Der neue Menschenrechtsrat und das Hochkommissariat für Menschenrechte der Vereinten Nationen: Entstehung, Entwicklung und Zusammenarbeit [1 ed.] 9783428542369, 9783428142361

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Schriften zum Völkerrecht Band 205

Der neue Menschenrechtsrat und das Hochkommissariat für Menschenrechte der Vereinten Nationen Entstehung, Entwicklung und Zusammenarbeit

Von

Maximilian Spohr

Duncker & Humblot · Berlin

MAXIMILIAN SPOHR

Der neue Menschenrechtsrat und das Hochkommissariat für Menschenrechte der Vereinten Nationen

Schriften zum Völkerrecht Band 205

Der neue Menschenrechtsrat und das Hochkommissariat für Menschenrechte der Vereinten Nationen Entstehung, Entwicklung und Zusammenarbeit

Von

Maximilian Spohr

Duncker & Humblot · Berlin

Die Juristische Fakultät der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg hat diese Arbeit im Jahre 2012 als Dissertation angenommen.

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Inhaltsverzeichnis A. Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 I. Gegenstand und Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 II. Methodik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 III. Das Menschenrechtssystem der Vereinten Nationen – Einführung und Übersicht 20 1. Die rechtlichen Grundlagen des Menschenrechtssystems . . . . . . . . . . . . . . . . 21 2. Die Organe des Menschenrechtssystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 a) Die auf der Charta basierenden Menschenrechtsorgane . . . . . . . . . . . . . . . 23 b) Die auf den internationalen Menschenrechtsverträgen basierenden Menschenrechtsorgane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 3. Politischer Hintergrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 a) Mehrheitsverhältnisse und Gruppierungen in den Vereinten Nationen und dessen Menschenrechtssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 b) Politischer Entscheidungsfindungsprozess . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 c) Politische Positionierung der Mitgliedsstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 B. Von der Menschenrechtskommission zum Menschenrechtsrat . . . . . . . . . . . . . . . . 32 I. Die Menschenrechtskommission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 1. Gründung der Menschenrechtskommission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2. Rechtliche Einordnung der Menschenrechtskommission in das System der Vereinten Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 a) Die Menschenrechtskommission als Nebenorgan der Vereinten Nationen

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b) Die Menschenrechtskommission als Nebenorgan des Wirtschafts- und Sozialrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 3. Entwicklung der Menschenrechtskommission und ihres Aufgabenbereiches . 41 4. Niedergang der Menschenrechtskommission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 II. Gründung des Menschenrechtsrates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 1. Reformprozess . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

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Inhaltsverzeichnis 2. Gründungsresolution A/RES/60/251 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 a) Mandat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 b) Status . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 c) Mitgliedschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 d) Sitzungszeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 e) Allgemeine Regelmäßige Überprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 f) Sonderverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 g) Beratungsorgan & Beschwerdeverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 3. Haushalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 4. Rechtliche Einordnung des Menschenrechtsrates in das System der Vereinten Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 a) Der Menschenrechtsrat als Nebenorgan der Generalversammlung . . . . . . 58 b) Verhältnis zwischen Menschenrechtsrat und drittem Hauptausschuss der Generalversammlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 c) Verhältnis zwischen Menschenrechtsrat und fünftem Hauptausschuss der Generalversammlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 III. Die Entwicklung des Menschenrechtsrates in den ersten fünf Jahren . . . . . . . . . 69 1. Wahl der Mitgliedsstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 2. Arbeits- und Funktionsweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 a) Ablauf der ordentlichen Tagungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 b) Inhaltliche Arbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 c) Zusammenarbeit innerhalb der Regionalgruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 3. Das Regelungspaket zur Errichtung der Institutionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 4. Die Allgemeine Regelmäßige Überprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 a) Verfassung der Allgemeinen Regelmäßigen Überprüfung . . . . . . . . . . . . . 78 b) Entwicklung in den ersten fünf Arbeitsjahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 aa) Troikas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 bb) Interaktiver Dialog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 cc) Ergebnis des Verfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 dd) Zweite Phase im Plenum des Menschenrechtsrates . . . . . . . . . . . . . . . 89 5. Die Sonderverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 a) Entwicklung der länderspezifischen Mandate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 b) Entwicklung der thematischen Mandate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

Inhaltsverzeichnis

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6. Beratungsausschuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 7. Beschwerdeverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 8. Revision des Menschenrechtsrates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 a) Kompetenz des Menschenrechtsrates zur Eigenrevision . . . . . . . . . . . . . . . 101 b) Revisionsprozess . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 c) Inhaltliche Ergebnisse der Revision der Funktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 d) Inhaltliche Ergebnisse der Revision des Status . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 9. Problembereiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 a) Politisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 b) Reaktionsfähigkeit auf Menschenrechtskrisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 c) Mangelnde Fachkompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 IV. Zusammenfassung der Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 1. Von der Menschenrechtskommission zum Menschenrechtsrat . . . . . . . . . . . . 110 2. Der neue Menschenrechtsrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 3. Die Entwicklung der Hauptmechanismen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 a) Die Allgemeine Regelmäßige Überprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 b) Das System der Sonderverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 c) Der Beratungsausschuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 d) Das Beschwerdeverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 4. Die Revision des Menschenrechtsrates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 C. Das Hochkommissariat für Menschenrechte der Vereinten Nationen . . . . . . . . . . 116 I. Die Menschenrechtsabteilung des Sekretariats der Vereinten Nationen . . . . . . . 116 1. Die Menschenrechtsabteilung als Teil des Sekretariats . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 2. Institutionelle Entwicklung der Menschenrechtsabteilung . . . . . . . . . . . . . . . 120 3. Die Funktionen der Menschenrechtsabteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 4. Der leitende Beamte der Menschenrechtsabteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 II. Die Gründung des Hochkommissariats für Menschenrechte . . . . . . . . . . . . . . . . 126 1. Entstehungsgeschichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 2. Die Gründungsresolution A/RES/48/141 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

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Inhaltsverzeichnis III. Das Verhältnis zwischen Hochkommissariat und Zentrum für Menschenrechte 131 1. Die Umstrukturierungsmaßnahmen des Zentrums für Menschenrechte im Zusammenhang mit der Gründung des Hochkommissariats . . . . . . . . . . . . . . 131 2. Die Fusion von Hochkommissariat und Zentrum für Menschenrechte . . . . . . 133 IV. Gegenwärtige organisatorische Struktur des Hochkommissariats . . . . . . . . . . . . 135 V. Rechtliche Einordnung des Hochkommissariats für Menschenrechte in das System der Vereinten Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 1. Die Organeigenschaft des Amtes des Hochkommissars für Menschenrechte 138 2. Das Verhältnis zwischen Hochkommissar und Generalsekretär . . . . . . . . . . . 140 3. Das Verhältnis des Hochkommissariats zur Generalversammlung . . . . . . . . . 141 4. Das Verhältnis zwischen Amt und Hochkommissar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 VI. Funktionen des Hochkommissariats für Menschenrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 1. Das Verhältnis der Funktion des Hochkommissars gegenüber der „Good Offices“-Funktion des Generalsekretärs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 2. Tätigkeitsschwerpunkte des Hochkommissariats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 a) Führung & Koordination des Menschenrechtssystems . . . . . . . . . . . . . . . . 146 b) Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 aa) Erstellung des Haushaltsrahmenentwurfs (Proposed Strategic Framework) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 bb) Erstellung des strategischen Managementplans (Strategic Management Plan) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 c) Integration (Mainstreaming) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 d) Sekretariatsfunktion für die Menschenrechtsorgane . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 e) Technische Zusammenarbeit und Feldoperationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 f) Wissenschaftliche Arbeit und Menschenrechtsbildung . . . . . . . . . . . . . . . . 161 VII. Finanzierung des Hochkommissariats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 VIII. Zusammenfassung der Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

D. Das rechtliche Verhältnis des Menschenrechtsrates zum Hochkommissariat für Menschenrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 I. Das rechtliche Verhältnis der Menschenrechtskommission zur menschenrechtlichen Abteilung des Sekretariats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 1. Rechtliches Verhältnis des Wirtschafts- und Sozialrates zum Sekretariat . . . . 170

Inhaltsverzeichnis

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2. Rechtliches Verhältnis der Menschenrechtskommission zur Menschenrechtsabteilung des Sekretariats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 3. Rechtliches Verhältnis der Menschenrechtskommission zum Hochkommissariat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 II. Das rechtliche Verhältnis des Menschenrechtsrates zum Hochkommissariat . . . 177 1. Rechtliches Verhältnis der Generalversammlung zum Sekretariat . . . . . . . . . 178 2. Das rechtliche Verhältnis auf der Grundlage der Gründungsresolutionen . . . . 181 a) Subordinationsverhältnis zwischen Menschenrechtsrat und Hochkommissariat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 b) Unabhängigkeit des Hochkommissariats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 III. Zusammenfassung der Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 E. Die Zusammenarbeit zwischen dem zentralen politischen Menschenrechtsorgan und der menschenrechtlichen Abteilung des Sekretariats der Vereinten Nationen 193 I. Zusammenarbeit zwischen der Menschenrechtskommission und der Menschenrechtsabteilung des Sekretariats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 1. Die Zusammenarbeit zwischen Wirtschafts- und Sozialrat und Sekretariat . . 193 2. Die Zusammenarbeit zwischen Menschenrechtsabteilung und Menschenrechtskommission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 a) Die Rolle des Leiters der Menschenrechtsabteilung gegenüber der Menschenrechtskommission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 b) Sekretariats-Funktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 c) Fachliche und wissenschaftliche Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 d) Normsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 e) Individualbeschwerden zu Menschenrechtsverletzungen . . . . . . . . . . . . . . 199 f) Unterstützung von Ermittlungsmaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 g) Beratende Dienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 II. Zusammenarbeit zwischen Menschenrechtskommission und Hochkommissariat 201 1. Die Rolle des Hochkommissars gegenüber der Menschenrechtskommission 201 2. Schwerpunktbereiche der Zusammenarbeit zwischen Hochkommissariat und Menschenrechtskommission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 a) Sekretariatsdienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 b) Informationsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 aa) Fachliche Studien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

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Inhaltsverzeichnis bb) Menschenrechtskrisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 c) Entwicklung des Menschenrechtssystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 d) Ausrichtung des Menschenrechtssystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 e) Implementierungsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 aa) Permanenter Dialog mit den Menschenrechtsorganen und Regierungen 207 bb) Sonstige Implementierungsaufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 f) Zusammenarbeit mit den Sonderverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 g) Zusammenarbeit mit der Unterkommission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 h) Unterstützung des Beschwerdeverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 i) Technische Zusammenarbeit und Feldoperationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 III. Zusammenarbeit zwischen Menschenrechtsrat und Hochkommissariat . . . . . . . 213 1. Die Zusammenarbeit zwischen Generalversammlung und Sekretariat . . . . . . 214 2. Schwerpunkte der Zusammenarbeit zwischen Hochkommissariat und Menschenrechtsrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 a) Sekretariatsdienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 b) Informationsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 aa) Fachliche Studien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 bb) Menschenrechtskrisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 c) Entwicklung des Menschenrechtssystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 aa) Gründung, Entwicklung und Revision des Menschenrechtsrates . . . . . 219 bb) Einfluss des Menschenrechtsrates auf die Organisation des Hochkommissariats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 d) Ausrichtung des Menschenrechtssystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 e) Implementierungsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 aa) Koordination der Zusammenarbeit von Menschenrechtsorganen und Regierungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 bb) Sonstige Implementierungsaufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 f) Zusammenarbeit mit den Sonderverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 g) Zusammenarbeit mit dem Verfahren der Allgemeinen Regelmäßigen Überprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 h) Zusammenarbeit mit dem Beratungsausschuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 i) Unterstützung des Beschwerdeverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 j) Unterstützung der sonstigen Nebenorgane des Menschenrechtsrates . . . . . 231

Inhaltsverzeichnis

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k) Technische Zusammenarbeit und Feldoperationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 IV. Zusammenfassung der Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 1. Zusammenarbeit zwischen der Menschenrechtskommission und den Menschenrechtsabteilungen des Sekretariats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 2. Die Zusammenarbeit zwischen Menschenrechtskommission und Hochkommissariat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 3. Die Zusammenarbeit von Menschenrechtsrat und Hochkommissariat . . . . . . 236 F. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 Quellen- und Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

Abkürzungsverzeichnis Abs. Abschn. AEMR AI ARÜ BA BHRLR BYIL CAT

Absatz Abschnitt Allgemeine Erklärung der Menschenrechte Amnesty International (Verfahren der) Allgemeinen Regelmäßigen Überprüfung Beratungsausschuss (des Menschenrechtsrates) Buffalo Human Rights Law Review British Yearbook of International Law Konvention gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe (Convention against Torture and Other Cruel, Inhu man or Degrading Treatment or Punishment) CCPR Menschenrechtsausschuss (Human Rights Committee) CED Ausschuss zum Schutz vor dem Verschwindenlassen (Committee on Enforced Disappearences) CEDAW Ausschuss für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau (Committee on the Elimination of Discrimination against Women) CERD Konvention zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination) CESCR Ausschuss für wirtschaftliche soziale und kulturelle Rechte (Committee on Economic, Social and Cultural Rights) CMW Ausschuss zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer (Committee on Migrant Workers) ComAT Ausschuss gegen Folter (Committee against Torture) ComEDAW Konvention zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women) ComERD Ausschuss für die Beseitigung der Rassendiskriminierung (Committee on the Elimination of Racial Discrimination) ComRC Ausschuss für die Rechte des Kindes (Committee on the Rights of the Child) ComRPD Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen (Committee on the Rights of Persons with Disabilities) CPED Internationales Übereinkommen zum Schutz aller Personen vor dem Verschwindenlassen (International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance) CRC Konvention über die Rechte des Kindes (Convention on the Rights of the Child) CRPD Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (Convention on the Rights of Persons with Disabilities) EJIL European Journal of International Law EU Europäische Union EuGRZ Europäische Grundrechte Zeitschrift GeschO Geschäftsordnung GS Generalsekretär (Vereinte Nationen)

Abkürzungsverzeichnis HHRJ HKMR HRLR HRW ICRMW IGH IGY IJIL IPbpR IPwskR i.S.d. Kap. MJIL MRK MRR NAM NMRI NJHR NQHR NRO RAPHPE Res. SF SMP SR SS SVN TR UdSSR UNHCR UNJY VN VNHKMR WSR ZfMR

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Harvard Human Rights Journal Hochkommissar/in für Menschenrechte Human Rights Law Review Human Rights Watch Internationale Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen (International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families) Internationaler Gerichtshof International Geneva Yearbook The Indian Journal of International Law Internationaler Pakt für bürgerliche und politische Rechte Internationaler Pakt für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte im Sinne des/der Kapitel Melbourne Journal of International Law Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen Bewegung der Blockfreien Staaten (Non-Aligned Movement) Nationale Menschenrechtsinstitution (National Human Rights Institution) Nordic Journal of Human Rights Netherlands Quarterly of Human Rights Nicht-Regierungsorganisation Regeln und Ausführungsbestimmungen für die Programmplanung, die Programmaspekte des Haushalts, die Überwachung der Programmdurchführung und die Evaluierungsmethoden Resolution Haushaltsrahmenplan (Strategic Framework) Strategischer Managementplan (Strategic Management Plan) Sicherheitsrat Strategic studies Satzung der Vereinten Nationen/Charta der Vereinten Nationen Treuhandrat Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken Hochkommissariat für Flüchtlinge der Vereinten Nationen (United Nations High Commissioner for Refugees) United Nations Juridical Yearbook Vereinte Nationen Amt des Hochkommissars für Menschenrechte/Hochkommissariat für Menschenrechte der Vereinten Nationen Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen Zentrum für Menschenrechte

A. Einleitung I. Gegenstand und Gang der Untersuchung Die Ersetzung der Menschenrechtskommission (MRK)1 der Vereinten Nationen (VN) durch den Menschenrechtsrat (MRR) im März 2006 stellt einen einzigartigen Reformvorgang im gesamten System der VN dar. In kürzester Zeit wurde dabei das zentrale politische Menschenrechtsorgan der VN ersetzt, das im Verlauf seines 60jährigen Bestehens durchaus große Erfolge vorzuweisen hatte. Dabei war der Reformprozess einerseits durch ein enorm polarisiertes und politisiertes Klima, andererseits aber auch durch ernsthafte und konstruktive Kritik sowie visionäre Reformideen gekennzeichnet. Der neue MRR sollte dabei sogar zu einem Hauptorgan der VN entwickelt werden, auf das, in den Worten des Generalsekretärs (GS) Kofi Annan „den Menschenrechten die Rolle zugestanden wird, die ihnen in der kollektiven Rhetorik und vor allem nach der VN-Charta zukommt“.2 Die große Aufmerksamkeit, die die Gründung des MRR erweckte, schlug sich dabei in zahlreichen wissenschaftlichen Beiträgen nieder.3 Beschäftigten sich diese 1

Im Englischen hat sich die Terminologie Commission on Human Rights (CHR) und Human Rights Council (HRC) durchgesetzt. Für die vorliegende Arbeit werden die gängigen deutschen Bezeichnungen und deren Abkürzungen verwendet. Sie sind dabei – soweit vorhanden – der Datenbank des deutschen Übersetzungsdienstes der VN entnommen, siehe . 2 UN-Doc. A/59/2005/Add.1 vom 23. Mai 2005, Abs. 1. 3 Siehe z. B. M. Bossuyt, The new Human Rights Council – a first appraisal, NQHR, 4/2006, S. 551 – 555; R. Brett, First Session of the UN Human Rights Council; L. de Alba, The first year of the Human Rights Council, IGY, 2008, S. 19 – 26; C. Flintermann/P. Baehr, Three Cheers for the New Human Rights Council?, NQHR, 4/2005, S. 547; P. Lauren, To Preserve and Build on its Achievements and to Redress its Shortcomings, HRQ, 2/2007, S. 337; C. Callejon, Developments at the Human Rights Council in 2007: A Reflection of its Ambivalence, HRLR, 1/ 2007, S. 323 – 342; M. Lempinen, The UN HRC: The Next Victim of Illusions and False Expectations, NJHR, 2/2008, S. 182 – 188; S. Manoj, Commission on Human Rights to Human Rights Council – a long journey, IJIL, 2/2006, S. 265 – 271; C. Murthy, New phase in UN reforms: establishment of the Peacebuilding Commission and Human Rights Council, IS, 1/ 2007, S. 39 – 56; B. Rajagopal, Lipstick on a caterpillar?, BHRLR, 7/2007, S. 7 – 17; N. Sarwar, Evolution of the UN Human Rights Council, SS, 1/2007, S. 127 – 153; B. Schaefer, The U.N. Human Rights Council : there has to be a better way, GPQ, 1/2006, S. 109 – 123; N. Schrijver, The UN human rights council: a new ,society of the committed‘ or just old wine in new bottles?, LJIL, 4/2007, S. 809 – 823; P. Splinter/P. Scannella, The United Nations Human Rights Council: A Promise to be Fulfilled, HRLR, 1/2007, S. 41 – 72; H. Upton, The Human Rights Council: first impressions and future challenges, HRLR, 1/2007, S. 29 – 40; M. Spohr, UN Human Rights Council, MPYB, Vol. 13, 2010 sowie zuletzt auch die Dissertation von D. Karrenstein, Der Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen.

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A. Einleitung

dabei vornehmlich mit der Frage, welche Gestalt das neue Organ annehmen sollte und wie die Arbeit und Mechanismen der MRK fortzusetzen waren, so blieb der Aspekt, wie sich das neue Organ in das gesamte Menschenrechtssystem der VN einfügen würde, eher unbeachtet. Von zentraler Bedeutung ist dabei jedoch sein Verhältnis und seine Zusammenarbeit mit dem 1993 gegründeten Hochkommissariat für Menschenrechte der VN (VNHKMR).4 Dieses bildet einerseits das zentrale Verwaltungsorgan des Menschenrechtssystems, andererseits übernimmt der HKMR jedoch auch umfangreiche Aufgaben in der Ausrichtung desselben und kann auf der Grundlage seines eigenen Mandates auch ohne vorherigen Beschluss der intergouvernementalen Kollegialorgane des Menschenrechtssystems Maßnahmen ergreifen. Das Zusammenwirken zwischen diesen beiden Organen (zur Organeigenschaft siehe Teil B., I., 2. sowie Teil C., V., 1.) ist damit essentiell für das Funktionieren des gesamten Menschenrechtssystems. Ferner spiegelt sein Entwicklungsstand auch den Grad der Umsetzung und Verwirklichung der menschenrechtlichen Vorgaben der Charta der VN wieder. Vor diesem Hintergrund geht die vorliegende Arbeit der Frage nach, wie sich die Ersetzung der MRK durch den MRR auf dieses Verhältnis ausgewirkt und wie sie dieses verändert hat. In einem ersten Schritt werden hierzu zunächst Entstehung und Entwicklung des neuen MRR untersucht, Form und Funktion der MRK gegenübergestellt und seine Entwicklung in den ersten fünf Jahren nachvollzogen. Der gegenwärtige Zeitpunkt stellt dabei einen optimalen Zeitpunkt für ein erstes Fazit dar, wurde im fünften Arbeitsjahr doch eine Revision seiner Funktion und seines Status durchgeführt. In einem zweiten Schritt werden dann Entstehung, Entwicklung und Funktion des VNHKMR beleuchtet. Dabei soll die institutionelle Entwicklung des VNHKMR unter Einbeziehung sowohl der historischen Entwicklung der Idee eines HKMR als auch der schwierigen Gründungsphase, in der das neue VNHKMR schließlich mit der Menschenrechtsabteilung des Sekretariats, dem Zentrum für Menschenrechte (ZfMR),5 fusioniert werden musste, beleuchtet werden. Soweit ersichtlich, liegt dabei eine vergleichbare zusammenhängende Darstellung der Entwicklung des VNHKMR bisher noch nicht vor. Auf der Grundlage der Ergebnisse dieser ersten beiden Untersuchungsschritte soll sodann die Zusammenarbeit von MRR und VNHKMR untersucht werden. Auch hier gilt es zunächst das frühere Zusammenwirken von VNHKMR und MRK zu beleuchten. In einem Zwischenschritt soll dabei auch das rechtliche Verhältnis zwi4 UN-Doc. A/RES/48/141 vom 20. Dezember 1993. Der Begriff Hochkommissariat für Menschenrechte bezeichnet den Posten des Hochkommissars/in für Menschenrechte (High Commissioner for Human Rights) im Range eines Untergeneralsekretärs und das ihm/ihr unterstellte Amt (Office of the High Commissioner for Human Rights [OHCHR]), siehe hierzu vor allem Teil C. 5 In der englischsprachigen Terminologie spricht man vom Centre for Human Rights (CfHR).

II. Methodik

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schen MRR und VNHKMR geklärt werden, das im Verlauf der ersten fünf Arbeitsjahre des MRR immer wieder Anlass zu Diskussionen geboten hat. Im Ergebnis soll hierdurch also geklärt werden: In welchem rechtlichen Verhältnis das VNHKMR zum MRR steht; wie und in welcher Weise das VNHKMR mit dem MRR zusammenarbeitet; wie sich diese Zusammenarbeit gegenüber der Kooperation mit der MRK verändert hat; und schließlich wie sich dies auf das gesamte Menschenrechtssystem der VN ausgewirkt hat. Inwieweit konnte damit also das Vorhaben des GS Annan verwirklicht werden, „den Menschenrechten die Rolle zuzugestehen, die ihnen in der kollektiven Rhetorik und vor allem nach der UNCharta zukommt“?

II. Methodik Das Völkerrecht ist als normative Ordnung Teil der Rechtswissenschaft, die methodischen Grundsätze der Rechtswissenschaft finden daher auch auf eine völkerrechtliche Untersuchung Anwendung: Im Zentrum der Betrachtung steht die völkerrechtliche Norm in ihrer Auslegung durch Gerichte, Staatenpraxis und Schrifttum, somit die Befassung mit der Dogmatik.6 Die Verhaltenssteuerung im Rahmen der völkerrechtlichen Ordnung erfolgt dabei jedoch weitestgehend durch die, die „keinem rechtlich übergeordneten Verbund eingegliedert sind: die Staaten.“7 Die sich hieraus ergebende Wechselwirkung zwischen der rechtlichen und tatsächlichen Sphäre zwingt dazu, das Völkerrecht auch als Objekt und Gestaltungsmittel der Politik zu verstehen.8 Vor diesem Hintergrund muss eine völkerrechtliche Untersuchung einerseits auf die klassische Methodik der Rechtswissenschaft zurückgreifen, um der Eigenschaft des Völkerrechts als normativer Ordnung gerecht zu werden, andererseits sind dabei aber auch die politisch-soziologischen Gegebenheiten zu analysieren.9 Die vorliegende Untersuchung soll vor diesem Hintergrund hinsichtlich des zu analysierenden Primärrechts der Charta der VN auf die klassischen rechtswissenschaftlichen Auslegungsmethoden zurückgreifen, die auch zur Auslegung völkerrechtlicher Verträge herangezogen werden.10 Darüber hinaus soll den besonders im Fokus dieser Arbeit stehenden sekundärrechtlichen Resolutionen und sonstigen Entscheidungen der untersuchten Organe der VN methodisch auf die gleiche Weise 6

M. Payandeh, Internationales Gemeinschaftsrecht, S. 5. Siehe W. Graf Vitzthum, Begriff, Geschichte und Rechtsquellen des Völkerrechts, in: ders. (Hrsg), Völkerrecht, S. 26/Rdn. 57. 8 Ebenda, S. 26/Rdn. 58. 9 M. Payandeh, Internationales Gemeinschaftsrecht, S. 7, der in diesem Zusammenhang auch auf Art. 31 III, lit. b) der Wiener Vertragsrechtskonvention (Vienna Convention of the Law of Treaties) verweist, wonach die spätere Übung der Vertragsparteien bei der Auslegung eines Vertrags zu berücksichtigen ist. 10 Siehe z. B. M. Bos, A Methodology of International Law, S. 184. 7

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A. Einleitung

begegnet werden.11 Diese Äußerungsformen der VN-Organe bilden dabei zugleich einen Teil der, wie soeben erläutert, ebenfalls zu analysierenden politisch-soziologischen Gegebenheiten. Sie bilden die Praxis und Übung internationaler Organe, die es ebenso zu untersuchen gilt wie die Anwendung der völkerrechtlichen Normen durch die Staaten.12 Dies gilt dabei für die vorliegende Arbeit in besonderem Maße, ist sie doch nicht nur im Bereich des Rechtes der VN angelegt,13 sondern untersucht mit den internationalen Menschenrechten einen der kontroversesten Bereiche des Völkerrechts, der wie kaum ein anderer von der Praxis und Übung der Organe der VN und der Mitgliedsstaaten abhängig ist (siehe hierzu sogleich III., 3.). Vor diesem Hintergrund stützt sich die vorliegende Arbeit nicht allein auf die zur Verfügung stehenden Quellen und den gegenwärtigen Stand der Fachliteratur, sondern beruht darüber hinaus auch auf Informationen, die der Verfasser vor Ort im Rahmen eines mehrmonatigen Forschungsaufenthaltes in Genf14 sowie einer dreimonatigen Tätigkeit im zuständigen Referat des Auswärtigen Amtes15 gewinnen konnte.

III. Das Menschenrechtssystem der Vereinten Nationen – Einführung und Übersicht Die grauenhaften Erfahrungen des Zweiten Weltkrieges bewegten die internationale Gemeinschaft dazu, den Schutz und die Förderung der Menschenrechte als eine der Kernaufgaben der neuen Weltorganisation zu definieren.16 Diese Zielsetzung wurde sodann auch in der Charta selbst, wie sogleich zu zeigen ist, normativ verankert. Darüber hinaus entschieden sich die Gründungsstaaten der VN jedoch dafür die materiellen Menschenrechte nicht in der VN-Charta selbst, sondern in

11 So auch Maarten Bos, der sich im Ergebnis für die Anwendung der Regeln und Methoden der Interpretation völkerrechtlicher Verträge auf die Entscheidungen der Organe internationaler Organisationen ausspricht, siehe M. Bos, A Methodology of International Law, S. 184. 12 M. Payandeh, Internationales Gemeinschaftsrecht, S. 7. 13 So bestimmt z. B. jedes Organ der VN seinen Zuständigkeitsbereich durch seine eigene Praxis zu einem gewissen Maße selbst, siehe das Gutachten des Internationalen Gerichtshofs (IGH) „Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter)“, I.C.J. Reports 1962, S. 168. Siehe ferner das aus diesem Grund angelegte Repertory of Practice of United Nations Organs, siehe (Stand: 01. 01. 2014). 14 Forschungsaufenthalt an der Ständigen Vertretung Deutschlands in Genf und Mitglied der deutschen Delegation zur 15. Ordentlichen Tagung des MRR sowie der ersten Tagung der Arbeitsgruppe zur Revision der Funktionen des MRR, Sep. – Nov. 2010. 15 Referendarstätigkeit im für den MRR und das VNHKMR zuständigen Referat VN06 „Internationaler Menschenrechtsschutz“ des Auswärtigen Amtes in Berlin, 01. 10 – 31. 12. 2011. 16 Art. 1 III SVN. Siehe zum System der VN .

III. Das Menschenrechtssystem der Vereinten Nationen

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separaten völkerrechtlichen Verträgen zu verankern.17 Mit der Ausarbeitung dieses sogenannten Menschenrechtskodex (International Bill of Human Rights) wurde sodann die MRK beauftragt.18 Konnte daraufhin zwar bereits im Oktober 1948 die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (Universal Declaration of Human Rights, AEMR) verabschiedet werden,19 die bis heute als die wichtigste Resolution der VN gilt, so hatten die Gründungsväter der VN doch wohl kein derart ausgeformtes System des Menschenrechtsschutzes vor Augen, wie es heute existiert20. Auf der Grundlage der Charta der VN und der seit der Verabschiedung der AEMR geschaffenen Menschenrechtsverträge21 konnte sich über die Jahrzehnte ein Netzwerk von Institutionen entwickeln, die den Schutz und die Förderung der Menschenrechte auf internationaler Ebene vorantreiben.22 Zusammenfassend spricht man diesbezüglich vom Menschenrechtssystem der VN. Werden verschiedene Komponenten dieses Systems zwar immer wieder zum Gegenstand von zum Teil heftiger Kritik, so kann es jedoch viele beachtliche Erfolge vorweisen und ist bis zum heutigen Tage alternativlos geblieben. 1. Die rechtlichen Grundlagen des Menschenrechtssystems Die Ausrichtung der VN auf die Menschenrechte hat an sieben Stellen in der Charta der VN seinen Niederschlag gefunden. So wird die Förderung der Menschenrechte in der Präambel und in Art. 1 III SVN als eines der Ziele der Organisation genannt, in Art. 13 I SVN der Generalversammlung (GV) aufgegeben, an der Verwirklichung der Menschenrechte und Grundfreiheiten mitzuwirken, in Art. 55 – 56 SVN die Achtung der Menschenrechte als Dimension der internationalen Zusammenarbeit auf wirtschaftlichem und sozialen Gebiet definiert und schließlich der Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen (WSR) mit der Kompetenz ausgerüstet, eine Fachkommission für Menschenrechte einzurichten (Art. 62, 68 und 70 SVN). Die Charta der VN enthält somit nur wenige Verweise auf die Menschenrechte, finden sich doch in ihren Kernbereichen, wie den Grundsätzen der Organisation in Art. 2 oder den Kapiteln VI und VII zu den Funktionen und Kompetenzen des Sicherheitsrates, keinerlei Bezugnahme auf sie.

17 Siehe hierzu auch die Abschlussrede des amerikanischen Präsidenten Truman zur San Franzisco-Konferenz vom 26. Juni 1945, siehe unter: (Stand: 01. 01. 2014). 18 UN-Doc. E/RES/5 (I) vom 16. Februar 1946, Abs. 2 (a). 19 UN-Doc A/RES/217 (III) vom 10. Oktober 1948, angenommen mit 48 zu 0 Stimmen, 8 Enthaltungen. 20 Siehe J. Mertus, The United Nations and Human Rights, S. 37. 21 Siehe unter (Stand: 01. 01. 2014). 22 Siehe zu den Anfängen der Entwicklung des Menschenrechtssystems J. Humphrey, Human Rights and the United Nations: A great adventure, S. 10 ff.

22

A. Einleitung

Sekundärrechtlich beruht das Menschenrechtsprogramm23 der VN darüber hinaus vor allem auf der Erklärung und dem Aktionsprogramm von Wien (verabschiedet auf der Wiener Welt-Menschenrechtskonferenz 1993, angenommen durch die GV in Resolution 48/121 vom 14. Februar 1994), der Gründungsresolution des VNHKMR A/RES/48/141 vom 20. Dezember 1993 (Resolution 48/141), den internationalen Menschenrechtsverträgen,24 den Ergebnissen der diesbezüglichen VN-Konferenzen und Gipfeln sowie den Resolutionen und Entscheidungen der politischen Menschenrechtsorgane, insbesondere GV-Resolution 55/2 „United Nations Millennium Declaration“ vom 13. September 2000, 57/300 „Strengthening of the United Nations: an agenda for further change“ vom 07. Februar 2003 und 60/1 zum „2005 World Summit Outcome“ vom 24. Oktober 2005. Das Menschenrechtsprogramm fußt darüber hinaus auf den Grundprinzipien der Universalität, Objektivität, Unparteilichkeit und Nichtselektivität, die auf der Wiener Welt-Menschenrechtskonferenz vereinbart wurden,25 und den zahlreichen durch die intergouvernementalen Organe verabschiedeten Mandaten.26 2. Die Organe des Menschenrechtssystems Vor dem Hintergrund der Entwicklung des Systems der Vertragsorgane der internationalen Menschenrechtsverträge unterscheidet man heute im Menschenrechtssystem der VN zwischen solchen Organen, die ihre rechtliche Grundlage in der Charta finden („charter-based bodies“) und solchen, die auf den internationalen Menschenrechtsabkommen basieren („treaty-based bodies“). Darüber hinaus beschäftigt sich eine Reihe weiterer Organe teilweise mit menschenrechtlichen Aspekten.27 Zu unterscheiden gilt es weiter, dass das Menschenrechtssystem einerseits aus den mit Staatenvertretern besetzten „politischen“ oder auch „intergouvernementalen“ Organen wie der GV, dem WSR und dem MRR, andererseits aus (Teil-) Organen, die mit VN-Beamten oder unabhängigen Experten besetzt sind, besteht. 23 Die Bezeichnung Menschenrechtsprogramm bezieht sich auf die nach sogenannten Programmen unterteilten Tätigkeitsbereiche der VN, wie sie im Haushaltsrahmenplan der Organisation aufgeführt werden, siehe z. B. UN-Doc. A/63/6/Rev.1 für die Haushaltsperiode 2010 – 2011. Das endgültige Haushaltsdokument der VN wird zudem auch als Programmhaushalt (Programme Budget) bezeichnet. Es führt das Budget der verschiedenen Programme als Abschnitte (Sections) auf, siehe z. B. UN-Doc. A/64/6/Add.1 für die Haushaltsperiode 2010 – 2011. 24 Siehe Teil A. Fn. 21. 25 Siehe die Erklärung und das Aktionsprogramm von Wien, UN-Doc. A/CONF.157/23 vom 12. Juli 1993, Abs. 32. 26 Siehe für eine Übersicht der Mandate der GV, des MRR und der MRK den Haushaltsrahmenentwurfs (Proposed Strategic Framework) für die Periode 2010 – 2011, UN-Doc. A/63/6 (Prog. 19) vom 27. Februar 2008, S. 13 ff. 27 Hier zu nennen sind z. B. der Internationale Gerichtshof (IGH), das Hochkommissariat für Flüchtlinge der VN (UNHCR), das Entwicklungsprogramm der VN oder auch der Kinderfonds der VN, siehe hierzu J. Mertus, The United Nations and Human Rights, S. 48 ff.

III. Das Menschenrechtssystem der Vereinten Nationen

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a) Die auf der Charta basierenden Menschenrechtsorgane Die GV als zentrales Organ der VN ist auf der Grundlage ihrer universellen Zuständigkeit nach Art. 10 SVN und den speziellen Kompetenzen aus Art. 13 I (b) SVN umfassend für den Bereich der Menschenrechte zuständig. Die Resolutionen der GV entfalten dabei zwar keine rechtliche Bindung,28 erzeugen jedoch internationale Aufmerksamkeit und schaffen ein Bewusstsein für konkrete menschenrechtliche Themen bei den einzelnen Regierungen. Auf diese Weise kann hierdurch ein Prozess in Gang gesetzt werden, der in die Verabschiedung eines – rechtlich bindenden – internationalen Menschenrechtsvertrag mündet.29 Darüber hinaus werden so auch menschenrechtsverletzende Staaten geächtet und zumindest dazu verpflichtet Rechenschaft abzulegen. Bestes Beispiel ist und bleibt in diesem Zusammenhang die AEMR, die ebenfalls als bloße Resolution der GV verabschiedet wurde.30 Die GV veranlasst im Menschenrechtsbereich insbesondere fachliche Studien und initiiert internationale Konferenzen wie die Wiener Welt-Menschenrechtskonferenz im Jahre 1993 oder die Welt-Rassismuskonferenz in Durban im Jahre 2001. Ergebnis dieser Konferenzen sind dabei stets eine Erklärung und ein Maßnahmenprogramm, die zwar ebenfalls nicht rechtsverbindlich sind, jedoch den gegenwärtigen Stand der Überzeugung und des Engagements der Mitgliedsstaaten im Bereich der Menschenrechte abbilden.31 Die GV ist zudem wichtiger Dreh- und Angelpunkt des Menschenrechtssystems aufgrund der jährlichen Berichterstattungspflichten der anderen Hauptorgane, insbesondere des WSR sowie des VNHKMR.32 Die GV ist zudem durch ihren dritten Hauptausschuss Teil des Menschenrechtssystems. Angesichts des extrem breiten Spektrums der von der GV zu behandelnden Fragen unterhält diese sechs Hauptausschüsse – jeweils einen für ihre zentralen Arbeitsbereiche.33 Die Hauptausschüsse behandeln dabei die auf sie delegierten Tagesordnungspunkte und legen dem Plenum der GV Empfehlungen und Resolutionsentwürfe zur Annahme vor.34 Wichtigste Funktion des für den Bereich der Menschenrechte zuständigen dritten Hauptausschusses im Rahmen des Men28 Siehe grundlegend hierzu B. Sloan, The binding force of a ,recommendation‘ of the General Assembly of the United Nations, BYIL, 1948, S. 1 – 33 und D. H. N. Johnson, The effect of Resolutions of the General Assembly, BYIL, 1955 – 56, S. 97 – 122. 29 Siehe J. Mertus, The United Nations and Human Rights, S. 39 f. 30 Siehe oben, S. 20. 31 Siehe J. Mertus, The United Nations and Human Rights, S. 40. 32 Ebenda. Berichte werden durch den WSR vorgelegt. 33 Erster Hauptausschuss für Abrüstung und internationale Sicherheit; zweiter Hauptausschuss für Wirtschafts- und Finanzfragen; dritter Hauptausschuss für soziale, humanitäre und kulturelle Fragen; vierter Hauptausschuss für besondere politische Themen und Entkolonialisierung; fünfter Hauptausschuss für Verwaltungs- und Haushaltsfragen und sechster Hauptausschuss für Rechtsfragen, siehe UN-Doc. A/58/CRP.5 vom 10. März 2004, Abs. 5. 34 UN-Doc. A/58/CRP.5 vom 10. März 2004, Abs. 6.

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A. Einleitung

schenrechtssystems ist die Behandlung der Ergebnisse der Arbeit des MRR, der ihm gegenüber berichterstattungspflichtig ist.35 Der MRR stellt somit das zentrale ausschließlich für den Menschenrechtsbereich zuständige intergouvernementale – auf der Charta basierende – Organ dar. Dabei ersetzte er im Jahre 2006 die MRK, die diese Rolle als Unterorgan des WSR rund sechzig Jahre ausgefüllt hatte. Der WSR ist formell das mit der Förderung von Achtung und Verwirklichung der Menschenrechte betraute Hauptorgan der VN gemäß Art. 62 II SVN und setzte gemäß Art. 68 SVN die MRK nach Gründung der VN ein. Ebenso wie die GV und der WSR erließen beziehungsweise erlassen die MRK und der MRR vor allem Resolutionen, die keine rechtliche Bindung für die Mitgliedsstaaten entfalten, gleichwohl aber eine ähnliche Auswirkung haben können. Dabei bedarf es bei den Resolutionen dieser Nebenorgane jedoch zumeist eines bestätigenden Aktes durch das jeweilige Hauptorgan. Darüber hinaus beruhen die Resolutionen zumindest der GV auf einer größeren Legitimationsbasis, bilden diese doch eine Äußerung der gesamten Mitgliedschaft der VN. Neben diesen intergouvernementalen Organen werden in der Praxis auch die durch diese entwickelten zentralen Implementierungsmechanismen als Teil des Menschenrechtssystems verstanden.36 So entwickelte sich seit Mitte der 1960er Jahre unter der Ägide der MRK das sogenannte System der Sonderverfahren („Special Procedures“),37 welches durch den MRR fortgeführt wird. Die im Rahmen dieses Systems eingesetzten Sonderberichterstatter, unabhängigen Experten und Arbeitsgruppen werden entweder mit einem generellen menschenrechtlichen Thema, wie beispielsweise Folter („thematic mandates“), oder mit der Beobachtung der Menschenrechtssituation in einem bestimmten Land betraut („country mandates“). Ferner wurde mit der Gründung des MRR ein neues sogenanntes Allgemeines Regelmäßiges Überprüfungsverfahren (ARÜ) eingeführt, welches innerhalb eines Zyklus von vier Jahren die Menschenrechtslage aller Mitgliedsstaaten der VN überprüfen soll. Durchgeführt wird das Verfahren durch eine Arbeitsgruppe aller Mitglieder des MRR, so dass es sich um eine gegenseitige Überprüfung der Staaten handelt. Schließlich entwickelte die MRK auch ein Beschwerdeverfahren, das Individualbeschwerden zu Menschenrechtsverletzungen entgegennimmt, behandelt und so Informationen zu Menschenrechtskrisen vor Ort zu gewinnen versucht. Auch der MRR unterhält weiterhin ein solches Beschwerdeverfahren. 35 UN-Doc. A/RES/60/251 vom 15. März 2006, Abs. 5 (j), unter Tagesordnungspunkt 64 des dritten Hauptausschusses der GV. 36 Im engeren Sinne werden nur die ausschließlich für Menschenrechte zuständigen Organe, wie der MRR (zuvor die MRK), die Sonderverfahren, das ARÜ als „charter-based bodies“ bezeichnet. Siehe unter: (Stand: 01. 01. 2014). 37 Siehe unter: (Stand: 01. 01. 2014).

III. Das Menschenrechtssystem der Vereinten Nationen

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b) Die auf den internationalen Menschenrechtsverträgen basierenden Menschenrechtsorgane Die Hauptaufgabe der durch die Charta der VN geschaffenen intergouvernementalen Menschenrechtsorgane war insbesondere in den ersten 20 Jahren des Bestehens der Organisation die Verabschiedung von internationalen Menschenrechtsverträgen. Auf der Grundlage der AEMR entstanden bis heute mit den beiden Pakten über bürgerliche und politische Rechte sowie wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte insgesamt neun zentrale internationale Menschenrechtsverträge.38 Darüber hinaus wurde für jeden dieser Menschenrechtsverträge ein Vertragsorgan geschaffen, namentlich der Menschenrechtsausschuss (Human Rights Committee, HRC), der Ausschuss für wirtschaftliche soziale und kulturelle Rechte (Committee on Economic, Social and Cultural Rights, CESCR), der Ausschuss für die Beseitigung der Rassendiskriminierung (Committee on the Elimination of Racial Discrimination, ComERD), der Ausschuss für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau (Committee on the Elimination of Discrimination against Women, ComEDAW), der Ausschuss gegen Folter (Committee against Torture, ComAT), der Ausschuss für die Rechte des Kindes (Committee on the Rights of the Child, ComRC), der Ausschuss zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer (Committee on Migrant Workers, CMW), der Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen (Committee on the Rights of Persons with Disabilities, ComRPD) und schließlich der Ausschuss zum Schutz vor dem Verschwindenlassen (Committee on Enforced Disappearences, CED).39 Zudem existiert auch ein Unterausschuss zur Verhütung von Folter (Subcommittee on Prevention of Torture). Diese mit unabhängigen Experten besetzten Gremien dienen der Überwachung der Umsetzung der vertraglichen Verpflichtungen durch die Vertragsparteien. Sie werden in dieser Funktion auch als „Hüter“ (Guardians) der jeweiligen Verträge bezeichnet.40 Die Vertragsmitglieder sind verpflichtet, dem jeweiligen Vertragsorgan einen Bericht hinsichtlich der Umsetzung ihrer Vertragsverpflichtungen vorzulegen, der sodann von diesem untersucht wird. Im Anschluss daran formuliert das Expertengremium Bedenken und Empfehlungen an den jeweiligen Vertragsstaat in Form der sogenannten Schlussbeobachtungen (concluding observations). Darüber hinaus können mittlerweile fünf

38 Zu Rassendiskriminierung (1965); IPbpR (1966); zu wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten (IPwskR) (1966); Diskriminierung von Frauen (1979); Folter (1984); Kinderrechten (1989); Schutz von Wanderarbeitern (1990); Schutz gegen Verschwindenlassen (2006); Behindertenrechten (2006). Zudem wurden mittlerweile acht Fakultativprotokolle zu allen Menschenrechtsverträgen außer gegen Rassendiskriminierung, dem Schutz von Wanderarbeitern und dem Schutz gegen Verschwindenlassen verabschiedet. Siehe unter: . 39 Übersicht und Links zu den Seiten der Vertragsorgane unter (Stand: 01. 01. 2014). 40 N. Rodley, United Nations human rights treaty bodies and special procedures of the CHR, HRQ, 4/2003, S. 882 – 908 (898).

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A. Einleitung

der Ausschüsse Individualbeschwerdeverfahren durchführen und zwar der HRC,41 CEDAW,42 ComAT,43 ComERD44 und nun auch der ComRPD.45 Hervorzuheben ist hier der Menschenrechtsausschuss des Internationalen Paktes für bürgerliche und politische Rechte (IPbpR), der gemäß Art. 28 IPbpR gegründet wurde. Dieser kann neben dem Berichtsverfahren46 auch ein zwischenstaatliches Beschwerdeverfahren hinsichtlich der Missachtungen des IPbpR durchführen47 und fungiert durch die Behandlung von Individualbeschwerden hinsichtlich eines Verstoßes gegen den IPbpR durch einen Unterzeichnerstaat48 ähnlich wie ein Gerichtshof.49 Die Vertragsorgane sind dabei streng genommen keine Organe der VN, beruhen sie doch auf gesonderten multilateralen Vereinbarungen der Mitgliedsstaaten. Angesichts ihres engen funktionalen und organisatorischen Verhältnisses zu den VN werden sie jedoch allgemein als „Vertragsorgane der VN“ bezeichnet50 und stellen damit einen Teil des Menschenrechtssystems der VN dar. 3. Politischer Hintergrund Vor dem Hintergrund der oben beschriebenen rechtlich-politischen Natur des Völkerrechts soll an dieser Stelle ein kurzer Überblick über die politischen Verhältnisse und Prozesse der VN und des Menschenrechtssystems gegeben werden, soweit dies für die anschließende Untersuchung erforderlich erscheint.

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Auf der Grundlage des 1. Fakultativprotokolles zum IPbpR. Auf der Grundlage des Fakultativprotokolles zur Konvention gegen Frauendiskriminierung. 43 Siehe Art. 22 IV des Übereinkommens gegen Folter. 44 Siehe Art. 14 des Übereinkommens gegen Rassendiskriminierung. 45 Auf der Grundlade des Fakultativprotokolls zum Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen. 46 Art. 40 IPbpR. 47 Art. 41 IPbpR. 48 Art.1 IPbpR FP (I). 49 Die Frage nach der Rechtsnatur des Menschenrechtsausschuss hat dabei Anlass zu ausführlicher Diskussion gegeben, siehe S. Davidson, Defining Civil & Political Rights – The Jurisprudence of the UN-Human Rights Committee, S. 6, der den Menschenrechtsauschuss angesichts seiner Entscheidungspraxis bzgl. Individualrechtsverletzungen unter Art. 1 des Fakultativprotokolles zum IPbpR für einen Gerichtshof hält. P. Nowak spricht demgegenüber von einer „quasi-juristischen Institution“, siehe ders., UN Covenant on Civil & Political Rights – CCPR Comentary, Art. 28/Rdn. 1. 50 Siehe die Memoranden des Generalsekretärs (GS) vom 15. September 1969, UN Juridical Yearbook 1969, S. 207 ff. und vom 17. August, 1976, UN Juridical Yearbook 1976, S. 200 f. 42

III. Das Menschenrechtssystem der Vereinten Nationen

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a) Mehrheitsverhältnisse und Gruppierungen in den Vereinten Nationen und dessen Menschenrechtssystem Die Mitgliedschaft der VN war in den 60 Jahren ihres Bestehens immer wieder grundlegenden Veränderungen sowie einer großen Ausdehnung unterworfen. So stieg die Zahl der Mitgliedsstaaten im Rahmen des Entkolonialisierungsprozesses von 51 im Gründungsjahr 1945 auf 118 im Jahr 1965 und hatte sich im Jahr 1980 mit 156 Staaten gar verdreifacht.51 Nach dem Ende des Kalten Krieges kamen durch die Auflösung der Sowjetunion in einem weiteren Ausdehnungsschub 26 neue Mitgliedsstaaten dazu.52 Heute umfasst die Organisation mit dem Südsudan nun 193 Mitglieder.53 Eine Organisation, in deren Organen eine derart große Zahl von Mitgliedsstaaten versammelt ist, bedarf, um handlungsfähig zu werden, politischer Gruppierungen oder Fraktionen.54 Diese haben die verschiedenen Meinungen und Interessen zu bündeln, um hierdurch Entscheidungsfindungsprozesse zu ermöglichen. Die VN bedurften bereits unmittelbar nach ihrer Gründung einer solchen Gruppierung ihrer Mitglieder, um insbesondere auch dem sich aus der Charta ergebenden Grundsatz der ausgeglichenen geographischen Repräsentation in Organen mit begrenzter Mitgliedschaft, der Beamtenschaft der VN und in der Verteilung der Führungspositionen Rechnung zu tragen.55 Auf der Grundlage einer inoffiziellen Vereinbarung wurden sodann die Mitglieder der VN in fünf politisch-geographische Regionalgruppen unterteilt.56 Diese Regionalgruppen dienen dabei bis heute als wichtiges Mittel, um die ausgeglichene Repräsentation in die Praxis umzusetzen, indem so vor allem die Sitze in mitgliedschaftsbeschränkten Organen und Gremien unter den Regionalgruppen aufgeteilt werden.57 Mittlerweile existieren eine afrikanische, asiatische, lateinamerikanisch & karibische, osteuropäische sowie eine westeuropäische & andere Regionalgruppe.58 Die Zusammensetzung der Regionalgruppen ist dabei nicht offiziell geregelt, sondern hat sich den historischen und politischen Gegebenheiten entsprechend entwickelt. So sind zum Beispiel Austra51 Siehe K. Mingst/M. Karns, The United Nations in the 21st Century, S. 3 f. Siehe ferner hierzu und zum sich hieraus entwickelnden Nord-Süd-Konflikt N. Schrijver, The Future of the Charter of the United Nations, MPYB, 2006, S. 1 – 34 (8 f.). 52 Ebenda. 53 Siehe hierzu (Stand: 01. 01. 2014). 54 Siehe hierzu allgemein C. Smith, Politics and Process at the United Nations, S. 53 ff. 55 So ergibt sich dieses Prinzip für die Beamten der Organisation aus Art. 101 III SVN. 56 Siehe zur Entstehung der Regionalgruppen C. Smith, Politics and Process at the United Nations, S. 62. Die ursprüngliche Einteilung lautete Britischer Commonwealth, Asien und mittlerer Osten, Lateinamerika, Osteuropa und Westeuropa. 57 Siehe J. Kaufmann, United Nations Decision Making, S. 92. Siehe hierzu z. B. auch UNDoc. A/RES/1991 (XVIII) vom 17. Dezember 1963, indem die Regionalgruppen ausdrücklich erwähnt werden. 58 Zuzüglich des Süd-Sudans (seit Juli 2011) hat damit die afrikanische Gruppe 54, die asiatische 53, die lateinamerikanisch & karibische 33, die osteuropäische 23 und die westeuropäische & andere 28 Mitglieder. Siehe unter (Stand: 01. 01. 2014).

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A. Einleitung

lien, Kanada und Neuseeland ebenfalls Mitglieder der als „westeuropäische und andere“ bezeichneten Gruppe. Die Türkei partizipiert vollumfänglich sowohl in der asiatischen als auch der westeuropäischen Regionalgruppe, wird aber zu Abstimmungen und zur Verteilung von Sitzen der letzteren zugerechnet. Ebenso werden die USA, die offiziell keiner Gruppe angehören, zu Abstimmungen und Sitzverteilungen dieser Regionalgruppe hinzugerechnet. Israel, das geographisch eigentlich zur asiatischen Gruppe gehört, nimmt mittlerweile, angesichts der feindlichen Haltung vieler der zahlreichen muslimischen Staaten der asiatischen Gruppe, an den New Yorker Aktivitäten der westeuropäischen Gruppe teil. Neben diesen Regionalgruppen hat sich über die Jahrzehnte eine Vielzahl von Interessengruppen verschiedenster Größe entwickelt, die die Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse beeinflussen. Diese Gruppen schließen sich dabei vor dem Hintergrund regionaler, religiöser oder sonstiger politischer Gemeinsamkeiten zur Erreichung gemeinsamer Ziele zusammen.59 Hervorzuheben im Bezug auf das Menschenrechtssystem sind dabei zunächst die „Gruppe der 77“ (Group of 77) und die „Bewegung der nichtgebundenen Länder“ (Non-Aligned Movement), in denen fast ausschließlich die Entwicklungsländer der südlichen Hemisphäre versammelt sind.60 Durch die oben beschriebene Veränderung der Mitgliedschaft der VN vor dem Hintergrund des Entkolonialisierungsprozesses, die nunmehr eine Zweidrittelmehrheit an Entwicklungsländern aufweist, wuchsen diese Gruppen zu den mitgliederstärksten und einflussreichsten Interessengruppen heran.61 Ziele und Mitgliedschaft dieser beiden Interessengruppen überschneiden sich dabei in weiten Teilen, die Gruppe der 77 (G-77) beruht dabei jedoch trotz ihrer größeren Mitgliedschaft auf einer engeren Zielsetzung, die sich fast ausschließlich auf Themen der wirtschaftlichen Entwicklung beschränkt.62 Im Bereich des Menschenrechtsprogrammes ist vor allem die Bewegung der nichtgebundenen Länder von Bedeutung.63 Diese vertritt dabei unter Führung Chinas, das 1992 dieser Interessengruppe beitrat, und Kubas allgemeinere außenpolitische Themen als die G-77, nimmt dabei aber ebenfalls eine traditionell antiwestliche Haltung ein.64 Weitere einflussreiche Interessengruppen, die eine wichtige

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Vgl. die Übersicht bei K. Mingst/M. Karns, The United Nations in the 21st Century, S. 71. Siehe zur Entstehung dieser beiden Gruppen im Jahre 1964 beziehungsweise 1961 C. Smith, Politics and Process at the United Nations, S. 69. 61 So hält die Gruppe der 77 nach eigener Angabe gegenwärtig 131 Mitglieder, siehe , (Stand: 01. 01. 2014), die Bewegung der nichtgebundenen Länder 118 Mitglieder, siehe (Stand: 01. 01. 2014). 62 Siehe C. Smith, Politics and Process at the United Nations, S. 69. 63 Die Interessen der G-77 werden im Bereich der Menschenrechte durch die Bewegung der nichtgebundenen Länder mit vertreten. Die G-77 ist hier nicht offiziell aktiv. 64 Siehe C. Smith, Politics and Process at the United Nations, S. 69. So wurde die Bewegung der nichtgebundenen Länder 1961 in Abgrenzung zu den sich gegenüberstehenden Blöcken und 60

III. Das Menschenrechtssystem der Vereinten Nationen

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Rolle im Menschenrechtssystem spielen, sind die „Organisation der Islamischen Kooperation“ (Organisation of the Islamic Cooperation),65 die „Afrikanische Union“ (African Union)66 und die „Liga der arabischen Staaten“ (League of Arab States).67 Diese Gruppen sind dabei aufgrund ihrer sich in weiten Teilen überschneidenden Mitgliedschaft weiter verzahnt und werden insbesondere durch Staaten wie Ägypten, Algerien und Pakistan geführt. Ihnen gegenüber stehen dabei zumeist die westlichen Staaten, deren einflussreichste und kohärenteste Gruppierung mittlerweile die Europäische Union (EU) darstellt.68 Diese Koordinierung der EU-Mitgliedsstaaten, die dabei auch regelmäßig alle Anwärter- und privilegierte Partnerstaaten umfasst, sollte zwar dazu führen, dass die überholte Trennung in Ost und West durch die Regionalgruppen letztlich aufgegeben wird – die in der Praxis zu beobachtende mangelhafte Kooperation bietet hierzu bis jetzt jedoch noch keinerlei Anlass. b) Politischer Entscheidungsfindungsprozess Die Charta der VN brach mit ihrer Entscheidung für das Prinzip der Mehrheitswahl mit der Tradition der Einstimmigkeitsentscheidungen in internationalen Organisationen.69 Daneben hat in den VN gegenüber den häufig sehr kontroversen Mehrheitsentscheiden das Konsensprinzip stetig an Bedeutung gewonnen.70 Dieses Verfahren, das sich seit den 1960er Jahren entwickelte, wurzelt dabei in dem Umstand, dass seit dieser Zeit die Entwicklungsländer zwar eine Zweidrittelmehrheit der Stimmen in der GV hielten, die tatsächliche wirtschaftliche und militärische Macht aber weiter in den Händen der zahlenmäßig unterlegenen Industriestaaten lag.71 Anstelle einer Abstimmung versuchen die Mitgliedsstaaten also vorab einen Konsens auszuhandeln. Der Vorsitzende oder Präsident stellt sodann fest, dass Einigkeit herrscht oder zumindest kein Einspruch erhoben wird, woraufhin er die Resolution oder Entscheidung für angenommen erklärt. Dabei gilt es jedoch die feinen Unterschiede in der Formulierung zu beachten, die auch zwischen den verschiedenen Bereichen und Organen der VN variieren können. So bedeutet eine Annahme durch Konsens (adoption by consensus) beispielsweise, dass tatsächlich alle Mitglieder Großmächten gegründet, entwickelte aber über die Jahrzehnte eine deutliche produktivere Zusammenarbeit mit der Sowjetunion (später Russland) und China als mit den USA. 65 Gegründet 1969 – ehemals die Organisation der Islamischen Konferenz (Organization of the Islamic Conference), gegenwärtig 57 Mitglieder nach eigener Angabe, siehe (Stand: 01. 01. 2014). 66 Gegründet 2002, gegenwärtig 54 Mitglieder, siehe (Stand: 01. 01. 2014). 67 Gegründet 1945, gegenwärtig 21 Mitglieder, siehe (Stand: 01. 01. 2014). 68 Siehe die Ständige Vertretung der EU, die seit Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages zum 01. 12. 2009 die seit 1964 bestehende Vertretung der europäischen Kommission in Genf ersetzt, siehe (Stand: 01. 01. 2014). 69 Siehe P. Sands/P. Klein, Bowett’s Law of International Institutions, S. 264 f. 70 Siehe L. Bennett/J. Oliver, International Organizations: Principles and Issues, S. 95. 71 Siehe T. Weiss, The United Nations and Changing World Politics, S. 188.

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A. Einleitung

zustimmen. Eine Annahme „ohne Abstimmung“ oder „ohne Einspruch“ (without a vote/objection) bedeutet dagegen lediglich, dass kein Mitgliedsstaat dagegen stimmt.72 Das Konsensprinzip wird auch im Bereich des Menschenrechtssystems, vor allem in der MRK und dem neuen MRR, vorrangig angewandt. Die gängige Formulierung ist dabei die Annahme ohne Abstimmung (adoption without a vote). Abstimmungen finden somit nur im äußersten Notfall statt, wenn partout keine Einigung gefunden werden kann. Eine weitere wichtige Funktion, die dem Konsensprinzip insbesondere auch im Menschenrechtsprogramm der VN zukommt, ist ferner, dass den rechtlich nicht bindenden Resolutionen und Entscheidungen durch eine einstimmige Verabschiedung aller Mitgliedsstaaten mehr politisches Gewicht und Bedeutung verliehen wird. c) Politische Positionierung der Mitgliedsstaaten Die Anerkennung der Menschenrechte als legitimes Anliegen der internationalen Gemeinschaft, so wie es im Abschlussdokument der Wiener Welt-Menschenrechtskonferenz des Jahres 1993 formuliert wurde, entzieht dieses Thema dem in Art. 2 Nr. 7 SVN verankerten Bereich der inneren Angelegenheiten der Staaten und damit ihrer staatlichen Souveränität.73 Zentrale Frage des internationalen Menschenrechtssystems zu Beginn des 21. Jahrhunderts ist vor diesem Hintergrund, ob es der internationalen Gemeinschaft74 damit gestattet oder ob sie gar verpflichtet ist, zum Schutze der Opfer erheblicher Menschenrechtsverletzungen in souveränen Mitgliedsstaaten – gegebenenfalls militärisch – zu intervenieren. Die hierzu entwickelte „responsibility to protect“ wurde schließlich auf dem Weltreformgipfel 2005 formuliert und im Abschlussdokument beschlossen.75 Nichtsdestotrotz werden Diskussionen und Maßnahmen in Bezug auf ihre Menschenrechtslage von weiten Teilen der Staaten der südlichen Hemisphäre, die mittlerweile eine Zweidrittelmehrheit in der GV halten,76 weiter als Verletzung ihrer Souveränität aufgefasst.77 Sie stehen dabei insbesondere nördlichen Industriestaaten wie etwa Schweden gegen72

Siehe C. Smith, Politics and Process at the United Nations, S. 219. Siehe Erklärung und Aktionsprogramm von Wien, UN-Doc. A/CONF.157/23 vom 12. Juli 1993, Abs. 4. 74 Zum Begriff der internationalen Gemeinschaft siehe M. Payandeh, Internationales Gemeinschaftsrecht, S. 11 ff. 75 Siehe UN-Doc. A/RES/60/1 vom 24. Oktober 2005, Abs. 138 f. 76 Siehe hierzu die Kritik von J. Rochester, der es für „absurd“ hält, dass diese Zweidrittelmehrheit an Staaten zwar weniger als 2 % des Budgets der Organisation stellt, aber trotzdem quasi jede wichtige Entscheidung beeinflussen kann. Das Prinzip der souveränen Gleichheit (Art. 2 Nr. 1 SVN), das jedem Staaten eine Stimme verleiht, gebe einzelnen Staaten, wie z. B. Luxemburg den 39 000fachen Einfluss eines anderen Staates, z. B. China, ders., Waiting for the Millenium: The United Nations and the Future of the World Order, S. 147. 77 Siehe hierzu T. Weiss, The United Nations and Changing World Politics, S. 187 f, der zudem beschreibt, dass diese Staaten bereits in den 1980er und 1990er Jahre für ein Wiedererstarken des Grundsatzes der Staatensouveränität gesorgt hatten. 73

III. Das Menschenrechtssystem der Vereinten Nationen

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über, die von einem Vorrang der Schutzpflichten der Staaten gegenüber der Staatensouveränität ausgehen.78 Der sich in dieser Diskussion niederschlagende NordSüd-Konflikt wirkt sich dabei besonders auf das Menschenrechtssystem der VN aus.79 So haben sich beispielsweise Staaten der Bewegung der nichtgebundenen Länder unter der Bezeichnung „Gruppe der Gleichgesinnten“ (Like-minded Group) das Ziel gesetzt, alle länderspezifischen Maßnahmen des Menschenrechtssystems abzuschaffen.80 Andere Menschenrechtskrisen, wie der Nahost-Konflikt, werden demgegenüber jedoch übermäßig thematisiert.81 Letztlich wird dabei von Fall zu Fall entschieden, wieweit die staatliche Souveränität gerade reichen soll.82 Diese unterschiedliche Bewertung der verschiedenen Menschenrechtskrisen – entsprechend der eigenen politischen Interessen – ist und war dabei jedoch auch stets bei Staaten der nördlichen Hemisphäre zu beobachten.83 Die Arbeit der VN im Bereich der Menschenrechte ist damit auch heute noch von einer politisch-ideologisch aufgeladenen Atmosphäre geprägt, in der die Ost-WestKonfrontation des Kalten Krieges mittlerweile einem Nord-Süd-Konflikt gewichen ist. Der Einfluss dieser Atmosphäre auf die Arbeit der hier tätigen Organe wird in Literatur und Praxis häufig mit dem Begriff der „politicization“ umschrieben. In seiner direkten Übersetzung entstammt der Begriff „Politisierung“ im Bezug auf die Menschenrechte dabei zunächst der Zeit des Kalten Krieges, in der die Menschenrechte zu willkürlich einsetzbaren „politischen Wurfwaffen“ gegen den jeweiligen Klassenfeind umfunktioniert wurden.84 „Politisierung“ im Bezug auf ein Organ der VN und dessen Funktionsweise wird im Rahmen der vorliegenden Arbeit als eine Arbeitsatmosphäre verstanden, in der die inhaltliche und fachliche Bedeutung und das Ergebnis der Arbeit des Organes gänzlich den politischen Zielen der jeweiligen Staaten untergeordnet werden. Es findet dabei also entsprechend dem Maße an „Politisierung“ der Arbeit des Organes faktisch keine Erfüllung seines Mandates statt. 78

Ebenda. Vgl. hierzu z. B. die Erklärung Kubas während der Diskussionen um die Gründung des MRR, siehe das Protokoll zur 32. Sitzung der 60. Tagung des Dritten Hauptausschusses der GV, UN-Doc. A/C.3/60/SR.32 vom 02. November 2005, Abs. 67 ff. 80 Siehe hierzu 61. Tagung der MRK, UN-Informationsdienst, Commission on Human Rights Opens Sixty-First Session (14. 03. 2005), unter: (Stand: 01. 01. 2014). 81 So enthielt die Tagesordnung der MRK einen gesonderten Punkt zu diesem Thema, der auch im neuen MRR beibehalten wurde, siehe Teil B. 82 Siehe hierzu T. Weiss, The United Nations and Changing World Politics, S. 188, der darauf hinweist, dass beispielsweise in den 1990er Jahren viele muslimische Staaten hinsichtlich der Interverntion im Irak eine übermäßige Beschneidung der Souveränität des Staates kritisierten, zum Schutze der Menschenrechte der Muslime in Bosnien eine solche Intervention dann aber gerade forderten. 83 So beschäftigten sich z. B. die USA intensiv mit der Menschenrechtslage in Kuba, während die Krisen in den verbündeten Staaten El Salvador und Guatemala eher ausgespart wurden, siehe T. Weiss, The United Nations and Changing World Politics, S. 198. 84 Siehe E. Franco, Das Menschenrechtsverständnis in den islamischen Staaten, S. 221. 79

B. Von der Menschenrechtskommission zum Menschenrechtsrat Die Ersetzung der MRK der VN durch den MRR nach genau sechzig Jahren ihres Bestehens stellt sowohl einen im gesamten System der VN beispiellosen Reformprozess als auch die signifikanteste Reform des internationalen Menschenrechtssystems seit der Gründung des VNHKMR im Jahre 1993 dar. Politisierung und Polarisierung der Reformdebatte drohten dabei zuweilen die Sicht auf tatsächliche strukturelle und fachliche Missstände zu verstellen. Die Frage nach Erfolg oder Misserfolg dieser Reform lässt sich daher nicht – wie so oft – einseitig beurteilen. Der neue MRR hat im Sommer 2011 nunmehr bereits sein fünftes Arbeitsjahr und darüber hinaus eine Revision seiner Funktionen und seines Status abgeschlossen. Diese war bereits in seiner Gründungsresolution für diesen Zeitpunkt festgelegt worden.1 Gegenstand des folgenden Teils der Arbeit soll daher zunächst eine kurze Darstellung der MRK und ihrer Entwicklung sein, dient das Vorgängerorgan des MRR doch immer wieder als Ausgangs- und Referenzpunkt der vorliegenden Untersuchung. Im Anschluss daran soll der rasante und hochgradig politisierte Prozess der Ersetzung der MRK durch den MRR nachvollzogen werden. Zuletzt gilt es sodann den neuen MRR und seine Entwicklung in den ersten fünf Jahren seines Bestehens zu untersuchen.

I. Die Menschenrechtskommission Entstehung und Entwicklung der MRK und insbesondere ihr rasanter Niedergang in den Jahren 2005 und 2006 stellen soweit ersichtlich einen einzigartigen Vorgang innerhalb der VN dar. Waren zwar einige der im Verlauf des Reformprozesses vorgebrachten Kritikpunkte an der MRK durchaus sachlich begründet, so geriet sie jedoch auch vor dem Hintergrund einer schwierigen internationalen politischen Lage unter Druck, in der sich nach dem Ende der Ost-Westkonfrontation neue Konflikte, insbesondere zwischen Norden und Süden, entwickelt hatten.2 Für die vorliegende Untersuchung ist vor allem die Entwicklung der Hauptmechanismen der MRK von Bedeutung, wurden diese doch schließlich vom neuen MRR übernommen, sowie die Gründe, die zur Aufgabe der altgedienten MRK führten. 1

UN-Doc. A/HRC/RES/60/251 vom 15. März 2006, Abs. 1. Siehe hierzu N. Schrijver, The Future of the Charter of the United Nations, MPYB, 2006, S. 1 – 34 (8 f.). 2

I. Die Menschenrechtskommission

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1. Gründung der Menschenrechtskommission Die bereits in Teil A. beschriebene grundlegende Ausrichtung der VN auf den Schutz der Menschenrechte als eine ihrer Kernaufgaben schlägt sich neben den Art. 1 III, 13 I, 55 und 56 SVN auch in Art. 68 SVN nieder. Hierin wird dem WSR explizit die Gründung einer „Kommission zur Förderung der Menschenrechte“ aufgegeben. Der Bericht der Vorbereitungskommission der VN gibt darüber hinaus Aufschluss hinsichtlich der ursprünglich geplanten Funktion dieser Kommission: „In general, the functions of the Commission would be to assist the Council to carry out its responsibility under the Charter to promote human rights. The studies and recommendations of the Commission would encourage the acceptance of higher standards in this field and help to check and eliminate discrimination and other abuses“.3

Vor diesem Hintergrund gründete der WSR während seiner ersten Tagung auf der Grundlage der Art. 7 II, 62, 68 und 70 SVN eine solche Fachkommission für Menschenrechte.4 Diese sollte sich zunächst nur aus einem Kern von Mitgliedern zusammensetzen, die neben den Aufgaben als Menschenrechtsorgan auch die Ausarbeitung von Empfehlungen hinsichtlich der endgültigen Zusammensetzung der MRK zu übernehmen hatten.5 Die Empfehlungen dieser „Kernkommission“ (nuclear commisson) wurden sodann dem WSR auf dessen zweiter Tagung in Form eines Berichtes vorgelegt,6 woraufhin im Juni 1946 die endgültige Beschaffenheit der MRK festgelegt und ein Organ aus 18 Regierungsvertretern geschaffen wurde.7 Die Entscheidung, die MRK letztlich mit Regierungsvertretern zu besetzten, entsprach dabei jedoch nicht den Empfehlungen der Kernkommission. Diese hatte vorgeschlagen, die MRK mit „hochqualifizierten Personen […], die als Nicht-Regierungsvertreter fungieren und vom Wirtschafts- und Sozialrat aus einer von den Mitgliedsstaaten der VN zusammengestellten Liste ausgewählt werden sollten“ zu besetzen.8 Die grundlegende Entscheidung, die MRK nicht zu einem Gremium unabhängiger Experten, sondern zu einem mit Regierungsvertretern besetzten politischen Menschenrechtsorgan zu machen, hatte dabei entscheidende und richtungsweisende Bedeutung für ihre Entwicklung. So wirkten sich fortan die internationalen politischen Verhältnisse stets direkt auf die MRK – und damit auch auf ihr 3

UN-Doc. PC/20 vom 23. Dezember 1945, Kap. III, Abschn. 4, Abs. 15. UN-Doc. E/RES/5 (I) vom 16. Februar 1946. 5 Ebenda, Abs. 6. Der neunköpfigen „Kernkommission“ gehörte je ein Vertreter Norwegens, Frankreichs, Belgiens, Perus, Indiens, der Vereinigte Staaten von Amerika, Chinas, der UdSSR und Jugoslawiens an, vgl. Abs. 7. 6 Report of the Commission on Human Rights to the Second Session of the Economic and Social Council, UN-Doc E/38 vom 21. Mai 1946. 7 UN-Doc. E/RES/9 (II) vom 21. Juni 1946. 8 Report of the Commission on Human Rights to the Second Session of the Economic and Social Council, UN-Doc. E/38/Annex 4 vom 21. Mai 1946, Abschn. III, Abs. 1. Einzig der sowjetische Vertreter beharrte auf einer Besetzung mit Regierungsvertretern, siehe Fußnote 1 des Berichtes. 4

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B. Von der Menschenrechtskommission zum Menschenrechtsrat

Nachfolgerorgan – aus. Gerade im Bereich des politisch hoch sensiblen internationalen Menschenrechtsschutzes war die MRK fortan in ihrer Arbeit von ihrer politischen Konsensfähigkeit abhängig. Darüber hinaus standen letztlich auch viele der Argumente, die zur Abschaffung der MRK im Jahre 2006 führten, im Zusammenhang mit dieser Entscheidung, wie es sogleich unter 4. zu zeigen ist. Zu nennen sind hier vor allem der Hauptvorwurf einer übermäßigen Politisierung und die Aufnahme von Staaten mit schlechten Menschenrechtsbilanzen in die MRK. Insbesondere die Frage, welche Staaten unter welchen Kriterien überhaupt zu einer Mitgliedschaft in der MRK berechtigt sein sollten, stellt dabei ein Problem dar, welches bei einer Besetzung mit unabhängigen Menschenrechtsexperten deutlich seltener auftritt. Darüber hinaus ist die fachliche Kompetenz unabhängiger Menschenrechtsexperten durch das diplomatische oder bürokratische Personal der Regierungen, welches sich zudem stets an den nationalen Interessen zu orientieren hat, kaum aufzubringen. Trotz alle dem, sei es der mangelnden sachlichen Begründung der Kernkommission, die lediglich argumentierte, dass GV und WSR bereits aus Staatenvertretern bestünden und die MRK sich von diesen unterscheiden solle,9 oder dem fehlenden politischen Willen der Staaten, einen derart sensiblen Bereich wie den der Menschenrechte in die Hände von unabhängigen Experten zu geben, geschuldet – letztlich wurde eine Besetzung der MRK durch unabhängig Experten zugunsten eines Kompromisses abgelehnt.10 Anstatt dessen sollte ein bezüglich der verschiedenen Arbeitsbereiche ausgewogen fachlich qualifiziertes Personal der MRK dadurch sichergestellt werden, dass der GS die Regierungen der gewählten Staaten im Vorfeld der Nominierungen der Vertreter konsultierte.11 Dieses Verfahren stellte jedoch von Anfang an eine bloße Formalität ohne praktische Bedeutung dar – trotz seiner jahrelangen Durchführung wurde nicht ein einziges Mal eine Nominierung zurückgewiesen.12 Das Bedürfnis der MRK nach einer Fachberatung durch unabhängige Menschenrechtsexperten war jedoch trotz der Entscheidung für eine Besetzung mit Regierungsvertretern erkannt worden. So wurde der MRK eine „Unterkommission zum Status von Frauen“ (Sub Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities) zur Seite gestellt, die zunächst mit 12 unabhängigen Experten besetzt wurde.13 Angesichts der Bedeutung der Unterstützung der MRK durch unabhängige Menschenrechtsexperten entwickelte sich die Unterkommission über die Jahre zu einem allgemeinen Beratungsorgan und wurde deswegen im Jahre 1999 in „Unterkommission zur Förderung und zum Schutz der Menschenrechte“ (SubCommission on the Promotion and Protection of Human Rights) umgetauft. Bei ihrer Abschaffung im Jahre 2006 bestand die Unterkommission aus 26 unabhängigen 9

Ebenda. Ebenda. 11 UN-Doc. E/RES/9 (II) vom 21. Juni 1946, Abs. 2 (b). 12 Siehe M. Lempinen, The United Nations Commission on Human Rights and the different Treatment of Governments, S. 13 – 18. 13 UN-Doc. E/RES/5 (I) vom 16. Februar 1946, Abschn. B, Abs. 4. 10

I. Die Menschenrechtskommission

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Experten.14 Sie war insbesondere für die Erstellung von Studien zu diversen menschenrechtlichen Themen zuständig. Ebenso wie die MRK gegenüber dem WSR konnte die Unterkommission dabei Resolutionen, Entscheidungen und Erklärungen des Präsidenten verabschieden und diese der MRK zur Annahme vorlegen.15 Die MRK wurde daneben durch den WSR mit einem umfangreichen Mandat versehen, wonach sie diesem Vorschläge, Empfehlungen und Berichte im Bezug auf „einen internationalen Menschenrechtskodex; internationale Erklärungen oder Übereinkünfte über bürgerliche Freiheiten, die Rechtsstellung der Frau, die Informationsfreiheit und ähnliche Fragen; den Schutz von Minderheiten; die Verhütung der Diskriminierung aufgrund der Rasse, des Geschlechts, der Sprache oder der Religion und alle anderen Menschenrechtsangelegenheiten“ vorlegen konnte.16 Ferner sollte die Kommission auf Ersuchen des WSR „Studien erstellen, Informationen beschaffen und andere Dienste leisten“.17 2. Rechtliche Einordnung der Menschenrechtskommission in das System der Vereinten Nationen Der WSR wurde gemäß Art. 7 II SVN in Verbindung mit 68 SVN dazu ermächtigt, eine MRK zu gründen. Abgesehen davon finden sich keine weiteren Referenzen in der VN-Charta, so dass die rechtliche Einordnung der MRK aus seiner Stellung als Nebenorgan des WSR, aus seiner Gründungsresolution und schließlich auch aus seiner Geschäftsordnung abzuleiten ist. a) Die Menschenrechtskommission als Nebenorgan der Vereinten Nationen Grundsätzlich unterteilt Art. 7 SVN die Organe der VN in Haupt- und Nebenorgane. An dieser Stelle müssen somit die hier verwendeten Organbegriffe hinsichtlich ihrer Rechtsnatur untersucht werden. Der Organbegriff des Art. 7 SVN ist dabei zunächst hinsichtlich seiner Übereinstimmung mit dem juristischen Organbegriff zu überprüfen.18 Juristische Personen des öffentlichen oder Privatrechts sind als solche nicht handlungsfähig. Aus 14 Im Jahre 2006 bestand die Unterkommission zuletzt aus sieben Experten der afrikanischen, fünf der asiatischen, fünf der lateinamerikanischen, drei der osteuropäischen und sechs Experten aus der westeuropäischen Regionalgruppe. 15 Siehe die Internetpräsenz der Unterkommission, auf der die Ergebnisse ihrer Tagungen abrufbar sind, siehe unter: . 16 UN-Doc. E/RES/5 (I) vom 16. Februar 1946, Abs. 2 i.V.m. E/RES/9 (II) vom 21. Juni 1946. 17 UN-Doc. E/RES/5 (I) vom 16. Februar 1946 i.V.m UN-Doc E/RES/9 (II) Vom 21. Juni 1946, Abs. 3. Siehe hierzu auch den Bericht der Vorbereitungskommission der Vereinten Nationen, UN-Doc. PC/20 vom 23. Dezember 1945, Kap. III, Abschn. 4, Abs. 15 – 17. 18 Siehe hierzu J. Conrady, Wandel der Funktionen des UN-Generalsekretärs, S. 26.

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B. Von der Menschenrechtskommission zum Menschenrechtsrat

diesem Grund erhalten sie Einrichtungen, die für die Erledigung bestimmter Aufgaben zuständig sind, die als „Organe“ bezeichnet werden.19 Die letztliche Ausführung der Handlungen wird durch Menschen wahrgenommen, die sogenannten „Organwalter“.20 Dabei treffen nicht nur die Rechtsfolgen des Organwalterverhaltens das Organ und die Rechtsfolgen des Organverhaltens die Organisation, wie bei einer rechtlichen Stellvertretung, sondern das Organwalterverhalten ist das Organund damit das Organisationsverhalten und wird der Organisation somit zugerechnet und zugeordnet.21 Zurechenbar sind dabei nicht nur Willenserklärungen, sondern auch sonstige Rechts- und Realakte, sofern durch sie Aufgaben der Organisation erfüllt werden.22 Ein Organ im juristischen Sinne ist damit ein durch Rechtssatz gebildetes, selbständiges institutionelles Subjekt durch das eine (teil-)rechtsfähige Organisation ihre Aufgaben derart wahrnimmt, dass die Handlungen des Organs ihr zugerechnet werden.23 Der juristische Organbegriff unterscheidet dabei zwischen drei Organarten. Monistische Organe sind dabei solche, deren Funktion von nur einem Organwalter wahrgenommen wird.24 Der Wille dieses Organwalters stellt den Organwillen dar. In monokratischen Organen wird die Funktion durch einen leitenden Organwalter oder für diesen funktionsteilig von mehreren, von ihm koordinierten und weisungsabhängigen Organwaltern wahrgenommen.25 Dabei kann der leitende Organwalter jede Sache an sich ziehen und wieder abgeben, so dass sein Wille dominiert. Kollegialorgane sind schließlich solche, deren Zuständigkeiten von mehreren gleichberechtigten Organwaltern wahrgenommen werden. Der Wille des Organs bildet sich durch Mehrheitsbeschlüsse, so dass eine Mindestanzahl von drei Mitgliedern erforderlich ist.26 Die VN sind vor dem Hintergrund ihrer Völkerrechtssubjektivität27 gewissermaßen als juristische Person des Völkerrechts einzustufen.28 Handlungsfähigkeit erlangen sie dabei durch ihre auf der Grundlage des Art. 7 SVN geschaffenen Organe, deren Handlungen ihr zugerechnet werden. Der Organbegriff des Art. 7 SVN entspricht somit dem klassischen juristischen Organbegriff.

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F.-J. Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 12/Rdn. 47. Ebenda. 21 W. Kluth, in: H. Wolff/O. Bachof/R. Stober (Hrsg.), Verwaltungsrecht III, S. 246/ Rdn. 133, zitiert bei J. Conrady, Wandel der Funktionen des UN-Generalsekretärs, S. 26. 22 Ebenda. 23 Ebenda, S. 245/Rdn. 132. 24 Ebenda, S. 247/Rdn. 139. 25 Ebenda, S. 247/Rdn. 141. 26 Ebenda, S. 248/Rdn. 144 ff. 27 Zuerkannt durch den IGH im Bernadotte-Fall, ICJ Rep. 1949, S. 174 (179). 28 E. Klein, Die Internationalen und Supranationalen Organisationen, in: W. Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, S. 306/Rdn. 95. 20

I. Die Menschenrechtskommission

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Organisationsrechtlich kann darüber hinaus im Bereich der internationalen Organisationen allgemein zwischen Organen dreier verschiedener Stufen unterschieden werden: Auf der Primärstufe stehen die im Gründungsvertrag benannten Hauptorgane (Art. 7 I SVN, Art. 13 EUV); auf der Sekundärstufe sind die Hilfsorgane angesiedelt, die aufgrund einer Ermächtigung im Gründungsvertrag von einem Primärorgan, sozusagen als dessen Verwaltungsunterbau, geschaffen werden (Art. 7 II SVN); auf dritter Stufe stehen die gleichfalls aufgrund einer satzungsrechtlichen Ermächtigung geschaffenen Einrichtungen, bei denen es zu einer mehr oder weniger rechtlichen Verselbständigung gegenüber dem sie kreierenden Organ kommt.29 Die Nebenorgane bilden damit sozusagen den verwaltungstechnischen Unterbau der Hauptorgane. Der Begriff des subsidiary organs, der im Art. 7 II SVN verwendet wird, ist darüber hinaus jedoch an keiner Stelle der Charta definiert.30 Es wurden jedoch verschiedene Versuche unternommen den Begriff zu definieren. So ist einem VN-Dokument zu entnehmen: „A subsidiary organ is one which is established by or under the authority of a principal organ of the United Nations, in accordance with Article 7, paragraph 2, if the Charter, by resolution of the appropriate body. Such an organ is an integral part of the Organization […]. Most subsidiary organs have in common their establishment by parent bodies which presumably may change their terms of reference and accept or reject their recommendations. Generally speaking, a subsidiary organ may be abolished or modified by action of the parent body.“31

In ähnlicher Weise listet auch das Repertory of Practice of United Nations Organs drei Merkmale eines Nebenorgans der VN auf: Ein Nebenorgan wird danach (1) auf der Grundlage der Befugnisse eines Hauptorgans gegründet, (2) Mitgliedschaft, Struktur und Aufgabenbereich werden durch das Hauptorgan festgelegt und können durch dieses oder auf der Grundlage seiner Befugnisse geändert werden, und (3) kann ein Nebenorgan durch ein Hauptorgan oder auf der Grundlage seiner Befugnisse abgeschafft werden.32 Wie gezeigt ermächtigte Art. 7 II SVN in Verbindung mit Art. 68 SVN den WSR die MRK zu gründen. Darüber hinaus legte dieser auch Mitgliedschaft, Struktur und Aufgabenbereich der MRK fest33 und konnte diese auch ändern.34 Schließlich 29

Ebenda, S. 318/Rdn. 121. Im Repertorium der Praxis der Organe der Vereinten Nationen (Repertory of Practice of United Nations Organs) wird darauf hingewiesen, dass der Begriff subsidiary organ von keinem Organ der VN definiert worden sei, und dass in der Praxis der Organisation die Begriffe „Kommission“ (commission), „Ausschuss“ (committee) und „Nebenorgan“ (subsidiary organ oder auch subsidiary body) gleichbedeutend verwendet werden, siehe Repertory of Practice of United Nations Organs, Vol. I, S. 224. 31 Summary of internal Secretariat studies of constitutional questions relating to agencies within the framework of the United Nations, vorgelegt auf der neunten Tagung der GV, UN-Doc. A/C.1/758, Abs. 1 und 2. 32 Repertory of Practice of United Nations Organs, Vol. 1, S. 228. 33 Siehe UN-Doc. E/RES/5 (I) vom 16. Februar 1946 i.V.m. UN-Doc. E/RES/9 (II) vom 21. Juni 1946. 30

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B. Von der Menschenrechtskommission zum Menschenrechtsrat

schaffte der WSR die MRK im Vorfeld der Gründung des MRR auch ab.35 Die MRK stand somit in dem für Nebenorgane der VN typischen Subordinationsverhältnis zu ihrem Hauptorgan.36 Die MRK wurde zudem mit Regierungsvertretern der in die MRK gewählten Mitgliedsstaaten der VN ausgeformt und stellte damit ein beschränktes Mitgliedsorgan dar.37 Die Zuständigkeit der MRK wurde dabei durch ihre Mitglieder als gleichberechtigte Organwalter wahrgenommen, und ihr Organwille bildete sich durch Mehrheitsbeschlüsse. Die MRK stellte damit ein Kollegialorgan im Sinne des juristischen Organbegriffs sowie ein klassisches Nebenorgan der VN dar. b) Die Menschenrechtskommission als Nebenorgan des Wirtschafts- und Sozialrats Die Art. 7 I sowie 61 bis 72 SVN etablieren mit dem WSR ein auf den Bereich der Wirtschaft, des Sozialwesens, der Kultur, der Erziehung, der Gesundheit und verwandter Gebiete spezialisiertes Hauptorgan der VN. Gemäß Art. 61 I SVN werden die Mitglieder des WSR durch die GV gewählt, so dass er ein beschränktes Mitgliedsorgan bildet.38 Art. 62 II SVN verleiht dem WSR dabei insbesondere die Befugnis Empfehlungen abzugeben, um die Achtung und Verwirklichung der Menschenrechte und Grundfreiheiten für alle zu fördern. Zur Verwirklichung dieser Aufgabe wurde der WSR ausdrücklich durch Art. 68 SVN zur Einsetzung einer MRK befähigt. Diese Fachkommission sollte dabei ihrer Gründungsresolution zur Folge dazu dienen, dem WSR Studien, Empfehlungen und Berichte vorzulegen sowie andere Dienste zum Thema Menschenrechte zu leisten.39 Dabei konnte die MRK dem WSR auch Änderungsvorschläge hinsichtlich ihres Zuständigkeitsbereiches vorlegen.40 Die Geschäftsordnung, die sich die MRK nicht selbst gab, sondern durch den WSR einheitlich für alle seine Fachkommissionen festgelegt wurde

34 Siehe beispielsweise die Erweiterungen der Mitgliedschaft der MRK, UN-Doc. E/RES/ 1990/48 vom 25. Mai 1990, UN-Doc. E/RES/1979/36 vom 10. Mai 1979, Abs. 4, UN-Doc. E/ RES/1147 (XLI) vom 04. August 1966, Abs. 2 und UN-Doc. E/RES/845 (XXXII) vom 03. August 1961, Abs. 1. Darüber hinaus musste jede Änderung des Zuständigkeitsbereichs der MRK durch den WSR genehmigt werden, UN-Doc. E/RES/5 (I) vom 16. Februar 1946, Abs. 4. 35 UN-Doc. E/RES/2006/2 vom 22. März 2006, Abs. 2. 36 Siehe Repertory of Practice of United Nations Organs, Vol. 1, S. 228. 37 Siehe die Einteilung der Organe internationaler Organisationen bei E. Klein, Die Internationalen und Supranationalen Organisationen, in: W. Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, S. 319/Rdn. 124. 38 Siehe E. Klein, Die Internationalen und Supranationalen Organisationen, in: W. Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, S. 338/Rdn. 156 ff. Siehe allgemein zum WSR R. Lagoni, ECOSOC – Wirtschafts- und Sozialrat, in: R. Wolfrum, Handbuch der VN, S. 90 – 96. 39 UN-Doc. E/RES/5 (I) vom 16. Februar 1946, Abs. 2 i.V.m. UN-Doc. E/RES/9 (II) vom 21. Juni 1946. 40 UN-Doc. E/RES/5 (I) vom 16. Februar 1946, Abs. 4.

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(GeschO-MRK),41 gibt an verschiedenen Stellen Hinweise auf das rechtliche Verhältnis der MRK zum WSR. Charakteristisch ist dabei die in Regel 37 GeschO-MRK festgelegte Berichterstattungspflicht, wonach die MRK dem WSR einen zusammenfassenden Bericht zu jeder Tagung vorzulegen hatte, in dem diesem alle Resolutionsentwürfe zur Annahme vorzulegen waren. Die ursprüngliche rechtliche Konzeption der Gründungsresolution der MRK war dabei dahingehend ausgestaltet, dass die MRK lediglich „Empfehlungen“ an den WSR richten sollte, die vor ihrer Umsetzung durch diesen angenommen werden mussten.42 Über die Jahrzehnte interpretierte die MRK ihre Zuständigkeit für die Behandlung von Menschenrechtsverletzungen jedoch dahingehend, dass sie nicht nur Maßnahmen „empfehlen“ sondern auch „annehmen“ konnte.43 Die Frage welche Maßnahmen einer vorherigen Annahme durch den WSR bedurften, musste somit im Einzelfall entschieden werden. Hierbei bildete sich die grundlegende Regel heraus, dass Entscheidungen der MRK, die finanzielle Auswirkungen hatten oder die Gründung eines ständigen Unterorgans betrafen, vor ihrer Umsetzung stets der Annahme durch den WSR bedurften.44 In der Praxis der MRK wurden nur in einer begrenzten Zahl von Fällen Entscheidungen der MRK vor ihrer Annahme durch den WSR umgesetzt. Voraussetzung hierfür war, dass die MRK eindeutig im Rahmen ihrer Zuständigkeit handelte und die Entscheidungen mit zuvor durch den WSR erlassenen legislativen Mandaten vereinbar waren.45 Aus den Tagungsberichten der MRK an den WSR geht darüber hinaus hervor, dass jeweils eine Reihe von Resolutions- und Entscheidungsentwürfen vorab dem WSR „zur Annahme empfohlen“ wurden, wohingegen Resolutionen, Entscheidungen und Erklärungen des Vorsitzenden, die keiner ausdrücklichen Annahme durch den WSR bedurften, lediglich aufgeführt wurden.46 41

Die Geschäftsordnung für Fachkommissionen des WSR wurde bereits 1947 durch Resolution UN-Doc. E/RES/100 (V) vom 12. August 1947 verabschiedet. Nach einer grundlegenden Überarbeitung wurde sie durch UN-Doc. E/RES/289 (X) vom 06. März 1950 geändert. Die gegenwärtige Version (UN-Doc. E/5975/Rev.1) enthält alle seither durchgeführten Änderungen in den Resolutionen und Entscheidungen des WSR: UN-Doc. E/RES/481 (XV) vom 01. April 1953, E/RES/1231 (XLII) vom 06. Juni 1967, Entscheidung vom 02. August 1968 (1561. Sitzung), E/RES/1393 (XLVI) vom 03. Juni 1969 sowie die Entscheidungen vom 03. Juni 1969 (1596. Sitzung), vom 17. November 1969 (1647. Sitzung), Entscheidung 216 (LXII) vom 26. April 1977 und Entscheidung 1982/147 vom 15. April 1982. 42 UN-Doc. E/RES/5 (I) vom 16. Februar 1946, Abs. 2. Siehe auch UN-Doc. E/RES/1102 (XL) vom 03. März 1966, UN-Doc. E/CN.4/2 (XXII) vom 25. März 1966 sowie UN-Doc. E/ RES/1164 (LXI) vom 05. August 1966. 43 Siehe das Gutachten des VN-Rechtsberaters „Opinion of the Legal Counsel Dated 22 March, 1985 to the Under-Secretary-General for Political and General Assembly Affaires“, veröffentlicht in: B. Ramcharan, The Principle of Legality in International Human Rights Institutions, S. 386 (387). 44 Ebenda. 45 Ebenda. 46 Siehe beispielsweise die Jahresberichte 1995, 2000 und 2005, UN-Doc. E/CN.4/1995/ 176, Kap. I, S. 19 ff, UN-Doc. E/CN.4/2000/167, Kap. I, S. 18 ff und UN-Doc. E/CN.4/2005/ 135, Kap. I, S. 1 ff.

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Letztere wurden dabei nicht als Entwürfe bezeichnet, sondern als durch die MRK „angenommen“ deklariert. Die vorab empfohlenen Resolutionsentwürfe wurden sodann unter einem gesonderten Tagesordnungspunkt einzeln durch den WSR angenommen.47 Einer besonderen Annahme durch den WSR bedurften dabei insbesondere konstitutive Resolutionen und Entscheidung zu Normsetzungsangelegenheiten,48 Sonderverfahren49 oder auch strukturellen und organisatorischen Fragen.50 Resolutionen und Entscheidungen rein deklaratorischer Natur, die dabei auf zuvor erlassenen Mandaten des WSR beruhten oder sich im Rahmen der Befugnisse der MRK bewegten, bedurften daneben keiner gesonderten Genehmigung des WSR.51 Die Tagungsberichte der MRK mussten darüber hinaus auch insgesamt durch den WSR genehmigt werden, gemäß Regel 34 GeschO-MRK. Eine solche Genehmigungspflicht bestand darüber hinaus auch für die Einsetzung von Unterkommissionen (Regel 22 GeschO-MRK). Ferner konnte der WSR auch Ort, Zeit und Tagesordnung der MRK Tagungen (Regel 2, 3, 5 GeschO-MRK) sowie Beginn und Ende der dreijährigen Mitgliedschaft der Staaten bestimmen und hatte neben der Aufstellung der Geschäftsordnung auch das exklusive Recht, diese zu ändern oder einzelne Regeln zu suspendieren (Regeln 77, 78 GeschO-MRK). Die MRK stand somit in einem für Nebenorgane der VN typischen Subordinationsverhältnis52 und verfügte über einen begrenzten Zuständigkeitsbereich. Über die Jahrzehnte ihres Bestehens entwickelte sie jedoch vor dem Hintergrund des Bedeutungszugewinns der internationalen Menschenrechte einen hierüber weit hinausgehenden Aufgabenbereich.

47 Siehe UN-Doc. E/1995/95 (1995), S. 43 – 45 (Tagesordnungspunkt 5 (d) „Human Rights“), UN-Doc. E/2000/99 (2000), S. 49 – 51 (Tagesordnungspunkt 14 (g) „Human Rights“); UN-Doc. E/2005/99 (2005), S. 71 (Tagesordnungspunkt 14 (g) „Human Rights“). 48 Siehe u. a. UN-Doc. E/CN.4/RES/1993/34 vom 05. März 1993; UN-Doc. E/CN.4/RES/ 1995/32 vom 03. März 1995; UN-Doc. E/CN.4/RES/1995/33 vom 03. März 1995; UN-Doc. E/ CN.4/RES/2000/59 vom 26. April 2000; UN-Doc. E/CN.4/RES/2005/35 vom 19. April 2005. 49 Siehe u. a. UN-Doc. E/CN.4/RES/1995/79 vom 08. März 1995; UN-Doc. E/CN.4/RES/ 2002/15 vom 19. April 2002; UN-Doc. E/CN.4/RES/2002/16 vom 19. April 2002; UN-Doc. E/ CN.4/RES/2002/19 vom 22. April 2002; UN-Doc. E/CN.4/RES/2003/64 vom 24. April 2003; UN-Doc. E/CN.4/RES/2003/77 vom 25. April 2003; UN-Doc. E/CN.4/RES/2003/84 vom 25. April 2003; UN-Doc. E/CN.4/DEC/2004/110 vom 19. April 2004. 50 Siehe u. a. UN-Doc. E/CN.4/RES/2000/87 vom 27. April 2003; UN-Doc. E/CN.4/DEC/ 2000/109 vom 26. April 2003; UN-Doc. E/CN.4/DEC/2000/111 vom 26. April 2000; UN-Doc. E/CN.4/DEC/2000/112 vom 26. April 2000. 51 UN-Doc. E/CN.4/RES/2002/2 vom 07. April 2000; UN-Doc. E/CN.4/RES/2005/3 vom 12. April 2005; UN-Doc. E/CN.4/RES/2005/5 vom 14. April 2005. 52 Siehe Repertory of Practice of United Nations Organs, Vol. 1, S. 228.

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3. Entwicklung der Menschenrechtskommission und ihres Aufgabenbereiches Die Geschichte der MRK reflektiert in den Worten von Thomas Weiss „in microcosm the legal and diplomatic revolution on human rights“53. Die bemerkenswerte Entwicklung ihres Aufgabenbereiches fußt dabei rechtlich auch auf dem Umstand, dass jedes Organ der VN zu einem gewissen Maße seinen Zuständigkeitsbereich selbst bestimmt. Dies wurde bereits 1962 durch den IGH unter Verweis darauf bestätigt, dass bei Gründung der VN keinem Organ ein Interpretationsmonopol hinsichtlich der VN-Charta zugestanden worden war.54 Dieses Prinzip muss dabei auch auf die MRK als Nebenorgan der VN Anwendung finden.55 Diese Entwicklung lässt sich bis Anfang der 1990er Jahre grob in drei Phasen einteilen. In der ersten Phase zwischen 1946 bis 1966 war die MRK hauptsächlich mit Normsetzungsaufgaben beschäftigt und sollte sich keinen spezifischen Menschenrechtsangelegenheiten widmen. In der zweiten Phase zwischen 1967 bis 1978 begann die MRK damit Mechanismen und Verfahren zur Behandlung von spezifischen Menschenrechtsangelegenheiten zu entwickeln, war dabei aber zunächst auf den Bereich Rassismus und Kolonialismus beschränkt. Die dritte Phase zwischen 1979 bis 1991 ist durch eine immer häufigere und gezieltere Anwendung der geschaffenen Mechanismen auf einen stetig wachsenden menschenrechtlichen Themenbereich gekennzeichnet.56 Darüber hinaus lässt sich eine weitere Phase zwischen 1991 und 2006 beschreiben, in der neben der mittlerweile sehr umfangreichen Anwendung der verschiedenen Mechanismen die Kritik an der MRK immer weiter anwuchs. Diese häufig als extreme Politisierung beschriebene Entwicklung stand dabei im Zusammenhang mit der schwierigen politischen Entwicklung der gesamten 53

T. Weiss, The United Nations and Changing World Politics, S. 197. So führte der IGH in seinem Gutachten „Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter)“ aus: „In the legal systems of States, there is often some procedure for determining the validity of even a legislative or governmental act, but no analogous procedure is to be found in the structure of the United Nations. Proposals made during the drafting of the Charter to place the ultimate authority to interpret the Charter in the International Court of Justice were not accepted; the opinion which the Court is in course of rendering is an advisory opinion. As anticipated in 1945, therefore, each organ must, in the first place at least, determine its own jurisdiction“, I.C.J. Reports 1962, S. 168. 55 So auch der damalige Direktor der Menschenrechtsabteilung, Theo van Boven, in einer Erklärung zur 37. Tagung der MRK im Jahre 1981. Dies geht aus einer Erklärung des damaligen Direktors der Menschenrechtsabteilung Theo van Boven zur 37. Tagung der MRK im Jahre 1981 hervor. Im Rahmen einer ausgedehnten Debatte zur Implementierung von Resolutionen der Unterkommission durch das Sekretariat legte dieser hierin die rechtlichen Grundprinzipien der Menschenrechtsabteilung im Umgang mit den von ihr zu unterstützenden Organen dar, siehe: B. Ramcharan, The Principle of Legality in International Human Rights Institutions, S. 384 f. Zusammenfassung der Erklärung im Bericht der MRK zur 37. Tagung, UN-Doc. E/ 1981/25-E/CN.4/1475 (1981). 56 Siehe Einteilung durch P. Alston, The Commission on Human Rights, in: P. Alston, The United Nations and Human Rights, S. 126 – 210 (138). 54

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B. Von der Menschenrechtskommission zum Menschenrechtsrat

VN nach dem Ende des Kalten Krieges57 und mündete letztendlich in ihre Abschaffung und Ersetzung durch den MRR. Die erste Phase zwischen 1946 und 1966 war durch eine umstrittene58 und regelmäßig wiederholte Position der MRK gekennzeichnet, wonach sie zu keinen Maßnahmen aufgrund von Individualbeschwerden zu Menschenrechtsverletzungen befugt sein sollte.59 Vor dem Hintergrund dieser sogenannten „no-power doctrine“ widmete sich die MRK in den ersten 20 Jahren ihres Bestehens somit vornehmlich der Normsetzung. Aufgrund der Entscheidung der Gründungsstaaten der VN, die materiellen Menschenrechte nicht in der VN-Charta selbst, sondern in separaten völkerrechtlichen Verträgen zu verankern,60 wurde die MRK bereits durch ihre Gründungsresolution mit der Ausarbeitung eines internationalen Menschenrechtskodex (International Bill for Human Rights) beauftragt.61 Auf ihrer ersten Sitzung wies die GV der MRK in diesem Zusammenhang einen Entwurf einer Erklärung der fundamentalen Menschenrechte und Freiheiten zur Ausarbeitung zu.62 Der hierzu eingesetzte Ausschuss der MRK entschied sich sodann für den Entwurf einer Erklärung (Declaration) zu den allgemeinen Menschenrechtsprinzipien und eines Paktes (Covenant), der die spezifischen Rechte und ihre Einschränkungen definieren sollte.63 In einem zu Gründungszeiten der Kommission noch durchaus „produktiven“ politischen Weltklima gelang es nach zweijähriger Arbeit schließlich, die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR) in Form einer Resolution der GV zu verabschieden.64 Diese formal nicht bindende Resolution der GV stellt die Grundlage aller Instrumente des internationalen Menschenrechtssystems dar und gilt bis heute als eine der wichtigsten VN-Resolutionen aller Zeiten.65 In dem zu Beginn der 1950er Jahre vor dem Hintergrund der Ost-West-Konfrontation nun deutlich schwierigeren politischen Klima gelang es der MRK erst 1966, den zum internationalen Men-

57 N. Schrijver, The Future of the Charter of the United Nations, MPYB, 2006, S. 1 – 34 (8 f.). Siehe hierzu auch Teil A., III., 3. 58 Siehe hierzu H. Lauterpacht, International Law and Human Rights, S. 236. 59 Die sog. ,no-power doctrine‘ geht auf eine Erklärung im Bericht des Unterausschuss für die Behandlung von Benachrichtigungen der MRK im Februar 1947 zurück. Die Erklärung wurde sodann von der MRK und dem WSR übernommen, siehe UN-Doc. E/RES/75 (V) vom 05. August 1947. 60 Siehe hierzu auch die Abschlussrede des amerikanischen Präsidenten Truman zur San Franzisco-Konferenz vom 26. Juni 1945, siehe unter: (Stand: 01. 01. 2014). Siehe hierzu auch Teil A., III., 1. 61 UN-Doc. E/RES/5 (I) vom 16. Februar 1946, Abs. 2 (a). 62 UN-Doc. A/RES/43 (I) vom 11. Dezember 1946, Abs. 2. 63 Siehe Office of High Commissioner for Human Rights, Fact Sheet No. 2 (Rev. 1) – The International Bill of Human Rights, S. 1 f. 64 UN-Doc A/RES/217 (III) vom 10. Oktober 1948, angenommen mit 48 zu 0 Stimmen, 8 Enthaltungen. 65 Siehe Office of High Commissioner for Human Rights, Fact Sheet No. 2 (Rev. 1) – The International Bill of Human Rights, S. 8 f.

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schenrechtskodex gehörenden Pakt zu verabschieden.66 Nach langer Diskussion hatte die GV beschlossen, die MRK anzuweisen, die bürgerlichen und politischen Rechte in einem Pakt und die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte in einem zweiten Pakt zusammenzufassen.67 Darüber hinaus gelang es in den folgenden Jahrzehnten zudem Menschenrechtsverträge zu Rassendiskriminierung (1965), Frauenrechten (1979), zum Folterverbot (1984), Kinderrechten (1989), Wanderarbeitern (1990), zum Verbot des Verschwindenlassens (2006) und Menschen mit Behinderungen (2006) zu verabschieden. Auf diesem Wege entstand nach und nach ein umfangreiches System internationaler Menschenrechtsverträge.68 In den Jahren 1967 und 1970 revidierte die MRK vor dem Hintergrund einer gestiegenen Mitgliederzahl69 und neuer Mehrheitsverhältnisse ihre „no-power doctrine“ durch die Einführung zweier Verfahren. Bis zu diesem Zeitpunkt waren im Rahmen eines 1959 eingeführten Verfahrens die Individualbeschwerden unter Verweis auf die „no-power doctrine“ lediglich durch den GS registriert und untersucht worden, vornehmlich zur Information der Mitgliedsstaaten der MRK.70 Die WSR-Resolution 1235 (XLII) gestattete es der MRK dagegen, nun Menschenrechtsverletzungen zu untersuchen, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen und einmal jährlich eine diesbezügliche öffentliche Debatte zu führen.71 Auf der Grundlage der WSR-Resolution 1503 (XLVIII) wurde dann drei Jahre später ein Verfahren eingeführt, wonach „Situationen, die auf Handlungsmuster von schweren und zuverlässig belegten Menschenrechtsverletzungen schließen lassen“, zusammen mit den betreffenden Regierungen verfolgt werden konnten.72 Das zweistufige Verfahren zur Untersuchung der Individualbeschwerden zu Menschenrechtsverletzungen73 tagte dabei allerdings unter Ausschluss der Öffentlichkeit. Ausschlagge66

UN-Doc. A/RES/2200 A (XXI) vom 16. Dezember 1966. Siehe UN-Doc. A/RES/543 (VI) vom 05. Februar 1952, Abs. 1. 68 Für eine Übersicht der mittlerweile neun zentralen internationalen Menschenrechtsrechtsverträge siehe . 69 Vergrößerung der Mitgliederzahl von 21 auf 32 Staaten zum 1. Januar 1967, gemäß UNDoc. E/RES/1147 (XLI) vom 04. August 1966, Abs. 2. 70 Siehe UN-Doc. E/RES/728 (XXVIII) [F] vom 30. Juli 1959. 71 UN-Doc. E/RES/1235 (XLII) vom 06. Juni 1967. 72 UN-Doc. E/RES/1503 (XLVIII) vom 27. Mai 1970. Das Verfahren war dabei nicht darauf angelegt, den Verletzungen eines Individuums nachzugehen, sondern vielmehr die Aufmerksamkeit der MRK auf Situationen massiver Menschenrechtsverletzungen zu lenken. Das Verfahren war auf alle Staaten anwendbar, unabhängig davon, ob diese der Res. 1503 zugestimmt oder die verschiedenen Menschenrechtsverträge ratifiziert hatten. Die Kläger wurden lediglich über die Annahme ihrer Beschwerde für das 1503-Verfahren, nicht aber über den Fortgang des Verfahrens informiert. Das Verfahren wurde im Jahre 2000 durch den WSR grundlegend reformiert, UN-Doc. E/RES/2000/3 vom 16. Juni 2000. 73 Die durch Mitglieder der Unterkommission der MRK gebildete Arbeitsgruppe für Beschwerden (UN-Doc. E/RES/1503 (XLVIII) vom 27. Mai 1970, Abs. 1) war dabei für eine Art Zulässigkeitsprüfung der eingegangenen Mitteilung zuständig. Bis 1990 leitete sie zulässige Beschwerden sodann an die Unterkommission weiter, ab 1990 dann an die aus Mitgliedern der MRK gebildete Arbeitsgruppe für Situationen (UN-Doc. E/RES/1990/41 vom 25. Mai 1990, 67

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B. Von der Menschenrechtskommission zum Menschenrechtsrat

bend für diese Weiterentwicklung dieses Aufgabenbereichs der MRK war insbesondere das vor dem Hintergrund des erfolgreichen Engagements der VN zur Bekämpfung der Apartheid in Südafrika verabschiedete Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung, welches in Art. 14 die Einreichung von Beschwerden durch Individuen oder Gruppen zu Vertragsverletzungen durch Mitgliedsstaaten vorsieht.74 Hiermit konnte nun endlich auch die Implementierung der geschaffenen internationalen Menschenrechtsnormen vorangetrieben werden, die von Anfang an als Teil des internationalen Menschenrechtskodex vorgesehen war.75 Vor diesem Hintergrund ging die MRK dazu über, neben der Schaffung von internationalen Menschenrechtsnormen Implementierungsmaßnahmen in den einzelnen Mitgliedsstaaten zu veranlassen. Bis zu diesem Zeitpunkt hatte sie in dieser Hinsicht nur ein Programm für „beratende Dienste“ (advisory services) entwickelt, in dessen Rahmen in Zusammenarbeit mit bereitwilligen Staaten die Umsetzung von Menschenrechtsnormen insbesondere durch technische Unterstützungsleistungen vorangetrieben wurde. Dieser Arbeitsbereich war dabei bereits ab Mitte der 1950er Jahre auf der Grundlage einer Reihe von GV-Resolutionen entwickelt worden, die den GS ermächtigten, „technische Unterstützung“ im Bereich der Frauenrechte, Diskriminierungsbekämpfung, Minderheitenschutz und Informationsfreiheit zu leisten. 1954 wurden dieser Bereich zum Arbeitsprogramm „beratende Dienste“ zusammengefasst, die „auf Antrag der Mitgliedsstaaten“ geleistet werden sollten.76 Der Arbeitsbereich umfasste dabei technische Unterstützung durch „Expertenberatung“, „Stipendien-Programme“ und „Seminare“ und wurde in den folgenden Jahren durch die MRK immer weiter ausgedehnt.77 Dies wurde dabei insbesondere durch die Gründung des Freiwilligen Fonds für technische Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Menschenrechte (Voluntary Fund for Technical Cooperation in the Field of Human Rights) durch den GS im Jahre 1987 begünstigt,78 der unter der Aufsicht eines seit 1993 bestehenden Treuhänderausschusses (Board of Trustees) steht.

Abs. 1). Diese entschied letztlich gewissermaßen über die Begründetheit und legte die Beschwerden dann ggf. der MRK zur Diskussion vor. Die MRK konnte sodann eine Empfehlung an den WSR richten diesbezügliche Untersuchungen anzustellen oder ob mit der ausdrücklichen Genehmigung des betroffenen Staates ein Ad-Hoc Untersuchungsausschuss eingesetzt werden sollte, siehe UN-Doc. E/RES/1503 (XLVIII) vom 27. Mai 1970, Abs. 6. 74 Siehe hierzu P. Alston, The Commission on Human Rights, in: P. Alston, The United Nations and Human Rights, S. 126 – 210 (142 ff.). 75 Siehe UN-Doc A/RES/217 (III) [F] vom 10. Oktober 1948. 76 Siehe hierzu UN-Doc. A/RES/729 (VIII) vom 23. Oktober 1953; UN-Doc. A/RES/730 (VIII) vom 23. Oktober 1953; UN-Doc. A/RES/839 (XI) vom 17. Dezember 1954 und UNDoc. A/RES/926 (X) vom 14. Dezember 1955. 77 Siehe hierzu UN-Doc. E/CN.4/RES/1987/38 vom 10. März 1987 sowie UN-Doc. E/ CN.4/RES/1991/49 vom 05. März 1991. 78 Siehe hierzu UN-Doc. E/DEC/1987/147 vom 29. Mai 1987 sowie UN-Doc. E/CN.4/ RES/1991/49 vom 05. März 1991.

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Im Gegensatz dazu gelang es der MRK nach Überwindung der „no-power doctrine“ auf der Grundlage des 1235-Vefahrens, insbesondere ab 1979 ein System von menschenrechtlichen Untersuchungsmechanismen zu entwickeln, welches heute gemeinhin unter dem Begriff „System der Sonderverfahren“ (system of special procedures) zusammengefasst wird.79 Bereits vor der Verabschiedung der Resolution 1235 war die „Ad-hoc Arbeitsgruppe von Menschenrechtsexperten in Südafrika“ gegründet worden, die die erste formelle Untersuchung der Menschenrechtslage durch die MRK in einem Staat darstellte.80 Wurden zwar in den folgenden Jahren darüber hinaus auch eine Ad-hoc Expertenarbeitsgruppen zur „Untersuchung der behaupteten Menschenrechtsverletzungen in den besetzten Palästinensischen Gebieten“81 und zu Chile nach dem Staatsstreich gegen Präsident Allende geschaffen, so wurden diese jedoch noch bis Ende der 1970er Jahre als Einzelfälle eingestuft und angesichts eines fehlenden politischen Willens nicht als Präzedenzfälle anerkannt.82 Erst in den Jahren 1978 und 1979, nachdem sich die MRK zunächst mit den Regimen in Kambodscha83 und Nicaragua84 beschäftigt hatte und sodann Maßnahmen anlässlich der Menschenrechtslage in Äquatorial Guinea unternahm, wurde das 1235Verfahren endgültig für die Untersuchung konkreter Menschenrechtsangelegenheiten vor Ort geöffnet. Das System der Sonderverfahren umfasst heute Sonderberichterstatter, die auch Tatsachenermittlungen vor Ort durchführen können, unabhängige Experten und Arbeitsgruppen, die sich mit der Menschenrechtslage in einem bestimmten Mitgliedsstaat oder mit einem bestimmten Menschenrechtsthema beschäftigen.85 Im Vergleich zu den Beratungsprojekten, die vor allem eine kooperative Strategie in Zusammenarbeit mit dem jeweilig zu untersuchenden Staat verfolgen, liegt den Sonderverfahren der Ansatz einer weitest möglichen unabhängigen Untersuchung der Menschenrechtslage in einem Staat zugrunde. Dieser unabhängige Ansatz stößt dabei traditionell bei vielen Staaten, die zumeist nicht ohne Grund untersucht werden sollen, auf Misstrauen bis hin zu Abwehr- und Behinderungsmaßnahmen. Das insbesondere durch die Menschenrechtsabteilung des Sekretariats getragene Arbeitsprogramm der Beratungsdienste86 steht dabei jedoch insbesondere seit Beginn der 1990er Jahre zunehmend in der Kritik. Viele der genehmigten

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Siehe hierzu bereits oben, S. 24. UN-Doc. E/CN.4/RES/2 (XXIII) vom 03. Februar 1967. 81 UN-Doc. E/CN.4/RES/6 (XXV) vom 04. März 1969. 82 P. Alston, The Commission on Human Rights, in: P. Alston, The United Nations and Human Rights, S. 126 – 210 (158). 83 UN-Doc. E/CN.4/RES/9 (XXXIV) vom 24. Februar 1978. 84 UN-Doc. E/CN.4/RES/14 (XXXV) vom 13. März 1979. 85 Siehe hierzu J. Gutter, Special Procedures and the Human Rights Council, HRLR 7/2007, S. 93 – 107 (95 ff.) Siehe ferner die Internetpräsenz des Systems der Sonderverfahren unter: (Stand: 01. 01. 2014). 86 Siehe hierzu unten Teil C., I., 3. 80

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B. Von der Menschenrechtskommission zum Menschenrechtsrat

Projekte werden nicht zufriedenstellend umgesetzt,87 und es mangelt an Koordination mit anderen Programmen der VN.88 Darüber hinaus wird auch immer wieder kritisiert, dass verschiedene Staaten ein Beratungsprogramm beantragen, um ernsthafte Überprüfungsverfahren, wie die Einsetzung eines Sonderberichterstatters, zu verhindern.89 Insgesamt bildete sich die Implementierung der internationalen Menschenrechtsnorm somit zur zweiten Hauptaufgabe und zum wichtigsten Tätigkeitsbereich der MRK heraus. Als dritte Hauptaufgabe der MRK kristallisierte sich darüber hinaus die Funktion als zentrales politisches Forum für Menschenrechte auf internationaler Ebene heraus.90 Vor dem Hintergrund eines steigenden internationalen Interesses und Bewusstseins für Menschenrechtsangelegenheiten und einer stetig erweiterten Mitgliederzahl (von 18 auf 21 (1962),91 auf 32 (1967),92 auf 43 (1979)93 und 53 (1992)94), durch die die anfänglich noch von westlichen Staaten dominierte MRK zunehmend repräsentativer geworden war,95 wuchs auch die Bedeutung dieser Funktion der MRK. Neben immer mehr Staaten strebten nun auch gesellschaftliche Interessenvertreter wie Nicht-Regierungsorganisationen (NROs) die Mitgliedschaft in der MRK an. So wurde es gängige Praxis – einzigartig im System der VN – dass NROs Gelegenheit gegeben wurde, ihre Menschenrechtsanliegen in der Kommission vorzubringen.96

87 Siehe den Bericht des Amtes für interne Aufsichtsdienste (Office of Internal Oversight Services), UN-Doc. A/49/892, 26. April 1995, Abs. 21. 88 Siehe den Bericht „The Independence and Impartiality of the Judiciary, Jurors and Assessors and the Independence of Lawyers“, UN-Doc. E/CN.4/Sub.2/1991/30 vom 25. Juni 1991. 89 Siehe hierzu A. Clapham, Mainstreaming human rights at the United Nations, CCAEL, 2/ 1996, S. 159 – 234 (212), der in diesem Zusammenhang eine gezielte Trennung von beratenden Diensten und Beobachtungsverfahren durch die Einrichtung getrennter Tagesordnungspunkte in der MRK und separater organisatorischer Einheiten in der menschenrechtlichen Abteilung des Sekretariats (Zentrum für Menschenrechte) beschreibt. Diese Trennung der organisatorischen Einheiten wurde 1997 dann jedoch aufgegeben. 90 Siehe hierzu die Beauftragung der MRK dem WSR in der Koordinierung des gesamten Menschenrechtssystems der VN zu assistieren, UN-Doc. E/RES/1979/36 vom 10. Mai 1979, Abs. 3. 91 UN-Doc. E/RES/845 (XXXII) vom 03. August 1961, Abs. 1. 92 UN-Doc. E/RES/1147 (XLI) vom 04. August 1966, Abs. 2. 93 UN-Doc. E/RES/1979/36 vom 10. Mai 1979, Abs. 4. 94 UN-Doc. E/RES/1990/48 vom 25. Mai 1990. 95 Siehe zu den politischen Kräfteverhältnissen in der MRK H. Tolley, The U.N. Commission on Human Rights, S. 219. 96 Siehe hierzu generell P. Chiang, Non-Governmental Organizations at the United Nations: Identity, Role and Function und ferner M. Kamminga/N. Rodley, Direct Intervention at the UN: NGO Participation in the Commission on Human Rights and its Sub-Commission, in: H. Hannum (Hrsg.), Guide to International Human Rights Practice, S. 186.

I. Die Menschenrechtskommission

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4. Niedergang der Menschenrechtskommission Dem Bedeutungs- und Mitgliederzuwachs der MRK standen jedoch eine begrenzte Sitzungszeit von nur einer sechswöchigen Tagung pro Jahr sowie ein Mangel an Räumlichkeiten und Übersetzungsdiensten gegenüber. Vor diesem Hintergrund wurde bald deutlich, dass der Rahmen einer einfachen Fachkommission nicht mehr ausreichte. Zudem geriet die MRK durch eine internationale politische Lage zunehmend unter Druck, in der sich nach dem Ende des Kalten Krieges und der OstWest Konfrontation neue Konflikte zwischen den verschiedenen Regionalgruppen,97 Nord und Süd oder auch westlicher Staaten und dem „Rest“ („West against the rest“) entwickelt hatten.98 Vor diesem Hintergrund entwickelte sich die zunehmende Polarisierung und Politisierung der MRK zu einem ihrer größten Probleme. Ausgelöst wurde diese Entwicklung vor allem durch eine steigende Zahl an Resolutionen, die einzelne Staaten verurteilten, sowie ein immer weitreichenderes Arbeitsprogramm der MRK. Chronisches Problem und Kulminationspunkt des Konfliktes zwischen Nord und Süd sowie der westlichen, überwiegend christlichen und der muslimischen Welt stellten dabei stets der Nahostkonflikt und die Rolle Israels dar.99 Vor diesem Hintergrund wurden zum einen ab Mitte der 1990er Jahre schier endlose Debatten über verfahrenstechnische Fragen geführt, insbesondere über sogenannte Nichtbefassungsanträge („no-action motions“), die die MRK davon abhalten sollten, Position gegenüber Menschenrechtsverletzungen in einem bestimmten Land zu beziehen.100 Zum anderen verlagerten sich die Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozesse immer mehr auf die verschiedenen Regionalgruppen und politischen Gruppierungen, wie vor allem die bereits in Teil A. beschriebenen Gruppe der 77, Bewegung der nichtgebundenen Länder und Organisation Islamischer Staaten auf der einen Seite und die Europäische Union und die westlichen Staaten auf der anderen Seite.101 Neben der übermäßigen Politisierung wurde der MRK auch immer öfter ein unprofessionelles Arbeiten vorgeworfen, da bei der Überprüfung der Menschenrechtslage von Mitgliedsstaaten und Nicht-Mitgliedsstaaten häufig mit zweierlei 97

Siehe hierzu oben, S. 27. Siehe hierzu bereits oben unter Teil A., III., 3., a). 99 So enthielt die Tagesordnung der MRK hierzu einen gesonderten Punkt „Menschenrechtsverletzungen in den besetzten arabischen Gebieten, inklusive Palästina“, siehe z. B. UNDoc. E/CN.4/1998/84/Annex vom 24. April 1998, Punkt 8, aufgrund dessen Israel und seine Verbündeten der MRK stets eine fehlende Objektivität vorwarfen. 100 Siehe hierzu E. Tistounet, From Commission on Human Rights to Human Rights Council, S. 331. Nicht-Befassungsanträge können nach Regel 65 Abs. 2 der Geschäftsordnung für Fachkommissionen des WSR gestellt werden. Sofern sie angenommen werden, können die Mitgliedsstaaten hierdurch davon abgehalten werden, eine bestimmte Resolution überhaupt zu diskutieren. Vgl. z. B. zu China, UN-Doc. E/CN.4/2000/SR.55, Abs. 83 ff. Siehe hierzu auch den kritischen Artikel von Amnesty International (AI) zu Nicht-Befassungsanträgen in der GV, unter: (Stand: 01. 01. 2014). 101 Siehe auch D. Göthel, Die Vereinten Nationen: Eine Innenansicht, S. 25 f. 98

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B. Von der Menschenrechtskommission zum Menschenrechtsrat

Maß gemessen wurde. Dies war vor allem darauf zurückzuführen, dass viele Staaten mit einer schlechten Menschenrechtsbilanz die Mitgliedschaft in der MRK nutzten, um sich selbst gegen eine Überprüfung abzuschirmen, gleichzeitig aber andere Staaten anzuprangern.102 Die Wahl in die MRK wurde vielen solcher Staaten dadurch ermöglicht, dass regelmäßig vorab in den Regionalgruppen genau so viele Kandidaten aufgestellt wurden, wie der Gruppe Plätze zustanden, so dass es bei der späteren Wahl keine Alternativen gab (sog. „clean slates“-Verfahren).103 Wahl und Duldung menschenrechtsverletzender Staaten in der MRK sowie in anderen Menschenrechtsgremien der VN wurden dabei zumeist vor dem Hintergrund der politischen Interessenlage des Kalten Krieges ermöglicht.104 Es waren diese Komplikationen in der Arbeit der MRK, die den Nährboden für die stetig wachsende Kritik an der MRK bildeten und sie schließlich auch zur Zielscheibe für generelle Angriffe auf die VN machten. Kamen solche Angriffe zunächst eher von neokonservativen Regierungen wie der Bush-Administration oder der australischen Regierung unter John Howard, so weiteten sie sich bald auf andere Gruppierungen aus.105 Mehrere erfolglose Versuche die Arbeitsmethoden der MRK zu reformieren, bewiesen wie außerordentlich schwierig dieses Unterfangen war. Lediglich Ende der 1990er Jahre unter dem Vorsitz von Jacob Selebi aus Südafrika gelang es noch einmal, das Arbeitsprogramm zu verändern und die Arbeitsmethoden zu verbessern.106

II. Gründung des Menschenrechtsrates Durch diese Entwicklung wurde ein Reformprozess initiiert, der seinen Höhepunkt in der Ersetzung der MRK durch den MRR fand. Entscheidend geprägt wurde dieser Prozess durch das große Engagement des GS Kofi Annan, der das Thema einer 102 Nur Mitglieder der MRK konnten eine Abstimmung beantragen und abstimmen, so dass eine Mitgliedschaft den Staaten ermöglichte, Resolutionen, die sich gegen ihre eigenen Menschenrechtsverletzungen richteten, anzufechten und hierzu Unterstützung auf der Grundlage regionaler oder politischer Solidarität oder durch den Austausch von Stimmen zu bündeln. 103 Aufstellung „sauberer“ Kandidatenlisten“ – sog. „presenting of clean slates“, siehe AI, UN: Governments Must Act Promptly and Effectively on Important Human Rights Commitments in 2005 World Summit Document, AI Index: IOR 41/062/2005, siehe unter: (Stand: 01. 01. 2014). 104 Siehe hierzu P. Alston, Promoting the accountability of members of the new UN human rights council, S. 57. 105 N. Schrijver, The UN human rights council: a new ,society of the committed‘ or just old wine in new bottles?, LJIL, 4/2007, S. 809 – 823 (813). 106 UN-Doc. E/CN.4/RES/1998/84 vom 24. April 1998 auf Vorschlag des Vorsitzenden der MRK, Jacob Selebi, UN-Doc. E/CN.4/1998/L.106 vom 21. April 1998. Siehe auch Menschenrechtskommission, Bericht zur 54. Tagung UN-Doc. E/CN.4/1998/177 vom 24. April 1998. Siehe zur Reform der MRK auch E. Tistounet, From Commission on Human Rights to Human Rights Council, S. 331 f.

II. Gründung des Menschenrechtsrates

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Reform der MRK in die allgemeine Reformdebatte im Vorfeld des Weltreformgipfels der VN im Jahre 2005 integrierte. 1. Reformprozess Ein geeigneter Ansatzpunkt für die Darstellung des Reformprozesses, an dessen Ende die Gründung des MRR stand, stellt die gescheiterte Kandidatur der USA zur MRK im Jahre 2001 dar, in welcher diese seit 1946 fortlaufend Mitglied gewesen waren. Die gleichzeitige Wahl von Staaten, die offenkundig weniger qualifiziert waren, löste seitens der USA scharfe Reaktionen aus107 und stieß eine Debatte über die Reformbedürftigkeit der MRK an. Wurden die USA zwar durch die Unterstützung anderer Regierungen und des GS nach einem Jahr Abwesenheit wieder in die MRK aufgenommen,108 so entzündete sich die Diskussion um die Reformbedürftigkeit der MRK in den folgenden Jahren erneut an der Wahl des libyschen Vertreters zum Vorsitzenden der MRK (2003) und der Aufnahme des Sudans in die MRK (2004). Im selben Jahr brachten die USA schließlich das Thema einer Reform auf die Tagesordnung der MRK und forderten, dass „nur ,echten Demokratien‘ das Privileg der Mitgliedschaft in der MRK zuteilwerden sollte“.109 An diesem Punkt griff der GS Kofi Annan das Thema der Reform der MRK auf und integrierte es in die allgemeine Reformdebatte zum Weltreformgipfel 2005, indem er zunächst die ,Hochrangige Gruppe für Bedrohungen, Herausforderungen und Wandel‘ (High-Level Panel on Threats, Challenges and Change), die er bereits 2003 gegründet hatte, damit beauftragte, sich auch mit der MRK zu beschäftigen. Dieses Expertengremium veröffentlichte dann im Jahre 2004 einen Bericht, in dem sie die Missstände der MRK kritisierte, grundlegende Reformvorschläge entwickelte und empfahl, langfristig einen MRR als Hauptorgan der VN zu schaffen.110 Im März 2005 veröffentlichte Kofi Annan dann seinen Anschlussbericht „In größerer Frei107 Siehe hierzu P. Alston, Reconceiving the UN human rights regime, MJIL, 1/2006, S. 185 – 224 (192). Siehe auch den Kommentar von Condoleezza Rice, damalige Beraterin für Nationale Sicherheit (National Security Advisor), Online NewsHour (US), (09. 05. 2001), (Stand: 01. 01. 2014). 108 Matthew Lee, ,US Says It Will Return to Human Rights Panel after One-Year Absence‘, Agence France-Presse Newsfeed, (15. 03. 2002); ,US Allowed Back on to Human Rights Panel‘, ChannelNewsAsia, (30. 04. 2002). 109 Hierzu ausführlich P. Alston, Reconceiving the UN human rights regime, MJIL, 1/2006, S. 185 – 224 (189). 110 Bericht der Hochrangigen Gruppe für Bedrohungen, Herausforderungen und Wandel ,Eine sicherere Welt: Unsere gemeinsame Verantwortung‘, UN-Doc A/59/565 vom 02. Dezember 2004, Abs. 282 – 291. Der Entwurf eines MRR geht dabei auf eine durch die Außenministerin der Schweiz, Micheline Calmy-Rey, in Auftrag gegebene Studie von Walter Kälin „Towards A UN Human Rights Council“ zurück. Die drei Kernpunkte dieses Entwurfs waren die Einrichtung des MRR als Hauptorgan, die drastische Verkleinerung des MRR gegenüber der MRK und die Einführung von menschenrechtlichen Kriterien als Voraussetzung einer Mitgliedschaft im MRR, siehe unter: (Stand: 01. 01. 2014).

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B. Von der Menschenrechtskommission zum Menschenrechtsrat

heit: Auf dem Weg zu Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechten für alle“, indem er sich der Kritik der Hochrangigen Gruppe anschloss und die Ersetzung der MRK durch einen kleineren ständigen MRR empfahl, der entweder als Hauptorgan oder als Nebenorgan der GV eingerichtet werden sollte.111 Im darauffolgenden Monat konkretisierte Annan seine Vorschläge dann zunächst in einer Rede vor der MRK, in der er auch ein „allgemeines gegenseitiges Überprüfungsverfahren“ (,universal peer review‘) vorstellte,112 und sodann in einer erläuternden Mitteilung an den Präsidenten der GV.113 Trotz der Befürchtungen, die Ersetzung der MRK durch den MRR würde den Verlust vieler Errungenschaften des Menschenrechtssystems der VN bedeuten, konnte sich die Idee der Gründung eines MRR auf dem Reformgipfel im Jahre 2005 durchsetzen. Das Ergebnisdokument des Gipfels widmet dem MRR jedoch nur vier Paragraphen, in denen zwar ein Mandat für das neue Organ umrissen, darüber hinaus aber nur der Präsident der GV mit der Leitung diesbezüglicher Verhandlungen beauftragt wird.114 2. Gründungsresolution A/RES/60/251 Die Verhandlungen über die Schaffung eines MRR gestalteten sich in der GV jedoch äußerst schwierig, gingen die Meinungen darüber, wie der neue MRR aussehen sollte und was von der MRK zu erhalten sei, doch erheblich auseinander.115 Am 15. März 2006 gelang es der GV unter Leitung ihres Präsidenten Jan Eliasson aber schließlich die Gründungsresolution des MRR zu verabschieden.116 Die angestrebte Einstimmigkeit wurde dabei jedoch verfehlt: Die USA, gefolgt von ihren engsten Verbündeten, stimmten gegen das Reformprojekt, welches sie einst selbst angestoßen hatten. Dies war offensichtlich darauf zurückzuführen, dass sich viele ihrer Kernforderungen als nicht durchsetzbar erwiesen hatten.117

111

Bericht des GS der VN „In größerer Freiheit: Auf dem Weg zu Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechten für alle“, UN-Doc. A/59/2005 vom 21. März 2005, Abs. 181 – 183. 112 Kofi Annan, Major Proposals to Reform UN Human Rights Machinery, (07. 04. 2005), unter: (Stand: 01. 01. 2014). 113 Erläuternde Mitteilung vom 14. April 2005, veröffentlicht als Anhang zum Bericht des GS, siehe Teil B., Fn. 111. 114 Weltgipfel-Ergebnisdokument 2005, UN-Doc. A/RES/60/1 vom 15. September 2005, Abs. 157 – 160. 115 Siehe hierzu E. Tistounet, From Commission on Human Rights to Human Rights Council, S. 337 f. 116 UN-Doc. A/RES/60/251 vom 15. März 2006. Angenommen mit 170 zu 4 Stimmen (USA, Israel, Marshall Inseln und Palau), bei 3 Enthaltungen (Weißrussland, Venezuela und Iran). 117 So hatte die USA vor allem gefordert Mitgliedschaftskriterien aufzustellen, so sollten z. B. keine Staaten aufgenommen werden, die unter SR-Sanktionen stehen, und die Mitgliederzahl deutlich zu reduzieren, siehe das Protokoll zur 31. Sitzung der 60. Tagung des dritten Hauptausschusses der GV, UN-Doc. A/C.3/60/SR.31 vom 31. Oktober 2005, Abs. 19.

II. Gründung des Menschenrechtsrates

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a) Mandat Durch die Gründungsresolution des MRR wird die MRK ersetzt,118 wobei alle Mandate, Mechanismen, Aufgaben und Verantwortlichkeiten der MRK auf den neuen MRR übergehen.119 Die MRK wird hier ferner über den WSR angewiesen, ihre Arbeit auf ihrer 62. Tagung abzuschließen und sich dann aufzulösen.120 Der Rat wird zudem mit einem umfassenden Mandat ausgestattet, demzufolge er „für die Förderung der allgemeinen Achtung des Schutzes aller Menschenrechte und Grundfreiheiten für alle, ohne irgendeinen Unterschied und auf faire und gleiche Weise, verantwortlich sein“ soll.121 Zudem soll sich der MRR „mit Situationen von Verletzungen der Menschenrechte, namentlich groben und systematischen Verletzungen, befassen und diesbezügliche Empfehlungen abgeben, sowie außerdem die wirksame Koordinierung und die durchgängige Integration von Menschenrechtsfragen in allen Bereichen des Systems der Vereinten Nationen fördern“.122 Darüber hinaus soll der MRR ein allgemeines regelmäßiges Überprüfungsverfahren (ARÜ) durchführen, Empfehlungen zur Förderung und zum Schutz der Menschenrechte abgeben und der GV jedes Jahr einen Bericht vorlegen.123 b) Status Der MRR wird auf der Grundlage der Art. 7 II, 22 SVN als Nebenorgan der GV und nicht als Hauptorgan der VN angesiedelt.124 Es wurde jedoch als Kompromiss vereinbart, dass der Status des MRR binnen fünf Jahren überprüft werden sollte.125 Eine Aufwertung des MRR zu einem Hauptorgan der VN wurde damit nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Im Vergleich zur MRK ergibt sich hieraus eine rechtliche und institutionelle Aufwertung des MRR. Bildete die MRK zwar ebenso wie der MRR ein Nebenorgan im Sinne des Art. 7 II SVN, so ist der MRR nun als Nebenorgan der GV dem zentralen Plenarorgan der VN126 angegliedert. Die GV nimmt dabei allgemein durch ihre universelle Mitgliedschaft (Art. 9 I SVN), ihren universellen Zuständigkeitsbereich (Art. 10 SVN) und die Berichterstattungspflicht der anderen Hauptorgane (Art. 15 SVN) eine besondere Stellung im institutionellen

118 119 120 121 122 123 124 125 126

UN-Doc. A/RES/60/251 vom 15. März 2006, Abs. 1. Ebenda, Abs. 6. Siehe dazu auch E/CN.4/2006/1 vom 27. März 2006. UN-Doc. A/RES/60/251 vom 15. März 2006, Abs. 13. Ebenda, Abs. 2. Ebenda, Abs. 3. Ebenda, Abs. 5 (e), (i), (j). Ebenda, Abs. 1. Ebenda. Siehe auch M. Payandeh, Internationales Gemeinschaftsrecht, S. 132.

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B. Von der Menschenrechtskommission zum Menschenrechtsrat

Gefüge der VN ein.127 Stehen die sechs Hauptorgane des Art. 7 I SVN zwar grundsätzlich in keiner hierarchischen Ordnung, so schließt dies jedoch nicht aus, dass eines der Hauptorgane die Tätigkeit eines anderen kontrolliert.128 So führt der WSR gemäß Art. 60 SVN seine Tätigkeit im Bereich der internationalen Zusammenarbeit auf dem wirtschaftlichen und sozialen Gebiet „unter der Leitung“ („under the authority“) der GV aus. Diese kann somit generelle und individuelle Anweisungen an den WSR richten.129 Darüber hinaus wählt die GV gemäß Art. 61 I SVN auch die Mitglieder des WSR und genehmigt die durch den WSR entworfenen Konventionen (Art. 62 III SVN). Der WSR nimmt damit eine nachgeordnete Stellung gegenüber der GV ein. Folglich stellt die Einrichtung des MRR als Nebenorgan der GV eine institutionelle Aufwertung gegenüber der MRK dar. Ferner wurde dem MRR auch ein Mandat der GV verliehen, dass durch seine Verabschiedung durch fast alle Mitgliedsstaaten auf einer deutlich breiteren Legitimationsbasis als das WSRMandat der MRK beruht. Der MRR wurde damit auch mit einer größeren Autorität als die MRK ausgestattet. c) Mitgliedschaft Die Frage der Mitgliedschaft des MRR stellt in mehrerer Hinsicht eine der Kernfragen des vorliegend untersuchten Reformprojektes dar. War bereits bei Gründung der MRK die Frage diskutiert worden, ob die Mitglieder des neuen Organes aus Staatenvertretern oder unabhängigen Menschenrechtsexperten bestehen sollten, so stellte später die Mitgliedschaft von Vertretern menschenrechtsverletzender Staaten einen der Hauptkritikpunkte insbesondere seitens der westlichen Staaten dar. Vor diesem Hintergrund stellte sich sodann die höchst umstrittene Frage nach Kriterien für die Mitgliedschaft im neu zu gründenden MRR. Lässt man in dieser Frage die politisch motivierten Argumente außen vor, so stehen sich im Kern zwei Hauptargumente gegenüber: Einerseits sollte das zentrale Menschenrechtsorgan auf internationaler Ebene mit solchen Staaten besetzt sein, die im Bereich des Menschenrechtsschutzes am erfolgreichsten sind – andererseits lässt sich durch Einbindung möglichst vieler Staaten, auch solcher mit schlechten Menschenrechtsbilanzen, mehr erreichen als durch ihren Ausschluss.130 Hinsichtlich des MRR wurde schließlich entschieden – auch um diesen wieder beweglicher zu machen – die Mitgliederzahl von 53 auf 47 zu verringern, dafür jedoch keine Mitgliedschafts127

Siehe allgemein zur Einordnung der GV in das System der VN E. Suy, The Role of the United Nations General Assembly, in: Abi-Saab (Hrsg.), The Changing Constitution of the United Nations, S. 55 ff. 128 Siehe G. Jaenicke, in: B. Simma (Hrsg.), The Charter of the United Nations – A Commentary, Bd. I, Art. 7, Rdn. 3. 129 Siehe B. Simma/A. Verdross, Universelles Völkerrecht, § 135, S. 94. 130 Eine ausführliche Auseinandersetzung mit der Frage der Mitgliedschaftskriterien und ihrer Umsetzbarkeit findet sich bei P. Alston, Reconceiving the UN human rights regime, MJIL, 1/2006, S. 185 – 224 (189) ff. Siehe auch ders., Promoting the accountability of members of the new UN human rights council, S. 87 ff und die hier entwickelte Idee eines „Human Rights Accountability Index“.

II. Gründung des Menschenrechtsrates

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kriterien einzuführen. Die Staaten sollen bei der Wahl der Mitglieder des MRR lediglich „den Beitrag der Kandidaten zur Förderung und zum Schutz der Menschenrechte und die zu diesem Zweck von ihnen eingegangenen freiwilligen Zusagen und Verpflichtungen“ berücksichtigen.131 Eine größere Reduktion und die Einführung strengerer Kriterien konnte in der GV nicht durchgesetzt werden, was letztlich auch zur Ablehnung der Resolution A/RES/60/251 (Resolution 60/251) durch die USA geführt hatte.132 Anstelle von Mitgliedschaftskriterien soll vor allem durch ein neues Wahlsystem eine gewisse Selektion unter den für den MRR kandidierenden Staaten erreicht werden. Die Mitglieder werden nun „einzeln, in direkter und geheimer Abstimmung“ durch die Mehrheit der in der GV vertretenen Staaten für einen Zeitraum von drei Jahren gewählt,133 so dass jeder Kandidat 97 von 192 Mitgliedern der GV auf sich vereinigen muss, um einen Sitz zu erhalten. Zusätzlich sollen die Kandidaten vorab eigenverantwortlich Zusicherungen (pledges) hinsichtlich einer Verbesserung ihrer Menschenrechtslage abgeben.134 Angesichts der großen Nachfrage nach einer Mitgliedschaft in der MRK ging man davon aus, dass die Zahl der Bewerber für den MRR diejenige der zu vergebenden Sitze regelmäßig übersteigen werde und somit durch einen Wettbewerb zwischen den Kandidaten „clean slates“-Verfahren verhindert werden könnten.135 Die Zusicherungen sollten dabei als Auswahlkriterien dienen. Neben der Frage, welche und wie viele Staaten einen Sitz im neuen MRR erhalten sollen, ist vor allem auch die Verteilung der Sitze auf die fünf Regionalgruppen von entscheidender Bedeutung. Angesichts der sich insbesondere durch die Entkolonialisierung stark veränderten Mitgliedschaft der GV136 musste die regionale Verteilung der Sitze im MRR gegenüber der MRK angepasst werden. Durch die gleichzeitige Reduzierung der Sitze von 53 auf 47 lassen sich dabei ein Einflussverlust der westlichen Staaten und eine Steigerung des Einflusses der asiatischen Staaten erkennen. Die westlichen Staaten verlieren 4 % und die asiatischen Staaten gewinnen 5 % der Sitze hinzu, während der prozentuale Anteil der afrikanischen Gruppe gleich bleibt.137 Auch die lateinamerikanischen Staaten verlieren 4 % ihrer Sitze, während die osteuropäischen Staaten 4 % hinzugewinnen. Somit halten nun – so wie in der GV – die politisch gut vernetzten Staaten der südlichen Hemisphäre eine 131

UN-Doc. A/RES/60/251 vom 15. März 2006, Abs. 7 – 8. Vgl. hierzu ausführlich P. Alston, Reconceiving the UN human rights regime, MJIL, 1/ 2006, S. 185 – 224 (189 ff.). 133 UN-Doc. A/RES/60/251 vom 15. März 2006, Abs. 7. 134 Ebenda, Abs. 8. Die Zusicherungen sind abrufbar unter: (Stand: 01. 01. 2014). 135 Vgl. hierzu oben, Teil B., Fn. 103. 136 Siehe hierzu bereits oben Teil A., III., 3., a). 137 Afrika: MRK:15 (28 %) ! MRR:13 (28 %); Asien:12 (23 %) ! 13 (28 %); Lateinamerika:11 (21 %) ! 8 (17 %); Osteuropa: 5 (9 %) ! 6 (13 %); Westeuropa und andere:10 (19 %) ! 7 (15 %), UN-Doc. A/RES/60/251 vom 15. März 2006, Abs. 7. 132

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B. Von der Menschenrechtskommission zum Menschenrechtsrat

Zweidrittelmehrheit im neuen MRR. Der Einflussverlust der westlichen Staaten könnte demgegenüber höchstens durch eine engere Kooperation mit den osteuropäischen Staaten ausgeglichen werden – zusammen halten diese Staaten genau so viele Sitze wie die afrikanische oder die asiatische Gruppe.138 Eine weitere Neuerung der Resolution 60/251 stellt die Begrenzung des Zeitraums der Mitgliedschaft auf zwei aufeinanderfolgende Amtszeiten von drei Jahren dar.139 Durch diese obligatorische Rotation wird eine ständige Mitgliedschaft von vorne herein ausgeschlossen. Schließlich ist auch die Möglichkeit vorgesehen, dass die GV die Rechte eines Mitglieds des MRR suspendiert, sofern sich hierfür eine Zweidrittelmehrheit findet.140 Im fünften Arbeitsjahr hat diese Regelung zum ersten Mal Anwendung gefunden, indem Libyens Mitgliedschaftsrechte im März 2011 suspendiert wurden.141 Der MRR hatte zuvor eine Sondertagung zur Menschenrechtslage in Libyen abgehalten und in der hier verabschiedeten Resolution der GV diese Maßnahme empfohlen.142 Nach dem Sturz des Gaddafi-Regimes hat der MRR auf seiner 18. ordentlichen Tagung der GV empfohlen, die Suspendierung der libyschen Mitgliedschaftsrechte wieder aufzuheben.143 d) Sitzungszeit Die Sitzungszeit des MRR wird auf drei ordentliche Tagungen von insgesamt mindestens zehn Wochen pro Jahr gegenüber der MRK angehoben.144 Hierdurch soll das Problem der zu knappen Sitzungszeit der MRK, der lediglich eine jährliche Tagung von sechs Wochen zur Verfügung stand, gelöst werden. Darüber hinaus können nach Bedarf auch Sondersitzungen auf Antrag mindestens eines Drittels der Mitglieder des MRR (mindestens 16 Mitglieder) einberufen werden.145 Diese Möglichkeit stand zwar auch der MRK seit 1990 zur Verfügung,146 wurde jedoch sehr selten genutzt, so dass die MRK zwischen 1992 und 2000 nur fünf Sondersitzungen abhielt.147 138

Siehe hierzu auch unten III., 1., c). UN-Doc. A/RES/60/251 vom 15. März 2006, Abs. 7. 140 Ebenda, Abs. 8. 141 Siehe UN-Doc. A/RES/65/265 vom 01. März 2011. 142 Siehe UN-Doc. A/HRC/RES/S-15/2 vom 25. Februar 2011, Abs. 14. 143 Siehe UN-Doc. A/HRC/RES/18/9 vom 29. September 2011. 144 Ebenda, Abs. 10. 145 Ebenda. 146 UN-Doc. E/RES/1990/48 vom 25. Mai 1990, Abs. 3. 147 Sondersitzungen der MRK: I) 13. – 14. August 1992 – Zur Situation der Menschenrechte in den ehemaligen jugoslawischen Gebieten/II) 30. November – 1. Dezember 1992 – Zur Situation der Menschenrechte in den ehemaligen jugoslawischen Gebieten/III) 24. – 25. Mai 1994 – Zur Situation der Menschenrechte in Rwanda/IV) 23. – 27. September 1999 – Zur Situation in 139

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e) Allgemeine Regelmäßige Überprüfung Die Gründungsresolution des MRR sieht die Einführung eines Verfahrens der Allgemeinen Regelmäßigen Überprüfung (ARÜ) der Mitgliedsstaaten vor. Dieses stellt dabei die signifikanteste Neuerung gegenüber der MRK dar und wurde bereits vor seiner Durchsetzung von Beteiligten und Beobachtern als wichtigste Komponente des Reformprojektes ausgemacht. Der MRR wird in diesem Zusammenhang damit beauftragt „in einer Weise, die die Erfassung aller Staaten und ihre gleiche Behandlung gewährleistet, eine auf objektiven und zuverlässigen Angaben beruhende universelle, regelmäßige Überprüfung der Erfüllung der jedem Staat obliegenden und von ihm eingegangenen Verpflichtungen auf dem Gebiet der Menschenrechte durchzuführen; diese Überprüfung wird im Wege eines kooperativen, auf einem interaktiven Dialog beruhenden Mechanismus mit voller Beteiligung des betreffenden Landes und unter Berücksichtigung seines Bedarfs an Kapazitätsaufbau erfolgen“.148 Grundgedanke dieses Überprüfungsverfahrens ist dabei die gegenseitige Überprüfung der Staaten – im Gegensatz zu einer Überprüfung durch unabhängige Menschenrechtsexperten. In diesem Sinne hatte Kofi Annan auch noch die Bezeichnung „gegenseitige Überprüfung“ (peer review) vorgeschlagen. In der GV hatte sich jedoch letztlich der Name „regelmäßige Überprüfung“ (periodic review) durchgesetzt. Vor diesem Hintergrund unterscheidet sich dieser Mechanismus damit grundsätzlich von den Überprüfungsverfahren der Vertragsorgane, deren Arbeit er ergänzen und nicht verdoppeln soll,149 und ist somit einzigartig im System der VN. Lediglich unter der Ägide der Organisation „The New Partnership for Africa’s Development“ (NEPAD) war 2002 ein als „African Peer Review Mechanism“ bezeichnetes Verfahren eingeführt worden, das zwar den Grundgedanken des ARÜ teilt, in seiner Ausführung doch deutlich umfangreicher gestaltet ist.150 Darüber hinaus führt die Internationale Arbeitsorganisation (International Labour Organisation – ILO) ein regelmäßiges Überprüfungsverfahren durch, in das neben den Staaten auch Arbeitgeber und Gewerkschafter einbezogen werden.151 Schließlich war die grundsätzliche Idee der Überwachung der Implementierung der Menschenrechtsnormen durch Begutachtung regelmäßiger Staatenberichte auch bereits 1956 in Form eines entsprechenden Verfahrens umgesetzt worden.152 Mit InkraftOst-Timor/V) 17. – 19. Oktober 2000 – Zu den schweren und massiven Verletzungen der Menschenrechte der palästinensischen Menschen durch Israel. Siehe unter: . 148 UN-Doc. A/RES/60/251 vom 15. März 2006, Abs. 5 (e). 149 Ebenda. 150 Siehe W. Kälin, The Human Rights Council and Country Situations, S. 22 ff. Die Überprüfung eines Staates enthalten hier auch Staatenbesuche und können bis zu einem halben Jahr beanspruchen und eigneten sich daher nicht als direktes Vorbild für die ARÜ. 151 Ebenda, S. 24 f. Aufgrund seiner speziellen Ausgestaltung eignete sich auch dieses Verfahren nicht als Vorbild der ARÜ. 152 Siehe UN-Doc. E/RES/624 B (XXII) vom 01. August 1956 und UN-Doc. E/CN.4/731 vom 29. April 1956, Abs. 49 und zur Reform dieses Verfahrens UN-Doc. E/RES/1074 C

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treten der internationalen Menschenrechtsverträge,153 die Berichterstattungsverpflichtungen enthielten, verlor das Verfahren jedoch zunehmend an Bedeutung und wurde 1980 abgeschafft.154 Die MRK hatte zudem, wie gezeigt, auf der Grundlage der Resolution 1235 (XLII) ein Verfahren eingeführt, um sich gezielt der Menschenrechtssituation in einzelnen Staaten widmen zu können.155 Der entscheidende Unterschied zur ARÜ ist hierbei jedoch die relative Selektivität des Verfahrens. Nur solche Staaten werden untersucht und in den Resolutionen der MRK und der GV verurteilt, die durch Informationen von Berichterstattern oder Experten der VN in den Verdacht schwerer Menschenrechtsverletzungen geraten. Diese Funktionsweise der bereits existierenden Mechanismen wird auch seit langem immer wieder durch die Entwicklungsstaaten unter dem Vorwurf kritisiert, die wirtschaftliche Notlage vieler Staaten werde nicht angemessen berücksichtigt. Demgegenüber sollte nun mit der ARÜ ein Verfahren der universellen Überprüfung eingeführt werden, in dessen Rahmen in regelmäßigen Abständen die Menschenrechtslage in allen Mitgliedsstaaten der VN untersucht wird. Die politisch brisante Frage, wessen Menschenrechtslage zu überprüfen ist, soll damit umgangen werden. Darüber hinaus werden auch alle Mitgliedsstaaten des MRR überprüft, so dass sich diese hiergegen nicht mehr durch ihre Mitgliedschaft abschirmen können.156 Die Einführung eines solchen Verfahrens kam zudem auch den in der Bewegung der Gleichgesinnten organisierten Entwicklungsländern entgegen, die sich für die Abschaffung aller länderspezifischen Maßnahmen, insbesondere durch unabhängige Experten, einsetzt.157 Der angestrebte universelle Charakter der ARÜ erfordert darüber hinaus jedoch auch finanzielle und technische Unterstützungsprogramme, so dass tatsächlich alle Mitgliedsstaaten weitestmöglich teilnehmen können. Vor diesem Hintergrund gründete der MRR auf seiner sechsten ordentlichen Tagung sowohl einen freiwilligen Treuhandfonds (Voluntary Trust Fund), der Entwicklungsländern und insbesondere den am wenigsten entwickelten Länder die Teilnahme am ARÜ-Verfahren ermöglichen soll, als auch einen freiwilligen Fonds für finanzielle und technische Hilfe (Voluntary Fund for Financial and Technical Assistance), der die Mitgliedsstaaten in der Umsetzung der Empfehlungen und weiteren Ergebnisse der ARÜ unterstützen soll.158

(XXXIX) vom 28. Juli 1965. Hiernach mussten die Staaten alle drei Jahre dem GS einen Bericht bezüglich des Fortschritts bei der Umsetzung der Rechte aus der ARMR und des Rechtes auf Selbstbestimmung vorlegen. 153 Siehe hierzu Teil A., III., 1. und 2., b). 154 UN-Doc. A/RES/35/209 vom 17. Dezember 1980. 155 Siehe hierzu oben I., 3., S. 27. Dazu näher C. Tomuschat, Human Rights, Between Idealism and Realism, S. 140 ff. 156 Siehe hierzu oben I., 4., S. 31. 157 Siehe hierzu oben Teil A., III., 3., a) und c). 158 Siehe UN-Doc. A/HRC/RES/6/17 vom 28. September 2007.

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f) Sonderverfahren Das System der Sondermechanismen hatte sich nach der Öffnung des durch Resolution 1235 eingeführten Verfahrens seit Anfang der 1980er Jahre zu einem umfassenden System aus Sonderberichterstattern, unabhängigen Experten und Arbeitsgruppen entwickelt, die sich entweder mit der Menschenrechtslage in einem bestimmten Staat oder mit einem länderübergreifenden menschenrechtlichen Thema beschäftigen.159 Man unterscheidet somit zwischen länderspezifischen und thematischen Sonderverfahrensmandaten.160 Stellen die Sonderverfahren zwar in vielen Augen eine der größten Errungenschaften des Menschenrechtssystems der VN dar, so waren sie doch nie unumstritten. Insbesondere in den letzten Jahren der MRK wuchs die Kritik am System der Sonderverfahren stark an, so dass neben einigen Reformbestrebungen161 auch immer häufiger versucht wurde, die Sonderverfahren zu beschränken oder gänzlich abzuschaffen.162 Insbesondere die länderspezifischen Berichterstatter wurden dabei immer häufiger angegriffen. Vor diesem Hintergrund versuchten dann auch einige Staaten eine Fortführung der Sonderverfahren durch den MRR mit dem Argument zu verhindern, dass diesem ein echter Neustart ermöglicht werden müsse.163 Der in dieser Frage gefundene Kompromiss der GV sieht die Beibehaltung des gesamten Systems der Sondermechanismen vor, legt dafür aber fest, dass innerhalb des ersten Jahres alle Mandate zu überprüfen und gegebenenfalls zu verbessern oder zu rationalisieren sind.164 g) Beratungsorgan & Beschwerdeverfahren Die Gründungsresolution des MRR beschließt schließlich auch, dass der MRR, so wie seine Vorgängerin, ein Beratungsorgan aus Experten haben und ein Beschwerdeverfahren durchführen soll.165 Weitere Konkretisierungen werden an dieser 159 Siehe hierzu bereits oben Teil A., III., 2., a) sowie zur Entwicklung des Systems der Sonderverfahren, Teil B., I., 3. 160 Siehe hierzu die Homepage des Systems der Sonderverfahren unter: (Stand: 01. 01. 2014). 161 Vgl. z. B. das vom VNHKMR abgehaltene ,Seminar on Enhancing and Strengthening Special Procedures‘ (12. – 13. 10. 2005), abrufbar im Extranet des MRR, oder den Bericht des GS ,Strengthening of the United Nations‘, UN-Doc. A/57/387 vom 09. September 2002, S. 13. 162 Vgl. die Berichte zur 60. und 61. Tagung der MRK, International Service for Human Rights (ISHR), abrufbar unter: (Stand: 01. 01. 2014). 163 N. Schrijver, The UN human rights council: a new ,society of the committed‘ or just old wine in new bottles?, LJIL, 4/2007, S. 809 – 823 (817). Diese Vorstöße kamen dabei vor allem von Staaten der Bewegung der Gleichgesinnten, die sich, wie oben unter Teil A., III., 3., c) bereits ausgeführt, unter der Führung von China für die generelle Abschaffung aller länderspezifischen Maßnahmen der VN einsetzt. 164 UN-Doc A/RES/60/251 vom 15. März 2006, Abs. 6. 165 Ebenda.

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Stelle nicht getroffen, sondern vielmehr auf das erste Arbeitsjahr und die Einrichtungsphase des MRR verschoben. 3. Haushalt Der ordentliche Haushalt der VN wird unter dem Titel „Programmhaushalt“ (Programme Budget) in 14 verschiedene Bereiche und 36 Abschnitte entsprechend der verschiedenen Tätigkeitsbereiche der VN unterteilt. Abschnitt 23 („Human Rights“) stellt dabei die dem gesamten Menschenrechtsprogramm der VN zugeordneten Haushaltsmittel auf. Der MRR wird, wie es in Teil E. noch eingehend dargestellt werden soll, vollumfänglich durch das VNHKMR betreut. Dieses übernimmt dabei nicht nur die Funktion eines Sekretariats, sondern ist insbesondere auch mit der Umsetzung der durch den MRR verabschiedeten Resolutionen und Entscheidungen betraut. Vor diesem Hintergrund wird die inhaltliche Arbeit des MRR über die dem VNHKMR zugeordneten Haushaltsmittel des Bereiches 23 „Human Rights“ des ordentlichen Haushalts der VN finanziert. Die Tagungen des MRR und der gesamte hiermit zusammenhängende Bereich wird hingegen aus Bereich 2 „General Assembly and Economic and Social Council affairs and conference management“ finanziert. Darüber hinaus fließen dem MRR auch Mittel aus den Bereichen 27 „Public information“, 28E „Administration, Geneva“ und 35 „Staff assessment“ zu.166 4. Rechtliche Einordnung des Menschenrechtsrates in das System der Vereinten Nationen Die Einrichtung des MRR als Unterorgan der GV stellt wie gezeigt einen Kompromiss zwischen den progressiven und restriktiven Kräften in der GV dar. Der Status des MRR war daher auch Gegenstand der während des fünften Arbeitsjahres des MRR durchgeführten Revision. Vor diesem Hintergrund bedarf es im Rahmen der rechtlichen Einordnung des neuen MRR auch einer Untersuchung seiner Stellung gegenüber den Hauptausschüssen der GV. a) Der Menschenrechtsrat als Nebenorgan der Generalversammlung Der MRR wurde auf der Grundlage der Art. 7 II, 22 SVN durch die GV gegründet. Er besteht dabei aus 47 Mitgliedsstaaten der VN, deren Vertreter die Zuständigkeit des MRR als gleichberechtigte Organwalter wahrnehmen und den Organwillen dabei durch Mehrheitsbeschlüsse bilden. Der MRR stellt damit wie bereits die MRK ein beschränktes Mitgliedsorgan der VN in Form eines Kollegialorgans dar. Darüber hinaus wurde der MRR durch die GV gegründet,167 die ihn im Umkehrschluss auch 166 Siehe den Bericht des GS zur GV zu den zusätzlich erforderlichen Haushaltsmitteln des MRR, UN-Doc. A/62/125 vom 02. Juli 2007. 167 UN-Doc. A/RES/60/251 vom 15. März 2006.

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wieder abschaffen und dessen Zuständigkeitsbereich ändern kann.168 Er stellt damit wie die MRK ein Nebenorgan der VN dar. Im Gegensatz zu seinem Vorgängerorgan wurde der MRR dabei jedoch der GVals dem zentralen Plenarorgan der Organisation zugeordnet.169 Gemäß Art. 22 SVN kann die GV Nebenorgane einrichten, „soweit sie dies zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben für erforderlich hält“. Ihr kommt damit eine ausgesprochen weitgefasste Befugnis zur Einsetzung von Nebenorganen zu. Über die Jahrzehnte entstand so eine extrem große Zahl an Nebenorganen, die sich aufgrund ihrer Menge und Vielfalt kaum typologisch erfassen lässt.170 Begrenzt wird die Befugnis der GV zur Einrichtung eines Nebenorgans dabei durch ihren eigenen Zuständigkeitsbereich und die Befugnisse der anderen Hauptorgane. Dabei können nur solche Kompetenzen auf ein Nebenorgan übertragen werden, die diejenigen der GV nicht übersteigen171 und die Befugnisse anderer Hauptorgane nicht verletzen.172 Laut Art. 62 II SVN ist der WSR für die Förderung der Achtung und Verwirklichung der Menschenrechte und Grundfreiheiten zuständig und gründete auf der Grundlage der Art. 62 II, 68 SVN eine MRK. Fraglich ist somit, ob die GV durch die Gründung des MRR die Befugnisse des WSR verletzte und dieser folglich ein widerrechtlich eingerichtetes Nebenorgan darstellt. Die Befugnis der GV zur Gründung eines MRR als Nebenorgan begründete sich zunächst auf ihrem universellen Beschäftigungsrecht aus Art. 10 SVN, das ihr auch das Recht verleiht, operative Tätigkeiten wie die Förderung der in Art. 55 SVN benannten Bereiche auf ein Nebenorgan zu übertragen.173 Art. 55 (c) SVN nennt dabei ausdrücklich die Förderung der allgemeinen Achtung und Verwirklichung der Menschenrechte und Grundfreiheiten. Darüber hinaus erfüllt der WSR wie gezeigt gemäß Art. 60 SVN seine Funktionen unter der Autorität der GV. Diese ist dadurch auch ermächtigt in die 168

Zur Frage, ob der MRR im Rahmen des Review-Prozesses auf Genfer Ebene seinen Zuständigkeitsbereich selbst ändert und damit dieses Prinzip unterläuft siehe unten, III., 8., b). 169 Siehe M. Payandeh, Internationales Gemeinschaftsrecht, S. 132. Siehe allgemein zur Einordnung der GV in das System der VN E. Suy, The Role of the United Nations General Assembly, in: Abi-Saab (Hrsg.), The Changing Constitution of the United Nations, S. 55 ff. 170 Siehe M. Hilf/D.-E. Kahn, in: B. Simma (Hrsg.), The Charter of the United Nations – A Commentary, Bd. I, Art. 22, Rdn. 1 der von rund 500 zumeist für einen zeitlich begrenzten Zeitraum jemals gegründeten Nebenorganen der GVausgeht. Gegenwärtig unterteil die GV ihre Nebenorgane in eine überschaubare Zahl von Boards, Commissions, Committees, Councils und Panels sowie Working Groups und andere, siehe: (Stand: 01. 01. 2014). 171 Es können dabei allerdings auch Zuständigkeiten auf Nebenorgane übertragen werden, die dem Hauptorgan kraft Sachzusammenhang (implied powers) zukommen, siehe hierzu die IGH-Fälle Adminstative Tribunal , ICJ Reports, 1954, S. 47 sowie Application for Review, ICJ Reports, 1973, S. 66. 172 So allgemein für die Hauptorgane der GV, siehe M. Hilf/D.-E. Kahn, in: B. Simma (Hrsg.), The Charter of the United Nations – A Commentary, Bd. I, Art. 22, Rdn. 22. Siehe ferner auch D. Sarooshi, The Legal Framework Governing United Nations Subsidiary Organs, S. 458. 173 M. Hilf/D.-E. Kahn, in: B. Simma (Hrsg.), The Charter of the United Nations – A Commentary, Bd. I, Art. 22, Rdn. 23.

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organisatorische Struktur des WSR einzugreifen und diese zu ändern. Vor diesem Hintergrund war die GV rechtlich dazu befugt ein eigenes auf den Bereich der Menschenrechte spezialisiertes Nebenorgan zu gründen. Die Hauptorgane der VN dürfen darüber hinaus auch keine Befugnisse auf ein Nebenorgan übertragen, die die staatliche Souveränität der Mitgliedsstaaten verletzen. Anerkannter Weise ist Art. 2 VII SVN durch die Behandlung von Menschenrechtsverletzungen jedoch nicht verletzt.174 Die Gründung eines Nebenorgans stellt schließlich eine „wichtige Entscheidung“ im Sinne des Art. 18 II SVN dar175 und bedurfte somit einer Zweidrittelmehrheit der anwesenden und abstimmenden Mitglieder der GV, die die Gründungsresolution des MRR wie gezeigt erhielt.176 War damit die GV zwar auch gegenüber dem Zuständigkeitsbereich des WSR befugt, einen MRR als Nebenorgan einzurichten, so bleibt doch festzuhalten, dass hierdurch de facto die Zuständigkeit des WSR für den Menschenrechtsbereich beschnitten wurde. Hatte der WSR auf der Grundlage des Art. 68 SVN 60 Jahre lang mit der MRK das zentrale politische Menschenrechtsorgan der VN unterhalten, so hat die GV diese Aufgaben nunmehr an sich gezogen. Es zeigt sich zudem, dass auch der MRR selbst, angesichts seiner institutionellen Aufwertung, den WSR zunehmend als intergouvernementales Menschenrechtsorgan verdrängt. So werden beispielsweise in den strategischen Grundlagedokumenten der VN zum Menschenrechtsprogramm nur noch die GV und der MRR als zuständige intergouvernementale Organe benannt.177 Das Verhältnis zwischen Haupt- und Nebenorganen der VN wird grundsätzlich durch ein Subordinationsverhältnis geprägt, welches eines der Hauptcharakteristika der Nebenorgane der VN darstellt.178 Entscheidender Gesichtspunkt ist dabei neben der Gründungs- und Auflösungskompetenz des Hauptorgans, seine Gestaltungshoheit hinsichtlich der organisatorischen Struktur seines Nebenorgans. Dem MRR wurde in diesem Bereich ein großes Maß an Eigenverantwortung zugestanden, verabschiedete er doch am Ende seines ersten Arbeitsjahres ein Regelungspaket zur Errichtung seiner Institutionen, das insbesondere seine Hauptmechanismen grund-

174

Siehe K.-J. Partsch, Human Rights in General, in: R. Wolfrum (Hrsg.), United Nations: Law, Policies and Practice, S. 606/Rdn. 16. 175 Siehe M. Hilf/D.-E. Kahn, in: B. Simma (Hrsg.), The Charter of the United Nations – A Commentary, Bd. I, Art. 22, Rdn. 34. 176 UN-Doc. A/RES/60/251 vom 15. März 2006, verabschiedet mit 170 zu vier Stimmen, bei drei Enthaltungen. 177 Siehe den Entwurf des strategischen Rahmens (Proposed Strategic Framework) für die Periode 2012 – 2013, UN-Doc. A/65/6 (Prog. 19) vom 29. März 2010, Abs. 19.3. Hierin wird Absatz 4 der Gründungsresolution 48/141 des VNHKMR zitiert, wobei jedoch entgegen dem Wortlaut der Resolution nur noch die GV und der MRR als zuständige Organe genannt werden. Der WSR findet keine Erwähnung mehr. 178 Siehe Repertory of Practice of United Nations Organs, Vol. 1, S. 228.

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sätzlich ausformt.179 Eine solche Befugnis des MRR war dabei durchaus durch seine Gründungsresolution gedeckt.180 Das Gestaltungsrecht der GV hinsichtlich der Strukturen schließt zudem ein gewisses Maß an Eigenverantwortung der Nebenorgane nicht aus.181 Darüber hinaus wird die Geschäftsordnung des MRR gemäß Absatz 11 der Resolution 60/251 und Regel 161 S. 2 GeschO-GV182 aus den Bestimmungen der Geschäftsordnung für die Ausschüsse der Generalversammlung gebildet, soweit diese anwendbar sind und die GV oder der MRR später nicht etwas anderes bestimmt haben.183 Der MRR kann somit im Gegensatz zur MRK zumindest teilweise seine eigene Geschäftsordnung aufstellen und hat dies auch getan.184 Die hier aufgestellten 20 Regeln (GeschO-MRR) bilden somit in Verbindung mit den anwendbaren Regeln der Geschäftsordnung der GV (insbesondere Regel 96 – 107 GeschO-GV zu den Ausschüssen)185 die Geschäftsordnung des MRR. Darüber hinaus verabschiedete der MRR im Regelungspacket zur Errichtung der Institutionen auch einen Entwurf einer Tagesordnung.186 Der MRR genießt somit in seiner Stellung als Nebenorgan ein großes Maß an Unabhängigkeit gegenüber seinem Hauptorgan. Zentraler Punkt des Verhältnisses zwischen Haupt- und Nebenorgan ist jedoch der Status der Handlungsformen des Nebenorgans. Wie bereits sein Vorgängerorgan kann der MRR Resolutionen und Entscheidungen erlassen. Darüber hinaus kann der MRR-Präsident offizielle Erklärungen mit Regelungscharakter abgeben (sog. President’s statements). Die Resolutionen und Entscheidungen der MRK mussten dabei wie gezeigt vor ihrer Umsetzung durch den WSR angenommen werden.187 Dieses Prinzip konnte dabei in einer begrenzten Zahl von Fällen durchbrochen werden, sofern die MRK eindeutig im Rahmen ihrer Zuständigkeit handelte und die Entscheidungen mit zuvor durch den WSR erlassenen legislativen Mandaten vereinbar

179 UN-Doc. A/HRC/RES/5/1/Annex vom 18. Juni 2007. Das Regelungspacket soll sogleich unter III., 2. einer genauen Analyse unterzogen werden. 180 Die Gründungsresolution beauftragt den MRR in recht vager Formulierung mit der Ausgestaltung seiner Hauptmechanismen, siehe UN-Doc. A/RES/60/251 vom 15, März 2006, Abs. 5 (e) und 6. 181 M. Hilf/D.-E. Kahn, in: B. Simma (Hrsg.), The Charter of the United Nations – A Commentary, Bd. I, Art. 22, Rdn. 42, die darauf hinweisen, dass Regel 102 GeschO-GV, die die Nebenorgane der GV zur Einsetzung von Unterausschüssen befähigt, zwar eine Ausnahme darstellt, dem Gestaltungsrecht der GV jedoch nicht entgegensteht. 182 UN-Doc. A/520/Rev.17 (2007). 183 UN-Doc. A/RES/60/251 vom 15. März 2006, Abs. 11. 184 UN-Doc. A/HRC/RES/5/1/Annex vom 18. Juni 2007, Kap. VII. 185 UN-Doc. A/520/Rev.17 (2007) i.V.m. UN-Doc. A/RES/60/251 vom 15. März 2006, Abs. 11. 186 UN-Doc. A/HRC/RES/5/1/Annex vom 18. Juni 2007, Kap. V (B). Gemäß Regel 8 GeschO-MRR wird die Tagesordnung auf der jeweils zu Beginn der Tagungsperiode abgehaltenen organisatorischen Tagung des MRR behandelt und angenommen. 187 Siehe oben unter I., 2., b).

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B. Von der Menschenrechtskommission zum Menschenrechtsrat

waren.188 Die MRK „empfahl“ dabei in ihren Jahresberichten dem WSR eine Reihe von Resolutionen und Entscheidungen, die seiner Autorisierung bedurften und führte die restlichen lediglich zur Kenntnisnahme auf. Das diesbezügliche Verhältnis zwischen MRR und GV ist dagegen noch deutlich unklarer. Insbesondere das Verhältnis zum dritten und fünften Hauptausschuss der GV gibt dabei jedes Jahr Anlass zu kontroversen Diskussionen und zeigt, dass die Frage des institutionellen Status des MRR im System der VN noch nicht abschließend geklärt ist. b) Verhältnis zwischen Menschenrechtsrat und drittem Hauptausschuss der Generalversammlung Der dritte Hauptausschuss für soziale, humanitäre und kulturelle Fragen189 ist für den Bereich Flüchtlinge, Population, Hungersnöte, Sozialfürsorge, Rassendiskriminierung, Alterung, Verbrechensprävention, Drogenbekämpfung, Förderung von Frauen, Schutz von Kindern, indigene Völker und Menschenrechte zuständig.190 Bezüglich des MRR erfüllt er insbesondere durch die Behandlung der Jahresberichte, die er sodann dem Plenum der GV vorlegt, eine tragende Rolle. Der Jahresbericht des MRR enthält dabei die Tagungsberichte zu den innerhalb des vergangenen Arbeitsjahres abgehaltenen ordentlichen Tagungen, Sondertagungen und organisatorischen Tagungen.191 Seit der 61. Tagung der GV im Jahre 2006 wird er unter einem gesonderten Tagesordnungspunkt behandelt.192 Anlass zu Diskussionen gab seither die Frage, ob dieser Tagesordnungspunkt nur im Plenum oder zuvor im dritten Hauptausschuss der GV behandelt werden sollte. Auf der 61. Tagung der GV entschieden sich die Mitgliedsstaaten zunächst für eine Kompromisslösung, wonach der Bericht des MRR sowohl im dritten Hauptausschuss als auch im Plenum behandelt werden sollte. Der dritte Hauptausschuss hatte dabei alle Empfehlungen des MRR an die GV „inklusive derjenigen zur Entwicklung des internationalen Rechts im Bereich der Menschenrechte“ zu behandeln und Maßnahmen dazu zu ergreifen.193 Die GV sollte den Bericht dagegen nur „behandeln“. Diese Arbeitsteilung wurde dabei lediglich als vorläufige Regelung deklariert, da der MRR seine Arbeit erst kurz zuvor 188 Siehe das Gutachten des VN-Rechtsberaters „Opinion of the Legal Counsel Dated 22 March, 1985 to the Under-Secretary-General for Political and General Assembly Affaires“, veröffentlicht in: B. Ramcharan, The Principle of Legality in International Human Rights Institutions, S. 386. 189 Siehe zu den Hauptausschüssen bereits oben Teil A., III., 2., a). 190 UN-Doc. A/58/CRP.5 vom 10. März 2004, Abs. 47. 191 Siehe UN-Doc. A/61/53; UN-Doc. A/62/53; UN-Doc. A/63/53; UN-Doc. A/63/53/ Add.1; UN-Doc. A/64/53; UN-Doc. A/64/53/Add.1; UN-Doc. A/65/53 sowie UN-Doc. A/65/ 53/Add.1. 192 Tagesordnungpunkt „Report of the Human Rights Council“, siehe UN-Doc. A/61/251 vom 14. September 2006 (Punkt: 68); UN-Doc. A/62/251 vom 21. September 2007 (Punkt: 65); UN-Doc. A/63/251 vom 19. September 2008 (Punkt: 58); UN-Doc. A/64/251 vom 18. September 2009 (Punkt: 64); UN-Doc. A/65/251 vom 17. September 2010 (Punkt: 63). 193 UN-Doc. A/C.3/61/1/Add.1 vom 26. Oktober 2006.

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aufgenommen hatte – eine Neuinterpretation der Gründungsresolution 60/251 des MRR sollte hiermit ausdrücklich nicht vorgenommen werden.194 In der praktischen Umsetzung dieses Verfahrens wurden die Resolutionsentwürfe des MRR sodann im dritten Hauptausschuss diskutiert und per Annahme oder Abstimmung entschieden, ob sie dem Plenum zur Annahme empfohlen werden sollten.195 Unklar war dabei zunächst, ob der Präsident des MRR vor dem dritten Hauptausschuss eine Erklärung zum Bericht des MRR abgeben sollte,196 letztendlich entschied man sich jedoch dafür.197 Die Ergebnisse der Arbeit des Ausschusses wurden dem Plenum der GV sodann in einem Bericht des dritten Hauptausschusses mit dem Titel „Report of the Human Rights Council“ vorgelegt.198 Neben den Empfehlungen des Ausschusses enthielt dieser Bericht eine Reihe von Entscheidungen zu den Empfehlungen des MRR sowie die Empfehlung der Annahme des gesamten Berichtes des MRR per Entscheidung.199 Im darauffolgenden Jahr wurde dieses Verfahren dahingehend geändert, dass der Bericht nur dem dritten Ausschuss und nicht mehr dem Plenum der GV vorgelegt wurde.200 Die Resolutions- und Entscheidungsentwürfe des Jahresberichts des MRR201 wurden dabei durch den dritten Hauptausschuss behandelt und in Form eines Berichtes dem Plenum vorgelegt. Hier wurde der Bericht zum MRR dann wie die übrigen Berichte des dritten Hauptausschusses behandelt. Der Präsident der GV stellte dabei zunächst fest, dass kein Antrag auf Diskussion des Berichts des dritten Hauptausschusses durch ein Mitglied gemäß Regel 66 GeschO-GV gestellt worden war und beschloss sodann, den Bericht nicht im Plenum zu diskutieren.202 Die Mitgliedsstaaten mussten sich damit in ihren Erklärungen auf „explanation of votes“ und eine maximale Redezeit von zehn Minuten beschränken.203 Es kam somit im 194

Ebenda. Siehe UN Doc. A/C.3/61/SR.35 – 37,44,45,53 und 54. 196 Siehe das Sitzungsprotokoll der 35. Sitzung der 61. Tagung der GV, UN-Doc. A/C.3/61/ SR.35 vom 20. November 2006, Abs. 43 – 52. 197 Am 02. November 2006 gab der MRR-Präsident eine Erklärung vor dem dritten Hauptausschuss ab, siehe UN-Doc. A/C.3/61/SR.44 vom 02. November 2006 (Protokoll nicht veröffentlicht). 198 Siehe UN-Doc. A/61/448 vom 06. Dezember 2006. 199 Siehe UN-Doc. A/61/448 vom 06. Dezember 2006, Abs. 29. Die Entscheidung wurde schließlich auf der 84. Sitzung am 22. Dezember 2006 durch das Plenum der GVangenommen, siehe UN-Doc. A/61/PV.84, S. 15. 200 Terminologisch wurde hierbei zwischen einer kompletten Zuweisung des Tagesordnungspunkt an den dritten Hauptausschuss („to allocate the item to third committee“) und einer Behandlung durch das Plenum und den Ausschuss („that the item would be considered in plenary meeting and in the Third Committee“) unterschieden, siehe den Bericht des dritten Hauptausschusses UN-Doc. A/62/434 vom 06. Dezember 2007, Abs. 2. 201 UN-Doc. A/62/53. 202 Siehe das Protokoll zur 76. Plenarsitzung UN-Doc. A/62/PV.76 vom 18. Dezember 2007, S. 2. 203 UN-Doc. A/DEC/34/401 vom 21. September 1979, Abs. 7. 195

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B. Von der Menschenrechtskommission zum Menschenrechtsrat

Plenum nicht erneut zu einer inhaltlichen Behandlung der Empfehlungen des MRR – eine erneute Abstimmung über die Resolutionsentwürfe war jedoch möglich.204 Darüber hinaus wurde neben den empfohlenen Resolutionsentwürfen und Entscheidungen der gesamte Bericht des MRR wiederum zur Annahme per Entscheidung empfohlen.205 Seit der 63. Tagung der GV wird die Behandlung des Tagesordnungspunktes zum Bericht des MRR nun wiederum dem dritten Hauptausschuss und dem Plenum der GV zugewiesen.206 Das Verfahren im Plenum wurde jedoch beibehalten, so dass, sofern kein Antrag im Sinne der Regel 66 GeschO-GV gestellt wird, das Plenum der GV nur die Empfehlungen des dritten Hauptausschusses annimmt oder über diese abstimmt. Eine inhaltliche Behandlung der Empfehlungen des MRR findet nicht statt.207 Die bestehenden Unklarheiten hinsichtlich des Umgangs mit den Berichten des MRR wurden jedoch auf dieser Tagung insbesondere an der Diskussion um den MRR-Bericht zur neunten ordentlichen Tagung208 im dritten Hauptausschuss deutlich. In Reaktion auf die Änderung der Formulierung des Resolutionsentwurfes des dritten Hauptausschusses zur Annahme des MRR-Bericht durch das Plenum der GV209 von „endorses“ zu „acknowledges“210 erklärte der Vorsitzende des Ausschusses,211 dass die neue Formulierung durch das Sekretariat dahingehend aufgefasst werden würde, dass der Ausschuss die Unterstützung dieser Empfehlungen des MRR durch die GV nicht empfehle.212 Vor diesem Hintergrund zog der GS dann auch

204 So wurde beispielsweise über den Entwurf des Regelungspaketes zur Einrichtung der Institutionen des MRR (siehe hierzu sogleich unter III., 3.) sowohl im dritten Hauptausschuss (siehe UN-Doc. A/62/434 vom 06. Dezember 2007, Abs. 6 – 13) als auch im Plenum der GV eine Abstimmung abgehalten (siehe UN-Doc. A/62/PV.79 vom 21. Dezember 2007 [Dokument nicht veröffentlicht]). 205 Siehe den Bericht des dritten Hauptausschusses UN-Doc. A/62/434 vom 06. Dezember 2007, Abs. 17 und die Entscheidung der GV UN-Doc. A/DEC/62/527 vom 18. Dezember 2007. 206 Siehe UN-Doc. A/63/435 vom 28. November 2008, Abs. 2; UN-Doc. A/64/434 vom 03. Dezember 2009, Abs. 1; UN-Doc. A/65/451 vom 01. Dezember 2010, Abs. 1. 207 Siehe die Sitzungsprotokolle UN-Doc. A/63/PV.70 vom 18. Dezember 2008, S. 3; UNDoc. A/64/PV.65 vom 18. Dezember 2009, S. 2. 208 UN-Doc. A/63/53/Add.1. 209 UN-Doc. A/C.3/63/L.57 vom 21. November 2008. 210 Der Wortlaut des Resolutionsentwurfes wurde von „The General Assembly […] Takes note of the report of the Human Rights Council, and endorses the recommendations contained therein“ zu „The General Assembly […] Takes note of the report of the Human Rights Council, and acknowledges the recommendations contained therein“, siehe das Sitzungsprotokoll vom 25. November 2008, UN-Doc. A/C.3/63/SR.48 vom 19. Januar 2009, Abs. 27. Siehe auch den Bericht des dritten Hauptausschusses UN-Doc. A/63/435/Add.1 vom 02. Dezember 2008, Abs. 6. 211 Jeder Ausschuss wählt spätestens drei Monate vor Beginn der Tagung einen Vorsitzenden, siehe Regel 99 (a) GeschO-GV. 212 „ […] that the Third Committee had decided to recommend that the General Assembly should not support the recommendations contained in the report of the Human Rights Council“,

II. Gründung des Menschenrechtsrates

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die diesbezügliche Erklärung zu den Auswirkungen auf das Programmbudget (budgetary implications) zurück,213 ohne die eine Resolution nicht rechtskräftig erlassen werden kann.214 Der Bericht des MRR wurde sodann in dieser Form per Resolution durch das Plenum der GV „zur Kenntnis genommen“ („acknowledges“), ohne dass dazu eine Erklärung zu den Auswirkungen auf das Programmbudget vorlag.215 Dieses Verfahren wurde im darauf folgenden Jahr auf der 64. Tagung der GV wiederholt.216 Im Rahmen der Revision des Status des MRR wurde versucht, diese Unklarheiten zu beseitigen, indem endgültig festgelegt wurde, dass der Bericht des MRR sowohl durch den dritten Hauptausschuss als auch durch das Plenum der GV behandelt wird.217 Dabei soll der MRR-Präsident den Bericht dem Hauptausschuss vorgelegen und im Anschluss einen interaktiver Dialog mit den Mitgliedsstaaten führen.218 Es stellt sich jedoch die Frage, ob hierdurch das Verhältnis zwischen MRR und drittem Haupausschuss ausreichend geklärt ist. Der Ausschuss fungiert im gegenwärtigen Verfahren nämlich wie eine zwischengeschaltete Kontrollinstanz zwischen MRR und Plenum der GV, in der die Ergebnisse der Arbeit des MRR erneut diskutiert und entschieden werden. Denn ungeachtet der beschränkten Mitgliedschaft des MRR nehmen vor Ort in Genf auch alle anderen Staaten – als redeberechtigte Beobachter – an den Sitzungen des MRR teil. Dabei üben insbesondere die einflussreichen Staaten als Beobachter in fast gleicher Weise wie als Mitglied Einfluss auf die Entscheidungen des Gremiums aus. Das fehlende Stimmrecht ist dabei vor dem Hintergrund des vorherrschenden Konsensprinzips nur in Ausnahmefällen von Bedeutung. Es kommt somit zu Kompetenzüberschneidungen zwischen Hauptausschuss und MRR, die letztlich die Frage aufwerfen, in welchem rechtlichen Verhältnis der MRR und der dritte Hauptausschuss stehen.219 Die universelle Mitgliedschaft des dritten Hauptausschusses könnte dabei zwar für eine nachgeordnete Stellung des MRR sprechen – eine solche wäre jedoch mit seiner Gründungsresolution 60/251 unversiehe das Sitzungsprotokoll vom 25. November 2008, UN-Doc. A/C.3/63/SR.48 vom 19. Januar 2009, Abs. 28. 213 UN-Doc. A/C.3/63/L.77 vom 21. November 2008. 214 Siehe zu den obligatorischen Erklärungen zur Auswirkungen auf das Budget (Program Budget Implications) Regel 153 GeschO-GV. 215 UN-Doc. A/RES/63/160 vom 18. Dezember 2008. 216 UN-Doc. A/RES/64/143 vom 18. Dezember 2009; UN-Doc. A/RES/65/195 vom 21. Dezember 2010. 217 Siehe UN-Doc. A/RES/65/281 vom 17. Juni 2011, Abs. 6. 218 Ebenda. 219 Im Vorfeld der Gründung des MRR wurde auch in den Diskussionen im dritten Hauptausschuss auf dieses Problem hingewiesen, ohne dass hierfür letztlich eine Lösung gefunden wurde, siehe die Erklärung der ukrainischen Delegation auf der 31. Sitzung der 60. Tagung des dritten Hauptausschusses der GV, UN-Doc. A/C.3/60/SR.31 vom 31. Oktober 2005, Abs. 19.

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B. Von der Menschenrechtskommission zum Menschenrechtsrat

einbar. Unklar ist darüber hinaus auch, welche Auswirkung die Stellungnahme des dritten Hauptausschusses zum MRR-Bericht hat – insbesondere für den fünften Hauptausschuss im Rahmen der Haushaltsplanung.220 Wie gezeigt fasst das Sekretariat die Formulierung „acknowledges“ des dritten Hauptausschusses dahingehend auf, dass der Ausschuss hiermit die Annahme des MRR-Berichtes nicht empfiehlt und zieht deswegen die gemäß Regel 153 GeschO-GV erlassene obligatorische Erklärung zu den Auswirkungen auf das Programmbudget zurück. Im Plenum der GV wurde der MRR-Bericht ebenfalls nur zur Kenntnis genommen („acknowledges“), ohne dass Erklärungen zu den Auswirkungen auf das Programmbudget vorlagen. Folgerichtig müsste dies dahingehend verstand werden, dass das Plenum der GV den MRR-Bericht nicht annimmt. Eine dementsprechende Auswirkung auf die Umsetzung der Resolutionen und Entscheidungen des MRR ist dagegen jedoch nicht festzustellen. Problematisch sind ferner auch Format und Berichterstattungszeitraum der Jahresberichte des MRR. Zum einen lassen die Berichte inhaltlich nur bedingt erkennen, welcher Teil eine bloße Information über die Tätigkeit des MRR darstellt und was der GV konkret zur Entscheidung vorgelegt werden soll. Zum anderen werden die Ergebnisse der Arbeit des MRR zumeist erst deutlich später durch die GV begutachtet und beschieden. Im Fall der Septembertagung des MRR konnten zum Teil sogar 15 Monate zwischen Verabschiedung und Begutachtung liegen.221 Eine Reihe von Mandaten des MRR wurde so bereits vor der Begutachtung durch die GV umgesetzt. Zur Verbesserung dieses Zustandes wurde schließlich festgelegt, dass der MRRBericht den Zeitraum zwischen dem ersten Oktober und dem 30. September des Folgejahres umschließen soll, wobei die Septembertagung des MRR ausdrücklich Eingang in den Bericht finden soll.222 c) Verhältnis zwischen Menschenrechtsrat und fünftem Hauptausschuss der Generalversammlung Der fünfte Hauptausschuss stellt das hauptzuständige Gremium der GV für Verwaltungs- und Haushaltsangelegenheiten dar.223 Auf der Grundlage seiner Berichte behandelt und genehmigt die GV den Haushalt der VN entsprechend Art. 17 SVN. Der fünfte Hauptausschuss tagt zwischen September und Dezember während des Hauptteils der Jahrestagung der GV. Angesichts seines großen Arbeitspensums

220

Siehe hierzu sogleich unter c). Die Berichtsberichtsperiode des MRR lief von Juni bis Juni. Die Ergebnisse der Septembersitzungen wurden so erst im Dezember des darauffolgenden Jahres in der GV behandelt. 222 UN-Doc. A/RES/65/281 vom 17. Juni 2011, Abs. 7. 223 Siehe UN-Doc. A/RES/45/248 B vom 21. Dezember 1990, Kap. VI und UN-Doc. A/ RES/56/253 vom 24. Dezember 2001. 221

II. Gründung des Menschenrechtsrates

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tritt der Ausschuss darüber hinaus zu fortgesetzten Tagungen im März und Mai zusammen.224 Die Tagungen des MRR und der hiermit zusammenhängende Bereich werden wie gezeigt aus Abschnitt zwei „General Assembly and Economic and Social Council affairs and conference management“ des ordentlichen Haushalts der VN finanziert. Die inhaltliche Arbeit des MRR, insbesondere die Umsetzung der geschaffenen Mandate und beschlossenen Maßnahmen, werden dabei hingegen durch Abschnitt 23 „Human Rights“ finanziert, der den ordentlichen Haushalt des VNHKMR darstellt.225 Das Verfahren zur Genehmigung der Haushaltsmittel für die Resolutionen und Entscheidungen des MRR ist dabei wie das gesamte Haushaltsverfahren der VN ausgesprochen bürokratisch und zum Teil schwer zu erfassen. Es weist in mehrerer Hinsicht noch Schwächen und Unklarheiten auf und gibt so ebenfalls jedes Jahr aufs Neue Anlass zu Diskussionen. In Anlehnung an das Verfahren zu den Resolutionen und Entscheidungen des WSR und dem für die frühere MRK angewendeten Verfahren226 erstellt das Sekretariat auf der Grundlage der Jahresberichte des MRR227 einen Bericht mit dem Titel „Revised estimates resulting from resolutions and decisions adopted by the Human Rights Council“, der eine detaillierte Schätzung des Haushaltsmittelbedarfs für die auf den Tagungen des MRR beschlossenen Resolutionen, Entscheidungen und Erklärungen des Präsidenten aufstellt. Wurde dieser Bericht dabei für den WSR und die MRK einmal jährlich auf der Hauptsitzung der GV vorgelegt,228 so erstellte das Sekretariat in den ersten Jahren nach Gründung des MRR angesichts der gegenüber der MRK deutlich gesteigerten Tagungsfrequenz jeweils im Anschluss an die Tagungen einen solchen Bericht.229 Dieser Ansatz führte jedoch zu einer „Zerstückelung“ der Haushaltsplanung für die Resolutionen und Entscheidungen des MRR,230 so dass sich die GV im Jahre 2009 für eine jährliche Vorlage des Berichtes entschied.231 Somit legt das Sekretariat der GV nun jährlich einen Bericht zum Haushaltsmittelbedarf der auf den Tagungen des MRR beschlossenen Resolutionen und 224 Bestätigung dieses Verfahrens in UN-Doc. A/RES/49/233 A vom 23. Dezember 1994; siehe auch UN-Doc. A/58/CRP.5 vom 10. März 2004, Abs. 61. Die Mai-Tagung dient der Behandlung von Verwaltungs- und Haushaltsangelegenheiten im Bereich Peacekeeping. 225 Siehe hierzu oben 3. sowie unten Teil C., VII. 226 Siehe UN-Doc. A/63/541 vom 12. November 2008, Abs. 92. 227 Siehe oben, Teil B., Fn. 192. 228 Siehe UN-Doc. A/63/541 vom 12. November 2008, Abs. 92. 229 Siehe UN-Doc. A/63/541 vom 12. November 2008, Abs. 89 – 90. 230 Siehe die Kritik im Bericht des Beratenden Ausschusses für Verwaltungs- und Haushaltsfragen (Advisory Committee on Administrative and Budgetary Questions), UN-Doc. A/62/ 7/Add.34 vom 27. Februar 2008, Abs. 8. 231 Siehe den Bericht des GS A/63/541 vom 12. November 2008, Abs. 105 (a), die diesbezüglichen Empfehlungen des Beratenden Ausschusses für Verwaltungs- und Haushaltsfragen UN-Doc. A/63/629 vom 18. Dezember 2008 sowie die Annahme dieser Empfehlungen durch die GV, UN-Doc. A/RES/63/263 vom 24. Februar 2009, Abschn. V, Abs. 2.

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B. Von der Menschenrechtskommission zum Menschenrechtsrat

Entscheidungen vor.232 Dieser Bericht wird sodann zunächst durch den Beratenden Ausschuss für Verwaltungs- und Haushaltsfragen233 (Advisory Committee on Administrative and Budgetary Questions) behandelt, der diesbezügliche Empfehlungen in einem Bericht zusammenfasst.234 Daraufhin wird der Bericht des Sekretariats unter Einbeziehung des Berichtes des Beratenden Ausschusses durch den fünften Hauptausschuss der GV behandelt. Im Falle seines Dafürhaltens legt dieser dem Plenum der GV sodann einen Resolutionsentwurf zur Annahme des Berichtes über die für die Resolutionen und Entscheidungen des MRR erforderlichen Haushaltsmittel vor.235 Dieser Resolutionsentwurf wird schließlich durch die GV angenommen, wodurch die Haushaltsmittel bewilligt werden.236 Der fünfte Hauptausschuss erklärt sich im Rahmen dieses Verfahrens lediglich einmal jährlich zu den für die Resolutionen und Entscheidungen des MRR erforderlichen Haushaltsmitteln. Es trat somit ebenso wie im dritten Hauptausschuss – insbesondere hinsichtlich der Ergebnisse der Septembertagung des MRR – das Problem auf, dass zum Teil sehr lange Zeit zwischen der Verabschiedung der Resolutionen und Entscheidungen im MRR und ihrer Begutachtung durch den fünften Hauptausschuss lag. Viele Mandate wurden so bereits vor ihrer Begutachtung durch den fünften Hauptausschuss implementiert.237 Hierdurch wurden die Kompetenzen des fünften Hauptausschusses auf eine „post-factum Regelungsbefugnis“ beschränkt, so dass die GV in diesen Fällen keine vollumfängliche Haushaltskontrolle über ihr neues Nebenorgan ausübte. Zur Behebung dieses Missstandes wurde 232 Siehe UN-Doc. A/61/530 vom 18. Oktober 2006; UN-Doc. A/61/530/Add.1 vom 13. Dezember 2006; UN-Doc. A/61/530/Add.2 vom 09. Februar 2007; UN-Doc. A/61/530/ Add.3 vom 15. Mai 2007; UN-Doc. A/62/125 vom 02. Juli 2007; UN-Doc. A/62/671 vom 01. Februar 2008; UN-Doc. A/63/541 vom 12. November 2008; UN-Doc. A/63/541/Add.1 vom 10. Dezember 2008; UN-Doc. A/64/353 vom 18. September 2009; UN-Doc. A/65/333 vom 31. August 2010 und UN-Doc. A/65/333/Add.1 vom 05. November 2010. 233 Der Beratende Ausschuss unterstützt die GV als eines ihrer Nebenorgane in Verwaltungs- und Haushaltsfragen, siehe UN-Doc. A/RES/14 (I) [A] vom 13. Februar 1946, Abs. 2. Siehe ferner UN-Doc. A/RES/32/103 vom 14. Dezember 1977 und die Regeln 155 – 157 GeschO-GV. 234 Siehe u. a. UN-Doc. A/63/629 vom 18. Dezember 2008 und A/64/7/Add.3 vom 21. Oktober 2009. 235 Der Resolutionsentwurf wird dem Plenum im Bericht des fünften Hauptausschusses vorgelegt, siehe UN-Doc. A/61/592/Add.2 vom 27. Dezember 2006; UN-Doc. A/62/563/Add.3 vom 31. März 2008; UN-Doc. A/63/648/Add.4 vom 29. Januar 2009 sowie UN-Doc. A/64/548/ Add.1 vom 21. Januar 2010. 236 Siehe UN-Doc. A/RES/61/252 vom 13. März 2007; UN-Doc. A/RES/62/245 vom 11. April 2008; UN-Doc. A/RES/63/263 vom 24. Februar 2009 sowie UN-Doc. A/RES/64/245 vom 04. März 2010. 237 Siehe hierzu v. a. Resolutionen zu den Mandaten der Sonderverfahren, die ihre Arbeit umgehend aufnehmen – z.B. die Resolution zum Mandat eines Unabhängigen Experten für die Auswirkungen der Auslandsverschuldung und damit zusammenhängender internationaler finanzieller Verpflichtungen der Staaten auf den vollen Genuss aller Menschenrechte, UN-Doc. A/HRC/RES/7/4 vom 27. März 2008, zu der sich der fünfte Ausschuss erst in seinem Bericht UN-Doc. A/63/648 vom 29. Januar 2009, Abs. 19 äußern konnte.

III. Entwicklung des Menschenrechtsrates in den ersten fünf Jahren

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schließlich im Rahmen der Revision des Status des MRR einerseits, wie bereits erwähnt, der Berichterstattungszeitraum des MRR-Berichtes angepasst und andererseits unterstrichen, dass alle finanziellen Auswirkungen der Resolutionen und Entscheidungen des MRR durch den fünften Hauptausschusse der GV zu begutachten sind.238 Erkannt wurde jedoch zumindest, dass der neue MRR auf ein flexibleres und schnelleres Verfahren zur Bewilligung der Haushaltsmittel für außerordentliche oder unvorhergesehene Maßnahmen angewiesen ist.239 Ein entsprechendes Verfahren soll durch den GS ausgearbeitet werden.240 Ungeklärt bleibt dementgegen jedoch weiterhin, wie sich die Entscheidungen des dritten auf die Arbeit des fünften Hauptausschusses auswirken. Fraglich ist dabei, ob ein „takes note“ oder ein „acknowledges“ des dritten Ausschusses hinsichtlich des Jahresberichtes des MRR einen Unterschied für den fünften Hauptausschuss macht.

III. Die Entwicklung des Menschenrechtsrates in den ersten fünf Jahren Im folgenden Abschnitt des zweiten Teils gilt es nun die Entwicklung des neuen MRR seit seiner Gründung zu untersuchen. Besondere Aufmerksamkeit gebührt dabei den Hauptmechanismen des neuen MRR, namentlich der ARÜ, den Sonderverfahren, dem BA und dem Beschwerdeverfahren, hängt eine positive Entwicklung des neuen Organs doch maßgeblich von ihrer Entwicklung ab. Die zum Ende des fünften Arbeitsjahres des MRR abgeschlossene Revision seines Status und seiner Funktionen bietet dafür einen optimalen Ansatzpunkt. 1. Wahl der Mitgliedsstaaten Wie gezeigt werden die Mitglieder des neuen MRR nun „einzeln, in direkter und geheimer Abstimmung“ durch die Mehrheit der in der GV vertretenen Staaten für einen Zeitraum von drei Jahren gewählt,241 so dass jeder Kandidat 97 von 192 Mitgliedern der GV auf sich vereinigen muss. Anstelle der Einführung von Mitgliedschaftskriterien sollte durch dieses neue Wahlsystem mittels Wettbewerb unter den Kandidaten eine Selektion erreicht werden.242 Es bestand somit großes Interesse daran, ob der erwünschte Effekt erzielt werden konnte.

238 239 240 241 242

UN-Doc. A/RES/65/281 vom 17. Juni 2011, Abs. 8. Ebenda, Abs. 9. UN-Doc. A/RES/65/281 vom 17. Juni 2011, Abs. 9. UN-Doc. A/RES/60/251 vom 15. März 2006, Abs. 7. Siehe dazu oben II., 2., c).

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B. Von der Menschenrechtskommission zum Menschenrechtsrat

Am 09. Mai 2006 wählte die GV die ersten 47 Mitglieder243 des neuen MRR aus 74 Kandidaten.244 Die Dauer der Mitgliedschaft der Mitglieder wurde dabei gestaffelt, um eine ausgeglichene Rotation zu erzeugen.245 Gelang es zwar, einige Staaten mit schlechten Menschenrechtsbilanzen wie den Sudan, die Demokratische Volksrepublik Korea (Nordkorea), Weißrussland, Simbabwe, Usbekistan, Syrien und Nepal von einer Kandidatur abzuhalten,246 so konnten einflussreichere Staaten mit schlechten Menschenrechtsbilanzen wie China, Kuba, Pakistan, Russland und Saudi Arabien trotzdem ausreichend Stimmen auf sich vereinigen.247 Im Ergebnis ähnelte der neue MRR so jedoch in seiner ersten Zusammensetzung stark seiner Vorgängerin. Bei der zweiten Wahl zum MRR im Mai 2007 wurden 14 neue Mitglieder aus nur 16 Kandidaten gewählt.248 Somit gab es nur in der ost- und westeuropäischen Regionalgruppe mehr Kandidaten als freie Sitze. Darüber hinaus hatte Bosnien Herzegowina seine Kandidatur erst eine Woche vor der Wahl auf großen politischen Druck seitens einiger Menschenrechtsorganisationen und Staaten hin erklärt.249 Diese wollten dabei verhindern, dass Weißrussland in den MRR gewählt wurde. Bosnien Herzegowina verfehlte jedoch die erforderlichen 97 Stimmen der GV, so dass ein zweiter Wahlgang erforderlich war, um Weißrussland endgültig zu schlagen. Für die dritte Wahl der Mitglieder im Mai 2008 kandidierten erneut zu wenige Staaten, so dass die 15 neuen Mitglieder aus nur 19 Kandidaten auszuwählen waren und es in zwei Regionalgruppen genau so viele Kandidaten wie freie Sitze gab.250 Auch die vierte Wahl der Mitglieder im Mai 2009 brachte diesbezüglich keinen 243 Die ersten Mitglieder des MRR waren: Algerien, Argentinien, Aserbaidschan, Bahrain, Bangladesch, Brasilien, Kamerun, Kanada, China, Kuba, Tschechien, Djibouti, Ecuador, Finnland, Frankreich, Gabun, Deutschland, Ghana, Guatemala, Indien, Indonesien, Japan, Jordanien, Malaysia, Mali, Mauritius, Mexiko, Marokko, Niederlande, Nigeria, Pakistan, Peru, Philippinen, Polen, Republik Korea (Südkorea), Rumänien, Russische Föderation (Russland), Saudi Arabien, Senegal, Südafrika, Sri Lanka, Schweiz, Tunesien, Ukraine, Großbritannien, Uruguay und Sambia. 244 Siehe die Kandidatenliste samt der freiwilligen Zusicherungen unter: (Stand: 01. 01. 2014). 245 UN-Doc. A/RES/60/251 vom 15. März 2006, Abs. 14. Dabei wurden per Losentscheid 14 Staaten für ein Jahr, 15 für 2 und 18 für 3 Jahre in den MRR aufgenommen. 246 Siehe P. Lauren, To Preserve and Build on its Achievements and to Redress its Shortcomings, S. 337. 247 China, Kuba, Pakistan, Russland und Saudi Arabien waren zuvor von Human Rights Watch (HRW) in ihrer grundlegenden Untersuchung aller Kandidaten der ersten Wahl zum MRR als ,unwürdig‘ für eine Mitgliedschaft befunden worden, siehe unter: (Stand: 01. 01. 2014). 248 Somit gab es nur in der ost- und westeuropäischen Gruppe mehr Kandidaten als freie Sitze, siehe unter: (Stand: 01. 01. 2014). 249 Siehe hierzu „UN Human Rights Council Elections Small Victory for Global Human Rights“ (20. 05. 2007), siehe: (Stand: 01. 01. 2014). 250 Siehe unter: (Stand: 01. 01. 2014).

III. Entwicklung des Menschenrechtsrates in den ersten fünf Jahren

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Fortschritt, so dass die 18 zu besetzenden Sitze aus nur 20 Kandidaten gewählt wurden.251 Der Wahl kam jedoch aus einem anderen Grunde besondere Bedeutung zu, hatten sich doch die USA unter der neuen Obama-Administration dazu entschlossen, zum ersten Mal für den MRR zu kandidieren, was letztlich auch von Erfolg gekrönt war. Damit gaben die USA ihren Boykott des MRR auf, der angefangen mit der Ablehnung der Gründungsresolution des MRR, über die Entscheidung nicht für einen Sitz zu kandidieren, sogar bis zur Aufgabe des Beobachterstatus im Juni 2008 geführt hatte.252 Neben den USA wurde allerdings auch Saudi Arabien, China, Russland und Kuba wieder in den MRR gewählt. Die fünfte Wahl der Mitglieder im Mai 2010 zeichnete ein ähnliches Bild wie die Wahlgänge in den vorherigen Jahren. Lediglich 15 Kandidaten kandidierten für die 14 frei werdenden Sitze.253 Darüber hinaus gelang es auch Libyen zum ersten Mal seit Abschaffung der MRK, wieder einen Sitz zu erlangen – ein Staat, dessen Mitgliedschaft in der MRK noch heftig kritisiert worden war.254 Schließlich brachte auch die sechste Wahl der Mitglieder zum Ende des fünften Arbeitsjahres des MRR keine Veränderung. Nur 17 Staaten kandidierten für die 15 freien Sitze im MRR, so dass wiederum in drei der fünf Regionalgruppen genau so viele Kandidaten antraten, wie freie Plätze zur Verfügung standen. Lediglich in der lateinamerikanischen und der osteuropäischen Gruppe kam es dabei zu einem tatsächlichen Wettbewerb um einen Sitz.255 Insgesamt kann damit also festgestellt werden, dass nicht – wie beabsichtigt – regelmäßig mehr Staaten für eine Mitgliedschaft kandidieren als Sitze frei werden. Der Effekt einer Selektion durch Wettbewerb konnte nicht erzielt werden. Zusicherungen wurden darüber hinaus zwar von allen kandidierenden Staaten eingereicht, gingen aber in den meisten Fällen nicht über die Formulierungen allgemeiner menschenrechtspolitischer Ziele hinaus. Die Zusicherungen stehen zudem nicht immer in allen offiziellen Sprachen der VN zur Verfügung.256 2. Arbeits- und Funktionsweise Der neue MRR trat am 19. Juni 2006 in Genf zu seiner ersten ordentlichen Tagung zusammen und wählte den Mexikaner Luis Alfonso de Alba zu seinem ersten Prä-

251

Siehe unter: (Stand: 01. 01. 2014). 252 Siehe: „US Scales Back Participation in UN Human Rights Commission“ vom 06. 06. 2008 (Pressemitteilung), unter: (Stand: 01. 01. 2014). 253 Siehe unter: (Stand: 01. 01. 2014). 254 Siehe hierzu oben II., 1. 255 Siehe „Six nations to make their debut on UN Human Rights Council“ (20. 05. 2011), unter: (Stand: 01. 01. 2014). 256 Siehe unter: (Stand: 01. 01. 2014).

72

B. Von der Menschenrechtskommission zum Menschenrechtsrat

sidenten.257 Darüber hinaus wurde festgelegt, dass das erste Arbeitsjahr des MRR am 18. Juni 2007 enden sollte.258 Somit begann das Arbeitsjahr des MRR in den ersten fünf Jahren am 19. Juni und endete am 18. Juni des folgenden Jahres. Nach den Ergebnissen der Revision des MRR, die sogleich unter 8. genauer untersucht werden, sollen nun jedoch Beginn und Ende der Arbeitsjahre des MRR an das Kalenderjahr angepasst werden.259 Die bisher im Mai abgehaltene Wahl der Mitglieder soll zudem fortan im Spätherbst durchgeführt werden. Im Juni 2011 beschloss der MRR mit seiner 17. ordentlichen Tagung sein fünftes Arbeitsjahr.260 Die drei ordentlichen Tagungen jedes Arbeitsjahres werden dabei im März, Juni und September abgehalten. Erstere bildet dabei in Anlehnung an die Jahrestagung der MRK im März weiterhin die Haupttagung, obwohl grundsätzlich auf allen drei Tagungen das gesamte Arbeitsprogramm absolviert wird.261 Zum 01. Februar 2012 hat der MRR nun neben den 18. ordentlichen Tagungen ebenso viele Sondertagungen abgehalten und macht damit deutlich häufiger von dieser Möglichkeit Gebrauch als noch die MRK.262 a) Ablauf der ordentlichen Tagungen Der Ablauf der ordentlichen Tagungen des MRR unterteilt sich in zwei Teile, einen inhaltlichen Teil und einen verfahrenstechnischen Teil, auf den die verschiedenen Regeln der Geschäftsordnung Anwendung finden.263 Die Tagungen des MRR unterscheiden sich dabei von denen der GV oder des dritten Hauptausschusses der GV dadurch, dass im MRR Beobachterstaaten und andere Interessenvertreter wie

257 Wahl durch Akklamation, siehe Bericht zur ersten Tagung des MRR, Teil C, Abs. 8, veröffentlicht in UN-Doc. A/61/53. Zuvor hatte man beschlossen die Leitung des MRR an einen „Präsidenten“ und „Vizepräsidenten“ zu vergeben, siehe UN-Doc. A/HRC/DEC/1/101 vom 19. Juni. 2006. In der MRK war diese Funktion noch durch einen „Vorsitzenden“ (Chairman) ausgefüllt worden. 258 Es wurde diskutiert, ob das Arbeitsjahr des Rates 365 Tage ab der ersten Sitzung, somit also vom 19. 06. 2006 bis zum 18. 06. 2007 laufen sollte, oder ob es bis zum Ende des Monates Juni oder gar bis zum 31. 12. 2007 laufen sollte. Das Büro des Rechtsberaters der VN entschied schließlich, dass der 18. Juni das entscheidende Datum sein sollte. 259 Siehe den Bericht der Arbeitsgruppe zur MRR-Revision, UN-Doc. A/HRC/WG.8/2/1 vom 04. Mai 2011, Abs. 41. Die Ergebnisse der Revision werden als Annex zu UN-Doc. A/ HRC/RES/5/1 vom 18. Juni 2007 veröffentlicht. 260 Siehe das ausführliche Informationsangebot zu allen Tagungen des MRR auf dessen Homepage, unter: . 261 Im Rahmend der Revision der Funktionen des MRR wurde nun eine Staffelung bestimmter Themen beschlossen, siehe dazu sogleich unter 3. 262 Siehe hierzu oben II., 2., d). 263 Die folgenden Darstellungen zum Ablauf der Tagungen sind einem internen Informationsdokument des Sekretariats entnommen: „Informal briefing to Permanent Missions on the application of rules and procedures of the Council for the benefit of newcomers“, abrufbar im Extranet, unter: .

III. Entwicklung des Menschenrechtsrates in den ersten fünf Jahren

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NROs oder Nationale Menschenrechtsinstitutionen (NMRIs)264 an den Diskussionen teilnehmen können.265 Der inhaltliche Teil richtet sich nach dem Arbeitsprogramm (programm of Work) des MRR, das als flexibles Dokument im Verlauf einer Tagung angepasst werden kann. Zur Bearbeitung dieses Programmes stehen dem MRR hauptsächlich drei inhaltliche Diskussionsformate zur Verfügung: „Interaktive Dialoge“ (interactive dialogues), die mit Sonderberichterstattern und dem HKMR gehalten werden und die sich durch direkte Kommentare und Fragen anstatt von Erklärungen auszeichnen. Die Rednerliste wird dabei durch das Hochhalten der Ländertafeln aufgestellt; „Generelle Debatten“ (general debates), in denen sich die Delegationen beim Sekretariat für die Rednerliste registrieren lassen müssen und in denen Erklärungen abgegeben werden; und schließlich Podiumsdiskussionen (panel discussions), die flexibel organisiert werden können. In allen Diskussionen steht denjenigen Staaten, auf die in Erklärungen während der Diskussionen Bezug genommen worden ist, ein Antwortrecht zu. Im zweiten Teil der Tagungen werden die vorgeschlagenen Entscheidungen des MRR angenommen. Der MRR arbeitet dabei nach dem bereits in Teil A. unter III., 3., b) beschriebenen Konsensprinzip, so dass eine Abstimmung nur dann abgehalten wird, wenn sich vorab keine Einigkeit erzielen lässt. Soll dieses Prinzip den rechtlich nicht bindenden Resolutionen des MRR zwar durch die einstimmige Verabschiedung mehr Gewicht verleihen, so führt es doch oftmals nur zu sehr allgemeinen Formulierungen. Dem MRR stehen dabei drei Handlungsformen zur Verfügung, namentlich Resolutionen, Entscheidungen und Erklärungen des Präsidenten.266 Resolutionen haben dabei die klassische Struktur von Präambel- und Operativparagraphen. Entscheidungen sind dagegen kürzere Texte, meist verfahrenstechnischer Natur, die keine Präambel aufweisen. Erklärungen des Präsidenten erarbeitet dieser im Namen der gesamten Mitgliedschaft des MRR. Die Entwürfe dafür werden dabei von Delegationen beziehungsweise Delegationsgruppen vorgeschlagen und müssen 72 Stunden vor Aufruf der Sache eingereicht werden.267 Der Annahmeprozess ist dabei durchaus kompliziert. Er umfasst die folgenden Stufen: Vorstellung des Entwurfes, 264

Nationale Menschenrechtsinstitutionen dienen der Überwachung und Beobachtung der Menschenrechte in einem bestimmten Staat, wobei sie durch das VNHKMR unterstützt werden. Sie werden durch den Staat selber gegründet und mit einem weitestmöglichen Maß an Unabhängigkeit ausgestattet, entsprechend den sogenannten Paris Principles, siehe UN-Doc. A/ RES/48/134 vom 4. März 1994, Annex. Die NMRIs werden regelmäßig überprüft, ob sie diese Prinzipien, die insbesondere ihre Unabhängigkeit gegenüber dem jeweiligen Staat gewährleisten sollen, verwirklichen. Im optimalen Fall wird ihnen der A-Status verliehen, der den umfangreichsten Zugang zu den VN erlaubt. 265 Diese Praxis entwickelte sich bereits in der MRK, siehe hierzu oben unter I., 3. sowie Teil B., Fn. 96. 266 Siehe oben, S. 61 f. 267 Dieser Zeitraum entspricht in etwa der durch das VN-Büro Genf benötigten Zeit für die Bearbeitung und Übersetzung der Dokumente und der 24-Stunden Regel der Regel 120 der GeschO-GV.

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B. Von der Menschenrechtskommission zum Menschenrechtsrat

generelle Kommentare, durch die der Entwurf noch geändert werden kann, Kommentare eventuell betroffener Staaten, Erklärung zu den Auswirkungen auf den Haushalt, zu denen eine rechtliche Verpflichtung besteht,268 Erklärungen zu ihrem Abstimmungsverhalten einzelner Staaten und schließlich gegebenenfalls die Abstimmung. Der Abstimmungsprozess ist dabei den Mitgliedsstaaten vorbehalten. Beobachterstaaten können jedoch Resolutions- oder Entscheidungsentwürfe einreichen und tun dies zumeist zusammen mit einem Mitgliedsstaat, um die Diskussion und Änderung des Entwurfes beeinflussen zu können. b) Inhaltliche Arbeit Inhaltlich beschäftigte sich der neue MRR zunächst mit der Ausgestaltung seiner institutionellen Beschaffenheit (institution-building), was in die Verabschiedung des sogleich zu untersuchenden Regelungspaketes zur Errichtung der Institutionen (institution-building package) zum Ende des ersten Jahres mündete. Darüber hinaus gründete der MRR weitere Nebenorgane, die vor allem die von der Unterkommission gegründeten Arbeitsgruppen ersetzten sollten.269 Erfolgreich war der MRR auch in der Fortsetzung der Normsetzungsarbeit der MRK.270 Darüber hinaus deckt die inhaltliche Arbeit des MRR mittlerweile ein noch breiteres Spektrum an menschenrechtlichen Themen ab als noch die der MRK. Im Vordergrund stehen dabei neben den bürgerlichen, politischen, wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Menschenrechten vor allem auch die sogenannten Menschenrechte der dritten Generation.271 Thematischer Schwerpunkt in diesem Bereich bildet neben dem Recht auf 268

Vgl. Regel 153 GeschO-GV. So wurden ein Expertenmechanismus für die Menschenrechte der indigenen Völker (UN-Doc. A/HRC/RES/6/36 vom 14. Dezember 2007) und ein Forum für Minderheitenfragen (UN-Doc. A/HRC/RES/6/15 vom 28. September 2007) gegründet. Ferner wird auch das Sozialforum weitergeführt (UN-Doc. A/HRC/RES/6/13 vom 28. September 2007). 270 So wurde z. B. ein Fakultativprotokoll zum Internationalen Pakt für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, UN-Doc. A/HRC/RES/8/2 vom 18. Juni 2008; „UN guidelines for the appropriate use and conditions of alternative care for children“, UN-Doc. A/HRC/RES/ 11/7 vom 18. Juni 2008; „Draft UN Declaration on Human Rights Education and Training“, UN-Doc. A/HRC/RES/10/28 vom 27. März 2009 sowie eine Erklärung der Vereinten Nationen über Menschenrechtsbildung und – ausbildung, UN-Doc. A/HRC/RES/16/1 vom 23. März 2011 entworfen. Zudem wurde auf der elften Tagung eine Arbeitsgruppe zur Ausarbeitung eines Beschwerdeverfahrens unter der Kinderrechtskonvention eingerichtet, UN-Doc. A/HRC/RES/ 11/1 vom 17. Juni 2009. 271 Der Begriff der dritten Generation der Menschenrechte wird seit den 1970er Jahren v. a. durch Entwicklungsländer propagiert und erfuhr im Jahre 1977 durch den französischen Juristen Karel Vasak (Direktor der UNESCO Division of Human Rights and Peace) eine erste Beschreibung, siehe K. Vasak, Human Rights: A Thirty-Year Struggle: the Sustained Efforts to give Force of law to the Universal Declaration of Human Rights“, UNESCO Courier, Bd. 30, 1977, S. 29 – 32; siehe auch E. Riedel, Menschenrechte der dritten Dimension, EuGRZ, 16 (1989), S. 9 – 21. Das Konzept bleibt dabei jedoch weiter umstritten. Mangels einer völkerrechtlich verbindlichen Einigung auf Berechtigte, Verpflichtete und genauen Inhalt handelt es sich hierbei gegenwärtig noch nicht um individuelle Rechtspositionen, sondern eher um einen 269

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sauberes Trinkwasser, auf Nahrung und adäquates Wohnen insbesondere das Recht auf Entwicklung.272 Auch hier hat sich der gewachsene Einfluss der Entwicklungsländer im MRR, die vor allem die Ausrichtung auf das Recht auf Entwicklung gegen den Willen der USA durchsetzen konnten, niedergeschlagen. Demgegenüber hat der MRR jedoch auch den Fokus der MRK auf den Nahost-Konflikt und die Rolle Israels beibehalten und führt, so wie diese zuvor,273 einen gesonderten Tagesordnungspunkt zu „Menschenrechtsverletzungen in Palästina und anderen besetzten arabischen Gebieten“.274 Die Sondersitzungen konzentrierten sich in den ersten Jahren des MRR vor allem auf den Nah-Ost-Konflikt und Menschenrechtsverletzung durch die israelischen Streitkräfte, was zu erheblicher Kritik am MRR führte.275 In den folgenden Arbeitsjahren hat sich dieser Trend jedoch zugunsten einer breiteren Thematisierung aktueller Krisen abgeschwächt. Mit den Sondersitzungen zur Katastrophe in Haiti (13.), der Krise in der Elfenbeinküste (14.), der Libyenkrise (15.)276 sowie der Eskalation in Syrien (16., 17. und 18.) wurden die Sondersitzungen zunehmend ihrem Zweck entsprechend einberufen.277 Die am 02. Dezember 2011 durchgeführte dritten Sondersitzung in Folge (18. Sondersitzung) zum Thema Syrien birgt allerdings nunmehr die Gefahr eines „Abstumpfens“ dieses Mittels.278 c) Zusammenarbeit innerhalb der Regionalgruppen Nach der politisch-ideologischen Trennung zwischen Ost und West ist mittlerweile, wie bereits erwähnt, die Konfrontation zwischen den westlichen Industrienationen und den südlichen Entwicklungsstaaten in den VN in den Vordergrund Ausdruck der allgemeinen Ziele der internationalen Gemeinschaft, siehe C. Tomuschat, Human Rights, Between Idealism and Realism, S. 59. 272 So wurde letztlich die Aufgabe der Stärkung des Rechtes auf Entwicklung auch in das Mandat des MRR aufgenommen, siehe UN-Doc. A/RES/60/251 vom 15. März 2006, Abs. 4. Siehe hierfür und die weiteren Schwerpunkte der inhaltlichen Arbeit des MRR die Tagungsberichte der ordentlichen Tagungen, unter: . 273 Siehe hierzu oben, Teil B., Fn. 99. Die Hervorhebung des Nahostkonfliktes durch vor allem die arabischen Staaten und Staaten des Südens stellt einen Kernpunkt des Konfliktes zwischen diesen und den westlichen Staaten, allen voran Israel und den USA, dar. 274 Siehe UN-Doc. A/HRC/RES/5/1/Annex vom 18. Juni 2007, Kap. V (B), Tagesordnungspunkt 7. 275 Der MRR widmete seine 1., 2., 3., 6., 9. und 12. Sondertagung diesem Themenbereich. 276 Siehe hierzu bereits oben, S. 54. 277 Siehe hierzu auch die Eröffnungserklärung der HKMR zur 17. ordentlichen Tagung des MRR am 30. Mai 2011, in der dieser Trend ausdrücklich gelobt wird, abrufbar im Extranet: . 278 Auf den drei Sondersitzungen wurde zunächst das VNHKMR mit einer Untersuchungsmission beauftragt, UN-Doc. A/HRC/RES/S-16/1 vom 29. April 2001, Abs. 7, sodann eine Untersuchungskommission eingesetzt, UN-Doc. A/HRC/RES/S-17/1 vom 22. August 2011, Abs. 13 und schließlich ein Sonderberichterstatter zu Syrien eingesetzt, UN-Doc. A/ HRC/RES/S-18/1 vom 02. Dezember 2011, Abs. 10.

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getreten. Diese führt dabei häufig zu einer mangelnden Kooperationsfähigkeit und -willigkeit zwischen den verschiedenen Regionalgruppen und anderen politischen Gruppierungen. Wurden die Regionalgruppen auch nach dem Ende des Kalten Krieges nicht neu formiert,279 so sind nun vor allem die Staaten der westeuropäischen und osteuropäischen Regionalgruppe darauf angewiesen, auf Ebene der VN besser zusammen zu arbeiten. Für den MRR gilt dies dabei umso mehr, haben die westlichen Staaten doch, wie gezeigt, durch die Neuverteilung der Sitze einen Einflussverlust erlitten. Darüber hinaus sind die Staaten der EU aber auch rechtlich durch den EUVertrag dazu verpflichtet, eine gemeinsame Außenpolitik zu entwickeln.280 Bildet die EU zwar die kohärenteste Staatengruppierung auf Ebene der VN,281 so wurde ihre Zusammenarbeit während der ersten fünf Jahre diesen Vorgaben jedoch noch nicht gerecht. Trotz der Einrichtung einer eigenen ständigen Vertretung der EU282 und regelmäßiger EU-Koordinierungssitzungen der Mitgliedsstaaten in Genf, gelingt es noch zu selten, eine gemeinsame Position zu entwickeln und Vorschläge in Form von Resolutionsentwürfen vorzulegen.283 Diese werden dabei häufig sogar gezielt verhindert, indem einzelne Mitgliedsstaaten Bedingungen für ihre Zustimmung stellen, die für die Gemeinschaft untragbar sind. So befürchtet Großbritannien offenbar durch die Einbindung in die EU einen Einflussverlust auf der Ebene der VN zu erleiden und verhindert gemeinsame EU-Resolutionsvorschläge häufig dadurch, dass es seine Zustimmung zu Resolutionsentwürfen daran knüpft, dass in diesen alle Budgetauswirkungen ausgeschlossen werden („no further budgetary implications“).284 Ohne eine solche Berechtigung, den Haushalt zu belasten, können die 279

Siehe zu den Regionalgruppen der VN bereits oben Teil A., III., 3., a). Die gemeinsame Sicherheits- und Außenpolitik der EU ergibt sich nun aus Teil V des EU-Vertrages (Art. 21 – 46 EUV) sowie aus Art. 205 – 222 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Dabei bestimmt Art. 24 II und III EUV: „Die Union verfolgt, bestimmt und verwirklicht […] eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, die auf einer Entwicklung der gegenseitigen politischen Solidarität der Mitgliedsstaaten, der Ermittlung der Fragen von allgemeiner Bedeutung und der Erreichung einer immer stärkeren Konvergenz des Handelns der Mitgliedsstaaten beruht“; „Die Mitgliedsstaaten arbeiten zusammen, um ihre gegenseitige politische Solidarität zu stärken und weiterzuentwickeln. Sie enthalten sich jeder Handlung, die den Interessen der Union zuwiderläuft oder ihrer Wirksamkeit als kohärente Kraft in den internationalen Beziehungen schaden könnte. Der Rat und der Hohe Vertreter tragen für die Einhaltung dieser Grundsätze Sorge.“ 281 Siehe hierzu bereits oben Teil A., III., 3., a). 282 Gemäß Art. 221 AEUV. Die Delegationen der Union unterstehen dabei der Leitung des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und arbeiten eng mit den diplomatischen und konsularischen Vertretungen der Mitgliedsstaaten zusammen. 283 Siehe auch die Kritik bei P. Baehr, The Human Rights Council – A Preliminary Evaluation, NQHR, Vol. 28/3, 2010, S. 329 – 331 (330 f.). 284 Diese Erkenntnisse beruhen u. a. auf den Beobachtungen des Verfassers als Mitglied der deutschen Delegation zur 15. Tagung des MRR, der ersten Tagung der Arbeitsgruppe zur Revision des MRR im September/Oktober 2010 in Genf sowie der regelmäßigen Teilnahme an den diesbezüglichen EU-Koordinierungen. 280

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Resolutionsentwürfe jedoch nicht als Grundlage für tatsächliche Maßnahmen dienen und sind mithin nur von geringer Bedeutung. 3. Das Regelungspaket zur Errichtung der Institutionen Die Mitglieder der GV hatten in der Gründungsresolution des MRR, wie gezeigt, substantielle Aussagen hinsichtlich der Ausgestaltung des neuen Gremiums vermieden. Die diesbezügliche Debatte um die „Errichtung der Institutionen“ wurde dann jedoch umso heftiger im Verlauf des ersten Arbeitsjahres geführt. Hierzu hatte man drei offene Arbeitsgruppen285 gegründet, eine für Verfahren und Mandate,286 eine für die Entwicklung der Modalitäten der ARÜ287 sowie eine zur Entwicklung von Agenda, Arbeitsprogramm, Arbeitsmethoden und Geschäftsordnung des MRR,288 die zwischen den Tagungen des MRR zusammentraten. Erstere wurde dabei mit der Überprüfung der Sonderverfahren, der Unterkommission und des 1503Verfahrens beauftragt. Angesicht der vielen umstrittenen Fragen sah es allerdings bis ganz zuletzt nicht danach aus, als wolle es den Mitgliedsstaaten gelingen, einen Konsens zu erzielen. Erst in buchstäblich letzter Minute, nämlich in der letzten Stunde der letzten Sitzung des ersten Arbeitsjahres des MRR am 18. und 19. Juni 2007, gelang es schließlich doch, das sogenannte Regelungspaket zur Errichtung der Institutionen (institution-building package) zu verabschieden.289 Dabei hatte sich der Präsident des MRR Luis Alfonso de Alba allerdings eines Kunstgriffes bedient, indem er das Regelungspaket einfach für bereits angenommen erklärte.290 Das Regelungspaket wurde schließlich am 22. Dezember 2007 durch die GV mit 150 zu 7 Stimmen bei einer Enthaltung angenommen.291 Die Resolution A/HRC/RES/5/1 (Resolution 5/1) enthält dabei Regelungen hinsichtlich der Agenda, des Arbeits285 Mitglieder des Rates, andere Staaten und Beobachter, NROs und NMRIs konnten mit der erforderlichen Akkreditierung an den Sitzungen der Arbeitsgruppen teilnehmen. 286 UN-Doc. A/HRC/DEC/1/104 vom 13. November 2006. Die Arbeitsgruppe war dazu befugt für 20 Tage zusammenzutreten. 287 UN-Doc. A/HRC/DEC/1/103 vom 13. November 2006. Die Arbeitsgruppe war dazu befugt für 10 Tage zusammenzutreten. 288 UN-Doc. A/HRC/RES/3/4 vom 23. April 2007. Die Arbeitsgruppe war dazu befugt für 10 Tage zusammenzutreten. 289 Das Regelungspaket besteht aus zwei Resolutionen: UN-Doc. A/HRC/RES/5/1 – „United Nations Human Rights Council: Institution-Building“ und UN-Doc. A/HRC/RES/5/2 – „Code of Conduct for Special Procedures Mandate-holders of the Human Rights Council“ vom 18. Juni 2007. 290 Siehe Ausführlich zum Prozess der Errichtung der Institutionen M. Abraham, Building the new Human Rights Council, S. 9 f. Siehe auch die diesbezügliche Kritik der USA bei Annahme des Regelungspaketes durch die GV, UN-Doc. A/62/PV.79 vom 22. Dezember 2007, S. 11. 291 UN-Doc. A/RES/62/219 vom 22. Dezember 2007, angenommen 150 zu 7 (Australien, Kanada, Israel, Marshall Inseln, Micronesien, Palau, USA), bei einer Enthaltung (Nauru), siehe UN-Doc. A/62/PV.79 vom 22. Dezember 2007, S. 11.

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programmes,292 der Arbeitsmethoden293 sowie der Geschäftsordnung.294 Darüber hinaus formt sie insbesondere das ARÜ-Verfahren aus295 und legt den Rahmen für ein Beschwerdeverfahren,296 die Sonderverfahren und den Beratungsausschuss (BA) fest.297 Das Regelungspaket stellt damit eine Art Verfassung des MRR dar und bildet das Fundament der nun zu untersuchenden Hauptmechanismen des MRR. 4. Die Allgemeine Regelmäßige Überprüfung Das ARÜ-Verfahren stellt, wie erwähnt, die zentrale Neuerung im Rahmen des Reformprojektes MRR dar. Ihrer Ausformung im Regelungspaket, Entwicklung in den ersten fünf Jahren sowie Überprüfung im Rahmen der Revision der Funktionsund Arbeitsweise des MRR gebührt daher besondere Aufmerksamkeit. a) Verfassung der Allgemeinen Regelmäßigen Überprüfung Das Regelungspaket zur Errichtung der Institutionen legt fest, dass das ARÜVerfahren durch eine unabhängige Arbeitsgruppe, bestehend aus allen 47 Mitgliedern des MRR, unter Vorsitz des Präsidenten durchgeführt wird.298 Zur Unterstützung des Verfahrens wird für jede Überprüfung eine Gruppe von drei Berichterstattern gebildet (Troika), die durch Losziehung aus verschiedenen Regionalgruppen ausgewählt wird.299 Die Staaten können insofern Einfluss auf die Besetzung dieser Troikas nehmen, als dass sie die Ziehung eines der Mitglieder aus ihrer eigenen Regionalgruppe beantragen und einen gezogenen Vertreter ablehnen können.300 Der erste Durchgang der ARÜ wurde dabei auf vier Jahre angesetzt, so dass pro Jahr 48 Staaten zu überprüfen waren.301 Im Rahmen der Revision der Arbeits- und Funktionsweise des MRR wurde nun beschlossen, dass der zweite Durchgang der ARÜ in viereinhalb Jahren durchgeführt werden soll.302 Damit werden nun 42 Staaten pro Jahr untersucht. Das Regelungspaket schreibt zudem vor, einen für die 292

UN-Doc. A/HRC/RES/5/1/Annex vom 18. Juni 2007, [V]. Ebenda, Abs. 100 – 128. 294 Ebenda, [VII]. 295 Ebenda, Abs. 1 – 38. 296 Ebenda, Abs. 85 – 109. 297 Ebenda, Abs. 65 – 84. 298 UN-Doc. A/HRC/RES/5/1 vom 18. Juni 2007, Annex, Abs. 18 (a). 299 Ebenda, Abs. 18 (d). 300 Ebenda, Abs. 19. Dabei wird nicht bekanntgegeben, welcher Berichterstatter abgelehnt wurde. Ferner kann auch der gezogene Vertreter die Mitarbeit in der Troika ablehnen. 301 Ebenda, Abs. 14. Hier wurde jedoch auch auf die Möglichkeit hingewiesen, diesen Ablauf bei Bedarf nach dem ersten Durchgang zu reformieren. 302 Siehe Abs. 3 des Ergebnisdokumentes zur Revision, veröffentlicht im Bericht der Arbeitsgruppe, UN-Doc. A/HRC/WG.8/2/1 vom 04. Mai 2011, Abs. 16. 293

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Vorbereitung der Staaten angemessenen Zeitraum zwischen den Durchgängen verstreichen zu lassen.303 Hierzu wurde vereinbart, dass der zweite Durchgang der ARÜ im Juli 2012 beginnen sollte304 – damit also ein knappes Jahr nach der Beendigung des ersten Durchgangs im Oktober 2011. Die ARÜ wird dabei auf eine besondere Informationsgrundlage gestützt, die sich aus drei Quellen speist. Zum einen hat der zu überprüfende Staat selbst einen Bericht zu seiner Menschenrechtslage einzureichen. Darüber hinaus wird ein zweiter Bericht aus den Informationen der Vertragsorgane, Sonderverfahren und anderer relevanter VN-Dokumente zusammengestellt. Die dritte Quelle bildet schließlich ein Bericht von anderen Interessengruppen wie NROs, NMRIs und unabhängigen Experten.305 Das Herzstück des Verfahrens stellt ein interaktiver Dialog zwischen dem zu überprüfenden Staat und der ARÜ-Arbeitsgruppe dar, an dem auch Beobachterstaaten teilnehmen dürfen.306 Andere Interessengruppen wie NROs hingegen dürfen dem Verfahren in dieser Phase nur beiwohnen und nicht das Wort ergreifen.307 Für den interaktiven Dialog wurden zunächst drei Stunden pro Staat veranschlagt.308 Ab dem zweiten Gesamtdurchgang der ARÜ wird dieser Zeitraum nun auf dreieinhalb Stunden ausgedehnt.309 Das Ergebnis der ARÜ stellt ein Bericht der Arbeitsgruppe dar, der den Überprüfungsprozess, Empfehlungen und Schlussfolgerungen, sowie die freiwilligen Verpflichtungen des überprüften Staates zusammenfasst.310 Dieser wird sodann dem Plenum des MRR zur Annahme vorgelegt. Zuvor wird hier dem überprüften Staate die Möglichkeit gegeben, Stellung zu Kommentaren zu beziehen, die im interaktiven Dialog noch keine Berücksichtigung gefunden haben.311 Die Begutachtung der Berichte im MRR stellt die einzige Phase im ARÜ-Verfahren dar, in der andere Interessengruppen wie NROs das Wort ergreifen können.312 Dies verdeutlicht die untergeordnete Rolle, die diesen im ARÜ-Verfahren zugestanden wurde.

303

UN-Doc. A/HRC/RES/5/1 vom 18. Juni 2007, Annex, Abs. 13. Siehe Abs. 2 des Ergebnisdokumentes zur Revision, veröffentlicht im Bericht der Arbeitsgruppe, UN-Doc. A/HRC/WG.8/2/1 vom 04. Mai 2011, Abs. 16. 305 UN-Doc. A/HRC/RES/5/1 vom 18. Juni 2007, Annex, Abs. 15. Die Informationen aus dem Menschenrechtssystem der VN und von den andern Interessengruppen werden durch das VNHKMR zusammengestellt und in zwei Dokumenten vorgelegt. 306 Ebenda, Abs. 18 (b). 307 Ebenda, Abs. 18 (c). 308 Ebenda, Abs. 22. 309 Siehe die grundsätzliche Entscheidung in Abs. 11 des Ergebnisdokumentes zur Revision, veröffentlicht im Bericht der Arbeitsgruppe, UN-Doc. A/HRC/WG.8/2/1 vom 04. Mai 2011, Abs. 16 sowie die Konkretisierung in UN-Doc. A/HRC/DEC/17/119 vom 19. Juli 2011, Abs. 3. 310 UN-Doc. A/HRC/RES/5/1 vom 18. Juni 2007, Abs. 26. 311 Ebenda, Abs. 29. 312 Ebenda, Abs. 31. 304

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Im Hinblick auf die Umsetzung der Ergebnisse der ARÜ bestimmt Resolution 5/1, dass diese „hauptsächlich durch den überprüften Staat und, soweit angemessen, durch andere relevante Akteure“ durchgeführt werden soll.313 Es zeigt sich vor allem an dieser Formulierung, dass die ARÜ zu einem kooperativen und eher „weichen“ Überprüfungsverfahren ausgestaltet wurde, obgleich in der letzten Klausel bestimmt wird, dass sich der MRR mit Fällen beständiger Kooperationsverweigerung gegenüber der ARÜ befassen kann, wenn er zuvor alle anderen Einflussmöglichkeiten auf den jeweiligen Staat ausgeschöpft hat.314 b) Entwicklung in den ersten fünf Arbeitsjahren Dem ARÜ-Verfahren kam von Anfang an in vielen Augen besondere Bedeutung für das gesamte Reformprojekt zu.315 Besondere Bedeutung hatte damit auch die Aufgabe, das neue Verfahren während des zweiten Arbeitsjahres in Gang zu bringen. Dies gestaltete sich jedoch angesichts langwieriger und kontroverser Diskussionen um die Ausgestaltung des Verfahrens sehr schwierig. So wurde unter anderem gefordert, die ARÜ nicht live im Internet zu übertragen und den Staatenbericht als Hauptgrundlage des ARÜ-Verfahrens festzulegen, wodurch vor allem die Informationen der NROs marginalisiert worden wären.316 Diese Forderungen konnten jedoch insbesondere hinsichtlich des Staatenberichts nicht durchgesetzt werden, so dass es im ARÜ-Verfahren, anders als im Überprüfungsverfahren durch die Vertragsorgane, keine Hierarchie zwischen dem Staatenbericht und den anderen durch das VNHKMR zusammengestellten Informationen gibt. Im April 2008 gelang es dem MRR trotz alledem die erste Tagung der ARÜ durchzuführen.317 Wie bei einem neuen Verfahren zu erwarten, entwickelten sich dabei einige Verfahrensweisen erst auf der Eröffnungstagung.318 Mit dem Abschluss der 12. Tagung im Oktober 2011 wurden nun die letzten 16 Staaten untersucht und der erste Gesamtdurchgang der ARÜ abgeschlossen. aa) Troikas Die Aufstellung der Troikas zur ersten ARÜ-Tagung wurde auf einer organisatorischen Sitzung zur siebten ordentlichen Tagung des MRR am 28. Februar 2008 durchgeführt und gestaltete sich recht kompliziert, werden die Berichterstatter doch 313

Ebenda, Abs. 33. Ebenda, Abs. 38. 315 Siehe z. B. M. Abraham, Building the new Human Rights Council, S. 35. 316 Algerien erklärte im Namen der afrikanischen Regionalgruppe, dass ein Staatenbericht und nicht nur Informationen des Staates vorgelegt werden müsste. Vgl. R. Brett, Digging Foundations or Trenches, S. 11. 317 ARÜ 1: 07. – 18. 04. 2008/ARÜ 2: 05. – 19. 05. 2008. 318 Siehe hierzu die Erklärung des Präsidenten UN-Doc. A/HRC/8/PRST/1 vom 09. April 2008, veröffentlicht im Bericht zur achten Tagung des MRR, UN-Doc. A/HRC/8/52 vom 01. September 2008. 314

III. Entwicklung des Menschenrechtsrates in den ersten fünf Jahren

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durch ein Losverfahren unter Beachtung der Vorgaben für ihre geographische Herkunft ermittelt.319 Darüber hinaus wurde hier auch die Rolle der Troikamitglieder genauer bestimmt, wobei diesen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben – die Zusammenstellung der vorab gestellten Fragen und die Erstellung des abschließenden Berichtes320 – keine Eigeninitiative zugestanden wurde. Es ist ihnen weder gestattet, ihre eigenen Ansichten einfließen zu lassen, noch in irgendeiner Form an der Beurteilung der Menschenrechtslage des zu überprüfenden Staates teilzunehmen.321 Die untergeordnete Rolle der Troikas wurde in den folgenden ARÜ-Tagungen des ersten Gesamtdurchgangs bestätigt, so dass ihre Zusammenstellung auch keine größeren politischen Kontroversen auslöst. Von der Möglichkeit, ein Troikamitglied aus der eigenen Regionalgruppe ziehen zu lassen, machen etwa 50 % der überprüften Staaten Gebrauch, wobei diese Entscheidung bedauerlicherweise nicht offiziell dokumentiert wird.322 Hierbei war festzustellen, dass vor allem die Staaten der afrikanischen und asiatischen Regionalgruppe diese Möglichkeit nutzten, während die Staaten der westlichen Regionalgruppe von vorneherein erklärt hatten, hiervon Abstand zu nehmen. Darüber hinaus war insgesamt ein Anstieg der Zahl an Staaten, die auf ein Troikamitglied aus ihrer eigenen Regionalgruppe bestanden, zu verzeichnen.323 Dieser Trend ist dabei wohl auch auf den sehr politischen Charakter der ARÜ zurückzuführen, der viele Staaten auch dazu verleitete, ihnen positiv gesonnene Mitgliedsstaaten zu Statements zu bewegen. Deutlich seltener übten die überprüften Staaten dagegen das Recht zur Ersetzung eines bereits gezogenen Troikamitglieds aus.324 Auch diese Entscheidung wird nicht offiziell dokumentiert. 319 UN-Doc. A/HRC/7/78, Annex VII vom 14. Juli 2008. Das genaue Auswahlverfahren wird in der Erklärung des Präsidenten des MRR zur Eröffnung dieser Sitzung beschrieben, UNDoc. A/HRC/OM/L.1 vom 28. Februar 2008 (Eröffnungserklärung des Präsidenten), die der Erklärung des Präsidenten vom 09. 04. 2008, siehe Teil B., Fn. 318, vorausging. 320 Siehe hierzu auch die Erklärung des Präsidenten vom 09. 04. 2008, siehe Teil B., Fn. 318, [1.]. 321 Eröffnungsklärung des Präsidenten, die vom 28. 02. 2008, siehe Teil B., Fn. 319. 322 ARÜ 1: 4 afrikanische Staaten von 4; 1 asiatischer Staat von 4; 1 lateinamerikanisch und karibischer Staat von 3; keiner aus den anderen zwei Regionalgruppen. ARÜ 2: 4 afrikanische Staaten von 5, 2 asiatischer Staat von 5; keiner aus den anderen drei Regionalgruppen, siehe bei R. Brett, Digging Foundations or Trenches, S. 11. Dagegen ARÜ 6: 4 afrikanische Staaten von 5, 3 asiatische Staaten von 3, 2 lateinamerikanisch und karibische Staaten von 3, 1 osteuropäischer Staat von 2, keiner der westlichen und anderen Staaten; ARÜ 7: 3 afrikanische Staaten von 4, 3 asiatische Staaten von 4, 1 lateinamerikanisch/karibischer Staat von 3, 2 osteuropäischer Staat von 3, keiner der westlichen/anderen Staaten; ARÜ 8: 3 afrikanische Staaten von 4, 3 asiatische Staaten von 4 (inkl. Kiribati), 2 lateinamerikanisch/karibischen Staaten von 3, 1 osteuropäischer Staat von 2, keiner der westlichen/anderen Staaten, siehe (Stand: 01. 01. 2014). Insgesamt 40 von 80 überprüften Staaten. 323 Lediglich 6 Staaten auf der 1. und 2. gegenüber 10, 9 und 9 Staaten auf der 6., 7. und 8. ARÜ-Tagung. 324 So übten beispielsweise in der Aufstellung der Troikas zur 6., 7. und 8. ARÜ-Tagung sechs Staaten dieses Recht aus: Mongolei, Panama, USA, Libanon, Burma und Lettland, siehe (Stand: 01. 01. 2014). Diese Zahl entspricht 12,5 % der 48 hier überprüften Staaten. Bedauerlich ist die Entscheidung der USA und Lettlands, die hierdurch der

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Die Troikas spielen somit im ARÜ-Verfahren nur eine organisatorische Rolle minderer Bedeutung. bb) Interaktiver Dialog Der erste Gesamtdurchgang des ARÜ-Verfahrens stieß von Beginn an auf ein großes Interesse seitens der Staaten. Dies zeigte sich vor allem daran, dass die Staaten durchweg hochrangige Delegationen in den interaktiven Dialog ihrer ARÜ entsandten. Dieser interaktive Dialog zwischen den Staaten entwickelte auch angesichts der untergeordneten Rolle der Troikas und dem Ausschluss anderer Interessengruppen wie NROs, die erst im zweiten Teil des Verfahrens zu Wort kommen, einen sehr politischen Charakter. So prägen häufig rein positive und lobende Kommentare das Bild, die den Eindruck erwecken, dass vor allem Staaten mit guten Beziehungen im Sinne eines „Nichtangriffs-Paktes“ nur Komplimente austauschen.325 Ferner werden demgegenüber auch oft rein diskreditierende oder revanchistische Beiträge vor allem gegen die klassischen politischen Gegner vorgebracht.326 Dieser politische Charakter des interaktiven Dialoges zwingt dabei offenbar selbst Staaten, die an einer offenen Überprüfung ihrer Menschenrechtslage interessiert sind, hierauf Rücksicht zu nehmen. Dies geschieht dabei durch den Verzicht auf ein zu hohes Maß an Selbstkritik in den Staatenberichten, um den politischen Gegnern keine Argumente zu liefern.327 Darüber hinaus beantworten viele Staaten die Kommentare und Beiträge nur vage und allgemein oder ignorieren sie gänzlich. Dabei fanden insbesondere die vorab schriftlich eingereichten Beiträge häufig keine Beachtung, so dass, anders als erwartet, die meisten Staaten ihre Fragen und Kommentare mündlich

gemeinsamen Erklärung der westlichen Staaten zuwiderliefen, hiervon keinen Gebrauch zu machen. 325 So wurde z. B. in der Überprüfung Kubas ein Zitat Che Guevaras durch Sri Lanka mit standig-ovations der traditionell mit Kuba befreundeten Staaten bedacht (siehe UN-Doc. A/ HRC/11/22 vom 03. März 2009, Abs. 73). In der Überprüfung Chinas wurden gar kritische Kommentare von anderen Staaten in ihren Wortmeldungen offen bedauert (Algerien, Sri Lanka, Pakistan und Myanmar zum Kommentar Australiens zur Tibet-Frage, siehe UN-Doc. A/HRC/ 11/25 vom 03. März 2009, Abs. 33, 39, 88 und 94). 326 So wurde Israel in seiner Überprüfung vom Iran als „zionistisches Regime“ beschimpft, woraufhin der Präsident intervenierte, siehe die Kommentare im Extranet des MRR, unter: . Sri Lanka empfahl Großbritannien die Monarchie abzuschaffen oder eine neue schriftliche Verfassung einzuführen – ein Vorschlag, den es keiner anderen Monarchie gemacht hatte. Algerien machte an gleicher Stelle Vorschläge zu Inhaftierungen ohne Anklageerhebung vor dem Hintergrund diesbezüglicher Kritik an Algerien durch das britische Mitglied des Menschenrechtsausschusses (ARÜ-Bericht Großbritannien, UN-Doc. A/HRC/8/ 25, Abs. 17 und 41). 327 So wollte das Auswärtige Amt der Vorbildrolle Deutschlands im Menschenrechtsbereich durch einen nicht beschönigten ARÜ-Bericht gerecht werden, mit dessen Erstellung das Menschenrechtsinstitut in Berlin beauftragt wurde. Der daraufhin vorgelegte kritische Bericht wurde jedoch als unbrauchbar zurückgewiesen und musste geändert werden. Offenbar hätte diese Offenheit Deutschland in den kontroversen Diskussionen im MRR und der ARÜ zu angreifbar gemacht.

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äußern.328 Entsprechend dieser Praxis wurde sodann auch regelmäßig eine Vielzahl der Empfehlungen pauschal abgelehnt oder als „bereits umgesetzt“ zurückgewiesen, was auf der siebten Tagung der ARÜ in der Überprüfung des Irans dann zum ersten Mal gerügt wurde.329 Der interaktive Dialog der ersten Tagungen zeigte darüber hinaus auch, dass einige Staaten fast immer die gleichen Empfehlungen aussprechen, die praktischerweise auch fast gegenüber jedem Staat anzubringen sind.330 All diese Faktoren führten einerseits dazu, dass der interaktive Dialog der ARÜ häufig aufgrund seines politischen Charakters eine fachlich zu oberflächliche Qualität aufwies, die es nicht erlaubte, die tatsächlichen Menschenrechtsprobleme des jeweiligen Landes zu thematisieren. Andererseits war vor allem in viel beachteten Überprüfungen wie der Chinas, Russlands, Cubas oder der USA eine große Zeitknappheit in den auf nur drei Stunden angesetzten interaktiven Dialogen zu beobachten. Dies führte regelmäßig dazu, dass bis zu 40 Staaten nicht mehr das Wort ergreifen konnten.331 Folgeproblem dieser Zeitknappheit war, dass vor allem in politisch brisanten Überprüfungen ein regelrechter Kampf um die 60 pro Überprüfung zu vergebenden Plätze auf der Rednerliste entbrannte. Wurden diese Listen dabei einfach tags zuvor ausgelegt und die Plätze danach vergeben, welche Delegation sich zuerst eintrug, versuchten sich die Delegationen auf zum Teil groteske und unseriöse Weise einen solchen Listenplatz zu sichern.332 Ebenfalls von diesem Problem be-

328 Die eingereichten Kommentare werden im Extranet des MRR im gesonderten ARÜBereich veröffentlicht, . 329 Siehe die 45 als „mit dem Regelungspaket über die Errichtung der Institutionen, internationalen Menschenrechten oder seinen eigenen Gesetzen und Zusagen unvereinbar“ zurückgewiesenen Empfehlungen an den Iran, siehe UN-Doc. A/HRC/WG.6/7/L.11 vom 17. Februar 2010, Abs. 92, wofür Großbritannien, Frankreich, USA, Österreich, Australien und Kanada eine nähere Erklärung forderten, siehe Extranet: . 330 Vor allem: Ratifikation des neuen Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen; Gründung von unabhängigen NMRIs; stehende Einladungen an die Sonderverfahren; Diskriminierung von Frauen; Abschaffung der Todesstrafe. 331 So konnten z. B. in der Überprüfung Chinas und Kubas jeweils 38 Staaten nicht mehr das Wort ergreifen. Insgesamt konnten beispielsweise auf der vierten Tagung ganze 224 Statements nicht vorgebracht werden. Die nicht mehr gehörten Wortmeldungen werden im Extranet veröffentlicht, . 332 So kam es in mehreren Fällen, z. B. in der ARÜ der USA und des Irans, zu Übernachtungen in und vor dem Gebäude der VN. Am 15. 02. 2010 eröffneten ferner einige Staatenvertreter kurzerhand eine eigene handschriftliche Rednerliste für die ARÜ Ägyptens, die unter normalen Umständen erst am nächsten Morgen um 8:45 durch das Sekretariat geöffnet worden wäre, siehe die handschriftliche Liste unter: (Stand: 01. 01. 2014). Ein ähnliches Verfahren wurde von Kuba und Venezuela im Vorfeld der ARÜ der USA angewandt. Das Sekretariat des MRR erklärte diese Listen dann jedoch für ungültig. Siehe zur Diskussion dieses Problems auch die Sitzungsprotokolle des Büros des MRR-Präsidenten vom 07. 10. 2009, im Extranet unter: .

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troffen waren dabei andere Interessengruppen wie vor allem die NROs im Hinblick auf die Redezeit im zweiten Teil des Verfahrens.333 Die Überprüfung der einflussreichsten Staaten, insbesondere der ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates wie Russland, China und den USA offenbarten auch darüber hinaus die Schwächen des ARÜ-Verfahrens am deutlichsten. Die Überprüfung Russlands und Chinas auf der vierten ARÜ-Tagung im Februar 2009 sowie die mit Spannung erwartete Untersuchung der USA auf der neunten Tagung im November 2010 zeigten zunächst angesichts eines immensen Interesses der Mitgliedsstaaten die Kapazitätsgrenzen des Verfahrens auf.334 Die Nachteile des politischen Charakters des Überprüfungsprozesses wurden dann an den nur wenig aussagekräftigen Staatenberichten deutlich, die vor allem die Erfolge in der Menschenrechtsarbeit herausstellten. Die interaktiven Dialoge waren von einem Übermaß an rein positiven Beiträgen geprägt, in dessen Rahmen sich auch die meisten westlichen Staaten, mehr als sonst, mit Kritik zurückhielten.335 Wurden in der ARÜ der USA zwar einige kontroverse Themen offener angesprochen, wie beispielsweise Menschenrechtsverletzungen im Irak und in Afghanistan oder das Gefangenenlager in Guantanamo, so zeigt sich bei näherer Betrachtung doch, dass diese Kritik fast ausschließlich durch die klassischen „politischen Gegner“ der USA wie dem Iran, Nordkorea, China oder Venezuela geäußert worden waren.336 Unter den westlichen Staaten äußerten sich lediglich Irland und die Schweiz kritisch zum Gefangenenlager in Guantanamo.337 Die so ausgesparten sensiblen Themen wurden andererseits auch von den überprüften Staaten ignoriert oder kategorisch zurückgewiesen.338 Die Delegation der USA ließ sich zwar auch auf Fragen und Empfehlungen zu den 333 Siehe den Antrag zur Geschäftsordnung (point of order) Deutschlands und die folgenden Kommentare auf der 11. Tagung am 10. 06. 2009 hinsichtlich der Vorabregistrierung einiger NROs, die es geschafft hatten das VN-Gebäude vor 8:00 Uhr zu betreten und sich für die Rednerliste anzustellen, siehe im Extranet unter: . 334 Auf der vierten Tagung wurden so 856 Kommentare (ca. 200 mehr als in den vorhergegangenen Sitzungen) von 128 verschiedenen Staaten abgegeben, siehe „State participation in UPR-working-group“ unter: (Stand: 01. 01. 2014). Die USA entsandten gar eine Delegation von 40 Personen. 70 NRO-Vertreter aus den USA hielten ganze 15 Nebenveranstaltungen in Genf ab und 80 Staaten trugen sich in die Rednerliste für den interaktiven Dialog ein, siehe den Bericht der ARÜ-Arbeitsgruppe, UNDoc. A/HRC/16/11 vom 04. Januar 2011. 335 So sprachen z. B. nur Australien, die Schweiz, Großbritannien und Tschechien den Tibetkonflikt in der ARÜ Chinas direkt an. Andere westliche Staaten beschränkten sich darauf nur allgemein die wichtige Rolle der Minderheitenrechte zu betonen (Deutschland, Niederlande, Österreich), siehe ARÜ-Bericht China, siehe Teil B., Fn. 325. 336 Siehe den Bericht der ARÜ-Arbeitsgruppe, siehe oben Teil B., Fn. 334. 337 Ebenda, Abs. 92. 338 So ließ sich Russland zwar bis zu einem gewissen Grad auf das Thema der Journalistenmorde ein, Themen wie der Tibetkonflikt oder die Georgienkrise wurden von China bzw. Russland jedoch kategorisch zurückgewiesen, siehe hierzu und (Stand: 01. 01. 2014).

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aktuellen Kriegen im Irak und Afghanistan ein, beschränkte sich letztlich jedoch auf die Darstellung der offiziellen politischen Linien.339 Vergleicht man darüber hinaus die ARÜ Chinas mit seiner Überprüfung durch den Ausschuss gegen Folter im November 2008, so fällt auf, dass vor dem Ausschuss trotz der thematischen Einschränkung der Untersuchung viele brisante Themen klarer zur Sprache kamen und kritisiert wurden.340 Interessanterweise zeigte sich China gegenüber der Überprüfung durch die unabhängigen Experten genauso verschlossen wie gegenüber der Überprüfung durch die anderen Staaten.341 Ein weiterer negativer Aspekt der ARÜ, der mit dem politischen Charakter des Verfahrens zusammenhängt, ist die zuweilen zu beobachtende Beschneidung des ohnehin begrenzten Beitrages zivilgesellschaftlicher Interessenvertreter. Dies geschieht dabei insbesondere dadurch, dass anstelle unabhängiger NROs staatlich gelenkte NROs – sogenannte Governmental-NGOs – in das ARÜ-Verfahren einbezogen werden.342 So wurde beispielsweise im Bericht Chinas darauf verwiesen, in der Erstellungsphase einen schriftlichen und mündlichen Dialog mit rund 20 NROs geführt zu haben.343 Es blieb jedoch fraglich, ob die genannten NROs eine ausreichend staatskritische Position vertreten, um einen neutralen Beitrag leisten zu können.344 Im Bericht Russlands wurde auf eine Einbeziehung gesellschaftlicher Interessengruppen in die Erstellung des Berichtes hingewiesen,345 detaillierte Informationen wurden hierzu jedoch weder im Staatenbericht noch auf Nachfrage gegeben. Dementgegen vertraten dann jedoch viele der NROs im ARÜ-Bericht der Interessengruppen zu Russland Positionen, die von denen im Staatenbericht abwichen.346 Weitere im Rahmen des ersten Durchgangs der ARÜ zu beobachtende Probleme stellten die regelmäßig auftretenden Engpässe in der Übersetzung der Dokumente in 339

UN-Doc. A/HRC/16/11 vom 04. Januar 2011, Abs. 54. UN-Doc. CAT/C/CHN/CO/4 vom 12. Dezember 2008. So musste die chinesische Delegation hier zumindest zu den Geschehnissen in Tibet im März 2008 Stellung beziehen. 341 So lehnte China beispielsweise Empfehlungen und Kritik zur Tibet-Frage ebenso im ARÜ-Verfahren also auch in der Überprüfung durch den Menschenrechtsausschuss zurück, siehe UN-Doc. A/HRC/11/25 vom 03. März 2009, Abs. 82 und 117 und UN-Doc. CAT/C/CHN/ CO/4 vom 12. Dezember 2008, Abs. 12. 342 Siehe hierzu P. Baehr, The Human Rights Council – A Preliminary Evaluation, NQHR, Vol. 28/3, 2010, S. 329 – 331 (331); siehe zu diesem Problem in der MRK, The United Nations and Human Rights, Advisory Council on International Affairs, Report No. 38, 2004, abrufbar unter: (Stand: 01. 01. 2014). 343 Siehe UN-Doc. A/HRC/WG.6/4/CHN/1 vom 10. November 2008, Annex 2. 344 Vgl. den ISHR-Bericht zur ARÜ Chinas vom 09. Februar 2009, S. 2, abrufbar unter: (Stand: 01. 01. 2014). 345 UN-Doc. A/HRC/WG.6/4/RUS/1 vom 10. November 2008, Abs. 2. 346 UN-Doc. A/HRC/WG.6/4/RUS/3 vom 01. Dezember 2008. Vgl. auch den ISHR-Bericht zur ARÜ Russlands vom 04. Februar 2009, S. 2, abrufbar unter: (Stand: 01. 01. 2014). 340

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alle offiziellen Sprachen der VN dar,347 was zu einer Benachteiligung der betroffenen Staatengruppen führt. Festzuhalten ist auch, dass mit dem Heiligen Stuhl und Palästina zwei juristische Personen in der Arbeitsgruppe mitarbeiten, die nicht oder noch nicht als Staaten angesehen werden können und deren eigene Menschenrechtslage demzufolge auch nicht untersucht wird. Dies stellt den universalen Charakter des Verfahrens in Frage.348 Gegenüber diesen negativen Entwicklungen der ARÜ hat das neue Verfahren aber auch einige Erfolge vorzuweisen. So ist zunächst das bereits erwähnte große Interesse der Staaten zu nennen, was dazu geführt hat, dass alle überprüften Staaten unter Entsendung hochrangiger Delegationen am Verfahren teilgenommen und die erforderlichen Berichte eingereicht haben.349 Das Verfahren beruht zudem auf einer einzigartigen Informationsgrundlage aus drei Berichten: Einem Staatenbericht, den auch einflussreiche Staaten wie die USA erstellen und öffentlich präsentieren müssen, einer Zusammenstellung von Informationen des Menschenrechtssystems und einem zivilgesellschaftlichen Beitrag von NROs und NMRIs. Weitere positive Effekte der ARÜ sind darüber hinaus, dass einige untersuchte Staaten einen oder mehrere der internationalen Menschenrechtsverträge anlässlich ihrer ARÜ unterzeichneten oder ratifizierten,350 ihre stehende Einladung an die Sonderverfahren verlängerten,351 überfällige Berichte an die Vertragsorgane übermittelten352 oder auch aufgrund entsprechender Empfehlungen NMRIs einrichteten oder weiterentwickelten.353 Darüber hinaus werden in der ARÜ zuweilen auch abschließende Feststellungen oder individuelle Fälle der Vertragsorgane aufgegriffen.354 Dieser 347 So fehlten z. B. zu Beginn der siebten ARÜ-Tagung insgesamt 28 Übersetzungen, die Staatenberichte der Fidschi-Inseln und Gambias existierten gar nur auf Englisch. 348 R. Brett, Digging Foundations or Trenches, S. 10. 349 Siehe demgegenüber den im Bereich der Berichterstattung zu den Vertragsorganen zu beobachtenden zum Teil enormen Rückstand in der Einreichung der Staatenberichte, unter: (Stand: 01. 01. 2014). Gegenwärtig stehen z. B. noch 277 Staatenberichte unter dem Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung aus. 350 Die Bahamas und Pakistan ratifizierten z. B. den IPbPR, den IPwskR und die Konvention gegen Folter anlässlich ihrer ARÜ im Mai und Dezember 2008. 351 So z. B. Albanien, Portugal, Bolivien, El Salvador, Kasachstan, Nordkorea, Sambia, Chile und Monaco. 352 So traf z. B. Bolivien in seiner ARÜ im Februar 2010 die Zusage alle seine ausstehenden Berichte einzureichen, siehe UN-Doc. A/HRC/WG.6/7/L.6 vom 12. Februar 2010, Abs. 102. Jordanien reichte nach 12 und 13 Jahren seine Berichte für den MRA und den Ausschuss gegen Folter im März 2009 aufgrund einer angenommenen Empfehlung in seiner ARÜ im Februar 2009 ein. 353 So erhält Chile anlässlich einer ARÜ-Empfehlung seit 2009 technische Unterstützung durch das VNHKMR zur Errichtung einer NMRIs, siehe UN-Doc. A/HRC/13/44 vom 15. Januar 2010, Abs. 12. 354 So thematisierten Slowenien und Großbritannien in der ARÜ Südkoreas die gesetzliche Anerkennung des Rechtes auf Kriegsdienstverweigerung, ARÜ-Bericht Südkorea, UN-Doc. A/ HRC/8/40 vom 29. Mai 2008, Abs. 64 (Empfehlung Nr. 17 und 24). Vgl. dazu Menschen-

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symbiotische Effekt der ARÜ wurde auch durch die Vorsitzenden der Vertragsorgane festgestellt, die das ARÜ-Verfahren als eine Art „politischen Resonanzkörper“ für die Empfehlungen der Vertragsorgane bezeichnen. Anfänglich war man hier noch eher skeptisch gewesen, wurde doch befürchtet, dass die ARÜ die Autorität der Vertragsorgane untergraben könnte aufgrund der politisch bedingt sehr selektiven Verweisung auf die Empfehlungen der Vertragsorgane355 und durch die Ablehnung von Empfehlungen, zu denen die Staaten bereits unter den Menschenrechtsverträgen verpflichtet sind.356 Das Problem der zu knappen Zeit der interaktiven Dialoge sowie das daraus resultierende Problem der Manipulation der Rednerlisten wurden im Rahmen der Revision der Funktionsweise des MRR erkannt. Ab dem zweiten Durchgang der ARÜ sollen die interaktiven Dialoge nun auf dreieinhalb Stunden pro Staat ausgedehnt werden.357 Das Problem der Manipulation der Rednerlisten soll nun durch ein klares Verfahren zur Aufstellung der Listen behoben werden, durch das auf die stark schwankende Nachfrage nach Redezeit flexibel reagiert werden kann.358 cc) Ergebnis des Verfahrens Auch im Zusammenhang mit dem Ergebnis des ARÜ-Verfahrens, insbesondere hinsichtlich des abschließenden Berichtes der Arbeitsgruppe, waren bei Aufnahme der ARÜ mehrere verfahrenstechnische Details noch ungeklärt. Es wurde hierzu entschieden, dass nur der überprüfte Staat selber Empfehlungen annehmen kann und dass die angenommenen Empfehlungen im abschließenden Bericht der ARÜ-Arrechtsausschuss (MRA), UN-Doc. CCPR/C/KOR/CO/3 vom 28. November 2006, Abs. 17. Ferner wurde China im ARÜ-Verfahren nach seinem Resozialisierungsprogramm „Umerziehung durch Arbeit“ befragt (UN-Doc. A/HRC/11/25 vom 03. März 2009, Abs. 82), dessen Einstellung bereits durch den Ausschuss gegen Folter gefordert worden war, siehe UN-Doc. CAT/C/CHN/CO/4 vom 12. Dezember 2008, Abs. 12. 355 Siehe „Report of the 21st treaty body Chairperson meeting“, UN-Doc. A/64/276 vom 10. August 2009, Abs. 4. 356 Siehe „Seventh inter-committee meeting of human rights treaty bodies“, UN-Doc. A/63/ 280 vom 13. August 2008, Annex, Abs. 22 f. 357 Siehe die grundsätzliche Entscheidung in Abs. 11 des Ergebnisdokumentes zur Revision, veröffentlicht im Bericht der Arbeitsgruppe, UN-Doc. A/HRC/WG.8/2/1 vom 04. Mai 2011, Abs. 16 sowie die Konkretisierung in UN-Doc. A/HRC/DEC/17/119 vom 19. Juli 2011, Abs. 3. 358 Bei großer Nachfrage wird die Redezeit nun zunächst für alle Delegationen auf zwei Minuten begrenzt. Können danach immer noch nicht alle das Wort ergreifen, so wird die gesamte Redezeit unter allen Staaten der Rednerliste aufgeteilt. Die Listen werden nun eine Woche vor der jeweiligen ARÜ für vier Tage an einem zentralen Schalter ausgelegt. Alle eingeschriebenen Staaten werden sodann alphabetisch nach ihren englischen Namen aufgelistet. Zuletzt zieht der Präsident per Los einen Staat, der zuerst das Wort erteilt bekommt. Danach wird die Liste von diesem Staat fortgesetzt, siehe UN-Doc. A/HRC/DEC/17/119 vom 19. Juli 2011, Abs. 5 ff. sowie den Ergebnisbericht zur MRR-Revision, UN-Doc. A/HRC/ WG.8/2/1 vom 04. Mai 2011, Abs. 11 und Annex.

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beitsgruppe zu „kennzeichnen“ sind, wohingegen die „anderen“ Empfehlungen lediglich „notiert“ werden müssen.359 Damit wurden also ausschließlich angenommene Empfehlungen im zweiten Teil „Schlussfolgerungen und Empfehlungen“ des Berichtes aufgeführt, wohingegen die abgelehnten Empfehlungen nur anhand ihrer Paragraphen aus dem ersten Teil „Zusammenfassung des Ablaufs des Überprüfungsverfahrens“ zitiert wurden. Die abgelehnten Empfehlungen fielen hierdurch im abschließenden Bericht der ARÜ weniger auf.360 Ferner wurde bei der Auflistung der Empfehlungen auch kenntlich gemacht, welcher Staat sie vorgebracht hat.361 Im dritten Jahr der ARÜ wurde dann die Struktur der Berichte der Arbeitsgruppe verbessert, indem die abgelehnten Empfehlungen nun zunehmend vollständig zitiert werden.362 Leider verlagerten sich Staaten dann ebenfalls zunehmend darauf, viele Empfehlungen pauschal als „bereits umgesetzt“ oder „im Prozess der Umsetzung“ zurückzuweisen.363 Darüber hinaus zeigten die ersten Tagungen der ARÜ, dass Empfehlungen nur als solche im Bericht der Arbeitsgruppe aufgeführt werden, wenn sie durch den Staat ausdrücklich als Empfehlung bezeichnet worden sind,364 und dass kein Staat die Annahme einer Empfehlung an einen anderen Staat ablehnen kann.365 Insgesamt wurden zwar die meisten Empfehlungen angenommen, viele Staaten folgten dabei aber dem Beispiel Großbritanniens und behielten sich ihre Entscheidung über die Annahme der Empfehlungen bis zur Annahme des Berichtes in der 359

Erklärung des Präsidenten, Teil B., Fn. 318, Abs. 3. Vgl. z. B. den Bericht der ARÜ-Arbeitsgruppe zu Algerien, UN-Doc. A/HRC/8/29 vom 23. Mai 2008, Abs. 69 f. sowie die Berichte zu Burkina Faso, Kolumbien, Turkmenistan, Tuvalu, Vereinigten Arabischen Emirate (VAE), Aserbaidschan, Kamerun, China, Kuba, Djibouti, Jordanien, Malaysia, Saudi Arabien, Tschad, Kongo, Monaco und Vietnam. Siehe zur Form der Berichte auch „President’s statement on follow-up to President’s statement 8/1“, UN-Doc. A/ HRC/PRST/9/1 vom 24. September 2008. 361 Vor allem Staaten der afrikanischen Regionalgruppe hatten argumentiert, dass anderenfalls Empfehlungen einzelner Staaten der gesamten Arbeitsgruppe zugerechnet werden könnten, die nicht von allen Staaten getragen wurden. Vgl. A. Abebe, „African States and the UPR“, Human Rights Law Review 9/1 (2009), S. 16. 362 Gesamtentwicklung der Berichte die abgelehnte Empfehlungen vollständig zitieren: ARÜ 1: keine/ARÜ 2: keine/ARÜ 3: 1 (Bahamas)/ARÜ 4: keine/ARÜ 5: 3 (Afghanistan, Comoros, Yemen)/ARÜ 6: 7 (Brunei, Norwegen, Costa Rica, Demokratische Republik Kongo (DRK), Dominica, Dominikanische Republik, Äquatorial Guinea)/ARÜ 7: 6 (Ägypten, San Marino, Iran, Irak, Katar, Madagaskar). 363 Siehe z. B. den Bericht der ARÜ-Arbeitsgruppe zu Ägypten UN-Doc. A/HRC/WG.6/7/ L.16 vom 19. Februar 2010, Abs. 96. Gesamtentwicklung der ARÜ-Berichte, die Empfehlungen als „bereits umgesetzt“ oder „im Prozess der Umsetzung“ abgelehnt wurden: ARÜ 1: keine/ARÜ 2: keine/ARÜ 3: keine/ARÜ 4: 1 (China)/ARÜ 5: 2 (Jemen, Viet Nam)/ARÜ 6: 4 (DRk, Portugal, Elfenbeinküste, Albanien)/ARÜ 7: 7 (Bolivien, Ägypten, Gambia, Iran, Kasachstan, Nicaragua, Katar). 364 Im Bericht der Überprüfung Finnlands wurde der britische Vorschlag, den Wehrersatzdienst auf die Länge des Wehrdienstes zu kürzen, nicht als Empfehlung behandelt, UN-Doc A/HRC/8/24 vom 23. Mai 2008. 365 Dies hatte Ägypten in der ARÜ Ekuadors bezüglich einer Empfehlung zum Diskriminierungsverbot aufgrund der sexuellen Orientierung vergeblich versucht, ARÜ-Bericht Ekuador, UN-Doc. A/HRC/8/20 vom 13. Mai 2008, Abs. 60. 360

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Plenarsitzung des MRR vor.366 Das Problem nicht rechtzeitig erstellter Übersetzungen trat dabei auch hinsichtlich der Berichte der ARÜ-Arbeitsgruppe auf.367 dd) Zweite Phase im Plenum des Menschenrechtsrates Die Diskussion und Annahme der Berichte der ARÜ-Arbeitsgruppe im Plenum des MRR bilden die zweite Phase des ARÜ-Verfahrens. Hierfür ist eine Stunde zur Diskussion jedes Berichtes vorgesehen. Es wurde ferner entschieden, dass davon 20 Minuten dem betreffenden Staat zustehen, in denen er seinen Standpunkt zu Empfehlungen und Schlussfolgerungen, zu freiwilligen Zusicherungen und Verpflichtungen und zum Ergebnis der ARÜ darlegen kann. Darüber hinaus können hier Fragen, die während des interaktiven Dialoges noch nicht ausreichend behandelt wurden, beantwortet und abschließende Erklärungen abgegeben werden. Die zweiten 20 Minuten stehen den teilnehmenden Mitgliedsstaaten und Beobachtern368 und die dritten 20 Minuten anderen Interessengruppen wie NROs zu.369 Im Rahmen der Revision des MRR wurde nun beschlossen, dass die NMRI des untersuchten Staates, soweit existent, unmittelbar nach dem Staat zu Wort kommen soll.370 In den ersten vier Jahren der ARÜ zeigte sich, dass viele Staaten für die zweite Phase ernsthafte Antworten auf die Empfehlungen erarbeiteten, die sie vor der Diskussion verteilten. Solange ausreichend Übersetzungen dieser Antworten zur Verfügung stehen, stellt dies ein nützliches Verfahren dar. Allerdings wird dieses Verfahren nicht von allen Staaten angewandt.371 Das Problem übermäßig vieler rein lobender Beiträge, das bereits in der ersten Phase der ARÜ zu beobachten war, setzte sich leider auch in dieser Phase des ARÜ fort. Dies wird angesichts des noch engeren zeitlichen Rahmens von nur einer Stunde pro ARÜ verschlimmert. So wurden beispielsweise in der Debatte zu China, Kuba und Russland überhaupt keine kritischen Kommentare abgegeben.372 Darüber hinaus wurde das Problem der Teilnahme von NROs im ARÜVerfahren, die keine ausreichende Unabhängigkeit gegenüber Regierungspositionen einnehmen,373 auch in dieser Phase der ARÜ sichtbar.374 So wurden in der Diskussion 366 Die Staaten können die Entscheidung über die Annahme der Empfehlungen während der ARÜ, zwischen ARÜ und der nächsten Tagung des MRR oder auf der Tagung des MRR abgeben, siehe Erklärung des Präsidenten, Teil B., Fn. 318, [3.4]. 367 Siehe hierzu UN-Doc A/HRC/DEC/11/117 vom 18. Juni 2009. 368 Drei Minuten Redezeit für Mitgliedsstaaten, zwei Minuten für Beobachterstaaten. 369 Zwei Minuten pro Redner. Diese Vorgaben ergeben sich aus dem Dokument „Universal Periodic Review Segment in Human Rights Council Plenary Sessions – Technical Modalities“, verfügbar im Extranet des MRR, siehe: . 370 Siehe Abs. 13 des Ergebnisdokumentes zur Revision, veröffentlicht im Bericht der Arbeitsgruppe, UN-Doc. A/HRC/WG.8/2/1 vom 04. Mai 2011, Abs. 16. 371 So verteilten vor der Diskussion der Ergebnisse der siebten ARÜ-Tagung 12 Staaten ihre Antworten nicht vorab. 372 Siehe die Erklärungen im Extranet des MRR, unter: . 373 Siehe hierzu bereits oben, bb).

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der ARÜ Ergebnisse zu China und Kuba auch kaum kritische Kommentare von anderen Interessengruppen abgegeben.375 5. Die Sonderverfahren Das System der Sonderverfahren sollte nach der Resolution 60/251 zwar aufrechterhalten, allerdings überprüft und „wenn nötig verbessert und rationalisiert“ werden.376 Waren die Sonderverfahren bereits vor und während der Gründung des MRR sehr umstritten gewesen,377 so überraschte es nicht, dass die Sonderverfahren im Verlauf des Prozesses der Errichtung der Institutionen, insbesondere hinsichtlich der länderspezifischen Mandate, äußerst kontrovers diskutiert wurden. Angesichts der vielen kritischen Stimmen ging es hier letztlich eher darum, das System an sich zu bewahren, als es zu verbessern.378 Vor diesem Hintergrund stellt die Beibehaltung des kompletten Systems der Sonderverfahren im Regelungspaket zur Errichtung der Institutionen bereits einen Erfolg dar. Allerdings wurden in einigen Bereichen Reformen durchgesetzt, die zu einer Beschneidung der Kompetenzen der Mandatsträger führen können. So werden ein neues Ernennungsverfahren379 und ein Verhaltenskodex (code of conduct)380 für die Mandatsträger eingeführt und insbesondere die Laufzeit der thematischen Mandate auf drei Jahre, die der Ländermandate gar auf nur ein Jahr begrenzt.381 Die drastische Reduktion der Laufzeit insbesondere der länderspezifischen Mandate, die nun jedes Jahr eine neue Debatte zur Verlängerung der meist sehr umstrittenen Mandate erforderlich macht, war dabei ursprünglich nur als Ausnahme gedacht, wurde dann aber als allgemeine Regel festgelegt.382 Darüber hinaus setzte sich der Trend zur Reduzierung der länderspezifischen Mandate, der bereits in der MRK zwischen 1998 und 2006 (Reduktion von 26 auf 13 Mandate) zu beobachten gewesen 374 Siehe hierzu die kritischen Erklärungen von AI und der Helsinki Foundation in der Diskussion des ARÜ-Berichtes zu China auf der 11. Tagung des MRR, im Extranet des MRR unter: . Siehe zu diesem Problem in der ersten Phase der ARÜ oben, Teil B., Fn. 341. 375 Die Statements zu China und Kuba sind im Extranet des MRR abrufbar, siehe . 376 UN-Doc. A/RES/60/251 vom 15. März 2006, Abs. 6. 377 Siehe dazu bereits oben, S. 57. 378 Vgl. M. Abraham, Building the new Human Rights Council, S. 25. 379 UN-Doc. A/HRC/RES/5/1 vom 18. Juni 2007, Abs. 39 – 53. 380 UN-Doc. A/HRC/RES/5/2 vom 18. Juni 2007. 381 UN-Doc. A/HRC/RES/5/1 vom 18. Juni 2007, Abs. 60. Ausgenommen hiervon ist offensichtlich das Mandat zu den besetzten palästinensischen Gebieten (UN-Doc. E/CN.4/1993/ 2 A vom 19. Februar 1993), welches „bis zum Ende der Besetzung“ laufen soll. 382 Siehe UN-Doc. A/HRC/DEC/1/102 vom 13. November 2006, Abs. 2. Hiernach wurden die Sonderverfahrensmandate der MRK „exceptionally“, also ausnahmsweise, zunächst nur für ein Jahr verlängert. Später wurde dies jedoch als obligatorische Regel in die Resolution UNDoc. A/HRC/RES/5/1 übernommen.

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war, im MRR fort. Die sehr umstrittenen Mandate zu Kuba und Weißrussland wurden im neuen MRR nicht verlängert.383 Das neue Ernennungsverfahren für die Mandatsträger sieht vor, dass das VNHKMR eine öffentliche Liste geeigneter Kandidaten aufstellt, die von Regierungen, Regionalgruppen, internationalen Organisationen, sonstigen Menschenrechtsinstitutionen, NROs oder auch einzelnen Personen nominiert werden können.384 Im Rahmen des Revisionsverfahrens der Funktionen des MRR wurde nunmehr beschlossen, dass auch NMRIs ausdrücklich hierzu berechtigt sind.385 Diese müssen dabei die grundlegenden Kriterien der Fachkompetenz, Erfahrung auf dem jeweiligen Gebiet des Mandates, Unabhängigkeit, Unparteilichkeit, persönlichen Integrität und Objektivität erfüllen.386 Die Auswahl aus der Liste wird durch eine fünfköpfige Beratungsgruppe vorgenommen, die aus je einem eigenverantwortlich handelnden Mitglied aus den fünf Regionalgruppen des MRR besteht. Diese Gruppe erstellt eine Liste mit Vorschlägen, einschließlich Rechtfertigungen, für alle offenen Mandatsstellen, die sie dem MRR vorlegt. Der Präsident wählt sodann einen Kandidaten für jede Stelle aus und legt diese dem MRR zur Zustimmung vor. Somit werden die Staaten nun mehr in den Auswahlprozess einbezogen, während die Verantwortung des Präsidenten beibehalten wird.387 Die Einrichtung dieses grundlegend neuen Verfahrens bereitete im ersten Arbeitsjahr auch angesichts der vielen zu besetzenden Mandate einige Schwierigkeiten. Letztlich gelang es jedoch, die öffentliche Kandidatenliste aufzustellen und das Verfahren in Gang zu bringen.388 Der Verhaltenskodex geht auf einen von der afrikanischen Regionalgruppe eingebrachten Resolutionsentwurf zurück und soll dafür sorgen, dass die Mandatsträger neutral und unabhängig bleiben. Enthält er zwar durchaus wichtige professionelle und ethische Verhaltensregeln, so birgt er doch die Gefahr, dass er zu einer Beschneidung der Unabhängigkeit und Beeinträchtigung insbesondere der Träger von länderspezifischen Mandaten missbraucht wird.389 383

Die Mandate des „persönlichen Beauftragten des Hochkommissars für Menschenrechte zur Situation der Menschenrechte in Kuba“ (UN-Doc. E/CN.4/RES/2002/18 vom 19. April 2002) und des „Sonderberichterstatters für Weißrussland“ (UN-Doc. E/CN.4/RES/2004/14 vom 15. April 2004) wurden ohne weitere Maßnahmen des MRR abgeschafft, siehe „Special Procedures Information Bulletin“, 5. Ausgabe, April – June 2007, S. 10. 384 UN-Doc. A/HRC/RES/5/1 vom 18. Juni 2007, Abs. 43. 385 Siehe Abs. 22 (a) des Ergebnisdokumentes zur Revision, veröffentlicht im Bericht der Arbeitsgruppe, UN-Doc. A/HRC/WG.8/2/1 vom 04. Mai 2011, Abs. 16. 386 Ebenda, Abs. 39. 387 In der MRK ernannte der Vorsitzende die Mandatsträger nach Beratung mit seinem Büro. Aufgrund dieses Verfahrens lehnten vor allem die Staaten, die dem gesamten System der Sonderverfahren kritisch gegenüberstanden, eine Überprüfung ab, weil sie keinen Einfluss auf die Auswahl der Mandatsträger hatten. 388 Die öffentliche Liste ist im Extranet des MRR abrufbar, unter: . 389 Vgl. hierzu Theodor Rathgeber, Der neue Menschenrechtsrat: Fortschritt oder Rückschritt, (01. 12. 2008), unter: (Stand: 01. 01. 2014). Siehe hierzu auch unten, Teil E., III., 3., f).

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a) Entwicklung der länderspezifischen Mandate Der Prozess der „Überprüfung, Rationalisierung und Verbesserung“ gestaltete sich angesichts der ablehnenden Haltung einiger Staatengruppen, wie zu erwarten, besonders kontrovers. Viele dieser Staaten gehören dabei den Regionalgruppen an, die durch die Neuverteilung der Sitze im MRR an Einfluss hinzugewonnen haben. So gestaltete sich im Verlauf des zweiten Arbeitsjahres insbesondere die Verlängerung der Mandate zum Sudan und zum Kongo besonders schwierig. Aufgrund der feindlichen Haltung der sudanesischen Regierung und der Kritik an der Expertengruppe zur Dafur-Situation390 wurde als Kompromiss das Mandat der Expertengruppe niedergelegt, dafür aber das Mandat des Sonderberichterstatters fortgeführt und diesem die Aufgabe übertragen, die Implementierung der Empfehlungen der Expertengruppe voranzutreiben.391 Das Mandat des unabhängigen Experten für den Kongo wurde demgegenüber nicht erneuert. Zwar wurden dessen Aufgaben auf einige andere thematische Mandate übertragen, die dem MRR Bericht erstatten sollen – dies ersetzt jedoch nicht das Mandat eines unabhängigen Experten.392 Demgegenüber wurden jedoch die unabhängigen Experten zu Haiti,393 Liberia394 und Somalia395 sowie die Sonderberichterstatter zu Nordkorea396 und Myanmar397 erneuert. Interessant war während des zweiten Jahres auch die Erneuerung des Mandates zu Burundi, die aufgrund der Zustimmung des Staates selbst trotz der ablehnenden Haltung der afrikanischen Regionalgruppe durchgesetzt werden konnte.398 Es zeigte sich, dass die afrikanische Regionalgruppe zuweilen ein weitaus weniger homogenes Abstimmungsverhalten zeigt, als oftmals erwartet.399 Im Verlauf des dritten Arbeitsjahres gelang es dann, den Prozess der Überprüfung, Rationalisierung und Verbesserung der Sonderverfahrensmandate mit der Überprüfung und Verlängerung des Mandates zu Kambodscha abzuschließen.400 Allerdings wurde anstatt eines Sonderbeauftragten des GS lediglich ein Sonderbericht390

UN-Doc. A/HRC/S-4/101 vom 13. Dezember 2006. Der Expertengruppe wurde die Einreise in den Sudan verweigert. Siehe hierzu ferner A/HRC/4/8 vom 30. März 2007. 391 UN-Doc A/HRC/6/34 vom 14. Dezember 2007. Siehe hierzu auch UN-Doc. A/HRC/7/ 16 vom 27. März 2008. 392 Siehe dazu R. Brett, Digging Foundations or Trenches?, S. 5. 393 UN-Doc. A/HRC/PRST/6/1 vom 28. September 2007. 394 UN-Doc. A/HRC/6/31 vom 14. Dezember 2007. 395 UN-Doc. A/HRC/7/35 vom 28. März 2008. 396 UN-Doc. A/HRC/7/15 vom 27. März 2008, angenommen mit 22 zu 7 Stimmen, bei 18 Enthaltungen. 397 UN-Doc. A/HRC/7/32 vom 28. März 2008. 398 UN-Doc. A/HRC/6/5 vom 28. September 2007. Ägypten hatte zunächst – vermeintlich im Namen der afrikanischen Regionalgruppe – erklärt, alle länderspezifischen Mandate abzulehnen. 399 So auch A. Abebe, Of Shaming and Bargaining: African States and the Universal Periodic Review of the United Nations Human Rights Council, S. 34. 400 UN-Doc. A/HRC/RES/9/15 vom 24. September 2008.

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erstatter eingesetzt, wodurch sich der bereits im zweiten Jahr zu beobachtende Trend der Abwertung einiger Mandate fortsetzte. Eine weitere negative Entwicklung stellte die Verlängerung einiger umstrittener Mandate um weniger als ein Jahr dar. So wurde zunächst das Mandat zum Sudan nur um neun, das Mandat zu Somalia gar um nur sechs Monate verlängert, ohne dass es darüber zu einer Abstimmung kam.401 Hierdurch drohte einerseits eine erneute Schwächung der länderspezifischen Sonderverfahrensmandate, deren Mandatszeit gerade erst auf ein Jahr beschränkt worden war, andererseits wurde hierdurch der mühsam erarbeitete Konsens des Regelungspakets zur Errichtung der Institutionen von neuem in Frage gestellt. Auf der elften Tagung des MRR konnte das Mandat zum Sudan dann jedoch durch einen Kompromiss gerettet werden. So wurde das Mandat um ein volles Jahr verlängert, anstelle eines Sonderberichterstatters wurde jedoch nur noch ein unabhängiger Experte eingesetzt.402 Darüber hinaus konnten auch die Mandate zu Haiti403, Myanmar404 und Nordkorea405 um ein Jahr verlängert werden. Die Verlängerung der Mandate zu Somalia,406 Kambodscha,407 Myanmar408 und Nordkorea409 für ein gesamtes Jahr im Verlauf des vierten Arbeitsjahres zeigte dann, dass sich die Verlängerung der länderspezifischen Mandate um weniger als ein Jahr nicht durchgesetzt hatte. Mit der Beendigung des Mandates zu Liberia410 schaffte der MRR im dritten Arbeitsjahr allerdings bereits das vierte länderspezifische Mandat seit seiner Gründung ab. Ferner wurde das Mandat zu Burundi auch lediglich „bis zur Gründung einer unabhängigen nationalen Menschenrechtsrechtskommission“ verlängert.411 Ein positiver Trend war schließlich auf der 16. Tagung zu erkennen, auf der neben der Verlängerung der Mandate zu Nordkorea412 und Myanmar413 mit der Einsetzung 401 UN-Doc. A/HRC/RES/9/17 vom 24. September 2008 und UN-Doc. A/HRC/10/32 vom 27. März 2009. Unterstützt durch China, sowie Sudan und Somalia selbst. Ablehnend Frankreich zum Sudan und Deutschland zu Somalia, die jeweils im Namen der EU erklärten, diese kurze Verlängerung nicht als Präzedenzfall anzuerkennen. 402 Anstelle eines Sonderberichterstatters wurde ein unabhängiger Experte für ein Jahr eingesetzt, UN-Doc. A/HRC/RES/11/10 vom 18. Juni 2009, angenommen mit 20 zu 18 Stimmen bei 8 Enthaltungen. 403 UN-Doc. A/HRC/PRST/9/1 vom 24. September 2009. 404 UN-Doc. A/HRC/RES/10/27 vom 27. März 2009. 405 UN-Doc. A/HRC/RES/10/16 vom 26. März 2009, angenommen mit 26 zu 6 Stimmen bei 15 Enthaltungen. 406 UN-Doc. A/HRC/RES/12/26 vom 02. Oktober 2009. 407 UN-Doc. A/HRC/RES/12/25 vom 02. Oktober 2009. 408 UN-Doc. A/HRC/RES/13/25 vom 15. April 2010. 409 UN-Doc. A/HRC/RES/13/14 vom 15. April 2010, angenommen mit 28 zu 5 Stimmen bei 13 Enthaltungen. 410 UN-Doc. A/HRC/RES/9/16 vom 24. September 2008. Das Mandat war auf der 62. Tagung der MRK geschaffen worden, UN-Doc. E/CN.4/2003/82 vom 25. April 2003. 411 Verlängerung, UN-Doc. A/HRC/RES/9/19 vom 24. September 2009. 412 UN-Doc. A/HRC/RES/16/8 vom 24. März 2011, Abs. 3, mit 30 zu 3 Stimmen bei 11 Enthaltungen.

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eines Sonderberichterstatters zum Iran das erste neue länderspezifische Mandat seit Gründung des MRR verabschiedet wurde.414 Die Verabschiedung des Mandates eines Sonderberichterstatters zu Syrien auf der 18. Sondertagung415 zeigte nun, dass der MRR auch auf aktuelle Krisen mit der Einsetzung eines Sonderverfahrensmandates reagieren kann. Es bleibt jedoch abzuwarten, wie erfolgreich die neuen Sonderberichterstatter ihre Arbeit werden verrichten können. Das Beispiel des Sonderberichterstatters zu Nordkorea, mit dem ebenfalls auf der 16. Tagung ein interaktiver Dialog abgehalten wurde, zeigt, dass bei einer hartnäckigen Weigerung des jeweiligen Staates mit dem Sonderberichterstatter zusammenzuarbeiten kaum qualitativ hochwertige Ergebnisse zu erzielen sind.416 b) Entwicklung der thematischen Mandate Die thematischen Mandate waren demgegenüber deutlich weniger umstritten. So konnten fast alle Mandate nach ihrer Überprüfung bereits innerhalb des zweiten Jahres verlängert werden. Einige Mandatsträger und Mandate, insbesondere zu Folter, außergerichtlichen Hinrichtungen,417 zu Religions- und Glaubensfreiheit418 und zur Meinungsfreiheit419 führten jedoch ebenfalls zu äußerst kontroversen Debatten. Letztlich konnten aber auch diese Mandate und die beauftragten Experten beibehalten werden,420 obgleich der Streit um die ersten beiden Mandatsträger nur durch eine ungewöhnliche Erklärung des Präsidenten beigelegt werden konnte.421 Hierin wird die Überwachung der Einhaltung des Verhaltenskodex durch die Mandatsträger durch den MRR garantiert. Dies verwundert, da mittlerweile bereits alle Mandate einen Standardverweis auf den Verhaltenskodex für Mandatsträger 413

UN-Doc. A/HRC/RES/16/24 vom 25. März 2011, Abs. 24. UN-Doc. A/HRC/RES/16/9 vom 24. März 2011, Abs. 1, angenommen mit 22 zu 7 Stimmen bei 14 Enthaltungen. 415 UN-Doc. A/HRC/RES/S-18/1 vom 02. Dezember 2011, Abs. 10. 416 Siehe hierzu „Human Rights Council holds Interactive Dialogue with Special Rapporteur on Democratic Republic of Korea“ (14. 03. 2011), abrufbar unter: (Stand: 01. 01. 2014). 417 Manfred Nowak und Philip Alston. Kritisiert vor allem von Kuba, Ägypten (im Namen der afrikanischen Regionalgruppe), Indien, Russland, Singapur und Sri Lanka. 418 Mandat und Mandatsträgerin (Asma Jahangir) vor allem durch Pakistan (im Namen der OIS) kritisiert. 419 Kritisiert vor allem durch Pakistan (im Namen der OIS), Ägypten (im Namen der afrikanischen Regionalgruppe) und Palästina (im Namen der Gruppe arabischer Staaten). Diskussion vor dem Hintergrund des ,Karrikaturenstreits‘. 420 Mandat zu Folter, UN-Doc. A/HRC/RES/8/8 vom 18. Juni 2008; Mandat zu außergerichtlichen Hinrichtungen, UN-Doc. A/HRC/RES/8/3 vom 18. Juni 2008; Mandat zu Religionsfreiheit, UN-Doc. A/HRC/RES/7/36 vom 28. März 2008; Mandat zur Meinungsfreiheit, UN-Doc. A/HRC/RES/7/36 vom 28. März 2008. 421 Siehe „Terms in office of Special Procedure mandate-holders“, UN-Doc. A/HRC/PRST/ 8/2 vom 18. Juni 2008. 414

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enthalten müssen,422 zeigt aber, wie schwierig die Kompromissfindung in diesem Bereich ist. Darüber hinaus wurden auch einige Mandate abgewertet, indem Sonderbeauftragte des GS in bloße Sonderberichterstatter des MRR umgewandelt wurden.423 Insgesamt wurden jedoch die überwiegende Zahl der Mandate, wie beispielsweise das des Sonderberichterstatters zu Menschenrechtsverletzungen im Zusammenhang mit Giftmüll, der Arbeitsgruppe von Sachverständigen für Menschen afrikanischer Abstammung oder zum Recht auf Nahrung,424 regelmäßig verlängert.425 Darüber hinaus entstanden auch ein Reihe neuer Mandate, wie das des Sonderberichterstatters für moderne Formen der Sklaverei,426 des unabhängigen Experten für Menschenrechtsangelegenheiten im Zusammenhang mit dem Zugang zu sicherem Trinkwasser und zu sanitären Einrichtungen427 oder auch des unabhängigen Experten für kulturelle Menschenrechte.428 Zudem führte die Verlängerung um drei Jahre bei den nur auf zwei Jahre angelegten Mandaten zu einer Aufwertung.429 6. Beratungsausschuss Die Gründungsresolution des MRR sieht vor, dass auch diesem ein Expertenbeirat zur Seite stehen soll.430 Diese Vorgabe wurde sodann im Regelungspaket zur Errichtung der Institutionen durch die Einrichtung eines BA erfüllt, der die frühere Unterkommission der MRK ersetzen soll. Dieser besteht hiernach aus nun 18 Mitgliedern – damit also acht weniger als die Unterkommission, die nur durch die Staaten nominiert werden können.431 Diese werden dabei aber dazu angehalten, ihre nationalen Menschenrechtsinstitutionen und zivilgesellschaftlichen Organisationen zu Rate zu ziehen.432 Anders als die Mandatsträger der Sonderverfahren werden die 422

UN-Doc. A/HRC/RES/5/2 vom 18. Juni 2007. So z. B. das Mandat des Sonderbeauftragten des GS für Menschenrechtsverteidiger, UNDoc. A/HRC/RES/7/8 vom 27. März 2008. Eine Abwertung ergibt sich daraus, dass der Mandatsträger nun nicht mehr unabhängig von den Mitgliedsstaaten des MRR durch den GS ernannt wird. 424 UN-Doc. A/HRC/RES/13/4 vom 13. April 2010. 425 UN-Doc. A/HRC/RES/9/1 vom 24. September 2008 und UN-Doc A/HRC/RES/9/14 vom 24. September 2008. 426 UN-Doc. A/HRC/RES/6/14 vom 28. September 2007. Dieser ersetzt die diesbezügliche Arbeitsgruppe der Unterkommission. 427 UN-Doc. A/HRC/RES/7/22 vom 28. März 2008. Dieser ist das erste neue Sonderverfahrensmandat des MRR, das keinen Vorgänger in der MRK hatte. 428 UN-Doc. A/HRC/10/23 vom 26. 03. 2009. 429 Dies gilt für den unabhängigen Experten für Minderheitenfragen und den Sonderbeauftragten des GS für Menschenrechte und Wirtschaft. 430 UN-Doc. A/RES/60/251 vom 15. März 2006, Abs. 6. 431 UN-Doc. A/HRC/RES/5/1/Annex vom 18. Juni 2007, Abs. 65. 432 Ebenda, Abs. 66. 423

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Mitglieder des BA durch den MRR in geheimer Abstimmung gewählt, wobei jeder Regionalgruppe eine bestimmte Zahl von Sitzen zusteht.433 Die Verteilung der Sitze weist, wie bereits im MRR, einen Einflussverlust der westlichen Staaten auf.434 Die beratende Aufgabe des Ausschusses wird im Regelungspaket dahingehend umschrieben, dass der BA als eine Art „Think Tank“ des MRR fungieren soll.435 Entgegen dieser vielversprechenden Umschreibung wurde die Bandbreite seiner Kompetenzen jedoch gegenüber der Unterkommission deutlich beschränkt. So soll der BA ausschließlich beratend und „in der Art und Weise, wie es der MRR verlangt“ in thematischen Fragen tätig werden.436 Daneben kann er zwar „weiterführende Untersuchungen im Rahmen der durch den Rat festgelegten Tätigkeit vorschlagen“, darüber hinaus aber weder Resolutionen noch Entscheidungen verabschieden.437 Im Vergleich zur Unterkommission bleibt dem neuen BA damit deutlich weniger Raum für Eigeninitiativen. Hiermit setzte sich auch ein bereits in den Reformbemühungen der MRK zu beobachtender Trend einer Beschneidung der Kompetenzen der Unterkommission fort, in dessen Rahmen ihr die Kompetenz genommen wurde, Resolutionen zu länderspezifischen Themen zu verabschieden.438 Der BA kann pro Jahr zu maximal zehn Arbeitstagen zusammentreten. Ad-hoc Sitzungen und die Einführung von Nebenorganen bedürfen der Autorisierung durch den MRR. Mitgliedsstaaten und Beobachterstaaten sowie vor allem internationale Organisationen und NROs sind dazu berechtigt, sich an der Arbeit des BA zu beteiligen.439 Die ersten Mitglieder des neuen BA wurden am 26. März 2008 auf der siebten Tagung des MRR gewählt.440 Im Gegensatz zum Ernennungsverfahren der Mandatsträger im Rahmen der Sonderverfahren wurde das Verfahren zur Auswahl der Mitglieder des Beratungsorganes nicht überarbeitet. So wurden dann auch für die lateinamerikanische und karibische, afrikanische und asiatische Regionalgruppe „clean slates“ aufgestellt,441 so dass über diese Kandidaten keine echte Abstimmung 433

Ebenda, Abs. 73. Afrika: BA: 5 (27,7 %)/Unterkommission (UK): 7 (26,9 %); Asien: BA: 5 (27,7 %)/UK: 5 (26,9 %); Osteuropa: BA: 2 (11,1 %)/UK: 3 (11,54 %); Lateinamerika und Karibik: BA: 3 (16,6 %)/UK: 5 (26,9 %); Westeuropa und andere: BA: 3 (16,6 %)/UK: 6 (23,08 %). 435 UN-Doc. A/HRC/RES/5/1/Annex vom 18. Juni 2007, Abs. 65. 436 Ebenda, Abs. 75. 437 Ebenda, Abs. 77. 438 Siehe den Bericht der offenen Arbeitsgruppe zur Verbesserung der Mechanismen der MRK „Effectiveness of the Mechanisms of the Commission on Human Rights“, UN-Doc. E/ CN.4/2000/112 vom 16. Februar 2000, Abs. 52, worin vorgeschlagen wurde, dass die Unterkommission zwar weiter länderspezifische Situationen diskutieren, aber keine diesbezüglichen Resolutionen beschließen dürfe. Annahme dieser Empfehlung durch die MRK durch UN-Doc. E/CN.4/DEC/2000/109 vom 26. April 2000. 439 UN-Doc. A/HRC/RES/5/1/Annex vom 18. Juni 2007, Abs. 83. 440 UN-Doc. A/HRC/RES/7/78 vom 14. Juli 2008, Abs. 113 – 116. Für die Liste der aktuellen Mitglieder siehe die Homepage des BA, unter: . 441 Siehe hierzu oben, Teil B., Fn. 103. 434

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stattfand.442 Der BA trat schließlich zwischen dem 4. und 15. August 2008 zu seiner Eröffnungstagung zusammen, auf der der Kubaner Miguel Alfonso Martínez zum ersten Vorsitzenden gewählt wurde.443 Die Mitglieder entschieden sich dafür, die Sitzungszeit in zwei einwöchige Tagungen pro Jahr einzuteilen, so dass der BA nun im Januar und im August eines jeden Jahres tagt. Bereits auf den ersten Tagungen des neuen Unterorgans des MRR war zu erkennen, dass der BA in einem durch sein Mandat angelegten Spannungsverhältnis steht. Zum einen ist er ein Gremium aus unabhängigen Sachverständigen, zum anderen ist er jedoch auch sehr eng an den MRR gebunden. Letzteres führte auf den ersten Tagungen des BA immer wieder zu langwierigen Diskussionen über seine Befugnisse wie beispielsweise hinsichtlich seiner Kompetenz zur Aufstellung der Geschäftsordnung oder zur Frage, wie die Arbeit der Unterkommission fortgesetzt werden sollte.444 Die Geschäftsordnung konnte vor diesem Hintergrund erst im zweiten Jahr des BA, im August 2009, beschlossen werden.445 Die Diskussionen um das Mandat des BA setzten sich auch im dritten Jahr seines Bestehens fort, indem insbesondere Indien dem BA immer wieder das Initiativrecht für die Behandlung von verschiedenen Themen absprach.446 Es zeigte sich ferner, dass der BA durch die enge Anbindung an sein Mutterorgan davon abhängig ist, dass dieses seine Arbeit in einem angemessenen zeitlichen Rahmen zur Kenntnis nimmt. So wurde der BA durch die Entscheidung des MRR, die Behandlung seines ersten Berichtes von der neunten auf die zehnte Tagung zu verschieben, erheblich in seiner Arbeit behindert. Negativ fiel auch die geringe Beteiligung von NROs an den ersten beiden Tagungen des BA auf.

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Sieben der gewählten Mitglieder gehörten bereits der Unterkommission an. Mit einem russischen, einem chinesischen und einem französischen Mitglied, kamen drei Mitglieder aus einem ständigen Mitgliedsstaat des Sicherheitsrates. Darüber hinaus fand mit Wolfgang Heinz auch ein deutscher Experte Aufnahme in den BA. 443 Dem Büro gehören wie in der Unterkommission drei stellvertretende Vorsitzende (ChinSung Chung (Südkorea), Vladimir Kartashkin (Russland), Mona Zulficar (Ägypten)) und ein Berichterstatter an (Emmanuel Decaux (Frankreich)). 444 So wollten einige Mitglieder (Miguel Martínez, Vladimir Kartashkin, unterstützt von Ägypten und Indien) eine Geschäftsordnung des BA von einer Genehmigung des MRR abhängig machen, was andere vehement ablehnten, da es sich hierbei um eine interne Angelegenheit (u. a. Latif Hüseynov) handle. Siehe zur Frage wie die Arbeit der Unterkommission fortzusetzten sei UN-Doc. A/HRC/DEC/10/117 vom 27. März 2009, angenommen mit 29 zu 3 Stimmen, bei 15 Enthaltungen. 445 UN-Doc. A/HRC/AC/3/2, Annex III vom 09. Oktober 2009. Sie stattet die Mitglieder des BA bei der Ausführung ihrer Tätigkeit mit großer Flexibilität aus. So wurde zum Beispiel darauf verzichtet Langzeitstudien auf drei Jahre zu begrenzen, siehe Regel 16. 446 Siehe „Note verbale dated 31 March 2010 from the Permanent Representative of India to the President of the Human Rights Council“, UN-Doc. A/HRC/13/G/22 vom 07. April 2010. Die Kritik Indiens ist, wie schon in der Unterkommission, auf die Beschäftigung des BA mit dem Thema Diskriminierung aufgrund der Abstammung zurückzuführen.

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Trotz der sehr guten Rahmenbedingungen für eine Mitarbeit447 und der großen Offenheit des BA für Initiativen von NROs448 gab es nur sehr wenige Wortmeldungen und kaum Parallelveranstaltungen zu den Tagungen. Auch die limitierte Sitzungszeit bereitete dem BA Schwierigkeiten. Häufig konnten Themen nicht ausreichend vorbereitet werden, so dass entweder gar keine Diskussion oder nur eine Debatte minderer Qualität geführt werden konnte.449 Trotz der schwierigen Voraussetzungen gelang es dem BA im Verlauf seiner ersten Tagungen jedoch einige gute materielle Ergebnisse zu erzielen. So wurden insbesondere zum Thema Menschenrechtsbildung und –ausbildung450 und zum Recht auf Nahrung Fortschritte erzielt.451 Darüber hinaus entwickelte der BA auf der Grundlage eines rein rhetorischen Auftrages des MRR zum „gender mainstreaming“452 eine gewisse Eigeninitiative und beantragte die Genehmigung der Ausarbeitung diesbezüglicher Richtlinien für die Arbeit des BA und das System der VN.453 Auch in den folgenden Arbeitsjahren gelang es dem BA regelmäßig gute Ergebnisse zu produzieren. So wurde unter anderem nach einer lebhaften Diskussion, die auch durch viele Beiträge von NROs bereichert worden war, ein Entwurf für eine Erklärung der Vereinten Nationen über Menschenrechtsbildung und –ausbildung dem MRR zur Begutachtung vorgelegt.454 Darüber hinaus werden regelmäßig konstruktive Diskussionen zum Recht auf Nahrung geführt. Demgegenüber variiert das Niveau der Diskussionen jedoch immer deutlich zwischen den verschiedenen Themen. Ferner erweisen sich weiterhin die Mitarbeit von NROs und die Zahl an abgehaltenen Rahmenveranstaltungen als unbefriedigend.455 Im Rahmen der Revision 447 So können NROs bis zu 15 min. Redezeit beanspruchen, schriftliche Informationen aushändigen, parallele Veranstaltungen durchführen und an den Sitzungen der Gruppen zur Ausarbeitung der Entwürfe teilnehmen, A/HRC/5/1 vom 18. 06. 2007, Abs. 83. 448 Zum Beispiel zum Thema einer Konvention zu den Rechten mittelloser Bauern (UNDoc. A/HRC/AC/2008/1/8 vom 03. November 2008) oder zum Recht auf Selbstbestimmung (UN-Doc. A/HRC/AC/2008/1/12 vom 03. November 2008). 449 Vgl. hierzu die Ergebnisse der zweiten Tagung, BA-Bericht UN-Doc. A/HRC/AC/2/2 vom 24. Februar 2009, S. 8 – 10. 450 Auftrag durch den MRR, UN-Doc. A/HRC/6/10 vom 28. September 2007. Nach Vorlage eines Entwurfes einer diesbezüglichen Erklärung auf der 13. Tagung des MRR (Empfehlung 4/2 vom 29. Januar 2010) gründete dieser hierzu eine offene Arbeitsgruppe, UN-Doc. A/HRC/RES/ 13/15 vom 15. April 2010. 451 Auftrag des MRR, UN-Doc. A/HRC/7/14 vom 27. März 2008. Empfehlungen für weitere Maßnahmen zur Realisierung des Rechtes auf Nahrung, angenommen durch den MRR unter Erteilung weiterer diesbezüglicher Aufträge, UN-Doc. A/HRC/10/12 vom 26. März 2009. 452 UN-Doc. A/HRC/6/30 vom 14. Dezember 2007. 453 Der MRR verschob die Behandlung dieses Themas allerdings auf spätere Tagungen, UN-Doc. A/HRC/PRST/10/1 vom 27. März 2009. 454 UN-Doc. A/HRC/AC/4/3, Annex vom 18. Dezember 2009. 455 So wurde zum Beispiel auf der dritten und vierten Tagung des BA mit Ausnahme zum Entwurf einer Erklärung über Menschenrechtsbildung und -ausbildung und zum Recht auf Nahrung kaum NRO Beiträge eingebracht und nur ein einziges informelles Treffen abgehalten,

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der Arbeits- und Funktionsweise des MRR wurde beschlossen, die Zusammenarbeit des BA mit dem MRR zu verbessern. Dazu soll die erste der beiden Tagung des BA nun unmittelbar vor der jährlichen März-Tagung des MRR abgehalten werden, so dass diesem die hier erzielten Ergebnisse des BA unmittelbar zur Verfügung gestellt werden können. Die zweite Tagung soll sodann im August eines jeden Jahres stattfinden.456 Der Jahresbericht des BA soll dem MRR schließlich auf seiner Septembertagung vorgelegt werden. Hierzu soll dann ein Interaktiver Dialog abgehalten werden.457 7. Beschwerdeverfahren Die Resolution 60/251 sah auch vor, dass der MRR, so wie seine Vorgängerin, ein Beschwerdeverfahren unterhalten sollte. Angesichts eines sehr geringen Interesses unter den Staaten, ein grundlegend neues Beschwerdeverfahren zu entwerfen, entschied man sich dafür, das sogenannte 1503-Verfahren der MRK458 mit einigen kleinen Änderungen fortzuführen. Das „neue“ 1503-Verfahren umfasst dabei den gleichen thematischen Bereich, indem es zur Behandlung von „Situationen, die auf Handlungsmuster von schweren und zuverlässig belegten Menschenrechtsverletzungen in allen Teilen der Welt und unter allen Umständen, schließen lassen“, dienen soll.459 Hierdurch wurde eine der Stärken des Verfahrens, namentlich seine Anwendbarkeit auf Staaten, die keine der internationalen Menschenrechtsverträge unterzeichnet haben, bewahrt. Darüber hinaus wurden auch die Zulässigkeitsvoraussetzungen für die Einreichung von Benachrichtigung im Rahmen des 1503Verfahrens beibehalten.460 Dabei gelten nun jedoch NMRIs, insbesondere solche mit „rechtsprechungsähnlicher“ Funktion als „effektive Mittel zur Verfolgung individueller Menschenrechtsverletzungen“, und fallen damit unter die vor Einreichung der Beschwerde auszuschöpfenden nationalen Rechtsmittel.461 Das Verfahren bleibt geheim462 und wird in einem zweistufigen Prozess von zwei Arbeitsgruppen durchgeführt. Die Arbeitsgruppe für Beschwerden, die aus fünf Mitgliedern des siehe unter: und unter: . Auf der fünften und sechsten Tagung fand dann sogar überhaupt kein informelles Treffen mehr statt, siehe: und . 456 Siehe hierzu UN-Doc. A/HRC/DEC/18/121 vom 17. Oktober 2011. 457 Siehe für die Änderungen Abs. 37 f. des Ergebnisdokumentes der Revision, veröffentlicht im Bericht der Arbeitsgruppe, UN-Doc. A/HRC/WG.8/2/1 vom 04. Mai 2011, Abs. 16. 458 Siehe zum 1503-Verfahren oben, Teil B., Fn. 72 und 73. 459 UN-Doc. A/HRC/RES/5/1 vom 18. Juni 2007, Abs. 85. Interessanter Weise wurde die Formulierung von „in jedem Staat“ zu „in allen Teilen der Welt“ geändert. Offensichtlich sollte hierdurch gewährleistet werden, dass das Verfahren auch auf staatliche Handlungen in nichtstaatlichen Gebieten anwendbar ist. 460 UN-Doc. A/HRC/RES/5/1 vom 18. Juni 2007, Annex, Abs. 87. 461 Ebenda, Abs. 88. 462 Ebenda, Abs. 100.

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Beratungsausschusses zusammengestellt wird,463 führt eine erste Begutachtung der eingereichten Beschwerden durch und leitet die zulässigen an die Arbeitsgruppe für Situationen weiter,464 die sich aus fünf Mitgliedern des MRR zusammensetzt.465 Diese legt dem MRR sodann einen Bericht zu Handlungsmustern schwerer und verlässlich belegter Menschenrechtsverletzungen vor und empfiehlt Vorgehensweisen, normalerweise durch die Vorlage von Resolutions- oder Entscheidungsentwürfen.466 Die Arbeitsgruppen halten zwei Sitzungen von jeweils fünf Arbeitstagen pro Jahr ab.467 Der MRR muss sich mit den im Bericht aufgezeigten Menschenrechtssituationen mindestens einmal pro Jahr beschäftigen, er kann dies jedoch bei Bedarf auch öfter tun.468 Darüber hinaus hat der MRR auch die Möglichkeit, sich öffentlich mit den vorgelegten Situationen zu beschäftigen, anstatt diese unter Ausschluss der Öffentlichkeit zu begutachten, insbesondere in Fällen von „offenkundigem und zweifelsfreiem Mangel an Kooperation“.469 Beide Arbeitsgruppen sind nunmehr dazu verpflichtet, alle ihre Entscheidungen zu begründen, was eine Verbesserung gegenüber dem „alten“ 1503-Verfahren darstellt.470 Darüber hinaus wurde auch die Information der Beschwerdeführer verbessert, indem diese von nun an über Verlauf und Ergebnis des Verfahrens während der zwei Stufen unterrichtet werden.471 Auch der Abschluss des Verfahrens ähnelt dem seines Vorgängers. Dem MRR stehen mehrere Alternativen für die Behandlung der vorgelegten Menschenrechtssituationen zur Verfügung. Er kann die Behandlung des Falles beenden, den Fall weiter untersuchen und weitere Informationen des betreffenden Staates anfordern, den Fall weiter untersuchen und einen unabhängigen Experten zur Beobachtung der Situation und Berichterstattung einsetzen sowie die geheime Behandlung des Falles zugunsten einer öffentlichen beenden.472 Einzige Neuerung in diesem Bereich ist die zusätzliche Alternative einer Aufforderung an das VNHKMR technische Unterstützung zu leisten.473

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Ebenda, Abs. 91. Ebenda, Abs. 94. 465 Ebenda, Abs. 95. 466 Ebenda, Abs. 98. 467 Ebenda, Abs. 100. 468 Ebenda, Abs. 103. 469 Ebenda, Abs. 104. 470 Ebenda, Abs. 94 (zur Arbeitsgruppe für Beschwerden) und Abs. 99 (zur Arbeitsgruppe für Situationen). 471 Ebenda, Abs. 106. 472 Ebenda, Abs. 109. 473 Ebenda. 464

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8. Revision des Menschenrechtsrates Die Gründungsresolution des MRR sieht zum einen eine Revision seines Status,474 zum anderen eine Überprüfung seiner Arbeits- und Funktionsweise vor.475 Erstere wurde dabei durch die GV als Hauptorgan des MRR auf New Yorker Ebene durchgeführt. Seine Arbeits- und Funktionsweise überprüfte der MRR selbst, dieser Teil der Revision fand also auf Genfer Ebene statt. a) Kompetenz des Menschenrechtsrates zur Eigenrevision Die Gestaltung des Revisionsprozesses, in dessen Rahmen der MRR seine Arbeits- und Funktionsweise selbst überprüfte, wirft zunächst die Frage auf, ob der MRR hierdurch nicht seine Kompetenzen überschritt, überprüft doch grundsätzlich die GV das Funktionieren ihrer Nebenorgane.476 Allerdings ist hier zum einen darauf zu verweisen, dass dem MRR in seiner Gründungsresolution diese Kompetenz ausdrücklich durch die GV verliehen wurde.477 Die GV hat die ihr zustehende Kompetenz mithin ihrem Nebenorgan MRR zumindest verliehen. Zum anderen darf nicht außer Acht gelassen werden, dass mangels eines Interpretationsmonopols hinsichtlich der VN-Charta478 die Organe der VN ihren Zuständigkeitsbereich zu einem gewissen Maße selbst entwickeln. Dieses Prinzip ist dabei auch auf Nebenorgane wie die MRK479 und mithin den MRR anzuwenden. Verfügt der MRR somit also über die Kompetenz seinen eigenen Zuständigkeitsbereich zu bestimmen, so muss mit dem Argument a majore ad minus auch von einer Kompetenz zur Revision der eigenen Arbeits- und Funktionsweise ausgegangen werden. Für diese Auffassung spricht zudem, dass der MRR bereits zuvor in Anwendung dieser Art von Kompetenzen die Ausarbeitung und Verabschiedung des Regelungspaketes über die Errichtung der Institutionen selbst vorgenommen hatte, durch das die sehr weiten Vorgaben der GV ausgefüllt wurden. b) Revisionsprozess In der Vorbereitung der Revision stellten sich zunächst zwei Fragen: Wie sollte der Revisionsprozess auf New Yorker und Genfer Ebene koordiniert werden, und 474

UN-Doc. A/RES/60/251 vom 15. März 2006, Abs. 1. Ebenda, Abs. 16. 476 Siehe GeschO-GV, Annex VI, Abs. 11. Siehe ferner Annex VII, Abs. 7 wonach die GV bei der Einrichtung eines Unterorganes überprüfen muss, ob dessen Aufgaben nicht von einem bereits bestehenden Organ, inklusive der Hauptausschüsse übernommen werden könnten. 477 Siehe UN-Doc. A/RES/60/251 vom 15. März 2006, Abs. 16. 478 Siehe IGH-Gutachten „Certain Expenses of the United Nations“, siehe oben, Teil A., Fn. 13. 479 Vgl. Theo van Boven, Erklärung zur 37. Tagung der MRK im Jahre 1981, siehe: B. Ramcharan, The Principle of Legality in International Human Rights Institutions, S. 384 f. 475

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wann genau war mit der Revision überhaupt zu beginnen? Diesbezügliche Unklarheiten beruhten dabei auf der Gründungsresolution des MRR, wonach die Revision des Status „innerhalb von fünf Jahren“ (within five years) und hinsichtlich der Funktionen „fünf Jahre nach seiner Gründung“ (five years after its establishment) durchgeführt werden sollte.480 Auf der 12. Tagung des MRR wurde zunächst, wie bereits zur Ausarbeitung des Regelungspaketes zur Errichtung der Institutionen, eine offene Arbeitsgruppe zur Revision der Funktion des MRR gegründet, die durch den GS unterstützt werden sollte.481 Die Meinungsverschiedenheiten hinsichtlich der Frage, wann diese Arbeitsgruppe ihre Arbeit aufnehmen sollte, wurden erst dadurch gelöst, dass die EU diese Resolution nur unter dem Vorbehalt annahm, dass die Arbeitsgruppe ihre erste Tagung nicht vor der 15. ordentlichen Tagung des MRR abhalten würde.482 In der Folgezeit wurden sodann mehrere informelle Sitzungen durch den MRR-Präsident abgehalten, in denen die Modalitäten und die Abfolge des Revisionsprozesses ausgearbeitet wurden.483 Darüber hinaus wurden mehrere informelle Zusammenkünfte abgehalten, wie zum Beispiel Seminare in Algier484 und Montreux485 oder informelle Sitzungen der sogenannten Reflection Group in Mexico City486 und Paris.487 Auf der 15. Tagung des MRR legte der Präsident schließlich einen Fortschrittsbericht zur Revision vor,488 der auch eine Erklärung zur Koordination der Revision auf New Yorker und Genfer Ebene enthielt (joint understanding).489 Hierin wurde vereinbart, dass der Prozess auf Genfer Ebene zuerst beginnen sollte, damit seine Ergebnisse in den Prozess auf New Yorker Ebene einfließen konnten. Die GV sollte den Prozess sodann im Juli 2011 abschließen.490 480

Ebenda, Abs. 1 und 16. UN-Doc. A/HRC/RES/12/1 vom 12. Oktober 2009, Abs. 5 und 7. 482 Siehe hierzu die Erklärung Frankreichs im Namen der EU, erhältlich im Extranet des MRR, unter: . 483 Siehe hierzu die Seite des MRR zur Revision, unter: (Stand: 01. 01. 2014). 484 Algier, 19. – 21. Februar 2010 mit rund 100 teilnehmenden Staaten, siehe das Ergebnispapier unter: (Stand: 01. 01. 2014). 485 Montreux, 20. 04. 2010, unter Teilnahme von rund 300 Delegierten, siehe unter: (Stand: 01. 01. 2014). 486 Die Reflection Group bestand aus 17 Staaten aus allen Regionalgruppen. Konferenz in Mexico City, 29. – 30. Oktober 2010 . 487 Paris, 25. – 26. Januar 2010, siehe unter: (Stand: 01. 01. 2014). 488 Siehe den Bericht der offenen Arbeitsgruppe, UN-Doc. A/HRC/WG.8/2/1 vom 04. Mai 2011, Annex II, S. 20. 489 Ebenda, Annex II, S. 22. 490 Für die Koordinierung des Revisionsprozesses auf New Yorker Ebene wurden zudem zwei „Moderatoren“ (Facilitators) eingesetzt – Christian Wenaweser, der ständiger Vertreter Liechtensteins und Herr Mohammed Loulichki, ständiger Vertreter Marokkos. 481

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Der Revisionsprozess begann damit in Form der ersten Tagung der offenen Arbeitsgruppe zur Revision des MRR zwischen dem 25. und 29. Oktober 2010. Die zweite Tagung wurde am siebten, 17. – 18. und 23. – 24. Februar 2011 abgehalten. Mitglieds- und Beobachterstaaten, Regierungs- und Nicht-Regierungsorganisationen, NMRIs und andere VN-Organe (wie beispielsweise das VNHKMR, Sonderberichterstatter und der BA) konnten im Vorfeld schriftliche Beiträge zum Revisionsprozess einreichen,491 die sodann in einer allgemeinen Debatte zur Funktions- und Arbeitsweise des MRR und jeweils zu den Hauptpunkten des Regelungspaktes zur Errichtung der Institutionen diskutiert wurden.492 Abschließend wurden die verschiedenen Beiträge der Mitgliedsstaaten in einem Ergebnisdokument der Tagung zusammengefasst.493 Zwischen der ersten und zweiten Tagung wurde die Diskussion sodann in informellen Sitzungen fortgesetzt.494 Die zweite Tagung diente dann dazu ein Abschlussdokument auszuarbeiten, welches die vereinbarten Reformen zur ARÜ, den Sonderverfahren, dem BA, der Tagesordnung und dem Arbeitsprogramm sowie der Geschäftsordnung und den Arbeitsmethoden enthielt.495 Auf Ebene der GV wurde zunächst am 13. April 2011 eine informelle Plenarsitzung abgehalten, in der ein erstes Arbeitspapier diskutiert wurde.496 In einer weiteren informellen Sitzung wurde sodann am 05. Mai 2011 ein erster Resolutionsentwurf diskutiert, der nach seiner Verabschiedung an die Gründungsresolution 60/251 des MRR angegliedert werden sollte.497 Auf der 65. Tagung der GV wurde schließlich am 17. Juni 2011 die Resolution A/RES/65/281 verabschiedet, in dessen Anhang das Ergebnisdokument der Revision der Funktion des MRR auf Genfer Ebene aufgenommen wurde und die der Resolution 60/251 angegliedert wird.498 Wie bereits hinsichtlich der Gründungsresolution im Jahre 2006 wurde keine Einstimmigkeit erzielt. Erneut versagten die USA und ihre engsten Verbündeten der Resolution ihre Unterstützung. Auslöser hierfür war letztlich der bereits auf der ersten informellen Tagung der Revisionsarbeitsgruppe in Genf wieder aufflammende Streit um den gesonderten Tagesordnungspunkt zu „Menschenrechtsverletzungen in Pa491

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Die schriftlichen Beiträge sind im Extranet erhältlich, siehe unter: