Agrarumweltrecht im Wandel: Vom Subventionsrecht zum Recht der Umweltdienstleistung [1 ed.] 9783428539826, 9783428139828

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Schriften zum Umweltrecht Band 174

Agrarumweltrecht im Wandel Vom Subventionsrecht zum Recht der Umweltdienstleistung

Von

Silke Klinck

Duncker & Humblot · Berlin

SILKE KLINCK

Agrarumweltrecht im Wandel

Schriften zum Umweltrecht Herausgegeben von Prof. Dr. Michael Kloepfer, Berlin

Band 174

Agrarumweltrecht im Wandel Vom Subventionsrecht zum Recht der Umweltdienstleistung

Von

Silke Klinck

Duncker & Humblot · Berlin

Die Rechts- und Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät – Fachbereich Rechtswissenschaft – der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg hat diese Arbeit im Jahre 2012 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

D29 Alle Rechte vorbehalten

© 2012 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübernahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0935-4247 ISBN 978-3-428-13982-8 (Print) ISBN 978-3-428-53982-6 (E-Book) ISBN 978-3-428-83982-7 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Diese Arbeit wurde im Sommersemester 2012 vom Fachbereich Rechtswissenschaft der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg als Dissertation angenommen. Schrifttum, Rechtsprechung sowie Rechtsänderungen sind bis Mai 2012 berücksichtigt. Meinem Doktorvater, Herrn Professor Dr. Bernhard W. Wegener, gilt in erster Linie mein Dank. Er hat mich in jeder erdenklichen Weise gefördert und unterstützt und mir gleichzeitig Freiraum für die Erstellung dieser Arbeit gewährt. In meiner Zeit als wissenschaftliche Mitarbeiterin an seinem Lehrstuhl habe ich zudem auch jenseits der Dissertation vielfältige Anregungen erhalten. Mein Dank gilt auch Herrn Professor Dr. Markus Krajewski für die umgehende Erstellung des Zweitgutachtens. Für die Aufnahme in dieser Schriftenreihe danke ich Herrn Professor Dr. Michael Kloepfer. Der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg danke ich für die finanzielle Unterstützung im Rahmen des Fakultätsfrauenpreises 2008 für das Promotionsvorhaben. Ich danke ferner meinem Ehemann, Professor Dr. Fabian Klinck, der meine Arbeit gründlich korrekturgelesen und mir in jeder Phase meiner Dissertation hilfreich zur Seite gestanden hat. Schließlich gilt meinem Vater, Professor Dr. Hans-Joachim Koch, besonderer Dank, der mich bei diesem wie bei allen meinen Vorhaben unterstützend begleitet und gefördert hat. Ihm und meiner zu Beginn der Promotionsphase verstorbenen Mutter Edith Koch widme ich meine Arbeit. Bochum, im September 2012

Silke Klinck

Inhaltsübersicht A. Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15

B. Umweltbeeinträchtigungen durch die Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

18

I. Gewässerbelastungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

18

II. Beeinträchtigung von Natur und Landschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21

III. Luftverunreinigungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25

IV. Sonstige Beeinträchtigungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

28

V. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29

C. Völkerrechtlicher Rahmen für die europäische und deutsche Agrar(-umwelt-)politik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30

I. Agreement on Agriculture . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30

II. Weitere Abkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32

III. Aktueller Stand der WTO-Verhandlungen: die Doha-Runde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34

IV. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34

D. Umweltschutz- und Landwirtschaftsförderung in der europäischen Agrarpolitik

36

I. Die Gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

II. Erste Reformschritte in der europäischen Agrarumweltpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

37

III. Die Agenda 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

38

IV. Mid-Term-Review – die Agrarreform 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40

V. Die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

55

VI. Der „Health Check“ der Gemeinsamen Agrarpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60

VII. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68

E. Umsetzung und Ausgestaltung der europäischen Vorgaben in Deutschland . . . . .

69

I. Gestaltungsspielraum für die Mitgliedstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

69

II. Bundesrechtliche Umsetzung der Mid-Term-Review . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

69

8

Inhaltsübersicht III. Bundes- und landesrechtliche Ausgestaltung der zweiten Säule (Entwicklung des ländlichen Raums) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

77

IV. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

80

F. Maßgebliche umweltrechtliche Regelungsregime für die Landwirtschaft . . . . . . . .

81

I. Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81

II. Gewässerschutz in der Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81

III. Schutz von Natur und Landschaft in der Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

98

IV. Bodenschutz in der Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 V. Immissions- und Klimaschutz in der Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 VI. Zwischenergebnis: Die gute fachliche Praxis zwischen Abwehr und Förderung des Umweltschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 G. Wege zu einer nachhaltig umweltverträglichen Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 I. Die Reformvorschläge der Europäischen Kommission für die GAP nach 2013 . . 135 II. Fortentwicklung der cross compliance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 III. Finanzierung von Umweltdienstleistungen der Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 IV. Weiterentwicklung der Maßstäbe der guten fachlichen Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 V. Umweltabgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 VI. Absicherung landwirtschaftlicher Umweltdienstleistungen im Rahmen der WTO-Verhandlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 VII. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 H. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 Sachverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

Inhaltsverzeichnis A. Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15

B. Umweltbeeinträchtigungen durch die Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

18

I. Gewässerbelastungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

18

1. Belastungsquellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

18

a) Düngemittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

18

b) Pflanzenschutzmittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19

2. Belastungspfade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

20

3. Auswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

20

II. Beeinträchtigung von Natur und Landschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21

1. Verlust an Biodiversität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21

a) Belastungsquellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21

b) Belastungspfade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

22

c) Auswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

22

2. Bodenbeeinträchtigungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

24

a) Belastungsquellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

24

b) Belastungspfade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

24

c) Auswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

24

III. Luftverunreinigungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25

1. Belastungsquellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25

a) Massentierhaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

26

b) Änderung von Bodennutzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

27

c) Agrarstoffe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

27

2. Belastungspfade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

27

3. Auswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

28

IV. Sonstige Beeinträchtigungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

28

V. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29

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Inhaltsverzeichnis

C. Völkerrechtlicher Rahmen für die europäische und deutsche Agrar(-umwelt-)politik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30

I. Agreement on Agriculture . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30

1. Marktzugang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31

2. Exportsubventionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31

3. Interne Stützung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31

II. Weitere Abkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32

III. Aktueller Stand der WTO-Verhandlungen: die Doha-Runde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34

IV. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34

D. Umweltschutz- und Landwirtschaftsförderung in der europäischen Agrarpolitik

36

I. Die Gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

II. Erste Reformschritte in der europäischen Agrarumweltpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

37

III. Die Agenda 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

38

IV. Mid-Term-Review – die Agrarreform 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40

1. Zielsetzungen der Reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40

2. Instrumente zur Verwirklichung der Ziele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40

a) Entkopplung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

41

b) Modulation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

42

c) Cross compliance: Durchsetzung des EU-Umweltrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

42

aa) Die maßgeblichen Umweltanforderungen im Einzelnen . . . . . . . . . . . . . . (1) Grundanforderungen an die Betriebsführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Guter landwirtschaftlicher und ökologischer Zustand . . . . . . . . . . . . (3) Erhaltung von Dauergrünland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

43 43 45 46

bb) Kontrolle der cross compliance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

46

cc) Die Folgen bei Nichteinhaltung der Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . .

47

dd) Cross compliance in der bisherigen Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

48

3. Wirksamkeit der Instrumente hinsichtlich der Zielsetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . .

50

a) Entkopplung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

51

b) Modulation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52

c) Cross compliance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52

V. Die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

55

1. Ausgestaltung der zweiten Säule für ländliche Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . .

55

Inhaltsverzeichnis

11

2. Defizite im Hinblick auf eine umweltgerechte Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . .

58

3. Wirksamkeit insbesondere der Agrarumweltprogramme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

59

VI. Der „Health Check“ der Gemeinsamen Agrarpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60

1. Änderungen der Betriebsprämienregelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61

a) Überarbeitung der Entkopplungsregelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61

b) Überarbeitung der Modulationsregelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61

c) Überarbeitung der cross compliance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63

d) Sonstige Änderungen der Betriebsprämienregelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

64

2. Überarbeitung der Interventionsmechanismen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

66

3. Überarbeitung der Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums: Bekämpfung der ökologischen Probleme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

67

VII. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68

E. Umsetzung und Ausgestaltung der europäischen Vorgaben in Deutschland . . . . .

69

I. Gestaltungsspielraum für die Mitgliedstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

69

II. Bundesrechtliche Umsetzung der Mid-Term-Review . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

69

1. Entkopplung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71

a) Die Umsetzung der europäischen Vorgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71

b) Verfassungsmäßigkeit des Verteilungsschlüssels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

72

aa) Verfassungsrechtliche Skepsis in der Wissenschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

72

bb) Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

74

cc) Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

75

2. Modulation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76

3. Cross compliance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76

III. Bundes- und landesrechtliche Ausgestaltung der zweiten Säule (Entwicklung des ländlichen Raums) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

77

1. Finanzrahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

77

2. Finanzielle und inhaltliche Ausgestaltung der zweiten Säule . . . . . . . . . . . . . . . . .

78

3. Insbesondere: Agrarumweltprogramme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

79

IV. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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F. Maßgebliche umweltrechtliche Regelungsregime für die Landwirtschaft . . . . . . . .

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I. Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis II. Gewässerschutz in der Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Maßgebliche Rechtsvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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a) Wasserhaushaltsgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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aa) Einsatz von Agrarstoffen als Benutzung im Sinne des WHG? . . . . . . . . (1) Einleiten und Einbringen von Stoffen in das Gewässer (§ 9 I Nr. 4 WHG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Herbeiführung schädlicher Veränderungen der Wasserbeschaffenheit (§ 9 II Nr. 2 WHG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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bb) Schutzanordnungen in Wasserschutzgebieten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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83

cc) Bewirtschaftungsmaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

87

b) Grundwasserverordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

87

c) Düngemittelrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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d) Pflanzenschutzmittelrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Einschränkungen der Standards zugunsten der Landwirtschaft (insbesondere durch die gute fachliche Praxis) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Anforderungen aus cross compliance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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a) Grundwasserrichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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b) Nitratrichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

94

c) Pflanzenschutzrichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Bilanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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III. Schutz von Natur und Landschaft in der Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Maßgebliche Rechtsvorschriften und Einschränkungen der Standards zugunsten der Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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a) Allgemeine Landwirtschaftsklausel und Konkretisierung der guten fachlichen Praxis (§ 5 BNatSchG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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b) Das Instrument der Eingriffsregelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 aa) Der Regelungsgehalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 bb) Einschränkungen der Standards zugunsten der Landwirtschaft . . . . . . . 102 c) Gebietsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 aa) Die Ausweisung von Schutzgebieten und die Privilegierung der Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 bb) Gesetzlicher Biotopschutz und Privilegierung der Landwirtschaft . . . . 104 cc) Natura 2000 und Privilegierung der Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 d) Besonderer Artenschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 aa) Die gesetzlichen Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 bb) Einschränkungen der Standards zugunsten der Landwirtschaft . . . . . . . 109

Inhaltsverzeichnis

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2. Anforderungen aus cross compliance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 3. Bilanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 IV. Bodenschutz in der Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 1. Bundesbodenschutzgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 a) Maßgebliche Rechtsvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 b) Einschränkungen der Standards zugunsten der Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . 115 aa) Vorsorgepflicht (§ 17 I, II BBodSchG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 bb) Gefahrenabwehr (§ 17 III BBodSchG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) 1. Stufe: Anforderungen durch das Fachrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) 2. Stufe: Anforderungen durch die gute fachliche Praxis . . . . . . . . . (3) 3. Stufe: Anforderungen durch die übrigen bundesbodenschutzrechtlichen Bestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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c) Anforderungen aus cross compliance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 2. Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 a) Maßgebliche Rechtsvorschriften für die Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 b) Anforderungen aus cross compliance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 3. Düngemittel- und Pflanzenschutzrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 a) Maßgebliche Rechtsvorschriften für die Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 b) Anforderungen aus cross-compliance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 4. Bilanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 V. Immissions- und Klimaschutz in der Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 1. Maßgebliche Rechtsvorschriften für die Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 a) Landwirtschaftliche Anlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 b) Landwirtschaftliche Bodennutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 2. Anforderungen aus cross compliance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 3. Bilanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 VI. Zwischenergebnis: Die gute fachliche Praxis zwischen Abwehr und Förderung des Umweltschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 G. Wege zu einer nachhaltig umweltverträglichen Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 I. Die Reformvorschläge der Europäischen Kommission für die GAP nach 2013 . . 135 1. Änderungen für die Direktzahlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 2. Entwicklung des ländlichen Raums . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 3. Bewertung der Reformvorschläge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

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Inhaltsverzeichnis II. Fortentwicklung der cross compliance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 1. Verbesserte Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 2. Aufnahme weiterer umweltrechtlicher Vorgaben im Rahmen der Grundanforderungen an die Betriebsführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 3. Anhebung der Standards zum Erhalt des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 III. Finanzierung von Umweltdienstleistungen der Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 1. Direktzahlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 2. Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen, zweite Säule . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 IV. Weiterentwicklung der Maßstäbe der guten fachlichen Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 1. Vereinbarkeit mit Art. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 2. Ausgestaltung der Grundsätze der guten fachlichen Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 a) Die Fortentwicklung der Grundsätze der guten fachlichen Praxis im Gewässerschutzrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 b) Die Fortentwicklung der Grundsätze der guten fachlichen Praxis im Naturschutzrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 c) Die Fortentwicklung der Grundsätze der guten fachlichen Praxis im Bodenschutzrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 V. Umweltabgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 VI. Absicherung landwirtschaftlicher Umweltdienstleistungen im Rahmen der WTO-Verhandlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 1. Änderung des Landwirtschaftsübereinkommens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 2. Reformierung des TBT- und des SPS-Abkommens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 VII. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

H. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 Sachverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

A. Einführung 42% der gesamten Fläche Europas wird landwirtschaftlich genutzt. In Deutschland liegt der Anteil an landwirtschaftlich genutzter Fläche bei über 50%.1 Konflikte zwischen einem anspruchsvollen Umweltschutz und der in den letzten Jahrzehnten wesentlich intensivierten Landwirtschaft spielen daher naturgemäß eine bedeutende Rolle. Die intensive Bewirtschaftung birgt beträchtliche Gefahren für Natur und Umwelt: Ökosysteme werden verändert, die Biodiversität wird wesentlich reduziert, die natürlichen Bodenfunktionen werden beeinträchtigt und Grundund Oberflächengewässer durch Agrarstoffe erheblich belastet. Ferner erzeugt die Landwirtschaft klimarelevante Gase wie beispielsweise Methan. Eine Reduktion der durch die Landwirtschaft verursachten Umweltbelastungen ist dringend erforderlich. Wie weit sie gelingt, hängt nicht nur von der konsequenten Anwendung des Umweltrechts, insbesondere des Gewässer- und Naturschutzrechts, auf die Landwirtschaft ab. Maßgeblich sind auch die rechtlichen Instrumente der europäischen Agrar- und Agrarumweltpolitik und ihre Umsetzung auf nationaler Ebene. Darunter sind nicht nur durch Verbote oder Sanktionen erzwungene Änderungen der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung zu verstehen, sondern auch die Förderung von freiwilligen Verhaltensänderungen der Landwirte. Einerseits sollen daher die europäischen und nationalen Instrumente des Agrarumweltschutzes in den Blick genommen werden und andererseits die vielfältigen Regelungen des allgemeinen Umweltrechts auf ihre Leistungsfähigkeit für die Gestaltung einer nachhaltigen umweltgerechten Landwirtschaft geprüft werden. Lange Zeit war die europäische Landwirtschaftspolitik vor allem vom Ziel der Versorgungssicherheit geprägt.2 In den Zielen, die 1958 im Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft normiert wurden, kommt diese Ausrichtung zum Ausdruck. Unter anderem heißt es dort: „Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik ist es: a) die Produktivität der Landwirtschaft durch Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte, zu steigern; […] d) die Versorgung sicherzustellen; […].“3 BfN, Daten zur Natur 2008, S. 57. Wendt / Elicker, DVBl 2004, 665 (669) m.w. N. 3 Art. 39 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, jetzt Art. 39 AEUV (ex Art. 33 EGV). Zu den Zielen der Gemeinsamen Agrarpolitik auch Frenz, NuR 2011, 771. 1 2

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A. Einführung

Das ist vor dem Hintergrund der schlechten Versorgungslage der Nachkriegsjahre nur allzu verständlich. Über das Ziel der Versorgungssicherheit ist man – in Europa – weit hinausgelangt. Angesichts der Überschusserzeugungen ist mittlerweile ein anderes Ziel in den Vordergrund getreten: Nunmehr soll durch die Landwirtschaftspolitik vor allem eine dauerhafte Stabilisierung der Märkte erreicht werden4, die negativen Effekte der Subventionspolitik für die Umwelt sollen reduziert und Anreize für eine umweltfreundliche Landbewirtschaftung geschaffen werden. Um den in der Landwirtschaft Tätigen eine angemessene Lebenshaltung zu ermöglichen und gleichzeitig Überschusserzeugungen zu vermeiden, werden seit der Agrarreform 1992 Unterstützungszahlungen geleistet, die nicht das Ziel haben, Produktionssteigerungen zu fördern. Insofern wurde die Förderung von der Produktionsmenge partiell entkoppelt. Mit der Agrarreform 2003 wurde dieser Ansatz weiterverfolgt. Insgesamt wurde bei den Unterstützungszahlungen ein grundlegender Wandel eingeleitet: Es wurde Abstand genommen von der Förderung einer die Umwelt zerstörenden Produktionssteigerung. Der eingeschlagene Weg soll hinführen zu einer Förderung der Landwirtschaft, welche die Umwelt nicht zerstört, sondern schützt. Anfang der siebziger Jahre wurden erste umweltpolitische Instrumente innerhalb der Gemeinsamen Agrarpolitik entwickelt. In der Umwelt- und Agrarpolitik der deutschen Länder spielen Agrarumweltprogramme seit etwa zwanzig Jahren eine bedeutende Rolle. Hier ist im Rahmen des sogenannten Vertragsnaturschutzes versucht worden, mit erheblichem finanziellem Aufwand Umweltschutzmaßnahmen der Landwirtschaft zu fördern. Grundlegend neue Anstöße haben diese Ansätze auf europäischer Ebene erhalten. Heute ist in der Gemeinsamen Agrarpolitik zwischen zwei Förderkonzepten zu unterscheiden: Die sogenannte „erste Säule“ umfasst die allgemeinen Subventionsleistungen an die Landwirte, die sogenannte „zweite Säule“ die Förderung von spezifischen Umweltmaßnahmen. Diese beiden Säulen der Agrarpolitik der Europäischen Union erfuhren durch die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik 2003 wesentliche Änderungen. Mit dieser Reform sollten vor allem eine Begrenzung der Haushaltsausgaben für die Markt- und Preispolitik sowie eine Entkopplung der Direktzahlungen von der Produktion erreicht werden. Diese Zahlungen werden zum Teil an die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen geknüpft. Die allgemeine Subventionierung der Landwirtschaft wird so unter anderem von der Einhaltung der EU-Umweltqualitätsstandards abhängig gemacht (cross compliance). Außerdem ermöglicht die „Modulation“ den Mitgliedstaaten die Übertragung von Mitteln von der ersten auf die zweite Säule. Bereits heute zeigt sich, dass die Reform zwar ein Schritt in die richtige Richtung war, aber das Ziel, eine dauerhaft umweltgerechte Landbewirtschaftung konsequent zu verwirklichen, mit den neu eingeführten Mitteln allein nicht erreicht werden kann. Diese eher kritische Bilanz hat auch die europäische Kommission in ihrem sogenannten „Health Check“ gezogen. Im Hinblick darauf hat die Kommission eine 4

Wendt / Elicker, DVBl 2004, 665 (670).

A. Einführung

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deutliche Verlagerung von Fördermitteln von der ersten in die zweite Säule beschlossen. Ein Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, die komplexen Entwicklungsprozesse der EU-Agrarpolitik nachzuzeichnen und kritisch zu würdigen. Neben dem landwirtschaftsspezifischen Instrumentarium des Agrarumweltschutzes kommt selbstverständlich verschiedenen Teilgebieten des Umweltrechts auch für die Landwirtschaft besondere Bedeutung zu. Hier geht es vor allem um Regelungsregime des Gewässerschutzrechts, des Natur- und Landschaftsschutzrechts, des Immissionsschutzrechts sowie des Abfallrechts. Ihre Leistungsfähigkeit für die Gewährleistung einer umweltverträglichen Landwirtschaft ist im Einzelnen auszuleuchten. Dabei wird die nähere Analyse der sogenannten Landwirtschaftsklauseln eine besondere Aufmerksamkeit erfordern. Nach diesen Klauseln wird die Landwirtschaft insofern privilegiert, als landwirtschaftliche Maßnahmen bei Einhaltung der guten fachlichen Praxis grundsätzlich nicht als Verstöße gegen die genannten umweltrechtlichen Regelungsregime gelten. Diese Privilegierung steht seit langem im Konflikt zwischen den Interessenvertretern der Landwirtschaft auf der einen Seite und umweltrechtlichen Regelungsansprüchen auf der anderen Seite. Am Ende geht es darum, Wege aufzuzeigen, wie eine ertragreiche Landwirtschaft auch umweltgerecht gestaltet werden kann. Ohne eine Honorierung landwirtschaftlicher Umweltleistungen wird dies nicht gelingen. Das sah für die aktuelle Förderperiode auch die EU-Kommission, die deshalb den wichtigen Schritt einer weiteren Verlagerung von Mitteln aus der Direktförderung mit Betriebsprämien in die zweite Säule befürwortet hat. Solche umweltspezifischen „Subventionen“ müssen sich allerdings im Rahmen der Vorgaben der maßgeblichen welthandelsrechtlichen Regelungen für die Agrarwirtschaft halten.

B. Umweltbeeinträchtigungen durch die Landwirtschaft I. Gewässerbelastungen Die Landbewirtschaftung trägt maßgeblich zur Gefährdung des Grundwassers und zur Belastung der Oberflächengewässer bei.

1. Belastungsquellen Hauptursache für die Gewässerbelastungen durch die Landwirtschaft ist der Einsatz von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln.

a) Düngemittel Landbewirtschaftung ohne den Einsatz von Düngemitteln ist meist unwirtschaftlich. Die Düngemittel können jedoch derzeit nicht so gezielt verwendet werden, dass sie ausschließlich den Pflanzen zugute kommen. Vielmehr gelangen Düngemittel auch in die Luft, den Boden und in die Gewässer.5 Nach § 2 Nr. 1 DüngG6 dienen Düngemittel der Ertrags- und Qualitätssteigerung von Nutzpflanzen. Zum Düngen werden neben Handelsdünger (vor allem mineralische Dünger) organische Dünger wie Wirtschaftsdünger (Stallmist, Gülle, Jauche), Stroh und ähnliches sowie Sekundärrohstoffe (Biokompost, Gärrückstände, Klärschlamm, Stoffe aus Siedlungsabfällen) verwendet.7 Besonders problematisch sind die hohen Bilanzüberschüsse beim Einsatz von Wirtschaftsdünger. Hier erfolgt die Düngung nicht so gezielt wie bei der Verwendung von Handelsdünger, der anders als der Wirtschaftsdünger nicht bei der Landbewirtschaftung als „Abfallprodukt“ anfällt, sondern gekauft werden muss. In Regionen mit hoher Viehbesatzdichte wird der Wirtschaftsdünger oft auf den landwirtschaftlichen Nutzflächen „entsorgt“.8 Dies führt vor allem zu hohen Stickstoffkonzentrationen im Boden mit anschließendem Nitrateintrag ins Grundwasser.9 Dabei Siehe dazu nur Möker, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 15 Rn. 9. Düngegesetz vom 9. 1. 2009, BGBl I 2009, 54. Dieses Gesetz hat das bis dahin geltende Düngemittelgesetz vom 15. 11. 1977 (BGBl I S. 2134) abgelöst. 7 SRU, Umweltgutachten 2004, S. 208. 8 SRU, Umweltgutachten 2004, S. 208. 5 6

I. Gewässerbelastungen

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zeigt ein Vergleich von viehstarken mit viehschwachen Betrieben, dass in Betrieben mit hohem Viehbesatz ein extremer Stickstoffüberschuss verursacht wird.10 Ferner belastet auch die Phosphatdüngung in erheblichem Maße die Gewässer. b) Pflanzenschutzmittel Der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln in der Landwirtschaft wird als unverzichtbar für die Erreichung von Höchsterträgen angesehen. Seit über zehn Jahren werden in Deutschland jährlich über 30.000 t Pflanzenschutzmittelwirkstoffe in der Landwirtschaft eingesetzt.11 Dies entspricht etwa 2 kg Wirkstoffverbrauch je Hektar und Jahr landwirtschaftlicher Nutzfläche.12 Dabei ist zu beachten, dass sich in den letzten Jahren der Wirkungsgrad der modernen Pflanzenschutzmittel verbessert hat. Kleinere Mengen als früher reichen somit, um die gewünschte Wirkung zu erzielen. Dementsprechend wäre zu erwarten, dass die benötigte Menge an Pflanzenschutzmitteln geringer ausfällt. Der Verbrauch ist aber gleich geblieben, so dass sogar von einer Erhöhung des eingesetzten Wirkstoffpotentials ausgegangen werden kann.13 Zu den Pflanzenschutzmitteln zählen vor allem Insektizide, Herbizide und Fungizide. Diese Mittel sollen insbesondere vor Insektenfraß, konkurrierenden Pflanzen (Wildkräutern) und Pilzbefall schützen.14 Die Pflanzenschutzmittel werden vor allem im Ackerbau, im Erwerbsobstbau und im Wein- und Hopfenanbau eingesetzt.15 Die Belastungen durch Pflanzenschutzmittel sind in hohem Maße auf Fehlverhalten bei dem Einsatz von Pflanzenschutzmitteln zurückzuführen:16 Kontrolluntersuchungen des Umweltbundesamtes und der Länder zeigen, dass vor allem der erforderliche Mindestabstand zu Gewässern bei der Ausbringung von Pflanzenschutzmitteln nicht eingehalten wird.17 Bei den Untersuchungen zeigte sich, dass im Jahr 2005 in ca. 50% der kontrollierten Fälle die Landwirte die entsprechenden Vorschriften nicht einhielten.18 Siehe dazu auch Laskowski / Ziehm, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 5 Rn. 5. SRU, Umweltgutachten 2004, S. 211. 11 SRU, Umweltgutachten 2004, S. 225; UBA, Schätzung der Einträge von Pflanzenschutzmitteln aus der Landwirtschaft in die Oberflächengewässer Deutschlands, S. 20. 12 SRU, Umweltgutachten 2004, S. 225. 13 SRU, Umweltgutachten 2004, S. 225 m.w. N. 14 Möker, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 15 Rn. 11; Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, § 11 Rn. 645. 15 SRU, Umweltgutachten 2004, S. 223; Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, § 11 Rn. 652. 16 UBA, Anwendung von Pflanzenschutzmitteln in der Landwirtschaft – Ergebnisse von Untersuchungen des Umweltbundesamtes und Vergleich mit Erkenntnissen der Länder, 2006. 17 Vgl. dazu auch UBA, Probleme beim Einsatz von Pflanzenschutzmitteln verringern, Presseinformation Nr. 41 / 2007. 9

10

20

B. Umweltbeeinträchtigungen durch die Landwirtschaft

2. Belastungspfade Agrarstoffe gelangen über verschiedene Pfade in das Grundwasser sowie in die Oberflächengewässer. Das Grundwasser wird durch Versickern von Dünge- und Pflanzenschutzmittel belastet. In die Oberflächengewässer gelangen die Agrarstoffe durch Einträge über das Sickerwasser, durch Einträge mit dem Oberflächenabfluss und durch Einträge durch Abdrift (sogenannte diffuse Einträge). Schließlich gelangen die Wirkstofffrachten auch durch Einträge aus Hofabläufen in die Oberflächengewässer (sogenannte punktuelle Einträge).19 Die Hofabläufe werden entweder direkt in die Gewässer eingeleitet oder über Kläranlagen den Gewässern zugeführt.20 Die Abschwemmung und die Hofabläufe sind die bedeutendsten Eintragspfade.21 Die Hofabläufe haben teilweise sehr hohe Anteile an den Gesamteinträgen (bis zu 90% aller Einträge).22

3. Auswirkungen Die Belastungen durch Pflanzenschutzmittel betreffen in erster Linie die Oberflächengewässer23, aber auch das Grundwasser und die Böden. Regelmäßig werden Pflanzenschutzmittel in Oberflächengewässern und im Grundwasser nachgewiesen.24 Nährstoffeinträge in die Gewässer haben erhebliche ökologische Auswirkungen. Bereits geringfügige Schwankungen des Nährstoffgehaltes in den Oberflächengewässern können negative Folgen für die Artenzusammensetzung haben.25 Besonders problematisch ist die mit den Stickstoffeinträgen einhergehende Eutrophierung der Oberflächengewässer. Das dadurch bedingte starke Algenwachstum, die hohe Wassertrübung und Sauerstoffdefizite beeinträchtigen die Nutzungsfähigkeit der Gewässer und können schließlich im Extremfall zu biologisch „toten“ Gewässern führen. Ebenfalls bedenklich ist die Grundwasserbelastung durch Pflanzenschutzmittel. Für das Schutzgut „Trinkwasserversorgung“ gelten für die meisten Pflanzenschutz18 UBA, Anwendung von Pflanzenschutzmitteln in der Landwirtschaft – Ergebnisse von Untersuchungen des Umweltbundesamtes und Vergleich mit Erkenntnissen der Länder, S. 7 f., mit dem Hinweis darauf, dass angesichts der geringen Gesamtzahl an Beobachtungen der Wert nicht repräsentativ ist, aber dass deutlich wird, dass Anwendungsfehler keine Seltenheit sind. 19 UBA, Daten zur Umwelt (2005), S. 151. 20 Siehe auch Frede, Die Belastungspfade aus landwirtschaftlicher Sicht, S. 32. 21 UBA, Daten zur Umwelt (2005), S. 151. 22 UBA, Daten zur Umwelt (2005), S. 152. 23 Umfassend dazu UBA, Schätzung der Einträge von Pflanzenschutzmitteln aus der Landwirtschaft in die Oberflächengewässer Deutschlands. 24 SRU, Umweltgutachten 2004, S. 223; Möker, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 15 Rn. 15. 25 Schink, UPR 1999, 8 (10).

II. Beeinträchtigung von Natur und Landschaft

21

mittel Zielvorgaben in Höhe von 0,1 µg / l je Wirkstoff.26 Eine Auswertung der Messungen im Zeitraum von 1990 bis 2000 zeigt, dass sich an insgesamt 19% der Messstellen für mindestens einen Wirkstoff ein positiver Befund ergab. Bei immerhin 0,7% der Proben wurde eine Konzentration von mehr als 0,1 µg / l festgestellt.27 Viele der Pflanzenschutzmittel sind hoch toxisch und stehen im Verdacht, hormonell wirksam oder krebserzeugend zu sein.28 Auch die Belastungen des Grundwassers durch Nitrat sind ernst zu nehmen. Zum Schutz der menschlichen Gesundheit legt die EG-Trinkwasserrichtlinie für Nitrat einen Grenzwert von 50 mg / l fest.29 Im Jahr 2002 wurden an 14,4% aller untersuchten Stellen30 eine zum Teil deutliche Grenzwertüberschreitung festgestellt.31 Grundwasser ist für die Trinkwasserversorgung in Deutschland essentiell. Die Beeinträchtigung der Trinkwasserqualität kann zu gesundheitlichen Beeinträchtigungen führen.32

II. Beeinträchtigung von Natur und Landschaft 1. Verlust an Biodiversität a) Belastungsquellen Bis Ende der 1950er Jahre leistete die weitgehend extensiv betriebene Landwirtschaft einen erheblichen Beitrag zur biologischen Vielfalt.33 Danach trugen die teilweise erheblichen Veränderungen der landwirtschaftlichen Nutzungsformen zu einem hohen Artenverlust bei. Eine Koppelung von landwirtschaftlicher Nutzung und dem Erhalt bzw. der Förderung von biologischer Vielfalt ist demnach überwiegend nicht mehr gegeben.34 Die Intensivierung der Landwirtschaft ist hingegen mittlerweile eine der Hauptursachen für den Verlust der Artenvielfalt.35 Der Rückgang der UBA, Daten zur Umwelt (2005), S. 150. UBA, Daten zur Umwelt (2005), S. 154. 28 SRU, Umweltgutachten 2004, S. 223. 29 Richtlinie 98 / 83 / EG des Rates vom 3. November 1998 über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch, ABl. L 330 vom 5. 12. 1998, S. 32. 30 Zur Überwachung des Grundwasserzustandes haben die Bundesländer Messnetze eingerichtet. Der Parameter „Nitrat“ wird an fast allen Messstellen dieser Netze regelmäßig untersucht. Vgl. UBA, Daten zur Umwelt (2005), S. 155 f. 31 UBA, Daten zur Umwelt (2005), S. 156 m.w. N. 32 Siehe zur toxikologischen Bedeutung des Nitratgehalts im Trinkwasser Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 15 ff. 33 Vgl. Schumacher, UTR Band 92, S. 54 f. m.w. N.; Ekardt / Heym / Seidel, ZUR 2008, 169 (169). 34 Schumacher, UTR Band 92, S. 53; European Environment Agency, Europe’s Environment, The Fourth Assessment (2007), S. 294. 26 27

22

B. Umweltbeeinträchtigungen durch die Landwirtschaft

Biodiversität bezieht sich sowohl auf Äcker, Wiesen und Weiden, als auch auf Wälder und Moore.36 Ursächlich für den Verlust der biologischen Vielfalt sind vor allem folgende Veränderungen in der Landwirtschaft:37 – der Anstieg der durchschnittlichen Betriebsfläche pro Betrieb; – die Entkopplung der Produktion von der Betriebsfläche (dadurch können hohe Viehbestände mit den damit einhergehenden Entsorgungsproblemen gehalten werden); – die starke Düngung und der hohe Einsatz von Pflanzenschutzmitteln; – die mangelnde Berücksichtigung von Standortfaktoren; – der Anbau sogenannter Bioenergiepflanzen (vor allem Mais zur Gewinnung von Biogas, Raps zur Erzeugung von Biogas); – die Beseitigung von Hecken, Bächen, Sümpfen, Bäumen etc. („Ausräumung der Landschaft“); – die Einengung der Fruchtfolge und – die Umwandlung von Grün- in Ackerland.

Ferner geht von den Freilandversuchen mit gentechnisch veränderten Organismen möglicherweise eine Gefahr für die Biodiversität aus. Zum jetzigen Zeitpunkt kann diese Gefahr allerdings noch nicht abgeschätzt werden.

b) Belastungspfade Die Veränderungen der landwirtschaftlichen Nutzungsformen wirken in der Regel direkt auf die Biodiversität ein.

c) Auswirkungen Die genannten Veränderungen in der Landwirtschaft haben vor allem einen grundlegenden Artenrückgang sowohl von Tieren als auch von Pflanzen zur Folge. Die verstärkte Düngung ändert die Konkurrenzbedingungen für die Pflanzen. Dies hat vor allem eine Vereinheitlichung des Artenspektrums zur Folge.38 Die Umwandlung von Grün- in Ackerland hat ebenfalls eine Veränderung der Vegetationsstruktur sowie einen Verlust von Brutplätzen für wiesenbrütende Vogelarten zur 35 36 37 38

BfN, Daten zur Natur 2008, S. 58; Härtel, ZUR 2008, 233 (234). Schumacher, UTR Band 92, S. 57. Siehe dazu auch Schink, UPR 1999, 8 (14); ferner Rehbinder, NuR 2011, 241 (241). Schink, UPR 1999, 8 (14).

II. Beeinträchtigung von Natur und Landschaft

23

Folge. Die veränderten Bewirtschaftungstechniken führen ferner zu einer Verarmung der Begleitflora, zu grundlegenden Veränderungen der Bodenfauna, zu einer Abnahme von Nützlingen und zum Auftreten neuer Gruppen von Schadorganismen. Auch werden Grenzbiotope mit Pestiziden belastet.39 Für die Vergrößerung der landwirtschaftlichen Nutzflächen werden landschaftsprägende Elemente wie Hecken, Tümpel, Bäche, Moore, Sümpfe, Wälder oder Einzelbäume beseitigt. Die Landschaft wird praktisch „ausgeräumt“.40 Auch dies bedeutet einen Rückgang der Biodiversität. Die biologische Vielfalt leidet insbesondere auch auf den immer größer werdenden41 Flächen, auf denen intensiv Energiepflanzen angebaut werden. Der durch die Landwirtschaft bereits verursachte Verlust der biologischen Vielfalt42 wird durch den großflächigen Anbau von Bioenergiepflanzen weiter vergrößert.43 Werden neue Ackerflächen erschlossen, fällt der Verlust der biologischen Vielfalt besonders groß aus. Auch indirekt kann sich der Anbau von Bioenergiepflanzen negativ auf die Biodiversität auswirken: Bei einer Umstellung von Ackerflächen auf den Energiepflanzenanbau muss die vorher auf den Flächen erzielte Agrarproduktion auf andere Flächen ausweichen.44 Mit dem Verlust an biologischer Vielfalt gerät die Funktionsfähigkeit der Ökosysteme in Gefahr. Zudem verringert sich das Potential für die künftige Evolution.45 Auch die Nutzungsmöglichkeiten der biologischen Vielfalt für den Menschen verringern sich: So gehen möglicherweise Ausgangsstoffe für Arzneimittel verloren.46 Flut- und Sturmschäden können durch die Schädigung von Feuchtgebietslebensräumen dramatisch zunehmen.47 Schließlich sinken Kultur- und Lebensqualität durch den Verlust alter, regionaler Landsorten.48 Der Verlust biologischer Vielfalt muss aufgrund seiner Irreversibilität als besonders besorgniserregend angesehen werden.

Schink, UPR 1999, 8 (15). Schink, UPR 1999, 8 (9). 41 So hat sich die Anbaufläche von Mais zur Biogasnutzung von 2005 (ca. 70 000 ha) bis 2006 (ca. 162 000 ha) mehr als verdoppelt, vgl. SRU, Klimaschutz durch Biomasse, S. 47. 42 SRU, Umweltgutachten 2004, S. 173. 43 SRU, Klimaschutz durch Biomasse, S. 49. 44 Siehe zu den Risiken eines ungesteuerten Bioenergieaausbaus WBGU, Zukunftsfähige Bioenergie und nachhaltige Landnutzung, S. 5 ff. 45 Vgl. Schumacher, UTR Band 92, S. 54. 46 Härtel, ZUR 2008, 233 (234). 47 BfN, Die Lage der biologischen Vielfalt, S. 12. 48 Härtel, ZUR 2008, 233 (234). 39 40

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B. Umweltbeeinträchtigungen durch die Landwirtschaft

2. Bodenbeeinträchtigungen a) Belastungsquellen Die intensive, nicht standortangepasste Landbewirtschaftung ist Hauptursache für Bodenschadverdichtungen (Bodenverdichtungen mit negativen Auswirkungen auf die Bodenfunktionen) und Bodenerosionen. Bodenverdichtungen entstehen unter anderem durch den Einsatz schwerer Maschinen und einer größeren Bearbeitungstiefe (Tiefpflügen).49 Besonders wenn mehrere Faktoren zusammen kommen (Kontaktflächendruck, Radlast, Überrollhäufigkeit und Bodenfeuchte), kann es zu irreversiblen Bodenverdichtungen kommen.50 Zu Bodenerosionen kommt es besonders häufig durch den zunehmenden Maisanbau. Wie die Gewässer werden auch die landwirtschaftlich genutzten Böden durch direkte diffuse Schad- und Nährstoffeinträge belastet. Hauptbelastungsquellen sind wiederum Dünge- und Pflanzenschutzmittel.

b) Belastungspfade Neben den direkten Belastungen (wie beim Tiefpflügen) werden versauernd und eutrophierend wirkende Schadstoffe, Schwermetalle und organische Schadstoffe auch über den Luftpfad in die Böden eingetragen.51 Mit den Dünge- und Pflanzenschutzmitteln gelangen die darin enthaltenen Schadstoffe direkt in Boden. c) Auswirkungen Die Bodenschadverdichtungen beeinträchtigen die Funktionen des Bodens im Wasserhaushalt, die Lebensraumfunktion für Pflanzen, Tiere und Bodenorganismen sowie letztlich auch die landwirtschaftliche Nutzung.52 Eine zu starke Bodenverdichtung vermindert die Wasseraufnahmekapazität der Böden. Dies kann auch zu einer Verstärkung der Hochwassersituation beitragen. Bodenschadverdichtungen sind bereits auf 30 – 40% der ostdeutschen Ackerflächen festzustellen.53 Bodenerosionen mindern zum einen die Bodenfruchtbarkeit, reduzieren aber auch das Wasserspeichervermögen, die Filter- und Pufferkapazität der Böden und damit die Funktion der Böden für den Hochwasserschutz und vor allem für den Grundwasserschutz.54 Von solchen Bodenerosionen sind insbesondere intensiv 49 50 51 52 53 54

Schink, UPR 1999, 8 (13). So Ekardt / Seidel, NuR 2006, 420 (420). SRU, Umweltgutachten 2004, S. 378. SRU, Umweltgutachten 2004, S. 390. SRU, Für eine Stärkung und Neuorientierung des Naturschutzes, Sondergutachten 2002. SRU, Umweltgutachten 2004, S. 390.

III. Luftverunreinigungen

25

landwirtschaftlich genutzte Lössböden betroffen (pro Hektar und Jahr ca. 8 bis über 10 t).55 Problematisch sind auch die Auswirkungen von Bodenerosionen auf die Gewässer: Erosionen von landwirtschaftlich genutzter Flächen sind für mehr als 60% der Phosphateinträge in die Gewässer verantwortlich.56 Die Erosionsanfälligkeit der Böden ist in vielen Bereichen stark gestiegen, insbesondere durch steigenden Anbau von Pflanzen mit besonderer Erosionsanfälligkeit, wie Mais, und durch moderne Bodenbearbeitungsmethoden.57 Die bisherige Agrarpolitik mit ihrer überwiegend flächen- und produktionsmengenbezogenen Subventionierung der Landwirtschaft hat eine nicht standortangepasste, intensive Landnutzung gefördert. Damit wurde zu einer Landbewirtschaftung beigetragen, die die Erfordernisse des Erosionsschutzes und des Bodenschadverdichtungsschutzes vernachlässigt.

III. Luftverunreinigungen Durch die Intensivierung der Landbewirtschaftung, insbesondere durch die moderne Massentierhaltung, kann von „gesunder Landluft“ nicht mehr überall gesprochen werden.58 Dabei liegen die immissionsschutzrechtlichen Probleme nicht nur in den Geruchsemissionen, sondern auch und vor allem in ihrem Beitrag zur globalen Klimaveränderung.

1. Belastungsquellen Die landwirtschaftlichen Treibhausgasemissionen tragen mit einem relativen Anteil von ca. 7% zu den gesamten Treibhausgasen Deutschlands bei.59 An den europäischen Treibhausgasemissionen hat die Landwirtschaft einen Anteil von 10%.60 Weltweit verursacht die Landwirtschaft als solche sogar 14% der Klimagasemissionen, werden Landwirtschaft und die Lebensmittelversorgung einschließlich Handel, Veredelung und Verteilung zusammen betrachtet, so verursachen diese etwa 20 % der Emissionen.61 Die Emissionen bestehen etwa zu gleichen Teilen aus Distick-

SRU, Umweltgutachten 2004, S. 390. SRU, Umweltgutachten 2004, S. 390. 57 Dazu gehören eine häufigere Bearbeitung, Verdichtung des nahen Unterbodens, Verlängerung der Hänge durch Vergrößerung der Ackerschläge und Bearbeitung senkrecht zum Hang, vgl. Schink, Beeinträchtigung der Umwelt in Deutschland durch landwirtschaftliche Produktion, UPR 1999, 8 (13). 58 Roßnagel, in: Ramsauer (Hrsg.), Landwirtschaft und Ökologie, S. 99. 59 SRU, Umweltgutachten 2004, S. 210. 60 http: // ec.europa.eu / agriculture / envir / index_de.htm#climate. 61 Czybulka, EurUP 2008, 109 (118). 55 56

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B. Umweltbeeinträchtigungen durch die Landwirtschaft

stoffmonoxid („Lachgas“, N2O) und Methan (CH4). Vergleichsweise gering fällt der CO2-Ausstoß in der Land- und Forstwirtschaft aus.62 So hat dieser in Deutschland einen Anteil von 0,9 %. Zu berücksichtigen ist allerdings die deutlich höhere Treibhauswirksamkeit von Lachgas und Methan63. Ferner sind über 90% der Ammoniakemissionen (NH3) in Deutschland auf landwirtschaftliche Verursacher zurückzuführen. Zwar zählen die Ammoniakemissionen nicht zu den Treibhausgasen, sie werden jedoch im Boden teilweise zu N2O umgewandelt und sind daher zumindest indirekt klimawirksam.64

a) Massentierhaltung Aus Kostengründen sind zahlreiche landwirtschaftliche Betriebe mit Tierhaltung dazu übergegangen, die Tiere ganzjährig in Ställen oder Käfigen auf engem Raum zu halten.65 Diese Intensiv-Tierhaltung wird vor allem bei Legehennen, Mastgeflügel, Schweinen und Rindern betrieben.66 Bemerkenswert ist, dass Deutschland zu den Ländern mit der höchsten Viehbesatzdichte der Europäischen Union gehört.67 Die Massentierhaltung verursacht Umweltbelastungen vor allem durch Geruchsund Lärmemissionen, Emissionen von Methan und auch durch die verbleibenden Reststoffe wie Gülle, Stallmist und ähnliche Stoffe.68 Methan entsteht vor allem bei der Verdauung (Fermentation) landwirtschaftlich genutzter Wiederkäuer (Rinder und Schafe).69 Ein Rind produziert jeden Tag bis zu 900 Liter Gas, davon knapp ein Drittel Methan.70 Anfang der neunziger Jahre ging der Rinderbestand in Deutschland in Folge der Wiedervereinigung deutlich zurück. Dementsprechend nahmen die CH4-Emissionen aus der Tierhaltung um ca. 22% ab.71 Gleichzeitig erhöhte sich der Anteil der Landwirtschaft an der Gesamtemission 62 Dies hebt auch der Deutsche Bauernverband in seinen Stellungnahmen zum Klimaschutz hervor. Der Präsident des Verbandes spricht von der Landwirtschaft sogar als „Staubsauger für atmosphärisches CO2“, siehe www.bauernverband.de. 63 Lachgas ist etwa 300mal treibhauswirksamer als die gleiche Menge CO ; vgl. UBA, 2 Berücksichtigung von Umweltgesichtspunkten bei Subventionen, Sektorstudie Agrarwirtschaft, 2003, S. 8. CH4 ist ca. 30 bis 60mal so treibhauswirksam wie die gleiche Menge CO2; vgl. UBA, Berücksichtigung von Umweltgesichtspunkten bei Subventionen, Sektorstudie Agrarwirtschaft, 2003, S. 8. 64 Wegener / Lücke / Heinzemann, Potentieller Beitrag der Landwirtschaft zur Verminderung der Treibhausgasemissionen in Deutschland, Agrarwirtschaft 2006, 196 (197) m.w. N. 65 Möker, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 15 Rn. 16. 66 Möker, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 15 Rn. 16. 67 Möker, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 15 Rn. 16 m.w. N. 68 UBA, Berücksichtigung von Umweltgesichtspunkten bei Subventionen, Sektorstudie Agrarwirtschaft, 2003, S. 8, siehe auch Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rn. 429. 69 UBA, Daten zur Umwelt (2005), S. 66. 70 Czybulka, EurUP 2008, 109 (118).

III. Luftverunreinigungen

27

aus Deutschland von 30,4% auf 41,8%, da in anderen Sektoren größere Emissionsminderungserfolge erzielt werden konnten.72 b) Änderung von Bodennutzungen Ein Teil der von der Landwirtschaft verursachten Lachgasemissionen resultiert aus mikrobiellen Umsetzungsprozessen in den landwirtschaftlichen Böden.73 Ferner speichern Böden große Mengen an Kohlenstoff. Die weltweite Kohlenstoffmenge im Boden ist doppelt so hoch wie die Kohlenstoffmenge in der Atmosphäre.74 Europaweit enthalten die Böden etwa 70 Milliarden Tonnen organischen Kohlenstoff.75 Die Nutzung des Bodens für landwirtschaftliche Zwecke und insbesondere der Grünlandumbruch76 führen zur Freisetzung von CO2.77 Mineralboden-Grünland speichert durchschnittlich 60 g Kohlenstoff pro m2 und Jahr, Waldböden etwa die Hälfte.78 Dabei übertreffen die Emissionen aus den landwirtschaftlichen Böden mittlerweile die Bindung von CO2 in den Wäldern.79 c) Agrarstoffe Durch die Lagerung von Wirtschaftsdüngern werden Methan und Lachgas emittiert.80 Bei der Güllelagerung werden 60 – 90% der organischen Materie in Methan umgewandelt.81 2. Belastungspfade Die Emissionen der klimarelevanten Gase gelangen grundsätzlich direkt in die Luft. Eine Ausnahme stellen die Ammoniakemissionen dar, die im Boden teilweise in klimawirksames Lachgas umgewandelt werden. UBA, Daten zur Umwelt (2005), S. 66. UBA, Daten zur Umwelt (2005), S. 66. 73 SRU, Umweltgutachten 2004, S. 210. 74 Schrader, NuR 2009, 747 (748). 75 Schrader, NuR 2009, 747 (748). 76 In den letzten Jahrzehnten ist es zu einem verstärkten Gründlandumbruch gekommen, so wurden im Laufe der letzten 50 Jahre in den alten Bundesländern mehr als 3 Mio. ha Grünland umgebrochen, in den neuen Bundesländern lag der prozentuale Anteil noch höher, vgl. SRU, Umweltgutachten 2008, S. 158 m.w. N. 77 UBA, Daten zur Umwelt (2005), S. 68. 78 SRU, Gutachten 2008, S. 158. 79 UBA, Daten zur Umwelt (2005), S. 68. 80 SRU, Umweltgutachten 2004, S. 210. 81 Roßnagel, in: Ramsauer (Hrsg.), Landwirtschaft und Ökologie, S. 100; Möker, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 15 Rn. 18. 71 72

28

B. Umweltbeeinträchtigungen durch die Landwirtschaft

3. Auswirkungen Besonders problematisch ist der hohe Ausstoß von Methan. Der Ausstoß dieses Gases beschleunigt den Klimawandel. Die Zunahme der Klimagase wird zu einer deutlichen Zunahme der Jahresdurchschnittstemperatur führen. Folgen einer solchen Temperaturerhöhung sind unter anderem das Ansteigen des Meeresspiegels, die Verschiebung von Klimazonen und die Zunahme von Stürmen.82

IV. Sonstige Beeinträchtigungen Neben den genannten Umweltbeeinträchtigungen durch die Landwirtschaft gibt es noch einige weitere negative Auswirkungen. Dazu gehört beispielsweise der Einsatz von Tierarzneimitteln. So werden in der Tiermedizin und als Futterzusatzstoffe in großen Mengen Antibiotika eingesetzt.83 Bezogen auf die Gesamtwirkstoffmenge wird ein gutes Drittel für Schweine eingesetzt, knapp zwei Drittel davon werden für Geflügel verwendet.84 Die restlichen Tierarten erhalten vergleichsweise geringe Mengen an Arzneimitteln.85 Die Arzneien werden oft nicht (nur) therapeutisch, sondern insbesondere auch prophylaktisch eingesetzt.86 Die verabreichten Medikamente werden zu 80% unverändert über den Tierkot ausgeschieden und gelangen dann über den Wirtschaftsdünger in die Böden und Gewässer.87 Ferner besteht durch die Verwendung von Antibiotika die Gefahr einer Ausbreitung von Resistenzen beim Menschen. Ebenfalls problematisch ist der Anbau gentechnisch veränderter Pflanzen zu sehen. So kann die Verwendung von gentechnisch veränderten Pflanzen durch Ausbreitung und Verwilderung, Gentransfer sowie toxische Wirkungen auf Nicht-ZielOrganismen negative Auswirkungen auf die Umwelt haben.88 Ein großes Risiko betrifft dabei die Beeinträchtigung der gentechnikfreien Landwirtschaft. Allerdings werden gentechnisch veränderte Pflanzen derzeit (noch) nicht in nennenswertem Umfang angebaut.89

Koch, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 4 Rn. 7 m.w. N. SRU, Umweltgutachten 2004, S. 212 f. 84 Vgl. dazu die am 14. 11. 2011 veröffentlichte Studie des Landesamts für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen, abrufbar unter http: // www.umwelt. nrw.de / verbraucherschutz / pdf / antibiotika_masthaehnchen_studie.pdf. 85 SRU, Umweltgutachten 2004, S. 213. 86 SRU, Umweltgutachten 2004, S. 213. 87 SRU, Umweltgutachten 2004, S. 213. 88 SRU, Umweltgutachten 2008, S. 485. 89 So wurde die einzige in der EU angebaute relevante Sorte (Bt-Mais Mon 810) 2007 auf etwa 1% der Maisanbaufläche Europas und 0,15% der deutschen Maisanbaufläche verwendet, vgl. SRU, Umweltgutachten 2008, S. 485. 82 83

V. Zwischenergebnis

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V. Zwischenergebnis Insbesondere vor der Intensivierung der Landbewirtschaftung hat diese dazu beigetragen, die Ökosysteme zu unterstützen. Auch heute kann die Landwirtschaft positive Auswirkungen auf die Umwelt vorweisen: Unter der Voraussetzung einer naturschonenden Bewirtschaftung können arten- und strukturreiche Kulturlandschaften mit Funktionen für den Naturhaushalt erhalten werden.90 Gleichzeitig verursachte und verursacht sie aber auch erhebliche ökologische Probleme. Zu diesen Problemen, die durch Landwirtschaft zumindest mit verursacht werden, gehören die Verschmutzung und Überdüngung von Gewässern, die Beeinträchtigung von Natur und Landschaft, insbesondere der Verlust an Biodiversität, sowie eine durch Viehhaltung und durch das Ausbringen von Düngemitteln bedingte Luftverunreinigung. Bis heute konnten noch keine ausreichenden Fortschritte bei der Reduzierung der von der Landwirtschaft verursachten Umweltbelastungen erreicht werden.91 Die vielfältigen Umweltprobleme erfordern ein konsequentes Handeln des Gesetzgebers. Daher wird nachfolgend untersucht, ob und inwieweit die gesetzlichen Änderungen der letzten Jahre zur Lösung der Umweltprobleme beigetragen haben. In den Blick genommen müssen aber auch Möglichkeiten zur weiteren Verringerung der landwirtschaftlichen Belastungsquellen für die Umwelt. Zunächst ist allerdings zu untersuchen, ob und inwieweit das Völkerrecht das rechtliche Instrumentarium der europäischen und deutschen Agrar(-umwelt-)politik begrenzt.

90 91

SRU, Umweltgutachten 2008, S. 450. SRU, Umweltgutachten 2008, S. 449.

C. Völkerrechtlicher Rahmen für die europäische und deutsche Agrar(-umwelt-)politik Jahrzehntelang war die Agrarpolitik von völkerrechtlichen Vorgaben unabhängig. Erst die Ergebnisse der Uruguay Runde 1995 haben einen internationalen Rechtsrahmen für die europäische und deutsche Agrarpolitik vorgegeben.92 Dies bedeutet jedoch nicht, dass die Landwirtschaft bis dahin im Welthandel keine Rolle gespielt hat: So hatte die nationale und europäische Agrarpolitik vielfach Auswirkungen auf den internationalen Handel. Die daraus folgenden Konflikte mussten auf internationaler Ebene behandelt werden.93 Zentrales Element der Welthandelsorganisation (WTO)94 für den Handel mit landwirtschaftlichen Gütern ist das Agreement on Agriculture (AoA)95, ein Zusatzabkommen zum GATT (General Agreement on Tariffs and Trade). Für die Landwirtschaft relevant sind zudem das Abkommen über technische Handelshemmnisse (Technical Barriers to Trade) und das Abkommen über gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen (Sanitary and Phytosanitary Measures). Die verschiedenen Abkommen geben auch den Rahmen vor für die Anwendung von umweltpolitischen Instrumenten, mit denen die ökologischen Beeinträchtigungen des Agrarhandels reduziert werden sollen. Zu diesen Instrumenten gehören neben den Subventionen insbesondere Produktstandards, die bestimmte Eigenschaften, die ein Produkt erfüllen muss, definieren, sowie Standards bezüglich der Produktionsmethoden.

I. Agreement on Agriculture Langfristiges Ziel des Agreement on Agriculture ist die schrittweise Senkung der Stützungszahlungen.96 Zu den Kernpunkten der völkerrechtlichen Vorgaben gehören Marktzugang, Exportförderung und Stützung im Agrarmarkt. Siehe dazu auch Karnitschnig, Agrarrecht 2002, 101 (101 f.). Stoll, Die Landwirtschaft in der Welthandelsorganisation (WTO), in: Calliess / Härtel / Veit (Hrsg.), Jahrbuch des Agrarrechts, 2006, S. 124 f. 94 Vgl. Übereinkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation (WTO-Übereinkommen) vom 15. 4. 1994, BGBl. 1994 II, S. 1625 ff. 95 Sogenanntes Landwirtschaftsübereinkommen v. 15. 4. 1994 (Abl. 1994 L 336 / 22). 96 Stoll, Die Landwirtschaft in der Welthandelsorganisation (WTO), in: Calliess / Härtel / Veit (Hrsg.), Jahrbuch des Agrarrechts, 2006, S. 126. 92 93

I. Agreement on Agriculture

31

1. Marktzugang Die WTO-Mitgliedstaaten mussten mit Inkrafttreten des Landwirtschaftsübereinkommens zunächst alle Zugangsregelungen (wie Importverbote, mengenmäßige Beschränkungen und variable Zölle) in feste Zölle umwandeln (Tarifierung, Art. 4 des Landwirtschaftsübereinkommens). Das Niveau der Zölle im Durchschnitt aller Produkte musste ferner bis zum Jahr 2000 um 36% reduziert werden.97 Für Entwicklungsländer wurden Ausnahmebestimmungen erlassen.98 2. Exportsubventionen Exportsubventionen mussten nach den Regelungen des Übereinkommens sowohl mengenmäßig als auch im Wert deutlich reduziert werden.99 Sie durften nicht erhöht oder neu eingeführt werden. Für die am wenigsten entwickelten Länder sieht Art. 16 des Landwirtschaftsübereinkommens Unterstützung vor: Die Mitgliedstaaten sollten danach Maßnahmen treffen, um möglichen negativen Auswirkungen des Abkommens entgegen zu wirken. In einem Beschluss wurden dementsprechend vielfältige Unterstützungsmaßnahmen aufgeführt, die allerdings keinen verbindlichen Charakter haben.100 3. Interne Stützung Marktverzerrende Formen der internen Agrarstützung101 sollen durch das Landwirtschaftsübereinkommen reduziert werden. Für die Berechnung der Reduktionsverpflichtung wird das sogenannte „aggregierte Stützungsmaß“ (Aggregate Measurement of Support) herangezogen. Nach Art. 1 des Übereinkommens über die Landwirtschaft ist damit das „in Geldwert ausgedrückte jährliche Ausmaß der für ein landwirtschaftliches Erzeugnis gewährten Stützung […]“ gemeint. Um die unterschiedlichen Formen der internen Stützungen zu unterscheiden, werden sie von der Welthandelsorganisation unterschiedlichen Kategorien (sogenannte Boxes102) zugeordnet.103 Unterschieden werden Green-Box-, Blue-Box-, Amber-Box- und de97 Gay / Osterburg / Schmidt, Szenarien der Agrarpolitik, S. 23; UBA, Umweltaspekte und Ernährungssicherheit in den laufenden WTO-Agrarverhandlungen, S. 45. 98 Siehe dazu auch K. Koch, Handelspräferenzen der Europäischen Gemeinschaft für Entwicklungsländer, S. 70 ff. 99 Gay / Osterburg / Schmidt, Szenarien der Agrarpolitik, S. 23. 100 UBA, Umweltaspekte und Ernährungssicherheit in den laufenden WTO-Agrarverhandlungen, S. 47. 101 D. h. nicht mit dem Export zusammenhängende Agrarsubventionen, vgl. www.bmelv.de. 102 Der Begriff findet sich nicht im Abkommen, aber in zahlreichen Sekundärquellen. 103 Siehe dazu auch SRU, Umweltgutachten 2004, S. 181. Ferner AbL / Germanwatch, EUAgrarsubventionen und ihr Verhältnis zum WTO-Agrarabkommen, S. 5 ff.

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C. Völkerrechtlicher Rahmen für die Agrar(-umwelt-)politik

minimis-Beihilfen. Zur Green Box gehören Fördermaßnahmen, bei denen davon ausgegangen wird, dass sie den Handel nicht oder nur geringfügig verzerren, sogenannte unbedenkliche Maßnahmen. Dabei ist die Entkopplung Grundvoraussetzung: Fördermaßnahmen dürfen also nicht an die Produktion eines bestimmten Agrarproduktes, die Produktionsmenge oder die Preise gebunden sein. In diese Kategorie fallen etwa Agrarumweltprogramme und Infrastrukturmaßnahmen. In die Kategorie Blue Box fallen Stützungen, die an Produktionslimitierungen gekoppelt sind (Bsp.: Flächenprämien für Stilllegung). Diese Fördermaßnahmen werden als temporär akzeptabel angesehen, wenn sie auf weitere Reformen ausgerichtet sind. Die Blue-Box- und Green-Box-Maßnahmen werden nicht in die Berechnung des Aggregierten Stützungsmaßes mit einbezogen und sind somit auch von der Abbauverpflichtung ausgenommen. Zur Amber Box gehören nicht entkoppelte Subventionen, zum Beispiel produktionsgebundene Direktzahlungen oder Preisstützungen. Stützungsmaßnahmen dieser Kategorie sollen aufgrund ihrer handelsverzerrenden Wirkung abgebaut werden. De-minimis-Beihilfen schließlich sind Zahlungen unterhalb einer Geringfügigkeitsgrenze, deren Zulässigkeit unberührt bleibt.

II. Weitere Abkommen Neben dem Agreement on Agriculture sind das Abkommen über technische Handelshemmnisse (Technical Barriers to Trade, TBT) und das Abkommen über gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen (Sanitary and Phytosanitary Measures, SPM) von umweltpolitischer Bedeutung. Nach dem TBT-Abkommen dürfen technische Vorschriften nicht unnötig handelsbeschränkend wirken (Art. 2.2). Handelsbeschränkende Wirkungen sind danach nur zulässig, wenn sie zur Erreichung legitimer Ziele notwendig sind. Zu den legitimen Zielen gehören nach dem Abkommen der Schutz von Leben und Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen sowie der Umweltschutz.104 Das TBT-Abkommen beschränkt sich auf Standards bezüglich der Produkteigenschaften, nicht erfasst sind hingegen Standards für Produktionsmethoden. Das SPM-Abkommen spezifiziert das TBT-Abkommen für bestimmte Maßnahmen (Anhang A des Abkommens). Dabei geht es vor allem um Maßnahmen, die dem Schutz des Lebens oder der Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen vor Schädlichen dienen sollen. Das SPM-Abkommen stellt allerdings Anforderungen an die Zulässigkeit der Maßnahmen. So darf eine Maßnahme nur dann zur Anwendung kommen, soweit sie auf wissenschaftlichen Grundsätzen beruht und nicht ohne hinreichenden wissenschaftlichen Nachweis beibehalten wird. Zumindest vorübergehend eingeführt werden dürfen gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutz-

104 Siehe im Einzelnen hierzu auch UBA, Umweltaspekte und Ernährungssicherheit in den laufenden WTO-Agrarverhandlungen, S. 52.

II. Weitere Abkommen

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rechtliche Maßnahmen auch bei nicht ausreichendem wissenschaftlichen Beweismaterial. Schließlich verdient noch Artikel XX des GATT Erwähnung: Dieser Artikel erlaubt Ausnahmen von den Prinzipien von Meistbegünstigung und Nicht-Diskriminierung, wenn dies unter anderem zum Schutz des Lebens und der Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen notwendig ist oder wenn dies in Verbindung mit dem Schutz erschöpflicher natürlicher Ressourcen steht. So kann im Einzelfall eine handelspolitische Ungleichbehandlung von Produkten aufgrund von Produktionsprozessen, die die Produkteigenschaft nicht beeinflussen, zulässig sein. Zur Übersicht über die umweltpolitischen Instrumente in den WTO-Abkommen siehe nachfolgende Tabelle. Instrument

WTO-Bestimmungen

1. Handelspolitische Ungleichbehandlung von Produkten aufgrund von a. Produkteigenschaften, bzw. Produktionsprozessen, die die Produkteigenschaften beeinflussen

Zulässig mit Auflagen, TBT / SPM-Abkommen

b. Produktionsprozessen, die die Produkteigenschaften nicht beeinflussen

Nicht zulässig, Art. III GATT, evtl. Ausnahme nach Art. XX GATT

2. Kennzeichnung von Produkten gemäß ihrer ökologischen Eigenschaften aufgrund von a. Produkteigenschaften, bzw. Produktionsprozessen, die die Produkteigenschaften beeinflussen

Zulässig mit Auflagen, TBT-Abkommen

b. Produktionsprozessen, die die Produkteigenschaften nicht beeinflussen

Nach derzeitiger Interpretation des TBT-Abkommens nicht zulässig.

3. Berücksichtigung umweltpolitischer Prinzipien im Rahmen der WTO (Verursacherprinzip, Vorsorgeprinzip)

Vorsorgeprinzip, eingeschränkt im Rahmen des SPS, Verursacherprinzip für umweltbelastende Prozesse im Ausland möglicherweise durch Art. XX GATT

4. Subventionierung von ProduktionsproIm Agrarabkommen eingeschränkt möglich zessen, die Umweltgüter bereitstellen (Landschaftspflege durch Landwirtschaft) (Quelle: UBA, Umweltaspekte und Ernährungssicherheit in den laufenden WTO-Agrarverhandlungen, S. 58, leicht abgeändert.)

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C. Völkerrechtlicher Rahmen für die Agrar(-umwelt-)politik

III. Aktueller Stand der WTO-Verhandlungen: die Doha-Runde Seit 2001 verhandeln die Wirtschafts- und Handelsminister der WTO in Doha (Doha-Entwicklungsrunde). Ein wichtiger Zwischenschritt im Verhandlungsprozess war die WTO-Ministerkonferenz im Dezember 2005 in Hongkong mit dem Agrarbereich als zentralem Thema. Hier wurde der grundsätzliche Abbau handelsverzerrender Exportfördermaßnahmen bis 2013 vereinbart.105 Allerdings ist zu beachten, dass sämtliche Einigungen und Zwischenfestlegungen zu einzelnen Fragen der Doha-Agenda erst dann verbindlich werden, wenn es zu einer Gesamteinigung in allen Einzelaspekten kommt.106 Im Einzelnen stellt sich der gegenwärtige Verhandlungsstand folgendermaßen dar:107 Die Green-Box-Kriterien sollen überprüft werden. Dabei soll unter anderem sichergestellt werden, dass auch Maßnahmen der Entwicklungsländer zu Entwicklungszwecken berücksichtigt werden. Die Blue Box soll grundlegend umgestaltet werden, so dass solche Fördermaßnahmen dazugehören, die zwar keine Produktion erfordern, aber auch nicht unbedingt eine Produktionsbeschränkung vorsehen. Die Amber Box soll nach einer dreistufigen Formel gekürzt werden. Dabei soll die EU als größter Subventionierer in die höchste Kürzungsstufe eingeordnet werden, die beiden nächstkleineren (Japan, USA) in die zweite Kürzungsstufe und alle anderen Länder in die dritte Stufe. Noch keine Einigung konnte hinsichtlich der jeweiligen Kürzungssätze für die drei Stufen erzielt werden. Auch die de-minimis-Zahlungen sollen gekürzt werden. Nach dem Scheitern des Ministertreffens im Juli 2008 in Genf sind die Verhandlungen allerdings ins Stocken geraten. Ursächlich für das Scheitern der Gespräche waren hauptsächlich unterschiedliche Marktzugangsinteressen der USA, Indiens und Chinas. Derzeit ist unklar, wann mit einer Wiederaufnahme der Gespräche gerechnet werden kann.

IV. Zwischenergebnis Der völkerrechtliche Rahmen erlaubt den Mitgliedstaaten, innerhalb ihrer Agrarpolitik Umweltgesichtspunkte zu berücksichtigen und entsprechende Maßnahmen zu ergreifen. Nicht zu übersehen ist aber auch, dass die WTO ihr Hauptaugenmerk auf den Abbau handelsverzerrender Maßnahmen legt. Umweltpolitische Erwägun105 http: // www.bmelv.de / SharedDocs / Standardartikel / Europa-Internationales / WelthandelWTO / DohaRunde / DohaEntwicklungsrunde.html. 106 Fn. 105. 107 Fn. 105.

IV. Zwischenergebnis

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gen spielen eher eine untergeordnete Rolle.108 Selbst da, wo die Regularien der WTO Maßnahmen zum Umweltschutz vorsehen, ist die Umsetzung an hohe Auflagen geknüpft, die handelsbeschränkende Maßnahmen vermeiden sollen. Insgesamt gestatten die völkerrechtlichen Bestimmungen die Einführung umweltpolitischer Instrumente im Agrarbereich unter Auflagen, von einer Förderung von Umweltbelangen kann allerdings nicht gesprochen werden.

108 Siehe hierzu auch Norer, Lebendiges Agrarrecht, S. 311 f. m.w. N. Ferner Leidwein, WTO-Abkommen: eine Basisinformation, Agrarische Rundschau 2003, 2 (4).

D. Umweltschutz- und Landwirtschaftsförderung in der europäischen Agrarpolitik I. Die Gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Union Entscheidend für die Entwicklung der Agrarpolitik auch in Deutschland ist die Gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Union. Eine von der EU selbständige Agrarpolitik kann in Deutschland nicht betrieben werden. Allerdings können nationale Umsetzungsspielräume genutzt werden. Die Gemeinsame Agrarpolitik entstand vor mehr als 50 Jahren, als die EU-Gründungsmitglieder noch unter dem Eindruck einer Nahrungsmittelknappheit standen.109 Um die Versorgung zu sichern, wurden daher zunächst Grundnahrungsmittel subventioniert und die Produktivität gesteigert. Ferner gehörten die Gewährleistung eines angemessenen Lebensunterhalts für die in der Landwirtschaft tätige Bevölkerung sowie die Belieferung des Verbrauchers zu angemessenen Preisen zu den ursprünglichen Zielen der Gemeinsamen Agrarpolitik. Die Gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Union beansprucht einen hohen Anteil des EU-Haushalts. In den siebziger Jahren waren es noch 70%, infolge von Reformen und Kosteneinsparungen hat sich dieser Anteil allerdings mittlerweile auf rund 35% reduziert.110 Zur Finanzierung der europäischen Agrarpolitik wurde 1962 der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) gegründet.111 Dieser Fonds bestand aus zwei Abteilungen, der Abteilung Garantie und der Abteilung Ausrichtung. Die Abteilung Garantie finanzierte unter anderem die Ausgaben im Zusammenhang mit der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte, die Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums, bestimmte Ausgaben im Veterinärbereich und die Maßnahmen zur Information über die gemeinsame Agrarpolitik. Die Abteilung Ausrichtung finanzierte dagegen die Ausgaben für die ländliche Entwicklung, welche nicht von der Abteilung Garantie übernommen wurden.112 Der EAGFL wurde mit der Verordnung EG Nr. 1290 / 2005 vom 21. 6. 2005113 (Finanzierungsverordnung) abgeschafft.114

http: // europa.eu / pol / agr / overwiew_de.htm. Haushaltsperiode 2007 – 2013, siehe http: // europa.eu / pol / agr / index_de.html. 111 Mit der Verordnung Nr. 25 von 1962 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik, siehe http: // ec.europa.eu / agriculture / fin / index_de.htm. 112 http: // ec.europa.eu / agriculture / fin / index_de.htm. 109 110

II. Erste Reformschritte in der europäischen Agrarumweltpolitik

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Deutschland zahlt etwa ein Viertel der EU-Agrarausgaben, etwa die Hälfte der Einzahlungen fließt wieder an Deutschland zurück.115

II. Erste Reformschritte in der europäischen Agrarumweltpolitik Nach der Einführung der Gemeinsamen Agrarpolitik spielten umweltpolitische Erwägungen zunächst noch keine Rolle. Die ersten Reformen zielten vor allem auf eine größere Effizienz der landwirtschaftlichen Betriebe ab. Schon ab 1972 wurden erste Strukturmaßnahmen zur Bekämpfung der Überproduktion ergriffen, mit denen jedoch kein durchschlagender Erfolg erzielt werden konnte. Wesentlicher Grund dafür war das bis 1992 geltende System einer indirekten Einkommensstützung durch eine Preisgarantie. Dieses System bedurfte daher einer grundlegenden Reform, nachdem das zuvor geltende Ziel der Versorgungssicherheit mehr als erreicht war. Die Reformbemühungen stellten nun vermehrt darauf ab, die vorhandene Überproduktion zu vermindern und Verbraucherschutz- und Umweltschutzbelange zu berücksichtigen. Ein wichtiger Impuls für die Agrarreform im Jahr 1992 (sogenannte Mac-Sherry-Reform116) waren die GATT-Verhandlungen im Rahmen der Uruguay-Runde, die 1986 begonnen hatte und 1994 abgeschlossen war.117 Die Reformen von 1992 markierten einen Wendepunkt in der Agrarumweltpolitik der Europäischen Union. So wurden zum einen die garantierten Preise für Getreide, Rind- und Kalbfleisch reduziert, zum anderen wurde mit der Verordnung 2078 / 92118 ein Rahmen beschlossen, innerhalb dessen den Landwirten Prämien für erbrachte Umweltleistungen gewährt werden konnten. Nach Art. 1 der Verordnung waren dementsprechend Ziele der Beihilferegelung unter anderem die Förderung landwirtschaftlicher Produktionsverfahren, die die umweltschädigenden Auswirkungen der Landwirtschaft verringern helfen sollten, sowie die Förderung extensiver Landbewirtschaftung. Die Landwirte konnten freiwillig an diesen Fördermaßnahmen (Agrarumweltmaßnahmen) teilnehmen. Um nach dieser Regelung Beihil-

113 Verordnung (EG) Nr. 1290 / 2005 des Rates vom 21. 6. 2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. L 209 vom 11. 8. 2005, S. 1; zuletzt geändert am 9. 6. 2009, ABl. L 144. 114 Vgl. unten D.V., S. 55 ff. 115 Gay / Osterburg / Schmidt, Szenarien der Agrarpolitik, S. 15. 116 Benannt nach dem Landwirtschaftskommissar Mac Sharry, siehe Lontzek, 2005, 73 (74). 117 Dazu auch Henze, Die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik, in: Ceasar / Scharrer (Hrsg.), Die Zukunft Europas im Lichte der Agenda 2000, S. 172. 118 Verordnung (EWG) Nr. 2078 / 92 des Rates vom 30. Juni 1992 für umweltgerechte und den natürlichen Lebensraum schützende landwirtschaftliche Produktionsverfahren, ABl. L 215 vom 30. 7. 1992, S. 85 ff., aufgehoben durch die Verordnung (EG) Nr. 1257 / 1999 des Rates vom 17. Mai 1999, ABl. L 160 vom 26. 6. 1999, S. 80 ff. (Art. 55 I).

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D. Umweltschutzförderung in der europäischen Agrarpolitik

fen zu erhalten, konnten sich die Landwirte beispielsweise dazu verpflichten, den Einsatz von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln erheblich einzuschränken oder die Belastung durch den Rinder- und Schafbestand je Weideeinheit zu verringern.119

III. Die Agenda 2000 Seit 1997 wurde über eine weitere Agrarreform nachgedacht.120 Zu den Zielen gehörten zum einen die Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit und zum anderen auch die Übernahme von gesellschaftlichen Aufgaben, insbesondere die weitergehende „Ökologisierung“ der Gemeinsamen Agrarpolitik.121 Im Jahr 1999 wurde dann die „Agenda 2000“ erlassen. Seit dieser Reform wird unterschieden zwischen Förderungen nach der „ersten Säule“, die die klassischen Subventionierungen an die Landwirte umfassen, und Förderungen nach der „zweiten Säule“, die Subventionierungen für spezifische Umweltmaßnahmen beinhalten.122 Die Integration von Umweltbelangen erfolgte durch zwei Verordnungen: Für die Maßnahmen der ersten Säule verlangte die Verordnung (EG) Nr. 1259 / 1999123 (Direktzahlungs-VO) die Berücksichtigung von Umweltaspekten. Mit dieser Verordnung wurde erstmalig das Instrument cross compliance124 (auch „Überkreuzverpflichtung“125) eingeführt. Damit konnten Direktzahlungen an die Einhaltung von Umweltauflagen gebunden werden. Art. 3 der Verordnung sah vor, dass die Mitgliedstaaten Umweltmaßnahmen hinsichtlich der landwirtschaftlichen Tätigkeit ergreifen durften. Dabei konnten diese Maßnahmen unter anderem spezifische Umweltauflagen als Voraussetzung für Direktzahlungen umfassen.126 Entscheidender Mangel dieser Regelung war, dass die Mitgliedstaaten zu einer Einführung der cross compliance nicht verpflichtet waren. Nicht alle Mitgliedstaaten haben von ihr Gebrauch gemacht.127

Art. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2078 / 92. Raschke / Fisahn, ZUR 2006, 57 (58). 121 Raschke / Fisahn, ZUR 2006, 57 (58). 122 Raschke / Fisahn, ZUR 2006, 57 (58) m.w. N. 123 Verordnung (EG) Nr. 1259 / 1999 des Rates vom 17. 5. 1999 zur Festlegung von Gemeinschaftsregeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. L 160 vom 26. 6. 1999, S. 113. Aufgehoben durch Verordnung Nr. 1782 / 2003 mit Wirkung zum 1. 5. 2004. 124 Dieser Begriff findet sich in der englischen Version der Verordnung (EG) Nr. 1782 / 2003 des Rates vom 29. 9. 2003, ABl. L 270 S. 1. 125 So beispielsweise zu finden bei Karnitschnig, Agrarrecht 2002, 101 (103). 126 Siehe zur Einführung des Instrumentes „cross compliance“ in die VO 1259 / 1999 auch Karnitschnig, Agrarrecht 2002, 101 (103 f.). Ferner: Norer, Agrarische Rundschau 2002, 34. 127 Meyer-Bolte, Agrarrechtliche Cross Compliance als Steuerungsinstrument im Europäischen Verwaltungsverbund, S. 24 f. m.w. N. 119

120

III. Die Agenda

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Ebenfalls neu eingeführt wurde die sogenannte Differenzierung („Modulation“). Nach Art. 4 der Direktzahlungsverordnung hatten die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, die Zahlungen an Betriebsinhaber zu kürzen, wenn die Anzahl der Betriebsmitarbeiter niedrig war, der Gesamtwohlstand eine bestimmte Grenze überschritt oder die Gesamtbeträge der Zahlungen über einer festgelegte Grenze lagen. Die einbehaltenen Beträge konnten gemäß Art. 5 Absatz 2 der Verordnung für Maßnahmen im Rahmen der Art. 10 bis 12 (Vorruhestand), 13 bis 21 (benachteiligte Gebiete und Gebiete mit umweltspezifischen Einschränkungen), 22 bis 24 (Agrarumweltmaßnahmen) und 31 (Aufforstung) verwendet werden.128 Ein Nachteil dieser Regelung lag wiederum darin, dass die Mitgliedstaaten zur Kürzung der Zahlungen nicht verpflichtet waren. Die rechtliche Normierung der zweiten Säule erfolgte durch die Verordnung (EG) Nr. 1257 / 1999129 (EAGFL-VO). Hier wurde die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Anwendung der Agrarumweltmaßnahmen130 aufrechterhalten. Dabei definierte Art. 22 die Agrarumweltmaßnahmen als „Beihilfen für landwirtschaftliche Produktionsverfahren, die auf den Schutz der Umwelt und die Erhaltung des ländlichen Lebensraumes ausgerichtet sind“. Ziel dieser Beihilfen war es danach, „eine Bewirtschaftung der landwirtschaftlichen Flächen zu fördern, die mit dem Schutz der Umwelt […] vereinbar ist“. Ferner sollten die extensive Landbewirtschaftung gefördert sowie besonders wertvolle landwirtschaftlich genutzte Kulturlandschaften erhalten werden. Nach Art. 23 I der Verordnung wurden die Beihilfen nur solchen Landwirten gewährt, die sich für mindestens fünf Jahre verpflichteten, Agrarumweltmaßnahmen durchzuführen. Absatz 2 legte fest, dass die Verpflichtungen bezüglich der Agrarumweltmaßnahmen über die Anwendung der guten landwirtschaftlichen Praxis im üblichen Sinne hinausgehen. Art. 24 bestimmte schließlich, nach welchen Kriterien die Höhe der jeweiligen Beihilfen bestimmt wurde. Dazu gehörten Einkommensverluste, zusätzliche Kosten infolge der eingegangenen Verpflichtung und die Notwendigkeit, einen Anreiz zu bieten. Ebenfalls berücksichtigt werden konnten die Kosten nichtproduktiver Investitionen, die zur Erhaltung der Verpflichtungen erforderlich sind.

Näher dazu auch Karnitschnig, Agrarrecht 2002, 101 (104 f.). Verordnung (EG) Nr. 1257 / 1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen, ABl. L 160 / 80. Sie wurde durch die Verordnung (EG) 1783 / 2003 modifiziert und schließlich durch die Verordnung (EG) 1698 / 2005 überwiegend (vgl. Art. 93) aufgehoben. 130 Eingeführt durch die Mac-Sharry-Reform 1992, siehe oben D.II., S. 37. 128 129

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D. Umweltschutzförderung in der europäischen Agrarpolitik

IV. Mid-Term-Review – die Agrarreform 2003 1. Zielsetzungen der Reform Am 26. Juli 2003 wurde in Luxemburg im Rahmen des sogenannten Mid-TermReview (Zwischenbewertung der Agenda 2000) eine weitere Agrarreform beschlossen. Anlass für diese Reform war vor allem die geplante Osterweiterung der Europäischen Union: Eine unveränderte Weiterführung der bisherigen Agrarpolitik wäre nach der Erweiterung nicht mehr bezahlbar gewesen.131 Ein Ziel der Reform war demnach eine Begrenzung der Haushaltsausgaben für die Markt- und Preispolitik. Im Zentrum der Reform standen aber vor allem auch die Ziele der Förderung einer nachhaltigen Landwirtschaft, des Umweltschutzes in der Landwirtschaft sowie der Vermarktung von Qualitätserzeugnissen.132 Die bereits eingeschlagene Richtung wurde also weiter fortgesetzt hin zu einer stärker am Umweltschutz orientierten Subventionspolitik. Die an der Produktionsmenge orientierte Förderung wurde als nicht mehr tragfähig erachtet.133 Maßgebliche Rechtsgrundlage war dafür die Verordnung (EG) Nr. 1782 / 2003 des Rates vom 29. September 2003134 (im Folgenden: Mid-Term-Review-VO). Die beschlossenen Regelungen traten 2005 in Kraft.

2. Instrumente zur Verwirklichung der Ziele Zwar wurde die Mid-Term-Review-VO im Rahmen des Health Check durch die Verordnung (EG) Nr. 73 / 2009 aufgehoben.135 Gleichwohl lohnt ein näherer Blick schon deshalb, weil sie bereits alle noch heute eingesetzten zentralen Instrumente zur Umsetzung der Agrarumweltpolitik enthält. Diese sind:136:

131 Vgl. dazu auch SRU, Umweltgutachten 2004, S. 175. Durch die beiden Erweiterungsrunden der EU im Mai 2004 und im Januar 2007 hat die Zahl der Landwirtschaftsbetriebe in der EU zunächst um 55 % und dann um weitere 53 % zugenommen, siehe http: // europa.eu / pol / agr / overwiew_de.html. 132 Wendt / Elicker, DVBl 2004, 665 (670). 133 Siehe dazu auch Wendt / Elicker, in: Calliess / Härtel / Veit (Hrsg.), Jahrbuch des Agrarrechts, 2006, S. 36 f. 134 Verordnung (EG) Nr. 1782 / 2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2019 / 93, (EG) Nr. 1452 / 2001, (EG) Nr. 1453 / 2001, (EG) Nr. 1454 / 2001, (EG) Nr. 1868 / 94, (EG) Nr. 1251 / 1999, (EG) Nr. 1254 / 1999, (EG) Nr. 1673 / 2000, (EWG) Nr. 2358 / 71 und (EG) Nr. 2529 / 2001, ABl. L 270 vom 21. 10. 2003, S. 1. Diese Verordnung ist im Rahmen des „Health Check“ (siehe unten unter D.VI.) aufgehoben worden durch die Verordnung (EG) Nr. 73 / 2009. 135 Siehe unten unter D.VI., S. 60. 136 Siehe dazu auch: Peine: Beilage I / 2005, in: AUR 8 / 2005, 11 (11 f.).

IV. Mid-Term-Review – die Agrarreform

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– die vollständige Entkopplung der Direktzahlungen von der landwirtschaftlichen Produktion, – die Verwendung eines einbehaltenes Teils der Direktzahlungen für die Entwicklung des ländlichen Raumes (sogenannte Modulation) und – die Bindung der Direktzahlungen an die Einhaltung umweltrechtlicher Vorschriften (cross compliance).

a) Entkopplung Eine wesentliche Neuerung der Agrarreform 2003 war die Entkopplung der Direktzahlungen von der landwirtschaftlichen Produktion.137 Die rechtliche Normierung fand sich wiederum in der Mid-Term-Review-VO.138 Die Direktzahlungen wurden nicht mehr an die Quantität der Produktion gebunden. Den landwirtschaftlichen Betrieben stand nun eine einheitliche Betriebsprämie zu (Titel III der MidTerm-Review-VO139). In dieser einzigen Betriebsprämie wurden insgesamt neun Zahlungssysteme zusammengefasst.140 Die Betriebsprämie war in einzelne Zahlungsansprüche aufgeteilt.141 Der jeweilige Anspruch wurde gemäß Art. 43 in der Weise errechnet, dass der Referenzbetrag durch den Dreijahresdurchschnitt der Hektarzahl aller Flächen geteilt wird, für die im Bezugszeitraum (2000 – 2002142) ein Anspruch auf Direktzahlungen nach Anhang VI der Verordnung bestand. Der Referenzbetrag entsprach gemäß Art. 37 der Verordnung dem Dreijahresdurchschnitt der Gesamtbeträge der Zahlungen, die ein Betriebsinhaber im Rahmen der Stützungsregelungen nach Anhang VI in jedem Kalenderjahr des Bezugszeitraumes (2000 – 2002) bezogen hat. Für die Errechnung der Betriebsprämien wurden mithin die bisherigen Förderdaten herangezogen. Das bedeutet, dass letztlich die entkoppelten Prämienansprüche entgegen der Zielsetzung auch weiterhin auf einer historischen Produktionshöhe beruhen.143 Die Art. 58 ff. der Verordnung ließen den Mitgliedstaaten allerdings viel Raum für die Umsetzung des Instruments der entkoppelten Direktzahlungen. So konnten 137 Allgemein zur Entkopplung u. a.: SRU, Umweltgutachten 2004, S. 184 f.; BMELV, Die EU-Agrarreform – Umsetzung in Deutschland, S. 15 ff.; dass., Meilensteine der Agrarpolitik, S. 17 ff.; Wendt / Elicker, DVBl. 2004, 665 (665 ff.); Krüger / Böhme, NL-BzAR 2003, 434 (434 ff.); Schmitte, AuUR 2005, 80 (81 ff.); Ahner, Beilage I, in: AuUR 2005, 3; Borchardt, Agrarische Rundschau 2003, 36; Großkopf, Beilage I, in: AuUR 2005, 6; Krüger / Schramm, NL-BzAR 2004, 402; Krüger / Böhme, NL-BzAR 2003, 434. 138 Siehe Fn. 134. 139 Fn. 134. 140 Borchardt, Agrarische Rundschau 2003, 36 (36). 141 Dazu auch Wendt / Elicker, DVBl 2004, 665 (665); Krüger / Schramm, NL-BzAR 2004, 402 (402). 142 Art. 38 der Mid-Term-Review-VO (Fn. 134). 143 Wendt / Elicker, DVBl 2004, 665 (670 f.).

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D. Umweltschutzförderung in der europäischen Agrarpolitik

sich die Mitgliedstaaten anstelle des Grundmodells der Betriebsprämie für das sogenannte flächengebundene Regionalmodell entscheiden.144 Bei diesem Modell werden die Prämienrechte nicht auf der Basis der Förderdaten aus der Referenzperiode zugeteilt, sondern nach Maßgabe der betrieblichen Flächenausstattung im Jahr der Entkopplung (Art. 59 IV der Verordnung). Die für die jeweilige Region festgestellte Prämiensumme wurde nach diesem Modell einheitlich auf alle landwirtschaftlichen Flächen der Region umgelegt. Von der vollständigen Entkopplung der Direktzahlungen gab es einige Ausnahmen. So bestanden Optionen einer Teilkopplung der Prämien beispielsweise für Ackerkulturen. Einige Kopplungen waren von den Mitgliedstaaten sogar zwingend beizubehalten. b) Modulation Unter dem Begriff „Modulation“ wird die Umschichtung von Mitteln der ersten Säule auf die zweite Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik verstanden.145 Dabei ist zu beachten, dass die finanziellen Mittel in der ersten und zweiten Säule sehr ungleich ausgestaltet sind. So wurden für die Förderperiode 2007 – 2013 insgesamt ca. 43 Milliarden Euro für die erste Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik und lediglich 10 Milliarden Euro für die zweite Säule zur Verfügung gestellt.146 Rechtlich normiert war dieses Instrument in Art. 10 der Mid-Term-ReviewVO147. Nach Absatz 1 wurden die Direktzahlungen bis zum Jahr 2012 jedes Jahr um 3 – 5 % gekürzt. Gemäß Absatz 2 standen diese Beträge als zusätzliche Förderung der Europäischen Union für Maßnahmen im Rahmen der Programmplanung für die ländliche Entwicklung zur Verfügung. Die zweite Säule ist somit von besonderer Bedeutung für den Umweltschutz. Mit der neuen Regelung wurde die Umschichtung rechtlich verbindlich festgelegt. c) Cross compliance: Durchsetzung des EU-Umweltrechts Ein bedeutendes Instrument zur Förderung des Umweltschutzes in der Landwirtschaft ist die Kopplung der Direktzahlungen an die Einhaltung von grundlegenden Anforderungen im Bereich des Umweltschutzes (cross compliance).148 Zahlungen 144 Ausführlich zu den beiden Modellen: Isermeyer, Die Umsetzung des Luxemburger Beschlusses zur EU-Agrarreform in Deutschland, S.16 ff. Ferner SRU, Umweltgutachten 2004, S. 184 f. 145 Siehe zum „Vorgängermodell“: D.III., S. 38. 146 SRU, Umweltgutachten 2008, S. 755 f. m.w. N. 147 Siehe Fn. 134. 148 Zu diesem Instrument Meyer-Bolte, Agrarrechtliche Cross Compliance als Steuerungsinstrument im Europäischen Verwaltungsverbund; Schweizer / Seliger, AuUR 2009, 44; Peine, Beilage I, in: AuUR 2005, 11; Spreen, AuUR 2005, 37.

IV. Mid-Term-Review – die Agrarreform

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sollen danach nur diejenigen erhalten, die sich an bestimmte vorgegebene Umweltschutzstandards halten. Dieses Instrument wurde bereits mit der Agenda 2000 eingeführt149, allerdings nicht in dem Umfang und vor allem wurde es nicht als verbindliches Instrument eingesetzt. Die maßgeblichen rechtlichen Grundlagen fanden sich zunächst in Kapitel 1 (Art. 3 bis 9) und im Anhang III und IV der Mid-Term-Review-VO 150. Nach Art. 3 I musste ein Betriebsinhaber, der Direktzahlungen bezieht, erstens die Grundanforderungen an die Betriebsführung nach Anhang III einhalten. Zweitens musste er dafür sorgen, dass die Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten bleiben. Gemäß Art. 5 II sollte drittens für die Erhaltung von Dauergrünland gesorgt werden. Bei den einzuhaltenden Anforderungen handelte es sich größtenteils um bereits geltende gesetzliche Regelungen. Die Veränderung bestand also nicht in neuen umweltrechtlichen Vorschriften, sondern darin, dass nur eine Einhaltung dieser Regelungen zur Zahlung der vollen Beihilfen führt. Blieb also die Nichteinhaltung der umweltrechtlichen Vorgaben bisher größtenteils ohne nennenswerte Konsequenzen, so konnte nun ein Verstoß gegen bestehende Regelungen zu einer empfindlichen Kürzung der Direktzahlung führen. Auch nach dem Health Check wurden die Anforderungen weitestgehend in der bisherigen Form beibehalten.151 aa) Die maßgeblichen Umweltanforderungen im Einzelnen (1) Grundanforderungen an die Betriebsführung In Anhang III der Richtlinie wurde auf bestehende Richtlinien und Verordnungen verwiesen, deren Anforderungen einzuhalten waren (und zum größten Teil noch einzuhalten sind). Die Anforderungen wurden schrittweise erweitert.152 Seit dem 1. 1. 2005 waren bzw. sind anzuwenden: – Die Vogelschutzrichtlinie: Richtlinie 79 / 409 / EWG des Rates vom 2. 4. 1979 über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten153: Dabei geht es vor allem um Maßnahmen zur Erhaltung und Wiederherstellung der Lebensräume wild lebender Vogelarten.

D.III., S. 38. Siehe Fn. 134. 151 Siehe unten unter D.VI.1.c), S. 63. 152 Umfangreich zu den Grundanforderungen an die Betriebsführung: Meyer-Bolte, Agrarrechtliche Cross Compliance als Steuerungsinstrument im Europäischen Verwaltungsverbund, S. 46 – 110. Ferner: Peine, Beilage I / 2005, in: AUR 8 / 2005, 11 (12 ff.). 153 ABl. L 103 vom 25. 4. 1979, S. 1. Nunmehr Richtlinie 2009 / 147 / EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. 11. 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (ABl. L 20 v. 26. 1. 2010, S. 7). 149 150

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D. Umweltschutzförderung in der europäischen Agrarpolitik

– Die Grundwasserrichtlinie: Richtlinie 80 / 68 / EWG des Rates vom 17. 12. 1979 über den Schutz des Grundwassers gegen Verschmutzung durch bestimmte gefährliche Stoffe154: Nach Art. 4 und 5 der Richtlinie soll die Einleitung von gefährlichen Stoffen in das Grundwasser verhindert oder begrenzt werden. – Die Klärschlammrichtlinie: Richtlinie 86 / 278 / EWG des Rates vom 12. 6. 1986 über den Schutz der Umwelt und insbesondere der Böden bei der Verwendung von Klärschlamm in der Landwirtschaft155 (Art. 3). – Die Nitratrichtlinie: Richtlinie 91 / 676 / EWG des Rates vom 12. 12. 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen156 (Art. 4 und 5). Danach wurden die Mitgliedstaaten aufgefordert, Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft zu erlassen, mit denen eine Verringerung der Nitratverunreinigung erreicht werden sollte. Diese Regeln sollten Bestimmungen unter anderem zum Verfahren für das Ausbringen von Düngemitteln auf landwirtschaftlichen Flächen enthalten (Art. 4 in Verbindung mit Anhang II der Richtlinie). – Die FFH-Richtlinie: Richtlinie 92 / 43 / EWG des Rates vom 21. 5. 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen157 (Art. 6, 13, 15, 22 b). – Ferner eine Richtlinie158 und zwei Verordnungen159 über die Kennzeichnung und Registrierung von Tieren.

Seit dem 1. 1. 2006 galten bzw. gelten: – Die Pflanzenschutzrichtlinie: Richtlinie 91 / 414 / EWG des Rates vom 15. 7. 1991 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln160: In Art. 3 geht es dabei konkret um die Zulassung und die Anwendung der Pflanzenschutzmittel.

ABl. L 020 vom 26. 1. 1980, S. 43. ABl. L 181 vom 4. 7. 1986, S. 6. 156 ABl. L 375 vom 31. 12. 1991, S. 1. 157 ABl. L 206 vom 22. 7. 1992, S. 7. 158 Richtlinie 92 / 102 / EWG des Rates vom 27. 11. 1992 über die Kennzeichnung und Registrierung von Tieren, ABl. L 355 vom 5. 12. 1992, S. 32. 159 Verordnung (EG) Nr. 2629 / 97 der Kommission vom 29. 12. 1997 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 820 / 97 des Rates im Hinblick auf Ohrmarken, Bestandsregister und Pässe im Rahmen des Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern, ABl. L 354 vom 30. 12. 1997, S. 19 und Verordnung (EG) Nr. 1760 / 2000 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. 7. 2000 zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern und über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 820 / 97 des Rates, ABl. L 204 vom 11. 8. 2000, S. 1. 160 ABl. L 230 vom 19. 8. 1991, S. 1. Nunmehr Verordnung(EG)Nr. 1107 / 2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. 10. 2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln und zur Aufhebung der Richtlinien 79 / 117 / EWG und 91 / 414 / EWG des Rates (ABl. L 309 vom 24. 11. 2009, S. 1). 154 155

IV. Mid-Term-Review – die Agrarreform

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– Ferner eine weitere Richtlinie161 und zwei Verordnungen162 aus dem Bereich „Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanze“163. – Schließlich drei Richtlinien164 hinsichtlich der Meldung von Krankheiten.

Seit dem 1. 1. 2007 galten bzw. gelten noch drei Richtlinien165 zum Tierschutz. (2) Guter landwirtschaftlicher und ökologischer Zustand Anhang IV der Verordnung gab einen Rahmen vor, innerhalb dessen die Mitgliedstaaten Mindestanforderungen für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand festlegen (Art. 5 der Verordnung). Dabei hatten die Mitgliedstaaten die besonderen Merkmale der betreffenden Flächen, einschließlich Boden- und Klimaverhältnisse, Bewirtschaftungssysteme, Flächennutzung, Fruchtwechsel, Wirtschaftsweisen und Betriebsstrukturen, zu berücksichtigen. Art. 5 I stellte klar, dass die im Rahmen der EAGFL-VO166 geltenden Standards für die gute landwirtschaftliche Praxis und die Agrarumweltmaßnahmen, die über das Richtmaß der guten landwirtschaftlichen Praxis hinausgehen, davon unberührt blieben. Nach Anhang IV gehörten zu den Maßnahmen, die vor Bodenerosionen schützen sollen, die Einhaltung von Mindestanforderungen an die Bodenbedeckung, der Verzicht auf Beseitigung von Terrassen sowie die Einhaltung von Mindestpraktiken der Bodenbearbeitung. Ferner sollte der Anteil der organischen Substanzen im Boden 161 Richtlinie 96 / 22 / EG des Rates vom 29. April 1996 über das Verbot der Verwendung bestimmter Stoffe mit hormonaler bzw. thyreostatischer Wirkung und von β-Agonisten in der tierischen Erzeugung und zur Aufhebung der Richtlinien 81 / 602 / EWG, 88 / 146 / EWG, ABl. L 125 vom 23. 5. 1996, S. 3. 162 Verordnung (EG) Nr. 178 / 2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. 1. 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit, ABl. L 31 vom 1. 2. 2002, S. 1 und Verordnung (EG) Nr. 999 / 2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. 5. 2001 mit Vorschriften zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien, ABl. L 147 vom 31. 5. 2001, S. 1. 163 Siehe Anhang III der Verordnung (EG) Nr. 1782 / 2003 (Fn. 134). 164 Richtlinie 85 / 511 / EWG des Rates vom 18. 11. 1985 zur Einführung von Maßnahmen der Gemeinschaft zur Bekämpfung der Maul- und Klauenseuche, ABl. L 315 vom 26. 11. 1985, S. 11; Richtlinie 92 / 119 / EWG des Rates vom 17. 12. 1992 mit allgemeinen Gemeinschaftsmaßnahmen zur Bekämpfung bestimmter Tierseuchen sowie besonderen Maßnahmen bezüglich der vesikulären Schweinekrankheit, ABl. L 62 vom 15. 3. 1993 und Richtlinie 2000 / 75 / EG des Rates vom 20. 11. 2000 mit besonderen Bestimmungen für Maßnahmen zur Bekämpfung und Tilgung der Blauzungenkrankheit, ABl. L 327, vom 22. 12. 2000, S. 74. 165 Richtlinie 91 / 629 / EWG des Rates vom 19. 11. 1991 über Mindestanforderungen für den Schutz von Kälbern, ABl. L 340 vom 11. 12. 1991, S. 28; Richtlinie 91 / 630 / EWG des Rates vom 19. 11. 1991 über Mindestanforderungen für den Schutz von Schweinen, ABl. L 340 vom 11. 12. 1991, S. 33 und Richtlinie 98 / 58 / EG des Rates vom 20. 7. 1998 über den Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere, ABl. L 221 vom 8. 8. 1998, S. 23. 166 Siehe Fn. 129.

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durch geeignete Praktiken erhalten werden. Dazu sollten die Mitgliedstaaten gegebenenfalls Standards für die Fruchtfolgen sowie für die Weiterbehandlung von Stoppelfeldern festlegen. Für die Erhaltung der Bodenstruktur sollte ein geeigneter Maschineneinsatz vorgeschrieben werden. Schließlich sollte ein Mindestmaß an landschaftspflegerischen Instandhaltungsmaßnahmen eingehalten und die Zerstörung von Lebensräumen vermieden werden. Zu den von den Mitgliedstaaten zu errichtenden Standards gehörten dabei unter anderem der Schutz von Dauergrünland und die Vermeidung unerwünschter Vegetation auf landwirtschaftlichen Flächen. (3) Erhaltung von Dauergrünland Gemäß Art. 5 II hatten die Mitgliedstaaten sicherzustellen, „dass Flächen, die zu dem für die Beihilfeanträge ‚Flächen‘ für 2003 vorgesehenen Zeitpunkt als Dauergrünland genutzt wurden, als Dauergrünland erhalten bleiben“. Davon konnten die Mitgliedstaaten abweichen, wenn sie Maßnahmen zur Verhinderung einer erheblichen Abnahme ihrer gesamten Dauergrünlandfläche ergriffen (Unterabsatz 2). Zudem galt die Pflicht zur Erhaltung des Dauergrünlands nicht, wenn dieses umweltverträglich aufgeforstet werden soll (Unterabsatz 3). Mit Dauergrünland ist eine Fläche gemeint, die zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt wird und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs ist.167 Aus ökologischer Sicht ist Dauergrünland daher meist besonders wertvoll.168 bb) Kontrolle der cross compliance Gemäß Art. 17 der Mid-Term-Review-VO169 mussten die Mitgliedstaaten ein sogenanntes integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem einrichten. Nach Art. 18 umfasste ein solches System eine elektronische Datenbank, ein System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen, ein System zur Identifizierung und Registrierung von Zahlungsansprüchen, die Beihilfeanträge, ein integriertes Kontrollsystem und ein einheitliches System zur Erfassung jedes Betriebsinhabers, der einen Beihilfeantrag stellt. Auf diese Verwaltungs- und Kontrollsysteme konnten die Mitgliedstaaten zurückgreifen, um die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen (cross compliance) sicherzustellen (Art. 25 II). Nach Art. 25 I überprüften die Mitgliedstaaten ferner durch Vor-Ort-Kontrollen, ob die Betriebsinhaber ihren anderweitigen Verpflichtungen nachkommen. Dabei mussten nur mindestens 1 % der landwirtschaftlichen Be167 So die Begriffsbestimmung in Art. 2c der Verordnung (EG) 1120 / 2009 v. 29. 10. 2009, ABl. L 316 v. 2. 12. 2009, S. 1. 168 BfN (Hrsg.), Gemeinsame Agrarpolitik (GAP): Cross Compliance und Weiterentwicklung von Agrarumweltmaßnahmen, S. 28. 169 Fn. 134.

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triebe, die Beihilfeanträge gestellt haben, kontrolliert werden (Art. 44 I der Verordnung EG Nr. 796 / 04170). Beachtenswert ist hierbei, dass die Kontrollen vorher angekündigt werden konnten (vgl. dazu Art. 48 VO Nr. 796 / 04). Ob ein solches Kontrollsystem ausreicht, um die Einhaltung der cross-compliance-Anforderungen zu gewährleisten, erscheint vor diesem Hintergrund fraglich.171 cc) Die Folgen bei Nichteinhaltung der Anforderungen Die rechtlichen Folgen der Nichteinhaltung der cross-compliance-Anforderungen waren in Art. 6 und 7 der Mid-Term-Review-VO172 und in der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 796 / 2004173 (Art. 65 bis Art. 67 sowie Art. 41) normiert. Nach Art. 6 der Mid-Term-Review-VO174 wurden Direktzahlungen gekürzt oder ausgeschlossen, wenn der Betriebsinhaber aufgrund einer ihm zuzuschreibenden Handlung oder Unterlassung die Grundanforderungen an die Betriebsführung oder die Anforderungen hinsichtlich des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands nicht erfüllt. Dem Betriebsinhaber war gemäß Art. 65 der Verordnung (EG) Nr. 796 / 2004175 eine Handlung oder Unterlassung dann unmittelbar zuzuschreiben, „wenn er die Nichteinhaltung selbst begangen hat und zum Zeitpunkt der Feststellung des Verstoßes für den Betrieb, die betreffende Fläche, die Produktionseinheit oder das Tier verantwortlich ist“. Gemäß Art. 7 I 2 sollten bei der Vornahme von Kürzungen Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit der Verstöße sowie Vorsatz berücksichtigt werden. Dementsprechend wurde unterschieden zwischen fahrlässigen und vorsätzlichen Verstößen (Art. 7 der Mid-Term-Review-VO176 sowie Art. 66 und Art. 67 der entsprechenden Durchführungsverordnung). Die Kürzung bei Fahrlässigkeit betrug in der Regel 3 % und höchstens 5 %, bei wiederholten fahrlässigen Verstößen höchstens 15%. War der Prozentsatz von 15% erreicht, wurde der betroffene Betriebsinhaber darauf hingewiesen, dass bei erneuter Feststellung des Verstoßes von vorsätzlichem Handeln ausgegangen wird. Bei vorsätzlichen Verstößen betrug die Kürzung in der Regel 20 % und konnte sogar bis zu einer vollständigen Einstellung der Zah170 Verordnung (EG) Nr. 796 / 2004 [im Amtsblatt falsch abgedruckt als Nr. 795] der Kommission vom 21. 4. 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung (EG) Nr. 1782 / 2003 des Rates mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe, ABl. L 141 vom 30. 4. 2004, S. 18. Die Verordnung wurde mittlerweile aufgehoben durch die Verordnung (EG) Nr. 1122 / 2009 vom 31. 12. 2009. 171 Kritisch auch SRU, Umweltgutachten 2008, S. 752. 172 Fn. 134. 173 Fn. 170. 174 Fn. 134. 175 Fn. 173. 176 Fn. 134.

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lungen gehen. Betraf der vorsätzliche Verstoß eine konkrete Beihilferegelung, wurde der Betriebsinhaber für das laufende Kalenderjahr von dieser Beihilferegelung ausgeschlossen. Waren die Verstöße von besonderem Ausmaß, besonderer Schwere oder Dauer oder wurden wiederholte vorsätzliche Verstöße festgestellt, wurde der Betriebsinhaber darüber hinaus im darauf folgenden Kalenderjahr von der betreffenden Beihilferegelung ausgeschlossen. Dabei wurde das „Ausmaß“ eines Verstoßes insbesondere unter Berücksichtigung der Tatsache bestimmt, ob der Verstoß weit reichende Auswirkungen hatte (Art. 41 (b) der Durchführungsverordnung177). Die „Schwere“ eines Verstoßes hing vor allem davon ab, welche Bedeutung den Auswirkungen des Verstoßes unter Berücksichtigung der Ziele der betreffenden Anforderung beizumessen ist (Art. 41 (c)). Die „Dauer“ eines Verstoßes richtete sich insbesondere danach, „wie lange die Auswirkungen des Verstoßes andauern oder welche Möglichkeiten bestehen, diese Auswirkungen mit angemessenen Mitteln abzustellen“ (Art. 41 (d)). Zuständig für die Festsetzung der in den Einzelfällen vorzunehmenden Kürzungen der Direktzahlungen waren gemäß Art. 42 der Durchführungsverordnung178 die Zahlstellen. Diese waren in Art. 2 der Durchführungsverordnung in Verbindung mit Art. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1290 / 2005179 (früher: Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1258 / 1999180) definiert als Dienststellen oder Einrichtungen der Mitgliedstaaten, die für die in ihrem Bereich zu leistenden Zahlungen unter anderem Gewähr dafür bieten, dass die Zulässigkeit der Anträge vor der Bewilligung der Zahlung überprüft werden. dd) Cross compliance in der bisherigen Praxis Am 29. 03. 2007 hat die Europäische Kommission einen Bericht über die Anwendung der Regelung für die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen (cross compliance) vorgelegt.181 Darin fasst die Kommission Daten zur Anwendung der Regelung zusammen, die ihr von 23 Mitgliedstaaten übermittelt wurden. Aus diesen Daten ergibt sich nach dem Bericht der Kommission, dass bei 4,92% der von cross compliance betroffenen Betriebsinhaber Vor-Ort-Kontrollen stattgefunden haben. Dass deutlich mehr Betriebe kontrolliert wurden, als rechtlich geforFn. 173. Fn. 173. 179 Verordnung (EG) Nr. 1290 / 2005 des Rates vom 21. 6. 2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. L 209 vom 11. 8. 2005, S. 1. 180 Verordnung (EG) Nr. 1258 / 1999 des Rates v. 17. 05. 1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. L 160 vom 26. 6. 1999, S. 103, aufgehoben durch die Verordnung (EG) Nr. 1290 / 2005 des Rates vom 21. 6. 2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. L 209 vom 11. 8. 2005, S. 1. 181 Bericht der Kommission an den Rat über die Anwendung der Regelung für die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen (cross compliance), v. 29. 3. 2007 KOM (2007) 147. 177 178

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dert (Mindestkontrollrate 1 %182), geht vor allem auf den besonderen Kontrollsatz für die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern (5 bzw. 10% der Betriebe) zurück. Bei 11,9% der kontrollierten Betriebsinhaber wurden die Zahlungen gekürzt. Insgesamt wurden Kürzungen in Höhe von 9,84 Millionen Euro vorgenommen. Die festgestellten Verstöße betrafen vor allem die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern (71 %), während es bei den übrigen Fällen um den Erhalt der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (13 %) und die Nitratrichtlinie (10%) ging.183 Überwiegend wurden die Direktzahlungen um 1 % gekürzt (vorgeschriebener Mindestumfang), in etwa 14% der Fälle wurden die Zahlungen um 3 % und in 12 % um 5% gekürzt. In dem Bericht der Kommission werden ferner die von Mitgliedstaaten genannten Probleme hinsichtlich der Anwendung der cross compliance beschrieben. Dabei wird zunächst die Verwaltung der Regelung als aufwendig betrachtet. Ferner empfanden es die Mitgliedstaaten als schwierig, den Betriebsinhabern die neuen Bestimmungen zu vermitteln. Problematisch waren zudem die durchzuführenden Kontrollen bei den Betriebsinhabern vor Ort, vor allem hinsichtlich des Zeitaufwandes. Auch die Berechnung der Kürzungen war schwierig. So bereitete die Auslegung der Begriffe „Schwere“, „Ausmaß“, „Dauer“, „Häufigkeit“ und vor allem „Vorsatz“184 Probleme. Dementsprechend waren die vorgenommen Kürzungen für die Betriebsinhaber nicht immer leicht nachvollziehbar. Neben den Mitgliedstaaten hat auch die Kommission selbst Erfahrungen mit der Anwendung der cross compliance gesammelt. So hat sie 2005 und 2006 Kontrollen durchgeführt, die die Anwendung der Regelung in zehn Mitgliedstaaten betrafen. Dabei wurde unter anderem festgestellt, dass die Betriebsinhaber zum Teil nur unzureichend oder verspätet informiert worden waren. Immerhin war der tatsächliche Verwaltungsaufwand, der sich für die Landwirte aus den cross-compliance-Auflagen ergibt, nach einer neuen Studie im Auftrag der Europäischen Kommission185 sehr gering. Ferner offenbarten die Kontrollen der Kommission eine unterschiedliche Handhabung der Mitgliedstaaten bei der Anwendung von Kürzungen der Direktzahlungen; so hatten einige Mitgliedstaaten den Umfang der Kürzungen bereits im Vorfeld festgelegt, so dass für eine Bewertung des Kontrollbeauftragten Siehe oben, D.IV.2.c)bb)(3), S. 46. Bei diesen Zahlen hat die Kommission nur die Mitgliedstaaten berücksichtigt, die die volle cross compliance-Regelung anwenden, nicht hingegen die Mitgliedstaaten, die nur die Standards zu Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ) anwenden. 184 Siehe dazu D.IV.2.c)cc)(3), S. 47. 185 Die Studie ist Teil des Aktionsprogramms der Kommission zur Verringerung der Verwaltungslasten in der Europäischen Kommission. Sie wurde in Dänemark, Deutschland, Frankreich, Irland und Italien für die Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung durchgeführt und befasst sich mit dem Verwaltungsaufwand, der sich für die Landwirte aus der Betriebsprämienregelung und den cross-compliance-Auflagen ergibt, siehe Pressemitteilung der Europäischen Kommission vom 29. 11. 2007. 182 183

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kein Spielraum mehr blieb. Andere Mitgliedstaaten hatten hingegen nur Leitlinien für die Kürzungen festgelegt. Zum Teil wurde in vielen Mitgliedstaaten bei geringfügigen Verstößen auf eine Kürzung verzichtet. Mit Blick auf diese Erfahrungen hat die Kommission in ihrem Bericht Vorschläge für eine Verbesserung der Regelung unterbreitet. Dazu gehören unter anderem: – die Weiterentwicklung und Vereinfachung des Verwaltungs-, Kontroll- und Kürzungssystems; – die Vereinfachung der „Zehnmonatsregel“, nach welcher die angemeldeten Parzellen dem Betriebsinhaber mindestens zehn Monate lang zur Verfügung stehen müssen, um einen Zahlungsanspruch im Rahmen der Betriebsprämienregelung zu aktivieren,186 sowie – eine gestaffelte Einführung der Mindestanforderungen an die Betriebsführung für diejenigen Mitgliedstaaten, die die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung anwenden.187

Im Rahmen der Weiterentwicklung und Vereinfachung des Verwaltungs-, Kontroll- und Kürzungssystems soll nach dem Bericht der Kommission vor allem folgendes verbessert werden: Es soll ein Toleranzspielraum bei geringfügigen Verstößen eingeräumt werden. Dabei soll eine neue de-minimis-Regel aufgestellt werden, nach der auf die Anwendung von cross-compliance-Kürzungen, die unterhalb einer Schwelle von etwa 50 € liegen, verzichtet werden kann. Ferner sollen die Vor-OrtKontrollen nach Möglichkeit vorab angekündigt werden und die Betriebe sollen nach dem Zufallsprinzip kontrolliert werden. Schließlich sollen die Betriebsinhaber insgesamt besser über die neue Regelung informiert werden. Die Verbesserungsvorschläge haben weitestgehend Eingang gefunden in die neuen Regelungen nach dem „Health Check“, auf den unten noch einzugehen ist.188

3. Wirksamkeit der Instrumente hinsichtlich der Zielsetzungen Auch wenn die Einführung der vorgestellten Instrumente schon einige Jahre zurückliegt, sind konkrete und belastbare Aussagen zu ihrer Wirksamkeit schwer zu treffen, vor allem weil die Auswirkungen der Agrarpolitik auf die Umwelt komplex

Art. 44 III der Verordnung (EG) Nr. 1782 / 2003 des Rates. Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 2012 / 2006 v. 19. 12. 2006, ABl. L 384 vom 29. 12. 2006, S. 8, müssen diejenigen Mitgliedstaaten, die die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung anwenden, ab 2009 die Mindestanforderungen an die Betriebsführung als Teil der cross-compliance-Regelung umsetzen. Bei den anderen Mitgliedstaaten wurde die Einführung dieser Komponente durch eine Staffelung über drei Jahre erleichtert, siehe Bericht der Kommission an den Rat über die Anwendung der Regelung für die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen (cross compliance) v. 29. 3. 2007 KOM (2007) 147. 188 Siehe unten unter D.VI., S. 60 ff. 186 187

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und zumeist indirekt sind. Zwar lassen sich ganz allgemein ökonomische Aussagen zur Wirksamkeit bestimmter Steuerungsinstrumente189 machen, präzise Ergebnisse für den Agrarbereich lassen sich hieraus jedoch nicht ableiten. Das liegt neben vielen anderen Gründen auch daran, dass die Reaktion der landwirtschaftlichen Betriebsinhaber auf Änderungen in der Agrarpolitik nicht sicher vorhersagbar ist und Verhaltensänderungen nicht eindeutig auf die geänderten Regelungen zurückgeführt werden können.

a) Entkopplung Durch die Entkopplung der Prämien von der Produktion wurde der Anreiz für umweltschädliche Produktionsverfahren gemindert.190 Eine intensive Landbewirtschaftung bringt hinsichtlich der Prämienzahlung keine Vorteile mehr. Die Beihilfen werden unabhängig vom Produktionsvolumen gezahlt. Diese Reform hat dementsprechend auch dazu geführt, dass die Betriebsinhaber die auf dem Markt nachgefragten Produkte auf nachhaltigere Weise erzeugt haben.191 Hinsichtlich des Entkopplungsmodells geht es zum einen um die Auswirkungen des Betriebsprämienmodells und zum anderen um Wirkungen der – alternativ wählbaren – Flächenprämie. Ein positiver Effekt für die Umwelt geht dabei vor allem von dem sogenannten flächengebundenen Regionalmodell aus, für das sich die Mitgliedstaaten entscheiden konnten. Denn hier ist die Beihilfezahlung tatsächlich völlig losgelöst von der Menge der produzierten landwirtschaftlichen Güter, so dass keine Anreize mehr für eine intensive Landbewirtschaftung gesetzt werden. Zwar spielt auch bei dem Betriebsprämienmodell, bei dem die entkoppelten Prämienansprüche grundsätzlich weiterhin auf den historischen Förderdaten beruhen, das künftige Produktionsvolumen der landwirtschaftlichen Betriebe keine Rolle mehr. Auch insoweit fehlen mithin Anreize, weiter intensive Landbewirtschaftung zu betreiben, mag von diesem Modell auch ein gewichtiges – und falsches – Signal an die landwirtschaftlichen Betriebe ausgehen, das jedenfalls den Prozess des Umdenkens hin zu einer extensiven landwirtschaftlichen Betriebsführung verlangsamt. Dennoch sind beide möglichen Modelle ein Erfolg für die notwendige Abkehr vom Ziel der Produktivitätssteigerung.

189 So zum Beispiel Ge- und Verbote bzw. Auflagen, Steuern bzw. Abgaben, Subventionen, Verhandlungen. Vgl. zur Internalisierung technologischer externer Effekte am Beispiel der Umweltpolitik: Fritsch, Marktversagen und Wirtschaftspolitik, S. 138 ff. 190 Reform der gemeinsamen Agrarpolitik – Analysen und Konsequenzen aus Naturschutzsicht, BfN-Skript 99, S. 50. 191 Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament – Vorbereitung auf den „GAP-Gesundheitscheck“ – vom 20. 11. 2007, KOM(2007) 722 endgültig, S. 2.

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b) Modulation Durch die Modulation werden Mittel aus der ersten Säule (Direktzahlungen) auf die zweite Säule übertragen, so dass für Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums mehr Geld zur Verfügung steht. Die Bereitstellung von finanziellen Mitteln ist eine Grundvoraussetzung, um eine positive Entwicklung des ländlichen Raums zu gewährleisten. Entscheidend für die Erreichung der Umweltziele ist die genaue Ausgestaltung und Nutzung der durch die Modulation freigewordenen Mittel. Davon hängt letztlich auch ab, ob sich die umweltpolitischen Ziele mit der Modulation effektiv umsetzen lassen. Von einer grundsätzlichen Eignung der Mittelübertragung kann aber ausgegangen werden, da die Anreize für eine umweltbewusste Landwirtschaft vor allem mit Hilfe der finanziellen Mittel der zweiten Säule gesetzt werden. Zudem wurden bereits zahlreiche Maßnahmen finanziert, denen eine positive Wirkung bescheinigt werden kann. So haben insbesondere die zahlreichen Agrarumweltmaßnahmen zu einer umweltfreundlicheren Landbewirtschaftung beigetragen. Eine Erhöhung der Mittel für den ländlichen Raum würde auch einen größeren Beitrag zur Erreichung der Umweltziele leisten. So sieht auch die Kommission die europäische Landwirtschaft vor neue Herausforderungen (Klimawandel, Bioenergie und Wasserbewirtschaftung) gestellt, die nur durch einen massiven Ausbau der Maßnahmen der zweiten Säule bewältigt werden können.192

c) Cross compliance Cross compliance dient der Durchsetzung von bestehenden Umweltvorschriften.193 Die Zahlung von Prämien wird von der Einhaltung der Umweltvorschriften abhängig gemacht. Zuvor blieb die Nichtbeachtung der Vorschriften in der Regel folgenlos. Grundsätzlich kann angenommen werden, dass durch die Einführung eines „Bestrafungssystems“ eine verbesserte Einhaltung der Vorschriften gewährleistet werden kann. Die einzelnen cross-compliance-Auflagen haben zudem positive Auswirkungen auf die Umwelt. Allerdings müssen die Betriebsinhaber die Einhaltung der Vorschriften nicht nachweisen, vielmehr führt nur ein bei Kontrollen festgestellter Verstoß zur Prämienminderung. Wesentlich für die Wirksamkeit dieses Instruments ist daher ein dichtes Kontrollnetz. Davon kann allerdings keine Rede sein:194 Die Mindestkontrolldichte liegt bei 1 %. Auch in der Praxis sieht es nicht viel besser aus (knapp 5 %).195 Bei einer so geringen Kontrolldichte kann mit Verstößen gerechnet werden. 192 Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament – Vorbereitung auf den „GAP-Gesundheitscheck“ – vom 20. 11. 2007, KOM(2007) 722 endgültig, S. 11 f. 193 Siehe oben D.IV.2.c), S. 42. 194 A. A. Ginzky, ZUR 2008, 188 (193), der bei einer Überprüfung von 1% der Betriebe von einer effektiven Überprüfung spricht. 195 D.IV.2.c)dd), S. 48.

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Für die Wirksamkeit der cross compliance als Steuerungsinstrument spielt auch die Höhe des Prämienverlustes eine entscheidende Rolle: Je geringer die „Strafe“ ausfällt, desto geringer ist der Anreiz für den Betriebsinhaber, die jeweilige Maßnahme einzuhalten. Im Zusammenhang damit steht auch der (finanzielle) Aufwand der Maßnahme. Auch hier liegt die Vermutung nahe, dass bei hohem (finanziellen) Aufwand für die jeweilige Maßnahme (zum Beispiel Abbau des Viehbesatzes, Schaffung von Landschaftselementen) die Kürzung der Prämie eher hingenommen wird.196 Immerhin haben die wenigen Stichproben sowohl in Deutschland als auch in anderen europäischen Ländern gezeigt, dass cross compliance zu einem besseren Vollzug des umweltbezogenen Fachrechts geführt hat.197 Keine Erfolge konnten hingegen bei der Erhaltung von Dauergrünland verzeichnet werden. Die bisherigen Regelungen konnten eine Abnahme von Grünland nicht verhindern.198 Auch der Europäische Rechnungshof hat sich mit der Frage der Wirksamkeit der cross-compliance-Regelung beschäftigt und 2008 nach einer umfangreichen Prüfung einen ausführlichen Sonderbericht vorgelegt.199 Darin kommt der Rechnungshof unter anderem zu folgenden Schlussfolgerungen: Zunächst seien die Ziele und der Geltungsbereich der cross-compliance-Regelungen nicht genau festgelegt, so dass nicht klar sei, was mit der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen erreicht werden solle.200 Es fehle an nach dem „SMART“201-Ansatz festgelegten Zielen, an der Festlegung von Leistungsindikatoren und des Ausgangsniveaus. So sei es nicht möglich, die Verwirklichung der Ziele zu überwachen.202 Der Geltungsbereich der cross-compliance-Regelung sei nicht auf der Grundlage aussagekräftiger Studien festgelegt worden, so dass es keine Begründung dafür gebe, warum bestimmte Grundanforderungen an die Betriebsführung oder Standards für die Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand in die cross-compliance-Regelung aufgenommen wurden und andere nicht.203 Als Beispiel nennt der Rechnungshof einen ursprünglich von der Kommission vorgeschlagenen Standard für die Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand, der ein Gleichgewicht zwischen Bewässerung, Drainage und Auffüllung des Grundwasserspiegels sicherstellen sollte. Für den Rechnungshof ist es unverständlich, warum dieser Standard nicht übernommen wurde, „obwohl damit auf So auch BfN-Skript 99 (Fn. 190), S. 98. SRU, Umweltgutachten 2008, S. 752 m.w. N. 198 SRU, Umweltgutachten 2008, S. 753. 199 Europäischer Rechnungshof, Sonderbericht Nr. 8, 2008. 200 Europäischer Rechnungshof, Fn. 199, S. 12. 201 SMART = specific (konkret), measurable (messbar), achievable (erreichbar), relevant (sachgerecht), timed (mit einem Datum versehen), siehe Europäischer Rechnungshof, Fn. 199, S. 5. 202 Europäischer Rechnungshof, Fn. 199, S. 13. 203 Europäischer Rechnungshof, Fn. 199, S. 14. 196 197

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D. Umweltschutzförderung in der europäischen Agrarpolitik

eines der wichtigsten Umweltprobleme der meisten Mitgliedstaaten eingegangen wurde“204. Auch die Vorgaben des rechtlichen Rahmens der cross-compliance-Regelung sei problematisch; sie seien insbesondere zu komplex. Ein weiterer wichtiger Kritikpunkt des Rechnungshofs ist, dass zwischen den cross-compliance-Vorschriften und den Agrarumweltmaßnahmen205 keine klare Trennung bestehe. Es sei derzeit nicht gewährleistet, dass die Betriebsinhaber keine Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen erhalten, zu denen sie nach den cross-compliance-Anforderungen ohnehin verpflichtet sind.206 Insgesamt kommt der Europäische Rechnungshof zu dem Schluss, dass die cross-compliance-Regelung in der Form, in der sie zum Zeitpunkt des Erscheinens des Sonderberichts des Rechnungshofes von der Kommission verwaltet und von den Mitgliedstaaten umgesetzt wurde, nicht wirksam sei. Zur Kritik des Rechnungshofs ist anzumerken, dass viele der angesprochenen Probleme der cross-compliance-Regelung bestehen und eine Lösung gefunden werden muss, bzw. zum Teil mittlerweile gefunden wurde.207 Die Schlussfolgerung, die cross-compliance-Regelungen sei nicht wirksam, geht allerdings zu weit. Zu berücksichtigen ist insbesondere, dass durch die cross-compliance-Regelung keine neuen Anforderungen für die landwirtschaftlichen Betriebe eingeführt wurden. Vielmehr wird lediglich auf Verpflichtungen verwiesen, welche in dieser Form bereits viele Jahre bestehen. Die zu recht gerügte Komplexität der Vorschriften beruht nicht auf der Einführung der cross-compliance-Regelung, sondern auf den bereits seit langem bestehenden Verpflichtungen. Ferner ist eine klare Trennung zwischen Agrarumweltmaßnahmen und den cross-compliance-Anforderungen erforderlich; dennoch muss den Mitgliedstaaten im Rahmen der Umsetzung ein gewisser Spielraum zugestanden werden, um auf die örtlichen Besonderheiten eingehen zu können. Daher kann nicht völlig ausgeschlossen werden, dass die Einhaltung eines Umweltstandards in einem Mitgliedsland im Rahmen der Agrarumweltmaßnahmen als freiwillige Maßnahme gefördert wird, während der gleiche Standard in einem anderem Mitgliedsstaat Teil der cross-compliance-Anforderungen ist. Insgesamt betrachtet kann die cross-compliance-Regelung durchaus noch verbessert und damit auch die Wirksamkeit dieser Regelung gesteigert werden, insbesondere im Hinblick auf möglicherweise neu aufzunehmende Standards. Dennoch hat die Regelung schon jetzt zu einer verstärkten Befolgung der einzuhaltenden Anforderungen geführt.

204 205 206 207

Europäischer Rechnungshof, Fn. 199, S. 14. Siehe dazu auch sogleich unter D.V. Europäischer Rechnungshof, Fn. 199, S. 25. Siehe unten unter D.VI.1.c), S. 63.

V. Die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums

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V. Die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums 1. Ausgestaltung der zweiten Säule für ländliche Entwicklung Im September 2005 wurde eine tief greifende Reform der Förderung des ländlichen Raums für den Zeitraum 2007 bis 2013 verabschiedet.208 Mit der Verordnung EG Nr. 1290 / 2005 vom 21. 6. 2005209 (Finanzierungsverordnung) wurde ein einheitlicher Rechtsrahmen für die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik geschaffen. Es wurden zwei neue Fonds eingerichtet: Der Europäische Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER). Der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) wurde abgelöst. Der EGFL finanziert unter anderem die im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik vorgesehenen Direktzahlungen an die Landwirte, die Erstattungen bei der Ausfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse in Drittländer und den Aufbau und die Pflege des Informationsnetzes landwirtschaftlicher Erhebungen (Art. 3 der Finanzierungsverordnung210). Der ELER finanziert (zusammen mit den Mitgliedstaaten) die Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums (Art. 4 der Finanzierungsverordnung). Der ELER stellt für den Zeitraum von 2007 bis 2013 das Finanzierungsinstrument für den Bereich der ländlichen Entwicklung (zweite Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik) dar. Mit der Verordnung EG Nr. 1698 / 2005211 (ELER-Verordnung) wurden allgemeine Regeln für die Gewährung von Fördermitteln für die ländliche Entwicklung und die Ziele der Politik für die Entwicklung des ländlichen Raums sowie der diesbezügliche Rahmen festgelegt (Art. 1 ELER-Verordnung). Gemäß Art. 3 der Verordnung trägt der ELER „zur Förderung nachhaltiger Entwicklung des ländlichen Raums […] in Ergänzung zu den Markt- und Einkommensstützungsmaßnahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik […] bei“. Nach Art. 4 sollen mit der Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums folgende Ziele erreicht werden: – Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft durch Förderung der Umstrukturierung, der Entwicklung und der Innovation; – Verbesserung der Umwelt und der Landschaft durch Förderung der Landbewirtschaftung;

208 Vgl. EU-Kommission, Die EU-Politik zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums 2007 – 2013, S. 3. 209 Verordnung (EG) Nr. 1290 / 2005 des Rates vom 21. Juni 2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. L 209 vom 11. 8. 2005, S. 1; zuletzt geändert am 9. 6. 2009, ABl. L 144. 210 Fn. 209. 211 Verordnung (EG) Nr. 1698 / 2005 des Rates vom 20. 9. 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), ABl. L 277 vom 21. 10. 2005, S. 1, zuletzt geändert durch Verordnung (EG) Nr. 473 / 2009, ABl. L 144, S. 3.

56

D. Umweltschutzförderung in der europäischen Agrarpolitik

– Steigerung der Lebensqualität im ländlichen Raum und Förderung der Diversifizierung der Wirtschaft.

Diese Ziele sollen gemäß Art. 4 II über die vier in Titel IV der ELER-Verordnung definierten Schwerpunkte verwirklicht werden (Schwerpunkt 1: „Verbesserung in Wettbewerbsfähigkeit der Land- und Forstwirtschaft“, Schwerpunkt 2: „Verbesserung der Umwelt und der Landwirtschaft“, Schwerpunkt 3: „Lebensqualität im ländlichen Raum und Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft“, Schwerpunkt 4: „LEADER“212). Ein Schwerpunkt ist nach Art. 2 c) der Verordnung definiert als ein kohärentes Bündel von Maßnahmen, die spezifischen Zielsetzungen haben, welche zu einem oder mehreren der in Art. 4 beschriebenen Ziele beitragen. Die ELER-Verordnung legt in Art. 17 finanzielle Mindestbeteiligungen an jedem der Schwerpunkte fest. So müssen für die Schwerpunkte 1 und 3 mindestens 10% der Gesamtausgaben für die zweite Säule aufgewendet werden. Für den Schwerpunkt 2 liegt die finanzielle Beteiligung bei mindestens 25 % und für den Schwerpunkt 4 bei 5%. Die restlichen 50% der Mittel können von den Mitgliedstaaten nach ihrem Ermessen aufgeteilt werden. Vorgaben für die Schwerpunkte ergeben sich zunächst aus den strategischen Leitlinien der Union. Nach Art. 9 erlässt der Rat auf der Grundlage der politischen Prioritäten der Union sogenannte strategische Leitlinien für die Entwicklung des ländlichen Raums. Dann legt jeder Mitgliedstaat einen nationalen Strategieplan vor, „in dem die Prioritäten für die Aktionen des ELER und des betreffenden Mitgliedstaats angegeben sind und in dem die strategischen Leitlinien der Union, ihre speziellen Ziele, die Beteiligung des ELER und andere Finanzierungsmittel berücksichtigt sind“ (Art. 11 I). Ein nationaler Strategieplan umfasst beispielsweise eine Bewertung der wirtschaftlichen und sozialen Lage und der Umweltsituation (Art. 11 IIIa). Umgesetzt wird er durch die Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums (Art. 11 II), die die Maßnahmen für die in Titel IV der Verordnung festgelegten Schwerpunkte enthalten. Gemäß Art. 18 I der Verordnung unterbreiten die Mitgliedstaaten für jedes Entwicklungsprogramm einen Vorschlag. Die Kommission prüft dann die vorgeschlagenen Programme auf Übereinstimmung mit den strategischen Leitlinien der Union, dem nationalen Strategieplan sowie mit der ELER-Verordnung. Ist eine Übereinstimmung nicht gegeben, fordert die Kommission den betroffenen Mitgliedstaat zur Überarbeitung des vorgeschlagenen Programms auf. In Titel IV der Verordnung findet sich eine Aufzählung der Maßnahmen für die vier Schwerpunkte. Art. 36 (Schwerpunkt 2) befasst sich mit den Maßnahmen zur Verbesserung der Umwelt und der Landschaft. Dabei geht es zunächst um Maßnah212 Liaison entre action de développement de l’économie rurale – Verbindung zwischen Aktionen zur Entwicklung der ländlichen Wirtschaft. Dieser „horizontale“ Schwerpunkt hat keinen direkten Bezug zu einem bestimmten Ziel, er soll vielmehr übergreifend alle drei Ziele unterstützen, SRU, Umweltgutachten 2008, S. 460; Smeddinck, EurUP 2011, 217 (221). Vgl. auch Artikel 61 der ELER-Verordnung.

V. Die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums

57

men zur Förderung der nachhaltigen Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Flächen. Zu diesen Maßnahmen gehören unter anderem: – Ausgleichszahlungen für naturbedingte Nachteile, – Zahlungen im Rahmen von Natura 2000, – Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen sowie – Zahlungen für Tierschutzmaßnahmen.

Ferner geht es um Maßnahmen zur Förderung der nachhaltigen Bewirtschaftung bewaldeter Flächen. Diese Maßnahmen umfassen unter anderem: – Erstaufforstung landwirtschaftlicher und nichtlandwirtschaftlicher Flächen, – Zahlungen im Rahmen von Natura 2000 und – Zahlungen für Waldumweltmaßnahmen.

Die Art. 37 ff. der ELER-Verordnung legen die Voraussetzungen für diese Maßnahmen fest. So werden zum Beispiel nach Art. 39 II Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen Landwirten gewährt, die freiwillig eine Agrarumweltverpflichtung eingehen. Nach Art. 39 III betreffen die Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen nur die Verpflichtungen, die „über die einschlägigen obligatorischen Grundanforderungen gemäß den Artikeln 4213 und 5214 und den Anhängen III und IV der Mid-Term-Review-VO sowie die Grundanforderungen für die Anwendung von Düngemitteln und Pflanzenschutzmitteln und sonstige einschlägige verpflichtende Anforderungen hinausgehen […]“. Ohnehin bestehende Agrarumweltverpflichtungen sollen folglich nicht aus dem ELER finanziert werden. Die Zahlungen sollen die zusätzlichen Kosten und die Einkommensverluste decken, die infolge der eingegangenen Verpflichtungen entstanden sind (Art. 39 IV). Ähnliche Voraussetzungen finden sich auch für die anderen genannten Maßnahmen. Nach Art. 51 können die Zahlungen schließlich gekürzt werden. So führt eine Nichteinhaltung der verbindlichen Anforderungen der Art. 4 und 5 und der Anhänge III und IV der MidTerm-Review-VO215 zu einer Kürzung oder Streichung bestimmter Zahlungen gemäß Art. 36 der Verordnung Nr. 1698 / 2005. Wer also die verbindlichen Anforderungen insbesondere aus cross compliance nicht erfüllt, der kann auch für andere, freiwillig eingegangene Verpflichtungen keine finanzielle Zuwendung erhalten bzw. die Zahlungen werden gekürzt. Die ELER-Verordnung erstreckt mithin die cross-compliance-Anforderungen aus der ersten Säule auch auf die zweite Säule der Agrarpolitik.216 Zu beachten ist, dass alle Zahlungen aus der zweiten Säule dem sogenannten Kofinanzierungsvorbehalt unterliegen. Danach müssen die Mitgliedstaaten einen 213 214 215 216

Grundanforderungen an die Betriebsführung. Guter landwirtschaftlicher und ökologischer Zustand. Fn. 134. Vgl. hierzu Rehbinder, ZUR 2008, 178 (178).

58

D. Umweltschutzförderung in der europäischen Agrarpolitik

bestimmten finanziellen Eigenbetrag aufbringen, um die Mittel aus dem ELER abrufen zu können. Für den Schwerpunkt 2 „Verbesserung der Umwelt und der Landwirtschaft“ und dem Schwerpunkt 4 „LEADER“ liegt der Kofinanzierungsvorbehalt nach Art. 70 III lit. b ELER-Verordnung bei 20 % für Konvergenzregionen217 und bei 45% für die übrigen Regionen. Für die Schwerpunkte 1 und 3 („Wettbewerbsfähigkeit“ und „Diversifizierung und Lebensqualität“) gelten als Obergrenzen 50% bzw. 75% für die Konvergenzregionen (Art. 70 III lit. a ELER-Verordnung). Als Mindestsatz für die Beteiligung des ELER auf der Ebene eines Schwerpunkts wurden 20% festgelegt. Die Programme zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums werden einer Bewertung (Ex-ante-, Halbzeit- und Ex-post-Bewertung) unterzogen. So sollen Qualität, Effizienz und Wirksamkeit der Umsetzung der Entwicklungsprogramme verbessert werden können (Art. 83 ff. der Verordnung).

2. Defizite im Hinblick auf eine umweltgerechte Landwirtschaft Trotz der neuen Modulationsregelungen sind die Ausstattung der zweiten Säule und damit die Mittel, mit denen unter anderem die Agrarumweltmaßnahmen finanziert werden, um ein vielfaches geringer als die Ausstattung der ersten Säule. Gerade für die für den Umweltschutz besonderes bedeutsamen Agrarumweltmaßnahmen stehen damit vergleichsweise nur sehr geringe finanzielle Mittel zur Verfügung. Problematisch im Hinblick auf eine umfangreiche Ausgestaltung der Umweltmaßnahmen ist zudem, dass die Zahlungen aus der zweiten Säule von den Mitgliedstaaten kofinanziert werden müssen. Die EU zahlt die Mittel nur dann aus, wenn die Mitgliedstaaten ein Teil der Kosten selbst übernehmen. Das führt wenigstens zum Teil dazu, dass Finanzmittel nicht abgerufen werden, weil die Mitgliedstaaten ihren Anteil nicht erbringen wollen oder können.218 Ohne die finanzielle Förderung sind die Landwirte jedoch nicht bereit oder auch nicht in der Lage, Umweltschutzmaßnahmen zu ergreifen, die über die ohnehin bestehenden Verpflichtungen hinausgehen. Defizite im Hinblick auf eine umweltgerechte Landwirtschaft bestehen auch hinsichtlich der Verteilung der Mittel innerhalb der zweiten Säule. Die Mittel, die für den Schwerpunkt 2 (Verbesserung der Umwelt und der Landwirtschaft) aufgewendet werden, sind mit 25 % der Gesamtausgaben zu gering.

217 Regionen, deren Bruttoinlandsprodukt unter 75% des Gemeinschaftsdurchschnitts liegt, vgl. Art. 5 Verordnung (EG) Nr. 1083 / 2006 vom 11. 7. 2006, ABl. L 210 v. 31. 7. 2006, S. 25. 218 UBA, Agrarpolitik der EU – Umweltschutzanforderungen für die Jahre 2014 bis 2020, S. 2.

V. Die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums

59

3. Wirksamkeit insbesondere der Agrarumweltprogramme Wie schon bei den Instrumenten cross compliance, Modulation und Entkopplung sind präzise Aussagen zur Wirksamkeit der Agrarumweltprogramme schwierig zu treffen. Entscheidendes Kriterium muss sein, ob ein Agrarumweltprogramm zu einer Verbesserung der Umweltqualität im Sinne der angestrebten Umweltziele führt.219 Die einzelnen Agrarumweltprogramme müssen jeweils für sich betrachtet werden, zudem müssen notwendige Daten verfügbar sein. Insgesamt ist hier allerdings die Datenlage unbefriedigend.220 Immerhin geht aus den wenigen Analysen hervor, dass bei Einsetzung der Mittel für Agrarumweltmaßnahmen zu wenig auf Effizienz geachtet wird.221 Die Mittel werden also überwiegend nicht so eingesetzt, dass die höchste Umweltwirkung erzielt wird.222 Bisher wurden in der EU vor allem solche Agrarumweltmaßnahmen vorgezogen, die keine grundlegende Änderungen der Bewirtschaftung zur Folge hatten, die sich also leicht und ohne größeren finanziellen Aufwand umsetzen ließen. Zudem wurde kaum darauf geachtet, wie das ökologische Umfeld der jeweiligen Betriebe beschaffen ist und welche Maßnahmen gerade im Hinblick auf die jeweilige ökologische Situation besonders wünschenswert wären. In Gebieten, in denen Agrarumweltmaßnahmen eingesetzt wurden, lassen sich hinsichtlich des Erhalts der Biodiversität überwiegend positive Effekte verzeichnen.223 Dabei ist entscheidend, dass die Programme auf den Erhalt bestimmter Arten oder spezieller Biotoptypen zugeschnitten sind. Auch im Hinblick auf die Gewässer sind die ökologischen Auswirkungen der Agrarumweltmaßnahmen eher positiv zu bewerten.224 So konnten die Dünge- und Pflanzenschutzmitteleinträge reduziert werden. Allerdings fällt die Reduktion in Deutschland im Vergleich zu anderen europäischen Staaten eher gering aus. Erfolgreicher waren insgesamt die Agrarumweltmaßnahmen zur Verringerung der Bodenerosion. Als wirksam erwiesen sich dabei vor allem die Flächenstilllegung, die Umwandlung in Grünland, Grünstreifen und die Anlage von Landschaftsstrukturelementen.225 Auch hier zeigte sich allerdings ein Effizienzproblem: Die Maßnahmen wurden nicht gezielt in besonders gefährdeten Bereichen angeboten. Insgesamt zeigt sich, dass die eingesetzten Agrarumweltprogramme zwar ein Schritt in die richtige Richtung sind, aber zum einen noch Handlungsbedarf bei ihrer Verwendung besteht und zum anderen der Einsatz weiterer Instrumente erforderlich ist.

Siehe auch Francksen / Latacz-Lohmann, Agrarwirtschaft 2008, 220 (220). SRU, Umweltgutachten 2008, S. 462. 221 Eine umfassende Auswertung der Analysen nimmt der SRU in seinem Umweltgutachten 2008 vor. 222 SRU, Umweltgutachten 2008, S. 762 ff. m.w. N. 223 SRU, Umweltgutachten 2008, S. 764 f. m.w. N. 224 SRU, Umweltgutachten 2008, S. 766. m.w. N. 225 SRU, Umweltgutachten 2008, S. 767 f. m.w. N. 219 220

60

D. Umweltschutzförderung in der europäischen Agrarpolitik

VI. Der „Health Check“ der Gemeinsamen Agrarpolitik Am 20. 11. 2007 hatte die Europäische Kommission in einer Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament226 ihren Entwurf für eine Vereinfachung und weitere Modernisierung der Gemeinsamen Agrarpolitik dargelegt. Die Ausführungen der Kommission sollten auf den sogenannten „Health Check“ der Gemeinsamen Agrarpolitik vorbereiten. Im Mai 2008 hat die Europäische Kommission dann in weitestgehender Übereinstimmung mit ihrer Mitteilung Legislativvorschläge unterbreitet.227 Diese beziehen sich auf drei Grundverordnungen: Mid-TermReview-VO228, Verordnung (EG) Nr. 1234 / 2007229 und Verordnung (EG) Nr. 1698 / 2005230 (ELER). Zu den Schwerpunkten der Vorschläge der Kommission gehören – die Verbesserung der Betriebsprämienregelung, – eine einheitliche gemeinsame Marktorganisation und – die Bewältigung von bestehenden und neuen ökologischen Herausforderungen.

Die Vorschläge der Kommission basieren auf einer Auswertung zahlreicher intern und extern erstellter Studien, die sich mit den Folgen der möglichen Änderungen der Gemeinsamen Agrarpolitik beschäftigt haben.231 Nach langen und schwierigen Verhandlungen einigten sich die europäischen Agrarminister schließlich am 20. November 2008 über den „Health Check“.232 Wesentliche Punkte des Kommissionsvorschlags wurden dabei übernommen. Der „Health Check“ baut auf den Reformen von 2003 auf und soll weitere Verbesserungen brin-

226 Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament – Vorbereitung auf den „GAP-Gesundheitscheck“ – vom 20. 11. 2007, KOM(2007) 722 endgültig. 227 Vorschlag für eine Verordnung des Rates mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe, Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Anpassung der Gemeinsamen Agrarpolitik durch Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 320 / 2006, (EG) Nr. 1234 / 2007, (EG) Nr. 3 / 2008 und (EG) Nr. […] / 2008, Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1698 / 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), Vorschlag für einen Beschluss des Rates zur Änderung des Beschlusses 2006 / 144 / EG über strategische Leitlinien der Gemeinschaft für die Entwicklung des ländlichen Raums (Programmplanungszeitraum 2007 – 2013), 20. 5. 2008, KOM(2008) 306 endgültig. 228 Fn. 134. 229 Verordnung (EG) Nr. 1234 / 2007 des Rates vom 22. 10. 2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse (Verordnung über die einheitliche GMO), ABl. L 299 vom 16. 11. 2007, S. 1. 230 Fn. 211. 231 Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen vom 20. 05. 2008, SEK(2008) 1886. 232 Pressemitteilung der Europäischen Kommission vom 20. 11. 2008, IP / 08 / 1749.

VI. Der „Health Check“ der Gemeinsamen Agrarpolitik

61

gen.233 Die entsprechenden Verordnungen234 wurden im Januar 2009 verkündet. Die Mid-Term-Review-Verordnung wurde komplett aufgehoben und ersetzt, die ELERVerordnung blieb hingegen im Grundsatz erhalten und wurde nur teilweise geändert.

1. Änderungen der Betriebsprämienregelung a) Überarbeitung der Entkopplungsregelungen Hinsichtlich der beiden Modelle, die den Mitgliedstaaten zur Einführung der entkoppelten Betriebsprämie zur Verfügung gestellt wurden, sah die Kommission Änderungsbedarf. Die Mitgliedstaaten konnten zwischen dem historischen und dem regionalen Modell wählen.235 Problematisch ist nach Ansicht der Kommission das historische Modell . Die Orientierung der Stützungszahlungen an historischen Produktionshöhen sei immer schwerer zu rechtfertigen. Daher sollte den Mitgliedstaaten die Möglichkeit gegeben werden, ihr Betriebsprämienmodell anzupassen. Der Vorschlag der Kommission findet in der Health-Check-Verordnung Berücksichtigung: Nach Art. 46 I kann ein Mitgliedstaat, der die Betriebsprämienregelung gemäß Titel III Kapitel 1 bis 4 der Mid-Term-Review-Verordnung eingeführt hatte, die Anwendung des Regionalmodells beschließen. Ebenfalls aufgegriffen wird der Vorschlag der Kommission, die restlichen obligatorisch gekoppelten Beihilfen schrittweise zu entkoppeln und in die Betriebsprämie zu überführen. Auch die fakultative Teilkopplung bei Ackerkulturen und einigen Tierprämien soll sukzessive abgeschafft werden. Eine Ausnahme davon gilt für die Teilkopplung der Mutterkuh- und Mutterschafprämie.

b) Überarbeitung der Modulationsregelungen In Überarbeitung der Modulationsregelungen hatte die Kommission eine Anhebung der Modulation auf 13% vorgeschlagen. Es sollten somit weniger Mittel für 233 Siehe auch die Pressemitteilung der Europäischen Kommission vom 20. 11. 2007, IP / 07 / 1720. 234 Verordnung (EG) Nr. 73 / 2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe […] (im Folgenden HealthCheck-VO), ABl. v. 31. 1. 2009, L 30 S. 16; Verordnung (EG) Nr. 72 / 2009 des Rates vom 19. Januar 2009 zur Anpassung der gemeinsamen Agrarpolitik […], ABl. v. 31. 1. 2009, L 30 S. 1 und Verordnung (EG) Nr. 74 / 2009 des Rates vom 19. Januar 2009 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1698 / 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), ABl. v. 31. 1. 2009, L 300, S. 100. 235 Siehe D.IV.2.a), S. 41.

62

D. Umweltschutzförderung in der europäischen Agrarpolitik

die Direktzahlungen zur Verfügung gestellt werden, dafür sollen die dadurch frei werdenden Mittel in die Entwicklung des ländlichen Raums fließen. Im Einzelnen schlug die Kommission Folgendes vor: – In den EU-15-Mitgliedstaaten: Die Basis-Modulation, die für alle über 5.000 € hinausgehenden Zahlungen galt, sollte ab 2009 um 2 % jährlich angehoben werden, bis sie 2012 zusätzliche 8% (ergänzend zu dem derzeitigen Satz von 5%) erreicht habe. – Zusätzlich sollte ein progressiven Elements eingeführt werden, d. h. bei höheren Zahlungen sollten höhere Abschläge hingenommen werden (siehe zur Veranschaulichung nachfolgende Tabelle) Schwellenwerte

2009

2010

2011

2012

0

0

0

0

5.000 bis 99.999

5% + 2%

5% + 4%

5% + 6%

5% + 8%

100.000 bis 199.999

5% + 5%

5% + 7%

5% + 9%

5% + 11%

200.000 bis 299.999

5% + 8%

5% + 10 %

5% + 12 %

5% + 14 %

Mehr als 300.000

5 % + 11 %

5 % + 13 %

5 % + 15 %

5 % + 17 %

1 bis 5.000

(Quelle: EU-Kommission, Vorschlag vom 20. 5. 2008, KOM(2008)306 end., S. 9)

– In den EU-10-Mitgliedstaaten: Die Modulation sollte ab 2012 eingeführt werden, wobei der Basissatz 3% (anstelle von 13%) betragen sollte.236

Die Einigung im Rahmen des Health Check fällt etwas moderater aus als der Kommissionsvorschlag, dennoch wurde die Modulation weiter angehoben: Nach Art. 7 I Health Check-VO237 wurden alle Direktzahlungen, die 5.000 € überschreiten, um folgende Prozentsätze gekürzt: – 2009 um 7%, – 2010 um 8%, – 2011 um 9% und – 2012 um 10%.

Auch die Einführung eines progressiven Elements fällt schlichter aus. So wurden gemäß Absatz 2 Kürzungen für Beträge von über 300.000 € um vier Prozentpunkte angehoben. Nach Absatz 3 gelten die Modulationsregeln nicht für die Direktzahlun236 Bulgarien und Rumänien werden von der Modulation nach Maßgabe der schrittweisen Einführung der Direktzahlungen ausgenommen. 237 Fn. 234.

VI. Der „Health Check“ der Gemeinsamen Agrarpolitik

63

gen, die den Betriebsinhabern der französischen überseeischen Departements, der Azoren und Madeiras sowie der Kanarischen und der Ägäischen Inseln gewährt werden. Artikel 10 enthält Sondervorschriften für die Modulation in den neuen Mitgliedstaaten. Der Vorschlag der Kommission scheiterte vor allem am deutschen Widerstand. So schreibt das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz: „In den Verhandlungen konnte die Bundesregierung erreichen, dass die Basismodulation von acht Prozent auf fünf Prozent deutlich verringert wurde. Die progressive Kürzung konnte jedoch trotz deutschen Widerstandes nicht vollständig verhindert werden.“238

c) Überarbeitung der cross compliance Nach Ansicht der Europäischen Kommission besteht im Bereich der cross compliance noch erheblicher Vereinfachungsbedarf239. So sollen nach ihrem Vorschlag die Vorschriften über die Grundanforderungen an die Betriebsführung und die Vorschriften über die Erhaltung des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustandes gestrafft werden. Grundanforderungen an die Betriebsführung, die als nicht relevant für die Landwirtschaft betrachtet werden oder nicht unter die Verantwortung der Betriebsinhaber fallen, sollen gestrichen werden (Beispiel FFH-Richtlinie: der Besitz, Transport und Handel von aus der Natur entnommenen Exemplaren von besonders geschützten Tier- und Pflanzenarten wäre nicht mehr relevant für cross compliance). Zu den Vorschriften über die Erhaltung des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustandes sollen weitere Anforderungen hinzukommen, die den Umweltnutzen der Flächenstilllegung240 wahren und die Wasserbewirtschaftung verbessern (Beispiele: Schaffung von Pufferzonen entlang von Wasserläufen, Einhaltung der Genehmigungsverfahren für die Verwendung von Wasser zur Bewässerung, Erhaltung von Olivenhaien und Rebpflanzungen in gutem vegetativen Zustand, vgl. Anhang III des Kommissionsvorschlags). Hier konnten sich die Mitgliedstaaten im Wesentlichen auf den Kommissionsvorschlag einigen. Allerdings sind einige Anforderungen an die Erhaltung des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands nun fakultativ, die sogar in der alten Verordnung zwingend waren (so zum Beispiel: geeigneter Maschineneinsatz, keine Beseitigung von Terrassen).241

BMELV, Ergebnis der Gesundheitsüberprüfung der GAP, S. 2. Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament – Vorbereitung auf den „GAP-Gesundheitscheck“ – vom 20. 11. 2007, KOM(2007) 722 endgültig, S. 5. 240 Die obligatorische Flächenstilllegung ist zum 1. 9. 2009 abgeschafft worden. 241 Dazu das BMELV, (Fn. 238) S. 7: „Bei den Auflagen zur Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand […] haben wir die von uns geforderte Flexibilität bei der Umsetzung der Standards erhalten.“ 238 239

64

D. Umweltschutzförderung in der europäischen Agrarpolitik

d) Sonstige Änderungen der Betriebsprämienregelung Nach dem ursprünglichen Vorschlag der EU-Kommission vom 20. 11. 2007242 sollte auch geprüft werden, ob die Stützungszahlungen in irgendeiner Form nach oben und nach unten begrenzt werden können. Dabei sollte für die höchsten Zahlungen ein Modell eingeführt werden, „bei dem das Stützungsniveau in dem Maß abgesenkt wird, in dem die Gesamtzahlungen an die einzelnen Landwirte steigen, wobei eine bestimmte Mindestförderung selbst bei hohen Gesamtzahlungen beibehalten würde“243. Bei der Überprüfung der Folgen einer Einführung von einzelbetrieblichen Obergrenzen hat sich nun nach Auffassung der Kommission gezeigt, dass nur eine sehr kleine Anzahl von Betrieben in einer begrenzten Zahl von Mitgliedstaaten betroffen wäre.244 Die Direktzahlungen würden hier im großen Umfang gekürzt werden, was die Gefahr einer Aufspaltung der Betriebe zur Umgehung der Obergrenzen berge. Im Gegensatz zu der geringen Zahl von hohen Direktzahlungen werden eine große Anzahl von sehr kleinen Direktzahlungen geleistet (46,6 % aller Direktzahlungsempfänger in der EU-25 erhalten weniger als 500 €245). Eine Anhebung der Untergrenzen für geringfügige Zahlungen könnte somit den Verwaltungsaufwand der Mitgliedstaaten verringern. Nach Ansicht der Kommission soll den Mitgliedstaaten die Wahl gelassen werden, ob sie eine Mindestfläche oder einen Mindestbetrag festsetzen. So sollen sie entweder einen Mindestbetrag von 250 € oder eine beihilfefähige Mindestfläche von einem Hektar je Betrieb oder beides zugrunde legen. In der Health-Check-Verordnung246 findet sich dieser Vorschlag leicht abgewandelt wieder. Die Mitgliedstaaten sollen danach generell keine Direktzahlungen gewähren, wenn die Zahlung niedriger wäre als 100 € oder wenn die beihilfefähige Fläche weniger als 1 Hektar betragen würde.247 Schließlich wird Art. 69 der Mid-Term-Review-VO248 ausgedehnt. Dieser sieht vor, dass die Mitgliedstaaten bis zu 10 % des jedem Sektor entsprechenden Anteils der nationalen Obergrenze für Direktzahlungen für Maßnahmen zum Schutz oder zur Verbesserung der Umwelt oder zur Verbesserung der Qualität und der Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse einbehalten werden können. Mit der Neufassung des Artikels werden den Mitgliedstaaten zusätzliche Verwendungsmöglichkei-

Fn. 226. Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament – Vorbereitung auf den „GAP-Gesundheitscheck“ – vom 20. 11. 2007, KOM(2007) 722 endgültig, S. 6. Beispiel der Kommission: Zahlungen über 100.000 € würden um 10% gekürzt, Zahlungen über 200.000 € um 25%, Zahlungen über 300.000 € um 45%. 244 Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen vom 20. 05. 2008, SEK(2008) 1886, S. 4. 245 Fn. 227, S. 9. 246 Fn. 234. 247 Vgl. Erwägungsgrund 22 der Health-check-Verordnung. 248 Fn. 134. 242 243

VI. Der „Health Check“ der Gemeinsamen Agrarpolitik

65

ten für die einbehaltenen Mittel eingeräumt. So können Stützungszahlungen unter anderem auch gewährt werden – für die Anwendung strengerer Tierschutznormen (Art. 68 I a) iv) Health-CheckVerordnung249), – für spezifische landwirtschaftliche Tätigkeiten mit zusätzlichem Nutzen für die Agrarumwelt (Art. 68 I a) v) der Verordnung), – um Nachteile auszugleichen, denen sich Betriebsinhaber in bestimmten Sektoren (Milcherzeugnisse, Rind-, Schaf- und Ziegenfleisch sowie Reis) in wirtschaftlich schwachen oder umweltgefährdeten Gebieten gegenüber sehen (Art. 68 I b), – um die Aufgabe von Flächen zu vermeiden und / oder besondere Nachteile für Betriebsinhaber in Gebieten auszugleichen, die in Umstrukturierungs- und / oder Entwicklungsprogramme eingebunden sind (Art. 68 I c) und – um unter bestimmten Bedingungen neue Risikomanagementinstrumente zu schaffen (Ernteversicherungsregelungen im Falle von Naturkatastrophen und Fonds auf Gegenseitigkeit im Falle von Tierseuchen, Art. 68 I d und e).

Im Wesentlichen waren diese Ergänzungen so auch von der Kommission vorgeschlagen worden. Nicht im Vorschlag enthalten war die Möglichkeit zur Stützungsgewährung für spezifische landwirtschaftliche Tätigkeiten mit zusätzlichem Nutzen für die Agrarumwelt. Das ist insofern bemerkenswert, als der Kommissionsvorschlag eine Einschränkung vorsah: Danach sollten die besonderen Stützungszahlungen in wesentlichen Bereichen auf 2,5% (statt bis zu 10 %) begrenzt werden. Es sollten unter anderem die Zahlungen für besondere Formen der landwirtschaftlichen Tätigkeit, die dem Schutz und der Verbesserung der Umwelt dienen, begrenzt werden.250 Grund für diese Begrenzung sei, dass die betroffenen Maßnahmen die Bedingungen der WTO-„Green-Box“251 nicht sicher erfüllen, d. h. dass die Maßnahmen handelsverzerrend wirken könnten.252 Die Health-Check-Verordnung hat zwar im Prinzip diese Beschränkung übernommen (statt 2,5 % nun 3,5 %, vgl. Art. 69 IV der Verordnung), allerdings ist Art. 68 I a) v) ausgenommen. Das bedeutet, dass die Beschränkung zwar für Stützungszahlungen gilt, die für „besondere Formen der landwirtschaftlichen Tätigkeit, die dem Schutz oder der Verbesserung der Umwelt dienen“, gewährt werden. Dagegen gilt die Einschränkung jedoch nicht für „spezifisch landwirtschaftliche Tätigkeiten mit zusätzlichem Nutzen für die Agrarumwelt“. Letztlich hängt der Nutzen der Regelung für die Umwelt allerdings von dem Willen der Mitgliedstaaten ab253, da die Regelung nur fakultativ ist. Fn. 234. Vgl. Art. 68 IV i. V. m. I a, b und e des Kommissionsvorschlags. Anders noch die alte Regelung, die eine solche Begrenzung nicht vorsah: Art. 69 Mid-Term-Review-Verordnung (Fn. 134). 251 Siehe C. 252 Vorschlag der EU-Kommission (Fn. 227), S. 8. 249 250

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D. Umweltschutzförderung in der europäischen Agrarpolitik

2. Überarbeitung der Interventionsmechanismen Vor dem Hintergrund der EU-Erweiterung hält die Kommission ein Nachdenken über die Zukunft der noch verbleibenden Instrumente der früheren Agrarpolitik (Quoten, öffentliche Intervention, Preisstützung etc.) für erforderlich. Gemäß dem Vorschlag der Kommission wurde die Flächenstilllegungsregelung zum 1. 1. 2009 abgeschafft. Nach dem Willen der Kommission sollten die positiven Umweltwirkungen der Flächenstilllegung durch die Einführung weiterer cross-compliance-Anforderungen erhalten bleiben.254 Zumindest teilweise ist dies gelungen.255 Ferner läuft die Milchquotenregelung bis 2015 aus. Um eine „sanfte Landung“256 zu ermöglichen, ist ein schrittweises Auslaufen der Milchquoten vorgesehen. So werden von 2009 / 2010 bis 2013 / 2014 die Milchquoten um 1% je Wirtschaftsjahr angehoben.257 Wiederum auf Druck der deutschen Seite wurde die Möglichkeit geschaffen, die Quotenerhöhungen auszusetzen oder die Quoten sogar zu kürzen, wenn die Marktlage dies erfordern sollte. Dazu muss bzw. musste die Kommission in den Jahren 2010 und 2012 dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Bericht über die Situation des Milchmarktes vorlegen. Das Auslaufen der Milchquotenregelung wird zudem flankiert von zahlreichen ausgleichenden Regelungen („Milchfonds“, „Milchbegleitmaßnahmen“). So können die Mitgliedstaaten auch finanzielle Mittel, die eigentlich für andere Bereiche vorgesehen sind, zur Unterstützung des Milchsektors verwenden. Die Mitgliedstaaten können beispielsweise auf die Mittel aus der zusätzlichen Modulation zurückgreifen. Mit der Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums haben die Stützungszahlungen dann allenfalls entfernt zu tun.258

253 Derzeit besteht ein entsprechender Wille zumindest in Deutschland nicht: „In Anbetracht der zusätzlichen Kürzungen durch die Modulation und dem in 2010 beginnenden Anpassungsprozess zu regional einheitlichen Zahlungsansprüchen ist eine Nutzung des Art. 68 für Deutschland wenig attraktiv, da dies mit einer weiteren Kürzung der Direktzahlungen verbunden wäre.“, BMELV, Ergebnis der Gesundheitsüberprüfung der GAP, S. 11. 254 Zum ökologischen Nutzen der Flächenstilllegungsregelung siehe NABU, Die Bedeutung der obligatorischen Flächenstilllegung für die biologische Vielfalt, 2008. 255 Siehe oben D.VI.1.c), S. 63. 256 Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament – Vorbereitung auf den „GAP-Gesundheitscheck“ – vom 20. 11. 2007, KOM(2007) 722 endgültig, S. 8 f. 257 Anhang I der Verordnung (EG) Nr. 72 / 2009 (Fn. 234) i. V. m. Art. 4 Nr. 38 sowie Erwägungsgrund 8 dieser Verordnung. 258 Sogar Mittel zum Ausbau schneller Datenverbindungen können den Milchbauern zur Verfügung gestellt werden. Hierauf verständigten sich die Mitgliedstaaten im Rahmen einer Vereinbarung eines europäischen Konjunkturprogrammes im März 2009.

VI. Der „Health Check“ der Gemeinsamen Agrarpolitik

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3. Überarbeitung der Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums: Bekämpfung der ökologischen Probleme Nach Ansicht der Kommission wird die europäische Landwirtschaft vor drei wichtige Herausforderungen gestellt: Den Klimawandel, die Bioenergie und die Wasserbewirtschaftung. Zu den denkbaren Möglichkeiten, diesen Herausforderungen zu begegnen, gehörten unter anderem – der Ausbau der bestehenden Maßnahmen der zweiten Säule, – eine Stärkung der zweiten Säule durch Modulation, – das Setzen von Anreizen für die Entwicklung von Biokraftstoffen, – die Förderung von Forschung und Entwicklung sowie – eine Überprüfung der derzeitigen Stützungsregelung für Energiepflanzen.

Dementsprechend wurde im Rahmen des Health Check die sogenannte ELERVerordnung259 geändert. Es ist ein neuer Art. 16a eingefügt worden, nach welchem die Mitgliedstaaten in ihre Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum Vorhabensarten zu den Prioritäten Klimawandel, erneuerbare Energie, Wasserwirtschaft und biologische Vielfalt aufnehmen.260 Ein neuer Anhang II listet dabei exemplarisch Vorhaben auf. Unter der Überschrift „Priorität: Anpassung an den Klimawandel und Abschwächung seiner Folgen“ findet sich zum Beispiel als Vorhaben „Effizientere Verwendung von Stickstoffdüngern“. Als Maßnahmen werden dazu genannt „Modernisierung landwirtschaftlicher Betriebe“ und „Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen“. Potenzielle Wirkung soll die Reduzierung der Emissionen von Methan und Distickstoffoxid sein. Für die Herausforderung „biologische Vielfalt“ wird als Vorhabensart unter anderem „extensive Tierhaltung“ genannt, entsprechende Maßnahme ist wiederum Zahlung für Agrarumweltmaßnahmen. Insgesamt finden sich 36 verschiedene Vorhabensarten für die verschiedenen Prioritäten. Die Mitgliedstaaten können sich auch für andere Vorhaben entscheiden, sofern diese mit den Prioritäten Klimawandel, erneuerbare Energie, Wasserwirtschaft und biologische Vielfalt im Zusammenhang stehen und der Realisierung der potenziellen Auswirkungen gemäß dem neuen Anhang II dienen. Eine konkrete Vorgabe, wie viele Vorhaben die Mitgliedstaaten aufzunehmen haben, existiert nicht. Die finanzielle Beteiligung des ELER für die in Art. 16a ELER-Verordnung genannten Vorhaben fällt deutlich höher aus als für die übrigen Vorhaben innerhalb der vier Schwerpunkte (Wettbewerbsfähigkeit, Verbesserung der Umwelt und der Landschaft, Diversifizierung und Lebensqualität sowie LEADER)261. Nach dem in Fn. 211. Anders als noch im Kommissionsvorschlag gehören zu den Prioritäten nicht nur die genannten ökologischen Herausforderungen (Klimawandel, erneuerbare Energien, Wasserwirtschaft und biologische Vielfalt), sondern auch „Maßnahmen zur Begleitung der Umstrukturierung des Milchsektors“ (Art. 16a I e). Ein systematischer Zusammenhang ist nicht ersichtlich. 259 260

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D. Umweltschutzförderung in der europäischen Agrarpolitik

Art. 70 IV neu eingefügten Unterabsatz kann die Beteiligung des ELER an den in Art. 16a genannten Arten von Vorhaben in Konvergenzregionen262 auf 90% und in den übrigen Regionen auf 75 % erhöht werden.

VII. Zwischenergebnis Die europäischen Agrarreformen haben einen grundlegenden Wandel in den Förderungsmodellen gebracht. Neben den traditionellen Zielen der Agrarsubventionspolitik, nämlich die Gewährleistung der Versorgungssicherheit sowie der Einkommenssicherung der Landwirte, haben andere Ziele, namentlich der Umweltschutz, wesentlich an Bedeutung gewonnen. Die grundsätzliche Entkopplung von Direktzahlungen und Produktion, die sukzessive Förderung der Entwicklung der ländlichen Räume (zweite Säule) sowie schließlich die Abhängigkeit der finanziellen Förderung von der Einhaltung von Umweltstandards (cross compliance) lassen insgesamt durchaus eine Verminderung der Umweltauswirkungen der landwirtschaftlichen Produktion erwarten. Andererseits zeigen die oben in der Würdigung der europäischen Reformen dargestellten Probleme,263 dass eine signifikante Verminderung der Umweltbelastungen (noch) nicht erfolgt ist. Der Health Check der Europäischen Kommission bestätigt diese kritischen Einschätzungen jedenfalls für den Reformzeitraum 2003 bis 2007. Die Verbesserungsvorschläge der Kommission sind aber – wie oben dargelegt264 – leider nur halbherzig umgesetzt worden. So dürften die von der Kommission konstatierten Defizite der Reformbemühungen nur schwerlich behoben werden.

Vgl. dazu oben unter D.V.1., S. 55. Regionen, deren Bruttoinlandsprodukt unter 75% des Gemeinschaftsdurchschnitts liegt, Fn. 217. 263 D.IV.3., S. 50 und D.V.3., S. 59. 264 D.VI., S. 60. 261 262

E. Umsetzung und Ausgestaltung der europäischen Vorgaben in Deutschland I. Gestaltungsspielraum für die Mitgliedstaaten Die Europäische Union hat für die Agrarpolitik in weiten Teilen die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz. Somit prägt sie auch entscheidend die Entwicklung der Agrarpolitik. Dennoch verbleiben den Mitgliedstaaten in vielen Teilbereichen erhebliche Spielräume bei der Konkretisierung und Ausgestaltung der europäischen Vorgaben. Bei der Umsetzung der Agrarreform 2003 bestand für die Mitgliedstaaten insbesondere bei der Entkopplung Umsetzungsspielraum. Die Mitgliedstaaten konnten über Beginn, Umfang und Art der Entkopplung entscheiden. Bei der Verteilung der entkoppelten Direktzahlungen konnten die Mitgliedstaaten zwischen dem Standardmodell (historisches Modell) und dem Regionalmodell265 wählen. Art. 58 der Mid-Term-Review-VO266 eröffnete für die Mitgliedstaaten insoweit einen Gestaltungsspielraum, als diese die regionalen Prämienobergrenzen festlegen können. Gemäß Art. 59 konnten die Mitgliedstaaten dann „in hinreichend begründeten Fällen […] den Gesamtbetrag der […] festgelegten regionalen Obergrenze nach objektiven Kriterien ganz oder teilweise auf alle Betriebsinhaber aufteilen“. Besondere Gestaltungsfreiheit genießen die Mitgliedstaaten zudem im Rahmen der freiwilligen Agrarumweltmaßnahmen. Deren Umsetzung erfolgt über die Programme der Länder zur ländlichen Entwicklung. Auch bei den cross-complianceAnforderungen bedurfte es Konkretisierungen durch die Mitgliedstaaten, da die von den Betriebsinhabern einzuhaltenden europarechtlichen Regelungen nicht alle hinreichend bestimmt sind.

II. Bundesrechtliche Umsetzung der Mid-Term-Review Die bundesrechtliche Umsetzung der europäischen Agrarreform 2003 erfolgte insbesondere durch ein Bündelungsgesetz, nämlich durch das „Gesetz zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik“267. Dieses enthält unter anderem:

265 266 267

Siehe D.IV.2.a), S. 41. Fn. 134. Vom 21. 7. 2004, BGBl. I 2004, S. 1763.

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E. Umsetzung der europäischen Vorgaben in Deutschland

– Das Gesetz zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie (BetrPrämDurchfG)268, – das Gesetz zur Regelung der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen durch Landwirte im Rahmen gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über Direktzahlungen (DirektZahlVerpflG)269, – das Gesetz über die Verarbeitung und Nutzung von Daten im Rahmen des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems nach den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften für landwirtschaftliche Stützungsregelungen (InVeKoSDG), – eine Änderung des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktordnung sowie – das Gesetz zur Aufhebung des Modulationsgesetzes.

Das Gesetz zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik enthält dabei zum einen verfahrensrechtliche Regelungen, die eine Durchführung der europarechtlichen Vorgaben erst ermöglichen, und zum anderen materiellrechtliche Standards auf Bundesebene. Außerdem sind materiellrechtliche Ausgestaltungen erforderlich und auch erlassen worden. Unter anderem liegen folgende Verordnungen vor: – Die Betriebsprämiendurchführungsverordnung270 (BetrPrämDurchfV), welche die Detailfragen der Umsetzung der Entkopplung wie beispielsweise die obligatorische Flächenstilllegung oder Härtefälle regelt, – die Direktzahlungen-Verpflichtungsverordnung271 (DirektZahlVerpflV), die die Anforderungen an die Erhaltung landwirtschaftlicher Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand normiert und – die Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und gemeinsamen Regelungen für Direktzahlungen nach der Mid-Term-Review-VO im Rahmen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoSV)272.

268

Neufassung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes v. 26. 10. 2010, BGBl. 2010 I,

1720. 269 Vom 21. 6. 2004, BGBl. 2010 I, S. 1763, zuletzt geändert am 17. 6. 2009, BGBl. 2009 I, S. 1284. 270 Vom 3. 12. 2004, BGBl. 2004 I, S. 3204. 271 Vom 4. 11. 2004, BGBl. 2004 I, S. 2778, zuletzt geändert am 8. 2. 2010, BGBl. 2010 I, S. 66. 272 Vom 3. 12. 2004, BGBl. 2004 I, S. 3194, zuletzt geändert am 15. 4. 2011, eBAzAT 49V1.

II. Bundesrechtliche Umsetzung der Mid-Term-Review

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1. Entkopplung a) Die Umsetzung der europäischen Vorgaben Drei Fragen mussten bei der Umsetzung der europäischen Vorgaben national entschieden werden273, nämlich – die Bestimmung des Zeitpunkts der Entkopplung, – die Entscheidung über die teilweise Beibehaltung der Kopplung von Prämien und – die Wahl des Modells der Entkopplung.

Als Zeitpunkt der Einführung der Entkopplung wurde in Deutschland mit dem 1. 1. 2005 der frühest mögliche Termin (siehe § 2 I BetrPrämDurchfG) gewählt. Schwieriger war die Frage nach der Nutzung der von der EU gegebenen Möglichkeit, die Koppelung von Prämien teilweise beizubehalten.274 Letztlich wurden aber die Möglichkeiten zur Entkopplung – mit Ausnahme der Prämie für Tabak in den Jahren 2006 bis 2009 – vollständig genutzt.275 Schließlich musste auf Bundesebene ein Entkopplungsmodell gewählt werden. Deutschland macht dabei von der Möglichkeit der regionalen Anwendung der einheitlichen Betriebsprämie Gebrauch (§ 2 BetrPrämDurchfG). Danach wird das Prämienvolumen auf die Regionen verteilt. Regionen sind grundsätzlich die Länder, wobei die Länder Brandenburg und Berlin, Niedersachsen und Bremen sowie Schleswig-Holstein und Hamburg jeweils eine Region bilden (§ 2 II BetrPrämDurchfG). Die Zuteilung des nationalen Prämienvolumens auf die Regionen richtet sich nach dem in Anlage 1 des BetrPrämDurchfG festgelegten Verteilungsschlüssel (vgl. § 4 I BetrPrämDurchfG). Dabei erfolgt die Aufteilung des Prämienvolumens zu 35% anhand des Anteils der einzelnen Regionen an der beihilfefähigen Fläche, zu 65% erfolgt die Aufteilung auf Basis der bisherigen Anteile der Regionen am Prämienvolumen der Stützungsregelungen, die in die Betriebsprämienregelung einbezogen wurden.276 Ferner wird mit dem BetrPrämDurchfG die Verteilung des jeweiligen Prämienvolumens innerhalb der einzelnen Regionen geregelt. Gemäß § 5 I BetrPrämDurchfG wird für jeden Betriebsinhaber ein bestimmter Betrag (Referenzbetrag der einheitlichen Betriebsprämie) festgesetzt, der sich aus einem betriebsindividuellen und einem flächenbezogenen Betrag zusammensetzt. Der betriebsindividuelle Betrag hängt wiederum von dem früheren Beihilfenbezug in dem Referenzzeitraum 2000 bis 2002 ab. Dieses Modell einer ge273 Siehe auch Großkopf, Beilage I / 2005, in: AUR 2005, 6 (7). Ebenfalls zur Umsetzung: Ahner, Beilage I / 2005, in: AUR 2005, 3. 274 Großkopf, Beilage I / 2005, in: AUR 2005, 6 (7). 275 Zu berücksichtigen ist, dass nur die Möglichkeiten ausgeschöpft wurden, was aber keine komplette Entkopplung bedeutete. Bestimmte Prämien mussten gekoppelt bleiben; hier bestand kein Umsetzungsspielraum für die Mitgliedstaaten. 276 Die Berechnungsgrundlage des Verteilungsschlüssels ergibt sich nur aus der Gesetzesbegründung, vgl. BT-Drs. 15 / 2553, S. 23.

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E. Umsetzung der europäischen Vorgaben in Deutschland

mischten Berechnung der Betriebsprämien (sogenanntes Kombinationsmodell) wird seit 2010 sukzessive in ein Regionalmodell überführt (vgl. § 6 BetrPrämDurchfG). Das bedeutet, dass der Anteil des betriebsindividuellen Betrags kontinuierlich abnimmt. Ein reines Regionalmodell für die Verteilung der entkoppelten Zahlungen soll endgültig 2013 vorliegen. Ab diesem Zeitpunkt werden dann einheitlich hohe Zahlungsansprüche je Hektar gewährt.277 Dies bedeutet aber eben nicht, dass ab diesem Zeitpunkt eine bundeseinheitliche Förderung zur Anwendung kommt. Vielmehr erhalten die Landwirte in den verschiedenen Regionen unterschiedlich hohe Prämien pro Hektar, da die Aufteilung des nationalen Prämienvolumens zu 65% auf einer vergangenheitsbezogenen und damit noch produktionsorientieren Bemessungsgrundlage beruht. So bewegen sich die Prämienzahlungen im Jahr 2013 schätzungsweise278 zwischen 258 € (Saarland) und 359 € (Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Schleswig-Holstein / Hamburg). „Zur Umsetzung der Entkopplungsregelungen in Deutschland siehe Übersicht auf S. 73.“ b) Verfassungsmäßigkeit des Verteilungsschlüssels Fraglich ist, ob eine solche Verteilung mit Art. 3 GG vereinbar ist. Der Verteilungsschlüssel hat sich am Grundgesetz zu orientieren, da die europäischen Vorgaben den Mitgliedstaaten insoweit Umsetzungsspielraum gelassen haben.279 aa) Verfassungsrechtliche Skepsis in der Wissenschaft Rudolf Wendt und Michael Elicker haben an der Verfassungsmäßigkeit deutliche Zweifel geäußert:280 Die Verteilung der Subventionen verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 I GG. Der Gleichheitssatz gebiete dem Subventionsgeber, ein gleichheitsgerechtes Verteilungsprogramm zu erstellen.281 Für die Verteilung der Begünstigungen seien sachgerechte Differenzierungskriterien erforderlich, die am maßgeblichen Subventionsziel ausgerichtet sein müssten. Die Ziele seien insoweit europarechtlich vorgegeben, als dass die Verordnung eine Zielverschiebung von der produktionsbezogenen Erhaltungssubvention zur Förderungssubvention vorsehe. Die Fördersubvention habe den Schutz und die Pflege öffentlicher Güter wie Landschaftsbild und Ökologie zum Ziel. Eine Gewichtung der Zielverfolgun277 Siehe für weitere Einzelheiten BMELV, Die EU-Agrarreform – Umsetzung in Deutschland, S. 15 ff. Ferner Großkopf, Beilage I / 2005, in: AUR 8 / 2005, 6 (7 ff.). 278 So die Schätzwerte des BMELV vom April 2007, www.bmelv.de. 279 Zum Verhältnis des deutschen Verfassungsrechts zum Europarecht in dieser Frage vgl. Wendt / Elicker, DVBl 2004, 665 (665 ff.) und dies., Zur Frage der Verfassungsmäßigkeit der Umsetzung der Luxemburger Beschlüsse zur Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik in der Bundesrepublik Deutschland, in: Calliess / Härtel / Veit (Hrsg.), Jahrbuch des Agrarrechts, 2006, 21 (23 ff.). 280 Vgl. die in Fn. 279 genannten Beiträge. 281 Wendt / Elicker, DVBl 2004, 665 (668).

II. Bundesrechtliche Umsetzung der Mid-Term-Review

Übersicht zur Umsetzung der Entkopplungsregelungen in Deutschland:

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E. Umsetzung der europäischen Vorgaben in Deutschland

gen liege hingegen im Ermessen der Mitgliedstaaten. Hinsichtlich dieser (neuen) Zielvorgaben sei die an die Referenzbeträge 2000 bis 2002 gebundene Bemessungsgrundlage der Förderung „schlicht willkürlich“282. Zudem sei es widersprüchlich, die eigentlichen Reformziele nur mit Hilfe von cross compliance zu verfolgen, nicht aber in die Bemessungsgrundlage der Förderung eingehen zu lassen. Schließlich sei die im Umsetzungsgesetz gewählte Verteilung auch nicht mit dem föderativen Gleichbehandlungsgebot vereinbar: Dieses Gebot verbiete es, die Tatsache der Niederlassung in einem Bundesland zum Anknüpfungspunkt einer Ungleichbehandlung durch den Bund zu machen. Die Ableitung aus historischen Ertragswerten oder das Interessen der Landwirte an der relativ besseren Förderung könnten keine sachliche Rechtfertigung für eine dauerhaft ungleiche Förderung abgeben.283 Diese Aussagen würden sowohl für die Zeit nach 2013 gelten, als auch für die Übergangsphase 2009 bis 2013.284 Eine Abwägung zwischen einerseits den neuen Zielsetzungen, die mit der Subventionierung verfolgt werden, und den Rechten der, am Maßstab dieser neuen Ziele gemessen, bisher nur ungenügend subventionierten Wettbewerber und andererseits dem Vertrauensschutz der bisher besser Subventionierten lasse eine solche Regelung nicht zu. Vielmehr sei notwendig und statthaft „allenfalls eine Härteklausel für atypisch geartete Sonderfälle, in denen es ohne Obliegenheitsverletzungen des Subventionsempfängers aufgrund schon vor längerer Zeit getroffener Dispositionen ausnahmsweise zu einer Existenzgefährdung käme“285.

bb) Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Das Bundesverfassungsgericht hat über diese Frage 2008 entschieden.286 Die Regierung des Saarlandes (Bevollmächtigter war Rudolf Wendt) hatte die Feststellung beantragt, dass das Betriebsprämiendurchführungsgesetz verfassungswidrig ist. Das Gericht hat kam zu dem Schluss, dass „die von der Antragstellerin zur Prüfung gestellten Regelungen des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes […] förmlich und sachlich mit dem Grundgesetz vereinbar“ sind.287 Dem Gesetzgeber sei es bei einer Umstellung des Subventionierungssystems im Bereich der Gewährung von Agrarmarktbeihilfen grundsätzlich unbenommen, zur Vermeidung struktureller Verwerfungen auch vergangenheitsbezogenene Förderelemente zu berücksichtigen. Dies gelte auch dann, wenn dies für die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe in ver-

Wendt / Elicker, DVBl 2004, 665 (674). Wendt / Elicker, Zur Frage der Verfassungsmäßigkeit der Umsetzung der Luxemburger Beschlüsse zur Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik in der Bundesrepublik Deutschland, in: Calliess / Härtel / Veit (Hrsg.), Jahrbuch des Agrarrechts, 2006, 21 (45). 284 Wendt / Elicker, Fn. 283, 46. 285 Wendt / Elicker, Fn. 283, 49 f. 286 BVerfG, Beschluss vom 14. 10. 2008, Az. 1 BvF 4 / 05. 287 BVerfG, Fn. 286, Rz. 77. 282 283

II. Bundesrechtliche Umsetzung der Mid-Term-Review

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schiedenen Regionen Deutschlands zu unterschiedlichen flächenbezogenen Förderbeträgen führt.288 Das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel, neben der Entkopplung der Direktzahlungen auch regionalen und betrieblichen Bestandsschutz zu gewährleisten sowie starke, zu Verwerfungen führende Umstrukturierungswirkungen zu vermeiden, sei aus verfassungsrechtlicher Sicht legitim.289 Für die Übergangsphase gelte nichts anderes.290 Auch die Kumulation der vergangenheitsbezogenen Verteilungsmechanismen auf nationaler und auf regionaler Ebene in der Übergangsphase sei verfassungskonform. In ihrem Zusammenspiel bewirkten die Regelungen keine erkennbar sachwidrigen Härten für vergleichsweise geringer geförderte Betriebsinhaber.291 Immerhin bedarf nach Ansicht des Gerichts die ab dem Jahr 2013 eintretende „Zementierungswirkung“ im Hinblick auf die Berücksichtigung der Förderung aus dem zurückliegenden Referenzzeitraum bei der Aufteilung des nationalen Prämienvolumens auf die Regionen einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung.292 Der Gesichtspunkt der Umstellung der Betriebe und der Vermeidung von Verwerfungen werde im Laufe der Zeit zunehmend an Gewicht verlieren und zu einem bestimmten Zeitpunkt möglicherweise ganz entfallen. Allerdings liege dieser Zeitpunkt deutlich in der Zukunft, und es sei ohnehin vorgesehen, die weitere Entwicklung zu beobachten, so dass sich derzeit nicht feststellen lasse, dass diese in der Zukunft liegenden Wirkungen schon aus heutiger Sicht mit dem Gleichheitssatz unvereinbar wären.293 cc) Würdigung Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts verdient nur teilweise Zustimmung. So erscheint es zutreffend, dass nicht nur die neuen Zielsetzungen der Reform (Umweltschutz, Landschaftspflege) berücksichtigt werden müssen, sondern dass auch die Interessen der bisher im besonderen Maße subventionierten Betriebsinhaber (Bestandsschutz) in die Abwägung einzustellen sind. Nicht zu überzeugen vermag jedoch die Begründung für die (vermeintliche) Verfassungskonformität der ab 2013 eintretenden „Zementierungswirkung“ im Hinblick auf die Berücksichtigung historischer Förderdaten bei der Aufteilung des nationalen Prämienvolumens. So erkennt das Gericht zwar, dass der Gesichtspunkt des Bestandsschutzes zunehmend an Gewicht verlieren und zu einem bestimmten Zeitpunkt („naheliegenderweise ab dem Jahr 2013“294) möglicherweise ganz entfallen wird. Dass es dann aber nicht feststellbar sei, dass diese in der Zukunft liegenden Wirkungen schon aus 288 289 290 291 292 293 294

BVerfG, Fn. 286, Rz. 90. BVerfG, Fn. 286, Rz. 108. BVerfG, Fn. 286, Rz. 116. BVerfG, Fn. 286, Rz. 117. BVerfG, Fn. 286, Rz. 121. BVerfG, Fn. 286, Rz. 121. BVerfG, Fn. 286, Rz. 121.

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E. Umsetzung der europäischen Vorgaben in Deutschland

heutiger Sicht mit dem Gleichheitssatz unvereinbar wären, ist unverständlich. Allein die Tatsachen, dass der Zeitpunkt „deutlich in der Zukunft“ liegt und die weiteren Entwicklungen beobachtet werden, können aus einer verfassungswidrigen Regelung keine verfassungskonforme machen. Der Subventionsnehmer kann nicht darauf vertrauen, dass er die ihm einmal gewährten Begünstigungen für alle Zeit erhalten wird, schon gar nicht in gleicher Höhe. Somit erscheint eine Übergangsphase sinnvoll und nötig, um den landwirtschaftlichen Betrieben die Zeit zu unter Umständen notwendigen Umstrukturierungsmaßnahmen zu geben. Irgendwann muss aber allein auf die neuen Zielsetzungen abgestellt werden. Das Ende der Übergangszeit muss auch schon zum jetzigen Zeitpunkt vom Gesetzgeber festgelegt werden können. 2. Modulation Die Mid-Term-Review-Verordnung295 hat die Modulation in den Mitgliedstaaten verbindlich festgelegt. Nationale Gestaltungsmöglichkeiten, beispielsweise bei dem Kürzungssatz, sieht das Unionssrecht nicht (mehr296) vor. So wurde dann auch mit Art. 5 des Gesetzes zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik297 das Modulationsgesetz vom 2. 5. 2002298 aufgehoben. Allerdings kommt den Mitgliedstaaten bei der Verwendung der durch die Modulation frei werdenden Mittel ein erheblicher Spielraum zu. Hierauf wird noch im Rahmen der Erörterung der bundesrechtlichen Ausgestaltung der zweiten Säule näher einzugehen sein.299 3. Cross compliance Seit Inkrafttreten der Mid-Term-Review-Verordnung wird die Gewährung von Direktzahlungen verpflichtend an die Einhaltung von Umweltvorschriften geknüpft.300 Diese cross-compliance-Regelungen umfassen 19 einzelne europäische Richtlinien und Verordnungen, Regelungen zur Erhaltung landwirtschaftlicher Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand und Regelungen zur Erhaltung von Dauergrünland. Das europäische Recht beinhaltet in diesem Bereich nicht immer konkrete Vorgaben an die Landwirte. Vielmehr sind die Mitgliedstaaten dazu aufgerufen, bestimmte Ziele durch nationale Regelungen zu erreichen.301 Zur Umsetzung dieser Anforderungen sind insbesondere das DirektZahlVerpflG302 und, 295 296 297 298 299 300 301 302

Fn. 134. Siehe oben D.IV.2.b), S. 42. Fn. 267. BGBl. 2002 I, S. 1527. Unten E.III., S. 77. D.IV.2.c), S. 42. BMELV, Die EU-Agrarreform – Umsetzung in Deutschland, S. 53. Fn. 269.

III. Bundes- und landesrechtliche Ausgestaltung der zweiten Säule

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auf dessen Grundlage303, die DirektZahlVerpflV304 erlassen worden. Nach § 2 I DirektZahlVerpflG hat ein Betriebsinhaber, der Direktzahlungen beantragt, seinen Betrieb nach den Grundanforderungen an die Betriebsführung zu führen und nach Maßgabe der DirektZahlVerpflV (vgl. §§ 2 ff. DirektZahlVerpflV) geeignete Maßnahmen im Sinne der Mid-Term-Review-VO (jetzt Health-Check-VO) hinsichtlich des Schutzes des Bodens vor Erosionen, des Erhaltes der organischen Substanz im Boden, des Erhaltes der Bodenstruktur und der Instandhaltung der Flächen zu ergreifen, um seine landwirtschaftlichen Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand zu erhalten. Ferner muss der Betriebsinhaber sein von ihm aus der landwirtschaftlichen Erzeugung genommenes Acker- oder Dauergrünland nach Maßgabe der DirektZahlVerpflV (vgl. § 4 DirektZahlVerpflV) durch geeignete Maßnahmen so erhalten, dass eine landwirtschaftliche Nutzung auch künftig möglich ist, die Landschaft gepflegt und der ökologische Zustand nicht beeinträchtigt wird. Um Zahlungen im Sinne des Art. 36a IV der ELER-Verordnung zu erhalten, ist der Betriebsinhaber verpflichtet, die in der Verordnung bezeichneten Grundanforderungen für die Anwendung von Düngemitteln und Pflanzenschutzmitteln einzuhalten. § 2 IV DirektZahlVerpflG ermöglicht es den zuständigen Behörden, aus Gründen des Naturschutzes, der Pflanzengesundheit, um die Errichtung einer baulichen Anlage zu ermöglichen, aus zwingenden Gründen des öffentlichen Interesse oder aus anderen wichtigen Gründen, soweit nicht Belange des Natur- und Umweltschutzes entgegenstehen, Ausnahmen von den genannten Verpflichtungen genehmigen. Ferner kann der Betriebsinhaber von der Einhaltung der Verpflichtungen befreit werden, wenn ihm das Einhalten auf Grund einer behördlichen Anordnung im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens oder eines behördlichen Planungsverfahrens nicht möglich ist (Absatz 5).

III. Bundes- und landesrechtliche Ausgestaltung der zweiten Säule (Entwicklung des ländlichen Raums) 1. Finanzrahmen Auch bei der Verteilung der Mittel zwischen der ersten und der zweiten Säule haben die Mitgliedstaaten eigene Ausgestaltungsmöglichkeiten, von denen sie in

303 Nach § 5 DirektZahlVerpflG wird die Bundesregierung ermächtigt, unter anderem die näheren Einzelheiten der Grundanforderungen an die Betriebsführung und der Anforderungen an die Erhaltung landwirtschaftlicher Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand sowie die näheren Einzelheiten hinsichtlich der Erhaltung des Dauergrünlandes durch Rechtsverordnung zu bestimmen. Ferner können durch Rechtsverordnung die Maßnahmen, die im Falle der Nichteinhaltung der Anforderungen ergreiffen werden können, näher ausgestaltet werden und Grundzüge über die Voraussetzungen für die Genehmigung des Umbruchs von Dauergrünland bestimmt werden. 304 Fn. 271.

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E. Umsetzung der europäischen Vorgaben in Deutschland

unterschiedlicher Weise Gebrauch gemacht haben.305 So fließen in Deutschland ca. 83% der finanziellen Mittel in die erste Säule und 17% in die zweite Säule (Finanzrahmen 2007 bis 2013).306 Damit liegt Deutschland europaweit im Durchschnitt. Noch höher liegt der Anteil der ersten Säule etwa in Dänemark, Großbritannien, den Niederlanden, Frankreich und Belgien (91 – 95%). Hingegen legen Finnland, Österreich und Portugal großen Wert auf die zweite Säule; hier liegt der Anteil zwischen 34 und 50 % des Gesamtbudgets.307

2. Finanzielle und inhaltliche Ausgestaltung der zweiten Säule Aus dem Haushaltsanteil der zweiten Säule werden unter anderem die Mittel für die Agrarumweltmaßnahmen finanziert, die für den Umweltschutz von besonderer Bedeutung sind. Daneben entfallen Mittel auf Ausgleichzulagen für benachteiligte Gebiete, auf forstwirtschaftliche Maßnahmen und andere Maßnahmen der ländlichen Entwicklung.308 Bei der finanziellen Verteilung der Mittel innerhalb der zweiten Säule sind die unterschiedlichen Gewichtungen der Bundesländer zu berücksichtigen.309 Verteilung der ELER-Mittel (Förderperiode 2007 bis 2013)310: Bundesland

Schwerpunkt 1 Schwerpunkt 2 Schwerpunkt 3 Schwerpunkt 4 (Verbesserung der (Verbesserung (Lebensqualität) (LEADER) Wettbewerbsder Umwelt) fähigkeit)

BadenWürttemberg

17 %

66 %

13 %

5%

Bayern

22 %

62 %

11%

5%

Berlin und Brandenburg

36 %

32 %

27 %

5%

Hamburg

47 %

24 %

25 %

5%

Hessen

28 %

54 %

9%

10 %

MecklenburgVorpommern

27 %

24 %

42 %

6%

SRU, Umweltgutachten 2008, S. 459. SRU, Umweltgutachten 2008, S. 459 m.w. N. 307 SRU, Umweltgutachten 2008, S. 459. 308 Vgl. die von der ELER-Verordnung vorgegebenen Schwerpunkte. Hierzu oben D.V.1., S. 55 ff. 309 Vgl. hierzu die Vorgaben der ELER-Verordnung, siehe oben D.V.1, S. 55. 310 Dass die Finanzierungsanteile eines Bundeslandes zusammen nicht immer 100 % bilden, ergibt sich aus der Vorläufigkeit der Finanzplanung, SRU, Umweltgutachten 2008, S. 762. 305 306

III. Bundes- und landesrechtliche Ausgestaltung der zweiten Säule

79

Niedersachsen und Bremen

44 %

24 %

25 %

7%

NordrheinWestfalen

28 %

54 %

15 %

4%

Rheinland-Pfalz

38 %

43 %

11%

8%

Saarland

17 %

37 %

31%

15 %

Sachsen

22 %

32 %

40 %

5%

Sachsen-Anhalt

31 %

28 %

36 %

5%

SchleswigHolstein

32 %

29 %

27 %

12 %

Thüringen

28 %

44 %

23 %

5%

Quelle: BMELV 2006, Council for the Rural Area 2008, abgedruckt in SRU, Umweltgutachten 2008, S. 762.

An dieser Übersicht zeigt sich deutlich die unterschiedliche Gewichtung der Verteilung der ELER-Mittel. Während beispielsweise Bayern und Baden-Württemberg 62% bzw. 66% der verfügbaren Mittel für den Schwerpunkt 2 und damit für die Verbesserung der Umwelt einsetzen, sind es in Hamburg, Niedersachsen, Bremen und Mecklenburg-Vorpommern lediglich 24 %.

3. Insbesondere: Agrarumweltprogramme Ein wichtiger Baustein in der Agrarumweltpolitik sind die Agrarumweltprogramme.311 In Deutschland sind ca. 25% der landwirtschaftlichen Fläche in die Agrarumweltprogramme eingebunden (EU-Durchschnitt 24%).312 Durch die Agrarreform 2003 und die damit einhergehende Stärkung der zweiten Säule gewannen auch die Agrarumweltprogramme an Bedeutung. Allerdings ist die Situation für die Agrarumweltprogramme in der Förderperiode 2007 bis 2013 ungünstiger geworden. Belief sich in Deutschland die durchschnittliche Förderung in der vergangenen Förderperioden noch auf 79 € / ha, so werden in der aktuellen Förderperiode lediglich 17 € / ha für Agrarumweltprogramme ausgegeben. Für die Ausgestaltung der Agrarumweltprogramme sind die Bundesländer zuständig. Die Programme der einzelnen Bundesländer weisen sowohl hinsichtlich der finanziellen als auch hinsichtlich der inhaltlichen Ausgestaltung große Unterschiede auf.313 Aufgrund der europarechtlichen Vorgaben lassen sich bei den Agrarumweltprogrammen jedoch trotz der Unterschiede einheitliche Grundstrukturen erkennen.314 Neben der EU beteiligt sich auch der Bund an bestimmten Agrarumwelt311 312 313

Siehe oben D.II., S. 37, und D.III., S. 38. Hartmann / Thomas / Luick, NuL 2006, 205 (205), SRU, Umweltgutachten 2008, S. 760. Siehe E.III.2., S. 78. Vgl. dazu auch Hartmann / Thomas / Luick, NuL 2006, 205 (205).

80

E. Umsetzung der europäischen Vorgaben in Deutschland

maßnahmen. Die finanziellen Mittel stammen aus der sogenannten „Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK). Dabei bildet GAK-Gesetz315 den rechtlichen Rahmen der Förderung durch den Bund. Gefördert wird vor allem markt- und standortgerechte Landbewirtschaftung.316 Dazu gehören die Einführung oder Beibehaltung ökologischer Produktionsverfahren, die extensive Dauergrünlandnutzung sowie der Anbau einer vielfältigen Fruchtfolge.

IV. Zwischenergebnis Wie schon hinsichtlich der Umweltauswirkungen der europäischen Vorgaben näher dargelegt,317 ist durchaus zu erwarten, dass die neuen Agrarförderungskonzepte die Durchsetzung der Umweltbelange in der Landwirtschaft fördern. Als problematisch haben sich aber im europäischen Sekundärrecht die wesentlich zu geringe Modulationsquote, die unscharfen Anforderungen hinsichtlich der Entkopplung und die Kontrollschwäche des Instruments der cross compliance herausgestellt. Die deutsche Umsetzung verspricht in diesen drei Schwachpunkten des europäischen Konzepts nichts Gutes: (1) Hinsichtlich der Modulation ist den Mitgliedstaaten kein Entscheidungsspielraum eingeräumt. Deutlich mehr Gestaltungsspielraum steht den Mitgliedstaaten immerhin bei der konkreten Verteilung und Ausgestaltung innerhalb der zweiten Säule zu, auch hier hat sich Deutschland nicht mit einer besonders umweltfreundlichen Umsetzung hervorgetan. (2) Hinsichtlich der Entkopplung hat Deutschland von den denkbaren Varianten eine wenig überzeugende, wahrscheinlich sogar verfassungswidrige Lösung gewählt: Auch im Jahr 2013 werden die Förderquoten teilweise noch von den zurückliegenden, an der Produktionsmenge orientierten Fördermaßstäben geprägt sein, was eine Schwächung der angestrebten umweltschutzbezogenen Anreizwirkung mit sich bringt. (3) Hinsichtlich der Durchsetzung der cross-compliance-Regelung hat sich Deutschland auf eine Minimalumsetzung beschränkt, so dass die im europäischen Konzept angelegte Vollzugsschwäche zur Geltung gekommen ist und auch zukünftig entsprechende Auswirkungen haben wird.

Siehe auch Hartmann / Thomas / Luick, NuL 2006, 205 (207). Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ v. 21. 7. 1988, BGBl. 1988 I, S. 1055; zuletzt geändert am 31. 10. 2006, BGBl. 2006 I, S. 2407. 316 MUNLV, NRW-Programm Ländlicher Raum 2007 – 2013, S. 30 ff. 317 Vgl. für die Auswirkungen der Mid-Term-Review oben D.IV.3., S. 50, und für die Auswirkungen der Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums oben D.V.3., S. 59. 314 315

F. Maßgebliche umweltrechtliche Regelungsregime für die Landwirtschaft I. Einleitung Nachdem im ersten Hauptteil der Arbeit318 die erheblichen Umweltbelastungen durch die Landwirtschaft dargestellt und im zweiten Hauptteil319 die Umstrukturierung der europäischen und deutschen Agrarförderpolitik in Richtung auf eine Verringerung der Umweltbelastungen durch die Landwirtschaft analysiert worden sind, sollen nun im dritten Hauptteil der Arbeit die materiell-rechtlichen Umweltschutzanforderungen an die landwirtschaftlichen Aktivitäten im Detail erörtert werden. Dabei ist für jedes umweltrechtliche Regelungsregime (Gewässerschutz, Schutz von Natur und Landschaft, Boden- und Klimaschutz) dreierlei zu prüfen: Zunächst geht es darum, in Anknüpfung an besondere Belastungslagen die maßgeblichen Teilrechtsordnungen auf ihren Regelungsgehalt und ihre Durchsetzungsdefizite hin zu untersuchen. Dabei ist zweitens durchgehend zu erörtern, ob das materielle Umweltrecht mit Rücksicht auf die sogenannten Landwirtschaftsklauseln gegenüber der Landwirtschaft hinreichend zur Anwendung kommt. Die verbreiteten Klauseln stellen die „gute fachliche Praxis“ der Landwirtschaft von weitergehenden umweltrechtlichen Anforderungen frei. Es wird zu prüfen sein, inwieweit dieses traditionelle, inzwischen durchaus fortentwickelte Instrument in dieser Form noch Bestand haben kann. Schließlich soll unter Gesichtspunkten der Förderung des Vollzugs der maßgeblichen Vorschriften jeweils näher gekennzeichnet werden, die Missachtung welcher Vorschriften den Sanktionen der cross compliance unterliegt.

II. Gewässerschutz in der Landwirtschaft 1. Maßgebliche Rechtsvorschriften Hauptursächlich für die Gewässerbelastungen durch die Landwirtschaft sind insbesondere die Dünge- und Pflanzenschutzmittel.320 Nationale Regelungen für die Landwirtschaft finden sich – handlungs- und stoffbezogen – vor allem im Düngegesetz321, in der Düngeverordnung322 sowie im Pflanzenschutzgesetz323 und in der Vgl. oben unter B. Vgl. oben unter D. 320 Siehe oben, B.I., S. 18. 321 Düngegesetz vom 9. 1. 2009, BGBl 2009 I, S. 54; zuletzt geändert am 31. 7. 2009, BGBl. 2009 I, S. 2539. Dieses Gesetz hat das bis dahin geltende Düngemittelgesetz vom 15. 11. 1977 (BGBl 1977 I, S. 2134) abgelöst. 318 319

82

F. Umweltrechtliche Regelungsregime für die Landwirtschaft

Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung324. Schutzgutbezogen spielen insbesondere das Wasserhaushaltsgesetz325 (WHG) und die Grundwasserverordnung326 eine Rolle. Die wichtigsten maßgeblichen Rechtsvorschriften im Hinblick auf den Schutz der Gewässer vor Agrarstoffen werden nachfolgend dargelegt. Das WHG ist 2009 neu verkündet worden, überwiegend gelten die neuen Regelungen seit März 2010. Das alte WHG327 ist außer Kraft getreten. Im nachfolgenden Text wird auf beide Gesetze Bezug genommen, jedenfalls soweit sich die Vorschriften in beiden Gesetzen wiederfinden.

a) Wasserhaushaltsgesetz Das WHG beinhaltet drei Handlungsformen zur Begrenzung des Dünge- und Pflanzenschutzmittelgebrauchs328: (1) Die Wasserbehörden können zum einen im Rahmen der wasserrechtlichen Erlaubnis den Agrarstoffeinsatz durch Auflagen steuern. Voraussetzung hierfür ist allerdings, dass der Einsatz von Agrarstoffen eine Benutzung im Sinne des WHG darstellt. (2) Zum anderen können die Landesregierungen Wasserschutzgebiete festsetzen (§ 51 WHG n.F., § 19 WHG a. F.), in welchen der Einsatz von Agrarstoffen verboten oder beschränkt werden kann. (3) Schließlich können Bewirtschaftungsmaßnahmen festgelegt werden, die dem Gewässerschutz dienen. aa) Einsatz von Agrarstoffen als Benutzung im Sinne des WHG? Gemäß § 8 I WHG n.F. (§ 2 I WHG a. F.) bedarf die Benutzung der Gewässer der behördlichen Erlaubnis oder Bewilligung. Sowohl die Erlaubnis als auch die Bewilligung befreien also von dem grundsätzlichen Benutzungsverbot für die 322 Verordnung über die Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis beim Düngen (Düngeverordnung – DüV), v. 10. 1. 2006, neu gefasst durch Bek. v. 27. 2. 2007, BGBl. 2007 I, S. 221; zuletzt geändert am 31. 7. 2009, BGBl. 2009 I, S. 2585. 323 Gesetz zum Schutz der Kulturpflanzen (PflSchG) vom 15. 9. 1986, BGBl 1986 I, S. 971, 1527, 3512, zuletzt geändert am 29. 7. 2009, BGBl. 2009 I, S. 2542. 324 Verordnung über Anwendungsverbote für Pflanzenschutzmittel (PflSchAnwV) vom 10. 11. 1992 BGBl 1992 I, S. 1887, zuletzt geändert am 23. 7. 2003, BGBl 2003 I, S. 1533. 325 Art. 1 des Gesetzes zur Neuregelung des Wasserrechts (Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts, WHG), vom 31. 7. 2009, BGBl. 2009 I, S. 2585. 326 Verordnung zur Umsetzung der Richtlinie 80 / 68 / EWG des Rates vom 17. Dezember 1979 über den Schutz des Grundwassers gegen Verschmutzung durch bestimmte gefährliche Stoffe (Grundwasserverordnung) vom 18. 3. 1997, BGBl. 1997 I, S. 542. 327 Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts, neugefasst 19. 8. 2002, BGBl. 2002 I, S. 3245, zuletzt geändert am 22. 12. 2008, BGBl. 2008 I, S. 2986, aufgehoben durch Gesetz zur Neuregelung des Wasserrechts, Fn. 325. 328 Möker, in: Koch (Hrsg), Umweltrecht, S. 672.

II. Gewässerschutz in der Landwirtschaft

83

Gewässer. Der Unterschied zwischen den beiden Gestattungsformen liegt in der jeweils eingeräumten Rechtsposition329: Die Erlaubnis gewährt die Befugnis, die Bewilligung das Recht, ein Gewässer zu benutzen (§ 10 I WHG n. F., §§ 7 I 1, 8 I 1 WHG a. F.). Gemäß § 18 I WHG n. F. (§ 7 I 1 WHG a. F.) ist die Erlaubnis widerruflich, für die Bewilligung gelten nach Absatz 2 die Regelungen des allgemeinen Verwaltungsrechts über die Zulässigkeit von Widerrufen. Die Bewilligung gewährt folglich eine stärkere Rechtsposition als die Erlaubnis. Gewässerbenutzungen sind nach § 9 I WHG n. F. (§ 3 I WHG a. F.) unter anderem das Einbringen und Einleiten von Stoffen in Gewässer (Nr. 4 n. F.).330 Eine Verschlechterung des Gewässerzustandes ist nicht Tatbestandsvoraussetzung. Nach Absatz 2 gelten als Benutzungen auch „Maßnahmen, die geeignet sind, dauernd oder in einem nicht nur unerheblichen Ausmaß nachteilige Veränderungen der Wasserbeschaffenheit herbeizuführen“ (Nr. 2).331 Für die Benutzungen im Sinne des § 9 II Nr. 2 WHG n. F. (§ 3 II Nr. 2 WHG a. F.) darf nach § 14 I Nr. 3 WHG n. F. (§ 8 II 2 WHG a. F.) keine Bewilligung erteilt werden. Diese Benutzungsart ist also erlaubnispflichtig. Fraglich ist, ob der Einsatz von Agrarstoffen unter eine dieser beiden Benutzungstatbestände subsumiert werden kann.332 § 9 II Nr. 2 WHG n. F. (§ 3 II Nr. 2 WHG a. F.) greift als Auffangtatbestand nur ein, wenn keine andere Benutzungsart vorliegt.333 Insofern ist zunächst zu prüfen, ob § 9 I Nr. 4 WHG n. F. (§ 3 I Nr. 4, Nr. 4a und Nr. 5 WHG a. F.) in Betracht kommt. (1) Einleiten und Einbringen von Stoffen in das Gewässer (§ 9 I Nr. 4 WHG) Dazu müsste der Einsatz von Agrarstoffen ein „Einbringen oder Einleiten von Stoffen in Gewässer“ darstellen. Der Begriff „Einbringen“ bezieht sich dabei auf feste Stoffe, der Begriff „Einleiten“ auf flüssige, schlammige und gasförmige Stoffe.334 Fraglich ist, inwieweit der Handelnde das Einleiten bzw. Einbringen von Stoffen in ein Gewässer bezweckt haben muss, damit eine Benutzung im Sinne des § 9 II Nr. 4 WHG n. F. bejaht werden kann. Die bloße Verursachung einer Gewässerinfiltration reicht nach allgemeiner Auffassung nicht aus, um eine GewässerLaskowski / Ziehm, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, S. 249. § 3 I Nr. 4, 4a und 5 WHG a. F.: Einbringen und Einleiten von Stoffen in oberirdische Gewässer und Küstengewässer sowie Einleiten von Stoffen in das Grundwasser. 331 § 3 II Nr. 2 WHG a. F.: „Maßnahmen, die geeignet sind, dauernd oder in einem nicht nur unerheblichen Ausmaß schädliche Veränderungen der physikalischen, chemischen oder biologischen Beschaffenheit des Wassers herbeizuführen“. 332 Der Streit um die Erlaubnispflichtigkeit der landwirtschaftlichen Düngung ist alt, vgl. hierzu auch schon ausführlich Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftlichen Bodennutzung, S. 100 ff. 333 Laskowski / Ziehm, in: Koch (Hrsg), Umweltrecht, S. 248; Möker, Gewässerbelastungen durch Agrarstoffe, S. 118. 334 Czychowski / Reinhardt, Wasserhaushaltsgesetz, § 9 Rn. 26. 329 330

84

F. Umweltrechtliche Regelungsregime für die Landwirtschaft

benutzung im vorgenannten Sinn anzunehmen.335 Fälle, in denen es beispielsweise durch einen Unfall oder durch höhere Gewalt zu einem Stoffeintrag in das Gewässer kommt, scheiden als Benutzungen folglich aus. Das ergibt sich schon daraus, dass ein Unfall ein nicht vorhersehbares Ereignis darstellt, bei dem es nicht möglich ist, im Vorfeld eine Erlaubnis einzuholen. Streit besteht aber insbesondere darüber, ob die Handlung bewusst und gewollt auf das Gewässer gerichtet sein muss336 oder ob die Handlung nach ihrer objektiven Eignung auf das Hineingelangen gerichtet ist.337 Sowohl im Hinblick auf die Struktur der anderen Benutzungstatbestände als auch bei einer Auslegung nach Sinn und Zweck der Norm kann es nicht auf die subjektiven Vorstellungen des Handelnden ankommen.338 Das Wasserhaushaltsgesetz bezweckt einen umfassenden Gewässerschutz. Vor diesem Hintergrund sind die Benutzungstatbestände weit auszulegen. Auf subjektive Elemente wie Absicht kann es daher bei der Frage, ob eine Gewässerbenutzung vorliegt, nicht ankommen. Die herrschende Meinung geht dementsprechend auch davon aus, dass es nicht auf die subjektiven Vorstellungen des Handelnden ankommt. Vielmehr soll das Tatbestandsmerkmal des Einleitens dann erfüllt sein, wenn sich das Hineingelangen von Stoffen in ein Gewässer als „Folge einer objektiv hierzu geeigneten, auf die Gewässerbenutzung zweckgerichteten menschlichen Handlung darstellt“.339 Was genau hiermit gemeint ist, bleibt unklar. Ferner wird ein „funktioneller Zusammenhang“ zwischen der Handlung und der Gewässerbenutzung gefordert.340 Ein solcher Zusammenhang soll in der Regel nur bei solchen Handlungen gegeben sein, die „unmittelbar“ auf das Gewässer einwirken. Nach herrschender Ansicht wird dementsprechend das fach- und sachgerechte Düngen landwirtschaftlicher Flächen nicht von § 9 I Nr. 4 WHG n. F. (§ 3 I Nr. 4, Nr. 4a und 5 WHG a. F.) erfasst341, da „unmittelbar“ nur die Düngung des Bodens zur Verbesserung oder Erhaltung der Fruchtbarkeit bezweckt wird und nicht das Einleiten überschüssigen Düngers in das 335 Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 232; Möker, Gewässerbelastungen durch Agrarstoffe, S. 119 f.; Knopp, in: Sieder / Zeitler / Dahme / Knopp, Wasserhaushaltsgesetz, § 9 Rn. 17. 336 So Nisipeanu, NuR 1990, 439 (443). 337 Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 219; Czychowski / Reinhardt, Wasserhaushaltsgesetz, § 9 Rn. 5; Pape, in: Landmann / Rohmer, Umweltrecht, WHG § 9 Rn. 24. 338 Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 219. 339 Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 219; Kotulla, UTR Band 92, S. 77. 340 Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 229 und 232 jeweils m.w. N. 341 Siehe nur Knopp, in: Sieder / Zeitler / Dahme / Knopp, Wasserhaushaltsgesetz, § 9 Rn. 17; Czychowski / Reinhardt, Wasserhaushaltsgesetz, § 9 Rn. 56; Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 220; Preusker, ZfW 1982, 261 (266); Gündermann, NuR 2000, 181 (182); Kotulla, UTR Band 92, S. 77. Unklar Pape, in: Landmann / Rohmer, Umweltrecht, WHG § 9 Rn. 57 ff., der zwar annimmt, dass es für die Benutzungen i. S. d. Nr. 5 und 6 ausreichend ist, „dass die Gewässerbenutzung notwendiges Zwischenziel oder auch unerwünschte Nebenfolge eines anderweitig verfolgten Zwecks ist“, dann aber feststellt, dass das fachgerechte Düngen nicht erfasst wird, da damit nur eine Verbesserung oder Erhaltung der Fruchtbarkeit des Bodens bezweckt wird.

II. Gewässerschutz in der Landwirtschaft

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Grundwasser. Anders beurteilt wird dementsprechend das Aufbringen von Stoffen allein zu dem Zweck, sich überschüssiger Rückstände etwa aus der Tierhaltung zu entledigen (sogenannte Scheindüngung).342 Hier nehme der Landwirt bewusst das Hineingelangen der Stoffe in die Gewässer in Kauf. Durch diese Argumentation wird aber wieder ein subjektives Element in den Tatbestand „hineingelesen“, welches dem Zweck des Wasserhaushaltsgesetzes, einen möglichst umfassenden Gewässerschutz zu gewährleisten, zuwiderläuft. Es kann keinen Unterschied machen, ob der Handelnde unmittelbar auf das Gewässer einwirkt und so eine Schädigung bewirkt oder ob er einen anderen Zweck verfolgt und die Gewässerinfiltration eine nur (unerwünschte) Nebenfolge seiner Handlung ist. Entscheidend kann nur sein, ob eine Gewässerkontamination durch die Düngung erwartet werden kann.343 Wenn absehbar ist, dass die eingesetzten Stoffe das Gewässer erreichen werden, liegt eine Gewässerbenutzung vor. Nicht nur bei der Scheindüngung kann ein Hineingelangen der Stoffe in die Gewässer vom Landwirt erwartet werden, auch bei der fach- und sachgerechten Düngung ist regelmäßig davon auszugehen, dass eine Gewässerberührung stattfindet.344 Dies zeigt schon ein Blick auf die tatsächliche Belastungssituation.345 Dementsprechend ist erst recht eine „Überdüngung“, also eine Düngung, die über das zur Pflanzenversorgung notwendige Maß hinausgeht, von § 9 I Nr. 4 WHG erfasst.346

(2) Herbeiführung schädlicher Veränderungen der Wasserbeschaffenheit (§ 9 II Nr. 2 WHG) Letztlich bleibt aber noch der Auffangtatbestand des § 9 II Nr. 2 WHG n. F. (§ 3 II Nr. 2 WHG a. F.): Danach gelten als Benutzungen auch Maßnahmen, die geeignet sind, dauernd oder in einem nicht unerheblichen Ausmaß nachteilige Veränderungen der Wasserbeschaffenheit herbeizuführen. Auch hier ist streitig, ob die landwirtschaftliche Düngung und das Versprühen von Pflanzenschutzmitteln den Tatbestand erfüllen und somit erlaubnispflichtig sind. Anders als bei den in Absatz 1 genannten Gewässerbenutzungen wird hier eine Zielgerichtetheit der Handlung auf das Gewässer nicht gefordert. Der Begriff „Maßnahme“ erfordert zwar ein zweckgerichtetes Verhalten, welches sich aber nicht unmittelbar auf das Gewässer beziehen muss.347 Der Einsatz von Agrarstoffen kann nur unter den Tatbestand sub-

Kotulla, UTR Band 92, S. 77. Peine, AgrarR 1994, 385 (387). 344 Möker, Gewässerbelastungen durch Agrarstoffe, S. 124. 345 Oben unter B.I., S. 18 ff. 346 Dafür insbesondere OVG Münster, Beschluss vom 8. 12. 1982, NVwZ 1983, 619 (620); Knopp, in: Sieder / Zeitler / Dahme / Knopp, Wasserhaushaltsgesetz, § 9 Rn. 17. A. A. Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 235; Pietzcker, NVwZ 1991, 418 (423); Preusker, ZfW 1982, 261 (266); Gündermann, NuR 2000, 181 (182); Kotulla, UTR Band 92, S. 77. 342 343

86

F. Umweltrechtliche Regelungsregime für die Landwirtschaft

sumiert werden, wenn er „geeignet“ ist, das Gewässer dauernd oder in einem nicht unerheblichen Ausmaß zu schädigen. Die Gewässerschädigung muss erwartbar sein und darf nicht nur eine entfernte Möglichkeit darstellen.348 Nach herrschender Meinung sind landbauliche Bodenmaßnahmen zumindest von einer gewissen Relevanzschwelle an in diesem Sinn geeignet, das Gewässer zu schädigen.349 Subsumiert werden könnten daher zumindest der „großflächige Einsatz von Schädlingsbekämpfungsmitteln aus der Luft“, die „Verwendung von Pestiziden bei geringem Flurabstand des Grundwassers mit schwachem Pflanzenwuchs und hoher Bodendurchlässigkeit“ oder auch „besonders gefährliche Düngemaßnahmen“350. Letztlich verlangt der Tatbestand des § 9 II Nr. 2 WHG n. F. (§ 3 II Nr. 2 WHG a. F.) eine Betrachtung des Einzelfalls: Es ist jeweils zu untersuchen, ob die Zufuhr von Agrarstoffen im Zusammenspiel mit den äußeren Umständen wie Bodenbeschaffenheit, Abstand zum Grundwasser, Vorbelastungen etc. eine Schädigung des Gewässers erwarten lässt. Eine Beeinträchtigung der Gewässer kann nicht nur im Falle der „Überdüngung“ eintreten, sondern auch bei der sogenannten sach- und fachgerechten Düngung.351 Der Einwand, eine solche Auslegung sei in der Praxis nicht realisierbar352, greift nicht. Die Auslegung hat zum einen unabhängig von Praktikabilitätserwägungen zu erfolgen353, und zum anderen erscheint eine tatbestandliche Erfassung von Relevanzschwellen durchaus realisierbar.354

347 Czychowski / Reinhardt, Wasserhaushaltsgesetz, § 9 Rn. 85; Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 247; von Mutius, Beilage II, in: AgrarR 1985, 11 (13); Möker, Gewässerbelastungen durch Agrarstoffe, S. 125. 348 Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 252. 349 Czychowski / Reinhardt, Wasserhaushaltsgesetz, § 9 Rn. 85; Knopp, in: Sieder / Zeitler / Dahme / Knopp, Wasserhaushaltsgesetz, § 9 Rn. 85; Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 252. Ebenso Gündermann, NuR 2000, 181 (182), der darauf hinweist, dass eine generelle Eignung der Pflanzenschutzmittel, dauernde oder in einem nicht unerheblichen Ausmaß schädliche Veränderungen des Wassers herbeizuführen, nicht vorliege. Weitergehend Peine, AgrarR 1994, 385 (387), der jedes Aufbringen von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln unter den Tatbestand subsumiert. Im Ergebnis ebenso Pape, in: Landmann / Rohmer, Umweltrecht, WHG § 9 Rn. 77 ff. 350 So Czychowski / Reinhardt, Wasserhaushaltsgesetz, § 9 Rn. 85 mit weiteren Nachweisen. Ebenso Knopp, in: Sieder / Zeitler / Dahme / Knopp, Wasserhaushaltsgesetz, § 9 Rn. 85. 351 Vgl. hierzu von Mutius, Umweltschutz und Landwirtschaft, AgrarR 1985, Beilage II, 11 (12). 352 Czychowski / Reinhardt, Wasserhaushaltsgesetz, § 9 Rn. 85; Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 253. 353 Peine, AgrarR 1994, 385 (387): Das Argument, die Folgen seien nicht hinnehmbar, setze geradezu voraus, dass der Tatbestand erfüllt ist, und die an ihn geknüpften Folgen ausgelöst werden. 354 Wie hier Pape, in: Landmann / Rohmer, Umweltrecht, WHG § 9 Rn. 79, der darauf hinweist, dass die im Rahmen des § 52 I WHG mittels Düngebeschränkungen und Genehmigungsvorbehalten in Wasserschutzgebieten erfolgten Konkretisierungen aufzeigen, dass die tatbestandliche Erfassung von Relevanz- oder Übermaßschwellen möglich ist. Im Ergebnis auch Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 253.

II. Gewässerschutz in der Landwirtschaft

87

bb) Schutzanordnungen in Wasserschutzgebieten Gemäß § 51 I WHG n. F. (§ 19 I WHG a. F.) können Wasserschutzgebiete unter anderem festgesetzt werden, soweit es das Wohl der Allgemeinheit erfordert, das Abschwemmen und den Eintrag von Bodenbestandteilen, Dünge- oder Pflanzenbehandlungsmitteln in Gewässern zu verhüten. Nach § 52 I Nr. 1 WHG n. F. (§ 19 II WHG a. F.) können in den Wasserschutzgebieten bestimmte Handlungen verboten oder für nur beschränkt zulässig erklärt werden. Zu solchen Schutzanordnungen gehören namentlich Verbote oder Beschränkungen für den Einsatz von Agrarstoffen, Beschränkungen hinsichtlich der Lagerung von Gülle und Jauche, Vorschriften zur Flächennutzung oder ähnliches.355 Bei den bisher festgesetzten Wasserschutzgebieten zeigen sich inhaltlich große Unterschiede: So wurde in den älteren westdeutschen Wasserschutzgebieten oft lediglich die „Überdüngung“ verboten, ohne dass dieser Begriff näher erläutert wurde.356 In neueren Wasserschutzgebieten gelten hingegen konkretere Verpflichtungen für den Einsatz von Agrarstoffen.357 cc) Bewirtschaftungsmaßnahmen Für die Flussgebietseinheiten § 7 WHG n. F. (§ 1b WHG a. F.) sind nach § 82 I WHG n. F. (§ 36 I WHG a. F.) Maßnahmenprogramme zu erstellen, um die in den §§ 27 bis 31, 44 und 47 WHG n. F. (§§ 25a I, 25b I, 32c und 33a I WHG a. F.) festgelegten Bewirtschaftungsziele zu erreichen. Nach § 82 II WHG n. F. (§ 36 II WHG a. F.) enthält jedes Maßnahmenprogramm grundlegende und, soweit erforderlich, ergänzende Maßnahmen. Zu den „grundlegenden Maßnahmen“ gehören nach § 82 III WHG n. F. (§ 36 III WHG a. F.) unter anderem auch die Vorschriften der Pflanzenschutzmittelrichtlinie und der Nitratrichtlinie. Als ergänzende Maßnahmen können neben Rechtsinstrumenten unter anderem wirtschaftliche oder steuerliche Anreize, Verträge oder Grundsätze der guten fachlichen Praxis eingesetzt werden.358

b) Grundwasserverordnung Die Grundwasserverordnung dient der Umsetzung der europäischen Grundwasserrichtlinie359. Die Umsetzung erfolgte mit deutlicher Verspätung und erst nach einem Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland.360 Gerügt wurde in dem 355 Czychowski / Reinhardt, Wasserhaushaltsgesetz, § 52 Rn. 20; Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 875. 356 Möker, in: Koch (Hrsg), Umweltrecht, S. 672 f. 357 Möker, in: Koch (Hrsg), Umweltrecht, S. 673. 358 Möker, in: Koch (Hrsg), Umweltrecht, S. 675. 359 Fn. 154. 360 EuGH, Rs. C-131 / 88, Kommission / Deutschland, Slg. 1991, I-825.

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F. Umweltrechtliche Regelungsregime für die Landwirtschaft

Verfahren unter anderem, dass die Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes zur Umsetzung der Grundwasserrichtlinie nicht ausreichten. Die Vorschriften enthielten kein der Richtlinie entsprechendes allgemeines Verbot, das die Ableitung von bestimmten, in Liste I der Richtlinie aufgeführten Stoffen untersagt. Unter dem Druck des Vertragsverletzungsverfahrens erließ die Bundesregierung auf der Grundlage der Verordnungsermächtigung des WHG die Grundwasserverordnung. Der Gesetzgeber stellte aber ausdrücklich klar, dass diese Verordnung keine eigenen Erlaubnispflichten enthält, sondern nur der Konkretisierung der (damals) rahmenrechtlichen Regelung des WHG dient.361 Die Regelungen des WHG würden durch die Grundwasserverordnung lediglich verdeutlicht oder interpretiert.362 Umgesetzt wurde somit nur das zwingend Notwendige.363 Die Grundwasserverordnung enthält – entsprechend den Vorgaben der Richtlinie – zwei Listen, in denen die das Grundwasser gefährdenden Stoffe aufgelistet sind. Liste I umfasst unter anderem organische Halogen-, Zinn- und Phosphorverbindungen, Stoffe, die im oder durch Wasser krebserregende Wirkung haben, Quecksilber, Cadmium und Kohlenwasserstoffe. Liste II umfasst beispielsweise Zink, Kupfer, Chrom, Blei, anorganische Phosphorverbindungen, Ammoniak sowie Nitrite. Nach § 3 I Grundwasserverordnung darf für das Einleiten von Stoffen der Liste I in das Grundwasser grundsätzlich keine Erlaubnis erteilt werden. Nach Absatz 2 bedarf das Ablagern, das Lagern zum Zwecke der Beseitigung und das sonstige Beseitigen von Stoffen der Liste I, das zu einem Eintrag dieser Stoffe in das Grundwasser führen kann, als Gewässerbenutzung im Sinne des § 9 II Nr. 2 WHG n. F. (§ 3 II Nr. 2 WHG a. F.) der behördlichen Erlaubnis. Eine Zulassung darf nur erteilt werden, wenn „nicht zu besorgen ist, daß Stoffe der Liste I in das Grundwasser gelangen“. Für Stoffe der Liste II gilt die Erlaubnispflicht des Wasserhaushaltsgesetzes sowohl für das Einleiten von Stoffen als auch für das Ablagern, das Lagern zum Zwecke der Beseitigung oder das sonstige Beseitigen dieser Stoffe, das zu deren Eintrag in das Grundwasser führen kann (§ 4 I Grundwasserverordnung). Hier stellt sich wiederum die Frage, unter welchen Voraussetzungen ein „Einleiten“ angenommen werden kann.364 Die Regelungen der Grundwasserverordnung knüpfen an die Erlaubnispflichtigkeit nach dem WHG an; es muss also eine Gewässerbenutzung vorliegen. Nimmt man dementsprechend an, dass eine Benutzung nach § 9 II Nr. 2 WHG n. F. (§ 3 II Nr. 2 WHG a. F.) nur dann gegeben ist, wenn BT-Drs. 13 / 6902 v. 4. 2. 1997, S. 7. Vgl. hierzu auch Knopp, ZfW 1997, 205 (212 f.). 363 BT-Drs. 13 / 6902 v. 4. 2. 1997, S. 8: „Entsprechend seiner Zielsetzung beschränkt sich die Verordnung darauf, die Bestimmungen der EG-Grundwasserrichtlinie umzusetzen und diese auch nur insoweit, als hierfür nach der Rechtsprechung des EuGH der Erlass einer Rechtsnorm erforderlich ist.“ 364 Der Gesetzgeber hielt Begriffsbestimmungen in der Grundwasserverordnung für nicht notwendig, da „die in gefestigter Rechtsprechung entwickelten Begriffe des deutschen Wasserrechts zumindest nicht hinter den Definitionen der Richtlinie zurückbleiben“. Das gelte auch für den Begriff „Einleitung“, BT-Drs. 13 / 6902, S. 8. 361 362

II. Gewässerschutz in der Landwirtschaft

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eine Düngung jenseits der Grenzen der guten fachlichen Praxis erfolgt, so gilt das auch für die Verpflichtungen aus der Grundwasserverordnung. Ein Einleiten würde dann nicht vorliegen, allerdings kann – wie oben gezeigt365 – nicht von einer pauschalen Freistellung der Düngung von den Verpflichtungen des Wasserhaushaltsgesetzes ausgegangen werden. Damit ist auch der Einsatz von Agrarstoffen grundsätzlich vom Einleiten im Sinne der Grundwasserverordnung erfasst. Das bedeutet auch, dass die Anforderungen der §§ 8, 9 WHG n. F. (§§ 3, 6 WHG a. F.) dahingehend konkretisiert werden, dass für das Einleiten von Stoffen der Liste I in das Grundwasser grundsätzlich keine Erlaubnis erteilt werden darf. Auch für das Ablagern, das Lagern zum Zwecke der Beseitigung und das sonstige Beseitigen von Stoffen sind konkrete Voraussetzungen an die Erlaubniserteilung geknüpft.

c) Düngemittelrecht Das DüngG366 selbst enthält keine präzisen Anforderungen an die Verwendung von Düngemitteln. Nach § 3 II 1 DüngG dürfen diese nach guter fachlicher Praxis angewendet werden. Nach Absatz 2 Satz 2 dient die Düngung nach guter fachlicher Praxis „der Versorgung der Pflanzen mit notwendigen Nährstoffen sowie der Erhaltung und Förderung der Bodenfruchtbarkeit, um insbesondere die Versorgung der Bevölkerung mit qualitativ hochwertigen, preiswerten Erzeugnissen zu sichern“. Nach Absatz 3 können die Anforderungen der guten fachlichen Praxis in Rechtsverordnungen näher bestimmt werden. So können zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen, insbesondere durch Nitrat, Vorschriften erlassen werden über:367 – Zeiträume, in denen das Aufbringen bestimmter Düngemittel auf landwirtschaftlichen Flächen verboten ist, – flächenbezogene Obergrenzen für das Aufbringen von Nährstoffen aus Wirtschaftsdüngern tierischer Herkunft, – das Aufbringen von Düngemitteln auf stark geneigten landwirtschaftlichen Flächen, – das Aufbringen von Düngemitteln auf wassergesättigten, überschwemmten, gefrorenen oder schneebedeckten Böden, – die Bedingungen für das Aufbringen von Düngemitteln auf landwirtschaftlichen Flächen in der Nähe von Wasserläufen, – die Berücksichtigung von beim Weidegang anfallenden sowie durch andere Maßnahmen als der Düngung zugeführten Nährstoffen, F.II.1.a), S. 82 und F.II.2., S. 91. Siehe Fn. 321. 367 Vgl. § 3 III 2 DüngG. Mit dieser Vorschrift wurde die Nitratrichtlinie (Fn. 156) umgesetzt, siehe unten unter F.II.3.b), S. 94. 365 366

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F. Umweltrechtliche Regelungsregime für die Landwirtschaft

– die Aufzeichungen der Anwendung von Düngemitteln, – die Technik zum Aufbringen von Düngemitteln sowie – die Lagerkapazität für Wirtschaftsdünger.

Von dieser Ermächtigung hat der Verordnungsgeber auch Gebrauch gemacht und in der novellierten Düngeverordnung (DüV)368 entsprechende Vorschriften erlassen. So dürfen Düngemittel auf Ackerland vom 1. 11. bis 31. 1. und auf Grünland vom 15. 11. bis zum 31. 1. nicht aufgebracht werden (§ 4 V DüV). Nährstoffe aus Wirtschaftsdüngern tierischer Herkunft dürfen nur so ausgebracht werden, dass die aufgebrachte Menge an Gesamtstickstoff im Durchschnitt der landwirtschaftlich genutzten Flächen des Betriebes 170 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar und Jahr nicht überschreitet. Ferner dürfen Düngemittel nicht aufgebracht werden, wenn der Boden überschwemmt, wassergesättigt, gefroren oder durchgängig höher als fünf Zentimeter mit Schnee bedeckt ist (§ 3 V DüV). Nach § 3 VI DüV ist beim Düngen ein direkter Eintrag von Nährstoffen in oberirdische Gewässer durch Einhaltung eines Abstandes von mindestens drei Metern zu vermeiden und dafür zu sorgen, dass kein Abschwemmen in oberirdische Gewässer erfolgt. Für diesen Absatz 6 und für Absatz 7, der Vorschriften für das Aufbringen von Düngemitteln auf stark geneigten Flächen enthält, ist zu beachten, dass weitergehende wasserrechtliche Abstands- und Bewirtschaftungsregelungen unberührt bleiben (§ 3 IX DüV).

d) Pflanzenschutzmittelrecht § 2a PflSchG regelt allgemein die Durchführung des Pflanzenschutzes. Nach Absatz 1 darf Pflanzenschutz nur nach guter fachlicher Praxis durchgeführt werden. Dabei dient die gute fachliche Praxis nach § 2a I 2 PflSchG zum einen der Gesunderhaltung und Qualitätssicherung von Pflanzen und Pflanzenerzeugnissen und zum anderen der Abwehr von Gefahren für die Gesundheit von Mensch und Tier und für den Naturhaushalt. Zur guten fachlichen Praxis gehört die Berücksichtigung des Grundwasserschutzes sowie der Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes369. Nach Absatz 2 kann das zuständige Bundesministerium die Grundsätze für die Durchführung der guten fachlichen Praxis im Pflanzenschutz erstellen. Hiervon hat das Ministerium auch Gebrauch gemacht.370 Danach ist beispielsweise festgelegt, dass die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf das notwendige Maß zu beschränken ist und standortliche Gegebenheiten sowie Witterungsverhältnisse zu beachten sind, um die Gefahr der Abdrift und der Abschwemmung von PflanzenFn. 322. Integrierter Pflanzenschutz ist „eine Kombination von Verfahren, bei denen unter vorrangiger Berücksichtigung biologischer, biotechnischer, pflanzenzüchterischer sowie anbauund kulturtechnischer Maßnahmen die Anwendung chemischer Pflanzenschutzmittel auf das notwendige Maß beschränkt wird“ (§ 2 Nr. 2 PflSchG). 370 BAnz. Nr. 58a vom 24. 3. 2005. 368 369

II. Gewässerschutz in der Landwirtschaft

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schutzmitteln zu vermeiden. Diese Konkretisierungen sind jedoch für den Anwender nicht verbindlich. § 6 I 1 PflSchG regelt Allgemeines zur Anwendung von Pflanzenschutzmitteln (sogenannte Pflichtengeneralklausel371). Wiederum heißt es in Absatz 1: „Bei der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln ist nach guter fachlicher Praxis zu verfahren.“ Soweit der Anwender mit schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch oder Tier oder auf das Grundwasser oder mit sonstigen erheblichen schädlichen Auswirkungen, insbesondere auf den Naturhaushalt, rechnen muss, dürfen Pflanzenschutzmittel nicht angewendet werden. Nach § 6 II PflSchG dürfen die Pflanzenschutzmittel ferner nicht in oder unmittelbar an oberirdischen Gewässern und Küstengewässern angewandt werden.372 Ein wesentliches Regelungselement des Pflanzenschutzgesetzes ist schließlich das Zulassungsverfahren für das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln.373 Nach § 15 I Nr. 3 lit. d) und e) i.V. m. § 11 I 1 PflSchG dürfen Pflanzenschutzmittel nur in den Verkehr gebracht werden, wenn sie keine schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch und Tier und auf das Grundwasser keine sonstigen nicht vertretbaren Auswirkungen, insbesondere auf den Naturhaushalt haben. Zum Naturhaushalt gehört gemäß § 2 Nr. 6 PflSchG auch das Wasser. Somit sind auch Oberflächen- und Küstengewässer mittelbar – wenn auch schwächer als das Grundwasser – geschützt.

2. Einschränkungen der Standards zugunsten der Landwirtschaft (insbesondere durch die gute fachliche Praxis) Die Regelungen über die gute fachliche Praxis im Dünge- und Pflanzenschutzmittelrecht stellen auf den ersten Blick keine Privilegierung der Landwirtschaft dar, da sie nicht direkt von anderweitigen Verpflichtungen befreien. Vielmehr enthalten sie selbst konkrete Verpflichtungen, die von den Landwirten zu beachten sind. Sie entfalten aber insofern privilegierende Wirkung, als bei Bewirtschaftung nach den Maßstäben der guten fachlichen Praxis meist vermutet wird, dass sonstige Verpflichtungen nicht einzuhalten sind, bzw. gar nicht erst bestehen. (a) So findet im WHG eine Privilegierung der Landwirtschaft insofern statt, als § 9 WHG n. F. (§ 3 WHG a. F.) im Sinne der Landwirtschaft ausgelegt wird.374 Nach Peter Axer375 muss die gute fachliche Praxis des Düngemittel- und Pflanzenschutzrechts im Wasserrecht zwingend berücksichtigt werden. Die Beachtung der Vgl. Pache, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, S. 573. Vgl. zur guten fachlichen Praxis im Pflanzenschutz und zu den Anwendungsverboten und -beschränkungen die detaillierten Ausführungen von Kotulla, UTR Band 92, S. 111 ff. 373 Pache, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, S. 570. 374 Siehe oben F.II.1.a), S. 82. 375 Axer, DVBl 1999, 1533 (1534). 371 372

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F. Umweltrechtliche Regelungsregime für die Landwirtschaft

guten fachlichen Praxis führe dazu, dass „der Landwirt keiner wasserrechtlichen Erlaubnis bedarf für eine in diesem Rahmen erfolgende Düngung oder Anwendung von Pflanzenschutzmitteln.“ Die gute fachliche Praxis schließe es schon von ihrer Definition her aus, dauernd oder in einem nicht unerheblichen Ausmaß Gewässerverunreinigungen herbeizuführen. Auch nach Rüdiger Breuer strahlt die Düngeverordnung, die die „gute fachliche Praxis“ für die Düngung konkretisiert, auf § 9 II Nr. 2 WHG n. F. (§ 3 II Nr. 2 WHG a. F.) aus: So seien Handlungsweisen, die mit der Düngeverordnung übereinstimmen, in der Regel nicht tatbestandsmäßig.376 In der Praxis wird eine Erlaubnispflicht für den Einsatz von Agrarstoffen auch nicht angenommen bzw. zumindest nicht durchgesetzt.377 Ob die Einhaltung der guten fachlichen Praxis tatsächlich von der Erlaubnispflicht nach § 9 II Nr. 2 WHG n. F. (§ 3 II Nr. 2 WHG a. F.) befreit, erscheint fraglich. So verfolgen das Wasserhaushaltsgesetz und das Düngegesetz mit der Düngeverordnung unterschiedliche Zielrichtungen: Das Wasserhaushaltsgesetz dient dem Gewässerschutz, während das Düngegesetz vorrangig die Ertragsförderung der Landwirtschaft zum Ziel hat. Dies ergibt sich insbesondere aus § 3 II 2 DüngG: „Düngung nach guter fachlicher Praxis dient der Versorgung der Pflanzen mit notwendigen Nährstoffen sowie der Erhaltung und Förderung der Bodenfruchtbarkeit, um insbesondere die Versorgung der Bevölkerung mit qualitativ hochwertigen, preiswerten Erzeugnissen zu sichern“. Angesichts dieser verschiedenen Zielsetzungen der Gesetze kann das Düngegesetz und die dazu gehörige Düngeverordnung nicht zur Interpretation des § 3 II Nr. 2 WHG herangezogen werden. Hinzu kommt, dass die Anforderungen der DüV an die gute fachliche Praxis nicht ausreichend sind: So finden sich zwar mengenmäßige Begrenzungen für die Aufbringung von bestimmten Wirtschaftsdüngern tierischer Herkunft378, für alle anderen Düngemittel gelten diese Grenzen aber nicht, sie unterliegen nur den abstrakten Anforderungen der DüV.379 Der Schutz des WHG für die Gewässer geht somit im Einzelfall über den Schutz der Düngeverordnung hinaus. Problematisch ist zudem, dass bisher eine systematische Überprüfung der Wirksamkeit der Regelungen der DüV fehlt.380 Entsprechendes lässt sich auch über die Regelungen zum Einsatz von Pflanzenschutzmitteln sagen: Auch das Pflanzenschutzgesetz verfolgt eine andere Zielrichtung als das Wasserhaushaltsgesetz und die unverbindlichen Angaben zur guten fachlichen Praxis bieten nur unzureichenden Schutz.

376 Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 256. Vgl. zur Ausstrahlung der guten fachlichen Praxis auf das Wasserrecht auch Härtel; Düngung im Agrar- und Umweltrecht, S. 374 ff., die mit dem Rechtsinstitut der widerleglichen Vermutung arbeitet: So soll die Düngung nach guter fachlicher Praxis in der Regel keine Gewässerbenutzung darstellen. Ebenso Kotulla, UTR Band 92, S. 79 f. Zur Kritik hieran Peine, NuR 2002, 522 (523 f.). 377 Möker, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, S. 676; Peine, AgrarR 1994, 385 (388). 378 Siehe oben F.II.1.c), S. 89. 379 Ekardt / Heym / Seidel, ZUR 2008, 169 (174). Zu weiteren Kritikpunkten an der DüV vgl. SRU, Umweltgutachten 2008, S. 469 f. 380 SRU, Umweltgutachten 2008, S. 470.

II. Gewässerschutz in der Landwirtschaft

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(b) § 52 V WHG n. F. (§ 19 IV WHG a. F.) enthält zwar keine inhaltliche Privilegierung im Sinne der üblichen Landwirtschaftsklauseln, allerdings eine finanzielle381 Die Landwirtschaft wird nicht von der Einhaltung der materiellrechtlichen Pflichten freigestellt, sondern es wird ein finanzieller Ausgleich für die Einhaltung der wasserrechtlichen Anforderungen in Wasserschutzgebieten gewährt. Hier ist zu berücksichtigen, dass Düngebeschränkungen in Wasserschutzgebieten nur dann zu entschädigen sind, wenn sie nicht nur die Anforderungen des § 9 II Nr. 2 WHG n. F. (§ 3 II Nr. 2 WHG a. F.) zum Ausdruck bringen.382 Entschädigungspflichtig wäre folglich nur ein Einsatz von Agrarstoffen, der nicht konkret geeignet ist, Gewässer schädlich zu beeinflussen – der Anwendungsbereich dürfte gering sein.383 (c) Direkte Freistellungen der Landwirtschaft enthält schließlich § 46 WHG n. F. (§ 33 WHG a. F.).384 Nach Absatz 1 bedarf das Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten oder Ableiten von Grundwasser für den landwirtschaftlichen Hofbetrieb bzw. für das Tränken des Viehs sowie für Zwecke der gewöhnlichen Bodenentwässerung landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzter Grundstücke keiner Erlaubnis, sofern keine signifikanten nachteiligen Auswirkungen auf den Wasserhaushalt zu besorgen sind. Absatz 3 ermöglicht den Bundesländern zudem, weitere Bereiche erlaubnisfrei zu stellen.

3. Anforderungen aus cross compliance Auch aus dem Anreizinstrument cross compliance ergeben sich Anforderungen an die Landwirtschaft hinsichtlich des Gewässerschutzes.385 Werden die Grundanforderungen an die Betriebsführung nach Anhang II der Health-Check-Verordnung386 und die Vorschriften zum guten landwirtschaftlichen Zustand gemäß Art. 6 Health-Check-Verordnung nicht eingehalten, können die Direktzahlungen gekürzt werden.387 Zu den Grundanforderungen an die Betriebsführung, welche dem Gewässerschutz dienen, gehören nach Anhang 2 der Health Check-Verordnung Art. 4 und 5 Grundwasserrichtlinie388, Art. 3 Klärschlammrichtlinie389 und Art. 4 und 5 Nitratrichtlinie390. Ebenfalls relevant ist Art. 3 der Richtlinie über das Inverkehrbrin381 Nacke, NVwZ 1987, 185 (188), der von einer Privilegierung der Landwirtschaft „auf der Sekundärebene“ spricht. 382 Pietzcker, NVwZ 1991, 418 (424). 383 Pietzcker, NVwZ 1991, 418 (424). 384 Vgl. hierzu auch Ekardt / Weyland / Schenderlein, NuR 2009, 388 (396). 385 Siehe auch oben D.IV.2.c), S. 42. 386 Fn. 234. 387 Vgl. oben unter D.IV.2.c), S. 42. 388 Fn. 154. 389 Fn. 155. 390 Fn. 156.

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F. Umweltrechtliche Regelungsregime für die Landwirtschaft

gen von Pflanzenschutzmitteln391. Gemäß Art. 5 II Health Check-Verordnung gelten die in Anhang 2 aufgeführten Rechtsakte in ihrer jeweils geltenden Fassung und im Falle von Richtlinien so, wie sie von den Mitgliedstaaten umgesetzt wurden.392

a) Grundwasserrichtlinie Nach Art. 3 der Grundwasserrichtlinie ergreifen die Mitgliedstaaten Maßnahmen, um die Ableitung von Stoffen in das Grundwasser zu verhindern (dies betrifft bestimmte in Liste I der Richtlinie genannte Stoffe) oder zu begrenzen (Stoffe aus Liste II der Richtlinie). Zur Erfüllung dieser Verpflichtungen sieht Art. 4 vor, dass die Mitgliedstaaten jegliche direkte Ableitung von Stoffen aus der Liste I verbieten und indirekte Ableitungen entweder unter Einhaltung von Vorsichtsmaßnahmen genehmigen oder ebenfalls verbieten. Gemäß Art. 5 prüfen die Mitgliedstaaten, ob für das direkte oder indirekte Ableiten von Stoffen aus Liste II eine Genehmigung möglich ist bzw. inwiefern diese Ableitungen begrenzt werden können. Diese Richtlinie ist durch die Grundwasserverordnung umgesetzt worden.393 Eine Missachtung dieser Vorschriften kann nach der Konzeption der cross-compliance-Anforderungen eine Kürzung der Direktzahlungen zur Folge haben.

b) Nitratrichtlinie Unter die cross-compliance-Anforderungen fallen gemäß Anhang II der HealthCheck-Verordnung auch Art. 4 und 5 der Nitratrichtlinie394. Ziel der Richtlinie ist die durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachte oder ausgelöste Gewässerverunreinigung zu verringern und weitere Gewässerverunreinigung dieser Art vorzubeugen (Art. 1 der Richtlinie). Um für alle Gewässer einen allgemeinen Schutz vor Nitratverunreinigungen zu gewährleisten, verlangt Art. 4 von den Mitgliedstaaten, dass diese Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft aufstellen, die von den Landwirten auf freiwilliger Basis anzuwenden sind. Die Bestimmungen sollen mindestens die in Anhang II Punkt A der Richtlinie enthaltenen Punkte umfassen. Dazu sollen Bestimmungen unter anderem zu folgenden Punkten erlassen werden: – Zeiträume, in denen Düngemittel nicht auf landwirtschaftlichen Flächen ausgebracht werden sollten;

Fn. 160. Vgl. zur Problematik der nicht ordnungsgemäßen Umsetzung bzw. der Festsetzung von weitergehenden Maßnahmen durch die Mitgliedstaaten Meyer-Bolte, Agrarrechtliche Cross Compliance als Steuerungsinstrument im Europäischen Verwaltungsverbund, S. 40 ff. 393 Siehe oben unter F.II.1.b), S. 87. 394 Fn. 156. 391 392

II. Gewässerschutz in der Landwirtschaft

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– Ausbringen von Düngemitteln auf wassergesättigten, überschwemmten, gefrorenen oder schneebedeckten Böden; – Bedingungen für das Aufbringen von Düngemitteln auf landwirtschaftlichen Flächen in der Nähe von Wasserläufen.

Ferner können die Mitgliedstaaten nach Anhang II Punkt B der Richtlinie weitere Regelungen zum Beispiel über die Bodenbewirtschaftung, einschließlich Fruchtfolgegestaltung und der Anbauverhältnisse (Grünland / Ackerland) aufnehmen. Nach Art. 5 sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, zur Verwirklichung der Ziele der Richtlinie Aktionsprogramme für als gefährdet ausgewiesene Gebiete festzulegen. Gemäß Art. 3 V sind die Mitgliedstaaten von der Verpflichtung, bestimmte gefährdete Gebiete auszuweisen, befreit, wenn sie die Aktionsprogramme in ihrem gesamten Gebiet durchführen. Die Aktionsprogramme enthalten bestimmte Maßnahmen, die dem Gewässerschutz im Sinne der Richtlinie dienen sollen. Zu diesen Maßnahmen gehören nach Anhang III beispielsweise Vorschriften, die das Fassungsvermögen von Behältern zur Lagerung von Dung regeln oder die Zeiträume festlegen, in denen das Ausbringen bestimmter Arten von Düngemitteln verboten ist. Ferner enthalten die Aktionsprogramme die Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten in den Regeln der guten fachlichen Praxis vorgeschrieben haben (sofern diese nicht durch Maßnahmen nach Anhang III ersetzt wurden). Damit sind die diese Maßnahmen der guten fachlichen Praxis, im Geltungsbereich der Aktionsprogramme verbindlich (Art. 5 Absatz 4b der Richtlinie). In Deutschland wurde die Richtlinie insbesondere durch das Düngegesetz und die Düngeverordnung umsetzt.395 Deutschland hat mit der Düngeverordnung von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, ein Aktionsprogramm für die gesamte landwirtschaftlich genutzte Fläche zu erlassen.396 Somit sind alle Regelungen der guten fachlichen Praxis verbindlich einzuhaltende Standards und eine Nichteinhaltung kann nicht nur eine Ordnungswidrigkeit im Sinne des § 10 DüV darstellen, sondern auch die Kürzung der Direktzahlungen zur Folge haben. Dies ist auch deshalb von besonderer Bedeutung, da nicht alle Verpflichtungen der DüV auch in den Katalog der Ordnungswidrigkeiten (§ 10 DüV) aufgenommen wurden und nur diese dann auch bei Nichteinhaltung mit einem Bußgeld belegt werden können. Die Nichteinhaltung der übrigen Regelungen blieb bisher folgenlos. So dürfen beispielsweise nach der DüV zu bestimmten Zeiten keine Düngemittel mit wesentlichem Gehalt an verfügbarem Stickstoff aufgebracht werden (§ 4 V DüV). Eine Nichteinhaltung stellt zwar keine Ordnungswidrigkeit im Sinne des Gesetzes dar (vgl. § 10 DüV). Die Regelung ist aber Teil der cross-compliance-Anforderungen und kann daher bei einem Verstoß mit der Kürzung der Direktzahlungen geahndet werden.

395 396

Zu den genauen Vorgaben schon oben unter F.II.1.c), S. 89. Vgl. http: // www.umweltbundesamt.de / wasser / themen / grundwasser / nigehalt.htm.

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F. Umweltrechtliche Regelungsregime für die Landwirtschaft

c) Pflanzenschutzrichtlinie Zu den Grundanforderungen an die Betriebsführung gehört ferner Art. 3 der Pflanzenschutzrichtlinie397. Die Richtlinie regelt insbesondere das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln. Nach Art. 3 I schreiben die Mitgliedstaaten vor, dass in ihrem Gebiet nur die Pflanzenschutzmittel in Verkehr gebracht und angewendet werden dürfen, die sie nach den Bestimmungen dieser Richtlinie zugelassen haben. Nach § 4 der Richtlinie dürfen Pflanzenschutzmittel namentlich nur zugelassen werden, wenn sie keine schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch und Tier oder auf das Grundwasser und keine unannehmbaren Auswirkungen auf die Umwelt haben. Diese Zulassungsregelungen, die mittelbar auch dem Gewässerschutz dienen, sind so durch das Pflanzenschutzgesetz in nationales Recht umgesetzt worden.398 Art. 3 III der Pflanzenschutzrichtlinie sieht zudem für die Mitgliedstaaten die Verpflichtung vor, festzulegen, dass Pflanzenschutzmittel sachgemäß angewendet werden müssen. Die sachgemäße Anwendung umfasst danach unter anderem „die Befolgung der Grundsätze der guten fachlichen Pflanzenschutzpraxis und, wann immer möglich, der Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes“. Integrierter Pflanzenschutz ist in Art. 2 Nr. 13 definiert als die gezielte Anwendung einer Kombination von Maßnahmen biologischer, biotechnologischer, chemischer, physikalischer, anbautechnischer oder pflanzenzüchterischer Art, wobei die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln auf das unbedingt notwendige Mindestmaß beschränkt wird, um den Befall mit Schadorganismen so gering zu halten, dass kein wirtschaftlich unzumutbarer Schaden oder Verlust entsteht. Was genau unter den Grundsätzen guten fachlichen Pflanzenschutzpraxis zu verstehen ist, lässt die Richtlinie offen. Entscheidend ist in dieser Hinsicht allein die Umsetzung in den Mitgliedstaaten. Die entsprechende deutsche Umsetzung findet sich wiederum vor allem im Pflanzenschutzgesetz.399 Die beschriebenen Regelungen des Pflanzenschutzgesetzes werden somit insoweit, als sie Art. 3 der Pflanzenschutzrichtlinie umgesetzt haben, Teil der cross-compliance-Anforderungen. Ein Verstoß gegen die Regelungen kann folglich die Kürzung der Direktzahlungen zur Folge haben. Die Grundsätze der guten fachlichen Praxis im Pflanzenschutz sind nach deutschem Recht zwar nicht bußgeldbewehrt, die Nichteinhaltung kann aber dank der Einbeziehung in die crosscompliance-Anforderungen sanktioniert werden.

397 398 399

Fn. 160. Siehe oben unter F.II.1.d), S. 90. F.II.1.d), S. 90.

II. Gewässerschutz in der Landwirtschaft

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4. Bilanz Die Landwirtschaft trägt insbesondere durch den Einsatz von Agrarstoffen im hohen Maß zu den Gewässerbelastungen bei. In verschiedenen Gesetzen finden sich Regelungen, die zur Reduzierung und Vermeidung der Schadstoffeinträge beitragen sollen. Schon das Wasserhaushaltsgesetz bietet schutzgutbezogen verschiedene Handlungsinstrumente zur Begrenzung des Düngemittel- und Pflanzenschutzmittelgebrauchs. Am leistungsfähigsten erscheint auf den ersten Blick die Steuerung des Agrarstoffeinsatzes durch Auflagen. Wie oben gezeigt400, stellt zumindest der Agrarstoffeinsatz, der geeignet ist, die Wasserbeschaffenheit dauernd oder in einem nicht unerheblichem Ausmaß nachteilig zu verändern, eine Benutzung im Sinne des Wasserhaushaltsgesetzes dar, die somit der Erlaubnispflicht unterliegt. In der Praxis scheitert diese Regelung aber an ihrer mangelnden Anwendung. So erweist sich dieses Handlungsinstrument als stumpfes Schwert. Die Grundwasserverordnung sorgt zwar für eine Konkretisierung der Anforderungen des Wasserhaushaltsgesetzes dahingehend, dass für das Einleiten bestimmter besonders gefährlicher Stoffe grundsätzlich keine Erlaubnis erteilt werden darf. Auch diese Konkretisierung ist praktisch nutzlos, solange von den Wasserbehörden die Erlaubnispflichtigkeit für das Einleiten von Agrarstoffen ignoriert wird. Immerhin bringt die Einbeziehung der Grundwasserrichtlinie in die cross-compliance-Anforderungen die Möglichkeit zur Kürzung der Direktzahlungen mit sich – allerdings nur bei entsprechender Kontrolle durch die Behörden. Vielversprechender sind hingegen die Regelungen zur guten fachlichen Praxis beim Düngen und im Pflanzenschutz. Mit der DüV wurde die gute fachliche Praxis beim Düngen untergesetzlich konkretisiert. Die Verordnung enthält sowohl Grundsätze der Düngemittelanwendung und der Bedarfsermittlung als auch mengenmäßige Begrenzungen für bestimmte Düngerarten. Die Nichteinhaltung der Vorschriften stellt zum großen Teil eine Ordnungswidrigkeit dar und ist bußgeldbewehrt. Allerdings sind die Grenzwerte zum Schutz der Gewässer nicht ausreichend, ein deutlicher Rückgang der Gewässerbelastung ist auch nach in Kraft Treten der DüV nicht zu verzeichnen. Zudem fallen nicht alle Düngemittel unter die Grenzwerte. Ähnliche Probleme ergeben sich auch bei der Konkretisierung der guten fachlichen Praxis im Pflanzenschutz. Die Grundsätze sind sehr allgemein gehalten und zudem für den Anwender nicht verbindlich. Auch die Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes, die im Rahmen der guten fachlichen Praxis einzuhalten sind, bieten keinen wirksamen Schutz: Die Beschränkung der Anwendung chemischer Pflanzenschutzmittel auf „das notwendige Maß“ ist wenig erfolgversprechend.401 Eine Ausstrahlungswirkung der Grundsätze der guten fachlichen Praxis auf andere Rechtsbereiche insofern, als die Einhaltung der Grundsätze eine Befreiung von sonstigen Vorschriften bedeuten kann, ist daher (derzeit) abzulehnen. Die Regelun400 401

F.II.1.a), S. 82. Siehe auch Ekardt / Heym / Seidel, ZUR 2008, 169 (174) m.w. N.

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F. Umweltrechtliche Regelungsregime für die Landwirtschaft

gen sind aber wiederum Teil der cross-compliance-Anforderungen und unterliegen somit einer besseren Durchsetzbarkeit.

III. Schutz von Natur und Landschaft in der Landwirtschaft 1. Maßgebliche Rechtsvorschriften und Einschränkungen der Standards zugunsten der Landwirtschaft Da über 50% der Gesamtfläche Deutschlands landwirtschaftlich genutzt wird, spielt die Landwirtschaft eine besondere Rolle beim Erhalt der Artenvielfalt. Extensiv betriebene landwirtschaftliche Flächen tragen zur Artenvielfalt bei. Die zunehmende intensive Landbewirtschaftung dagegen beeinträchtigt Natur und Landschaft in erheblichem Maße.402 Um die Artenvielfalt und das Landschaftsbild zu bewahren, sieht insbesondere das Bundesnaturschutzgesetz eine Vielzahl von Regularien vor, die auch die Landwirtschaft betreffen. Die Vorschriften zum Schutz von Natur und Landschaft erfahren jedoch durch die Landwirtschaftsklauseln Einschränkungen. Nachfolgend werden daher die Schutzinstrumente und die verschiedenen Landwirtschaftsklauseln untersucht. Dabei wird zunächst auf die allgemeine Landwirtschaftsklausel sowie auf die Konkretisierungen der guten fachlichen Praxis eingegangen. Daran anschließend wird das Instrument der Eingriffsregelung geprüft, und abschließend werden diejenigen Instrumente in den Blick genommen, die spezielle Bereiche betreffen, namentlich der Gebiets- und Artenschutz. Wie das Wasserhaushaltsgesetz ist auch das Bundesnaturschutzgesetz 2009 neu gefasst worden.403 Es wird daher grundsätzlich wiederum sowohl auf die neue als auch auf die alte Fassung des Gesetzes Bezug genommen.

a) Allgemeine Landwirtschaftsklausel und Konkretisierung der guten fachlichen Praxis (§ 5 BNatSchG) Schon das 1976 in Kraft getretenen Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG)404 enthielt eine allgemeine Landwirtschaftsklausel (§ 1 III BNatSchG a. F.) und spezielle Klauseln für die Eingriffsregelung, Landschaftsschutzgebiete und den Artenschutz.405 Grund für diese Sonderstellung war vor allem die Annahme, die Landwirtschaft trage generell zum Naturschutz bei. So lautete § 1 III BNatSchG a. F.: Vgl. oben B.II., S. 21. Artikel 1 des Gesetzes zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege (Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege, BNatSchG) vom 31. 7. 2009, BGBl. 2009 I, S. 2542. 404 Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (BNatSchG) vom 10. 11. 1976, BGBl. 1976 I, S. 3574. 405 Vgl. auch Ekardt / Heym / Seidel, ZUR 2008, 169 (170). 402 403

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„Der ordnungsgemäßen Land- und Forstwirtschaft kommt für die Erhaltung der Kultur- und Erholungslandschaft eine zentrale Bedeutung zu; sie dient in der Regel den Zielen dieses Gesetzes.“ Erst viel später setzte sich die Einsicht durch – auch bedingt durch die zunehmend intensivierte Landbewirtschaftung –, dass eine „generelle Zielkonformität zwischen Landwirtschaft und Naturschutz nicht mehr besteht“406. So strich der Gesetzgeber diese Klausel erst 1998 und führte zum Ersatz eine neue Landwirtschaftsklausel ein, mit der die Bedeutung der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft für die Erhaltung der Kultur- und Erholungslandschaft hervorgehoben wurde (§ 2 III BNatSchG a. F.). Zudem wurde eine Ausgleichsregelung für die Beschränkungen der Bodennutzung eingeführt.407 Im Rahmen der Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes 2002 wurde zwar die allgemeine Landwirtschaftsklausel beibehalten, allerdings in modifizierter Form: Zu berücksichtigen ist nicht mehr die Bedeutung jeder „ordnungsgemäßen“, sondern nur noch der „natur- und landschaftsverträglichen“ Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft (§ 5 I BNatSchG).408 Was genau hierunter zu verstehen ist, ist umstritten: So wird vertreten, eine natur- und landschaftsverträgliche Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft müsse den Anforderungen der guten fachlichen Praxis aus § 5 II BNatSchG n. F. (§ 5 IV BNatSchG a. F.)409 genügen.410 Dem ist der Wortlaut entgegen zu halten: So ist ausdrücklich die Rede von „Natur- und Landschaftsverträglichkeit“ und nicht von einer Landwirtschaft, die den Anforderungen der guten fachlichen Praxis genügt.411 Die Einhaltung der guten fachlichen Praxis bedeutet auch keineswegs eine natur- und landschaftsverträgliche Landwirtschaft.412 So mag beispielsweise ein Grünlandumbruch auf bestimmten Flächen den Anforderungen der guten fachlichen Praxis genügen und dennoch einen Eingriff in Natur und Landschaft darstellen, so dass eine „Natur- und Landschaftsverträglichkeit“ nicht gegeben ist.413 Eine solche Verträglichkeit kann folglich nur angenommen werden, wenn sich die Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft mit den Zielen und Grundsätzen des Naturschutzes und der Landschaftspflege im Sinne des § 1 BNatSchG n. F. als vereinbar erweist.414 § 5 I BNatSchG n. F. würdigt den Beitrag einer solchen Land-, Müller-Terpitz, NVwZ 1999, 26 (30). Gellermann, in: Landmann / Rohmer (Hrsg.), Umweltrecht, Band IV, 55. EGL, § 5 BNatSchG Rn. 1 Ekardt / Heym / Seidel, ZUR 2008, 169 (171). 408 Vgl. auch Gellermann, in: Landmann / Rohmer (Hrsg.), Umweltrecht, Band IV, 55. EGL, § 5 BNatSchG Rn. 3 ff.; Ekardt / Heym / Seidel, ZUR 2008, 169 (171). 409 Zu den Anforderungen im Einzelnen siehe sogleich. 410 Marzik / Wilrich, BNatSchG Kommentar, § 5 Rn. 11; Müller, NuR 2002, 530 (531); wohl auch Gassner, in: Gassner / Bendomir-Kahlo / Schmidt-Räntsch, BNatSchG Kommentar, § 5 Rn. 22. 411 Ekardt / Heym / Seidel, ZUR 2008, 169 (171). 412 Ekardt / Heym / Seidel, ZUR 2008, 169 (171); Gellermann, in: Landmann / Rohmer (Hrsg.), Umweltrecht, Band IV, 55. EGL, § 5 BNatSchG Rn. 4. 413 Gellermann, in: Landmann / Rohmer (Hrsg.), Umweltrecht, Band IV, 55. EGL, § 5 BNatSchG Rn. 4. 406 407

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Forst- und Fischereiwirtschaft zur Erfüllung der Ziele des Naturschutzes im Sinne einer „Gewichtungsregel für die Abwägung“415 (insbesondere § 2 III BNatSchG n. F., § 2 I BNatSchG a. F.). Letztlich ist die praktische Bedeutung dieser etwas kryptischen Vorschrift wohl gering416, immerhin zeigt aber die Abkehr von der Berücksichtigung einer „ordnungsgemäßen“ hin zu einer „natur- und landschaftsverträglichen“ Landwirtschaft ein Umdenken im Konflikt zwischen Agrarwirtschaft und Naturschutz. Mit der Novellierung des BNatSchG wurden erstmals auch konkrete Anforderungen an die gute fachliche Praxis aus naturschutzfachlicher Sicht formuliert (§ 5 IV BNatSchG a. F.), die sich weitestgehend so auch im neu erlassenen Bundesnaturschutzgesetz von 2009 wieder finden (§ 5 II BNatSchG n. F.). Danach hat die Landwirtschaft neben den Anforderungen, die sich aus den für die Landwirtschaft geltenden Vorschriften und § 17 II Bundes-Bodenschutzgesetz ergeben, die folgenden Grundsätze der guten fachlichen Praxis zu beachten: 1. Die Bewirtschaftung muss standortangepasst erfolgen und die nachhaltige Bodenfruchtbarkeit und langfristige Nutzbarkeit der Flächen muss gewährleistet werden; 2. die natürliche Ausstattung der Nutzfläche (Boden, Wasser, Flora, Fauna) darf nicht über das zur Erzielung eines nachhaltigen Ertrages erforderliche Maß hinaus beeinträchtigt werden; 3. die zur Vernetzung von Biotopen erforderlichen Landschaftselemente sind zu erhalten und nach Möglichkeit zu vermehren; 4. die Tierhaltung hat in einem ausgewogenen Verhältnis zum Pflanzenbau zu stehen und nachteilige Umweltauswirkungen sind zu vermeiden; 5. auf erosionsgefährdeten Hängen, in Überschwemmungsgebieten, auf Standorten mit hohem Grundwasserstand sowie auf Moorstandorten ist ein Grünlandumbruch zu unterlassen; 6. die Anwendung von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln hat nach Maßgabe des landwirtschaftlichen Fachrechts zu erfolgen und es ist eine Dokumentation über den Einsatz von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln zu führen. Die Anforderungen sind nicht als verbindliche Ge- und Verbote zu verstehen, sondern sie sind vielmehr gemäß ihrer ausdrücklichen Bezeichnung allgemeine „Grundsätze“, die noch näherer Ausgestaltung bedürfen.417 414 Gellermann, in: Landmann / Rohmer (Hrsg.), Umweltrecht, Band IV, 55. EGL, § 5 BNatSchG Rn. 4; Ekardt / Heym / Seidel, ZUR 2008, 169 (171). 415 Gassner, in: Gassner / Bendomir-Kahlo / Schmidt-Räntsch, BNatSchG Kommentar, § 18 Rn.12; Fischer-Hüftle, in: Schumacher / Fischer-Hüftle, BNatSchG Kommentar, § 5 Rn. 26. 416 Fischer-Hüftle, in: Schumacher / Fischer-Hüftle, BNatSchG Kommentar, § 5 Rn. 6. 417 Vgl. nur Gassner, in: Gassner / Bendomir-Kahlo / Schmidt-Räntsch, BNatSchG Kommentar, § 5 Rn. 4 f., 22 und 34; Fischer-Hüftle, in: Schumacher / Fischer-Hüftle, BNatSchG Kommentar, § 5 Rn. 28 f.; Marzik / Wilrich, BNatSchG Kommentar, § 5 Rn. 31.

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Nicht übernommen wurde in der Neufassung des BNatSchG der Grundsatz, vermeidbare Beeinträchtigungen von vorhandenen Biotopen zu unterlassen. In der Gesetzesbegründung findet sich hierzu keine Erklärung. In der Praxis dürfte diese Streichung wohl keine größeren Auswirkungen haben; enthält doch § 30 BNatSchG einen Katalog der gesetzlich gegen Beeinträchtigungen geschützten Biotope. Zudem soll sich nach § 2 I BNatSchG n. F. (§ 4 BNatSchG a. F.) jeder so verhalten, dass Natur und Landschaft nicht mehr als nach den Umständen unvermeidbar beeinträchtigt werden.

b) Das Instrument der Eingriffsregelung aa) Der Regelungsgehalt Von besonderer Bedeutung für den Naturschutz ist die Eingriffsregelung gemäß §§ 13 ff. BNatSchG n. F. (§§ 18 ff. BNatSchG a. F.).418 Mit Hilfe dieses Instruments sollen Eingriffe in Natur und Landschaft vermieden oder, wenn sie unvermeidbar sind, ausgeglichen oder ersetzt werden. Ist all dies nicht möglich, überwiegen aber dennoch die für die Durchführung des Vorhabens sprechende Belange, ist Ersatz in Geld zu leisten. Ziel dieser auf das Verursacherprinzip zurückgehenden Regelung ist ein flächendeckender Mindestschutz von Natur und Landschaft im Sinne einer Sicherung der derzeitigen Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes.419 Im Einzelnen ergibt sich somit folgendes „Prüfungsschema“ bei Eingriffen in Natur und Landschaft: (1) Zunächst ist festzustellen, ob überhaupt ein Eingriff zu erwarten ist. Nach § 14 I BNatSchG n. F. (§ 18 I BNatSchG a. F.) sind Eingriffe in Natur und Landschaft „Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen oder Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können“. (2) Ist ein Eingriff zu erwarten, ist der Verursacher eines Eingriffs verpflichtet, vermeidbare Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zu unterlassen (§ 15 I BNatSchG n. F., § 19 I BNatSchG a. F.). Dabei sind Beeinträchtigungen vermeidbar, wenn zumutbare Alternativen gegeben sind, mit denen der mit dem Eingriff verfolgte Zweck am gleichen Ort420 ohne oder mit geringeren Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft erreicht werden kann. Können Beeinträchtigungen nicht vermieden werden, ist dies zu begründen (§ 15 I 3 BNatSchG n. F.).

Siehe Koch, in: Kerkmann (Hrsg.), Naturschutzrecht in der Praxis, S. 119 ff. Siehe nur Maaß / Schütte, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 7 Rn. 36 m.w. N. 420 Eine Verpflichtung zur Prüfung alternativer Standorte ist folglich nicht vorgesehen, vgl. Gesetzesbegründung, BT-Drs. 16 / 12274 v. 17. 3. 2009, S. 98. 418 419

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(3) Unvermeidbare Beeinträchtigungen müssen durch Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege ausgeglichen (Ausgleichsmaßnahmen) oder ersetzt werden (Ersatzmaßnahmen) (§ 15 II 1 BNatSchG n. F.). Dabei ist eine Beeinträchtigung ausgeglichen, „wenn und sobald die beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushalts in gleichartiger Weise wiederhergestellt sind und das Landschaftsbild landschaftsgerecht wiederhergestellt oder neu gestaltet ist“ (Satz 2). Eine Beeinträchtigung ist ersetzt, „wenn und sobald die beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushalts in dem betroffenen Naturraum in gleichwertiger Weise hergestellt sind und das Landschaftsbild landschaftsgerecht neu gestaltet ist“. Maßgeblich zur Unterscheidung zwischen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen ist somit die Frage nach der Gleichartig- oder Gleichwertigkeit. (4) Sind die Beeinträchtigungen nicht zu vermeiden oder nicht auszugleichen oder zu ersetzen, aber überwiegen die für die Durchführung des Vorhabens sprechende Belange denen des Natur- und Landschaftsschutzes, so hat der Verursacher für den Eingriff Ersatz in Geld zu leisten (§ 16 VI BNatSchG n. F.).

bb) Einschränkungen der Standards zugunsten der Landwirtschaft Viele Maßnahmen der landwirtschaftlichen Bodennutzung können grundsätzlich unter die Eingriffsdefinition subsumiert werden. Nicht darunter fallen allerdings beispielsweise der Einsatz von Düngemitteln oder Chemikalien, Änderungen der Fruchtfolge etc., da die Bodennutzung nicht zu einer Veränderung der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen führt.421 Im Übrigen stellt § 14 II 1 BNatSchG n. F. (§ 18 II 1 a. F.) die land-, forst- und fischereiwirtschaftliche Bodennutzung von der Eingriffsregelung frei, soweit dabei die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege berücksichtigt werden. Nach § 14 II 2 BNatSchG n. F. (§ 18 II 2 BNatSchG a. F.) kann in der Regel von einer Beachtung der Ziele ausgegangen werden, wenn die Bodennutzung den in § 5 II – IV BNatSchG n. F. genannten Anforderungen sowie den sich aus § 17 II BBodSchG und dem Recht der Land-, Forstund Fischereiwirtschaft ergebenden Anforderungen entspricht. Mit Bodennutzung im Sinne des § 14 II BNatSchG n. F. ist nur die unmittelbare, großflächige Urproduktion gemeint.422 Nicht von der Eingriffsregelung freigestellt sind daher mittelbare Maßnahmen wie die Errichtung landwirtschaftlicher Gebäude.423 Ebenfalls gehört eine intensive, kleinflächige Bodennutzung durch Sonderkulturen nach Sinn und Zweck des Gesetzes nicht dazu.424 Zudem ist nur die „tägliche WirtschaftsFischer-Hüftle, in: Schumacher / Fischer-Hüftle, BNatSchG Kommentar, § 18 Rn. 54. Gassner, in: Gassner / Bendomir-Kahlo / Schmidt-Räntsch, BNatSchG Kommentar, § 18 Rn. 24; Fischer-Hüftle, in: Schumacher / Fischer-Hüftle, BNatSchG Kommentar, § 18 Rn. 49. 423 Gassner, in: Gassner / Bendomir-Kahlo / Schmidt-Räntsch, BNatSchG Kommentar, § 18 Rn. 24; Fischer-Hüftle, in: Schumacher / Fischer-Hüftle, BNatSchG Kommentar, § 18 Rn. 55, jeweils m.w. N. 424 Fischer-Hüftle, in: Schumacher / Fischer-Hüftle, BNatSchG Kommentar, § 18 Rn. 49. 421 422

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weise“ freigestellt, folglich fallen beispielsweise die Beseitigung von Hecken oder der Umbruch von Dauergrünland zu Ackerland unter die Eingriffsregelung.425 Ebenfalls privilegiert im Sinne einer Freistellung von der Eingriffsregelung ist unter bestimmten Voraussetzungen die Wiederaufnahme einer land-, forst- und fischereiwirtschaftlichen Bodennutzung, wenn sie zeitweise eingeschränkt oder unterbrochen war (§ 14 III BNatSchG n. F., § 18 III a. F.). Eine besondere, mit dem BNatSchG 2009 neu eingefügte Privilegierung findet sich schließlich in § 15 III BNatSchG n. F.:426 So ist bei der Inanspruchnahme von land- oder forstwirtschaftlichen genutzten Flächen für Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen auf agrarstrukturelle Belange Rücksicht zu nehmen, „insbesondere sind für die landwirtschaftliche Nutzung besonders geeignete Böden nur im notwendigen Umfang in Anspruch zu nehmen“. Diese Regel soll dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung tragen.427

c) Gebietsschutz aa) Die Ausweisung von Schutzgebieten und die Privilegierung der Landwirtschaft Die Ausweisung von Schutzgebieten ist ein zentrales Instrument für den Schutz von Arten und Lebensräumen. Nach § 20 BNatSchG n. F. (§ 22 I BNatSchG a. F.) können Teile von Natur und Landschaft als Naturschutzgebiet, Nationalpark, Biosphärenreservat, Landschaftsschutzgebiet, Naturpark, Naturdenkmal oder als geschützter Landschaftsbestandteil geschützt werden. Gemäß § 20 III BNatSchG n. F. (vgl. § 3 III BNatSchG a. F.) sind diese Gebiete, soweit sie die entsprechende fachliche Eignung aufweisen, Bestandteile des nach Abs. 1 zu schaffenden Biotopverbunds. Der Biotopverbund soll nach § 20 I BNatSchG n. F. (§ 3 I BNatSchG a. F.) mindestens 10% der Fläche eines jeden Landes umfassen. Die genauen Anforderungen, die für die jeweiligen Schutzgebiete gelten, finden sich in den §§ 23 ff. BNatSchG n. F. So sind in Naturschutzgebieten alle Handlungen, „die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können, […] nach Maßgabe näherer Bestimmungen verboten“ (§ 23 II). Ähnliches gilt für die Nationalparke; allerdings können Ausnahmen von dem absoluten Veränderungsverbot durch die Großräumigkeit und Besiedlung geboten sein (§ 24 IV). In einem Landschaftsschutzgebiet sind unter besonderer Beachtung des § 5 I 425 Gassner, in: Gassner / Bendomir-Kahlo / Schmidt-Räntsch, BNatSchG Kommentar, § 18 Rn. 24; Fischer-Hüftle, in: Schumacher / Fischer-Hüftle, BNatSchG Kommentar, § 18 Rn. 55 m.w. N. 426 Diese Regelung findet sich erstmals im neuen Bundesnaturschutzgesetz. 427 So die Gesetzesbegründung, BT-Drs. 16 / 12273, S. 99.

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BNatSchG n. F. und nach Maßgabe näherer Bestimmungen alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebiets verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen (§ 26 II). Biosphärenreservate sind wie Naturschutzgebiete oder Landschaftsschutzgebiete zu schützen (§ 25 III). Gemäß § 28 II sind die Beseitigung von Naturdenkmälern sowie alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturdenkmals führen können, nach Maßgabe näherer Bestimmungen verboten. § 26 II BNatSchG (n. F. / a. F.) enthält für die Landschaftsschutzgebiete insofern ein besondere Regelung für die Landwirtschaft, als alle Handlungen „unter besonderen Beachtung“ der allgemeinen Landwirtschaftsklausel (§ 5 I) verboten sind, die den Charakter des Gebiets verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen. Das bedeutet, dass auf eine natur- und landschaftsverträgliche und damit auch mit den Zielen und Grundsätzen des BNatSchG in Einklang stehende Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft im Rahmen der Ausgestaltung von Landschaftsschutzverordnung besondere Rücksicht zu nehmen ist.428 Eine lediglich den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis genügende Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft kann hingegen eher Beschränkungen erfahren. Biosphärenreservate sind wie Naturschutzgebiete oder Landschaftsschutzgebiete zu schützen (§ 25 III), somit kann auch hier die allgemeine Landwirtschaftsklausel gelten. Nach wohl herrschender Ansicht soll die Klausel auch in anderen Schutzgebietskategorien gelten, wenn auch „mit unterschiedlicher Bedeutung“.429 Diese Ansicht überzeugt nicht. Unklar ist schon, was „mit unterschiedlicher Bedeutung“ gemeint ist.430 Zwar erscheint es grundsätzlich möglich, dass die allgemeine Landwirtschaftsklausel des § 5 I auch im Rahmen der übrigen Schutzgebiete Anwendung findet, jedenfalls für diejenigen Schutzgebiete, die ebenso großräumig festgesetzt werden wie die Landschaftsschutzgebiete und in denen aufgrund ihres Umfangs Landwirtschaft nicht ausgeschlossen werden kann. Wenn jedoch nur in § 26 II auf die Landwirtschaftsklausel verwiesen wird, so belegt dies im Gegenschluss, dass § 5 I nicht für die übrigen Gebiete gelten soll.431 bb) Gesetzlicher Biotopschutz und Privilegierung der Landwirtschaft Ergänzend zu dem Instrument der Schutzgebietsausweisung regelt § 30 BNatSchG n. F. (vgl. § 30 BNatSchG a. F.) den gesetzlichen Biotopschutz. Hiermit sollen wert-

428 Gellermann, in: Landmann / Rohmer, BNatSchG Kommentar, Band IV, 55. EGL, § 26 Rn. 15. 429 Ekardt / Heym / Seidel, ZUR 2008, 169 (173); Marzik / Wilrich, BNatSchG Kommentar, § 26 Nr. 11 und § 5 Rn. 6. 430 So Marzik / Wilrich, BNatSchG Kommentar, § 26 Nr. 11. Nach Sparwasser / Engel / Voßkuhle gilt die Klausel ebenfalls für alle Schutzgebiete, für Landschaftsschutzgebiete gelte „darüber hinaus“ § 26 II, § 6 Rn. 88. 431 So auch Louis, BNatSchG Kommentar, § 2 Rn. 34.

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volle Biotope geschützt werden, die wegen ihrer Vielzahl und Kleinräumigkeit durch die Schutzgebietsausweisung nicht ausreichend geschützt werden können.432 Nach Absatz 1 werden bestimmte Teile von Natur und Landschaft, die eine besondere Bedeutung als Biotope haben, gesetzlich geschützt. Einer Schutzerklärung nach Durchführung eines bestimmten Verfahrens und unter genauer räumlicher Bezeichnung des geschützten Gebietes bedarf es nicht. Absatz 2 listet die Biotope auf433; Handlungen die zu einer Zerstörung oder einer sonstigen erheblichen Beeinträchtigung der genannten Biotope führen, sind verboten. Ausnahmsweise können solche Handlungen zugelassen werden, wenn die Beeinträchtigungen ausgeglichen werden können. Eine generelle Berücksichtigung landwirtschaftlicher Belange sieht § 30 nicht vor. Allerdings findet sich eine spezielle Ausnahmeregelung in Absatz 5: Danach unterfallen biotopbeeinträchtigende Maßnahmen nicht dem Verbot des Absatzes 2, wenn sie Biotope betreffen, die dadurch entstanden sind, dass die landwirtschaftliche Nutzung im Rahmen einer vertraglichen Vereinbarung oder einer Teilnahme an öffentlichen Programmen unterbrochen worden ist und diese innerhalb von fünf Jahren wieder aufgenommen werden soll. Mit dieser Regelung soll die Teilnahme an öffentlichen Programmen zur vorübergehenden Stilllegung landwirtschaftlicher Nutzflächen gefördert werden. Müssten die Landwirte fürchten, dass nach einer vorübergehenden Stilllegung der Flächen eine Nutzung wegen eines entstandenen Biotops nicht mehr möglich wäre, würden sie von vornherein auf die Stilllegung verzichten. Hierin ist mithin keine wirkliche Privilegierung der Landwirtschaft zu sehen, sondern vielmehr die Stärkung umweltschützender Maßnahmen und Programme.

cc) Natura 2000 und Privilegierung der Landwirtschaft Europarechtlich vorgegeben ist der Aufbau und Schutz eines europaweiten Biotopverbundsystems („Natura 2000“). Zweck des Netzes ist die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes ausgewählter Lebensraumtypen und Arten. Die Vorgaben aus der Vogelschutz- und der FFH-Richtlinie434 werden durch die §§ 31 ff. BNatSchG n. F. (vgl. §§ 32 ff. BNatSchG a. F.) in nationales Recht umgesetzt. § 33 I BNatSchG n. F. enthält ein allgemeines Verschlechterungsverbot für die Natura-2000-Gebiete: Danach sind alle Veränderungen und Störungen, die zu einer erheblichen Beeinträchtigung eines Natura-2000-Gebiets führen können, unzulässig.435 Für „Projekte“ gilt die speziellere Vorschrift des § 34 BNatSchG n. F. Da die meisten Beeinträchtigungen wohl durch Projekte hervorge-

Vgl. insbesondere die Gesetzesbegründung, BT-Drs. 16 / 12274, S. 106. Zu den gesetzlich geschützten Biotopen gehören u. a.: Moore, Sümpfe, Trockenrasen, Sumpf- und Auenwälder, Krummholzgebüsche. 434 Siehe Fn. 153, S. 43 und Fn. 157, S. 44. 435 Im Gegensatz zur früheren Regelung (§ 33 V BNatSchG a. F.) entfällt die Schutzwirkung nicht mehr mit einer Unterschutzstellung. 432 433

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rufen werden, ist der Anwendungsbereich des allgemeinen Verschlechterungsverbots eher gering. Nach Absatz 1 Satz 1 sind Projekte vor ihrer Zulassung oder Durchführung auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura-2000Gebiets zu überprüfen, „wenn sie einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen, und nicht unmittelbar der Verwaltung des Gebiets dienen“. Wird bei dieser Überprüfung eine Unverträglichkeit festgestellt, so ist das Projekt unzulässig (Absatz 2). Ausnahmsweise darf ein Projekt dennoch zugelassen oder durchgeführt werden, soweit es aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses notwendig ist und zumutbare Alternativen nicht gegeben sind (Absatz 3). Können von dem Projekt prioritäre Lebensraumtypen oder prioritäre Arten betroffen werden, können als zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses grundsätzlich nur solche im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen, der öffentlichen Sicherheit oder den maßgeblich günstigen Auswirkungen des Projekts auf die Umwelt geltend gemacht werden. Sonstige Gründe können nur berücksichtigt werden, wenn die zuständige Behörde zuvor über das BMU eine Stellungnahme der Kommission eingeholt hat. Fraglich ist nun, was genau unter den Projektbegriff fällt, bzw. konkret, ob die Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft von der Verträglichkeitsprüfung betroffen ist. Vor der sogenannten „Kleinen Novelle“ des BNatSchG im April 2008436 war der Projektbegriff in § 10 I Nr. 11 BNatSchG a. F. definiert. Danach stellten innerhalb eines Schutzgebiets genehmigungs- oder anzeigepflichtige oder behördenexekutierte Vorhaben und Maßnahmen Projekte dar (Nr. 11a). Ebenso vom Projektbegriff erfasst waren Eingriffe in Natur und Landschaft (Nr. 11b) sowie gestattungspflichtige Vorhaben nach BImSchG und WHG (Nr. 11c). Diese Definition stellte im Ergebnis die (ordnungsgemäße) Land- und Forstwirtschaft von der Verträglichkeitsprüfung frei: So sind landwirtschaftliche Aktivitäten in der Regel weder genehmigungs- noch anzeigepflichtig und fielen folglich nicht unter Nr. 11 a.437 Ferner ist die land-, forst- und fischereiwirtschaftliche Bodennutzung nicht als Eingriff anzusehen, soweit dabei die Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege berücksichtigt werden.438 Die Definition des § 10 I Nr. 11 BNatSchG a. F. wurde vom EuGH gerade insofern gerügt, als sie bestimmte Kategorien von Projekten pauschal von der Verträglichkeitsprüfung ausnehmen würde, ohne dass anhand objektiver Kriterien nachgewiesen sei, dass die ausgenommenen Projekte nicht zu einer erheblichen Beeinträchtigung der Schutzgebiete führen.439 Der seinerzeitige Gesetzentwurf440, der den Beanstandungen des EuGH abhelfen sollte, sah Änderung v. 8. 4. 2008, BGBl. 2008 I, S. 686, 688. Siehe hierzu auch Gassner, in: Gassner / Bendomir-Kahlo / Schmidt-Räntsch, BNatSchG Kommentar, § 10 Rn. 12; Möller / Raschke / Fisahn, EurUP 2006, 203. 438 Siehe oben F.III.1.b), S. 101. 439 EuGH, Urteil vom 10. 1. 2006, C-98 / 03, Rn. 39 ff. 440 Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes vom 25. 4. 2007, BT-Drs. 16 / 5100. 436 437

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daher vor, dass unter den Begriff des Projekts die Errichtung oder Änderung von Anlagen sowie die Durchführung einer sonstigen in Natur und Landschaft eingreifenden Maßnahme fallen, soweit sie geeignet sind, ein Schutzgebiet zu beeinträchtigen. Zudem bestimmte die im Entwurf vorgesehene Definition nun ausdrücklich, dass die den Anforderungen der guten fachlichen Praxis genügende land-, forstund fischereiwirtschaftliche Bodennutzung in der Regel kein Projekt ist. Auch diese Definition stieß bei der Europäischen Kommission auf Bedenken, jedenfalls soweit die der guten fachlichen Praxis entsprechenden Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft von dem Projektbegriff ausgenommen ist.441 Um weitere europarechtliche Risiken ausschließen, wurde schließlich auf eine Definition des Projektbegriffs gänzlich verzichtet.442 Dennoch wurde in der Begründung des entsprechenden Änderungsantrags daran festgehalten, dass die der guten fachlichen Praxis genügenden Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft in der Regel kein Projekt darstelle.443 Letztlich muss der Projektbegriff europarechtskonform ausgelegt werden. Die FFHRichtlinie selbst enthält keine Definition des Projektbegriffs. Zwar mag der bisherigen Rechtsprechung des EuGH kein eindeutiger Projektbegriff entnommen werden können444, dennoch ergibt sich weder aus der Rechtsprechung noch aus der FFHRichtlinie, dass bestimmte Bereiche – wie die ordnungsgemäße Land- und Forstwirtschaft – pauschal aus der Verträglichkeitsprüfung ausgenommen werden können. Im Gegenteil: Der EuGH hat in seinem Urteil zur Umsetzung der FFH-Richtlinie in Deutschland ausdrücklich festgehalten, dass es allein darauf ankommt, ob ein Gebiet erheblich beeinträchtigt werden kann.445 Eine pauschale Ausnahme für die Landwirtschaft kann folglich nicht in Betracht kommen.446 Durch den Verzicht auf eine Definition im Bundesnaturschutzgesetz kann kein Verstoß gegen EU-Recht mehr vorliegen.447 Allerdings wird so der Umgang mit dem Projektbegriff in der Praxis erschwert. So muss nun ohne geeignete Kriterien entschieden werden, ob und wann zum Beispiel der Einsatz von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln oder der Grünlandumbruch in einem Natura-2000-Gebiet ein Projekt ist und damit der Verträglichkeitsprüfung unterliegt.448 Im Zweifel sollte die Projekteigenschaft bejaht werden, um erhebliche Beeinträchtigungen in ein Schutzgebiet zu vermeiden.449 Mahnschreiben der Kommission vom 27. 6. 07, K(2007) 2828. Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 24. 10. 2007, BT-Drs. 16 / 6780, S. 10. 443 BT-Drs. 16 / 6780 (Fn. 442, S. 107), S. 10. 444 Gellermann, NuR 2007, 783 (784) m.w. N. 445 EuGH, Urteil vom 10. 1. 2006, C-98 / 03, Rn. 40. 446 Palme / Schumacher, NuR 2007, 16 (21). Nach Möckel, EurUP 2008, 169 (171) sowie ZUR 2008, 57 (58 f.), ist eine pauschalierte Freistellung der ordnungsgemäßen Landwirtschaft nur möglich, wenn Regelungen zur guten fachlichen Praxis mit konkreten standortbezogenen Vorgaben existieren, die erhebliche Beeinträchtigungen von Natura-2000-Gebieten auch im Einzelfall verhindern. Ebenso Czybulka, EurUP 2008, 20 (21 f.). 447 Auch nicht gegen die Mitwirkungspflicht gemäß Art. 10 EGV, da die FFH-Richtlinie selbst keine näheren Vorgaben zu dem Projektbegriff macht, vgl. Möckel, ZUR 2008, 57 (61). 448 Gellermann, NuR 2007, 783 (784). 441 442

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Allerdings müssen die Landwirte die Entscheidung zunächst selbst treffen, da sie – wenn die jeweilige landwirtschaftliche Aktivität dem Projektbegriff unterfällt – das Projekt gemäß § 34 VI BNatSchG n. F. (§ 34 I a BNatSchG a. F.) der zuständigen Behörde anzeigen müssen.450 Jedenfalls für die land-, forst- und fischereiwirtschaftliche Nutzung von rechtmäßig in Verkehr gebrachten Produkten, die gentechnisch veränderte Organismen enthalten, gilt § 34 I und II entsprechend (vgl. § 35 BNatSchG n. F., § 34a BNatSchG a. F.); hier muss also in jedem Fall eine Verträglichkeitsprüfung vorgenommen werden, so dass es zu Unzulässigkeit des Projekts kommen kann. Ausnahmen, wie sie in § 34 III und IV vorgesehen sind, gelten für die Verwendung gentechnisch veränderter Organismen nicht. Problematisch ist aber die Einschränkung, dass nur die Nutzung innerhalb eines Natura-2000-Gebiets einer Verträglichkeitsprüfung unterliegt. Der EuGH hatte hinsichtlich der alten Projektdefinition des § 10 I Nr. 11 BNatSchG a. F. entschieden, dass eine Differenzierung zwischen Maßnahmen innerhalb eines Schutzgebiets und Maßnahmen außerhalb der Schutzgebiete unabhängig von der Frage, ob die Projekte ein Schutzgebiet beeinträchtigen können, europarechtswidrig ist.451 Es komme allein darauf an, ob Gebiete von gemeinschaftsrechtlicher Bedeutung durch die Maßnahme erheblich beeinträchtigt werden könne. Für die Nutzung von gentechnisch veränderten Organismen kann nichts anderes gelten.452 Auch für die Nutzung solcher Produkte außerhalb eines Natura-2000-Gebiets kann nicht ausgeschlossen werden, dass das Schutzgebiet erheblich beeinträchtigt wird. Gerade bei gentechnisch veränderten Organismen besteht eine besondere Gefahr der großflächigen Ausbreitung. Warum der Gesetzgeber im Zuge der Novellierungen hier keine Änderung vorgenommen hat, ist nicht nachvollziehbar.

449 Nach Nies, AuUR 2009, 74 (76), bedeutet der Wegfall der nationalen Definition, dass „künftig auch bei einer der guten fachlichen Praxis entsprechenden Landbewirtschaftung eine Verträglichkeitsprüfung jedenfalls dann nicht ausgeschlossen ist, wenn eine erhebliche Beeinträchtigung eines Natura-2000-Gebiets anhand objektiver Umstände nicht mit Sicherheit ausgeschlossen werden kann“. Allerdings kommt er auch zu dem Ergebnis, dass sich die den Anforderungen der guten fachlichen Praxis genügenden Landbewirtschaftung regelmäßig nicht der FFH-Verträglichkeitsprüfung unterziehen muss (AuUR 2009, 74 (77)). Entscheidend für diese Einschätzung sei die Gesetzesbegründung, nach der trotz Aufgabe der Projektdefinition daran festgehalten wird, dass die ordnungsgemäße Landwirtschaft in der Regel kein Projekt ist. 450 Vor dem Hintergrund des § 10 I Nr. 11 BNatSchG a. F. heißt es noch in der Gesetzesbegründung: „Soweit die Regelvermutung des § 10 Abs. 1 Nr. 11 a. E. greift, ist die land-, forstund fischereiwirtschaftliche Bodennutzung nicht anzeigepflichtig.“, BT-Drs. 16 / 5100 v. 25. 4. 2007, S. 11. 451 EuGH, Urteil vom 10. 1. 2006, C-98 / 03, Rn. 84. 452 So auch Möller / Raschke / Fisahn, EurUP 2006, 203 (208 f.).

III. Schutz von Natur und Landschaft in der Landwirtschaft

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d) Besonderer Artenschutz aa) Die gesetzlichen Anforderungen Kapitel 5 des BNatSchG n. F. (Abschnitt 5 BNatSchG a. F.) enthält artenschutzrechtliche Regelungen. § 39 BNatSchG n. F. dient dabei dem allgemeinen Schutz aller wild lebender Tiere und Pflanzen. Die Störungsverbote (Tötung und Verletzung von Tieren, Entnahme von Pflanzen etc.) haben nur geringe praktische Bedeutung, da schon das Vorliegen eines „vernünftigen Grundes“ die Handlung rechtmäßig macht.453 Von größerer Bedeutung sind hingegen die besonderen artenschutzrechtlichen Bestimmungen, die Vorschriften für besonders geschützte und bestimmte Tier- und Pflanzenarten enthalten (§§ 44 ff. BNatSchG n.F). § 44 I und II BNatSchG n. F. enthalten Zugriffs-, Besitz- und Vermarktungsverbote. So ist es verboten, wild lebenden Tieren der besonders geschützten Arten nachzustellen, sie zu fangen, zu verletzen oder zu töten; wild lebende Tiere der streng geschützten Arten unter anderem während der Fortpflanzungs-, Aufzucht- und Überwinterungszeit erheblich zu stören; Fortpflanzungs- oder Ruhestätten der wild lebenden Tiere der besonders geschützten Arten aus der Natur zu entnehmen, zu beschädigen oder zu zerstören oder wild lebende Pflanzen der besonders geschützten Arten aus der Natur zu entnehmen, sie oder ihre Standorte zu beschädigen oder zu zerstören (Absatz 1 Nr. 1 bis 4, Zugriffsverbote). Ebenso ist es verboten, Tiere und Pflanzen der besonders geschützten Arten in Besitz oder Gewahrsam zu nehmen, zu haben oder zu beoder verarbeiten (Absatz 2 Nr. 1, Besitzverbote). Und schließlich ist es verboten, mit Tieren und Pflanzen der besonders geschützten Arten zu handeln (Absatz 2 Nr. 2, Vermarktungsverbote). Neben den artenschutzrechtlichen Regelungen im Bundesnaturschutzgesetz finden sich weitere, ganz ähnliche Bestimmungen im Pflanzenschutzgesetz. Nach § 6 I 3 PflSchG gelten die Zugriffsverbote des § 44 I BNatSchG n. F. auch bei der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln.

bb) Einschränkungen der Standards zugunsten der Landwirtschaft Der weite Anwendungsbereich des § 44 I – III BNatSchG n. F. wird durch mehrere Ausnahmen relativiert. Dabei wird auch hier wieder die Landwirtschaft privilegiert: Nach Absatz 4 verstoßen die land-, forst- oder fischereiwirtschaftliche Bodennutzung und die Verwertung der dabei gewonnenen Erzeugnisse nicht gegen die Zugriffs-, Besitz- und Vermarktungsverbote, wenn sie den in § 5 II – IV BNatSchG n. F. genannten Anforderungen sowie den sich aus § 17 BBodSchG und dem Recht der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft ergebenden Anforderungen an die gute fachliche Praxis entspricht. Für in Anhang IV der FFH-Richtlinie (streng zu schützende Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse) und europäische 453

Maaß / Schütte, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 7 Rn. 102.

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F. Umweltrechtliche Regelungsregime für die Landwirtschaft

Vogelarten gilt die Freistellung der Landwirtschaft nur, soweit sich der Erhaltungszustand der lokalen Population einer Art durch die Bewirtschaftung nicht verschlechtert (§ 44 IV 2 BNatSchG n. F.). Ähnliche Ausnahmevorschriften fanden sich auch schon in früheren Fassungen des BNatSchG: Bis 2007 galt § 43 IV a. F., nach dem die Landwirtschaft von den Zugriffs-, Besitz- und Vermarktungsverboten freigestellt war, sofern eine Beeinträchtigung der Pflanzen und Tiere einschließlich ihrer Nist-, Brut-, Wohn- oder Zufluchtsstätten nicht absichtlich geschah. Nachdem der EuGH 2006 entschieden hatte, dass die Vorschrift in dieser Form nicht mit der FFH-Richtlinie in Einklang steht,454 wurde der Absatz 4 aufgehoben. Der EuGH verwies auf Art. 12 der FFH-Richtlinie, wonach Handlungen im Sinne von Artikel 12 I d (Beschädigung oder Vernichtung der Fortpflanzungs- oder Ruhestätten) nicht nur absichtliche, sondern auch unabsichtliche sind.455 Zudem mache § 43 IV BNatSchG 2002 die Zulassung der Ausnahmen nicht von der Erfüllung sämtlicher Voraussetzungen des Art. 16 der FFH-Richtlinie abhängig.456 Mit der Aufhebung des Absatzes 4457 wurde in Art. 42 IV BNatSchG a. F. eine neue Ausnahmeregelung eingefügt, die im Wesentlichen dem heutigen § 44 IV BNatSchG n. F. entspricht. Nach den neuen Regelungen kommt es nun bei keiner Handlung mehr auf die Erfüllung subjektiver Tatbestandsmerkmale an. Die Regelung bleibt allerdings dennoch in mehrfacher Hinsicht europarechtlich problematisch: So sind die europäischen Regelungsvorgaben zum Teil individuenbezogen, so dass nicht darauf abgestellt werden kann, ob sich der Erhaltungszustand der Population einer Art durch die Bewirtschaftung verschlechtert.458 Dies gilt jedenfalls für die Verbote des Art. 12 I a und c der FFH-Richtlinie.459 Einen rein populationsbezogenen Ansatz verfolgen dann zwar die Ausnahmetatbestände des Art. 16 FFH-Richtlinie, aber dies kann die Regelung des § 44 IV BNatSchG n. F. EuGH, Urteil vom 10. 1. 2006, C-98 / 03. EuGH, Fn. 454, Rn. 55. Etwas anderes gilt für die Handlungen im Sinne von Art. 12 I a – c der FFH-Richtlinie (Fang oder Tötung, Störung, Zerstörung oder Entnahme von Eiern); hier sind die Verbote auf absichtliche Handlungen beschränkt. Vgl. zu dem Absichtsbegriff EuGH, Urteil v. 30. 1. 2002, C-103 / 00 (Caretta); EuGH, Urteil v. 18. 6. 2006, C-221 / 04 (Schlingenjagd); Lau / Steeck, NuR 2008, 386 (388) m.w. N. 456 EuGH, Fn. 454, Rn. 61. 457 Einer vollständigen Streichung des Absatzes hätte es nach der Entscheidung des EuGH zwar nicht bedurft, aber das Bundesverwaltungsgericht hatte in einer Entscheidung den Absatz für unanwendbar erklärt, BVerwG, Urteil v. 21. 6. 2006, ZUR 2006, 543. Siehe hierzu auch Gellermann, NuR 2007, 783 (784). 458 Gellermann, NuR 2007, 783 (787); Lau / Steeck, NuR 2008, 386 (388 und 393); Möckel, ZUR 2008, 57 (62). A. A.: Lütkes, NVwZ 2008, 598 (601). 459 So ist in Art. 12 I a FFH-Richtlinie von „aus der Natur entnommenen Exemplaren dieser Arten“ die Rede. Für das Störungsverbot (b) legt der Wortlaut einen anderen Schluss nahe: „jede absichtliche Störung dieser Arten“ (Hervorhebungen nicht im Text). Vgl. hierzu auch Möckel, ZUR 2008, 57 (Fn. 26); Lau / Steeck, NuR 2008, 386 (388); Gassner, NuR 2008, 613 (613). A. A. Gellermann, NuR 2007, 783 (785), nach dem auch Art. 12 I b FFH-Richtlinie einen individuenbezogenen Ansatz verfolgt. So im Ergebnis auch Sobotta, NuR 2007, 642 (644). 454 455

III. Schutz von Natur und Landschaft in der Landwirtschaft

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(§ 42 IV BNatSchG a. F.) nicht rechtfertigen: § 44 IV BNatSchG nimmt bestimmte Maßnahmen generell vom Anwendungsbereich der Verbote aus und verlangt zudem (immer noch) nicht die Einhaltung aller in Art. 16 FFH-Richtlinie genannten Voraussetzungen. Lediglich für fahrlässige Handlungen ist der populationsbezogene Ansatz zulässig, da Art. 12 I a und c Absicht verlangt.460 Auch für die Landwirte ist die Regelung problematisch. Sie müssen nun überlegen, ob sich der Erhaltungszustand der lokalen Population einer Art durch die Bewirtschaftung verschlechtert.461 Wie sie dies beurteilen und wie auch die Behörden die Einhaltung dieser Regelung überprüfen sollen, ist nicht ersichtlich. Nach § 45 VII BNatSchG n. F. (§ 43 VIII BNatSchG a. F.) können im Einzelfall weitere Ausnahmen von den Verboten des § 44 zugelassen werden unter anderem zur Abwendung erheblicher land-, forst-, fischerei-, wasser- oder sonstiger erheblicher wirtschaftlicher Schäden. Allerdings darf eine Ausnahme nur zugelassen werden, wenn zumutbare Alternativen nicht gegeben sind und sich der Erhaltungszustand der Populationen einer Art nicht verschlechtert, soweit nicht Artikel 16 FFH-Richtlinie weitergehende Anforderungen enthält (Satz 2). Einen ganz allgemeinen Befreiungstatbestand (nicht nur für die Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft) enthält schließlich noch § 67 BNatSchG n. F. (vgl. § 62 BNatSchG a. F.): Danach kann nach Absatz 1 Satz 1 von den Ge- und Verboten des Bundesnaturschutzgesetzes Befreiung gewährt werden, wenn „dies aus Gründen des überwiegenden Interesses, einschließlich sozialer und wirtschaftlicher Art, notwendig ist“ oder „die Durchführung der Vorschriften im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führen würde und die Abweichung mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege vereinbar ist“. Gemäß Absatz 1 Satz 2 gilt dies im Rahmen des Kapitel 5 des BNatSchG („Schutz der wild lebenden Tier- und Pflanzenarten, ihrer Lebensstätten und Biotope“) für die §§ 39, 40, 42 und 43 BNatSchG n. F. Von den Verboten des § 33 I 1 und des § 44 sowie von den Ge- und Verboten im Sinne des § 32 III BNatSchG n. F. kann befreit nur befreit werden, wenn die Durchführung der Vorschriften zu einer unzumutbaren Belastung führen würde. Neben diesen Befreiungstatbeständen und Ausnahmeregelungen für die Landwirtschaft enthält § 68 BNatSchG n. F. Entschädigungs- und Ausgleichsregelungen. So ist eine Entschädigung in Geld zu leisten, wenn die Beschränkungen des Eigentums durch die naturschutzrechtlichen Regelungen zu einer unzumutbaren Belastung führen. Zudem können die Länder vorsehen, dass Eigentümern und Nutzungsberechtigten insbesondere die land-, forst- und fischereiwirtschaftliche Nutzung von Grundstücken wesentlich erschwert wird, ohne dass eine Entschädigung zu leisten ist, ein angemessener Ausgleich gezahlt werden kann. Schließlich gelten auch die Störungsverbote bei der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln für die Landschaft nur in eingeschränkter Form: Nicht gegen die Ver460 461

Siehe auch Möckel, ZUR 2008, 57 (62). Gellermann, NuR 2007, 783 (787); Louis, NuR 2008, 65 (66).

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F. Umweltrechtliche Regelungsregime für die Landwirtschaft

bote verstoßen die nach den Grundsätzen des § 2a durchgeführten Pflanzenschutzmaßnahmen, also die Durchführung nach guter fachlicher Praxis.462 2. Anforderungen aus cross compliance Zu den Grundanforderungen der Betriebsführung im Sinne von Art. 5 i. V. m. Anhang II Health-Check-Verordnung463 gehören hinsichtlich des Naturschutzes Art. 6 und Art. 13 I a FFH-Richtlinie und Art. 3 I, II b, Art. 4 I, II und IV und Art. 5 a, b und d Vogelschutz-Richtlinie. Art. 6 FFH-Richtlinie verlangt geeignete artenschutzrechtliche Maßnahmen in festgelegten Schutzgebieten. Zudem enthält Absatz 3 die Pflicht, Pläne und Projekte, die zur Beeinträchtigung eines Schutzgebiets führen könnten, einer Verträglichkeitsprüfung zu unterziehen. Art. 13 I a FFH-Richtlinie verbietet das absichtliche Pflücken, Sammeln, Abschneiden, Ausgraben oder Vernichten von streng zu schützenden Pflanzen. Zu den Anforderungen aus der Vogelschutz-Richtlinie gehört zum einen die Pflicht zur Pflege und Gestaltung der Lebensräume in und außerhalb von Schutzgebieten, um für alle wild lebenden Vogelarten eine ausreichende Vielfalt und eine ausreichende Flächengröße der Lebensräume zu erhalten. Zum anderen gehört dazu das Verbot des absichtlichen Tötens oder Fangens der wild lebenden Vogelarten, der absichtlichen Zerstörung oder Beschädigung von Nestern und Eiern und der Entfernung von Nestern sowie ihres absichtlichen Störens. Adressaten dieser Anforderungen sind jeweils die Mitgliedstaaten. Für die Betriebsinhaber, die die Grundanforderungen an die Betriebsführung einzuhalten haben, gelten die Regelungen der Richtlinie wiederum so, wie sie von den Mitgliedstaaten umgesetzt wurden (Art. 5 II Health-Check-Verordnung). Teilweise ist eine europarechtskonforme Auslegung erforderlich. Wesentliche Teile der oben beschriebenen464 maßgeblichen Rechtsvorschriften lassen sich wiederum besser durchsetzen, da im Falle einer Nichteinhaltung eine Kürzung der Direktzahlungen droht. 3. Bilanz Natur und Landschaft sind den Eingriffen von außen schon lange nicht mehr schutzlos ausgeliefert. Im Gegenteil: Eine Reihe von Vorschriften – auf nationaler Ebene vor allem im Bundesnaturschutzgesetz – haben einen umfassenden Schutz der Natur und den Erhalt der Artenvielfalt zum Ziel. Auch wenn sicherlich an manchen Stellen noch Verbesserungsbedarf besteht, so können doch die entsprechenden Regularien als ambitioniert bezeichnet werden. Eingriffsregelung, Gebietsschutz und besonderer Artenschutz verhindern einen unkontrollierten Raubbau an der Na462 463 464

Siehe oben F.II.1.d), S. 90 und F.II.2., S. 91. Verordnung (EG) Nr. 73 / 2009 des Rates v. 19. 1. 2009, siehe Fn. 234, S. 61. F.III.1., S. 98 ff.

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tur. Umso wichtiger sind die möglichst lückenlose Anwendung und eine Sicherstellung des Vollzugs dieser Regelungen. Das Bundesnaturschutzgesetz enthält auf allen Ebenen zahlreiche Ausnahmen für die Landwirtschaft. Im Prinzip sind diese Landwirtschaftsklauseln im Naturschutz durchaus gerechtfertigt, ist doch die Führung eines landwirtschaftlichen Betriebs kaum ohne Eingriffe in Natur und Landschaft denkbar. Dennoch muss man sich fragen, wie umfangreich solche Ausnahmen sein dürfen. Das Konzept, spezielle Anforderungen für die Landwirtschaft zu formulieren und die Betriebsinhaber bei Einhaltung dieser Anforderungen von den allgemeinen Verpflichtungen freizustellen, scheint vor den aufgezeigten Schwierigkeiten ein gangbarer Weg zu sein; dies umso mehr, seit die „gute fachliche Praxis“ im Bundesnaturschutzgesetz eine Konkretisierung erfahren hat. Dennoch zeigen sich auch Probleme: Die Grundsätze der guten fachlichen Praxis sind sehr allgemein gehalten und umfassen bei weitem nicht alle Konfliktsituationen zwischen Natur und Landwirtschaft. Um nur ein Beispiel zu nennen: Nach § 5 II Nr. 5 BNatSchG ist ein Grünlandumbruch auf erosionsgefährdeten Hängen, in Überschwemmungsgebieten, auf Standorten mit hohem Grundwasserstand sowie auf Moorstandorten zu unterlassen. Doch auch ein Grünlandumbruch außerhalb der genannten Sonderstandorte hat nachteilige Auswirkungen auf Natur und Landschaft. Solange durch die Grundsätze der guten fachlichen Praxis im Naturschutz kein umfassender und wirkungsvoller Schutz gewährleistet ist, ist es problematisch, die Landwirtschaft durch Verweis auf diese Grundsätze von der Einhaltung spezieller naturschutzrechtlicher Vorgaben freizustellen. Die Landwirtschaftsklauseln müssen zudem im Einklang mit EU-Recht stehen. Die bisherige Gesetzgebung im Artenschutz zeigt deutlich, dass der deutsche Gesetzgeber die Landwirtschaft teils allzu großzügig von den Verpflichtungen befreit. Ähnliche Probleme ergeben sich bei dem Gebietsschutz: Vom Verschlechterungsverbot für die Natura-2000-Gebiete soll – trotz klarer europäischer Vorgaben – die Landwirtschaft pauschal ausgenommen werden. Wie auch beim Gewässerschutz so wird auch im Naturschutzrecht die Durchsetzbarkeit der Anforderungen durch cross compliance verbessert. Zudem zeigt die Einbeziehung der FFH- und der Vogelschutzrichtlinie in die Grundanforderungen der Betriebsführung deutlich, dass die Landwirtschaft nicht pauschal von allen Verpflichtungen freigestellt werden darf. Andernfalls wären eine Nennung der Richtlinien und der Verweis auf die jeweils relevanten Normen überflüssig.

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F. Umweltrechtliche Regelungsregime für die Landwirtschaft

IV. Bodenschutz in der Landwirtschaft 1. Bundesbodenschutzgesetz a) Maßgebliche Rechtsvorschriften Bodenschutzvorschriften finden sich insbesondere im Bundes-Bodenschutzgesetz (BBodSchG)465, aber auch in zahlreichen „Fachrechten“, die vielfach das Bundesbodenschutzgesetz verdrängen oder ergänzen. Für den Bereich der landwirtschaftlichen Bodennutzung findet das Bundesbodenschutzgesetz nur dann Anwendung, wenn nicht Vorschriften des Düngemittel- und Pflanzenschutzrechts466 oder Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes über das Aufbringen von Abfällen zur Verwertung als Sekundärrohstoffdünger oder Wirtschaftsdünger die Einwirkungen auf den Boden regeln (§ 3 I Nr. 1 und Nr. 4 BBodSchG). Damit ist der Bereich der stofflichen Bodenbelastungen durch die Landwirtschaft aus dem Anwendungsbereich des BBodSchG überwiegend ausgenommen.467 Übrig bleiben insbesondere Fragen der Bodenphysik468, worunter beispielsweise die Bodenbearbeitung, die Bodenverdichtung oder die Bodenstruktur fallen. Ist der Anwendungsbereich des BBodSchG eröffnet, so enthält – allgemein betrachtet – zunächst § 4 BBodSchG Grundsätze und Pflichten zur Gefahrenabwehr. So heißt es in Absatz 1: „Jeder, der auf den Boden einwirkt, hat sich so zu verhalten, dass schädliche Bodenveränderungen nicht hervorgerufen werden.“ Außerdem müssen nach Absatz 2 der Grundstückseigentümer oder der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück Maßnahmen zur Abwehr der von ihrem Grundstück drohenden schädlichen Bodenveränderungen ergreifen. Zudem obliegt dem Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast sowie dem Grundstückeigentümer oder Inhaber der tatsächlichen Gewalt eine Sanierungspflicht (Absatz 3). Der Boden ist dabei so zu sanieren, dass dauerhaft keine Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen. § 7 BBodSchG statuiert ferner auch eine Vorsorgepflicht, um die Entstehung schädlicher Bodenveränderungen zu verhindern. Vorsorgemaßnahmen sind danach dann geboten, „wenn wegen der räumlichen, langfristigen oder komplexen Auswirkungen einer Nutzung auf die Bodenfunktionen die Besorgnis einer schädlichen Bodenveränderung besteht“. Um die Vorsorgepflicht zu erfüllen, sind Bodeneinwirkungen zu vermeiden oder zu verhindern, soweit dies verhältnis465 Gesetz zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten (BBodSchG) vom 17. 3. 1998, BGBl. 1998 I, S. 502, zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes v. 9. 12. 2004, BGBl. 2004 I, S. 3214. 466 Siehe dazu oben F.II.1., S. 81 ff. 467 Vgl. auch die Begründung des Regierungsentwurfs, BT-Drs. 13 / 6701 v. 14. 1. 1997, S. 43. Ferner Frenz, BBodSchG, § 17 Rn. 2; ders., NuR 2004, 642 (647); Ekardt / Heym / Seidel, ZUR 2008, 169 (175); Erbguth / Stollmann, Bodenschutzrecht, S. 100. 468 BT-Drs. 13 / 6701 v. 14. 1. 1997, S. 43.

IV. Bodenschutz in der Landwirtschaft

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mäßig ist. Für die Landwirtschaft gelten allerdings sowohl für den Gefahrenabwehrbereich als auch für die Vorsorgepflicht wiederum Sonderregelungen. Maßgeblich für die Landwirtschaft im Bundesbodenschutzgesetz ist § 17 BBodSchG, auf den nun im Einzelnen eingegangen wird.

b) Einschränkungen der Standards zugunsten der Landwirtschaft Soweit die Landwirtschaft den Regelungen des Bundesbodenschutzes unterliegt, enthält § 17 BBodSchG eine Privilegierung der Landwirtschaft durch Abschwächung der Anforderungen. Im Einzelnen: aa) Vorsorgepflicht (§ 17 I, II BBodSchG) Nach § 17 I BBodSchG wird die Vorsorgepflicht gemäß § 7 BBodSchG bei der landwirtschaftlichen Bodennutzung durch Beachtung der guten fachlichen Praxis erfüllt. In Absatz 2 ist die gute fachliche Praxis für die landwirtschaftliche Bodennutzung definiert. Danach sind Grundsätze der guten fachlichen Praxis die nachhaltige Sicherung der Bodenfruchtbarkeit und Leistungsfähigkeit des Bodens als natürliche Ressource. Diese Grundsätze werden in Absatz 2 Satz 2 dahin konkretisiert, dass – die Bodenbearbeitung unter Berücksichtigung der Witterung grundsätzlich standortangepasst zu erfolgen hat, – die Bodenstruktur erhalten oder verbessert wird, – Bodenverdichtungen so weit wie möglich vermieden werden, insbesondere durch Berücksichtigung der Bodenart, Bodenfeuchtigkeit und des von den zur landwirtschaftlichen Bodennutzung eingesetzten Geräten verursachten Bodendrucks, – Bodenabträge durch standortangepasste Nutzung, insbesondere durch Berücksichtigung der Hangneigung, der Wasser- und Windverhältnisse sowie der Bodenbedeckung, möglichst vermieden werden, – die naturbetonten Strukturelemente der Feldflur, insbesondere Hecken, Feldgehölze, Feldraine und Ackerterrassen, die zum Schutz des Bodens notwendig sind, erhalten bleiben, – die biologische Aktivität des Bodens durch entsprechende Fruchtfolgegestaltung erhalten oder gefördert wird sowie – der standorttypische Humusgehalt des Bodens, insbesondere durch ausreichende Zufuhr an organischer Substanz oder durch Reduzierung der Bearbeitungsintensität erhalten wird.

Auch wenn diese nicht abschließende Aufzählung der Grundsätze der guten fachlichen Praxis der landwirtschaftlichen Bodennutzung auf den ersten Blick detailliert erscheint, so muss tatsächlich jedoch davon ausgegangen werden, dass es auch bei

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F. Umweltrechtliche Regelungsregime für die Landwirtschaft

strikter Einhaltung dieser Grundsätze zu schädlichen Bodenveränderungen durch die Landwirtschaft kommen kann. Eine allgemeine Vorsorgepflicht, wie sie in § 4 BBodSchG normiert ist, umfasst hingegen jeden erdenklichen Fall einer schädlichen Bodenveränderung. Fraglich ist, ob die Grundsätze der guten fachlichen Praxis zwangsweise durchgesetzt werden können, wenn ein Landwirt diesen Vorsorgeanforderungen zuwiderhandelt. Nach § 7 S. 4 BBodSchG dürfen Anordnungen zur Vorsorge getroffen werden, soweit Anforderungen in einer Rechtsverordnung nach § 8 II BBodSchG festgelegt sind. Nach § 10 I BBodSchG kann die zuständige Behörde zur Erfüllung der sich aus §§ 4 und 7 und den auf Grund von § 5 S. 1, §§ 6 und 8 erlassenen Rechtsverordnungen ergebenden Pflichten die notwendigen Maßnahmen treffen. Die allgemeinen Vorsorgeanforderungen können somit grundsätzlich durchgesetzt werden. Anders sieht es wohl bei den Regelungen für die Landwirtschaft aus: Da sich nach § 7 S. 5 die Erfüllung der Vorsorgepflicht bei der landwirtschaftlichen Bodennutzung nach § 17 richtet und § 17 keine Anordnungsbefugnis enthält, wird überwiegend angenommen, dass für die Landwirtschaft keine Anordnungen zur Einhaltung der Vorsorgeanforderungen getroffen werden können.469 Hinzu kommt in systematischer Hinsicht, dass § 17 III für den Bereich der Gefahrenabwehr ausdrücklich die übrigen Vorschriften für subsidiär anwendbar erklärt und eine solche Bestimmung in § 17 I, II für die Beachtung der Vorsorgeanforderungen fehlt.470 Insbesondere zeigen auch die Gesetzgebungsmaterialien deutlich, dass eine Anordnungsbefugnis für die Grundsätze der guten fachlichen Praxis nicht erwünscht war. So schlug der Bundesrat in seiner Stellungnahme zu dem Gesetzentwurf folgenden § 17 S. 3 vor: „Die nach Landesrecht für die Landwirtschaft zuständige Behörde kann eine Maßnahme anordnen, die zur Erfüllung der in Absatz 2 genannten Anforderungen erforderlich ist.“471 Die Bundesregierung lehnte in ihrer Gegenäußerung diesen Vorschlag ab. Angesichts der Vielfalt der Standortbedingungen sei es sinnvoller, die Grundsätze der guten fachlichen Praxis durch Beratung zu vermitteln und insoweit auf das Eigeninteresse der Landwirte an der Erhaltung der Fruchtbarkeit ihrer Böden zu setzen als hoheitliche Zwangsmaßnahmen vorzusehen.472 Das Gesetzgebungsverfahren zeigt somit deutlich, dass eine Anordnungsbefugnis im Rahmen des § 17 BBodSchG nicht gewollt war.473 Ein Rückgriff auf die Ermächti469 Versteyl, in: Versteyl / Sondermann, BBodSchG, § 17 Rn. 11; Frenz, BBodSchG, § 17 Rn. 6; Müller, Agrarrecht 2002, 237 (239). A. A. Bickel, BBodSchG, § 17 Rn. 1 f., nach dem § 17 BBodSchG den § 7 für einen bestimmten Fall ausfüllt und § 17 daher nicht lex specialis zu § 7 ist. 470 Ekardt / Heym / Seidel, ZUR 2008, 169 (175 und Fn. 71). 471 BT-Drs. 13 / 6701 v. 14. 1. 1997, Anlage 2 (S. 55). Auch die SPD sah eine solche Regelung in ihrem Änderungsantrag vor, BT-Drs. 13 / 7904, S. 17. 472 BT-Drs. 13 / 6701 v. 14. 1. 1997, Anlage 3 (S. 65). 473 Vgl. auch Versteyl, in: Versteyl / Sondermann, BBodSchG, § 17 Rn. 10; Ekardt / Heym / Seidel, ZUR 2008, 169 (175 und Fn. 75); Hendler, UTR Band 53, 2000, S. 87 (114); Frenz, NuR 2004, 642 (646).

IV. Bodenschutz in der Landwirtschaft

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gungsgrundlage des § 10 i. V. m. § 7 BBodSchG scheidet folglich im Vorsorgebereich aus.474 Von den allgemeinen Vorsorgepflichten ist die Landwirtschaft also befreit. Es besteht lediglich die Rechtspflicht, die Grundsätze der guten fachlichen Praxis einzuhalten. Geschieht dies nicht, drohen keine Sanktionen.475 Einziges vorsorgebezogenes Handlungsinstrument ist somit die Beratung der Landwirte durch landwirtschaftliche Beratungsstellen (§ 17 I 2 BBodSchG). Unzureichend ist diese Vorschrift nicht nur im Hinblick auf die fehlende Durchsetzbarkeit der Vorsorgeanforderungen, sondern auch im Hinblick auf ihre Ausgestaltung als Soll-Vorschrift („die […] Beratungsstellen sollen […] die Grundsätze der guten fachlichen Praxis nach Absatz 2 vermitteln.“). Für den Bereich der Vorsorgepflicht bedeutet § 17 I, II BBodSchG für die Landwirtschaft mithin eine Abschwächung der maßgeblichen Rechtsvorschriften in zweierlei Hinsicht: Zum einen drohen auch bei Einhaltung der Grundsätze der guten fachlichen Praxis der landwirtschaftlichen Bodennutzung schädliche Bodenveränderungen und zum anderen fehlt eine Anordnungsbefugnis, wie sie aber für die allgemeine Vorsorgepflicht normiert ist.

bb) Gefahrenabwehr (§ 17 III BBodSchG) Für den Bereich der Gefahrenabwehr regelt § 17 III BBodSchG, dass die Gefahrenabwehrpflichten nach § 4 BBodSchG durch die Einhaltung der in § 3 I genannten Vorschriften erfüllt sind. Von diesen haben insbesondere die Düngemittelvorschriften Bezug zur Landwirtschaft. Konkret bedeutet dies für die Landwirtschaft, dass bei Einhaltung der Düngemittelvorschriften aus § 4 BBodSchG auch dann keine Pflichten folgen können, wenn die Anwendung des Düngemittels zu einer schädlichen Bodenveränderung führt.476 Enthalten diese Vorschriften keine Anforderungen an die Gefahrenabwehr und ergeben sich solche auch nicht aus den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis nach § 17 II BBodSchG, so gelten die übrigen Bestimmungen des BBodSchG. § 17 III BBodSchG wurde erst im Vermittlungsausschuss eingefügt477 und erscheint zunächst etwas unzugänglich. Letztlich legt er gewissermaßen eine Prüfungsreihenfolge fest478: 474 A. A. Bickel, BBodSchG, § 17 Rn. 2. Ekardt / Heym / Seidel, ZUR 2008, 169 (Fn. 75), weisen zu Recht darauf hin, dass die Ansicht von Bickel zwar rechtspolitisch zu begrüßen, aber dennoch nicht haltbar ist. 475 Die Nichteinhaltung der guten fachlichen Praxis stellt auch keine Ordnungswidrigkeit im Sinne des § 26 BBodSchG dar und die Länder sind aufgrund der abschließenden Regelung im Bundesbodenschutzgesetz am Erlass weitergehender Regelungen gehindert (vgl. § 21 BBodSchG). 476 Vgl. Frenz, BBodSchG, § 17 Rn. 34. 477 BT-Drs. 13 / 9637 v. 14. 1. 1998, S. 4 f.

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F. Umweltrechtliche Regelungsregime für die Landwirtschaft

(1) 1. Stufe: Anforderungen durch das Fachrecht So muss zunächst festgestellt werden, ob die in § 3 I BBodSchG aufgezählten Fachgesetze (für die Landwirtschaft insbesondere Vorschriften des Düngemittelund Pflanzenschutzrechts) Anforderungen an die Gefahrenabwehr enthalten. Dann sind die jeweiligen Fachgesetze einschlägig. Nichts anderes sagt auch schon § 3 I BBodSchG.479 Werden die in den Fachgesetzen enthaltenen Anforderungen an die Gefahrenabwehr nicht eingehalten, so können – anders als bei der Vorsorgepflicht – behördliche Maßnahmen ergriffen werden. Die Ermächtigungsgrundlage findet sich entweder im jeweiligen Fachgesetz oder im BBodSchG (§ 10 I 1 BBodSchG). Der Rückgriff auf das BBodSchG ist erlaubt, da nach § 17 III 1. Hs. BBodSchG die Pflichten des § 4 BBodSchG durch die Einhaltung der in § 3 BBodSchG genannten Vorschriften erfüllt werden. Werden diese Vorschriften nicht eingehalten, liegt somit auch ein Verstoß gegen § 4 BBodSchG vor.480 (2) 2. Stufe: Anforderungen durch die gute fachliche Praxis Ergeben sich aus den Spezialgesetzen keine Anforderungen an die Gefahrenabwehr, aber aus den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis nach § 17 II BBodSchG, so können wiederum bei Nichteinhaltung der Anforderungen behördliche Maßnahmen ergriffen werden. Ermächtigungsgrundlage für die entsprechenden Maßnahmen ist § 10 I 1 BBodSchG.481 Zu beachten ist hier, dass es sich bei den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis zwar vor allem um Vorsorgepflichten handelt; daraus können unter bestimmten Umständen jedoch auch Rückschlüsse für die Gefahrenabwehr gezogen werden.482 So kann beispielsweise die standortangepasste Bodenbearbeitung nicht nur längerfristig der Sicherung der Bodenbeschaffenheit, sondern auch der Abwehr konkreter Gefahren dienen.483 Droht zum Beispiel durch einen nicht standortangepassten Ackerbau an einer Hanglage eine Bodenerosion, so kann die zuständige Behörde Erosionsverhinderungsmaßnahmen anordnen. Die Grundsätze der guten fachlichen Praxis gewinnen dadurch an Bedeutung, denn anPeine, NuR 2002, 522 (524). Nach Versteyl, in: Versteyl / Sondermann, BBodSchG, § 17 Rn. 25; Frenz, BBodSchG, § 17 Rn. 34; ders., NuR 2004, 642 (647); ders., in: Brandt / Smeddinck (Hrsg.), Gute fachliche Praxis – Zur Standardisierung von Verhalten, S. 58; Peine, NuR 2002, 522 (524) kommt § 17 III 1. Hs. BBodSchG daher auch nur deklaratorische Bedeutung zu. 480 Hendler, UTR Band 53, 2000, S. 87 (117). 481 Versteyl, in: Versteyl / Sondermann, BBodSchG, § 17 Rn. 28; Hendler, UTR Band 53, 2000, S. 87 (119). A. A. Müller, AgrarR 2002, 237 (239). 482 Frenz, 2004, 642 (647). 483 Frenz, BBodSchG, § 17 Rn. 35; ders., NuR 2004, 642 (647); ders., in: Brandt / Smeddinck (Hrsg.), Gute fachliche Praxis – Zur Standardisierung von Verhalten, S. 58; Hendler, UTR Band 53, 2000, S. 87 (119). A. A. Notter, ZUR 2008, 184 (186), nach dem die Grundsätze der guten fachlichen Praxis schon per Definition nur die Vorsorge darstellen und daher keine Anforderungen an die Gefahrenabwehr enthalten. 478 479

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ders als im Vorsorgebereich können sie zur Abwehr konkreter Gefahren von der Behörde durchgesetzt werden. (3) 3. Stufe: Anforderungen durch die übrigen bundesbodenschutzrechtlichen Bestimmungen Wenn sich schließlich weder aus dem Fachrecht, noch aus den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis Anforderungen an die Gefahrenabwehr ergeben, so gelten die Pflichten des BBodSchG, insbesondere die Gefahrenabwehrpflichten des § 4 BBodSchG.484 Hier geht es für die Landwirtschaft letztlich nur noch um Sanierungsmaßnahmen bei Gefahren, die von Altlasten ausgehen. Ermächtigungsgrundlage für behördliche Maßnahmen ist § 10 BBodSchG.

c) Anforderungen aus cross compliance Die Grundanforderungen an die Betriebsführung (Anhang II i. V. m. Art. 4 und 5 Health-Check-Verordnung485) enthalten keine Anforderungen, die den Bereich betreffen, den das BBodSchG regelt. Zu den Anforderungen aus cross compliance gehört aber auch der Erhalt eines guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands der landwirtschaftlichen Flächen (Anhang III i. V. m. Art. 4 und 6 HealthCheck-Verordnung). Verbindlich einzuhaltende Standards sind unter anderem486 Mindestpraktiken der Bodenbearbeitung und Mindestanforderungen an die Bodenbedeckung zum Schutz vor Bodenerosionen. Ferner dürfen keine Landschaftselemente einschließlich Hecken, Teichen, Gräben, Bäumen und Feldrändern beseitigt werden. Diese Anforderungen decken sich wenigstens zum Teil mit denen der guten fachlichen Praxis gemäß § 17 II BBodSchG. Wenn schon die Anforderungen der guten fachlichen Praxis – jedenfalls im Vorsorgebereich – nicht durchgesetzt werden können, so können zumindest entsprechende Anforderungen durch cross compliance durchgesetzt werden. Allerdings sind durch die Health-Check-Verordnung einige Anforderungen (zum Beispiel Standards für die Fruchtfolge oder geeigneter Maschineneinsatz) zu nur noch fakultativ einzuhaltenden Standards geworden, die unter der Vorgänger-Verordnung noch zwingende Standards waren.487 Diese Anforderungen können daher nur durchgesetzt werden, wenn die Mitgliedstaaten sie als Standards festlegen. Da sich die für Deutschland relevanten fakultativ einzuhaltenden Standards in den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis wiederfinden (mit Ausnahme des Verbots des Rodens von Olivenbäumen), können diese durch cross compliance durchgesetzt werden. 484 485 486 487

Vgl. hierzu auch Hendler, UTR Band 53, 2000, S. 87 (116 ff.). Siehe oben Fn. 234. Siehe auch oben unter D.IV.2.c)aa)(2), S. 45 sowie D.VI.1.c), S. 63. Siehe oben unter D.VI.1.c), S. 63.

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2. Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz Wie oben beschrieben,488 findet das BBodSchG keine Anwendung, wenn Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW- / AbfG)489 über das Aufbringen von Abfällen zur Verwertung als Dünger Einwirkungen auf den Boden regeln.

a) Maßgebliche Rechtsvorschriften für die Landwirtschaft Das Aufbringen von Abfällen zur Verwertung als Sekundärrohstoffdünger oder Wirtschaftsdünger auf landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzten Böden regelt § 8 KrW- / AbfG. Gemäß Absatz 2 können in Rechtsverordnungen für die Abgabe und die Aufbringung hinsichtlich der Schadstoffe insbesondere (1.) Verbote oder Beschränkungen nach Maßgabe von Merkmalen wie Art und Beschaffenheit des Bodens, Aufbringungsort und –zeit und natürliche Standortverhältnisse sowie (2.) Untersuchungen der Abfälle oder Wirtschaftsdünger oder des Bodens und Maßnahmen zur Vorbehandlung dieser Stoffe oder (3.) Verfahren zur Überprüfung der Anforderungen bestimmt werden. Das gilt für Sekundärrohstoffdünger unbeschränkt, für Wirtschaftsdünger allerdings nur insoweit, „als das Maß der guten fachlichen Praxis im Sinne des § 1a des Düngemittelgesetzes [jetzt: § 3 Düngegesetz]490 überschritten wird“ (§ 8 II 2 KrW-AbfG). Der Einsatz von Wirtschaftsdünger, der in der landwirtschaftlichen Tierhaltung unvermeidlich anfällt, wird mithin privilegiert. Zur guten fachlichen Praxis gemäß § 3 II DüngG gehört, dass Art, Menge und Zeitpunkt der Anwendung am Bedarf der Pflanzen und des Bodens ausgerichtet werden. Durch Rechtsverordnung dürfen Vorschriften erlassen werden, beispielsweise über Zeiträume, in denen das Aufbringen bestimmter Düngemittel auf landwirtschaftlichen Flächen verboten ist oder über flächenbezogene Obergrenzen für das Aufbringen von Nährstoffen aus Wirtschaftsdüngern tierischer Herkunft. Eine entsprechende Rechtsverordnung ist mit der Verordnung über die Grundsätze der guten fachlichen Praxis beim Düngen (DüV) erlassen worden. Bei der Aufbringung von Wirtschaftsdüngern ist also jeweils im Einzelfall zu überprüfen, ob das Maß der guten fachlichen Praxis überschritten wird. Kann eine Überschreitung nicht nachgewiesen werden, so handelt es sich nicht um eine Verwertung, die dem Regelungsgehalt des § 8 KrW- / AbfG unterliegt. Diese Einschränkung gilt für Sekundärrohstoffdünger nicht. Hierbei geht es vor allem auf die Aufbringung von Klärschlamm, der bei der Behandlung von Abwasser in Abwasserbehandlungsanlagen anfällt (vgl. die Begriffsbestimmung in § 2 F.IV.1.a), S. 114. Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz – KrW- / AbfG) vom 27. 9. 1994, BGBl. 1994 I, S. 2705, zuletzt geändert am 11. 8. 2009 (BGBl. 2009 I, S. 2723). 490 Vgl. oben unter F.II.1.c), S. 89 sowie Fn. 321. 488 489

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AbfKlärV491). Klärschlamm ist besonders schadstoffhaltig. Mit dem Klärschlamm werden deutlich höhere Schwermetallfrachten als mit den meisten anderen Düngemitteln eingetragen.492 So können in Klärschlamm unter anderem Blei, Cadmium, Chrom, Kupfer, Nickel, Quecksilber, Zink oder ähnliches enthalten sein. Hinsichtlich des Aufbringens von Klärschlamm ist mit der Klärschlammverordnung (AbfKlärV)493 von der in § 8 KrW- / AbfG genannten Möglichkeit zum Erlass von Rechtsverordnungen Gebrauch gemacht worden. Nach § 3 I AbfKlärV darf Klärschlamm auf landwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzten Böden nur so aufgebracht werden, dass das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird und die Aufbringung nach Art, Menge und Zeit auf den Nährstoffbedarf der Pflanzen unter Berücksichtigung der im Boden verfügbaren Nährstoffe und organischen Substanz sowie der Standort- und Anbaubedingungen ausgerichtet wird. Sowohl für den Boden als auch für die aufzubringenden Klärschlämme gelten umfangreiche Untersuchungsvorschriften. Nach § 4 II und IV AbfKlärV ist das Aufbringen von Klärschlamm auf Gemüse- und Obstanbauflächen sowie auf Dauergrünland verboten. Ebenfalls grundsätzlich verboten ist das Aufbringen in Naturschutzgebieten oder ähnlichem (§ 4 VI AbfKlärV; Ausnahmen nach § 5 AbfKlärV möglich). Für viele Schadstoffe sind zudem Grenzwerte festgelegt, die nicht überschritten werden dürfen. Zuwiderhandlungen können als Ordnungswidrigkeiten gemäß § 9 AbfKlärV i. V. m. § 61 I Nr. 5, III KrW- / AbfG mit einem Bußgeld in Höhe von bis zu 50.000 € geahndet werden. Allerdings kann die Klärschlammverordnung trotz der Grenzwerte für Schwermetalle und bestimmter organischer Schadstoffe noch als lückenhaft bezeichnet werden: Nicht vom Regelungsregime der Verordnung erfasst sind beispielsweise sämtliche pharmazeutische Stoffe.494 Auch Hygieneanforderungen sucht man in der Klärschlammverordnung vergeblich.495 Schließlich ist mit einer ganzen Reihe von unerforschten Schadstoffen zu rechnen.496 Ebenfalls auf der Grundlage von § 8 KrW- / AbfG ist die Bioabfallverordnung (BioAbfV)497 erlassen worden. Nach § 1 I BioAbfV gilt diese für Bioabfälle und Gemische, die zur Verwertung auf landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzte Böden aufgebracht oder zum Zweck der Aufbringung abgegeben werden. Sie gilt jedoch nicht, soweit die AbfKlärV Anwendung findet (§ 1 III Nr. 3 BioAbfV). Die Vorschriften des Düngemittel- und Pflanzenschutzrechts bleiben un491 Klärschlammverordnung (AbfKlärV) v. 15. 4. 1992, BGBl. 1992 I, S. 912, zuletzt geändert am 29. 7. 2009 (BGBl. 2009 I, S. 2542). 492 SRU, Umweltgutachten 2008, S. 431. 493 Fn. 491. 494 Eckardt / Heym / Seidel, ZUR 2008, 169 (Fn. 53). 495 Siehe Gutachten des UBA, Anforderungen an die Novellierung der Klärschlammverordnung unter besonderer Berücksichtigung von Hygieneparametern, 2009. 496 Eckardt / Heym / Seidel, ZUR 2008, 169 (Fn. 53). 497 Verordnung über die Verwertung von Bioabfällen auf landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich und gärtnerisch genutzten Böden (Bioabfallverordnung – BioAbfV) v. 21. 9. 1998, BGBl. 1998 I, S. 2955, zuletzt geändert am 20. 10. 2006, BGBl. 2006 I, S. 2298.

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berührt (§ 1 IV BioAbfV). Zu den Bioabfällen gehören beispielsweise Geflügelkot, Küchenabfälle, Mist, Holz oder Fettabfälle (vgl. Anhang I BioAbfV). Die Verordnung regelt ebenso wie die AbfKlärV Beschränkungen und Verbote für das Aufbringen von Bioabfällen. Außerdem enthält die Verordnung Anforderungen an die hygienische Beschaffenheit der Bioabfälle.

b) Anforderungen aus cross compliance Zu den cross-compliance-Anforderungen gehört gemäß Anhang II Health-CheckVerordnung498 Art. 3 der Klärschlammrichtlinie499. Nach § 3 I dürfen Schlämme, die aus Kläranlagen zur Behandlung von Haushalt- oder städtischen Abwässern stammen, in der Landwirtschaft nur gemäß der Klärschlammrichtlinie verwendet werden. Schlämme, die aus Klärgruben stammen, dürfen vorbehaltlich der Bedingungen verwendet werden, die der jeweilige Mitgliedstaat zur Gewährleistung des Schutzes der menschlichen Gesundheit und der Umwelt gegebenenfalls für erforderlich hält (Art. 3 II, 1. Spiegelstrich). Und schließlich dürfen Schlämme aus anderen Kläranlagen nur dann in der Landwirtschaft verwendet werden, wenn der betreffende Mitgliedstaat für ihre Verwendung Vorschriften festgelegt hat (Art. 3 II, 2. Spiegelstrich). Die Richtlinie legt in ihren Anhängen Grenzwerte sowohl für die Konzentrationen von Schwermetallen in den Böden, als auch für die Konzentrationen von Schwermetallen in den für die Verwendung in der Landwirtschaft bestimmten Schlämmen. Die Grenzwerte der AbfKlärV bewegen sich im Bereich der in der Richtlinie vorgegebenen. Zum Teil wurde sogar von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, strengere Grenzwerte festzulegen. Weitergehende Anforderungen ergeben sich somit nicht aus den cross-compliance-Anforderungen, zumal es auch hier – wie bei den anderen Richtlinien aus Anhang II – auf die Umsetzung durch die Mitgliedstaaten ankommt. Immerhin wird aber die Durchsetzbarkeit der Anforderungen weiter erhöht, da eine Nichteinhaltung nicht nur mit einem Bußgeld belegt, sondern auch eine Kürzung der Direktzahlungen nach sich ziehen kann. 3. Düngemittel- und Pflanzenschutzrecht a) Maßgebliche Rechtsvorschriften für die Landwirtschaft Das Düngemittel- und Pflanzenschutzrecht ist neben seiner Bedeutung für den Gewässerschutz500 auch für den Bodenschutz relevant. Gemäß § 3 II DüngeG501 Fn. 229. Richtlinie des Rates v. 12. 6. 1986 über den Schutz der Umwelt und insbesondere der Böden bei der Verwendung von Klärschlamm in der Landwirtschaft (86 / 278 / EWG), ABl. L 181 v. 4. 7. 1986, S. 6; zuletzt geändert durch Verordnung (EG) Nr. 219 / 2009 v. 11. 3. 2009, ABl. L 87 v. 31. 3. 2009, S. 109. 500 Siehe oben unter F.II.1.c), S. 89 und F.II.1.d), S. 90. 498 499

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dürfen Düngemittel nur nach guter fachlicher Praxis angewandt werden. Nach Absatz 3 Satz 1 können Anforderungen an die gute fachliche Praxis durch Rechtsverordnungen näher bestimmt werden. Die Rechtsverordnungen können dabei unter anderem Vorschriften zur Sicherung der Bodenfruchtbarkeit enthalten (Absatz 3 Satz 3). Auf dieser Grundlage ist die Düngeverordnung (DüV)502 erlassen worden. Sie enthält zum einen allgemeine Anforderungen an den Gebrauch von Düngemitteln und zum anderen besondere Anforderungen insbesondere an das Aufbringen von Wirtschaftsdüngern tierischer Herkunft.503 Für diese Düngerart enthält die Verordnung Grenzwerte für Stickstoff und Phosphat. Auch Pflanzenschutzmittel dürfen nur nach guter fachlicher Praxis angewendet werden (§ 6 I 1 i.V. m. § 2a I PflSchG504). Die Grundsätze der guten fachlichen Praxis im Pflanzenschutz sind auch durch ministerielle Bekanntmachung konkretisiert505, allerdings nicht mit Verbindlichkeit ausgestattet worden. Nach § 2a I 3 PflSchG gehört zur guten fachlichen Praxis, dass die Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes berücksichtigt werden. Integrierter Pflanzenschutz meint dabei eine Kombination von Verfahren, bei denen die Anwendung chemischer Pflanzenschutzmittel auf das notwendige Maß beschränkt wird (§ 2 Nr. 2 PflSchG). Erläuterungen, was unter „notwendiges Maß“ zu verstehen ist, finden sich nicht. Gemäß § 6 I 2 PflSchG dürfen Pflanzenschutzmittel nicht angewendet werden, soweit der Anwender damit rechnen muss, dass ihre Anwendung im Einzelfall schädliche Auswirkungen unter anderem auf den Naturhaushalt hat. Zum Naturhaushalt gehört gemäß § 2 Nr. 6 PflSchG auch der Boden. Mittelbarer Bodenschutz findet sich schließlich noch in § 15 I Nr. 3 lit. e) i.V. m. § 11 I 1 PflSchG, wonach Pflanzenschutzmittel nur in den Verkehr gebracht werden dürfen, wenn sie keine nicht vertretbare Auswirkungen auf den Naturhaushalt und somit auch auf den Boden haben.

b) Anforderungen aus cross-compliance Die cross-compliance-Anforderungen an die Verwendung von Dünge- und Pflanzenschutzmittel betreffen in erster Linie das Schutzgut Wasser (Art. 4 und 5 Grundwasserrichtlinie506, Art. 4 und 5 Nitratrichtlinie507). Zu den Grundanforderungen an die Betriebsführung gehört aber auch Art. 3 Pflanzenschutzrichtlinie508. Die Richt-

501 502 503 504 505 506 507 508

Fn. 321. Fn. 368. Zur Kritik hieran Ekardt / Heym / Seidel, ZUR 2008, 169 (174). Fn. 323. Fn. 370. Fn. 154. Fn. 156. Fn. 160.

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linie regelt das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln und hat – wie die deutsche Umsetzung im Pflanzenschutzgesetz – mittelbar positive Auswirkungen auf die Umwelt und somit auch auf den Boden. Nach Art. 3 I der Richtlinie schreiben die Mitgliedstaaten vor, dass in ihrem Gebiet nur die Pflanzenschutzmittel in Verkehr gebracht und angewendet werden dürfen, die sie nach den Bestimmungen dieser Richtlinie zugelassen haben. Die Mitgliedstaaten schreiben ferner vor, dass Pflanzenschutzmittel sachgerecht angewendet werden müssen (Absatz 3). Die sachgerechte Anwendung umfasst gemäß § 3 III 2 die Befolgung der Grundsätze der guten Pflanzenschutzpraxis und – „wann immer möglich“ – der Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes, sowie die Einhaltung weiterer Bedingungen.

4. Bilanz Das Bodenschutzrecht weist – trotz des noch relativ jungen Bundesbodenschutzgesetzes – eklatante Lücken auf.509 Es fängt bereits mit dem subsidiären Charakter des Bundesbodenschutzgesetzes an, dessen Geltungsbereich durch umfangreiche Ausnahmen in § 3 BBodSchG erheblich eingeschränkt ist. So regelt es nicht den Eintrag von Stoffen in landwirtschaftlich genutzte Böden. Ein ganz wesentliches Gebiet ist somit vom Geltungsbereich des Gesetzes ausgenommen. Für diesen Bereich gelten also die bereits vor dem BBodSchG bestehenden Regelungen, die eine bis dahin bereits stetige Verschlechterung der Bodenqualität nicht aufhalten konnten.510 Auch für die Praxis wäre es einfacher, wenn ein „Bundesbodenschutzgesetz“ diejenigen Bereiche regelte, die üblicherweise in einem solchen Gesetz als Regelungsgegenstände erwartet werden.511 Die einschlägigen Fachgesetze haben zudem eine andere Intention als das BBodSchG. Sowohl das Dünge- als auch das Pflanzenschutzmittelrecht haben vorrangig die Ertragsförderung der Landwirtschaft zum Ziel:512 So heißt es in § 3 II DüngeG: „Düngung nach guter landwirtschaftlicher Praxis dient der Versorgung der Pflanzen mit notwendigen Nährstoffen sowie der Erhaltung und Förderung der Bodenfruchtbarkeit, um insbesondere die Versorgung der Bevölkerung mit qualitativ hochwertigen, preiswerten Erzeugnissen zu sichern.“ Dem Bodenschutz kommt also nur eine nachrangige Bedeutung zu. Es finden sich zwar in der DüV Konkretisierungen im Hinblick auf die gute fachliche Praxis, die auch mengenmäßige Beschränkungen oder Aufbringungsanforderungen enthalten. Allerdings betreffen die Beschränkungen längst nicht alle Düngemittel und die Aufbringungsanforderungen sind teilweise zu allgemein gehalten.513 Ähnliche Probleme ergeben sich auch bei der vorrangig geltenden Klärschlammverordnung. Auch

509 510 511 512 513

Vgl. auch SRU, Umweltgutachten 2008, S. 280 ff. Ekardt / Heym / Seidel, ZUR 2008, 169 (174). Peine, NuR 1999, 121 (124). Ekardt / Heym / Seidel, ZUR 2008, 169 (174). Ekardt / Heym / Seidel, ZUR 2008, 169 (174); Eckardt / Seidel, NuR 2006, 420 (425).

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hier fehlen Grenzwerte oder die derzeit festgelegten Grenzwerte sind zum Teil nicht ausreichend. Angesichts der hohen Schadstoffbelastung der Klärschlämme ist zu überlegen, ob ein sinnvoller Bodenschutz nicht ein totales Aufbringungsverbot erfordert.514 Aber auch dort, wo das Bodenbodenschutz zur Anwendung kommt, weist es Defizite auf: Im Vorsorgebereich fehlt es an der Durchsetzbarkeit gegenüber den landwirtschaftlichen Betrieben. Die Anforderungen an die gute fachliche Praxis können den Landwirten ausschließlich durch Beratung nahe gebracht werden. Von einem wirkungsvollen Schutz kann hier keine Rede sein.515 Dem wird entgegengehalten werden, dass eine verschärfte Überwachung die Ausgrenzung verstärken würde, „der sich die Landwirtschaft als ständiger Sündenbock und gleichzeitigem Verlierer der Wohlstandsgesellschaft ausgesetzt sieht“.516 Die ländliche Bevölkerung geriete in eine „Hilfspolizistenrolle“, so dass das Dorfklima vergiftende Fehlalarme vorgezeichnet wären. Außerdem würde „der mögliche Nutzen einer eingespielten Dorfgemeinschaft, die den mit scharfer sozialen Missachtung straft, der von den gängigen Verhaltensmustern und damit auch von der etablierten guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft etwa durch eine bodenschädliche Überdüngung abweicht“, verspielt werden.517 Die Einwände sind nicht gerechtfertigt. Es ist kaum davon auszugehen, dass eine „eingespielte Dorfgemeinschaft“ für die Einhaltung der Düngeanforderungen sorgt, denn um die aufgebrachte Düngemittelmenge einschätzen zu können, müsste die Dorfgemeinschaft schon Bodenproben nehmen oder den Landwirt längere Zeit beobachten. Eine Verschlechterung der Bodenqualität macht sich zudem nur schleichend bemerkbar. Eine Durchsetzbarkeit der Vorsorgeanforderungen führt auch nicht zu einer verstärkten Ausgrenzung, im Gegenteil: Wenn die Bevölkerung davon ausgehen kann, dass die Landwirte in der Mehrzahl die Anforderungen einhalten – egal ob freiwillig oder nicht – führt dies viel eher zu Vertrauen, als wenn davon ausgegangen werden muss, dass die Landwirte selbst entscheiden können, ob sie die Anforderungen einhalten oder nicht. Mit der vorgenannten Argumentation müsste man zudem jedes staatliche Eingreifen in Form von Anordnungen oder Sanktionen ablehnen. Hier wird aber verkannt, dass es gerade die Aufgabe der Politik ist, einen angemessenen Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen zu schaffen.518 Dies kann nur gelingen, wenn hoheitliche Maßnahmen zur Durchsetzung vorgesehen sind.

514 So handhabt es seit einiger Zeit beispielsweise die Schweiz, vgl. die Verordnung über umweltgefährdende Stoffe (Stoffverordnung), abrufbar unter www.bafu.admin.ch. 515 Müller, AgrarR 2002, 237 (241); Ginzky, ZUR 2010, 1 (2). 516 So Frenz, in: Brandt / Smeddinck (Hrsg.), Gute fachliche Praxis – Zur Standardisierung von Verhalten, S. 56; ders., NuR 2004, 642 (646). 517 Frenz, in: Brandt / Smeddinck (Hrsg.), Gute fachliche Praxis – Zur Standardisierung von Verhalten, S. 56; ders., NuR 2004, 642 (646). 518 Ekardt / Heym / Seidel, ZUR 2008, 169 (175).

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F. Umweltrechtliche Regelungsregime für die Landwirtschaft

Da Umweltstandards und Grenzwerte auch im Bodenschutzrecht Wettbewerbsfaktoren sein können, sollte zumindest eine Rahmenregelung auf europäischer Ebene endlich erlassen werden.519

V. Immissions- und Klimaschutz in der Landwirtschaft 1. Maßgebliche Rechtsvorschriften für die Landwirtschaft Für die Luftverunreinigungen durch die Landwirtschaft sind unterschiedliche Quellen ursächlich.520 Dementsprechend finden sich die gesetzlichen Regelungen in vielen Bereichen. Es geht dabei zum einen um landwirtschaftliche Anlagen, insbesondere Massentierhaltungsanlagen. Einschlägig sind hier vor allem das Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG)521, die 4. BImSchV522, das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG)523 sowie die TA Luft524. Ebenfalls immissionsrelevant sind die Verwendung und die Lagerung von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln. Mittelbare Schutzvorschriften finden sich in den Fachgesetzen (wie dem DüngeG) und deren untergesetzlichen Konkretisierungen. Schließlich hat auch die landwirtschaftliche Bodennutzung einen großen Anteil am Ausstoß von Treibhausgasen. Allenfalls mittelbare Regelungen finden sich im Bundesbodenschutzgesetz.

a) Landwirtschaftliche Anlagen Das BImSchG unterscheidet – vereinfacht gesagt – zwischen den genehmigungsbedürftigen (§ 4 BImSchG) und den nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen (§ 22 519 Die Kommission hat bereits einen Vorschlag für eine Richtlinie zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für den Bodenschutz (vom 22. 9. 2006, KOM(2006)232 end.) vorgelegt, das Europäische Parlament hat dem Entwurf zugestimmt, eine politische Einigung scheiterte jedoch bis jetzt an der ablehnenden Haltung Deutschlands sowie vier weiterer Mitgliedstaaten, vgl. http: // www.umweltbundesamt.de / boden-und-altlasten / aktuelles / brrl.htm. Vgl. zu diesem Thema auch SRU, Umweltgutachten 2008, S. 284 ff. 520 Siehe oben unter B.III., S. 25. 521 Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge, Bundesimmissionsschutzgesetz, neugefasst durch Bek. v. 26. 9. 2002, I 3830, zuletzt geändert am 8. 11. 2011, I 2178. 522 Vierte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Art. 1 d. V zur Neufassung und Änderung von Verordnungen zur Durchführung des Bundes-Immissionsschuzgesetzes) (Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen – 4. BImSchV) v. 24. 7. 1985, neugefasst durch Bek. v. 14. 3. 1997, BGBl. 1997 I, S. 504, zuletzt geändert am 11. 8. 2009, BGBl. 2009 I, S. 2723. 523 Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) v. 12. 2. 1990, neugefasst durch Bek. v. 25. 6. 2005, BGBl. 2005 I, S. 1757, 2797, zuletzt geändert am 11. 8. 2009, BGBl. 2009 I, S. 2723. 524 GMBl. 2002, Heft 25 – 29, S. 511 ff.

V. Immissions- und Klimaschutz in der Landwirtschaft

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BImSchG). Eine abschließende Liste der genehmigungsbedürftigen Anlagen enthält die 4. BImSchV. Die Verordnung differenziert dabei noch zwischen Anlagen, die einem „normalen“, in § 10 BImSchG normierten Genehmigungsverfahren unterliegen, und solchen Anlagen, die einem „vereinfachten“ Genehmigungsverfahren nach § 19 BImSchG unterliegen.525 Das normale Genehmigungsverfahren gilt nach § 2 I 4. BImSchV für – Anlagen, die in Spalte 1 des Anhangs der 4. BImSchV aufgeführt sind, – für Anlagen, die sich aus in Spalte 1 und in Spalte 2 des Anhangs genannten Anlagen zusammensetzen und – für Anlagen, die in Spalte 2 genannt sind und zu deren Genehmigung nach dem UVPG ein Verfahren mit Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen ist.

Das vereinfachte Genehmigungsverfahren wird für in Spalte 2 genannte Anlagen durchgeführt. Der Anlagenbegriff ist sehr weit gefasst, nach § 3 V BImSchG sind Anlagen unter anderem Betriebsstätten und sonstige ortsfeste Einrichtungen; Maschinen, Geräte und sonstige ortsveränderliche technische Einrichtungen und Grundstücke, auf denen Stoffe gelagert oder abgelagert oder Arbeiten durchgeführt werden, die Emissionen verursachen können. Zu den ortsfesten Einrichtungen gehören auch land- und forstwirtschaftliche Hofstätten526, Anlagen beweglicher Art sind unter anderem Erntemaschinen527. Landwirtschaftliche Flächen sind in der Regel keine Anlagen, weil Düngung oder ähnliches für den Anlagenbegriff zu selten erfolgen.528 Unter den Anlagenbegriff fallen unproblematisch Massentierhaltungsanlagen. Unter Nr. 7.1 des Anhangs der 4. BImSchV finden sich Anlagen zum Halten oder zur Aufzucht von Geflügel oder Pelztieren oder zum Halten oder zur getrennten Aufzucht von Rindern oder Schweinen. Zu den Anlagen, die dem normalen Genehmigungsverfahren unterliegen, gehören zum Beispiel Anlagen mit 40.000 Hennenplätzen, 40.000 Mastgeflügelplatzen oder 2.000 Mastschweineplätzen. Dem vereinfachten Genehmigungsverfahren können beispielsweise Anlagen mit 15.000 bis weniger als 40.000 Hennenplätzen, mit 30.000 bis weniger als 40.000 Mastgeflügelplätzen, mit 1.500 bis weniger als 2.000 Mastschweineplätzen, sowie mit 600 oder mehr Rinderplätzen unterliegen. In diesen Spalte-2-Fällen erfolgt allerdings nach dem UVPG eine standortbezogene Vorprüfung des Einzelfalls (§ 3c Satz 2 UVPG). Diese Vorprüfung kann ergeben, dass von einer Anlage trotz ihrer geringen Größe oder Leistung aufgrund besonderer örtlicher Gegebenheiten erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen zu erwarten sind. In einem solchen Fall ist eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen und die Anlage unterliegt folglich auch dem normalen Genehmigungsverfahren nach § 10 BImSchG. Für Anlagen zur 525 526 527 528

Für die Einzelheiten vgl. Koch, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 4 S. 171 ff. Jarass, BImSchG Kommentar, § 22 Rn. 10. Jarass, BImSchG Kommentar, § 22 Rn. 10. Jarass, BImSchG Kommentar, § 3 Rn. 77.

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F. Umweltrechtliche Regelungsregime für die Landwirtschaft

Intensivhaltung von Rindern mit 800 oder mehr Plätzen ist eine sogenannte allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls vorgesehen, d. h. eine Umweltverträglichkeitsprüfung ist durchzuführen, wenn das Vorhaben nach Einschätzung der zuständigen Behörde erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann (§ 3c Satz 1 UVPG). Auch Schlachtanlagen fallen unter die genehmigungsbedürftigen Anlagen (Nr. 7.2). Dabei unterliegen Anlagen zum Schlachten von Tieren mit einer Leistung von 50 Tonnen Lebendgewicht oder mehr je Tag dem Genehmigungsverfahren nach § 10 BImSchG und Anlagen zum Schlachten von Tieren mit einer Leistung von 0,5 Tonnen bis weniger als 50 Tonnen Lebendgewicht Geflügel je Tag oder 4 Tonnen bis weniger als 50 Tonnen Lebendgewicht sonstige Tiere je Tag dem vereinfachten Genehmigungsverfahren. Auch hier ist nach dem UVPG eine standortbezogene Vorprüfung des Einzelfalls vorgesehen, die eine UVP-Pflicht ergeben und damit auch ein normales Genehmigungsverfahren auslösen kann.

b) Landwirtschaftliche Bodennutzung Die landwirtschaftliche Bodennutzung trägt zum Ausstoß von Treibhausgasen bei.529 Dennoch gibt es keine Vorschriften, welche die Klimaeffekte von Bodennutzungsänderungen direkt erfassen oder steuern. Die Regelungen des Bundesbodenschutzgesetzes enthalten nur indirekt klimaschützende Vorschriften. So gehört nach § 17 II Nr. 7 BBodSchG der Erhalt des standorttypischen Humusgehalts zu den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis. Der Erhalt der organischen Substanz in Böden dient jedenfalls auch dem Erhalt der Kohlenstoffspeicher in Böden und damit auch dem Klimaschutz.530 Gleiches gilt für Maßnahmen zum Schutz vor Bodenerosionen. Allerdings haben, wie bereits dargelegt531, die Grundsätze der guten fachlichen Praxis keinen Anordnungscharakter, sie können bestenfalls beratend vermittelt werden. Lediglich unter dem Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr könnten Anordnungen ergehen, aber dazu müsste eine konkrete Gefährdungssituation vorliegen, die im Hinblick auf Klimaveränderungen kaum angenommen werden kann. Indirekt klimawirksame Vorschriften, die die landwirtschaftlichen Bodennutzung betreffen, finden sich auch im BNatSchG: So ist nach § 5 II Nr. 5 BNatSchG auf erosionsgefährdeten Hängen, in Überschwemmungsgebieten, auf Standorten mit hohem Grundwasserstand sowie auf Moorstandorten eine Grünlandumbruch zu unterlassen.532 Grünland speichert eine erhebliche Menge an Kohlenstoff; durch das Umwandeln von Grünland zu Ackerflächen werden erhebliche Mengen an Treibhausgasen freigesetzt. Die Regelung im BNatSchG ist allerdings nicht flächende-

529 530 531 532

Siehe oben unter B.III.1.b), S. 27. SRU, Umweltgutachten 2008, S. 160. Siehe oben unter F.IV.1.a)aa), S. 115. Vgl. auch F.III.1.a), S. 98.

V. Immissions- und Klimaschutz in der Landwirtschaft

129

ckend relevant, sondern auf bestimmte Gebiete eingegrenzt.533 Schließlich finden sich auch im Düngemittelrecht Vorschriften, die indirekt durch ihre Grenzwerte zum Klimaschutz beitragen, so ist zum Beispiel die für das klimawirksame Lachgas maßgebliche Stickstoffdüngung in der Düngeverordnung geregelt.534 Bodenbezogene Treibhausgasemissionen, die von der Landwirtschaft verursacht werden, unterliegen nicht dem Emissionshandel nach dem Treibhausgasemissionshandelsgesetz (TEHG)535.

2. Anforderungen aus cross compliance Die in Anhang II der Health-Check-Verordnung536 festgelegten Grundanforderungen an die Betriebsführung enthalten keine spezifischen Klimaschutzanforderungen. Klimabezug besitzt aber die Verpflichtung, die landwirtschaftlichen Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand zu erhalten. Nach § 6 I 2 Health-Check-Verordnung legen die Mitgliedstaaten auf der Grundlage des in Anhang III vorgegebenen Rahmens Mindestanforderungen für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand fest. Dabei sind unter anderem die besonderen Merkmale der betreffenden Fläche, einschließlich Boden- und Klimaverhältnisse zur berücksichtigen. Zu den verbindlich einzuhaltenden Standards nach Anhang III, die einen Klimabezug aufweisen, gehören – Mindestanforderungen an die Bodenbedeckung und Mindestpraktiken der Bodenbearbeitung entsprechend den standortspezifischen Bedingungen (beide Maßnahmen dienen dem Schutz vor Bodenerosionen), – Bearbeitung von Stoppelfeldern zur Erhaltung des Anteils der organischen Substanz im Boden und – Schutz von Dauergrünland.

Zu den fakultativen Standards mit Klimabezug gehören – das Verbot der Beseitigung von Terrassen zum Schutz vor Bodenerosionen, – Standards für die Fruchtfolge zur Erhaltung des Anteils der organischen Substanz im Boden und – ein geeigneter Maschineneinsatz zur Erhaltung der Bodenstruktur.

Über den in Anhang III festgelegten Rahmen hinaus dürfen keine weiteren Mindestanforderungen von den Mitgliedstaaten festgelegt werden (Art. 6 I 3 HealthSiehe auch Schrader, NuR 2009, 747 (750). Schrader, NuR 2009, 747 (750). 535 Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz – TEHG), BGBl. I S. 1578, zuletzt geändert am 16. 7. 2009, BGBl. 2009 I, S. 1954. 536 Fn. 234. 533 534

130

F. Umweltrechtliche Regelungsregime für die Landwirtschaft

Check-Verordnung). Art. 6 II schreibt vor, dass Flächen, die zu dem für die Beihilfeanträge „Flächen“ für 2003 vorgesehenen Zeitpunkt als Dauergrünland genutzt wurden, als Dauergrünland erhalten bleiben.537 Von dieser Regelung kann allerdings abgewichen werden, sofern Maßnahmen zur Verhinderung einer erheblichen Abnahme der gesamten Dauergrünlandfläche ergriffen werden.

3. Bilanz Für die besonders immissionsrelevanten Massentierhaltungs- und Schlachtanlagen finden sich umfangreiche Vorschriften im Bundesimmissionsschutzgesetz, in der 4. BImSchV, im UVPG sowie in der TA Luft. Allerdings wurden die bestehenden nationalen Anforderungen, beispielsweise an die Genehmigung von Massentierhaltungsanlangen, in der Vergangenheit wieder herabgesetzt538: So wurde mit dem Gesetz zur Reduzierung und Beschleunigung von immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren539 die Anzahl immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftiger Anlagen deutlich reduziert. Anforderungen, die über das Unionssrecht hinausgingen, wurden zugunsten einer 1:1-Umsetzung gestrichen. Die besonders treibhausgasintensive Rinderhaltung wurde komplett aus der Spalte 1 des Anhangs der 4. BImSchV gestrichen. Auch der zuvor obligatorische Erörterungstermin im förmlichen Genehmigungsverfahren wurde durch eine Regelung ersetzt, nach der die Behörde im Einzelfall entscheidet, ob ein Erörterungstermin stattfindet. Ziel des Gesetzes ist eine „spürbare Entlastung der Industrie und der Landwirtschaft […], um Freiräume für ein wirtschaftliches Engagement in Deutschland zu schaffen“540. Im Gesetzentwurf, der größtenteils so übernommen wurde, heißt es zur Begründung der Herabsetzung der Anforderungen unter anderem: Es sei zu hinterfragen, ob andere Leistungsgrenzen oder weitere Anlagen im Vergleich zum Unionsrecht gerechtfertigt sind oder ob nicht einzelne Anlagen in die Spalte 2 verschoben werden können.541 Bei kleineren Anlagen lägen die Voraussetzungen für eine Genehmigungspflicht nicht vor, auch die Auswirkungen durch die Ausbringung von Wirtschaftsdüngern würden in anderen gesetzlichen Regelungen, insbesondere in der Düngeverordnung, ausreichend geregelt.542 Erstaunlicherweise klang das im Nationalen Programm der Bundesregierung543 wenige Monate vor Inkrafttreten des Gesetzes noch ganz anders: Zum Programm der Bundesregierung zur Senkung der

Für die neuen Mitgliedstaaten ist der Bezugspunkt der 1. 5. 2004. Siehe auch SRU, Umweltgutachten 2008, S. 184. 539 Vom 23. 10. 2007, BGBl. 2007 I, S. 2470. 540 Gesetzentwurf des Bundesrates vom 10. 3. 2006, BR-Drs. 819 / 05. 541 BR-Drs. 819 / 05, S. 15. 542 BR-Drs. 819 / 05, S. 22. 543 Nationales Programm zur Verminderung der Ozonkonzentration und zur Einhaltung der Emissionshöchstmengen vom 23. 5. 2007. 537 538

VI. Zwischenergebnis

131

Ammoniakemissionen aus der Landwirtschaft gehörte danach auch die Anpassung des Immissionsschutzrechts. Hervorgehoben wird hier, dass das nationale Recht die Schwellenwerte für die Genehmigungspflicht für Massentierhaltungen im Vergleich zur IVU-Richtlinie um bis zu 60% abgesenkt hat und weitere Tierarten einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung unterworfen sind.544 Hier war man also noch bereit, auf nationaler Ebene höhere Standards festzusetzen und sich nicht auf eine 1:1-Umsetzung zu beschränken. Wie aufgezeigt, trägt die Landwirtschaft auch durch die Bodennutzung im erheblichen Maß zum Ausstoß von Treibhausgasen bei. Insbesondere die Nutzung von Grünland sowie der nutzungsbedingte Humusverlust sind problematisch. Dennoch gibt es keine Regelungen, die sich direkt und wirksam auf den Klimaschutz positiv auswirken. Allenfalls indirekt können die bestehenden Vorschriften zur Senkung der Treibhausgase beitragen. Aber auch diese Regelungen sind zu ungenau, nicht durchsetzbar und nicht umfassend. Problematisch ist beispielsweise im Düngemittelrecht der Verzicht auf Mengenbegrenzungen für künstlich hergestellte Düngemittel.545 Auch die Anforderungen aus cross compliance klammern den Klimaschutz weitgehend aus. Die wenigen in Anhang III der Health-Check-Verordnung genannten Anforderungen zum Erhalt der Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand sind zu unspezifisch, und darüber hinausgehende Anforderungen dürfen von den Mitgliedstaaten nicht erlassen werden. Eine europäische Bodenschutz(rahmen)richtlinie, deren Anforderungen unter Umständen Teil der Grundanforderungen an die Betriebsführung und damit Teil des cross-complianceSystems werden könnten, fehlt.

VI. Zwischenergebnis: Die gute fachliche Praxis zwischen Abwehr und Förderung des Umweltschutzes In diesem Abschnitt wurden die maßgeblichen umweltrechtlichen Regelungsregime aus den verschiedenen Teilbereichen des Umweltrechts (Gewässerschutzrecht, Naturschutzrecht, Bodenschutzrecht, Klimaschutzrecht) analysiert.546 Soweit es sich als sinnvoll erwies, wurde in den verschiedenen Bereichen dreierlei geprüft: Zunächst wurden die maßgeblichen Rechtsvorschriften herausgearbeitet. In einem zweiten Schritt wurde untersucht, inwieweit die Regelungen für die Landwirtschaft gelten bzw. inwiefern die sogenannten Landwirtschaftsklauseln eine Freistellung von den Verpflichtungen ermöglichen. Abschließend ist geprüft worden, welche

544 545 546

Nationales Programm, Fn. 543, S. 46. Rehbinder, NuR 2011, 241 (244); Hafner, UPR 2010, 371 (374). Vgl. die Einleitung zu diesem Abschnitt, F.I., S. 81.

132

F. Umweltrechtliche Regelungsregime für die Landwirtschaft

Anforderungen an die Landwirtschaft durch cross compliance einem verbesserten Vollzug unterliegen. Im Hinblick auf die Leistungsfähigkeit der bestehenden Regelungen hat die Analyse gezeigt, dass sich insbesondere im Naturschutzrecht umfassende und detaillierte Regelungen finden, die negative Auswirkungen auf das Schutzgut verhindern sollen. Mit dem Instrument der Eingriffsregelung und den Vorschriften zum Gebiets- und Artenschutz bietet das Naturschutzrecht viele Möglichkeiten, Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zumindest abzumildern. Im Gewässerschutzrecht sorgt das Wasserhaushaltsgesetz mit seinem Erlaubnis- und Bewilligungssystem für ein strenges Schutzregime. Nicht so ausdifferenziert sind die noch vergleichsweise jungen Regelungen zum Schutz des Bodens. So hat das Bundesbodenschutzgesetz nur subsidiären Charakter und ist darüber hinaus stark gefahrenabwehrbezogen. Insgesamt zeigen sich aber die maßgeblichen rechtlichen Regelungsregime im Hinblick auf die aufgezeigten Umweltprobleme als durchaus leistungsfähig. Problematisch ist allerdings, dass sich nahezu in jedem Gebiet Sonderregelungen für die Landwirtschaft finden. Dabei geht es vor allem um die sogenannten Landwirtschaftsklauseln. Hier werden spezielle Regelungen für die Landwirtschaft aufgestellt, deren Einhaltung eine Freistellung von den übrigen Verpflichtungen bedeutet. Sowohl im Bundesnaturschutzgesetz (§ 5 II BNatSchG n. F.) als auch im Bundesbodenschutzgesetz (§ 17 II BBodSchG) finden sich allgemein gehaltene Grundsätze der „guten fachlichen Praxis“. Nähere Konkretisierungen finden sich zum Teil in der Düngeverordnung und in der Bekanntmachung der „Grundsätze der guten fachlichen Praxis im Pflanzenschutz“. Oft findet sich neben speziellen umweltrechtlichen Verpflichtungen ein Verweis auf die Grundsätze der guten fachlichen Praxis. So wird die Landwirtschaft im Bundesnaturschutzgesetz von der Eingriffsregelung weitgehend befreit: § 14 II 1 BNatSchG n. F. stellt die land-, forst- und fischereiwirtschaftliche Bodennutzung von der Eingriffsregelung frei, soweit dabei die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege berücksichtigt werden. Nach § 14 II 2 BNatSchG n. F. kann in der Regel von einer Beachtung der Ziele ausgegangen werden, wenn die Bodennutzung den in § 5 II – IV BNatSchG n. F. genannten Anforderungen sowie den sich aus § 17 II BBodSchG und dem Recht der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft ergebenden Anforderungen entspricht. § 14 II 2 BNatSchG n. F. enthält damit eine (im Einzelfall widerlegbare) Regelvermutung zugunsten der landwirtschaftlichen Bodennutzung, sofern die Regeln der guten fachlichen Praxis eingehalten werden. Eine weitgehende Privilegierung der Landwirtschaft findet sich in ähnlicher Weise im Artenschutzrecht. Die land-, forst- oder fischereiwirtschaftliche Bodennutzung und die Verwertung der dabei gewonnenen Erzeugnisse verstoßen danach nicht gegen die Zugriffs-, Besitz- und Vermarktungsverbote, wenn sie den in § 5 II – IV BNatSchG n. F. genannten Anforderungen sowie den sich aus § 17 BBodSchG und dem Recht der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft ergebenden Anforderungen an die gute fachliche Praxis entsprechen. Auch hier wird die Land-

VI. Zwischenergebnis

133

wirtschaft also wieder von den Verboten ausgenommen, für sie reicht die Einhaltung der Grundsätze der guten fachlichen Praxis aus. Gleiches gilt für die Vorsorgeregelungen des Bundesbodenschutzgesetzes. Auch im Gewässerschutzrecht wird die Landwirtschaft privilegiert: Zwar finden sich keine direkte Verweise auf die gute fachliche Praxis, aber de facto reicht auch hier eine Einhaltung dieser Grundsätze. So wird allgemein eine Einordnung der landwirtschaftlichen Stoffeinträge in die Benutzungstatbestände des WHG abgelehnt, sofern die Grundsätze der guten fachlichen Praxis der Düngeverordnung eingehalten werden. Neben der Privilegierung der Landwirtschaft durch die sogenannten Landwirtschaftsklauseln gibt es noch weitere Sonderregelungen für die Landwirtschaft. So sieht das Wasserhaushaltsgesetz einen finanziellen Ausgleich für die Einhaltung der wasserrechtlichen Anforderungen in Wasserschutzgebieten vor. Und im Rahmen der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelungen ist bei der Inanspruchnahme von land- oder forstwirtschaftlichen genutzten Flächen für Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen auf agrarstrukturelle Belange Rücksicht zu nehmen. Schließlich zeichnet sich im Immissionsschutzrecht ein Abbau der Standards zugunsten der Landwirtschaft ab: Immer weniger landwirtschaftliche Anlagen werden von der Genehmigungspflicht des Bundesimmissionsschutzgesetzes erfasst. Es zeigt sich somit, dass die Landwirtschaft in allen agrarrechtlich relevanten Teilbereichen des Umweltrechts im erheblichen Maße privilegiert ist. Die Grundsätze der guten fachlichen Praxis reichen nicht an das Anforderungsniveau der ansonsten geltenden Vorschriften heran. Sie sind vielfach nicht hinreichend konkretisiert und zudem nicht umfassend genug.547 Zu beachten ist aber, dass die Landwirtschaftsklauseln dem Umstand Rechnung tragen, dass die Landwirtschaft nicht ohne Eingriffe in die Umwelt auskommen kann und sie zudem zum Erreichen gesellschaftlicher Ziele wie eine sichere Lebensmittelversorgung beiträgt. Zudem haben die Grundsätze der guten fachlichen Praxis in den letzten Jahren einen gewissen Wandel erfahren. Die erfolgten Konkretisierungen der Grundsätze zeigen eine zunehmende Bedeutung umweltrelevanter Belange.548 Ein Blick auf die derzeit noch bestehenden Umweltprobleme macht dennoch deutlich, dass die Anforderungen an die Landwirtschaft nicht genügen, um einen ausreichenden Umweltschutz zu gewährleisten. Es wird daher noch zu untersuchen sein, inwiefern die Grundsätze der guten fachlichen Praxis einer Überarbeitung bedürfen.549 Die vorstehende Untersuchung hat gezeigt, dass durch cross compliance der Vollzug umweltrechtlicher Regelungen verbessert werden kann. Voraussetzung dafür ist Vgl. auch Rehbinder, NuR 2011, 241 (244). Nach Ekardt / Heym / Seidel, Die Privilegierung der Landwirtschaft im Umweltrecht, ZUR 2008, 169 (177), lässt sich im Umweltrecht „mit etwas gutem Willen ein gewisser Wandel von einer weitgehenden Exemtion der Land- und Forst- und Fischereiwirtschaft von naturschutzrechtlichen Anforderungen hin zu einer Ausrichtung auf eine ansatzweise ökologische Erfordernisse berücksichtigende gute fachliche Praxis feststellen“. 549 Siehe unten G.IV., S. 154. 547 548

134

F. Umweltrechtliche Regelungsregime für die Landwirtschaft

allerdings, dass ausreichend viele Betriebe kontrolliert werden. Teilweise gehen die cross-compliance-Anforderungen über die Standards der guten fachlichen Praxis hinaus und bieten somit nicht nur einen verbesserten Vollzug, sondern fordern auch selbst die Einhaltung von Umweltstandards.

G. Wege zu einer nachhaltig umweltverträglichen Landwirtschaft Obwohl bereits seit einiger Zeit ein Umdenken in der europäischen und nationalen Agrarpolitik und damit einhergehend eine Abkehr von der produktionssteigernden Subventionspolitik stattgefunden hat, verursacht die Landwirtschaft immer noch gravierende Umweltprobleme. Wie gezeigt, reichen die derzeitigen Regelungsregime nicht aus, um das Ziel einer umweltverträglichen Landwirtschaft zu erreichen. Daher ist im letzten Teil der Arbeit zu untersuchen, welche Änderungen notwendig und praktikabel sind, um die von der Landwirtschaft verursachten Umweltprobleme so weit wie möglich zu minimieren. Zu diesem Zweck werden die verschiedenen bestehenden Instrumente und Regelungen (cross compliance, Finanzierung von Umweltdienstleistungen, gute fachliche Praxis, ordnungsrechtliche Instrumentarien) auf ihre Verbesserungsfähigkeit geprüft. Dabei wird auch auf die Mitteilung der Kommission vom November 2010550 eingegangen sowie insbesondere auf die Reformvorschläge für die GAP nach 2013, welche die Europäische Kommission im Oktober 2011 vorgelegt hat. Schließlich wird untersucht, inwiefern sich die Rahmenbedingungen ändern müssen, um auch auf völkerrechtlicher Ebene die Einhaltung von umweltrechtlichen Standards gewährleisten zu können.

I. Die Reformvorschläge der Europäischen Kommission für die GAP nach 2013 Die Europäische Kommission legte zunächst im November 2010 eine Mitteilung vor, mit der sie Optionen für eine Weiterentwicklung der Gemeinsamen Agrarpolitik bis 2020 aufzeigt.551 Der Mitteilung der Kommission gingen eine öffentliche Konsultation und eine Konferenz voraus, deren Ergebnisse in die Mitteilung eingeflossen sind.552 Aus der Mitteilung ergeben sich zunächst die wesentlichen Ziele der zukünftigen Gemeinsamen Agrarpolitik. Dazu gehört zum einen immer noch die 550 Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen vom 18. 11. 2010: „Die GAP bis 2020: Nahrungsmittel, natürliche Ressourcen und ländliche Gebiete – die künftigen Herausforderungen“, KOM(2010) 672 endg. 551 Fn. 550. 552 Fn. 550, S. 2.

136

G. Wege zu einer nachhaltig umweltverträglichen Landwirtschaft

Gewährleistung der Ernährungssicherheit in Europa und weltweit. So weist die Kommission darauf hin, dass der weltweite Nahrungsmittelbedarf nach Schätzungen der Welternährungsorganisation (FAO) bis 2050 um 70% ansteige. Zum anderen müsse die nachhaltige Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen gefördert und die landwirtschaftlich bedingten Treibhausgasemissionen verringert werden. Und schließlich müsse für eine „ausgewogene räumliche Entwicklung“ gesorgt werden; worunter unter anderem die Förderung der Beschäftigung im ländlichen Raum und die Erhaltung des sozialen Gefüges in den ländlichen Gebieten falle. Konkret stellt die Europäische Kommission klar, dass das System der zwei Säulen beibehalten werden soll.553 Eine Abschaffung der Direktzahlungen ist folglich nicht vorgesehen. Allerdings soll die erste Säule „grüner“ werden und eine gerechtere Verteilung gewährleisten. Dabei soll die Gewährung von Direktzahlungen nach folgenden Grundsätzen erfolgen:554 – Zunächst soll es eine Grundsicherung für die Einkommen durch Gewährung einer entkoppelten Basis-Direktzahlung für alle Landwirte geben. Entscheidend für die Berechnung der Zahlungen sollen die landwirtschaftlichen Flächen und die Einhaltung der cross-compliance-Anforderungen sein. Eine Obergrenze für Direktzahlungen soll in Erwägung gezogen werden. – Einen Beitrag zum Umweltschutz soll eine obligatorische „Ökologisierungskomponente“ der Direktzahlungen leisten. Hier sollen Umweltmaßnahmen unterstützt werden, die über die cross-compliance-Anforderungen hinausgehen (zum Beispiel Dauergrünland oder ökologische Flächenstilllegung). – Die cross-compliance-Bestimmungen sollen vereinfacht und die Einbeziehung der Wasserrahmenrichtlinie geprüft werden

Zudem soll der Schwerpunkt der zweiten Säule verstärkt auf Wettbewerbsfähigkeit und Innovation sowie Klimawandel und Umwelt gelegt werden.555 Am Ende ihrer Mitteilung stellt die Europäische Kommission drei mögliche Optionen für die weitere Entwicklung der Gemeinsamen Agrarpolitik vor. Die erste Option würde am derzeitigen status quo weitestgehend festhalten. So bliebe bei dieser Option die derzeitige Regelung für Direktzahlungen unverändert bestehen, es würde lediglich eine gerechtere Verteilung der Zahlungen zwischen den Mitgliedstaaten eingeführt werden. Wie eine solche gerechtere Verteilung konkret aussehen soll, ergibt sich nicht aus der Mitteilung. Wenig Änderungen gäbe es auch hinsichtlich der Entwicklung des ländlichen Raums; die aus dem Health Check hervorgegangene Orientierung solle beibehalten werden und es sollen verstärkt Mittel zur Bewältigung der Herausforderungen Klimawandel, Wasser, Biodiversität und erneuerbare Energien bereitgestellt werden. 553 554 555

Fn. 550, S. 2. Fn. 550, S. 10 f. Fn. 550, S. 3.

I. Reformvorschläge der Europäischen Kommission für die GAP

137

Die zweite Option sieht weitergehende Veränderungen vor. Die Direktzahlungen würden zwar beibehalten, bestünden aber aus einem Basissatz, einer Beihilfe für Agrarumweltmaßnahmen, einer Zahlung zum Ausgleich besonderer natürlicher Einschränkungen und einer fakultativen gekoppelten Stützungskomponente für besondere Gebiete. Der Basissatz solle zudem gedeckelt werden, wenn auch nur unter Berücksichtigung des Beitrags, den die landwirtschaftlichen Großbetriebe zur Beschäftigung im ländlichen Raum leisten. Eine grundlegendere Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik wäre mit der dritten Option verbunden. Danach würden die Direktzahlungen schrittweise eingestellt und statt dessen Zahlungen für ökologische öffentliche Güter und für besondere natürliche Einschränkungen bereit gestellt werden. Zudem würden sämtliche marktbezogene Maßnahmen abgeschafft werden, lediglich im Falle einer gravierenden Krise könnte auf sogenannte Störungsklauseln zurückgegriffen werden. Am 12. Oktober 2011 legte die Europäische Kommission ein Paket von Rechtsvorschlägen zur Reform der GAP nach 2013 vor. Daneben veröffentlichte die Kommission eine Folgenabschätzung mit der Bewertung alternativer Szenarien für die Entwicklung der GAP556. Dabei bewertete die Kommission die bereits in ihrer Mitteilung vom November 2010 dargestellten Optionen (siehe oben). Sie kommt zu dem Ergebnis, dass die zweite, die sogenannte „Integrationsoption“, als bevorzugte Option anzusehen sei, während die erste Option („Anpassungsoption“) nicht zielgerichtet genug und die dritte Option („Neuausrichtungsoption“) zu riskant sei. Zu den vorgelegten Rechtsvorschlägen, die eine Umsetzung des Integrationsszenarios beinhalten, gehören:  ein Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik,557  ein Vorschlag für eine Verordnung über eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse,558  ein Vorschlag für eine Verordnung über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER),559  ein Vorschlag für eine Verordnung zur Änderung der Verordnung(EG) Nr. 73 / 2009 des Rates hinsichtlich der Gewährung von Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe für das Jahr 2013,560 556 Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen, Zusammenfassung der Folgenabschätzung, abzurufen unter http: // ec.europa.eu / agriculture / cap-post-2013 / legal-proposals / index_ de.htm. 557 KOM(2011) 625 endg. / 2, vom 19. 10. 2011. 558 KOM(2011) 626 endg. / 2, vom 19. 10. 2011. 559 KOM(2011) 627 endg. / 2, vom 19. 10. 2011. 560 KOM(2011) 630 endg., vom 12. 10. 2011.

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G. Wege zu einer nachhaltig umweltverträglichen Landwirtschaft

 ein Vorschlag für eine Verordnung zur Änderung der Verordnung(EG) Nr. 1234 / 2007 des Rates hinsichtlich der Betriebsprämienregelung und der Unterstützung für Weinbauern,561  ein Vorschlag für eine Verordnung des Rates mit Maßnahmen zur Festsetzung bestimmter Beihilfen und Erstattungen im Zusammenhang mit der gemeinsamen Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse562 und  ein Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik563.

Aus den Verordnungsvorschlägen der Kommission ergäben sich wesentliche Änderungen, die im Folgenden darzustellen sind. 1. Änderungen für die Direktzahlungen Die von der Kommission vorgeschlagene Verordnung mit Vorschriften über Direktzahlungen soll die derzeit geltende Health-Check-Verordnung (Verordnung (EG) Nr. 73 / 2009) ablösen. Zu den wichtigsten Änderungen gehört die Einführung einer neuen Basisprämienregelung (Art. 18 ff. des Verordnungsvorschlags). Auch für die Zahlungen nach der Basisprämienregelung sollen cross-compliance-Anforderungen gelten. Die Grundanforderungen an die Betriebsführungen und die Standards für die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand finden sich in Art. 91 ff. und Anhang II des Verordnungsvorschlags über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der GAP. Dabei wurden die Grundanforderungen an die Betriebsführung von 18 auf 13 verringert; wegfallen sollen beispielsweise die Grundwasserrichtlinie und die Klärschlammrichtlinie. Dafür ist ein Verbot der direkten Ableitung von Schadstoffen in das Grundwasser im Sinne der Grundwasserrichtlinie in die Standards für die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ) vorgesehen. Diese Auflagen für die Erhaltung von Flächen in gutem und ökologischem Zustand sollen im Übrigen weitestgehend unverändert bleiben, allerdings sollen die fakultativen Standards (zum Beispiel geeigneter Maschineneinsatz, Standards für die Fruchtfolge) nach dem Verordnungsvorschlag entfallen. Zusätzlich zur Basisprämie soll nach dem Willen der Europäischen Kommission eine jährliche Zahlung für die Einhaltung bestimmter dem Klima- und Umweltschutz förderlicher Bewirtschaftungsmethoden gewährt werden. Nach Art. 29 des Verordnungsvorschlags fallen unter diese Landbewirtschaftungsmethoden folgende Maßnahmen:

561 562 563

KOM(2011) 631 endg., vom 12. 10. 2011. KOM(2011) 629 endg., vom 12. 10. 2011. KOM(2011) 628 endg. / 2, vom 19. 10. 2011.

I. Reformvorschläge der Europäischen Kommission für die GAP

139

(a) Anbaudiversifizierung (Art. 30 des Verordnungsvorschlags): Auf dem Ackerland müssen die Kulturen von mindestens drei verschiedenen landwirtschaftlichen Kulturpflanzen angebaut werden. Keine der Kulturen darf weniger als 5 % des Ackerlandes einnehmen und die Hauptkultur darf 70% des Ackerlandes nicht übersteigen. Dies gilt nicht für Landwirte, deren Ackerland weniger als drei Hektar beträgt oder während eines bedeutenden Teils des Jahres vollständig für die Graserzeugung, vollständig als Brachfläche oder vollständig für Kulturen im Nassanbau dient. (b) Erhaltung von Dauergrünland (Art. 31 des Verordnungsvorschlags): Die Flächen, die für das Antragsjahr 2014 als Dauergrünland angemeldet wurden, müssen als Dauergrünland erhalten bleiben. Die Landwirte dürfen eine Umwandlung des Dauergrünlands um höchstens 5 % vornehmen. (c) Ausweisung von mindestens 7 % der Flächen als im Umweltinteresse genutzte Flächen (Art. 32 des Verordnungsvorschlags): Die Landwirte müssen mindestens 7 % ihrer beihilfefähigen Flächen als im Umweltinteresse genutzte Flächen ausweisen, wie Brachflächen, Terrassen, Landschaftselemente, Pufferstreifen und Aufforstungsflächen. Ausgenommen hiervon sind Flächen mit Dauergrünland. Betriebsinhaber, die die Anforderungen für die ökologische Landwirtschaft erfüllen, haben automatisch ein Anrecht auf diese zusätzliche Zahlungen (Art. 29 Nr. 4 des Verordnungsvorschlags). Gemäß Art. 33 verwenden die Mitgliedstaaten 30% ihrer jährlichen nationalen Obergrenze auf die Finanzierung dieser Zahlungen. Zu den wichtigen Neuerungen gehört auch die geplante Umstellung auf eine national wie regional einheitliche Hektarzahlung. Bis 2019 müssen die Mitgliedstaaten auf diese Zahlung umgestellt haben. Das Regionalmodell, das derzeit für die Mitgliedstaaten noch fakultativ ist, gilt damit allgemein. Ferner sieht der Verordnungsentwurf eine stufenweise Kürzung und Deckelung der Zahlungen an die Landwirte vor (Art. 11). So wird der Betrag der Direktzahlungen folgendermaßen gekürzt: – um 20% für die Zahlungen über 150 000 € bis zu 200 000 €; – um 40% für die Zahlungen über 200 000 € bis zu 250 000 €; – um 70% für die Zahlungen über 250 000 € bis 300 000 €; – um 100 % für die Zahlungen über 300 000 €.

Weiter gibt es nach dem Willen der Europäischen Kommission keine obligatorische Modulation mehr, also keine verpflichtende Mittelübertragung von der ersten auf die zweite Säule. Die Mitgliedstaaten können allerdings nach Art. 14 des Verordnungsentwurfs beschließen, bis zu 10 % ihrer für die Kalenderjahre 2014 bis 2019 festgesetzten nationalen Obergrenzen als zusätzliche Förderung für Maßnahmen im Rahmen der Programmplanung für die Entwicklung des ländlichen Raums bereitzustellen. Diese Mittel stünden dann nicht mehr für die Gewährung von Direktzahlungen zur Verfügung.

140

G. Wege zu einer nachhaltig umweltverträglichen Landwirtschaft

Schließlich ist noch auf zwei weitere geplante Änderungen hinzuweisen: Zum einen soll eine Kleinlandwirteregelung eingeführt werden (Art. 47 des Verordnungsentwurfs). Die Betriebsinhaber, die sich für die Kleinlandwirteregelung entscheiden, erhalten unabhängig von der Größe ihres Betriebes eine jährliche Zahlung von mindestens 500 € und höchstens 1000 €. Es gelten weniger strenge cross-compliance-Auflagen und die Ökologisierungskomponente fällt weg. Und zum anderen definiert der Verordnungsvorschlag den Begriff des „aktiven Landwirts“ enger, um Zahlungen an Betriebsinhaber auszuschließen, die keiner konkreten landwirtschaftlichen Tätigkeit nachgehen. Nach Art. 9 des Verordnungsentwurfs dürfen keine Direktzahlungen gewährt werden, wenn sich der jährliche Betrag der Direktzahlungen auf weniger als 5 % der Gesamteinkünfte aus nicht landwirtschaftlichen Tätigkeiten beläuft oder wenn die landwirtschaftlichen Flächen hauptsächlich Flächen sind, die auf natürliche Weise in einem für die Beweidung oder den Anbau geeigneten Zustand erhalten werden und auf diesen Flächen keine „landwirtschaftliche Tätigkeit“ (Art. 4 Verordnungsentwurf) vorgenommen wird.

2. Entwicklung des ländlichen Raums Mit dem Vorschlag für eine Verordnung über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds hat die Europäische Kommission auch eine Überarbeitung der bisherigen ELER-Verordnung vorgelegt. Dabei soll das Grundkonzept, nämlich die Entwicklung von Programmen zur Förderung des ländlichen Raums, die von den Mitgliedstaaten kofinanziert werden müssen, beibehalten werden. Grundlage der Programmplanung sollen sechs neu formulierte Prioritäten sein (Art. 5 des Verordnungsentwurfs): – Förderung der Innovation und Wissensbasis in ländlichen Gebieten, – Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit aller Arten von Landwirtschaft und der Rentabilität der landwirtschaftlichen Betriebe, – Förderung einer Organisation der Nahrungsmittelkette und Förderung des Risikomanagements in der Landwirtschaft, – Wiederherstellung, Erhaltung und Verbesserung der von der Land- und Forstwirtschaft abhängigen Ökosysteme, – Förderung der Ressourceneffizienz und Unterstützung des Agrar-, Ernährungsund Forstsektors beim Übergang zu einer kohlenstoffarmen und klimaresistenten Wirtschaft, – Förderung der sozialen Eingliederung, der Armutsbekämpfung und der wirtschaftlichen Entwicklung in den ländlichen Gebieten.

Die genannten Prioritäten „müssen den übergreifenden Zielsetzungen Innovation, Umweltschutz, Eindämmung des Klimawandels und Anpassung an seine Auswirkungen Rechnung tragen“ (Art. 5 Verordnungsentwurf). Das Verzeichnis der Maß-

II. Fortentwicklung der cross compliance

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nahmen, die in den Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums enthalten sind und die der Erreichung der Zielsetzungen dienen sollen, ist überarbeitet worden. So sind die Maßnahmen nicht mehr wie bisher einzelnen Schwerpunktbereichen zugeordnet. Die einzelnen Maßnahmen finden sich in Titel III des Verordnungsentwurfs. Auch inhaltliche Änderungen ergeben sich aus dem Verordnungsentwurf. So wurde beispielsweise eine spezielle Maßnahme für den ökologischen / biologischen Landbau geschaffen (Art. 30 Verordnungsentwurf).

3. Bewertung der Reformvorschläge Die Verordnungsentwürfe, die die Europäische Kommission vorgelegt hat, folgen durchaus dem Trend hin zu einer ökologischeren Agrarpolitik. So stellt die sogenannte Ökologisierungskomponente, nach der Umweltschutzmaßnahmen unterstützt werden, die über die cross-compliance-Anforderungen hinausgehen, eine wichtige Neuerung für den Umweltschutz dar. Die Bewirtschaftungsmethoden, die für die Zahlung der ökologischen Prämie einzuhalten sind, können zur Verbesserung der Umweltsituation beitragen. Dazu gehört vor allem die Maßnahme der Ausweisung von mindestens 7 % der Flächen als im Umweltinteresse genutzte Flächen. Sinnvoll ist auch die Umstellung auf eine einheitliche Hektarzahlung. Insgesamt betrachtet sind diese kleinen Schritte hin zu einer ökologischeren Landwirtschaft angesichts der geschilderten massiven Umweltprobleme, die von der modernen Landwirtschaft verursacht werden, jedoch nicht ausreichend. So ist beispielsweise die Begrenzung einer Kultur auf einen maximalen Flächenanteil von 70%, wie von der Kommission geplant, nicht ausreichend, um die Ausbreitung von Monokulturen wie Mais zu verhindern. Nicht verständlich ist auch das grundsätzliche Festhalten der Kommission an den Direktzahlungen („Basisprämienregelung“) sowie das Aussetzen der Modulation. Viel zu wenig ambitioniert ist der Vorschlag für die neue ELER-Verordnung: Ohne eine deutliche Mittelverteilung zugunsten der ökologischen Maßnahmen kann eine Verbesserung der Umweltsituation nicht erreicht werden. Die geschilderte Belastungssituation verlangt nach umfangreichen Änderungen, die nahezu alle Bereiche der Gemeinsamen Agrarpolitik betreffen müssen.

II. Fortentwicklung der cross compliance Mit der Einführung der cross compliance wurden die Subventionszahlungen aus der ersten Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik an die Landwirte in einem gewissen Umfang von der Einhaltung verschiedener Umweltanforderungen abhängig gemacht. Damit wurde ein Steuerungsinstrument geschaffen, das einen negativen Anreiz zur Einhaltung der Umweltregelungen geben soll. Die cross-compliance-Regelung gewährleistet einen besseren Vollzug des umweltbezogenen Fachrechts und

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führt mit der Pflicht zur Erhaltung der landwirtschaftlichen Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand teilweise neue Auflagen ein. Eine „Überkreuzverpflichtung“ ergibt sich ferner auch für die Förderung der Agrarumweltmaßnahmen nach der ELER-Verordnung: Die Beihilfen aus der zweiten Säule für die Einhaltung der freiwillig eingegangen Agrarumweltverpflichtungen können ebenfalls gekürzt werden, wenn die Grundanforderungen an die Betriebsführung und die Pflicht zum Erhalt der landwirtschaftlichen Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand nicht eingehalten werden. Fraglich ist, welche Rolle cross compliance in der zukünftigen Agrarumweltpolitik spielen soll und inwieweit das Instrument möglicherweise weiterentwickelt werden muss, um zu einer umweltverträglichen Landwirtschaft beitragen zu können. In einer jüngeren Stellungnahme des Sachverständigenrats für Umweltfragen (SRU) wird eine Abschaffung der leistungsunabhängigen Direktzahlungen gefordert, was auch den Wegfall der daran geknüpften cross compliance bedeute.564 Die ökologische Effektivität von cross compliance sei zudem aufgrund der geringen Kontrollraten und der eher an Überprüfbarkeit als an ökologischer Wirksamkeit orientierten Prüfkriterien zweifelhaft. Selbst ein positiver Einfluss der cross-compliance-Regelungen auf die Einhaltung ordnungsrechtlicher Vorgaben könne ein Weiterbestehen der Einkommenshilfen nicht legitimieren. Eine stärkere Durchsetzung des Umweltrechts müsse daher nach Ansicht des SRU auf einem anderen Weg erreicht werden. Dem kann so nicht zugestimmt werden: Die Abschaffung der leistungsunabhängigen Direktzahlungen ist zwar ökologisch wünschenswert, bis dahin dürfte es aber noch ein weiter Weg sein, was auch die Verordnungsvorschläge der Europäischen Kommission mit der darin enthaltenen Basisprämienregelung wieder zeigen. Solange sollte cross compliance beibehalten und zu einem effektiven Instrument weiterentwickelt werden. Die Tatsache, dass die Kontrollrate und die bisher vorgenommenen Kürzungen der Subventionen gering sind, führt zwar wohl zu einer geringen Einhaltung der Vorschriften, spricht aber nicht gegen das Instrument an sich. Seine Wirksamkeit muss vielmehr durch eine höhere Kontrollrate und durch massivere Kürzungen gestärkt werden. Zudem gelten die cross-compliance-Regelungen auch für die zweite Säule und sollten schon aus diesem Grund erhalten bleiben. Und weiter ist es auch nicht absehbar, dass eine stärkere Durchsetzung des Ordnungsrechts „auf anderem Weg“ erreicht werden kann.565 Seit der Verknüpfung der cross-compliance-Anforderungen mit den Zahlungen aus der zweiten Säule ist ferner auch das Argument nicht mehr zutreffend, dass eine weitere Ausdehnung des Instruments ein falsches Signal bedeuten würde.566 Das Festhalten an cross compliance steht einem weiteren Abbau der Direktzahlungen keineswegs entgegen. Auch der Einwand, SRU, Für eine zeitgemäße Gemeinsame Agrarpolitik, S. 20 f. So hält das UBA, Agrarpolitik der EU – Umweltschutzanforderungen für die Jahre 2014 bis 2020, Fn. XVI, die Durchsetzbarkeit des Ordnungsrechts auf anderem Weg angesichts der Länder-Zuständigkeit für den Vollzug, der Länder-Haushalte und der weiteren Einnahme-Verluste der Länder durch das Wachstumsbeschleunigungsgesetz für einen „frommen Wunsch“. 566 Vgl. hierzu SRU, Umweltgutachten 2004, S. 192. 564 565

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dass nach einer Einstellung der Direktzahlung der zusätzliche Anreiz für die Landwirte für ein normkonformes Verhalten entfalle und die Akzeptanz sinke, die gute fachliche Praxis einzuhalten,567 vermag nicht (mehr) zu überzeugen. Denn auch um Zahlungen aus der zweiten Säule zu erhalten, müssen die Landwirte aufgrund der ELER-Verordnung die cross-compliance-Anforderungen einhalten. Jedenfalls der Anreiz, die Anforderungen der guten fachlichen Praxis bzw. auch der teilweise darüber hinausgehenden cross-compliance-Anforderungen einzuhalten, bleibt also gleich, unabhängig davon, ob die Landwirte Direktzahlungen aus der ersten Säule oder Zahlungen für freiwillige Leistungen aus der zweiten Säule erhalten. Im Übrigen erscheint ein Akzeptanzverlust selbst bei einem vollständigen Wegfall der cross-compliance-Anforderungen zweifelhaft. Auch wenn cross compliance teilweise als Rechtfertigung für die Direktzahlungen herhalten muss, bleibt es ein Sanktions- und kein Belohnungsinstrument. Die Landwirte erhalten keine Belohnung für die Einhaltung der Vorschriften, sondern sie werden zusätzlich – über das ohnehin bestehende Ordnungsrecht hinaus – für die Nichteinhaltung bestraft. Daher kann der Wegfall des Steuerungsinstruments kaum dazu führen, dass die Landwirte die Anforderungen der guten fachlichen Praxis nicht mehr einhalten. Möglicherweise ist die Versuchung dann größer, die Vorschriften nicht einzuhalten, da die Kontrollen nicht mehr so umfangreich und einige Anforderungen an die Landwirtschaft nicht bußgeldbewehrt sind. Das war allerdings auch schon vor der Einführung der cross compliance problematisch und wird nicht durch einen späteren Wegfall des Instruments verschärft. Cross compliance ist nach allem beizubehalten und weiterzuentwickeln. Dabei geht es zum einen um die Reduktion der Vollzugsschwierigkeiten (sogleich 1.) und zum anderen auch um die Aufnahme weiterer Standards sowohl im Rahmen der Grundanforderungen an die Betriebsführung (unten 2.) als auch im Rahmen der Pflicht zum Erhalt landwirtschaftlicher Fläche im guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (unten 3.).

1. Verbesserte Kontrolle Cross compliance hat sich in der bisherigen Praxis als durchaus wirkungsvolles Steuerungsinstrument erwiesen.568 Die Einhaltung des Fachrechts konnte besser kontrolliert werden, insbesondere auch durch die Möglichkeit der sogenannten cross checks (Kontrolle im konkreten Verdachtsfall aufgrund von Hinweisen).569 Es besteht allerdings noch Verbesserungsbedarf. So ist die derzeitige Mindestkontroll-

SRU, Umweltgutachten 2004, S. 192. Siehe oben unter D.IV.3.c), S. 52 und Fn. 197. Ferner UBA, Agrarpolitik der EU – Umweltschutzanforderungen für die Jahre 2014 bis 2020, S. 5. 569 UBA, Agrarpolitik der EU – Umweltschutzanforderungen für die Jahre 2014 bis 2020, S. 5. 567 568

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rate von immerhin mittlerweile fünf Prozent noch zu gering, sie sollte möglichst auf eine zehnprozentige Kontrollrate angehoben werden. Ferner kann der Verwaltungsaufwand für cross compliance durch eine Zusammenlegung mit dem Vollzug des Fachrechts noch weiter reduziert werden. Hier kommt es auch darauf an, die Auflagen der cross compliance und des Ordnungsrechts einander anzugleichen.570 So können beispielsweise Doppelkontrollen vermieden werden.571 Wichtig ist zudem, dass die Kontrollen nicht mehr nach vorheriger Ankündigung, sondern für den Betriebsinhaber überraschend erfolgen. Gleichzeitig sollen die Landwirte umfassender über ihre Verpflichtungen unterrichtet werden. Auch die Höhe der Kürzungen der Subventionen spielt für die Wirksamkeit des Steuerungsinstruments eine Rolle. Wie die bisherige Praxis bei der Anwendung von cross compliance gezeigt hat572, wurden die Direktzahlungen überwiegend nur um 1% gekürzt, was dem vorgeschrieben Mindestumfang entspricht. Gerade wenn die Einhaltung des relevanten Fachrechts für den Betriebsinhaber mit höheren Kosten verbunden ist, wird eine drohende Kürzung von einem Prozent der Direktzahlungen keine abschreckende Wirkung entfalten können. Daher ist es erforderlich, die Subventionen bei Verstößen gegen das Fachrecht in einem höherem Umfang zu kürzen als bisher. Wichtig ist auch, dass die Anwendung der Kürzungen in allen Mitgliedstaaten gleich gehandhabt wird. Ferner hängt die Berechnung der Kürzungen unter anderem davon ab, ob der Betriebsinhaber die Verstöße vorsätzlich oder fahrlässig begangen hat. Auch die Häufigkeit, die Dauer und das Ausmaß der Verstöße sind für die Berechnungen relevant. Hier haben die Erfahrungen der Mitgliedstaaten gezeigt, dass der Umgang mit diesen Begriffen erhebliche Schwierigkeiten bereitet.573 Sie sollten daher genauer definiert werden. Die Unterscheidung zwischen Vorsatz und Fahrlässigkeit sollte aufgehoben werden, dafür ist es allerdings unerlässlich, die Betriebsinhaber umfassend und allgemein verständlich über alle einzuhaltenden Anforderungen aufzuklären. Fahrlässige Handlungen beruhen zwar nicht nur auf fehlender Kenntnis der einzuhaltenden Anforderungen, sondern können auch unbeabsichtigte Handlungen wie beispielsweise das Aufbringen zu großer Mengen an Düngemitteln mit schadhaften Maschinen sein. Da die subjektive Einstellung des Handelnden für die Beeinträchtigung des Schutzguts irrelevant ist, sollte indes auch in solchen Fällen im Sinne einer Verursacherhaftung von einer Begünstigung der fahrlässigen Handlung Abstand genommen werden, was die Landwirte auch effektiv zu größerer Sorgfalt anhalten und praktische Nachweisprobleme mindern würde. Insgesamt müssen also an vorsätzliche und fahrlässige Handlungen die gleichen Maßstäbe angelegt werden und eine Kürzung der Direktzahlungen unabhängig von subjektiven Kriterien vorgenommen werden.

570 571 572 573

SRU, Umweltgutachten 2008, S. 457. UBA, Fn. 569, S. 5. Siehe oben unter D.IV.2.c)dd), S. 48. D.IV.2.c)dd), S. 48.

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2. Aufnahme weiterer umweltrechtlicher Vorgaben im Rahmen der Grundanforderungen an die Betriebsführung Zu den Grundanforderungen an die Betriebsführung, die dem Gewässerschutz dienen, gehören insbesondere (noch) Vorschriften der Grundwasserrichtlinie, der Nitratrichtlinie und der Pflanzenschutzmittelrichtlinie. Nicht im Katalog der Grundanforderungen enthalten sind hingegen Vorschriften der Wasserrahmenrichtlinie574 (WRRL).575 Die WRRL zielt auf die Vermeidung und Verminderung von Schadund Nährstoffeinleitungen und verfolgt die Verbesserung der Wasserqualität.576 Ein Ziel der WRRL ist es, bis 2015 einen „guten Zustand“577 aller Gewässer zu erreichen (vgl. Art. 4 WRRL). Hauptinstrument der WRRL ist dabei die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Bewirtschaftungspläne und Maßnahmenprogramme für Flussgebiete aufzustellen.578 Die Maßnahmenprogramme sollen konkrete Maßnahmen enthalten, um das Ziel eines „guten Zustands“ der Gewässer zu erreichen. Zu den Maßnahmen gehören auch solche, die die Landwirtschaft betreffen, wie beispielsweise Verhaltenskodizes für die gute Praxis, Förderung eine angepassten landwirtschaftlichen Produktion (zum Beispiel Anbau von Früchten mit niedrigem Wasserbedarf in Dürreregionen) oder ähnliche Maßnahmen.579 Derzeit sind die Gewässer von der Erreichung eines „guten Zustands“ noch weit entfernt.580 Daher sollten diejenigen Regelungen der WRRL, welche die Landwirtschaft betreffen, mit in den Katalog der Grundanforderungen der Betriebsführung aufgenommen werden. Dazu gehört insbesondere Art. 11 WRRL, der die Maßnahmenprogramme betrifft. Zwar gelten die Richtlinien im Rahmen der cross-compliance-Anforderungen nur insoweit, als sie von den Mitgliedstaaten umgesetzt wurden. Wie gezeigt581, reichen die nationalen Regelungen derzeit nicht aus. Dennoch ist die Aufnahme der WRRL in den Katalog der Grundanforderungen an die Betriebsführung ein wichtiges Signal für die Bedeutung des Gewässerschutzes. Zudem unterliegen dann wiederum diejenigen nationalen Regelungen, die auf der Grundlage der WRRL erlassen worden sind, wie beispielsweise die Maßnahmenprogramme, einer verbesserten Durchsetzbarkeit.582 Auch die Europäische Kommission will die Wasserrahmenrichtlinie in

574 Richtlinie 2000 / 60 / EG des europäischen Parlamentes und des Rates vom 23. 10. 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik, ABl. L 327, S. 1. 575 Zur Umsetzung der Anforderung in deutsches Recht, siehe oben unter F.II.1., S. 81 ff. 576 Zu den Einzelheiten vgl. nur Laskowski / Ziehm, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, S. 229 ff. 577 Was genau unter einem „guten Zustand“ der Gewässer zu verstehen ist, ergibt sich vor allem aus Anhang V der WRRL. 578 Laskowski / Ziehm, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, S. 234. 579 Anhang VI WRRL. 580 Siehe zur Lage der Gewässer in Deutschland UBA, Gewässerschutz mit der Landwirtschaft, S. 16 f. Vgl. im Übrigen zur Belastungssituation oben unter B.I., S. 18 ff. 581 F.II.4., S. 97.

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den Geltungsbereich der Cross Compliance mit einbeziehen, sobald die Richtlinie von allen Mitgliedstaaten umgesetzt wurde und die unmittelbar für die Landwirte geltenden Verpflichtungen feststehen (vgl. Art. 93 des Vorschlags für eine Verordnung über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik). Im Übrigen beinhaltet der Verordnungsvorschlag der Kommission allerdings keine Ausweitung der cross-compliance-Anforderungen – im Gegenteil wurden die Anforderungen sogar reduziert.583 Neben den relevanten Bestimmungen der WRRL sollten ferner auch weitere Schutzverpflichtungen der FFH-Richtlinie und der Vogelschutzrichtlinie in den Katalog der Grundanforderungen an die Betriebsführung aufgenommen werden. Als Beispiel sei hier Art. 12 FFH-Richtlinie genannt: Derzeit sind in Anhang II der Health-Check-Verordnung584 nur Art. 6 und Art. 13 I a FFH-Richtlinie aufgenommen.585 Der aufgeführte Art. 13 I a FFH-Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten dazu, ein striktes Schutzsystem für streng zu schützende Pflanzenarten (Anhang IV der FFH-Richtlinie) aufzubauen. Nicht zu den cross-compliance-Anforderungen gehört bisher der Art. 12 FHH-Richlinie, der ein strenges Schutzsystem für streng zu schützende Tierarten von gemeinschaftlichem Interesse verlangt. Der Schutz der in Anhang IV FFH-Richtlinie aufgelisteten Tiere vor Beeinträchtigungen durch die Landwirtschaft ist ebenso einzuschätzen wie der Schutz der in Anhang IV genannten Pflanzen. Daher sollte Art. 12 I FFH-Richtlinie ebenso Teil der Grundanforderungen an die Betriebsführung sein.586 Zu überlegen ist schließlich, ob zu den Anforderungen möglicherweise noch die Verpflichtung zur Bereitstellung und Erhaltung von „ökologischen Vorrangflächen“587 hinzu treten sollte. So schlägt der SRU vor, eine ökologische Grundprämie für die Bereitstellung von 10% landwirtschaftlicher Nutzfläche als „ökologische Vorrangflächen“ zu zahlen. Der SRU sieht dies jedoch nicht als Teil der bisherigen cross-compliance-Regelung – die seiner Ansicht nach überflüssig wird588 –, sondern als neue Art der Honorierungsform. Zusätzliche Voraussetzung für den Erhalt der Grundprämie soll die Einhaltung von Mindeststandards und die Erhaltung der Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand. Mit den Min-

582 Auch das UBA, Fn. 580, S. 26, plädiert für eine Einbeziehung der WRRL in die crosscompliance-Anforderungen: Um einen einheitlichen europäischen Maßstab zu schaffen, sei es notwendig, die cross-compliance-Anforderungen im Sinne des Gewässerschutzes weiterzuentwickeln und zu konkretisieren. Es müsse eine Schnittstelle zur WRRL geschaffen werden. Es sollte sichergestellt werden, dass die Einhaltung der WRRL-relevanten Bestimmungen der cross compliance in mindestens 1% der Betriebe kontrolliert wird. 583 Siehe oben unter G.I.1., S. 138. 584 Fn. 234. 585 Siehe oben unter F.III.2., S. 112. 586 So auch SRU, Umweltgutachten 2008, S. 458. 587 SRU, Für eine zeitgemäße Gemeinsame Agrarpolitik, S. 7 f. und 15 ff. 588 Siehe oben G.II., S. 141.

II. Fortentwicklung der cross compliance

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destanforderungen sollen im Gegensatz zur bisherigen cross-compliance-Regelung nur eine geringe Zahl von bindenden Geboten gefordert werden. Im Prinzip sind aber die Verpflichtungen zur Einhaltung von Mindeststandards und zur Erhaltung der Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand keine Neuerungen. Die Abschaffung der cross-compliance-Regelung ist aus den bereits genannten Gründen589 auch nicht empfehlenswert. Die Bereitstellung von 10% landwirtschaftlicher Nutzfläche als ökologische Vorrangfläche erscheint aber als sinnvoller Schritt. Diese Voraussetzung könnte daher Teil der bisherigen cross-compliance-Anforderungen werden.590 Damit läge auch ein Ersatz für die inzwischen weggefallene obligatorische Flächenstilllegungsregelung vor.591 Diese Regelung wurde ursprünglich eingeführt, um die Getreideerzeugung in der EU zu begrenzen.592 War sie zunächst noch freiwillig, wurde sie mit der Reform von 1992 verpflichtend; die Betriebsinhaber mussten also einen bestimmten Prozentsatz (ab 1999 / 2000 10 %) ihrer gemeldeten Flächen stilllegen, um Direktzahlungen erhalten zu können. Aufgrund der immer angespannteren Lage auf dem Getreidemarkt wurde der Stilllegungssatz auf 0 % reduziert und die Regelung im Zuge des Health Check ganz abgeschafft.593 Auch wenn die Fächenstilllegung die Begrenzung der Getreideerzeugung zum Ziel hatte, so hatte sie unstreitig positive Nebeneffekte für die Umwelt.594 Mit der Verpflichtung zur Bereitstellung von ökologischen Vorrangflächen wäre folglich ein Ersatz für die Flächenstilllegung gefunden, mit der gezielter diejenigen Flächen berücksichtigt werden, die ökologisch wertvoll sind. Einen Schritt in diese Richtung will auch die Europäische Kommission gehen, die im Rahmen ihrer Ökologisierungskomponente als eine einzuhaltende Maßnahme die Ausweisung von mindestens 7% der Flächen als im Umweltinteresse genutzte Flächen vorsieht.595

G.II., S. 141. So interpretiert das UBA, Agrarpolitik der EU – Umweltschutzanforderungen für die Jahre 2014 bis 2020, S. 3 f., den Vorschlag des SRU. 591 SRU, Für eine zeitgemäße Agrarpolitik, S. 16; UBA, Fn. 590, S. 4. 592 Pressemitteilung der EU vom 26. 9. 2007, IP / 07 / 1402. 593 Vgl. Erwägungsgrund 30 Health-Check-Verordnung (Fn. 234). 594 SRU, Umweltgutachten 2008, S. 458. In Erwägungsgrund 5 Health-Check-Verordnung (Fn. 234) heißt es: „Die Abschaffung der obligatorischen Flächenstilllegung […] könnte sich in bestimmten Fällen ungünstig auf die Umwelt auswirken […].“ 595 Siehe oben unter G.I.1., S. 138. 589 590

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3. Anhebung der Standards zum Erhalt des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands Nach Art. 6 I Health-Check-Verordnung müssen alle landwirtschaftlichen Flächen, insbesondere diejenigen, die nicht mehr für die Erzeugung genutzt werden, in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten bleiben. Dazu gibt Anhang III einen Rahmen für die von den Mitgliedstaaten festzulegenden Mindestanforderungen vor. Weitergehende Anforderungen, die über diesen Rahmen hinausgehen, können nicht festgelegt werden. Im Zuge des Health Check wurden einige ehemals verbindliche Standards zu fakultativen.596 Dazu gehört unter anderem die Möglichkeit zur Festsetzung von Standards für den Maschineneinsatz. Aufgrund der besonderen Bedeutung für die Erhaltung der Bodenstruktur sollten die Mitgliedstaaten entsprechende Standards wieder verbindlich festlegen müssen. Ebenfalls eine große Rolle für den Umweltschutz spielen Standards für die Fruchtfolge; schon vor dem Health Check war es den Mitgliedstaaten überlassen, ob sie Standards für die Fruchtfolge festlegen. Auch diese sollten nun verbindlich sein. Besonderer Schutz muss auch dem Dauergrünland zukommen. Hier schreibt die Health-Check-Verordnung zwar verbindliche Standards für den Schutz von Dauergrünland vor und Art. 6 II der Verordnung verlangt, dass Flächen, die bereits zu einem vorherigen Zeitpunkt als Dauergrünland genutzt wurden, als Dauergrünland erhalten bleiben müssen. Allerdings können die Mitgliedstaaten in ausreichend begründeten Fällen hiervon abweichen, wenn sie Maßnahmen ergreifen, um eine erhebliche Abnahme ihrer gesamten Dauergrünlandfläche zu verhindern. Dass diese Vorschriften zu vage und unzureichend sind, zeigt ein Blick auf die aktuelle Situation. Eine signifikante Dauergrünlandabnahme konnte mit den bisherigen Standards zum Erhalt des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands der landwirtschaftlichen Flächen bisher nicht erreicht werden.597 So gingen allein in Deutschland zwischen 2005 und 2006 47.000 ha Grünland verloren.598 Zur Erhaltung des wertvollen Dauergrünlands sollte es ein grundsätzliches Umbruchverbot geben.599 Im Einzelfall können Ausnahmen angemessen sein, denn auch Grünland kann intensiv genutzt werden: So sieht die Düngeverordnung eine auf Antrag zu genehmigende Anhebung der Obergrenze für die Stickstoffdüngung mit Wirtschaftsdüngern tierischer Herkunft vor.600 Auf den landwirtschaftlichen Flächen können dann bis zu 230 kg / ha Wirtschaftsdünger aufgetragen werden. Derartige Flächen verlieren dadurch ihre Bedeutung für die Umwelt. Dennoch ist in der Regel davon auszugehen,

Vgl. oben unter D.VI.1.c), S. 63. SRU, Umweltgutachten 2008, S. 457. 598 SRU, Umweltgutachten 2008, S. 457. 599 Auch Rehbinder, NuR 2011, 241 (250), zieht eine Anreicherung der cross compliance im Hinblick auf den Schutz gegen Grünlandumbruch in Betracht. 600 UBA, Agrarpolitik der EU – Umweltschutzanforderungen für die Jahre 2014 bis 2020, S. 4 f. 596 597

III. Finanzierung von Umweltdienstleistungen der Landwirtschaft

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dass Grünland ökologisch wertvoll und damit besonders schutzwürdig ist. Es kommen daher zwei Möglichkeiten in Betracht, um die rasche Abnahme von Dauergrünland aufzuhalten: Zum einen könnte der Grünlandumbruch grundsätzlich genehmigungspflichtig sein. Mit dieser Lösung würde allerdings ein höherer Verwaltungsaufwand verbunden sein. Um diesen zu vermeiden, kommt als zweite Möglichkeit nur ein generelles Umbruchverbot in Betracht. Dass in Einzelfällen ökologisch weniger wertvolles Grünland geschützt wird, kann angesichts der Bedeutung des Grünlanderhalts auch für den Klimaschutz hingenommen werden. Nicht ausreichend ist die ausschließliche Förderung von Grünland im Rahmen der Agrarumweltprogramme.601 Auch die von der Europäischen Kommission favorisierte Lösung, die Erhaltung von Dauergrünland als Voraussetzung für eine zusätzliche Zahlung an die Landwirte festzuschreiben, reicht nicht aus, da eine solche Erhaltung nicht für alle Betriebsinhaber verpflichtend ist.

III. Finanzierung von Umweltdienstleistungen der Landwirtschaft In der Gemeinsamen Agrarpolitik sind zwei Förderungskonzepte zu unterscheiden: Zum einen erhalten die Landwirte eine Förderung aus der ersten Säule, die sogenannten Direktzahlungen. Zum anderen erhalten sie Mittel für die (freiwillige) Ergreifung spezifischer Umweltmaßnahmen, also unter anderem für die Agrarumweltmaßnahmen aus der zweiten Säule. Dabei machen die Zahlungen der ersten Säule noch immer den mit Abstand größten Teil der Subventionen aus. Fraglich ist nun, wie diese Förderungskonzepte auch mit Blick auf die bisherige Entwicklung zukünftig ausgestalten werden sollten, um dem Ziel einer umweltverträglichen Landwirtschaft näher zu kommen. 1. Direktzahlungen Dabei stellt sich zunächst die Frage, ob es in Zukunft überhaupt noch Zahlungen aus der ersten Säule geben soll. Der SRU plädiert für eine vollständige Abschaffung der leistungsunabhängigen Direktzahlungen602 und damit der Zahlungen aus der ersten Säule. Der Beitrag der cross compliance zum Umweltschutz könne dabei auch nicht als Rechtfertigung für die Direktzahlungen herhalten, da schon Zweifel an der Wirksamkeit des Instruments bestünden und die Durchsetzung des Ordnungsrechts auf anderem Weg erreicht werden müsse.603 Letztlich sind die Direkt601 So sieht es aber anscheinend das UBA, Agrarpolitik der EU – Umweltschutzanforderungen für die Jahre 2014 bis 2020, S. 4 f. 602 SRU, Für eine zeitgemäße Gemeinsame Agrarpolitik, S. 19. Siehe hierzu auch schon oben unter G.II., S. 141. 603 Siehe oben unter G.II., S. 141 und die Gegenauffassung des UBA in Fn. 565.

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G. Wege zu einer nachhaltig umweltverträglichen Landwirtschaft

zahlungen vor allem auch ein Ausgleich für die höheren Umwelt- (und Sozial)standards, welche die europäischen Landwirte im Vergleich zu konkurrierenden Drittländern einhalten müssen. Es werden somit Ausgleichszahlungen für diejenigen Vorschriften geleistet, die überwiegend auch Bestandteil der cross-compliance-Anforderungen sind. Solange ein solcher Ausgleich nicht durch den Außenschutz (also mit Hilfe einer Abschöpfung auf Einfuhren aus Drittländern mit niedrigeren Standards) erreicht werden kann,604 erscheinen die Direktzahlungen ein probates Mittel für einen angemessenen Ausgleich. Wichtig ist allerdings eine Orientierung an den tatsächlichen Kosten. Daher sollten die Zahlungen der ersten Säule insoweit beibehalten werden, als es erforderlich ist, Nachteile der europäischen Landwirte durch höhere Erzeugerkosten, die durch höhere Umweltstandards versursacht werden, auszugleichen. Die Höhe der Zahlungen ist an den durch die Einhaltung der crosscompliance-Anforderungen verursachten Kosten auszurichten: Erste Untersuchungen ergaben cross-compliance-Kosten für deutsche Betriebe in Höhe von circa 20 € pro Hektar.605 Zum Vergleich: Die derzeitigen Direktzahlungen in Deutschland liegen im nationalen Durchschnitt bei ca. 340 € pro Hektar. Die Direktzahlungen könnten somit deutlich reduziert werden, selbst wenn noch ein Sicherheitsnetz gegen extreme Preiseinbrüche mit einkalkuliert werden würde.606 Damit stünden erhebliche finanzielle Mittel zur Verfügung, die auf die zweite Säule übertragen werden können. Durch die Abschmelzung der Direktzahlungen verliert auch der Streit um die Bemessungsgrundlagen der Betriebsprämie607 an Bedeutung. Solange allerdings die Zahlungen der ersten Säule noch einen Großteil der finanziellen Zuwendungen für die Landwirte ausmachen, muss von der auf historischen Produktionsdaten basierenden Subventionierung Abstand genommen werden. Bisher erlauben die europäischen Vorgaben noch eine Berücksichtigung der historischen Produktionsmengen. Deutschland hat insofern davon Gebrauch gemacht, als die Verteilung des nationalen Beihilfevolumens noch zu 65% auf einer vergangenheitsbezogenen und damit produktionsorientierten Bemessungsgrundlage beruht.608 Hier muss der europäische Gesetzgeber eingreifen und eine rein flächenorientierte Bemessungsgrundlage zwingend vorschreiben. Eine Zugrundelegung von historischen Förderdaten ist nicht (mehr) zu rechtfertigen und kann allenfalls aus Gründen des Bestandsschutzes noch für einen kurzen Übergangszeitraum geboten sein. Die Europäische Kommission sieht dies nun ebenso: Werden die Vorschläge der Europäischen Kommission so umgesetzt, wie derzeit geplant, müssen ab 2019 alle 604 Nach Ansicht des UBA, Agrarpolitik der EU – Umweltschutzanforderungen für die Jahre 2014 bis 2020, S. 3, soll ein solcher Ausgleich grundsätzlich durch den Außenschutz und nicht durch die interne Stützung herbeigeführt werden. 605 UBA, Fn. 604, S. 3, mit Verweis auf eine bisher unveröffentlichte Untersuchung (Osterburg / Nieberg et al., April 2009). 606 UBA, Fn. 604, S. 5. 607 E.II.1., S. 71. 608 E.II.1.a), S. 71.

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Mitgliedstaaten auf eine national wie regional einheitliche Hektarzahlung umgestellt haben.609

2. Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen, zweite Säule Die zweite Säule fristet derzeit noch ein Schattendasein und muss zukünftig erheblich ausgebaut werden. Die derzeitige Modulation von ungefähr 10% der Direktzahlungen ist im Hinblick auf die zu bewältigenden Umweltprobleme unzureichend. Mit Hilfe der vorgeschlagenen Reduzierung der Direktzahlungen können die finanziellen Mittel der zweiten Säule deutlich aufgestockt werden. Auch innerhalb der zweiten Säule muss der die Vergabe der Finanzmittel deutlicher an Aspekten des Umweltschutzes ausgerichtet werden.610 Derzeit werden im Rahmen der zweiten Säule die Schwerpunkte Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Land- und Forstwirtschaft (Schwerpunkt 1), die Verbesserung der Umwelt und der Landschaft (Schwerpunkt 2) sowie die Lebensqualität im ländlichen Raum und Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft (Schwerpunkt 3) gefördert.611 Nach der ELER-Verordnung müssen für den Schwerpunkt 2 mindestens 25% der Gesamtausgaben für die 2. Säule aufgewendet werden. 50 % der Mittel können nach Ermessen der Mitgliedstaaten verteilt werden. Zukünftig sollten die Mittel des für den Umwelt- und Naturschutz besonders bedeutsamen Schwerpunkts 2 weiter aufgestockt werden. So könnte ein Mindestanteil von 50% für diesen Schwerpunkt festgelegt werden. Die übrigen Schwerpunkte könnten mit einem Mindestanteil von 10% ausgestattet werden. Den Mitgliedstaaten stünde so zwar ein geringerer Spielraum zur Mittelverteilung zur Verfügung, aber am Beispiel der deutschen Umsetzung zeigt sich, dass klare Umweltakzente von den Mitgliedstaaten selbst nicht unbedingt gesetzt werden.612 Auch nach den Reformvorschlägen der Europäischen Kommission müssen die Mitgliedstaaten weiterhin nur 25 % ihrer Mittelausstattung für die ländliche Entwicklung auf die Bereiche Landbewirtschaftung und Bekämpfung des Klimawandels verwenden. Eine Stärkung der Umweltbelange innerhalb der zweiten Säule ist in den Reformvorschlägen der Kommission nicht zu erkennen.613 Auch der Kofinanzierungsvorbehalt der zweiten Säule ist problematisch: Im Unterschied zur ersten Säule werden die Zahlungen der EU nur geleistet, wenn die Mitgliedstaaten einen Teil selber finanzieren. Für den Schwerpunkt 2 liegt der Beteiligungssatz des ELER in den alten Mitgliedstaaten bei maximal 55% und in den Konvergenzregionen614 bei 80 % (Art. 70 III ELER-Verordnung). Stärker von 609 610 611 612 613

Siebe oben unter G.I.1., S. 138. Siehe auch von Haaren, UTR Band 92, S. 25. D.V.1., S. 55. E.III.2., S. 78. Siehe oben unter G.I.2., S. 140.

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G. Wege zu einer nachhaltig umweltverträglichen Landwirtschaft

der EU gefördert werden die Programme zur Bewältigung der „neuen Herausforderungen“ Klimawandel, erneuerbare Energien, Wasserwirtschaft und biologische Vielfalt (90 % für Konvergenzregionen und 75% für die übrigen Regionen, vgl. Art. 70 IV ELER-Verordnung). Dennoch ist eine bedenkliche Folge des Kofinanzierungsvorbehaltes, dass nicht alle Mitgliedstaaten die Kofinanzierung aufbringen können oder wollen und so finanzielle Mittel der EU für die Agrarumweltmaßnahmen nicht abgerufen werden.615 Tatsächlich werden derzeit nicht alle Mittel aus der zweiten Säule verwendet, was jedenfalls im Hinblick auf die Agrarumweltmaßnahmen zu bedauern ist. Ferner wurden bereits erfolgreiche Programme nicht mehr weitergeführt, weil die Mitgliedstaaten die Kofinanzierung nicht mehr aufgebracht haben.616 Die Landwirte müssen aber darauf vertrauen können, dass einmal begonnene Programme fortgeführt werden und nicht dem Sparzwang der Mitgliedstaaten zum Opfer fallen. Um die Diskriminierung der zweiten Säule gegenüber der ersten Säule durch den Kofinanzierungsvorbehalt zu beenden, gibt es zwei Möglichkeiten: Entweder wird er komplett abgeschafft oder er gilt im gleichen Maße für alle Zahlungen. Wird der Kofinanzierungsvorbehalt vollständig gestrichen, stellt sich die Frage nach der Finanzierung. Der Anteil, welcher bisher von den Mitgliedstaaten getragen wird, müsste dann von der EU finanziert werden. Dies ließe sich nur bewerkstelligen, wenn die Mitgliedstaaten bereits im Voraus mehr Geld für den EU-Haushalt zur Verfügung stellen würden. Gangbarer erscheint daher der zweite Weg.617 Gälte der Kofinanzierungsvorbehalt für alle Zahlungen, läge er prozentual niedriger als derzeit für die zweite Säule. Er reduzierte sich von derzeit grundsätzlich 45% (bzw. 20% für die Konvergenzregionen) auf ca. 15 %.618 Die Kofinanzierung muss zudem für die Mitgliedstaaten verbindlich sein; ansonsten bestünde die Gefahr, dass die Mitgliedstaaten die Kofinanzierung wiederum nur zum Teil erbringen und damit die Finanzierung durch die EU ebenfalls entfällt. Um auf die finanzielle Situation der Mitgliedstaaten Rücksicht zu nehmen, ist es auch denkbar, den Kofinanzierungsvorbehalt nur für bestimmte Zahlungen verbindlich zu machen, so zum Beispiel für die Agrarumweltmaßnahmen. Neben dem erhöhten Verwaltungsaufwand liefe dies aber letztlich auch wieder auf eine Diskriminierung der übrigen Zahlungen hinaus. Zudem wird der unterschiedlichen Finanzkraft der Mitgliedstaaten am besten durch die niedrigeren Kofinanzierungssätze für die Konvergenzregionen Rechnung getra614 Regionen, deren Bruttoinlandsprodukt unter 75% des Gemeinschaftsdurchschnitts liegt, vgl. Art. 5 Verordnung (EG) Nr. 1083 / 2006 vom 11. 7. 2006, ABl. L 210 v. 31. 7. 2006, S. 25. 615 UBA, Agrarpolitik der EU – Umweltschutzanforderungen für die Jahre 2014 bis 2020, S. 2. 616 UBA, Fn. 615, S. 2 und Fn. X. 617 Nach Ansicht des UBA, Fn. 615, S. 2 f., sind die Möglichkeiten „Zusammenlegen zu einer einzigen Säule“ und „einheitlicher Kofinanzierungssatz für beide Säulen“ aus Umweltschutzsicht als gleichwertig anzusehen. 618 UBA, oben Fn. 615, dort Fn. IX.

III. Finanzierung von Umweltdienstleistungen der Landwirtschaft

153

gen. Die Europäische Kommission sieht allerdings bei den Kofinanzierungssätzen keinen größeren Handlungsbedarf.619 Neben einer Konzentration der finanziellen Mittel insbesondere auf die Agrarumweltmaßnahmen, müssen Veränderungen auch innerhalb dieses Bereichs stattfinden. Wie oben gezeigt,620 werden die Fördermittel für Umweltdienstleistungen derzeit nicht effektiv eingesetzt. Die Agrarumweltmaßnahmen werden meist ohne Rücksicht auf ökologische Erfordernisse ergriffen. Zudem werden vor allem solche Maßnahmen durchgeführt, die für den Betriebsinhaber keine oder nur geringe finanzielle Belastungen mit sich bringen und die keine Veränderungen in der Bewirtschaftungsweise erfordern. Hier ist ein Umdenken vor allem in den einzelnen Mitgliedstaaten erforderlich. In die europäische ELER-Verordnung kann nur eine pauschale Verpflichtung zur effektiven Förderung von Agrarumweltmaßnahmen aufgenommen werden. Auf nationaler Ebene ist es notwendig, jeweils den tatsächlichen Handlungsbedarf zu klären und die Agrarumweltprogramme der Länder auf diesen abzustimmen. Die Fördermittel müssen in Gebieten von besonderer ökologischer Bedeutung konzentriert werden. In Gebieten, die aus ökologischer Sicht keinen besonderen Schutz erfordern, sollten Agrarumweltmaßnahmen nur angeboten werden, wenn sie erwiesenermaßen zur allgemeinen Verbesserung der Umwelt beitragen. Dazu gehören etwa Maßnahmen zum Emissionsschutz oder Maßnahmen im Bereich des ökologischen Landbaus.621 Um eine möglichst effiziente Förderung der Agrarumweltmaßnahmen zu erreichen, ist es auch notwendig, die bisherigen Programme zu evaluieren. Dies geschieht in Europa und in Deutschland bisher nur unzureichend. Die meisten Bundesländer haben zwar Monitoringsysteme; diese reichen aber oft nicht aus, um die Maßnahmen im Hinblick auf ihre Leistungsfähigkeit zu bewerten.622 Ein Grund hierfür ist die oft unzureichende Konkretisierung der Ziele.623 Ein weiteres Element zur Effizienzsteigerung der Agrarumweltmaßnahmen ist die umfassende Aufklärung der Betriebsinhaber. Jeder Landwirt muss über die zur Auswahl stehenden Agrarumweltmaßnahmen, ihre Funktionsweise und ihre Wirkung auf die Umwelt beraten und informiert werden, dies trägt nicht zuletzt auch zu einer größeren Akzeptanz unter den Betriebsinhabern bei und verhindert, dass sie Agrarumweltmaßnahmen nur als Hindernis auf dem Weg zu Subventionen sehen.

619 Europäische Kommission: GAP-Reform: Erläuterung der wichtigsten Aspekte, v. 12. 10. 2011, MEMO / 11 / 685. 620 D.V.3., S. 59. 621 von Haaren, UTR Band 92, S. 25. 622 SRU, Umweltgutachten 2008, S. 462 ff. 623 SRU, Umweltgutachten 2008, S. 462.

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G. Wege zu einer nachhaltig umweltverträglichen Landwirtschaft

IV. Weiterentwicklung der Maßstäbe der guten fachlichen Praxis Die Regelungen der guten fachlichen Praxis für die Landwirtschaft ziehen sich wie ein roter Faden durch das gesamte nationale Umweltrecht. Trotz mittlerweile erfolgter Konkretisierungen dieser Grundsätze ändert dies nicht viel an der grundsätzlichen Privilegierung der Landwirtschaft gegenüber anderen Wirtschaftszweigen. Jedenfalls zeigen die durch die Landwirtschaft verursachten Umweltprobleme, dass auch an dem System der guten fachlichen Praxis Änderungen notwendig sind. Die Rechtsfigur der guten fachlichen Praxis ist aber grundsätzlich beizubehalten. Eine gänzliche Abschaffung der Privilegierung der Landwirtschaft ist nicht sinnvoll. Das zeigt sich bereits deutlich an der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung: Eine Freistellung der Landwirtschaft von dem komplexen Pflichtenbündel der Eingriffsregelung ist zwingend, da jegliche Form der Landwirtschaft einen Eingriff in die Natur bedeutet. Auch die im System der Eingriffsregelung vorgesehenen Ersatzzahlungen kommen für die Landwirtschaft nicht in Frage, denn sie würden die Mehrzahl der Betriebe finanziell überfordern. Es muss aber ein angemessener Ausgleich gefunden werden zwischen den berechtigten Bedürfnissen der Landwirte und den Umweltschutzaspekten. Bevor Überlegungen zu einer möglichen Weiterentwicklung der guten fachlichen Praxis angestellt werden können, ist zunächst zu fragen, ob diese Art der Privilegierung mit Art. 3 GG vereinbar ist.

1. Vereinbarkeit mit Art. 3 GG Die umweltrechtlichen Regelungsregime gelten grundsätzlich umfassend sowohl für alle Privatpersonen als auch für die verschiedenen Wirtschaftszweige – mit einer Ausnahme: die Landwirtschaft. Jedenfalls mit den sonstigen Wirtschaftszweigen ist die Landwirtschaft ohne weiteres vergleichbar, und eine Ungleichbehandlung liegt, wie gezeigt, ebenfalls vor. Fraglich ist, ob diese Ungleichbehandlung gerechtfertigt ist. Ausreichend für die Rechtfertigung der Ungleichbehandlung ist hier das Vorliegen sachlicher Gründe.624 Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Landwirtschaft gegenüber den sonstigen Wirtschaftszweigen insofern eine herausragende Stellung einnimmt, als sie für die Versorgungssicherheit unverzichtbar ist. Allerdings müssen Privilegierung und Erhaltung der landwirtschaftlichen Betriebe auch im Zusammenhang stehen: Nur wenn eine fehlende Privilegierung zu einem Rückgang der landwirtschaftlichen Betriebe führen würde, ist ein sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung gegeben. 624 Der Gesetzgeber unterliegt regelmäßig bei Personengruppen einer strengen Bindung, welche umso enger ist, je mehr sich die personenbezogenen Merkmale den in Art. 3 III GG annähern und je größer die Gefahr einer Diskriminierung einer Minderheit ist, BVerfGE 88, 87 (96 f.). Dies ist im vorliegenden Fall nicht gegeben, daher reicht eine Willkürkontrolle aus.

IV. Weiterentwicklung der Maßstäbe der guten fachlichen Praxis

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Letztlich kann hier nur eine pauschale Betrachtungsweise weiterhelfen, da eine genaue Einschätzung unmöglich erscheint. So lässt es sich nur schwer beurteilen, welche Regelungen wirtschaftlich noch verkraftbar sind und welche zu einem Rückgang der landwirtschaftlichen Betriebe führen würden. Allgemein ist festzuhalten, dass eine landwirtschaftliche Nutzung nicht ohne Eingriffe in die Umwelt auskommen kann. Diese müssen daher zu einem gewissen Grad toleriert werden. Es ist zudem absehbar, dass eine zu starke Belastung der landwirtschaftlichen Betriebe zu Insolvenzen führen würde. Insofern ist zumindest ein sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung gegeben. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die landwirtschaftlichen Betriebe in dem gleichen Umfang wie bisher von den umweltrechtlichen Verpflichtungen ausgenommen werden können.

2. Ausgestaltung der Grundsätze der guten fachlichen Praxis Auch wenn grundsätzlich an der Privilegierung der Landwirtschaft durch die sogenannten Landwirtschaftsklauseln festgehalten werden kann, so bedürfen die Grundsätze der guten fachlichen Praxis noch einer Weiterentwicklung. Nachfolgend werden daher noch einmal die einzelnen Umweltbereiche mit der jeweils für sie geltenden guten fachlichen Praxis in den Blick genommen. Generell sollten die Regelungen der guten fachlichen Praxis in allen Umweltbereichen den cross-compliance-Anforderungen angeglichen werden.625 Das erleichterte insbesondere den Vollzug. Eine Angleichung an die cross-compliance-Regelungen führte wohl auch zu einer höheren Akzeptanz bei den Landwirten, da eine solche Angleichung auch eine Vereinfachung der bestehenden Regelungen und Anforderungen bedeutet. Zudem sollten die Regelungen der guten fachlichen Praxis mit einem behördlichen Kontrollinstrumentarium unterlegt werden; mit einer Angleichung an die cross-compliance-Anforderungen ließe sich dies ebenfalls leichter realisieren. Hier könnte das bestehende Kontrollsystem für cross compliance noch ausgeweitet werden. Im Einzelnen besteht ein Überarbeitungsbedarf für die Grundsätze der guten fachlichen Praxis insbesondere im Gewässer-, Natur- und Bodenschutzrecht.

a) Die Fortentwicklung der Grundsätze der guten fachlichen Praxis im Gewässerschutzrecht Eine im Rahmen der guten fachlichen Praxis erfolgende Düngung oder Anwendung von Pflanzenschutzmitteln unterliegt nicht der Erlaubnispflichtigkeit des Wasserhaushaltsgesetzes.626 Die Anforderungen der guten fachlichen Praxis ergeben 625 626

SRU, Umweltgutachten 2008, S. 466. Siehe oben F.II.2. S. 91.

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G. Wege zu einer nachhaltig umweltverträglichen Landwirtschaft

sich allerdings aus der Düngeverordnung, die, wie gezeigt,627 eine andere Zielrichtung als das Wasserhaushaltsgesetz verfolgt. Die Einhaltung der guten fachlichen Praxis reicht folglich nicht aus, um einen ausreichenden Gewässerschutz zu gewährleisten. Die Düngung oder die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln einer grundsätzlichen Erlaubnispflichtigkeit zu unterwerfen, erscheint angesichts der Fülle der Anwendungen nicht praktikabel. Um dennoch einen ausreichenden Gewässerschutz im Sinne des Wasserhaushaltsgesetzes zu erreichen, müssen Schutzvorschriften in die Regelungen der guten fachlichen Praxis in der Düngeverordnung integriert werden. Neben der bereits vorhandenen Abstandsregelung zur Vermeidung von Eintragungen von Nährstoffen in oberirdische Gewässer sollten auch Regelungen zum Grundwasserschutz aufgenommen werden. Die Regelungen sollten konkrete Grenzwerte enthalten, an denen sich die Landwirte orientieren und die im Einzelfall überprüft werden können. Es wird ferner vorgeschlagen, die gute fachliche Praxis durch einen entsprechenden Verweis an die Ziele der Wasserrahmenrichtlinie zu koppeln.628 Von einem solchen Schritt ginge sicher eine wichtige Signalwirkung aus. Ein Verweis auf die Ziele der Wasserrahmenrichtlinie hilft, die Bedeutung des Gewässerschutzes hervorzuheben. An der landwirtschaftlichen Düngepraxis würde eine Kopplung an die Ziele der Wasserrahmenrichtlinie aller Voraussicht nach nicht viel ändern. Eine Konkretisierung der guten fachlichen Praxis in der Düngeverordnung sollte daher zusätzlich erfolgen, um einen ausreichenden Gewässerschutz zu gewährleisten.

b) Die Fortentwicklung der Grundsätze der guten fachlichen Praxis im Naturschutzrecht Die Landwirtschaft ist im großen Umfang von den vielfältigen Regelungen des Naturschutzrechts befreit. So ist die Landwirtschaft bei Einhaltung der guten fachlichen Praxis gemäß § 5 II – IV BNatSchG unter anderem befreit von der Eingriffsregelung, §§ 13 ff. BNatSchG,629 sowie den Zugriffs-, Besitz- und Vermarktungsverboten des Artenschutzrechts (§ 44 I – III BNatSchG)630. Aufgrund dieser umfassenden Befreiung ist es von besonderer Bedeutung, dass die Anforderungen der guten fachlichen Praxis hinreichend konkretisiert sind. So fordert der Grundsatz des § 5 II Nr. 1 BNatSchG eine standortangepasste Bewirtschaftung und die Gewährleistung einer nachhaltigen Bodenfruchtbarkeit sowie die langfristige Nutzbarkeit der Flächen. Hier sollte eine Konkretisierung dahingehend erfolgen, dass eine Verpflichtung zu einer Einhaltung einer mindestens dreigliedrigen Fruchtfolge besteht. Zudem sollte möglichst auch die abgeschaffte obligatorische Flächenstilllegung

627 628 629 630

F.II.2. S. 91. Ekardt / Weyland / Schenderlein, NuR 2009, 388 (398). F.III.1.b)aa), S. 101. F.III.1.d), S. 109.

IV. Weiterentwicklung der Maßstäbe der guten fachlichen Praxis

157

wieder eingeführt werden. Eine mindestens dreigliedrige Fruchtfolge hilft unter anderem, die biodiversitätsbezogenen Auswirkungen der gesteigerten Biomasseerzeugung zu verringern. Zentral für den Naturschutz ist die Aufnahme eines generellen Verbots des Umbruchs von Grünland.631 § 5 II Nr. 5 BNatSchG verbietet den Grünlandumbruch bisher nur auf erosionsgefährdeten Hängen, in Überschwemmungsgebieten, auf Standorten mit hohem Grundwasserstand sowie auf Moorstandorten. Ein allgemeines Umbruchverbot dient nicht nur dem Naturschutz, sondern führt unter anderem auch zur Reduktion von Stoffeinträgen in die Gewässer sowie zur Verminderung von Treibhausgasemissionen. Die Beschränkung auf die genannten Sonderstandorte sollte somit entfallen. Dies führte auch für die Landwirte zu größerer Klarheit: So sind für die Landwirte erosionsgefährdete Hänge nicht immer zu erkennen.

c) Die Fortentwicklung der Grundsätze der guten fachlichen Praxis im Bodenschutzrecht Die Grundsätze der guten fachlichen Praxis für die landwirtschaftliche Bodennutzung sind in § 17 II BBodSchG recht umfangreich ausgestaltet. Die für das BBodSchG insbesondere relevanten Fragen der Bodenphysik (Bodenbearbeitung, Bodenstruktur, Bodenverdichtung) sind angesprochen. Dennoch gibt es auch hier Verbesserungsbedarf: So sollten die Grundsätze weiter konkretisiert werden. Der Grundsatz, die biologische Aktivität des Bodens durch entsprechende Fruchtfolgegestaltung zu erhalten oder zu fördern, sollte beispielsweise dahingehend konkretisiert werden, dass ein Teil der landwirtschaftlichen Flächen in regelmäßigen Abständen brach liegen muss (Flächenstilllegung). Entscheidend ist zudem, dass sich die Vorsorgepflichten, die sich aus den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis ergeben, durchsetzen lassen. Bei Nichteinhaltung der Grundsätze muss die zuständige Behörde die nötigen Maßnahmen anordnen dürfen. Auch die Ausgestaltungen der guten fachlichen Praxis in der Dünge- und Klärschlammverordnung bedürfen der Überarbeitung. Die Ausgestaltung der guten fachlichen Praxis der Düngung in der Düngeverordnung muss im Interesse eines wirksamen Bodenschutzes weiter konkretisiert werden. So enthält die Düngeverordnung zwar neben allgemeinen Grundsätzen der Düngemittelanwendung (insbesondere Ermittlung des Düngebedarfs, § 3 DüV) auch mengenmäßige Begrenzungen für den Eintrag von Düngemitteln (§ 4 DüV), doch gelten diese Begrenzungen nur für Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft (§ 4 III DüV). Für alle anderen Düngemittel gelten diese Regelungen nicht; sie unterfallen lediglich den allgemeinen Grundsätzen der Düngemittelanwendung. Für diese Düngemittel ist folglich der Kontrollaufwand viel höher, da überprüft werden muss, ob die Aufbringung dem konkreten Düngebedarf entsprach. Sinnvoll ist daher die Einführung abstrakter Grenzwerte für 631

So auch SRU, Umweltgutachten 2008, S. 251 f.

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G. Wege zu einer nachhaltig umweltverträglichen Landwirtschaft

alle Düngemittel.632 Auch sonstige Aufbringungsanforderungen sollten grundsätzlich für alle Arten von Düngemitteln gelten. Im Übrigen sollte aufgrund der besonderen Umweltproblematik von Klärschlämmen ein generelles Aufbringungsverbot für Klärschlämme in Erwägung gezogen werden.

V. Umweltabgaben Als weiteres Instrument zur Reduzierung der Umweltbelastungen durch die Landwirtschaft kommt die Einführung von Umweltabgaben in Betracht.633 Solche Abgaben könnten beispielsweise für den Einsatz von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln erhoben werden.634 Sie setzen finanzielle Anreize, den Einsatz von Düngeund Pflanzenschutzmitteln zu reduzieren. Voraussetzung für die Umweltwirksamkeit ist eine Abgabenhöhe, die über den finanziellen Einbußen liegen muss, welche die Landwirte durch den verminderten Einsatz von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln erleiden. Ebenfalls relevant für die Wirksamkeit einer Abgabe ist die Bemessungsgrundlage. So weist der SRU in seinem Umweltgutachten 2008 darauf hin, dass weder eine Orientierung des Abgabensatzes am Pflanzenschutzmittelpreis (Wertabgabe) noch eine Orientierung an der Menge der Pflanzenschutzmittelwirkstoffe (wirkstoffbezogene Mengenabgabe) hinreichend lenkungswirksam seien.635 Sinke der Preis der Pflanzenschutzmittel zum Beispiel durch technischen Fortschritt, bestehe keine Garantie, dass die sinkende Abgabenlast mit einer reduzierten Umweltbelastung der Pflanzenschutzmittel einhergehe. Und bei Abgaben auf die Menge der Pflanzenschutzmittelwirkstoffe könnte durch wirkstoffseitige Entwicklungsfortschritte die Umweltwirksamkeit einer bestimmten Menge an aktiven Pflanzenschutzmittelwirkstoffen gesteigert werden, ohne dass sich dies auf die steuerliche Belastung auswirke. Nach Ansicht des SRU ist daher eine Abgabe auf die mit ihrer Human- und Umwelttoxizität gewichtete Wirkstoffmenge eine angemessenere Lösung. Die Vorteile einer solchen Abgabe liegen auf der Hand: Im Vergleich zum Ordnungsrecht entfallen umfangreiche Kontrollen der landwirtschaftlichen Betriebe, da die Abgabe ähnlich wie bei der Ökosteuer auf Mineralöle direkt beim Kauf der Dünge- und Pflanzenschutzmittel zu entrichten ist. Zudem unterfallen beispielsweise viele einzelne Düngevorgänge möglicherweise keinem ordnungsrechtlichen Regelungsinstrument, da sie für sich betrachtet nicht ausreichend relevant sind. Dennoch ergeben sie in der Summe mit anderen Düngevorgängen doch relevante 632 Ausführlich zur Weiterentwicklung der guten fachlichen Praxis der Düngung bereits SRU, Umweltgutachten 2004, S. 213 ff. 633 Vgl. umfassend zu dieser Thematik Möckel, Umweltabgaben zur Ökologisierung der Landwirtschaft. 634 SRU, Umweltgutachten 2008, S. 473. 635 SRU, Umweltgutachten 2008, S. 474.

VI. Absicherung landwirtschaftlicher Umweltdienstleistungen

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Beeinträchtigungen der Umwelt. Dieser Einzelfallproblematik kann die Einführung einer Abgabe auf Dünge- und Pflanzenschutzmittel entgegenwirken.636 Die Einführung einer Umweltabgabe ist auch sowohl mit deutschem als auch mit europäischem Recht vereinbar.637 Allerdings kann die Erhebung von Abgaben lediglich ein flankierendes Instrument sein, da gerade im Bereich der Gefahrenabwehr keine zuverlässige Reduktion von Umweltbelastungen erfolgen kann. Mit dem Instrument der Umweltabgabe kann eine konkret bevorstehende Umweltschädigung nicht kurzfristig verhindert werden. Die Belastung durch eine entsprechende Abgabe ist zudem für jeden Einzelnen unterschiedlich und kann nicht für alle Fälle lenkungswirksam sein. Eine Abgabe kann daher allenfalls mittel- oder langfristig im Durchschnitt einen lenkungspolitischen Vorteil bringen. Sie ist ungeeignet, wenn es beispielsweise darum geht, den Handel mit einem Pflanzenschutzmittelwirkstoff aufgrund seiner Umweltwirksamkeit zu unterbinden.

VI. Absicherung landwirtschaftlicher Umweltdienstleistungen im Rahmen der WTO-Verhandlungen Die für den Agrarbereich relevanten Abkommen, insbesondere das Landwirtschaftsübereinkommen, sind als reine Handelsabkommen konzipiert. Allerdings können die Mitgliedstaaten in Ausnahmefällen Umweltgesichtspunkte berücksichtigen.638 Angesichts der weltweiten Umweltprobleme, die durch die Landwirtschaft verursacht werden, sind die Hürden für die Mitgliedstaaten jedoch derzeit zu hoch, um effektiv ökologische Ziele verfolgen zu können. Sowohl das Landwirtschaftsübereinkommen als auch das TBT-639 und das SPS640-Abkommen sollten daher reformiert werden. Inwieweit eine Reform angesichts der ins Stocken geratenen Doha-Entwicklungsrunde realistisch ist, muss abgewartet werden. Im Einzelnen sollten folgende Änderungen der Abkommen vorgenommen werden:

1. Änderung des Landwirtschaftsübereinkommens Zentrales Anliegen des Landwirtschaftsübereinkommens ist der Abbau von marktverzerrenden Formen der internen Agrarstützung. Die Reduzierung der StütSo auch Ekardt / Heym / Seidel, ZUR 2008, 169 (176). Vgl. zur europarechtlichen und verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Umweltabgaben ausführlich Möckel, Fn. 633, S. 124 ff. und S. 194 ff. 638 Oben unter C., S. 30 ff. 639 TBT – Technical Barriers to Trade, Abkommen über technische Handelshemmnisse. 640 SPS – Sanitary and Phytosanitary Measures, Abkommen über gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen. 636 637

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G. Wege zu einer nachhaltig umweltverträglichen Landwirtschaft

zungszahlungen ist zwar grundsätzlich zu begrüßen, jedoch sollten Förderungen von Umweltmaßnahmen auch dann erlaubt sein, wenn produktionswirksame Einkommenseffekte nicht vollständig vermieden werden können.641 Da alle internen Agrarstützungen, die nicht den Anforderungen der Green Box entsprechen642, langfristig entfallen sollen, ist es entscheidend, welche Stützungsmaßnahmen in die Green Box fallen und welche Bedingungen für die Aufnahme in diese Kategorie zukünftig gelten.643 Voraussetzung für die stärkere Berücksichtigung ökologischer Belange ist die Akzeptanz gewisser Handelswirkungen, die sich bei Umweltmaßnahmen kaum vermeiden lassen.644 Zu den Green-Box-Maßnahmen sollten daher zukünftig Stützungszahlungen gehören, die dem Schutz der Umwelt dienen, auch wenn sie mehr als nur geringe Handelsverzerrungen oder Auswirkungen auf die Erzeugung hervorrufen. Produktionsunabhängige Direktzahlungen, die keinen direkten Bezug zum Umweltschutz haben, sollten dagegen zukünftig nicht mehr der Green Box zugeordnet werden. Ebenfalls mit in die Green Box aufgenommen werden sollten Tierschutzmaßnahmen. So sollten Stützungszahlungen zum Ausgleich der durch Tierschutzstandards entstehenden Kosten zulässig sein. Ferner fordert das Umweltbundesamt mehr Spielraum für die Agrarumweltprogramme im Landwirtschaftsübereinkommen.645 Nach Ziffer 12 des Anhangs 2 („payments under environmental programmes“) des Übereinkommens müssen Zahlungen an die Einhaltung eindeutiger, in einem staatlichen Umweltprogramm festgelegter Bedingungen geknüpft sein. Die Zahlungen sind auf die zusätzlichen Kosten oder den Einkommensausfall begrenzt, die durch die Teilnahme an den Programmen entstehen („The amount of payment shall be limited to the extra costs or loss of income involved in complying with the government programme.“, Ziff. 12 (b)). Diese Regelung sollte nach Ansicht des UBA gestrichen werden, „damit Anreizelemente in Agrarumweltprogrammen zulässig sind“646. Dem ist zuzustimmen, zumal die Agrarumweltprogramme eine wesentliche Rolle für die Ökologisierung der Landwirtschaft spielen und sowohl die derzeitige europarechtliche Ausgestaltung der Programme als auch erst recht den aus umweltpolitischer Sicht erwünschten Ausbau der Agrarumweltprogramme durchaus Konfliktpotential mit den derzeitigen Regelungen des Landwirtschaftsübereinkommens bergen.647

SRU, Umweltgutachten 2004, S. 182. Vgl. oben unter C.I.3., S. 31. 643 Siehe auch SRU, Umweltgutachten 2004, S. 181. 644 SRU, Umweltgutachten 2004, S. 181. 645 UBA, Fn. 100, S. 79. 646 UBA, Fn. 100, S. 79; in der Sache ebenso SRU, Umweltgutachten 2004, S. 182. 647 Vgl. zu den Konfliktfeldern mit den Bestimmungen der WTO auch UBA, Fn. 100, S. 61 ff. 641 642

VII. Fazit

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2. Reformierung des TBT- und des SPS-Abkommens Nach dem TBT-Abkommen dürfen technische Vorschriften und Standards nur dann handelsbeschränkend wirken, wenn sie bestimmte Ziele wie den Umweltschutz verfolgen. Allerdings beschränkt sich das Abkommen in seiner bisherigen Deutung auf Standards bezüglich der Produkteigenschaften.648 Es sollte daher angestrebt werden, auch Standards für Produktionsmethoden mit einzubeziehen. Freilich hält das UBA eine solche Ausweitung des TBT-Abkommens für nicht realistisch.649 Änderungen sollten sich daher insbesondere auf die grundsätzliche Zulässigkeit von verpflichtenden PPM650-basierten Kennzeichen konzentrieren. Dies müsse die Kennzeichnung von gentechnisch veränderten Organismen und Produkten daraus ausdrücklich einschließen. Wie beim Landwirtschaftsübereinkommen sollten auch im TBT-Abkommen Tierschutzaspekte verankert werden. Deshalb sollten Kennzeichnungen bezüglich der bei der Produktion angewandten Tierschutzstandards ebenfalls zulässig sein.651 Im SPS-Abkommen sollte das Vorsorgeprinzip gestärkt werden. In der Unterordnung des Vorsorgeprinzips unter international vereinbarte Standards, insbesondere der Codex-Alimentarius-Kommission652, die nur die wissenschaftliche Mehrheitsmeinung repräsentieren, sieht das UBA mit Recht das Hauptproblem des SPS-Abkommens.653

VII. Fazit Die derzeitigen Regelungen für die Landwirtschaft reichen nicht aus, um einen umfassenden Umweltschutz zu gewährleisten. Die Probleme bestehen in allen Bereichen, daher ist auch eine generelle Überarbeitungen auf allen Ebenen notwendig. Dazu gehört die Weiterentwicklung des cross-compliance-Instruments, eine deutliche Mittelverschiebung von der ersten auf die zweite Säule, die Fortentwicklung der guten fachlichen Praxis sowie die Einführung einer Umweltabgabe auf Düngeund Pflanzenschutzmittel. Und schließlich muss im Rahmen der WTO-Verhandlungen darauf geachtet werden, dass Umweltmaßnahmen von den Ländern auch dann ergriffen werden dürfen, wenn ihnen eine gewisse handelsverzerrende Wirkung nicht abgesprochen werden kann. Alle diese Schritte können helfen, die Umweltprobleme, die von der Landwirtschaft verursacht werden, zu reduzieren.

648 649 650 651 652 653

UBA, Fn. 100, S. 11. UBA, Fn. 100, S. 80. PPM = Prozesse und Produktionsmethoden, vgl. UBA, Fn. 100, S. 52. So auch UBA, Fn. 100, S. 81. Siehe www.codexalimentarius.net. UBA, Fn. 100, S. 80.

H. Zusammenfassung Umweltbeeinträchtigungen durch die Landwirtschaft: 1. Die Landwirtschaft birgt erhebliche Gefahren für Natur und Umwelt: Grundund Oberflächengewässer werden durch Agrarstoffe belastet, Natur und Landschaft werden durch die Landwirtschaft beeinträchtigt und es werden große Mengen klimarelevanter Gase erzeugt. 2. Hauptbelastungsquelle für die Beeinträchtigung der Gewässer ist nach wie vor der Einsatz großer Mengen an Dünge- und Pflanzenschutzmitteln. Problematisch ist insbesondere die Verwendung des als „Abfallprodukt“ anfallenden Wirtschaftsdüngers, der in Gebieten mit hoher Viehbesatzdichte eine große Rolle spielt. Für die Gewässer bedeutet der Einsatz der Agrarstoffe unter anderem eine Eutrophierung der Oberflächengewässer mit dem damit einhergehenden Algenwachstum und der entstehenden Sauerstoffstoffdefizite. Eine Belastung des Grundwassers stellt immer auch eine Gefahr für die Trinkwasserversorgung da. 3. Auch Natur und Landschaft werden auf vielfältige Weise beeinträchtigt. So haben wiederum unter anderem der Einsatz von Agrarstoffen, die massive Ausbreitung von Monokulturen und die Einengung der Fruchtfolge einen Verlust an Biodiversität zur Folge. 4. Schließlich hat die Landwirtschaft mit der vielfach betriebenen Massentierhaltung auch einen großen Anteil am Ausstoß klimarelevanter Gase. Der Anteil der Landwirtschaft an den europäischen Treibhausgasemissionen beträgt 10 %. Völkerrechtlicher Rahmen für die europäische und deutsche Agrar(umwelt)politik: 5. Zentrales Element der Welthandelsorganisation für den Handel mit landwirtschaftlichen Gütern ist das sogenannte Agreement on Agriculture. Langfristiges Ziel der völkerrechtlichen Agrarpolitik ist die Senkung der Stützungszahlungen. 6. Der Welthandelsorganisation geht es in erster Linie um den Abbau handelsverzerrender Maßnahmen, dennoch lässt der völkerrechtliche Rahmen den Mitgliedstaaten Raum für umweltpolitische Erwägungen. 7. Die aktuellen Verhandlungen der Wirtschafts- und Handelsminister über die Zukunft der völkerrechtlichen Vorgaben auch für die Agrarpolitik in Doha (DohaEntwicklungsrunde) sind vorerst ins Stocken geraten.

H. Zusammenfassung

163

Umweltschutz- und Landwirtschaftsförderung in der europäischen und deutschen Agrarpolitik: 8. In den Anfängen der europäischen Gemeinsamen Agrarpolitik ging es unter dem Eindruck der nachkriegsbedingten Nahrungsmittelknappheit zunächst nur um Versorgungssicherheit. Erst später brachten die verschiedenen Reformen auch eine „Ökologisierung“ der Agrarpolitik. 9. Mit der Agenda 2000 wurde das sogenannte Zwei-Säulen-Modell in die Gemeinsame Agrarpolitik eingeführt. Mit der ersten Säule werden allgemeine Subventionsleistungen an die Landwirte erbracht, mit der zweiten Säule werden spezifische Umweltmaßnahmen gefördert. 10. Mit der Mid-Term-Review (Agrarreform 2003) wurde das Zwei-SäulenModell grundlegend überarbeitet. Entkopplung, Modulation und cross compliance waren die zentralen Instrumente dieser Reform. Mit der Entkopplung wurden die Direktzahlungen vom Produktionsvolumen gelöst (entkoppelt), wobei die Mitgliedstaaten zwischen einem Grundmodell und einem flächengebundenen Regionalmodell wählen konnten. Im Rahmen des Grundmodells wurden die Direktzahlungen aufgrund eines historischen Bezugszeitraumes und somit auch aufgrund der historischen Produktionshöhe gezahlt. Mit der Agrarreform 2003 wurde die Umschichtung von Mitteln der ersten auf die zweite Säule („Modulation“) erstmals verbindlich. Mit der cross-compliance-Regelung wurden schließlich die Direktzahlungen – ebenfalls erstmals verbindlich – an die Einhaltung grundlegender Anforderungen im Bereich des Umweltschutzes gekoppelt. Eine Nichteinhaltung dieser Anforderungen kann die Kürzung der Direktzahlungen zur Folge haben. Alle drei Instrumente leisten einen durchaus beachtlichen Beitrag zum Umweltschutz in der Landwirtschaft. 11. 2005 folgte eine weitere Reform für die Entwicklung des ländlichen Raums. Der neue Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) ist das Finanzierungsintrument für den Bereich der zweiten Säule. Mit der Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums sollen neben einer Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft und einer Steigerung der Lebensqualität im ländlichen Raum und Förderung der Diversifizierung der Wirtschaft auch eine Verbesserung der Umwelt und der Landschaft erreicht werden. Alle Zahlungen aus der zweiten Säule müssen von den Mitgliedstaaten kofinanziert werden. 12. 2009 folgte eine weitere Agrarreform, der „Health Check“. Mit dieser Reform wurden die Entkopplungs-, Modulations- und cross-compliance-Regelungen sowie der Bereich der ländlichen Entwicklung überarbeitet. Die Mitgliedstaaten, die sich für das Grundmodell der Betriebsprämienregelung entschieden hatten, durften nun noch nachträglich die Anwendung des Regionalmodells beschließen. Auch die Modulation wurde noch weiter angehoben. Der Katalog der cross-compliance-Anforderungen ist allerdings nicht erweitert, sondern gestrafft worden.

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13. Für die Mitgliedstaaten bestand insbesondere hinsichtlich der Wahl des Entkopplungsmodells Umsetzungsspielraum. Deutschland hat sich für ein sogenanntes Kombinationsmodell entschieden. Das nationale Prämienvolumen wurde danach zunächst auf Regionen verteilt. Die Aufteilung des Prämienvolumens richtete sich zu 35% nach dem Anteil der einzelnen Regionen an der beihilfefähigen Fläche und zu 65 % nach den bisherigen Anteilen der Regionen am Prämienvolumen. Innerhalb der Regionen erhält jeder Betriebsinhaber einen Betrag, der sich zunächst aus einem flächenbezogenen Betrag und einem betriebsindividuellen Betrag, der von dem früheren Beihilfebezug abhängt, zusammensetzt. Seit 2010 nimmt der Anteil des betriebsindividuellen Betrags kontinuierlich ab. Ab 2013 erhält jeder Betriebsinhaber nur noch einen flächenbezogenen Betrag. Bezüglich der Aufteilung des Prämienvolumens auf die Regionen ist das deutsche Modell – entgegen der Ansicht des Bundesverfassungsgerichts – verfassungswidrig. 14. Den Mitgliedstaaten stand zudem Gestaltungsspielraum bei der konkreten Verteilung und Ausgestaltung innerhalb der zweiten Säule zu. Aus umweltpolitischer Sicht bewegt sich Deutschland mit seiner Umsetzung lediglich im europäischen Mittelfeld. Innerhalb der einzelnen Bundesländer bestehen große Unterschiede. Hinsichtlich der Durchsetzung der cross-compliance-Regelungen hat sich Deutschland auf eine Minimalumsetzung beschränkt. Maßgebliche umweltrechtliche Regelungsregime für die Landwirtschaft: 15. Nationale materiell-rechtliche Umweltschutzanforderungen an die Landwirtschaft finden sich insbesondere im Gewässer-, im Natur-, im Boden- und im Klimaschutzrecht. Allerdings kommt das materielle Umweltrecht häufig nicht zur Anwendung, da es von den sogenannten Landwirtschaftsklauseln verdrängt wird. 16. Zu den wichtigsten maßgeblichen Rechtsvorschriften im Hinblick auf den Schutz der Gewässer vor Agrarstoffen gehören das Wasserhaushaltsgesetz, die Grundwasserverordnung sowie die Regelungen des Dünge- und Pflanzenschutzmittelrechts. Im Rahmen des Wasserhaushaltsgesetzes stellt sich die Frage, ob der Einsatz von Agrarstoffen eine erlaubnispflichtige Benutzung darstellt. Dies wird generell abgelehnt, doch sollte eine solche Benutzung jedenfalls im Fall einer „Überdüngung“ angenommen werden. Die Düngeverordnung enthält konkrete Anforderungen für die gute fachliche Praxis beim Einsatz von Düngemitteln. Diese bedeuten insofern indirekt eine Privilegierung der Landwirtschaft, als andere Anforderungen als erfüllt angesehen werden, wenn die Anforderungen der guten fachlichen Praxis eingehalten werden. So wird allgemein davon ausgegangen, dass die Einhaltung der guten fachlichen Praxis von sonstigen Verpflichtungen – wie denen aus dem Wasserhaushaltsgesetz – befreit oder diese gar nicht erst bestehen. Dies ist insofern problematisch, als das Dünge- und Pflanzenschutzmittelrecht eine andere Zielsetzung verfolgen als beispielsweise das Wasserhaushaltsgesetz. 17. Wichtige Instrumente des Naturschutzes sind insbesondere die Eingriffsregelung, der Gebietsschutz und der Artenschutz. Von den jeweiligen gesetzlichen An-

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forderungen sind zahlreiche Ausnahmen für die Landwirtschaft vorgesehen. Das Bundesnaturschutzgesetz enthält eine allgemeine Landwirtschaftsklausel, nach der die Bedeutung der natur- und landschaftsverträglichen Landwirtschaft zu berücksichtigen ist. Zudem finden sich konkrete Anforderungen an die gute fachliche Praxis. Werden diese Vorgaben eingehalten, befreit dies die landwirtschaftlichen Betriebe in der Regel von den übrigen Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes. Teilweise stehen dieser sehr großzügigen Befreiung der Landwirtschaft von den Vorgaben insbesondere des Arten- und des Gebietsschutzes europarechtliche Vorgaben entgegen. 18. Rechtsvorschriften hinsichtlich des Schutzguts Boden finden sich im Düngemittel- und Pflanzenschutzrecht, im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz sowie auch im Bundesbodenschutzgesetz, das allerdings nur subsidiär gilt. So regelt das Bundesbodenschutzgesetz nicht den Eintrag von Stoffen in landwirtschaftlich genutzte Böden, in den Anwendungsbereich fallen nur noch Fragen der Bodenphysik, wie beispielsweise die Bodenstruktur. Die vorrangig geltenden Gesetze reichen nicht aus, um den Boden angemessen vor landwirtschaftlichen Einträgen zu schützen. Auch in den Bereichen, in denen das Bundesbodenschutzgesetz zur Anwendung kommt, ist es lückenhaft: Im Vorsorgebereich fehlt es zum Beispiel an der Durchsetzbarkeit der Vorschriften. 19. Gesetzliche Regelungen zum Immissions- und Klimaschutz in der Landwirtschaft finden sich vor allem im BImSchG, in der 4. BImSchV, im UVPG sowie in der TA Luft. Die Anforderungen an die besonders klimarelevanten Massentieranlagen wurden in jüngerer Zeit herabgesetzt. So wurde beispielsweise die treibhausgasintensive Rinderhaltung komplett aus der Spalte 1 des Anhangs der 4. BImSchV gestrichen. Die Landwirtschaft sollte in den Emissionshandel mit einbezogen werden – sofern dieser in Zukunft noch Bestand hat. Wege zu einer nachhaltig umweltverträglichen Landwirtschaft: 20. Mit Blick auf die anstehende neue Förderperiode 2014 bis 2020 hat die Europäische Kommission jüngst neue Rechtsvorschläge für die Gemeinsame Agrarpolitik vorgelegt. Zu den wesentlichen vorgeschlagenen Änderungen gehören: – Die Einführung einer neuen Basisprämienregelung; – eine „Ökologisierungskomponente“, nämlich eine Zahlung für die Einhaltung bestimmter Klima- und Umweltschutz förderlicher Bewirtschaftungsmethoden; – die Umstellung auf eine national wie regional einheitliche Hektarzahlung bis 2019; – stufenweise Kürzung und Deckelung der Zahlungen an die Landwirte sowie – die Abschaffung der Modulation.

Angesichts der massiven Umweltprobleme, die von der Landwirtschaft verursacht werden, hätten die Vorschläge der Kommission ambitionierter ausfallen müssen.

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21. Um diese Probleme besser in den Griff zu bekommen, sind daher umfangreiche Änderungen der bestehenden Regularien erforderlich. Dazu gehört eine Fortentwicklung des cross-compliance-Instruments. Die Einhaltung der cross-complianceAnforderungen müssen stärker kontrolliert werden und es müssen weitere Standards sowohl im Rahmen der Grundanforderungen an die Betriebsführung als auch im Rahmen der Anforderungen an den Erhalt eines guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands aufgenommen werden. Die Modulation ist unbedingt beizubehalten. Die Höhe der Zahlungen aus der ersten Säule sollte sich an den Kosten der cross-compliance-Anforderungen orientieren, alle übrigen Mittel sollten in die zweite Säule fließen. Innerhalb der zweiten Säule müssen die Finanzmittel stärker auf die Agrarumweltmaßnahmen konzentriert werden. Ferner sollte der Kofinanzierungsanteil für alle Zahlungen gleichermaßen gelten und die Zahlungen für die Mitgliedstaaten verbindlich sein; so könnte der Kofinanzierungssatz für die zweite Säule gesenkt werden. Die Rechtsfigur der guten fachlichen Praxis kann insoweit sachgerecht beibehalten werden, wenn sie die Freistellung der Landwirtschaft von umweltrechtlichen Verpflichtungen auf das Unvermeidliche beschränkt. Die Anforderungen müssen daher stärker konkretisiert und verschärft werden. Auch sind die erheblichen Vollzugsdefizite hinsichtlich der Einhaltung der guten fachlichen Praxis abzubauen. Weiter sollten Umweltabgaben auf Dünge- und Pflanzenschutzmittel eingeführt werden, um den nach wie vor hohen Einsatz dieser Agrarstoffe zu reduzieren. Und schließlich ist im Rahmen der WTO-Verhandlungen darauf hinzuwirken, dass die Förderung von Umweltschutzmaßnahmen auch dann erlaubt ist, wenn sie handelsverzerrend wirkt.

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Sachverzeichnis Abkommen über gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen 30, 32 Abkommen über technische Handelshemmnisse 30, 32 Agenda 2000 38 Agrarreform 2003 40 Agrarstoffe, Benutzung i. S. d. WHG 82 Agrarumweltmaßnahmen 39 Agrarumweltprogramme 79 – Wirksamkeit 59 Agreement on Agriculture 30, 159 Anbaudiversifizierung 139 Anlagen – genehmigungsbedürftige 126 – nicht genehmigungsbedürftige 126 Artenschutz 109 Artenverlust 21 Ausgleichsmaßnahmen 102 Basis-Direktzahlung 136 Besitzverbote 109 Betriebsprämie, Grundmodell 42 Bewirtschaftungsmaßnahmen 87 Bewirtschaftungsziele 87 Bioabfallverordnung 121 Biodiversität, Verlust an 21 Biospärenreservat 104 Biotopschutz 105 Bodenbeeinträchtigungen 24 Bodenerosion 24 Bodenschadverdichtung 24 Bundesbodenschutzgesetz 114 Bundesimmissionsschutzgesetz 126 Codex-Alimentarius-Kommission 161 cross checks 143 cross compliance 38, 42, 63 – Erfahrungen in der Praxis 48 – Gewässerschutz 93

– – – – –

Kontrolle 46 Kosten 150 nationale Umsetzung 76 Reformvorschlag 141 Wirksamkeit 52

Dauergrünland 46 Direktzahlungen, Kürzungen 47 Doha-Entwicklungsrunde 34 Eingriffsregelung 101, 154 ELER-Verordnung 55 Entkopplung 41, 61 – Betriebsprämienmodell 71 – historisches Modell 61 – nationale Umsetzung 69, 71 – Regionalmodell 139 – Wirksamkeit 51 Entkopplungsmodell, Verfassungsmäßigkeit 72 Ersatzmaßnahmen 102 Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) 55 Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) 55 Exportsubventionen 31 Finanzierungsverordnung 55 Flächenstilllegungsregelung 147 GATT 33 Gebietsschutz 103 Gefahrenabwehr im Bundesbodenschutzgesetz 117 Gemeinsame Agrarpolitik 36 gentechnisch veränderte Organismen (GVO) 108 gentechnisch veränderte Pflanzen 28

Sachverzeichnis Gesundheitscheck 60 Gewässerbelastungen – durch Düngemittel 18 – durch Pflanzenschutzmittel 19 Gewässerschutz 82 GLÖZ (guter landwirtschaftlicher und ökologischer Zustand) 45, 148 Grundanforderungen an die Betriebsführung 43, 145 Grundwasserrichtlinie 88, 94 Grundwasserverordnung 88 gute fachliche Praxis – im Artenschutzrecht 109 – im Bodenschutzgesetz 115 – im Bodenschutzrecht 157 – im Gebietsschutz 103 – im Gewässerschutzrecht 91, 155 – im Naturschutzrecht 98, 156 – Verfassungsmäßigkeit 154 – Weiterentwicklung 154

Maßnahmenprogamme 87 Methan 26, 28 Mid-Term-Review 40 Milchquotenregelung 66 Modulation 39, 42, 61 – Abschaffung 139 – nationale Umsetzung 76 – Wirksamkeit 52

Health Check 60

Regionalmodell, flächengebundenes 42

Interne Stützung 31

Scheindüngung 85 Störungsverbote 109

Klärschlamm 120 Kleinlandwirteregelung 140 Klimaveränderung 25 Kofinanzierung 58 Kofinanzierungsvorbehalt 57, 140, 151 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz 120 ländlicher Raum 55 – Entwicklung 67, 140 – nationale Umsetzung 77 Landschaftsschutzgebiet 104 Landwirtschaftsklausel, allgemeine 98 Landwirtschaftsübereinkommen 30 Luftverunreinigungen 25 Mac-Sherry-Reform 37 Massentierhaltung 26, 126

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Nationalpark 104 Natura 2000 105 – Projekte 106 Naturschutzgebiet 103 Nitratrichtlinie 94 Ökologisierungskomponente 136 Pflanzenschutzrichtlinie 96 Produktionsmethoden 30 Produktstandards 30

Tarifierung 31 Tierarzneimittel 28 Treibhausgasemissionen 25 Umweltabgabe 158 Uruguay-Runde 37 Vermarktungsverbote 109 Vorsorgepflicht im Bundesbodenschutzgesetz 115 Wasserhaushaltsgesetz 82 wasserrechtliche Erlaubnis 82 Wasserschutzgebiete 82 Zugriffsverbote 109