregelten Umgebungsschutzes] hinaus die Schutzwürdigkeit des Anwesens als besonders hoch zu bewerten ist oder dessen Erscheinungsbild durch das Vorhaben den Umständen nach besonders schwerwiegend beeinträchtigt wird.“200 Für eine solche Beeinträchtigung sprachen nach Auffassung des VG Berlin im vorliegenden Fall gewichtige Anhaltspunkte. Auch das OVG Berlin-Brandenburg bestätigte mit Beschluss vom 10. Mai 2012 – OVG 2 S 13.12201 das denkmalrechtliche Abwehrrecht des Denkmaleigentümers. In dem Verfahren stritten die Beteiligten um eine Baugenehmigung zugunsten des Beigeladenen, dessen Anwesen ebenso wie das Haus der Antragstellerin zu einem in die Denkmalliste eingetragenen Ensemble gehört. Das OVG wies die Beschwerde des Beigeladenen gegen die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Widersprüche der Antragstellerin durch das VG Berlin mit Beschluss vom 26. Januar 2012 – 19 L 369.11 zurück. Unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des BVerwGs vom 21. April 2009 – 4 C 3/08 machte das OVG zunächst Ausführungen zur Klagebefugnis und die daran zu stellenden Anforderungen. „Die Antragsbefugnis der Antragstellerin wäre nur dann ausgeschlossen, wenn eine derartige erhebliche Beeinträchtigung ihrer Belange offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausschiede (vgl. OVG Münster, Urteil vom 8. März 2012 – 10 A 196 197 198 199 200 201

BVerwG, Beschluss vom 14. Juni 2012 – 4 B 22/12, juris. VG Berlin, Beschluss vom 15. März 2012 – 13 L 218.11, juris. VG Berlin, Beschluss vom 15. März 2012 – 13 L 218.11, juris Rn. 20. VG Berlin, Beschluss vom 15. März 2012 – 13 L 218.11, juris Rn. 22. VG Berlin, Beschluss vom 15. März 2012 – 13 L 218.11, juris Rn. 22. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. Mai 2012 – OVG 2 S 13.12, juris.

IV. Argumentationen nach dem Urteil des BVerwGs vom 21. April 2009

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2037.11 –, juris).“202 Ob das Landesrecht ein eigenständiges denkmalrechtliches Abwehrrecht enthält, ließ das OVG Berlin-Brandenburg offen.203 Nach Feststellung einer Beeinträchtigung durch das geplante Vorhaben ging das OVG auf die Verletzung des subjektiven Rechts durch die wesentliche Herabsetzung der Denkmalwürdigkeit ein. „Nach der Rechtsprechung des Senats (Beschluss vom 25. Januar 2011 – OVG 2 S 93.10 -, juris) liegt eine erhebliche Beeinträchtigung denkmalschutzrechtlicher Interessen des Nachbarn vor, wenn die Belange des Denkmalschutzes in besonders qualifizierter Weise verletzt werden. Sie ist danach unter anderem jedenfalls dann anzunehmen, wenn die Denkmalwürdigkeit des dem Denkmalschutz unterliegenden Anwesens durch das Vorhaben den Umständen nach besonders schwerwiegend beeinträchtigt wird. Das ist bei der gebotenen kategorienadäquaten Prüfung hier der Fall.“204 Außerdem hielt das OVG Berlin-Brandenburg fest, dass eigene Erhaltungsinvestitionen für die Geltendmachung des subjektiven Rechts irrelevant sind.205 Das VG Gelsenkirchen bestätigte mit Urteil vom 14. Juni 2012 – 5 K 2317/10206 den Abwehranspruch eines Denkmaleigentümers bei erheblichen Beeinträchtigungen der Denkmalwürdigkeit seines Baudenkmals. Der zu entscheidende Fall war jedoch anders als die zuvor genannten gelagert. Die Klägerin wandte sich als Eigentümerin eines Grundstücks gegen die Baugenehmigung für einen Umbau eines Gebäudes auf dem benachbarten Grundstück. Beide Grundstücke liegen in einem per Satzung festgesetzten Denkmalbereich, ohne dass es sich bei den darauf befindlichen Gebäuden um Baudenkmäler handelt. Aufgrund dieser Situation und keiner für die Eigentümer einhergehenden Erhaltungspflicht wies das VG Gelsenkirchen die Klage als unbegründet ab, weil die Denkmalbereichssatzung keine nachbarlichen Abwehrrechte begründe. „Da das Eigentum an einer im Geltungsbereich einer Denkmalbereichssatzung gelegenen baulichen Anlage nicht den besonderen Beschränkungen des Denkmalschutzgesetzes (vor allem §§ 7 und 8 DSchG NRW) unterworfen ist, steht dem Eigentümer einer solchen baulichen Anlage mithin auch kein verfassungsrechtlicher Abwehranspruch aus Art. 14 GG zu, wie er dem Eigentümer eines geschützten Denkmals bei erheblichen Beeinträchtigungen der Denkmalwürdigkeit seines Baudenkmals zuerkannt wird. Allein die aus einer Denkmalbereichssatzung für die im Geltungsbereich gelegenen Grundstücke resultierenden Eigentumsbeschränkungen rechtfertigen ebenso wenig wie die mit einer Gestaltungssatzung verbundenen baulichen Restriktionen die Annahme, dass einer solchen Satzung – aus verfassungsrechtlichen Gründen – nachbarschützende Wirkung zu-

202 203 204 205 206

OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. Mai 2012 – OVG 2 S 13.12, juris Rn. 11. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. Mai 2012 – OVG 2 S 13.12, juris Rn. 13. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. Mai 2012 – OVG 2 S 13.12, juris Rn. 22. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. Mai 2012 – OVG 2 S 13.12, juris Rn. 25. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 14. Juni 2012 – 5 K 2317/10, juris.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

kommt. Auch Gestaltungssatzungen dienen regelmäßig nur dem öffentlichen Interesse und vermitteln daher keine nachbarschützende Wirkung.“207 Mit Beschluss vom 28. September 2012 – OVG 10 S 21.12208 erkannte das OVG Berlin-Brandenburg erneut das Abwehrrecht des Denkmaleigentümers an, wenn auch in diesem Fall keine Beeinträchtigung festgestellt wurde. Die Antragsteller wandten sich als Eigentümer eines denkmalgeschützten Wohngebäudes mit der Beschwerde gegen den Beschluss des VG Berlin (VG 13 L 130.12), mit dem der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Widersprüche gegen die der Beigeladenen erteilten Baugenehmigung für ein Vorhaben auf dem benachbarten Grundstück zurückgewiesen worden war. Das OVG Berlin-Brandenburg bestätigte die Entscheidung des VG Berlin, wonach das geplante Vorhaben das Denkmal nicht wesentlich beeinträchtige. „Die Errichtung und Änderung baulicher Anlagen in der unmittelbaren Umgebung eines Denkmals unterliegen damit Beschränkungen dahingehend, dass sie so gestaltet sein müssen, dass das Erscheinungsbild des Denkmals nicht wesentlich beeinträchtigt wird. […]. Ob nach dem Berliner Landesrecht bereits jede mögliche wesentliche Beeinträchtigung des Erscheinungsbildes eines Denkmals zu nachbarrechtlichem Drittschutz führt oder ob darüber hinaus eine erhebliche (qualifizierte) Beeinträchtigung erforderlich ist, bedarf hier keiner Entscheidung, denn die Antragsteller haben bereits ersteres nicht dargetan.“209 Die bis hierhin im Anschluss an das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. April 2009 ergangenen Entscheidungen in der Verwaltungsgerichtsbarkeit stützen das denkmalrechtliche Abwehrrecht, auch wenn in diesem Zusammenhang weitere Einzelfragen entstanden, die wiederum entschieden oder offen gelassen wurden.

2. Darstellung der Ansichten in der Literatur zum Drittschutz aus dem Denkmalrecht Nunmehr werden die in der Literatur vertretenen Ansichten zur drittschützenden Wirkung des Denkmalrechts nach dem maßgeblichen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts dargestellt. Jan Nikolaus Viebrock betrachtet in „Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege“210 (2010) den denkmalrechtlichen Nachbarschutz. Er beschreibt den Wandel in der Rechtsprechung hin zur Anerkennung eines subjektiven Rechts im Denkmalschutzrecht. Viebrock betont die Unterscheidung „zwischen der Klagebefugnis 207 208 209

Rn. 8.

VG Gelsenkirchen, Urteil vom 14. Juni 2012 – 5 K 2317/10, juris Rn. 62. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28. September 2012 – OVG 10 S 21.12, juris. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28. September 2012 – OVG 10 S 21.12, juris

210 Viebrock, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel E Rn. 226 ff.

IV. Argumentationen nach dem Urteil des BVerwGs vom 21. April 2009

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des denkmalbesitzenden Nachbarn und seinen materiellrechtlichen Ansprüchen“211. Er ist der Auffassung, dass ein materiell-rechtliches Obsiegen nur möglich ist, wenn tatsächlich Erhaltungsinvestitionen aufgrund des Denkmalschutzes erfolgt sind.212 Dieter J. Martin erkennt in „Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege“ (2010) keine abschließende Klärung der „Frage, ob und wie weit ein Eigentümer Ansprüche gegen die Denkmalbehörden auf Einschreiten gegen Einwirkungen der öffentlichen Hand (Planungen), gegen Einwirkungen der Nachbarn oder gegen schädliche Umwelteinwirkungen haben kann.“213 Dirk Baumgart macht in seiner Dissertation „Das Niedersächsische Denkmalschutzgesetz im Lichte der Eigentumsgarantie“ (2009) knappe Ausführungen zur drittschützenden Wirkung denkmalrechtlicher Normen.214 Dabei geht er zunächst auf die bis dato ergangene Rechtsprechung und die Ablehnung eines subjektiven Rechts aus dem Denkmalrecht sowie auf Meinungen im Schrifttum ein. „Soweit dabei gegen die den Drittschutz ablehnende Meinung eingewandt wird, diese Sichtweise sei am Anfang des dritten Jahrtausends nicht mehr zeitgemäß, denn auch im allgemeinen Sicherheitsrecht werde zunehmend angenommen, dass ein Anspruch auf behördliches oder polizeiliches Einschreiten bestehen könne, ist diese Argumentation nicht weiterführend, denn der Anspruch auf Einschreiten setzt ein dem Betroffenen zugeordnetes subjektives Recht voraus, um dessen Begründung es hier erst geht.“215 Zur Klärung der Frage des Bestehens eines solchen subjektiven Rechts zieht Baumgart die Auslegungsregeln heran, da dem NdsDSchG keine ausdrückliche einschlägige Norm zu entnehmen ist. „Vor diesem Hintergrund bleibt an dieser Stelle nur festzustellen, dass im Hinblick auf Wortlaut, Gesetzessystematik und Gesetzeszweck sich nicht erkennen lässt, dass die Vorschriften des NDSchG zumindest auch dem Schutz des Denkmaleigentümers zu dienen bestimmt sein sollen. Auch aus den Gesetzesmaterialien lässt sich der Wille des historischen Normgebers nur dahingehend ermitteln, dass die Erhaltung von Kulturdenkmalen ausschließlich öffentlichen Interessen geschuldet ist.“216 Nach Auffassung von Baumgart ist ein Abwehrrecht aus dem Denkmalrecht weder aus dem NdsDSchG herzuleiten noch besteht ein Erfordernis für ein solches Recht. „Für die Annahme eines subjektiv-öffentlichen Abwehrrechts zugunsten des Denkmaleigentümers besteht nach der allein 211 Viebrock, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel E Rn. 229. 212 Viebrock, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel E Rn. 230. 213 Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel G Rn. 190. 214 Baumgart, Das Niedersächsische Denkmalschutzgesetz im Lichte der Eigentumsgarantie, S. 212 ff. 215 Baumgart, Das Niedersächsische Denkmalschutzgesetz im Lichte der Eigentumsgarantie, S. 214. 216 Baumgart, Das Niedersächsische Denkmalschutzgesetz im Lichte der Eigentumsgarantie, S. 215.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

auf das ,öffentliche Interesse‘ (vgl. § 3 Abs. 2 NDSchG) abstellenden gesetzlichen Konzeption des Denkmalschutzrechts auch kein Bedürfnis, denn im Falle der Beeinträchtigung des Denkmals sind zum einen die Denkmalschutzbehörden berechtigt und verpflichtet, den Schutz des Denkmals durchzusetzen (vgl. § 23 Abs. 1 NDSchG). Zum anderen ist der Eigentümer eines Baudenkmals auch im Übrigen nicht schutzlos einer sein Bauwerk beeinträchtigenden Umgebungsbebauung ausgesetzt. Denn die Abwehransprüche nach den maßgeblichen drittschützenden Vorschriften des Bauplanungs- und Bauordnungsrechts stehen dem Denkmaleigentümer natürlich weiterhin zur Verfügung.“217 Diese Ansicht dürfte dem geschuldet sein, dass die Dissertation zwar zeitlich nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. April 2009 veröffentlicht worden ist, das Urteil selbst jedoch keine Berücksichtigung in der Arbeit gefunden hat. Albert Ingold und Sophie-Charlotte Lenski gehen in dem Aufsatz „Umgebungsschutz als Schutz vor der Umgebung“218 (2010) auch auf den Umgebungsschutz aus dem Denkmalschutzrecht ein. Die Autoren betonen den Zusammenhang eines Denkmals und seiner Umgebung als dessen geistigen Gehalt, den es vor Veränderungen zu schützen gilt. „Nach allen Denkmalschutzgesetzen sind bestimmte Veränderungen der ,Umgebung eines Denkmals‘, der ,Nähe von Baudenkmälern‘ bzw. der ,unmittelbaren Umgebung eines Denkmals, soweit es für dessen Erscheinungsbild von prägender Bedeutung ist‘, in die denkmalschutzrechtliche Genehmigungspflicht miteinbezogen. Die Erteilung der Genehmigung für solche Veränderungen der Umgebung hängt dabei von denkmalpflegerischen Faktoren ab. Die Denkmalschutzgesetze rekurrieren entweder ganz allgemein auf denkmalpflegerische Maßstäbe oder machen die Erteilung der Genehmigung davon abhängig, dass die Eigenart und das Erscheinungsbild des Denkmals durch die Maßnahme nicht wesentlich beeinträchtigt werden.“219 Des Weiteren halten Ingold/ Lenski die Anerkennung des drittschützenden Charakters des Denkmalschutzrechts durch das BVerwG kurz fest, wodurch zumindest bundesrechtlich ein Umgebungsschutz bei erheblichen Beeinträchtigungen des Denkmalwerts subjektivrechtlich ausgestaltet sei.220 Daniel Pflüger erkennt das denkmalrechtliche Abwehrrecht an und geht in dem Aufsatz „Inhalt und Grenzen des Abwehranspruchs eines Denkmaleigentümers gegen Nachbarbauvorhaben“221 (2011) auf das subjektive Recht aus dem Denkmalschutzrecht ein, um die vom BVerwG offen gelassene Frage nach der materiellrechtlichen Seite des Anspruchs, die durch das DSchG des jeweiligen Landes be217

Baumgart, Das Niedersächsische Denkmalschutzgesetz im Lichte der Eigentumsgarantie, S. 215. 218 Ingold/Lenski, Umgebungsschutz als Schutz vor der Umgebung, DÖV 2010, 797 ff. 219 Ingold/Lenski, Umgebungsschutz als Schutz vor der Umgebung, DÖV 2010, 797/803. 220 Ingold/Lenski, Umgebungsschutz als Schutz vor der Umgebung, DÖV 2010, 797/804. 221 Pflüger, Inhalt und Grenzen des Abwehranspruchs eines Denkmaleigentümers gegen Nachbarbauvorhaben, BauR 2011, 1597 ff.

IV. Argumentationen nach dem Urteil des BVerwGs vom 21. April 2009

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stimmt wird, zu klären. Zunächst setzt er sich mit dem Urteil des BVerwGs sowie der Herleitung des Anspruchs gestützt auf Art. 14 Abs. 1 GG auseinander und meint, dass es sich „streng genommen nicht um einen ,denkmalschutzrechtlichen‘, sondern um einen ,eigentumsrechtlichen‘ Abwehranspruch“222 handelt. Demnach betrachtet Pflüger den Abwehranspruch als „Spiegelbild der Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums aufgrund der denkmalschutzrechtlichen Belastungen“.223 Ein eigenständiger Anspruch aus dem Denkmalschutzrecht könnte höchstens einem Landesgesetz entnommen werden. Als Inhaber des Abwehranspruchs sieht Pflüger nicht nur den Denkmaleigentümer an, sondern sämtliche nach dem jeweiligen DSchG mit der Erhaltungspflicht Belastete, da sich auch diese auf den Schutz von Art. 14 GG berufen könnten und das Abwehrrecht als Ausgleich für die Belastung gewährt werde.224 Des Weiteren klärt Pflüger die Frage, warum das BVerwG auf eine erhebliche Beeinträchtigung rekurriert. Dazu knüpft er an die Voraussetzungen der Verweigerung einer denkmalrechtlichen Genehmigung durch die Denkmalschutzbehörde an.225 Dies bestimmt sich nach Landesrecht, wird in vielen DSchGen aber von erheblichen Beeinträchtigungen abhängig gemacht. Zudem geht Pflüger auf den Abwehranspruch in Bezug auf Denkmalensembles ein. „Da nur die Eigentumsposition geschützt wird, kann sich der Eigentümer ausschließlich auf Beeinträchtigungen seines Anwesens stützen“,226 sodass der Abwehranspruch keinen Erfolg haben kann, wenn das Ensemble nur irgendwie beeinträchtigt wird. Schließlich setzt sich Pflüger mit den Fragen des Erfordernisses bereits getätigter Erhaltungsinvestitionen und möglicher Beeinträchtigungen des Denkmals durch den Inhaber selbst auseinander. Seiner Meinung nach hat derjenige, „der seinen denkmalschutzrechtlichen Verpflichtungen nicht nachgekommen ist, […] auch keine damit korrespondierenden Eigentumsbeeinträchtigungen erlitten. Ein Ausgleich ist dann nicht erforderlich.“227 Die Frage nach den Erhaltungsinvestitionen erachtet Pflüger als noch offen, ist jedoch der Ansicht, dass erforderliche Erhaltungsinvestitionen für das Bestehen des subjektiven Rechts notwendig sind. „Denn nur dann ist ihm [dem Denkmaleigentümer] nicht zumutbar, Beeinträchtigungen seines Denkmals hinzunehmen.“228 Pflüger zieht das Fazit, dass der Denkmalschutz ohnehin effektiv durch 222 Pflüger, Inhalt und Grenzen des Abwehranspruchs Nachbarbauvorhaben, BauR 2011, 1597/1599 f. 223 Pflüger, Inhalt und Grenzen des Abwehranspruchs Nachbarbauvorhaben, BauR 2011, 1597/1600. 224 Pflüger, Inhalt und Grenzen des Abwehranspruchs Nachbarbauvorhaben, BauR 2011, 1597/1601. 225 Pflüger, Inhalt und Grenzen des Abwehranspruchs Nachbarbauvorhaben, BauR 2011, 1597/1602. 226 Pflüger, Inhalt und Grenzen des Abwehranspruchs Nachbarbauvorhaben, BauR 2011, 1597/1602 f. 227 Pflüger, Inhalt und Grenzen des Abwehranspruchs Nachbarbauvorhaben, BauR 2011, 1597/1604. 228 Pflüger, Inhalt und Grenzen des Abwehranspruchs Nachbarbauvorhaben, BauR 2011, 1597/1603.

eines Denkmaleigentümers gegen eines Denkmaleigentümers gegen eines Denkmaleigentümers gegen eines Denkmaleigentümers gegen eines Denkmaleigentümers gegen eines Denkmaleigentümers gegen eines Denkmaleigentümers gegen

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

die Behörden verfolgt werde und daneben nur wenig Anwendungsraum bzw. nur selten ein Erfordernis für das Abwehrrecht verbleibe. Konträr zu diesen Ausführungen von Pflüger argumentiert Gerhard Hornmann, der in dem Aufsatz „Drittschützende Wirkung des Denkmalschutzrechts“229 (2011) die Anerkennung des nachbarschützenden Charakters durch die Gerichte unterstützt und sich mit den Voraussetzungen des subjektiven Rechts auseinandersetzt. Zunächst geht Hornmann auf die Herleitung der Klagebefugnis durch das BVerwG aus den verfassungsrechtlichen Vorgaben ein. Die kategorische Ablehnung eines subjektiven Rechts eines Denkmaleigentümers zum Schutz seines Denkmals vor Maßnahmen in der Umgebung durch die dem Denkmaleigentümer auferlegten Pflichten wird von ihm ebenfalls als mit dem Eigentumsgrundrecht unvereinbar erklärt. Gegenstand der sich anschließenden Untersuchung ist die Ausgestaltung dieses Abwehrrechts. „Ob ein Eigentümer einen Abwehranspruch hat und der Umfang desselben ist den Regelungen der Denkmalschutzgesetze zu entnehmen. Der Umfang der drittschützenden Wirkung wird nachfolgend am hessischen Denkmalschutzgesetz (nachfolgend: HessDenkmSchG) dargestellt.“230 Dazu benennt Hornmann zunächst sämtliche Pflichten, die dem Denkmaleigentümer durch das DSchG Hess auferlegt werden. Sodann geht er auf den Umgebungsschutz, insbesondere § 7 Abs. 1 Satz 2 DSchG Hess sowie die Genehmigungspflicht in § 16 Abs. 2 DSchG Hess und für Gesamtanlagen §§ 2 Abs. 2 Satz 1, 16 Abs. 3 Satz 2 DSchG Hess ein. Hieraus wird geschlussfolgert, dass der Landesgesetzgeber einen intensiven Umgebungsschutz verfolgt und als Ausgleich für die dem Denkmaleigentümer auferlegten Pflichten zur Wahrung von Art. 14 GG diesem ein Abwehrrecht zum Schutz seines Denkmals vor erheblichen Beeinträchtigungen durch Maßnahmen in der Umgebung gewährt.231 Der Verfasser des Aufsatzes beschränkt das subjektive Recht auf erhebliche Beeinträchtigungen, um einerseits Angriffe auf die Denkmalwürdigkeit abwehren zu können. „Auf der anderen Seite soll der Denkmaleigentümer nicht jedwede Veränderung in der Umgebung des Kulturdenkmals, die nur eine Ausstrahlung auf dasselbe hat, abwehren können, denn das hessische Denkmalschutzgesetz weist nicht ihm, sondern der Denkmalschutzbehörde in § 1 I HessDenkmSchG die Aufgabe, Hüterin des Denkmalschutzes zu sein, zu. Maßstab für das Vorliegen eines denkmalschutzrechtlichen Abwehrrechts ist somit die für jeden Einzelfall zu beantwortende Frage der erheblichen Beeinträchtigung des Kulturdenkmals.“232 Zur Beurteilung des Vorliegens einer erheblichen Beeinträchtigung soll auf das „Fachwissen

229 230

1236. 231

1236. 232

1237.

Hornmann, Drittschützende Wirkung des Denkmalschutzrechts, NVwZ 2011, 1235 ff. Hornmann, Drittschützende Wirkung des Denkmalschutzrechts, NVwZ 2011, 1235/ Hornmann, Drittschützende Wirkung des Denkmalschutzrechts, NVwZ 2011, 1235/ Hornmann, Drittschützende Wirkung des Denkmalschutzrechts, NVwZ 2011, 1235/

IV. Argumentationen nach dem Urteil des BVerwGs vom 21. April 2009

135

sachverständiger Kreise“ abgestellt werden.233 Um die Voraussetzung der Erheblichkeit der Beeinträchtigung für das Abwehrrecht zu stützen, zieht der Autor Parallelen zum Baurecht. Zudem stellt Hornmann klar, dass für das Abwehrrecht nicht zwischen Eigentümern eines Einzeldenkmals sowie Eigentümern eines Teils einer Gesamtanlage zu differenzieren ist, wenn die Denkmalwürdigkeit von deren Eigentum „durch ein Vorhaben, das innerhalb oder außerhalb der Gesamtanlage verwirklicht werden soll, erheblich beeinträchtigt wird“.234 Darüber hinaus sei für das Bestehen des Abwehrrechts unerheblich, ob der Denkmaleigentümer Erhaltungsinvestitionen in sein Denkmal getätigt hat, um einen effektiven Denkmalschutz zu gewährleisten. Eine anderweitige Regelung enthalte das DSchG Hess nicht, zumal eine Unterscheidung nicht zu mehr Rechtssicherheit beitragen würde. Letztendlich erachtet Hornmann vom Denkmaleigentümer selbst vorgenommene Veränderungen oder unterlassene Rückbaumaßnahmen als für das Abwehrrecht unbeachtlich.235 „Selbst ein schlechter Erhaltungszustand lässt die Kulturdenkmaleigenschaft nicht entfallen, und nur eine exorbitante Zerstörung kann ausnahmsweise dazu führen, dass die Kulturdenkmaleigenschaft schlechterdings nicht mehr angenommen wird. Die gegenteilige Auffassung lässt zudem außer Acht, dass der Eigentümer dieses Kulturdenkmals den vorstehend dargestellten umfänglichen Pflichten aus dem hessischen Denkmalschutzgesetz, insbesondere der Erhaltungspflicht, unterworfen bleibt. Sie verkennt schließlich, dass das Abwehrrecht der Unterbindung von Beeinträchtigungen all dessen dient, was der Grund der Unterschutzstellung ist. Endlich liefert sie keine Erklärung dafür, dass eine eventuell unterbliebene Anordnung der Denkmalschutzbehörde nach § 11 I HessDenkmSchG zur Rückgängigmachung der baulichen Veränderung dem Nachbarn zugutekommen können soll.“236 Ohne genauer darauf einzugehen, konstatieren auch Gerrit Aschmann und Jochen Fischer in ihrem Aufsatz „Baugenehmigungspflicht für Solaranlagen?“237 (2011) die Klagebefugnis des Denkmaleigentümers gegen nachbarliche Vorhaben. Gleiches gilt für den Aufsatz „Mit den Anforderungen des Denkmalschutzes unvereinbar? Die Konkretisierung des Schutzgegenstandes im denkmalrechtlichen Erlaubnisverfahren“238 (2012) von Dimitrij Davydov, in dem ebenfalls das Abwehrrecht zumindest für den Denkmaleigentümer anerkannt wird. 233

1237. 234

1238. 235

1238. 236

1238. 237

Hornmann, Drittschützende Wirkung des Denkmalschutzrechts, NVwZ 2011, 1235/ Hornmann, Drittschützende Wirkung des Denkmalschutzrechts, NVwZ 2011, 1235/ Hornmann, Drittschützende Wirkung des Denkmalschutzrechts, NVwZ 2011, 1235/ Hornmann, Drittschützende Wirkung des Denkmalschutzrechts, NVwZ 2011, 1235/

Aschmann/Fischer, Baugenehmigungspflicht für Solaranlagen?, GE 2011, 1207. Davydov, „Mit den Anforderungen des Denkmalschutzes unvereinbar“? Die Konkretisierung des Schutzgegenstandes im denkmalrechtlichen Erlaubnisverfahren, NWVBl. 2012, 125 ff. 238

136

C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

Mit einer knappen Zusammenfassung der Pflichten eines Denkmaleigentümers, der älteren Rechtsprechung, die ein Abwehrrecht verneinte, sowie der maßgeblichen Entscheidung des BVerwGs vom 21. April 2009 halten Thomas Schröer und Christian Kullick in ihrem Aufsatz „Das denkmalschutzrechtliche Abwehrrecht“239 (2012) fest, dass bereits einige OVGe dem BVerwG gefolgt sind und sich ebenfalls zum Recht des Denkmaleigentümers, eine Beeinträchtigung abwehren zu können, bekennen. Klaus Füßer bemerkt in seinem Aufsatz „Der Schutz raumgreifender Kulturdenkmale“240 (2012) ebenso die Anerkennung von Drittschutz zugunsten des Denkmaleigentümers, ohne darauf konkret einzugehen.

V. Grundsätze zur Eigentumsgarantie gemäß Art. 14 GG Im Folgenden werden die Grundsätze des Eigentumsgrundrechts des Art. 14 GG erläutert, die von der Rechtsprechung und in der Literatur herangezogen wurden. Auf die anschließenden Ausführungen wird bei der späteren Prüfung des Bestehens eines denkmalrechtlichen Abwehrrechts zurückgegriffen. Das Eigentumsgrundrecht in Art. 14 GG ist ein Grundrecht von besonderer Bedeutung für die Werteordnung.241 Daneben hat das Grundrecht vor allem Einfluss auf die Ausübung der Eigentumsgarantie. Diese sichert dem Grundrechtsträger sowohl einen persönlichen „Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich“242 als auch ein Abwehrrecht gegen den Staat243. Aufgrund der Vielzahl von Grundrechtsträgern, deren Freiheitsrechte in Einklang zu bringen sind, kommt der Eigentumsgarantie auch eine große Bedeutung für das gemeinschaftliche Zusammenleben zu. Das Eigentum wird gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistet. Dem Grundrechtsinhaber wird damit das Eigentum als solches gestattet und die Freiheit, damit zu verfahren, gesichert. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG). Demnach erfolgen die Bestimmung des Gegenstands und der Grenzen von Art. 14 Abs. 1 GG durch einfache Gesetze. Außerdem verpflichtet das Eigentum gemäß Art. 14 Abs. 2 Satz 1 GG. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen (Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GG). Die 239

Schröer/Kullick, Das denkmalschutzrechtliche Abwehrrecht, NZBau 2012, 224 f. Füßer, Der Schutz raumgreifender Kulturdenkmale, DÖV 2012, 760/765. 241 BVerfG, Urteil vom 7. August 1962 – 1 BvL 16/60, BVerfGE 14, 263/277. 242 BVerfG, Urteil vom 18. Dezember 1968 – 1 BvR 638, 673/64 und 200, 238, 249/65, BVerfGE 24, 367/389; BVerfG, Urteil vom 1. März 1979 – 1 BvR 532, 533/77, 419/78 und 1 BvL 21/78, BVerfGE 50, 290/339. 243 Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 14 Rn. 2; Wieland in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 14 Rn. 71. 240

V. Grundsätze zur Eigentumsgarantie

137

einfachen Gesetze zur Bestimmung des Inhalts des Eigentumsgrundrechts und von dessen Schranken definieren die Freiheit der Ausübung der Eigentumsrechte und setzen die Grenzen im Interesse der Allgemeinheit sowie im Interesse kollidierender Rechte Dritter. Diesem verfassungsrechtlichen Grundgedanken kommt maßgebliche Bedeutung für die Frage des Drittschutzes aus dem Denkmalrecht zu: Relevant ist, ob und wie der Interessensschutz durch die einfachen (Denkmalschutz-)Gesetze gewährleistet wird. Bei der Ausgestaltung des Eigentumsgrundrechts durch einfaches Recht muss die Eigentumsgarantie hinreichend Berücksichtigung finden. Es bedarf somit eines Wechselspiels zwischen verfassungsrechtlich gebotenem Mindeststandard und Ausgestaltungsfreiheit im einfachen Recht. Hierauf wird noch vertieft eingegangen. Abzugrenzen von Art. 14 Abs. 1 und 2 GG ist Art. 14 Abs. 3 GG. Dieser behandelt das Ob und Wie einer Enteignung sowie der damit einhergehenden Entschädigungsleistung bzw. der Möglichkeit, Rechtsschutz vor den ordentlichen Gerichten bei Streit über die Entschädigung zu suchen. Enteignung meint die „vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiver Eigentumspositionen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben“.244 Auf Art. 14 Abs. 3 GG wird im Folgenden nicht näher eingegangen, da die hier behandelte Frage der Klagebefugnis aus dem Denkmalrecht aufgrund von Maßnahmen in der Umgebung eines Denkmals nicht die Enteignung des Denkmaleigentümers betrifft. „Je nachdem, ob eine Regelung konkrete Eigentumspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben entzieht, oder aber generell und abstrakt die Rechte und Pflichten des Eigentümers bestimmt, ist sie als Inhalts- und Schrankenbestimmung oder aber als Enteignung einzuordnen.“245 Die Stellung als Inhaber des Eigentumsrechts am Denkmal bleibt bei nachbarlichen Maßnahmen unverändert, sodass keine Entziehung einer konkreten Eigentumsposition zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe vorliegt. Der Umgebungsschutz wird vielmehr abstrakt-generell durch die DSchGe bestimmt, daher handelt es sich um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung. Ebenso kommt hier den vormals richterrechtlich entwickelten und auf Art. 14 Abs. 3 GG gestützten Instituten des enteignungsgleichen Eingriffs und des enteignenden Eingriffs keine Bedeutung zu. Diese Institute betreffen rechtswidrige hoheitliche Eingriffe und mit rechtmäßigen hoheitlichen Handlungen als Nebenwirkungen einhergehende Eigentumsbelastungen, die einer Enteignung gleichkommen, woraus wiederum Entschädigungsansprüche erwachsen.246 Inzwischen ist unstreitig,

244

BVerfG, Beschluss vom 19. Juni 1985 – 1 BvL 57/79, BVerfGE 70, 191/199 f. Papier, Die Weiterentwicklung der Rechtsprechung zur Eigentumsgarantie des Art. 14 GG, DVBl. 2000, 1398/1399. 246 Bryde, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 14 Rn. 5 und 96; Depenheuer, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz Kommentar Band 1, Art. 14 Rn. 486. 245

138

C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

dass diese Institute nicht aus Art. 14 Abs. 3 GG zu folgern sind,247 was bereits gegen ihre Prüfung an dieser Stelle spricht. Zudem behandeln diese Institute Entschädigungsansprüche. Das BVerfG hat entschieden, dass Entschädigungsansprüche nur infolge einer gesetzlichen Anspruchsgrundlage entstehen und nicht schlichtweg infolge eines hoheitlichen Eingriffs, ohne dessen Aufhebung vor dem Verwaltungsgericht begehrt zu haben. Danach ist die Duldung des Eingriffs durch den Betroffenen und das In-Rechtskraft-erwachsen-Lassen des Eingriffs, um im Folgenden eine Entschädigung zu beanspruchen, nicht möglich.248 Inzwischen hat auch das BVerfG „den enteignungsgleichen Eingriff als Rechtsinstitut des einfachen Rechts anerkannt, der ergänzend zu den positiv-rechtlich normierten deliktischen Haftungstatbeständen hinzutreten kann“.249 Da es in der vorliegenden Prüfung aber um Klagerechte und nicht um Entschädigungsansprüche geht, finden die Institute des enteignungsgleichen Eingriffs und des enteignenden Eingriffs im Weiteren keine Berücksichtigung. Im Folgenden wird lediglich auf Art. 14 Abs. 1 und 2 GG eingegangen. Ausführungen zur allgemeinen Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG und zur Berufsfreiheit des Art. 12 GG erfolgen in dieser Prüfung der Klagebefugnis des Denkmaleigentümers nicht. Zwar ist es denkbar, dass denkmalgeschütztes Eigentum auch im Rahmen dieser Freiheitsrechte Verwendung findet und damit in ihren Schutzbereich eingegriffen werden kann, Art. 14 GG ist jedoch gegenüber Art. 2 Abs. 1 GG lex specialis, was grundsätzlich dessen Anwendungsbereich ausschließt bzw. auf nur wenige schwerwiegende Fälle der Beeinträchtigung der freien Entfaltung der Persönlichkeit eröffnet250. Zwischen Art. 14 GG und Art. 12 GG besteht kein solches Spezialitätsverhältnis, dafür allerdings der Unterschied, dass Art. 12 GG den Erwerb und Art. 14 GG das Erworbene schützt.251 Liegt der Schwerpunkt der grundrechtlichen Betrachtung eines Lebenssachverhalts auf dem (erworbenen) Eigentum, kommt dem Eigentumsgrundrecht die maßgebliche Bedeutung zu.252 Grundsätzlich wird sich die hier behandelte Frage des Abwehrrechts aus dem Denkmalrecht auf erworbenes Eigentum beziehen und damit am Eigentumsgrundrecht zu messen sein, weshalb lediglich zu Art. 14 Abs. 1 und 2 GG Ausführungen gemacht werden. Jedes Grundrecht hat einen eigenen Schutzbereich. Ein Eingriff in diesen Schutzbereich kann eine Verletzung des Grundrechts darstellen. Ist der Eingriff in das Grundrecht allerdings gerechtfertigt, scheidet eine Verletzung dieses Grund247 Bryde, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 14 Rn. 96; Sieckmann, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 14 Rn. 201. 248 BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 1981 – 1 BvL 77/78, BVerfGE 58, 300/324. 249 Papier, Die Weiterentwicklung der Rechtsprechung zur Eigentumsgarantie des Art. 14 GG, DVBl. 2000, 1398/1400. 250 Kimminich, in: Dolzer/Kahl/Waldhoff/Graßhoff, Bonner Kommentar, Art. 14 Rn. 129. 251 Papier, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 14 Rn. 222; Kimminich, in: Dolzer/Kahl/Waldhoff/Graßhoff, Bonner Kommentar, Art. 14 Rn. 130. 252 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 14 Rn. 5.

V. Grundsätze zur Eigentumsgarantie

139

rechts aus. Daher werden im Folgenden der Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts, ein denkbarer Eingriff sowie mögliche Rechtfertigungen des Eingriffs dargestellt.

1. Schutzbereich Gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG wird das Eigentum gewährleistet. Dieser Begriff ist nicht mit dem Begriffsverständnis von Eigentum im Sinne des § 903 BGB gleichzusetzen,253 da der Inhalt des Eigentumsgrundrechts durch die Gesamtheit einfacher Gesetze bestimmt wird (vgl. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG).254 Art. 14 Abs. 1 GG schützt demnach vermögenswerte Rechtspositionen, die einem vom Gesetzgeber gewährt werden.255 Vom Schutzbereich ist jedoch nicht das Vermögen als solches umfasst.256 Zu den geschützten vermögenswerten Rechten gehören zum einen solche des Privatrechts. Damit sind vermögenswerte Rechte nach dem Verständnis des Zivilrechts gemeint, wie z. B. das Eigentum und sämtliche weiteren dinglichen Rechte sowie sämtliche Ansprüche und Forderungen.257 Zum anderen werden aber auch vermögenswerte subjektive Rechte des öffentlichen Rechts dem Eigentumsbegriff des Art. 14 GG zugeordnet.258 Allerdings gilt der Schutz nur für ein solches Recht, das „dem Einzelnen eine Rechtsposition verschafft, die derjenigen des Eigentümers entspricht“259. Eine solche Entsprechung liegt regelmäßig dann vor, wenn die Rechtsposition das Resultat einer eigenen Leistung ist.260 Zu diesen vermögenswerten subjektiven Rechten des öffentlichen Rechts zählen insbesondere erworbene sozialversicherungsrechtliche Positionen.261 253

Kimminich, in: Dolzer/Kahl/Waldhoff/Graßhoff, Bonner Kommentar, Art. 14 Rn. 31. Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz Kommentar Band 1, Art. 14 Rn. 111 f.; Bryde, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 14 Rn. 12. 255 Bryde, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 14 Rn. 56; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 14 Rn. 7. 256 BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 1988 – 1 BvL 22/85, BVerfGE 78, 232/243; BVerfG, Urteil vom 8. April 1997 – 1 BvR 48/94, BVerfGE 95, 267/300. 257 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 14 Rn. 8; Wendt in: Sachs, Grundgesetz Kommentar, Art. 14 Rn. 24. 258 Bryde, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 14 Rn. 25; Kimminich, in: Dolzer/Kahl/Waldhoff/Graßhoff, Bonner Kommentar, Art. 14 Rn. 65. 259 BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1980 – 1 BvL 17/77, 7, 9, 14, 15, 16, 37, 64, 74, 78, 100/ 78, 5, 16/79 und 1 BvR 807/78, BVerfGE 53, 257/289; vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Mai 1993 – 1 BvR 1509, 1648/91, BVerfGE 88, 384/401. 260 BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober 1962 – 1 BvL 22/57, BVerfGE 14, 288/293 f.; BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1980 – 1 BvL 17/77, 7, 9, 14, 15, 16, 37, 64, 74, 78, 100/78, 5, 16/79 und 1 BvR 807/78, BVerfGE 53, 257/291 f.; BVerfG, Urteil vom 16. Juli 1985 – 1 BvL 5/ 80, 1 BvR 1023, 1052/83 und 1227/84, BVerfGE 69, 272/300; BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 1986 – 1 BvL 39/83, BVerfGE 72, 9/18 f. 261 Wieland, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 14 Rn. 31; Sieckmann, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 14 Rn. 48. 254

140

C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

Die Reichweite des Schutzes durch Art. 14 GG folgt „aus der Gesamtheit der verfassungsmäßigen Gesetze bürgerlichen und öffentlichen Rechts“262. So enthält Art. 14 GG z. B. das Recht, Grundeigentum zu bebauen, was jedoch nur unter Beachtung des einfachen Rechts erfolgen darf.263 Grundsätzlich verfolgt Art. 14 GG eine Privatnützigkeit des Eigentums und eine Verfügungsfreiheit des Eigentümers über sein Eigentum.264 Mit der Gewährleistung des Eigentums werden konkret die Innehabung und die Nutzung des Eigentums sowie die Verfügung über das Eigentum garantiert.265 Daraus ergibt sich erneut, dass Art. 14 GG das erworbene Eigentum schützt, der Erwerb oder mögliche Erwerbschancen hingegen nicht umfasst sind.266 Neben dem Schutz des Bestandes des Eigentums verfolgt Art. 14 GG aber auch die Beachtung der Verfassungsmäßigkeit der einfachen Gesetze.267 Diese dürfen nicht so gestaltet sein, dass die Gewährleistung des Eigentums, die in Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG ausdrücklich genannt wird, obsolet würde. Grundrechtsträger von Art. 14 Abs. 1 GG sind alle natürlichen Personen sowie inländische juristische Personen des Privatrechts und Personengesellschaften, denen eine geschützte vermögenswerte Rechtsposition zukommt.268 Aufgrund des unionsrechtlichen Diskriminierungsverbots können sich allerdings auch europäische juristische Personen des Privatrechts und Personenvereinigungen auf Art. 14 GG berufen.269 Juristischen Personen des öffentlichen Rechts steht Art. 14 GG grundsätzlich aufgrund seiner Art als Freiheits- bzw. Abwehrrecht gegen den Staat nicht zu, ausgenommen davon sind Kirchen und andere Glaubensgemeinschaften.270 262 BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 1987 – 1 BvR 1052/79, BVerfGE 74, 129/148; vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 1981 – 1 BvL 77/78, BVerfGE 58, 300/336. 263 BVerfG, Beschluss vom 19. Juni 1973 – 1 BvL 39/69 und 14/72, BVerfGE 35, 263/276; BVerfG, Beschluss vom 22. Mai 2001 – 1 BvR 1512, 1677/97, BVerfGE 104, 1/11; BVerwG, Urteil vom 12. März 1998 – BVerwG 4 C 10.97, BVerwGE 106, 228/234; BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 – BVerwG 4 C 4.03, BVerwGE 120, 130/137; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 14 Rn. 24. 264 BVerfG, Urteil vom 18. Dezember 1968 – 1 BvR 638, 673/64 und 200, 238, 249/65, BVerfGE 24, 367/389; BVerfG, Urteil vom 14. Februar 1989 – 1 BvR 308, 336, 356/88, BVerfGE 79, 292/303; BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 – 1 BvL 7/91, BVerfGE 100, 226/ 241. 265 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 14 Rn. 18; Wendt, in: Sachs, Grundgesetz Kommentar, Art. 14 Rn. 41. 266 Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 14 Rn. 4; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 14 Rn. 22. 267 Papier, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 14 Rn. 11 ff.; Bryde, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 14 Rn. 29 f. 268 Bryde, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 14 Rn. 8; Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 14 Rn. 3. 269 Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz Kommentar Band 1, Art. 14 Rn. 188; Bryde, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 14 Rn. 8. 270 Papier, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 14 Rn. 206, 208; Bryde, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 14 Rn. 9 f.

V. Grundsätze zur Eigentumsgarantie

141

2. Eingriff Ein Eingriff in den Schutzbereich von Art. 14 GG stellt jede Beeinträchtigung der Innehabung, Nutzung oder Verfügung des Eigentums dar.271 Die Beeinträchtigung kann bis zur Entziehung der vermögenswerten Rechtsposition reichen. Ein Eingriff ist durch Gesetz, durch Verwaltungsakt oder durch Realakt, aber auch durch rein faktische und mittelbare Wirkungen durch Gesetz oder Einzelfallregelungen denkbar.272 Eine solche mittelbare Wirkung kann durch die Erteilung einer Genehmigung zugunsten einer anderen Person eintreten, wodurch das Eigentum des Grundrechtsinhabers beeinträchtigt wird.273 Nicht jede mittelbare Wirkung stellt allerdings einen Eingriff dar. Nach der Rechtsprechung ist für das Vorliegen eines Eingriffs durch eine mittelbare Wirkung eine nachhaltige Änderung der Grundstückssituation sowie eine schwere und unerträgliche Beeinträchtigung erforderlich.274 Darüber hinaus ist der Staat gehalten, zum Schutz des Eigentums beizutragen, sodass ebenso ein Unterlassen des Schutzes eine Beeinträchtigung des Grundrechts und damit einen Eingriff darstellen kann.275 Auch diese Pflicht ist bei Entscheidungen zugunsten einer Person und zulasten eines Dritten relevant.

3. Rechtfertigung Ein Eingriff in die Eigentumsfreiheit kann durch verfassungsgemäße Inhalts- und Schrankenbestimmungen gerechtfertigt sein. Inhalt und Schranken im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG sind „die generelle und abstrakte Festlegung von Rechten und Pflichten durch den Gesetzgeber hinsichtlich solcher Rechtsgüter, die als Eigentum im Sinne der Verfassung zu verstehen sind“276. Eine Inhalts- und Schrankenbestimmung ist durch jede Form eines materiellen Gesetzes möglich und damit auch durch eine Rechtsverordnung oder eine Satzung.277

271

Sieckmann, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 14 Rn. 102. Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 14 Rn. 29 f.; Papier, in: Maunz/ Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 14 Rn. 29. 273 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 14 Rn. 32; BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 1982 – BVerwG 7 C 111.81, BVerwGE 66, 307/309. 274 BVerwG, Urteil vom 14. April 1978 – 4 C 96, 97/76, NJW 1979, 995/996; BGH, Urteil vom 27. Januar 1983 – III ZR 131/81, BGHZ 86, 356/364 f.; BGH, Urteil vom 28. Juni 1984 – III ZR 35/83, BGHZ 92, 34/42 f. 275 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 14 Rn. 33; Papier, in: Maunz/ Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 14 Rn. 16. 276 BVerfG, Beschluss vom 12. Juni 1979 – 1 BvL 19/76, BVerfGE 52, 1/27; vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 1981 – 1 BvL 77/78, BVerfGE 58, 300/330; vgl. BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 – 1 BvL 7/91, BVerfGE 100, 226/240. 277 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 14 Rn. 37; Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 14 Rn. 37. 272

142

C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

Art. 14 GG trägt die Besonderheit in sich, dass durch das einfache Recht der Inhalt des Eigentums bestimmt werden soll und das einfache Recht zugleich der Eigentumsfreiheit Grenzen setzen darf. Dem Gesetzgeber wird also einerseits Freiheit bei der Ausgestaltung des einfachen Rechts eingeräumt.278 Andererseits hat Art. 14 GG als Freiheitsrecht und aufgrund seiner Funktion als Abwehrrecht gegen den Staat die Aufgabe, dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung Schranken zu setzen, was Ausfluss der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Eigentums ist.279 Somit kann ein Eingriff in die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG durch einfaches Gesetz gerechtfertigt sein, wobei jedoch die Verfassungsmäßigkeit des einfachen Rechts zu beachten ist, um die grundsätzliche Gewährleistung des Eigentums zu garantieren und die gesetzgeberische Ausübung der Ausgestaltungsfreiheit zu hinterfragen. Dabei ist auch die Sozialbindung des Eigentums durch Art. 14 Abs. 2 GG zu berücksichtigen, wonach der Gebrauch des Eigentums zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen soll. Die Innehabung und Nutzung des Eigentums sowie die Verfügung über das Eigentum durch den Grundrechtsträger sollen parallel der Gemeinschaft dienen, wobei Beschränkungen umfassender sein dürfen, je mehr das Eigentum von Bedeutung für das Wohl der Allgemeinheit ist.280 Das Interesse der Allgemeinheit ist also bei der Rechtfertigung eines Eingriffs in die Abwägung gegenüber den persönlichen Interessen des Eigentümers einzustellen.281 Ebenso sind die Rechte anderer Beteiligter und der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu beachten. Zudem müssen sich die Inhalts- und Schrankenbestimmungen am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz messen lassen und diesen wahren, sodass ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den Rechten der Beteiligten und dem Wohl der Allgemeinheit besteht282. „Das Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur Grund, sondern auch Grenze für die dem Eigentum aufzuerlegenden Beschränkungen. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht weitergehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient.“283 Allerdings „ist die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers umso größer, je stärker der soziale Bezug des Eigentumsobjekts ist“.284 Je mehr das Eigentum dem Wohle der Allgemeinheit dient, desto weitreichender können die Beschränkungen durch den Gesetzgeber sein.

278 Bryde, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 14 Rn. 47; Wieland, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 14 Rn. 127. 279 Bryde, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 14 Rn. 47; Kimminich, in: Dolzer/Kahl/Waldhoff/Graßhoff, Bonner Kommentar, Art. 14 Rn. 133 ff. 280 Wieland, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 14 Rn. 89; Papier, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 14 Rn. 311 f. 281 Papier, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 14 Rn. 310 ff.; Bryde, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 14 Rn. 56. 282 BVerfG, Beschluss vom 23. September 1992 – 1 BvL 15/85 und 36/87, BVerfGE 87, 114/138; BVerfG, Beschluss vom 12. Juni 1979 – 1 BvL 19/76, BVerfGE 52, 1/29 f. 283 BVerfG, Beschluss vom 23. September 1992 – 1 BvL 15/85 und 36/87, BVerfGE 87, 114/138 f. 284 BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 – 1 BvL 7/91, BVerfGE 100, 226/241.

V. Grundsätze zur Eigentumsgarantie

143

Es sind Fälle denkbar, die zur Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und folglich für die Verfassungsmäßigkeit der Inhalts- und Schrankenbestimmung einen Ausgleich zugunsten des Grundrechtsträgers erfordern.285 Wenn die Beschränkungen des Eigentums so weitreichend sind, dass sie die Privatnützigkeit gefährden und damit die Grenze der Unzumutbarkeit erreichen, kann eine Ausgleichsmaßnahme in Betracht kommen. Diese Anforderung hat das BVerfG auch an Normen des Denkmalschutzrechts gestellt und bei einem Fehlen des Ausgleichs die Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Regelung konstatiert, wenn „die Norm unverhältnismäßige Belastungen des Eigentümers nicht ausschließt und keinerlei Vorkehrungen zur Vermeidung derartiger Eigentumsbeschränkungen enthält“.286 Grundsätzlich müssen die Inhalts- und Schrankenbestimmungen allerdings die Eigentümerinteressen und die Belange der Allgemeinheit ohne Ausgleichsmaßnahmen zu einem ausgewogenen Verhältnis führen, sodass „Ausgleichsregelungen […] nicht generell ein verfassungsrechtlich zulässiges Mittel [sind], unverhältnismäßige Eigentumsbeschränkungen mit Art. 14 Abs. 1 GG in Einklang zu bringen“287. Nur in Ausnahmefällen, in denen die Inhalts- und Schrankenbestimmung eine unzumutbare Belastung des Eigentümers mit sich bringt, „können Ausgleichsregelungen aber zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit und zum Ausgleich gleichheitswidriger Sonderopfer in Betracht kommen“288. In Sonderfällen können allerdings auch solche Ausgleichsmaßnahmen versagen, folglich muss das einfache Gesetz zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit Dispensvorschriften enthalten.289 Das BVerfG konkretisiert in seiner Entscheidung vom 2. März 1999 – 1 BvL 7/91 die Anforderungen an Ausgleichsregelungen. Dabei weist es u. a. daraufhin, dass Ausgleichsregelungen für unzumutbare Belastungen unzulänglich sind, wenn sie primär finanzielle Entschädigungen vorsehen.290 „Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verlangt, daß in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums so weit wie möglich erhalten. Als Instrumente stehen dem Gesetzgeber hierfür Übergangsregelungen, Ausnahme- und Befreiungsvorschriften sowie der Einsatz sonstiger administrativer und technischer Vorkehrungen zur Verfügung.“291 Die Aufzählung der genannten Instrumente ist beispielhaft.292 Bezogen auf den Denkmaleigentümer, den die Erhaltungspflicht des Denkmals trifft, und die Maßnahme in der Umgebung des Denkmals, kommt damit verfas285

BVerfG, Beschluss vom 14. Juli 1981 – 1 BvL 24/78, BVerfGE 58, 137/147 ff. BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 – 1 BvL 7/91, BVerfGE 100, 226/243. 287 BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 – 1 BvL 7/91, BVerfGE 100, 226/244. 288 BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 – 1 BvL 7/91, BVerfGE 100, 226/244. 289 BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 – 1 BvL 7/91, BVerfGE 100, 226/244 f. 290 BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 – 1 BvL 7/91, BVerfGE 100, 226/245. 291 BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 – 1 BvL 7/91, BVerfGE 100, 226/245. 292 Papier, Die Weiterentwicklung der Rechtsprechung zur Eigentumsgarantie des Art. 14 GG, DVBl. 2000, 1398/1403. 286

144

C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

sungsrechtlich eine finanzielle Entschädigung ohnehin nur subsidiär zur Vermeidung einer Entwertung der Erhaltungsinvestitionen in das Denkmal in Betracht. Wenn das nachbarliche Vorhaben für das Denkmal und damit das Eigentum eine unzumutbare Belastung darstellt, kann mit der Gewährung eines Klagerechts eine mögliche unverhältnismäßige Belastung des Denkmaleigentums real vermieden werden, indem die tatsächliche Belastung überprüft wird. Weitere Ausgleichsmaßnahmen sind aufgrund der vom BVerfG statuierten Voraussetzungen nicht ersichtlich. Wenn es sich ohnehin nicht um eine unzumutbare Belastung des Denkmaleigentümers handeln sollte, steht auch nicht die Verhältnismäßigkeit der Inhalts- und Schrankenbestimmung infrage, sodass Ausgleichsmaßnahmen ohnehin nicht in Betracht kommen. Diese Überlegungen werden bei der Prüfung des Bestehens eines denkmalrechtlichen Abwehrrechts zu berücksichtigen sein.

4. Eigenständiger Anspruch auf effektiven Rechtsschutz Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistet neben der Garantie des Eigentums auch einen unmittelbaren Anspruch auf Rechtsschutz des Eigentümers. Dies hat das Bundesverfassungsgericht in mehreren Entscheidungen konstatiert. So erkannte es in seinem Beschluss vom 3. Juli 1973 – 1 BvR 153/69 sowohl eine eigenständige Rechtsschutzgarantie für Enteignungsentschädigungen aus Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG als auch unabhängig von Enteignungsentschädigungen aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG an.293 Diese Entscheidung bekräftigte das BVerfG, indem es erneut ausführte, dass „unmittelbar aus der Eigentumsgarantie ein verfassungskräftiger Anspruch auf einen effektiven Rechtsschutz“294 besteht, sowie mit der Anerkennung des „sich aus Art. 14 Abs. 1 GG ergebenden Rechtsschutzanspruch[s]“295 und des mit Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG „eng verzahnten Anspruchs auf Gewährung effektiven Rechtsschutzes“296. Gleicher Auffassung war das BVerfG auch in seinem Beschluss vom 9. August 1999 – 1 BvR 75/90, in dem es dem eigenständigen Rechtsschutzanspruch aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG zugestand, dass „die verfassungsrechtliche Sicherung des Rechtsschutzes nicht durch eine restriktive Auslegung und Anwendung von Verfahrensnormen infrage gestellt werden [darf] […]. Der Rechtsweg darf nicht in unzumutbarer, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender Weise erschwert werden […]“.297 Neben der Gewährleistung des Eigentums an sich wird damit auch der Anspruch auf Rechtsschutz bei einem Eingriff in das Eigentum garantiert. Dies ist bei der Frage 293 294

141. 295 296 297

BVerfG, Beschluss vom 3. Juli 1973 – 1 BvR 153/69, BVerfGE 35, 348/361. BVerfG, Beschluss vom 23. April 1974 – 1 BvR 6/74 und 2270/73, BVerfGE 37, 132/ BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 1978 – 1 BvR 180/77, BVerfGE 49, 244/251. BVerfG, Beschluss vom 14. Dezember 1993 – 1 BvR 361/93, BVerfGE 89, 340/342. BVerfG, Beschluss vom 9. August 1999 – 1 BvR 75/90 , NVwZ 1999, 1329.

VI. Grundsätze zur Rechtsschutzgarantie

145

des Bestehens eines subjektiven Rechts für die Klagebefugnis und insbesondere bei der Auslegung der DSchGe zu berücksichtigen, um eine zu restriktive Prüfung auszuschließen.

5. Subjektives Recht als Ausfluss von Art. 14 Abs. 1 GG Zeitweise ließ das BVerwG im Baurecht eine unmittelbar auf Art. 14 Abs. 1 GG als subjektives Recht gestützte Klage als zulässig zu, „wenn die Baugenehmigung bzw. deren Ausnutzung die vorgegebene Grundstückssituation nachhaltig verändert und dadurch den Nachbarn schwer und unerträglich trifft (BVerwGE 32, 173, 178 f.; […])“298. Davon kam das BVerwG jedoch wieder ab, da es gesetzgeberische Aufgabe sei, das Eigentumsgrundrecht auszugestalten und subjektive Rechte zu bestimmen.299 Das BVerwG ging für das Baurecht zum Gebot der Rücksichtnahme auf die Umgebung durch den Bauherrn über und erkannte eine Qualität als subjektives Recht an, „soweit in qualifizierter und zugleich individualisierter Weise auf schutzwürdige Interessen eines erkennbar abgegrenzten Kreises Dritter Rücksicht zu nehmen“300 ist. Das Rücksichtnahmegebot ist nicht gesetzlich definiert, sondern ist ein richterrechtlich gebildeter Rechtssatz für das Baurecht.301 Aufgrund der Kompetenz des Gesetzgebers zur Ausgestaltung des Eigentumsgrundrechts besteht Nachbarschutz laut BVerwG „grundsätzlich nur, soweit ihn der Gesetzgeber auch normiert hat“302. Mit seiner Entscheidung vom 21. April 2009 hat das BVerwG jedoch auch deutlich gemacht, dass das Eigentumsgrundrecht in die einfachgesetzlichen Normen ausstrahlt. Bei der Auslegung eines einfachen Gesetzes ist mithin auf die Verfassungskonformität zu achten.303 Im äußersten Falle könne nach einer Literaturmeinung sogar auf Art. 14 Abs. 1 GG zurückgegriffen werden.304 Für das Denkmalschutzrecht gilt jedoch primär, dass sich ein subjektives Recht unter dem verfassungsrechtlichen Einfluss des Art. 14 GG aus dem jeweiligen einfachen DSchG ergeben kann.

VI. Grundsätze zur Rechtsschutzgarantie gemäß Art. 19 Abs. 4 GG Im Anschluss an die Erläuterungen zur Eigentumsgarantie werden nun die Grundsätze der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG genannt, um diese ggf. 298 299 300 301 302 303 304

Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 9. BVerwG, Urteil vom 26. September 1991 – BVerwG 4 C 5.87, BVerwGE 89, 69/78. BVerwG, Urteil vom 13. März 1981 – 4 C 1.78, DVBl. 1981, 928/929. Voßkuhle/Kaufhold, Das baurechtliche Rücksichtnahmegebot, JuS 2010, 497 ff./497. BVerwG, Urteil vom 23. August 1996 – BVerwG 4 C 13.94, BVerwGE 101, 364/373. Redeker/von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, § 42 Rn. 53. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 9.

146

C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

bei der Prüfung der Frage nach einem denkmalrechtlichen Abwehrrecht berücksichtigen zu können. Auch hier werden im Folgenden wieder der Schutzbereich des Grundrechts, das Vorliegen eines Eingriffs und eine mögliche Rechtfertigung dargestellt. Zunächst wird allerdings auf die allgemeine Bedeutung der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG sowie auf deren Verhältnis zum eigenständigen Anspruch auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 14 GG eingegangen. Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm gemäß Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG der Rechtsweg offen. Dieser verfassungsrechtliche Grundsatz findet Eingang in die Prüfung, da zumindest an eine Rechtsverletzung zu denken ist, wenn ein Denkmaleigentümer eine nachbarliche Maßnahme aufgrund einer hoheitlichen Genehmigung dulden muss. Die Genehmigung der nachbarlichen Maßnahme könnte einen Akt der öffentlichen Gewalt darstellen, der z. B. den Denkmaleigentümer in seinen Rechten verletzt, womit diesem gemäß Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG der Rechtsweg offen stehen müsste. Die Versagung einer Klagebefugnis des Denkmaleigentümers könnte mithin eine Grundrechtsverletzung darstellen. Die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG ist eine „Grundsatznorm für die gesamte Rechtsordnung“.305 Die Norm ist primär ein Leistungsgrundrecht, das Rechtsschutz gewährleistet.306 Es bedarf dafür der Einrichtung einer staatlichen Gerichtsbarkeit und der effektiven gerichtlichen Kontrolle. Die Rechtsschutzgarantie sichert, dass die Überprüfung der öffentlichen Gewalt eröffnet wird, und schützt zugleich Individualrechte.307 Die mit Art. 19 Abs. 4 GG einhergehende Pflicht zur Schaffung bzw. Existenz von Gerichten und deren Organisation,308 um überhaupt einen Rechtsweg zu eröffnen, ist nicht weiter Gegenstand der Ausführungen. Im Folgenden geht es vielmehr um den Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG im Sinne des Zugangs zum Gericht und der Überprüfung eines Lebenssachverhalts an einschlägigen Normen durch das Gericht. Fraglich ist zunächst jedoch das Verhältnis der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG zum unmittelbar aus Art. 14 GG folgenden eigenen Anspruch auf effektiven Rechtsschutz. Zwar hat das BVerfG die „Abwehr von Grundrechtsverletzungen [und] die Durchsetzung verfassungsrechtlicher Gewährleistungen“309 durch Art. 19 Abs. 4 GG betont, aber einen möglichen Einfluss bestimmter materieller Grundrechte aner305

1/40. 306

BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 1981 – 2 BvR 1107, 1124/77 und 195/79, BVerfGE 58,

BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober 1999 – 1 BvR 385/90, BVerfGE 101, 106/123. Krebs, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 19 Rn. 55, 64; Ibler, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 19 Abs. 4 Rn. 43, 49. 308 Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 19 Abs. 4 Rn. 14; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 19 Rn. 32. 309 BVerfG, Beschluss vom 20. April 1982 – 2 BvL 26/81, BVerfGE 60, 253/266. 307

VI. Grundsätze zur Rechtsschutzgarantie

147

kannt, wenn diese „besondere oder zusätzliche Maßgaben“310 enthalten, um dem bestimmten Grundrecht Genüge zu tun. In der Literatur wird dieser Auffassung teilweise widersprochen und die Bedeutung des Art. 19 Abs. 4 GG dahingehend betont, dass ihm allein die Besonderheit der Rechtsschutzgarantie gegen die öffentliche Gewalt zukomme;311 aus den einzelnen Grundrechten folge Rechtsschutz nur „bei Rechtsverletzungen durch Private“312 bzw. im Bereich des Zivilrechts, in dem der Schutzbereich des Art. 19 Abs. 4 GG nicht eröffnet ist. Dieser Streit bedarf jedoch keiner Entscheidung, wenn der grundsätzliche Anspruch auf effektiven Rechtsschutz sowohl einem materiellen Grundrecht als auch der Rechtsschutzgarantie zu entnehmen ist. Denn der Rechtsschutz wird nicht erweitert, wenn das materielle Grundrecht und das Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 GG den effektiven Rechtsschutz verfolgen. Zudem sieht auch die Rechtsprechung den Anspruch auf effektiven Rechtsschutz aus einem materiellen Grundrecht im Zusammenhang mit der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG.

1. Schutzbereich Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG hat zur Voraussetzung, dass der Grundrechtsträger durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird. Im Allgemeinen hat jeder, der Träger eines beliebigen Grundrechts oder subjektiven öffentlichen Rechts ist, die Stellung als Grundrechtsträger von Art. 19 Abs. 4 GG inne.313 Grundrechtsträger sind damit sämtliche natürliche Personen314 sowie grundsätzlich juristische Personen des Privatrechts. Hierbei kommt es nach überwiegender Ansicht nicht darauf an, ob die juristische Person des Privatrechts eine des Inlands oder des Auslands ist.315 Streitig ist der Status aber insbesondere für die juristischen Personen des öffentlichen Rechts. In der Literatur überwiegt die Ansicht, dass sie nicht Grundrechtsträger von Art. 19 Abs. 4 GG sind, da sich juristische Personen des öffentlichen Rechts grundsätzlich nicht auf Grundrechte

310

BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober 1999 – 1 BvR 385/90, BVerfGE 101, 106/122. Huber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz Kommentar Band 1, Art. 19 Rn. 364; Krebs, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 19 Rn. 54. 312 Krebs, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 19 Rn. 54. 313 Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 19 Rn. 82. 314 BVerfG, Beschluss vom 18. Juli 1973 – 1 BvR 23, 155/73, BVerfGE 35, 382/401; BVerfG, Beschluss vom 12. Juli 1983 – 1 BvR 1470/82, BVerfGE 65, 76/90; BVerfG, Beschluss vom 2. Mai 1984 – 2 BvR 1413/83, BVerfGE 67, 43/58. 315 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 19 Rn. 48; Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 19 Rn. 82; a. A. Ibler, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 19 Abs. 4 Rn. 8. 311

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

berufen können.316 Ein Sonderfall besteht aber für juristische Personen des öffentlichen Rechts, denen ausnahmsweise Grundrechte zustehen, wie z. B. Kirchen, Universitäten und Rundfunkanstalten.317 Sie können sich dann in diesem Zusammenhang auch auf Art. 19 Abs. 4 GG berufen. Öffentliche Gewalt im Sinne des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG meint mit Ausnahmen die gesamte deutsche318 Exekutive319. Dagegen sind nach Auffassung des BVerfGs weder die Legislative noch die Judikative erfasst.320 Die Beschränkung, die teilweise in der Literatur angegriffen wird,321 besteht aufgrund der gesondert geregelten Normenkontrolle gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG bzw. gemäß Art. 100 Abs. 1 GG sowie der Verfassungsbeschwerde gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG und der Eigenschaft der Rechtsschutzgarantie als „Schutz durch den Richter, nicht gegen den Richter“322. Auf diverse Ausnahmen und Einzelfälle bezüglich sämtlicher drei Gewalten wird nicht näher eingegangen, da diese für die hier bearbeitete Fragestellung keine Relevanz haben. Die Voraussetzung der Verletzung des Grundrechtsträgers in seinen Rechten verlangt die Verletzung eines bestehenden und nicht erst durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG zu schaffenden subjektiven Rechts.323 Dieses subjektive Recht muss normativen Schutz erfahren.324 „Art. 19 Abs. 4 enthält keine sachlichen Kriterien für die

316 Schenke, in: Dolzer/Kahl/Waldhoff/Graßhoff, Bonner Kommentar, Art. 19 Abs. 4 Rn. 83; Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 19 Abs. 4 Rn. 42; Ibler, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 19 Abs. 4 Rn. 10. 317 BVerfG, Urteil vom 12. März 2003 – 1 BvR 330/96, 348/99, BVerfGE 107, 299/310 f. 318 BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 1981 – 2 BvR 1107, 1124/77 und 195/79, BVerfGE 58, 1/26 ff.; BVerfG, Beschluss vom 10. November 1981 – 2 BvR 1058/79, BVerfGE 59, 63/85 ff.; Krebs, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 19 Rn. 59; Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 19 Rn. 44, 53, 68. 319 Schenke, in: Dolzer/Kahl/Waldhoff/Graßhoff, Bonner Kommentar, Art. 19 Abs. 4 Rn. 282; Ibler, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 19 Abs. 4 Rn. 63; Sachs, in: Sachs, Grundgesetz Kommentar, Art. 19 Rn. 118. 320 BVerfG, Urteil vom 25. Juni 1968 – 2 BvR 251/63, BVerfGE 24, 33/49 ff.; BVerfG, Urteil vom 18. Dezember 1968 – 1 BvR 638, 673/64 und 200, 238, 249/65, BVerfGE 24, 367/ 401; BVerfG, Beschluss vom 10. Mai 1977 – 1 BvR 514/68 und 323/69, BVerfGE 45, 297/334; BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1960 – 2 BvR 435, 440/60, BVerfGE 11, 263/265; BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober 1978 – 2 BvR 1055/76, BVerfGE 49, 329/340; BVerfG, Beschluss vom 16. Juni 1987 – 1 BvR 1113/86, BVerfGE 76, 93/98. 321 Schenke, in: Dolzer/Kahl/Waldhoff/Graßhoff, Bonner Kommentar, Art. 19 Abs. 4 Rn. 338; Krebs, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 19 Rn. 59 ff. 322 BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober 1978 – 2 BvR 1055/76, BVerfGE 49, 329/340; BVerfG, Beschluss vom 16. Juni 1987 – 1 BvR 1113/86, BVerfGE 76, 93/98. 323 BVerfG, Beschluss vom 5. Februar 1963 – 2 BvR 21/60, BVerfGE 15, 275/281; BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 1982 – 2 BvR 1187/80, BVerfGE 61, 82/110; BVerfG, Urteil vom 20. Februar 2001 – 2 BvR 1444/00, BVerfGE 103, 142/156. 324 Krebs, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 19 Rn. 66; Ibler, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 19 Abs. 4 Rn. 118.

VI. Grundsätze zur Rechtsschutzgarantie

149

Reichweite des subjektiv-rechtlichen Gehalts.“325 Die Rechtsschutzgarantie trägt somit weder zur Begründung von subjektiven Rechten noch zur Bestimmung des Umfangs des subjektiven Rechts bei. Ob ein solches subjektives Recht die „Rechtsordnung im Interesse des Einzelnen gewährt“326 und nicht bloß mittelbare Wirkung einer Begünstigung „aus Gründen des Interesses der Allgemeinheit“327 ist, muss anhand der jeweiligen Norm festgestellt werden. Denn der Gesetzgeber bestimmt den Bestand und den Inhalt des subjektiven Rechts.328 Zur Feststellung eines subjektiven Rechts bedarf die jeweilige Norm damit der Auslegung. Allerdings kommt es nicht darauf an, ob das subjektive Recht der Verfassung oder dem einfachen Recht zu entnehmen ist.329 Zudem können Grundrechte dahingehend Einfluss ausüben, dass im Zweifel ein subjektives Recht des einfachen Rechts anzunehmen ist, wenn eine hoheitliche Handlung in den Schutzbereich eines Grundrechts eingreift.330 Insbesondere bezogen auf den Drittschutz ist der Gesetzgeber aber weitgehend frei in der Ausgestaltung des einfachen Rechts, sodass subjektive Rechte aus dem einfachen Recht oftmals nur durch Auslegung unter Heranziehung von Grundrechten folgen.331 Besteht ein subjektives Recht, bedarf es zur Eröffnung des Schutzbereichs zudem der Möglichkeit der Verletzung dieses subjektiven Rechts im konkreten Fall.332 Die Rechtsverletzung muss plausibel oder schlüssig behauptet werden.333 Eine bloße faktische Beeinträchtigung genügt dafür nicht, ebenso wie die Möglichkeit der Verletzung bei fehlender Schutzwürdigkeit ausgeschlossen ist.334 Allerdings sind die Anforderungen auch nicht weitgehender, da die tatsächliche Prüfung, ob eine

325

Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 19 Rn. 36. BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2006 – 1 BvR 2530/04, BVerfGE 116, 1/11. 327 BVerfG, Beschluss vom 9. Januar 1991 – 1 BvR 207/87, BVerfGE 83, 182/194; BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2006 – 1 BvR 2530/04, BVerfGE 116, 1/11. 328 BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 1988 – 1 BvR 520/83, BVerfGE 78, 214/226; BVerfG, Urteil vom 18. Juli 2005 – 2 BvR 2236/04, BVerfGE 113, 273/310. 329 Schenke, in: Dolzer/Kahl/Waldhoff/Graßhoff, Bonner Kommentar, Art. 19 Abs. 4 Rn. 428; Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 19 Abs. 4 Rn. 121, 127; Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 19 Rn. 58. 330 BVerfG, Beschluss vom 5. Februar 1963 – 2 BvR 21/60, BVerfGE 15, 275/281 f.; BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 1997 – 2 BvR 483, 2501, 2990/95, BVerfGE 96, 100/115. 331 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 19 Rn. 39; Ibler, in: Friauf/ Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 19 Abs. 4 Rn. 128. 332 Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 19 Rn. 75; Krebs, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 19 Rn. 67. 333 Huber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz Kommentar Band 1, Art. 19 Rn. 417; BVerfG, Beschluss vom 20. April 1982 – 2 BvL 26/81, BVerfGE 60, 253/268. 334 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 19 Rn. 41. 326

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

Rechtsverletzung vorliegt, Aufgabe der Gerichte ist, zu denen der Rechtsweg eröffnet sein soll.

2. Eingriff Bei mangelnder Eröffnung des Rechtswegs zu den staatlichen Gerichten im Sinne einer Einrichtung gemäß Art. 92 und 97 GG liegt ein Eingriff in Art. 19 Abs. 4 GG vor.335 Wird der Zugang zu den Gerichten durch zu hohe, nicht mehr zu rechtfertigende Anforderungen beeinträchtigt, besteht ein Eingriff.336 Des Weiteren muss im Sinne eines effektiven Rechtsschutzes eine tatsächliche Überprüfung des vorgetragenen Sachverhalts durch das Gericht erfolgen. Der „Bürger hat einen substantiellen Anspruch auf eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle“.337 Wird dieser effektive Rechtsschutzanspruch nicht gewährleistet, liegt ein Eingriff in Art. 19 Abs. 4 GG vor.338 Schließlich gehört zum effektiven Rechtsschutz auch die tatsächliche Herbeiführung einer gerichtlichen Entscheidung339, wobei das gesamte Verfahren in angemessener Zeit zu erfolgen hat340. Ist dies nicht der Fall, ist auch darin ein Eingriff zu sehen. Ob und wie Rechtsschutz vor den staatlichen Gerichten erfolgen kann, wird durch den Gesetzgeber in Form einfacher Gesetze vorgegeben, da die Rechtsschutzgarantie eine einfachgesetzliche Ausgestaltung benötigt341. „Rechtsschutz ist eine staatliche Leistung, deren Voraussetzungen erst geschaffen, deren Art näher bestimmt und deren Umfang im einzelnen festgelegt werden müssen. Art. 19 Abs. 4 GG gibt dem Gesetzgeber dabei nur die Zielrichtung und die Grundzüge der Regelung vor […].“342 Die einfachgesetzliche Ausgestaltung muss den Rechtsweg und den effektiven Rechtsschutz eröffnen, um Art. 19 Abs. 4 GG nachzukommen, und hierbei zugleich 335 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 19 Rn. 49; Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 19 Abs. 4 Rn. 174. 336 BVerfG, Beschluss vom 29. Oktober 1975 – 2 BvR 630/73, BVerfGE 40, 272/274 f.; BVerfG, Beschluss vom 20. April 1982 – 2 BvL 26/81, BVerfGE 60, 253/269; BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 – 1 BvR 370/84, BVerfGE 69, 381/385. 337 BVerfG, Beschluss vom 19. Juni 1973 – 1 BvL 39/69 und 14/72, BVerfGE 35, 263/274; BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 – 1 BvR 209, 269, 362, 420, 440, 484/83, BVerfGE 65, 1/70. 338 Huber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz Kommentar Band 1, Art. 19 Rn. 453; Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 19 Rn. 80, 84. 339 BVerfG, Beschluss vom 30. April 2003 – 1 PBvU 1/02, BVerfGE 107, 395/401; BVerfG, Urteil vom 18. Juli 2005 – 2 BvR 2236/04, BVerfGE 113, 273/310. 340 BVerfG, Beschluss vom 27. März 1980 – 2 BvR 316/80, BVerfGE 54, 39/41; BVerfG, Beschluss vom 20. April 1982 – 2 BvL 26/81, BVerfGE 60, 253/269; BVerfG, Beschluss vom 16. Mai 1995 – 1 BvR 1087/91, BVerfGE 93, 1/13. 341 BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober 1999 – 1 BvR 385/90, BVerfGE 101, 106/123; BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2007 – 1 BvR 1550/03, 2357/04, 603/05, BVerfGE 118, 168/ 207. 342 BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober 1999 – 1 BvR 385/90, BVerfGE 101, 106/123.

VII. Bedeutung des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB

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den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beachten.343 „Der Anspruch des Einzelnen auf eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle darf aber nicht in unzumutbarer, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender Weise erschwert werden […]. […] Wo aber eine Zugangsbeschränkung – jedenfalls faktisch – zu einem Ausschluss des Rechtswegs führt, ist die Grenze der Ausgestaltungsmöglichkeiten durch den Gesetzgeber überschritten.“344

3. Rechtfertigung Ein Eingriff in Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG kann durch kollidierendes Verfassungsrecht, insbesondere kollidierende Grundrechte Dritter,345 und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit346 gerechtfertigt sein.347 Dabei ist zu beachten, dass dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des einfachen Rechts ein Gestaltungsspielraum unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Maßgabe des Art. 19 Abs. 4 GG348 und ein Ermessensspielraum zukommen, der Beschränkungen ermöglicht349. Dazu gehören z. B. Fristen für Prozesshandlungen und Rechtsbehelfe oder der Zugang zur nächsten Instanz.350 Diese Spielräume rechtfertigen eo ipso aber keine Eingriffe und müssen somit selbst verfassungskonform sein.351 Diese Grundsätze der Rechtsschutzgarantie werden im Folgenden bei der Prüfung des Vorliegens eines subjektiven Rechts aus dem Denkmalrecht wieder aufgegriffen.

VII. Bedeutung des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB im Rahmen des Drittschutzes aus dem Denkmalrecht Das BVerwG macht in seinem Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08 Ausführungen zu § 35 BauGB. Daher soll an dieser Stelle kurz auf den Gehalt der Norm einge343 BVerfG, Beschluss vom 20. April 1982 – 1 BvL 26/81, BVerfGE 60, 253/269; BVerfG, Beschluss vom 2. Dezember 1987 – 1 BvR 1291/85, BVerfGE 77, 275/284. 344 BVerfG, Beschluss vom 18. Januar 2000 – 1 BvR 321/96, BVerfGE 101, 397/408. 345 BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2006 – 1 BvR 2530/04, BVerfGE 116, 1/18. 346 BVerfG, Beschluss vom 2. Mai 1993 – 1 BvR 249/92, BVerfGE 88, 118/124 f.; BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2006 – 1 BvR 2530/04, BVerfGE 116, 1/18 f. 347 Huber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz Kommentar Band 1, Art. 19 Rn. 372 ff. 348 BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober 1999 – 1 BvR 385/90, BVerfGE 101, 106/123. 349 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 19 Rn. 53; Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 19 Rn. 140. 350 Krebs, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 19 Rn. 70; Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 19 Rn. 95, 101. 351 Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 19 Rn. 30; Schenke, in: Dolzer/Kahl/Waldhoff/Graßhoff, Bonner Kommentar, Art. 19 Abs. 4 Rn. 152.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

gangen werden, um schließlich potenzielle Auswirkungen auf das denkmalrechtliche Abwehrrecht einbeziehen zu können. Das Bauplanungsrecht unterscheidet zwischen der Zulässigkeit von Vorhaben im Geltungsbereich eines Bebauungsplans (§ 30 BauGB), der Zulässigkeit von Vorhaben innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile (§ 34 BauGB) und dem Bauen im Außenbereich (§ 35 BauGB). Im Bauplanungsrecht ist ein Vorhaben im Außenbereich gemäß § 35 BauGB nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Dazu gehört u. a. die Voraussetzung, dass gemäß § 35 Abs. 1 BauGB einem privilegierten Vorhaben öffentliche Belange nicht entgegenstehen bzw. gemäß § 35 Abs. 2 BauGB bei einem sonstigen Vorhaben öffentliche Belange nicht beeinträchtigt werden. Die öffentlichen Belange sind damit ein wichtiges Zulässigkeitsmerkmal für Vorhaben im Außenbereich. Die Differenzierung zwischen einem „Entgegenstehen“ bei privilegierten Vorhaben und einer „Beeinträchtigung“ bei sonstigen Vorhaben in Bezug auf die öffentlichen Belange betont den unterschiedlichen Charakter der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitsmerkmale.352 Mangels weiterer Definition handelt es sich hierbei um unbestimmte Rechtsbegriffe, die damit voll gerichtlich überprüfbar sind.353 Gemeinsam ist beiden Merkmalen, dass die geplanten Vorhaben mit den potenziell betroffenen öffentlichen Belangen abzuwägen sind.354 Für den Ausgang der Abwägung kommt es dann auf den jeweiligen konkreten Einzelfall an.355 Privilegierte Vorhaben sollen aufgrund ihrer Eigenart im Außenbereich verwirklicht werden und sind grundsätzlich als bauplanungsrechtlich zulässig anzusehen. Das „Entgegenstehen“ eines öffentlichen Belanges stellt sehr hohe Anforderungen, da im Rahmen der Abwägung dem privilegierten Vorhaben großes Gewicht und damit stärkere Durchsetzungskraft einzuräumen ist.356 Sonstige Vorhaben sollen dagegen nur unter strengeren Voraussetzungen im Außenbereich gebaut werden, da ihnen keine Vorrangstellung zukommt.357 Es ist festzustellen, ob sie öffentliche Belange beeinträchtigen. Der Grad einer „Beeinträchtigung“ kann damit eher erreicht sein als der Grad des „Entgegenstehens“, wobei es auf den Einzelfall ankommt und maßgebli352 Finkelnburg/Ortloff/Kment, Öffentliches Baurecht Band I: Bauplanungsrecht, § 27 Rn. 40; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 45. 353 BVerwG, Urteil vom 29. April 1964 – BVerwG 1 C 30.62, BVerwGE 18, 247/250; Finkelnburg/Ortloff/Kment, Öffentliches Baurecht Band I: Bauplanungsrecht, § 27 Rn. 40. 354 BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 1967 – BVerwG IV C 86.66, BVerwGE 28, 148/151; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 45; Roeser, in: Schlichter/Stich/ Driehaus/Paetow, Berliner Kommentar zum BauGB, Band II, § 35 Rn. 58. 355 Söfker, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, § 35 Rn. 64; Roeser in: Schlichter/Stich/ Driehaus/Paetow, Berliner Kommentar zum BauGB, Band II, § 35 Rn. 58. 356 BVerwG, Urteil vom 14. März 1975 – BVerwG 4 C 41.73, BVerwGE 48, 109/114; OVG Lüneburg, Urteil vom 21. April 2010 – 12 LB 44/09, juris Rn. 55; Krautzberger, in: Battis/ Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 45; Roeser, in: Schlichter/Stich/Driehaus/Paetow, Berliner Kommentar BauGB, Band II, § 35 Rn. 58. 357 Dürr, in: Brügelmann, Baugesetzbuch Band 3, § 35 Rn. 73; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/Krautzberger, BauGB Band II, § 35 Rn. 76.

VII. Bedeutung des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB

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ches Unterscheidungsmerkmal ohnehin die Eigenart des privilegierten bzw. sonstigen Vorhabens ist. Bei der Abwägung darf es allerdings nicht zur Kompensation von Vor- und Nachteilen eines Vorhabens für die öffentlichen Belange kommen.358 Gleiches gilt für eine Saldierung von Vorteilen durch ein Vorhaben zugunsten öffentlicher Interessen und zulasten öffentlicher Belange.359 § 35 Abs. 3 BauGB zählt beispielhaft, jedoch nicht abschließend, öffentliche Belange auf.360 Zwar spricht § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB ausdrücklich vom Vorliegen der Beeinträchtigung öffentlicher Belange, es ist jedoch vom BVerwG anerkannt worden, dass die „öffentlichen Belange […] sowohl die Zulässigkeit eines privilegierten als auch eines sonstigen Vorhabens berühren [können]“.361 Die öffentlichen Belange verfolgen rechtserhebliche bodenrechtliche Aspekte.362 Zu diesen öffentlichen Belangen gehört auch der Denkmalschutz in bodenrechtlicher Hinsicht.363 Gemäß § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB liegt eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange insbesondere u. a. dann vor, wenn das Vorhaben Belange des Denkmalschutzes beeinträchtigt. Der Begriff des Denkmalschutzes im bundesrechtlichen BauGB, der ein Mindestmaß an Denkmalschutz im bodenrechtlichen Zusammenhang sichert,364 ist jedoch eigenständig, da Denkmalrecht Ländersache ist. Insoweit wirkt sich der Denkmalschutz eigenständig im Bauplanungsrecht aus.365 Zwar können trotz der Eigenständigkeit zur Bestimmung eines Denkmals die Merkmale des jeweiligen Landesdenkmalschutzgesetzes herangezogen werden, aber es kommt gerade aufgrund der Eigenständigkeit des Begriffs für das Vorliegen eines Denkmals nicht auf dessen konstitutive Eintragung im Denkmalbuch bzw. in der Denkmalliste an, sofern das Landesrecht dies vorsieht.366 358 Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 35 Rn. 62; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 47; Söfker, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, § 35 Rn. 64. 359 Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB Band II, § 35 Rn. 77; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 47; Roeser, in: Schlichter/Stich/ Driehaus/Paetow, Berliner Kommentar BauGB, Band II, § 35 Rn. 59. 360 Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 49; Finkelnburg/Ortloff/ Kment, Öffentliches Baurecht Band I: Bauplanungsrecht, § 27 Rn. 41; Jäde, in: Jäde/Dirnberger/Weiß, BauGB, § 35 Rn. 177. 361 BVerwG, Beschluss vom 9. Mai 1972 – 4 CB 30/69, DVBl. 1972, 685/686. 362 Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 35 Rn. 60 unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 29. April 1964 – BVerwG 1 C 30.62, BVerwGE 18, 247; BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3.08, BVerwGE 133, 347/356. 363 Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 60; Söfker, in: Ernst/ Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB Band II, § 35 Rn. 95. 364 Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB Band II, § 35 Rn. 95; Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 35 Rn. 95; Roeser, in: Schlichter/Stich/Driehaus/Paetow, Berliner Kommentar BauGB, Band II, § 35 Rn. 75. 365 BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1987 – 1 BvR 969/83, DVBl. 1987, 465. 366 OVG Lüneburg, Urteil vom 21. April 2010 – 12 LB 44/09, juris Rn. 55; Söfker, in: Ernst/ Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB Band II, § 35 Rn. 95; Söfker, in: Spannowsky/ Uechtritz, BauGB, § 35 Rn. 86.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

In Rechtsprechung und Literatur wird dem § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB darüber hinaus eine drittschützende Wirkung zugunsten des Denkmaleigentümers zuerkannt, wenn der Denkmalschutz als öffentlicher Belang beeinträchtigt wird, indem ein nachbarliches Bauvorhaben keine hinreichende Rücksicht auf ein Kulturdenkmal und dessen Erhaltung als schutzwürdiges Interesse des Denkmaleigentümers nimmt.367 Liegt jedoch eine denkmalrechtliche Genehmigung für das nachbarliche Vorhaben vor, scheidet tatbestandsmäßig eine Beeinträchtigung des öffentlichen Belangs des Denkmalschutzes aus.368 Da es sich bei § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB um eine Norm des Bauplanungsrechts handelt, die rechtserhebliche bodenrechtliche Aspekte verfolgt und sowohl ein eigenes Begriffsverständnis des Denkmalschutzes hat als auch einen eigenständigen Mindeststandard an Denkmalschutz im bodenrechtlichen Zusammenhang gewährleistet, hat die Norm des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB keinen Einfluss auf das Bestehen eines bauplanungsrechtlich unabhängigen, denkmalrechtlichen Abwehranspruchs. Mangels Auswirkung findet die Regelung daher keine weitere Berücksichtigung bei der Untersuchung eines Abwehrrechts aus dem Denkmalschutzrecht.

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts Nachdem nun denkmalrechtliche Prinzipien benannt, Voraussetzungen der Klagebefugnis aufgezeigt, Argumente aus Rechtsprechung und Literatur dargestellt und verfassungsrechtliche Grundsätze angeführt sind, erfolgt die Untersuchung der Frage, ob ein subjektives Recht aus dem Denkmalrecht zur Abwehr von Maßnahmen in der Umgebung des Denkmals erwächst und, wenn ja, welche materiellen Voraussetzungen für eine erfolgreiche, begründete Geltendmachung des Rechts erfüllt sein müssen.

1. Mögliche Klagearten, wenn sich ein Denkmaleigentümer gegen eine nachbarliche Maßnahme wenden möchte Zunächst sei erneut festgehalten, dass Gegenstand dieser Arbeit die Frage ist, ob und wie allein auf das Denkmalrecht gestützt eine nachbarliche Maßnahme angegriffen werden kann.

367

BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3.08, BVerwGE 133, 347/357; Roeser, in: Schlichter/Stich/Driehaus/Paetow, Berliner Kommentar BauGB, Band II, § 35 Rn. 75. 368 BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3.08, BVerwGE 133, 347/357; Roeser, in: Schlichter/Stich/Driehaus/Paetow, Berliner Kommentar BauGB, Band II, § 35 Rn. 75.

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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Die hier behandelte Fragestellung betrifft Fälle, in denen der Denkmaleigentümer oder sonstige am Denkmal Berechtigte den Denkmalschutz durch eine gegenwärtige nachbarliche Maßnahme in der Umgebung des Denkmals bzw. infolge eines Tuns oder Unterlassens durch die Verwaltung als verletzt ansieht und somit widerstreitende Interessen bestehen. Die Verwaltung ist mithin dem Begehren des Denkmaleigentümers oder sonstigen Berechtigten zugunsten des Denkmalschutzes nicht nachgekommen. Der Denkmaleigentümer kann infolgedessen Rechtsmittel in Betracht ziehen. Welche Rechtsmittel dafür infrage kommen, wird im Folgenden behandelt. Die Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) sieht verschiedene Klagearten vor, um sich gegen hoheitliche Akte vor dem zuständigen Verwaltungsgericht zu wehren. Für den hier maßgeblichen Fall, dass sich z. B. ein Denkmaleigentümer gegen eine gegenwärtige Maßnahme wendet, die in einer irgend gearteten Weise das Denkmal zu beeinträchtigen vermag, kommen die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO und die Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO in Betracht. Die Anfechtungsklage ist einschlägig, wenn die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehrt wird. Die Verpflichtungsklage ist hingegen darauf gerichtet, einen abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakt zu erlassen. An eine Verpflichtungsklage eines Denkmaleigentümers ist insbesondere zu denken, wenn in der Umgebung eines Denkmals eine bauliche Maßnahme oder eine Nutzungsänderung vorgenommen wird, der Denkmaleigentümer aus denkmalschutzrechtlichen Gründen diese Maßnahme per Verwaltungsakt untersagt wissen will und hierfür ein hoheitliches Einschreiten begehrt. Die Anfechtungsklage dient der Aufhebung eines Verwaltungsaktes. Sie ist daher zum einen die richtige Klageart, wenn sich der Denkmaleigentümer gegen einen Verwaltungsakt wenden will, der unmittelbar an ihn gerichtet ist. Zum anderen ist die Anfechtungsklage möglich, wenn der Denkmaleigentümer die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehrt, der einen Dritten durch Gestattung genehmigungs- bzw. erlaubnispflichtiger Maßnahmen wie z. B. bauliche Maßnahmen oder Nutzungsänderungen begünstigt, wodurch wiederum der Denkmaleigentümer sein Denkmal betroffen sieht. Ein solcher Verwaltungsakt wird auch allgemein als Verwaltungsakt mit Doppelwirkung bezeichnet: Der Verwaltungsakt ist zwar an den Vorhabenträger adressiert, der die Genehmigung für seine geplante Maßnahme beantragt hat, der Denkmaleigentümer fühlt sich aber von dem Verwaltungsakt betroffen, wenn von diesem Gebrauch gemacht werden sollte. Er wendet sich deshalb gegen den Verwaltungsakt und begehrt dessen Aufhebung. Dieser Fall der Anfechtungsklage wird als Drittanfechtungsklage bezeichnet. Der Denkmaleigentümer tritt in solch einem Fall als Kläger gegen die beklagte öffentliche Hand auf, wobei die Bundesländer unterschiedlich regeln, ob die den Verwaltungsakt erlassende Behörde oder das jeweilige Land als Rechtsträger die Beklagte ist. Der Genehmigungsinhaber bzw. Vorhabenträger ist gemäß § 65 Abs. 2 VwGO als Beigeladener Beteiligter des Verfahrens (§ 63 Nr. 3 VwGO).

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

2. Klagebefugnis als Zulässigkeitsvoraussetzung für Anfechtungs- und Verpflichtungsklage Entscheidet sich der Denkmaleigentümer oder sonstige am Denkmal Berechtigte für das Rechtsmittel der Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage, muss bestimmten Anforderungen genügt werden. Damit eine Klage Erfolg hat, muss sie zulässig und begründet sein. Jede Klageart hat spezielle Voraussetzungen, die für eine erfolgreiche Klage zu erfüllen sind. Die Anfechtungsklage, auch als Drittanfechtungsklage, und die Verpflichtungsklage haben im Hinblick auf die Zulässigkeitsvoraussetzungen einiges gemein. Beide erfordern eine Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO.

3. Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO Gemäß § 42 Abs. 2 VwGO ist die Klage nur zulässig, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Wie bereits oben (unter C. I. 2. Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO) ausgeführt, ist für den Denkmalschutz keine Sonderregelung existent, die gesetzlich bestimmen würde, dass der Denkmaleigentümer oder sonstige Inhaber des Denkmals stets klagebefugt ist. Er muss als Kläger somit geltend machen, durch einen Verwaltungsakt oder dessen Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Der Fall der Anfechtungsklage, in dem der Denkmaleigentümer die Aufhebung eines an ihn gerichteten Verwaltungsakts begehrt, ist für die vorliegende Prüfung uninteressant. Nach der sog. Adressatentheorie (oben unter C. I. 2. b) Adressatentheorie und Klagebefugnis Sonstiger) kommt dem Adressaten eines ihn belastenden Verwaltungsakts stets eine Klagebefugnis zu, da zumindest die Möglichkeit besteht, durch einen rechtswidrigen Verwaltungsakt im Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit verletzt zu sein.369 Die hier aufgeworfene Frage betrifft vielmehr den Fall, dass der Denkmaleigentümer gerade nicht Adressat eines unmittelbar an ihn gerichteten Verwaltungsakts ist, sondern sich gestützt auf das Denkmalrecht für ein in seinem Eigentum stehendes Denkmal einsetzt. Der Versuch des Denkmaleigentümers oder eines sonstigen Berechtigten, eine Maßnahme in der Umgebung seines Denkmals zu verhindern, kann sich also sowohl auf eine von ihm begehrte hoheitliche Untersagungsverfügung richten (dann Verpflichtungsklage) als auch die Aufhebung eines Verwaltungsaktes verfolgen, der die Durchführung einer genehmigungs- bzw. erlaubnispflichtigen Maßnahme eines Dritten gestattet (dann Drittanfechtungsklage). In diesem Fall ist der Denkmaleigentümer nicht Adressat eines unmittelbar an ihn 369 Sodan, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, § 42 Rn. 383; Kopp/Schenke, VwGO, § 42 Rn. 69.

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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gerichteten belastenden Verwaltungsakts, sodass die Zulässigkeitsvoraussetzung der Klagebefugnis nicht von vornherein durch die Heranziehung der Adressatentheorie erfüllt ist. Es kommt folglich darauf an, dass der Denkmaleigentümer oder sonstige Berechtigte geltend machen kann, durch den an einen Dritten gerichteten, diesen begünstigenden Verwaltungsakt oder durch die Ablehnung oder Unterlassung eines Verwaltungsaktes zulasten eines Dritten, der ein Vorhaben zu verwirklichen beabsichtigt, in seinen Rechten verletzt zu sein.

4. Möglichkeitstheorie Anknüpfend an die Ausführungen oben (unter C. I. 2. a) Schlüssigkeits- und Möglichkeitstheorie) ist der Rechtsprechung und der überwiegenden Literaturmeinung folgend die Möglichkeitstheorie heranzuziehen, um die Erfüllung der Zulässigkeitsvoraussetzung der Klagebefugnis zu beurteilen. Die vom Kläger geltend gemachte Verletzung in eigenen Rechten durch einen Verwaltungsakt, seine Ablehnung oder Unterlassung muss demnach als möglich erscheinen. Diese Möglichkeit besteht nicht, wenn „unter Zugrundelegung des Klagevorbringens […] offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise Rechte des Klägers verletzt sein [können]“370. Positiv ausgedrückt ist somit erforderlich, dass aufgrund eines bestimmten Lebenssachverhalts des konkreten Klägers die Verletzung eines seiner Rechte als möglich in Betracht zu ziehen ist. Ob tatsächlich eine Rechtsverletzung vorliegt, ist erst im Rahmen der Begründetheitsprüfung der Klage im Sinne des § 113 VwGO zu prüfen. Um das Vorliegen einer möglichen Rechtsverletzung beurteilen zu können, ist auf die Vorschriften des materiellen Rechts zurückzugreifen,371 da sich die verwaltungsprozessrechtliche Frage der Klagebefugnis nach den subjektiven Rechten des materiellen Rechts bemisst.

5. Bestehen eines subjektiven Rechts Demnach ist für die Beurteilung einer möglichen Rechtsverletzung zunächst festzustellen, ob überhaupt ein subjektives Recht des Klägers besteht, das möglicherweise verletzt sein kann.

370 371

BVerwG, Urteil vom 22. Februar 1994 – 1 C 24.92, BVerwGE 95, 133/134. BVerwG, Urteil vom 20. April 1994 – 11 C 17.93, BVerwGE 95, 333/335.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

Da auch die allgemeine Handlungsfreiheit ein subjektives Recht ist, welches grundrechtlich verbürgt ist, wird der Adressat eines belastenden Verwaltungsakts stets möglicherweise in diesem Recht verletzt sein, wie bereits ausgeführt. Ist der Kläger aber gerade nicht Adressat eines belastenden Verwaltungsakts, muss ihm für das Bestehen einer möglichen Rechtsverletzung und damit der Klagebefugnis ein Recht aus einer öffentlich-rechtlichen Norm zukommen. Dies gilt insbesondere auch für die Verpflichtungsklage, wenn durch die Ablehnung oder Unterlassung eines Verwaltungsaktes eine mögliche Rechtsverletzung geltend gemacht werden soll. Als Nichtadressat eines Verwaltungsaktes und damit als Nachbar ist zudem maßgeblich zu beachten, ob die jeweilige öffentlich-rechtliche Norm auch dem Schutz von Nachbarn dient.

6. Schutznormtheorie Somit ist zu prüfen, ob eine öffentlich-rechtliche Norm besteht, die dem Schutz von Nachbarn dient. Zur Beurteilung des Schutzgehalts einer Norm ist wie oben dargestellt (unter C. I. 2. c) Schutznormtheorie) auf die Schutznormtheorie zurückzugreifen. Danach enthält eine öffentlich-rechtliche Norm ein subjektives Recht, wenn sie zumindest auch dem Schutz von Interessen Einzelner zu dienen bestimmt ist. Um zu bestimmen, wer Schutz durch die öffentlich-rechtliche Norm erfahren soll, ist also deren Gehalt zu prüfen. Dabei sind für die Feststellung von subjektiven Rechten bzw. des Interessenschutzes Einzelner primär einfach-gesetzliche Normen heranzuziehen, erst nachrangig ist Verfassungsrecht zu berücksichtigen.372 Jedenfalls muss jeweils die Schutzrichtung bestimmt werden, um ein subjektives Recht zu konstatieren.

7. Schutzrichtung einer Norm nach Gesetzeszweck Die Schutzrichtung einer Norm bestimmt sich nach dem Gesetzeszweck bzw. dem gesetzlichen Willen. Der Schutz von individuellen Rechten kann anhand einer ausdrücklichen Regelung der öffentlich-rechtlichen Norm festgestellt werden. Fehlt es an einer ausdrücklichen Regelung, ist die Schutzrichtung per Auslegung zu bestimmen. Muss die Schutzrichtung durch Auslegung beurteilt werden, ist auf die klassischen Auslegungsregeln zurückzugreifen.373 Die Schutzrichtung wird dann durch die Untersuchung des Wortlauts, der Historie, der Systematik sowie des Sinn und Zwecks der Norm ermittelt.

372

Sodan, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, § 42 Rn. 392. BVerwG, Urteil vom 3. August 2000 – BVerwG 3 C 30.99, BVerwGE 111, 354/357; Kopp/Schenke, VwGO, § 42 Rn. 83. 373

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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8. Kein ausdrückliches Klagerecht Somit ist zur Bestimmung der Schutzrichtung zunächst auf eine ausdrückliche Regelung abzustellen. Festzustellen ist allerdings, dass kein DSchG der 16 Bundesländer einem Denkmaleigentümer oder sonstigen Berechtigten ausdrücklich ein Klagerecht einräumt, um sich gegen potenziell sein Denkmal beeinträchtigende Maßnahmen in der Umgebung zu wehren.374 Hieraus erwuchsen in der Vergangenheit, insbesondere vor der Entscheidung des BVerwGs vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, Unklarheiten über den Interessenschutz und folglich die subjektiven Rechte des Denkmaleigentümers. Die Schutzrichtung der denkmalrechtlichen Normen war daher mangels ausdrücklicher Regelung stets durch Auslegung der Normen zu bestimmen. Aus Sicht des Denkmalschutzes kam die überwiegende Rechtsprechung bedauerlicherweise in den Entscheidungen vor dem 21. April 2009 zu dem Ergebnis, dass der Denkmalschutz allein im öffentlichen Interesse erfolge und die Normen nicht dem Schutz von Interessen der Denkmaleigentümer zu dienen bestimmt wären. Somit wurde ein subjektives Recht des Denkmaleigentümers abgelehnt. Mangels vorhandener ausdrücklicher Regelungen in den DSchGen, die dem Denkmaleigentümer subjektive Rechte einräumen, ist weiterhin eine Auslegung der denkmalrechtlichen Normen zur Bestimmung der Schutzrichtung und damit eines subjektiven Rechts erforderlich. Denn nur wenn die Auslegung ergibt, dass die Normen auch dem Interessenschutz der Denkmaleigentümer oder sonstiger Personen dienen, bestehen zu deren Gunsten subjektive Rechte, die möglicherweise verletzt sind und damit beispielsweise Denkmaleigentümern eine Klagebefugnis zukommen lassen.

9. Auslegung Folglich ist durch die fehlende ausdrückliche Regelung die Schutzrichtung der denkmalrechtlichen Normen durch Auslegung zu ermitteln. Hier werden zunächst einmal die Grundsätze der Auslegung dargestellt. Auslegung eines Gesetzes meint die Erschließung des Sinns eines Gesetzestextes, der sich hinsichtlich einer bestimmten Fragestellung nicht offenkundig aus dem Gesetz ergibt. In der Literatur wird Auslegen bezeichnet als „ein vermittelndes Tun, durch das sich der Auslegende den Sinn eines Textes, der ihm problematisch geworden ist, zum Verständnis bringt“375. Um sich den Sinn eines Gesetzestextes zu erschließen und diesen verstehen zu können, sind sowohl der Wille des Gesetzgebers als auch die Aussage des Gesetzes selbst heranzuziehen. Somit werden subjektive und objektive Elemente im Rahmen einer Auslegung berücksichtigt. „In das Gesetz als die Objektivation des auf die 374

Ingold/Lenski, Umgebungsschutz als Schutz vor der Umgebung, DÖV 2010, 797/803; Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel G Rn. 190. 375 Larenz/Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 133.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

Schaffung einer rechtlichen Regelung oder Teilregelung gerichteten Willens seines Urhebers gehen ebenso dessen ,subjektive‘ Vorstellungen und Willensziele, wie gewisse ,objektive‘ rechtliche Zwecke und Sachzwänge ein, deren sich der Gesetzgeber selbst nicht oder nicht in vollem Umfang bewusst gewesen zu sein braucht.“376 Damit die Auslegung aber nicht willkürlich erfolgt oder interessengelenktem Belieben unterliegt, bedarf es bestimmter Kriterien, nach denen die Auslegung nachvollziehbar zu erfolgen hat. Klassischerweise wird auf den Wortlaut, die Historie, die Systematik sowie den Sinn und Zweck des Gesetzes abgestellt. Die Auslegungskriterien werden im Folgenden dargestellt. Die einzelnen Kriterien sind nicht gewichtet, sondern müssen im Zusammenspiel für die Auslegung herangezogen werden.377 a) Wortlaut Mit der Auslegung des Wortlauts soll der Sinngehalt der verwendeten Worte erschlossen werden.378 Allerdings kann Worten eine unterschiedliche Bedeutung zukommen oder ein unterschiedliches Verständnis entgegengebracht werden, sodass „sich aus dem Sprachgebrauch allein ein eindeutiger Wortsinn nicht ergibt“.379 Zudem haben bestimmte Begrifflichkeiten eine besondere juristische Bedeutung im Gesetzestext. In diesem Fall kann nicht auf den allgemeinen Sprachgebrauch abgestellt werden, wobei auch Ausnahmen möglich sind.380 Darüber hinaus begrenzt der Wortlaut die Erschließung des Sinns,381 der immer vom Wortlaut denklogisch beinhaltet sein muss. „Der Wortlaut hat danach eine doppelte Aufgabe: Er ist Ausgangspunkt für die richterliche Sinnesermittlung und steckt zugleich die Grenzen seiner Auslegungstätigkeit ab. Vom Wortlaut hat der Richter auszugehen und durch den Wortlaut wird ihm der Raum abgegrenzt, innerhalb dessen seine Auslegung sich bewegen muss.“382 Hinsichtlich des Begriffsverständnisses kann auf unterschiedliche Zeitpunkte abgestellt werden. Hierbei kommt es darauf an, aus welchem Zusammenhang der Gesetzgeber den Begriff entlehnt. „Der Gesetzgeber geht von dem Sprachgebrauch seiner Zeit aus. Handelt es sich um einen Ausdruck der juristischen Fachsprache, den der Gesetzgeber in dem Sinne gebraucht hat, in dem er zu seiner Zeit verstanden wurde, dann ist von der damaligen Bedeutung des Ausdrucks aus376

Larenz/Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 139. Schmalz, Methodenlehre für das juristische Studium, Rn. 303; Larenz/Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 165. 378 Zippelius, Juristische Methodenlehre, § 8; Schmalz, Methodenlehre für das juristische Studium, Rn. 230. 379 Larenz/Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 141. 380 Bydlinski, Juristische Methodenlehre und Rechtsbegriff, S. 439 f.; Larenz/Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 142. 381 Zippelius, Juristische Methodenlehre, § 9 II.; Schmalz, Methodenlehre für das juristische Studium, Rn. 236. 382 Meier-Hayoz, Der Richter als Gesetzgeber, S. 42. 377

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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zugehen.“383 „Anders ist es, wenn die Bedeutung eines Ausdrucks zur Entstehungszeit des Gesetzes nicht in einem bestimmten Sinne festgelegt war, den der Gesetzgeber sich zu eigen gemacht hat. Dann empfiehlt es sich, als Grenze der Auslegung den heute möglichen Wortsinn zu nehmen, falls auf diese Weise eine dem Zweck oder Grundgedanken der Norm besser gerecht werdende Auslegung ermöglicht wird. Denn immerhin faßt der heutige Leser den Sinn der Norm nach seinem gegenwärtigen Sprachverständnis auf, so daß ihm nicht etwas Unvermutetes widerfährt, wenn dieses nunmehr der Auslegung zugrunde gelegt wird.“384 b) Systematik Der Sinn einer Norm lässt sich nicht ungeachtet des Zusammenhangs mit weiteren Normen erschließen.385 Ist das Verständnis der Norm, das sich aus der Untersuchung des Wortlauts ergibt, mehrdeutig, wird die Bedeutung zugrunde gelegt, die mit dem weiteren Gesetzeszusammenhang übereinstimmt.386 „Das Kriterium des Bedeutungszusammenhangs verlangt in erster Linie die Berücksichtigung des Kontextes, wie sie zum Verständnis jeder zusammenhängenden Rede oder Schrift erforderlich ist. Es meint darüber hinaus die sachliche Übereinstimmung der Bestimmungen innerhalb einer Regelung, ferner die Berücksichtigung der äußeren Anordnung des Gesetzes und der ihr zugrunde liegenden begrifflichen Systematik, denen jedoch nur ein begrenzter Wert für die Auslegung zukommt. Der Bedeutungszusammenhang des Gesetzes läßt sich seinerseits vielfach erst dann voll verstehen, wenn man auf die Teleologie des Gesetzes und das zugrunde liegende ,innere System‘ der maßgeblichen Wertentscheidungen und Prinzipien zurückgeht.“387 Daraus wird bereits deutlich, dass neben das systematische Auslegungskriterium weitere Kriterien treten. c) Historie Weiteres Kriterium ist die historische Auslegung. Der bei Schaffung des Gesetzes vom Gesetzgeber verfolgte Wille ist zu berücksichtigen, um die Entstehungsgeschichte zu erschließen.388 Zur Feststellung des Willens des Gesetzgebers sind Entwürfe, Beratungsprotokolle und Gesetzesbegründungen heranzuziehen.389 383

Larenz/Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 144. Larenz/Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 145. 385 Bydlinski, Juristische Methodenlehre und Rechtsbegriff, S. 442; Schmalz, Methodenlehre für das juristische Studium, Rn. 243. 386 Zippelius, Juristische Methodenlehre, § 10 III.; Larenz/Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 146. 387 Larenz/Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 148 f. 388 Zippelius, Juristische Methodenlehre, § 8; Larenz/Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 150. 389 Bydlinski, Juristische Methodenlehre und Rechtsbegriff, S. 449; Larenz/Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 151. 384

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

d) Sinn und Zweck Darüber hinaus ist bei der Auslegung einer Norm der mit ihr verfolgte Zweck zu berücksichtigen. Es kommt damit auf den von der Norm verfolgten Sinn und Zweck, den „telos“ (altgriechisch: Ziel, Zweck), an.390 „Teleologische Auslegung heißt Auslegung gemäß den erkennbaren Zwecken und dem Grundgedanken einer Regelung. Die einzelne Bestimmung ist im Rahmen ihres möglichen Wortsinns und in Übereinstimmung mit dem Bedeutungszusammenhang des Gesetzes in dem Sinne auszulegen, der den Zwecken der gesetzlichen Regelung und dem Rangverhältnis dieser Zwecke optimal entspricht.“391 Bei der Ermittlung des Zwecks sind die prinzipiellen Anforderungen an ein Gesetz sowie die konkreten Umstände zu berücksichtigen, ein Wertungswiderspruch ist auszuschließen.392 Im Unterschied zum historisch verfolgten Willen des Gesetzgebers kann sich aus einem Gesetz auch eine ihm eigene ratio legis ergeben. Dies meint „sowohl den Zweck wie den ,vernünftigen Grund‘, das Prinzip einer Regelung. Dieses ist dem Gesetzgeber selbst nicht immer von vornherein bewusst, sondern wird mitunter erst nachträglich von der Wissenschaft herausgearbeitet, ist dann also ein ,objektiv-teleologisches‘ Kriterium.“393 e) Verfassungskonformität der Auslegung Bei der Auslegung einer Norm sind außerdem die Verfassungsprinzipien zu berücksichtigen. Das Auslegungsergebnis darf keinen Vorgaben des Grundgesetzes widersprechen, da die Norm ansonsten verfassungswidrig ist.394 Andersherum ist eine Norm auch erst dann verfassungswidrig, wenn sie nicht verfassungskonform ausgelegt werden kann.395 „Ist eine Auslegung, die den Verfassungsprinzipien nicht widerspricht, nach den übrigen Auslegungskriterien möglich, so ist sie jeder anderen, bei der die Bestimmung verfassungswidrig sein würde, vorzuziehen. Die Bestimmung ist dann, in dieser Auslegung, gültig. Daraus folgt aber, daß unter mehreren, den übrigen Kriterien nach möglichen Auslegungen immer diejenige den Vorzug verdient, die mit den Prinzipien der Verfassung am besten übereinstimmt.“396 Konkret in Bezug auf inhalts- und schrankenbestimmende Gesetze im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG führt das BVerfG aus: „Nach ständiger Rechtsprechung des 390

Schmalz, Methodenlehre für das juristische Studium, Rn. 272. Larenz/Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 153. 392 Bydlinski, Juristische Methodenlehre und Rechtsbegriff, S. 454 f.; Larenz/Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 154 f.; Schmalz, Methodenlehre für das juristische Studium, Rn. 295. 393 Larenz/Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 157. 394 Zippelius, Juristische Methodenlehre, § 10 VI. 395 BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 1953 – 1 BvL 104/52, BVerfGE 2, 266/282; BVerfG, Beschluss vom 30. März 1993 – 1 BvR 1045/89, 1381/90 und 1 BvL 11/90, BVerfGE 88, 145/ 166; BVerfG, Urteil vom 28. Mai 1993 – 2 BvF 2/90 und 4, 5/92, BVerfGE 88, 203/331. 396 Larenz/Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 160. 391

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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Bundesverfassungsgerichts (s. etwa BVerfGE 55, 249 [258]) haben sich die Gerichte bei der Auslegung und Anwendung eigentumsbeschränkender Vorschriften im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG innerhalb der Grenzen zu halten, die dem Gesetzgeber durch Art. 14 Abs. 1 und Abs. 2 GG bei der inhaltlichen Ausgestaltung der Eigentümerbefugnisse gezogen sind.“397 f) Vorliegendes Auslegungserfordernis Wie bereits festgehalten räumt keines der 16 DSchGe dem Denkmaleigentümer oder einer sonstigen Person ausdrücklich ein subjektives Recht ein, um sich gegen etwaige das Denkmal erheblich beeinträchtigende Maßnahmen in der Umgebung zu wenden. Sollte sich jedoch aus verfassungsrechtlichen Vorgaben ergeben, dass dem Denkmaleigentümer ein solches Recht zukommen muss, stellt sich die Frage, ob die DSchGe verfassungskonform ausgelegt werden können, um nicht verfassungswidrig zu sein. Zudem geht es im Rahmen der Auslegung darum, ob das Denkmalrecht beabsichtigt, auch unmittelbar die Interessen des Denkmaleigentümers zu schützen und ihm damit ein subjektives Recht einzuräumen. Hierbei sind die genannten Auslegungsregeln zur Untersuchung der DSchGe heranzuziehen, wobei die Untersuchung vorliegend exemplarisch auf vier DSchGe beschränkt wird. Das denkmalrechtliche Schutzinteresse betrifft die Fälle, in denen das Denkmal durch Maßnahmen in der Umgebung beeinträchtigt zu werden droht. Mithin ist der Denkmaleigentümer oder sonstige Berechtigte als Nachbar der Maßnahmen in der Umgebung zu betrachten.

10. Nachbarschützende Richtung einer Norm Es bedarf somit der Feststellung der nachbarschützenden Richtung einer Norm für den Denkmaleigentümer oder sonstigen Berechtigten. Eine nachbarschützende Richtung einer Norm ist im Rahmen der Auslegung dann anzunehmen, wenn „sich aus individualisierenden Tatbestandsmerkmalen der Norm ein Personenkreis entnehmen lässt, der sich von der Allgemeinheit unterscheidet“398. Vorrangig sind die Tatbestandsmerkmale einfach-gesetzlicher Normen zur Beurteilung ihrer Schutzrichtung und damit ihrer nachbarschützenden Wirkung heranzuziehen. Gemäß des Beschlusses des BVerfGs vom 2. März 1999 – 1 BvL 7/91399 muss für Entscheidungen in Bezug auf Denkmalschutz und Denkmalpflege aber berücksichtigt werden, dass insbesondere Verfassungsrecht das Denkmalrecht bestimmt. Danach sind vorrangig das Eigentumsgrundrecht (Art. 14 GG), das Gleichheitsgebot (Art. 3 GG), der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sowie die weiteren 397 398 399

BVerfG, Beschluss vom 8. Januar 1985 – 1 BvR 792, 501/83, BVerfGE 68, 361/372. BVerwG, Urteil vom 16. September 1993 – 4 C 28.91, BVerwGE 94, 151/158. BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 – 1 BvL 7/91, BVerfGE 100, 226.

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Verfassungsvorgaben zu beachten.400 Das Verfassungsrecht bestimmt also maßgeblich den Inhalt und die Auslegung der DSchGe. Ausgehend von der grundsätzlichen Bestimmung des Denkmalrechts durch Verfassungsrecht kommt es hier insbesondere auf das Eigentumsgrundrecht (Art. 14 GG) und damit einhergehend den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sowie die Rechtsschutzgarantie (Art. 19 Abs. 4 GG) an. Daher wird zunächst auf das Verfassungsrecht und erst im Anschluss auf die einfach-gesetzlichen materiellen Regelungen der DSchGe eingegangen: Wenn die einfach-gesetzlichen Normen stets im Licht des Verfassungsrechts zu würdigen sind, muss vorab dessen Gehalt und Auswirkung eruiert werden. Denkbar ist auch, dass bereits unmittelbar aus dem Verfassungsrecht ein subjektives Recht erwächst. Zwar ist es Aufgabe des Gesetzgebers, durch einfaches Gesetz subjektive Rechte, insbesondere als Ausfluss von Grundrechten, zu bestimmen. Tut er dies nicht der Reichweite der Grundrechte entsprechend, ist zumindest zu prüfen, ob die Klagebefugnis unmittelbar aus einem Grundrecht bzw. aus dessen Einwirkung auf das einfache Recht erwächst.

11. Prüfung Art. 14 GG Zunächst wird untersucht, inwieweit das Eigentumsgrundrecht das Denkmalrecht in Bezug auf ein Abwehrrecht bestimmt. a) Verfassungsrechtliche Vorgaben Art. 14 GG ist als im Grundgesetz verankertes Grundrecht vor allem ein Abwehrrecht gegen den Staat, um hoheitliche Maßnahmen mit Relevanz für das Eigentum abwehren zu können, insofern gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG das Eigentum und das Erbrecht gewährleistet werden. Das Grundrecht schützt vom Gesetzgeber gewährte vermögenswerte Rechtspositionen und gewährleistet die Innehabung, die Nutzung und die Verfügung über das Eigentum. Die Reichweite des Schutzes ergibt sich „aus der Gesamtheit der verfassungsmäßigen Gesetze bürgerlichen und öffentlichen Rechts“,401 denn Inhalt und Schranken werden gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG durch die Gesetze bestimmt. Danach erfolgt die Bestimmung des Gegenstands und der Grenzen des Eigentums durch einfache Gesetze, wobei diese wiederum immer unter der besonderen Betrachtung ihrer Verfassungsmäßigkeit stehen, um die grundrechtlich verankerte Gewährleistung des Eigentums zu garantieren. Jede Beeinträchtigung der Innehabung, Nutzung oder Verfügung des Eigentums stellt einen Eingriff in Art. 14 GG dar. Ein solcher Eingriff kann auch durch mit400 401

BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 – 1 BvL 7/91, BVerfGE 100, 226/240 f. BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 1987 – 1 BvR 1052/79, BVerfGE 74, 129/148.

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telbare Wirkungen erfolgen, wenn diese eine nachhaltige Änderung der Grundstückssituation sowie eine schwere und unerträgliche Beeinträchtigung mit sich bringen. Das Unterlassen von Schutz durch den Staat kann ebenfalls ein Eingriff sein. Inhalt und Schranken des Eigentums sind „die generelle und abstrakte Festlegung von Rechten und Pflichten durch den Gesetzgeber hinsichtlich solcher Rechtsgüter, die als Eigentum im Sinne der Verfassung zu verstehen sind“402. Jedes Denkmal ist eine Sache, womit an dieser Eigentum bestehen kann. Die in den DSchGen enthaltenen Pflichten zulasten des Denkmaleigentümers stellen abstrakt-generelle Regelungen durch den einfachen Gesetzgeber in Bezug auf solches Eigentum dar, womit es sich um Inhalts- und Schrankenbestimmungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG handelt. Dem Gesetzgeber werden bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums allerdings durch Art. 14 GG auch zugleich Grenzen gesetzt, wie bereits ausgeführt. „Der Gesetzgeber muß bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis bringen“, wobei sämtliche Verfassungsbestimmungen und insbesondere das Verhältnismäßigkeitsprinzip zu beachten sind.403 Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verlangt eine Abwägung der Beschränkungen und der Interessen der Allgemeinheit sowie der Eigentümerinteressen. Dabei ist aufgrund der Sozialbindung des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 2 GG zu bedenken, dass je größer die Bedeutung des Eigentums für das Wohl der Allgemeinheit ist, desto weitgehender die Regelungsbefugnisse des Gesetzgebers sein dürfen. Das Wohl der Allgemeinheit ist dabei Grund und Grenze der Beschränkungen, um die Privatnützigkeit des Eigentums zu gewährleisten.404 „Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht weitergehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient.“405 Darüber hinaus können zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit bei erheblichen Belastungen in Ausnahmefällen Ausgleichsmaßnahmen geboten sein. Wenn die Beschränkungen des Eigentums so weitreichend sind, dass sie die Privatnützigkeit gefährden und damit die Grenze der Unzumutbarkeit erreichen, kann eine Ausgleichsmaßnahme in Betracht kommen. Allerdings müssen die Inhalts- und Schrankenbestimmungen grundsätzlich die Eigentümerinteressen sowie die Belange der Allgemeinheit ohne Ausgleichsmaßnahmen in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Primär müssen die Inhalts- und Schrankenbestimmungen „eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums so weit wie möglich erhalten“.406

402 403 404 405 406

BVerfG, Beschluss vom 12. Juni 1979 – 1 BvL 19/76, BVerfGE 52, 1/27. BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 – 1 BvL 7/91, BVerfGE 100, 226/240 f. BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 – 1 BvL 7/91, BVerfGE 100, 226/241. BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 – 1 BvL 7/91, BVerfGE 100, 226/241. BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 – 1 BvL 7/91, BVerfGE 100, 226/245.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

Schließlich enthält die Eigentumsgarantie zu ihrer Durchsetzung auch einen Anspruch auf effektiven Rechtsschutz, wie bereits erläutert. An diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben, die das BVerfG herausarbeitete, hat sich das BVerwG in seiner Entscheidung vom 21. April 2009 – 4 C 3/08 orientiert. Sie sind daher auch Maßstab der sich nun anschließenden Prüfung des Bestehens eines denkmalrechtlichen Abwehrrechts unter Berücksichtigung der Tragweite der Eigentumsgarantie. Die Prüfung bezieht sich zunächst nur auf Denkmaleigentümer. b) Prüfung des Bestehens eines subjektiven Rechts des Denkmaleigentümers als Ausfluss des Art. 14 GG Handelt es sich um denkmalfähiges und denkmalwürdiges Eigentum, wird es gemäß den DSchGen unter Schutz gestellt, ohne dabei subjektive Interessen zu berücksichtigen. Aufgrund der Denkmalwürdigkeit des denkmalfähigen Eigentums besteht ein öffentliches Interesse an dessen Erhalt, auf private Interessen kommt es dabei zunächst nicht an. Doch mit der Unterschutzstellung gehen erhebliche Belastungen für den Denkmaleigentümer einher, insofern die DSchGe dem Denkmaleigentümer eine Vielzahl an Pflichten auferlegen. Vorrangig zu nennen sind Erhaltungspflichten (z. B. Art. 4 Abs. 1 BayDSchG, § 7 Abs. 1 DSchG NRW), die dem Denkmaleigentümer die Instandhaltung, Instandsetzung, pflegliche Behandlung und den Schutz des Denkmals vor Gefahren auferlegen, sowie andernfalls hoheitliche Zwangsmaßnahmen zur Erhaltung des Denkmals (z. B. Art. 4 Abs. 3 BayDSchG, § 7 Abs. 2 DSchG NRW). Da der Denkmaleigentümer die Kosten für die Erhaltungsmaßnahmen selbst zu tragen hat, stellt die Erhaltungspflicht eine erhebliche finanzielle Belastung dar, die auch durch mögliche Fördermittel oder eine steuerliche Berücksichtigung nicht vollständig aufgefangen werden kann. Des Weiteren bestehen Erlaubnispflichten bei Veränderungen des Denkmals (z. B. Art. 6 Abs. 1 und 10 Abs. 1 BayDSchG, § 9 Abs. 1 DSchG NRW), Duldungspflichten zwecks eines Betretens und Untersuchens des Denkmals durch Denkmalschutzbehörden (z. B. Art. 16 Abs. 1 BayDSchG, § 28 Abs. 2 DSchG NRW) sowie Auskunftspflichten über das Denkmal (z. B. Art. 16 Abs. 2 BayDSchG, § 28 Abs. 1 DSchG NRW). Darüber hinaus sehen viele DSchGe vor, dass das Denkmal der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden soll (z. B. § 7 Abs. 2 Satz 3 DSchG Bbg, § 15 DSchG Rh-Pf). Infolgedessen hat das BVerwG in der Unterschutzstellung nur Pflichten und Belastungen erkannt.407 Die unbeschränkte Nutzung und die freie Verfügung über das Eigentum werden hierdurch erheblich beeinträchtigt, womit ein massiver Eingriff in das Eigentum und damit den Schutzbereich von Art. 14 Abs. 1 GG vorliegt. Die Unterschutzstellung von Eigentum als Denkmal bedeutet eine Beschränkung des Eigentums. Dieser Eingriff erfolgt aufgrund der Sozialbindung des Eigentums in dem öffentlichen Interesse, Denkmale für gegenwärtige sowie nachfolgende Generationen 407

BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 1991 – 4 C 23/88, NVwZ 1992, 1197.

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zu erhalten. Denkmalgeschütztem Eigentum kommt große Bedeutung für die Allgemeinheit zu, die auch das BVerfG unterstreicht. Nach diesem ist „Denkmalpflege eine Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang, die einschränkende Regelungen im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG rechtfertigt“.408 Aufgrund des hohen Interesses der Allgemeinheit an Denkmalen sind wesentliche Beschränkungen des Eigentums demnach zulässig. Diese Argumentation entspricht dem Grundsatz, dass Beschränkungen umso gravierender sein dürfen, je größer die Bedeutung des Eigentums für die Allgemeinheit ist. Die dem Denkmaleigentümer auferlegten Pflichten zur Verfolgung eines effektiven Denkmalschutzes lassen in ihrem Umfang erkennen, welch umfassender Schutz der Denkmale mit den DSchGen verfolgt wird. Diese gesetzliche Intention wird auch vom Verfassungsrecht getragen, nach dem die Denkmalpflege als bedeutende Aufgabe für das Allgemeinwohl anzusehen ist. Hierfür muss der Schutz auch räumlich umfassend erfolgen. Viele Denkmäler entfalten ihre Wirkung nur im Zusammenhang mit ihrer Umgebung, was z. B. bei architektonisch geplanten Sichtachsen der Fall ist. Der Erhalt der Umgebung kann somit für den unbeeinträchtigten Erhalt des Denkmals von großer Bedeutung sein. „Beruht doch die besondere Bedeutung eines Kulturdenkmals oft auf dem Wechselspiel eines denkmalwerten Objekts mit seiner Umgebung, in die es hineinkonzipiert wurde oder in der es geschichtlich verwurzelt ist.“409 Denkmal und Umgebung sind oftmals untrennbar miteinander verbunden. Eine bloße Erhaltung des Denkmals ohne Berücksichtigung seiner Umgebung kann dem öffentlichen Interesse am Denkmalschutz nicht genügen. Mithin ist die Umgebung des Denkmals in den Schutz einzubeziehen. Dem Denkmalschutz wird also nur hinreichend nachgekommen, „wenn auch das Eigentum in der Umgebung“ eines Denkmals eine Beschränkung erfährt.410 Folglich muss ein Umgebungsschutz durch das einfache Denkmalrecht gewährleistet werden. Wie dieser Umgebungsschutz auszusehen hat, resultiert jedoch nicht aus den verfassungsrechtlichen Vorgaben. Insoweit ist der einfache Gesetzgeber in die Pflicht zu nehmen, wobei dieser aufgrund seiner Gesetzgebungskompetenz (Inhalt und Schranken des Eigentums werden durch die Gesetze bestimmt, Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) unter Beachtung der Verfassungsmäßigkeit einen erheblichen Spielraum bei der Umsetzung hat.411 In Betracht kommen z. B. die Ausweisung von Denkmalbereichen für einen weitreichenden Umgebungsschutz oder das Erfordernis einer denkmalrechtlichen Erlaubnis für eine Maßnahme in der Umgebung. Wie das BVerwG ebenso in seiner Entscheidung vom 21. April 2009 ausgeführt hat, sind für 408

BVerfG, Beschluss vom 14. April 2010 – 1 BvR 2140/08, NVwZ 2010, 957; BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 – 1 BvL 7/91, BVerfGE 100, 226/242. 409 Hönes, Der Schutz der Umgebung an Beispielen aus der Rechtsprechung zum Denkmalrecht, DSI 3/2001, S. 43. 410 BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347/353 (Rn. 14). 411 BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347/353 (Rn. 14).

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den Umgebungsschutz aber auch das Maß der Beeinträchtigung bzw. die widerstreitenden Interessen wesentlich.412 Nicht jede nachteilige Veränderung in der Umgebung eines Denkmals, aber zumindest erhebliche Beeinträchtigungen müssen untersagt sein. Davon ist wiederum eine Ausnahme zu machen, wenn die Maßnahme von solch überragender Bedeutung für das Allgemeinwohl oder alternativ ein privates Interesse ist, dass dieses gegenüber dem Denkmalschutz im konkreten Einzelfall überwiegt. Im Sinne des Denkmalschutzes ist demnach grundsätzlich ein Umgebungsschutz des Denkmals geboten. Erfolgen durch benachbarte Maßnahmen erhebliche Beeinträchtigungen des Denkmals, stellt sich daher in logischer Konsequenz die Frage nach dem Sinn von Erhaltungsmaßnahmen des Denkmaleigentümers und der ihm hierdurch entstehenden Kosten. Weshalb sollte der Denkmaleigentümer der ihm durch das DSchG auferlegten Erhaltungspflicht nachkommen, wenn andererseits das DSchG beeinträchtigende Maßnahmen in der Umgebung nicht verhindert? Ohne hinreichenden Schutz könnte jede Erhaltungsmaßnahme zunichte gemacht werden. Wie auch schon der BayVGH mit Beschluss vom 27. März 1992 – 26 CS 91.3589413 erkannte, werden dadurch insbesondere die mit der Erhaltungspflicht einhergehenden Erhaltungsinvestitionen entwertet, was „schwer verständlich“ wäre. Auf der einen Seite nähme der Denkmaleigentümer Erhaltungsinvestitionen im Interesse der Allgemeinheit (und durch gesetzliche Verpflichtung im Namen der Allgemeinheit) vor und auf der anderen Seite würde dem Denkmaleigentümer mit der hoheitlichen Genehmigung des nachbarlichen Vorhabens die Duldung der Beeinträchtigung des Denkmals auferlegt. Damit wäre der tatsächliche Wille des Gesetzgebers nicht erkennbar. „Der Gesetzgeber handelte widersprüchlich, wenn er einerseits das Kulturdenkmal unter Schutz stellte und den Eigentümer zu dessen Erhaltung und Pflege verpflichtete, andererseits aber erhebliche Beeinträchtigungen der Denkmalwürdigkeit des Kulturdenkmals durch Vorhaben in der Umgebung ohne weiteres zuließe.“414 Es würden Vermögenswerte des Denkmaleigentümers vernichtet und die finanziellen Aufwendungen durch die Maßnahme in der Umgebung obsolet. Mildern Fördermittel und Steuererleichterungen die Erhaltungsinvestitionen ab, finanziert die Allgemeinheit die Erhaltung anteilig mit. Es handelt sich jedoch um eine Verschwendung öffentlicher Mittel, wenn die Allgemeinheit sich an der Erhaltung beteiligt und die Erhaltungsmaßnahme ihre Funktion gleich wieder durch eine behördlich genehmigte Maßnahme in der Umgebung des Denkmals verliert. Art. 14 Abs. 1 GG ist grundsätzlich kein unmittelbares drittschützendes Recht wie in den obigen Ausführungen (unter C.V.5. Subjektives Recht als Ausfluss von Art. 14 Abs. 1 GG) gezeigt. Der Spielraum des Gesetzgebers bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums überlässt diesem grundsätzlich auch,

412 413 414

BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347/353 f. (Rn. 14). BayVGH, Beschluss vom 27. März 1992 – 26 CS 91.3589, n.v. BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347/354 (Rn. 14).

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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subjektive Rechte im einfachen Recht und somit im DSchG vorzusehen.415 Ob die Normen des Denkmalschutzes ein Klagerecht des Denkmaleigentümers enthalten, liegt damit grundsätzlich bei dem einfachen Gesetzgeber. Allerdings gebietet der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, dass dem Denkmaleigentümer als Ausfluss von Art. 14 Abs. 1 GG ein subjektives Recht zukommt, damit die massive Belastung durch die Erhaltungspflicht gerechtfertigt und die Widersprüchlichkeit von Erhaltungsmaßnahmen sowie erheblichen Beeinträchtigungen der Denkmalwürdigkeit des Denkmals durch nachbarliche Maßnahmen ausgeschlossen sind. „Jedenfalls wenn ein Vorhaben in der Umgebung des geschützten Kulturdenkmals dessen Denkmalwürdigkeit möglicherweise erheblich beeinträchtigt, muss der Eigentümer des Kulturdenkmals gemäß § 42 Abs. 2 VwGO befugt sein, die denkmalrechtliche Genehmigung des Vorhabens anzufechten.“416 Nur dann ist die Verhältnismäßigkeit von öffentlichem Interesse am Denkmalschutz und der Erhaltungspflicht des Denkmaleigentümers gewahrt. Vom Denkmaleigentümer kann nicht erwartet werden, seiner Erhaltungspflicht nachzukommen und die Denkmalwürdigkeit durch Maßnahmen in der Nachbarschaft erheblich beeinträchtigen zu lassen. In diesem Fall ist die Erhaltungspflicht durch eine unverhältnismäßige Beschränkung des Eigentums nicht mehr gerechtfertigt. Grundsätzlich verfolgt die in den DSchGen vorgeschriebene Erhaltungspflicht mit dem Ziel des Schutzes von Denkmälern einen legitimen Zweck, da die Denkmalpflege eine bedeutende Gemeinwohlaufgabe ist. Insofern die Erhaltungspflicht die Intention der DSchGe zumindest fördert, ist sie auch als Mittel geeignet. Die Erhaltungspflicht ist ebenso erforderlich, weil kein gleich geeignetes, milderes Mittel ersichtlich ist, um Denkmale effektiv zu erhalten. Grundsätzlich ist die Erhaltungspflicht auch angemessen, weil die Denkmalpflege als Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang anzusehen ist: Denkmalgeschütztes Eigentum unterliegt schlichtweg einer besonderen Sozialbindung. Doch fehlt es an der Angemessenheit der Erhaltungspflicht, wenn der Denkmaleigentümer dieser Pflicht stets nachkommt, der Umgebungsschutz des Denkmalrechts aber keine erheblichen Beeinträchtigungen durch Maßnahmen in der Umgebung verhindert. Es handelt sich eben nicht um eine sinnvolle Erhaltungstätigkeit im öffentlichen Interesse, wenn durch das öffentliche Recht kein hinreichender Schutz für die Erhaltungsmaßnahmen erfolgt. Wenn die Erhaltungsmaßnahmen nur noch im öffentlichen Interesse getroffen werden, das öffentliche Interesse diese aber nicht schützt und die Privatnützigkeit der Erhaltungsmaßnahmen ohnehin fraglich sein kann, ist die Beschränkung des Eigentums nicht mehr angemessen. In diesem Fall stünde die Erhaltungspflicht nicht in einem ausgewogenen Verhältnis zum eigentlich verfolgten Ziel des Denkmalerhalts. Zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit der Erhaltungspflicht bedarf es dabei keiner Ausgleichsregelung. Vielmehr kann eine unverhältnismäßige Belastung des Denkmaleigentümers durch die Gewährung eines subjektiven Rechts aus dem erforder415 416

BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347/354 (Rn. 15). BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347/354 (Rn. 15).

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

lichen Umgebungsschutz real vermieden werden. Kommt dem Denkmaleigentümer ein solches subjektives Recht zu, das möglicherweise durch die benachbarte Maßnahme verletzt wird, so kann er in einem Widerspruchs- bzw. Verwaltungsgerichtsverfahren objektiv prüfen lassen, ob durch die Maßnahme tatsächlich eine erhebliche Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit des Denkmals erfolgt und diese zu untersagen ist. Liegt eine erhebliche Beeinträchtigung und kein höherwertiges Interesse an der Maßnahme vor, ist die benachbarte Maßnahme rechtswidrig, da sie das Erhaltungsinteresse des Denkmaleigentümers sowie die Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang verletzt. Erfolgt hingegen keine erhebliche Beeinträchtigung, kann weder das subjektive Recht noch das öffentliche Interesse am Erhalt des Denkmals verletzt sein, sodass durch die Erhaltungspflicht auch keine unverhältnismäßige Belastung vorliegt. Des Weiteren führt das BVerwG in seiner Entscheidung vom 21. April 2009 als Argument für ein subjektives Recht an, dass sich der Denkmaleigentümer der Erhaltungspflicht auch nicht durch eine Beantragung der Aufhebung der Unterschutzstellung entziehen kann, um einer Entwertung seiner Erhaltungsmaßnahmen durch nachbarliche Maßnahmen zu entgehen.417 Durch eine erhebliche Beeinträchtigung des Denkmals muss nicht zwangsläufig die Denkmalwürdigkeit entfallen, daher geht mit dieser nicht notwendig die Aufhebung der Unterschutzstellung und folglich der Wegfall der Erhaltungspflicht einher. Eine Aufhebung der Unterschutzstellung kommt nur dann in Betracht, wenn kein öffentliches Interesse am Erhalt des Denkmals mehr besteht. Da eine Aufhebung ohnehin nur Wirkung für die Zukunft hat, entfällt zudem die Erhaltungspflicht der Vergangenheit nicht, sodass die erfolgten Investitionen weiterhin entwertet werden können.418 Um den Zweck der Erhaltungsinvestitionen nicht zu verfehlen und eine unverhältnismäßige Beschränkung des Eigentums durch die Erhaltungspflicht zu vermeiden, gilt damit erneut, dass dem Denkmaleigentümer ein Klagerecht zukommen muss. Dies entspricht auch der verfassungsrechtlichen Vorgabe, nach der das Wohl der Allgemeinheit sowohl Grund als auch Grenze der Beschränkungen des Eigentums ist. Die genannten dem Denkmaleigentümer auferlegten Pflichten dienen dem Schutz sowie der Erhaltung des Denkmals und damit der Verfolgung des Interesses der Allgemeinheit. Die Gewährleistung eines subjektiven Rechts des Denkmaleigentümers zwecks einer Gefahrenabwehr für das Denkmal zu versagen, kann hingegen nicht im Interesse der Allgemeinheit liegen, da der Denkmalschutz durch ein solches subjektives Recht nur gefördert und nicht verkürzt wird. Folglich reicht das Wohl der Allgemeinheit nicht so weit, dass der Denkmalschutz dem Denkmaleigentümer ein subjektives Recht zur Erhaltung des eigenen Denkmals verweigern kann. Andernfalls wäre die Grenze der zulässigen Beschränkung überschritten und unnötig weitreichend in die Privatnützigkeit des Eigentums eingegriffen.

417 418

BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347/355 (Rn. 17). BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347/355 (Rn. 17).

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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Durch die Gewährung dieses subjektiven Rechts wird der „Schutzzweck des Denkmalrechts“ nicht verändert.419 Mit der Eröffnung der Möglichkeit, die Rechtmäßigkeit einer benachbarten Maßnahme prüfen zu lassen, bleibt die Denkmalpflege unverändert eine Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang, welcher lediglich noch mehr Geltung verschafft wird. Zudem wird hierdurch eine unverhältnismäßige Belastung vermieden. Die Rechtsprechung lehnte in der Vergangenheit ein subjektives Recht ab, weil sie eine Privatisierung des Denkmalrechts fürchtete. Dies war schlichtweg unzutreffend, da sich die gesetzlichen Maßstäbe zur Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Vorhaben durch die Gewährung eines subjektiven Rechts nicht verändern. Für die letztendliche Beurteilung der Verhältnismäßigkeit von gewährleistetem Inhalt des Eigentums und der Beschränkungen des Eigentums ist des Weiteren der gerechte Ausgleich der Interessen der Allgemeinheit, des Denkmaleigentümers und der benachbarten Eigentümer zu prüfen. Denkmalschutz und Denkmalpflege erfolgen im Interesse der Allgemeinheit. Die Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang betonen sämtliche DSchGe. Der Denkmalschutz ist in allen Bundesländern eine öffentliche Aufgabe.420 Dies stellen auch nahezu alle DSchGe klar (vgl. z. B. § 1 DSchG BaWü). Die mit dem Denkmalschutz einhergehenden Pflichten des Denkmaleigentümers, insbesondere die Erhaltungspflicht, werden entspechend im öffentlichen Interesse auferlegt. Auch wenn stets das Bestehen eines öffentlichen Interesses an der Erhaltung eines Denkmals erforderlich ist, andernfalls fehlte es an der Denkmalwürdigkeit, kann nicht grundsätzlich ein daneben bestehendes privates Erhaltungsinteresse denknotwendig ausgeschlossen werden. Am laufenden Schutz und der Erhaltung des Denkmals besteht nicht allein bzw. nicht ausschließlich ein öffentliches Interesse. Zwar muss für das Vorliegen eines Denkmals dessen Erhaltung im Interesse der Allgemeinheit sein (vgl. z. B. § 2 Abs. 2 Satz 1 DSchG Bln), aber bereits 1977 wurde mit dem „Gesetz zur Erhaltung und Modernisierung kulturhistorisch und städtebaulich wertvoller Gebäude“421 klargestellt, dass ein ausreichender Schutz der Denkmäler nicht mehr durch die öffentliche Hand gewährleistet sei und damit ein verstärktes privates Engagement erforderlich werde. Insofern jedoch durch private Initiative Denkmalschutz geleistet wird, zeigt sich auch ein privates Interesse am Erhalt. Somit erfolgt Denkmalschutz nicht mehr allein im öffentlichen Interesse, vielmehr ist eine große Anzahl möglicher Gründe für das Erhaltungsinteresse der Denkmaleigentümer selbst vorstellbar. Subjektiver Antrieb können ideelle, soziale, wissenschaftliche, berufliche und wirtschaftliche Gründe sein wie z. B.:

419

BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347/355 (Rn. 18). Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel B Rn. 32. 421 BT-Drs. 7/2552, S. 5 f.; siehe auch Stuhrmann, Gesetz zur Erhaltung und Modernisierung kulturhistorisch und städtebaulich wertvoller Gebäude, BB 1978, 150. 420

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

- Wertschätzung, Faszination, Bewunderung für in der Vergangenheit Geschaffenes - Wissenschaftliche Bedeutung - Überlieferung und Schutz der Historie - Denkmalpflege als gesellschaftspolitische Schwerpunktaufgabe - Denkmal als Identifikationsmerkmal - Schaffung von Lebensqualität - Erhalt von öffentlichen Zuschüssen und Steuerersparnis - Denkmalimmobilien als Imageträger und für gutes Arbeitsklima - Tourismus zum Denkmal als Einnahmequelle für Denkmaleigentümer. Aus der Fülle möglicher Gründe, die einen Denkmaleigentümer zum Erhalt des Denkmals antreiben können, wird ersichtlich, dass das Interesse am Denkmalschutz nicht lediglich öffentlich-rechtlicher Natur sein muss. Die Auffassung, dass das Erhaltungsinteresse der Allgemeinheit und des Denkmaleigentümers nicht konträr verlaufen müssen, wurde bereits 1975 in der Literatur vertreten: „Denn es ist auch heute noch keine Seltenheit, daß alter Familienbesitz aus Gründen der Tradition von Privatpersonen, oft unter persönlichen Entbehrungen, gepflegt und erhalten wird. Der Denkmalschutz ist also nicht notwendig als etwas der Eigentumsnutzung prinzipiell Entgegenstehendes anzusehen.“422 Dies wurde vor allem von der Rechtsprechung in der Vergangenheit verkannt, die pauschal Denkmalschutz als rein öffentliche Aufgabe angesehen hat. Dabei wurden jegliche subjektive Interessen verkannt und folglich subjektive Rechte kategorisch abgelehnt. Gesteht man dem Denkmaleigentümer somit ein eigenes Interesse am Erhalt des Denkmals zu, wobei dieses Erhaltungsinteresse zugleich auch im Sinne der DSchGe besteht, die den Erhalt verpflichtend verfolgen, ist dem Denkmaleigentümer ein subjektives Recht zur effektiven Verfolgung des Denkmalschutzes zu zubilligen. Dies ist aufgrund der besonderen Relevanz der Erhaltungspflicht in Bezug auf nachbarliche Maßnahmen verhältnismäßig. Um eine unverhältnismäßige Belastung des Denkmaleigentümers durch die Auferlegung der Erhaltungspflicht zu vermeiden, muss dieser ein subjektives Recht haben, sich gegen eine erhebliche Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit durch Maßnahmen in der Umgebung zu wenden, die nicht als von höherwertigem Interesse einzustufen sind. Nur dadurch können eine Entwertung der Erhaltungsmaßnahmen und ein widersprüchliches Verhalten des Gesetzgebers vermieden werden. Durch die Gewährung dieses subjektiven Rechts wird das Interesse der Allgemeinheit, das zugleich Grund und Grenze der Beschränkungen des Eigentums ist, auch nicht verkürzt, wie bereits ausgeführt. Vielmehr fördert es die Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang sogar. Sollte die Verwaltung denkmalschutzrechtliche Aspekte in einem Genehmigungsverfahren nicht ausreichend berücksichtigen, wird mit dem subjektiven Recht und der Gewährung von Drittschutz eine Kontrollmög422

Leibholz/Lincke, Denkmalschutz und Eigentumsgarantie, DVBl. 1975, 933/938.

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lichkeit eröffnet. Denn besteht ein solches subjektives Recht, dass möglicherweise durch eine nachbarliche Maßnahme verletzt wird, dann ist der Denkmaleigentümer auch widerspruchs- und klagebefugt, die Rechtmäßigkeit des Vorhabens in der Umgebung durch die Widerspruchsbehörde bzw. die Verwaltungsgerichtsbarkeit prüfen zu lassen. Diese Konsequenz entspricht auch dem unmittelbaren Anspruch auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 14 GG, um das Eigentumsgrundrecht und die daraus folgenden Rechte verteidigen bzw. beanspruchen zu können. Zudem ist die Gewährung des subjektiven Rechts mit dem Interesse Dritter in Einklang zu bringen. Ebenso wie der Denkmaleigentümer durch das Eigentumsgrundrecht geschützt ist, können sich benachbarte Eigentümer auf Art. 14 GG berufen. Demnach muss das Eigentumsgrundrecht Dritter ebenso Berücksichtigung finden. Aus dem Eigentumsgrundrecht folgt z. B. das Recht, Grundeigentum „im Rahmen der Gesetze“ zu bebauen.423 Der in der Umgebung eines Denkmals benachbarte Eigentümer hat somit grundsätzlich das Recht, sein Grundstück baulich zu nutzen. Dabei muss sein bauliches Vorhaben jedoch die einfachen Gesetze beachten. Ein Anspruch auf eine Baugenehmigung besteht nur bei Einhaltung aller zu berücksichtigenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften, wie es sich auch aus den Bauordnungen der Bundesländer ergibt, vgl. z. B. § 71 Abs. 1 BauO Bln. Die Rechtmäßigkeit eines Bauvorhabens hängt somit davon ab, ob öffentlich-rechtliche Normen entgegenstehen. Die DSchGe sind öffentlich-rechtliche Vorschriften,424 die der nachbarliche Vorhabenträger folglich einhalten muss. Die Gestattung eines subjektiven Rechts zugunsten des Denkmaleigentümers hat lediglich zur Konsequenz, dass der Denkmaleigentümer die Verletzung des ihn bzw. sein Denkmal schützenden Denkmalrechts überprüfen lassen kann. Da das Vorhaben des Nachbarn ohnehin das DSchG zu beachten hat, stellt ein solches subjektives Recht des Denkmaleigentümers keine unverhältnismäßige Beschränkung des Eigentumsrechts des nachbarlichen Vorhabenträgers dar. Vielmehr ist auch dies Ausfluss der Sozialbindung des Eigentums. Insoweit wirkt sich der aus dem Denkmalrecht folgende und zum effektiven Denkmalschutz gebotene Umgebungsschutz aus, was durch die Denkmalpflege als Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang gerechtfertigt ist. Aufgrund der großen Bedeutung des Denkmalschutzes für die Allgemeinheit ist die Gewährleistung des Umgebungsschutzes eine zulässige Beschränkung des Eigentums benachbarter Dritter. Einer möglichen Verzögerung des Bauvorhabens infolge der Geltendmachung von Rechtsmitteln durch den Denkmaleigentümer kann mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung durch die zuständige Behörde auf Antrag des Bauherrn (§§ 80a Abs. 1 Nr. 1 VwGO, 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO) begegnet werden. Dagegen wiederum könnte sich der Denkmaleigentümer im einstweiligen Rechtsschutz gemäß §§ 80a Abs. 3, 80 Abs. 5 VwGO wehren, sodass ein ausge423

BVerfG, Beschluss vom 19. Juni 1973 – 1 BvL 39/69 und 14/72, BVerfGE 35, 263/276. Knuth, in: Wilke/Dageförde/Knuth/Meyer/Broy-Bülow, Bauordnung für Berlin, § 60 Rn. 15 und § 62 Rn. 1; Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel B Rn. 33. 424

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glichenes Verhältnis von Eigentumsrechten des Denkmaleigentümers und des Nachbarn besteht. Demnach existiert mit der Gewährung eines subjektiven Rechts zugunsten eines Denkmaleigentümers für die mögliche erhebliche Beeinträchtigung seines Denkmals durch nachbarliche Maßnahmen ein gerechter Ausgleich von Interessen der Allgemeinheit, des Denkmaleigentümers und der benachbarten Eigentümer. Aus den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 14 GG leitet sich damit ein subjektives Recht des Denkmaleigentümers ab, erhebliche Beeinträchtigungen des Denkmals durch Maßnahmen in der Umgebung abzuwehren. Selbst wenn sich kein Abwehrrecht des Denkmaleigentümers unmittelbar aus dem einfachen Recht eines DSchGes ergibt, ist dieses aufgrund des Einflusses der grundrechtlichen Vorgabe durch die Eigentumsgarantie zu gewähren. Dieses Ergebnis stimmt auch mit den gezogenen Parallelen zum Naturdenkmal und dem Vergleich des Regelungsgehalts überein. Das Denkmalrecht und das Naturschutzrecht verfolgen das gleiche Ziel, nämlich den Erhalt von Kultur- bzw. Naturdenkmalen. Allerdings ist die Ausgestaltung und damit der Schutzumfang unterschiedlich. Im Naturschutzrecht gilt für das Naturdenkmal ein absolutes Veränderungsverbot gemäß § 28 Abs. 2 BNatSchG. Im Denkmalrecht sind hingegen Veränderungen möglich, die allerdings ab einer bestimmten Tragweite genehmigungs- bzw. erlaubnisbedürftig sind. Gleiches gilt für den Umgebungsschutz. Während die Umgebung eines Naturdenkmals vom Veränderungsverbot umfasst sein kann, können Veränderungen in der Umgebung eines Kulturdenkmals genehmigt werden. Eine gerichtliche Kontrolle und damit die Überprüfung der Genehmigung im Sinne eines vergleichbaren Umgebungsschutzes und eines nachhaltigen Denkmalschutzes sollte daher sinnvollerweise eröffnet sein. c) Träger des subjektiven Rechts unabhängig vom Träger des Grundrechts aus Art. 14 GG Grundsätzlich besteht als Ausfluss von Art. 14 GG ein subjektives Recht des Denkmaleigentümers, sich gegen nachbarliche Maßnahmen, die die Denkmalwürdigkeit seines Denkmals erheblich beeinträchtigen, zu wenden. Folglich stellt sich die Frage, ob die Person des Denkmaleigentümers Träger des Grundrechts aus Art. 14 GG sein muss, damit ihm das subjektive Recht zukommt. Fraglich ist, ob ausländischen juristischen Personen des Privatrechts und juristischen Personen des öffentlichen Rechts als Denkmaleigentümern dieses subjektive Recht zusteht. Keine Träger des Grundrechts aus Art. 14 GG sind ausländische, nicht europäische juristische Personen des Privatrechts und juristische Personen des öffentlichen

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Rechts, wobei z. B. Kirchen und sonstige Glaubensgemeinschaften ausgenommen sind.425 Letzteren kommt damit ohnehin das subjektive Recht zu. Streng gesehen erwächst danach einer ausländischen juristischen Person des Privatrechts, die Eigentümerin eines Denkmals ist, durch das Grundrecht des Art. 14 GG kein Abwehrrecht, weil sie sich nicht auf dieses Grundrecht berufen kann. Allerdings folgt das subjektive Recht des Denkmaleigentümers nicht unmittelbar aus Art. 14 GG. Vielmehr wirkt sich Art. 14 GG auf das einfache Recht in Form der DSchGe aus, die das subjektive Recht zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit der Erhaltungspflicht gewähren müssen. Da die DSchGe das höherrangige Verfassungsrecht und damit neben Art. 14 GG auch den Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG wahren müssen, kommt auch Personen, die nicht Träger des Grundrechts aus Art. 14 GG sind, das Klagerecht zu. Das BVerfG hat die besondere Bedeutung des Denkmalschutzes sowie die Mitbestimmung des Denkmalrechts durch Art. 14 GG und Art. 3 GG betont, wie bereits ausgeführt. Gemäß Art. 3 Abs. 1 GG sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich. Auch wenn das Grundgesetz von Menschen spricht, sind vom Gleichheitsgrundsatz juristische Personen nach Art. 19 Abs. 3 GG ebenso erfasst.426 Gleiche Sachverhalte dürfen danach nicht ungleich und ungleiche Sachverhalte dürfen nicht gleich behandelt werden, wenn kein sachlicher Grund für eine Ungleichbehandlung besteht.427 Da die Denkmalpflege eine Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang ist, besteht kein Grund, zwischen den unterschiedlichen Personen der Denkmaleigentümer zu differenzieren. Aufgrund des verfassungsrechtlichen Mindeststandards des Denkmalschutzes zugunsten der Denkmaleigentümer und im Interesse eines effektiven Denkmalschutzes sind die Inhaberschaft des Abwehrrechts und die Gleichbehandlung aller Denkmaleigentümer allein als sinnvoll zu erachten. Auch diese Denkmaleigentümer trifft die Erhaltungspflicht der DSchGe, die wiederum eine unverhältnismäßige Belastung darstellte, wenn sich der Denkmaleigentümer nicht gegen eine erhebliche Beeinträchtigung seines Denkmals durch nicht gerechtfertigte Maßnahmen in der Umgebung wenden könnte. Zudem wäre der Rechtsschutz für Denkmäler in der Hand von natürlichen Personen und nationalen bzw. europäischen juristischen Personen des Privatrechts als Denkmaleigentümer weitreichender, wenn lediglich diesen das subjektive Recht zukäme, um Verwaltungsentscheidungen überprüfen zu lassen. Da der Denkmalschutz aber im öffentlichen Interesse erfolgt und das subjektive Recht zur Vermeidung der Unverhältnismäßigkeit der Erhaltungspflicht gewährt wird, muss auch das Abwehrrecht unabhängig von der Person des Eigentümers sein. Ebenso unabhängig von der Person wird eine objektive Entscheidung über die tatsächliche Verletzung des subjektiven Rechts des Denkmaleigentümers durch die Widerspruchsbehörde bzw. die Verwaltungsgerichtsbarkeit herbeigeführt. 425

Bryde, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 14 Rn. 8 ff. Dürig, in: Maunz/Dürig, Grundgesetzkommentar, Art. 3 Rn. 289; Boysen, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 3 Rn. 26. 427 Boysen, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 3 Rn. 2. 426

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

Zwecks Gleichbehandlung aller Denkmaleigentümer können sich somit auch ausländische juristische Personen des Privatrechts als Denkmaleigentümer auf das subjektive Recht zur Abwehr von erheblichen Beeinträchtigungen der in ihrem Eigentum stehenden Denkmale berufen. Juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die nicht Inhaber des Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG sind, kann das subjektive Recht hingegen nicht zukommen. Dies mag zunächst widersprüchlich klingen, ist aber damit zu begründen, dass das Eigentumsgrundrecht vorrangig ein Abwehrrecht gegen den Staat ist. Der Ausfluss von Art. 14 GG auf das Denkmalrecht kann somit nicht für juristische Personen des öffentlichen Rechts gelten. Andernfalls führte die Gewährung des subjektiven Rechts zu hoheitsinternen Streitigkeiten. d) Träger des subjektiven Rechts außer Eigentümern Des Weiteren ist unabhängig von der Rechtspersönlichkeit und der Nationalität fraglich, ob das subjektive Recht zugunsten des Umgebungsschutzes eines Denkmals lediglich Eigentümern oder auch anderen Berechtigten am Denkmal gewährt werden muss. Die Frage stellt sich aufgrund des weiten Schutzbereichs von Art. 14 Abs. 1 GG, der neben Ansprüchen von dinglichen Berechtigten auch solche von obligatorisch Berechtigten umfassen kann. Zur Reichweite des Schutzbereichs und als Vergleich zu anderen nachbarschützenden Regelungen wird im Folgenden ein Blick auf das Baurecht und das Bundesimmissionsschutzrecht geworfen. Beispielsweise kommt das grundrechtlich verbürgte Recht, Grundeigentum „im Rahmen der Gesetze“ zu bebauen,428 dem obligatorisch Berechtigten nicht zu. Die Beschränkung des Rechts auf dinglich Berechtigte und der Ausschluss lediglich obligatorisch Berechtigter besteht im Baurecht, um das Grundstücksrecht nur einmalig, nämlich durch den dinglich Berechtigten wahrnehmen zu lassen. Das Baurecht enthält jedoch nicht pauschal nur Rechte zugunsten des Eigentümers. Vielmehr sieht es in diversen Vorschriften auch Nachbarrechte unabhängig von der Eigentümerstellung vor. Eine generelle Legaldefinition, wer Nachbar im Sinne des Baurechts ist, existiert nicht.429 Wem als Nachbar durch das öffentliche Baurecht Schutz zukommen soll, bestimmt sich, wie die Frage des Nachbarschutzes im Denkmalrecht, nach der Schutznormtheorie und bedarf ggf. der Gesetzesauslegung430. „Das öffentliche Baurecht regelt die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke, ist also grundstücks- und nicht personenbezogen. Daher ist grund428

BVerfG, Beschluss vom 19. Juni 1973 – 1 BvL 39/69 und 14/72, BVerfGE 35, 263/276. Bönker, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 18 Rn. 35. 430 Finkelnburg/Ortloff/Otto, Öffentliches Baurecht Band II: Bauordnungsrecht, Nachbarschutz, Rechtsschutz, S. 224, 227; Bönker, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 18 Rn. 36. 429

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sätzlich Inhaber der Nachbarschutz-Position der Eigentümer oder der an dem Grundstück dinglich Berechtigter [sic] (z. B. Nießbraucher, Erbbauberechtigter, Gebäudeeigentümer), nicht aber der lediglich obligatorisch Berechtigte (z. B. Mieter, Pächter, Käufer, Vorkaufsberechtigter).“431 So kommt z. B. einem Pächter die nachbarschützende Wirkung aus den Vorschriften des Bauplanungsrechts nicht zu.432 Aber auch nicht jeder dinglich Berechtigte unterfällt dem Schutzbereich, da Nachbarschutz so weit reicht, wie sich der Schutzgehalt der nachbarschützenden Norm erstreckt und sich die bauliche Maßnahme unter Berücksichtigung des Einzelfalls auswirkt.433 Dagegen erstreckt sich der räumliche Nachbarschutz im Bundesimmissionsschutzrecht auf einen weiter zu fassenden Bereich. In den Schutzbereich wird die Umgebung einer Anlage im Sinne des BImSchG oder einer sonstigen Quelle einbezogen, deren Immission sich auf die Umgebung auswirkt.434 Dies kann z. B. bei Luftverunreinigungen ein weiter Einwirkungsbereich sein.435 Allerdings bedarf es bei diesem weiten räumlichen Schutzbereich eines qualifizierten Betroffenseins436, um nur vorübergehend oder zufällig Betroffene der Immission auszuschließen437. So kann sich eine Person auf den Nachbarschutz berufen, die „sich vorhabenbezogenen Auswirkungen jedenfalls nicht nachhaltig entziehen kann, weil sie nach ihren Lebensumständen, die durch den Wohnort, den Arbeitsplatz oder die Ausbildungsstätte vermittelt werden können, den Einwirkungen dauerhaft ausgesetzt ist“438. Bereits durch die Angabe „Wohnort“ ergibt sich aus dieser Bestimmung, dass sich sowohl Eigentümer als auch Mieter oder Pächter und damit neben den dinglichen auch obligatorische Berechtigte sich auf den Nachbarschutz berufen können. Noch deutlicher wird dies durch die Bestimmung des Berufstätigen oder des Auszubildenden als qualifiziert Betroffenen, bei der es überhaupt nicht auf eine Eigentümerstellung ankommt. Der Unterschied der Reichweite des Nachbarbegriffs im Baurecht und im Immissionsschutzrecht ergibt sich aus dem Sinn und Zweck der Normen. Da das BImSchG dem Gesundheitsschutz dient439 und nicht wie das Baurecht ausschließlich die grundstücksbezogene Nutzung regelt sowie die Auswirkungen von Immissionen sehr weitreichend sein können, muss auch der Nachbarschutz im Interesse des Gesundheitsschutzes personenbezogen und damit weitreichender sein. Aufgrund 431 Finkelnburg/Ortloff/Otto, Öffentliches Baurecht Band II: Bauordnungsrecht, Nachbarschutz, Rechtsschutz, S. 227 f. 432 BVerwG, Beschluss vom 20. April 1998 – 4 B 22/98, NVwZ 1998, 956. 433 Bönker, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 18 Rn. 37. 434 Jarass, Bundes-Immissionsschutzgesetz, § 3 Rn. 33. 435 Jarass, Bundes-Immissionsschutzgesetz, § 3 Rn. 33. 436 BVerwG, Urteil vom 7. Mai 1996 – 1 C 10/95, BVerwGE 101, 157/165. 437 Jarass, Bundes-Immissionsschutzgesetz, § 3 Rn. 38. 438 BVerwG, Urteil vom 26. Mai 2004 – 9 A 6/03, BVerwGE 121, 57/59. 439 Kopp/Schenke, VwGO, § 42 Rn. 104.

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dessen ist der bundesimmissionsschutzrechtliche Nachbarschutz unabhängig vom Eigentum und kann jedem qualifiziert Betroffenen zukommen. Die beiden Beispiele des Nachbarbegriffs zeigen, dass die Frage nach dem Bestehen subjektiver Rechte aus den einfachen Gesetzen unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Vorgaben beantwortet werden muss. Für die Konstatierung subjektiver Rechte ist die Schutznormtheorie heranzuziehen und auf den Sinn und Zweck der Normen abzustellen. Somit sind zur Beantwortung der Frage, ob neben den Denkmaleigentümern auch anderen Berechtigten das subjektive Recht zukommen kann, die Besonderheiten des Denkmalrechts zu berücksichtigen. Die Erhaltungspflichten treffen neben den Eigentümern gemäß den vielfältig variierenden Normen der DSchGe auch sonstige dingliche Verfügungsberechtigte (Art. 4 Abs. 1 BayDSchG), allgemein Verfügungsberechtigte (§ 8 Abs. 1 DSchG Bln, § 7 Abs. 1 DSchG Bbg) und Besitzer (z. B. § 6 DSchG BaWü, § 11 Abs. 1 DSchG Hess). Es unterfallen je nach DSchG also auch andere Personen als der Denkmaleigentümer der Erhaltungspflicht, womit die Rechtsposition auch anderer Berechtigter der eines Eigentümers gleich kommt. Denn Denkmaleigentümer können nach allen DSchGen zur Erhaltungspflicht herangezogen werden. Somit können ebenso diese Berechtigten in den Schutzbereich von Art. 14 GG einbezogen sein. Die zuständige Behörde kann mehrere Verpflichtete kumulativ zur Erhaltung heranziehen.440 Unabhängig von der Person, welche die Erhaltungspflicht trifft, ist der Umgebungsschutz wegen der Einheit von Denkmal und Umgebung objektiv im Interesse des Denkmalschutzes geboten. Zudem stellt es eine unverhältnismäßige und damit nicht gerechtfertigte Belastung dar, wenn die denkmalrechtliche Erhaltungspflicht auferlegt, zugleich aber erhebliche Beeinträchtigungen des Denkmals durch Maßnahmen in der Umgebung nicht verhindert werden. Folglich müssen auch sonstige Berechtigte, die nach dem jeweiligen DSchG der Erhaltungspflicht unterliegen und zu Erhaltungsmaßnahmen herangezogen werden, Inhaber des subjektiven Rechts sein, falls das Denkmal durch eine Maßnahme in der Umgebung erheblich beeinträchtigt wird, ohne dass Gründe des Gemeinwohls oder private Interessen an der Maßnahme überwiegen. Ansonsten würde deren unverhältnismäßige Belastung nicht vermieden, was eine Verletzung des weiten Schutzbereichs von Art. 14 Abs. 1 GG darstellte.

12. Prüfung Art. 19 Abs. 4 GG Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm gemäß Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG der Rechtsweg offen. Diese „Grundsatznorm für die

440 Viebrock, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel G Rn. 207.

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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gesamte Rechtsordnung“441 ist ein Leistungsgrundrecht, das effektiven Rechtsschutz gewährleistet. Grundrechtsträger ist jeder, der Träger eines beliebigen Grundrechts oder subjektiven Rechts ist, somit jede natürliche Person und grundsätzlich juristische Personen des Privatrechts, wobei es unerheblich ist, ob des Inlands oder des Auslands. Streitig ist die Stellung von juristischen Personen des öffentlichen Rechts. Da das soeben erörterte Abwehrrecht zur Vermeidung unverhältnismäßiger Belastungen durch die denkmalrechtliche Erhaltungspflicht ohnehin nicht juristischen Personen des öffentlichen Rechts zukommt, hat der Meinungsstreit keine Relevanz. Jeder, dem das denkmalrechtliche Klagerecht zukommt, ist auch Träger des Grundrechts aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Öffentliche Gewalt im Sinne von Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG umfasst mit einigen Ausnahmen die gesamte deutsche Exekutive. Rechtsverletzung meint die Verletzung eines bestehenden und nicht erst durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG zu schaffenden subjektiven Rechts, wobei dieses Recht der Verfassung oder dem einfachen Recht entnommen werden kann. Die Rechtsschutzgarantie begründet keine subjektiven Rechte und definiert auch nicht deren Umfang. Aus dem Grundrecht kann somit kein subjektives Recht des Denkmaleigentümers auf Schutz seines Denkmals gegen Maßnahmen in der Umgebung folgen. Es erwächst zugunsten des Denkmaleigentümers kein weiteres denkmalrechtliches Abwehrrecht aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG, der vielmehr das Bestehen eines subjektiven Rechts voraussetzt. Hierfür muss eine Norm vorliegen, deren Gehalt ggf. durch Auslegung zu ermitteln ist. Insofern gilt es, neben der Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG auch im Rahmen von Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG das jeweilige DSchG auf ein subjektives Recht zu prüfen. Während die DSchGe aufgrund des aus Art. 14 Abs. 1 GG ausfließenden Mindeststandards zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit der Belastung des Denkmaleigentümers mit Erhaltungspflichten ein subjektives Recht zugunsten des Denkmaleigentümers enthalten müssen, schützt Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG die gerichtliche Geltendmachung dieses subjektiven Rechts. Genehmigt die Verwaltung eine Maßnahme in der Umgebung eines Denkmals, welche das Denkmal möglicherweise erheblich beeinträchtigt, besteht die Möglichkeit der Verletzung des subjektiven Rechts des Denkmaleigentümers. Da die zuständige Behörde Teil der öffentlichen Gewalt ist und das subjektive Recht im konkreten Fall möglicherweise verletzt ist, muss dem Denkmalmaleigentümer der Rechtsweg eröffnet sein. Ebenso muss dem Denkmaleigentümer ein Verwaltungsgerichtsverfahren eröffnet sein, wenn die Verwaltung ein denkmalrechtlich gebotenes Einschreiten gegen eine nachbarliche Maßnahme, die zu einer erheblichen

441

1/40.

BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 1981 – 2 BvR 1107, 1124/77 und 195/79, BVerfGE 58,

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

Beeinträchtigung führt, unterlässt, da das Unterlassen von Schutz durch den Staat ebenfalls eine Verletzung darstellen kann. Gleiches gilt neben den Denkmaleigentümern für die übrigen Inhaber des subjektiven Rechts nach dem jeweiligen DSchG. Die Rechtsschutzgarantie schafft somit kein subjektives Recht, sondern schützt bestehende subjektive Rechte wie das denkmalrechtliche Abwehrrecht und gewährleistet im Falle ihrer Verletzung durch die Verwaltung den Rechtsweg. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG sichert damit die Überprüfung der öffentlichen Gewalt im Interesse des Schutzes von Individualrechten. Dabei wird nicht nur der Weg zum Gericht gewährleistet, sondern auch eine tatsächliche rechtliche Kontrolle des Sachverhalts, die mit einer Entscheidung abgeschlossen werden muss.

13. Grundrechte aus den Landesverfassungen Des Weiteren könnte sich ein subjektives Recht zur Abwehr von Maßnahmen in der Umgebung eines Denkmals aus den Landesverfassungen ergeben, was im Folgenden Gegenstand der Untersuchung ist. a) Grundsatz Zu dem als Ausfluss des Eigentumsgrundrechts gemäß Art. 14 GG hergeleiteten Rechts der Denkmaleigentümer und der sonstigen Berechtigten könnten weitere Rechte aus anderen verfassungsrechtlichen Regelungen hinzutreten. Wie bereits oben (unter B. Einführung in das Denkmalrecht) ausgeführt, gehört der Denkmalschutz in den Bereich Kultur. Der Kultursektor fällt in die Zuständigkeit der Länder, die somit die diesbezügliche Gesetzgebungskompetenz inne haben. Im Grundgesetz findet sich daher nur eine Regelung in Kulturangelegenheiten, die den Bund betrifft. In diesem besonderen Fall besteht ein gesamtstaatliches Interesse: Gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 5a GG hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über den Schutz deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung ins Ausland. Es gibt aber keine Norm im Grundgesetz, die eine allgemeine Regelung die Kultur oder sogar Denkmale betreffend enthält, aus der Pflichten oder Ansprüche folgen. Damit ergibt sich aus dem Grundgesetz auch kein weiteres Recht des Denkmaleigentümers von verfassungsrechtlichem Rang. Da die Kultur in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fällt, könnte sich aber aus den Verfassungen der Bundesländer ein weiteres Recht des Denkmaleigentümers ergeben. Denkbar wäre ebenso, dass die Verfassungen Grundrechte enthalten, aus denen ein Denkmaleigentümer oder sonstige Personen besondere Rechte herleiten können.

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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Denn neben den Grundrechten aus dem Grundgesetz sind auch die Grundrechte der Landesverfassung im Zusammenhang mit dem Denkmalrecht zu berücksichtigen, sofern die jeweilige Landesverfassung solche enthält. Das jeweilige DSchG muss als Landesrecht mit der jeweiligen Landesverfassung konform sein. Im Rahmen der Auslegung kann auf Landesverfassungsrecht rekurriert werden, auch wenn das Landesrecht bereits die Grundrechte des Grundgesetzes zu wahren hat. Hinsichtlich eines eigenen Grundrechtskatalogs weichen die Landesverfassungen voneinander ab. Manche Landesverfassungen enthalten keinen Grundrechtskatalog (so z. B. in Hamburg), andere hingegen einen eigenen sehr umfangreichen Katalog (insbesondere in den neuen Bundesländern) und einige Länder verweisen unter deren Einbeziehung auf die Grundrechte des Grundgesetzes (so z. B. Baden-Württemberg).442 An dieser Stelle erfolgen kurz einige Erläuterungen zum Verhältnis von Landesrecht und Grundgesetz bzw. Bundesrecht, um die Relevanz der landesverfassungsrechtlichen Grundrechte zu klären. Nach dem Grundsatz des Art. 31 GG wird Landesrecht durch Bundesrecht gebrochen. Die mit dem Bundesstaatsprinzip einhergehende Möglichkeit, dass sich Bundesrecht und Landesrecht widersprechen und somit kollidieren, entscheidet diese Grundsatznorm zugunsten des Bundesrechts.443 Wird Landesrecht gebrochen, ist dieses nichtig, d. h. es fällt weg und kann auch nicht wieder aufleben.444 Dieser verfassungsrechtliche Grundsatz wird in Art. 142 GG in Bezug auf die Grundrechte konkretisiert: „Ungeachtet der Vorschrift des Artikels 31 bleiben Bestimmungen der Landesverfassungen auch insoweit in Kraft, als sie in Übereinstimmung mit den Artikeln 1 bis 18 dieses Grundgesetzes Grundrechte gewährleisten.“ Die Aufzählung der Art. 1 bis 18 GG ist jedoch nicht abschließend, sondern erfasst sämtliche Grundrechte und grundrechtsgleichen Rechte des Grundgesetzes.445 Somit sind von der Regelung sowohl das Eigentumsgrundrecht des Art. 14 GG als auch die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG erfasst. Aus Art. 142 GG folgt, dass die Landesverfassungen eigene Regelungen über Grundrechte enthalten können, die inhaltlich mit denen des Grundgesetzes identisch, ohne wortgleich sein zu müssen, oder weitreichender sind.446 442

Krings, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 142 Rn. 6. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 31 Rn. 1; Bernhardt/Sacksofsky, in: Dolzer/Kahl/Waldhoff/Graßhoff, Bonner Kommentar, Art. 31 Rn. 28. 444 Krings, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 31 Rn. 24; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 31 Rn. 5. 445 Dreier, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 142 Rn. 37; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 142 Rn. 2. 446 Kunig, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 2, Art. 142 Rn. 2, 6 f.; Dreier, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 142 Rn. 8, 43. 443

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

Rechtsfolge der fehlenden Übereinstimmung von Grundrechten des Grundgesetzes und Grundrechten einer Landesverfassung ist, dass das Grundgesetz sowie sämtliches Bundesrecht gegenüber dem Grundrecht der Landesverfassung überwiegt. Denn der Begriff „Bundesrecht“ meint sämtliches Recht auf Bundesebene unabhängig von seiner Form.447 Eine Übereinstimmung im Sinne von Art. 142 GG liegt immer vor, wenn es sich um eine inhaltsgleiche Regelung handelt.448 Nach h. M. ist eine Übereinstimmung auch gegeben, wenn ein inhaltlich weiter reichender Schutz oder ein ganz neues Grundrecht durch die Landesverfassung besteht.449 Gegensätzliche Auffassungen existieren aber insbesondere hinsichtlich des Falls, dass das Landesgrundrecht weniger Schutz gewährleistet als das Grundrecht des Grundgesetzes. Nach einer Ansicht fehlt es dann an einer Übereinstimmung, womit das weniger Schutz bietende Landesgrundrecht nichtig ist und wegfällt.450 Nach anderer Auffassung ist es den Ländern unbenommen, eigene Maßstäbe für die eigenen Grundrechte in der Landesverfassung zu setzen, da sich dies ohnehin nur beim Prüfungsmaßstab einer Landesverfassungsbeschwerde, soweit von der Landesverfassung vorgesehen, beim Landesverfassungsgericht auswirkt.451 Das Bundesverfassungsgericht orientiert sich bei einer Verfassungsbeschwerde ohnehin an den Grundrechten des Grundgesetzes, womit der grundgesetzliche Grundrechtsschutz durch weniger Schutz bietende Grundrechte der Landesverfassungen nicht beschnitten werden kann. Der Streit kann aber hier dahingestellt bleiben, da mindestens der Grundrechtsschutz aus dem Grundgesetz besteht. Denn wären weniger weit gehende Grundrechte als die des Grundgesetzes nichtig, würden zumindest weiterhin die Grundrechte aus dem Grundgesetz ihre Wirkung entfalten. Damit kommt wie oben geprüft (unter C.VIII.11. Prüfung Art. 14 GG) dem Denkmaleigentümer oder sonstigen Berechtigten zumindest ein denkmalrechtliches Abwehrrecht als Ausfluss des Art. 14 GG als bundesrechtlicher Mindeststandard zu. Dürfen die Grundrechte der Landesverfassungen der zweiten Meinung folgend engere Regelungen enthalten, könnten sich daraus keine weitergehenden Rechte des Denkmaleigentümers ergeben. Da aber auch in diesem Fall weiterhin die Grundrechte der Art. 14 GG und Art. 19 Abs. 4 GG

447

Gubelt, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 31 Rn. 4, 6; März, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz Kommentar Band 2, Art. 31 Rn. 31. 448 Krings, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 142 Rn. 12; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 142 Rn. 3. 449 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 142 Rn. 3; Sacksofsky, in: Dolzer/Kahl/Waldhoff/Graßhoff, Bonner Kommentar, Art. 142 Rn. 39 f.; Korioth, in: Maunz/ Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 142 Rn. 14. 450 von Campenhausen/Unruh, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz Kommentar Band 3, Art. 142 Rn. 12, 15; vgl. Kunig, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 2, Art. 142 Rn. 9. 451 Kunig, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 2, Art. 142 Rn. 9; Sacksofsky, in: Dolzer/Kahl/Waldhoff/Graßhoff, Bonner Kommentar, Art. 142 Rn. 47.

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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gelten, kommt dem Denkmaleigentümer oder sonstigen Berechtigten ohnehin das Abwehrrecht durch den Ausfluss des Grundgesetzes zu. Nachstehend werden keine möglicherweise weiter als das Eigentumsgrundrecht des Art. 14 GG und der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG gehenden Grundrechte in den Landesverfassungen untersucht, da sich als Ausfluss des Grundrechts des Art. 14 GG bereits ein Recht des Denkmaleigentümers oder eines sonstigen Berechtigten zur Abwehr von Maßnahmen in der Umgebung, die das Denkmal erheblich beeinträchtigen, herleiten lässt. Eine Prüfung landesverfassungseigener Grundrechte ist somit irrelevant. Im Folgenden werden die Verfassungen der Bundesländer daher lediglich hinsichtlich der Normierungen von Kultur bzw. Denkmalen und möglicherweise sich unmittelbar daraus ergebender subjektiver Rechte untersucht. Da der jeweilige Landesgesetzgeber seine Landesverfassung zu beachten hat, muss er auch die in der Landesverfassung enthaltenen Grundrechte sowie weitere Vorgaben berücksichtigen und wahren. Bei verfassungskonformer Auslegung des DSchGes des jeweiligen Landes ist somit auch die entsprechende Landesverfassung zu beachten, die ein dem Denkmaleigentümer zu gewährendes subjektives Recht zur Folge haben kann. b) Untersuchung der Landesverfassungen aa) Baden-Württemberg Für die Prüfung, ob aus einer landesverfassungsrechtlichen Regelung zur Kultur bzw. zu Denkmalen ein subjektives Recht folgt, ist die Norm des Art. 3c der Verfassung des Landes Baden-Württemberg von Interesse. Gemäß Art. 3c Abs. 1 der Landesverfassung fördern der Staat und die Gemeinden das kulturelle Leben und den Sport unter Wahrung der Autonomie der Träger. Art. 3c Abs. 2 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg wird noch konkreter: „Die Landschaft sowie die Denkmale der Kunst, der Geschichte und der Natur genießen öffentlichen Schutz und die Pflege des Staates und der Gemeinden.“ Art. 3c der Landesverfassung ist durch eine Verfassungsänderung vom 23. Mai 2000 hinzugefügt und die Vorgängerregelung des Art. 86 der Landesverfassung aufgehoben worden. Mangels Kommentierung des Art. 3c wird auf diejenige des Art. 86 zurückgegriffen. Art. 86 der Landesverfassung hatte folgenden Wortlaut: „Die natürlichen Lebensgrundlagen, die Landschaft sowie Denkmale der Kunst, der Geschichte und der Natur genießen öffentlichen Schutz und die Pflege des Staates und der Gemeinden.“ Trotz der erfolgten Verfassungsänderung und leichten Änderung des Wortlauts kann die Kommentierung zum Art. 86 der Landesverfassung herangezogen werden, da die Änderung keine inhaltlichen Neuerungen mit sich gebracht hat oder bringen sollte. In der Begründung des Gesetzentwurfes vom 30. September 1997 wird dies ausdrücklich konstatiert: „Der Landschafts- und Denkmalschutz war bislang in Artikel 86 Landesverfassung als Staatsziel geregelt.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

Aus systematischen Gründen wird der Artikel Landschafts- und Denkmalschutz einheitlich mit den anderen Grundrechten und Staatszielen in den Ersten Hauptteil vorgezogen und redaktionell neu gefaßt.“452 Auch nach einem Änderungsantrag des Gesetzentwurfs wird deutlich, dass es sich in Bezug auf den Denkmalschutz um keine inhaltliche Änderung handelt: „Wegen des Sachzusammenhangs wird der bisherige Artikel 86 (in dem an einziger Stelle in der Landesverfassung bereits die Kunst unter dem Gesichtspunkt des Denkmalschutzes genannt ist) aufgehoben und mit der neuen Staatszielbestimmung unverändert zusammengefasst.“453 Bereits den Begründungen ist klar zu entnehmen, dass es sich bei der Regelung um eine Staatszielbestimmung handelt. Staatszielbestimmungen stellen einen im Verfassungsrecht verankerten Willen des Staates dar, zu dessen Verfolgung sich der Staat verpflichtet. Sie sind in der Regel weit gefasst, um die Umsetzung des Zieles flexibel gestalten zu können. Aus einer Staatszielbestimmung erwächst kein subjektives Recht. Sie können lediglich mittelbar mit anderen Normen, z. B. bei der Gesetzesauslegung, Wirkung entfalten.454 Ein Grundrecht oder einfaches Recht auf Denkmalschutz lässt sich somit nicht der Landesverfassung entnehmen.455 Adressat der Staatszielbestimmung sind nicht der Denkmaleigentümer oder sonstige Erhaltungsverpflichtete, sondern alle drei Gewalten456. Folglich ist neben der Exekutive auch die Legislative hinsichtlich der Umsetzung des Staatsziels in einfaches Recht in die Pflicht zu nehmen. Demnach ergibt sich der eigentliche Gehalt des Denkmalschutzes aus dem einfachen Landesrecht,457 sprich dem DSchG BaWü. Zudem verpflichtet das Staatsziel die öffentliche Hand, eine umfassende Gefahrenabwehr für die Schutzgüter sicherzustellen.458 bb) Bayern Gemäß Art. 3 Abs. 1 Bayerische Verfassung ist Bayern ein Rechts-, Kultur- und Sozialstaat. Er dient dem Gemeinwohl. Einleitend werden damit die Fundamente des Freistaats Bayern definiert. Gegenstand des in diesen Grundlagen enthaltenen Kulturstaatsgrundsatzes ist u. a. auch der Denkmalschutz.459 Allerdings ist der

452

Landtag von Baden-Württemberg, Drucksache 12/1966, S. 8. Landtag von Baden-Württemberg, Drucksache 12/5193, S. 2. 454 Hopfauf, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Grundgesetz Kommentar, Einl. Rn. 88. 455 Feuchte, Verfassung des Landes Baden-Württemberg Kommentar, Art. 86 Rn. 4; Braun, Kommentar zur Verfassung des Landes Baden-Wüttemberg, Art. 86 Rn. 7. 456 Braun, Kommentar zur Verfassung des Landes Baden-Wüttemberg, Art. 86 Rn. 5; Feuchte, Verfassung des Landes Baden-Württemberg Kommentar, Art. 86 Rn. 4. 457 Feuchte, Verfassung des Landes Baden-Württemberg Kommentar, Art. 86 Rn. 30. 458 Braun, Kommentar zur Verfassung des Landes Baden-Wüttemberg, Art. 86 Rn. 9. 459 Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern Handkommentar, Art. 3 Rn. 21. 453

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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Kulturstaatsgrundsatz kein Grundrecht und gewährt dem Einzelnen keine subjektiven Rechte.460 Gemäß Art. 3 Abs. 2 Bayerische Verfassung schützt der Staat die natürlichen Lebensgrundlagen und die kulturelle Überlieferung. Mit dieser Konkretisierung des Kulturstaatsgrundsatzes aus Art. 3 Abs. 1 Bayerische Verfassung461 wird dessen große Bedeutung manifestiert. Deutlich wird aber ebenso, dass es sich um eine Staatszielbestimmung handelt, aus der kein Recht des einzelnen Bürgers folgt.462 Der Schutz der kulturellen Überlieferung, somit auch der Schutz der Kulturdenkmäler, ist jedoch eine fest verankerte Aufgabe des Staates, um die Geschichte des Landes zu wahren. Folglich besteht die Pflicht des Staates,463 einen umfassenden Denkmalschutz zu gewährleisten. Zwar erwächst hieraus kein Recht des Bürgers. Jedoch ist die Pflicht des Freistaats Bayern in allen Belangen der Staatsgewalt zu berücksichtigen, womit auch der Gesetzgeber in die Pflicht zu nehmen ist bzw. bei der Auslegung des einfachen Rechts wie des BayDSchGes der umfassende Schutz zu bedenken ist. Die große Bedeutung, die die Bayerische Verfassung dem Denkmalschutz beimisst, ist auch anhand der zahlreichen Erwähnungen zu erkennen. Da sich der Staat in Gemeinden gliedert (vgl. Art. 11 Bayerische Verfassung) und sich der Staat dem Denkmalschutz als Pflicht unterworfen hat, ist es auch Aufgabe der Gemeinden, sich dem Denkmalschutz zu widmen. So bestimmt Art. 83 Abs. 1 Bayerische Verfassung: „In den eigenen Wirkungskreis der Gemeinden (Artikel 11 Absatz 2) fallen insbesondere die […] Erhaltung ortsgeschichtlicher Denkmäler und Bauten.“ Eine weitere Berücksichtigung erfährt der Denkmalschutz in Art. 141 Abs. 2 Bayerische Verfassung. Staat, Gemeinden und Körperschaften des öffentlichen Rechts haben danach die Aufgabe, die Denkmäler der Kunst, der Geschichte und der Natur sowie die Landschaft zu schützen und zu pflegen, herabgewürdigte Denkmäler der Kunst und der Geschichte möglichst ihrer früheren Bestimmung wieder zuzuführen, die Abwanderung deutschen Kunstbesitzes ins Ausland zu verhüten. Anknüpfend an die Begriffsdefinitionen von Denkmalschutz und Denkmalpflege (oben unter B. II. 1. Gesetzliche Aufgabe) versteht sich die Pflege in der Landesverfassung als Erhaltung von Bestehendem und der Schutz als Gewährung der „Sicherheit […] gegen Beschädigung, Entfernung, Zerstörung und Verunstaltung“.464 Der Denkmalschutz wird durch Art. 141 Abs. 2 der Landesverfassung lediglich noch einmal aufgegriffen und die Staatszielbestimmung des Art. 3 Abs. 2 hierin konkretisiert,

460

Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern Handkommentar, Art. 3 Rn. 21. Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern Handkommentar, Art. 3 Rn. 25. 462 Schweiger, in: Nawiasky/Schweiger/Knöpfle, Die Verfassung des Freistaates Bayern Kommentar, Art. 3 Rn. 20. 463 Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern Handkommentar, Art. 3 Rn. 25. 464 Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern Handkommentar, Art. 141 Rn. 2. 461

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

wobei eine ausführliche Regelung und Erläuterung des Denkmalschutzes im BayDSchG erfolgt.465 cc) Berlin Gemäß Art. 20 Abs. 2 der Verfassung von Berlin schützt und fördert das Land das kulturelle Leben. Dabei „handelt es sich um eine Staatszielbestimmung, die dem Land die Kulturförderung sowie die Verpflichtung zum Schutz der kulturellen Vielfalt in Berlin aufgibt“.466 Da auch hier eine bloße Staatszielbestimmung vorliegt, wird dem Einzelnen kein subjektives Recht auf Kultur von der Landesverfassung eingeräumt.467 Der Denkmalschutz kann erneut als Teil der Kultur betrachtet werden. Weder Kultur noch Denkmalschutz finden jedoch ausdrücklich eine weitere Berücksichtigung in der Verfassung von Berlin, sodass dem Denkmalschutz landesverfassungsrechtlich kein eigenständiger besonderer Stellenwert eingeräumt wird. Somit sind aus der Landesverfassung keine unmittelbaren Rechte des Denkmaleigentümers herzuleiten. dd) Brandenburg Art. 2 Abs. 1 der Verfassung des Landes Brandenburg besagt: „Brandenburg ist ein freiheitliches, rechtsstaatliches, soziales, dem Frieden und der Gerechtigkeit, dem Schutz der natürlichen Umwelt und der Kultur verpflichtetes demokratisches Land, welches die Zusammenarbeit mit anderen Völkern, insbesondere mit dem polnischen Nachbarn, anstrebt.“ Die darin enthaltenen Staatsgrundsätze stellen auch hier Staatsziele dar, die zwar staatliche Pflichten mit sich bringen, aber keine subjektiven Rechte des Einzelnen begründen.468 Die Staatszielbestimmung setzt sich in Art. 34 Abs. 2 der Landesverfassung mit denselben Konsequenzen fort.469 Art. 34 Abs. 2 der Landesverfassung bestimmt: „Das kulturelle Leben in seiner Vielfalt und die Vermittlung des kulturellen Erbes werden öffentlich gefördert. Kunstwerke und Denkmale der Kultur stehen unter dem Schutz des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände.“ Durch Art. 34 Abs. 2 Satz 2 der Landesverfassung wird der Denkmalschutz lediglich ausdrücklich als Landesaufgabe bzw. Aufgabe der Gemeinden und Gemeindeverbände sowie der Schutz von Denkmalen als Pflicht anerkannt, ohne dass daraus Leistungsansprüche erwüchsen.470

465 466 467 468 469 470

Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern Handkommentar, Art. 141 Rn. 2a. Driehaus, in: Driehaus, Verfassung von Berlin, Art. 20 Rn. 5. Zivier, Verfassung und Verwaltung von Berlin, Erl. 35.2.1, 35.2.6.2. Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, Art. 2 Erl. 1. Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, Art. 34 Erl. 4. Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, Art. 34 Erl. 5.

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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Damit folgt auch aus der Verfassung des Landes Brandenburg kein weitergehendes Recht des Denkmaleigentümers. ee) Bremen Gemäß Art. 11 Abs. 3 der Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen fördert und schützt der Staat das kulturelle Leben. Die Regelung wurde erst mit Verfassungsänderung vom 14. Oktober 1997 in die Landesverfassung aufgenommen. Dieser als Staatsaufgabe formulierte Schutz gewährt ebenfalls kein Recht, sondern verdichtet sich höchstens als staatliche Pflicht.471 ff) Hamburg Die Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg enthält weder einen eigenen umfangreichen Grundrechtskatalog noch eine Staatszielbestimmung zur Kultur oder sogar zu Denkmalen. Somit kann aus der Landesverfassung kein weitergehendes Recht, als es sich bereits aus dem Grundgesetz ergibt, hergeleitet werden. Folglich beschränkt sich das Recht des Denkmaleigentümers auf die Ausflüsse aus Art. 14 GG und die Geltung des Art. 19 Abs. 4 GG. gg) Hessen Die Verfassung des Landes Hessen sieht im Gegensatz zur Verfassung Hamburgs einen ausdrücklichen Schutzauftrag für Denkmäler vor. So heißt es in Art. 62 der Landesverfassung: „Die Denkmäler der Kunst, der Geschichte und Kultur sowie die Landschaft genießen den Schutz und die Pflege des Staates und der Gemeinden. Sie wachen im Rahmen besonderer Gesetze über die künstlerische Gestaltung beim Wiederaufbau der deutschen Städte, Dörfer und Siedlungen.“ Hierbei handelt es sich um eine staatliche Aufgabe von Verfassungsrang, die Staat und Gemeinden gemeinsam in die Pflicht nimmt, nicht jedoch ein Grundrecht oder sonstiges Institut.472 Auch wenn der Schutz und die Pflege von Kulturdenkmälern in der Verfassung des Landes Hessen Berücksichtigung gefunden haben, folgt daraus kein subjektives Abwehrrecht, da sich die Regelung an das Land und die Gemeinden richtet. hh) Mecklenburg-Vorpommern Gemäß Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern schützen und fördern Land, Gemeinden und Kreise die Kultur, den Sport sowie Kunst und Wissenschaft. Der Schutz und die Förderung der Kultur sind damit 471 Beutler, Die Verfassungsentwicklung in Bremen, Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, Band 52, S. 299/312. 472 Zinn/Stein, Die Verfassung des Landes Hessen, Art. 62 Erl. 2.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

Staatsaufgaben, die sowohl vom Land als auch von den Kommunen wahrzunehmen sind.473 Subjektive Rechte können daraus ebenso wenig wie aus den Verfassungen der anderen Bundesländer hergeleitet werden.474 Da auch hier der Denkmalschutz unter den Oberbegriff Kultur subsumiert werden kann,475 ergibt sich folglich kein eigenständiges Recht des Denkmaleigentümers oder sonstigen Berechtigten aus der Staatszielbestimmung der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern. ii) Niedersachsen Eine der Regelung aus Mecklenburg-Vorpommern vergleichbare Verfassungsnorm enthält Art. 6 Niedersächsische Verfassung: „Das Land, die Gemeinden und die Landkreise schützen und fördern Kunst, Kultur und Sport.“ Die staatliche Gewalt ist somit durch diese Staatszielbestimmung zum Schutz und zur Förderung der Kultur verpflichtet.476 Der Denkmalschutz ist auch hier Bestandteil der Kultur.477 Folglich muss der Staat diesen gewährleisten. Ein Recht des Einzelnen folgt aus dieser Regelung allerdings nicht.478 Im Rahmen einer Gesetzesauslegung muss die Staatszielbestimmung jedoch wie üblich Berücksichtigung finden. Die Kultur findet des Weiteren in Art. 72 der Niedersächsischen Verfassung Erwähnung: „(1) Die kulturellen und historischen Belange der ehemaligen Länder Hannover, Oldenburg, Braunschweig und Schaumburg-Lippe sind durch Gesetzgebung und Verwaltung zu wahren und zu fördern. (2) Die überkommenen heimatgebundenen Einrichtungen dieser Länder sind weiterhin dem heimatlichen Interesse dienstbar zu machen und zu erhalten, soweit ihre Änderung oder Aufhebung nicht in Verfolg organisatorischer Maßnahmen, die sich auf das gesamte Land Niedersachsen erstrecken, notwendig wird.“ Art. 72 stellt eine „Traditionsklausel“ dar, die in der Verfassung verankert ist, um die kulturellen und historischen Besonderheiten der sich zum Land Niedersachsen zusammengefügten Länder zu erhalten, wobei besonderer Schutz deren jeweiligen 473 Kohl, in: Litten/Wallerath, Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, Art. 16 Rn. 1, 3; Thiele, in: Thiele/Pirsch/Wedemeyer, Die Verfassung des Landes MecklenburgVorpommern, Art. 16 Rn. 1. 474 Thiele, in: Thiele/Pirsch/Wedemeyer, Die Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, Art. 16 Rn. 4; Kohl, in: Litten/Wallerath, Verfassung des Landes MecklenburgVorpommern, Art. 16 Rn. 4. 475 Kohl, in: Litten/Wallerath, Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, Art. 16 Rn. 6 mit Fn. 11; Thiele, in: Thiele/Pirsch/Wedemeyer, Die Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, Art. 16 Rn. 3. 476 Hagebölling, Niedersächsische Verfassung, Art. 6 Erl. 1, 2. 477 Neumann, Die Niedersächsische Verfassung, Art. 6 Rn. 16. 478 Hagebölling, Niedersächsische Verfassung, Art. 6 Erl. 2; Brandt/Schinkel, Staats- und Verwaltungsrecht für Niedersachsen, S. 85.

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Einrichtungen zukommen soll.479 Dieser Schutz bezieht sich jedoch auf konkrete Einrichtungen480 und nicht auf allgemeine Denkmäler, weshalb sich aus der Norm kein weitergehendes Recht des Denkmaleigentümers oder sonstigen Berechtigten herleiten lässt. jj) Nordrhein-Westfalen Gemäß Art. 18 Abs. 1 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen sind Kultur, Kunst und Wissenschaft durch Land und Gemeinden zu pflegen und zu fördern. Art. 18 Abs. 2 der Landesverfassung konkretisiert die Aufgabe in Bezug auf Denkmäler: „Die Denkmäler der Kunst, der Geschichte und der Kultur, die Landschaft und Naturdenkmale stehen unter dem Schutz des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände.“ Zwar gehen mit diesen Regelungen Pflichten des Landes und der Gemeinden einher, da es sich aber um Staatszielbestimmungen handelt, folgen abermals aus ihnen keine Rechte des Einzelnen.481 Vielmehr wird die Bedeutung des Denkmalschutzes durch die verfassungsrechtliche Normierung hervorgehoben, die folglich sowohl bei der Gesetzgebung (in Form des DSchGes NRW) als auch bei Verwaltungsmaßnahmen einzubeziehen ist.482 kk) Rheinland-Pfalz Besondere landesrechtliche Bedeutung für die Kultur bzw. Denkmale hat Art. 40 der Verfassung für Rheinland-Pfalz. Gemäß Art. 40 Abs. 1 der Landesverfassung ist das künstlerische und kulturelle Schaffen durch das Land, die Gemeinden und Gemeindeverbände zu pflegen und zu fördern. Konkreter wird Art. 40 Abs. 3 der Landesverfassung: „Der Staat nimmt die Denkmäler der Kunst, der Geschichte und der Natur sowie die Landschaft in seine Obhut und Pflege. Die Teilnahme an den Kulturgütern des Lebens ist dem gesamten Volke zu ermöglichen.“ Die Regelungen des Art. 40 der Landesverfassung stellen ebenfalls Staatszielbestimmungen dar, die weder ein Grundrecht noch sonstige subjektive Rechte gewähren.483 So ist Art. 40 Abs. 1 eine bloße objektive Wertentscheidung,484 unter

479 Neumann, Die Niedersächsische Verfassung, Art. 72 Rn. 1; Hagebölling, Niedersächsische Verfassung, Art. 72 Erl. 1. 480 Neumann, Die Niedersächsische Verfassung, Art. 72 Rn. 4, 7. 481 Mann, in: Löwer/Tettinger, Kommentar zur Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Art. 18 Rn. 5. 482 Mann, in: Löwer/Tettinger, Kommentar zur Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Art. 18 Rn. 5, 15. 483 Hufen, in: Hendler/Hufen/Jutzi, Landesrecht Rheinland-Pfalz, § 9 Rn. 3; Magiera, in: Grimm/Caesar, Verfassung für Rheinland-Pfalz, Art. 40 Rn. 1. 484 Magiera, in: Grimm/Caesar, Verfassung für Rheinland-Pfalz, Art. 40 Rn. 3.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

deren Kulturbegriff auch die Denkmalpflege zu fassen ist485. In welcher Form die staatliche Pflege und Förderung erfolgen soll, ist nicht geregelt, womit dem Staat weite Gestaltungsfreiheiten, wie bei einer Staatszielbestimmung üblich, eingeräumt sind.486 Zumindest aus dem neben der Förderung verwandten Begriff der Pflege des kulturellen Schaffens ist auf die Aufgabe der Erhaltung zu schließen.487 Im Zusammenhang mit Art. 40 Abs. 1 ist Art. 40 Abs. 3 Satz 1 der Landesverfassung ebenso als Pflicht aller Träger staatlicher Gewalt, sprich sowohl des Landes als auch der Kommunen, zu verstehen, ohne dass der einzelne Bürger Ansprüche geltend machen kann.488 Wie die Ausgestaltung der Obhut und Pflege aussieht, bleibt dem Staat überlassen.489 Unter Obhut sind Schutzmaßnahmen „gegen Beschädigung, Zerstörung, Entfernung sowie Verunstaltung“ zu fassen, während Pflege „Erhaltung und Bewahrung des Bestehenden“ meint.490 Denkmale sind auch nach dem Verfassungsverständnis nur solche von öffentlichem Interesse, womit auf Denkmale im Sinne des DSchGes Rh-Pf abgestellt werden kann, vom Staatsziel aber nur solche der Kunst und der Geschichte erfasst sind.491 Ein weniger enges Begriffsverständnis ist allerdings dem Art. 40 Abs. 3 Satz 1 beizumessen, der „allen bildungsinteressierten Personen“ einen Zugang zu Kulturgütern eröffnen möchte und seine Grenze durch das Eigentumsgrundrecht des Einzelnen findet.492 Dem Denkmaleigentümer steht folglich aus Art. 40 der Verfassung für Rheinland-Pfalz kein weiteres subjektives Recht zu. ll) Saarland Art. 34 der Verfassung des Saarlandes sieht vor: „Kulturelles Schaffen genießt die Förderung des Staates. Die Denkmäler der Kunst, der Geschichte und der Natur sowie die Landschaft genießen den Schutz und die Pflege des Staates. Die Teilnahme an den Kulturgütern ist allen Schichten des Volkes zu ermöglichen.“ Aufgrund der mit den anderen Landesverfassungen vergleichbaren Formulierung handelt es sich auch hier um eine bloße Staatszielbestimmung, aus der kein subjektives Recht des Denkmaleigentümers oder sonstigen Berechtigten folgt.

485

Magiera, in: Grimm/Caesar, Verfassung für Rheinland-Pfalz, Art. 40 Rn. 6. Magiera, in: Grimm/Caesar, Verfassung für Rheinland-Pfalz, Art. 40 Rn. 7. 487 Magiera, in: Grimm/Caesar, Verfassung für Rheinland-Pfalz, Art. 40 Rn. 8. 488 Magiera, in: Grimm/Caesar, Verfassung für Rheinland-Pfalz, Art. 40 Rn. 11. 489 Magiera, in: Grimm/Caesar, Verfassung für Rheinland-Pfalz, Art. 40 Rn. 12. 490 Magiera, in: Grimm/Caesar, Verfassung für Rheinland-Pfalz, Art. 40 Rn. 13; vgl. auch Süsterhenn/Schäfer, Kommentar der Verfassung für Rheinland-Pfalz, Art. 40 Erl. zu Abs. 3 S. 1. 491 Magiera, in: Grimm/Caesar, Verfassung für Rheinland-Pfalz, Art. 40 Rn. 14 f. 492 Magiera, in: Grimm/Caesar, Verfassung für Rheinland-Pfalz, Art. 40 Rn. 22. 486

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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mm) Sachsen Gemäß Art. 1 der Verfassung des Freistaates Sachsen ist der Freistaat Sachsen ein Land der Bundesrepublik Deutschland. Er ist ein demokratischer, dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen und der Kultur verpflichteter sozialer Rechtsstaat. Aus diesem einleitenden Artikel ist bereits die Verpflichtung des Bundeslandes zugunsten der Kultur ersichtlich, wobei diese Staatszielbestimmung in Art. 11 der Landesverfassung aufgegriffen und spezifiziert wird.493 Dass der Denkmalschutz Teil der Kultur ist,494 wird insbesondere in Art. 11 Abs. 3 der Landesverfassung deutlich. Art. 11 Abs. 3 der Verfassung des Freistaates Sachsen besagt: „Denkmale und andere Kulturgüter stehen unter dem Schutz und der Pflege des Landes. Für ihr Verbleiben in Sachsen setzt sich das Land ein.“ „Schutz bedeutet, die Objekte mit repressiven und präventiven Maßnahmen vor Gefahren zu sichern; Pflege erfordert fördernde und erhaltende Maßnahmen […]. […] Leistungsansprüche werden jedoch noch nicht unmittelbar durch Art. 11 III begründet, sondern durch das SächsDSchG […] vermittelt […].“495 Da es sich bei Art. 11 der Landesverfassung erneut um eine Staatszielbestimmung handelt, kann der Einzelne daraus keine Rechte herleiten. Dem Denkmaleigentümer erwächst durch Art. 11 Abs. 3 der Verfassung des Freistaates Sachsen kein subjektives Recht. nn) Sachsen-Anhalt In der Präambel der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt ist bereits vorgesehen, „die kulturelle und geschichtliche Tradition in allen Landesteilen zu pflegen“. Durch die Regelungen in der Präambel werden Staatsziele und die Hintergründe der Verfassung festgelegt.496 Im Dritten Abschnitt des zweiten Hauptteils der Verfassung des Landes SachsenAnhalt werden diese Staatsziele wieder aufgegriffen. Die Pflege der kulturellen und geschichtlichen Tradition nimmt Art. 36 Abs. 4 der Landesverfassung auf:497 „Das Land sorgt, unterstützt von den Kommunen, für den Schutz und die Pflege der Denkmale von Kultur und Natur.“ Diese Sorge wird mit dem DSchG LSA verfolgt.498 Die Regelung des Art. 3 Abs. 3 der Landesverfassung verpflichtet das Land, die

493 Trute, in: Degenhart/Meissner, Handbuch der Verfassung des Freistaates Sachsen, § 8 Rn. 60; Rincke, Staatszielbestimmungen der Verfassung des Freistaates Sachsen, S. 147. 494 Rincke, Staatszielbestimmungen der Verfassung des Freistaates Sachsen, S. 150. 495 Baumann-Hasske/Kunzmann, Die Verfassung des Freistaates Sachsen, Art. 11 Rn. 16. 496 Mahnke, Die Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, Präambel Rn. 2. 497 Reich, Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, Präambel Rn. 3. 498 Mahnke, Die Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, Art. 36 Rn. 6.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

Staatsziele nach Kräften anzustreben und sein Handeln danach auszurichten.499 Daraus folgt jedoch nur eine Pflicht des Staates und kein Recht des Einzelnen. oo) Schleswig-Holstein Ein eigenständiges Recht des Denkmaleigentümers ist ebenso wenig der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein zu entnehmen. Art. 9 Abs. 3 der Landesverfassung lautet: „Die Förderung der Kultur einschließlich des Sports, der Erwachsenenbildung, des Büchereiwesens und der Volkshochschulen ist Aufgabe des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände.“ Der Denkmalschutz gehört auch hier in den Bereich der Kultur, wodurch dessen Förderung Aufgabe des Landes und der Kommunen ist. Ein Recht des Bürgers auf Förderung der Kultur besteht jedoch nicht,500 da es sich um eine Staatszielbestimmung handelt.501 pp) Thüringen Die Verfassung des Freistaats Thüringen enthält eine eigene Regelung zu Denkmalen. Art. 30 Abs. 2 der Landesverfassung besagt: „Die Denkmale der Kultur, Kunst, Geschichte und die Naturdenkmale stehen unter dem Schutz des Landes und seiner Gebietskörperschaften. Die Pflege der Denkmale obliegt in erster Linie ihren Eigentümern. Sie sind der Öffentlichkeit im Rahmen der Gesetze unter Beachtung der Rechte anderer zugänglich zu machen.“ Denkmalschutz und Denkmalpflege sind danach staatliche Aufgaben, auch wenn sie primär durch die Denkmaleigentümer wahrgenommen werden.502 Da es sich auch hier um eine Staatszielbestimmung handelt, gewährt Art. 30 der Landesverfassung keine subjektiven Rechte.503 Die Begrifflichkeit der Denkmale der Kultur aus der Landesverfassung stimmt in diesem Fall mit dem Begriff des Kulturdenkmals aus dem DSchG Th überein.504 Die Sozialpflichtigkeit des Eigentums wird in Art. 30 Abs. 2 Satz 3 erkennbar, insofern Denkmale für andere zugänglich gemacht werden müssen, wobei aber auch dies stets nur unter Wahrung des Eigentumsgrundrechts und weiterer Grundrechtsprinzipien verlangt werden kann.505

499

Naumann, in: Kilian, Verfassungshandbuch Sachsen-Anhalt, S. 149. von Mutius, in: von Mutius/Wuttke/Hübner, Kommentar zur Landesverfassung Schleswig-Holstein, Art. 9 Rn. 24. 501 Helle-Meyer, in: Caspar/Ewer/Nolte/Waack, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, Art. 9 Rn. 4. 502 Birkmann, Die Verfassung des Freistaats Thüringen, S. 46. 503 Hopfe, in: Linck/Jutzi/Hopfe, Die Verfassung des Freistaats Thüringen, Art. 30 Rn. 3. 504 Hopfe, in: Linck/Jutzi/Hopfe, Die Verfassung des Freistaats Thüringen, Art. 30 Rn. 14. 505 Birkmann, Die Verfassung des Freistaats Thüringen, S. 46; Hopfe, in: Linck/Jutzi/ Hopfe, Die Verfassung des Freistaats Thüringen, Art. 30 Rn. 18. 500

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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Mithin lässt sich aus Art. 30 Abs. 2 der Verfassung des Freistaats Thüringen kein eigenständiges Recht des Denkmaleigentümers oder sonstigen Berechtigten herleiten. qq) Zusammenfassung der Untersuchung der Landesverfassungen Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass einige Bundesländer die Kultur oder sogar den Denkmalschutz in ihrer Verfassung als Staatsaufgabe verankert haben. Gemein ist diesen Verfassungen, dass es sich um Staatszielbestimmungen handelt, unerheblich vom unterschiedlichen Wortlaut der Regelungen. Damit wird zwar ein verfassungsrechtliches Gebot für das Bundesland aufgestellt, aus diesem ergeht jedoch kein Grundrecht oder subjektives Recht des Einzelnen auf Denkmalschutz.506 Einige Verfassungen äußern sich allerdings auch gar nicht zu den Themen Kultur bzw. Denkmal. Letztlich kann ein Denkmaleigentümer oder sonstiger Erhaltungsverpflichteter neben dem als Konsequenz des Art. 14 GG folgenden Recht und der Geltung von Art. 19 Abs. 4 GG kein weiteres unmittelbares Recht aus der jeweiligen Landesverfassung geltend machen, womit es bei dem grundrechtlichen Mindeststandard verbleibt.

14. Untersuchung der DSchGe auf ein subjektives Recht des Denkmaleigentümers oder sonstigen Berechtigten und der Reichweite des Umgebungsschutzes Nachstehend erfolgen einige allgemeingültige Ausführungen zum subjektiven Recht aus den DSchGen sowie die exemplarische Untersuchung der DSchGe der Länder Berlin, Brandenburg, Bayern und Baden-Württemberg. Die Auswahl der DSchGe von Berlin, Brandenburg, Bayern und Baden-Württemberg erfolgt aufgrund ihrer denkmalschutzrechtlichen Beispielfunktion für die hier behandelte Fragestellung. Durch die Auswahl dieser vier DSchGe wird aktuelles Denkmalschutzrecht eines Stadtstaates und eines Flächenstaates untersucht sowie darüber hinaus zwei Sonderfälle (Bayern und Baden-Württemberg) behandelt. Die Einordnung als Sonderfälle ergibt sich daraus, dass im BayDSchG nur für Baudenkmäler eine Erhaltungspflicht und ein Umgebungsschutz vorgesehen ist sowie dass das DSchG BaWü eine Erhaltungspflicht von allen Kulturdenkmalen, zugleich aber einen sehr differenzierten Umgebungsschutz (für eingetragene Kulturdenkmale und Gesamtanlagen) enthält. Insgesamt ist für die DSchGe festzuhalten, dass sich die Erhaltungsverpflichteten, die Gegenstände der Erhaltungspflicht, der Umgebungsschutz und die Versagungsvoraussetzungen für denkmalrechtliche Genehmigungen bzw. Erlaubnisse unterscheiden. Insbesondere mit Blick auf den Umgebungsschutz 506 Martin, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel B Rn. 19.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

ist festzustellen, dass dieser mal dem Gegenstand der Erhaltungspflicht entspricht, mal eingeschränkter ist. Als Beleg dafür eignen sich die DSchGe Berlins, Brandenburgs, Bayerns und Baden-Württembergs, denen exemplarisch die jeweiligen Regelungen der anderen DSchGe zugeordnet werden können. Weitergehende Sonderfälle bestehen damit nicht. Das DSchG Bln sieht beispielsweise eine Erhaltungspflicht für Verfügungsberechtigte von Denkmälern (vgl. § 8 Abs. 1 DSchG Bln) und den Schutz der unmittelbaren Umgebung eines Denkmals (vgl. § 10 DSchG Bln) durch ein Genehmigungserfordernis (§ 11 Abs. 2 DSchG Bln) vor. Gleiches gilt für das DSchG HH (vgl. §§ 9, 14 Abs. 1 DSchG HH). Ebenso können beispielsweise die DSchGe Bayerns und des Saarlands gegenübergestellt werden, da beide lediglich eine Erhaltungspflicht von Baudenkmälern und einen Umgebungsschutz für Baudenkmäler enthalten (vgl. Art. 4 Abs. 1, 6 Abs. 1 Satz 2 BayDSchG und §§ 2 Abs. 3, 7 Abs. 1 Satz 1, 8 Abs. 2 DSchG SL). Das Beispiel des DSchGes BaWü dient den Fällen, in denen die Gegenstände der Erhaltungspflicht und die Reichweite des Umgebungsschutzes differieren (vgl. z. B. §§ 6 und 15 Abs. 3 DSchG BaWü sowie §§ 6 Abs. 1, 8, 10 Abs. 1 Nr. 4 DSchG Nds). Auch wenn die Auslegung der vier exemplarischen DSchGe nicht für die anderen DSchGe gelten bzw. deren Auslegung ersetzen kann, können die DSchGe von Berlin, Brandenburg, Bayern und BadenWürttemberg als Muster im Hinblick auf ihren materiellen Gehalt gelten. Vor der eingehenden Untersuchung der vier exemplarischen DSchGe werden zunächst jedoch ein paar grundsätzliche Ausführungen und Differenzierungen gemacht, die für alle DSchGe gelten. Das BVerwG stellt in seinem Urteil vom 21. April 2009 das grundsätzliche Bestehen eines subjektiven Rechts des Denkmaleigentümers aufgrund verfassungsrechtlicher Vorgaben fest, das eine Klagebefugnis eröffnen kann. Das BVerwG gibt an, wann der Denkmaleigentümer bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt ist. „Jedenfalls wenn ein Vorhaben in der Umgebung des geschützten Kulturdenkmals dessen Denkmalwürdigkeit möglicherweise erheblich beeinträchtigt, muss der Eigentümer des Kulturdenkmals gemäß § 42 Abs. 2 VwGO befugt sein, die denkmalrechtliche Genehmigung des Vorhabens anzufechten. Das gilt auch, wenn das Anwesen des Eigentümers Teil einer Denkmalzone ist und die Denkmalwürdigkeit seines Anwesens durch ein Vorhaben, das ebenfalls innerhalb der Denkmalzone verwirklicht werden soll, möglicherweise erheblich beeinträchtigt wird. Nur wenn dem Eigentümer ein solches Anfechtungsrecht eingeräumt wird, kann die Verhältnismäßigkeit der ihm auferlegten Pflicht, das Kulturdenkmal zu erhalten und zu pflegen, gewahrt werden.“507

Wie bereits im Rahmen der Grundsätze zur Klagebefugnis ausgeführt, genügt für das Bestehen der Klagebefugnis die Möglichkeit der Verletzung eines subjektiven Rechts. Die Klagebefugnis ist jedoch nur eine Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Klage. Für eine erfolgreiche Klage ist neben ihrer Zulässigkeit erforderlich, 507

BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347/354 (Rn. 15 und 16).

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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dass diese auch begründet ist. Eine begründete Anfechtungsklage verlangt, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), eine begründete Verpflichtungsklage, dass die Ablehnung oder Unterlassung eines Verwaltungsakts rechtswidrig ist und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Bei der Untersuchung des Bestehens eines drittschützenden Abwehrrechts aus dem Denkmalschutzrecht müssen folglich auch die Tatbestandsvoraussetzungen für eine Rechtsverletzung und damit eine begründete Klage herausgearbeitet werden. „Inwieweit denkmalrechtliche Vorschriften, die die Zulässigkeit eines Vorhabens in der Umgebung eines geschützten Kulturdenkmals regeln, zugunsten des Eigentümers des Kulturdenkmals drittschützend sind, haben grundsätzlich der Landesgesetzgeber und die zur Auslegung des Landesrechts berufenen Gerichte des Landes zu entscheiden.“508

Somit wird im Folgenden Landesdenkmalrecht auf das Bestehen des subjektiven Rechts und dessen materielle Voraussetzungen für eine Rechtsverletzung hin untersucht. Die Untersuchung beschränkt sich auf die vier als Musterbeispiel heranzuziehenden DSchGe der Länder Berlin, Brandenburg, Bayern und Baden-Württemberg. a) Klagebefugnis aa) Bestehen des subjektiven Rechts Wie bereits verfassungsrechtlich geprüft ist dem BVerwG zuzustimmen und das Bestehen eines subjektiven Rechts des Denkmaleigentümers aufgrund des verfassungsrechtlichen Erfordernisses zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in Art. 14 Abs. 1 GG durch die von den DSchGen auferlegte Erhaltungspflicht zu bejahen. Fraglich ist, ob dem jeweiligen DSchG ein originäres subjektives Recht zu entnehmen ist. Ein ausdrückliches Recht ist in den DSchGen nicht festzustellen, wie bereits konstatiert. Jedoch ist das Landesrecht auszulegen und auf einen entsprechenden Gehalt hin zu untersuchen. Dies gilt für alle DSchGe und wird im Folgenden für die DSchGe von Berlin, Brandenburg, Bayern und Baden-Württemberg vorgenommen. Dabei wird auf jedes DSchG gesondert eingegangen, um den unterschiedlichen Wortlaut, die jeweilige Historie, die spezielle Systematik sowie Sinn und Zweck zu berücksichtigen. Darüber hinaus ist fraglich, ob das subjektive Recht zur Begründung der Klagebefugnis nur Denkmaleigentümern oder auch weiteren Personen, die eine Erhaltungspflicht trifft, zukommen kann, ob die Art des Denkmals von Relevanz ist und welche Anforderungen an die Möglichkeit der Verletzung des subjektiven Rechts zu stellen sind.

508

BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347/354 (Rn. 15).

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

bb) Inhaber des subjektiven Rechts Das BVerwG äußert sich in seinem Urteil nur zum Anfechtungsrecht des Denkmaleigentümers. Zu bedenken ist jedoch, dass die Gewährung des subjektiven Rechts der Wahrung der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in Art. 14 Abs. 1 GG durch die Auferlegung der Erhaltungspflicht dient. Das Abwehrrecht ist der Ausgleich für die Erhaltungspflicht, deren Übertragung nicht zu rechtfertigen wäre, wenn zugleich Erhaltungsmaßnahmen in das eigene Denkmal zu tätigen und Beeinträchtigungen der Denkmalwürdigkeit des Denkmals durch Vorhaben in der Umgebung des Denkmals zu dulden sind. Mit dem Abwehrrecht wird dem Erhaltungsverpflichteten die Möglichkeit gegeben zu überprüfen, ob eine erhebliche Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit mit der Verwirklichung des nachbarlichen Vorhabens einhergeht. Wie bereits oben zur Eigentumsgarantie ausgeführt schützt Art. 14 GG nicht nur den Eigentümer. Der Schutz des Grundrechts kann auch sonstigen dinglich oder obligatorisch Berechtigten zukommen. Das Abwehrrecht wird als Ausgleich für die Erhaltungspflicht gewährt, da deren Auferlegung ein zu rechtfertigender Eingriff in Art. 14 Abs. 1 GG ist. Die Gewährleistung des subjektiven Rechts ist die verfassungsrechtlich gebotene Kehrseite der auferlegten Erhaltungspflicht. Somit kommt es darauf an, wem das jeweilige DSchG die Erhaltungspflicht überträgt bzw. wer zur Erhaltung herangezogen werden kann. Wer die Erhaltungspflicht trägt, in dessen Eigentumsgrundrecht wird eingegriffen, zu dessen Rechtfertigung wiederum das Abwehrrecht zu gewähren ist. Jeder Erhaltungspflichtige kann somit Inhaber des subjektiven Rechts sein. Da die DSchGe hinsichtlich der Erhaltungsverpflichteten differieren, ist auf das jeweilige DSchG zur Bestimmung der Inhaber des subjektiven Rechts abzustellen. Dieser Ansicht ist auch Daniel Pflüger, der das Abwehrrecht allen nach dem jeweiligen Landesrecht Belasteten als Ausgleich gewähren will.509 Somit sind die DSchGe dahingehend zu untersuchen, wer zur Erhaltungspflicht herangezogen wird. cc) Denkmalart unerheblich Für die Geltendmachung des subjektiven Rechts ist die Art des Denkmals unerheblich. Das BVerwG trennt zu Recht nicht zwischen Einzeldenkmal und Denkmalensemble, Gesamtanlage etc. Denn Anknüpfungspunkt des Abwehrrechts ist nicht die Denkmalart, sondern die Erhaltungspflicht, die in der Regel unabhängig davon besteht, ob es sich um ein Einzeldenkmal oder um ein Denkmalensemble handelt. Im Folgenden wird auch am jeweiligen DSchG aufgezeigt, dass die Erhaltungspflicht nicht nur bei ausgewählten Denkmalarten besteht. Für die Innehabung des subjektiven Rechts kommt es somit nicht auf die Denkmalart an, sondern 509 Pflüger, Inhalt und Grenzen des Abwehranspruchs eines Denkmaleigentümers gegen Nachbarbauvorhaben, BauR 2011, 1597/1601.

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auf die Auferlegung der Erhaltungspflicht. Allerdings kann die weitere Untergliederung der Denkmäler in Baudenkmäler, Bodendenkmäler etc. für das Bestehen des subjektiven Rechts relevant sein, wie am Beispiel des BayDSchGes gezeigt wird. Dies hängt damit zusammen, dass nur für Baudenkmäler eine Erhaltungspflicht vom BayDSchG vorgeschrieben ist. dd) Möglichkeit der erheblichen Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit Das BVerwG knüpft in seinem Urteil vom 21. April 2009 an die bereits erläuterte sog. Möglichkeitstheorie an, indem es bei einer möglicherweise erheblichen Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit durch ein Vorhaben in der Umgebung des Denkmals den Eigentümer des Denkmals als klagebefugt ansieht. Danach reicht es aus, dass die vom Kläger geltend gemachte Rechtsverletzung aufgrund seines Vorbringens als möglich erscheint.510 Eine mögliche Rechtsverletzung ist nur ausgeschlossen, wenn „unter Zugrundelegung des Klagevorbringens […] offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise Rechte des Klägers verletzt sein [können]“511. Das Vorliegen einer möglichen Rechtsverletzung ist nach den Vorschriften des materiellen Rechts zu beurteilen. Diese bemessen sich jedoch nach dem Landesdenkmalrecht und sind erst noch herauszuarbeiten. Für das Bestehen der Möglichkeit genügt daher zunächst, dass eine erhebliche Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann. Denn ohnehin ist das Vorliegen einer Beeinträchtigung Gegenstand der materiellen Prüfung in der Begründetheit der Klage. Somit dürfen auf der Ebene der Klagebefugnis keine zu strengen Anforderungen an das Vorliegen der Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit gestellt werden. Dass auf eine Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit abgestellt wird, ist Folge des andernfalls bestehenden Widerspruchs. Denn der Gesetzgeber darf nicht die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung bestimmen, die Erhaltungspflicht übertragen und zugleich eine erhebliche Beeinträchtigung durch eine Maßnahme in der Umgebung zulassen. Dieses Merkmal des Abwehranspruchs wird auch im Rahmen der materiellen Voraussetzungen noch eingehend thematisiert. b) Materielle Voraussetzungen des Abwehrrechts Bei der Prüfung der Begründetheit der Klage bedarf es konkreter Voraussetzungen, um eine Verletzung des Abwehrrechts durch den Verwaltungsakt zugunsten der Maßnahme in der Umgebung des Denkmals bzw. durch die Ablehnung oder 510 511

BVerwG, Urteil vom 20. April 1994 – 11 C 17.93, BVerwGE 95, 333/334 f. BVerwG, Urteil vom 22. Februar 1994 – 1 C 24.92, BVerwGE 95, 133/134.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

Unterlassung eines Verwaltungsaktes gegen die nachbarliche Maßnahme zu konstatieren. Im Folgenden werden daher die tatbestandlichen Voraussetzungen des Abwehrrechts erörtert. Hierzu ist insbesondere wieder auf das jeweilige DSchG abzustellen, da sich die Voraussetzungen nicht aus der verfassungsrechtlichen Herleitung des Abwehrrechts ergeben. Dies führt auch das BVerwG aus. Aus dem grundrechtlich gebotenen Mindestmaß an denkmalrechtlichem Nachbarschutz folgt zwar ein Anfechtungsrecht des Erhaltungsverpflichteten. „Aus Art. 14 Abs. 1 GG folgt indes nicht, dass sich aus einem objektiv-rechtlichen Verstoß gegen Landesdenkmalrecht gleichsam automatisch eine Verletzung des subjektiven Rechts eines Denkmaleigentümers ergibt.“512 Dem stimmt auch Gerhard Hornmann zu. „Ob ein Eigentümer einen Abwehranspruch hat und der Umfang desselben ist den Regelungen der Denkmalschutzgesetze zu entnehmen.“513 Folglich bestimmt sich nach den Regelungen des jeweiligen Landesdenkmalschutzgesetzes, ob der Erhaltungsverpflichtete in seinem Abwehrrecht verletzt ist und ihm ein Abwehranspruch zukommt. Zumindest aber wenn die Denkmalwürdigkeit des Denkmals erheblich beeinträchtigt ist, wird der Erhaltungsverpflichtete in seinem subjektiven Recht verletzt sein, da die DSchGe einen entsprechenden Umgebungsschutz vorzusehen haben, um einen effektiven Denkmalschutz zu gewährleisten und eine Entwertung von Erhaltungsinvestitionen zu vermeiden. Dass ein objektiv-rechtlicher Verstoß gegen Landesdenkmalrecht nicht automatisch zu einer Verletzung des subjektiven Rechts führt, gilt aber z. B. für solche Fälle, in denen es für ein Vorhaben einer denkmalrechtlichen Genehmigung bzw. Erlaubnis bedarf, diese aber aufgrund des Landesdenkmalschutzgesetzes ohne Weiteres erteilt werden kann, da es zu keiner oder nur einer geringen Beeinträchtigung kommt. Konkret wird dies im Folgenden an den tatbestandlichen Voraussetzungen des Abwehrrechts des jeweiligen DSchGes behandelt. aa) Inhaber des Anspruchs Zur Beantwortung der Frage, wer sich auf den Abwehranspruch berufen kann, wird auf die obigen Ausführungen zur Inhaberschaft des subjektiven Rechts verwiesen. Da das Abwehrrecht ein verfassungsrechtlich gebotener Ausgleich für die Belastungen der Erhaltungspflicht ist, können sämtliche nach dem jeweiligen DSchG Erhaltungsverpflichteten Inhaber des Anspruchs sein. Hier werden bei der exemplarischen Untersuchung der vier DSchGe im Folgenden erneut nur die nach dem Landesgesetz zur Erhaltungspflicht herangezogenen Personen angegeben.

512 513

1236.

BVerwG, Beschluss vom 16. November 2010 – 4 B 28/10, juris Rn. 3. Hornmann, Drittschützende Wirkung des Denkmalschutzrechts, NVwZ 2011, 1235/

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bb) Abwehrrecht nur für eigenes Denkmal, unabhängig von der Denkmalart Für eine erfolgreiche Anfechtungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO bzw. Verpflichtungsklage gemäß § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO bedarf es einer Verletzung in eigenen Rechten. Das denkmalschutzrechtliche Abwehrrecht des Erhaltungsverpflichteten ist der verfassungsrechtliche Ausgleich für den Eingriff in seinen von Art. 14 GG geschützten Bereich. Da die Erhaltungspflicht aber lediglich für das eigene Denkmal obliegt, kann das Abwehrrecht als dessen Ausgleich auch nur für das eigene Denkmal bestehen. Das subjektive Recht reicht nur so weit, wie auch die Erhaltungspflicht reicht, da nur deren Reichweite von Verfassungs wegen auszugleichen ist. Somit schützt das Abwehrrecht nur das eigene Denkmal. Ein Erhaltungsverpflichteter kann das Recht also nicht geltend machen, wenn ein benachbartes Denkmal beeinträchtigt wird, zu dessen Erhaltung er nicht verpflichtet ist. Auch Daniel Pflüger ist der Ansicht, das Abwehrrecht auf das eigene Denkmal zu beschränken. „Da nur die Eigentumsposition geschützt wird, kann sich der Eigentümer ausschließlich auf Beeinträchtigungen seines Anwesens stützen.“514 Ebenso stellt Gerhard Hornmann auf die Beeinträchtigung des eigenen Anwesens des Erhaltungsverpflichteten zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit der ihm auferlegten Pflicht ab. „Denn für die Begründetheit eines Abwehranspruchs kommt es ausschließlich darauf an, ob in der Nachbarschaft erhebliche Beeinträchtigungen an Kulturdenkmälern oder ihrer Umgebung genehmigt werden, die gerade den schützenswerten denkmalbezogenen Interessenbereich des Denkmaleigentümers berühren.“515 Da die Erhaltungspflicht grundsätzlich unabhängig von der Denkmalart besteht (vgl. Argumentation oben zur Unerheblichkeit der Denkmalart), können auch zur Erhaltung eines Teils einer Gesamtanlage Verpflichtete den Anspruch geltend machen, allerdings beschränkt auf ihr eigenes Denkmal, denn andernfalls läge keine für eine erfolgreiche Klage erforderliche subjektive Rechtsverletzung vor. Wenn die nachbarliche Maßnahme entweder unmittelbar diesen Teil der Gesamtanlage erheblich beeinträchtigt oder die Gesamtanlage insgesamt in ihrer Denkmalwürdigkeit so erheblich beeinträchtigt, dass die Denkmaleigenschaft wegfallen kann, so kann der Erhaltungsverpflichtete des Teils der Gesamtanlage sein subjektives Recht geltend machen. Andernfalls läge erneut der gesetzliche Widerspruch vor, auf der einen Seite die Erhaltungspflicht auferlegt zu bekommen und auf der anderen Seite die Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit des eigenen Denkmals dulden zu müssen.

514

Pflüger, Inhalt und Grenzen des Abwehranspruchs eines Denkmaleigentümers gegen Nachbarbauvorhaben, BauR 2011, 1597/1602 f. 515 Hornmann, Drittschützende Wirkung des Denkmalschutzrechts, NVwZ 2011, 1235/ 1238.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

cc) Erhebliche Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit Für eine Verletzung des Abwehrrechts kommt es auf das jeweilige Landesdenkmalschutzgesetz an. Die Verletzung wird aber in der Regel bei einer erheblichen Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit vorliegen. Ausgangspunkt der Begründung dieser Voraussetzung ist die nachbarliche Maßnahme. Handelt es sich um eine denkmalrechtlich genehmigungsfreie Maßnahme, scheidet grundsätzlich eine Verletzung des Abwehrrechts aus. Denn wenn das DSchG seinen Schutzbereich durch eine bestimmte Maßnahme nicht als betroffen ansieht, kann auch nicht das Abwehrrecht betroffen sein. Stellt das Vorhaben eine genehmigungspflichtige Maßnahme dar, ist zumindest eine Verletzung des subjektiven Rechts denkbar. Im Falle einer Genehmigungspflicht ist dann die Genehmigungsmöglichkeit des Vorhabens Anknüpfungspunkt. Wie im Folgenden für das jeweilige DSchG gezeigt, ist der Denkmalschutzbehörde die Aufgabe des Denkmalschutzes übertragen. Nur wenn das Vorhaben denkmalrechtlich vonseiten der Denkmalschutzbehörde nicht zu genehmigen ist, kann sich der Erhaltungspflichtige erfolgreich gegen das Vorhaben wenden. Ist das Vorhaben hingegen denkmalrechtlich genehmigungsfähig, kann das Abwehrrecht nicht zu einer Untersagung des Vorhabens führen. Ansonsten würde das subjektive Recht weiter reichen als die Befugnis der Denkmalschutzbehörde zur denkmalrechtlichen Genehmigung bzw. Untersagung des Vorhabens. Daniel Pflüger sieht ebenso die Eingriffsrechte der Denkmalschutzbehörde in Bezug auf die Genehmigung der Maßnahme als ausschlaggebend an. „Für die Bejahung des Abwehranspruchs muss mindestens verlangt werden, dass die Denkmalschutzbehörde berechtigt sein muss, die erforderliche denkmalschutzrechtliche Genehmigung des Bauvorhabens zu versagen. Wenn bereits die Behörde, die zur Wahrung der Kulturdenkmäler berufen ist, im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens ein Bauvorhaben aufgrund der landesrechtlichen Regelungen in der Umgebung eines Denkmals zulassen kann, steht dem Eigentümer des Denkmals kein weitergehendes Abwehrrecht zu.“516 Maßgeblich ist somit, ob das nachbarliche Vorhaben genehmigungsfähig ist. Dazu ist auf das DSchG des jeweiligen Landes abzustellen, was in der sich anschließenden Prüfung exemplarisch getan wird. Nach einigen DSchGen ist die Erteilung der denkmalrechtlichen Genehmigung zugunsten der nachbarlichen Maßnahme ausgeschlossen, wenn das Vorhaben eine erhebliche Beeinträchtigung des Denkmalwerts mit sich bringt. Andere DSchGe machen die Erteilung vom Entgegenstehen von Belangen des Denkmalschutzes abhängig, die auch auf den Maßstab der Beeinträchtigung abzielen. Demnach ist grundsätzlich eine erhebliche Beeinträchtigung Voraussetzung für eine Verletzung des Abwehrrechts und damit eine erfolgreiche klageweise Geltendmachung. Wann 516 Pflüger, Inhalt und Grenzen des Abwehranspruchs eines Denkmaleigentümers gegen Nachbarbauvorhaben, BauR 2011, 1597/1602.

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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eine erhebliche Beeinträchtigung vorliegt, wird im Folgenden anhand des jeweiligen DSchGes ausgeführt. Das BVerwG stellt in seinem Urteil vom 21. April 2009 ebenfalls zur Eröffnung des Abwehrrechts auf eine erhebliche Beeinträchtigung ab, allerdings ohne dies näher zu begründen.517 Gerhard Hornmann erachtet allerdings ebenfalls eine erhebliche Beeinträchtigung als erforderlich, um damit unbedeutende Veränderungen außen vor und die grundsätzliche Aufgabe des Denkmalschutzes bei der Denkmalbehörde zu lassen.518 Grundsätzlich wird der Erhaltungsverpflichtete in seinem subjektiven Recht verletzt sein, wenn die Denkmalwürdigkeit des Denkmals erheblich beeinträchtigt ist, da die DSchGe einen entsprechenden Umgebungsschutz vorzusehen haben, um einen effektiven Denkmalschutz zu gewährleisten und eine Entwertung von Erhaltungsinvestitionen zu vermeiden. Zur Bewertung der Beeinträchtigung und der Frage, ob diese erheblich ist, wird wie bei der Unterschutzstellung als deren Kehrseite auf die Ansicht eines Sachverständigen abgestellt. Insofern kann auf die obigen Ausführungen zur Bewertung der Denkmalwürdigkeit verwiesen werden. Auch Gerhard Hornmann hält für eine Beurteilung der erheblichen Beeinträchtigung Fachwissen für erforderlich und will sachverständige Kreise mit entsprechendem Wissens- und Erkenntnisstand heranziehen.519 dd) Erhaltungsinvestitionen Fraglich ist, ob eine weitere Voraussetzung für die erfolgreiche Geltendmachung des Abwehrrechts bereits vorgenommene Erhaltungsinvestitionen in das eigene Denkmal sind. Diese Erhaltungsinvestitionen sind Folge der gesetzlich auferlegten Erhaltungspflicht, die es aufgrund der bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben auszugleichen gilt. In der Rechtsprechung ist die Frage nach der Erforderlichkeit von Erhaltungsinvestitionen als Voraussetzung für den Abwehranspruch unterschiedlich entschieden worden. Nach Ansicht des BayVGH in seinem Beschluss vom 27. März 1992 – 26 CS 91.3589 wäre es „schwer verständlich, wenn der Eigentümer eines Baudenkmals, dem durch Gesetz besondere Erhaltungspflichten auferlegt sind (Art. 4 DSchG), auch solche Veränderungen in der Umgebung dieses Baudenkmals hinzunehmen

517

15). 518

1237. 519

1237.

BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347/353 f. (Rn. 14 und Hornmann, Drittschützende Wirkung des Denkmalschutzrechts, NVwZ 2011, 1235/ Hornmann, Drittschützende Wirkung des Denkmalschutzrechts, NVwZ 2011, 1235/

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

hätte, die seine Erhaltungsinvestitionen entwerten“.520 Man kann in diesen Satz zumindest hineinlesen, dass der BayVGH für den Abwehranspruch auf vorgenommene Erhaltungsinvestitionen abstellt. Das Abwehrrecht besteht danach nur dann, wenn eine Entwertung der Investitionen durch die Veränderungen in der Umgebung droht. Das VG Frankfurt a. M. und der Hessische VGH sowie das sich anschließende OVG Berlin-Brandenburg erachten hingegen Erhaltungsinvestitionen in das Denkmal nicht als tatbestandliche Voraussetzung für den Abwehranspruch. So gewährt das VG Frankfurt a. M. in seinem Urteil vom 25. August 2009 – 8 K 2609/08.F(V) das Abwehrrecht „ungeachtet der Frage, ob der Eigentümer oder Besitzer des Kulturdenkmals Erhaltungsinvestitionen getroffen hat, denn Schutzzweck des DSchG [sic] ist, wie insbesondere § 1 Abs. 1 DSchG zeigt, das Kulturdenkmal und nicht die Investition in dasselbe. Ansonsten müsste der Schutz des DSchGes für ohne Erhaltungsinvestitionen erhaltene Kulturdenkmäler sich von dem Schutz für Kulturdenkmäler, in die Erhaltungsinvestitionen getätigt wurden, unterscheiden. Diese Unterscheidung trifft das DSchG jedoch gerade nicht.“521 Nach Ansicht des Hessischen VGH ist es unerheblich, „ob und inwieweit der klagende Nachbar als Denkmaleigentümer oder seine Rechtsvorgänger bereits Erhaltungsinvestitionen an ihrem Gebäude vorgenommen haben. Soweit der Bayerische Verwaltungsgerichtshof diesem Gesichtspunkt in seinem Beschluss vom 27. März 1992 (- 26 CS 91.3589 -) noch besondere Bedeutung beigemessen hatte, ist dem entgegenzuhalten, dass die Abhängigkeit des Nachbarschutzes im Denkmalschutz von eigenen Erhaltungsinvestitionen das denkmalschutzrechtliche Gebot der Rücksichtnahme in seiner Wirkungskraft und Reichweite Zufällen aussetzen würde. Der Rechtsverkehr würde zudem mit der Unsicherheit belastet, in welchem Umfang gegebenenfalls Erhaltungsinvestitionen für ein subjektives nachbarliches Abwehrrecht erforderlich sind, ob sie eine bestimmte absolute Höhe oder einen bestimmten Anteil vom Marktwert des eigenen Denkmals erreichen müssen. Das Denkmalschutzrecht liefe Gefahr, mit wenig zweckdienlichen Bewertungsfragen belastet zu werden. Demgegenüber ist festzuhalten, dass Schutzobjekt des Nachbarn sein Denkmal ist, nicht seine Erhaltungsinvestitionen. Das Gebot der Rücksichtnahme kann als nachbarschützend aufgerufen werden, wenn das eigene Denkmal entwertet zu werden droht, nicht dagegen bestimmte Investitionen als solche.“522 Dieser Auffassung ist auch das OVG Berlin-Brandenburg, das sich dem Hessischen VGH anschließt. „Darauf, ob und inwieweit die Antragstellerin Erhaltungsinvestitionen an ihrem Gebäude vorgenommen hat, ob und inwieweit sie etwa bei der Renovierung der eigenen Fassade gespart hat, kommt es entgegen der Auffassung des Beigeladenen nicht an (vgl. VGH Kassel, Urteil vom 9. März 2010 – 3 A 160.10 –, 520 521 522

BayVGH, Beschluss vom 27. März 1992 – 26 CS 91.3589, n. v. VG Frankfurt a. M., Urteil vom 25. August 2009 – 8 K 2609/08.F(V), juris Rn. 47. HessVGH, Urteil vom 9. März 2010 – 3 A 160/10, juris Rn. 64.

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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juris). Entscheidend ist allein, dass die Antragstellerin Bindungen des Denkmalschutzrechts unterliegt und deshalb – hier gegebene – erhebliche Beeinträchtigungen der Denkmalwürdigkeit ihres Eigentums abwehren kann.“523 In der Literatur finden sich ebenfalls differente Meinungen zur Frage des Erfordernisses von Erhaltungsinvestitionen. Bereits vor der Entscheidung des BVerwGs vom 21. April 2009 hielt es Jörg Spennemann für fraglich, ob für das Bestehen des Abwehrrechts Erhaltungsinvestitionen erforderlich sind.524 Der Autor befürwortet ein Abwehrrecht, zum einen, wenn Erhaltungsinvestitionen getätigt worden sind, zum anderen aber auch, wenn der Denkmaleigentümer noch keine Erhaltungsinvestitionen getätigt hat, doch der Verlust der Denkmaleigenschaft mit der Verwirklichung des nachbarlichen Bauvorhabens einhergeht.525 Gerhard Hornmann vertritt in dem Aufsatz „Drittschützende Wirkung des Denkmalschutzrechts“ die Rechtsansichten des VGs Frankfurt a. M. und des Hessischen VGHs.526 Dirk Baumgart ist gleichfalls der Meinung, dass das Abwehrrecht nicht von Erhaltungsinvestitionen abhängig gemacht werden darf. „Es mutet schon recht eigenwillig an, wenn für die Annahme eines subjektiv-öffentlichen Rechts auf den Umstand abgestellt wird, ob der betroffene Eigentümer denkmalspezifische Mehraufwendungen in Erfüllung seiner gesetzlichen Erhaltungspflicht geleistet hat oder nicht, so dass dann ggf. deren ,Entwertung‘ zu befürchten ist.“527 Daniel Pflüger ist in dem Aufsatz „Inhalt und Grenzen des Abwehranspruchs eines Denkmaleigentümers gegen Nachbarbauvorhaben“ der gegensätzlichen Auffassung und sieht bereits vorgenommene Erhaltungsinvestitionen als Voraussetzung für den Abwehranspruch an.528 Pflüger hält der Ansicht des Hessischen VGHs entgegen, dass schwierige Bewertungsfragen selten sein dürften. Er geht davon aus, dass aufgrund der Strenge der Denkmalschutzbehörden die Fälle der erheblichen Beeinträchtigung eines Denkmals Ausnahmen sind, in denen „es dem Anspruchsteller, den Denkmalschutzbehörden und den Gerichten durchaus zumutbar [ist], sich der Bewertungsfragen anzunehmen“529. Pflüger stellt das Wechselspiel von Erhaltungspflicht und Abwehrrecht sowie Beeinträchtigung des Denkmals in den Mittelpunkt: Je stärker das Denkmal beeinträchtigt wird, desto geringer werden seiner Meinung nach die Erhaltungspflichten, die sich somit bis auf Null reduzieren 523 524 525 526

1238.

OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. Mai 2012 – OVG 2 S 13.12, juris Rn. 25. Spennemann, Kein Anspruch auf Denkmalschutz?, BauR 2003, 1655/1662. Spennemann, Kein Anspruch auf Denkmalschutz?, BauR 2003, 1655/1662. Hornmann, Drittschützende Wirkung des Denkmalschutzrechts, NVwZ 2011, 1235/

527 Baumgart, Das Niedersächsische Denkmalschutzgesetz im Lichte der Eigentumsgarantie, S. 214. 528 Pflüger, Inhalt und Grenzen des Abwehranspruchs eines Denkmaleigentümers gegen Nachbarbauvorhaben, BauR 2011, 1597/1603. 529 Pflüger, Inhalt und Grenzen des Abwehranspruchs eines Denkmaleigentümers gegen Nachbarbauvorhaben, BauR 2011, 1597/1603.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

könnten, und der Wegfall der Denkmalwürdigkeit wäre die Konsequenz. Diese sich wechselseitig bedingende Entwicklung bis zum Fortfall der Erhaltungspflicht stellt Pflüger als positiv für den Denkmaleigentümer dar, der von der Erhaltungspflicht nur dann belastet sei, wenn bereits Investitionen in das Denkmal getätigt worden sind. „Insofern ist durchaus entscheidend, ob der Eigentümer in der Vergangenheit Erhaltensinvestitionen gemacht hat. Denn nur dann ist ihm nicht zumutbar, Beeinträchtigungen seines Denkmals hinzunehmen. Der Eigentümer ist – dies sei erneut betont – nicht Hüter des Denkmals, sondern lediglich Inhaber einer eigentumsrechtlichen Abwehrposition, die einen Ausgleich für die bereits entstandenen denkmalschutzrechtlichen Belastungen darstellt.“530 Zur Klärung der Bewertungsfrage verlangt Pflüger eine Güterabwägung der Interessen des Denkmaleigentümers und des nachbarlichen Vorhabenträgers. Auch Jan Nikolaus Viebrock ist der Auffassung, dass tatsächliche Erhaltungsinvestitionen aufgrund des Denkmalschutzes für eine erfolgreiche Geltendmachung des Abwehrrechts erforderlich sind.531 Hier wird hingegen die Meinung vertreten, dass Erhaltungsinvestitionen keinen Ausschlag für das Bestehen des Abwehrrechts geben. Das Abwehrrecht muss unabhängig von Investitionen in das Denkmal gewährt werden, da es die von den DSchGen auferlegte Erhaltungspflicht ausgleicht und diese ihrerseits unabhängig von Investitionen in das Denkmal besteht. Zwar sind Erhaltungsinvestitionen Folgen der Erhaltungspflicht, deren Entwertung es durch das Abwehrrecht zu vermeiden gilt. Vorrangig soll das Abwehrrecht jedoch ein widersprüchliches Verhalten des Gesetzgebers ausschließen. Denn der Gesetzgeber darf die Eigentumsgarantie nicht dadurch beschränken, dass er auf der einen Seite das Eigentum als Denkmal unter Schutz stellt sowie die Erhaltungspflicht oktruiert und auf der anderen Seite die Duldung von erheblichen Beeinträchtigungen des Denkmals verlangt. Zudem hat das BVerwG festgestellt, dass der Denkmalschutz Substanz- und Umgebungsschutz braucht.532 Wenn für die Erhaltung des Denkmals aber noch keine Investitionen erforderlich und damit kein Substanzschutz nötig waren, kann zumindest der Umgebungsschutz erforderlich sein. Somit muss unabhängig von Erhaltungsinvestitionen das Abwehrrecht bestehen, um sich gegen Vorhaben in der Umgebung wenden und den Umgebungsschutz verfolgen zu können. Nur dann ist auch ein effektiver Denkmalschutz gewährleistet. Ohnehin wäre fraglich, warum der nachbarliche Vorhabenträger von noch nicht getätigten Erhaltungsinvestitionen des Erhaltungsverpflichteten dahingehend pro530

Pflüger, Inhalt und Grenzen des Abwehranspruchs eines Denkmaleigentümers gegen Nachbarbauvorhaben, BauR 2011, 1597/1603. 531 Viebrock, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel E Rn. 230. 532 BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347/353 (Rn. 14).

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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fitieren sollte, dass eine Überprüfung der Auswirkungen und der Rechtmäßigkeit seines Vorhabens auf das konkrete Denkmal ausgeschlossen ist. Zieht man eine Parallele zu einem „normalen“ Eigentümer eines Hauses, das nicht denkmalgeschützt ist, so ist festzuhalten, dass gesetzlich keine laufende Erhaltungspflicht besteht. Die Ordnungsbehörde kann erst zur Gefahrenabwehr entsprechende Maßnahmen verlangen. Aber auch in einem solchen Fall sind die vorzunehmenden Erhaltungsmaßnahmen unabhängig von bestehenden baurechtlichen Nachbarrechten. Im einfachen Baurecht haben nicht getätigte Erhaltungsinvestitionen ebenfalls keine Auswirkungen auf Abwehrrechte gegen nachbarliche Vorhaben. Es gibt keinen Grund, warum im Denkmalschutzrecht Investitionen in das Denkmal erforderlich sein sollten, um das Abwehrrecht geltend machen zu können. Rein praktisch betrachtet zöge das Erfordernis von Erhaltungsinvestitionen eine weitere Bewertungsfrage nach sich. Würde man den Anspruch von bereits erfolgten Erhaltungsinvestitionen abhängig machen, stellte sich die Frage nach der nötigen Höhe der Investition (wie bereits vom Hessischen VGH533 erkannt), um den Anspruch geltend machen zu können. Ab welcher Grenze wäre aber ausreichend in das Denkmal investiert worden, um eine Entwertung anzunehmen? Soll eine Erhaltungsinvestition von einem Cent ausreichen? Immerhin stellt auch dies eine Investition dar, die entwertet werden kann. Oder ist in einem solchen Fall von einer Geringwertigkeit und deren Unbeachtlichkeit auszugehen, sodass größere Erhaltungsinvestitionen, vielleicht prozentual zum Denkmalwert berechnet,534 erforderlich sind? Dies sind Unwägbarkeiten, die es von vornherein auszuschließen gilt, was mit einem praktischen Beispiel durch verfassungsrechtliche Vorgaben belegt werden kann. Denn aufgrund des Gleichbehandlungsgebots gemäß Art. 3 GG, welches das BVerfG als für das Denkmalrecht mitbestimmend erachtet,535 dürfen Erhaltungsinvestitionen keine Voraussetzung für das Abwehrrecht sein. So trifft auch den Neuerwerber eines Denkmals die denkmalschutzrechtliche Erhaltungspflicht, die es, vom Grundgesetz geboten, durch das Abwehrrecht auszugleichen gilt. Ein Neuerwerber eines Denkmals hat unmittelbar aber keine Erhaltungsinvestitionen in das Denkmal getätigt. Verlangte man nun solche Investitionen als Voraussetzung für das Abwehrrecht, wäre ihm dieses verwehrt, er hätte das nachbarliche Vorhaben mit den einhergehenden Beeinträchtigungen seines Denkmals zu dulden. Mittelbar hat der Neuerwerber aber die Erhaltungsinvestitionen des Voreigentümers durch die Zahlung eines höheren Kaufpreises für das Denkmal übernommen. Dennoch bliebe ihm das Abwehrrecht versagt, machte man es von Erhaltungsinvestitionen des Einzelnen abhängig. Hingegen könnte sich ein Denkmaleigentümer, der bereits Investitionen getätigt hat und dem die identische Erhaltungspflicht auferlegt ist, auf das Abwehrrecht berufen. Beide Denkmaleigentümer haben besondere finanzielle Inves533

HessVGH, Urteil vom 9. März 2010 – 3 A 160/10, juris Rn. 64. Vgl. Hornmann, Drittschützende Wirkung des Denkmalschutzrechts, NVwZ 2011, 1235/1238. 535 BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 – 1 BvL 7/91, BVerfGE 100, 226/240 f. 534

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

titionen getätigt, der eine unmittelbar Aufwendungen auf das Denkmal, der andere mittelbar durch den höheren Kaufpreis. Nach der abzulehnenden Ansicht soll aber nur dem einen das Abwehrrecht zukommen, obwohl beide die auszugleichende Erhaltungspflicht trifft. Dies stellte eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG dar. Somit dürfen Erhaltungsinvestitionen keine Voraussetzung für das Abwehrrecht sein. Im Ergebnis wird folglich der Ansicht Daniel Pflügers widersprochen. Zunächst ist der Mutmaßung entgegenzutreten, es gäbe nur wenige Fälle, in denen es bei der materiellen Prüfung über das Tatbestandsmerkmal der erheblichen Beeinträchtigung hinausgeht. Weiterhin ist die Annahme eines schließlichen Wegfalls der Erhaltungspflicht bei zunehmender Beeinträchtigung des Denkmals verfehlt. Es kann nicht im Interesse des Denkmalschutzes sein, dass sich die Beeinträchtigungen des Denkmals summieren und damit zum Fortfall der Denkmaleigenschaft führen. Zudem hätten dann die Denkmalschutzbehörden der Aufgabe der DSchGe, dem Schutz und der Pflege der Denkmale nachzukommen, nicht Genüge getan. Darüber hinaus ist der Fortfall der Denkmaleigenschaft nur in Extremfällen anzunehmen, sodass die Erhaltungspflicht auch bei mehreren Beeinträchtigungen weiterhin besteht. Folglich trifft die Schlussfolgerung von Pflüger nicht zu, dass in diesem Fall die Belastungen durch die DSchGe weniger werden und schließlich ganz fortfallen. Schließlich muss der Denkmalschutz nicht nur im öffentlichen Interesse bestehen, wie bereits ausgeführt. Es sind somit auch Erhaltungsverpflichtete vorstellbar, die im Interesse des Denkmalschutzes aus eigenem Antrieb handeln, sodass ihnen weder am Fortfall der Denkmaleigenschaft noch an Beeinträchtigungen ihres Denkmals gelegen ist. Die Darstellung von Pflüger verabsäumt, dies zu berücksichtigen und kommt folglich zum falschen Ergebnis. ee) Denkmalgerechtes Verhalten Fraglich ist zudem, ob der Abwehranspruch von einem denkmalgerechten Verhalten des Erhaltungsverpflichteten abhängt. Nach einer Meinung ist der Anspruch ausgeschlossen, wenn sich derjenige, der sich auf den Denkmalschutz beruft, selbst in der Vergangenheit nicht denkmalgerecht verhalten hat, indem er erforderliche Erhaltungsmaßnahmen unterlassen oder nachteilige bauliche Veränderungen vorgenommen hat. Diese Sichtweise ist sowohl in der nachfolgend zitierten Rechtsprechung des Hessischen VGHs als auch in der Literatur vertreten worden. „Allerdings kann die Frage baulicher Investitionen des klagenden Nachbarn dann eine Rolle spielen, wenn er erforderliche Erhaltungsmaßnahmen etwa nicht durchführt und sein Kulturdenkmal dadurch gefährdet oder wenn er bauliche Veränderungen daran vornimmt, die das Kulturdenkmal oder die Gesamtanlage beeinträchtigen, wenn der klagende Nachbar oder seine Rechtsvorgänger also selbst Verursacher von Vorbelastungen sind. Mithin kommt es zwar nicht auf positive

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denkmalbezogene Erhaltungsinvestitionen an, bei Verschlechterung des Denkmalwerts durch Selbstbeeinträchtigung kann dies aber anders sein.“536 Dieser Ansicht schließt sich auch Daniel Pflüger an. „Derjenige, der seinen denkmalschutzrechtlichen Verpflichtungen nicht nachgekommen ist, hat auch keine damit korrespondierenden Eigentumsbeeinträchtigungen erlitten. Ein Ausgleich ist dann nicht erforderlich.“537 Gerhard Hornmann kritisiert diese Auffassung und wendet sich gegen den Anspruchsausschluss im Falle von unterlassenen Erhaltungsmaßnahmen und/oder baulichen Veränderungen. „Sie verkennt, dass das Kulturdenkmal trotz dieser baulichen Veränderungen Kulturdenkmal i. S. des § 2 HessDenkmSchG und damit Schutzobjekt i. S. § 1 I HessDenkmSchG bleibt. Selbst ein schlechter Erhaltungszustand lässt die Kulturdenkmaleigenschaft nicht entfallen, und nur eine exorbitante Zerstörung kann ausnahmsweise dazu führen, dass die Kulturdenkmaleigenschaft schlechterdings nicht mehr angenommen wird. Die gegenteilige Auffassung lässt zudem außer Acht, dass der Eigentümer dieses Kulturdenkmals den vorstehend dargestellten umfänglichen Pflichten aus dem hessischen Denkmalschutzgesetz, insbesondere der Erhaltungspflicht, unterworfen bleibt. Sie verkennt schließlich, dass das Abwehrrecht der Unterbindung von Beeinträchtigungen all dessen dient, was der Grund der Unterschutzstellung ist. Endlich liefert sie keine Erklärung dafür, dass eine eventuell unterbliebene Anordnung der Denkmalschutzbehörde nach § 11 I HessDenkmSchG zur Rückgängigmachung der baulichen Veränderung dem Nachbarn zugute kommen können soll. Eine solche ist dem hessischen Denkmalschutzgesetz nicht zu entnehmen. Gleiches gilt für unterbliebene Erhaltungsmaßnahmen nach § 11 I HessDenkmSchG. Diese hätte dann die Denkmalschutzbehörde nach § 12 I HessDenkmSchG zu verlangen unterlassen; zudem bleibt der Eigentümer des Kulturdenkmals einem entsprechenden Verlangen ausgesetzt.“538 Der Ansicht von Hornmann ist zu zustimmen und der Auffassung von Hessischem VGH und Pflüger entgegenzutreten. Unterlassene Erhaltungsmaßnahmen ändern grundsätzlich nichts am Denkmalstatus. Der Wegfall der Denkmaleigenschaft ist eher eine Ausnahmesituation, da auch ein schlechter Erhaltungszustand nichts an der Denkmalwürdigkeit ändert.539 Gleiches gilt für Veränderungen des Denkmals, die das Denkmal beeinträchtigen.540 Es handelt sich weiterhin um ein schützenswertes Denkmal. Damit geht auch wei536

HessVGH, Urteil vom 9. März 2010 – 3 A 160/10, juris Rn. 65. Pflüger, Inhalt und Grenzen des Abwehranspruchs eines Denkmaleigentümers gegen Nachbarbauvorhaben, BauR 2011, 1597/1604. 538 Hornmann, Drittschützende Wirkung des Denkmalschutzrechts, NVwZ 2011, 1235/ 1238. 539 Viebrock, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel C Rn. 27. 540 Viebrock, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 3. Auflage, Kapitel C Rn. 29. 537

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terhin die auferlegte Erhaltungspflicht einher, die es durch die Gewährung des Abwehrrechts auszugleichen gilt. Sofern der Hessische VGH und entsprechend Pflüger dem Erhaltungsverpflichteten das Abwehrrecht bei unterlassenen Erhaltungsmaßnahmen oder beeinträchtigenden baulichen Maßnahmen versagen wollen, knüpfen sie unterschwellig an eine Verwirkung des Abwehrrechts an. Wer sich nicht denkmalgerecht verhält, dem soll das Denkmalrecht bzw. das in diesem Zusammenhang verfassungsrechtlich gebotene Abwehrrecht auch nicht zur Seite stehen. Hornmann erkennt jedoch richtig, dass die Denkmalschutzbehörde den Erhaltungsverpflichteten zur Vornahme von Erhaltungsmaßnahmen verpflichten und ggf. sogar Zwangsmaßnahmen ergreifen kann, um dem Schutz des Denkmals nachzukommen und Genüge zu tun wie im Folgenden anhand des jeweiligen DSchGes gezeigt wird. Unterlässt die Denkmalschutzbehörde dies in den erforderlichen Fällen jedoch, unerheblich aus welchem Grund, kann es nicht im Interesse der Denkmalpflege als Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang sein, eine Rechtmäßigkeitsprüfung des nachbarlichen Vorhabens durch das Abwehrrecht aufgrund dieses Unterlassens ablehnen und damit eine mögliche weitere Beeinträchtigung des Denkmals hinnehmen zu müssen. Zumal die Denkmalschutzbehörde dem Erhaltungsverpflichteten auch zukünftig noch entsprechende Maßnahmen auferlegen kann und in deren Folge wiederum eine Eigentumsbeeinträchtigung des Denkmals vorläge, um an die Argumentation von Pflüger anzuknüpfen. Doch wie soll ein Ausgleich erfolgen, wenn das Vorhaben in der Umgebung bereits verwirklicht und das Denkmal erheblich beeinträchtigt ist? Dieser Rechtsunsicherheit ist von vornherein Einhalt zu gebieten, indem unterlassene Erhaltungsmaßnahmen und bauliche Veränderungen des Denkmals keine Relevanz für den Abwehranspruch haben. In Bezug auf bauliche Veränderungen des Denkmals ist festzuhalten, dass diese in der Regel denkmalrechtlich genehmigungspflichtig sind. Ist dies nicht der Fall, scheidet ohnehin eine Beeinträchtigung des Denkmals aus, was zu keinem Ausschluss des Abwehrrechts führen darf. Besteht hingegen ein Genehmigungserfordernis der baulichen Veränderungen, sind diese nur zulässig, wenn eine Genehmigung erteilt wird. Erfolgt die bauliche Maßnahme ohne Genehmigung, kann die Denkmalschutzbehörde die Rückgängigmachung verlangen, was im Folgenden an den entsprechenden landesrechtlichen Regelungen aufgezeigt wird. Dadurch tragen die DSchGe dafür Sorge, dass sich der Erhaltungsverpflichtete denkmalgerecht verhält und seiner Erhaltungspflicht nachkommt. Dieses Erfordernis kann sich jedoch nicht auf das Abwehrrecht auswirken, da sich ohne dieses die Beeinträchtigung des Denkmals noch mehr verstärken könnte. Und ebenso wie bei den Erhaltungsinvestitionen stellt sich die Frage, warum ausgebliebenes denkmalgerechtes Verhalten dem Vorhabenträger in der Umgebung zugute kommen und damit eine Überprüfung der möglichen noch weitergehenden Verschlechterung der Denkmalsituation ausgeschlossen sein soll. Dies kann weder

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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im Sinne des Ausgleichs der kollidierenden Eigentumsgrundrechte noch des Denkmalschutzes sein. Mithin kann das denkmalgerechte Verhalten des Erhaltungsverpflichteten kein Kriterium für das Bestehen des Abwehrrechts sein. ff) Ausschluss des Rechts Selbst bei Vorliegen der hier für erforderlich befundenen Tatbestandsmerkmale kann der Abwehranspruch des Erhaltungsverpflichteten ausgeschlossen sein. Dabei handelt es sich jedoch um Ausnahmefälle. In diesen hat das Vorhaben in der Umgebung gegenüber dem Denkmal Priorität. Dies ist ein Ausfluss der Eigentumsgarantie. Denn nicht nur dem Erhaltungsverpflichteten steht Art. 14 GG zur Seite, sondern auch dem benachbarten Vorhabenträger. Somit kollidieren die Grundrechte miteinander und sind im Wege der praktischen Konkordanz in Einklang zu bringen. Im Rahmen der Rechtfertigung von Eingriffen in die Eigentumsfreiheit sind das Interesse des Erhaltungsverpflichteten, das öffentliche Interesse und das Interesse des nachbarlichen Vorhabenträgers miteinander abzuwägen. Grundsätzlich überwiegt das Interesse des Denkmaleigentümers aufgrund des Denkmalschutzes, wie oben bereits geprüft. Hingegen sind Ausnahmefälle zumindest denkbar. Zwar ist der Denkmalschutz eine Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang,541 der prinzipiell Vorrang einzuräumen ist. Allerdings ist es nicht ausgeschlossen, dass die außerordentliche Bedeutung eines Vorhabens gegenüber dem Denkmalschutz überwiegt und in diesem Fall der Denkmalschutz sowie folglich auch das Abwehrrecht zurückstehen müssen. Dafür ist jedoch ein besonderes überwiegendes privates oder öffentliches Interesse an der Vollziehung des Vorhabens erforderlich. c) Berlin aa) Bestehen des subjektiven Rechts (1) Originäres subjektives Abwehrrecht aus DSchG Unabhängig davon, dass bereits ein denkmalrechtliches Abwehrrecht aufgrund des Verfassungsrechts zum Ausgleich der Erhaltungspflicht besteht, wird im Folgenden untersucht, ob sich ein eigenständiges Abwehrrecht aus dem DSchG Bln ergibt. Da dem DSchG Bln kein solches Recht ausdrücklich zu entnehmen ist, bedarf es einer Auslegung. Wie bereits den grundsätzlichen Ausführungen zu den Auslegungsregeln zu entnehmen ist, werden dazu Wortlaut, Historie, Systematik sowie Sinn und Zweck des Gesetzes untersucht. Hierdurch soll festgestellt werden, ob sich unmittelbar aus dem Gesetz ein subjektives Recht zur Abwehr von Beeinträchtigungen eines Denkmals durch Vorhaben in der Umgebung des Denkmals ergibt. 541 BVerfG, Beschluss vom 14. April 2010 – 1 BvR 2140/08, NVwZ 2010, 957; BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 – 1 BvL 7/91, BVerfGE 100, 226/242.

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Zunächst wird der Wortlaut des DSchGes Bln untersucht. Stellt man als Erstes darauf ab, wer originär für den Denkmalschutz zuständig ist, obliegt der Schutz der Denkmale gemäß § 6 Abs. 1 DSchG Bln den Denkmalschutzbehörden als Sonderordnungsbehörden. Der Regelung ist somit nicht bereits zu entnehmen, dass der Denkmalschutz auch von Denkmalinhabern, von Erhaltungsverpflichteten oder bloß Denkmalinteressierten wahrgenommen wird bzw. werden kann. Da der bereits verfassungsrechtlich gebotene Ausgleich der Erhaltungspflicht geschuldet ist, muss auch bei der Untersuchung eines originären Abwehrrechts des Landesdenkmalschutzgesetzes die gesetzliche Pflicht zur Erhaltung des Denkmals betrachtet werden. Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 DSchG Bln ist der Verfügungsberechtigte verpflichtet, ein Denkmal im Rahmen des Zumutbaren instand zu halten und instand zu setzen, es sachgemäß zu behandeln und vor Gefährdungen zu schützen. Das DSchG Bln sieht somit auch eine Pflicht des Verfügungsberechtigten vor, den Schutz des Denkmals vor Gefährdungen zu gewährleisten. Wie weit diese Pflicht reicht, ist dem Wortlaut nicht zu entnehmen. Denkbar ist zumindest, dass davon auch Gefährdungen des Denkmals durch Maßnahmen in dessen Umgebung erfasst sind. Ob dies jedoch wiederum zur Folge hat, dass der Verfügungsberechtigte Inhaber eines Abwehrrechts ist, um sich gegen das Vorhaben in der Umgebung wenden zu können, oder ob er lediglich eine Mitteilung an die Denkmalschutzbehörde zu machen hat, ist offen. Für die Frage nach einem Abwehrrecht gegen Vorhaben in der Umgebung ist insbesondere § 10 DSchG Bln entscheidend, der namentlich den „Schutz der unmittelbaren Umgebung“ verfolgt. Gemäß § 10 Abs. 1 DSchG Bln darf die unmittelbare Umgebung eines Denkmals, soweit sie für dessen Erscheinungsbild von prägender Bedeutung ist, durch die Errichtung oder Änderung baulicher Anlagen, durch die Gestaltung der unbebauten öffentlichen und privaten Flächen oder in anderer Weise nicht so verändert werden, dass die Eigenart und das Erscheinungsbild des Denkmals wesentlich beeinträchtigt werden. Was unter dem Begriff der unmittelbaren Umgebung eines Denkmals zu verstehen ist, klärt das Gesetz selbst durch § 10 Abs. 2 DSchG Bln. Danach ist die unmittelbare Umgebung eines Denkmals der Bereich, innerhalb dessen sich die bauliche oder sonstige Nutzung von Grundstücken oder von öffentlichen Flächen auf das Denkmal prägend auswirkt. Das Gesetz zieht damit keinen konkreten Umkreis mit bestimmten Entfernungsangaben um das Denkmal und umfasst auch nicht nur unmittelbar angrenzende Grundstücke, sondern stellt auf die prägende Auswirkung des Vorhabens in der Umgebung auf das Denkmal ab. Liegt eine solche Auswirkung vor, befindet sich das Vorhaben in der unmittelbaren Umgebung. Diese unmittelbare Umgebung darf nach § 10 Abs. 1 DSchG Bln nicht so verändert werden, dass die Veränderung zu einer wesentlichen Beeinträchtigung der Eigenart und des Erscheinungsbilds des Denkmals führt. Die Norm beinhaltet damit vorrangig ein Verbot, dass sich an Vorhabenträger in der unmittelbaren Umgebung eines Denkmals richtet. Dem Wortlaut dieser Regelung ist jedoch nicht zu entnehmen, dass der Inhaber eines Denkmals oder ein Erhaltungsverpflichteter den Schutz der unmittelbaren Umgebung beanspruchen und verfolgen

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darf. Dem Wortlaut nach enthält die Norm damit weder ein ausdrückliches Abwehrrecht noch ist dem Titel „Schutz der unmittelbaren Umgebung“ ein solches Abwehrrecht zu entnehmen. Einhergehend mit dem Schutz der unmittelbaren Umgebung bestimmt § 11 Abs. 2 DSchG Bln ein Genehmigungserfordernis. Einer Genehmigung bedarf danach ferner die Veränderung der unmittelbaren Umgebung eines Denkmals, wenn diese sich auf den Zustand oder das Erscheinungsbild des Denkmals auswirkt. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn die Eigenart und das Erscheinungsbild des Denkmals durch die Maßnahme nicht wesentlich beeinträchtigt werden. Das entsprechende Genehmigungsverfahren wird wiederum von § 12 DSchG Bln geregelt. Allerdings ist dem Wortlaut der Bestimmung ebenfalls kein Abwehrrecht gegen die Erteilung der Genehmigung zu entnehmen. Schließlich enthält das DSchG Bln in § 16 DSchG Bln eine Regelung mit dem Titel „Ausgleichspflichtige Eigentumsbeschränkung“. Dem Gesetzgeber ist somit bewusst, dass er durch die Erhaltungspflicht und durch die Genehmigungspflicht in das Eigentum eingreift und dieses beschränkt. Allerdings sieht die Norm als Ausgleichsmaßnahme für die Eigentumsbeschränkung lediglich einen angemessenen Ausgleich in Geld vor. Ein Abwehrrecht gegen Maßnahmen in der Umgebung des Denkmals ist hingegen im Wortlaut des § 16 DSchG Bln nicht zu erkennen. Allein aus dem Wortlaut kann daher nicht auf ein originäres Abwehrrecht des DSchGes Bln geschlossen werden. Daher wird nunmehr die Historie des Gesetzes betrachtet. Das DSchG Bln entspricht trotz einiger Änderungen in den vergangenen Jahren im Wesentlichen seiner Fassung vom 24. April 1995542. Mit dem DSchG Bln vom 24. April 1995 führte der Gesetzgeber das nachrichtliche System anstelle des vorher geltenden konstitutiven Systems ein. Die Gesetzesbegründung enthält in diesem Zusammenhang Ausführungen zu den Rechtsschutzmöglichkeiten. „Der Rechtsschutz des Verfügungsberechtigten bleibt jedoch nach wie vor gewährleistet. Neben der Feststellungsklage (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 23. April 1982 – 5 S 2334 – 81 –) gegen die Denkmaleigenschaft besteht vor allem gegen die konkreten Entscheidungen im denkmalrechtlichen Genehmigungsverfahren die Möglichkeit der Anfechtungsklage, wobei inzidenter die Denkmaleigenschaft überprüft werden kann.“543 Ob diese Aussage nur Anfechtungsklagen gegen Entscheidungen in Genehmigungsverfahren meint, in denen der Verfügungsberechtigte selbst einer Genehmigung bedarf, oder ob auch Genehmigungsverfahren nachbarlicher Vorhaben gemeint sind, ist zunächst offen. Berücksichtigt man allerdings die zu diesem Zeitpunkt überwiegende Rechtsprechung, wonach ein Denkmaleigentümer (und damit ein Verfügungsberechtigter) nicht 542

GVBl. Berlin 1995 S. 274. Parlamentsdokumentation Berlin, Drucksache 12/4977 vom 15. November 1994, Begründung zu § 4 Abs. 1 bis 3 E. 543

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

klagebefugt war, kann eine Anfechtungsklage auch nicht zu einer inzidenten Überprüfung der Denkmaleigenschaft führen. Da die Klage bereits unzulässig war, schied eine materielle Prüfung des Denkmalstatus aus. Somit ist die Möglichkeit der Anfechtungsklage beschränkt auf eigene Genehmigungserfordernisse des Verfügungsberechtigten zu verstehen. Der Begründung des Gesetzentwurfs ist weder im Rahmen der Erhaltungspflicht544 noch des Schutzes der unmittelbaren Umgebung545 zu entnehmen, dass dem Verfügungsberechtigten ein subjektives Recht zur Abwehr von das Denkmal beeinträchtigenden Maßnahmen in der Umgebung zukommen soll. Auch im Übrigen enthält die Begründung keine Ausführungen zu besonderen subjektiven Rechten aufgrund des Denkmalschutzes. Mit dem Zweiten Gesetz zur Rechtsvereinfachung und Entbürokratisierung vom 14. Dezember 2005 ist u. a. auch § 11 DSchG Bln (Schutz der unmittelbaren Umgebung) geändert worden. Der Gesetzgeber beabsichtigte damit, „die Anzahl der genehmigungspflichtigen Baumaßnahmen in der Umgebung eines Denkmals, da statt einer Auswirkung auf das Denkmal nur noch eine wesentliche Beeinträchtigung zur Genehmigungspflicht führt und somit die Einschätzung der Genehmigungspflichtigkeit nunmehr in größerem Maße dem Bauherrn/Architekten überlassen bleibt“546, zu reduzieren. Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens erläuterte ein Abgeordneter die Änderung des § 11 DSchG Bln, ohne jedoch ein subjektives Recht des Verfügungsberechtigten zu erwähnen.547 Den Gesetzesberatungen und den Begründungen ist zusammengefasst kein Wille des Gesetzgebers zur Begründung eines originären Abwehrrechts des Verfügungsberechtigten zu entnehmen. Folglich ist des Weiteren die Systematik des Gesetzes zu untersuchen. Da die Norm des § 10 DSchG Bln zum Umgebungsschutz im Zweiten Abschnitt des DSchGes Bln unter „Allgemeine Schutzvorschriften“ steht und gemäß § 6 Abs. 1 DSchG Bln den Denkmalschutzbehörden als Sonderordnungsbehörden der Schutz der Denkmale obliegt, spricht mehr gegen als für ein eigenständiges, unmittelbar aus dem DSchG Bln abgeleitetes Abwehrrecht. Denn Aufgaben, Gegenstand und Organisation des Denkmalschutzes werden im Ersten Abschnitt des DSchGes Bln bestimmt. Die Aufgabenwahrnehmung durch die Denkmalschutzbehörden entspricht zudem Art. 20 Abs. 2 der Verfassung von Berlin. Danach schützt und fördert das Land das kulturelle Leben. Da der Denkmalschutz Teil der Kultur ist und deren Schutz durch das Land erfolgen soll, steht auch diese Verfassungsnorm in syste544 Parlamentsdokumentation Berlin, Drucksache 12/4977 vom 15. November 1994, Begründung zu § 8 Abs. 1 bis 3 E. 545 Parlamentsdokumentation Berlin, Drucksache 12/4977 vom 15. November 1994, Begründung zu § 10 Abs. 1 und 2 E. 546 Parlamentsdokumentation Berlin, Drucksache 15/3584 vom 17. Januar 2005, Begründung zu Nr. 3 b) (§ 11 Abs. 2). 547 Parlamentsdokumentation Berlin, Inhaltsprotokoll StadtUm 15/64 vom 23. November 2005, S. 9 (Abg. Nelken).

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matischer Hinsicht der Annahme eines subjektiven Rechts zugunsten von Privatpersonen entgegen. Betrachtet man die Regelungen des DSchGes Bln zur Erhaltungspflicht (§ 8 DSchG Bln), zum Schutz der unmittelbaren Umgebung (§ 10 DSchG Bln) und zur Genehmigungspflicht (§ 11 DSchG Bln) im Kontext, handelt es sich vorrangig um objektive Normen zum Schutz von Denkmalen, die nicht einer Stärkung der Stellung des Erhaltungsverpflichteten dienen. Auch im Zusammenhang mit der Ausgleichspflicht (§ 16 DSchG Bln) zeigt sich dessen schwache Stellung, insofern nicht jede Eigentumsbeschränkung ausgeglichen wird. § 8 Abs. 1 Satz 1 DSchG Bln besagt u. a., dass der Verfügungsberechtigte das Denkmal vor Gefährdungen zu schützen hat. Wie bereits beim Wortlaut ausgeführt ist zumindest denkbar, dass davon auch Gefährdungen des Denkmals durch Maßnahmen in dessen Umgebung erfasst sind. Im Rahmen der systematischen Betrachtung ist nunmehr § 8 Abs. 2 Satz 2 DSchG Bln heranzuziehen, der die Verpflichtung des § 8 Abs. 1 Satz 1 DSchG Bln aufgreift. Kommt danach der Verfügungsberechtigte seiner Verpflichtung nicht nach und droht hierdurch eine unmittelbare Gefahr für den Bestand eines Denkmals, kann die zuständige Denkmalbehörde die gebotenen Maßnahmen selbst durchführen oder durchführen lassen. Es mutet jedoch sehr merkwürdig an, sollte von der Pflicht zum Schutz des Denkmals vor Gefährdungen auch die Geltendmachung von Rechtsmitteln durch den Erhaltungsverpflichteten gegen Maßnahmen in der Umgebung des Denkmals erfasst sein, da dies mit der Ermächtigung der Denkmalbehörde, die für den Denkmalschutz zuständig ist, zur unmittelbaren Ergreifung von Schutzmaßnahmen nicht in Einklang zu bringen ist. Schließlich gilt es, den vom DSchG Bln verfolgten Sinn und Zweck seiner Normen zu berücksichtigen. Dies kann objektiv unabhängig vom ursprünglich verfolgten Willen des Gesetzgebers erfolgen, muss seine Grenze jedoch im Wortsinn finden. Gemäß § 1 Abs. 1 DSchG Bln ist es Aufgabe von Denkmalschutz und Denkmalpflege, Denkmale nach Maßgabe dieses Gesetzes zu schützen, zu erhalten, zu pflegen, wissenschaftlich zu erforschen und den Denkmalgedanken und das Wissen über Denkmale zu verbreiten. Mit der Bestimmung der Aufgabe des Denkmalschutzes wird dessen Bedeutsamkeit betont. Hieraus sind jedoch keine Rückschlüsse auf die Umsetzung des Zwecks zu ziehen, da dem Wortlaut zufolge der Schutz nach Maßgabe des Gesetzes erfolgen soll und dem DSchG Bln kein ausdrückliches Abwehrrecht zu entnehmen ist. Dass mit dem DSchG Bln primär ein öffentliches Interesse verfolgt wird, ist den Aufgaben der Denkmalfachbehörde und der Denkmalschutzbehörden zu entnehmen (§§ 5 und 6 DSchG Bln). Die Behörden haben danach umfassende Aufgaben und Funktionen hinsichtlich des Denkmalschutzes, was sich auch im Weiteren an den Ermächtigungen zur Durchsetzung der Erhaltungspflicht (§ 8 DSchG Bln), zur Genehmigungspflicht (§ 11 DSchG Bln) und zur Wiederherstellung (§ 13 DSchG

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

Bln) zeigt. Mit den §§ 5 und 6 DSchG Bln bezweckt das DSchG Bln, die Aufgaben zu verteilen und die Behörden als Bewahrer des Denkmalschutzes einzusetzen. Die Schaffung eines Rechts sonstiger Personen zur Geltendmachung von Rechtsmitteln, um die Wahrung des Denkmalschutzes zu prüfen, ist folglich nicht Sinn der Norm. Mit dem § 8 Abs. 1 DSchG Bln wird dem Verfügungsberechtigten eine Erhaltungspflicht auferlegt, womit die Instandhaltung und die Instandsetzung des Denkmals gewährleistet sein sollen. Die Erhaltung des Denkmals ist der Zweck der Norm. Wie weit dieser Zweck reicht, ist nur im Zusammenhang mit den anderen Normen des DSchGes Bln zu sehen. Hier sind insbesondere die Ausführungen zum Wortlaut und zur Systematik mit einzubeziehen. Somit muss die Begründung eines eigenständigen Abwehrrechts nicht notwendigerweise vom Sinn der Regelung erfasst sein. Vielmehr bildet der Wortsinn die Grenze der Auslegung, sodass aus der Erhaltungspflicht kein originäres Abwehrrecht zu folgern ist. Gemäß dem § 10 DSchG Bln ist es auch im Sinne des Denkmalschutzes, die unmittelbare Umgebung zu schützen. Das DSchG Bln verfolgt also nicht ausschließlich den Schutz der Substanz des Denkmals, sondern auch dessen Umgebung. Wie allerdings bereits das OVG Berlin-Brandenburg zum Umgebungsschutz des DSchGes Bbg ausgeführt hat, lässt sich aus dem Schutz der Umgebung nicht zwangsläufig folgern, dass den Erhaltungsverpflichteten ein Abwehrrecht zur Wahrnehmung des Schutzes zukommen muss.548 Der Umgebungsschutz muss zwar beachtet werden, führt aber nicht denknotwendig zur Begründung subjektiver Rechte. Grund hierfür ist, dass der Umgebungsschutz bereits durch die Denkmalschutzbehörden Berücksichtigung findet. Gleiches gilt für die genehmigungspflichtigen Maßnahmen in der Umgebung eines Denkmals gemäß § 11 Abs. 2 DSchG Bln. Mit der Genehmigungsunterstellung von Veränderungen in der Umgebung eines Denkmals bezweckt das DSchG Bln die Schaffung einer Kontrollmöglichkeit. So können die Auswirkungen einer Maßnahme Berücksichtigung finden. Dies muss allerdings ebenfalls nicht zwangsläufig zur Begründung eines subjektiven Rechts führen, sondern kann ebenso durch die Denkmalschutzbehörden erfolgen. Indem durch § 16 DSchG Bln klargestellt wird, dass mit den Regelungen des DSchGes Bln die Eigentumsfreiheit beschränkt wird und bestimmte Beschränkungen unangemessen sind, bezweckt das Gesetz die Schaffung eines Ausgleichs. Gleichzeitig bestimmt das Gesetz konkret, in welchen Fällen und auf welche Art ein Ausgleich zu erfolgen hat. Der Anwendungsbereich und die Form des Ausgleichs sind damit nicht offen, sodass es aufgrund des Wortsinns der Regelung nicht vom telos des Gesetzes umfasst sein kann, ein subjektives Recht zur Abwehr von Beeinträchtigungen durch Vorhaben in der Umgebung zu schaffen. Als Ergebnis der Auslegung ist damit festzuhalten, dass das DSchG Bln kein originäres Abwehrrecht des Erhaltungsverpflichteten enthält. Damit scheidet zu548

OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 25. Januar 2011 – 2 S 93/10, juris Rn. 11.

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gleich die Möglichkeit aus, dass ein etwaiges eigenständiges Abwehrrecht in seinem Umfang über das verfassungsrechtlich gebotene subjektive Recht hinausgeht. (2) Erhaltungspflicht und Erhaltungsverpflichtete Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 DSchG Bln ist der Verfügungsberechtigte verpflichtet, ein Denkmal im Rahmen des Zumutbaren instand zu halten und instand zu setzen, es sachgemäß zu behandeln und vor Gefährdungen zu schützen. Den Verfügungsberechtigten wird damit eine Erhaltungspflicht auferlegt. Um diese Erhaltungspflicht aufgrund der grundgesetzlichen Vorgabe auszugleichen, muss den zur Erhaltung verpflichteten Personen ein subjektives Recht zukommen. Somit sind sämtliche Verfügungsberechtigte eines Denkmals als Inhaber des Rechts anzusehen. Da das DSchG Bln nicht definiert, wen es als Verfügungsberechtigten ansieht, bedarf es der Auslegung.549 Die Begründung des Entwurfs des DSchGes Bln enthält allerdings ebenfalls keine Begriffsbestimmung.550 Eine Verfügung ist nach dem zivilrechtlichen Verständnis ein Rechtsgeschäft, durch das unmittelbar auf ein Recht eingewirkt wird, sei es in Form der Bestellung, Aufhebung, Übertragung, Belastung oder inhaltlichen Änderung. Daher sind als Erhaltungsverpflichtete jedenfalls Eigentümer und sonstige dingliche Verfügungsberechtigte anzusehen, hingegen keine „Besitzer ohne Verfügungsberechtigung, z. B. Mieter oder Pächter eines Baudenkmals“.551 Eigentümer und sonstige dingliche Verfügungsberechtigte sind folglich stets Inhaber des Abwehrrechts. (3) Denkmalart In § 8 Abs. 1 Satz 1 DSchG Bln wird hinsichtlich der Erhaltungspflicht nicht zwischen Denkmalarten differenziert. Dies macht auch die Verortung der Erhaltungspflicht im Zweiten Abschnitt des DSchGes Bln unter den Allgemeinen Schutzvorschriften deutlich, die somit für alle Denkmalarten gelten. Da die Erhaltungspflicht für Denkmale besteht und in § 2 Abs. 1 DSchG Bln bestimmt wird, dass Denkmale im Sinne des DSchGes Bln Baudenkmale, Denkmalbereiche, Gartendenkmale sowie Bodendenkmale sind, erfolgt keine Unterscheidung zwischen Einzeldenkmalen und Denkmalbereichen für die Erhaltungspflicht und folglich auch nicht für das Abwehrrecht. (4) Möglichkeit der erheblichen Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit Auf dieser Ebene dürfen nach der Möglichkeitstheorie und aufgrund der eigentlichen Prüfung der materiellen Voraussetzungen in der Begründetheit keine zu 549 550 551

Haspel/Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, § 8 Erl. 3.1. Abgeordnetenhaus von Berlin, Drs. 12/4977 vom 15. November 1994. Haspel/Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, § 8 Erl. 3.1.

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strengen Anforderungen gestellt werden. Es genügt damit, wenn eine Verletzung des Abwehrrechts zumindest als möglich erscheint. Dies ist zumindest der Fall, wenn das nachbarliche Vorhaben möglicherweise die Denkmalwürdigkeit erheblich beeinträchtigt. Das OVG Berlin-Brandenburg schließt eine Klagebefugnis bzw. in dem Fall eine Antragsbefugnis nur dann aus, „wenn eine derartige erhebliche Beeinträchtigung ihrer [der Antragstellerin] Belange offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausschiede“.552 Die konkreteren Anforderungen, die das DSchG Bln an eine tatsächliche Verletzung des Abwehrrechts stellt, sind Gegenstand der Untersuchung der materiellen Voraussetzungen. bb) Materielle Voraussetzungen des Abwehrrechts (1) Inhaber des Rechts Inhaber des Abwehrrechts sind anknüpfend an obige Ausführungen die Erhaltungsverpflichteten nach § 8 Abs. 1 Satz 1 DSchG Bln und somit Verfügungsberechtigte. Davon umfasst sind Eigentümer und sonstige dingliche Verfügungsberechtigte. (2) Denkmalart unerheblich Wie bereits im Rahmen des Bestehens des subjektiven Rechts ausgeführt, ist mangels Differenzierung bei der Erhaltungspflicht die Denkmalart für das Abwehrrecht unerheblich. Entscheidend ist lediglich, dass es sich um ein Denkmal im Sinne des DSchGes Bln handelt. (3) Wesentliche Beeinträchtigung der Eigenart oder des Erscheinungsbildes des Denkmals Gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 DSchG Bln darf ein Denkmal nur mit Genehmigung der zuständigen Denkmalbehörde in seinem Erscheinungsbild verändert (Nr. 1), ganz oder teilweise beseitigt (Nr. 2), von seinem Standort oder Aufbewahrungsort entfernt oder (Nr. 3) instand gesetzt und wiederhergestellt werden (Nr. 4). Nach § 11 Abs. 2 Satz 1 DSchG Bln bedarf einer Genehmigung ferner die Veränderung der unmittelbaren Umgebung eines Denkmals, wenn diese sich auf den Zustand oder das Erscheinungsbild des Denkmals auswirkt. Damit enthält auch das DSchG Bln einen Umgebungsschutz, der eine Genehmigungspflichtigkeit nach sich zieht. Der Schutz der unmittelbaren Umgebung wird von § 10 DSchG Bln betont. Die unmittelbare Umgebung eines Denkmals, soweit sie für dessen Erscheinungsbild von prägender Bedeutung ist, darf durch Errichtung oder Änderung baulicher Anlagen, durch die Gestaltung der unbebauten öffentlichen und privaten Flächen oder in anderer Weise nicht so verändert werden, dass die Eigenart und das Erscheinungsbild des Denkmals 552

OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. Mai 2012 – OVG 2 S 13.12, juris Rn. 11.

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wesentlich beeinträchtigt werden (§ 10 Abs. 1 DSchG Bln). Der Schutz der unmittelbaren Umgebung schließt damit wesentliche Beeinträchtigungen der Eigenart und des Erscheinungsbildes des Denkmals aus, wenn die Umgebung von prägender Bedeutung ist. § 10 Abs. 2 DSchG Bln bestimmt die unmittelbare Umgebung eines Denkmals als den Bereich, innerhalb dessen sich die bauliche oder sonstige Nutzung von Grundstücken oder von öffentlichen Flächen auf das Denkmal prägend auswirkt. Anknüpfend an den Schutzumfang ist nach § 11 Abs. 2 Satz 2 DSchG Bln die Genehmigung zu erteilen, wenn die Eigenart und das Erscheinungsbild des Denkmals durch die Maßnahme nicht wesentlich beeinträchtigt werden. Liegt, umgekehrt betrachtet, eine wesentliche Beeinträchtigung vor, ist die Genehmigung des Vorhabens zu versagen. Die Reichweite der Untersagungsmöglichkeit der Denkmalschutzbehörde ist Maßstab für die Voraussetzung des Abwehrrechts. Da für eine Genehmigungserteilung Eigenart und Erscheinungsbild nicht wesentlich beeinträchtigt werden dürfen, dürfen für das Abwehrrecht weder Eigenart noch Erscheinungsbild wesentlich beeinträchtigt sein. Ist folglich eine wesentliche Beeinträchtigung der Eigenart oder des Erscheinungsbilds des Denkmals durch das Vorhaben in der unmittelbaren Umgebung gegeben, wird das Abwehrrecht verletzt. Ob eine wesentliche Beeinträchtigung vorliegt, ist durch einen Sachverständigen festzustellen. Analog zum öffentlichen Erhaltungsinteresse, das durch den Wissensund Erkenntnisstand von Sachverständigen eruiert wird, ist auch durch diesen Kreis eine Bewertung der wesentlichen Beeinträchtigung der Eigenart und des Erscheinungsbilds des Denkmals durch das Vorhaben in der unmittelbaren Umgebung vorzunehmen. Nach Ansicht des OVGs Berlin-Brandenburg liegt in Anknüpfung an die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. April 2009 „eine erhebliche Beeinträchtigung denkmalschutzrechtlicher Interessen des Nachbarn vor, wenn die Belange des Denkmalschutzes in besonders qualifizierter Weise verletzt werden. Sie ist danach unter anderem jedenfalls dann anzunehmen, wenn die Denkmalwürdigkeit des dem Denkmalschutz unterliegenden Anwesens durch das Vorhaben den Umständen nach besonders schwerwiegend beeinträchtigt wird.“553 Unerheblich, welche Titulierung der qualifizierten Beeinträchtigung man verwendet, eine solche Beeinträchtigung verletzt die Denkmalwürdigkeit des Denkmals und mithin das Abwehrrecht. Denn auch mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Eigenart oder des Erscheinungsbilds des Denkmals geht eine Verletzung der Denkmalwürdigkeit einher. (4) Keine Erforderlichkeit von Erhaltungsinvestitionen Die im DSchG Bln normierte Genehmigungspflicht sowie der Schutz der unmittelbaren Umgebung sind unabhängig von getätigten Erhaltungsinvestitionen,

553 OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. Mai 2012 – OVG 2 S 13.12, juris Rn. 22; vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 25. Januar 2011 – OVG 2 S 93.10, juris Rn. 12.

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sodass dies auch für das Abwehrrecht gelten muss. Die Irrelevanz von Erhaltungsinvestitionen hat das OVG Berlin-Brandenburg bestätigt.554 (5) Keine Erforderlichkeit von denkmalgerechtem Verhalten des Rechtsinhabers Den Denkmalschutzbehörden als Sonderordnungsbehörden obliegt der Schutz der Denkmale im Sinne des § 2 Abs. 1 DSchG Bln (§ 6 Abs. 1 DSchG Bln). Diese können den Erhaltungsverpflichteten verpflichten, Maßnahmen zur Erhaltung des Denkmals durchzuführen (§ 8 Abs. 2 Satz 1 DSchG Bln) bzw. bei unmittelbaren Gefahren diese selbst durchführen (§ 8 Abs. 2 Satz 2 DSchG Bln). Da die Maßnahmen auch nach einer zusätzlichen Beeinträchtigung durch ein nachbarliches Vorhaben verlangt bzw. verfolgt werden können, kommt es nicht auf ein denkmalgerechtes Verhalten des Inhabers des Abwehrrechts an. Entsprechendes gilt für bauliche Veränderungen ohne Genehmigung, insofern die Behörde gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 DSchG Bln die Wiederherstellung des früheren Zustands beanspruchen kann. Zudem wird die Genehmigungspflicht bzw. der Umgebungsschutz des DSchGes Bln nicht von einem denkmalgerechten Vorverhalten abhängig gemacht. d) Brandenburg aa) Bestehen des subjektiven Rechts (1) Originäres subjektives Abwehrrecht aus DSchG Nunmehr wird das DSchG Bbg auf ein eigenständiges Abwehrrecht untersucht. Da auch im DSchG Bbg kein solches Recht ausdrücklich enthalten ist, wird eine Auslegung des Gesetzes vorgenommen. Anhand dessen soll festgestellt werden, ob das DSchG Bbg ein originäres Abwehrrecht enthält. Zunächst wird der Wortlaut des Gesetzes untersucht. Gemäß § 16 Abs. 1 DSchG Bbg nehmen die Landkreise und kreisfreien Städte die Aufgaben der unteren Denkmalschutzbehörden als Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung wahr. Sie sind für die sich aus dem DSchG Bbg ergebenden Aufgaben zuständig, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt. Grundsätzlich tragen damit die unteren Denkmalschutzbehörden die Aufgaben aus dem DSchG Bbg. Sie sind mithin primär für den Denkmalschutz zuständig. Eine Wahrnehmung von Aufgaben des Denkmalschutzes durch Dritte kommt somit nur in Betracht, wenn es das DSchG Bbg bestimmt. Gemäß § 7 Abs. 1 DSchG Bbg haben Verfügungsberechtigte von Denkmalen diese im Rahmen des Zumutbaren nach denkmalpflegerischen Grundsätzen zu erhalten, zu schützen und zu pflegen. Verfügungsberechtigte von Denkmalen trifft danach eine Erhaltungspflicht. Wie weit diese Pflicht reicht und ob von ihr insbe554

OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. Mai 2012 – OVG 2 S 13.12, juris Rn. 25.

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sondere die Geltendmachung von Rechtsmitteln gegen Vorhaben in der Umgebung des Denkmals umfasst ist, ist fraglich und dem Wortlaut nicht zu entnehmen. So ist es einerseits denkbar, dass die Erhaltungspflicht lediglich Instandhaltungen und Instandsetzungen meint. Andererseits hat der Verfügungsberechtigte das Denkmal zu schützen, womit auch die Abwehr beeinträchtigender Maßnahmen in der Umgebung des Denkmals gemeint sein könnte. Offenkundig ist letztere Annahme jedoch nicht. Neben der Erhaltungspflicht ist für ein Abwehrrecht der Schutz der Umgebung relevant. In § 2 Abs. 3 DSchG Bbg sieht das Gesetz einen Umgebungsschutz vor. Danach unterliegt dem Schutz dieses Gesetzes auch die nähere Umgebung eines Denkmals, soweit sie für dessen Erhaltung, Erscheinungsbild oder städtebauliche Bedeutung erheblich ist (Umgebungsschutz). Das DSchG Bbg setzt den Umgebungsschutz um, indem es bestimmte Maßnahmen in der Umgebung eines Denkmals einer Erlaubnispflicht unterstellt. Gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 4 DSchG Bbg bedarf einer Erlaubnis, wer durch die Errichtung oder Veränderung von Anlagen oder sonstige Maßnahmen die Umgebung eines Denkmals verändern will. Neben dem Erfordernis einer Erlaubnis ist dem Wortlaut allerdings kein Abwehrrecht eines Denkmalinhabers zu entnehmen. Des Weiteren enthält das DSchG Bbg eine Ausgleichsregelung in § 24 Abs. 1 Satz 1 DSchG Bbg: Soweit Verwaltungsakte oder sonstige Maßnahmen nach diesem Gesetz zu einer unzumutbaren Belastung (§ 7 Abs. 4) führen würden, ist ein angemessener Ausgleich in Geld zu gewähren, sofern und soweit die Belastung nicht anderweitig ausgeglichen werden kann. Danach ist ein finanzieller Ausgleich bei unzumutbaren Belastungen zu bewilligen, wenn nicht auf andere Weise ein Ausgleich erfolgen kann. Ob vom Ausgleich in anderer Weise auch Abwehrrechte gegen beeinträchtigende Maßnahmen in der Umgebung des Denkmals als Ausgleich für die Erhaltungspflicht gemeint sind, ist offen, aber dem Wortlaut nicht eindeutig zu entnehmen. Für die nun folgende historische Auslegung des Gesetzes wird auf die Begründung des Gesetzentwurfes zurückgegriffen, um die Intention des Gesetzgebers zu ermitteln. Aus der Gesetzesbegründung geht hervor, dass dem Gesetzgeber bewusst gewesen ist, dass er mit dem DSchG Bbg in das Grundrecht aus Art. 14 GG eingreift und zugleich die Verhältnismäßigkeit sowie die Privatnützigkeit des Eigentums zu berücksichtigen hat. Allerdings führt diese Erkenntnis nicht zur Gewährleistung eines denkmalrechtlichen Abwehrrechts des Erhaltungsverpflichteten. „Im Zusammenhang mit der Pflicht der Verfügungsberechtigten, Denkmale nach denkmalpflegerischen Grundsätzen zu erhalten, zu schützen und zu pflegen, wird deren Anspruch auf Beratung in Verfahren nach diesem Gesetz geregelt und die Pflicht der Behörden, die Privatnützigkeit des Eigentums zu berücksichtigen. Das Erlaubnisverfahren sieht ausdrücklich eine Abwägung der Belange des Denkmalschutzes und der entgegenstehenden Belange vor. Schließlich wurde in den Entwurf eine Ausgleichsregelung für die Fälle

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aufgenommen, in denen Maßnahmen des Denkmalschutzes ausnahmsweise eine unzumutbare Härte für die Verfügungsberechtigten zur Folge hätten.“555

Diesen Ausführungen ist zu entnehmen, dass die Wahrung der Eigentumsgarantie durch eine Abwägung bei erlaubnispflichtigen Maßnahmen bzw. durch die Ausgleichsregelung erfolgen soll. Davon ist ein Abwehrrecht gegen beeinträchtigende Vorhaben in der Umgebung des Denkmals nicht erfasst, wie im Weiteren gezeigt wird. Der Begründung zur Ausgleichsregelung des § 24 DSchG Bbg ist zu entnehmen, dass neben dem sekundären finanziellen Ausgleich kein Abwehrrecht vorgesehen ist, sondern der Ausgleich primär durch die Befreiungsregelung für erlaubnispflichtige Maßnahmen erfolgen soll. „Absatz 1 regelt den finanziellen Ausgleich, der in zweiter Linie zum Tragen kommt, sofern und soweit die Belastung nicht anderweitig ausgeglichen werden kann. Hierfür sieht der Entwurf Befreiungsregelungen (§ 9 E) zur Gewährung der Bestandsgarantie des Artikel 14 Abs. 1 Satz 1 GG vor, denn § 9 ermöglicht im Rahmen der vorzunehmenden Abwägung den von Artikel 14 Abs. 1 GG geschützten Interessen hinreichend Rechnung zu tragen. Ist ein tatsächlicher Ausgleich allerdings nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich, kann nach § 24 ein finanzieller Ausgleich gewährt werden.“556

Auch im Übrigen enthält die Gesetzesbegründung keine Aussage zu einem Abwehrrecht. Insbesondere im Rahmen der Regelungen des Umgebungsschutzes in § 2 Abs. 3 DSchG Bbg oder der Erhaltungspflicht nach § 7 DSchG Bbg erfolgt keine solche Bestimmung. Die Erhaltungspflicht steht lediglich unter der Voraussetzung der Zumutbarkeit, die jedoch keinen Bezug zu Beeinträchtigungen hat, die von Maßnahmen in der Umgebung ausgehen. „Regelmäßige Folge der Bindung ist, dass der jeweilige Verfügungsberechtigte Beschränkungen im Umgang mit dem Eigentumsobjekt durch entsprechende Anordnungen hinnehmen muss. Dennoch dürfen dabei die kollidierenden Eigentümerinteressen nicht aus dem Blick verloren werden. Das durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistete Eigentum ist in seinem rechtlichen Gehalt durch Privatnützigkeit und grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigentümers über den Eigentumsgegenstand gekennzeichnet. Ein Begrenzungsmaßstab über den Zumutbarkeitsbegriff ist daher erforderlich.“557

Der Gesetzgeber misst dem Begriff Zumutbarkeit allerdings eine rein finanzielle Bedeutung bei und bezieht sich mit keinem Wort auf eine Zumutbarkeit von Erhaltungen bei Beeinträchtigungen des Denkmals durch Vorhaben in der Umgebung. „Bezugspunkt für die Zumutbarkeit von Erhaltungs- und Pflegemaßnahmen ist nach ständiger Rechtsprechung der Nutzwert des jeweiligen Denkmals und nicht die allgemeine 555

Landtag Brandenburg, Drs. 3/7054, ausgegeben am 19. Februar 2004, S. 3. Landtag Brandenburg, Drs. 3/7054, ausgegeben am 19. Februar 2004, S. 57 (Begründung zu § 24 E). 557 Landtag Brandenburg, Drs. 3/7054, ausgegeben am 19. Februar 2004, S. 49 (Begründung zu § 7 E). 556

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wirtschaftliche Situation des verpflichteten Eigentümers oder Verfügungsberechtigten. Entscheidend ist, ob die Erhaltungs- und Pflegemaßnahmen außer Verhältnis zum realisierbaren wirtschaftlichen Wert des Denkmals stehen. […] Ob eine Eigentumsbeschränkung unzumutbar ist, kann nur der Betroffene nachweisen, denn dies hängt beispielsweise von den aus der bisherigen rechtmäßigen Nutzung gezogenen Erträgen ab, über die nur der Betroffene Kenntnis hat, die sich vermeintlich auf Grund der Eigentumsbeschränkung nun nicht mehr erzielen lassen.“558

Der Gesetzesbegründung ist folglich kein Recht der Erhaltungsverpflichteten zu entnehmen, sich gegen ihr Denkmal beeinträchtigende Maßnahmen in der Umgebung wenden zu können. Damit beabsichtigte der Gesetzgeber nicht, dass das DSchG Bbg ein solches Abwehrrecht enthält. Nunmehr wird die Systematik des Gesetzes betrachtet. Die für das Abwehrrecht relevanten Normen wie Umgebungsschutz (§ 2 Abs. 3 DSchG Bbg), Erhaltungspflicht (§ 7 DSchG Bbg), erlaubnispflichtige Maßnahmen (§ 9 DSchG Bbg) und Ausgleichsregelung (§ 24 DSchG Bbg) stehen in unterschiedlichen Abschnitten des DSchGes Bbg. In der Zusammenschau der Normen ist zwar zu erkennen, dass die mit dem DSchG Bbg einhergehenden Beeinträchtigungen des Eigentumsgrundrechts verhältnismäßig und unter Wahrung der Privatnützigkeit erfolgen sollen. Jedoch ist daraus nicht zwangsläufig zu schließen, dass das DSchG Bbg ein Abwehrrecht enthält. Vielmehr ist mit Blick auf die erfolgte Auslegung des Wortlauts und der Historie gerade kein subjektives Recht des Erhaltungsverpflichteten gegen Maßnahmen in der Umgebung seines Denkmals umfasst. Zudem bestimmt Art. 34 Abs. 2 der Landesverfassung Brandenburgs, dass Kunstwerke und Denkmale der Kultur unter dem Schutz des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände stehen. Dies betont die staatliche Aufgabe des Denkmalschutzes und dessen Wahrnehmung durch hoheitliche Stellen, was ebenfalls gegen die Wahrnehmung eines denkmalrechtlichen Umgebungsschutzes durch Privatpersonen und folglich gegen ein Abwehrrecht spricht. Letztlich sind Sinn und Zweck der Regelungen des DSchGes Bbg zu untersuchen, wobei die Grenze der Auslegung der Wortsinn ist. Nach § 1 Abs. 1 DSchG Bbg sind Denkmale als Quellen und Zeugnisse menschlicher Geschichte und prägende Bestandteile der Kulturlandschaft des Landes Brandenburg nach den Bestimmungen des DSchGes Bbg zu schützen, zu erhalten, zu pflegen und zu erforschen. Das Gesetz verfolgt damit primär den Schutz von Denkmalen, wie auch bereits dem Gesetzesnamen zu entnehmen ist. Wem diese Schutzaufgabe zukommt, folgt beispielsweise aus § 8 Abs. 1 DSchG Bbg. Danach hat die Denkmalschutzbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen diejenigen Maßnahmen zu ergreifen, die zum Schutz der Denkmale erforderlich sind. Die Norm ermächtigt die Denkmalschutzbehörde, Eingriffsmaßnahmen zu veran558 Landtag Brandenburg, Drs. 3/7054, ausgegeben am 19. Februar 2004, S. 49 f. (Begründung zu § 7 E).

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lassen, um den Denkmalschutz zu verfolgen. Ebenso ist die Denkmalschutzbehörde für die Erlaubniserteilung bei erlaubnispflichtigen Maßnahmen zuständig (§§ 9, 19 DSchG Bbg), sofern kein bauordnungsrechtliches Genehmigungsverfahren zu durchlaufen ist, dessen Genehmigung die Erlaubnis mit einschließt (§ 20 DSchG Bbg). Das Erlaubniserfordernis verfolgt das Ziel, die denkmalrechtliche Zulässigkeit einer Maßnahme zu prüfen. Folglich kommt auch die Regelung des § 9 DSchG Bbg dem Schutz von Denkmalen zugute. Sinn und Zweck der Normen ist damit eine umfassende Verfolgung des Denkmalschutzes durch die Denkmalschutzbehörden. Eine Verfolgung des Ziels durch Denkmalinhaber oder sonstige Personen ist damit nicht Zweck der Normen. Vielmehr ist Zweck der Norm des § 7 DSchG Bbg lediglich der Schutz des Denkmals durch Verfügungsberechtigte. Danach haben Verfügungsberechtigte von Denkmalen diese im Rahmen des Zumutbaren nach denkmalpflegerischen Grundsätzen zu erhalten, zu schützen und zu pflegen. Ob vom Sinn der Norm auch subjektive Rechte der Verfügungsberechtigten zur Abwehr von ihr Denkmal beeinträchtigenden Maßnahmen umfasst sind, ist fraglich. Ein solches Abwehrrecht muss nicht zwangsläufig vom Zweck der Regelung beinhaltet sein, wenn sie sich auf Instandhaltungs- und Instandsetzungsaufgaben beschränkt. Aber insbesondere unter Berücksichtigung des Wortsinns, der die Grenze der Auslegung bildet, ist auf kein subjektives Recht denknotwendig zu schließen. Gemäß dem § 2 Abs. 3 DSchG Bbg unterliegt dem Schutz dieses Gesetzes auch die nähere Umgebung eines Denkmals, soweit sie für dessen Erhaltung, Erscheinungsbild oder städtebauliche Bedeutung erheblich ist (Umgebungsschutz). Das DSchG Bbg verfolgt demnach nicht ausschließlich den Schutz der Substanz des Denkmals, sondern auch dessen Umgebung. Wie schon das OVG Berlin-Brandenburg zum Umgebungsschutz des DSchGes Bbg ausgeführt hat, lässt sich aus dem Schutz der Umgebung nicht zwangsläufig folgern, dass den Erhaltungsverpflichteten ein Abwehrrecht zur Wahrnehmung des Schutzes zukommen muss.559 Der Umgebungsschutz muss zwar beachtet werden, führt aber nicht denknotwendig zur Begründung subjektiver Rechte. Grund hierfür ist, dass der Umgebungsschutz bereits durch die Denkmalschutzbehörden Berücksichtigung findet. Schließlich lässt auch die Ausgleichsregelung des § 24 DSchG Bbg nicht auf ein Abwehrrecht schließen. Sinn der Norm ist die sekundäre Gewährung eines Ausgleiches in Geld, wenn ein Eingriff in das Eigentum aufgrund des Denkmalschutzes erfolgt, der für den Verpflichteten unzumutbar ist. Mit der Bewilligung eines finanziellen Ausgleichs geht jedoch kein Abwehrrecht einher. Auch wenn primär ein anderweitiger Ausgleich vorzunehmen ist, hat dies nicht zwangsläufig zur Konsequenz, dass damit die Gewährung eines subjektiven Rechts des Erhaltungsverpflichteten gemeint ist. Denn dem Wortsinn nach bezieht sich die Norm nicht nur auf unzumutbare Belastungen durch die Erhaltungspflicht, sondern auf unzumutbare Belastungen durch alle Maßnahmen nach dem DSchG Bbg. Das können sowohl 559

OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 25. Januar 2011 – 2 S 93/10, juris Rn. 11.

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Verpflichtungen zu Erhaltungsmaßnahmen als auch Versagungen von Erlaubnissen sein. Insofern kann nicht unvermeidlich auf ein subjektives Recht der Erhaltungsverpflichteten geschlossen werden. Im Ergebnis ist dem DSchG Bbg kein originäres Abwehrrecht zu entnehmen, um sich gegen das Denkmal beeinträchtigende Maßnahmen in der Umgebung des Denkmals wenden zu können. Indem das DSchG Bbg kein eigenständiges Abwehrrecht enthält, ist auf das verfassungsrechtlich gebotene Abwehrrecht als Mindeststandard zurückzugreifen. (2) Erhaltungspflicht und Erhaltungsverpflichtete Gemäß § 7 Abs. 1 DSchG Bbg haben Verfügungsberechtigte von Denkmalen diese im Rahmen des Zumutbaren nach denkmalpflegerischen Grundsätzen zu erhalten, zu schützen und zu pflegen. Korrespondierend mit der den Verfügungsberechtigten auferlegten Erhaltungspflicht kommt diesen Personen von Verfassungs wegen ein Abwehrrecht zu. Zum Verständnis des Begriffs Verfügungsberechtigte kann auf die obigen Ausführungen zu den Erhaltungsverpflichteten nach dem DSchG Bln verwiesen werden. Somit sind zumindest Eigentümer und dinglich Berechtigte eines Denkmals als Verfügungsberechtigte einzustufen. Darüber hinaus werden allerdings auch schuldrechtlich Berechtigte als Verfügungsberechtigte nach dem DSchG Bbg angesehen, sodass auch Besitzer eines Denkmals, wie z. B. Mieter oder Pächter, Erhaltungsverpflichtete sind.560 (3) Denkmalart Die in § 7 Abs. 1 DSchG Bbg normierte Erhaltungspflicht stellt eine Schutzbestimmung dar, die für alle Denkmalarten gilt.561 Es erfolgt in § 7 Abs. 1 DSchG Bbg keine Trennung zwischen den Denkmalarten, vielmehr besteht die Pflicht für alle Denkmale. § 2 Abs. 2 DSchG Bbg bestimmt, was bei Vorliegen von Denkmalfähigkeit und Denkmalwürdigkeit Denkmale sein können. Es werden Baudenkmale, Gartendenkmale, Denkmalbereiche, bewegliche Denkmale und Bodendenkmale genannt, sodass auch Denkmalbereiche Denkmale im Sinne des § 7 Abs. 1 DSchG Bbg sind. Somit wird im DSchG Bbg bei der Erhaltungspflicht nicht hinsichtlich der Denkmalart differenziert. (4) Möglichkeit der erheblichen Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit Für die Klagebefugnis genügt die Möglichkeit der Verletzung des subjektiven Rechts, was zumindest bei einer möglichen erheblichen Beeinträchtigung der 560 561

Martin/Mieth/Graf/Sautter, Brandenburgisches Denkmalschutzgesetz, § 7 Erl. 2.4. Martin/Mieth/Graf/Sautter, Brandenburgisches Denkmalschutzgesetz, § 4 Erl. 4.

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Denkmalwürdigkeit durch ein Vorhaben in der Umgebung der Fall ist. Diese Möglichkeit ist nach Ansicht des OVGs Berlin-Brandenburg nur ausgeschlossen, „wenn eine derartige erhebliche Beeinträchtigung ihrer [der Antragstellerin] Belange offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausschiede“.562 Die konkreteren Anforderungen des DSchGes Bbg an eine tatsächliche Verletzung des Abwehrrechts sind Gegenstand der materiellen Voraussetzungen. bb) Materielle Voraussetzungen des Abwehrrechts Im Folgenden werden die materiellen Voraussetzungen des Abwehrrechts dargestellt. (1) Inhaber des Rechts Inhaber des Abwehrrechts sind, wie oben ausgeführt, diejenigen Personen, die zur Erhaltung der Denkmale verpflichtet werden. Dies sind nach § 7 Abs. 1 DSchG Bbg Verfügungsberechtigte von Denkmalen. (2) Denkmalart unerheblich Da es für die Erhaltungspflicht gemäß § 7 Abs. 1 DSchG Bbg nicht auf eine bestimmte Denkmalart ankommt, es sich hierbei vielmehr um eine allgemeine Schutzbestimmung für alle Denkmale handelt, ist die Denkmalart für das Bestehen des Abwehrrechts als verfassungsrechtlich gebotene Kehrseite der Erhaltungspflicht irrelevant. (3) Mehr als nur geringfügige Beeinträchtigung des Denkmals Das DSchG Bbg bestimmt wie auch andere DSchGe erlaubnispflichtige Maßnahmen. Knüpft man zur Bestimmung der Reichweite des Abwehrrechts an die Befugnis der Denkmalschutzbehörden zur Erteilung bzw. Versagung der Erlaubnis nach dem Landesrecht an, ist maßgebend, welche Maßnahmen erlaubnispflichtig und erlaubnisfähig sind. Gemäß § 9 Abs. 1 DSchG Bbg bedarf einer Erlaubnis, wer ein Denkmal entgegen dem Erhaltungsgebot des § 7 DSchG Bbg zerstören, beseitigen oder an einen anderen Ort verbringen (Nr. 1), ein Denkmal instand setzen, in seiner Substanz, seinem Erscheinungsbild oder in sonstiger Weise verändern (Nr. 2), die Nutzung eines Denkmals verändern (Nr. 3), durch die Errichtung oder Veränderung von Anlagen oder sonstige Maßnahmen die Umgebung eines Denkmals verändern oder (Nr. 4) die bisherige Bodennutzung in Grabungsschutzgebieten oder von Grundstücken, von denen bekannt ist, dass sie Bodendenkmale bergen, verändern (Nr. 5) will. In § 9 Abs. 1 Nr. 4 DSchG Bbg ist bei Maßnahmen, die zu einer Veränderung der Umgebung eines Denkmals führen, ausdrücklich das Erlaubniserfordernis enthalten. Der 562

OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. Mai 2012 – OVG 2 S 13.12, juris Rn. 11.

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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Umgebungsschutz wird zudem von § 2 Abs. 3 DSchG Bbg bekräftigt. Danach unterliegt dem Schutz des DSchGes Bbg auch die nähere Umgebung eines Denkmals, soweit sie für dessen Erhaltung, Erscheinungsbild oder städtebauliche Bedeutung erheblich ist. Somit sind auch Maßnahmen in der Umgebung eines Denkmals im Falle einer Veränderung erlaubnispflichtig, soweit die nähere Umgebung für die Erhaltung, das Erscheinungsbild oder die städtebauliche Bedeutung des Denkmals erheblich ist. Es kommt folglich auf die Erlaubnisfähigkeit einer Maßnahme an. Ist eine Erlaubnis zu versagen und soll dennoch die Maßnahme verwirklicht werden, ist auch das Abwehrrecht verletzt. Gemäß § 9 Abs. 2 DSchG Bbg ist die Erlaubnis zu erteilen, soweit die beantragte Maßnahme nach denkmalpflegerischen Grundsätzen durchgeführt werden soll oder (Nr. 1) den Belangen des Denkmalschutzes entgegenstehende öffentliche oder private Interessen überwiegen und sie nicht auf andere Weise oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand berücksichtigt werden können (Nr. 2). Erfolgt die Maßnahme nach denkmalpflegerischen Grundsätzen, ist sie erlaubnisfähig, da mit ihr keine Beeinträchtigung des Denkmals einhergeht. Die Fälle des § 9 Abs. 2 Nr. 2 DSchG Bbg bedürfen hingegen einer Abwägung von Denkmalschutzinteressen und anderen öffentlichen oder privaten Interessen an der Verwirklichung der Maßnahmen. Wie bereits oben allgemein ausgeführt, kann es Maßnahmen geben, an deren Verwirklichung ein überwiegendes Interesse besteht und die daher Ausnahmen hinsichtlich des Abwehrrechts bilden. Grundsätzlich muss die Maßnahme jedoch den Belangen des Denkmalschutzes entsprechen, wenn keine anderweitigen überwiegenden Gründe vorliegen. „Belange des Denkmalschutzes stehen einem Vorhaben dann entgegen, wenn das Denkmal mehr als nur geringfügig beeinträchtigt wird.“563 Bei einer mehr als nur geringfügigen Beeinträchtigung des Denkmals ist eine Erlaubnis zu versagen, sofern keine anderweitigen überwiegenden Gründe bestehen. Demnach ist grundsätzlich das Abwehrrecht bei einer mehr als nur geringfügigen Beeinträchtigung des Denkmals des Rechtsinhabers verletzt, soweit die nähere Umgebung eines Denkmals für dessen Erhaltung, Erscheinungsbild oder städtebauliche Bedeutung erheblich ist. Zur Beurteilung des Vorliegens einer mehr als nur geringfügigen Beeinträchtigung des Denkmals ist auch hier eine sachverständige Betrachtung erforderlich. Das hier vertretene Erfordernis einer mehr als nur geringfügigen Beeinträchtigung des Denkmals als Voraussetzung für eine erfolgreiche Geltendmachung des Abwehrrechts deckt sich auch mit den Ausführungen des OVGs Berlin-Brandenburg, das aufgrund des im DSchG Bbg enthaltenen Umgebungsschutzes einen Abwehranspruch jedenfalls dann annimmt, wenn eine erhebliche Beeinträchtigung des Denkmals vorliegt: „Mit den erwähnten Regelungen des Brandenburgischen Denkmalschutzgesetzes zum denkmalrechtlichen Umgebungsschutz soll gewährleistet werden, dass die jeweilige besondere Wirkung des Baudenkmals, die es als 563 Landtag Brandenburg, Drs. 3/7054 vom 19. Februar 2004, Begründung zum Gesetzentwurf (zu § 9 E), S. 51.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

Kunstwerk, als Zeuge der Geschichte oder als bestimmendes städtebauliches Element auf den Betrachter ausübt, nicht geschmälert wird. Das heißt nicht, dass neue Bauten in der Umgebung eines Baudenkmals völlig an dieses anzupassen wären und ihre Errichtung unterbleiben müsste, wenn dies nicht möglich oder gewährleistet ist. Hinzutretende bauliche Anlagen müssen sich aber an dem Maßstab messen lassen, den das Denkmal gesetzt hat und dürfen es nicht gleichsam erdrücken, verdrängen, übertönen oder die gebotene Achtung gegenüber den Werten außer Acht lassen, welche dieses Denkmal verkörpert […]. Eine die verfassungsrechtliche Eigentumsgewährleistung berührende – und damit einen Abwehranspruch des Denkmaleigentümers auslösende – erhebliche Beeinträchtigung des Denkmals ist jedenfalls anzunehmen, wenn über die erwähnten Voraussetzungen hinaus die Schutzwürdigkeit des Denkmals als besonders hoch zu bewerten ist oder dessen Erscheinungsbild durch das Vorhaben den Umständen nach besonders schwerwiegend beeinträchtigt wird.“564 (4) Keine Erforderlichkeit von Erhaltungsinvestitionen Da die Erlaubnispflichtigkeit von Maßnahmen gemäß § 9 DSchG Bbg sowie der Umgebungsschutz gemäß § 2 Abs. 3 DSchG Bbg unabhängig von getätigten Erhaltungsinvestitionen bestehen, sind parallel Erhaltungsinvestitionen auch nicht für die Innehabung des Abwehrrechts erforderlich. Auch das OVG Berlin-Brandenburg vertritt die Auffassung, dass die Tätigung von Erhaltungsinvestitionen in das Denkmal für die Geltendmachung des Abwehrrechts irrelevant sind.565 (5) Keine Erforderlichkeit von denkmalgerechtem Verhalten des Rechtsinhabers Die Erlaubnispflicht für bestimmte Maßnahmen und der Umgebungsschutz sind vom DSchG Bbg unabhängig vom Vorverhalten des Erhaltungsverpflichteten vorgesehen, was auch für das Abwehrrecht als gleichzeitig einhergehend ausschlaggebend ist. Die Denkmalschutzbehörden können die Träger der Erhaltungspflicht zur Vornahme von Erhaltungsmaßnahmen verpflichten (§ 8 Abs. 2 DSchG Bbg) oder im Eilfall diese selbst durchführen (§ 8 Abs. 3 DSchG Bbg) und sie können die Wiederherstellung des früheren Zustands oder eine entsprechende Instandsetzung verlangen (§ 8 Abs. 4 DSchG Bbg), wenn erlaubnispflichtige Maßnahmen ohne Erlaubnis durchgeführt worden sind. Da die Denkmalschutzbehörde solche Verpflichtungen auch noch nach einer zusätzlichen Beeinträchtigung des Denkmals durch ein Vorhaben in der Umgebung aussprechen kann, kommt es für das Bestehen des Abwehrrechts nicht auf ein denkmalgerechtes Verhalten der Erhaltungsverpflichteten an. 564 OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 25. Januar 2011 – OVG 2 S 93.10, juris Rn. 12. 565 OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. Mai 2012 – OVG 2 S 13.12, juris Rn. 25.

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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e) Bayern aa) Bestehen des subjektiven Rechts (1) Originäres subjektives Abwehrrecht aus DSchG Nunmehr soll neben dem verfassungsrechtlich gebotenen Abwehrrecht das Vorliegen eines eigenständigen Abwehrrechts aus dem BayDSchG untersucht werden. Ausdrücklich enthält das BayDSchG kein solches Recht, was das Erfordernis einer Auslegung des BayDSchGes nach sich zieht. Zunächst wird der Wortlaut des Gesetzes herangezogen, um zu prüfen, ob das BayDSchG ein originäres Abwehrrecht enthält. Gemäß Art. 11 Abs. 4 Satz 1 BayDSchG sind die Unteren Denkmalschutzbehörden für den Vollzug dieses Gesetzes zuständig, soweit nichts anderes bestimmt ist. Wenn sich somit keine ausdrückliche Regelung findet, wem die Zuständigkeit zukommt, so wird das BayDSchG von den Unteren Denkmalschutzbehörden vollzogen. Grundsätzlich ist damit die öffentliche Hand für den Denkmalschutz zuständig. Da sich im BayDSchG keine Norm findet, die Dritten die Zuständigkeit für den Umgebungsschutz eines Denkmals einräumt, kommt dem Wortlaut nach Privatpersonen nicht die Wahrnehmung des Umgebungsschutzes zu. Allerdings sind Privatpersonen als Eigentümer und sonst dinglich Verfügungsberechtigte, ggf. auch unmittelbare Besitzer von Baudenkmälern von der Erhaltungspflicht betroffen. Gemäß Art. 4 Abs. 1 Satz 1 BayDSchG haben die Eigentümer und die sonst dinglich Verfügungsberechtigten von Baudenkmälern ihre Baudenkmäler instandzuhalten, instandzusetzen, sachgemäß zu behandeln und vor Gefährdung zu schützen, soweit ihnen das zuzumuten ist. Ist der Eigentümer oder der sonst dinglich Verfügungsberechtigte nicht der unmittelbare Besitzer, so gilt Satz 1 auch für den unmittelbaren Besitzer, soweit dieser die Möglichkeit hat, entsprechend zu verfahren (Art. 4 Abs. 1 Satz 2 BayDSchG). Mit den Aufgaben der Instandhaltung, der Instandsetzung und der sachgemäßen Behandlung wird primär der Substanzschutz der Baudenkmäler verfolgt. Der Schutz der Umgebung und die Abwehr von beeinträchtigenden nachbarlichen Maßnahmen sind vom Wortlaut nicht erfasst. Hingegen ist auch hier offen, was der Schutz vor Gefährdung meint. Es ist fraglich, ob sich dies nur auf die Substanz des Baudenkmals bezieht oder ob auch ein Umgebungsschutz davon umfasst ist. Der Umgebungsschutz ergibt sich vielmehr aus dem Erlaubniserfordernis des Art. 6 Abs. 1 Satz 2 BayDSchG. Danach bedarf einer Erlaubnis, wer in der Nähe von Baudenkmälern Anlagen errichten, verändern oder beseitigen will, wenn sich dies auf Bestand oder Erscheinungsbild eines der Baudenkmäler auswirken kann. Gemäß Art. 6 Abs. 2 Satz 2 BayDSchG kann die Erlaubnis versagt werden, soweit das Vorhaben zu einer Beeinträchtigung des Wesens, des überlieferten Erscheinungsbilds oder der künstlerischen Wirkung eines Baudenkmals führen würde und gewichtige Gründe des Denkmalschutzes für die unveränderte Beibehaltung des bis-

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

herigen Zustands sprechen. Aus dem Wortlaut des Erlaubniserfordernisses ergibt sich jedoch kein Hinweis auf ein subjektives Recht des Erhaltungsverpflichteten, zumal die Untere Denkmalschutzbehörde gemäß Art. 11 Abs. 4 Satz 1 BayDSchG für den Vollzug des Gesetzes und damit die Erlaubniserteilung zuständig ist. Art. 20 Abs. 1 Satz 1 BayDSchG sieht zudem für die Fälle des Vollzugs des BayDSchGes, mit denen eine über den Rahmen der Sozialgebundenheit des Eigentums hinausgehende Wirkung einhergeht, eine Entschädigung in Geld vor. Durch die vorgesehene rein finanzielle Entschädigung ist auch vom Wortlaut dieser Norm kein Abwehrrecht die Folge für einen unverhältnismäßigen Eingriff in das Eigentum durch die Erhaltungspflicht. Im Anschluss an die Untersuchung des Wortlauts des BayDSchGes folgt die Betrachtung der Historie des Gesetzes. Trotz einiger Änderungen des BayDSchGes beruht das Gesetz im Wesentlichen auf seiner ursprünglichen Fassung vom 25. Juni 1973566. Um insbesondere auf eine Gesetzesbegründung zu den hier maßgeblichen Normen für die Erhaltungspflicht und den Umgebungsschutz durch das Erlaubniserfordernis zurückgreifen zu können, bedarf es der Heranziehung der Gesetzentwurfes nebst Begründung vom 14. Februar 1972567. Obwohl der Gesetzentwurf im Gesetzgebungsverfahren noch geändert worden ist, kann die grundsätzliche Intention des Gesetzgebers entnommen werden, sodass die Begründung herangezogen wird. Im Entwurf findet sich eine Norm zur Erhaltung von Baudenkmälern. Art. 3 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzentwurfs vom 14. Februar 1972 lautet: Die Eigentümer und die sonst dinglich Verfügungsberechtigten von Baudenkmälern sollen ihre Baudenkmäler instandhalten, instandsetzen, sachgemäß behandeln und vor Gefährdung schützen. Der Begründung des Gesetzentwurfs ist allerdings weder eine Erläuterung der Begrifflichkeiten noch ein darin beinhaltetes Abwehrrecht zu entnehmen. Neben der Regelung zur Erhaltung der Baudenkmäler ist auch eine Norm zum Erlaubniserfordernis enthalten. Gemäß Art. 5 Abs. 1 Nr. 3 des Gesetzentwurfs bedarf der Erlaubnis, wer in der Nähe von Baudenkmälern Anlagen errichten, verändern oder beseitigen will. Nach Art. 5 Abs. 2 Satz 2 des Entwurfs kann im Fall des Abs. 1 Nr. 3 die Erlaubnis versagt werden, wenn das Vorhaben zu einer Beeinträchtigung des Wesens, des überlieferten Erscheinungsbildes oder der künstlerischen Wirkung eines Baudenkmals führen würde und gewichtige Gründe des Denkmalschutzes für die unveränderte Beibehaltung des bisherigen Zustands sprechen. In der Begründung wird deutlich gemacht, dass die „Veränderungsverbote […] sowohl Baudenkmäler selbst (einschließlich ihres Zubehörs) als auch […] die

566 Gesetz zum Schutz und zur Pflege der Denkmäler (Denkmalschutzgesetz – DSchG) vom 25. Juni 1973, Bayerisches GVBl. Nr. 13/1973, S. 328 ff. 567 Bayerischer Landtag, Drs. 7/2033 vom 14. Februar 1972.

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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Umgebung von Baudenkmälern erfassen“568 können. Dadurch wird jedoch nur der Umgebungsschutz betont, ohne dass daraus zwangsläufig ein Abwehrrecht der Erhaltungsverpflichteten erwächst. Gemäß Art. 18 Satz 1 des Entwurfs ist, auch wenn kein förmliches Enteignungsverfahren stattfindet, eine angemessene Entschädigung in Geld zu gewähren, soweit der Vollzug dieses Gesetzes eine über den Rahmen der Sozialgebundenheit des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 des Grundgesetzes, Art. 103 Abs. 2, 158 der Verfassung des Freistaates Bayern) hinausgehende enteignende Wirkung hat. In der Begründung des Gesetzentwurfs wird dazu ausgeführt, dass „in allen Fällen, in denen der Vollzug des Gesetzes enteignende Wirkung hat, also nicht nur, wenn ein förmliches Enteignungsverfahren (Art. 16) durchgeführt wird, sondern auch, wenn andere behördliche Akte (z. B. die Versagung einer Erlaubnis; die Verpflichtung, eine bestimmte, bisher erlaubte Nutzung zu unterlassen) Enteignungscharakter haben, dem Betroffenen eine angemessene Geldentschädigung zu gewähren“569 ist. Der Gesetzgeber beabsichtigte somit nach dem damaligen Verständnis des Enteignungsbegriffs für einen Eingriff in die Eigentumsgarantie einen rein finanziellen Ausgleich zu schaffen, jedoch nicht, ein zusätzliches Abwehrrecht zu gewähren. Mithin ist der Begründung des Gesetzentwurfs nicht zu entnehmen, dass der Gesetzgeber den Erhaltungsverpflichteten ein Abwehrrecht zukommen lassen wollte. Daneben ist eine Verwaltungsvorschrift zum Vollzug des Denkmalschutzgesetzes und baurechtlicher Vorschriften570 zu beachten. Auch diese beinhaltet Ausführungen zur Entschädigungspflicht, ohne dass daraus jedoch die Gewährung subjektiver Rechte zur Geltendmachung eines Umgebungsschutzes zu folgern ist. „Im Baugenehmigungs- und Erlaubnisverfahren bleibt unberücksichtigt, ob einem Eigentümer oder sonst dinglich Verfügungsberechtigten Erhaltungsmaßnahmen für ein Denkmal nach Art. 4 Abs. 1 DSchG zumutbar sind (BayVGH vom 12.6. 1978, BayVBl 1979, S. 118). Im Übrigen liegen das Eigentum beschränkende Maßnahmen des Denkmalschutzes weitgehend im Bereich der Sozialbindung des Eigentums; die Pflicht des Eigentümers, denkmalschützerische Maßnahmen zu dulden, hält sich damit grundsätzlich im Rahmen von Art. 103 Abs. 2 und Art. 158 der Verfassung sowie Art. 14 des Grundgesetzes (so ausdrücklich BayVerfGH vom 15.5. 1981BayVBl 1981, S. 429, [sic]).“571 Abgesehen von Verfahrens- und Formhinweisen ist der Verwaltungsvorschrift im Hinblick auf das Erlaubnisverfahren für Anlagen in der 568

Bayerischer Landtag, Drs. 7/2033 vom 14. Februar 1972, S. 10 (Begründung zu Art. 5

569

Bayerischer Landtag, Drs. 7/2033 vom 14. Februar 1972, S. 12 (Begründung zu Art. 18

E). E). 570

Gemeinsame Bekanntmachung der Bayerischen Staatsministerien des Innern und für Unterricht und Kultus vom 27. Juli 1984 Nr. II B 7 – 4121 – 0.27 und Nr. IV/2b-7/96 982, http:// www.gesetze-bayern.de/jportal/portal/page/bsbayprod.psml?showdoccase=1&doc.id=VVBY-VVBY000020923&doc.part=X&st=vv. 571 Gemeinsame Bekanntmachung der Bayerischen Staatsministerien des Innern und für Unterricht und Kultus vom 27. Juli 1984 Nr. II B 7 – 4121 – 0.27 und Nr. IV/2b-7/96 982, Nr. 4.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

Nähe von Baudenkmälern ebenfalls nichts bezüglich eines denkmalrechtlichen Abwehrrechts zu entnehmen.572 Bei der Auslegung des Wortlauts ist die Frage aufgeworfen worden, ob im Rahmen der Erhaltungspflicht des Art. 4 Abs. 1 BayDSchG vom Schutz des Baudenkmals vor Gefährdung auch der Umgebungsschutz und damit ein Recht zur Abwehr von das Baudenkmal beeinträchtigenden Maßnahmen in der Umgebung umfasst ist. Ein solches Abwehrrecht abgeleitet aus der Pflicht, das Baudenkmal vor Gefährdung zu schützen, ist aus einem systematischen Grund abzulehnen. Nach Art. 4 Abs. 2 BayDSchG können die Erhaltungspflichtigen zur Durchführung der Erhaltungsmaßnahmen verpflichtet werden. Indem die Erhaltungspflichtigen zur Durchführung von Erhaltungsmaßnahmen verpflichtet werden können, ein subjektives Recht zur Abwehr von das Baudenkmal beeinträchtigenden Maßnahmen in der Umgebung jedoch die Rechtsstellung des Erhaltungsverpflichteten stärkt und ihm eine zusätzliche Schutzmöglichkeit eröffnet, was nicht mit einer Verpflichtung zu dessen Wahrnehmung verbunden ist, kann es sich bei dem Schutz vor Gefährdung nicht um ein darin enthaltenes Abwehrrecht handeln. Gleiches gilt für die Verpflichtung zur Duldung von Maßnahmen nach Art. 4 Abs. 3 Sätze 1 und 2 BayDSchG: Macht der Zustand eines Baudenkmals Maßnahmen zu seiner Instandhaltung, Instandsetzung oder zu seinem Schutz erforderlich, ohne daß eine vollstreckbare Entscheidung nach Absatz 2 vorliegt, so kann die zuständige Denkmalschutzbehörde die Maßnahmen durchführen oder durchführen lassen. Die dinglich und obligatorisch Berechtigten können zur Duldung der Maßnahmen verpflichtet werden. Diese Verpflichtung zur Duldung der Maßnahmen ist nicht mit der Eröffnung eines subjektiven Rechts zu vereinbaren, wenn dieses Teil der Erhaltungspflicht ist, jedoch von der Denkmalschutzbehörde wahrgenommen werden können soll. In systematischer Hinsicht spricht gegen ein Abwehrrecht zudem die umfängliche Aufgabenverteilung in den Art. 11 ff. BayDSchG. Daraus wird der öffentlichrechtliche Charakter des BayDSchGes deutlich, dessen Aufgabenerfüllung durch den Staat erfolgt. Die Stellung des Denkmaleigentümers oder sonstiger Berechtigter ist folglich nicht stark ausgeprägt. Dies deckt sich auch mit der Bayerischen Verfassung, die den Denkmalschutz als staatliche Aufgabe begreift. Wie bereits bei der Untersuchung der Landesverfassungen ausgeführt, sieht Art. 141 Abs. 2 Bayerische Verfassung vor, dass Staat, Gemeinden und Körperschaften des öffentlichen Rechts die Aufgabe haben, die Denkmäler der Kunst, der Geschichte und der Natur sowie die Landschaft zu schützen und zu pflegen, herabgewürdigte Denkmäler der Kunst und der Geschichte möglichst ihrer früheren Bestimmung wieder zuzuführen und die Abwanderung deutschen Kunstbesitzes ins Ausland zu verhüten. Daher ist auch infolge der systematischen Auslegung kein Abwehrrecht erkennbar. 572 Vgl. Gemeinsame Bekanntmachung der Bayerischen Staatsministerien des Innern und für Unterricht und Kultus vom 27. Juli 1984 Nr. II B 7 – 4121 – 0.27 und Nr. IV/2b-7/96 982, Nr. 13.

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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Letztlich wird der Sinn und Zweck der Normen des BayDSchGes betrachtet, wobei dessen Grenze im Wortsinn der Regelung besteht. Die Wahrnehmung der Aufgabe des Denkmalschutzes erfolgt nach dem BayDSchG durch die Denkmalschutzbehörden (vgl. Art. 11 Abs. 4 Satz 1 BayDSchG) unter Mitwirkung des Landesamtes für Denkmalpflege (vgl. Art. 12 Abs. 2 BayDSchG) und der Heimatpfleger (vgl. Art. 13 Abs. 1 BayDSchG). Diese öffentlichen Stellen haben sich für den Denkmalschutz einzusetzen. Abgesehen von der Erhaltungspflicht des Art. 4 Abs. 1 BayDSchG, die auch Privatpersonen trifft, ist durch die Aufgabenverteilung erkennbar, dass der Denkmalschutz im öffentlichen Interesse erfolgt und die öffentlichen Stellen für diesen zuständig sind. Daraus ergibt sich im Umkehrschluss, dass die Normen nicht ein zusätzliches Engagement des Erhaltungsverpflichteten zum Schutz der Umgebung seines Denkmals bezwecken und folglich keine Gewährleistung eines Abwehrrechts verfolgen. Mit der Auferlegung der Erhaltungspflicht für Baudenkmäler durch Art. 4 Abs. 1 BayDSchG wird die Instandhaltung, die Instandsetzung, die sachgemäße Behandlung und der Schutz vor Gefährdung verfolgt. Zweck der Norm ist die Sicherung der Erhaltung der Baudenkmäler. Ob Teil der Erhaltungspflicht neben dem Substanzerhalt auch ein Erhalt der Umgebung sein soll, ist fraglich. Denn die Erhaltungspflicht besteht zwar nach Art. 4 Abs. 1 Satz 2 BayDSchG ebenso für unmittelbare Besitzer, aber gerade nur unter der Einschränkung, dass diese ebenso wie Eigentümer oder sonst dinglich Verfügungsberechtigte verfahren können. Jedoch kann ein Eigentümer auch nur mit seinem Eigentum „verfahren“. Die Umgebung eines Denkmals kann aber über diese Verfahrensmöglichkeit hinausreichen, was gegen den Erhalt der Umgebung als Teil der Erhaltungspflicht spricht. Damit verbleibt es beim Substanzerhalt. Da der Wortsinn der Norm die Grenze der Auslegung des Sinns und des Zwecks bildet, kann aus der Erhaltungspflicht nicht denknotwendig auf ein Abwehrrecht der Erhaltungsverpflichteten geschlossen werden. Dem Umgebungsschutz wird vielmehr durch das Erlaubniserfordernis nachgegangen. Gemäß Art. 6 Abs. 1 Satz 2 BayDSchG bedarf auch der Erlaubnis, wer in der Nähe von Baudenkmälern Anlagen errichten, verändern oder beseitigen will, wenn sich dies auf Bestand oder Erscheinungsbild eines der Baudenkmäler auswirken kann. Sinn und Zweck der Norm ist die Kontrolle der Maßnahmen im Umfeld eines Baudenkmals, um negative Einflüsse auf Bestand oder Erscheinungsbild eines der Baudenkmäler verhindern zu können. Diese Kontrollmöglichkeit wird jedoch durch die Unteren Denkmalschutzbehörden wahrgenommen (vgl. Art. 11 Abs. 4 BayDSchG), sodass es nicht Sinn der Norm ist, Dritten den Schutz der Umgebung zu eröffnen. Die von Art. 20 Abs. 1 Satz 1 BayDSchG vorgesehene Entschädigung in Geld hat den Zweck, eine über den Rahmen der Sozialgebundenheit des Eigentums hinausgehende Wirkung durch den Vollzug des BayDSchGes auszugleichen. Aufgrund des Wortsinns der Norm als Grenze der Auslegung von Sinn und Zweck, der eine rein

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

finanzielle Entschädigung vorsieht, ist ein aus dieser Norm folgender Ausgleich in Form eines Abwehrrechts ausgeschlossen. Mithin enthält das BayDSchG kein originäres Abwehrrecht, um sich gegen Maßnahmen in der Umgebung des Denkmals wenden zu können, die das Denkmal beeinträchtigen. Aufgrund des Fehlens eines originären Abwehrrechts ist auf den verfassungsrechtlich gebotenen Mindeststandard des Abwehrrechts zurückzugreifen. Da im BayDSchG kein eigenständiges subjektives Recht zur Abwehr von Beeinträchtigungen des Denkmals existiert und damit keine eigenen Voraussetzungen bestimmt sind, orientiert sich der Umfang des Rechts an den verfassungsrechtlichen Vorgaben unter Berücksichtigung des Landesrechts. (2) Erhaltungspflicht und Erhaltungsverpflichtete Das BayDSchG sieht lediglich für Baudenkmale eine Erhaltungspflicht gemäß Art. 4 Abs. 1 BayDSchG vor. Danach haben die Eigentümer und die sonst dinglich Verfügungsberechtigten von Baudenkmälern ihre Baudenkmäler instandzuhalten, instandzusetzen, sachgemäß zu behandeln und vor Gefährdung zu schützen, soweit ihnen das zuzumuten ist. Ist der Eigentümer oder der sonst dinglich Verfügungsberechtigte nicht der unmittelbare Besitzer, so gilt dies auch für den unmittelbaren Besitzer, soweit dieser die Möglichkeit hat, entsprechend zu verfahren. Aufgrund des verfassungsrechtlich gebotenen Ausgleichs der Erhaltungspflicht können sich Eigentümer und sonstige dinglich Verfügungsberechtigte von Baudenkmälern sowie unmittelbare Besitzer von Baudenkmälern, die keine dingliche Verfügungsberechtigung, aber eine entsprechende Verfahrensmöglichkeit haben, auf das Abwehrrecht berufen. (3) Denkmalart In Art. 1 Abs. 2 und 3 BayDSchG wird bestimmt, was ein Baudenkmal ist. Dabei stellt Art. 1 Abs. 3 BayDSchG klar, dass auch eine Mehrheit von baulichen Anlagen (Ensemble) zu den Baudenkmälern gehören kann. Somit erfolgt auch im BayDSchG hinsichtlich der vorgesehenen Erhaltungspflicht keine Differenzierung zwischen der Denkmalart nach Einzeldenkmal und Ensemble. Zu berücksichtigen ist lediglich, dass nicht pauschal für alle Denkmale eine Erhaltungspflicht vorgeschrieben ist. In diesem Fall besteht auch kein grundrechtlich zu erfolgender Ausgleich durch die Gewährung eines Abwehrrechts. (4) Möglichkeit der erheblichen Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit Auf der Ebene der Klagebefugnis genügt die Möglichkeit der Verletzung des Abwehrrechts. Dies ist zumindest dann der Fall, wenn die Maßnahme in der Umgebung des Baudenkmals des Rechtsinhabers möglicherweise eine erhebliche Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit mit sich bringt. Allerdings kann eine mög-

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liche Verletzung des Abwehrrechts auch bereits vorliegen, wenn es nicht offensichtlich ausgeschlossen ist, dass das nachbarliche Vorhaben zu einer Beeinträchtigung des Wesens, des überlieferten Erscheinungsbilds oder der künstlerischen Wirkung eines Baudenkmals führen würde und gewichtige Gründe des Denkmalschutzes für die unveränderte Beibehaltung des bisherigen Zustands sprechen. Die konkreteren Anforderungen durch das BayDSchG an eine tatsächliche Verletzung des Abwehrrechts sind Gegenstand der materiellen Voraussetzungen. bb) Materielle Voraussetzungen des Abwehrrechts Nunmehr werden die materiellen Voraussetzungen des Abwehrrechts aufgezeigt. (1) Inhaber des Rechts Inhaber des Abwehrrechts sind anknüpfend an obige Ausführungen die Erhaltungsverpflichteten nach Art. 4 Abs. 1 BayDSchG und somit Eigentümer und sonstige dinglich Verfügungsberechtigte von Baudenkmälern sowie unmittelbare Besitzer von Baudenkmälern, die keine dingliche Verfügungsberechtigung, aber eine entsprechende Verfahrensmöglichkeit haben. Denn nur den von der Erhaltungspflicht Betroffenen kann der verfassungsrechtlich gebotene Ausgleich durch die Gewährung des Abwehrrechts zukommen. (2) Denkmalart unerheblich Wie bereits im Rahmen des Bestehens des subjektiven Rechts ausgeführt, ist die Denkmalart für das Abwehrrecht unerheblich. Zu bedenken ist lediglich, dass nicht jeder Inhaber eines Denkmals sich auf das Abwehrrecht berufen kann, sondern nur die genannten Personen als Inhaber von Baudenkmälern, die auch eine Erhaltungspflicht trifft. (3) Erhebliche Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit des eigenen Denkmals Art. 6 Abs. 1 BayDSchG bestimmt, in welchen Fällen Maßnahmen an Baudenkmälern erlaubnispflichtig sind. Nach Art. 6 Abs. 1 Satz 1 BayDSchG bedarf der Erlaubnis, wer Baudenkmäler beseitigen, verändern oder an einen anderen Ort verbringen oder (Nr. 1) geschützte Ausstattungsstücke beseitigen, verändern, an einen anderen Ort verbringen oder aus einem Baudenkmal entfernen (Nr. 2) will. Gemäß Art. 6 Abs. 1 Satz 2 BayDSchG bedarf auch der Erlaubnis, wer in der Nähe von Baudenkmälern Anlagen errichten, verändern oder beseitigen will, wenn sich dies auf Bestand oder Erscheinungsbild eines der Baudenkmäler auswirken kann. Mit diesem Erlaubniserfordernis für Anlagen in der Nähe von Baudenkmälern ist ein Umgebungsschutz vorgesehen. Da auch ein Ensemble ein Baudenkmal sein kann

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

(vgl. Art. 1 Abs. 3 BayDSchG), ist ebenso für diese ein Umgebungsschutz gewährleistet.573 In Art. 6 Abs. 1 Satz 3 BayDSchG wird zudem bestimmt, dass, wer ein Ensemble verändern will, der Erlaubnis nur bedarf, wenn die Veränderung eine bauliche Anlage betrifft, die für sich genommen ein Baudenkmal ist, oder wenn sie sich auf das Erscheinungsbild des Ensembles auswirken kann. Bestimmt man die Reichweite des Abwehrrechts wieder in Anlehnung an die Befugnis der Denkmalschutzbehörde zur Untersagung des Vorhabens, so sieht das BayDSchG für den Umgebungsschutz eine Ermessensentscheidung vor. Gemäß Art. 6 Abs. 2 Satz 2 BayDSchG kann im Fall des Art. 6 Abs. 1 Satz 2 BayDSchG die Erlaubnis versagt werden, soweit das Vorhaben zu einer Beeinträchtigung des Wesens, des überlieferten Erscheinungsbilds oder der künstlerischen Wirkung eines Baudenkmals führen würde und gewichtige Gründe des Denkmalschutzes für die unveränderte Beibehaltung des bisherigen Zustands sprechen. Führt das Vorhaben zu einer solchen Beeinträchtigung, kann eine Erlaubnis bereits versagt werden. Mithin kann bereits bei Vorliegen einer Beeinträchtigung des Wesens, des überlieferten Erscheinungsbilds oder der künstlerischen Wirkung eines Baudenkmals und gewichtigen Gründen des Denkmalschutzes für die unveränderte Beibehaltung des bisherigen Zustands auch das Abwehrrecht verletzt sein. Aufgrund des verfassungsrechtlich gebotenen Mindeststandards ist abgesehen von Ausnahmefällen aber jedenfalls bei erheblichen Beeinträchtigungen der Denkmalwürdigkeit eine Verletzung des denkmalrechtlichen Abwehrrechts gegeben. Somit ist eine erhebliche Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit nicht erlaubnisfähig, da sie den Umgebungsschutz des Denkmals verletzt. Daran anknüpfend stellt eine erhebliche Beeinträchtigung folglich auch eine Verletzung des Abwehrrechts dar. Ob eine solche Beeinträchtigung vorliegt, ist durch einen Sachverständigen zu beurteilen. Auch der BayVGH sowie das VG München vertreten die Auffassung, dass die Beurteilung des Vorliegens einer Beeinträchtigung durch einen Sachverständigen zu erfolgen hat.574 Der BayVGH will ausschließlich bei einer erheblichen Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit eine Verletzung des Abwehrrechts anerkennen.575 Nach seiner Ansicht liegt selbst bei einer Verletzung von Art. 6 Abs. 2 Satz 2 BayDSchG nicht automatisch eine erhebliche Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit vor, ohne die Beschränkung auf den verfassungsrechtlich gebotenen Mindeststandard weitergehend zu begründen.576

573

Eberl/Martin/Petzet, Bayerisches Denkmalschutzgesetz, Art. 6 Rn. 27. BayVGH, Beschluss vom 4. August 2011 – 2 CS 11.997, juris Rn. 5; VG München, Beschluss vom 30. März 2011 – M 8 SN 11.1041, juris Rn. 66. 575 BayVGH, Beschluss vom 4. August 2011 – 2 CS 11.997, juris Rn. 4. 576 BayVGH, Beschluss vom 4. August 2011 – 2 CS 11.997, juris Rn. 6. 574

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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(4) Keine Erforderlichkeit von Erhaltungsinvestitionen Der vom BayDSchG vorgesehene Umgebungsschutz und das damit einhergehende Erfordernis einer Erlaubnis macht diese nicht von bereits getätigten Erhaltungsinvestitionen abhängig. Für die Geltendmachung des Abwehrrechts ist es somit nicht erforderlich, dass bereits in die Erhaltung des Baudenkmals investiert wurde. (5) Keine Erforderlichkeit von denkmalgerechtem Verhalten des Rechtsinhabers In Art. 6 BayDSchG wird nicht bestimmt, dass der Umgebungsschutz und die Erlaubnispflicht für Vorhaben in der Nähe von Baudenkmälern von einem denkmalgerechten Verhalten des Inhabers des Abwehrrechts abhängt. Hat der Inhaber des Abwehrrechts zudem erlaubnispflichtige Handlungen ohne die erforderliche Erlaubnis durchgeführt, so kann nach Art. 15 Abs. 3 BayDSchG die Untere Denkmalschutzbehörde verlangen, dass der ursprüngliche Zustand wieder hergestellt wird, soweit dies noch möglich ist, oder dass das Baudenkmal auf andere Weise wieder instandgesetzt wird. Unabhängig von der nachbarlichen Beeinträchtigung kann die Denkmalschutzbehörde damit die Rückgängigmachung erlaubnispflichtiger Maßnahmen beanspruchen. Kommen die Erhaltungsverpflichteten gemäß Art. 4 Abs. 1 BayDSchG ihrer Pflicht nicht nach, können sie entsprechend angewiesen werden (Art. 4 Abs. 2 BayDSchG). Diese Anordnung kann auch mit den Mitteln der Art. 29 ff. VwZVG Bay vollstreckt werden. Darüber hinaus sieht Art. 4 Abs. 3 BayDSchG auch Erhaltungsmaßnahmen ohne eine solche vollstreckbare Entscheidung vor, wenn dies der Zustand des Baudenkmals erforderlich macht. Unabhängig von einer nachbarlichen Beeinträchtigung können Erhaltungsmaßnahmen verlangt werden, sodass auch das Abwehrrecht davon unabhängig ist. Ein denkmalgerechtes Verhalten des Inhabers des Abwehrrechts ist für dessen Geltendmachung somit nicht erforderlich. f) Baden-Württemberg aa) Bestehen des subjektiven Rechts (1) Originäres subjektives Abwehrrecht aus DSchG Abschließend wird exemplarisch das DSchG BaWü dahingehend untersucht, ob neben einem Abwehrrecht des Erhaltungsverpflichteten aufgrund der grundgesetzlichen Vorgabe bereits aus dem DSchG BaWü ein eigenständiges Abwehrrecht erwächst. Wie vorhergehend für die DSchGe Berlins, Brandenburgs und Bayerns wird nun mangels ausdrücklichen Abwehrrechts das DSchG BaWü ausgelegt, wobei zunächst der Wortlaut des Gesetzes untersucht wird.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

Gemäß § 1 Abs. 1 DSchG BaWü ist es Aufgabe von Denkmalschutz und Denkmalpflege, die Kulturdenkmale zu schützen und zu pflegen, insbesondere den Zustand der Kulturdenkmale zu überwachen sowie auf die Abwendung von Gefährdungen und die Bergung von Kulturdenkmalen hinzuwirken. Diese Aufgabe wird gemäß § 1 Abs. 2 DSchG BaWü vom Land und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit von den Gemeinden erfüllt. Zuständig für die Aufgabenerfüllung von Denkmalschutz und Denkmalpflege ist damit grundsätzlich das Land BadenWürttemberg. Der Wortlaut der Norm bestimmt somit nicht, dass auch Dritte Denkmalschutzaufgaben wahrnehmen können. Gemäß § 6 DSchG BaWü haben Eigentümer und Besitzer von Kulturdenkmalen diese im Rahmen des Zumutbaren zu erhalten und pfleglich zu behandeln. Das Land trägt hierzu durch Zuschüsse nach Maßgabe der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel bei. Der Norm ist die den Eigentümern und Besitzern von Kulturdenkmalen auferlegte Erhaltungspflicht zu entnehmen, wobei die Erhaltungspflicht unter einer Zumutbarkeitsbegrenzung zugunsten der Erhaltungsverpflichteten steht. Subjektive Rechte sind nach dem Wortlaut nicht ersichtlich, insbesondere wenn man die Erhaltungspflicht auf Instandhaltungs- und Instandsetzungsarbeiten beschränkt, die eine umfassende Erhaltung des Denkmals wie die Abwehr von Maßnahmen in der Umgebung ausschließen. Gegenstand des Denkmalschutzes sind gemäß § 2 Abs. 3 DSchG BaWü auch die Umgebung eines Kulturdenkmals, soweit sie für dessen Erscheinungsbild von erheblicher Bedeutung ist (§ 15 Abs. 3), sowie (Nr. 1) Gesamtanlagen (§ 19) (Nr. 2). Auch dem Wortlaut dieser Norm ist kein subjektives Recht zur Geltendmachung des Umgebungsschutzes zu entnehmen. Gleiches gilt für die Genehmigungserfordernisse für Vorhaben in der Umgebung von eingetragenen Kulturdenkmalen und Gesamtanlagen. Gemäß § 15 Abs. 3 DSchG BaWü dürfen bauliche Anlagen in der Umgebung eines eingetragenen Kulturdenkmals, soweit sie für dessen Erscheinungsbild von erheblicher Bedeutung ist, nur mit Genehmigung der Denkmalschutzbehörde errichtet, verändert oder beseitigt werden. Andere Vorhaben bedürfen dieser Genehmigung, wenn sich die bisherige Grundstücknutzung ändern würde. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn das Vorhaben das Erscheinungsbild des Denkmals nur unerheblich oder nur vorübergehend beeinträchtigen würde oder wenn überwiegende Gründe des Gemeinwohls unausweichlich Berücksichtigung verlangen. Gemäß § 19 Abs. 2 DSchG BaWü bedürfen Veränderungen an dem geschützten Bild der Gesamtanlage der Genehmigung der unteren Denkmalschutzbehörde. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn die Veränderung das Bild der Gesamtanlage nur unerheblich oder nur vorübergehend beeinträchtigen würde oder wenn überwiegende Gründe des Gemeinwohls unausweichlich Berücksichtigung verlangen. Die Denkmalschutzbehörde hat vor ihrer Entscheidung die Gemeinde zu hören. Wohlgemerkt ist für Gesamtanlagen vor der Erteilung der Genehmigung eine Anhörung der Gemeinde, nicht jedoch der Erhaltungsverpflichteten vorgesehen. Über die Anhörung hinausgehende Rechte sind ohnehin nicht enthalten. Vom Wortlaut der

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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Normen ist somit nicht umfasst, dass sich der Erhaltungsverpflichtete gegen diese Genehmigungen wenden kann. § 24 DSchG BaWü enthält eine Regelung über die Entschädigung. Soweit Maßnahmen auf Grund dieses Gesetzes enteignende Wirkung haben, ist eine angemessene Entschädigung zu leisten (§ 24 Abs. 1 Satz 1 DSchG BaWü). Im Übrigen sieht das DSchG BaWü jedoch keine Ausgleiche vor. So weist das DSchG BaWü keine Regelung zum Ausgleich für die mit der Erhaltungspflicht einhergehenden Belastungen auf, abgesehen von möglichen Zuschüssen gemäß § 6 Satz 2 DSchG BaWü, jedoch unter dem Vorbehalt der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel. Insbesondere ist kein Ausgleich in Form der Gewährung eines subjektiven Rechts zu erkennen. Aufgrund des Wortlauts ist somit kein originäres Abwehrrecht des DSchGes BaWü ersichtlich. Das DSchG BaWü besteht, abgesehen von wenigen Änderungen, in der Fassung vom 6. Dezember 1983, wie die historische Betrachtung des DSchGes BaWü zeigt. Doch auch mit der Neufassung im Jahr 1983 entspricht das DSchG BaWü in weiten Teilen dem Gesetz zum Schutz der Kulturdenkmale vom 25. Mai 1971577, da es bei der Änderung vorrangig um die Erweiterung der Kompetenzen der Gemeinden im Denkmalschutz ging578. Da die Begründung der Neufassung vom 6. Dezember 1983 sich nur auf die Änderungen bezieht, im Übrigen jedoch nicht für sämtliche Normen eine Gesetzesbegründung liefert, wird vorliegend die Begründung zum Entwurf des Gesetzes zum Schutz der Kulturdenkmale vom 25. Mai 1971579 herangezogen. In der Begründung ist ausdrücklich enthalten, dass der Verwaltungsrechtsweg gegen die Eintragung in das Denkmalbuch bzw. die Löschung gegeben ist.580 Dass der Widerspruch und die Anfechtungsklage gegen die Eintragung möglich sind, ergibt sich auch aus der Begründung zum vorläufigen Schutz in Eilfällen.581 Ansonsten ist der Begründung weder in Bezug auf die Erhaltungspflicht noch auf den Umgebungsschutz ein subjektives Abwehrrecht zu entnehmen. Auch im Übrigen verliert die Begründung kein Wort über ein subjektives Recht der Erhaltungsverpflichteten zur Abwehr von erheblichen Beeinträchtigungen ihres Denkmals durch Maßnahmen in der Umgebung. Gleiches gilt für die Begründung des Gesetzentwurfs zur Neufassung des DSchGes BaWü. Da gemäß § 1 Abs. 2 DSchG BaWü dem Land die Aufgabe von Denkmalschutz und Denkmalpflege zukommt und der Umgebungsschutz nach § 2 Abs. 3 DSchG BaWü ebenfalls Gegenstand des Denkmalschutzes ist, hat das Land auch aus systematischen Gründen die Aufgabe, den Umgebungsschutz wahrzunehmen, was gegen ein subjektives Recht des Denkmaleigentümers oder Besitzers zur Abwehr von Maßnahmen in der Umgebung des eigenen Denkmals spricht. Dies geht auch mit 577 578 579 580 581

GBl. Baden-Württemberg 1971, S. 209. Landtag von BaWü, Drs. 8/3966 vom 7. Juni 1983, S. 7 (Begründung der Zielsetzung). Landtag von BaWü, Drs. V-2808 vom 8. Juli 1970. Landtag von BaWü, Drs. V-2808 vom 8. Juli 1970, S. 25 (zu § 13 E). Landtag von BaWü, Drs. V-2808 vom 8. Juli 1970, S. 27 (zu § 17 E).

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

dem bei der Untersuchung der Landesverfassungen angesprochenen Art. 3c Abs. 2 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg konform, wonach die Landschaft sowie die Denkmale der Kunst, der Geschichte und der Natur öffentlichen Schutz und die Pflege des Staates und der Gemeinden genießen. Es handelt sich mithin um eine Aufgabe des Staates und nicht von Privaten. So ist ebenfalls im 2. Abschnitt des DSchGes BaWü im Rahmen der Organisation des Denkmalschutzes nur von Denkmalschutzbehörden und dem Denkmalrat die Rede. Auch dies zeigt, dass die Verfolgung des Denkmalschutzes öffentlich-rechtlich organisiert sein soll. Ebenso spricht die getrennte Stellung des Umgebungsschutzes im 2. Abschnitt und der Erhaltungspflicht im 3. Abschnitt gegen einen vom DSchG BaWü verfolgten systematischen Zusammenhang. Im Folgenden wird die teleologische Untersuchung des DSchGes BaWü vorgenommen. Mit der Regelung in § 1 Abs. 1 DSchG BaWü wird die Aufgabe von Denkmalschutz und Denkmalpflege bestimmt und der Zweck des DSchGes vorgegeben. Allerdings kann dem Zweck der Aufgabenbestimmung allein nicht entnommen werden, auf welchem Weg Denkmalschutz und Denkmalpflege nachgekommen werden soll, sprich, ob auch Denkmaleigentümer zur Abwehr von Denkmalbeeinträchtigungen berufen und berechtigt sind. Durch die Norm des § 1 Abs. 2 DSchG BaWü wird jedoch ausdrücklich die Aufgabe dem Land und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit den Gemeinden übertragen. Diese Aufgabenzuständigkeit drückt sich auch in § 7 Abs. 1 Satz 1 DSchG BaWü aus. Danach haben die Denkmalschutzbehörden zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben diejenigen Maßnahmen zu treffen, die ihnen nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich erscheinen. Sinn der Regelung ist die Schaffung einer Befugnisnorm für Eingriffe zur Wahrung des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege. Die Norm bezweckt eine Berechtigung der Denkmalschutzbehörden, nicht jedoch der Denkmaleigentümer oder sonstiger Personen. Dies stimmt auch mit der Organisation der Denkmalschutzbehörden und der konkreteren Aufgabenverteilung in § 3 DSchG BaWü überein. Nach § 6 Satz 1 DSchG BaWü trifft die Eigentümer und Besitzer von Kulturdenkmalen eine Erhaltungspflicht. Ob von der Erhaltungspflicht auch die Einlegung von Rechtsmitteln gegen Maßnahmen in der Umgebung des Denkmals umfasst sein soll, ist fraglich. Würde die Erhaltungspflicht dies verlangen, läge denknotwendig ein subjektives Recht vor. Sinn und Zweck der Norm ist die Sicherung des Fortbestands des Kulturdenkmals durch Erhaltungsmaßnahmen. Da bei der teleologischen Auslegung der Wortsinn als Grenze zu berücksichtigen ist und Erhaltungsmaßnahmen allgemein als Instandhaltung und Instandsetzung verstanden werden, was primär eigene bauliche oder restauratorische Maßnahmen meint, kann vom Zweck der Erhaltung keine Geltendmachung von Rechtsmitteln und damit kein subjektives Recht umfasst sein.

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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Ebenso kann dem Sinn und Zweck des Umgebungsschutzes des § 2 Abs. 3 DSchG BaWü kein Abwehrrecht entnommen werden. Zwar ist ein Schutz der Umgebung vorgesehen, der in der weiteren Untersuchung der Voraussetzungen des verfassungsrechtlich gebotenen Abwehrrechts noch Gegenstand sein wird. Dieser Umgebungsschutz ist jedoch Teil der Aufgaben der Denkmalschutzbehörden. Da die Denkmalschutzbehörden den Umgebungsschutz zu berücksichtigen haben, folgt daraus nicht unbedingt ein subjektives Recht der Erhaltungsverpflichteten. Gleiches gilt für das Genehmigungserfordernis von Maßnahmen nach §§ 15 Abs. 3 und 19 Abs. 2 DSchG BaWü. Damit wird die Prüfung der Zulässigkeit von Maßnahmen in der Denkmalumgebung bezweckt. Da jedoch den Denkmalschutzbehörden die Befugnis zur Kontrolle zukommt, muss vom Sinn der Norm nicht denknotwendig eine zusätzliche Berechtigung der Erhaltungsverpflichteten zur Rechtmäßigkeitskontrolle vorgesehen sein. Insofern dem Wortsinn keine Aussage über die Stellung der Denkmaleigentümer und sonstigen Personen zu entnehmen ist, kann kein subjektives Recht angenommen werden. Die Auslegung ergibt folglich, dass das DSchG BaWü kein originäres Abwehrrecht enthält, um sich gegen Maßnahmen in der Umgebung des Denkmals wenden zu können. Da das DSchG BaWü kein originäres Abwehrrecht enthält, geht dieses somit auch nicht über das verfassungsrechtlich gebotene Abwehrrecht hinaus, bei dem es verbleibt. (2) Erhaltungspflicht und Erhaltungsverpflichtete Das DSchG BaWü sieht eine Erhaltungspflicht vor. Gemäß § 6 Satz 1 DSchG BaWü haben Eigentümer und Besitzer von Kulturdenkmalen diese im Rahmen des Zumutbaren zu erhalten und pfleglich zu behandeln. Die Erhaltung der Denkmale erfolgt damit nicht durch die öffentliche Hand, sondern wird den Eigentümern und Besitzern auferlegt. Indem durch die Erhaltungspflicht, wie bereits ausgeführt, in Art. 14 Abs. 1 GG eingegriffen wird und aufgrund des Verfassungsrechts ein Ausgleich geboten ist, besteht ein subjektives Abwehrrecht der zur Erhaltung der Denkmale Verpflichteten. Da § 6 Satz 1 DSchG BaWü Eigentümer und Besitzer von Kulturdenkmalen verpflichtet, sind diese Personen auch Inhaber des Abwehrrechts. (3) Denkmalart Das DSchG BaWü differenziert in § 6 Satz 1 DSchG BaWü nicht zwischen den Denkmalarten. Somit ist es unerheblich, ob es sich um ein Einzeldenkmal oder um eine Gesamtanlage gemäß § 19 DSchG BaWü handelt. Die Erhaltungspflicht des § 6 Satz 1 DSchG BaWü gilt auch für Gesamtanlagen.582 Das Bestehen des Abwehrrechts hängt damit nicht von der Denkmalart ab (vgl. dazu Ausführungen oben).

582

Strobl/Sieche, Denkmalschutzgesetz für Baden-Württemberg, § 19 Rn. 8.

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

(4) Möglichkeit der Verletzung des Abwehrrechts Für die Klagebefugnis genügt die Möglichkeit der Verletzung des subjektiven Rechts. Eine Verletzung des Abwehrrechts erscheint zumindest dann als möglich, wenn das nachbarliche Vorhaben möglicherweise das Denkmal erheblich beeinträchtigt. Die konkreteren Anforderungen sind Gegenstand der materiellen Voraussetzungen, die im Folgenden untersucht werden. bb) Materielle Voraussetzungen des Abwehrrechts (1) Inhaber des Rechts Die Erhaltungsverpflichteten sind die Inhaber des Abwehrrechts, wie bereits ausgeführt. Da gemäß § 6 Satz 1 DSchG BaWü Eigentümer und Besitzer von Kulturdenkmalen zur Erhaltung herangezogen werden, können diese Eigentümer und Besitzer Inhaber des Abwehrrechts sein. (2) Denkmalart unerheblich Wie im Rahmen des Bestehens des subjektiven Rechts für das DSchG BaWü ausgeführt, ist die Denkmalart für das Abwehrrecht unerheblich. (3) Erhebliche Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit des eigenen Denkmals Der vom DSchG BaWü vorgesehene Umgebungsschutz wird in § 2 Abs. 3 DSchG BaWü bestimmt. Danach sind Gegenstand des Denkmalschutzes auch die Umgebung eines Kulturdenkmals, soweit sie für dessen Erscheinungsbild von erheblicher Bedeutung ist (§ 15 Abs. 3 DSchG BaWü), sowie (Nr. 1) Gesamtanlagen (§ 19 DSchG BaWü) (Nr. 2). Hierbei stellt sich bereits die Frage nach der Geltung und der Reichweite des Umgebungsschutzes. Denn dem Wortlaut nach soll Gegenstand des Denkmalschutzes auch die Umgebung eines Kulturdenkmals sein. Dies ist zumindest § 2 Abs. 3 Nr. 1 DSchG BaWü zu entnehmen. Allerdings enthält die Norm auch die Einschränkung „soweit sie für dessen Erscheinungsbild von erheblicher Bedeutung ist (§ 15 Abs. 3 DSchG BaWü)“. § 15 Abs. 3 DSchG BaWü ist wiederum eine Spezialnorm, die für eingetragene Kulturdenkmale gilt. An dieser Stelle ist anzumerken, dass das DSchG BaWü zwischen Kulturdenkmalen und eingetragenen Kulturdenkmalen trennt. Für Letztere ist im 4. Abschnitt des DSchGes BaWü ein zusätzlicher Schutz vorgesehen. Somit ist fraglich, ob der Umgebungsschutz des § 2 Abs. 3 Nr. 1 DSchG BaWü aufgrund des Zusatzes durch „§ 15 Abs. 3 DSchG BaWü“ nur für eingetragene Kulturdenkmale gelten soll oder ob durch die Bezeichnung „Umgebung eines Kulturdenkmals“ (und wohlgemerkt nicht „Umgebung eines

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

241

eingetragenen Kulturdenkmals“) der Umgebungsschutz für alle Kulturdenkmale gelten soll. Die Formulierung des § 2 Abs. 3 Nr. 1 DSchG BaWü, der seit dem 1. Januar 1984 gültig und unverändert ist, entspricht dem des § 2 Abs. 3 Nr. 1 des Gesetzes zum Schutz der Kulturdenkmale vom 25. Mai 1971583. Da die Norm durch das Gesetz zum Schutz der Kulturdenkmale vom 6. Dezember 1983584 keine Änderung erfahren hat und der Gesetzesbegründung daher keine Anmerkungen zu der Norm zu entnehmen sind, wird auf die Gesetzesbegründung des Gesetzes zum Schutz der Kulturdenkmale vom 25. Mai 1971 zurückgegriffen. Darin heißt es: „Gegenstand des Denkmalschutzes sollen außer den Kulturdenkmalen selbst auch deren Umgebung sowie Straßen-, Platz- und Ortsbilder sein (Absatz 3).“585 Auch in dem Gesetz zum Schutz der Kulturdenkmale vom 25. Mai 1971 war bereits ein zusätzlicher Schutz für eingetragene Kulturdenkmale vorgesehen und dennoch ist der Begründung keine Differenzierung zwischen eingetragenen und nicht eingetragenen Kulturdenkmalen zu entnehmen. Dies spricht für einen Umgebungsschutz für alle Kulturdenkmale. In der Kommentierung hingegen wird der Umgebungsschutz als beschränkt angesehen. „Absatz 3 erstreckt die Schutzwirkungen des Gesetzes auch auf die Umgebung eingetragener Kulturdenkmale, soweit sie für deren Erscheinungsbild von erheblicher Bedeutung ist (§ 15 Abs. 3) sowie auf Gesamtanlagen (§ 19).“586 Hier wird ausdrücklich der Begriff der eingetragenen Kulturdenkmale verwendet. Bedenkt man jedoch die obigen verfassungsrechtlichen Prüfungen und die Ausführungen des BVerwGs, muss der Denkmalschutz neben dem Substanz- auch einen Umgebungsschutz gewährleisten, auch wenn den Ländern ein Umsetzungsspielraum zukommt. Zu den Anforderungen an den Umgebungsschutz merkt das BVerwG an: „Das Gesetz muss nicht jede für das Denkmal nachteilige Veränderung der Umgebung unterbinden oder einer Genehmigungspflicht unterwerfen. Vorhaben in der Umgebung eines Kulturdenkmals, die dessen Denkmalwürdigkeit erheblich beeinträchtigen, dürfen jedoch nur zugelassen werden, wenn das Vorhaben seinerseits durch überwiegende Gründe des Gemeinwohls oder durch überwiegende private Interessen gerechtfertigt ist.“587 Denn andernfalls läge ein widersprüchliches Handeln des Gesetzgebers vor, indem er das Denkmal unter Schutz stellt und die Erhaltungspflicht überträgt, gleichfalls jedoch die nachbarliche Maßnahme, die eine erhebliche Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit des Denkmals bedeutet, genehmigt.

583

GBl. BaWü 1971, S. 209 ff. Bekanntmachung der Neufassung des Denkmalschutzgesetzes vom 23. Dezember 1983, GBl. BaWü 1983, Nr. 24 S. 797 – 803. 585 Landtag von BaWü, Drs. V-2808 vom 8. Juli 1970, S. 22 (zu § 2). 586 Strobl/Sieche, Denkmalschutzgesetz für Baden-Württemberg, § 2 Rn. 28. 587 BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 – 4 C 3/08, BVerwGE 133, 347/353 f. (Rn. 14). 584

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

Da das DSchG BaWü bei der Auferlegung der Erhaltungspflicht nicht zwischen Kulturdenkmalen und eingetragenen Kulturdenkmalen differenziert, muss ein Umgebungsschutz für alle Kulturdenkmale zumindest in der Form bestehen, dass erhebliche Beeinträchtigungen der Denkmalwürdigkeit durch Vorhaben in der Umgebung des Kulturdenkmals ausgeschlossen sind. Auszunehmen sind davon Vorhaben, die durch überwiegende Gründe des Gemeinwohls oder durch überwiegende private Interessen gerechtfertigt sind. Insoweit ist das DSchG BaWü verfassungskonform auszulegen, sodass der Umgebungsschutz in § 2 Abs. 3 DSchG BaWü nicht nur beschränkt auf eingetragene Kulturdenkmale zu verstehen ist. Das DSchG BaWü unterscheidet des Weiteren bei der Genehmigungspflicht für Maßnahmen in Bezug auf Kulturdenkmale, eingetragene Kulturdenkmale und Gesamtanlagen. Daher wird im Folgenden die Genehmigungspflicht für Beeinträchtigungen dieser drei Kategorien untersucht. Da das Abwehrrecht nicht weiter reichen kann als die Befugnis der Denkmalschutzbehörde, ist auf das Genehmigungserfordernis abzustellen, wie bereits in den grundsätzlichen Ausführungen für alle DSchGe angemerkt. Für den allgemeinen Schutz von Kulturdenkmalen sieht § 8 Abs. 1 DSchG BaWü vor, dass ein Kulturdenkmal nur mit Genehmigung der Denkmalschutzbehörde zerstört oder beseitigt werden (Nr. 1), in seinem Erscheinungsbild beeinträchtigt werden oder (Nr. 2) aus seiner Umgebung entfernt werden, soweit diese für den Denkmalwert von wesentlicher Bedeutung ist (Nr. 3), darf. Da auch für diese Kulturdenkmale ein Umgebungsschutz verfassungsrechtlich geboten ist, unerheblich was nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 DSchG BaWü unter einer Beeinträchtigung seines Erscheinungsbildes zu verstehen ist, darf auch bei diesen Denkmalen eine Beeinträchtigung nur mit Genehmigung erfolgen und eine erhebliche Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit muss aufgrund verfassungsrechtlicher Vorgabe wie vom BVerwG festgestellt, abgesehen von Ausnahmefällen, ausgeschlossen sein. In § 8 Abs. 1 Nr. 2 DSchG BaWü kann hineingelesen werden, dass Beeinträchtigungen genehmigt werden können. Handelt es sich hingegen um erhebliche Beeinträchtigungen der Denkmalwürdigkeit, ist eine Schwelle überschritten, die eine grundsätzliche Genehmigungsfähigkeit ausschließt. Lediglich bei einem überwiegenden öffentlichen oder privaten Interesse an dem Vorhaben, kann eine Genehmigung erteilt werden. Knüpft man an die Befugnis der Denkmalschutzbehörde und das Genehmigungserfordernis zur Bestimmung der Reichweite des Abwehrrechts an, so kommt es für eine erfolgreiche Geltendmachung auf eine nicht genehmigungsfähige Beeinträchtigung des eigenen Denkmals an, die aber zumindest vorliegt, wenn eine erhebliche Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit des Denkmals gegeben ist. Es gilt des Weiteren eine Besonderheit für bewegliche Kulturdenkmale zu berücksichtigen. Gemäß § 8 Abs. 2 DSchG BaWü besteht für bewegliche Kulturdenkmale das Genehmigungserfordernis des § 8 Abs. 1 DSchG BaWü nur, wenn sie allgemein sichtbar oder zugänglich sind. Davon wiederum ausgenommen sind be-

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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wegliche Kulturdenkmale von besonderer Bedeutung (vgl. § 12 Abs. 2 DSchG BaWü), die in das Denkmalbuch eingetragen sind. Denn ein eingetragenes Kulturdenkmal unterliegt grundsätzlich einem Genehmigungserfordernis gemäß § 15 Abs. 1 DSchG BaWü, worauf im Folgenden noch eingegangen wird. Wenn das DSchG BaWü für diese Denkmale keinen Umgebungsschutz vorsieht, Maßnahmen in ihrer Umgebung keiner Genehmigungspflicht unterstellt und dennoch die Erhaltungspflicht des § 6 DSchG BaWü besteht, handelt der Landesgesetzgeber widersprüchlich. Insofern ist auch hier erneut das DSchG BaWü verfassungskonform auszulegen. Unter Berücksichtigung des verfassungsrechtlich gebotenen Mindeststandards muss bei einer bestehenden Erhaltungspflicht auch für bewegliche Kulturdenkmale ein Umgebungsschutz und somit ein Genehmigungserfordernis für Beeinträchtigungen gelten, sodass grundsätzlich erhebliche Beeinträchtigungen der Denkmalwürdigkeit ausgeschlossen sind. Für eingetragene Kulturdenkmale bestimmt § 12 Abs. 1 DSchG BaWü, dass Kulturdenkmale von besonderer Bedeutung zusätzlichen Schutz durch Eintragung in das Denkmalbuch genießen. Den Kulturdenkmalen von besonderer Bedeutung kommt damit ein weiter gehender Schutz zu. Gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 DSchG BaWü darf ein eingetragenes Kulturdenkmal nur mit Genehmigung der Denkmalschutzbehörde wiederhergestellt oder instand gesetzt werden (Nr. 1), in seinem Erscheinungsbild oder seiner Substanz verändert werden (Nr. 2), mit An- oder Aufbauten, Aufschriften oder Werbeeinrichtungen versehen werden (Nr. 3), von seinem Stand- oder Aufbewahrungsort insoweit entfernt werden, als bei der Eintragung aus Gründen des Denkmalschutzes verfügt wird, das Kulturdenkmal dürfe nicht entfernt werden (Nr. 4). Eingetragene Kulturdenkmale unterliegen damit einem stärkeren Genehmigungserfordernis. Zudem wird für sie ein besonderer Umgebungsschutz gemäß § 15 Abs. 3 DSchG BaWü vorgesehen. Bauliche Anlagen in der Umgebung eines eingetragenen Kulturdenkmals, soweit sie für dessen Erscheinungsbild von erheblicher Bedeutung ist, dürfen nur mit Genehmigung der Denkmalschutzbehörde errichtet, verändert oder beseitigt werden. Andere Vorhaben bedürfen dieser Genehmigung, wenn sich die bisherige Grundstücknutzung ändern würde. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn das Vorhaben das Erscheinungsbild des Denkmals nur unerheblich oder nur vorübergehend beeinträchtigen würde oder wenn überwiegende Gründe des Gemeinwohls unausweichlich Berücksichtigung verlangen. Knüpft man auch hier wieder an die Befugnis der Denkmalschutzbehörde zur Erteilung bzw. Verweigerung der Genehmigung an, um die Reichweite des Abwehrrechts zu bestimmen, besteht ein Anspruch auf die Genehmigung bei nur unerheblichen oder vorübergehenden Beeinträchtigungen der Umgebung eines solchen Denkmals, soweit diese für das Erscheinungsbild des Denkmals von erheblicher Bedeutung ist. Bei einer über das Maß der nur unerheblichen oder vorübergehenden Beeinträchtigung hinausgehenden Beeinträchtigung, also auf alle Fälle bei einer erheblichen Beeinträchtigung des Erscheinungsbilds, ist eine Genehmigungserteilung ausgeschlossen. In solchen Fällen liegt folglich eine Verletzung des Abwehr-

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

rechts vor. Handelt es sich um mehr als nur eine unerhebliche oder vorübergehende Beeinträchtigung, ist eine weitere Voraussetzung für die erfolgreiche Geltendmachung des Abwehrrechts erfüllt. Ausgenommen sind auch hier wieder Sonderfälle, deren Verwirklichung durch überwiegende Gründe zu rechtfertigen ist. Das Ergebnis gilt ebenso für Gesamtanlagen gemäß § 19 Abs. 1 DSchG BaWü. Denn in § 19 Abs. 2 Satz 1 DSchG BaWü ist vorgesehen, dass Veränderungen an dem geschützten Bild der Gesamtanlage der Genehmigung der unteren Denkmalschutzbehörde bedürfen. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn die Veränderung das Bild der Gesamtanlage nur unerheblich oder nur vorübergehend beeinträchtigen würde oder wenn überwiegende Gründe des Gemeinwohls unausweichlich Berücksichtigung verlangen (§ 19 Abs. 2 Satz 2 DSchG). Auch hier wird auf den Maßstab der nur unerheblichen oder nur vorübergehenden Beeinträchtigung sowie den Ausnahmefall der überwiegenden Gründe des Gemeinwohls für die Genehmigungsfähigkeit abgestellt, sodass davon nicht erfasste Beeinträchtigungen eine Verletzung des Abwehrrechts darstellen. Dass eine solche Beeinträchtigung jeweils vorliegt, bedarf sachverständiger Beurteilung wie bereits oben erörtert. (4) Keine Erforderlichkeit von Erhaltungsinvestitionen Dem DSchG BaWü ist in Bezug auf den Umgebungsschutz und das damit einhergehende Genehmigungserfordernis nachbarlicher Vorhaben keine Regelung zu entnehmen, die auf bereits getätigte Erhaltungsinvestitionen abstellt. Für die Geltendmachung des Abwehrrechts ist es somit nicht erforderlich, dass bereits Erhaltungsinvestitionen in das Denkmal getätigt wurden. (5) Keine Erforderlichkeit von denkmalgerechtem Verhalten des Rechtsinhabers Ebenso macht das DSchG BaWü den Umgebungsschutz und die Genehmigungspflicht von Vorhaben in der Umgebung des Denkmals nicht von einem denkmalgerechten Verhalten des Inhabers des Abwehrrechts abhängig. Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 DSchG BaWü haben die Denkmalschutzbehörden zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben diejenigen Maßnahmen zu treffen, die ihnen nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich erscheinen. Mit Maßnahmen sind zum einen Verwaltungsakte, zum anderen sonstige Handlungen der Denkmalschutzbehörden zur Aufgabenwahrnehmung gemeint.588 Die Behörden können damit durch Verwaltungsakt sowohl Maßnahmen zur Erfüllung der Erhaltungspflicht als auch die Rückgängigmachung von genehmigungspflichtigen, aber nicht genehmigungsfähigen Maßnahmen verlangen.589 Ebenso können sie zur Durchsetzung des Verwaltungsaktes 588 589

Strobl/Sieche, Denkmalschutzgesetz für Baden-Württemberg, § 7 Rn. 8. Strobl/Sieche, Denkmalschutzgesetz für Baden-Württemberg, § 7 Rn. 8.

VIII. Drittschützende Wirkung des Denkmalrechts

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vom Verwaltungszwang Gebrauch machen (vgl. §§ 18 ff. VwVG BaWü). Dies kann unabhängig von weiteren Beeinträchtigungen des Denkmals durch Vorhaben in der Umgebung erfolgen. Folglich kommt es für die Geltendmachung des Abwehrrechts nicht auf ein denkmalgerechtes Verhalten des Rechtsinhabers an, da die Denkmalschutzbehörden unabhängig von Vorhaben in der Umgebung entsprechende Maßnahmen des Erhaltungsverpflichteten verlangen können.

15. Entwurf einer Norm für die DSchGe zur ausdrücklichen Anerkennung des Abwehrrechts Zur Schaffung von Rechtssicherheit und zur ausdrücklichen Klarstellung, welches weitere Recht neben den zahlreichen Pflichten aus dem jeweiligen DSchG besteht, sollten die DSchGe das Abwehrrecht normieren. Eine mögliche Formulierung wäre: „Den zur Erhaltung eines Denkmals verpflichteten Personen steht der Verwaltungsrechtsweg gegen Vorhaben in der Umgebung ihres Denkmals offen, wenn das Vorhaben die Denkmalwürdigkeit ihres Denkmals erheblich beeinträchtigt.“

In der Begründung der Gesetzesänderung des jeweiligen DSchGes sollte klargestellt werden, dass die Gewährung des Abwehrrechts ein verfassungsrechtlich gebotener Ausgleich für die auferlegte Erhaltungspflicht ist. Denn andernfalls läge ein unverhältnismäßiger Eingriff in die Eigentumsgarantie gemäß Art. 14 Abs. 1 GG vor. Zudem dient die Regelung dem Ausschluss eines widersprüchlichen Handelns des Gesetzgebers, was der Fall wäre, wenn die Unterschutzstellung und Auferlegung der Erhaltungspflicht erfolgt und gleichzeitig der Erhaltungsverpflichtete erhebliche Beeinträchtigungen der Denkmalwürdigkeit seines Denkmals zu dulden hat. Mit der Regelung wird der denkmalrechtlich notwendige Substanz- und Umgebungsschutz hervorgehoben. Dass die Umgebung eines Denkmals nicht pauschal mit Entfernungsangaben bestimmt werden kann, sondern individuell vom jeweiligen Denkmal abhängt, ergibt sich aus dem Erfordernis der Möglichkeit einer erheblichen Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit des konkreten Denkmals. Beeinträchtigt ein Vorhaben möglicherweise die Denkmalwürdigkeit erheblich, liegt das Vorhaben auch in der Umgebung. Dabei sind vom Begriff des Vorhabens nicht nur Bauvorhaben erfasst, sondern z. B. auch Nutzungsänderungen. In der Begründung sollte auch explizit ausgeführt werden, welchen Personen das Abwehrrecht zukommt und dass keine Differenzierung zwischen ausländischen oder inländischen juristischen Personen des Privatrechts und sonstigen Personen als Erhaltungsverpflichtete erfolgt. Da das Abwehrrecht dem Ausgleich und der Wahrung der Verfassungsmäßigkeit der Erhaltungspflicht dient, bietet es sich an, das Abwehrrecht als neuen, eigen-

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C. Untersuchung des Drittschutzes aus dem Denkmalschutz

ständigen Absatz an die Normierung der Erhaltungspflicht im jeweiligen DSchG anzufügen. Die materiellen Voraussetzungen des Abwehrrechts ergeben sich aus den bereits enthaltenen Normierungen des Umgebungsschutzes in den DSchGen bzw. infolge einer verfassungskonformen Auslegung.

D. Zusammenfassung Besteht ein subjektives Recht zur Geltendmachung von denkmalrechtlichem Umgebungsschutz unabhängig von baurechtlichen Normen? Dieser Frage wurde hier nachgegangen, um Klarheit in einem bisher unübersichtlichen Bereich des Denkmalrechts zu schaffen. Die Arbeit setzt sich zum einen mit der Frage auseinander, ob ein Denkmaleigentümer oder sonstiger Berechtigter ein drittschützendes Abwehrrecht aus dem jeweiligen Landesdenkmalschutzgesetz geltend machen kann, um sich gegen Maßnahmen in der Umgebung des Denkmals zu wenden, die zu einer möglichen Beeinträchtigung des Denkmals führen. Zum anderen wurde der Frage nachgegangen, welche materiellen Voraussetzungen ein solches denkmalrechtliches Abwehrrecht hat, wenn grundsätzlich eine Klagebefugnis besteht. Insgesamt ging es somit um das Bestehen eines subjektiven Rechts aus dem Denkmalrecht zur Abwehr von Vorhaben in der Umgebung des Denkmals.

I. Alte Rechtspraxis und maßgebliches Urteil des BVerwGs vom 21. April 2009 Die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung vertrat vorherrschend die Ansicht, dass die Normen der DSchGe lediglich ein öffentliches Interesse verfolgen und die Behörden für die Durchsetzung des Denkmalschutzes ausschließlich zuständig seien. Da kein Anspruch auf Unterschutzstellung bestünde und die Unterschutzstellung ohnehin nur eine Belastung mit sich bringe, könne diese auch kein Abwehrrecht zur Folge haben. Ebenso stünde getätigten Erhaltungsinvestitionen kein Abwehrrecht gegenüber, sondern lediglich Fördermittel oder eine Steuererleichterung, es erfolge keine Privatisierung des Denkmalrechts. Einen Wandel leitete das maßgebliche Urteil des BVerwGs vom 21. April 2009 – 4 C 3/08 ein. Das BVerwG hat im Gegensatz zur bis dato erfolgten überwiegenden Rechtsprechung ein subjektives Abwehrrecht des Eigentümers eines Denkmals anerkannt, wenn zumindest die Möglichkeit besteht, dass ein benachbartes Vorhaben die Denkmalwürdigkeit seines Kulturdenkmals erheblich beeinträchtigt. Aus der Eigentumsgarantie ergibt sich nach Ansicht des BVerwGs aufgrund der durch die DSchGe auferlegten Pflichten zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit ein Recht des Denkmaleigentümers, die denkmalrechtliche Genehmigung des benachbarten Vorhabens anfechten zu können. Demnach leitet sich infolge der denkmalrechtlichen

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D. Zusammenfassung

Pflichten mittelbar aus Art. 14 Abs. 1 GG ein denkmalrechtlicher Drittschutz her, der bei einer erheblichen Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit besteht. Nur durch ein solches Anfechtungsrecht wird dem Verhältnismäßigkeitsprinzip Genüge getan und der Beschränkung der Privatnützigkeit in Form der denkmalrechtlichen Erhaltungspflicht Rechnung getragen: Die dem Denkmaleigentümer auferlegte Pflicht ist durch das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Denkmals und als Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang gerechtfertigt. Im öffentlichen Interesse liegt die Erhaltung des Kulturdenkmals in seiner Umgebung, soweit diese Verbundenheit denkmalrechtlich schutzwürdig ist. Dieses Ziel kann die Auferlegung der Erhaltungspflicht im Fall der Vereitelung durch Dritte allerdings nicht mehr rechtfertigen. Andernfalls handelte der Gesetzgeber widersprüchlich und gewährleistete nicht den erforderlichen Substanz- und Umgebungsschutz. Die Reichweite des Drittschutzes bestimmt sich jedoch unter Berücksichtigung des mit dieser Entscheidung anerkannten bundesrechtlichen Mindeststandards nach dem Landesdenkmalrecht.

II. Drittschutz aus dem Denkmalschutzrecht Trotz oder gerade wegen des vom BVerwG anerkannten verfassungsrechtlich gebotenen Mindeststandards stellen sich Fragen nach einem landesrechtlichen Drittschutz des jeweiligen DSchGes und der materiellen Voraussetzungen des Abwehrrechts zur Bestimmung seiner Reichweite. Diese Fragen sind von der Rechtsprechung im Anschluss an das Urteil des BVerwGs vom 21. April 2009 – 4 C 3/08 weitgehend offen gelassen worden. Daher war Gegenstand der Arbeit die Untersuchung der drittschützenden Wirkung des Denkmalrechts und der Voraussetzungen des Abwehrrechts zugunsten des Umgebungsschutzes. Es kam somit auf die Frage an, ob und wie allein auf das Denkmalrecht gestützt eine nachbarliche Maßnahme angegriffen werden kann.

1. Grundsätze zur Klagebefugnis: Verletzung in subjektivem Recht Will sich die in der Einleitung beispielhaft angeführte Eigentümerin der denkmalgeschützten Kirche gegen die erteilte Baugenehmigung für das benachbarte Großbauvorhaben wenden, ist eine Klage (neben weiteren Voraussetzungen) nur zulässig, wenn die Eigentümerin geltend machen kann, durch den Verwaltungsakt in Form der Baugenehmigung in eigenen Rechten verletzt zu sein. Denn für einen erfolgreichen Angriff der nachbarlichen Maßnahme vor dem Verwaltungsgericht muss die sich auf das Denkmalrecht stützende Klägerin u. a. gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt sein. Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Klage nur zulässig, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, wenn der Kläger geltend macht, durch den

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Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Da es keine denkmalrechtliche Sonderregelung gibt, muss der Kläger bzw. im Beispiel die Klägerin geltend machen, durch einen Verwaltungsakt oder dessen Ablehnung oder Unterlassung in seinen bzw. ihren Rechten verletzt zu sein. Der Rechtsprechung und der überwiegenden Literaturmeinung folgend muss für die Geltendmachung die Möglichkeit der Verletzung eines subjektiven Rechts bestehen. Diese Möglichkeit besteht nicht, wenn „unter Zugrundelegung des Klagevorbringens […] offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise Rechte des Klägers verletzt sein [können]“.1 Da die Denkmalinhaberin nicht Adressatin eines belastenden Verwaltungsakts ist, kommt ihr nicht ohnehin eine Klagebefugnis aufgrund einer möglichen Verletzung ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit zu. Bei der hier erörterten Problematik handelt es sich hingegen stets um eine DreiPersonen-Konstellation, bestehend aus Genehmigungsbehörde, Vorhabenträger und benachbarter Denkmalinhaberin. Entscheidend ist damit zunächst, ob der Klägerin überhaupt ein subjektives Recht zukommt, in dem sie des Weiteren möglicherweise verletzt ist. Es bedarf mithin einer öffentlich-rechtlichen Norm, die Schutz zugunsten eines Denkmalinhabers in der Umgebung eines Vorhabens vorsieht. Aufgrund des Drei-Personen-Verhältnisses spricht man in diesem Zusammenhang von einem drittschützenden Recht. Nur wenn ein subjektives Recht zugunsten Dritter existiert und dieses wiederum konkret personell und sachlich auf den Dritten anwendbar ist, besteht die Möglichkeit der Verletzung und folglich das Vorliegen der Klagebefugnis. Nach der Schutznormtheorie enthält eine öffentlich-rechtliche Norm ein subjektives Recht, wenn sie zumindest auch dem Schutz von Interessen Einzelner zu dienen bestimmt ist. Maßgeblich sind damit Gehalt und Schutzrichtung einer öffentlich-rechtlichen Norm zu bestimmen, vorliegend konkret die Schutzrichtung denkmalrechtlicher Normen. Fehlt es an einer ausdrücklichen Regelung innerhalb der Normen, ist die Schutzrichtung per Auslegung zu bestimmen. Da keines der DSchGe der Bundesländer ausdrücklich ein subjektives Recht des am Denkmal Berechtigten zur Abwehr von Maßnahmen in der Umgebung vorsieht, bedarf es der Auslegung. Die Schutzrichtung ist also durch die Untersuchung des Wortlauts, der Historie, der Systematik sowie des Sinn und Zwecks der Norm zu ermitteln. Neben der Frage, ob das jeweilige DSchG beabsichtigt, auch unmittelbar die Interessen des Denkmaleigentümers und sonstiger Berechtigter zu schützen und diesen damit ein subjektives Recht einzuräumen, war auch zu berücksichtigen, ob dem Denkmaleigentümer ein solches Recht aufgrund verfassungsrechtlicher Vorgaben zukommen muss, da Inhalt und Auslegung des Denkmalrechts durch das Verfassungsrecht mitbestimmt werden.

1

BVerwG, Urteil vom 22. Februar 1994 – 1 C 24/92, BVerwGE 95, 133/134.

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2. Subjektives Recht als Ausfluss aus Art. 14 GG zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit Art. 14 GG ist ein verfassungsrechtliches Abwehrrecht gegen den Staat. Gegenstand und Grenzen des geschützten Eigentums werden durch einfache Gesetze bestimmt. Diese stehen wiederum immer unter der besonderen Betrachtung ihrer Verfassungsmäßigkeit, um die grundrechtlich verankerte Gewährleistung des Eigentums zu garantieren. Mit der Unterschutzstellung eines Denkmals gehen erhebliche Belastungen für den Denkmaleigentümer einher, da die DSchGe dem Denkmaleigentümer eine Vielzahl an Pflichten auferlegen. Insbesondere ist die Erhaltungspflicht zu nennen, die vor allem eine finanzielle Belastung zur Folge hat. Die Nutzung und die freie Verfügbarkeit über das Eigentum werden mit der Unterschutzstellung durch die einhergehenden Pflichten erheblich beeinträchtigt, womit ein massiver Eingriff in das Eigentum und damit den Schutzbereich von Art. 14 Abs. 1 GG vorliegt. Dieser Eingriff erfolgt aufgrund der Sozialbindung des Eigentums in dem öffentlichen Interesse, Denkmale für gegenwärtige sowie nachfolgende Generationen zu erhalten. Aufgrund des hohen Interesses der Allgemeinheit an Denkmalen sind wesentliche Beschränkungen des Eigentums demnach grundsätzlich zulässig. Die Rechtfertigung des Eingriffs ist allerdings nicht unbegrenzt. Viele Denkmäler entfalten ihre Wirkung nur im Zusammenhang mit ihrer Umgebung, weshalb der Denkmalschutz auch räumlich umfassend erfolgen muss. Folglich muss ein Umgebungsschutz durch das einfache Denkmalrecht gewährleistet werden, dessen Ausgestaltung vom einfachen Gesetzgeber vorzunehmen ist. Nicht jede nachteilige Veränderung in der Umgebung eines Denkmals, aber zumindest erhebliche Beeinträchtigungen müssen untersagt sein. Davon ist wiederum eine Ausnahme zu machen, wenn die Maßnahme von solch überragender Bedeutung für das Allgemeinwohl oder alternativ ein privates Interesse ist, dass dieses gegenüber dem Denkmalschutz im konkreten Einzelfall überwiegt. Erfolgen durch benachbarte Maßnahmen erhebliche Beeinträchtigungen der Denkmalwürdigkeit stellt sich in logischer Konsequenz die Frage nach dem Sinn von Erhaltungsmaßnahmen des Denkmaleigentümers und der ihm hierdurch entstehenden Kosten. Ohne hinreichenden Schutz könnte jede Erhaltungsmaßnahme zunichte gemacht werden. Mit der gleichzeitigen Auferlegung der Erhaltungspflicht und der Duldung einer nachbarlichen Maßnahme, die eine erhebliche Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit mit sich bringt, handelte der Gesetzgeber widersprüchlich. Vom Denkmaleigentümer kann nicht erwartet werden, seiner Erhaltungspflicht nachzukommen und die Denkmalwürdigkeit durch Maßnahmen in der Nachbarschaft erheblich beeinträchtigen zu lassen. In diesem Fall ist die Erhaltungspflicht durch eine unverhältnismäßige Beschränkung des Eigentums nicht mehr gerechtfertigt. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gebietet folglich, dass dem Denkmaleigentümer als Ausfluss von Art. 14 Abs. 1 GG ein subjektives Recht zukommt, damit die massive Belastung durch die Erhaltungspflicht gerechtfertigt und

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die Widersprüchlichkeit von Erhaltungsmaßnahmen sowie erheblichen Beeinträchtigungen des Denkmals durch nachbarliche Maßnahmen ausgeschlossen sind. Nur dann ist die Verhältnismäßigkeit von öffentlichem Interesse am Denkmalschutz und der Erhaltungspflicht des Denkmaleigentümers gewahrt. Es fehlte an der Angemessenheit der Erhaltungspflicht, wenn der Denkmaleigentümer dieser Pflicht stets nachkommt, der Umgebungsschutz des jeweiligen DSchGes aber keine erheblichen Beeinträchtigungen durch Maßnahmen in der Umgebung verhindert. Es handelt sich eben nicht um eine sinnvolle Erhaltungstätigkeit im öffentlichen Interesse, wenn durch das öffentliche Recht kein hinreichender Schutz für die Erhaltungsmaßnahmen erfolgt. Es bestünde kein ausgewogenes Verhältnis von Erhaltungspflicht und dem verfolgten Denkmalerhalt im Interesse der Allgemeinheit. Zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit der Erhaltungspflicht bedarf es keiner Ausgleichsregelung. Vielmehr kann eine unverhältnismäßige Belastung des Denkmaleigentümers durch die Gewährung eines subjektiven Rechts aus dem erforderlichen Umgebungsschutz real vermieden werden. Kommt dem Denkmaleigentümer ein solches subjektives Recht zu, das möglicherweise durch die benachbarte Maßnahme verletzt wird, so kann er in einem Widerspruchs- bzw. Verwaltungsgerichtsverfahren objektiv prüfen lassen, ob durch die Maßnahme tatsächlich eine erhebliche Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit des Denkmals erfolgt und diese zu untersagen ist. Liegt eine erhebliche Beeinträchtigung und kein höherwertiges Interesse an der Maßnahme vor, ist die benachbarte Maßnahme rechtswidrig, da sie das Erhaltungsinteresse des Denkmaleigentümers sowie die Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang verletzt. Erfolgt hingegen keine erhebliche Beeinträchtigung, kann weder das subjektive Recht noch das öffentliche Interesse am Erhalt des Denkmals verletzt sein, sodass durch die Erhaltungspflicht auch keine unverhältnismäßige Belastung vorliegt. Mit der Gewährung des subjektiven Rechts besteht zudem ein gerechter Ausgleich der Interessen der Allgemeinheit, des Denkmaleigentümers und der benachbarten Eigentümer. Die DSchGe sind öffentlich-rechtliche Vorschriften, die der nachbarliche Vorhabenträger folglich einhalten muss. Die Gestattung eines subjektiven Rechts zugunsten des Denkmaleigentümers hat lediglich zur Konsequenz, dass der Denkmaleigentümer die Verletzung des ihn bzw. sein Denkmal schützenden Denkmalrechts überprüfen lassen kann. Da das Vorhaben des Nachbarn ohnehin das jeweilige DSchG zu beachten hat, stellt ein solches subjektives Recht des Denkmaleigentümers keine unverhältnismäßige Beschränkung des Eigentumsrechts des nachbarlichen Vorhabenträgers dar. Vielmehr ist auch dies Ausfluss der Sozialbindung des Eigentums. Aufgrund der großen Bedeutung des Denkmalschutzes für die Allgemeinheit ist die Gewährleistung des Umgebungsschutzes eine zulässige Beschränkung des Eigentums benachbarter Dritter. Aus den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 14 GG leitet sich damit ein subjektives Recht des Denkmaleigentümers ab, erhebliche Beeinträchtigungen des Denkmals durch Maßnahmen in der Umgebung abzuwehren. Selbst wenn sich kein

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Abwehrrecht des Denkmaleigentümers unmittelbar aus dem einfachen Recht eines DSchGes ergibt, ist dieses aufgrund des Einflusses der grundrechtlichen Vorgabe durch die Eigentumsgarantie zu gewähren. Da sich die Eigentumsgarantie auf die DSchGe auswirkt und dadurch ein Abwehrrecht entstehen lässt, kommt es für die Innehabung des Abwehrrechts grundsätzlich nicht darauf an, Träger des Grundrechts aus Art. 14 GG zu sein. Vielmehr entscheidend ist die Stellung als Inhaber des Denkmals und die Auferlegung der mit den DSchGen einhergehenden Belastungen. Folglich steht das Abwehrrecht auch Personen zu, die nicht Grundrechtsträger des Art. 14 GG sind. Ausgenommen bleiben jedoch grundsätzlich juristische Personen des öffentlichen Rechts. Die Eigentumsgarantie und als dessen Konsequenz auch das denkmalrechtliche Abwehrrecht stehen diesen Personen in der Regel nicht zur Verfügung, da es sich um Abwehrrechte gegen den Staat handelt und andernfalls hoheitsinterne Streitigkeiten die Folge wären. Träger des Abwehrrechts können damit sein: natürliche Personen, juristische Personen des Privatrechts, Kirchen und sonstige Glaubengemeinschaften. Die im Beispiel genannte Kirchengemeinde könnte also ggf. das Verwaltungsgericht anrufen, um die Rechtmäßigkeit des benachbarten Bauprojektes prüfen zu lassen. Das subjektive Recht zugunsten des Umgebungsschutzes eines Denkmals besteht aber nicht nur für Denkmaleigentümer. Aufgrund des weiten Schutzbereichs von Art. 14 Abs. 1 GG, der neben Ansprüchen von dinglich Berechtigten auch solche von obligatorisch Berechtigten umfassen kann, und wegen der Auswirkungen der Eigentumsgarantie auf das Denkmalrecht kommt auch den sonstigen Trägern der Erhaltungspflicht das Abwehrrecht zu. Denn die Rechtsposition der anderen Verpflichteten gleicht der eines Denkmaleigentümers. Somit ist maßgeblich, wer nach dem jeweiligen Landesdenkmalschutzgesetz zur Erhaltungspflicht herangezogen werden kann. In Bayern sind das z. B. die Eigentümer und die sonst dinglich Verfügungsberechtigten (Art. 4 Abs. 1 BayDSchG), in Berlin und Brandenburg Verfügungsberechtigte (§ 8 Abs. 1 DSchG Bln, § 7 Abs. 1 DSchG Bbg) und in BadenWürttemberg Eigentümer und Besitzer (z. B. § 6 DSchG BaWü).

3. Kein weitergehendes subjektives Recht als Ausfluss des Landesverfassungsrechts Aus den Verfassungen der Bundesländer folgt kein weitergehendes subjektives Recht. Wenn überhaupt eine Regelung in den Landesverfassungen zur Kultur oder zum Denkmalschutz enthalten ist, handelt es sich dabei um eine Staatszielbestimmung, aus der kein subjektives Recht erwächst. Letztlich kann ein Denkmaleigentümer oder sonstiger Erhaltungsverpflichteter neben dem als Konsequenz des Art. 14 GG erwachsenen Recht kein weiteres unmittelbares Recht aus der jeweiligen Landesverfassung geltend machen, womit es bei dem grundrechtlichen Mindeststandard verbleibt.

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4. Kein originäres subjektives Recht aus den DSchGen Den DSchGen ist kein ausdrückliches subjektives Recht des Erhaltungsverpflichteten zur Abwehr von Vorhaben in der Umgebung des Denkmals zu entnehmen. Daher bedarf es der Auslegung der DSchGe auf ein entsprechendes Recht hin. Die Untersuchung der DSchGe Berlins, Brandenburgs, Bayerns und Baden-Württembergs ergab kein originäres Abwehrrecht aus den DSchGen der vier Länder. Auch wenn kein eigenständiges Abwehrrecht besteht, folgt allerdings ein subjektives Recht als Ausfluss des Verfassungsrechts aufgrund des Erfordernisses zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in Art. 14 Abs. 1 GG durch die von den DSchGen auferlegte Erhaltungspflicht.

5. Bestehen der Klagebefugnis: Mögliche Verletzung des subjektiven Rechts Allgemein gilt für DSchGe, die kein eigenständiges Abwehrrecht enthalten, dass der Träger der gesetzlich auferlegten Erhaltungspflicht klagebefugt ist, wenn eine erhebliche Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit durch das nachbarliche Vorhaben nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann. Dass auf eine Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit abgestellt wird, ist Folge des andernfalls bestehenden Widerspruchs, da der Gesetzgeber nicht die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung bestimmen, die Erhaltungspflicht übertragen und zugleich eine erhebliche Beeinträchtigung durch eine Maßnahme in der Umgebung zulassen darf. Das Abwehrrecht wird als Ausgleich für die Erhaltungspflicht gewährt, weil deren Auferlegung ein zu rechtfertigender Eingriff in Art. 14 Abs. 1 GG ist. Jeder Erhaltungspflichtige kann somit grundsätzlich Inhaber des subjektiven Rechts sein. Da die DSchGe hinsichtlich der Erhaltungsverpflichteten differieren, ist auf das jeweilige DSchG zur Bestimmung der Inhaber des subjektiven Rechts abzustellen. Anknüpfungspunkt des Abwehrrechts ist die Erhaltungspflicht und nicht die Denkmalart, somit muss für die Innehabung des subjektiven Rechts nicht zwischen Einzeldenkmal und Denkmalensemble differenziert werden. Maßgeblich ist daher, für welche Denkmäler das jeweilige DSchG eine Erhaltungspflicht vorsieht.

6. Allgemeingültige Ausführungen zu den materiellen Voraussetzungen des Abwehrrechts Die materiellen Voraussetzungen des Abwehrrechts ergeben sich nicht aus der verfassungsrechtlichen Herleitung, sodass auf das jeweilige DSchG abzustellen ist.

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Nach den Regelungen des jeweiligen Landesdenkmalschutzgesetzes bestimmt sich, ob der Erhaltungsverpflichtete in seinem Abwehrrecht verletzt ist und ihm ein Abwehranspruch zukommt. Sämtliche nach dem jeweiligen DSchG Erhaltungsverpflichtete können Inhaber des Abwehranspruchs sein. Da die Erhaltungspflicht aber lediglich für das eigene Denkmal obliegt, kann das Abwehrrecht als dessen Ausgleich auch nur für das eigene Denkmal bestehen. Somit schützt das Abwehrrecht nur das eigene Denkmal. Dabei spielt grundsätzlich die Denkmalart keine Rolle, es sei denn, das jeweilige DSchG beschränkt die Erhaltungspflicht auf eine bestimmte Denkmalart. Für eine Verletzung des Abwehrrechts kommt es auf das jeweilige DSchG und die darin enthaltene Zulässigkeit des nachbarlichen Vorhabens an. Anknüpfungspunkt ist die Befugnis der Denkmalschutzbehörden zur Erteilung bzw. Versagung von Genehmigungen bzw. Erlaubnissen für Vorhaben in der Umgebung eines Denkmals. Da die Denkmalschutzbehörde zur Verfolgung des Denkmalschutzes per Gesetz berufen ist, kommt es auf die ihr eingeräumte Befugnis an. Denn das Abwehrrecht des Erhaltungsverpflichteten kann nicht weiter reichen als das Recht der zum Denkmalschutz berufenen Behörde. Maßgeblich ist somit die Bedürftigkeit und die Fähigkeit des Erhalts einer denkmalrechtlichen Genehmigung bzw. Erlaubnis für das Vorhaben in der Umgebung des Denkmals. Bei einer genehmigungsfreien Maßnahme scheidet damit eine Verletzung des Abwehrrechts aus. Denn wenn das DSchG seinen Schutzbereich durch eine bestimmte Maßnahme nicht als betroffen ansieht, kann auch nicht das Abwehrrecht betroffen sein. Nur wenn das Vorhaben denkmalrechtlich vonseiten der Denkmalschutzbehörde nicht zu genehmigen ist, kann sich der Erhaltungspflichtige erfolgreich gegen das Vorhaben wenden. Ist das Vorhaben hingegen denkmalrechtlich genehmigungsfähig, kann das Abwehrrecht nicht zu einer Untersagung des Vorhabens führen. Ansonsten würde das subjektive Recht weiter reichen als die Befugnis der Denkmalschutzbehörde zur denkmalrechtlichen Genehmigung bzw. Untersagung des Vorhabens. Grundsätzlich wird der Erhaltungsverpflichtete allerdings in seinem subjektiven Recht verletzt sein, wenn die Denkmalwürdigkeit des Denkmals erheblich beeinträchtigt ist, da die DSchGe einen entsprechenden Umgebungsschutz vorzusehen haben, um einen effektiven Denkmalschutz zu gewährleisten und eine Entwertung von Erhaltungsinvestitionen zu vermeiden. Zur Bewertung der Beeinträchtigung und der Frage, ob diese erheblich ist, ist wie bei der Unterschutzstellung als deren Kehrseite auf die Ansicht eines Sachverständigen abzustellen. Das Abwehrrecht des Erhaltungsverpflichteten besteht zudem unabhängig davon, ob bereits Erhaltungsinvestitionen in das Denkmal getätigt worden sind. Erhaltungsinvestitionen sind die Folge der Erhaltungspflicht. Verfassungsrechtlich ist aber bereits die Auferlegung der Erhaltungspflicht auszugleichen und nicht das Entstehen

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von Erhaltungsinvestitionen. Die Erhaltungspflicht besteht unabhängig von solchen Investitionen. Darüber hinaus bestünde die Unsicherheit, in welcher Höhe Erhaltungsinvestitionen zu tätigen sind, um das Abwehrrecht beanspruchen zu können. Wenn für die Erhaltung des Denkmals noch keine Investitionen erforderlich und damit kein Substanzschutz nötig waren, kann zumindest der Umgebungsschutz erforderlich sein. Somit muss unabhängig von Erhaltungsinvestitionen das Abwehrrecht bestehen, um sich gegen Vorhaben in der Umgebung wenden und den Umgebungsschutz verfolgen zu können. Ohnehin wäre fraglich, warum der nachbarliche Vorhabenträger von noch nicht getätigten Erhaltungsinvestitionen des Erhaltungsverpflichteten dahingehend profitieren sollte, dass eine Überprüfung der Auswirkungen und der Rechtmäßigkeit seines Vorhabens auf das konkrete Denkmal ausgeschlossen ist. Unterlässt der Inhaber des Abwehrrechts ein denkmalgerechtes Verhalten wie z. B. Erhaltungsmaßnahmen, ändert dies nichts an der Gewährung des Abwehrrechts, da die auszugleichende Erhaltungspflicht weiterhin besteht. Zudem kann die Vornahme von Erhaltungsmaßnahmen auch noch nachträglich durch die Denkmalschutzbehörde verfügt werden. Darüber hinaus besteht kein Grund, warum dem nachbarlichen Vorhaben, durch das eine weitergehende Beeinträchtigung des Denkmals erfolgt, ausgebliebenes denkmalgerechtes Verhalten zugute kommen soll. Andernfalls würde das Denkmal gleich „doppelt“ beeinträchtigt und damit noch stärker gefährdet. Die erfolgreiche Geltendmachung des Abwehrrechts ist lediglich ausgeschlossen, wenn das Vorhaben in der Umgebung gegenüber dem Denkmal Priorität genießt. Dies ist ein Ausfluss der Eigentumsgarantie, da die kollidierenden Eigentumsgrundrechte im Wege der praktischen Konkordanz in Einklang zu bringen sind. Es ist somit nicht ausgeschlossen, dass die außerordentliche Bedeutung eines Vorhabens gegenüber dem Denkmalschutz überwiegt und in diesem Fall der Denkmalschutz sowie folglich auch das Abwehrrecht zurückstehen müssen. Dafür ist jedoch ein besonderes überwiegendes privates oder öffentliches Interesse an der Vollziehung des Vorhabens erforderlich.

7. Voraussetzungen des Abwehrrechts der exemplarisch untersuchten Landesdenkmalschutzgesetze Die DSchGe des Stadtstaats Berlin, des Flächenstaats Brandenburg sowie der beiden rechtlichen Sonderfälle Bayern und Baden-Württemberg wurden mit folgenden Ergebnissen umfangreich untersucht, da sie als Musterbeispiele für die übrigen DSchGe herangezogen werden können. Das DSchG Bln enthält kein originäres Abwehrrecht des Erhaltungsverpflichteten, wie die Auslegung des Gesetzes ergab, sodass auf den verfassungsrechtlich

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begründeten Mindeststandard zurückzugreifen ist. § 8 Abs. 1 Satz 1 DSchG Bln bestimmt, dass Verfügungsberechtigte die Erhaltungspflicht trifft. Als solche sind Eigentümer und sonstige dingliche Verfügungsberechtigte anzusehen, die folglich stets Inhaber des Abwehrrechts sind. Da keine Unterscheidung zwischen Einzeldenkmalen und Denkmalbereichen für die Erhaltungspflicht erfolgt, besteht das Abwehrrecht unabhängig von Denkmalart und -typ. Anknüpfend an den Umgebungsschutz und die Reichweite der Untersagungsmöglichkeit eines Vorhabens durch die Denkmalschutzbehörde gemäß § 11 Abs. 2 DSchG Bln wird das Abwehrrecht verletzt, wenn eine wesentliche Beeinträchtigung der Eigenart oder des Erscheinungsbilds des Denkmals durch das Vorhaben in der unmittelbaren Umgebung gegeben ist. Ob eine wesentliche Beeinträchtigung vorliegt, ist durch einen Sachverständigen festzustellen. Das Abwehrrecht wird vom DSchG Bln nicht von Erhaltungsinvestitionen oder denkmalgerechtem Verhalten abhängig gemacht. Ergebnis der Auslegung des DSchGes Bbg ist, dass dem DSchG Bbg kein originäres Abwehrrecht zu entnehmen ist, um sich gegen das Denkmal beeinträchtigende Maßnahmen in der Umgebung des Denkmals wenden zu können. Somit verbleibt es auch hier bei dem grundgesetzlich gebotenen Mindestmaß. Gemäß § 7 Abs. 1 DSchG Bbg tragen Verfügungsberechtigte von Denkmalen die Erhaltungspflicht. Eigentümer und dinglich Berechtigte eines Denkmals sind als Verfügungsberechtigte einzustufen und somit als Erhaltungsverpflichtete Träger des Abwehrrechts; in der Literatur werden auch schuldrechtlich Berechtigte als Verfügungsberechtigte nach dem DSchG Bbg angesehen. Da in § 7 Abs. 1 DSchG Bbg keine Trennung zwischen den Denkmalarten erfolgt, besteht die Erhaltungspflicht für alle Denkmale. Zur Bestimmung der Reichweite des Abwehrrechts wurde die Befugnis der Denkmalschutzbehörden zur Erteilung bzw. Versagung der Erlaubnis nach dem Landesrecht herangezogen (§ 9 Abs. 2 DSchG Bbg). Bei einer mehr als nur geringfügigen Beeinträchtigung des Denkmals ist eine Erlaubnis zu versagen, da Belange des Denkmalschutzes entgegenstehen, sofern keine anderweitigen überwiegenden Gründe vorliegen. Demnach ist grundsätzlich das Abwehrrecht bei einer mehr als nur geringfügigen Beeinträchtigung des Denkmals des Rechtsinhabers verletzt, soweit die nähere Umgebung eines Denkmals für dessen Erhaltung, Erscheinungsbild oder städtebauliche Bedeutung erheblich ist. Zur Beurteilung des Vorliegens einer mehr als nur geringfügigen Beeinträchtigung des Denkmals ist auch hier eine sachverständige Betrachtung erforderlich. Es besteht für die erfolgreiche Geltendmachung des Abwehrrechts kein Erfordernis für getätigte Erhaltungsinvestitionen oder denkmalgerechtes Verhalten des Erhaltungsverpflichteten. Im BayDSchG existiert ebenfalls kein eigenständiges subjektives Recht zur Abwehr von Beeinträchtigungen des Denkmals. Das Gesetz stellt insoweit einen Sonderfall dar, als es lediglich für Baudenkmäler eine Erhaltungspflicht gemäß Art. 4 Abs. 1 BayDSchG vorsieht. Die Erhaltungspflicht besteht zulasten von Eigentümern und sonst dinglich Verfügungsberechtigten von Baudenkmälern sowie unmittelbaren Besitzern von Baudenkmälern, die keine dingliche Verfügungsberechtigung, aber eine entsprechende Verfahrensmöglichkeit haben. Diese Personen

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können sich somit auf das Abwehrrecht berufen. Da für andere Denkmaltypen keine Erhaltungspflicht besteht, bedarf es auch keines Ausgleiches, sodass deren Inhabern kein Abwehrrecht zukommt. Auch ein Ensemble kann zu den Baudenkmälern gehören; es erfolgt im BayDSchG hinsichtlich der vorgesehenen Erhaltungspflicht demnach keine Differenzierung zwischen der Denkmalart nach Einzeldenkmal und Ensemble. Angelehnt an die Befugnis der Denkmalschutzbehörde zur Untersagung des Vorhabens in der Umgebung des Baudenkmals gemäß Art. 6 Abs. 2 Satz 2 BayDSchG kann bereits bei Vorliegen einer Beeinträchtigung des Wesens, des überlieferten Erscheinungsbilds oder der künstlerischen Wirkung eines Baudenkmals und gewichtigen Gründen des Denkmalschutzes für die unveränderte Beibehaltung des bisherigen Zustands auch das Abwehrrecht verletzt sein. Aufgrund des verfassungsrechtlich gebotenen Mindeststandards ist abgesehen von Ausnahmefällen aber jedenfalls bei erheblichen Beeinträchtigungen der Denkmalwürdigkeit eine Verletzung des denkmalrechtlichen Abwehrrechts gegeben. Ob eine solche Beeinträchtigung vorliegt, ist durch einen Sachverständigen zu beurteilen. Ein denkmalgerechtes Verhalten des Inhabers des Abwehrrechts ist für dessen Geltendmachung ebenso wenig erforderlich wie bereits getätigte Erhaltungsinvestitionen. Die Auslegung des DSchGes BaWü ergab, dass das Gesetz kein originäres Abwehrrecht enthält, um sich gegen Maßnahmen in der Umgebung des Denkmals wenden zu können, womit es beim verfassungsrechtlich gebotenen Abwehrrecht verbleibt. Gemäß § 6 Satz 1 DSchG BaWü haben Eigentümer und Besitzer von Kulturdenkmalen diese im Rahmen des Zumutbaren zu erhalten und pfleglich zu behandeln, sodass Eigentümer und Besitzer von Kulturdenkmalen Träger des Abwehrrechts sein können. Da hinsichtlich der Erhaltungspflicht keine Differenzierung zwischen Einzeldenkmal und Gesamtanlage erfolgt, gilt das Abwehrrecht auch unabhängig von der Denkmalart. Das DSchG BaWü unterscheidet bei der Auferlegung der Erhaltungspflicht zudem nicht zwischen Kulturdenkmalen, eingetragenen Kulturdenkmalen und Gesamtanlagen. Somit muss ein Umgebungsschutz für alle Kulturdenkmale zumindest in der Form bestehen, dass erhebliche Beeinträchtigungen der Denkmalwürdigkeit durch Vorhaben in der Umgebung des Kulturdenkmals ausgeschlossen sind. Auszunehmen sind davon Vorhaben, die durch überwiegende Gründe des Gemeinwohls oder durch überwiegende private Interessen gerechtfertigt sind. Das DSchG BaWü stellt insoweit einen Sonderfall dar, als es hinsichtlich des Umgebungsschutzes und den denkmalrechtlichen Genehmigungen zwischen Kulturdenkmalen, eingetragenen Kulturdenkmalen und Gesamtanlagen differiert. Die verfassungskonforme Auslegung des DSchGes BaWü hat zur Konsequenz, dass der Umgebungsschutz in § 2 Abs. 3 DSchG BaWü nicht nur beschränkt auf eingetragene Kulturdenkmale zu verstehen ist. Die Befugnis der Denkmalschutzbehörden zur Erteilung von Genehmigungen für Vorhaben in der Umgebung war auch hier maßgeblich für die Reichweite des Abwehrrechts. Wie bereits angemerkt unterscheidet das DSchG BaWü bei der Genehmigungspflicht für Maßnahmen in Bezug auf Kulturdenkmale, eingetragene Kulturdenkmale und Gesamtanlagen, was folglich auch für das Abwehrrecht zu berücksichtigen ist. Für nicht

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D. Zusammenfassung

eingetragene Kulturdenkmale gilt, dass eine erhebliche Beeinträchtigung der Denkmalwürdigkeit aufgrund verfassungsrechtlicher Vorgaben, abgesehen von Ausnahmefällen, ausgeschlossen sein muss und andernfalls das Abwehrrecht verletzt ist. Ein Anspruch auf eine Genehmigung besteht bei nur unerheblichen oder vorübergehenden Beeinträchtigungen der Umgebung eines eingetragenen Kulturdenkmals, soweit diese für das Erscheinungsbild des Denkmals von erheblicher Bedeutung ist. Bei einer über das Maß der nur unerheblichen oder vorübergehenden Beeinträchtigung hinausgehenden Beeinträchtigung, also auf alle Fälle bei einer erheblichen Beeinträchtigung des Erscheinungsbilds, und keinen sonstigen überwiegenden Gründen des Gemeinwohls ist eine Genehmigungserteilung ausgeschlossen (vgl. § 15 Abs. 3 DSchG BaWü), womit in solchen Fällen folglich eine Verletzung des Abwehrrechts vorliegt. Das Gleiche gilt im Ergebnis auch für Gesamtanlagen (vgl. § 19 Abs. 2 DSchG BaWü). Was für eine Beeinträchtigung besteht, ist durch einen Sachverständigen zu beurteilen. Auf ein denkmalgerechtes Verhalten oder Erhaltungsinvestitionen kommt es für die Geltendmachung des Abwehrrechts nicht an.

III. Ergebnis: Bestehen eines subjektiven Rechts zur Geltendmachung von denkmalrechtlichem Umgebungsschutz unabhängig von baurechtlichen Normen Infolge der vorliegenden Untersuchung kann schließlich die Frage nach dem Bestehen eines subjektiven Rechts zur Geltendmachung von denkmalrechtlichem Umgebungsschutz unabhängig von baurechtlichen Normen bejaht werden. Die Arbeit klärt die denkmalrechtliche Problematik dahingehend, dass ein Denkmaleigentümer oder sonstiger Berechtigter, den die Erhaltungspflicht trifft, ein subjektives Recht aus dem jeweiligen DSchG geltend machen kann, um sich gegen Maßnahmen in der Umgebung des Denkmals zu wenden. Die Ermittlung der materiellen Voraussetzungen des denkmalrechtlichen Abwehrrechts wurde ebenfalls dargelegt. Endgültige Rechtssicherheit in der Frage würde die Normierung des Abwehrrechts in den DSchGen schaffen. Hierzu wurden in der Arbeit Argumente für eine Gesetzesbegründung angeführt und folgende mögliche Gesetzesformulierung vorgeschlagen: „Den zur Erhaltung eines Denkmals verpflichteten Personen steht der Verwaltungsrechtsweg gegen Vorhaben in der Umgebung ihres Denkmals offen, wenn das Vorhaben die Denkmalwürdigkeit ihres Denkmals erheblich beeinträchtigt.“ Eine solche Normierung würde zu mehr Rechtsklarheit beitragen und die Verfolgung des Denkmalschutzes im Interesse der Allgemeinheit verbessern. Als Ergebnis ist festzuhalten, dass es einen Drittschutz aus dem Denkmalschutzrecht gibt. Die einzelnen Voraussetzungen sind unter Berücksichtigung des verfassungsrechtlichen Mindeststandards dem jeweiligen DSchG zu entnehmen,

III. Ergebnis

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wobei es für eine erfolgreiche Geltendmachung des subjektiven Rechts wie immer auf den konkreten Einzelfall ankommt.

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Literaturverzeichnis

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II. Entscheidungen BVerwG, Beschluss vom 16. November 2010 – 4 B 28/10, juris. BVerwG, Beschluss vom 16. November 2011 – 4 B 28/10, juris. BVerwG, Beschluss vom 14. Juni 2012 – 4 B 22/12, juris. * BGH, Urteil vom 27. Januar 1983 – III ZR 131/81, BGHZ 86, 356. BGH, Urteil vom 28. Juni 1984 – III ZR 35/83, BGHZ 92, 34. Oberverwaltungsgerichte

Baden-Württemberg VGH BaWü, Urteil vom 1. Oktober 1975 – IX 287/75, ESVGH 26, 121. VGH BaWü, Urteil vom 10. Mai 1988 – 1 S 1949/87, DVBl. 1988, 1219. VGH BaWü, Urteil vom 23. Juli 1990 – 1 S 2998/89, NVwZ-RR 1991, 291. VGH Mannheim, Urteil vom 29. Juni 1999 – 5 S 1929/97, NVwZ-RR 2000, 275. VGH BaWü, Urteil vom 27. September 2007 – 3 S 882/06, juris.

Bayern BayVGH, Beschluss vom 2. Februar 1976 – Nr. 286 I 75, BayVBl. 1976, 239. BayVGH, Urteil vom 14. Juli 1977 – 9 IX 77, NuR 1979, 154. BayVGH, Urteil vom 12. Juni 1978 – 71 XV 76, VGHE BAY n. F. 32, 9. VGH München, Urteil vom 19. Oktober 1982 – 19 IX 75, NuR 1983, 70. BayVGH, Urteil vom 3. April 1984 – 9 N 83 A 1461, NuR 1984, 278. BayVGH, Urteil vom 21. Februar 1985 – 26 B 80 A.720, BayVBl. 1986, 399. BayVGH, Urteil vom 7. September 1987 – 15 B 85 A.2303, EzD 2.2.3 Nr. 1. BayVGH, Beschluss vom 27. März 1992 – 26 CS 91.3589, n.v. BayVGH, Urteil vom 21. Oktober 2004 – 15 B 02.943, VGHE BAY n. F. 58, 17. BayVGH, Beschluss vom 27. Dezember 2004 – 26 NE 04.2630, juris. BayVGH, Urteil vom 13. September 2005 – 26 N 04.2054, juris. BayVGH, Beschluss vom 4. August 2011 – 2 CS 11.997, juris. BayVGH, Beschluss vom 18. August 2011 – 2 C 11.1681, juris. BayVGH, Beschluss vom 11. Oktober 2011 – 1 ZB 10.2060, juris.

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Mecklenburg-Vorpommern Niedersachsen OVG Nds., Urteil vom 4. Juni 1982 – 6 A 57/80, NVwZ 1983, 231. OVG Lüneburg, Urteil vom 15. Mai 2003 – 1 KN 69/02, juris. OVG Lüneburg, Beschluss vom 17. November 2006 – 7 ME 62/06, juris. OVG Lüneburg, Beschluss vom 14. März 2007 – 1 ME 222/06, juris. OVG Lüneburg, Beschluss vom 10. Juli 2008 – 12 ME 389/07, juris. OVG Lüneburg, Urteil vom 21. April 2010 – 12 LB 44/09, juris. OVG Lüneburg, Urteil vom 1. Juni 2010 – 12 LB 31/07, BeckRS 2010, 50242.

II. Entscheidungen

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Rheinland-Pfalz OVG Rh-Pf, Urteil vom 26. April 1984 – 1 A 76/83, DVBl. 1985, 406. OVG Koblenz, Urteil vom 17. Dezember 1986 – 10 C 10/85, NuR 1988, 91. OVG Koblenz, Urteil vom 14. Mai 2008 – 8 A 10076/08, juris. OVG Koblenz, Urteil vom 16. September 2009 – 8 A 10710/09, juris.

Saarland OVG Saarland, Beschluss vom 26. Juni 1992 – 2 W 7/92, juris. OVG Saarland, Beschluss vom 29. Oktober 2009 – 2 A 8/09, juris.

Sachsen SächsOVG, Urteil vom 12. Juni 1997 – 1 S 344/95, SächsVBl. 1998, 12. SächsOVG, Beschluss vom 9. März 2007 – 4 BS 216/06, juris. SächsOVG, Beschluss vom 20. September 2011 – 1 B 157/11, juris.

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Thüringen ThürOVG, Urteil vom 30. Oktober 2003 – 1 KO 433/00, ThürVBl. 2004, 143 ff. und juris.

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Mecklenburg-Vorpommern Niedersachsen VG Hannover, Beschluss vom 10. Januar 2012 – 4 B 5078/11, juris.

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II. Entscheidungen

Rheinland-Pfalz VG Trier, Urteil vom 12. Dezember 2007 – 5 K 784/07.TR, juris.

Saarland VG Saarland, Urteil vom 3. Dezember 2008 – 5 K 687/08, juris.

Sachsen VG Dresden, Beschluss vom 30. August 2006 – 12 K 1768/06, juris.

Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Thüringen

273

Sachwortverzeichnis Adressatentheorie 84, 156 f. Anfechtungsklage 84, 155 f., 195, 199, 211, 237 Anzeigepflichten 49 Ausgleichsregelung 50, 169, 219 – 222, 251 Auslegung 24, 85 f., 102, 107, 109, 115, 144 f., 149, 158 – 164, 179, 181, 183, 185, 194 f., 209, 214 f., 218 f., 221 f., 227, 230 f., 238 f., 246, 249, 253, 255 – 257 außergewöhnlicher universeller Wert 70 Baudenkmäler 26, 54, 129, 193, 197, 227 f., 231 – 233, 256 Bedeutung 26 – 30, 34, 39, 43 – 46, 53 f., 56, 60 f., 63 f., 66, 69 – 71, 75, 80, 84, 91 f., 99 f., 106, 110, 132, 136 – 138, 142, 146 f., 151, 160 f., 165, 167 f., 172 f., 175, 185, 189, 202, 209 f., 216, 219 f., 222, 225, 236, 240 – 243, 250 f., 255 f., 258 – geschichtlich 29 – künstlerisch 28 – städtebaulich 30, 225 – technisch 31 – volkskundlich 30 – wissenschaftlich 29, 172 Bodendenkmäler 26, 47, 197 Denkmalbehörden 51, 55, 94, 96, 131; s. a. Denkmalschutzbehörden Denkmalbuch 33, 153, 237, 243 Denkmalfähigkeit 26, 28, 31 f., 46, 223 Denkmalliste 33 f., 46 f., 128, 153 Denkmalschutzbehörden 88, 96, 117, 132, 166, 203, 206, 210, 212 – 214, 218, 222, 224, 226 f., 231, 238 f., 244, 254, 256 f.; s. a. Denkmalbehörden Denkmalverzeichnis 33 Denkmalwürdigkeit 21, 26, 31 f., 42, 46, 71, 105 – 111, 113 f., 116 – 120, 122, 124, 126 f., 129, 134, 166, 168 – 172, 174, 194, 196 – 201, 203 f., 207, 215 – 217, 223 f.,

232 – 234, 240 – 243, 245, 247, 250 f., 253 f., 257 f. Drittschutz 22, 41, 64, 78, 80 f., 84, 87, 94, 97 f., 101 f., 104 f., 107, 109, 111 – 114, 121 f., 124, 126, 128, 130 f., 136, 149, 172, 248, 258

Eigentumsgarantie 21 f., 47, 80, 105 f., 108, 117, 124, 127, 131 f., 136 – 138, 142 – 145, 166, 172, 174, 196, 203 f., 209, 220, 229, 245, 247, 252, 255 Eigentumsgrundrecht 22, 24, 32, 95, 134, 136, 138, 145, 163 f., 173, 176, 181, 183, 190, 196 Ensembles 26 f., 63, 70, 73, 88, 103, 128, 234 Enteignung 50, 137 Entschädigung 50, 104, 137 f., 144, 228 f., 231, 237 Erhaltung 24 f., 29 – 31, 34 f., 38, 40 – 43, 48 f., 51, 55 f., 58, 60 – 74, 76, 78, 87 f., 90, 92, 95 f., 98, 100, 104, 106, 110, 113, 131, 154, 166 – 168, 170 f., 178, 185, 190, 196, 199, 204, 210, 214 f., 218 f., 222, 224 f., 228, 231, 235 f., 238 – 240, 245, 248, 255 f., 258 Erhaltungsinteresse 31 f., 45, 57, 63, 70 f., 170 – 172, 217, 251 Erhaltungsinvestitionen 90, 93, 96 – 98, 102, 106, 113, 116, 129, 131, 133, 135, 144, 168, 170, 198, 201 – 205, 207 f., 217, 226, 235, 244, 247, 254, 256 – 258 Erhaltungspflicht 48 f., 51 f., 96, 102, 108 – 110, 114, 117, 123, 129, 133, 135, 143, 166, 168 – 172, 175, 178 f., 193, 195 – 199, 201, 203 – 216, 218 – 224, 226 – 228, 230 – 233, 236 – 239, 241 – 245, 248, 250 – 258 Erlaubnis 28, 40, 104, 123, 127, 167, 198, 219, 222, 224 – 229, 231, 233 – 235, 254, 256

Sachwortverzeichnis Ermessen 38, 40, 52, 56, 221, 238, 244 EuGH 63 f. Förderprogramme 52 f., 62 Förderung 42, 45, 50 – 52, 59 – 61, 64, 187 f., 190, 192 Gartendenkmäler 26 Gebot der Rücksichtnahme 102, 104, 145, 202 Gemeinwohlaufgabe 106, 109 f., 167, 169, 171 – 173, 175, 208 f., 248, 251 Genehmigung 21, 40 f., 75, 90, 93, 96, 105 f., 108 – 111, 113 f., 117 f., 120, 125 – 127, 132 f., 141, 146, 154 f., 168 f., 174, 194, 198, 200, 208, 211, 216, 218, 222, 236, 242 – 244, 247, 254, 258 Gleichheitsgebot 24, 163 Inhalts- und Schrankenbestimmung 24, 40, 107, 109, 118, 133, 137, 141, 143 f., 179 Instandhaltung 41, 48, 55, 166, 214, 227, 230 f., 238 Instandsetzung 41, 48, 166, 214, 226 f., 230 f., 238 Interesse der Allgemeinheit 31, 40, 42, 91, 137, 142, 168, 170 – 172, 251, 258 Interesse des Einzelnen 44, 149 ipso-iure-System 34, 46 f., 50 Klagebefugnis 21 f., 50, 73, 80 – 84, 86 – 88, 95, 104, 107, 114 f., 123, 126 – 128, 130, 134 f., 137 f., 145 f., 154, 156 – 159, 164, 194 f., 197, 216, 223, 232, 240, 247 – 249, 253 Klagerecht 72 – 74, 78, 159, 169 f., 175, 179 konstitutives System 34, 46 f., 50 Kultur 25, 34, 40, 58 – 68, 73, 75 f., 78, 174, 180, 183 f., 186 – 189, 191 – 193, 212, 221, 252 Kulturdenkmäler 25 f., 89, 93, 108, 185, 200, 202 Kulturpolitik 59 f., 62 Landesdenkmalamt 33 Landesverfassungen 180 – 183, 190, 193, 230, 238, 252

Möglichkeitstheorie

275 83, 157, 197, 215

Nachbarschaft 41, 93, 95, 101 f., 104, 115, 120, 169, 199, 250 Nachbarschutz 101, 103, 122, 126, 130, 145, 176 f., 198 Naturdenkmäler 25, 34 – 37, 40 Nutzung von Denkmalen 49 Pflicht zur pfleglichen Behandlung Pufferzone 39, 72 f.

48 f.

Rechtsschutzgarantie 22, 80, 144 – 151, 164, 179 – 181, 183 Restaurierung 52, 61 f., 66 Sache 26, 28 – 33, 42, 44, 46, 50, 68, 105, 113, 126, 165 Sacheigenschaft 26 – 28 Sachen – Mehrheiten von 25 – 27, 69 – Teile von 25 – 27, 69 Sachverständiger 32 f., 42, 118 f., 124, 201, 217, 234, 254, 256 – 258 Schlüssigkeitstheorie 83 Schutzgrund 26, 28, 38, 71 Schutznormtheorie 85, 158, 176, 178, 249 Staatszielbestimmung 184 – 188, 190 – 192, 252 Steuervorteile 50 f., 53 f., 56 f., 108 subjektives Recht 22, 64, 85 f., 94, 98, 107, 112, 114, 123 f., 127, 131, 145, 149, 154, 157 – 159, 163 f., 169 – 174, 179 f., 183 f., 186, 190 f., 193, 195, 199, 209, 212, 214 f., 221 – 223, 228, 230, 232, 236 – 239, 247, 249 – 253, 256, 258 Umgebungsschutz 21, 39 f., 72 – 74, 79, 88, 91, 95, 100, 103 f., 106, 109, 115, 119, 121 f., 126, 132, 134, 137, 159, 167 – 169, 173 f., 178, 193, 198, 201, 204, 212, 214, 216, 218 f., 221 f., 225 – 231, 233 – 235, 237, 239 – 245, 247 f., 250 f., 254 – 258 unbestimmter Rechtsbegriff 33 UNESCO 25, 58, 64 – 79 Unterschutzstellung 26, 34, 38 – 40, 42, 45 – 47, 50, 89 – 92, 94 f., 97, 100 f., 104, 108 –

276

Sachwortverzeichnis

110, 117, 123, 135, 166, 170, 197, 201, 207, 245, 247, 250, 253 f. Veränderungsverbot 39 f., 174 Verhältnismäßigkeit 21, 105, 123, 128, 143 f., 151, 165, 169, 171, 175, 179, 194 – 196, 199, 219, 247, 250 f., 253 Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 24, 142, 151, 163 – 165, 169, 250 Verpflichtungsklage 82, 155 f., 158, 195, 199

Verwaltungsakt 34, 40, 46 f., 50, 55, 82 – 84, 86, 90, 94, 141, 155 – 157, 195, 197, 244, 248 Welterbe 64 – 69, 71 – 78 Welterbekonvention 65 – 79 Wiederherstellung 51, 61, 63, 93, 213, 218, 226 Zumutbarkeit 49, 51, 220 Zuschuss 50 Zuwendung 50 – 53