Das Ausgabenbewilligungsrecht des Bundesfinanzministers nach Art. 112 GG: Historische Entwicklung, praktische Handhabung und finanzwirtschaftliche Bedeutung [1 ed.] 9783428452705, 9783428052707

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Κ . B I E N E R T · R. C A E S A R · K . - H .

HANSMEYER

Das Ausgabenbewilligungsrecht des Bundesfinanzministers nach Art. 112 GG

FINANZWISSENSCHAFTLICHE FORSCHUNGSARBEITEN Finanzwissenschaftliches

Forschungsinstitut

Herausgegeben von Günter Schmölders,

an der

Universität

Karl-Heinrich

und K l a u s M a c k s c h eid t

Neue Folge Band 51

zu

Köln

H a n s m e y er

Das Ausgabenbewilligungsrecht des Bundesfinanzministers nach Art. 112 GG Historische Entwicklung, praktische Handhabung und finanzwirtschaftliche Bedeutung

Von Kurt Bienert · Rolf Caesar · Karl-Heinrich Hansmeyer

D U N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

Gedruckt mit Unterstützung der Deutschen Forschungsgemeinschaft

Alle Rechte vorbehalten © 1982 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1982 bei Fotokop W. Weihert, Darmstadt 1 Printed in Germany ISBN 3 428 05270 6

VORWORT

Die vorliegende Untersuchung ist aus einem Gutachten hervorgegangen, das die Verfasser aus Anlaß eines 1974 beim Bundesverfassungsgericht angestrengten Organstreits über die tatsächliche Handhabung des Ausgabenbewilligungsrechts nach Art. 112 GG i m Auftrag des Bundesministers der Finanzen erarbeiteten. Dieses Bewilligungsrecht w i r d i n der Literatur und i n der finanzpolitischen Alltagssprache gemeinhin als „Notbewilligungsrecht" bezeichnet. Eine solche Benennung spiegelt jedoch bereits eine bestimmte Interpretation wider, die zwar i m Schrifttum vielfach vertreten wird, jedoch nicht unbestritten ist. Aus diesem Grunde w i r d in der vorliegenden Studie der neutralere Begriff „ m i n i sterielles Bewilligungsrecht" verwendet. Die Abhandlung erörtert die historische Entwicklung dieser Kompetenz, die Beurteilung der über- und außerplanmäßigen Ausgaben im finanzwissenschaftlichen Schrifttum und die finanzwirtschaftliche Bedeutung. Zur Drucklegung wurde das 1975 vorgelegte Gutachten wesentlich erweitert. So konnte durch die Ausdehnung des Untersuchungszeitraums bis zum Jahre 1979 die neuere Entwicklung berücksichtigt werden, die sich seit 1974 und besonders seit dem 1977 verkündeten einschlägigen Urteil des Bundesverfassungsgerichts vollzogen hat. Darüber hinaus w i r d zu diesem Urteil aus finanzpolitischer Sicht Stellung bezogen. I m übrigen aber wurden Aufbau und Inhalt der ursprünglichen Studie, von kleinen Änderungen abgesehen, übernommen. Entstanden ist dabei eine finanzwissenschaftliche Analyse, deren Umfang und Tiefe durch das Bestreben gekennzeichnet ist, den finanzpolitischen Hintergrund des ministeriellen Bewilligungsrechts aufzuhellen. I m Hinblick darauf werden im ersten Hauptteil — entsprechend der sich i m heutigen Gesetzestext widerspiegelnden „Doppelgesichtigkeit" des Art. 112 GG — das grundsätzliche SpannungsVerhältnis zwischen Exekutive und Legislative wie auch die herausragende Stellung und Aufgabe des Finanzministers i m Kabinett i n historischer Sicht behandelt. I m zweiten Hauptteil spielt die Frage nach der besonderen Funktion des Finanzministers innerhalb des Kabinetts nur noch eine untergeordnete Rolle; das Augenmerk liegt hier vor allem auf der finanzwissenschaftlichen Prüfung des ministeriellen Bewilligungsrechts nach dem Maßstab der finanzpolitischen Praktikabilität und Effektivität i n heutiger

VI

Vorwort

Zeit. I n beiden Hauptteilen zeigt sich, daß die finanzpolitische Problematik des ministeriellen Bewilligungsrechts nur m i t sehr differenzierenden Aussagen zu erfassen ist. Hierbei verhehlen die Autoren durchaus nicht eine gewisse Skepsis darüber, ob das Bundesverfassungsgericht i n seinem erwähnten Urteil diesen finanzpolitischen Gesichtspunkten des Art. 112 GG ausreichend Rechnung getragen hat . K. Bienert · R. Caesar · K.-H. Hansmeyer

INHALTSVERZEICHNIS

Erster

Hauptteil

Historische Entwicklung und Würdigung des ministeriellen Bewilligungsrechts im iinanzwissenschaftlichen Schrifttum

I. Budgetentwicklung und Budgetbewilligungsrecht tutionellen Monarchie I I . Vom Steuernelle System

zum Ausgabenbewilligungsrecht:

in der

Das

1

frühkonsti-

spätkonstitutio-

1. Die verfassungsmäßige Verankerung des Budgetrechts

1

9 9

2. Der Machtkampf zwischen Parlament u n d Regierung i m spätkonstitutionellen System

12

3. Die Reichsverfassung von 1871

20

III. Die budgetpolitische Dominanz der Exekutive nach 1871 und die Entstehung des kodifizierten ministeriellen Bewilligungsrechts mit dem Übergang zur parlamentarischen Demokratie 23 1. Das Fehlen eines gesetzlichen Exekutiv-Bewilligungsrechts Kaiserreich

im

2. Die Kodifizierung eines ministeriellen Bewilligungsrechts i n der Weimarer Republik u n d i n Preußen 1919 IV. Das Versagen der parlamentarischen schaft der Exekutive im totalitären

Demokratie Staat

und die

Alleinherr-

23 39

46

1. Das Budgetrecht i n der Weimarer Republik

46

2. Parlament, Regierung u n d Finanzminister i m totalitären Staat . .

63

V. Die Entwicklung

nach dem IL Weltkrieg

67

1. Die verfassungsrechtliche Regelung

67

2. Die einfach-gesetzliche Regelung

69

3. Die Stellung des Finanzministers i n der Bundesrepublik Deutschland i m Hinblick auf das ministerielle Bewilligungsrecht

70

Vili

Inhaltsverzeichnis Zweiter

Hauptteil

Die Handhabung des Budgetbewilligungsrechts des Finanzministers in der politischen Praxis der Bundesrepublik Deutschland seit ihrer Gründung und ihre Beurteilung aus finanzwissenschaftlicher Sicht I. Vorbemerkung II. Die praktische Handhabung des ministeriellen der Bundesrepublik von 1949 bis 1973

76 76

Bewilligungsrechts

1. Der summenmäßige Umfang der über- und Ausgaben

in

außerplanmäßigen

77 77

2. Der zahlenmäßige Umfang der über- u n d außerplanmäßigen Ausgaben

80

3. Z u r Größenordnung der einzelnen über- u n d außerplanmäßigen Ausgaben

80

4. Gruppierung der über- und außerplanmäßigen Ausgaben v o n 1949 bis 1973 nach A r t ihrer Zwangsläufigkeit

82

a) Gesetzlich bedingte Ausgaben 84 b) Vertraglich bedingte Ausgaben 87 c) Ausgaben zur Erhaltung der Betriebsbereitschaft des Staates einschließlich der Wehrbereitschaft 89 d) Ausgaben aufgrund internationaler bzw. gesamtdeutscher E r fordernisse 92 e) Wirtschafts- u n d sozialpolitisch bedingte Ausgaben 98 f) Unternehmenspolitisch bedingte Ausgaben innerhalb des öffentlichen Sektors 105 III. Die praktische Handhabung des ministeriellen der Bundesrepublik von 1974 bis 1979

Bewilligungsrechts

1. Der summenmäßige Umfang der über- u n d Ausgaben

in

außerplanmäßigen

108 108

2. Der zahlenmäßige Umfang der über- u n d außerplanmäßigen Ausgaben 109 3. Z u r Größenordnung der einzelnen über- u n d außerplanmäßigen Ausgaben 110 4. Gruppierung der über- u n d außerplanmäßigen Ausgaben von 1974 bis 1979 nach A r t ihrer Zwangsläufigkeit 112 a) Gesetzlich bedingte Ausgaben b) Vertraglich bedingte Ausgaben c) Ausgaben zur Erhaltung der Betriebsbereitschaft des Staates einschließlich der Wehrbereitschaft d) Ausgaben aufgrund internationaler bzw. gesamtdeutscher E r fordernisse e) Wirtschafts- u n d sozialpolitisch bedingte Ausgaben f) Unternehmenspolitisch bedingte Ausgaben innerhalb des öffentlichen Sektors

112 114 115 117 119 120

Inhaltsverzeichnis IV. Die Beurteilung des ministeriellen senschaftlicher Sicht

Bewilligungsrechts

1. Die Ratio des A r t . 112 GG

IX aus finanzwis-

121 121

2. Das ministerielle Bewilligungsrecht i n der K r i t i k von Bundestag u n d Bundesrechnungshof 124 3. Die

finanzpolitische

Brauchbarkeit der juristischen Maßstäbe . . . . 128

4. Die Situation nach dem U r t e i l des Bundesverfassungsgerichts v o m 25. M a i 1977 134 V. Ergebnis

141

Anhang Literaturverzeichnis

147 161

- 1 -

E r s t e r

H a u p t t e i l

H i s t o r i s c h e E n t w i c k l u n g und Würdigung des

ministeriellen

B e w i l l i g u n g s r e c h t s im f i n a n z w i s s e n s c h a f t l i c h e n I.

Schrifttum

B u d g e t e n t w i c k l u n g und B u d g e t b e w i l l i g u n g s r e c h t frühkonstitutionellen

Haushaltsplänen

i n der k o n t i n e n t a l e n F i n a n z w i r t s c h a f t

aus b ü r o k r a t i s c h e s

Phänomen,

ohne daß e i n

erkennbar

wäre.^

Auch

die

ist

ein

zu-

durch-

unmittelbarer

Zusammenhang m i t der E x i s t e n z r e p r ä s e n t a t i v e r gen

der

Monarchie

D i e E n t s t e h u n g von p e r i o d i s c h e n mindest

in

Vertretun-

frühkonstitutionellen

P a r l a m e n t e des 19. J a h r h u n d e r t s besaßen zwar e i n an s t ä n dische die

Tradition

Budgets

anknüpfendes

dienten

jedoch

Steuerbewilligungsrecht,

zunächst

lediglich

den

v e r ä n e n und i h r e r B ü r o k r a t i e z u r K o n t r o l l e der 2) nanzen d.

h.

und

der

Verwaltung.

den S t ä n d e n ,

'

Soweit

überhaupt

d i e s nur z u r I n f o r m a t i o n .

sie

vorgelegt

den

Sou-

StaatsfiLandtagen,

wurden,

geschah

Die Finanzgesetze g a l t e n

nicht

als

B u d g e t f e s t s t e l l u n g s g e s e t z e , s o n d e r n nur a l s B u d g e t o) v o l l z u g s g e s e t z e , ' an d e r e n A n s ä t z e d i e R e g i e r u n g s i c h 11)

nur

'bedingt*

h a l t e n zu müssen g l a u b t e .

' Erst

seit

etwa

1820 begannen d i e L a n d t a g e i n v e r s c h i e d e n e n S t a a t e n , Frage get

der

rechtlichen

und v o r

positionen

die

Bindung der R e g i e r u n g an das Bud-

allem die S p e z i a l i t ä t

der e i n z e l n e n

zum Gegenstand p r i n z i p i e l l e r

S.

13 f f ;

vgl.

Budget-

Diskussionen

zu

1)

HIRSCH ( 1 9 6 8 ) , S. 49 f f .

auch JACOBY ( 1 9 6 9 ) ,

2)

KICHLER ( 1 9 5 6 ) ,

S. 18; KEMPER ( 1 9 5 3 ) ,

3)

HECKEL ( 1 9 3 2 c ) ,

S. 361

4)

I n Preußen wurde das e r s t e J a h r e s b u d g e t 1821 v e r ö f fentlicht, allerdings a l s Nettobudget "und auch s o n s t v e r f ä l s c h t " . HEINIG ( 1 9 5 1 ) , S. 36

S. 2 f .

ff.

- 2 -

c) machen

.

Insofern

verdankt

das

Budgetrecht

s t e h u n g sehr

w o h l dem Ringen a u t o r i t ä r e r

scher

um d i e H e r r s c h a f t

Kräfte

Regierungen w e i t e r h i n einbarte

Budget

daß d i e die

d i e Landtage Exekutive

Landtage

im

und

im S t a a t e . ^

demokratidas

wenn s i e das "dem auch n i c h t

rechtlich

die ver-

Interesse 7)

zu b e o b a c h t e n "

i n zunehmendem Maße d i e verpflichet

Finanzgesetz

Ent-

Während

das Recht b e a n s p r u c h t e n ,

immer dann,

des Landes angemessen h ä l t , vertraten

seine

sei,

bewilligte

,

Ansicht, das

Budget

durch strikt

e i n z u h a l t e n ; d i e Versuche der L a n d t a g e , e i n e n v e r f a s s u n g s mäßig g a r a n t i e r t e n Staatsausgaben sind

jedoch b i s

und

positiv das

gestaltenden Einfluß

Regierungsprogramm

zur M i t t e

zu

des 19· J a h r h u n d e r t s

auf

die

gewinnen, geschei-

tert,

s o f e r n s i c h der Monarch den p a r l a m e n t a r i s c h e n Wün8) sehen n i c h t f r e i w i l l i g f ü g t e . Obwohl s o m i t das A u s g a b e n b e w i l l i g u n g s r e c h t der E x e k u t i v e kaum e i n g e s c h r ä n k t rielles

war -

Bewilligungsrecht

sen s i c h e r s t e V o r l ä u f e r frühzeitig lich

beider

finden,

und i n s o f e r n

und zwar i n t e r e s s a n t e r w e i s e

Teilaspekte

ein erster

mächtigung

des h e u t i g e n A r t .

der

Ansatz

für

Regierung zur

stung unvorhergesehener gung d u r c h das P a r l a m e n t

ministe-

war - ,

las-

e i n e s s o l c h e n Rechts doch schon

t e n w i r z u n ä c h s t das V e r h ä l t n i s so i s t

auch e i n

kaum e r f o r d e r l i c h

Exekutive -

112.

hinsichtBetrach-

Legislative,

eine verfassungsmäßige eigenverantwortlichen

Ausgaben ohne v o r h e r i g e i n den sogenannten

zu sehen, d i e i n e i n z e l n e n S t a a t e n b e i der

ErLei-

Bewilli-

Reservefonds Etatfeststel-

5)

H i e r z u d e t a i l l i e r t FRIAUF ( 1 9 6 8 ) , S. 99 f f . , KICHLER ( 1 9 5 6 ) , S. 26 f f .

6)

HECKEL (1932 c ) ,

7)

So etwa der b a d i s c h e F i n a n z m i n i s t e r VON BÖCKH 1844, z i t i e r t b e i FRIAUF ( 1 9 6 8 ) , S. 133 f . HIRSCH ( 1 9 6 8 ) , S. 2 0 ; v g l . auch KICHLER ( 1 9 5 6 ) , S. 26 f .

8)

101 f f . ;

S. 359

- 3 -

9)

l u n g zu b i l d e n w a r e n ^ ' ;

i n e i n i g e n anderen S t a a t e n

konn-

t e n d i e Regierungen b e i " p l ö t z l i c h e i n g e t r e t e n e ( n ) " "außerordentlichen,

nicht

eignissein)"

unter

eigener

vorherzusehen

erfordert(e)"

Ausgaben e i n s t w e i l e n

gewesene(n)

Verantwortung

nehmenden M i t w i r k u n g

der P a r l a m e n t e

Auf

Parlamente,

Befugnis

die

überplanmäßigen

der

Ausgaben

anderen der

ste

normative

Kriterien

mit

Exekutive

für

noch

die

die

gaben

Behandlung

Ausnahme;

hinsichtlich Raum

Unschärfe

die

die

von

die

zu

und

engen

außer-

und

konkreten

Zuverlässigkeit

zahlreiche

er-

solcher

Vorschrif-

Haushaltsüberschreitungen

Mehrzahl

der Z u l ä s s i g k e i t für

Ausga-

a u f d i e s e Weise e n t s t a n d e n für

zu-

versuchten

Ausgaben. F r e i l i c h b i l d e t e n v e r f a s s u n g s m ä ß i g e ten

der

an b i n d e n d e n

Seite

möglichst

Schranken zu u n t e r w e r f e n ;

Naturge-

unvorhergesehe-

des E t a t s zu t ä t i g e n ,

befestsetzungen.

Er-

"unabweisbar

leisten10^.

mäß wuchs das B e s t r e b e n der R e g i e r u n g e n , ne Ausgaben a u ß e r h a l b

bzw.

Verfassungen

ließ

von u n v o r h e r g e s e h e n e n

der

Aus-

Zweifel,

der F o r m u l i e r u n g e n ,

sei

sei

es

durch

die

es d u r c h f e h l e n d e

Be-

stimmungen ü b e r h a u p t . Im V e r h ä l t n i s F i n a n z m i n i s t e r z u r ( ü b r i g e n ) E x e k u t i v e bzw. Verwaltung nigs

für

ist die

§ 26 der I n s t r u k t i o n königliche

des P r e u ß i s c h e n

Oberrechnungskammer

vom

1824 zu nennen; h i e r n a c h waren " d i e E t a t s - T i t e l gabe a l s

gesetzliche

schreitung lich

Normen zu b e t r a c h t e n " ,

grundsätzlich

nicht

18.12.

der Aus-

deren

s e i . ^

ÜberLedig-

im F a l l e von Mehreinnahmen h a t t e n d i e o b e r s t e n

w a l t u n g s b e h ö r d e n das R e c h t , Ausgaben b i s den

zulässig

zur

Etats-Titels

"Erhöhungen der

bewilligen";

darüber

Ver-

etatsmäßigen

Höhe von 5 % des s p e z i e l l e n zu

Kö-

betreffen-

hinausgehende

9)

Nchweise und E i n z e l h e i t e n b e i FRIAUF ( 1 9 6 8 ) , S. 156 f . ; v g l . auch FULDA ( 1 8 2 7 ) , S. 32.

10)

FRIAUF ( 1 9 6 8 ) ,

11)

Zitiert

S. 156

b e i GOLZ ( 1 9 5 5 ) ,

S. 41

- 4 -

Mehrausgaben

mußten

dessen M i t w i r k u n g

vom K ö n i g und vom F i n a n z m i n i s t e r

-

f i n a n z p o l i t i s c h abgesi12) cherten Entscheidung b e i t r a g e n s o l l t e ' - genehmigt w e r -

Bezeichnend f ü r

w o h l zu e i n e r

d i e damalige B e u r t e i l u n g eines

notwendi-

gen e i g e n s t ä n d i g e n S p i e l r a u m s des F i n a n z m i n i s t e r s über mit

der L e g i s l a t i v e ) Hilfe 14)

suchte

einer , ist

i n Ausgabefragen,

eingeschränkten

(gegen-

den s i c h

Publizität

zu

dieser

bewahren

e i n e p r e u ß i s c h e F o r m u l i e r u n g aus dem J a h r

1840: " Ö f f e n t l i c h k e i t i n F i n a n z s a c h e n i s t m i t V e r s t a n d zu üben . . . U n n ö t i g e P u b l i z i t ä t i s t an s i c h schon n a c h t e i l i g . " 1 5 ) Auch i n der f i n a n z w i s s e n s c h a f t l i c h e n

Literatur

jener

Zeit

kommt

Verbindlichkeit

des

die

zwiespältige

Staatshaushalts von

für

die

Haltung

zur

Exekutive

Haushaltüberschreitungen

zum

und z u r

Zulässigkeit

Ausdruck.

zwar e x a k t e V o r a n s c h l ä g e i n G e s e t z e s f o r m a l s für te

eine

geregelte

Kontrolle

der

Finanzpolitik

einzelnen

g l e i c h z e i t i g als entbehrlich

angesehen,

Etatpositionen

So

werden

unabdingbar eine

exak-

jedoch

meist

betrachtet:

12)

Dabei i s t anzumerken, daß der dem F i n a n z m i n i s t e r i u m v o r s t e h e n d e F i n a n z m i n i s t e r z u n ä c h s t nur f ü r d i e E i n n a h m e s e i t e z u s t ä n d i g war und e r s t 1824 d i e V e r a n t w o r t u n g auch f ü r d i e S t a a t s a u s g a b e n e r h i e l t . Siehe I n s t i t u t " F i n a n z e n und S t e u e r n " ( 1 9 5 4 ) , S. 13 f . ; v g l . dazu auch SCHMOLLER ( 1 8 7 7 ) , S. 92 f .

13) 14)

GOLZ ( 1 9 5 5 ) , S. 41 V g l . I n s t i t u t FSt ( 1 9 5 4 ) , S. 7: "So kann man es beinahe a l s eine f i n a n z m i n i s t e r i e l l e T r a d i t i o n bezeichnen, daß s i e den G r u n d s ä t z e n K l a r h e i t und V o l l s t ä n d i g k e i t des Budgets aus dem Wege zu gehen b e s t r e b t s i n d . . . Immer w o l l e n s i e s i c h d i e e i g e n e Bewegungsfreiheit e r h a l t e n " .

15)

Z i t i e r t b e i I n s t i t u t FSt ( 1 9 5 4 ) , S. 7 ; ' f o r t s c h r i t t l i c h e r 1 im S i n n e e i n e r m ö g l i c h s t w e i t g e h e n d e n P u b l i z i t ä t , " a l s höhere P o l i t i k nur g e s t a t t e t " , ä u ß e r t s i c h dagegen SCHÖN ( 1 8 3 2 ) , S. 149 f f .

- 5 -

" B e i weitem d r i n g e n d e r , a l s e i n s o l c h e s zu w e i t g e t r i e benes K o n t r o l a r w e s e n , i s t e s , daß der S t a a t s f i n a n z h a u s h a l t ü b e r a l l a u f r i c h t i g e n V o r a n s c h l ä g e n oder E t a t s r u h e , d i e a l l e Einnahmen und Ausgaben im Voraus bestimmen, und f ü r a l l e S t a a t s e i n n a h m e und Ausgabe f ü r d i e P e r i o d e , a u f welche s i e h e r g e s t e l l t s i n d , a l s Gesetz g e l t e n . Nur d u r c h s i e i s t dem S t a a t s f i n a n z h a u s h a l t e d i e n ö t h i g e R e g e l m ä ß i g k e i t zu geben und zu e r h a l t e n , und nur d u r c h s i e i s t d i e n ö t h i g e Ü b e r s i c h t über dessen Gang zu e r l a n g e n . 1 1 1 6 ) Ü b e r s c h r e i t u n g e n der V o r a n s c h l ä g e s c h l i e ß l i c h werden wenig p r o b l e m a t i s c h die Bürokratie

betrachtet

s e l b s t zu

und haben

als

ausschließlich

interessieren:

" E i n e l e e r e , nur d i e Rechnungslegung erschwerende Förml i c h k e i t s c h e i n t es . . . auch zu s e i n , wenn man . . . d i e Etatsumme und den w i r k l i c h e n E r t r a g gegen e i n a n d e r g e s t e l l t , und am Ende d i e B i l a n c e z w i s c h e n dem Mehr und dem Minder b e i a l l e n e t a t i s i e r t e n Säzzen gezogen w i s s e n w i l l . Für den S t a a t s h a u s h a l t e n t s c h e i d e n s o l c h e Z a h l e n b i l a n z e n doch i n der Regel n i c h t s . Der Grund, warum d i e E t a t p o s i t i o n ü b e r s c h r i t t e n worden s e y , i s t daraus o f t n i c h t zu entnehmen; und was v o r z ü g l i c h b e i den u n t e r e n S t e l l e n d i e R e c h n u g n s l e g e r z u r R e c h t f e r t i g u n g der D i f f e r e n z e n b e i z u s e t z e n p f l e g e n , i s t doch m e i s t nur l e e r e s Gerede, das a u s s e r dem Vorhandenseyn e i n e r Differenz w e i t e r n i c h t s b e w e i s 1 1 , über d i e A r t und Weise, w i e i h r i n Z u k u n f t zu begegnen sey - was doch d i e Hauptsache i s t - aber i n der Regel n i c h t s g i e b t . " 1 7 ) Dabei

wird

die

Berechtigung

überschreitungen

aus

den

der

Exekutive

'Staatszwecken

1

zu

Haushalt-

selbst

herge-

leitet : " Ü b e r h a u p t , und i n H i n s i c h t a u f d i e höhere V e r p f l i c h t u n g der R e g i e r u n g f ü r d i e m ö g l i c h s t v o l l s t ä n d i g e E r f ü l l u n g der Zwecke des S t a a t s v e r e i n s , kann es wohl keinem Z w e i f e l u n t e r l i e g e n , daß i n F ä l l e n , i n w e l c h e n d i e s e und der r e g e l m ä s s i g e F o r t g a n g der V e r w a l t u n g nur d u r c h e i n e Ü b e r s c h r e i t u n g der A n s ä t z e i n dem B u d g e t , oder d u r c h T r a n s f e r i r u n g von Fonds von e i n e r P o s i t i o n a u f andere g e s i c h e r t werden k ö n n t e , d i e s e l b e s i c h zu beidem, s e l b s t v e r p f l i c h t e t e r a c h t e n m ü s s t e . E i n R e c h t , welches d i e S t a a t s v e r w a l t u n g i n der E r f ü l l u n g i h r e r w e s e n t l i c h e n V e r p f l i c h -

16)

LÖTZ ( 1 8 2 2 ) ,

S. 455

f.

17)

LÖTZ ( 1 8 2 2 ) ,

S. 457

f.

- 6 -

t u n g e n hemmen w ü r d e , kann aber den Ständen e i n e s niemals zustehen."18) An a n d e r e r S t e l l e werdem vom g l e i c h e n A u t o r hene

Haushaltüberschreitungen

n o t w e n d i g und wegen der bedenklich

als

Landes

unvorhergese-

verwaltungstechnisch

Rechtfertigungspflicht

auch

un-

betrachtet:

" . . . daß, s e l b s t im F a l l der G e h a l t der f ü r d i e S p e z i a l i t ä t a n g e f ü h r t e n Gründe a l s t h e o r e t i s c h b e g r ü n d e t a n g e s e hen werden k ö n n t e , d i e s e l b e n dennoch ohne p r a k t i s c h e Anwendung seyn würden, w e i l , w i e genau auch e i n Budget v o r her berechnet i s t , d i e s e Berechnungen doch immer nur e v e n t u e l seyn können, weßhalb auch k e i n M i n i s t e r d a f ü r , daß n i c h t e i n z e l n e A r t i k e l ü b e r s c h r i t t e n werden, v e r a n t w o r t l i c h seyn kann . . . Zudem und e n d l i c h möchten ... d u r c h d i e V e r p f l i c h t u n g der M i n i s t e r z u r v o l l s t ä n d i g e n R e c h t f e r t i g u n g der Ü b e r s c h r e i t u n g e n und Abweichungen von dem B u d g e t , a l l e I n t e r e s s e n a l s v o l l s t ä n d i g gewahr zu erachten . . . seyn."19) Wenig b e d e n k l i c h gen vom B u d g e t ; der

erscheinen die

Finanzminister

auch RAU gewisse

einzelnen -

müßten

Minister

-

Abweichun-

nicht

entsprechende

dagegen

Kompetenzen

besitzen: " Es wäre n i c h t r a t h s a m , j e d e n M i n i s t e r genau an d i e Beo b a c h t u n g a l l e r e i n z e l n e n P o s i t i o n e n s e i n e s Budgets zu b i n d e n ( v o l l e S p e c i a l i t ä t des B u d g e t s ) , w e i l s i c h im L a u f e der G e s c h ä f t e das B e d ü r f n i ß e i n e s g e w i s s e n f r e i e n S p i e l r a u m s i n der V e r f ü g u n g über d i e b e s t i m m t e n Summen h ä u f i g f ü h l b a r m a c h t , doch s o l l t e n w e n i g s t e n s d i e H a u p t a b s c h n i t t e der M i n i s t e r i a l e t a t s p ü n c t l i c h e i n g e h a l t e n , oder U e b e r s c h r e i t u n g e n b e s o n d e r s g e r e c h t f e r t i g t w e r den. "20) Eine ä h n l i c h e Formulierung gen e i n e s

ehemaligen

findet

s i c h i n den A u s f ü h r u n -

Finanzministers,

18)

MALCHUS ( 1 8 3 0 ) , S. 122

19) 20)

MALCHUS ( 1 8 3 0 ) , S. 188 RAU ( 1 8 3 7 ) , S. 437

f.

der

die

Befugnis

- 7 -

z u r Genehmigung von

Haushaltsüberschreitungen

l i c h nur dem Monarchen

ausdrück-

zuerkennt:

" . . . s o l l aber e i n e Ausgabe gemacht werden, w e l c h e a u f d i e Reservesumme f ä l l t , oder gar das Budget ü b e r s c h r e i t e t , so i s t dazu d i e h ö c h s t e K o n f i r m a t i o n nöthig.f,21) Allerdings

ist

d i e M e i n u n g s b i l d u n g auch i n d i e s e r

Z e i t des Budgetwesens n i c h t e i n h e i t l i c h . So w i r d se b e r e i t s das auch

eine Auffassung

alleinige

Recht

eventueller

der

vertreten,

frühen teilwei-

d i e dem P a r l a m e n t

Ausgabenbewilligung

Haushaltsüberschreitungen

und

damit

zuerkennt :

f!

Die F e s t s t e l l u n g des S t a a t s b u d g e t s g e h ö r t ohne a l l e n Z w e i f e l zu den w i c h t i g s t e n und i n i h r e n p r a k t i s c h e n E r f o l g e n b e d e u t e n d s t e n Rechten d e u t s c h e r s t ä n d i s c h e r V e r sammlungen . . . " 2 2 ) " I n B e t r e f f des V o r a n s c h l a g s der S t a a t s a u s g a b e n h a t man den h i e r a u f b e z ü g l i c h e n Bestimmungen der V e r f a s s u n g s u r kunden ö f t e r von S e i t e n der S t a a t s r e g i e r u n g e n d i e Deutung v e r l e i h e n w o l l e n , a l s s e i i n denselben e i g e n t l i c h n u r von der B e w i l l i g u n g des o r d e n t l i c h e n S t a a t s b e d a r f s nach Maßgabe e i n e s V o r a n s c h l a g s d i e Rede, und h i e r a u s dann w e i t e r zu f o l g e r n g e s u c h t , daß d e r den Ständen von oben herab m i t z u t h e i l e n d e G r u n d e t a t nur i n s o f e r n e i n e unwandelbare R i c h t s c h n u r f ü r d i e S t a a t s h a u s h a l t u n g haben k ö n n e , a l s n i c h t u n v o r h e r g e s e h e n e Umstände e i n e Abänder u n g n o t h w e n d i g machen . . . W o l l t e man aber h i e r a u s s c h l i e ßen, daß w i r k l i c h e Abänderungen i n den S t a a t s g r u n d e t a t s wegen u n v o r h e r g e s e h e n e r Umstände e i n s e i t i g von der S t a a t s r e g i e r u n g vorgenommen werden k ö n n t e n : dann würde das e i n gar g r o ß e r I r r t h u m s e i n und i n der That e i n e den Grunds ä t z e n der c o n s t i t u t i o n e l l e n S t a a t s o r d n u n g w i d e r s t r e i t e n de V o r a u s s e t z u n g e n t h a l t e n . " 2 3 )

21)

CANCRIN ( 1 8 4 5 ) , S. 2 8 2 ; ä h n l i c h FULDA ( 1 8 2 7 ) , S . 4 2 7 : " . . . daß weder Einnahme noch Ausgabe ohne s p e c i e l l e höhere Genehmigung s t a t t f i n d e n kann, w e l c h e n i c h t i n dem E t a t v o r a u s gegeben i s t , m i t h i n . . . zu j e d e r Mehrausgabe . . . e i n e a u s d r ü c k l i c h e A u t o r i s a t i o n e r fordert wird."

22)

MURHARD ( 1 8 4 6 ) ,

S. 694

23)

MURHARD ( 1 8 4 6 ) ,

S. 697

- 8 -

Noch k o n k r e t e r b e k e n n t s i c h FULDA zum B u d g e t b e w i l l i g u n g s recht

der

Stände:

" . . . a l s das a l l g e m e i n e F i n a n z - B u d g e t . . . i n den r e p r ä s e n t a t i v e n V e r f a s s u n g e n , im ganzen und z e r g l i e d e r t ..., den Ständen v o r z u l e g e n und d u r c h i h r e M i t w i r k u n g f ü r d i e g e s e t z l i c h e E t a t s - P e r i o d e z u r R i c h t s c h n u r der V e r w a l t u n gen zu erheben i s t . " 2 4 ) Dabei

finden

sich

recht

unscharfe

schließlich

-Ausführungen

als

allein

der

Berechtigung

auch

schon

-

wenn

über

die

Kriterium

für

die

von autonom d u r c h

die

Exekutive

hinreichendes

auch

"Notwendigkeit"

t i g t e n Ausgaben, während e i n e " N ü t z l i c h k e i t "

Beurteilung getä-

dafür

nicht

ausreiche : " Anders v e r h ä l t s i c h dagegen d i e Sache, wenn d i e v e r l a n g t e Ausgabe n o t h w e n d i g w a r , d . h . wenn d i e E x i s t e n z des S t a a t s und s e i n e w e s e n t l i c h e n E i n r i c h t u n g e n d u r c h i h r e U n t e r l a s s u n g i n Gefahr kämen. Nothwendige Ausgaben des S t a a t s zu t r a g e n s i n d d i e S t a a t s b ü r g e r allerdings v e r p f l i c h t e t und i h r e V e r t r e t e r d i e s e l b e n zu b e w i l l i g e n r e c h t l i c h v e r b u n d e n . . . . A l l e i n so l e i c h t es i s t , h i e r im A l l g e m e i n e n G r u n d s ä t z e a u f z u s t e l l e n , d i e z u r R i c h t s c h n u r d i e n e n s o l l e n , ebenso s c h w i e r i g w i r d es i n e i n z e l nen F ä l l e n s e i n , zu e n t s c h e i d e n , ob e i n e Ausgabe d u r c h aus n o t h w e n d i g oder ob s i e nur n ü t z l i c h w a r . " 2 5 ) Einigkeit

herrscht

in

Tatsache,

daß

Parlamente

nicht

unbedingt

diese

Aussagen

die die auch

der

Literatur unter

kompetenteste nicht

immerhin

über

sachlichem

Instanz

ausdrücklich

auf

seien,

die

Aspekt wenn

unvorherge-

sehene Ausgaben bezogen s i n d : " I n k o n s t i t u t i o n e l l e n L ä n d e r n i s t d i e Sache im e i n z e l nen l e i c h t e r , w e i l d i e M e h r h e i t der Kammern d i e F i n a n z e n n i c h t g r ü n d l i c h k e n n t und w e i l d i e s e Form n i c h t eben z u r Sparsamkeit n e i g t . " 2 6 )

24)

FULDA ( 1 8 2 7 ) ,

25)

MURHARD ( 1 8 4 6 ) ,

S. 428 S. 699

26)

CANCRIN ( 1 8 4 5 ) ,

S. 271

- 9 -

" Nur zu o f t i s t es von den Versammlungen der V o l k s - und L a n d e s v e r t r e t e r v e r k a n n t worden, daß es zu i h r e m v o r z ü g l i c h e n B e r u f g e h ö r t , den Daumen a u f den G e l d b e u t e l des S t a a t e s zu h a l t e n , und daß d i e R e g u l i e r u n g des Budgets f ü r jede Finanzperiode vornehmlich bezweckt, die ö f f e n t l i c h e n Ausgaben m i t den H i l f s q u e l l e n des Landes i n e i n r i c h t i g e s V e r h ä l t n i s zu s e t z e n . S t a t t a u f E r s p a r u n g e n i n der Führung des S t a a t s h a u s h a l t e s zu sehen, s i n d s i e v i e l zu g e n e i g t , z u r Deckung des Ausgabebudgets neue S t e u e r n zu s a n c t i o n i e r e n . l f 2 7 ) Dabei

kommt

der

ehemalige

ständlicherweise abhängigkeit

Vertreter

der

zu einem P l ä d o y e r f ü r

des F i n a n z m i n i s t e r s ,

Exekutive

ver-

eine s t ä r k e r e

Un-

dem auch durchweg

be-

p û \

reits

eine Sonderstellung

zuerkannt

wird:

11

. . . und der F i n a n z m i n i s t e r muß o f t f r o h s e y n , nur e t was Bedeutendes zu e r r e i c h e n , j a wenn er nur neuen Anwachs der Ausgaben, s o w e i t s i e n i c h t durchaus n ö t h i g s i n d , abwenden kann . . . und es i s t daher n o t h w e n d i g , i h n durch eine unabhängige, n i c h t z a h l r e i c h e F i n a n z k o m i t ä t ad hoc zu s c h ü t z e n und zu u n t e r s t ü t z e n . I n einem M i n i s t e r r a t h kann n a t ü r l i c h so etwas n i c h t m i t E r f o l g g e s c h e hen. "29)

II.

Vom S t e u e r - zum A u s g a b e n b e w i l l i g u n g s r e c h t : Das s p ä t k o n s t i t u t i o n e l l e

1.

Die v e r f a s s u n g s m ä ß i g e

Erst des

nach der R e v o l u t i o n Parlaments

mäßig

in

verankert.

deutschen

System

Verankerung des B u d g e t r e c h t s von 1848 wurde das

Deutschland Die

und Preußen

Verfassung

Nationalversammlung

vom

27) 28)

MURHARD ( 1 8 4 6 ) , S. 701 So auch b e i MALCHUS ( 1 8 3 0 ) ,

29)

CANCRIN ( 1 8 4 5 ) ,

S. 279

der 28.

S. 6

Budgetrecht verfassungs-

Konstituierenden März

1849,

die

- 10 -

a l l e r d i n g s n i e w i r k s a m wurde, war d i e e r s t e d e u t s c h e V e r fassung, durch

die

die

sollte

ein

einheitliches

beiden

Kammern

Budgetbewilligungsrecht

kannte.Ohne

Finanzgesetz

d i e R e g i e r u n g weder Einnahmen noch Ausgaben

nehmen d ü r f e n ;

auch f ü r

d i e A n s ä t z e des

ü b e r s t e i g e n d e Ausgaben s o l l t e forderlich

sein.

F ü r den F a l l

e i n Reichstagsbeschluß allerdings,

g e t z u s t a n d e kam, wurde k e i n e Regelung I n Preußen v e r l o r sein

jährliches ein

daß k e i n Bud-

der L a n d t a g m i t I n k r a f t t r e t e n

gungs-, Art.

Steuerbewilligungsrecht,

periodisches d.

h.

1848 dafür

Budgetbewilli-

Ausgabenbewilligungsrecht. für

der

Verfassung

erhielt

parlamentarisches

99 der V e r f a s s u n g s u r k u n d e

vom 31. Januar

er-

getroffen.

o k t r o y i e r t e n und 1850 r e v i d i e r t e n p r e u ß i s c h e n aber

vor-

"Normalbudgets"

J

So

lautet

den P r e u ß i s c h e n

Staat

1850:

" A l l e Einnahmen und Ausgaben des S t a a t s müssen f ü r j e d e s J a h r im Voraus v e r a n s c h l a g t und a u f den S t a a t s h a u s h a l t s E t a t gebracht werden. L e t z t e r e r w i r d j ä h r l i c h d u r c h e i n Gesetz Etatüberschreitungen durch A r t .

104 Abs.

festgestellt."32)

d u r c h d i e E x e k u t i v e wurden 1 ausdrücklich

indessen

zugelassen:

" Zu E t a t s - Ü b e r s c h r e i t u n g e n i s t d i e n a c h t r ä g l i c h e migung der Kammern e r f o r d e r l i c h . " 3 3 )

(1968),

S.

53

ff.;

KICHLER

Geneh-

30)

H i e r z u HIRSCH S. 53 f f .

(1956),

31)

Der H a u s h a l t war z u e r s t dem Abgeordnetenhaus v o r z u l e g e n . Nach Beendigung der B e r a t u n g h i e r ü b e r und nach B e s c h l i e ß u n g des F i n a n z g e s e t z e s g e l a n g t e der E t a t nun zum H e r r e n h a u s , der i h n gem. A r t . 62 Abs. 3 nur i n der vom Abgeordnetenhaus e r l e d i g t e n Form " i m ganzen" annehmen oder a b l e h n e n k o n n t e . Siehe z . B. JEZE ( 1 9 2 7 ) , S. 309 und VON HECKEL ( 1 9 1 1 ) , S.611

32)

Gesetz-Sammlung f ü r t e n , 1850, S. 32

33)

Ebenda

d i e K ö n i g l i c h Preußischen

Staa-

- 11 -

Daß s i e

nicht

bewilligt

mehr a l l e i n

werden

konnten,

vom K ö n i g und sondern

Finanzminister

an d i e

nachträgliche

Genehmigung d e r b e i d e n Kammern gebunden wurden, te

zwar

dings

formell

das B u d g e t r e c h t

war h i e r f ü r Qll )

üblich,J

J

ein

Gesetz

weder

und das A u s b l e i b e n

einer

zog k e i n e r e c h t l i c h e n F o l g e n nach einen Vorläufer

aller-

erforderlich solchen

Bewilligungsrechts

noch

Genehmigung man h i e r

s i c h . K a n n

der s p ä t e r e n m o d i f i z i e r t e n

gen des m i n i s t e r i e l l e n

verstärk-

der L e g i s l a t i v e ;

Einschränkunder

Exekutive

- d i e j a das V e r h ä l t n i s z w i s c h e n E x e k u t i v e und L e g i s l a t i ve b e t r e f f e n auf

den

-

zweiten

ministeriellen des

sehen,

sich

finanzpolitisch innerhalb

Bestimmung

Kabinettsorder

findet

vom

der

bereits

15.

in

Februar

auch

im

relevanten

Bewilligungsrechts,

Finanzministers

sprechende

so

die

Aspekt

Form

des

Sonderstellung

Exekutive,

1852.

Hinblick

eine

ent-

der

Preußischen

Diese

bestimmte,

"daß b e i j e d e r Maßregel der i n n e r e n V e r w a l t u n g z u n ä c h s t und v o r a l l e m der E i n f l u ß d e r s e l b e n a u f d i e F i n a n z v e r w a l t u n g erwogen werden, und daß, im Z w e i f e l , d i e R ü c k s i c h t a u f das F i n a n z - I n t e r e s s e den A u s s c h l a g geben müsse. Desh a l b d ü r f e auch i n s o l c h e n A n g e l e g e n h e i t e n einem M a j o r i t ä t s - B e s c h l u s s e des S t a a t s - M i n i s t e r i u m s k e i n e b i n d e n d e K r a f t dem F i n a n z - M i n i s t e r gegenüber b e i g e l e g t w e r d e n . U n t e r H i n w e i s u n g a u f d i e s e Bemerkungen t r a f e n j e s t ä t d i e Bestimmung,

S e i n e Ma-

daß i n a l l e n F ä l l e n , i n w e l c h e n der F i n a n z - M i n i s t e r e i n e r , von der M e h r h e i t des S t a a t s - M i n i s t e r i u m s f ü r r a t h sam e r a c h t e t e n M a a ß r e g e l , um w i c h t i g e r f i n a n z i e l l e r Bedenken w i l l e n s e i n e Zustimmung v e r s a g e n zu müssen g l a u b e , der M a j o r i t ä t s b e s c h l u ß f ü r i h n n i c h t b i n d e n d s e i n , v i e l m e h r d i e A l l e r h ö c h s t e E n t s c h e i d u n g e i n g e h o l t werden solle."36)

34)

So ARNDT ( 1 9 1 1 ) ,

35)

ARNDT ( 1 9 1 1 ) ,

36)

Zitiert

S. 355, Anm. 4 zu A r t .

S. 354, Anm. 2 zu A r t .

b e i GLUM ( 1 9 2 5 ) ,

S. 50

104 PrV

104 PrV

- 12 -

H i e r n a c h war a l s o nister

neben dem K r i e g s m i n i s t e r

zeitigen war

dem F i n a n z r a i n i s t e r

Immediatsvortrags

gesichert,

daß

Finanzministers

das

-

beim

Kabinett

- als

einzigem

das Recht

König

des

jeder-

gestattet.

gegen

den

Damit

Willen

nicht

handeln konnte.

Die

d i t i o n eines Staates,

den d i e K a r g h e i t

seiner M i t t e l

1

altpreußischen

ditionell binett

Sparsamkeit

zwang"^,

der

beruhende

bedeutende P o s i t i o n des F i n a n z m i n i s t e r s

erfuhr

wenn s i e

1

"auf

sich

so e i n e w e i t e r e nicht

erhebliche

des Trazur tra-

im Ka-

Stärkung,

a u f e i n e G e s e t z e s - oder gar

Mi-

auch

Verfas-

nΟ \

sungsbestimmung- 5

gründete.

Von den M ö g l i c h k e i t e n ,

die

ihm h i e r d u r c h gegeben w a r e n , h a t der F i n a n z m i n i s t e r i n , OQ ) den über 60 J a h r e n der G ü l t i g k e i t der K a b i n e t t s o r d e r - ^ ' nur s e l t e n , allerdings n i e ohne E r f o l g Gebrauch g e 40 ) macht. ' M ö g l i c h e r w e i s e h i n g d i e s auch m i t der i m m e r h i n e r s t a u n l i c h e n T a t s a c h e zusammen, daß s e l b s t ü b e r den g e nauen r e c h t l i c h e n Umfang der Dominanz,

d i e der

Finanzmi-

n i s t e r a u f g r u n d der K a b i n e t t s o r d e r e r h i e l t , k e i n e e i n d e u 41 ) 7 t i g e Meinung g e h e r r s c h t zu haben s c h e i n t . 2 . Der Machtkampf z w i s c h e n P a r l a m e n t und R e g i e r u n g im spätkonstitutionellen Nachdem

sich

in

den

System

verbesserten

FSt ( 1 9 5 4 ) ,

frühkonstitutionellen

37)

Institut

38)

A l l e r d i n g s i s t man im S c h r i f t t u m der A n s i c h t , daß die faktische S o n d e r s t e l l u n g des Finanzministers " i m w. S. auch e i n e v e r f a s s u n g s m ä ß i g e w a r " . PLAUM ( 1 9 5 7 ) , S. 27

39)

D i e Order i s t auch u n t e r B i s m a r c k , wo d i e S t e l l u n g des F i n a n z m i n i s t e r s f a k t i s c h w e i t a u s schwächer w a r , i n K r a f t g e b l i e b e n , während des 1. W e l t k r i e g s dann aber a n g e b l i c h aufgehoben worden (so jedenfalls SPANGENBERG ( 1 9 2 8 / 2 9 ) , S. 7 4 ) ; i n der Weimarer Z e i t war dann d u r c h a u s u m s t r i t t e n , ob s i e n i c h t w e i t e r h i n ( o d e r e r n e u t ) a l s g ü l t i g angesehen werden müsse. S i e h e h i e r z u GLUM ( 1 9 2 5 ) , S. 49 f .

40)

Institut

41)

V g l . d i e Z i t a t e b e i GLUM ( 1 9 2 5 ) ,

FSt ( 1 9 5 4 ) ,

S. 9

S. 9, Fußnote 2 S. 50

f.

- 13 -

Systemen

die

setzt

hatte,

Macht

im

Bürokratie entbrannte

Staate

erstarkende

der

Kampf

insbesondere

Auseinandersetzungen des Budgets

als

um

die

in

um

Form

Befugnis

a n s ä t z e . Das B u d g e t r e c h t in

politischer

eigenartig

für

(bekam),

dem K ö n i g ,

jedoch r e s u l t i e r t e und E i g e n t u m

sich

1862 -

bis

zum

wichtige,

wirtschaftlicher als

der

ist,

... hi-

im G r u n d s a t z

unangeselbst-

staatlichen

Bürger

zwischen

über

Eingriffen

entgegenzuwirken,

Regierung

preußischen

konkreter:

"jenes

Gewaltentei-

d i e l o g i s c h und 42) zustanden."

und

die

in ein

Parlament,

Verfassungskonflikt

1866 i n a n h a l t e n d e n D i f f e r e n z e n

feststellung,

Ausgabe-

aus dem B e s t r e b e n des

gewordenen B ü r g e r t u m s ,

Spannungsverhältnis das

Aufstellung

insofern,

Zwar b l i e b das m o n a r c h i s c h e P r i n z i p

Freiheit

permanenten

d i e Gesetzgebung z u s t ä n d i g

s t o r i s c h der E x e k u t i v e ,

bewußt

von zur

das nach der L e h r e von der

d i e s e Weise F u n k t i o n e n

tastet,

politische

wurde so " e i n e sowohl

Macht",

...,

lung e i g e n t l i c h auf

die

durchge-

und um den Grad der B i n d u n g an d i e

a l s auch e i g e n a r t i g e Form der Umsetzung Staatsorgan

Kraft

über d i e

von

Budget-

Verfügungsmacht

hin-

s i c h t l i c h der S t a a t s a u s g a b e n und das Recht zu A b w e i c h u n 4Q ) gen vom B u d g e t , n i e d e r s c h l u g . J Da v o r a l l e m i n Preußen d i e s t a a t l i c h e n Ausgaben f ü r w i r t s c h a f t s f o r d e r n d e

Maßnah-

men im w e i t e s t e n Sinne s e i t 1850 e r h e b l i c h a n s t i e g e n , gewann d i e s e r Machtkampf auch u n t e r ökonomischen G e s i c h t s 44) p u n k t e n an G e w i c h t . Die

deutsche

Finanzwissenschaft

der

Jahre

h a t zu d i e s e n Problemen e r s t a u n l i c h e r w e i s e bezogen.

Anders

als

ihre

-

1870

kaum S t e l l u n g

einige Jahrzente

42)

Von EYNERN ( 1 9 7 2 ) ,

43)

V g l . HECKEL (1932 c ) , S. 367; KICHLER ( 1 9 5 6 ) , FRIAUF ( 1 9 6 8 ) , S. 143 f f . und S. 151 f f . V g l . TILLY ( 1 9 6 6 ) , S. 487 f f .

44)

S.

Vertreter

1850

zu-

177 S.64;

-

88)

UMPFENBACH ( 1 8 8 7 ) ,

89)

Ebenda, S. 496

f.

S. 476

90)

SCHANZ ( 1 8 9 1 ) ,

S. 763

91)

Ebenda, S. 765

- 29 -

l ä ß t WAGNER i n einem, gegenüber seinem z i t i e r t e n e r h e b l i c h später erschienenen A r t i k e l gung zu e i n e r

verfassungsmäßigen

eine stärkere

Einschränkung

kutivischen Ausgabenbewilliungsrechts

Lehrbuch des

Neiexe-

erkennen:

"Die V e r w a l t u n g s k o n t r o l e w i r d zur S t a a t s k o n t r o l e i n i h r e r Anwendung a u f d i e o b e r s t e n i n F i n a n z s a c h e n v e r a n t w o r t l i c h e n V e r w a l t u n g s o r g a n e , daher i n s b e s o n d e r e f ü r den F i n a n z m i n i s t e r und f ü r d i e m i t und neben ihm v e r a n t w o r t l i c h e n M i n i s t e r , i n der a b s o l u t e n M o n a r c h i e gegenüber dem S t a a t s o b e r h a u p t , i n der k o n s t i t u t i o n e l l e n , diesem sowie der V o l k s v e r t r e t u n g oder s e l b s t d i e s e r a l l e i n g e g e n ü b e r . Der Schwerpunkt der P r ü f u n g l i e g t s o m i t b e i der S t a a t s k o n t r o l e i n der U n t e r s u c h u n g der U e b e r e i n s t i m m u n g z w i s c h e n der d u r c h das f i n a n z i e l l e A n w e i s u n g s r e c h t b e w i r k t e n w i r k l i c h e n F i n a n z g e b a h r u n g und den g e s e t z l i c h e n Vorschriften, s p e z i e l l dem E t a t g e s e t z . D i e s e K o n t r o l e r i c h t e t s i c h besonders a u f d i e E r m i t t l u n g e t w a i g e r e i g e n mächtiger Abweichungen der obersten verantwortlichen V e r w a l t u n g s o r g a n e vom E t a t , b e t r i f f t daher namentlich Etatsüberschreitungen bei den Ausgaben, unstatthafte U e b e r t r a g u n g e n b e i d i e s e n , auch a u ß e r e t a t m ä ß i g e n Ausgaben u . d g l . m. P r a k t i s c h i s t d i e S t a a t s k o n t r o l e d e s h a l b v o r n e h m l i c h e r s t geworden, wenn auch n i c h t e r s t da e n t s t a n d e n , im S t a a t e m i t v e r f a s s u n g s m ä ß i g e r M i t w i r k u n g e i ner V o l k s v e r t r e t u n g b e i der F e s t s t e l l u n g des E t a t s . A l l e e i g e n m ä c h t i g e n Abweichungen b e d i n g e n h i e r e i n e n a c h t r ä g l i c h e G e w a l t , um welche d i e v e r a n t w o r t l i c h e Regierung einzukommen h a t : d i e B i t t e im ' I n d e m n i t ä t ' im h e u t i g e n Staatsrecht."92) Und

gegen

Exekutive

die durch

Gefahr

einer

allzu

eine möglichst

starken

weitgehende

Bindung

der

Spezialisie-

r u n g werden nun nur mehr schwache Bedenken g e ä u ß e r t : " I n B e t r e f f der E i n r i c h t u n g des E t a t s f r a g t es s i c h f e r n e r , w i e w e i t h i e r a u f b e i d e n S e i t e n , der E i n - und Ausgänge, n a m e n t l i c h a b e r der l e t z t e r e n , s p e z i a l i s i e r t w e r den s o l l , - e i n e F r a g e , w e l c h e dann von b e s o n d e r e r s t a a t s r e c h t l i c h e r Bedeutung f ü r d i e V o t i e r u n g des Budgets i n u n s e r e n ' V e r f a s s u n g s s t a a t e n 1 und f ü r d i e s t a a t s r e c h t l i chen und e v e n t u e l l s e l b s t p r i v a t r e c h t l i c h e n F o l g e n e i n e r b e i der A u s f ü h r u n g des Budgets d u r c h d i e d a f ü r v e r a n t w o r t l i c h e n Organe der v o l l z i e h e n d e n Gewalt s i c h ergebende Abweichung von den v o t i e r t e n B u d g e t b e t r ä g e n der Ausgänge w i r d , aber e i n e F r a g e , w e l c h e , davon abgesehen, auch e i n e s p e z i f i s c h f i n a n z i e l l e Bedeutung h a t . . . 92)

WAGNER ( 1 8 9 7 ) , S. 772

- 30 -

B e i den Ausgängen . . . i s t dagegen m i t Recht aus r e c h t l i c h e n und aus f i n a n z i e l l e n Gründen e i n e S p e z i a l i s i e r u n g zu v e r l a n g e n . . .

staatsgrößere

D i e neuere E n t w i c k l u n g h a t aus i n n e r e n t e c h n i s c h e n , mehr freilich noch aus b u d g e t r e c h t l i c h e n Gründen m e i s t zu e i n e r immer g r ö ß e r e n S p e z i a l i s i e r u n g des E t a t s g e f ü h r t , was i n e r s t e r e r H i n s i c h t r i c h t i g , in letzterer nicht immer u n b e d e n k l i c h i s t , wenn d i e R e g i e r u n g d a d u r c h gegen das s a c h l i c h e I n t e r e s s e zu sehr gebunden w i r d . " 9 3 ) Zur g l e i c h e n Z e i t v e r t r e t e n andere

Finanzwissenschaftler

noch d i e A n s i c h t , daß d i e R e g i e r u n g i n i h r e r petenz

faktisch

weitgehend

unbeschränkt

nachträgliche parlamentarische

Ausgabenkom-

sei,

Genehmigung doch

aber

die

einholen

solle: " D i e S p e z i a l i s i e r u n g der V o t e n und d i e A p p r o p r i a t i o n b i n den d i e S t a a t s r e g i e r u n g h i n s i c h t l i c h der Ausgabenansätze und der Verwendung der K r e d i t e . A l l e i n d i e s e Bindung kann k e i n e u n b e d i n g t e s e i n , da dem Wesen der A u s g a b e w i r t s c h a f t s e l b s t k e i n e U n b e d i n g t h e i t zukommt . . . Daraus aber e r g i b t s i c h der l e i t e n d e G r u n d s a t z t daß d i e R e g i e r u n g i n A u s n a h m e f ä l l e n b e f u g t i s t zu Ü b e r s c h r e i t u n g e n i h r e r K r e d i t e , wenn und i n s o w e i t n i c h t das B e l i e b e n der V e r w a l t u n g , s o n d e r n der Zwang der Umstände d i e s e s Ü b e r schreiten verursacht. Die E t a t s ü b e r s c h r e i t u n g e n können nun z w e i e r l e i A r t s e i n . Wir nennen s i e e i g e n t l i c h e oder q u a n t i t a t i v e , wenn d i e R e g i e r u n g gezwungen i s t oder es aus t r i f t i g e n Gründen f ü r a n g e z e i g t h ä l t , mehr, a l s der E t a t a u s w e i s t , für während der F i n a n z p e r i o d e e i n g e t r e t e n e B e d ü r f n i s s e zu verwenden; und i r r e g u l ä r e oder q u a l i t a t i v e , wenn f ü r e i n e n im E t a t ü b e r h a u p t n i c h t vorgesehenen Zweck e i n e a u s s e r o r d e n t l i c h e Ausgabe gemacht w i r d . I n b e i d e n F ä l l e n i s t manches i n das d i s k r e t i o n ä r e Ermessen der V e r w a l t u n g g e s t e l l t , da o f t m a l s e i n e s e l b s t ä n d i g e E n t s c h e i d u n g d a r über zu t r e f f e n i s t , ob d i e Ursachen der Ü b e r s c h r e i t u n g z w i n g e n d e r oder n i c h t z w i n g e n d e r N a t u r s i n d . Über das Mass können h i e r i m m e r h i n Z w e i f e l e n t s t e h e n . Wenn nun s o l c h e E t a t s ü b e r s c h r e i t u n g e n n o t w e n d i g geworden s i n d , so i s t von der S t a a t s r e g i e r u n g d i e n a c h t r ä g l i c h e Genehmigung der L a n d e s v e r t r e t u n g e i n z u h o l e n . . . " 9 4 )

93) 94)

WAGNER ( 1 8 9 7 ) , S. 763 f . VON HECKEL ( I 8 9 8 ) , S. 118

f.

- 31 -

Im ü b r i g e n aber b e s t ü n d e n doch g e w i s s e j u r i s t i s c h e tionsmöglichkeiten,

wenn

n o t w e n d i g " noch " n ü t z l i c h "

die

Ausgaben

weder

Sank-

"unbedingt

waren:

"Wenn e n d l i c h d i e Ü b e r s c h r e i t u n g d u r c h k e i n e s a c h l i c h e n Erwägungen m o t i v i e r t e r s c h e i n t , so s i n d d i e Kammern b e r e c h t i g t und v e r p f l i c h t e t , d i e I n d e m n i t ä t zu v e r w e i g e r n , was dann im k o n s t i t u t i o n e l l e n S t a a t d i e Wirkung h a t , daß d i e b e t r e f f e n d e E t a t s ü b e r s c h r e i t u n g überhaupt n i c h t gen e h m i g t i s t · Nach N a t u r und Umfang b l e i b t es dann der V o l k s v e r t r e t u n g v o r b e h a l t e n , wegen s o l c h e r B u d g e t w i d r i g k e i t e n A n t r ä g e b e i der Krone v o r z u b r i n g e n , V e r f a s s u n g s beschwerden e i n z u r e i c h e n , e v e n t u e l l M i n i s t e r a n k l a g e n zu erheben."95) Immerhin h a t es s i c h knapp zehn J a h r e s p ä t e r auch

inner-

h a l b der E x e k u t i v e d i e A n s i c h t d u r c h g e s e t z t , daß E t a t ü b e r schreitungen risch zung

und

gebilligt und

SCHWARZ

außeretatmäßige werden

formelle

müssen;

Behandlung

detaillierte

Ausgaben

über

werden

Ausführungen

die

parlamenta-

exakte

Abgren-

beispielsweise gemacht.96^

bei

Ob

für

d e r a r t i g e Mehrausgaben f r e i l i c h d i e v o r h e r i g e Genehmigung durch einen Nachtragsetat

n o t w e n d i g oder

nomes Handeln der E x e k u t i v e , l e d i g l i c h m i t B i l l i g u n g d u r c h den L a n d t a g , v e r t r e t b a r

aber e i n

auto-

nachträglicher

i s t , w i r d von der

Höhe der z u s ä t z l i c h e n Ausgaben a b h ä n g i g gemacht: " E i n e n a c h t r ä g l i c h e Genehmigung w i r d dagegen e r f o r d e r l i c h b e i Mehrausgaben, wobei a u ß e r e t a t s m ä ß i g e Ausgaben und E t a t s ü b e r s c h r e i t u n g e n zu u n t e r s c h e i d e n s i n d . . . " 9 7 ) " . . . i s t s e i t e n s der R e i c h s r e g i e r u n g g r u n d s ä t z l i c h a n e r k a n n t worden ( R e i c h s t . V e r h . vom 19. Nov. 1900 S. 14 F ü r s t v . B ü l o w ) , daß ' f ü r a l l e Ausgaben d i e Zustimmung des R e i c h s t a g e s i n Form e i n e r E t a t s f o r d e r u n g e i n z u h o l e n s e i , und z w a r , wo d i e s nur immer a n g ä n g i g und m ö g l i c h , im V o r a u s ! ' Wann d i e l e t z t e r e V o r a u s s e t z u n g vorliegt, darüber bestehen a l l e r d i n g s f e s t e V o r s c h r i f t e n n i c h t . Daß k l e i n e r e , u n b e d e u t e n d e r e a u ß e r e t a t s m ä ß i g e Ausgaben

95)

VON HECKEL ( 1 8 9 8 ) , S.

96)

SCHWARZ ( 1 9 0 7 ) ,

97)

Ebenda, S. 66

119

S. 65 - 80

- 32 -

( A b g . L i e b e r ebenda S. 18: minima non c u r a t p r a e t o r ) , sowie s o l c h e , d i e s i c h aus den V e r h ä l t n i s s e n m i t Notwend i g k e i t ergeben, s o l c h e , welche ' d i e dringenden B e d ü r f nisse des Moments e r h e i s c h e n ' ( A b g . Bassermann ebenda S. 5 0 ) , N a c h t r a g s e t a t s n i c h t e r f o r d e r n , s o n d e r n der n a c h t r ä g l i c h e n Genehmigung b e i V o r l e g u n g der Allgemeinen Rechnung v o r b e h a l t e n b l e i b e n können, wurde aus der R e i c h s t a g s m i t t e s e l b s t zugegeben. Für a l l e g r ö ß e r e n und w i c h t i g e r e n , im E t a t n i c h t vorgesehenen Ausgaben w i r d dagegen b e i versammeltem R e i c h s t a g e e i n N a c h t r a g s e t a t v o r z u l e g e n sein."98) " I m R e i c h , wo v e r f a s s u n g r e c h t l i c h e w i e g e s e t z l i c h e Bestimmungen ganz f e h l e n , g e l a n g e n f ü r E t a t s ü b e r s c h r e i t u n gen a n a l o g e G r u n d s ä t z e , w i e f ü r a u ß e r e t a t m ä ß i g e Ausgaben z u r Anwendung. Im Reiche w i r d man a l s o d i e F r a g e , ob zu e i n e r E t a t s ü b e r s c h r e i t u n g e i n e v o r h e r i g e Genehmigung ( N a c h t r a g s e t a t ) e i n z u h o l e n i s t , h a u p t s ä c h l i c h von der Höhe der zu ü b e r s c h r e i t e n d e n Summe a b h ä n g i g machen müssen."99) Gleichwohl

glaubt

auch SCHWARZ der

Exekutive

einen

be-

s c h r ä n k t e n e i g e n e n H a n d l u n g s s p i e l r a u m z u e r k e n n e n zu müss e n , n i c h t z u l e t z t wegen der s t e i g e n d e n keit

der

Geradezu v e r b l ü f f e n d

ist

aus dem J a h r e

also

1920,

allerdings, bereits

ministeriellen Bewilligungsrechts durch

das

III.2.),

Ausgabenfreudig-

Parlamente.

Haushaltsgesetz

daß i n

Lehrbüchern

nach F e s t l e g u n g (des

vom 31.

Finanzministers!)

Oktober

1919

zum ganzen Komplex A u s g a b e n b e w i l l i g u n g

haltsüberschreitungen

l e d i g l i c h gesagt

eines (s.

-

u.

Haus-

wird:

" D i e Erhebung des V o r a n s c h l a g s zum F i n a n z g e s e t z h a t d i e W i r k u n g , daß d i e S t a a t s v e r w a l t u n g an d i e f e s t g e s e t z t e n Z i f f e r n gebunden i s t . Zwar n i c h t i n dem S i n n e , daß d i e g e n e h m i g t e n Ausgaben u n t e r a l l e n Umständen gemacht w e r den müssen - denn d i e e i n e oder andere Ausgabe w i r d s i c h immer wegen W e g f a l l e n s des B e d a r f e s e r ü b r i g e n - , w o h l aber i n dem S i n n e , daß d i e Ausgaben nur f ü r d i e b e z e i c h n e t e n

98)

SCHWARZ ( 1 9 0 7 ) ,

99)

Ebenda, S. 77

S. 69

f.

f.

100) V g l . SCHWARZ ( 1 9 0 7 ) , ( 1 9 1 7 ) , S. 70

S.

48,

S.

147;

ähnlich

LÖTZ

- 33 -

Zwecke verwendet und daß s i e n i c h t dürfen (sog· A p p r o p r i a t i o n s k l a u s e l )

überschritten ..,"101)

werden

Noch a l l g e m e i n e r h e i ß t es b e i GRUNTZEL: " I n a b s o l u t i s t i s c h e n S t a a t e n i s t d i e A u f s t e l l u n g des Budg e t s l e d i g l i c h Sache der V e r w a l t u n g , i n k o n s t i t u t i o n e l l e n S t a a t e n i s t j e d o c h zum Zustandekommen d e s s e l b e n e i n G e s e t z , das F i n a n z g e s e t z n o t w e n d i g . Das B u d g e t b e w i l l i g u n g s r e c h t i s t sogar e i n s e h r w i c h t i g e s und e i f e r s ü c h t i g g e w a h r t e s Recht der V o l k s v e r t r e t u n g . " 1 0 2 ) Dagegen f i n d e n s i c h im g l e i c h e n J a h r b e i anderen A u t o r e n immerhin

präzisere

Mehrausgaben der

Ausführungen

zur

Vertretbarkeit

von

Exekutive:

" B e i den Ausgaben s i n d d i e Grenzen i n s o f e r n H ö c h s t g r e n z e n , a l s s i e i n der Regel n i c h t ü b e r s c h r i t t e n werden d ü r f e n , auch im e i n z e l n e n n i c h t . . . E t a t ü b e r s c h r e i t u n g e n g r ö ß e r e n Umfangs l a s s e n s i c h i n der Regel d u r c h r e c h t z e i t i g e V o r l a g e und V e r a b s c h i e d u n g von N a c h t r a g s e t a t s vermeiden . . . Im R e i c h und i n Preußen i s t , s o w e i t n i c h t wegen der Größe der e r w a r t e t e n Ü b e r s c h r e i t u n g der Weg des N a c h t r a g s e t a t s v o r g e z o g e n w i r d , d i e n a c h t r ä g l i c h e Genehmigung der E t a t s überschreitungen durch d i e V o l k s v e r t r e t u n g ü b l i c h . . . Ebenso werden h i e r d i e 1 a u ß e r e t a t s m ä ß i g e n Ausgaben 1 b e h a n d e l t , d . h . Ausgaben, d i e an s i c h n o t w e n d i g und b e r e c h t i g t s i n d , f ü r d i e aber im E t a t e i n A n s a t z entweder ü b e r h a u p t n i c h t v o r g e s e h e n oder noch n i c h t e r f o l g t i s t , w e i l z u r Z e i t der F e s t s t e l l u n g des E t a t s d i e V o r a u s s e t zungen d a f ü r noch n i c h t v o r l a g e n . " 1 0 3 ) Der z w e i t e

Aspekt

willigungsrechts,

des e x e k u t i v i s c h e n das V e r h ä l t n i s

und der ü b r i g e n E x e k u t i v e ,

ministeriellen

zwischen

Be-

Finanzminister

i s t i n der p o l i t i s c h e n

Diskus-

101) EHEBERG ( 1 9 2 0 ) , S. 512 102) GRUNTZEL ( 1 9 2 0 ) , S. 8 ; ä h n l i c h k u r z e und a l l g e m e i n e F o r m u l i e r u n g e n f i n d e n s i c h b e i TYSZKA ( 1 9 2 0 ) , S.281 103) VAN DEN BORGHT ( 1 9 2 0 ) ,

S. 21

ff.

- 34 -

sion,

wie

in

der

Literatur,

weitgehend

unabhängig

dem g e s c h i l d e r t e n e r s t e n gesehen worden. Was d i e liche

Entwicklung

nicht, gene

nach

1871 a n b e l a n g t ,

so v e r w u n d e r t

daß s i c h d i e u n t e r BISMARCK d r a s t i s c h

Bedeutung

des

Finanzministers

für

Preußen,

im K a b i n e t t

wo der G r u n d s a t z ,

daß der

wieder s t r e n g beachtet

Auch

im R e i c h

März

1878

zwar

nicht

hatte

eine

den

verlieh.

In

geschaffen,

allgemein der

allein

aber

Folgezeit

chen U n t e r m i n i s t e r i e n "

und " q u a s i

der R e i c h s s c h a t z s e k r e t ä r der

vom die

17. sich

bezog,

doch

den

stärkeres

entwickelten

s i c h - i n h a l t l i c h gesehen - immer mehr zu

ster",

zuzustim-

wurde.

Finanzminister

Reichsstaatssekretären Gewicht

Änderung

1890

insbeson-

das S t e l l v e r t r e t u n g s g e s e t z

gewisse

auf

ab

Finanzmini-

s t e r a l l e n ü b e r - und a u ß e r p l a n m ä ß i g e n Ausgaben men h a t t e ,

es

zurückgegan-

w i e d e r a l l m ä h l i c h zu f e s t i g e n begann. D i e s g a l t dere

von

tatsäch-

diese

"verantwortli-

Reichsministern"^"^ ;

wurde zum " q u a s i

Haushaltsmini-

gegebenenfalls

"mäßigend a u f d i e anderen R e s s o r t c h e f s e i n z u w i r k e n ( h a t te), d a m i t das G l e i c h g e w i c h t im E t a t m ö g l i c h s t ohne Steuererhöhungen und A n l e i h e v e r m e h r u n g e n wi e d e r h e r g e stellt"106) werden k o n n t e .

Freilich

kann k e i n e Rede davon s e i n ,

e i n e r der R e i c h s s c h a t z s e k r e t ä r e entscheidend hervorgetreten

im Deutschen

daß

Kaiserreich

sei;im Verhältnis

zum p r e u s -

104) SCHWARZ ( 1 9 0 7 ) , S. 33; JEZE ( 1 9 2 7 ) , S. 38; s i e h e auch HATSCHEK ( 1 9 2 4 ) , S. 3 ^ 9 , demzufolge s i c h d i e Beachtung d i e s e s B e w i l l i g u n g s r e c h t s b e r e i t s im v o r revolutionären Preußen zu einem Rechtsgrundsatz entwickelt hatte. Zur veränderten Stellung des F i n a n z m i n i s t e r s i n Preußen nach BISMARCK 1 s Abgang v g l . w e i t e r h i n SEECK ( 1 9 1 9 ) , S. 211 f . 105) ROSENFELD ( 1 9 7 4 ) , u . MORSEY)

S.

22

(mit

Hinweisen

106) B u n d e s m i n i s t e r i u m der F i n a n z e n ( 1 9 6 9 ) ,

auf

S. 90

LABAND f.

- 35 -

sischen Finanzminister

schließlich

s t e t s von u n t e r g e o r d n e t e r

blieb

Bedeutung^^.

seine

Stellung

Zwar h a t t e

auch

er " z u E t a t s ü b e r s c h r e i t u n g e n und a u ß e r e t a t s m ä ß i g e n Ausgaben, w e l c h e i n anderen R e s s o r t s e n t s t e h e n , s e i n e Zustimmung zu geben, i n d e s s e n d ü r f t e d i e s e r G r u n d s a t z im R e i c h n i c h t ganz so s t r e n g d u r c h g e f ü h r t werden, w i e i n P r e u ßen. " 1 0 8 ) In

der

Zeit

finanzwissenschaftlichen

der

sichtlich

konstitutionellen der

-

Literatur

Monarchie

während

findet

sich

für

wünschenswert

gehaltenen -

des F i n a n z m i n i s t e r s

im V e r h ä l t n i s

zu s e i n e n

legen e i n überraschend einmütiges U r t e i l . f a k t i s c h e n weitgehenden M a c h t l o s i g k e i t sekretärs, rolle

w i r d dem F i n a n z m i n i s t e r

und e i n e

besondere

Ressortkolder

Reichsschatz-

durchweg e i n e

Verantwortung

hin-

Stellung

Ungeachtet

des

der

Sonder-

bescheinigt.

So

h e i ß t es i n WAGNER* s L e h r b u c h : " N a t u r g e m ä s s , da es den n e r v u s rerum gerendarum v e r w a l t e t , h a t das F i n a n z m i n i s t e r i u m , wenn auch n i c h t im Range, doch der Sache nach e i n e h e r v o r r a g e n d e S t e l l u n g u n t e r den M i n i s t e r i e n . D i e s kommt auch ±n b e s t i m m t e n s t a a t s r e c h t l i c h e n G r u n d s ä t z e n z u r Anerkennung, n a m e n t l i c h d a r i n , dass das F i n a n z m i n i s t e r i u m p r i n c i p i e l l zu h ö r e n i s t und auch w o h l d i e e n t s c h e i d e n d e Stimme h a t , wo es s i c h f ü r i r g e n d e i n e n V e r w a l t u n g s z w e i g um neue oder um gegen b i s h e r v e r m e h r t e Ausgaben h a n d e l t . " 1 0 9 ) Noch

ausgeprägter

V e r a n t w o r t u n g des

formuliert

VON STEIN

zur

besonderen

Finanzministers:

"Denn es l i e g t im Wesen j e d e r t ü c h t i g e n V e r w a l t u n g , daß s i e i n i h r e n B e s t r e b u n g e n und daher auch i n i h r e n f i n a n z i e l l e n F o r d e r u n g e n e i g e n t l i c h gar k e i n e o b j e c t i v e Grenze k e n n t , s o n d e r n daß s i e , j e t ü c h t i g e r s i e s e l b s t i s t , um so r ü c k s i c h t s l o s e r d i e K r ä f t e des S t a a t e s f ü r s i c h i n Anspruch nimmt: 107) I n s t i t u t FSt ( 1 9 5 4 ) , S. S. 71 f . 108) SCHWARZ ( 1 9 0 7 ) , S. 33 109) WAGNER ( 1 8 8 3 ) ,

S. 205

19; v g l .

auch LÖTZ

(1917),

- 36 -

Das dadurch b e s t ä n d i g s t e i g e n d e E r f o r d e r n i s der V e r w a l t u n g h a t an s i c h i n der T a t h k e i n e Grenze. Aber ihm gegenüber i s t d i e gegebene w i r t h s c h a f t l i c h e K r a f t des S t a a t s , welche d i e b e r e c h n e t e n Einnahmen zum Ausdruck b r i n g e n , e i n e ewig b e g r e n z t e . So e n t s t e h t e i n b e s t ä n d i g e r Kampf z w i s c h e n b e i d e n F a c t o r e n . I n d i esem Kampfe s i n d d i e e i n z e l n e n M i n i s t e r i e n d i e l e b h a f t e n V e r t r e t e r der m ö g l i c h s t großen Ausgaben, d i e s i c h m i t den h ö c h s t e n I n t e r e s s e n des S t a a t s wohl zu m o t i v i e r e n w i s s e n ; der F i n a n z m i n i s t e r dagegen i s t der A n w a l t der i n den gegebenen E i n n a h m e v e r h ä l t n i s s e n b e g r e n z t e n K r a f t des S t a a t e s , j e n e n A n f o r d e rungen zu g e n ü g e n . " 1 1 0 ) Begründet

wird

die

Sonderstellung

des

Finanzministers

aus s e i n e r ü b e r l e g e n e n f i n a n z p o l i t i s c h e n

Ratio:

" E r i s t dadurch das e r s t e M i t g l i e d der R e g i e r u n g ; i n n e r h a l b d e r s e l b e n h a t er p e r s ö n l i c h d i e F u n c t i o n , das Maß der w i r t h s c h a f t l i c h e n M i t t e l gegenüber den A n f o r d e r u n g e n der ü b r i g e n S t a a t s g e w a l t e n z u r G e l t u n g zu b r i n g e n . . . Nicht für die Gesetzesvorschläge, n i c h t für die Verordnungen und n i c h t f ü r d i e v e r w a l t e n d e T h ä t i g k e i t der ü b r i gen R e g i e r u n g i s t er daher v e r a n t w o r t l i c h , s o n d e r n daf ü r , daß i n d e n s e l b e n d i e f i n a n z i e l l e n Gesetze des S t a a t s und d i e w i r t h s c h a f t l i c h e n K r ä f t e des V o l k e s n i c h t v e r l e t z t werden. Seine Zustimmung und s e i n e U n t e r s c h r i f t e n t h a l t e n daher e i g e n t l i c h n i e d i e Zustimmung zu den b e t r e f f e n d e n Maßregeln an s i c h , s o n d e r n i n i h r e m e i g e n t l i c h e n S i n n e b e d e u t e n s i e , daß d i e s e l b e n m i t dem F i n a n z wesen und den F i n a n z g e s e t z e n i n Harmonie s t e h e n . . . " 1 1 1 ) Im A n s a t z ä h n l i c h s i n d d i e Ausführungen b e i ROSCHER, der dann a l l e r d i n g s

dem F i n a n z m i n i s t e r

w e n i g e r zu t r a u e n s c h e i n t ,

als

T

Ausgabenbremse 1

a l s e i n e r unabhängigen

Insti-

tution: "Abgesehen von s e i n e r e i g e n e n V e r o r d n u n g s g e w a l t und von s e i n e r c o l l e g i a l e n Theilnahme an den a l l g e m e i n e n S t a a t s v e r o r d n u n g e n , ü b t der F i n a n z m i n i s t e r d u r c h s e i n e b e s o n ders g e w i c h t i g e Stimme b e i der E n t w e r f u n g des B u d g e t s , w i e denn auch im c o n s t i t u t i o n e l l e n S t a a t e j e d e U e b e r s c h r e i t u n g e i n e s B u d g e t p o s t e n s n i c h t b l o ß von dem b e t r e f f e n d e n F a c h m i n i s t e r , s o n d e r n auch von ihm v o r Thron und P a r l a -

110) VON STEIN ( 1 8 8 5 ) , 111) Ebenda, S. 377

f.

S. 211

f.

- 37 -

ment v e r t r e t e n werden muß, e i n e n c o n t r o l i r e n d e n a u f d i e ganze S t a a t s v e r w a l t u n g a u s . " 1 1 2 )

Einfluß

" B e i i r g e n d c o m p l i c i r t e n Finanzwesen b e d a r f s e l b s t der u n b e s c h r ä n k t e s t e Monarch, wenn er w i r k l i c h Herr s e i n e s S t a a t e s s e i n w i l l , e i n e r Ober-Rechnungskammer. Diese muß a b e r , um sowohl i h n s e l b s t gegen d e s p o t i s c h e U n r e d l i c h k e i t der M i n i s t e r , a l s auch s e i n b l e i b e n d e s I n t e r e s s e gegen s e i n e a u g e n b l i c k l i c h e V e r g e ß l i c h k e i t oder Laune s c h ü t z e n zu können von ä h n l i c h e n G a r a n t i e n i h r e r Unabhäng i g k e i t , w i e d i e hohen G e r i c h t s h ö f e , umgeben s e i n . " 1 1 3 ) Etwas w e n i g e r s c h a r f

d r ü c k t s i c h VON HECKEL a u s :

"Wenn auch im k o n s t i t u t i o n e l l e n S t a a t e d i e a u s s c h l a g g e bende Präponderanz des L e i t e r s der F i n a n z v e r w a l t u n g b e s e i t i g t wurde, wenn s i c h e i n e d e r a r t i g e M a c h t s t e l l u n g , w i e d e r s e l b e s i e im a b s o l u t e n S t a a t e i n n e h a t t e , m i t den modernen S t a a t s a n s c h a u u n g e n n i c h t mehr v e r t r u g , so w i r d d i e e i n f l u s s r e i c h e S t e l l u n g des F i n a n z m i n i s t e r s unter s e i n e n M i n i s t e r k o l l e g e n g l e i c h w o h l d u r c h den Umstand g e s i c h e r t , dass d i e Fäden a l l e r V e r w a l t u n g s a u f g a b e n doch s c h l i e s s l i c h i n der G e l d - oder F i n a n z f r a g e zusammenlauf e n und d i e E r f ü l l u n g a l l e r S t a a t s a u f g a b e n und a l l e r S t a a t s z w e c k e von der Verwendung ö f f e n t l i c h e r M i t t e l e i n mal n i c h t l o s z u l ö s e n i s t . Denn naturgemäß w i r d d i e Anschauung des F i n a n z m i n i s t e r s ü b e r a l l da i n e r s t e r L i n i e zu h ö r e n s e i n , wo neue Aufwendungen d i e Inanspruchnahme von S t a a t s m i t t e l n v o r a u s s e t z e n , oder wo B e d a r f s e r h ö h u n gen d i e Verwendung von s o l c h e n v e r m e h r e n . " 1 1 4 ) Eine

skeptischere,

Realität

ganz

offensichtlich

geprägte Ansicht v e r t r i t t

stärker

von

der

SCHWARZ:

" T r e i b e n d i e R e s s o r t s den F i n a n z m i n i s t e r z u r Steiger u n g der Ausgaben a n , so p e i t s c h t d i e s e w i e d e r das P a r lament . . . . . . E i n F i n a n z c h e f w i r d gegenüber den anderen R e s s o r t s m e i s t kaum s t a r k genug s e i n , um E r s p a r u n g e n i n d i e s e r Richtung durchzudrücken."115) Gleichwohl

rechtfertigt

112) ROSCHER ( 1 8 8 6 ) ,

S. 621

113) Ebenda, S. 647 114) VON HECKEL ( 1 8 9 8 ) , 115) SCHWARZ ( 1 9 0 7 ) ,

er

S.

S. 48

die

f. 170

besondere

Verantwortung

- 38 -

des F i n a n z m i n i s t e r s

in

Preußen:

" D i e s e Betonung der f i n a n z i e l l e n G e s i c h t s p u n k t e b e i a l l e n Staatsmaßnahmen i s t f ü r e i n e n von N a t u r n i c h t r e i c h e n , i n e x p o n i e r t e r S t e l l u n g b e f i n d l i c h e n S t a a t w i e Preußen von der g r ö ß t e n Bedeutung und h a t s i c h f ü r d i e S o l i d i t ä t der p r e u ß i s c h e n S t a a t s f i n a n z e n a l s a u ß e r o r d e n t l i c h w i r k sam e r w i e s e n . Daß k e i n e a u ß e r e t a t s m ä ß i g e n Ausgaben und E t a t s ü b e r s c h r e i t u n g e n ohne Genehmigung des F i n a n z m i n i s t e r s s t a t t f i n d e n d ü r f e n , e r g i b t s i c h n o t w e n d i g e r w e i s e aus s e i ner M i t v e r a n t w o r t l i c h k e i t f ü r d i e E t a t s a u s f ü h r u n g . " 1 1 6 ) Im H i n b l i c k

auf

eventuelle

Reich sagt er a l l e r d i n g s

institutionelle

nur

Reformen

im

vorsichtig:

"Man h a t schon o f t V o r s c h l ä g e gemacht, d i e S t e l l u n g des S c h a t z s e k r e t ä r s zu s t ä r k e n ( E i n r i c h t u n g e i n e s R e i c h s finanzministeriums, b e v o r z u g t e S t e l l u n g gegenüber den anderen S t a a t s s e k r e t ä r e n , P e r s o n a l v e r e i n i g u n g der S t e l l u n g e n des p r e u ß i s c h e n F i n a n z m i n i s t e r s und des S c h a t z s e k r e t ä r s ) , doch s t e h e n m a n c h e r l e i Bedenken v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e r und p o l i t i s c h e r N a t u r e n t g e g e n . . . " 1 1 7 ) Eine

optimistische

wieder des

bei

LÖTZ,

Beurteilung der

zwar

Reichsschatzsekretärs

Finanzminister nister

durchaus

dennoch e i n e

den

findet

sich

relativen

im V e r g l e i c h

konstatiert,

grundsätzliche

schließlich Einflußmangel

zum

aber

preußischen

dem F i n a n z m i -

Sonderrolle

zuweist:

" D i e F ä l l e , i n denen i n der G e s c h i c h t e der Ausgaben e i n schränkende E i n f l u ß der F i n a n z m i n i s t e r s i c h w o h l t ä t i g erwiesen hat f ü r die Gesamtheit, s i n d z a h l r e i c h e r als d i e j e n i g e n , i n denen e i n u n s t a a t s r a ä n n i s c h e r F i s k a l i s m u s der F i n a n z l e i t u n g n ü t z l i c h e und n o t w e n d i g e Mehrausgaben v e r e i t e l t und d a d u r c h e i n Land i n W e h r h a f t i g k e i t oder K u l t u r l e i s t u n g e n g e s c h ä d i g t h a t . Unmöglich i s t d i e l e t z t genannte Wirkung n a t ü r l i c h n i c h t ; es i s t daher n o t w e n d i g , daß der F i n a n z m i n i s t e r an der a l l g e m e i n e n P o l i t i k l e b h a f t e n A n t e i l nimmt und n i c h t etwa a l s R e s s o r t b u r e a u k r a t m i t engem H o r i z o n t s e i n e n E i n f l u ß a u s ü b t . " 1 1 8 )

116) SCHWARZ ( 1 9 0 7 ) , 117) Ebenda 118) LÖTZ ( 1 9 1 7 ) ,

S. 33

S. 70

- 39 -

Beim Versuch Epoche i s t

einer

zusammenfassenden

zunächst

festzuhalten,

Beurteilung

daß s i c h

dieser

hinsichtlich

der R o l l e und der - gewünschten - Kompetenzen des F i n a n z ministers

im

wesentlich

größere

finanzwissenschaftlichen Einheitlichkeit

Schrifttum

der Meinungen

eine findet

a l s i n Bezug a u f das V e r h ä l t n i s

zwischen L e g i s l a t i v e

Exekutive.

auffällt,

schen

Was aber

Bewilligungsrechts Dies

zeigt

blemkreise, tisch

so

gut

des wie

werden j e d o c h , argumentiert

keine

dann i n

abgehandelt

Für

einen

Verbindung der 119)

in

(gegebenenfalls

unvorhergesehenen treiben

wird

für

gängig

zu

Exekutive

Situationen

stärkeren

2 . Die K o d i f i z i e r u n g rechts

eine

allenfalls

flexible

an

zweiter

das P a r l a m e n t s e i

Dranges

überlegenen

zur

Sparsamkeit

eines m i n i s t e r i e l l e n

das

Demgegenüber

des F i n a n z m i n i s t e r s

seines

ohne-

i n jedem F a l l

Ausgabebewilligungen.

dem Argument

und s e i n e s

befürworteten) Notwendig-

zu können;

eine Sonderstellung

mit

Rationalität Begründungen

der

h i n zu a u s g a b e n f r e u d i g und daher n i c h t Organ

hinaus

vor a l l e m d i e

S t e l l e s t e h t das Z u s a t z a r g u m e n t , geeignete

systema-

Darüber

Ausgabenbewilligungsspielraum

Finanzpolitik

gesehen

Regel

verschiedene

gegenüber dem P a r l a m e n t s p r i c h t

und zwi-

daß d i e b e i d e n Pro—

werden.

durchaus

daß

ministeriellen

sofern mit f i n a n z p o l i t i s c h e r wird,

herangezogen:

keit,

ist,

späteren

s i c h einmal d a r i n.

wenn ü b e r h a u p t ,

getrennt

autonomen

allem

'Komponenten 1

beiden

wird.

vor

durch-

Überblicks plädiert.

Bewilligungs-

i n der Weimarer R e p u b l i k und i n Preußen nach

1919 Bereits

in

sucht,

das

der

Vorkriegszeit

Haushaltsrecht

des

hatte

man w i e d e r h o l t

Reichs

zu

ver-

kodifizieren,

119) E i n e Ausnahme s t e l l t h i e r l e d i g l i c h SCHWARZ ( 1 9 0 7 ) , i n s b e s . S. 33 und S. 48, d a r .

- 40 -

doch war

es

infolge

schiedenheiten gelungen,

die

Uneinigkeiten Reichstag

und

und

Meinungsver-

Regierung

das von v i e l e n S e i t e n g e f o r d e r t e

tätsgesetz" fikation

der

zwischen

nicht

"Kompatibili-

z u r V e r a b s c h i e d u n g zu b r i n g e n . D i e

des B u d g e t r e c h t s

"Revolution"

lamentarischen

von

erfolgte

1918/19

Demokratie.

erst

im A n s c h l u ß

und den Übergang

Dabei wurde

Kodi-

das

zur

an

par-

konstitutio-

n e l l e B u d g e t r e c h t m i t s a m t den h a u s h a l t s t e c h n i s c h e n Grundsätzen

und V e r f a h r e n ,

die

sich

dort

entwickelt

hatten,

i n w e i t e n B e r e i c h e n übernommen und v e r f a s s u n g s m ä ß i g ankert.

Die

•Überbau'

Veränderungen

ließen

unverändert

wie

damit die 121)

Machtstrukturen;

im

verfassungsrechtlichen

das B u d g e t s y s t e m

im Kern

gesellschaftlichen lediglich

l u n g des F i n a n z m i n i s t e r s

ver-

im H i n b l i c k

und

ebenso

sozialen

auf die

Stel-

ergaben s i c h e i n s c h n e i d e n d e

Än-

derungen . Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Neuinterpretation der B u d g e t f e s t s t e l l u n g a l s e i n e s " s t a a t s l e i t e n d e n Ge122) samtakts" b l i e b i n d e s r e i n t e r m i n o l o g i s c h , an der Rechtsnatur tionellen blieben

des

Haushaltsgesetzes

Beschränkungen

die

dualistische

Konstitutionalismus piell

änderte

Vorstellung

nichts.

konstituInsofern

und d i e d a d u r c h

begründete K o n f l i k t s i t u a t i o n

im

prinzi-

erhalten.123)

D i e Weimarer R e i c h s v e r f a s s u n g te

und an den sich

zunächst

rungsrechts

die ausdrückliche des

vom 11. August

1919 b r a c h -

Regelung des

Budgetvotie-

Parlaments:

" A l l e Einnahmen und Ausgaben des R e i c h s müssen f ü r j e d e s R e c h n u n g s j a h r v e r a n s c h l a g t und i n den H a u s h a l t s p l a n e i n g e s t e l l t werden.

120) NEUMARK (1929 b ) , 121) HIRSCH ( 1 9 6 8 ) ,

S. 417

S. 34

122) HECKEL (1932 b ) ,

f.

S. 389

123) V g l . HIRSCH ( 1 9 6 8 ) , S.

ff. 102

- 41 -

Der H a u s h a l t s p l a n w i r d v o r B e g i n n d u r c h e i n Gesetz f e s t g e s t e l l t .

des

Die Ausgaben werden i n der Regel f ü r

Rechnungsjahres

e i n Jahr

bewilligt

Der R e i c h s t a g kann im E n t w ü r f e des H a u s h a l t s p l a n s Zustimmung des R e i c h s r a t s Ausgaben n i c h t erhöhen neu e i n s e t z e n . . . " 1 2 4 ) Damit u n t e r s c h i e d d i e V e r f a s s u n g s o r g f ä l t i g

ohne oder

z w i s c h e n den

Ausgaben, d i e vom R e i c h s t a g und R e i c h s r a t b e w i l l i g t , den

Einnahmen,

die

lediglich

für

jedes

Rechnungsjahr

v e r a n s c h l a g t und i n den H a u s h a l t s p l a n e i n g e s t e l l t mußten. H i n s i c h t l i c h der V e r b i n d l i c h k e i t der

Haushaltsansätze

der Einnahmen g a l t

aufgegeben

er w e i t e r

werden

der Ausgaben i s t

demnach der a l t e G r u n d s a t z der r e c h t l i c h e n keit

Unverbindlich-

worden;

bezüglich

- i n s o f e r n h a t t e das Budget

keine r e c h t l i c h e

B e d e u t u n g , s o n d e r n war nur " e i n e 125) metische Schätzung" . Der F i n a n z m i n i s t e r e r h i e l t j e d o c h d i e P f l i c h t , Rechenschaft Verantwortung

abzulegen; für

und

ihm o b l a g a l s o

s e i n Ressort

die

gegenüber

arith-

finanziell unmittelbare

dem P a r l a m e n t :

"Über d i e Verwendung a l l e r Reichseinnahmen l e g t der F i n a n z m i n i s t e r i n dem f o l g e n d e n R e c h n u n g s j a h r e z u r E n t l a s t u n g der R e i c h s r e g i e r u n g dem R e i c h s r a t und dem R e i c h s t a g Rechnung. Die Rechnungsprüfung w i r d d u r c h R e i c h s g e setz geregelt."126) Ein exekutivisches m i n i s t e r i e l l e s Bewilligungsrecht

kann-

t e d i e Weimarer R e i c h s v e r f a s s u n g

wurde

eine

entsprechende

Feststellungsgesetze

Bestimmung des

nicht.

Allerdings

bereits

ab

1919

Reichshaushaltsplans

in

die

aufgenom-

men:

124) Die V e r f a s s u n g des Deutschen R e i c h s A r t . 85, RGBl 1919 I I , S. 1399 125) JEZE ( 1 9 2 7 ) , 126) A r t .

vom

11.8.1919,

S. 38

86 der Weimarer R e i c h s v e r f a s s u n g ,

a.a.O.

- 42 -

" H a u s h a l t s ü b e r s c h r e i t u n g e n und außerplanmäßige Ausgaben b e d ü r f e n der v o r h e r i g e n Zustimmung des R e i c h s m i n i s t e r s der F i n a n z e n , S i e d a r f nur im F a l l e e i n e s u n a b w e i s b a r e n Bedürfnisses e r t e i l t werden."127) Als e r s t e parlamentarische Verfassung r e g e l t e d i e Verfassung des F r e i s t a a t e s in Art. sters

Preußen (PrV) vom 30. November

67 das A u s g a b e n b e w i l l i g u n g s r e c h t

unter g l e i c h z e i t i g e r

Verpflichtung

Finanzmini-

zur

nachträgli-

chen Genehmigung der Mehrausgaben d u r c h d i e "(1)

1920

des

Legislative:

Zu H a u s h a l t s ü b e r s c h r e i t u n g e n und a u ß e r p l a n m ä ß i g e n Ausgaben i s t die nachträgliche Genehmigung des Landtags e r f o r d e r l i c h , d i e im L a u f e des n ä c h s t e n R e c h n u n g s j a h r e s e i n g e h o l t werden muß.

( 2 ) H a u s h a l t s ü b e r s c h r e i t u n g e n und außerplanmäßige Ausgaben b e d ü r f e n der Zustimmung des F i n a n z m i n i s t e r s . S i e d a r f nur im F a l l e e i n e s unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedürfnisses e r t e i l t werden."128) Preußen

übernahm

Zusammenwirkens

damit

die

konstitutionelle

i n die

par-

d i e R e g i e r u n g e n waren zwar

for-

mal

abhängig,

den P a r l a m e n t e n

und R e g i e r u n g

des

lamentarische Staatsform; von

von P a r l a m e n t

Lösung

wegen 129) des S a c h v e r s t a n d e s i h r e r B ü r o k r a t i e e i n E i g e n g e w i c h t .

Schließlich

brachte

§ 33 der

- als

des Gesetz m i t v e r f a s s u n g s ä n d e r n d e r nen - R e i c h s h a u s h a l t s o r d n u n g auch f ü r

behielten

aber

verfassungsergänzenMehrheit

beschlosse-

(RHO) vom 31. Dezember

das R e i c h e i n e a u s d r ü c k l i c h e

1922

Regelung:

" H a u s h a l t s ü b e r s c h r e i t u n g e n und außerplanmäßige Ausgaben e i n s c h l i e ß l i c h der Mehrausgaben aus ü b e r t r a g b a r e n M i t t e l n (§ 30, Abs. 2 ) , d e s g l e i c h e n Maßnahmen, d u r c h welche f ü r das R e i c h V e r b i n d l i c h k e i t e n e n t s t e h e n können, f ü r

127) § 9 des G e s e t z e s , b e t r e f f e n d d i e F e s t s t e l l u n g des Reichshaushaltsplans für das R e c h u n g s j a h r 1919, RGBl 1919 I I , S. 1841 128) V e r f a s s u n g des F r e i s t a a t e s Preußen vom 3 0 . 1 1 . 1 9 2 0 , P r e u ß i s c h e Gesetzsammlung, 1920, S. 555 129) DÄRR ( 1 9 7 3 ) ,

S. 22

- 43 -

d i e M i t t e l im H a u s h a l t s p l a n n i c h t v o r g e s e h e n s i n d , d ü r f e n der v o r h e r i g e n Zustimmung des R e i c h s m i n i s t e r s F i n a n z e n . S i e d a r f nur ausnahmsweise im F a l l e e i n e s a b w e i s b a r e n B e d ü r f n i s s e s e r t e i l t werden.

beder un-

A u s g a b e b e w i l l i g u n g e n , d i e ohne nähere Angabe des Verwendungszwecks e i n e r S t e l l e z u r V e r f ü g u n g g e s t e l l t sind, f e r n e r s o l c h e zu a u ß e r o r d e n t l i c h e n V e r g ü t u n g e n und U n t e r s t ü t z u n g e n , sowie A u s g a b e b e w i l l i g u n g e n im a u ß e r o r d e n t l i c h e n Haushalt dürfen n i c h t ü b e r s c h r i t t e n werden."130) E i n e g e w i s s e E i n s c h r ä n k u n g der B e w i l l i g u n g s k o m p e t e n z Reichsfinanzministers

für

ü b e r - und a u ß e r p l a n m ä ß i g e

des Aus-

gaben ergab s i c h l e d i g l i c h aus § 128 RHO. D i e s e r b e s t i m m te,

daß über d e r a r t i g e

e n t s c h e i d e n habe,

Ausgaben d i e gesamte R e g i e r u n g zu

sofern

es s i c h b e i

den

Haushaltsüber-

s c h r e i t u n g e n und a u ß e r p l a n m ä ß i g e n Ausgaben nach § 33 RHO "um Fragen Bedeutung" Insofern

von

grundsätzlicher

oder

sonst

handelte.

verschärfte

§ 33

eine

preußische

erheblich,

als

Überschreitung

der

sog.

eine

Schadenersatzpflicht

bei

Verstößen

hung

der

nicht

zusätzlich

RHO d i e

Verbot

der

erheblicher

vom P a r l a m e n t

Regelung

Mitteilungspflicht, Verfügungsfonds

genehmigten

ein und

(WiedereinzieMehrausgaben