Das Untersuchungsrecht des Europäischen Parlaments: Die Entwicklung des parlamentarischen Untersuchungsrechts des Europ. Parlaments nach den Verträgen über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft und die Europ. Gemeinschaft unter Berücksichtigung der Untersuchungsrechte der mitgliedstaatlichen Parlamente [1 ed.] 9783428481293, 9783428081295

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Beiträge zum Parlamentsrecht

Band 33

Das Untersuchungsrecht des Europäischen Parlaments Von

Ingo Beckedorf

Duncker & Humblot · Berlin

INGO BECKEDORF

Das Untersuchungs recht des Europäischen Parlaments

Beiträge zum Parlaments recht Herausgegeben von

Werner Kaltefleiter, Ulrich Karpen, Wolfgang Zeh in Verbindung mit Peter Badura, Wolfgang Heyde, Joachim Linck Georg-Berndt Oschatz, Hans-Peter Schneider Uwe Thaysen

Band 33

Das Untersuchungsrecht des Europäischen Parlaments Die Entwicklung des parlamentarischen Untersuchungsrechts des Europäischen Parlaments nach den Verträgen über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft und die Europäische Gemeinschaft unter Berücksichtigung der Untersuchungsrechte der mitgliedstaatlichen Parlamente

Von

logo Beckedorf

DUßcker & Humblot · Berliß

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Beckedorf, logo: Das Untersuchungsrecht des Europäischen Parlaments: die Entwicklung des parlamentarischen Uotersuchungsrechts des Europäischen Parlaments nach den Verträgen über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft und die Europäische Gemeinschaft unter Berücksichtigung der Untersuchungsrechte der mitgliedstaatlichen Parlamente / von Ingo Beckedorf. Berlin : Duncker und Humblot, 1995 (Beiträge zum Parlamentsrecht ; Bd. 33) Zug\.: Hannover, Univ., Diss., 1995 ISBN 3-428-08 I 29-3 NE:GT

Alle Rechte vorbehalten

© 1995 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0720-6674 ISBN 3-428-08129-3 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

e

Vorwort Am 1. November 1993 ist der Vertrag über die Europäische Union in Kraft getreten. Die Europäische Gemeinschaft hat damit eine neue Qualität erreicht. Dies wird schon auf den ersten Blick durch die Umbenennung des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft in den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft deutlich. Über die vorwiegend wirtschaftspolitische Ausrichtung der europäischen Integration im Gemeinsamen Markt und im Binnenmarkt hinaus wird die Gemeinschaft der zwölf respektive nunmehr seit dem 1. Januar 1995 fünfzehn Mitgliedstaaten zur Wirtschafts- und Währungsunion sowie zur Politischen Union. Der Unionsvertrag hat die Europäische Gemeinschaft aber nicht nur insgesamt verändert, er hat vor allem auch die institutionelle Stellung des Europäischen Parlaments, das im Juni 1994 zum vierten Male direkt von den Unionsbürgern gewählt worden ist, gegenüber dem Rat und der Kommission weiter gestärkt. Zu den Neuerungen gehören insbesondere das Mitentscheidungsverfahren, das Zustimmungsvotum im Rahmen der Ernennung der Kommission, das Petitionsrecht, der Bürgcrbeauftragte und das parlamentarische Untersuchungsrecht. Das Europäische Parlament hat seit den HaushaItsverträgen von 1970 und 1975 sowie vor allem seit seiner ersten Direktwahl 1979 seine legislativen Befugnisse und Kontrollrechte stetig ausgeweitet, so daß viele der "Neuerungen" sich im Ergebnis eher als Bestätigung und Kodifikation langjähriger Parlamentspraxis oder interinstitutioneller Übungen und Absprachen darstellen. Dies gilt inter alia auch für das Untersuchungsrecht des Europäischen Parlaments. Im Zuge der Geschäftsordnungsrevision von 1981 hat das Parlament erstmals die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen geregelt und in den Folgejahren neun Male von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht. Es hat sich damit eines Kontrollinstrumentes bedient, das auf nationaler Ebene in allen Mitgliedstaaten bekannt ist. Mit dem Vertrag über die Europäische Union wurde diese gemeinschaftliche Praxis nun primärrechtlich verankert. Neben der Spezialvorschrift im EG-Vertrag sind die Modalitäten der Ausübung des Untersuchungsrechts zwischen dem Parlament, dem Rat und der Kommission durch den interinstitutionellen Beschluß vom 19. April 1995 über die Einzelheiten der

6

Vorwort

Ausübung des Untersuchungsrechts des Europäischen Parlaments einvernehmlich festgelegt worden. Insoweit befindet sich das Untersuchungsrecht des Europäischen Parlaments in einer Umbruchphase. Ziel der vorliegenden Arbeit, die im Wintersemester 1994/95 dem Fachbereich Rechtswissenschaften der Universität Hannover im Rahmen des Promotionsverfahrens vorgelegen hat, ist es, zum einen die bisherigen parlamentarischen Untersuchungsausschüsse umfassend hinsichtlich ihrer Rechtsgrundlagen, Befugnisse und Verfahren zu untersuchen. Zum anderen soll die neue Rechtslage rur Untersuchungsausschüsse dargestellt und im Hinblick auf die zukünftige Entwicklung dieses wichtigen parlamentarischen Kontrollrechts analysiert werden. Beide Aspekte sind bislang in der Literatur weder einzeln noch im Zusammenhang behandelt worden. Der Verfasser hofft daher, einen günstigen Zeitpunkt getroffen zu haben, der auf der Grundlage einer vollständigen Bestandsaufnahme und Bewertung der bisherigen Praxis parlamentarischer Untersuchungen eine Erörterung der künftigen Entfaltung dieses qualifizierten und effizienten Kontrollmittels erlaubt. Einen Einblick in die Praxis parlamentarischer Untersuchungsausschüsse und die interinstitutionellen Verhandlungen erlaubte mir meine Tätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter im Europäischen Parlament in Brüssel. Für die freundliche Hilfestellung durch Abgeordnete sowie Beamte und sonstige Bedienstete des Europäischen Parlaments in Brüssel und Luxemburg bei der Dokumentensuche bin ich sehr dankbar. Meinem Doktorvater, Herrn Professor Dr. Klaus Otto Nass, Direktor E.h. bei der Kommission der Europäischen Union und Staatssekretär a.D., bin ich zu besonderem Dank rur die Betreuung meiner Arbeit verpflichtet. Ich durfte dabei auf seinen reichen Erfahrungsschatz aufgrund seiner langjährigen Tätigkeit bei der Europäischen Kommission zurückgreifen. Mein Dank gilt auch dem Zweitgutachter, Herrn Professor Dr. Hans-Ernst Folz. Danken möchte ich ebenso meinen Eltern und meiner Großmutter, die mir jede Unterstützung während der Erstellung meiner Dissertation haben zuteil werden lassen. Darüber hinaus bin ich der Konrad-Adenauer-Stiftung für die Gewährung eines Promotions stipendiums dankbar. Abgesehen von der vorzüglichen ideellen Förderung ermöglichte mir dieses Stipendium, mich voll und ganz auf die Dissertation zu konzentrieren. Hannover, im Juli 1995

Ingo Beckedor/

Inhaltsübersicht Erstes Kapitel

Problemstellung

23

Zweites Kapitel

Parlamentarisches Untersuchungsrecht in den Mitgliedstaaten

33

A. Überblick über die parlamentarischen Untersuchungsrechte in den Mitgliedstaaten ...... 33 B. Rechtsvergleichende Betrachtung ..................... . ...................... \09 C. Schlußfolgerungen für das Europäische Parlament ......................... . .... 121

Drittes Kapitel

Die Kontrollinstrumente des Europäischen Parlaments ~egenüber der Kommission, dem Rat. den Mitgliedstaaten und von Pnvatpersonen

125

A. Kontrolle der Kommission der Europäischen Union ............................. 126 B. Kontrolle des Rates der Europäischen Union .................. . . . . . . . . . ........ 153 C. Kontrolle der Mitgliedstaaten und von Privatpersonen .... . . . ..................... 163 D. Ergebnis ............. . ...................... . ............... . ... . ....... 168

Viertes Kapitel

Rechtsgrundlagen parlamentarischer Untersuchungen des Europäischen Parlaments bis zum 31. Oktober 1993

171

A. Herleitung des Untersuchungsrechts des Europäischen Parlaments ................. 172 B. Geschätlsordnung des Europäischen Parlaments i.d.F. von 1981 ................... 188 C. Geschätlsordnung des Europäischen Parlaments i.d.F. von 1986 .......... . ........ 213 D. Geschätlsordnung des Europäischen Parlaments i.d.F. von 1987 ................... 219

Inhaltsübersicht

8

Füntles Kapitel

Bisherige Praxis parlamentarischer Untersuchungen des Europäischen Parlaments bis zum 31. Oktober 1993

A. Tatsächlich eingesetzte Untersuchungsausschüsse. . . . . .

221 . . . . ...... 221

B. Erlolglose Anträge auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses .......... .

C. Oesamtbewertung .

..274 .279

Sechstes Kapitel Untersuchungsrecht des Europäischen Parlaments nach Art. 138 c EG-Vertrag

297

A. Die neuen Rechtsvorschrillen.

... 297

B. Tatbestandsvoraussetzungen und Verlahren ..

. .. 318

C. Zusammenlassender Vergleich mit dem früheren Recht. ..................... . ... 398 D. Rechtslage in der Übergangszeit bis zum Inkrantreten des interinstitutioncllcn Einvernehmens .......................... . . .

... 402

E. Revisionsklauscl des Art. (, UA-Beschluß.

. .. 409

Siebtes Kapitel Schlußbemerkung

411

Literaturverzeichnis ....

..425

Dokumenten- und C;csetzcsvcrl.eichnis.

. .441

Inhalt Erstes Kapitel Problemstellung

23

Zweites Kapitel Parlamentarisches Untersuchungsrecht in den Mitgliedstaaten

33

A. Überblick über die parlamentarischen Untersuchungsrecbte in den Mitgliedstaaten . ......................................................... 33 I.

Belgien (Belgique - Belgie) .......................... . . . ..... .

II.

Dänemark (Danmark) ................................... . ... . . . . . ..... 37

IlI.

. ...13

I.

Parlamentarische Untersuchungsausschüsse ............... . ..... . . . .... 37

2.

Parlamentsextemc Untersuchungsgremien, ständige Parlamentsausschüsse und Ombudsman ................... . ..... . ..... 38

Deutschland. .. . .................................................... 42 I . Einsetzung. Zusammensetzung und Untersuchungsgegenstand ............. 44 2.

Untersuchungsverfahren und -befugnisse .............................. 48

3.

Andere Enqueten ................................................. 52

IV.

Griechenland (EUaöa) .............................................. 53

V.

Spanien (Espafia) ......... . ... . . . . . ......... . . . ............. . ......... 56

VI.

Frankreich (France) ................................................... 59

VII.

Irland (Ireland) ..

VIII. Italien (Italia) .

. ..... . ............... . ............ 63 . .................................... 66

IX.

Luxemburg (Luxembourg) ............................................. 68

X.

Niederlande (Nederland). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . ... 70

XI.

Österreich .......................... . . . ... . . . . . . . . . . . . . . . . . ... . . . .... 73

XII.

Portugal .....

............................................. ~

XIII. Finnland (Suomi) ...

. ...... . ..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ~

XIV. Schweden (Sverige).

. .... . ....... . . . . . ............. . . . . . ......... 92

\0

Inhalt XV. Vereinigtes Königreich (United Kingdom) ..................... . ........... 99 I.

Untersuchungsausschüsse des House ofCommons ............. . ........ 99

2.

Untersuchungsausschüsse des House 01' Lords und Tribunals 01' Inquiry .................................................. . ...... 106

B. Rechtsvergleichende Betrllchtung....... . .................................. \09 I.

Rechtsgrundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 1 \0

11.

Einsetzung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 111

III.

Mandatszeit ........................................................ 112

IV.

Zusammensetzung ................................................... 113

V.

Untersuchungsmandat ...... . ........................................ 114

VI.

Untersuchungsbefugnisse ............................................. 116

VII.

Beendigung der parlamentarischen Untersuchungsausschußverfahren .......... 118

VIII. Sonderfalle Dänemark, Finnland und Schweden ........................... 119 C. Schlußfolgerungen für das Europäische Parlament. .......... . ....... . ....... 121

Drittes Kapitel

Die Kontrollinstrumente des Europäischen Parlaments ~egenüber der Kommission, dem Rat, den Mitgliedstaaten und von Pnvatpersonen

125

A. Kontrolle der Kommission der Europäischen Union .......................... 126

I.

Vertragliche Kontrollinstrumente gegenüber der Kommission ................ 126 1.

Interpellationsrecht ..................... . . . . . . . . . ................. 126 a) Schriftliche Anfragen .............................. . ........... 127 b) Mündliche Anfragen .......................................... 128

2.

~~~1e~~~~~tt:~.~e.n.j.~.r~i~~~~ .~~~~~~~~~t.~.~i.e. ~~~ .... . ... . . . .... 128

3.

Entlastung für die Ausführung des Haushaltsplans ...................... 130

4.

Regelmäßige Unterrichtung über die GASP ........................ . .. 132

5.

Regelmäßige Unterrichtung über die GRIP............................ 133

6.

Petitionsrecht ................................................... 133

7.

Bürgerbeauftragter ........ . ..................... . ......... . ...... 135

8.

Untersuchungsrecht ..................... . . . . . . . .................. 136

9.

Benennung der Kommission ................................. . ..... 136

Inhalt 11.

m.

11

J5:.ontrollinstrumente aufgrund interinstitutioneller Absprachen und ständiger Ubungen .......................................................... 138 I.

Fragestunden .....

2.

Dringlichkeitsdebatten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

3.

Teilnahme an den Beratungen des Plenums und an Ausschußsitzungen ..... 141

4.

Aussprache über den Jahresbericht über die Anwendung des Gememschaltsrechts .............................................. 141

5.

Aussprache über das Arbeitsprogramm und Einigung mit der Kommission über das Jahresgesetzgebungsprogramm ................... 142

6.

Weitere Instrumente .............................................. 144

. ........ . ... . . . _... _... _.... . ........... 138

Sanktionsmittel .......................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ........ 145 1.

Mißtrauensvotum als Sanktionsmittel ................................ 145

2.

Anrufung des Europäischen Gerichtshotes ............................ 150 a) Untätigkeitsklage ............................................. 150 b) Nichtigkeitsklage ............................................. 151 c) Streitintervention ........ . . . ..... . ..... . ... . . . ... . . . ... . . . .... 153

B. Kontrolle des Rates der Europäischen Union ................... _............ 153 I.

Primäre Verantwortlichkeit der Mitglieder des Rates gegenüber den nationalen Parlamenten ............................................... 153

11.

Vertragliche Kontrollinstrumente gegenüber dem Rat. ...................... 156

III.

IV.

I.

Untersuchungsrecht, Petitionen und Bürgerbeauftragter ................. 156

2.

Kontrolle über die GASP ............................... . .......... 156

3.

Kontrolle über die GRIP ........................................... 157

J5:.ontrollinstrumente aufgrund interinstitutioneller Absprachen und ständiger Ubungen .......................................................... 157 I.

Interpellationsrecht, Fragestunden und Dringlichkeitsdebatten ...... . . . .... 158

2.

Berichte................................................ . ... . ... 159

3.

Weitere Instrumente .......... . ................................... 160

Sanktionsmittel ..................................................... 161 I . Fehlen eines Mißtrauensvotums ..................................... 161 2.

Anrufung des Europäischen Gerichtshotes .................... . ....... 162

C. Kontrolle der Mitgliedstaaten und von Privatpersonen ..................... ' .. 163 I.

Primäre Verantwortung der Kommission für die Kontrolle der Anwendung des Gemeinschatlsrechts ............ _. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 163

12

Inhalt II.

Sekundärkontrolle .

D. Ergebnis .......... . .

. ...... .. . . . ... . . . . .......................

1~

. ............. . ....... . ..... . . . . . ... . ... 168

Viertes Kapitel Rechtsgrundlagen pal'lamentarischer Untersuchungen des Europäischen Parlaments b's Lum 31. Oktober 1993

171

A. Herleitung des Untersuchungsrechts des Europäischen Parlaments............. 172 I.

Untersuchungsrecht als Recht des Europäischen Parlaments ... . ....... . . . ... 172

II.

Selbstorganisationsrecht des Europäischen Parlaments. . . . . . . . . . . . . . 1. Grundlage des Geschätlsordnungsrechts ............ . .

. ..... 178 . . 178

2.

Untersuchungsrecht als Recht aller Parlamente ............. .

3.

Untersuchungsrecht als ein parlamentarisches Kontrollrecht .... .

4.

Sonderstellung des Europäischen Parlaments als unmittelbar demokratisch legitimiertes Gemeinschatlsorgan ........................ 184

5.

Ergebnis ................................ . . . ..... . ....... . ...... 188

. 181

182

B. Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments i.d.F. von 1981 ...... . ........ 188 I.

Geschältsordnungstext. .............................................. 188

II.

Auslegung durch den Geschätlsordnungsausschuß ......................... 189

m.

Untersuchungsgegenstand ................. . ............. . ............. 189

IV.

I.

Untersuchung von Einzelfragen ........................... . . . ....... 190

2.

Im Tätigkeitsbereich der Gemeinschatlen ............................. 191

Einsetzung von Untersuchungsausschüssen ..... . . . . . ... . . . . . ............. 191 1. Quorum ........... . ...................... . .................... 192

V.

2.

Entscheidung über die Einsetzung ...... . ............................ 192

3.

Zusammensetzung ............................................... 193

4.

Minderheitenschutz bei der Einsetzung und Zusammensetzung eines Untersuchungsausschusses ........................................ 193

Befugnisse von Untersuchungsausschüssen ............................... 195 1. Temporär. ........................ . ... . . . . . . . ... . ............... 196 2,

Bericht............... . .......... . . . ................ . . . . . ...... 196

3.

Allgemeines Ausschußverfahren ................ . ..... . ....... . ..... 197

4.

Untersuchungsbefugnisse und -verlähren ............................. 199

Inhalt a) Gcnereller Umlimg und Grcnzcn dcr Untersuchungsbcfugnissc . .. . ... 199 b) Durchsetzbarkeit der Untcrsuchungsbefugnisse in Abhängigkcit zum jeweiligcn Adrcssaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. aa) Untersuchungsbefugnisse gegcnüber der Kommission. . . . . . .

. .. 206

bb) Untcrsuchungsbefugnisse gcgenüber dem Rat. . .

. .. 206

cc) Untersuchungsbefugnisse gegenüber dcn Mitglicdstaaten und Privatcn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Unmittelbarc Untcrsuchungsbefugnisse . .

(2) Mittelbare Untersuchungsbefugnissc ...

. ................. 209

d) Anhörungcn von Sachvcrständigen und Inlormationsrciscn .....

C.

. 207 . .. 207

c) X~hci~~e:I~~~gder Aussage oder ~ktenheraus.gabc. aus Gründ~n .der

5.

. .. 205

.209 ..212

Minderheitenschutz im Ausschußverlithrcn ............................ 212

Geschäftsordnun~

des Europäischen Parlaments i.d.F. von 1986 ............... 213

I.

Geschäftsordn ungstext .

11.

Untersuchungsgegenstand ............. .

III.

Einsetzungsvoraussetzungen ................. . . . . . ... . ................. 215

. . " . . . . . . . . ... . . . .... 213 . .................. 214

1.

Quorum.................

.. ... . ... . ... . ... . . ..

2.

Entscheidung über die Einsetzung ......... . . '.' . .... .

3.

Zusammensetzung ............................... .

. ........... 215 . ........... 215 . ........ 215

IV.

Befugnisse von Untersuchungsausschüssen ..................... . ......... 217

V.

Zwischenergebnis: Ändcrungen der Geschäftsordnung von 1981 .............. 218

D. Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments i.d.F. von 1987 bis 1993 ....... 219

Fünllcs Kapitcl Bisherige Praxis parlamentarischer Untersuchungen des Europäischen Par-Iaments bis zum 31. Oktober 1993

221

A. Tatsächlich eingesetzte Untersuchungsausschüsse ........................ . ... 221 I.

Untersuchungsausschuß zur Situation dcr Frau in Europa.

. . . . . . . . . . 221

1.

Untersuchungsaullrag ..... . ..... . ............. . ................. 222

2.

Ausschußvcrlithren ...

3.

Untcrsuchungscrgebnisse .....

. . . ..... 222 .................... . ... 223

14

Inhalt 4. Aussprache und Entschließung des Plenums ........................... 224 5. II.

Bewertung des Untersuchungsausschusses ............................ 225

Untersuchungsausschuß für die Behandlung gittiger und gefahrlicher Stoffe durch die Europäische GemeinschaH und ihre Mitgliedstaaten ................ 226 I.

Untersuchungsautlrag .......................... . ....... . ... . ..... 227

2. Ausschußverfahren ..................... . ......... . ........... . ... 228 3.

Untersuchungsergebnisse ........................ . . . ......... . ..... 229

4. Aussprache und Entschließung des Plenums ........................... 230 5. ill.

Bewertung des Untersuchungsausschusses ............................ 231

~~!~[~~~~i~~~~~~~hU~ .zum .Wi~~era~.fl.e.be~. ~~s Fasc~i~~.us. ~n~ .... . ... . I.

... 233

Untersuchungsautlrag ............................................ 235

2. Ausschußverfahren ....... _............. . ..... . ................... 235 3.

Untersuchungsergebnisse .............................. . . . . . . . ..... 236

4. Aussprache und Entschließung des Plenums ........................... 237 5. Bewertung des Untersuchungsausschusses ............................ 237 IV.

Untersuchungsausschuß zum Drogenproblem in den Ländern der Europäischen GemeinschaH .................................... . ...... 239 I. Untersuchungsauttrag ............................................ 240 2. Ausschußvertahren ............................................... 240 3. Untersuchungsergebnisse .......................................... 240 4. Aussprache und Entschließung des Plenums ........................... 242 5. Bewertung des Untersuchungsausschusses............................ 243

V.

Untersuchungsausschuß zum Problem der Lagerbestände im Landwirtschaftssektor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .. 243 1.

Untersuchungsauttrag ............................................ 244

2. Ausschußvertahren .......... . ... . . . ..................... _........ 245 3. Untersuchungsergebnisse .......................................... 246 4. Aussprache und Entschließung des Plenums .... . ...................... 248 5. Bewertung des Untersuchungsausschusses ............................ 249 VI.

Untersuchungsausschuß für die Behandlung und den Transport von Nuklearrnatenal. .............................................. . ..... 250 1. Untersuchungsauftrag ... . . . . . . . . . . . .............................. 252 2. Ausschußverlahren ...... . ......... . . . . . .......................... 252

Inhalt

VII.

15

3.

Untersuchungsergebnisse .............................. .

4.

Aussprache und Entschließung des Plenums ..... . . . ..... . ... . . . ....... 256

5

Bewertung des Untersuchungsausschusses ............. .

. ...... 255 . .. . ....... 257

Untersuchungsausschuß tUr Qualitätsprobleme im Fleischsektor .............. 259 I.

Untersuchungsautlrag ........................... . ................ 260

2. Ausschußvertahren ............................................... 261 3.

Untersuchungsergebnisse ......................... . ................ 261

4. Aussprache und Entschließung des Plenums ...................... . .... 262 5.

Bewertung des Untersuchungsausschusses ........................ . ... 263

VIII. Untersuchungsausschuß "Rassismus und Ausländerieindlichkeit" ....... . ..... 264 1. Untersuchungsautlrag ................. . ......... . ... . . . .......... 265 2. Ausschußverfahren ............ . . . . . . . ... . . . ........... . .......... 266 3.

Untersuchungsergebnisse .......................................... 267

4. Aussprache und Entschließung des Plenums ........................... 268 5. IX.

Bewertung des Untersuchungsausschusses ............................ 269

Untersuchungsaus~chuß zur Ausbreitung des organisierten Verbrec~ens im Zusammenhang mit dem Drogenhandel In den Ländern der Europäischen Gemeinschatl. ...................................................... 270

1. Untersuchungsauftrag ............................................ 271 2. Ausschußveriahren .................... . .......................... 271 3.

Untersuchungsergebnisse.......................................... 272

4. Aussprache und Entschließung des Plenums ........................... 273 5.

Bewertung des Untersuchungsausschusses .... . ... . ................... 274

B. Erfolglose Anträge auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses . ........... 274 I.

Untersuchungsausschuß zum repressiven Vorgehen gegen im Arbeitskampfbefindliche Gewerkschaften ................................ 274

II.

Untersuchungsausschuß zur Prüfung der Umsetzung und Anwendung des gemeinschaftlichen Umweltrechts ...................................... 276

ill.

Weitere Untersuchungsausschüsse ....... . . . ..... '. ...................... 276

IV.

Bewertung................ . ... . .................................... 276

C. Gesamtbewertung ....................................................... 279

I.

Einsetzung und Zusammensetzung ..................................... 280

II.

Untersuchungsgegenstand ............................................. 283

16

Inhalt

m.

Untersuchungsbefugnisse sowie Kooperationsbereitschatl der anderen Gemeinschatlsorgane. der Mitgliedstaaten und betrotlener Privater ............ 285

IV.

Allgemeines Ausschußverlahren ........................................ 288

V.

Folgen parlamentarischer Untersuchungen ............................... 289

VI.

Schlußfolgerungen aus den bisherigen Untersuchungsausschüssen ..... . ...... 292

Sechstes Kapitel Untersuchungsrecht des Europäischen Parlaments nach Art. 138 c EG-Vertrag A. Die neuen Rechtsvorschriften ...

297

....................................... 2~ . .................................... 2~

I.

Art. 138 c EG-Vertrag ..

TI.

Art. 136 GeschO EP ..

ill.

Interinstitutioneller Beschluß ........................................... 300

IV.

Rechtliche Bedeutung der neuen Rechtsvorsehritlen .... . ... . ............... 305

...... . ........................... 298

1.

Normenhierarchisches Rangverhältnis der neuen Rechtsvorsehritlen ............................................... 306

2.

Drittverptlichtende Wirkung des interinstitutionellen Beschlusses .......... 311

B. Tatbestandsvoraussetzungen und Verfahren . ....... . ... . ..... . . . ... . . . ..... 318 I.

TI.

ill.

Untersuchungsgegenstand ........................................ . .... 319 1.

Verstöße gegen das Gemeinschatlsrecht .............................. 319

2.

Mißstände bei der Anwendung des Gemeinschatlsrechts .... . . . .......... 322

3.

Bei der Erfüllung seiner Aufgaben ................................... 324

4.

Ausschlußklausel ................................................ 325

5.

Generelle Unzuständigkeiten in den Bereichen der GASP und GRIP ........ 331

6.

Abgrenzung vom Autgabenbereich des Bürgerbeautlragten und des Petthonsausschusses ........................................... 333

Einsetzung von Untersuchungsausschüssen ............................... 336 1.

Quorum .......................................... . ....... . . . ... 336

2.

Entscheidung über die Einsetzung .... . .............................. 337

3.

Zusammensetzung..... . .........

4.

Minderheitenschutz................

. . ..................... . . . ... 341 . ............ . . . . . ... . . . ... 343

Befugnisse von Untersuchungsausschüssen ............................... 344 1.

Temporär. ......................... .

..................... 344

Inhalt

17

2.

Bericht. ........................... . ............................ 348

3.

Allgemeines Ausschußverfahren ........... . ........................ 349

4.

Untersuchungsbefugnisse und -vertahren ............................. 352 a) Allgemeine Erwä~ungen zu Umtang und Grenzen der Untersuchungsbetugnisse ...................................... 353 b) Abgre!lzung zu den vertragl.ichen Befugnissen der anderen Gememschatlsorgane und -mshtuhonen ........................... 355 c) Die einzelnen Untersuchungsbefugnisse ....................... . ... 360 aa) Zeugenaussagen .......................................... 360 (1) Mitglieder ~er. Gemeinschatlsorgane oder -institutionen

oder der mltghedstaathchen RegIerungen ................... 360

(2) Amtspersonen ...

. ....................... 362

(3) Privatpersonen ........................................ 364 (4) Beeidigung .......... .

bb) Akteneinsicht und -herausgabe ....

. .... . ........ 366 . ............ . .......... 366

(1) Akteneinsichtsrecht gegenüber nationalen und

gemeinschatllichen Behörden und Einrichtungen. . . . . . . .. . .. 366

(2) Akteneinsichtsrecht gegenüber gemeinschatlsrechtlich

beliehenen Privatpersonen ............................... 368

ce) Zulässige Gründe rur die Verweigerung der Kooperation mIt emcm Untersuchungsausschuß ........................... 369 (I) Verweigerung der Zeugenaussage von Amtspersonen ......... 369 (2) Verweigerung der Zeugenaussage Privater. ................. 375

(3) Verweigerung der Dokumentenvorlage ..................... 376 dd) Von der Untersuchung Betrotlcne ................. . . . . . ...... 379 ee) Sanktionen ............................................... 382 11) Anhörungen von Sachverständigen ..................... . ..... 387

d) Sonstiges. 5.

. ............ . . . . . . . .................

3~

Minderheitenschutz im Ausschußvertahren ............................ 389

IV.

Behandlung der Untersuchungsergebnisse im Plenum und Folgen der parlamentarischen Untersuchung ................................ . ...... 390

V.

Rechtsschutz gegen die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses. dessen Maßnahmen und den Untersuchungsbericht ........................ 393 ) . Rechtsschutz gegen die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses ....... 394 2.

1 BCl:kcllorJ

Rechtsschutz gegen einzelne Maßnahmen eines Untersuchungsausschusses. . . ............. .

. .. 396

Inhalt

18

3.

Rechtsschutz gegen den Untersuchungsbericht. .. . . . . . . . ............... 397

C. Zusammenfassender Vergleich mit dem frOheren Recht. ...................... 398

E. Revisionsldausel des Art. 6 UA-Beschluß . ............ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .... 409

Siebtes Kapitel Schlußbemerkung

411

Literaturverzeichnis .......................................................... 425 Dokumenten- und Gesetzesverzeichnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 441

Abkürzungsverzeichnis A a.A. ABI. a.E. a.F. AK-GG AstV

B BB BR-Drucks. BI-Drucks. Bull. BverfG. BVerlUE B-VGA CDE. CEDEFOP CEE CEN/SCK C.M.L.Rev. D d. Verf

DJT

DK Dok. DÖV DVBI. E EA EAG-Vertrag EC,EEC EEA EGKS-Vertrag EG-VertraglEGV E.L.Rev. EMRK EPZ EuG EuGH EuR EU-VertraglEUV EuZW 2*

Österreich andere Ansicht Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften am Ende alte(r) Fassung Alternativkommentar zum Grundgesetz Ausschuß der ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten bei der EG Belgien Betriebs-Berater. Zeitschritl für Recht und Wirtschaft Drucksache des Bundesrates Drucksache des Deutschen Bundestages Bulletin Bundesverlassungsgericht. Entscheidungen des BVerlU Bundes-Verlassungsgesetz der Republik Österreich Cahiers de droit europeen Europäisches Zentrum für die Förderung der Berufsbildung Communaute economique europeenne Centre d'Etudes Nucleaires I Studie Centrum VOOT Kernenergie Common Market Law Review Deutschland, Bundesrepublik Deutschland der Verlasser Deutscher Juristentag Dänemark Dokument Die Ötlentliche Verwaltung Deutsches Verwaltungsblatt Spanien Europa-Archiv Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft European Community, European Economic Community Einheitliche Europäische Akte Vertrag Ober die Gründung der Europäischen Gemeinschatl fOr Kohle und Stahl Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschatl European Law Review Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten Europäische Politische Zusammenarbeit in der Außenpolitik Europäisches Gericht erster Instanz Gerichtshof der Europäischen Gemeinschatlen Europarecht Vertrag über die Europäische Union Europäische Zeitschritl für Wirtschatlsrecht

20 EWG-Vertrag EZB F

FAZ

FL FS FusV GA GASP GD GeschO GeschOBT GeschO EP GOG-NRA GR GRIP GS GVG H.C. I IdbDStR. Bd. 2 HdbStaatsR n H.L.

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Abkürt:Ungsverzeichnis Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschatlsgemeinschaft Europäische Zentral bank Frankreich Frankfurter Allgemeine Zeitung . Fraktionslos (im Europäischen Parlament) Festschrill Fusionsvertrag Generalanwalt Gemeinsame Außen- und Sicherhcitspolitik Generaldirektion Geschätlsordnung Geschätlsordnung des Deutschen Bundestages Geschätlsordnung des Europäischen Parlaments Geschätlsordnungsgesetz des Nationalrates der Republik Österreich Griechenland Gemeinsame Rechts- und Innenpolitik Gedächtnisschrill Gerichtsverfassungsgesetz House ofCommons Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Band 2, hrsg. von Gerhard Anschütz und Richard Thoma.Tübingen 1932 Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band 2 hrsg. von Josef Isensee und Paul Kirchho( Heide\berg 1987 House 01' Lords Italien inter alia Internationale Atomenergieorganisation The International and Comparative Law Quarterly in der Fassung Interparlamentarische Arbeitsgemeinschatl Irland (Republik) in Verbindung mit Jahrbuch des öllentlichen Rechts der Gegenwart, neue Folge Journal olliciel de la Republique Fram;aise Journaldestribunaux Juristenzeitung Kommission der Europäischen Gemeinschallen / der Europäischen Union Dokument der KEG / KEU Kölner Schrillen zum Europarecht Luxemburg Mitglied des Europäischen Parlaments The Modern Law Review mit weiteren Nachweisen neue(r) Fassung Neue Juristische Wochenschriti Niederlande Oberster Oerichtshof (Österreich) ()berverwaltungsgericht Portugal Parliamentary Atlilirs. Journal ofComparative Politics Dokument des Europäischen Parlaments

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21

Public Law Rabels Zeitschritl für ausländisches und internationales Privatrecht Reaktor-Brennelemente Union GmbH Revista de las Cortes Generales Revue fran~aise de Droit constitutionncl Randnummer Revue du droit public Regenbogenfraktion im Europäischcn Parlament Revista de Estudios Politicos Revista de Derecho Politico Entscheidungen des Reichsgerichts in Zivilsachen Richtlinie Revue du Marche commun (et de I'Union europeenne) Revue du Marche unique europeen. Revue trimestrielle de droit economique curopeen Rechtssache, verbundene Rechtssache Revue trimestriclle dc droit europecn Revista Vasca de Administracion Publica section Schweden Satl.ung des Gerichtshofs der Europäischcn Wirtschatlsgemeinschatl Dokumcnt dcr KEG ; KEU Finnland Schweizerische Juristen-Zeitung Sammlung der Rechtsprechung des EuGH Staatsgerichtshof Strafprozeßordnung Untcrsuchungsausschuß Entwurf des Europäischen Parlaments für einen UA-Beschluß vom 17.12.1992 Mitteilung der Kommission über die Modalitäten der Ausübung dcs Untersuchungsrechts vom 24.3.1993 Entwurf des Ratcs für einen Bcschluß über die nichtständigcn Untersuchungsausschüsse des Europäischen Parlaments vom 22.9.1994 Bcschluß des Europäischcn Parlaments. des Rates und der Kommisson vom 6.3.1995. über Einzelheiten der Ausübung dcs Untersuchungsrechts des Europäischcn Parlaments United Kingdom Vcrtilssung Vcrtilhrensordnung dcs Gcrichtshofs dcr Europäischcn Gcmeinschaftcn Vcrhandlungen des Europäischen Parlamcnts (abgedruckt im Anhang zum Amtshlatt der Europäischen Gcmeinschaften) Verwaltungsrccht Erkenntnisse und Beschlüsse dcs Vcrtilssungsgerichtshotes (Österreich) Vcrordnung Verötlcntlichungen dcr Vercinigung dcr Dcutschcn Staatsrechtslehrer Wirtschatls- und Sozialausschuß Yearhook ofEuropean Law Zcitschritl für ausländischcs ötlcntlichcs Recht und Völkerrecht Zcitschritl für Politik I.cilschrift für Parlamcnlsfragcn

Erstes Kapitel

Problemstellung "If Europe is not to grow as a democratic organism, that which will be left for us to organise will no longer be Europe."l "Die Europäischen Gemeinschaften sind ein Gebilde voller Widersprüche. Kennzeichnend dafür ist das 'Europäische Parlament', eine Versammlung, zusammengesetzt aus Abgeordneten der nationalen Parlamente [bis zur ersten Direktwahl 1979, d. Verf.], geschaffen mit dem Anspruch, die Mitwirkung der Völker an den Entscheidungen der Gemeinschaften zu sichern, und doch ohnmächtiger als alle Parlamente der einzelnen Mitgliedstaaten. "2 Diese beiden Zitate verdeutlichen das Spannungsverhältnis zwischen dem Anspruch, der an die europäische Integration in Richtung auf einen immer engeren Zusarnrnenschluß der europäischen Völker gestellt wird, und der gegenwärtigen institutionellen Ausgestaltung der Europäischen Gemeinschaft. Ipsen hat für die Europäische Gemeinschaft in ihrer heutigen Form die prägende Formel des "Zweckverbandes funktioneller Integration" entwickelt, der einer systemeigenen unmittelbaren demokratischen Legitimation auf übernationaler Ebene entbehren könne. 3 Dagegen vertreten Everling 4 und Sasse5 die Auffassung, daß jede sich von dem nationalen politischen Kräftefeld lösende Hoheitsgewalt einer eigenen, dem herkömmlichen Legitimationsverfahren vergleichbaren parlamentarischen Kontrolle und Mitwirkung bedürfe. In der Diskussion über die Vertiefung der europäischen Integration6 wird zunehmend ein "Demokratiedefizit" der Europäischen Gemeinschaft beklagt und als Hindernis fiir die Errichtung einer Europäischen (Politischen) Union betrach-

Mancini/Keelingin: MLR 57 (1994), S. 175,190. Bieber, Parlament, S. 17. Ipsen, Gemeinschaftsrecht, S. 196 tr und 1054 f; ebenso: Rupp in: NJW 1970, S. 353, 354. Everling in: FS für Ipsen. S. 596.610 Ir Sasse in: KSE 22 (1973).61,74 Ir Zur Finalität einer Europäischen Union vergleiche: Oppermann, Europarecht, Rdnr. 791 Ir, m.w.N.~ HaI/stein. unvollendeter Bundesstaat, S. 225 Ir.: ders.. EG. S. 381 Ir

24

I. Kapitel: Problemstellung

tet. 7 Ein solches Defizit an demokratischer Legitimation der Gemeinschaftsorgane existiert in dieser absoluten und pauschalen Form indes nicht. Zwar ist das Europäische Parlament das einzige Gemeinschaftsorgan, das seit 1979 unmittelbar demokratisch von den europäischen Vökern in Wahlen legitimiert ist, doch verfUgen auch die anderen Gemeinschaftsorgane über eine demokratische Legitimation. Es handelt sich dabei allerdings um eine mittelbare Legitimation. So werden die Mitglieder der Europäischen Kommission nach Zustimmung des Europäischen Parlaments von den Regierungen der Mitgliedstaaten bestellt, die ihrerseits demokratisch legitimiert sind. Im übrigen wählt auch der Deutsche Bundestag nicht die Bundesminister, diese werden nach Art. 64 Abs. I GG vom Bundespräsidenten auf Vorschlag des Bundeskanzlers ernannt. Im Ministerrat der Europäischen Union versammeln sich Regierungsmitglieder der Mitgliedstaaten. Seine demokratische Legitimation ist nicht geringer als beispielsweise die des deutschen Verfassungsorgans Bundesrat, dessen Mitglieder ebenfalls nicht vom Bundestag gewählt werden. Die Bundesratsmitglieder sind allein ihren jeweiligen Landtagen gegenüber politisch verantwortlich. H Die Besetzung der beiden anderen Gemeinschaftsorgane, des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften und künftig der Europäischen Zentralbank, erfolgt durch die mitgliedstaatlichen Regierungen. Das Europäische Parlament verfügt in folge der Direktwahlen grundsätzlich über eine stärkere Legitimation als die mittelbar legitimierten Mitglieder der übrigen Gemeinschaftsorgane. Die Defizite vor allem bei der Mitwirkung des Parlaments im Rcchtsetzungsverfahren sind weniger Beleg für ein "Demokratiedefizit" . als vielmehr dafür. daß in der Europäischen Gemeinschaft, abgesehen vom Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, die klassische Gewaltenteilung jedenfalls gegenwärtig nicht vollkommen verwirklicht ist. 9 Von der institutionellen Stellung des Europäischen Parlaments und seinen Befugnissen ffarnier in: v.d. Orocben/Thiesing/Ehlcrmann. EWOV-Kommcntar. Hd. 3. Vorbcm. zum 5. Teil. Rdnr. 25: Bomhardella in: Louis/Waelbroeck. Parlcment europeen. S. 15. 17 IL ()rtega in: Louis/Waelbroeck. Parlcment europccn. S. 63.65 L B(~vce in: PA 46 (1993). S. 458. 466 Ir.. Zuleeg in: EuR 1972. S. I. 14: Pesca/ore in: CDE 1974. S. 499. 500 IL Oppermann/Kilian in: EuR 1981. S. 366 ..•66 IL Piris in: lUD euT. 1994. I. 13 und 30: siehe schon sehr lTüh: /Ialls/ein. unvollendeter Bundesstaat. S.251. Entschließung des EI' zum Demokratiedclizit der Europäischen Gemeinschall. ABI. 1988. Nr. C 187. S. 229 IL Stöcker in: Europa-Blätter 1/1993. S. 5 Ir. der von der llnheilbarkeit des europäischen Dcmokraticdelizits spricht. Replik darauf: 'feske in: EuropaBlätter 31\ 993. S. 7 rr Nass in: FA/. vom 2.12.1992. Nr. 280. S. 9: das. in: FA/. vom 27.7.1994. Nr. 172. S. 6. Nass in: FA/. vom 2.12.1992. Nr. 280. S. 9.

1. Kapitel: Problemstellung

25

hängt somit die demokratische Legitimation der Gemeinschaftsorganisation insgesamt sowie der Rechtsetzungsakte und sonstigen Maßnahmen der Gemeinschaft entscheidend ab. Das Bundesverfassungsgericht sieht zwar die demokratische Legitimation der Europäischen Union zuvörderst in den Staatsvölkem und den von ihnen gewählten Parlamenten der Mitgliedstaaten, doch "wächst mit dem Ausbau der Aufgaben und Befugnisse der Gemeinschaft die Notwendigkeit, zu der über die nationalen Parlamente vermittelten demokratischen Legitimation und Einflußnahme eine Repräsentation der Staatsvölker durch ein europäisches Parlament hinzutreten zu lassen, von der ergänzend eine demokratische Abstützung der Politik der Europäischen Union ausgeht." I 0 Mit zunehmender Integration müßten die demokratischen Grundlagen der Union ausgebaut werden. I I Nach Art. 23 Abs. I Satz 1 GG n.F. darf Deutschland nur bei der Entwicklung der Europäischen Union mitwirken, die "demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist und einen diesem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet. " Die Fortschritte der europäischen Integration sind folglich eng mit der Anwendbarkeit des Demokratieprinzips und des Parlamentarismus auf die Europäische Gemeinschaft verknüpft. "Dabei interessiert nicht allein die Absetzbarkeit der Regierung durch das Parlament, die man als Wesensmerkmal des Systems ansieht. Um die politischen Zielvorstellungen zu reflektieren, bedarf es vielmehr einer umfassenden Erörterung der Rolle des Parlaments, wie sie in den westeuropäischen Demokratien dieser Institution zugedacht wird." 12 Es gab daher eine Reihe von Ansätzen und Vorschlägen zur institutionellen Reform der Gemeinschaft, die immer die Interdependenz zwischen einer Ausweitung der Aufgaben und Kompetenzen der Gemeinschaft und einer Ausdehnung der Befugnisse des

111 BverfOE 1\9. 155. 11\4. EuGRZ 1993. S. 429,437: Urteilsanmerkungen: Kaufmann/3iihler in: Integration 111994, S. 1 IL Ipsell in: EuR 1994, S. 1 Ir; Everling in: Integration 1994. S. 165 Ir. 11 BvcrttiE 89~ 155~ 184~ Eu(rRZ 1993~ S. 429. 438. 12 ;(lIleeg in: EuR 1972. S. 1. 2 L das. in: Der Staat 17 (1978), S. 27.46: ders. in: JZ 1993, S. 1069, 1073: G1aesner in: GS für Sasse, Bd. L S. 73,74: !länse" in: EA 1986, S. 191, 198.

26

I. Kapitel: Problemstellung

Parlaments betont haben. 13 Außerdem zählt die parlamentarische Demokratie zu den Grundfesten der Europäischen Gemeinschaft. 14 Indem die Mitgliedschaft in der Gemeinschaft von dem demokratischen Aufbau jedes einzelnen Staates abhängig gemacht wird 1S, haben die Mitgliedstaaten dieses Prinzip für die Gemeinschaft selbst anerkannt. 16 Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften zählt zu den Verfassungsprinzipien der Gemeinschaft i.a. das "grundlegende demokratische Prinzip", das im wesentlichen durch das Europäische Parlament l7 verwirklicht wird. 18 Ein Parlament in parlamentarischen Regierungssystemen zeichnet sich vor allem durch seine Eigenschaft als eine Volksvertretung aus, die über umfassende Gesetzgebungsrechte und das Recht der parlamentarischen Investitur verfugt, die

13 Wesseis in: Deubner, EG in einem neuen Europa, s. 225,228; v.d. Groeben, Legitimitätsprobleme, s. 101 ff und 117 tL Beispiele rur Reformvorschläge: Vedel-Bericht, Bull.EG, Beilage 4/1972, S. 37 tf.; Tindemans-Bericht, Bull.EG, Beilage 111976; EP, Entwurf eines Vertrags zur Gründung der Europäischen Union, ABI. 1984, NT. C 77, S. 33 tf.; Entschließung des EP zum Demokratiedetizit der Europäischen Gemeinschatl, ABI. 1988 NT. C 187, S. 229 tf.; Herman-Bericht über die Veifassung der Europäischen Union, A 3-0031194, und Entschließung des EP zum Verfassungsentwurf, ABI. 1994 NT. C 61, S. 155 ff.; Hilfin: Integration 2/1994, S. 68 ff., mit Anmerkungen zu diesem Verfassungsentwurf; fur frühere Reformansätze siehe: Läufer in: Grabitz, EWGV-Kommentar, Bd. 2, Art. 137, Rdnr. 45 ff., m.w.N.; TEPSA-Forschungsgruppe in: Schmuck/Wessels, Das EP im dynamischen Integrationsprozeß, S. 31,45; Weidenfeld, Europa '96, S. 32 ff. 14 Zu leeg in: EuR 1982, S. 21, 25; Ipsen, Vertassungsprinzipien, in: Ipsen, EG-Recht in Einzelstudien, S. 31,48 ff.; Bemhardt in: Kommission, 30 Jahre Gemeinschatlsrecht, S. 77, 89; Schmuck in: GrabitziSchmuckiSteppatlWessels, Direktwahl und Demokratisierung, S. 29, 29. Siehe auch: Interinstitutionelle Erklärung von Parlament, Rat und Kommission über Demokratie, Transparenz und Subsidiarität vom 25.10.1993, ABI. 1993 NT. C 329, S. 133. 15 Erklärung des Europäischen Rates von Kopenhagen 1978, BuH. EG 3-1978, S. 5 f.; Klepsch in: Integration 2/1994, S. 61, 64. 16 Gauweiler, Interorganabsprachen, S. 97. 17 Der EWG-Vertrag spricht zwar von der Versammlung (Art. 4 Abs. 1,137 EWG-Vertrag), doch hat sie sich nach ihrer Konstituierung am 19.3.1958 in der Sitzung vom 20.3.1958 selbst das Attribut "parlamentarisch" (ABI. 1958, S. 7) und am 30.3.1962 die einheitliche Bezeichnung "Europäisches Parlament" beigelegt (ABI. 1962 NT. 31, S. 1045). Im Laufe der Zeit haben alle Gerneinschatlsorgane diese Bezeichnung anerkannt. In der EEA wird sie ebenfalls verwandt, ohne aber alle entsprechenden Vorschritlen des EWG-VertTages anzupassen. Vergleiche hierzu auch: Bieber in: v.d. Groeben/Thiesing/Ehlermann, EWGV-Kommentar, Bd. 3, Vorbern. zu Art. 137144, RdnT. 5 f.; Verges in: Megret, droit de la CEE, Bd. 9, Art. 137, Anm. 3; Läufer in: Grabitz, EWGV-Kommentar, Bd. 2, vor Art. 137, Rdnr. I; EP, EP und EU, Ziff. 1.2.1. 11 EuGH Rs. 138179 (Roquette Freres I Rat), Slg. 1980,3333, 3360; Rs. 139179 (Maizena I Rat), Slg. 1980,3393,3424; Beuder in: EuR 1984, S. 143, 152; Frowein in: EuR 1983, S. 301 tT.; Pescatore in: CD.E. 1974, S. 499 tT.; Hilfin: EuR 1984, S. 9 ff.

1. Kapitel: Problemstellung

27

Exekutive kontrolliert und vom Volke in demokratischen Wahlen, i.e., in allgemeinen, gleichen, freien und geheimen Wahlen, periodisch gewählt wird. 19 Es gehört also zu den grundlegenden Funktionen eines jeden Parlaments, die anderen Staatsorgane unmittelbar oder zumindest mittelbar zu kontrollieren und Sachverhalte, die es im Rahmen der Erfüllung seines Verfassungs auftrages als Vertretung des Volkes für aufldärungsbedürftig erachtet, selbständig und unabhängig von Justiz, Regierung und Verwaltung prüfen zu können. 2o Im Vordergrund steht die Kontrolle über die Exekutive. Die parlamentarische Kontrolle zielt dabei auf die Sicherung der Funktionsfähigkeit des zugleich trennenden wie verschränkenden Gewaltenteilungsprinzips, die öffentliche Sichtbarmachung von Verantwortlichkeiten, die Überwachung der Gesetzmäßigkeit exekutivischen Handeins sowie den Beitrag des Parlaments zu einem IJrichtigen" Handeln der Exekutive. 21 Hierbei lassen sich vor allem drei Formen der Kontrolle unterscheiden: Kontrolle kann zunächst der begleitenden Beobachtung der Handlungen der Exekutive zur Information des Parlaments dienen (informative Kontrolle). Sie kann daneben aber auch auf die Korrektur oder Sanktion fehlerhaften exekutiven Verhaltens gerichtet sein (korrigierende und sanktionierende Kontrolle). Schließlich ist eine dirigierende Kontrolle denkbar, die es dem Parlament ermöglicht, die Exekutive in ihrer künftigen Tätigkeit zu beeinflussen. 22 Während die ersten 19 Ste.fJani, Parlamentarische und präsidentielle Demokratie, S. 202 f; Constantinesco in: Constantinesco/JacquelKovar/Simon, Traite CEE, Art. 137, Anm. 25; Zuleeg in: EuR 1972, S. 1, 3 f; Schoo in: Rengelinglv. Borries, Aktuelle Entwicklungen in der EG, S. 1, 1, der als zusätzliches Funktionselement die demokratische Gesamtverantwortung nennt.; Bieber in: Beutler/BieberlPipkom/Streil, Europäische Union, S. 115 f, der die Integration der Völker als Sonderfunktion des EP bezeichnet. BVertUE 1, 14 (33); E 18, 151 (154); 41, 399 (414); DausesiFugmann in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Heft B 3-4/95, S. 24,25 .. 20 JacobsiCorbett/ShackJeton, European Parliament, S. 224; OppermanniKilian in: EuR 1981, S. 366, 385; Kipke in: ZParl 1989, S. 488,491; LäuferlSiebert in: GrabitziSchmuck/SteppatlWessels, Direktwahl und Demokratisierung, S. 35, 43; Ortega in: LouislWaelbroeck, Parlement europeen, S. 63,67; Schwarze in: DVBI. 1974, S. 893,894, der die Kontrolle als konstitutives Merkmal der repräsentativ-parlamentarischen Demokratie und als deren Kern bezeichnet und das Zusammenspiel der verschiedenen Kontrollformen darstellt. Schneider in: AK-GG, Bd. 2, Art. 44, Rdnr. 2; BVertUE 49, 70, 85; E 67,100, 130; Thaysen in: ThayseniSchüttemeyer, Reform des Untersuchungsrechts, S. 11, 13; Lammers in: HdbDStR, Bd. 2, S. 454, 454; v. Beyme, Parlamentarische Regierungssysteme, S. 41; Steffani in: Steffani, Parlamentarismus ohne Transparenz, S. 17,35 (1'.; ders. in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht, § 49, Rdnr. 23; Zuleeg in: Festschrift für Aubin, S. 361,367; Inter-Parliamentary Union, Parliaments ofthe World, Vol. II, S. 1203 ff. 21 Vgl. hierzu: Eichenberger in: SJZ 1965, S. 269, 271 f 22 Eichenberger in: SJZ 1965, S. 269, 270; Steffani in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht, § 49, Rdnr. 5 fund 11.

28

I. Kapitel: Problemstellung

beiden Kontrollarten vorwiegend zur nachträglichen Überwachung bestimmt sind, ist die dritte auf eine vorgängige gerichtet. Diese eher theoretische Differenzierung ist in der Praxis nicht durchgängig realisierbar, vielmehr erlauben die einzelnen Kontrollinstrumente häufig eine umfassende Überprüfung, die Elemente mehrerer Kontrollformen einschließt. Zwar besitzt die Europäische Gemeinschaft keine Staatsqualitäf3 , und es gibt folglich keine (anderen) Staatsorgane, die das Europäische Parlament kontrollieren könnte, doch kommen der Kommission, dem Rat und den Mitgliedstaaten für die europäische Integration und vor allem die Anwendung des Gemeinschaftsrechts eine so große Bedeutung sowie so weitreichende politische und administrative Kompetenzen zu, daß deren Tätigkeit einer parlamentarischdemokratischen Kontrolle gerade (auch) auf der Gemeinschaftsebene bedarf. 24 In diesem Kontext ist zudem zu berücksichtigen, daß sich die Rolle der nationalen Parlamente im Zuge des Wandels vom Gesetzgebungs- zum Verwaltungs staat ändert, so daß die Kontrolle des Verwaltungshandelns gegenüber der Legislativtätigkeit des Parlaments immer bedeutender wird. 25 In der Gemeinschaft obliegt die Durchführung des Gemeinschaftsrechts der Kommission und insbesondere den Mitgliedstaaten. 26 Insofern bedürfen diese der parlamentarischen Kontrolle durch das Europäische Parlament und die Parlamente in den Mitgliedstaaten. Die nationalen Regierungen wirken zudem über den Rat auf der Gemeinschaftsebene mit, so daß dieser ebenfalls der parlamentarischen Kontrolle unterliegen muß.

23 Oppennann/Kilian in: EuR 1981, S. 366, 390; Oppennann, Europarecht, Rdnr. 140 und 774 tr; Constantinesco, Recht der EG I, ZitT. 233 tT.; lpsen, Gestalt der EG, in: Ipsen, EG-Recht in Einzelstudien, S. 79 tT.: BVerffi EuGRZ 1993, S. 429,439; Piris in: RTD eur. 1994, I, 14; GrabitzlLäuJer, Europäisches Parlament, S. 356, die aber hervorheben, daß sich die Gemeinschaft nicht qualitativ, sondern nur quantitativ-graduell von einem Staat unterscheidet. Deshalb verwendet Hahn, Funktionenteilung, S. 36 ff., den Begriff der Funktionenteilung zum Zwecke der Abgrenzung von der staatsrechtlichen Figur der Gewaltenteilung. Ebenso: lpsen, Verfassungsprinzipien, in: Ipsen, EG-Recht in Einzelstudien, S. 31, 45. 24 JacohsiCorhettlShackielon, European Parliament, S. 224 f; BrinkhorstlKapteyn in: SmitlHerzog, EEC Law, Bd. 5, Art. 137, Anm. 137.06.; Verges in: Megret, droit de la CEE, Bd. 9, Art. 137, Anm. 4; Grahitz in: Grabitz, EWGV-Kommentar, Bd. 1, Art. 4, Rdnr. 6 1'.; Klein in: EuR 1987, S. 97, 100 f.; Constantinesco in: Constantinesco/JacquelKovar/Simon, Traite CEE, Art. 137, Anm. 25, der betont, daß das Verhältnis des EP zum Rat und zur Kommission nicht so sehr einem parlamentarischen System, sondern vielmehr einem Präsidialsystem oder dem schweizerischen Versammlungssystem ähnelt. Hahn, Funktionenteilung, S. 100. 2~ Eichenberger in: SJZ 1969, S. 285,286 fr 26 Streinz, Europarecht, Rdnr. 463 fr; Oppem/ann, Europarecht, Rdnr. 319 tr und 542 fr.

I. Kapitel: Problemstellung

29

Das Europäische Parlament übt nach Art. 137 Satz 2 EG-Vertrag: 7 die Befugnisse aus, die ihm nachdem Vertrag zustehen. In Art. 137 Satz 2 EWGVertrag \Wrde ihm sogar ausdrücklich die Rolle eines Kontrollorgans zugewiesen. Die einzelnen Kontrollrechte ergeben sich teilweise unmittelbar aus dem EGVertrag oder haben sich durch interinstitutionelle Absprachen und Übungen herausgebildet. Die Kontrollfunktion des Europäischen Parlaments hat sich im Laufe der Zeit fortentwickelt insbesondere seit der ersten Direktwahl von 1979. Diese Entwicklung respektive Ausweitung entspricht der Dynamik des europäischen lntegrationsprozesses, der nicht nur das materielle Recht, sondern auch den institutionellen Bereich, i.e., das Zusammenwirken der Gemeinschaftsorgane, beeinflußt. 28 Eines ist jedenfalls heute sicher: Das Europäische Parlament hat auch in seiner derzeitigen Verfassung keine endgültige Gestalt gefunden.: 9 Walter Hallstein bezeichnet sogar die demokratische Legitimation der Gemeinschaft, die von der Stellung und den Befugnissen des Europäischen Parlaments abhängt, als zur Zeit nur behelfsmäßig geregelt. JO Ebenso wie keine der traditionellen Klassifikationskriterien der Rechtsnatur der Europäischen Union vollkommen gerecht werden kann J1 , scheint es im Hinblick auf das Europäische Parlament eher angebracht, auf europäischer Ebene ein von überkommenen staatsrechtlichen Kriterien losgelöstes eigenständiges Parlamentsmodell zu definieren. J2 Eine Stärkung der

27 Nach Art. G EU-Vertrag wurde der Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaltsgemeinschatl (EWer-Vertrag) in Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschatl (EG-Vertrag) um benannt. 28 Schoo in: Rengeling/v. Borries, Aktuelle Entwicklungen in der EG, S. 1,3. 29 Oppermann, Europarecht. Rdnr. 225: Bieher in: v.d. Groeben/ThiesingfEhlermann, EWGVKommentar, Bd. 3, Vorbem. zu Art. 137-144, Rdnr. 3: Grahitz/Läujer, Europäisches Parlament, S. 119, die die Gemeinschatl insgesamt als ein evolutiv angelegtes politisches System bezeichnen, das seine endgültige Gestalt noch nicht gefunden hat. Baron Cre.\po in: SchmucklWessels, Das EP im dynamischen Integrationsprozeß, S. 19,27 I'. 30 Hal/slein, unvollendeter Bundesstaat, S. 251. 31 Siehe hierzu ausluhrlich: Conslanlinesco, Recht der EG I, Zilf 228 11'., der von einem "mixtum compositum" spricht. Ders. in: OS lur Sasse, Bd. L S. 247,250; Schwarze in: EuR, Beihetl 11\ 993, S. 39 Ir 32 Zuleeg in: EuR 1972, S. I, 13 1'.; Neunreither in: ZParl 1971, S. 321, 321; Bieher, Parlament, S. 25; den in: v.d. Groeben/ThiesinglEhlermann, EWGV-Kommentar, Bd. 3, Vorbern. zu Art. 137-144, Rdnr. 4: LäujerlSiehert in: GrabitziSchmuckJSteppatlWessels, Direktwahl und Demokratisierung, S. 35, 54 und 58 IL Verges in: Megret, droit dc la CEE, Hd. 9, Art. 137, Anm. 5: Bracher in: Die politische Meinung, Hell 287/93, S. 4, 12 Ir; Oppermanll, Europarecht, Rdnr. 225 L TEYSA-Forschullgsgruppe in: SchmucklWesseIs, Das EP im dynamischen Integrationspro-

30

I. Kapitel: Problemstellung

Stellung des Parlaments im institutionellen Gefüge der Europäischen Gemeinschaft kann nicht nur durch förmliche ratifizierungs bedürftige Vertragsänderungen, sondern gerade auch im Wege "stillen Wandels" der Gemeinschaftsverfassung erfolgen. 33 Es fragt sich, inwieweit das Parlament selbst dazu beitragen kann, den gegenwärtigen Zustand zu verändern. Während das Europäische Parlament hinsichtlich der Ausweitung seiner Befugnisse in den Bereichen der Legislatur und der Investitur sowie der Angleichung der Wahlsysteme nicht allein handeln kann, sondern vielmehr auf einen entsprechenden Beschluß der Mitgliedstaaten angewiesen ist, kann es seine Kontrollbefugnisse, zu denen i.a. parlamentarische Untersuchungen gehören, als Hebel zur Stärkung seiner institutionellen Stellung nutzen. 34 Insoweit könnte das parlamentarische und demokratische Element der Europäischen Union weiter ausgebaut werden. Die von Steffani in bezug auf Deutschland gemachte Feststellung, daß sich in "den Diskussionen und der faktischen Realisierung des parlamentarischen Untersuchungsrechts ... Macht und Elend der deutschen Parlamente wider[ spiegeln] "35, gilt ebenfalls für das Europäische Parlament. Da es sich beim parlamentarischen Untersuchungsrecht um ein Institut handelt, das in den nationalstaatlichen Parlamenten entwickelt worden ist, ist es notwendig, einleitend zu den Ausführungen über das Untersuchungsrecht des Europäischen Parlaments die verschiedenen Ausprägungen dieses Instituts auf der Ebene der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft darzustellen (2. Kapitel), um eine Grundkonzeption und einen Maßstab für entsprechende Entwicklungen auf europäischer Ebene zu entwerfen. Zwischen 1981 und dem Inkrafttreten des Unionsvertrages sah allein die Geschäftsordnung eine Rechtsgrundlage für die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen vor; der EWG-Vertrag enthielt dagegen keine diesbezügliche Vorschrift. Das Untersuchungsrecht war Teil der allgemeinen Kontrollrechte des

zeß, S. 31, 32 f; van Sehendelen in: SchmucklWessels, Das Europäische Parlament im dynamischen Integrationsprozeß, S. 51,69; Coombes in: SchmucklWessels, Das Europäische Parlament im dynamischen Integrationsprozeß, S. 95, 95 tr. und 113; lpsen, Vertassungsperspektiven, in: Ipsen, EG-Recht in Einzelstudien, S. 11,25; Dinan, Ever Closer Union?, S. 292. 33 Zieger in: FS für Schlochauer, S. 947, 973, der sogar letzteren Weg für wahrscheinlicher hält. Hilfin: EuR 1984, S. 9, 14 f. 34 So auch: Kipke in: ZParl 1989, S. 488, 491: GrabitzlLäufer, Europäisches Parlament, S.150. 35 Steffani, Parlamentarische und präsidentielle Demokratie, S. 187.

I. Kapitel: Problemstellung

31

Parlaments. Daher sollen diese im 3. Kapitel dargestellt werden, bevor die bisherige Praxis parlamentarischer Untersuchungsausschüsse bis 1993, einschließlich der fur sie relevanten Bestimmungen der Geschäftsordnung des Parlaments, analysiert und bewertet werden (4. und 5. Kapitel). Durch Art. 138 c EG-Vertrag wird nun das parlamentarische Untersuchungsrecht primärrechtlich anerkannt. Nach Art. 138 c Abs. 3 EG-Vertrag werden die Einzelheiten der Ausübung des Untersuchungs rechts durch eine interinstitutionelle Vereinbarung zwischen Parlament, Rat und Kommission festgelegt. Die Bestimmungen des Art. 138 c EG-Vertrag und des Art. 136 GeschO EP sowie des Beschlusses des Europäischen Parlaments, der Rates und der Kommission vom 19. April 1995 über Einzelheiten der Ausübung des Untersuchungsrechts des Europäischen Parlaments sollen im 6. Kapitel im Hinblick darauf untersucht werden, wie sich das Untersuchungsrecht des Europäischen Parlaments künftig entwickeln könnte.

Zweites Kapitel

Parlamentarisches Untersuchungsrecht in den Mitgliedstaaten Während beim Europäischen Parlament das Institut des parlamentarischen Untersuchungsrechts bis zum Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union vertraglich nicht geregelt und daher aus grundsätzlichen Erwägungen heraus umstritten war, ist es auf nationaler Ebene seit jeher als selbstverständliches parlamentarisches Kontrollinstrument anerkannt. Aus diesem Grunde und angesichts dessen, daß sich das Europäische Parlament insoweit die mitgliedstaatlichen Parlamente zum Vorbild nimmt, sollen zunächst die Spannweite und Widamgsweise des Untersuchungsrechts in den Mitgliedstaaten ermittelt werden. Diese Modelle könnten dann möglicherweise als allgemeine Rechtsgrundsätze in das Gemeinschaftsrecht und damit letztendlich auf das Europäische Parlament übertragen werden.

A. Überblick über die parlamentarischen Untersuchungsrechte in den Mitgliedstaaten Alle Parlamente der funf;r-ehn Mitgliedstaaten kennen das Institut des parlamentarischen Untersuchungsrechts. Seine länderspezifische Ausgestaltung soll im folgenden im Hinblick auf die Rechtsgrundlagen, Einsetzung, Mandatszeit, Zusammensetzung, den Tätigkeitsbereich, die Befugnisse, Folgen und Praxis im Überblick dargestellt werden.

I.

Bel~ien (Bel~ique

- Belgie)

In Art. 56 n.F. der belgischen Verfassung ist das Enqueterecht sowohl der Abgeordnetenkammer (Chambre des Representants) als auch des Senats (Senat)

34

2. Kapitel: Parlamentarisches Untersuchungsrecht in den Mitgliedstaaten

vorgesehen. 1 Hierin wird lediglich bestimmt, das jede Kammer ein Untersuchungsrecht besitzt. Die näheren Ausfuhrungsbestimmungen rur Untersuchungsausschüsse sind in einem Spezialgesetz über das parlamentarische Untersuchungsrecht vom 3.5 .1880 (Loi sur les enquetes parlementaires) geregelt. 2 Die Geschäftsordnungen der Abgeordnetenkammer und des Senats enthalten dagegen keine Regelungen zum Untersuchungsrecht. 3 Danach können beide Kammern eigenständig Untersuchungsausschüsse einsetzen (Art. 2 UA-Gesetz B). Die Einsetzung erfolgt auf Antrag der Mehrheit der Mitglieder der Abgeordnetenkammer oder des Senats (Art. 38 Verfg B, Art. 50 Abs. I GeschO Chambre B, Art. 52 GeschO Senat B).4 Es sind also ausschließlich Mehrheitsenqueten möglich, ein Umstand, der in der Praxis dazu ruhrt, daß dieses Kontrollinstrument nur selten angewandt wird. 5 In Ermangelung einer ausdrücklichen Bestimmung in den Geschäftsordnungen der beiden Kammern, auf die Art. 3 Abs. I UA-Gesetz B hinsichtlich der Zusammensetzung verweist, hat sich in der Parlamentspraxis eine Mitgliederzahl von regelmäßig elf Abgeordneten respektive Senatoren ergeben, also die Hälfte der Sitze der anderen Die belgische Verfassung ist abgedr. in: Moniteur beIge vom 17.2.1994; ServaisIMecheIynck, Les Codes Belges, Bd. IllI7; Oberdorff, Constitutions de l'Europe, S. 65. Die Änderungen der Verfassung vom 5.5.1993 und vom 17.2. 1994 betrafen im wesentlichen die Schaffung fOderaler Staatsstrukturen. Das parlamentarische Untersuchungsrecht, das bisher in Art. 40 geregelt war, ist nur insoweit betroffen, als sich die Numerierung innerhalb der Verfassung änderte. Vgl. auch: Delperee in: RD.C. 1994, S. 3 ff. 2 Abgedr. in: Servais-Mechelynck, Les Codes Beige, Bd. Ill/225; Anhang zur Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses (Reglement de la Chambre des Representants de Belgique). Eine Modifikation dieses Untersuchungsausschußgesetzes ist bereits seit längerer Zeit in der Diskussion, doch ist es bis heute unverändert. Hinsichtlich des Diskussionsstandes vergleiche: rapport du groupe de travail mixte charge d'examinier la loi de 3 mai 1880 sur les enquetes parlementaires (doc. Senat, Session extraordinaire 1991-1992, n° 429-1, du 6 juillet 1992); proposition de loi modifiant la loi de 3 mai 1880 sur les enquetes parlementaires et I'article 458 du Code Penal (doc. Senat, Session extraordinaire 1991-1992, n° 446-1, du 9 juillet 1992); Velu in: J.T. 1993, S. 589 11 3 (~vttendaele in: J.T, 1986, S. 357,358, der darauf hinweist, daß das parlamentarische Untersuchungsrecht effektiv nur auf der Grundlage eines Gesetzes ausgeübt werden kann. 4 (~vttendaele in: J.T, 1986, S. 357,358 f.; Peeters/Alen, in: Alen, Belgian Constitutional Law, S. 77, Ziff. 148. 5 PeetersiAlen in: Alen, Belgian Constitutional Law, S. 77, Zil1 148; Lagasse, institutions politiques de la Belgique, S. 96, m. Bsp; Perin, Droit Constitutionnel, S. 137. Ein Beispiel für die Anwendung des parlamentarischen Untersuchungsrechts in jüngster Vergangenheit ist der Untersuchungsausschuß zu den tragischen Ereignissen im Brüsseler Heysel-Stadion 1985. Vgl.: l~vttendaele in: J.T, 1986, S. 357 ff. und Anhang mit einer Liste der parlamentarischen Untersuchungsvertahren im Abgeordnetenhaus und im Senat seit dem Inkrafttreten des UAGesetzes.

A. Überblick über die Untersuchungsrechte in den Mitgliedstaaten

35

Parlamentsausschüsse. 6 Das Untersuchungsmandat endet mit dem Abschluß der Tätigkeit des Ausschusses durch die Erstellung eines Schlußberichtes, durch einen Auflösungsbeschluß der einsetzenden Kammer oder mit dem Ablauf der Legislaturperiode, sofern die jeweilige Kammer keinen anderslautenden Beschluß faßt (Art. 13 UA-Gesetz B).7 Hinsichtlich der inhaltlichen Grenzen des Untersuchungsmandates enthalten jedoch weder die Verfassung noch das Untersuchungsausschußgesetz irgendeine Bestimmung. Somit können grundsätzlich alle Handlungen der Exekutive und alle sonstigen Sachverhalte, die das Parlament näher beleuchten will, Untersuchungsgegenstand sein. 8 Zur Eingrenzung dieses sehr weitreichenden Untersuchungsgegenstandsbegriffes fordert der Conseil d'Etat zum einen die Beachtung des Gewaltenteilungsprinzips und zum anderen die Festlegungen des konkreten Untersuchungsauftrages im Einsetzungsbeschluß der Kammer. Ein Untersuchungsausschuß ist danach nicht ermächtigt, Aufgaben oder Kompetenzen wahrzunehmen, die eigentlich anderen staatlichen Behörden oder den Gerichten zugewiesen sind, oder andere als im Einsetzungsbeschluß genannte Sachverhalte zu untersuchen. 9 Parlamentarische Untersuchungsausschüsse können aber auch zum Zwecke der Sammlung von Informationen im Rahmen der Ausübung der Legislativkompetenz des Parlaments gebildet werden. I 0 Nach Art. 4 UA-Gesetz B verfugen ein Untersuchungs ausschuß und sein Vorsitzender über die Befugnisse eines Untersuchungs- oder Errnittlungsrichters in Strafsachen. I I Das bedeutet, daß sie Zeugen und Sachverständige verpflichtend vorladen dürfen, Zeugen unter Eid vernehmen und Falschaussagen strafrechtlich sanktionieren können. 11 Auch sind sie zur Prüfung sämtlicher schriftlichen

EP. GD IV, Arbeitsdokument. S. 8; zum institutionellen System vergleiche: Delperee, Droit ConstitutionneL S. 130 tr 7 Uyuendaele in: J.T, 1986, S. 357,359. Uyttendaele in: J.T, 1986, S. 357,358; Lagasse, institutions politiques de la Belgique, S. 95, der betont, daß der Untersuchungsgegenstand nicht auf Akte der Exekutive beschränkt ist. 9 EP, GD IV, Arbeitsdokument, S. 8; Uyttendaele in: J.T. 1989, S. 205,206 und 208. 10 Uyttendaele in: J.T, 1986. S. 357,358; ders. in: J.T. 1989, S. 205, 205. II PeetersiAlen in: Alen, Belgian Constitutional Law, S. 77, Zitr 148; Lagasse, institutions politiques de la Belgique. S. 95; Perin, Droit ConstitutionneL S. 137. 12 PeetersiAlen in: Alen, Belgian Constitutional Law, S. 77, Zitf. 148; Perin, Droit ConstitutionneL S. 137.

36

2. Kapitel: Parlamentarisches Untersuchungsrecht in den Mitgliedstaaten

Dokumente befugt.13 Die einsetzende Kammer kann diese Rechte indessen einschränken. 14 Zudem sind das generelle Ziel parlamentarischer Untersuchungen sowie die Aufgabenbereiche, die die Verfassung anderen Justiz- oder Verwaltungsbehörden übertragen hat, zu beachten. 15 Die zwangsweise Durchsetzung dieser Befugnisse obliegt dagegen nicht dem einzelnen Untersuchungs ausschuß, sondern den Gerichten, sofern Grundrechte und -freiheiten einzelner dadurch tangiert werden. 16 Richter können mit bestimmten Ermittlungsaufgaben betraut werden (Art. 4 Abs. 4 UA-Gesetz B).17 Eine derartige Delegation geschieht jedoch nur in Ausnahmefallen. 18 Die Regierung, i.e., die zuständigen Minister, sind regelmäßig angehalten, ihren Beamten Aussagegenehmigungen zu erteilen. Die Gerichte sollen ebenfalls mit den Untersuchungsausschüssen zusammenarbeiten, indem sie ihnen Informationen überlassen, die sogar laufende Verfahren betreffen können. Diese Zusammenarbeit findet indes dann ihre Grenzen. wenn dadurch die gerichtliche Untersuchung einseitig präjudiziert wird oder Verfahrensrechte der beteiligten Parteien beeinträchtigt werden. Die Ausschußsitzungen und die Anhörungen sind grundsätzlich öffentlich, sofern der Ausschuß nicht ausnahmsweise einen Ausschluß der Öffentlichkeit beschließt (Art. 3 Abs. 3 UA-Gesetz B).19 Auf der Grundlage des Schluß berichtes eines Untersuchungsausschusses kann das Parlament als Ganzes seine rechtlichen und / oder politischen Konsequenzen ziehen; der Ausschuß selbst ist nur zur Übermittlung seiner Feststellungen und deren Bewertungen befugt.20 Ebenso kann ein Schlußbericht den Gerichten respektive der Staatsanwaltschaft übermittelt werden, die dann auf der Grundlage der darin enthaltenen Tatsachenzusammenstellung unter Umständen rechtliche Maßnahmen ergreifen können. 21

Lagasse. institutions politiques de la Relgique. S. 95~ {~Vllendaele in: J.T, 1986, S. 357, ders. in: J.T. 1989. S. 205.205 f 14 C.~Vllendaele in: J.T. 1986. S. 357. 360~ ders. in: J.T. 1989, S. 205, 205 f I~ VgL: Anhang B zum Musso-Bericht. PE 200.7941B/Ann., S. 1 (Belgium). 16 Lagasse, institutions politiques de la Belgique, S. 95~ PeelersiAlen in: Alen, Belgian Constitutional Law, S. 77, Zitl. 148~ {lyllendaele in: 1. T. 1989, S. 205,206. 17 {~vllendaele in: J.T. 1989. S. 205, 206~ Perin, Droit Constitutionnel, S. 137. 18 (~vttendaele in: J.T, 1986~ S. 357,360. 19 Lagasse, institutions politiques de la Belgique, S. 96. 20 Uyllendaele in: J.T, 1986, S. 357. 365. siehe auch S. 361-364 über den Untersuchungsausschuß zum Unglück im Heysel-Stadion. Peelers/Alen in: Alen, Belgian Constitutional Law. S 77. Zitl. 148: [,agasse. institutions politiques de la Belgique. S. 96. 21 (~vllendaele in: J.T. 1989. S. 205.206. 1.1

360~

A. Überblick über die Untersuchungsrechte in den Mitgliedstaaten

37

11. Dänemark (Danmark)

1. Parlamentarische Untersuchungsausschüsse

§ 51 der dänischen Verfassung gibt dem Parlament (Folketing) das Recht auf Einsetzung von Ausschüssen zur Untersuchung von Angelegenheiten von allgemeiner Bedeutung. 22 Ansonsten bestehen keine weiteren speziellen Vorschriften über parlamentarische Untersuchungsausschüsse. Daher ist auf die allgemeinen Vorschriften der Geschäftsordnung des Parlaments 23 zurückzugreifen, soweit § 51 Verfg DK keine Sonderbestimmungen enthält. Das parlamentarische Untersuchungsrecht ist bereits seit 1849 in der dänischen Verfassung verankert. Allerdings wurde ein Untersuchungs ausschuß, der zweite seit 190 I, zuletzt 1945 zu Fragen im Zusammenhang mit der Besetzung Dänemarks und der Kollaboration während des Zweiten Weltkrieges eingesetzt. 24 Nach Auskunft des Parlaments wird das Untersuchungsrecht seither als staatsrechtliche Rarität bewertet und es für kaum wahrscheinlich gehalten, daß ein Untersuchungsausschuß in Zuk'Ul1ft jemals wieder eingerichtet werden könnte. Da die Verfassungsvorschrift und damit die theoretische Möglichkeit eines Rückgriffs auf sie indes noch fortbestehen, soll das Instrumentarium eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses gleichwohl beschrieben werden. Die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses erfolgt auf Antrag eines oder mehrerer Abgeordneter durch einfachen Mehrheitsbeschluß des Parlaments (§ 50 Verfg DK, § 33 Abs. I GeschO Folketing DK). Die Mandatszeit endet regelmäßig mit dem Abschluß der Ermittlungstätigkeit und der Vorlage eines Untersuchungsberichts an das Parlament. Ein Ausschuß umfaßt inder Regel 17 Mitglieder, deren Benennung sich gemäß § 52 Verfg DK und § 36 Abs. I GeschO Folketing DK nach den politischen Stärkeverhältnissen im Parlament richtet. 25 Untersuchungs gegenstand sind spezifische Angelegenheiten von allgemeiner Bedeutung (§ 51 Verfg DK). Er wird im Einsetzungsbeschluß beschrieben, kann

22 Die dänische Verfassung vom 5.6.1953 (Danmarks Riges Grundlov) ist auf eng!. abgedr. in: B1austein/Flanz, Constitutions 01' the World, Bd. V (Denmark)~ auf frz. in: Oherdorff, Constitutions de I'Europe, S. 93 IL siehe auch: Ross, Dansk Staatslortatningsret S. 253 IL Steenheek in: PrakkelKortmann, staatsrecht van de landen der EG, S. 67, 88. 23 Geschätlsordnung (Forretningsorden lor Folketinget) vom 17.12.1953, zuletzt geändert am 22.4.1994, herausgegeben vom dänischen Parlament. 24 Siehe Liste in: Justitsministeriet: besvarelse af spnrgsmäl nr. 4 af 26. april 1989 og af 27. april 1989 fra Folkctingcts Retsudvalg, S. 5 1'. 25 HP. GD /I', Arbeitsdokument S. 23.

38

2. Kapitel: Parlamentarisches Untersuehungsrecht in den Mitgliedstaaten

aber später ergänzt werden. Das Vorliegen einer solchen Angelegenheit wird allein durch das Parlament festgestellt, wobei es häufig um die Aufklärung und Erörterung von Mißständen in der Verwaltung geht. Auch strafbare Handlungen können Gegenstand einer parlamentarischen Untersuchung sein. Angesichts der allgemeinen Kontrollfunktion von Untersuchungsausschüssen lassen sich klare Einschränkungen und Ausschlüsse nicht definieren. Die Grenzen der Tätigkeit von Untersuchungsausschüssen werden somit allein durch die Mandatsübertragung im Einsetzungsbeschluß gesetzt. 26 Nach § 51 Satz 2 Verfg DK haben die Ausschüsse das Recht zur Anforderung mündlicher und schriftlicher Informationen sowohl von Privatpersonen als auch von öffentlichen Einrichtungen. 27 Die Ministerien und sonstige Verwaltungsbehörden sind gehalten, mit den Untersuchungsausschüssen bei deren Informationssamrnlung zu kooperieren, etwa in Form eines persönlichen Erscheinens vor dem Ausschuß. 2M Außerdem können die Ausschüsse Hearings veranstalten sowie Zeugen und Sachverständige verpflichtend zur Anhörung laden. 29 Eine zwangsweise Durchsetzung dieser Rechte ist indessen nicht möglich. Hierzu bedarf es einer gerichtlichen Entscheidung. 30 Ebenso ist kann eine zur Aufklärung des Untersuchungs gegenstandes bedeutsame Zeugeneinvernahme durch ein Gericht unter Rückgriff auf die allgemeinen Zeugenregelungen erfolgen. 31

2. Parlamentsexterne Untersuchungsgremien. ständige Parlamentsausschüsse und Ombudsman In der Praxis bedeutsamer sind jedoch drei andere Kontrollinstrumente: Untersuchungstribunale respektive Ermittlungsverfahren, ständige Parlamentsausschüsse sowie der Ombudsman. 3~

EP, GD IV. Arbeitsdokument, S. 23. Justitsministeriet: bcsvarclse ar sporgsmäl nr. 4 ar 26. april 1989 og ar 27. april 1989 rra Folkctingets Rctsudvalg, S. 4: tord Campion/Udderdale. parliamentary procedure. S. 69. 28 EP, GD IV. Arbeitsdokument. S. 23 r. 29 EP, GD W. Arbeitsdokument. S. 24. 30 Justitsministeriet: bcsvarclsc af sporgsmäl nr. 4 af 26. april 1989 og ar 27. april 1989 rra Folketingets Retsudvalg, S. 4 L EP, GD IV, Arbeitsdokument, S. 24. 11 Justitsministeriet: besvarclsc af sporgsmäl nr. 4 ar 26. april 1989 og ar 27. april 1989 fra Folketingets Retsudvalg, S. 5. n Beispiele in: Folkctingets Udvalget lor Forrctningsordenen: notat om cn opfl.llgendc parlamcntarisk behandling ar beretningen Ira undcrsogclscsrettcn i Tamilsagen, blcv algivet den 14. januar 1993: Justitsministeriet: besvarclse ar sp"rgsmäl nr. 4 af 19. november 1993 26

27

A. Überblick über die Untersuchungsrechte in den Mitgliedstaaten

39

Das Parlament kann veranlassen, daß ein Tribunal oder Untersuchungsgericht zur Untersuchung möglicher Mißstände auf seiten der Verwaltung durch die Regierung aufgrund königlichen Beschlusses eingesetzt wird (§ 60 Abs. 2 Verfg DK, §§ 21 Abs. I [Tribunal, kommissionsdomstole] und 21 a Abs. I [Untersuchungsgericht, undersogelsesretterJ retsplejelov DK33 ).34 Diese Tribunale und Untersuchungsgerichte der Regierung besitzen nur Ermittlungsbefugnisse. Der wesentliche Unterschied im Verhältnis zu den allgemeinen Gerichten besteht darin, daß erstere keine richterliche Gewalt besitzen und ihnen diese nach § 61 Verfg DK auch nicht übertragen werden kann. 35 Ihre Zusammensetzung, Arbeitsweise und Bewertungsgrundlagen entsprechen nach Art und Umfang denen der allgemeinen Gerichte (§ 43 Abs. 5 retsplejelov DK). Dazu gehören auch die Vorschriften über die Zeugenpflicht. Die Tribunale oder Untersuchungsgerichte sind in gleicher Weise wie die allgemeinen Gerichte politisch unabhängig, was besonders durch die Beteiligung von Berufsrichtern sichergestellt wird. 36 Sie schließen ihre Arbeit mit der Erstellung eines Berichtes ab, der vom Justinninisterium veröffentlicht wird, sofern nicht besondere Gründe dies verbieten (§ 21 a Abs. 5 retsplejelov DK). Diese Art parlamentsexterner Untersuchungsgremien ist gegenwärtig Gegenstand einer Reformdiskussion. 37 Auf Anregung des Präsidenten des obersten Gerichts und des Parlaments setzte die Regierung im Juni 1994 eine Expertenkommission ein und beauftragte sie mit der Evaluierung des bisherigen Systems der Kontrolle der öffentlichen Verwaltung und, soweit erforderlich, der Ausfra Folketingets Udvalgt for Forretningsordenen. H Der Text des Rechtsptlegegesetzes ist abgedruckt in: GomardIMollerlNilas, Retsplejelov, StratTelov, S. 15 und 18 L Bekendtgorelse af Lov om Rettens Pieje, Justitsministeriets lovbekendtgorelse nr. 950 af 10. 11.1992. Vgl. auch: Folketingets Udvalget tor Forretningsordenen: notat om en opfolgende parlamentarisk behandling af beretningen fra undersogelsesretten i Tamilsagen, blev atgivet den 14. januar 1993, S. 2 [ 14 Justitsministeriet: besvarelse afsporgsmäl nr. 4 af26. april 1989 og af27. april 1989 fra Folketingets Retsudvalg. S. 9. 15 Justitsministeriet: besvarelse af sporgsmäl nr. 4 af 26. april 1989 og af 27. april 1989 fra Folketingets Retsudvalg. S. 9. 16 Justitsministeriet: besvarelse af sporgsmäl nr. 4 af 26. april 1989 og af 27. april 1989 fra Folketingets Retsudvalg. S. 9. 17 1993 ist ein TribunallUntersuchungsgericht eingesetzt worden. Es wurde jedoch Kritik hinsichtlich des Einsatzes des Instruments und der Regeln, die für diese Tätigkeit gelten, geübt. Aus diesem Grunde haben Regierung und Parlament den Entschluß getrofien, einen Fachausschuß einzusetzen und den künlligen Einsatz von Tribunalen / Ermittlungsvertahren zu überdenken, wozu mögliche Änderungen oder neue alternative Untersuchungsformen. z.B. ötlentliche Anhörungen (Hearings), gehören.

40

2. Kapitel: Parlamentarisches Untersuchungsrecht in den Mitgliedstaaten

arbeitung von Änderungen sowie Alternativmodellen. Sie soll dabei in enger Kooperation mit dem Geschäftsordnungsausschuß des Folketing insbesondere auch die Kontrolltätigkeit der Parlamentsausschüsse berücksichtigen und die Organisation der parlamentarischen Kontrolle in anderen Ländern, vor allem in den skandinavischen Staaten, bewerten. Die Regierung hat darüber hinaus kürzlich die Einsetzung eines Untersuchngsgerichtes respektive Tribunals betreffend die Fusion von Banken abgelehnt und favorisiert die Bildung einer Expertengruppe zu diesem Thema. Die Arbeit von ständigen Parlamentsausschüssen erstreckt sich in der Praxis neben der Befassung mit Gesetzes- und Beschlußvorlagen auch auf die parlamentarische Kontrolle. 3M Abgesehen vom Geschäftsordnungsausschuß mit seinen 21 Mitgliedern umfaßt jeder ständige Ausschuß 17 Parlamentarier. Hinzu kommen Stellvertreter, die aber nicht rur alle Ausschüsse benannt werden können (§ 7 Abs. 2 und 3 GeschO Folketing DK). Die Zusammensetzung dieser Ausschüsse trägt der politischen Kräfteverteilung im Parlament Rechnung (§ 52 Verfg DK und § 36 Abs. 1 GeschO Folketing DK)), wobei Fraktionen, parlamentarische Gruppen oder die Fraktionslosen, auf die kein Ausschußsitz entfallt, durch Abgeordnete in zwei Ausschüssen repräsentiert werden; diese Abgeordneten besitzen jedoch nur den Status von stellvertretenden Ausschußmitgliedern (§ 7 Abs. 4 GeschO Folketing DK). Der Ausschußvorsitzende und sein Stellvertreter werden vom Plenum aus den Reihen der Ausschußmitglieder gewählt (§§ 8 Abs. 2 und 36 Abs. 2 GeschO Folketing DK). Das Quorum im Ausschuß beträgt die Hälfte der Mitglieder (§ 8 Abs. 5 Satz I GeschO Folketing DK). Die Ausschüsse können schriftliche Fragen an Minister stellen und sie zu einer Beratung im Ausschuß laden, um einen bestimmten Vorgang näher zu beraten. Sie können dabei in einem gewissen Umfang Angelegenheiten von öffentlichem Interesse aufgreifen und behandeln. Außerdem besitzt jeder Abgeordnete ein Frage- und Interpellationsrecht gegenüberder Regierung (Art. 53 Verfg DK und §§ 20 f. GeschO Folketing DK). Eine Vorladung von Zeugen sowie deren Vernehmung unter Zeugeneid und -pflicht ist jedoch nicht möglich. w Dagegen können die Ausschüsse jede Person, die sie

18 Justitsminislcrict: besvarclsc afsp~lrgsmäl nr. 4 af26. april 1989 og af27. april 1989 fra Folkctingcts Rclsudvalg. S. 6 Ir. mit Beispielen. h,rd ('ampion/Udderdale. parliamentary proccdure. S. 68. J~ Justitsministerict: besvarclsc af sp~'rgsmäl nr. 4 af 26. april 1989 og af 27. april 1989 fra Folkctingcts Rctsudvalg. S. 6

r

A. Überblick über die Untersuchungsreehte in den Mitgliedstaaten

41

wünschen, zu Anhörungen einladen (§ 8 Abs. 9 GeschO Folketing DK). Die Ausschußsitzungen sind nicht öffentlich. Da die Kontrolltätigkeit von Ausschüssen in der Geschäftsordnung des Parlaments nur teilweise geregelt wird, ergibt sie sich ansonsten aus der Praxis. 40 Nach § 8 Abs. 14 GeschO Folketing DK kann ein Ausschuß in besonderen Fällen einen Bericht abfassen. der keine Gesetzes- oder Beschlußvorlage des Parlaments betrifft. Das Plenum kann mit einfacher Mehrheit bei Anwesenheit und Stimmabgabe von mindestens der Hälfte der Abgeordneten dann auf dessen Grundlage eine Entschließung verabschieden (Art. 50 Verfg DK und § 33 Abs. 1 GeschO Folketing DK i.V.m. § 17 GeschO Folketing DK). Ein Parlaments ausschuß kann darüber hinaus Stellungnahmen und Erklärungen veröffentlichen (§ 8 Abs. 5 Satz 2 GeschO Folketing DK). Der Parlamentspräsident ist berechtigt, vorn Ausschußvorsitzenden zu jeder Zeit eine schriftliche oder mündliche Mitteilung über den Stand der aktuellen Ausschußarbeit zu fordern (§ 8 Abs. 8 Satz 2 GeschO Folketing DK). Die Möglichkeit zur Einsetzung eines aus 17 Parlamentariern bestehenden besonderen ad hoc- Ausschusses zur Behandlung von einzelnen Angelegenheiten nach § 7 Abs. 6 Satz I GeschO Folketing DK 41 wird selten angewandt und hat keine spezielle Bedeutung im Hinblick auf die Untersuchung von Angelegenheiten öffentlichen Interesses. Ein solcher Ausschuß wird nach Erfullung des Auftrages regelmäßig wieder aufgelöst. Der Ausschuß kann indes beim Parlamentsplenum seinen Fortbestand bis zum Ende der Legislaturperiode beantragen (§ 7 Abs. 6 Sätze 2 und 3 GeschO Folketing DK). Darüber hinaus gibt es in Dänemark seit 1953 respektive 1955, wie in allen skandinavischen Staaten. das Amt des parlamentarischen Beauftragten (Ombudsman). Nach § 55 Verfg DK beauftragt das Parlament eine oder zwei Persönlichkeiten, die nicht gleichzeitig Parlamentarier sein dürfen, mit der Kontrolle der zivilen und militärischen Verwaltung. Die Ernennung erfolgt auf der Grundlage eines spe7jellen Gesetzes. 42 Der Ombudsman unterliegt der Kontrolle des Parlaments, insbesondere des Rechtsausschusses (§§ 7 Abs. 18 und 43 ff. GeschO Folketing DK). Es handelt sich dennoch um eine parlamentsexterne Kontrollmöglichkeit. Der Beauftragte verfügt nach dem Ombudsmangesetz über umfas-

40 Siehe hierl.u Ausführungen in: lustitsministeriet: besvarelse af sporgsmäl nr. 4 af 26. april 19!!9 og af27. april19!!9 fra Folkctingets Rctsudvalg, S. 7 [ ,11 1ustitsministcrict: bcsvarclsc af sporgsmäl nr, 4 af 26, april 19!!9 og af 27. april 19!!9 fra Folkctingets Rctsudvalg. S, 6: Lord CampiolllUdderdale. parliamcntary proeedure, S. 6!!. 12 HP. 1)(; IV. doeumcnt de travail. S, 12,

42

2. Kapitel: Parlamentarisches Untersuchungsrecht in den Mitgliedstaaten

sende Untersuchungskompetenzen im Verhältnis zu den Verwaltungsbehörden und damit gegenüber Ministern, Beamten und allen anderen öffentlichen Bediensteten, abgesehen von der Justiz. 43 Er kann auf eine Beschwerde einer Privatperson, auf eigene Initiative oder im Zusammenhang mit Inspektionen öffentlicher Vorgänge 44 nahezu jede Maßnahme der Zentralverwaltung und der lokalen Verwaltung, soweit sie zugleich Angelegenheiten der Zentralverwaltung berühren, überprüfen. 45 Zur Durchflihrung seiner Ermittlungen ist er berechtigt, die Amtshilfe der Gerichte zu beanspruchen, um eine Aussage oder eine Dokumentenvorlage zu erzwingen. 46 Der Ombudsman kann Empfehlungen aussprechen, wenn er einen Mißstand in der Verwaltung ermittelt, hat aber selbst keine weitergehenden Befugnisse. Er kann lediglich den Staatsanwalt über die Ergebnisse seiner Feststellungen informieren oder Disziplinarmaßnahmen bei den daflir zuständigen Stellen anregen. In der Praxis bedeutsamer sind jedoch Stellungnahmen an die betroffenen Personen und Behörden. 47 Der Ombudsman erstattet dem Parlament jährlich Bericht über seine Tätigkeit, der vom Rechtsausschuß des Folketing geprüft (§ 7 Abs. 18 GeschO Folketing DK) und veröffentlicht wird. 48

m. Deutschland Im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland vom 23.5.1949 ist in Art. 44 das parlamentarische Untersuchungsrecht des Deutschen Bundestages verankert. Es war schon in der Verfassung des Deutschen Reiches von 1848 (§ 99 Paulskirchenverfassung) sowie in den deutschen Landesverfassungen des 19. und 20. Jahrhunderts (z.B. Art. 82 Preuß. Verfg von 1850) vorgesehen. 49 Unmittelbarer und auch inhaltlich weitgehend bestimmender Vorläufer der heutigen Regelung war Art. 34 der Verfassung der Weimarer Republik von 1919. 50 Es gibt kein spe-

Gel/horn, Ombudsman (Denmark), S. 5, 10 f.: Arter, Nordic Parliaments, S. 394. Gel/horn, Ombudsman (Denmark), S. 5, 18 ff. 45 Gel/horn, Ombudsman (Denmark), S. 5, 11. 46 Gel/horn, Ombudsman (Denmark), S. 5, 31. 47 Gel/horn, Ombudsman (Denmark), S. 5, 13; Arter, Nordic Parliaments, S. 390. 48 Petersson, Die politischen Systeme Nordeuropas, S. 84; Gel/horn, Ombudsman (Denmark), S. 5,35; Arter, Nordic Parliaments, S. 396. 49 Dokumente abgedr. in: Schuster, Alle deutschen Verfassungen, Teil A. 50 Maunz in: MaunzlDürigIHerwg/Scholz, GG, Bd. 3, Art. 44, Rdnr. 2; Schneider in: AK-GG, Bd. 2, Art. 44, Rdnr. 1. Zur Entwicklung des parlamentarischen Untersuchungsrechts vergleiche: Enge/s, Untersuchungsausschüsse, S. 21 ff.; Steffani, Parlamentarische und präsidentielle Demo41 44

A. Überblick über die Untersuchungsrechte in den Mitgliedstaaten

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zielles Untersuchungsausschußgesetz des Bundes, und auch die Geschäftsordnung des Bundestages enthält keine ausdrücklichen Durchführungsbestimmungen über parlamentarische Untersuchungsausschüsse. 51 Für das Verfahren pflegt der Bundestag den Ausschüssen seit der sechsten Wahlperiode eine Sondergeschäftsordnung in Gestalt der IP A··Regeln, die auf einen entsprechenden Entwurf für ein Untersuchungsausschußgesetz aus dem Jahre 1969 zUTÜckgehen52, zu geben. 53 Träger des Untersuchungsrechts ist der Bundestag als ganzer, doch kann er wegen des verfassungsrechtlichen Gebotes des Art. 44 GG dieses Recht nicht als Plenum, sondern allein durch Untersuchungsausschüsse als Hilfsorgane ausüben. Die formale Untersuchungskompetenz und die materielle Ausübungskompetenz fallen demzufolge auseinander. 54 Die zweite Kammer, der Bundesrat, übt als ein Organ der Vertretung der Bundesländer. in dem die Landesregierungen versammelt sind, keine parlamentarischen Kontrollfunktionen aus. Er kann daher keine Untersuchungsausschüsse, sondern lediglich Fachausschüsse zu Beratungszwecken einsetzen (Art. 52 GG).55 In den Bundesländern werden Untersuchungsausschüsse der Landtage jeweils auf der Grundlage besonderer Vorschriften in den Landesverfassungen, kratie, S. 186 IT Zu Art. 34 Weimarer Reichsverfassung siehe: Lammers in: HdbDStR. Bd. 2, S. 454,458 Ir. II Lediglich die §§ 54 Abs. 2 und 75 Abs. I lit. k GeschO BI enthalten Hinweise auf parlamentarische Untersuchungsausschüsse. l2 BI-Drucks. V/4209. l3 Vgl. auch: Schräder in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht, § 46, Rdnr. 12, der die nur beschränkte rechtliche Bindungswirkung darstellt. Zeh in: IsenseelKirchhot', HdbStaatsR 11, § 43, Rdnr. 80 [; Kipke, Untersuchungsausschüsse. S. 34; Schneider in: AK-GO. Bd. 2, Art. 44, Rdnr. 7 und 14. der dies aber wegen einiger Abweichungen von der Geschäftsordnung des Bundestages für problematisch hält. Zu den Relormbestrebungen siehe: Schräder in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht, § 46, Rdnr. 47; Kretschmer in: DVBI. 1988, S. 811 IT; Engels. Untersuchungsausschüsse, S. 179 fr.; Bundestag, Parlamentsrecht. Bd. 2. S. 393 IL Partsch, Gutachten. Verhdlg des 45. DJT, Bd.l /3; Schneider, Referat zum 57. DJT, S. M. 54 11'.; ThaysenlSchüttemeyer, Relorm des Untersuchungsrechts; Schind/er, Datenhandbuch, Bd. 4, S. 761 11'.; Schlußbericht der Enquete-Kommission "Verfassungsreform " von 1976, BT-Drucks. 7/5924, S. 50 Ir.; Zeh in: DÖV 1988, S. 70 I Ir. l4 Maunz in: MaunzlDüriglHerzog/Scholz, GO, Bd. 3, Art. 44, Rdnr. 9 L Schneider in: AK-GG. Bd. 2, Art. 44. Rdnr. 4 und 7 L Memminger in: DÖV 1986. S. 15. 19 f; Kipke, Untersuchungsausschüsse. S. 37. l' Offen: Herzog in: IsenseelKirchhoC HdbStaatsR 11. § 44. Rdnr. 40, der Untersuchungsausschüsse des Bundesrates für grundsätzlich zulässig erachtet, wenngleich ihnen auch mangels eincr verfassungsrechtlichen Spezialvorschrill entsprechend Art. 44 Abs. 2 GG keine besonderen strafprozessuale Befugnisse zustünden.

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2. Kapitel: Parlamentarisches Untersuchungsrccht in den Mitgliedstaaten

die im wesentlichen Art. 44 GG entsprechen, eingerichtet. Überdies enthalten die Geschäftsordnungen einiger Landtage sowie einzelne Landes-Untersuchungsausschußgesetze Bestimmungen über das Verfahren und die Organisation von Untersuchungsausschüssen auf Landesebene. 1. Einsetzung. Zusammensetzung und Untersuchungsgegenstand

Parlamentarische Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages lassen sich unterscheiden in Mehrheits- und Minderheitsenqueten. Erstere werden auf Antrag einer Fraktion oder von mindestens 5 v.H. der Mitglieder des Bundestages (§ 76 Abs. I GeschO BT) nach den allgemeinen Regeln für das Zustandekommen parlamentarischer Beschlüsse durch Mehrheitsbeschluß eingesetzt (Art. 42 Abs. 2 Satz I GG).S6 Insofern dient die Mehrheitsenquete der parlamentarischen Kontrolle des Gesamtparlamentes, unabhängig von der die Parlamentsarbeit ansonsten prägenden Trennung zwischen Regierungs- und Oppositionsfraktionen. Als parlamentarisches Kontrollinstrument der Opposition im Bundestag bedeutungsvoller ist dagegen das Institut der Minderheitsenquete. 57 Nach Art. 44 Abs. I GG hat der Bundestag auf Antrag eines Viertels der gesetzlichen (Art. 121 GG) Mitglieder die Pflicht, einen Untersuchungs ausschuß einzusetzen, soweit dieser Beschluß nicht ausnahmsweise verfassungswidrig ist. 58 Die Bundestagsmehrheit muß also einem solchen Antrag stattgeben. 59 Zwar kann der von einer Minderheit im Antrag bezeichnete Untersuchungsgegenstand von der Mehr56 Maunz in: MaunzlDüriglHerzog/Scholz, GG, Bd. 3, Art. 44, Rdnr. 31: v. Mangoldt/Klein/ AchterberglSchulte, 00, Bd. 6, Art. 44, Rdnr. 85; Engels, Untersuchungsausschüsse, S. 48 Ir. 57 V Mallgoldt/KleiniAchterhergiSchulte, GG, Bd. 6, Art. 44, Rdnr. I. Vgl. zum Einsetzungsverfahren: Maunz in: MaunzlDüriglHerzog/Scholz, 00, Bd. 3, Art. 44, Rdnr. 32 lL Versteyl in: v. Münch, GG, Bd. 2, Art. 44, Rdnr. I; BVerfGE 49, 70,85 f; E 67, 100, l3I; Partseh, Gutachten, Verhdlg des 45. DJT, Bd.I/3, S. 14; Schröder in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht, § 46, Rdnr.4. 58 Maunz in: MaunzIDüriglHerzogiScholz, 00. Bd. 3, Art. 44. Rdnr. 38; v. Mangoldt/Klein/ AchterhergiSchulte, 00, Bd. 6, Art. 44, Rdnr. 87 Ir.; Engels, Untersuchungsausschüsse, S. 56 f.: Lammers in: HdbOStR, Bd. 2, S. 454, 463 f; Schneider in: AK-GG, Bd. 2, Art. 44, Rdnr. 5; StGlL RGZ 104,423,431. 59 Es ist streitig, ob es noch eines gesonderten Einse:L-lIgsbeschlusses bedarf Ablehnend: Afaullz in: Maul17lDürig/HerzogiScholz, GD, Bd. 3, Art. 44. Rdnr. 35; Versteyl in: v. Münch, GO, Bd. 2, Art. 44. Rdnr. 6: Par/sch. Gutachten. Verhdlg des 45. OJT. Bd.I/3. S. 34 f.: bejahend: Schröder in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht. § 46, Rdnr. 26; Schneider in: AK-GO. Bd. 2, Art. 44, Rdnr. 4 und 12 (nptIichtbeschlußn); v. Mangoldt/Klein/Achterherg/Schulte, G'ü, Bd. 6,Art. 44, Rdnr. 88; Lammers in: IIdbOStR, Bd. 2, S. 454,461 f. Zur Behandlung des Minderheitsantrages siehe: Engels. Untersuchungsausschüsse. S. 51 Ir.. mit Beispielen.

A. Überblick über die Untersuchungsrechte in den Mitgliedstaaten

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heit durch Zusatzfragen ergänzt werden, doch darf dies nicht zu einer Veränderung des Kerns des Minderheitsantrages führen. 60 Anderenfalls steht es der Minderheit frei, im Wege eines Organstreitverfahrens gemäß Art. 93 Abs. 1 GG Rechtsschutz vor dem Bundesverfassungsgericht zu suchen. Dies gilt auch dann, wenn das Bundestagsplenum den Einsetzungsantrag zurückweist. 61 Eine Klage durch von der angestrebten Untersuchung Betroffene gegen den Einsetzungsbeschluß ist dagegen nicht zulässig. 6~ Hinsichtlich der Zusammensetzung enthält Art. 44 GG keine Regelungen. Nach § 4 Abs. 2 IPA-Regeln besteht ein Untersuchungsausschuß aus höchstens sieben ordentlichen Mitgliedern und deren Stellvertretern, die alle Abgeordnete des Bundestages sein müssen (§ 4 Abs. 1 IPA-Regeln); in der Praxis werden indes in der Regel elf Mitglieder ernannt. 63 Die Sitze werden den politischen StärkeverhäItnissen im Parlament entsprechend verteilt (§ 12 Satz 1 GeschO BT), wobei aber Fraktionen, die aufgrund ihrer Größe kein ordentliches Mitglied in einen Untersuchungsausschuß entsenden können, durch je ein ständiges beratendes Mitglied vertreten sind (§ 4 Abs. 2 a.E. IPA-Regeln).64 Es obliegt den Fraktionen, die Mitglieder zu bestimmen, die sie in einen Ausschuß entsenden wollen. 65 Der Ausschuß bestimmt selbst nach einer Reihenfolge, die dem Stärkeverhältnis der Fraktionen folgt (§ 12 Satz I GeschO BT), den Ausschußvorsitzenden sowie seine Stellvertreter, die in der Regel Volljuristen sind. 66 Dabei müssen Regierungs- und Oppositions fraktionen repräsentiert sein (§ 3 IPARegeln).67 60 StGIl ROZ 116. Anh. S. 45. 5~ IL OVO Lüneburg. DVBI. 1954, S. 574,577 f.: BVerfGE 49.70,86 Ir.: einschränkend: BayVerfGHE ~O. 48. 62; Maunz in: MaunzlDürig/HerzogiScholz, GO. Bd. ~,Art. 44. Rdnr. ~6; v. MallgoldtlKleinIAchterherg;Schulte. GG. Bd. 6, Art. 44. Rdnr. 9L Schräder in: Schneider/Zeh. Parlamentsrecht. § 46. Rdnr. 21 f.: Schneider in: AK-GG. Bd. 2, Art. 44. Rdnr. 5 und 12. 61 V. MangoldtlKleinlAchterherglSchulte. GG, Bd. 6, Art. 44. Rdnr. 94; Maunz in: MaunzlDüriglHerzog/Scholz, GG, Bd. ~,Art. 44, Rdnr. ~8; Schräder in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht, § 46, Rdnr. 46; Engels, Untersuchungsausschüsse, S. 58. 62 Engels, Untersuchungsausschüsse, S. 174 f.: olTen: Schräder in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht. § 46. Rdnr. 24. 63 Gerade dies unterscheidet sie von Enquete-Kommissionen. Siehe auch: Engels, Untersuchungsausschüsse, S. 6~; Versteyl in: v. Münch, C.rG. Bd. 2, Art. 44. Rdnr. ~ L Schneider in: AK-OG, Bd. 2, Art. 44, Rdnr. \3. 64 Schneider in: AK-OO. Bd. 2. Art. 44. Rdnr. n. 65 V. MangoldtiKlein/AchterhergISchulte. GO. Bd. 6. Art. 44. Rdnr. 100. 66 Schneider in: AK-OO. Bd. 2. Art. 44. Rdnr. I~. 67 Schräder in: Schneider/Zeh. Parlamentsrecht, § 46. Rdnr. 27; Engels, Untersuchungsausschüsse. S. 64 f.. mit Beispielen.

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2. Kapitel: Parlamentarisches Untersuchungsrecht in den Mitgliedstaaten

Auch im Hinblick auf das Ende des Untersuchungsmandates ist Art. 44 GG keine Aussage zu entnehmen. Der Untersuchungsausschuß endet mit seiner Auflösung. der Beratung seines Schlußberichtes im Plenum oder mit Ablauf der Legislaturperiode, in der er eingesetzt wurde (Grundsatz der Diskontinuität). Im Falle einer Minderheitsenquete kann der Bundestag die Auflösung indes nur mit wenigstens drei Viertel seiner Mitglieder beschließen (§ 22 Abs. 3 IPARegeln). 68 Ausnahmsweise obliegt die parlamentarische Untersuchungsbefugnis einem ständigen parlamentarischen Ausschuß des Bundestages. Dies ist der Fall beim Ausschuß für Verteidigung, der kraft Verfassung selbst und ausschließlich Träger des Untersuchungsrechts ist und dementsprechend gegenüber dem Bundestagsplenum ein Enquetemonopol besitzt (Art. 45 a Abs. 2 Satz I GG). Abgesehen vom grundsätzlichen Ausschluß der Öffentlichkeit, gleicht das Verfahren dem der nichtständigen Untersuchungsausschüsse im Sinne des Art. 44GG. fi9 Der Untersuchungsgegenstand muß im Einsetzungsbeschluß des Parlamentsplenums hinreichend bestimmt 70 festgelegt werden. Den Untersuchungsausschüssen ist insoweit kein "selbständiger, von dem Willen des Parlaments

68 V Mangoldt/Klein/Achlerherg/Schulle, 00, Bd. 6, Art. 44, Rdnr. 101; Schröder in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht. § 46, Rdnr. 42 f.; Arlolh in: NJW 1987, S. 808, 810; Schneider in: AK-OO, Bd. 2, Art. 44, Rdnr. 6 und 8; Engels, Untersuchungsausschüsse, S. 165 ff.; Maunz in: MaunzJDüriglHerzogiScholz, 00, Bd. 3, Art. 44, Rdnr. 40 f, der darauf hinweist, daß ein Untersuchungsausschuß beim Widerstand eines Viertels auch dann weiterbesteht, wenn alle ursprünglichen Antragsteller für seine Auflösung stimmten. Versleyl in: v. Münch, 00, Bd. 2, Art. 44, Rdnr. 14 f., der dies auch bei Minderheitsenqueten nur aus Opportunitätsgründen annimmt und zudem die Anwendung des Diskontinuitätsgrundsatzes bezweilelt. 69 Maunz in: Maunz/DüriglHerzog/Scholz, 00, Bd. 3, Art. 44, Rdnr. 13; Dürig in: Maunz! DüriglHerzog/Scholz, Bd. 3, Art. 45 a, Rdnr. 8 IL v. Mangoldt/KleiniAchlerherg/Schulle, 00, Bd. 6, Art. 45 a, Rdnr. 29 11'.: Zeh in: IsenseelKirchhof, HbdStaatsR II, § 43, Rdnr. 85; Kipke, Untersuchungsausschüsse, S. 70 ff.: Engels, Untersuchungsausschüsse, S. 32 f. und Liste der Untersuchungen des Verteidigungsausschusses als Untersuchungsausschuß, S. 191 ff.: Schneider in: AK-OO, Bd. 2, Art. 44, Rdnr. 8, der aber gewisse Funktionsüberschneidungen zwischen Untersuchungsausschuß i.S.d. Art. 44 GG und Verteidigungsausschuß fur zulässig hält. Für die parlamentarische Praxis vergleiche: Schindler, Datenhandbuch, Bd. I, S. 635 ff., Bd. 2 S. 598 II, Bd. 3, S. 509 ff.; Bd. 4, S. 758 II 70 Siehe zum Bestimmtheitsgebot: v. Mangoldt/Klein/Achlerherg/Schulle, GO, Bd. 6, Art. 44, Rdnr. 30 Ir; Engels, Untersuchungsausschüsse, S. 35; Schröder in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht, § 46, Rdnr. 25, der es bereits auf den Einsetzungsantrag bezieht. Ebenso: Schneider in: AKGG, Bd. 2, Art. 44, Rdnr. 5 f.

A. Überblick über die Untersuchungsrechte in den Mitgliedstaaten

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unabhängiger Wirkungskreis" eingeräumt. 7l Untersuchungsausschüsse können sich grundsätzlich mit allen Angelegenheiten von öffentlichem Interesse befassen. 7~ Hierunter fallen in der Praxis hauptsächlich Aufgaben der parlamentarischen Kontrolle, wie etwa die Untersuchung von Mißständen im Bereich der Exek"Utive (Kontrollenqueten). 73 Zulässig sind aber auch Untersuchungsaufträge zur Aufklärung von Mißständen im Bereich natürlicher und juristischer Personen, sofern ein hinreichendes öffentliches Untersuchungsinteresse daran vorliegt. 74 Ziel der parlamentarischen Untersuchungen ist die Sachverhaltsermittlung zur Information des Bundestages. Allerdings unterliegt diese weite Ermittlungsbefugnis einer entscheidenden Einschränkung: Aus der generellen Beschränkung des verfassungsmäßigen Zuständigkeitsbereiches des Bundestages folgt, daß sich Untersuchungsausschüsse dieses Bundesorgans weder mit Fragen, die in den Zuständigkeitsbereich der Bundesländer fallen, noch mit rein privaten Angelegenheiten befassen können (Korollartheorie). Ebenso dürfen der Kernbereich exekutivischer Eigenverantwortung 75 und laufende Regierungsangelegenheiten sowie einzelne Gerichtsentscheidungen nicht Untersuchungsgegenstand sein. 76 Dagegen schließt ein laufendes Gerichtsverfahren nicht die Eröffnung eines

71 StGH, RGZ 104, 423. 430. Vgl. auch: Maunz in: MaunzJDüriglHerLog/Scholz, GG, Bd. 3, Art. 44, Rdnr. 12. 72 V MangoldtlKleil7/Achterherg/Schulte, GG, Bd. 6, Art. 44, Rdnr. 22 ff.; Maunz in: Maunz! DüriglHerzogiScho1z, GG, Bd. 3, Art. 44, Rdnr. 19; Memminger in: NJW 1986, S. 15,22 f 73 BVertGE 67, 100. 130; Maunz in: MaunzIDüriglHerzog/Scholz, GG. Bd. 3, Art. 44, Rdnr. 12 f.; v. Mangoldt/KleinlAchterherglSchulte, GG. Bd. 6. Art. 44, Rdnr. 12.; Schneider in: AK-GG, Bd. 2, An. 44, Rdnr. 3; Memminger in: NJW 1986, S. 15,22, der aber das parlamentarische Untersuchungsrecht auf die Kontrolle der Gesetzmäßigkeit von Regierungshandeln beschränken will. 74 BVerfG NJW 1988. S. 890. 75 BVertUE 67.100, 139. Der Inhalt und die Reichweite dieses Kembereiches sind allerdings umstritten. Vgl.: v. Mangoldt/KleinlAchterherglSchulte, GG. Bd. 6, Art. 44, Rdnr. 67 fr., m.w.N. 76 Die Korollartheorie geht zurück auf: Zweig in: ZtP 1913, S. 265,267. Vgl. hierzu auch: BVertGE 77, 1,44; Schröder in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht, § 46, Rdnr. 3 und 15 ff.; Maunz in: MaunzlDüriglHerzogiScholz, GG, Bd. 3, Art. 44, Rdnr. 15 tT., sowie für Rückausnahmen: Rdnr. 24 f; v. MangoldtlKleiniAchterherglSchulte, GG, Bd. 6, Art. 44, Rdnr. 2 ff., 14,24,36 und 67; Memminger in: DÖV 1986, S. 15, 15 f, 17 fr und 20; Arloth in: NJW 1987, S. 808,809 f. und 811 f; Memminger in: NJW 1986, S. 15,22; Friedrich, Untersuchungsausschuß, S. 69 fL Engels, Untersuchungsausschüsse, S. 33 f. und 45; Kölhle in: DVBI. 1964, S. 701, 703 ff.; Schneider in: AK-GG, Bd. 2, Art. 44, Rdnr. 6; Partsch, Gutachten, Verhd1g des 45. DJT, Bd.1/3, S. 13 und 15 fL Kipke, Untersuchungsausschüsse, S. 39 fL Steffani. Parlamentarische und präsidentielle Demokratie, S. 200.

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2. Kapitel: Parlamentarisches Untersuchungsrecht in den Mitgliedstaaten

Untersuchungsverfahrens zu demselben Sachverhalt aus. 77 Untersuchungsausschüsse und Gerichte, die in der Würdigung und Beurteilung des Sachverhalts bei ihnen anhängiger Verfahren völlig frei sind, können auch zu unterschiedlichen Ergebnissen gelangen. Bei der parlamentarischen Untersuchung geht es eben um die Ermittlung von Tatsachen, die dann an Maßstäben wie politische Zweckmäßigkeit, Moral und ähnlichem gemessen werden können, nicht dagegen an rechtlichen; die bindende rechtliche Wertung ist allein den Gerichten vorbehalten. 7M In der Praxis warten die Strafgerichte in der Regel den Abschluß paralleler parlamentarischer Untersuchungen ab, bevor sie ein Urteil fällen. Aufgrund seines Charakters als nichtständiger Sonderausschuß durchbricht der Untersuchungsausschuß die parlamentarische Aufgabenverteilung. Er kann daher auch auf Feldern tätig werden, die in den Zuständigkeitsbereich anderer (ständiger) Ausschüsse fallen. abgesehen vom Verteidigungsausschuß. 79

2. llntersllchllngsverfahren und -bejügnisse Das innere Verfahren eines Untersuchungsausschusses zur Regelung der Organisation. des Arbeitsplanes, der Sitzungen etc. bestimmt sich nach der Geschäftsordnung des Bundestages, gegebenenfalls ergänzt durch eine Sondergeschäftsordnung des Ausschusses. 8o Dementsprechend gilt fur Abstimmungen im Ausschuß bei Mehrheits- wie Minderheitsenqueten das Mehrheitsprinzip.sl Allerdings fUhren die lPA-Regeln den fUr die Einsetzung gewährten Minderheitsschutz fur die Einzelheiten des Verfahrens fort und bestimmen i.a., daß Beweise im Untersuchungsausschuß auf Antrag der Einsetzungsantragsteller, eines Viertels der Ausschußmitglieder oder des Betroffenen erhoben werden

7' Maunz in: Maunz/TIürigIHcrmg/Scholz. GG. Bd. 3. Art. 44. Rdnr. 62: v. MangoldtlKlein/ AchterberglSchulte. GG. Bd. 6. Art. 44, Rdnr. 18 f.: ScJmeider in: AK-GG, Bd. 2. Art. 44, Rdnr. 10. 78 Maunz in: MaunziDürig/Her.wg/Scholz. GG, Bd. 3. Art. 44. Rdnr. 20 f. und 64: Schneider in: AK-GG. Bd. 2, Art. 44. Rdnr. 10. der abcr ein Aussetzen dcs parlamentarischen Untersuchungsverfahrens für zweckmäßig hält. Afemminger in: NJW 1986. S. 15. 22: Schräder in: Schneider/Zeh. Parlamentsrecht. § 46. Rdnr. 16. 79 Schneider in: AK-GG. Bd. 2. Art. 44. Rdnr. 8. 80 Maunz in: Maunz/Dürig/Hcrzog/Scholz. GG. Bd. 3. Art. 44. Rdnr. 44 und 60: Engels. Untersuchungsausschüsse. S. 70 f. und allgemein zum inneren Verfahren: S. 136 Ir 81 Zum Minderheitenschutz im Beweiserhebungsverlahren: v. MangoldtlKlein/Achterherg/ Schulte. GG. Bd. 6. Art. 44. Rdnr. 15811'.: Engels. Untersuchungsausschüsse. S. 14211'.: krit.: Schräder in: Schneider/Zeh. Parlamentsrecht. § 46. Rdnr. 5.20 Ir und 29.

A. Überblick über die Untersuchungsrechte in den Mitgliedstaaten

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müssen (§ 12 Abs. 2 IPA-Regeln).8~ Für Beweiserhebungen durch den Ausschuß, also das äußere Verfahren, werden die Vorschriften über den Strafprozeß83 sinngemäß herangezogen (Art. 44 Abs. 2 Satz I GG).84 Der Untersuchungs ausschuß kann damit für die Sachverhaltsermittlung die allgemeinen Beweismittel der Strafprozeßordnung nutzen (Zeugen, Sachverständige, Urkunden, Augenschein, A.kteneinsicht).85 So müssen Zeugen und Sachverständige86 auf eine entsprechende Ladung vor dem Ausschuß erscheinen (§ 13 IPA-Regeln). Maßnalunen des Zeugenzwanges (Ordnungsgeld, Ordnungshaft, Zwangsvorführung, §§ 51 Abs. I und 70 Abs. I StPO) sind grundsätzlich zulässig, bedürfen aber teilweise einer gerichtlichen Anordnung (z.B. rür die Anordnung der Beugehaft gemäß § 70 Abs. 2 StPO).87 Das gleiche gilt für Beschlagnalunen und Durchsuchungen ohne die Zustimmung der Betroffenen. 88 Allerdings üben Untersuchungsausschüsse die Sitzungspolizei gemäß Art. 44 Abs. 2 Satz I GG i.V.m. §§ 176 ff. GVG aus. 89 Die Zeugenvernehmung kann unter Eid erfolgen, doch bestehen nach den allgemeinen Vorschriften des Strafprozeßrechtes Zeugnis- und Auskunftsverweigerungsrechte sowie besondere Schutzrechte für von der Untersuchung

82 Zeh in: Isensee/KirchhoC HdbStaatsR 11, § 43, Rdnr. 8L BVerfGE 67, 100, 126; Kipke, Untersuchungsausschüsse. S. 54 1'. Zum Minderheitenschutz im parlamentarischen Untersuchungsverfahren vergleiche: Schröder in: ZPari 1986. S. 367 IL Schneider in: AK-GO. Bd. 2. Art. 44. Rdnr. 5. 83 Art. 34 Abs. 3 Weimarer Verfg verwies allein auf die Strafprozeßordnung. 84 Zum Begriflder "sinngemäßen Anwendung" siehe: v. MangoldtlKlein/Achterberg/ Schulte. GG. Bd. 6. Art. 44. Rdnr. 118 fr; Maunz in MaunzlDüriglHerzogiScholz, GO, Bd. 3, Art. 44, Rdnr. 49; Engels, Untersuchungsausschüsse. S. 72 IL Zeh in: Isensee/Kirchhof, HdbStaatsR I1, § 43, Rdnr. 82. 85 V. Mangoldt I KleinI.4chterberg/Schulte. GO. Bd. 6. Art. 44, Rdnr. 128 Ir; Maunz in: MaunzlDüriglHer.lOg/Scholz, GG, Bd. 3, Art. 44, Rdnr. 53; Schneider in: AK-GG, Bd. 2, Art. 44. Rdnr. 15. Zu den Grundsätzen und zum Verfahren der Beweiserhebung vergleiche: Friedrich, Untersuchungsausschuß. S. 140 IL Engels. Untersuchungsausschüsse, S. 148 tr. 86 Zur Rechtsstellung des Sachverständigen: Engels. Untersuchungsausschüsse, S. \05 tr 87 §§ 48 Ir StPO; § \3 IPA-Regeln; v. Mangoldt/Klein/Achterberg/Schulte, GG, Bd. 6, Art. 44, Rdnr. 144 IL Sclmeider in: AK-GG. Hd. 2. Art. 44, Rdnr. 15; VG Hamburg, NJW 1987, S. 1568 tL OVG Lüneburg. DÖV 1986. S. 21 () tL BVertnE 76. 363, 383 tl~; LG Bonn, NJW 1987. S. 790 t1'.; Schröder in: Schneider/Zeh. Parlamentsrecht. § 46, Rdnr. 37; Engels, Untersuchungsausschüsse. S. 79. 88 §§ 94 und 97 tr StPO; HVcrfGE 77. 1. 49 tL v. Alangoldt-Klein-Achterberg-Schulte, GG. Hd. 6. Art. 44. Rdnr. 144 tr und 156; Schräder in: Schneider-Zeh. Parlamentsrecht. § 46, Rdnr. 39 L Engels. Untersuchungsausschüsse. S. 93 IL weitergehend: Maunz in: MaunzDürig-Herl.Og-Scholz. GG. Hd. 3. Art. 44. Rdnr. 59. 89 Maunz in: MaunzlDürig/Hcrzog/Scholz. (;0. Bd. 3. Art. 44. Rdnr. 58; Sclmeider in: AK-GG. Hd. 2. Art. 44. Rdnr. 13.

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2. Kapitel: Parlamentarisches Untersuchungsrecht in den Mitgliedstaaten

Betroffene nicht.9() Ein Untersuchungsausschuß kann auch das persönliche Erscheinen von Regierungsmitgliedern verlangen (Art. 43 Abs. I GG), wobei die Bundesregierung dem Ausschuß grundsätzlich zur Auskunft über den Untersuchungsgegenstand, über den Beweis erhoben werden soll, verpflichtet iSt. 91 Im Gegenzug steht Regierungsvertretern ein jederzeitiges Zutritts- und Rederecht mit Anhörungspflicht des Ausschusses zu (Art. 43 Abs. 2 GG).92 Ebenso kann die Vorlage von Regierungsakten verlangt werden. 93 Den Angehörigen des öffentlichen Dienstes, Richtern und Soldaten sowie Ministern (durch die Bundesregierung) muß grundsätzlich eine Aussagegenehmigung erteilt werden. 94 Nach Art. 44 Abs. 3 GG haben die Gerichte und Verwaltungsbehörden zudem Rechts- und Amtshilfe zu leisten. Dies betrifft Auskünfte, Hinweise, Aktenvorlagen und Akieneinsicht von Landes- und Gerichtsakten sowie allgemeine Mithilfe. 95 Die Untersuchungsausschüsse sind frei, ob sie ihre Tatsachenermittlung selbst im Wege der gewöhnlichen prozessualen Beweismittel oder mittelbar durch Amts- oder Rechtshilfeersuchen vornehmen. 96

9" § 18 IPA-Regeln: Schröder in: Schneider/l..eh, Parlamentsrecht, § 46, Rdnr. 35 Ir.; Maunzin: MaunI'JDüriglHer.lOg/Scholz, GO, Bd. 3, Art. 44, Rdnr. 53 L v. MangoldtlKleinlAchterherglSchulte, 00. Bd. 6. Art. 44. Rdnr. 124 Ir und 12911'.; Schneider in: AK-GG, Bd. 2, Art. 44, Rdnr. 15: BVerfUE 76, 363. 387: Engels, Untersuchungsausschüsse, S. 80 fL Beckedorfin: ZParl 1989. S. 3511'.. m.w.N. ~I Engels. Untersuchungsausschüsse. S. 115 Ir.; Schneider in: AK-GG, Bd. 2, Art. 44, Rdnr.9. n Alaunz in: Maunl'iDüriglllerl.Og/Scholz. GG. Bd. 3. Art. 44, Rdnr. 48; Schneider in: AKGG. Bd. 2, Art. 44, Rdnr. 9. unter Berufung auf einen Parlamentsbrauch. 9.\ Dieses Recht lolgt unmittelbar aus Art. 44 Abs. I GO. Siehe: BVerfGE 67, 100, 127 Ir, in der der Anspruch auf Aktenvorlage als "Wesenskern des Untersuchungsrechts" bezeichnet wird. V MangoldtlKleinlAchlerherglSchulle. GO. Bd. 6. Art. 44. Rdnr. 149 IL Schneider in: AK-GG, Bd. 2. Art. 44. Rdnr. 16 a: Schräder in: Schneider/Zeh. Parlamentsrecht, § 46, Rdnr. 32; Engels, Untersuchungsausschüssc. S. \07 Ir 94 § 54 StPO; Schneider in: AK-GG, Bd. 2, Art. 44, Rdnr. 15; Schröder in: Schneider/ Zeh, Parlamentsrccht, § 46, Rdnr. 35: Engels, Untersuchungsausschüsse, S. 1161'.; Ehmke in: DÖV 1956, S. 417. 420. 95 Zur Abgrenzung von Art. 44 Abs. 3 GO zu Art. 35 GO, ocr ebenfalls eine Ptlicht zur Rcchtsund Amtshilfe aufstellt. siehe: Maunz in: MaunzlDürigIlIcrzog/Scholz, GO, Bd. 3. Art. 44, Rdnr. 47: v. MangoldllKleinlAchlerherglSchulle, GG, Bd. 6. Rdnr. 184 L Schneider in: AK-GG, Bd. 2, Art. 44, Rdnr. 16; Schröder in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht, § 46, Rdnr. 33 1'.; siehe allgemein zum Verhältnis zwischcn Untersuchungsausschüssen des Bundestages und den Bundesländern: Engels. Untersuchungsausschüsse. S. 121 Ir 96 Maunz in: Maunzl])ürigll Ier/.og/Scholz, GO, Bd. 3. Art. 44, Rdnr. 47.

A. Überblick über die Untersuchungsrechte in den Mitgliedstaaten

51

Das Infonnationsbegehren eines Untersuchungsausschusses kann verweigert werden, wenn (a) der Bundestag nicht die notwendige Geheimhaltung oder Diskretion der Infonnation sicherstellen kann 97 , (b) den begehrten Auskünften in besonderem Maße das Wohl des Bundes entgegensteht, durch sie insbesondere Nachteile für die Sicherheit der Bundesrepublik oder ihre Beziehungen zu anderen Staaten zu besorgen sind98 , (c) der Kembereich exekutivischer Eigenverantwortung betroffen ist99 oder (d) der Geheimnisschutz und die Grundrechte Privater beruhrt werden I00. Das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis müssen von Untersuchungsausschüssen ebenfalls beachtet werden (Art. 44 Abs. 2 Satz 2 GG).IOI In all diesen Fällen kann eine gerichtliche Prufung von seiten sowohl des Untersuchungsausschusses, der Antragsteller bei Minderheitsenqucten als auch der Betroffenen herbeigeführt werden. lO: Die Beweiserhebung des Untersuchungsausschusses wird in öffentlicher Sitzung durchgeführt (Art. 44 Abs. I Satz I a.E. GG). Die Öffentlichkeit kann aber durch den Ausschuß mit einfacher Mehrheit ausgeschlossen werden (Art. 44 Abs. I Satz 2 GG).IOJ Die Tätigkeit eines Untersuchungsausschusses endet regelmäßig mit einem Abschlußbericht, in dem der Ausschuß dem Plenum des Bundestages das Ennittlungsergebnis mitteilt. Solche Berichte können politische Bewertungen des

97 V Mangv/dt/K/ein/Achlerherg/Schu/le. GO. Bd. 6. Art. 44. Rdnr. 151 und 178 Ir; Schröder in: Schneider/Zeh. Parlamentsrecht. § 46, Rdnr. 32. 98 § 96 StPO; Schröder in: Schneider/Zeh. Parlamentsrecht. § 46, Rdnr. 32; Ar/vlh in: NJW 1987, S. 808.811. 99 HVcrtGE 67. 100. 139; Schröder in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht. § 46. Rdnr. 16 und 32; Ar/olh in: NJW 1987. S 808. 811 I'. \011 V Mango/dtiK/einiAchlerhergISchulte. GG. Bd. 6. Art. 44. Rdnr. 70 Ir und 153; Schröder in: Schneider/Zeh. Parlamentsrecht, § 46. Rdnr. 32. \11\ V. Ma/lgo/dtiK/einIAchlerhergl..'lchulle. GO. Bd. 6, Rdnr. 177; Maunz in: Maun7JDürig; IIerl.Og/Scholz. GG. Bd. 3. Art. 44. Rdnr. 55. \02 V. Mango/dvK/ein/AchlerhergISchu/le, GG. Bd. 6. Rdnr. 168 Ir.; Schneider in: AK-GG, Hd. 2. Art. 44. Rdnr. 5 und 16 a; Enge/s. Untersuchungsausschüsse, S. 177 L Schröder in: Schneider/Zeh. Parlamentsrecht. § 46, Rdnr. 45 I'. \11] Art. 34 Abs. 1 Satz 3 Weimarer Verlg sah dagegen eine Zweidrittelmehrheit vor. Vgl. auch: v. Afango/dtiK/einIAchlerhergISchu/le. GG. Bd. 6, Art. 44. Rdnr. 107 Ir; Schneider in: AK-GO. Bd. 2. Art. 44. Rdnr. 14; Schröder in: Schneider/Zeh. Parlamentsrecht. § 46. Rdnr. 30 1'.; EI/gels. Untersuchungsausschüsse. S. 161 IL Versley/ in: v. Münch. GO. Bd. 2, Art. 44. Rdnr. 16.

r.

4'):

52

2. Kapitel: Parlamentarisches Untersuchungsrecht in den Mitgliedstaaten

untersuchten Sachverhalts und Empfehlungen enthalten; eine Rechtsverbindlichkeit kommt ihnen allerdings nicht ZU. I04 Minderheitsvoten einzelner Ausschußmitglieder sind ebenfalls möglich (§ 23 Satz 2 IPA-Regeln).105 Die Beschlüsse, i.e., nur die Schlußberichte, der Ausschüsse sind nicht justitiabel, doch sind die Gerichte in der Würdigung und Beurteilung des der Untersuchung zugrunde liegenden Sachverhalts frei (Art. 44 Abs. 4 GG).I06 Das Bundestagsplenum berät über den jeweiligen Schlußbericht und kann dann einen auch rechtlich verbindlichen Beschluß dazu fassen. 107

3. Andere Enqueten Neben den dargestellten Kontrollenqueten können Untersuchungsausschüsse aber auch mit der Vorbereitung von Gesetzen, also beispielsweise der Ennittlung tatsächlicher Grundlagen für die geplanten Regelungen (Gesetzgebungsenqueten), mit der Informationssammlung über bestimmte Vorhaben der Exekutive oder über politisch bedeutsame Sachfragen (Sachstandsenqueten) oder der politischen Integration als solcher betraut werden, worunter die Behandlung von in der öffentlichen Diskussion um die das Gemeinwesen zentral berührenden Fragen und von Angelegenheiten des öffentlichen Lebens außerhalb der Regierungsoder Verwaltungskontrolle fallen (Skandalenqueten).lo8 Mit der Einführung der Enquete-Kommissionen 1969 (§ 56 GeschO BI), an denen neben Bundestagsabgeordneten auch außerparlamentarische Fachleute teilnehmen und die "unter dem Aspekt längerfristiger Aufgabenplanung durch die Regierung" dazu beitragen sollen, das Parlament zu einer "planvolleren Behandlung größerer

Schneider in: AK-GG, Bd. 2, Art. 44, Rdnr. 11 und 17. Schröder in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht, § 46, Rdnr. 41; Maunz in: MaunzJDürigi Herzog/Scholz, GG, Bd. 3, Art. 44, Rdnr. 40; Engels, Untersuchungsausschüsse, S. 167 tT.; Schneider in: AK-GG, Bd. 2, Art. 44, Rdnr. 17. 106 Maunz in: MaunzlDüriglHerzog/Scholz, 00, Bd. 3, Art. 44, Rdnr. 63 ff; v. Mangoldt!KleinIAchterbergISchulte, GG, Bd. 6, Art. 44, Rdnr. 188 1I; Friedrich, Untersuchungsausschuß, S. 175 1I; Engels, Untersuchungsausschüsse, S. 175 f; Schneider in: AK-GG, Bd. 2, Art. 44, Rdnr. 10. 107 Memminger in: NJW 1986, S. 15, 19 f. 11.8 V MangoldtlKleiniAchterberglSchulte, GG, Bd. 6, Art. 44, Rdnr. 7,10 f. und 221'.; Maunz in: MaunzlDüriglHerzog/Scholz, GG, Bd. 3, Art. 44, Rdnr. 4,23 und 26; Schröder in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht, § 46, Rdnr. 6; Schneider in: AK-CJG, Bd. 2, Art. 44, Rdnr. 3, der aber eine etwas andere Begritllichkeit verwendet. 104

105

A. Überblick über die Untersuchungsrechte in dcn Mitgliedstaaten

53

Aufgabenbündel" zu befähigen lO9, und der Möglichkeit zur Veranstaltung von öffentlichen Anhörungssitzungen nach § 70 GeschO BT haben Gesetzgebungsund Sachstandsenqueten in der Praxis ihre Bedeutung verloren. 11 0

IV. Griechenland (EU.aölt)

Art. 68 Abs. 2 Verfg GR von 1975/1986 verleiht dem griechischen Abgeordnetenhaus (Bo U Aft) das parlamentarische Untersuchungs recht. 111 Hinsichtlieh der Durchführungsbestimmungen wird in Art. 68 Abs. 2 Unterabs. 3 Verfg GR auf die Geschäftsordnung des Parlaments verwiesen, die in den Art. 144 bis 148 GeschO Bo U Aft GR entsprechende Vorschriften enthält. Art. 144 Abs. I GeschO Bo U Aft GR stellt klar, daß das Recht, Ausschüsse zur Untersuchung von Themen von öffentlichem Interesse einzusetzen, ein solches des Gesamtparlamentes ist. Es ist hierbei zwischen Untersuchungsausschüssen zu Fragen der Außen- und Verteidigungs politik einerseits und zu allen anderen Themen andererseits zu unterscheiden. Die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen zu allgemeinen Fragen erfolgt nach einer Aussprache im Plenum durch einen Mehrheitsbeschluß 109 Zwischenbcricht, BT-Drucks. Vl/3829. S. 20: Schlußbericht, BT-Drucks, 7/5924, S. 57. Für die parlamentarische Praxis vergleiche: Schind/er, Datenhandbuch, Bd. I, S. 641 Ir.. Bd. 2 S. 60 I Ir., Bd. 3, S. 513 Ir. Bd. 4, S. 76711". 110 V. MangoldtlK/einIAchterhergISchu/te, GO, Bd. 6. Art. 44, Rdnr. 11 und 8 I f; Enge/s, Untersuchungsausschüsse, S. 37 11: Schneider in: AK-GO. Bd. 2, Art. 44. Rdnr. 3: Schröder in: Schneider/Zeh. Parlamcntsrecht, § 46. Rdnr. 7: Friedrich. Untersuchungsausschuß, S. 34 Ir.; Zeh in: IsenseelKirchhof. HcibStaatsR ll, § 43, Rdnr. 86 f: lloffmann-RiemlRamcke in: Schneider/Zeh. Parlamcntsrecht. § 47, Rdnr. 3. In der Zeit zwischen 1949 und 1991 sind 28 Untersuchungsausschüsse als Kontrollenqueten eingesetzt worden. durchschnittlich zwei bis drei pro Legislaturperiode. Vgl. hierzu: Schind/er. Datenhandbuch. Bd. I. S. 617 Ir. Bd. 2 S. 594 Ir. Bd. 3. S. 497 Ir. Bd. 4. S 740 Ir: EI/ge/s. Untersuchungsausschüsse. S. 187 Ir; Thaysen in: Thaysen/Schüttemeyer. Relorm des Untersuchungsrechts. S. 11.20 Ir: FAZ vom 13.6.1994. S.5. 111 Die Verfassung der Republik Griechenland vom 9.6.1975 ist abgedr. in: Sonderausgabe dcs Griechischen Abgeordnetenhauses nach der Verfassungsrcvision 1986 (BOiAH TON EAAHNON): auf engl. in: B/austeinlf75 In den Bundesrepubliken Deutschland und Österreich kommt als Besonderheit hinzu, daß die Zuständigkeitsbereiche der Bundesländer von parlamentarischen Untersuchungen des Deutschen Bundestages und des Österreichischen Nationalrates ausgenommen sind. Während der Schutz der Exekutive vor einer unzulässigen Einflußnahme des Parlaments auf seine Tätigkeit im Grunde staatsrechtlich unproblematisch ist, ergibt sich aber ein evidentes Spannungsverhältnis zwischen der parlamentarischen Kontrolle der Exek"Utive einerseits und deren verfassungsmäßig garantierter Eigenverantwortlichkeit andererseits. Eine allgemeingültige Abgrenzung dieser beiden Bereiche ist indes in der Praxis nicht möglich. Dies hat in Deutschland beispielsweise bereits zu mehreren Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht geführt ..~76 Aber auch im Hinblick auf die Abgrenzung des parlamentarischen Untersuchungsrechts von der Judikative ergeben sich in der Praxis Probleme. Evident wird dies etwa bei der Frage, ob schon ein bloß bevorstehendes oder erst ein tatsächlich anhängiges Gerichtsverfahren die Ermittlungstätigkeit eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses ausschließt oder beendet. Hierbei ist zu

m 376

Vgl. auch: de '·erxotlilli. Diritto cosliluzionalc comparalo. S. 479. Z.B.: BVcrttiE ~4~ 52~ 59~ E 67. lO(). 139.

116

2. Kapitel: Parlamentarisches Untersuchungsrecht in den Mitgliedstaaten

berücksichtigen, daß es sich beim parlamentarischen Untersuchungsverfahren um ein Mittel der politischen Kontrolle, nicht aber um eine juristische Kontrolle handelt. Angesichts der gegenseitigen Unabhängigkeit der beiden Staatsgewalten entsprechend dem Gewaltenteilungsprinzip, nach der weder die Gerichte an die politischen Beurteilungen des Parlaments noch umgekehrt gebunden sind, kann ein Untersuchungsverfahren eines Parlaments in den meisten Mitgliedstaaten parallel zu einem Gerichtsverfahren durchgeführt werden (B, DK, 0, E, I, L, NL, A, SF und S). In Frankreich und Irland ist eine derartige Parallelität in der Praxis jedenfalls ausnahmsweise zulässig, während sie in Griechenland, Portugal und im Vereinigten Königreich gänzlich ausgeschlossen ist.

In Finnland und vor allem in Schweden ist das Parlament hauptsächlich darauf beschränkt, die Regierung zu kontrollieren, während eine unmittelbare Prüfung von Handlungen der nicht dem Parlament selbst unterstehenden Verwaltung in Schweden völlig und in Finnland größtenteils unmöglich ist. Den Parlamenten respektive den zuständigen Parlamentsausschüssen verbleibt als Ausweg lediglich eine mittelbare Kontrolle über die Regierung oder die parlamentarischen Beauftragten (ombudsman), die über umfassende direkte Ermittlungskompetenzen verfugen.

VI. Untersuchungsbefugnisse

In fast allen Mitgliedstaaten entsprechen die Befugnisse parlamentarischer Untersuchungsausschüsse denen der Untersuchungs- und Ermittlungsrichter in Strafsachen. Zum Teil wird ausdrücklich auf die strafprozessualen Vorschriften verwiesen (8, 0, I, A und P), zum Teil werden entsprechende Befugnisse in der Verfassung oder dem Untersuchungsausschußgesetz eingeräumt (DK, GR, L, NL und E). In Frankreich sind die Vorschriften über den Haushaltsausschuß analog anwendbar, die weitgehende Ermittlungsrechte einschließen. Die Untersuchungsbefugnisse werden häufig im Einsetzungsbeschluß präzisiert respektive in Irland durch diesen überhaupt erst defmiert. Im Vereinigten Königreich ergeben sie sich ausschließlich aus der Geschäftsordnung sowie der absoluten Souveränität und Suprematie des Parlaments. Wiederum nehmen Finnland und Schweden eine Sonderstellung ein. Wenngleich die Untersuchungsausschüsse im allgemeinen über sehr weitreichende Befugnisse verfUgen, um Informationen über die Vorgänge, die zu ihrer Einsetzung führten, zu sammeln, sind sie in einigen Staaten inhaltlichen und

B. Rechtsvergleichende Betrachtung

117

personellen Einschränkungen unterworfen (B, E, F und I). In diesen Ländern dürfen parlamentarischen Untersuchungsausschüssen keine Kompetenzen übertragen werden, die eigentlich anderen staatlichen Stellen obliegen. Unzulässig ist, wenn die Untersuchung an die Stelle einer Wahl oder Konsultation tritt, deren Gegenstand außerhalb der Zuständigkeit des Parlaments liegt, es sich um eine Strafverfolgungsmaßnahme handelt oder die gegenüber der Exekutive ausgeübten Kontrollen dazu mißbraucht werden, die Rechtmäßigkeit der Handlungen von Privatpersonen zu prüfen. Generell steht das parlamentarische Untersuchungsrecht unter dem Vorbehalt des Gewaltenteilungsprinzips. Dieses Prinzip wird indes in einigen Mitgliedstaaten durch die Verpflichtung der Zusammenarbeit der Gewalten untereinander abgeschwächt; in Deutschland und in Österreich etwa sind die Gerichte und Verwaltungsbehörden den Untersuchungsausschüssen ausdrücklich zur Rechtsund Amtshilfe verpflichtet (Art. 44 Abs. 3 GG und Art. 53 Abs. 3 B-VG A). Die Untersuchungsbefugnisse schließen abgesehen von Finnland und Schweden gemeinschaftsweit das Recht zur Vorladung und Vernehmung von Zeugen sowie Anhörung von Sachverständigen ein. In Frankreich und den Benelux-Ländern kann die Vernehmung ausdrücklich sogar unter Eid erfolgen. Der finnische Grundgesetzausschuß und der schwedische Verfassungsausschuß können Dritte nur als Sachverständige anhören. Regierungsmitglieder und Beamte unterliegen grundsätzlich auch der Pflicht, vor einem Untersuchungsausschuß auf dessen Ladung hin zu erscheinen und auszusagen. Die Vorgesetzten haben im Rahmen der allgemeinen Kooperationspflicht gegenüber dem Parlament grundsätzlich den geladenen Beamten Aussagegenehmigungen zu erteilen. Diese Pflicht besteht allerdings in Fällen, in denen Staats- und Geschäftsgeheimnisse durch eine Aussage preisgegeben werden könnten, nicht. Aus denselben Erwägungen heraus kann auch die Vorlage von Akten und Unterlagen sowie die Duldung der Einsichtnahme in diese, die ebenfalls in allen Ländern von parlamentarischen Untersuchungsausschüssen verlangt werden dare verweigert werden. In Schweden ist die Regierung nicht zur Übermittlung von Informationen verpflichtet. Die Reichstagsausschüsse, vor allem der Verfassungsausschuß, können Regierungsmitglieder und Beamte lediglich zu einer Ausschußsitzung einladen. Parlamentarische Untersuchungsausschüsse können in den meisten Fällen ihre Befugnisse nicht selbst zwangsweise durchsetzen. Ein Untersuchungsausschuß kann zwar über die Vorführung eines Zeugen, der seiner Ladung nicht nachgekommen ist, oder Beschlagnahmen und Durchsuchungen einen Beschluß

11 R

2. Kapitel: Parlamentarisches Untersuchungsrecht in den Mitgliedstaaten

fassen. sie aber nicht selbst rechtsverbindlich anordnen. Dazu bedarf es einer entsprechenden richterlichen Anordnung. Jedenfalls sind Falschaussagen und die Weigerung, einer Vorladung Folge zu leisten, einen Eid abzulegen oder auszusagen. in allen Mitgliedstaaten strafbar. In Frankreich und Luxemburg steht Untersuchungsausschüssen ein umfassendes Sanktionsrecht zu, während ihnen in Deutschland. den Niederlanden und im Vereinih'1en Könih>reich zumindest zugestanden wird, einzelne, vor allem nicht-freiheitsbeschränkende Sanktionen gegen sälUllige oder nicht aussagewillige Zeugen selbst zu verhängen. Abgesehen von diesen Ausnahmen sind also parlamentarische Untersuchungsausschüsse in Konfliktfällen auf die Mitwirkung der Gerichte oder Verwaltungsbehörden (A) angewiesen. Vor dem Hinterh'nmd des vorwiegend politischen Charakters des parlamentarischen Untersuchungsrechts und des Gewaltenteilungsgrundsatzes ist diese Beschränkung aber sinnvoll. Die Sankiionen können zu weitreichenden Eingriffen in die Grundrechtssphäre des einzelnen führen, bei denen ihm aus rechtsstaatlichen Erwägungen heraus wenigstens ein effektiver Rechtsschutz gewährt werden muß. Ein solcher Rechtsschutz kann aber nicht vor einem politischen (Teil-) Organ, sondern nur vor einem Gericht garantiert werden. Insoweit besteht also auch hier ein Spannungsverhältnis zwischen dem legitimen politischen Kontrollinteresse des Parlaments und dem Schutz des einzelnen vor unzumutbaren Eingriffen in seine Rechtc.

VII. Beendigung der parlamentarischen Untersuchungsaussch ußverfah ren

In allen Mitgliedstaaten steht am Ende der Ermittlungsarbciten eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses die Erstellung eines Schlußberichtes, in dem die Ergebnisse sowie die Schlußfolgcrungen und Bewcrtungen der Ausschußmitglieder zusammengetragen sind. In Deutschland und Spanien finden auch von der Ausschußmehrheit abwcichende Meinungen im Bericht Berücksichtigung; in Österreich. Finnland. Schweden und im Vereinigten Könih>reich sind scparate Minderheitsvoten zulässig. Teilweise enthalten derartige Ausschußberichte konkrete Empfehlungen oder Entschließungsentwürfe. Die einzelnen Abschlußberichtc werden dann dem Parlament vorgeleh'1 und dort beraten. Nur das Gesamtparlament ist berechtigt, die im jeweiligen Bericht enthaltenen Ergebnisse und Empfehlungen umzusetzen. Die Möglichkeiten des Parlaments reichen von einer bloßen öffentlichen Debatte bis hin zu einem Mißtrauensvotum gegen die gesamte Regierung oder einzelne ihrer Mitglieder

B. Rechtsvergleichende Betrachtung

119

oder sogar zur Erhebung einer Anklage (GR und SF). Hierfür fehlt dem einzelnen Untersuchungsausschuß die Autorität; er ist eben nur ein Teilorgan des Parlaments, das aus Gründen der Effi7jenz und Zweckmäßigkeit Sachverhalte aufklärt und somit diesbezügliche rechtlich verbindliche Entscheidungen des Parlaments vorbereitet. Zu dieser Vorbereitung zählt in Portugal auch die Möglichkeit für parlamentarische Untersuchungsausschüsse, für das Parlament Entschließungsanträge zu formulieren. Die Berichte entfalten daher keine rechtlichen, sondern nur politische Wirkungen. Ihre politische Wirkung wird indes regelmäßig durch ihre Veröffentlichung verstärkt (0. I, NL A und UK). In den Niederlanden werden überdies grundsätzlich sogar die Akten der Untersuchungsausschüsse publiziert, in Belgien können die Schlußberichte direkt an die Gerichte zur Prüfung rechtlicher Konsequenzen übermittelt und in Spanien dem Finan;rministerium für weitere Maßnahmen zugeleitet werden. Einzig der Verfassungs ausschuß des schwedischen Reichstages ist kompetent einen Minister wegen einer angeblichen Straftat bei der Amtsführung vor dem obersten Gerichtshof anzuklagen. Die Untersuchung des Ausschusses stel1t dementsprechend kein eigenständiges Kontrol1verfahren dar. Mit ihr wird lediglich die politische Kontrol1e durch das Parlament wahrgenommen. Mit der Übergabe des Berichtes an die einsetzende Parlamentskammer endet das Mandat des betreffenden Untersuchungsausschusses.

VIII. Sonderf'älle Dänemark, Finnland und Schweden

In Dänemark wird in OCI Verfassungs praxis nicht mehr die im dänischen Grundgesetz vorgesehene Möglichkeit zur Einsetzung von nichtständigen parlamentarischen Untersuchungsausschüssen genutzt. Die parlamentarische Kontrol1und Untersuchungstätigkeit wird vielmehr ausschließlich durch die ständigen Parlamentsausschüsse und speziel1e parlamentsexterne Tribunale und Untersuchungsgerichte, die von der Regierung eingesetzt werden, ausgeübt. Das Parlament kann lediglich die Initiative für die Errichtung dieser ansonsten aber parlamentsexternen Institutionen ergreifen. Eine derartige Verlagerung der Untersuchungstätigkeit fand im Vereinigten Köni!,'Teich zwischen 1921 und 1979 ebenfal1s statt, wurde aber zugunsten der parlamentarischen Select Committees, insbesondere der Departmental Select Committees, wieder aufgegeben.

120

2. Kapitel: Parlamentarisches Untersuchungsrecht in den Mitgliedstaaten

Finnland und vor allem Schweden können insofern als Sonderfälle beschrieben werden, als die parlamentarische Kontrolle im Verhältnis zur Verwaltung nur beschränkt (SF) oder gar nicht möglich ist (S). Anstelle von weitgehenden Untersuchungsbefugnissen der ständigen oder spezieller Ausschüsse wird in diesen Ländern ein wesentlicher Teil der Kontrollaufgaben von den parlamentarischen Beauftragten wahrgenommen; in Finnland gibt es zudem als eine weitere Kontrollinstitution den lustizkanzler. Der Ombudsman ist eine schwedische Erfindung aus dem vergangenen Jahrhundert. Einen Ombudsman gibt es auch in Dänemark und im Vereinigten Königreich, die ebenfalls, zumindest in der verfassungspolitischen Praxis, keine nichtständigen parlamentarischen Untersuchungsausschüsse kennen. Es liegt daher die Schlußfolgerung nahe, daß das Fehlen von effektiven ad hoc-Untersuchungsausschüssen im Sinne von Kontrollausschüssen in diesen Mitgliedstaaten zumindest teiweise durch eine andere Fonn der Kontrolle kompensiert wird, die zwar parlamentsextern, aber doch insoweit mit dem Parlament verbunden ist, als dieses den Ombudsman ernennt, dessen Tätigkeit von einem speziellen ständigen Parlamentsausschuß überwacht wird und der diesem gegenüber berichtspflichtig ist. 377 In allen Ländern verfugt der Ombudsman über weitreichende Ennittlungskompetenzen. Insofern besitzen die Parlamente in Dänemark, Finnland, Schweden und im Vereinigten Königreich auch ohne spezielle Untersuchungsausschüsse eine unabhängige und effiziente Kontrolleinrichtung. Das Institut eines parlamentarischen Beauftragten mit eigenen Ennittlungsbefugnissen gibt es zudem in weiteren sechs Mitgliedstaaten (E, F, IRL, NL, A und P). In Deutschland kommt dem Wehrbeauftragten ein vergleichbare Funktion, die indes auf die Bundeswehr beschränkt ist. In allen diesen Ländern verfugen die Parlamente aber über weitreichende eigene Untersuchungskompetenzen, so daß deren parlamentarische Beauftragte als parlamentsexterne Überwachungsorgane von der Betrachtung des parlamentsunmiUelbaren Untersuchungsrechts ausgenommen bleibt. m

Arier. Nordic Parliamcnts. S . .'\96 r. Einen rechtsvergleichenden Überblick gibt eine spezielle Studie des Europäischen Parlaments über parlamentarische Beaullragte auf nationaler und europäischer Ehene: HP, IX; IV. Document de travail. 177 378

C. Schlußtolgerungen für das Europäische Parlament

121

C. Schlußfolgerungen für das Europäische Parlament

Wenngleich die Ausgestaltung des parlamentarischen Untersuchungs rechts in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union von Land zu Land unterschiedlich ist, so ist doch jedenfalls dieses Kontrollinstrument des Parlaments gegenüber der Exekutive im Grundsatz gemeinschaftsweit anerkannt und in Gebrauch. Es gehört zur politischen Kultur in den westlichen Demokratien und parlamentarischen Regierungssystemen, die sich zur Europäischen Union zusammengeschlossen haben. 3i9 Mit ihm können die nationalen Parlamente öffentliche Mißstände aufgreifen und deren Ursachen untersuchen. Dabei ist es im Ergebnis unerheblich, ob dies im Rahmen eines speziell für den konkreten Einzelfall einzusetzenden (alle Länder außer DK, SF, Sund UK) oder eines ständigen Parlamentsausschusses (DK, SF, S und UK) geschieht. Den Abschlußberichten der einzelnen Ausschüsse kommt dabei eine erhebliche politische Bedeutung zu. Durch sie können zwar unmittelbar keine rechtlichen Sanktionen verhängt werden, doch sind die in ihnen enthaltenen Schlußfolgerungen in ihrer Wirkung für den Betroffenen häufig nicht weniger streng. Das parlamentarische Untersuchungsrecht hat sich daher als ein überaus erfolgreiches Kontrollrecht eines Parlaments erwiesen. Es ist Ausdruck der allgemeinen parlamentarischen Kontrollfunktion gegenüber der Exekutive. Sie wird aus Gründen der Zweckmäßigkeit und Effizienz nicht durch das Gesamtparlament ausgeübt, sondern durch einen Ausschuß, in dem nur wenige Abgeordnete konzentriert die Ermittlungen durchführen können. Bewgen auf das Europäische Parlament heißt dies, daß das Institut des parlamentarischen Untersuchungsrechts als Teil der allgemeinen Kontrollfunktion eines Parlaments und als ein allgemeiner Rechtsgrundsatz aller demokratischen Ordnungen verstanden werden kann, der dann auch als jedenfalls bis zum Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union ungeschriebenes Prinzip auf der Gemeinschaftsebene Anwendung fand. Für diese Frage bilden die zwölf Mitgliedstaaten, die der Europäischen Gemeinschaft bis zum 1.11.1993 angehörten (B, DK, D, GR, E, F, IRL, I, L, NL, P und UK), die Bewertungsgrundlage. Die drei am 1.1.1995 neu beigetretenden Mitgliedstaaten (A, SF und S) bleiben hiervon dagegen ausgenommen., sind aber künftig bei der weiteren Ausgestaltung des Untersuchungsrechts des Europäischen Parlaments zu berücksichtigen. 179 Kipke in: ZParl 1989. S. 488, 488: Thaysen in: Thaysen/Schüttemeyer, Reform des Untcrsuchungsrechts. S. 11. 13 L Lammers in: I-ldbDStR. Bd. 2, S. 454,454: v. Beyme, Parlamentarische Regicrungssystcmc. S. 41: Steffani in: Stetfani. Parlamentarismus ohne Transparenz, S. 17.35 IL Oppermallll. Europarecht. Rdnr. 207.

122

2. Kapitel: Parlamentarisches Untersuchungsrecht in den Mitgliedstaaten

Allgemeine Rechtsgrundsätze werden vom Europäischen Gerichtshof im Rahmen seiner alleinigen Zuständigkeit für "die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung des Vertrages" (Art. 164 EG-Vertrag) zum Zwecke der Lückenfüllung und als Auslegungshilfe angewandt. 3Mo Sie ergeben sich aus den Vorschriften und dem Geist der Gemeinschaftsverträge sowie aus Strukturprinzipen, die jeder Rechtsordnung immanent sind. 3M1 Von besonderer Bedeutung sind jedoch die allgemeinen, den Mitgliedstaaten gemeinsamen Rechtsgrundsätze, auf die nach Art. 2 15 Abs. 2 EG-Vertrag für die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft rekurriert wird. Der EuGH beschränkt diese Rechtsfigur allerdings nicht auf die Amtshaftung, sondern bedient sich ihrer auch in anderen Fällen, zu deren Lösung die nationalen Rechtssysteme beitragen können. Die Rechtfertigung für diese "Anleihe" ist in der gegenseitigen Durchdringung von gemeinschaftlichem und mitgliedstaatlichem Recht zu sehen, die für die Europäische Gemeinschaft charakteristisch ist. 3M2 Es geht dabei nicht um eine bloße Übertragung von nationalen Rechtssätzen, die insoweit als eigene Rechtsquelle für das Gemeinschaftsrecht fungierten, sondern um eine rechtsvergleichende Auslegung des Gemeinschaftsrechts, bei der die nationalen Rechtssysteme als "Rechtserkenntnisquelle" dienen. 3M3 Bei der Auslegung des primären wie sekundären Gemeinschaftsrechts im Wege einer wertenden Rechtsvergleichung ist es keineswegs erforderlich, daß eine bestimmte Rechtsfrage in allen Mitgliedstaaten einheitlich geregelt wird. Es können sogar allgemeine Rechtsgrundsätze bejaht werden, die einzelnen Mitgliedstaaten unbekannt sind. 384

380 Streif in: BeutierlBieberlPipkornlStreil, Europäische Union, S. 240; Krück in: v.d. Groebenl ThiesingfEhlermann, EWGV-Kommentar, Bd. 3, Art. 164, Rdnr. 22 und 26; ders. in: Ehlermannl Bieber, Handbuch des Europ. Rechts, Bd. 12, Art. 164, Rdnr. 22 und 26; Schweitzer/Hummer, Europarecht, S. 17; Bfeckmann, Europarecht, Rdnr. 319; Gündisch in: Schwarl:e, Wirtschallsrecht, S. 97, \02. 381 Streif in: BeutlerlBieberlPipkornlStreil, Europäische Union, S. 240. Z.B.: Grundsatz der Nichtdiskriminierung (EuGH verb. Rs. 117176 und 16177 (Ruckdeschel u.a. I Hauptzollamt Hamburg-SI. Annen), Sig. 1977, 1753, 1770. 382 Streif in: BeutierlBieberlPipkornlStreiL Europäische Union, S. 241; lpsen, EG-Recht, § 5/21; Bleckmann, Europarecht. Rdnr. 289; Oppermann, Europarecht Rdnr. 404; Zweigert in: RabelsZ 28 (1964), S. 601,609 L Pemice in: GrabiWHiIf, EU-Kommentar. Bd. 2, Art. 164, Rdnr. 28. 383 Streif in: BeutierlBieber/PipkornlStreiL Europäische Uniun, S. 241; Nicofaysen, Europarecht I, S. 48 1'.; LecheIer, allgemeine Rechtsgrundsätze, S. 188 und 194 Ir; Oppermann, EuroparechL Rdnr. 405; lIartfey, Ee Law, S. 131. 384 EuOH Rs. 110175 (Mills I Europäische Investitionsbank), Sig. 1976,955; Streif in: BeutlerlBieber/PipkornlStreiL Europäische Union, S. 241; Ilummer. Europarecht, S. 17; Bfeckmann, EuroparechL Rdnr. 319; Schweilzer/Hummer, EuroparechL S. 17; Lechefer, allgemeine Rechtsgrundsätze. S. 189, der aber fordert, daß ein als allgemeiner Rechtsgrundsatz qualiliziertes Rechts-

C. Schlußfolgerungen für das Europäische Parlament

123

Insofern ist der Umstand, daß die Reichstage in Schweden und Finnland nur über ein begrenztes unmittelbares Kontrollrecht verfügen, das infolge der Trennung zwischen Regierung und Verwaltung die Überwachung letzterer ganz oder teilweise der parlamentarischen Kompetenz entzieht, nicht apriori schädlich fur die Bejahung des parlamentarischen Untersuchungsreehts als einen allgemeinen Rechtsgrundsatz. Dieses gilt um so mehr, als diese beiden Parlamente über ein effektives mittelbares Kontrollinstrument verfügen, den Ombudsman. der von ihnen ernannt wird und ihnen gegenüber berichtspflichtig ist. Der Europäische Gerichtshof hat bisher eine Reihe von allgemeinen Rechtsgrundsätzen anerkannt. 385 Diese betreffen Rechtsstaatsprinzipien zum Schutz der Interessen von Individuen. Dies schließt jedoch nicht aus, daß allgemeine Rechtsgrundsätze auch entwickelt werden können, um Interessen der Mitgliedstaaten oder der Gemeinschaft selbst zu schützen. 386 Wenngleich das parlamentarische Untersuchungsrecht (bisher) auch nicht als ein den Mitgliedstaaten gemeinsamer Rechtsgrundsatz in der Rechtsprechung anerkannt worden ist, ergibt sich zunächst aus der rechtsvergleichenden Darstellung der mitgliedstaatlichen Rechtssysteme, daß das Untersuchungsrecht als solches als ein allgemeiner Rechtsgrundsatz für die Gemeinschaft zu qualifizieren ist. Dies folgt außerdem aus der strukturellen Homogenität zwischen der Gemeinschaftsordnung und der ihrer Mitgliedstaaten, insbesondere hinsichtlich einer pluralen, liberalen und sozialen Demokratie sowie des gewaltengeteilten Rechtsstaates. 3M7 Ebenso wie die Mitgliedschaft in der Europäischen Union an die Beachtung des Demokratieprinzips gebunden ist, kann die Union "im Kern Inicht] wesensmäßig anders strukturiert sein als ihre Glieder. "38M

prinzip in allen Mitgliedstaaten entweder gesetzlich positiviert oder zumindest gewohnheitsrechtlich anerkannt "geläufig" sein müsse. Einschränkend: Krück in: EhlermannlBieher. Handbuch des Europ. Rechts, Hd. 12, Art. 164, Rdnr. 24 f.; ders. in: v.d. Groeben/ThiesinglEhlermann, EWGVKommentar. Bd. 3, Art. 164, Rdnr. 24 f.; lfarlle.v, EC Law, S. 130; Grabilz in: Grahit71Hil( EUKommentar, Bd. 2, Art. 215. Rdnr. 11; a.A.: Nenstiel in: JR 1993, S. 222, 222. 18' Die wichtigsten Beispiele sind die Grundrechte, der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, der Vertrauensschutz. der Grundsatz des rechtlichen Gehörs sowie das Diskriminierungsverbot und der Oleichheitssatz. Nachweise und weitere Beispiele bei: Bleckmann, Europarecht. Rdnr. 282 Ir; ausführlich: liiilldisch in: Schwarl.e. Wirtschatlsreeht, S. 97, 102 IL Lecheier, allgemeine Rechtsgrundsätze. S. 56 Ir.. m.w.N. 386 BleckmanII. Europarecht. Rdnr. 318. 38, So: ()ppermallll, Europarecht. Rdnr. 207. 388 ()ppemlllllll, Europarecht. Rdnr. 207, unter Bezugnahme auf die Kopenhagener "Erklärung zur Demokratie" der Staats- und Regierungschefs der EG-Mitgliedstaaten von 1978, Bull. EG 1978/3. S 5 r.

124

2. Kapitel: Parlamentarisches Untersuchungsrecht in den Mitgliedstaaten

Da es bei der Anerkennung allgemeiner Rechtsgrundsätze nicht um die Suche nach dem kleinsten gemeinsamen Nenner, sondern um die wertende Ermittlung der besten Lösung unter den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen geht, die sich in System, Strukturen und Ziele des Gemeinschaftsrechts einpaßt389, kann die Rechtsvergleichung wertend darüber hinaus auch für Aussagen über die Untersuchungsbefugnisse herangezogen werden. Vor dem Hintergrund des den Mitgliedstaaten gemeinsamen Standards und dem Erfordernis, das Untersuchungsrecht zu einem effektiven Kontrollmittel (weiter) auszubauen, sind folgende Untersuchungsbefugnisse bedeutsam: •

• •

• •

Vorladung und Anhörung von Zeugen und Sachverständigen, einschließlich von Regierungsmitgliedern, Mitgliedern der Gemeinschaftsorgane sowie nationalen und gemeinschaftlichen Beamten und Bediensteten, Pflicht von Zeugen, vor dem Ausschuß zu erscheinen und vor ihm auszusagen, Pflicht der gemeinschaftlichen und nationalen Verwaltungsbehörden, ihren Beamten und sonstigen Bediensteten das Erscheinen und die Aussage zu genehmigen, sofern nicht ordnungsgemäß begründete vitale Interessen dem entgegenstehen, Zugang zu den Archiven und Einsichtnahme in alle Dokumente im Zusammenhang mit der zu untersuchenden Angelegenheit und Feststellung eines Verstoßes gegen diese Befugnisse (Falschaussage, Zurückhalten von Beweismitteln, Verweigerung der Rechtshilfe) und Befassung der zuständigen Gerichte.

389 Zweigert in: RabelsZ 28 (1964), S. 601,610 f; Oppennann, Europarecht, Rdnr. 405; Streil in: Beuticr/BieberlPipkom/Streil, Europäische Union, S. 241; Nicolaysen, Europarecht I, S. 48 f; Bleckmann, Europarecht, Rdnr. 313; Heldrich in: EuR 1967, S. 344, 348 fT.; GA Gand, EuGH verb. Rs. 5,7, 13-24/66 (Kampftineyer u.a. 1 Kommission, Sig. 1967,361,367; GA Roemer, EuGH Rs. 23/68 (Klomp / Inspektie der Belastingen), Sig. 1969,53; ders., EuGH Rs. 5171 (Zuckerfabrik Schöppenstedt 1 Rat), Sig. 1971,987,990; ders., EuGH verb. Rs. 63-69172 (Werhahn u.a. 1 Rat), Sig. 1973, 1254, 1258 und 1273; GA Warner, EuGH Rs. 92175 (van de Roy 1 Kommission), Sig. 1976,352; Gilsdoifin: EhlermannlBieber, Handbuch des Europ. Rechts, Bd. 14, Art. 215, Rdnr. 12; GilsdorflOliver in: v.d. Groeben/ThiesinglEhlermann, EWGV-Kommentar, Bd. 4, Art. 215, Rdnr. 12; Grahitz in: Grabitz, EWGV-Kommentar, Bd. 2, Art. 215, Rdnr. 11; Ipsen, EG-Recht, § 5/20.

Drittes Kapitel

Die Kontrollinstrumente des Europäischen Parlaments gegenüber der Kommission, dem Rat, den Mitgliedstaaten und von Privatpersonen Gemäß Art. 1372. Halbsatz EG-Vertrag l übt das Europäische Parlament die Befugnisse aus, die ihm nach diesem Vertrag zustehen; im EWG-Vertrag war das Parlament ausdrücklich auf die Ausübung von Beratungs- und Kontrollbefugnissen beschränkt. 2 Damit verweist diese einleitende Norm über das Europäische Parlament als Gemeinschaftsorgan gemäß Art. 4 Abs. 1 EG-Vertrag auf die einzelnen speziellen Vertragsvorschriften. 3 Eine entsprechende Regelung trifft Art. E EU-Vertrag. Die Zuständigkeiten des Parlaments erstrecken sich gemäß der Art. 1 und 2 des Abkommens über gemeinsame Organe für die Europäischen Gemeinschaften vom 25.3.1957 auf den gesamten Tätigkeitsbereich der Gemeinschaft, wie er in Art. 2 bis 5 EGKS-Vertrag, Art. 1 und 2 EAG-Vertrag und Art. 2 bis 3 a EG-Vertrag allgemein wnschrieben ist respektive in Art. 2 und 3 EWGVertrag war. Hinzu kommen nach Art. 1.7 EU-Vertrag die Gemeinsame Außenund Sicherheitspolitik und nach Art. K.6 EG-Vertrag die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres. 4 Parlamentarische Untersuchungsausschüsse werden vom Europäischen Parlament im Rahmen seiner Kontrollfunktion gebildet. Im folgenden sollen die verschiedenen Kontrollinstrumente des Parlaments im Überblick kurz dargestellt werden, in die sich das Untersuchungsrecht einordnet.

Soweit nicht ausdrücklich anders ausgeführt wird, entsprechen die Vorschritten des EGVertrages denen des EWG-Vertragcs. 2 Klein/Haratsch in: DÖV 1993, S. 7H5, 793, die hierin eine institutionelle Stärkung des Parlaments erblicken. Conslantinesco in: Constantinesco/Jacquc:lKovar/Simon, Traite CEE. Art. 137. Anm. 3; Verges in: Megret. droit de la CEE, Bd. 9, Art. 137, Anm. 8. 4 Bieber in: BeutlerlBieberlPipkom/Streil, Europäische Union, S. 117.

126

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Kapitel: Kontrollinstrumente des EP

A. Kontrolle der Kommission der Europäischen Union Zunächst sollen die Kontrollmittel des Europäischen Parlaments im Verhältnis zur Kommission der Europäischen Union' dargestellt werden.

I. Vertragliche Kontrollinstrumente gegenüber der Kommission

Im EG-Vertrag wie auch im EWG-Vertrag sind insgesamt neun verschiedene Kontrollinstrumente des Europäischen Parlaments im Verhältnis zur Kommission geregelt.

1. Interpellotionsrecht Zunächst ist das Interpellationsrecht des Parlaments zu nennen, das in Art. 140 Abs. 3 EG-Vertrag i.V.m. Art. 40 und 42 GeschO Ep 6 seine Grundlage findet. Unter dem Interpellationsrecht versteht man das Recht, Anfragen zu stellen. 7 Die Anfragen können sich auf alle rechtlichen oder tatsächlichen Gegenstände der Verträge sowie die Befugnisse, Aufgaben und Tätigkeit der Kommission beziehen. M Sie dienen den Abgeordneten vor allem dazu, Informationen über Gemeinschaftsaktivitäten im eigenen Wahlkreis zu erhalten, Skandale im Umgang mit öffentlichen Mitteln aufzudecken oder von der Kommission einen Rechenschaftsbericht über die Durchführung und Anwendung des Gemeinschaftsrechts zu erlangen. Die parlamentarischen Anfragen erfreuen sich wachsender Beliebtheit, so daß sie das wichtigste Kontrollmittel des einzelnen Parlamentariers darstellen. 9 Das Fragerecht erlaubt eine begleitende Kontrolle der Tätigkeit der Die Kommission hat sich diese ollizielle Bezeichnung mit internem Beschluß vom 17.11.1993 gegehen. 6 Die derzeit geltende Gesehätlsordnung in ihrer 10. Aullage vom Fehruar 1995 ist im lolgenden Grundlage für die Ausführungen zu den Kontrollinstrumenten des EP ist. Die Darstellungen gelten generell auch für die früheren Fassungen der Gesehätlsordnung. Es wird daher nur. soweit es wesentliche inhaltliche Modilikationen im llinhliek auf die Kontrollrechte des EP gegeben hat, auf die alte Geschätlsordnung gesondert Bezug genommen. Bloße Verschiehungen innerhalh der Geschätlsordnung oder der Numerierung hleiben unberücksichtigt. 7 COllslanlillesco. Recht der EG I. Zilr. 395 Ir Ipsen, Gemcinschaltsrecht. § 12/28. KapleYII in: Smit/Herl.og. EEC Law. Bd. 5. Art. 140. Anm. 140.09.~ I'erges in: Megret. droit de la CEE. Bd. 9, Art. 140. AnlTI. 3~ Schoo in: Rengeling/v. Borries, Aktuelle Entwicklungen in der EG, S. 1.4.: ('OllS111ntillesco in: Constantinesco! JacquCiKovarlSimon, Traitc CEE, Art. 140. Anm. 17~ Rieher in: v.d. Groeben/Thiesing/Ehlcrmann. EWOV-Kommentar. Hd. 3, Art. 140.

A. Kontrolle dcr Kommission dcr EU

127

Kommission und einen ständigen politischen Dialog zwischen der Kommission Wld dem Parlament. I 0 Hierbei ist zwischen schriftlichen und mündlichen Fragen zu unterscheiden. a) Schriftliche Anfragen Adressatin schriftlicher Anfragen von Mitgliedern des Europäischen Parlaments ist die gesamte Kommission als Kollegialorgan. Die einzelnen Antworten werden dann häufig von verschiedenen Dienststellen und mehreren Kommissaren entworfen. Sie müssen dann noch von der Kommission als Kollektivorgan angenommen werden. I I Wenn eine Frage die Interessen eines Mitgliedstaates berührt, informiert die Kommission den Rat hierüber, um die rur die Beantwortung erforderlichen Informationen oder Stellungnahmen zu erhalten. Hierdurch ändert sich indes nichts an der alleinigen Verantwortlichkeit der Kommission für die Beantwortung der betreffenden Anfrage. 12 Die schriftlichen Anfragen werden mitsamt den Antworten im Teil C des Amtsblattes der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht (Art. 42 Abs. 3 GeschO EP), wodurch der KontrollefTekt der Anfragen noch verstärkt wird. I ] Die Antworten auf solche Anfragen sollen innerhalb von drei (bei Fragen mit Vorrang) oder sechs Wochen (bei sonstigen Fragen) erfolgen (Art. 42 Abs. 5 und 6 GeschO EP). Angesichts der enormen Quantität von schriftlichen Anfragen werden sie in der Regel nur sehr kurz beantwortet. In Einzelfällen wird eine Antwort sogar gänzlich damit abgelehnt. daß die betreffende Frage zu allgemein war, so daß eine k'UTze BeantwortWlg ausgeschlossen ist. Bei all diesem ist indessen zu bedenken, daß diese Kontrollmöglichkeit auch weniger dazu gedacht ist. umfassende Rdnr. 19: ders. in: EhlcrmannlHicber. Ilandbuch des Europ. Rechts, Bd. 12. Art. 140, Rdnr. 19; Uilifer in: lJfabit7JI lilt: EU-Kommentar. Bd. 2, Art. 140. Rdnr. 13. der das Fragerecht in der Praxis tUr das etlizientcste Kont-ollinstrument des Parlaments hält. (frahitz/Läufer. Europäisches Parlament. S. 151: l~älifer,~')iehert in: Grabitz/Schmuck/Steppat!Wessels. Direktwahl und Demokratisierung. S. 423. 448 IL Jllcohs/Corhett/Shackleton, European Parliament. S. 244. mit Schaubild. 11> l.iil!for in: (irabit7JHiIL EU-Kommentar, Bd. 2. Art. 140. Rdnr. 13: Schwed in: RMC 1970. S. 365.365: Afathijsen. EU Law. S. :'7 L (frahitz/Lälifer. Europäisches Parlament. S. 152. 11 Schwed in: RMC 1970. S. 365. :'67. 12 Schwed in: RMC 1970. S. :'65 ..1,67. 1.1 Jacohs/Corhett/Shackletoll. European Parliament, S. 242: Läufer in: GrabitzJllilC EUKommentar, Bd. 2. Art. 140. Rdnr. 13: Grahitz/Läufer. Europäisches Parlament, S. 151: Bieher, Parlament. S. 32.

128

3. Kapitel: Kontrollinstrumente des EP

Abhandlungen der Kommission zu allgemeinen Angelegenheiten zu fordern, sondern vielmehr der politischen Kontrolle der Politik der Kommission in spezifischen Angelegenheiten dient. 1.1

b) Mündliche Anfragen Mündliche Anfragen müssen von einem Ausschuß, einer Fraktion 15 oder mindestens 29 Abgeordneten beim Parlamentspräsidenten schriftlich eingereicht werden, der sie der Konferenz der Präsidenten (Art. 23 GeschO EP) unterbreitet, die dann wiederum darüber entscheidet, ob und in welcher Reihenfolge die Anfragen auf die Tagesordnung gesetzt werden (Art. 40 Abs. 1 GeschO EP). Sie müssen der Kommission wenigstens eine Woche vor der Eröffnung der Sitzung, auf deren Tagesordnung sie stehen sollen, mitgeteilt werden (Art. 40 Abs. 2 GeschO EP).16 Dem Abgeordneten stehen für seine Frage und deren Erläuterung maximal funfMinuten zur Verfügung (Art. 40 Abs. 4 GeschO EP). Zudem kann im Anschluß an die Debatte eine Entschließung verabschiedet werden (Art. 40 Abs. 5 i.V.m. Art. 37 Abs. 2 bis 5 GeschO EP). Früher wurde nach Anfragen zur mündlichen Beantwortung mit Aussprache und solchen ohne Aussprache unterschieden. für die zudem unterschiedliche, geringere Quoren galten (Art. 42 und 43 GeschO EP 1981 und Art. 58 und 59 GeschO EP 1987).17

2. Aussprache über den jährlichen Gesamtbericht sowie über 5J'onderberichte Im Parlament finden Aussprachen über den jährlichen Gesamtbericht der Kommission nach Art. 143 EG-Vertrag i.V.m. Art. 43 GeschO EP)IH und über Schwed in: RMC 1970. S. 365.367. Abhängig von der jeweiligen nationalen Zusammensetzung liegt die MindestmitglielZahl zwischen 14 und 29 Ahgeordneten. Art. 29 Ahs. 2 GeschO. In früheren Fassungen der Geschätlsordnung konnten Fraktionen schon mit weniger Abgeordneten gebildet werden (z.B. Art. 26 Abs. 5 GeschO EP 1981: zwischen JO und 21 Fraktionsmitglieder). 16 Jacobs/CorhettlShackietoll. European Parliament. S. 242 f 17 Siehe dazu: Bieher. Parlament. S. 31 L Jacqu.!/Bieher/Constantinesco/Nickel. Parlement europeen. S. 220 L JacohsiCorhett/Shackleton. European Parliament. S. 242 f 18 Die Pllicht der Kommission zur Vorlage dieses Berichts ergibt sich aus Art. 18 FusV. der auch den Zeitpunkt seiner VerötTentlichung festlegt. 14

15

A. Kontrolle der Kommission der EU

129

andere Berichte l9 statt. Der jährliche Gesamtbericht sowie die verschiedenen Sonderberichte10 (zur sozialen Lage in der Gemeinschaft IArt. 122 EG-Vertrag], zur Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht IArt. 205 a EG-Vertragl, zur gemeinschaftlichen Wettbewerbspolitik, zur Agrarpolitik und neuerdings zur Anwendung der Unionsbürgerschaftsrechte [Art. 8 e EG-VertragJ, zur Verwirklichung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der Gemeinschaft [Art. 130 b Unterabs. 2 EG-Vertrag], zu den Tätigkeiten auf dem Gebiet der Forschung und technologischen Entwicklung [Art. 130 p EG-Vertragj), über die Ausführung des Haushaltsplans und die Durchführung von Weisungen des Parlaments im Zusammenhang mit der Entlastung (Art. 206 EG-Vertrag) sowie die vom Parlament geforderten ad hoc-Berichte zu bestimmten Themen stellen vertraglich erzwingbare politische Rechenschaftsberichte der Kommission dar. 11 Gemäß Art. 18 FusV soll der Gesamtbericht die Tätigkeit der Gemeinschaften dokumentieren. Danach genügt es nicht, wenn die Kommission ausschließlich über ihre eigenen Aktivitäten Auskunft gibt. Sie muß vielmehr auch die der anderen Institutionen berücksichtigen. ~~ Ansonsten ist der Inhalt der jeweiligen Berichtspflicht in das Ermessen der Kommission gestellt. ~3 Der Gesamtbericht wird vom Parlament in öffentlicher Sitzung erörtert (Art. 143 EG-Vertrag). In der Praxis werden die einzelnen Teile des Berichts in den dafür zuständigen Ausschüssen beraten. die dem Plenum aber nicht notwendigerweise darüber selbst Bericht erstatten müssen (Art. 43 GeschO EP).24 Zudem wird ein Berichterstatter aus einem besonderen ad hoc-Ausschuß bestimmt, der \9 Erklärung vom 16.10.1973. abgedT. im Bull.EP NT. 34173; Bieher in: v.d. Groeben/Thiesing/Ehlermann. EWGV-Kommentar. Bd. 3. Art. 137, RdnT. 13: ders. in: Ehlermann!Bieber. Handbuch des Europ. Rechts. Bd. 12. Art. 137, Rdnr. 13. 20 Siehe Liste bei: Bieher in: v.d. Groeben/Thiesing/Ehlermann, EWGV-Kommentar, Bd. 3. Art. 143, Rdnr. 7: ders. in: Ehlermann/Bicber. Handbuch des Europ. Rechts. Bd. 12, Art. 143, Rdnr. 7: Antwort der Kommission vom 1\.1.191\6 auf die schrillliche Anfrage des Abg. O'Hagan. ABI. 191\6 NT. C 106. S. 5: Piris in: RTD CUT. 1994. S. I. 11\: Jacobs/Corhett/Shackleton. European Parliament. S. 235 und 241: Kaufmalln·Bühler in: Lenz. EGV-Kommentar. Art. 143. Rdnr.4. 2\ Schaa in: Rengelinglv. Borries. Aktuelle Entwicklungen in der EG. S. I, 4: VerKes in: ·Megret. droit de la CEE. Bd. 9. Art. 143: Afalhijse/l. EU Law. S. 31\ L Jacahs/CarheIVShacklelon, European Parliament. S. 241: Bieher. Parlament. S. 31. 22 KapleY/I in: SmitiHermg. EEC Law. Bd. 5. Art. 143. Anm. 1430.l: Verges in: Mcgret. droit de la CEE. Bd. 9. Art. 143: Lällfer in: Grabitz/HilC EU-Kommentar. Bd. 2, Art. 143. RdnT. 4. B Bieherin: v.d. Grocben/ThiesingfEhlermann. EWGV-Kommentar. Bd. 3. Art. 143. Rdnr. 3: ders. in: EhlermannlBieber. Handbuch des Europ. Rechts. Bd. 12. Art. 143. Rdnr. 3. 21 KapleYII in: Smit,1Icrl.og. EEC Law. Bd. 5. Art. 143. Anm. 143.03.: J'erges in: Mcgret. droit de la CEE. Hd. 9. Art. 143.

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Kapitel: Kontrollinstrumente des EP

einen einzigen umfassenden Bericht über den Gesamtbericht der Kommission abfaßt und einen Resolutionsentwurf auf der Basis der Ergebnisse der einzelnen Ausschüsse vorbereitet. 2.1 Rat. Verkehrspolitik). Sig. 1985. 1513; siehe auch: HP, 36 Jahre EP. S. 143; Sclwo in: Rengeling/v. Horries, Aktuelle Entwicklungen in der Hi, S. I, 15; Beutler in: EuR 1984, S. 143. 147 L 13ieher in: v.d. Oroeben/ThiesingJEhlermann, EWOV-Kommcntar, Bd. 3, Art. 137. Rdnr. 20: ders. in: J:hlermann/Bieber. lIandbuch des Europ. Rechts, Bd. 12, Art. 137, Rdnr. 20: I,ällfer in: OrabitzillilL J:U-Kommentar, Bd. 2. Art. 137, Rdnr. 41. 11' Vgl. allgemein zur llntätigkeitsklage: Oppermann, Europarechl. Rdnr. 643; /Vicolaysen, Europareeht L S. 195 IL !Jaig. Nichtigkeits- und Untätigkeitsklagen, S. 221 IL Weatherill/l3eallmol1l, EC Law. S. 325 IL Borcllllrdl in: Lenz. EGV-Kommentar, Arrt. 175, Rdnr. 3 Ir 118 EuGII Rs. 1V83 (EI' i Rat. Verkehrspolitik), Sig. 1985, 1513. 1588. Siehe aueh: HP. 36 Jahre EI'. S. 143; Sc/wo in: Rengeling/v. Borries, Aktuelle Entwicklungen in der EG. S. I. 15; SIreil in: Beutler/Bieber.'Pipkort1/Strei1. Europäische (ierneinschall, S. 258; I'(lher in: DVBI. IlJ90. S. 1095, 1097; II1IilhrO/lller in: IlailbronneriKlein'Magiera,'Müller-Gralf J landkommentar

A. Kontrolle der Kommission der EU

151

Es hat bisher allerdings nur zwei Untätigkeitsklagen gegeben, in denen das Parlament seine Kontrollbefugnisse über den Gerichtshof wahrgenommen hat; diese beiden waren zudem gegen den Rat gerichtet. 119

b) Nichtigkeitsklage Mit der Nichtigkeitsklage kann das Europäische Parlament einen Akt der Kommission für nichtig erklären und somit beseitigen lassen (Art. 173 EGVertrag).I~() Die Klagebefugnis des Parlaments bei Nichtigkeitsklagen, die heute im neu eingefugten Art. 173 Abs. 3 EG-Vertrag eindeutig geregelt ist. war früher streitig. In Ermangelung einer auch nur mittelbaren Erwähnung des Europäischen Parlaments in der alten Fassung des Art. 173 EWG-Vertrag wurde versucht, die Klagebefugnis auf dessen Absatz 2 zu stützen. wonach auch eine "juristische Person" aktiv klagebefugt ist doch handelt es sich beim Europäischen Parlament nicht um eine juristische Person.I~1 Gleichwohl hat der EuGH schließlich anerkannt, daß sein Verweis auf die Kommission in der Komitologie-EntscheidungI2~ zur Wahrung der Rechte des Parlaments nicht genügt. 1~3 Es wäre mit der institutionellen und demokratischen Bedeutung eines direkt gewählten und damit unmittelbar legitimierten Organs auch nicht vereinbar, wollte man es ihm vor-

zum EUV. Art. 175. Rdnr. 2. 119 EuGH Rs. 13/83 (EP / Rat. Verkehrspolitik). Sig. 1985. 1513: Rs. 377/87 (EP / Rat). Sig. 1988,40\ 7, die sieh dann in der Hauptsache vor der Urteilslindung des EuGH erledigt hat. Siehe aueh: Schoo in: Rengelingiv. Borries. Aktuelle Entwicklungen in der EG. S. I. 151'. 120 EuGH Rs. 138179 (Roquette Frcres / Rat). Sig. 1980.3333: Rs. C-70/88 (EP 1 Rat. Tschernobyl). Sig. 1990 L 2067: Bieher in: v.d. Groeben-Thiesing-Ehlermann. EWGV-Kommcntar. Bd. 3, Art. 137. Rdnr. 20: ders. in: Ehlermann-Bieber, IIandbuch des Europ. Rechts. Bd. 12. Art. 137, Rdnr. 20: Sc//Oo in: Renge\ing/v. Borries, Aktuelle Entwicklungen in der HL S. I. 216 Ir.; Borchardt in: Lenz. EGV-Kommentar. Art. 173, Rdnr. 5 und 24. Allgemein zur Nichtigkeitsklage: Oppermann. Europarecht. Rdnr. 637 IL Nico/aysen. Europarecht I. S. 181 IL Daig. Nichtigkeitsund Untätigkeitsklagen. S. 21 IL Weatheri/l-Beallmont. EC Law. S. 191 IL ausführlich zur aktiven Parteilahigkeit des Parlaments im Nichtigkeitsklageverfahren: Giegerich in: ZäöRV 50 (1990). S. 812 Ir. 121 EuGII Rs. 302/87 (EI' , Rat, Komitologie), Sig. 1988.5615: Rs. C-70/88 (EI' , Rat, Tschernobyl). Sig. 1990 L 2041. 122 EuGH Rs. 302/87 (EI' " Rat. Komitologie). Slg. 1988. 5615. Siehe lIierJ:u: Faher in: DVBI 1990. S. 1095. 1099. IH EuGH Rs. C-70/88 (EI'': Rat Tschernobyl). Slg. 1990 L 2041. Vgl auch: Schoo in FuGRZ 1990. S. 525. 531 L i'ilher in: DVBI. 1990. S. 1095. 1099: ausluhrlich: Mandni/ Keeling in: MLR 57 (1994). S. 175. 178 IL Ilai/hronner in: IIailbronnerlKlcin/MagicraJ Müller-Gran: Handkommentar zum EUV. Art. 173. Rdnr. 3.

152

3. Kapitel: Kontrollinstrumente des EP

enthalten, Verletzungen seiner Rechte selbst geltend zu machen. Das Parlament geriete ansonsten in eine Abhängigkeit zur Kommission, die es gerade selbst kontrollieren soll. Die institutionelle Machtverteilung, von einem institutionellen Gleichgewicht kann nicht wirklich gesprochen werden 124, wäre dadurch zu Lasten des Parlaments gestört. Überdies ist es sachlich nicht zu begründen, warum das Europäische Parlament die Klagebefugnis für Untätigkeitsklagen nach Art. 175 EW G-Vertrag, nicht aber auch für Nichtigkeitsklagen besitzt. 125 Nunmehr ist diese Rechtsprechung Teil des EG-Vertrages geworden. 126 Es hat sich aber in der Gemeinschaftspraxis gezeigt, daß der Klageweg zum einen nicht ohne weiteres beschritten werden kann und tatsächlich auch nur selten beschritten wird. m Eine Nichtigkeitsklage kann das Parlament nämlich nur dann erheben, wenn es geltend macht, in seinen eigenen Rechten verletzt zu sein (Art. 173 Abs. 3 a. E. EG-Vertrag und Art. 84 GeschO EP).12H Eine Subsidiarität der Nichtigkeitsklage gegenüber anderen Rechtsschut7möglichkeiten des Parlaments besteht hingegen nicht. 129 Das Europäische Parlament besitzt gemäß Art. 173 Abs. 3 EG-Vertrag somit zwar eine Organstreit-Kompetenz, nicht hingegen eine urnfassende Legalitätskontrolle. 130

124 Entschließung des Europäischen Parlaments zum demokratischen Delizit der Europäischen Gemeinschallen vom 17.61988, ABI. 1988 Nr. C 187, S. 229 Ir 125 Streif in: BeutlcrmieberlPipkorn/Streil, Europäische Gemeinschall, S. 253; ders. in: BeutierlBieber,1'ipkorn/StreiL Europäische Union, S. 267; Daig, Nichtigkeits- und Untätigkeitsklagen, S. 30; Iglesias in: EuR 1992, S. 225,229 Ir 126 Geiger, EGV-Kommentar, Art. 173, Rdnr. 14;Pirisin:RTDeur. 1994,S. I, 18; Dauses in: Integration 1994, S. 215,220, der aber betont daß mit dem Unionsvertrag die prätorisch entwickelten Mindestanlorderungen weitgehend in das Primärrecht übernommen, ihre Anpassung an das neue Kompetenzschema aber gellissentlich unterlassen worden sei, so daß weitere Justizkonflikte geradezu unausweichlich vorprogrammiert seien. 127 Oppermann, Europarecht Rdnr. 239; Schoo in: EuORZ 1990, S. 525, 530 Ir 128 EuGH Rs. C-70/88 (EP / Rat Tschernobyl), Sig. 1990 L 2041; Rs. C-300/89 (Kommission/ Rat, Titandioxid-Richtlinie), Sig. 1991 L 2867, der das Europäische Parlament beigetreten ist, mit Anmerkung von: Schröer in: EuR 1991, S. 356 IL Rs. C-295/90 (EP / Rat, Studentenrichtlinie), EuZW 1992, S. 676; lIailhrollller in: IlailbronncrlKlcin/MagieralMüller-GraII Handkommentar zum EUV, Art. 173, Rdnr. 8; norchardt in: Lenz, EGV-Kommentar, Art. 173, Rdnr. 26.; Sc/IOO in: EuGRZ 1990, S. 525,532; Faher in: DVBI. 1990, S. 1095, 1099 r Vgl. auch: Dallses in: Integration 1994, S. 215,225, der diese Tcilpriviligicrung des Parlaments als rcchtssystematisch unausgereill und inkongruent sowie rechtspolitisch halbhef/.ig und unbefriedigend bezeichnet. Er lordert daher entsprechend der gestärkten Rolle des Europäischen Parlamcnts eine unbeschränkte aktivc und passivc Partcillihigkeit für alle Direktklagen. m Faher in: DVBI. 1990, S. 1095, 1100. )30 Sc/IOO in: Rengcling/v. Borries, Aktuelle Entwicklungen in der EG, S. 1, 18; ders. in: EuGRZ 1990, S. 525,533; Weher in: Beutier/Bicber/Pipkorn/StreiL Europäische Union, S. 119.

B. Kontrolle des Rates der EU

15~

c) Streitintervention Daneben kann das Parlament einem beim EuGH anhängigen Rechtsstreit beitreten (Streitintervention, Art. 37 Abs. 1 Satzung EuGH/EWG). Von dieser Möglichkeit hat das Parlament seit 1979 mehrfach Gebrauch gemacht. 131 Auf diesem Wege kann sich das Parlament des EuGH als Verfassungs gericht der Gemeinschaft bedienen, um seine Rechte. also auch seine Kontrollrechte, zu verteidigen und effizient auszuüben. 13 " Keines der bisherigen Verfahren diente indessen der Wahrung der Kontrollbefugnisse des Parlaments. 133 Das gleiche gilt für die Beteiligung des Parlaments an Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 177 EG-Vertrag. 1.14

B. Kontrolle des Rates der Europäischen Union

Neben der Kommission unterliegt auch der Rat der Europäischen Union 135 der Kontrolle durch das Europäische Parlament. Sie beruht teils unmittelbar auf dem Vertrag, teils auf einer verfestigten interinstitutionellen Praxis. I. Primäre Verantwortlichkeit der Mitglieder des Rates gegenüber den nationalen Parlamenten

Während Art. 140 Abs. 4 EG-Vertrag dem Rat ausdrücklich ein Rederecht im Parlament zugesteht (Art. 37 GeschO EP) und der Rat nach Art. 139 Abs. 2 EG131 EuGH Rs. \38n9 (Roquette FfI!res / Rat), Sig. 1980, ~333; Rs. 139n9 (Maizena / Rat), Sig. 1980, .H96: zu den Einzelheiten siehe: Schoo in: Rengeling/v. Borries, Aktuelle Entwicklungen in der EG. S. I, 14 und 16; ders. in: EuGRZ 1990. S. 525,525; Faber in: DVBL 1990, S. 1095, 1096 1'.; Beutler in: EuR 1984. S. 14~, 1461'.; Bieber in: Schwarze, Fortentwicklung des Rechtsschutzes in der EG, S. 17~, 182 und 185; ders. in: v.d. Groebcn/Thiesing/Ehlermann, EWGVKommentar. Bd. 3. Art. 137. Rdnr. 20: ders. in: Schwarze, EuGH als Vertassungsgericht, S. 187, 196 Ir; Alasclet in: RMC 19!G. S. 518,519 Ir I.ll Sc/wo in: EuGRZ 1990. 525, 526: ders. in: Rengelinglv. Borries, Aktuelle Entwicklungen in der EG. S. I, 14/1:; Bieber in: Schwarze. EuGH als Vertassungsgericht, S. 187, 197; Zuleeg in: BB 1994. S. 581. 581. Ll3 Sc/wo in: Rcngclinglv. Borries, Aktuelle Entwicklungen in der EG, S. 1,14 und 16. 1.14 Eu1.er Bevölkerungsschichten. der

IH

m

136 137

Bericht ])ok. Bericht, Dok. Bericht, Dok. Bericht, Dok.

EI' /\2-155/87, S. EP A2-ISS/X7. S. EP A2-ISS/X7. S. EI' A2-ISS/X7. S.

5. S und Anlage I (Begründung). S 3 6 Ir 6 Ir.. Anlage I zum Bericht, S. 9 Ir

Ir..

248

5. Kapitel: Parlamentarische Untersuchungen bis 1993

Ausfuhr, der N ahrungsmittelhilfe, der Verwendung auf dem Bauernhof und in der Industrie sowie der Vernichtung von Lagerbeständen. Auf der Grundlage dieser Problemanalyse kommt der Untersuchungsausschuß zu Empfehlungen für ein normales Niveau der Lagerbestände und Maßnalunen, die das Entstehen von Überschußbeständen in Zukunft verhindern sollen. 13~

4. Aussprache und Antschließung des Plenums Am 27.10.1987 fand im Plenum eine ausführliche Aussprache über die Ergebnisse der Untersuchung über die Lagerbestände statt, an der die Kommission teilnahm I 39, nicht dagegen der Rat 140 . Eine Entschließung wurde vom Parlament indessen nicht verabschiedel. Hierüber kam es zu einer Diskussion im Parlament, in der der Parlamentspräsident darauf hinwies, daß über den Untersuchungsbericht keine Abstimmung erfolgen könne. 141 Da, anders als bei früheren Untersuchungsausschüssen, keine mündlichen Anfragen an die Kommission und den Rat gerichtet wurden, konnte auch kein Entschließungsantrag nach Art. 42 Abs. 5 GeschO EP 1986 respektive Art. 58 Abs. 7 GeschO EP 1987 gestellt werden. Allerdings wurde während der Novemberplenartagung des Parlaments eine mündliche Anfrage mit Aussprache gemäß Art. 58 GeschO EP i.d.F. 1987 an die Kommission gerichtet in der diese um Auskunft darüber gebeten wurde, ob sie die im Untersuchungs bericht enthaltenen Empfehlungen übernelunen werde. 142 Im Anschluß an die Aussprache stimmten die Abgeordneten nach Art. 58 Abs. 7 GeschO EP 1987 über einen Entschließungsantrag, den i.a. Mitglieder des Untersuchungsausschusses gestellt hatten, ab, mittels dessen der Rat und die Kommission aufgefordert wurden, die Schlußfolgerungen des Untersuchungsausschusses zu prüfen und dem Parlament auf deren Grundlage konkrete Maßnalunen vorzuschlagen. 143

Bericht, Dok. EI> 1\2-155/87, S. 8 Ir: Anlage I zum Bericht, S 13 Ir. ABI. 1987 Nr. C 318, S. 15; Verhdlgdes EI' vom 27.10.1987, Nr. 2-357, S. 1911'. 140 Vg1.: kritische Beiträge der Abg. 11011' und MeGowan sowie des Vizepräsidenten Clinton, in: Verhdlg des EP vom 27.10.1987, Nr. 2-357, S. 38 r. 141 ABI. 1987 Nr. C 318, S. 15.; Verhdlgdes EP vom 27.10.1987, Nr. 2-357, S. 39. 142 Sitzungsdokument des EI' vom 17.11.1987, Dok. EI' H 2-1247/87, S. 80 IL MI. 1987 Nr. C 345, S. 23. 141 Sitzungsdokument des EI' vom 18.11.1987, Dok. EI' B 2-1344/87, S 137; ABI. 1987 Nr. C 345, S. 30 und 43. \38

139

A. Tatsächlich eingesetzte Untersuchungsausschüsse

249

In der Aussprache wurden die Krise der GAP der Gemeinschaft und die Belastung des Gemeinschaftshaushaltes durch die übermäßigen Lagerbestände im Landwirtschaftsbereich betont. Die Abgeordneten wiesen auf den politischen Schaden hin, der in der öffentlichen Meinung durch den Butterberg, Milchsee und Weinsee entstanden ist. Die primäre Verantwortung dafiir wurde dem Rat und der Kommission zugeschrieben. Ebenso wurden auch die Mitgliedstaaten kritisiert, die aus Grunden des Schutzes ihrer nationalen Landwirtschaft durchgreifende Maßnahmen auf der Gemeinschaftsebene zur Reduzierung der Agrarüberschüsse verhinderten. Die Parlamentarier mahnten daher unverzügliche Maßnahmen zum Abbau der bestehenden Lagerbestände und zur Vermeidung der Entstehung großer neuer Landwirtschaftsüberschüsse an. Dabei sollte dem Parlament eine gewisse Kontrollfunktion zukommen. Die Kommission sicherte dem Parlament zu, die im Bericht enthaltenen Ergebnisse grundsätzlich zu unterstützen. Gleichwohl machte sie auch Unterschiede in der Bewertung einzelner Vorschläge deutlich. 144

5. Bewertung des Untersuchungsausschusses Dieser Untersuchungsausschuß zum Problem der Lagerbestände im Landwirtschafts sektor wies sowohl Elemente einer Kontrollenquete- als auch solche einer allgemeinen Enquete-Kommission auf. Für eine Kontrollenquete spricht, daß der Ausschuß Mängel in den Entscheidungen und der Verwaltung von Rat und Kommission aufzeigte und diese dazu aufforderte, diese Mißstände, die die gesamte Gemeinschaft in ihrem Bestand gefährdeten, abzustellen. Dabei hielt sich der Untersuchungsausschuß sehr genau an das ihm übertragene Mandat und vermied eine generelle Evaluierung der GAP. Insbesondere der Berichterstatter betonte nachdrücklich die Beschränkung und verhinderte dadurch Kompetenzüberschreitungen mit den dafiir primär zuständigen ständigen Parlamentsausschüssen, i.e., dem Ausschuß rur Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung und dem Haushaltskontrollausschuß. 145 Ein

144 Kommissar Sutherland in: Verhdlg des EP vom 27.10.1987, Nr. 2-357, S. 37 f, und Vizepräsident der Kommission Andriessen in: Verhdlg des EP vom 27.10.1987, Nr. 2-357, S. 39. 145 Anlage I zum Bericht, Dok. EP A2-155/87, S. 2; Beitrag vom Abg. Debatisse während der Aussprache im Plenum vom 27.10.1987, in: Verhdlg des EP vom 27.10.1987, Nr. 2-357, S.19.

250

5. Kapitel: Parlamcntarischc Untcrsuchungcn bis 199-'

konkreter Vorwurf eines Mißstandes konnte der Kommission jedoch nicht gemacht werden. 146 Für eine allgemeine Enquete-Kommission sprechen dagegen die Empfehlungen der Ausschußmitglieder. mit deren Hilfe die übermäßigen Lagerbestände abgebaut und in Zukunft soweit wie möglich vermieden werden sollten. Sie trugen zur Reform der GAP bei. IF Während die Analyse der Ursachen der Überschußproduktion von allen Rednern in der Aussprache im Plenum am 27.10.1987 unterstützt \\-urde. fanden die im Untersuchungsbericht enthaltenen Vorschläge für einen Abbau der vorhandenen Lagerbestände und eine Verhinderung !,'Toßer neuer Überschüsse nicht die Zustimmung aller Abgeordneten. Im Vordergrund stand jedoch die Analyse der Gründe rur die bestehende kritische Situation der Lagerbestände und deren ernsten Konsequenzen rur die GAP und den Gemeinschaftshaushalt. Im Antrag auf Einsetzung des Untersuchungsausschusses \\-Urde dementsprechend auch der Untersuchungsauftrag auf die Prüfung der Kontrolle, der Bewirtschaftung und des Abbaus der Agrarlagerbestände beschränkt. 14M Auch der Vorsitzende des Untersuchungsausschusses wies während der Aussprache des Plenums zu den Ergebnissen des Untersuchungsausschusses ausdrücklich unter Bezugnahme auf Art. 109 Abs. 3 GeschO EP 1987 darauf hin, daß es i.a. Aufgabe des Ausschusses war, zu prüfen, ob Mißmanagement vorgelegen habe oder nicht. 149 Im übrigen besteht das Problem der viel zu großen Agrarüberschüsse bis heute fort. Allenfalls in Teilbereichen der GAP konnten Erfolge erreicht werden. Aufgrund seiner Aufklärungsergebnisse kann dieser Untersuchungsausschuß daher durchaus als ein Instrument der parlamentarischen Kontrolle von Rat und Kommission qualifiziert werden.

VI. Untersuchungsausschuß für die Behandlung und den Transport von Nuklearmaterial

Am 19.1.1988 beschloß das Erweiterte Präsidium des Europäischen Parlaments, dem von mehr als einem Viertel der dem Parlament tatsächlich angehören-

146 Vgl.: Rcdebeiträge des Ausschußvorsitzendcn Woltjer und dcs Berichterstatters Debatisse in: Verhd1g des EP vom 27.1 O.19H7, Nr. 2--'57, S. -'6 und -'H. 147 Vgl.: .!acohs!('orhettiShackleton, The EI', S. 25-'. 148 Bericht, Dok. EP A2-155/87, S. 3. 149 Beitrag des Abg. Woltjcr in: Vcrhdlg des EP vom 27.10.1987, Nr. 2-357, S. 35 1'.

A Tatsächlich eingesetzte Untersuchungsausschüsse

251

den Mitglieder unterzeichneten Antrag auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses zur Prüfung von Transporten radioaktiver Abfälle aus dem Kemforschungszentrum in Mol gemäß Art. 109 Abs. 3 GesehO EP 1987 zu entsprcchen. 15u Gemäßden Regelungen in Art. 109 Abs. 3 Unterabs. 3 und Art. 110 Abs. 1 GeschO EP 1987 schlug es vor, daß der Untersuchungsausschuß fünfzehn Mitglieder und gleich viele Stellvertreter aller Fraktionen umfassen und innerhalb von vier Monaten seine Arbeiten abschließen sollte; der Einsetzungsantrag hatte neun Monate vorgesehen. I 51 Überdies unterbreitete der Präsident dem Parlament einen Vorschlag für das Mandat dieses Ausschusses, den das Parlament zusammen mit den anderen Vorschlägen annahm. 152 Das Plenum genehmigte am 21.1.1988 die von den Fraktionen und dem Präsidium vorgeschlagenen Benennungen. J5] Am 27.1.1988 fand die konstituierende Sitzung des Ausschusses statt, der seine Arbeiten durch die Annahme des Abschlußberichtes nach fünfmonatiger Arbeit am 20./21.6.1988 und Übersenden seines Berichtes an das Parlamentsplenum am nächsten Tag abschloß. I 54 Hintergrund der Einsetzung des Ausschusses waren Vorgänge in Deutschland und Belgien im Zusammenhang mit der Behandlung und dem Transport von Nuklearmaterial. Zu diesem Komplex gab die Kommission am 19.1.1988 auf eigenen Antrag hin eine Erklärung zum Transport von Atommüll zwischen Deutschland und Mol ab, in der sie eine rigorose Untersuchung der Vorgänge und eine Zusammenarbeit zwischen der Kommission und ihren Dienststellen mit dem Untersuchungsausschuß ankündigte. 15s Das Parlament führte eine Aussprache 1s6 über diese Erklärung und faßte eine Entschließung, die aber nicht den Untersuchungsgegenstand des Ausschusses betrar 57.

Beschluß des Präsidiums. PE 119.931/BURIextT.: ABI. 19RR Nr. C 49. S 22. Protokoll des UA vom 22.123.2.198R. PE 121.136. S. 4. wonach der Berichterstatter die Viermonatsfrist dahingehend auslegte. daß innerhalb dieser Zeitspanne lediglich die Ermittlungen des Untersuchungsausschusscs. nicht jedoch die Erstellung und Übersetzung des Absehlußberichts abgeschlossen sein müßten. 1;2 ABI. 19RR NT. C 49. S. 22 f. 1;.\ ABI. 19RR NT. C 49. S. 78 und 145: Liste der Mitglieder und Stellvertreter im: Bericht. Dok. EP A2-120/RR/Teil B. S. 5R. 1;4 Bericht. Dok. EP A2-120i88/Teil A. S. 3: Protokoll des UA vom 27.12R.1.1988. PE 119.38 L Protokoll des UA vom 20./21.6.1988. PE 124.161. I'; ABI. 1988 NT. C 49. S. 23: Verhdlg des EP vom 19.1.19R8, NT. 2-360, S. 96 Ir und 206 Ir 1>6 ABI 1988 NT. C 49. S. 23 IL Verhdlg des EP vom 19.1.19R8, NT. 2-360. S. 9R IL siehe hier/.u auch: 1?J1. \WTde, sind der Umgang mit vertraulichen Informationen und Dokumenten und die Sanktionen bei einer Verletzung der Geheimhaltung detailliert vorgeschrieben. 191 Parallel zu dem Untcrsuchungsausschuß des Europäischen Parlaments befaßten sich zwei Untersuchungsausschüsse in Dcutschland l92 und die Staatsanwaltschaft in Hanau mit der TransnukIcar-Affäre. Das belgische Parlament hatte ebenfalls einen Untersuchungs ausschuß eingesetzt. Überdies \WTde auch eine gemischte Untersuchungskommission der deutschen und belgisehen Regierung tätig. 193 Die nationalen Parlamente Deutschlands und Belgiens waren bei ihren parlamentarischen Untersuchungen auf die Ermittlung der Vorgänge in dem jeweiligen Staat beschränk1. Allein das Europäische Parlament konnte den transnationalen Aspekt des Falles und die Frage einer möglichen Verletzung des Gemeinschaftsrechts umfassend würdigen.

VII. Untersuchungsausschuß für Qualitätsprobleme im Fleischsektor

Am 26.9.1988 stinunte das Erweiterte Präsidium des Europäischen Parlaments dem von mehr als einem Viertel (197) der dem Parlament tatsächlich angehörenden 518 Mitgliedern eingl,;ll,;ichten Antrag auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses für Qualitätsprobleme im Fleischsektor ZU. 194 Das Parlament genehmigte am 12./13.10.1988 die Zusammensetzung des fünfzehn Mitglieder und ebenso viele Stellvertreter aus allen Fraktionen umfassenden Untersuchungsausschusscs. 195 Rcchtsgrundlage für den Ausschuß war Art. 109 Abs. 3 GeschO EP

.JacohsICorheltJShackielo/l. European Parliament. S. 124. m Untersuchungsausschuß des Deutschen Bundestages. Drucks. 1117l100. vom 15.10.1990: Untersuchungsausschuß des I1cssischcn Landtages. Drucks. 12i6132. vom 15.2.1990. Drucks. 12/6280. vom 14.3.1990. Drucks. 12/6780. vom 5.6.1990. Drucks. 12/6850. vom 1].6.1990. 19J I1inweis im Bericht. Dok. EI' A2-120/88/Tcil B. S 32 r. 19·1 Beschluß des Erweiterten Präsidiums. PE 126.565/BIJR/cxtr. 191

17*

260

5. Kapitel: Parlamentarische Untersuchungen bis 1993

1987. Der Ausschuß konstituierte sich am 13.10.1988 und beendete seine Arbeiten nach gut fünf Monaten am 15.3.1989 mit der Abstimmung über den Abschlußbericht, der am 2l.3.l989 beim Parlament eingereicht wurde. 196 Das Erweiterte Präsidium hatte hingegen die Februarplenartagung als Frist bestimmt. 197 Anlaß fur die Einsetzung des Untersuchungsausschusses war die in NordrheinWestfalen aufgedeckte ungesetzliche Verwendung wachstumsfördernder hormonaler Wirkstoffe in bestimmten Intensivmastbetrieben für Kälber.

1. Untersuchungsauftrag

Der Untersuchungsgegenstand war allgemein gefaßt und betraf die Prüfung von Fragen im Zusammenhang mit Qualitätsproblemen im Fleischsektor. Das erweiterte Präsidium hatte in seinem Einsetzungsbeschluß Aufgaben für den Ausschuß festgesetzt, die von einer Analyse bestehender Rechtsvorschriften 198 bis hin zu Fragen nach einer besseren Kontrolle des Gebrauchs von Hormonen und anderen Tierarzneimitteln bei der Fleischproduktion reichten. 199 Angesichts des erheblichen Umfangs dieses Auftrages, der Aktualität der Durchführung von Richtlinien betreffend das Verbot der Verwendung hormonaler Wirkstoffe zur Wachstumsförderung sowie der Probleme im Handelsverkehr, insbesondere mit den USA, konzentrierte sich der Untersuchungsausschuß vor allem auf die Wirksamkeit der Kontrolle der Verwendung verbotener Hormone, den Mißbrauch anderer Tierarzneimittel und die Fragen der Selbstkontrolle, des Verbraucherschutzes und der landwirtschaftlichen Produktion. 200 195 ABI. 1988 Nr. C 290, S. 35 u. 95 f.; Verhdlg des EP vom 13.10.1988, Nr.2-369, S. 223 t1'. U.273. 196 Bericht, Dok. EP A2-1 1I89/Teil A, S.3. 197 Beschluß des Erweiterten Präsidiums, PE 126.565IBURJextr., S. 2. 198 Bis 1981 bestanden lediglich nationale Rechtsvorschriften in den Mitgliedstaaten, die die Verwendung zusätzlicher hormonaler Stoffe im Fleisch untersagten. 1981 wurde die Richtlinie 811602 erlassen, mit der die Anwendung hormonaler Wirkstoffe zur Wachstumstorderung verboten wurde, mit Ausnahme von fünf Stoffen, die die Mitgliedstaaten weiterhin zulassen durften. 1985 folgte dann ein generelles Verbot des Gebrauchs aller Stoffe mit hormonaler Wirkung im Tierbereich, einschließlich der flinf "Ausnahmestoffe" , durch die Richtlinie 85/649. Diese Richtlinie hob der EuGH aus technischen Gründen allerdings auf. Sie wurde durch die im wesentlichen inhaltsgleiche Richtlinie 88/146 ersetzt, die am 1.1.1989 in Kraft trat. 199 Beschluß des Erweiterten Präsidiums, PE 126.565IBURJextr., S. 2. 200 Bericht, Dok. EP A2-11/89/Teil B, S. 5.

A. Tatsächlich eingesetzte Untersuchungsausschüsse

261

2. Ausschußverfahren Der UntersuchWlgsausschuß für Qualitätsprobleme im Fleischsektor tagte insgesamt zwölfinal. Er hörte während zweier SitzWlgen Sachverständige und führte an sechs Terminen öffentliche Anhörungen durch. Bei diesen sechs öffentlichen AnhöfWlgen sagten 45 Sachverständige mündlich aus, einige von ihnen reichten zudem schriftliche Aussagen ein. Zu diesen Sachverständigen gehörten Veterinärmediziner, Vertreter nationaler Wld internationaler Interessenverbände, Beamte Wld Mitarbeiter der zuständigen nationalen Ministerien und Behörden sowie der EG-Kommission und Vertreter der amerikanischen Nahrungsmittelkontrollbehörde (Food and Drug Administration). Zudem erschien auch der für AußenwirtschaftsbeziehWlgen zuständige Vizepräsident der Kommission vor dem Untersuchungsausschuß. 201

3. Untersuchungsergebnisse Ergebnis der Ausschußtätigkeit, wie es im am 15.3.1989 vom Ausschuß mit neun gegen zwei Stimmen angenommenen Bericht zusammengefaßt ise0 2, war, daß die Ausschußmehrheit die bestehenden Rechtsvorschriften zum Verbot bestimmter Substanzen in der Tierzucht für lückenhaft und vor allem angesichts ihrer Fülle und Überschneidungen für unübersichtlich erachtete. Der damalige Stand der DurchflihrWlg der rechtlichen Bestimmungen reichte nicht aus, um die Sicherheit des Verbrauchers zu gewährleisten und sein Vertrauen zu stärken. Die Kommission und die für die Überwachung des Verbots zuständigen nationalen Stellen in den einzelnen Mitgliedstaaten besaßen nicht die notwendigen Befugnisse Wld Mittel fiir eine wirksame Durchführung, so daß die Vorschriften von vornherein nutzlos waren. Der Ausschuß ersuchte die Kommission daher um die Änderung bestehender und den Erlaß neuer Rechtsvorschriften zum Verbot bestimmter Substanzen in der Tierzucht. Der Untersuchungsausschuß bemängelte des weiteren die Unvollständigkeit der Kontrollen und die mangelnde Koordinierung der Überwachungsmaßnahmen zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten. Er machte deshalb Vorschläge für die Verstärkung und Intensivierung der Kontrollrnaßnahmen und forderte die Kommission dazu auf, entsprechende Vorschläge

201 202

Bericht, Dok. EP A2-11 /89/Teil B, Anlage I, S. 18 t1'. Bericht, Dok. EP A2-11 /89/Teil A, S. 5 t1'.

262

5. Kapitel: Parlamentarisehc Untcrsuehungen bis 1993

vorzulegen. Zur Umsetzung seiner diversen Empfehlungen setzte der Ausschuß der Kommission mehrmonatige Fristen. Außerdem befürwortete der Untersuchungs ausschuß die Einführung eines europäischen Systems der gegenseitigen Anerkennung der in den Mitgliedstaaten nach einer auf EG-Ebene harmonisierten Methodologie registrierten therapeutischen tiermedizinischen Produkte, eine verstärkte Kontrolle der Herstellung und des Vertriebs der für therapeutische Zwecke bestimmten Tierarzneimittel sowie die Erstellung von Listen der Tierarzneimittcl auf der Grundlage der jeweiligen Toxizität. Daneben wurden ein völliges Verbot der Herstellung, auch für die Ausfuhr in Drittländer. von in Europa verbotenen Erzeugnissen und strenge Vorkehrungen an den Grenzen der Gemeinschaft, um die Einfuhr verbotener pharmazeutischer Erzeub'llisse aufzudecken. empfohlen. Dem Untersuchungsbericht ist eine Darstellung der Minderheitenansicht gemäß Art. 119 Abs. 3 GeschO EP 1987 beigeru b>1.. 201 Hierin ruhrt die Ausschußminderheit (zwei Abgeordnete) aus. daß sie die Empfehlungen der Ausschußmehrheit hinsichtlich einer Änderung bestehenden Gemeinschaftsrechts nicht teilen. -I. Aussprache und Hnlsch/iejJung des Plenums

Über den Bericht des Untersuchungsausschusses für Qualitätsproblcme im Fleischsektor hat es am 12. und 14.4.1989 in Anwesenheit der Kommission, die aber die im Bericht zum Ausdruck gebrachte Kritik zurückwies. eine Aussprache 20 '1 und eine Abstimmung 211 estandsvoraussetzungen und Verfahren

365

Anwendung desselben beauftragt wurden. Vor dem Hintergrund dieser Bestimmung wird auch bei den Untersuchungs befugnissen zwischen gemeinschaftsrechtlich Beliehenen und sonstigen Privatpersonen differenziert. Art. 3 Abs. 7 UA-Beschluß verweist für natürliche und juristische Personen, die durch das Gemeinschaftsrecht mit dessen Anwendung beauftragt wurden, auf die Vorschriften für die Mitgliedstaaten und die Gemeinschaftsinstitutionen in den Absätzen 3 bis 5. Hinsichtlich der Zeugenanhörung fmdet also Art. 3 Abs. 3 UA-Beschluß grundsätzlich Anwendung. Eine wörtliche Anwendung ist jedoch nicht möglich, sondern lediglich eine entsprechende. Das bedeutet, daß sich ein Untersuchungsausschuß an eine solche Privatperson mit dem begründeten Antrag wenden kann, einen Vertreter zu benennen, der ermächtigt ist, vor dem Untersuchungsausschuß aufzutreten. Der Antrag kann unmittelbar an die Person gerichtet werden (Art. 5 UA-Beschluß findet keine Anwendung), bedarf aber der Begründung (Art. 3 Abs. 7 i.V.m. Abs. 3 Unterabs. 1 UA-Beschluß). Sie muß also das Beweisthema und dessen Bezug zum Untersuchungs auftrag bezeichnen. Eine namentliche Ladung ist also auch im Verhältnis zu gemeinschaftsrechtlich beliehenen Privatpersonen nicht möglich. Handelt es sich bei dem Beliehenen um ein juristische Person, so äußert sich die benannte natürliche Aussageperson im Namen und entsprechend den Weisungen ihrer Einrichtung und ist an die Verpflichtungen aufgrund ihres jeweiligen Dienst- oder Arbeitsrechts gebunden (Art. 3 Abs. 7 i.V.m. Abs. 3 Unterabs. 2 UA-Beschluß). Mit der Benennung wird ihr zugleich eine Aussagegenehmigung erteilt. Nach Art. 3 Abs. 8 UA-Beschluß können Untersuchungsausschüsse jede andere Person als Zeugen vorladen, wenn und soweit sie dies für die Erfüllung ihrer Aufgaben tUr zweckdienlich erachten. Damit kommen auch Privatpersonen und Repräsentanten von Unternehmen als Aussagepersonen vor einem Untersuchungsausschuß des Europäischen Parlaments in Betracht, sofern sie in irgendeiner Weise etwas zum Untersuchungsthema beitragen können. Diese Option ist für das Europäische Parlament als Interessenvertretung der Unionsbürger von herausragender Bedeutung. 166 Wenn schon eine parlamentarische Untersuchung von Handlungen von Privatpersonen, die nicht durch einen gemeinschaftlichen Rechtsakt mit der Anwendung des Gemeinschaftsrechts befaßt sind, ausgeschlossen ist (Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 1 UA-Beschluß), so ist es einem Untersu166 So auch: Bericht Gil-Robles Gil-DelgadolDe Giovanni im Namen des Institutionellen Ausschusses, EP Dok. A4-0003/95, S. 13, B 1.4.

366

6. Kapitel: Untersuchungsrecht nach Art. 138 c Hf-Vertrag

chungsausschuß zumindest möglich, im Rahmen einer Untersuchung etwa zu Rechtsverstößen auf mitgliedstaatlicher Ebene bezogen auf das Gemeinschaftsrecht auch private Zeugen zu vernehmen und auf diesem Wege deren Verhalten mittelbar zu bewerten. So könnte ein Untersuchungsaussehuß zwar künftig nicht mehr eingesetzt werden, um Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht etwa durch ein Unternehmen zu ermitteln, doch wäre es zulässig, ihn mit dem Auftrag einzusetzen, mögliche Versäumnisse der Mitgliedstaaten oder von Gemeinschaftsinstitutionen zu untersuchen. Im Rahmen dieses Auftrages könnten dann nach Art. 3 Abs. 8 UA-Beschluß auch Vertreter des Unternehmens als Zeugen geladen werden, die dann zwn Zwecke der Erfüllung des Untersuchungsauftrages auch über die Handlungen ihres Unternehmens Auskunft geben müßten.

(4) Beeidigung Allein Art. 5 Abs. 5 UA-AktE EP hätte einem Untersuchungsausschuß das Recht zur Beeidigung von Zeugen und Sachverständigen gestattet. Voraussetzung dafür wäre ein entsprechender Beschluß des Ausschusses gewesen. Eine Beeidigung sollte indes ausgeschlossen sein, wenn ein Viertel der Ausschußmitglieder sie nicht wünschten. Diese Befugnis ist jedoch in den interinstitutionellen Beschluß über Eiw.clheiten der Ausübung des Untersuchungsrechts des Europäischen Parlaments nicht übernommen worden. Sie ist aber auch verzichtbar. Druckmittel in einem parlamentarischen Untersuchungsverfahren ist weniger die strafrechtliche Verfolgung von eidlichen oder uneidlichen Falschaussagen als vielmehr die Öffentlichkeit, die die Ermittlungsarbeiten verfolgt.

bb) Akteneinsichf und -herausgabe Beim Akteneinsichtsrecht ist wiederum zwischen gemeinschaftlichen und mitglicdstaatIichen Stellen einerseits und beliehenen Privatpersonen andererseits zu differenzieren.

( I ) Akteneinsichtsrecht gegenüber nationalen und gemeinschaftlichen Behörden und Einrichtungen Nach Art. 3 Abs. 4 UA-Beschluß legen die Behörden der Mitgliedstaaten und die Organe oder Institutionen der Europäischen Gemeinschaften einem Untersu-

B. Tatllestandsvoraussetzungcn und Verlahren

367

chungsausschuß Dokwnente auf dessen Ersuchen oder von sich aus vor. 167 Diese Vorschrift begründet zwei Rechte: zum einen ein Recht auf Aktenherausgabe und -einsicht fiir Untersuchungsausschüsse, zum anderen ein Recht auf Aktenvorlage fiir nationale Behörden und gemeinschaftliche Institutionen. Für das Europäische Parlament ist im Interesse eines effizienten Untersuchungsrechts insbesondere ersteres entscheidend. 16M Die zweite Möglichkeit ist Ausdruck des grundsätzlichen Kooperationsgebotes zwischen den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft sowie zwischen den Gemeinschaftsinstitutionen. Wegen der Freiwilligkeit der Vorlagen dürfte sich dieser Weg aber gerade bei politisch brisanten Untersuchungen als wenig hilfreich erweisen. Voraussetzung für die Akteneinsicht ist in jedem Fall, daß die Dokumente für die Erfüllung der Untersuchungsaufgaben erforderlich sind. I ';9 Es muß ein Zusammenhang zwischen dem Untersuchungsauftrag und dem Inhalt der Akten bestehen. Angesichts dessen, daß eine Aktenvorlage in der Regel gerade deshalb begehrt wird, um die Relevanz ihres bis zur Einsicht unbekannten Inhalts überhaupt untersuchen und Licht in das Dunkel der behaupteten Rechtsverstöße oder Mißstände bringen zu können, dürfen die Anforderungen an diesen Konnex zwischen den Dokumenten und dem Untersuchungsauftrag aber nicht zu streng sein. Vielmehr ist die Erforderlichkeit eines Akteneinsichtnahmeverlangens in jedem Einzelfall unter Beachtung eines Ermessensspielraumes des Untersuchungsausschusses bei der Konkretisierung der anzufordernden Dokumente zu prüfen, um die Ermittlungsarbeiten des Ausschusses nicht allzu sehr einzuschränken. Demzufolge kann schon ein bloß mittelbarer Zusanunenhang genügen, wenn zumindest die berechtigte Vermutung des Untersuchungsausschusses besteht, daß der betreffende Akteninhalt das Untersuchungsverfahren fördert. Das Recht zur Ak1.eneinsicht nach Art. 3 Abs. 4 UA-Beschluß umfaßt Unterlagen anderer Gemeinschaftsorgane und -institutionen sowie von Behörden der Mitgliedstaaten. Das Akteneinsichtsrecht eines Untersuchungsausschusses gegenüber den anderen Gemeinschaftsorganen und -institutionen unterliegt in

167 Vgl. auch: Art. 5 Alls. 3 Satz I {JA-AktE EP, Art. 3 Alls. 4 und 5 {JA-AktE Rat; Anm. 30 UA-AktE KEU. 168 So auch: Bericht Gi/-Roh/es Gil-DelgadolDe Giovanni im Namen des Institutionellen Ausschusses, EP Dok. A4-0003!95. S. 13, B 1.4. 169 In seinen Entwürlen hatte der Rat vorgeschlagen, daß alle Dokumente einem Untersuchungsausschuß vorgelegt wcrden können, dic ihm dic Erfüllung seiner Aulgaben erleichtern können, Art. 3 Alls. 4 UA-AktE Rat.

368

6. Kapitel: Untersuchungsrecht nach Art. 138 c EG-Vertrag

Fällen, in denen Dokumente betroffen sind., die aus einem Mitgliedstaat stammen, der Einschränkung des Art. 3 Abs. 6 UA-Beschluß. Solche Dokumente dürfen erst einem Untersuchungsausschuß übermittelt werden, wenn der betroffene Mitgliedstaat darüber unterrichtet worden ist und gegebenenfalls seine Zustimmung erklärt hat. I 70 Das Zustimmungserfordernis findet nach Art. 3 Abs. 6 Unterabs. 2 i'v'm. Abs. 5 i.V.m. Abs. 4 UA-Beschluß nur bezüglich von Akten, deren Weitergabe aufgrund nationaler oder gemeinschaftlicher Rechtsvorschriftcn oder Regelungen Gründe der Geheimhaltung, der öffentlichen oder nationalen Sicherheit oder sonstige mitgliedstaatliche Bestimmungen entgegenstehen, Anwendung. Anders als bei einem Antrag auf Benennung einer Amtsperson als Zeugen nach Art. 3 Abs. 4 Unterabs. I UA-Beschluß, schreibt Art. 3 Abs. 4 UA-Beschluß fur Ersuchen um Akteneinsicht nicht ausdrücklich eine Begründung des Begehrens vor. Aus der Beschränkung des Rechts auf solche Dokumente, die fur den Untersuchungsauftrag erforderlich sind, ergibt sich aber, daß auch ein Ersuchen um Aktenvorlage einer Begründung bedarf. Anderenfalls wäre es, abgesehen von krassen Fällen, schwerlich vorstellbar, wie die Erforderlichkeit des Begehrens dargelegt werden könnte. Die Form des Ersuchens richtet sich nach dem Adressaten. Nationale Dokumente können von einem Untersuchungs ausschuß nur über die Ständige Vertretung des betreffenden Mitgliedstaates bei der Europäischen Union angefordert werden (Art. 3 Abs. 4 iV.m. Art. 5 UA-Beschluß). Dagegen kann ein Untersuchungsausschuß sich unmittelbar an die Gemeinschaftseinrichtungen wenden, um die Vorlage von Akten zu verlangen.

(2) Akteneinsichtsrecht gegenüber gemeinschaftsrechtlich beliehenen Privatpersonen

Gemäß Art. 3 Abs. 7 i.V.m. Abs. 4 UA-Beschluß unterliegen auch Privatpersonen, denen durch das Gemeinschaftsrecht dessen Anwendung übertragen wurde, der grundsätzlichen Pflicht, auf Verlangen eines Untersuchungsausschusses des Europäischen Parlaments Akten vorzulegen. Sie haben ebenso das Recht, dies auf eigene Initiative hin zu tun. Die Akteneinsicht fur Untersuchungsausschüsse reicht aber wie bei den Behörden der Mitgliedstaaten und den Institutionen der Gemeinschaft nur soweit, wie sie für die Erfüllung des Untersuchungsauftrages 170

Diese Bestimmung geht zurück auf Art. 3 Abs. 6 UA-AktE Rat.

B. Tatbestandsvoraussetzungen und Verfahren

369

erforderlich ist. Insoweit und im Hinblick auf die Begründung gilt dasselbe wie bei den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft. Eine weitergehende Vorschrift, die alle natürlichen und juristischen Personen einschließt, wie sie fiir die Vorladung von Zeugen in Art. 3 Abs. 8 UA-Beschluß enthalten ist und vom Parlament in Art. 5 Abs. 3 Satz I UA-AktE EP vorgeschlagen wurde, gibt es fiir die Akteneinsicht nicht. Denkbar ist zumindest eine Vemehmung von Zeugen zu dem Inhalt von Akten und Dokumenten, deren Herausgabe nicht selbst verlangt werden kann.

ce) Zulässige Gründe fur die Verweigenmg der Kooperation mit einem Untersuchungs ausschuß

Art. 3 Abs. 3 Unterabs. I und Unterabs. 2 Satz 2, Abs. 4, Abs. 5 sowie Abs. 7 VA-Beschluß sieht Gründe für die Verweigerung der Kooperation mit einem Untersuchungsausschuß des Europäischen Parlaments vor.

(I) Verweigerung der Zeugenaussage von Amtspersonen Art. 3 Abs. 3 Unterabs. I UA-Beschluß enthält ein ausdrückliches Recht zur Verweigerung der Benennung und damit der Aussagegenehmigung eines Zeugen durch die Mitgliedstaaten oder die Gemeinschaftsinstitution aus Gründen der Geheimhaltung oder der öffentlichen oder nationalen Sicherheit aufgrund nationaler oder gemeinschaftlicher Rechtsvorschriften. Mit dieser Bestimmung wurde im wesentlichen dem Entwurf des Rates gefolgt (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 UAAktE Rat), wenngleich auch das Parlament mittelbar ein Weigerungsrecht vorsah. 17l Darüber hinaus können nationale Amtspersonen ihr Erscheinen vor

171 Indem Art. 5 Abs. 7 UA-AktE EP die Gerichtsbarkeit in den Mitgliedstaaten zur Ahndung von Verstößen gegen die Zeugenptlicht für zuständig erklärte, verwies er implizit zugleich auf die einschlägigen nationalen Rechts- und Strafvorschritlen, nach denen die nationalen Gerichte das Verhalten von Zeugen vor einem Untersuchungsausschuß des Europäischen Parlaments beurteilen sollen. Soweit diese eine Zeugnis-. Auskuntls- oder Aussageverweigerung rechtfertigen, etwa weil ein Zeuge zur Amtsverschwiegenheit verptlichtet ist und er aus Gründen des Staatswohles keine Aussagegenehmigung erhalten hat, kann ein nationales Gericht keinen Strafaussprueh wegen Aussageverweigerung tätigen. Die Kommission machte hierzu keine Ausführungen, sondern plädierte fiir eine Aussageptlieht von Beamten und Bediensteten der Gemeinschaft oder der Mitgliedstaaten (Anm. 29 UA-AktE KEU) und beschränkte sich auf das Problem der Verweigerung der Dokumentenvorlage.

24 ßcckedml"

370

6. Kapitel: Untersuchungsrecht nach Art. 138 c EG-Vertrag

einem Untersuchungsausschuß aufgrund sonstiger Rechtsvorschriften in den Mitgliedstaaten ablehnen (Art. 3 Abs. 5 Unterabs. I UA-Beschluß).172 Soweit diese eine Zeugnis-, Auskunfts- oder Aussageverweigerung rechtfertigen, etwa weil ein Zeuge zur Amtsverschwiegenheit verpflichtet ist und er aus Gründen des Staatswohles keine umfassende Aussagegenehmigung erhalten hat, kann eine Weigerung zur Kooperation mit einem Untersuchungsausschuß des Europäischen Parlaments gerechtfertigt sein. 173 Der Wortlaut des Art. 3 Abs. 3 Unterabs. 1 UA-Beschluß läßt prima facie vermuten, daß aus den genannten Gründen ausschließlich die namentliche Nennung einer Aussageperson verweigert werden kann, diese dann aber nach erfolgter Benennung in jedem Fall ohne Rücksicht auf etwaige Verletzung der Geheimhaltung oder Gefährdung der öffentlichen oder nationalen Sicherheit aussagen müßte. Auch Art. 3 Abs. 5 Unterabs. I UA-Beschluß deutet in diese Richtung, der lediglich Ausnahmen von der grundsätzlichen Pflicht zum Erscheinen vor einem Untersuchungsausschuß aufgrund nationaler Vorschriften zuläßt. Dieses Ergebnis wäre indes mit dem Sinn und Zweck dieser Ausnahmebestimmung nicht vereinbar. Wenn man schon die Möglichkeit zur Verweigerung der Kooperation mit einem Untersuchungsausschuß des Europäischen Parlaments zuläßt, so erschiene es als geradezu willkürlich, die Geltendmachung rechtfertigender Umstände auf die vorbereitende Phase der Beweisaufnahme zu beschränken. Es ist nämlich durchaus denkbar, daß sich zwar dem Antrag auf Benennung eines Zeugen nicht unmittelbar alle möglichen Konsequenzen auf eventuell bestehende Geheimhaltungspflichten sowie die öffentliche und nationale Sicherheit entnehmen lassen, sondern sich dieses erst im Verlaufe der Befragung durch die Ausschußmitglieder ergibt. Demzufolge muß eine Amtsperson berechtigt sein, während der Anhörung vor dem Ausschuß die Beantwortung bestimmter Fragen aus den aufgeführten Gründen zu verweigern. Bestätigt wird dieses Ergebnis zum einen durch Art. 3 Abs. 3 Unterabs. 2 Satz 2 UA-Beschluß, der die Fortgeltung der Bindung der Beamten und sonstigen Bediensteten an Verpflichtungen ihres jeweiligen Dienstrechtes bekräftigt. Damit behalten Verpflichtungen zur Wahrung des Dienstgeheimnisses ihre Geltung. Zum anderen gestattet Art. 136 Abs. 7 Unterabs. 3 GeschO EP jedem, der von

172 !7J

Diese Bestimmung geht zurück auf Art. 3 Abs. 5 UA-AktE Rat. So z.B. in Deutschland: §§ 61 r. BRG.

B. Tatbestandsvoraussetzungen und Verfahren

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einem Untersuchungsausschuß angehört wird, sich auf die Rechte zu berufen, die ihm als Zeugen vor einem Gericht seines Herkunftslandes zustünden. Hierauf ist er vor der Aussage hinzuweisen. Diese nationalen Rechte können eben auch Zeugnis- und Aussageverweigerungsrechte einschließen. Demzufolge muß es einer derart gebundenen Amtsperson zugestanden werden, die Aussage erforderlichenfalls abzulehnen. Das Recht, die Benennung von Zeugen abzulehnen, kann aber nicht uneingeschränkt gelten. Nach Art. 2 Abs. 2 Unterabs. 2 UA-Beschluß unterliegen die Untersuchungsauschußmitglieder sowie alle anderen Personen, die im Rahmen ihrer Amtstätigkeit Mitteilungen über Sachverhalte, Informationen, Kenntnisse, Dokumente oder Gegenstände, die nach nationalem oder gemeinschaftlichem Recht unter die Geheimhaltung fallen, entgegengenommen oder erhalten haben, auch nach Beendigung ihrer Amtstätigkeit der Verpflichtung, diese Unbefugten und der Öffentlichkeit gegenüber geheimzuhalten. Gemäß Art. 136 Abs. 8 Unterabs. 2 Satz 1 GeschO EP weist der Ausschußvorsitzende die anderen Mitglieder hierauf ausdrücklich hinweist. In diesen Kontext gehören auch die Art. 47 Abs. 2 EGKS-Vertrag, Art. 214 EG-Vertrag und Art. 194 EAG-Vertrag. 174 In diesen Vorschriften werden die Mitglieder der Gemeinschaftsorgane, die Mitglieder der Ausschüsse sowie die Beamten und sonstigen Bediensteten der Gemeinschaft zur Geheimhaltung von Berufsgeheimnissen verpflichtet. Diese primärrechtliche Pflicht trifft auch die Mitglieder des Gemeinschaftsorgans Europäisches Parlament. Dies wird zudem verstärkt durch das in Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 UA-Beschluß festgeschriebene Verbot der Weiterleitung und Veröffentlichung von geheimen, vertraulichen oder personenbezogenen Daten. Es sei daran erinnert, daß die Kommission dem Transnuklear-Untersuchungsausschuß die Übermittlung von Auskiinften unter Hinweis auf Art. 194 EA G-Vertrag über EURA TOM-Inspektionen verweigerte. I 75 Sinn der Geheimhaltungspflicht, wie sie sich aus Art. 47 Abs. 2 EGKS-Vertrag, Art. 214 EG-Vertrag, Art. 194 EAG-Vertrag und verschiedenen Vorschriften des Sekundärrechts sowie mitgliedstaatlichen Rechtsvorschriften, auf die Art. 3 Abs. 3 Unterabs. I a.E. UA-Beschluß verweist, ergibt, ist es, die ge-

174 Art. 2 Abs. 2 Unterabs. 2 UA-AktE Rat hatte ausdrücklich auf diese Vertragsbestimmungen verwiesen. wie es im übrigen auch in Art. 4 Abs. 1 des Beschlusses über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten vorgesehen ist. 175 Vgl. oben: 5. Kapitel A.V1.2.

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6. Kapitel: Untersuchungsrecht nach Art. 138 c EG-Vertrag

schützte Informationl76 vor der Kenntnisnahme durch einen unberechtigten Dritten zu sichern. In Fällen, in denen das Parlament ein Informationsrecht im Rahmen seiner Kontrollfunktion innehat, ist es indessen kein unberechtigter Dritter mehr. l77 Das Parlament als Gemeinschaftsorgan und mit ihm die Abgeordneten sowie die Beamten und sonstigen Bediensteten sind an die Geheimhaltungspflichten selbst gebunden. 178 Außerdem ist es nach Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 2 UA-Beschluß verpflichtet, die erforderlichen Verwaltungs- und Geschäftsordnungsbestimmungen zu erlassen, um die Geheimhaltung und Vertraulichkeit der Arbeiten von Untersuchungsausschüssen zu gewährleisten. I 79 Der Ausschußvorsitzende wacht über die Einhaltung der Geheimhaltung und Vertraulichkeit der Arbeiten und informiert die Ausschußmitglieder rechtzeitig darüber (Art. 136 Abs. 8 Unterabs. 1 GeschO EP). Zudem kann es Einschränkungen der Sprachregelungen geben (Art 136 Abs. 7 Unterabs. 4 GeschO EP). Darüber hinaus fmden die Sitzungen eines Untersuchungsausschusses zwingend unter Ausschluß der Öffentlichkeit statt, wenn er mit Informationen befaßt wird, die der Geheimhaltung unterliegen (Art. 2 Abs. 2 Unterabs. 3 Satz 2 UA-Beschluß). Die nationalen und gemeinschaftlichen Behörden haben zudem das Recht, einen Ausschluß der Öffentlichkeit zu beantragen (Art. 2 Abs. 2 Unterabs. 2 Satz 2 UA-Beschluß). Daraus folgt, daß, soweit das Parlament seinerseits die Geheimhaltung der begehrten Information in seiner Sphäre verfahrensrechtlich hinreichend gewährleistet, etwa durch nichtöffentliche Sitzungen und vor allem Anhörungen, Geheimhaltungspflichten zur Verweigerung der Aussage nur sehr

176 Zur Definition geschützter Informationen vg!.: Grunwald in: v.d. GroebeniThiesinglEhIermann, EWGV-Kommentar, Bd. 4, Art. 214, Rdnr. 12 tT.; ders. in: EhlermannlBieber, Handbuch des Europ. Rechts,Bd. 14,Art. 214, Rdnr. 12 ff.;Amphoux in: SmitlHerzog, EEC Law, Bd. 5, Art. 214,Anm. 214.05.; Waelbroeck in: Megret, droit de la CEE, Bd. 15, Art. 214, Anm. 2. m Grunwald in: v.d. Groeben/ThiesinglEhlermann, EWGV-Kommentar, Bd. 4, Art. 214, Rdnr. 18; ders. in: EhlermannlBieber, Handbuch des Europ. Rechts, Bd. 14, Art. 214, Rdnr. 18; a.A.: Röttinger in: Lenz, EGV-Kommentar, Art. 214, Rdnr. 9. 178 Grunwald in: v.d. Groeben/ThiesinglEhlermann, EWGV-Kommentar, Bd. 4, Art. 214, Rdnr. 5 und 9; ders. in: EhlermannlBieber, Handbuch des Europ. Rechts, Bd. 14, Art. 214, Rdnr. 5 und 9; Amphoux in: SmitlHerzog, EEC Law, Bd. 5, Art. 214, Anm. 214.03. und 214.04.; Waelbroeck in: Megret, droit de la CEE, Bd. 15, Art. 214, Anm. 3; Röttinger in: Lenz, EGVKommentar, Art. 214, Rdnr. 3 und 5. 179 Diese Bestimmung geht zurück auf Art. 4 Abs. 1 UA-AktE Rat. Das Parlament hatte dagegen in Art. 7 Abs. 3 UA-AktE EP lediglich vorgesehen, daß es die erforderlichen Maßnahmen flir die Gewährleistung der Geheimhaltung und Vertraulichkeit der Untersuchungsausschußarbeiten triffi, darüber hinaus aber sogar straf- oder zivilrechtliche Sanktionen Hir die Verbreitung oder Veröffentlichung von Informationen über nichtöffentliche Ausschußarbeiten gefordert.

B. Tatbestandsvoraussetzungen und Verfahren

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eingeschränkt berechtigen. 18o Die Weitergabe von geschützten Infonnationen zwischen Gemeinschaftsorganen und zwischen den nationalen und gemeinschaftlichen Behörden und Organen ist insoweit zulässig, als ihre Kenntnis zur ordnungsgemäßen Erfüllung der Aufgaben des Empfangsorgans erforderlich iSt. 181 Dies gilt insbesondere dann, wenn ein Untersuchungsausschuß des Europäischen Parlaments im Rahmen seines Untersuchungsmandates etwa Auskünfte von der Kommission begehrt und dabei die Erörterung der geheimen Infonnationen unter Ausschluß der Öffentlichkeit durchführt. 182 In dem Maße wie die Ausschußmitglieder selbst zur Geheimhaltung verpflichtet sind und der Ausschußvorstand nach Art. 136 Abs. 7 Unterabs. 4 und Abs. 8 GeschO EP effektive Vorkehrungen trifft, bestimmte Infonnationen vertraulich zu behandeln183, beschränkt sich demzufolge die Möglichkeit zur Auskunftsverweigerung, zur Ablehnung der Benennung eines Zeugen oder zur Versagung der Erteilung einer Aussagegenehmigung aus Gründen der Geheimhaltung auf Extremfälle. Dies wird vom Rat in bezug auf den Bürgerbeauftragten auch anerkannt. 184 In diesem Kontext ist zudem auf den zweiten Erwägungsgrund zum interinstitutionellen Beschluß hinzuweisen, demzufolge die Mitgliedstaaten sowie die Organe und Institutionen der Gemeinschaften alle erforderlichen Maßnahmen treffen müssen, um die Erfiillung der Aufgaben der nichtständigen Untersuchungsausschüsse zu erleichtem. 185 Außerdem eröffnet Art. 136 Abs. 5 Unterabs. I Satz 2 GeschO EP die Möglichkeit, daß ein Mitgliedstaat oder eine Gemeinschaftsinstitution geheime oder vertrauliche Infonnationen nur einem Teil des Untersuchungsausschusses zugänglich machen. Dieser Kreis dürfte sich im Regelfall aus dem Vorsitzenden, den stellvertretenden Vorsitzenden und dem

110 Bieber in: v.d. Groeben/ThiesinglEhlerrnann, EWGV-Kommentar, Bd. 3, Art. 137, Rdnr. 18; ders. in: EhlerrnannlBieber, Handbuch des Europ. Rechts, Bd. 12, Art. 137, Rdnr. 18. I1I Grunwald in: v.d. Groeben/Thiesing/Ehlerrnann, EWGV-Kommentar, Bd. 4, Art. 214, Rdnr. 21; ders. in: EhlerrnannlBieber, Handbuch des Europ. Rechts, Bd. 14, Art. 214, Rdnr. 21; Amphoux in: Smit'Herzog, EEC Law, Bd. 5, Art. 214, Anm. 214.06.; Waelbroeck in: Megret, droit de la CEE, Bd. 15, Art. 214, Anm. 4. 112 Ebenso: Grunwald in: v.d. Groeben/ThiesinglEhlerrnann, EWGV-Kommentar, Bd. 4, Art. 214, Rdnr. 21; ders. in: EhlerrnannlBieber, Handbuch des Europ. Rechts, Bd. 14, Art. 214, Rdnr. 21; Waelbroeck in: Megret, droit de la CEE, Bd. 15, Art. 214, Anm. 4. 111 Das Europäische Parlament hatte in Art. 7 Abs. 3 Satz 2 UA-AktE EP sogar straf- oder zivilrechtlich abgesicherte Maßnahmen zur Gewährleistung der Geheimhaltung und Vertraulichkeit der Arbeiten von Untersuchungsausschüssen vorgeschlagen 114 Art. 3 Abs. 3 des Beschlusses über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeautlragten. ABI. 1994 Nr. L 113, S. 15 Ir 115 Der Rat hatte diese Pllicht sogar in einen eigenen Artikel geiaßt, Art. 5 UA-AktE Rat.

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6. Kapitel: Untersuchungsrecht nach Art. 138 c EG-Vertrag

Berichterstatter zusammensetzen, die dann den übrigen Ausschußmitgliedern über die Ergebnisse Bericht erstatten. Was nun die Weigerungsgründe der öffentlichen und nationalen Sicherheit anbelangen, so scheinen auch sie in der Praxis wenig bedeutsam zu sein. Dieses zeigt sich am Beispiel des Art. 223 Abs. I lit. a) EG-Vertrag. Dem Auskunftsverweigerungsrecht der Mitgliedstaaten nach diesem Artikel in Fällen, in denen die Preisgabe der begehrten Informationen den wesentlichen Sicherheitsinteressen eines betroffenen Staates widersprechen, kommt nur eine sehr begrenzte Relevanz zu. IMr, Zum einen ist diese Ausnahmevorschrift restriktiv auszulegen 187, und zum anderen müssen Fragen der äußeren und inneren Sicherheit betroffen seinIK~. Darüber hinaus unterliegt die Frage einer mißbräuchlichen Berufung auf wesentliche Sicherheitsinteressen nach Art. 225 Abs. 2 EG-Vertrag einem vereinfachten Kontrollverfahren. IK9 Dies mögen die Gründe dafür sein, daß sich bisher noch kein Mitgliedstaat auf Art. 223 Abs. I Iit. a) EG-Vertrag berufen hat. 190 Bei der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sind die Mitgliedstaaten nunmehr durch Art. J EU-Vertrag aufgefordert, die Voraussetzungen zu schafTen, die einen Rückgriff auf Art. 223 Abs. I lit. a) EG-Vertrag erübrigen. 191

Siehe oben Ausführungen im 4. Kapitel B. V.4.c). Alallhies in: EhlermannlBieber, IIandbuch des Europ. Rcchts, Bd. 14, Art. 223, Rdnr. 5; Gilsdorfin: v.d. GroebeniThiesingJEhlermann, EWGV-Kommentar. Bd. 4, Art. 223, Rdnr. 4. 188 Zu den Tatbeständen: Afatlhies in: EhlermannlBieber. IIandbuch des Europ. Rechts, Bd. 14, Art. 223. Rdnr. 5 und 7. und Art. 224, Rdnr. L Gilsdorfin: v.d. Groeben/Thiesing/Ehlennann, EWOV-Kommentar, Bd. 4, Art. 223. Rdnr. 6, und Art. 224. Rdnr. 10 IL Hummer in: GrabitrJHilf, EU-Kommentar. Bd. 2. Art. 223. Rdnr. 5. und Art. 224, Rdnr. 3: van lrinkel in: SmitiHer/.og, EEC Law, Bd. 5, Art. 224. Anm. 224.04.: Verhoevell in: Constantinesco/JacquelKovar/Simon, Traite CEE.Art. 223. Anm. 2. und Art. 224. Anm. 3: Geiger, EGV-Kommentar. Art. 223. Rdnr. 4, und Art. 224, Rdnr. 2 f; /'ignes in: Mcgrel. droit de la CEE, Bd. 15. Art. 223, Anm. 1, und Art. 224, Anm.3 f.. 189 Geiger, EOV-Kommentar. Art. 223, Rdnr. 5. und Art. 225, Rdnr. 2 f.: Matthies in: EhlermannlBieber. Handbuch des Europ. Rechts, Bd. 14, Art. 225, Rdnr. 5: Gilsdorfin: v.d. GroebeniThiesing;Ehlennann. EWGV-Kommentar. Bd. 4, Art. 223. Rdnr. 6, und Art. 225. Rdnr. 4 Ir; Hummer in: GrabitrJl hit: EU-Kommentar. Bd. 2. Art. 223, Rdnr. 4. und Art. 225, Rdnr. 5 Ir; vall Ginke! in: Smit!llermg. EEC Law, Bd. 5. Art. 223. Anm. 223.04. und Art. 225. Anm. 225.04: Verhoeven in: Constantinesco/JacquelKovar/Simon, Traitc CEE. Art. 223, Anm. 3, und Art. 225, Anm.3 und 7; Vignes in: Mcgret. droit de la CEI~. Bd. 15. Art. 225. Anm. 8: Röttinger in: Lenz. EGV-Kommentar. Art. 223. Rdnr. 8, und Art. 225, Rdnr. 3. 190 (;eiger. EGV-Kommcntar, Art. 223, Rdnr. 6: Mauhies in: EhlermannlBieber. Ilandbuch des Europ. R~hts. Bd. 14. Art. 223. Rdnr. 6: (hisdorfin: v.d. GroebenlThiesing/Ehlermann. EWGVKommentar, Bd. 4. Art. 223, Rdnr. 7. 191 RÖllillger in: Lenz, EGV-Kommentar. Art. 223. Rdnr.