Das ordentliche Haushalts- und Finanzwesen der Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur (UNESCO) [1 ed.] 9783428443796, 9783428043798

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Eberhard Eyl Das ordentliche Haushalts- und Finanzwesen der Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur (UNESCO)

STUDIEN AUS D E M I N S T I T U T FÜR I N T E R N A T I O N A L E S A N DER U N I V E R S I T Ä T K I E L

RECHT

Herausgegeben von Prof. Dr. Wilhelm A. Kewenig 7

Das ordentliche Haushalts- und Finanzwesen der Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur (UNESCO)

Von

Dr. Eberhard Eyl

D U N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

Alle Rechte, einschließlich das der Ubersetzung, vorbehalten. Ohne ausdrückliche Genehmigung des Verlages ist es nicht gestattet das Buch oder Teile daraus in irgendeiner Weise zu vervielfältigen. © 1979 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1979 bei Bruno Luck, Berlin G5 Printed in Germany ISBN 3 428 04379 0

Vorwort Die vorliegende völkerrechtliche Dissertation geht auf wegweisende Gespräche mit dem Erstberichterstatter, Herrn Prof. Dr. Knut Ipsen, zurück. Sie entstand im Institut für Internationales Recht der Universität Kiel. Nachdem Professor Ipsen einen Ruf nach Bochum angenommen hatte, wurde das förmliche Dissertationsverfahren mit der mündlichen Prüfung am 14. Februar 1978 an der Ruhr-Universität Bochum abgeschlossen. Als Zweitberichterstatter stellte sich freundlicherweise Herr Prof. Dr. Hermann-Wilfried Bayer zur Verfügung. Dekan der Rechtswissenschaftlichen Fakultät war Herr Prof. Dr. Eberhard Schmidt-Aßmann. Das Manuskript der Arbeit ist im August 1975 abgeschlossen worden; der Zweite Abschnitt wurde im Oktober 1976 überarbeitet. Mein bleibender Dank gilt den Herren Dr. Horst Richter von der Deutschen UNESCO-Kommission und Dr. Klaus Hagedorn vom Sekretariat der UNESCO in Paris; beide halfen mir uneigennützig bei der Beschaffung von Dokumentenihnen verdanke ich es, wenn ich im Rahmen eines mehrmonatigen Praktikums in Paris einen Blick „hinter die Kulissen" der UNESCO werfen konnte. Selbstverständlich freue ich mich über die Aufnahme in diese Reihe durch Herrn Prof. Dr. Wilhelm A. Kewenig und über eine großzügige Druckbeihilfe der FAZIT-Stiftung, Frankfurt/Main. Hamburg, im August 1978

Eberhard Eyl

Inhaltsverzeichnis Einleitung Erster

15

Abschnitt

Die Entwicklung einer Haushalts- und Finanzkonzeption der UNESCO im Gründungsstadium

17

A. Die Einflüsse bestehender oder in der Entwicklung befindlicher Satzungsmodelle internationaler Organisationen auf die Diskussionsentwürfe der Konferenz der alliierten Erziehungsminister (16.11.1942-5.12.1945) . . 17 I.

Vorläufiger Satzungsentwurf einer Organisation der Vereinten Nationen für Wiederaufbau imErziehungs-und Kulturbereich( 19.4.1944). 18

II.

Entwurf für eine Erziehungs- und Kulturorganisation der Vereinten Nationen (12.7.1945)

III. Französischer Gegenentwurf (21.8.1945)

19 25

B. Außen- und machtpolitische Aspekte in den Beratungen der Londoner Gründungskonferenz (1.-16.11.1945)

28

I.

Beratungen der Vierten Kommission

29

II.

Beratungen der Fünften Kommission

32

C Einflüsse des Völkerbundes und aus dem System der UNO auf die Arbeit der Vorbereitenden Kommission (16.11.1945-6.12.1946) 36 I.

UNO-Abkommen mit der UNESCO

36

II.

Entwurf einer Finanzordnung

41

D. Ergebnis

43

Zweiter

Abschnitt

Die haushalts- und finanzbezogenen Rechtsquellen A. Geltungsgrund und Ermächtigungen

45 46

I.

Satzung der UNESCO

46

II.

Finanzordnung und Personalstatut

49

nsverzeichnis

8

Β. Beteiligte am Rechtsetzungs- und Rechtsänderungsverfahren

49

I.

Mitgliedsstaaten

50

II.

Organisation der Vereinten Nationen

50

III. Organe der UNESCO 1. Generalkonferenz 2. Exekutivrat 3. Sekretariat

51 52 53 54

C. Auslegung und Streitschlichtung

54

I.

Materielle Auslegungsregeln

55

II.

Formeller und sachlicher Zuständigkeitsbereich 1. Organe der UNESCO 2. Gerichte

55 55 57

D. Qualifikation I.

II.

59

Völkerrechtliche Akte 1. Verträge a) UNO-Abkommen mit der UNESCO b) Abkommen über Vorrechte und Befreiungen der Sonderorganisationen c) Hauptsitzabkommen mit Frankreich d) Satzung 2. Sekundäres Mitgliedsstaatengemeinschaftsrecht

59 59 59 59 60 61 62

Internes Organisationsrecht der UNESCO

65

III. Nationales Rechtssystem - Kreditverträge zwischen der UNESCO, dem französischen Staat und der Caisse des Dépôts et Consignations

68

IV. Internes Recht einer anderen Organisation - Kreditaufnahme beim Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen

70

E. Ergebnisse

71 Dritter

Abschnitt

Das Haushalts- und Finanzplanungsverfahren

73

A. Gegenstand der Haushalts- und Finanzplanung I.

73

Entwurf des Arbeitsprogramms und entsprechender Haushaltsvoranschläge 73 1. Begriffe a) Entwurf des Arbeitsprogramms b) Haushaltsvoranschläge^ aa) Struktur und begleitende Informationen bb) Sachlicher und zeitlicher Umfang

74 74 76 76 78

nsverzeichnis

9

2. Praxis in Form des Entwurfs des Programmhaushalts

82

aa) Titel I - Allgemeine Politik bb) Titel II - Programmtätigkeiten und Dienstleistungen . . . cc) Titel III - Allgemeine Verwaltung und programmbegleitende Dienste dd) Titel IV - Veröffentlichungs-, Konferenz-, Sprachen-und Dokumentationsdienst ee) Titel V - Gemeinsame Leistungen f f ) Titel VI - Haushaltsrücklage , b) Investitionshaushalt: Titel VII - Kapitalausgaben

83 84

c) Begleitende Informationen II.

82

a) Operativer Haushalt

91 91 92 92 95

Ansätze zur mittelfristigen Ausgabenplanung

98

III. Ergebnis B. Vorbereitung des Entwurfs Haushaltsvoranschläge

90

102 des Arbeitsprogramms

und entsprechender 102

I.

Konsultationsverfahren 1. Beteiligte 2. Kompetenz von Mitgliedern und Exekutivrat 3. Praxis a) Mitglieder b) Exekutivrat

102 102 106 110 110 114

II.

Arbeit im Sekretariat 1. Stellung und Funktion des Generaldirektors 2. Organisationsstruktur des Sekretariats 3. Planungsablauf 4. Methode für die Ermittlung der Haushaltsvoranschläge a) Entwicklung und Inhalt der Methode b) Bestimmende Faktoren

119 119 124 129 132 132 138

aa) Wechselkursveränderungen 138 bb) Preisbewegungen 141 cc) Kombination von Währungs-und Preisbewegungen . . . . 142 III. Ergebnis C. Von der Prüfung bis zur Verabschiedung des Entwurfs gramms und entsprechender Haushaltsvoranschläge I.

Exekutivrat 1. Prüfungs-und Empfehlungskompetenz 2. Praxis a) Haushaltsvolumen b) Finanz-und haushaltstechnische Aspekte

146 des Arbeitspro146 147 147 150 151 154

10

nsverzeichnis II.

Mitgliedstaaten und Assoziierte Mitglieder 1. Korrektur des Haushaltsvolumens 2. Praxis

156 156 158

III. Generalkonferenz 1. Zusammensetzung und Struktur 2. Genehmigung und Verabschiedung a) Programme b) Haushalt c) Haushaltsresolution d) Vorläufige gesamte Ausgabengrenze 3. Funktion und Praxis der Verwaltungskommission 4. Abstimmungsverfahren

160 160 161 161 164 167 1 73 174 177

IV. Ergebnis

181

D. Vollzug des verabschiedeten Programmhaushalts I. II.

Funktion von Exekutivrat und Generaldirektor Grundlagen des Vollzugs 1. Verabschiedeter Programmhaushalt 2. Programmatische Einzelpläne

III. Korrekturinstrumente des Vollzugs 1. Übertragungen 2. Zusatzvoranschläge

181 181 183 183 184 186 186 191

IV. Kontrollverfahren bis zur endgültigen Bezahlung der Programmaktivitäten 195

V.

1. Zuweisung der Haushaltsmittel 2. Mittelbindungen a) Begriff b) Zuständige Stellen im Sekretariat c) Zusätzliche Genehmigungserfordernisse d) Prüfungskriterien und Verantwortung des Prüfungsreferenten. e) Geltungsdauer der Mittelbindungen f ) Behandlung nicht ausgenutzter Haushaltsmittel 3. Zahlungen

195 197 197 198 199 200 202 202 204

Ergebnis

205

E. Die direkten und indirekten lichen Programmhaushalts I.

Finanzmittel zur Finanzierung des ordent206

Mitgliedsbeiträge 1. Beitragsskala a) Mitgliedstaaten b) Assoziierte Mitglieder 2. Währungen. 3. Berechnung und Aufforderung zur Zahlung

206 206 206 209 210 212

nsverzeichnis

11

4. Folgen bei Zahlungsrückständen 5. Wiederherstellung des Stimmrechts für zahlungsrückständige Mitgliedstaaten 6. Sonderbeschlüsse der Generalkonferenz gegenüber einzelnen Mitgliedstaaten

222

Freiwillige Beiträge

225

III. Vermischte Einnahmen

227

II.

214 217

1. Beiträge des Entwicklungsprogramms der Vereinten Nationen zu den Agenturgemeinkosten 227 2. Überträge aus Sonderkonten und Fonds für einnahmeerzielende Tätigkeiten 230 3. Sonstiges 231 IV. Arbeitskapitalfonds 1. Zwecksetzungen und Betrag 2. Finanzierung und Währung 3. Rückzahlungen nach Inanspruchnahme V.

Aufnahme von Geldern von Institutionen außerhalb der Organisation

1. Kompetenz zur Kreditaufnahme 2. Kreditpraxis mit der Caisse des Dépôts et Consignations und dem französischen Staat a) Ermächtigungen der Generalkonferenz b) Rechte und Pflichten der Vertragspartner aa) Caisse des Dépôts et Consignations bb) UNESCO cc) Französischer Staat 3. Kreditpraxis mit sonstigen Banken 4. Kreditaufnahme beim Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen VI. Ergebnis F. Kontrolle in Form der Rechnungsprüfung

232 232 235 237 238 238 240 240 242 243 243 244 247 249 250 250

I.

Interne Rechnungsprüfung

'

II.

Externe Rechnungsprüfung 252 1. Stellung des Externen Rechnungsprüfers 252 2. Prüfungsgegenstände 254 3. Prüfungsprinzipien und Prüfungsziel 256 4. Praxis der Berichte des Externen Rechnungsprüfers 257 5. Behandlung der Berichte durch den Exekutivrat und die Generalkonferenz 260

III. Ergebnis

251

261 Schrifttumsverzeichnis

262

Sachregister

290

Abkürzungsverzeichnis ACABQ

= Advisory Committee on Administrative and Budgetary Questions of the General Assembly ACC Administrative Committee on Co-ordination ADG Assistant DirectorGeneral ADM Administration Annuaire française de AFDI droit international AHL The American Journal of International Law Administrative Officer AO of Sector or Bureau Appendix App AVR Archiv des Völkerrechts Bureau of the Budget BB BGBl Bundesgesetzblatt BOC Bureau of the Comptroller The British Yearbook BYIL of International Law Executive Office of the CAB Director-General CAME Conference of Allied Ministers of Education Consultative Committee CCAQ on Administrative Questions COM Communication Comm = Commission Comité du Siège CS DG Director-General Deputy DirectorDDG General Dissertation Diss. Europa-Archiv EA ECOSOC = United Nations Economic and Social Council

ESCOR

EX FAO

FE FED FF GA GAOR GC GES HQ IAEA IBRD

ICAI

ICAO ICJ IDA IDB ILO IMF

= Official Records of Economic and Social Council = Executive Board = Food and Agriculture Organization of the United Nations = Division of Training Abroad = Field Equipment Division = (alte) Französische Franken = General Assembly = General Assembly Official Records = General Conference = Bureau of General Services = Headquarters Committee = International Atomic Energy Agency = International Bank for Reconstruction and Development = International Commission of Agricultural Industries = International Civil Aviation Organization = International Court of Justice = International Development Association = International Development Banks = International Labour Organization = International Monetary Fund

13

Abkürzungsverzeichnis IPFs Iss. ITU JIR JIU JUS LA

MIN NF OAU o.D. PAD's PICAO PER PSP PUB RdC

REP Reg. Res. rev. RGDIP RMO

SdN

= Indicative Planning Figures = Issue = International Telegraphic Union = Jahrbuch für Internationales Recht = Joint Inspection Unit = Juristische Schulung = Office of International Standards and Legal Affairs = Bureau of Management and Data Processing = (neue) Französische Franken = Organization of African Unity = ohne Datum = Programme Activity Details = Provisional International Aviation Conference = Bureau of Personnel = Office of Preprogramming = Office of Publications = Recueil des Cours de l'Académie de Droit International = Report = Regulation = Resolution = revised = Revue Générale de Droit International Public = Bureau of Relations with Member States and with International Organizations and Programmes = Société des Nations

Sess. SF SHC Sitz. Suppl. UNCIO

= =

UNDP UNFDAC= UNFPA

=

UNHCR

=

UNICEF = UNO UNRRA =

UNRWA =

UPU Vol. WCF WFP WGAFM =

WHO ZaöRV

=

Session Special Fund Social Sciences Humanities and Culture Sitzungen Supplement United Nations Conference on International Organization United Nations Development Programme United Nations Fund for Drug-Abuse Control United Nations Fund for Population Activities United Nations High Commissioner for Refugees United Nations Children's Fund United Nations Organization United Nations Relief and Rehabilitation Administration United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees Universal Postal Convention Volume Working Capital Fund World Food Programme Working Group on Administrative and Financial Matters World Health Organization Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

Einleitung Untersuchungsgegenstand der Arbeit ist das ordentliche Haushalts- und Finanzwesen der Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur (UNESCO), also einer Organisation, die gemäß Artikel 57, 63 der Charta der Vereinten Nationen als Sonderorganisation der Vereinten Nationen bezeichnet wird und von supra-nationalen und nicht-staatlichen Organisationen zu unterscheiden ist. Im historischen Abschnitt geht es um die Entwicklung der Haushalts- und Finanzkonzeption der UNESCO im Gründungsstadium, im zweiten Abschnitt um die haushalts- und finanzbezogenen Rechtsquellen und im dritten Abschnitt um das ordentliche Haushalts- und Finanzplanungsverfahren. Letzteres ist Inbegriff und Ergebnis aller Entscheidungsprozesse, für die eine grundsätzliche finanzielle Verantwortlichkeit der Mitglieder der UNESCO besteht, im Gegensatz zu Entscheidungsprozessen gegenüber fremd-finanzierten Programmen, die von der UNESCO verwaltet, aber nicht finanziert werden. Im ersten Abschnitt wird die Entwicklung der Haushalts-und Finanzkonzeption der UNESCO im Gründungsstadium unter besonderer Betonung der sie prägenden Außeneinflüsse gezeigt. Einflüsse sollen dabei in Form von Konzeptionen schon bestehender internationaler Organisationen und anhand von außen- und machtpolitischen Ambitionen einzelner, an der Gründung beteiligter Staaten verdeutlicht werden. Der zweite Abschnitt der Arbeit orientiert sich an der Hypothese der Weiterbildung des Völkerrechts durch die Sonderorganisationen der Vereinten Nationen. Es soll beispielhaft untersucht werden, ob dem gegenständlich funktional begriffenen Haushalts- und Finanzplanungsverfahren ein einheitliches, geschlossenes Haushalts- und Finanzrecht entspricht. Erst danach ist die Einordnung in Systematisierungsversuche bestehender Kategorien des Internationalen Finanzund Währungsrechts vorzunehmen 1. Zu diesem Zweck sind die tragenden haushalts- und finanzbezogenen Rechtsquellen aufzusuchen, zusammenzustellen und in ihren Besonderheiten und Gemeinsamkeiten zu systematisieren. Der dritte Abschnitt bringt über die Anwendung und Auslegung jener Rechtsquellen hinaus eine Darstellung der haushalts- und finanzbezogenen Praxis, die je nach Intensität und Spezialität ihrer Rechtsvorschriften herauszustellen ist. Der Praxis der Organe einer internationalen Organisation sowie der an ihr beteiligten Mitglieder kommt allgemein eine Rechtsfortbildungsfunktion zu, sei es als Auslegungsmittel oder sei es im Zusammenhang mit dem estoppel1 Zu diesbezüglichen Versuchen: Szawlowski (2), S. 314; Weides, S. 11-15; Spiller, S.545/555.

16

Einleitung

Prinzip, wonach ein Mitgliedstaat gehindert ist, sich auf eine Interpretation zu berufen, die mit seinem Verhalten in der Organisation im Widerspruch steht. Dabei kommt, wie der Internationale Gerichtshof (ICJ) ausgeführt hat, der individuellen Stimmabgabe einzelner Mitgliedstaaten eine besondere Bedeutung zu. Vor diesem Hintergrund erfährt die besondere Betonung der Praxis ihre Rechtfertigung 2. Diese Studie zielt auch darauf ab, anhand der Praxis in typisch verfahrensbezogenen Abschnitten die faktische Rolle, Funktion und Einflußbereich der am finanziellen Planungsprozeß beteiligten Organe der Organisation und sonstiger Beteiligter (Staaten und andere Organisationen) herauszuarbeiten, also gleichsam Ansätze zu einer deskriptiven Entscheidungstheorie zu liefern 3 . Schließlich sollen spezifische Institute des ordentlichen Haushalts- und Finanzwesens nicht nur in ihrer normativen Eigenart, sondern auch in ihrem finanz- und haushaltspolitischen Gewicht verdeutlicht werden. Was die Methode angeht, so wird im ersten Teil der Arbeit im Wege einer historisch-soziologischen, vergleichenden Betrachtungsweise eine Vielzahl von Faktoren gesammelt und systematisiert, um den vorrechtlichen Raum einer sich abzeichnenden Haushalts- und Finanzkonzeption der UNESCO zu erhellen 4. Der zweite Abschnitt beruht auf einer gemischt deskriptiv-induktiven und normativen Methode, um aus dem Phänomen einer sich beschleunigenden Rechtsbildung strukturelle Gemeinsamkeiten und Unterschiede hervortreten zu lassen. Dies geschieht mit Ausnahme des Unter-Abschnitts „Qualifikation" weitgehend in bewußter Abkehr von einem deduktiven Ansatz, der mit vorbelasteten nationalen oder internationalen Systembegriffen operiert 5 . Der dritte Teil findet in erster Linie seinen Ausgangspunkt in einer normativen Betrachtungsweise, die an die im vorangegangenen Teil gewonnenen Systemerkenntnisse anküpft und auf traditionelle Mittel der juristischen Interpretation nicht verzichtet. Als Ergänzung oder Korrektur dazu dient die induktiv gewonnene Praxis 6.

2 Zur Rechtsprechung internationaler Gerichte vgl. Judgements of the Administrative Tribunal o f the I.L.O. upon complaints made against the UNESCO, Advisory Opinion of 23 October 1956, I.C.J. Reports 1956, S. 77, 80; Certain expenses o f the United Nations ( A r t . 17, para 2 of the Charta), Advisory Opinion of 20 July 1962, I.C.J. Reports 1962, S. 151, 168/169; in der Literatur vgl. Focsaneau, S. 331/332; Müller, S. 244-250. 3

Vgl. Etzioni, S. 34.

4

Vgl. zum methodischen Ansatz: Huber; Schindler; Schwarzenberger (1), S. 687; Schwarzenberger (2), S. 6636/6637; Schüle, S. 143/144; Simma (1), S. 344; einen guten Überblick über weitere Ansätze für das Studium einer internationalen Organisation bietet Hoole, S. 360. 5

Schüle, S. 133; Simma (1), S. 340/341.

6

Vgl. Menzel, S. 45/46; Schüle, S. 149; Zemanek (3), S. 456.

Erster Abschnitt

Die Entwicklung einer Haushalts- und Finanzkonzeption der UNESCO im Gründungsstadium A. Die Einflüsse bestehender oder in der Entwicklung befindlicher Satzungsmodelle internationaler Organisationen auf die Diskussionsentwürfe der Konferenz der alliierten Erziehungsminister (16.11.1942 -5.12. 1945) Der Ursprung des Haushalts- und Finanzwesens der UNESCO findet sich in den am 16.11.1942 aufgenommenen Beratungen der Konferenz der alliierten Erziehungsminister (Conference of Ministers of Education of the Allied Governments and French National Committee) 1 . Die Erziehungsminister beziehungsweise deren Stellvertreter aus Belgien, der Tschechoslowakei, Griechenland, Holland, Norwegen, Polen, Jugoslawien und der Erziehungskommissar des französischen Nationalausschusses beschäftigten sich zunächst informell mit der kulturpädagogischen Aufbauarbeit in den vom II. Weltkrieg zerstörten Ländern der Alliierten und entwickelten einheitliche Konventionen für bilaterale Kulturabkommen 2 . Auf der dritten Sitzung am 25. Mai 1943 wurde Luxemburg Mitglied der Konferenz 3, die USA und die UdSSR ließen sich durch Beobachter vertreten. Auf der 5. Sitzung am 25. Juli 1943 erweiterten Australien, Kanada, Neuseeland und die Südafrikanische Union die Konferenz als Mitglieder. China, Indien und die vier britischen Dominien sandten Beobachter 4. Nach der Reorganisation der Konferenz im Oktober 1943, die durch eine Einladung an alle Mitglieder der Vereinten Nationen und durch die Bildung eines Exekutivbüros sichtbar wurde, analysierte ein Unterausschuß Pläne für die Gründung einer ständigen, zwischenstaatlichen Erziehungsorganisation. Es handelte sich um Entwürfe des Liasion Committee for International Education (1943, Harpers Ferry, Virginia), des US Committee of Educational Reconstruction (1943, New York) und der London International Assembly (1943, London) 5 . 1

Allied Plan, S. 1 ff.; Krill de Capello, S. 251.

2

Krill de Capello, S. 250;Prop. Ed. Cult. Org., S. 726; Thompson, S. 312.

3 Cowell, S. 213.

2

4

Laves/Thomson, S. 727.

ς

Krill de Capello, S. 252/253; Opocensky, S. 4/5; Thompson, S. 317.

Eyl

18

Erster Abschnitt: Haushalts-und Finanzkonzeption

Auf der am 5.4.1944 stattfindenden 9. Sitzung erschien eine Delegation der USA, um die Möglichkeiten für eine internationale Zusammenarbeit zu diskutieren 6 . Sie legte am 12.4.1944 einen Diskussionsentwurf vor, der sich mit der Gründung einer Organisation der Vereinten Nationen auf dem Gebiet von Erziehung und Kultur befaßte 7. Aus zwei anschließenden Sondersitzungen und einem Bericht des Redaktionsausschusses ging ein Entwurf hervor, der auf der 10. Sitzung am 19.4.1944 angenommen wurde 8 . I. Vorläufiger Satzungsentwurf einer Organisation der Vereinten Nationen für Wiederaufbau im Erziehungs- und Kulturbereich (19.4.1944) Die Funktion des Vorläufigen Satzungsentwurfs einer Organisation der Vereinten Nationen für Wiederaufbau im Erziehungs- und Kulturbereich (Tentative Draft Constitution for a United Nations Organization for Educational and Cultural Reconstruction) bestand vordergründig darin, eine Art Interimsorganisation zu schaffen, die sich mit der Bestandsaufnahme und Beseitigung von Kriegsfolgen im Bereich zerstörter Kultur-, Forschungs- und Unterrichtszentren beschäftigen sollte 9 . Dieser kurzfristigen, zeitlich begrenzten Funktion entsprachen die haushaltsund finanzbezogenen Vorschriften. Die Mitgliedstaaten trugen die Verwaltungsausgaben auf der Grundlage von Beschlüssen der Staatenversammlung. Neben den traditionellen Organen wie Staatenversammlung, Exekutivrat und internationales Sekretariat bestand ein Emergency Fund Committee, das einen Emergency Rehabilitation Fund für Programmausgaben verwaltete und kontrollierte. Der Hilfsfondsausschuß setzte sich aus 3 Vertretern der 3 beitragsstärksten Staaten und 3 anderen, vom Exekutivrat gewählten Personen zusammen. Dieser Satzungsentwurf knüpfte an die von der United Nations Relief and Rehabilitation Administration (UNRRA) praktizierte multilaterale Hilfsprogrammpolitik in Form von grundlegenden materiellen Hilfsmaßnahmen an, die nach dem I. Weltkrieg hauptsächlich durch bilaterale, langfristige Anleihen und Kredite finanziert wurde 10 . Die Parallele zur UNRRA, in der ebenfalls zwischen Verwaltungsausgaben (etwa 2 % des gesamten Ausgabevolumens) und Programmausgaben unterschieden wurde 11 , macht die eigentliche Bedeutung des Hilfsfondsausschusses klar. Mit den zu erwartenden, überragenden Beiträgen der USA zu den Programmausgaben - bei der UNRRA betrug er 73 % der Pro6

Laves/Thomson, S. 21.

7

Suggestion C A M E .

8

Dokument A M E / A / 5 3 , zitiert nach K r i l l de Capello, S. 258.

9

Cowell, S. 217; Thompson, S. 318.

10 11

Woodbridge (1), S. 105.

Vgl. A r t . V , V I Agreement for the United Nations Relief and Rehabilitation Administration, 9 November 1943, in: Woodbridge (3), S. 27/28.

Α. Satzungsmodelle und Erziehungsminister-Konferenz

19

grammittel 12 - wollten sich die USA in dem straffen Lenkungsorgan Emergency Fund Committee politischen Einfluß bei der Verwendung der Beiträge sichern. Trotz der gleichberechtigten Teilnahme aller Mitgliedstaaten, über die finanziell unbedeutenden Verwaltungsausgaben zu entscheiden, verbarg sich hinter der so angestrebten Organisation eine Organisation in der Organisation, die ein Instrument der auswärtigen Kulturpolitik beitragsstarker Staaten werden mußte 13 . Obschon dieser Entwurf allen Vereinten und Assoziierten Nationen zugesandt wurde, und sich bis April 1945 mehr als 20 Regierungen positiv zu der Vorlage geäußert hatten, setzte sich die damit verbundene Haushalts- und Finanzkonzeption wegen der veränderten amerikanischen Außenpolitik und der sich abzeichnenden Entwicklung der Charta der Vereinten Nationen nicht durch. Die amerikanische Delegation versprach - vor dem Hintergrund von entsprechenden Überlegungen im Außenministerium - , einen neuen Entwurf vorzulegen 14 . II. Entwurf für eine Erziehungs- und Kulturorganisation der Vereinten Nationen (12.7.1945) Der Londoner Konferenz der alliierten Erziehungsminister lag der neue amerikanische Entwurf, zusammen mit Erläuterungen und Änderungsanträgen zum Satzungsentwurf vom 19.4.1944, im April 1945 vor. Nach eingehenden Beratungen und Abänderungen verabschiedete sie auf ihrer 19. Sitzung am 12.7.1945 den Vertragsentwurf für eine Erziehungs- und Kulturorganisation der Vereinten Nationen (Draft Proposals for an Educational and Cultural Organization of the United Nations). Er wurde am 1.8.1945 gleichzeitig in Washington und London veröffentlicht und enthielt die Einladung zur diesbezüglichen Gründungskonferenz für Anfang November nach London 1 5 . Unter der Bezeichnung CAME-Text diente er der Gründungskonferenz als Diskussionsgrundlage 16. Er bestand aus 15 Artikeln sowie Übergangsbestimmungen und regelte folgende Gesichtspunkte: Ziele, hauptsächliche Aufgaben, Mitgliedschaft, Organe, Nationalkommissionen, Berichtspflicht der Mitglieder, juristischer Status des Personals und der Organisation, Satzungsänderung, Auslegung, Beziehung zu den Vereinten Nationen und internationalen Sonderorganisationen, Gründung der Organisation. Mit dem Finanz- und Haushaltswesen beschäftigte sich kein Artikel ausschließlich. Diesbezügliche Aussagen fanden sich vereinzelt, ohne funktionalen Zusammenhang, an verschiedenen Stellen: 12 Woodbridge (1), S. 108. 13

Prop. Ed. Cult. Org., S. 729/730; Thompson, S. 310.

14

Thompson, S. 318; K r i l l de Capello, S. 260; „the defenses of peace", S. 7.

15

Wilson, S. 707; Conference of Allied Ministers of Education. Prefatory Note. August 1, 1945, in: Evans ( 1 ) , S . 150/151. I CO/Conf./29, S. 1-5. 2*

20

Erster Abschnitt: Haushalts- und Finanzkonzeption

„Article III Membership 2. Any member may withdraw from the Organisation after two years' notice of intention to do so, provided that its financial obligations shall have been fulfilled at the time of withdrawal. 3. Each member undertakes subject to the requirements of its constitutional procedure, to contribute to the Organisation promptly its share of the expenses. The right of a member to vote in the Conference and the eligibility of its nationals to be elected to the Executive Board shall be automatically suspended for any member that fails for two successive years to meet its financial obligations to this Organisation, with the proviso that the Conference may in exceptional circumstances waive such suspension. Article V The Conference 6. The Conference shall approve the budget of the Organisation and the allocation of financial responsibility to the members. 7. Gifts and bequests may be accepted by the Conference and utilised under its direction provided the conditions of the gift or bequest are consistent with the purposes and policies of the Organisation." Der CΑΜΕ-Text eröffnete zwei grundsätzliche Einnahmequellen: anteilige Mitgliedsbeiträge der Staaten zu den Ausgaben der Organisation sowie Geschenke und Vermächtnisse (Art. III.3 und Art. V.7). Er enthielt insoweit keine Absage an das schon 1945 in zwischenstaatlichen internationalen Organisationen 17 bekannte Prinzip freiwilliger Beiträge 18 , das in Verbindung mit Pflichtbeiträgen zu den Verwaltungsausgaben noch im ,,Vorläufigen Satzungsentwurf" vom 19.4.1944 zu finden war. Der CAME-Text ging nicht von gleichen Mitgliedsbeiträgen 19 aus, sondern wiederholte das Prinzip eines in der Höhe differenzierten Mitgliedsbeitrages, ohne Berechnungskriterien und Methoden mitzuliefern. Allerdings enthielt der zweite Abschnitt der Übergangsbestimmungen in Artikel XV in einer Anmerkung den Auftrag an die Gründungskonferenz, „außerordentliche Regelungen für das erste Finanzjahr aufzustellen, in dem diese Satzung in Kraft t r i t t " 2 0 sowie den vorläufigen Haushalt und einen Schlüssel 17 Zum Begriff Seidl-Hohenveldern, § 1 ; Parry (2), S. 394-398; ECOSOC Res. 288 Β ( X ) , 27.2.1950. 18 Vgl. A r t . V , V I Agreement for the United Nations Relief and Rehabilitation Administration, 9 November 1943, in: Woodbridge, G. (1 ), S. 105; A r t . 11 Convention establishing an International Relief Union, July 12, 1927, in: Peaslee (4), S. 322. 19 So Art. 47 Central Commission for the Navigation o f the Rhine, October 17, 1868, in: Peaslee (3), S. 166; A r t . 4 International Commission for the Scientific Exploration o f the Mediterranean Sea, Statue April 26, 1929, in: Peaslee (4), S. 96; Art. 2 International Commission o f the Cape Spartel Light Convention o f May 31, 1865, in: Peaslee (4), S. 1052; Art. 15 International Bureau of Education, Statues July 25, 1929, in: Peaslee (2), S. 975. 2 0

fasser.

Soweit nicht besonders vermerkt, stammen alle folgenden Übersetzungen vom Ver-

Α. Satzungsmodelle und Erziehungsminister-Konferenz

21

der von den Mitgliedstaaten zu leistenden Beiträge festzusetzen. Beides sollte der Satzung als Annex beigefügt werden. Diese Regelung entsprach fast wörtlich Art. XXV der Satzung der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO), die von der Interim-Commission vorbereitet und auf der Tagung in Quebec (16.10.-1.11.1945) angenommen wurde 21 . Der CAME-Text vollzog aber dennoch mit dem indirekten Hinweis auf einen Beitragsschlüssel (Art. V.6) eine Abwendung von der bis zum Jahre 1944 üblichen Satzungspraxis internationaler zwischenstaatlicher Organisationen, die Frage des Beitragsschlüssels im Grundabkommen zu regeln. Dies geschah etwa in folgenden Formen: -

-

Beitragskategorien mit entsprechend zugeordneten Einheiten, wobei die Zuordnung des einzelnen Staates zu einer Kategorie in internen Vorschriften erfolgt 22 ; konkrete Festsetzung der Beitragsanteile für jeden Mitgliedstaat 23 ; Angabe der Beitragsanteile, die sich aus der Bevölkerungszahl und dem Anteil der Mitgliedstaaten an bestimmten Produktionsbereichen ergeben 24 ; Bevölkerungszahl als Kriterium mit gleichzeitiger Angabe der Höchstgrenze der zu zahlenden Beiträge 25 ; Anwendung des in anderen Institutionen oder Organisationen gebräuchlichen Beitragsschlüssels26.

Die Abwendung des CAME-Texts von der Satzungspraxis anderer zwischenstaatlicher Organisationen läßt sich aus dem historischen Zusammenhang deuten. Die bis 1944 bekannten zwischenstaatlichen Organisationen ließen sich weitgehend durch ihre technisch begrenzten Funktionen und einen beschränkten Kreis von Mitgliedern charakterisieren 27. Der Finanzaufwand war relativ bescheiden und übersehbar 28. Es lag deshalb nahe, die Aufteilung der Beiträge schon in der Satzung selbst zu regeln. Bei der geplanten Organisation (spätere UNESCO) spielten die politisch-universellen Tendenzen des geplanten Sicher21 Vgl. Yearbook 1946-47, S. 693-698. Vgl. Art. 25 Universal Postal Convention. Signed at Buenos Aires, May 23 rd 1939, in: LNTS Vol. CCII (1940), S. 179; A r t . 8 Inter-American Radiocommunication Convention concluded at Havanna on December 13th, 1937, in: Peaslee (3), S. 657 und A r t . 7 Internal Regulation for the Inter-American-Radio Office, a.a.O., S. 669. 2 2

2 3 Art. 3 Articles o f Agreement of the International Monetary Fund, in: UNTS Vol. 2 (1946/47), S. 39 (das A b k o m m e n wurde im Juli 1944 in Bretton Woods verabschiedet); Art. 9 Statue of the International Committee of Military Medicine and Pharmacy 1921, in: Peaslee (4), S. 115. 2 4 A r t . 12 Statue International Commission o f Agricultural Industries, March 30, 1934, in: Peaslee (2), S. 1046. 2 5 Art. 9 Convention on the Inter-American Institute o f Agricultural Science, November 13, 1944, in: Peaslee (3), S. 645. 2 6

Ursprünglicher A r t . 6 (5) The Convenant of the League o f Nations, in: Harley, S. 41.

2 7

Eine Funktionsübersicht bei Peaslee (3), S. X X X V I I I - X L I .

28 Stoessinger ( 1 ) , S . 34.

22

Erster Abschnitt: Haushalts- und Finanzkonzeption

heitssystems der Vereinten Nationen eine Rolle 29 . Wirkungsbereich und Finanzbedarf ließen sich noch nicht übersehen. Die unterschiedliche Zahl von unterschiedlich finanzkräftigen Mitgliedern verbot es, unbewegliche Praktiken zu übernehmen 30. Dazu kam die Notwendigkeit, die bis dahin bekannten, wissenschaftlich kaum erfaßbaren und situationsgebundenen Kriterien wie Außenhandelsziffer, Volkseinkommen, Kriegsschäden, Staatseinnahmen erneut zu überprüfen. Letztlich ging diese offene Lösung auf die Erfahrungen des Völkerbundes zurück, der in dem ursprünglichen Art. 6 (5) seiner Satzung den seit dem 1.7.1875 geltenden Beitragsschlüssel des Weltpostvereins (UPU) zugrundegelegt hatte 3 1 . Die unverhältnismäßig größeren Ausgaben des Völkerbundes 32 und die nachlassende Zahlungskraft der vom Ersten Weltkrieg geschwächten Mitglieder veranlaßte die Völkerbundversammlung 1921 zu einer Änderung, die am 13.8. 1924 wirksam wurde 33 : „The expenses of the League shall be borne by the Members of the League in the proportion decided by the Assembly 34 ." Die zweite Möglichkeit für eine Einnahmequelle ergibt sich gemäß Art. V.7 daraus, ,,Geschenke und Vermächtnisse anzunehmen und zu verwenden, soweit die damit verbundenen Auflagen mit den Zielen und Grundsätzen der Organisation übereinstimmen". Der CAME-Text eröffnet damit keine grundlegend neue Finanzierungsquelle 35. Die bisher zum Vergleich herangezogenen Organisationen befaßten sich damit auch in ihren Grundabkommen 36 . Sie überließen es jedoch meistens den Resolutionen ihrer mit Entscheidungskompetenzen ausgestatteten Organe, die näheren Bestimmungen zu entwickeln 37 . Die Finanzierungsbestimmung des Art. V.7 des CAME-Textes findet ihre Vorläufer in der International Relief Union 38 und im International Bureau of Education 39 . 2 9 Vgl. Chapter V.5 Dumbarton Oak Proposals for a General International Organization, in: Harley, S. 330. 3 0 Satzungsänderungen sollten nur mit 2/3 Mehrheit vorgeschlagen und durch Ratifizierung von 2/3 der Mitgliedstaaten in Kraft treten, vgl. A r t . X I CAME-Text. 31 Diese Klassen- und Einheiteneinteilung geht auf die Klassifizierung der International Telegraphic Union (ITU) zurück, die 1868 in Wien festgesetzt wurde. Der Kongreß von Paris fügte noch eine 7. Klasse hinzu, vgl. Les Actes, S. 45. 32 Der Haushalt vom UPU belief sich auf etwa 125 000 Schweizer Franken, dagegen betrugen die Ausgaben des Völkerbundes (in Schweizer Franken): 1921: 15 544 726; 1922: 17 486 343; 1923: 21 582 838; 1924: 20 185 247;vgl. Schücking/Wehberg, S. 567 ff.; Kunstenaar, S. 28. 33 Der für 1939 gültige Beitragsschlüssel findet sich in JOSdN, S. 704; ferner Kunstenaar, S. 104 ff. 3 4

Dt. Übers, bei Schätzel, S. 17; Schücking/Wehberg, S. 524.

35

U N R R A , I L O und Völkerbund nahmen diese Zuwendungen von dritter Seite regelmäßig an, vgl. Woodbridge (1 ), S. 138-143 ; Kunstenaar, S. 111-113. 3 6 So z.B. A r t . 9 Convention on the Inter-American Institute of Agricultural Sciences, in: Peaslee (3),S. 645. 3 7 Für Völkerbund, I L O , The Permanent Court of International Justice vgl. Kunstenaar, S. I l l ; für U N R R A Woodbridge (1), S. 138; für FAO vgl. Reg. I X , X Fin. Reg. F AOPart I.

Α . Satzungsmodelle und Erziehungsminister-Konferenz

23

Der CAME-Text legte nicht nur die Finanzquellen fest, er bemühte sich in Art. III auch darum, die wirtschaftlichen Grundlagen der Organisation sicherzustellen, indem er ausdrücklich den Austritt aus der Organisation ermöglicht, damit jedoch die vorherige Erfüllung sämtlicher finanzieller Verpflichtungen verbindet. Die meisten der bis 1945 bekannten Organisationen regelten die Austrittsmöglichkeiten in ihren Grundabkommen 40 , nur wenige verknüpften sie über eine bestimmte Anzeigepflicht hinaus mit dem zusätzlichen Hinweis, zuerst die Zahlungen zu leisten. Zwei Beispiele dafür finden sich in der International Commission of Agricultural Industries 41 und in der United Nations Relief and Rehabilitation Administration (UNRRA) 4 2 . Art. III.3 des CΑΜΕ-Texts enthielt eine besonders strenge Sanktion für mehr als zweijährige Zahlungsrückstände: (1) vorübergehender Ausschluß des Stimmrechts in der Konferenz, (2) Vertreter der säumigen Staaten können vorübergehend nicht in den Exekutivrat gewählt werden. Eine Erleichterung bestand nur insofern, als die Konferenz bei ,,außergewöhnlichen Umständen" den Ausschluß aufheben kann. Ähnlich weitgehende Sanktionen fanden sich weder in der Satzung des Völkerbundes noch in dem Satzungsentwurf der Viermächtekonferenz für eine internationale Sicherheitsorganisation von Dumbarton Oak ( 1944) 43 , sind aber in allgemeinerer Form schon in der Organisation für Maße und Gewichte bekannt gewesen44. Eine mögliche, generalklauselartige, aber nicht automatische Sanktion enthielt das am 7.12.1944 geschlossene Abkommen über die Internationale Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) 4 5 . Schließlich regelte die am 26.6. 1945 verabschiedete Charta der Vereinten Nationen in Art. 19 ebenfalls die Folgen eines Zahlungsverzugs46. 38 Art. 12 Convention establishing an International Relief Union, July 12, 1927, in: Peaslee (4), S. 320-324. 39 Art. 15 International Bureau of Education, Statues July 25, 1929, in: Peaslee (2), S. 975-977. 4 0 Art. 1 The Convenant of the League of Nations, in: Harley, S. 39; Art. 16 Convention on the Inter-American Institute of Agricultural Sciences, November 13, 1944, in: Peaslee (3), S. 47; Art. 35 Statue of the International Committee of Military Medicine and Pharmacy, in: Peaslee (4), S. 122; A r t . 19 Convention establishing an International Relief Union, in: Peaslee (4), S. 323; A r t . 1 2 Universal Postal Convention. Signed at Buenos-Aires, May 23rd, 1939, in: LNTS Vol. CCII (1940), S. 175. 4 1

Statue March 30, 1934, in: Peaslee (4), S. 1050.

4 2

A r t . X Agreement, 9 November, 1943, in: Woodbridge (3), S. 29.

4 3 Vgl. Dumbarton Oak Proposals for a Genereal International Organization, October 7, 1944, in: Harley, S. 327-340. 4 4 A r t . 6, Appendix No. I Convention respecting Weights and Measures, 1875 as amended 1921, in: Peaslee (4), S. 44. 4

5 A r t . 62 Convention on International Civil Aviation, in: UNTS V o l . 15 (1948), S. 295.

4

6 BGBl 1973 II, S. 447.

24

Erster Abschnitt: Haushalts- und Finanzkonzeption

Der Art.III.3 Satz 2 des CAME-Texts erweist sich als Kombination von Art. 19 der Charta und Art. 62 des ICAO-Abkommens. Der Charta entnahm man die Zweijahresfrist und die Möglichkeit, den Stimmrechtsausschluß aufzuheben; dem ICAO-Abkommen die erweiterte Sanktionsmöglichkeit auf zwei Organe, nämlich Konferenz und Exekutivrat. Die Einführung einer derartig strengen Sanktion für säumige Beitragszahler entsprang auch den schlechten Erfahrungen des Völkerbundes, der von dem satzungsmäßigen, allgemeinen Ausschlußrecht nicht Gebrauch machen wollte, aber mit dem ,,schüchternen" Mahnrecht des Generalsekretärs 47 kein adäquates Instrument für die Eintreibung der rückständigen Beiträge besaß48. Die Kompetenz für die Vorbereitung des Haushalts war im CAME-Text nicht ausdrücklich geregelt. Einige Organisationen wiesen diese Aufgabe bereits in ihren Satzungen dem leitenden Verwaltungsorgan zu 4 9 , andere normierten die Kompetenzverteilung erst in den Verfahrensordnungen 50. Die im CAMEText in Art. VII.2 gebrauchte Formulierung ,,The Director-General shall be the chief administrative officer of the Organisation" stimmte mit Kapitel X . l des Satzungsentwurfs der Viermächtekonferenz für eine internationale Sicherheitsorganisation von Dumbarton Oak überein 51 . Die Charta der Vereinten Nationen bestätigte diese Bestimmung in Art.97 mit demselben Begriff ,,chief administrative officer 4'. Im Vergleich mit anderen Organisationen läßt sich diese Bestimmung als indirekte Kompetenzzuweisung für die Vorbereitung des Haushalts auslegen. Ausdrücklich geregelt war dagegen in Art. V.6 die Kompetenz der Konferenz, ,,den Haushalt der Organisation zu genehmigen". Dies ist eine bedeutsame Vorschrift, da sie die Möglichkeit einschließt, Kontrolle darüber auszuüben, welche Tätigkeiten in welchem Ausmaß finanzielle Unterstützung finden. Der CAME-Text orientiert sich in diesem Falle nicht an der Satzung des Völkerbundes, die keine Bestimmung über die Ausgabengenehmigung enthält, sondern an dessen Praxis. Der mit dem Exekutivrat vergleichbare Völkerbundsrat übernahm zwar anfänglich die Genehmigungskompetenz. Später beanspruchte die Völkerbundsversammlung eine ausdrückliche Genehmigungskompetenz für sich 52 . 4 7

So Kunstenaar, S. 108; vgl. auch Schücking/Wehberg, S. 582/583.

4 8

In den Haushaltsperioden 1929-1936 blieben durchschnittlich mehr als 15 7 der zu leistenden Beiträge unbezahlt, vgl. Marcantonato, S. 170-179. 4 9 Art. 13 The Pact of the League of Arab States, March 22, 1945, in: Peaslee (4), S. 1602; Art. 9 Statue of the International Committee of Military Medicine and Pharmacy, in: Peaslee (4), S. 115; A r t . 5 International Commission o f Agricultural Industries, Statue March 30, 1934, in: Peaslee (2), S. 101. 5 0 Art. 7.3 Règi. Fin. SdN; Art. 183 Regulations of execution of the Universal Postal Convention, Buenos-Aires, May 23rd, 1939, in: LNTS Vol. CCII (1940), S. 289. 51 52

Vgl. Harley, S. 339.

Vgl. A r t . 15-18 Regi. Fin. SdN; Marcantonato, S. 1 29; Schücking/Wehberg, S. 567572; Singer (2), S. 255 ff.

Α. Satzungsmodelle und Erziehungsminister-Konferenz

25

Damit zeigt sich in dem CAME-Text eine in den Umrissen erkennbare Haushalts- und Finanzkonzeption, die an Vorbildern in bestehenden Organisationen ausgerichtet ist. Die vertraglich vorgesehene, später aufzunehmende Beziehung zur Organisation der Vereinten Nationen nahm der CAME-Text zumindest teilweise in technisch-funktionalen Haushaltsvorschriften vorweg (Art. XIII.1). III. Französischer Gegenentwurf (21.8.1945) Die französische Regierung übermittelte dem englischen Botschafter am 21.8.194 5 5 3 für die Londoner Gründungskonferenz einen Gegenentwurf zum CAME-Text: French Proposals for the Constitution of the United Nations Organization of Intellectual Co-operation 54 . Diese Vorschläge bestanden aus einer längeren Präambel, 13 Kapiteln und 39 Artikeln. Sie nahmen auf den anglo-amerikanischen CAME-Text Bezug, unterschieden sich aber in folgenden Punkten 55 : Präambel, Zielsetzung der Organisation, Beziehungen zu den Vereinten Nationen, Zusammensetzung der Generalkonferenz, Funktion des Exekutivrats und Organisation des Sekretariats. Sie widmeten den Kernbestimmungen des Finanz- und Haushaltswesens ein besonderes Kapitel XII und einen Artikel im IV. Kapitel „Funktion der Generalkonferenz 1 ' 56 : „Article 34. (V,B,7) The expenses of the Organisation of Intellectual Co-operation shall be borne by the United Nations in such manner as the General Assembly of the United Nations may decide. The Organisation or its Technical Organisations may also receive directly all gifts, bequests or subventions, provided by Governments, public or private institutions, associations, or private persons, subject to approbation by its General Conference. Article 35. The Budget drawn up by the General Conference shall be submitted to the approval of the General Assembly of the United Nations, in conformity with Article 17, paragraph 3, of the Charter. Article 10 (V,B,6) The General Conference shall examine and pass the Budget of the Organisation. 41 Der französische Gegenentwurf bestätigte nicht exakt die grundsätzliche Finanzierungskonzeption des CAME-Texts, der zwischen Mitgliedsbeiträgen einerseits und Geschenken und Vermächtnissen andererseits unterschied. Bei 5 3 French Letter to British Government (Ministry of Foreign Affairs), Paris, August 21, 1945 (translation), in: Evans (1), S. 214-217. 5 4 ECO/Conf./29, S. 5-9; französischer Text in: La Cooperation Intellectuelle, Special Number (October-November 1945), S. 30-40; über die näheren Umstände, die zur Veröffentlichung des Gegenentwurfs führten: Krill de Capello, S. 263/264. 55 5 6

Text.

Vgl. auch Evans (1), S. 215-217. Die Artikel in Klammern beziehen sich auf inhaltlich parallele Artikel im CAME-

26

Erster Abschnitt: Haushalts- und Finanzkonzeption

der letzteren Finanzierungsquelle differenzierte der Gegenentwurf hinsichtlich der Spender (Regierungen, private oder öffentliche Institutionen, Privatpersonen, Verbände) und erstreckte die Art der Mittel auch auf Zuwendungen, die insgesamt nicht, wie in Art. V.7 des CAME-Texts, mit Zweck und Ziel der Organisation übereinstimmen müssen. Damit eröffnete dieser Entwurf eine weitergehende, nicht programmgebundene Finanz-und Materialquelle, die wegen ihrer Freiwilligkeit mit allen Unsicherheiten gelegentlich zu- oder abnehmender Höhe belastet war. Von entscheidender Bedeutung war im französischen Entwurf die indirekte Mitgliederfinanzierung: die Mitglieder der konzipierten Organisation für ,»Intellektuelle Zusammenarbeit" sind nicht verpflichtet, an ihre Organisation zu zahlen, sondern die Organisation der Vereinten Nationen ,,trägt die Ausgaben" (Art. 34). Die dahinter stehende Vorstellung weitgehend identischer Mitgliedschaft in beiden Organisationen beantwortete aber noch nicht die Frage, in welchem Maße Nichtmitglieder der UNO, die theoretisch Mitglieder dieser Organisation werden können, zu den Finanzlasten herangezogen werden. Die Mittelzuführung durch die UNO bedeutete aber nur ein Element im französischen Gegenentwurf, besonders enge Beziehungen zur UNO herzustellen. Weitere Indizien dafür waren: Inkrafttreten der Konvention wird von der Zustimmung der Generalversammlung der Vereinten Nationen abhängig gemacht (Art. 31), Abänderungsbefugnis der Generalversammlung der Vereinten Nationen am Satzungsentwurf (Art. 32, 33), Identität der Generalkonferenz mit dem Council of the General Assembly of the United Nations Organisation for problems of Culture and Education (Art. 7). Die finanzielle Abhängigkeit von einer anderen Organisation wiederholte das organisatorische Prinzip zentraler Finanzkontrolle, das schon für das Völkerbundsystem charakteristisch war. Aus dem Gesamthaushalt des Völkerbundes wurden die Ausgaben für die technischen Organisationen, Kommissionen und Büros bestritten. Später galt dieses Prinzip auch für den ab 26.6.1945 unter den Vereinten Nationen fortgeführten Internationalen Gerichtshof (ICJ) 5 7 . Besonders problematisch war der französische Gegenentwurf in der Frage der Haushaltskompetenzen. Die zwangsläufig langfristig angelegte, technisch administrative Vorbereitung des Haushalts soll die als politisches Grundsatzorgan konzipierte, einmal jährlich tagende Generalkonferenz leisten (Art. 35). Diese Lösung ließ die erprobte Erfahrung der damaligen Organisationen außer Betracht, in denen dem Hauptverwaltungsorgan zumeist diese Aufgabe zugeordnet war. 5 7 A r t . 24.3 The Convenant of the League o f Nations, in: Harley, S. 38-51; Art. 6 Règi. Fin. SdN; A r t . 399 Statue of the International Labour Organization, Part X I I I of the Versailles Treaty, signed at Versailles, June 28, 1919, in: Harley, S. 144-157; A r t . 33 Statue for the Permanent Court of International Justice, in: LNTS Vol. V I (1921), S. 390; vgl. auch Budget Général du vingt-et-unième exercice (1939), in: JOSdN, S. 703.

Α. Satzungsmodelle und Erziehungsminister-Konferenz

27

Der Gegenentwurf regelte zwar ausdrücklich die Kompetenz der Generalkonferenz, „den Haushalt zu prüfen und zu verabschieden" (Art. 10), bestimmte jedoch zusätzlich, der Haushalt müsse der Generalversammlung der Vereinten Nationen in Übereinstimmung mit Art. 17 III der Charta zur Genehmigung vorgelegt werden 58 . Der Entwurf beabsichtigte ebenso wie der CAME-Text, die Organisation vertraglich gemäß Art. 63,57 der Charta in Beziehung zur Organisation der Vereinten Nationen zu bringen. Dennoch ging die im Gegenentwurf normierte Genehmigungskompetenz der Generalversammlung für den Gesamthaushalt über die Bestimmung in der Charta hinaus, wonach die Generalversammlung nur die „Verwaltungshaushalte mit dem Ziel prüft, Empfehlungen an sie (die Sonderorganisationen) zu richten 4'. Der Gegenentwurf konstruierte damit eine über die Empfehlungskompetenz der Generalversammlung hinausreichende Haushaltsintegration zur UNO, die nicht einmal von jener beschlossen war, allenfalls zum Gegenstand vertraglicher Vereinbarungen hätte gemacht werden können. Diese Variante einer Haushaltsintegration ließ in dem bloßen Hinweis auf das zusätzliche Genehmigungserfordernis durch die Generalversammlung offen, ob damit eine lediglich formale, haushaltstechnische Kontrolle oder gar ein materielles, mit programmpolitischen Konsequenzen verbundenes Ablehnungsrecht geschaffen werden sollte. Diese Fassung barg damit die Möglichkeit für eine Kontroverse in sich, die schon den Völkerbund beschäftigte. 1921 gab es dort eine Auseinandersetzung über den Umfang des Kontrollrechts der Völkerbundversammlung gegenüber dem von der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) vorgelegten Haushalt. In einem Bericht, den die IV. Kommission angenommen hatte, fand man die Formel einer „gewissen Finanzautonomie" der ILO und legte der Völkerbundversammlung eine „gewisse Mäßigung" bei der Ausübung des ihr unbestritten zustehenden Kontrollrechts auf 5 9 . Die französische Variante der Haushaltsintegration geht auch auf ein Modell zurück, das von der Political Agenda Group des amerikanischen Außenministeriums im Juni/Juli 1944 zur Vorbereitung der Viermächtekonferenz von Dumbarton Oak erarbeitet wurde 60 : - Aufstellen der Haushaltspläne in den Sonderorganisationen; - Prüfung durch den Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC); - Vorlage an eine Haushaltskommission der Generalversammlung, dessen Zusammensetzung sich anteilsmäßig nach den betreffenden Sonderorganisationen richtet und dessen Entscheidungen mit Zweidrittelmehrheit gefällt werden; 58 A r t . 17 I I I lautet: „The General Assembly shall consider and approve any financial arrangements with specialized agencies referred to in Article 57 and shall examine the administrative budgets of such specialized agencies with a view making recommendations to the agencies concerned". 59 SdN Actes, S. 49-51, 52, 63; Marcantonato, S. 72-75.

60 Russell/Muther, S. 322/323.

28

Erster Abschnitt: Haushalts- und Finanzkonzeption

— endgültige Verabschiedung des zusammengefaßten Haushaltsplans durch die Generalversammlung der UNO mit Zweidrittelmehrheit, wobei jeder Mitgliedstaat eine Stimme besitzt. Der amerikanische Regierungsentwurf für die Organisation der Vereinten Nationen vom 18.7.194461 verzichtete auf jenes komplizierte Verabschiedungsverfahren und ließ der Generalversammlung der UNO nur noch die Aufgabe zukommen, „die Haushaltspläne der Organe und Behörden der Organisation zu genehmigen, zu prüfen, darüber Empfehlungen zu erteilen und andere diesbezügliche Maßnahmen zu ergreifen". Die damit noch bemühte Vorstellung zentraler Haushaltskontrolle ließ die am 26.6.1945 verabschiedete Charta der Vereinten Nationen fallen. Sie bestätigte das schon in den Kapiteln IXC.l bis IX.A.2 des Satzungsentwurfs von Dumbarton Oak 62 präjudizierte System von weitgehend selbständigen Sonderorganisationen, die zur Mutterorganisation in einem Koordinationsund Kooperationsverhältnis stehen 63 . Art. 17 III der Charta konkretisiert dieses Verhältnis im haushaltsorganisatorischen Bereich in Form einer Prüfungs- und sich daraus ergebenden Empfehlungskompetenz der Generalversammlung gegenüber den Verwaltungshaushalten der Sonderorganisationen 64. Der somit ermittelte, eher unverbindliche Gehalt der in Art. 17 III erwähnten Empfehlungen wird von Art. 35 des französischen Gegenentwurfs insofern überspielt, als die Genehmigung des Gesamthaushalts durch die Generalversammlung der UNO in Übereinstimmung mit Art. 17 III der Charta verlangt wird 6 5 . Der französische Gegenentwurf widerspiegelt in seinen technisch funktionalen Haushaltsbestimmungen eine autonomiebeschränkende Organisationsvariante, die vom Völkerbund beeinflußt ist, aber über die von der Charta angestrebte strukturelle Organisationskonzeption gegenüber den Sonderorganisationen hinausgeht66.

B. Außen- und machtpolitische Aspekte in den Beratungen der Londoner Gründungskonferenz (1.-16.11.1945) Am 1.11.1945 versammelten sich über 250 Delegierte, Berater und Sekretäre aus 43 Staaten in London, um den endgültigen Satzungsentwurf einer inter61

Russell/Muther, S. 997. 62 Vgl. Harley, S. 327-340. 6 3

Dies k o m m t zum Ausdruck in A r t . 34, 48, 57, 58, 62, 63, 64, 68, 70, 91, 96

UN-

Charta. 6 4

Goodrich/Hambro/Simons, S. 165.

65

Vgl. Bennet, The Development of Intellectual Cooperation under the League of Nations and United Nations. Ph. D. Diss. University of Illinois (USA) 1950, zitiert nach: Kolasa (1), S. 142; Kipp, S. 99. 6 6

Vgl. Sewell, S. 482; Sharp (2), S. 252.

Β. Politische Aspekte in Beratungen der Gründungskonferenz

29

nationalen Organisation in den Bereichen von Erziehung und Kultur zu verabschieden. Die Erste Kommission befaßte sich mit dem Namen, der Zielsetzung und den grundlegenden Aufgaben der Organisation 1. Die Zweite Kommission entwarf die allgemeine Struktur mit Ausnahme der des Exekutivrats und des Sekretariats, die in der Dritten Kommission zur Diskussion standen. Die Vierte Kommission behandelte die Beziehungen zum Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) und internationalen Organisationen, das Haushaltswesen und die Frage nach dem Sitz der Organisation. Die Fünfte Kommission klärte die Einsetzung, Finanzierung und Funktion einer Zwischenkommission, die bis zum endgültigen Inkrafttreten der Satzung oder der Einberufung der ersten Tagung der Generalkonferenz arbeiten sollte. Das Schwergewicht der finanz- und haushaltsbezogenen Diskussion lag in den Beratungen der Vierten und Fünften Kommission. Ϊ. Beratungen der Vierten Kommission Die britische Regierung legte der Vierten Kommission am 10.11.1945 einen Änderungsantrag zu Art. XI, XV des CAME-Texts vor, die sich mit dem Verfahren der Satzungsänderung und der Errichtung der Organisation befassen. Sie schlug vor, „die Organisation mittels einer Entschließung der Generalversammlung der Vereinten Nationen und nicht durch getrennte Ratifizierungen der einzelnen Staaten zu gründen. Auf diese Weise würden die Finanzmittel der neuen Organisation automatisch aus dem allgemeinen Haushalt der UNO abgezweigt, jährliche Haushaltsbewilligungsanträge an die kompetenten Organe der Vereinten Nationen von seiten der UNESCO ließen sich so vermeiden 44. Eine derartig enge Beziehung zu den Vereinten Nationen „gewährleiste einen regelmäßigen Zufluß finanzieller Mittel 4 4 2 . Dieser Änderungsantrag entspricht einer Empfehlung der am 11.9.1945 abgehaltenen Conference of Officers and Representatives of Educational Associations of the United Kingdom 3 . In jener Konferenz herrschte die Ansicht vor, die Haushaltsabhängigkeit von den Vereinten Nationen garantiere eher die Wirksamkeit und Unabhängigkeit der zu gründenden Organisation als die finanzielle Abhängigkeit von den jeweiligen Mitgliedern. Auf derselben 4. Sitzung legte die französische Delegation einen Änderungsantrag zu Art. 34 ihres Gegenentwurfs vor. Sie schränkte die ursprüngliche Fassung insofern ein, als sie nicht mehr die Genehmigung des Organisationshaushalts durch die Generalversammlung der Vereinten Nationen verlangte, sondern lediglich eine Prüfungskompetenz (for examination) verlangte. Damit milderte 1

ECO/Conf./29, S. 20.

2

Vorsitzender der Kommission war D J . Opocensky (Tschechoslowakei), sie tagte in 7 Sitzungen am 5., 8., 9., 10., 12., 14. und 15.11.1 945; zum Antrag: ECO/Conf./29, S. 134, 140/141 (ECO/Conf./Comm.IV/6 revised). 3

Dazu Evans ( 1 ) , S . 165/166.

30

Erster Abschnitt: Haushalts- und Finanzkonzeption

die französische Delegation die ursprünglich angestrebte, autonomiebeschränkende Haushaltsintegration teilweise ab. Außerdem ordnete sie die Verwaltung des Haushalts der UNESCO zu, während die Ausgaben in den allgemeinen Haushalt der Vereinten Nationen eingestellt werden sollten 4 . Die Vierte Kommission war sich zwar über das Bedürfnis der UNO einig, die Haushaltspläne der mit ihr verbundenen Sonderorganisationen zu koordinieren, unterstrich andererseits aber eine möglichst weitgehende Selbständigkeit für den Haushalt der Organisation 5. Der Redaktionsausschuß gab im Rahmen dieser Zielvorstellung die insbesondere von Frankreich vertretene, enge satzungsmäßige Haushalts- und Finanzbeziehung an die UNO auf. Bestimmungen über die „Vorlage des Organisationshaushalts an die Generalversammlung zur Prüfung und Genehmigung und die Finanzierung des Haushalts durch die Vereinten Nationen kraft näherer Bestimmung durch die Generalversammlung" sollten nicht mehr als zwingender Bestandteil in die Satzung eingebaut werden, sondern lediglich in dem gemäß Art. 57 der Charta mit den Vereinten Nationen zu schließenden Abkommen näher präzisiert werden. Bis zum Abschluß dieses Abkommens sollte der Konferenz eine vorläufige Kompetenz eingeräumt werden, den Haushalt der Organisation zu genehmigen, zu verabschieden und die Mitgliedsbeiträge festzusetzen. Dagegen sollte die Verwaltung des Haushalts endgültig in die Kompetenz der UNESCO fallen 6 . Als besonders bedeutsam erwies sich am 13.1 1.1945 das plötzliche Einschwenken der französischen Delegation in die inhaltliche Konzeption einer vertraglich zu fixierenden Haushaltsbeziehung zur UNO. Die Franzosen ermöglichten gemeinsame, sich an die amerikanische Verhandlungsposition anlehnende Änderungsanträge 7, welche die Finanz- und Haushaltsintegration zur UNO deutlich abschwächten. Sollte ursprünglich nach Frankreichs Vorstellungen das mit der UNO zu schließende Abkommen zwingend Bestimmungen über die Kompetenzen der UNO für das Haushalts- und Finanzwesen der UNESCO enthalten, so blieb es nunmehr der freien Entscheidung beider Organisationen überlassen, ob sie überhaupt die Finanzierung und Genehmigung des Haushalts durch die Generalversammlung der UNO vertraglich regeln sollten 8 . Die endgültig verabschiedete Satzung sah dann auch vor, ein „solches Abkommen könne neben anderen Themen Bestimmungen über die Genehmigung des Organisationshaushalts durch die Generalversammlung der Vereinten Nationen enthalten" 9 . 4

ECO/Conf./29, S. 134 (ECO/Conf./Comm. I V / 8 ) .

5

ECO/Conf./29, Fourth Commission, Summary Reports, 5th Meeting, November 12th, 1945,S.134. 6 ECO/Conf./29, S. 143 (ECO/Conf./Comm. I V / 1 0 , 1 1 ) ; der Vertrag als Regelungsmodus geht auf amerikanische Intitiative zurück: ECO/Conf./29, S. 117 (ECO/Conf./Comm. II/7). 7

Vgl. Evans ( 1 ) , S . 134/135.

8 ECO/Conf./29, S. 144 (ECO/Conf./Comm. I V / 1 2 ) . 9 Art. X Constitution UNESCO.

Β. Politische Aspekte in Beratungen der Gründungskonferenz

31

Frankreich gab die starre Haushaltsbindung an die UNO aus kulturpolitischen Ambitionen auf. Das Hauptinteresse der französischen Delegation lag nämlich von Anfang an darin, die neue Organisation mit dem Institut für geistige Zusammenarbeit als Sekretariat zu verbinden 10 und Paris als ständigen Sitz der Organisation zu bekommen 11 . Die deutlich werdende Unterstützung der Amerikaner für Paris erleichterte es den Franzosen, die für das strukturelle Organisationsprinzip bedeutsame enge Haushaltsbeziehung zur UNO aufzugeben und entgegenkommenderweise in die amerikanische Linie einzuschwenken 1 2 . Die gemeinsamen amerikanisch-französischen Vorschläge bestätigten im allgemeinen die schon in den Diskussionsgrundlagen13 eröffnete, zweite Finanzierungsquelle in Form von Geschenken, Vermächtnissen und sonstigen Zuwendungen. Sie bauten allerdings einen praktikablen, institutionellen Mechanismus ein, um mögliche Beeinflussungen und Autonomiegefährdungen kontrollieren zu können. Die Entscheidung über die Annahme derartiger Mittel trifft nicht mehr die Konferenz, sie obliegt dem Generaldirektor, der die Genehmigung des Exekutivrats einholen muß 1 4 . Die Gründungskonferenz erfüllte aber auf amerikanische Initiative hin nicht den im CAME-Text enthaltenen Auftrag (Art. XV), einen vorläufigen Haushalt und einen entsprechenden Beitragsschlüssel zu entwerfen 15 . Die Kompetenzen für die Aufstellung des Haushalts sind nicht geregelt worden. Daraus läßt sich ersehen, wie wenig über das Verhältnis von Programmvorbereitung und Haushaltsvoranschlägen nachgedacht wurde. Auffällig ist auch die geringe Bedeutung des Exekutivrats im Haushaltswesen, der nur die Genehmigung für die Annahme von Geschenken usw. zu erteilen hat. Die mit den Finanzverpflichtungen verbundene Frage des Austritts aus der Organisation ließ man ebenso fallen wie den Verlust des Stimmrechts in der Generalkonferenz und den Verlust der Wählbarkeit für den Exekutivrat als Sanktion für zahlungsrückständige Mitglieder 16 . Nähere Einzelheiten über die Beziehung zur UNO und der Inhalt des Haushaltsabkommens wurden nicht erörtert. Die Satzung der UNESCO regelte damit - anders als der CAME-Text und der französische Gegenentwurf - das Haushaltswesen in einem einzigen Abschnitt 17 . 10

A r t . 20 French Proposals, ECO/Conf./29, S. 7.

11

Plenarrede Leon Blum, ECO/Conf./29, S. 26-28.

12

Vgl. Evans (1),S. 115.

13

A r t . V.7 CAME-Text, A r t . 34 I I French Proposals.

14

ECO/Conf./29, S. 144 (ECO/Conf./Comm. I V / 1 2 ) .

15

Vgl. Evans (1), S. 86.

16

ECO/Conf./29, S. 109.

17

A u f Vorschlag der I L O , vgl. Evans (1 ), S. 176.

32

Erster Abschnitt: Haushalts-und Finanzkonzeption

An der haushalts- und finanzbezogenen Diskussion beteiligten sich von 43 Staaten lediglich die Tschechoslowakei, Großbritannien, Frankreich und die USA mit dokumentarisch nachvollziehbaren Vorschlägen. In der endgültigen Fassung geht Art. IX.1 der am 16.11.1945 verabschiedeten Satzung (Kompetenz für die Verwaltung des Haushalts) auf französische Initiative zurück. Art. IX.2,3 widerspiegelt im wesentlichen amerikanischen Einfluß, während sich die diesbezüglichen britischen und französischen Vorschläge nicht durchsetzen konnten 18 .

II. Beratungen der Fünften Kommission

Der Ausgangspunkt der Beratungen der Fünften Kommission 19 findet sich in Art. XV des CAME-Texts und Art. 32 des französischen Gegenentwurfs, die nur kurz Zusammensetzung, Finanzierung und Funktion des zunächst als Zwischenkommission, später als Vorbereitende Kommission (Preparatory Commission) bezeichneten Gremiums streiften. Ging es bei der Festlegung der Struktur und Zusammensetzung der Vorbereitenden Kommission noch hauptsächlich zwischen der amerikanischen und belgischen Delegation um das Ausmaß der demokratischen Repräsentation in jenem Gremium 20 , so kamen nationalstaatliche Interessen und Prestigeüberlegungen erst wieder bei der Regelung der Finanzierung und Funktion der Vorbereitenden Kommission zum Ausdruck. Die Finanzierung der Kommission überließ der CAME-Text (Art. XV) der Entscheidung der an der Gründungskonferenz teilnehmenden Staaten, während der französische Gegenentwurf überhaupt keinen derartigen Regelungsauftrag enthielt. Die amerikanischen Vorschläge auf der 2. Sitzung am 6.11.1945 gingen dahin, die verausgabten Kosten für die Kommission und die Einberufung der ersten Tagung der Konferenz durch Vorauszahlungen der unterzeichnenden Regierungen zu begleichen. Derartige Vorauszahlungen sollten von ihren späteren Mitgliedsbeiträgen an die Organisation abgesetzt werden 21 . Dagegen wollte die belgische Delegation die Ausgaben durch Mitgliedsbeiträge der Vereinten Nationen bezahlen lassen22. 18

Zur diesbezüglichen Analyse des amerikanischen Delegierten Mc Leish vgl. Evans (1),

S.135. 19 Vorsitzender war Lt.Col. L. Marquard (Südafrikanische Union), die Kommission tagte in 7 Sitzungen am 5., 6., 7., 8., 9., 10. und 12.11.1945. 2 0

Vgl. ECO/Conf./29, S. 146, 153-155.

2 1

ECO/Conf./29, S. 153 (ECO/Conf./Comm. V / 3 ) .

2 2

ECO/Conf./29, S. 154 (ECO/Conf./Comm. V / 4 ) .

Β. Politische Aspekte in Beratungen der Gründungskonferenz

33

Nachdem der britische Delegierte die Bereitschaft seiner Regierung in Aussicht gestellt hatte, Geld für die unmittelbaren Bedürfnisse der Vorbereitenden Kommission zu besorgen, sofern sie sofort nach der Gründungskonferenz in London zusammentrete, wollte auch die französische Delegation nicht zurückstehen. Sie unterbreitete ein ähnliches Angebot, falls die Kommission in Frankreich arbeiten würde 23 . Daraufhin fand man die Lösung, die Kommission zunächst bis zur rechtskräftigen Ratifizierung der Satzung in London tagen zu lassen und anschließend an dem Ort des endgültigen Sitzes der Organisation. Der Kommission sollte es zudem überlassen bleiben, „umständehalber Beiträge von anderen Regierungen einzuziehen 4 ' 24 . Im Ergebnis entsprach diese Regelung dem Verfahren, das schon für die Vorbereitende Kommission der Vereinten Nationen am 26.6.1945 in San Francisco gefunden war 2 5 . Die Funktion der Vorbereitenden Kommission sollte nach Art. 32 des französischen Gegenentwurfs darin bestehen, mit dem Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) eine Vereinbarung zu schließen und die Änderungen zu genehmigen, die von der Generalversammlung der Vereinten Nationen am Satzungstext der UNESCO gemacht würden. Der CAME-Text erblickte in Art. XV die Aufgabe der Vorbereitenden Kommission im wesentlichen darin, die erste Tagung der Konferenz einzuberufen und die Tagesordnung sowie weitere Vorbereitungsanalysen zu entwerfen 26 . Ein Arbeitsausschuß der Gründungskonferenz konkretisierte in einer Art Grundsatzdokument die Aufgaben: (a) Vorlage einer vollständigen Diskussionsgrundlage für die organisatorischen, verwaltungs- und haushaltsbezogenen Fragen; (b) Ausarbeitung von Empfehlungen für die Arbeitsbereiche Film, Museen, Büchereien, Erziehungswesen durch kleine Expertengruppen; (c) Zusammenfassung dieser Empfehlungen mit Voranschlägen und einem Überblick über den zukünftigen Haushaltsbedarf einschließlich der Art und Weise der Finanzierung 27. Ein derartiger Vorbereitungs- und Planungscharakter der Vorbereitenden Kommission kam auch in dem 6 Punkte umfassenden Aufgabenkatalog der amerikanischen Delegation zum Ausdruck, der folgende finanzorganisatorische Ansätze enthielt: „Vorbereitung von Empfehlungen für konkrete Abmachungen zwischen der Organisation und der Organisation der Vereinten Nationen; Vorbereitung von Empfehlungen für die Einrichtung des Sekretariats; 2 3 2 4

ECO/Conf./29, S. 147/148.

Art. S. 97/98.

10,11 Instrument

establishing a Preparatory Commission, ECO/Conf./29,

25 Vgl. Interim Arrangements concluded by the Governments represented at the United Nations Conference on International Organization, UNCIO Doc. PC/20, S. 143. 2 6

ECO/Conf./29, S. 4, 8.

2 7

ECO/Conf./29, S. 152.

3 Eyl

34

Erster Abschnitt: Haushalts-und Finanzkonzeption

Anfertigung von Studien und Empfehlungen für die Programm- und Haushaltsplangestaltung der Organisation, die der Konferenz auf ihrer ersten Tagung vorzulegen sind 28 Auf der 4. Sitzung am 8.11.1945 konfrontierten die Vertreter Chinas, der Niederlande, der Tschechoslowakei, Polens und Belgiens neben dem Repräsentanten des Internationalen Instituts für geistige Zusammenarbeit die Kommission mit der Situation in den vom Krieg zerstörten Ländern auf dem Gebiet des Erziehungswesens und verlangten von einer Vorbereitenden Kommission unmittelbare Hilfeleistung 29 . Es entstand deshalb auch der Gedanke, einen Fonds einzurichten, der von der Vorbereitenden Kommission zu verwalten sei. Der südafrikanische Delegierte verlangte, die Kommission mit einer halben Million Pfund auszustatten, um den dringendsten Bedürfnissen entgegenkommen zu können und erklärte die Bereitschaft seiner Regierung, einen angemessenen Anteil in jeden gemeinsamen Fonds zu zahlen 30 . Ein britischer Delegierter räumte ein, die Kommission sei im wesentlichen als Vorbereitungsorgan für die UNESCO anzusehen. Dennoch würde seine Regierung die Errichtung eines Fonds unterstützen, der unmittelbare Hilfeleistung zum Ziel habe. Der französische Delegierte versprach, seine Regierung zu einem kleineren Beitrag zu bewegen, sofern die Kommission eine dahingehende grundsätzliche Entscheidung treffen würde 31 . Die amerikanische Delegation wollte dagegen der Vorbereitenden Kommission nicht die Funktion eines ,,Schenkungs-, Darlehns- oder Treuhandinstituts" zukommen lassen. Wiederaufbaudarlehn fielen ,,unter das Abkommen von Bretton Woods und in die Zuständigkeit der (staatseigenen) Export- und Importbank der Vereinigten Staaten". Schließlich verwies der amerikanische Delegierte auf die Möglichkeit, die UNRRA als Fondsverwalter einzuschalten. Die Aufgabe der Kommission solle eher darin bestehen, ,,Bedarfsmeldungen anzunehmen, weiterzugeben und Hilfsleistungen zusammen mit Regierungen und Organisationen zu koordinieren, ohne selbst Gelder in Empfang zu nehmen und zu kon : trollieren" 32 . Dieser Vorschlag entsprach genau der Konzeption des Inter Allied Committee on Post-War Requirements, das schon im September 1941 für Hilfsmaßnahmen in den besetzten Ländern gegründet war und als Vorläufer der UNRRA anzusehen ist 3 3 . 2 8

ECO/Conf./29, S. 153 (ECO/Conf./Comm. V / 3 ) .

2 9

F i f t h Commission, Summary Reports, Fourth Meeting, November 8th, 1945, in: ECO/Conf./29, S. 147/148. 3 0 F i f t h Commission, Summary Reports, Fifth Meeting, November 9th, 1945, in: ECO/Conf./29, S. 149. 3 1 F i f t h Commission, Summary Reports, Sixth Meeting, November 10th, 1945, in: ECO/Conf./29, S. 150. 3 2 F i f t h Commission, Summary Reports, Sixth Meeting, November 10th, 1945, in: ECO/Conf./29, S. 148-150. 3 3

Johnson, S. 522.

Β. Politische Aspekte in Beratungen der Gründungskonferenz

35

Art. 6,7 des Regierungsabkommens über die Einsetzung der Vorbereitenden Kommission übernahmen letztlich die amerikanische Position. Es wurde nur noch ein technischer Unterausschuß eingesetzt, der sich mit unmittelbaren Hilfsmaßnahmen befassen und der ersten Tagung der Generalkonferenz darüber berichten sollte 34 . Das Scheitern der Fondskonzeption ist zunächst deshalb überraschend, weil die kleineren Staaten mit den ihnen zustehenden Stimmen formell die Einrichtung eines Fonds hätten durchsetzen können. Gleichwohl dominierte hinter den kooperativen Regeln der Fünften Kommission der macht- und finanzpolitische Einfluß der USA auch bei der Wahl einer bestimmten Finanzverwaltungskonzeption. Das amerikanische Außenministerium hatte sich noch am 31.3.1944 für eine Organisation ausgesprochen, die sich mit dem Wiederaufbau des Erziehungswesens befaßt 35 . Aber schon am 28.3.1944 hatte der amerikanische Kongreß seine Bereitschaft eingeschränkt, für Wiederaufbauzwecke Gelder zu bewilligen. Aufgrund einer gemeinsamen Entschließung wurden die der UNRRA zugedachten programmatischen Mittel von 1,35 Millionen Dollar auf Hilfsmaßnahmen beschränkt 36 . Die damit sichtbar werdende Wende der amerikanischen Politik von der Förderung multilateraler Hilfsprogramme zu Wiederaufbauzwecken zugunsten bilateraler Abkommen und der Förderung privater Spenden erklärt sich auf dem Hintergrund der weltpolitischen Lage. Die offiziöse Interpretation für die Aufgabe einer Konzeption vorübergehend arbeitender Wiederaufbaufonds („Priorität für elementare menschliche Bedürfnisse und Vermeidung politischer Konflikte mit nationalen Erziehungsbereichen" 37) verdeckte jedoch die wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Zielsetzungen, die von den USA mit der ständigen Organisation der Vereinten Nationen und ihren Sonderorganisationen verfolgt wurden 38 . Sie fanden beispielsweise ihren Ausdruck in einer massiven amerikanischen Unterstützung für eine ständige Organisation der Vereinten Nationen auf dem Gebiet der Kultur und des Erziehungswesens durch Präsident Harry S. Truman 39 , den amerikanischen Kongreß (Mitte Mai 1945) 40 und durch vom Außenministerium geförderte Konferenzen idealistisch-intellektueller Organisationen41 . 3 4

Vgl. E C O / C o n f . / 2 9 , S . 9 8 .

35

U.S. Department of State, Bulletin, Vol. X , No. 249 (April 1, 1944), S. 299/300.

3 6

Public Law 267, 78th Congress, Joint Resolution (H. J. Res. 192) to enable the United States to Participate in the Work of United Nations Relief and Rehabilitation Administration, in: Harley, S. 293-295. 3 7

„ t h e defenses of peace", S. 7.

3 8

Sewell, S . 4 8 7 .

3 9 „The President's V i e w s " , The White House, Washington September 6, 1945, in: International Conciliation, Documents for the year 1945, November 1945, No. 415, S. 722.

3*

4 0

Prop. Ed. Cult. Org., S. 733.

4 1

Vgl. „the defenses of peace", S. 10; Evans (1),S. 149.

36

Erster Abschnitt: Haushalts- und Finanzkonzeption

Die mangelnde Bereitschaft der USA, für einen Fonds zusätzliche Hilfe zu leisten, bedeutete somit von Anfang an das Scheitern des von den kleineren Staaten geforderten Fonds, der auf freiwillige Beiträge der USA angewiesen war 4 2 . So wurden der Vorbereitenden Kommission durch das Regierungsabkommen vom 16.11.1945 im Grunde diejenigen Aufgaben übertragen, die sich schon im erwähnten Grundsatzdokument des Arbeitsausschusses und in dem 6 Punkte umfassenden Aufgabenkatalog der USA befanden. Damit hatte sich die amerikanische Delegation ein weiteres Mal entscheidend durchgesetzt.

C. Einflüsse des Völkerbundes und aus dem System der UNO auf die Arbeit der Vorbereitenden Kommission (16.11.1945-6.12.1946) Die finanz- und haushaltsbezogene Arbeit der Vorbereitenden Kommission (16.11.1945-6.12.1946)1 widerspiegelte sich in einem Bericht von 144 Seiten. Zwei Aspekte daraus sollen Ausgangspunkt für eine Analyse sein, die den Einfluß aus dem Völkerbund und aus dem System der UNO offenbaren: derfinanzund haushaltsbezogene Teil des UNO Abkommens mit der UNESCO und der Entwurf einer Finanzordnung. I. UNO-Abkommen mit der UNESCO Der Exekutivausschuß der Vorbereitenden Kommission setzte am 19.3.1946 eine aus 4 Vertretern bestehende Delegation ein, die ein Abkommen mit der UNO aushandeln sollte 2 . Die Verhandlungen mit dem „Committee of the Council on negotiations with intergovernmental agencies44 fanden am 3.6.1946 in New York statt. Unterzeichnet wurde das Abkommen am 4.6.1946 3 . Am 21.6. 1946 empfahl der Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) der Generalversammlung die Annahme des Abkommens 4 . Die Vorbereitende Kommission verabschiedete am 5.7.1946 eine entsprechende Empfehlung für ihre erste Generalkonferenz. Das bezüglich des Verfahrens zum Internationalen Gerichtshof noch revidierte Abkommen genehmigte die Generalkonferenz der UNESCO am 6.12. 42 V g l . E v a n s ( 1 ) , S . 7 7 . 1

Sie tagte 5 mal in London: 16.11.1945; 19.11.1945; 18.1.1946; 11.-13.2.1946; 5.-12.7.1946; Mitte September 1946 wurde der Sitz nach Paris verlegt. 2 Leiter war M. Roger Seydoux, daneben gehörten der Delegation der Exekutivsekretär, der Rechtsberater und der Ständige Delegierte der UNESCO bei der UNO an, vgl. C/7, S. 108. 3

UNTS Vol. 1 (1946/47), S. 234/235.

4

ECOSOC Res. 2/4 - 21.6.1946 (ESCOR 2nd sess., Annex No. 14, S. 365).

C. Einflüsse des Völkerbundes und des UNO-Systems

37

1946 5 . Die Generalversammlung der UNO billigte das Abkommen am 14.12. 1946 6 . Die allgemeine Zielsetzung und den allgemeinen Rahmen für das Abkommen mit der UNO hatte die Gründungskonferenz der UNESCO in Artikel X der Satzung abgesteckt. Danach sollte das gemäß Art. 57,63 der Charta zu schließende Abkommen ,,eine wirksame Zusammenarbeit zwischen beiden Organisationen bei der Verfolgung ihrer gemeinsamen Ziele vorsehen und gleichzeitig die Selbständigkeit der Organisation auf den Gebieten anerkennen, für die sie aufgrund dieser Satzung zuständig ist" 7 . Das Abkommen könne unter anderem auch „Bestimmungen über die Genehmigung und die Finanzierung des Haushalts der Organisation durch die Generalversammlung der Vereinten Nationen enthalten". Die grundlegende, entsprechende Vertragsabschlußkompetenz in der schon am 26.6.1945 verabschiedeten Charta der UNO ist in Art. 63 (1) niedergelegt. Danach kann der Wirtschaftsund Sozialrat (ECOSOC) mit jeder der in Art. 57 bezeichneten Organisationen Abkommen schließen, in der die Beziehungen der betreffenden Organisation zu den Vereinten Nationen geregelt werden. Diese Abkommen bedürfen der Genehmigung durch die Generalversammlung" 8. Art. 57 definiert, welche funktionalen Organisationen im einzelnen mit der UNO in Beziehung gebracht werden sollen. Die in der Zeit vom 27.6. bis 22.12.1945 tagende Vorbereitende Kommission der Vereinten Nationen (Preparatory Commission of the United Nations) strukturierte und thematisierte das Abkommen mit der UNESCO. Deren Empfehlungen, die sich in den UNO-Abkommen mit den Sonderorganisationen oder in entsprechenden Aktivitäten der Generalversammlung oder des Wirtschaftsund Sozialrats (ECOSOC) widerspiegeln sollten, bezogen sich sowohl auf Art. 17 (3) der Charta, als auch auf andere in der Charta nicht erwähnte Bereiche. Beispiele dafür sind: Gegenseitige Verbindung, Vorschlagsrecht für Tagesordnungspunkte, Verfahrensordnungen, gemeinsame Finanzeinrichtungen, Personalabmachungen, Vorrechte und Befreiungen, Verwaltungsgericht, technische Einrichtungen, ein zentraler technischer Dienst und Ort des Hauptsitzes9. Die Vorbereitende Kommission der Vereinten Nationen interpretierte insbesondere Art. 17(3) der Charta, dessen zweite Hälfte ein obligatorischer Bestandteil aller Abkommen sein sollte. Der Zweck des Art. 17 (3) ginge nicht dahin, der Generalversammlung eine Möglichkeit zur Finanzkontrolle einzuräumen, mit deren Hilfe sie die Zielsetzungen der Sonderorganisationen kontrollieren 5 6

C/30, S. 6 9 , 2 3 9 . GA Res. 50(1), 14.12.1946 (Journal No. 75: Supplement A / 6 4 , Add. 1, S. 840).

7

Zur ausführlichen Darstellung der Beziehungen UNO-Sonderorganisationen: Parry (2), S. 398 f.; Dicke, S. 62-69. 8

Vgl. BGBl 1973 I I , S. 430-503.

9

UNCIO Doc. PC/20, S. 103.

38

Erster Abschnitt: Haushalts- und Finanzkonzeption

könne. Der Hauptzweck des Art. 17 (3) bestände vielmehr darin, „Finanzen und Verwaltung in weitem Maße zu koordinieren", um ,,eine wirksame und sparsame Tätigkeit" im gesamten System der Vereinten Nationen zu erreichen. Die erste Hälfte von Art. 17 (3) ermögliche „abgestufte Beziehungsgrade von vollständiger Finanzintegration abwärts", wohingegen die zweite Hälfte „den geringsten Grad von Haushalts- und Finanzbeziehungen" widerspiegele 10. Art. 17 (3) erlaube eine vertragliche Abmachung mit den Sonderorganisationen, die der „Generalversammlung die Aufgabe überträgt, deren Haushalte endgültig zu verabschieden". Die damit verbundene Vorstellung eines konsolidierten Haushaltssystems sei „erstrebenswert, könne sich aber aus praktischen Gründen nicht auf alle Organisationen erstrecken" 11 . Der Begriff Verwaltungshaushalt (administrative budget) in Art. 17 (3) sei von der Intention her zu verstehen, die Haushalte vom verwaltungsökonomischen Aspekt her zu prüfen und nicht unter dem „Gesichtspunkt der Zielsetzungen". Selbst bei den Hilfsmaßnahmen der UNRRA und der technischen Tätigkeiten des IBRD und des IMF könne die Prüfung der verwaltungsbezogenen Kostenanteile bei Gehältern, Büroausgaben und allgemeinen, sich wiederholenden Ausgaben zu fruchtbaren Vergleichen mit anderen Sonderorganisationen führen. Die anfängliche Prüfung sollte vom Advisory Committee on Administrative and Budgetary Questions (ACABQ) im Auftrag der Generalversammlung erledigt werden. An den Sitzungen sollten die Vertreter der Sonderorganisationen „immer dann teilnehmen, wenn über ihre Haushalte beraten w i r d " 1 2 . Den mit der Interpretation des Art. 17 (3) der Charta anvisierten Vertragsinhalt präzisierte die Vorbereitende Kommission der Vereinten Nationen für zentrale gemeinsame Finanzeinrichtungen: (1) Beitragseinzug von den Vereinten Nationen für alle Sonderorganisationen, an denen die einzelnen Mitglieder beteiligt sind, (2) Verwaltung von Guthaben und Sonderfonds, (3) Rechnungsprüfung und (4) Entwicklung entsprechender Finanzordnungen 13. Diesen Empfehlungen stimmte die in der Zeit vom 10.1.-14.2.1946 tagende Generalversammlung der UNO ohne Abänderungen zu. Der Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) bestätigte in seinem am 16.2.1946 herausgegebenen Verhandlungsauftrag an das „Committee of the Council on negotiations with intergovernmental agencies" die charta-orientierten Empfehlungen der Vorbereitenden Kommission der Vereinten Nationen als Mindestbestandteile der zu schließenden Abkommen und beschloß darüber hinaus: 10 UNCIO Doc. PC/20, S. 44; diese Auslegung wurde übernommen von: Jcnks (1), S. 181, und Richard, S. 96. 11 UNCIO Doc. PC/20, S. 45/46 (hier bestehen wieder nicht ausdrücklich genannte Bezüge zum Modell des amerikanischen Außenministeriums und zu A r t . 35 des französischen Gegenentwurfs; vgl. Erster Abschnitt A . I I I ) . 12

UNCIO Doc. PC/20, S. 44.

13

U N C I O Doc. PC/20, S. 46.

C. Einflüsse des Völkerbundes und des UNO-Systems

39

3. der Ausschuß wird prüfen, inwieweit die Sonderorganisationen Vorschriften über (c) gemeinsame Finanzeinrichtungen wünschen. 4. Der Ausschuß wird (a) mit den erwähnten Organisationen 14 alternierende Methoden durchprüfen, um Art. 17 (3) der Charta in den Haushalts- und Finanzbeziehungen zu verwirklichen, wie sie im III. Kapitel, 5. Abschnitt des Berichts der Vorbereitenden Kommission aufgezeigt wurden, und eine entsprechende Vorschrift in den vorläufigen Abkommensentwurf einfügen; 15"

Das Sekretariat der Vereinten Nationen (Division of Coordination and Liason) begann darauf mit den Sekretariaten der ILO, FAO, PICAO und der Delegation der Vorbereitenden Kommission der UNESCO informelle Beratungen zu führen. So lagen dem „Committee of the Council on negotiations with intergovernmental agencies44 auf seiner ersten Sitzung am 26.5.1946 bereits die ersten, vorläufigen Abkommensentwürfe vor 1 6 . Die Beratungen über die Haushaltsbeziehungen erwiesen sich als äußerst kontrovers. Die Vertreter der Sonderorganisationen wollten die Kompetenz der Generalversammlung der UNO in enger Auslegung des Art. 17 (3) der Charta auf eine formale Prüfung der Haushalte beschränken, aber in keiner Weise einer wie auch immer gearteten Kontrolle über Ausgabenpositionen zustimmen. Das „Committee of the Council on negotiations with intergovernmental agencies'4 befürwortete stattdessen das Prinzip des „konsolidierten Haushaltssystems4417. Das zuerst unterzeichnete UNO-Abkommen mit der ILO (30.5.1946) erwies sich als Musterabkommen für das von der Delegation der Vorbereitenden Kommission am 4.6.1946 unterzeichnete Abkommen 18 . Art. XVI.1 des UNO-Abkommens mit der UNESCO bringt in wörtlicher Übereinstimmung mit Art. XIV.1 des UNO-Abkommens mit der ILO in einer Art Absichtserklärung den Wunsch nach engen Haushalts- und Finanzbeziehungen zur UNO zum Ausdruck. Von größerer Bedeutung ist Art. XVI.2 des UNOAbkommens mit der UNESCO 19 : 14

Gemeint sind: I L O , UNESCO, F A O , I M F , IBRD.

15

ECOSOC Res. 1/1 1 - 16.2.1946 (ESCOR, 1st sess., Annexes No. 8, S. 171).

16

U N Doc. E/1317, S. 7/8; vgl. auch Sharp (1), S. 463/464; Parry (1), S. 136/137; Vandenbosch/Hogan, S. 122. 17

Vgl. UN Doc. E/NSA/1 3; Goodrich/Hambro/Simons, S. 166.

18

Vgl. UN TS Vol. 1 (1946/47), S. 200; Parry (1), S. 138.

19

Das am 10.6.1946 mit der F A O unterzeichnete Abkommen enthält in Art. X I V . 2 dieselbe Bestimmung: UNTS V o l . 1 (1946/47), S. 226; eine deutsche Übersetzung jenes Abkommens bei Dicke, S. 150 ff.

40

Erster Abschnitt: Haushalts- und Finanzkonzeption

„ . . . shall consult together concerning appropriate arrangements for the inclusion of the budget of the Organization within a general budget of the United Nations . . . " Der parallel zu betrachtende Art. XIV.2 Satz 2 im UNO-Abkommen mit der ILO offenbart die Konzession der Vorbereitenden Kommission an die Verhandlungserwartungen des Wirtschafts- und Sozialrats (ECOSOC): „ . . . shall consult together concerning the desirability of making appropriate arrangements for the inclusion of the budget of the Organization within a general budget of the United Nations . . . " 2 0 . Danach tritt die ILO mit der UNO zunächst einmal in eine Konsultation darüber ein, ob eine derartige Haushaltsintegration überhaupt wünschenswert sei, während die UNESCO schon über Wege und Mittel diskutiert, das als selbstverständlich vorausgesetzte Ziel eines konsolidierten Haushaltssystems anzusteuern 2 1 . Das Ergebnis solcher Beratungen sollte in einem Ergänzungsabkommen niedergelegt werden. Bis zu dessen Abschluß gelten - bei Art. XIV.3 im Uno-Abkommen mit der ILO sind es identische Vorschriften endgültiger Art - im wesentlichen nachfolgende Bestimmungen: Die UNESCO konsultiert die UNO bei der Vorbereitung des Haushalts. Die UNESCO legt der UNO ihren Haushaltsentwurf jährlich zur gleichen Zeit wie ihren Mitgliedern vor. Die Generalversammlung prüft den Haushaltsvorschlag der Organisation und kann zu ,,allen darin befindlichen Positionen Empfehlungen erteilen". Vertreter der UNESCO nehmen ohne Stimmrecht an den Beratungen der Generalversammlung oder ihrer Ausschüsse in den Fällen teil, in denen über Haushalts-, Verwaltungs- oder Finanzfragen der UNESCO diskutiert wird. Die UNO kann den Einzug von Beiträgen von solchen Mitgliedern der UNESCO übernehmen, die gleichzeitig den Vereinten Nationen angehören, und zwar in Übereinstimmung mit einem „späteren Abkommen". Die Vereinten Nationen fertigen Studien über Finanz- und Steuerfragen an, um gemeinsame Dienste einzurichten. Die UNESCO richtet sich soweit wie möglich an standardisierten Praktiken und Formen aus, die von den Vereinten Nationen empfohlen werden. Weiterhin befaßte sich das UNO-Abkommen mit der UNESCO ebenso wie jenes der ILO mit der Finanzierung von Sonderleistungen: Weitreichende Extraausgaben für von den Vereinten Nationen veranlaßte Studien oder Hilfsmaßnahmen werden im Verhandlungswege geteilt; über Bestimmungen bezüglich der Kostenverteilung zentraler Verwaltungseinrichtungen, technischer oder finanzieller Dienste der Vereinten Nationen sollen Konsultationen erfolgen. 20 UNTS Vol. 1 (1946/47), S. 200; vgl. den identischen Artikel XV.2 im UNO-Abkommen mit der ICAO, das am 30.9.1946 unterzeichnet wurde: UNTS Vol. 8 (1947), S. 324343. 21 Vgl. U N Doc. E/1317, S. 37; A r t . X I V . 2 Satz 2 im UNO-Abkommen mit der F A O : UNTS Vol. 1 (1946/47), S. 226; Jenks (1), S. 229.

C. Einflüsse des Völkerbundes und des UNO-Systems

41

Die hiermit dargestellten haushalts- und finanzbezogenen Bestimmungen enthalten eine weitere, bemerkenswerte Variante im Vergleich zu den vom Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) angestrebten Mindestvoraussetzungen. Das UNO-Abkommen mit der UNESCO geht ebenso wie jenes mit der ILO insoweit über den Wortlaut des Art. 17 (3) der Charta hinaus, als sich die Empfehlungen der Generalversammlung der UNO nicht nur auf die Verwaltungshaushalte erstrecken dürfen - so die Charta - , sondern auf alle Haushaltspositionen 22 . Dementsprechend legt die UNESCO der UNO auch nicht ihren Verwaltungshaushalt vor, sondern den Haushalt. Diese Formulierung des Abkommens steht damit im Gegensatz zu der in Art. XVI. 1 gegebenen Absichtserklärung, die „Verwaltungstätigkeiten 44 ökonomisch zu gestalten. Schließlich können sich die Empfehlungen nunmehr auch auf programmatische Fragen beziehen. Das Ergebnis der hier aufgezeigten historischen Entwicklung des UNO-Abkommens mit der UNESCO bezeugt die thematischen Einflüsse, die von der Vorbereitenden Kommission der Vereinten Nationen, dem Beschluß des Wirtschafts- und Sozialrats (ECOSOC) und dem zuerst unterzeichneten UNO-Abkommen mit der ILO ausgingen. Das vom „Committee of the Council on negotiations with intergovernmental agencies44 eigentlich angestrebte Ziel eines konsolidierten Haushaltssystems konnte sich im Verhältnis zur UNESCO nicht durchsetzen. Die mehr grundsätzlichen, vagen Absichtserklärungen und Hinweise auf Ergänzungsabkommen und spätere Abkommen 23 sind der Ausdruck für die versteckten Befürchtungen der Verhandlungsdelegation der Vorbereitenden Kommission der UNESCO, zu einer unselbständigen Institution im System der Vereinten Nationen zu werden 24 . Die Verstärkung der Kompetenz der Generalversammlung der UNO - Empfehlungen zu allen Haushaltspositionen relativiert sich durch die letztlich entscheidende und bei der UNESCO verbliebene Kompetenz, selbständig den Haushalt zu genehmigen und zu verabschieden. Die übrigen Bestimmungen des Abkommens verstärken den schon in der Charta auf anderen Bereichen anvisierten Koordinations- und Kooperationsgedanken, verdichten sich im übrigen mit ihren Konsultationspflichten aber noch nicht zu einer autonomiegefährdenden Tendenz 25 . II. Entwurf einer Finanzordnung Die Vorbereitende Kommission erarbeitete neben dem Entwurf eines Personalstatus (Draft Staff Regulations), dem Entwurf einer Geschäftsordnung für die Generalkonferenz (Draft Rules of Procedure for the General Conference) auch den Entwurf einer Finanzordnung (Draft Financial Regulations), um dem 2 2

Vgl. Jenks ( 1 ), S. 228; Goodrich/Hambro/Simons, A r t . 17.

23

Zur dogmatischen Einordnung Parry (1 ), S. 141.

2 4

Vgl. die Bedenken von Thomas, S. 112/113, der schon in der Vorbereitenden Kommission mitarbeitete. 2 5

Vgl. Sharp (1), S. 464; Rosenmöller, S. 337; Kipp, S. 97/98.

42

Erster Abschnitt: Haushalts- und Finanzkonzeption

Generaldirektor ordnungsgemäße Prinzipien für eine angemessene Finanzverwaltung und Finanzkontrolle zu bieten 26 . Er erweist sich als Beispiel für inkorporierte Finanzverwaltungspraktiken aus dem System der UNO. Der insgesamt 23 Bestimmungen umfassende Entwurf 27 enthält im letzten Abschnitt 4 Übergangsbestimmungen, die in knapper Form Verfahren und Struktur für die Vorlage des Haushalts der ersten, am 31.12.1947 ablaufenden Haushaltsperiode angeben. Diese mit Provisional Budget gekennzeichneten Bestimmungen stellen eine teilweise wörtliche, in Aufbau und Struktur identische Kopie der von der UNO auf ihrer ersten Tagung (10.1 .-14.2.1946) verabschiedeten vorläufigen Finanzordnung dar 2 8 . Sie erlauben — wie bei der UNO - Übertragungen (transfers) innerhalb des gesamten Haushalts und verlangen lediglich eine schriftliche Vollmacht des Generaldirektors 29. Diese Bestimmung sollte dazu dienen, die mangelnde Erfahrung der Organisation in der finanziellen Bewertung von Programmen und Projekten abzugleichen und die Entscheidung über die Vornahme einer Übertragung nicht der (damals) jährlich zusammentretenden Generalkonferenz vorzubehalten. Diesbezügliche Bestimmungen in den Finanzordnungen des Völkerbundes30 und der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) 3 1 ließen Übertragungen nur in begrenzterem Maße zu. Grundsätzlich neue oder UNESCO-spezifische Bestimmungen finden sich nur insofern, als die Generalkonferenz den Haushalt in ,,zusammengefaßten Kapiteln 44 verabschieden soll (Reg. 2), es der Generalkonferenz überlassen bleibt, Fragen bezüglich der Währungen (Reg. 8,13) und der Externen Rechnungsprüfung (Reg. 17) zu regeln 32 . 2 6

C/7, S. 94.

2 7

C / 7 , S . 95-99.

2 8

Vgl. Reg. 2. 5 Prov. Fin. Reg. UN, sie gehen auf die Draft Provisional Financial Regulations for the United Nations der Vorbereitenden Kommission der Vereinten Nationen zurück, UNCIO Doc. PC/20, S. 111. 29 Reg. 23: Transfers by the Director-General w i t h i n the budget shall be permitted during the financial year 1947 and shall be effected on his written authority only. 3 0 A r t . 29 Règi. Fin. SdN: ,,1. Des virements d'un article ^ l'autre d'un même chapitre du budget peuvent être effectuées par des résolutions spéciales de l'autorité compétente. Ces résolutions doivent etre immédiatement communiquées à tous les Etats membres de la Société.et à l'Assemblée au début de sa session annuelle régulière. 1 ' 31 Fin Reg. FAO-Part I, Reg. X I V . 2 : „Transfers from one purpose to another within the same chapter of the budget, and the expenditure of any sum (or part there of) which may have been voted in the budget to cover unforeseen contingencies may be effected by the Director-General on his own authority, provided that the reasons for such transfer or expenditure are promptly reported in detail to the Committee on Financial Control;" Reg. X I V . 3 : „Transfers from one chapter o f the budget to another may be authorized only by a vote o f the Committee on Financial Control on the recommendation of the Director-General/' 3 2 Bei den Währungen entschieden sich F A O und UNO schon für US-Dollar, vgl. Reg. I I Fin. Reg. FAO-Part I ; Reg. 12 Prov. Fin. Reg. U N ; für die Externe Rechnungsprüfung halten F A O , U N O und Völkerbund bereits sehr differenzierte Lösungen bereit, vgl. Reg. X V I I Fin. Reg. FAO-Part I ; Chapitre X Règi. Fin. SdN; Reg. 20 Prov. Fin. Reg. UN.

D. Ergebnis

43

In den übrigen, für längere Zeit konzipierten Bestimmungen des Entwurfs der Finanzordnung machte sich der Einfluß des Völkerbundes, der UNO, der ersten Tagung der FAO und der Weltgesundheitsorganisation (WHO) bemerkbar, so bei der Bereitstellung der Mittel (Reg. 9 ) 3 3 , dem Vergabewesen (Reg. 12) 3 4 , der Kassenkontrolle (Reg. 14) 3 5 , den Kassenkonten (Reg. 15) 3 6 , der Art der Konten (Reg. 16) 3 7 , der Verwaltung von Geldern (Reg. 18) 3 8 , dem Finanzjahr (Reg. I ) 3 9 und der internen Kontrolle (Reg. I I ) 4 0 . Eine mehr grundsätzliche, prinzipielle Identität beinhalten die Bestimmungen über die Anhänge zum Haushaltsplan (Reg. 4 ) 4 1 , das Einschalten eines Kontrollorgans zwischen Vorlage und Verabschiedung des Haushalts (Reg. 3) 4 2 und die Entscheidung über die endgültige Form der Voranschläge (Reg. 5) 4 3 . Der von der Vorbereitenden Kommission herausgegebene Entwurf einer Finanzordnung lehnt sich mangels vorheriger, eigener Erfahrung an strukturell ähnliche Verfahrensmodelle des Völkerbundes, der FAO und insbesondere der UNO an. Dieser Entwurf nimmt die im UNO-Abkommen mit der UNESCO vorgesehene Ausrichtung der UNESCO an standardisierte Praktiken und Formen der Vereinten Nationen schon vorweg, ohne dementsprechende Empfehlungen der UNO abzuwarten.

D. Ergebnis Die Haushalts- und Finanzkonzeption der UNESCO im Gründungsstadium beinhaltet kein neuartiges, von historischen Vorbildern gelöstes System. Jene Konzeption bildete sich in den Satzungsentwürfen der Konferenz der alliierten Erziehungsminister, in den Beratungen der Londoner Gründungskonferenz und in den Arbeitsergebnissen der Vorbereitenden Kommission heraus. Sie baute auf Erfahrungen und Materialien des Völkerbundes, anderer zwischenstaatli3 3 Fast wörtlich identisch mit Reg. 13 Prov. Fin. Reg. U N ; grundsätzliche Übereinstimmung mit A r t . 24 Rfcgl. Fin. SdN und Reg. X I V Fin. Reg. FAO-Part I. 3 4

Wie Reg. 15 Prov. Fin. Reg. UN; ähnlich mit Art. 40 Règi. Fin. SdN.

35

Wie Reg. 17 Prov. Fin. Reg. UN.

3 6

Wie Reg. 18 Prov. Fin. Reg. UN.

3 7

Fast wie Reg. 19 Prov. Fin.Reg. UN.

3 8

Wie Reg. 21 Prov. Fin.Reg. UN.

3 9 Wie Art. 8 Règi. Fin. SdN; Reg. 1 Prov. Fin. Reg. UN: anders lediglich Reg. I I I Fin. Reg. FAO-Part I. 4 0

Wie Reg. 14 Prov. Fin. Reg. UN, vgl. die differenziertere Regelung beim Völkerbund in Chapitre I X Règi. Fin. SdN. 4 1 Vgl. Reg. 10 Prov. Fin. Reg. UN; Reg. I, I I I , V Fin. Reg. FAO-Part I ; A r t . 12 Règi. Fin. SdN. 4 2

Vgl. Reg. 8, 9 Prov. Fin. Reg. UN; Reg. I, V Fin. Reg. FAO-Part I ; A r t . 1-5 Règi. Fin.

SdN. 4 3

Reg. 9 Prov. Fin. Reg. UN.

44

Erster Abschnitt: Haushalts- und Finanzkonzeption

eher und nichtstaatlicher Organisationen auf. Sie wurde wesentlich bestimmt durch die parallel laufenden Vorbereitungen zur Errichtung der Organisation der Vereinten Nationen und ihrer heutigen Sonderorganisationen wie FAO, ILO und ICAO sowie der schließlich verabschiedeten Charta der Vereinten Nationen. Dabei sind zumindest bis zum Ende der Londoner Gründungskonferenz verschiedene Haushalts- und Finanzkonzeptionen von amerikanischer Seite für wirtschafts- und sicherheitspolitische Überlegungen instrumentalisiert und von Frankreich insbesondere in den Dienst der auswärtigen Kulturpolitik und der nationalen Repräsentation gestellt worden.

Zweiter Abschnitt

Die haushalts- und finanzbezogenen Rechtsquellen Die UNESCO hat seit ihrer Gründung eine Vielzahl förmlich fixierter Rechtsquellen (generelle Normen, individuelle Akte in Form von Vertrag, Kollegialbeschluß und monokratischem Akt) entwickelt oder für sich als anwendbar erklärt. Sie bilden einmal die Grundlage für eine komplexe Programmarbeit und erweisen sich zum anderen als Ergebnis einer sich ständig wandelnden und erweiterten Aufgabenstellung. Aus den wichtigsten Rechtsquellen1 sind allgemein herauszustellen Resolutionen der Generalkonferenz und des Exekutivrats, und zwar unabhängig von ihrer zeitlichen Geltungsdauer. Insbesondere geht es um: Satzung; Geschäftsordnung der Generalkonferenz; Geschäftsordnung des Exekutivrats; Personalstatut; Ausführungsregeln zum Personalstatut; Finanzordnung; Ausführungsregeln zur Finanzordnung; Ergänzende Leitsätze für die Rechnungsprüfung; UNESCO Handbuch; Besondere Finanzordnungen; Regeln des Ärztlichen Vorsorgefonds; Bestimmungen und Regeln des Gemeinsamen Personalpensionsfonds der Vereinten Nationen; Rechte und Pflichten von Assoziierten Mitgliedern; Direktiven für die Beziehungen der UNESCO mit internationalen nicht-staatlichen Organisationen; UNO-Abkommen mit der UNESCO; Abkommen über Vorrechte und Befreiungen der Sonderorganisationen; Hauptsitzabkommen mit Frankreich; Kreditverträge zwischen der UNESCO, dem französischen Staat und der Caisse des Depots et Consignations und Resolutionen im Zusammenhang mit der Kreditaufnahme beim Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen. Die bisher nur hinsichtlich ihrer förmlichen Bezeichnung genannten Rechtsquellen sind in einer ersten Stufe unter den Gesichtspunkten (A.) Geltungsgrund und Ermächtigungen, (B.) Beteiligte am Rechtsetzungs- und Rechtsänderungsverfahren und (C.) Auslegung und Streitschlichtung im Sinne der Quellen und des hierarchischen Ranges transparent zu systematisieren. In einer zweiten Stufe geht es darum, aus dieser Rechtsmasse Rechtsakte oder Elemente jener Rechtsakte unter dem topisch abgegrenzten Gebiet des Haushalts- und Finanzwesens herauszuschälen. Materieller Maßstab dafür ist, ob damit verknüpfte Gebote, Verbote oder bloße Rechtspositionen organisationsbezogen sind. Dieser Maßstab läßt es auch zu, jene Rechtssätze außerhalb des Gründungsvertrages miteinzubeziehen, die auf das Zusammenwirken der 1 Zum methodischen Ansatz vgl. allgemein Miehsler, S. 59-63; Wagner, S. 38-46; Bernhardt (2), S. 21/22; Jaenicke, S. 98; Ermacora, S. 79/80; Schermers (2), S. 482 ff.; SeidlHohenveldern, S. 196/197; Ipsen, S. 116.

46

Zweiter Abschnitt: Die haushalts- und finanzbezogenen Rechtsquellen

Organisation mit anderen Institutionen oder gar auf deren Normsetzung zurückgehen 2. Zum anderen ist es notwendig, zu erkennen, ob diese, aus'heterogenen Rechtsquellen entstammenden, topisch erfaßten Rechtsakte in ein mit Erkenntniswert ausgestattetes System des internationalen Finanz- und Haushaltsrechts eingebracht werden können. Damit stellt sich die Frage der (D.) Qualifikation.

A. Geltungsgrund und Ermächtigungen Die aufgeführten Rechtsquellen bedürfen für ihre Legitimation und ihren Geltungsanspruch eines Geltungsgrundes. I. Satzung der UNESCO Basis für die Ermittlung des Geltungsgrundes der Satzung ist das am 16.11. 1945 von der Londoner Gründungskonferenz unterzeichnete multilaterale Abkommen, das die Satzung enthält. Mit Ausnahme der Sowjetunion, der Ukraine, Äthiopiens, Costa Ricas, Paraguays und Weißrußlands nahmen alle 51 Staaten an der Konferenz teil, die am 26.6.1945 die Charta der Vereinten Nationen unterzeichnet hatten 1 . Dieses Abkommen bedurfte gemäß Art. XV neben der Unterzeichnung auch der Hinterlegung einer Annahmeurkunde und sollte in Kraft treten, sobald es von 20 Unterzeichnern angenommen ist. Dies geschah am 4.11.1946 2 . Die Satzung wurde als getrenntes, eigenständiges Dokument neben der Schlußakte und der Urkunde über die Errichtung einer Vorbereitenden Kommission behandelt3. Ein Teil der übrigen, obengenannten Rechtsquellen läßt sich direkt aus ausdrücklich genannten Ermächtigungen der Satzung ableiten: „Die Generalkonferenz erläßt ihre eigene Geschäftsordnung". „Vorbehaltlich von Beschlüssen der Generalkonferenz erläßt der Exekutivrat seine eigene Geschäftsordnung". „Der Generaldirektor ernennt das Personal des Sekretariats in Übereinstimmung mit dem Personalstatut, das von der Generalkonferenz genehmigt wird". „Art und Umfang der Rechte und Pflichten der Assoziierten Mitglieder bestimmt die Generalkonferenz". „Die Organisation der Vereinten Nationen kann geeignete Vorkehrungen über gegenseitige Konsultationen und Zusammenarbeit mit nicht-staatlichen internationalen Organisationen treffen . . . „Die Organisation wird sobald wie möglich als eine der in Art. 57 der Charta der Vereinten Nationen erwähnten Sonderorganisationen mit den Vereinten Nationen in Beziehung gebracht. Diese Beziehung wird mittels eines 2

Zum methodischen Ansatz vgl. Hahn, S. 157-161.

1

Vgl. ECO/Conf./29,S. 89/90; Hartmann, S. 185; Yearbook 1946-47, S. 703.

2

Kipp, S. 34.

3 Vgl. ECO/Conf./29, S. 29-89, 90-97, 98.

Α. Geltungsgrund und Ermächtigungen

47

Abkommens mit den Vereinten Nationen nach Artikel 63 ihrer Charta hergestellt; . . . 4 c \ Neben diesen direkt und ausdrücklich in der Satzung ausgewiesenen Ermächtigungen sind jene zum Erlaß einer Finanzordnung und zum Abschluß eines Hauptsitzabkommens mit Frankreich nur im Wege der Auslegung mit Hilfe der „implied-powers"-Lehre nachzuweisen. Diese im anglo-amerikanischen Verfassungsrechtskreis entwickelte Lehre ist sowohl von der Literatur 5 als auch von internationalen Gerichten 6 für den Bereich der Tätigkeit internationaler zwischenstaatlicher Organisationen fruchtbar gemacht worden. Stellvertretend für die grundlegende Anerkennung dieser Lehre ist die Formulierung des Internationalen Gerichtshofes (ICJ) aus dem Gutachten vom 11.4.1949 zu zitieren: ,,Under international law, the Organization may be deemed to have those powers which, though not expressly provided in the Charter are conferred upon it by necessary implication and being essential to the performance of its duties 7 ." Die Satzung beinhaltet eine Reihe von haushalts- und finanzbezogenen Bestimmungen, so über Stimmrechtsverlust bei Zahlungsrückständen, Prüfung von Haushaltsvoranschlägen, Genehmigung und Verabschiedung des Haushalts, Verwaltung des Haushalts8. Sie repräsentieren in erster Linie Kompetenznormen, ohne ausreichende materielle und verfahrensmäßige Detailkonzeptionen anzubieten. Zur Durchführung dieser in der Satzung geprägten Aufgaben ist zwangsläufig eine präzisere Regelung erforderlich. Eine derartige Ausfüllungsregelung stellt auch keinen Fremdkörper in der von der UNESCO gewählten Rechtsetzungstechnik dar, die - wie schon gezeigt - mehrere Regelungsaufträge in der Satzung kennt. Insofern ist der Erlaß einer Finanzordnung als notwendig impliziert anzusehen. Die generelle Offenlegung einer derartig bestehenden, rechtsetzenden Kompetenz beantwortet noch nicht die Frage, welches von den drei Organen (Generalkonferenz, Exekutivrat und Sekretariat) zum Erlaß jener Finanzordnung als zuständig anzusehen ist. Da die Satzung der UNESCO die grundlegende Rechtsetzungsgewalt schon für die Geschäftsordnungen und das Personalstatut der Generalkonferenz zuordnet, so ist auch für den Erlaß der Finanzordnung die Generalkonferenz kompetent. Die Notwendigkeit zum Abschluß eines Hauptsitzabkommens mit dem Gastland Frankreich, in dem die Organisation ihren Sitz hat, ist ebenfalls aus der 4 Vgl. Art. IV.12 Satz 1, V.7 Satz 1, VI.4 Satz 1, II.3, X I , X Constitution UNESCO. 5 Bernhardt (2), S. 26-28; Ipsen, S. 436/437; Skubiszewski, S. 510; Schermers (1), S. 154-157; Wagner, S. 109/110; Seidl-Hohenveldern, S. 215/216; Focsanéanu, S. 341/342; Kolasa (2), S. 64-67; Detter, S. 103; Castaneda, S. 38. 6 Vgl. Reparations for injuries suffered in the service of the United Nations, Advisory Opinion: I.C..J Reports 1949, S. 182; Effect on awards of compensation made by the U N Administrative Tribunal, Advisory Opinion o f 13 July 1954, I.C.J. Reports 1954, S. 56-58. 7

I.C.J. Reports 1949, S. 182. 8 Art. IV.8 (b) (c), V.5 (a), I X Constitution UNESCO.

48

Zweiter Abschnitt: Die haushalts- und finanzbezogenen Rechtsquellen

Satzung abzuleiten. Einmal verpflichten sich alle Mitgliedstaaten der Organisation, ,,den internationalen Charakter der Verantwortlichkeiten des Generaldirektors und des Personals zu achten . . . " 9 . Zum anderen besteht die grundsätzliche Verpflichtung der Mitgliedstaaten, der Organisation die notwendige Rechtsfähigkeit und die notwendigen Vorrechte und Befreiungen zu gewähren 1 0 . Die Realisierung und Konkretisierung dieser Absichtserklärungen ist zwangsläufig insbesondere notwendig im Verhältnis zum Gaststaat, wenn man eine geregelte Ordnung und Abgrenzung in diesem Beziehungsfeld erreichen will, das gleichzeitig die Grundlage für die Arbeit der Organisation bildet. Die Geltungsgründe für das Abkommen über Vorrechte und Befreiungen der Sonderorganisationen und die Bestimmungen und Regeln des Gemeinsamen Personalpensionsfonds der Vereinten Nationen ergeben sich allerdings nur mittelbar aus der Satzung. Ausgangspunkt ist Art. XII der Satzung, der wiederum Art. 104 und 105 der Charta der Vereinten Nationen für anwendbar erklärt. Im Hinblick auf die Vorrechte und Befreiungen heißt es dort: ,,Die Generalversammlung kann Empfehlungen abgeben, um die Anwendung der Absätze (1) und (2) im einzelnen zu regeln, oder sie kann den Mitgliedern der Vereinten Nationen zu diesem Zweck Übereinkommen vorschlagen11 In einer Resolution vom 21.11.1947 hat die Generalversammlung obiges Abkommen den Sonderorganisationen zur Annahme und allen Mitgliedstaaten der Sonderorganisationen zum Beitritt unterbreitet. Die 3. Generalkonferenz(1948) genehmigte entsprechend Art. X der damaligen Konvention die Standardklauseln sowie einen modifizierten Anhang 12 . Bis zum 1.4.1973 hatten 71 Staaten (ohne Frankreich) die Bestimmungen auch auf die UNESCO für anwendbar erklärt. Die Anwendbarkeit der Bestimmungen und Regeln des Gemeinsamen Personalpensionsfonds der Vereinten Nationen (JSPB/G) beruht auf einem Abkommen, das zwischen der UNESCO und den Vereinten Nationen geschlossen worden ist. Artikel I des Abkommens lautet: ,,Die Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur ist bereit, mit Wirkung vom 1. Januar 1951 die Bestimmungen des Gemeinsamen Personalpensionsfonds für sich und ihr Personal anzuwenden . . . 1 3 . k t Dieses Abkommen findet seine Legitimation wiederum in Art. VI.6 der Satzung, wonach die Organisation nicht daran gehindert ist, ,,im Rahmen der Vereinten Nationen besondere Vereinbarungen über gemeinsame Dienste, gemeinsames Personal und den Austausch von Personal zu treffen". 9

Art. VI.5 Constitution UNESCO.

10

A r t . X I I in Verbindung mit Art. 104, 105 UN-Charta.

11

Amtliche Übersetzung BGBl 1 973 (II), S. 430.

12

GA Res. 179 (II) - 21.1 1.1947; 3 C / l 10 Vol. II, Section X I , Annex V I I - 6.12.1948.

13

UNTS Vol. 139 (1951), S. 418; vgl. ferner 3C/110 Vol. II, Annex I I I , para 4 ; G A O R , 6th Sess., Suppl. no. 8 (A/1846).

Β. Beteiligte am Rechtsetzungs- und Rechtsänderungsverfahren

49

II. Finanzordnung und Personalstatut Charakteristisch für die bisherigen Rechtsquellen waren deren ausdrückliche, direkte Ermächtigungen oder indirekte Bezugspunkte beziehungsweise Geltungsgründe in der Satzung, so auch im Falle der Finanzordnung und des Personalstatuts. Diese beiden Rechtsquellen verkörpern wiederum Ermächtigungen zum Erlaß weiterer Bestimmungen und Regeln. Im Personalstatut: ,,Der Generaldirektor als der leitende Verwaltungsbeamte der Organisation verwirklicht diese Bestimmungen und gibt im Rahmen dieses Statuts Personalregeln heraus . . . 1 4 . " Bezüglich der Regeln des Ärztlichen Vorsorgefonds lautet die betreffende Bestimmung: „Der Generaldirektor richtet ein Sozialversicherungssystem für das Personal ein mit Bestimmungen über den Gesundheitsschutz . . . In bezug auf die Ausführungsregeln zur Finanzordnung findet sich diese Formulierung: „Vom Generaldirektor erlassene Regeln zur Ausführung der Artikel dieser Finanzordnung werden dem Exekutivrat zur Genehmigung vorgelegt 16 . 44 Gegenüber den Ergänzenden Leitsätzen für die Rechnungsprüfung lautet die Bestimmung: „Die Rechnungsprüfung wird . . . in Übereinstimmung mit den Ergänzenden Leitsätzen für die Rechnungsprüfung ausgeführt, die in einem Anhang zu dieser Finanzordnung enthalten sind 17 . Das UNESCO Handbuch geht zurück auf nachfolgenden Auftrag:,,Der Generaldirektor erläßt detaillierte Finanzregeln und Verfahrensvorschriften . . . 1 8 . " Die Besonderen Finanzordnungen beruhen auf dieser Bestimmung: „ . . . Der Generaldirektor kann, falls notwendig, in Verbindung mit der Zwecksetzung eines Treuhandfonds, eines Rücklagen- oder Sonderkontos besondere Finanzordnungen ausarbeiten, die die Verwaltung und Tätigkeit solcher Fonds und Konten bestimmen . . . 1 9 . "

B. Beteiligte am Rechtsetzungs- und Rechtsänderungsverfahren Im Anschluß an den Nachweis des ursprünglichen Geltungsgrundes für die verschiedenen Rechtsquellen im Abkommen vom 16.11.1945 ist darzulegen, wer überhaupt als Subjekt an einer Rechtsetzung und Rechtsänderung beteiligt ist. 14

4

Vgl. Scope and Purpose, Reg. 1 2.2 Staff Reg. and Rules UNESCO.

15

Reg. 6.2 Staff Reg. and Rules UNESCO.

16

Art. 15.2 Fin. Reg. UNESCO.

17

A r t . 12.3 Fin. Reg. UNESCO.

18

Art. 10.1 Fin. Reg. UNESCO.

19

Art.

Eyl

6.7 Fin. Reg. UNESCO.

50

Zweiter Abschnitt: Die haushalts- und finanzbezogenen Rechtsquellen

I. Mitgliedstaaten Bei Satzungsänderungen können die Mitgliedstaaten außerhalb der Generalkonferenz eine Rolle spielen, wenn ein mit Zweidrittelmehrheit gefaßter Beschluß zur Satzungsänderung entweder grundlegende Veränderungen in den Zielen der Organisation oder neue Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten herbeiführt. In diesem Falle bedarf es außer der Annahme in der Generalkonferenz noch der nachträglichen Ratifizierung durch Zweidrittel der Mitgliedstaaten, ehe die Änderung wirksam wird. Das Interesse der Mitgliedstaaten wird auch insofern respektiert, als ihnen der Generaldirektor die Textentwürfe der vorgeschlagenen Änderungen 6 Monate vor der Prüfung durch die Generalkonferenz zu übermitteln hat. Im übrigen besitzen die Mitgliedstaaten das Recht, unter gewissen Voraussetzungen Änderungsvorschläge zu machen1. Im Verfahren zur Änderung des Hauptsitzabkommens ist Frankreich als Mitgliedstaat eingeschaltet. Sämtliche Änderungen müssen nämlich der „zuständigen Stelle der Organisation und der Regierung der Französischen Republik unterbreitet werden". Letztere hat auch eine Ratifikationsurkunde mit der UNESCO auszutauschen2. Eine mittelbare Einwirkung der Mitgliedstaaten besteht bei der Änderung des Abkommens über Vorrechte und Befreiungen der Sonderorganisationen, soweit sie jenem Abkommen beigetreten sind. ,,Auf Antrag eines Drittels der Staaten, die Parteien des vorliegenden Abkommens sind, hat der Generalsekretär der Vereinten Nationen eine Konferenz zum Zwecke der Revision des Abkommens einzuberufen 3." II. Organisation der Vereinten Nationen Die Organisation der Vereinten Nationen ist und wird in vielfältiger Weise am Rechtsetzungs- und Rechtsänderungsprozeß beteiligt. Das UNO-Abkommen mit der UNESCO hatte der Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) zu schließen. Es bedurfte zudem der Genehmigung durch die Generalversammlung 4 . Bei der Ausarbeitung des Abkommens über die Vorrechte und Befreiungen der Sonderorganisationen 5 wurde schon die grundlegende Rolle der Generalversammlung der UNO herausgestellt. Sie wirkt auch bei der Änderung der Bestim1 Vgl. A r t . X I I I Constitution UNESCO; Rules 78, 103, 106 RoP-GC; zu bisherigen Änderungen und Ergänzungen vgl. Manual General Conference, S. 7-19; K i p p , S. 82, 87-89; allgemeiner: Schermers (2), S. 479-481 ; Seidl-Hohenveldern, S. 99-105. 2 Vgl. Art. 31, 32 Headquarters Agreement; allgemein: Fischer, S. 393-406; Smets/ Mertens, S. 945-949; Ahluwalia; Detter, S. 123-130. 3

A r t . X I , § 48 Convention U N Privileges.

4

Vgl. A r t . X Constitution UNESCO; A r t . 57,63 UN-Charta; GA Res. 50 (I), 14.12.1946 (Journal No. 75: Suppl. A / 6 4 , Add. 1, S. 840); C/30, S. 69. 5

Dazu Zemanek (1), S. 50/51, 76, 86, 87; K i p p , S. 94/95; Detter, S. 123-127.

Β. Beteiligte am Rechtsetzungs- und Rechtsänderungsverfahren

51

mungen und Regeln des Gemeinsamen Personalpensionsfonds der Vereinten Nationen mit. Der Rat jenes Fonds empfiehlt der Generalversammlung der UNO die Änderungen. Nach einer Konsultation mit dem Rat beschließt die Generalversammlung die Änderungen und bestimmt den Tag des Inkrafttretens 6 . Sowohl die Charta der Vereinten Nationen als auch das UNO-Abkommen mit der UNESCO sehen enge Konsultationen zwischen der Generalversammlung der UNO und der UNESCO vor, und zwar insbesondere über die von der Generalversammlung erlassenen Empfehlungen zum Finanz-und Haushaltsgebaren7. Die 5. Tagung der Generalversammlung der UNO verabschiedete eine Finanzordnung für die UNO und drückte die Hoffnung aus, die Sonderorganisationen sollten diese Finanzordnung weitgehend übernehmen 8. Die damalige Fassung, die von der UNESCO maßgeblich übernommen wurde, widerspiegelte das Ergebnis oft kontroverser Beratungen zwischen dem Administrative Committee on Coordination (ACC), dem Advisory Committee on Administrative and Budgetary Questions of the General Assembly (ACABQ) und dem Consultative Committee on Administrative Questions (CCAQ) 9 . Bezüglich des Personalstatuts ist das UNO-Abkommen mit der UNESCO zu beachten, das detaillierte Absprachen über die Zusammenarbeit in Personalangelegenheiten und die Absichtserklärung aufweist, einen möglichst einheitlichen internationalen Dienst auf der Grundlage eines einheitlichen Dienstrechts zu schaffen 10. Einer Empfehlung der Generalversammlung der UNO zufolge 11 übernahm die UNESCO größtenteils das UNO System und entwickelte es in Zusammenarbeit mit den Einrichtungen der UNO wie ACC, CCAQ, ACABQ und dem unabhängigen internationalen Beratergremium International Civil Advisory Board (ICSAB) weiter 12 .

III. Organe der UNESCO Die drei Organe der Organisation (Generalkonferenz, Exekutivrat und Sekretariat) nehmen ebenfalls am Rechtsetzungs- und Rechtsänderungsprozeß teil. 6 Reg. 50JSPB/G. 7

Vgl. Art. 17 (3) UN-Charta; Art. X V I UN-Agreement UNESCO.

8 GA Res. 456 (V), 16.11.1950, G A O R , 5th Sess., Suppl. No. 20. 9 Zu den damaligen Texten: 6C/Res. 18.1. (Annex II) - 10.7.1951; 7C/Res 20 (Annex I I ) - 1 1.12.1952; zur Vorgeschichte jener Texte und früherer Fassungen: Cons.Exec./ 3 Sess./28/1947; 2C/132 Vol. I I , Annex I I I ; 20EX/12, S.l ; 6 C / A D M / 6 , paras 1-3, Annex V I , S . 1/2; 7C/ADM/3 (II).

4*

10

Art. X I I UN-Agreement UNESCO.

11

Vgl. GA Res. 411 (V), 1.1 2.1950, G A O R , 5th Sess., Suppl. No. 20 (A/1775).

12

Vgl. Getz/Jüttner, S. 115-117.

52

Zweiter Abschnitt: Die haushalts- und finanzbezogenen Rechtsquellen

1. Generalkonferenz Die Generalkonferenz genehmigt - unter Umständen im Zusammenwirken mit den Mitgliedstaaten - die Änderungen der Satzung 13 . Sie gibt sich eine Geschäftsordnung, die sie mit einfacher Mehrheit abändern kann, sofern in jenen abzuändernden Bestimmungen nicht Artikel der Satzung wiederholt werden 14 . Andererseits kann sie einige Bestimmungen zeitlich außerkraftsetzen, falls dies ausdrücklich in einer Regel vorgesehen ist. Andernfalls muß ein entsprechender Antrag mit Zweidrittelmehrheit der anwesenden und abstimmenden Mitglieder angenommen werden 15 . Der Generalkonferenz obliegt auch die Kompetenz zum Erlaß einer Finanzordnung, die nur von der Generalkonferenz mit einfacher Mehrheit geändert werden kann. Es besteht aber ebenso wie bei der Geschäftsordnung der Generalkonferenz die Möglichkeit zum zeitweiligen Außerkraftsetzen eines Artikels 16 . Das Personalstatut wird von der Generalkonferenz genehmigt. Die Bestimmungen können nicht nur durch die Generalkonferenz geändert, sondern ausdrücklich auch ergänzt werden, vorbehaltlich der bestehenden Rechte des Personals des Sekretariats. Die Beschlüsse werden mangels besonderer Bestimmungen mit der einfachen Mehrheit der anwesenden und abstimmenden Mitglieder gefaßt 17 . Schließlich obliegt der Generalkonferenz der Erlaß Ergänzender Leitsätze für die Rechnungsprüfung 18 sowie die Bestimmung der Rechte und Pflichten von Assoziierten Mitgliedern 19 . Bezüglich der Direktiven für die Beziehungen der UNESCO mit internationalen nicht-staatlichen Organisationen 20 hat sie die der Organisation als solcher zustehende Kompetenz für sich genutzt. Alle diese Rechtsquellen werden mit einfacher Mehrheit der anwesenden und abstimmenden Mitglieder beschlossen und geändert, da keine anderslautende Bestimmung besteht 21 . 13

Vgl. A r t . X I I I Constitution UNESCO.

14

Die erste Geschäftsordnung trat am 1.1.1949 in Kraft, vgl. 3C/Res. X I I I . I I - 10.12. 1948; 3C/110 Vol. I I , S. 92-111; allgemein zu Geschäftsordnungen: Jessup; Detter, S. 4555; Kola sa (2). 15 Vgl. A r t . IV.D.10 Constitution UNESCO; Rules 32, 39, 50, 80, 82, 107 RoP-GC. Vgl. Art. 14.1, 14.3 Fin. Reg. UNESCO. 17

Vgl. Reg. 12.1 Staff Reg. and Rules UNESCO; A r t . IV.C.8 Constitution UNESCO; allgemein zum Personalstatut: Kipp, S. 81; Castaneda, S. 50-52; Zemanek (1), S. 96-100. 18 A r t . 12.3 Fin. Reg. UNESCO; zur Entwicklung dieser Leitsätze: 4C/Res. 24.5 4.10.1949; 17C/Res. 19.2 - 16.11.1972; 16C/25, S. 12/13; 17C/43. 19

A r t . II.3 Constitution UNESCO.

2 0

Vgl. Art. XI.4 Constitution UNESCO; zur Entwicklung der Direktiven: Beatus, S.8992; im übrigen: Zemanek (1), S. 123-128; Schneider, S. 94-100; Smets/Mertens, S. 924/ 925; Beatus, S. 123-128. 21

Vgl. A r t . IV.C.8 Constitution UNESCO; Rule 80 RoP-GC.

Β. Beteiligte am Rechtsetzungs- und Rechtsänderungsverfahren

53

Die Generalkonferenz besitzt des weiteren eine Priorität für den Erlaß der Geschäftsordnung des Exekutivrats, dessen Kompetenz dazu nur sekundär ist: „Vorbehaltlich von Beschlüssen der Generalkonferenz erläßt der Exekutivrat seine eigene Geschäftsordnung 22.44 Sie hat aber bisher von ihrem Einwirkungsrecht keinen Gebrauch gemacht. 2. Exekutivrat Die vom Exekutivrat erlassene eigene Geschäftsordnung kann von ihm selbst geändert werden. Die Änderungsbefugnis erstreckt sich aber nicht auf Regeln, die „Satzungsbestimmungen oder Beschlüsse der Generalkonferenz 44 wiedergeben. Ansonsten ergeht der Änderungsbeschluß mit Zweidrittelmehrheit der anwesenden und abstimmenden Mitglieder, sofern der Änderungsvorschlag vorher auf die Tagesordnung gesetzt war. Mit derselben Mehrheit kann eine Geschäftsordnungsregel durch den Exekutivrat auch zeitweilig außerkraftgesetzt werden „unter der Voraussetzung, daß der Vorschlag für ein Außerkrafttreten 24 Stunden vorher angekündigt ist 4 4 2 3 . Bezüglich der Besonderen Finanzordnungen im Zusammenhang mit Treuhandfonds und Sonderkonten, die vom Generaldirektor auszuarbeiten sind, hat der Exekutivrat nur einen darüber vom Generaldirektor zu erstattenden Bericht entgegenzunehmen24. In das Rechtsetzungsverfahren bezüglich dieser Art von Finanzordnungen 25 sind damit der Generaldirektor und der Exekutivrat eingeschaltet. Allerdings erstreckt sich die Tätigkeit des Exekutivrats nur auf eine nachträgliche Kenntnisnahme und ist nicht mit einer formellen Genehmigungskompetenz zu verwechseln. Ein dahingehender Vorschlag, dem Exekutivrat die Prüfung und abschließende Verabschiedung (consideration and final adoption) einzuräumen, wurde bei den Beratungen dieses Artikels abgelehnt26. Der Exekutivrat kann die Information über die Errichtung einer derartigen Finanzordnung zum Anlaß nehmen, Empfehlungen an den Generaldirektor zu richten, die ohne Bindungswirkung sind. Bei den Ausführungsregeln zur Finanzordnung, die der Generaldirektor erläßt, verdichtet sich die Mitwirkung des Exekutivrats zu einer Genehmigungskompetenz, da ihm „die Ausführungsregeln zur Genehmigung überwiesen werden 4 4 2 7 . 22

Vgl. Art. V.7 Constitution UNESCO.

23 Vgl. Rules 46, 61 RoP-EX. 2 4

Vgl. Art. 15.2 Fin. Reg. UNESCO.

25

Es handelt sich beispielsweise um: Regulations Public Liaison Fund, Regulations governing the operations of the Publications and Auditory and Visual Material Fund, Financial Regulations of the Special Account for Interpretation Service. 2 6

Vgl. Yankov (Bulgarien), in: 12C/LEG/SR.4 (prov.), para 2.3; im übrigen: 12C/Res. Annexes I I I , Reports of the Legal Committee, paras 20-25; 12C/ADM/2 Add. 2 7

A r t . 15.2 Fin. Reg. UNESCO.

54

Zweiter Abschnitt: Die haushalts- und finanzbezogenen Rechtsquellen

3. Sekretariat Beim dritten Organ der UNESCO, dem Sekretariat, ist zunächst auf die Person des dafür verantwortlichen Generaldirektors abzustellen28. Grundsätzlich kommt ihm für alle Rechtsetzungs- und Rechtsänderungsverfahren, an denen die Generalkonferenz und der Exekutivrat teilnehmen, ein gewichtiges Initiativrecht zu. ,,Er arbeitet Vorschläge für die von der Konferenz und dem Exekutivrat zu treffenden Maßnahmen aus 2 9 ." Abgesehen von der schon erwähnten Kompetenz zum Erlaß von Ausführungsregeln zur Finanzordnung und von Besonderen Finanzordnungen 30 gibt der Generaldirektor das UNESCO Handbuch heraus. Änderungen und Zusätze entwirft das Organisations- und Methodenreferat, das dem Untergeneraldirektor für Verwaltung (ADG/ADM) unterstellt ist, in entsprechender Zusammenarbeit mit den sachlich betroffenen Einheiten des Sekretariats. Das Inkrafttreten ergibt sich aus dem jeweiligen Datum auf jeder Seite des Handbuchs31. Die Ausführungsregeln zum Personalstatut gibt der Generaldirektor heraus, ebenso wie die Änderungen. Er hat allerdings jeder Tagung der Generalkonferenz einen Bericht über derartige Personalregeln und diesbezügliche Änderungen zu erstatten 32 . Für die Regeln des Ärztlichen Vorsorgefonds, die der Generaldirektor ursprünglich erlassen hat, besteht ein differenziertes Änderungsverfahren. Abänderungsvorschläge zu allen in den Abschnitten VI, VII und VIII dieser Regeln enthaltenen Bestimmungen müssen der Vollversammlung der Teilnehmer am Fonds unterbreitet werden 33 . Nach einer Abstimmung in der Vollversammlung werden sie dem Generaldirektor vorgelegt, der die ihm notwendig erscheinenden Maßnahmen ergreift. Die in anderen Abschnitten dieser Regeln enthaltenen Bestimmungen kann der Generaldirektor auf Empfehlung des Verwaltungsrats abändern 34 .

C. Auslegung und Streitschlichtung Das System der verschiedenen haushalts- und finanzbezogenen Rechtsquellen wirft bei jeder Anwendung durch eine zuständige Stelle Auslegungsprobleme auf, die allerdings nicht unbedingt in ein Streitschlichtungsverfahren ein2 8

Die Rechtsetzungsbefugnis des Generaldirektors wird von Kipp, S. 85, nicht erkannt.

2 9

Art. VI.3 Constitution UNESCO.

30

Die erste Fassung der Ausführungsregeln ist vom 15.5.1947, vgl. Cons.Exec./3 Sess./ 27, die zweite vom 7.5.1954. 31

UNESCO Manual, Item 010, Iss. no. 420, 7.1.1974.

32

Vgl. Reg. 12.2 Staff Reg. and Rules UNESCO.

33 Zur Zusammensetzung und den Aufgaben der Organe vgl. Art. 20, 21 Rules Medical Benefits Fund. 3 4

Vgl. A r t . 29 Rules Medical Benefits Fund.

C. Auslegung und Streitschlichtung

55

münden müssen. Es geht nun darum, das Ausmaß diesbezüglicher materieller Auslegungsregeln und den formellen und sachlichen Zuständigkeitsbereich für die Auslegung herauszuarbeiten. I. Materielle Auslegungsregeln Ausdrückliche materielle Auslegungsregeln bestehen nur für zwei Kategorien jener Rechtsquellen. Bei der Satzung ist ,,der englische und französische Wortlaut gleichermaßen verbindlich" 1 . Das Abkommen über die Vorrechte und Befreiungen der Sonderorganisationen verlangt zudem eine Auslegung unter Berücksichtigung der Aufgaben, wie sie sich aus der Satzung ergeben, soweit sich derartige Bestimmungen auf die Sonderorganisationen beziehen2. II. Formeller und sachlicher Zuständigkeitsbereich Bei der Beantwortung der Frage, wer für die Auslegung der haushalts- und finanzbezogenen Rechtsquellen zuständig ist, wird zwischen externen Gerichten und UNESCO-Organen unterschieden. 7. Organe der UNESCO Innerhalb des Sekretariats, als eines der drei Hauptorgane, bestehen verschiedene Auslegungskompetenzen. Der Generaldirektor ist bezüglich der Finanzordnung ermächtigt, ,,in Zweifelsfällen bezüglich der Auslegung und Anwendung irgendeiner der vorstehenden Artikel bindende Entscheidungen zu treffen" 3 . Ähnliches gilt für die Ausführungsregeln zur Finanzordnung: ,,Falls die Bedeutung irgendeiner Ausführungsregel zweifelhaft ist, entscheidet der Generaldirektor darüber 4 ." Er ist auch mitbeteiligt an der Auslegung der Bestimmungen und Regeln des Gemeinsamen Personalpensionsfonds der Vereinten Nationen, und zwar im Rahmen dessen 21köpfigen Rates5. Bei den Besonderen Finanzordnungen stellt sich das Problem einer Auslegungskompetenz nicht so dringend, da für den Generaldirektor jederzeit die Möglichkeit besteht, weitere Regeln zu erlassen, um eine „wirksame Finanzkontrolle und sparsame Führung" über jene Konten zu erreichen6. Der Generaldirektor kann andererseits selbst oder mit Hilfe seines Rechtsberaters jederzeit Stellungnahmen, Erläuterungen und schriftliche Vorschläge abgeben, die sich mit Rechtsfragen befassen. Schließlich nimmt er oder sein 1

Art. X I V . 1 Constitution UNESCO.

2

Vgl. Art. X I V . 1 Constitution UNESCO; A r t . X , Section 34 Convention UN Privileges.

3 Vgl. Art. 14.3 Fin. Reg. UNESCO. 4

Art. 1.4 Fin. Rules UNESCO.

5

Vgl. im einzelnen A r t . 2, 5 JSPB/G.

6

So z.B. Art. 1 2 Regluations Public Liaison Fund, in: 68EX/20, Annex I I I .

56

Zweiter Abschnitt: Die haushalts- und finanzbezogenen Rechtsquellen

Stellvertreter an allen Sitzungen der Generalkonferenz, des Exekutivrats und sonstiger Ausschüsse teil 7 . Dem Beschwerderat (Appeals Board) kommt ebenfalls eine Auslegungsfunktion zu. In Fällen, in denen sich ein Sekretariatsmitglied gegen eine Disziplinarmaßnahme oder gegen eine Verwaltungsentscheidung mit der Behauptung wendet, sie verstoße gegen „irgendeine diesbezügliche Bestimmung oder Ausführungsregel", hat er den Generaldirektor zu beraten 8. Der Beschwerderat besteht aus 5 Mitgliedern, von denen ein Mitglied vom Exekutivrat, zwei vom Generaldirektor und zwei aus Wahlgruppen der Personalmitglieder des Sekretariats ernannt werden 9. In Verbindung mit den Regeln des Ärztlichen Vorsorgefonds besitzt der Verwaltungsrat (Board of Management) eine Auslegungsfunktion. Er beschließt „über alle Fragen, die mit der Verwaltung des Fonds und der Auslegung seiner Regeln zusammenhängen". Der Verwaltungsrat besteht aus einem vom Generaldirektor ernannten Vorsitzenden, zwei Vertretern der Teilnehmer, dem Chef des Personalbüros und dem Finanzkontrolleur 10 . Beim UNESCO Handbuch ist bei der Auslegung für Band I das Organisationsund Methodenreferat und für Band II das Personalbüro (PER) zuständig 11 . Der Exekutivrat in seiner Eigenschaft als Organ der Organisation nimmt selbst keine Auslegungsfunktion wahr, sondern nur dessen Präsident. Im Hinblick auf die Geschäftsordnung des Exekutivrats obliegt es ihm, „die Beachtung dieser Regeln zu gewährleisten" 12. Der Generalkonferenz als solcher kommt ebenfalls keine ausdrückliche Auslegungsfunktion zu. Zu beachten ist aber die Stellung des Rechtsausschusses (Legal Committee) und des Präsidenten der Generalkonferenz. Zu den Funktionen des Rechtsausschusses gehört es unter anderem, „Rechtsfragen zu prüfen, die ihm von der Generalkonferenz oder einem ihrer Organe vorgelegt werden" 1 3 . Konkreter heißt es an einer anderen Stelle: „Der Rechtsausschuß kann zu jeder Frage konsultiert werden, die mit der Auslegung der Satzung und der sonstigen Bestimmungen (Regulations, règlements) zusammenhängt14." Ein dementsprechendes Gutachten wird mit Zweidrittelmehrheit der anwesenden und abstimmenden Mitglieder (21) angenommen. Gegenständlich erstreckt sich somit die Auslegungskompetenz nicht nur auf die Satzung, sondern auch auf die Finanzordnung (Financial Regulations), das Personalstatut (Staff Regulations) und die Besonderen Finanzordnungen (special financial regulations). Der 7

Vgl. Art. VI.3 (a) Constitution UNESCO.

8

Vgl. Reg. 11.1 Staff Reg. and Rules UNESCO.

9 Vgl. Reg. 11.2 Staff Reg. and Rules UNESCO und Annex A (Statues of the Appeals Board). 10

Vgl. A r t . 20.1, 20.3 Rules Medical Benefits Fund.

11

UNESCO Manual, Item 010, Iss. no. 420, 7.1.1974. Rule 14 RoP-EX.

12 13

Rule 32 RoP-GC.

14

Vgl. Rule 33 RoP-GC.

C. Auslegung und Streitschlichtung

57

Präsident der Generalkonferenz ist bezüglich der Geschäftsordnung der Generalkonferenz unter anderem damit beauftragt, „die Beachtung dieser Regeln zu gewährleisten" 15. 2. Gerichte Gegenüber den finanz- und haushaltsbezogenen Rechtsquellen können im Rahmen der Auslegung und Streitschlichtung auch Gerichte eingeschaltet werden wie Schiedsgerichte, Internationaler Gerichtshof (ICJ), Verwaltungsgericht der Internationalen Arbeitsorganisation und das Verwaltungsgericht der Vereinten Nationen. (a) Das Verwaltungsgericht der UNO (UN Administrative Tribunal - UNAT), dessen Gerichtsbarkeit aufgrund eines Abkommens zwischen der UNESCO und den Vereinten Nationen vom 7.3.1955 akzeptiert wurde 16 , kann abschließende und nicht beschwerdefähige Beschlüsse treffen, soweit es um die Bestimmungen und Regeln des Gemeinsamen Personalpensionsfonds der Vereinten Nationen (JSPB/G) geht. Voraussetzung ist die Behauptung, ,,ein Beschluß des Rates halte nicht diese Bestimmungen ein". Antragsberechtigt sind die Personalmitglieder der Sonderorganisationen, die Mitglieder im Fonds sind, sowie in gewissem Umfang die Rechtsnachfolger jener Personalmitglieder und andere Rechtsinhaber 17 . (b) Das Verwaltungsgericht der Internationalen Arbeitsorganisation (Administrative Tribunal of the International Labour Organization) ist für die Zeit vom 1.1.1971 bis 31.12.1976 aufgrund einer Resolution der Generalkonferenz für die Sekretariatsmitglieder der UNESCO zuständig 18 . Grundlegend ist ferner eine Bestimmung im Personalstatut 19, wonach „das von Zeit zu Zeit von der Generalkonferenz bestimmte Verwaltungsgericht" abschließende oder unter Umständen auch direkte und endgültige Beschwerdeinstanz ist. Dessen Beschluß ist als maßgebend anzusehen. Voraussetzung ist eine Beschwerde eines Mitglieds des Sekretariats gegen Disziplinarmaßnahmen oder Verwaltungsentscheidungen und die Behauptung, sie verstoße unter anderem „gegen irgendeine diesbezügliche Bestimmung oder Ausführungsregel (regulation or rule)". Der Untersuchungsbereich des Gerichts erstreckt sich damit möglicherweise nicht nur auf das Personalstatut und die Ausführungsregeln, sondern auch auf die Finanzordnung, die Ausführungsregeln zur Finanzordnung, das UNESCO Handbuch, die Geschäftsordnungen, die Besonderen FinanzordnuYigen, die Regeln des Ärztlichen Vorsorgefonds, nicht jedoch auf die Bestimmungen und Regeln des Ge15 Rule 39 RoP-GC. 16 UNTS Vol. 219 (1955), 392; vgl. ferner Art. X I I (b) UN-Agreement UNESCO; 3C/ 1 10 Vol. I I , Annex I I I , para 4; G A O R , 6th Sess., Suppl. no. 8 (A/1846). 17

Vgl. Art. 49 JSPB/G; Schermers (1),S. 253/254; Akehurst, S. 14/15.

18

16 C/Res. 22 - 6.1 1.1970.

19

Rule 1 11.2 (b) Staff Reg. and Rules UNESCO.

58

Zweiter Abschnitt: Die haushalts- und finanzbezogenen Rechtsquellen

meinsamen Personalpensionsfonds der Vereinten Nationen, dessen besondere Gerichtsbarkeit beim Verwaltungsgericht der UNO (UNAT) als Spezialregelung vorgeht 20 . (c) Die UNESCO kann vom Internationalen Gerichtshof (ICJ) Rechtsgutachten einholen. Diese Möglichkeit besteht aufgrund Art. 96 (2) der Charta der Vereinten Nationen in Verbindung mit Artikel X des UNO-Abkommens mit der UNESCO. Diese Rechtsgutachten erstrecken sich theoretisch auf drei Kategorien von Rechtsquellen. Einmal ist jede Frage oder Streitigkeit über die Auslegung der Satzung, sofern der Rechtsausschuß der Generalkonferenz eine entsprechende Empfehlung erteilt und die Generalkonferenz einen dahingehenden Beschluß faßt, dem Internationalen Gerichtshof zur Entscheidung vorzulegen 21, ohne damit allerdings der Entscheidung verbindliche Wirkung beizulegen. Antragsberechtigt ist nur die Generalkonferenz 22. Zum anderen kann bei Streitfällen bezüglich der Auslegung und Anwendung des Hauptsitzabkommens im Rahmen eines dann zu führenden Schiedsverfahrens ein Rechtsgutachten des Internationalen Gerichtshofes (ICJ) eingeholt werden. In jenen Fällen können der Generaldirektor und der französische Außenminister die Generalkonferenz bitten, ein entsprechendes Gutachten vom Internationalen Gerichtshof (ICJ) zu erbitten. Ein derartiges Gutachten ist nicht bindend. Es muß lediglich vom Schiedsgericht berücksichtigt werden 23 . Bei Streitfällen über die Auslegung und Anwendung des Abkommens über Vorrechte und Befreiungen der Sonderorganisationen zwischen der UNESCO und einem Mitgliedstaat ist grundsätzlich ein Rechtsgutachten des Internationalen Gerichtshofes einzuholen. Das Gutachten wird von den Parteien im Gegensatz zu den übrigen Fällen als „bindend anerkannt" 24 . (d) Ein Schiedsgericht kann auch bei der Auslegung der Satzung und des Abkommens über die Vorrechte und Befreiungen der Sonderorganisationen angerufen werden. Bei Streitigkeiten über die Auslegung und Anwendung der Bestimmungen des Hauptsitzabkommens muß es sogar angerufen werden 25 .

2 0 Vgl. insgesamt Reg. 11.2, Rule 111.2 (b) Staff Reg. and Rules UNESCO; 16C/Res. 22 - 6.11.1970. 21

A r t . X I V . 2 Constitution UNESCO; Rule 33 RoP-GC.

2 2

Allgemein dazu: Schermers (2), S. 537-556; Bowctt, S. 132-134; Detter, S. 25-28; Pollaczek, S. 602-605. 2 3

Vgl. Art. 29 Headquarters Agreement.

2 4

Vgl. Art. X I Section 32 Convention U N Privileges.

25

Vgl. Art. X I V Constitution UNESCO; Rule 33.4 RoP-GC; Art. I X Section 32 Convention UN Privileges; A r t . 29 Headquarters Agreement.

D. Qualifikation

59

D. Qualifikation I. Völkerrechtliche Akte 7. Verträge a) UNO-Abkommen mit der UNESCO Das UNO-Abkommen mit der UNESCO ist ein völkerrechtlicher Akt: es handelt sich um eine Übereinkunft zwischen zwei Parteien, bei denen die erforderliche Völkerrechtssubjektivität vorliegt. Daran ändert auch der zwischenstaatliche Charakter beider Organisationen sowie deren funktionell beschränkte Wirkungsbreite nichts 1 . Die korrespondierenden Kompetenzen zum Abschluß dieser Verträge befinden sich in den jeweiligen Gründungsinstrumenten 2, und zwar in Art. 57,63 der Charta sowie in Art. X der Satzung der UNESCO. Diese Übereinkunft enthält keinen ausdrücklichen Verweis auf die Unterstellung unter eine bestimmte Landesrechtsordnung 3. Sie läßt auch aus inhaltlicher Gesamtschau nicht die Annahme zu, daß beide Organisationen in ihrer Eigenschaft als Subjekte des Privatrechts auf privatrechtlichem Gebiet tätig geworden sind 4 , sondern sie haben autonomieberührende Pflichten und Rechte geregelt 5, die im Zusammenhang mit ihrer Stellung als Völkerrechtssubjekte den Schluß zulassen, daß hier völkerrechtliche Regeln Anwendung finden 6 . Diese Übereinkunft ist ein völkerrechtlicher Akt, in Form eines bilateralen völkerrechtlichen Vertrages. b) Abkommen über Vorrechte und Befreiungen der Sonderorganisationen Das Abkommen über'Vorrechte und Befreiungen der Sonderorganisationen (Convention UN-Privileges) zählt ebenfalls zu den völkerrechtlichen Akten. Festzustellen ist zunächst, daß dieses Abkommen die als typisch völkerrechtlich einzustufenden Fragen der Privilegien und Immunitäten regelt (z.B. Nichtgeltung von nationalen Gesetzen, die Währungs- und Zahlungsbewegungen einschränken 7), keinem nationalen Recht unterstellt ist, und die Abschlußberechtigung auf Seiten der UNESCO sich aus Art. XII der Satzung ergibt 8 . 1

Seidl-Hohenveldern, S. 31/32, 35, 36; Völkerrecht AG., S. 220/221.

2

Dazu Zemanek (1), S. 48.

3

Zu diesem Kriterium: Seidl-Hohenveldern (2), S. 43; Miehsler, S. 67; Schneider, S. 117; Zemanek (1),S. 56. 4

Zu diesem Kriterium: Zemanek (1), S. 56; Seidl-Hohenveldern (2), S. 44.

5

Zu diesem Kriterium: McRae, S. 45; im übrigen Erster Abschnitt C.I.

6

Damit dürfte auch die Frage des Bindungswillens beantwortet sein; im einzelnen McRae, S. 37/38. 7 8

Dazu Jcnks (2), S. 56-59.

Vgl. Zweiter Abschnitt A . I . ; im übrigen zur Auffassung des Sekretariats der UNO, wonach der schon über Art. X I I der Satzung der UNESCO anwendbare A r t . 105 der Charta eine ,,self-executing" Bestimmung sei: Bota, S. 69.

60

Zweiter Abschnitt: Die haushalts- und finanzbezogenen Rechtsquellen

Problematisch ist, ob damit mit einer bestimmten Zahl von Völkerrechtssubjekten eine Vereinbarung verbunden ist. Die Generalversammlung der Vereinten Nationen legte nach Konsultation mit den Sonderorganisationen den Text in einer Resolution fest 9 , empfahl ihn den Sonderorganisationen zur Annahme (acceptance) und den Mitgliedstaaten derselben zum Beitritt (accession) 10 . Der Konventionsentwurf der Generalversammlung der UNO verdichtete sich in dem Zeitpunkt zu einem Angebot, als die Generalkonferenz der UNESCO (1948) die Standardklauseln und einen modifizierten Anhang genehmigte11. Dieses Angebot wurde von den einzelnen Mitgliedstaaten angenommen, als sie sich bereit erklärten, die dort enthaltenen Bestimmungen hinsichtlich der jeweils bezeichneten Organisation anzuwenden12. Da die diesbezügliche Völkerrechtssubjektivität der beteiligten Sonderorganisationen ebenso wie diejenige der Staaten wegen deren allumfassender Rechtsund Handlungsfähigkeit 13 außer Frage steht, so stellt dieses Abkommen einen Kollektiwertrag zwischen den Staaten und den Sonderorganisationen dar 1 4 . Anders ausgedrückt: Es verkörpert einen multilateralen völkerrechtlichen Vertrag 15 .

c) Hauptsitzabkommen mit Frankreich Das 1954 unterzeichnete Hauptsitzabkommen mit Frankreich (Headquarters Agreement) zählt auch zu den völkerrechtlichen Akten. Inhaltlich gesehen regelt es auf bilateraler Basis zwischen der UNESCO und Frankreich 16 die lokalen Umstände, die sich aus dem Sitz der Organisation in Paris ergeben. Es präzisiert die im Abkommen für Vorrechte und Befreiungen der Sonderorganisationen niedergelegten Privilegien und Immunitätsregelungen mit verbindlicher Wirkung für Frankreich, insbesondere in Art. 17 das Recht der Organisation, Geldmittel und Devisen zu transferieren 17. Bedeuten somit schon diese typisch völkerrechtlichen Bestimmungen ein Indiz für den völkerrechtlichen Charakter, so kommt dies auch darin zum Ausdruck, daß beide Parteien Völkerrechtssubjekte sind, wobei die UNESCO im schon nachgewiesenen 9 GA Res. 179 (II) - 21.1 1.1947. 10

Vgl. Zweiter Abschnitt A.I.

11

3C/110 Vol. II, Section X I , Annex V I I - 6.12.1948.

12

Vgl. K i p p , S. 94/95; Dahm, S. 89 (Anm. 6); einen Überblick über diejenigen Staaten, die bis zum 1.4.1973 das Abkommen auf die UNESCO angewendet haben, in: Basic texts, S. 29/30. 13

Vgl. Kimminich, S. 91 ff.; Bota, S. 59.

14

So auch Zemanek (1), S. 50, 51, 76.

15

Vgl. Miehsler, S. 66; Seidl-Hohenveldern (2), S. 44.

16

Zur Praxis beim Abschluß sonstiger Hauptsitzabkommen: Bota, S. 60-63.

17

Vgl. Fischer, S. 399.

D. Qualifikation

61

Umfang zum Abschluß eines derartigen Vertrages als zuständig anzusehen ist (vgl. Zweiter Abschnitt A.I) 1 8 . Zudem ist das komplexe Vertragsabschlußverfahren bei der UNESCO 19 dem im zwischenstaatlichen Verkehr üblichen, zusammengesetzten Verfahren mit Ratifikation nachgebildet: Verhandlungsermächtigung der Generalkonferenz an den Generaldirektor, Ermächtigung der Generalkonferenz an den Exekutivrat zur endgültigen Genehmigung20. Auf Seiten des französischen Staates vollzog sich das Verfahren so: Ausarbeitung durch die französische Regierung; Vorlage an das Parlament; gesetzliche Ermächtigung des französischen Parlaments an den Präsidenten der Republik, das Abkommen zu ratifizieren 21 . Am 23.1 1.1955 erfolgte der Austausch der Ratifikationserklärung und der Exekutivrat notifizierte die Genehmigung der französischen Nationalversammlung 22. Mangels ausdrücklicher Hinweise auf französisches staatliches Recht ist somit insgesamt davon auszugehen, daß es sich hier um ein bilaterales, völkerrechtliches Abkommen zwischen Frankreich und der UNESCO handelt 23 . d) Satzung Die Satzung (Constitution UNESCO) geht auf das am 16.11.1945 unterzeichnete multilaterale Abkommen zwischen Völkerrechtssubjekten zurück 24 . Sie wurde erst nach Durchführung eines förmlichen Vertragsabschlußverfahrens (Aushandeln in einer diplomatischen Konferenz, Unterzeichnung, Hinterlegung von Annahmeurkunden) wirksam und richtete sich auch an Staaten in deren Eigenschaft als Völkerrechtssubjekte. Ist bei einer so akzentuierten Gesamtbetrachtung eine Qualifizierung im Sinne partikulären, völkervertraglichen Rechts richtigerweise anzunehmen25, so wird allerdings in der allgemeinen Diskussion eine Differenzierung in Vertrag einerseits und Verfassung beziehungsweise Satzung andererseits vorgenommen 2 6 , ohne daß im einzelnen belegt wird, welche Bestimmungen damit gemeint sind, und ob auch der verfassungsrechtliche Teil dem Völkerrecht unterliegt 27 . 18 Allgemein zur Kontroverse um die Vertragsfähigkeit internationaler Organisationen: McRae, S. 5/6; Bota, S. 69/70. 19

Vgl. Bota, S. 75-95.

2 0

Vgl. Fischer, S. 405.

21

Vgl. Journal Officiel de la République Française, 12/8/1955.

2 2

Vgl. Smets/Mertens, S. 946/947; allgemein zur Bedeutung der Genehmigung: Bota, S.93/94. 2 3 So auch: Zemanek (1), S. 47-71; Bota, S. 66; Dahm, S.88/89; Detter, S. 123-127; anders allenfalls bei Beachtung der Kriterien von Fawcett, S. 387/388. 2 4

Vgl. Zweiter Abschnitt A.I.

25

Vgl. Kipp, S. 35/36: Bernhardt (2), S. 9; Hexner, S. 55.

2 6 Vgl. Dahm, S. 5/6; Hahn, S. 157/158; Miehsler, S. 64;Cahier, S. 579; Mosler, S. 68; Focsanéanu, S. 327. 2 7

So wohl Seidl-Hohenveldern, S. 191.

62

Zweiter Abschnitt: Die haushalts- und finanzbezogenen Rechtsquellen

Richtigerweise - im Verständnis des traditionellen Völkerrechts 28 - gehören trotz der Aufnahme in die formelle Satzung als solcher dazu solche Normen, die einen Mitgliedsstaat als Völkerrechtssubjekt ausdrücklich berechtigen oder verpflichten, wobei rein faktische Wirkungen nicht zu berücksichtigen sind 29 . Zu dieser vom Finanz- und Haushaltswesen her bestimmten Gruppe von Regelungen aus der formellen Satzung zählen z.B. Art. IV.C.8 - Stimmrechtsvoraussetzungen in bezug auf rückständige Mitgliedsbeiträge und Art. IX.2 - Kompetenz der Generalkonferenz, die finanziellen Verpflichtungen der Staatenmitglieder festzusetzen 30. Dagegen zählen zu den völkerrechtlichen Bestimmungen nicht jene Klauseln, die eine Kompetenzverteilung für bestimmte Angelegenheiten zwischen den Organen der Organisation (Generalkonferenz, Exekutivrat und Generaldirektor) vornehmen. Als Beispiele können genannt werden: Art. IX.1 - Kompetenz der Organisation zur Verwaltung des Haushalts31, Art. IX.2 1. Halbsatz — Genehmigung und Verabschiedung des Haushalts durch die Generalkonferenz 32 und Art. V.B.5. (a) - Prüfungskompetenz des Exekutivrats bei Haushaltsvoranschlägen33. Es ist damit, ohne die Zuordnung dieser letzten Gruppe von Normen in das „interne Organisationsrecht der UNESCO" schon hier zu begründen, jener erstund beispielhaft genannte Teil formeller Satzungsbestimmungen als Völkervertragsrecht zu verstehen, wobei hinsichtlich des im wesentlichen bei den Mitgliedstaaten konzentrierten Erzeugungsvorganges 34 auch von primärem, partikulärem Völkervertragsrecht gesprochen werden kann 35 .

2. Sekundäres Mitgliedsstaatengemeinschaftsrecht Zu den völkerrechtlichen Rechtsakten im weiteren Sinne zählen auch jene Rechtsakte, die mit „sekundärem Mitgliedsstaatengemeinschaftsrecht" bezeichnet werden sollen. Ein Teil dieser Rechtsakte ist in der Geschäftsordnung der Generalkonferenz (RoP-GC) und der Finanzordnung (Fin. Reg. UNESCO) enthalten, ein anderer Teil findet sich in Einzelresolutionen der Generalkonferenz. 2 8 Der Umbruch dieses Rechts soll nicht vekannt werden, vgl. Bernhardt (2), S. 23 (Anm. 46). 2 9 Darauf stellt auch wohl Miehsler, S. 64/65, 69 ( A n m . 89) mit Verweis auf Monaco, Lezioni di Organizzazione Internazionale, Torino 1965, I 152 ab; vgl. auch Mosler, S. 68; Focsaneanu, S. 318/319. 30

Vgl. im einzelnen Dritter Abschnitt C.III.2.b) und E.I.

31

Vgl. im einzelnen Dritter Abschnitt D.I.

32

Vgl. im einzelnen Dritter Abschnitt C.III.2.

3 3

Vgl. im einzelnen Dritter Abschnitt C . I . l .

3 4

Vgl. Zweiter Abschnitt B.I.; zum Abänderungsverfahren auch Scheuner, S. 237.

35

Dazu Seidl-Hohcnveldern, S. 191/192.

D. Qualifikation

63

Strukturell 36 gesehen lassen sich diese förmlich bezeichneten Rechtsakte grundsätzlich hinsichtlich ihrer letztlichen Legitimation auf die Satzung der UNESCO zurückführen; darüber hinaus sind aber auch Akte zu finden, die völlig neue Verhaltensregelungen oder Rechtspositionen normieren 37 , insbesondere beim Fehlen sachbezogener Regelungen in der Satzung, der Geschäftsordnung oder der Finanzordnung. Geht man vom Subjekt der Rechtsetzung38 aus, so handelt es sich um die Generalkonferenz als Organ der UNESCO, die immer aufgrund von ausdrücklichen oder impliziten Kompetenzen tätig wurde und als sekundäres Subjekt der Rechtsetzung im Vergleich zu den Mitgliedsstaaten (primäre Subjekte) zu verstehen ist (vgl. im einzelnen Zweiter Abschnitt B.IIL). Der Form 3 9 nach sind jene Rechtsakte zunächst einmal nicht als bi- oder multilaterale Willensübereinkünfte zu bezeichnen, da sie in oder als Annex zu Resolutionen gekleidete Beschlüsse der Generalkonferenz repräsentieren. Stellt man nun darauf ab, wer Adressat 40 dieser mit Geltungsanspruch oder Bindungsabsicht zu begreifenden Rechtsakte ist, so helfen die bisher nur förmlich bezeichneten Rechtsquellen und die Gesamtheit der Resolutionen der Generalkonferenz nicht weiter. Eine induktive Analyse der einzelnen Bestimmungen in den abstrakt-generellen Regelungen und Resolutionen, soweit sie das topisch umrissene Haushalts- und Finanzwesen berühren, läßt als Adressaten ganz allgemein erkennen: Organe der UNESCO, Funktionäre, Bedienstete, Büros, Assoziierte Mitglieder und Mitgliedsstaaten; letztere soweit sie in oder außerhalb der Organe der Organisation auftreten. Hier interessieren jedoch nur Mitgliedsstaaten als Adressaten. Beispiele für Rechtsakte, welche die Rechtsposition 41 der Mitgliedsstaaten in ihrer Beziehung zur Organisation als solcher betreffen, sind 42 : Rule 78 Β - RoP-GC/Zeitlimit für die Vorlage von Vorschlägen zur Abänderung des Haushaltsvolumens43; Art. 3.4 Fin. Reg./Vorlage der Haushaltsvoranschläge an Mitgliedsstaaten44; Art. 6.2 Fin. Reg./Verpflichtung der Mitgliedsstaaten, Einlagen in den Arbeitskapitalfonds zu erbringen 45 ; Art. 4.3 Fin. Reg./Anspruch eines Mitgliedsstaates auf Rückgabe übriggebliebener Haushaltsmittel 46 ; 18C/Res. 21.21 - 19.11.1974/Voraussetzungen für die Annahme 3 6

Darauf stellen ab: Zemanek (1), S. 90 ff.; Focsaneanu, S. 330 ff.

37

Darauf wies schon Skubiszewski (2), S. 244, hin.

3 8

Wie Miehsler, S. 61.

39

Darauf weisen hin: Ermacora, S. 79; Miehsler, S. 60-74, mit weiteren Nachweisen.

4 0

So auch: Zemanek (1), S. 91; Bernhardt (2), S. 12/13; Cahier, S.580/581 ; Scheuner, S. 235; Focsaneanu, S. 328-330. 4 1

Zur Begründung für die Bindungswirkung vgl. Ermacora, S. 81-83.

4 2

Dies verkennt z.B. Ermacora, S. 85, wenn er dem Budgetrecht die Außenwirkung abspricht; ebenso auch Miehsler, S. 69/70. 4 3

Vgl. Dritter Abschnitt C.II.

4 4

Siehe vorige Anmerkung.

4

5 Vgl. Dritter Abschnitt E.IV.2.

4 6

Vgl. Dritter Abschnitt D.IV.2.f).

64

Zweiter Abschnitt: Die haushalts- und finanzbezogenen Rechtsquellen

von nationalen Währungen 47; 8C/Res. V.1.5.3 - 24.11.1954/Sonderbeschluß für Polens Mitgliedsbeiträge 48; 16C/Res. 0.2 - 12.10.1970/Wiederherstellung des Stimmrechts für bestimmte Staaten 49 . Da diese Gesamtheit von Rechtsakten zum Teil gleichzeitig für die Organe der UNESCO verbindlich oder mittelbar faktisch wirksam wird, ohne sie im einzelnen als Adressaten auszuweisen, so ist für diese Rechtsmasse die Bezeichnung „sekundäres Mitgliedsstaatengemeinschaftsrecht" 50 zu wählen, nicht aber der in der Literatur anzutreffende Begriff des sekundären Staatengemeinschaftsrechts. Dies deshalb, weil unter letzterem Begriff teilweise pauschal alles gebracht wird, was eine internationale Organisation an Rechtsakten erläßt, insbesondere mit Wirkung auf einzelne Organe, Funktionäre und Bedienstete51. Dieses so abgegrenzte Mitgliedsstaatengemeinschaftsrecht ist auch trotz gewisser Bedenken in völkerrechtliche Akte einzuordnen. Zwar lassen sich für die Konstruktion einer Sonderform von völkerrechtlichen Verträgen, soweit für die damit verbundene Willensfiktion mindestens einstimmige Beschlüsse52 verlangt werden 53 , einige Beispiele aus der Praxis des UNESCO Haushalts- und Finanzwesens angeben (vgl. die vorgehend bezeichneten Resolutionen). Aber es ist im einzelnen auch nicht immer zu klären, ob selbst bei einstimmig gefaßten Resolutionen alle stimmberechtigten Mitglieder an der Abstimmung teilgenommen haben; ebensowenig ist immer zu klären, ob sich selbst einstimmig beschlossene Rechtsakte auf eine geschlossene Legitimationskette bis zum völkervertragsrechtlichen Teil der Satzung zurückführen lassen oder ob sie nicht, etwa auf der Basis einer Organisationsgewalt 54 oder der schon erwähnten „implied-powers"Lehre, neues Recht schaffen 55. Berücksichtigt man zudem, daß diese Rechtsakte kollektive Mehrheitsentscheidungen eines vom Einzelwillen der beteiligten Staaten losgelösten Organs repräsentieren 56, so läßt sich der eigenständige, vom Vertrag zu scheidende Charakter dieser Rechtsakte nicht leugnen. Deutet sich hier schon gleichzeitig eine mögliche Zuordnung zu einer separaten Rechtsmasse an, so bleibt doch zu beachten, daß die Legitimation bis zur Satzung zumeist möglich ist und daß diese Rechtsakte Mitgliedsstaaten als Adressaten haben, die Völkerrechtssubjekte sind. Diese relative Nähe zu den traditionellen Trägern und Schöpfern des Völkerrechts einerseits und die nicht 4 7

Vgl. Dritter Abschnitt E.I.2.

4 8

Vgl. Dritter Abschnitt E.I.6.

4 9

Vgl. Dritter Abschnitt E.I.5.

5 0

Dieser Umfang deckt sich zum Teil mit Cahier, S. 563 ff., 591 ff.

51

Vgl. Seidl-Hohenveldern, S. 191/192; Virally, S. 160; Miehsler, S. 72-74, mit weiteren Nachweisen; Jenks (3), S. 258/259; Bernhardt (2), S. 17. 52

Zur Bedeutung für die Weiterbildung des Völkerrechts vgl. Ermacora, S. 80.

5 3

Vgl. Skubiszewski (2), S. 242/243, mit Verweis auf A n z i l o t t i ; ablehnend Focsanéanu, S. 322; Bernhardt (2), S. 22; Jessup, S. 204, mit Bezug auf Geschäftsordnungen. 5 4 Vgl. dazu Seidl-Hohenveldern, S. 197/198. 55

So Skubiszewski (2), S. 244.

5 6

So auch Erler, S. 22-24.

D. Qualifikation

65

allgemeinverbindliche, endgültige Aufzählung völkerrechtlicher Quellen in dem aus dem Jahre 1919 stammenden Art. 38 des Statuts des Internationalen Gerichtshofes 57 andererseits, schließen auch eine völkerrechtliche Zuordnung nicht aus 58 , sondern legen sie aus praktischen Gründen geradezu nahe. In Konfliktfällen sowie in Fragen der Rechtsetzung und Rechtsänderung kommt mangels ausführlicher, schriftlich niedergelegter Auslegungsgrundsätze die traditionelle völkerrechtliche Auslegung zur Anwendung. Aufgrund der Zuordnung des „sekundären Mitgliedsstaatengemeinschaftsrechts" zum Völkerrecht ist ein Unterschied zu primären völkerrechtlichen Regelungen in der Satzung aus Gründen der Einheitlichkeit nicht zu machen. Grundsätzlich ist deshalb hier wie bei internationalen Verträgen auf eine möglichst geringe Einschränkung der mitgliedsstaatlichen Souveränität abzustellen, selbstverständlich unter Beachtung der Ziele und Aufgaben der UNESCO 59 . Dieses „sekundäre Mitgliedsstaatengemeinschaftsrecht" ist also partikuläres Völkerrecht. II. Internes Organisationsrecht der UNESCO Als eine qualitativ eigenständige Rechtsmasse ist das „interne Organisationsrecht der UNESCO" anzusehen. Es ist zunächst von den schon behandelten völkerrechtlichen Verträgen und dem „sekundären Mitgliedsstaatengemeinschaftsrecht" zu trennen. Unter „internem Organisationsrecht der UNESCO" ist eine Gesamtheit von Rechtsakten zu verstehen, deren Einzelbestimmungen enthalten sein können in: Satzung (Constitution UNESCO), Geschäftsordnung der Generalkonferenz (RoP-GC), Geschäftsordnung des Exekutivrats (RoP-EX), Personaistatut (Staff Regulations UNESCO), Ausführungsregeln zum Personalstatut (Staff Rules UNESCO), Finanzordnung (Fin. Reg. UNESCO), Besondere Finanzordnungen (Special Financial Regulations), Regeln des Ärtzlichen Vorsorgefonds (Rules Medical Benefits Fund), Bestimmungen und Regeln des Gemeinsamen Personalpensionsfonds der Vereinten Nationen (JSPB/G), Rechte und Pflichten von Assoziierten Mitgliedern (R.O. Ass. Members), Direktiven für die Beziehungen der UNESCO mit zwischenstaatlichen Organisationen (Directives NGO's), Ergänzende Leitsätze für die Rechnungsprüfung (Add. terms audit), UNESCO Handbuch (UNESCO Manual) und schließlich in einzelnen Resolutionen der Generalkonferenz, des Exekutivrats und in monokratischen Entscheidungen des Generaldirektors, die sich im UNESCO Handbuch, im „Administrative Circular" und im „ODG/Memo" finden. 5 7

Dazu Bernhardt (2), S. 21 ; Skubiszewski (2), S. 244.

58

Hinsichtlich des begrenzten Umfangs dieses „sekundären Mitgliedsstaatengemeinschaftsrechts' 1 besteht im Ergebnis Einigkeit m i t : Verdross, S. 4 ; Scheuner, S. 235; Zemanek (1), S. 91 ff.; Seidl-Hohenveldern, S. 13; Miehsler, S. 76; Völkerrecht AG., S.212/213; Jessup, S. 204. 59 Vgl. Wagner, S. 105; Jaenicke, S. 98/99; Ipsen, S. 131-133; Detter, S. 23-25; zum eigentlichen Auslegungsverfahren Ipsen, S. 133/134; McRae, S. 46/47.

5

Eyl

66

Zweiter Abschnitt: Die haushalts- und finanzbezogenen Rechtsquellen

Bezüglich der Subjekte der Rechtsetzung ist die faktische Beeinflussung gewisser Rechtsquellen durch verschiedene Unterorgane der Vereinten Nationen in Erinnerung zu behalten (vgl. Zweiter Abschnitt B.II.). Da jene Regeln aber immer durch Organe der UNESCO transformiert werden, so sind diese Organe auch hier als Subjekte der Rechtsetzung anzusehen. In diese Kategorie können auch die authentischen Interpretationsentscheidungen des Generaldirektors gegenüber der Finanzordnung fallen (Beispiel: Dritter Abschnitt E.IV.l.). Zu denken ist aber auch an die Mitgliedstaaten60, soweit es um Satzungsbestimmungen geht. Damit ist „internes Organisationsrecht der UNESCO" sowohl primäres als auch sekundäres Recht. Als Adressat des „internen Organisationsrechts der UNESCO" kommen auf jeden Fall nicht mehr die Mitgliedsstaaten, sondern nur die Organe der UNESCO, deren Bedienstete, Funktionäre und sonstige Personen und Verbände in Frage, denen ein besonderer Status eingeräumt wird (z.B. Rechnungsprüfer und Assoziierte Mitglieder). Davon ist die hier nicht entscheidende Frage zu trennen, inwieweit durch ein derartiges Recht mittelbar faktisch die Interessensphäre der Mitgliedsstaaten berührt wird 6 1 . Abgestellt auf die spezifische Natur dieser finanz- und haushaltsbezogenen Rechtsakte ergibt sich ein vielfältiges Normenspektrum: Regelung von Verfahren zwischen und innerhalb von Organen; Festlegung von Kompetenzen und Funktionen; Regelungen grundlegender Art für Planungen;institutionelle Regelungen; Ausführungsvorschriften; Definitionen; Kontrollregelungen; Maßstabsnormen. Für die Gesamtheit der mit „internem Organisationsrecht der UNESCO" ausgesonderten Rechtsakte und Bestimmungen, für die aus einer anderen, wenngleich sich teilweise überschneidenden topischen Sichtweise, Begriffe wie parlamentarisches Recht 62 , Anstaltsrecht 63 und neues internationales Verfassungsrecht 64 gebräuchlich sind, kommt nun entgegen einer verbreiteten Meinung 65 eine völkerrechtliche Bedeutung nicht mehr in Betracht. Im Sinne des klassischen Völkerrechts sind Organe und Bedienstete einer internationalen Organisation nicht als Völkerrechtssubjekte - allenfalls in einer erweiterten Definition 66 — anzusehen. Im übrigen ist auch aus der ihnen im einzelnen zugewiesenen Funktion 6 7 eine Begründung für eine auch nur eingeschränkte Völkerrechtssubjektivität kaum möglich und es besteht auch hier wegen des internen Wirkungsbereichs dafür kein Bedürfnis. Zu beachten ist 6 0

Dies läßt Bernhardt (2), S. 15/16, außer Acht.

61

A u f diese dialektische Wirkung verweist Ermacora, S. 90.

62

Jessup, S. 204.

6 3

K i m m i n i c h , S. 172. Tammes, S. 314/315.

65 6 6

Vgl. Seidl-Hohenveldern (2), S. 13; Verdross, S.1-5.

Vgl. Zemanek (1),S. 95. 67 Darauf stellt ab: Mosler, S. 68.

D. Qualifikation

67

auch, daß für die Rechtsakte z.B. bei Kompetenzüberschreitungen das traditionelle völkerrechtliche Sanktionssystem überhaupt nicht paßt. Vielmehr bietet sich für den Generaldirektor ein disziplinarrechtliches Ahndungssystem an, und außerdem besteht für die Generalkonferenz jederzeit die Möglichkeit, Beschlüsse des Exekutivrats aufzuheben oder abzuändern. Dies gilt auch gegenüber Entscheidungen des Generaldirektors, soweit sie nicht ihm ausdrücklich zugewiesene Kompetenzen betreffen. Selbst die letztliche Rückführung dieser Rechtsakte auf den völkerrechtlichen Gründungsvertrag zum Nachweis einer lückenlosen Legitimation tritt zurück, wenn man die besondere Technik der Ausarbeitung dieser Rechtsmasse, die inhaltlich fortschreitende Perfektionierung, die mit der zeitlichen Progression seit 1945 verbundenen Eigenentwicklungen und den originären, eigenständigen Willensbildungsprozeß der Organe betrachtet 68 . Diesem so umrissenen „internen Organisationsrecht der UNESCO" korrespondiert auch eine adäquate, einheitliche Auslegungskonzeption. Ein unerläßlicher Maßstab für die Methode der Auslegung dieses Rechtskreises, soweit er Finanz- und Haushaltsfragen berührt, ist die in der Satzung verkörperte Zielsetzung der Organisation (Art. I Constitution UNESCO), der gegenüber dieser Rechtskreis eine Hilfsfunktion besitzt. Erkennt man nun den Hauptzweck dieses schon in seiner Natur charakteristisierten Normengefüges darin, eine wirksame Finanzkontrolle und sparsame Haushaltsführung zu erreichen, so widerspiegelt sich darin gleichsam der entscheidende Auslegungsmaßstab69. Als Konsequenzen für den Umfang der damit zwangsläufig verbundenen Rechtsschöpfung und Rechtsfortbildung treten hervor: Einerseits sind die Organe - über die in der Satzung präzisierten Regeln hinaus - befugt, in weitreichendem Maße eigene (Kontroll-) Unterorgane zu schaffen und den Kompetenzbereich dieser Organe zu bestimmen 70 . Andererseits ist wegen der überdeutlichen Strukturparallelen zu vielen zwischenstaatlichen Organisationen, insbesondere im System der Vereinten Nationen, die Praxis anderer Organisationen auf demselben Gebiet mit heranzuziehen 71. Das „interne Organisationsrecht der UNESCO4'ist deshalb eine eigenständige Rechtsmasse besonderer Art.

68

Im wesentlichen auch: Cahier, S. 579; Focsaneanu, S. 315 ff., 321.

69

Zum eigentlichen Auslegungsverfahren stellvertretend für viele: Ipsen, S. 134/133.

7 0

Vgl. Bernhardt (2), S. 33; Cahier, S. 588; Tammes, S. 314/315; Virally, S. 164.

71

Vgl. Cahier, S. 578; Miehsler, S. 75 ; Focsaneanu, S. 332.

68

Zweiter Abschnitt: Die haushalts- und finanzbezogenen Rechtsquellen

III. Nationales Rechtssystem — Kreditverträge zwischen der UNESCO, dem französischen Staat und der Caisse des Depots et Consignations Die Kreditverträge zwischen der UNESCO, dem französischen Staat und der Caisse des Dépôts et Consignations72 sind nicht ins Völkerrecht einzuordnen, sondern ausschließlich nach französischem Recht zu beurteilen 73 . Die Schwierigkeit einer dogmatischen Einordnung liegt auch hier darin, daß die Parteien bei dieser Abmachung weder eine gerichtliche Zuständigkeit noch eine Rechtswahlklausel fixiert haben. Die mögliche Zuordnung zu allgemeinen Rechtsgrundlagen 74 bleibt außer Betracht, da schon eine Zuordnung in einen nationalen Rechtskreis als gegeben und ausreichend erscheint. Für eine denkbare völkerrechtliche Zuordnung ist folgendes zu beachten: Derartige Rechtsgeschäfte setzen mindestens eine Willensübereinkunft zwischen Völkerrechtssubjekten voraus 75 . Bedenkt man nun, daß eine der Parteien in ihrer Eigenschaft als beschränkt autonome Körperschaft des französischen Landesrechts jedenfalls keine Völkerrechtssubjektivität besitzt, so kann allenfalls eine isolierte Analyse des vertraglichen Verhältnisses zwischen der UNESCO und dem französischen Staat zu einer völkerrechtlichen Qualifizierung führen. Dafür ließe sich anführen 76 , daß die Vor- und Nachverhandlungen zu den Kreditverträgen im wesentlichen zwischen Vertretern der UNESCO und des französischen Staates stattfanden; außerdem wirkten Vertreter des Ministers während der Phasen der Vertragsgestaltung und Vertragsabwicklung in faktisch eindeutiger Weise mit Erfolg auf die Caisse des Depots et Consignations ein 7 7 . Die Abmachung ist auch nicht gänzlich von der völkerrechtlichen Bestimmung des Hauptsitzabkommens mit Frankreich (Art. 17 - Steuerfreiheit) zu trennen, wie sich in dem wohl deklaratorischen Art. 5 eines Kreditvertrages zeigt, wonach die Staatskasse „gegenwärtige und künftige Steuern, Gebühren und Abgaben" trägt, die aus dem jeweiligen Kredit entstehen. Eine komplexere Betrachtung auch über den engen Kontext des Vertrages hinaus spricht aber für eine Zuordnung zum nationalen Recht. Die Fähigkeit der UNESCO zum Abschluß nichtvölkerrechtlicher Verträge im Sitzstaat folgt aus Art. XII der Satzung in Verbindung mit Art. 1 des Hauptsitzabkommens. Ein Vergleich dieser Kreditverträge mit der sonstigen Vertragspraxis der Parteien ist ein weiteres Indiz für die Anwendung nationalen Rechts. 72

Zu den Einzelheiten vgl. Dritter Abschnitt E.V.2.

7 3

Wegen der Kreditaufnahme bei sonstigen Banken (Dritter Abschnitt E.V.3.) ist wegen der Nichtherausgabe der Vertragstexte eine sichere Einordnung nicht möglich. 7 4

Zu diesem Problemkreis: Böckstiegel, S. 105, 110-113.

75

Zu diesem Kriterium: Seidl-Hohenveldern (2), S. 43/44; Hahn, S. 253.

7 6

Daß besondere Umstände, vorbereitende Arbeiten und Kriterien wie Form, Abschlußverfahren, Gegenstand unabhängig von ihrem Gewicht im Einzelfall zum Nachweis einer stillschweigenden Rechtswahl führen können, dürfte anzunehmen sein: Hahn, S. 254/ 255/265; Böckstiegel, S. 90; McRae, S. 40. 7 7

Vgl. Dritter Abschnitt E.V.2.b)cc); Salmon (1), S. 115, 314.

D. Qualifikation

69

Die Kreditverträge entsprechen nämlich den Verträgen, die die Caisse des Dépôts et Consignations gewöhnlich mit öffentlichen Körperschaften in Frankreich abschließt78. Die Bezeichnung ,,(loan)contract" wird gerade in der Vertragspraxis der UNESCO für solche Verträge gebraucht, die sich gegenständlich auf den Ankauf von Gütern und Dienstleistungen erstrecken 79. Diese Art von Verträgen unterliegt unzweifelhaft dem jeweiligen nationalen Recht. Für Abmachungen, die sich gegenständlich auf operative Zusammenarbeit mit anderen zwischenstaatlichen Organisationen, Staaten, internationalen Programmen beziehen, verwendet die Organisation dagegen die Ausdrücke „convention" und „agreements" 80 . Da bei dieser Art von Abmachungen eine grundlegende Vermutung für den nicht-nationalen Rechtscharakter anzunehmen ist 8 1 , so kann man daraus folgern, daß die UNESCO selbst mit der Bezeichnung „loan contract" einen bewußten Akzent gesetzt hat. Die Vertragspraxis des französischen Staates geht zudem gemäß Art. 27 der Verfassung vom 26. September 1946 dahin, als völkerrechtlich eingestufte Verträge nicht vor der Ratifizierung durch einen gesetzgeberischen Akt wirksam werden zu lassen82. Da eine Ratifizierung auf französischer Seite nicht stattfand und die Garantieermächtigungsgesetze nur einen isolierten Aspekt der Abmachung betreffen, so spricht das beinahe formlose Abschlußverfahren bei den Kreditverträgen jedenfalls nicht für den völkerrechtlichen Charakter der Abmachung. Entscheidend für die Zuordnung zum nationalen Recht sind letztlich die gegenständlichen Elemente jener Kreditverträge 83 : Bürgschaften, Garantien, Darlehn bzw. Kredit, Schenkung sind nicht Ausdrucksformen hoheitlicher Betätigung, sondern typische finanzbezogene Transaktionen des täglichen Lebens, für die ein nationales Recht zur Anwendung k o m m t 8 4 . Berücksichtigt man ferner die Bezugnahme auf französische Währung, Paris als Ort der Vertragsgestaltung und Vertragsabwicklung 85, so bietet sich die nationale französische Rechtsordnung für die Zuordnung an, zumal sie über ausreichend fixierte und detaillierte Regelungen zur Lösung eventueller Konflikte verfügt 86 .

78

So Salmon (1), S. 317.

7 9

Vgl. UNESCO Manual, Item 005, Iss. no. 181, 31 October 1966.

8 0

Vgl. UNESCO Manual, Item 005, Iss. no. 181, 31 October 1966.

81

So auch Schermers (1), S. 11.

8 2

Bota, S. 65.

8 3

Vgl. im einzelnen Dritter Abschnitt E.V.2.; im übrigen Schermers (2), S. 697.

8 4

In diesem Sinne auch: Jenks (3), S. 133 ff.; Miehsler, S. 67; Hahn, S. 265.

85

Ebenso Salmon (1), S. 317; in der grundsätzlichen Bewertung allerdings anders: O'Connell, S. 977/978. 8 6

Daraufstellt ab: Böckstiegel, S. 109.

70

Zweiter Abschnitt: Die haushalts- und finanzbezogenen Rechtsquellen

IV. Internes Recht einer anderen Organisation — Kreditaufnahme beim Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen Die von der UNESCO praktizierte Kreditaufnahme beim Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) unterliegt dem internen Recht der UNO im allgemeinen und jenem des UNDP im besonderen. Obschon eine traditionelle Vertragsform mit Präambel, grundlegenden Bestimmungen und Schlußvorschriften nicht nachzuweisen ist (vgl. Dritter Abschnitt E.V.4.), so reicht es für den bindenden Charakter der ersten Vereinbarung im weitesten Sinne aus 87 , auf die parallelen, einander im Sinne von Angebot und Annahme zu verstehenden Resolutionen der Generalkonferenz der UNESCO und des Verwaltungsrat des UNDP (Governing Council) hinzuweisen. Ausgehend von der Kompetenz der UNESCO zur Kreditaufnahme (vgl. Dritter Abschnitt E.V.l.) ist hinsichtlich der zweiten Vereinbarung die grundlegende, besondere Kompetenz des Generaldirektors zum Vertragsschluß aus Art.XX des UNO-Abkommens mit der UNESCO (supplementary arrangements) abzuleiten 8 8 , die inhaltliche, kreditbezogene Kompetenz aus Res. 15C/Res. 25.2 vom 18.11.1968. Die Befugnisse des Generalsekretärs der UNO, wie sie in Art. XX des UNO-Abkommens mit der UNESCO angesprochen sind, werden wegen der Investition von zeitweise nicht benötigtem Kapital in Reg. 5.3, 5.1 der Finanzordnung des UNDP geregelt 89, im konkreten zweiten Fall durch einen Rahmenbeschluß des Governing Council. Legt nun der Inhalt dieser Vereinbarungen (Kreditgeschäfte) den Schluß auf den privatrechtlichen Charakter und der Kreis der Beteiligten eine Zuordnung ins Völkerrecht nahe, so muß schon hier gesagt werden, daß die damit verbundene juristische Zurechnung der Handlungen des UNDP nur im Schöße der UNO liegt. Dies ist deshalb anzunehmen, weil Rechte und Pflichten, die von unselbständigen Unterorganen der UNO begründet werden, solche der UNO als Organisation in ihrer Gesamtheit sind 90 . Für die entscheidende Frage der Zuordnung dieser funktionellen 91 Vereinbarungen in eine bestimmte Rechtsmasse ist im Gegensatz zu den bisher behandelten Rechtsquellen eine ausdrückliche, aus der Parteiautonomie fließende Rechtswahl festzustellen. Seit der Finanzperiode 1973/1974 enthält die Haushaltsresolution der UNESCO die Ermächtigung an den Generaldirektor, mit dem UNDP in Übereinstimmung mit den Direktiven der Generalversammlung der Vereinten Nationen und Entscheidungen des Governing Council des UNDP 8 7 Dazu grundsätzlich: Osakwe, S. 183 ff.; Neuhold, S. 233; McRae, S. 43/44; Schermers (2), S. 698. 8 8 Der extensiven Interpretation des Art. X der Satzung in dem Sinne, daß dadurch A b k o m m e n mit Unterorganen der U N O gedeckt sind, bedarf es nicht; dazu: Neuhold, S. 207. 8 9

Vgl. UNESCO Manual, Iss. no. 423, 28.12.1973, App. 5 B.

9 0

Zur Stellung des UNDP als Unterorgan der Generalversammlung: Skubiszewski (2), S. 227/228; Schermers (2), S. 675. 91

Vgl. Zemanek (1),S. 52/53.

D. Qualifikation

71

zusammenzuarbeiten; an einer weiteren Stelle wird ausdrücklich die Beachtung der Finanz- und Verwaltungsvorschriften des UNDP postuliert 92 . Da diesbezügliche Dokumente und Resolutionen im Wege des gegenseitigen Dokumentenaustausches93 auch der UNO als Organisation übermittelt werden, so ist in der praktischen Durchführung der Kreditzusammenarbeit konkludent auch die Annahme einer Rechtswahlklausel erfolgt. Damit unterliegt die Kreditpraxis mit dem UNDP dem internen Recht der UNO und des UNDP 9 4 , das sich in seiner Eigenart und Struktur sowohl vom nationalen Rechtskreis als auch vom Völkerrecht abhebt. Die mit dieser Wahl verbundene Anerkennung jenes Rechtskreises, dessen Begründung im Rahmen dieser Arbeit nicht zu erbringen ist, zielt auch nicht auf eine unpraktikable Rechtsvielfalt ab. Ist schon in der zweiten Vereinbarung mit dem Hinweis auf den flexiblen Zinssatz der Weltbank eine Anlehnung an ein Rechtsgebilde einer anderen zwischenstaatlichen Organisation erfolgt, so bietet auch die bisherige Kreditpraxis anderer internationaler Organisationen für auftretende Konflikte genügend Vergleichsmaterial, das für eine sachgerechte Lösung zu verwerten ist 9 5 . E. Ergebnis Dem Haushalts- und Finanzverfahren der UNESCO entspricht kein einheitliches, internationales Haushalts- und Finanzrecht, das in einer geschlossenen Konzeption Verständniszusammenhänge hervorruft. Das topisch erfaßte Haushalts- und Finanzrecht erweist sich als eine schillernde Mischung von Rechtsquellen: einschlägige Teile der mit dem Gründungsvertrag hervorgebrachten Satzung; mitgliedsschaftsrechtliche Gesamtakte in Gestalt von Resolutionen (Entscheidungen, Direktiven, Empfehlungen, Einzelanweisungen); durch Resolutionen hervorgebrachte generelle Normen und monokratische Entscheidungen eines Organs; Übereinkünfte mit Staaten und anderen internationalen,zwischenstaatlichen Organisationen und deren Unterorganen; Verträge mit nicht-völkerrechtlichen Gebilden. An dem Rechtsbildungs- und Rechtsänderungsprozeß nehmen die Mitgliedsstaaten nur noch in eingeschränktem Umfang teil. An ihre Stelle ist nach der Gründungsphase der Organisation die UNO als bilateraler und multilateraler Vertragspartner getreten, der wiederum über und mit Hilfe gewisser Unterorgane und Sonderausschüsse spätere Rechtsnormen ausarbeitet oder zur Übernahme empfiehlt. Die von den UNESCO-Organen ausgeübte Rechtsschöpfung reduziert sich daher gelegentlich auf eine teils wörtliche Rezeption, teils auf eine generell-in92

Vgl. in Einzelheiten Dritter Abschnitt C.III.2.c).

9 3

Vgl. A r t . V UN-Agreement UNESCO.

9 4

Wenn Jenks (3), S. 186, von „international administrativ law 1 ' spricht, so lassen sich daraus noch keine besonderen Konsequenzen ableiten; vgl. ferner Zemanek (1), S. 62. 95

Vgl. Jenks (3), S. 186; Salmon (1), S. 45 ff.

72

Zweiter Abschnitt: Die haushalts- und finanzbezogenen Rechtsquellen

haltliche Übernahme von Normen, die im, System der UNO vorbereitet worden sind. Trotz der damit jeweils verbundenen formalen Legitimation durch die Organe der UNESCO bleibt den Organen nicht immer die Möglichkeit zur inhaltlich eigenständigen Rechtsschöpfung. In Anbetracht der knappen, ausdrücklichen Auslegungsregeln kommt den Institutionen, die indirekt oder direkt mit der Auslegung der Normen befaßt sind, eine besondere Stellung zu. Für die Organe der UNESCO steht dabei die verbindliche Auslegungskompetenz des Generaldirektors bei der Finanzordnung im Vordergrund, die ergänzt wird durch beratende Auslegungsinstanzen innerhalb des Sekretariats, die teüweise seiner Weisungsgewalt unterstehen. Neben der vagen Auslegungsfunktion des Präsidenten der Generalkonferenz und des Exekutivrats kommt der besonders betonten und gegenständlich weitreichenden Auslegungskompetenz des Rechtsausschusses der Generalkonferenz eine potentielle Bedeutung zu - wenn auch eine authentische und verbindliche Entscheidung damit nicht verbunden ist. Den verzweigten und differenzierten Auslegungskompetenzen der Organe korrespondiert eine Streitschlichtung durch vier verschiedene Gerichte. Deren Aufgabe besteht im wesentlichen in der Überprüfung der Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, im Falle der Satzung auch in der Abgabe eines nicht verbindlichen Gutachtens. Lediglich bezüglich des Abkommens über Vorrechte und Befreiungen der Sonderorganisationen wird ein derartiges Gutachten als bindend anerkannt. Gleichwohl kann sich der Untersuchungsbereich der Gerichte auf alle erwähnten Rechtsquellen erstrecken und bietet deshalb die Möglichkeit zur inzidenten Auslegung. Versucht man, die Gesamtheit der finanz- und haushaltsbezogenen Rechtsakte in herkömmliche Rechtsmassen einzuordnen, so läßt sich tatsächlich eine begrenzte Weiterbildung des Völkerrechts feststellen, also eine Bejahung der anfangs gestellten Hypothese. Darüber hinaus ergibt sich eine Zuordnung zu Rechtskreisen besonderer Art: einem innerhalb der UNESCO und einem anderen aus dem internen Bereich der UNO. Im einzelnen stößt man auf traditionelle bi- und multilaterale völkerrechtliche Verträge, auf ein sekundäres Mitgliedsstaatengemeinschaftsrecht mit völkerrechtlichem Charakter, auf internes Organisationsrecht der UNESCO, auf internes Recht einer anderen Organisation und schließlich ist auch eine Zuordnung in ein nationales Rechtssystem möglich. Der Erkenntniswert dieser Differenzierungen ist hinsichtlich der im UNESCO-System vorhandenen Institutionen für Auslegung und Streitschlichtung gerade in den verschiedenen, mehr oder weniger extensiven Auslegungskonzeptionen zu sehen. Sie erbringen für den problematischen Abgrenzungsbereich zwischen „sekundärem Mitgliedsstaatengemeinschaftsrecht" und „internem Organisationsrecht der UNESCO" auch Maßstäbe und Leitlinien für künftige rechtsetzende und rechtsschöpfende Arbeit derjenigen Stellen, die im gezeigten Umfang an diesem Prozeß teilnehmen.

Dritter Abschnitt

Das Haushalts- und Finanzplanungsverfahren

A. Gegenstand der Haushalts- und Finanzplanung Die Haushalts- und Finanzplanung der UNESCO konzentriert sich auf die Herstellung des für zwei Jahre bestimmten Entwurfs des Programmhaushalts (Draft Programme and Budget). Daneben bestehen Ansätze für eine mittelfristige Ausgabenplanung. Zunächst ist jedoch der für zwei Jahre bestimmte Entwurf darzustellen.

I. Der Entwurf des Arbeitsprogramms und entsprechender Haushaltsvoranschläge Bevor der Entwurf des Programmhaushalts (Draft Programme and Budget) in seiner praktischen Realisierung analysiert wird, ist die normative Bedeutung der für diesen Entwurf maßgeblichen Begriffe „Entwurf des Arbeitsprogramms und entsprechender Haushaltsvoranschläge" herauszuarbeiten. Sie sind in zwei Funktionsbestimmungen der Satzung niedergelegt : „Art. V Executive Board 5. (a) . . . It shall examine the programme of work for the Organization and corresponding budget estimates . . . 4 ( 1 „Art. VI Secretariat 3. (a) The Director-General, or a deputy designated by him, shall participate, without the right to vote, in all meetings of the General Conference, of the Executive Board, and of the Committees of the Organization. He shall formulate proposals for appropriate action by the Conference and the Board, and shall prepare for submission to the Board a draft programme of work for the Organization with corresponding budget estimates2

1

I.d. Fassung von 1952, vgl. 7C/Res. 41.123 - 5.12.1952.

2 I.d. Fassung von 1952, vgl. 7C/Res. 41.13 - 11.12.1952.

74

Dritter Abschnitt: Das Haushalts- und Finanzplanungsverfahren

1. Begriffe a) Entwurf des Arbeitsprogramms Der Begriff des Arbeitsprogramms ist nicht weiter definiert. Er läßt lediglich in seiner Zusammensetzung von Arbeit und Programm ein über die bloße Formulierung von Zielaussagen hinausgehendes Erfordernis für die Art und Weise ihrer Erfüllung erkennen. Der Begriff Arbeitsprogramm beinhaltet insoweit eine Darstellung der Handlungsmodalitäten, deren Gegenstand, Intensität, zeitliche Erstreckung und Struktur noch offen ist. Eine erste Abgrenzung bietet Art. VI.3 selbst, der dort drei - auf den Generaldirektor bezogene - Handlungsmodalitäten (Teilnahmerecht an Sitzungen, Vorschlagsformulierung für Exekutivrat und Generalkonferenz und Vorbereitung eines Arbeitsprogramms) aufweist. Die gesonderte und einander gegenübergestellte Präsentation läßt den Schluß auf eine inhaltliche und funktionale Differenzierung zu. Mit der ersten Modalität ist beabsichtigt, einerseits das Informations- und Interpretationsbedürfnis des Generaldirektors gegenüber den an und innerhalb von bestimmten Terminen tagenden Organen zu befriedigen. Andererseits soll dadurch dem Informations- und Auskunftsanspruch jener Mitglieder gegenüber dem Sekretariat Genüge geleistet werden. Sie dient der kurzfristigen Aufklärung und Information. Die zweite Handlungsmodalität (Vorschlagsformulierung für Exekutivrat und Generalkonferenz) dient dazu, die im Sekretariat vorhandene technische Kompetenz für die Ausarbeitung von Entscheidungsvorlagen fruchtbar zu machen, auf deren Grundlage die Generalkonferenz und der Exekutivrat zu aktuellen Fragen oder Einzelbereichen Maßnahmen mit ad-hoc-Charakter treffen können. Dafür besteht kein normierter Verfahrens-, Kontroll- oder Entscheidungsprozeß. Beide Handlungsmodalitäten grenzen die dritte Modalität (Vorbereitung des Arbeitsprogramms) in negativer Hinsicht ab. Eine weitere Abgrenzung enthält Art. IV der Satzung. Das dort der Generalkonferenz zugeordnete Bestimmungsrecht über den Kurs (policies, l'orientation) und die grundlegenden Arbeitsrichtlinien (main lines of work, la ligne de conduite générale) ist von dem Recht zu trennen, über die vom Exekutivrat vorgelegten Programme (programmes) zu beschließen. Der hier in die Mehrzahl gesetzte Programmbegriff steht im Gegensatz zum „Kurs" und zu den „grundlegenden Arbeitsrichtlinien". Die beiden letztgenannten Handlungsmodalitäten grenzen den Begriff Arbeitsprogramm weiterhin in negativer Hinsicht ab. Das Arbeitsprogramm soll weder die Beschreibung von allgemeinen, auf Einzelheiten verzichtenden Zielaussagen enthalten, noch eine einzige Absichtserklärung darstellen, die sich auf einen gegenständlich begrenzten Bereich erstreckt. Eine nähere, gegenständlichere Bestimmung des „Arbeitsprogramms" ermöglichen allein die Präambel und Art. I der Satzung.

Α. Gegenstand der Haushalts- und Finanzplanung

75

Danach erstreckt sich das Feld der Aktivitäten auf die Bereiche Erziehung, Wissenschaft und Kultur; zum anderen signalisiert Art. I (2) - in allerdings sehr allgemeiner Art - die Mittel, mit denen die Organisation ihre Ziele erreichen will: Mitwirkung an den Massennachrichtenmitteln; Empfehlung internationaler Übereinkünfte; Mitarbeit am Aufbau des Erziehungswesens in den Mitgliedstaaten; Einleitung der Zusammenarbeit zwischen den Völkern; Erteilen von Anregungen für Erziehungsmethoden; internationaler Austausch von Persönlichkeiten sowie Veröffentlichungen, Gegenständen künstlerischen und wissenschaftlichen Interesses; Einführung von Methoden internationaler Zusammenarbeit. Die zeitliche Dauer dieses „Arbeitsprogramms" läßt sich der Satzung entnehmen. Da die Generalkonferenz „Beschlüsse über Programme faßt, die ihr vom Exekutivrat unterbreitet werden" 3 und sie alle zwei Jahre zu einer ordentlichen Tagung zusammentritt 4, so beziehen sich die Beschlüsse über das „Arbeitsprogramm" und damit zwangsnotwendig auch der „Entwurf des Arbeitsprogramms" auf eine Zeitdauer von zwei Jahren. Zudem enthält die Satzung indirekt in dem oben zitierten Art. V und VI eine bedeutsame Strukturbestimmung (corresponding budget estimates), deren Ausmaß offenbar wird, wenn der konkrete Inhalt der Haushaltsvoranschläge geklärt ist. Diese auf der 7. Generalkonferenz (1952) verabschiedete Zuordnung des „Entwurfs des Arbeitsprogramms" zu „entsprechenden Haushaltsvoranschlägen" umschreibt das Prinzip, ein Arbeitsprogramm in Haushaltsaussagen zu übersetzen. In der am 16.1.1945 verabschiedeten Satzung5 fehlte die Forderung nach entsprechenden Haushaltsvoranschlägen ebenso wie in der bis zur 7. Generalkonferenz gültigen Finanzordnung, die immerhin isolierte Haushaltsvoranschläge erwähnte (Art. 3.4, 3.5, 3.6) 6 . Dementsprechend entbehrten die in getrennten Dokumenten präsentierten Programmentwürfe und Haushaltsvoranschläge der präzisen Kostenkalkulation für jede Programmaktivität. Erst seit 19487 verfolgte man eine genauere Präsentation für die Generalkonferenz: (1) ein umgrenztes Programm in Form von allgemein formulierten, nach Kapiteln geordneten Programmentwürfen, (2) Haushaltsvoranschläge, die in etwa die für die Durchführung dieser Resolutionen notwendigen Mittel angaben, (3) einen allgemeinen Haushaltsplan, der die Mittel auf Titel des Haushalts und Kapitel des Programms verteilte. Die prinzipielle Verbindung von programmatischen Aussagen und entsprechenden Haushaltsvoranschlägen in Form eines einzigen Dokuments geht auf eine britische Initiative zurück: „Der Generaldirektor und der Exekutivrat wer3

A r t . I V . A . l Constitution UNESCO.

4

Art. IV.D.9 (a) Constitution UNESCO,

s ECO/Conf./29,S. 93-97. 6 6C/Res. 18.1 (Annex II) 7

10.7.1951.

2C/132 Vol. II/Res. 2 - 29.1 1.1947; 4 8 E X / 2 2 , paras 13-15.

76

Dritter Abschnitt: Das Haushalts- und Finanzplanungsverfahren

den aufgefordert, bei der Vorbereitung des Programmentwurfs für 1952 die Möglichkeit zu prüfen, das Jahresprogramm und den Haushalt der Generalkonferenz als einziges, integriertes Dokument vorzulegen, und zwar derart, daß 4*8

Der „Entwurf des Arbeitsprogramms" enthält demnach Vorschläge über Handlungsmodalitäten der Organisation (Generalkonferenz, Exekutivrat, Sekretariat) für einen nachfolgenden Zweijahreszeitraum in den Bereichen Erziehung, Wissenschaft, Kultur und ist in einem noch zu zeigenden Umfang von den Haushaltsvoranschlägen begleitet und strukturiert. b) Haushaltsvoranschläge aa) Struktur und begleitende Informationen Eine ausdrückliche Bestimmung über Struktur der „Haushaltsvoranschläge" und der sie begleitenden Informationen ist Art. 3.3 der Finanzordnung 9: „The Budget Estimates shall be divided into Parts, Chapters, Sections, and Items, and shall be accompanied by such information annexes and explanatory statements as may be requested by or on behalf of the General Conference, and such further annexes or statements as the Director-General may deem necessary and useful. 44 Diese Bestimmung, wonach die „Haushaltsvoranschläge in Titel, Kapitel, Abschnitte und Posten aufzugliedern sind", empfängt in struktureller Hinsicht eine über den Bereich der Haushaltsvoranschläge hinausweisende Bedeutung erst durch den schon erwähnten Grundsatz der Verbindung des „Entwurfs des Arbeitsprogramms mit entsprechenden Haushaltsvoranschlägen" 10. Folglich sind nicht nur die Haushaltsvoranschläge in den genannten Kategorien zu gruppieren, sondern auch die im „Entwurf des Arbeitsprogramms" vermittelten Aussagen11. Eine vordergründige Auslegung des Art. 3.3 vermittelt den Eindruck, der Generaldirektor könne in seiner Eigenschaft als verantwortliches Organ für die Aufstellung der Haushaltsvoranschläge beliebig viele (keine Maximum- oder Minimumgrenze), aber mindestens die in Art. 3.3 genannten Gruppierungskategorien verwenden. Diese Ansicht wird durch den zweiten Teil des Art. 3.3 bestätigt, der der Generalkonferenz lediglich bezüglich der „Informationsanhänge" und „erläuternden Feststellungen" einen Eingriffsvorbehalt einräumt. 8 5C/12; vgl. ferner 7 C / A D M / 2 , Add.(Rev.), S. 1 ; 7 C / A D M / 2 , A d d . I I , S. 2/3; U N Doc. A / 6 9 0 5 , paras 122/123. 9 I.d. Fassung von 1962, vgl. 12C/Res. 15 - 11.12.1962; 12C/ADM/2; 12C/43, S. 6. 10 11

Art. V.B.5 (a), VI.3 (a) Constitution UNESCO.

Zur Struktur des UNO-Haushalts vgl. Singer (1), S. 55-73; Stoessinger (1), S. 79; Schermers (2), S. 379-382, 443-444; Kirchhof/Popp, S. 129; Mangone/Srivastava, S.474477; für den Völkerbund: Marcantonato, S. 39-43; Schücking/Wehberg, S. 572/573; für die EWG: Stahl, S. 56-60.

Α. Gegenstand der Haushalts- und Finanzplanung

77

Allerdings findet sich in Art. 3.9 Satz 1 der Finanzordnung 12 eine ausdrückliche Erwähnung von 6 Gruppierungskategorien „Titel": „Supplementary estimates to a total of 5 per cent of the appropriations for the financial period may be approved provisionally by the Executive Board, after it is satisfied that all possibilities of savings and transfers within Parts I to VI of the Budget have been exhausted, and Diese ausdrückliche Erwähnung „innerhalb der Titel I bis V I " könnte jedoch das in Art. 3.3 enthaltene, offene Strukturprinzip insoweit beeinträchtigen, als der Haushalt mindestens die in der erst 1972 erstmalig erlassenen Bestimmung aufgezählten Titel I bis VI enthalten muß. Art. 3.9 regelt nicht primär die Struktur der Haushaltsvoranschläge, sondern hat im Zusammenhang mit Art. 3.8 der Finanzordnung die Aufgabe, die Voraussetzungen für die Genehmigung von Zusatzvoranschlägen (supplementary estimates) festzulegen, will also nicht in erster Linie das offene Strukturprinzip des Art. 3.3 begrenzen. Es fragt sich, ob der Vergleich mit Regel 4 (1) der bis 1951 gültigen Finanzordnung einen Gesichtspunkt für die Weite des Strukturprinzips hergibt 13 . Danach sollte der Haushalt in Titel eingeteilt werden, und zwar „Allgemeine Politik", „Gemeinsame Dienstleistungskosten", „Allgemeine Verwaltung" und „Programmtätigkeit". Die Anforderungen an die Spezifizierung gingen noch weiter, da der Titel „Programmtätigkeit" in „Groß-Projekte" aufgegliedert werden und außerdem einen Überblick über die diesbezüglichen Ausgabenkategorien enthalten sollte. Dieses mit ,JProjekt-Typ-Haushalt" zu umschreibende Konzept, in dem die Haushaltsmittel teils auf organisatorische Gliederungendes Sekretariats und teils auf Groß-Projekte des Programmbereichs verteilt werden, implizierte eine horizontale und eine vertikale Gliederung mit indirekt und direkt ausgewiesenen Ausgabenschätzungen14. Die ab 1952 in Kraft getretene Finanzordnung 15 enthielt demgegenüber in Art. 3.3 nicht mehr die inhaltliche Aufzählung von Haushaltstiteln mit der damit bezogenen vertikalen/horizontalen Konzeption. Der Zweck der Neuregelung bestand deshalb darin, eine schon festgelegte horizontale/vertikale Gliederung aus der Finanzordnung herauszunehmen zugunsten einer flexiblen Lösung, die den Weg für ein einheitliches Haushaltssystem im Gesamtbereich der Vereinten Nationen freimachte. Eine Mindestaufteilung in 6 Haushaltskapitel gemäß Art. 3.9 der heutigen Finanzordnung ist im Hinblick auf die mit Art. 3.3 verfolgte Zwecksetzung vereinbar, da damit noch kein bestimmtes Haushaltssystem präjudiziert wird. Sie verletzt ebensowenig die in Art. XVI Satz 1 des UNO-Abkommens mit der UNESCO geprägten Zielvorstellungen über Einheitlichkeit und Zusammenarbeit in Finanz- und Haushaltsfragen, wie auch nicht die Möglichkeit ausgeschlossen 12

I.d. Fassung von 1974, vgl. 18C/Res. 23.1 - 19.11.1974.

13

Vgl. 6 C / A D M / 6 Annex I.

14

Vgl. E X / 1 2 C F / 2 , S . 1/4.

15

6C/Res. 18.1 (Annex II) -

10.7.1951.

78

Dritter Abschnitt: Das Haushalts- und Finanzplanungsverfahren

wird, den Haushalt der UNESCO eines Tages in einen allgemeinen Haushalt der UNO einzustellen16. Die „Haushaltsvoranschläge" setzen demnach mindestens 6 Titel, im übrigen aber zahlenmäßig nicht begrenzte Untergliederungskategorien Kapitel, Abschnitte und Posten voraus. Dem zitierten Art. 3.3 der Finanzordnung kommt aber nicht nur für die Struktur der Haushaltsvoranschläge und für den Entwurf des Arbeitsprogramms eine Bedeutung zu, sondern er sieht ausdrücklich die Möglichkeit vor, die eigentlichen Haushaltsvoranschläge mit „Informationsanhängen", „erläuternden Feststellungen" und „weiteren Anhängen oder Feststellungen" zu versehen. Der Zweck dieses zweiten Teils von Art. 3.3 liegt darin, die mit der Wahl irgendeiner Haushaltskonzeption verbundenen, verkürzten und gedrängten Aussagen, wie sie in dem Haushaltsentwurf zutage treten, mit zusätzlichen, kompensatorischen Aussagen zu belegen. Im Unterschied zu den Haushaltsvoranschlägen, die in einem noch zu klärenden Umfang von der Generalkonferenz genehmigt werden und den rechtlichen Rahmen für den Vollzug bilden, kommt diesen sonstigen begleitenden Informationen kein für die Organe der Organisation rechtlich verbindlicher Wert zu, wie sich aus dem Umkehrschluß des Art. 3.7 der Finanzordnung ergibt, wonach nur „der Haushalt von der Generalkonferenz genehmigt wird". Diese unverbindliche Komplementärfunktion des Art. 3.3 zugunsten größerer Klarheit und Transparenz läßt den Weg frei für analytische Gesichtspunkte, die mit den von der UNESCO praktizierten Haushaltskonzeptionen nicht erfaßt werden, aber als Entscheidungs- und Kontrollhilfen für die am Entscheidungsprozeß beteiligten Organe und Körperschaften benötigt werden. bb) Sachlicher und zeitlicher Umfang Die Finanzordnung beschränkt sich nicht darauf, die Struktur zu regeln. Sie gibt auch in knapper Form Auskunft über den sachlichen Umfang der „Haushaltsvoranschläge" in Art. 3.2 der Finanzordnung 17 : „The estimates shall cover income and expenditure for the financial period and shall be presented in dollars of the United States of America. 4' In Art. 3.2 findet sich nicht die Formulierung Haushaltsvoranschläge, sondern „Voranschläge". Dies geschieht deswegen, weil die Finanzordnung zwei Systeme von Voranschlägen behandelt, nämlich Haushaltsvoranschläge (budget estimates) und Zusatzvoranschläge (supplementary estimates). Insofern ist „Voranschläge" der weitere Begriff und Art. 3.2 somit sowohl auf (die noch später zu behandelnden) Zusatzvoranschläge als auch auf Haushaltsvoranschläge 16 Zu den Bemühungen der UNO, ein einheitliches Haushaltssystem durchzusetzen, vgl. Repertory of United Nations Practice, Supplements No. 3, No. 2, Art. 17 (3); UN Doc. E/4156; U N Doc. A/6905, paras 126/127; U N Doc. A/6343, paras 30-32; 17C/29, S. 3/4; U N Doc. JIU/REP/69/7, paras 0.1/0.2. 17

I.d. Fassung von 1962, vgl. 12C/Res. 15 -

11.12.1962.

Α. Gegenstand der Haushalts- und Finanzplanung

79

anwendbar. Zunächst ist zu klären, was unter Einnahmen (income) und Ausgaben (expenditure) zu verstehen ist, auf die sich die „Voranschläge erstrecken". Der Begriff der Ausgaben (expenditure) ist allein aus sich heraus nicht verständlich. Für seine Bestimmung muß daher auf die übrigen Bestimmungen der Finanzordnung zurückgegriffen werden, in denen er ebenfalls zu finden ist: „Article 6 Funds 6.1 There shall be established a General Fund for the purpose of accounting for the expenditure of the Organization. The contributions paid by Member States under Regulation 5.1, miscellaneous income, and any advances made from the Working Capital Fund to finance general expenditures shall be credited to the General Fund 18 . Article 10 Internal control 10.1 The Director-General shall: . . . (d) . . . ensure: (ii) the conformity of obligations and expenditures with the appropriations or other financial provision voted by the General Conference, or with the purposes and rules relating to Trust and other Special Funds 19 ; Article 11 The accounts 11.1 The Director-General shall maintain such accounting records as are necessary and shall submit annual accounts showing for the financial period to which they relate: (a) The income and expenditure of all Funds 20 . Art. 13 Resolutions involving expenditures 13.1 No council, commission or other competent body shall take a decision involving expenditure unless it has before it a report from the Director-General 21

13.2 Where, in the opinion of the Director-General, the proposed expenditure cannot be made from the existing appropriations, it shall not be incurred 21

cc

Gemäß Art. 6.1 werden die Ausgaben der Organisation auf dem Allgemeinen Fonds, dem haushaltstechnischen Hauptkonto, verbucht, das andererseits auch die Gutschriften aus den von den Mitgliedern bezahlten Beiträgen, den vermischten Einnahmen und jeglichen Entnahmen aus dem Arbeitskapitalfonds (WCF) aufnimmt, mit denen die allgemeinen Ausgaben finanziert werden. Art. 6.1 bringt also eine Differenzierung in Form von „allgemeinen Ausgaben", die über den Allgemeinen Fonds laufen. Daneben bestehen aber noch gemäß Art. 11 „Ausgaben aller Fonds", zu denen - wie der Zusammenhang mit Art. 10.1 zeigt — Treuhand- und Sonderfonds zählen können und der schon erwähnte Allgemeine Fonds. Es stellt sich 18 I.d. Fassung von 1951, vgl. 6C/Res. 18.1 (Annex II) - 10.7.1951. 19 Ebenfalls i.d. Fassung von 1951; die von der UNESCO herausgegebenen Texte, die im Manual General Conference und im UNESCO Manual, Iss. no. 409, 12.11.1973, Appendix 3 A, abgedruckt sind, enthalten eine Formulierung, die von der Generalkonferenz nicht beschlossen ist. Anstelle von ,Trust and other Special Funds' heißt es dort: Trust Funds and Special Accounts! 20 I.d. Fassung von 1952, vgl. 7C/Res. 20 (Annex II) - 11.12.1952.

21 I.d. Fassung von 1951, vgl. 6C/Res. 18.1 (Annex II) - 10.7.1951 ; anstelle von c o u n cil' enthalten die unter Anmerkung 2) genannten Texte den Begriff committee!

80

Dritter Abschnitt: Das Haushalts- und Finanzplanungsverfahren

deshalb die Frage, ob sich die Ausgaben nur auf solche Buchungsvorgänge erstrecken, die über den Allgemeinen Fonds laufen werden oder ob daneben auch solche der Treuhand-Sonderfonds miteingeschlossen sind. Die bloße Verwendung des Begriffs Ausgaben (expenditure) in Art. 3.2 ohne weitere Attribute und Abgrenzungen deutet auf eine umfassende Bedeutung hin. Dies steht auch in Einklang mit Art. 3.2 der Finanzordnung und der Gesamtfunktion der Finanzordnung. Letztere besteht darin, die „Finanzverwaltung der UNESCO zu regeln 4 ' 22 , also alle finanzbezogenen Vorgänge zu erfassen. Art. 3.2 speziell soll die Informationsgrundlage für den sich ständig wiederholenden, institutionalisierten Entscheidungsprozeß zwischen Mitgliedern, Nationalkommissionen und den Organen der Organisation normieren, um im Idealfall eine rationale Diskussionsgrundlage für Rentabilität und Wirksamkeit der multilateralen Hilfe zu bieten. Der letztlich von der Generalkonferenz zu beschließende Haushalt, der aus dem Informations-, Korrektur- und Entscheidungsverfahren hervorgeht, bedarf einer noch später zu erläuternden, verbindlichen Aussage über die Art und das Maß seiner Finanzierung. Art. 3.2 der Finanzordnung verfolgt damit auch den Zweck, von Anfang des Entscheidungsprozesses an den Gegenstand der zu leistenden Finanzierung offenzulegen und abzugrenzen. Eine weitere normative Präzisierung der „Ausgaben" läßt sich nur anhand der Direktiven für die Beziehungen der UNESCO mit internationalen nichtstaatlichen Organisationen ermitteln 23 . „In determining the amounts to be devoted to subventions in the budget estimates of the various departments, the General Conference shall take account of the development of . . . Daraus ist die Subvention in ihrer Doppelfunktion als Handlungsmodalität und zweckbezogener, betragsmäßig gekennzeichneter Ausgabenkategorie zu erkennen. Sie ist Bestandteil der Haushaltsvoranschläge, ehe darüber in der Generalkonferenz ein Beschluß gefaßt wird. Voraussetzung für das Entstehen einer Ausgabe ist mindestens ein Beschluß eines zuständigen Organs und eine hinzukommende Verpflichtung (incurred), die eine Ausgabe erst existent macht, ehe sie auf dem Allgemeinen Fonds verbucht werden kann. Die Ausgabe unterscheidet sich von der Zahlung (payment), die in der Finanzordnung an mehreren Stellen erwähnt wird 2 4 und als tatsächlich bewirkte oder zu bewirkende Übergabe oder Übermittlung von Finanzmitteln anzusehen ist, unabhängig von ihrer buchungstechnischen Verwendung. Beispiel: „Zahlungen eines Mitgliedstaates werden zunächst dem Arbeitskapitalfonds gutgeschrieben . . . 2 5 . " Da sich die Voranschläge auch auf die Einnahmen (income) erstrecken, ist weiterhin zu prüfen, welcher Begriff damit verbunden ist. Die Finanzordnung 22

A r t . 1 Fin. Reg. UNESCO.

2 3

Art. V I . 8 Directives NGO's.

2 4

Art. 5.7, 10.1., 10.3 Fin. Reg. UNESCO.

25

A r t . 5.7 Fin. Reg. UNESCO.

Α . Gegenstand der Haushalts- und Finanzplanung

81

enthält neben dem schon zitierten Art. 10.1 an mehreren Stellen die Formulierung ,income1: „Article 5 Provision of funds 26 5.2 In the assessment of the contributions of Member States adjustments shall be made to the amount of the appropriations approved by the General Conference for the following financial period in respect of: (b) Miscellaneous income for which credits have not previously been taken into account, and any adjustments in estimated miscellaneous income previously taken into account; Article 6 Funds 27 6.3 Advances made from the Working Capital Fund to finance budgetary appropriations during a financial period shall be reimbursed to the fund as soon as and to the extent that income is available for that purpose. 6.5 Income derived from investments of the Working Capital Fund shall be credited to miscellaneous income. Article 7 Other income 7.1 All other income except: (a) Contributions to thebudget;(b) Direct refunds of expenditures made during the financial period; and (c) Advances or deposits to funds; shall be classified as miscellaneous income, for credit to the General Fund 28 . 7.4 Monies accepted in respect of which no purpose is specified shall be treated as miscellaneous income and reported as ,gifts' in the annual accounts 27 . Article 9 Investment of funds 9.3 Income derived from investments shall be credited as provided in the rules relating to each fund or account 29 . Article 1 1 The accounts 11.1 The Director-General shall . . . submit annual accounts showing for the financial period to which they relate: (a) the income and expenditure of all Funds 29 ." Eine erste Analyse dieser zitierten Bestimmungen zeigt die verschiedensten Funktionen und Inhalte der mit Einnahmen (income) verbundenen Vorstellungen. Einmal ist von Unterkategorien oder Herkunft der vermischten Einnahmen (miscellaneous income) die Rede 30 , dann von der Funktion dieser vermischten Einnahmen bei der Beitragsberechnung für die Mitglieder der Organisation 31 , als Bestandteil der internen Rechnungslegung32 und schließlich im Sinne von Mit2 6 I.d. Fassung von 1952, vgl. 7C/Res. 20 (Annex II) - 1 1.12.1952, Satz (b) i.d. Fassung von 1951, vgl. 6C/Res. 18.1 (Annex II) - 10.7.1951. 2 7

I.d. Fassung von 1951, vgl. 6C/Res. 18.1 (Annex II) - 10.7.1951.

2 8

I.d. Fassung von 1952, vgl. 7C/Res. 20 (Annex II) - 1 1.12.1952.

2 9

I.d. Fassung von 1951, vgl. 6C/Res. 18.1 (Annex II)

30

Art. 6.5, 9.3, 7.4 Fin. Reg. UNESCO.

31

A r t . 5.2, 6.1 Fin. Reg. UNESCO.

32

Art. 11.1 Fin.Reg. UNESCO.

6 Eyl

- 10.7.1951.

82

Dritter Abschnitt: Das Haushalts- und Finanzplanungsverfahren

gliedsbeiträgen, die zuerst dem Arbeitskapitalfonds (WCF) gutzuschreiben sind 33 . Neben dem Begriff Einnahmen (income) weist die Finanzordnung noch ähnliche, in diese Kategorie weisende Ausdrücke auf, wie Beiträge (contributions) 34 , Finanzierung durch den Arbeitskapitalfonds 35 , Rückerstattung direkter Ausgaben, die während der Haushaltsperiode getätigt worden sind 36 , Auslagen oder Einlagen in Fonds 37 , freiwillige Beiträge 38 und Geldmittel der Organisation 39. Ob unter Einnahmen tatsächlich alle Geld- oder Finanzmittel gemeint sind, die irgendwann in der Finanzperiode bei der Organisation eingehen, läßt sich mit denselben Argumenten bejahen, die schon bei der Klärung der gegenständlichen Dimension der Ausgaben (expenditure) vorgebracht worden sind. Abgesehen von der hier noch nicht weiter interessierenden Normierung des US-Dollars als Rechnungseinheit für Einnahmen und Ausgaben, ist der zeitliche Rahmen herauszustellen, für den die Voranschläge bestimmt sind. Dies ist die „Finanzperiode", die aus „zwei nachfolgenden Kalenderjahren besteht" 40 . Diese zeitliche Begrenzung schließt damit die längerfristigen, mehr als zwei Kalenderjahre überlagernden Einnahmen- und Ausgabenerwartungen aus. Letztere sind beispielsweise bedingt durch langfristige Kreditaufnahmen, durch das System der zeitlich befristeten und unbefristeten Personalverträge 41. 2. Praxis in Form des Entwurfs

des Programmhaushalts

Vor dem Hintergrund der normativen Analyse des „Entwurfs des Arbeitsprogramms" und der „Haushaltsvoranschläge" ist nunmehr die praktische Realisierung im Entwurf des Programmhaushalts (Draft Programme and Budget) zu zeigen, und zwar im Hinblick auf die in der Praxis geläufige Unterscheidung zwischen dem (a) operativen Haushalt, (b) Investitionshaushalt und (c) Anhängen 42 . a) Operativer Haushalt Der operative Haushalt besteht aus derzeit 6 Titeln, und zwar: Titel I - Allgemeine Politik; Titel II - Programmtätigkeiten und Dienstleistungen; Titel III 3 3

A r t . 5.7, 6.3 Fin. Reg. UNESCO.

3 4

Art. 5.3 (b) (c), 5.5, 5.6, 5.8, 5.9, 6.1, 6.2, 6.3, 6.4 Fin. Reg. UNESCO.

3

5 Art. 5.1 Fin. Reg. UNESCO.

3

* A r t . 7.1 Fin. Reg. UNESCO.

3 7 3

Art. 7.1 Fin. Reg. UNESCO.

» A r t . 7.2 Fin. Reg. UNESCO.

39

Art. 10.1 (d) (i) Fin. Reg. UNESCO.

4 0

A r t . 2.1 Fin. Reg. UNESCO.

4 1 Dazu Saba (Rechtsberater) in: 12C/LEG/SR.14 (prov.), paras 21-25; Yankov (Bulgarien) in: a.a.O., para 29.2; Dale (Großbritannien) in: a.a.O., paras 32/33; Gisrold (Norwegen) in: 13C/LEG/SR.6 (prov.), paras 3.1-3.3. 4 2

Geht zurück auf 16C/Res. 43.3 - 14.11.1970.

83

Α. Gegenstand der Haushalts- und Finanzplanung

- Allgemeine Verwaltung und programmbegleitende Dienste; Titel IV - Veröffentlichungs-, Konferenz-, Sprach- und Dokumentationsdienst; Titel V - Gemeinsame Dienste und Titel V I - Haushaltsrücklage. aa) Titel I - Allgemeine Politik Der Titel I - Allgemeine Politik (General Policy) - ist institutionell gegliedert und bezieht sich in der Ebene von 5 Gruppierungskategorien „Kapitel" (chapter) auf die Generalkonferenz, den Exekutivrat, den Generaldirektor, die externe Rechnungsprüfung und den Gemeinsamen Inspektionsdienst der Vereinten Nationen (JIU). Seit 194 6 4 3 beschränkt sich der im übrigen nicht weiter untergliederte Titel I darauf, die Voraussetzungen für die Ermittlungen der Voranschläge für die Organe Exekutivrat und Generalkonferenz anzugeben, wie beispielsweise Dauer der Sitzungen, Arbeitsorganisation, Arbeitssprachen, Dokumentationsumfang. Das Kapitel 3 (Generaldirektor) wurde erst seit der Finanzperiode 1965/1966 unter Titel I angesiedelt, nachdem es bis dahin in den Titel III - Allgemeine Verwaltung eingeordnet wurde. Es umfaßt nicht nur den Generaldirektor, sondern auch den Stellvertretenden Generaldirektor (Deputy Director-General). Das Kapitel 4 (externe Rechnungsprüfung) wurde erst 1969/1970 gesondert eingeführt. Bis dahin bildeten die Ausgabenschätzungen für das Entgelt des Rechnungsprüfers einen Bestandteil der Ansätze für die Generalkonferenz. Im Kapitel 5 ist der Beitrag angesetzt, den die UNESCO für den Gemeinsamen Inspektionsdienst der Vereinten Nationen abführt. An diesem Dienst beteiligt sich die UNESCO seit dem Jahre 1967 4 4 . Der Gruppierungskategorie „Titel" und den „Kapiteln" wird jeweils eine Zusammenstellung der insgesamt geschätzten Ausgaben vorangestellt 45:

Bezeichnung der Mittelherkunft

Verabschiedeter Ansatz für 1973/74

Rechnerisch neubewertet

Vorschlag 1975/76

Erhöhung oder Verminderung in bezug auf die rechnerische Neubewertung

Ordentliches Programm

712 840

721 595

864 000

142 405

4 3 Vgl. z.B. 3C/110 V o l . II, Annex A ; 7C/Res. 12 - 11.12.1952; 18C/5 Draft, para 0019; alle folgenden Zahlenangaben lauten auf US-Dollar, falls nicht gegenteilige Angaben erfolgen.

6*

4 4

Vgl. 77EX/Dec. item 3.3, para 13; 14C/Res. 19 - 28.11.1966.

4 5

Beispiel aus 18C/5 Draft für Titel I, Kapitel 1 (Generalkonferenz).

84

Dritter Abschnitt: Das Haushalts- und Finanzplanungsverfahren

Die Information erschöpft sich nicht darin, das Ergebnis der rechnerischen Neubewertung (recosting) — ein noch später zu diskutierendes Verfahren der Berücksichtigung von Preis- und Währungsveränderungen - anzugeben, um absolute und prozentuale Veränderungsraten der Voranschläge zu ermitteln. Die eigentliche haushaltstechnische Information besteht darin, die in der tabellarischen Zusammenfassung angegebenen Gesamtbeträge von Ausgabenschätzungen für die kommende Finanzperiode in einzelne, verschiedene Ausgabenkategorien aufzulösen, wobei allerdings für die externe Rechnungsprüfung und für den Gemeinsamen Inspektionsdienst der Vereinten Nationen (JIU) nur ein Pauschalbetrag ausgeworfen wird. Diese zweckbezogenen Ausgaben (object of expenditure) differenzieren beispielsweise im Titel I - Allgemeine Politik, Kapitel 1 - Generalkonferenz danach, welche Beträge auf Übersetzungsdienste, zeitweise beschäftigtes Hilfspersonal, Überstunden, Material, Druckkosten, Kommunikation, Miete und Instandhaltung von Anschaffungsgegenständen entfallen. Da die Präsentation dieser zweckbezogenen Ausgaben ebenfalls in der Art der obigen tabellarischen Zusammenfassung erfolgt, erfährt man auch, bei welchen einzelnen Ausgabenzwecken verhältnismäßig große oder gar keine Steigerungen im Vergleich zur laufenden Finanzperiode entstanden sind. bb) Titel II — Programmtätigkeiten und Dienstleistungen Der Titel II — Programmtätigkeiten und Dienstleistungen (Programme Operations and Services) - ist im Gegensatz zum Titel I nicht institutionell aufgebaut, sondern spiegelt grundsätzlich in der Ebene der Kapitel die programmatischen, sektoralen Schwerpunkte der Arbeit der Organisation wider, an der sich wiederum grundsätzlich die organisatorischen Einheiten des Sekretariats parallel ausrichten, und zwar horizontal, in Form von Abteilungen. Angesichts der ständigen Prioritätenveränderung in der Programmarbeit läßt sich erst seit 1969/1970 etwa folgendes Präsentationsmuster herausstellen: Erziehungswesen; Naturwissenschaft und ihre Anwendung im Entwicklungsbereich; Sozial-Humanwissenschaften und Kultur; Kommunikation; Internationale Abkommen, Beziehungen und Programme 46 sowie seit 1975/1976 ein intersektorales Programm über Menschenrechte, Frieden und Bevölkerungsentwicklung 47 . Innerhalb jedes Kapitels repräsentiert die regelmäßig weitere Untergliederung in ein Unterkapitel (sub-chapter) die programmatische Vielfalt. So ist beispielsweise das Kapitel Kommunikation in die Unterkapitel 4.1 freier Informationsaustausch und Entwicklung der Kommunikation, 4.2 Dokumentation, Bücherei und Archive und 4.3 Öffentliche Information und Förderung internationaler Verständigung aufgeteilt. Ausgehend von einigen Bemerkungen über die Zielsetzung der Programmvorhaben innerhalb der einzelnen Kapitel und Unterkapitel 4

6 Vgl. 15C/5 Draft, S. V / V I ; 16C/5 D r a f t , S . X L I ; 17C/5 Draft, S. X X I X .

4 7

18C/5 Draft, paras 5001-6000.

85

Α. Gegenstand der Haushalts- und Finanzplanung

beginnen die programmatischen Aussagen im engeren Sinne auf der Ebene der Gruppierungskategorie „Abschnitt" (section). Sie sind formal gesehen in drei Kategorien eingekleidet: (a) Resolutionsentwürfe (draft resolutions) 48 , (b) Arbeitspläne (work-plans) und (c) die darin enthaltenen Projekte (projects) 49 . Diese Präsentation geht auf folgende Resolutionen der Generalkonferenz zurück 50 : Abstimmungsergebnis

Titel der Resolution

Bezeichnung der Fundstelle

Draft Programme 1951

4C/Res. 9.6

5.10.1949

x-x-x

Directions for the preparation of UNESCO's Programme

5C/Res. 9.932

17.6.1950

x-x-x

Form of the Budget

6C/Res. 12

1 1.7.1951

x-x-x

Form of the Budget

7C/Res. 14

Preparation of the Programme and Budget for 1959-60

9C/Res. 17, para 6 -

11.12.1952

50-0-5

5.12.1956

x-x-x

Den quantitativen Umfang dieser Kategorien in den letzten beiden Planungsdokumenten zeigt die folgende Aufstellung, die auch in etwa für die Periode von 1967 an repräsentativ ist: für Finanzperiode

Unterkapitel

Abschnitte

Resolutionsentwürfe

Projekte

1975/76

23

53

92

253

1973/74

20

49

65

223

Die Tabelle macht deutlich: Jedem Arbeitsplan entsprechen mindestens eine, wenn nicht sogar zwei Resolutionsentwürfe; Arbeitspläne setzen sich aus durchschnittlich 3-4 Projekten zusammen. Dieser quantitative Schwerpunkt bei den Arbeitsplänen indiziert die qualitative, inhaltliche Dimension der in den 4 8

Vgl. 48EX/22, S. 5-7; 61EX/2, paras 28-31.

4 9

Dazu auch Fobes, S. 132.

50

Beim Abstimmungsergebnis repräsentiert die erste Zahl die Ja-Stimmen, diezweite Zahl die Nein-Stimmen und die dritte Zahl die Enthaltungen, x-x-x bedeutet: einstimmige Annahme ohne Enthaltungen.

86

Dritter Abschnitt: Das Haushalts- und Finanzplanungsverfahren

Resolutionsentwürfen verkörperten Aussagen im Verhältnis zu jenen in den Arbeitsplänen. Die Intensität dieser beiden Präsentationstypen soll unter den Gesichtspunkten Adressat, Regelungsgegenstand, Handlungsformen und örtlicher Anwendungsbereich analysiert werden. Einige wenige Resolutionsentwürfe enthalten im operativen Teil Aufforderungen an die Mitgliedstaaten: „ . . . dem Institut für . . . neue oder weiterhin freiwillige Beiträge zukommen zu lassen . . . ,, .. . gemeinsam bestehende Erziehungsprogramme zwischen der UNESCO und . . . zu fördern „ . . . internationale und regionale Zusammenarbeit mit dem Ziel zu fördern . .. „ . . . ihre Bemühungen zu verstärken, . . . und von . . . Gebrauch zu machen . . . " S 1 . Der überwiegende Teil dieser Resolutionsentwürfe formuliert im operativen Teil Handlungsermächtigungen an den Generaldirektor: „ . . . für die Durchführung folgender Aktivitäten im . . . bereich zu sorgen . . . " , ,,die internationale Zusammenarbeit in der . . . zu fördern", ,,zu unternehmen . . . und seine besondere Aufmerksamkeit auf . . . zu richten . . . " , ,,. .. ein Bündel von Maßnahmen zu verwirklichen, . . . 4 4 5 2 . An diese Handlungsermächtigungen schließen sich die Bezeichnungen der Handlungsformen an, innerhalb eines dann schlagwortartig gekennzeichneten Ausschnitts aus dem Programmsektor, wie er sich in den Abschnitten (sections) wiederfindet. Dies sind beispielsweise53: Organisation von Konferenzen; Ausarbeitung und Verwirklichung von Konventionen; Förderung der internationalen Zusammenarbeit; Herausgabe von Fachzeitschriften; Förderung von Institutionen und Instituten; Unterstützung bestimmter sozialer Gruppen; Sammlung und Verbreitung von Informationen; beratende Tätigkeit gegenüber Mitgliedstaaten auf deren ausdrücklichen Wunsch; Förderung von Forschungsprogrammen; Vornahme von Studien; Ausbildung bei bestimmten Berufsgruppen, Einsatz von Sonderausschüssen; Zusammenarbeit mit der Weltbank (IBRD), regionalen Entwicklungsbanken, dem Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen (UNICEF), dem Welternährungsprogramm (WFP); Abschluß von Treuhandvereinbarungen (funds-in-trust) mit Mitgliedstaaten und interessierten Organisationen 54. Die Informationen über den örtlichen Anwendungsbereich dieser Handlungsformen sind selten, erfolgen im übrigen nur außerordentlich vage und lehnen sich an regionale sowie soziologisch-politische Ordnungsmuster an: ,,am wenigsten entwickelte Länder", „Entwicklungsländer", „afrikanische Mitgliedstaaten", „arabische Staaten", „Europa" 5 5 . Im Gegensatz zu den Resolutionsentwürfen bieten die sich daran anschließenden Arbeitspläne ein wesentlich präziseres Bild über die Handlungsformen 51 Repräsentative Beispiele aus 15C/5 Draft, 16C/5 Draft, 17C/5 Draft und 18C/5 Draft, paras 1104, 1294, 1158, 1364. 52

Repräsentative Ermächtigungen aus 18C/5 Draft, paras 1105, 1049, 1254, 1325.

5 3

Repräsentative Beispiele aus 16C/5 Draft, 17C/5 Draft, 18C/5 Draft. 54 Z.B. 18C/5 Draft, paras 1128-1150. 55 Z.B. 18C/5 Draft, paras 1049, 1504, 2142.

Α. Gegenstand der Haushalts- und Finanzplanung

87

und den örtlichen und zeitlichen Anwendungsbereich. Sie setzen sich aus den schon erwähnten Projekten zusammen, die auch jene allgemeinen Handlungsformen der Resolutionsentwürfe konkretisieren. Anstelle der generellen Bezeichnung Konferenz und Sonderausschüsse bestimmen die Arbeitspläne aus dem System der für die UNESCO geläufigen 8 Kategorien 56 , ob es sich um eine internationale Staatenkonferenz, sonstige zwischenstaatliche Begegnungen, nicht-staatliche Konferenzen, internationale Kongresse, beratende Ausschüsse, Expertenausschüsse, Seminare, Ausbildungs- und Informationskurse oder Symposia handelt. Zusätzlich finden sich Angaben über Anzahl und Zusammensetzung der Teilnehmer (regional, national, international, sozialer und beruflicher Hintergrund), Tagungsländer und Leitlinien für die Tagungsdauer. Bezüglich der Handlungsform „Sammlung und Verbreitung von Informationen" geben die Arbeitspläne Auskunft über Art der Sammlung, Feld, Form, Aufbewahrung, Veröffentlichungsumfang, Empfängerkreis, Träger der Arbeiten, Umfang der vorbereitenden Arbeiten. Studien und Forschungsprogramm werden nach dem konkreten Gegenstand, der Zeitdauer, den durchführenden Organen, den Zielen, der Veröffentlichungsart, dem Land oder der Region und möglichen vorbereitenden Sitzungen näher bestimmt. Unter der Rubrik „beratende Tätigkeit gegenüber Mitgliedstaaten auf deren besonderen Wunsch" erfährt man aus den Arbeitsplänen, ob es sich um Finanzvermittlung, Ausarbeitung von Vorschriften, Pilot-Projekten, Sonderuntersuchungen oder Studienberatungen handelt, insbesondere welche Rolle die UNESCO im einzelnen in Zusammenarbeit mit den Organisationen oder Programmen wie IBRD, WFP, UNRWA, IDA, UNHCR und OAU spielt. Detaillierte Haushaltsaussagen sind einerseits in der gesonderten Darstellung von Personalstellen und ihren Kosten zu erkennen, die für die Durchführung der einzelnen Handlungsformen in den Projekten erforderlich sind, und zwar aufgeschlüsselt in die drei Kategorien der Personalklassifizierung: Kategorie der Hauptreferenten und Direktoren (Principal officer and Director category), der Beamtenkategorie (Professional category) und der Kategorie des Allgemeinen Dienstes (General Service category) 57 . Andererseits zeigen die Arbeitspläne in pauschalen Schätzungen die zu erwartenden Kosten der einzelnen Handlungsformen auf, ohne allerdings einen Betrag für differenzierte zweckbezogene Ausgaben (object of expenditure) auszuwerfen. Aus den Zahlenangaben in den Projekten läßt sich also regelmäßig nicht erkennen, wieviel US-Dollar für Personalaufwand, Reisekosten, Zuschüsse geschätzt werden, die bei der Verwirklichung der in den Projekten angegebenen Handlungsformen als zweckbezogene Ausgaben anfallen. 5 6 14C/Res. 23 - 25.11.1966 (Regulations for the general classification of the various categories of meetings convened by UNESCO).

57 Vgl. Reg. 2.1, Rule 102.1 Staff Reg. and Rules UNESCO.

88

Dritter Abschnitt: Das Haushalts- und Finanzplanungsverfahren

Eine Ausnahme gilt hinsichtlich der gemeinsam mit der Weltbank (IBRD) und der Internationalen Entwicklpngsorganisation (IDA) durchgeführten Programme, bei denen der auf die UNESCO entfallende Personalkostenanteil im Rahmen der bestehenden Kostenverteilungsformel 58 gesondert ausgeworfen wird und bei den Informationen über diejenigen Ansätze, welche die insgesamt 4 Büros der Untergeneraldirektoren (ADG) für die Hauptprogrammsektoren betreffen. Die Präsentation des Titels II erschöpft sich somit darin, die Gesamtausgaben pro Projekt beziehungsweise der darin angegebenen einzelnen Handlungsformen anzugeben, die gleichzeitig den notwendigen Finanzaufwand repräsentieren, der im Rahmen des UNESCO-autonomen Entscheidungsprozesses festzusetzen ist (ordentliche Finanzmittel) 59 . Parallel dazu informieren die Arbeitspläne über die Art der außerordentlichen Finanzmittel (extra-budgetary ressources), die möglicherweise für die Durchführung der vorgeschlagenen Programmaktivitäten zur Verfügung stehen 0 0 . Diese Praxis widerspiegelt das dahinter stehende Prinzip der Aufrechterhaltung der Programmeinheit durch die Integration von Finanzmitteln 61 , das in drei einstimmig, ohne Enthaltungen verabschiedeten Resolutionen der Generalkonferenz verankert ist: „Die Generalkonferenz verlangt vom Generaldirektor . . . bei der Vorbereitung zum künftigen Programm und Haushalt die folgenden Direktiven und Beschlüsse . . . zu beachten: . . . (e) den Beschluß, die Programmeinheit fortzusetzen und aufrechtzuerhalten, indem diejenigen Mittel mitverwendet werden, die der UNESCO von verschiedener Seite zur Verfügung gestellt werden;. . . 6 2 . " 1964 heißt es: „ . . . 2. Die Aufrechterhaltung der Programmeinheit durch die Integration der aus verschiedenen Quellen stammenden Mittel, die die Präsentation des Programm-und Haushaltsentwurfs für 1965-1966 in Übereinstimmung mit Resolution 8.5 (e) kennzeichnet, die von der Generalkonferenz auf ihrer 12. Tagung verabschiedet wurde. Sie soll darin bestehen, die wesentlichen Ziele und die verfassungsmäßige Selbständigkeit der UNESCO zu erreichen, insbesondere durch die Integration von außerordentlichen Mitteln mit ordentlichen Mitteln . . . 6 3 . " 1966 lautete die Resolution so: „ . . . 19. Es ist wünschenswert, die außerordentlichen Einnahmen durch mögliche Beiträge von regionalen Finanzinstitutionen zu erhöhen . . . 20. Es ist auch wünschenswert, von freiwilli58

Zum diesbezüglichen Memorandum of Understanding und eines Supplement, vgl. UNESCO Manual, Item 525, Iss.No. 173, 1.9.1966, Appendix 5 H ; U N E S C O Manual,Item 525, Iss. no. 393, 10.9.1973 (84EX/33). 59 Vgl. 18C/5 Draft, paras 1001-6127; 17C/5 Draft, paras 1001-5090; 16C/5 Draft, paras 20-1375; 15C/5 Draft, paras 23-1755. 6 0

Geht zurück auf 6C/Res. 12.5 - 11.7.1951.

61 Dazu Fobes, S. 124; U N Doc. A/6905, paras 34-40. 62 12C/Res. 8.5 - 12.12.1962; Proceedings 1962, 33rd Plenary Meeting, para 31. 6 3 1 3C/Res. 6.11, para 2.3 para 25.

20.1 1.1964; Proceedings 1964, 36th Plenary Meeting,

89

Α. Gegenstand der Haushalts- und Finanzplanung

gen Beiträgen Gebrauch zu machen, um eine Zielsetzung zu verfolgen oder um Kampagnen zu unternehmen, deren Zwecke mit den Zielen der UNESCO übereinstimmen; solche Mittel sollten in Übereinstimmung mit Vorschriften verwaltet werden, die vom Exekutivrat genehmigt werden 6 4 ." Die in Anwendung dieses Prinzips ergangenen Ermächtigungsresolutionen an den Generaldirektor für die konkrete Zusammenarbeit mit bestimmten Institutionen oder Geldgebern zeigen jedoch nicht immer die uneingeschränkte Billigung durch die Generalkonferenz, wie die folgende Zusammenstellung beweist: Herkunft der Finanzmittel

Bezeichnung der Fundstelle

(a) United Nations Development Programme (UNDP)

14C/Res. 5.61 1 5C/Res. 5.512 16C/Res. 5.51 17C/Res. 5.41 -

Abstimmungsergebnis 29..11.66 20..11.68 13..11.70 16.,11.72

x-x-x x-x-x x-x-x 76-0-7

(b) United Nations Fund for Populations Activities (UNFPA)

17C/Res. 5.41

(c) United Nations Fund for Drug Abuse Control (UNFDAC)

16C/Res. 1202 - 13. 11.70 17C/Res. 7.51 - 16. 11.72

x-x-x 83-0-9

(d) Funds-in-trust

17C/Res. 1.13

- 17. 1 1.72

82-0-7

(e) International Bank for Reconstruction and Development (IBRD)

14C/Res. 15C/Res. 16C/Res. 17C/Res.

- 29. 11.66 19. 11.68 - 13. 1 1.70 - 16. 11.72

x-x-x x-x-x 47-0-8 78-0-8

(f) United Nations Children Fund (UNICEF)

1 3C/Res. 5.51 15C/Res. 1.22 16C/Res. 5.53 17C/Res. 5.43

-

20. 1 1.64 19. 11.68 14. 11.70 16. 11.72

x-x-x x-x-x x-x-x x-x-x

(g) World Food Programme (WFP)

13C/Res. 5.61 14C/Res. 5.62 1 5C/Res. 5.521 1 6C/Res. 5.54 17C/Res. 5.44 -

19. 1 1.64 29. 11.66 20. 11.68 13. 1 1.70 16. 1 1.72

77-0-5 x-x-x x-x-x x-x-x 86-0-7

- 29. 11.66 - 19. 11.68 - 13. 1 1.70

x-x-x x-x-x x-x-x

(h) United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA) 6 4

14C/Res. 7, para I V

1.21 1.44 5.52 5.42

14C/Res. 1.36 15C/Res. 1.17 16C/Res. 1.13

- 16. 1 1.72

76-0-7

30.1 1.1966; Proceedings 1 9 6 6 , 4 0 t h Plenary Meeting, para 9.

90

Dritter Abschnitt: Das Haushalts- und Finanzplanungsverfahren

Bei den Gruppen (a) bis (d) handelt es sich um Gelder, die vom Sekretariat für operative Feldarbeiten außerhalb von Paris zur Verfügung gestellt werden, wobei das Sekretariat die von den Geldgebern festgelegten Verfahren für die Vorbereitung und den Vollzug der Projekte, einschließlich Zeitplan und Durchführungsetappen zu beachten hat 6 5 . Die Mittel der zu (e) bis (h) gehörigen Programme werden von der UNESCO zugunsten der Mitgliedstaaten mobilisiert. Sie übernimmt die Lösung der technischen Probleme, während die finanzierende Organisation die Mittel aufteilt und verwaltet 66 . Die Informationen über die Höhe der im einzelnen zu erwartenden außerordentlichen Finanzmittel 67 sind relativ unpräzise, besitzen einen hypothetischen Charakter und fehlen sogar bei den meisten Arten der außerordentlichen Finanzquellen mit Ausnahme derjenigen Mittel, die vom Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) 68 bereitgestellt werden. Die Ursache dafür liegt in Entscheidungsprozessen, die erstens nicht immer mit dem zweijährigen Planungszyklus der UNESCO übereinstimmen und zweitens von der UNESCO her nicht definitiv, eher nur mit moralischen Appellen, zu beeinflussen sind 69 . Der Vergleich zwischen den Resolutionsentwürfen und Arbeitsplänen zeigt: Resolutionsentwürfe sind vorformulierte, im wesentlichen von der Generalkonferenz für den Generaldirektor gedachte Instruktionen und Handlungsermächtigungen innerhalb eines generell bezeichneten Programmsektors mit verallgemeinernden Angaben zu den Handlungsformen. Projekte innerhalb der Arbeitspläne sind konkret bezeichnete Vorhaben innerhalb eines Programmausschnitts zur Erreichung eines bestimmten Ziels, innerhalb einer bestimmten Zeit, mit gelegentlichen Angaben zur Herkunft der Finanzmittel und zum numerischen Personalaufwand. cc) Titel III - Allgemeine Verwaltung und programmbegleitende Dienste Der Titel III - Allgemeine Verwaltung und programmbegleitende Dienste ist von der institutionellen Gliederung des Titels I in Generalkonferenz, Exekutivrat, Generaldirektor, externe Rechnungsprüfung und Gemeinsamer Inspektionsdienst der Vereinten Nationen (JIU) zu unterscheiden. Anders als der Titel II - Programmtätigkeiten und Dienstleistungen - , der tätigkeitsbezogen aufgebaut ist, deckt der Titel III - Allgemeine Verwaltung 65 17C/4, para 55. 6 6

Vgl. 15C/5 Draft, para 82; 18C/5 Draft, paras 10/11.

6 7

Zur Problematik hinsichtlich der Konsequenzen auf den Zweijahreshaushalt Maheu (GD), 89EX/SR.2, para 16.12; 89EX/39. 6 8 Zur Entstehung und Entwicklung des UNDP: Dicke, S. 39/40; Spröte/Wünsche, S. 250-278; Bräker, S. 112-114. 6 9 Vgl. 78EX/38 Part I, para 15; zur K r i t i k von Maheu (GD) am komplizierten Bewilligungsverfahren im UNDP: 18C/3-1, S. X X I V - X X V I ; zur Geschichte der Bemühungen, eine Koordination des Haushaltsverfahrens für technische Hilfe und andere fremdfinanzierte Programme im UNO-Bereich: Repertory of United Nations Practice, Suppl. No. 2, Art. 17 (3).

Α. Gegenstand der Haushalts- und Finanzplanung

91

und programmbegleitende Dienste (General Administration and Programme Supporting Services) - organisatorische Einheiten innerhalb des Sekretariats ab. Zu diesen organisatorischen Einheiten des Sekretariats zählen 70 : das Exekutivbüro des Generaldirektors (CAB), das Büro für Programmierungsstudien (PSP), das Büro für Management und Datenverarbeitung (MIN), das Rechtsbüro (LA), das Büro für Beziehungen mit Mitgliedstaaten, Internationale Organisationen und Programme (RMO), Büro des Untergeneraldirektors für Verwaltung (ADG/ADM), das Haushaltsbüro (BB), das Personalbüro (PER) und das Büro für Allgemeine Dienste (GES). Die informatorischen Darstellungen zu diesen abschließenden 10 Kapiteln im Sinne der Gruppierungskategorien bestehen darin, Organisation und Aufgabenbereiche dieser Büros darzulegen sowie die Anzahl der Personalstellen im Vergleich zum laufenden Haushalt anzugeben, wobei eine Aufschlüsselung in die Ebene der Hauptreferenten und Direktoren, der Beamtenkategorie und des Allgemeinen Dienstes mitgeliefert wird 7 1 . Die eigentlichen Haushaltsvoranschläge bestehen - ebenso wie bei Titel I - darin, die für jede Einheit im einzelnen anfallenden, zweckbezogenen Ausgaben herauszustellen und in ihrer absoluten und relativen Veränderung gegenüber dem Vorjahreshaushalt darzulegen. dd) Titel IV - Veröffentlichungs-, Konferenz-, Sprachen- und Dokumentationsdienst Ebenso wie der vorher behandelte Titel III orientiert sich der Titel IV - Veröffentlichungs-, Konferenz-, Sprachen- und Dokumentationsdienst (Publications, Conferences, Languages and Documents Services) — an organisatorischen Einheiten des Sekretariats, nämlich der UNESCO-Veröffentlichungsstelle und dem Büro für Konferenzen, Sprachen und Dokumente. Dieser Titel beschreibt Funktion und Rolle der Büros und gibt an, wieviel Personalstellen dafür jeweils in den schon genannten Kategorien der Personaleinteilung anfallen und differenziert nach einzelnen zweckbezogenen Ausgaben für die jeweilige Einheit. Die Kapazität dieser Büros verteilt sich etwa zu 32 % auf den Titel I, zu 65 % auf den Titel II und zu 3 % auf den Titel I I I 7 2 . ee) Titel V - Gemeinsame Leistungen Der Titel V - Gemeinsame Leistungen (Common Services) - weist in ständiger Praxis solche Leistungen und Einrichtungen auf, die dem Sekretariat in Paris insgesamt zugute kommen. Er umfaßt als zweckbezogene Ausgaben haupt70

18C/5 Draft, paras 7001-7500.

71

Vgl. zur Klassifizierung Reg. 2.1, Rule 102.1 Staff Reg. and Rules UNESCO; im übrigen 17C/5 Draft, paras 6001-7000; 16C/5 Draft, paras 1376-1496; 15C/5 Draft, paras 1756-1871. 72 Vgl. 18C/5 Draft, paras 321-325; eine feststehende Praxis läßt sich hier noch nicht feststellen.

92

Dritter Abschnitt: Das Haushalts- und Finanzplanungsverfahren

sächlich die Aufrechterhaltung und Konservierung der Gebäude, die ordnungsgemäße Instandhaltung der technischen Einrichtungen, wie elektronische Datenverarbeitung, Materialbedarf und Vorräte, Büromöbel und Ausstattungsgegenstände, Kommunikationsdienste (Post, Fracht, Telegramm, Telex), Versicherungsprämien, Gesundheitsdienst, Sozialleistungen für Bedienstete. Einen Überblick über die Verteilung der Stellen gibt es nur im Bereich des Gesundheitsdienstes und hinsichtlich des Bedienungspersonals für die elektronische Datenverarbeitung 73. ff) Titel VI - Haushaltsrücklage Der Titel VI - Haushaltsrücklage (Appropriation Reserve) - erscheint seit 1969/1970 im Entwurf des Programmhaushalts 74. Er ist im Gegensatz zu den übrigen Titeln I bis V weder in Kapitel, Abschnitte und Posten unterteilt und verkörpert auch keine programmatischen Aussagen. Der dort eingestellte und mit der letzten Haushaltsperiode verglichene Betrag ist, „nachdem alle Übertragungsmöglichkeiten (transfers) zwischen den Titeln I bis V erschöpft sind und unter der Voraussetzung der Genehmigung des Exekutivrats dazu bestimmt", zwei Ausgabenkategorien abzudecken: „(a) die während der Zweijahresperiode auftretenden Erhöhungen bei den in den Titeln I bis V inkorporierten Ausgaben für Personal, soweit sie durch Beschlüsse der Generalkonferenz gedeckt sind und (b) die während der Zweijahresperiode auftretenden Erhöhungen der Ausgaben für Güter und Dienstleistungen, soweit sie in den Titeln I bis V des Haushalts vorgesehen sind 7 5 ." Der Titel V I unterscheidet sich auch insofern von den bisher dargestellten Titeln I bis V, als er nicht organbezogen ist und in seiner Verwendung für eine bereits bekannte Ausgabenkategorie , person al au fwand"und für eine neue, aber nicht definierte Kategorie von Gütern und Dienstleistungen bestimmt ist. b) Investitionshaushalt: Titel VII - Kapitalausgaben Die Titel I bis VI, die sich in ihrer Zwecksetzung zwar weitgehend unterscheiden, aber letztlich die Tätigkeit der Organisation in Haushalts- und Finanzaussagen übersetzen, haben unter dem Begriff des operativen Haushalts eine gemeinsame Klammer gefunden. Im Gegensatz dazu verfolgt der Titel VII - Kapitalausgaben (capital expenditure) - eine Funktion, die keinen direkten Bezug zur programmatischen Aktivität erkennen läßt. Die Konzeption dieses in der Praxis mit Investitionshaushalt umschriebenen Titels ist mangels normativer 73

Vgl. 18C/5 Draft, paras 8508-8537; 17C/5 Draft, paras 8005-8020.

7 4

18C/5 Draft, paras 9001-9007; 17C/5 Draft, paras 8501-8505; 16C/5 Draft, paras 1542-1545. 75 So z.B. 18C/Rcs. 8, para (b) - 21.1 1.1 974; vgl. im übrigen: 93FX/Dec. item 5.1, para I; 17C/Res. 36.1 - 16.1 1.1972; 88EX/Dec. item 5.1, para 3.

Α. Gegenstand der Haushalts- und Finanzplanung

93

Regelungen historisch und auf dem Hintergrund der Resolutionen der Generalkonferenz zu erläutern. Von Anbeginn hat die UNESCO Ausgaben für Vorräte und Ausstattungsgegenstände, Kommunikation, Miete, Wartung, Instandhaltung von Möbeln und Erhaltung der Gebäude in den Titel Gemeinsame Leistungen (Common Services) eingestellt 76 . Von 1959/1960 bis 1965/1966 fanden sich unter jenem Titel auch die Ansätze für die Rückzahlungsraten der Kredite, die zur Finanzierung des Hauptsitzgebäudes (Place Fontenoy), des Konferenzgebäudes und des Gebäudes für die Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten benutzt wurden 77 . In Abkehr dieser Praxis aus 4 Finanzperioden stellte die Generalkonferenz die für die Amortisation der im Prinzip gleichartigen Konstruktionskosten des 4. Gebäudes notwendigen Mittel in der Periode 1961/1962 und 1965/1966 in einen neu geschaffenen Titel Construction of Additional Headquarters Premises and Related Expenses' beziehungsweise Construction of Additional Headquarters Premises' ein 7 8 . Diese zweispurige Veranlagung von langfristigen, über zwei Finanzperioden hinausreichenden Ausgaben in zwei Titel wurde mit Beginn der Finanzperiode 1967/1968 aufgegeben zugunsten einer einheitlichen Gruppierung unter den Titel Kapitalausgaben (capital expenditure). Den konkreten Inhalt jenes Titels zeigen die folgenden Resolutionen, aus denen die Kategorien der Ausgabenzwecke ersichtlich werden — gleichzeitig beinhalten sie eine abschließende Präsentation: 1966 genehmigte die 14. Generalkonferenz die ,,Liste der Arbeiten für die Erneuerung und Umbildung der Installationen und Gebäude am Hauptsitz . .. bis zum Betrag von US-Dollar 280 297"; sie entschied, „falls notwendig, die Gesamtarbeitskosten bis zu einem Betrag von US-Dollar 280 297 über 4 Finanzperioden hinweg zu tilgen, ebenso wie alle Zinsen für aufgenommene Kredite, mit denen dieses Projekt finanziert wird"; sie fordert den Generaldirektor auf, „(a) die ersten zwei Rückzahlungen für die Periode 1967/1968 dem schon in Titel V des Programm- und Haushaltsentwurfs vorgesehenen Betrag zu belasten, (b) in zukünftige Haushalte die für diesen Zweck notwendigen Mittel einzustellen . . . " 7 9 . 1968 ermächtigte sie den Generaldirektor, „in den Titel VI des Entwurfs des Programmhaushalts für 1971/1972 einen Anfangsbetrag für die Verwirklichung des Projekts (Unzulänglichkeiten in bestehenden Konferenzinstallationen) einzustellen . . . " 8 0 . 1970 entschied die Generalkonferenz, „die Kosten des Projekts für die Umbildung der Gebäude am Hauptsitz (US-Dollar 1 590 000) zusammen mit den 7

6 Vgl. 73EX/19; 14C/72.

7 7

Zum Stand der Kreditaufnahme per 31.12.1963: BOC/35, S. 9; im übrigen 1 IC/Res. 33.1 - 14.12.1960, 1 IC/Res. 34 - 14.12.1960. 78 Vgl. 1 IC/Res. 9.2 - 14.12.1960, 13C/Res. 31.1, para IV.26 - 18.1 1.1964; zur Finanzsituation per 1.7.64 und 17.2.66: 13C/ADM/21, paras 14-26 ; BOC/42, S. 13. 7 9

14C/Rcs. 34, para I, I I - 28.11.1966. so 15C/Res. 26.3 - 18.1 1.1968.

94

Dritter Abschnitt: Das Haushalts- und Finanzplanungsverfahren

Zinsen für dafür aufgenommene Kredite ab 1971/1972 über 5 Finanzperioden zu tilgen", und sie genehmigte „den Betrag von US-Dollar 159 000, der schon vom Generaldirektor im Titel V I des Entwurfs des Programmhaushalts für 1971/1972 . . . eingestellt ist". Sie forderte den Generaldirektor auf, ,4n zukünftige Haushalte die notwendigen Kredite einzustellen, um die Tilgung der Kosten dieses Projekts zu gewährleisten 4'81. Neben dieser Gruppe von Resolutionen wird der Titel V I I - Kapitalausgaben — noch durch eine zweite Gruppe von Resolutionen qualifiziert. 1962 ermächtigte die Generalkonferenz den Generaldirektor, im Rahmen des beabsichtigten Baus des 4. Gebäudes, „in den Haushalt der Organisation innerhalb der im Paragraph 1 (d) dieser Resolution angegebenen Grenzen, die veranschlagten Kosten dieses Vorhabens über 5 Finanzperioden hinweg einzustellen, zuzüglich von Zinslasten, und zwar von 1965/1966 a n " 8 2 . 1964 beschloß sie nicht nur eine Revision der Voranschläge für das Projekt des 4. Gebäudes, sondern auch „soweit notwendig über 4 Finanzperioden hinweg, und zwar mit Beginn von 1967/1968, die genehmigten Kosten des 5. Gebäudes (Name: Miollis) zusammen mit den bei möglichen Kreditaufnahmen entstehenden Zinslasten zu tilgen 4 ' 83 . Sie forderte den Generaldirektor auf, „(a) für diese Zwecke in zukünftigen Haushalten die notwendigen Haushaltsmittel bereitzustellen, (b) getrennte Konten für beide Projekte aufrechtzuerhalten 4 4 8 4 . Nach einer Verlängerung der Tilgung von 4 auf 5 Finanzperioden für das 5. Gebäude im Jahre 1968 genehmigte die Generalkonferenz 1970 für den Bau des 6. Gebäudes „den Betrag von US-Dollar 1 150 000 für Titel V I des Entwurfs des Programmhaushalts 44 und forderte den Generaldirektor auf, „in künftigen Haushalten diejenigen Mittel einzustellen, die für die Tilgung dieser Projektkosten notwendig sind 4485 . Der Titel VII - Kapitalausgaben - enthält damit seit 1967/1968 Haushaltsmittel für die Finanzierung der Konstruktionskosten der Gebäude am Hauptsitz in Paris und für die Erneuerung und Umbildung der bestehenden Gebäude. Die in den Titel V I I eingestellten Mittel werden teilweise für die Rückzahlung von längerfristigen Krediten verwendet, mit denen der eigentliche Baufortschritt finanziert wird. Teilweise dienen sie unter Einschalten bestimmter Sonderkonten der direkten Finanzierung dieser Arbeiten 86 . Den Umfang der Übereinstimmung über die Einführung und den Inhalt des Titels Kapitalausgaben zeigt die Abstimmungspraxis zu den dafür grundlegenden Resolutionen: 81

16C/Res. 35, para II.9, 10 - 6.11.1970.

82

12C/Res. 35, para I I -

8 3

Zur Entwicklung des Bauprojekts vgl. 15C/45, paras 1-11.

8 4

11.12.1962.

13C/Res. 31.1, para IV.25 -

18.11.1964.

ss 16C/Res. 34, para I I I - 6.11.1970; 15C/Res. 25.1 - 18.11.1968. 8 6

Vgl. 43HQ/5 ; 49 H Q / 2 ; 68 HQ/2.

95

Α. Gegenstand der Haushalts- und Finanzplanung

Titel der Resolution

Bezeichnung der Fundstelle

Abstimmungspraxis

Renovation and remodelling of Headquarters premises

14C/Res. 34, para I, II

- 28.1 1.1966

77-0-7

15C/Res.26.3

- 18.1 1.1968

58-6-0

Remodelling of Headquarters premises

Extended mediumterm solution 16C/Res. 35, para II.9, 10 -

Titel der Resolution

Bezeichnung der Fundstelle

Measures To Be Taken To Meet The Organization's Need For Additional HeadquartersPremises

12C/Res. 35, para II

6.1 1.1970

81-0-9

Abstimmungspraxis

- 1 1.12.1962

57-7-5

13C/Res. 31.1, para IV.25 - 18.1 1.1964

59-8-1

15C/Res. 25.1

- 18.1 1.1968

56-6-1

-

73-9-2

Medium-Term Solution: Second Stage And Financing Medium-term solution

Extended mediumterm solution 16C/Res. 34, para III

6.1 1.1970

c) Begleitende Informationen Neben den schon erwähnten Informationen des Generaldirektors über Verteilung des Personals auf verschiedene Einheiten des Sekretariats, untergliedert nach Angehörigen des Allgemeinen Dienstes, der Beamtenkategorie und der Kategorie der Hauptreferenten und Direktoren, zeigt der Entwurf des Programmhaushalts seit Beginn der Organisationsarbeit die Vorschläge für die Struktur des Sekretariats in Form eines Organisationsdiagramms.

96

Dritter Abschnitt: Das Haushalts- und Finanzplanungsverfahren

Ferner bestehen 5 Anhänge, die eine Zusammenfassung und einen Vergleich für solche Daten büden, die verstreut innerhalb der programmatischen Aussagen und der Haushaltsvoranschläge angeboten werden: (1) Der Entwurf eines Veröffentlichungsplans (Draft Publications Plan) stellt schon seit 1951 diejenigen Veröffentlichungen vor, die das Sekretariat zur Herstellung vorschlägt, um das Arbeitsprogramm der jeweüigen Finanzperiode durchzuführen und abzustützen. Es umfaßt: Periodika, Bücher, wissenschaftliche Karten, offizielle Dokumente. Nicht darin aufgeführt werden: Flugblätter, Nachrichtenspiegel und gelegentliche Studien mit zahlenmäßig oder regional begrenzter Verteilung 87 . (2) Seit dem 1951er Entwurf gibt es eine Liste von Konferenzen und Tagungen (List of conferences and meetings), die den jeweiligen Unterkapiteln in den 5 Hauptprogrammsektoren zugeordnet sind. Sie gliedert nach Name, Kategorie, Ort, Jahr, voraussichtlicher Zahl der Teilnehmer, Dauer der Arbeitstage, Arbeitssprachen und geschätzten Kosten auf 8 8 . (3) Auf einer gemeinsamen Sitzung der Verwaltungs-und Programmkommission der 15. Generalkonferenz (1968) wurde angeregt, einen neuen Anhang mit einer Übersicht in Form einer Zusammenfassung nach Personalstellen (Summary of established posts) einzuführen. Sie vergleicht seit dem Entwurf für 1971/1972 neben den Vorschlägen für die kommende Finanzperiode die Zahlen der vergangenen zwei Perioden, analysiert die Aufteilung auf alle Titel des Programmhaushalts und schlüsselt nach einzelnen Kategorien und Gehaltsstufen der Personalstruktur auf 89 . (4) Ein anderer Anhang - die Haushaltszusammenfassung nach Haushaltsbewilligungslinien (budget summary by appropriation lines) - geht auf Regel 4 der bis zur 5. Generalkonferenz (1950) gültigen Finanzordnung zurück, wonach dem „Haushalt ein Informationsanhang beigefügt werden soll, der jeden Titel und jedes Kapitel nach individuellen Aktivitäten aufschlüsselt". Trotz der Aufgabe dieser Bestimmung in der ab 1951 gültigen Finanzordnung entwickelte sich die Praxis entsprechend weiter, mit Vorschlagsansätzen, die auf jedes Kapitel und jeden Titel entfallen, einschließlich der Korrekturen durch Übertragungen und der Auswirkungen aus der rechnerischen Neubewertung (recosting). Dazu werden die absoluten und prozentualen Veränderungen ausgeworfen. Dies gilt sowohl für die Mittel des ordentlichen Haushalts als auch für diejenigen, die vom UNDP stammen 90 . (5) Schon die bis zur 5. Generalkonferenz (1950) gültige Finanzordnung forderte in Regel 4 (2) einen Anhang, der die Gesamtheit der vorgeschlagenen Haushaltsmittel nach zweckbezogenen Ausgaben aufzeigt. Diese Haushaltszu8 7

Vgl. z.B. 7C/5 Draft, S. 578-590; 18C/5 Draft, S. 337-351.

88

Vgl. z.B. 8C/5 Draft, S. 240-242; 1 8C/5 Draft, S. 352-369.

8 9

Vgl. 16C/5 Draft, S. 305/306; 17C/5 Draft, S. 338/339; 1 8C/5 Draft, S. 376/377; eine ähnliche Aufstellung enthielt schon 5C/5 ( I I ) , S. 335; 10C/5 Draft, S. 293. 9 0 Vgl. 2C/132 Vol. II, Annex I I I ; 5C/5 (II), S. 12-14; 6C/5 (II), S. 294-297; 1 2C/5 Draft, S. 250/251; 17C/5 Draft, paras 334-335; 18C/5 Draft, S. 370/371.

97

Α . Gegenstand der Haushalts- und Finanzplanung

sammenfassung nach zweckbezogenen Ausgaben (budget summary by object of expenditure) spiegelt den langjährigen Versuch wider, innerhalb des Systems der Sonderorganisationen einerseits Verwaltungsausgaben zu identifizieren und sie von reinen Programmausgaben abzugrenzen 91, beziehungsweise „möglichst Informationen über die Verteilung der Ausgaben in Verwaltungskosten, operative Kosten und allgemeine Forschungs- und Studienkosten zu bieten . . . " 9 2 . Mangels eines damit zusammenhängenden, aber noch nicht voll entwickelten Kostenbewertungssystems (cost-measurement system)93 bietet der Anhang nur einen Ausschnitt aus der vom Consultative Committee on Administrative Questions (CCAQ) im September 1970 in Wien aufgestellten Klassifikation der zweckbezogenen Ausgaben, die insgesamt aus 93 Gruppen besteht 94 . Die Haushaltszusammenfassung der UNESCO untergliedert aber nur in die folgenden Hauptgruppen und hier nicht weiter aufgeführten 42 Untergruppen 95 : Gehälter und allgemeine Personalkosten, Dienstreisen, vertragliche Leistungen, allgemeine operative Leistungen, Vorräte und Material, Anschaffen von Möbeln und Ausstattungsgegenständen, Erweiterung und Ausbesserung von Gebäuden, Stipendien, Zuschüsse und Beiträge, andere Ausgaben. Die dazu gehörigen Beträge sind andererseits aufgeschlüsselt nach einzelnen Titeln und Kapiteln im Titel II - Programmtätigkeiten und Dienstleistungen96. Soweit die Anhänge nicht der Initiative des Generaldirektors entspringen, finden sie ihren Rückhalt in folgenden Resolutionen des Exekutivrats und der Generalkonferenz: Titel der Resolution

Bezeichnung der Fundstelle

Abstimmungsergebnis

Entwurf eines Veröffentlichungsplans Appropriations for Publications

35EX/Dec. item 7, para III.2

x-x-x

Publications

1 lC/Res. 8.3, para 2 - 5.12.1960

x-x-x

Liste von Konferenzen und Tagungen Application to UNESCO of the recommendations of the United Nations Ad Hoc Committee of Experts to Examine the Finances of the United Nations and the Specialized Agencies

77EX/Dec. item 3.3, para MI.12 - 19.10.1967

x-x-x

91 Zu früheren Untersuchungen der UNESCO: 13C/ADM/12, paras 121-128; zu den Reformbestrebungen allgemein: Noll von der Nahmer, S. 116-124.

7

Eyl

98

Dritter Abschnitt: Das Haushalts- und Finanzplanungsverfahren

Titel der Resolution

Abstimmungsergebnis

Bezeichnung der Fundstelle

Haushaltszusammenfassung nach zweckbezogenen Ausgaben Recommendations of the Executive Board concerning the Organization of the Work of the Third Session of the General Conference

2C/132 Vol. II, paraX.2 - 29.1 1.1947

x-x-x

Form of the Budget

7C/Res. 14.14 - 11.12.1952

50-0-5

Administrative Costs

IOC/Res. 41

-

Application to UNESCO of the recommendations of the United Nations Ad Hoc Committee of Experts to Examine the Finances of the United Nations and the Specialized Agencies

14C/Res. 41 1 5C/Res. 35 16C/Res. 49 17C/Res. 37.1

- 29.1 1.1966 - 16.11.1968 - 6.11.1970 - 16.1 1.1972

3.12.1958

x-x-x x-x-x x-x-x x-x-x

II. Ansätze zur mittelfristigen Ausgabenplanung Der Begriff der mittelfristigen Ausgabenplanung findet sich weder in der Satzung, der Finanzordnung oder einer anderen Rechtsquelle der UNESCO. Er läßt sich aber im Zusammenhang mit den längerfristigen, über zwei Jahre hinausreichenden Programmplanungsbemühungen entwickeln, die folgende Entwicklungsstufen aufweisen: (1) 1950 verabschiedete die 5. Generalkonferenz ein Grundprogramm (basic programme), das die Zielsetzungen und Arbeitsgrundlagen der Organisation zum (damaligen) Einjahresprogramm über Jahre hinaus festlegen sollte 97 . (2) 1958 und 1960 wurde der 10. und 11. Generalkonferenz auf eine Aufforderung des Wirtschafts- und Sozialrats (ECOSOC) hin eine Einschätzung der 9 2

So 17C/Res. 37.1 -

9 3

9 3 E X / 5 ; 15C/23, S. 2-4; 17C/29, S. 5/6.

9 4

Gilt für 18C/5 Draft, S. 372-374.

16.11.1972.

9 5

BB Memo: B. 8001, 15.1.1973; B. 8161, 2.5.1974 (common object of expenditure classification system). * Zu den verschiedenen Aufmachungen vgl. 6C/5 (II), S. 292/293; 7C/5 Draft, S. 564567; 8C/5 Draft, S. 243-249; IOC/5 Draft, S. 295/296. 9 7 5C/Res., Section I I , Third Part - 17.6.1950.

Α . Gegenstand der Haushalts- und Finanzplanung

99

UNESCO-Programme vorgelegt, die nicht nur die Periode von 1947 bis 1959 umfaßte, sondern auch Rahmen und Entwicklungstendenzen der Programme und der damit verbundenen Finanzbedürfnisse für die Zeit von 1959 bis 1964 vorherzusagen versuchte 98. (3) 1956 genehmigte die 9. Generalkonferenz den Beginn von drei Großprojekten: Major Project on the Extension of Primary Education in Latin America, Teacher Training (1957-1966); Major Project on Scientific Research on Arid Lands (1957-1962) und Major Project on Mutual Appreciation of Eastern and Western Cultural Values (1957-1966)". (4) Mit Beginn der 13. Tagung der Generalkonferenz (1964) legte der Generaldirektor eine allgemeine Bewertung der grundlegenden Entwicklungen in der UNESCO-Arbeit für 1962 und 1963 ebenso wie eine Einschätzung zukünftiger Entwicklungen vor, die als konzeptioneller Rahmen für eine langfristige Programmplanung verstanden werden sollte. Ein ähnliches Dokument wurde der 14. Generalkonferenz (1966) vorgelegt 100 . (5) Ab 1970 legte der Generaldirektor der 16. Tagung der Generalkonferenz erstmals in Anlehnung an die Empfehlungen des ,,Ad Hoc Committee of Experts to Examine the Finances of the United Nations and the Specialized Agencies" 101 einen mittelfristigen, sich über drei (zweijährige) Finanzperioden erstreckenden programmatischen Plan vor, der in abgewandelter Form, Struktur und Inhalt jeweils auf der 17.und 18. Generalkonferenz zur Diskussion stand 102 . Das zur 18. Generalkonferenz (1974) vorgelegte Planungsdokument spiegelt weder die Verwaltungsstruktur des Sekretariats noch der vorhandenen Programme wider, nimmt auch auf intersektorale, multi-sektorale und sektorale Programme 103 keine Rücksicht. Es enthält: eine Einführung des Generaldirektors; weltweite Großprobleme, die für den Kompetenzbereich der UNESCO von Bedeutung sind; mittel- und langfristige Zielsetzungen mit beispielhaften, auf die Großprobleme zugeschnittenen Programmaktivitäten und eine synoptische Aufstellung 104 . Die Art und Weise der Quantifizierung der Programmaktivitäten läßt der folgende Ausschnitt aus der synoptischen Aufstellung erkennen 105 : 98 IOC/Res. 1 1 - 3.12.1958; 1 IC/Res., para D, Annexes, S. 135-138. 9 9

9C/Res. 1.81 - 5.12.1966; 9C/Res. 1.81 - 5.12.1956; 9C/Res. 2.61 - 5.12.1956.

Vgl. 14C/Res. 13 - 30.11.1966; 14C/4; 14C/Res. 19 - 28.11.1966; 14C/Res.7.430.11.1966; 13C/Res. 8 - 20.11.1964. 101 U N Doc. A / 6 3 4 3 , paras 68-73 (mit Angaben zur Entstehung und Aufgabe des Ausschusses). 1 0 2

Vgl. 16C/4; 17C/4; 18C/4; 15C/Res. 33 - 16.11.1968; 16C/Res. 7.1 - 14.11.1970; 17C/Res. 34.1 - 13.11.1972.

Τ

103

Vgl. Ausführungen Dritter Abschnitt, Β, II.2.

104

Vgl. 18C/4, S. V i l i , X ; 93EX/Dec. item 5.2, para 9.

105

18C/4, S. 74.

100

Dritter Abschnitt: Das Haushalts- und Finanzplanungsverfahren

Großprobleme

Zielsetzungen

Angaben

zu den Ausgabemitteln

% von Titel II des Haushalts 1975/76 II. Wissensverbesserung Informationsaustausch Kommunikation zwischen Personen und Völkern

Durchschnittliches Jahreswachstum

1981/82

1977-1982

2.1 Ursprung von Krieg und Aggression und Mittel für Abrüstung

0,6

0,6

7

2.2 Internationales Recht

0,5

0,5

7

2.3 Internationale Organisationen und Beitrag für Friedensregelungen

0,6

0,7

16

Angaben zu den Ausgabemitteln im weitesten Sinne ergehen also in Form von Prozentsätzen, und zwar auf der Grundlage von haushaltspolitischen Wachstumsraten 106 . Mit Wachstumsrate ist eine Ausgabenerweiterung gegenüber der vorausgegangenen Finanzperiode gemeint, für deren finanzielles Volumen nicht nur der ursprünglich verabschiedete Haushaltsbetrag, sondern die im Laufe der Finanzperiode zusätzlich entstandenen Ausgabenerfordernisse für Preisund Gehaltssteigerungen eingerechnet werden 107 . Im Hinblick auf die Herkunft der Finanzmittel beschränkt sich diese mittelfristige Ausgabenplanung auf die Angabe der im Rahmen des ordentlichen Haushaltsverfahrens zur Verfügung stehenden Mittel. Sonstige Finanzmittel von internationalen und nationalen Körperschaften, die in UNESCO-unabhängigen Entscheidungsprozessen festgesetzt und bereitgestellt werden, werden nicht einmal im Wege vorläufiger, informatorischer Projektionen verfügbar gemacht, da eine entsprechende Informationsbereitschaft oder Informationsfähigkeit auf Seiten der nationalen Regierungen und sonstiger Organisationen nicht besteht 1 0 8 . Im Gegensatz zum zweijährigen Programmhaushalt erstreckt sich die in Prozentsätzen formulierte Wachstumsprojektion nicht auf den vom ordentlichen Haushalt gedeckten Planungsbereich, wie er sich in 7 Titeln niederschlägt. Die UNESCO-Konzeption erschöpft sich darin, lediglich den Titel II - Programmtätigkeit und Dienstleistungen - als Ausgangsbasis zu projizieren 109 . 106

Zu den Bedingungen dieser Wachstumsraten Maheu (GD), 16C/4, paras 40-48.

107

16C/4, para 37; 85EX/Dec. item 5.2, para 24.

108

18C/4, Introduction, paras 29, 52.

109

Zu Alternativen der Präsentation vgl. 93EX/4, paras 146-151.

Α . Gegenstand der Haushalts- und Finanzplanung

101

Diese noch im Entwicklungsstadium begriffene Konzeption empfängt ihre lang- und kurzfristige Bedeutung nicht zuletzt aus der Natur und Bindungswirkung der mit ihr verbundenen finanz- und haushaltsbezogenen Entscheidungen 1 1 0 . Das Spektrum idealtypischer, mittelfristiger Planungstypen, aus denen heraus die Qualität der finanz- und haushaltsbezogenen Entscheidungen deutlich wird, präsentiert sich wie folgt: (a) eine zeitlich festgelegte Planung ohne Änderungsmöglichkeiten im Planungszeitraum (fixed horizon); (b) die Herausgabe eines alle zwei Jahre neu zu formulierenden Planungsdokuments, das dem alten Dokument eine zusätzliche, zweijährige Planung hinzufügt (rolling-plan); (c) ein Nebeneinander von zeitlich festgelegtem Rahmenplan und flexiblen, regelmäßigen Programmentscheidungen, durch die ehemalige Planungsprinzipien im Lichte veränderter Umstände und mit Rücksicht auf zwischenzeitliche Bewertungen (evaluation) und Schätzungen (assessment) neu überdeckt werden (flexible plan) 1 1 1 . Die künftigen Planungsentwürfe werden sich an letzteres Modell anlehnen. Sie enthalten soweit wie möglich klar abgegrenzte und quantifizierte Entwicklungsstufen bezüglich des Zeitraums als auch der Handlungsformen, die mit den von der Generalkonferenz verabschiedeten Zielsetzungen übereinstimmen. Sie sollen aber nicht nur wie bisher in Finanzaufwand - im Sinne einer als Arbeitshypothese zu verstehenden vorläufigen Wachstumsrate 112 - ausgedrückte Prioritäten aufweisen, sondern beschäftigen sich mit der möglichen zeitlichen Abfolge ihrer Ausführung. Dazu kommen für eine begrenzte Art von Zielsetzungen alternative Handlungsformen (wie regionale Zentren, zwischenstaatliche Konferenzen, Beteiligung von Nationalkommissionen) mit verbundenen Kostenkalkulationen 113 . Eine eigentliche materielle Entscheidung der Generalkonferenz oder des Exekutivrats über die absolute Bereitstellung von Haushaltsmitteln für bestimmte Problembereiche und/oder Zielsetzungen innerhalb einer 6jährigen Periode ist nicht vorgesehen, ebensowenig die Möglichkeit, sich in der Generalkonferenz mit Bindungswirkung für die Mitgliedstaaten über eine prozentuale Erhöhung und/oder Senkung von Haushaltsmitteln für langfristige Vorhaben zu einigen 114 . Die Finanz- und Haushaltsaussagen in dieser mittelfristigen Programmplanungskonzeption formen somit lediglich eine unverbindliche, geschätzte Übersetzung langfristiger Programmvorhaben, beinhalten nur eine Orientierungs- und Indizfunktion. Sie vermeiden die von einigen Mitgliedstaaten kritisierte, damit mög110

Vgl. U N Doc. A / 6 3 4 3 , para 71; UN Doc. JIU/REP/74/1, paras 124, 125.

111

18C/38, para 2.

112

So noch 15C/Res. 33, para 2.c - 16.11.1968; 16C/Res. 7.11 - 14.11.1970; 17C/ Res. 34.1 - 13.1 1.1972. 113

Vgl. 95EX/Dec. item 5.2, para 7.

114

Vgl. 95EX/8 Add. 1 ; zum gegenwärtigen Stand: 97EX/14.

102

Dritter Abschnitt: Das Haushalts- und Finanzplanungsverfahren

licherweise verbundene mittelfristige Verpflichtung 115 , lassen andererseits den entscheidungszuständigen Organen der UNESCO die Möglichkeit offen, in unvorhergesehenen Situationen mit den bestehenden Vollzugsinstrumenten Haushaltsmittel zu kürzen oder zu erhöhen 116 . Das einzige Dokument, das rechtlich verbindliche Aussagen für das Haushaltsund Finanzwesen der UNESCO enthält, bleibt damit in der Form des zweijährigen Programmhaushalts (C/5) bestehen 117 . III. Ergebnis Gegenstand der Haushalts- und Finanzplanung ist sowohl der für zwei Jahre projektierte Entwurf des Programmhaushalts als auch die mittelfristige Ausgabenplanung. Mit Rücksicht auf die fehlenden Rechtswirkungen jener mittelfristigen Ausgabenplanung geht es hier nur um das zweijährige Planungsdokument. Die dafür maßgebenden technisch-instrumentalen Bestimmungen sind sehr allgemein und finden sich in der Satzung, der Finanzordnung und den Direktiven der UNESCO für internationale nicht-staatliche Organisationen. Die Konkretisierung geschieht in entscheidender Weise durch nicht immer einstimmig verabschiedete Resolutionen der Generalkonferenz, des Exekutivrats und durch Einzelentscheidungen des Generaldirektors. Die Praxis geht über die normativ geforderten Mindestbestandteile des Haushalts von 6 Titeln hinaus, spart allerdings die Gruppierungskategorie „Posten" aus. Die Anforderungen der Finanzordnung an den sachlichen Umfang der Haushaltsvoranschläge bezüglich der Einnahmen aller Fonds werden nicht vollständig eingelöst.

B. Vorbereitung des Entwurfs des Arbeitsprogramms und entsprechender Haushaltsvoranschläge I. Konsultationsverfahren 1. Beteiligte Der Kreis derjenigen Institutionen, die vor Ausarbeiten des „Entwurfs des Arbeitsprogramms und entsprechender Haushaltsvoranschläge"1 durch den dafür verantwortlichen Generaldirektor zu konsultieren sind, ist nicht einheitlich und umfassend für den gesamten Entwurf festgelegt. US Zur K r i t i k einzelner Mitglieder des Exekutivrats: 93EX/31 Part I I , paras 30-33; 89EX/SR.7, paras 6.12, 6.13; 89EX/SR.3, paras 5.3-5.5, 6.3-6.4. 116 Maheu ( D G ) , 9 5 E X / 8 Add. 1, para 29. 117 Z u m Verhältnis beider Dokumente: 95EX/Dec. item 3.3, 3.4; 88EX/Dec. item 3.1; 16C/Res. 42 - 14.11.1970. 1 Vgl. Art. V.B.5 (a) Constitution UNESCO.

Β. Vorbereitung des Arbeitsprogramm-Entwurfs

103

Aufgrund des UNO-Abkommens mit der UNESCO „konsultiert die Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur die Vereinten Nationen bei der Vorbereitung des Haushalts"2. Dementsprechend präzisiert die Finanzordnung: „Der Generaldirektor konsultiert den Generalsekretär der Vereinten Nationen bei der Vorbereitung des Haushalts in Übereinstimmung mit Art. XVI Abschnitt 3 (a) des UNO-Abkommens mit der UNESCO 3 . 44 Die Konsultation vollzieht sich mittlerweile ständig auf verschiedenen institutionellen Ebenen. So vertritt das Sekretariat der UNESCO den Generaldirektor auf Sitzungen des Administrative Committee on Coordination (ACC), einem vom Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) gegründeten Unterausschuß, in dem der Generalsekretär der UNO, die Generaldirektoren der Sonderorganisationen sowie der Internationalen Atomenergiebehörde (IAEA) beziehungsweise deren Vertreter teilnehmen4. Das ACC wiederum hat einen Unterausschuß eingerichtet, der der ACC hauptsächlich über verwaltungsbezogene Fragen berichtet: das Consultative Committee on Administrative Questions (CCAQ). Dazu kommt die Teilnahme an einer vom UNDP eingerichteten Arbeitsgruppe mit der Bezeichnung Working Group on Administrative and Financial Matters of the United Nations Development Programme (WGAFM) und einer anderen Gruppe, die sich nur mit Währungsproblemen beschäftigt: United Nations Working Group for Currency Instability 5 . Die Konsultation im weiteren Sinne besteht auch darin, dem ständigen Ausschuß der Generalversammlung der Vereinten Nationen, dem Advisory Committee on Administrative and Budgetary Questions (ACABQ) 6 , und dem Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) Daten und Statistiken zu liefern 7 . Im übrigen „konsultiert der Generaldirektor über das vorgeschlagene Programm" die internationalen nicht-staatlichen Organisationen der Kategorie Β und A, also nicht über haushaltsspezifische Fragen 8. Neben den Mitgliedern der Organisation, 135 Mitgliedstaaten und drei Assoziierten Mitgliedern (Östliche Karibische Gruppe, Namibia, Papua Neu Guinea) - Stand 31.12.1974 - ist insbesondere der Exekutivrat in die Konsultation einzuschalten9. Der Exekutivrat ist Organ der UNESCO. Er wird von der Generalkonferenz aus den von den Mitgliedstaaten ernannten Delegierten gewählt und besteht aus 2 Vgl. Art. X V I . 3 (a) UN-Agreement UNESCO. 3 Art. 15.1 Fin. Reg. UNESCO. 4

18C/3-1, Part I, Chapter 2, paras 110-112; zur Begründung für das Einschalten von ACC bei der Haushalts- und Programmvorbereitung vgl. ECOSOC Res. 1643 ( L I ) - 30.7. 1971. 5 18C/3-2, Part I I I , Chapter 5 A ; 17C/4, para 13. 6 Vgl. Repertory of United Nations Practice, Suppl. No. 3, Art. 17 (3), paras 32-36; zu den Gründungsproblemen Singer (1), S. 79-83; Dicke, S. 69/70. 7

18C/3-2, Part I I I , Chapter 5 B ; 1 7 C / 4 , p a r a 13.

8

Vgl. im einzelnen Art. IV.4 Directives NGO's.

9 Vgl. 14C/Rcs. 14 - 28.11.1966; 15C/Res. 33.1 - 16.11.1968; 16C/Res. 42 - 14.11. 1970; 17C/Res. 35.1 - 13.1 1.1972; 17C/Res. 37.1 - 16.11.1972.

104

Dritter Abschnitt: Das Haushalts- und Finanzplanungsverfahren

40 Mitgliedern 10 , von denen jedes die Regierung des Staates vertritt, dessen Staatsangehörigkeit es besitzt 11 . Die Generalkonferenz hat bei der Wahl der Mitglieder des Exekutivrats darauf bedacht zu sein, Persönlichkeiten zu wählen,die auf den Gebieten der Kunst, der Geisteswissenschaft, Naturwissenschaft, Erziehung und Publizistik sachverständig und fähig sind, den Verwaltungs- und Vollzugsaufgaben des Rats gerecht zu werden". Außerdem hat sie ,,die Mannigfaltigkeit der Kulturen sowie eine ausgewogene geographische Verteilung zu berücksichtigen". Um die Internationalität dieses Organs weitgehend zu sichern, soll, abgesehen vom Präsidenten, dem Exekutivrat „höchstens ein Staatsangehöriger desselben Mitgliedstaats angehören" 12 . Die Amtszeit der Mitglieder des Exekutivrats läuft „vom Ende der Tagung der Generalkonferenz, auf der sie gewählt wurden, bis zum Ende der auf diese Wahl erfolgenden zweiten ordentlichen Tagung. Sie können anschließend nicht wiedergewählt werden" 13 . Deshalb wählt die Generalkonferenz „während jeder ordentlichen Tagung so viele Mitglieder wie nötig sind, um die am Ende der Tagung frei werdenden Sitze neu zu besetzen". Eine für die Rechtsstellung der Mitglieder bedeutsame Bestimmung ist auch der 1954 abgeänderte Art. V.B. 12 der Satzung 14 , in dem es heißt: „Obgleich die Mitglieder des Exekutivrats Vertreter ihrer Regierungen sind, üben sie die ihnen von der Generalkonferenz übertragenen Befugnisse im Namen der gesamten Konferenz aus". Die Satzung legt den Exekutivratsmitgliedern daher eine dreifache Verantwortung zu: als Individuum aufgrund des Sachverstands und der sonstigen Fähigkeiten, als Vertreter der Regierung und als Vertreter der Generalkonferenz. Der damit in die Satzung inkorporierte Konflikt bezüglich der Weite des Entscheidungs- und Weisungsrechts der Mitgliedstaaten gegenüber dem Exekutivratsmitglied ist theoretisch vorhanden, verliert aber seine praktische Bedeutung, wenn man sich die weitere Zusammensetzung des Exekutivrats vergegenwärtigt. Abgesehen von dem Präsidenten der Generalkonferenz, der dem Exekutivrat von Amts wegen in beratender Eigenschaft angehört, kann nämlich „ein Exekutivratsmitglied nach Rücksprache mit seiner Regierung schriftlich einen oder mehrere Stellvertreter benennen, die ihn in der Reihenfolge ihrer Ernennung auf allen Sitzungen des Rats oder einem seiner Unterorgane vertreten können, sofern er selbst an der Teilnahme verhindert i s t " 1 5 . In solchen Fällen genügt es, wenn das Exekutivratsmitglied den Vorsitzenden schriftlich von der Qualifikation seines oder der Stellvertreter in Kenntnis setzt. „Sofern der Vorsitzende 10 Die Mitgliederzahl veränderte sich wie folgt (in Klammern Beginn der Regelung): 18 (1945), 20 (1952), 22 (1954), 24 (1956), 30 (1962), 34 (1968), 40 (1972). 11

Vgl. A r t . V . A . l Constitution UNESCO; Kipp, S. 72-76.

12

A r t . V.A.2 Constitution UNESCO.

13

Vgl. Art. V.A.3 Constitution UNESCO; Rules 95-98 RoP-GC; Hallier, S. 468/469.

14

Vgl. 8C/Res. II.1.2 - 22.11.1954; 4 2 E X / 6 , paras 1-7; 5 9 E X / A D HOC/4, paras 1-8.

15

Rule 11 (1) RoP-EX.

Β. Vorbereitung des Arbeitsprogramm-Entwurfs

105

keine Einwände erhebt, nimmt der Vertreter mit Stimmrecht an den Beratungen t e i l 1 6 / 4 In der Praxis stimmt aber nicht immer die satzungsmäßige Zahl der gewählten Exekutivratsmitglieder persönlich ab, sondern etwa die Hälfte der Abstimmenden gehört dem Kreis der Stellvertreter - weisungsgebundene Regierungsvertreter - an, die mit der jederzeitigen Abberufung bei Entscheidungen rechnen müssen, in denen sich ein Interessenwiderstreit zwischen delegierendem Heimatstaat und dem Willen der Generalkonferenz offenbart. Die darin sichtbare, zwangsläufige Einflußsphäre der Mitgliedstaaten akzentuiert sich noch stärker vor dem Hintergrund der Tatsache, wonach von 34 Exekutivratsmitgliedern (Stand 1968 bis 1972) 6 Mitglieder gleichzeitig das Amt eines Ständigen Vertreters ihres Heimatstaates17 bei der UNESCO in Personalunion führten 18 , andere Ständige Vertreter als stimmberechtigte Vertreter von Exekutivratsmitgliedern auftreten und - falls sie beide Eigenschaften nicht erfüllen - jederzeit in den Sitzungen des Exekutivrats die Haltung ihrer Regierungen erläutern können. Sie besitzen dann allerdings kein Stimmrecht 19 . Der Exekutivrat erledigt die ihm von der Satzung und der Generalkonferenz übertragenen Aufgaben nicht nur im Plenum, sondern auch mit Hilfe von Kommissionen und Ausschüssen. ,,Nach der Wahl neuer Mitglieder auf jeder ordentlichen Tagung der Generalkonferenz setzt der Exekutivrat aus seinen Mitgliedern ständige Kommissionen ein, die notwendig sind, um ihm bei der Durchführung seiner Aufgaben zu helfen, so eine Finanz- und Verwaltungskommission (Finance and Administrative Commission) und eine Kommission für Programme und Auswärtige Beziehungen (Programme and External Relations Commission)44. Die Aufgabe der Finanzund Verwaltungskommission besteht allgemein darin, eine ausführliche Studie über die Verwaltungs- und Haushaltsprobleme der Organisation zu übernehmen und insbesondere - im Rahmen der noch zu behandelnden Prüfungsphase den Entwurf des Programmhaushalts einer technischen Prüfung zu unterziehen, die „eine ausführliche Studie über die Angemessenheit einiger vorgeschlagener Verwaltungsmaßnahmen und deren finanziellen Auswirkungen umfaßt und darüber dem Exekutivrat einen ausführlichen Bericht zu erstatten 4420 . Alle Mitglieder des Exekutivrats sitzen seit Mai 1965 automatisch in beiden Kommissionen und können dorthin auch ihre stimmberechtigten Vertreter entsenden21. 16 Rule 11 (2) RoP-EX. 17

Dazu Laves/Thomson, S. 315; Thomas, S. 64-68; allgemeiner: Getz/Jüttner, S. 557; ferner grundlegende Resolution für den Status der Ständigen Vertreter zu den Vereinten Nationen in: GA Res. 257 ( I I I ) , 3.12.1948. 18

94EX/2, Annex.

19

Vgl. Art. V.B.10 Constitution UNESCO; Rule 29 (ii) RoP-EX; 61 EX/Dec. item 5.2, para 11; zur sonstigen Rechtsstellung vgl. A r t . 18 Headquarters Agreement; Art. V , V I I Convention UN Privileges. 20 Vgl. Rule 16 RoP-EX; 77EX/Dec. item 3.1, para III.B.6 (a). 21

Vgl. Rule 11 (1) RoP-EX; 70EX/Dec. item 3.

106

Dritter Abschnitt: Das Haushalts- und Finanzplanungsverfahren

Der Exekutivrat kann auch „zeitlich befristete Ausschüsse einsetzen, soweit er es für die Ausführung seiner Aufgaben für erforderlich hält. Den Zuständigkeitsbereich solcher Ausschüsse bestimmt der Exekutivrat in besonderer Weise in dem Augenblick, in dem er solche Ausschüsse einsetzt" 22 . Die nicht in diese Ausschüsse gewählten Mitglieder des Exekutivrats und deren Stellvertreter können Resolutionsentwürfe und Anträge in jenen Ausschüssen einbringen, allerdings ohne ein anschließendes Stimmrecht bei Abstimmungen ausüben zu können 23 . 2. Kompetenz von Mitgliedern

und Exekutivrat

Aus dem Kreis der zuvor präsentierten Konsultationsbeteiligten ist nunmehr die konkrete Kompetenz von Mitgliedern und Exekutivrat in jenem Konsultationsverfahren zu klären. Grundlage dafür sind die nachfolgenden - einstimmig und ohne Enthaltungen verabschiedeten — Resolutionen der Generalkonferenz. 1962 heißt es: „Die Generalkonferenz, nachdem sie Wege erörtert hat, die es dem Generaldirektor ermöglichen, den Entwurf des Programmhaushalts in umfassender Konsultation mit dem Exekutivrat und den Mitgliedstaaten herzustellen, verabschiedet den folgenden Zeitplan für die Vorbereitung des zweijährigen Programmhaushalts. Erstes Jahr Die Mitgliedstaaten unterbreiten dem Generaldirektor ihre Vorschläge für das Programm der folgenden Zweijahresperiode. Oktober Der Exekutivrat erteilt Empfehlungen zum zusammengefaßten, vorläufigen Entwurf des Programmhaushalts (summary preliminary draft programme and budget) und empfiehlt einen vorläufigen Rahmen für das Haushaltsvolumen, das den Generaldirektor bei der Vorbereitung des Entwurfs des Programmhaushalts leiten soll . . . 2 4 . " Die 13. Generalkonferenz (1964) verabschiedete eine ähnliche Resolution: ,,. . . Erstes Jahr 1. Um den Mitgliedstaaten und Assoziierten Mitgliedern zu ermöglichen, umfassend an der Formulierung des künftigen Programmhaushalts mitzuwirken . . . 3. 1. Juni. Abschließendes Datum für die Vorlage weiterer Vorschläge von Mitgliedstaaten und Assoziierten Mitgliedern . . . 5. September/Oktober. Der Exekutivrat prüft den zusammengefaßten vorläufigen Entwurf des Programmhaushalts und empfiehlt einen vorläufigen Rahmen 1. Juni

22 Rule 17 RoP-EX. 2 3

Gegenwärtige Beispiele: 91EX/Dec. item 7.1 (Special Committee); 91 EX/Dec. item 7.2 (Committee on Conventions and Recommendations in Education); 91EX/Dec. item 7.3 (Committee on International Non-Governmental Organizations). 24 12C/Res. 11.1 - 1 1.12.1962.

Β. Vorbereitung des Arbeitsprogramm-Entwurfs

107

für das Haushaltsvolumen, das den Generaldirektor bei der Vorbereitung des Programmhaushalts leiten soll . . . 2 S . " Die 14. Generalkonferenz (1966) legte fest: ,,. . . 2. Oktober/November 1967. Der Exekutivrat prüft jegliche bedeutende Änderungen und Erneuerungen, die vom Generaldirektor im Hinblick auf die kommende Zweijahresperiode mit diesbezüglichen Haushaltsfaktoren vorgeschlagen werden . . . 3. 1. Januar 1968. Abschließendes Datum für die Annahme der von Mitgliedern und Assoziierten Mitgliedern stammenden Vorschläge zum Haushalts- und Programmentwurf für 1969-1970. 26

cc

Die 15. Generalkonferenz (1968) entschied lediglich: 4. (a) den Programmhaushalt für den kommenden Zweijahreshaushalt (19711972) . . . in Übereinstimmung mit der gegenwärtigen Praxis aufzustellen; 27 cc

Die 16. Generalkonferenz (1970) beschloß hinsichtlich der Vorbereitung des Entwurfs des Programmhaushalts für 1973-1974: 4. (a). September/Oktober 1971. Der Exekutivrat prüft die Vorhersagendes Generaldirektors für den wahrscheinlichen Finanzbedarf der Organisation in 1973-1974, soweit er aus der rechnerischen Neubewertung des laufenden Programms und der Tilgung des Kapitalaufwands entsteht; (b). 30. September 1971. Abschließendes Datum für die Annahme der von Mitgliedstaaten und Assoziierten Mitgliedern stammenden Vorschläge zum Programmhaushalt für 1973-1974 . . . 28 cc

Die 17. Generalkonferenz (1972) wiederholte mit Ausnahme der Daten die Resolution der 16. Generalkonferenz und verlangte vom Exekutivrat in einer anderen Resolution: 3. (b) Falls notwendig, versuchsweise im Lichte neuerer Entwicklungen solche Änderungen einzuführen, unter anderem bezüglich der Möglichkeit, auf der Herbsttagung des ersten Jahres der Finanzperiode ein Meinungsbüd über das gesamte Haushaltsvolumen abzugeben, das der Generaldirektor für die nächste Periode vorschlagen soll; . . . 29 cc

Diese Resolutionen räumen somit den Mitgliedern das Recht ein, Vorschläge zum Entwurf des Programmhaushalts zu machen. 25 13C/Res. 9.1 -

18.11.1964.

26 14C/Res. 14 - 28.11.1966. 27 15C/Res. 33.1 - 16.1 1.1968. 28 16C/Res. 42 - 14.1 1.1970. 29 17C/Res. 37.1 - 16.11.1972; vgl. auch 17C/Res. 35.1 - 13.1 1.1972.

108

Dritter Abschnitt: Das Haushalts- und Finanzplanungsverfahren

Der Zusammenhang mit einem Zeitplan offenbart die Nichtberücksichtigung von Vorschlägen, die nach jenem von der Generalkonferenz gesetzten Zeitplan eintreffen. Berücksichtigung können somit nur solche Vorschläge finden, die termingerecht eingehen. Davon zu unterscheiden ist die Frage, ob die Mitgliedstaaten einen Anspruch an den Generaldirektor auf konkrete Verwirklichung der von ihnen gemachten Vorschläge im Entwurf des Programmhaushalts haben. Da derartige Vorschläge einer Weisung gleichkommen würden, ist die Frage zu verneinen. Schließlich besitzt die Verantwortlichkeit des Generaldirektors „ausschließlich internationalen Charakter" und außerdem darf er, „weder von einer Regierung noch einer sonstigen Stelle außerhalb der Organisation Weisungen erbitten oder entgegennehmen"30. Jenes Vorschlagsrecht läßt sich mit Bestimmungen vergleichen, die im weitesten Sinne zur Bestimmung der Rolle der Mitgliedstaaten und Assoziierten Mitglieder in der Phase der Vorbereitung des Entwurfs des Arbeitsprogramms und entsprechender Haushaltsvoranschläge beitragen 31. Dazu zählen: das Recht von einem Drittel der Mitgliedstaaten zur Einberufung einer außerordentlichen Generalkonferenz 32; das Recht eines Mitgliedstaates, die Generalkonferenz zu einer Tagung auf dem eigenen Hoheitsgebiet einzuladen 33 ; der Konsultationsanspruch der Mitgliedstaaten bei dringenden Gründen, die für die Abhaltung der Generalkonferenz an einem anderen Ort sprechen 34 ; das Vorschlagsrecht zur Tagesordnung 35; Anspruch auf Mitteilung der vorläufigen Tagesordnung bei außerordentlichen Tagungen der Generalkonferenz 36^Bestimmungsrecht für Tagesordnungspunkte einer außerordentlichen Generalkonferenz, soweit die Einberufung durch Mitgliedstaaten erfolgt 37 ; Anspruch auf Einbringen eines zusätzlichen Tagesordnungspunktes bei außerordentlichen Tagungen der Generalkonferenz 38; Anspruch auf Mitteilung von Änderungsanträgen zur Satzung bis zu 6 Monaten vor Beginn der Beratungen der Generalkonferenz 39; Anspruch der Mitgliedstaaten auf Dokumente der Sitzungen des Exekutivrats 40 und Berichtspflicht der Mitgliedstaaten über bestimmte Gesetze, Verordnungen und Statistiken sowie über Maßnahmen zu Empfehlungen und Übereinkom41

men . 3° Vgl. A r t . VI.5 Constitution UNESCO; Reg. 1.1 Staff Reg. and Rules UNESCO. 31

Soweit nicht anders vermerkt, beziehen sich die Bestimmungen sowohl auf Mitgliedstaaten als auch auf Assoziierte Mitglieder. 3 2

A r t . IV.D.9 Constitution UNESCO; Rule 5 RoP-GC.

3 3

Rule 3.1 RoP-GC.

3 4

Rule 4 RoP-GC.

35

Rule 1 0 ( d ) RoP-GC.

3 6

Rule 15 RoP-GC.

3 7

Rule 16 RoP-GC.

3 8

Rule 17 RoP-GC.

3 9

Art. X I I . 1 Constitution UNESCO; Rule 103 RoP-GC.

4 0

Rule 25 RoP-EX.

4 1

Art. V I I I Constitution UNESCO.

Β. Vorbereitung des Arbeitsprogramm-Entwurfs

109

Im Gegensatz zum kontinuierlichen Vorschlagsrecht der Mitgliedstaaten und Assoziierten Mitglieder wechselte die in den einstimmig verabschiedeten Resolutionen der Generalkonferenz enthaltene Funktionszuweisung für den Exekutivrat. Bis zur Vorbereitung des Entwurfs des Programmhaushalts für 1967-1968 bezog sich seine Prüfungskompetenz auf den „zusammengefaßten, vorläufigen Entwurf des Programmhaushalts" und war mit einer Empfehlungskompetenz verbunden 42 . Bei den Vorbereitungen zu den Finanzperioden 1969-1970 und 1971-1972 reduzierte sich seine Kompetenz auf die Prüfung der „bedeutenden Änderungen und Erneuerungen im Hinblick auf die kommende Zweijahresperiode zusammen mit diesbezüglichen Haushaltsfaktoren" 43. Seit Beginn der Vorbereitungen für 1973-1974 bezieht sich seine Kompetenz auf die Prüfung der „Vorhersagen des Generaldirektors über den wahrscheinlichen Finanzbedarf der Organisation", ohne damit auch eine Empfehlungskompetenz zu verbinden 4 4 . Diese Prüfungskompetenz des Exekutivrats ist innerhalb seiner Hauptzielsetzung einzuordnen, die darin besteht 45 , im Auftrage der Generalkonferenz die Kontinuität und Wirksamkeit des von ihr verabschiedeten Programms zu gewährleisten. Dieses Mandat führt der Exekutivrat hauptsächlich zwischen dem zweijährigen Tagungszyklus der Generalkonferenz aus. Es verwirklicht sich auch in der Vorbereitung des Arbeitsprogramms bis zur Verabschiedung in der Generalkonferenz und dem sich daran anschließenden Vollzug 46 . Die von der Generalkonferenz geschaffene Prüfungskompetenz fällt in jene Vorbereitungsphase, ist aber von der normativen Kompetenz abzugrenzen, das „Arbeitsprogramm der Organisation mit entsprechenden Haushaltsvoranschlägen zu prüfen" und dazu „Empfehlungen" an die Generalkonferenz zu erteilen 47 . Sie büdet somit den ersten Abschnitt der Beteiligung des Exekutivrats an der Vorbereitung des Arbeitsprogramms bis zur Verabschiedung in der Generalkonferenz und läßt sich weiteren Einwirkungsmöglichkeiten des Exekutivrats innerhalb der normativ geprägten Zuständigkeitsverteilung zwischen Sekretariat und Generalkonferenz zuordnen: dem Recht zur Einberufung einer außerordentlichen Generalkonferenz 48; dem Recht zur Wahl eines von Paris abweichenden Tagungsortes für die außerordentliche Generalkonferenz 49; die ausschließliche Vorbereitung einer vorläu4 2 4

12C/RCS. 1 1.1 - 1 1.12.1962.

3 14C/RCS. 14 - 28.1 1.1966; 15C/Res. 33.1 -

4 4

16C/Res. 42 -

16.11.1968.

14.11.1970.

4 5 Vgl. K i p p , S. 8 3 / 8 4 ; zur ursprünglichen Kompetenzabgrenzung bis 1956: Laves/ Thomson, S. 290-293; Fobes, S. 140-143; zur allgemeinen F u n k t i o n im Haushaltsverfahren: Thomas, S. 195-200. 4 6

Vgl. A r t . V.B.5 (a) (b) Constitution UNESCO.

4 7

Vgl. A r t . 3.4 Fin. Reg. UNESCO; Rule 10 Α . 2 RoP-GC.

4 8

A r t . I V . D . 9 (a) C o n s t i t u t i o n UNESCO.

4 9

Rule 5.2 RoP-GC.

110

Dritter Abschnitt: Das Haushalts- und Finanzplanungsverfahren

figen Tagesordnung für die außerordentliche Generalkonferenz 50; Einbringen zusätzlicher Tagesordnungspunkte 51 ; Konsultationsanspruch bei der Festlegung des Eröffnungsdatums der kommenden Generalkonferenz 52; Vorschlagsrecht für den von der Generalkonferenz festzulegenden Tagungsort für die nächste Generalkonferenz 53; Initiativrecht für die Einberufung der ordentlichen Generalkonferenz an einem anderen Ort als vorgesehen bei besonderen Umständen 5 4 ; Konsultationsanspruch gegenüber dem Generaldirektor beim Abschluß eines Personalvertrages in der Kategorie von D-l und darüber, soweit diese Stellen durch den ordentlichen Haushalt getragen werden 55 ;bei Tod oder Rücktritt eines Exekutivratsmitglieds Ernennungsrecht für einen Nachfolger 56 . Die hier aufgezeigten Bestimmungen spannen ein Netz sich theoretisch gegenseitig bedingender Einwirkungsmöglichkeiten des Exekutivrats auch bei der Ausübung seiner Prüfungskompetenz. 3. Praxis Nachdem der Kreis der an der Konsultation beteiligten Institutionen und Organe vorgestellt, die besondere Kompetenz von Mitgliedern und Exekutivrat geklärt wurde, soll nunmehr gezeigt werden, in welcher Weise Mitglieder und Exekutivrat die ihnen zustehende Kompetenz im Konsultationsverfahren in haushaltsbezogener Hinsicht nutzen. a) Mitglieder Unter haushaltspolitischem Blickwinkel kristallisieren sich bei den Mitgliedern drei Staatengruppen heraus 57, die (a) ein dynamisches Haushaltswachstum bejahen, (b) eine vermittelnde Position beziehen und (c) die Haushaltspolitik der Organisation kritisieren. (a) Zu den Förderern des dynamischen Haushaltswachstums zählen Finnland (Beitragsatz 0,42 %) 5 8 , Kamerun (0,04 %) und der Libanon (0,05 %). Finnland unterstützt eine 7 %ige reale, auf den Zweijahreszeit räum bezogene Wachstumsrate unter der Voraussetzung, daß (i) die Programme zu einem grö50 Rule 15 RoP-GC. 51

Rule 17 RoP-GC.

52

Rule 1 RoP-GC. 53 Rule 2 RoP-GC. 5 4

Rule 4 RoP-GC.

55 Rule 54 RoP-EX. 56 A r t . V.4 Constitution UNESCO; Rule 98 RoP-GC; Rule 10 RoP-EX. 5 7

Die Analyse beschränkt sich auf die Vorbereitung für 1973-1974 und 1975-1976, da für die davor liegenden Perioden keine Dokumentation mehr erhältlich war. 5 8 Die kommenden Prozentsätze beziehen sich immer auf die für 1971-1972 gültigen Sätze, vgl. BOC/66, S. 50-53.

Β. Vorbereitung des Arbeitsprogramm-Entwurfs

111

ßeren Maße die tägliche internationale Zusammenarbeit einschließlich von Entwicklungsbemühungen widerspiegeln und (ii) Personal- und Verwaltungskosten innerhalb ertragbarer Grenzen gehalten werden 59 . Kamerun erklärt, es werde alle Bemühungen daran setzen, um eine Erhöhung des Haushaltsvolumens der UNESCO zu erreichen, vor allen Dingen dann, wenn sich das Haushaltswachstum in stimulierenden Aktionen auf dem Gebiet einer weltweiten Erziehungsbewegung für unterentwickelte Völker übersetzt 60. Der Libanon ist der Meinung, es müßten noch viel größere Mittel an Personal und Finanzen dem Generaldirektor zur Verfügung gestellt werden. Zudem müsse der Haushalt in den kommenden Jahren eine noch größere, reale Wachstumsrate von einer Periode zur anderen aufweisen (in Höhe von etwa 8 bis 10 %) 6 1 . (b) Eine eher vermittelnde Position nehmen die Staaten Australien (1,39 %), Brasilien (0,75 %), Kuba (0,15 %) und Rumänien (0,34 %) ein. Brasilien unterstützt mit viel Verständnis eine Erhöhung des Haushalts, vermißt aber eine kritische Bewertung der Programmaktivitäten sowohl von der intellektuellen Seite her als auch im Hinblick auf die dafür aufgewendeten Mittel. Es gehe nicht an, die Unzureichendheit mancher Programmtätigkeiten nur mit fehlenden Geldmitteln zu erklären. Kuba schlägt zur Konsolidierung des Haushalts Sparmaßnahmen vor: Begrenzung von Subventionen und Verträgen mit internationalen nicht-staatlichen Organisationen; Einschränkungen bei Konferenzen und Tagungen; Reorganisation der Sekretariatsstruktur; Verminderung des Kostenaufwands der UNESCO für Dienstleistungen, die bei der Abwicklung von fremdfinanzierten Projekten anfallen (wie Zusammenarbeit mit IBRD und IDA); Dezentralisierung von Aktivitäten vom Hauptsitz in Außenbüros und Zentren 62 . Rumänien verlangt wirtschaftliche Sparmaßnahmen, insbesondere einen Stopp gegenüber dem zu stark anwachsenden Personal und hält im übrigen eine Wachstumsrate von 7 % bei den Programmvorhaben für vertretbar 63 . (c) Zur Gruppe derjenigen Staaten, die eine eindeutige Kritik der Haushaltspolitik vornehmen, gehören: Bulgarien (0,17 %), Großbritannien (5,58 %), Polen (1,33 %), Schweiz (0,79 %), Sowjetunion (13,41 %), Tschechoslowakei (0,85 %), Ungarn (0,45 %), Vereinigte Staaten von Amerika (29,80 %) und Weißrußland (0,47 %). Bulgarien verfolgt mit Unruhe das unaufhörliche Wachstum des Haushalts. Für die Periode 1973-1974 müsse man dem Haushaltswachstum gewisse Grenzen setzen, besonders der Personalausweitung und den übertriebenen Verwaltungskosten. Großbritannien ist nicht damit einverstanden, von der Generalkonferenz von vornherein eine vorläufige, reale Wachstumsrate festlegen zu lassen, die sich über mehrere Finanzperioden hinweg erstreckt. Vielmehr soll sich 5 9

Analytical Summary 1973-1974, S. 9.

60 a.a.O., S. 8. 61 62

Analytical Summary 1975-1976, S. 8.

Analytical Summary 1973-1974, S. 8, 9. 63 a.a.O.

112

Dritter Abschnitt: Das Haushalts- und Finanzplanungsverfahren

die Generalkonferenz eher über ein Mindestausgabevolumen einigen 64 . Weißrußland, Polen, Ungarn drücken ihr größtes Befremden über das ihrer Meinung nach exzessive und anhaltende Haushaltswachstum der Organisation aus. Trotzdem habe es die Organisation nicht geschafft, die Finanzkrise zu überwinden, für die Inflations- und Währungsbewegungen - Phänomene des kapitalistischen Systems - verantwortlich seien. Polen fürchtet wegen der ständig höheren Beitragsleistungen entsprechend höhere Zahlungsrückstände, die eine Zahlungsunfähigkeit der Organisation zur Folge haben könnten. Zur Stabilisierung des Haushalts und Erhöhung der Programmaktivitäten schlägt es unter anderem folgende Maßnahmen vor: drastische Kürzungen für den ständig steigenden Verwaltungsapparat, rigorose Einschränkungen bei Konferenzen und Tagungen, Stabilisierung der Personalgehälter, Stopp bei Neubauten, Beschränkung bei Dienstreisen und zeitweise beschäftigtem Personal, Beraterdiensten und Veröffentlichungen; Aufgabe von Projekten, die auch in anderen Sonderorganisationen verfolgt werden; Ende der Praxis, aus dem ordentlichen Haushalt einen Teil der Verwaltungsausgaben für fremdfinanzierte Programme zu finanzieren (z.B. UNDP, IBRD, UNICEF, UNFPA) 65 . Die Vereinigten Staaten von Amerika zeigen sich darüber enttäuscht, in welchem Maße die UNESCO Sparmaßnahmen durchsetze. Sie könnten sich nicht mehr im voraus für jede Finanzperiode verpflichten. Es müßten zunächst das Programm konsolidiert und genaue Prioritäten gesetzt werden, ehe der Haushalt in annehmbaren Größenverhältnissen erscheine. Ernsthafte Überlegungen seien für besondere Sparmaßnahmen erforderlich. Die Vereinigten Staaten verlangen — über die oben dargestellten Maßnahmen des Sowjetblocks hinaus — die Auflösung unnötiger Büros, Einschränkungen des Participation Programme und der Veröffentlichungen und Dokumente um 20 %, Verkürzungen der Sitzungen des Exekutivrats 66 . Die Schweiz ist bestürzt über die alarmierenden Steigerungen der Programmkosten, deren Entwicklung eher qualitativ als quantitativ zu beurteilen sei. Vor einer Bewilligung von zusätzlichen Mitteln müßten erst einmal Sparmaßnahmen durchgesetzt werden 67 . Die numerische Resonanz der eingetroffenen Vorschläge verdeutlicht die anschließende Tabelle, wobei aus vergleichenden Gesichtspunkten die haushaltsspezifisch nicht interessierenden Vorschläge der nicht-staatlichen Organisationen mitaufgeführt werden:

6 4

a.a.O., S. 10.

65

a.a.O., S. 8, 10; Analytical Summary 1975-1976, S. 6-9.

6 6

Analytical Summary 1973-1974, S. 11 ; Analytical Summary 1975-1976, S. 8.

67

Analytical Summary 1973-1974, S. 9/10.

113

Β. Vorbereitung des Arbeitsprogramm-Entwurfs

Konsultation für Finanzperiode

Nicht-staatliche Organisationen

Mitgliedstaaten/Ass. Mitglieder Mitgliederstand 68

Eingegangene Vorschläge68

Verspätete Vorschläge

Gesamtzahl 70

Eingegangene Vorschläge 69

1975/1976

132

37

22

34

16

1973/1974

128

53

24

31

17

1971/1972

126

53

21

26

16

1969/1970

124

52

24

25

5

1967/1968

1 19

63

29

22

12

Das Ergebnis der einstimmig und vorbehaltlos angenommenen Erweiterung des Konsultationsverfahrens auf die Mitgliedstaaten und Assoziierten Mitglieder ist in quantitativer Hinsicht enttäuschend. Die durchschnittliche Beteiligung von etwa 41 % der Mitglieder - bei den nicht-staatlichen Organisationen liegt der Prozentsatz immerhin bei 56 % - an diesem Konsultationsprozeß wird noch durch das verspätete Eintreffen von Vorschlägen im Rahmen des für die Haushalts- und Programmplanung vorgesehenen Zeitplans abgewertet. Tatsächlich beteiligen sich nur 21 % der Mitglieder mit theoretisch verwertbaren Vorschlägen am Konsultationsverfahren. Insgesamt stellen diese Vorschläge nur einen Ausschnitt individueller Standpunkte und Meinungen dar, nicht aber diejenigen der im übrigen gleichberechtigten übrigen Staaten. Dem für die Vorbereitung des Entwurfs verantwortlichen Generaldirektor fehlen mangels kollektiv legitimierter Beschlüsse die Kriterien dafür, inwieweit diese staatsindividuellen Äußerungen ein allgemeines Meinungsbild der schweigenden Mitgliedstaaten und Assoziierten Mitglieder hervorkehren. Von daher verliert die Frage nach der unterschiedlichen haushaltsspezifischen Substanz der in den Vorschlägen enthaltenen Ausführungen an Gewicht, soweit man sie unmittelbar in die Haushaltsplanung umsetzen könnte. Diese Vorschläge erschöpfen sich in ihrer Bedeutung auf eine partikuläre, nicht repräsentative Information für den Generaldirektor. Es ist deshalb zu untersuchen, ob der Konsultation mit dem Exekutivrat in seiner Eigenschaft als Organ der UNESCO eine weitergehende Bedeutung zukommt.

68 Stand jeweils 2 Jahre vor Beginn der Finanzperiode: BOC/68, S. 39-42; BOC/49, S. 39-41 ; BOC/46, S. 48-52; BOC/39, S. 65-67; BOC/32, S. 56-58. 69 18C/5 Draft, S. V I I I - I X ; 17C/4, S. V I I - V I I I ; 16C/5 Draft, S. I X / X . 70

8

Eyl

Jeweils Stand von 2 Jahren vor Beginn der Finanzperiode.

114

Dritter Abschnitt: Das Haushalts- und Finanzplanungsverfahren

b) Exekutivrat In Übereinstimmung mit dem auf der 12. Generalkonferenz (1962) verabschiedeten Zeitplan befaßte sich der Exekutivrat auf seiner Herbstsitzung 1963 mit dem „zusammengefaßten, vorläufigen Entwurf des Programmhaushalts für 1965-1966" 71 . Abgesehen von einer Anzahl Resolutionen, die den allgemeinen Kurs der Organisation betrafen 72 sowie die Integration der aus dem Bereich der Technical Assistance (UNDP) und des Special Fund (UNDP) stammenden Mittel neben solchen Hilfeleistungen, die von internationalen Organisationen und Mitgliedstaaten stammen 73 , formulierte er auch eine Empfehlung zum Haushaltsvolumen: Empfiehlt, daß das vorläufige Haushaltsvolumen bei der Summe von US-Dollar 46 800 000 liegen soll; Verlangt vom Generaldirektor, seinen Vorschlag für den Programmhaushalt für 1965-1966 auf dieser Grundlage zu errichten 74 ." Bei der Konsultation für die Arbeiten zum Entwurf für 1967-1968 konzentrierte der Exekutivrat im Oktober 1965 sein Interesse auf den „zusammengefaßten, vorläufigen Entwurf des Programmhaushalts für 1967-1968" 75 , der neben Grundlagenvorschlägen auch zusammengefaßte Haushaltsvoranschläge enthielt; weiterhin stellte er die Methoden für die Vorbereitung des Programmhaushalts in das Zentrum seiner Diskussion76 und entledigte sich des Auftrags, eine Empfehlung zum Haushaltsvolumen abzugeben, auf folgende Weise: 3. Genehmigt die Methode der Vorbereitung und Präsentation des Haushaltsentwurfs für 1967-1968 auf der Grundlage der geschätzten, vorhersehbaren Kosten zum Zeitpunkt des ersten Tages der Zweijahresperiode, auf die sich die Aktivitäten beziehen. 4. Nimmt die vorläufige Schätzung von US-Dollar 7 440 000 als diejenige Summe an, die dem für 1965-1966 verabschiedeten Haushalt hinzuzufügen ist, um ihn zum Stand per 1. Januar 1967 zu bewerten . . . 77 et

Zu einer eindeutigen Empfehlung für das gesamte Haushaltsvolumen konnte sich der Exekutivrat trotz einer diesbezüglichen Aufforderung der 13. Generalkonferenz (1964) nicht entschließen und erwähnte beiläufig: ,, .. . 3. . . . eine vorherrschende Meinung im Exekutivrat befürwortet eine 10 % Er71

66EX/5.

7 2

66EX/Dec. item 5.1.3-5.1.8.

7 3

66EX/Dec. item 5.1.1-5.1.2.

7 4

66EX/Dec. item 5.1.9.

75

71EX/5 and Corr.

7 6

70EX/15; 71EX/32 and Corr.

77

71EX/Dec. item 4.1.1.

Β. Vorbereitung des Arbeitsprogramm-Entwurfs

115

höhung der Programmaktivitäten über das per 1. Januar bewertete Haushaltsvolumen hinaus . . . 78 u

Abschließend forderte er den Generaldirektor auf, „ . . . die vorgehenden Erwägungen bei der Ausarbeitung des Entwurfs des Programmhaushalts für 1967-1968 voll zu berücksichtigen. 79 t