Die Parlamentsausschüsse in den Kammern des italienischen Parlaments und ihre Funktionen im Gesetzgebungsverfahren [1 ed.] 9783428485857, 9783428085859

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Beiträge zum Parlamentsrecht

Band 37

Die Parlamentsausschüsse in den Kammern des italienischen Parlaments und ihre Funktionen im Gesetzgebungsverfahren Von

Henning Grub

Duncker & Humblot · Berlin

HENNING GRUB

Die Parlamentsausschüsse in den Kammern des italienischen Parlaments und ihre Funktionen im Gesetzgebungsverfahren

Beiträge zum Parlaments recht lIerausgegeben von

Werner KalteOeiter, Ulrich Karpen, Wolfgang Zeh in Verbindung mit Peter Badura, Wolfgang lIeyde, Joachim Linck Georg-Berndt Oschatz, lIans-Peter Schneider Uwe Thaysen

Band 37

Die Parlamentsausschüsse in den Kammern des italienischen Parlaments und ihre Funktionen im Gesetzgebungsverfahren

Von

Henning Grub

Duncker & Humblot • Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Grub, Henning: Die Parlaments ausschüsse in den Kammern des italienischen Parlaments und ihre Funktionen im Gesetzgebungsverfahren I von Henning Grub. - Berlin : Duncker und Humblot, 1996 (Beiträge zum Parlamentsrecht ; Bd. 37) Zugl.: Bremen, Univ., Diss., 1995 ISBN 3-428-08585-X NE:GT

Alle Rechte vorbehalten © 1996 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0720-6674 ISBN 3-428-08585-X Gedruckt auf aIterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

9

A Marina, mia tenera e sorridente eompagna ehe in questi anni

mi estata vieina.

Vorwort Die vorliegende Arbeit entstand während meiner Tätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Universität Bremen und wurde vom Fachbereich Rechtswissenschaften im Sommersemester 1995 als Dissertation angenommen. Das Manuskript wurde Ende Oktober 1995 abgeschlossen. Mein besonderer Dank gilt meinem Lehrer und Erstgutachter, Herrn Prof. Dr. Dian Schefold, der mich zur Bearbeitung des Themas anregte und der mir zahlreiche Türen öffnete, die mir ohne seine Unterstützung verschlossen geblieben wären. Die Freiheiten, die er mir gewährte, sein Vertrauen und sein aufmunterndes Interesse haben mir bestärkenden Rückhalt gegeben. Meinem Zweitgutachter, Herrn Prof. Dr. Angelo Antonio Cervati, danke ich in gleichem Maße. In ihm fand ich einen unermüdlichen Ratgeber und Förderer an der Universität Rom I (liLa Sapienza"). Zu herzlichem Dank bin ich dem Generalsekretär des Senats der Republik Italien, Herrn Prof Dr. Damiano Noeilla, verpflichtet. Er ermöglichte es mir, in der Bibliothek des Senats zu studieren. Dort ist die Arbeit im wesentlichen vorbereitet worden. Von unschätzbarem Wert für das Gelingen der Dissertation war ferner die uneigennützige und großzügige Unterstützung durch Herrn Prof. Dr. Paolo Ridola, Herrn Dr. Romano Ferrari Zumbini, Herrn Dr. Clemente Forte, Herrn Dr. Alessandro Coecia, Frau Dr. Gabriella Marotta und insbesondere durch meinem Freund Herrn Dr. Giuseppe Filippetta. All ihnen möchte ich meinen aufrichtigen Dank für die motivierenden Gespräche und die Hilfe bei der Materialbeschaffung aussprechen. Für unvergeßliche Stunden fernab der Wissenschaft danke ich, neben Nicola, Claudio, Lidia, Sergio und Franca, die mich beherbergten, dem Morbo Club, namentlich Bruna, Gina, Laura und Silvia sowie den übrigen Schönheiten Roms zwischen 20 und 2000 Jahren. Meinen lieben Eltern, die mich während dieser Arbeit in jeder Hinsicht maßgeblich unterstützt und ermutigt haben, danke ich ganz besonders.

Rom, im November 1995

Henning Grub

Inhaltsverzeichnis

Einleitung ................................................................................................................. 23

TeilA Das Parlament und seine Stellung im Gefüge der italienischen Verfassung ........ 28

I.

Die zentrale Stelhmg des Parlaments .................................................................. 28 1. Das Parlament und die Souveränität des Volkes ............................................ 28 2. Das Parlament und die Gesetzgebungsbefugnis ............................................. 34

2.1 2.2 2.3 2.4

n.

Gesetzgebung und Gesetzesbegriff....................... .... .................... 35 Gesetzesvorbehalte in der Verfassung .......................................... 38 Zurückdrängung der Rechtsetzungsbefugnisse der Regierung ....... 42 Grenzen und Korrektive der gesetzgebenden Gewalt... ................. 44

Charakter und Struktur des italienischen Zweikammersystems ............................ 46 I. Der italienische bicameralismo und Gründe seiner Entstehung ...................... 47 2. Die Unterschiede in der Struktur beider Kammern und ihre Angleichung ...... 49 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Die unterschiedliche Anzahl der Abgeordneten und Senatoren ..... 50 Die Senatoren von Rechts wegen und aufLebenszeit.. ................. 51 Das aktive und passive Wahlrecht ............................................... 52 Die unterschiedliche Mandatsdauer ............................................. 53 Die unterschiedlichen Wahlsysteme ............................................. 53

3. Der Gang der Gesetzgebung .......................................................................... 57 4. Ausschüsse als Institutionen des Parlaments .................................................. 60

Teil B Die historische Entwicklung der ständigen Ausschüsse in den Kammern des italienischen Parlaments ......................................................................................... 64

I.

Das System der ujJici in der Camera dei Deputati und im Senato dei Regno von 1848 .................................................................................................. 64

10

Inhaltsverzeichnis

1. Die uffiei Wld ihre Funktionen im GesetzgebWlgsverfahren ........................... 65 TI. Die Reform der GO der Abgeordnetenkammer von 1920/22 Wld die Einftlhrung der ständigen Ausschüsse ............................................................ 71 1. Die ständigen Ausschüsse der Abgeordnetenkammer Wld ihre FWlktionen im GesetzgebWlgsverfahren ........................................................................... 72

ill. Die ständigen Ausschüsse in den Kammern des faschistischen Regimes .............. 77 1. Die Abschaffung der ständigen Ausschüsse Wld die Wiedereinftlhrung des Systems der uffici ................................................................................... 78 2. Das Gesetz vom 19.1.1939, n. 129 Wld die gesetzgebenden Ausschüsse der Camera dei Fasei e delle Corporazioni ................................................... 81 2.1 2.2

Die AusgestaltWlg Wld UmsetzWlg der Vorgaben des Gesetzes vom 19.1.l939,n.129indenGOderKammem .......................... 87 Die Prüfimg von Gesetzesvorlagen in den gesetzgebenden Ausschüssen Wld die quantitative Relevanz des Verfahrens ......... 90

IV. Die Ausschüsse in der frühen Nachkriegszeit Wld ihre Niederlegwtg in der republikanischen VerfassWlg von 1948 ............................................................... 93 1. Die Ausschüsse der Assemblea eostituente Wld ihre FWlktionen .................... 96 2. Die BeratWlgen in der Assemblea eostituente Wld ihren Unterausschüssen über die ständigen Ausschüsse Wld ihre zukünftigen Funktionen .................. 99 2.1

2.2

Die BeratWlgen in der 11. Sottoeommissione über die Funktionen der Ausschüsse im GesetzgebWlgsverfahren Wld der VerfassWlgsentwurf der Commissione dei 75 ............... 100 Die BeratWlgen im Plenum der Assemblea eostituente Wld die (Wieder-) Einftlhrung der gesetzgebenden Ausschüsse ......... 107

V. Die ständigen Ausschüsse in den republikanischen Kammern seit 1948 ............ 119 1. Die ständigen Ausschüsse in den GO der Kammern von 1948 ..................... 121 2. Die neuen GO der Kammern von 1971 ........................................................ 125

Teil C Die fachlichen Zuständigkeiten, Zusammensetzung und Organe der ständigen Ausschüsse in den heutigen Kammern ................................................ 128

I.

Die Anzahl Wld die fachlichen Zuständigkeiten der ständigen Ausschüsse ......... 128 1. Die Zuständigkeitsbereiche der ständigen Ausschüsse ................................. 129 1.1

Die Ausschüsse in der Abgeordnetenkammer............................. 130

Inhaltsverzeichnis

1.2 1.3

11

Die Ausschüsse im Senat... .. ..... .. ........ .. ................... .... .... ...... .... 133 Gemeinsamkeiten und Unterschiede der Ausschußzuständigkeiten in der Abgeordnetenkammer und im Senat. ....... 135

2. Zuständigkeitskonflikte zwischen den Ausschüssen, deren Lösung und Vermeidung .......................................................................... .. ..... ... ..... 137 II. Die Zusammensetzung der ständigen Ausschüsse ... ......................... .. ......... ....... 140 1. Die Bestellung der Ausschußmitglieder durch die Fraktionen .... .......... ....... 141 2. Das Verfahren der Sitzverteilung ........................ ... .. .. .. ... ................ .... ........ 144 2.1 2.2 2.3

Die Sitzverteilung in der Abgeordnetenkammer ................. ........ 144 Die Sitzverteilung im Senat... ..................................... .. ......... .... 146 Die unterschiedliche Reproduktion des Kräfteverhältnisses der Fraktionen in den Ausschüssen beider Kammern ..... .... ... ..... 148

3. Auswahl und Auswahlkriterien bei der Ausschußbesetzung durch die Fraktionen ............ .................. ... .............................................. .. ... .... .. ... 149 III. Die Ersetzung und Stellvertretung von Ausschußmitgliedern ......... .. ... ... .... ....... . 154 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Die Ersetzung von Regierungsmitgliedern .............. ......................... ..... ....... 154 Die Stellvertretung ftlr die Beratung einer Gesetzesvorlage ............ ........ ... .. 155 Die Stellvertretung ftlr eine Sitzung ..... .................. .... .. .................... ...... ..... 155 Der Austausch und Rückruf von Ausschußmitgliedern .. ...... .......... ... ...... ...... 156 Die Teilnahme ausschußfremder Parlamentarier an den Sitzungen ............. . 158 Die Teilnahme der Regierung an den Sitzungen ...... ..... ............... .. .. ..... ....... 158 Die Teilnahme von Nichtparlamentariern an den Sitzungen ............ ............. 159

IV. Die Organe und die Leitung der ständigen Ausschüsse .... ... .... ....... ... ........ ......... 159 1. Die Wahl des Ausschußvorsitzenden und des Ausschußpräsidiums ......... ... .. 159 2. Die Rechte und Funktionen des Ausschußvorsitzenden ........................ ...... . 161 2.1. 2.2

Die Vorbereitungs- und Einberufungsfimktion ........................... 162 Die Leitungsfimktion und die Organisation der Ausschußarbeiten ....................... ......... ..... ........... ... ........ .... . 163

3. Der Ausschußvorsitzende als Repräsentant der Mehrheit .. .............. ... ...... .... 165 V. Die Unterausschüsse und ausschußinterne Gremien ...... .................................... 172 1. Die ständigen Unterausschüsse ........ ....................... ...... .............................. 172 2. Andere ausschußinterne Untergliederungen .. .. .. .. .. .... .. ........... .. .... ............... . 175

12

Inhaltsverzeichnis

TeilD

Die Funktionen und Arbeitsweisen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren ....................................................................................... 177

1.

Die Ausschüsse in sede consultiva - die mitberatende Funktion der Ausschüsse ...................................................... 177 1. Die verschiedenen Arten der Gutachten ....................................................... 178 l.l 1.2 1.2.1 1.2.l.l 1.2.1.2 1.2.2 1.2.2.1 1.2.2.2 1.2.3 1.3

Das fakultative Gutachten .......................................... ............... 178 Das obligatorische Gutachten .................................................... 179 Die obligatorischen Gutachten an Ausschüsse in sede referente .. 180 Die obligatorischen Gutachten nach der GO des Senats ............. 180 Die obligatorischen Gutachten nach der GO der Abgeordnetenkammer ........................................... ............... 181 Die obligatorischen Gutachten an Ausschüsse in sede deliberante .................................................................... 182 Die obligatorischen Gutachten nach der GO des Senats ............. 182 Die obligatorischen Gutachten nach der GO der Abgeordnetenkammer .......................................................... 182 Die Gutachten bei der Konvertierung von decreti-Iegge ............. 183 Die bindenden und nicht bindenden Gutachten .......................... 185

2. Die Erstellung von Gutachten im Ausschuß in sede consultiva .................... 186 2.1 2.l.l 2.1.2 2.1.3 2.1.4 2.1.5 2.2 2.2.1

Der Vorschlag des Berichterstatters und die verschiedenen Gutachtenformen ....................................................................... 186 Befiirwortendes Gutachten ........................................................ 187 Ablehnendes Gutachten ........................................ .... .... ............. 187 Befiirwortendes Gutachten mit Anmerkungen ............................ 187 Bedingt befiirwortendes Gutachten ............................................ 188 Mischformen ............................................................................. 188 Die Beratung und Annahme des Gutachtens .............................. 188 Die Beratung im comitato parere .............................................. 191

3. Bewertung der mitberatenden Ausschußfimktion und Konklusion ................ 193 II. Die Ausschüsse in sede referente - die vorbereitende, referierende Funktion der Ausschüsse ................................................................................................. 195 1. Die verfassungsrechtliche Grundlage des Verfahrens ................................... 195 2. Die Zuleitung der Gesetzesvorlagen an die Ausschüsse in sede referente ..... 197 2.1

Die Regelungen in den GO der Kammern und die Praxis des Zuleitungsverfahrens ........................................... 198

3. Die Prüfung von Gesetzesvorlagen im Ausschuß in sede referente ............... 200

Inhaltsverzeichnis

3.1. 3.2 3.3 3.3.1 3.3.1.1 3.3.1.2 3.3.2 3.3.2.1 3.3.2.2 3.3.3 3.3.3.1 3.3.3.2 3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.3

13

Allgemeine VoraussetzWlgen der Rechtmäßigkeit des Verfahrens .......................................................................... 200 Die BerichterstattWlg Wld die allgemeine Aussprache ................ 201 Die VorbereitWlg und Erstellung des Basistextes für die Plenarberatung ...................................................... ......... 203 Die Auswahl des Textes ............................................................ 204 Die Auswahl des Textes im Ausschußplenum ............................ 204 Die Einsetzung eines comitato ristretto ..................................... 204 Die BeratWlg der Gesetzesartikel und die Annahme des Basistextes .......................................................................... 206 Die Wirkungen der Gutachten der Ausschüsse in sede consultiva ...................................................................... 209 Die Abstimmung der Gesetzesartikel und die Schlußabstimmung .............................................................. 210 Die ErnennWlg des Berichterstatters für das Plenum und des comitato dei nove/der sottocommissione dei sette ................ 210 Der Berichterstatter für das Plenum ........................................... 210 Das comitato dei nove/die sottocommissione dei sette .... ............ 211 Der Bericht flir das Plenum ....................................................... 212 Fristen zur Vorlage des Berichts ................................................ 212 Aufbau und Inhalt des Berichts .................................................. 213 Der Minderheitsbericht ............................................................. 214

4. Die Rolle des Ausschusses im Plenum ........................................................ 215 4. 1 4.2 5. 6. 7. 8.

m.

Die BerichterstattWlg im Plenum ............................................... 215 Die Beteiligung an der Gesetzesprüfung im Plenum ................... 216

Die Öffentlichkeit der Ausschußarbeiten in sede referente ........................... 219 Der Verfahrenswechsel in die sede deliberante ............................................ 222 Das Eilverfahren des Art. 72 TI it.Verf. ........................................................ 225 Bewertung der AusschußfWlktion in sede referente und Konklusion ............ 226

Die Ausschüsse in sede deliberante - die gesetzgebende FWlktion der Ausschüsse ............................................................................................... ,.227 1. Die sede deliberante in der Systematik des Art. 72 it.Verf. und in der Praxis ............................................................................................... 228 1. I 1.2 1.2.1 1.2.2

Die Gesetzgebung der Ausschüsse in sede deliberante als Sonderverfahren ........................................................................ 228 Die Aufweichung des verfassungsrechtlichen Sondercharakters der sede deliberante ...... ............................................................. 231 Das VerfassWlgsdiktat und seine (teilweise) Nichterftillung ....... 231 Die Aufweichung durch Bestimmungen der GO ......................... 233

14

Inhaltsverzeichnis

1.3 1.3.l

Die Relevanz des Verfahrens in der Praxis - die Ausschußgesetzgebung als normales Verfahren.................. 234 Überblick über die Gesetzgebung von der ersten bis zur zehnten Wahlperiode ........................................................... 235

2. Die Zuleitung der Gesetzesvorlagen an die Ausschüsse in sede deliberante .241 2.1 2.1.1 2.1.2 2.2 2.2.1 2.2.1.1 2.2.1.2 2.2.1.3 2.2.2 2.2.2.1 2.2.2.2 2.2.2.3 2.2.3

Die Regelungen in den GO der Karrunern und die Praxis des Zuleitungsverfahrens ........................................................... 242 Das Zuleitungsverfahren in der Abgeordnetenkammer ............... 242 Das Zuleitungsverfahren im Senat ............................................. 248 Die rechtliche Qualifikation des Zuleitungsakts und die rechtliche Natur der Ausschüsse in sede deliberante ............. 252 Die rechtliche Natur der Ausschüsse in sede deliberante und ihr Verhältnis zwn Plenwn ........................................................ 253 Die Ausschüsse als interne Untergliederungen des Plenwns ...... 253 Die Ausschüsse als selbständige Organe .................................... 253 Diskussion der Meinungen ........................................................ 254 Die rechtliche Natur des Zuleitungsakts .................................... 262 Der Zuleitungsakt als interne Verweisung ................................. 262 Der Zuleitungsakt als Delegation ............................................... 262 Diskussion der Meinungen ........................................................ 262 Die Bedeutung der Zuleitung filr den Fortgang der Gesetzgebung ...................................................................... 272

3. Der Plenargesetzvorbehalt des Art. 72 N it.Verf......................................... 278 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.3.5 3.4 3.4.1 3.4.2

Die Ratio des Plenargesetzvorbehalts ........................................ 279 Einordnung des Plenargesetzvorbehalts ..................................... 284 Die Stellung der Gesetze des Plenarvorbehalts in der Hierarchie der Rechtsquellen ............................................... 285 Das Verhältnis des Plenargesetzvorbehalts zwn Gesetzesvorbehalt ..................................................................... 290 Die Gegenstände des Plenargesetzvorbehalts ............................. 292 Gesetze zur Übertragung rechts setzender Gewalt auf die Exekutive ............................................................................ 292 Gesetze zur Ermächtigung der Ratiftkation internationaler Verträge .................................................................................... 293 Haushaltspläne und Schlußabrechnungen .................................. 294 Wahlmaterien betreffende Gesetze ............................................ 294 Verfassungsmaterien betreffende Gesetze .................................. 294 Der Plenargesetzvorbehalt in den GO der Kammern .................. 299 Die Erweiterungen des Plenargesetzvorbehalts durch die GO ..... 299 Zulässigkeit der Erweiterung des Plenargesetzvorbehalts durch die GO ............................................................................. 300

Inhaltsverzeichnis

3.5 3.6

15

Folgen der Nichtbeachtung des Plenargesetzvorbehalts .............. 301 Die Rechtsprechung der Corte costituzionale und ihre Auswirkungen auf die Ausschußgesetzgebung .................... 302

4. Die Prüfung von Gesetzesvorlagen im Ausschuß in sede deliberante ............ 305 4.1 4.1.1 4.1.2 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.2.1 4.2.2.2 4.2.2.3 4.2.2.4 4.2.2.5 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.3.1 4.3.3.2 4.3.3.3 4.3.3.4 4.3.4 4.3.4.1 4.3.4.2 4.3.4.3 4.3.4.4 4.3.5 4.3.5.1 4.3.5.2 4.3.5.3 4.4

Allgemeine Voraussetzungen der Rechtmäßigkeit des Verfahrens .......................................................................... 307 Die Beschlußflihigkeit ............................................................... 308 Die Beschlußfassungen und die unterschiedliche Zählweise der Enthaltungen in den Kanunern ............................................ 309 Die allgemeine Aussprache ....................................................... 312 lllustration der Gesetzesvorlage durch den Berichterstatter ........ 312 Der Gang der allgemeinen Aussprache ...................................... 315 Anträge auf Aussetzung oder Aufhebung der allgemeinen Aussprache ................................................................................ 319 Anforderung eines Gutachten des CNEL.. .................................. 320 Antrag aufNichtverfolgung der Gesetzesprüfung .............. ......... 320 Schluß der allgemeinen Aussprache ........................................... 321 Einsetzung eines comitato ristretto ............................................ 322 Die Beratung und Abstimmung der Gesetzesartikel und Änderungsanträge ..................................................................... 326 Die Befugnis zur Präsentation von Änderungsanträgen .............. 327 Der Zweck der Änderungsanträge .............................................. 328 Die verschiedenen Arten der Änderungsanträge ......................... 330 Aufhebende Änderungsanträge .................................................. 330 Ersetzende Änderungsanträge ............ .... ........ ............................ 330 Ergänzende Änderungsanträge ................................................... 330 Änderungsanträge zu Ändenmgsanträgen .................................. 331 Die Präsentation von Änderungsanträgen ................................... 331 Fristen zur Präsentation von Änderungsanträgen ........................ 331 Die Wirkungen der Gutachten der Ausschüsse in sede consultiva ...................................................................... 333 Einholung der Gutachten der Filterausschüsse zu den Änderungsanträgen ............................................................. 337 Die Folgen der Nichteinholung der Gutachten der Filterausschüsse .................................................................. 341 Die Abstimmung der Artikel und Änderungsanträge .................. 342 Die Reihenfolge der Abstimmung .............................................. 348 Das quantitative Aufkommen und die Erfolgsaussichten der Änderungsanträge ................................................................ 349 Die Abstimmung der einzelnen (modifizierten) Artikel... ........... 351 Die Schlußabstimmung .............................................................. 352

16

Inhaltsverzeichnis

5. Die Öffentlichkeit der Ausschußarbeiten in sede deliberante ....................... 355 5.1 5.2

5.2.1 5.2.2 5.3 5.3.1 5.3.2

Das Verhältnis des Öffentlichkeitprinzips des Art. 64 TI it.Verf.

zu Art. 72 m 3 it.Verf ............................................................... 356 Die konkrete Ausgestaltung der direkten Öffentlichkeit der Ausschußarbeiten in sede deliberante in den GO der Kammern und in der Praxis ................................................. 359 Die Sitzungsöffentlichkeit ......................................................... 360 Die Rundfunkdirektübertragung ................................................ 361 Die indirekte Öffentlichkeit der Ausschußarbeiten in sede deliberante ................................................................... 368 Die stenographische Berichterstattung ....................................... 368 Neue Fonnen der Berichterstattung ..................... ...................... 370

6. Die Überweisung an das Plenum ................................................................. 370 6.1 6.1.1 6.1.2 6.2 6.2.1 6.2.1.1 6.2.1.1.1 6.2.l.l.2 6.2.2 6.2.2.1 6.2.3 6.3. 6.3.1 6.3.2 6.3.3 6.4

Die verfassungsrechtliche und geschäftsordnungsrechtliche Gnmdlage der Überweisungsfonnen .......................................... 371 Die Überweisung nach Art. 72 m 2 it.Verf.; Art. 92 IV Re; 35 TI RS ..................................................................................... 371 Die automatische Überweisung wegen Nichtbeachtung der bindenden Gutachten der Ausschüsse in sede consultiva ...... 375 Überweisungen in der parlamentarischen Praxis von der achten bis zur zehnten Wahlperiode ..................................... 376 Die Überweisungen in der Abgeordnetenkammer ...................... 377 Aufschlüsse1ung der Überweisungen durch 1/5 der Mitglieder des Ausschusses und 1/10 der Mitglieder des Plenums .............. 380 Überweisungen durch 1/5 der Mitglieder des Ausschusses ......... 381 Überweisungen durch 1110 der Mitglieder des Plenums ............. 383 Die Überweisungen im Senat .................................................... 384 Aufschlüsse1ung der Überweisungen durch 1/5 der Mitglieder des Ausschusses ........................................................................ 386 Gemeinsamkeiten und Unterschiede der Überweisungspraxis in den Kammern ........................................................................ 389 Gründe und Argumentationshaushalt in den Überweisungsfällen ........................................................ 390 Überweisungen durch 1/5 der Mitglieder des Ausschusses ......... 390 Überweisungen durch die Regierung ......................................... 397 Überweisungen wegen Nichtbeachtung bindender Gutachten ..... 398 Auswirkungen auf die Leistungsfähigkeit der Ausschüsse in sede deliberante .................................................................... 400

7. Analyse und Bewertung der Ausschüsse in sede deliberante und ihrer Gesetzgebung .......................................................................... ........... 405

Inhaltsverzeichnis

7.1 7.2 7.2.1 7.2.2 7.2.2.1 7.2.2.2 7.2.2.3 7.2.3. 7.204 7.2.5 7.3

17

Die Ausschüsse in sede deliberante als Instrument einer raschen und mnfangreichen Gesetzesproduktion ........................ 406 Die Ausschüsse in sede deliberante und Probleme fiir die Gesetzgebung ..................................................................... 407 Die sede deliberante und die leggine ......................................... 408 Ursachen der Gesetzesflut und der damit verknüpften Probleme fiir die Gesetzgebung ................................................. 412 Gezielte und unbeabsichtigte Förderung des Umfangs der Gesetzgebung durch die Ausschüsse in sede deliberante ...... 414 Gesetzesvorbehalte in der Verfassung ........................................ 417 Politische Gründe ............................................................ ......... 421 Die sede deliberante und Verbandsinteressen ............................ 428 Mangelhafte Qualität der Gesetzgebung .................................... 431 Die sede deliberante und die Zunahme der decreti-legge ........... 432 Konklusion und Ausblick .......................................................... 437

IV. Die Ausschüsse in sede redigente - die redaktionelle Funktion der Ausschüsse .. 443 I. Die rechtliche Grundlage des Verfahrens .................................................... 443 2. Die Zuleitung der Gesetzesvorlagen an die Ausschüsse in sede redigente .... 444 2.1 2.1.1 2.1.2

Die Regelungen in den GO der Kammern und die Praxis des Zuleitungs verfahrens ................................................................. 444 Das Zuleitungsverfahren in der Abgeordnetenkammer ............... 445 Das Zuleitungsverfahren im Senat.. ........................................... 448

3. Die Prüfung von Gesetzesvorlagen im Ausschuß in sede redigente ............... 451 3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3

3.104 3.1.5 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3

2 Grub

Die Prüfung in der Abgeordnetenkammer .................................. 451 Die erste Ausschußphase: die Prüfung in sede niferente ............. 452 Die zweite Ausschußphase: die Prüfung in sede redigente .......... 452 Die Abstinunung der Gesetzesvorlagen im Plenum und die Wirkung der Gutachten der Ausschüsse in sede consultiva ... 455 Quantitatives Aufkommen und Funktionalitätsprobleme der Ausschußfunktion in sede redigente ..................................... 456 Verfassungsrechtliche Qualiftkation und Problematik des Verfahrens .......................................................................... 459 Die Prüfung im Senat ............................................ .. .................. 463 Die Prüfung im Ausschuß in sede redigente ............................... 463 Die Schlußabstimmung im Plenum ............................................ 463 Verfassungsrechtliche Qualiftkation, quantitatives Aufkommen und Funktionalität der Ausschußfunktion in sede redigente ........ 464

18

Inhaltsverzeiclmis

Teil E Thesenartige Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse .... .......... .... ... ........ 467 Literaturverzeiclmis ..... .. ... .... .... ....... .......... ....... .... .. ........ .......................... ..... ......... 475 Sachverzeiclmis .... ...... ............... ................ ................................... .... ...................... 503

Abkünungsveneichnis anderer Ansicht Assemblea costituente (italienische verfassunggebende Versammlung) alte Fassung a. F. Archiv des öffentlichen Rechts AöR Archivio di diritto pubblico (Zeitschrift) Arch. dir. pubbl. Archivio Giuridico (Filippo Serafmo) (Zeitschrift) Arch. Giur. Artikellarticolo Art. Atti dell'Assemblea costituente (Akte der italienischen Atti Assemblea verfassunggebenden Versammlung, Ausgabe 1948) Bayerische Landesverfassung BayLV Band Bd. Belgische Verfassung belg.Verf. Boll. Giunte e Comm. Bollettino delle Giunte e delle Commissione parlamentari (Sammlung der summarischen Berichte der Ausschüsse und Räte der italienischen Abgeordnetenkammer) Bollettino di informazione costituzionali e parlamentari Boll.inf.cost.parl. (Zeitschrift) Bundesverfassungsgericht BVerfG Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (Band, Seite) BVerfGE Bremische Landesverfassung BremLV Capitolo (Kapitel) cap. Centro Cristiano Democratico CCP Comunitä Economica Europea CEE Consiglio Nazionale dell'Economia edel Lavoro CNEL (Nationaler Rat für Wirtschaft und Arbeit) codice civile (Zivilgesetzbuch) cod. civ. codice penale (Strafgesetzbuch) cod. pen. commissione (Ausschuß) comm. Corte costituzionale (italienisches Verfassungsgericht) Corte cost. Consiglio Superiore della Magistratura CSM (Oberster Richterrat) Democrazia Cristiana DC Democrazia e diritto (Zeitschrift) Dem e dir. ders. derselbe dies. diese/dieselben Digesto delle discipline pubbliche Dig. disco pubbl. Diritto e societä (Zeitschrift) Dir. e soc. Diss. Dissertation a.A. A. C.

2"

20 DöV DP EG Enc. Dir. Enc. Giur.

EU f, ff Fn. Foropadano Foro it. frz.Verf. GG GO GOBT GO LT HES. Giwlte e Comm. Giur. civ. Giur. Cost. GR G.U. Hess. GVBl. Hrsg. h.M. ir.Verf. ISLE it.Verf. JöRNF JR L'amm.ital. lib. MSI-DN n.

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Nov. Dig. it. Nov. Dig. it. (App.) Nuovi stud. pol PCI PDS

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PNF Pol. de1 dir. PR

Abkürzungsverzeichnis

Die öffentliche Verwaltung Democrazia Proletaria Europäische Gemeinschaft Encic10pedia deI Diritto (Rechtsenzyklopädie ) Encic10pedia Giuridica Treccani (Juristische Enzyklopädie Treccani) Europäische Union folgend, folgende Fußnote n Foro padano (Zeitschrift) n Foro italiano (Zeitschrift) Französische Verfassung Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland Geschäftsordnung, Geschäftsordnungen Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages Geschäftsordnung des Hessischen Landtages Giunte e Commissioni parlamentari (Sammlung der swnmarischen Berichte der Ausschüsse und Räte des italienischen Senats) Giurisprudenza civile (Zeitschrift) Giurisprudenza Costituzionale (Zeitschrift) Giornale Radio (Radionachrichten des staatlichen Rundfunksenders RAI) Gazzetta ufficiale (italienisches Gesetzblatt) Hessisches Gesetz- und Verordnungsblatt Herausgeber herrschende Meinung Irische Verfassung Istituto per la docwnentazione e gli Studi Legislativi Italienische Verfassung Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, Neue Folge Juristische Rundschau L'amministrazione italiana (Zeitschrift) Libro (Buch) Movimento Sociale Italiano-Destra Nazionale Nwnero (Nummer) Neue Juristische Wochenschrift Novissimo Digesto italiano Novissimo Digesto italiano (Appendice) Nuovi studi politici (Zeitschrift) Partito Comunista italiano Partito Democratico della Sinistra Partito Liberale Italiano Partito Nazionale Fascista Politica de1 diritto (Zeitschrift) Partito Radicale

Abkürzungsverzeichnis

PRI

PSDI PSI PV Quad. Cost. Racc. uff.

Rass. dir. pubbl. Rass. parI. RC Res. Somm. Res. Sten. Rev. fr.sc. pol. Riv. del dir. pubbl. Riv. dir. pubbl. giur. amm. Riv. it. sc. pol. Riv. storia dir. it. Riv. trim. dir. pubbl. RS RV S. Sin. Ind.

st. Alb.

Studi parI. pol. cost. SVP UE Verw. Arch. vgl. vol. VVDStRL WRV ZG

21

Partito Repubblicano Italiano Partito Socialdemocratico Italiano Partito Socialista Italiano Parlamentsvorlage Quaderni Costituzionali Raccolta ufficiale delle sentenze e ordinanze della Corte costituzionale (Amtliche Sammlung der Entscheidungen und Beschlüsse des italienischen Verfassungsgerichts) Rassegna di diritto pubblico (Zeitschrift) Rassegna parlamentare (Zeitschrift) Regolamento della Camera dei deputati (GO der Abgeordnetenkammer) Resoconto Sommario (Summarischer Bericht) Resoconto Stenografico (Stenographiseher Bericht) Revue francaise de science politique (Zeitschrift) Ri vista del diritto pubblico (Zeitschrift) Rivista di diritto pubblico e giurisprudenza amministrtiva (Zeitschrift) Rivista italiana di scienze politiehe (Zeitschrift) Rivista di storia deI diritto italiano (Zeitschrift) Rivista trimestrale di diritto pubblico (Zeitschrift) Regolamento del Senato della Repubblica (GO des Senats der Republik) Regierungsvorlage Seite Sinistra Indipendente Statuto Albertino Studi parlamentari e di politica costituzionale (Zeitschrift) Südtiroler Volkspartei Unione Europea Verwaltungsarehiv vergleiche Volume (Band) Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Weimarer Reichsverfassung Zeitschrift für Gesetzgebung

Einleitung Das Interesse an italienischem Verfassungsrecht in Deutschland ist obwohl die Information über aktuelle italienische Verfassungsrechtsfragen auch dank der Kolloquien italienischer und deutscher Vertreter einfacher geworden ist - heutzutage bedauerlicherweise weiterhin unterentwickelt, während noch zur Weimarer Zeit ein reger Ausstausch herrschte. Eine löbliche Ausnahme bildet in diesem Rahmen wohl nur das Verfassungsprozeßrecht. 1 Aus deutscher Sicht bleibt hier viel nachzuholen,2 und zahlreiche lohnende Aufgaben für die Rechtsvergleichung stehen offen. Von italienischer Seite hingegen weist die intensive Beschäftigung mit deutschem Verfassungsrecht und insbesondere den Theorien auch unter jüngeren Wissenschaftlern und Studenten eine bis in die Gegenwart reichende Konstanz auf. Zwar nimmt die Weimarer Staatsrechtslehre nach wie vor eine herausragende Rolle ein und übt besonderen Einfluß aus, doch auch die bundesrepublikanischen Forschungsergebnisse und Entwicklungen werden mit großem Interesse verfolgt und aufgenommen. 3 Das italienische Parlamentsrecht stellt bisher nur ganz vereinzelt den Gegenstand rechts- oder politikwissenschaftlicher Abhandlungen dar. 4 Die Gründe dafür sind mehrschichtig. Das Studium des Parlamentsrechts erfordert zwar keine besondere Methodik. Wie das Verfassungsrecht allgemein kann es nicht isoliert von politischen Gegebenheiten und Entwicklungen eines Staates behandelt werden. Noch stärker als andere Disziplinen verlangt es jedoch eine eingehende Beschäftigung mit der Praxis. Sowohl die einschlägige Fachliteratur als auch die geschriebenen Rechtsquellen (Verfassung, einfache Gesetze und die GO) erweisen sich häufig als unergiebig und sind ungeeignet, 1

Zuletzt die 1990 erschienene Arbeit von Luther, Die italienische Verfassungsgerichtsbarkeit.

2 So zu Recht Schefold, Bericht Italien, in: BattisIMahrenholz/I'satsos, Das Grundgesetz im internationalen Wirlrozeßordnung, ÜbeIWachung von Strafgefangenen); vgl. Res. Sten., IV Comm., 12.6.1985, S. 5.

382

D. Die Funktionen der stAndigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

gierungskoalition gemeinsam (8,33%)889 und eine von dem MSI mit dem PR! (8,33%)890 verlangt. In der zehnten Wahlperiode waren

Sechs

15

Überweisungen

zu

verzeichnen.

Überweisungen beantragte der PCIIPDS allein,891 eine gemeinsam mit

der Opposition (Sin.Ind., DP und den Grünen)892 (46,7%). Einmal ging die Überweisung von der DC aus (6,7%),893 und in vier Fällen (26,7%) forderten sie alle Kräfte gemeinsam. 894 Drei Überweisungen ließen den Initiator nicht erkennen. 895

889 Betroffen waren die RV C 1973 (mit den PV C 1287, C 1581, C 1845, 1867, 1875 aller Fraktionen) (ModiflZierung der steuerrechtlichen Behandlung von Abfindungen); vgl. Res. Sten., VI Comm., 12.6.1985, S. 5. 890 RV C 1817 mit PV C 0387 und C 1207 (Änderungen filr staatliche Eingriffe in die GEPI Spa); vgl. Res. Sten., XII Comm., 17.7.1985, S. 1 ff. An der Überweisung wirkten auch einige Mitglieder der oe mit. 891 a) RV C 3944 (Errichtung des Ausschusses zur Analyse der gesellschaftlichen Wirkungen normativer Maßnahmen); Überweisung am 1.3.1990. b) RV C 4852 (Beteiligung Italiens an der Weltausstellung in Sevilla); vgl. Boll. Giunte e Comm., 19.7.1990, S. 16. c) RV C 2645 (Gebrauch eingeschiffter Flugzeuge durch die Kriegsmarine); Überweisung am 2.6.1988. d) RV C 4730 (Eingriffzugunsten der Behörden flir Staatsbeteiligungen). e) RV C 4464 (Eilmaßnahmen filr den öffentlichen Dienst); vgl. Res. Sten., XI Comm., 1.8.1991, S.12. f) RV C 1674 (mit PV C 1895, 3551-ter) (Maßnahmen zur Beendigung des Sonderprogramms filr Neapel); Überweisung am 2.3.1989. 892 PV C 5036 (Vorschriften über die Nutzung und Bebauung des Bodens und Bestimmung der EntschAdigungen bei Enteignungen); Überweisung am 15.1.1992 (zweite Überweisung). 893 RV C 6100 (Änderungen an dem Verfahren über die Ausgabe und den Verkehr von Banknoten). Die Überweisung am 28.1.1992 erging jedoch nur, um die Prüfung möglichst rasch voranzutreiben, da der federfilhrende Ausschuß nicht auf das Gutachten des Ausschusses filr Verfassungsfragen warten mochte, ohne welches die Prüfung in sede deliberante nicht hätte fortgesetzt werden können. 894 a) RV C 5288 und b) PV C 4364,4718 (Maßnahmen gegen GeldwAsche von Geldern aus Drogengeschäften und illegaler Herkunft), die unabhängig von einander eingebracht und geprüft, aber am selben Tag überwiesen wurden, um eine gemeinsame Prüfung mit dem inha1tlich verwandten Konvertierungsgesetz (C 5358) zum decreto-legge 19911n.2 zu ermöglichen; vgl. Res. Sten., VI Comm., 22.1.1991, S. 3. c) PV C 0572 sowie zehn weitere PV aller Fraktionen (Modifizierung des decreto-legge 1982/n.429, konvertiert durch Gesetz 1982/n. 516), um ebenfalls eine gemeinsame Prüfung in sede referente mit dem Konvertierungsgesetz (C 5372) zum decreto-legge 19911n. 7 zu ermöglichen; vgl. Res. Sten., VI Comm., 22.1.1991, S. 4 f. d) RV C 4471-b (Änderung von Art. 34 des Gesetzes 1989/n.183 ober Hydraulikervereinigungen). Eine rimessione war unumgänglich, da eine Bestinunung in das Gesetz eingefilhrt werden sollte, die die zeitliche Dauer rur eine Delegation veränderte. 895 a) RV C 2473, PV C 2419-ter (Änderungen am Gesetz zum Schutz des Meeres).

III. Die Ausschüsse in sede deliberante

383

6.2.1.1.2 Überweisungen durch 1/1 0 der Mitglieder des Plenwns Zwar fanden in der neunten Wahlperiode sechs Überweisungen durch 1110 der Mitglieder des Plenums statt, in keinem Fall geben die stenographischen Protokolle jedoch die verantwortlichen politischen Gruppen an. 896 Ähnlich verhält es sich in der zehnten Wahlperiode. Lediglich in fiinf der zwölf Überweisungen sind die Initiatoren individualisierbar. 897 b) RV C 5952 (Vorschriften zur Überwachung der Anwendung der Nonnen über die Handelsklasse von Obst und Gemüse und Zitrusfrüchte). c) RV C 4464, erste Überweisung (Eilmaßnahrnen filr den öffentlichen Dienst). 896 Betroffen waren folgende Gesetzesvorlagen: a) PV C 1289 (mit filnfweiteren PV jeweils der oder des PSI) (Stellung und wirtschaftliche Behandlung der staatlichen Bediensteten und der Bediensteten der Behörden der autonomen Gebietskörperschaften); Bekanntgabe im Res. Steno Camera, 8.3.1984, S. 8. b) PV C 0170 (und sieben weitere PV von oe, PSI, PCI) (Staatliche BeitrAge filr Vereinigungen zur Unterstützung sozialer Aktivitäten). c) PV 2970 (Unterstützung an Vereinigungen zur Förderung humanitärer Zwecke); vgl. filr beide die Verkündungder Überweisung in Res. Sten., 11 Comm., 27.. 1985, S. 5. d) RV C 2222 (Neuregelung der staatlichen SchauspielRlrderung). Die Vorlage war am 20.12.1984 einstimmig verabschiedet worden (Res. Steno 11 Comm., S. 16), wurde im Senat modifiziert, kehrte am 20.3.1985 in die sede deliberante der Abgeordnetenkammer zurück, wurde am 22.3. ins Plenum überwiesen, wurde erneut in sede deliberante transferiert und am 18.4.1985 endgültig verabschiedet. e) PV 2572 (Umsetzung der Direktive n. 79/409 der EG zum Schutz von Wildvögeln); vgl. Res. Somm. Camera, 10.4.1985, S. 7 f. f) RV C 3113-ter (Weitere Bestimmungen zur Überbrückung bis zur Refonn der lokalen Gesundheitsämter); vgl. Res. Somm. Camera, 14.4.1986, S. 7.

oe

897 a) PV C 0227 (und 17 weitere PV) (Einrichtung der Provinzen Biella, Lecco, Lodi, Prato und Rimini) durch Mitglieder des PRI, SVP, oe, PR, DP, PCI; vgl. Res. Sten., I Comm., 21.12.1988, S. 51f. b) PV C 0612 (und 13 weitere PV) (Vorschriften zum Schutz sprachlicher Minderheiten) durch Mitglieder des PRI und MSI-DN; vgl. Res. Steno I Comm., 23.7.1991, S 3 f. c) PV C 0166 (und sieben weitere PV) (Kriegsdienstverweigerung aus Gewissensgründen). Teile des PSI, der PSDI, PRI und MSI-DN überwiesen die bedeutende Gesetzesvorlage; vgl. Res. Sten., IV Comm., 25.7.1990, S. 3 ff. d) PV C 0143 (und sieben weitere PV) (Vorschriften über die Ausübung des Streikrechts im öffentlichen Dienst) durch Mitglieder der DP, Verdi (Arcobaleno, Sole che ride), MSI-DN; vgl. Res. Sten., XI Comm., 14.3.1990, S. 51f. e) PV C 5036 (Vorschriften über die Nutzung und Bebauung des Bodens und Bestimmung der Entschädigungen bei Enteignungen) wurde von 90 Abgeordneten aller politischen Kräfte mit Ausnahme der oe und des PDS überwiesen und scheiterte nun endgültig; vgl. Res, Steno VIII., 15.1.1992, S. 3 f. Die übrigen, nicht zu entschlüsselnden sieben Überweisungen betrafen folgende Gesetzesvorlagen: f) PV C 4834 (5007,4951) (Verlängerung der Beiträge an Vereinigungen von Kriegsveteranen); vgl. Res.Somm. Camera, 3.12.1990, S. 19; g) PV C 4172 (Sonderbeitrag filr die Filippo Turati-Stiftung in Florenz). h) PV C 4173 (Sonderbeitrag an die Antonio Gramsci-Stiftung). i) PV C 4174 (Sonderbeitrag an das Institut Luigi Sturzo); filr g)-i) vgl. Boll. Giunte e Comm., 12.10.1989, S. 65;

384

D. Die Funktionen der standigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

6.2.2 Die Überweisungen im Senat

Tabelle 5 Überweisungen fusgesamt 1/5 Ausschuß 1110 P1enwn Regierung Parere IComm. VComm.

8. WahlQer. 9 5

9. Wahlllilr. 23 15

10. WahlQg. 32 26

Gesamt (8-10) 64 46

4 4

4 4 2 2

2 4 2 2

6 12 8 4

Tabelle 5 entspricht inhaltlich der Tabelle 1 und bietet eine Gesamtschau der Überweisungen im Senat. 898 In 64 Fällen erfolgte die Überweisung von Gesetzesvorlagen in die sede referente. In der achten Wahlperiode gab es neun Überweisungen (14,1% aller Überweisungen), in der neunten Wahlperiode 23 (35,9%) und in der zehnten Wahlperiode 32 Überweisungen (50%). Die Anzahl der Überweisungen durch 1/5 der Ausschußmitglieder ragt heraus (46 Überweisungen=71,8%). Die Regierung nahm ihr Überweisungsrecht insgesamt nur sechsmal (9,4%) wahr. Höher OOlt mit zwölf Fällen (18,8%) die automatische Überweisung wegen Nichtanpassung bzw. Nichtbeachtung eines bindenden Gutachtens aus. Über-

j) PV C 5940 (Interpretation des Art. 1 des Gesetzes vom 19.2.1991, n. 50); vgl. Res. Steno Camera, 3.10.1991, S. 87533; k) PV C 0550-ter (und filnfweitere PV) (Normen zur Feststellung und Bescheinigung des Todes); vgl. Res. Steno Camera, 15.10.1991, S. 88134. 1) RV C 3285 (Vorschriften über die Organtransplantation); überweisung am 26.1.1989. 898 Die Tabelle berücksichtigt nicht die drei FAlle, in denen der Senatspräsident die Vorlagen, die bereits den zuständigen AusschOssen in sede deli berante zugeleitet waren, nachträglich in sede referente zuwies. Sie stellen keine überweisung dar, sondern eine spätere Änderung der Verfahrenswahl, die nicht explizit in der GO angefilhrt ist, sich jedoch ex contrario aus dem alleinigen Zuleitungsrecht des Präsidenten (Art. 34 I RS) ableitet In der achten Wahlperiode handelte es sich um zwei Zuweisungen, welche die RV S 0834 und S 0376 betrafen. Beide Vorlagen sollten gemeinsam mit den PV S 1295 bzw. S 1485 im ordentlichen Verfahren beraten werden. Der Ausschuß hatte hinsichtlich der RV S 0834 gefordert, die beiden anderen PV in sede deliberante zu transferieren, worauf der Senatspräsident nicht einging. Ebenso verfuhr der Senatspräsident in der neunten Wahlperiode mit der RV S 1003, vgl. Res. Somm., Senato, 20.12.1984, S. 393. Dort ist von connessione (Verbindung) mit der PV S 1085 die Rede. Diese Beispiele verdeutlichen die nahezu uneingeschränkte Macht des Senatspräsidenten bei der Bestimmung des Verfahrens und der Zuleitung der Gesetzesvorlagen an die Ausschüsse.

III. Die Ausschüsse in sede deliberante

385

weisungen seitens 1/10 der Mitglieder des Plenums wurden in keiner der drei untersuchten Wahlperioden gefordert. Die Zahl und der Anteil der Überweisungen durch 1/5 des Ausschusses wuchs kontinuierlich von Wahlperiode zu Wahlperiode an (55,6%, 65,2%, 86%). Die Regierung klagte in der achten Wahlperiode keine, in der neunten Wahlperiode vier (17,4%)899 und in der zehnten Wahlperiode zwei (6,3%) Überweisungen900 ein. Die bindenden Stellungnahmen des Haushalts- und des Verfassungsausschusses wurden in jeder Wahlperiode viermal (44,4%, 17,4%), 12,5%) nicht befolgt, so daß es zu automatischen rimessioni in die sede referente kam. 901 899 a) RV S 1328 (Erneuerung der Verwaltungsdienste der Staatsadvokatur); vgl. Res. Steno I Comm., 6.2.1986, S. 11. b) RV S 1448 (Durchfiihrungsvorsc1uiften über die Zuständigkeit und die Anwendung des Gesetzes über den Jugendschutz). Die Überweisung erfolgte, bevor der Ausschuß die Prüfung begonnen hatte; Res. Somrn. Senato, 8.11.1985, S. 25. c) RV S 1577 (Interpretation und Änderung des Gesetzes über die Neuordnung des Staatsrechnungsamtes); Res. Steno 29.1.1986, S. 3 ff. Es sollte eine gemeinsame Prüfung mit zwei weiteren Vorlagen erfolgen. Zudem lag ein ablehnendes Gutachten des Verfassungsausschusses vor. d) RV S 1014 (Vorschriften zur Förderung der Beschäftigung Jugendlicher im Mezzogiorno). Die rimessione erfolgte, um eine gemeinsame Prüfung mit dem Konvertierungsgesetz n.786/1985 zu ermöglichen. 900 a) RV S 1132 (Vorsc1uiften über den Aufschub der Wehrdienstzeit filr Universitätsstudenten); vgl. Giunte e Comrn., 27.7.1988, S. 20 f. b) PV S 0972 (Überschreibung von Staatsgebiet auf die autonome Region Sardinien (!sola dell'Asinara) und Umwandlung in einen Nationalpark); vgl. Giunte e Comm., 19.7.1990, S. 62. 901 In der achten Wahlperiode mißachteten die Ausschüsse in folgenden vier Fällen die bindenden Gutachten des Verfassungsausschusses: a) RV S 0669 (Änderungen der Gesetze über die Zusammensetzung des Beratungsausschusses rur Überschreitungen in Währungsfragen); vgl. Res. Sten., VI Comrn., 26.11.1980, S. 176 ff. b) PV S 2025 (Vorsc1uiften zur Gewährung eines staatlichen Beitrages filr Archive von besonderem geschichtlichen Interesse im Besitz von öffentlichen Ämtern und Privaten); Res. Sten., VII Comrn., 16.3.1983, S. 819 f. c) RV S 1922-b (Regelung filr das mit Zeitverträgen eingestellte Personal des Ministeriums filr Transport); vgl. Res. Sten., VIII Comrn., 6.8.1982, S. 255 ff. d) PV S 1751 (Nonnen über freiwillige Zahlungen filr Arbeiter in der Schwefeleneugung Siziliens); vgl. Res. Sten., XI Comrn., 23.3.1982, S. 223 f. In der neunten Wahlperiode ruhrten zwei ablehnende Gutachten des Haushaltsausschusses zur Überweisung: a) PV S 1046 (Vorsc1uiften über die Rekrutierung von Offizieren und UnteroffIZieren); vgl. Res. Sten., IV Comm., 31.7.1985, S. 2 ff. b) PV S 0954 (Heilung rur verspätete Vergabe der Milchquoten der EG); vgl. Res. Sten., IX Comm., 30.1.1985, S. 3 ff. Zwei ablehnende Gutachten des Verfassungsausschusses filhrten zur Überweisungen der folgenden Vorlagen: a) RV S 1458 (Vorsc1uiften über das technische Personal und Verwaltungspersonal der Universitäten); vgl. Res. Sten., VII Comrn., 19.12.1985, S. 1 ff. 25 Grub

386

D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

Im Zeitraum von der achten bis zur zehnten Wahlperiode wurden durch die Überweisungsakte insgesamt 78 Gesetzesvorlagen (44 RV, 34 PV) aus der sede deliberante in die sede referente überwiesen. In der achten Wahlperiode beliefen sich die Überweisungen auf neun Vorlagen (sieben RV, zwei PV). Sie stiegen in der neunten Wahlperiode auf 26 Vorlagen an (16 Re, zehn PV) und steigerten sich in der zehnten. Wahlperiode auf 43 Vorlagen (21 RV, 22 PV). 65

6.2.2.1 Aufschlüssel\mg der ÜberweisWlgen durch 1/5 der Mitglieder des Ausschusses

Wie unter 6.2.1.1.1 werden die Daten aus der Tabelle 5 aufgeschlüsselt und untersucht, auf welche politische Kraft die Überweisung zurückgeht. In der achten Wahlperiode fanden fünf Überweisungen durch 1/5 der Mitglieder des federführenden Ausschusses statt. An jeder von ihnen war der peI beteiligt. Drei Überweisungen verlangten die kommunistischen Ausschußmitglieder allein (60%),902 in einem Fall übten sie das Recht zusammen mit Senatoren der Sin.Ind. und Teilen der De aus (20%),903 einmal mit Zustimmung des PRI (20%).904

b) RV S 1964 (Verlängerung der Entsendungszeiten von Beschäftigten der Sozialversichungsabteilungen des Arbeitsministeriums); vgl. Res. Sten., XI Comm., 5.2.1987, S. 4. In der zehnten Wahlperiode ruhrten zwei ablehnende Gutachten des Haushaltsausschusses zur Überweisung: a) RV S 1924, (Eilmaßnahmen rur den öffentlichen Transport der Gemeinden); vgl. Giunte e Comm., 19.12.1989; S. 41. b) PV S 2348 (Rahmengesetz rur die Regelung und Organisation des individuellen und kollektiven Personenverkehrs); vgl. Giunte e Comm., 2.10.1991, S. 51. Ablehnende und mißachtete Gutachten des Verfassungsausschusses machten zwei weitere Überweisungen erforderlich: a) RV S 2639 (Modiflzierung der Art. 1161 und 1174 des Schiffahrtsgesetz); Überweisung am 2.10.1991. b) PV S 2559 (Vorschriften über das öffentliche Gesundheitswesen und die mißbräuchliche Ausübung von Berufen im Gesundheitswesen); vgl. Giunte e Comm., 18.12.1991, S. 98. 902 Betroffen waren: a) RV S 1423 (Übergangsnormen rur die Einstellungsvoraussetzungen in den höheren Verwaltungsdienst); vgl. Res. Sten.1 Comm., 8.7.1982, S. 545 [ b) RV S 2248 (Verleihung einer Goldmedaille rur die Fahne der Guardia di Finanza); vgl. Res. Sten., IV Comm., 27.4.1983, S. 809 f c) RV S 1207 (Vorschriften zur Einstellung von Nachwuchskommissaren); vgl. Res. Sten., 21.1.1981, S. 382. 903 RV S 1867 (Herstellung und Handel mit in Italien produzierten oder importierten Spielwaren); vgl. Res. Sten., X Comm., 7.7.1982, S. 344. 904 RV S 2050 (Modifizierung der Hygienevorschriften bei der Produktion und beim Handel mit Bier); vgl. Res. Sten., XII Comm., 28.4.1983, S. 531.

III. Die Ausschüsse in sede deliberante

387

In der neunten Wahlperiode gingen sieben der 15 ÜbelWeisungen vom PCI aus (46,7%);905 eine weitere erfolgte gemeinsam mit der DC und dem PLI (6,7%).906 Drei ÜbelWeisungen verlangten die Vertreter aller Fraktionen gemeinsam. 907 Bei vier ÜbelWeisungen konnte nicht festgestellt werden, wer die ÜbelWeisung beantragt hatte. 908 In der zehnten Wahlperiode waren insgesamt 26 ÜbelWeisungen zu verzeichnen. Der PCIIPDS erwirkte elfmal (42,3%) die rimessione von Gesetzesvorlagen. 909 Eine ÜbelWeisung (3,8%) ging auf das Konto der Senatoren des

905 a) RV S 1386 (Anpassung der Dienstpläne des Personals der Zivilverwaltung des Innenministeriums); vgl. Res. Steno I Comm., 10.7.1985, S. 2 ff(4ff). b) RV S 0761 (Verlängerung von Vorschriften über die EinsteUung von Son!lerpersonal filr die Generalstaatsadvokatur); vgl. Res. Steno I Comm., 3.7.1984, S. 2 ff. c) RV S 0205 (Verlängerung der Vorschriften über die Leitung der provinzialen SteuerehebungssteUen und die komunalen und provinzialen Kämmerer); vgl. Res. Sten., VI Comm., 12.10.1983, S. 4 ff. d) RV S 1352 (mit drei weiteren PV der oe und PCI) (Rechtsstatus der Forscher an Universitäten); vgl. Res. Steno VII Comm., 30.4.1986, S. 3 ff. e) RV S 1320 (Regelungen über den Schulkalender), vgl. Res. Sten., VII Comm., 19.3.1986, S. 14. f) RV S 1298 (Gewährung einer staatlichen Unterstützung an den ENEA 1985-1989); vgl. Res. Sten., X Comm., 17.5.1985, S. 16 f. g) RV S 1725 (Maßnahmen zur Unterstützung der Mühlen); Überweisung am 9.10.1986. 906 RV S 1004 (Sondervorschriften zur Beschleunigung der Ausfilhrung öffentlicher Arbeiten); vgl. Res. Sten., VII Comm., 19.2.1986, S. 7. 907 a) RV S 1530 (Änderung des öffentlichen Fahrzeugregisters); vgl. Res. Sten., VI Comm., 20.12.1985, S. 1 ff. b) PV S 1276 (Änderung des Gesetzes über den Sitz des nationalen Instituts filr antikes Drama); vgl. Res. Sten., VII Comm., 5.3.1986, S. 5 ff. c) PV S 1244 (Änderung und Verschärfung der Verwaltungssanictionen filr automatische und halbautomatische Glücksspiele); vgl. Res. Sten., I Comm., 19.6.198.5, S. 19 ff. 908 a) RV S 0739 (Interpretation der Übereinkunft der cinematographischen Koproduktion zwischen Italien und Frankreich). Die Vorlage wurde vom VII. an den III. Ausschuß verwiesen, damit eine gemeinsame Prüfung mit der Vorlage S 1772 erfolgen konnte; vgl. Res. Sten., VII Comm., 3.10.1984, S. 7f; Res. Steno VII Comm., 20.5.1986, S. 21. b) PV S 1061 (Verlängerung der Fristen hinsichtlich der Vorschriften über den Brandschutz in den Flughäfen) sollte zusammen mit dem Konvertierungsgesetz S 1313 in sede referente geprüft werden. c) PV S 1680 (Aufschub der Fristen filr den Wiederaufbau der zerstörten Gebiete in JulischVenetien); vgl. Giunte e Comm., 26.2.1986, S. 28. Im Plenum erfolgte dann eine gemeinsame Prüfung mit dem Konvertierungsgesetz S 1693 zum decreto-legge n. 791/198.5. d) PV S 1160 (Bestimmungen über die Perfektionierungskurse in Musikwissenschaft); vgl.; Res. Somm. Senato, 20.11.1986, S. 45. 909 a) RV S 1211 (Vorschriften über die Sonderverwaltung); vgl. Giunte e Comm., 3.8.1988, S.8. b) RV S 1533 (Bestimmungen über die Berufsanforderungen einiger Laufbahnen im Innenministerium); Die Überweisung erfolgte am 16.2.1989.

25"

388

D. Die Funktionen der ständigen AusschOsse im Gesetzgebungsverfahren

PR! (gemeinsam mit fünf weiteren ungenannt bleibenden Überweisungen

(38,5%)

Senatoren).910

Zehn

verlangten die Ausschußmitglieder einmütig. 911 In

vier Fällen ließen sich die für die Überweisung verantwortlichen Ausschußmitglieder nicht ermitteln. 912

c) PV S 3126 (Einrichtung einer nationalen Bioethik-Kommission); vgl. Giunte e Comm., 22.1.1992, S. 38 f. d) RV S 2293 (Beschränkungsmaßnahmen im Bereich öffentlicher Finanzen); vgl. Giunte e Comm., 17.7.1990, S. 26 ff. e) RV S 1685 (und PV S 0478) (Vorschriften zur Refonn des Telekommunikationssektors); Überweisung am 15.11.1990. f) RV S 1572 (Maßnahmen zum Bau von Rad- und Fußwegen in den Stadtgebieten); vgl. Giunte e Comm., 19.9.1990, S. 48. g) RV S 2331 (Maßnahmen die AutobahngebOhren betreffend und rur die Funktionsfllhigkeit der ausgelagerten Abteilungen der ANAS); vgl. Giunte e Comm., 11.10.1990, S. 38. h) RV S 1502 (Realisierung und Funktionieren des nationalen Zentrums rur Weltraumforschung); vgl. Giunte e Comm., 1.3.1989, S. 47 f. i) RV S 2895 (Vorschriften filr das Mensapersonal); vgl. Giunte e Comm., 19.12.1991, S. 117. j) RV S 1495 (Einlagen in die Kapitalfonds der Ämter zur Verwaltung der Staatsbeteiligungen rur 1988). Die Überweisung erfolgte am 12.12.1989. k) PV S 3117 (mit PV S 3159) (Vorschriften zur Verlängerung der Pflichtschulzeit); vgl. Giunte e Comm., 23.1.1992, S. 42. 910 RV S 2969-b (Ergänzung und Änderung der Gesetze ober den Sonderfond rur angewandte Forschung); vgl. Giunte e Comm., 30.1.1992, S. 120. 911 a) RV S 2319 (Erhöhung der Personalausstattung der Polizeikräfte); vgl. Giunte e Comm., 10.10.1990, S. 12f. b) PV S 2078 (mit den PV S 0058, 0688) (Dringende Straf-und Zivi1maßnahmen gegen die Korruption);vgl. Giunte e Comm., 20.3.1990, S. 11. c) RV S 2475 (Leitung der Staatsanwaltschaften bei den Bezirksgerichten); vgl. Giunte e Comm., 14.11.1990, S. 30 ff. d) PV S 1391 (Änderung des Gesetzes ober die Genehmigung des Verkaufs des ex-Forte Prenestino in Rom an die Casa San Giovanni Bosco); vgl. Giunte e Comm., 8.3.1989, S. 38 f. e) RV S 2060 (Beteiligung Italiens am Stabilisierungsfond rur Polen); vgl. Giunte e Comm., 3.4.1990, S. 37. f) SV S 1932 (mit PV 1130) (Änderung des Gesetzes Ober Schadensersatzleistungen an BOrger und Unternehmen rur die verlorenen Güter in ehemaligen italienischen Gebieten). Die Überweisung erfolgte am 17.1.1991. g) RV S 0952 (und PV S 0877-b) (Einrichtung eines interrninisterialen Komitees rur die Programmierung im Transportwesen (CIPET»; vgl. Giunte e Comm. 28.4.1988, S. 34. Die Vorlage wurde spAter auch in der Abgeordnetenkammer (PV C 4609) nach ablehnendem Gutachten des Verfassungsausschusses oberwiesen. h) PV S 2428 (Melujahresgesetz zur Durchfilhrung von geplanten Maßnahmen in der Landwirtschaft); vgl. Giunte e Comm., 27.3.1991, S. 40 ff. i) PV S 0830 (und PV S 1205, 1252, 1316) (Maßnahmen zum Wiederaufbau des ValteIlina); Die Überweisung erfolgte am 1.3.1990. j) PV S 1217 (und PV S 0090, 0826) (Vorschriften über die SozialversicherungsbeitrAge und zeiten von Freiberuflern); vgl. Giunte e Comm., 2.2.1989, S. 68. 912 a) RV S 0989 (Änderungen des Dekretes des Präsidenten vom 30.6.1972, n.748 und Vorschriftenfilr den öffentlichen Dienst); vgl. Res. Somm. Senato, 17.5.1988, S. 21.

III. Die Ausschüsse in sede deliberante

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6.2.3 Gemeinsamkeiten und Unterschiede der Überweisungspraxis in den Kammern In beiden Häusern ist die Gesamtsumme der Überweisungen (65 bzw. 64) und ihre Verteilung auf die Wahlperioden nahezu identisch. Sowohl die Abgeordnetenkammer als auch der Senat verzeichnen fur die achte Wahlperiode ausgesprochen wenig Überweisungen (sieben bzw. neun). Sie nehmen in der neunten Wahlperiode zu (25 bzw. 23) und erreichten ihren Höchstwert in der zehnten Wahlperiode (33 bzw. 32). Gemeinsam ist ferner die Überweisung durch 1/5 des Ausschusses als wichtigster Modus. Er findet in der Abgeordnetenkammer in 52,3% und im Senat sogar in 71,8% aller Überweisungen Anwendung. Typischerweise ist es die größte Oppositionsfraktion, der PCIIPDS, die Überweisungen - zumeist von Gesetzesvorlagen der Regierung913 - einklagt. In der Abgeordnetenkammer gehen 54,8% aller Überweisungen von ihr aus oder sie ist daran beteiligt. Im Senat sind es 65,2%. AuffiUlig ist auch der relativ hohe Anteil gemeinsam geforderter Überweisungen (16,4% in der Abgeordnetenkammer, im Senat 19,5%). Ein offensichtlicher Unterschied besteht darin, daß im Senat keine Überweisung durch Mitglieder des Plenums gefordert wurde, in der Abgeordnetenkammer hingegen 26,7% aller rimessioni auf diese Weise erfolgten. Die Regierung überweist Gesetzesvorlagen stets mit großer Zurückhaltung (acht bzw. sechs Überweisungen= 12,3% bzw.9,4%). Auch die Gutachten der Filterausschüsse wurden nur selten mißachtet. In der Abgeordnetenkammer ist in der zehnten Wahlperiode auf Grund der neu eingeführten bindenden Gutachten ein Anstieg zu verzeichnen, während im Senat pro Legislaturperiode die absolute Zahl der Nichtanpassungen an bindende Gutachten konstant bleibt, insgesamt aber deutlich höher als in der Abgeordnetenkammer ist (18,8% zu 7,7%).

b) RV S 0738 (Sondereingriffzur Reparatur eines beschädigten Kranes im Hafen von Ancona); vgl. Res. Somm. Senato, 16.5.1988, S. 22. c) RV S 2630 (Dringende Vorschriften filr die Einsetzung in die Laufbalm als Gemeindesekretär und zur Besetzung vakanter Stellen); vgl. Res. Somm. Senato, 7.3.1991, S. 11. d) PV S 1915 (Änderungen der Gerichtsbezirke der Amtsgerichte von Caserta und Santa Maria Capua Vetere); vgl. Res. Somm. Senato, 9.11.1989, S. 129. 913 In der Abgeordnetenkanuner fmdet sich dieses "Profil" in 16 der insgesamt 27 übelWiesenen RV (59,3%), wobei in der neunten Wahlperiode sogar 72,7% aller RV betroffen waren. Im Senat bietet sich ein ähnliches Bild. Die Überweisung von 20 der 33 RV (60,1%) geht auf das Konto des PDS/PCI; in der achten Wahlperiode beträgt ihr Anteil sogar 80%. Eingerechnet sind nur die ÜbelWeisungen, die ohne fremde Unterstützung gefordert wurden.

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D. Die Funktionen der stAndigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

6.3. Grande undArgumentationshaushalt in den Überweisungsfällen

6.3.1 Überweisungen durch 1/5 der Mitglieder des Ausschusses Der Argumentationshaushalt in den Überweisungsfällen ist überraschend dürftig. Die Gründe, die zur Überweisung veranlassen, werden in den meisten Fällen nicht explizit angeführt. In zahlreichen Fällen ergeht die Überweisung ohne Aussprache oder Angabe von Gründen. 914 Ferner geschieht es, daß sich die Begründungen als sinnleere Worthülsen herausstellen und über die eigentlichen Motive im unklaren lassen. Die Gründe der Überweisungen durch 1/5 des Ausschusses (und durch 1/10 des Plenums) mußten daher ganz überwiegend aus dem Zusammenhang und den vorhergehenden Ausschußberatungen ermittelt werden. Selten erfolgt die Überweisung durch 1/5 der Ausschußmitglieder vornehmlich aus dem Grunde, die Vorlage im Plenum bzw. in der Ausschußberatung in sede referente vertiefen zu lassen. 915 Die eigentliche inhaltliche Auseinan-

914 Im Senat war dies bei den folgenden Gesetzesvorlagen der Fall: achte Wahlperiode: RV S 2050; neunte Wahlperiode: PV S 1160; zehnte Wahlperiode: RV S 0989, RV S 0738; RV S 2630; PV S 1915, RV S 2331, RV S 2969-b; RV S 1572; die Überweisung der RV S 1685 erfolgte außerhalb der Ausschußsitzung am 11.11.1990. In der Abgeordnetenkammer: achte Wahlperiode: RV C 0727, RV C 1964; neunte Wahlperiode: RV C 2742, PV C 2970, RV C 2620; zehnte Wahlperiode: RV C 3944, PV C 4843 (mit PV C 5007, 4951),PV C 4172; PV C 4173; PV C 4174, RV C 2473 (mit PV C 2419-ter), PV C 0550-ter, RV C 3285, RV C 5952 915 Die Vertiefung und die besondere Bedeutung des Gesetzes wird z.B. in folgenden Flllen als Grund fllr die Überweisung genannt; Abgeordnetenkanuner: a) (achte Wahlperiode) PV C 0981 (und vier weitere PV). Die gemeinsam in einem Akt überwiesenen PV stanunten aus der Feder verschiedener Fraktionen (PR!, DC, PCI, PSI, DC) und hatten Änderungen der kollektiven Eltern-, Schüler-, und Lehrervertretung zum Gegenstand Ein Entwurf war zunächst von der Abgeordnetenkammer in sede deliberante verabschiedet und im Senat erheblich modifIZiert worden. Die Mitglieder des PCI im Ausschuß erachteten es daher filr notwendig, die Diskussion im größeren Rahmen des Plenums erneut aufzugreifen und zu vertiefen; vgl. Res. Sten., VIII Comm., 26.2.1981, S. 411 ff. b) (achte Wahlperiode) C 2155. Die DC überwies diese Vorlage (Regelungen der Ingenieurgemeinschaften). Sie sollte aber nach vOrilbergehender Beratung im Plenum in die sede deliberante zurilckkehren; vgl. Res. Sten., XII Comm., 17.12.1980, S. 91 ff(94). c) (neunte Wahlperiode) Wohl auch die Überweisung der RV C 1632. Allerdings geschah die Überweisung der Vorlage (Umsetzung der EG-Richtlinie 222/77, Warenverkehr) nicht kritiklos. Der Abgeordnete Triva (PCI) hielt den Ausschuß nicht fllr den geeigneten Ort, um eine Vorlage von solch großer Tragweite zu verabschieden. Seine Bedenken meldete er jedoch nicht spontan an, sondern erst bei der Beratung eines von der Mehrheit vorgelegten Änderungsantrages. Triva war in der Lage, seine gesamte Fraktion zu mobilisieren und die RV ins ordentliche Verfahren zu holen; vgl. Res. Sten., VI Comm., 21.6.1984, S. 21 ff(24 fl). d) PV C 0143 (und sieben weitere PV). Die Vorlagen wurden von einer seltsamen Koalition aus Abgeordneten der Grilnen, DP, und dem MSI-DN überwiesen. Die Materie wurde besonders von

III. Die Ausschüsse in sede deli berante

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dersetzung und Vertiefung findet, auch wenn die Vorlagen im Plenum stets erneut diskutiert werden, in der vorangehenden Ausschußphase statt, da nur hier, eventuell in einem comitato ristretto, eine intensive, rein sachbezogene Beschäftigung mit der spezifischen Regelungsmaterie gewährleistet wird. Der ausdrückliche Wunsch nach größerer Publizität wurde nur einmal geäußert, und zwar, um einen feierlicheren Rahmen fiir die Verabschiedung eines politisch unbedeutenden Gesetzes zu schaffen. 916 Für das Plenum bedeutete diese Überweisung jedoch eine vermeidbare Zusatzbelastung. In einem Fall geschah die Überweisung, da vergleichbare Gesetze stets im ordentlichen Verfahren beraten wurden. 917 Zumeist sind es inhaltliche Differenzen und Zerstrittenheit, die fiir die Überweisung ausschlaggebend sind. Gerade die sede deliberante funktioniert aber nur, wenn von Beginn an eine grundsätzliche Übereinstimmung zwischen den Ausschußmitgliedern besteht, und nicht erst in langen und zähen Gesprächen ein gemeinsamer Weg gefunden werden muß. 918 Typischerweise verRusso (DP) als zu bedeutsam erachtet, um im Ausschuß verabschiedet werden zu können; vgl. Res. Sten., XI Comm, 14.3.1990, S. 5 ff. Senat: a) (achte Wahlperiode) RV S 1423. Der PCI vertrat die Ansicht, die Materie verlange eine ihrer Bedeutung entsprechenden Behandlung im Plenum, da zum selben Zeitpunkt die Abgeordnetenkammer über die Neuordnung der Laufbahn des höheren Dienstes beriet; vgl. Res. Sten., I Comm., 8.7.1982, S. 545 f. b) (achte Wahlperiode) RV S 1207. Der PCI hatte eine eigene Vorlage eingebracht, die nicht gemeinsam mit der RV beraten werden sollte. Zudem hielt der PCI die sede referente auf Grund der Wichtigkeit der Vorlage fiir angebracht; vgl. Res. Sten., IV Comm., 21.1.1981, S. 382. c) (neunte Wahlperiode) RV S 1298. Der PCI vertrat, ganz im Sinne der bisherigen Praxis des Senats, die Auffassung, daß eine Vorlage, welche derart hohe staatliche Ausgaben (900 Milliarden Lire) bedeutete, trotz der gebotenen Eile im Plenum zu verabschieden war; vgl. Res. Steno X Comm., 15.5.1985, S. 6 ffund Res. Sten., X Comm., 17.5.1985, S. ·16 f. Ferner sind aus der neunten Wahlperiode die Vorlagen PV S 1276 und RV S 1004 zu nennen.d) (zehnte Wahlperiode) Die PV S 2078, 0688 und 0058 sollten, so die Begründung, im Plenum überdacht werden, da sie unglücklich und mißverständlich formuliert waren; vgl. Giunte e Comm., 20.3.1990, S. 11. 916 In der achten Wahlperiode des Senats, S 2248 (Verleihung einer Goldmedaille filr die Flagge der Guardia di Finanza), deren Überweisung im Einklang mit den anderen politischen KrAften gefordert wurde, um dem feierlichen Anlaß mehr Aufinerksamkeit zu verschaffen; vgl. Res. Sten., VI Comm., 27.4.1983, S. 809 f. 917 Vgl. RV C 4852 (Beteiligung Italiens an der Weltausstellung in Sevilla 1992) in der zehnten Wahlperiode der Abgeordnetenkanuner; 8011. Giunte e Comm., 19.7.1990, S. 16. 918 Vgl. folgende Beispiele aus der Abgeordnetenkammer (zehnte Wahlperiode): a) PV C 0227 (und 17 weitere PV). Die Überweisung erfolgte im Anschluß an eine kontroverse Debatte durch Abgeordnete der DC, PDS, PR, PRI u.a .. Die Diskussion entfachte, nachdem der Antrag gestellt wurde, in derselben Sitzung auch die Einrichtung einer weiteren Provinz in Kalabrien (Crotone) zu beraten. Dieser Schritt hätte aber ein emeutes Gutachten des Haushaltsausschusses

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D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

langt eine Minderheit, die - auch wenn es zumeist der Fall ist - nicht unbedingt der parlamentarischen Opposition angehören muß, sondern im Verlauf der Debatte in eine Minderheitsposition gedrängt wird, die Überweisung. Gewöhnlich geschieht dies zum Zeitpunkt der Prüfung der einzelnen Gesetzesartikel, nachdem die Ausschußmehrheit einen oder mehrere Änderungsvorschläge der überweisenden Kraft abgelehnt hat und die Vorlage in eine den Interessen jener Minderheit widersprechende Richtung zu gehen scheint. 919 Mitunter tritt auch der Fall ein, daß ein Änderungsantrag der Minderheit angenommen wird und sich daraufhin Teile der parlamentarischen Mehrheit zur Überweisung veranlaßt sehen. 92o Nach der Überweisung beginnt praktisch, da bereits in sede deliberante gefaßte Beschlüsse für die Prüfung in sede referente keine Bindungswirkung besitzen, ein neues Verfahren, in welchem erforderlich gemacht. Die Überweisung der Gesetze, deren Annahme von allen Seiten berurwortet wurde, erfolgte zum Zwecke einer Neuorientierung; vgl. Res. Sten., I Comm., 21 . 12.1988, S. 5 ff. b) Hier ist wohl auch die Überweisung der Vorlagen PV C 0612 (mit 13 weiteren PV, Schutz sprachlicher Minderheiten) anzufilhren, wenn man nicht sogar bewußte Verhinderungsabsicht unterstellen kann. Die Überweisung forderten die Fraktionen des PLI, PR! und MSI-DN. Die Überweisung nahm der Ausschußvorsitzende und als Berichterstatter tätige Abgeordnete Labriola (PSI) nur widerwillig zur Kenntnis. Er tadelte die Verantwortlichen, da sie sich zunächst mit dem sede deliberante Verfahren einverstanden erklärt hatten und jetzt, nachdem die Vorlagen ausgiebig beraten worden waren, die rimessione verlangten. Labriola schlug daraufhin vor, die Prüfung in sede redigente fortzusetzen und erhielt die Zustimmung des Regierungsvertreters; vgl. Res. Sten., I Comm, 23.7.1991, S. 3 f. Das Gesetz konnte freilich in der zehnten Legislaturperiode nicht mehr verabschiedet werden. Im Senat können als Beispiele benannt werden (achte und zehnte Wahlperiode): a) RV S 1867 (Herstellung und Handel mit in Italien produzierten oder importierten Spielwaren). Die Regierungsvorlage wurde inhaltlich von PSI und PCI kontrovers diskutiert. Der Ausschuß war weit davon entfernt, eine Kompromißlösung zu finden. Der Einigungsmangel ruhrte schließlich zur Überweisung, die auch der christdemokratische Berichterstatter unterstützte; vgl. Res. Sten., X Comm., 7.7.1982, S. 344. b) PV S 3117 (mit PV S 3159, Verlängerung der Pflichtschulzeit). Die Überweisung erfolgte, nachdem inhaltliche Meinungsverschiedenheiten über die Rolle der Regionen aufgetreten waren. Der Ausschuß verfUgte nicht mehr über die Eintracht, die rur die Prüfung und Verabschiedung eines Gesetzes in sede deliberante notwendig ist; vgl. Giunte e Comm., 23.1.1992, S. 42 ff. 919 Als Beispiel herauszuheben ist die Geschichte der RV C 4464. Sie war zunächst ohne Debatte am 17.7.1991 (vgl. Res. Sten., XI Comm., S. 3) überwiesen und einen Tag später erneut in sede deliberante geleitet worden. Es ergingen die befilrwortenden Gutachten der Filterausschüsse. In der Sitzung am 1.8.1991 entzweiten sich die Fronten an Art. 4 der Vorlage. Der PDS "erpreßte" die Mehrheit mit der Drohung, bei Annahme der Regelung die Überweisung zu fordern. Da die Koalition geschlossen gegen den PDS stinnnte, machte dieser die Drohung wahr und blockierte durch die Überweisung die weitere Beratung des Gesetzes; vgl. Res. Sten., XI Comm., 1.8.1991, S. 12. 920 Dies war eindeutig der Fall bei der Beratung der RV C 1973 (mit filnfweiteren PV) in der neunten Wahlperiode. Die Überweisung diente als Ausweg aus einer rur Teile der Mehrheit mißlichen Lage, nachdem ein Änderungsvorschlag des Abgeordneten Visco (PCI) angenommen worden war, der nach Ansicht Usellinis (DC) die Logik und den Zusammenhang der folgenden Vorschriften nachhaltig störte; vgl. Res. Sten., VI Comm., 13.3.1985, S. 3 ff (31). Die erforderlichen Stimmen rur die Überweisung wurden übrigens in einer 15 minütigen Pause gesammelt.

111. Die Ausschüsse in sede deliberante

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die fraglichen Normen und Amendements erneut beraten und möglicherweise in anderer Fassung angenommen werden. Daher eignet sich diese Beratungsphase besonders für Überweisungen. Mangelnde Kompromißbereitschaft, fehlender guter Wille und die Weigerung, auch nur einen Deut von den eigenen politischen Zielvorstellungen abzurücken, führen dann rasch zu einer Verhärtung der Fronten, reißen prinzipiellleicht zu überbrückende Gegensätze auf und enden mit der Überweisung. Die Überweisung wird so als Mittel zur Blockierung und Verschieppung921 politisch unerwünschter Gesetze zweckentfremdet, ja sogar zur puren Obstruktion - auch von Teilen der parlamentarischen Mehrheit922 - mißbraucht.

921 Vgl. beispielsweise in der Abgeordnetenkammer durch den PCIIPDS: a) achte Wahlperiode: RV C 2477. b) neunte Wahlperiode: RV C 0705, RV C 2908, RV C 2472, RV C 3198, RV 3573; PV C 1791 (mit runf weiteren PV); Herauszustellen ist der Fall der RV C 2907 (und PV C 2413 der oe, Vorschriften zum Schutze der Rechte der Strafgefangenen). Der PCI erinnerte in der Beratung daran, daß der Art. 42 des Gesetzes vom 26.7.1975 n. 354 vorschreibt, diese Materie durch Verwaltungsverordnungen zu regeln, welche der zuständige Minister aber nie erlassen hatte. Der PCI weigerte sich daher im Ausschuß Maßnahmen zu verabschieden, die nicht der gesetzlichen Regelung bedurften und verhinderte so das geplante Gesetz; vgl. Res. Sten., IV Comm., 30.4.1986, S. 9 f. c) zehnte Wahlperiode: RV C 2645, RV C 1674, PV C 5036 (1. Überweisung), RV C 4464. vgl. beispeilsweise im Senat durch den PCIIPDS: a) neunte Wahlperiode: RV S 0205, RV S 1352, RV S 1320, RV S 1725. Hinzuweisen ist ferner auf die Überweisung der RV S 0761. Durch diese Vorlage sollte eine langfristige Anstellung und die Schaffung von Planstellen und deren öffentliche Ausschreibung umgangen werden. Der PeI konnte diese Praxis, die zudem raccomandazioni Vorschub leistete, nicht gutheißen und überwies die Vorlage ins ordentliche Verfahren; vgl. Res. Sten., I Comm., 3.7.1984, S. 2ff. b) zehnte Wahlperiode: PV S 3126, RV S 1533, RV S 2293, RV S 1502, RV S 1495 RV S 2895. 922 a) RV C 1549 (und runfweitere PV). Während alle anderen Überweisungen in der achten Wahlperiode relativ problemlos und ohne kontroverse Diskussionen im Ausschuß vonstatten gingen, handelt es sich bei dem Rahmengesetz zum Handwerkswesen um die umstrittenste und problematischte Überweisung nicht nur der achten, sondern aller untersuchten Legislaturperioden in der Abgeordnetenkammer und im Senat. Eine ausreichend große Minderheit in der oe, die sich in einer kurzen Sitzungspause fand, stemmte sich gegen den von allen Fraktionen sowie der Regierung gebilligten Entwurf und brachte, begleitet von harscher Kritik und Polemik auch aus den eigenen Reihen - womöglich aber ganz im Interesse des Industriellenflügels der Partei und der Confindustria (so der kommunistische Abgeordnete Brini) - das lang erwartete und wichtige Gesetz kurz vor Ende der Wahlperiode endgültig zu Fall; vgl. Res. Sten., XII Comm., 27.4.1983, S. 1241 ff. b) C 0166 In wenigen Fällen wird die Verzögerungsabsicht und bewußte Obstruktion so deutlich wie am Beispiel der acht PV (C 0166, C 0436, C 0567, C 0966, C 1203, C 1878, C 2655, C 1946) zum Gesetz rur die Kriegsdienstverweigerung. Der Ausschuß empfand die Rückholung als entwürdigend und als Mißbilligung jahrelanger intensiver Arbeit an einem Gesetz von herausragender Wichtigkeit rur die Gesellschaft insgesamt und im besonderen fiir die Jugend. Unverständnis rief das Verhalten der überweisenden Minderheit auch deshalb hervor, da sie stillschweigend an den Arbeiten des Ausschusses teilgenommen hatte und kaum einmal Protest anmeldete. Zur Überweisung wurden dann, um das Quorum zu erfiillen, alle verfiigbaren Kräfte mobilisiert, und der Abgeordnete La Valle

394

D. Die Funktionen der stAndigen Ausschüsse im Gesetzgebungliverfahren

Die Überweisungsforderungen ergehen nicht selten unreflektiert und ohne ersichtlichen Grund, und es kommt vor, daß einzelne Parlamentarier ihre Zustimmung nachträglich bedauern oder gar zurücknehmen, um die Beratung in sede deliberante fortzusetzen. 923 Insbesondere wenn die Überweisung nicht von den mit der Vorlage intensiv beschäftigten Ausschußmitgliedern, sondern von "außen", durch das Plenum, an den federführenden Ausschuß herangetragen wird, ist zu bezweifeln, daß alle ausschußfremden Parlamentarier über hinreichende Kenntnis der Vorlagen verfügen und sich der Tragweite ihres Handeins bewußt sind. Sie werden Opfer eines gezielten Stimmenfanges - dies geschieht mit Vorliebe während einer Sitzungspause - und einiger parteiinterner Gruppen oder Flügel. Es überrascht daher nicht, daß nach oberflächlichen Blockierungsversuchen, die an den wirklichen Interessen des federführenden Ausschusses vorbei gehen, die Vorlagen oftmals bereits kurze Zeit nach der Überweisung erneut in die sede deliberante zurückkehren. 924 Der Verdacht der Verschleppungsabsicht verdichtet sich in der Abgeordnetenkammer durch eine weitere Eigentümlichkeit. Es wird - trotz des Rechts aus Art. 92 I I Re - nicht gegen die Zuleitung in sede deliberante opponiert, sondern die Ausschußberatung über zahlreiche Sitzungen widerspruchslos (Sin. Ind.) bezweifelte wohl zu recht, daß alle Unterzeichnenden über genauere Kenntnis des Gesetzestextes verfilgten; vgl. Res. Steno IV Comm., 25.7.1990, S. 3 ff(9). Das Gesetz konnte schließlich, auch dank der Unterstützung des damaligen Verteidigungsministers Martinazzoli (DC), in der zehnten Wahlperiode verabschiedet werden. Staatspräsident Cossiga weigerte sich jedoch am 1.2.1992 das Gesetz zu promulgieren und verlangte gemäß Art. 74 it.Verf. eine erneute Verabschiedung durch das Parlament, die nicht mehr rechtzeitig erfolgen konnte. Die unsägliche und scheinbar unendliche Geschichte des Gesetzes ist nachgezeichnet in: 11 manifesto del mese, n. 1 März 1992, S. 34. Anfang Oktober 1993 nahm die Abgeordnetenkammer das Gesetz an und überwies es an den Senat. Da das Parlament vorzeitig aufgelöst wurde, konnte das Gesetz erneut nicht verabschiedet werden. 923 Vgl. in der Abgeordnetenkammer, neunte Wahlperiode, die Beratung der drei Vorlagen (RV C 1817 und PV C 0387 des PeI sowie C 1207 der DC, Änderungen fllr staatliche Eingriffe in die GEPI Spa). Sie wurden gemeinsam "Opfer" der völlig unbegründeten und unreflektierten Überweisung der Ausschußmitglieder des MSI-DN, des PRI und einigen Abgeordneten der DC. Nur zwei Wochen später transferierte der Ausschuß einstimmig, also auch mit ausdrilcklicher Billigung der beiden genannten Gruppen, die Vorlagen erneut in die sede deliberante; vgl. Res. Sten., XII Comm., 17.7.1985, S. 1 ff. Der Abgeordnete Briccola (DC) zog später seine Zustimmung zur Überweisung der Gesetzesvorlagen zurück, um es - allerdingli vergeblicherweise - an der erforderlichen Stimmenzahl fehlen zu lassen; vgl. Res. Sten., XI Comm., 17.7.1985, S. 3. 924 Beispielhaft die RV C 2222, (neunte Wahlperiode), die am 20.3.1985 dem Innenausschuß in

sede deliberante zugeleitet wurde, am 23.3.1985 forderten 1110 der Mitglieder des Plenums die Überweisung in die sede reforente gegen den Willen der Ausschußmehrheit. Am 18.4.1985 kehrte die Vorlage in die sede deliberante zUlÜck und wurde nur kurze Zeit später am 30.4.1985 ohne

Gegenstimme vom Ausschuß angenommen. Dieses Beispiel verdeutlicht nur zu gut die Problematik vorschneller und unreflektierter Überweisungen.

III. Die Ausschüsse in sede deliberante

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mitverfolgt und erst kurz vor Abschluß der Prüfung die Überweisung verlangt. Die selben Blockierungsmotive werden deutlich, wenn nur bestimmte Minderheiten in einer Fraktion die Überweisung fordem925 - hier sind grundsätzlich nicht genügend berücksichtigte sektorale Interessen ausschlaggebend - oder Mitglieder derselben Fraktion die Vorlage in der zweiten Kammer ablehnen und ihre Überweisung herbeifiihren, obwohl sie ihr in der ersten Kammer bedenkenlos zustimmten. 926 Darüber hinaus finden Überweisungen statt, wenn die Regierung Gesetzesvorlagen oder Änderungsvorschläge einbringt, die der Ausschuß - auch die Regierungsparteien - mehrheitlich oder sogar geschlossen ablehnen und kritisieren. 927 In diesen Fällen bildet der Ausschuß eine einheitliche Front, und der Gesetzesentwurf kann in der von der Regierung gewünschten Fassung nicht verabschiedet werden oder wird endgültig gestoppt. Die Regierung, bzw. die jeweiligen Ressortminister befinden sich in einer heiklen Situation, denn

925 Vgl. die Überweisung der Vorlagen zum Rahmengesetz flIr das Handwerkswesen (C 1549, C 0456, C 0783, C 1246, C 1673, C 1676-b) durch Teile der DC in der achten Wahlperiode der Abgeordnetenkammer und in der zehnten Wahlperiode der Verschleppungsversuch des Kriegsdienstverweigerungsgesetzes (C 0166, C 0436, C 0567, C 0966, C 1203, C 1878, C 2655, C 1964) durch Teile des PSI und PRI, PSDI, MSI-DN. 926 a) PV C 5036 (zehnte Wahlperiode). Die Vorlage, die zuvor von allen Fraktionen im Senat angenommen wurde, betraf die Bebauung und Nutzung des Bodens und regelte die Entschädigungsvoraussetzungen bei Enteignungen. Auf Grund des bedeutsamen Charakters der Vorlage hielten der PDS und die DP das Ausschußverfahren flIr ungeeignet. Das Verhalten des PDS rief kritische Stimmen der Mehrheit auf den Plan und legte den Gedanken an bewußte Obstruktion nahe; insbesondere, da die PDS Fraktion des Senats eben dieser Vorlage zugestimmt hatte (vgl. Res. Sten. VIII Comm., 8.1.1992, S. 26 ft). Dennoch war diese erste Überweisung flIr das Scheitern des Gesetzes nicht verantwortlich, sondern erst die zweite durch 1110 der Mitglieder des Plenums, die ohne die Stimmen von DC und PDS am 15.1.1992 erfolgte. b) RV S 1211 (zehnte Wahlperiode). Die Regierungsvorlage betraf Vorschriften über die Sonderverwaltung. PCI und PSI hiehen die RV flIr so beachtlich, daß sie eine Beratung im Plenum verlangten. So hemmten sie eine rasche Verabschiedung des Gesetzes, obwohl sowohl der PCI als auch der PSI in der Abgeordnetenkammer die Vorlage guthießen; vgl. Giunte e Comm., 3.8.1988, S. 8. Dieses Verhalten mag auf den ersten Blick durchaus positive Züge besitzen, ist es doch AuSdruck einer freien, nicht durch Fraktionsdisziplin gelenkten Abstinunung. In den allermeisten Fällen liegt die Ursache jedoch in der fehlenden Koordination zwischen den Fraktionen in der Abgeordnetenkammer und im Senat begründet. 927 a) Im Falle der RV S 1386 (neunte Wahlperiode) verlangte flIr die Ausschußgesamtheit der PCI die Überweisung, nachdem er die Vorlage in der allgemeinen Aussprache kritisiert hatte und dabei die Unterstützung des Berichterstatters Jannelli (PSI) und anderen Angehörigen der Mehrheit fand; vgl. Res. Sten., I Comm., 10.7.1985, S. 2 ff(4 ft). b) Bei der Vorlage RV C 2358 (neunte Wahlperiode) bestand allgemeine Unzufriedenheit des Ausschusses über mehrere Änderungsanträge der Regierung, so daß der christdemokratische Berichterstatter die Regierung zur Rücknahme der AntrAge aufforderte. Als Ausweg aus der verfahrenen Situation schlugen PCI und Sin. Iod. eine Vertagung vor, DC, DP und Radikale bevorzugten und forderten hingegen die Überweisung; vgl. Res. Sten., IV Comm., 12.6.1985, S. 5.

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D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsvetfahren

sie müssen stets daraufbedacht sein, nicht mit der Ausschußmehrheit (die von der politischen Mehrheit im Plenum verschieden sein kann) und den wichtigsten Ausschußmitgliedern (die nicht ausschließlich der Mehrheit angehören müssen) zu brechen und sehen sich gezwungen, nachzugeben. Fordern die Mitglieder aller im Ausschuß vertretenen Fraktionen gemeinsam die Überweisung, erhält sie zumeist einen anderen, ja gegensätzlichen Charakter. Nicht die Blockierung der Vorlage steht im Vordergrund der Überweisungen. Ihr Zweck ist nunmehr die rasche Fortsetzung und Beschleunigung der Gesetzesprüfung. Zwei Standardsituationen sind auszumachen, in denen die Ausschußmitglieder einstimmig die Überweisung verlangen: a) Das bindende Gutachten einer der Filterkommissionen ergeht nicht in der vorgeschriebenen Frist. Die Gesetzesprüfung in sede deliberante wird jedoch nicht ohne das Gutachten fortgesetzt. 928 Um durch das Warten nicht unnötig Zeit zu verlieren, beschließt der Ausschuß die Überweisung der Vorlage, und bei positiver Beurteilung durch die Filterausschüsse kehrt sie in die sede deliberante zurück. 929 b) Die Überweisung geschieht, um eine gemeinsame Prüfung mit anderen, inhaltlich deckungsgleichen Gesetzesvorlagen, die der Ausschuß in sede referente behandelt, zu ermöglichen. 930 In den meisten Fällen handelt es sich um eine Verknüpfung mit Konvertierungsgesetzen der Gesetzesdekrete der Regierung. 931 Doch nicht nur der vereinte Ausschuß, sondern auch die Regierung verlangt, besonders im Senat, die Überweisung zur Verknüpfung mit substantiell gleichen Vorlagen. 932 Hinsichtlich der "ordentlichen" Gesetzesvorlagen muß sich daher das Parlament den Vorwurf gefallen lassen, die Zuleitung nicht immer fehlerfrei ausgeübt zu haben, dann nämlich, wenn materiell identische Vorlagen in verschiedenen Verfahren oder sogar von verschiedenen

928 Art. 94 III RC bestinunt ausdrücklich, daß über die Änderungsanträge, welche neue Ausgaben verursachen oder Einnahmen reduzieren, aber vetfassungsrechtliche Aspekte und Aspekte des öffentlichen Dienstes berühren, nicht ohne das Gutachten des jeweiligen Filterausschusses beraten und abgestinunt werden kann. Die Vetfahrensweise im Senat ist entsprechend, auch wenn keine entsprechende Regelung in der GO enthalten ist. 929 Vgl. nur im Senat, zehnte Wahlperiode, die Vorlagen RV S 1217 (mit S 0090, S 0826), PV S 1391, PV S 2428, auch in der Abgeordnetenkammer (zehnteWahlperiode) RV C 6100. 930 Vgl. nur im Senat (zehnteWahlperiode) RV S 2319, RV S 2475; RV 1932 (mit PV S 1130); RV S 0952 (mit PV S 0877-b). 931 Vgl. nur im Senat RV S 1530 (neunte Wahlperiode) RV S 2060, (zehnte Wahlperiode), in der Abgeordnetenkammer u.a. PV C 0572. 932 Vgl. nur in der neunten Wahlperiode die Überweisung der RV S 1577 und S 1014.

III. Die Ausschüsse in sede deliberante

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Fachausschüssen geprüft werden. 933 Insbesondere ist das Verhalten der Regierung zu rügen, zunächst ein ordentliches Gesetz einzubringen, kurze Zeit später und ohne besondere Dringlichkeit ein gleichlautendes Gesetzesdekret nachzuschicken. 6.3.2 Überweisungen durch die Regierung Die Regierung übt das Überweisungsrecht zurückhaltend aus. Sie gebraucht es ebenfalls, um Gesetzesvorlagen oder Anträge, die ihren politischen Leitund Richtlinien entgegenstehen, zu verhindern und im Plenum ihren Vorstellungen gemäß zu gestalten und verabschieden zu lassen. Diese Absicht trat in mehreren Beispielen deutlich zu Tage, und der Regierungsvertreter im federführenden Ausschuß versuchte nicht, die Überweisung als taktisches Manöver zu tarnen. Sie klagt aus den nämlichen Gründen auch die Überweisung ein, wenn eigene Änderungsvorschläge nicht angenommen werden. 934

933 Unbefriedigend ist ferner die Tatsache, daß beide Kanunern parallel zueinander Vorlagen beraten, welche dieselbe Materie betreffen. Die Möglichkeit des Bikameralismus, in beiden Kanunern verschiedene Gesetze zu diskutieren, wird zerstört. Da es sich ausschließlich um PV handelt, ist auch hier eine bessere Abstimmung und Zusanunenarbeit der Fraktionen wünschenswert. Sie wird jedoch durch das verfassungsrechtlich verankerte Initiativrecht jedes einzelnen Parlamentariers erschwert. Von den großen Fraktionen ist es einzig der PCIIPDS, der jeweils nur eine Gesetzesvorlage einbringt, wAhrend von der DC und dem PSI häufig zwei oder mehrere PrivatentwOrfe eingebracht werden. 934 I) Vgl. aus der Abgeordnetenkanuner: (neunte Wahlperiode). a) hn Fall der RV C 2844 und 2845 (mit vier weiteren PV) konnte die Regierung zwei Änderungsvorschllge nicht durchbringen und verlangte die Überweisung; vgl. Res. Sten., IV Comm., 7.5.1986, S. 3 ff. b) PV C 3206 (und vier weitere PV). Dem comitato ristretto des Ausschusses war es nicht gelungen, einen einheitlichen Text zu erstellen. Es gab Kontraste in der Mehrheit, und der Gesetzesvorschlag der DC fand nicht die Zustimmung der Regierung, die - nachdem sich der Ausschuß auf eine Fortsetzung der Debatte geeinigt hatte - die Überweisung verlangte; vgl. Res. Sten., IX Conun., 13.3.1986, S. 15. c) Die von dem PSI (Labriola) initiierte und von DC, PRI und PCI unterstützte Vorlage C 2271 wurde abgelehnt, da sie nur die Interessen einer einzelnen Region (Toskana) berOcksichtigte und eine gesetzliche Regelung der Materie nach Auffassung der Regierung nicht geboten erschien; vgl. Res. Sten., X Comm., 15.1.1987, S. 6 f. d) Obstruktionsverdacht kommt im Fall der PV C 2465 auf. Die Regierung forderte die Überweisung der von allen Fraktionen unterstützten Parlamentsvorlage ins ordentliche Verfahren aufgrund der Bedeutung der Materie, und um eine vertiefende Beratung zu ermöglichen. Der Vorsitzende des Verfassungsausschusses Labriola (PSI) mißbilligte die Forderung der Regierung. Er kritisierte in einem Brief an den Finanzminister den schlechten Stil der Regierung, vor der Überweisung in sede referente keinen Kontakt mit dem Ausschuß gesucht zu haben und nicht bereits gegen die Zuweisung in sede deliberante am 20.2.1985 eingetreten zu sein. Gerade die sede deliberante, so Labriola, sei geeignet, eine vertiefende Beratung und rasche Verabschiedung zu gewAhrleisten, welche nun durch die Maßnalune der Regierung in Frage gestellt werde; vgl. Res. Sten., I Comm., 20.11.1985, S. 3 ff. 2) Vgl. aus der Abgeordnetenkanuner zelmten Wahlperiode:

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D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

Vielfach überweist die Regierung - wie bereits kritisch angesprochen - eigene Gesetzesvorlagen, damit diese gemeinsam mit Konvertierungsgesetzen zu decreti-Ieggi beraten werden können. 6.3.3 Überweisungen wegen Nichtbeachtung bindender Gutachten

Eindeutig sind die Ursachen der Überweisung bei der Mißachtung einer bindenden negativen Stellungnahme einer der Filterkommissionen. Entweder ist die Vorlage mit der Verfassung nicht vereinbar oder ihr fehlt die finanzielle Deckung. 935 Generell ist zu vermerken, daß, wie auch im Senat, in den meisten Fällen der Ausschuß mehrheitlich oder einstimmig beschließt, das Gutachten, welches inhaltliche Modifizierungen der Vorlage erforderlich macht, nicht zu befolgen. 936 Die Überweisung ist also vom Ausschuß gewollt und dient nicht einer Minderheit zur Verzögerung des Gesetzes, zumal sich der Ausschußvorsitzende vom Generalsekretariat oftmals eine baldige Beratung im Plenum versichern läßt. Daher gewinnt diese Form der Überweisung eine besondere a) Wiederum betrafen die PV (C 0134, 2582) Regionalinteressen der Toskana, nämlich die Privatisierung bestinunter Bereiche des Flughafens Galileo Galilei in Pisa. Die Regierung stellte sich dem Vorhaben in den Weg und forderte zur Verhinderung des Gesetzes die Überweisung ins ordentliche Verfahren; vgl. Boll. Giunte e Comm. 27.4.1989, S. 61. lnteressanterweise ging, wie die PV C 2271 in der neunten Wahlperiode, auch diese lnitiative (PV C 0134) auf den Abgeordneten Labriola zulilck, der im Wahlkreis Pisa kandidiert hatte. 3) Vgl. aus dem Senat, neunte Wahlperiode: a) 1m Fall der RV S 1328 wurde ein VOll der Regierung als bedeutsam erachteter Gesetzesartikel nicht in der von ihr vorgeschlagenen Form angenommen. Daraufhin überwies sie die Vorlage ins ordentliche Verfahren; vgl. Res. Sten., I Comm., 6.2.1986,.S. 11. 4) Vgl. im Senat, zehnte Wahlperiode: a) ln der Beratung der RV S 1132 wurde ein Änderungsantrag des kommunistischen Senators Poli angenommen. Die Regierung hingegen verlangte eine Annalune des Gesetzes im von ihr vorgelegten Text und übetwies die Gesetzesvorlage; vgl. Res. Sten., IV Comm., 27.7.1988, S. 20 f. b) Durch die PV S 0972 wollte die DC eine im Staatsbesitz stehende, vor Sardinien liegende lnsel (Isola dell'Asinara) der Region Sardinien überschreiben und in einen Nationalpark umwandeln lassen. Die Regierung stimmte der Vorlage nicht zu und verhinderte durch die Überweisung eine weitere Prüfung und eventuelle Annahme; vgl. Giunte e Comm., 19.7.1990, S. 62. 935 Zusätzliche Bindungen entstehen durch die pareri rinforzati in der Abgeordnetenkammer, aufdie hier jedoch nicht näher eingegangen werden kann; vgl. oben, I, 1.3. 936 Vgl. aber im Senat (achte Wahlperiode) die Beratung der Vorlagen RV S 0669 (mit PV S 1922-b) Der PeI stimmte im Ausschuß filr die vom Verfassungsausschuß vorgegebenen Änderungen, um die Beratung in sede deliberante abzuschließen; vgl. Res. Steno VIII Comm., 6.8.1982, S. 255 ff (256). Ferner, ebenfalls im Senat (zehnte Wahlperiode), die Überweisung der PV S 1046 (mit PV S 0954). Die Überweisung hielt der christdemokratische Berichterstatter - im Gegensatz zur Mehrheit der Ausschußmitglieder - fiir einen Fehler, da der Zeitverlust die Verabschiedung der Vorlage gefilhrde; vgl. Res. Sten., IV Comm., 31.7.1985, S. 2 ff(6). Am 13.9.1985 kehrte die PV in die sede deliberante zulilck und wurde schließlich doch noch in der neunten Legislaturperiode angenommen.

III. Die Ausschüsse in sede deliberante

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Qualität, die erst durch genaues Studium der Ausschußpraxis in sede deliberante vollends zu erkennen ist. Die geringe Zahl der Überweisungen läßt sich zweifelsfrei auf den außergewöhnlichen Charakter des Verfahrens zurückführen und die Möglichkeit, die Überweisung selbst herbeizuführen. Obwohl jede "aufgedrängte" Anpassung des Basistextes an das Gutachten eine gewisse Autoritätseinbuße des federführenden Fachausschusses bedeutet, wird fast immer das Urteil der Gutachterausschüsse befolgt, um das Gesetzgebungsverfahren nicht unnötig zu verzögern und die weitere Beratung nicht aus den Händen geben zu müssen. 937 Probleme entstehen, wenn die Filterausschüsse einander widersprechende Gutachten erstellen, die sich nicht gleichzeitig erfiillen lassen. 938 Zu Konflikten zwischen beiden Häusern kann es kommen, wenn dieselbe Vorlage von den entsprechenden Filterausschüssen der Kammern unterschiedlich beurteilt wird. 939

937 Mitunter verlangt der federlllhrende Ausschuß eine erneute Prüfung durch den Gutachterausschuß, so auch bei der Beratung der PV C 0167 (mit sechs weiteren PV) in der neunten Wahlperiode (Ahgeordnetenkanuner). Nachdem bereits am 20.10.1983 der Haushaltsausschuß sein parere contrario wegen mangelnder fmanzieller Deckung gegeben hatte, bat ihn der federfilhrende Verfassungsausschuß, die Stellungnahme erneut zu überprüfen. Da der Haushaltsausschuß auch dieses Mal zu keinem anderen Urteil kam, blieb nichts anderes übrig, als die ÜbeJweisung ins ordentliche Verfahren zu akzeptieren; vgl. Res. Sten., I. Comm., 26.9.1984, S. 4. 938 a) So im Falle der RV S 1924 (Eilmaßnahmen filr den öffentlichen Personentransport), zu der Gutachten beider FilterausschOsse ergingen. Der Verfassungsausschuß erhob die Übemalune bestimmter Änderungen zur Bedingung seiner positiven Stellungnahme, während der Haushaltsausschuß gerade diesen vom Verfassungsausschuß geforderten Modifikationen in seinem Gutachten die fUlanzielle Deckung nicht bestätigen konnte. Der federlllhrende Ausschuß vermochte also die Anforderungen des einen Ausschusses nicht zu erfiIllen, ohne gleichzeitig gegen das bindende Gutachten des anderen ZU verstoßen; eine verfahrene Situation, in der als Ausweg nur die ÜbeJweisung der Vorlage in Frage kam; vgl. Giunte e Comm., 19.12.1989, S. 41 f. b) Eine ähnliche Konstellation bot sich im Fall der RV C 4513 (zehnte Wahlperiode). Die Regierungsvorlage sah Eilmaßnahmen zur Rettung des Turms zu Pisa vor. Damit handelte es sich zwar nur um ein Einzelfallgesetz, da aber zahlreiche historische Baudenkmäler vom Einsturz bedroht sind, hatte diese RV Signalfunktion. Aus diesem Grunde wohnten der Ausschußsitzung gleich zwei Minister persönlich bei (Minister filr Kulturgüter und Umwelt; Minister filr öffentliche Arbeiten), eine außergewöhnliche Situation. Während der Ausschußvorsitzende keine Schwierigkeiten sah, den im comitato ristretto erarbeiteten Text den Bedingungen des bindenden Gutachten des Umweltausschusses (parere rinjorzato) anzupassen und die Prüfung in sede deliberante fortzusetzen, stellten sich beide Minister dagegen und weigerten sich, die RV inhaltlich zu verändern, so daß es zur Überweisung kam. Da große Eile geboten war, wollte die Regierung ein Gesetzesdekret zur Rettung des Turmes erlassen; vgl. Res. Sten., Vll Comm., 1.8.1990, S. 3 ff. 939 Vgl. in der Ahgeordnetenkammer, zehnte Wahlperiode, PV C 0056 (mit C 1032, C 1355, C 1355, C 2146, C 2183, C 2907, C 3883-b). Die sieben PV aller großen Fraktionen hatten Regelungen zugunsten der Opfer des Terrorismus und der organisierten Kriminalität zum Gegenstand. Ein vereinheitlichender Entwurf war von der Ahgeordnetenkanuner verabschiedet und vom

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D. Die Funktionen der stAndigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

6.4 Auswirkungen auf die Leistungsft'ihigkeit der Ausschasse in sede deliberante

Die Überweisungen beeinträchtigen die Leistungsfahigkeit der gesetzgebenden Ausschüsse nicht oder nur in geringem Maße. Dies liegt vor allem an der überraschend geringen Anzahl der Überweisungen. Andererseits ist die Ursache darin zu suchen, daß zwar die Mehrzahl, doch eben nicht alle Überweisungen vornehmlich der Obstruktion dienen, sondern mitunter einem raschen Fortkommen der Gesetzesvorlagen zuträglich sind. In der Abgeordnetenkammer wurden im Zeitraum von 1979-1992 durchschnittlich 4,5% aller direkt in sede deliberante zugeleiteten Gesetzesvorlagen in die sede reforente überwiesen,940 im Senat waren es nur 4,2%.941 Die Werte verringern sich weiter, .rechnet man die nachträglich gemäß Art. 92 VI Re; 37 RS aus der sede referente transferierten Gesetzesvorlagen hinzu. Es ist einer Minderheit möglich, jede Gesetzesvorlage zumindest vorübergehend zu blockieren und Verspätungen herbeizuführen. Überweisungen gegen Ende einer Wahlperiode sind mit dem endgültigen Scheitern der Gesetze gleichzusetzen. Zu Recht wird die rimessione daher als eine "Waffe in den Händen der größten Oppositionspartei" bezeichnet. 942 Besonders die Drohung mit der Überweisung eignet sich vorzüglich als Druckmittel einer starken Opposition, um größeren Einfluß auf die Gesetzgebung auszuüben und eigene Änderungsanträge durchzusetzen bzw. die Regierungskoalition in der besonderen Ausschußatmosphäre zu Kompromissen zu zwingen. Daher kann es

Verfassungsausschuß des Senats modifIZiert worden und kehrte nun zur erneuten Beratung in die Kammer zurück. Der zustAndige Ausschuß übemahrn die Fassung des Senats in unveränderter Form. Der Haushaltsausschuß der Abgeordnetenkanuner erließ - im Gegensatz zu seinem Pendant des Senats - eine ablehnende Stellungnahme und blieb auch nach einer vom federfilhrenden Ausschuß geforderten Nachprüfung bei seinem Ergebnis. Daraufhin beschloß der Ausschuß einstimmig. den Gesetzestext nicht im Sinne des Gutachten zu verändern und fiihrte die Überweisung herbei. Diese "erzwungene" Überweisung geschah jedoch erst, nachdem der Vorsitzende sich vom Generalsekretariat eine möglichst rasche Behandlung im Plenum hatte garantieren lassen (noch im Oktober), und die baldige Annahme des Gesetzes daher gesichert war; vgl. Res. Sten., I Comm., 4.10.1990, S. 3 ff.

940 Insgesamt wurden 4180 Gesetzesvorlagen direkt den Ausschüssen in sede deliberante zugeleitet und 187 in die sede referente überwiesen. In der achten Wahlperiode wurden 1331 Vorlagen zugleitet und 16 überwiesen (1,2%), in der neunten Wahlperiode wurden 1126 Vorlagen zugeleitet und 67 überwiesen (5,9%) und in der zehnten Wahhlperiode wurden 1723 Vorlagen zugeleitet und 104 überwiesen (6,0%).

941 Insgesamt wurden 1847 Gesetzesvorlagen direkt den AusschOssen in sede deliberante zugeleitet und 78 in die sede referente überwiesen. In der achten Wahlperiode wurden 428 Vorlagen zugeleitet und neun überwiesen (2,1 %), in der neunten Wahlperiode wurden 494 Vorlagen zugeleitet und 26 überwiesen (5,3%) und in der zehnten Wahlperiode wurden 925 Vorlagen zugeleitet und 43 überwiesen (4,6%). 942 Sicardi, Maggioranza, minoranze e opposizione nel sistema costituzionale italiano, S. 227.

III. Die Ausschüsse in sede deliberante

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nicht verwundern, daß die Erfolgsaussichten für Änderungsanträge der Opposition in sede deliberante höher sind als in sede referente. 943 Die Überweisung selbst bietet sich nicht als Instrument geschickter und vorausschauender (Oppositions-) Politik an. Die Zuleitung einer Gesetzesvorlage an einen Ausschuß in sede deliberante und seine Aufnahme in die Tagesordnung gilt als ein positives Vor-Urteil über ein Gesetz, das es weiterzuverfolgen gilt. Die Forderung der Überweisung hingegen bedeutet in diesem Kontext einen Bruch mit dem bisherigen, von (fast) allen Kräften gewollten Verfahrensgang, den die verantwortliche Kraft verschuldet, und für den sie einen hohen politischen Preis zu zahlen hat und an Glaubwürdigkeit verliert. Ständige Obstruktionspolitik durch systematische Überweisungen bedeutet daher langfristig gesehen einen Vertrauensverlust und fUhrt unweigerlich zur Selbstdisqualifizierung und zu einem Einflußverlust der Opposition. Auch die Regierung zieht es vor, im Einzelfall Zugeständnisse zu machen, als möglicherweise ein Scheitern des Gesetzes zu riskieren. Die Erfolgsaussichten der überwiesenen Vorlagen auf eine spätere Annahme und Verkündung als Gesetz sind insgesamt nicht so schlecht wie man vielleicht vermuten könnte. In der Abgeordnetenkammer wurde in 18 von 65 Fällen (27,7%), im Senat in 26 von 64 Fällen (40,6%) die überwiesenen Entwürfe Gesetz. 944

943 Vgl. oben, 4.3.5.2. 944 Verteilt auf die einzelnen Wahlperioden bietet sich folgendes Bild: in der Abgeordnetenkanuner wurden in der achten Wahlperiode in drei von sieben Fällen (42,9%) die überwiesenen Vorlagen Gesetz, in der neunten Wahlperiode in filnf von 25 Fällen (20%) und in der zehnten Wahlperiode in zehn von 33 Fällen (30,3%). Für den Senat gelten folgende Werte: in der achten Wahlperiode gab es ein Verhältnis von drei zu neun (33,3%), in der neunten Wahlperiode von neun zu 23 (39,1%) und in der zehnten Wahlperiode wurden in 14 von 32 Überweisungsflilen (43,8%) die Vorlagen Gesetz. Folgende Vorlagen wurden Gesetz: 1) Abgeordnetenkanuner, achte Wahlperiode: a) RV C 1964 (Gesetz n. 78111980), b) RV C 0727 (Gesetz n. 46/1980, c) PV C 2242 (Gesetz n. 762/1981). 2) Abgeordnetenkanuner, neunte Wahlperiode: a) PV C 1289 (Gesetz n. 816/1985, b) RV C 2222 (Gesetz 11. 163/1985), c) RV C 1632 (Gesetz 11. 77/1985), d) RV C 3573 (Gesetz n. 752/1986), e) PV C 1791 (Gesetz 11.443/1985). 3) Abgeordnetenkanuner, zehnte Wahlperiode: a) PV C 0056 (Gesetz n. 302/1990), b) RV C 5159-b (Gesetz n. 32111991), c) RV C 4852 (Gesetz n. 402/1990), d) RV C 2645 (Gesetz n. 39/1989), e) RV C 4730 (Gesetz n. 42/1991), f) RV C 6100 (Gesetz n. 82/1992), g) RV C 2870 (Gesetz n. 275/1988), h) PV C 4609 (Gesetz n. 186/1991), i) PV C 0143 (Gesetz n. 146/1990),j) RV C 3285 (Gesetz n. 198/1990). 4) Senat, achte Wahlperiode: a) RV S 0669 (Gesetz n. 863/1980), b) RV C 1922-b (Gesetz n. 863/1982), c) PV S 1751 (Gesetz n. 214/1982). 5) Senat, neunte Wahlperiode:

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D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

Allerdings ist zwischen den unterschiedlichen Überweisungsfonnen zu differenzieren, und insbesondere sind der Zeitpunkt und die Gründe der Überweisung für den weiteren Gang der Vorlagen ausschlaggebend. Recht gute Chancen auf eine spätere Annahme besitzen - vor allem im Senat - jene Vorlagen, zu denen in sede deliberante ein ablehnendes Gutachten eines Filterausschusses ergangen war, dem der Ausschuß mehrheitlich nicht zu folgen gedachte und daher die Überweisung provozierte. 945 Im ordentlichen Verfahren konnten sie dann ohne weitere Änderungen angenommen werden. Ebenso verhält es sich mit Gesetzesentwürfen, deren Überweisung der Ausschuß gemeinsam einklagte. 946 Überweisungen, die vornehmlich zu Verhinderungs- und Blockierungszwecken ergingen, führen hingegen regelmäßig zu einem endgültigen Scheitern der Gesetzesvorlagen. Nur in je zwei Fällen in der Abgeordnetenkammer und im Senat wurde ein Gesetzesentwurf dennoch verabschiedet. 947 Abschließend kann daher festgehalten werden, daß das Überweisungsrecht zwar durch systematische mißbräuchliche Anwendung einen Großteil der Gesetzgebung lähmen könnte, in den bisherigen Wahlperioden aber alle Parteien - und insbesondere die Opposition - ein loyales Verhalten gezeigt haben und die wenigen Überweisungen keine negativen Auswirkungen für die Ausschußa) PV S 1244 (Gesetz n. 904/1986), b) RV S 1386 (Gesetz n. 445/1985), c) RV S 0761 (Gesetz n. 394/1984), d) PV S 1046 (Gesetz n. 224/1986), e) RV S 1577 (Gesetz n. 890/1986), f) RV S 1458 (Gesetz n. 23/1986) g) RV S 1320 (Gesetz n. 467/1986), h) RV S 1004 (Gesetz n. 80/1987), i) PV S 954 (Gesetz n. 1985). 6) Senat, zehnte Wahlperiode: a) RV S 1211 (Gesetz n. 391/1988), b) PV S 0058 (Gesetz n. 86/1990), c) RV S 2475 (Gesetz n. 71/1991), d) PV S 1391 (Gesetz n. 63/1990), e) RV S 0952 (Gesetz n. 186/1991), f) RV S 1685 (Gesetz n. 58/1992), g) RV S 0738 (Gesetz n. 310/1988), h) RV S 1572 (Gesetz n. 208/1991), i) PV S 2348 (Gesetz n. 21/1992),j) RV S 1502 (Gesetz n. 184/1989), k) PV S 1217 (Gesetz n. 45/1990), 1) PV S 2559 (Gesetz n. 175/1992), m) PV S 830 (Gesetz n. 102/1990), n) PV S 1915 (Gesetz n. 340/1990),0) RV S 1495 (Gesetz n. 408/1989). 945 Insgesamt acht der 12 (66,7%) durch Nichtanpassung an eine bindende Stellungnahme im Senat überwiesenen Vorlagen wurden schließlich verabschiedet und Gesetz. Dabei handelt es sich um die folgenden Gesetzesvorlagen: RV S 0669, RV S 1922-b, PV S 1751, PV S 1046, RV S 1458, PV S 0954, PV S 2348, PV S 2559. In der Abgeordnetenkammer war dies nur bei der PV C 4609 und RV C 5159-b der Fall. 946 In sieben der 13 (53,8%) von allen Ausschußmitgliedern im Senat gebilligten Überweisungen wurden die Vorlagen Gesetz. Dabei handelt es sich um folgende Gesetzesvorlagen: PV S 1244, RV S 1004, PV S 0058, RV S 2475, PV S 139IRV S 0952, PV S 1217. Aus der Abgeordnetenkammer fallen folgende Vorlagen in diese Kategorie: RV C 6100 aber auch RV C 4852 und RV C 4730 (die überweisenden Kommunisten sicherten jeweils eine schnelle Behandlung im Plenum zu). 947 Dabei handelt es sich in der Abgeordnelenkanuner um die Vorlagen PV C 1791 und RV C 2645 sowie im Senat um die Vorlagen RV S 1320 und RV S 1495.

III. Die Ausschüsse in sede deli berante

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gesetzgebung gezeitigt haben. Doch muß dieser Zustand, der Ausdruck einer gewissen, für die sede deliberante unentbehrlichen Solidarität zwischen parlamentarischer Mehrheit und Opposition ist, keineswegs ewig andauern, sondern kann durch radikale Minderheiten zerstört werden. Vereinzelt wurde eine Erschwerung der verfassungsrechtlich niedergelegten Voraussetzungen fur die Überweisung angeregt. Im Jahre 1950 erfolgte der erste Vorschlag zur Erschwerung der Überweisungsvoraussetzungen. Die Abgeordnete Bianca Bianchi forderte, die Überweisung nur noch dann zu gestatten, wenn das Plenum mit einfacher Mehrheit zustimme. 948 Bianchis Überlegungen gingen davon aus, daß sich niemals der für die sede deliberante unentbehrliche Konsens zwischen Regierungsmehrheit und Opposition finden lassen würde, eine Annahme, die von der Praxis seit der ersten Wahlperiode widerlegt wurde. 949 Der Staatsrechtler Paolo Barile erkannte die Probleme der Modifizierung und entlarvte scharfsinnig ihre wirklichen Motive. Auf diese Art und Weise konnten im Ausschuß möglichst rasch und faktisch unter Ausschluß der Öffentlichkeit950 alle Gesetzesvorlagen verabschiedet werden, welche die parlamentarische Mehrheit begehrte, ohne daß die Opposition im Wege der Überweisung Einfluß auf das Verfahren zu nehmen vermochte. 951 Der tendenziell antidemokratische Vorschlag952 wurde von der giunta per iI regolamento der Abgeordnetenkammer nicht aufgegriffen. 953 Erst 40 Jahre später wurde die Debatte um die Neuregelungen des Überweisungsrechts wieder aufgegriffen. Am 6. Juni 1990 beschloß der Senat im Zuge der Bikameralismusdebatte die Reform des Art. 72 III it.Verf. Die Überweisung sollte nur noch auf Antrag 115 der Mitglieder des Plenums (statt 1110 der 948 Vgl. die Nachweise bei Elia, Le commissioni parlamentari, hch. Giur., 1961, S. 42 ff(104); ferner Barile, Osservazioni sulla proposta di legge costituzionale di rifonna deli' art. 72 Cost., in: Scritti di Diritto Costituzionale, S. 125 ff. In dieselbe Richtung wie der Vorschlag der Abgeordneten Bianchi gingen die von Baget-Bozzo, Influenza dei partiti sulla organizzazione dello Stato, Cronache sociali, 1950, S. 5 I f, geäußerten Refornlgedanken.

949 Mohrhoff, Giurisprudenza Parlamentare, S. llO ff, wies bereits im Jahre 1950 anhand von statistischen Daten und Untersuchungen des Abstirnmungsverhalten das Gegenteil nach. 950 Von den Ausschußsitzungen in sede deliberante wurde nur im Senat ein stenographischer Sitzungsbericht redigiert. Rundfunkübertragungen waren aus technischen Gründen nicht realisierbar. Barile forderte daher zu Recht die Ausweitung der Öffentlichkeit und verurteilte die Aufhebung der als Verfahrens- und Minderheitenschutz gedachten Überweisungsgarantie. 951 Vgl. Barile, Osservazioni sulla proposta di legge costituzionale di rifonna de11' art. 72 Cost., in: Scritti di Diritto Costituzionale, S. 125 !f(127).

952 Barile, Osservazioni sulla proposta di legge costituzionale di rifonna dell'art. 72 Cost., in: Scritti di Diritto Costituzionale, S. 125 ff(131) bezeichnet den Vorschlag gar als "legittimazione di

una antidemocratica legiferazione segreta".

953 Vgl. Elia, Le commissioni parlamentari, Arch. Giur. 1961, S. 42 ff(104, Fn. 143)

26*

404

D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

Mitglieder) oder 1/3 der Mitglieder des Ausschusses (statt 1/5 der Mitglieder) sowie der Regierung ergehen. 954 Obwohl der Ausschuß für Verfassungsfragen der Abgeordnetenkammer das verfassungsändernde Gesetz verwarf,955 ist eine eingehende Auseinandersetzung mit der vom Senat vorgelegten Regelung angesichts der dargelegten Schwächen und der - bisher noch rein hypothetischen - Gefahren des geltenden Rechts angezeigt. Die Neufassung des Art. 72 III it.Verf. in der vom Senat gewollten Fassung kann zweifelsohne eine Reihe von Vorteilen für sich in Anspruch nehmen. Ihr Sinn zeigt sich insbesondere in dem speziellen Kontext eines arbeitsteiligen Gesetzgebungsverfahrens. Die erste Kammer berät die Gesetzesvorlage eingehend im ordentlichen Verfahren, während die zweite Kammer nach Ausräumung der Gegensätze eine rasche Prüfung in sede de/iberante anzuschließen vermag. 956 Wird die erste Beratung in der Regel längere Zeit in Anspruch nehmen, so kann bei guter Abstimmung eine rasche zweite Lesung den Zeitverlust kompensieren. Unnötige Überweisungen und gezielte Obstruktionspolitik der Opposition lassen sich vermeiden. Zusätzlich bleibt der Entlastungseffekt für das Plenum (der zweiten Kammer) in einem effizient zusammenarbeitenden Zweikammersystem erhalten. Die mit der Anhebung der Quoten verbundene Erschwerung der Überweisungen bedeutet die ersatzlose Streichung wichtiger, zum Schutze parlamentarischer Minderheiten geschaffener Verfahrensgarantien. Kleinere Fraktionen werden, besonders wenn es sich um oppositionelle Kräfte handelt, isoliert und gehen ihrer parlamentarischen Rechte und möglicherweise ihrer Souveränität verlustig. Die Reform schafft ein Instrument des Minderheitenschutzes ab und begründet an seiner Statt ein Privileg der Mehrheit, ein Mittel zur Vermeidung und Unterdrückung unbequemer, der Mehrheit unerwünschter Positionen im Verfahren. Kleinere politische Gruppen und Fraktionen - auch Koalitionspartner - verfUgen nicht mehr über die Möglichkeit, sich gegen die Prüfung politisch bedeutsamer Gesetzesvorlagen, die dem Ausschuß in sede de/iberante zugeleitet wurden, zur Wehr zu setzen und größere Publizität der Debatten und die Befassung aller Parlamentarier zu erstreiten. 954 Vgl. Art. 6 des. Gesetzes zur Änderung der Verfassung. verabschiedet vom Senat am 7.6.1990, veröffentlicht, samt Ausschuß- und Plenardebatte, in: La riforma del bicameralismo in Senato (1990), S. 604 ff; 683 ff. Der Vorschlag wurde von Senatoren der oe, PSI und PRI eingebracht. 955 Der Ausschuß filr Verfassungsfragen behandelte das vom Senat überwiesene Gesetz in den Monaten Januar und Februar 1991 und beschloß, an Stelle des Senatsgesetzes einen eigenen, vom Ausschußvorsitzenden Labr;ola eingebrachten Reformvorschlag anzunehmen; vgl. zum Problem: Mazzon; Honorat;, Lezioni di Diritto parlamentare., S. 61 f; besonders S. 62 Fn. 8. 956 Vgl. die Ausfilhrungen des Berichterstatters Elia, in: La riforma dei bicameralismo in Senato, S.609.

405

111. Die Ausschüsse in sede deliberante

Die Neuregelung fördert sicherlich eine raschere und wahrscheinlichere Annahme von RV und PV der Mehrheit in sede deliberante, und zwar auch, anders als bisher, von umstritteneren Gesetzesvorlagen. Sie stärkt die Rolle der ohnehin schon machtvollen Ausschüsse und begünstigt die Ausschußgesetzgebung gegenüber der sede rejerente. 957 Doch ist damit zu rechnen, daß in vielen Fällen der Widerstand gegen die sede deliberante nur (vor-) verlagert wird und zwar in die Gespräche und Vereinbarungen der Fraktionsfiihrer über die Zuleitung der Vorlagen und die Wahl der sede, des Verfahrenstyps. An diesem Ort würden sich die Debatten und Auseinandersetzungen mehren, und in verstärktem Maße würde bereits hier gegen die sede deliberante opponiert werden,958 so daß ein Ziel der Reform, die Beschleunigung der Gesetzgebung, erneut gefährdet erscheint. Nach Abwägung der Vor- und Nachteile der Reform und unter Berücksichtigung der bisherigen Erfahrungen ist von einer Erschwerung der Überweisungsmechanismen im Sinne der vom Senat beschlossenen Regelung grundsätzlich abzuraten. Die Überweisungen fallen - wie gesehen - nur relativ gering ins Gewicht und schränken, da die Minderheiten ihre Rechte zu keiner Zeit mißbraucht haben,959 die Leistungsfähigkeit der sede deliberante nicht ein. Es überrascht, daß ausgerechnet der Senat, dessen Plenum in den letzten drei Wahlperioden nicht eine Überweisung forderte, den Vorstoß unternahm und das Mindestquorum von 1/10 auf 1/5 der Mitglieder anhob. Einige wirklich problematische Überweisungen, die mitunter von deI Mehrheit ausgehen und welche keine Reform unterbinden kann, müssen wohl oder übel in Kauf genommen werden, denn der Preis, der für die Aufgabe der bestehenden Verfahrensgarantien zu zahlen wäre, ist ungleich höher. 7. Analyse und Bewertung der Ausschüsse in sede deUbertUlte und ihrer Gesetzgebung

Nachdem in den Abschnitten 1.- 6. eine ausfiihrliehe Untersuchung der dogmatischen Probleme und des Verfahrensablaufes der Gesetzesprüfung in den Ausschüssen in sede deliberante erfolgte, stehen im Mittelpunkt der nun folgenden Analyse und Bewertung die Auswirkungen und Resultate für die

957 vg).. Mazzoni Honorati, Lezioni di Diritto parlamentare., S. 61. 958 Vg).. Pasquino, in: La rifonna dei bicameralismo in Senato, S. 608. 959 Vgl. die Ausfilhrungen des Senators Pontone, in: La rifonna del bicameralismo S.611.

in

Senato,

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D. Die Funktionen der stAndigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

staatliche Gesetzgebung. Zugleich ist die Frage zu beantworten, ob und inwieweit die Ziele der Assemblea costituente verwirklicht werden konnten. 7.1 Die AusschUsse in sede deliber311te als Instrument einer raschen und umfangreichen Gesetzesproduktion Besonders hervorzuheben ist die große Produktionskapazität des Verfahrens. 960 Es ermöglicht, eine Vielzahl von Gesetzen zu beschließen und beansprucht im Vergleich zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren in sede referente erheblich weniger Zeit, da leidige Wiederholungen feststehender Rituale und Debatten vermieden werden. Die Sitzungen der Ausschüsse werden zudem nicht durch Claqueure der Fraktionen oder der Fraktionsprominenz gestört, und es besteht für die Ausschußmitglieder kein Profilierungszwang, so daß die Basis für sachdienliche Beratungen gegeben ist. Insbesondere bei dringlichen Gesetzesvorlagen hat sich der Rückgriff auf die Ausschußgesetzgebung - sei es im Wege der direkten oder indirekten Zuleitung - als unverzichtbar erwiesen. 961 Als großer Vorteil der sede deliberante ist ferner die Aufhebung der Trennung von Entscheidungsprozeß und Verfahren anzufiihren. Der wirkliche Entscheidungsort des parlamentarischen Prozesses - der Ausschuß - wird, vorausgesetzt die Entscheidungen werden überhaupt (noch) im Parlament und nicht in geheimen, der Öffentlichkeit in keiner Weise zugänglichen (Fraktions-) Sitzungen getroffen, für den interessierten Bürger klarer erkennbar und nachvollziehbar. Es steht heute außer Zweifel, daß das italienische Parlament nur auf Grund der "glücklichen und vorausschauenden Entscheidung"962 für die gesetzgebenden Ausschüsse den enormen Bedarf an Gesetzen, der vor allem während der ersten Legislaturperioden bestand, und der bei über 400 Gesetzen jährlich lag, befriedigen konnte. 963 Eine Rückkehr zur Verabschiedung aller Gesetze im

960 Vgl. nur Longi/Stromocci, Le commissioni parlamentari e la Costituzione, S. 32 f; Elio, Le commissioni parlamentari, Arch. Giur. 1961, S. 42 ff (100 t); Cossonello, II rendimento del decentramento legislativo all'interno delle Camere, Nuovi stud.pol. 1974, S. 33 ff (44). Auf diese Eigenschaft weist insbesondere auch Goguel, La procedure italienne de vote des lois par les commissions, Rev. fr.sc.pol. 1954, S. 836 ff(839), hin.

961 VgI. Ciourro, Commissioni parlamentari, in: Enc. Giur., Bd. VII, S. 1 ff (9); Tondo, Nonne e prassi del Parlamento italiano, S. 90.

962 Tondo, Norme e prassi del Parlamento italiano, S. 90. 963 Vgl. Clerici, Le commissioni legislative permanenti, in: Studi per il XX anniversario dell'Assemblea costituente, Bd. V, S. 203 ff(215); Ciourro, Commissioni parlamentari, in: Enc. Giur., Bd. VII, S. 1 ff(9); Elio, Le commissioni parlamentari, Arch. Giur. 1961, S. 42 ff(102).

111. Die Ausschüsse in sede deli berante

407

Plenum würde zum Zusanunenbruch der Arbeit des Parlaments fUhren. 964 So war es dem italienischen Parlament hingegen möglich, seine Gesetzgebungsfunktion - im Gegensatz zu seinen Kontrollaufgaben - stets wahrzunehmen. 965 Angesichts der Langsamkeit des doppelten Gesetzgebungsverfahrens in der Abgeordnetenkammer und im Senat ist dieser Aspekt besonders zu betonen. Zwar hat Bezzi mit einer fast arithmetischen Argumentation theoretisch zu widerlegen versucht, daß die Gesetzesberatungen in einem Einkanunersystem generell rascher vonstatten gehen. 966 Es dürfen jedoch nicht die in der Praxis zwischen beiden Kammern und ihren Organen bestehenden Koordinationsprobleme unerwähnt bleiben, die zu einer Verlängerung der parlamentarischen Arbeits- und Entscheidungsprozesse beitragen, und es ist geschehen, daß gleichlautende Gesetzesvorlagen gleichzeitig in die Kammern eingebracht wurden und beide unabhängig voneinander die Beratung begonnen haben. 967 7.2 Die Ausschüsse in sede deliberante und Probleme for die Gesetzgebung

Die Fähigkeit, viele Gesetze in relativ kurzer Zeit zu verabschieden, ist jedoch nicht uneingeschränkt positiv zu beurteilen. 968 Die Kehrseite dieser Charakteristik des Ausschußverfahrens liegt auf der Hand: Das Parlament läuft Gefahr, nur noch als Maschinerie oder Fabrik zur Produktion der größtmöglichen Zahl von Gesetzen zu fungieren. 969 Die sede deliberante habe, so wird

964 Vgl. Cassanello, 11 rendimento dei decentramento legislativo all'interno delle Camere, Nuovi stud.pol. 1974, S. 33 ff (39); Lavagna, Istituzioni di Diritto pubblico, S. 531. 965 Dazu: Chimenti, Gli organi costituzionali nella forma di governo, S. 169. 966 Vgl. Bezzi, Esperienze e prospettive del bicameralismo in Italia, S. 7 ff. 967 Zu den Koordinationsproblemen: Chimenti, Gli organi costituzionali nella forma di governo, S. 171; ders., Un parlamentarismo agli sgoccioli, S. 151 f;Mortati, Istituzioni, Bd. 11, S. 739. Auf Koordinationsschwierigkeiten weist auch Cervati, Parlamento e funzione legislativa, in: Attualiti e attuazione della Costituzione, S. 42 ff (49), hin. Besonders deutlich stellt der ehemalige Präsident der Abgeordnetenkammer Ingrao diese Schwierigkeiten heraus; vgl. Mondoperaio, 1978, I S. 59 ff. In dem mit Amato gefilhrten Interview bemerkt Ingrao: "il fatto che mi ha colpito di piu e queste: vedere svilupparsi un'attiviti della Camera, intensa, niente affatto secondaria, rna espressa in una serie di atti marcatamente seperati uno dall'altro, e con un debolissimo raccordo l'uno e I'altro. Persino gli strumenti di collegamento tra una e l'altra commissione sono deboli" (S. 60). Zum Problem auch Mortati, La crisi dei parlamento, in: Raccolta di scritti, IV. S. 155 (159), der bemerkt "ciascuno dei quali (le commissioni) ignorano quelle che fanno gli altri." 968 So aber Clerici, Le commissioni legislative permanenti, in: Studi per il XX anniversario dell'Assemblea costituente, Bd. V., S. 203 ff (215).' Wie Mortati, Istituzioni, Bd. H, S. 746 (auch S. 748, Fn. 1), nicht ohne Polemik und mit einem Seitenhieb auf Clerici, einem großen Verfechter der sede deli berante, konstatiert, sind es aber gerade die maßgeblichen Unterstützer des Systems der gesetzgebenden Ausschüsse in der Assemblea costituente, die die Flut von (Maßnahme-) Gesetze heute beklagen und ihre EindAmmung fordern. 969 Vgl. Ciaurro, Le istituzioni parlamentari, S. 40; Chimenti, Gli organi costituzionali' nella forrna di governo, S. 152, 169 ff.

408

D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

behauptet, zu einer Gesetzesflut, einer "Inflation von Gesetzen",970 bzw. zu einer "Überschwemmung,,971 durch sog. leggine ("Gesetzchen") geführt und damit zu einer "Verwaltisierung" (amministrativvazione)972 und zur Entwertung der Gesetzgebung beigetragen. 973

7.2.1 Die sede deliberante und die leggine Bevor im folgenden Abschnitt die Ursachen der Gesetzesflut und die durch die deliberierenden Ausschüsse hervorgerufenen Probleme fiir die Gesetzgebung untersucht werden, sind zunächst einige Anmerkungen zu dem Begriff /eggina. der regelmäßig im Zusammenhang mit der Gesetzgebung in sede de/iberante benutzt wird, erforderlich. Der Begriff /eggina ist journalistischen Ursprungs und findet - soweit ersichtlich - erstmalig im Jahre 1888 Erwähnung,974 zu einer Zeit also, zu der die italienischen Kammern weder über ein Ausschußsystem, das Verfahren der Ausschußgesetzgebung noch über andere beschlußfassende Gremien als das Plenum verfügten. Leggina stellt eine plakative, schlagwortartige Bezeichnung dar, in der stets eine negative, abwertende und polemisierende Komponente mitschwingt, nicht aber handelt es sich hierbei um einen wissenschaftlich belegten Terminus. Nirgendwo findet sich eine feststehende oder allgemein anerkannte Definition, so daß der Begriff nach Belieben eingrenzbar oder ausweitbar wird und man sich bei seinem Gebrauch auf höchst unsicheres Terrain begibt. Daher ist es zu verurteilen, wenn leggina dennoch, auch in wissenschaftlichen Abhandlungen zum Thema, pauschal und zumeist unreflektiert als Synonym fiir die Ausschußgesetzgebung herangezogen wird. 975 Als leggine bezeichnet beispielsweise Predieri in seiner breit angelegten Untersuchung, die sich über die ersten drei Wahlperioden erstreckte (l. Semester 1950, l. Semester 1959, l. und 2. Semester 1960), Einzelfallgesetze, Gesetze mit Charakter von Verwaltungsvorschriften und Sektorialgesetze sowie die Modifikationen dieser Kategorien. 976 Auf diese Weise sollen die leggine von den /eggi, den klassischen abstrakt-generellen Gesetzen, unterschieden, 970 Mortati, La crisi dei parlamento, in: Raccolta di scritti, Bd. IV, S. 971 Ruini, La funzione legislativa, S.

14.

155 ff(159).

972 Vgl. Cassanello, II rendimento del decentramento legislativo all'interno delle Camere, Nuovi stud.pol. 1974, S. 33 ff(42).

973 Vgl. Predieri, La produzione legislativa, in: 11 parlamento italiano, S. 203 ff(213). 974 Vgl. Corriere della Sera vom 7.4.1888, zitiert bei Brunialti, La legge nello Stato moderno, in:

Biblioteca delle scienze politiche, Bd. IV, Teil I, S. CLXXX.

975 Stellvertretend rur viele: Rogali Valentini, Le commssioni permanenti della Camera dei deputati, 11 Politico 1970, S. 511 ff(5I2). 976 Vgl. Predieri, La produzione legislativa, in: 11 parlamento italiano, S. 203 ff(228 f).

ur. Die Ausschüsse in sede deliberante

409

abgegrenzt und ihnen gegenüber abgewertet werden. Dies zeigt sich darin, daß leggine mitunter als Karikaturen der leggi bezeichnet werden. 977 Durch die Unterscheidung von Gesetzen im klassischen Sinne (leggi) und leggine wird der falsche Eindruck vermittelt, bei den letztgenannten handele es sich um eine eigenständige juristische Kategorie, präziser gesagt um Rechtsquellen, die in der Normenhierarchie nicht auf einer Ebene mit den leggi, sondern darunter anzusiedeln sind. Verfassungsrechtlich ist die Differenzierung zwischen leggi und leggine irrelevant. Beide sind das Ergebnis des parlamentarischen Gesetzgebungsprozesses. Weder für die leggi noch für die leggine ist ein eigenes erschwertes bzw. vereinfachtes Erlaßverfahren durch die Verfassung oder die parlamentarischen GO angeordnet. Beide können sowohl im ordentlichen Verfahren als auch in sede deliberante oder sede redigente beraten werden. Die leggine unterscheiden sich hierin maßgeblich von den private bills des englischen Rechts, für die ein eigenes Erlaßverfahren vorgesehen ist. 978 Da sich der Gesetzesbegriff ausschließlich über das formelle Zustandekommen definiert und da er nicht aufspaltbar ist,979 hat die Abgrenzung legge-leggina rein politische, nicht jedoch rechtliche Bedeutung. 980 Die Unterscheidung reicht ferner nicht aus, um alle möglichen Erscheinungsformen eines legislativen Aktes im heutigen verrechtlichten Leistungsstaat zu erfassen. Ein allen Möglichkeiten des Rechtsnorminhalts gerecht werdender juristischer Gesetzesbegriff umfaßt notwendigerweise Normen von "unendlicher Allgemeinheit" sowie "restloser Individualität".981 Das Gesetz ist nicht (mehr) dazu aufgerufen, ausschließlich oder überwiegend Anordnungen und Befehle vorzuschreiben,982 sondern darf alles und muß nach der (italienischen) Verfassungsordnung alles dürfen: befehlen, verbieten, erläutern, organisieren, Ratschläge, Anweisungen und Mahnungen erteilen, Programme und Versprechen formulieren, Sanktionen androhen usw. 983 Im modernen Staat des 20. 977 Vgl. Sartori, Dove va il parlamento ?, in: 11 parlamento italiano, S. 277 ff (364); ebenso Parlamento 1975, in: 11 parlamento nel sistema politico italiano, S. 32. 978 Dazu: Predieri, La produzione legislativa, in: 11 parlamento italiano, S. 203 ff (240 ff, besonders 243). 979 Dazu: oben, Teil A, I, 2.1. 980 Vgl. CantelIilMortaraIMovia, Come lavora il parlamento, S. 89; Di Palma, Sopravvivere senza governare, S. 111 f. 981 Vgl. Merkl, Prolegomena einer Theorie des rechtlichen Stufenbaues, in: Gesellschaft, Staat und Recht, Untersuchungen zur Reinen Rechtslehre, S. 252 ff (259,267). 982 So aber Donati, I caratteri della legge in senso materiale, Riv. deI dir. pubbl. 1910 (I), S. 289 ff(296 ff). 983 vgl., unter Berufung auf Santi Romano, ModugnolNocilla, Crisi della legge e sisterna delle fonti, Dir. e soc.1989, S. 411 ff (416); ferner sinngemäß: Noeilla, La crisi della legge ed i problemi connessi, in: Atti deI primo corso di aggiornamento, S. 547 ff(552 ff).

Predieri,

410

D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsvetfahren

Jahrhunderts kann der klassische GesetzesbegrifI keinen Bestand haben. Es ist vielmehr unter Berücksichtigung der zahlreichen verschiedenen Aufgaben und Funktionen, die der Gesetzgebung und dem Gesetz im Staatsleben zukommen, eine differenzierende, auf der Zielrichtung des Gesetzes basierende integrative Konzeption zu erschaffen. Die Aufgliederung in leggi und leggine jedenfalls kann diesen Anforderungen nicht gerecht werden. 984 Die Unterscheidung legge-Ieggina basiert ferner auf dem Kriterium der Bedeutung der Vorschrift. Wann aber ist ein Gesetz bedeutend? Sicherlich mag in vielen Fällen die (politische) Bedeutung eines Gesetzes recht einfach zu ermitteln sein. Es kann aber nicht behauptet werden, ein Einzelfall- oder Maßnahmegesetz sei stets weniger bedeutungsvoll und nicht in der Lage, Richtlinien der Politik zu verwirklichen. 985 Auch bildet die Berufung auf allgemein-abstrakte sprachliche Formulierungen kein ausreichendes Abgrenzungskriterium. 986 Ein Gesetz kann ferner Bestimmungen enthalten, von denen einige augenscheinlich von grundlegender politischer oder sozialer Bedeutung sind, andere jedoch reine Ausfiihrungsvorschriften darstellen. 987 Die Entscheidung darüber, ob ein Gesetz wichtig ist, ob es eine /egge oder eine leggine ist und ob sich für einen bestimmten Gegenstand - für den die Verfassung keinen Gesetzesvorbehalt enthält - eine gesetzliche oder administrative Regelung besser eignet, unterliegt - wie Predieri selbst eingesteht988 maßgeblich subjektiven Wertungen und persönlichen Interessen. 989 Zu Recht 984 Unklar bleibt beispielsweise, in welche Kategorie (legge oder leggina) Gesetze zur Einrichtung oder Reform eines Ministeriums oder einer Behörde (Organisationsgesetze) oder Programmund Planungsgesetze, in denen nur ein staatliches Ziel manifestiert aber keine Rechte oder Pflichten der Bürger begründet werden, einzustufen wären. 985 Vgl. nur Art. 43 it. Verf., der die Vergesellschaftung einzelner Unternehmen durch (Einzelfall-) Gesetz gestattet. 986 Dazu bereits: Forsthoff, Über Maßnahmegesetze, in: Gedächtnisschrift filr W. Jellinek, S. 221 ff (223), dessen Ausfilhrungen allerdings stärker als man zunächst vermutet von der Lehre Carl Schmitts beeinflußt sind. 987 Vgl. nur das in der zehnten Wahlperiode vom 1I. Ausschuß der Abgeordnetenkammer in sede deliberante beschlossene Gesetz n. 242/1988 über die Änderung der Prüfung zur Zulassung als Staatsanwalt. Das Gesetz modifiziert ein abstrakt-generelles Gesetz, regelt aber selbst in anderen Vorschriften die Festlegung des Prüfungstages, Ablaufes und regelt die Abgabe der schriftlichen PrOfungsarbeiten in einem besonderen Umschlag. Eine verläßliche Einteilung in die Kategorien legge oder leggina ist nicht möglich. 988 La produzione legislativa, in: Il parlamento italiano, S. 203 ff (229). 989 Besonders deutlich werden die Schwierigkeiten anband des folgenden Beispiels, das repräsentativ filr viele andere steht. Die Ausschüsse der Kammern verabschiedeten in sede deliberante am 3.3.1960 das Gesetz n. 167 mit dem Titel "Erhöhung des Gründungskapitals des Banco di Napoli und des Stammkapitals des Banco di Sicilia". Predieri. La produzione legislativa, in: 11 parlamento italiano, S. 203 ff (Appendice, S. 273), stuft dieses Gesetz als leggina ein. Adressaten dieser einmaligen legislativen Maßnahme seien nur zwei Banken, also ein eng begrenzter, genau

Ill. Die Ausschüsse in sede deliberante

411

wird daher die Meinung vertreten, es existieren keine akzeptablen Kategorien, die Bedeutung eines Gesetzes zu ermessen. 990 Daher ist auch die frühe Studie Predieris - und sei sie auch noch so sorgfältig und gewissenhaft erstellt - mit der nötigen Vorsicht zu behandeln. Sie ist nur geeignet, Richtwerte und Tendenzen der (Ausschuß-) Gesetzgebung wiederzugeben, die heute angesichts der Verschiebung zugunsten der Plenargesetzgebung auf· Grund der hohen Zahl von Gesetzesdekreten nur noch teilweise Gültigkeit besitzen. 991 Die Zuleitung in sede referente ist primär ein Indiz dafür, daß es sich um eine umstrittene Gesetzesvorlage handelt, die häufig gehobene politische Bedeutung besitzt, oder sie ist verfassungsrechtlich zwingend. Der Umkehrschluß, die sede deliberante diene nur dem Erlaß von politisch minderrelevanten und sektorialen Gesetzen, erweist sich zumindest in dieser Allgemeinheit als unhaltbar. 992 Auch aus der Überweisung einer Gesetzesvorlage in die sede referente kann, wie gesehen, nicht auf ihre besondere Bedeutung geindividualisierter Kreis. Di Palma, Sopravivere senza govemare, S. 388, hingegen, der sich ebenfalls mit dem Phänomen der leggine auseinandersetzt, jedoch von Predieri unterschiedliche Kategorien bildet, ist der Auffassung, bei eben diesem Gesetz handele es sich um ein nationales Gesetz, eine legge im Sinne Predieris, da eine unbestimmbare Zahl von Bürgern als Kunden der landesweiten Banken in Betracht kämen und von der verbesserten Ausstattung profitieren kÖ!Ulten. Eine differenzierende Typologie der Gesetze entwickelte Häberle, Grundrechte im Leistungsstaat, in: VVDStRL, Bd. 30 (1972), S. 43 ff(49 fi) und in Anlehnung an diesen: Zagrebelsky, II sistema costituzionale delle fonti del diritto, S. 156 ff. Doch auch die von diesen Autoren vorgenommene Einteilung unterliegt persönlichen Wertungen. 990 Vgl. Hesse IEllwein, Das Regierunssystem der Bundesrepublik Deutschland, S. 224. 991 In einem ersten Schritt ermittelt Predieri das Aufkommen der leggi und der leggine ohne Ansehung des Erlaßverfahrens. Das Gros der gesamten Gesetzgebung machen die leggine aus. Von insgesamt 219 Gesetzen im ersten Semester 1950 waren 154leggine (70,3%) und 17 leggi (7,8%). Bei den übrigen Gesetzen handelte es um Gegenstände, die dem verfassungsrechtlichen Plenargesetzvorbehalt unterfielen und daher nicht in sede deliberante verabschiedet werden durften. Im ersten Semester 1955 wurden 186 Gesetze beschlossen, davon 129leggine (69,4%) und 17 leggi (9,1%), im ersten Semester 1959 umfaßte die Produktion 129 Gesetze, davon 78leggine (60,5%) und 20 leggi (15,5%). Im Jahre 1960 schließlich erließen die Kammern im ersten Semester 135 Gesetze, davon 110 leggine (81,5%) und 7 leggi (5,3%) und im zweiten Semester 215 Gesetze, von denen 149 den leggine (69,3%) und 14 den leggi (6,5%) angehörten. Im zweiten Schritt der Untersuchung setzt Predieri den Charakter der Gesetze mit ihrem Erlaßverfahren in Beziehung. Er geht der Frage nach, wieviele der leggi und leggine in beiden Häusern im ordentlichen Verfahren (sede referente) oder in sede deliberante beschlossen werden bzw. in beiden Kammern unterschiedlichen Verfahren (procedimento misto) unterliegen. Die leggine werden fast ausnahmslos (99,6%) von den Ausschüssen in sede deliberante zumindest einer Kammer - zumeist in der Abgeordnetenkammer und ganz überwiegend in diesem Verfahren in beiden Kammern (91,7%) verabschiedet. Das aufWendigere ordentliche Gesetzgebungsverfahren (in beiden Häusern) dient dem Erlaß von leggine nur ausnahmsweise (0.4%). Überraschend ist, daß auch die Mehrzahl der leggi (52,5%) in beiden Häusern in sede deliberante beschlossen werden; allerdings fmdet fiir 21,3% in einer und filr 26,2% aller leggi in beiden Kammern das ordentliche Verfahren Anwendung. 992 So auch Ravenna, Sulle commissioni parlamentari in sede deliberante, in: Associazione per gli studi e le ricerche parlamentari, Bd. 111, S. 203 ff(205).

412

D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

schlossen werden. 993 Ebensowenig drückt der Verfahrenswechsel von der sede referente in die sede deliberante die geringere politische Relevanz des Gesetzes aus. Da er oft gegen Ende der Wahlperiode gefordert wird, um dringliche Gesetze noch verabschieden zu können, ist eher das Gegenteil anzunehmen. 7.2.2 Ursachen der Gesetzesflut und der damit verknüpften Probleme für die Gesetzgebung Die gesetzgeberischen Aufgaben aller parlamentarischen Staaten der neuzeitlichen Industriegesellschaft haben sich erheblich vermehrt. Bedingt durch die stärkere Daseinsvorsorge des Staates sowie die zunehmende Technisierung werden immer größere Lebensbereiche gesetzlich geregelt. Der Staat greift lenkend und planend in Wirtschaft und Sozialgestaltung ein und muß auf die fortschreitende Zersplitterung der sozialen Schichten sowie das Anschwellen von politischen Forderungen einzelner Gruppen reagieren. 994 Als das typische Regelungsinstrument erweist sich unter den gegebenen Umständen das Maßnahme- und Einzelfallgesetz. 995 Das Verhältnis zwischen diesem, dem zweckgebundenen und sich rasch erneuernden Sondergesetz, und dem allgemeinen Gesetz wandelt sich: ersteres ist im Vergleich zum letzteren nicht mehr nebensächlich, sondern umgekehrt. 996 Freilich sind diese Erscheinungen und die allerorts kritisierte Gesetzesflut allen modemen Staaten gemein und keine italienische Besonderheit. 997 Sie erklären aber nicht oder nur unzureichend die hohe Produktion von Gesetzen insbesondere während der ersten Wahlperioden. Im folgenden sind die Gründe dieses italienischen Phänomens zu untersuchen und die Frage zu beantworten,

993 Es sei an dieser Stelle nur an die ÜbelWeisung der der Gesetzesvorlage S 2248 (Verleihung einer Goldmedaille filr die Fahne der Guardia di Finanza) in der achten Wahlperiode im Senat erinnert. 994 Vgl. nur Noeilla, La crisi della legge ed i problemi connessi, in: Mi deI prima corso di aggiornamento, S. 547 ff (insbesondere 551 f); Ciaurro, La crisi della legge, in: Scritti in onore di Bozzi, S. 99 ff (103 f), Reseigno, Corso di Diritto pubblico, S. 400 ff; Zagrebelsky, 11 sistema costituzionale delle fonti deI diritto, S. 156. 995 Vgl. Reseigno, Corso di Diritto pubblico, S. 406. 996 Vgl. ModugnolNocilla, Crisi della legge e sistema delle fonti, Dir. e soc. 1989, S. 411 ff (412); Reseigno, Corso di Diritto pubblico, S. 405; Barbera, Appunti sulla "delegificazione", Pol. del dir. 1988, S. 417 ff(419). 997 Die Kritik der Gesetzesflut ist keine Erscheinung der Neuzeit. Sie wurde bereits in der römischen Antike beklagt; vgl. Grosso, Patologia della legge, JUS 1960, S. 1 ff (1); zum Problem ferner: Sehulze-Fielitz, Theorie und Praxis parlamentarischer Gesetzgebung, S. 17 ff m.w.N. In Italien trat sie verstärkt zu Begirul der 30-er Jahre auf; vgl. insbesondere Carneluttti, La crisi della legge (1930) und Arte deI diritto (1933), beide in: Discorsi intorno al diritto, Bd. I, S. 29 ff (3711) und S. 167 ff(l72 11).

III. Die Ausschüsse in sede deliberante

413

ob und in welcher Weise die gesetzgebenden Ausschüsse rur diese Entwicklung verantwortlich sind. Zunächst ist allerdings darauf hinzuweisen, daß bereits die präfaschistischen Kammern fiir ihre umfangreiche Gesetzgebung berühmt waren, und schon damals wurde eine Überproduktion beklagt.998 Während des Faschismus schließlich nahm der Umfang der Gesetzgebung ungekannte Ausmaße an. 999 Zunächst mittels der nach zwei Jahren zu konvertierenden Gesetzesdekrete, von 1939-1943 im Wege der Ausschußgesetzgebung, kleidete das Regime nahezu alle Handlungsakte und die Regelungen konkreter Einzelsachverhalte in Gesetzesfonn, von denen nicht wenige noch lange Jahre unter der Herrschaft der republikanischen Verfassung in Kraft blieben lOoo und die ihrerseits nur durch Parlamentsgesetz aufgehoben oder geändert werden konnten. 1001 Das republikanische Parlament reihte sich in den ersten Wahlperioden nahtlos in die Tradition seiner Vorgänger ein. Allerdings ist es unzulässig, in diesem Zusammenhang eine Kontinuität des Parlaments zu konstatieren. Es mag dahinstehen, ob weiterhin von einer Gesetzesflut oder gar Inflation gesprochen werden sollte. Obwohl die italienischen Kammern auch heute noch im Vergleich zum Bundestag eine hohe Anzahl von Gesetzen in jeder Wahlperiode beschließen, so ist doch nicht zu übersehen, daß der Anteil der Ausschußgesetzgebung rückläufig ist. Im Senat bleibt die in sede deliberante verabschiedete Anzahl von Gesetzen seit bald 20 Jahren hinter der Plenargesetzgebung zurück, und auch in der Abgeordnetenkammer wurden in der elften Wahlperiode zum ersten Mal in ihrer Geschichte weniger Gesetze in den Ausschüssen (97 Gesetze=30,6%) als im Plenum (217 Gesetze=69,4%) be998 Vgl. Zacher, Italien von Heute, S. 28. Zacher bemerkt ferner, es wurde mitunter so schnell gearbeitet, daß, kaum nachdem ein Gesetz auf den politischen Markt geworfen war, ein Nachtragsgesetz notwendig wurde. Wllhrend der XXII. (1904-1909) und XXIII. (1909-1913) Wahlperiode verabschiedete das italienische Parlament 993 bzw. 1101 Gesetze; vgl. Sartori, Dove va il parlamento ?, in: 11 parlamento italiano, S. 277 ff (363, Fn. 102). Den größten Teil machten bereits damals die leggine aus; vgl. Predieri, La produzione legislativa, in: 11 parlamento italiano, S. 203 ff(231). 999 Vgl. oben, Teil B, III, 2.2. 1000 Sie blieben nicht zuletzt deshalb lange Zeit unter der repulikanischen Verfassung in Kraft, weil sich die Corte costituzionale, anders als das Bundesverfassungsgericht (BVerfUE 2, 124 (131 f) und 6, 55 (65)), seit ihren ersten beiden Entscheidungen von 1956, n. I und 2, die Prüfungs- und

Verwerfungskompetenz auch filr vorkonstitutionelles Recht vorbehielt; zum Problern der faschistischen "Erblasten" auch: Barile, Sulla delegificazione, in: ISLE, Indagine sulla funzionaliti deI parlamento, Bd. 11, S. 141 ff(142).

1001 Vgl. Predieri, La produzione legislativa, in: 11 parlamento italiano, S. Cosentino, Delegificazione eleggi organiehe, Nord e Sud 1967, S. 67 ff(68).

203 ff (219);

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D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

schlossen. Ein jährlicher output von 157 Gesetzen in der letzten, wenn auch außergewöhnlich kurzen elften Wahlperiode (1992-1994) läßt auf eine Trendwende schließen. Allerdings ist es angesichts der ungewissen politischen Situation Italiens und dem raschen Rücktritt der Regierung Berlusconi in der zwölften Wahlperiode auf absehbare Zeit nicht möglich, endgültige Feststellungen zu treffen oder auch nur einigermaßen verläßliche Prognosen abzugeben. 7.2.2.1 Gezielte und unbeabsichtigte Fördenmg des Umfangs der Gesetzgebung durch die Ausschüsse in sede deliberante

Es steht außer Zweifel, daß ohne die gesetzgebenden Ausschüsse die Zahl der Gesetze nicht in dem gegebenen Maße angewachsen wäre. Der Eindruck der einfachen Gesetzgebung, der durch die sede deliberante vermittelt wird,1002 hat die Regierung und besonders einzelne, zumeist der Mehrheitskoalition angehörende Abgeordnete und Senatoren gereizt, Gesetze einzubringen und die Gesetzesinitiative angekurbelt. Die Ausschüsse wirken so als eine Art Katalysator der Gesetzgebung. In zahlreichen Fällen - doch längst nicht in dem Umfang, der oft angenommen wird - wurde daher ein Gesetz erlassen, obwohl eine Verwaltungsvorschrift ausgereicht hätte. Die Ausschüsse sind daher sicherlich fiir die "Gesetzesflut" mitverantwortlich und tragen eine Mitschuld an dieser Entwicklung. Die wenigen in einern gesetzgebenden Ausschuß versammelten Mitglieder haben - im Gegensatz zum Plenum - die Gelegenheit, technische Detailfragen intensiver zu erörtern. Sie tendieren erfahrungsgemäß leichter dazu, die Problematik umfassend in allen Einzelheiten zu behandeln, anstatt sich darauf zu beschränken, die Grundprinzipien des Regelungsgegenstandes gesetzlich zu normieren und die konkrete Ausgestaltung der Exekutive zu überlassen. 1003 Wenn auch ihr tatsächliches Ausmaß nicht vorhersehbar und wohl auch nicht beabsichtigt war, so ist eine hohe Gesetzesproduktion und große Regelungsdichte aber durchaus keine unerwartete Erscheinung oder ein zufalliger Nebeneffekt der Ausschußgesetzgebung, sondern entspricht dem Willen der verfassunggebenden Versarnrnlung. Das System der gesetzgebenden Ausschüsse wurde bewußt geschaffen - und die gesamte Verfassung ist von diesem Prinzip durchzogen - die Verordnungsgewalt der Regierung zu beschneiden und das Parlament und sein Regelungsinstrurnent, das formelle Gesetz, zu stärken. Der Aktionsradius des Gesetzgebers wurde auf diese Weise erhöht.

1002 Vgl. Elia, Le commissioni parlamentari, Arch. Giur. 1961, S. 42 ff(99). 1003 vgl. Goguel, La procedure italienne de vote des lois par les cornrnissions, 1954, S. 836 ff(840).

Rev. fr.sc.pol.

III. Die Ausschüsse in sede deliberante

415

Die im Gegensatz zur Exekutive lO04 demokratisch legitimierten und das Staatsvolk repräsentierenden Häuser sollten weite Bereiche des Staatslebens selbst und unmittelbar regeln, in sie eindringen und die Verwaltung auf die bloße Ausfiihrung reduzieren. 1005 In der Literatur wird das Eindringen in den Bereich der Verwaltung beklagtl006 und eine Krise des Gewaltenteilungsprinzips diagnostiziert.1007 Es hat ein Prozeß der "Verwaltisierung" der Gesetzgebung stattgefunden. 1008 Die Regierung versäumte es, den apparato burocratico zu reformieren, und das Parlament wurde, wenn auch nicht flächendeckend, so aber in verschiedenen Bereichen, in die Rolle einer (auch) ausführenden Gewalt gedrängt und benutzte - überwiegend auf Initiative der parlamentarischen Mehrheit und der Regierung lO09 - das Instrument des formellen (mikrosektoriellen) Gesetzes, das nahezu ausnahmslos in der sede de/iberante beschlossen wurde, um zu verwalten. 1010 Hierbei handelt es sich jedoch primär um ein politisches, nicht aber um ein verfassungsrechtliches Problem. Denn die italienische Verfassung gesteht der Exekutive keinen eigenen Vorbehalt zu, und der Gesetzgeber ist berechtigt, auch verwaltungsinteme Bereiche durch Gesetz zu regeln. lOll Dies führt sicherlich zu einer Entpolitisierung der Gesetzgebung, einer politischen, nicht aber rechtlichen Entwertung der Gesetze. Von diesem verfassungsrechtlichen

1004 Die öffentliche (nationale) Verwaltung wurde über Jahrzehnte ausschließlich von der oe beherrscht; dazu: Guarino, Quale costituzione ?, S. 28. 1005 Vgl. Colonna, La fonnazione delle leggi, in: II Parlamento, Quaderno di Democrazia e diritto, n. 2, S. 93 ff(103). 1006 Vgl. Cassanello, II rendimento dei decentramento legislativo all'interno delle Camere, Nuovi stud. pol. 1974, S. 33 ff(44); auch Elia, Le commissioni parlamentari, Arch. Giur. 1961, S. 42 ff(99). 1007 Vgl. Modugno/Nocilla, Crisi della legge e sistema delle fonti, Dir. e soc. 1989, S. 411 (413).

1008 Vg1. Cassanello, II rendimento dei decentramento legislativo all'interno delle Camere, Nuovi stud.pol. 1974, S. 33 ff(42). 1009 Vgl. Predieri, Aspetti del processo legislativo in Italia, in: Studi in mernoria di Esposito, Bd. IV, S. 2456 ff(2524). 1010 Dazu: Chimenti, Gli organi costituzionali nella forma di governo, S. 169; Predieri, Parlamento 1975, in: II Parlamento nel sisterna politico italiano, S. 67 f; ders., Aspetti dei processo legislativo in ltalia, in: Scritti in memoria di Esposito, Bd. IV, S. 2456 ff (2492 f). Beispiele typischer Gesetze fmden sich bei Ciaurro, La crisi della legge, in: Scritti in onore di Bozzi, S. 99 ff(103). 1011 Vgl. oben, Teil A, I, 2.1.

416

D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

Standpunkt aus ist auch die "Krise" des Gesetzes und des Gesetzesbegriffs nicht existent. 1012 Die "Gesetzesflut" ist also nicht schlechthin als Anomalität oder Degeneration des Systems zu werten, sondern in einem gewissen, sicherlich aber geringeren Maße gewollt und vorprogrammiert. Um der aufgezeigten Problematik Herr zu werden, deutlicher auf inhaltlicher Ebene zwischen Gesetz und Verwaltungsvorschrift zu unterscheiden und die Gesetzgebung übersichtlicher zu gestalten, wird seit geraumer Zeit die Forderung nach einer delegiJicazione erhoben. 1013 Weite Bereiche, die bisher durch formelles Gesetz normiert wurden, sollen vollständig der Regelung durch regolamenti der Exekutive übertragen werden. Die regolamenti sollen sogar bestehende formelle Gesetze außer Kraft setzen dürfen. 1014 Als Vorbild wird häufig das Verhältnis des Gesetzes zur Verwaltungsverordnung in Art. 34 -37 der Verfassung der V. Republik Frankreichs herangezogen und die augenblickliche Lage Italiens mit jener Frankreichs gegen Ende der IV. Republik verglichen. 1015 Eine entsprechende Regelung, die eine grundlegende Revision der Verfassung erfordert, würde in Italien die bestehende Gewichtsverteilung zwischen Parlament und Regierung umkehren. Es ist jedoch davon abzuraten, die centralita des Parlaments in der italienischen Verfassung aufzuheben. 1016 Ferner bestünde die Gefahr, daß eine - zugegebenermaßen vielfach undurchsichtige - Gesetzesordnung in bestimmten Sachgebieten durch eine ebenso chaotische und verfassungsrechtlich wesentlich bedenklichere (Un-) Ordnung von untergesetzlichen regolamenti, die zudem grundsätzlich nicht von dem Verfassungsgericht auf ihre verfassungsrechtliche Konformität hin zu überprüfen sind,1017 ersetzt werden würde. Im Wege einer Reform des politischen Systems und der Herstellung eines besseren Gleichgewichts zwischen Parlament und Verwaltung durch self restraint des Parlaments, z.B. durch Einengung des Spektrums der Ausschußgesetzge-

1012 Ebenso Chimenti, Gli organi costituzionali nella forrna di governo, S. 151; Rescigno, Corso di Diritto pubblico, S. 405 f 1013 Vgl. Cosentino, Delegificazione eleggi organiche, Nord e Sud 1967, S. 67 ff; in letzter Zeit vgl. nur die Beiträge von Barbera, Appunti sulla delegificazione, Pol. deI. dir. 1988, S. 417 ff(423 fi); Ferrara, Sulla delegificazione e per la rifonna deI processo legislativo, Pol. deI dir. 1988, S. 427 ff; Ciaurro, La crisi della legge, in: Scritti in onore di Bozzi, S. 99 ff (104 fI). 1014 Dies gestattet auch der bereits angesprochene und verfassungsrechtlich bedenkliche Art. 17 I, lettera c des Gesetzes n.400/1988, soweit der Bereich nicht durch einen absoluten Gesetzesvorbehalt abgedeckt ist. 1015 Vg1. Ciaurro, La crisi della legge, in: Scrini in onore di Bozzi, S. 99 ff (l 07 f). 1016 Vgl. Barbera, Sulla delegificazione, Pol. deI dir. 1988, S. 417 ff(423); zum Problem ferner Noeilla, La crisi della legge ed i problemi connessi, in: Atti del prima corso di aggiomamento, S. 547 ff(561). 1017 Vg1. Luther, Die italienische Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 95.

III. Die Ausschüsse in sede deliberante

417

bung mittels Normierung restriktiv gefaßter casi,1018 könnte erreicht werden, die parlamentarische Gesetzgebung auf "große" Gesetze, organische Gesetze und Rahmengesetze zu beschränken, die Ausgestaltung aber Mal fiir Mal und innerhalb präzis gefaßter (gesetzlicher) Kriterien und Prinzipien der Verwaltung zu überlassen. 7.2.2.2 Gesetzesvorbehalte in der Verfassilllg

Es wurde bereits erläutert, daß der Umfang der gesetzgeberischen Tätigkeit des Parlaments von der Anzahl und der Reichweite der Gesetzesvorbehalte abhängt, und daß die italienische Verfassung reich an Gesetzesvorbehalten ist. 1019 Die Regelung dieser Bereiche hat durch formelles Gesetz (bzw. durch Gesetzesdekret), nicht aber durch niederrangige Normen (z. B. regoJamento) zu erfolgen. Weite Bereiche der Ausschußgesetzgebung unterfallen den Gesetzesvorbehalten. Dies bedeutet, daß häufig rur konkrete Sachverhalte und Einzelfälle sowie rur entsprechende Modifikationen von Verfassungs wegen ein Gesetz erlassen werden muß, auch wenn die Regelung dieser Gegenstände in anderen Rechtsordnungen, z.B. unter dem GG, der Exekutive - sei es durch Verordnung oder Verwaltungsvorschrift - überlassen werden kann oder nur einen einfachen Beschluß der zuständigen Organe verlangt. Im folgenden wird dies anhand zweier rur die Ausschußgesetzgebung besonders relevanter Gesetzesvorbehalte veranschaulicht. Von einem weitreichenden Gesetzesvorbehalt ist insbesondere das Gebiet der Behörden- und Regierungsorganisation 1020 sowie nahezu das gesamte

10 18 Angesichts der Forderung nach einer präzis gefaßten riserva d'amministrazione, deren Realisierbarkeit in der Doktrin bisher nicht problematisiert wurde, mutet es seltsam an, wenn die Nomlierung der Fälle, in denen die Ausschüsse gesetzgeberisch tätig werden dürften, als nicht durchfilhrbar erklärt wurde. 1019 Vgl. oben, Teil A, 12.2. 1020 In jeder Legislaturperiode ergehen zahlreiche Gesetze zur (Re-) Organisation staatlicher Ämter, Behörden und Ministerien, zur Herstellung oder Verbesserung der Funktionstlihigkeit und zur Ausstattung mit Sachmitteln. Im folgenden einige typische Beispiele aus der zehnten Wahlperiode: 1) Gesetz n. 16/1991 Anpassung der Organisationsstruktur des Innenministeriums zur Stärkung der Anti-Drogen Aktivitäten. 2) Gesetz n. 378/1991 Änderungen der Ordnung des Finanzministeriums. 3) Gesetz n. 106/1989 Neuordnung des nationalen Instituts filr Außenhandel. 4) Gesetz n. 368/1989 Einrichtung des Rates der im Ausland lebenden Italiener. 5) Gesetz n. 66/1988 Maßnahmeprograrnm zur Anpassung der Dienste und Mittel der Finanzpolizei filr den Kampf gegen die Steuerhinterziehung und verbotenen Handel auf dem Meer. 6) Gesetz n. 373/1989 Einrichtung der Regionalschulämter in Umbrien, Molise und Basilicata. 7) Gesetz n. 40111991 Reform der italienischen Kulturinstitute und Maßnahmen zur Förderung der italienischen Sprache und Kultur im Ausland. 27 Grub

418

D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebun~erfahren

Dienstrecht 1021 (Art. 95 III; 97 I, III it. Verf.) betroffen. Hierbei handelt es sich um Materien, die traditionell eine Domäne der Ausschußgesetzgebung darstel-

8) Gesetz n. 146/1992 Änderung der Organisation der regionalen Forschungsinstitute. 9) Gesetz n. 399/1989 Bestimmungen zur Neuordnung des Observatoriums ftlr geophysische Forschung in Triest. 10) Gesetz n. 204/1992 Neuordnung der Schule ftlr italienische Sprache und Kultur in Siena. 11) Gesetz n. 168/1989 Einrichtung des Ministeriums filr Universtität, wissenschaftliche Forschung und Technologie. 12) Gesetz n. 292/1990 Bestimmungen über die Struktur und das Funktionieren des nationalen Amtes ftlr Tourismus. 13) Gesetz n. 184/1989 Realisation und Funktionieren des nationalen Zentrums ftlr Weltraumforschung. 14) Gesetz n. 88/1989 Restru\cturierung des nationalen Instituts ftlr Sozialfilrsorge. 15) Gesetz n. 387/1989 Bestimmungen über das Funktionieren des Umweltministeriums 1021 Durch Gesetz sind die Ausschreibung von Planstel1en im öffentlichen Dienst, die Organisation und die Durchftlhrung von Auswahlverfahren, die Zulassungsvoraussetzungen, die Prüfungsgegenstände, die Einstel1ung, Einstufung, rechtliche und wirtschaftliche Behandlung, die BefOrderung etc. zu regeln. Manzella, Die Funktionen des italienischen Parlaments, ZParl 1975, S. 541 ff (549), spricht von einem "Gerippe von Normen", das das öffentliche Dienstrecht durchzieht. Predieri, Aspetti dei processo legislativo in Italia, in: Studi in memoria di Esposito, Bd. IV, S. 1456 ff (2490), ftlhrt aus, daß in der vierten Wahlperiode (einschließlich Januar 1967) von 2637 Parlamentsvorlagen insgesamt 871 den Bereich des öffentlichen Dienstes betrafen. In der zenten Wahlperiode wurden im Zeitraum vom 26.7.1987-31.12.1990 insgesamt 106 Gesetze und 129 Gesetzesdekrete (davon 54 konvertiert) zum öffentlichen Dienst erlassen; vgl. Testore, La razionalizzazione del1'intervento legislativo in materia dei pubblico impiego, in: 11 parlamento della Repubblica, Bd. IV, S. 199 ff(208 tl). Im folgenden einige Beipiele aus der zehnten Wahlperiode: 1) Gesetz n. 263/1991 Änderungen des Stel1enplanes ftlr das Leitungspersonal der Gerichtsgeschäftsstellen und Gerichtssekretariate. 2) Gesetz n. 377/1990 Änderung des Art. 5 IlI, IV, V, Vi des Gesetzes vom 7.8.1985, n. 425 über das Auswahlverfahren zum Leiter der Finanzdienste des Staatsrechnungsamtes. 3) Gesetz n. 351/1991 BestinmlUngen üwr die Sozial dienste zugunsten des Personals der Zentralverwaltung des Außenministeriums. 4) Gesetz n. 144/1992 Vorschriften über die Teilerneuerung der schriftlichen Prüfung des Auswahlverfahrens ftlr das Amt des Rektors von Mittelschulen. 5) Gesetz n. 213/1988 Bestimmungen über die Amtsdauer des Leitungs- und Lehrpersonals an den italienischen Schulen im Ausland. 6) Gesetz n. 320/1988 Aufhebung der Wiedereinsetzung in ihre bisherigen Ämter des Personals der italienischen Kulturinstitute im Ausland. 7) Gesetz n. 221/1998 Maßnahmen zugunsten des Personals der Gerichstgeschäftsstel1en und der Gerichtssekretariate. 8) Gesetz n. 355/2980 Vorschriften ftlr das Personal, die Organisation, die Dienste und die sozialen HilfSdienste der Unternehmen des Ministeriums fiir Post und Telekommunikation. 9) Gesetz n. 35/1989 Regelungen der Einstel1ung rur das Hilfspersonal des Fahrdienstes des Justizministeriums. 10) Gesetz n. 63/1989 Vorschriften rur einige Kategorien des technischen Personals und des Verwaltungspersonals der Universitäten. 11) Gesetz n. 108/1989 Revision des Stellenplanes des Wachpersonals der Strafvollzugsanstalten. 12) Gesetz n. 5111989 Entschädigung fiir das Verwaltungspersonal der Sondergerichte.

1II. Die AusschQsse in sede deliberante

419

len; 1022 zuständig für das öffentliche Dienstrecht sind grundsätzlich der XI. Ausschuß der Abgeordnetenkammer und der I. Ausschuß des Senats. Regelmäßig vom 11. Ausschuß der Abgeordnetenkammer und des Senats werden Gesetze zur Einrichtung neuer Gerichte oder Änderung der örtlichen Zuständigkeit in sede deliberante beraten. 1023 Besondere Bedeutung für viele Gegenstände der Aussschußgesetzgebung erlangt die wichtige haushaltsrechtliche Vorschrift des Art. 81 IV it. Verf.. Bei einer hohen Anzahl der in sede deliberante verabschiedeten Gesetze handelt es sich um sog. leggi di spesa (Ausgabengesetze); Artikelgesetze oder nur wenige Artikel umfassende Gesetze, die keinen oder nur geringen Regelungsgehalt aufweisen und lediglich einmalige oder wiederkehrende finanzielle Zuwendungen und neue staatliche Ausgaben vorsehen. Besonders groß ist ihr Anteil an der Gesetzgebung des III. und VII. Ausschusses. 1024 Ebenso ist na-

13) Gesetz n. 5611990 Bestimmungen über das provisorisch von den StrafVollzugsansta1ten eingestellte Sanitätspersonals. 14) Gesetz n. 168/1990 Bestimmungen über die Stellvertretung des Verwaltungspersonals, des technischen Personals und des Hilfspersonals der Schulen. 15) Gesetz n. 245/1991 Neuregelung der Einstufung des ehemaligen Personals des nationalen Schwefelamtes. 1022 Vgl. Testore, La razionalizzazione dell'intervento legislativo in materia di pubblico impiego, in: 11 parlamento della Repubblica, Bd. IV. S. 199 ff (216 ft). SArnt1iche 106 Gesetzesvorlagen, die das öffentliche Dienstrecht betrafen, wurden in der von Testore untersuchten Periode, der zehnten Wahlperiode (26.7.1987-31.1.1991), in sede deliberante beraten. Die sede referente diente ausschließlich der Konvertierung von Gesetzesdekreten. 1023 Diese Vorschriften unterliegen - im Unterschied zu den meisten Regelungen des öffentlichen Dienstrechts und der Behördenorganisation - allerdings auch in Deutschland einem Gesetzesvorbehalt; vgl. 'I. 3 VwGO sowie BVerfOE 2, 307 ff. In Italien ergibt sich der Gesetzesvorbehalt aus Art. 108 I it.Vetf. Insgesamt 14 Gesetze zur Organisation und Errichtung von Gerichten verabschiedete der Justizausschuß der Abgeordnetenkammer in der zehnten Wahlperiode. 1024 Vom 111. Ausschuß wurden in der zehnten Wahlperiode u.a. folgende leggi di spesa verabschiedet: 1) Gesetz n. 166/1988 Beteiligung Italiens an der selektiven Erhöhung des Kapitals der asiatischen Entwicklungsbank. 2) Gesetz n. 167/1988 Erhöhung des Beteiligungssatzes Italiens am Kapital der europäischen Investitionsbank. 3) Gesetz n. 204/1988 Erhöhung des Beteiligungssatzes Italiens am Kapital der internationalen Bank rur Wiederaufbau und Entwicklung. 4) Gesetz n. 477/1988 Beteiligung Italiens an der zweiten Aufstellung der Mittel des internationalen Fonds rur die landwirtschaftliche Entwicklung. 5) Gesetz n. 541/1987 Organisation und Finanzierung der Beteiligung Italiens an der internationalen Ausstellung in Brisbane von 1988 zum Thema: die Freizeit und die Ära der Technologie. 6) Gesetz n. 371/1988 Gewährung eines Sonderbeitrages an die UNFICYP. 7) Gesetz n. 319/1988 Refmanzierung des Aktionsplanes für das Mittelmeer.

27"

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D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

hezu jedes von einem Ausschuß erlassene Maßnahmegesetz (Iegge-prowedimento) und Einzelfallgesetz (legge indivduale, singolare), z.B. zur Hilfe von Landsleuten in Krisengebieten, Maßnahmen zum Schutze von Kulturgütern, Maßnahmen zum Umweltschutz usw. mit weiteren Ausgaben verbunden. 1025 1026

8) Gesetz n. 268/1988 Beteiligung Italiens an der IV. Erhöhung des Kapitals der afrikanischen Entwicklungsbank. 9) Gesetz n. 80/1989 Beteiligung Italiens an der Erhöhung des Stabilisierungsfonds des Europarates. 10) Gesetz n. 30111989 Beteiligung Italiens an der V. Aufstockung der Mittel des afrikanischen Entwicklungsfonds. Vom VII. Ausschuß wurden u.a. folgende leggi di spesa verabschiedet: 1) Gesetz n. 89/1988 Gewährung eines Beitrages an die Kulturvereinigung Villa Vigoni in Menaggio. 2) Gesetz n. 16111991 Anpassung des Beitrags an die Kulturvereinigung Villa Vigoni in Menaggio. 3) Gesetz n. 15/1989 Gewährung eines jährlichen Beitrages an die Universität Bologna filr die Finanzierung des Zentrums ftIr hohe internationale Studien. 4) Gesetz n. 429/1990 Erhöhung des jllhrlichen Beitrages zugungsten der Maison d'Italie an der Universität von Paris. 5) Gesetz n. 13111989 Gewährung eines Beitrages von 3 Mrd Lire an die Universität Bologna fi1r die Ausgabe von Gedenkmünzen des 900. Gtilndungsjahres der Universität. 6) Gesetz n. 274/1989 Beitrag an das nationale Institut filr Nuklearphysik. 7) Gesetz n. 370/1990 Gedenkfeier des 750. Jubiläums der Universität von Siena. 8) Gesetz n. 186/1992 Gewährung eines Beitrages an die Universität Padua filr den Wiederaufbau des Gebäudes in Brixen. 9) Gesetz n. 269/1989 Sonderbeitrag an das Italienische historische Institut filr die Modeme und Zeitgeschichte. 10) Gesetz n. 418/1990 Sonderbeitrag an die Accademia della Crusca. 1025 Vgl. Rescigno, Corso di Diritto pubblico, S. 405 f. 1026 Diese Gesetzestypen fmden sich in allen Ausschüssen, beispielsweise: 1) Gesetz n. 145/1992 Eingriffzum Schutz und Bewertung von Kulturgütern. 2) Gesetz n. 84/1990 Eileingriffe zur Inventarisierung, Katalogisierung und Erarbeitung einer Liste gefll.hrdeter Kulturgüter auch in Zusammenhang mit der Einheitlichen Europäischen Akte. 3) Gesetz n. 179/1992 Vorschriften zur Beschleunigung des Wohnungsbaues und schnelleren Verteilung der Finanzen. 4) Gesetz n. 396/1990 Maßnahmen filr Rom, Hauptstadt der Republik. 5) Gesetz n. 220/1992 Eingriffe zum Schutz des Meeres. 6) Gesetz n. 208/1991 Maßnahmen zur Erstellung von Radwegen und Fußgängerzonen in den Stadtbereichen. 7) Gesetz n. 19/1991 Normen zur wirtschaftlichen Entwicklung der Regionen Julisch-Venetien und der Provinz Belluno. 8) Gesetz n. 337/1991 Bestimmungen zugunsten der in die Golf- Krise einbezogenen Mitbürger. 9) Gesetz n. 305/1989 Neue Normen filr die Umwelt und Programm zum Schutz der Umwelt. 10) Gesetz n. 139/1992 Fortfilhrung der Interventionen zum Schutz Venedigs.

III. Die Ausschüsse in sede deliberante

421

Der Staat darf diese Ausgabe jedoch nur tätigen, wenn er vom Parlament durch Gesetz dazu autorisiert wird. 1027 Daher war es erforderlich, beispielsweise in der zehnten Wahlperiode ein Gesetz - wenn man so will: eine leggina - :fiir die Reparatur eines beschädigten Kranes im Militärhafen von Ancona zu erlassen, da durch diese Maßnahme neue Ausgaben entstanden und die entsprechenden finanziellen Mittel bereitgestellt werden mußten. 1028 Die Gesetzesvorbehalte der Verfassung treiben somit die Gesetzeproduktion in die Höhe und "verschulden" auch das Aufkommen zahlreicher unpolitischer Gesetze. Nicht alle leggine können also - und hier ist mit einem alten Vorurteil aufzuräumen - gleichsam von der Exekutive durch Verwaltungsverordnungen erlassen werden, sondern bedürfen vielfach der Gesetzesfonn. Die Einschaltung des Parlaments bzw. seiner ständigen gesetzgebenden Ausschüsse bedeutet darüber hinaus - unabhängig von der Existenz eines verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehaltes - eine Garantie und einen größeren Schutz :fiir den Bürger, da alle parlamentarischen Kräfte - also auch die Opposition - an der Entscheidung beteiligt werden, und die Regelung nicht dem Ennessen der Verwaltung überlassen bleibt. 1029 Die Möglichkeit, in der Sache unstreitige Gesetze, die einem Vorbehalt unterliegen, von einem Parlamentsausschuß beschließen zu lassen, entlastet das Plenum in diesen Fällen erheblich. Im Ergebnis ist es unschädlich und macht keinen Unterschied, ob diese Gesetze im Plenum oder von einem Ausschuß verabschiedet werden. In diesen Fällen erweist sich das Verfahren in sede deliberante als besonders sinnvoll. 7.2.2.3 Politische Gründe

Insbesondere waren (bis zum Ende der zehnten Wahlperiode) politische Besonderheiten Italiens:fiir die Entwicklung verantwortlich, die in Verbindung ja durch ein Zusammenwirken mit den spezifischen Eigenschaften des Gesetzgebungsverfahrens in sede deliberante - die Gesetzesflut und die daraus resul-

1027

v g1. Rescigno, Corso di Diritto pubblico, S. 406.

1028 Gesetz n. 310/1988. Der Erlaß dieses Gesetzes und vergleichbarer leggine wird von Barbera, Appunti sulla delegificazione, Pol. deI. dir. 1988, S. 417 ff (420), kritisiert. Allerdings vernachlässigt Barbera in diesem Zusammenhang - wie viele andere Autoren auch - die Regelung des Art. 81 IV it. Verf., die das Parlament zum Erlaß eines formellen Gesetzes zwingt. 1029 Vgl. Chimenti, Gli organi costituzionali nella forma di governo, S. 170 f; Elia, Le commissioni parlamentari, Arch. Giur. 1961, S. 42 ff (101). Manzella, Die Funktionen des italienischen Parlaments, ZParl 1975, S. 541 ff (549), weist ausdrücklich auf das Fehlen jeglicher Garantien einer demokratischen Beteiligung am Erlaß von Verwaltungsvorschriften hin.

422

D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

tierenden Probleme der Zersplitterung, Unkoordiniertheit und Undurchsichtigkeit der Rechtsordnung hervorriefen und verstärkten. 1030 Die Koordination der gesetzgebenden Tätigkeit der Ausschüsse ist eine schwierige Aufgabe, zu deren Erfiillung es einer durchsetzungsfähigen kraftvollen Regierung und einer soliden, disziplinierten parlamentarischen Mehrheit bedarf. 1031 Von diesen Voraussetzungen hängt es maßgeblich ab, ob das System der gesetzgebenden Ausschüsse positive Effekte und einen Nutzen fiir die parlamentarische Gesetzgebung bedeutet oder ihr Schaden zufügt. Unter der autoritären Führung der Faschisten existierte dieses Problem nicht. Das Regime konnte die Vorzüge einer schnell und produktiv arbeitenden Gesetzgebungsmaschinerie voll ausnutzen. Ganz anders gestaltet sich hingegen die Situation in den republikanischen Kammern von 1948 bis heute. Den chronisch schwachen heterogenen und innerlich zerstrittenen Koalitionsregierungen 1032 - übrigens konnte auch durch das Mehrheitswahlsystem keine stabile Koalitionsbildung gef()rdert werden - gelang und gelingt auch mit Hilfe des Gesetzes über den Vorsitz des Ministerrates (Gesetz n. 400/1988) weder die eigene, noch die Koordination und Direktion der Ausschüsse sowie ihrer Gesetzgebung. 1033 Auch sind sie nicht in der Lage gewesen, zu der in zahlreiche correnti zerfallenen parlamentarischen Mehrheit eine feste Verbindung herzustellen. 1034 Sie versagten und konnten ihr Regierungsprogramm nicht ins 1030 Vgl. Ravenna, Sulle commissioni parlamentari in sede deliberante, in: Associazione per gli studi e le ricerche parlamentari, Bd. 111, S. 203 ff(2l9 f). 1031 Vgl. Manzella, Il Parlamento, S. 98; Mazziotti, Parlamento, in: Enc. Dir., Bd. XXXI, S. 757, (799). 1032 Die Regierungen waren weder in der Lage ihr Progranun zu verwirklichen, noch wegen zahlreicher Regierungskrisen fllhig, längerfristig zu planen. Von 1948-1968 wechselten sich 19 Regierungen ab, die durchschnittlich 387 Tage im Amt blieben. Von 1968-1983 folgten 20 Regierungen mit einer durchschnittlichen Amtsdauer von 267 Tagen. Die Regierungskrisen dauerten in der zuerst genannten Periode insgesamt 386 Tage, in der zweiten Periode 894 Tage. Von 15 Jahren stand das Land über 2 1/2 Jahre ohne Regierung dar; dazu: Motta, L'attiviti legislativa dei governi (1948-1983), Riv.it.sc.pol. 1985, S. 255 ff(256, 258). 1033 Vgl. Chimenti, Gli organi costituzionali nella fonna di governo, S. 168. In diesem Zusammenhang ist auf das Rundschreiben des damaligen Ministerpräsidenten De Mita vom 29.4.1988 über die "Koordinierung im Bereich der Prüfung der Gesetzesinitiativen im Entwurfstadium und der parlamentarischen Diskussion" hinzuweisen. Besonders instruktiv zur Untersuchung der Probleme der Gesetzgebung und der Gesetzgebungstechnik ist ferner das Rundschreiben vom 21.11.1989. Das Rundschreiben unterstreicht das Erfordernis, "eine größtmögliche Kohlrenz im Verhalten der Vertreter der Regierung im Parlament sicherzustellen" und fUgt hinzu, daß "die Teilnahme der Regierung an der Gesetzgebungsbefugnis nicht nur eine klare und einheitliche politische Orientierung fUr die Mehrheit bewirken muß, sondern auch das notwendige Moment der intersektoralen Koordination und der Überprüfung aller Verträglichkeiten, sei es politischer, ordnungsmäßiger und finanzieller Natur, darstellen soll". 1034 Vgl. Chimenti, Gli organi costituzionali nella fonna di governo, S. 168; Predieri, Parlamento 1975, in: Il parlamento nel sistema politico italiano, S. 23 f.

111. Die Ausschüsse in sede deliberante

423

Werk setzen und brachten in den ersten vier Wahlperioden weder die dringend erforderlichen gesellschaftlichen und politischen Reformen auf den Weg 1035 noch verwirklichten sie die Verfassung. 1036 Dies geschah im wesentlichen erst seit Ende der 60-er Jahre und besonders Mitte der 70-er Jahre nach Einbeziehung des PCI in die Koalition des "Nicht-Mißtrauens", als das Parlament eine deutliche Stärkung erfuhr. 1037 Die niemals alternierenden Regierungen, deren Zentrum stets die DC bildete,1038 entschieden ohne langfristige Planung, gewissermaßen "Tag für Tag,,1039 und flüchteten sich in die Regelung von Details und politischen Nebensächlichkeiten, die von den Ausschüssen in sede deliberante schnell beraten, beschlossen und nach kurzer Zeit erweitert oder aktualisiert werden konnten. 1040 Die Regierung steht - vertreten durch den Ressortminister oder den Minister für die Beziehungen zum Parlament - dem "korporativen Druck" der Ausschüsse oft machtlos gegenüber. 1041 Die Ausschüsse verselbständigen sich, gewinnen zunehmend an Unabhängigkeit gegenüber Regierung und Parlament und führen ein Eigenleben, das in der besonderen Beziehung zwischen den Parteien der Opposition und der Mehrheit gipfelt. In der Literatur werden die gesetzgebenden Ausschüsse daher treffend als 13 parlamentini (parlamentchen) bezeichnet. 1042 Selbst die Verständigung zwischen den

1035 Nicht eingeleitet wurde die Reform der Gesetzbücher, die - insbesondere das Strafgesetzbuch, der sog. Codice Rocco - noch aus dem Faschismus stammten, Gesetze über die öffentliche Sicherheit, Schul- und Universitätsreformen, Reformen des Steuersystems, Reformen des Rentenwesens und der Sozialordnung, des Gesundheitswesens, des Familienrechts, es fehlten (Neu-) Regelungen des sozialen Wohnungsbaus, Ralunen- und Reformgesetze des öffentlichen Dienstes, um nur einige Beispiele zu nennen; dazu: Predieri, Aspetti dei processo legislativo in Italia, in: Studi in memoria die Esposito, Bd. IV, S. 2456 ff(2489); Ciaurro, Le istituzioni parlamentari, S. 41. 1036 Erst durch das Gesetz n. 352/1970 wurde das abrogative Referendum (Art. 75 it.Verf.) eingefilhrt, die Organe der Regionen wurden erst nach und nach errichtet (Gesetz n. 108/1968; n. 281/1971), obwohl dies gemäß Art. VIII Übergallgsvorschrift der it.Verf. binnen eines Jahres geschehen sollte. Der Vorsitz des Ministerrates (Art. 95 111 it.Verf.) wurde erst durch das Gesetz n. 400/1988 geregelt. 1037 Vgl. Pizzorusso, Delegificazione e sistema delle fonti, Foro it. 1985, S. 233 (238). 1038 Dazu: Guarino, Quale costiuzione ?, S. 23 ff. 1039 Predieri, Parlamento 1975, in: Il parlamento nel sistema politico italiano, S. 30 f. 1040 Pagano, Gesetzesvorbereitung und Neuordnung der Gesetzgebung in Italien, ZG 1994, S. 35 ff (3 5), bemerkt - wenn auch überspitzt - im Hinblick auf die Unübersichtlichkeit und Planlosigkeit der Gesetzgebung, daß niemand im Stande sei zu sagen, welche bzw. wieviele der normativen Akte, zum Teil oder zur Gänze, in Kraft sind. Im nämlichen Sinne äußert sich Ciaurro, La crisi della legge, in: Scritti in onore di Bozzi, S. 99 ff (116), der von einem undurchdringlichen "Gesetzgebungsdschungel" spricht. 1041 Vgl. Manzella, Die Funktionen des italienischen Parlaments, ZParl 1975, S. 541 ff(548). 1042 Vgl.Mortati, Istituzioni, Bd. II, S. 747; Sicardi, Maggioranza, minoranze e opposizione nel sistema costituzionale italiano, S. 226.

424

D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

"Zentren der Gesetzgebung"1043 derselben Kammer ist oft nur schwach, und in den frühen Legislaturperioden ignorierte ein Ausschuß die Arbeiten des anderen. 1044 Die dem Parlament als Gesetzgeber gestellte umfassende Gestaltungsaufgabe zersplittert, und die Qualität der Gesetzgebung und die Einheitlichkeit der Rechtsordnung leidet unter den Koordinationsdefiziten. Die Gesetze sind häufig disorganisch und überlagern sich. Der Mangel an Rahmengesetzen hat dazu geführt, daß die einzelnen Aspekte einer sachlich zusammenhängenden Materie durch eine Vielzahl von Einzelgesetzen, die nur einen kleinen Sektor umschließen und denen es an inhaltlicher Kohärenz fehlt, geregelt werden. l04S Doch auch dort, wo Rahmengesetze existieren, werden diese ausgehöhlt. Im öffentlichen Dienstrecht wimmelt es - trotz des 1983 erlassenen aber systematisch mißachteten Rahmengesetzes 1046 - von unkoordinierten zusammenhanglosen Einzelregelungen, die zumeist nur bestimmte Kategorien von Beschäftigten betreffen und diese begünstigen. 1047 Das Parlament wird gezwungen, sich mit einer Vielzahl überwiegend politisch zweitrangiger Gegenstände zu beschäftigen, die in der Sache grundsätzlich nicht umstritten sind. Die Kammern und ihre gesetzgebenden Ausschüsse erbringen ein außerordentliches Arbeitspensum und vermitteln nach außen den Eindruck großer Produktivität und Entscheidungsflihigkeit. 1048 In Wirklichkeit entscheidet das Parlament jedoch nicht, sondern läßt Fragen, die die

1043 Mazziotti, Parlamento, in: Enc. Dir., Bd. XXXI, S. 7S7 ff(792).

1044

Vgl. Ciaurro, Le istituzioni parlamentari, S. Raccolta di scritti, Bd. IV, S. ISS ff(159).

39; Mortati,

La crisi dei parlamento, in:

1045 Vgl. nur Mortati, Istituzioni, Bd. 11, S. 748; Di Pa/ma, Sopravvivere senza governare, S. 266; Cassanello, 11 rendimento dei decentramento legislativo all'interno delle Camere, Nuovi stud.pol. 1974, S. 33 ff (42); Ciaurro, La crisi della legge, in: Scritti in onore di Bozzi, S. 99 ff (11 S ff); Ferrara, Sulla delegifcazione e per la riforma dei processo legislativo, Pol.del dir. 1988, 427 ff (432 f). 1046

Das Rahmengesetz vom 29.3.1983, n. 93 weist dem Parlament Sektoren zu, in denen ihm die ausschließliche Regelungskompetenz zusteht und überläßt andere der Verhandlung zwischen den beteiligten Parteien. Dennoch hat sich das Gewicht einseitig zugunsten des Parlaments verschoben. Diese Entwicklung hat insbesondere die Regierung selbst gefördert, indem sie zahlreiche Gesetzesvorlagen einbrachte, deren Regelung dem Rahmengesetz gemäß im Verhandlungswege zwischen der Verwaltung und den Bediensteten erfolgen sollte, dazu: Testore, La razionalizzazione dell'intervento legislativo nel pubblico impiego, in: 11 parlamento della Repubblica, Bd. IV, S. 199 ff (201 ff).

1047 Vgl. Mortati, La crisi dei parlamento, in: Raccolta di scritti, Bd. IV, S. 15S ff (159); Predieri, Parlamento 1975, in: 11 parlamento nel sistema politico italiano, S. 31 (mit Beispielen). Testore, La razionalizzazione dell'intervento legislativo in materia di pubblico impiego, in. 11 parlamento della Repubblica, Bd. IV, S. 199 ff (213) hat ermittelt, daß in der zehnten Wahlperiode mehr als 80% der Gesetze in einem eng begrenzten Bereich rur einzelne Kategorien gelten. 1048

Vgl. Di Palma, Sopravvivere senza governare, S.

98.

425

111. Die Ausschüsse in sede deliberante

Gesellschaft spalten und kontrovers diskutiert werden, offen. 1049 Dieser Zustand veranlaßt Predieri, das Parlament als den "Ort der nicht getroffenen Entscheidungen" zu bezeichnen. 1050 Das Parlament selbst war und ist weit davon entfernt, seine herausragende zentrale Stellung, die ihm von der Verfassung eingeräumt wird, zu bekleiden. 1051 Die unkoordinierte Gesetzgebung in den Ausschüssen stellt - trotz der obligatorischen und bindenden Gutachten der Haushaltsausschüsse beider Kammern - einen Grund für den ungebremsten und unkontrollierbaren Anstieg der öffentlichen Ausgaben dar. 1052 Aus diesem Grunde hatte, neben Stimmen in der Literatur,1053 auch die parlamentarische Kommission zur Ausarbeitung institutioneller Reformen, die nach ihrem Vorsitzenden benannte BozziKommission, eine Ergänzung des Plenargesetzvorbehalts um jene Gesetze gefordert, die neue oder höhere Ausgaben oder verminderte Einträge mit sich bringen. 1054 Bis heute aber wurde diese Forderung nicht in die Tat umgesetzt. Ihre Sinnhaftigkeit ist in Frage zu stellen, da auch dringende Gesetzesmaterien stets die langwierige Prozedur des ordentlichen Verfahrens nach Art. 72 I oder 11 it. Verf. über sich ergehen lassen müßten. Ein Vorteil der sede deliberante wäre aufgehoben. Eine derartige Begrenzung, die - versehen mit einem Ausnahrnetatbestand - durchaus wünschenswert ist, sollte jedoch nicht in der Verfassung, sondern in den GO niedergelegt werden. 1055 Entscheidend gefordert wurde die dargestellte Problematik durch das Verhalten der Opposition. Die kommunistische Partei war von jeglichen staatlichen Ämtern und Funktionen ausgeschlossen, und die Ablehnung, sie - wider besseres Wissen - als verfassungsmäßige Minderheit zu behandeln, wurde zur Grundlage einer politischen Konvention, die die politische Verfassung Italiens bis zur siebten Wahlperiode bestimmte. Um überhaupt einen gewissen Einfluß auf die staatliche Führung ausüben zu können - der Weg über die Exekutive 1049 v gJ. Predieri, Aspetti deI processo legislativo in Italia, in: Studi in mernoria di 2456 ff(2490). 1050 Predieri, Parlamento 1975, in: 11 parlamento nel sisterna politico italiano, S. 33.

Bd. IV, S.

1051 1052

Dazu: Mazzoni Honorati, Lezioni di Diritto parlamentare, S.

Esposito,

40 ff.

VgJ. Ciaurro, Comrnissioni parlamentari, in: Enc. Giur., Bd. VII, S. 1 ff (9); Cervati, Riflessioni su alcuni orientamenti costituzionali in tema di procedmento legislativo, in: Critica dello stato sociale, S. 175 ff(184);Mortati, Istituzioni, Bd. H, S. 748.

1053 Vgl. Elia, Le commissioni parlamentari, Arch. Giur. Ciaurro, Le istituzioni parlamentari, S. 48. 1054 Vgl. Relazione conclusiva della Conunissione 29.1.1985, Camera dei deputatilSenato della Repubblica,

S.20r.

1961,

S.

42 ff (103,

Fn.

141);

parlamentare per le rifonne istituzionali, IX legislatura, Documenti, XVI-bis, n. 3,

1055 Die Festlegung einer jährlich zu kontrollierenden fmanziellen Obergrenze schlägt Elia, Le comrnissioni legislative, Arch. Giur. 1961, S. 42 ff(103), vor; vgJ. bereits oben, 2.2.3.

426

D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsvetfahren

war ihr ja durch die "blockierte Demokratie", die einen Machtwechsel ausschloß, verwehrt - eröffnete sich nur die Möglichkeit, durch geschicktes Taktieren an der Gesetzgebung beteiligt zu werden. Sie verstand es, die Schwäche und Zusammenhaltlosigkeit der parlamentarischen Mehrheit auszunutzen und die offene contraposizione zwischen DC-Mehrheit und Opposition während der ersten beiden Wahlperioden nach und nach in eine gesetzgebende Mitarbeit umzuwandeln. 1056 Dem PCI kamen die besondere Atmosphäre der Ausschußberatung und die Garantien fiir die Minderheiten - insbesondere das Druckmittel der Überweisung in die sede referente - zugute, um die Gesetzgebung mitzugestalten, wobei sich ihr Einfluß allerdings zunächst - einschließlich der vierten Wahlperiode - nur auf Marginalien beschränkte (sog. cogoverno di jrangia), 1057 später aber zu einer Teilnahme an der governo dei parlamento anwuchs. 1058 Die sede deliberante bietet und bot den idealen Rahmen fiir das Prinzip des consociativismo, einer Zusammenarbeit zwischen der parlamentarischen Mehrheit bzw. großer Teile der Mehrheit und der Opposition; ja sie fordert bereits auf Grund der verfassungsrechtlichen Ausgestaltung eine Übereinstimmung der Fraktionen, interfraktionellen Meinungsaustausch im Vorfeld und während der Beratungen, beidseitige Kompromisse und eine Konsensfindung, um zu einer kollegialen (fast) einstimmigen Entscheidung des Ausschusses zu gelangen. Einigen sich die Parteien nicht, so ist in den meisten Fällen auch die Gesetzesvorlage endgültig gescheitert. Die Regierung selbst steht den Tauschgeschäften und den verdeckten Absprachen zwischen Mehrheit und Opposition häufig hilflos gegenüber und muß - auf Grund der eigenen Schwäche - auf die Überweisung verzichten und gibt dadurch ihre Leitungs- und Koordinationsfunktion auf. 1059 Doch weder fiir die Opposition noch für die Mehrheit bedeutet es einen Gesichtsverlust in sede deliberante - in einer gewissen Abgeschiedenheit und bis 1056 Dazu: Predieri, Aspetti dei processo legislativo in Italia, in: Scritti in mernoria di Esposito, Bd. IV, S. 2546 11' (2487 11); ders., Parlamento 1975, in: Il parlamento nel sistema politico italiano, S. 30; Chimenti, Gli organi costituzionali nella forma di governo, S. 168. 1057 Vgl. Di Palma, Sopravvivere senza governare, S. 267; Predieri, Parlamento 1975, in. Il parlamento nel sisterna politico italiano, S. 32; ders., Aspetti dei processo legislativo in ltalia, in: Scritti in mernoria di Esposito, Bd. IV, S. 254611'(2488,2491).

1058 Vgl.Manzella, Il Parlamento, S. 329. Chimenti, Gli organi costituzionali nella forma di governo, S. 193 ff, teilt die Rolle der Opposition

in drei Phasen ein: a) 1948-1976 die Phase der völligen Ausgrenzung (bis 1953) und die marginale aber langsam und stetig wachsende Beteiligung (sog. cogoverno di [rangia); b) 1976-1979 die Regierungsbeteiligung und die solidarieta nazionale; c) seit 1979 die Rolle einer "normalen" Opposition, die über Möglichkeiten der Mitgestaltung verfUgt. 1059 Vgl. Mortati, Istituzioni, Bd. II, S. 748.

III. Die Ausschüsse in sede deliberante

427

1971 sogar ohne direkte Öffentlichkeit - gegenseitige Zugeständnisse zu machen. Man arrangiert sich, und niemand kommt zu Schaden. Jede Partei verliert etwas und gewinnt gleichzeitig etwas. 1060 Die Gesetzgebung erfolgt im Verhandlungswege, in einem Vermittlungsprozeß zwischen (partei-) Interessen und unterscheidet sich damit grundlegend vom traditionellen Prinzip der einseitigen, aber fiir klare politische Verhältnisse sorgende Mehrheitsentscheidung, welches in Italien jedoch auch im ordentlichen Verfahren wenig ausgeprägt war. Hinlänglich bekannt ist, daß dieses von der Wechselwirkung gegenseitiger Abgrenzung und Abhängigkeit gekennzeichnete Verhältnis zwischen den beiden großen Parteien auf alle weiteren gesellschaftlichen und politischen Lebensbereiche ausstrahlte bzw. von hier aus ins Parlament getragen wurde. Jede Partei und die durch sie im Parlament vertretenen gesellschaftlichen Gruppen werden bei der Verteilung der Ressourcen berücksichtigt. Die unvermeidliche Konsequenz ist ein Anstieg der Gesetzgebung. Predieri vergleicht den Gesetzgebungsprozeß in sede deliberante mit den Verhandlungen einer Koalitionsregierung. 1061 Es verwundert daher nicht, daß die Mehrheit, die Gesetze beschließt, größer und nicht identisch ist mit jener, die regiert. 1062 Im Grundsatz mag dies einen nationalen Konsens ausdrücken. Es kann aber, so Mazziotti, zur Degeneration des politischen Systems führen, wenn die Übereinkünfte zwischen parlamentarischer Mehrheit und Opposition nicht auf einer ausdrücklichen Einheit der Absichten beruhen, sondern wenn sie verdeckte Kollusionen bei öffentlichen Scheingefechten sind. 1063 Auf jeden Fall verwischt diese Kompromißpolitik die Grenzen zwischen Mehrheit/Regierung und Opposition und verhindert, daß beide ihre typischen Rollen und Aufgaben wahrnehmen können. 1064 Insbesondere in den 70-er Jahren - erleichtert durch die neuen GO, die den Minderheiten erweiterte Mitbestimmungsrechte einräumten - näherte sich daher die parlamentarische Regierungsform Italiens einer Versammlungsdemokratie an. 1065 Im Vordergrund der Debatte um institutionelle Reformen steht daher die Forderung nach einer Stärkung der Befugnisse und Kompetenzen der Regierung, damit diese ihren politischen Führungsaufgaben nachkommen kann. 1060 Vg1. Ravenna, Sulle eonunissioni parlamentari in sede deliberante, in: Associazione per gli studi e le rieerehe parlamentari, Bd. III, S. 203 ff (207).

1061 Predieri, Parlamento 1975, in: II parlamento nel sistema politieo italiano, S. 31. 1062 Vgl. Chimenti, Gli organi eostituzionali nella fonna di govemo, S. 168 f; Predieri, Parlarnento 1975, in: II parlarnento nel sistema politieo italiano, S. 24. 1063 Vgl. Mazziotti, Parlarnento, in: Ene. Dir., Bd. XXXI, S. 757 ff (799). 1064 Vgl. Di Palma, Sopravvivere senza govemare, S. 267. 1065 Vgl. Paladin, Diritto Costituzionale, S. 485.

428

D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

7.2.3. Die sede deliberante und Verbandsinteressen Die Einflußnahme der mächtigen Interessenverbände, privater und staatlicher Industriekonzerne konzentriert sich hauptsächlich auf das Entwurfstadium von Gesetzesvorlagen und setzt daher auf Ministerial- und/oder Parteiebene an. Die schlecht miteinander koordinierten Ministerien, die zudem mangels ausreichender Strukturen - von fremden Informationen abhängig sind, haben sich als durchlässig für spezielle Interessen erwiesen. 1066 In geringerem Umfang versuchen Lobbyisten, direkt auf die Beratungen und Entscheidungen des Parlaments Einfluß zu nehmen. Doch gerade in Italien, mit einem Parlament, das gesetzgeberisch besonders aktiv ist, darf diese Form der Interessenbeeinflussung nicht unterschätzt werden, und sie kann bedeutender sein als in Staaten mit einer starken Exekutive. 1067 Innerhalb des Parlaments stellen die Parlamentsausschüsse die bevorzugten Anlaufstationen und Hauptadressaten dar. 1068 Dort fiihlen sich die Verbände besser aufgehoben als im Plenum. 1069 AnfaIliger als das normale Verfahren ist die sede deliberante für sektoriale und regionale Interessen. 1070 Dies verwundert nicht, da bereits die Zustimmung weniger Abgeordneter und Senatoren genügt, um auf der Entscheidungsebene die Durchsetzung von begünstigenden Maßnahmen zu erreichen. Wenn sich auch die "große" Gesetzgebung zumeist in sede referente vollzieht und dieses Verfahren daher besonderem Druck der pressure groups ausgesetzt ist, so darf nicht verkannt werden, daß die sede deliberante insbesondere Verbänden, die an technischen Fragen und Details interessiert sind, besondere Möglichkeiten zur Beeinflussung bietet. 1071 Die relative Beständigkeit der Ausschußzusammensetzung, die dauernde Beschäftigung mit einer Materie oder denselben Materienkomplexen und die häufigen Beziehungen zwischen den Ausschußmitgliedern und Interessengruppen, die Vertraulichkeit des Ausschußgesprächs und das Fehlen eines politischen Widerhalls, wie ihn die Plenardebatte häufig hervorbringt, sind Faktoren, die gemeinsam den Einfluß von pressure groups stärken. Die Verselbständigung der Ausschüsse und die Zersplitterung der Entscheidungszentren

1066 VgJ. Pasquino, Istituzioni, partiti, lobby, S. 133 f. 1067 VgJ. Gare/la, I gruppi di pressione nel parlamento italiano, in: Associazione per gJi studi e le ricerche parlamentari, Bd. IV, S. 85 ff (86). 1068 VgJ. Gare/la, I gruppi di pressione nel parlamento italiano, in: Associazione per gJi studi e le ricerche parlamentari, Bd. IV, S. 85 ff (98). 1069 VgJ. v. Beyme, Das politische Systems Italiens, S. 34, 113. 1070 VgJ. Cervati, Parlamento e funzione legislativo, in: AttualitA e attuazione della Costituzione, S. 42 ff(48). 1071 Dazu: La Palombara, Interest groups in italian politics, S. 221; Pasquino, Istituzioni, partiti, lobbies, S. 131.

111. Die Ausschüsse in sede deliberante

429

des Parlaments ermöglichen es den Ausschüssen, sich äußerer Kontrolle zu entziehen. Die Herausbildung konstanter Verbindungen zwischen Parlamentsausschuß und Verbänden oder der Bürokratie läßt selbständige Reservate zur Förderung bestimmter Interessen und wirkliche sektoriale Solidarität zwischen den Beteiligten entstehen. Ion So ergibt sich die Situation, daß Sektorialausschüsse, denen Spezialisten angehören, die nicht selten selbst Vertreter bestimmter Interessen sind, über sektoriale Gesetzesvorlagen beraten und abstimmen, die von den Ressortministern planlos und häufig ohne Abstimmung mit den anderen Regierungsmitgliedern eingebracht werden. Auch wenn die einzelnen Gegenstände für sich genommen sicherlich schützenswert erscheinen, werden sie nicht in einen allgemeinen Kontext eingebunden, steigern die Unstimmigkeiten und Uneinheitlichkeiten des Rechts und stehen damit dem Gemeinwohl entgegen. 1073 Ähnliche Effekte ruft die hemmungslos ausgeübte Parlamentsinitiative hervor. 1074 Die Vorschrift des Art. 81 IV it.Verf., deren Ziel die Eindämmung kostenintensiver Parlamentsvorlagen war, hat sich in der Praxis als nahezu wirkungslos erwiesen. 1075 Zumeist sind es einzelne Exponenten der Regierungsparteien, die - im Streben nach Öffentlichkeit und Anerkennung im eigenen Wahlkreis lO76 - ohne sich der zur Deckung erforderlichen Mittel bewußt zu sein, Privatvorlagen zur Befriedigung sektorialer und regionaler Interessen einbringen, die der Regierung nicht unterstützungswürdig erschienen. 1077 Da diese Vorlagen regelmäßig bestimmte Gruppen, Verbände und Unternehmen und Industriezweige unterstützen und begünstigen, andere aber nicht benachteiligen oder schädigen, besitzen sie relativ gute Chancen in sede deliberante angenommen zu werden. 1078

Ion vgl. Ciaurro, Le istituzioni parlamentari, S. 39. 1073 Vgl. Ciaurro, Le istituzioni parlamentari, S. 39.

1074 Mortati, Perplessita e riserve in merito alla fondazione di una "scienza della legislazione", Diritto dell'economia 1960, S. 826 1f (827). 1075 Vgl. Salerno, Kommentierung von Art. 81, in: Commentario breve alla Costituzione, S.505. 1076 Vgl. Predieri, La produzione legis1ativa, in: I1 parlamento italiano, S. 203 1f (219). 1077 So wurde die von Labriola (PSI) initiierte Vorlage C 2271 im X. Ausschuß von der Regierung mit der Begründung abgelehnt, sie berücksichtige nur die Interessen einer einzelnen Region (Toskana) und eine gesetzliche Regelung der Materie sei nach Auffassung der Regierung nicht geboten; vgl. Res. Sten., X Comm., 15.1.1987, S. 6 f. 1078 Vgl. beispielsweise die folgenden in sede deliberante beschlossenen Gesetze aus verschiedenen Ausschüssen: 1) Gesetz n. 93/1992 Bestimmungen zugunsten der phonographischen Industrien. 2) Gesetz n. 188/1990 Schutz der künstlerischen und traditionellen Qualitätskeramik in Italien. 3) Gesetz n. 17/1990 Änderungen der Berufsordnung von lndustrie- Sachverständigen.

430

D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

Die Vereinigung von Interessenvertretern zu eigenen Verbänden und die gezielte Einflußnahme auf die Gesetzgebung ist nicht schlechthin zu verurteilen. Sie mag sogar erforderlich sein, da das Parlament die Interessen aller betroffenen gesellschaftlichen Kreise zu würdigen hat, um sich nicht von der Zivilgesellschaft zu entfremden. Rechtspolitisch bedenklich wird die Interessenbeeinflussung jedoch dann, wenn Individualinteressen einseitig oder unausgewogen zur Geltung kommen. Die Ausschüsse in sede deliberante sind zwar grundsätzlich durchlässiger für sektoriale Lobby-Interessen, die Gefahr der einseitigen Beeinflussung ist jedoch nicht größer als im normalen Gesetzgebungsverfahren auch. Wie die Ausführungen von Ravenna beweisen, kann sie in dieser sede sogar geringer sein. Die Gesetzgebung in sede deliberante erfordert bekanntlich einen die Fraktionsgrenzen überschreitenden Konsens. Nahezu alle Vertreter der Fraktionen im Ausschuß müssen dem Gesetz zustimmen. Abweichende Individualinteressen, die von außen herangetragen werden und die den Konsens zerstören könnten, finden daher regelmäßig keinen Zugang. 1079 Problematisch ist jedoch, daß sich in Italien die Tätigkeit der pressure groups und ihrer Lobbies bis heute jeder Kontrolle entzieht. Weder bestehen

gesetzliche oder untergesetzliche Regelungen, noch existiert ein bei den Kammern geführtes Register, in welchem sich die Verbände registrieren lassen müssen. Hier besteht nach Ansicht aller politischen Kräfte dringender Handlungsbedarf. In den letzten Jahren wurden in der Abgeordnetenkammer und im Senat verschiedene Gesetzesvorlagen eingebracht, die aber sämtlich erfolglos blieben. 1080

4) Gesetz n. 236/1990 Integration und Änderung der Vorschriften über die nationale Vorsorge- und Hilfskasse filr Geometer. 5) Gesetz n. 414/1991 Reform der Vorsorge- und Hilfskasse der Buchhalter und Handelssachverständiger. 6) Gesetz n. 224/1989 Schutz der Herkunftsbezeichnung der Salami di Vozzi, Begrenzung des Herstellungsbereichs und der Charakteristik des Produkts. 7) Gesetz n. 26/1990 Schutz der Herkunftsbezeichnung des Prosciutto di Parma. 8) Gesetz n. 1111990 Schutz der Herkunftsbestimmung des Prosciutto di Modena, Begrenzung des Herstellungsbereichs und Charakteristik des Produkts. 9) Gesetz n. 129/1991 Berufsordnung fitr Weinsachverständige. 10) Gesetz n. 164/1992 Neuregelung der Herkunftsbezeichnung von Weinen. 1079 Vg1. Ravenna, Sulle commissioni parlamentari in sede deliberante, in: Associazione per g1i studi e le ricerche parlamentari, Bd. III, S. 203 ff (206 f). 1080 Dazu: Garella, I gruppi di pressione nel parlamento italiano, in: Associazione per g1i studi e le ricerehe parlamentari, Bd. III, S. 85 ff (99 ft). Im Senat schlug der Vorsitzende de V. Ausschusses Andreatta (DC) die Einfiihrung eines Verbandsregisters vor; vgl. Res. Steno Senato, 22.11.1988, S. 17 ff. Nach Ansicht von Chimenti, Un parlamentarismo agli sgoccioli, S. 158, nützt ein derartiges Register nichts. Daher, so polemisierend Chimenti, bestünden gute Aussichten, daß die gesetzliche Regelung eines Registers angenommen werde.

111. Die Ausschüsse in sede deliberante

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7.2.4 Mangelhafte Qualität der Gesetzgebung Schwierig zu beantworten ist die Frage nach der Qualität der einzelnen von den Ausschüssen in sede deliberante beratenen und beschlossenen Gesetze. Ein Anliegen der verfassunggebenden Versammlung war es, technisch besser formulierte Gesetze durch die Ausschüsse zu erlassen. In der Literatur wird die Qualität und Ausarbeitung der Ausschußgesetze unterschiedlich beurteilt. 1081 Es existieren jedoch keine verläßlichen Kriterien zur Bewertung eines einzelnen Gesetzes. Entscheidend ist, ob und wie es sich in die Rechtsordnung einfügt und in der Praxis anwendbar ist. Diese Probleme und Defizite speziell der Ausschußgesetzgebung wurden gerade dargestellt. Ob eine Bestimmung oder ein Gesetz bis in jede Einzelheit fein geregelt, einen genau begrenzten Kreis von Anwendungsflillen oder Adressaten betrifft und damit besonders verständlich erscheint oder allgemein und abstrakt formuliert ist und für eine Vielzahl von Fällen und einen nicht individualisierbaren Personenkreis gilt und im Einzelfall auslegungsbedürftig ist, hängt nicht vom Ort der Entscheidung - Plenum oder Ausschuß - sondern von der Regelungsmaterie ab. Unabhängig von der sede in der ein Ausschuß tätig wird: es sind stets dieselben Personen, die über eine Gesetzesvorlage beraten. Wie soll es daher angehen, daß in sede deliberante eine technisch verfeinerte, bessere Ausarbeitung gelingt als in sede referente ? Dem widerspricht vor allem die Möglichkeit, nahezu übergangslos von einem Verfahren in das andere zu wechseln oder die Überweisung einer Gesetzesvorlage zu fordern. Technische Gesetze werden überwiegend in sede deliberante behandelt, um das Plenum - das politische, nicht aber Expertenforum - nicht unnötig mit der bloßen Ratifizierung anderweitig beschlossener Fakten zu belasten. Der Vorteil besteht daher primär in einem Zeitgewinn. Die Erarbeitung "guter" oder "schlechter" Gesetze ist von der Kompetenz des einzelnen Ausschusses, nicht von der sede abhängig. Die im Faschismus herausgehobene Verbesserung der Gesetzgebung durch die commissioni legislative galt stets im Verhältnis zu 1081 Während Tanda, Norme e prassi dei Parlamento italiano, S. 90; Lucifredi, Inflazione legislativa 0 caos nella legislazione, Civitas 1951, S. 7 ff, und Pierandrei, Le conunissioni legislative dei parlamento italiano, Foro padano, 1952, 73 ff (86), die Qualität der Ausschußgesetze loben, wird sie von Mortati, Istituzioni, Bd. Ir, S. 748, - wie jene der Plenargesetze - als schlecht erachtet. Ebenso: Vassalli, La missione dei giurista nella elaborazione delle leggi, in: Scritti giuridici in onore di Camelutti, Bd. I, S. 491 ff (493). Zum Problem schlechter Ausarbeitung und Uneinheitlichkeit der Gesetze ferner: Longo, Per la fondazione di una "scienza della legislazione", Diritto dell'economia 1960, S. 583 ff, sowie die Entgegnungen in derselben Zeitschrift von Carnelutti, Scienza 0 arte della legislazione, S. 823 ff; Sandulli, Conoscere per legiferare, S. 975 ff; Grosso, Contenuto evalore di una "scienza della legislazione", S. 981 ff; Cappi, Problerni pratici della formazione delle leggi, S. 1117 jf. Beispiele technisch schlecht gefaßter Gesetze fuhrt Predieri, La produzione legislativa, in: Il parlamento italiano, S. 203 (209 fl), an.

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D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

den Regierungsdekreten. Lohnend wäre daher einzig die Untersuchung, ob Ausschußgesetze technisch sorgfaltiger formuliert sind als decreti-Ieggi der Regierung. Charakteristisch für die Gesetzgebung des italienischen Parlaments ist - als Folge der politischen Verhältnisse - der Kompromißcharakter viele Gesetze und Normen, so daß ihre Bedeutung interpretationsbedürftig ist. l082 Vielfach werden daher - zumeist in sede deliberante - rückwirkende Interpretationsgesetze (/eggi di interpretazione autentica)1083 erlassen. Gegen eine sorgfaltige Redaktion sprechen ferner die zahlreichen Ergänzungen, Nachträge und Modifikationen, die bereits kurze Zeit nach Erlaß des Gesetzes erforderlich werden. Die oft nur wenige Artikel umfassenden Gesetze l084 verweisen häufig wiederum auf andere verstreute Einzelgesetze, die auch vom Fachmann nur mit Mühe ausfindig gemacht werden können. 1085 Diese Probleme sind zwar nicht (nur) auf die Ausschußgesetzgebung zurückzuführen. Das Verfahren in sede deliberante war jedoch nicht in der Lage, eine Besserung herbeizuführen. 7.2.5 Die sede deliberante und die Zunahme der decreti-Iegge Ein bedeutendes, in der verfassunggebenden Versammlung ausdrücklich formuliertes Ziel konnte durch die gesetzgebenden Ausschüsse nicht bzw. nur bis zur sechsten Wahlperiode verwirklicht werden: die Eindämmung der Rechtssetzung der Regierung durch decreti-legge. 1086 Seither ist eine stetige Zunahme der Gesetzesdekrete feststellbar. 1087 Die Regierung verstößt dabei

1082 Vgl. Chimenti, Gli organi costituzionali nellaforrnadi governo, S. 171. 1083 Dazu: Rescigno, Legge di interpretazione autentica, leggi retroattive non penali incostituzionali, Giur. Cost. 1964, S. 787 ff. 1084 In der filnften Wahlperiode umfaßten 55,4% aller Gesetze weniger als vier Artikel, 32% zwischen vier und neun Artikeln und nur 12,3% mehr als neun Artikel; vgl. Predieri, Parlamento 1975, in: II parlamento nel sistema politico italiano, S. 18. Bis heute dürften diese Proportionen, wie ein Blick in die gazzetta ufficiale beweist, keine wesentlichen Änderungen erfahren haben. 1085 Dazu: Ciaurro, La crisi della legge, in: Scritti in onore di Bozzi, S. 99 ff (115 f). 1086 Vgl. Mazziotti, Parlamento, in: Enc. Dir., Bd. XXXI, S. 757 ff (799); Predieri, Parlamento 1975, in: II parlamento nel sistema politieo italiano, S. 71. Noch Elia, Le commissioni parlamentari, Areh. Giur. 1961, S. 42 ff(101), lobte die Fähigkeit der Ausschußgesetzgebung zur Zuruckdrängung der gesetzgeberischen Tätigkeit der Regierung. 1087 Vgl. Cervati, Parlamento e funzione legislativa, in. AttuaiitA e attuazione della Costituzione, S. 42 ff(60), sowie die oben, (1.3.1) angefilhrten Daten. In der zehnten. Wahlperiode wurden 489 Gesetze im Plenum verabschiedet, darunter waren 187 (38,2%) Konvertierungsgesetze von Gesetzesdekreten. Unter den 1471 eingebrachten Gesetzesinitiativen der Regierung befanden sieh 470 Konvertierungsgesetze (31,9%). Ihren bisherigen Höchststand fand die Gesetzgebung der Regierung in der elften Wahlperiode. In der Abgeordnetenkammer (die Daten des Senats liegen noch nieht vor) wurden insgesamt 314 Gesetze verabschiedet, davon lediglich 97 (30,8%) in sede deliberante und

III. Die Ausschüsse in sede deliberante

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regelmäßig gegen Art. 77 it.Verf., der den Rückgriff auf Gesetzesdekrete nur in außergewöhnlichen Fällen des Notstandes und der Dringlichkeit gestattet. 1088 Stellte das Gesetzesdekret bis in die 70-er Jahre noch das Instrument einer schwachen Regierung zum Erlaß politisch und gesellschaftlich relevanter Maßnahmen dar,1089 so ist es heute - obwohl durchaus noch dringende und bedeutende Refonnen durch Dekret vorgenommen werden 1090 - überwiegend zu einem Mittel degradiert, um rascher als in sede deliberante Finanzmittel zur Verfiigung zu stellen und eine Vielzahl von Vorschriften mit dem Charakter von Verwaltungsvorschriften zu erlassen, die mitunter, so Manzella, nicht einer gesetzlichen Regelung würdig seien. 1091 Aus verfassungsrechtlichen Gründen ist zumeist aber ein Gesetz oder ein atto con Jorza di legge erforderlich. Durch den Erlaß von decreti-Iegge wird daher in der Praxis oftmals die sede deliberante ersetzt. Die Gesetzgebung durch Dekret hat sich vom Ausnahme- zum Nonnalfall gewandelt. 1092 Häufig werden - unter Mißachtung von Art. 15 des Gesetzes n. 400/1988 - Gesetzesdekrete erlassen, die eine Vielzahl nicht miteinander in Zusammenhang stehender Gegenstände regeln (sog. Omnibus-Dekrete) und, falls sie innerhalb von 60 Tagen nicht konvertiert werden konnten, erneut erlassen werden. 1093 Die Regierung sieht sich auf Grund mangelnder Disziplin der zersplitterten parlamentarischen Mehrheit gezwungen, das Parlament durch ein Gesetzesde-

217 (69, 4%) im Plenum. Bei 118 dieser Gesetze (54,4%) handelte es sich um Konvertierungsgesetze. 488 der insgesamt 828 Regierungsvorlagen (58,9%) waren Konvertierungsgesetze. 1088 Vgl. Paladin, Diritto Costituzionale, S. 197. 1089 Vgl. Predieri, Parlamento 1975, in: 11 parlamento nel sistema politico italiano, S. 79. 1090 So beispielsweise die decreti-legge vom 31.7.1987, n. 320 (konvertiert durch Gesetz n. 40111987) und vom 29.3.1990, n. 64 (konvertiert durch Gesetz n. 124/1990) zur Reform der Stratprozeßordnung.

1091 Manzella, 11 Parlamento, S. 272; Barbera, Appunti sulla "delegificazione", Pol. del dir. 1988, S. 417 ff (421), kritisiert, die Regierung treibe vor allem "Mikrointeressen" auf Kosten allgemeiner Gesetze voran. 1092 Vgl. die kritische Analyse der Gesetzgebung in der elften Wahlperiode von Morichetti FranchiIMorreale, I decreti-Iegge in parlamento, S. 203 ff, und BurchiIPalanza, La formazione delle leggi nelle commissioni permanenti, S. 261 ff (268 tI), beide in: Le commissioni parlamentari nella XI legislatura, Note. Zum Gebrauch der decreti-leggi im Bereich des öffentlichen Dienstrechts: Testore, La razionalizzazione deU'intervento legislativo in materia di pubblico impiego, in: 11 parlamento della Repubblica, Bd. IV, S. 199 ff (208 tI). 1093 Vgl. die Beispiele aus der elften Wahlperiode bei Morichetti FranchiIMorreale, I decretilegge in parlamento, in: Le commissioni parlamentari nella XI legislatura, Note, S. 203 ff (211, 21 S). Nicht nur Art. 15 des Gesetzes ober den Vorsitz des Ministerrates verbietet der Regierung dieses Verhalten, sondern auch die Corte costituzionale zweifelte in der Entscheidung vom 10.3.1988, n. 302, Racc.uff., Bd. LXXXII, S. 199 ff(213 f) die verfassungsrechtliche Zulässigkeit dieser Praxis an.

28 Grub

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D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

kret innerhalb kurzer Zeit zu einer Entscheidung zu bewegen und um gesetzgeberischen Vorstößen den Vorrang zu verleihen, der in anderen Rechtsordnungen natürlicherweise aus der Existenz einer homogenen Mehrheit und aus einer rationellen Methode der Planung parlamentarischer Arbeiten resultiert. 1094 Sie erhält mittels Gesetzesdekret eine iniziativa legislativa privilegiata,1095 die ihr die Verfassung in Art. 71 nicht zugesteht,1096 und sie erreicht, daß ihr Dekret am Tag des Erlasses bzw. mit dem Einreichen in die Kammer in die Tagesordnung des zuständigen Ausschusses aufgenommen wird. 1097 In diesem spezifischen Kontext erweisen sich die decreti-Iegge und ihr Mißbrauch als ein Ergebnis der Krise der Institutionen und der anomalen Funktionen des italienischen Parteiensystems. 1098 Dies vermag die gegenwärtige Praxis zu erklären, rechtfertigt sie jedoch nicht. Die Regierung konnte durch den Rückgriff auf Gesetzesdekrete weder ihre Position stärken, noch war sie in der Lage, ihren politischen Willen ungehindert durchzusetzen. Da die decreti-Iegge innerhalb kurzer Zeit von beiden Kammern konvertiert werden müssen und bis zur Reform der parlamentarischen GO Anfang der 80-er Jahre auch kleine Oppositionsparteien über zahlreiche Mittel verfügten, die parlamentarischen Debatten und Entscheidungsprozesse zu verschleppen, war die Regierung - wie bei der Gesetzgebung in sede deliberante - gehalten, den Inhalt ihrer Dekrete mit der Opposition auszuhandeln. 1099 Die Opposition konnte sich Zugeständnisse erlauben und gleichzeitig in der Öffentlichkeit die Verantwortung ftir bestimmte Regelungen abstreiten und die Regierung kritisieren. Durch die Entwicklung des Dekrets von einem außergewöhnlichen zu einem normalen Regelungsinstrument verstärkte sich also nur das regime compromessario zwischen Mehrheit und Opposition, deren Bekämpfung es ursprünglich dienen sollte. 1100 Andererseits läßt sich trotz allem - insbesondere da gemäß Art. 96-bis VIII Re; 78 IV RS die Dekrete nur noch marginal im Plenum modifiziert werden 1094 Vgl. Predieri, Parlamento Manzella, Il Parlamento, S. 272.

1975, in:

Il

parlarnento nel sistema politico italiano, S. 78

ff;

1095 Vgl. Barbera, Appunti sulla "delegificazione", Pol. deI. dir. 1988, S. 417 tr(421). 1096 Vgl. Cervati, Kommentierung von Art. 71 it.Verf., in: Commentario della Costituzione, S. 86 ff. 1097 Art. 96-bis I RC; 78 II RS. 1098 Vgl. Cervati, Riflessioni su alcuni orientamenti costituzionali in tema di procedimento legislativo, in: Critica dello Stato sociale, S. 175 tr(185). 1099 Vgl. Tosi, Diritto parlamentare (1993), S. 354; Predieri, Parlamento 1975, in: Il parlamento nel sistema politico, S.80; Cervati, Parlarnento e funzione legislativa, in: Attualita e attuazione della Costituzione, S. 42 tr(62); Guarino, Quale costituzione ?, S. 39. 1100 Vgl. Tosi, Diritto parlarnentare (1993), S. 354.

III. Die Ausschüsse in sede deli berante

435

dürfen - nicht verleugnen, daß die Regierung mit dem Gesetzesdekret über ein Mittel verfUgt, um das Parlament als Gesetzgeber zu umgehen und zu entmachten. Da der sachliche Anwendungsbereich der Dekrete nicht begrenzt ist, können tiefgreifende und folgenreiche Einschnitte in die Rechtsordnung erfolgen, und die Regierung vermag quasi in einem Handstreich zumindest vorübergehend Elemente der Grundordnung zu modifizieren oder außer Kraft zu setzen. Das Parlament wird seiner in Art. 72 I it.Verf. verbrieften Rechte auf Prüfung und Änderung von Gesetzen beraubt. Die Ausschüsse (in sede referente ) verfUgen nicht über genügend Zeit, die Materie mit der erforderlichen Gründlichkeit zu untersuchen. Das Parlament besitzt daher einzig die Möglichkeit, das Dekret anzunehmen oder es zurückzuweisen. Im letzteren Fall verliert das Dekret rückwirkend seine Gesetzeskraft. Insbesondere wenn materielles aber auch prozessuales Strafrecht betroffen ist, sind die Folgen verheerend. Die Rechtsordnung kann innerhalb weniger Monate unkoordinierte und planlose Änderungen erfahren, und die Rechtssicherheit leidet erheblich. llOI Eine ernsthafte Gefahr für die Rechtsordnung und die Funktionsfähigkeit des Parlaments geht daher nicht von der Ausschußgesetzgebung, sondern von dem hemmungslosen und fortgesetzten mißbräuchlichen Erlaß der Gesetzesdekrete aus. Nämliches gilt für die finanziellen Auswirkungen auf den Haushalt. Während in sede deliberante ein negatives Gutachten des Haushaltsausschusses automatisch zur Überweisung der Vorlage und vielfach zu ihrem Scheitern führt, kann das die decreti umwandelnde Plenum die Gutachten folgenlos mißachten. Da die decreti-leggi sofort in die Tagesordnungen der Ausschüsse in sede referente aufgenommen werden müssen, ist eine verläßliche Planung und ein geregelter Ablauf der parlamentarischen Arbeiten nicht möglich. 1102 Die Ausschüsse können nicht mehr frei entscheiden, welches Gesetzesvorhaben auf Grund besonderer politischer Relevanz zuerst beraten werden muß, sondern sind verpflichtet, jedes Dekret von noch so geringer politischer Tragweite bevorzugt zu behandeln. Die ordentliche Gesetzgebung als auch die Kontrollfunktionen der Ausschüsse leiden erheblich. 1103 In der zehnten und elften Wahlperiode wurden in zahlreichen Ausschüssen in sede referente ganz überwiegend (zehnte Wahlperiode: VI., VII., VIII, IX., XIII.; elfte Wahlperiode: IV., VI., VII., VIII., XIII.) bzw. ausschließlich (zehnte Wahlperiode: x.; elfte Wahlperiode: IX., x.) Konvertierungsgesetze beschlossen. Angesichts dieser

1101 Vgl. BurchilPalanza, La formazione delle leggi nelle commissioni permanenti, in: Le commissioni parlamentari nella XI legislatura, Note, S. 261 ff(273). 1102 Vgl. Tosi, Diritto parlamentare (1993), S. 354 ff. 1103 Vgl. Morichetti FranchiIMorreale, I decreti-leggi in parlamento, in: Le commissioni parlamentari nella XI legislatura, Note, S. 203 ff(216). 28'

436

D. Die Funktionen der stAndigen AusschOsse im Gesetzgebungsverfahren

Daten drängt sich der Eindruck auf, Italien lebe in einem Jahrzehnte währenden Gesetzgebungsnotstand. Wie bereits erwähnt, regeln die Gesetzesdekrete überwiegend politisch sekundäre Sachverhalte, Materien also, die eigentlich und besser in sede deliberante behandelt werden sollten aber nicht dürfen. 1104 Stattdessen wird das Plenum mit gesetzgeberischer Klein- und Detailarbeit belastet. Mitunter handelt es sich um Gesetzesvorlagen, die in der vorigen Wahlperiode nicht in sede deliberante verabschiedet werden konnten, und nun von der Regierung als Dekret erneut vorgebracht werden. 1105 Die Plenargesetzgebung erlebt - vorausgesetzt der Mißbrauch der Gesetzesdekrete findet auch in den künftigen Wahlperioden seine Fortsetzung - einen Wandel und nähert sich jener der Ausschüsse stärker an. Die Ausschußgesetzgebung hingegen erfährt bei quantitativer Abwertung eine qualitative Aufwertung. Die Ausschüsse in sede deliberante werden, da hier eine relativ autonome Arbeitsplanung weiterhin möglich bleibt, mit politisch bedeutenderen Sachverhalten konfrontiert, die besser im Plenum aufgehoben wären, da sie zumeist umstritten sind, die sede deliberante aber einen fraktionsüberschreitenden Konsens voraussetzt. In der zehnten Wahlperiode besteht - dies gilt in besonderem Maße für die Abgeordnetenkammer - in vielen Ausschüssen häufig kein Unterschied mehr zwischen den im Ausschuß und im Plenum behandelten Gegenständen und Regelungsmaterien. Dies ist der Fall im 11., IV., VI., VIII., IX; XI.; XII. und XIII. Ausschuß. Die Gesetzgebung wird, soweit sie nicht die Konvertierung von Gesetzesdekreten oder Materien des Plenarvorbehalts betrifit, über weite Strecken hin austauschbar. Im Ergebnis und anhand der textlichen Endfassung ist nicht erkennbar, ob das Gesetz im Ausschuß oder im Plenum erlassen wurde.

1104 Es handelt sich u.a. um folgende decreti-legge: VerlAngerung der Fristen bezüglich Radiosendeanlagen (n. 407/1992), Kauf der Villa Blanc von der Gemeinde Rom (n.llS/1993), Ei1maßnahmen ftlr die Uffizien, Corrridorio Vasariano, Accademia dei Gerorgofili in Florenz (n.16S/1993), Ei1maßnahmen ftlr den Rundfunk (n. 323/1993), Wirtschaft1iche Behandlung und SUrk.ung der StreitkrA.fte; Ausgaben im Zusanunenhang mit der Golf-Krise (n. 297/1992). Zu zahlreichen Gesetzen, die typischerweise in sede deliberante behandelt werden, besteht augenscheinlich kein Unterschied. 1105 Hier sei stellvertretend filr zahlreiche Beispiele nur eines genannt: In der zehnten Wahlperiode konnte der VII. Ausschuß in sede deliberante der Abgeordnetenkammer die Vorlage C 4325 (Eilmaßnamen zugunsten des Kinos) nicht vor Ende der Wahlperiode verabschieden. In der elften Wahlperiode erließ dann die Regierung ein identisches Gesetzesdekret (14.1.1994), das in letzter Minute durch das Gesetz n. 153 vom 1.3.1994 konvertiert wurde.

1II. Die Ausschüsse in sede deliberante

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Eine gegenständliche Austauschbarkeit ist hingegen nicht beim 1., III. und V. Ausschuß gegeben. Der Verfassungsausschuß ist überwiegend mit Wahlund Verfassungsmaterien im weiteren Sinne befaßt gewesen, die nicht, oder nur in engen Grenzen in sede deliberante behandelt werden dürfen. Der Haushaltsausschuß, der insgesamt nur neun Gesetze in sede deliberante beschlossen hatte, widmet den überwiegenden Teil seiner Zeit der Beratung der Haushalts- und Finanzgesetze, die gemäß Art. 72 IV it. Verf. stets im ordentlichen Verfahren erlassen werden. Besonders deutlich ist der Unterschied zwischen der Ausschuß- und Plenargesetzgebung im Ausschuß für außenpolitische Angelegenheiten. In sede referente berät er ausschließlich Zustimmungsgesetze zu internationalen Verträgen und Abkommen sowie Ausführungsgesetze zu den Verträgen. Die gesamte "ordentliche" Gesetzgebung - sie betrifft den Außenhandel, zumeist aber Gesetze zur Bereitstellung finanzieller Mittel- erfolgt in sede deliberante.

7.3 Konklusion und Ausblick Alle Parlamente haben auf den Aufgabenzuwachs mit einer Verlagerung ihrer Entscheidungsprozesse in den Ausschußbereich reagiert und zwar auch dort, wo die Fiktion gepflegt wird, in den Ausschüssen werde die Plenararbeit nur vorbereitet. 1106 Tatsächlich wird sie in den Ausschüssen zumeist, insbesondere bei technischen und politisch sekundären Gesetzen, vorweggenommen, und das Plenum begnügt sich mit der Ratifizierung der Ausschußergebnisse, ohne daß eine Debatte stattfindet und Änderungsanträge gestellt werden. 1I07 In der Praxis besteht in diesen Fällen kein Unterschied, ob das Plenum unter Anwesenheit weniger Abgeordneter 1108 - unter ihnen die Fachleute der Fraktionen, die in der Regel bereits als Mitglieder des federführenden Ausschusses die (noch) vorläufigen Beschlüsse gefaßt haben - oder sogleich der kompetente Ausschuß das Gesetz beschließt. Die Öffentlichkeit registriert diese alltägliche Kleinarbeit des Parlaments nicht, es sei denn über eine ne-

1106 Vg1. nur Berg, Zur Übertragung von Aufgaben des Bundestages auf Ausschüsse, Der Staat 1970, S. 21 ff(21); Dechamps, Macht und Arbeit der Ausschüsse, S. 61 f[ 1107 Nur 3% (elf Gesetze) aller vom elften Bundestag verabschiedeten 366 Gesetze wurden im Plenum modifIZiert, wiihrend 64, 2% der Gesetze (235) durch AusschußantrAge geändert und in dieser Fassung vom Plenum gebilligt wurden. 35,8% (131 Gesetze) wurden weder im Ausschuß noch im Plenum modifIZiert, 2,7% (zehn Gesetze) erfuhren Änderungen im Vennittlun~usschuß; vgl. Chronik Deutscher Bundestag, 11. Wahlperiode, S. 398. Selbst das BVerro anerkennt die Ausschüsse als das wirkliche Entscheidungszentrum in legislativen Prozeß; vgl. E 44, 308 ff (319). 1108 Vgl. Schäfer, Der Bundestag, S. 223. M anzella, 11 Parlamento, S. 106, bemerkt, daß das öffentliche Interesse angesichts der leeren Plenarsäle auf die Ausschüsse gelenkt wird, die in der Regl besser besucht sind.

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D. Die Funktionen der stAndigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

gative Berichterstattung in der Tagespresse, die die geringe Teilnahme der Volksvertreter rügt, einen falschen Eindruck der wirklichen parlamentarischen Tätigkeit vermittelt und nicht unerheblich der (aus anderen Gründen mitunter berechtigten) Politikerschelte und Politikverdrossenheit den Weg ebnet. Der Entscheidungsprozeß wird im Deutschen Bundestag, wenn er denn tatsächlich in den Ausschüssen und nicht bereits in den Fraktionszirkeln oder Gesprächsrunden der Berichterstatter stattfindet, nur unzureichend dokumentiert. Anders ist es in den Ausschüssen in sede deliberante, deren Sitzungen zeitgleich übertragen werden und in einem summarischen und in einem - allerdings häufig verspätet erscheinenden - stenographischen Bericht veröffentlicht sind. Die Einführung eines Systems gesetzgebender Ausschüsse ist daher, vorausgesetzt die Verfassung hält - wie in Italien - umfassende Garantien für die Minderheiten in einem Zweikammersystems bereit,1109 nicht voreilig und unter Wiederholung landläufiger Cliches zu perhorreszieren. 1110 Bis heute erfährt die sede deliberante in Wissenschaft und Praxis uneinheitliche und gegensätzliche Beurteilungen. 1111 Sie reichen von hohem Lob 1ll2 bis zu Verurteilung und Ablehnung 1ll3 des Instituts. Besonders in den ersten Wahlperioden herrschten positive, mitunter gar enthusiastische Stellungnahmen vor. 1114 Die heutigen Einschätzungen der Funktionsfähigkeit

1109 Zur Bedeutung des Zweikammersystems filr die sede deliberante: Elia, Le conunissioni parlamentari, hch. Giur. 1961, S. 41 ff (101); Cervati, Parlamento e funzione legislativo, in: Attualitä e attuazione della Costituzione, S. 42 ff (46). 1110 So zu Recht Oberreuter, Scheinpublizität oder Transparenz 7, ZParl 1975, S. 77 ff (92), angesichts der oberflächlichen Begutachtung der italienischen Gesetzgebungsausschüse durch Partsch im Zwischenbericht der Enquete-Konunission des Deutschen Bundestages, in: Zur Sache, 1973, S. 136 ff. 1111 1112

Vgl. nur die verschiedenen Stinunen bei Di Palma, Sopravvivere senza governare, S. 26S ff.

Vgl. Biscaretti di Rußla, Diritto Costituzionale, S. 389; Cosentino, Il procedimento legislativo nel sistema parlamentare, Rass. parI. 1960, S. 1157 ff (1213); Manzello, Il Parlamento, S. 246; Pierandrei, Le conunissioni legislative del parlamento italiano, Foro padano 1952, S. 78 ff (86); Ruini, La funzione legislativa, S. 96 ff; Tanda, Norme e prassi del Parlamento italiano, S. 90; mit Einschrllnkungen auch Elia, heh. Giur. 1961, S. 42 ff(102).

1113 Vgl. insbesondere Einaudi. 10 scrittoio del Presidente, S. 17 ff; ders., Ricordi e divagazioni sul Senato vitalizio, Nuova Antologia 1956, S. 197 ff; sowie Mortati, Istituzioni, Bd. 11, S. 739, der die Frage stellt, warum alle anderen Staaten ohne gesetzgebende Ausschüsse auskommen; ders., La crisi del parlamento, in: Raccolta di scritti, Bd. IV, S. ISS ff(158 f).

1114 Longi/Stramacci, Le Conunissioni parlamentari e la Costituzione, S. 33, heben hervor, daß die sede deliberante "den optimistischen Prognosen genügen konnte" und rühmen die "psychologischen und politischen Ergebnisse, zu denen die Aktivit4ten dieser beweglichen Verfassungsorganismen beigetragen haben". In: Il regolamento della Camera dei deputati, S. 63, qualifizieren die beiden Autoren die gesetzgebenden Ausschüsse als "Grundpfeiler der verfassungsrechtlichen Organisation des Staates" und als das "unersetz1iche Mittel, mit dessen Hilfe das

III. Die Ausschüsse in sede deliberante

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der gesetzgebenden Ausschüsse unter den besonderen politischen Verhältnissen in Italien fallen nüchterner aus. 111 5 Damals positiv vermerkte Eigenschaften und Ergebnisse der Ausschußgesetzgebung - namentlich die hohe Produktionskapazität - haben längerfristig eher negative Wirkungen gezeitigt und ungünstige (Neben-) Effekte ausgelöst. Zusammenfassend, nach über 40-jähriger Erfahrung mit den gesetzgebenden Ausschüssen, muß ihnen attestiert werden, die in der verfassunggebenden Versammlung aufgegebenen Ziele nicht, nur vorübergehend oder nur teilweise verwirklicht zu haben. Das System hat vielen Tendenzen des politischen und parlamentarischen Lebens verstärkten Ausdruck gegeben. Die sede deliberante hat die Zersplitterung der politischen Kräfte noch gefördert, einzelnen Abgeordneten mehr Macht gegeben und die Unabhängigkeit von der schwachen Regierung noch erhöht und vielfach in eine unkoordinierte Gesetzgebung umgesetzt. Sie hat das Organ Plenum zwar entlastet, die Arbeiten aber nur auf die Organe Ausschüsse verlagert, auf dieselben Personen verteilt, so daß keine Entlastung ftir das Parlament geschehen ist. Die verstärkte Arbeit der Ausschüsse hat ferner eine Verlängerung der Arbeitsphasen der parlamentarischen Häuser bewirkt, da die Ausschüsse auch dann zusammentreten und beraten, wenn das Plenum in die Ferien gegangen ist. 11 16 Viele Umstände haben in Italien dazu beigetragen, daß die prinzipiell gelungene Einrichtung der gesetzgebenden Ausschüsse die Erwartungen nicht erfüllen konnte. Die sede deliberante, in der sich ein besonderer Aspekt der forma di governo der italienischen Republik ausdrückt, repräsentierte aber bis zum Ende der zehnten Wahlperiode - ein Element "pragmatischer Rationalisierung" des politischen Systems,1117 eines Systems, das gekennzeichnet war von einer blockierten Demokratie und dem Ausschluß bestimmter politischer Kräfte von der Regierung, andererseits - gewissermaßen als Ausgleich auf der Verlagerung des Schwerpunktes zum Parlament hin basierte. Im Parlament waren die ausgeschlossenen Kräfte stark vertreten und verfügten über die notwendigen Mittel, solide Kompromisse mit den Gegnern zu erreichen und zu verfestigen, - mit dem Resultat einer quantitativ hohen Gesetzgebung. Parlament in adäquater Weise" seine Funktionen hat ausüben können. Von einer "glücklichen Eingebung des Verfassunggebers" spricht Balladore Pallieri, Diritto Costituzionale, S. 259.

1115 Am deutlichsten wird der "Sinneswandel" wohl bei Ciaurro. Im Jahre 1968 lobte er die sede deliberante als eine "positive und weitsichtige Entscheidung"; vgl. Gli organi della Camera, in: 11 regolamento della Camera dei deputati, S. 183 ff(254), während er keine 20 Jahre später das System der gesetzgebenden Ausschüsse hart kritisiert und eine Revision des Verfahrens fordert; Le istituzioni parlamentari, S. 39 f, (48). 1116 Vgl. Elia, Le Commissioni parlamentari, Arch. Giur. 1961, S. 42 ff(100).

1117 Ravenna, Sulle commissioni parlamentari in sede deliberante, in: Associazione per gli studi e le ricerche parlamentari, Bei. II1, S. 203 ff (219).

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D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

Es ist jedoch anzunehmen, daß die sede deliberante unter einer kraftvollen, einheitlichen Regierung und einer disziplinierten politischen Mehrheit gute Ergebnisse für die Gesetzgebung erbringen und die zweifelsfrei vorhandenen Qualitäten ausschöpfen könnte. Grundsätzliche Bedenken verfassungsrechtlicher Art bestehen gegen die Übertragung der Gesetzgebung auf Ausschüsse nicht. Es handelt sich um eine pragmatische Lösung und um ein Verfahren, dessen Garantien nicht hinter denen des ordentlichen Gesetzgebungsweges zurückbleiben, der Regierung zu jeder Zeit Eingriffsmöglichkeiten eröffnen und die parlamentarische Repräsentanz nicht wesentlich verkürzen. Neue Probleme beschwört die Ausschußgesetzgebung nicht herauf. Sie hat in Italien bestehende (politische) Probleme - für die sie nicht verantwortlich zu machen ist - verstärkt und deutlicher artikuliert. Diese Gefahr bestünde in anderen Staaten, in denen Opposition und Mehrheit ihre traditionellen Rollen wahrnehmen können, nicht oder nur in wesentlich geringerem Maße. Seit der zehnten Wahlperiode konnte durch die Neuordnung der Ausschußzuständigkeiten und die Ausweitung der mitberatenden Funktionen der (Filter-)Ausschüsse die Koordination der Ausschüsse und der Gesetzgebung spürbar verbessert werden. 1118 Ebenso hat die Gesetzgebungstechnik im letzten Jahrzehnt erheblich an Bedeutung gewonnen und spürbare Fortschritte erzielt. 1119 Bezeichnenderweise ging der Anstoß für die Festlegung von Regeln der Gesetzestechnik eher von den beiden Kammern als von den Ministerien aus. 1120 Dringend erforderlich ist eine baldige Verwirklichung des Verfassungsdiktats, denn es hat sich als großer politischer Fehler erwiesen, die casi, die Fälle,

1118 Vgl. Testore, La razionalizzazione dell'intervento legislativo nel pubblico impiego, in: Il parlamento della Repubblica, Bd. IV, S. 199 ff(204 f). 1119 Dazu: Moretti, Il coordinamento parlamentare dei testi legislativi, Foro it. 1985, S. 240 ff (241); auch Diotallevi, Considerazioni di ordine costituzionale sulle tecniche di legislazione, in: Il parlamento della Repubblica, Bd. III, S. 149 ff; Pagano, Gesetzesvorbereitung und Neuordnung der Gesetzgebung in Italien, ZG, 1994, S. 35 ff. Infolge der heftigen Kritiken aus Wissenschaft und Praxis wurden in den letzen Jahren auf allen Ebenen zahlreiche Initiativen zur Überwindung der angesprochenen Problematik gestartet. Der ISLE hat unter Mitarbeit der Kanunem, der öffentlichen VelWaltung und Privater eine Scuola di scienza e tecnica della legislazione ins Leben gerufen; dazu: ISLE (Hrsg.) Corso di studi superiori legislativi, 1988-1989. Im Senat wurde unter der Leitung von Dr. Pelta eine eigene Abteilung tur die Koordination von Gesetzen und drafting eingerichtet. Das Gesetz n. 400/1988 schließlich tuhrte beim Ministerrat eine zentrale Abteilung tur die Koordination der gesetzgeberischen Aktivitäten der Regierung ein, um die bisherige Konkurrenz und Sektorialität zwischen den uffici legislativi der jeweilige Ministerien zu mildem (Art. 23). 1120 Vgl. Cervati, Neue Entwicklungen der Gesetzestechnik im italienischen Gesetzgebungsverfahren, in: Gesetzgebungsverfahren und Gesetzesqualität, S. 13 ff(13).

III. Die Ausschüsse in sede deli berante

441

in denen die Ausschußgesetzgebung Anwendung finden soll, nicht ausdrücklich in den GO der Kammern zu regeln. Ein intensives Studium der Ausschußgesetzgebung der letzten Wahlperioden gäbe ausreichenden Aufschluß darüber, welche Materien der Verwaltung übertragen werden könnten, welche Materien auf Grund technischer Detailfragen in sede deliberante behandelt werden sollten und welche Materien lediglich der Absegnung bedürfen (z.B. die im III. Ausschuß beschlossenen Gesetze zur finanziellen Beteiligung Italiens an der Aufstockung des Kapitals von Entwicklungsbanken usw.) und daher, wenn sie im Ausschuß verbleiben, das Plenum entlasten. Trotz allem ist die sede deliberante in Italien zur Bewältigung der parlamentarischen Aufgaben unverzichtbar. Dies gilt umso mehr, wenn die Zahl der Gesetzesdekrete stabil bleibt oder weiterhin ansteigt, und daher in der sede referente keine vernünftige Planung der Arbeiten mehr möglich sein wird. Es ist, falls die Regierung die "große" Gesetzgebung nicht durch Dekret selbst vornimmt, zu vermuten, daß diese - entgegen dem Willen der Verfassung verstärkt in die gesetzgebenden Ausschüsse abwandert. Ein dahingehender Trend zeichnete sich in zahlreichen Ausschüssen der Abgeordnetenkammer während der zehnten Wahlperiode ab. Andererseits bestehen, ohne explizit eine Verfassungsänderung vorzunehmen, Bestrebungen, die Gesetzesvorbehalte in der Verfassung - namentlich aus Art. 95 und 97 - aufzuweichen und die Behördenorganisation und die interne Regelung des öffentlichen Dienstrechts, traditionelle Materien der Ausschußgesetzgebung also, weitgehend auf die Exekutive zu verlagern. 1121 Die grundsätzliche Unverzichtbarkeit der Ausschußgesetzgebung drückt sich auch darin aus, daß trotz aller Debatten um institutionelle Reformen, der Art. 72 III it. Verf. unangetastet blieb. Die Commissione Bozzi schlug bekanntlich nur eine Erweiterung des Plenargesetzvorbehalts vor, die aber nicht realisiert wurde. Im Jahre 1991, im Zuge der ebenfalls bisher nicht verwirklichten Reformdiskussion des Bikameralismus in beiden Häusern, erarbeitete der I. Ausschuß der Abgeordnetenkammer unter der Leitung seines Vorsitzenden Labriola eine Neufassung des Art. 72 III it.Verf.. 1122 Die Ausschüsse sollten nur noch die Ausarbeitung des Gesetzestextes übernehmen, während die Abstimmung der Einzelvorschriften und die Schlußabstimmung dem Plenum übertragen wurde. 1123 Das Verfahren kann seine Verwandtschaft sowohl mit

1121 Vgl. insbesondere die umfangreichen Delegationen an die Regierung in Art. 1 (Organisation der öffentlichen Verwaltung), Art. 2 (Vereinfachung und Beschleunigung der Verwaltungsverfahren) und Art. 3 (öffentliches Dienstrecht) der leggejinaziaria vorn 24.12.1993, n. 537. 1122 Vgl. 8011. Giunte e Cornrn., X. Wahlperiode, 5.3.1991, S. 17. 1123 Art. 72 II it. Verf. sollte demnach wie folgt lauten:

442

D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

Art. 69 des Verfassungsentwurfs der Commissione dei 75 als auch mit der sede redigente nicht verleugnen. Besonders problematisch ist, daß der Reformvorschlag keine Möglichkeit der Überweisung in die sede referente vorsieht, und das Plenum den Entwurf des Ausschusses nicht mehr inhaltlich abändern kann. Ob eine bessere Koordination der Gesetzgebung gewährleistet wird als in sede deliberante, ist zu bezweifeln. Die Modifizierung des Art. 72 III it.Verf. blieb jedoch Makulatur und wurde weder von dem Plenum der Abgeordnetenkammer beschlossen, noch nach der zehnten Wahlperiode erneut eingebracht. Die Gegensätzlichkeit und Uneinheitlichkeit, die in der Bewertung und Beurteilung der sede deliberante mitschwingt, zeigt sich im Verhalten des Senats, der vor der Abgeordnetenkammer eine Modifizierung des Art. 72 III it.Verf. verabschiedet hatte. Mit 156 : 62 Stimmen beschloß der Senat, das Quorum für die Überweisungsforderung seitens des Plenums von 1/10 auf 1/5 und seitens des Ausschusses von 1/5 auf 1/3 zu erhöhen. 1124 Der Senat stärkte damit also - im Gegensatz zur Abgeordnetenkammer - die sede deliberante. Auch die Vorschläge des Senats wurden in der folgenden Wahlperiode nicht aufgegriffen und in die Tat umgesetzt, so daß die Ausschußgesetzgebung in ihrer bisherigen Form weiter existiert und dem italienischen Parlament auch in Zukunft erhalten bleibt. "Blitzangriffe" einzelner Vertreter der Regierung Berlusconi, namentlich des Abgeordneten Di Muccio,1125 hgegen die sede de/iberante haben zwar in den Medien viel Staub aufgewirbelt, sich letztendlich aber als Sturm im Wasserglas erwiesen. Sie galten in Wahrheit weniger den gesetzgebenden Ausschüssen an sich, als dem die bisherige forma di governo verkörpernden System des consociativismo, das in der sede deliberante seine besondere Ausprägung gefunden hatte und dessen Reste die neuen politischen Klassen nun zu bekämpfen und zu beseitigen suchen.

"Die Geschäftsordnung kann ferner bestinunen, in welchen Fällen und Fonnen Gesetzesvorlagen auch von ständigen AusschOssen, die so zusammengesetzt sein mOssen, daß sie das VerhAltnis der Fraktionen widerspiegeln, verabschiedet werden, und die Mitglieder der Kammer die Gesetzesvorlage nur Artikel filr Artikel und in einer Schlußabstinunung annehmen. Dieses Verfahren findet keine Anwendung filr die verfassungsAndemden Gesetze, Wahlmaterien, die Delegation der Gesetzgebungsgewalt, die Ermichtigung zur RatifIZierung internationaler Verträge und die Verabschiedung von Haushaltsplänen und Schlußabrechnungen. "

1124 Die Diskussion um die Verfassungsänderung fmdet sich, mit Wiedergabe der Debatten im I. Ausschuß und im Plenum und der bemerkenswerten Relation des Berichterstatters und Vorsitzenden des I. Ausschusses Elia, in: La riforma del bicameralismo in Senato, Bd. IV der Collana del Servizio studi dei Senato della Repubblica. 1125 Vgl. II Messaggero, später in: L'UnitA, 27.5.1994.

23.5.1994

sowie seine einschränkenden Äußerungen wenige Tage

IV. Die Ausschnsse in sede redigente

443

IV. Die Ausschüsse in sede redigentedie redaktionelle Funktion der Ausschüsse Die sede redigente ist zwischen der vorbereitenden und der gesetzgebenden Funktion der Ausschüsse angesiedelt. 1126 Der Ausschuß verfügt über weitreichendere Befugnisse als in sede referente, steht aber hinter den Kompetenzen in sede de/iberante zurück. Im Ausschuß konzentriert sich neben der Prüfung der Gesetzesvorlage auch die endgültige Ausarbeitung - die Redaktion - des Gesetzestextes. Das Plenum kann das Gesetz nicht mehr modifizieren. Ihm bleibt jedoch die Annahme und damit die politische Grundentscheidung vorbehalten. 1127 1. Die rechtliche Grundlage des Verfahrens

Im Gegensatz zur vorbereitenden und gesetzgeberischen Funktion der Ausschüsse findet die sede redigente keine Erwähnung in der Verfassung, sondern basiert ausschließlich auf Normen der GO der Kammern. Das bedeutet nicht, daß eine von den Basistypen abweichende Ausschußfunktion schlechthin verfassungswidrig ist. 1128 Allerdings wird die Eigenständigkeit der sede redigen te in soweit eingegrenzt, daß sie verfassungsrechtlich nicht als drittes Gesetzgebungsverfahren - als tertium genus - qualifiziert werden kann, sondern entweder als Unterform der procedura normale aus Art. 72 I it.Verf. oder der Ausschußgesetzgebung aus Art. 72 III it.Verf. einzustufen ist.1 129 Die Regelungen in den GO müssen die in Art. 72 verfassungsrechtlich verbrieften Grundsätze und (Minderheits-) Garantien beachten und dürfen sie nicht einschränken oder ihnen gar widersprechen. Die Abgeordnetenkammer hat die sede redigente nach lebhafter und umstrittener Debatte am 15.11.1949 in Art. 85 Re a.F. eingefiihrt. 1130 Das Ver-

1126 Vgl. Elia, Commissioni parlamentari, in: Enc. Dir., Bd. VII, S. 895 ff(905), der von einem procedimento intermedio spricht; ebenso: Virga, Diritto Costituzionale, S. 269. 1127 Auf Grund dieses Wechselspiels zwischen Ausschuß und Plenum wird die sede redigente in der Literatur auch als procedimento misto bezeichnet; vgl. Biscaretti di Ruflla, Diritto Costituziona1e, S. 390;Martines, Diritto Costituzionale, S. 346; Pizzorusso, Lezioni di Diritto Costituzionale, S. 537. 1128 Vgl. Elia, Le commissioni parlamentari, Arch. Giur. 1961, S. 42 ff(llO). 1129 Zum Erfordernis der Zuordnung zu einem der beiden Verfahrenstypen aus der Verfassung: Fraternale, In terna di funzione redigente, Studparl.pol.cost 1971, S. 37 ff(41 11); Longi/Stramacci, I1 regolamento della Camera dei deputati, S. 161 f. 1130 Die Debatte zeichnen CassaneliolMa"Q, Per una teoria giuridica della funzione "redigente", in: Studi per il XX anniversario dell'Assemblea costituente, Bd. V, S. 125 ff (130 11); Longi/Stramacci, I1 regolamento della Camera dei deputati, S. 160 ft; nach; vgl. ferner De Leo, I1 procedirnento legislativo redigente nel parlamento italiano, Studparl.pol.cost. 1986, S. 63 ff(65 11).

444

D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

fahren wurde 1971 grundlegend reformiert und findet seitdem in Art. 96 Re, der 1982 um wesentliche Elemente ergänzt wurde, seine Grundlage. Im Senat existiert die redaktionelle Ausschußfunktion seit dem 24.1.1963 (Art. 26-bis RS a.F.) in nur wenig modifizierter Form. Seit 1971 ist sie in Art. 36 RS (Zuleitung) und Art. 42 RS (Verfahrensgang) niedergelegt.ll31 Die sede redigente im Senat weist große Ähnlichkeit mit dem von Mortati in der /1. Sottocommissione vorgeschlagenen und später in modifizierter Fassung in Art. 69 III des Verfassungsentwurfs der Commissione dei 75 niedergelegten Verfahren auf. 1132 Obwohl in der Abgeordnetenkammer als auch im Senat und in den parlamentarischen Drucksachen das Verfahren einheitlich als sede redigente bezeichnet wird, ist es in beiden Häusern unterschiedlich ausgestaltet. 2. Die Zuleitung der Gesetzesvorlagen an die Ausschüsse in sede redigente

Ebenso wie in sede referente und in sede deliberante ist zur Aktivierung der Gesetzgebungsfunktion in sede redigente ein Zuleitungsakt erforderlich. In beiden Häusern weichen sowohl die Zuständigkeit für die Zuleitung von Gesetzesvorlagen als auch das Zuleitungsverfahren selbst erheblich voneinanderab.

2.1 Die Regelungen in den GO der Kammern und die Praxis des Zuleitungsverfahrens Die Zuleitung von Gesetzesvorlagen an einen Parlamentsausschuß zur Beratung in sede redigente ist auf unterschiedliche Weise möglich. Während die GO der Abgeordnetenkammer in Art. 96 I, 11 ausschließlich zwei indirekte d.h. nach vorheriger Zuleitung in sede referente - aber unterschiedlich ausgestaltete Zuleitungsformen vorsieht, kann im Senat eine Gesetzesvorlage nach Art. 36 RS direkt einem Ausschuß in redaktioneller Funktion zugeleitet oder durch einen Verfahrenswechsel von der sede referente in die sede redigente transferiert werden (Art. 37 RS). Die Modalitäten des Wechsels in die sede redigente unterscheiden sich nicht von dem Wechsel in die sede deliberante, so daß auf die dortigen Ausführungen verwiesen wird. 1133

1131 Im November 1988 wurde wegen der Refoml des Art. 40 RS eine Koordinierungsmaß. nahme an Art. 36 III RS etforderlich.. 1132 Dazu: oben, Teil B, IV, 2.1. 1133 Vgl. oben, H,6.

IV. Die AusschOsse in sede redigente

445

Gegenstand der folgenden Ausführungen sind die indirekten Zuleitungsverfahren in der Abgeordnetenkammer und die direkte Zuleitung im Senat. 2.1.1 Das Zuleitungsverfahren in der Abgeordnetenkammer

Jede Gesetzesvorlage muß, bevor sie in sede redigente beraten werden kann, zunächst durch den Kammerpräsidenten einem Parlamentsausschuß in sede referente zugeleitet worden sein. 1134 Gemäß Art. 96 I Re, der in seinen Grundzügen seit 1949 unverändert gilt, 1135 muß der Ausschuß in sede referente seine Prüfung abgeschlossen und dem Plenum seinen Gesetzesentwurf unterbreitet haben. Erst dann kann das Plenum beschließen, die Gesetzesvorlage an einen Ausschuß in sede redigente zu überweisen und ihm die defini-

tive Ausarbeitung der Einzelvorschriften übertragen. 1136 Das Plenum delegiert, mit Ausnahme der Abstimmung der Einzelvorschriften und der Schlußabstimmung, seine in Art. 72 I it.Verf. niedergelegten Aufgaben und Kompetenzen - namentlich die Beratung, Diskussion, Modifikation und Redaktion der Gesetzesartikel und der Änderungsvorschläge - an den Ausschuß. I137 Im Unterschied zu den Ausschüssen in sede deliberante, deren Funktion unmittelbar aus der Verfassung stammt und nicht abgeleitet wird, handelt es sich hier um eine wirkliche Delegation vom Plenum auf die Ausschüsse. Daher ist auch nur das Plenum, nicht aber der Kammerpräsident zur Übertragung der Redaktionsaufgaben befugt.I138 Die Zuleitung zu diesem fortgeschrittenen Prüfungsstadium 1139 und auch die Befugnis zur Redaktion des Gesetzestextes ist daher - im Gegensatz zur sede referente und deJiberante - keine originäre, sondern eine nachträgliche, abgeleitete.

1134 Vgl. Lippolis, Il procedimento legislativo, in: Martines (Hrsg.), Diritto parlarnentare, S. 382; Marra, ProspeUive di riforma del procedimento legislativo in commissione "redigente", Studparl.pol.cost. 1981, S. 51 ff (56); Castaldi, La fase prelirninare del procedimento legislativo: I'assegnazione dei progetti di legge alle commissioni, in: Il parlarnento della Repubblica, Bd. I, S. 287

ff(297 f). 1135 Vgl. D'Orta, Il nuovo procedimento legislativo in sede redigente: un regime transitorio 7, 11 Parlarnento 1982, S. 31 ff(32). 1136 Vgl. Marra, ProspeUive di rifonna dei procedimento legislativo in commissione "redigente", Stud.parl.pol.cost. 1981, S. 51 ff(54); Tanda, Nonne e prassi del Parlarnento itaiiano, S. 222 f 1137 Elia, Le commissioni parlarnentari, Arch. Giur. 1961, S. 42 ff(110), spricht zutreffend von einer delegazione di redazione. 1138 Dazu: CassanellolMarra, Per una teoria giuridica della funzione "redigente", in: Studi per il XXanniversario dell'Assembleacostituente, Bd. V, S. 125 ff(174). 1139 D'Orta, Il nuovo procedimento legislativo in sede redigente: un regime transitorio 1, Il Parlarnento 1982, S. 31 ff(31), präzisiert, daß die Zuleitung nach der Hilfte des normalen iter legis erfolgt.

446

D. Die Funktionen der standigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

Das Zuleitungsverfahren nach Art. 96 I RC erinnert an die RückvelWeisung des Gesetzes oder einzelner Vorschriften an einen - hier jedoch mit verstärkten Befugnissen ausgestatteten - vorbereitenden Ausschuß nach Art. 86 III RCl140 und soll eine bessere Aufgabenverteilung zwischen ihm und dem Plenum ennöglichen. 1141 Das Verfahren ist, da es zunächst eine abgeschlossene Ausschußberatung in sede referente voraussetzt, langwierig und äußerst schwerfiI1lig. 1l42 Um die Gesetzesprüfung zu rationalisieren und zu beschleunigen, wurde im Zuge der Geschäftsordnungsrefonn von 1982 ein alternatives Zuleitungsverfahren eingefiihrt. 1l43 Auch das neue Verfahren nach Art. 96 11 RC setzt eine vorherige Zuleitung und Beratung in sede referente voraus. Es ist allerdings nicht mehr erforderlich, die Ausschußphase in sede referente abzuschließen. ll44 Sie kann einstimmig von den im Ausschuß vertretenen Fraktionsvertretern bzw. von mindestens 4/5 der Mitglieder1l45 beantragt werden. Dem Antrag müssen die (befürwortenden) Gutachten des Haushalts-, Verfassungsund Arbeitsausschusses über die Gesetzesvorlage beigefugt sein. Über den Antrag stimmt das Plenum offen und mit einfacher Mehrheit ab. Ähnelt die Zuleitung nach Art. 96 I RC der RückvelWeisung der Gesetzesvorschriften an den federfuhrenden Ausschuß, so kann das Verfahren des Art. 9611 RC seine VelWandtschaft mit dem Verfahrenswechsel von der sede refe-

1140 1141

Dazu: oben, II,

4.2.

V g1. Boccia, La nuova disciplina del procedimento in sede redigente, in: II parlamento della Repubblica, Bd. I, S. 341 ff(344).

1142 VgI.Manzella, 11 Parlamento (1977), S. 331; Massai, Dentro il parlamento, S.

1143

127 f.

Dazu: Boccia, La nuova disciplina dei procedimento in sede redigente, in: 11 parlamento della Repubblica, Bd. I, s. 341 ff (342 fl); Speziale, Brevi note sul procedirnento legislativo in sede redigente, Dir. e soc. 1986, S. 587 ff (560); Marra, La rifonna del regolamento della Camera: una nuova tappa, Quad. Cost. 1983, S. 559 ff(561); Traversa, Le "novelle" alla riforma del regolamento della Camera dei deputati del 1971, in: II parlamento nella Costituzione e nella prassi, S. 477 ff (486 f); D'Orta, II nuovo procedimento legislativo in sede redigente: un regime transitorio 1, II Parlamento, 1982, S. 31 ff(32). In der Debatte um die Reform des Art. 96 RC am 29./30. 9. 1982 in der Abgeordnetenkammer bemerkte der Abgeordnete Spagnoli, daß durch dieses neue Zuleitungsverfahren die Resultate der Vorbereitungsarbeiten in sede referente urunittelbar genutzt werden könnten; achte Wahlperiode, Res. Sten., 29.9.1982, S. 52169.

1144 Vgl. Speziale, Brevi note sul procedimento legislativo in sede redigente, Dir. e soc. 1986, 587ff(591 fl). 1145 Die Herabsetzung des Quorums auf 4/5 der Ausschußmitglieder geschah im Zuge einer Revision der Art. 92 VI und 96 II RC am 23.7.1987. Auf diese Weise sollte die Zuleitung in die sede S.

redigente erleichtert werden, ohne aber den Minderheiten ein Verhinderungsrecht zu entziehen. In der Tat erscheint es verfahrenstechnisch wenig sinnvoll, filr die Beantragung des Verfahrenswechsels Einstimmigkeit zu verlangen.

IV. Die Ausschüsse in sede redigente

447

rente in die sede deliberante nach Art. 92 VI Re nicht verleugnen. ll46 Zwischen beiden Regelungen bestehen dennoch bedeutende Unterschiede, die sich aus der Natur der Ausschußfunktionen in sede deliberante und sede redigente ergeben. Im Falle des Art. 92 VI Re entscheidet der Kammerpräsident über den Verfahrenswechsel; das Plenum kann dem Wechsel nur widersprechen, ihn aber nicht eigenständig herbeiführen. Die Überweisung an den Ausschuß in die sede redigente hingegen beschließt allein das Plenum. Der Präsident wird an der Entscheidung nicht beteiligt. Desweiteren verzichtet Art. 96 11 Re auf die Zustimmung der Regierung, die für den Verfahrenswechsel obligatorisch ist. 1147 Art. 96 11 Re bestimmt nicht den Zeitpunkt der Zuleitung in die sede redigente. Es erscheint also zulässig, die Überweisung jederzeit nach Bekanntgabe der Gutachten der mitberatenden Ausschüsse zu fordern. Nun ergehen die obligatorischen Gutachten allerdings häufig nicht schon zu den ursprünglichen Gesetzesinitiativen, sondern erst, wenn der federführende Ausschuß einen Basistext gewählt hat oder in einem comitato ristretto ein vereinheitlichter Text erarbeitet wurde. 1l48 Aus arbeitsökonomischen Überlegungen bietet es sich daher an, erst die Einzelvorschriften und Änderungsvorschläge zu beraten und die erforderlichen Gutachten einzuholen. Erst in diesem Verfahrensmoment ist regelmäßig mit hoher Wahrscheinlichkeit anzunehmen, daß der erforderliche politische Konsens (mindestens 4/5 der Mitglieder) über die Gesetzesvorlage beständig zustande gekommen ist. 1149 Der Zeitgewinn und der Effekt für die Verfahrensbeschleunigung im Vergleich zur traditionellen Zuleitung dürften daher eher gering bleiben. Etwas anderes gilt nur für die seltenen Aus-

1146 Vgl. D'Orta, 11 nuovo procedimento legislativo in sede redigente: un regime transitorio 1, 11 Parlamento 1982, S. 31 ff(33). 1147 Vgl. D'Orta, 11 nuovo procedimento legislativo in sede redigente: un regime transitorio 1, 11 Parlamento 1982, S. 31 ff(34). Bei der Beratung der Gesetzesvorlagen zum Schutze sprachlicher Minderheiten am 23.7.1991 im Verfassungsausschuß holte der Vorsitzende Labriola dennoch die Zustimmung des Regierungsvertreters ein, bevor der Ausschuß einstinunig den Antrag auf Zuleitung in die sede redigente gemäß Art. 96 11 RC stellte. Ferner wird in Art. 14 V der GO des Ministerrates vom 10.11.1993 ausdrücklich und ohne Unterscheidung zwischen Abgeordnetenkammer und Senat auch filr die überweisung von Gesetzesvorlagen von der sede referente in die sede redigente das Verfahren der Abgabe der Stellungnahme der Regierung reglementiert. 1148 Vgl. oben, 11, 3.3.2.1. 1149 Im ersten Fall der Zuleitung nach Art. 96 11 RC - Gesetz zur Errichtung des Umweltministeriums vom 8.7.1986, n. 349 - wurden die verschiedenen Gesetzesvorlagen zunächst in einem comitato ristretto untersucht und zu einem testo uni/icato vereinheitlicht, der anschließend vom Ausschußplenum mit Modifikationen angenommen wurde; vgl. Boll. Giunte e Comm., 18.5.1985, S.19.

448

D. Die Funktionen der stJndigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

schußberatungen in sede referente, in denen keine Änderungen vorgeschlagen und diskutiert werden. 1150 Gemäß Art. 96 III Re kann das Plenum- auf Antrag des Ausschusses - mit der Zuleitung Kriterien und Leitprinzipien bestimmen, die der Ausschuß in sede redigente bei der Ausarbeitung des Gesetzestextes zu beachten hat. Die Abgeordneten stimmen, nachdem ein Vertreter pro Fraktion in einer nicht länger als fiinf Minuten dauernden Rede das Stimmverhalten erklärt hat, durch Handzeichen über den Antrag ab. Das Plenum ist befugt, den Antrag des Ausschusses, der ja nur stellvertretend für ersteres die Redaktion des Gesetzes ausführt, inhaltlich zu ändern. ll51 Ob der Ausschuß allerdings einen derartigen Antrag stellt, liegt in seinem Ermessen. ll52 Der Antrag bedeutet in jedem Fall eine (Selbst-) Bindung und Kompetenzbeschneidung und schließt die Möglichkeit aus, im Verlaufe der weiteren Beratung tiefgreifende, den Kriterien widersprechende Modifikationen am Gesetzestext vorzunehmen. 1153 2.1.2 Das Zuleitungsverfahren im Senat Gemäß Art. 36 I RS beginnt das Verfahren mit der direkten Zuleitung der Gesetzesvorlage an den fachlich zuständigen Ausschuß. ll54 Die Entscheidung über die Zuleitung und die Auswahl des fachlich zuständigen Ausschusses trifft, wie im Senat üblich, der Präsident und nicht das Plenum. Dem Plenum

1150 In diesen Fällen findet in der Praxis jedoch nahezu ausnahmslos ein Verfahrenswechsel in die sede deli berante statt. 1151 So Boccia, La nuova disciplina dei procedimento in sede redigente, in: 11 parlamento della Repubblica, Bd. I, S. 341 ff (351 11); Lippolis, 11 procedimento legislativo, in: Martines (Hrsg.), Diritto parlamentare, S. 384; Speziale, Brevi note sul procedimento legislativo in sede redigente, Dir. e soc. 1986, S. 587 ff (595). Die GO schweigt ober die Änderbarkeit des Antrages. Eine ausdrilckliche Regelung wurde 1982 nicht aufgenonunen, obwohl der Abgeordnete Cicciomessere auf die Problematik in der Debatte am 30.9.1982 hinwies; Res. Sten. Camera, S. 52238. ll52 Vor der Überweisung der Gesetzesvorlagen zur Errichtung des Umweltministeriums und zum Schutze sprachlicher Minderheiten - die bisher einzigen auf diese Weise behandelten Gesetzesvorlagen - beantragten die federfilhrenden Ausschilsse keine Kriterien und Direktiven. II 53 Speziale, Brevi note sul procedimento legislativo in sede redigente, Dir. e soc. 1986, S. 587 ff (592), bemerkt jedoch, daß der Ausschuß auch in Abwesenheit derartiger Kriterien und Leitprinzipien von dem Moment an, zu dem ihm das Plenum auf der Basis des vorgelegten Textes den Auftrag zur Redaktion erteih hat, keine tiefgreifenden Änderungen, sondern lediglich leichtere Modifikationen vornehmen darf. ll54 Vgl. Castaldi, La fase preliminare del procedimento legislativo: I'assegnazione dei progetti di legge alle commissioni, in: 11 parlamento della Repubblica, Bd. L S. 287 ff (297); Boccia, La nuova disciplina dei procedimento in sede redigente, in: 11 parlamento della Repubblica, Bd. I, S. 341 ff (343); Marra, Prospettive di riforma del Procedimento legislativo in commissione "redigente", Stud.parl.pol.cost. 1981, S. 51 ff(53).

IV. Die Ausschüsse in sede redigente

449

gegenüber besteht nur eine Mitteilungspflicht. llSS Die Möglichkeit des Widerspruchs gegen die Zuleitung und Wahl der sede redigente besteht nicht. Das Zuleitungsverfahren im Senat gestaltet sich wesentlich einheitlicher und ökonomischer als in der Abgeordnetenkammer. 1156 Der befremdend anmutende Vorlauf in sede referente, der nach Art. 96 I, 11 Re die Gesetzesprufung prägt, entflUlt. Der Senatspräsident erteilt dem Ausschuß in sede redigente das Mandat, die gesamte Beratung und Prüfung des Gesetzesentwurfs einschließlich der Abstimmung der Änderungsanträge und der Einzelvorschriften durchzuführen. 1157 Eine Besonderheit findet sich in der 1971 eingeführten Bestimmung des Art. 36 11 RS. Diese Norm erlaubt acht Senatoren innerhalb von acht Tagen nach der Zuleitung der Gesetzesvorlage an den zuständigen Ausschuß zu beantragen, daß der Ausschußberatung eine Debatte im Plenum vorausgehen soll, in der inhaltliche Kriterien für die Ausarbeitung der Gesetzesvorschriften beschlossen werden. Über den Antrag stimmt das Plenum durch Handzeichen ab. Die Zuleitungsentscheidung des Präsidenten kann auf diese Weise nicht beeinflußt oder geändert werden. 1158 Der Antrag legt im voraus die Grenzen der Gesetzesprüfung fest und determiniert sie. Es findet also vor der Ausschußberatung eine wirkliche erste Lesung im Plenum statt, in der die Fraktionen nicht nur allgemein und unverbindlich zum Gesetzesentwurf Stellung beziehen und ihre grundsätzliche Haltung kundgeben, sondern sie diskutieren über die inhaltliche Ausgestaltung der gesetzlichen Regelung. 1159 Die erste Beratung nach Art. 36 11 RS normiert den einzigen Fall, in dem der Ausschuß seine Prüfung nicht unabhängig und frei von Direktiven seitens des Plenums beginnen und durchführen kann. Die Vorschrift gestattet ferner eine Abwei-

11 55 Art. 36 I RS reproduziert damit das bereits in Art. 26-bis RS a. F nonnierte Zuleitungsverfahren. 1156 Aus diesem Grunde stellte der Abgeordnete Vernola in der Sitzung vom 30.9.1982 den Antrag. das Zuleitungsverfahren des Senats in der Abgeordnetenkammer zu übernehmen. Der Antrag wurde abgelehnt, obwohl sich auch der Berichterstatter des Geschlftsordnungsausschusses Labriola in diesem Sinne äußerte; vgl. Res. Steno Camera, 30.9.1982, S. 10 1f; ebenso die Reformvorschläge von Castaldi, La fase preliminare deI procedimento legislativo: I'assegnazione dei progetti di legge alle commissioni, in: Il Parlamento della Repubblica, Bd. I, S. 287 1f (305 f) und Marra, Prospettive di riforma deI procedimento legislativo in commissione "redigente", Stud.parl.pol.cost. 1981, S. 51 1f (63 f). 1157 Vgl. Marra, Prospettive di riforma dei procedimento legislativo in commissione "redigente", Stud.parl.pol.cost. 1981, S. 511f(53 f). 1158 Vgl. Lippolis, Il procedimento legislativo, in: Martines (Hrsg.), Diritto parlamentare,

S. 381.

1159 Vgl. Marra, Prospettive di riforma dei procedimento legislativo in commissione "redigente", Stud.parl.pol.cost. 1981, S. 511f(56). 29 Grub

450

D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

chung von der für das italienische Parlament typischen, die Rolle der Ausschüsse stärkenden Ptiifungsreihenfolge: dem Vorrang der Ausschußphase. Das Verfahren nach Art. 3611 RS ermöglicht eine Abstimmung und Koordination der Arbeiten des Plenums und der Ausschüsse. Das Plenum, dem die Einflußnahme auf die Gesetzesberatung weitgehend entzogen ist, in dessen Kompetenz aber dennoch die Annahme des Gesetzes fällt, kann so die politische Zielrichtung und den Gesetzesinhalt prädeterminieren und die Gefahr zufälliger und einmaliger Mehrheiten, die im Ausschuß größer ist als im Plenum, ausschalten. Die Regelung hat sich jedoch als inpraktikabel erwiesen. 1160 Das Plenum ist, bevor eine Ausschußberatung stattgefunden hat, nicht in der Lage, mit der für die Bestimmung inhaltlicher Kriterien erforderlichen Tiefe in die oft komplizierten und technischen Beratungsgegenstände einzudringen. Daher können in den seltenen Fällen, in denen Senatoren die Festlegung von Direktiven beantragen, die Direktiven nur vage und allgemein formuliert werden, so daß der Ausschuß weiterhin über große Freiheiten bei der Gestaltung und Umarbeitung des Gesetzestextes verfugt. Letztendlich ist dies richtig so, denn im Parlamentsausschuß konzentriert sich die Fachkompetenz, und häufig erweist es sich als unumgänglich, Gesetzesvorlagen stark zu modifizieren und neu zu fassen; sei es um Gutachten der mitberatenden Ausschüsse zu befolgen oder rechts- und sozialstaatlich bedenkliche Vorschriften zu korrigieren oder aus Gründen politischer Opportunität, um beispielsweise eine frühe Festlegung der Fraktionen zu vermeiden. Eine wichtige Verfahrensgarantie ist in Art. 36 III RS enthalten. Wie in sede deliberante, aber im Unterschied zum redigente-Verfahren in der Abgeordnetenkammer, können - nach erfolgter Zuleitung und bis zur Schlußabstimmung im Plenum - die Regierung, 1/10 der Mitglieder des Plenums oder 1/5 der Mitglieder des Ausschusses die Überweisung der Vorlage ins ordentliche Gesetzgebungsverfahren mit Diskussion und Einzelabstimmung der Artikel verlangen. 1161 Weder in der Abgeordnetenkammer noch im Senat dürfen die Gesetzesmaterien aus Art. 72 IV it.Verf., die vom Staatspräsidenten zurückgewiesenen Gesetze und die Konvertierungsgesetze von Gesetzesdekreten der Regierung in sede redigente beraten werden. Daher stellen die Zuleitung und die Beratung

1160 VgI. Marra, Prospettive di rifonna dei procedimento legislativo in commissione "redigente", Stud.parl.pol.cost. 1981, S. 51 ff(56). 1161 Die Überweisung von der sede redigente ins ordentliche Verfahren bedeutet nicht automatisch auch eine erneute Prüfung im Ausschuß in sede referente. Sie muß extra gefordert werden. Die im Ausschuß in sede redigente gefaßten Beschlüsse verlieren dann im Falle der Überweisung ihre Wirkung und müssen im Ausschuß in sede referente bzw. im Plenum erneut beraten werden; vgI. Massirnario n. 1 zu Art. 36 RS.

IV. Die Ausschüsse in sede redigente

451

von Gesetzen in sede redigente keine wirkliche Alternative zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, sondern nur zur Ausschußgesetzgebung dar. 3. Die Prüfung von Gesetzesvorlagen im Ausschuß in sede redigente

Ausgehend von den stark voneinander abweichenden Zuleitungsregelungen gestaltet sich auch der Gang der Ausschußberatung und Gesetzesprüfung in der Abgeordnetenkammer und im Senat unterschiedlich. 1162 Beide Verfahrensmodelle in den mit redaktionellen Funktionen ausgestatteten Ausschüssen werden daher im folgenden wiederum getrennt untersucht.

3.1 Die Prllfung in der Abgeordnetenkammer Im Verlauf des Gesetzgebungsprozesses wird derselbe Ausschuß gemäß Art. 96 I, 11 Re gleich zweimal tätig: zunächst in sede referente mit einfachen Vorbereitungsfunktionen und sodann, im Anschluß an eine Beratung und Abstimmung im Plenum, in sede redigente mit Redaktionsfunktionen, möglicherweise unter der Beachtung der vom Plenum festgelegten Kriterien und Leitprinzipien. 1163 Dabei umfaßt die Beratung je nach Zuleitungsverfahren entweder die Berichterstattungsphase und die allgemeine Aussprache oder nur die Diskussion und Verabschiedung des Überweisungsantrages. Die doppelte Ausschußberatung und die anschließende Abstimmung der Gesetzesvorlage dienen augenscheinlich weniger dem raschen Erlaß von Gesetzen als der vertieften Prüfung unter spezifischen Gesichtspunkten. 1164

1162 Die Unterschiede filhrt, wenn auch in einer recht knappen Darstellung, Di Ciolo, Procedimento legislativo, in: Enc. Dir., Bd. XXXV, S. 948 ff(982), aus; eingehender: Ma"a, ProspeUive di rifonna dei procedimento legislativo in commissione "redigente", Stud.parl.pol.cost. 1981, S. 51 ff

(5511).

1163 In der Literatur wird angesichts der Verfahrensabfolge auf die Ähnlichkeit mit dem traditionellen System der drei Lesungen hingewiesen; vgl. CassanellolMa"a, Per una teoria giuridica della funzione "redigente", in: Studi per iI XX anniversario dell'Assemblea costituente, Bd. V, S. 125 ff (134); Cosentino, II procedimento legislativo, in: Problemi della Pubblica Amministrazione, Bd. III, S. 181 ff(196); ders., 11 procedimento legislativo nel sistema parlamentare, Rass. parI. 1960, S. 1197 ff (1213 f). Zum System der drei Lesungen: Astraldi/Cosentino, I nuovi regolamenti del Parlamento italiano, S. 173; dazu: oben, Teil B, I, 1. 1164 Dies gilt insbesondere filr das Verfahren nach Art. 96 I Re; vgl. Boccia, La nuova disciplina del procedimento in sede redigente, in: II parlamento della Repubblica, Bd. I, S. 341 ff (345); Speziale, Brevi note sul procedimento legislativo in sede redigente, in: Diritto e soc. 1986, S. 587 ff(591). 29'

452

D. Die Funktionen der stlndigen AusschUsse im Gesetzgebungsverfahren

3.1.1 Die erste Ausschußphase: die Prüfung in sede referente Die Basis der Beratungen in sede redigente bildet stets die Gesetzesprüfung in sede referente. Diese Ausschußphase verläuft vollständig (Art. 96 I Re) bzw. bis zum Zeitpunkt der Beantragung der Überweisung (Art. 96 11 RC) nach den oben 1165 beschriebenen und untersuchten Regeln und Verfahrensmustern. 3.1.2 Die zweite Ausschußphase: die Prüfung in sede redigente Die redaktionelle Funktion der Ausschüsse in der Abgeordnetenkammer präsentiert sich nicht als eigenständiges Vollverfahren, sondern stellt nur ein Teilverfahren, eine nachträglich angeordnete Verfahrensphase, dar. Die Besonderheit liegt in der Wiederbelebung der Ausschußberatung und in der erweiterten Zuständigkeit (Ausarbeitung des Gesetzestextes ohne Abstimmung) des redigente-Ausschusses. Abgesehen von dieser qualifizierten Ausschußtätigkeit erfüllt der Redaktionsausschuß keine anderen Aufgaben als ein Ausschuß in sede referente: beide bereiten die Plenarberatung und Abstimmung vor. Sie verfügen - anders als in sede deliberante - nicht über definitive Beschlußkompetenzen. Daher ist es zutreffend, wenn in der Doktrin von einer referente-Funktion mit verstärkter Wirkung (junzione referente ad effetti rinforzati) gesprochen wird. 1166 Gleichzeitig bedeutet die Redaktionsphase einen Bruch mit dem bisherigen iter. 1167 Gemäß Art. 96 VI dürfen, wie bereits erwähnt, die dem Vorbehalt des Art. 72 N it. Verf. unterfallenden Gesetzesvorlagen nicht von einem Ausschuß in sede redigente weiterbehandelt werden. Für die parlamentarischen Praxis bedeutet dies, daß gerade die politisch und gesellschaftlich besonders wichtigen Materien, zu denen regelmäßig zahlreiche Änderungen vorgeschlagen werden und die kontrovers diskutiert werden, der Ausarbeitung durch den Redaktionsausschuß entzogen sind. Art. 96 IV Re bestimmt ferner die entsprechende Anwendung der für die Artikelberatung in sede deliberante und im Plenum geltenden stärker formali-

1165 Dazu: oben, 11, 3, 5. 1166 Vgl. CassanellolMarra, Per una teoria giuridica della funzione "redigente", in: Studi per iI anniversario dell'Assemblea costituente, Bd. V, S. 125 ff (175); Ciaurro, Conunissioni parlamentari, in. Enc. Giur., Bd. VII, S. 1 ff(8);Elia, Le conunissioni parlamentari, Arcb. Giur. 1961, S. 42 ff(106).

xx

1167 Vgl. Lippolis, 11 procedimento legislativo, in: Martines (Hrsg.), Diritto parlamentare, S.383.

IV. Die Ausschnsse in sede redigente

453

sierten Verfahrensbestimmungen, ohne aber dem Ausschuß ähnlich weitreichende (Beschluß-) Befugnisse zuzugestehen. 1168 Das Gesetzgebungsverfahren in sede redigente zeichnet sich also nicht nur durch Alternanzen zwischen Ausschuß und Plenum, sondern auch zwischen den je nach Ausschußphase anwendbaren Regelungen der GO aus. Die sede redigente charakterisiert sich einzig durch Abweichungen zur regulären Prüfung in sede referente hinsichtlich der ersten Phase und in der zweiten Phase durch Abweichungen von den in sede deliberante geltenden Vorschriften. Die Präsentation, Diskussion und Abstimmung der Änderungsanträge zu den Einzelvorschriften sowie die Einholung der Gutachten erfolgt im Ausschuß in sede redigente nach den selben Modalitäten wie in sede deliberante. Es wird daher an dieser Stelle auf die ausführliche Untersuchung der gesetzgebenden Funktion verwiesen. 1169 In Art. 96 Re sind jedoch einige teilweise bedeutsame Abweichungen und Ausnahmen zur Gesetzesprüfung in sede deliberante vorgesehen, die mitunter den Verfahrensgrundsätzen im ordentlichen Verfahren entliehen wurden. Bereits im Rahmen der Ausfiihrungen zur sede referente wurde auf die wirklichen Kompetenzen der Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren aufmerksam gemacht, die in der Parlamentswirklichkeit weit über bloße Vorbereitungsarbeiten des Plenums hinausgehen. 1170 Die Befugnisse der Ausschüsse in sede redigente sind demgegenüber noch größer. Ihnen ist die Ausarbeitung des endgültigen Gesetzestextes übertragen, den das Plenum zwar zurückweisen, aber nicht abändern oder ergänzen darf. Dennoch ist ihre gesamte Arbeit nur auf das Ziel ausgerichtet, dem Plenum die Gesetzesvorlage zur endgültigen Annahme vorzuformulieren. Wie in sede reforente muß der Ausschuß die Redaktion der Gesetzesartikel innerhalb einer bestimmten zeitlichen Frist abschließen. Im Gegensatz zu Art. 81 Re schreibt Art. 96 I Re die Dauer der Frist nicht vor. In jedem Einzelfall nimmt das Plenum unter Berücksichtigung der politischen Bedeutung und der

1168 Diese ebenfalls im Zuge der Refonn von 1982 eingefilhrte Vorschrift vetfolgt das Ziel, zusätzliche Verfahrensgarantien (z.B. größere Öffentlichkeit, Anwesenheitspflicht der Regierung, Reglementierung der Debatte, erhöhtes Quorum zur Erreichung der Beschlußfthigkeit) herzustellen. In diesem Zusammenhang ist jedoch darauf hinzuweisen, daß in der Praxis bereits vor 1982 eine Anpassung an die Verfahrensbestirnmungen filr die Debatte in sede deliberante stattfand; dazu: Boccia, La nuova disciplina dei procedimento in sede redigente, in: Il parlamento della Repubblica, Bd. I, S. 341 tr(3S8, Fn. 6). 1169 Dazu: oben, III, 4., 5.. 1170 Vgl. oben, 11, 3.3.1, 3.3.2, 4.2.

454

D. Die Funktionen der stlndigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

Komplexität der Regelungsmaterie eine individuelle Terminierung vor. 1171 Auf Antrag des Redaktionsausschusses kann die Frist einmalig verlängert werden. Die Verlängerung darf jedoch die Dauer der ursprünglichen Frist nicht überschreiten. ll72 Läßt der Ausschuß auch die Nachfrist verstreichen, ohne die Redaktionsarbeiten beendet und dem Plenum die Gesetzesvorlage überwiesen zu haben, lebt das ordentliche Gesetzgebungsverfahren wieder auf, und die redigente-Funktion des Ausschusses ist beendet. 1173 Das Plenum greift dann auf den Bericht des Ausschusses in sede referente zurück und macht ihn zur Grundlage seiner Beratungen, in deren Verlauf er die Einzelvorschriften und Amendements diskutiert und über sie - wie in Art. 72 I it.Verf. angeordnet - abstimmt. Im Unterschied zum Gesetzgebungsverfahren in sede deliberante und sede redigente im Senat, besteht in der Abgeordnetenkammer die Möglichkeit einer Überweisung der Gesetzesvorlage (auf Betreiben der Regierung, 1110 der Mitglieder des Plenums oder 115 der Mitglieder des Ausschusses) an das Plenum nicht. 1174 Auch die automatische Überweisung im Falle der Nichtbeachtung eines bindenden Gutachten eines mitberatenden Ausschusses ist ausgeschlossen. 1175

1171 Die GO schreibt nur in Art. 96 I RC, der das traditionelle Zuleitungsverfahren und die Beendigung der ersten Ausschußphase in sede referente verlangt, eine Frist vor. Im Verfahren nach Art. 96 11 RC ist sie nicht erforderlich und wurde daher auch bei der Beratung des Gesetzes zur Errichtung des .Umweltministeriurns nicht bestinunt; ausfllhrlich: Speziale, Brevi note sul procedimento legislativo in sede redigente, Dir. e soc. 1986, S. 587ff(592 f). 1172 Vgl. die Mitteilung der giunta per il regolamento vom 18.3.1983 und Res. Steno Camera, 2.8.1983, S. 57463. 1173 Vgl. Boccia, La nuova disciplina del procedimento in sede redigente, in: I1 parlamento della Repubblica, Bd. I, S. 341 ff (349 f); SpeZiale, Brevi note sul procedimento legislativo in sede redigente, Dir. e SOC. 1986, S. 587ff(590); LippoUs, I1 procedimento legislativo, in: Martines (Hrsg.), Diritto parlamentare, S. 384. 1174 So die h.M. in der Wissenschaft; vgl. nur Cervati, Kommentierung von Art. 72 it.Verf., in: Commentario della Costituzione, S. 154 f; Cerrone, Kommentierung von Art. 72 it.Verf., in: Commentario breve alla Costituzione, S. 440; EUa, Commissioni parlamentari, in: Enc. Dir, Bd. VII, S. 895 ff(906); Mazziotti, Parlamento, in: Enc. Dir., Bd. XXXI, S. 757ff (794); Mortati, Istituzioni, Be\, 11, S. 749; a. A Marra, Prospettive di riforma del procedimento legislativo in commissione "redigente", Stud.parl.pol.cost 1981, S. 51ff(60); Tosi, Diritto parlamentare (1993), S. 349 t; die aus der engen systematischen Beziehung zwischen Art. 72 IV it. Verf. und Art. 72 III it. Verf. ein Überweisungsrecht direkt aus der Verfassung ableiten. Diese Auffassung wäre nur haltbar, wenn man mit Tosi die sede redigente als Unterform der Ausschußgesetzgebung qualifizieren könnte; dazu gleich: 3.1.5 Einigkeit besteht darüber, daß die Geschäftsordnung der Abgeordnetenkammer kein Überweisungsrecht einräumt. Es ist in Art. 92 IV RC niedergelegt, dessen entsprechende Anwendung in sede redigente aber nicht vorgesehen ist. 1175 Diese Variante ist in Art. 94 III 2 RC normiert. Art. 96 IV RC erklärt aber nur die Regelungen des Art. 94 I, 11 und III 1 RC filr analog anwendbar.

IV. Die Ausschüsse in sede redigente

455

3.1. 3 Die Abstimmung der Gesetzesvorlagen im Plenum und die Wirkung der Gutachten der Ausschüsse in sede consultiva Nachdem der Ausschuß die Redaktion der Gesetzesartikel abgeschlossen hat, erstellt er - wie in sede referente - einen Bericht fiir das Plenum. 1176 Der im Ausschuß in sede redigente ernannte Berichterstatter referiert dem Plenum über den Gang der Beratungen und erläutert die Einzelvorschriften sowie die eingerugten Änderungen. Die Ausschußfunktion findet damit ihr Ende. Ein comitato dei nove wird nicht gebildet, da die Gesetzesvorlage in ihrer endgültigen Fassung vorliegt und keine Diskussion im Plenum mehr stattfindet. Das Plenum schreitet im Anschluß an die Ausfiihrungen des Berichterstatters ohne Stimmerklärung zur Abstimmung jedes einzelnen Gesetzesartikels. Die Artikel können entweder angenommen oder zurückgewiesen werden. Modifikationen sind nicht mehr möglich. 1177 Wenn die Einzelvorschriften angenommen worden sind, steht die Schlußabstimmung über das Gesetz als ganzes an. Die Abgeordneten dürfen zuvor in einem höchstens 10 Minuten dauernden Redebeitrag ihr Stimmverhalten erklären. Die Schlußabstimmung erfolgt in der Regel offen und durch Handzeichen. Das Gesetz wird angenommen, wenn es die (einfache) Mehrheit der Stimmen aller anwesenden Abgeordneten auf sich vereinigen kann. Die Abstimmung findet hingegen nicht statt, wenn ein parere negativo 1178 des Haushalts-, Verfassungs- oder Arbeitsausschusses zur Gesetzesvorlage

1176 Da das Plenum das Gesetz in der vom Ausschuß ausgearbeiteten Fassung nur zurückweisen oder annehmen, nicht aber modifizieren kann, ist ein Bericht der Minderheit nicht zulässig. Ebenso hat

sie nicht das Recht, einen eigenen Minderheitsberichterstatter zu ernennen.

1177 Von 1971-1982 bestand nach Art 96 I Re auch die Möglichkeit, die Einzelvorschriften entsprechend der Regelung des Art. 85 Re im Plenum zu diskutieren und erneut ÄnderungsantrAge vorzubringen und über sie abzustimmen; zur alten Regelung: Fraternale, In tema di funzione redigente, Stud.parl.pol.cost. 1971, S. 37 (49 fI). Diese Maßnahme hob die gesamte vorausgehende redigente-Funktion des Ausschusses auf und machte sie nutzlos und überflüssig. Das Plenum kehrte auf diese Weise, so Manzella, 11 Parlamento (1977), S. 331, - wie beim gioco dell'oca (ein Würfelspiel, bei dem die Teihtehmer immer wieder zurückgeworfen werden können und neu beginnen müssen; selbst dann noch, wenn sie kurz vor der Konklusion stehen) - zum Ausgang$punkt zurück; kritisch auch Tosi, Diritto parlamentare, s. 314. Diese Regelung war nicht nur aus verfahrenstechnischen Gesichtspunkten kontraproduktiv, sondern auch verfassung$rechtlich bedenklich. Sie stellte praktisch ein Äquivalent zur Überweisung der Gesetzesvorlage ins ordentliche Verfahren (Art. 72 111 it.Verf.) dar. WAhrend letztere aber ein Recht der Regierung und insbesondere der Minderheiten darstellt (1110 des Plenums, 115 des Ausschusses), konnte die Debatte im Plenum nach Art. 96 I Re (1971) nur von der Mehrheit aller Abgeordneten beschlossen werden. Die Minderheiten wurden so um ihre Beteiligungsrechte gebracht. Es lag also in der Hand der Mehrheit, zusätzliche Verfahrensgarantien auszuschalten. 1178 Art. 96 IV 2 Re spricht von parere negativo, obwohl diese Kategorie nicht in Art. 73 111 Re vorgesehen ist. Unter einem parere negativo ist nicht nur ein ablehnendes Gutachten (parere

456

D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungllverfahren

oder Teilen und einzelnen Artikeln ergangen ist und der federführende Ausschuß die erforderlichen Modifikationen nicht vorgenommen hat. Der Ausschuß in sede redigente konnte bis zu diesem Zeitpunkt seine Prüfung auch bei Vorliegen eines ablehnenden obligatorischen Gutachtens ungehindert fortsetzen. Im Plenum hingegen sieht Art. 96 IV 2 RC ein besonderes Verfahren vor. Der Vorsitzende des mitberatenden Ausschusses, der das ablehnende parere erlassen hat, erläutert nach Abschluß der Berichterstattung die Gründe, die zu der negativen Beurteilung der Gesetzesvorlage geführt haben und beantragt einen Plenarbeschluß über das Gutachten. Das Plenum ändert durch seine Abstimmung nicht den Tenor des Gutachtens, sondern bewertet seine politische Opportunität. Bestätigt es das ablehnende Gutachten, kehrt die Gesetzesvorlage zur erneuten Beratung in den federführenden Ausschuß in sede redigente zurück. Der Ausschuß ist nun verpflichtet, den Gesetzestext zu überarbeiten und die im Gutachten angeführten Modifikationen unverändert zu übernehmen. In der nachfolgenden Sitzung stimmt das Plenum dann nach den Modalitäten des Art. 96 I RC erneut über den Gesetzesentwurf ab. Anders als in sede deliberante und in sede redigente im Senat besitzen die (negativen) obligatorischen Gutachten keine unmittelbare Bindungswirkung und führen auch bei ihrer Nichtbefolgung keine automatische Überweisung herbei. Sie haben nur prozedurale Folgen und verlangen eine zusätzliche Abstimmung im Plenum. Diese erlaubt es, bestehende Gegensätze zwischen dem federführenden und dem mitberatenden Ausschuß zu lösen. Ob die Gutachten die inhaltliche Ausgestaltung der Gesetzesvorlage beeinflussen sollen, unterliegt der Wertung des Plenums. Wie in sede referente trifft das Plenum die endgültige Entscheidung über den Gesetzesentwurf und die Übernahme der in den ablehnenden oder bedingt befürwortenden Gutachten niedergelegten Modifikationen. 3.1.4 Quantitatives Aufkommen und Funktionalitätsprobleme der Ausschußfunktion in sede redigente In der parlamentarischen Praxis der Abgeordnetenkammer konnte die sede redigente keine nennenswerte Bedeutung erlangen. Das Verfahren hat sich nicht bewährt und ist nahezu inexistent. Seit seiner Einführung am 15.11.1949 bis zum Ende der zehnten Wahlperiode im Frühjahr 1992 wurden nur elf Gesetze in sede redigente verabschiedet, davon allein acht Gesetze in der ersten Wahlperiode, als es galt, das rechtliche Fundament der jungen Republik

contra rio), sondern auch ein bedingt befurwortendes Gutachten (parere condizionato) zu verstehen; vgl. Lippolis, 11 procedimento legislativo, in: Martines (Hrsg.), Diritto parlamentare, S. 386.

IV. Die Ausschüsse in sede redigente

457

zu erschaffen oder zu erneuern. 1179 Diese Daten sprechen angesichts des hohen Gesetzesaufkommen in Italien eine deutliche Sprache. Es besteht in der Abgeordnetenkammer offensichtlich kein Bedürfnis für ein weiteres, zwischen der ordentlichen Gesetzgebung und der Ausschußgesetzgebung angesiedeltes Verfahren. Ein Indiz für diese These sind auch die zahlreichen und in relativ kurzen Abständen erfolgten Reformen und Verbesserungsversuche, die sämtlich fehlgeschlagen sind und letztendlich die redaktionelle Funktion immer stärker ins Abseits gedrängt haben. Durch die Reduzierung der Plenarberatung und die Ausschaltung ständiger Wiederholungen der Ausschußdebatte im Plenum sollte eine Eilprozedur für sämtliche Gesetze - auch jene des Vorbehalts aus Art. 72 IV it.Verf. - und damit eine Alternative zum langwierigen ordentlichen Gesetzgebungsverfahren geschaffen werden. 1180 Zudem war der Verfahrenswechsel von der sede referente in die sede deliberante noch nicht normiert und wurde, da man sich auf eher unsicherem Terrain befand, relativ selten vollzogen. Die neue GO aus dem Jahre 1971 und die Praxis haben schließlich der sede redigente jegliche raison d' etre entzogen. Durch den Ausschluß der Gesetzesvorlagen aus Art. 72 IV it.Verf. verlor die sede redigente ihre Eigenschaft als Alternative zur sede referente. Seitdem konkurrenziert die redaktionelle Funktion nur noch 1179 Folgende Gesetze wurden in sede redigente erlassen: 1) Gesetz vom 14.7.1950, n. 581 Umwandlung des Gesetzesdekrets vom 5.5.1948, n. 483; Modifikationen und ErgAnzungen der Zivilprozeßordnung. 2) Gesetz vom 23.5.1950, n. 253 Vorschriften über die Vermietung und Untervermietung von Stadtwohnungen. 3) Gesetz vom 11.1.1951, n. 25 Regelungen des Steuerausgleichs und der Erhebung von Sondersteuern. 4) Gesetz vom 10.2.1951, n. 62 Errichtung und Funktionen der Regionalorgane. 5) Gesetz vom 10.4.1951, n. 287 Neuregelung der Schwurgerichtsurteile. 6) Gesetz vom 8.4.1952, n. 212 Revision der wirtschaftlichen Behandlung der staatlichen Bediensteten. 7) Gesetz vom 10.2.1953, n. 136 Einrichtung des nationalen Amtes filr Kohlenwasserstoffe (ENI). 8) Gesetz vom 27.12.1953, n. 968 Konzession von Entschlldigungen und staatlichen Leistungen filr Kriegsschäden. 9) Gesetz vom 9.2.1979, n. 38 Änderungen der Vorschriften über die technische Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern. 10) Gesetz vom 23.3.1983, n. 78 Anpassung des Gesetzes vom 5.5.1976, n. 187 über Aufwandsentschädigungen des Militärpersonals. 11) Gesetz vom 8.7.1986, n. 349 Errichtung des Umweltministeriums. Zwei Gesetze, die in sede redigente zugeleitet wurden, scheiterten in der ersten Wahlperiode, ein weiteres in der zweiten Wahlperiode. In der zehnten Wahlperiode verabschiedete der Verfassungsausschuß in sede redigente am 24.10.1991 und das Plenum am 20.11.1991 die Gesetzesvorlage zum Schutz 'sprachlicher Minderheiten. Sie scheiterte aber nach mehreren Verfahrenswechseln und Überweisungen in der Abgeordnetenkammer in zweiter Lesung im Senat. 1180 Dazu: Elia, Le commissioni parlamentari, Arch. Giur. 1961, S. 42 ff(107 ff).

458

D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungliverfahren

mit der einheitlicheren, rascheren und verfassungsrechtlich in Art. 72 III abgesicherten Ausschußgesetzgebung. 1181 Ferner ist der nachträgliche Verfahrenswechsel in die sede deliberante mittlerweile in Art. 92 VI RC niedergelegt und in der Praxis auch nach Beginn der Artikelprüfung im Plenum üblich. 1182 Das Verfahren leidet unter zahlreichen Schwachpunkten. Neben seiner verfassungsrechtlichen Bedenklichkeit 1183 fallt zunächst die umständliche Zuleitung sowie das komplizierte und zeitraubende Wechselspiel zwischen Ausschuß und Plenum auch bei der Abstimmung über ablehnende Gutachten der mitberatenden Ausschüsse negativ auf. Eine Beschleunigung der Gesetzgebung ist auf diese Weise nicht zu erreichen. 1l84 Vielmehr kreiert das Verfahren zahlreiche Zwischenstationen, die zu Verzögerungen fUhren können. Die Gesetzesvorlage muß zweimal in die Tagesordnung des Plenums aufgenommen werden und genießt - anders als für dringlich erklärte Gesetze oder Konvertierungsgesetze der Gesetzesdekrete - keine bevorzugte Behandlung, so daß zwischen Abschluß der Ausschußphase und Beginn der Plenarberatung mitunter viel Zeit verstreichen kann. Dieses Probleme löst auch nicht der Zuleitungsmodus des Art. 96 11 RC. Auch in diesem Falle hat der Ausschuß den Gesetzestext weitgehend erarbeitet oder bereits beschlossen und sich auf eine vorläufige Endfassung mit mindestens 4/5 Mehrheit geeinigt. Größere inhaltliche Differenzen dürften also nicht mehr bestehen. Wenn aber zu diesem Zeitpunkt ein breiter politischer Konsens quer durch die Fraktionen herrscht und keine grundlegenden, sondern nur noch technische Detailfragen klärungsbedürftig sind, erscheint die sinnvollste Lösung der Verfahrenswechsel in die sede deliberante. Dieser Weg wird in der Praxis nahezu ausnahmslos eingeschlagen. Die redaktionelle Funktion bietet keinerlei Vorteile gegenüber der Ausschußgesetzgebung. Im Gegenteil: die Minderheiten sind sogar weniger geschützt, da sie nicht über das Recht verfügen, jederzeit die Vorlage ins ordentliche Verfahren zu überweisen und dort sowohl die Beratung und Abstimmung der Einzelvorschriften als auch die Schlußabstimmung stattfinden zu lassen. Aus diesem Grund bevorzugt auch die Regierung die sede deliberante. Sie ist in der Lage, die Gesetzgebung stärker als in sede redigente zu kontrollieren und ihren Einfluß geltend zu machen. Politisch brisante und umstrittene Gesetze werden - soweit sie nicht dem Plenargesetzvorbehalt un-

1181 Vgl. D'Orta, Il nuovo procedimento legislativo in sede redigente: un regime transitorio 7, Il Parlamento 1982, S. 31 ff(33 f). 1182 Vgl. oben, 11, 6. 1183 Dazu gleich: 3.1.5. 1184 Vgl.Mortati, Istituzioni, Bd. 11, S. 749.

IV. Die Ausschüsse in sede redigente

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terliegen - grundsätzlich nicht in sede redigente zugeleitet, sondern sind am besten in sede referente und im Plenum aufgehoben. Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren sieht zudem sämtliche Phasen vor, die die redaktionelle Funktion charakterisieren. Die Gesetzesvorlagen oder einzelne Bestimmungen können gemäß Art. 86 III RC an den Ausschuß in sede referente rückverwiesen und seinem fachlich-techniSchen Sachverstand zugeführt werden. Zwar verfügt der Ausschuß nicht über die Befugnis zur endgültigen Ausarbeitung des Gesetzes, spezifisch technische Regelungen erfahren aber im Plenum regelmäßig keine weiteren Änderungen mehr. Die wirklichen Kompetenzen der Ausschüsse in redaktioneller und vorbereitender Funktion unterscheiden sich in der parlamentarischen Praxis nicht wesentlich voneinander. Bleiben die Vorschriften des Gesetzesentwurfs jedoch weiterhin umstritten, kann das Plenum in öffentlicher Beratung mittels Änderungen eine konsensfähige Lösung erarbeiten, während sich nach Art. 96 I RC dem Plenum nur die Wahl zwischen Annahme oder Ablehnung der Einzelvorschriften und der gesamten Vorlage eröffnet. Anlaß zur Kritik bietet schließlich die Regelung, die dem Plenum neben der Schlußabstimmung über die gesamte Gesetzesvorlage auch die Annahme jedes einzelnen Artikels auferlegt. Nimmt das Plenum sämtliche Gesetzesartikel in der vom Redaktionsausschuß vorgelegten Fassung an, reicht - wie im Senat die Schlußabstimmung mit Stimmerklärung aus. Verwirft es eine oder mehrere Vorschriften, so verliert der vom Ausschuß erarbeitete Entwurf seinen Charakter. Das Plenum wird in diesem Fall, da es ja keine Änderungen oder Anpassungen vornehmen darf, die Gesetzesvorlage zurückweisen. 1185 Die Gesetzgebung in sede redigente erweist sich daher weder als funktionell, noch findet sich in der heutigen Situation überhaupt ein Anwendungsfeld für dieses aufwendige und schwerfällige Verfahren. 3.1.5 Verfassungsrechtliche Qualifikation und Problematik des Verfahrens Neben den aufgezeigten funktionalen Schwächen haben auch ernsthafte verfassungsrechtliche Bedenken den geringen Erfolg der sede redigente zu verantworten.1 186 1187 Wie eingangs erwähnt, handelt es sich nicht um einen eigenständigen in der Verfassung niedergelegten Verfahrenstypus. Vielmehr

1185 vgl. Tosi, Diritto parlamentare (1993), S. 351, Fn. 46. 1186 Vg1. D'Orta, Il nuovo procedimento legislativo in sede redigente: un regime transitorio ?, Il Parlamento 1982, S. 31 ff(33). 1187 Ihre verfassungsrechtlichen Bedenken äußerten die kommunistischen Abgeordneten bereits wAhrend der Debatte um die Einfilhrung des Art. 85 Re a.F. am 15.11.1949; Res. Sten., S. 13453 ff. An der Abstimmung der Vorschrift nahmen sie aus diesen Gründen nicht teil.

460

D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

ist die Gesetzesprüfung in sede redigente entweder dem ordentlichen Verfahren aus Art. 72 I it.Verf. oder der Ausschußgesetzgebung aus Art. 72 III it. Verf. zuzuordnen. Die rechtliche Qualifikation der sede redigente ist nicht einfach, da sie Elemente sowohl des einen als auch des anderen Gesetzgebungsverfahrens in sich trägt. Dem Ausschuß obliegt die endgültige Ausgestaltung des Gesetzestextes; er verfUgt aber nicht über beschlußfassende Befugnisse. 1188 Eine Meinung in der Literatur qualifiziert die sede redigente als eine Unterform der gesetzgebenden Ausschußfunktion aus Art. 72 III it. Verf.. Diese Auffassung stützt sich maßgeblich auf die Regelung des Art. 96 IV RC, die ebenso wie in sede deliberante - die Beratung der Vorbehaltsmaterien des Art. 72 IV it. Verf. untersagt. Sie konstruiert über den Plenargesetzvorbehalt aus Art. 72 IV it.Verf. einen - auf Verfassungsebene unbestreitbar bestehenden systematischen Zusammenhang mit Art. 72 III it. Verf. und projiziert ihn auf die sede redigente. 1189 Diese Ansicht verkennt jedoch einerseits die begrenzteren Kompetenzen der Redaktionsausschüsse und andererseits den besonderen Charakter der Ausschußgesetzgebung nach Art. 72 III it.Verf.. Die Ausschüsse in sede redigente in der Abgeordnetenkammer sind, wie bereits erwähnt, nicht mit beschlußfassenden Funktionen ausgestattet. Sie werden vom Plenum eingesetzt, und ihre Aufgabe besteht in der Vorbereitung der Abstimmung im Plenum. 1190 Wie im ordentlichen Verfahren ist die Plenarphase fester und unverzichtbarer Bestandteil der Gesetzesprüfung. Art. 72 III it.Verf. zeichnet sich jedoch gerade dadurch aus, daß sowohl die Beratung als auch die Annahme der Gesetze im Parlamentsausschuß erfolgt. Nur im Falle der Überweisung ins ordentliche Verfahren findet ausnahmsweise eine Plenarberatung statt. Doch selbst die Regelung der Überweisung ins Plenum, die von der Verfassung insbesondere als Garantie fiir die Minderheiten vorausgesetzt wird, fehlt in Art. 96 RC.1191

1188 Vgl. Elia, Le commissioni parlamentari, Arcb. Giur. 1961, S. 42 ff (105); CassaPer una teoria giuridica della funzione "redigente", in: Studi per il xx anniversario dell'Assembleacostituente, Bd. V, S. 125 ff(175 f). 1189 Vgl. Tosi, Diritto parlamentare (1993), S. 349; Traversa, La riserva di legge d'assemblea, in: Il parlamento nella Costituzione e nella prassi, S. 33 ff (65 f, Fn. 47). Konsequenterweise halten beide Autoren auch die Überweisung nach Art. 72 III it. Verf. fiIr impliziert. 1190 Vgl. CassanellolMarra, Per una teoria giuridica della funzione "redigente", in: Studi per il XX anniversario dell'Assemblea costituente, Bd. V, S. 125 ff(175). 1191 Der Abgeordnete Gullo (PCI) bemerkte zutreffend zu Art. 85 RC a.F., der ebenfalls keine Überweisung an das Plenum beinhaltete: "Ihr (die Mehrheit der DC) zerstört das, was die Verfassung festhalten wollte, n1lmlich, daß das Gesetz ins Plenum zurückkehren kann, wenn immer die von der Verfassung selbst vorgesehenen Bedingungen eintreten"; Res. Sten., 15.11.1949, S. 13453 f[ nellolMarra,

IV. Die AusschOsse in sede redigenle

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Auf den ersten Blick scheint aber eine Verwandtschaft mit der Variante des Art. 72 III 2, 2.Alt. gegeben zu sein. Diese Norm sieht die Möglichkeit vor, die Gesetzesvorlage nur zur Schlußabstimmung ins Plenum zu überweisen. Doch diese Verfahrensweise unterscheidet sich maßgeblich von der sede redigente, denn Art. 96 I Re ordnet unabdingbar an, nicht nur die Schlußabstimmung, sondern auch die Prüfung und Annahme der Einzelvorschriften im Plenum durchzuführen. Die sede redigente ist daher nicht als eine besondere Unterform der Ausschußgesetzgebung nach Art. 72 III it.Verf. zu qualifizieren. 1192 Es ist nunmehr der Frage nachzugehen, ob die sede redigente ihr verfassungsrechtliches Fundament in Art. 72 I it.Verf. finden kann. Auszuschließen ist - anders als bei Art. 85 Re a.F., der die Dringlichkeit von Gesetzesvorlagen zur Zulä5sigkeitsvoraussetzung erklärte 1193 - die Annahme, es handele sich um ein Eilverfahren (procedura d'urgenza) im Sinne des Art. 72 11 it.Verf.. Für die Zuordnung zu Art. 72 I it.Verf. spricht zunächst der Verfahrensgang, der die Ausschüsse in vorbereitender Funktion sieht und nach der Redaktion des Gesetzestextes eine Abstimmung der Einzelvorschriften und die Schlußabstimmung im Plenum anordnet. Sämtliche Voraussetzungen des Verfassungsdiktats scheinen somit erfüllt. 1194 Art. 72 I it.Verf. verlangt jedoch nicht nur die Annahme der einzelnen Artikel und des Gesetzes insgesamt, sondern schreibt ausdrücklich eine Prüfung der Einzelvorschriften des Gesetzesentwurfs im Plenum vor. Die Einzelvorschriften und Änderungsanträge dürfen nur von dem Organ - hier das Plenum - diskutiert und abgestimmt werden, dem auch die Beschlußfassung über das Gesetz als ganzes zusteht; zumindest aber muß das beschlußfassende Organ in jederzeit in der Lage sein, die Prüfung und Abstimmung der Gesetzesartikel an sich zu ziehen, was durch eine Überweisung im Sinne des Art. 72 III it. Verf., Art. 92 IV Re hinlänglich gesichert werden kann. 1195 1192 Vgl. Cervati, Komrnentierung von Art. 72 it Verf., in: Comrnentario della Costituzione, S. 141, 153 f; Elia, Commissioni parlamentari, in: Enc. Dir., Bd. VII, S. 895 ff (906); Mazziotti, Parlamento, in: Enc. Dir., Bd. XXXI, S. 757 ff(794);Morlati, Istituzioni, Bd.II, S. 749. 1193 Dazu: Cassanello/Ma"a, Per una teoria giuridica della funzione "redigente", in: Studi per i1 XX anniversario dell'Assemblea costituente, Bd. V, S. 125 ff(175). 1194 So Balladore Pallieri, Diritto Costituzionale, S. 253; Virga, Diritto Costituzionale, S. 269 und Spagna Musso, Diritto Costituzionale, S. 532, die von der VerfassungskonfonnitAt des Verfahrens ausgehen. 1195 Vgl. Cervali, Komrnentierung von Art. 72 it Verf., in: Comrnentario della Costituzione, S. 124 fl; 154; Elia, Le commissioni parlamentari, Arch. Giur. 1961, S. 42 ff(109); Morlati, lstituzioni, Bd. 11, S. 749; grundsltzlich zu den Aufgaben des Plenums bereits RacioppiIBrunelli, Comrnento allo Statuto, Bd. III, S. 111; zur Bedeutung der Diskussion der Amendements: CassanellolMa"a, Per una teoria giuridica della funzione "redigente", in: Studi per il XX anniversario dell'Assemblea costituente,

462

D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsvetiahren

Art. 96 Re beinhaltet aber diese Überweisungsmöglichkeit nicht und verbietet die Beratung der Einzelvorschriften im Plenum. Es ist nicht ausgeschlossen, daß die Ausschußmehrheit die sede redigente benutzt, um eine Befassung des Plenums mit bestimmten Änderungsanträgen und (geänderten) Gesetzesartikeln bewußt zu verhindern. Minderheiten, ausschußfremde Abgeordnete oder auch die Regierung können sich dann in keiner Weise dem mißbräuchlichen Verhalten widersetzen und verfügen nicht über die rechtlichen Mittel, diese Abweichung von dem Verfassungsgebot des Art. 72 I it.Verf. zu revidieren und eine adäquate Beteiligung am Entscheidungsprozeß zu erreichen.1196 1197 Solange Art. 96 Re keine Überweisung ins Plenum vorsieht und daher den Minderheiten ihre verfassungsrechtlichen Garantien vorenthält und das Plenum von der Diskussion der Gesetzesvorschriften und Änderungsvorschläge ausgeschlossen bleibt, ist das Verfahren in sede redigente mit der Verfassung unvereinbar. Es findet weder in Art. 72 I it.Verf. noch in Art. 72 III it.Verf. eine Grundlage. 1198 Die Einführung der Überweisungsmöglichkeit und eine Angleichung an die im folgenden zu untersuchende Regelung im Senat würde zumindest die verfassungswidrigen Aspekte aufheben. Der Nutzen einer solchen Reform muß aber bezweifelt werden. Es ist wenig wahrscheinlich, daß das Institut nach einem über 40-jährigen Schattendasein eine plötzliche Belebung erfahren würde. Die Beibehaltung auch einer modifizierten sede redigente in der Abgeordnetenkammer erscheint daher wenig sinnvoll.

Bd. V, S. 125 ff(154 ft), die jedoch - im Gegensatz zu den genannten Autoren und der ganz h. M. dem Plenum das Recht der Prüfung der Einzelvorschriften nicht uneingeschrAnkt zugestehen.

S.

1196 154 f. 1197

Vgl. Cervati, Kommentierung von Art. 72 it.Verf., in: Commentario della Costituzione,

Art. 96 I RC (1971) sah die Möglichkeit der Diskussion der Amendements im Plenum vor. Diese Regelung war allerdings ebenfalls nicht vetiassungskonform, da sie nicht gemäß Art. 72 III it. Veti. der Minderheit oder der Regierung die Möglichkeit zur Beantragung der Debatte und Abstimmung der Artikel gab, sondern sie von einer Mehrheitsentscheidung abhängig machte.

1198 Vgl. Cervati, Kommentierung von Art. 72 it. Verf., in: Commentario della Costituzione, S. 154 f; Elia, Commissioni parlamentari, in: Enc. Dir., Bd. VII, S. 895 ff (905 f); Mortati, Istituzioni, Bd. II, S. 749. Auch CassanellolMarra, Per una teoria giuridica della funzione "redigente", in: Studi per iI XX anniversario dell'Assemblea costituente, Bd. V, S. 125 ff(l77 f), gestehen ein, daß - folge man ihrer Mindermeinung nicht - die sede redigente filr vetiassungswidrig erklärt werden mÜsse.

IV. Die Ausschüsse in sede redigente

463

3.2 Die Prüfung im Senat

3.2.1 Die Prüfung im Ausschuß in sede redigente Im Unterschied zur Abgeordnetenkammer handelt es sich bei der Gesetzesprüfung in sede redigente im Senat um ein Verfahren ohne Unterbrechungen und nicht nur um eine Teilphase in einem vorbereitenden Ausschuß mit erweiterten Zuständigkeiten. 1199 Bis zum Zeitpunkt der Abstimmung der Einzelvorschriften besteht regelmäßig keine Abweichung zur Ausschußgesetzgebung, und gemäß Art. 42 I RS finden auch die für die Beratung in sede deliberante geltenden Vorschriften Anwendung. Auch die Wirkung der Gutachten der mitberatenden Ausschüsse ist identisch. Zur Darstellung des Verfahrensganges wird daher auf die Untersuchung der Ausschußgesetzgebung verwiesen. 1200 Einschränkungen sehen nur Art. 42 11, III RS vor. Beschließt das Plenum auf Antrag von acht Senatoren eine erste Lesung durchzuführen und dem Ausschuß Direktiven für die Prüfung zu erteilen, so muß der Ausschuß in sede redigente die Einzelvorschriften auf der Grundlage dieser Kriterien beraten und beschließen. Untersagt ist die Annahme von Änderungsvorschlägen, die im Kontrast zu den besagten Kriterien stehen. Im Zweifelsfall entscheidet der Ausschußvorsitzende über die Zulässigkeit von Änderungsanträgen. In der Praxis kommt, da das Plenum keine oder nur vage Direktiven aufgibt, dieser Regelung nur geringe Bedeutung zu. 3.2.2 Die Schlußabstimmung im Plenum Nach der Verabschiedung der Einzelvorschriften ernennt der Ausschußvorsitzende gemäß Art. 42 IV RS einen Berichterstatter, der den schriftlichen Bericht für das Plenum anfertigt. Der Berichterstatter ist regelmäßig derselbe, der bereits dem Ausschuß die Gesetzesvolage erläutert hatte. In der Plenarberatung verfugen, so Art. 42 V RS, nur der Berichterstatter und der Regierungsvertreter über das Rederecht. Sie empfehlen dem Plenum die Gesetzesvorlage anzunehmen bzw. zurückzuweisen. Zur Zurückweisung rät beispielsweise der Vertreter der Regierung, wenn eine Regierungsvorlage erheblich modifiziert wurde und Uneinigkeit mit der parlamentarischen Mehrheit besteht, die Regierung es aber trotzdem nicht für angebracht erachtete, die Vorlage ins ordentliche Verfahren zu überweisen.

1199 vgl. Di Cio[o, Procedimento legislativo, in: Enc. Giur., Bd. XXXV, S. 948 ff (982); Lippolis, 11 procedimento legislativo, in: Martines (Hrsg.), Diritto parlamentare, S. (381 f). 1200 Vgl. oben, III, 3., 4., 5.

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D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

Im Anschluß an diese begrenzte Aussprache stimmt das Plenum über das Gesetz ab. Zulässig sind Stimmerklärungen nach den Modalitäten und in den Grenzen des Art. 109 11 RS. Demnach darf vor der Schlußabstimmung ein Vertreter jeder Fraktion in einem zehnminütigen Redebeitrag das Abstimmungsverhalten seiner Fraktion erklären. 1201 Gleiche Behandlung genießen die in der Minderheit bleibenden abtrünnigen Senatoren, die ihren Fraktionen bei der Abstimmung nicht folgen wollen. Das Gesetz wird mit einfacher Mehrheit angenommen. Die Abstimmung erfolgt gemäß Art. 113 I RS grundsätzlich offen und durch Handzeichen. 3.2.3 Verfassungsrechtliche Qualifikation, quantitatives Aufkommen und Funktionalität der Ausschußfunktion in sede redigente Die Ausschüsse des Senats verfUgen in sede referente über weitreichendere Befugnisse als in der Abgeordnetenkammer, da sie den Gesetzesentwurf nicht nur ausarbeiten, sondern seine Einzelvorschriften selbst annehmen. Aus diesem Grunde gewährleistet die GO des Senats durch bindende obligatorische Gutachten der mitberatenden Ausschüsse und durch die Überweisungsmöglichkeit größere Verfahrensgarantien und Einflußmöglichkeiten für die Minderheiten und die Regierung. 1202 Die Regierung, 115 der Mitglieder des Ausschusses oder 1110 der Mitglieder des Plenums können - wie es die Verfassung verlangt - jederzeit die Beratung und Abstimmung der Gesetzesartikel und Änderungsvorschläge ins Plenum verlagern. Anders als in der Abgeordnetenkammer entspricht das redigente-Verfahren im Senat den verfassungsrechtlichen Anforderungen aus Art. 72 it.Verf. vollständig. 1203 Es ist maßgeblich von der Verfahrensweise des Art. 72 III 2, 2. Alternative - Überweisung der Gesetzesvorlage ins Plenum zur Schlußabstimmung mit Stimmerklärung inspiriert. Die redaktionelle Funktion präsentiert sich als besondere Unterform der Ausschußgesetzgebung. 1204 Folgerichtig bezeichnet Marra die redaktio-

1201 Unter besonderen Umständen, die die GO nicht regelt, kann der Senatspräsident die Redezeit auf 15 Minuten verlängern. 1202 Vgl. Marra, Prospettive di rifonna de procedimento legislativo in commissione "redigente", Stud.parl.pol.cost. 1981, S. 51 ff (57 11); Boccia, La nuova disciplina dei procedimento in sede redigente, in: II parlamento della Repubblica, Bd. I, S. 341 ff(343). 1203 Vgl. Cervati, Kommentierung von Art. 72 it.Verf., in: Commentario della Costituzione, S. 153 f. 1204 Ebenso Cerrone, Kommentierung von Art. 72 it Verf., in: Commentario breve aIla Costituzione, S. 440; Di Ciolo, Procedimento legislativo, in: Enc. Dir., Bd. XXXV, S. 948 ff (982); Paladin, Diritto CostituzionaIe, S. 344; Patrono, Procedimento legislativo, in: Nov. Dig. it. (App.), Bd. V, S. 1343 ff (1366); Sepe, Per un'anaIisi strutturale e funzionale delle commissioni pennanenti nei vigenti regolamenti parlamentari, Rass. parI. 1984, S. 57 ff (83).

IV. Die Ausschüsse in sede redigente

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nelle Funktion der Ausschüsse als eine abgeschwächte gesetzgebende Funktion (sede deliberante attenuata).1205 Das Verfahren in sede redigente stellt mit Abstand das am wenigsten gebräuchliche Verfahren im Senat dar. Für den Zeitraum von 1963-1971 können insgesamt 42 in sede redigente erlassene Gesetze ermittelt werden. 1206 Offizielle Statistiken werden erst seit der achten Wahlperiode in dem Resoconto dei lavori dei Senato veröffentlicht. Nach einem "Boom" in der achten Wahlperiode mit 50 Gesetzen nahm die Anzahl der in sede redigente verabschiedeten Gesetze jedoch in der neunten Wahlperiode (27 Gesetze) und der zehnten Wahlperiode (15 Gesetze) stetig ab. Mit einer über Jahre hinausreichenden Konstanz wird der Justizausschuß mit redaktionellen Funktionen ausgestattet. 1207 Es haben sich regelrechte Standardgesetze herausgebildet, die der Senatspräsident gewohnheitsmäßig in sede redigente beraten läßt. Dabei handelt es sich um Gesetze, die besonderen juristisch-technischen Charakter aufweisen und daher das Fachwissen des überwiegend mit Juristen (Richtern, Anwälten) besetzten Ausschusses erfordern. Sie sind dazu relativ dringlich und besitzen ferner - ohne den Vorbehaltsmaterien des Art. 72 IV it. Verf. anzugehören - so grundsätzliche Bedeutung, daß stets eine Abstimmung im Plenum gewährleistet sein soll und nicht, wie in sede deliberante, nur im Wege der Überweisung zu erreichen ist. 1208 Für diese Gesetzestypen bietet sich die Prozedur im Senat geradezu an. Vom rein technischen Ablauf verfUgt sie über die Vorteile der raschen Beratung in sede deliberante und sichert darüber hinaus immer die Beteiligung aller Parlamentarier an der Schlußabstimmung. Angesichts dieser Ausgangsbasis überrascht das geringe Aufkommen in der Praxis. Das Verfahren läßt keine Zweifel über seine verfassungsrechtliche Zulässigkeit aufkommen und 1205 Marra, Prospettive di rifonna dei procedimento legislativo in commissione "redigente", Stud.parl.pol.cost. 198, S. 51 ff (55); ferner D'Orta, Il nuovo procedimento legislativo in sede redigente: un regime transitorio 7, Il Parlamento 1982, S. 31 ff(31). 1206 Dazu: Cassanello, Il rendimento dei decentramento legislativo all'interno delle camere, Nuovi stud.pol. 1974, S. 33 ff (51) Neben den 42 verabschiedeten Gesetzen weist Cassanello auf weitere sieben Vorlagen hin, die gescheitert waren. 1207 In der achten Wahlperiode wurden 16 Gesetze (sowie zwei in gemeinsamer Beratung mit anderen Ausschüssen), in der neunten Wahlperiode sieben und in der zehnten Wahlperiode ebenfalls sieben Gesetze vom Justizausschuß in sede redigente beschlossen. 1208 Typisch filr die Zuleitung in sede redigente sind Gesetze zur Refonn von Gesetzbüchern, Z.B. Refonn der Zivilprozeßordnung (Gesetz. 26.11.1990, n. 353) und Stra1j>rozeßordnung (Gesetz

5.8.1988, n. 330), über die Zuständigkeiten von Amtsrichtern und Schiedsmännern (Gesetz 30.7.1984, n. 399) und die juristische Verantwortlichkeit der Richter (Gesetz 13.4.1988, n. 117). Es ist allerdings festzustellen, daß diese Gesetzestypen trotz ihrer allgemeinen Bedeutung sehr wohl und sogar wesentlich häufiger - besonders in der Abgeordnetenkammer - in sede deliberante erlassen werden.

30 Grub

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D. Die Funktionen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren

ist rationell ausgestaltet, da im Gegensatz zur Abgeordnetenkammer auf das schwerfiUlige Wechselspiel zwischen Ausschuß und Plenum und auch auf die Annahme der Einzelvorschriften im Plenum verzichtet wird. Dennoch haftet auch der sede redigente im Senat ein grundsätzliches Manko an, das als Ursache seiner zurückhaltenden Anwendung gelten muß. Sie steht, wenn auch in geringerem Maße als in der Abgeordnetenkammer, dem Grundsatz der Unmittelbarkeit und Einheit der parlamentarischen Debatte und Entscheidung entgegen. Der Ort, an dem die endgültige Beschlußfassung erfolgt (plenum), ist verschieden von jenem, an dem sich die Sachprüfung konzentriert (Ausschuß). Das Plenum kann nicht oder nur in geringem Maße auf den federführenden Ausschuß einwirken und sieht sich stets mit der drastischen Entscheidung konfrontiert, die Vorlage anzunehmen oder komplett abzuweisen. Die Überweisung der Gesetzesvorlage ins ordentliche Verfahren verlängert regelmäßig die Verfahrensdauer 1209 oder kann zum Scheitern des Gesetzes führen und erweist sich nur in besonderen Fällen als adäquates Heilmittel.

1209 Wie bei der Überweisung aus der sede deliberante ist auch hier regelmäßig die gesamte Prüfung der Einzelvorschriften zu wiederholen.

TeilE Thesenartige Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse A) Das Parlament und seine Stellung im Gefiige der italienischen Verfassung 1) Das italienische Parlament nimmt als einziges direkt vom Volk gewähltes Verfassungsorgan eine herausgehobene zentrale Stellung ein. Sein Vorrang äußert sich neben der Wahl und Errichtung anderer Verfassungsorgane in der Ausweitung des Funktionsbereiches der gesetzgebenden Gewalt. Die Verfassung unterstreicht dies durch zahlreiche weitreichende Gesetzesvorbehalte und ein bewußtes Zwückdrängen der Rechtsetzungsbefugnis der Regierung (A 1). 2) Eine gewisse Einschränkung der Macht des Parlaments geschieht durch das Zweikammersystem, das sich durch identische Zuständigkeiten und eine fast gleichartige Zusammensetzung beider Häuser auszeichnet. Die Parität von Abgeordnetenkammer und Senat verlangt ein doppeltes Gesetzgebungsverfahren. Die zunehmende Arbeitsbelastung des Parlaments und die langwierigen Verfahrensweisen haben dazu gefiihrt, immer mehr Aufgaben zur selbständigen Erledigung Parlamentsausschüssen zu überlassen (A 11). B) Die historische Entwicklung der ständigen Ausschüsse in den Kammern des italienischen Parlaments 1) Parlamentsausschüsse mit vorbereitenden Funktionen nach heutigem Muster wurden in Italien erstmalig durch die bedeutende Reform der GO der Abgeordnetenkammer von 1920/22 eingefiihrt. Sie lösten das alte System der durch Los ermittelten ufflci ab, das sich nach dem Aufkommen landesweiter politischen Parteien und der sie in der Abgeordnetenkammer repräsentierenden Fraktionen als unpraktikabel erwiesen hatte. Die Reform bedeutete die Abkehr von den Organisationsformen des 19. Jahrhunderts und ist die Geburtsstunde des modernen Parlaments (B I, 11). 2) Von entscheidender Bedeutung fiir die Parlamentsgeschichte Italiens ist das Gesetz vom 19.1.1939, n. 129. Es begründete die faschistische Korporationskammer (Camera dei Fasci e delle Corporazioni) und revolutionierte das

30'

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E. Thesenartige Zusammenfassung

Gesetzgebungsverfahren, indem es die Ausschüsse mit gesetzgebenden Funktionen ausstattete. Ihnen oblag nahezu die gesamte staatliche Gesetzgebung, und die Befugnisse des Plenums wurden auf ein Minimum beschnitten. Die Ausschüsse dienten der faschistischen Regierung als Kollaborationsorgane, um den politischen Willen in kürzester Zeit in formelle Gesetze umzuwandeln (B Iß). 3) In der im Jahre 1946 gewählten verfassunggebenden Versammlung (Assemblea costituente) bestand Einigkeit darüber, daß ein modemes, von Parteien und Fraktionen unterschiedlicher Couleur geprägtes Parlament mit umfassenden Gesetzgebungszuständigkeiten nicht auf ständige Ausschüsse verzichten konnte. Die Beratungen konzentrierten sich daher vor allem auf die Fragen, ob die Phasen des Gesetzgebungsverfahrens und die Rolle der Ausschüsse in der Verfassung normiert werden sollten, und welches Verfahren geeignet erschien, den künftigen quantitativen und qualitativen gesetzgeberischen Anforderungen zu genügen (B IV). 4) Die verfassunggebende Versammlung beschloß nach eingehender, frei von parteipolitischen Bindungen geführter Debatte in ihren Unterausschüssen und dem Plenum die (Wieder-) Einfiihrung gesetzgebender Parlamentsausschüsse und ihre Verankerung in Art. 72 III it.Verf.. Folgende Ziele wurden mit der Gesetzgebung durch Parlamentsausschüsse verfolgt: a) Beschleunigung der Gesetzgebung, b) verbesserte Ausarbeitung der Gesetze, c) Entlastung des Plenums, d) Verhinderung von Gesetzesdekreten der Regierung und Stärkung der Legislative (B IV). C) Die fachlichen Zuständigkeiten, Zusammensetzung und Organe der ständigen Ausschüsse in den heutigen Kammern 1) Beide Häuser verfügen je über 13 ständige Fachausschüsse, deren Zuständigkeitsbereiche Sachgebiete abdecken, die meist die Ressorts mehrerer Ministerien umschließen. Die Ausschüsse sind so zusammengesetzt, daß sie das Kräfteverhältnis der Fraktionen zueinander widerspiegeln. Jeder Parlamentarier gehört einem und in der Regel nur einem Ausschuß an. Die Ausschuß mitglieder werden von den Fraktionen bestellt. Ausschlaggebend für die Zuordnung ist zumeist die Experteneigenschaft. Ständige Stellvertreter gibt es nicht. Zur Aufrechterhaltung des Kräfteverhältnisses im Ausschuß können die Regierungsmitglieder und verhinderte Parlamentarier vorübergehend oder auf Dauer ersetzt werden (C I-III).

E. Thesenartige Zusammenfassung

469

2) Die Leitungsorgane der Ausschüsse sind der Ausschußvorsitzende und das Ausschußpräsidium, bestehend aus dem Vorsitzenden, zwei Stellvertretern und zwei Sekretären. Von großer Bedeutung ist das Amt des Vorsitzenden. Er übt vor allem Vorbereitungs- und Einberufungsfunktionen aus, und ihm ist die Leitung und Organisation der Arbeiten übertragen. Er gehört grundsätzlich der parlamentarischen Mehrheit an und soll eine beständige enge Verbindung zur Regierung unterhalten (C IV). 3) Die Ausschüsse setzen zu ihrer Entlastung oder zur Bewältigung besonders komplexer Arbeiten Unterausschüsse ein. Dabei kann es sich um Studienausschüsse handeln, die regelmäßig fiir die Dauer einer Wahlperiode im Amt bleiben, oder um nichtständige Untergliederungen, die im Zusammenhang mit der Prüfung eines Gesetzes eingesetzt werden und spezielle Aufgaben wahrnehmen (C V). D) Die Funktionen und Arbeitsweisen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren Die ständigen Ausschüsse beider Häuser können im Gesetzgebungsverfahren in verschiedenen Funktionen (sedi) tätig werden: I) in sede consultiva (mitberatende Funktion), 11) in sede referente (vorbereitende, referierende Funktion), III) in sede deliberante (gesetzgebende Funktion), IV) in sede redigente (redaktionelle Funktion). I)

Die Ausschüsse in sede consultiva

1) Die Ausschüsse in sede consultiva erstellen innerhalb bestimmter Fristen Gutachten (pareri) über Gesetzesvorlagen und Änderungsvorschläge und leiten sie den federfiihrenden Fachausschüssen zu. Die GO der Kammern kennen fakultative Gutachten, die vom Kammerpräsidenten im Einzelfall angeordnet werden, und obligatorische Gutachten. Obligatorisch sind insbesondere die Gutachten der Haushalts- und Verfassungsausschüsse sowie in der Abgeordnetenkammer die des Arbeitsausschusses (sog. Filterausschüsse). Sie entfalten gegenüber den federfiihrend in sede deliberante (und in sede redigente im Senat) beratenden Ausschüssen bindende Wirkung, nicht jedoch gegenüber dem Plenum (D I, 1.). 2) Die mitberatende Ausschußfunktion ermöglicht, im Gesetzgebungsverfahren alle Ausschüsse nach Grad ihrer Betroffenheit zu konsultieren, den technischen Sachverstand optimal zu nutzen und den federfiihrenden Aus-

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E. Thesenartige Zusammenfassung

schüssen wichtige Entscheidungshilfen zu geben. Über die obligatorischen Gutachten erfolgt eine parlamentsinterne Kontrolle der finanziellen Deckung und der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes. Zugleich wird für eine Vereinheitlichung und Koordination der Gesetzgebung gesorgt. Gegenüber den in sede deliberante tagenden Ausschüssen wird darüber hinaus mittels bindender Gutachten nicht nur eine mitberatende, sondern eine mitentscheidende Funktion ausgeübt (D I, 2.-3.). II) Die Ausschüsse in sede referente 1) In sede referente erfiillen die Ausschüsse vorbereitende Funktionen für das abschließend beratende und beschließende Plenum. Dieses traditionelle Verfahren ist in Art. 72 I it.Verf. normiert und wird im vierten Absatz der Bestimmung als procedura normale (normales Verfahren) bezeichnet. In beiden Häusern werden die Gesetzesvorlagen den Ausschüssen unmittelbar durch den Präsidenten zugeleitet. Eine vorangestellte inhaltliche Prüfung oder erste Lesung im Plenum ist verfassungsrechtlich ebensowenig zulässig wie ein Verzicht auf die Ausschußphase (D II, 1.-2.). 2) Das Prüfungsverfahren der Ausschüsse ist durch langjährige Übung, aber durch wenig bindende Regelungen geprägt. Die Beschlüsse sind bei Beschlußfähigkeit mit einfacher Mehrheit zu fassen. Der Ausschuß ist verpflichtet, einen Bericht für die Plenardebatte zu erstellen. Im übrigen ist der Ausschuß bei der Erarbeitung des Gesetzes an keine Vorgaben gebunden. Er kann verschiedene Gesetzesvorlagen verbinden und tiefgreifende Modifikationen vornehmen. In der Praxis ist dies auch bei Regierungsvorlagen häufig zu beobachten (D 11,3.). 3) Im Plenum wird der Ausschuß durch den Berichterstatter und durch Unterausschüsse, das comitato dei nove/die sottocommissione dei sette, vertreten. Sie nehmen in privilegierter Weise an der Debatte teil und besitzen wie die Regierung das Recht, bis zum Beginn der Abstimmung der Einzelvorschriften Änderungsanträge einzubringen. Ferner haben sie zu allen anderen Änderungsanträgen Stellung zu nehmen und können mit der erneuten Überprüfung des Gesetzes beauftragt werden. Der Ausschuß wirkt schließlich an der abschließenden Redaktion und Koordination des Gesetzestextes mit (D II, 4.). 4) Der Ausschuß ist selbst in sede referente in jeden Verfahrensschritt einbezogen. Auch im Plenum werden keine Entscheidungen getroffen, zu

E.Th~geZu~enf~ung

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denen sich der Ausschuß nicht geäußert hat. Seine wirkliche Bedeutung reicht über bloß vorbereitende Aufgaben weit hinaus. Zur Verfahrensbeschleunigung kann ein Eilverfahren gemäß Art. 72 11 it.Verf. durchgefiihrt werden. Weitaus häufiger und effektiver ist jedoch ein Verfahrenswechsel in die sede deliberante. Er findet insbesondere zum regulären Ende der Wahlperiode oder bei Regierungskrisen statt (D II, 6.-8.). III) Die Ausschüsse in sede deliberante 1) Das besondere Charakteristikum des italienischen Parlamentsrechts stellen die Ausschüsse in gesetzgebender Funktion (sede deliberante) nach Art. 72 III it.Verf. dar, die selbständig unter Ausschluß des Plenums Gesetze beschließen. Die sede deliberante bildet den Endpunkt einer kontinuierlich fortschreitenden Entwicklung der Verlagerung immer weiter reichender Aufgaben aufParlamentsausschüsse (D III, 1.1). 2) Dem Wortlaut und der Systematik des Art. 72 it. Verf. nach handelt es sich bei der sede deliberante um ein Sonderverfahren. In der Praxis haben sich die Ausschüsse jedoch zum prinzipiellen Ort der Gesetzgebung entwickelt. Von der ersten bis zur zehnten Wahlperiode wurden in der Abgeordnetenkammer 71,6% und im Senat 60,8% aller Gesetze in sede deliberante verabschiedet. Ohne die Ausschußgesetzgebung wäre das italienische Parlament, das mehr Gesetze erläßt als jedes andere Parlament einer vergleichbaren westlichen Industrienation, nicht in der Lage gewesen, die Anforderungen zu erfiillen (D III, 1.2, 1.3). 3) Rechtlich sind die gesetzgebenden Ausschüsse zu qualifizieren als selbständige Organe mit externer (verfassungsrechtlicher) Bedeutung, nicht aber als Unterorgane des Plenums, dem sie nahezu gleichgeordnet sind. Die Zuleitung von Gesetzesvorlagen an die Ausschüsse erfolgt durch die jeweiligen Kammerpräsidenten. Die Kammerpräsidenten haben dabei einen weiten Ermessensspielraum. Entgegen einer Ansicht in der Literatur handelt es sich auch in der Abgeordnetenkammer nicht um eine Delegation des Plenums an den Ausschuß. Die bisherige Ausgestaltung des Zuleitungsverfahrens in den GO ist unbefriedigend. Insbesondere wird die Vorschrift des Art. 72 III der Verfassung, die Fälle zu bestimmen, in denen Ausschüsse gesetzgeberisch tätig werden dürfen, nicht erfüllt (D III, 2.). 4) Eine absolute Grenze der Ausschußgesetzgebung und damit auch des Ermessens der beiden Kammerpräsidenten stellt der Plenargesetzvorbehalt aus

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E. Thesenartige Zusammenfassung

Art. 72 IV it.Verf. dar. Der Vorbehalt soll die Verabschiedung politisch und rechtlich besonders bedeutsamer Gesetze im normalen Verfahren durch das Plenum sichern, das nach traditioneller Ansicht die Repräsentation des Staatsvolks am umfassendsten gewährleistet. Umstritten ist die Auslegung der Verfassungsmaterie (materia costituzionale). Die Corte costituzionale versteht darunter lediglich Verfassungsgesetze und verfassungsändernde Gesetze. Diese restriktive Sichtweise ist abzulehnen, da sie den Anwendungsbereich der Ausschußgesetzgebung über Gebühr ausdehnt und gemeinsam mit der fehlenden positiven Bestimmung der Tragweite der Zuleitung in sede deliberante ermöglicht hat, nahezu alle Gesetze in sede deliberante zu beraten (D III, 3.).

5) Die GO der Kammern schreiben die entsprechende Anwendung der für die Beratungen und Abstimmungen im Plenum geltenden Vorschriften in sede deliberante vor. Abweichungen ergeben sich jedoch aus der unterschiedlichen Größe und der flexibleren Arbeitsweise der Ausschüsse. Die Beratungen beginnen mit der Darstellung der Gesetzesvorlage durch den Berichterstatter, dem neben dem Vorsitzenden eine Schlüsselrolle zukommt. Es folgt die allgemeine Aussprache, die Beratung und Abstimmung der Einzelvorschriften und die Schlußabstimmung. Das Klima im Ausschuß zeichnet sich durch sachliche Detailarbeit aus, die die Fraktionszwänge in den Hintergrund treten läßt (D III, 4.). 6) Da nur wenige Parlamentarier über die Annahme eines Gesetzes beschließen und gemäß Art. 72 III 2 it.Verf. jederzeit bis zur Schlußabstimmung eine Minderheit (1/10 der Mitglieder des Plenums oder 1/5 der Mitglieder des Ausschusses) oder die Regierung die Überweisung in die sede referente verlangen kann, ist die Zustimmung nahezu aller politischen Kräfte und der Regierung von Beginn an notwendig. Das Verfahren basiert auf Konsens und Absprachen. AnwendungsfaIle der Verabschiedung in sede deliberante sind daher zumeist Gesetzesvorlagen, deren erste Lesung in der anderen Kammer ebenfalls in sede deliberante stattgefunden hat oder die von einer großen Mehrheit ohne größere ModifIkationen angenommen wurden, Regierungsvorlagen und Vorlagen, die von allen Fraktionen gestützt werden (D III, 4.). 7) Die Regelung der Formen der Öffentlichkeit der Ausschußarbeiten überläßt Art. 72 III 3 it.Verf. den GO. Da Plenum und gesetzgebende Ausschüsse nahezu identische Aufgaben wahrnehmen, und da die Öffentlichkeit ein wesentliches Element des parlamentarischen Prozesses ist, muß das Publizitätsgebot in sede deliberante in gleichwertiger Weise verwirklicht werden. Dies geschieht mittels Direktübertragung der Beratungen in separate Räume,

E. Thesenartige Zusanunenfassung

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in denen das Publikum und die Presse die Sitzungen verfolgen können, neuerdings auch mittels Rundfunkübertragungen (D III, 5.). 8) Die Überweisung in die sede referente nach Art. 72 III 2 it.Verf. bedeutet eine Verfahrensgarantie. Das Gesetz wird im Plenum in größtmöglicher Öffentlichkeit behandelt. Die Überweisung dient in erster Linie als Instrument des Minderheitenschutzes. Der Regierung wird ein Mittel zur Koordinierung der Gesetzgebung und zur Kontrolle der parlamentarischen Mehrheit an die Hand gegeben. Automatisch erfolgt die Überweisung in das normale Verfahren, wenn ein Ausschuß in sede deliberante bindende Gutachten der mitberatenden Ausschüsse nicht beachtet. Ziel ist hier eine haushaltsrechtliche und verfassungsrechtliche Kontrolle der Ausschußgesetzgebung (D III, 6.). 9) In beiden Häusern wird von der Überweisung nur relativ selten Gebrauch gemacht. Überwiegend fordern sie 1/5 der Mitglieder des federführenden Ausschusses. Zumeist ist die größte Oppositionspartei daran beteiligt. Die Überweisung wird überwiegend in Blockierungs- und Verschleppungsabsicht gefordert; fast nie zur Erweiterung der Öffentlichkeit. Mitunter dient die Überweisung der Durchführung einer gemeinsamen Prüfung mit anderen Gesetzen. Die hohe Leistungsfähigkeit der Ausschüsse in sede deliberante wird durch die Überweisungen nicht oder nur unwesentlich beeinträchtigt. Die Drohung mit der Überweisung eignet sich aber als Druckmittel der Opposition, um die Gesetzgebung zu beeinflussen und die Mehrheit zu Kompromissen zu zwingen (D III, 6.). 10) Die gesetzgebenden Ausschüsse zeichnen sich durch ihre enorme Leistungsfähigkeit und ihr Arbeitstempo aus. Da die Gesetzesproduktion jedoch vereinfacht wird, verleitet die sede deliberante dazu, mehr Gesetze als nötig zu beschließen, und trägt zur allseits kritisierten Gesetzesflut bei. Der Umfang der Gesetzgebung wird ferner durch die vielen weitreichenden Gesetzesvorbehalte in der Verfassung in die Höhe getrieben. Ursächlich für die Uneinheitlichkeit und Unkoordiniertheit der Gesetzgebung ist insbesondere die Schwäche der Regierungskoalitionen, die sich auf eine legislative Zusammenarbeit und Tauschgeschäfte mit der Opposition einlassen mußten (D IV, 7.1, 7.2). 11) Die sede deliberante verwirklichte die übrigen Ziele (oben B 4) nicht oder nur vorübergehend. So konnte sie eine stetige Zunahme der Gesetzesdekrete nicht verhindern. Grundsätzliche Bedenken verfassungsrechtlicher Art bestehen gegen die Übertragung der Gesetzgebung auf Ausschüsse aber nicht. Daß die sede deliberante den hoch gesteckten Erwartungen nicht vollständig genügen konnte, ist überwiegend auf die besonderen politischen Verhältnisse

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E.Th~utigeZu~~~ung

in Italien zurückzufiihren. Es ist hingegen anzunehmen, daß unter einer disziplinierten Regierung und einheitlichen parlamentarischen Mehrheit gute Ergebnisse für die Gesetzgebung erreicht werden könnten (D IV, 7.3). IV) Die Ausschüsse in sede redigente 1) Den Ausschüssen in sede redigente ist die definitive Redaktion des Gesetzestextes anvertraut, während die Schlußabstimmung weiterhin dem Plenum obliegt. Das Verfahren, das seine rechtliche Grundlage nicht in der Verfassung, sondern nur in den GO findet, ist in beiden Häusern unterschiedlich ausgestaltet. Während im Senat eine direkte Zuleitung durch den Präsidenten zur Prüfung durch den Redaktionsausschuß erfolgt, ist in der Abgeordnetenkammer stets eine Zuleitung und erste Prüfungsphase in sede referente vorgeschaltet. Erst dann beschließt das Plenum über die Durchführung einer zweiten Phase in sede redigente (D IV, 1.-3.). 2) Die sede redigente hat sich in der Abgeordnetenkammer nicht bewährt. Von 1949 bis 1992 wurden lediglich elf Gesetze in diesem Verfahren angenommen. Die Ursachen liegen in dem aufwendigen und langwierigen Verfahrensgang. Die sede redigente stellt weder eine Alternative zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, noch zur sede deliberante dar. Verfassungsrechtlich ist die sede redigente nicht als Unterform der Ausschußgesetzgebung aus Art. n III it.Verf. zu qualifizieren. Doch auch Art. 72 I it.Verf. kann nicht als Grundlage dienen, da die Möglichkeit der Prüfung und Abänderbarkeit der Einzelvorschriften im Plenum nicht gegeben ist. In der bestehenden Fassung ist die sede redigente in der Abgeordnetenkammer verfassungswidrig (D IV, 3.1). 3) Die sede redigente im Senat ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden und als Variante der Ausschußgesetzgebung einzuordnen. Sie ist auch im Senat das am wenigsten gebräuchliche Verfahren, findet aber mit einer gewissen Regelmäßigkeit für die Beratung juristisch-technischer Gesetze Anwendung. Die Beratung in sede redigente besitzt die Vorteile einer raschen Prüfung in sede deliberante und gewährleistet darüber hinaus die Beteiligung aller Senatoren an der Schlußannahme. Die sede redigente leidet aber unter dem Manko einer Trennung des Ortes, an dem die endgültige Beschlußfassung erfolgt von jenem, an dem die Sachprüfung geschieht und widerspricht daher dem Grundsatz der Unmittelbarkeit von Debatte und Entscheidung (D IV, 3.2).

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- gemeinsame 203 - informelle 325 - öffentliche 203 (, 325 s.a. Hearings Aosta-Tal 54 Arbeitskalender 162, 306 Arbeitsplanung 126, 139 C, 162 C, 168, 221,262,272,344,371 Arbeitsprogramm 162, 306 Arbeitsausschuß 182 f., 376,456 Artikelgesetze 420 Assemblea costituente s. Verfassunggebende Versammlung Ausfilhrungsvorschriften 411 Ausgabengesetze 42, 249, 420 fT. Ausschuß fUr die GO 63 Ausschuß filr die Wahlprüfung 63 Ausschuß fUr hnmunitätsfragen 63 Ausschüsse - Anzahl 72, 76, 88 C, 123, 129, 131, 133 - Arbeitsbelastung 135, 140, 144 - Bildung 128 - Beschlußfilhigkeit 75 C, 90, 189, 201,308 fT. - bikamerale 62 - Deftnition 62 - Eigenleben 168,425 - Entlastung des Plenums 63, 75 C, 87,119,407 C, 422, 440 - Errichtung 128 - gesetzgebende Funktion 82 fT., 107 fI,242 fT. s.a. Sede deliberante - Größe 76,89, 124, 145, 147 - Herbeirufungsrecht 75,158,368

504

Sachverzeiclmis

- historische Entwickhmg 64 fT. - als Kollaborationsorgane der Regierung 84 - Kontrollfunktion 74, 84, 127, 130, 436 - korporativer Druck 424 - MinisteriumszuordnWlg 76, 123, 130,137 - mitberatende FWlktion 177 ff. s.a. Sede consultiva - Obleute 162,208274,317,319, 346,348 - Organe 159 ff. - als Profilierungsfe1d 149, 152 f - politische Funktion 74, 368 - redaktionelle Funktion 444 ff. s.a. Sede redigente - rechtliche Qualifikation 253 ff. - Se1bstbefassWlgsrecht 198 - Se1bsteinberufWlg 198 - Selbstorganisation 174, 192 - vorbereitende Funktion 72 ff., 195 tT. s.a. Sede referente - als Zentren der GesetzgebWlg 235, 284,425 - (proportionale) ZusanunensetzWlg 76 f, 96, 140 ff., 145 ff., 153 f - Zuständigkeiten 72 f, 76, 88, 122 f, 129 ff. - Zuständigkeitskonflikte 137 ff., 199 Ausschußbank im Plenarsaal 216 Ausschußmitglieder - Austausch 156 ff. - Auswahlkriterien 149 tT. - BestellWlg 73, 76, 84, 143 - BestätigWlg 74, 144 - Doppelmitgliedschaft 74, 124, 144, 146 - ErsetzWlg 153 ff - Experteneigenschaft 93, 150 f - Grundmandat 148

- HerkWlft 151 f. - InteressenvertretWlg 150 - Nachrücker 152 - Rotation 89 - Rückruf73, 157 - SitzverteilWlg 144 ff. - StellvertretWlg 144, 153 ff. Ausschußpräsidium 159, 168 Ausschußsäle 362, 365 Ausschußsekretäre - Amtsdauer 74, 124, 161 - Wahl 74, 124, 160 f AusschußsitzWlgen - geheime 75, 220 - gemeinsame 90, 138 f, 193, 198, 309 - nicht öffentliche 74,89,220 - Teilnahme Ausschußfremder, 157 - Teilnahme Nichtparlamentarier, 158 f - Teilnahme Regierungsvertreter 75, 84,91,202,309,464 Ausschußsystem 63, 409 Ausschußvorsitzender - Amtsdauer 74,124, 161 - FWlktionen 161 ff. - als Repräsentant der Mehrheit 165 ff. - Stellvertreter 77, 124, 159 - Wahl 74, 124, 159 f, 167 Auswahlverfahren 42 Auswärtiger Ausschuß 153, 438, 442 Blankettnorm 230 Bibliotheksausschuß 63 Bicameralismo s. Zweikammersystem Bollettino delle Giunte e delle Commission i 221 Bozen, Provinz 95 BWldestag 141, 144, 159,202,207, 238 f, 353,415,439

Sachverzeiclmis

BWldesstaat, fMeralistischer 23

Camera dei Deputati s. Abgeordnetenkanuner Camera dei Fasei e delle Corporazioni - Charakter 82 ff., 93 f. - gesetzgebende Ausschüsse 84 ff. - Korporationen 83 f. - Nationalräte 83 f. - Repräsentation 84,86,93 Ciaqueure 407 Cogovemo di frangia 427 Comitato dei nove/Sottoeommissione dei sette - EinsetzWlg 211 f. - Funktionen 215 ff. - Mitglieder 212 Comitato parere/Sottoeommissione parere - AbstinunWlgen 192 - BeratWlgen 192 f. - EinsetzWlg 191 ErneuerWlg 191 - Funktionen 191 f. - Minderheiten 192 - Mitglieder 192 - RegierWlgsvertreter 192 - VerweisWlg ins Ausschußplenum 192 f. Comitato permanente - EinsetzWlg 172 f. - Funktionen 172, 174 - Mitglieder 173 - VerbreitWlg 174 f. Comitato ristretto - BeratWlgen 205 f., 323 ff. - Berichterstatter 205, 325 - Einfluß Lobby 325 f., 348 - EinsetzWlg 205 f., 324 - Funktionen, 175,205 f., 323 f. - infonnelle AnhörWlgen 325 - Mitglieder 205, 323 f.

505

- Öffentlichkeit 205 f., 220, 222, 324 ff. 368 f. - in sede deliberante 322 ff. - in sede referente 205 ff. - VerzögerWlg der Gesetzesprüfung 205,219,326 Commissione Bozzi 426, 442 Commissione Solmi 82 Compromesso storieo 149 Consiglio Nazionale deli' Eeonomia e dei Lavoro 57, 249,320 Consiglio Superiore della Magistratura 34 Consoeiativismo 427, 443 Correnti 347,423 Corte eostituzionale 34, 40, 45,60, 118,195,230,234,258 f., 293, 295, 298, 302 ff., 311, 355, 359 Daseinsvorsorge 413 Deadlocks 59 Deereti-Ieggi s. Gesetzesdekrete Delegation 31, 43,96, 106, 113,291 ff.,446 Demokratie, blockierte 427 Deutschland (BWldesrepublik) 40, 42, 142,222,238,367 DDR 238 DetailregelWlgen 93 Dienstrecht, öffentliches 42, 183,418, 420,422 Diktatur 32 Duee dei Fascismo 83, 85, 92 Einkanunersystem 48 408 Einzelfallgesetze 38,409,411,413, 421 EnthaltWlgen 310 f. EnnächtigWlgsgesetz 43, 113,270,291 Europäisches Parlament 117

506

Sachverzeiclmis

Faschismus 32, 64, 77 fI, 102 Fasei di Combattimento 82 Fensterreden 317 Finanzausschuß 75, 77, 179 Finanzgesetz 294 Finanzminister 42 Filterausschüsse 194,225,337 fI, 390, 397, 399 f., 403 Franehi tiratori 166 Fraktionen 70,72 f., 76, 78, 100, 107, 112 115 f., 123, 126, 140 fI, 144 fI, 151 f., 154 ff., 162 ff., 170, 173 f.,192,199,205,207,212,217,219, 224 f., 240, 245 f., 248, 274, 278, 283 f., 316, 322, 344 ff., 351, 354, 357,365,368,381,388,396,407, 427,431,438,464 Fraktionsvertreter 213, 248 Fraktionsvorsitzender 223, 248, 250, 447 Fraktionszwang 317 Gazzetta uffieiale 236, 238 Generaldebatte 316 Gemeinwohl 278 Gemischte Fraktion 72, 142, 171 Gesetze - einfache 288 - formelle 35 ff., 410 f. - leggi rinJorzate 288 f. - materielle 35 fI, 410 f. - Qualität 93, 432 f. - Redaktion 119,433 - verfassungsändernde 58, 287, 295 - Vorrang der 35 Gesetzesbegriff, 35 ff., 410 f. - Krise des 417 Gesetzesflut 409,413 ff., 422 fI Gesetzesdekrete 43 f., 93, 96, 103, 108, 115,184,195,199 f., 241 f., 244, 286,300,397,399,414,433 ff. Gesetzesinitiative

- der Regierung 57 s.a. Regierungsvorlagen - einzelner Parlamentarier 57,278, 430 - einer Region 57 - des CNEL, 57 - des Volkes 57 - privilegierte 435 Gesetzesvorbehalte - relative 38 f. - absolute 38 f. - in der Verfassung 39 f., 61, 411, 418 ff. Gesetzgebung - Dauer273 - als Austausch von Meinungen 282 f. - als Kompromißfmdung 283 f., 317, 426 ff. Gesetzgebungsnotstand 437 Gesetzgebungstechnik 441 Gewaltenteilung 38 f., 83, 93, 416 Gewerkschaften 150, 203 Giunta 62f., 66,101,170,181,404 Govemo d'assemblea 49 s.a. Versammlungsregierung Gran Consiglio deI Faseismo 82 f. Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland 39,117,238,285,418 Gruppenparlament 283 Gutachten - an Ausschüsse in sede deliberante 182 fI, 333 ff. - an Ausschüsse in sede redigente 456 f. - an Ausschüsse in sede reJerente 180 ff., 209 f., 224 f. - an das Plenum 181, 210 - bindende 185 - fakultative 178 f., 182 - zu Gesetzesdekreten 184 f. - nicht bindende 185 - obligatorische 179 ff, 217

Sachverzeichnis

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Haushaltsausschuß 42, 152, 179, 181 tT., 191, 194,210,217 f, 333, 376, 436,438,456 Haushaltsgesetz 222, 294,320 Haushaltsplan 42, 294 Hearings 203 f, 284,325,368 Honoratioren 71

Maßnahmegesetze 38,304,411,413, 421 Minderheitsregierung 240 Minister filr Beziehungen zum Parlament 346, 376 Ministerialbürokratie 130, 149,203, 430 Ministerialstruktur 130 Ministerrat 41,305,346,376,423 Molise 54

Industrieausschuß 274 Interessengruppen/-verbände 130, 150, 203,274,278,314,325,347 f, 429

Navene 58, 273 Neoparlamentarier 151 Non-sfiducia 171,240,424

Interpretationsgesetze 433

Obstruktionspolitik 341, 394,405 Omnibus-Dekrete 434 Organisationsgesetze 38 Öffentlichkeit - direkte 220, 222, 358, 360 ff., 367 - fehlende 205 f, 220, 222, 324 tT. 368 f - indirekte 220, 363, 369 - neue Formen 371 - als parlamentarisches Grundprinzip 282,356 f - in sede consultiva 193 - in sede deliberante 356 tT. - in sede referente 220 ff. - Sitzungsprotokoll 220, 368 - stenographischer Bericht 220, 368 ff. - summarischer Bericht 220 f., 368 f. Opposition 79,93, 126 f, 149, 161, 164, 169 ff., 203, 206, 214, 217, 225,267,284,317 f, 329, 346, 351, 354,375,377,381,383,390,393, 401 ff., 422, 424, 426 ff., 435, 441

- mit verstärkter Wirkung 186, 193 - widersprechende 336 f

tT.

Julisch-Venetien 95 Justizausschuß 180,182,191,210, 332,420,466 Kandidatenaufstellung 150 Koalition 32, 56, 166,423 f, 428 Koalition, große 98 Koalitionsregierung 56, 152, 165,278, 308,344 f ~desverfassungen

- Bayern 118 - Bremen 118 Legge finanziaria 222, 320 Leggine 113,409 ff., 422 Leistungsstaat 410 Lesung, erste 196, 450 Lobby 252,278,314,325,348,429 tT. ~ch~echseI427

Mailand 82 Mandat - freies 142 - imperatives 73

Patt-Situation 171 Parlament s.a. Abgeordnetenkammer

508

Sachverzeichnis

s.a. Senat s.a. Zweikammersystem - Centralita 28, 32, 34,46,240 f., 417,426 - Entlastung 61 f., 119 - gemeinsame Sitzung 33, 43, 45 - Kontrollfimktion 34,42 - P1enarberatungen 215 ff. - Produktivität 237 ff., 425 - Repräsentation 31, 61, 281 ff., 441 - Vorrang 32 f, 35,41 Parlamentsbräuche 127 Parlamentswirklichkeit 170,235 Parteiflüge1 152, 168 f, 347 s.a. Correnti Parteileader 153 Parteien 45, 55, 71,80,100,102,141, 150,206,215,282 f, 346 f., 382, 424,427 f Parteienherrschaft 45 f Partikularinteressen 151,430 P1enargesetzvorbehalt - Abänderbarkeit 290 - Auslegung durch Corte costituzionale, 233, 295 f 302 ff. - Erweiterung 300 ff., 426 - Folgen der Nichtbeachtung 285, 290,302 - Gegenstände 292 ff. - in GO der Kammern 299 ff. - und Gesetzesvorbehalt 279, 290 ff. - Ratio 280 ff. - rechtliche QualifIkation 285 ff. Präambe129 Plangesetze 38 Pressure groups 429 ff. Private bills 410

Rechtsquellenhierarchie 286 ff. Redezeitbegrenzung 316 343 Referendum 45 f, 95, 244, 280 Regelungsdichte 415 Regime compromessario 435 Regierung 33 f, 38,44, 56 f., 70, 80 ff, 93 f, 98 ff., 127, 144, 152, 154 f, 158, 160 f., 166 ff., 170 f, 184, 189 f, 192, 197, 199 f, 202, 204, 206, 227,231,244 f., 248 f, 251 f, 267 f., 273 f., 291 ff., 308, 312, 314 f., 317 ff., 321, 325, 328, 330, 332, 340 f., 344 ff., 354 f, 360, 368, 372 f, 375, 378 f, 385, 390, 396 ff., 415 ff., 423 f, 427 ff., 433 ff., 440 ff., 448,451,455,459,463,465 - Organisationsgewalt 40 ff., 418 - Rechtsetzungsbefugnis 43 f, 96, 291 ff., 416, 433 ff. - Vertrauen 34 Regierungsbank im Plenum 216 Regierungsbildung 165, 170 Regierungsform - parlamentarische 32, 428 - präsidentielle 32 Regierungskrise 152,223 Regierungsprogramm 423 Regierungsvorlagen 50, 70, 74, 91, 97, 202,205 f, 209, 241, 278,317,345, 350 f., 354, 373, 380,464 Regolamenti amministrativi s. Verwaltungsverordnungen Richtlinien, politische 95, 158, 168, 181,330,347,368,398,411 Rom 77,367 - Marsch auf 77 Rundfunk, 361 ff.

Radio radicale 366 RAl366,371 Ralunengesetze 425 Rechtsbegriffe, unbestimmte 243

Sede consultiva - Abstinunungen 189 - Annalune 189 f

Sachverzeiclmis

- Änderungen 189 - Beratungen 186 ff., 189 ff. s.a. Comitato parere - Berichterstattung 187, 189 f. - BeschlußflIhigkeit 189 - finanzielle Deckung 188 - Fristen 190 f. - Gutachtenfonnen 187 f. - Koordination 195 - Konfliktlösung 178, 193 - Mitentscheidung 194 - Öffentlichkeit 193 - Parere, 177 ff. s.a. Gutachten - rechtliche Grundlage, 178 Sede deliberante - Abstimmungen 310 f., 326 f., 342 fI, 352 f. - allgemeine Aussprache 312 fI - Aufhebung der Aussprache 319 f. - (quantitatives) Aufkonunen 235 ff. - Beratungen 326 fI, 342 ff. s.a. Comitato ristretto - Berichterstattung 312 ff. - BeschlußflIhigkeit 308 f. - Berücksichtigung von Enthaltungen 310 f. - Bestimmung der AnwendungsOOle 232,275 fI, 301,418 - Charakter der Ausschußgesetze 288 f., 408 fI - und decreti-Ieggi 433 ff. - Einfluß von Verbandsinteressen 278,314,325,347 ff., 429 ff. - Entlastung des Plenums 407 f., 422, 440 - Ergebnisse fllr Gesetzgebung 407 ff.,441 - Förderung der Gesetzesflut 415 ff. - Funktionsfllhigkeit 407 ff., 439 ff. - historische Entwicklung 99 ff.

509

- Koordination des Gesetzestextes 355 - und Leggine 409 fI - Nichterfüllung des Verfassungsdiktats 232 ff., 243, 253, 442 - Nichtverfolgung der Prüfung 320 f. - als nonnales Verfahren in der Praxis 233 ff. - Öffentlichkeit 356 ff. - und parlamentarische Repräsentation 281 ff. - und Plenargesetzgebung 437 tI. - Prüfung 305 fI - Rechtrnäßigkeitsvoraussetzungen 308 ff. - Refonnüberlegungen 404 ff., 442 f. - rechtliche Grundlage 229 f. - Rimessione 371 ff. s.a. Überweisung an das Plenum - Riserva di legge d'assemblea 279 ff s.a. Plenargesetzvorbehalt - als rechtliches Sonderverfahren 229 ff. - Unverzichtbarkeit 235, 407 f., 442 - Verfahrensdauer 273 - Verhältnis zum Plenum 232, 253 ff. - Vorbehaltsmaterien 292 ff. - Vorläufer 83 fI - Vorrang des Plenums 230 fI - Wirkungen der Gutachten 333 ff. - Zuleitung der Gesetzesvorlagen 242 fI Sede redigente - Abstimmungen 455 ff., 460 f., 464 f. - (quantitatives) Aufkonunen 457, 465 f. - Berichterstattung 452, 455 f., 464 - Funktionsprobleme 447, 458 f. 465 f. - Prüfung 452 ff., 463 ff. - rechtliche Grundlage, 444 f. - Überweisung 451

510

Sachverzeic1mis

- verfassungsrechtliche Problematik 460 tT.

- Vorbehaltsmaterien 451,461 - Wirkungen der Gutachten 456 f. - Zuleitung der Gesetzesvorlagen, 445 tT., 449 fI. Sede referente - Abstimmungen 208, 210 - allgemeine Aussprache 203 f. - Beratungen 207 tI. s.a. Comitato ristretto - Bericht ftlr das Plenum 212 tI. s.a. Comitato dei nove - Berichterstattung 201 f.,211 tI., -

216,219

Eilverfahren 225 f. Erstellung des Basistextes 204 tT. Minderheitsbericht 215 Minderheitsberichterstatter 212 Prüfung 200 fI. Prüfungsreihenfolge 196 f. rechtliche Grundlage 196 Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen 201

- als Regelfunlction 195,230 f. - Rolle im Plenum 215 tT. - Rückverweisung von Gesetzesvorlagen 218 f. - Verfahrenswechsel in sede deliberante 222 tI., 234, 248, 273, 447, 448 - Wirkungen der Gutachten 205 f. - Zuleitung der Gesetzesvorlagen 198 tI. Senat des Königreichs 65 tI., 80 Senat der Republik - Größe 50

- Mandatsperiode 53 - PalazzoMadama 58, 216, 362 - Präsident 51, 170, 178, 198,218, 224,248 tI., 265 - Präsidium 248 - als Regionalkammer 54 tI.

- Wahlalter 52 - Wahlsystem 54 tT. Senatoren auf Lebenszeit 51 f. Senatoren von Rechts wegen 51 f. Solidarietll nazionale 171,240 Sonderausschüsse 62, 73, 84,234,274 Sondergesetze 413 StatutoAlbertino 64 f., 102 Staatsform 95,121 Staatsorgane 30, 31 Staatsgewalt 30 Staatspräsident 33, 46, 200,302 Steuerrecht 106, 116 System der drei Lesungen 69, 80 Tagesordnung 162, 199,204,213 f.,

221,223,243,245,248,252 f., 262, 373,402 Tauschgeschäfte 427 Technokraten 151 Turin64

Überweisung an das Plenum - Beeinträchtigung der Leistungsfilhigkeit 401 tT. - als Druckmittel 401 -aus sede deliberante 371 tT. - aus sede redigente 451 - durch 1110 des Plenums 372,375, 383 f. - durch 1/5 des Ausschusses 372, 375, 381 tI., 387 tI., 390 fI. - durch die Regierung 372, 375 f., 379, 385, 398 f., 436

- Forderung 373 - Gründe 390 tT. - wegen Nichtbeachtung bindender Gutachten 376 f., 379 f., 386, 399 f. - rechtliche Grundlage 372 - Reformüberlegungen 404 f. - Rücknahme der Forderung 373 f. - als Verfahrensgarantie 375, 405

Sachverzeiclutis

- Verhalten der Opposition 403 - in Verschleppungsabsicht 394 f., 397,403 - Zeitpunkt 373, 393, 396 Uffici - Anzahl67 - Beratung 67 f. - Beschlußflihigkeit 67, 79 f. - Erneuerung 67 - Funktionen 66 ff. - Losverfahren 67,70,80,121 - Mitglieder 67 - Probleme 70 f., 80 - Vorsitzender 67 - Wiedereinfilhrung 78 ff. - Zweckbindung 67 Ufficio centrale - Beratung 68 - Berichterstatter 68 - Beschlußflihigkeit - Funktionen 68 Urnweitausschuß 274, 362, 380 Unterausschüsse76, 89, 99 f., 158, 172 ff., 192 f. s.a. Comitato dei nove s.a. Comitato parere s.a. Comitato permanente s.a. Comitato ristretto Verfassung - Änderung 287 f. - französische 37 - flexible 287 - portugiesische 117 - spanische 117 - starre 45, 286 f. Verfassunggebende Versammlung - Aufgaben 95 f - Ausschüsse 96 f. - Beratungen 47 ff., 99 ff., 107 ff. - Commissione dei 7599 f. - Geschäftsordnung 95

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- Gesetzgebung 95 ff. - Redaktionskomittee 106, 114 ff. - Repräsentation 95 - 11. Sottocommissione 100 ff. - Unterausschüsse 99 ff. - Verfassungsentwurf 100 ff. - Wahl95 Verfassungsausschuß 152, 180, 182 ff., 191,194,200,210,333,405,420, 438,456 Verfassungsgesetze 35 116,287,295, 297 f., 304 Verfassungskonvent 117 Verfassungswirklichkeit 121 Verwaltisierung der Gesetzgebung 409, 416 Verwa1tungsvorbehalt 37,39,416 f. Verwaltungsverordnungen 39, 93, 286, 417 f., 422 Vetorecht 34, 46, 200, 342 Videotext 371 Volk - Ausübung der Staatsgewalt 30 f. - verfassunggebende Gewalt 29 - Selbstregierung 30 Volkssouveränität 28,30,31,35 Volkswille 31 - Mediatisierung 281, 323 - Unteilbarkeit 48 Vorprüfung 196 f. Wahlkreise 55, 430 Wahlperiode 53 Wahlrecht 52 ff. - Mehrheitswahl 55 f., 423 - Verhältniswahl 54 f., 71, 79 Wirtschaftsprograrnrn 181, 183 Zuleitung der Gesetzesvorlagen - in sede deliberante 242 ff. - in sede redigente 445 ff. - in sede referente 198 ff.

512

Sachverzeichnis

- Absprachen 245f., 251 f. - Bedeutung ftlr Gesetzesprüfung 199, 272 fI. - als Delegation 262 ff., 446 - als Ennessensentscheidung der Kammerpräsidenten 198 f., 243, 249 f., 266 f., 270 fI., 449 f. - Rechtsnatur Zuleitungsakt 253,262 fI. - Verfahrenswahl198 - Wahl des zuständigen Ausschusses 198,274 - Widerspruch gegen Verfahrenswahl 243,245 ff., 448, 350 - Widerspruch gegen Ausschußwahl 199 f.

- Zuleitungsfehler 397 - Zuleitungskriterien 244 f., 248 f., 272 f., 277 ff. Zweikammersystem - Einftlhrung 46 fI. - Inter-Organ-Kontrolle 47,49 - Koordinationsprobleme 408 - Konflikte 400 - Konfliktschlichtung 59 - Langsamkeit 59, 408 - Probleme 60 f. - Struktur 49 ff. - Typen 47 f.