Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Probleme bei der staatlichen Finanzierung parteinaher Stiftungen [1 ed.] 9783428510023, 9783428110025

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JÖRG GEERLINGS

Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Probleme bei der staatlichen Finanzierung parteinaher Stiftungen

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 910

Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Probleme bei der staatlichen Finanzierung parteinaher Stiftungen

Von

Jörg Geerlings

Duncker & Humblot • Berlin

Die Rechtswissenschaftliche Fakultät der Universität zu Köln hat diese Arbeit im Jahre 2002 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten © 2003 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme: Selignow Verlagsservice, Berlin Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 3-428-11002-1 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 8

Vorwort Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit einem bislang eher vernachlässigten Bereich der Politikfinanzierung. Die parteinahen Stiftungen verbrauchen mehr Mittel als die politischen Parteien und Fraktionen zusammen und dennoch stehen sie nicht so sehr im Visier der öffentlichen Diskussion. Als die Entscheidung fiel, sich dieses Themas anzunehmen, konnte ich noch nicht ahnen, daß bereits kurze Zeit später politische Skandale um die Parteienfinanzierung die Bundesrepublik Deutschland bewegen werden. Einmal mehr zeigt sich damit, daß die verschiedenen Bereiche der Politikfinanzierung deutlicher Kontrolle und Transparenz bedürfen. Pauschale Verfehlungen hingegen sind nicht angebracht; denn nach wie vor vermag die Politik auch viel zu bewegen. Die Arbeit lag Anfang des Jahres 2002 der Universität zu Köln als Dissertation vor. Rechtsprechung und Literatur sind bis zum Sommer 2002 berücksichtigt. Dank gilt vielen Personen, die auf vielfältige Art und Weise zum Gelingen der Arbeit beigetragen haben. Zuvörderst gilt jedoch der Dank meinem langjährigen Chef und Doktorvater Prof. Dr. Dres. h. c. Klaus Stern, mit dem die Idee zu dieser Arbeit entwickelt wurde. Unerläßlich ist zudem der Dank an Eltern und Freunde sowie an die vielen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Universität zu Köln, insbesondere an diejenigen des Lehrstuhls für Staats- und Verwaltungsrecht (Prof. Dr. Michael Sachs). Die vielen Diskussionen, die naturgemäß über mein Dissertationsthema hinausgingen, haben viel zum Gelingen beigetragen. Für die Aufnahme in die renommierte Schriftenreihe zum Öffentlichen Recht danke ich dem Verlag Duncker & Humblot. Neuss, im August 2002

Jörg Geerlings

Inhalt Teil 1 Einleitung

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A. Problemaufriß

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B. Stellung der Parteien im politischen und verfassungsrechtlichen System der Bundesrepublik Deutschland I. Parteien vor Geltung des Grundgesetzes 1. Vor Weimar 2. Zur Zeit der Weimarer Republik a) Parteien in der WRV b) Finanzierung der Parteien II. Das Parteienverständnis des Art. 21 GG 1. Entstehungsgeschichte des Art. 21 GG 2. Verfassungsrechtlicher Status der politischen Parteien

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Teil 2 Wandel der Parteienfinanzierung unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

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A. Einleitung

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B. Begriff der Parteienfinanzierung I. Politikfinanzierung außerhalb der Parteien 1. Politische Jugendorganisationen 2. Fraktionen 3. Abgeordnetenentschädigung und Mandatsträgerabgaben II. Zwischenergebnis

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C. Entwicklung der Parteienfinanzierung I. Erste gesetzliche Regelungen 1. Erste Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts a) BVerfGE 6, 273 b) BVerfGE 8, 51 2. Die direkte staatliche Parteienfinanzierung ab 1959 a) Globalzuschüsse im Bundeshaushaltsplan b) Die Parteienfinanzierungsurteile des Bundesverfassungsgerichts vom 19. Juli 1966 aa) Staatsfreiheit der Parteien

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Inhalt bb) Wahlkampfkostenerstattung cc) Kritik an den Urteilen vom 19.7.1966 II. Das Parteiengesetz vom 24. Juli 1967 1. Überblick über die Regelungen des Parteiengesetzes 2. Die Parteienfinanzierung im Parteiengesetz a) Kritik an den neuen Regelungen zur Parteienfinanzierung aa) Grundsätze und Umfang der Erstattung (§18 PartG) bb) Abschlagszahlungen (§20 PartG) cc) Erstattung von Wahlkampfkosten in den Ländern (§ 22 PartG) dd) Steuervergünstigung für Spenden und Mitgliedsbeiträge b) Die weitere Entwicklung im Vorfeld des Parteiengesetz-Urteils des Bundesverfassungsgerichts 3. Das Parteiengesetz-Urteil vom 3. Dezember 1968 a) Der Inhalt der Entscheidung im einzelnen b) Kritik an der Entscheidung aa) Pauschale Wahlkampfkostenerstattung (§ 18 PartG) bb) Mindeststimmenanteil (§ 18 Abs. Z PartG) cc) Abschlagszahlungen (§ 20 PartG) dd) Benennung der Spender (§ 25 PartG) ee) Steuerliche Begünstigung (§§34, 35 PartG) III. Die weitere Entwicklung 1. Reaktionen des Gesetzgebers 2. Behandlung unabhängiger Wahlkreisbewerber 3. Zulässigkeit einer verwaltungsgerichtlichen Klage 4. Klage des unabhängigen Wahlkreisbewerbers a) Klage vor dem Verwaltungsgericht Köln b) BVerwGE 44, 187 c) Beschluß des Bundesverfassungsgerichtes vom 9. März 1976 d) Ergänzung von § 18 PartG 5. Anpassungen des Finanzbedarfs a) Verfahren der Niedersächsischen Landesregierung aa) Begründung des Gerichts bb) Schlußfolgerung des Gerichts b) Gesetzliche Änderungen nach dem Urteil 6. Finanz- und Glaubwürdigkeitskrise der Parteien a) Gemeinsamer Antrag der Parteien an den Bundespräsidenten zur Neuordnung der Parteienfinanzierung b) Bericht zur Neuordnung der Parteienfinanzierung aa) Gebote der Transparenz bb) Abbau von Umwegfinanzierungen cc) Sanktionen und Kontrollen dd) Finanzierung der Parteien (1) Eigenfinanzierung (2) Staatliche Finanzierung (a) Wahlkampfkostengrundbetrag (b) Bürgerbonus (3) Weitere Vorschläge c) Neuerungen durch den Gesetzgeber

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Inhalt aa) Änderung des Grundgesetzes bb) Einfachgesetzliche Änderungen cc) Kritik an den gesetzlichen Änderungen (1) Erweiterung der steuerlichen Begünstigung von Spenden und Beiträgen (2) Wahlkampfkostenpauschale/Transparenz 7. Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Juli 1986 a) Gesetzliche Änderungen nach dem Urteil b) Kritik IV. Das Urteil des Bundesverfassungsgericht vom 9. April 1992 1. Inhalt des Urteils a) Die beanstandeten gesetzlichen Regelungen aa) Sockelbetrag bb) Chancenausgleich cc) Steuerbegünstigung von Parteispenden und Mitgliedsbeiträgen dd) Publizitätsgrenze b) Grenzen und Verteilungskriterien einer direkten staatlichen Parteienfinanzierung aa) Relative Obergrenze bb) Absolute Obergrenze cc) Verteilungskriterien 2. Das Parteiengesetz in der Fassung vom 28. Januar 1994 a) Die Parteienfinanzierungs-Kommission von 1993 b) Das Parteiengesetz in der Fassung vom 28. Januar 1994 aa) Direkte staatliche Zuschüsse bb) Steuerliche Begünstigung cc) Rechenschaftsberichte und Publizitätsgrenze dd) Auszahlungsverfahren und Übergangsregelungen 3. Kritik a) Einhaltung der absoluten Obergrenze b) Degression c) Mangelnde Berücksichtigung des Wählerwillens d) Transparenz e) Steuerliche Begünstigung von Mitgliedsbeiträgen und Spenden f) Kommunale Wählervereinigungen g) Bewährung des Parteiengesetzes in der Krise, RückZahlungsforderungen durch den Bundestagspräsidenten aa) Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 31.1.2001 (1) Begründung des Bundestagspräsidenten (2) Begründung der betroffenen Partei (3) Urteilsgründe bb) Folgen des Urteils h) Die Parteienfinanzierungskommission von 2001 D. Parteienfinanzierung außerhalb Deutschlands I. Parteienfinanzierung in Österreich 1. Staatliche Parteienfinanzierung

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Inhalt a) Parteiorganisationszuschüsse und Wahlkampfkostenerstattung b) Staatliche Förderung der Parteipresse 2. Parteienfinanzierung aus privaten Mitteln a) Mitgliedsbeiträge b) Spenden c) Steuerliche Vergünstigungen für Spenden und Mitgliedsbeiträge d) Publizitätspflichten, Rechenschaftspflichten II. Parteienfinanzierung in der Schweiz 1. Rechtliche Stellung der Schweizer Parteien 2. Staatliche Parteienfinanzierung 3. Parteienfinanzierung aus privaten Mitteln a) Mitgliedsbeiträge b) Spenden c) Sog. Parteisteuern III. Finanzierung der europäischen Parteien nach EU-Recht 1. Verankerung im EGV 2. Finanzierung europäischer Parteien

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Teil 3 Die parteinahen Stiftungen im Recht der Bundesrepublik Deutschland A. Geschichte, Selbstverständnis und Aufgabenfeld der parteinahen Stiftungen I. Konrad-Adenauer-Stiftung 1. Geschichte, Organisation 2. Selbstverständnis 3. Aufgabenfeld II. Friedrich-Ebert-Stiftung 1. Geschichte, Organisation 2. Selbstverständnis 3. Aufgabenfelder III. Friedrich-Naumann-Stiftung 1. Geschichte, Organisation 2. Selbstverständnis 3. Aufgabenfelder IV. Hanns-Seidel-Stiftung 1. Geschichte, Organisation 2. Selbstverständnis 3. Aufgabenfelder V. Heinrich-Böll-Stiftung 1. Geschichte, Organisation 2. Selbstverständnis 3. Aufgabenfelder VI. Rosa-Luxemburg-Stiftung 1. Geschichte, Organisation 2. Selbstverständnis 3. Aufgabenfelder

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Inhalt B. Die Stellung der parteinahen Stiftungen im Parteienrecht I. Rechtsquellen des Parteienrechts II. Der Parteibegriff 1. Neben- und Sonderorganisationen der Parteien a) Teil-und Sonderorganisationen der Parteien b) Nebenorganisationen der Parteien 2. Einordnung der parteinahen Stiftungen

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C. Die Finanzierung parteinaher Stiftungen I. Globalzuschüsse II. Projektbezogene Mittel III. Eigenfinanzierung der parteinahen Stiftungen IV. Vergabeverfahren der Mittel an die parteinahen Stiftungen

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D. Das Stiftungsurteil des Bundesverfassungsgerichts

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E. Zulassungsvoraussetzungen für parteinahe Stiftungen I. Ansprüche neuer in den politischen Wettbewerb eintretender Parteien II. Anspruch auf Stiftungsgenehmigung 1. Versagung gemäß §4 Abs. 1 StiftG NW a) Verfassungsrechtliche Bedenken gegen §4 StiftG NW b) Begriff der Gemeinwohlgefährdung aa) Auslegung durch das Verwaltungsgericht Düsseldorf bb) Auslegung durch das Oberverwaltungsgericht Münster cc) Auslegung durch das Bundesverwaltungsgericht 2. Ergebnis

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Teil 4 Kritikpunkte an der Finanzierung und Struktur der parteinahen Stiftungen

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A. Kritik an der bisherigen Praxis der Stiftungsfinanzierung und dem Stiftungsurteil von 1986 166 I. Die Nähe der Stiftungen zu den ihnen nahestehenden Parteien 167 1. Personalverflechtungen 167 2. Aufgabenwahrnehmung als versteckte Parteienfinanzierung 169 3. Schlußfolgerung 171 II. Stiftungsfinanzierung und Wesentlichkeitstheorie 173 1. Der Inhalt der Wesentlichkeitstheorie 173 2. Wesentlichkeit der Stiftungsfinanzierung 176 a) Kriterien der Wesentlichkeit 176 aa) Beispiel Fraktionsfinanzierung 177 bb) Parallele im Subventionsrecht 178 cc) Das Transparenzgebot 179 dd) Konsequenzen 180 b) Die Parteiakademien Österreichs 181 3. Fazit 182

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Inhalt a) Erfordernis eines Gesetzes b) Ausgestaltung eines Stiftungsgesetzes III. Gesetzgebungskompetenz IV. Die Stiftungen und die Wahrheit der Rechtsform

B. Ergebnis

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Teil 5 Neuordnung der Stiftungsfinanzierung nach BVerfGE 85,264 A. Veränderte Ausgangs Situation I. Grundlage des Stiftungsurteils von 1986 II. Aufgabe des Dogmas der Wahlkampfkostenerstattung 1. Zulässigkeit der Übertragbarkeit von Aufgaben auf die politischen Parteien 2. Absolute und relative Obergrenze 3. Zwischenergebnis III. Kontrolle der Stiftungsfinanzierung und deren Festsetzung 1. Kontrolle durch das Parlament 2. Festlegung der Höhe der Stiftungsfinanzierung durch Indexierung 3. Kontrolle durch Rechnungshöfe 4. Kontrolle durch Sachverständigen-Kommissionen a) Beratende Kommissionen b) Kommissionen mit Entscheidungsbefugnis 5. Fazit

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B. Zusammenfassung und rechtspolitische Bewertung

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Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen

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Literaturverzeichnis

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SachWortverzeichnis

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Teil 1

Einleitung A. Problemaufriß Die vorliegende Bearbeitung beschäftigt sich mit den auf vielfältige Weise in unserer Gesellschaft präsenten parteinahen Stiftungen. 1 Diese Institutionen, die sich den ihnen nahestehenden Parteien verbunden fühlen, was sich in der Verankerung der ideologischen Grundidee in den jeweiligen Satzungen widerspiegelt, werden vielfach dafür kritisiert, daß ihnen umfangreiche finanzielle Mittel zur Verfügung stehen. Kein anderes Land neben der Bundesrepublik Deutschland leistet sich solche Einrichtungen, noch dazu mit einem so hohen finanziellen Aufwand. Mittel der parteinahen Stiftungen gelten nach herrschender Meinung nicht als Parteienfinanzierung 2 und tauchen nicht in den Rechenschaftsberichten der Parteien auf. Die selbst von den Stiftungen erwünschte Nähe zu den Parteien erfordert eine Untersuchung der Finanzierung dieser Institutionen und ihrer Stellung im Gefüge der Parteien- bzw. Politikfinanzierung. Dies ist untrennbar mit der zur Zeit stattfindenden Diskussion um die Parteienfinanzierung zu sehen, die dementsprechend auch einen gewichtigen Teil in dieser Untersuchung einnimmt.3 Die gesamte Parteienlandschaft ist nach dem 5. November 1999, dem „Paukenschlag"4, ins Wanken geraten; insbesondere die CDU hatte unter der Spendenaffäre zu leiden, nachdem sie zuvor in den Umfragen Höchstergebnisse erzielt hatte.5 1 Zu einer aktiven Rolle der parteinahen Stiftungen rief auch der ehemalige Bundespräsident Roman Herzog in seiner Rede anläßlich des 70. Jahrestages der Gründung der FriedrichEbert-Stiftung auf, indem er forderte: „Entscheidend ist die permanente und eigentliche Aufgabe der politischen Stiftungen: die Erziehung zur Demokratie, das heißt: nicht nur belehren, sondern vormachen. Sie stellt sich im Inland wie im Ausland.", Bulletin Nr. 18 v. 10. März 1995, S. 149 (150). 2 Vgl. dazu ausführlich unten Teil 3 ff. 3 Vgl. Teil 2. 4 So W. Schäuble, Mitten im Leben, 2000, S. 188. 5 So gingen beispielsweise die Wahlen in Schleswig-Holstein verloren, die bereits als sicherer Sieg galten oder auch die Wahlen in Nordrhein-Westfalen, wo die SPD aufgrund ihrer sog. Flugaffäre im Umfeld der Westdeutschen Landesbank geschwächt war, vgl. auch H. P. Schwarz, Die Wähler reagieren wie im Lehrbuch, F. A.Z. v. 13.3.2000, S. 3.

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Teil 1: Einleitung

Neben der C D U geriet die SPD Nordrhein-Westfalens ins Visier der Öffentlichkeit wegen ihrer Flugaffäre 6 und später wegen ihrer Beteiligungen an verschiedenen Unternehmen, dort insbesondere i m sensiblen Bereich der Medien. 7 Die Schatzmeisterin der SPD, Inge Wettig-Danielmeier,

nahm dazu in einem Interview Stellung:

„Die Partei ist eine mittelgroße Verlegerin". 8 Ebensowenig ist bislang der sog. M ü l l Skandal der Kölner SPD, der Anfang des Jahres 2002 zu Tage trat, aufgeklärt, bei dem erhebliche Bestechungsgelder flössen. Kritisch wurden wiederholt auch die Finanzpraktiken der Grünen durchleuchtet, deren Amtsträger mit unterschiedlichen Abgaben, den sog. Parteisteuern, belegt werden. 9 Die Verfehlungen der Parteien lösten insgesamt eine breite Diskussion in Deutschland aus, die das System der Parteienfinanzierung nunmehr in all ihren Facetten beleuchtete. 10 Aufgrund dieser Geschehnisse wurde vom „System Kohl und System R a u " 1 1 gesprochen, was diesen Personen schweren Schaden zugefügt hat. Die Verdienste Kohls um die Deutsche Einheit und die Europäische Idee drohten zeitweise dahinter verloren zu gehen. Nach persönlichen Rechtfertigungsversu6 Vgl. G. Bannas, Die Grenzfälle der SPD, F.A.Z. v. 2.12.2000, S.3; W. Löwer, Hybris gegenüber dem Parlament und dem Recht, F. A.Z. v. 13.3.2000, S. 12; vgl. zu den haushaltsrechtlichen Fragen der Flugaffäre W. Höfling, NWVB1. 2001, 81 ff.; ein entsprechender Untersuchungsausschuß wurde in Nordrhein-Westfalen eingesetzt, LT-Drucks. 12/4560. 7 Vgl. P. Badura, Bewertung von Parteivermögen nach dem Parteiengesetz, Rechtsgutachten, 2000; Ch. Bauschke, Die Welt v. 9.3.2000; O. Depenheuer, Politik und Geld, 2001, S.40ff.; G. Heinen, Die Welt v. 4.10.2000; G. Wewer, Sozialdemokratische Wirtschaftsbetriebe, 1987; Focus H.47/2000 (20.11.2000), S.47f.; Rheinische Post v. 2.12.2000. 8 Vgl. Interview in der Rheinischen Post v. 13.12.2000, S. 2. Die SPD-eigene Holding „Deutsche Druck und Verlagsgesellschaft mbH" (DDVG) kam 1999 auf ein Nominalkapital von DM 106.829.879,45, vgl. St. Reker, Rheinische Post v. 2.12.2000; ferner H.H. Klein, Parteien-Presse-Rundfunk, in: FS für H. Maurer, 2001, S. 195 ff. 9 Vgl. A. Fuhrer/Ch. Bauschke, Die Welt v. 11.1.2000; zu dieser Problematik jüngst M. Morlok, Vorschläge zur Neuregelung des Rechts der Parteienfinanzierung, 2001, S.69f., der vorschlägt, daß, entsprechend der früheren Rechtslage, im Rechenschaftsbericht eine eigene Kategorie eingerichtet werden soll, unter welcher die Beiträge und die Spenden von Mandatsträgern aufgeführt werden. 10 Vgl. aus der Presse H.H. v.Arnim, Wie aus der Krise eine Chance werden kann, F. A.Z. v. 11.2.2000, S. 44; G. Bannas, In Gelddingen ist nicht nur Kohl zugeknüpft, F. A.Z. v. 10.2.2000, S. 3; ders. y Die Lehren aus den Finanzaffären, F. A.Z. v. 23.12.2000, S. 12; E. Benda, Die zeitliche Begrenzung der Macht sollte beim Wähler bleiben, F. A.Z. v. 9.2.2000, S. 3; D. Deckers, Ein weites Hinterland von Filz und Fett, F. A.Z., S. 5; J. Isensee, Das System Kohl - Das System Rau, F. A.Z. v. 28.1.2000, S.41; P. Kielmansegg, Wenn das Gemeinwohl aus dem Blick gerät, F.A.Z. v. 8.2.2000, S. 3; Ch. Landfried, Die Kosten der Demokratie, F.A.Z. v. 10.12.1999, S. 8; K.H. Naßmacher, Wechselspiel von Versuch und Irrtum, F.A.Z. v. 8.2.2000, S. 14; A. Schäjfer, Nicht nur das Strafrecht ermöglicht Sanktionen, F.A.Z. v. 7.12.1999, S.3; H.-P. Schneider, Verletzung der Transparenzpflicht in erheblichen Ausmaß, F.A.Z. v. 8.3.2000, S. 10; R. Scholz, Schaden für Rechtsstaat und Demokratie, F.A.Z. v. 23.12.1999; K. Stern, Warum prüft ein Parteipolitiker die Rechenschaftsberichte der Parteien?, F.A.Z. v. 16.2.2000, S. 14; H.-J. Vogel, Die Position der Wähler gegenüber den Parteien stärken, F.A.Z. v. 19.2.2000, S.3. 11 Vgl. J. Isensee, aaO,S.41.

A. Problemaufriß chen

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blieb den betroffenen Parteien nichts anderes übrig, als die Geschehnisse

möglichst umfassend aufzuklären. Neben Sanktionen, die das Parteienrecht vorsieht 1 3 , wurden auch strafrechtliche Sanktionen erwogen. 14 Die Sanktionen, die vom Bundestagspräsidenten gegenüber der C D U verhängt wurden, hob das Verwaltungsgericht Berlin in seinem Urteil vom 31. Januar 2001 auf. 1 5 Kritisch bleibt hierbei die Rolle des Bundestagspräsidenten zu durchleuchten, der i m Verfahren den Eindruck, er sei politisch allzu voreingenommen gegenüber der CDU, nicht ausräumen konnte. Zu fragen bleibt, ob es zulässig sein kann, einen Parteipolitiker über Sanktionen gegenüber einer Partei, der eigenen oder einer anderen, urteilen zu lassen. 16 Dabei sind Skandale i m Bereich der Politik keine Neuigkeit. So wurde die Bundesrepublik bereits Anfang der achtziger Jahre durch die „Flick-Affäre" und Skandale um die Gewerkschaftsgesellschaften, genannt sei nur die „Neue Heimat", erschüttert. 1 7 12

So beispielsweise H. Kohl, Mein Tagebuch, 2000. Vgl. M. Cornils, VerwArch 91 (2000), 327 (332ff.); O. Depenheuer/B. Grzeszick, DVB1. 2000, 736 (737ff.); H.M. Heinig/Th. Streit, Jura 2000, 393 (399f.); P.M. Huber, DÖV 2000, 745 (747ff.); J. Ipsen, JZ 2000,685 (687ff.); H.H. Klein, NJW 2000,1441 (1445ff.); Th. Koch, NJW 2000, 1004 (1005 f.); M. Morlok, NJW 2000,761 (765 ff.). 14 Vgl. hierzu W. Hetzer, Recht und Politik 2000, lOOff.; R. Kölbel, MIP, Heft 9, Sonderbeilage, 29ff.; H. Otto, Recht und Politik 2000, 109ff.; das gegen Helmut Kohl eingeleitete Verfahren wegen des Verdachts der Untreue wurde jedoch von der Staatsanwaltschaft Bonn gegen Zahlung einer Geldstrafe eingestellt, nachdem bereits zuvor das Landgericht Bonn in einem Beschluß dieser Regelung zugestimmt hatte, „weil die Rechtslage unklar ist und selbst im Falle einer Anklageerhebung und eventueller Verurteilung bei Würdigung aller Umstände von Tat und Täterpersönlichkeit aller Voraussicht nach nur eine Geldstrafe in Betracht käme, welche die in Erwägung gezogene freiwillige Zahlung nicht überschreiten würde", vgl. LG Bonn, NJW 2001,1736; dazu femer F. A.Z. v. 3.3.2001, S.5, F. A.Z. v. 27.4.2001, S.2. Ebenso wurde das Verfahren gegen Wolfgang Schäuble wegen des Verdachts der falschen uneidlichen Aussage über eine 100.000DM Barspende eingestellt, hierzu F. A.Z. v. 2.11.2001, S. 1 f. 15 Vgl. VG Berlin, NJW 2001,1367; hierzu SZ v. 1.2.2001, S. 1 u. 4; vgl. Ch. Lenz, F. A.Z. v. 19.2.2001, S. 12; A. Schäffer, F.A.Z. v. 2.2.2001, S.3, s. unten Teil 2, C.IV.3.g). 16 Ebenfalls sehr kritisch zu diesem Konflikt K. Stern, F. A.Z. v. 16.2.2000, S. 14 (15), der vorschlägt, die Entscheidung hierüber einem richterlichen Gremium zu übertragen; ebenfalls kritisch, insbesondere zur Rolle des Bundestagspräsidenten, W. Strobel, F. A.Z. v. 16.3.2000, S.ll. 17 Vgl. U. v. Alemann, in: P. Haungs/E. Jesse (Hrsg.), Parteien in der Krise?, 1987, S.210ff.; D. Deckers, F. A.Z. v. 18.2.2000, S.5; R. Hofmann, Geschichte der deutschen Parteien, 2. Aufl. 1993, S. 192; W. Rudzio, ZParl 2000,428 (430); K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. V, 2000, S. 1539 m. w. Nachw. Die immer wieder im Zusammenhang mit der Spendenaffäre genannte sog. Leuna-Affäre, die den Verkauf der ostdeutschen Leuna-Werke und der Tankstellenkette „Minol" an den französischen Konzern Elf-Aquitaine betraf und bei dem angebliche Bestechungsgelder an Parteien geflossen sein sollen, scheint inzwischen aufgedeckt. Hinweise darauf, daß Gelder an die CDU flössen, konnten nicht gefunden werden. Die Ermittlungen ergaben, daß sich Manager untereinander bestachen, vgl. G.P. Hefty, F. A.Z. v. 20.12.2001, S. 1; M. Hamerla, Rheinische Post v. 10.11.2001, S. 15; F. A.Z. v. 20.12.2001, S.3. 13

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Teil 1: Einleitung

Das Geheimhalten von Spendernamen ist dabei auch keine Neuigkeit. Schon einmal, nämlich 1982, gab es einen Präzedenzfall, als Alfred Nau, der ehemalige Schatzmeister der SPD, eine Spende in Höhe von 7,6 Millionen DM zugunsten der SPD einzahlte und dies mit der Begründung Naus von dem damaligen Bundestagspräsidenten akzeptiert wurde, es habe sich um eine Spendensammlung gehandelt.18 Derartige Verfehlungen führen schnell dazu, daß allgemein von Parteiverdrossenheit die Rede ist. 19 In 50 Jahren seit Bestehen des Grundgesetzes hat sich in der Parteienlandschaft damit so mancher Mißstand aufgetan. Zugleich hatte aber Art. 21 GG in vielen Ländern auch Vorbildfunktion, insbesondere in den neuen Demokratien Mittel- und Osteuropas.20 Die Krisen können aber immer auch zugleich eine Chance zur Besserung bedeuten.21 Die Fragen, die sich immer noch auftun, sind beispielsweise, welche Bereiche von sog. Vorfeldorganisationen der Parteienfinanzierung zuzuordnen sind und wie sie erfaßt werden können. Allein die öffentliche Diskussion, die bis zum heutigen Tage nicht abgebrochen ist, kann dazu führen, daß diese Bereiche geregelt werden und Transparenz erfahren. Wenig hilfreich wäre es, wenn der von den regierenden Parteien im Bundestag eingesetzte Untersuchungsausschuß lediglich dazu diente, einen Schauprozeß durchzuführen, um vor allem vor wichtigen Wahlen zu tagen.22 Sensibilität ist im Umgang mit den aufgeworfenen Problemen gefragt; pauschale Verurteilungen hingegen sind fehl am Platze. Der Bundespräsident richtete inzwischen eine Kommission unabhängiger Sachverständiger zu Fragen der Parteienfinanzierung ein. 23 Ihre Ergebnisse legte die 18 Vgl. W. Rudzio, aaO., 428 (431); Alfred Nau war bereits verstorben, als die Bonner Staatsanwaltschaft 1985 wegen des Verdachts der Steuerhinterziehung im Zusammenhang mit Parteispenden ermittelte. Der Nachfolger Halstenberg konnte die Herkunft des Geldes nicht aufklären und sagte aus, Nau habe gesagt, das sei sein „Berufsgeheimnis", vgl. R. Müller, F. A.Z. v. 4.12.1999, S.3. 19 Vgl. U. v. Alemann, Das Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl. 2001, S. 184; W. Bürklin, in: A.M. Birke/M. Brechtken (Hrsg.), Politikverdrossenheit, 1995, S. 101; H. H. v. Arnim in: M. Schmitz (Hrsg.), Politikversagen, Parteienverschleiß, Bürgerverdruß?, 1996, S.31. 20 Vgl. K. Stern, 50 Jahre deutsches Grundgesetz und die europäische Verfassungsentwicklung, 1999, S. 14; dersDas Grundgesetz im europäischen Verfassungsvergleich, 2000, S. 15. 21 Vgl. beispielsweise die Empfehlung für die Neuregelung des CDU-Finanzsystems,/?. Herzog! P. Kirchhof/H. Tietmeyer, ZParl 2000, 309ff.; H.H. v.Arnim, F.A.Z. v. 11.2.2000, S.44; E. W. Böckenförde, F.A.Z. v. 14.2.2000, S. 3, der eine Rückbildung des Parteienstaates fordert. 22 Sehr kritisch zur Reform des Untersuchungsausschußgesetz H.H. Klein, F.A.Z. v. 28.5.2001, S. 10, der den Abgeordneten Eylmann (CDU) anführt, der davon sprach, daß die Tätigkeit der Untersuchungsausschüsse oft zu einem „Schmierentheater" entarte und diese meist wie das legendäre Hornberger Schießen endeten; vgl. auch zur aktuellen Diskussion M. Schröder, NJW 2000, 1455 ff.; U. Schliesky, AöR 126 (2001), 244ff. Zur Frage, ob Stasiunterlagen von Helmut Kohl Verwendung finden dürfen, vgl. J. Geerlings/Ch. Küas, DVB1. 2001, 1642 (1644 ff.). 23 Bericht der Kommission unabhängiger Sachverständiger zu Fragen der Parteienfinanzierung - Empfehlungen für Änderungen im Recht der Parteienfinanzierung (zitiert als Bericht

A. Problemaufriß

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Kommission, die am 3. Februar 2000 eingerichtet worden war, am 18. Juli 2001 vor. In insgesamt 80 Punkten unterbreitete die Kommission Vorschläge über Änderungen auf dem Gebiet der Parteienfinanzierung. Diese Untersuchung greift den bislang noch wenig untersuchten Bereich 2 4 der parteinahen Stiftungen auf, der, was viele verwundern mag, mehr Mittel beanspruchte, als der gesamte für Parteien und Fraktionen zur Verfügung stehende Finanzrahmen. 25 Trotz dieser immensen Mittel, die von den parteinahen Stiftungen beansprucht werden, ist bislang nur wenig Literatur über sie vorhanden. 26 Dennoch rücken die parteinahen Stiftungen mehr und mehr ins Visier der Öffentlichkeit 2 7 , zumal sie als Vorfeldorganisationen für die Parteien eine nicht als gering einzuschätzende Bedeutung haben und wegen ihrer vielfältigen Aufgaben Wahrnehmung 28 kaum aus dem gesellschaftlichen Bereich hinweggedacht werden können. Ob sie dabei dem Bereich der Parteienfinanzierung zugeordnet werden können, muß sich indessen noch herausstellen.

2001), BT-Drucks. 14/6710. Die Kommission leitete die Präsidentin des Bundesrechnungshofes Hedda von Wedel; näher zum Kommissionsbericht unten Teil 2, C. IV. 3. h. 24 Eine der wenigen grundsätzlichen Untersuchungen über die parteinahen Stiftungen fand im Jahre 1973 statt, der hauptsächlich deren Betätigungsfeld in der Entwicklungsarbeit darlegte, vgl. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit (Hrsg.), Bericht der Bundesregierung und Grundsätze der Zusammenarbeit zwischen Bundesregierung und politischen Stiftungen, 1973. Jüngst wurde ein solcher Bericht aktualisiert, vgl. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Hrsg.), Informationsvermerk für den Bundestagsausschuß für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung - Die Entwicklungspolitische Arbeit der politischen Stiftungen, 1999. 25 Insgesamt wurde den parteinahen Stiftungen z. B. im Jahr 1998 deutlich mehr als 600Mio. DM zur Verfügung gestellt, vgl. unten Teil 3, C.; zu den Bewilligenden aus dem Bundeshaushaltsplan vgl. BT-Drucks. 14/4019, S. lOff. 26 Zu den grundlegenden Werken gehört beispielsweise H. v. Vieregge, Parteistiftungen, 1977. Ansonsten werden die parteinahen Stiftungen eher beiläufig in der parteienrechtliche Literatur genannt, auf die in diesem Zusammenhang zurückgegriffen werden muß. 27 Vgl. Bericht 2001, BT-Drucks. 14/6710, S.57; H.H. v.Arnim, Der Spiegel v. 26.12.1994; J.A. Frowein, F. A.Z. v. 13.9.1996, S.44; H. Merten, Parteinahe Stiftungen im Parteienrecht, 1999; M. MorlokVorschläge zur Neuregelung des Rechts der Parteienfinanzierung, Gutachten, 2001, S. 110; R. Walch, F. A.Z.-Sonntagszeitung v. 26.2.1995; W. Weidenfeld, F. A.Z. v. 29.6.2000, S. 16; SZ v. 13.2.1999; Der Spiegel v. 7.4.1997, Der Spiegel v. 10.2.1997, Handelsblatt v. 28.3.1995. 28 Vgl. unten Teil 3. 2 Geerlings

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Teil 1: Einleitung

B. Stellung der Parteien im politischen und verfassungsrechtlichen System der Bundesrepublik Deutschland I. Parteien vor Geltung des Grundgesetzes 1. Vor Weimar In Deutschland entwickelten sich politische Parteien im Vergleich zu England und Frankreich relativ spät.29 Dabei läßt sich eine vierfache Stufenfolge erkennen, die zunächst mit einer Phase der Bekämpfung begann, der eine Ignorierungsphase folgte, sodann eine Periode der Anerkennung und Legalisierung und als letzte eine Phase der „verfassungsmäßigen Inkorporation". 30 Sie entstanden im sog. Vormärz und blieben zunächst lange Zeit fast bedeutungslos. Dies änderte sich erst mit der Durchsetzung von Wahlen zur Nationalversammlung 1848. Zwar gab es bereits vorher in einzelnen Landtagen, vor allem in Süddeutschland, Parteigruppierungen, doch erst in der deutschen Revolution von 1848 hat Parteileben auf einer gesamtnationalen Basis wirklich begonnen.31 Fast sämtliche bedeutenden Parteirichtungen lassen sich, wenn auch nur in ihren Anfängen auf die parlamentarischen Versammlungen der Revolution, insbesondere auf die deutsche Nationalversammlung in der Frankfurter Paulskirche und die Preußische Nationalversammlung in Berlin zurückverfolgen. Die Zahl unabhängiger und fraktionsloser Abgeordneter nahm immer weiter ab; denn bereits in der Zeit des Norddeutschen Reichstags und noch mehr im Reichstag des Deutschen Kaiserreichs fanden sich die Abgeordneten in organisierten Formen von Parteien und Fraktionen wieder. 32 In den Fraktionsbildungen werden daher auch die Ursprünge des deutschen Parteiwesens gesehen.33 Die Parteien wurden nicht dem staatlichen Bereich zugeordnet und so erfolgte auch ihre Finanzierung ausschließlich aus privaten Mitteln. Man verstand die poli29

Vgl. den Bericht der vom Bundesminister des Innern eingesetzten Parteienrechtskommission, die umfassend die Probleme des noch in Planung befindlichen Parteiengesetzes untersuchte, Rechtliche Ordnung des Parteiwesens, 1957, SA; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. V, 2000, S.408. 30 Vgl. H. Triepel, Die Staatsverfassung und die politischen Parteien, 1927, S. 8. 31 Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Fragen an die deutsche Geschichte, 20. Aufl. 2000, S. 101 ff.; Rechtliche Ordnung des Parteiwesens, 1957, S.2; vgl. zur Entwicklung der Wahlen zur Nationalversammlung K. Stern, aaO., S. 239 ff.; ferner zu den politischen Parteirichtungen am Vorabend der Revolution W.J. Mommsen, 1848 - Die ungewollte Revolution, 1998, S. 88 ff. 32 Vgl. K. Stern, aaO., S.408. 33 Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), aaO., S. 105 ff.; D. Grimm, in: Benda/Maihofer/Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts, 2. Aufl. 1994, S.600; E.R. Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Bd. II, 3. Aufl. 1988, S. 324ff.; G. Stricker, Der Parteienfinanzierungsstaat, 1998, S.73; D. Willoweit, Deutsche Verfassungsgeschichte, 4. Aufl. 2001, S.263f.

B. Stellung der Parteien im System der Bundesrepublik Deutschland

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tischen Parteien als Vereine. Die Parteien waren demnach auf Mitgliedsbeiträge und Spenden angewiesen. So stützten sich die Arbeiterparteien eher auf Mitgliedsbeiträge, bedingt durch ihren höheren Organisationsgrad, die bürgerlichen Parteien hingegen entsprachen bis etwa zum Anfang der 70er Jahre des 19. Jahrhunderts dem Bild einer Honoratiorenpartei, deren Mitglieder nicht auf finanzielle Unterstützung angewiesen waren. 35 Erst mit der Gründung der liberalen Deutschen Fortschrittspartei im Vorfeld der Reichsgründung kam es zur eigentlichen Entstehung der modernen deutschen Parteien.36 Diese erste wichtige Entwicklungsphase setzte etwa 1861 ein und endete 1871 mit der Reichsgründung. Die Reichsverfassung von 1871 sah keine Entschädigung für Parlamentarier vor. 37 Art. 32 RV normierte sogar ein Besoldungs- und Entschädigungsverbot für Mitglieder des Reichstages. So lautete Art. 32 RV zunächst: „Die Mitglieder des Reichstages dürfen als solche keine Besoldung oder Entschädigung beziehen". Diese Vorschrift wurde dann geändert: „Die Mitglieder des Reichstages dürfen als solche keine Besoldung beziehen. Sie erhalten eine Entschädigung nach Maßgabe des Gesetzes".38 Dieses wurde in Preußen sogar so weit ausgelegt, daß Zuwendungen nichtstaatlicher Organisationen an Abgeordnete, beispielsweise durch Parteien oder sonstige Förderer, nicht zugelassen wurden. 39 Die deutschen Verfassungen des 19. Jahrhunderts einschließlich der Reichsverfassung von 1871 übergingen die Parteien bei der Regelung der Staatsorganisation und die Staatsrechtslehre verstand sie als ausschließlich gesellschaftliche und damit extrakonstitutionelle Gebilde.40 Obwohl die Parteien keine staatlichen Mittel erhielten, gelang es ihnen nach und nach, ihre finanzielle Situation zu verbessern. Sie verfestigten ihren Organisationsgrad u. a. über parteinahe Nebenorganisationen, so daß sie auch nicht auf staatliche Zuwendungen angewiesen waren. 41

34 Vgl. Th. Eschenburg, Probleme der modernen Parteienfinanzierung, 1961, S.6f.; E.R. Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Bd. III, 1963, S.867. 35 Vgl. G. Stricker, aaO., S.75. 36 Vgl. U. v. Alemann, Das Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl. 2001, S. 17; R. Hofmann, Geschichte der deutschen Parteien, 2. Aufl. 1993, S. 13. 37 Reichsverfassung v. 16. April 1871, RGBl., S.63. 38 Vgl. Reichsgesetz v. 21. Mai 1906, RGBl., S.467. Hierzu ausführlich P. Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Bd. 1,5. Aufl. 1911, S. 360ff.; G. MeyerlG. Anschütz, Lehrbuch des Deutschen Staatsrechts, Bd. 1, 7. Aufl. 1919, S.519ff. 39 Vgl. G. Stricker, aaO., S. 76. Dies wurde auch durch das Reichsgericht bestätigt, vgl. RGZ 16, 88 (89 ff.). Der preußische Staat schöpfte solche Mittel zu seinen Gunsten ab; hierzu RGZ 16, 88 (104 ff.). 40 Vgl. D. Grimm, aaO., S. 601; G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 3. Aufl. 1914, S. 113 ff. 41 Vgl. E.R. Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Bd. IV, 1969, S. 22f.; G. Stricker, aaO., S.77.

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Teil 1: Einleitung

2. Zur Zeit der Weimarer Republik a) Parteien in der WRV Auch in der Zeit der Weimarer Republik fanden die Parteien in der Verfassung kaum Erwähnung. Lediglich Art. 130 Abs. 1 WRV erwähnte sie, indem festgestellt wurde, Beamte seien „Diener der Gesamtheit, nicht einer Partei". 42 Parteien galten als ein Musterbeispiel für das Auseinanderfallen von Verfassung und Verfassungswirklichkeit. 43 Faktisch zeigte sich nämlich eine andere Situation: Mit Art. 22 WRV wurde das allgemeine und gleiche Wahlrecht eingeführt, durch das das Parteiwesen neu formierte. 44 Die Parteien entwickelten sich immer stärker zu Massenorganisationen.45 Dennoch wurden die Parteien nach wie vor nicht dem staatlichen Bereich zugeordnet oder gar in der Verfassung erwähnt. Teile der Weimarer Staatsrechtslehre sahen die Parteien sogar als eine „extrakonstitutionelle Erscheinung". 46 Gustav Radbruch wies allerdings darauf hin, daß die WRV in mehreren Bestimmungen die Existenz und Funktion der Parteien voraussetze und viele einfachgesetzliche Regelungen bestünden.47 Hans Kelsen stellte überdies fest, daß politische Parteien zu den Wesenselementen einer parlamentarischen Demokratie gehörten und ihre Ablehnung auch eine Ablehnung der modernen Demokratie bedeute.48

42 Eine ähnliche Vorschrift enthält das heutige Beamtenrecht: „Der Beamte dient dem ganzen Volk, nicht einer Partei.", vgl. die gleichlautenden §§52 Abs. 1 Satz 1 BBG, 35 Abs. 1 Satz 1 BRRG, § 55 Abs. 1 Satz 1 LBG NW; zur politischen Mäßigung und parteipolitischen Neutralität der Beamten vgl. K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.I, 2. Aufl. 1984, S. 376f. 43 Vgl. BVerfGE 1,208 (225) m. w. Nachw.; vgl. auch zur faktischen Bedeutung der Parteien in der Weimarer Reichsverfassung K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl. 1995, Rdnr. 166; Th. Maunz/R. Zippelius, Deutsches Staatsrecht, 30. Aufl. 1998, S.79; I. v.Münch, Staatsrecht 1,6. Aufl. 2000, Rdnr. 191 f.; H. Peters, Geschichtliche Entwicklung und Grundfragen der Verfassung, 1969, S. 88; H. Nawiasky, Die Grundgedanken des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland, 1950, S.82; R. Weber-Fas, Der Verfassungsstaat des Grundgesetzes, 2002, S. 151. 44 Vgl. U. v. Alemann, aaO., S. 32 f.; Ch. Gusy, Die Lehre vom Parteienstaat in der Weimarer Republik, 1993, S. 32; dersDie Weimarer Reichsverfassung, 1997, S. 121; D. Hesselberger, Das Grundgesetz, 11. Aufl. 2000, Art. 21, Rdnr. 3; R. Hofmann, aaO., S. 111; G. Stricker, aaO., S.78. 45 Vgl. Bericht 1957, S.16ff. 46 Vgl. H.Triepel, aaO.,S.24. 47 Vgl. G. Radbruch, Die politischen Parteien im System des deutschen Verfassungsrechts, in: Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Bd. 1, 1930, S.288f. 48 Vgl. H. Kelsen, Vom Wesen und Wert der Demokratie, 2. Aufl. 1929, S. 107 f.

B. Stellung der Parteien im System der Bundesrepublik Deutschland

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b) Finanzierung der Parteien Abgeordnete erhielten seit 1906 zwar eine staatliche Entschädigung und waren somit nicht mehr auf ihre Parteien angewiesen; Parteien indes erhielten keine staatlichen Zuwendungen.49 Trotz gestiegener Anforderungen und damit vergrößerter finanzieller Belastungen waren die Einnahmen durch Mitgliedsbeiträge und Spenden aufgrund der wirtschaftlichen Schwierigkeiten - bedingt durch Inflation und Arbeitslosigkeit - rückläufig. 50 Erste Forderungen nach einer staatlichen Parteienfinanzierung wurden in dieser Zeit laut, die jedoch (noch) nicht erhört wurden. 51 Durch die Machtergreifung der Nationalsozialisten wurde die Fortentwicklung des deutschen Parteienwesens unterbrochen. Nach der Machtergreifung der Nationalsozialisten am 30. Januar 1933 blieb die Weimarer Reichsverfassung zwar formal noch bestehen; sie wurde jedoch faktisch durch das sog. Führerprinzip außer Kraft gesetzt.52 Die NSDAP verschaffte sich eine Monopolstellung.53 Gesetzlich wurde festgeschrieben, daß die NSDAP eine Körperschaft des öffentlichen Rechts war. Die Partei finanzierte sich durch Mitgliedsbeiträge und Spenden, wobei eine besondere Form öffentliche Sammlungen waren, die der NSDAP erhebliche Mittel zuführten. Erstmals wurden auch staatliche Mittel, wenn auch nur mittelbar, durch steuerliche Erleichterungen gewährt. 54

II. Das Parteienverständnis des Art. 21 GG Den bislang tiefsten Einschnitt in der Geschichte des deutschen Parteiwesens bedeutete das Ende des Zweiten Weltkrieges. Im Jahre 1945 wurde nicht nur die politische Kontinuität des deutschen Gesamtstaates in Frage gestellt, sondern im Parteiwesen mußte auch noch der Kontinuitätsbruch von 1933 überwunden werden. 55 Es 49 Vgl. Th. Eschenburg, aaO., S. 11; P. Külitz, Untemehmerspenden an politische Parteien, 1983, S.24; G. Stricker, aaO., S.79. 50 Vgl. Th. Eschenburg aaO., S. 8. 51 Vgl. Th. Eschenburg, aaO., S. 11. 52 Vgl. A. Laufs, JuS 2000, 1 (5); K. Stern/J. Geerlings, in: K. Stem (Hrsg.), Das Postrecht der Bundesrepublik Deutschland, Teil B, Rdnr. 51. 53 Gesetz gegen die Neubildung von Parteien v. 14. Juli 1933, RGB1.I, S.479; femer Gesetz zur Sicherung der Einheit von Partei und Staat v. 1. Dez. 1933, RGBl. I, S. 1016; dazu Ch. Gusy, Die Lehre vom Parteienstaat in der Weimarer Republik, 1993, S. 109; H.H. Klein, in: Maunz/ Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Stand: Juli 2001, Art. 21, Rdnr. 79; H. Peters, aaO., S. 110; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. V, 2000, S. 808ff. 54 Die NSDAP sowie Unter- und Nebengliederungen erhielten beispielsweise Vorteile im Bereich der Grund- und Gebäudeentschuldungssteuer (RGB1.I 1935, S.508; RGB1.I 1936, S. 986), Kraftfahrzeugsteuer und der Vergnügungssteuer (RGBl. 1 1933, S. 351), vgl. G. Strikker, aaO., S. 82 m. w. Beispielen für Vergünstigungen. 55 Vgl. zur Neuordnung nach dem Kriegsende 1945, Rechtliche Ordnung des Parteiwesens, 1957, S. 25 ff.; vgl. auch zur Gründungsphase der Parteien der verschiedenen Besatzungszonen K. Adenauer, Erinnerungen, Bd. 1 (1945-1953), 1965, S.48 ff.; L. Bergsträsser, Geschichte der

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Teil 1: Einleitung

existierten nur noch Reste organisierter Parteistrukturen. Nach der Katastrophe des Nationalsozialismus war die deutsche Rechte zerschlagen, da Teile von ihr von der NSDAP absorbiert worden waren, andere konservative Kräfte büßten nach dem Attentat des 20. Juli 1944 ihre Führungskreise ein. Auf der Linken brachte die SPD noch die größte Tradition mit und besaß noch viele Führungskräfte für den Wiederaufbau. Die KPD verlor deutlich wegen ihrer ideologischen Nähe zur Sowjetunion an Bedeutung. In der Mitte, in der sich bislang das Zentrum und verschiedene liberale Parteien gesammelt hatten, setzte sich die CDU als christliche Volkspartei, die beide Konfessionen zu einer politischen Gruppe vereinen konnte. Den liberalen Flügel besetzte die FDP.

1. Entstehungsgeschichte des Art. 21 GG Vor diesem schweren historischen Erbe stand der Verfassungsgeber, als er die Parteien in die Verfassung aufnehmen wollte. „Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit", (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG), der mit dieser vorsichtigen wie harmlosen Formulierung der heutigen Verfassungswirklichkeit kaum mehr gerecht wird. Der Text enthält, wenn man ihn wörtlich nimmt, weder eine Verpflichtung noch eine Berechtigung für die Tätigkeiten der Parteien. 56 Die Aufnahme eines Artikels über Parteien in das Grundgesetz war für das deutsche Verfassungsrecht etwas Neues.57 Der Herrenchiemseer Grundgesetzentwurf enthielt in seinem Abschnitt über den Bundestag einen Art. 47, in dem die Gründungsfreiheit politischer Parteien und ihre Mitwirkung an der politischen Willensbildung niedergelegt war (Abs. 1 u. 2), sowie die Befugnis des Bundesverfassungsgerichts, Parteien für verfassungswidrig erklären zu können (Abs. 4). Zudem enthielt der Entwurf die Ermächtigung für den Gesetzgeber, eine Sperrklausel von 5 % einzuführen (Abs. 5). 58 Nach mehreren Änderungen wurde der Vorschlag vom 13. Dezember 1948 in der Sitzung vom 8. Mai 1949 angenommen, die dem geltenden Art. 21 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG entspricht. Die Sätze 3 und 4 wurden ergänzt. 59 politischen Parteien in Deutschland, 11. Aufl. 1965, S.233ff.; F.A. Frhr. v.d.Heydte, Freiheit der Parteien, in: Neumann/Nipperdey/Scheuner, Die Grundrechte, Bd. 2, 1954, S. 461; H. Oberreuter/U. Kranenpohl, Die politischen Parteien in Deutschland, 26. Aufl. 2000, S.51 ff. 56 Vgl. R. Herzog, Verfassungsrechtliche Grundlagen des Parteienstaates, 1993, S.2. 57 Vgl. W. Berg, Staatsrecht, 3. Aufl. 2001, Rdnr. 555; J. Ipsen, in: M. Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, 2. Aufl. 1999, Art. 21, Rdnr. 1; Th. Maunz, in: Maunz/Dürig/Herzog (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 21, Rdnr. 1, Stand: Okt. 1999; M. Morlok, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. II, 1998, Art. 21, Rdnr. 8; erste Erwähnung in einer Verfassung fanden Parteien zuerst in Art. 118 der Landesverfassung Baden v. 22.5.1947 (RegBl. 1947, S. 129), vgl. K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.I, 2. Aufl. 1984, S.438f. 58 Vgl. F.K. Fromme, Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz, 1960, S. 174; W. Matz, JöR n. F., Bd. 1 (1951), 202 (203 ff.; 207 ff.). Der Entwurf des Art. 47 ist abgedruckt in: Der Parlamentarische Rat, Bd. 2, S. 589. 59 Vgl. W. Matz, aaO., 202 (205 f.).

B. Stellung der Parteien im System der Bundesrepublik Deutschland

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2. Verfassungsrechtlicher Status der politischen Parteien Art. 21 Abs. 1 GG erkennt die Rolle der politischen Parteien für die politische Willensbildung des Volkes als notwendig an. Parteien erhielten damit einen verfassungsrechtlichen Status, der vom Verfassungsgeber der WRV bewußt vermieden worden war. 60 Diese Entwicklung sah Heinrich Triepel voraus, als er meinte „als letzte würde die Ära der verfassungsmäßigen Inkorporation folgen, die uns zunächst freilich noch in Existenz und Eigenart problematisch ist". 61 Für das Bundesverfassungsgericht sind Parteien „frei gebildete, im gesellschaftlich-politischen Bereich wurzelnde Gruppen", die berufen sind, in den Bereich der institutionalisierten Staatlichkeit hineinzuwirken, diesem Bereich aber nicht angehören. 62 Diese Zuordnung der Parteien in den gesellschaftlichen Bereich folgt aus Art. 21 GG, der sich auf alle politischen Vereinigungen bezieht, die den Parteibegriff erfüllen; nur wenige Parteien jedoch, nämlich die nach Wahlen erfolgreichen, wirken in den Bereich der organisierten Staatlichkeit hinein.63

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Vgl. D. Hesselberger, aaO., Art. 21, Rdnr.4; E.R. Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Bd. 6, 1981, S. 136f. 61 Vgl. H. Triepel, aaO., S. 8; dazu H. Maurer, JuS 1991, 881. 62 Vgl. BVerfGE 20,56 (101) mit Verweis auf K. Hesse, VVDStRL 17 (1959), 33; vgl. auch Ch. Degenhart, Staatsrecht I, 17. Aufl. 2001, Rdnr. 74ff.; P. M. Huber, Parteien in der Demokratie, in: FS 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Bd. II, 2001, S.612f.; K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl. 1995, Rdnr. 177 ff.; U. Leonard^ ZParl 2002, 180ff.; H. Maurer, aaO., 881 (888 f.); F. Ossenbühl, BayVBl. 2000, 161 (163 f.). 63 Vgl. D. Grimm, aaO., S.610; J. Ipsen, aaO., Rdnr. 10.

Teil 2

Wandel der Parteienfinanzierung unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts A. Einleitung Die Parteienfinanzierung war im Laufe der Zeit einem ständigen Wandel unterzogen. So gibt Art. 21 GG keine Vorgaben, aus denen sich Hinweise darüber entnehmen ließen, wie eine Finanzierung der Parteien auszugestalten ist bzw. wie umfänglich sie aussehen muß. Vielmehr ist die Ausgestaltung dem Gesetzgeber vorbehalten, der zumeist jedoch erst nach Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts reagierte.

B. Begriff der Parteienfinanzierung Unter dem Begriff „Parteienfinanzierung" wird vieles verstanden. Die Begrifflichkeit dazu ist nicht eindeutig geklärt. 1 Teilweise wird bei dem Begriff der Parteienfinanzierung pauschal alles, was „politiknah" ist, als Parteienfinanzierung bezeichnet.2 Es handele sich sowieso um Bereiche, in denen sich Politik betätige. Die Mittel kämen in irgendeiner Form den Akteuren der Politik zugute. Teilweise geht man von einem „Trennungsprinzip' 4 aus, wonach der Begriff der Parteienfinanzierung enger gefaßt wird. 3 Danach erstreckt sich der Begriff lediglich auf alle Einnahmen und Ausgaben der Parteien als Organisationseinheiten der politischen Willensbildung im Sinne von Art. 21 GG. Das sind die Mittel, die den politischen Parteien entweder selbst zufließen oder von ihnen selbst ausgegeben werden. Eine Rechtfertigung dieses engen Begriffs wird daraus hergeleitet, daß das Trennungsprinzip dem Gebot der Transparenz unterworfen und mit Sanktionen abgesichert wird. 1

Vgl. K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, 2. Aufl. 1984, S. 454ff.; G. Stricker, Der Parteienfinanzierungsstaat, 1998, S.24; einen guten Überblick über die verschiedenen Formen der Politikfinanzierung gibt U. Volkmann, Politische Parteien und öffentliche Leistungen, 1993, S.21 ff.; W. Witschel, Der Parteibegriff, 1996, S. 106ff. 2 Vgl. H.H. v.Arnim, Parteienfinanzierung, 1982, S.25ff., der die Zahlungen an Fraktionen und parteinahe Stiftungen einbezogen wissen will, da zwischen den Institutionen der Parteien in erheblichem Umfang Möglichkeiten der Aufgabenverlagerung bestehen; s. a. F. Boyken, Die neue Parteienfinanzierung, 1998, S.24 f. m. w.Nachw., der von „Parteienfinanzierung im weiteren Sinne" spricht. 3 Vgl. Bericht 1983, S. 85 ff.

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der Parteienfinanzierung

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Das Bundesverfassungsgericht legt den Begriff der Parteienfinanzierung ebenfalls eng aus. So zählen danach nur die den Parteien direkt zugewandten staatlichen Mittel und die mittelbaren Leistungen durch Steuerverzicht zur Parteienfinanzierung. 4 Andere im politischen Umfeld angesiedelte Gruppen und Institutionen werden nicht dazu gezählt. So fallen weder die Fraktionsfinanzierung, noch die Abgeordnetenentschädigung unter die staatliche Parteienfinanzierung. 5 Ebensowenig zählt das Bundesverfassungsgericht die Finanzierung parteinaher Stiftungen dazu.6 In der Literatur wird diese Ansicht nicht uneingeschränkt geteilt. Vielmehr wird im Rahmen einer Gesamtbetrachtung eine einheitliche Bewertung der Politikfinanzierung vorgenommen.7 Die Politikfinanzierung ruht insgesamt auf mehreren Säulen. Hierzu werden neben der klassischen Parteienfinanzierung, die den Parteien unmittelbar zugeführt wird, beispielsweise die Fraktionsfinanzierung, Mandatsträgerabgaben und die Stiftungsfinanzierung oder auch die politischen Jugendorganisationen gezählt. Ferner mag man sich die vielen indirekten Vorteile vorstellen, die beispielsweise in der kostenlosen Überlassung von Fernseh- und Rundfunkbeiträgen im Vorfeld der Wahlen liegen oder Steuerprivilegien, die Mandatsträger in Form von steuerfreien Pauschalen genießen oder die steuerliche Subventionierung von Spenden an Parteien. Daß diese Mittel in den politischen Bereich hineinragen, wird wohl kaum bezweifelt werden können. Das allein kann aber nicht zur automatischen Annahme führen, es handele sich jeweils um Parteienfinanzierung. Einige Bereiche der Politikfinanzierung sollen daher an dieser Stelle kurz dargestellt werden, bis auf die Finanzierung parteinaher Stiftungen, die im weiteren Gang der Bearbeitung ausführlich dargestellt wird. 8

I. Politikfinanzierung außerhalb der Parteien 1. Politische Jugendorganisationen Viele Parteien in der Bundesrepublik Deutschland verfügen über politische Jugendorganisationen, die als Vereinigungen innerhalb der Parteien an deren Willens4

Vgl. BVerfGE 8, 51 (62); G. Stricker, aaO., S.24. Vgl. BVerfGE 20,56 (103 f.); bei den Bundestagsabgeordneten wird teilweise noch weiter hinterfragt, ob nicht auch deren persönliche Mitarbeiter als eine Form verdeckter Parteienfinanzierung angesehen werden kann, vgl. R. Stolz, ZRP 1992, 372 ff. 6 Vgl. BVerfGE 73, 1 (31 f.). 7 Vgl. Ph. Kunig, Jura 1991,247 (255); G. Stricker, aaO., S. 24 m. w. Nachw.; vgl. auch den Bericht der Kommission unabhängiger Sachverständiger zu Fragen der Parteienfinanzierung, 2001, C, 3. Abschnitt, VIII (S. 124ff.). 8 s. unten Teil 3. 5

Teil 2: Wandel der Parteienfinanzierung

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bildung teilnehmen. Beispielhaft seien die Junge Union (JU), Die Jungsozialisten (Jusos), Jungen Liberalen (Julis) und die Junggrünen genannt. Gemäß § 24 Abs. 9 Satz 1 PartG bleiben öffentliche Zuschüsse, die den politischen Jugendorganisationen zweckgebunden zugewendet werden, bei der Ermittlung der absoluten und relativen Obergrenze unberücksichtigt. Gemäß § 24 Abs. 9 Satz 2 PartG sind sie lediglich im Rechenschaftsbericht der jeweiligen Partei nachrichtlich auszuweisen und bleiben bei der Einnahme- und Ausgabeberechnung der Partei unberücksichtigt. Einfachgesetzlich gehören sie damit nicht zur staatlichen Parteienfinanzierung. 10 Politische Jugendorganisationen erhalten Mittel über den Ring Politischer Jugend (sog. RPJ-Mittel). Die Einbeziehung in die staatliche Parteienfinanzierung solcher Mittel entspräche auch nicht dem Ziel der Einrichtung. Die Förderung solle unabhängig von den jeweiligen Mutterparteien erfolgen, um etwaige Disziplinierungsmaßnahmen der Parteien gegenüber den Jugendorganisationen durch finanziellen Druck zu vermeiden. 11 Abgesehen von einer solch bedenklichen Ansicht über das Verhältnis von Mutterpartei zu ihrer Jugendorganisation ist es fraglich, ob eine Trennung der finanziellen Bereiche von politischen Jugendorganisationen und den entsprechenden Parteien zu halten ist. Daher wird dieser Bereich verstärkt der Parteienfinanzierung zugeordnet, der dann ebenfalls bei der Festsetzung von absoluter und relativer Obergrenze der staatlichen Parteienfinanzierung zu berücksichtigen wäre. 12 2. Fraktionen Die Fraktionen nehmen zentrale Funktionen im demokratischen Staatsaufbau wahr. 13 Sie sind in besonderer Weise als die parlamentarische Erscheinungsform der Parteien hervorzuheben. 14 Umso bemerkenswerter ist es da, daß die Fraktionen im 9

Vgl. Th. Drysch, NVwZ 1994, 218 (221); R. Schwartmann, Verfassungsfragen der Allgemeinfinanzierung politischer Parteien, 1995, S.216; U. Volkmann, aaO., S.29; G. Westerwelle, Das Parteienrecht und die politischen Jugendorganisationen, 1994. 10 Vgl. G. Stricker, aaO., S. 27; der Gesetzgeber wollte mit § 24 Abs. 9 PartG nochmals klarstellen, daß die zweckgebundenen Mittel bei der staatlichen Parteienfinanzierung nicht zu berücksichtigen sind, vgl. BT-Drucks. 12/5774, S. 17. 11 Vgl. I. Wettig-Danielmeier/H. Feldmann/K. Wettig, Handbuch zur Parteienfinanzierung, 2. Aufl. 1997, S. 13. 12 So beispielsweise Th. Drysch, aaO., 218 (221); H. Oberreuter/U. Kranenpohl, Die politischen Parteien in Deutschland, 26. Aufl. 2000, S.49; G. Stricker aaO., S.29; U. Volkmann, aaO., S.29; G. Westerwelle, aaO., S. 121 ff.; a. A. OVG Münster, NWVB1. 1990, 56 (57f.); B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Grundgesetz, 9. Aufl. 1999, Art. 21, Rdnr.20, wonach die Mittelzuteilung deswegen vertretbar ist, da den politischen Jugendorganisationen besondere Aufgaben im Hinblick auf die politische Jugendbildung zukommt und nur die dafür zweckgebundenen Mittel von den Schranken der staatlichen Parteienfinanzierung ausgenommen sind. 13 Vgl. nur K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.I, 2. Aufl. 1984, S. 1023 ff. 14 Vgl. Bericht 1993, S. 80; Ph. Kunig, in: J. Isensee/P. Kirchhoff (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. II, 2. Aufl. 1998, §33, Rdnr.55.

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Grundgesetz nicht ausdrücklich verankert sind. Das Bundesverfassungsgericht leitet „die Anerkennung der Parlamentsfraktionen als eine notwendige Einrichtung des Verfassungslebens aus der Anerkennung der Parteien in Art. 21 GG" ab.15 Auch die Mittel für die im Bundestag vertretenen Fraktionen sind in erheblichem Umfang angewachsen. So stiegen die Mittel seit 1949 von 203.000 DM auf eine Summe von ca. 120 Mio. D M für das Jahr 2001.16 Nachdem früher lediglich der Haushaltsplan die Fraktionsmittel auswies, trifft nunmehr ein Fraktionsgesetz die entsprechenden Regelungen.17 Gemäß § 50 Abs. 1 AbgG haben die Fraktionen zur Erfüllung ihrer Aufgaben Anspruch auf Geld- und Sachleistungen aus dem Bundeshaushalt sowie aus den Abgeordneten- und Fraktionsgesetzen der Länder. 18 Damit ist dieser Bereich der Politikfinanzierung zuzuordnen. Fraktionen sind jedoch trotz ihrer Verbindung zu den politischen Parteien Teile des Parlaments und demnach dem staatsorganschaftlichen Bereich zuzuordnen.19 Durch die Finanzierung der Fraktionen dürfe es nicht zu einer versteckten Parteienfinanzierung kommen. Daraus folgt das Verbot, verschleierte Parteienfinanzierung durch Geld- und Sachleistungen, die den Fraktionen zugeteilt wurden, zu betreiben (vgl. § 50 Abs. 4 Satz 2 AbgG). 20 Eine solche Trennung ist verfassungsrechtlich geboten.21 Parteien dürfen ebensowenig Spenden von Parlamentsfraktionen und -gruppen annehmen (vgl. § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 PartG). Der Bereich der Fraktionen macht deutlich, daß es leicht zu Abgrenzungsschwierigkeiten zwischen Partei- und Fraktionsaufgaben kommen kann. Auftritte und Äußerungen beispielsweise eines Fraktionsvorsitzenden sind immer zugleich solche eines Repräsentanten der jeweiligen Partei. Besonders deutlich wird dieses Problem bei der Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen, die sogar im Abgeordnetengesetz vorgesehen ist (vgl. § 47 Abs. 3 AbgG). So soll die Tatsache, daß die Fraktionen nicht 15 Vgl. BVerfGE 2,143 (160); 10,4 (14); 43,142 (147); 70,324 (350); 84,304 (324). Diese Ansicht ist auch weit in der Literatur verbreitet, vgl. nur G. Ch. Schneider, Die Finanzierung der Parlamentsfraktionen als staatliche Aufgabe, 1997, S. 38 m. w. Nachw.; die Parteienrechtskommission von 1993 hatte wegen der Klarstellung der Finanzierung einen neuen Art. 49 GG vorgeschlagen, vgl. Bericht 1993, S.88. 16 Bundeshaushaltsplan 2001, Einzelplan02, Kapitel01, Titel 68401; s.a. Bericht 1983, S. 185 ff.; Bericht 1993, S. 80f.; vgl. ferner zur Entwicklung der Fraktionsfinanzierung Th. Drysch, Parteienfinanzierung, 1998, S. 169 ff.; Ch. Landfried, Parteienfinanzen und politische Macht, 2. Aufl. 1994, S. 100ff. 17 16. Gesetz zur Änderung de Abgeordnetengesetzes (FraktionsG) v. 11.3.1994, BGBl. I, S. 526; dazu F. Becker, NWVB1. 1996, 361 ff.; zur früheren Lage H. H. v. Arnim, ZRP 1988, 83 ff.; H.-F. Fensch, ZRP 1993, 209. 18 Vgl. S. Hölscheidt, Das Recht der Parlamentsfraktionen, 2001, S. 500 ff., der auch die Entwicklung in allen Bundesländern hin zur Normierung der Fraktionsfinanzierung aufzeigt. 19 Vgl. BVerfGE 20,56 (104 f.); R. Streinz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, Bd. 2, 2000, Art. 21, Rdnr. 193. 20 Vgl. Zur Trennung der Aufgabenfelder M. Morlok, NJW 1995, 29 (30). 21 Vgl. auch BVerfG, DÖV 1983,153 (154); StGH Bremen, DVB1.1997,508, wonach wahlwerbende Annoncen nicht mit Mitteln der Fraktionen, die aus dem Staatshaushalt stammen, finanziert werden dürfen.

Teil 2: Wandel der Parteienfinanzierung

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nur Vertreter der Parteien im Parlament, sondern zugleich auch Teil eines staatlichen Organs sind, dazu führen, daß die Öffentlichkeitsarbeit von Sachlichkeit und Objektivität getragen ist. 22 Ob eine solche Trennung gelingen mag, bleibt indes zweifelhaft. Der Wähler wird Partei und Fraktion und damit auch die Abgeordneten als eine politische Gemeinschaft sehen, auch wenn es im Verhältnis zwischen Partei und Fraktion zu politischen Divergenzen kommen mag.23 Kritik blieb trotz des verabschiedeten Fraktionsgesetzes bestehen.24 Jedoch ist mit der Verabschiedung des Fraktionsgesetzes ein wichtiger Schritt dagegen unternommen worden. Allein durch eine gesetzliche Regelung erhöht sich die Transparenz der Entscheidung über die fast ausschließlich öffentlich finanzierten Fraktionen. So schreiben die §§ 51 bis 53 AbgG nunmehr detailliert vor, wie über Herkunft und Verwendung der Mittel Rechenschaft abzulegen ist. Die Einzelheiten der Haushalts» und Wirtschaftsführung werden in Ausführungsbestimmungen geregelt, die der Ältestenrat nach Anhörung des Bundesrechnungshofes erläßt (vgl. §51 Abs. 1 AbgG). Diese Vorschriften können dazu dienen, daß die in § 50 Abs. 4 AbgG vorgesehene Trennung von Aufgaben der Parteien auch sichergestellt werden. Endgültigen Schutz vor Mißbrauch können natürlich auch solche Vorschriften nicht sicherstellen. Trotz möglicher Umgehungsversuche und gegebener Abgrenzungsschwierigkeiten im einzelnen, geht diese Untersuchung davon aus, daß die Fraktionsfinanzierung zwar Teil der Politikfinanzierung ist, aber von der staatlichen Parteienfinanzierung unterscheidbar bleibt. 3. Abgeordnetenentschädigung und Mandatsträgerabgaben Aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG folgt der verfassungsrechtliche Status des Abgeordneten.25 Mit diesem Status steht die Entschädigung der Abgeordneten in engem Zusammenhang.26 Die Abgeordneten des Bundestages erhalten für ihre Tätigkeit eine „angemessene, ihre Unabhängigkeit sichernde Entschädigung" (vgl. Art. 48 Abs. 3 GG). Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem sog. Diätenurteil dargelegt, was es darunter versteht. 27 Danach müsse die Tätigkeit für die Abgeordneten und ihre Familien „während der Dauer ihrer Zugehörigkeit zum Parlament eine ausreichende Existenzgrundlage abgeben können" und „außerdem der Bedeutung des Amtes un22

Vgl. StGH Bremen, DVB1. 1997,128; Bericht 1993, S.80; Th. Drysch, aaO., S. 183f.; zur Öffentlichkeitsarbeit im Wahlkampf s. a. C. Hardmann, Die Wahlkampfwerbung von Parteien in der Bundesrepublik Deutschland, 1992, S.59ff.; kritisch zur Abgrenzbarkeit M. Morlok, in: D.Th. Tsatsos (Hrsg.), Politikfinanzierung in Deutschland und in Europa, 1997, S.87. 23 Vgl. S. Hölscheidt, aaO., S.311f.; U. Kranenpohl, Mächtig oder machtlos?, S. 346ff.; G. Stuby, Der Staat 1969, 303 (304f.). 24 Vgl. H. Oberreuter/U. Kranenpohl, aaO., S. 46; H.-J. Papier, BayVBl. 1998, 513 ff.; G. Stricker, aaO., S. 31, m. w. Nachw. 25 Vgl. zur Gewährung von Funktionszulagen BVerfGE 102, 224 (237 ff.). 26 Vgl. BVerfGE 4, 144 (151); 32, 157 (163 ff.); 40, 296 (311 ff.). 27 Vgl. BVerfGE 40, 296 (315 ff.).

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der Parteienfinanzierung

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ter Berücksichtigung der damit verbundenen Verantwortung und Belastung und des diesem Amt im Verfassungsgefüge zukommenden Ranges gerecht werden" können. Dabei ging das Gericht von einer Völlalimentation aus der Staatskasse aus. „Anderen Zwecken als denen der Unterhaltssicherung, beispielsweise einer Mitfinanzierung der Fraktion oder politischen Partei oder der Beteiligung an Wahlkampfkosten, hat die Entschädigung nicht zu dienen." In einer späteren Entscheidung zu § 55 BeamtVG aus dem Jahre 1987 scheint das Gericht wieder etwas von dem Gedanken an eine Völlalimentation abgerückt zu sein. Danach kann der Beamte aufgrund verfassungsrechtlicher Gewährleistung mit einer dauernden Völlalimentation vom Eintritt in das Beamtenverhältnis und auch für den Versorgungsfall rechnen. Für den Abgeordneten kenne das Verfassungsrecht keine Garantien dieser Art. 28 Eine eindeutige Distanzierung zum Diätenurteil läßt sich jedoch aufgrund der vieldeutigen Aussagen nicht entnehmen. Das Bundesverfassungsgericht ordnet die Abgeordnetenbezüge dem materiellen Parlamentsrecht zu. Die staatliche Alimentierung schütze die Entschließungsfreiheit der Abgeordneten gegenüber Fraktion und Partei. 29 Es handele sich daher nicht um staatliche Parteienfinanzierung, wenn Parteien Einnahmen aus den Diäten ihrer Fraktionsmitglieder erhielten. 30 Problematisch erscheinen die Mandatsträgerabgaben, die sog. Parteisteuern, die alle Mandatsträger anteilig aus ihren Bezügen an die Parteien zahlen müssen. Damit nehmen die Mandatsträgerabgaben eine wichtige Finanzierungsfunktion für die Parteien wahr. Diese Beiträge sind nicht mehr gesondert auszuweisen, womit sich ihre Höhe nicht ohne weiteres erschließt. 31 Die Parteien sehen die Zahlungen solcher Beiträge mehrheitlich in ihren Satzungen bzw. Beitrags- und Finanzordnungen vor. 32 Die Verfassungsmäßigkeit dieser gängigen Praxis wird überwiegend wegen Verstoßes gegen Art. 48 Abs. 3 GG angezweifelt. 33 Den Mandatsträgerabgaben wohnt schon ein faktischer Zwangscharakter inne; denn Mandatsträger müssen bei Nichtbefolgung damit rechnen, daß sie möglicher28 Vgl. BVerfGE 76, 256 (341 f.); ausführlich hierzu A. Fischer, Abgeordnetendiäten und staatliche Fraktionsfinanzierung in den fünf neuen Bundesländern, 1995, S.27 ff. m. w. Nachw. 29 Vgl. BVerfGE 20, 56 (103 f.). 30 Vgl. BVerfGE 73, 40 (100); G. Stricker, aaO., S. 32. 31 Dieses Problem besteht seit der Novellierung des Parteiengesetzes v. 22. Dez. 1983, wonach Mandatsträgerabgaben nicht mehr gesondert im Rechenschaftsbericht aufzuführen sind, sondern lediglich unter die Rubrik „Mitgliedsbeiträge und ähnliche regelmäßige Beiträge" fallen, BGBl. I, S. 1577; vgl. hierzu Ch. Landfried, aaO., S. 97 ff.; M. Morlok, Vorschläge zur Neuregelung des Rechts der Parteienfinanzierung, 2001, S.69f. 32 Vgl. Bericht 1983, S. 87; Bericht 1993, S.40f.; W. Henke, in: BK, Art. 21, Rdnr. 113 f. m. w. Nachw.; R. Streinz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. 2, 4. Aufl. 2000, Art. 21, Rdnr. 194.; U. Volkmann, Politische Parteien und öffentliche Leistungen, 1993, S.44. 33 Vgl. Bericht 1993, S.72; H.H. v.Arnim, Die Partei, der Abgeordnete und das Geld, 2. Aufl. 1996, S.314; G. Stricker, aaO., S.34.

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Teil 2: Wandel der Parteienfinanzierung

weise nicht mehr aufgestellt werden. Zudem kommen natürlich die nicht im Parlament vertretenen Parteien nicht in den Genuß solcher Zuwendungen. In keinem Fall dürfen daher, wie vielfach angezweifelt wird, solche Abgaben der Abgeordneten bei der Bemessung der Höhe der Abgeordnetenentschädigung Berücksichtigung finden.34 Das Bundesverfassungsgericht sieht darin jedoch keine verschleierte Parteienfinanzierung, weil nicht der Staat an die Parteien leiste, sondern der jeweilige Abgeordnete.35 Vorrangig muß dieser Bereich einer besseren Kontrolle unterzogen werden. Insbesondere muß die Höhe der den Parteien aus den Mandatsträgerabgaben zufließenden Mittel klar werden und eine Untersuchung sollte durchleuchten, ob tatsächlich die Mandatsträgerabgaben schon in die Abgeordnetenbezüge eingerechnet sind. Erst wenn dieser Nachweis gelungen ist, kann man von einer verschleierten Parteienfinanzierung sprechen.

II. Zwischenergebnis Im weiteren Verlauf der Bearbeitung wird ein enges Verständnis der Parteienfinanzierung vorausgesetzt. Es ist unverkennbar, daß die angesprochenen Bereiche dem Umfeld der Parteien zugerechnet werden können, doch ist eine pauschale Einordnung als Parteienfinanzierung verfehlt. Fraktionsfinanzierung und Abgeordnetenentschädigung werden nach hier vertretener Ansicht nicht dem Bereich der staatlichen Parteienfinanzierung zugeordnet. Wichtig bleibt jedoch, ausreichende Vorkehrungen zu treffen, die ein Ineinandergreifen der verschiedenen Bereiche verhindern. Eine klare und transparente Trennung der Bereiche ist dafür unabdingbare Voraussetzung.

C. Entwicklung der Parteienfinanzierung Art. 21 GG enthält keine Vorgaben über eine staatliche Parteienfinanzierung. Lediglich ein erster Hinweis in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG über die dort verankerte Rechenschaftspflicht der Parteien läßt vermuten, daß dem Verfassungsgeber die Problematik der Parteienfinanzierung bewußt war. 36 So erklärte Carlo Schmid in der ersten Plenarsitzung des Parlamentarischen Rates: „Nun scheint es mir richtig zu sein, daß man sehr bald ein Parteiengesetz erläßt, und mir scheint weiter richtig zu sein, 34

Vgl. Bericht 1983, S. 188; H.H. v.Arnim, aaO., S. 127; F. Boyken, Die neue Parteienfinanzierung, 1998, S.26; Ch. Landfried, aaO., S.99f.; M. Morlok, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. II, 1998, Art. 21, Rdnr. 103; K.-H. Seifert, Die politischen Parteien im Recht der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S.299; R. Streinz, aaO., Rdnr. 194; G. Stricker, aaO., S.34f. 35 Vgl. BVerfGE 73,40 (100); in seinem jüngsten Urteil zur Parteienfinanzierung nennt das Bundesverfassungsgericht die Mandatsträgerabgaben selbsterwirtschaftete Einnahmen, vgl. BVerfGE 85, 264 (311); kritisch dazu B. Becker, ZParl 1996, 377 ff. 36 Vgl. G. Stricker, aaO., S.23.

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daß man in dieses Grundgesetz Mindestbestimmungen für ein solches Parteiengesetz aufnimmt... Aber ich denke, man könnte vielleicht vorsehen, daß die politischen Parteien über die Mittel, die ihnen zufließen, periodisch Rechnung legen müssen ,..". 37 Einen zuverlässigen Rückschluß über Zulässigkeit oder gar einer Pflicht einer staatlichen Parteienfinanzierung läßt sich daraus nicht gewinnen.38 In den Diskussion um den Entwurf einer Verfassungsnorm über die politischen Parteien stand die Erfahrung, die man mit dem Terror des Nationalsozialismus erlebt hatte, im Vordergrund. Dabei spielte eine wesentliche Rolle, auf nachvollziehbare Weise mögliche Einflußnahmen offenzulegen. 39 Das Schweigen des Verfassungsgeber kann daher kaum als unbewußte Regelungslücke aufgefaßt werden. Ein Schweigen zur staatlichen Parteienfinanzierung sowie die Regelung von Rechenschaftspflichten läßt erkennen, daß der Verfassungsgeber nicht zwingend von einer staatlichen Parteienfinanzierung ausging. Diese Sichtweise findet ihre Bestätigung auch in einer historischen Betrachtung, da in der Zeit der WRV eine staatliche Parteienfinanzierung nicht existierte. Als Folge dieser Enthaltsamkeit war daher der Gesetzgeber verfassungsrechtlich gehalten, entsprechende Regelungen zu treffen. Diesem Auftrag kam er lange Zeit nicht nach. Es wurde bereits bezweifelt, ob er diesen verfassungsrechtlichen Auftrag jemals erfüllen werde. 40

I. Erste gesetzliche Regelungen Erste Regelungen zu einer staatlichen Finanzierung nahm der Gesetzgeber erst ab dem Jahr 1954 vor. So wurden 1954 zunächst das Einkommensteuer- und das Körperschaftsteuergesetz novelliert. 41 § 10b EStG sowie § 11 Ziff. 5 KStG sahen vor, daß Ausgaben zur Förderung „staatspolitischer Zwecke" bis zur Höhe von 5 vom Hundert des Einkommens oder 2 vom Tausend der Summe der gesamten Umsätze und der im Kalenderjahr aufgewendeten Löhne und Gehälter als Sonderausgaben abgezogen werden konnten. Unter der Förderung sog. staatspolitischer Zwecke verstand der Gesetzgeber insbesondere die Förderung politischer Parteien (s. § 49 Nr. 1 a) EStDV 42 ). Zwangsläufig stieg durch eine solche steuerliche Begünstigung 37

Zitiert nach Bericht 1957, S. 176. Vgl. D. Grimm, in: Benda/Maihofer/Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts, 2. Aufl. 1994, S.632f. 39 Vgl. W. Matz, JöR n.F., Bd. 1 (1951), 202 (207). 40 Vgl. F.A. Frhr. v. d. Heydte, Freiheit der Parteien, in: Neumann/Nipperdey/Scheuner, Die Grundrechte, Bd. 2, 1954, S. 457 ff. 41 Einkommensteuergesetz i.d.F. v. 21.12.1954, BGB1.I, S.441; Körperschaftsteuergesetz i.d.F. v. 21.12.1954, BGB1.I, S.467; vgl. hierzu K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.I, 2. Aufl. 1984, S.454f. 42 Einkommensteuer-Durchführungsverordnung, v. 21. Dezember 1955, BGBl. 1, S.756. 38

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das Spendenaufkommen der Parteien. Dies kam vorzugsweise den mitgliederschwachen Parteien zugute. 1. Erste Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts a) BVerfGE

6, 273

Alsbald nach dieser gesetzlichen Regelung mußte sich das Bundesverfassungsgericht mit den steuerlichen Neuregelungen befassen. 43 In einer Verfassungsbeschwerde wandte sich die Gesamtdeutsche Volkspartei (GVP) gegen § 49 Nr. 1 a) EStDV.44 In der steuerlichen Regelung sah sie eine Beeinträchtigung der Chancengleichheit, die dazu führe, daß die Steuerbegünstigung für „einen bestimmten Kreis von Parteien monopolisiert" werde. 45 Die Durchführungsverordnung sah vor, die durch die von der Fünf-Prozent-Klausel im Bundestag ausgeschlossenen Parteien nicht in den Genuß einer Förderung kommen zu lassen. Damit waren im wesentlichen nur die Parteien des Bundestags steuerbegünstigt.46 Das Bundesverfassungsgericht sah in der Vorschrift eine Verletzung der Chancengleichheit der Parteien (Art. 3 Abs. 1 i.V. m. Art. 21 Abs. 1 GG), die sich zwar nicht so aus dem Grundgesetz ergebe, aber aus der Bedeutung der Parteien für eine freiheitliche Demokratie folge. 47 Das Gericht betonte die nur eingeschränkt vorgenommene Prüfung und ließ erkennen, daß insbesondere gegen die Vorschrift des § 10 b EStG 1955 verfassungsrechtliche Bedenken geltend gemacht werden könnten. b) BVerfGE 8,51 Damit hatte das Bundesverfassungsgericht einen Hinweis auf eine mögliche Verfassungswidrigkeit des § 10 b EStG 1955 gegeben. Die Hessische Landesregierung hielt die §§ 10b EStG 1955,11 Ziff. 5 KStG 1955,49 Ziff. 1 und 2 der EStDV 1955, 26 Ziff. 1 und 2 KStDV 195548 sowie die zweite Verordnung über den Abzug von Spenden zur Förderung staatspolitischer Ziele vom 23. Oktober 195649 für verfassungswidrig. In seinem sog. ersten Parteienfinanzierungsurteil vom 24. Juni 1958 hielt das Bundesverfassungsgericht nicht jede unmittelbare oder mittelbare Förderung politischer Parteien schlechthin für verfassungswidrig und hob dabei deren besondere durch Art. 21 GG zum Ausdruck kommende Stellung hervor. 50 43 44 45 46 47 48 49 50

Vgl. BVerfGE 6, 273. In der Fassung v. 21. Dezember 1955, BGB1.I, S.756. Vgl. BVerfGE 6, 273 (275). Vgl. F. Boyken, Die neue Parteienfinanzierung, 1998, S.55. Vgl. BVerfGE 6, 273 (280ff.). BGBl. I,S. 853. BGB1.I, S. 836. Vgl. BVerfGE 8, 51 (63).

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Den Parteien wurde der Bedarf an finanziellen Mitteln insbesondere im Hinblick auf deren Stellung als „Wahlvorbereitungsorganisationen' 4 zugesprochen. Dies wurde bereits durch das Gericht dadurch anerkannt, daß den Parteien im Wahlverfahren der Weg des Organstreits eröffnet sei.51 Das Gericht erklärte jedoch §§ 10 b EStG, 11 Ziff. 5 KStG, 49 Ziff. 1, 2 EStDV und § 26 Ziff. 1, 2 KStDV wegen Verletzung des Grundrechts der politischen Parteien auf Chancengleichheit für verfassungswidrig. 52 Die genannten Vorschriften böten nach Ansicht des Gerichts vorwiegend den Beziehern großer Einkommen wegen der Steuerprogression einen Anreiz zum Spenden. Die Bezieher kleiner Einkommen hingegen könnten auch nur kleine Beträge spenden und überschritten damit kaum die Grenze des Pauschalbetrags für Sonderausgaben. Hinzu komme, daß die Spenden zielgerichtet vergeben werden. Die bestehenden Regelungen kämen danach den Parteien zugute, die die Tätigkeit kapitalkräftiger Kreise ansprächen.53 Damit meinte das Gericht insbesondere die bürgerlichen Parteien CDU, CSU und die FDP. Der Gesetzgeber war dabei nicht gehalten, bestehende Unterschiede und Wettbewerbschancen auszugleichen, aber er durfte auch keine bestehenden Unterschiede verschärfen. Der Bürger habe durch die Vorschriften des EStG und KStG die Möglichkeit erhalten, einen unterschiedlich großen Einfluß auf die politische Willensbildung zu bekommen, obwohl der Staat an den streng formalen Gleichheitssatz gebunden sei. Spender mit hohen Einkommen erhielten durch die gesetzliche Regelung der steuerlichen Progression einen absolut und relativ höheren Betrag an Steuerersparnis als Bezieher kleiner Einkommen und wurden dadurch „sozusagen prämiert". 54 Im Gegensatz zu seinem vorangegangenen Urteil befaßte sich das Gericht nunmehr mit den Auswirkungen steuerlicher Regelungen zwischen den im Parlament vorhandenen Parteien und nicht mit einer Benachteiligung einer außerhalb des Parlaments stehenden Partei. Die §§ 10 b EStG und 11 Ziff. 5 KStG wurden daraufhin teilweise für nichtig erklärt. Die entsprechenden Durchführungsverordnungen, die sich nur auf Spenden an politische Parteien bezogen, wurden insgesamt für nichtig erklärt. Das Steuerrecht enthielt zunächst keine Norm, die Spenden an Parteien steuerlich begünstigten. Die Aufhebung dieser Vorschriften führte erwartungsgemäß zu einem Rückgang des Spendenaufkommens, insbesondere bei den mitgliederschwachen Parteien. Die SPD, die traditionell über die meisten Parteimitglieder verfügte, wurde von diesen 51

So bereits BVerfGE 4, 27 (30). BVerfGE 8, 51 (63 ff.); vgl. Ch. A. Hettich, Parteispenden und Verfassungsrecht, 1989, S.44f.; W. JakobIR. Jüptner, Steuerfragen der mittelbaren Parteienfinanzierung über Organisationen, 1986, S. 12; M. Morlok, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. II, 1998, Art. 21, Rdnr.97. 53 Vgl. BVerfGE 8, 51 (66 f.). 54 Vgl. BVerfGE 8, 51 (69). 52

3 Geerlings

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Teil 2: Wandel der Parteienfinanzierung

Auswirkungen weniger getroffen. 55 Die Spenden verminderten sich bei den bürgerlichen Parteien von 41,3 Mili. DM 1957 auf 33,5 Mili. DM im Jahre 1961.56 In seinem Urteil hatte das Gericht die Fördergesellschaft „Staatsbürgerliche Vereinigung 1954 e.V." mit Sitz in Köln zwar als eine steuerbegünstigte Institution anerkannt, aber lediglich für die Förderung staatspolitischer Zwecke und nicht mehr zur Förderung parteipolitischer Zwecke. Die Mittelaufbringung erfolgte dann wieder weitestgehend über die Berufsverbände. 57 2. Die direkte staatliche Parteienfinanzierung ab 1959 Dennoch versiegten die den Parteien zufließenden Mittel zunehmend, so daß die Parteien unter erheblicher Finanzknappheit litten. Den Ausweg aus dieser schwierigen Situation hatte das Bundesverfassungsgericht den Parteien selbst gewiesen, indem es sagte: „Da die Abhaltung von Wahlen eine öffentliche Aufgabe ist und den Parteien bei der Durchführung dieser öffentlichen Aufgabe von Verfassungs wegen eine entscheidende Rolle zukommt, muß es auch zulässig sein, nicht nur für die Wahlen selbst, sondern auch für die die Wahlen tragenden politischen Parteien finanzielle Mittel von Staats wegen zur Verfügung zu stellen."58 Die Argumente des Landes Hessens, das Grundgesetz verwehre jede unmittelbare oder mittelbare finanzielle Förderung politischer Parteien durch den Staat, wurden damit zurückgewiesen. Dabei sprach das Gericht nicht nur von Erstattung von Kosten für die Vorbereitung von Wahlen, sondern von finanziellen Mitteln für die dahinter stehenden Parteien.59 Die genauere Ausgestaltung dieser staatlichen Finanzierung ließ das Gericht dabei jedoch offen. Wichtige Kriterien blieben dabei die Chancengleichheit der Parteien sowie das Recht der Bürger auf gleiche Teilhabe. a) Globalzuschüsse im Bundeshaushaltsplan Im Jahre 1959 wurden Globalzuschüsse an die im Bundestag vertretenen Parteien nach deren Fraktionsstärke in den Haushaltsplan eingestellt.60 Die erste Zuweisung betrug fünf Mio. DM mit der Zweckbestimmung „Zuschüsse zur Förderung der po55 Vgl. U. Dübber, Parteienfinanzierung in Deutschland, 1962, S. 19; P. Külitz, Unternehmerspenden an politische Parteien, 1983, S. 129; W. Wellner, Parteienfinanzierung, 2. Auflage, 1973, S. 26f. 56 Vgl. F. Boyken, aaO., S. 58; W. Rudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 1996, S. 117. 57 Vgl. BVerfGE 8, 51 (70f.); F Boyken, aaO., S.58. 58 Vgl. BVerfGE 8, 51 (63). 59 Vgl. H. Steinberger, Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur staatlichen Parteienfinanzierung, in: Bitburger Gespräche, Jahrbuch 1993/2, 25 (29). 60 Einzelplan 06, Kapitel 02, Titel 620, ab dem Rechnungsjahr 1962 im Titel 612.

C. Entwicklung der Parteienfinanzierung

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litischen Bildungsarbeit der Parteien". Diese Mittel, so die Erläuterung, sollten die Parteien bei der Wahrnehmung ihres Auftrags, nämlich an der politischen Bildung des deutschen Volkes mitzuwirken, unterstützen. Die Parteien schafften es, ihre Finanzkrise nach und nach zu überwinden; denn die im Bundeshaushaltsplan ausgewiesenen Mittel wuchsen ständig. 1962 blieb zwar der Betrag von fünf Mio. DM konstant; er wurde jedoch um weitere 15 Mio. D M erhöht, die als „Sondermittel für die Aufgaben der Parteien nach Art. 21 des Grundgesetzes" ausgewiesen wurden. 1963 wurden 20 Mio. D M als „Sondermittel für die Aufgaben der Parteien nach Art. 21 des Grundgesetzes" ohne die Zweckbindung der politischen Bildungsarbeit in den Bundeshaushaltsplan eingestellt. Von 1964 bis 1966 wurden jeweils 38 Mio. DM bereitgestellt. 62 Die Mittel unterlagen lediglich der Kontrolle des Präsidenten des Bundesrechnungshofes. Damit wurde erstmalig im deutschen Parteiwesen eine allgemeine, unmittelbare staatliche Parteienfinanzierung eingeführt, die kontroverse Diskussionen auslöste.63 Zum Teil wurde die staatliche Finanzierung als zulässig angesehen, lediglich der Verteilungsschlüssel sei aufgrund der Orientierung an der Fraktionsstärke bedenklich, da auf diese Weise eine „status-quo-Regelung" zementiert werde. 64 b) Die Parteienfinanzierungsurteile des Bundesverfassungsgerichts vom 19. Juli 1966 Auf diese Vörgehensweise der im Bundestag vertretenen Parteien antwortete alsbald wieder das Bundesverfassungsgericht mit drei Urteilen. 65 Abermals war es die Landesregierung Hessen, die sich in einem Normenkontrollverfahren gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG i.V. m. §§ 13 Nr. 6,76ff. BVerfGG an das Bundesverfassungsgericht wandte, um die Verfassungsmäßigkeit des § 1 des Gesetzes über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Rechnungsjahr 1965 vom 18. März 196566 zu überprüfen, soweit dadurch im Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 612 insgesamt 38 Mio. D M für politische Parteien zur Verfügung gestellt worden waren. In zwei weiteren Verfahren wandten sich die Gesamtdeutsche Partei (DP/BHE) und die Bayernpartei so61

Vgl. BVerfGE 20,56 (57); vgl. Ch. A. Hettich, Parteispenden und Verfassungsrecht, 1989, S.46f. 62 Vgl. K. v.Beyme, Die politische Klasse im Parteienstaat, 2. Aufl. 1995, S. 174; H. Oberreuter/U. Kranenpohl, Die politischen Parteien in Deutschland, 26. Aufl. 2000, S. 32; G. StrikIcer, Der Parteienfinanzierungsstaat, 1998, S. 43; D.Th. Tsatsos/M. Morlok, Parteienrecht, 1982, S. 140f.; K.-H. Seifert, Die politischen Parteien, S.298f. 63 Vgl. zur zahlenmäßigen Entwicklung in Bund und Ländern sowie Hinweise auf parallel sowie bereits vorher gewährte Zuschüsse an Fraktionen und die Parteien in den Bundesländern, F.K. Fromme, APuZ 23/1969, 3(4); W. Kewenig, DÖV 1964, 829ff.; E. Menzel, DÖV 1966, 585 (587ff.); H. Plate, Parteienfinanzierung und Grundgesetz, 1965, S.52ff. 64 Vgl. Th. Eschenburg, Probleme der modernen Parteienfinanzierung, 1961, S. 34 f. 65 Vgl. BVerfGE 20, 56; 20, 119; 20, 134. 66 BGBl. II, S. 193. *

Teil 2: Wandel der Parteienfinanzierung

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wie die Nationaldemokratische Partei Deutschlands (NPD) 67 in einem Organstreitverfahren gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i.V. m. §§ 13 Nr. 5, 64ff. BVerfGG ebenfalls gegen die Bereitstellung dieser Mittel im Bundeshaushaltsplan. Die nicht im Bundestag vertretenen Parteien beriefen sich dabei auf ihr Recht zur chancengleichen Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes gemäß Art. 21 GG. Das Bundesverfassungsgericht erklärte § 1 des Bundeshaushaltsgesetzes 1965 für nichtig, soweit der Bundesinnenminister dadurch ermächtigt wurde, 38 Mio. DM an die politischen Parteien auszuschütten. Nach Art. 21 und 20 Abs. 2 GG sei es unzulässig, politischen Parteien laufende Zuschüsse zu ihrer gesamten Tätigkeit zu gewähren. Zu rechtfertigen wäre hingegen, wenn unter Beachtung der Grundsätze der Parteienfreiheit und der Chancengleichheit den Parteien die notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes ersetzt würden. 68 aa) Staatsfreiheit der Parteien Zentraler Prüfungsmaßstab für die Beurteilung der staatlichen Leistungen an Parteien war der „Grundsatz der Staatsfreiheit" 69 der politischen Parteien. Es sei nicht mit dem demokratischen Grundsatz der freien und offenen Meinungs- und Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen vereinbar, den Parteien Zuschüsse aus Haushaltsmitteln des Bundes für ihre gesamte Tätigkeit im Bereich der politischen Meinungs- und Willensbildung zu gewähren.70 Art. 21 Abs. 1 GG verbiete es, die dauernde finanzielle Fürsorge für die Parteien zu einer Staatsaufgabe zu machen.71 Den Grundsatz der Staatsfreiheit leitete das Bundesverfassungsgericht aus dem Verfassungsprinzip der freiheitlichen Demokratie ab.72 Des weiteren ging das Gericht darauf ein, daß eine Dauerfinanzierung nicht mit dem „Leitbild der politischen Partei", von dem der Verfassungsgeber ausgegangen sei, vereinbar sei. Art. 21 GG habe an der Struktur der Parteien als „frei konkurrierender und aus eigener Kraft wirkender Gruppen" nichts ändern wollen, woraus zu folgern sei, daß eine staatliche Pflicht der finanziellen Sicherung nicht erfolgen könne.73 Es müsse sich eine für das Volk freie, offene und unreglementierte Willensbildung vollziehen können. Dieser ständige Willensbildungsprozeß münde schließlich 67

Vgl. BVerfGE 20, 119 u. BVerfGE 20, 134. Vgl. BVerfGE 20,56 (113); R. Streinz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. 2, 4. Aufl. 2000, Art. 21, Rdnr. 183; U. Volkmann, Politische Parteien und öffentliche Leistungen, 1993, S. 24 ff.; /. Wettig-Danielmeier/H. Feldmann/K. Wettig, Handbuch der Parteienfinanzierung, 2. Aufl. 1997, S. 15. 69 Vgl. J. Ipsen, JZ 1984, 1060 (1064f.). 70 Vgl. BVerfGE 20, 56 (56, 97, 102f., 105 ff., 111 f.). 71 Vgl. BVerfGE 20, 56 (56); K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.I, 2. Auflage, 1984, S.452. 72 Vgl. H. Steinberger, Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur staatlichen Parteienfinanzierung, in: Bitburger Gespräche, Jahrbuch 1993/2, 25 (30); K. Stern, aaO., S.452. 73 Vgl. BVerfGE 20, 56 (107 f.). 68

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in den entscheidenden Akt der Parlamentswahl. So unterschied das Gericht den Akt der Willensbildung des Volkes (Art. 21 Abs. 1 GG) und den Akt der staatlichen Willensbildung (Art. 20 Abs. 2 GG). Nur bei gleichzeitiger Betätigung fielen diese Akte zusammen.74 Zwischen diesen Wahlen bilde sich aber eine „öffentliche Meinung", die staatliche Entscheidungen zu beeinflussen vermag. Willensbildung des Volkes und staatliche Willensbildung seien dabei vielfältig miteinander verschränkt. Für eine Demokratie sei jedoch unerläßlich, daß sich diese Wrllensbildung vom Volk zu den Staatsorganen und nicht umgekehrt von den Staatsorganen zum Volk vollziehen müsse.75 Den Staatsorganen sei es verwehrt, sich in diesem Prozeß zu betätigen, da dieser „staatsfrei" bleiben müsse. Aus den genannten Gründen zog das Gericht die wichtige Schlußfolgerungen, daß es eine völlige oder auch nur überwiegende Deckung des Geldbedarfs der Parteien aus öffentlichen Mitteln nicht geben dürfe. Regelmäßige Zahlungen fügten die Parteien zwar nicht dem staatsorganschaftlichen Bereich ein; diese Bereiche würden sich jedoch verschränken und die Parteien seien dann der staatlichen Vorsorge überantwortet. 76 Die erste Schlußfolgerung hat das Gericht bis zu seinem letzten Urteil zur Parteienfinanzierung aufrecht erhalten, während die zweite Schlußfolgerung vom Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 8. April 1992 ausdrücklich aufgegeben wurde. 77 bb) Wahlkampfkostenerstattung Das Gericht wollte den Parteien nicht alle staatlichen Mittel verwehren, so daß es eine andere Form der Finanzierung vorschlug. Als gangbaren Weg zeichnete es die Wahlkampfkostenerstattung vor. Diesen Bereich hielt das Gericht von der übrigen Arbeit einer Partei für abgrenzbar. 78 Eine Grenze sei hingegen nicht zwischen allgemeiner Parteiarbeit und politischer Bildungsarbeit möglich. 79 Laufende staatliche Zuschüsse seien daher unzulässig und ließen sich nicht mit Art. 21 und 20 Abs. 2 GG vereinbaren. Jedoch ließe es sich „verfassungsrechtlich rechtfertigen, wenn unter Beachtung der Grundsätze der Parteienfreiheit und der Chancengleichheit den politischen Parteien die notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes er74

Vgl. BVerfGE 20, 56 (98 f.). Vgl. zu den Äußerungen des Bundesverfassungsgerichts zur Staatsfreiheit der gesellschaftlichen Willensbildung M. Boewe, Die parlamentarische Befassungskompetenz unter dem Grundgesetz, 2001, S. 89f. 76 Vgl. BVerfGE 20, 56 (102). 77 Vgl. BVerfGE 85, 264; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.I, 2. Aufl. 1984, S. 452; ders., Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. V, 2000, S. 1541. 78 Vgl. BVerfGE 20, 56(114). 79 Vgl. BVerfGE 20, 56 (112). 75

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setzt werden". Urteil.

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In dieser Hinsicht verwies das Gericht auf sein vorangegangenes

Für eine Demokratie seien Wahlen schlechthin erforderlich und Parteien seien diejenigen Organisationen, ohne die Wahlen nicht durchgeführt werden könnten. Das Gericht wies den Parteien den Wahlkampf als Aufgabe zu und bezeichnete sie als „Wahlvorbereitungsorganisationen". 81 In seiner weiteren Begründung ging das Gericht auf die Abgrenzbarkeit des Wahlkampfes von anderen Tätigkeiten ein; nannte aber als Kriterium dafür lediglich, daß die Wahl nahe bevorstehe. Dem Gesetzgeber wurde nur vorgeschrieben, einen objektiven Maßstab für in Zusammenhang mit einer Wahl entstandene Kosten zufinden. Er habe auch die den Parteien durch Art. 21 GG gewährleistete Freiheit zu beachten. Ein „Verteilungsschlüssel" dürfe nicht mit dem Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien in Widerspruch stehen.82 Das Gericht erläuterte Grenzen der Chancengleichheit näher. Der Gesetzgeber müsse nur den Parteien Kosten ersetzen, die an den Wahlen teilgenommen haben; jedoch allen Parteien, die an den Wahlen teilgenommen haben. Damit setzte das Gericht einer Beschränkung auf die im Parlament vertretenen Parteien ein Ende. Es verbot aber nicht jede Differenzierung. So sollte eine verschiedene Behandlung zur Vermeidung einer Zersplitterung der Stimmen möglich bleiben. Somit konnte der Gesetzgeber die Erstattung von einem Mindeststimmenanteil, der jedoch deutlich unterhalb der 5 %-Klausel liegen mußte, abhängig machen. Diese Differenzierung mußte mit dem Grundsatz der Chancengleichheit in Einklang stehen. Anhaltspunkte für eine vorzunehmende Differenzierung sollte das Sendezeiten-Urteil 83 der Parteien sein. Erstattungsfähig konnten nur die tatsächlichen Ausgaben sein, die im „unmittelbaren sachlichen Zusammenhang mit dem Wahlkampf" standen.84 cc) Kritik an den Urteilen vom 19.7.1966 Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts löste Kritik aus.85 Schwierig erschien vielen die klare Trennung von Wahlkampfvorbereitungen und sonstigen politischen 80

Vgl. BVerfGE 20, 56 (113); vgl. S. Lovens, ZParl 2000, 285 (289). Unter Verweis auf BVerfGE 8, 51 (63) und BVerfGE 12, 276 (280). 82 Vgl. BVerfGE 20, 56(116). 83 Vgl. BVerfGE 14, 134; vgl. dazu W. Weber, DÖV 1962, 244 f. 84 Vgl. BVerfGE 20, 56 (115). 85 Vgl. P. Häberle, JuS 1967, 64ff.; Ch.A. Hettich, Parteispenden und Verfassungsrecht, 1989, S.49f.; H. Laufer, Verfassungsgerichtsbarkeit und politischer Prozeß, 1968, S. 524ff. m. w.Nachw.; A. Randelzhofer, JZ 1969, 533 ff.; D. Rauschning, JZ 1967, 346 ff.; H.J. Rinck, Der verfassungsrechtliche Status der politischen Parteien in der Bundesrepublik, in: Festschrift für G. Leibholz, Bd. II, 1966, S. 311 ff.; H. Zwirner, AöR 93 (1968), 81 ff. 81

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Tätigkeiten der Parteien. Im Verlaufe eines Jahres fänden ständig Wahlen statt; wenn auch auf verschiedenen Staatsebenen. Aktivitäten einer Partei dienten stets auch dazu, Außenwirkung zu erzielen. Sie seien ständig in den Prozeß gesellschaftlichen Wandels einbezogen. So werde an sie durch verschiedene gesellschaftliche Gruppen unterschiedliche Anforderungen gestellt und man erwarte Antworten auf Fragen. Dies könne von Parteien kaum mehr nur durch ehrenamtlich tätige Mitglieder vollbracht werden. Mehr und mehr seien Parteien auf eine gewisse Personalausstattung angewiesen oder müßten in einigen Bereichen beispielsweise Gutachten einholen, wodurch in zunehmenden Maße Kosten entstünden. Das Gericht stellte in scharfer Weise Staat und Gesellschaft gegenüber und versuchte den Bereich des Politischen vom Gesellschaftlichen zu trennen. 86 Diese Bereiche bildeten jedoch keine Gegensätze, da die politische Partei ein gesellschaftliches Gebilde sei, die die Vermittlung von Volkswillen und Staatswillen erst ermögliche. 87 Eine Partei werde ihre Bemühungen um die Gunst der Wähler nicht nur vor Wahlterminen wahrnehmen; sie werde sie lediglich vor entsprechenden Wahlterminen intensivieren. Parteien jedoch auf die Rolle einer Wahlvorbereitungsorganisation zu beschränken, werde dem Wirken dieser Institutionen nicht gerecht. Gerade die Mittlerfunktion der Parteien sei entscheidend für die Meinungsbildung, die durch eine ledigliche Wahlvorbereitungsorganisation nicht stattfinden könne.88 Eine weitere Schwierigkeit wurde in der Trennung der Kosten für den Wahlkampf, dem sog. Wahlkampfkostenersatz gesehen. Das Bundesverfassungsgericht billigte den Parteien die Erstattungsfähigkeit der „im unmittelbaren sachlichen Zusammenhang mit dem Wahlkampf" stehenden Ausgaben zu. 89 Dabei handele es sich aber um eine Phase, in der die Parteien besonders intensiv Eigenwerbung betrieben. 90 Das Gericht sah in dieser Phase keinen Konflikt durch eine besonders starke Unterstützung von staatlicher Seite und die vorher geäußerte Skepsis über eine „Verflechtung" der Parteien mit den Verfassungsorganen. 91 86

Vgl. P Häberle, JuS 1967, 64 (66); D. Th. Tsatsos, ZaöRV 1966, 371 ff. Vgl. K. Hesse, VVDStRL 17 (1959), 11 (33); G. Leibholz/H. J. Rinck, Grundgesetz, Art. 21, Rdnr. 125; U. Scheuner, DÖV 1958, 641 (643); K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.I, 2. Aufl., 1984, S.457; D.Th. TsatsosIM. Morlok, Parteienrecht, 1982, S.30ff. 88 Vgl. W. Kewenig, DÖV 1964, 829 (838), der ein ureigenes Interesse der Parteien an dauernder Werbung von Mitgliedern und Sympathisanten ausmacht, da ansonsten der Kontakt zum repräsentierten Volk abbrechen würde. 89 Vgl. BVerfGE 20, 56(115). 90 Vgl. P. Häberle, JuS 1967,64 (67); R. Horn, Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Parteienfinanzierung, 1990, S. 81 f. 91 Vgl. BVerfGE 20, 56 (111); dazu A. Randelzhofer, JZ 1969, 533 (535), der hervorhebt, daß auch eine Wahlkampfkostenerstattung eine staatliche Parteienfinanzierung darstellt und darlegt, daß das Gericht in Konsequenz seiner eigenen Argumentation, die den Wahlakt als die einzige Möglichkeit des Volkes direkter Willensbildung darstellt, eigentlich eine finanzielle Unterstützung als unzulässig erachten müßte. 87

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Die Praxis zeigte jedoch, daß das Dogma des Verbots einer allgemeinen staatlichen Parteienfinanzierung in der Realität beinahe aufgegeben worden war; denn beispielsweise wurden später Vorwegzahlungen auf die Wahlkampfkostenerstattung geleistet und waren im Prinzip nichts anderes als eine allgemeine Aufgabenfinanzierung. 92 Einige Aussagen des Gerichts wurden jedoch als richtig angesehen. Zwar wurde einhellig die mangelnde juristische Argumentation kritisiert, doch vermochten andere Aussagen zu überzeugen. So erreichte das Urteil, erstmals den Umfang der staatlichen Parteienfinanzierung einzuschränken und gleichzeitig auch außerhalb des Parlaments stehenden Parteien Zuschüsse zu gewähren.93 Alle Parteien wurden bei einer Beteiligung an Wahlen grundsätzlich an der staatlichen Unterstützung beteiligt. Das Gericht sprach von Kosten eines „angemessenen" Wahlkampfes. Die rechtliche Ausgestaltung der Vorgaben blieb allerdings dem Gesetzgeber vorbehalten. Die verfassungsrechtliche Beurteilung staatlicher Zuschüsse an politische Parteien und das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 19. Juli 1966 lösten eine nachhaltige juristische Diskussion in Schrifttum und Presse über die zukünftige Entwicklung dieses Bereichs aus.94

II. Das Parteiengesetz vom 24. Juli 1967 Durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts veranlaßt wurde die Verabschiedung des Parteiengesetzes vorangetrieben. Der Gesetzgeber folgte den gerichtlichen Vorgaben mit der Verabschiedung des Parteiengesetzes vom 24. Juli 1967.95 Nach über fünfzehnjährigen Beratungen kam der Gesetzgeber damit dem aus Art. 21 Abs. 3 GG resultierenden Auftrag nach.96 Kritiker sahen den Grund für die lange Dauer bis zur Verabschiedung einer gesetzlichen Regelung in dem verfassungsrechtlichen Auftrag, gemäß Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG über die Herkunft und Verwendung öffentlicher Mittel Rechenschaft ablegen zu müssen.97 Bereits 1951 und 1952 hatte der Bundesinnenminister Kabinettsentwürfe vorgelegt, die sich jedoch nicht durchsetzen konnten.98 Im weiteren Verlauf wurde ein 92

Vgl. K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. V, 2000, S. 1541 m. w. Nachw. 93 Vgl. R. Horn, aaO., S. 83; vgl. E. Menzel, DÖV 1966, 585 (594ff.); D. Th. Tsatsos/ M. Morlok, aaO., 1982, S. 155; AT. Zweigert, Parteienfinanzierung und Parteienfreiheit, in: FS für A.Arndt, 1969, S.504. 94 Vgl. aus dieser Zeit nur E. Menzel, DÖV 1966, 585 (591 ff.) m. w. Nachw. 95 BGBl. I, S. 773. 96 Vgl. /. v. Münch, Staatsrecht I, 6. Aufl. 2000, Rdnr. 193; H. Oberreuter/U. Kranenpohl, Die politischen Parteien in Deutschland, 26. Aufl. 2000, S. 21; femer K. Stern, aaO., S. 1470, der das Parteiengesetz zu den wichtigsten legislativen Leistungen der Großen Koalition im Bereich des einfachen Bundesrechts zählt. 97 Vgl. R. Breitling, PVS 1968, 223 (223 f.); Ch. A. Hettich, aaO., S.50. 98 Vgl. zum Werdegang des Parteiengesetzes W. Breithaupt, JZ 1967, 561 (561); K.-H. Seifert, Die politischen Parteien im Recht der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S.48ff.

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neuer Versuch nicht mehr unternommen. Erst im Dezember 1955 berief der Bundesinnenminister eine aus Wissenschaftlern bestehende Kommission, die sich mit der Problematik eines Parteiengesetzes auseinandersetzen sollte. Diese Kommission legte zwei Jahre nach Einsetzung ihr Ergebnis vor." Eine weitere Diskussion fand nicht statt, so daß keine konkreten Gesetzesvorschläge aus dieser Arbeit gezogen wurden. Erst im Mai 1959 entschloß sich die Bundesregierung, einen Gesetzentwurf über die politischen Parteien einzubringen. Der am 2. Oktober 1959 tatsächlich eingebrachte Entwurf entsprach weitestgehend dem Bericht der Parteienrechtskommission. 1 0 0 Der Entwurf wurde nach anfänglicher Diskussion an den Ausschuß für Inneres überwiesen, ohne daß weitere Ergebnisse zustande kamen. 1961 verfiel der Entwurf aufgrund der Diskontinuität der Wahlperioden. Im Jahre 1964 kam es dann zu erneuten Gesprächen zwischen den Fraktionen, die aber aufgrund der Verschiedenheit der Meinungen, insbesondere über die Ausgestaltung einer staatlichen Parteienfinanzierung, zu getrennten Entwürfen führten. 101 Nachdem auch diese Initiativen der Parteien der Diskontinuität der Wahlperiode zum Opfer gefallen waren, wurde das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Parteienfinanzierung Auslöser weiterer Bemühungen.102 Die Große Koalition nahm sehr schnell die Vorbereitungen zu einem Parteiengesetz auf. Bereits am 26. Januar 1967 wurde ein neuer Entwurf aller Fraktionen eingebracht. 103 Bundestag und Bundesrat stimmten dem Gesetz zu. Da das Parteienfinanzierungsurteil des Bundesverfassungsgerichts Auslöser der Verabschiedung war, standen die Regelungen über die Parteienfinanzierung im Mittelpunkt des Interesses. 1. Überblick über die Regelungen des Parteiengesetzes Da eine Verfassung in der Regel nur Grundsätzliches bestimmen kann, blieb dem einfachen Gesetzgeber die Ausgestaltung des verfassungsrechtlichen Auftrags vorbehalten. Der erste Abschnitt des Parteiengesetzes enthält allgemeine Bestimmungen. So bestimmt § 1 PartG die verfassungsrechtliche Stellung der Partei und deren Aufgaben. Das Parteiengesetz bestimmte erstmals den Begriff der Partei (§2 PartG). 104 Neben der Bestimmung zu ihrer Rechtsstellung in Gerichtsverfahren (§ 3) 99

Der Bericht erschien unter dem Titel „Rechtliche Ordnung des Parteiwesens", 1957. Vgl. BR-Drucks. 294/59; BT-Drucks. 3/1509. 101 Entwurf der CDU/CSU und FDP v. 17. Dezember 1964, BT-Drucks. 4/2853; Entwurf der SPD v. 23. Februar 1965, BT-Drucks. 4/3112. 102 Vgl. BVerfGE 20, 56. 103 BT-Drucks. 5/1339; dieser Entwurf wurde in erster Lesung ohne Debatte dem Innenausschuß überwiesen, StenBer. S. 4175 f. Der Ausschuß erstatte seinen Bericht am 27. Juni 1967, BT-Drucks. 5/1918. 104 Die Begriffsbestimmung wurde vom Bundesverfassungsgericht als mit dem Grundgesetz vereinbar angesehen, st. Rspr., vgl. BVerfGE 24, 260 (264); 47, 198 (222); 52, 63 (82ff.); 79, 100

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und der Namensgebung (§4) wurde der Grundsatz der Gleichbehandlung von Parteien ausgestaltet (§ 5). Der zweite Abschnitt behandelte Fragen des organisatorischen Aufbaus der Partei und Rechte der Parteimitglieder (§§ 6 bis 16). Neben dem speziellen dritten Abschnitt regelte der vierte Abschnitt des Parteiengesetzes die Erstattung von Wahlkampfkosten (§§ 18 ff.). Im fünften Abschnitt wurden Art und Umfang der Rechenschaftslegung vorgegeben (§§ 23 ff.) und im sechsten der Vollzug eines Verbotes verfassungswidriger Parteien (§§ 32ff.). Der letzte Abschnitt (§§ 34 ff.) beinhaltete dann einige Übergangsbestimmungen, die Änderungen bezüglich der Steuergesetzgebung bei Parteispenden betrafen. Das Parteiengesetz löste unterschiedliche Kritik aus.105 Anzuerkennen war jedenfalls, daß der Gesetzgeber schnellstmöglich die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichtes umgesetzt hatte. 2. Die Parteienfinanzierung im Parteiengesetz Die Umsetzung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Parteienfinanzierung erfolgte in den §§ 18 ff. PartG. Den Parteien waren die notwendigen Kosten eines „angemessenen" Wahlkampfes zu ersetzen, die sich an der Bundestagswahl beteiligt hatten (§18 Abs. 1 Satz 1 PartG). Dies entsprach der Formulierung des Bundesverfassungsgerichts. 106 Die Wahlkampfkosten wurden mit einem Betrag von DM2,50 je Wahlberechtigten der Bundestagswahl pauschaliert, der sog. Wahlkampfkostenpauschale. Die Wahlkampfkostenpauschale wurde dann auf die Parteien nach dem endgültigen Wahlergebnis verteilt (§18 Abs. 2 PartG). Die insgesamt errechnete Pauschale wurde auf die Parteien, die 2,5 v. H. der Zweitstimmen erhalten hatten, verhältnismäßig nach deren Stimmen verteilt; solchen Parteien, die die Hürde von 2,5 v. H. der Zweitstimmen107 nicht erreichten, aber in einem oder mehreren Wahlkreisen mindestens 10 v. H. der Erststimmen erhalten hatten, wurden DM2,50 je Erststimme erstattet (§ 18 Abs. 2 und 3 PartG). § 20 PartG legte die Auszahlungsweise der Beträge fest. Danach mußte den Parteien, die bei der jeweils vorausgegangenen Bundestagswahl die Kriterien nach § 18 Abs. 2 PartG erfüllt hätten, Abschlagszahlungen nach Antrag auf den Erstattungsbetrag gewährt werden. Rückwirkend konnten die Parteien für die Bundestagswahl vom 19. September 1965 kei379 (384); 89, 266 (269 ff.); 91, 262 (266 f.); 91, 276 (284). Dies entspricht auch der Ansicht der Lehre, vgl. W. Henke, in: BK, Art. 21, Rdnr. 5 ff.; W. Henrichs, DVB1. 1952, 677ff.; ders., DVB1. 1958, 227 (228ff.); Th. Maunz, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 21 Rdnr. 7 ff.; K.-H. Seifert, aaO., S. 159ff.; W. Thiele, DVB1. 1964, 660ff. 105 Vgl. W. Breithaupt, JZ 1967, 561 ff.; R. Groß, DÖV 1968, 80ff.; G. Konow, DÖV 1968, 73ff.; U. Scheuner, DÖV 1968, 88ff.; KH. Seifert, aaO., S.50ff.; H. Weber, JuS 1968, 147f. 106 Ygi BVerfGE 20, 56 (113); der Innenausschuß, der sich mit der Umsetzung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts befaßte, legte jedoch Wert darauf festzustellen, daß zwar das Urteil respektiert werde und die gesetzgeberischen Konsequenzen gezogen würden, dies aber keine „Identifizierung mit dieser Rechtsprechung" bedeute, BT-Drucks. 5/1918, S. 3. 107

Eine solche Quote zur Erlangung staatlicher Mittel wurde überwiegend als verfassungsgemäß angesehen, vgl. E. Liermann, Modell der Parteienfinanzierung und ihre Verfassungsmäßigkeit, 1967, S. 131 ff.

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ne Wahlkampfkostenerstattung erlangen (vgl. § 39 Abs. 2), da diese Regelung durch das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 3. Dezember 1968 für ungültig erklärt wurde. 108 Das Gericht sah es als unzulässig an, den politischen Parteien von Staats wegen finanzielle Zuschüsse zu gewähren, die nicht der Deckung von Wahlkampfkosten dienten. Die für die Wahlkampfkostenerstattung notwendigen Mittel waren in den Bundeshaushaltsplan einzustellen (§21 PartG). § 22 PartG ermächtigte die Länder, entsprechende Vorschriften für Landtagswahlen zu erlassen. Durch das Parteiengesetz wurden auch steuerliche Regelungen eingeführt. So wurden das Einkommensteuergesetz und das Körperschaftsteuergesetz geändert. Es wurde ein § 10b Abs. 2 EStG eingeführt, der eine Abzugsfähigkeit von Parteispenden und -beiträgen i. H. v. DM 600,- (bei zusammen veranlagten Ehegatten DM 1.200,-) ermöglichte. Im Körperschaftsteuergesetz wurde mit § 11 Nr. 5 b) eine entsprechende Regelung eingeführt ( D M 6 0 0 - Abzugsfähigkeit). Für Parteien bestand mit dem Parteiengesetz nunmehr die Pflicht zur Rechenschaftslegung. Der Vorstand mußte öffentlich Rechenschaft über die Herkunft seiner Mittel ablegen, die von Wirtschaftsprüfern zu kontrollieren waren (§ 23 Abs. 1 und 2). Mit den Regelungen des fünften Abschnitts des Parteiengesetzes kam der Gesetzgeber seiner Pflicht zur Rechenschaftslegung nach und füllte damit Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG aus.109 Solange ein entsprechender Rechenschaftsbericht nicht vorlag, erfolgten keine Zahlungen (§ 23 Abs. 3). Großspenden mußten mit Nennung des Namens und Anschrift des Spenders bei natürlichen Personen ab DM20.000,und bei juristischen Personen ab DM200.000,- offengelegt werden (§ 25). a) Kritik an den neuen Regelungen zur Parteienfinanzierung Nach Inkrafttreten des Parteiengesetzes waren die neuen Regelungen über die Parteienfinanzierung Gegenstand der Kritik. 1 1 0 aa) Grundsätze und Umfang der Erstattung (§18 PartG) Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit wurde in der Art und Weise der Verteilung der Mittel gemäß § 18 Abs. 3 Nr. 1 PartG gesehen, der sich lediglich am Zweitstimmenanteil orientierte. 111 Die Pauschalierung der Wahlkampf108

Vgl. BVerfGE 24, 300 (346 f.). Vgl. K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. V, 2000, S. 1470f. 110 Vgl. F. Boyken, Die neue Parteienfinanzierung, 1998, S. 65ff.; R. Horn, aaO., S. 86ff.; K.-H. Seifert, aaO., S. 306ff. 111 Vgl. G. Konow, DÖV 1968, 73 (77), der insbesondere bemängelt, daß Parteien, die bislang von der Erstattung ausgeschlossen waren, trotz eines steigenden Trends, keine Berücksichtigung finden; Ch. Peter, JuS 1969, 563 (566); K.-H. Seifert, aaO., S. 310. 109

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kostenerstattung auf DM 2,50 je Wahlberechtigten wurde ebenso kritisiert. So berücksichtigte diese Methode weder die tatsächlich abgegebenen Stimmen noch die den Parteien tatsächlich entstandenen Kosten. Dadurch entstand für die etablierten Parteien eine kalkulierbare Größe an staatlichen Zuwendungen. Die Zuteilung von Mitteln wurde durch die Neuregelung für kleinere Parteien günstiger; ausgeschlossen blieben aber parteilose Einzelbewerber, die auch durch Erlangung eines Direktmandates keine Mittel erhielten. 112 Grundlage für die Berechnung der Zuwendungen waren die Kosten des Bundestagswahlkampfes 1965, die sich auf etwa 95 Mio. DM beliefen. 113 bb) Abschlagszahlungen (§ 20 PartG) Das Bundesverfassungsgericht sah nur eine staatliche Leistung im Rahmen einer Wahlkampfkostenerstattung vor. Daß Wahlkämpfe nicht nur wenige Wochen vor einer Wahl angegangen werden, sondern schon im Vorfeld langfristig geplant und vorbereitet werden, veranlaßte den Gesetzgeber, Abschlagszahlungen vorzunehmen (§ 20 Abs. 1). 114 Zum Wahlzeitpunkt hin ging man davon aus, daß die Kosten lediglich anstiegen. Der Gesetzgeber wollte diesem Umstand dadurch Rechnung tragen, daß beginnend mit dem zweiten Jahr der Wahlperiode mit einer Zahlung von 10 v. H. des Erstattungsbetrages begonnen wurde, dieser sich dann im dritten Jahr auf 15 v. H. steigerte und im Wahljahr schließlich 35 v. H. erreichte. Damit sollte eine Kreditaufnahme der Parteien verhindert werden. In dieser Vorgehensweise wurde eine Umgehung der für verfassungswidrig angesehenen vollständigen oder teilweisen staatlichen Finanzierung allgemeiner Parteiarbeit gesehen.115 Bedenklich schien ebenso, daß ein Anspruch auf die Abschlagszahlungen lediglich den Parteien zustand, die an der letzten Bundestagswahl teilgenommen und die Voraussetzungen des § 18 Abs. 2 PartG erfüllt hatten. Damit wurden solche Parteien nicht berücksichtigt, die es aufgrund steigender Wählergunst als wahrscheinlich erscheinen ließen, zukünftig das Quorum zu erreichen. 116 Solche Parteien waren damit praktisch vier Jahre von staatlichen Zahlungen ausgeschlossen. 112

Vgl. R. Breitling, PVS 1968, 223 (224). Vgl. Bericht des Innenausschusses, BT-Drucks. 5/1918, S.4f. 114 Vgl. Bericht des Innenausschusses, BT-Drucks. 5/1918, S.5. 115 Vgl. R. Breitling, aaO., 223 (224) spricht von Subventionen; R. Groß, DÖV 1968, 80 (83); G. Konow, aaO., 73 (76) hält die Regelung zwar für bedenklich, akzeptiert sie aber unter dem Gesichtspunkt einer länger währenden Vorbereitungsphase für Wahlkämpfe; a. A. U. Scheuner, DÖV 1968, 88 (93), der Bedenken gegen die Abschlagszahlungen mit dem Argument ausräumt, es handle sich lediglich um eine Zahlungsweise und nicht um dauernd gewährte Zuschüsse; ähnlich R. Mußgnug, NJW 1966,1686 (1691), der gegen Vorschüsse keine Bedenken hat, sofern sie tatsächlich für den Wahlkampf verbraucht werden. 116 Vgl. G. Konow, aaO., 73 (78). 113

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Sollten Abschlagszahlungen nach § 20 PartG den Erstattungsbetrag übersteigen, waren diese selbstverständlich zurückzuzahlen (§19 Abs. 2 PartG). cc) Erstattung von Wahlkampfkosten in den Ländern (§ 22 PartG) Bedenken erhoben sich gegen die den Ländern gemäß § 22 PartG erteilte Ermächtigung, Wahlkampfkosten für Landtagswahlen in entsprechender Anwendung der §§ 18 bis 20 PartG zu ersetzen. Kritische Stimmen vertraten die Ansicht, Art. 21 Abs. 3 GG gebe dem Bund nicht die Kompetenz zur Regelung der Wahlkampfkostenerstattung. 1 1 7 Es sei als unzulässig anzusehen, daß der Bund gesetzliche Regelungen über die Vergabe von Landesmitteln treffen könne. Die Finanzierung sei im Zusammenhang mit dem Wahlrecht zu sehen, da freie Wahlen im Sinne des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG eine gleichberechtigte Stimmenwerbung aller Bewerber voraussetze.118 Damit stelle die Wahlkampffinanzierung keine Materie des Parteienrechts dar und der Bund könne lediglich die Finanzierung der Bundestagswahlen regeln. 119 dd) Steuervergünstigung für Spenden und Mitgliedsbeiträge Kritik wurde auch an den neuen Regelungen, die eine steuerliche Vergünstigung für Spenden und Mitgliedsbeiträge vorsahen, geübt. Das Bundesverfassungsgericht hatte sich in seinem jüngsten Urteil nicht zu den steuerlichen Sachverhalten geäußert. Die §§ 34, 35 PartG sahen eine Abzugsfähigkeit von Spenden und Mitgliedsbeiträgen in einer Höhe von DM600,- (bzw. 1.200,- bei Zusammenveranlagung von Ehegatten) vor. Diese Vorbehalte lehnten sich an die bisher zu dieser Fragestellung ergangenen Urteile des Bundesverfassungsgerichts an. 120 Der Betrag mochte nicht wesentlich für eine Einflußmöglichkeit auf eine Partei sein, doch hing der Vorteil der Abzugsfähigkeit aufgrund der Steuerprogression vom Einkommen des Zuwendenden ab. Das Gericht hatte in seinem früheren Urteil davon gesprochen, daß der Bezieher eines höheren Einkommens insoweit für seine „politische Meinung" „sozusagen prämiiert" werde. 121 Eine Differenzierung sei zwar durch eine Grenze von DM600,- gemindert, ändere aber nichts an einer Verletzung des Gleichheitssatzes.122 Ebenso kritisierte man die steuerliche Besserstellung juristischer Personen, die gegen den Gleichheitssatz verstieße, da ein rechtfertigender Grund für eine solche Differenzierung ebensowenig vorhanden sei. 117 Vgl. R. Mußgnug, aaO., 1686 (1687); das Bundesverfassungsgericht dagegen hatte keine kompetenzrechtlichen Bedenken, vgl. BVerfGE 20, 56 (115). 1,8 Vgl. R. Mußgnug, aaO., 1686 (1687). 119 Ähnlich R. Konow, aaO., 73 (78), der darauf abstellt, daß die Wahlkampfkostenerstattung auch dazu führe, Art und Dauer des Wahlkampfes zu steuern und daher dem Wahlrecht zuzuordnen sei. 120 Vgl. BVerfGE 6, 273; 8, 51. 121 Vgl. BVerfGE 8, 51 (69). 122 Vgl .R.Horn, aaO.,S.89.

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b) Die weitere Entwicklung im Vorfeld des Parteiengesetz-Urteils des Bundesverfassungsgerichts Der Gesetzgeber hatte auf die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts reagiert, jedoch nicht zum Schaden der politischen Parteien. Zwangsläufig provozierte dies wiederum eine weitere Klage vor dem Bundesverfassungsgericht. 3. Das Parteiengesetz-Urteil vom 3. Dezember 1968 Wie bereits in der Vergangenheit auch, mußte sich das Bundesverfassungsgericht mit der Parteienfinanzierung auseinandersetzen. In seinem Urteil vom 3. Dezember 1968123 befaßte sich das Gericht mit der Klage mehrerer kleinerer Parteien, 124 die sich im Wege eines Organstreits gegen grundlegende Vorschriften des Gesetzes über die politischen Parteien (Parteiengesetz) in der Fassung vom 24. Juli 1967 wandten. Die Vorschriften, gegen die sich die Parteien wandten, betrafen fünf Bereiche: die Wahlkampfkostenerstattung mit ihrer Pauschalierung und den dazugehörenden Abschlagszahlungen (§§ 18 ff.), die unterschiedliche Berücksichtigung der Parteien bei der Gewährung sonstiger Leistungen (§5), die Pflicht der Parteien zur Rechenschaftslegung (§ 25), die Steuerbegünstigung von Spenden und Mitgliedsbeiträgen (§§ 34 ff.) und den Parteienbegriff (Erfordernis der Wahlteilnahme, § 2). Das Gericht sah die Klagen als zulässig an, sofern sie die Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Status geltend machten.125 In den Regelungen des Parteiengesetzes sah das Gericht weder einen Verstoß gegen das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit noch gegen das Prinzip der Parteienfreiheit, noch gegen das Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe am Willensbildungsprozeß. 126 a) Der Inhalt der Entscheidung im einzelnen Zunächst befaßte sich das Gericht mit der Erstattung der Wahlkampfkosten und deren Umfang (§§ 18 ff.). An der grundsätzlichen Pauschalierung der Wahlkampfkosten hielt das Gericht fest und sah darin eine angemessene Erstattung. 127 Durch die Pauschalierung sei ein einfaches Erstattungsverfahren geschaffen, das dem „innerpolitischen Frieden" diene. Insbesondere erachtete das Gericht das Kriterium, die Erstattung von der Anzahl der Wahlberechtigten abhängig zu machen, als sach123

Vgl. BVerfGE 24, 300. Geklagt hatten die Nationaldemokratische Partei Deutschlands (NPD), die Europäische Föderalistische Partei (Europa-Partei) und Die Bayerische Staatspartei (BSP). 125 Ausgenommen war der Antrag der BSP, soweit er sich gegen § 21 Abs. 1 PartG (Ausbringung der Mittel im Haushaltsplan) richtete, da keine Rechtswirkung nach außen erzielt wurde, vgl. BVerfGE 24, 300 (334). 126 Vgl. Ch. A. Hettich, Parteispenden und Verfassungsrecht, 1989, S.53f. 127 Vgl. BVerfGE 24, 300 (335 f.). 124

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gerecht. Die zugrunde gelegten Kosten der Bundestagswahl von 1965 wurden akzeptiert, da die „beteiligten Parteien 1965 noch nicht mit der Erstattung von Wahlkampfkosten rechnen konnten". Das Recht der politischen Parteien auf Gleichbehandlung gemäß Art. 21 Abs. 1 i.V. m. Art. 3 Abs. 1 GG sah das Gericht in der Vorschrift des § 18 Abs. 2 Nr. 1 PartG verletzt, soweit die Erstattung von einem Wahlergebnis von mindestens 2,5 v. H. der abgegebenen Zweitstimmen abhing.128 Das Prinzip der Chancengleichheit hinge nach Ansicht des Gerichts aufs engste mit dem Grundsatz der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl (Art. 38 Abs. 1 GG) zusammen, der seinerseits ein Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes sei. 129 Dieser Grundsatz gebiete grundsätzliche Stimmengleichheit hinsichtlich des Zähl- und des Erfolgs wertes. Zur Verhinderung der Gefahr der Zersplitterung sah das Gericht daher einen Mindeststimmenanteil von 0,5 v. H. als Quorum für die Teilhabe an der Wahlkampfkostenerstattung als ausreichend an. Diese Anforderung genüge als Nachweis der Ernsthaftigkeit der Wahlkampfbemühungen. 130 Die Erstattung der Wahlkampfkosten für die Bundestagswahl vom 19. September 1965 (§ 39 Abs. 2 PartG) sah das Gericht als verfassungswidrig an, da ein Verstoß gegen Art. 21 Abs. 1 und 20 Abs. 2 GG vorliege. 131 Diese finanziellen Zuschüsse seien deshalb verfassungswidrig, da das Gericht in seinem Urteil vom 19. Juli 1966 festgestellt hatte, daß Mittel nur der Deckung von Wahlkampfkosten dienen dürften. Die gemäß § 20 Abs. 1 PartG gewährten Abschlagszahlungen wurden nur insoweit als verfassungswidrig angesehen, als sie die Zahlungen von einem Mindeststimmenanteil von 2,5 v. H. abhängig machten. Insoweit handelte es sich um eine konsequente Anwendung des zuvor gesagten zur generellen Teilhabe an der Wahlkampfkostenerstattung. Ansonsten beanstandete das Gericht die Abschlagszahlungen nicht, da sie ein notwendiger Teil des Wahlkampfes seien.132 Zu einem erfolgreichen und allen Anforderungen genügenden modernen Wahlkampf gehöre eine ordentliche und langfristig geplante Wahlvorbereitung. So müßte auch die innerparteiliche Willensbildung berücksichtigt werden, beispielsweise bei der Kandidatenaufstellung. Die Aufwendungen nähmen nur mit dem heranrückenden Wahltermin zu. Diesen Umstand habe der Gesetzgeber berücksichtigt. Im folgenden ging das Gericht auf § 22 PartG ein, der die Länder ermächtigte, nach Maßgabe der §§ 18 bis 20 PartG, Wahlkampfkosten zu erstatten. Es sah eine Verletzung gegen Art. 21 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG nur insoweit, als die Länder ermächtigt wurden, die Erstattung und Abschlagszahlungen davon abhängig zu ma128

Vgl. BVerfGE 24, 300 (339 ff.). Unter Verweis auf seine bisherige Rechtsprechung, BVerfGE 1, 208 (242); 3, 383 (391); 6, 84 (91); 13, 1 (12). 130 Vgl. BVerfGE 24, 300 (342). 131 Vgl. BVerfGE 24, 300 (346 f.). 132 Vgl. BVerfGE 24, 300 (348). 129

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chen, daß die Voraussetzungen des § 18 Abs. 2 Nr. 1 PartG (2,5 v. H.) erfüllt seien. Die Kompetenz des Bundes zur Regelung der Wahlkampfkostenerstattung ergebe sich aus Art. 21 Abs. 3 GG. Die Differenzierung bei Nennung des Spenders (§ 25 PartG) sah das Gericht als unvereinbar mit Art. 21 Abs. 1 Satz 4 und Art. 3 Abs. 1 GG an, da juristische Personen erst eine Offenbarungspflicht ab einem Gesamtspendenbetrag im Jahr in Höhe von DM 200.000,- hatten, während diese Grenze bei natürlichen Personen ab DM 20.000,- erreicht war. Es sei nicht einzusehen, daß eine juristische Person erst ab einem Betrag von 200.000,- erheblichen Einfluß gewönne, eine natürliche Person aber bereits bei einem Betrag ab DM 20.000,-. Desweiteren wurden die Steuervergünstigungen für Spenden und Mitgliedsbeiträge untersucht. 133 Das Bundesverfassungsgericht teilte die gegen §§34 und 35 PartG erhobenen Bedenken nicht. 134 Zwar seien Steuervergünstigungen dann bedenklich, wenn sie vornehmlich Parteien zugute kämen, die kapitalkräftige Kreise ansprechen; die §§34 und 35 PartG jedoch wirkten sich nicht so aus, daß sie durch Steuerermäßigung das Gewicht bestimmter Parteien im Konkurrenzkampf maßgeblich vergrößerten. Größere Spenden als DM600,- seien nicht begünstigt, so daß die maximale Steuerersparnis bei jährlich höchstens etwas über D M 300,- liege. Damit sei eine Bevorzugung politischer Parteien, die kapitalkräftige Kreise ansprächen, nicht mehr vorhanden. b) Kritik

an der Entscheidung

Auch diese jüngste Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts blieb nicht ohne Kritik. 135 Im wesentlichen bedeutete diese Entscheidung aber eine Bestätigung der vorangegangenen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts sowie der im Parteiengesetz getroffenen Regelungen. Daran wurde bemängelt, daß das Gericht seine Forderung nach Trennbarkeit von Wahlkampf und allgemeiner Parteiarbeit aufgeweicht habe, indem den Parteien in regelmäßigen Abständen ab dem zweiten Jahr nach der letzten Bundestagswahl staatliche Mittel zugewandt wurden. 136 aa) Pauschale Wahlkampfkostenerstattung (§18 PartG) Das Gericht hielt die Pauschalierung der Wahlkampfkosten als solche für zulässig. In seiner vorherigen Entscheidung hatte das Bundesverfassungsgericht nur die 133

Vgl. BVerfGE 24, 300 (357 ff.). Vgl. R. Horn, aaO., S. 95 m. w. Nachw. 135 Vgl. Ch. Peter, JuS 1969, 563 ff., A. Randelzhofer, JZ 1969, 533 ff. 136 Vgl. R.Horn, aaO., S. 95; G. Stricker, Der Parteienfinanzierungsstaat, 1998, S.48; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 1,2.Aufl. 1984,S.453; U. Volkmann, Politische Parteien und öffentliche Leistungen, 1993, S.26f. 134

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„tatsächlichen Ausgaben, die im unmittelbaren sachlichen Zusammenhang mit dem Wahlkampf stehen"137 für erstattungsfähig erklärt, dies jedoch in seinem jüngsten Urteil außer acht gelassen.138 Die pauschale Erstattung wurde jedoch allgemein aufgrund der Praktikabilität anerkannt. Kritik wurde aber an der Festsetzung der Wahlkampfkostenpauschale i. H. v. DM 2,50 je Wahlberechtigten geäußert, die sich aus der Orientierung an den Kosten für die Bundestagswahl von 1965 ergab. 139 Die Höhe der Kosten ergab sich jedoch aus einer für unzulässig erklärten Parteienfinanzierung. Das Bundesverfassungsgericht rechtfertigte die Zuwendung damit, daß die Parteien 1965 nicht mit einer Erstattung hätten rechnen können. Jedoch ging dieses Argument fehl, da die Parteien schließlich mit der Zuwendung der unmittelbaren staatlichen Mittel gerechnet hatten. Das Gericht hatte dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung einen weiten Gestaltungsspielraum zugebilligt und sich selbst in Zurückhaltung geübt. bb) Mindeststimmenanteil (§ 18 Abs. 2 PartG) Mit der vorgenommenen Herabsetzung des Mindeststimmenanteils von 2,5 v. H. auf 0,5 v. H. erntete das Bundesverfassungsgericht Zustimmung. Dies war ein Schritt, um einer Verfestigung des bestehenden Parteiensystems entgegenzuwirken. Bei einer Wahlkampfkostenerstattung steht die Gefahr der Unregierbarkeit, die Argument für die 5 %-Klausel ist, nicht im Raum. Die Höhe von 0,5 v. H. dient lediglich dazu, nicht ernstgemeinte Wahlvorschläge nicht auch noch zu subventionieren. 140 cc) Abschlagszahlungen (§20 PartG) Das Bundesverfassungsgericht erkannte die Zulässigkeit von Abschlagszahlungen grundsätzlich an. 141 Dies erschien jedoch als ein Abweichen von den Aussagen des „Hessen-Urteils", das eine klare Trennung von Wahlkampf und allgemeiner Parteiarbeit vorsah. 142 In der Kritik wurde dies als ein Wiederzulassen der unmittelba137

Vgl. BVerfGE 20, 56(115). Vgl. BVerfGE 24, 300 (335), indem es darlegt, daß bei der tatsächlichen Kostenermittlung ein erheblicher Verwaltungsaufwand betrieben werden müsse; vgl. R. Horn, aaO., S.96; J. Ipsen, in: M. Sachs, Grundgesetz, 2. Auflage, 1999, Art. 21 Rdnr. 127. 139 Vgl. Ch. Peter, JuS 1969, 563 (564); A. Randelzhofer, JZ 1969, 533 (536). ho Ygi p D j e verfassungsrechtliche Problematik der Parteienfinanzierung, 1970, S. 129 f. 138

141

Vgl. BVerfGE 24, 300 (348 ff.). Vgl. BVerfGE 20, 56 (114), wo vorausgesetzt wird, daß „die Wahl nahe bevorsteht; er (der Wahlkampf) ist zeitlich begrenzt"; dagegen BVerfGE 24,300 (349 f.): „Mithin beginnt der Wahlkampf nicht erst in dem Augenblick, in dem die Aktivbürger durch die Werbung der Parteien unmittelbar auf ihn aufmerksam gemacht werden. Auch die langfristigen Wahlvorbereitungen sind für den Wahlkampf unerläßlich. (...) Vielmehr gewinnt der Wahlkampf während einer Legislaturperiode an Intensität." 142

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ren staatlichen Finanzierung gesehen, da die gleichmäßig in jährlichen Abständen gezahlten Zahlungen einer vorher praktizierten staatlichen Finanzierung gleichkamen. 143 Diese Argumente berücksichtigen jedoch nicht ausreichend, daß die Höhe der Zahlungen von den Modalitäten der Auszahlung unbeeinflußt blieb. Die Gefahr bestand eher in der Festlegung der Wahlkampfkostenpauschale i. H. v. DM 2,50, die der Gesetzgeber ändern konnte. Die Zuwendungen an Parteien wurden durch das Parteiengesetz nicht der Höhe nach begrenzt. 144 Vorteile für die Parteien, die in den Genuß der Abschlagszahlungen kamen, bestand in dem geringeren Aufwand für Finanzierungskosten. So mußten die begünstigten Parteien für ihre Wahlkampfaktivitäten weniger Kredit aufnehmen und sparten so den Zinsaufwand. 145 dd) Benennung der Spender (§ 25 PartG) Zustimmung erfuhr die Gleichstellung bei der Nennung von natürlichen und juristischen Personen bei der Höhe des Spendenbetrags. Es lassen sich auch keine vernünftigen Erwägungen finden, warum eine juristische Person erst ab einer Spendenhöhe von DM 200.000,- Einfluß auf eine politische Partei haben kann, während dies bei einer natürlichen Person bereits ab DM20.000,- der Fall sein soll. 146 ee) Steuerliche Begünstigung (§§ 34, 35 PartG) Zwar ergaben sich aufgrund der verschiedenen steuerlichen Progression Unterschiede zwischen den Beziehern kleiner und großer Einkommen. Diese fielen aber durch die Begrenzung der Abzugsfähigkeit von Spenden und Mitgliedsbeiträgen auf D M 600,- nicht weiter ins Gewicht, da nicht wie bei der früheren Regelung des § 10 b EStG eine prozentuale Beschränkung auf 5% des Einkommens vorgenommen wurde. Der Anreiz für Bezieher höherer Einkommen entfiel daher. 147

143 Vgl. R. Breitling, PVS 1968, 223 (224); W. Hoffmann, Die Finanzen der Parteien, 1973, S. 124f.; K.-H. Seifert, Die politischen Parteien, 1975, S. 309, der in den gesetzlichen Bestimmungen zur Parteienfinanzierung einen „tiefen Einbruch in die Chancengleichheit der Parteien" sah; H. Spanner, Das Bundesverfassungsgericht, 1972, S.69; K. Stern, aaO., S.453; vgl. zusammenfassend K.-R. Titzck, Verfassungsfragen der Wahlkampfkostenerstattung, 1990, S. 53 f.; K. Zweigert, in: FS für A. Arndt, 1969, S. 503 sieht in der Urteilsbegründung das Bedürfnis des Gerichts, sachliche Kriterien festzulegen; gegen eine zeitliche Streckung der Zahlungen ließe sich jedoch nichts einwenden. 144 Vgl. die Festlegung einer absoluten Obergrenze in BVerfGE 85,264; dazu unten ausführlich, C.IV.l.b). 145 Vgl. U. Scheuner, DÖV 1968, 88 (93). 146 Vgl. R. Horn, aaO., S. 116; G. Leibholz, in: FS für A. Arndt, 1969, S. 186ff. 147 Vgl. A. Randelzhofer, JZ 1969, 533 (541).

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I I I . Die weitere Entwicklung 1. Reaktionen des Gesetzgebers Den Vorgaben des Urteils folgend, wurde das Quorum des § 18 Abs. 2 Nr. 1 PartG auf 0,5 % heruntergesetzt. 148 Ebenso wurde § 25 PartG den Vorgaben des Gerichts angepaßt, so daß Spenden an eine Partei oder mehrere ihrer Gebietsverbände, deren Gesamtwert in einem Kalenderjahr DM 20.000,- überstiegen, angezeigt werden mußten. Eine Unterscheidung zwischen natürlichen und juristischen Personen fand nicht mehr statt. Eine weitere Änderung betraf die Erstattung der Wahlkampfkosten. Der Gesetzgeber änderte die Höhe der Pauschale von DM 2,50 auf DM 3,50 je Wahlberechtigten (§ 18 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 Nr. 2) durch das Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes vom 24. Juli 1974.149 Als Begründung führte der Gesetzgeber gestiegene Kosten der Parteien an. Die Wahlkampfkostenpauschale beruhte auf den für den Bundestagswahlkampf 1965 errechneten Betrag. Die Möglichkeit einer Anpassung hatte das Hessen-Urteil geebnet.150 Zukünftige Anpassungen wurden durch das Gericht nicht ausgeschlossen.151 2. Behandlung unabhängiger Wahlkreisbewerber Das Parteiengesetz von 1967 hatte mit der Formulierung von § 18 Abs. 2 Nr. 2 unabhängige Wahlkreisbewerber von der Wahlkampfkostenerstattung ausgeschlossen. Ein relevanter Fall ereignete sich erst im Jahre 1969.152 Der Kandidat beantragte mit seinen 22,06 % errungenen Erststimmen, ihm gemäß § 18 PartG eine Wahlkampfkostenerstattung in Höhe von DM 2,50 je Stimme zu gewähren. Der Präsident des Deutschen Bundestages lehnte die Erstattung mit der Begründung, diese werde nur Parteien gewährt, ab. Hiergegen erhob der Kandidat zunächst Klage vor dem Verwaltungsgericht.

148

Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes v. 22. Juli 1969, BGBl. I, S. 925. BGB1.I, S. 1537. 150 Erstattungsfähig waren „nur die Kosten eines Wahlkampfes, der unter den jeweiligen politischen, wirtschaftlichen und sozialen Verhältnissen einer angemessenen werbenden Darstellung der Programme und Ziele und der notwendigen Auseinandersetzung der um die politische Macht kämpfenden Parteien dient.", BVerfGE 20, 56 (115 f.); 24, 300 (336). 151 Vgl. BVerfGE 24, 300 (336). 152 Der frühere CDU-Oberbürgermeister Dr. Wilhelm Daniels wurde nicht zum Direktkandidaten für den Wahlkreis Bonn aufgestellt. Daraufhin bewarb er sich außerhalb der CDU, deren Mitglied er aber blieb. Er erhielt einen Stimmenanteil von 22,06 %, womit er allerdings den CDU-Kandidaten nicht schlagen konnte. 149

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3. Zulässigkeit einer verwaltungsgerichtlichen Klage Bis zum Erlaß des Parteiengesetzes konnten Parteien die Erstattung von Wahlkampfkosten nur im Wege eines Organstreitverfahrens gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. GG geltend machen.153 Es handelte sich dabei um die Verletzung des Verfassungsstatus der antragstellenden Partei aus Art. 21 GG durch Nichtberücksichtigung bei der Verteilung von staatlichen Mitteln. Das Parteiengesetz trifft jedoch nunmehr Regelungen, die die Voraussetzungen für die Zuteilung staatlicher Mittel regeln. Bei einem Streit zwischen einer Partei und dem Bundestagspräsidenten um die Zuteilung der Mittel (§§ 18 ff.) handelt es sich somit um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art i.S.d. §40 VwGO. 154 Der Bundestagspräsident handelt insoweit als Verwaltungsbehörde i. S. d. § 1 Abs. 4 VwVfG, der über die Erstattungsbeträge verfügt. 155 Sofern eine Partei einen Anspruch gegen den Bundestagspräsidenten auf Vergabe von Mitteln geltend machen will, ist die Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO richtige Klageart. 156 4. Klage des unabhängigen Wahlkreisbewerbers a) Klage vor dem Verwaltungsgericht

Köln

Der Bewerber erhob zunächst Klage vor dem Verwaltungsgericht. 157 Das Verwaltungsgericht sah § 18 PartG insoweit als lückenhaft an, als der unabhängige Bewerber keine Wahlkampfkostenerstattung erhalten hatte. Diese Lücke sei durch Anwendung des auf Art. 3 Abs. 1 GG beruhenden Grundsatzes der Chancengleichheit der Parteien durch eine analoge Einbeziehung der parteilosen Kandidaten in § 18 PartG zu schließen. Das Gericht betonte, daß sowohl Parteien als auch unabhängige Bewerber im Bereich der politischen Willensbildung tätig werden und dasselbe Ziel, 153

Vgl. R. Horn, aaO., S. 120. Vgl. BVerfGE 27, 152 (157); 28, 97 (103 f.); BVerwG, DVB1. 2001, 82; BVerwGE 44, 187 (189); OVG Münster, NWVB1. 1999, 417; E. Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 11. Auflage, 2000, §40 Rdnr. 24; F. Kopp/W. -R. Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 12. Auflage, 2000, §40 Rdnr. 33; K. Stern, Verwaltungsprozessuale Probleme in der öffentlichrechtlichen Arbeit, 8. Auflage, 2000, Rdnr. 87,201; bei der Gewährung von Mitteln handelt es sich um einen Verwaltungsakt mit sog. Drittwirkung, denn die Begünstigung des einen führt zu Verringerung von Ansprüchen bei einer anderen Partei. Dies ergibt sich aus der inzwischen eingeführten absoluten Obergrenze (dazu unten IV), vgl. M. Morlok, DVB1. 1999, 277 (278 f.). 155 Vgl. K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.I, 2. Aufl. 1984, S.453. 156 Vgl. W. Henke, Das Recht der politischen Parteien, 2. Auflage, 1972, S. 228; zur Klageart RJ. Tettinger/V. Wahrendorf, Verwaltungsprozeßrecht, 2. Aufl. 2001, S. 113 ff. 157 Vgl. VG Köln, DÖV 1972, 356. 154

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nämlich die Repräsentation des Volkes im Parlament, anstreben. Also gelte unter Parteien und den unabhängigen Wahlbewerbern das Prinzip der Chancengleichheit. Das Gericht sprach dem Kläger einen Anspruch in Höhe von DM74.737,50 zu. b) BVerwGE 44,187 Das Bundesverwaltungsgericht hob das Urteil des Verwaltungsgerichts nach einer Sprungrevision der Beklagten auf. Ein Anspruch auf Wahlkampfkostenerstattung könne für unabhängige Kandidaten nicht aus einer entsprechenden Anwendung des § 18 PartG folgen, da der Wortlaut auf Parteien zugeschnitten sei. 159 Die Anwendung scheitere daran, daß der Anspruch des § 18 PartG eine Regelung des Parteiengesetzes sei und daher aufgrund der Entwicklungsgeschichte ausschließlich für Parteien gedacht sei. Dies folge auch aus den Gesetzesmaterialien.160 Auch einen Verstoß gegen den Grundsatz der formalen Chancengleichheit im Wahlkampf, der aus Art. 3 i.V. m. Art. 38 GG folgt, sah das Gericht nicht. 161 Die Parteien müßten besondere Pflichten berücksichtigen. So müßten sie beispielsweise über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft geben (Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG). Weitere Pflichten träfen die Parteien aus Art. 21 Abs. 2 und Abs. 3 GG. Den unabhängigen Wahlbewerber träfen diese Pflichten demgegenüber nicht. Den Parteien entstünden zudem hohe Kosten in Vorbereitung einer Wahl, so z. B. bei der Aufstellung ihrer Kandidaten, die durch die Wahlkampfkostenpauschale abgegolten würden. Parteien hätten im Gegensatz zu den Wahlbewerbern einen öffentlichen Auftrag zu erfüllen, der besonders bei der Beteiligung an Wahlen zum Ausdruck käme. Das Urteil stieß insbesondere wegen seiner eindeutigen Bevorzugung politischer Parteien auf Kritik. 1 6 2

158

Vgl. VG Köln, DÖV 1972, 356 (357). Vgl. BVerwGE 44, 187. 160 Zwar hatte der ursprüngliche Antrag der Fraktionen CDU/CSU, SPD und FDP in § 17 Abs. 2 des Entwurfs (vgl. BT-Drucks. V/1339) vorgesehen, daß bei der Wahlkampfkostenerstattung auch Wahlkreisbewerber einer Wählergruppe Berücksichtigung finden sollten, doch habe der Innenausschuß des Bundestages die Berücksichtigung der Wählergemeinschaften gestrichen (vgl. BT-Drucks. V/1918). Dies ergebe sich für das Gericht aus der getroffenen Regelung des § 18 PartG. 161 Vgl. BVerwGE 44, 187 (190ff.). 162 Vgl. W. Henke, DÖV 1974, 272f.; R. Horn, aaO., S. 124ff.; E.-H. Ritter, JZ 1975, 22ff. E.-H. Ritter bemängelt besonders, daß Einzelbewerbem praktisch die Chancen in den üblichen Materialschlachten genommen werden und sich lediglich finanziell starke Einzelbewerber derartige „Eskapaden" leisten könnten. Die Einzelbewerber werden nach seiner Auffassung zu „personae non gratae" erklärt, aaO., S.22. 159

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c) Beschluß des Bundesverfassungsgerichtes

vom 9. März 1976

Der unabhängige Bewerber legte gegen das klageabweisende Urteil des Bundesverwaltungsgerichts Verfassungsbeschwerde gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG ein. Der Beschwerdeführer rügte die Verletzung seiner Rechte aus Art. 3 und 38 GG. Er begehrte die Aufhebung des angefochtenen Urteils, hilfsweise, die Nichtberücksichtigung unabhängiger Bewerber bei der Wahlkampfkostenerstattung gemäß § 18 PartG für verfassungswidrig zu erklären. 163 Die Verfassungsbeschwerde hatte Erfolg. Das Gericht sah den Beschwerdeführer in seinem Recht auf chancengleiche Teilnahme dadurch verletzt, daß der Gesetzgeber ihn nicht in die Regelung der Wahlkampfkostenerstattung einbezogen hatte. Der Anspruch folge dabei nicht aus einer entsprechenden Anwendung von § 18 PartG, da § 18 PartG generell nur Bezug auf die Zweitstimmen und die Parteien nehme. Auch § 18 Abs. 2 Nr. 2 PartG sei von dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers getragen, nur Parteien zu berücksichtigen. 164 Durch eine entsprechende Anwendung von § 18 PartG bei eindeutig entgegenstehendem Willen des Gesetzgebers werde unzulässig in dessen Gestaltungsfreiheit eingegriffen. 165 Die Verletzung auf chancengleiche Teilnahme an der Bundestagswahl werde aber verletzt, da § 18 PartG eine Wahlkampfkostenerstattung nur für politische Parteien, nicht aber für unabhängige Wahlkreisbewerber vorsehe. 166 Das Gericht führte aus, daß der Grundsatz der gleichen Wahl ein Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes darstelle, der aus Art. 3 Abs. 1 GG folge. Der Unterschied liege in seinem formalen Charakter, der besage, daß jeder sein Wahlrecht in formal gleicher Weise ausüben können muß. Dieser Grundsatz beziehe sich auch auf das passive Wahlrecht. Damit hätten neben den Parteien untereinander auch alle Aktivbürger als Wahlbewerber ein Recht auf Chancengleichheit. Differenzierungen seien nur aus „besonders rechtfertigenden, zwingenden Gründen zulässig".167 Der Gesetzgeber müsse zwar bestehende Unterschiede nicht ausgleichen, doch dürften sich keine Verschärfungen der unterschiedlichen Ausgangslage durch finanzielle Zuwendungen ergeben. Das Bundesverfassungsgericht stellte fest, daß die Frage, ob die Nichtbeteiligung der unabhängigen Wahlkreisbewerber an der Wahlkampfkostenerstattung mit dem Grundgesetz vereinbar sei, bislang nicht entschieden worden sei. Das Gericht legte in seiner Entscheidung dar, daß das Grundgesetz nicht nur von einem Parteienstaat ausgehe. Dies zeige sich in der Verfassung im Bekenntnis zum 163

Vgl. BVerfGE 41, 399 (405). Vgl. BVerfGE 41, 399 (411). 165 Unter Verweis auf BVerfGE 14, 308 (312); 8, 28 (34); 9, 250 (255); 28, 227 (242f.). 166 Vgl. BVerfGE 41, 399 (412ff.); W. Berg, Staatsrecht, 3. Aufl. 2001, Rdnr.561; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.I, 2. Aufl. 1984, S.452f. 167 Mit Verweis auf E 34, 81 (99). 164

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repräsentativen Status der Abgeordneten aus Art. 38 GG. In der Konsequenz hieß das für das Gericht: „Die Parteien wirken zwar an der politischen Willensbildung des Volkes mit. Sie haben aber kein Monopol, die Willensbildung des Volkes vorzuformen und zu beeinflussen". 168 Auch dürften die politischen Parteien nicht bevorzugt werden, weil ihre Arbeit im Ganzen honoriert werden müsse und sich der Beitrag unabhängiger Wahlbewerber auf den Wahlkampf beschränke. Eine solche Argumentation laufe fehl, weil es nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unzulässig sei, Zuschüsse zur politischen Bildungsarbeit zu leisten. Auch ergebe sich keine Rechtfertigung eines Ausschlusses unabhängiger Wahlbewerber aus dem Umstand, daß politische Parteien besondere Pflichten träfen, wie beispielsweise die Möglichkeit eines Parteienverbots (vgl. Art. 21 Abs. 2 GG). Bei einer drohenden Gefahr dürften nämlich Parteien nur mit den dafür vorgesehenen Verfahren bekämpft werden; nicht aber mit Mitteln der Wahltechnik. Eine Gefahr der Zersplitterung und damit verbundener Arbeitsunfähigkeit sah das Gericht nicht durch die einzelnen Wahlbewerber, da sie nach wie vor die Ausnahme im Parlamentarismus bildeten.169 Das Bundesverfassungsgericht erklärte § 18 PartG nicht für verfassungswidrig, hob aber die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts auf und verwies die Sache mit dem Hinweis, daß die bestehende Regelung den Beschwerdeführer in seinem Recht auf Chancengleichheit verletze, dorthin zurück. d) Ergänzung von §18 PartG Nach erfolgreicher Klage des Einzelbewerbers vor dem Bundesverfassungsgericht reagierte der Gesetzgeber; allerdings erst mit einer dreijährigen Verzögerung. Erst im Jahre 1979 änderte der Gesetzgeber § 18 PartG dahingehend, daß ein § 18 Abs. 4 PartG eingefügt wurde, der unabhängige Wahlbewerber mit in den Kreis der Empfänger der Wahlkampfkostenpauschale einbezog, sofern diese 10% der im Wahlkreis abgegebenen gültigen Erststimmen erreichten. 170 Der Gesetzgeber hatte dem Urteil nicht besonders schnell Folge geleistet. Jedoch trat das Gesetz rückwirkend, beginnend mit dem 28. Juli 1967, in Kraft, so daß unabhängige Wahlkreisbewerber für die Bundestagswahlen 1969, 1972 und 1976 nachträglich Erstattungsbeträge (DM 2,50 für jede Erststimme) beantragen konnten. 1 7 1 Unabhängige Wahlkreisbewerber können ihren Anspruch gemäß § 49 b Abs. 1 168

Vgl. BVerfGE 41, 399 (416 f.). Vgl. BVerfGE 41, 399 (422). 170 Drittes Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die politischen Parteien, BGBl. I, S. 2358. 171 Vgl. F. Boyken, Die neue Parteienfinanzierung, 1998, S.71 f.; G. Stricker, Der Parteienfinanzierungsstaat, 1998, S.49; K. Stern, aaO., S.453. 169

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BWahlG beim Bundestagspräsidenten geltend machen und erhalten für jede gültige Stimme 4,00 DM. Den erforderlichen Stimmenanteil von 10% hatte das Bundesverfassungsgericht als nicht unverhältnismäßig angesehen.172 Eine Erhöhung dieses Anteils hielt das Gericht nur dann für erforderlich, falls sich herausstellen würde, daß einem Mißbrauch der Wahlkampfkostenerstattung nicht auf andere Weise entgegengetreten werden könne.

5. Anpassungen des Finanzbedarfs Nach wie vor bestand für die politischen Parteien ein erheblicher Finanzbedarf. Dieser steigerte sich durch die allgemeine Preisentwicklung. Preis- und Einkommensentwicklung führten in den Jahren zwischen 1967 und 1978 dazu, daß die reale Kaufkraft der gesetzlich für die Parteien relevanten Geldbeträge (DM 2,50 Wahlkampfkostenpauschale pro Wahlberechtigten im Jahr sowie DM 600,- Abzugsfähigkeit von Spenden je Steuerpflichtigen im Jahr) erheblich sank.173 Daran änderte auch die im Jahr 1974 vorgenommene Anpassung der Wahlkampfkostenpauschale von DM 2,50 auf DM 3,50 nicht viel. 174 Man sah insbesondere die Steuerbegünstigung von Spenden an die Parteien als dringend anpassungsbedürftig an.

a) Verfahren

der Niedersächsischen Landesregierung

§ 10 b Abs. 2 EStG 175 und § 9 Nr. 3 b KStG 176 sahen eine Begrenzung der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Spenden und Beiträgen an politische Parteien bis zu einer Höhe von DM600,-, oder bei zusammen veranlagten Ehegatten von DM 1.200,-, vor. Die niedersächsische Landesregierung wollte in dem Verfahren der abstrakten Normenkontrolle gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 BVerfGG klären lassen, ob es mit dem Grundgesetz vereinbar sei, daß die jährliche steuerliche Abzugsfähigkeit von Beiträgen und Spenden auf DM 600,- bzw. DM 1.200,- begrenzt ist. 177 Das Gericht sah die Regelungen als mit dem Grundgesetz vereinbar an. 172

Vgl. BVerfGE 41, 399 (425). Vgl. R. Horn, Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Parteienfinanzierung, 1990, S. 132 f.; vgl. Bericht zur Neuordnung der Parteienfinanzierung, 1983 (im folgenden Bericht 1983), S. 98. 174 BGB1.I, S. 1537. 175 In der Fassung der Bekanntmachung v. 5. Dezember 1977, BGB1.I, S.2365. 176 In der Fassung des Körperschaftsteuerreformgesetzes v. 31. August 1976, BGBl. I, S.2597. 177 Vgl. BVerfGE 52, 63 (64). 173

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aa) Begründung des Gerichts Das Bundesverfassungsgericht sah die Regelungen des § 10b Abs. 2 EStG 1977 und § 9 Nr. 3 b KStG 1977, die die Abzugsfähigkeit von Beiträgen und Spenden auf DM600,- (bzw. DM 1.200,- bei Zusammenveranlagung) begrenzten, als mit dem Grundgesetz vereinbar an. Das Gericht führte an: „Der Gesetzgeber ist von Verfassungs wegen nicht gehalten, diese Freigrenzen zu erhöhen. Er ist daran aber auch - in engen Grenzen - nicht gehindert. Ob und inwieweit er davon Gebrauch machen will, ist eine politische Entscheidung, die in seinem pflichtgemäßen Ermessen steht. Entschließt er sich dazu, so muß er dabei das Recht der Bürger auf gleiche Teilhabe am Willensbildungsprozeß sowie die Grundsätze der Chancengleichheit und der Parteienfreiheit beachten."178 Wiederholt sei bereits entschieden worden, daß Grenzen bei der staatlichen Zuwendung an Parteien bestünden und daß der Staat nicht verpflichtet sei, den Geldbedarf der politischen Parteien zu befriedigen. Dabei erkannte das Gericht ausdrücklich die besondere Stellung der Parteien in einer Demokratie als Sammelbekken von Meinungen an, insbesondere deren Rolle als Mittler und Zwischenglieder von Bürgern und den Staatsorganen. Politische Parteien übten entscheidenden Einfluß auf die Besetzung der obersten Staatsämter aus. Dieser Status komme in § 1 PartG zum Ausdruck. Aus dem so umrissenen Status der Parteien habe das Bundesverfassungsgericht auch für den Bereich der Parteienfinanzierung Konsequenzen gezogen.179 So sei eine direkte Finanzierung über Zuschüsse aus dem Bundeshaushalt für verfassungswidrig erklärt und nur die Erstattung der notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes für zulässig erachtet worden. Grenzen seien auch bei der mittelbaren Finanzierung durch steuerliche Berücksichtigung von Beiträgen und Spenden zu ziehen.180 Innerhalb dieser Grenzen wurden Überlegungen des Gesetzgebers als zulässig erachtet, daß staatliche Zuwendungen es den politischen Parteien ermöglichen sollen, ihren durch Art. 21 GG zugewiesenen Aufgaben unabhängiger von sachfremden Finanzierungsquellen gerecht zu werden. Eine Verpflichtung, für eine finanzielle Unterstützung der Parteien aus öffentlichen Mitteln zu sorgen, ergebe sich daraus aber nicht für den Gesetzgeber. Das Urteil erkennt an, daß die im Bundestag vertretenen Parteien ihren Tätigkeitsbereich fortschreitend erweitert haben und sich zu mitgliederstarken Völksparteien entwickelt hätten, deren Tätigkeitsbereich inzwischen weit über die bloße Beteiligung an Wahlen hinausgehe. Eine Partei bedürfe dazu einer festgefügten Parteiorganisation, die erhebliche Kosten verursache. All das ändere aber nichts an der im Grundgesetz normierten Stellung der politischen Parteien. „Die Parteien sind keine 178 179 180

Vgl. BVerfGE 52, 63 (82). Vgl. BVerfGE 52, 63 (84ff.). Mit Verweis auf BVerfGE 8, 51 (62ff.); 24, 300 (357 ff.).

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Staatsorgane, sondern Gruppierungen, die sich im offenen Mehrparteiensystem frei bilden, aus eigener Kraft entwickeln und, gebunden an die Verpflichtungen des Art. 21 Abs. 1 Satz 3 und 4 GG, im Rahmen der freiheitlichen Grundordnung an der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken." 181 Das Gericht sah die Gefahr, daß bei einer völligen oder auch nur überwiegenden Deckung des Finanzbedarfs aus öffentlichen Mitteln sie zwar nicht dem staatsorganschaftlichen Bereich eingefügt, aber doch der staatlichen Vorsorge überantwortet würden. Der Gesetzgeber sei von Verfassungs wegen nicht verpflichtet, den Parteien die erforderlichen Mittel zur Verfügung zu stellen, er sei daran aber auch nicht gehindert. Wie er dies mache, falle in sein pflichtgemäßes Ermessen. Zu beachten seien hierbei das Recht der Bürger auf gleiche Teilhabe sowie die Grundsätze der Chancengleichheit und der Parteienfreiheit. 182 Spenden seien durch das Grundgesetz nicht grundsätzlich verwehrt. Art. 21 GG gewährleiste den Parteien Freiheit vom Staat, nicht jedoch absoluten Schutz vor dem Einfluß finanzkräftiger Einzelpersonen, Unternehmen und Verbänden. Das Grundgesetz begegne der Gefahr, daß anonyme Großspender zu großen Einfluß erhielten, mit dem durch Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG normierten Gebot, über die Herkunft der Mittel öffentlich Rechenschaft zu geben. Entscheide sich der Staat, Beiträge und Spenden als abzugsfähige Ausgaben anzuerkennen, nehme er in Höhe des verlorenen Steueranteils mittelbar an der Finanzierung der Parteien teil. Der Gestaltungsraum des Gesetzgebers sei auch in diesem Bereich durch das Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe am Willensbildungsprozeß und die Grundsätze der Chancengleichheit und Parteienfreiheit begrenzt. Das Gericht setzte sich mit den genannten Kriterien auseinander und befaßte sich intensiv mit dem Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien. § 10 b Abs. 2 EStG 1977 und § 9 Nr. 3 b KStG 1977 wurden als verfassungsgemäß gesehen, da sie sich kaum wegen ihrer Höchstbegrenzung auf DM 600,- bzw. 1.200,- auswirken könnten. Das Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung werde dadurch nicht verletzt. Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit ergebe sich aus der Bedeutung, die der Freiheit der Parteigründung und dem Mehrparteienprinzip für die freiheitliche Demokratie zukomme. Das Prinzip der Chancengleichheit der Parteien hänge aufs engste mit den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl zusammen. In diesem Bereich seien dem Ermessen der öffentlichen Gewalt besonders enge Grenzen gesetzt. Bestehende faktische Unterschiede dürften dabei nicht verschärft werden. Das Gericht zog daraus den Schluß, daß Spenden grundsätzlich eine geläufige Form zulässiger Interessen Wahrnehmung seien. Vorhandene Ungleichheiten müß181 182

Vgl. BVerfGE 52, 63 (85). Vgl. BVerfGE 52, 63 (86ff.).

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ten deswegen nicht vom Gesetzgeber ausgeglichen werden. Bei einer steuerlichen Berücksichtigung müsse der Gesetzgeber gewährleisten, daß „diese Regelung weder zu einer ernsthaft ins Gewicht fallenden Begünstigung oder Benachteiligung einer bestimmten Partei oder Parteiengruppe noch zu einer Verschärfung bestehender faktischer Ungleichheiten der Wettbewerbschancen" führe. 183 Diese Gefahr bestehe ständig. Die vom Grundsatz der Chancengleichheit gezogene Grenze für den Gesetzgeber verlaufe erst dort, „wo die steuerliche Begünstigung von Beiträgen und Spenden ein Ausmaß erreicht, das geeignet ist, die vorgegebene Wettbewerbslage zwischen den Parteien in einer ernsthaft ins Gewicht fallenden Weise zu verändern. Dies sei so lange nicht der Fall, wie eine Mehrzahl der Steuerpflichtigen die Möglichkeit habe, in vergleichbarer Weise an der Steuervergünstigung teilzuhaben. Unzulässig wäre dagegen, einen bestimmten Prozentsatz der Einkünfte oder des Umsatzes als steuerlich abzugsfähig zu erklären oder die Grenzbeträge so hoch anzusetzen, daß diejenigen Personen mit hohem Steueraufkommen unverhältnismäßig stärker begünstigt würden als die Bezieher geringer Einkünfte, mit der Folge, daß zugleich die Parteien bevorzugt würden, die eine größere Anziehungskraft als andere Parteien auf kapitalkräftige Kreise ausübten.184 Eine unterschiedliche Behandlung im Vergleich zur Förderung anderer Zwecke, wie beispielsweise mildtätiger, staatspolitischer und gemeinnütziger sah das Gericht als sachgerecht an. Keine der genannten Organisationen sei in vergleichbarer Weise wie die Parteien darauf angelegt, in allen Bereichen der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken und unmittelbar das gesamte staatliche Geschehen zu beeinflussen. 185 bb) Schlußfolgerung des Gerichts Das Gericht hielt eine Anpassung der geltenden Höchstbeträge für eine politische Frage, deren Beantwortung dem Gesetzgeber obliege.186 Verfassungsrechtlich sei eine großzügig bemessene Abzugsfähigkeit von Beiträgen und Spenden jedenfalls nicht geboten, aber auch nicht verboten. Daraus folgerte das Gericht, daß die bestehenden Regelungen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden seien. Diese Entscheidung erging einstimmig. Diese Aussagen ließen bereits erahnen, wie das weitere Handeln des Gesetzgebers aussehen könnte.

183

Vgl. BVerfGE 52, 63 (90). Vgl. BVerfGE 52, 63 (91). 185 Dies macht sich insbesondere in dem Drang der Parteien bemerkbar, alle Schlüsselpositionen besetzen zu wollen. Instruktiv hierzu U. Wagschal, ZParl 2001, 861 ff. 186 Vgl. BVerfGE 52, 63 (94). 184

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b) Gesetzliche Änderungen nach dem Urteil Nach der Aussage des Gerichts, der Gesetzgeber sei nicht gehalten, die steuerlichen Freigrenzen zu erhöhen, daran aber in engen Grenzen auch nicht gehindert, wurden die Freigrenzen erwartungsgemäß erhöht. Die Grenzen erhöhten sich auf DM 1.800,- (bzw. DM 3.600,- bei zusammen veranlagten Ehepaaren) und auf DM 1.800,- bei Körperschaften. 187 1979 wurde bereits die Wahlkampfkostenerstattung durch § 28 EuWG auch auf die erste Wahl zum Europäischen Parlament ausgedehnt.188 6. Finanz- und Glaubwürdigkeitskrise der Parteien Seit Beginn der siebziger Jahre gerieten die im Bundestag vertretenen politischen Parteien immer mehr in eine finanzielle Situation, die von ihnen als funktionsgefährdend angesehen wurde. 189 In der Öffentlichkeit sank das Ansehen der Parteien rapide und die Parteienfinanzierung war Gegenstand lebhafter Diskussionen und zunehmender Kritik in der Öffentlichkeit. 190 Umstritten waren dabei Methoden und Verfahren, mit denen Spenden beschafft wurden, beispielsweise die sog. Umwegfinanzierungen. 191 Dabei gingen Spenden an eine als gemeinnützig anerkannte Fördervereinigung (kirchlicher mildtätiger, religiöser oder wissenschaftlicher Art) und diese Mittel wurden im Anschluß daran, wie bereits im Vorfeld geplant, an die Parteien weitergeleitet. 192 Eine weitere Form war das Zahlen für Gutachten, die von parteinahen Unternehmungen für nur geringe Gegenleistungen erstellt wurden (sog. Gutachtenkauf). Die erhaltenen Gelder wurden sodann an die Parteien weitergeleitet und die Unternehmen konnten die Kosten des Gutachtens in unbegrenzter Höhe als Betriebsausgabe absetzen.193 Eine weitere Möglichkeit bestand darin, mittelbare Zuwendungen in Form der Übernahme von Kosten den Parteien zukommen zu lassen. Beispielsweise wurden 187

Gesetz zur Änderung und Vereinfachung des Einkommensteuergesetzes und anderer Gesetze v. 18. August 1980, BGB1.I, S. 1537; vgl. J. Ipsen, JZ 1984, 1060. 188 Gesetz über die Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland (Europawahlgesetz-EuWG) v. 16. Juni 1978, BGB1.I, S.709. 189 Vgl. Bericht 1983, S. 13. 190 Vgl. Bericht 1983, S. 14f. 191 Vgl. H.H. v. Arnim, Die Partei der Abgeordnete und das Geld, 1996, S.60ff.; ders., ZRP 1982, 294 (297); F. Boyken, Die neue Parteienfinanzierung, 1998, S. 79; R. Horn, aaO., S. 143 ff. 192 So sammelte die Staatsbürgerliche Vereinigung von 1954 e.V. insgesamt mehr als 200 Millionen DM, vgl. U. Dübber, Geld und Politik, 1970, S.39ff.; P. Külitz, Unternehmerspenden an politische Parteien, 1983, S.51 ff.; R. Müller F.A.Z. v. 4.12.1999, S.3. 193 Vgl. P. Salje, NJW 1985, 998, der entsprechende Sachverhalten darstellt.

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Druck- und Inseratskosten, die an sich eine enorme Belastung für Parteien bedeuten, von Unternehmen übernommen und nicht den Empfängern, sondern den Unternehmen belastet, die wiederum die Kosten als Betriebsausgabe voll absetzten.194 Ähnlich wurde mit Parteianzeigen verfahren, die dann wiederum nicht den Parteien belastet wurden. 195 Weitere Möglichkeiten bestanden darin, personelle und sächliche Mittel zur Verfügung zu stellen oder „Berater"-Verträge abzuschließen, die gegen weit überhöhte Preise abgewickelt wurden. 196 Den Spendern brachte diese Praxis einerseits den steuerlichen Vorteil mit der Möglichkeit Betriebskosten abzusetzen, sowie die gewünschte Anonymität andererseits. Die im Parteiengesetz geforderte Offenbarungspflicht für Spenden ab einer Höhe von DM 20.000,- wurde somit umgangen.197 a) Gemeinsamer Antrag der Parteien an den Bundespräsidenten zur Neuordnung der Parteienfinanzierung Auf die in der Öffentlichkeit geführten Diskussionen reagierten die Parteien, indem sie in einem gemeinsamen Schreiben vom 2. Januar 1982 den damaligen Bundespräsidenten Karl Carstens baten, eine unabhängige Kommission zum Thema Parteienfinanzierung zu berufen. 198 Die Kommission sollte „den Auftrag erhalten, - unter Berücksichtigung der Erfahrungen mit der Parteienfinanzierung - Vorschläge zu unterbreiten, wie die Parteien finanziell in die Lage versetzt werden können, ihren grundgesetzlichen Auftrag zu erfüllen, um zukünftige Unklarheiten und sich daraus ergebende Probleme zu vermeiden." 199 Vorgeschlagen wurde, die Kommission mit erfahrenen und sachkundigen Persönlichkeiten aus den Bereichen Wissenschaft, Wirtschaft, Publizistik und der Rechtswissenschaft zu besetzen. Bundespräsident Carstens setzte daraufhin am 4. März 1982 eine Sachverständigen-Kommission zur Parteienfinanzierung ein, der er den Auftrag aufgab, „Vorschläge zu unterbreiten, wie die Parteienfinanzierung unter Beachtung des grundgesetzlichen Auftrags der Parteien künftig geregelt werden soll." 200 194

Vgl. R. Horn, aaO., S. 145. Vgl. W. Hoffmann, Die Finanzen der Parteien, 1972, S. 183; ein Beispiel aus jüngerer Zeit bildet die Offensive eines niedersächsischen Unternehmers im Vorfeld der Landtagswahlen 1998, die einen Tag vor der Wahl mit dem Slogan „Nur ein Niedersachse kann Bundeskanzler werden" geführt wurde. Ziel war es, Gerhard Schröder einen entscheidenden Vorteil im Hinblick auf die Bundestagswahlen im September 1998 zu verschaffen. 196 Vgl. R. Horn, aaO., S. 145 m. w. Nachw. 197 Vgl. H.H. v.Arnim, aaO., S.61 f. 198 Antragsteller waren die Vorsitzenden der SPD, Willy Brandt, der CDU, Dr. Helmut Kohl, der FDP, Hans-Dietrich Genscher und der CSU, Dr. Franz Josef Strauß. 199 Vgl. Bericht 1983, S. 15. 200 Der Bundespräsident berief zu den Mitgliedern der Kommission Prof Dr. Walther Fürst (Vorsitzender), Dr. Hermann Maassen (Stellv. Vorsitzender), Prof. Dr. Heino Kaack, Prof. Dr. Hans-Peter Schneider, Prof. Dr. Horst Vogel. 195

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Am 18. April 1983 legte die Kommission nach 34 gemeinsamen Sitzungen ihren Bericht vor, der Vorschläge zur Neuordnung der Parteienfinanzierung enthielt, die u. a. neben einer aufgabengerechten Finanzierung der Parteien eine stärkere Verlagerung der Parteienfinanzierung vom Staat auf den Bürger vorsahen. 201 b) Bericht zur Neuordnung der Parteienfinanzierung

202

Grundlage für eine Finanzierung der Parteien müsse deren Eigenfinanzierung bleiben. Bei finanziellen Begünstigungen der Parteien durch den Staat verlangte die Kommission ausnahmslos eine gesetzliche Regelung, da es sich bei der Parteienfinanzierung letztlich stets um Entscheidungen in eigener Sache handele.203 „Notwendigkeit, Umfang und Ausgestaltung müssen für den Bürger einsehbar sein, wenn eine neue Grundlage des Vertrauens zwischen den Bürgern und Parteien gefunden werden soll, die für die parlamentarische Demokratie unerläßlich ist." 204 aa) Gebote der Transparenz Als zentrales Element einer Kostenbegrenzung sah die Kommission die Transparenz der Parteifinanzen. Sie empfahl daher, daß Parteien zukünftig auch über die Verwendung ihrer Mittel und über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben sollten und auch Landes- und Bezirksverbände einbezogen werden sollten. Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG sei insoweit zu ändern. bb) Abbau von Umwegfinanzierungen Der Transfer von Geld- und Sachleistungen von politischen Stiftungen auf Parteien sollte untersagt und Kontrollen intensiviert werden. Auch sollten Zahlungen unter Umgehung der Anzeigepflicht unterbunden werden. Hierzu wurden insbesondere die juristischen Personen, die förderungswürdig i. S. d. § 49 EStDV waren, die sog. politischen Vereine und Berufsverbände, z. B. Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände, gezählt. cc) Sanktionen und Kontrollen Sanktionen hielt die Kommission für unerläßlich. Abgestuft nach Art und Schwere des Verstoßes wurden mögliche Sanktionen in einer Sperrung oder dem Abzug der Mittel aus der Wahlkampfkostenerstattung gesehen. 201

Vgl. K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.I, 2. Aufl. 1984,

S.451. 202 203 204

Der Bericht ist als Beilage zum Bundesanzeiger Nr. 97 v. 26. Mai 1983 abgedruckt. Vgl. Bericht 1983, S. 175. Vgl. Bericht 1983, S. 229.

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Über die Parteifinanzen sollte der Bundestagspräsident jährlich den Bundestag unterrichten. Zu achten hatte er danach auf die zweckentsprechende Verwendung, Grundsätze der Kreditaufnahme, die vom Bundesverfassungsgericht gezogene Grenze der überwiegenden staatlichen Finanzierung einer Partei (sog. 50 %-Grenze) und ob die Parteien rechtswidrig erlangte Mittel hatten, mit der Möglichkeit, eine Prüfung durch den Bundesrechnungshof vornehmen zu lassen. dd) Finanzierung der Parteien (1) Eigenfinanzierung Die Eigenfinanzierung der Parteien wurde im Bereich der Mitgliedsbeiträge und Spenden als zulässig angesehen. Vorkehrungen gegen politische Abhängigkeiten seien durch die Offenlegungspflicht über die Herkunft der Mittel gewährleistet; sie müßten jedoch durch schärfere Sanktionen bei Verstößen gegen die Offenlegungspflicht begleitet werden. 205 Weiter schlug die Kommission vor, § 24 Abs. 2 Nr. 2 PartG zu streichen, der die Sonderbeiträge der Mandats- und Amtsträger als Einnahmeart ansah. Sie seien geeignet, die Unabhängigkeit der Mandatsträger zu beeinträchtigen. Als problematisch wurden die Obergrenzen der Abzugsfähigkeit von Spenden angesehen, die zu finanziellen Problemen bei den Parteien geführt hatten. Damit Umgehungsmöglichkeiten verhindert werden könnten, sollte ein Anreiz für „legales" Spenden geschaffen werden. Daher sollten Mitgliedsbeiträge und Spenden an politische Parteien als Ausgaben zur Förderung staatspolitischer Zwecke im Sinne der §§ 10 b Abs. 1 EStG, 9 Nr. 3 KStG betrachtet werden und bis zu einer Höhe von 5 % des Einkommens pro Jahr als Sonderausgaben abgezogen werden können.206 Die bis dahin als „staatspolitisch förderungswürdig" anerkannten juristischen Personen sollten den Gemeinnützigkeitsstatus erhalten; die §§ 10b Abs. 2 EStG und 9 Nr. 3 B KStG sollten entfallen. Um Ungleichheiten zu mindern und das Recht des Bürgers auf gleiche politische Teilhabe sowie die Grundsätze der Chancengleichheit und der Parteienfreiheit zu wahren, solle ein sog. Chancenausgleich eingeführt werden. 207 (2) Staatliche Finanzierung Staatliche Zuwendungen hielt die Kommission nicht nur für verfassungsrechtlich zulässig, sondern sogar für geboten, wenn die Parteien ansonsten nicht in der Lage 205 206 207

Vgl. Bericht 1983, S. 232. Vgl. Bericht 1983, S. 233 f. Zu den Einzelheiten, vgl. Bericht 1983, S.201 ff.

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wären, ihren vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgaben nachzukommen.208 Da das Bundesverfassungsgericht eine völlige oder auch nur überwiegende Deckung des Finanzbedarfs der Parteien aus öffentlichen Mitteln für ihre gesamte Tätigkeit nicht als vereinbar mit dem Grundgesetz hielt, richtete die Kommission die Bemessung der zuzuwendenden Mittel an den Kosten eines angemessenen Wahlkampfes aus. Das bestehende Volumen sollte beibehalten werden; lediglich eine Aktualisierung anhand der Geldwertentwicklung sollte vorgenommen werden. Die Kommission schlug daher eine Erhöhung der zuletzt 1974 auf DM3,50 erhöhten Wahlkampfkostenpauschale auf D M 5 , - vor. Diese Erhöhung wurde mit den inzwischen erheblichen Kostensteigerungen gerechtfertigt. Nach Auffassung der Kommission sollte der Betrag nicht in der bisherigen Art und Weise ausgezahlt, sondern in einem „Wahlkampfkostengrundbetrag" und einen „Bürgerbonus" zugewiesen werden. (a) Wahlkampfkostengrundbetrag Der Wahlkampfkostengrundbetrag sollte dem Umstand Rechnung tragen, daß eine wahlkampfbezogene Vorbereitung nur langfristig geplant werden könne.209 Für diesen Grundbetrag sollten pro Wahlperiode 20 % des Gesamtvolumens des öffentlichen Volumens angesetzt werden. Die Zahl der Wählerstimmen allein sollte nicht maßgeblich sein; auch Größe und Bedeutung der Partei sollten Berücksichtigung finden. Deshalb schlug die Kommission vor, zusätzlich zu einem für alle Parteien gleich hohen Sockelbetrag einen Zuschlag für jeden Wahlkreis zu zahlen, in dem eine Partei einen Direktkandidaten aufgestellt habe. Die zugewiesenen Summen sollten sich nochmals um 50 % erhöhen, wenn eine Partei über mindestens 400.000 Mitglieder nachweisbar verfügte. 210 (b) Bürgerbonus Der Bürger sollte die Möglichkeit erhalten, selbst über einen gewissen Betrag aus öffentlichen Mitteln verfügen zu können. Dieser Bürgerbonus sollte gleichzeitig mit der Stimme im Wahllokal abgegeben werden. Der Betrag sollte sich dabei an der Höhe der Wahlkampfkostenpauschale orientieren. Der Anspruch darauf sollte wie bei der Wahlkampfkostenerstattung abhängig vom Stimmenanteil entstehen.211 (3) Weitere Vorschläge Weiter empfahl die Kommission sog. Wahl- und Spendenfonds beim Bundestagspräsidenten einzurichten, der als zentrale Stelle die Abwicklung zukommender Mit208 209 210 211

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Bericht Bericht Bericht Bericht

1983, S.235. 1983, S.235. 1983, S. 236. 1983,S.236.

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tel veranlassen sollte. Dabei sollten beispielsweise anonyme Spenden dem Fonds als Verwaltungseinnahme verfallen. Der Wahl- und Spendenfonds sollte dazu dienen, die jährliche Zahlung und Berechnung des Chancenausgleichs vorzunehmen und weitere Verwaltungsaufgaben wahrzunehmen. Um für alle Parteien vergleichbare Ausgangsbestimmungen zu schaffen, sollten aus der Vergangenheit herrührende Ungleichgewichte und Verzerrungen ausgeglichen werden. Aus der inzwischen als zu niedrig angesehenen Wahlkampfkostenpauschale sollte ein Nachschlag erfolgen, der entsprechend der Geldentwertung für die Bundestagswahl 1980 mit DM 1,- und für die Bundestagswahl 1983 mit DM 1,50 zu beziffern war. Um den Erfolg der Vorschläge zu kontrollieren, wurde der Gesetzgeber aufgefordert, alle fünf Jahre auf Bedarfsveränderungen zu reagieren und ggf. Korrekturen vorzunehmen. c) Neuerungen durch den Gesetzgeber Nachdem die Sachverständigen-Kommission ihren Bericht zur Neuordnung der Parteienfinanzierung im April 1983 vorgelegt hatte, brachten die Koalitionsfraktionen der CDU/CSU und der FDP am 21. Juni 1983 den „Entwurf eines Gesetzes über die Neuordnung der Parteienfinanzierung (Parteienfinanzierungsgesetz - PartFG)" ein 212 , der am 24. Juni 1983 im Bundestag behandelt wurde. 213 Der Gesetzentwurf wurde an den Innenausschuß überwiesen, der dazu verschiedene Experten anhörte. 214 aa) Änderung des Grundgesetzes Die von der Parteienkommission geforderte Erhöhung der Transparenz wurde zunächst durch eine Änderung des Grundgesetzes verwirklicht. Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG erhielt mit Gesetz vom 21. Dezember 1983 die Fassung: „Sie müssen über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben."215 Somit erweiterte der Gesetzgeber Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG, der ursprünglich auf die Rechenschaft hinsichtlich der Herkunft ihrer Mittel beschränkt war, um die Verwendung der Mittel und das Vermögen der Parteien. 216 212

BT-Drucks. 10/183. Deutscher Bundestag, Sten. Bericht, 17. Sitzung, 24.6.1983, S. 1147 ff. 214 Vgl. R. Horn, Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Parteienfinanzierung, 1990, S. 151 ff. 215 BGB1.I, S. 1481; vgl. K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. V, 2000, S. 1540. 2,6 Dies hatte die Kommission auch ausdrücklich gefordert. „Die öffentliche Rechenschaftspflicht dient [...] der Chancengleichheit der Parteien im Wettstreit um die Einflußnahme auf das politische Geschehen im Wettbewerb um die politische Macht." Der Bürger sei so eher in der Lage, ein Gesamtbild über die Parteien zu entwickeln. Dazu gehörten eben auch die Ausgaben, da es sich schließlich um öffentliche Mittel handle; Bericht 1983, S. 182. 213

5 Geerlings

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bb) Einfachgesetzliche Änderungen Der abschließende Bericht des Innenausschusses schlug wesentliche Änderungen des Parteiengesetzes unter Berücksichtigung der Vorschläge der Sachverständigenkommission vor. 217 Nachfolgend wurde das Parteiengesetz durch das Änderungsgesetz vom 22. Dezember 1983 geändert. 218 Darin wurde zunächst einmal die Wahlkampfkostenpauschale auf DM5angehoben (§ 18). Dies zielte darauf ab, die angeschlagenen Finanzen der Parteien zu konsolidieren. 219 Immerhin wurde eine Art der Selbstbeschränkung eingeführt. Gemäß § 18 Abs. 6 PartG durfte die Wahlkampfkostenpauschale höchstens die Hälfte der Gesamteinnahmen einer Partei ausmachen. Somit wurde eine einfachgesetzliche „relative Obergrenze" eingeführt. 220 Steuerliche Änderungen sahen die Art. 4 bis 6 des Änderungsgesetzes vor. Danach bestand wiederum die Möglichkeit, eine prozentual begrenzte, aber betragsmäßig unbegrenzte Abzugsmöglichkeit von Spenden und Beiträgen an Parteien als Sonderausgaben geltend zu machen (§ 10b EStG, § 9 Nr. 3 KStG). Die Grenzen betrugen 5 v. H. des Einkommens oder 2 v. T. der Umsätze. Damit hatte der Gesetzgeber weitgehend eine bereits vom Bundesverfassungsgericht 1958221 für verfassungswidrig erklärte steuerliche Begünstigung wieder eingeführt. 222 Dieses System ersetzte die bis 1983 geltenden Höchstgrenzen der Abzugsfähigkeit von DM 1.800,bzw. DM 3.600,-. Spenden ab DM20.000,- im Jahr mußten allerdings im Rechenschaftsbericht ausgewiesen werden, um von der Steuer abgezogen werden zu können (§ 10b Abs. 2 EStG). Um diese steuerlichen Regelungen verfassungsrechtlich abzusichern, führte man mit Art. 4 Nr. 4 des Änderungsgesetzes einen § 34 g EStG ein. Dieser sah vor, daß sich die tarifliche Einkommensteuer um 50 v. H. der Ausgaben für Parteispenden und -beiträge bis zu einem Höchstbetrag von DM 1.200,- (bzw. DM 2.400,- bei zusammen veranlagten Ehegatten) ermäßigen konnte, also eine Steuerminderung von maximal DM 600,- (bzw. DM 1.200,-). § 11 Abs. 2 Satz 3 PartG sah vor, daß Vorsitzender und Schatzmeister einer Partei nicht in einer der Partei nahestehenden politischen Stiftung vergleichbare Funktionen ausüben durften. 223 217

Vgl. BT-Drucks. 10/697. BGB1.I, S. 1577. 219 Vgl. Bericht des Innenausschusses, BT-Drucks. 10/697, S.9. 220 Vgl. G. Stricker, Der Parteienfinanzierungsstaat, 1998, S.51. 221 Vgl. BVerfGE 8, 51. 222 Vgl. § 10b EStG in der Fassung v. 21. Dezember 1954 (BGB1.I, S.441) und § 11 Nr.5 KStG in der Fassung v. 21. Dezember 1954 (BGB1.I, S.467); F. Boyken, Die neue Parteienfinanzierung, 1998, S. 80; ähnlich R. Horn, aaO., S. 156; J. Ipsen, JZ 1984, 1060. 223 Damit folgte der Innenausschuß den Vorschlägen der Sachverständigen-Kommission; vgl. BT-Drucks. 10/697, S. 10; Bericht 1983, S.231. 218

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Der Rechenschaftsbericht der Parteien wurde wesentlich erweitert, insbesondere um den wichtigen Bereich der Ausgaben (§§ 23 ff. PartG). Rechtswidrig erlangte Spenden mußten an das Präsidium des Deutschen Bundestages abgeführt werden und wurden mit Sanktionen versehen (§ 23 a PartG). § 25 PartG legte fest, welche Spenden nunmehr nicht mehr angenommen werden durften, beispielsweise Spenden von politischen Stiftungen. Desweiteren führte der Gesetzgeber den von der Kommission 224 geforderten Chancenausgleich ein (§ 22 a PartG). Der Grund für die Einführung eines Chancenausgleichs lag in den steuerlichen Änderungen, die der Gesetzgeber beschlossen hatte.225 Unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hatte die Kommission festgestellt, daß der Staat bestehende Unterschiede zwar nicht beseitigen müsse, diese aber durch steuerliche Regelungen nicht weiter verschärfen dürfe. Der Chancenausgleich sollte kleineren Parteien, die über 0,5 v. H. der Zweitstimmen erhalten hatten, als Ausgleich für mangelnde Beitrags- und Spendeneinnahmen gewährt werden.

cc) Kritik an den gesetzlichen Änderungen An den Neuerungen der Parteienfinanzierung wurde in vielfältige Form Kritik geübt. 226 Durch die Neuregelung kam es zu einer erheblichen Ausweitung der steuerlichen Förderung von Spenden und Beiträgen, eine Anhebung der Wahlkampfkostenpauschale und eine teilweise Ausweitung der Publizität der Parteifinanzen. Selbst eine Mehrheit der Sachverständigenanhörung des Innenausschusses des Bundestages hielt die geplante Regelung für bedenklich.227 Nach wie vor bestanden insbesondere verfassungsrechtliche Bedenken. In der abschließenden Erklärung wurde festgestellt, daß ein verfassungsrechtliches Risiko im Hinblick auf die unterschiedliche Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Parteienfinanzierung bestehe. (1) Erweiterung der steuerlichen Begünstigung von Spenden und Beiträgen Durch die Neuregelung wurden Spenden und Beiträge an politische Parteien steuerrechtlich solchen an gemeinnützige Organisationen gleichgestellt, wie in der bereits 1958 für verfassungswidrig erklärten Regelung. Die Neuregelung wurde daher 224

Vgl. Bericht 1983, S. 201 ff. Vgl. Bericht 1983, S. 201. 226 Vgl. u.a. H.H. v.Arnim, aaO., 121 ff.; ders., JA 1985,207ff.; F. Boyken, aaO., S.80;/. Ipsen, JZ 1984, 1060ff. 227 Vgl. H.H. v.Arnim, aaO., 121 (126); BT-Drucks. 10/697, S. 10. 225

*

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auch als ein „actus contrarius" zum ersten Parteienfinanzierungsurteil bewertet. 228 Die Regelung, die eine Ausweitung der steuerlichen Abzugsfähigkeit vorsah, sah man als Bevorzugung und Steigerung des Einflusses finanziell starker Bürger. 229 Die Kommission hatte selbst erkannt, daß die Regelung ohne Ausgleich nicht Bestand haben könnte, da sie ansonsten gegen den Grundsatz der Chancengleichheit und das gleiche Teilhaberecht des Bürgers verstoßen würde. 230 Der vorgenommene Chancenausgleich wurde allerdings als undurchsichtig und kompliziert angesehen. „Auch Fachleute brauchen Stunden, um diese Regelung zu verstehen und können dann ihrer Sache noch nicht sicher sein." 231 Die Regelungen waren im Hinblick auf das aus Art. 21 i.V. m. Art. 3 GG abgeleitete Recht der Parteien auf Chancengleichheit bedenklich. Steuerliche Begünstigungen führten bei den Parteien trotz des vorgenommenen Chancenausgleichs zu unterschiedlichen Spendenaufkommen, wie sich aus dem Bericht über die Rechenschaftsberichte der Parteien gemäß § 23 Abs. 5 PartG ergibt. 232 Die neuen Regelungen führten dazu, daß weit über den eigentlichen Steuervorteil hinaus Spendenanreize geschaffen wurden, worauf die Steigerungen des Spendenaufkommens zurückzuführen sind. 233 Dies wurde umso mehr durch die Einbeziehung von Körperschaften verstärkt. Bedenklich war nicht nur die Wirkung, die sich für die etablierten Parteien ergeben konnte; die steuerlichen Regelungen führten letztlich zu einer Verfestigung der Parteienstruktur, da sich Ausgleichszahlungen im Rahmen des Chancenausgleichs am Zweitstimmenergebnis der vorangegangenen Bundestagswahlen orientierten. Somit wurden Parteien, selbst wenn sie während einer Legislaturpe228

Vgl. / . Ipsen, aaO., 1060. Vgl. H.H. v.Arnim, JA 1985, 121 (126). 230 Vgl. Bericht 1983, S. 201. 231 Vgl. H.H. v.Arnim, Die neue Parteienfinanzierung, 1989, S.41; „Die Summe aus Spenden und Mitgliedsbeiträgen einer jeden Partei wurde mit einem angenommenen durchschnittlichen Steuersatz von 40 v. H. multipliziert, um die darin enthaltene Steuerbegünstigung zu ermitteln, und sodann mit der Anzahl der Zweitstimmen, die die Partei erhalten hatte, gewichtet (Ausgangsbetrag). Die Partei mit dem höchsten Ausgangsbetrag wurde zur Maßstabspartei für die Zahlungen aller anderen. Jede Partei erhielt Zahlungen entsprechend der Differenz zwischen ihrem und dem maximalen Ausgangsbetrag, multipliziert mit ihrer jeweiligen Stimmenanzahl. Am Chancenausgleich nahmen alle Parteien teil, die mindestens 0,5 v. H. der Stimmen bei der letzten Bundestagswahl erreicht hatten. Um Verzerrungen durch absterbende Parteien mit noch hoher Eigenfinanzierung, aber geringer Stimmenzahl zu vermeiden, konnten Maßstabsparteien nur solche mit mindestens 5 v. H. der Stimmen werden."; (F. Boyken, aaO., S. 80, FN527). 229

232 Vgl. Unterrichtung durch den Präsidenten des Deutschen Bundestages, BT-Drucks. 11/2007, S. 3. Die GRÜNEN konnten den stärksten prozentualen Zuwachs ihrer Spenden erreichen (1984-1986 von 5,5 auf 10,9 Mio. DM); eine große prozentuale Steigerung erreichte auch die FDP im gleichen Zeitraum (von 8,7 auf 14,2 Mio. DM); CDU (von 24 auf 37,5 Mio. DM); CSU (von 12,4 auf 18,1 Mio. DM); SPD (von 16,2 auf 21,5 Mio. DM). 233 Vgl. R. Horn, aaO., S. 166 mit Verweis auf H.H. v.Arnim, Aktuelle Probleme der Parteienfinanzierung, 1983, S.15.

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riode an Beachtung zunahmen, am Ergebnis der letzten Wahl festgehalten, und erhielten dementsprechend keine Mittel. 234 Die Sachverständigenkommission wies bereits in ihrem Gutachten darauf hin, daß §§ 10b Abs. 1 EStG, 9 Nr. 3 KStG die Wettbewerbslage der Parteien wegen der Progressionswirkung verfälsche und somit gegen den Grundsatz der gleichen Teilhabe des Bürgers verstoße, so daß diese Regelungen ohne weitere Vorkehrungen verfassungswidrig wären. 235 Hingegen sah man die Kleinstbetragsbegünstigung gemäß § 34 g PartG, die vorsah, daß Mitgliedsbeiträge und Spenden bis DM 1.200,- (bei Ehegatten DM2.400,-) mit 50 v. H. von der Steuerschuld abgezogen werden können, für sich allein nicht als problematisch an. 236 Die §§ 10 b EStG, 9 Nr. 3 KStG betrachtete man dagegen als eine enorme Verstärkung des politischen Einflusses finanziell leistungsstarker Großspender an. 237 Eine heilende Wirkung wurde der Kleinbetragsbegünstigung abgesprochen.238 (2) Wahlkampfkostenpauschale/Transparenz Zwar hatte sich der Gesetzgeber erstmals eine relative Obergrenze auferlegt (vgl. § 18 Abs. 6 PartG), doch wurde diese selbst auferlegte Beschränkung durch eine Anhebung der Wahlkampfkostenpauschale auf DM 5,- faktisch wieder aufgehoben. Für die Bundestagswahl vom März 1983 wurde die Wahlkampfkostenpauschale rückwirkend um DM 1,- auf DM4,50 (§ 39 Abs. 1 PartG); für die Europawahl im Juni 1984 wurde die Pauschale von DM3,50 auf D M 5 , - erhöht. Dies wirkte sich dann entsprechend auf einige Landtagswahlen aus, die in ihren jeweiligen Landesregelungen auf diejenigen des Bundes verwiesen. 239 Steuerliche Berücksichtigung fanden Spenden über D M 20.000,- nur noch, soweit sie gemäß § 10b Abs. 2 EStG in den Rechenschaftsberichten genannt werden. Auch wurde Art. 21 GG durch die Gesetzesnovelle erweitert. So sollten die Parteien nunmehr auch über die Verwendung sowie über ihr Vermögen Rechenschaft ablegen.

234

Vgl. J. Ipsen, JZ 1984, 1060 (1063) m. w.Nachw. Vgl. Bericht 1983, S. 201. 236 Vgl. H.H. v.Arnim, JA 1985, 121 (127). 237 Vgl. R. Horn, aaO., S. 164; hingewiesen wurde dabei auch an die doppelte Begünstigung der Ein-Mann-GmbH, deren Inhaber die steuerlichen Begünstigung als natürliche Person einerseits und für seine GmbH andererseits in Anspruch nehmen kann. 238 Vgl. H.H. v.Arnim, aaO., 121 (127); F. Boyken, aaO., 1998, S.81; R. Horn, aaO., S. 166. 239 Vgl. H.H. v.Arnim, aaO., 121 (129). 235

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7. Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Juli 1986 In seinem Urteil vom 14. Juli 1986 äußerte sich das Bundesverfassungsgericht zum Parteiengesetz von 1983.240 Das Gericht faßte ein Organstreitverfahren und eine Verfassungsbeschwerde zu einer Entscheidung zusammen, die sich gegen die neuen Steuervorschriften wandten, die erhöhte Abzugsmöglichkeiten von Mitgliedsbeiträgen und Spenden vorsahen. 241 Die Grünen brachten als Antragsteller vor, daß die neuen steuerlichen Regelungen (§ 10 b EStG, § 9 Nr. 3 KStG) gegen Art. 3 Abs. 1, 21 Abs. 1, 28 Abs. 1 und 38 Abs. 1 GG verstießen und die Einführung eines Chancenausgleichs (§ 22 a PartG) gegen Art. 21 GG verstoße. Der Erlaß der Vorschriften beeinträchtige insoweit ihr durch Art. 21 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG gewährleistetes Recht auf Chancengleichheit und Staatsfreiheit. 242 Der Chancenausgleich löse direkte Zahlungen an die politischen Parteien aus und damit handle es sich um eine unmittelbare staatliche Finanzierung, die das Gericht in früherer Rechtsprechung als unzulässig angesehen hatte.243 § 18 Abs. 6 PartG, der eine Begrenzung der Wahlkampfkostenerstattung auf die Hälfte der Gesamteinnahmen der Parteien beschränke, verletze die Antragstellerin als eine im Aufbau befindliche Partei in ihrem Recht auf Chancengleichheit. Mit der Verfassungsbeschwerde wurde gerügt, daß die Steuervorschriften den Antragsteller in seinen Rechten aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V. m. Art. 28 und Art. 38 GG, dem Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe am politischen Willensbildungsprozeß, verletzen. 244 Das Gericht sah die Verfassungsbeschwerde als begründet an. 245 Ein Verstoß gegen das Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung liege insoweit vor, als die §§ 10b Abs. 1 Satz 1 EStG, 9 Nr. 3 Satz 1 KStG die steuerliche Abzugsfähigkeit von Ausgaben zur Förderung staatspolitischer Zwecke nach bestimmten Prozentsätzen des Gesamtbetrages der Einkünfte, des Einkommens oder der Summe der gesamten Umsätze und der aufgewendeten Löhne und Gehälter vorsähen. Dies sei dann nicht hinnehmbar, solange nicht für alle Steuerpflichtigen ein gleicher Höchstbetrag von DM 100.000,- gelte. Der Staat sei zwar nicht gehalten, die vorgegebenen Unterschiede bei der finanziellen Unterstützung der Parteien durch Bürger auszugleichen; er dürfe indes die vorgegebenen Unterschiede nicht weiter durch steuerliche Regelungen verschärfen. 246 Das Gericht be240

Vgl. BVerfGE 73, 40. Antragsteller im Organstreitverfahren war die Partei „Die Grünen"; die Verfassungsbeschwerde wurde durch eine Privatperson erhoben. 242 Vgl. BVerfGE 73,40 (47f.). 243 Vgl. BVerfGE 20, 56 (102); 52, 63 (85). 244 Vgl. BVerfGE 73, 40 (52ff.). 245 Vgl. BVerfGE 73,40 (70ff.). 246 Vgl. BVerfGE 73,40 (71) mit Verweis auf BVerfGE 8,51 (68 f.); 24,300 (360); 52,63 (88). 241

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anstandete ausdrücklich nicht, daß die steuerlichen Begünstigungen von Mitgliedsbeiträgen und Spenden zur Verbesserung der finanziellen Situation ausgeweitet wurden, wofür auch spreche, daß der Spendenfluß transparenter und ohne zweifelhafte Umwegfinanzierungen verlaufe. So habe der Gesetzgeber zahlreiche Regelungen erlassen, die einen Ausgleich schafften. § 34 g EStG begünstige gerade Kleinspenden und der Chancenausgleich mindere den Vorteil von Parteien mit relativ hohem Spenden- und Beitragsaufkommen. Zudem seien die Offenlegungspflichten durch den neu gefaßten Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG sowie durch die §§23 PartG ausgeweitet worden und erschwerten eine Verletzung. Allerdings führten die Regelungen in ihrem Zusammenspiel zu erheblichen Unterschieden bei den gewährten Steuervergünstigungen. Die Anträge im Rahmen des Organstreits wurden als unbegründet zurückgewiesen. Das Gericht sah keinen Verstoß gegen den Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien durch Zahlungen eines Chancenausgleichs aus dem Staatshaushalt an die politischen Parteien. Solange die Parteien nicht der staatlichen Fürsorge überantwortet würden und die vom Grundgesetz gewährleistete Offenheit des Prozesses der politischen Meinungsbildung des Volkes nicht beeinträchtigt werde, sei ein Verstoß nicht erkennbar. 247 Die neuen steuerlichen Regelungen müßten zusammen mit dem Chancenausgleich gesehen werden, da sie in einem „Wirkungszusammenhang, aus dem sie nicht herausgelöst" werden könnten, gesehen werden müßten. Zudem stünden die Zahlungen des Chancenausgleichs nicht im Ermessen des Präsidiums des Deutschen Bundestages, sondern ergäben sich rein rechnerisch. Einen Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit vermochte das Gericht auch nicht darin zu sehen, daß zwar die Regelungen isoliert betrachtet politischen Parteien zugute kämen, die eine höhere Anziehungskraft auf Bezieher hoher Einkommen ausübten, jedoch müsse bei einer Gesamtbetrachtung ein Zusammenhang mit dem Chancenausgleich gesehen werden, der ausgleichend wirke. Als unbedenklich sah das Gericht auch eine Grenze von 0,5 v. H. der Wählerstimmen für eine Berücksichtigung einer Partei beim Chancenausgleich an, damit der Gefahr begegnet werden könne, daß sich Splitterparteien nur an einer Wahl beteiligen, um in den Genuß von Chancenausgleichszahlungen und Wahlkampfkostenerstattung zu gelangen.248 Die Regelung des § 18 Abs. 6 PartG, der eine Begrenzung der staatlichen Erstattung der Wahlkampfkosten auf die Höhe der eigenen Einnahmen begrenzt, verletzte nach Ansicht des Gerichts die Antragstellerin nicht in ihrem Recht auf Chancengleichheit. Eine besondere Rechtfertigung ergebe sich aus dem Grundsatz der Staatsfreiheit, der eine überwiegende Finanzierung der politischen Parteien aus staatlichen Mitteln verbiete. 247 248

Vgl. BVerfGE 73, 40 (86). Vgl. BVerfGE 73, 40 (94ff.).

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Das Urteil war auch innerhalb des Bundesverfassungsgerichts nicht unumstritten. Insbesondere die gezogene Grenze von DM 100.000für eine steuerliche Berücksichtigung stieß auf Kritik. 2 4 9 a) Gesetzliche Änderungen nach dem Urteil Wie nicht anders zu erwarten führte das Urteil, das die Parteien nicht eindeutig in ihre Schranken verwiesen hatte, dazu, daß die staatliche Parteienfinanzierung deutlich ausgeweitet wurde. Die sog. Entscheidung in eigener Sache wurde, wie vorherzusehen war, mit großem Konsens zwischen den Fraktionen getroffen. Mit Gesetz vom 22. Dezember 1988 250 wurden u. a. das Parteiengesetz, das Einkommensteuergesetz und das Körperschaftsteuergesetz geändert. § 18 Abs. 6 PartG sah nunmehr mit Wirkung zum 1. Januar 1989 einen sog. Sokkelbetrag vor, der es den Parteien, die mindestens 2 v. H. der abgegebenen Stimmen erhalten konnten, ermöglichen sollte, ihre Ausgangssituation für eine kontinuierliche mittelfristige Finanzplanung zu verbessern. 251 Danach erhielten die Parteien für die Bundestagswahl zusätzlich zur Wahlkampfkostenpauschale gemäß § 18 Abs. 1 PartG einen Sockelbetrag in Höhe von 6 v. H. der Pauschale. Ebenso wurde die mittelbare staatliche Parteienfinanzierung erweitert. Die Abzugsfähigkeit von Mitgliedsbeiträgen und Spenden an politische Parteien wurde auf DM 60.000,- bei Alleinstehenden und DM 120.000,- bei zusammenveranlagten Ehegatten heraufgesetzt. Für Körperschaften wurde die Abzugsfähigkeit ebenfalls auf DM60.000,- heraufgesetzt. 252 Die Publizitätsgrenze für rechenschaftspflichtige Spenden wurde entsprechend gemäß § 25 Abs. 2 PartG von DM 20.000- auf DM40.000,- erhöht. b) Kritik In den vorgenommenen gesetzlichen Änderungen zeigte sich wieder einmal, daß die Parteien nach wie vor versuchten, auf Urteile des Bundesverfassungsgerichts möglichst mit großzügigen Ausweitungen der staatlichen Parteienfinanzierung zu reagieren. Parteien neigen dazu, in möglichst vielen Bereichen mitreden zu wollen, wodurch der durch Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG vorgegebene Auftrag, an der politischen Willensbildung mitzuwirken, sehr weit ausgelegt wird. Spuren der Selbstbe249

Vgl. abweichende Meinung des Richter Böckenförde, dem sich der Richter Mahrenholz anschloß, BVerfGE 73, 40 (103ff.); femer K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. V, 2000, S. 1540 m. w. Nachw. 250 Fünftes Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze v. 22. Dezember 1988, BGBl. I,S. 2615. 251 BT-Drucks. 11/2421, S. 6. 252 Vgl. §§ 10b, 34g EStG i.d.F. v. 7. September 1990, BGB1.I, S. 1898; §9 Nr.3b KStG i.d.F. v. 11. März 1991, BGBl. I, S. 638.

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schränkung, die man nach den Finanzaffären zu Beginn der achtziger Jahre hätte erwarten dürfen, wurden schnell wieder vergessen; stattdessen wurde die Parteienfinanzierung rasch ausgebaut. I V . Das Urteil des Bundesverfassungsgericht vom 9. April 1992 Wie nicht anders zu erwarten, mußte erst wieder das Bundesverfassungsgericht angerufen werden, damit es zu Änderungen des Parteiengesetzes kam. Das Gericht änderte mit seinem Urteil vom 9. April 1992 umfassend seine Rechtsprechung zur Parteienfinanzierung. 253 Bislang hatte es seit 1966 grundsätzlich am System der Wahlkampfkostenerstattung festgehalten und einer unmittelbaren staatlichen Parteienfinanzierung ablehnend gegenübergestanden. Dieses Dogma gab das Bundesverfassungsgericht nunmehr unerwartet völlig auf und kehrte teilweise zur Ausgangslage von 1966 zurück. 1. Inhalt des Urteils Die Partei „Die Grünen" hatte wiederum ein Organstreitverfahren 254 initiiert, in dem umfassend die neuen gesetzlichen Regelungen zur Parteienfinanzierung, wie sie vom 5. Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze255 beschlossen worden waren, überprüft werden sollten. Insbesondere sollten der Chancenausgleich (§ 22 a PartG), der Sockelbetrag (§18 Abs. 6 PartG), die Erhöhung der Publizitätsgrenze für die Veröffentlichung von Parteispenden von DM 20.000,- auf DM 40.000,- (§ 25 Abs. 2 PartG) und die steuerliche Abzugsfähigkeit von Mitgliedsbeiträgen und Spenden an politische Parteien (§ 10 b EStG, § 9 Nr. 3 b KStG) überprüft werden. „Die Grünen" stellten den Antrag, daß der Deutsche Bundestag und der Bundesrat durch die gesetzlichen Regelungen gegen Art. 21 GG und Art. 3 GG verstoßen hätten. Das Bundesverfassungsgericht sah in allen genannten Vorschriften eine Verletzung und gab wesentliche Teile seiner bisherigen Rechtsprechung zur Parteienfinanzierung auf.

253

Vgl. BVerfGE 85, 264. Vgl. zum Organstreit politischer Parteien vor dem Bundesverfassungsgericht BVerfGE 4, 27 (30); 11, 239 (241 ff.); 24, 300 (324f.); 44, 125 (137); 66, 107 (115); 73, 40 (65); 74, 44 (48 f.); 79, 379 (383 f.); LVerfG Sachsen-Anhalt, JZ 1996, 723 (724); E. BendalE. Klein, Verfassungsprozeßrecht, 2. Aufl. 2001, Rdnr. 457; R. Fleury, Verfassungsprozeßrecht, 4. Aufl. 2001, Rdnr.52; W. Henke, Das Recht der politischen Parteien, 2. Aufl. 1972, S. 276 ff.; K Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.I, 2. Aufl. 1984, S.464f. 255 BGB1.I, S.2615. 254

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a) Die beanstandeten gesetzlichen Regelungen aa) Sockelbetrag Das Bundesverfassungsgericht sah in der Einführung eines Sockelbetrages gemäß § 18 Abs. 6 PartG einen Verstoß gegen Art. 21 GG und gegen den Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien. 256 Dieser Grundsatz enthalte das Gebot fortdauernder Verankerung der Parteien in der Gesellschaft und ihrer darauf beruhenden Staatsferne. § 18 Abs. 6 PartG sei mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, da den Parteien, die die gesetzlichen Anspruchsvoraussetzungen erfüllen, staatliche Mittel zugewiesen werden, ohne Berücksichtigung eines erfolgreichen Bemühens um eine finanzielle Unterstützung ihrer Politik durch Mitglieder und Spender sowie ihres Wahlerfolgs. Es handele sich dabei um eine erfolgsunabhängige Basisfinanzierung, die der Zielsetzung, Parteien eine Staatsfreiheit zu gewährleisten, zuwider laufe. Ziel der Parteien müsse die Festigung ihrer gesellschaftlichen Verwurzelung und ihre aktive Hinwendung zum Bürger sein (sog. Verwurzelungstheorie des Bundesverfassungsgerichts) . 2 5 7

bb) Chancenausgleich Die Regelung eines Chancenausgleichs hielt der verfassungsrechtlichen Überprüfung des Bundesverfassungsgerichts ebensowenig stand. So befand das Gericht, daß § 22 a Abs. 2 PartG die Antragstellerin in ihrem Recht aus Art. 21 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG folgendem Recht auf Chancengleichheit der Parteien im politischen Wettbewerb verletze. Dies liege nicht an einzelnen Regelungsbestandteilen, sondern liege im Konzept der Regelung insgesamt begründet. 258 Das Gericht gab insoweit ausdrücklich seine bisher vertretene Auffassung auf. 259 Fraglich bleibt in diesem Zusammenhang, warum das Gericht die Regelung des Chancenausgleichs nicht konsequenterweise mit sofortiger Wirkung entfallen ließ. 260 Die Regelung des § 22 a PartG wurde am Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien gemessen. Es verbiete sich für den Gesetzgeber, die vorgefundene Wettbewerbslage zu verfälschen. Der Grundsatz verlange nicht, vorgegebene Unterschiede auszugleichen, indem eine Wettbewerbsgleichheit hergestellt werde. Es sei dem Gesetzgeber jedoch ver-

256

Vgl. BVerfGE 85, 264 (283 f.). Vgl. BVerfGE 85, 264 (295). 258 Vgl. BVerfGE 85, 264 (296ff.). 259 Vgl. BVerfGE 85, 264 (296) mit Verweis auf das Urteil vom 14. Juli 1986, BVerfGE 73, 40; Ch. Degenhart, Staatsrecht 1,17. Aufl. 2001, Rdnr. 83 ff.; R. Schwartmann, Verfassungsfragen der Allgemeinfinanzierung politischer Parteien, 1995, S.37; R. Streinz, in: v. Mangoldt/ Klein/Starck (Hrsg.), Grundgesetz, Bd.2,4. Aufl. 2000, Art.21, Rdnr. 183. 260 Ygi f Boyken, Die neue Parteienfinanzierung, 1998, S. 157. 257

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wehrt, durch finanzielle Zuwendungen bestehende faktische Ungleichheiten der Wettbewerbschancen zu verschärfen. 261 Das Gericht stellte weiter fest, daß die unterschiedlichen Zuwendungen an die politischen Parteien, die aus der Anwendung des § 22 a PartG folgten, die vorgefundene Wettbewerbslage zwischen den Parteien beeinträchtige und daher einer Rechtfertigung bedürfe, die an dem strengen Gleichheitssatz zu messen sei. Die Regelung sei gedacht, um Parteien, die über ein relativ geringes Spendenaufkommen verfügen, einen Ausgleich zu schaffen. Aus der Entstehungsgeschichte der Regelung sei zu entnehmen, daß die ungleiche Wirkung der steuerrechtlichen Regelungen und damit die im Verhältnis zum Wahlerfolg einer Partei unterschiedliche Höhe der Steuervorteile, die den Parteien mittelbar durch den Steuerverzicht des Staates zugute komme, ausgeglichen werden sollte. Die durchschnittlichen Mitgliedsbeiträge der Parteien bewegten sich jedoch unterhalb der Höchstgrenze des § 34 g PartG (DM 1.200,- bzw. DM 2.400,- bei Zusammenveranlagung), so daß eine Einbeziehung von Mitgliedsbeiträgen in den Chancenausgleich nicht erforderlich war. Das Gericht kam zu dem Schluß, daß Chancenausgleichsbeträge in einer Art und Weise ausgezahlt wurden, die in die vorhandene Wettbewerbslage zwischen den Parteien eingriff, obwohl ein Ausgleichsbedarf nicht bestand.262 Die Regelung sei nicht geeignet, das vom Chancenausgleich gesteckte Ausgleichsziel zu erreichen. Vorhandene Unterschiede wurden nicht verläßlich ausgeglichen, sondern vielmehr seien neue Ungleichheiten unter den Parteien geschaffen worden. Trotz der Beschränkung der Chancenausgleichszahlungen nach § 22 a Abs. 2 Satz 4 PartG auf 10 v. H. der Wahlkampfkostenerstattung je Partei und Rechnungsjahr seien die Chancenausgleichszahlungen geeignet, einen erheblichen Umfang zu erreichen, der über den Betrag der den Parteien insgesamt mittelbar zugeflossenen Steuervorteile hinausgehe. Auch aus der Auswahl der Maßstabspartei ergebe sich die Ungeeignetheit der Regelung des Chancenausgleichs. Anhand der Auswirkung bei der Partei „Die Grünen" rechnete das Bundesverfassungsgericht vor, daß der Chancenausgleich in erheblichem Umfang Schwankungen unterworfen sei, sofern sich das Wählerverhalten nur leicht ändere. Daraus ergebe sich die „innere Widersprüchlichkeit" der Regelung.263 Weitere Ungereimtheiten folgten daraus, daß es den Parteien möglich sei, das Beitrags- und Spendenaufkommen von der einen zur anderen Einnahmeart zu verlagern. So könnten insbesondere die Mandatsträgerabgaben durch satzungsrechtliche Regelungen den Beitragseinnahmen zugeordnet werden. 261 Vgl. BVerfGE 85, 264 (297) mit Verweis auf die st. Rspr.; BVerfGE 73,40 (89); 78, 350 (358) m. w. Nachw. 262 Vgl. BVerfGE 85, 264 (301). 263 Vgl. BVerfGE 85, 264 (310ff.).

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cc) Steuerbegünstigung von Parteispenden und Mitgliedsbeiträgen Auch die angegriffenen steuerlichen Regelungen (§ 10 b EStG, § 9 Nr. 3 b) KStG) hielten der verfassungsrechtlichen Überprüfung nicht stand. In ihnen sah das Bundesverfassungsgericht auch eine Verletzung des aus Art. 21 Abs. 1 i.V. m. Art. 3 Abs. 1 GG folgendem Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien. Zunächst folgerte dies das Gericht bereits aus dem Umstand heraus, daß der Chancenausgleich des § 22 a PartG den notwendigen Ausgleich der durch die steuerlichen Regelungen benachteiligten Parteien nicht herzustellen vermochte. 264 Eine Verfälschung der vorgefundenen Wettbewerbslage ergebe sich dann, wenn Parteien bevorzugt werden, die eine höhere Anziehungskraft auf Bezieher hoher Einkommen ausübten.265 Eine verfassungsrechtlich zulässige steuerliche Begünstigung ende dort, wo ein Ausmaß erreicht werde, daß die vorgegebene Wettbewerbslage zwischen den Parteien ernsthaft verändere. Dies sei nicht der Fall, wenn die steuerliche Begünstigung „von einer Mehrzahl der Steuerpflichtigen in gleicher Weise genutzt werden kann". Das Gericht sah diese Grenze bei einer steuerlichen Begünstigung von DM 60.000,- bzw. DM 120.000,- (bei zusammen veranlagten Ehegatten) überschritten, da der durchschnittliche Einkommensbezieher diesen Rahmen auch nicht annähernd ausschöpfen könne. Bezieher hoher Einkommen hätten ganz andere Möglichkeiten, diesen Rahmen auszuschöpfen oder sie könnten als Beteiligte einer Körperschaft in Kombination mit § 9 Nr. 3 b) KStG steuerliche Vergünstigungen doppelt in Anspruch nehmen. Verstärkt werde dies durch die Steuerprogression, da Bürger mit höher zu versteuerndem Einkommen eine höhere „Spendenbeteiligung" des Staates erreichen könnten als Bezieher mit kleinen oder mittleren Einkommen. Abweichend von seinem vorangegangenen Urteil vom 14. Juli 1986 266 hielt das Gericht nunmehr die steuerliche Begünstigung von Unternehmensspenden sowie hohe Spenden von natürlichen Personen im Hinblick auf das Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung für bedenklich.267 Das Gericht hielt zwar Spenden, auch in beliebiger Höhe, sowohl von natürlichen als auch von juristischen Personen, für grundsätzlich zulässig. Als Kontrolle diene insoweit die aus Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG folgende öffentliche Rechenschaftspflicht. Anders hingegen müsse die Frage beantwortet werden, inwieweit der Staat Zuwendungen an politische Parteien begünstigen dürfe. Maßstab dafür sei stets das Recht der Parteien auf Chancengleichheit einerseits, und das Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe an 264 265

Vgl. BVerfGE 85, 264 (313). St. Rspr. BVerfGE 85, 264 (313); 8, 51 (65 ff.); 24, 300 (357ff.); 52, 63 (88ff.); 73, 40

(89). 266 267

Vgl. BVerfGE 73, 40. Vgl. BVerfGE 85, 264 (314ff.).

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der politischen Willensbildung andererseits, die beide im Gleichheitssatz in Verbindung mit dem demokratischen Prinzip und im Sinne einer strikten Gleichheit zu verstehen seien. Spenden von Körperschaften dürften danach nicht mehr steuerlich begünstigt werden. „Die steuerliche Begünstigung von Spenden, die durch Körperschaften erbracht werden, verschafft denjenigen natürlichen Personen, die hinter ihnen stehen, eine zusätzliche Möglichkeit vom Staat - und damit zu Lasten der übrigen Steuerzahler - geförderter Einflußnahme auf die politische Willensbildung, die anderen Bürgern vorenthalten bleibt". 268 § 10 b EStG ließ sich danach ebensowenig rechtfertigen, da Bürger mit hohem Einkommen gegenüber Bürgern mit geringen Einkommen eine wesentlich höhere Möglichkeit erhielten, auf die politische Willensbildung Einfluß zu nehmen. Eine Regelung genüge dann den verfassungsrechtlichen Anforderungen, wenn sie Zuwendungen begünstige, die für den durchschnittlichen Einkommensempfänger erreichbar sind. § 34 g EStG, der eine steuerliche Begünstigung in beschränktem Umfang vorsah und die Höhe unabhängig vom Steuersatz festlegte, wurde den verfassungsrechtlichen Vorgaben dagegen gerecht. Dies gelte auch unabhängig davon, daß lediglich Einkommensteuerpflichtige begünstigt würden. Eine steuerliche Begünstigung sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Zudem müsse beachtet werden, daß Parteien umso unabhängiger von Großspendern werden, desto mehr sie es schaffen, ihren finanziellen Bedarf aus Mitgliedsbeiträgen und kleinen Spenden zu decken. An den Gesetzgeber stellte das Gericht den Prüfungsauftrag, die bisherige Steuerpraxis zu überprüfen und den strikten Gleichheitssatz dadurch zu gewährleisten, daß Körperschaften zwischengeschaltet werden. 269 dd) Publizitätsgrenze Ein weiterer Verstoß des Gesetzgebers lag darin, daß er die sog. Publizitätsgrenze (§ 25 Abs. 2 PartG) von DM 20.000,- auf DM40.000,- angehoben hatte.270 Damit verstieß er gegen die aus Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG resultierende Rechenschaftspflicht. Das Grundgesetz stünde derzeit einer Erhöhung dieser Grenze entgegen. Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG gehe von der Überlegung aus, daß die politische Willensbildung innerhalb einer Partei von Personen oder Organisationen durch größere finanzielle Zuwendungen in erheblichen Maße beeinflußt werden könne. Als Spenden verstand das Gericht neben den Geldleistungen auch sämtliche geldwerten Zuwendungen. Das Gericht nannte beispielhaft die unentgeltliche Bereitstel268 269 270

Vgl. BVerfGE 85, 264 (315). Vgl. BVerfGE 85, 264 (318). Vgl. BVerfGE 85, 264 (318 ff.).

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lung von sächlichen Mitteln, Personal oder vorhandenen Organisationsstrukturen. Dies sei auch in der Vorschrift des § 26 Abs. 1 PartG zum Ausdruck gekommen. Es müßten allerdings nur ins Gewicht fallende Spenden offengelegt werden, die geeignet seien, Einfluß auszuüben. Dem Gesetzgeber verbleibe hier ein Einschätzungsspielraum, der Gesichtspunkte der Praktikabilität berücksichtigen dürfe. Dabei müsse insbesondere die unterschiedliche Wirkung auf den verschiedenen Ebenen einer Partei berücksichtigt werden. So steige die Einflußmöglichkeit durch Spenden auf Untergliederungen der Parteien, insbesondere auf kommunaler Ebene, deutlich. Es dürfe also nicht lediglich die für die Politik der Gesamtpartei erhebliche Spende betrachtet werden. Auf kleinste politische Gruppierungen hingegen könnte zwar durch verhältnismäßig geringe Spenden Einfluß ausgeübt werden; sie verfügten aber in aller Regel über keinen ins Gewicht fallenden politischen Einfluß. 271 Es entspreche dem Schutzgedanken des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG, daß der Wähler über die tatsächliche Herkunft der Mittel einer Partei Kenntnis erhalte. 272 Parteien dürften danach Spenden nicht annehmen, wenn sie die verfassungsrechtlich unbedenkliche Bagatellgrenze von DM 1.000,- überstiegen und der Spender ersichtlich als „Strohmann" handele. Werde der Betrag von DM 1.000,- überstiegen, so dürfe die Spende nur angenommen werden, wenn der Spender bekannt sei. Ab einer Größenordnung von D M 20.000,- müsse der Spender im Rechenschaftsbericht genannt werden. Das Gericht verkannte jedoch nicht potentielle Umgehungsformen, indem sog. Scheingeschäfte getätigt werden. Hier sei besonders sorgfältig bei der Prüfung des Rechenschaftsberichtes auf Verstöße zu achten. Das Gericht schloß seine Ausführungen über die Rechenschaftspflicht der Parteien mit der Feststellung, daß der Minderung und Offenlegung politischer Einflußnahme Grenzen gesetzt seien. Letztlich seien die Parteien selbst dafür verantwortlich, dem möglichen Druck und dem Versuch der Einflußnahme zu widerstehen. 273 „Die Art und Weise, wie sie dieser Verantwortung gerecht werden, bestimmt zu einem wesentlichen Teil ihr Ansehen und damit zugleich das Ansehen des demokratischen Staates". Wie wohl gesprochen angesichts von Spendenaffäre der CDU und Flugaffäre der SPD in Nordrhein-Westfalen.

b) Grenzen und Verteilungskriterien einer direkten staatlichen Parteienfinanzierung Durch Aufgabe seiner bisherigen Rechtsprechung zur Wahlkampfkostenerstattung, kehrte das Bundesverfassungsgericht mit seinem Urteil vom 9. April 1992 zur 271

Vgl. BVerfGE 85, 264 (322). Vgl. BVerfGE 85, 264 (323). 273 Vgl. BVerfGE 85, 264 (326), unter Verweis auf BVerfGE 20, 56 (105); 52, 63 (87); K. Hesse, VVDStRL 17 (1959), S.29. 272

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79 274

Linie seines ersten Parteienfinanzierungsurteil von 1958 zurück. Das Gericht hatte seinerzeit eine Bereitstellung finanzieller Mittel von Staats wegen an politische Parteien für zulässig erachtet. 275 Nach der Aufgabe des Dogmas der Wahlkampfkostenerstattung fehlte eine verfassungsrechtliche Grundlage für eine unmittelbare staatliche Parteienfinanzierung. Hierzu entwickelte das Bundesverfassungsgericht den Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien fort. Dieser setze zum einen die finanzielle Unabhängigkeit vom Staat, zum anderen den Charakter der Parteien als „frei gebildete, im gesellschaftlich-politischen Bereich wurzelnde Gruppen" voraus. 276 Daraus folgt zwingend, daß der Grundsatz der Staatsfreiheit eine Begrenzung der staatlichen Parteienfinanzierung erfordert. 277 Einer generellen Zulässigkeit einer staatlichen Finanzierung stehe der Grundsatz der Staatsfreiheit jedoch nicht entgegen. Die Zulässigkeit erstrecke sich aber lediglich auf eine teilweise Finanzierung der allgemeinen Parteitätigkeit. Die Parteien müßten weiterhin „nicht nur politisch, sondern auch wirtschaftlich und organisatorisch auf die Zustimmung und Unterstützung der Bürger angewiesen bleiben". 278 Das Risiko des Fehlschlagens ihrer Bemühungen dürfe den Parteien nicht durch öffentliche Mittel abgenommen werden. Die politischen Parteien müssen weiterhin gezwungen sein, um Unterstützung unter Mitgliedern und Bürgern zu werben, da ansonsten die Gefahr für die Parteien bestehe, „sich aus ihrer gesellschaftlichen Verwurzelung zu lösen". 279 Das Gericht leitete im folgenden Grundsätze ab, aus denen sich Maßgaben zur Umsetzung des Grundsatzes der Staatsfreiheit der Parteien ergeben sollten. Dazu entwickelte es zwei neue Oberbegriffe, die den Umfang der staatlichen Finanzierung politischer Parteien einschränken sollten: die relative und die absolute Obergrenze. aa) Relative Obergrenze Das Bundesverfassungsgericht definierte in seinem Urteil zunächst eine relative Obergrenze, d. h. eine Grenze bis zu der einer Partei, bezogen auf ihre Gesamteinnahmen, staatliche Mittel zufließen dürfen. 280 Eine relative Obergrenze war bereits 274 Vgl. R. Schwartmann, Verfassungsfragen der Allgemeinfinanzierung politischer Parteien, 1995, S. 37; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. V, 2000, S. 1541. 275 Vgl. BVerfGE 8, 51 (63). 276 Vgl. BVerfGE 85, 264 (287) mit Verweis auf BVerfGE 20, 56 (101). 277 Vgl. H. JarasslB. Pieroth, Grundgesetz, 5. Aufl. 2000, Art. 21, Rdnr. 13 f.; M. Morlok, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. II, 1998, Art. 21, Rdnr. 66; R. Schwartmann, aaO., S.38; R. Streinz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. 2, 4. Aufl. 2000, Art. 21, Rdnr. 184. 278 Vgl. BVerfGE 85, 264 (287). 279 Sog. Verwurzelungstheorie, vgl. I. v.Münch, Staatsrecht I, 6. Aufl. 2000, Rdnr. 267. 280 Vgl. BVerfGE 85, 264 (289ff.).

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aus der früheren Rechtsprechung des Gerichts bekannt; jedoch wurde erst in der Entscheidung vom 9. April 1992 diese Bezeichnung verwendet. 281 Eine relative Obergrenze ergebe sich daraus, daß Vorkehrungen getroffen werden müßten, damit Parteien nicht in Abhängigkeit vom Staat gerieten. 282 „Die Selbstfinanzierung hat Vorrang vor der Staatsfinanzierung". Daher dürfe das Gesamtvolumen staatlicher Zuwendungen an eine Partei nicht die Summe ihrer selbst erwirtschafteten Einnahmen überschreiten (§ 24 Abs. 2 Nr. 1 bis 4 und 8 PartG a. F.). Auf der Einnahmenseite dürfen Kredite nicht berücksichtigt werden, da andernfalls die Parteien einen nicht an ihrer politischen Leistung orientierten Einfluß auf den Umfang staatlicher Mittel erhielten. Für die Berechnung des höchstzulässigen Anteils staatlicher Mittel an Parteien, wozu das Gericht weder die Finanzierung der Parlamentsfraktionen noch die der sog. parteinahen Stiftungen zählt, müßten die unmittelbar aus der Staatskasse zufließenden Zuwendungen vollständig einbezogen werden. Nicht hinzugezählt werden die Vorteile, die den Parteien aus einer verfassungsrechtlich unbedenklichen steuerlichen Begünstigung von Mitgliedsbeiträgen und Spenden indirekt zufließen. Diese Vorteile kämen im übrigen nicht den Parteien, sondern den Spendern zugute. bb) Absolute Obergrenze Aus dem Grundsatz der Staatsfreiheit folgerte das Gericht aber nicht nur die summenmäßige Begrenzung der staatlichen Finanzierung politischer Parteien auf die Höhe ihrer eigenen Einnahmen aus Mitgliedsbeiträgen und Spenden; es stellte weiterhin dar, daß durch eine Steigerung der Einnahmen nicht ohne weiteres der Umfang der Staatsfinanzierung der Parteien weiter anwachsen könne.283 Die Höhe der staatlichen Finanzierung müsse sich darauf beschränken, was „zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Parteien unerläßlich ist und von den Parteien nicht selbst aufgebracht werden kann." Parteien unterlägen dem Gebot sparsamer Verwendung öffentlicher Mittel. Es müsse verhindert werden, daß Bürger den Eindruck gewönnen, die Parteien „bedienten" sich aus der Staatskasse, was zu einem deutlichen Ansehensverlust führen würde. Die Mittel, die den Parteien in den letzten Jahren zugeflossen waren, wurden als ausreichend angesehen, sofern sich die bestehenden Verhältnisse nicht wesentlich ändern sollten. Dabei handelte es sich um die Zuwendungen, „welche die Parteien einerseits in den Jahren 1989 bis 1992 aus dem Chancenausgleich, andererseits in der Form der Erstattung von Wahlkampfkosten für die Bundestagswahl 1990 - ein281 Vgl. Bundespräsidialamt (Hrsg.), Empfehlungen der Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung, 1994, S.39 (nachfolgend als „Bericht 1993" bezeichnet). 282 Vgl. BVerfGE 85, 264 (289). 283 Vgl. BVerfGE 85, 264 (290).

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schließlich des Sockelbetrages gemäß §§18 Abs. 6,39 Abs. 2 PartG, den der Gesetzgeber anstelle einer Anhebung der Wahlkampfkostenpauschale eingeführt hat - sowie für die jeweils letzten Wahlen zu den Landtagen und für die Wahlen zum Europäischen Parlament im Jahr 1989 tatsächlich erhalten haben. Dabei ist die Wahlkampfkostenerstattung dieser Jahre entsprechend der Dauer der jeweiligen Wahlperiode anteilig zuzurechnen. Der sich aus diesen Zuwendungen als Mittelwert ergebende Betrag bildet das Gesamtvolumen staatlicher Mittel, die - unter der genannten Voraussetzung gleichbleibender Verhältnisse - den Parteien äußerstenfalls von Bund und Ländern insgesamt zugewendet werden dürfen (,absolute Obergrenze 4). Soweit in den Ländern Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen die Wahlkampfkostenerstattung bei den letzten Landtagswahlen hinter dem im übrigen Bundesgebiet üblichen Betrag von fünf Deutsche Mark je Wahlberechtigten zurückgeblieben ist, kann für die Festlegung der absoluten Obergrenze von diesem üblichen Betrag ausgegangen werden." 284 Der Gesetzgeber könne jedoch wegen möglicher Veränderungen des Geldwertes Anpassungen der absoluten Obergrenze durch einen Index festlegen, der sich an der Preisentwicklung für parteirelevante Aufgaben orientiert. Er könne sich auch für die Frage, ob sich die Verhältnisse verändern, die das Volumen der Parteienfinanzierung bestimmen, des Rates unabhängiger Sachverständiger bedienen. Dem Gesetzgebungsverfahren mangele es in diesem Punkt, ähnlich wie bei der Festlegung der Abgeordnetenbezüge und anderer Zuwendungen an Inhaber politischer Ämter an dem korrigierenden Element gegenläufiger Interessen.285 cc) Verteilungskriterien Das Bundesverfassungsgericht legte Kriterien fest, die einerseits sicherstellen sollten, daß der Gefahr der Entfremdung von Mitgliederschaft und unterstützender Bürgerschaft, andererseits unmittelbarer Abhängigkeit vom Staat und damit einhergehender Einflußnahme begegnet werde. 286 Zur Festigung der gesellschaftlichen Verwurzelung schlug das Gericht vor, daß der Erfolg, den eine Partei beim Wähler erziele, die Summe der Mitgliedsbeiträge sowie die Höhe der eingeworbenen Spenden, Berücksichtigung bei der Regelung der staatlichen Finanzierung politischer Parteien finden müsse. Die Parteien müßten „sich um Zustimmung und aktive - auch finanzielle - Unterstützung in der Bevölkerung" bemühen. Die Entscheidung, welche staatlichen Leistungen einer Partei zuteil würden, verbliebe damit nach gesetzlich vorbestimmten Regeln beim Bürger. Dieses System müsse allerdings bei der Berücksichtigung des Beitrags- und Spendenaufkommens, um Chancengleichheit der Parteien und das Recht der Bürger auf 284 285 286

Vgl. BVerfGE 85, 264 (291). Vgl. BVerfGE 85, 264 (291 f.). Vgl. BVerfGE 85, 264 (292).

6 Geerlings

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gleiche Teilhabe am politischen Willensbildungsprozeß nicht zu beeinträchtigen, nur Zuwendungen berücksichtigen, die alle Parteien ungeachtet ihrer Zielvorstellungen verzeichnen und die durch Bezieher durchschnittlicher Einkommen geleistet werden könnten.287 Das Gericht nahm dann noch Stellung zur 5 %-Klausel, die zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der parlamentarischen Arbeit - als erforderlich angesehen wird. Die Sperrklausel erschwere den Eintritt neu entstehender Parteien und beeinträchtige die Offenheit des politischen Wettbewerbs. Diese Wirkung könnte sich verstärken, wenn die Erstattung von Wahlkampfkosten davon abhängig gemacht würde, daß die 5 %-Klausel übersprungen werde müsse. Der Gesetzgeber wurde daher aufgefordert, eine Regelung zu treffen, die von einer Partei zwar „die Ernsthaftigkeit ihres Bemühens um einen Wahlerfolg" und die Verwirklichung eines politischen Programms fordere, daß sich dadurch auszeichne, daß ein Mindestanteil an Stimmen erreicht werde; jedoch müsse dieser Stimmenanteil deutlich unterhalb der 5%-Hürde liegen. 288 Die im Parlament vertretenen Parteien hätten aber auch einen weiteren Vorteil, wenn Zuwendungen auch anhand von Spenden und Mitgliedsbeiträgen bemessen würden, da sich diese Parteien in der Öffentlichkeit besser präsentieren könnten. Der Gesetzgeber sollte daher prüfen, ob dieser Vorteil eines Ausgleichs bedürfe. 289 2. Das Parteiengesetz in der Fassung vom 28. Januar 1994 a) Die Parteienfinanzierungs-Kommission

von 1993

Zehn Jahre, nachdem unter dem damaligen Bundespräsidenten Carl Carstens eine Sachverständigenkommission zur Neuregelung der Parteienfinanzierung eingesetzt worden war, setzte nunmehr Bundespräsident Richard von Weizsäcker nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 9. April 1992 eine neue Kommission unabhängiger Sachverständiger ein. 290 Die Kommission sollte Empfehlungen erarbeiten, „wie die Parteienfinanzierung unter Beachtung des grundgesetzlichen Auftrags der Parteien und unter Berücksichtigung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 9. April 1992 künftig neu geregelt werden soll." 291 287 Vgl. BVerfGE 85, 264 (293). Die bisherige steuerliche Berücksichtigung von Spenden und Beiträgen befand das Gericht als zu hoch, vgl. BVerfGE 85, 264 (314ff.). 288 Vgl. BVerfGE 85, 264 (293 f.). 289 Vgl. BVerfGE 85, 264 (294). 290 Folgende Mitglieder wurden vom Bundespräsidenten in die Kommission berufen: Prof. Dr. Hans Herbert von Arnim, Ernst Breit, Prof. Dr. h. c. Wolfgang Kartte, Dr. Siegfried Mann, Prof. Dr. Hans-Peter Schneider, Prof. Dr. Horst Sendler (Vorsitzender), Prof. Dr. Dr. h.c. Klaus Stern (Stellv. Vorsitzender). Die Kommission konstituierte sich am 3. September 1992. 291

Vgl. Bericht 1993, S. 13; der Bericht liegt auch als Bundestagsdrucksache vor, vgl. BTDrucks. 12/4425 v. 19. Februar 1993.

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Die Kommission legte am 17. Februar 1993 ihre Ergebnisse vor. Wesentliche Erkenntnis der Kommission war dabei die Begrenzung der Parteienfinanzierung durch die absolute Obergrenze auf ca. DM 230 Mio., die nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichtes nur bei einschneidenden Veränderungen der Verhältnisse, beispielsweise des Geldwertes, angepaßt werden durfte. Zu einer solchen Änderung sollte stets der Rat unabhängiger Sachverständiger eingeholt werden. Eine automatische Steigerung der Obergrenze durch Indexierung hielt die Kommission nicht für sinnvoll. 293 Das Gesamtvolumen der direkten staatlichen Mittel bestimmte sich nach den bei Wahlen zum Europaparlament, bei Bundestags-, Landtags- und Gemeinderatswahlen gültigen Wählerstimmen, die jeweils mit dem gleichen Betrag bezuschußt werden sollten. Auch Mitgliedsbeiträge und Spenden sollten in die Bemessungsgrundlage mit einbezogen werden, bis zur Höhe des steuerlich begünstigten Betrages. 294 Angeknüpft werden sollte an die abgegebenen gültigen Stimmen, da so honoriert werde, inwieweit eine Partei in der Lage war, Wähler zu mobilisieren. Zudem entsprach diese Sichtweise der Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts, wonach ein Verteilungskriterium gefordert wurde, das nach gesetzlich vorbestimmten Regeln den Bürger in die Lage versetzen sollte, selbst über die Vergabe der Mittel zu entscheiden.295 Die staatlichen Zuwendungen sollten gleichmäßig auf alle Jahre einer Legislaturperiode aufgeteilt werden, so daß die Parteien selbst erhöhte Ausgaben, beispielsweise für den Wahlkampf, in ihrer mittelfristigen Planung berücksichtigen sollten. Dies diente dazu, den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts einer nunmehr zulässigen staatlichen Allgemeinfinanzierung politischer Parteien nachzukommen. Die Kommission schlug die Beibehaltung eines Mindestquorums für die Vergabe von staatlichen Mitteln vor, das wie bisher bei 0,5 v. H. der abgegebenen Wählerstimmen liegen sollte. Dies sollte auch für die Bezuschussung der Beiträge und Spenden der jeweiligen Parteien gelten. 296 Anders hingegen beurteilte die Kommission die Frage, wann sog. Wählergemeinschaften, die nur an Gemeinderatswahlen teilnehmen, in den Genuß staatlicher Zuwendungen gelangen sollten. Um nicht ernst gemeinte Initiativen von der staatlichen Finanzierung auszuschließen und um die geringere Anzahl von Wählern auf Gemeindeebene zu berücksichtigen, hielt man ein Quorum von 2 v. H. für angemessen. Die Kommission legte dar, daß die staatliche Leistung für jede abgegebene Wählerstimme und für jede Beitrags- und Spendenmark so zu bemessen sei, daß der hypothetisch errechnete Gesamtbetrag nicht allzu weit von der absoluten Obergrenze 292 293 294 295 296

6*

Eine Zusammenfassung der Empfehlungen findet sich unter: Bericht 1993, S. 117 ff. Vgl. Bericht 1993, S.49ff. Vgl. Bericht 1993, S. 52ff. Vgl. BVerfGE 85, 264 (292). Vgl. Bericht 1993, S.59f.

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entfernt sei. Die Beträge, die aus diesen Mitteln zufließen, müßten für die Wähler, das Mitglied und den Spender im Vorfeld festgelegt sein. 298 Soweit dabei die Staatsfinanzierung die absolute Obergrenze überschreiten sollte, sollten einzelne Bestandteile der Finanzierung proportional gekürzt werden. Ergäbe sich in zwei aufeinanderfolgenden Jahren ein Überschreiten der Obergrenze, sollten die Berechnungsgrundlagen überprüft werden. Sonderzahlungen sollten in steuerlicher Hinsicht wie die üblichen Mitgliedsbeiträge und Spenden behandelt werden. Der Zwang von Mandatsträgerabgaben sollte beseitigt werden, indem entsprechende Regelungen in den Partei- und Fraktionssatzungen gestrichen werden sollten. 299 Als Spenden sollten lediglich Geld- und Sachzuwendungen, aber keine anderen geldwerten Leistungen oder der Verzicht auf Bezahlung angeblich oder wirklich erbrachter Dienstleistungen angesehen werden. 300 Anderenfalls bestünden für die Parteien erhebliche Manipulationsmöglichkeiten. Aus der Feststellung heraus, daß Mitgliedsbeiträge und Spenden kaum unterscheidbar sind, folgerte die Kommission, daß an eine Unterscheidung von Spenden und Mitgliedsbeiträgen, wie sie im Rechenschaftsbericht vorgesehen sind, keine sonstigen Rechtsfolgen geknüpft werden sollten. Großspenden wurden im Hinblick auf das Prinzip der Chancengleichheit der Parteien und das Gebot der gleichen Teilhabe der Bürger an der politischen Willensbildung als „verfassungsrechtlich nicht unproblematisch" angesehen. Es wurde jedoch empfohlen, keine Obergrenze für sie einzusetzen oder sie sogar zu verbieten, da nicht zuletzt das Grundgesetz selbst durch die Rechenschaftspflicht (Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG) für Transparenz sorge. Spenden juristischer Personen wurden als ebenso bedenklich angesehen, jedoch gelte für sie in gleicher Weise die Publizitätspflicht des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG und seit dem Urteil vom 9. April 1992 waren solche (korporativen) Spenden von der steuerlichen Begünstigung ausgeschlossen. Die steuerliche Berücksichtigung von Spenden und Beiträgen sollte erheblich gesenkt werden. 301 Nach Ansicht der Kommission sollten die begünstigten Beträge im Rahmen des § 10 b Abs. 2 EStG von DM60.000,- (bzw. DM 120.000 - bei zusammen veranlagten Ehegatten) auf DM2.000,- (bzw. DM4.000,-) gesenkt werden und 297

Vgl. Bericht 1993, S. 62ff. Die Kommission errechnete so einen Zuschußbetrag von DM 0,90 je abgegebener Wählerstimme und DM0,20 je Beitrags- und Spendenmark. Daraus ergab sich ein Gesamtvolumen direkter staatlicher Zuschüsse i. H. v. ca. 221 Mio. DM. 299 Vgl. Bericht 1993, S.71 f.; zur Einordnung von Mandatsträgerabgaben in den Bereich der Politikfinanzierung, oben Teil 2, B.I.3. 300 Vgl. Bericht 1993, S.72ff. Eine genaue Einordnung, was unter den Spendenbegriff fallen sollte, nahm jedoch auch nicht die Kommission vor. Dieses Problem ist nach wie vor ungelöst, beispielsweise die Fragen, ob Sach- und Dienstleistungen als geldwerte Vorteile anzusehen sind, wann eine Abgeordnetenspende vorliegt und wann eine Spende als angenommen gilt, vgl. K. Stern, F. A.Z. v. 16.2.2000, S. 14 (15). 301 Vgl. Bericht 1993, S.75ff. 298

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die in § 34 g Satz 2 EStG festgelegte 50%ige Abzugsmöglichkeit von der Steuerschuld auf ebenfalls einheitliche D M 2 . 0 0 0 ( b z w . DM4.000,-) festgesetzt werden (bisher DM 1.200- bzw. DM 2.400,-). In diese Höchstbeträge sollten Beiträge und Spenden in gleicher Weise einbezogen werden. Diese Grenzen steuerlicher Abzugsfähigkeiten sollten die Gewähr dafür tragen, daß steuerliche Vorteile nur für Zuwendungen gelten, die von Beziehern durchschnittlicher Einkommen erreichbar sind. 302 Die Kommission verkannte jedoch nicht, daß die Reduzierung der bisherigen Grenzen steuerlicher Abzugsfähigkeit die Gefahr von Umgehungsmöglichkeiten verstärken könnte.303 Daher schlug sie zur Bekämpfung derartiger krimineller Umgehungsmethoden vor, sie nicht nur bei den jeweiligen Geldgebern steuerstrafrechtlich zu ahnden, sondern auch bei den Empfängern. Zusätzlich sollten Sanktionen für die zu Unrecht begünstigten Parteien vorgesehen werden, indem beispielsweise ein Teil des Anspruchs auf staatliche Finanzierung verwirkt werde. Vorgeschlagen wurde der Verfall des Fünffachen des rechtswidrig erlangten Betrages. Weiter sollten die Publizitäts- und Rechenschaftspflichten der politischen Parteien verschärft werden. 304 Neben einer weiteren Differenzierung der Einnahmen sollte die Publizitätsgrenze von DM 40.000,- auf den alten Betrag i. H. v. DM 20.000,abgesenkt werden. Wegen der höheren Einflußmöglichkeit auf unteren Parteigliederungen sollte die Publizitätsgrenze für Landesverbände und Bezirke auf DM 10.000,- und für Ortsvereine auf DM5.000,- herabgesetzt werden. Die Frist für die Einreichung der Rechenschaftsberichte sollte auf sechs Monate nach Ablauf des Kalenderjahres verkürzt werden, um eine zeitnahe Kontrolle zu ermöglichen. Die Grundsätze der parteinahen Stiftungen sollten in einem Gesetz geregelt werden. 305 Dabei sollte die Bewilligung staatlicher Mittel transparenter gestaltet werden, um eine laufende Erfolgskontrolle durchführen zu können. Als Begrenzung für eine Zunahme staatlicher Mittel für parteinahe Stiftungen sollte die Zuwachsrate des Bundeshaushaltsplans nicht überschritten werden. Die Kontrolle der staatlichen Politikfinanzierung wurde von der Kommission als eine Daueraufgabe angesehen.306 Dieser Einschätzung ist in vollem Umfang angesichts der Affären der achtziger Jahre und insbesondere der Spendenaffäre des Jahres 1999 beizupflichten. Die Kommission stellte daher zurecht fest, daß in einer der staatlichen Politikfinanzierung kritisch gegenüberstehenden Öffentlichkeit nur „Transparenz, ständige Überprüfung, kritische Auseinandersetzung und Kontrolle" helfen könne. Eine ständig beratende Kommission könne allerdings nicht mit Entscheidungsbefugnissen ausgestattet werden, da die Entscheidungskompetenz so aus dem Parlament verlagert würde und die Einrichtung einer Kommission zudem dem 302 303 304 305 306

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

BVerfGE 85, 264 (316). Bericht 1993, S.78f. Bericht 1993, S. 103 ff. Bericht 1993, S.92, 99, 108f.; vgl. dazu unten ausführlich Teil 4f. Bericht 1993, S. 110.

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numerus clausus der Verfassungsorgane widerspräche. Daher sollte sich das Parlament des Rates unabhängiger Sachverständiger bedienen.307 Die Kommission schlug daher vor, daß der Bundespräsident eine „ständige, allein als Beratungs- und Empfehlungsorgan tätige, unabhängige Kommission" berufen solle. Aufgaben und Stellung dieser Kommission sollten gesetzlich verankert werden. 308 b) Das Parteiengesetz in der Fassung vom 28. Januar 1994 Das Sechste Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 28. Januar 1994 309 verfolgte im wesentlichen das Ziel, die Finanzierung der politischen Parteien aus staatlichen Mitteln im Rahmen des Art. 21 Abs. 1 GG und der dazu ergangenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unter besonderer Berücksichtigung der jüngsten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 9. April 1992 neu zu regeln. 310 Der Entwurf des Gesetzes entstand in Kenntnis der Empfehlungen der vom Bundespräsidenten eingesetzten Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung und wurde von den Bundestagsfraktionen von CDU/CSU, SPD und FDP in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht. Mit den Stimmen von CDU/CSU, FDP und großen Teilen der SPD wurde das Gesetz am 12. November 1993 angenommen. Der Bundesrat stimmte dem Gesetz in seiner Sitzung vom 17. Dezember 1993 mehrheitlich zu. Das Gesetz ersetzte die bisherigen Regelungen über die Wahlkampfkostenerstattung und den Chancenausgleich im Parteiengesetz, im Europawahlgesetz sowie in verschiedenen landesgesetzlichen Bestimmungen durch die Einführung einer staatlichen Teilfinanzierung der Parteien. Auch die sog. mittelbare Parteienfinanzierung in Form von Gewährung steuerlicher Vorteile für die Zahlung von Mitgliedsbeiträgen und Spenden unterzog der Gesetzgeber einer Änderung.

307

Vgl. Bericht 1993, S. 111 mit Verweis auf BVerfGE 85, 264 (291 f.). Eine solche Kommission wurde eingerichtet. Sie wird jeweils für die Amtszeit des Bundespräsidenten berufen und hat zu Beginn ihrer Tätigkeit einen Warenkorb für diejenigen Güter und Leistungen der für die Parteien typischen Aufgaben festzulegen, vgl. § 18 Abs. 6,7 PartG. Mittlerweile hat die Kommission mehrere Berichte vorgelegt, vgl. u.a. BT-Drucks. 13/3574, 13/3862, 13/7517, 13/10159. 309 BGB1.I, S. 142, in Kraft getreten rückwirkend zum 1.1.1994. Geändert wurden Regelungen des Parteien-, des Bundeswahl-, des Europawahl-, des Einkommensteuer und des Körperschaftsteuergesetzes. Die ursprünglich vom Bundesverfassungsgericht gesetzte Frist zur Umsetzung des Gesetzes konnte nicht eingehalten werden, weil der Bundespräsident das Gesetz zunächst einer verfassungsrechtlichen Überprüfung unterzog. 310 Vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP v. 28. September 1993, BT-Drucks. 12/5774, S. 1; Beschlußempfehlung und Bericht des Innenausschusses v. 9. November 1993, BT-Drucks. 12/6090, S.2; Bericht des Haushaltsausschusses gem. §96 GO-BT v. 9. November 1993, BT-Drucks. 12/6091, S. 1. 308

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aa) Direkte staatliche Zuschüsse Der Staat gewährt den Parteien Mittel als Teilfinanzierung der allgemein ihnen nach dem Grundgesetz obliegenden Tätigkeiten (§18 Abs. 1 PartG). Danach erhalten die Parteien jährlich im Rahmen der staatlichen Teilfinanzierung für die bei einer Europa-, Bundestags- und Landtagswahl erzielten gültigen Wählerstimmen 1,-DM, sowie als festen Betrag für jede erhaltene Spenden- und Beitragsmark bis zu einer Zuwendung i. H. v. DM 6.000,- pro natürlicher Person i. H. v. DM 0,50. Das jährliche Gesamtvolumen staatlicher Mittel darf dabei 230 Mio. DM (absolute Obergrenze) nicht überschreiten (§18 Abs. 2 PartG). Eine erste Erhöhung der absoluten Obergrenze erfolgte 1999 rückwirkend ab dem 1.1.1998 auf 245 Mio. DM. 3 1 1 Für jede Partei gilt, daß die Höhe der ihr zufließenden staatlichen Teilfinanzierung die Hälfte ihrer Einnahmen nicht überschreiten darf (relative Obergrenze, § 18 Abs. 5 PartG). Die ersten fünf Millionen Stimmen der Parteien werden abweichend mit einem Betrag von DM 1,30 bezuschußt (Degression). Überschreiten die Parteien die gesetzlich vorgeschriebene absolute Obergrenze, so werden die Ansprüche der Parteien entsprechend gekürzt (§ 19 Abs. 6 Satz 2 PartG). bb) Steuerliche Begünstigung Das Gesetz änderte zudem die Grenzen der steuerlichen Begünstigung von Mitgliedsbeiträgen und Spenden im Einkommensteuergesetz (§§ 10 b und 34 g EStG). Nach § 10 b EStG sind Mitgliedsbeiträge und Spenden an politische Parteien bis zur Höhe von DM 3.000,- (bzw. DM 6.000,- bei zusammenveranlagten Ehegatten) im Kalenderjahr als Sonderausgaben abzugsfähig, wodurch die bisherigen Grenzen (DM60.000,- bzw. 120.000,-) erheblich reduziert wurden. Gemäß § 34 g EStG sind Mitgliedsbeiträge und Spenden an politische Parteien und an unabhängige Wählervereinigungen von der tariflichen Einkommensteuer zu 50 v. H. abzugsfähig. Die neue gesetzliche Regelung sieht danach eine Ermäßigung der Steuerschuld nach § 34 g EStG durch Zuwendungen an politische Parteien und an unabhängige Wählervereinigungen i. H. v. D M 3.000,- (bzw. DM 6.000,-) pro Kalenderjahr zur Hälfte dieser Summen vor. Bislang galt eine Höchstgrenze von DM 600,- (bzw. DM 1.200,-). Die beiden Möglichkeiten gelten dabei nicht alternativ, sondern sind kumulativ möglich. Die Abzugsmöglichkeit nach § 10 b EStG kommt dabei nur zum Zuge, so311 Siebtes Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes v. 17. Febr. 1999, BGBl I, S. 146. Vgl. auch Entwurf der Fraktionen der SPD, CDU/CSU, Bündnis 90/Die Grünen, FDP, BT-Drucks. 14/41; Beschlußempfehlung und Bericht des Innenausschusses mit Änderungsvorschlägen, BT-Drucks. 14/122; Bericht des Haushaltsausschusses, BT-Drucks. 14/123, sodann einstimmige Annahme bei Enthaltung der Fraktion der PDS; vgl. zur Erhöhung//. Merten, MIP (Heft 8), 60ff.; kritisch Der Spiegel, 7/1999, S. 17.

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fern die Zuwendungen die nach § 34 g EStG berücksichtigungsfähigen Ausgaben übersteigen. Werden diese Beträge überschritten, so können bis zur Höhe von weiteren DM3.000,- (bzw. DM6.000,-) nach § 10b Abs. 2 EStG (Abzug von der Bemessungsgrundlage) steuerliche Beträge geltend gemacht werden. Es ergibt sich danach ein Maximalbetrag, der steuerlich geltend gemacht werden kann i.H. v. insgesamt DM6.000,- (bzw. DM 12.000,-) pro Kalenderjahr. Die vom Bundesverfassungsgericht 312 für verfassungswidrig erklärte steuerliche Abzugsfähigkeit von Zuwendungen an politische Parteien durch Körperschaften i. S. d. § 1 Abs. 1 KStG beseitigte der Gesetzgeber. Nach § 5 Abs. 1 Nr. 5 KStG sind Spenden von Berufs verbänden nur noch bis zu 10 v. H. ihrer Einnahmen zur Förderung politischer Parteien steuerlich begünstigt. cc) Rechenschaftsberichte und Publizitätsgrenze Das Bundesverfassungsgericht hatte in seinem Urteil vom 9. April 1992 eine erhöhte Transparenz der staatlichen Parteienfinanzierung gefordert. 313 Dies sollte durch eine Verschärfung der Pflichten zur Veröffentlichung von Spendenbeiträgen und eine verbesserte Pflicht zur Rechenschaftslegung umgesetzt werden. Der fünfte Abschnitt des Parteiengesetzes wurde neu formuliert (§§23 bis 31 PartG). Die Rechenschaftspflichten wurden verfeinert und Rechenschaftsberichte müssen nunmehr nach den Grundsätzen ordnungsgemäßer Buchführung erstellt werden (§ 24 Abs. 1 PartG). Detailliert soll der Rechenschaftsbericht Auskunft über die Einnahmen- und Ausgabenrechnung sowie eine Vermögensrechnung geben (§24 Abs. 2-4 PartG), die Landesverbände sollen lückenlos eine Aufstellung aller Zuwender mit Namen und Anschrift beifügen (§ 24 Abs. 1 Satz 4 PartG) und die für die absolute und relative Obergrenze nicht maßgeblichen Zuschüsse für politische Jugendorganisationen (RPJ-Mittel) sind im Rechenschaftsbericht ausdrücklich auszuweisen (§ 24 Abs. 9 PartG). Die Publizitätsgrenze wurde entsprechend den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts von D M 40.000,- auf D M 20.000,- herabgesetzt (§25 Abs. 2 PartG). dd) Auszahlungsverfahren und Übergangsregelungen Der Bundestagspräsident nimmt die Festsetzung und Auszahlung der staatlichen Mittel vor (§19 Abs. 1 und 2 PartG). Im übrigen ähnelt das Verfahren dem bisher üblichen (vgl. §§ 19 bis 21 PartG). § 22 PartG sieht einen parteiinternen Finanzaus312 313

Vgl. BVerfGE 85, 264 (314f.). Vgl. BVerfGE 85, 264 (319f.).

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gleich der Bundesverbände der politischen Parteien mit ihren Landesverbänden vor. 3 1 4 § 39 PartG sieht eine Abschlußregelung für die Erstattung von Wahlkampfkosten und der Zahlung des Chancenausgleichs vor, da das neue System der staatlichen Teilfinanzierung der Parteien in ein laufendes Zahlungsverfahren hineinwirkte. Der Chancenausgleich sollte danach letztmalig für das Jahr 1993 vorgenommen werden (§ 39 Abs. 1 Nr. 2 PartG). Für das Jahr 1994 wurde eine weitere Übergangsregelung getroffen, da die für dieses Jahr bestimmten Berechnungsgrundlagen noch nicht vorlagen (§40 PartG). 3. Kritik Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 9. A p r i l 1992, die Beschlußempfehlungen der vom Bundespräsidenten eingesetzten Sachverständigenkommission und die i m Anschluß vorgenommene Gesetzesänderung stießen auf ein unterschiedliches Echo. 3 1 5 So hatte es der Gesetzentwurf von Anfang an schwer; trat er doch nicht zum vom Bundesverfassungsgericht vorgesehen Termin in Kraft, da der Bundespräsident zunächst eine verfassungsrechtliche Prüfung vornahm. 3 1 6 Gemeinhin wurde jedoch mit dem Gesetz die Hoffnung verbunden, daß ein Zustand der Rechtssicherheit i m Bereich der Parteienfinanzierung eintritt. 3 1 7 Der Gesetzgeber konnte mit der Partei314

Dies entspricht einer von der Sachverständigenkommission aufgestellten Forderung, vgl. Bericht 1993, S.79. 315 Vgl. H.H. v.Arnim, ZRP 1995, 340ff.; ders., Bitburger Gespräche 1993/2,61 ff.; B. Bekker, ZParl \996,?>11 fi:,J.Berkemann, JR 1992,450ff.;//.ß/as/ws,NWVBl. 1993,1 ff.; F. Boyken, Die neue Parteienfinanzierung, 1998; Th. Drysch, NVwZ 1994, 218 ff.; H. Düseiderl M. Rieken/A. Römmele, ZParl 1993, 179ff.; B. Gösele/H. Holste, ZParl 1995, 423ff.; H. Hofmann, NJW 1994, 691 ff.; ders., DÖV 1994, 504ff.; P.M. Huber, JZ 1994, 689ff.; J. Ipsen, JZ 1992,753 ff.; ders., ZParl 1994,401 ff.; ders., Bitburger Gespräche 1993/2,85 ff.; W. Kaltefleiter, Bitburger Gespräche 1993/2, 53 ff.; W. Kaltefleiter/K.-H. Naßmacher, ZParl 1994, 253 ff.; Ch. Landfried, ZParl 1992, 439ff.; dies., Parteienfinanzen und politische Macht, 2. Auflage 1994; W. Rudzio, ZParl 1994, 390ff.; H.-P. Schneider, Bitburger Gespräche 1993/2, 73ff.; W. Schütte, ZParl 1994, 262ff.; R. Schwartmann, Verfassungsfragen der Allgemeinfinanzierung politischer Parteien, 1995; H. Sendler, NJW 1994, 365 ff.; H. Steinberger, Bitburger Gespräche 1993/2,25 ff.; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. V, 2000, S. 1541 f.; G. Stricker, Der Parteienfinanzierungsstaat, 1998; H. Stubbe-da Luz/M.E. Wegner, ZParl 1993,189ff.; D.Th. Tsatsos/H.-R. SchmidtIP. Steffen, Jura 1993,194ff. und 243ff.; dies., ZRP 1993, 95 ff.; U. Volkmann, ZRP 1992, 325 ff. 316 Der Bundespräsident Richard von Weizsäcker hatte zunächst die nach § 18 Abs. 3 PartG degressive Bezuschussung, die Höhe der steuerlichen Begünstigung von Spenden und Beiträgen nach § 10 b und 34 g EStG sowie die Fortführung der Zahlungen für den alten Chancenausgleich nach § 39 Abs. 1 Nr. 2 PartG überprüfen lassen, vgl. H. Hofmann, DÖV 1994, 504 (514); zum Prüfungsrecht und Prüfungsumfang des Bundespräsidenten, vgl. K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.II, 1980, S.230ff. 317 Beispielsweise sei die Bundestagspräsidentin Rita Süssmuth zitiert: „Bei der anstehenden Neuregelung geht es darum, verfassungsrechtlich einwandfreie Bezugsgrößen zu finden,

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engesetznovelle von 1993 im Vergleich zu vorangegangenen Gesetzesänderungen erstmalig von einer materiell veränderten Verfassungsinterpretation ausgehen, da das Bundesverfassungsgericht nicht lediglich die Verfassungswidrigkeit der alten Regelung, sondern auch detailliert richtungsweisende Aussagen für die Neuregelung getroffen hatte.318 Die neue Regelung ging deutlich über bisheriges Recht hinaus, bedeutete aber aufgrund der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts keine innovative Leistung der Parteien. 319 a) Einhaltung der absoluten Obergrenze Kritisiert wurde die durch die Übergangszeit bedingte Überschreitung der absoluten Obergrenze. Den Parteien sollten in den Jahren 1994 und 1995 über die absolute Obergrenze von 230 Mio. DM hinaus Chancenausgleichszahlungen für die Jahre 1992 und 1993 in Höhe von ca. 30 Mio. DM gewährt werden, die bei der Berechnung der absoluten Obergrenze nicht berücksichtigt werden sollten (§ 39 Abs. 1 Nr. 7 PartG). Dies wurde in zweifacher Hinsicht für verfassungswidrig gehalten.320 Die Zahlungen für den für verfassungswidrig erklärten Chancenausgleich wurden bereits bei der Berechnung der absoluten Obergrenze berücksichtigt und das Bundesverfassungsgericht hatte in seinem jüngsten Urteil ausdrücklich festgelegt, daß Chancenausgleichszahlungen „längstens bis zum Jahresende 1993" hinzunehmen seien.321 Eine weitere verfassungswidrige Überschreitung der absoluten Obergrenze wurde in der Nichteinbeziehung der politischen Jugendorganisationen gesehen (§ 24 Abs. 9 PartG). 322 Diese Mittel erreichen eine beträchtliche Höhe von ca. zehn Milnach denen die den Parteien zufließenden staatlichen Mittel auf sie zu verteilen sind. Ich bin sicher, daß alle an der Bearbeitung des Gesetzentwurfs Beteiligten, namentlich die Fraktionen und die hinter ihnen stehenden Parteien, darauf achten werden, daß das neue Gesetz keine verfassungsrechtlichen Risiken in sich birgt. Auch wenn es für die eine oder andere Partei sehr schwierig sein wird, die finanziellen Auswirkungen der Rücknahme der Vorteile zu bewältigen, die das Bundesverfassungsgericht als verfassungswidrig beurteilt hat, wird der Versuchung widerstanden werden, diese Nachteile durch Regelungen auffangen zu wollen, die ihrerseits verfassungsrechtliche Zweifel auslösen könnten. Ich bin zuversichtlich, daß die vom Bundesverfassungsgericht eröffnete Möglichkeit einer allgemeinen Parteienfinanzierung, nicht auf Wahlkampfkosten fixierten Parteienfinanzierung auch als Chance betrachtet wird, das zur Zeit negative Ansehen der Parteien zu verbessern." 318 Vgl. W. Kaltefleiter/K.-H. Naßmacher, ZParl 1994, 253 (254). 319 Vgl. W. Kaltefleiter/K.-H. Naßmacher, aaO., 253 (255). 320 Vgl. Th. Drysch, NVwZ 1994, 218 (220). 321 Vgl. BVerfGE 85, 264 (326). 322 Ygi 7/2 Drysch, NVwZ 1994, 218 (221). Zu den politischen Jugendorganisationen gehören die Junge Union als größte dieser Vereinigungen, die Jungsozialisten, Junge Liberale sowie dit Jungen Grünen; M. Morlok, NWVB1.1990,230 (231); tf Schütte, ZParl 1994,262 (263); G. Westerwelle, Das Parteienrecht und die politischen Jugendorganisationen, 1994; H. Hofmann begründet die Nichtberücksichtigung damit, daß auch das Bundesverfassungsgericht die poli-

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lionen DM. Ein von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN eingebrachter alternativer Gesetzentwurf forderte daher ein gesondertes Gesetz zur Finanzierung der politischen Jugendarbeit. 324 Dieser Anteil müsse dann mit einbezogen werden, wenn man diese Vereinigungen rechtlich als Teile der Mutterpartei ansehe.325 Geht man davon aus, daß politische Parteien stets versuchen werden, ihre Handlungsmöglichkeiten weiter auszudehnen, dann läge auch die Vermutung nahe, daß die Parteien in die Versuchung kommen könnten, mehr und mehr Aufgaben über ihre qualifizierten Sonderorganisationen abzuwickeln.

b) Degression Ein Hauptkritikpunkt bei der neuen gesetzlichen Regelung der Parteienfinanzierung bildet die sog. Degression. Dahinter verbirgt sich ein differenziertes Auszahlungssystem für die erhaltenen Stimmen bei Wahlen. Die Parteien erhalten für jede erhaltene gültige Stimme bei Wahlen eine Deutsche Mark (§18 Abs. 3 Nr. 2 PartG). Die Kommission dagegen hatte lediglich eine Zahlung von DM 0,90 je Wählerstimme vorgesehen.326 Zusätzlich ist vorgesehen, daß Parteien für die ersten jeweils von ihr erzielten fünf Millionen Stimmen DM 1,30 pro Jahr erhalten sollen (§ 18 Abs. 3 PartG). Darin sahen einige eine Wiedereinführung des vom Bundesverfassungsgericht als verfassungswidrig verworfenen Sockelbetrages.327 Des weiteren erscheint diese Regelung im Hinblick auf das Recht der Parteien auf Chancengleichheit bedenklich, da einseitig kleine Parteien bevorzugt werden. 328 Die Mehrheit im Ausschuß hatte die Regelung als vereinbar mit den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts gesehen.329 Begründet wurde diese Regelung mit einem erhöhten Grundaufwand bei den kleineren Parteien, der den Eingriff in die Chantischen Jugendorganisationen bei seinen Vorgaben zur Bestimmung der absoluten Obergrenze nicht berücksichtigt habe, DÖV 1994, 504 (512); dazu ausführlich oben Teil 2, B.1.1. 323 So erhielten die Jungsozialisten 1998DM3.704.372, die Junge Union DM3.220.427 und DM546.869 (für den JU-Anteil, der im Bereich der CSU anfällt), die verschiedenen Jugendvereinigungen der Grünen DM448.099,96 und die Jungen Liberalen DM937.563,95, vgl. die Bekanntmachung von Rechenschaftsberichten der politischen Parteien für das Kalenderjahr 1998, BT-Drucks. 14/2508. 324 Vgl. BT-Drucks. 12/5777, S.3. 325 So beispielsweise W. Henke, in: BK, Art. 21, Rdnr. 306; K.-H. Seifert, Die politischen Parteien im Recht der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S.280f.; G. Westerwelle, aaO., S. 128 ff. 326 Vgl. Bericht 1993, S.65. 327 Vgl. Th. Drysch, NVwZ 1994, 218 (221); W. Kaltefleiter/K.-H. Naßmacher, aaO., 253 (257); H. Sendler fühlt sich daher „verteufelt an den verfassungswidrigen Sockelbetrag erinnert", NJW 1994, 365 (366); vgl. auch den Antrag BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, BT-Drucks. 12/5777, S.2,4 f. 328 Vgl. J. Ipsen, ZParl 1994, 401 (405 ff.). 329 Vgl. BT-Drucks. 12/6090, S.21.

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cengleichheit der Parteien nicht nur rechtfertige, sondern letztlich einer besseren Verwirklichung der Chancengleichheit diene. 330 c) Mangelnde Berücksichtigung des Wählerwillens Das Bundesverfassungsgericht hatte deutlich gefordert, daß die gesellschaftliche Verwurzelung der politischen Parteien gefestigt werden solle. 331 Dabei hatte das Gericht allerdings die Gewichtung der unterschiedlichen Einnahmearten (Wählerstimmen, Spenden und Mitgliedsbeiträge) für eine staatliche Förderung in das Ermessen des Gesetzgebers gestellt. Die Kommission sah eine deutliche Hervorhebung der erhaltenen Wählerstimmen vor (DM 0,90 je gültiger Stimme, DM 0,20 je Spendenund Beitragsmark). Damit wäre die Gesamtsumme der staatlichen Mittel unter der absoluten Obergrenze geblieben, womit eine Kappung der staatlichen Leistungen nicht erforderlich geworden wäre. Das Parteiengesetz hingegen sah deutlich höhere Beträge vor, wodurch die absolute Obergrenze stets deutlich überschritten wurde, selbst bei einer hypothetischen Wahlbeteiligung von nur 30 v. H. 3 3 2 Dadurch wurde das Risiko der Parteien, nämlich auf allen Feldern der möglichen Einnahmearten erfolgreich zu sein, erheblich verringert. d) Transparenz Ferner kritisierte man zudem die mangelnde Transparenz der neuen gesetzlichen Regelungen. Die jährliche Überschreitung der absoluten Obergrenze führt dazu, daß die Zuwendungen, die sich aufgrund der Wählerstimmen, Spenden- und Mitgliedsbeiträge ergeben, nicht voll ausgeschöpft werden können und daher anteilsmäßig gekappt werden (§ 19 Abs. 6 Satz 2 PartG). Dem Gesetz sei daher nicht mehr unmittelbar und in verständlicher Form zu entnehmen, welche Zuwendungen die Parteien erhielten. 333 Es wurde andererseits als zukünftige Aufgabe der Sachverständigen-Kommission zur Parteienfinanzierung angesehen, aufgrund ihres gesetzlichen Auftrags weiter über die Höhe der staatlichen Zuwendungen zu bestimmen (vgl. § 18 Abs. 6 PartG) und eine „Wächterrolle" einzunehmen.334 Deutschland könne dadurch auf dem Gebiet der Transparenz in der Welt führend sein und beim Umfang der Finanzierung im Mittelfeld liegen. 335 Dieser Optimismus wurde durch die aufgedeckten Tatsachen 330 331 332 333 334 335

BT-Drucks. 12/6090, S.21 f. Vgl. BVerfGE85,264(292f.). Vgl. Th. Drysch, aaO., 218 (222). Vgl. Th. Drysch, aaO., 218 (222). Vgl. H. Hofmann, DÖV 1994, 504 (515). Vgl. H. Hofmann, aaO., 504 (515) mit Verweis auf K.-H. Naßmacher, ZParl 1992,462ff.

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und Enthüllungen um Spendenaffäre und weitere diffuse Finanzpraktiken der Parteien, die im Jahr 1999 an das Tageslicht der Öffentlichkeit gelangten, deutlich widerlegt. 336 e) Steuerliche Begünstigung von Mitgliedsbeiträgen

und Spenden

Verfassungsrechtliche Bedenken erhoben sich gegen die neuen steuerlichen Regelungen. Die abzugsfähigen Beträge, die die §§ 10 b und 34 g EStG vorsahen, lagen über den Empfehlungen von Bundesverfassungsgericht und SachverständigenKommission. Der Verdacht lag nicht fern, daß die Schatzmeister der Parteien bei der Schaffung der Regelungen vor allem ihre Mandatsträger im Blickfeld hatten, die monatliche Zuwendungsbeträge in der Größenordnung von ca. DM 1.000,- bis DM 2.000,- leisten und bei einer weiteren Herabsetzung der Höchstgrenze mit beträchtlichen Steuerbelastungen zu rechnen gehabt hätten.337 Als problematisch wurde selbst die erheblich reduzierte Abzugsmöglichkeit von Spenden gesehen, die als nach wie vor zu hoch bewertet wurde und so verfassungsrechtlichen Bedenken im Hinblick auf den Grundsatz der Chancengleichheit und das Recht der Bürger auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung ausgesetzt sei. 338 Dies widerspräche den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts, nach denen die „Zuwendungen natürlicher Personen in einer Größenordnung verbleiben, die für den durchschnittlichen Einkommensempfänger erreichbar ist". 339 Nach Annahme des Gerichts ergab sich 1984 als vom Durchschnittsverdiener erreichbarer Beitrags- und Spendenbetrag eine Höhe von DM 1.200,- (bzw. D M 2.400,-). Der Gesetzgeber hob jedoch die Grenze um das Fünffache auf D M 6.000,(bzw. DM 12.000,-) an. Eine entsprechende Annahme des Gesetzgebers, der sich auf die Absenkung der für verfassungswidrig erkannten Beträge berief, wurde dementsprechend als „irreal" bezeichnet.340 f) Kommunale Wählervereinigungen Keine Berücksichtigung fanden die kommunalen Wählervereinigungen. Sie wurden auch nach dem Inkrafttreten des neuen Parteiengesetzes zur Körperschaft- und Vermögensteuer herangezogen. Das Bundesverfassungsgericht hatte ausgeführt, daß „der zuständige Gesetzgeber auch in der Übergangszeit die Lage der mit den Parteien auf der kommunalen Ebene konkurrierenden Wählergemeinschaften zu bedenken" habe.341 Sie könnten zwar wegen ihrer begrenzten politischen Zielsetzung 336 337 338 339 340 341

Vgl. Teil 1. Vgl. W. Kaltefleiter/K.-H. Naßmacher, ZParl 1994, 253 (258). Vgl. Th. Drysch, NVwZ 1994, 218 (222). Vgl. BVerfGE 85, 264 (316). Vgl. H. Sendler, NJW 1994, 365 (366). Vgl. BVerfGE 85, 264 (328).

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nicht völlig mit den politischen Parteien gleichgestellt werden, doch müsse berücksichtigt werden, daß eine staatliche Teilfinanzierung auch der kommunalpolitischen Tätigkeit der Parteien zugute käme. 342 Inzwischen hat das Bundesverfassungsgericht klargestellt, daß kommunale Wählergemeinschaften auch in anderen Bereichen den Parteien gleichzustellen sind und es jedenfalls deren Recht auf Chancengleichheit, das aus Art. 3 Abs. 1 i.V. m. Art. 9 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG hergeleitet wird, verletzt, wenn sie und ihre Dachverbände zur Körperschaft- und Vermögensteuer herangezogen werden, Parteien und deren Untergliederungen dagegen nicht (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 7 KStG, § 3 Abs. 1 Nr. 10 KStG). 343 Bereits vorher hatte das Gericht dargelegt, daß das Ausmaß der Abzugsfähigkeit von Spenden nicht ein Ausmaß erreichen dürfe, „das geeignet ist, die vorgegebene Wettbewerbslage zwischen den politischen Parteien und den kommunalen Wählervereinigungen in einer ernsthaft ins Gewicht fallenden Weise zu verändern". 344 Die Nichtberücksichtigung bei der Abzugsfähigkeit von Spenden an kommunale Wählergemeinschaften hatte das Bundesverfassungsgericht für nichtig erkannt. 345 Eine Gefahr sei darin zu sehen, daß die Parteien bei der sog. Entscheidung in eigener Sache kaum ein Interesse daran hätten, die kommunalen Wählergemeinschaften angemessen zu berücksichtigen. 346 Die Sachverständigen-Kommission schlug daher vor, die kommunalen Wählergemeinschaften angemessen an der staatlichen Finanzierung teilhaben zu lassen und dabei Spenden und Mitgliedsbeiträge nicht zur Bemessungsgrundlage zu machen, damit sie nicht gezwungen wären, sich stärker zu organisieren, was ihrem Wesen widerspräche. 347 Sie sollten vielmehr in vollem Umfang in den Genuß der Zuwendungsbegünstigung kommen. Diesen Vorgaben wurde der Gesetzgeber aber nicht gerecht, so daß erneut, wie bereits dargelegt, das Bundesverfassungsgericht eine Gleichbehandlung herstellen mußte. g) Bewährung des Parteiengesetzes in der Krise, RückZahlungsforderungen durch den Bundestagspräsidenten Einen ersten Härtetest erlebte das Parteiengesetz von 1994 nach der Spendenaffäre von 1999. Zuvor hatte es bereits Streit um RückZahlungsforderungen gegen die 342 343 344 345 346 347

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Bericht 1993,S.114f. BVerfGE 99, 69 (77 ff.). BVerfGE 69, 92 (109). BVerfGE 78, 350 (361). Bericht 1993, S. 27. Bericht 1993, S. 61 f.

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348

FDP gegeben. Es tauchte insbesondere die Frage auf, inwieweit das Parteiengesetz Verstöße zu ahnden vermag. aa) Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 31.1.2001 Nachdem sich herausgestellt hatte, daß der Rechenschaftsbericht der CDU aufgrund nicht verbuchter Barspenden, die an den Alt-Bundeskanzler Helmut Kohl für die Partei geflossen waren und des Kontensystems der hessischen CDU, fehlerhaft war, forderte der Bundestagspräsident in seiner Eigenschaft als zuständige Behörde für die Auszahlung der staatlichen Parteienfinanzierung Mittel in Höhe von ca. 41 Mio. DM zurück. Hierzu erging inzwischen ein Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin, das diesen Bescheid des Bundestagspräsidenten aufhob. 349 Verbotene oder verschwiegene Spenden waren nicht Gegenstand des Verfahrens; denn die dafür vorgesehenen Sanktionen i. H. v. rund zehn Millionen DM hatte die CDU bereits bezahlt. Es ging vor dem Verwaltungsgericht nur um die Frage, ob die CDU zusätzlich 41 Millionen D M zurückzahlen mußte, weil in ihrem zum 31. Dezember 1999 fristgerecht abgegebenen Rechenschaftsbericht für 1998 die von Manfred Kanther und Prinz Wittgenstein dem Landesvorstand Hessen geheimgehaltenen Schweizer Konten nicht enthalten waren. (1) Begründung des Bundestagspräsidenten Zur Begründung führte der Bundestagspräsident an, daß die endgültige Festsetzung ohne Berücksichtigung der Zuwendungen habe erfolgen müssen, da die CDU bis zum 31. Dezember 1999 keinen den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entsprechenden Rechenschaftsbericht für das vorangegangene Jahr 1998 eingereicht habe. Dies ergebe sich zwingend aus § 19 Abs. 4 Satz 2 und 3 PartG i.V. m. § 23 PartG. Entscheidender Mangel des Rechenschaftsberichts sei, daß ein wesentlicher Besitzposten von ca. 18 Millionen DM (aus dem Landesverband Hessen) nicht ausgewiesen gewesen sei. Ein in wesentlicher Hinsicht unwahrer oder unrichtiger Rechenschaftsbericht könne nicht als rechtzeitig eingereicht angesehen werden. Die „Wesentlichkeitsgrenze" dürfe bei 5 % der Bezugsgröße liegen. Dies entspreche einem Gebot praktischer Vernunft und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip. (2) Begründung der betroffenen

Partei

Die von dem Bescheid des Bundestagspräsidenten betroffene CDU, die im Wege einer kombinierten Anfechtungs- und Verpflichtungsklage einerseits gegen die Neu348 349

Vgl. BVerwG, DÖV 2001, 82. Vgl. VG Berlin, NJW 2001, 1367.

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Zuteilung an andere Parteien vorging, andererseits Verpflichtung zur Erteilung der entsprechenden Festsetzung anstrebte, machte geltend, ihr Anspruch bleibe bestehen, da die Voraussetzungen für einen Anspruchsverlust nicht vorlägen; denn ein Rechenschaftsbericht für 1998 sei vor dem 31. Dezember 1999, also fristgerecht eingereicht worden. Es sei nicht erforderlich, daß der Rechenschaft frei von jeden Fehlern sei; denn § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG setze Sanktionen nur für den Fall der Nichtvorlage. Dies ergebe sich auch aus systematischen Erwägungen; denn im vierten Abschnitt des Parteiengesetzes würden keine auf § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG rückbezogenen qualitativen Anforderungen an den dort genannten Rechenschaftsbericht im Sinne einer Fehlerfreiheit gestellt. Der Anspruchsverlust trete daher nur ein, wenn ein Rechenschaftsbericht nicht innerhalb der Frist des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG eingereicht worden sei. Dies habe die Partei getan. Eine Parallele wurde zum Bereich der Rechnungslegung bei Kaufleuten gezogen, von denen man lediglich einen „subjektiv richtigen Rechenschaftsbericht" fordere, dem bereits Genüge getan sei, wenn er alle ihm zur Verfügung stehenden Erkenntnisquellen ausgeschöpft habe. Der rechenschaftspflichtige Landesverband Hessen habe zum Fristende keine Kenntnis von den in Frage stehenden Treuhandkonten in der Schweiz gehabt. Darüber hinaus machte die CDU geltend, für Sanktionen gegenüber einer Partei bedürfe es einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage. Die Abgrenzung zwischen wesentlichen Fehlern im Rechenschaftsbericht und nicht wesentlichen Fehlern verstoße gegen das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 GG; denn diese Grenzziehung sei nicht hinreichend bestimmt.

(3) Urteils gründe Das Gericht kam zu dem Ergebnis, daß der CDU der geltend gemachte Betrag von 41 Millionen DM zustehe. Dazu genüge das rechtzeitige Einreichen eines Rechenschaftsberichts, auch wenn aus Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG folge, daß die Pflicht zur öffentlichen Rechenschaftslegung die Vorlage eines inhaltlich richtigen und vollständigen sowie wahrheitsgemäßen Rechenschaftsbericht beinhalte, zwinge dies nicht zur Annahme die Verletzung der Rechenschaftspflicht könne mit dem Verlust der staatlichen Teilfinanzierung sanktioniert werden. Nach Ansicht des Gericht kann eine solche Sanktion nicht verhängt werden, wenn der Rechenschaftsbericht mit Fehlern behaftet sei. 350 Diese Auslegung folge aus Wortlaut, Sinn und Zweck, Systematik und der historischen Entwicklung der Vorschriften. 351 350 A.A. H.M. Heinig/Th. Streit, Jura 2000, 393 (396 ff.); H. Merten, MIP 1999, Sonderbeilage zu Heft 9, 11 (14); M. Morlok, NJW 2000, 761 (766ff.). 351 Vgl. VG Berlin, NJW 2001, 1367 (1368 ff.).

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So sei die Frist des § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG eingeführt worden, um die Parteien dazu zu bewegen, schneller ihre Rechenschaftsberichte einzureichen. 352 Es ergebe sich auch ein Widerspruch. So sehe § 23 a Abs. 1 Satz 1 PartG vor, daß eine Sanktion in Höhe des Zweifachen des rechtswidrig erlangten oder nicht korrekt veröffentlichten Betrages (Spende) eintrete. Dies führe dann aber zu einem (inhaltlich) fehlerhaften Rechenschaftsbericht, der gemäß § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG einen umfangreicheren Verlust nach sich zöge, nämlich bei nicht angegebenen Vermögenswerten den Verlust auf alle staatlichen Mittel. 353 Das Gericht zog daraus den Schluß, daß § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG nicht inhaltliche Fehler ahnden wolle, sondern einen formal richtigen Rechenschaftsbericht, der fristgemäß eingereicht sei, genügen lasse und damit keine Sanktionsnorm für Unrichtigkeiten vorhanden sei. 354 Das Kriterium der Wesentlichkeit, das der Bundestagspräsident angeführt hatte, eigne sich nicht und lasse sich auch nicht für die Sanktionierung sämtlicher Ansprüche auf staatliche Mittel aus dem Parteiengesetz entnehmen. Daß der Bericht lediglich formellen Ansprüchen genügen müsse, ergebe sich ebenso aus der Entstehungsgeschichte, da der Innenausschuß in seiner Erläuterung zu § 23 Abs. 3 Satz 1 PartG davon gesprochen habe, der Bundestagspräsident solle prüfen, ob der Rechenschaftsbericht formell den Bestimmungen genüge.355 Daran habe auch die Neufassung von 1994 nichts ändern wollen. bb) Folgen des Urteils Dieses Urteil löste natürlich ein großes Echo aus, das sich aus einem angeblichen Widerspruch des unkorrekten Verhaltens einiger Parteifunktionäre und dem angewendeten Parteiengesetz ergab. 356 Gegen die Entscheidung de Verwaltungsgerichts Berlin hat der Bundestagspräsident bereits Berufung eingelegt.357 In Anbetracht der Geschichte der Parteienfinanzierung dürfte die Prognose nicht schwer fallen, daß 352 Vgl. O. Depenheuer/B. Grzeszick, DVB1. 2000,736 (738); vgl. auch Bericht der Bundestagspräsidentin über die Rechenschaftsberichte 1991, die bemängelte, daß von einigen Parteien die Abgabefristen nicht eingehalten worden seien, ohne daß daran Folgen geknüpft seien, BTDrucks. 12/5575, S. 16, 20. 353 Vgl. VG Berlin, NJW 2001,1367 (1370); so auch O. Depenheuer/B. Grzeszick,, aaO., 736 (740); P.M. Huber, DÖV 2000, 745 (749); Ipsen, JZ 2000, 685 (691); a. A. z.B. H.M. Heinig/Th. Streit, aaO., 393 (396ff.). 354 Vgl VG Berlin, aaO. unter Verweis auf O. Depenheuer/B. Grzeszick, aaO., 736 (737 ff.); Th. Koch, NJW 2000, 1004 (1006). 355

Vgl. BT-Drucks. 10/697, S.5f. Vgl. Berichterstattung in der F. A.Z. v. 1.2.2001, S. 1 u. 2; O. Depenheuer, F. A.Z. v. 29.2.2001, S. 11; Ch. Lenz F. A.Z. v. 19.2.2001, S. 12; A. Schäjfer, F. A.Z. v. 2.2.2001, S.3; kritisch zum Urteil des VG Berlin A. Wallrabenstein, Kritische Justiz 2001, 89ff. 357 Vgl. OVG Berlin, Akt.-Z. N21/01. 356

7 Geerlings

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Teil 2: Wandel der Parteienfinanzierung

das Verfahren um die Zuteilung von staatlichen Mitteln an die CDU letztlich vom Bundesverfassungsgericht entschieden wird. Jedoch muß festgehalten werden, daß das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin nachvollziehbar und richtig ist; denn es legt das Parteiengesetz nach den klassischen Auslegungsmethoden aus, ohne sich auf die politische Brisanz einzulassen. Zu recht führt das Gericht daher lediglich aus: „Die mit einem öffentlichen Finanzskandal einhergehende Anprangerung und Blamage der Partei und etwaigen Folgen bei nächsten Wahlen dürfte die Partei nicht weniger als verwaltungsrechtliche Sanktionen belasten".358 Auch der Bundestagspräsident wurde vom Vorsitzenden Richter Wichmann mit einer Anmerkung bedacht, als er sich äußerte, es sei nicht Aufgabe Thierses gewesen, „eine moralische Beurteilung über die Richtigkeit des Rechenschaftsberichts abzugeben".359 Der Bundestagspräsident befindet sich in einem Dilemma; denn einerseits ist er zu Unabhängigkeit verpflichtet, andererseits ist er aber auch Parteipolitiker. 360 Das Parteiengesetz muß reformiert werden und Klarheit schaffen, wie Verstöße zu ahnden sind. Zudem sollte eine unabhängigere Kontrollinstanz, beispielsweise der Bundesrechnungshof mit der Kontrolle der Rechenschaftsberichte beauftragt werden. Eine dem § 23 a PartG entsprechende Regelung für den Fall der Nichtangabe von Vermögen gibt es im Parteiengesetz nicht. Rechtspolitisch gesehen mag das nicht gerechtfertigt erscheinen. Zu einer Klarstellung ist hier der Gesetzgeber aufgefordert. Ebenso sollten dabei andere Lücken des Parteiengesetzes geschlossen werden, beispielsweise, wie und in welchem Umfang sich Parteien an Unternehmen beteiligen können.361 h) Die Parteienfinanzierungskommission

von 2001

Aus der CDU-Spendenaffäre und dem wenig transparenten Buchungsverhalten der SPD sollten grundsätzliche Konsequenzen gezogen werden. Dazu unterbreitete erneut eine vom Bundespräsidenten einberufene Kommission unabhängiger Sachverständiger Empfehlungen für Änderungen im Recht der Parteienfinanzierung. 362 358

Vgl. VG Berlin, NJW 2001, 1367 (1372). Vgl. F. A.Z. v. 1.2.2001, S.l. 360 Vgl. A. Schäffer, aaO., S. 3; K. Stern, F. A.Z. v. 16.2.2000, S. 14. 361 Vgl. hierzu die Gesetzentwürfe von SPD/Bündnis 90-Die Grünen, BT-Drucks. 14/7778; Gesetzentwurf CDU/CSU, BT-Drucks. 14/7441. Hier werden enorme Unterschiede deutlich. So will der Regierungsentwurf insbesondere auch strafrechtliche Konsequenzen bei Verstößen einführen, während der Oppositionsentwurf auf die Untemehmensbeteiligungen der SPD abzielt. Fast einmalig ist die Zerstrittenheit der Parteien zu diesem Thema. Dies mag man aber positiv sehen, da die ansonsten „kartellähnliche" Einigkeit, insbesondere bei den sog. Entscheidungen in eigener Sache, stets einen besonderen Vorwurf bildete. 362 Vgl. Bericht der Kommission unabhängiger Sachverständiger zu Fragen der Parteienfinanzierung v. 18. Juli 2001, BT-Drucks. 14/6710 (folgend als Bericht 2001 zitiert). Vorsitzende dieser Kommission war die Präsidentin des Bundesrechnungshofs Hedda von Wedel. 359

C. Entwicklung der Parteienfinanzierung

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Die Kommission hatte bei ihrer Einsetzung am 3. Februar 2000 den umfassenden Auftrag erhalten zu prüfen, „ob - und wenn ja welche - Änderungen auf dem Gebiet der Parteienfinanzierung sinnvoll oder nötig sind". 363 In 80 Empfehlungen bündelte die Kommission ihren Bericht. Lediglich die Frage, ob es eine Höchstgrenze für eine Parteispende geben solle, wurde nicht einstimmig beschlossen. So sieht der Bericht erstmalig auch strafrechtliche Konsequenzen vor. Wirtschaftliche Betätigungen seien generell erlaubt, doch müßten diese zukünftig transparenter gestaltet werden. Die Bundesparteien selbst wurden nur durch Anhörung an der Kommissionsarbeit beteiligt. 364 Am grundsätzlichen System der Parteienfinanzierung sollte nach Ansicht der Kommission festgehalten werden. 365 Insbesondere sollten absolute und relative Obergrenze beibehalten werden. Die Kommission empfahl lediglich, nur noch Mitgliedsbeiträge und Spenden bei der Berechnung der relativen Obergrenze zu berücksichtigen und nicht mehr etwaige Einnahmen aus Vermögen oder Veranstaltungen. 366 Auch sollten weiterhin Spenden juristischer Personen zugelassen werden. Allerdings sah man ein Spendenverbot für Unternehmen vor, an denen die öffentliche Hand maßgeblich beteiligt ist, da es sich dabei mittelbar um staatliche Gelder handele, die faktisch zu einer Erhöhung des Gesamtvolumens der staatlichen Parteienfinanzierung führen. Die Grenze sei bei einer Kapitalbeteiligung von 25 Prozent zu ziehen, wobei die Anteile aller Ebenen der öffentlichen Hand (Bund, Länder und Gemeinden) mit einzubeziehen seien. Eine Obergrenze für Spenden wurde zwar mehrheitlich abgelehnt, doch sollten solche Spenden zukünftig „zeitnah", also binnen weniger Wochen, angezeigt werden, um so auf einen möglichen Einfluß hinzuweisen.367 Vermächtnisse und Zuwendungen von Todes wegen sollten künftig genau wie Spenden behandelt werden; ebenso sei mit zinssparenden Darlehen umzugehen. So sollten die Parteien zudem verpflichtet werden, ihr Finanzgebaren möglichst über bestimmte Konten im Inland abzuwickeln.368 Barspenden oberhalb einer Grenze von 2.000,- DM sollten verboten werden. Bei Barspenden bestünden zu viele Möglichkeiten, Buchführungs- und Rechnungslegungspflichten zu umgehen. Allerdings 363

Vgl. Bulletin der Bundesregierung v. 10.2.2000, S.46f. Vgl. F. A.Z. v. 19.7.2001, S. 4; zu den verschiedenen Vorschlägen der Parteien etwa G.Bannas, F. A.Z. v. 18.7.2001, S.3. 365 Mit der Vöranstellung dieser Aussage wird leicht ersichtlich, daß kein umfassenden bzw. radikalen Änderungen zu erwarten sind. So kann man vielleicht als durchgängiges Prinzip die richtige Forderung nach mehr Transparenz sehen; ähnlich G. Langguth, Rheinischer Merkur v. 27. Juli 2001, S. 4. 366 Vgl. Bericht 2001, BT-Drucks. 14/6710, S.27ff. 367 Vgl. Bericht 2001, BT-Drucks. 14/6710, S.36. 368 Allerdings räumt die Kommission ein, daß wegen des EU-Rechts Konten in EU-Staaten nicht untersagt werden könnten. 364

7*

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ergäbe sich aus praktischen Erwägungen die Notwendigkeit, Barspenden in einem gewissen „Bagatellbereich" zuzulassen.369 Spenden, die direkt an Mandatsträger übergeben werden, sollten diese sofort weitergeben, um sie sodann ordnungsgemäß zu verbuchen und zu publizieren. 370 Die Publizitätsgrenze i. H. v. 20.000,- DM sollte nach Ansicht der Kommission beibehalten werden. Ebenso seien die Regelungen über die Steuerabzugsfähigkeit beizubehalten. Die sog. Mandatsträgerabgaben sollten in den Rechenschaftsberichten der Parteien gesondert aufgeführt werden. Das Problem der Unterstützungsaktionen („Parallelaktionen") sei rechtlich kaum zu regeln. 371 Hierzu zählen beispielsweise Hilfsmaßnahmen der Gewerkschaften oder von Wirtschaftsverbänden. Dies kann etwa in Form der Übernahme einer Anzeigenkampagne geschehen.372 Ausführlich behandelte die Kommission die Art und Weise, wie die Parteien zukünftig ihre Rechenschaftsberichte ausgestalten sollen.373 So sollten die Rechenschaftsberichte zukünftig vom Parteivorsitzenden, vom Schatzmeister und dem Generalsekretär unterzeichnen werden. Dies gelte für Bundes- und Landesebene. In Erläuterungsberichten sollten die Parteien in Abständen von fünf Jahren jeweils den Verkehrswert ihrer Vermögenspositionen „Haus- und Grundvermögen" sowie „Beteiligungen" bekanntgeben. Die zukünftig von der Mitgliederversammlung und Parteitagen zu bestellenden Wirtschaftsprüfer sollten zur Vermeidung von Loyalitätsund Interessenkonflikten alle fünf Jahre ausgewechselt werden. Die Kommission schlug weiter vor, man solle der Kritik, aufgrund von Querverbindungen zu anderen Organisationen und Institutionen im Bereich der Politik kämen den Parteien weitere Finanzmittel oder geldwerte Vorteile zu, mit einem „Politikfinanzierungsbericht" begegnen. Vielfach werde hinter diesen Verbindungen eine 369

Die Vorschläge reichten in der Diskussion von 200,- DM bis 3.000,- DM bzw. Bargeldkassen von DM20.000,-, vgl. Bericht 2001, BT-Drucks. 14/6710, S.37f. 370 Für Bundestagsabgeordnete gilt die besondere Rechenschaftspflicht nach den auf § 44 a AbgG beruhenden Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages (vgl. § 44 a Abs. 2 Nr. 3 AbgG); ähnliche Vorschriften sehen die Länder vor. Allerdings gelten diese Regelungen nicht für Kandidaten, die noch nicht Mitglieder in den Parlamenten sind. 371 Vgl. Bericht 2001, BT-Drucks. 14/6710, S.38f.; hierzu M. Morlok, NJW 2000, 761 (764); dersVorschläge zur Neuregelung des Rechts der Parteienfinanzierung, Gutachten, 2001, S. 50, der solche Aktionen als Spende sieht; H. H. Klein, Vorschläge zur Neuregelung des Rechts der Parteienfinanzierung, Gutachten, 2000, S.22 verlangt dagegen ein äußerliches und eindeutiges Merkmal, an das angeknüpft werden müsse. 372 Hierher zählt das bereits genannte Beispiel des niedersächsischen Unternehmers des bereits ins Zwielicht geratenen Finanzdienstleisters AWD, der im Vorfeld der Wahlen 1998 mit dem Slogan „Nur ein Niedersachse kann Bundeskanzler werden" eine Anzeigenkampagne finanzierte. 373 Vgl. Bericht 2001, BT-Drucks. 14/6710, S.47ff.; hierzu hatte die Kommission ein ausführliches Gutachten erstellen lassen, vgl. L. Streitferdt, Vorschläge zur Rechnungslegung der Parteien und Prüfung ihrer Rechenschaftsberichte aus betriebswirtschaftlicher Sicht, 2001.

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verdeckte Parteienfinanzierung vermutet. In einen solchen Bericht, den die Bundesregierung in bestimmten zeitlichen Abständen vorlegen solle, gehöre das Gesamtvolumen der staatlichen Finanzmittel mit allen Haushaltsansätzen, allen Einzelzuweisungen und allen Empfängern solcher Leistungen im Bereich der Politikfinanzierung. 374 Hierhin gehören etwa die politischen Jugendorganisationen, die parteinahen Stiftungen oder Fraktionen. Diese Bereiche unterlägen allerdings bereits der Kontrolle des Bundesrechnungshofs. Eine gemeinsame Rechnungslegung sei kaum erreichbar, angesichts der Vielfalt der Erscheinungsformen. Überdies sei es ausgeschlossen, den Parteien oder den selbständigen Organisationen vorzuschreiben, welche Organisationsform sie zu wählen hätten, da dies ein Verstoß gegen Art. 9 Abs. 1 GG bzw. den Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG bedeute. Der Bericht sollte dann dem Bundestagspräsidenten zur Veröffentlichung als Bundestagsdrucksache und zur Behandlung durch den Deutschen Bundestag vorgelegt werden. Die Länder sollten sich ähnlichen Überlegungen nicht verschließen. Damit wolle man insgesamt einen Beitrag zur Transparenz für Gesetzgeber und Öffentlichkeit erreichen. Einen Bedarf zur Regelung zur Begrenzung der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien, beispielsweise im Medienbereich, sah die Kommission nicht. 375 Ein etwa bestehender beherrschender Einfluß aufgrund von Beteiligungen müsse mit Mitteln und nach allgemeinen Maßstäben des Kartellrechts und des Presserechts eingedämmt werden. 376 Weiter sah der Bericht vor, daß Finanztransfers zwischen Parteien und Fraktionen gesetzlich verboten werden sollen. Es dürfe nicht zu einer staatlichen Parteienfinanzierung durch Weiterleitung von Fraktionsgeldern kommen. Kontrollinstanz für die Vergabe von staatlichen Parteigeldern und die Rechenschaftsberichte solle weiter der Bundestagspräsident bleiben.377 Die Rechenschaftsberichte müßten zukünftig nicht nur fristgerecht eingereicht werden, sondern sie müßten auch inhaltlich richtig sein. Ergäben sich „wesentliche" Fehler, solle der Anspruch auf staatliche Zuschüsse entfallen. Auch strafrechtliche Sanktionen wurden befürwortet. So solle in Anlehnung an den Straftatbestand der Bilanzfälschung (vgl. § 331 HGB) im Parteiengesetz ein spezieller Straftatbestand der vorsätzlichen falschen Rechnungslegung eingeführt werden. „Wer die Verhältnisse der Partei im Rechenschaftsbericht vorsätzlich unrichtig wiedergibt oder verschleiert", solle bestraft werden. Andere Sanktionen, bei374

Vgl. dazu oben Teil 2, B. Vgl. Bericht 2001, BT-Drucks. 14/6710, S.43ff. 376 Hierzu etwa G. Langguth, aaO., S.4, der angesichts der Tatsache, daß die Zeitungen, an denen die SPD beteiligt ist, eine tägliche Auflage von etwa 2,5 Mio. Exemplaren erreichen, von einer „Verberlusconisierung" im kleineren Maßstab gesprochen werden könne. 377 Hieran wurde vielfach Kritik geübt, vgl. etwa K. Stern, F. A.Z. v. 16.2.2000, S. 14 (15); W. Strobel, F. A.Z. v. 16.3.2000, S. 11. 375

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Teil 2: Wandel der Parteienfinanzierung

spielsweise den Verlust des politischen Mandats oder die Aberkennung des passiven Wahlrechts lehnte die Kommission jedoch aus verfassungsrechtlichen und aus praktischen Gründen ab. Als letzte Überlegung regte die Kommission an, zwar weiterhin im Parteiengesetz eine gesetzliche Grundlage für den Bundespräsidenten vorzusehen, die ihn ermächtige und nicht wie bisher verpflichte, eine Kommission unabhängiger Sachverständiger zu Fragen der Parteienfinanzierung einzuberufen, doch sollte diese Einberufung in das Ermessen des Bundespräsidenten gelegt werden. Die weitere Überprüfung und Fortentwicklung des parteienspezifischen Preisindex könne dem Statistischen Bundesamt übertragen werden.

D. Parteienfinanzierung außerhalb Deutschlands Höchst unterschiedlich wird die Parteienfinanzierung im Ausland gehandhabt. Das System der Parteienfinanzierung in Deutschland wird als einzigartig bezeichnet, während sich in anderen Staaten die Parteien überwiegend aus privaten Mitteln finanzieren. Deutschland gilt in Europa als der erste Staat, der 1959 eine staatliche Parteienfinanzierung einführte. Damit war er allerdings nicht als erster Staat auf der Welt auf diesem Gebiet tätig, sondern bereits in den Jahren 1954 führte man in Costa Rica und 1955 in Argentinien als eine Weltpremiere erstmals eine staatliche Parteienfinanzierung ein. Diese Art der Parteienfinanzierung, die als die „klassische" bezeichnet wird, etablierte sich in den westlichen Demokratien Ende der sechziger bis Mitte der siebziger Jahre. Daher soll ein kurzer Vergleich mit ausgewählten Nachbarstaaten vorgenommen werden, um diesen Unterschied in einigen europäischen Staaten zu verdeutlichen. Nachfolgend soll kurz auf die Situation in Österreich und die Schweiz eingegangen werden. Zudem wird ein Blick darauf geworfen, wie sich im Zuge eines harmonisierenden Europas die europäischen Parteienfinanzierung entwickelt; denn Parteien finden im EG-Vertrag ausdrücklich Erwähnung (vgl. Art. 191 EG).

I. Parteienfinanzierung in Österreich 1. Staatliche Parteienfinanzierung a) Parteiorganisationszuschüsse

und Wahlkampfkostenerstattung

Eine Regelung entsprechend dem Art. 21 GG existiert im österreichischen Bundesverfassungsgesetz nicht. Dennoch können zur Situation in der Bundesrepublik Deutschland Parallelen gezogen werden.

D. Parteienfinanzierung außerhalb Deutschlands

103

Vergleichbar mit Deutschland stiegen auch in Österreich die Kosten der für Parteien relevanten Ausgaben. Die zunächst aus rein privaten Mitteln finanzierten Parteien hatten nicht mehr genügend Mittel zur Verfügung, ihren gestiegenen Ausgaben nachzukommen und bewilligten sich daher Zuschüsse aus staatlichen Mitteln, auf die ebenso wie bei deutschen Parteien ein direkter Anspruch besteht.378 Erste Versuche, eine staatliche Finanzierung einzuführen, blieben jedoch ohne Erfolg und nur aufgrund des chronischen Geldmangels der Parteien nach mehreren aufeinander erfolgten Nationalratswahlen einigten sich die Parteien auf die Einführung einer staatlichen Finanzierung. Durch Zustimmung aller im Nationalrat vertretenen Parteien wurde durch Bundesgesetz vom 2. Juli 1975 ein Parteiengesetz eingeführt, dessen Hauptaufgabe darin bestand, eine finanzielle Sicherung der Parteien zu erreichen. 379 Gleichzeitig führte man eine staatliche Presseförderung ein, die denselben Umfang wie die staatliche Parteienfinanzierung hatte. Ein fester Betrag wurde im ursprünglichen Gesetz nicht festgelegt; vielmehr blieb es gemäß § 3 Abs. 1 ÖPartG der Bundesregierung vorbehalten, einen Betrag in den Bundesvoranschlag aufzunehmen. Von diesem Betrag erhielten die Parteien für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit Fördermittel des Bundes (§ 2 Abs. 2a ÖPartG). 380 Die Parteiorganisationszuschüsse wurden in den folgenden Jahren häufig erhöht. Beispielsweise wurde der Sockelbetrag ab dem 1. Januar 1980 von vier auf fünf Mio. Schilling erhöht 381 und 1982 auf dann sechs Mio. Schilling heraufgesetzt. 382 Mit Wirkung zum 1. Januar 1985 erhöhte man den Sockelbetrag sogar auf 14 Mio. Schilling, wovon insbesondere die kleineren Parteien profitierten. 383 Damit stieg die Parteienfinanzierung in einem erheblichen Umfang, nämlich um das Doppelte im Vergleich zum Vorjahr. Ein Versuch des österreichischen Finanzministers Vranitzky, die Parteien- und Presseförderung um 10 v. H. zu kürzen, scheiterte am heftigen Widerstand aller drei im Nationalrat vertretenen Fraktionen, den sog. Parlamentsklubs. 384 In der Folgezeit wurde jedoch erstmals das Gesamtvolumen der staatlichen Mittel für die Parteien gesetzlich festgelegt (vgl. § 2 Abs. 3 Satz 1 ÖPartG). So wurde zudem festgelegt, daß sich dieser Betrag in die durch den Verbraucherindex ausgemachten Maße im Vergleich zum Vorjahr ändert (§ 2 Abs. 3 Satz 2 ÖPartG). 378 Vgl. D. Cordes, ZParl 2000, 353 (364); A. Pelinka, Parteien und Verbände, in: A. Pelinka/M. Welan, Demokratie und Verfassung in Österreich, 1971, S. 313. 379 Vgl. Th. Drysch, Parteienfinanzierung, 1998, S. 98; Th. Öhlinger, Verfassungsrecht, 2. Auflage, 1995, S. 134. 380 Zu den Einzelheiten vgl. Th. Drysch aaO., S.98. 381 Bundesgesetz v. 17. Dezember 1979, BGBl. Nr. 569/1979. 382 Bundesgesetz v. 1. Juli 1982, BGBl. Nr. 356/1982. 383 Bundesgesetz v. 12. Dezember 1984, BGBl. Nr. 538/1984. 384 Vgl. Th. Drysch, aaO., S.99.

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Teil 2: Wandel der Parteienfinanzierung

Die jährlichen Parteiorganisationszuschüsse wurden ab dem Jahr 1991 um ca. 90 v. H. durch die Stimmen der Großen Koalition auf 191, 14 Mio. Schilling erhöht. Gleichzeitig hob man die Mittel für die Presseförderung um ca. 164 Mio. Schilling auf rund 250 Mio. Schilling an, was in westlichen Demokratien wohl ohne Beispiel sein dürfte. 385 Ein Vergleich zwischen Mitteln, die den Parteien zur Verfügung stehen in Relation zur Bevölkerungszahl Österreichs führt zu dem Ergebnis, daß Österreich den Spitzenplatz bei der staatlichen Parteienfinanzierung pro Kopf unter allen OECD-Staaten belegt.386 Zusätzlich zu den bisherigen Parteiorganisationszuschüssen wurde erstmals mit der Nationalrats wähl 1990 eine Wahlkampfkostenerstattung eingeführt (sog. Wahlwerbungskosten-Beitrag). 387 Im Gegensatz zur Regelung in der Bundesrepublik Deutschland wurde die Wahlkampfkostenerstattung nur den im Parlament vertretenen Parteien gewährt. Die zu verteilende Summe wird errechnet, indem die Zahl bei der jeweiligen Nationalratswahl Wahlberechtigten mit einem Betrag von 20 Schilling multipliziert wird und entsprechend auf die Parteien verteilt wird (vgl. § 2 a Abs. 2 ÖPartG). Bei dieser Regelung wurde, ebensowenig wie bei der ehemaligen deutschen Regelung, nicht die Mobilisierung durch die Parteien berücksichtigt, also ein erfolgsabhängiges Kriterium geschaffen, indem beispielsweise nur die tatsächlich zur Wahlurne gegangenen Wähler Berücksichtigung finden, sondern die Zahlung allein vom prozentualen Erfolg abhängig gemacht.388 Im Zuge von Budgeteinsparungen wurden die deutlich gestiegenen Mittel zur Politikfinanzierung 1999 „eingefroren" und ab dem Jahr 2000 in ihrer Entwicklung an den Verbraucherpreisindex gekoppelt.389 b) Staatliche Förderung der Parteipresse Ebenso wie die Parteien selbst, erhält die Parteipresse aus dem Bundeshaushalt staatliche Mittel. Diese ungewöhnliche Form der Förderung, die nach deutschem Recht erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt wäre, wurde zeitgleich mit der Verabschiedung des Parteiengesetzes im Jahr 1975 beschlossen. Das Presseförderungsgesetz besteht aus einer allgemeinen Förderung und aus einer besonderen Förderung zur Erhaltung der Medienvielfalt. 390 Die allgemeine Förderung 385

Vgl. Th. Drysch, aaO., S. 100. Vgl. M. Stelzer, Parteienfinanzierung in Österreich, in: Landtagspräsident RheinlandPfalz (Hrsg.), Parteienfinanzierung im internationalen Vergleich, 2000, S.43. 387 Bundesgesetz v. 14. Dezember 1989, BGBl. Nr. 666/1989. 388 Zu den Gründen der erheblichen Ausweitung der Parteiorganisationszuschüsse im Jahr 1991 einerseits und der Einführung einer Wahlkampfkostenerstattung andererseits werden die erheblichen Stimmenverluste der beiden großen Parteien, ÖVP und SPÖ, verantwortlich gemacht, die, da sie bis dahin nahezu 90% der Stimmen auf sich vereinen konnten, entsprechend hohe staatliche Mittel erhielten, vgl. Th. Drysch, aaO., S. 103. 389 Vgl. M. Stelzer, aaO., S.47. 390 Vgl. Th. Drysch, aaO., S. 103 f. 386

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wird an Tages- und Wochenzeitungen gewährt. Die besondere Förderung wird parteinahen bzw. sogar parteieigenen Presseorganen gewährt. 391 Bezeichnenderweise wurde beispielsweise im Jahr 1990, in dem Wahlen zum Nationalrat stattfanden, ein einmaliger zusätzlicher Zuschuß i. H. v. 160 Mio. Schilling zur Verfügung gestellt, wodurch insbesondere die beiden Großparteien profitierten. 392 Auch in einigen Bundesländern Österreichs wird die Parteipresse staatlich unterstützt. In den Bundesländern Kärnten und Salzburg wurde die Förderung jedoch wieder eingestellt.393

2. Parteienfinanzierung aus privaten Mitteln Bis zur Einführung staatlicher Zuwendungen durch das Parteiengesetz im Jahre 1975 waren die Parteien fast ausschließlich auf Einkünfte aus privaten Mitteln angewiesen. a) Mitgliedsbeiträge Das Aufkommen durch die eigenen Mitglieder gilt als die unproblematischste Form der Parteienfinanzierung. 394 Mitgliedsbeiträge in Österreich fließen regelmäßig in die Landesverbände bzw. die weiteren Untergliederungen der Parteien, die dann einen Anteil an die Bundespartei weiterleiten. ÖVP und SPÖ verfügen jeweils über einen hohen Organisationsgrad, wobei sich die beiden Parteien ähnlich wie in Deutschland unterscheiden.395 Ähnlich wie die SPD in Deutschland kann die SPÖ als Mitgliederpartei bezeichnet werden. Das Aufkommen der ÖVP, dessen Mitgliedsbeiträge in den einzelnen Landesorganisationen verschieden festgesetzt werden, liegt deutlich unter dem der SPÖ. 396 Die bei der FPÖ anfallenden Mittel durch Mitgliedsbeiträge verbleiben bei den Landesverbänden der FPÖ. 397 Weitere Parteien, wie beispielsweise die GrünAlternativen und das Liberale Forum, fallen weiter im Hinblick auf Mitgliederzahlen nicht ins Gewicht.

391

Vgl. H. Sickinger/R.

Nick, Politisches Geld, Parteienfinanzierung in Österreich, 1990,

S.95. 392 393 394 395 396 397

Vgl. H. Sickinger/R. Nick, aaO., S.97. Vgl. 77i. Drysch, aaO., S. 105. Vgl. R. Ebbighausen, Die Kosten der Parteiendemokratie, 1996, S.49. Th. Drysch, aaO., S.72. Vgl. Th. Drysch, aaO., S.73; H. Sickinger, Politikfinanzierung in Österreich, 1997, S.39. Vgl. H. Sickinger, aaO., 1997, S.41.

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Teil 2: Wandel der Parteienfinanzierung

b) Spenden Auch in Österreich ist das Aufkommen aus Spenden ebenso wie in Deutschland problematisch, gilt es doch, mögliche Einflußnahme auf die Politik der Parteien weitestgehend zu verhindern. Das genaue Spendenaufkommen der politischen Parteien in Österreich ist nur wenig bekannt.398 In Österreich spenden jedoch weniger Einzelpersonen und Unternehmen an die politischen Parteien, als vielmehr Verbände. 399 Die ÖVP als bürgerliche Partei profitiert i. d. R. von wirtschaftlichen Vereinigungen, während beispielsweise der Österreichische Gewerkschaftsbund (ÖGB) erheblich die SPÖ unterstützt. Die Höhe der Parteispenden ist nicht bekannt; sie erhöht sich jedoch in den Wahljahren deutlich, allerdings mit einer insgesamt in den letzten Jahren abnehmenden Tendenz.400 Zudem erhalten die Parteien sog. Parteisteuern ihrer Mandatsträger, die vornehmlich an die Landesverbände der Parteien gezahlt werden, die entgegen den Bundesverbänden darüber keine genauen Beträge ausweisen müssen (vgl. unten d). c) Steuerliche Vergünstigungen für Spenden und Mitgliedsbeiträge Mitgliedsbeiträge und Spenden sind in Österreich steuerlich nicht absetzbar.401 Geldspenden, die von Berufsverbänden und anderen Organisationen an die politischen Parteien geleistet werden, werden mit einer pauschalen Einkommensteuer i. H. v. 35 v. H. belegt. Somit sollten Spenden von Interessenverbänden, insbesondere an die bürgerlichen Parteien, gebremst werden. Dieser Steuersatz wurde 1988 unter Zustimmung aller im Nationalrat vertretenen Parteien auf 15 v. H. reduziert. 402 d) Publizitätspflichten,

Rechenschaftspflichten

Erst nach heftigen Streitigkeiten wurde das Parteiengesetz 1982 dahingehend geändert, daß Parteispenden über 30.000 S mit Namen und Anschrift des Spenders im Rechenschaftsbericht ausgewiesen werden müssen.403 Diese Regelung wurde jedoch außer Kraft gesetzt, nachdem mehr als ein Drittel der Nationalratsmitglieder Verfassungsklage gegen diese Regelung eingereicht hatte.404 Nach einem Kompromiß wurde vereinbart, daß Spenden erst ab einer Höhe von 100.000,- S zu veröf398

Vgl. Th. Drysch, aaO., S.77. Vgl. H. Sickinger, aaO., S.45ff. 400 Ygi jh Drysch, aaO., S.78; H. Sickinger/R. in Österreich, 1990, S. 132. 399

401

Nick, Politisches Geld, Parteienfinanzierung

Vgl. D. Cordes ZParl 2000, 353 (364). Vgl. D. Cordes, aaO., 353 (364); Th. Drysch aaO., S.83. 403 Bundesgesetz v. 16. Dezember 1982, BGBl. Nr. 643/1982. 404 Bundesgesetz v. 14. Dezember 1983, BGBl. Nr. 667/1983; H. Sickinger, Politikfinanzierung in Österreich, 1997, S. 132. 402

D. Parteienfinanzierung außerhalb Deutschlands

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fentlichen sind, wobei der Name des Spenders nicht angegeben werden muß (§ 4 Abs. 7 ÖPartG). 405 Für die Parteien besteht lediglich die Pflicht, mitzuteilen, ob eine natürliche, eine juristische oder eine andere Vereinigung gespendet hat. 406 Eine solche Regelung ist widersinnig, läßt sie doch keine genauen Rückschlüsse darauf zu, wer im einzelnen gespendet hat, um ggf. auch erkennen zu können, ob Zusammenhänge mit für diese Personen wichtigen Entscheidungen bestehen. Mittel, die politische Parteien erhalten, müssen nachvollziehbar aufgezeichnet werden. Diese Aufzeichnungen werden von zwei beeideten Wirtschaftsprüfern jährlich kontrolliert und das Ergebnis wird im „Amtsblatt zur Wiener Zeitung" veröffentlicht. 407 Problematisch bei der Betrachtung der Rechenschaftsberichte ist, daß sich diese Pflicht nach dem Parteiengesetz lediglich auf das Gebaren der Bundesparteien richtet, das der Landesorganisationen jedoch nicht. Nur die Spenden an die Landesorganisationen sind aufzuführen. Eine dem § 24 Abs. 1 des deutschen Parteiengesetzes entsprechende Bestimmung fehlt in Österreich. 408 Auch findet keine Überprüfung, beispielsweise wie es in Deutschland vorgesehen ist durch den Bundestagspräsidenten, statt (vgl. § 23 Abs. 3 PartG). Daher hängt die Vertrauensbildung ausschließlich von den Wirtschaftsprüfern, also letztlich von der Glaubwürdigkeit ihrer Unabhängigkeit, ab.

I I . Parteienfinanzierung in der Schweiz 1. Rechtliche Stellung der Schweizer Parteien Im Gegensatz zu den meisten westeuropäischen Staaten ist in der Schweiz die Rolle der Parteien nicht vom Gesetzgeber speziell erfaßt worden. Die Parteien in der Schweiz fallen unter das Vereinsrecht und organisieren sich entsprechend. Sie sind de facto seit langem im Sinne des materiellen Verfassungsrechts anerkannt. 409 Inzwischen wurden die Parteien auch in die neue Schweizer Bundesverfassung von 1999 in Art. 137 aufgenommen: „Die politischen Parteien wirken an der Meinungsund Willensbildung des Volkes mit". 4 1 0 Sie werden ferner im Parlamentsrecht, im 405

Bundesgesetz v. 12. Dezember 1984, BGBl. Nr. 538/1984. Vgl. Th. Drysch, aaO., S. 81. 407 Vgl. M. Stelzer, aaO., S.47. 408 Vgl. K.-H. Naßmacher, Parteienfinanzierung im internationalen Vergleich, in: Bitburger Gespräche 1993/2, S.97 (102); M. Stelzer, aaO., S.51. 409 Vgl. E. Gruner, Die Parteien in der Schweiz, 2. Aufl. 1977, S. 315. 410 Vgl. zur neuen Bundesverfassung der Schweiz Botschaft des Bundesrates über eine neue Bundesverfassung v. 20. Nov. 1996; M. Fleig, VB1BW 2000, 268ff.; H. KollerlG. Biaggini, EuGRZ 2000, 337 ff. 406

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Wahlrecht und in den Regeln zum „Vernehmlassungsverfahren" erwähnt. 411 Trotz ihrer Erwähnung in der Bundesverfassung haben die Parteien keine starke Stellung im schweizerischen Politiksystem.412 Das Vielparteiensystem der Schweiz ist hoch fragmentiert und weist kaum eine professionelle Struktur auf. Das führt auch dazu, daß eine Partei in unterschiedlicher Weise in den einzelnen Kantonen auftritt.

2. Staatliche Parteienfinanzierung Eine staatliche Finanzierung ist nach wie vor aber nicht vorgesehen, so daß weiterhin die traditionellen Finanzierungssysteme im Vordergrund stehen. Politische Parteien erhalten im Gegensatz zu den meisten Interessenorganisationen kaum Unterstützung und gelten als „armengenössig". 413 Etwas anderes könnte durch die Einführung von Art. 137 BV gelten. Darin sehen Befürworter die Möglichkeit für den Bund, ein „Parteienförderungsgesetz" zu erlassen.414 Das Ziel ist eine Professionalisierung der Schweizer Parteien, die besser in der Lage wären, ein effektiveres System der politischen Willensbildung zu gestalten. Bislang gewährt man den politischen Parteien lediglich einige Kostenerleichterungen. 415 So sind beispielsweise die Kantone verpflichtet, Kosten für die Herstellung und den Versand von Stimmzetteln für die Nationalratswahl zu übernehmen. 416 Des weiteren gelten für die Parteien ermäßigte Portotarife. 417 Im Gegensatz zum deutschen Parteiensystem erhalten die Schweizer Parteien keinen kostenlosen Zugang zu Fernseh- und Rundfunkzeiten. Wahlsendungen werden nicht einmal von den Parteien, sondern von den Fernsehgesellschaften selbst, hergestellt. Versuche gab es indes mehrfach in der Schweiz, eine staatliche Förderung einzuführen. Ein letzter großer Versuch wurde unternommen, als eine vom Bundesrat eingesetzte Kommission einen Bericht über die Unterstützung politischer Parteien veröffentlichte. 418 Dort wurden zwar die Möglichkeiten verfassungsrechtlicher Aufwertung der Parteien durch den Staat geprüft, dennoch sprach man sich gegen eine staatliche Parteienfinanzierung aus. Eine daraufhin eingesetzte nationalrätische Kommission legte dem Parlament einen Maßnahmenkatalog zur Stärkung der Par411

Vgl. Th. Drysch, aaO., S.63; F. Fleig, aaO., 268 (272). Vgl. W. Linder, Grundzüge des politischen Systems, in: D. Thürer/J.-F. Aubert/J.P. Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, 2001, S. 1006. 413 Vgl. J. Abbühl, Sonntagszeitung v. 14.11.1999, S.25. 414 Vgl. H. Kriesi, Grundlage der politischen Willensbildung, in: D. Thürer/J.-F. Aubert/J.P. Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, 2001, S.418. 415 Vgl. Th. Drysch, aaO., S. 117; H. Kriesi, aaO., S.418. 416 Art. 33 Bundesgesetz über die politischen Rechte v. 17. Dezember 1976. 417 Vgl. Th. Drysch, aaO., S. 117. 418 Vgl. Bericht über die Unterstützung der politischen Parteien v. 23. Nov. 1988. 412

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tei- und Fraktionsinfrastrukturen vor und beauftragte den Bundesrat mit der Ausarbeitung eines Gesetzes zur Wahlkampfkostenerstattung. 419 In einem Referendum von 1993 wurde eine Erhöhung der Abgeordnetengehälter deutlich abgelehnt, mit der Folge, daß die Diskussion um eine staatliche Parteienfinanzierung ins Stocken geriet. In der Schweiz herrscht nach wie vor eine ablehnende Haltung gegenüber der Politikfinanzierung vor. 420 Käme es in anderen Staaten zu einem solchen Referendum, in dem über die staatliche Zuwendung von Mitteln an Parteien zu entscheiden wäre, so erhielte man wohl ein ähnliches Ergebnis. Erst nach langer Diskussion und in abgeänderter Form fand der eingangs erwähnte Parteien-Artikel seinen Niederschlag in die neue Schweizer Bundesverfassung. Damit bietet sich möglicherweise auch die Chance, die Parteienfinanzierung auf verfassungsrechtliche Grundlagen zu stützen.421 Die Notwendigkeit staatlicher Unterstützung wird mit den gestiegenen Anforderungen an die Parteiarbeit begründet und der Gefahr, sich durch Spenden in Abhängigkeiten zu begeben.422 Der Diskussionsprozeß dürfte ähnlich wie in der Bundesrepublik verlaufen. In einem internationalen Vergleich berechnet Drysch die gesamten staatlichen Zuschüsse an die Parteien in Deutschland, Österreich und der Schweiz und verteilt sie auf die Anzahl der Wahlberechtigten. Daraus ergibt sich eine staatliche Parteienfinanzierung pro Wahlberechtigten in der Schweiz von DM 1,40, für Österreich von DM 39,21 und für Deutschland von DM 17,04.423 Dies sollte jedoch nicht zur völligen Nachahmung führen, beispielsweise durch die Schweiz, sondern lediglich dazu dienen, funktionsgerechte Parteienfinanzierung angemessen zu ermöglichen. 424 3. Parteienfinanzierung aus privaten Mitteln Die Parteien in der Schweiz sind auf die finanzielle Unterstützung aus privaten Mitteln in Form von Mitgliedsbeiträgen und Spenden angewiesen, da sie keinerlei direkte staatliche Förderung erhalten. Eine rechtliche Regelung in Form eines Parteiengesetzes fehlt völlig in der Schweiz, so daß auch keinerlei Pflichten über die Offenlegung von Spenden bestehen und daher kaum bekannt ist, inwieweit Parteien 419

Vgl. A. Ladner, Neue Zürcher Zeitung v. 30.12.1997. Vgl. Th. Drysch, aaO., S. 121. 421 Vgl. hierzu einige Vorschläge zur staatlichen Parteienfinanzierung in der Schweiz, J. Abbühl, Sonntagszeitung v. 14.11.1999, S.7; ders., Sonntagszeitung v. 14.11.1999, S.25; E. Krähenbühl, Neue Luzemer Zeitung v. 15.11.1999; A. Ladner, aaO. 422 Vgl. A. LadneriM. Brändle, Neue Zürcher Zeitung v. 19.8.1999. 423 Vgl. Th. Drysch, aaO., S.231. 424 Vgl. auch Interview mit Andreas Ladner, der von einer Größenordnung von einer etwa drei- bis viermal höheren staatlichen Mittelzuwendung als bisher spricht, Neue Luzerner Zeitung v. 29.1.2000. 420

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aus der Schweiz Einnahmen aus diesem Bereich erhalten. 425 Es gehört daher zu einem wohl gehüteten Geheimnis, wie sich die Finanzbeziehungen innerhalb der Parteien und insbesondere zwischen Bundesebene und Kantonalebene vollziehen. Der Grundsatz der Staatsfreiheit wird fast konsequent im Schweizer Parteiensystem verwirklicht. Die einzigen direkten staatlichen Mittel für den politischen Bereich stellen die Fraktionsbeiträge dar, die 1972 eingeführt wurden. 426 a) Mitgliedsbeiträge Als Folge daraus ergibt sich, daß die Parteien als ausgesprochen finanzschwach gelten. Sie sind hauptsächlich auf Mitgliedsbeiträge angewiesen, die i. d. R. die Haupteinnahmequelle der Parteien sind. Hier fehlen jedoch Regelungen, beispielsweise in steuerlicher Hinsicht. Die kantonalen Sektionen der Bundesratsparteien erhalten zwischen 8 % (FDP) und 32 % (SP) ihrer Gesamteinnahmen aus Spenden. Zwischen zehn und 16% ihrer Einnahmen stammen aus zusätzlichen freiwilligen Mitgliederbeiträgen. Die untersten auf Gemeindeebene angesiedelten Parteiuntergliederungen finanzieren sich fast vollständig aus Mitgliedsbeiträgen. 427 Die Bundesebene der Parteien sind größtenteils auf Beitragszuweisungen durch die Kantonalparteien angewiesen, was aber ihren Finanzbedarf nur unzureichend deckt. Insgesamt ergeben sich deutliche Unterschiede zwischen den Budgets der Bundes- und der Kantonalparteien. b) Spenden Entscheidend für die Parteien auf nationaler Ebene ist die Mittelbeschaffung durch Spenden. Die mitgliederschwachen Parteien stützen ihre Einnahmen naturgemäß eher auf diese Einnahmen. Hierbei sind, ähnlich wie in Deutschland und Österreich auch, die bürgerlichen Parteien diejenigen, die das größere Spendenaufkommen erzielen. 428 Die Parteispendenaffäre in Deutschland führte allerdings auch in der Schweiz zu einer breiteren Diskussion über den Umgang mit Parteispenden.429 Auf Bundesebene gibt es keine steuerliche Abzugsmöglichkeit von Spenden, weil Parteien aus Sicht der Steuerverwaltung keinen ausschließlich gemeinnützigen 425

Vgl. Th. Drysch aaO., S.73; A. LadnerlM. Brändle, Die Schweizer Parteien im Wandel, 2001, S. 149. 426 Vgl. zur Fraktionsfinanzierung in der Schweiz P. Münch, AöR Bd. 120 (1995), 382 (406 f.). 427 Vgl. Th Drysch aaO.,S.63. 428 Vgl. L. Neidhart, Das Parteiensystem in der Schweiz, in: H.-G. Wehling (Hrsg.), Der Bürger im Staat, 1988, S.64; vgl. die tabellarische Übersicht für die nationalen Parteien bei A. LadnerlM. Brändle, Die Schweizer Parteien im Wandel, 2001, S. 180. 429 Vgl. A. LadnerlM. Brändle, aaO., S. 180 (FN10).

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Zweck verfolgen. Die FDP deckt auf diese Weise 85 % ihres Aufwandes, die CVP 66%, die SVP 20% und die SP 11 %. 4 3 1 Durch die fehlende gesetzliche Regelung des Parteienrechts herrscht auch in diesem Bereich wenig Transparenz, wodurch die Bezifferung genauer Zahlen nur in geringem Umfang möglich ist. 432 Hierzu trägt auch eine besondere Praxis bei. So werden finanzielle Spenden oftmals nicht direkt an Parteien vergeben, sondern direkt in Abstimmungskämpfe investiert. 433 Dennoch wurde die Schweiz bislang kaum von Affären rund um das Parteiensystem und dessen Finanzierung heimgesucht. Das mag in der speziellen Parteienlandschaft der Schweiz begründet sein; doch wird auch vermutet, daß es einfach an der mangelnden Transparenz liege, die es nicht erkennen läßt, welche natürliche Person, bzw. welches Unternehmen hinter einer Partei steckt. c) Sog. Parteisteuern Ähnlich wie in der Bundesrepublik werden in der Schweiz sog. Parteisteuern erhoben. In der Schweiz werden dafür die National- und Ständeräte zur Zahlung von Parteisteuern herangezogen. So betrugen die Einnahmen der Parteien aus Parteisteuern bei der FDP ca. 40.000 SFR, bei der CVP und SVP ca. 100.000 SFR und bei der SP ca. 140.000 SFR. Die Erfassung von Parteisteuern betrifft aber in der Schweiz in viel umfassenderer Weise Repräsentanten der Öffentlichkeit. Auch Bundesräte, Regierungsräte und sogar Richter sowie hohe Verwaltungsbeamte müssen als eine Art Gegenleistung für die Hilfe der jeweils nahestehenden Partei bei der Förderung der Karriere einen Teil ihres Einkommens abtreten. 434 I I I . Finanzierung der europäischen Parteien nach EU-Recht 1. Verankerung im EGV Fast unbemerkt haben sich inzwischen europäische Parteien gebildet, die eine Art Sammelbecken für die jeweiligen nationalen Parteien bilden. Mit der Verankerung des Art. 191 EG (ex 138 a) durch den Vertrag von Maastricht rückten die europäischen Parteien ins Rampenlicht der Öffentlichkeit. Art. 191 EG bestimmt die herausgehobene Stellung der Parteien: „Politische Parteien auf europäischer Ebene sind wichtig als Faktor der Integration in der Union. Sie tragen dazu bei, ein euro430 Vgl. Abbühl, aaO., S. 7 mit weiteren Vorschlägen zu einer zukünftigen steuerlichen Abzugsmöglichkeit von Spenden. 431 Vgl. K. Weigelt, Staatliche Parteienfinanzierung, 1988, S.32. 432 Vgl. K. Weigelt, aaO. 433 Vgl. Th. Drysch, aaO., S.78ff. 434 Vgl. Th. Drysch, aaO., S.91.

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päisches Bewußtsein herauszubilden und den politischen Willen der Bürger der Union zum Ausdruck zu bringen." Längst haben sich die auf nationaler Ebene mit oft nur geringen Unterschieden tätigen Parteien auch auf europäischer Ebene verbunden. So werden beispielsweise die eher sozialdemokratisch und sozialistischen Parteien auf europäischer Ebene durch die Sozialdemokratische Partei Europas (SPE, seit 1992) repräsentiert, die eher konservativen Parteien durch die Europäische Volkspartei (EVP, seit 1976), liberale Parteien durch die Europäische Liberale, Demokratische und Reformpartei (ELDR, seit 1993), sowie die den Grünen vergleichbare Parteien durch die Europäische Föderation der Grünen Parteien (EFGP, seit 1993).435 Es handelt sich demnach vorwiegend um Zusammenschlüsse nationaler Parteien mit gleicher Ausrichtung, wie sie auch im Europäischen Parlament vertreten sind. 436 Dabei gehören die 626 Abgeordneten des Europäischen Parlaments mehr als 80 Parteien und politischen Gruppierungen in 15 Mitgliedstaaten an. 437 Hierzu gehören alle politischen Strömungen vom äußersten linken bis zum äußersten rechten Rand des Spektrums. 438 Die Bezüge der Abgeordneten aus den verschiedenen Mitgliedstaaten unterliegen allerdings noch immer unterschiedlichen Regelungen.439 Die Bedeutung des Art. 191 EG liegt darin, daß die Europäische Union als eine eigenständige Rechts- und Herrschaftsordnung einer selbständigen demokratischen Legitimation bedarf und diese eine institutionelle Rahmenordnung benötigt, inner435

Vgl. B. Beutler/R. Bieber!J. PipkornU. Streil, Die Europäische Union, 5. Aufl. 2001, Rdnr.215ff.; sehr ausführlich G. Deinzer, Europäische Parteien, 1999, S.71 ff.; W. KaufmannBühler, in: Lenz (Hrsg.), EG-Vertrag, 2. Aufl. 1999, Art. 191, Rdnr. 3; K. Niclauß, Das Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland, 1995, S. 220f.; Th. Oppermann, Europarecht, 2. Aufl. 1999, Rdnr. 252; K. Pohle, ZParl 2000, 599; J. Schoo, in: J. Schwarze (Hrsg.), EUKommentar, 2000, Art. 191, Rdnr. 1. 436 Vgl. Europäisches Parlament (Hrsg.), Kurzdarstellungen der Europäischen Union, 1999, S. 24f.; A. Augustin, Das Volk der Europäischen Union, 2000, S. 147f.; R. Bieber, in: v. der Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, Bd. 4, 5. Aufl. 1997, Art. 138 a, Rdnr. 11; G. Jasmut, Die politischen Parteien und die europäische Integration, 1995, S. 178 ff.; P. Kapteyn/P. Verloren van Themaat, Introduction to the law of the European Communities, 3. Aufl. 1998, S. 210; W. Kaufmann-Bühler, aaO., Rdnr. 5; Ch. LangelCh. Schütz EuGRZ 1996, 299; H. Oberreuter/U. Kranenpohl, Die politischen Parteien in Deutschland, 26. Aufl. 2000, S. 255 ff. 437 Vgl. M. Herdegen, Europarecht, 3. Aufl. 2001, S. llOff.; S. Hölscheidt, in: E. Grabitz/ M. Hilf (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 191, Rdnr. 1; R. Streinz, Europarecht, 5. Aufl. 2001, Rdnr. 304ff.; A. Kießling, in: W. Weidenfeld/W. Wessels, Jahrbuch der Europäischen Integration 1999/2000, S.281 ff. zeigt die Situation der politischen Parteien bzw. deren Fraktionen nach den Europawahlen von 1999 auf. 438 Vgl. G. Deinzer, aaO., S.47. 439 So erhält der italienische Abgeordnete mit fast 10.000 Euro im Monat mehr als das Dreifache der 2.850 Euro, die ein spanischer Parlamentarier erhält. Die Bezüge der deutschen Parlamentarier liegen mit 6.580 Euro fast gleich auf mit dem Durchschnittswert von 6.140 Euro. Ein geplantes Statut könnte jedoch Wirkungen erst für die nächsten Europawahlen im Juni 2004 entfalten, vgl. P Hort, F.A.Z. v. 3.11.2001, S.6.

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halb derer sich ein Prozeß der Legitimationsvermittlung zwischen Unionsbürgern bzw. den Mitgliedstaaten sowie der Unionsgewalt realisieren kann. 440 In einer repräsentativen Demokratie setzt das Vermittlungsinstanzen voraus und dieser Funktion kommen die europäischen Parteien nach.441 Das Bundesverfassungsgericht führt über die europäischen Parteien in seinem Maastricht-Urteil aus, daß es sie neben Verbänden, Presse und Rundfunk, sowohl als Medium als auch als Faktor des Vermittlungsprozesses sieht, aus dem heraus sich eine öffentliche Meinung in Europa zu bilden vermag. 442 Nach wie vor bestehen gravierende Unterschiede der europäischen Parteien zu den national tätigen Parteien, da die Europäische Union bislang kein Staat mit Verfassung, Staatsoberhaupt und einer Regierung ist, um die die Parteien ringen könnten. 443 Könnten sie das, dann kämen sie auch wesentlich besser ihrer Aufgabe, der Herausbildung einer europäischen Identität, nach.444 2. Finanzierung europäischer Parteien Nationale Parteien erhalten umfängliche Mittel zu ihrer Finanzierung, sofern sie anspruchsberechtigt sind. Fraglich ist, wie sich die europäischen Zusammenschlüsse der Parteien finanzieren. Art. 191 EG schweigt über Mittelherkunft und deren Verwendung, wie es beispielsweise anders im Grundgesetz vorgesehen ist (vgl. Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG). Dagegen hatte ein Entwurf der Vorsitzenden der drei größten Parteibünde, der entsprechenden Fraktionen sowie des Präsidenten des Europäischen Parlaments im Juli 1991 einen Vorschlag zur Bestimmung von Parteien unterbreitet, der neben einer Beschreibung von Parteien auch die Pflicht zur öffentlichen Rechenschaft über die Herkunft der Mittel vorsah. 445 Dieser Vorschlag wurde jedoch ersichtlich nicht umgesetzt. Bislang sind die europäischen Parteien auch noch heute von der indirekten Finanzierung durch das Europäische Parlament über ihre Fraktionen abhängig.446 Bei einer solchen Verquickung ist eine eigenständige Entwicklung gefährdet. Die europäischen Parteien veranstalten weitestgehend alles als Unternehmungen der Fraktionen und nutzen deren gesamte Infrastruktur. 440 Vgl. W. Kluth, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), Kommentar zum EU-Vertrag, 1999, Art. 191, Rdnr. 1; ders., Die demokratische Legitimation der Europäischen Union, 1995, S.30ff. 441 Grundlegend D.Th. Tsatsos, EuGRZ 1994, 45 ff. 442 Vgl. BVerfGE 89, 155 (185). 443 Vgl. K. Pohle, aaO., 599 (602). 444 Vgl. zu dieser Anforderung an europäische Parteien Ch. Lang/Ch. Schütz, aaO., 299 (301); kritisch zu den geringen Kompetenzen des Europäischen Parlaments, J. Ennuschat, JuS 1995, 24 (25). 445 Vgl. R. Bieber, aaO., Rdnr. 2; Hölscheidt, aaO., Rdnr. 3 m. w. Nachw. 446 Vgl. W. Kaufmann-Bühler, aaO., Rdnr. 4; K. Pohle, aaO., 599 (609); M. Morlok, Vorschläge zur Neuregelung des Rechts der Parteienfinanzierung, 2001, S. 106.

8 Geerlings

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Hinzu kommen Leistungen, die die nationalen Parteien ihrer europäischen Partnerorganisation zur Verfügung stellen. Diese Beträge haben jedoch einen geringen Umfang. Es zeichnet sich jedoch eine Änderung ab. So hat das Europäische Parlament in einer Entschließung, die bereits für den Amsterdamer Vertrag eine Ergänzung des Art. 191 EG erstrebte, vorgeschlagen, daß die europäischen Parteien durch Beiträge aus gemeinschaftlichen Mitteln finanziert werden können und das gegenwärtige praktizierte Verfahren eine Übergangslösung darstelle, wozu eine gemeinschaftsrechtliche Ermächtigung zu schaffen sei. 447 In Ziffer 2 dieser Entschließung wurde gefordert, daß eine Rahmenverordnung über die Rechtsstellung europäischer Parteien sowie eine Verordnung über die finanziellen Verhältnisse europäischer Parteien zu schaffen sei. Dafür sprächen „gewichtige Gründe der Transparenz, der Rechtsklarheit und der Glaubwürdigkeit gegenüber den Bürgern". Umgesetzt wurden diese Ansätze bislang noch nicht. In der bisherigen Praxis stützt man sich z. T. auf Art. 199 EG (ex 142) i.V. m. Art. 191 EG als Grundlage für eine europäische Parteienfinanzierung, womit jedoch das Selbstorganisationsrecht des Parlament angesprochen wird, was natürlich nicht mit den Aufgaben von Parteien identisch ist. 448 Art. 199 EG dient der Geschäftsordnungskompetenz und ist als Innerorganrecht nicht geeignet, generell die Rechtsstellung der politischen Parteien zu regeln. 449 Die Entschließung des Parlaments hält es für richtig, wenn als ein erster Schritt die Mittel für die Parteien im EU-Haushalt als „Erinnerungsvermerk" eingesetzt werden. Dies ist aber rechtspolitisch eine Fehlentwicklung; denn bislang ergibt sich aus Art. 191 EG keine Grundlage für diese Form der Finanzierung, was letztlich bedeutet, daß noch nicht existierende Institutionen bereits mit umfangreichen Mitteln ausgestattet werden sollen. 450 Der Europäische Rechnungshof wurde inzwischen auf diese unbefriedigende Lage aufmerksam und veröffentlichte ein Sondergutachten, das das Ausmaß der Finanzhilfen des Europäischen Parlaments aus dem Haushalt der Europäischen Union für die Parteien beschreibt. 451 So stellte der Rechnungshof fest, daß einige Fraktio447 Entschließung des Institutionellen Ausschusses v. 10. Dez. 1996 (A4-0342/96), EuGRZ 1997, 77; dazu D. Th. Tsatsos, EuGRZ 2000, 517 (521). 448 Vgl. Tsatsos-Bericht über die konstitutionelle Stellung der Europäischen Politischen Parteien v. 30. Okt. 1996, EuGRZ 1997,78 (81), der diese Praxis als „ad-hoc Lösung" lediglich für eine Übergangsphase für akzeptabel hält. Eine wesentliche Forderung des Berichts liegt in der Pflicht für die Zuwendungsempfänger, zukünftig ihre finanziellen Mittel offenzulegen, wovon ebenso Mitgliedsbeiträge und Spenden umfaßt sind; a. A. jedoch R. Bieber Gutachten zum Rechtsstatus der europäischen Parteien im Lichte von Art. 138 a [191] des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, 1993, S.7ff. 449 Vgl. G. Deinzer, aaO., S. 125. 450 Vgl. Hölscheidu aaO., Rdnr.5. 451 Vgl. Sonderbericht Nr. 13/2000 des Europäischen Rechnungshofes über die Ausgaben der Fraktionen des Europäischen Parlaments, AB1.C 181 v. 28.6.2000, S.9.

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nen einen Teil ihrer Mittel dazu verwendet hatten, um sich an der Finanzierung europäischer politischer Parteien oder anderen gleichgesinnten Parteigliederungen zu beteiligen. Diesen Parteigliederungen floß im Jahre 1998 ein Gesamtbetrag von etwa 1,4 Mio. EUR in der Form von Beiträgen, Zuschüssen, Rückzahlung von Immobilienhypotheken oder der Beteiligung an den Dienstbetriebskosten zu. Dies machte nicht den gesamten Betrag der finanziellen Unterstützung der Parteien aus. Daneben erlangen die Parteien Vorteile durch die Nutzung von Räumlichkeiten und Personal. Der Rechnungshof spricht sich daher deutlich gegen Beihilfen zur Finanzierung der Parteien sowie anderer Parteigliederungen aus, die aus Mitteln stammen, die für die Tätigkeiten der Fraktionen vorgesehen sind. Verstöße wurden festgestellt, die darin bestanden, daß einige Fraktionen ihren nationalen Parteien einen Finanzzuschuß für Aktionen zahlten, die angeblich gemeinsam organisiert wurden. Dieser gemeinsame Charakter konnte kaum festgestellt werden, so daß der Rechnungshof die Gefahr sieht, daß nicht ausgeschlossen werden könne, daß solche Transaktionen eine Finanzierungshilfe für die betreffenden politischen Parteien darstellten. In seinem Bericht fordert der Europäische Rechnungshof daher Vorschriften, die die Finanzierung politischer Parteien regeln, um eine gebotene Transparenz herzustellen. 452 Im Zuge der zunehmenden Diskussion über eine europäische Parteienfinanzierung legte auch die Kommission einen eigenen Entwurf über die Finanzierung europäischer Parteien vor. 453 Die Kommission zieht aus der AufgabenzuWeisung des Art. 191 EG, der den europäischen politischen Parteien eine wichtige Rolle bei der Heranbildung eines europäischen Bewußtseins zuschreibt, den Schluß, daß die Ausübung dieser Funktionen Betriebs- und Personalausgaben nach sich zieht. Jedoch sehe Art. 191 EG keine operationelle Klausel vor. Die Kommission fordert eine solche Klausel, damit die europäischen Parteien eine Rechtsgrundlage bekommen, die die Möglichkeit bietet, Ausgaben aus dem allgemeinen Haushaltsplan der Gemeinschaft zu genehmigen. Es müßte vermieden werden, daß sich einzelstaatliche Parteien aus diesen Mitteln finanzierten, was jedoch durch Art. 191 EG ausgeschlossen sei. Die Gewährung einer Gemeinschaftsfinanzierung müßte den Parteien vorbehalten bleiben, die im Europäischen Parlament oder in mehreren Mitgliedstaaten einen „gewissen Repräsentationsgrad" aufweisen. So könnten die Voraussetzungen beispielsweise dadurch erfüllt werden, daß eine Partei entweder über europäische oder regionale oder nationale gewählte Vertreter in mindestens fünf der Mitgliedstaaten vertreten wäre oder in mindestens fünf Mitgliedstaaten bei der letzten Europawahl 5 % der Wählerstimmen erhalten habe. Die autonome Finanzierung der Parteien sollte dabei jedoch mindestens einen Anteil von 25 % haben.454 Wesentlich sei die Transparenz der Finanzen einer Partei. So sollten die Parteien ihre Konten offenlegen und dem Rechnungshof die Herkunft der Finanzierungsquellen erklären. Eine 452

Vgl. AB1.C 181 v. 28.6.2000, S. 11. Vorschlag für eine „Verordnung des Rates über die Satzung und die Finanzierung europäischer politischer Parteien" v. 13.3.2001. 454 Vgl. Europäische Kommission, aaO., S.3. 453

8*

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Teil 2: Wandel der Parteienfinanzierung

Verordnung könnte einheitliche Berichterstattungs-, Buchfiihrungs- und Rechnungsprüfungsverfahren vorschreiben. Diese Initiative der Kommission und der wichtige Bericht des Europäischen Rechnungshofes sind richtige Schritte, um das bislang wenig durchsichtige System der europäischen Parteienfinanzierung zu reformieren. Es entspräche dann durchaus einer logischen Konsequenz, europäischen Parteien ausreichende Mittel zur Verfügung zu stellen, doch müßten dann auch entsprechende Aufgaben durch diese wahrgenommen werden. Bislang operieren sie hauptsächlich als Dachorganisationen der nationalen Parteien. Eine Finanzierung für lediglich allgemeine Aufgaben ist dann fehl am Platz. Die Vorschläge der Kommission können nur als ein erster Schritt betrachtet werden. Sie müssen noch reifen. Allein die Probleme der staatlichen Parteienfinanzierung in der Bundesrepublik Deutschland zeigen die Kompliziertheit der Materie. Auf europäischer Ebene, unter Berücksichtigung nationaler Unterschiede, wird dieses Problem nicht einfacher. Interessant und sehr problematisch ist im Falle der deutschen Parteien, daß deren nationale Finanzausstattung u. a. auch an ihrem Erfolg bei den Wahlen zum Europäischen Parlament gemessen wird (vgl. § 19 Abs. 3 PartG). Somit partizipieren die nationalen Parteien möglicherweise doppelt von Wahlerfolgen. Es müßte ein Schlüssel entwickelt werden, der bei Europawahlen den europäischen Parteien Mittel zukommen läßt. Diese könnten dann selbständig entscheiden, ob sie diese in den einzelnen Mitgliedstaaten einsetzen. Bekannt ist, daß die Parteien in Deutschland während des Europawahlkampfes Zurückhaltung beispielsweise beim Einsatz von Wahlkampfmitteln üben, um ihre Kassen aufzubessern. Ein solches Vorgehen schürt jedoch nur die vorhandenen Vorurteile gegenüber den Parteien. Die europäische Idee könnte wesentlich vorangetrieben werden, wenn beispielsweise eine bestimmte Anzahl europäischer Abgeordneter auf europäischen Listen zu wählen wäre, die unionsweit der gesamten Wählerschaft präsentiert würde. 455 Die Listen müßten dann unter dem Namen der europäischen Parteien erscheinen, wohingegen die nationalen Parteien entsprechende Kürzungen hinnehmen müßten. Insgesamt würde sich dadurch der Wettbewerb erhöhen. 456 Dies läßt sich derzeit mit unterschiedlichen Wahlsystemen kaum erreichen. Mehrere Initiativen zu einem einheitlichen Wahlrecht scheiterten. 457 Interessant wäre auch, in allen europäischen Mitgliedstaaten mit dem selben Spitzenkandidaten anzutreten, was bereits der frühere Kommissionspräsident Jaques Delors vorgeschlagen hatte.458 455 Vgl. Stellungnahme der Europäischen Kommission zur Regierungskonferenz 2000: „Institutionelle Reform für eine erfolgreiche Erweiterung", S.8f. 456 Vgl. K. Pohle, aaO., 599 (610). 457 Bericht Seitlinger, ABl. 1982 C 87/57 (61 und 64); Ergebnis einer interfraktionellen Arbeitsgruppe ABl. 1991 C 280/141; Entschließungen v. 10. Okt. 1991, ABl. 1991 C 280/141 und v. 10. März 1993 A3 - 0381/92 gemäß Bericht De Gucht v. 26. Nov. 1992, PE 200.797/endg.; vgl. auch Europäisches Parlament (Hrsg.), Kurzdarstellung der Europäischen Union, 1999, S.27. 458 Vgl. W. Kaufmann-Bühler, aaO., Rdnr. 3.

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Eine Reform der europäischen Institutionen ist unumgänglich, wenn man im Zuge der Osterweiterung der Gemeinschaft handlungsfähig bleiben will. Das Europäische Parlament leidet beispielsweise noch an einer erheblichen Funktionsschwäche. Das ergibt sich zum Teil aus den wechselnden Arbeitsorten (vgl. Art. 289 EG) oder der inzwischen lähmenden Sprachenvielfalt (vgl. Art. 117 GO-EP). 459 Für eine europäische Parteienfinanzierung besteht demnach nach derzeitiger Lage kein Bedarf. Der derzeitige Vertragsstand enthält hierzu auch keine Ermächtigungsgrundlage, so daß die europäischen Parteien keinen Anspruch auf öffentliche Finanzierung aus den Gemeinschafts Verträgen ableiten können.460

459 Vgl. S. Hölscheidt, ZParl 2001,325 (337); zur Diskussion um das sog. Demokratiedefizit M. F. Commichau, Nationales Verfassungsrecht und europäische Gemeinschaftsverfassung, 2. Aufl. 1998, S. 103 ff.; D. Grimm, Die Verfassung und die Politik, 2001, S. 215 ff.; St. Schieren, ZParl 2001, 339 (340f.) m. w.Nachw.; D.Th. Tsatsos, EuGRZ 2000, 517 (519ff.); zu den Veränderungen durch den Vertrag von Nizza Th. Wiedemann , JuS 2001, 846 ff. 460 Vgl. G. Deinzer aaO., S. 131; W. Kaufmann-Bühler, aaO., Rdnr.4.

Teil 3

Die parteinahen Stiftungen im Recht der Bundesrepublik Deutschland A. Geschichte, Selbstverständnis und Aufgabenfeld der parteinahen Stiftungen In einem ersten Schritt sollen die einzelnen parteinahen Stiftungen, die in der Bundesrepublik Deutschland Bedeutung gewonnen haben, dargestellt werden. Hierzu zählen insbesondere die Konrad-Adenauer-Stiftung, die Friedrich-Ebert-Stiftung, die Hanns-Seidel-Stiftung und die Friedrich-Naumann-Stiftung. Es soll jedoch nicht nur bei den etablierten Stiftungen bleiben, vielmehr sollen auch die jüngeren Stiftungen, allen voran die aus dem Stiftungsverband Regenbogen hervorgegangene Heinrich-Böll-Stiftung und die jüngste der Stiftungen, die Rosa-Luxemburg-Stiftung dargestellt werden. I. Konrad-Adenauer-Stiftung 1. Geschichte, Organisation Die Konrad-Adenauer-Stiftung wurde nach dem ersten Bundeskanzler der Bundesrepublik Deutschland benannt. Sie wurde 1964 gegründet und ging aus der Politischen Akademie Eichholz e.V. hervor, die es seit 1958 gab und die wiederum aus der 1956 gebildeten Gesellschaft für Christlich-Demokratische Bildungsarbeit e.V. entstanden war. Weiter wurde in die Konrad-Adenauer-Stiftung das Institut für Internationale Solidarität integriert, das 1962 gegründet worden war.1 Die KonradAdenauer-Stiftung ist bundesweit mit zwei Bildungszentren und 22 Bildungswerken aktiv. Ihre Auslandsbüros betreuen weltweit mehr als 200 Projekte in über 120 Ländern. Sitz der Stiftung ist Sankt Augustin bei Bonn. Um am Ort des politischen Geschehens ausreichend präsent sein zu können, wurde seit 1998 der Standort in der Hauptstadt Berlin kontinuierlich ausgebaut.2 1

Vgl. BVerfGE 73, 1 (8); B. Heck, Brücken zum Bürger: Der Auftrag der Konrad-Adenauer-Stiftung, in: FS für F. Pirkl, 1985, S.413; G. Langguth, APuZ 34/1993,38 (38 f.); M. Schürmann, Zwischen Partnerschaft und politischem Auftrag, 1989, S.33f.; H. v. Vieregge, ParteiStiftungen, 1977, S. 16; dersGesellschaftspolitische Stiftungen in der Bundesrepublik, 1980, S.7. 2 http ://www. kas. de/stiftung/index. html.

A. Geschichte der parteinahen Stiftungen

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Die Konrad-Adenauer-Stiftung ist ein eingetragener Verein i. S. d. §§ 21 ff. BGB (vgl. § 1 KAS-Satzung).3 Zu den Organen des Vereins zählen neben der Mitgliederversammlung der Vorstand und das Kuratorium (§ 5). Die Mittel für die Stiftung werden durch Zuwendungen, freiwillige Beiträge und durch Spenden aufgebracht (§ 4). Mitglieder der Stiftung können nur natürliche Personen werden, deren Gesamtzahl durch die Satzung auf 55 beschränkt ist (§ 3). Der Vorstand entscheidet über die vorläufige Mitgliedschaft, deren Bestätigung durch die Mitgliederversammlung erfolgt. Die Mitgliedschaft endet drei Jahre nach Aufnahme in die Stiftung, wenn sie nicht durch Beschluß der Mitgliederversammlung um drei weitere Jahre verlängert wird. Der Vorstand wird für die Zeit von zwei Jahren von der Mitgliederversammlung gewählt und besteht aus dem Vorsitzenden, zwei Stellvertretern, den Schatzmeistern sowie einem Generalsekretär und bis zu weiteren 14 Mitgliedern, von denen drei vom Vorstand kooptiert werden (§6). Das Kuratorium der Stiftung berät und unterstützt den Vorstand bei der Planung und Durchführung seiner Aufgaben (§ 8). Es setzt sich aus mindestens zehn, höchstens zwanzig Personen zusammen, die vom Vorstand berufen werden. Sie müssen nicht dem Verein angehören. Das Kuratorium soll gleich „wie ein Seismograph auf wichtige gesamtgesellschaftliche Entwicklungen" hinweisen.4 Oberstes Organ ist gemäß § 9 der Satzung die Mitgliederversammlung. Sie soll mindestens einmal im Geschäftsjahr stattfinden (§ 10). 2. Selbstverständnis Der Begriff der parteinahen Stiftung kommt nicht von ungefähr, sehen sich die politischen Stiftungen doch einer Partei verbunden, deren Grundverständnis sie teilen. Die Konrad-Adenauer-Stiftung als die der CDU nahestehenden Stiftung verfolgt auf christlich-demokratischer Grundlage ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke (§2). Leitlinien für ihre Arbeit sind die Grundsätze, die das Werk Konrad Adenauers prägten. Die internationale Arbeit der Stiftung basiert auf einem christlichen Menschenbild, das den Menschen als Mittelpunkt ihrer Aktivitäten sieht. Aus dieser christlichen Verantwortung heraus wird für Verständnis und Toleranz zwischen den unterschiedlichen Kulturen geworben, sowie die Forderung nach Verwirklichung der Menschenrechte und individueller Freiheit als Ziel verfolgt. 5

3

Satzung der Konrad-Adenauer-Stiftung i.d.F. v. 19. März 1999. http://www.kas.de/stiftung/kuratorium.htm . 5 Vgl. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Hrsg.), Informationsvermerk für den Bundestagsausschuß für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung - Die Entwicklungspolitische Arbeit der politischen Stiftungen, 1999, Anlage 1, 4

1.2.

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Teil 3: Die parteinahen Stiftungen

3. Aufgabenfeld § 2 der Satzung umschreibt das Aufgabenfeld der Konrad-Adenauer-Stiftung. Danach möchte die Stiftung politische Bildung vermitteln, die geschichtliche Entwicklung der christlich-demokratischen Bewegung erforschen und dokumentieren, durch Forschung und Beratung Grundlagen politischen Wirkens erarbeiten, die europäische Einigung unterstützen, die internationale Verständigung durch Information und Begegnungen pflegen sowie mit entwicklungspolitischen Projekten und Programmen Hilfe leisten. Desweiteren möchte sie politisch verfolgten Demokraten ideelle und materielle Hilfe gewähren, die wissenschaftliche Aus- und Fortbildung begabter und charakterlich geeigneter junger Menschen fördern, Kunst und Kultur durch Veranstaltungen und Stipendien fördern und der Öffentlichkeit die Ergebnisse ihrer Arbeit zugänglich machen. Zur Verwirklichung dieser vielfältigen Aktivitäten will die Stiftung ihre ideellen, personellen und materiellen Möglichkeiten im Inund Ausland einsetzen. Um der Fülle der Anforderungen gerecht werden zu können, setzt sich die Konrad-Adenauer-Stiftung Schwerpunktthemen und entwickelt dazu ergänzende Projektbereiche. So stellen derzeit die Zukunft der Sicherheitspolitik, die Zukunft der Sozialen Marktwirtschaft und die Zukunft der Demokratie und des Rechtsstaates die Schwerpunktthemen der folgenden Jahre dar.6 In ihren Leitlinien stellt die Stiftung fest, daß ein globaler Trend die herkömmliche Trennung zwischen nationaler und internationaler Entwicklung zunehmend geringer werden läßt. Die Stiftung will daher ihr Bemühen fortsetzen, internationale Netzwerke zu knüpfen, den Dialog zwischen den Weltreligionen, Kulturen und Nationen zu fördern und aus den Erfahrungen mit dem Ausland für Deutschland zu lernen. Die Stiftung sieht daher in der Heranbildung von Führungsnachwuchs, insbesondere für europäische und internationale Organisationen eine wichtige Aufgabe. Die Stiftung veranstaltet in ihren Bildungszentren und Bildungswerken insbesondere Seminare und Fachtagungen.7 Die Konrad-Adenauer-Stiftung verfügt über ein umfangreiches Archiv für Christlich-Demokratische Politik (ACDP). Dabei handelt es sich seit 1976 um ein Kommunikationszentrum, das die Funktion eines Zentralarchivs der Christlichen Demokratie, einer Presse- und Mediendokumentation und einer Spezialbibliothek zusammenfaßt. Nicht nur Materialien der Bundes-CDU werden gesammelt, sondern auch Archivmaterial der CDU in der DDR und von Vörläuferparteien und Parteien, die in der Union aufgingen. 8 Ergänzt wird das Archivmaterial durch die Nachlässe von Mandatsträgern bzw. herausragenden Parteipersönlichkeiten. 6

Vgl. Leitlinien der Arbeit 2000/2001 der Konrad-Adenauer-Stiftung. Vgl. /. Firley, F. A.Z. v. 8.11.1997, S.51; H. Merten, Parteinahe Stiftungen im Parteienrecht, 1999, S.65; H. v. Vieregge, Gesellschaftspolitische Stiftungen in der Bundesrepublik, 1980, S.33. 8 Jahresbericht der Konrad-Adenauer-Stiftung 1998, S.54ff. 7

A. Geschichte der parteinahen Stiftungen

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Einen weiteren wichtigen Bestandteil der Arbeit nimmt die Begabtenförderung ein. Die Stiftung will durch ideelle und materielle Leistungen zur Förderung überdurchschnittlich begabter junger Menschen beitragen. Neben Studenten und Graduierten aus Deutschland, werden Menschen aus Mittel- und Osteuropa sowie aus Ländern der Dritten Welt gefördert. Die ideelle Förderung wird insbesondere durch Studienberatung und Seminarprogramme begleitet. Den Stipendiaten soll zunächst eine Allgemeinbildung vermittelt werden. Dabei soll dem Rückzug ins Private entgegengewirkt werden und zu verantwortungsbewußtem Mitdenken und Mitmachen in allen Lebensbereichen des gesellschaftlichen und politischen Lebens angeregt werden. Die Förderung ausländischer Stipendiaten soll zur Entwicklung in deren Ländern beitragen. Neben der Förderung von Studenten, werden auch Graduierte gefördert. Eine besondere Förderung stellt die journalistische Nachwuchsförderung dar, die dieser Berufsgruppe dabei helfen soll, neben der beruflichen Qualifikation ein selbstkritisches Aufgabenverständnis und Verantwortungsbewußtsein zu entwickeln. Eine weitere wichtige Aufgabe der Konrad-Adenauer-Stiftung liegt in dem Aufgabenfeld „Internationale Zusammenarbeit". Schwerpunkt der internationalen Arbeit sind die transatlantische, die europäische und die entwicklungspolitische Kooperation.9 Dazu wird etwa die Hälfte der Haushaltsmittel der Stiftung eingesetzt, wobei der größte Teil davon für die entwicklungspolitische Arbeit eingesetzt wird. Beispielsweise seien die Staaten in Mittel-, Ost und Südosteuropa genannt, die sich nach dem Zusammenbruch des Kommunismus in einem gesellschaftlichen Umbruch befinden, sowie die traditionell einen Schwerpunkt bildende Arbeit in Lateinamerika, Afrika und Asien. I I . Friedrich-Ebert-Stiftung 1. Geschichte, Organisation Die Friedrich-Ebert-Stiftung ist die älteste der parteinahen Stiftungen. Sie wurde am 15. April 1925 als das politische Vermächtnis des Reichspräsidenten Friedrich Ebert gegründet, der der erste demokratisch gewählte deutsche Präsident war. 10 Den Vermögensgrundstock bildeten die Grabspenden. Sie verfolgte bis zu ihrem Verbot durch den Nationalsozialismus im Jahre 1933 den überwiegenden Zweck, jungen befähigten Arbeiterkindern Beihilfen für einen Studiengang an staatlich anerkannten Instituten zu geben. Zudem wurden Kontakte zu den Einrichtungen des Völker9

http://www.kas.de/intemational/intemational.htm. Vgl. R. Herzog, Weltweites Wirken für Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Gemeinwohl, Ansprache des Bundespräsidenten anläßlich des 70. Jahrestages der Gründung der Friedrich-Ebert-Stiftung, Bulletin Nr. 18 v. 10. März 1995, S. 149; H. Kühn, Im Dienste der Demokratie: Die Arbeit der Friedrich-Ebert-Stiftung, in: FS für F. Pirkl, 1985, S.417. 10

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bundes und anderen internationalen Institutionen geknüpft. 11 Bis zur Erschöpfung der Stiftungsmittel im Jahre 1931 wurden insgesamt 295 Stipendiaten gefördert. 12 Nach Kriegsende gründete sich die Stiftung neu und dehnte ihre Tätigkeit im Bereich der politischen Bildung und der Pflege internationaler Beziehungen aus. Sie gründete als Hauptträger der politischen Bildung im Laufe der Zeit mehrere Bildungseinrichtungen, sog. Heim Volkshochschulen. Durch eine verstärkte staatliche Förderung internationaler Zusammenarbeit und Entwicklungshilfe seit den Jahren 1962/63 erweiterte sie ihre Auslandsprojekte auf den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Bereich. Als wichtigsten Teil ihrer Forschungsarbeit baute die Stiftung das „Archiv der sozialen Demokratie" auf. 13 2. Selbstverständnis Die Friedrich-Ebert-Stiftung ist heute eine gemeinnützige, private, kulturelle Institution und den Ideen und Grundwerten der sozialen Demokratie verpflichtet. Die Stiftung will zur demokratischen Erziehung des deutschen Volkes beitragen und die internationale Zusammenarbeit im demokratischen Geiste fördern (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2). Diese Ziele kamen auch zum Ausdruck, als sich die Stiftung nach dem Krieg neu gründete. Zunächst erfolgte am 6. September 1946 eine Gründungsversammlung des Sozialistischen Deutschen Studentenbundes, der zunächst Mittel an bedürftige Studenten vermittelte. 14 Im Namen kam dann auf der Begründung zur juristischen Person der Zweck der Demokratieförderung zum Ausdruck: „FriedrichEbert-Stiftung zur Förderung demokratischer Volkserziehung e.V.". 3. Aufgabenfelder Ein Aufgabenschwerpunkt der Friedrich-Ebert-Stiftung in Deutschland ist die politische Bildung. Mit über 3.000 Veranstaltungen pro Jahr werden ca. 95.000 Teilnehmer erreicht. 15 Die Stiftung verfügt über sechs feste Lernorte, den sog. Akademien. Dort werden Wochen- und Wochenendseminare angeboten sowie verschiedene Fachtagungen. Ergänzt wird das Angebot durch Kulturveranstaltungen und Gesprächskreise. Zusätzlich werden 14 Landes- und Regionalbüros unterhalten. In der Bonner Zentrale werden Veranstaltungen von überregionaler Bedeutung angeboten. Mit ihrer politischen Bildungsarbeit will die Stiftung zur Bürgermitbestimmung über die Zukunft der Gesellschaft befähigen, zur aktiven politischen Mitwirkung in der Demokratie beitragen, beim Aufbau einer demokratischen Streitkultur mitwir11 12 13 14 15

Vgl. BVerfGE 73, 1 (2 f.). Vgl. H. Merten, aaO., S.61. Vgl. BVerfGE 73, 1 (3). Vgl. H. Merten, aaO.,S.61. http://www.fes.de/pb; I. Firley, aaO., S. 51; H. v. Vieregge, aaO., S. 33.

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ken und Fremdenfeindlichkeit abbauen helfen. Desweiteren möchte die Stiftung den Dialog zwischen Deutschen und Ausländern, zwischen verschiedenen Milieus, Berufsgruppen und sozialen Schichten fördern, zur Integration der beiden Gesellschaften Deutschlands beitragen und praktische Handlungskompetenzen vermitteln, die für ein wirkungsvolles Engagement in der Politik erforderlich sind. Die entwicklungspolitische Arbeit der Friedrich-Ebert-Stiftung basiert auf einem Entwicklungsbegriff, der neben ökonomischen Aspekten die Schaffung menschenwürdiger Lebensumstände, die Sicherung von Menschenrechten und die Teilhabe an den politischen und sozialen Entscheidungsprozessen umfaßt. Es soll eine gesellschaftliche Ordnung entstehen, die den Menschen und den sozialen Gruppen die Chance auf eine optimale Entfaltung ihrer individuellen und kollektiven Entwicklungspotentiale gibt. 16 Schwerpunkte der internationalen Arbeit bildet dabei die Begleitung von Transformationsprozessen, Krisenprävention und zivile Konfliktbearbeitung und die Begleitung von Globalisierungsprozessen. Um der Vielschichtigkeit dieser Anforderungen gerecht werden zu können, wird z. B. die Bildungsarbeit organisatorisch von unterschiedlichen Arbeitseinheiten wahrgenommen. So verfügt die Stiftung über eine Abteilung „Akademie der Politischen Bildung", die Abteilung „Gesellschaftspolitische Information", die Abteilung „Ostdeutsche Länder" und die Arbeitsgruppe „Kommunalpolitik". Die Akademien, die Interessierten offenstehen, veranstalten Dialoge, Foren, Informationsveranstaltungen sowie künstlerische und kulturelle Angebote.17 Die Friedrich-Ebert-Stiftung verfügt zudem über die größte Spezialbibliothek zur deutschen und internationalen Arbeiterbewegung und hat in ihrem Archiv die umfangreichste Sammlung von Dokumenten zur Geschichte der Arbeiterbewegung in Deutschland. I I I . Friedrich-Naumann-Stiftung 1. Geschichte, Organisation Namensgeber der Stiftung ist Friedrich Naumann. Die Friedrich-Naumann-Stiftung wurde unter Mitwirkung des Bundespräsidenten Theodor Heuß am 19. Mai 1958 gegründet. Die Stiftung wurde in dem Bestreben gegründet, das Gedankengut, das Friedrich Naumann der Nachwelt hinterlassen hat, dem deutschen Volk nahezubringen und so zur Stärkung der liberalen, sozialen und nationalen Ideen beizutragen.18 16 Vgl. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Hrsg.), aaO., Anlage 1, 1.1. 17 http://ww.fes.de/pb. 18 Vgl. BVerfGE 73, 1 (5); R. Dahrendorf\ Der Freiheit dienend: Die Arbeit der FriedrichNaumann-Stiftung, in: FS für F. Pirkl, 1985, S.427; S. Schürmann, Zwischen Partnerschaft und

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Teil 3: Die parteinahen Stiftungen

Die Friedrich-Naumann-Stiftung ist eine rechtsfähige Stiftung des privaten Rechts i. S. d. §§ 80ff. BGB und hat ihren Sitz in Königswinter. Organe der Stiftung sind das Kuratorium und der Vorstand (§ 3 Satzung). Das Kuratorium besteht aus 29 Mitgliedern (§4 Abs. 1). Die Mitglieder des Kuratoriums werden von diesem selbst für eine Amtszeit von sechs Jahren berufen (§ 4 Abs. 2). Ein Kuratoriumsmitglied darf nicht gleichzeitig Mitglied des Vorstandes sein (§ 4 Abs. 5). Zu den wichtigsten Aufgaben des Kuratoriums gehört die Wahl der Vorstandsmitglieder, deren Funktionen es bestimmt und die von ihm abberufen werden (§ 5 Abs. 1). Es wirkt bei Beschlüssen über Satzungsänderungen, Auflösung der Stiftung und einem möglichen Zusammenschluß mit einer vom Zweck her gleichartigen Stiftung mit (§ 5 Abs. 2). Desweiteren überwacht es die Arbeit des Vorstandes und berät ihn. Dabei genehmigt das Kuratorium auf Vorschlag des Vorstandes die mittel- und langfristige Planung der Stiftungsarbeit und ihre Finanzierung sowie schwerwiegende Änderung der Stiftungspolitik (§ 5 Abs. 3). Der Vorstand wird vom Kuratorium für eine Amtszeit von vier Jahren gewählt und besteht neben dem Vorsitzenden aus zwei Stellvertretern, dem Schatzmeister, einem geschäftsführendem Vorstandsmitglied und zwei weiteren Vorstandsmitgliedern (§7). Von den sog. parteinahen Stiftungen ist die Friedrich-Naumann-Stiftung die einzige, die tatsächlich in der Rechtsform einer Stiftung geführt wird. 2. Selbstverständnis Die Stiftung ist auf der Grundlage des Liberalismus aktiv und dient gemeinnützigen Zwecken (§ 2). Die Stiftung möchte dazu beitragen, dem Prinzip Freiheit in Menschenwürde in allen Bereichen der Gesellschaft im Inland und im Ausland Geltung zu verschaffen. Dazu möchte sie möglichst viele Menschen von ihren Zielen überzeugen und für den Liberalismus begeistern.19 Das Ziel liberaler Politik sieht die Stiftung darin, daß alle Bürger ihr Zusammenleben in einer offenen Gesellschaft, der Bürgergesellschaft, frei gestalten können, da ohne Freiheit andere menschliche Werte nicht verwirklicht werden können. Ohne Freiheit würde der menschliche Geist ermüden, Kultur und Wissenschaft verfallen und die Wirtschaft stagnieren. Freiheit und Verantwortung werden als untrennbar angesehen. Dabei setzen Liberale in zwischenmenschlichen Beziehungen auf Freiwilligkeit, da diese das gegenseitige Vertrauen fördere.

politischem Auftrag, 1989, S.33; /. Wirth, Handwörterbuch der Erwachsenenbildung, 1978, S.639f. 19 Vgl. Politische Grundsätze der Friedrich-Naumann-Stiftung; umfassend die Internetseiten unter http://www.fnst.org/grundlagen.php .

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3. Aufgabenfelder Die Friedrich-Naumann-Stiftung möchte zur Erfüllung ihres Stiftungszwecks insbesondere politische Bildung vermitteln und dazu u. a. Begegnungsstätten im Inund Ausland schaffen, in denen politische Gegenwartsprobleme, historische und ideengeschichtliche Entwicklungen, sowie wirtschaftliches, soziales und technischwissenschaftliches Wissen vermittelt werden. Die Stiftung will durch wissenschaftliche Forschung und Führung eines öffentlichen Archivs Grundlagen für politisches Handeln erarbeiten, begabte junge Menschen durch Vergabe von Stipendien unterstützen und öffentlich geförderte Stiftungsprojekte im Ausland vorbereiten und durchführen. Zudem soll die europäische Einigung und die internationale Verständigung gefördert, Kunst und Kultur unterstützt werden und Ergebnisse der Stiftung durch Herausgabe eigener Publikationen der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden (§ 2 Abs. 2, 3). Die Friedrich-Naumann-Stiftung unterhält beispielsweise das Archiv des Deutschen Liberalismus. In diesem Archiv werden als Gedächtnis des Liberalismus in Deutschland verschiedene Materialien gesammelt. In den Archivbeständen werden neben dem umfangreichen Aktenmaterial u. a. Druckschriften, Plakate und andere Werbemittel, Fotos, Filme und Videos sowie Tondokumente mit Bezug zum organisierten Liberalismus seit 1945 gesammelt. Einige wenige Bestände reichen bis in die Weimarer Republik zurück, ganz wenige sogar bis in das 19. Jahrhundert. Kern des Archivs bildet das seit 1949 bestehende Archiv der FDP, das 1968 von der Stiftung übernommen wurde. 1991 kam das Archiv der LDPD der DDR hinzu. Weiter werden Unterlagen der Stiftung selbst, verschiedener liberaler Jugendorganisationen, der Liberalen Internationalen und Nachlässe liberaler Persönlichkeiten bewahrt. Mit ihren Regionalbüros ist die Stiftung in verschiedenen Regionen der Welt präsent. Sie will den Aufbau marktwirtschaftlicher Strukturen unterstützen, sowie bei der Erarbeitung individueller Probleme helfen. Ausgehend davon, daß sich nach dem Ende des Kalten Krieges die politischen Rahmenbedingungen in vielen Teilen der Welt dramatisch verändert haben, sieht die Stiftung neben neuen Chancen für eine nachhaltige positive politische und wirtschaftliche Entwicklung aber auch neu entstandene Krisen- und Konfliktpotentiale. 20 Hierbei gewinnt angesichts zunehmender nationalistisch und fundamentalistisch geprägter Konflikte der Schutz von Minderheiten wachsende Bedeutung und Dringlichkeit. Als erschreckende Beispiele werden die Auseinandersetzungen im früheren Jugoslawien, in Teilen der früheren Sowjetunion, in der Region der großen Seen in Afrika, in Burma, Osttimor, Indonesien und Tibet gesehen. 20

Vgl. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Hrsg.), aaO., Anlage 1, 1.3.

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IV. Hanns-Seidel-Stiftung 1. Geschichte, Organisation Am 7. November 1966 fand die Gründungsversammlung der Hanns-Seidel-Stiftung in München statt. Namensgeber der Stiftung war der ehemalige Bayerische Ministerpräsident und CSU-Vorsitzende Hanns-Seidel 21. Am 11. April 1967 folgte die Eintragung der Stiftung in das Vereinsregister beim Amtsgericht München. Mitglieder des Vereins können natürliche und juristische Personen werden, über deren Aufnahmeantrag in den Verein der Vorstand entscheidet (§ 3 Satzung). Die Zahl der Mitglieder wird auf 40 begrenzt. Die Mitgliedschaft endet nach vier Jahren. Sie wird jedoch um weitere vier Jahre verlängert, wenn der Vorstand keine gegenteilige Erklärung abgibt (§ 3 Abs. 2). Organe des Vereins sind die Mitgliederversammlung und der Vorstand (§ 5). Die Mitgliederversammlung wählt den Vorstand für vier Jahre (§ 6 Abs. 1). Der Vorstand besteht aus einem Vorsitzenden, einem Vertreter, dem Schatzmeister, dem Schriftführer und mindestens drei Beisitzern. Der Vorstand führt die Geschäfte des Vereins und verwaltet dessen Vermögen. Der Vorstand kann zur Führung der laufenden Geschäfte einen Geschäftsführer bestellen (§ 6 Abs. 4). Mindestens einmal im Jahrfindet eine Mitgliederversammlung statt (§ 7 Abs. 1). Die Mitgliederversammlung nimmt Geschäfts- und Kassenberichte entgegen und genehmigt diese, sie entlastet den Vorstand, wählt diesen und die Rechnungsprüfer (§ 8). Die Mitglieder leisten Beiträge nach eigenem Ermessen, die jedoch nicht in Geldleistungen bestehen müssen. Die Vereinszwecke sollen durch Spenden und Zuschüsse aufgebracht werden. Zu diesem Zweck bildet der Verein einen Förderkreis, dem Personen beitreten können, die die Ziele des Vereins anerkennen und fördern. 2. Selbstverständnis Die Hanns-Seidel-Stiftung e.V. verfolgt ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke. Dabei will sie zur Förderung der demokratischen und staatsbürgerlichen Bildung des deutschen Volkes auf christlicher Grundlage beitragen. Der Verein ist dabei selbstlos tätig und verfolgt nicht in erster Linie eigenwirtschaftliche Zwecke (§ 2). Die Hanns-Seidel-Stiftung sieht sich „im Dienste von Demokratie, Frieden und Entwicklung". Dabei möchte sie mithelfen bei einer Förderung der internationalen Gesinnung und Völkerverständigung sowie der europäischen Einigung. Entsprechend ihrer Satzung setzt sich die Hanns-Seidel-Stiftung ferner zum Ziel, die Entwicklungshilfe, Wissenschaft und kulturelle Zwecke zu fördern. 21

Hanns Seidel (1901-1961) war Ministerpräsident Bayerns vom 16. Oktober 1957 bis zu seinem gesundheitsbedingten Rücktritt am 22. Januar 1960; zur Gründung der Stiftung vgl. W. Althammer, Im Interesse des Menschen: Das Wirken der Hanns-Seidel-Stiftung, in: FS für F.Pirkl, 1985, S. 435.

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3. Aufgabenfelder Zu den Aufgabenfeldern der Hanns-Seidel-Stiftung gehören politische Bildungsarbeit, Förderung der Wissenschaft, Politikberatung, Stipendiatenförderung, Entwicklungszusammenarbeit und die Pflege internationaler Zusammenarbeit.22 So unterhält die Stiftung u. a. das Archiv für Christlich-Soziale Politik (ACSP), das Ende der siebziger Jahre eingerichtet wurde und sich als zentrale Institution für das Archivgut der CSU, ihrer Untergliederungen, Arbeitsgemeinschaften, Arbeitskreise und Gremien, ihrer parlamentarischen Fraktionen, nahestehender Institutionen und führenden Repräsentanten sieht. Handakten und Nachlässen von Mandatsträgern und führenden Persönlichkeiten kommt dabei besondere Beachtung zu. Zudem werden umfangreiche Bestände von Filmen, Videos, Druckschriften, Flugblättern, Fotos, Plakaten und Zeitungsausschnitten gesammelt. Allein im Jahre 1999 übernahm das Archiv insgesamt 413 laufende Meter Aktenmaterial auf und bearbeitete verschiedene wissenschaftliche und parteiengeschichtliche Anfragen. 23 Zur politischen Bildung werden vielfältige Seminare angeboten. 1999 betrug die Gesamtzahl der Seminare 1.646, an denen ca. 68.000 Personen teilnahmen.24 Ein weiterer Bereich der Stiftungstätigkeit liegt in der internationalen Arbeit. Diese gliedert sich bei der Hanns-Seidel-Stiftung in zwei Bereiche: So hat das „Institut für internationale Begegnung und Zusammenarbeit" (IBZ), die Aufgabe, für die weltweite Entwicklungsarbeit, die mit projektorientierten Maßnahmen in Asien und Ozeanien, Afrika, Lateinamerika sowie in Mittel-, Ost- und Südosteuropa durchgeführt wird, zu sorgen. So werden u. a. Hilfestellungen beim Aufbau der Verwaltungen und Organisationsstrukturen geleistet, Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung sowie im Bereich des Umweltschutzes getroffen. 25 Damit soll insbesondere ein Beitrag zu den Problemfeldern Armutsbekämpfung, Bevölkerungswachstum, Umweltzerstörung, Migration und organisierter Kriminalität geleistet werden. Das „Institut für Auswärtige Beziehungen" (IAB) bemüht sich durch eine intensive Konferenztätigkeit und mit Hilfe von Verbindungsbüros um den Aufbau, Pflege und Intensivierung internationaler Kontakte. Schwerpunktthemen bilden bei multilateralen Konferenzen aktuelle Fragen der internationalen Politik. 26 Für die Stipendiaten werden verschiedene Veranstaltungen durchgeführt. Spezielle Fachforen organisieren eigenständig Seminare und Fachtagungen für die Stipendiaten. Zudem wird der journalistische Nachwuchs durch spezielle Seminare gefördert. Die Förderung verfolgt das Ziel, die Stipendiaten zu befähigen, kritisch und 22

http://www.hss.de/zahlen/z-l .htm. Vgl. Jahresbericht der Hanns-Seidel-Stiftung 1999, S.25. 24 Vgl. Jahresbericht der Hanns-Seidel-Stiftung 1999, S.32. 25 Vgl. weiteren Beispiele, Jahresbericht der Hanns-Seidel-Stiftung 1999, S.41; Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Hrsg.), aaO., Anlage 1, 1.4. 26 Vgl. Jahresbericht der Hanns-Seidel-Stiftung 1999, S.37. 23

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Teil 3: Die parteinahen Stiftungen

konstruktiv an der Ausgestaltung des demokratischen Rechts- und Sozialstaates mitzuwirken. 27 V . Heinrich-Böll-Stiftung 1. Geschichte, Organisation Der Ausgangspunkt für das Entstehen der Heinrich-Böll-Stiftung liegt in einer am 31. Januar 1983 eingereichten Klage der Partei „Die Grünen" beim Bundesverfassungsgericht. 28 Die Partei klagte aufgrund der Vergabe von Bundesmitteln an die parteinahen Stiftungen, die sich für „Die Grünen" als eine Form der indirekten Parteienfinanzierung darstellte. 29 Das Gericht erklärte die öffentliche Finanzierung der Parteien in seinem Urteil von 1986 jedoch für rechtens.30 Die Grünen mußten zuerst entscheiden, ob sie überhaupt eine Stiftung gründen wollten. Dazu setzten sie am 24. August 1986 eine Stiftungskommission ein. Es gab zu dieser Zeit allerdings schon Vorschläge für eine grünnahe Stiftung, nämlich die „Initiative zur Gründung der Heinrich-Böll-Stiftung", die „Frauenanstiftung", das „Bewegungsmodell" und das Modell der „Länder-Stiftung". Die Grünen hatten bereits vor 1983 auf Länderebene parteinahe Stiftungen, die schon versucht hatten, eine Stiftung auf Bundesebene zu gründen. Die „Frauenanstiftung" wurde aus der Frauenbewegung heraus favorisiert, das Bewegungsmodell wurde von der „Bundeskonferenz unabhängiger Friedensgruppen" und dem „Bundeskongreß entwicklungspolitischer Aktionsgruppen" getragen. Die „Initiative zur Gründung der Heinrich-Böll-Stiftung" kam aus Reihen von Politikern der Grünen, die sich am 14. September 1986 in Köln konstituiert hatten. Auf einer außerordentlichen Bundesversammlung am 19./20. September 1987 wurde diskutiert, welches der vier Modelle als grünnahe Stiftung anerkannt werden solle. Die meisten Stimmen fielen auf das Ländermodell und die Heinrich-Böll-Stiftung. Da jedoch eine 2/3-Mehrheit erforderlich gewesen wäre, mußte die Entscheidung vertagt werden. Es wurde ein Modell erarbeitet, das die drei Stiftungsansätze unter einem Dach vereinen sollte. Ein Dach verband sollte dann die Arbeit koordinieren und zentrale Aufgaben bundesweit wahrnehmen. Dieses Modell wurde von Vertretern der Länderstiftung erarbeitet. Die Länderstiftungen sollten danach auch den größten Anteil an den Zuwendungen erhalten. Ein zweites Modell wurde von Vertretern der BöllStiftung und des Frauenmodells vorgelegt, das eine Gleichberechtigung der Mitglieder des Stiftungsverbandes vorsah. Auf der Bundesdelegiertenkonferenz der Grü27

Vgl. Jahresbericht der Hanns-Seidel-Stiftung 1999, S.48. Vgl. zur Geschichte der Heinrich-Böll-Stiftung die ausführliche Darstellung auf der Homepage, http://www.boell.de/foyer/stiftung/geschichte/geschichtel.htm ; H. OberreuterI U. Kranenpohl, Die politischen Parteien in Deutschland, 26. Aufl. 2000, S.47f. 29 Vgl. BVerfGE 73, 1. 30 Vgl. unten B. 28

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nen im März 1988 setzte sich das Modell „Böll-Stiftung/Frauenanstiftung" gegenüber dem Länderstiftungsmodell durch. Zudem wurde ein Gremium vorgesehen, das die internationale Arbeit koordinieren sollte. Längst war man bei den Grünen unzufrieden mit den verschiedenen Stiftungsmodellen. So sagte die damalige Bundesgeschäftsführerin der Grünen: „Die drei Stiftungen haben Partei und Fraktion nicht ausreichend unterstützt, die Gelder wurden nicht zielgerichtet eingesetzt".31 Eine bedenkliche Äußerung im Hinblick auf die notwendige Distanz von Partei und Stiftung. Am 26. Juli 1988 wurde der Stiftungsverband Regenbogen e.V. gegründet. Nachdem der Bundesvorstand der Grünen den Stiftungsverband Regenbogen anerkannt hatte, flössen erstmals im Juli 1989 Bundesmittel i. H. v. ca. 4 Mio. DM zur politischen Bildungsarbeit an den Stiftungsverband. Das erste Geld für Projektmittel floß im Jahr 1990 i. H. v. 3,9 Mio. DM. Die inzwischen fusionierte Partei Bündnis 90/Die Grünen faßte am 29. Januar 1991 den Beschluß, den Stiftungsverband Regenbogen als die ihr nahestehende politische Stiftung anzuerkennen. Um die Arbeit der Einzelstiftungen effektiver zu gestalten, wurde eine umfassende Stiftungsreform durchgeführt, die schließlich zu einer Fusion der Einzelstiftungen führte. Am 1. Juli 1997 nahm die Heinrich-B öllStiftung ihre Tätigkeit am neuen Sitz der Stiftung in Berlin auf. Mitglieder der Heinrich-Böll-Stiftung können nur natürliche volljährige Personen werden, über deren Aufnahmen die Mitgliederversammlung durch Wahl entscheidet (§ 4 Abs. 1 Stiftungs-Satzung). Die Zahl der Mitglieder ist auf 49 begrenzt. Diese werden für vier Jahre gewählt, wobei sie einmalig wiedergewählt werden können (§4 Abs. 2). Organe des Vereins sind die Mitgliederversammlung, der Vorstand, der Aufsichtsrat, die Fachbeiräte sowie der Frauenrat (§ 5 Abs. 1). Für sämtliche Organe, Gremien und Mitarbeiter der Stiftung ist eine Frauenquotierung von 50 v. H. sowie von 10 v. H. für Migranten vorgesehen (§ 5 Abs. 2). Den Organen der Stiftung dürfen nur Personen angehören, die Förderer sind (§ 5 Abs. 6). Die Zahl der Mandatsträger wird in den Organen auf ein Viertel beschränkt, wobei ein Vorstandsmitglied kein Parteiamt oder Mandat ausüben darf (§5 Abs. 7). Oberstes Organ der Stiftung ist die Mitgliederversammlung (§ 6 Abs. 1). Sie findet mindestens einmal im Jahr statt (§ 6 Abs. 3). Der Vorstand der Stiftung ist hauptamtlich tätig und umfaßt drei Personen (§7 Abs. 1). Die Mitglieder des Vorstandes werden auf Vorschlag des Aufsichtsrates für drei Jahre gewählt (§6 Abs. 4). Durch die sog. Fachbeiräte gemäß § 9 der Stiftungssatzung wird die Stiftung bei der Konkretisierung und Umsetzung der Satzungszwecke für den jeweiligen Arbeitsbereich beraten. Dabei handelt es sich um qualifizierte Empfehlungen, die vom Vorstand berücksichtigt werden müssen. Um die frauenpolitischen Ziele der Stiftung umzuset31

Zitiert bei E. Lohse, F.A.Z. v. 2.9.1996, S.4.

9 Geerlings

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Teil 3: Die parteinahen Stiftungen

zen, wird ein sog. Frauenrat eingesetzt, dessen qualifizierte Empfehlungen ebenfalls vom Vorstand berücksichtigt werden müssen (§10 Abs. 1). Dem föderalen Gedanken der Stiftung wird durch die Aufnahme der Landesstiftungen in die Satzung Rechnung getragen (§ 11 a). Die Landesstiftungen sind konstituierendes Element der föderalen Bundesstiftung und beteiligen sich an der Verwirklichung der Satzungszwecke der Bundesstiftung (§ 11 a Abs. 1 Satz 2). 32 Pro Bundesland kann maximal eine Landesstiftung errichtet werden, die als Voraussetzung für ihre Gründung die Satzungszwecke der Bundesstiftung anerkennen muß. Um die Arbeit in den Landesstiftungen zu ermöglichen, werden dann von der Bundesstiftung Globalmittel zur Verfügung gestellt. 2. Selbstverständnis Die Heinrich-Böll-Stiftung steht der Partei Bündnis 90/Die Grünen nahe. Gemäß § 2 der Stiftungssatzung orientiert sich die Stiftung an den politischen Grundwerten der Ökologie, Demokratie, Solidarität und Gewaltfreiheit. Sie will als föderale Bundesstiftung in rechtlicher Selbständigkeit und geistiger Offenheit arbeiten. Wesentliches Anliegen ist zudem die „Geschlechterdemokratie", die in die Satzung aufgenommen wurde und die Verpflichtung, sich gegen die Diskriminierung gleichgeschlechtlich Veranlagter einzusetzen. Die Stiftung will Gruppen und Einzelpersonen unterstützen, die dazu beitragen, die Welt friedlicher zu gestalten, die Natur zu bewahren und den Menschenrechten weltweit zur Anerkennung zu verhelfen. Die Stiftung will nach dem Motto Heinrich Bolls arbeiten: „Einmischung ist die einzige Möglichkeit, realistisch zu bleiben". 3. Aufgabenfelder Um die Zwecke des Vereins i. S. d. § 2 zu verwirklichen, bietet die Stiftung ein allgemein zugängliches Bildungsangebot an, das beispielsweise durch Tagungen, Seminare, Kongresse, Publikationen, Studien, Vorträge und Exkursionen auftritt. Die Stiftung fördert begabte Menschen, sie betreibt Forschung und deren Förderung, unterstützt Wissenschaft durch die Vergabe von Stipendien, sie unterstützt die internationale Verständigung und kooperiert mit ihren dezentralen Landesstiftungen (§2 Abs. 10). Durch das Studien werk der Stiftung werden jährlich 80 bis 100 Plätze in Stipendien- und Förderprogrammen für begabte deutsche und ausländische Studenten und Graduierte aller Fachrichtungen vergeben. Gezielt sollen dabei Frauen gefördert werden. 32 Vgl. Heinrich-Böll-Stiftung (Hrsg.), Die Heinrich-Böll-Stiftung und ihre 16 Landesstiftungen, Stand: Dezember 1999; zu den Gründungsschwierigkeiten S. Hellwig, Politische Bildung, 1998, S. 146f.; K. Niclauß, Das Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland, 1995, S. 156; W. Stock, F. A.Z. v. 20.12.1994, S. 10.

A. Geschichte der parteinahen Stiftungen

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Zur Stiftung gehört das „Archiv Grünes Gedächtnis". Darin befinden sich Materialien zur Geschichte der Grünen und zur weltweiten Bewegung gegen atomare Bedrohung, Frieden, Menschenrechte und Emanzipation. Das Archiv erschließt Quellen zur Geschichte der Partei Bündnis 90/Die Grünen und zu Persönlichkeiten der Partei. Es werden Plakate, Fotos, Ton- und Filmaufnahmen, Pressemitteilungen und Artikel gesammelt. Zudem ist das Archiv Dokumentations- und Informationsstelle über das Lebenswerk Heinrich Bolls. In ihrer noch im Aufbau befindlichen internationalen Arbeit setzt die Stiftung regionale Schwerpunkte in Afrika, Asien, der Karibik, Mittel- und Südamerika, Mittel-, Südost- und Osteuropa, Nahost und Nordafrika sowie Westeuropa und Nordamerika. 33 Der Auslandsbereich der Stiftung wurde dabei von den Umbrüchen Osteuropas und der Wiedervereinigung Deutschlands geprägt. Die Böll-Stiftung unterhält für ihre Arbeit Auslandsbüros und Projektbüros. Die Projekte der Stiftung sollen dem Aufbau einer Zivilgesellschaft dienen. Einige Projekte verfolgen spezielle Schwerpunkte, wie beispielsweise die Verteidigung der Menschenrechte politischer Gefangener oder die Rechtsberatung für Frauen.

VI. Rosa-Luxemburg-Stiftung 1. Geschichte, Organisation 1990 wurde die Rosa-Luxemburg-Stiftung Gesellschaftsanalyse und Politische Bildung e.V. gegründet und 1991 vom Bundesvorstand sowie vom 4. PDS-Parteitag in Magdeburg als PDS-nahe Bundesstiftung für politische Bildung anerkannt.34 Namensgeberin der Stiftung ist die Kommunistin Rosa Luxemburg, die neben Franz Mehring und Karl Liebknecht 1917 eine der Mitbegründerinnen des sog. Spartakusbundes war, und die 1919 in Berlin nach ihrer Verhaftung von Soldaten erschossen worden war. 35 Die PDS-nahe Stiftung ist damit die jüngste der bundesdeutschen parteinahen Stiftungen. Im Jahr 2000 beteiligte man sie erstmals an den Globalzuschüssen aus dem Bundeshaushalt. In den Jahren zuvor wurde die PDS-nahe Stiftung nicht an den im Bundestag durch Haushaltsplan zur Verfügung gestellten Globalzuschüssen beteiligt. Deswegen hatte die PDS mehrere Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht angestrengt, die jedoch noch nicht entschieden wurden. 36 33 Vgl. ausführlich Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Hrsg.), Informationsvermerk für den Bundestagsausschuß für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung - Die entwicklungspolitische Arbeit der politischen Stiftungen, 1999, Anlage 1, 1.5. 34 http://www.rosaluxemburgstiftung.de . 35 Vgl. K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. V, 2000, S.506f. 36 Vgl. die anhängigen Verfahren 2BVE 2/93; 2BVE 5/95; 2BVE 1/96; 2BVE 3/97; zu den Ansprüchen einer PDS-nahen Stiftung vgl. H.H. v.Arnim, Der Spiegel v. 26.12.1994; M. Raa9*

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Die Rosa-Luxemburg-Stiftung ist als eingetragener Verein organisiert. Mitglied des Vereins können natürliche Personen werden, wenn sie die Gewähr dafür bieten, sich zukünftig für den Verein einzusetzen (§ 4 der Satzung). Über die Aufnahme entscheidet die Mitgliederversammlung. Organe des Vereins sind die Mitgliederversammlung, der Vorstand und das Kuratorium (§ 7 Stiftungssatzung). Die Mitgliederversammlung ist oberstes Organ der Rosa-Luxemburg-Stiftung. Sie wählt u. a. den Vorstand (§ 9 Abs. 1 Stiftungssatzung), der für die Dauer von zwei Jahren gewählt wird. Der Vorstand besteht aus mindestens neun und höchstens elf Mitgliedern, wovon drei als hauptamtliche Vorstandsmitglieder gewählt werden. Das Kuratorium der Stiftung besteht aus mindestens fünf Mitgliedern und hat die Aufgabe, den Vorstand in wichtigen Vereinsangelegenheiten zu beraten, die Arbeit des Vereins zu unterstützen sowie in Streitfällen Schlichtungsvorschläge zu unterbreiten (§10 Stiftungssatzung).

2. Selbstverständnis Die Stiftung ist den Zielen und Werten linker politischer Strömungen und Bewegungen in Deutschland, den Prinzipien von Öffentlichkeit und eines demokratischen Sozialismus verpflichtet, der in der freien Entwicklung jedes einzelnen und in der umfassenden Durchsetzung seiner politischen und sozialen Rechte die Bedingungen der freien Entwicklung aller sieht.37 Zur Verwirklichung dieser Ziele möchte man zunächst insbesondere Veranstaltungen der politischen Bildung entwickeln und organisieren, interne und externe Projekte betreuen und mit einer Vielzahl linker Organisationen, Initiativen und Personen lokal und überregional zusammenarbeiten.

3. Aufgabenfelder Der Verein will ausschließlich gemeinnützige Zwecke verfolgen, z. B. die Förderung von politischer Bildung, Wissenschaft und Forschung, Kunst und Kultur sowie der internationalen Verständigung und Zusammenarbeit (§2 Abs. 1 Stiftungssatzung). Dies möchte die Stiftung insbesondere durch vielfältige, öffentliche Bildungsangebote, die Förderung wissenschaftlicher Forschung zu Geschichte, Gegenwart und Zukunft, Herausgabe von Veröffentlichungen, Stipendiatenförderung, Aufbau und Unterhaltung von Archiven, den Aufbau und die Förderung von Bildungs- und Begegnungsstätten sowie Förderung von internationalen Kontakten, insbesondere in den Ländern Afrikas, Asiens und Lateinamerikas (§ 2 Abs. 3 Stiftungssatzung). be, Berliner Zeitung v. 4.8.1993; W. Rex, Neues Deutschland v. 1.8.1995; Der Spiegel v. 10.2.1997; F.A.Z. v. 13.11.1995, S.4. 37 http://www.rosaluxemburgstiftung.de .

B. Die Stellung der parteinahen Stiftungen im Parteienrecht

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B. Die Stellung der parteinahen Stiftungen im Parteienrecht Zu fragen ist, wie die parteinahen Stiftungen im Parteienrecht einzuordnen sind. Eine Art „Seelenverwandtschaft" der jeweiligen parteinahen Stiftung zu einer dazugehörigen Partei ist nicht von der Hand zu weisen und ergibt sich in der Regel aus der Satzung und dem jeweils dahinterstehenden Selbstverständnis der Stiftungen. 38 Ob damit auch eine Gleichstellung mit der rechtlichen Stellung der Parteien in verfassungsrechtlicher und einfachrechtlicher Hinsicht verbunden ist, ist zweifelhaft. 39 Zunächst muß jedoch einmal aufgezeigt werden, welche verschiedenen Untergruppierungen innerhalb des Parteiengefiiges bestehen und wie diese rechtlich eingeordnet werden.

I. Rechtsquellen des Parteienrechts Im Parteienrecht stehen zwei wesentliche Rechtsquellen zur Verfügung, nämlich Art. 21 GG und als einfachgesetzliche Ausgestaltung das Parteiengesetz. Art. 21 GG ist die wichtigste Quelle des Parteienrechts und damit Ausgangspunkt parteienrechtlicher Überlegungen.40 Durch Art. 21 GG wurden die politischen Parteien in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution erhoben.41 Weitere verfassungsrechtliche für das Parteienverständnis prägende Quellen sind daneben Art. 20 GG, in dem das Demokratieprinzip verankert ist, sowie Art. 38 GG. 42 Die einfachrechtliche Ausgestaltung oblag dem Bundesgesetzgeber, der dazu durch Art. 21 Abs. 3 GG ermächtigt wurde und diesem Auftrag lange Zeit nicht nachkam.43 Damit erhielt der Bundesgesetzgeber nicht lediglich die Chance zur gesetzgeberischen Gestaltung, sondern er wurde vielmehr mit einer „Pflicht zum Ver38

Vgl. § 2 Satzung der Konrad-Adenauer-Stiftung: „Die Konrad-Adenauer-Stiftung e.V. verfolgt auf chritlich-demokratischer Grundlage ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke."; § 2 Satzung Friedrich-Naumann-Stiftung: „Die Stiftung ist auf der Grundlage des Liberalismus tätig."; § 2 Satzung Böll-Stiftung: „Dabei orientiert sie [Böll-Stiftung] sich an den politischen Grundwerten Ökologie, Demokratie, Solidarität und Gewaltfreiheit." 39 So aber beispielsweise H. Merten, Parteinahe Stiftungen im Parteienrecht, 1999, S. 118 ff.; M. Sikora, Politische Stiftungen - vita activa der Parteipolitik oder vita contemplativa der politischen Erkenntnis, 1997, S.66ff. 40 Vgl. Ph. Kunig, in: J. Isensee/P. Kirchhof (Hrsg.), HbStR, Bd. II, 1998, § 33, Rdnr. 4f. 41 Vgl. K.-H. Seifert, Die politischen Parteien im Recht der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S. 61; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.I, 2. Aufl. 1984, S.439 m.w. Nachw. 42 Zum Verhältnis von Art. 21 GG zu anderen verfassungsrechtlichen Bestimmungen vgl. G. Leibholz/H. -J. Rinck/D. Hesselberger, GG, Bd. II, Art. 21 Rdnr. 11 f.; J. Ipsen, in: M. Sachs (Hrsg.), GG, 2. Aufl., 1999, Art.21, Rdnr. 12f. 43 Vgl. oben Teil 2, C.II.

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Teil 3: Die parteinahen Stiftungen

fassungsvollzuge" belegt.44 Dieser Pflicht kam der Gesetzgeber erst am 24. Juli 1967 mit dem „Gesetz über die politischen Parteien" nach.45 Mit dem Parteiengesetz werden viele Bereiche des Parteienrechts geregelt, jedoch handelt es sich dabei nicht um eine Kodifikation dieser Materie. 46 Enthält das Parteiengesetz keine weiterführenden Regelungen, sind ergänzend die Bestimmungen des Vereinsgesetzes (§§ 21 ff. BGB), das Wahlgesetz, Steuergesetze und für das Parteiverbotsverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht die §§ 13 Nr. 2, 43 ff. BVerfGG heranzuziehen. Eine weitere Rechtsquelle im Parteienrecht bilden die Satzungen der politischen Parteien. Jede Partei muß über eine schriftliche Satzung und ein schriftliches Programm verfügen (§6 Abs. 1 PartG). 47

II. Der Parteibegriff Der verfassungsrechtliche Parteienbegriff nach Art. 21 GG kann nicht durch einfaches Bundesrecht bestimmt werden. Bemühungen in der Literatur um einen Parteienbegriff faßte der Bericht der Parteienrechtskommission von 1957 in einer Definition zusammen. Danach waren Parteien „organisierte politische Vereinigungen, die sich in der Absicht länger dauernder Tätigkeit zum Ziele setzen, unmittelbar auf die politische Willensbildung des Volkes Einfluß zu nehmen, und die dieses Ziel durch Beteiligung an den Wahlen zum Bundestag oder zu den Volksvertretungskörperschaften der Länder zu verfolgen bereit sind." 48 Die durch § 2 Abs. 1 PartG vorgenommene Definition des Parteibegriffs orientiert sich an diesen Merkmalen. Danach sind Parteien „Vereinigungen von Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluß nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen, wenn sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse, insbesondere nach Umfang und Festigkeit ihrer Organisation, nach der Zahl ihrer Mitglieder und nach ihrem Hervortreten in der Öffentlichkeit eine ausreichende Gewähr für die Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten." Das Bundesverfassungsgericht hat den Parteibegriff des § 2 Abs. 1 PartG anerkannt und für verfassungsmäßig erklärt. 49 Zuvor hatte das Bundesverfassungsgericht bereits mit ähnlichen Begriffselementen gearbeitet. 50 44

Vgl. Rechtliche Ordnung des Parteiwesen, 1957, S. 113. BGBl. I,S. 773. 46 Vgl.H.Merten, aaO.,S.118. 47 Vgl. Bericht 1983, S. 23 ff. 48 Rechtliche Ordnung des Parteiwesens, 1957, S. 134; vgl. zuvor beispielsweise zum Parteienbegriff F.A. Frhr. v.d. Heydte, Freiheit der Parteien, in: Neumann/Nipperdey/Scheuner, Die Grundrechte, Bd. 2, 1954, S. 462 ff. 49 St. Rspr., vgl. BVerfGE47,198 (222); 79,379 (384); 89,266 (269ff.); 91,262 (266f.); 91, 276 (284). 45

B. Die Stellung der parteinahen Stiftungen im Parteienrecht

Auch die herrschende Lehre legt diese Begriffsbestimmung zugrunde.

135 51

Damit ist nunmehr bei der Rechtsanwendung bei Prüfung der Parteieigenschaft einer Organisation die Definition des § 2 PartG zugrunde zu legen. Ein interpretativer Rückgriff unmittelbar auf Art. 21 GG ist damit künftig ausgeschlossen.52 Zunächst muß es sich nach der Legaldefinition des § 2 PartG bei Parteien um Vereinigungen handeln. Vereinigungen sind organisierte Personenmehrheiten, die sich für längere Zeit zu einem gemeinsamen Zweck freiwillig zusammengeschlossen und einer organisierten Willensbildung unterworfen haben (§2 Abs. 1 VereinsG). Unter das Vereinsgesetz fallen die politischen Parteien jedoch nicht (§ 2 Abs. 2 VereinsG). Politische Parteien unterfallen vielmehr dem öffentlichen Vereinsrecht. 53 Dadurch entfallen beispielsweise unorganisierte Gesinnungsgemeinschaften, Organisationen ohne verbandsmäßigen Charakter, also Organisationen, die eine anstalts-, stiftungsmäßige oder sonst mitgliederlose Struktur aufweisen, bloße Gesellschaften i. S. d. §§ 705 ff. BGB und Zusammenschlüsse aus mehreren Vereinigungen, die sich keiner einheitlichen Gesamtwillensbildung durch gemeinsame Organe unterwerfen, wie z. B. Wahlbündnisse und Listenverbindungen.54 Weitere Voraussetzung ist der Zweck einer Partei, nämlich die parlamentarische Vertretung des Volkes. Unter den Parteienbegriff fallen demnach nur Vereinigungen, die an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen. Damit werden vom politischen Parteienstatus alle Organisationen ausgeschlossen, die sich auf den außerparlamentarischen Bereich beschränken, z.B. die politischen Jugendverbände, Bürgerinitiativen oder Studentenvereinigungen. Wichtigste Voraussetzung ist damit die Teilnahme an den Wahlen. Die Konsequenz der Nichtteilnahme an den Wahlen ergibt sich aus § 2 Abs. 2 PartG. Danach verliert eine Vereinigung ihre Rechtsstellung als Partei, wenn sie sechs Jahre lang weder an einer Bundestagswahl noch an einer Landtagswahl teilgenommen hat. Einen Wahlerfolg hingegen macht das Parteiengesetz nicht zur Voraussetzung der Parteieigenschaft. Damit wird der Begriff rein formal bestimmt. Dies ist auch nur konsequent; denn ausschließlich über die Teilnahme an Wahlen können Parteien die Regierungsverantwortlichkeit in staatlichen Ämtern anstreben.55 50

Vgl. BVerfGE 1, 208 (228); 3, 383 (403); vgl. auch BVerfGE 24, 300 (361). Vgl. W. Frotscher, DVB1. 1985, 917 (923); W. Henke, in: BK, Art. 21 Rdnr.5ff.; W. Henrichs, DVB1. 1958, 227ff.; ders., DVB1. 1952, 677ff.; J. Ipsen, Staatsrecht I, 13. Aufl. 2001, Rdnr. 102; Ph. Kunig, Jura 1991, 247 (250); Th. Maunz, in: Th. Maunz/G. Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 21 Rdnr. 7 ff.; I. v.Münch, Staatsrecht I, 6. Aufl. 2000, Rdnr. 191 ff.; K.-H. Seifert, Die politischen Parteien im Recht der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S. 159ff.; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, 2. Aufl. 1984, S. 440 D. Th. Tsatsos/M. Morlok, Parteienrecht, 1982, S.20ff. 52 Vgl. K.-H. Seifert, aaO., S. 159f. 53 Vgl. K.-H. Seifert, aaO., S. 160. 54 Vgl. mit weiteren Beispielen K.-H. Seifert, aaO., S. 161. 55 Vgl. W. Henke, in: BK, Art. 21, Rdnr. 31. 51

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Teil 3: Die parteinahen Stiftungen

Nicht unter den Parteienbegriff fallen auch die Kommunalparteien, die sog. Rathausparteien und die kommunalen Wählergemeinschaften. 56 Dies stieß allerdings auf Kritik. 57 Das Bestreben der Parteien muß auf eine dauernde parlamentarische Vertretung oder wenigstens auf eine längere Zeit währende Vertretung in einem Parlament gerichtet sein. Eine einmalige Beteiligung kann demnach nicht ausreichend sein. Als weiteres Kriterium wird die „Ernsthaftigkeit" der politischen Betätigung gesehen. Ernsthaft ist das Ziel parlamentarischer Vertretung aber bereits dann, wenn keine völlige Aussichtslosigkeit besteht, also das Projekt nicht unrealisierbar und völlig irreal erscheint. 58 Wichtig ist zudem, daß sich auch die neuen Parteien innerhalb einer vernünftigen Zeitspanne Wahlen stellen müssen, um als Partei anerkannt zu werden. 59

1. Neben- und Sonderorganisationen der Parteien Neben den Parteien existieren in der Regel weitere diesen nahestehende Organisationen und wirtschaftliche Einrichtungen. Diese nehmen thematisch bestimmte Interessen der Parteien war, so beispielsweise Themen der Jugendpolitik und wirtschaftliche Themen. Der Regierungsentwurf zu einem Parteiengesetz von 1959 sah eine Differenzierung zwischen Sonder- und Nebenorganisationen vor (§§5,6 Entwurf PartG). 60 Danach gehörten zur Parteiorganisation „alle Organisationen, die einer Partei eingegliedert sind, die Bestandteil, die Teilorganisation der Partei (vgl. §46 Abs. 2 BVerfGG) sind". Demgegenüber werden die Nebenorganisationen gesehen, die trotz einer mehr oder weniger starken Abhängigkeit und Verflechtung neben der Partei stehen. Lediglich die Parteiorganisationen unterstehen dem Art. 21 GG und damit der Jurisdiktion des Bundesverfassungsgerichts und dem Parteiengesetz. Auf die Nebenorganisationen finden Art. 9 GG und das Vereinsgesetz Anwendung. Das Parteiengesetz wird nicht auf die Nebenorganisationen angewandt und diese werden insoweit als „Dritte" behandelt.61 Damit übernahm der Entwurf die Anregungen der Parteienrechtskommission aus dem Jahre 1957.62 Das Parteiengesetz von 1967 übernahm 56 So ausdrücklich im schriftlichen Bericht des Innenausschusses zum Entwurf des Parteiengesetzes: „Kurzfristige Wählergemeinschaften und kommunale ,Rathausparteien4 fallen nicht unter das Parteiengesetz (§2)", zu BT-Drucks. V/1918, S.2. 57 Vgl. hierzu W. Henke, in: BK, Art. 21, Rdnr.38; K. Stern, aaO., S.442. 58 Vgl. K.-H. Seifert, aaO., S. 166. 59 Vgl. BVerfGE 24, 300 (361). 60 BT-Drucks. III/1509. 61 Vgl. BT-Drucks. III/1509, S. 16. 62 Rechtliche Ordnung des Parteiwesens, 1957, S. 136 und S.227.

B. Die Stellung der parteinahen Stiftungen im Parteienrecht

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diese Entwürfe jedoch nicht. Der Gesetzgeber unterließ es sogar ausdrücklich, diese Begriffe näher zu bestimmen.63 Dies ist zu bedauern; denn gerade in den Sonder- und Nebenorganisationen werden vielfältige Aufgaben wahrgenommen und beträchtliche Mittel eingesetzt. Bezieht man alle Mittel, die im Umfeld der Parteien, der Fraktionen, Sonder- und Nebenorganisationen von Staats wegen gezahlt werden, so werden erhebliche Summen für den Bereich der Politikfinanzierung erreicht. Der Parteienwettbewerb im vereinten Deutschland kostete Mitte der 90er Jahre unter Einbezug aller Ebenen der Parteiorganisationen, der Parlamentsfraktionen und im Bereich der Inlandsarbeit der parteinahen Stiftungen insgesamt im Jahresdurchschnitt fast 1,2 Mrd. DM. 6 4 Hierbei bleibt zu bedenken, daß bei dieser Zahl noch viele weitere Bereiche ausgeklammert bleiben, nicht zu reden von den mittelbaren Vorteilen, die den Parteien zuteil werden. 65 Fraglich ist, ob allein aus dem Umstand, daß parteinahe Stiftungen entweder den Sonderorganisationen oder den Nebenorganisationen zugerechnet werden, Rückschlüsse auf eine mögliche Einteilung unter die staatliche Parteienfinanzierung gezogen werden können, oder ob nicht andere Kriterien dazu gefunden werden müssen. Begriffe sind oft nicht eindeutig und so könnte schließlich die Gefahr bestehen, daß aus der Zuordnung unter einen dieser nachfolgend zu erläuternden Begriffe nachhaltige Rechtsfolgen abgeleitet werden. Es genügt nicht, pauschal Politik- und Parteienfinanzierung gleichzusetzen. Die Parteienfinanzierung ist Teil der Politikfinanzierung, zudem ein wesentlicher, doch gibt es auch deutliche Unterschiede innerhalb der verschiedenen Bereiche, in denen sich Politik betätigt. Vielmehr müssen für eine Einordnung objektive Kriterien gefunden werden. Zum Teil wurde in der Literatur die Unterscheidung in Sonder- und Nebenorganisationen kritisiert und die Aufgabe dieser Begrifflichkeiten gefordert. Statt dessen sollte der Begriff der „Hilfsorganisation" eingeführt werden. Danach sei auf den funktionellen Aspekt abzustellen, also, ob eine Nebenorganisation nach ihrem eigenen Selbstverständnis wenigstens teilweise der Zweckerfüllung der Partei diene.66 Diesem Begriff, der auch vornehmlich an subjektive Kriterien ansetzt, soll aber nicht gefolgt werden. Danach läge es teilweise im Belieben der jeweiligen „Hilfsorganisation", ob sie sich den Regeln der Parteienfinanzierung unterwirft. 63 Vgl. G. Westerwelle, Das Parteienrecht und die politischen Jugendorganisationen, 1994, S.71 ff. 64 Vgl. K.-H. Naßmacher, in: U. Andersen/W. Woyke (Hrsg.), Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, 4. Aufl. 2000, S.449; zum Gesamtaspekt der Politikfinanzierung vgl. M. Morlok,, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. II, 1998, Art. 21, Rdnr.70,102; R. Schwartmann, Verfassungsfragen der Allgemeinfinanzierung politischer Parteien, 1995, S. 215 ff.; G. Stricker, in: D.Th. Tsatsos (Hrsg.), Politikfinanzierung in Deutschland und in Europa, 1997, S.38ff. 65 Vgl. hierzu oben Teil 2, B. 66 Vgl. hierzu H. Merten aaO., S. 125 f.; G. Westerwelle, aaO., S. 89; D. Th. Tsatsos/M. Morlok, Parteienrecht, 1982, S.82.

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Teil 3: Die parteinahen Stiftungen

a) Teil- und Sonderorganisationen

der Parteien

Unter Teilorganisationen werden die Gruppierungen gefaßt, die in die Partei eingegliedert sind. Dies gilt insbesondere für territoriale Untergliederungen, also Landes-, Kreis- und Ortsverbände, erstreckt sich aber auch auf Fachausschüsse, Arbeitsgemeinschaften, Parteiverlage, Parteiinstitute und ähnliche Einrichtungen. 67 Sie sind „Teile der Partei" und stehen als solche unter dem Schutz des Art. 21 Abs. 2 GG und teilen grundsätzlich das rechtliche Schicksal der Parteien, so beispielsweise bei einem durch das Bundesverfassungsgericht angeordneten Verbot der dazugehörigen Partei. 68 Der Begriff der „Sonderorganisation" ist lediglich ein Unterbegriff der „Teilorganisation".69 Dies sind oft kaum zu treffende Unterscheidungen, wobei Sonderorganisationen eher der horizontalen Parteistruktur zuzuordnen sind.70 Die Sonderorganisation wird definiert als „eine Organisation mit besonderen Aufgaben innerhalb der Partei, der sie derart eingegliedert ist, daß sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse - Mitgliedschaft, wirtschaftliche, finanzielle und organisatorische Abhängigkeit - als deren Teil erscheint." 71 Sonderorganisationen decken innerhalb der Parteien verschiedene Vereinigungen und Einrichtungen ab, die besonderen Aufgaben dienen, aber nicht dazu bestimmt sind, der eigentlichen Willensbildung der Parteien zu dienen, sondern allenfalls diese vorbereiten oder in ihren Wirkungsbereichen ausführen. 72 Sie haben den Charakter von Personenvereinigungen. So seien beispielhaft einige Personenvereinigungen der CDU genannt, bei der die Bildung von Sonderorganisationen besonders ausgeprägt ist: Junge Union (JU), Mittelstandsvereinigung (MIT), Kommunalpolitische Vereinigung (KPV), Sozialsausschüsse der Christlich-Demokratischen Arbeitnehmerschaft Deutschlands (CDA), Frauen-Union (FU) oder die Senioren-Union. 73 Ähnliche Organisationen finden sich bei den anderen Parteien, so z. B. bei der SPD die Jungsozialisten (Jusos). Der organisatorische Aufbau der Sonderorganisationen entspricht in der Regel dem Aufbau der entsprechenden Parteien. 67

Vgl. Th. Maunz, in: ders./G. Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 21, Rdnr.27; R. Streinz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. 2, 4. Aufl., 2000, Art. 21, Rdnr.70. 68 Vgl. BVerfGE 2,1 (78); 5,85 (392); BVerwGE 1,184 (186); Rechtliche Ordnung des Parteiwesens, 1957, S.227; W. Höfling, NJW 1989, 2518; K.-H. Seifert, DÖV 1956, 1 (4); W. Beyer, DÖV 1955, 176, der hierzu vertritt, daß Organisationen, die nach Art. 21 Abs. 2 GG verboten werden sollen, zumindest rechtliches Gehör gewährt werden müsse. 69 Vgl. G. Westerwelle, aaO., S.44. 70 Vgl. W. Höfling, NJW 1985, 1943. 71 Vgl. V. Oerter, Rechtsfragen des Verhältnisses zwischen politischen Parteien und ihren Sonder- und Nebenorganisationen, 1971, S.20f. 72 Vgl. K.-H. Seifert, Die politischen Parteien im Recht der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S.21. 73 Vgl. R. Hofmann, Geschichte der deutschen Parteien, 2. Aufl. 1993, S.215.

B. Die Stellung der parteinahen Stiftungen im Parteienrecht

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Eine weitere Gruppe innerhalb der Sonderorganisationen bilden die Parteiunternehmen. Die meisten Parteiunternehmen sind als GmbH verselbständigt. Eine besondere Rolle spielen dabei die parteieigenen Pressebeteiligungen, auch wenn sie die Bedeutung, die sie vor dem Zweiten Weltkrieg besaßen, heute nicht mehr haben.74 Diese Parteibeteiligungen, insbesondere Pressebeteiligungen der SPD, gerieten im Umfeld der Debatte um „SpendenafFäre" und Flugaffäre in Nordrhein-Westfalen zunehmend in die Kritik, da aus diesen Unternehmen in beträchtlichem Umfang erwirtschaftete Gewinne in den Rechenschaftsberichten der SPD nicht auftauchen.75 b) Nebenorganisationen der Parteien Bei einer Nebenorganisation handelt es sich um „eine Organisation, die die Ziele einer Partei zumindest teilweise verfolgt, ohne in diese eingegliedert zu sein." 76 § 6 des Entwurfs zu einem Parteiengesetz sah zu den Nebenorganisationen ebenfalls eine Definition vor. Danach handelte es sich um „Personenvereinigungen, Geschäftsbetriebe und andere Einrichtungen, die, ohne in die Partei eingegliedert zu sein, als Teil einer politischen Gesamtbewegung im Rahmen ihres besonderen Aufgabenbereichs den Zweck verfolgen, die politischen Grundsätze der Partei zu vertreten, Mitglieder an die Partei heranzuführen oder sie sonst zu unterstützen." 77 Diese wurde jedoch - wie bereits dargelegt - nicht Gesetz. Unter die Nebenorganisationen fallen die Jugend- und Hochschulverbände wie beispielsweise die Falken, Ring Christlich Demokratischer Studenten (RCDS), Sozialdemokratischer Hochschulbund (SHB), Wählerinitiativen oder Fördervereine. 78 Nebenorganisationen fallen nach herrschender Meinung demnach nicht unter den Parteibegriff und werden nicht von Art. 21 GG, sondern von Art. 9 GG erfaßt. 79 74

Vgl. H. Plate, Parteienfinanzierung und Grundgesetz, 1966, S.93 nennt als Beispiel das Parteivermögen der SPD, die als einzige Partei noch über ein solches größeren Ausmaßes verfügt; K.-H. Seifert aaO., S.22ff., der insbesondere die immer noch in hohem Umfang bestehenden Pressebeteiligungen der SPD nennt; hierzu auch oben Teil 1, A. 75 Vgl. Teil 1; vgl. hierzu auch entsprechende Gesetzentwürfe, z.B. BT-Drucks. 14/7778 (Gesetzentwurf SPD/Bündnis 90-Die Grünen v. 11.12.2001); BT-Drucks. 14/7441 (Gesetzentwurf CDU/CSU v. 13.11.2001); dazu G. Bannas, F. A.Z. v. 18.12.2001, S. 14. 76 Vgl. H. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz, 5. Aufl. 2000, Art. 21, Rdnr. 4; V. Oerter, aaO., S. 21; R. Streinz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. 2, 4. Aufl. 2000, Art. 21, Rdnr. 70. 77 BT-Drucks. III/1509. 78 Vgl. BVerwGE 75, 86 (97); W. Henke, in: BK, Art. 21, Rdnr. 307; W. Löwer, in: I. v. Münch/Ph. Kunig (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. 1, 5. Aufl., 2000, Art. 9; Rdnr. 34.; V. Oerter, aaO., S. 150ff. 79 Vgl. W. Henke, Das Recht der politischen Parteien, 2. Aufl., 1972, S. 265; ders., in: BK, Art. 21, Rdnr. 307; Af. Kemper, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Bd. 1, 4. Aufl., 1999, Art. 9, Rdnr. 90; J. Kölble, AöR Bd. 87 (1962), 48 (50); G. Leibholz/H.-J. Rinck/D. Hesselberger, Grundgesetz, Bd. I, Art. 9, Rdnr. 231; W. Löwer, aaO., Rdnr. 34; Th. Maunz, aaO., Rdnr. 26;

140

Teil 3: Die parteinahen Stiftungen

2. Einordnung der parteinahen Stiftungen Schwierig ist bei dieser Einordnung die Trennung zwischen Sonder- und Nebenorganisationen. Ohne Zugrundelegung inhaltlicher Gesichtspunkte wird diese Einordnung kaum gelingen. Selbst das Bundesverfassungsgericht gesteht in seinem sog. Stiftungsurteil, auf das noch näher eingegangen wird 80 , ein: „Unbeschadet der Abgrenzbarkeit der Tätigkeit der Stiftungen von derjenigen der politischen Parteien, deren grundsätzlichen politischen Vorstellungen sie sich verbunden fühlen, ist nicht zu verkennen, daß ihre Arbeit insbesondere auf den Gebieten der Forschung, der Materialsammlung und -aufbereitung, der Publikation, der Pflege internationaler Beziehungen, aber auch der politischen Bildung im engeren Sinne der ihnen jeweils nahestehenden Partei in einem gewissen Maße zugute kommt. Durch die Tätigkeiten der Stiftungen gelangen die Parteien in den Besitz von Erkenntnissen, die es ihnen erleichtern, ihre Aufgaben wahrzunehmen, etwa tagespolitische Folgerungen aus längerfristigen gesellschaftlichen Entwicklungen zu ziehen."81 Das Bundesverfassungsgericht nennt in seiner Entscheidung allerdings Einzelfälle, in denen die parteinahen Stiftungen von ihrer Selbständigkeit abgewichen sind und die Parteien unterstützt haben, beispielsweise durch den Ankauf von Zeitungen. Dadurch wird jedoch nicht die für eine Sonderorganisation und damit automatische Einordnung unter den Parteienbegriff notwendige Eingliederung in die entsprechende Mutterpartei erreicht. 82 Sie sind vielmehr als Nebenorganisationen zu bezeichnen, da sie organisatorisch selbständig neben der Partei bleiben.83 Politische Stiftungen sind auf vielfältigen Gebieten tätig. Sie verfolgen jedoch größtenteils andere Ziele als die ihnen nahestehenden politischen Parteien. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht in seinem jüngsten Urteil zur Parteienfinanzierung Abschied von dem Bild der politischen Parteien als bloße Wahlvorbereitungsorganisationen genommen84, damit kommt aber immer noch nicht zum Ausdruck, daß auch für die Definition als Partei eine Beteiligung an Wahlen bedeutungslos geworden wäre. Nach wie vor müssen Parteien, wollen sie die Bildung des Staatswillens beeinflussen, indem sie in die staatlichen Institutionen und Ämter hineinwirken, an Wahlen teilnehmen.85

V. Oerter, aaO., S. 104ff.; K.-H. Seifert, aaO., S. 331 ff.; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.I, 2. Aufl. 1984, S.216; R. Streinz, aaO., Rdnr.70; G. Wewer, ZRP 1983,86 (87). 80 Vgl. unten D. 81 Vgl. BVerfGE 73, 1 (37f.). 82 Vgl. V. Oerter aaC).,S.20f. 83 So auch W. Henke, in: BK, Art. 21, Rdnr. 307 m. w. Nachw.; B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Grundgesetz, 9. Aufl. 1999, Art. 21, Rdnr. 20; R. Streinz, aaO., Rdnr. 72. 84 Vgl. BVerfGE 85, 264 (284). 85 Vgl. BVerwGE 106, 177 (185).

B. Die Stellung der parteinahen Stiftungen im Parteienrecht

141

Demnach sind die parteinahen Stiftungen nicht unter den Parteienbegriff des Art. 21 GG zu subsumieren, wie er durch § 2 PartG beschrieben und definiert wird. Diese Begriffsbestimmung des § 2 PartG ist durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht anerkannt (s. o.). Damit ist allerdings noch keine endgültige Aussage darüber getroffen, ob nicht aus den Betätigungen der parteinahen Stiftungen eine Zuordnung zur Parteienfinanzierung erfolgen kann; denn § 1 Abs. 2 PartG zählt zu den Aufgaben der Parteien, zu denen auch einige der von den parteinahen Stiftungen ausgeübten Tätigkeiten gehören, u. a. Anregen und Vertiefen der politischen Bildung und Heranbildung von zur Übernahme öffentlicher Verantwortung befähigter Bürger. Jedoch ist bei der Aufgabenzuweisung an Parteien Vorsicht geboten, da sich daraus Konflikte mit der aus der Parteigründungsfreiheit fließenden positiven und partiell negativen Betätigungsfreiheit der Parteien ergeben könnten.86 Parteinahe Stiftungen sind nach dem Gesagten als Nebenorganisationen einzuordnen. Dies folgt daraus, daß sie nicht Teil einer Partei sind. Das Bundesverfassungsgericht hat mit seinen Aussagen zu den Stiftungen keine klaren Aussagen der Abgrenzung getroffen. Dies wäre jedoch anhand allgemeiner parteienrechtlicher Grundsätze möglich gewesen. Unter den Parteienbegriff fallen die Stiftungen nicht, da sie nicht an Wahlen teilnehmen. Sie können auch nicht aufgrund ihrer Organisation als sog. Sonderorganisation in die Parteienhierarchie eingegliedert werden. Eine Sonderorganisation ist in die jeweilige Mutterpartei eingegliedert, deren Teil sie ist. 87 Die parteinahen Stiftungen dagegen sind das nicht. Sie fallen nicht unter Art. 21 GG, da sie nicht Teil der Partei sind. Sie bilden sich grundsätzlich frei nach privatrechtlichen Normen. Zielsetzungen und Aufgaben definieren die Stiftungen selbst. Dies folgt aus den jeweiligen Satzungen der Stiftungen. Das Bundesverwaltungsgericht stellt klar, daß eine Gründung und spätere Tätigkeit einer politischen Stiftung keine Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes durch eine politische Partei darstelle. 88 Eine Partei begebe sich auf das Gebiet des allgemeinen Rechts, wenn sie eine parteinahe Stiftung als juristische Person gründen wolle. 89 Dem kann gefolgt werden. Das Parteienrecht sieht Schutzmechanismen vor, die die jeweilige Trennung gewährleisten sollen. § 11 Abs. 2 Satz 3 PartG bestimmt, daß Vorsitzender und Schatzmeister einer Partei nicht in einer der Partei nahestehenden politischen Stiftung vergleichbare Funktionen ausüben dürfen. Ebensowenig sind Parteien berechtigt, Spenden von den ihnen nahestehenden Stiftungen anzunehmen (vgl. § 25 Abs. 1 Nr. 1 PartG). Damit hat der Gesetzgeber deutlich zum Ausdruck gebracht, daß eine Trennung erfolgen muß. Inhaltlich wird dieses Ergebnis durch die 86 Vgl. G. Stricker, Der Parteienfinanzierungsstaat, 1998, S. 38; vgl. auch H. Maurer, JuS 1991, 881 (885) zu positiven und Bericht 1993, S.33f. zur partiell negativen Betätigungsfreiheit der Parteien. 87 Vgl. V. Oerter, aaO., S. 30. 88 Vgl. BVerwGE 106, 177 (183 f.). 89 Vgl. ausführlich dazu oben Teil 3, E.

142

Teil 3: Die parteinahen Stiftungen

unterschiedliche Zielsetzung und Aufgabenstellung von Stiftung und Partei bestärkt. Politische Stiftungen regen lediglich an, daß sich Bürger mit politischen Sachverhalten beschäftigen. 90 So bieten sie die Bearbeitung grundsätzlicher gesellschaftlicher Themen an und ihre Arbeiten sind eher langfristig angelegt. Genannt seien beispielsweise gesellschaftspolitische Themen wie „Zuwanderung und Integration" oder Fragen der Gentechnologie.91 Solche Themenkomplexe können von den Parteien nicht in dieser Breite diskutiert und vertieft werden. Die Stiftungen sind zudem rechtlich verselbständigt. Bis auf die Friedrich-Naumann-Stiftung, die als einzige in der Form einer Stiftung existiert, haben sie sich als eingetragene Vereine gegründet. Sie verfolgen ihre eigenen Vereinszwecke. Die Stiftungen bedürfen ebensowenig einer wie auch immer gearteten Bestätigung für ihre Tätigkeiten durch die jeweils nahestehende Partei. Im Gegensatz dazu werden z. B. Parteigliederungen, wie die Vereinigungen, in der Regel in die Parteivorstände kooptiert. Damit sind sie auch in die Alltagsarbeit der Partei integriert. Ihr Aufbau entspricht der jeweils nahestehenden Partei. Eine Vereinigung kann zwar eigene Verlautbarungen äußern, doch dürfen diese nicht im Widerspruch zu festgelegten Grundsätzen der Partei stehen. Auch verfügen sie über eine eigene Satzung, doch bedarf diese einer Genehmigung, z.B. durch den Generalsekretär. 92 Eine solche Eingliederung gibt es bei den Stiftungen nicht. Erst recht müssen sie nicht ihre Satzung genehmigen lassen. Die Partei hat keine Eingriffsmöglichkeiten in den Aufbau der Stiftungen. Sie kann sich lediglich um Formen der Zusammenarbeit bemühen, die jedoch die Unabhängigkeit nicht antasten dürfen. 93 Im Außenverhältnis bleibt die Nebenorganisation als selbständige rechtsfähige bzw. nicht rechtsfähige Vereinigung neben der Partei existent. Die nahestehende Partei wird nicht repräsentiert, selbst wenn es inhaltliche Berührungspunkte gibt und man punktuell zusammenarbeitet. Politische Stiftungen begleiten lediglich die politischen Parteien. Zudem haben sie einen eigenen Mitgliederbestand. 94 90

Vgl. BVerwGE 106, 177 (184f.). Beispielsweise fand im Zusammenhang der Zuwanderungs- und Integrationsdebatte bei der Konrad-Adenauer-Stiftung eine Fachveranstaltung „Einwanderung im internationalen Vergleich" statt, vgl. Einblicke Nr. 1/2001, S. 13; zum Thema „Ehrenamt", Einblicke Nr. 3/2001, S. 14; vergleichbare Grundsatzdiskussionen fanden bei der Heinrich-Böll-Stiftung statt, „Zuwanderung und Integration - Das neue Gesicht Deutschlands", vgl. www.boell.de Nr. 1/2001, S. 13 ff.; dazu R. Herzog, Weltweites Wirken für Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Gemeinwohl, Bulletin Nr. 18 v. 10. März 1995, S. 149f.; eine ähnliche Bandbreite an grundlegenden Diskussionsthemen findet man bei allen parteinahen Stiftungen vor. 92 Vgl. beispielhaft § 39 CDU-Bundesstatut. 93 Vgl. V. Oerter, aaO., S. 92; Norbert Blüm zum 25-jährigen Bestehen der Konrad-Adenauer-Stiftung: „Die Stiftung ist nicht die Dienstmagd der Partei und die Partei nicht der Oberlehrer der Stiftung", zitiert bei B. Heck, Die politischen Stiftungen und die Parteien, in: FS für K.-U. v.Hassel, 1988, S.253. 94 Vgl. W Henke, aaO., Rdnr. 307; W. Löwer, aaO., Rdnr. 34; K.-H. Seifert, aaO., S. 332f. 91

C. Die Finanzierung parteinaher Stiftungen

143

Somit unterfallen die parteinahen Stiftungen weder den Rechten und Pflichten, die sich aus Art. 21 GG ergeben, noch gelten für sie die Bestimmungen des Parteienrechts, da sie als Nebenorganisationen einzuordnen sind.

C. Die Finanzierung parteinaher Stiftungen In den folgenden Ausführungen wird eine Übersicht über Einnahmen und Ausgaben der Stiftungen vorgelegt, wobei das Schwergewicht auf die öffentlichen Zuschüsse gelegt werden soll. Hierbei fällt auf, daß die Stiftungen inzwischen eine bessere Informationspolitik betreiben, ausführliches Zahlenmaterial jedoch weiterhin nur in umständlicher Hinsicht zu erlangen ist und einzelne Positionen bei den Ein- und Ausgabeaufstellungen nicht von allen Stiftungen einheitlich aufgeführt werden, wodurch die Vergleichbarkeit leidet. Die parteinahen Stiftungen sind Institutionen, die sich fast ausschließlich aus öffentlichen Mittelnfinanzieren. Der Anteil der Eigenfinanzierung, beispielsweise aus Teilnehmergebühren von Veranstaltungen o. ä., ist demgegenüber äußerst gering (vgl. unten III).

I. Globalzuschüsse Die Finanzierung der parteinahen Stiftungen erlebt seit 1966 eine außerordentliche Ausweitung. Diese erstaunliche Entwicklung und Ausweitung der Mittelzuweisung ist nur verständlich, wenn man sich den Hintergrund vergegenwärtigt. In seinem Urteil vom 19. Juli 1966 hatte das Bundesverfassungsgericht den Parteien lediglich noch gestattet, Mittel als Erstattung der angemessenen Wahlkampfkosten zu erlangen. 95 Eine staatliche Finanzierung der Bildungsarbeit durch die Parteien hatte das Gericht dagegen für verfassungswidrig erklärt und direkte Bildungsarbeit der Parteien aus staatlichen Mitteln untersagt.96 Da es den Parteien jedoch fernlag, auf Mittel für die politische Bildungsarbeit zu verzichten, wurden Mittel stattdessen in die politischen Stiftungen umgeschichtet.97 95 Vgl. BVerfGE 20, 56; H. v. Vieregge, ZParl 1977, 51 (53), der SPD-Schatzmeister Alfred Nau aus einem Interview mit dem „Vorwärts" v. 6.7.1967 zitiert: „Nachdem das Urteil des Bundesverfassungsgerichts ergangen war, mußten alle Parteien bestimmte politische Aktivitäten einschränken, die bei der Mitwirkung an der politischen Willensbildung kaum entbehrlich sind. Ich meine unter anderem die staatsbürgerliche Erziehungsarbeit und die politische Bildungsarbeit."; der CSU-Generalsekretär Gerold Tandler nannte es „keinen Zufall", daß die Hanns-Seidel-Stiftung zum Zeitraum der Entstehung des Parteiengesetzes gegründet wurde. 96 Vgl. BVerfGE 20, 56(112). 97 Vgl. H. Apel, Die deformierte Demokratie, 1991, S. 131; Th. Drysch, Parteienfinanzierung, 1998, S. 199; R. Ebbighausen, Die Kosten der Parteiendemokratie, S.243; H. Fülle, Himmel auf Erden?, 1992, S. 42; Ch. Landfried, Parteienfinanzierung und politische Macht, 2. Aufl., 1994, S. 103; H. v. Vieregge Parteistiftungen, 1977, S. 154; U. Volkmann, Politische Parteien und öffentliche Leistungen, 1993, S.41.

144

Teil 3: Die parteinahen Stiftungen

Bei den Globalzuschüssen handelt es sich also um Mittel, die aufgrund eines Einzelplans des Bundesinnenministeriums ganz allgemein und nicht für eingereichte Einzelprojekte bereitgestellt werden, indem der Staat quasi als Stifter auftritt. 98 Bereits im Bundeshaushalt von 1967 wurden Mittel in Höhe von 9 Mio. DM in den Etat des Bundesinnenministers eingestellt, dem ein neuer Titel zugrunde gelegt wurde: „Globalzuschüsse zur gesellschaftspolitischen und demokratischen Bildungsarbeit". 99 Die Mittel stehen neben sächlichen und personellen Kosten, die die Institution einer Stiftung benötigt, um existieren zu können,100 demnach auch für die wissenschaftliche Forschung, für Stipendien und die Finanzierung von Parteiarchiven und Bibliotheken zur Verfügung; sie gewähren also „Flexibilität im Handeln". 101 Der Vorteil dieser Art der Mittelzuweisung läßt sich auch darauf zurückführen, daß die Globalzuschüsse gegenüber öffentlichen Geldgebern als Eigenmittel der Stiftungen ausgewiesen werden können.102 Zunächst erhielten die Konrad-Adenauer-Stiftung, die Friedrich-Ebert-Stiftung, die Friedrich-Naumann-Stiftung und die Hanns-Seidel-Stiftung Mittel aus dem Bundeshaushalt. Die im Jahr 1983 hinzugekommene Fraktion der Partei „Die Grünen" verfügte zunächst über keine eigene parteinahe Stiftung, deren Finanzierung sie auch als indirekte Parteienfinanzierung ansahen und deshalb Klage vor dem Bundesverfassungsgericht erhoben. 103 Aus den ursprünglichen Globalzuschüssen in Höhe von 9 Mio. DM, an denen ab dem Jahr 1989 auch der Stiftungsverband Regenbogen teilnahm, wurden - nicht zuletzt aufgrund des für die parteinahen Stiftungen positiven Urteils des Bundesver98

Vgl. H. v. Vieregge, Parteistiftungen, S.49. Bundeshaushaltsplan Kap. 0602/Tit. 68405. Dort heißt es in den Erläuterungen für das Jahr 2000: „Globalzuschüsse werden der Friedrich-Ebert-Stiftung, der Friedrich-NaumannStiftung, der Konrad-Adenauer-Stiftung, der Hanns-Seidel-Stiftung, der Heinrich-Böll-Stiftung und der Rosa-Luxemburg-Stiftung zur Erfüllung ihrer satzungsgemäßen Aufgaben gewährt, insbesondere für die Durchführung von Seminaren, Tagungen und Kolloquien, die Beschaffung von Lehr- und Lernmitteln sowie die Vergabe von Forschungsvorhaben mit gesellschaftspolitischer Zielsetzung vor allem auf dem Gebiet der Bildungsforschung. Aus den Globalzuschüssen werden u. a. Ausgaben für Personal und Verwaltung sowie für Schaffung und Erweiterung von Bildungsstätten bestritten. Die Verwendung der Globalzuschüsse richtet sich nach besonderen Bewirtschaftungsgrundsätzen, die vom Bundesminister der Finanzen und dem Bundesrechnungshof erlassen wurden."; vgl. hierzu auch H. Fülle, Himmel auf Erden?, 1992, S. 37; S. Hellwig, Politische Bildung unter besonderer Berücksichtigung parteinaher Stiftungen in Deutschland und vergleichbarer Institutionen in Österreich, 1998, S. 207f.; G. Langguth, APuZ 34/1993, 38 (42); H. v. Vieregge, aaO., S.49; ders., in: G. Wewer (Hrsg.), Parteienfinanzierung und politischer Wettbewerb, 1990, S. 177 ff. 100 Vgl. Ch. Meertens/F. Wolf,\ ZRP 1996,440 (443). 101 Vgl. R. Ebbighausen, aaO., S.250. 102 Vgl. H. v. Vieregge, ZParl 1977, 51 (54f.). 103 Vgl. dazu unten D; J. Ipsen, in: G. Wewer (Hrsg.), Parteienfinanzierung und politischer Wettbewerb, 1990, S.74ff.; Ch. Landfried, Das Parlament v. 2.8.1986; E. Märki, Basler Zeitung v. 24.9.1986; D.B. Rein, Verwaltungsrundschau 1986, 427ff.; Der Spiegel v. 7.2.1983; F. A.Z. v. 15.7.1986. 99

C. Die Finanzierung parteinaher Stiftungen

145 104

fassungsgerichts vom 14. Juli 1986 - im Jahr 1991 203,6Mio. DM. Damit war zunächst ein Höhepunkt erreicht. In den Folgejahren, nicht zuletzt wegen erhöhter Sparzwänge sanken die Globalzuschüsse bis auf 170,2 Mio. DM in 1994 und stiegen dann wieder auf 191,7 Mio. DM im Jahr 1996 an. 105 Etwa die Hälfte der ausgewiesenen Inlandausgaben der parteinahen Stiftungen wird heutzutage durch die Globalzuschüsse bestritten. Sie umfassen etwa ein Viertel bis ein Drittel der Gesamtetats der Stiftungen. Die nachfolgende Tabelle soll die Entwicklung der Globalzuschüsse aufzeigen 106:

SR 107

Jahr

FES

KAS

HSS

FNS

1967

3,5

3,5

1,0

1,0

-

9,0

1968

3,5

3,5

1,0

1,0

-

9,0

-

10,0

1969

Gesamt

1970

5,9

5,6

1,6

2,9

-

16,0

1971

5,9

5,6

1,6

2,9

-

16,0

1972

8,7

8,1

2,3

4,4

-

23,5

1973

10,9

9,8

3,2

5,7

-

29,5

1974

12,6

11,5

4,5

6,4

-

35,0

1975

14,8

13,7

6,1

8,0

-

42,5

1976

15,5

14,3

6,0

8,1

-

43,9

1977

20,0

18,1

8,7

8,9

-

55,7

1978

22,9

20,7

10,0

10,0

-

63,5

1979

25,7

23,3

10,7

10,7

-

70,4

1980

26,7

23,9

11,0

11,0

-

72,6

104

Vgl. Bericht 1993, S.89f. Vgl. H.H. v.Arnim, Die Partei, der Abgeordnete und das Geld, 2. Aufl. 1996, S. 168; Th. Drysch, Parteienfinanzierung, 1998, S. 199. 106 Quellen für das Zahlenmaterial sind: BT-Drucks. 10/5281; BT-Drucks. 14/4019, S. 10 ff.; Bericht 1993; H.H. v.Arnim, die Partei, der Abgeordnete und das Geld, 2. Aufl. 1996; Th. Drysch, aaO, S. 200; Schreiben des Bundesfinanzministeriums vom 9. August 2001 (Daten ab 1997). 2001 legt Soll-Zahlen zugrunde. 105

10 Geerlings

Teil 3: Die parteinahen Stiftungen

146 Jahr

FES

KAS

HSS

FNS

SR 107

1981

30,4

27,2

12,1

12,1

-

81,8

1982

31,7

28,3

12,5

12,5

-

85,0

1983

32,6

29,0

12,8

12,8

-

87,2

1984

33,0

29,4

12,9

12,9

-

88,2

1985

36,1

34,0

15,3

14,0

-

99,3

1986

36,3

35,9

16,2

18,5

-

107,0

1987

41,7

45,0

19,3

18,2

-

124,3

1988

51,7

48,8

22,8

20,1

-

143,4

1989

52,9

46,5

23,5

24,3

4,2

151,4

1990

66,3

51,5

24,3

25,1

9,5

176,7

1991

63,6

71,0

28,4

30,9

9,2

203,6

1992

61,8

64,8

29,5

26,6

9,7

192,4

1993

64,5

62,6

27,8

26,0

9,6

190,7

1994

55,2

57,1

25,6

23,6

8,7

170,2

1995

55,4

58,6

25,4

27,6

11,8

178,9

1996

58,6

67,5

24,5

26,2

15,0

191,7

1997

56,5

56,5

22,6

22,6

15,6

173,8

1998

55,6

55,6

21,4

21,4

17,1

171,1

1999

55,6

55,6

20,5

20,5

18,8

175,0108

2000

51,5

51,5

18,5

18,5

18,5

165,9109

Gesamt

107 Der Stiftungsverband Regenbogen nahm erst nach dem Stiftungsurteil des Bundesverfassungsgerichts an den Globalzuschüssen teil. Später benannte sich die den Grünen nahestehende Stiftung in Heinrich-Böll-Stiftung um, vgl. oben A. V. 1.

C. Die Finanzierung parteinaher Stiftungen Jahr

FES

KAS

HSS

FNS

2001

52,1

52,1

18,7

18,7

147 SR 107 18,7

Gesamt 167,7110

Die an die parteinahen Stiftungen gezahlten Globalzuschüsse stehen - im Gegensatz zu den unten (II.) noch untersuchten zweckgebundenen Mitteln- zweckungebunden zur Verfügung, ohne also in bestimmter Weise bei der Verwendung irgendwelchen inhaltlichen Beschränkungen zu unterliegen. 111 Im Jahre 1994 erhielten die Friedrich-Ebert-Stiftung sowie die Konrad-Adenauer-Stiftung je 33,2%, FriedrichNaumann-Stiftung und Hanns-Seidel-Stiftung je 14,2% und der Stiftungsverband Regenbogen 5,2%. 112 Seit 1967 blieb das Verhältnis der Globalmittelzuweisungen zwischen den bis dahin vier etablierten Stiftungen in etwa gleich. Maßstab für die Vergabe der Mittel war dabei das Größenverhältnis der jeweiligen Bundestagsfraktion, also einem ähnlichen Maßstab, der der Vergabe der direkten Parteienfinanzierung zugrunde gelegt wird. 113 Im Jahre 1999 betrug der Haushaltstitel für die Globalzuschüsse insgesamt 192 Mio. DM, wobei erstmals als Sonderzuweisung 8,5 Mio. DM für die PDS-nahe, neu gegründete Bundesstiftung Rosa Luxemburg hinzu kam. 114 Die zukünftige Berücksichtigung der Rosa-Luxemburg-Stiftung ist allerdings noch nicht geklärt und hängt wahrscheinlich von den beim Bundesverfassungsgericht anhängigen Verfahren ab, die durch die PDS initiiert worden sind.

II. Projektbezogene Mittel Ein weiteres Standbein für die Arbeit der parteinahen Stiftungen sind die projektbezogenen Zuwendungen. Sie teilen sich im wesentlichen in die Finanzierung der Bildungsarbeit im Inland und Ausland auf, wobei die Höhe dieser Zuwendungen ios 1999 w u r d e erstmalig die PDS-nahe Rosa-Luxemburg-Stiftung mit einbezogen, die 4 Mio. DM an Globalzuweisungen erhielt. 109 Die Rosa-Luxemburg-Stiftung erhielt 7,4 Mio. DM. 110 Für die Rosa-Luxemburg-Stiftung wurden wiederum 7,4 Mio. DM veranschlagt. 111 Vgl. H.H. v.Arnim, ZRP 1982, 294 (301); ders., JA 1985,121 (130, 212); K.-H. Seifert, Die politischen Parteien im Recht der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S.305 (FN 60); M. Sikora, Politische Stiftungen - vita activa der Parteienpolitik oder vita contemplativa der politischen Erkenntnis?, 1997, S. 165; H. v. Vieregge, Parteistiftungen, 1977, S.279; U. Volkmann, Politische Parteien und öffentliche Leistungen, 1993, S.40f. 112 Vgl. R. Ebbighausen, aaO., S.253; vgl. zur Einbeziehung des Stiftungsverbands Regenbogen in die Mittelzuweisungen, H. Fülle aaO., S. 104ff. 113 Vgl. H.H. v.Arnim, Parteienfinanzierung, 1982, S. 117. 114 Vgl. N. Lepszy, in: U. Andersen/W. Woyke (Hrsg.), Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, 4. Aufl., 2000, S. 504. 10*

148

Teil 3: Die parteinahen Stiftungen

lange Zeit nicht genau zu beziffern war. 115 Eine Anfrage der Grünen vom 14. Januar 1986 116 und die Antwort der Bundesregierung vom 4. April 1986117 brachte genauere Informationen. Aus dieser Antwort ergab sich für das Jahr 1985 eine Höhe der Globalzuschüsse von 99,3 Mio. DM und über projektbezogene Mittel in Höhe von 282,3 Mio. DM, insgesamt also 381,6 Mio. DM an staatlichen Mitteln. 118 Als Folge des Stiftungsurteils des Bundesverfassungsgerichts stiegen die staatlichen Ausgaben insgesamt stark an. Waren 1986 noch 398,5 Mio. DM veranschlagt, ergab sich eine Steigerung für 1990 auf dann 562,9 Mio. DM und im Jahre 1992 steigerte sich das Volumen gar auf insgesamt 650,3 Mio. D M ! 1 1 9 Die projektbezogenen Mittel stammen aus verschiedenen Titeln des Bundeshaushalts. Hauptsächlich werden sie im Bereich der internationalen Arbeit dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung zugeordnet, aber auch aus den Haushaltstitel des Bundesministeriums für Bildung und Wissenschaft, dem Auswärtigen Amt und dem Deutschen Bundestag fließen Mittel. 120 Die Titel im Haushaltsplan werden oft so unbestimmt genannt, daß sich dem Leser nicht der Zuwendungsempfänger erschließt, also die parteinahen Stiftungen. 121 Selbst bei Nachfragen in den entsprechenden Ministerien erhält man nur sehr zögerlich Auskunft. Globalzuschüsse und projektgebundene Mittel ergeben damit erhebliche Summen für die parteinahen Stiftungen, die in der nachfolgenden Tabelle aufgelistet sind 122 : 115 Vgl. Th. Drysch aaO., S.201; H. v. Vieregge, in: G. Wewer (Hrsg.), Parteienfinanzierung und politischer Wettbewerb, 1990, S. 164; exemplarisch z.B. Jahresbericht 1998 der HannsSeidel-Stiftung, S.57f., Jahresbericht Konrad-Adenauer-Stiftung 1999, S.86f.; Jahresbericht Heinrich-Böll-Stiftung 1998, S.56f.; „Zahlen-Daten-Fakten", Beilage zum Jahresbericht 1999 der Friedrich-Naumann-Stiftung mit detaillierten Quellennachweisen, S.3ff. 116 BT-Drucks. 10/4652. 117 BT-Drucks. 10/5281. 118 Vgl. Th. Drysch, aaO., S.201. 119 Vgl. H. Apel, Die deformierte Demokratie, 1991, S. 138; H.H. v.Arnim, Der Spiegel v. 26.12.1994; ders., Die Partei, der Abgeordnete und das Geld, 2. Aufl. 1996, S. 167; Th. Drysch, aaO., S. 201; R. Ebhighausen, Die Kosten der Parteiendemokratie, 1996, S. 248 ff.; vgl. die graphische Darstellung im Focus v. 23.1.1995. 120 Einen guten Überblick über die verschiedenen Quellen der projektgebunden gibt G. Langguth, APuZ 34/1993, 38 (41 f.), der die Herkunft „entsprechend der thematischen Bandbreite der Stiftungsarbeit" aufschlüsselt; ferner BT-Drucks. 14/4019, S. 10 ff.; Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Hrsg.), Informationsvermerk für den Bundestagsausschuß für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung - Die entwicklungspolitische Arbeit der politischen Stiftungen, 1999. 121 Vgl. Bericht 1993, S.90; Th. Drysch, aaO., S.201, der als Beispiel anführt: „Förderung der gesellschaftlichen Bildung in Entwicklungsländern" (Kapitel 2302/Titel 68604) im Jahr 1992, woraus eine Zahlung in Höhe von 235 Mio. DM gezahlt wurde; „Förderung der Sozialstruktur in Entwicklungsländern durch bilaterale Maßnahmen" (Kapitel 2302/Titel 68603), woraus den Stiftungen 1992 101,1 Mio. DM zuflössen. 122 Die Quellen sind: BT-Drucks. 10/5281; Bericht 1993, S. 161; H.H. v.Arnim, aaO., S. 167; Th. Drysch, aaO., S.203.

C. Die Finanzierung parteinaher Stiftungen

149

Jahr

FES

KAS

HSS

FNS

1970

32,8

27,7

1,6

12,2

-

74,3

1971

44,6

36,0

1,7

11,7

-

94,0

1972

52,3

38,4

2,4

15,4

-

108,9

1973

50,4

41,2

3,2

15,9

-

110,7

1974

71,1

49,0

4,7

22,7

-

147,5

1975

71,9

58,6

6,2

23,9

-

160,6

1976

66,4

56,2

6,1

25,7

-

154,4

1977

78,1

65,1

9,7

29,4

-

182,3

1978

90,2

73,5

13,8

33,7

-

211,2

1979

104,5

84,6

16,6

40,2

-

245,9

1980

115,0

89,3

23,6

44,0

-

270,9

1981

118,5

105,7

31,9

49,0

-

305,1

1982

120,8

109,1

37,4

50,0

-

317,3

1983

122,4

114,9

42,5

51,4

-

331,2

1984

124,8

118,0

46,6

53,6

-

343,2

1985

139,7

127,3

58,2

56,5

-

381,6

1986

136,5

136,1

60,9

65,0

-

398,5

1987

152,1

150,3

70,1

67,4

-

439,9

1988

166,6

159,9

76,7

73,3

-

476,5

1989

172,6

163,8

80,7

80,3

4,8

502,2

1990

196,0

177,0

89,6

87,5

12,7

562,9

1991

201,3

204,6

95,6

98,3

17,5

617,0

SR

Gesamt

Teil 3: Die parteinahen Stiftungen

150 Jahr

FES

KAS

HSS

FNS

SR

Gesamt

1992

211,9

207,8

102,3

102,5

25,8

650,3

1993

206,4

201,0

97,5

98,1

29,6

632,6

1994

191,8

188,1

92,8

92,7

30,8

596,2

1995

194,2

192,3

90,9

95,1

39,6

612,1

1996

198,8

203,3

88,2

90,5

47,1

627,9

1997123

195,8

205,8

79,1

78,7

47,1

606,5

1998

200,8

198,8

74,5

75,9

53,7

603,7

1999

203,8

189,9

70,0

73,1

60,2

605,5 124

I I I . Eigenfinanzierung der parteinahen Stiftungen Der überwiegende Anteil der Stiftungsfinanzierung trägt sich aus staatlichen M i t teln. Daraus ergibt sich eine Staatsquote von deutlich über 95%. Demgegenüber spielt die Eigenfinanzierung aus nicht-staatlichen Mitteln, hierzu zählen etwa Spenden und Teilnehmergebühren, nur eine untergeordnete Rolle. 1 2 5 So hatten die Teilnehmergebühren bei der Friedrich-Ebert-Stiftung i m Jahre 1998 einen Gesamtanteil an den Einnahmen von 1,3 % und Spenden machten einen Betrag von 0,8 % aus. Bei der Konrad-Adenauer-Stiftung sieht diese Quote für das Jahr 1998 ähnlich gering aus mit 1,4% (Teilnehmergebühren) und 0,8% (Spenden). Die Hanns-Seidel-Stiftung erhält 1,3% ihrer Einnahmen aus Teilnehmergebühren, lediglich 0,1% aus Spenden. Die Friedrich-Naumann-Stiftung konnte bei ihren Spenden einen Anteil 123 Die Zahlen ab dem Jahr 1997 stammen aus den Rechenschaftsberichten der Stiftungen. Die entsprechenden Ministerien waren nicht bereit, genauere Auskunft zu erteilen und verwiesen auf den Bundeshaushaltsplan bzw. auf die Stiftungen selbst. Der Statistik wurden nur Zahlen über Bundesmittel zugrunde gelegt ohne Bauglobalmittel. In den Rechenschaftsberichten der Stiftungen werden noch Landesmittel ausgewiesen sowie sonstige Zuwendungsgeber, zu denen beispielsweise die EU gehört. Dadurch können nochmals etwa 20 Mio. DM pro Jahr hinzugerechnet werden. Differenzen können zudem durch eine unterschiedliche Gliederung und Ausweisung der Mittel auftreten. 124 Mit eingerechnet sind 8,5 Mio. DM, die erstmalig der PDS-nahen Rosa-Luxemburg-Stiftung zur Verfügung gestellt wurden. 125 Vgl. Jahresbericht 1998 der Friedrich-Ebert-Stiftung, S.60; Jahresbericht der KonradAdenauer-Stiftung 1998, S.70; Jahresbericht der Hanns-Seidel-Stiftung 1998, S.57; FriedrichNaumann-Stiftung (Hrsg.), Zahlen-Daten-Fakten 1999, S.7; Jahresbericht der Heinrich-BöllStiftung 1998, S.56.

C. Die Finanzierung parteinaher Stiftungen

151 126

von 0,1 % verbuchen. Der Gebührenanteil liegt wohl bei ca. 1,8 %. Der Jahresbericht der Heinrich-Böll-Stiftung führt diese Einnahmearten nicht gesondert auf und nennt lediglich die Position „Sonstige Einnahmen", die allerdings nicht erläutert werden. Diese Position, wozu wohl die Teilnehmergebühren und eventuelle Spenden gehören, macht insgesamt nur 0,17 % aus. Selbst wenn man unterstellt, daß alle „sonstigen Einnahmen" bei der Heinrich-Böll-Stiftung privat erlangt sind, also eine Eigenfinanzierung darstellen, so erlangt die Staatsquote beinahe den Wert von

100%. Den Stiftungen ist bewußt, daß ihre staatlichen Einnahmen, auch unter dem Druck der Öffentlichkeit, nicht wesentlich wachsen werden. Daher werden verstärkt Anstrengungen unternommen, die Einnahmen, insbesondere durch Spenden, zu erhöhen. Es entstehen Fördervereine, in denen zu Fördermitgliedschaften aufgerufen wird. So hat beispielsweise die Konrad-Adenauer-Stiftung im Jahr 2000 einen „Freundeskreis der Konrad-Adenauer-Stiftung" gegründet. Förderer zahlen einen nach Beruf oder Institution gestaffelten Mindestbeitrag. In seiner Zielsetzung nennt der „Freundeskreis" die Sicherung der materiellen Grundlage für die Arbeit der Stiftung. Die anderen Stiftungen unternehmen ähnliche Anstrengungen. So hat auch die Heinrich-Böll-Stiftung einen „Förderkreis", der mit seinen Mitgliedsbeiträgen bestimmte Projekte fördern möchte. Die Stiftung ruft auch zu zweckgebundenen Spenden für gezielte Projekte auf. Entgegen den durch das Bundesverfassungsgericht aufgestellten Anforderungen an eine staatliche Parteienfinanzierung kommen die parteinahen Stiftungen somit in den Genuß einer fast völligen Staatsfinanzierung. Bei Einbezug der Stiftungen in die Parteienfinanzierung wäre somit die im Parteiengesetz normierte relative Obergrenze deutlich überschritten. Einer Ausuferung der Stiftungsfinanzierung kann nur durch eine Begrenzung staatlicher Mittel Einhalt geboten werden. Die Stiftungen fallen nicht unter das Parteienrecht (vgl. oben B.), doch kommt eine Begrenzung der Stiftungsfinanzierung ähnlich wie bei der staatlichen Parteienfinanzierung in Betracht. 127

IV. Vergabeverfahren der Mittel an die parteinahen Stiftungen Zu den staatlichen Mitteln, die den Stiftungen zuteil werden, gehören neben den Bundesmitteln auch noch projektbezogene Mittel der Länder, die z. B. 1992 ungefähr 20 Mio. DM betrugen. 128 Darüber hinaus fördern Bund und Länder über die 126

Die Jahresbilanz für 1999, in der die Zahlen für 1998 ausgewiesen sind, führt die Teilnehmergebühren nicht gesondert auf, vgl. Friedrich-Naumann-Stiftung (Hrsg.), aaO., S.7. Jedoch zeigen die Soll-Zahlen für das Jahr 2000, daß die Friedrich-Naumann-Stiftung wohl etwa einen Anteil von 1,8 % ihrer Einnahmen durch Teilnehmergebühren deckt, aaO., S. 15. 127 Vgl. unten Teil 5, A.II.2. 128 Vgl. Bericht 1993, S. 89.

152

Teil 3: Die parteinahen Stiftungen

Bundeszentrale für politische Bildung sowie entsprechende Programme der Länder ca. 200 anderweitige Träger von BildungsVeranstaltungen und kommunalpolitischen Vereinigungen, wofür der Bund 1992 ca. 25 Mio. DM ausgab. Zuwendungsempfänger neben den parteinahen Stiftungen sind ebenfalls parteinahe Organisationen. Hinzu kommen aber auch kirchliche, europäische und gewerkschaftliche Organisationen sowie Einrichtungen der Arbeitgeber. 129 Die den Stiftungen zukommenden Mittel werden vom Haushaltsausschuß des Deutschen Bundestages kurz vor Abschluß der Haushaltsberatung festgelegt. 130 In den Fachausschüssen dagegen wird über Tätigkeit und Finanzbedarf der Stiftungen nicht gesprochen und verhandelt. Dies wird in den Ländern ähnlich gehandhabt. Der Vergleich der Steigerungsraten der Stiftungsgelder mit dem allgemeinen Haushaltsanstieg zeigt für die Vergangenheit, daß die Mittel für die parteinahen Stiftungen deutlich stärker wuchsen. Im allgemeinen läßt sich feststellen, daß bei der Vergabe der Mittel, sowohl der Globalzuschüsse als auch der Vergabe projektbezogener Mittel, wenig Transparenz herrscht. Dem Außenstehenden verschließt sich fast völlig, wie sich die parteinahen Stiftungen finanzieren. Geplante Erhöhungen der Mittel werden nicht in den von der Regierung verabschiedeten Entwurf des Haushaltsplans eingestellt, sondern erst kurze Zeit vor Beginn der 2. oder 3. Lesung zum Entwurf im Plenum des Bundestages eingebracht, wodurch die Öffentlichkeit erst gar nicht die Möglichkeit erhält, sich ausreichend über den tatsächlichen Bedarf zu informieren. 131 Eine öffentliche Begründung der getroffenen Entscheidung erfolgt nicht, so daß zu Recht von „Auskungeln der Finanzgelder einer nach außen weitgehend abgeschotteten kleinen Kartellrunde von Politikern" gesprochen wird, in die nur Licht kommt, wenn eine neue politische Gruppierung Einlaß begehrt. 132 Als Folge der Beteiligung des neu hinzugekommenen Stiftungsverbands Regenbogen wurden die Mittel jedoch nicht bei den bereits bestehenden Stiftungen gekürzt, sondern weitere Mittel bewilligt und selbst nach den für die Grünen katastrophalen Bundestagswahlergebnissen vom Dezember 1990 erklärte der damalige Vorsitzende der Konrad-Adenauer-Stiftung Bernhard Vogel, man sei bereit, den Stiftungsverband weiterhin an den Globalzuschüssen zu beteiligen, wenn auch noch nicht vollständig.133 Globalzuschüsse und projektbezogene Mittel werden auf die fünf Stiftungen nach einem festen Schlüssel verteilt. Der Schlüssel orientiert sich dabei in etwa an der 129

Vgl. BT-Drucks. 12/3361. Vgl. Bericht 1993, S. 90. 131 Vgl. R. Ebbighausen, aaO., S. 252; von Arnim spricht von „totaler Intransparenz", wodurch die Wachstumsraten der Vergangenheit erst möglich wurden, vgl., Die Partei, der Abgeordnete und das Geld, 2. Aufl. 1996, S. 171; Der Spiegel v. 10.2.1997. 132 Vgl. R. Ebbighausen, aaO., S. 252; H. Fülle, Himmel auf Erden?, 1992, S.43 ff.; M. Raabe, Berliner Zeitung v. 4.8.1993; W. Rex, Neues Deutschland v. 1.8.1995; Der Spiegel v. 10.2.1997. 133 Vgl. H. Fülle, aaO., S. 104f. 130

C. Die Finanzierung parteinaher Stiftungen

153

Stärke ihrer dahinterstehenden Parteien, also an den Wahlergebnissen der jeweiligen Partei in den letzten Legislaturperioden sowie an den Beratungsergebnissen, wie sie durch die Beratungen des Stiftungstitels im Haushalt des Bundesinnenministeriums vom Haushaltsausschuß festgelegt werden. 134 Diesen Schlüssel übernehmen dann auch die anderen Ressorts entsprechend, die Zuwendungen an politische Stiftungen vergeben. Im Haushaltsjahr ergab sich daher ein Schlüssel, der der Friedrich-EbertStiftung und Konrad-Adenauer-Stiftung je 32,5 % der Mittel zuwies, Friedrich-Naumann-Stiftung und Hanns-Seidel-Stiftung je 12,0% und Heinrich-Böll-Stiftung 11,0%. Der Gesamthaushalt der fünf politischen Stiftungen belief sich im Haushaltsjahr 1998 auf rund 670 Mio. DM, wobei auf die Friedrich-Ebert-Stiftung 220 Mio. DM, die Konrad-Adenauer-Stiftung rund 217 Mio. DM, die Friedrich-Naumann-Stiftung 85 Mio. DM, die Hanns-Seidel-Stiftung ca. 80 Mio. DM und auf die Heinrich-Böll-Stiftung 67 Mio. DM entfielen. Etwa die Hälfte der Etats entfiel auf die Auslandsarbeit, die durch projektgebundene Mittel finanziert wird. 135 Die projektbezogene Verwendung der Mittel wird vom jeweiligen Zuwendungsgeber und der ihm zugeordneten Vorprüfstelle des Bundesrechnungshofes laufend überwacht, damit die Mittel nicht zweckwidrig verwendet werden und so möglicherweise der Allgemeinfinanzierung der Stiftungsarbeit zugeführt werden. 136 Zum Teil wird daneben noch eine begleitende und abschließende Erfolgskontrolle durchgeführt. Nachträglich überprüft dann der Bundesrechnungshof bzw. der jeweilige Landesrechnungshof die Verwendung der Mittel. Die Prüfungsberichte des Bundesrechnungshofes gehen dann an die Zuwendungsempfänger. Diese Berichte werden jedoch grundsätzlich nicht veröffentlicht. Die Stiftungen unterziehen etwa seit 1995 ihre Jahresabschlüsse gemäß ihren Satzungen137 nach Art und Umfang einer aktienrechtlichen Pflichtprüfung. Die Wirtschaftsprüfer prüfen zudem, ob die öffentlichen Mittel ordnungsgemäß, wirtschaftlich und sparsam verwendet wurden. 138 Dies wird auch von den Zuwendungsbedingungen des Bundesministeriums des Inneren und des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit gefordert. In einem Sachbericht erstellen die Wirt134 Vgl. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Hrsg.), Informationsvermerk für den Bundestagsausschuß für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung - Die entwicklungspolitische Arbeit der politischen Stiftungen, 1999, S. 11. 135 Vgl. N. Lepszy, in: U. Andersen/W. Woyke (Hrsg.), Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, 4. Aufl., 2000, S. 504; S. W. Pogorelskaja, APuZ 6,7/2002, 29ff.; M. Schürmann, Zwischen Partnerschaft und politischem Auftrag, 1989, S.50ff. 136 Vgl. Bericht 1993, S.91; so kann z.B. ein Projekt aus entwicklungspolitischen oder außenpolitischen Gründen beendet werden, sofern die inhaltliche Prüfung ergibt, daß die Mittel nicht ordnungsgemäß verwendet wurden, vgl. R. Kress, Die politischen Stiftungen in der Entwicklungspolitik, 1985, S.63; M. Schürmann, aaO., S.46. 137 Vgl. beispielsweise § 14 der Satzung der Konrad-Adenauer-Stiftung; § 12 der Satzung der Hanns-Seidel-Stiftung; § 13 der Satzung der Heinrich-Böll-Stiftung; § 12 der Satzung der Rosa-Luxemburg-Stiftung. 138 Bericht 1993, S. 92.

154

Teil 3: Die parteinahen Stiftungen

schaftsprüfer gesonderte Prüfberichte, die die Stiftungen mit einem Sachbericht an die jeweiligen Zuwendungsgeber weiterleiten. 139 Eine weitere Aufsicht erfolgt durch die Finanzbehörden, die darauf achten, daß die Voraussetzungen für eine Gemeinnützigkeit eingehalten werden und die Spenden ordnungsgemäß verwendet werden. 140 Insbesondere soll darauf geachtet werden, daß keine Mittel an die den Stiftungen jeweils nahestehenden Parteien fließen.

D. Das Stiftungsurteil des Bundesverfassungsgerichts Die parteinahen Stiftungen waren bereits Gegenstand eines Verfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht. In seinem sog. Stiftungsurteil hatte das Gericht in einem Organstreitverfahren zu entscheiden, ob die Gewährung von Globalzuschüssen zur politischen Bildungsarbeit an parteinahe Stiftungen die Bundespartei „Die Grünen" in ihren Rechten verletzt. 141 Ein weiteres Verfahren, das von der PDS im Dezember 1992 als Organstreitverfahren eingeleitet wurde, ist bis heute noch nicht entschieden.142 Somit muß allein auf das von den Grünen initiierte Verfahren zurückgegriffen werden, um den Standpunkt des Bundesverfassungsgerichts darzustellen. Seit 1967 wurden in den Bundeshaushaltsplan Globalzuschüsse an die FriedrichEbert-Stiftung, die Friedrich-Naumann-Stiftung, die Konrad-Adenauer-Stiftung und die Hanns-Seidel-Stiftung aus Haushaltsmitteln eingestellt. Dazu wurde zunächst ein Betrag i. H. v. 9 Mio. DM mit der Zweckbestimmung „Globalzuschüsse zur gesellschaftspolitischen und demokratischen Bildungsarbeit" in den Haushaltsplan eingestellt.143 Diese Mittel betrugen im Haushaltsjahr 1983 83,3 Millionen DM, von denen die Friedrich-Ebert-Stiftung 37%, die Konrad-Adenauer-Stiftung 33 % und die Friedrich-Naumann-Stiftung sowie die Hanns-Seidel-Stiftung jeweils 15 % erhielten. Die Grünen beantragten die Feststellung, daß der Deutsche Bundestag gegen Art. 21 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen habe, indem er die Mittel im Haus139 Vgl. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Hrsg.), aaO., S. 12. 140 Die parteinahen Stiftungen berufen sich in ihren Satzungen auf ihre Gemeinnützigkeit. Rechtsgrundlage bildet die Verordnung zur Durchführung der §§ 17 bis 19 des Steueranpassungsgesetzes (Gemeinnützigkeitsverordnung) v. 24. Dez. 1953, BGB1.I, S. 1592 ff. in ihrer jeweils gültigen Fassung. 141 Vgl. BVerfGE 73, 1; Ch. Landfried,, Das Parlament 1986; G. Langguth, APuZ 34/1993, 38 (40f.); E. Märki, Basler Zeitung v. 24.9.1986; Der Spiegel v. 7.2.1983; Die Welt v. 20.3.1986; F.A.Z. v. 20.3.1986; Frankfurter Rundschau v. 20.3.1986; Handelsblatt v. 20.3.1986; Neue Zürcher Zeitung v. 26.3.1986; F.A.Z. v. 15.7.1986. 142 2 BvE 4/92; M. Raabe, Berliner Zeitung v. 4.8.1993; W. Rex, Neues Deutschland v. 1.8.1995; Der Spiegel v. 10.2.1997. 143 Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 68405.

D. Das Stiftungsurteil des Bundesverfassungsgerichts

155

haltsjahr 1983 eingesetzt habe. Zudem beantragten sie festzustellen, daß der Präsident des Deutschen Bundestages gegen Art. 21 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen habe, indem er für die Bundestagswahl 1983 gemäß §§ 18 ff. PartG aufgrund der für 1981 eingereichten Rechenschaftsberichte Abschlagszahlungen zur Wahlkampfkostenerstattung geleistet habe, obwohl diese keine Angaben über die Stiftungen enthalten hatten und er es unterlassen hatte, entsprechende Rechenschaftsberichte anzufordern, bevor weitere Zahlungen veranlaßt werden. 144 Das Bundesverfassungsgericht wies den Antrag der Grünen ab. 145 Der Antrag der Grünen festzustellen, ob der Bundestagspräsident zurecht Wahlkampfkosten gemäß §§ 18 ff. PartG ausgezahlt habe, ohne die Zuwendungen an die parteinahen Stiftungen zu berücksichtigen, wurde als unzulässig zurückgewiesen, da der Bundestagspräsident in diesem Fall nicht als Verfassungsorgan, sondern als Verwaltungsbehörde gehandelt habe.146 Das Gericht hielt den weiteren Antrag für unbegründet und sah keine Verletzung der Antragstellerin in ihrem Recht auf Chancengleichheit. „Die Gewährung von Globalzuschüssen an die Stiftungen, die in ihrer Selbständigkeit deutlich von den ihnen nahestehenden Parteien abgegrenzt sind, beeinflußt die Wettbewerbslage der Parteien nicht in verfassungsrechtlich beachtlicher Weise zu Lasten der Antragstellerin. Die Stiftungen erfüllen ihre satzungsgemäßen Aufgaben in hinreichender organisatorischer und personeller Unabhängigkeit von den ihnen nahestehenden Parteien; eine verdeckte Parteienfinanzierung wird dadurch nicht bewirkt. Die Tätigkeiten der politischen Parteien und der Stiftungen verfolgen verschiedene, voneinander abgrenzbare Ziele." 147 Die Bildungsarbeit der Stiftungen habe sich weitestgehend verselbständigt und an Offenheit gewonnen. Auch rechtfertigten einzelne mißbräuchliche Maßnahmen der Stiftungen nicht die Annahme, es handle sich bei den Globalzuschüssen um eine verdeckte Form der Parteienfinanzierung. Das Gericht stellte sodann Voraussetzungen dafür auf, von denen die Gewährung von Globalzuschüssen abhängig gemacht werden müsse. Da den Parteien keine Mittel zur Förderung politischer Bildungsarbeit zur Verfügung gestellt werden dürften, seien von den Parteien rechtlich und tatsächlich unabhängige Institutionen vorauszusetzen, „die sich selbständig, eigenverantwortlich und in geistiger Offenheit dieser Aufgabe annehmen".148 Es müsse in der Praxis die gebotene Distanz zu den Par144

Vgl. BVerfGE 73, 1 (15 f.). Als Reaktion auf die für die Grünen negative Entscheidung gründeten diese unmittelbar danach den Stiftungsverband Regenbogen, um selbst in den Genuß staatlicher Zuwendungen zu gelangen (vgl. oben Teil 3, V). Schmunzelnd muß man daher den in der Begründung der Grünen vorgetragenen Satz lesen: „Der Verstoß gegen die Chancengleichheit lasse sich nicht dadurch heilen, daß eine - gegebenenfalls zu gründende - Stiftung der Antragstellerin künftig in einem bestimmten Verhältnis an den Globalzuschüssen beteiligt werde.", vgl. BVerfGE 73,1 (17). 146 Vgl. BVerfGE 73, 1 (30f.). 147 Vgl. BVerfGE 73, 1 (31). 148 Vgl. BVerfGE 73, 1 (31 ff.) mit Verweis auf BVerfGE 20, 56 (112). 145

156

Teil 3: Die parteinahen Stiftungen

teien gewahrt werden und dies müsse bei der Besetzung der entsprechenden Führungsgremien Berücksichtigung finden. Ein Mindesterfordernis dafür sei § 11 Abs. 2 Satz 3 PartG, wonach Vorsitzender und Schatzmeister nicht in einer der Partei nahestehenden politischen Stiftung vergleichbare Funktionen ausüben dürften. Die Stiftungen seien gehalten, dafür zu sorgen, daß Führungspositionen in Partei und nahestehender Stiftung nicht in einer Hand vereint seien. Die Stiftungen dürften zudem nicht in den politischen Wettbewerb eingreifen, indem sie beispielsweise im Auftrag für die nahestehenden Parteien geldwerte Leistungen oder Wahlkampfhilfe leisteten.149 Als weitere unvereinbare Beispiele nannte das Gericht eine Kreditgewährung, den Ankauf und die Verteilung von Mitgliederzeitschriften, die Verbreitung oder Überlassung von Schriften, die als Werbematerial im Wahlkampf geeignet seien, die Finanzierung von parteiergreifenden Anzeigen und Zeitungsbeilagen, der Einsatz von Stiftungspersonal als Wahlhelfer oder die Durchführung von geschlossenen Schulungsveranstaltungen für aktiv am Wahlkampf Beteiligte. Meinungsumfragen müßten sich daher an ihrer Zielsetzung wahlsoziologischer Forschung halten und dürften sich daher nicht am aktuellen Informationsbedürfnis der Parteien vor Wahlen orientieren. Auch dürfe nicht das Vorrecht der Stiftungen, daß Spenden an sie begünstigt seien (§ 10 b Abs. 1 EStG, § 9 Nr. 3 KStG), mißbraucht werden, indem sie letztlich für die Parteien bestimmte Spenden erbeten und sich selbst formal als Empfanger auswiesen. § 25 Abs. 1 Nr. 1 PartG verbiete den Parteien, Spenden von politischen Stiftungen entgegenzunehmen. Die politischen Stiftungen müßten zudem andere Ziele als die auf Erringen politischer Macht ausgerichteten Parteien verfolgen. Die Stiftungen sollten vielmehr die Beschäftigung der Bürger mit politischen Sachverhalten anregen und einen entsprechenden Rahmen dazu bieten, die allen interessierten Bürgern offenstehe. Dadurch werde das Interesse an einer aktiven Mitgestaltung des gesellschaftlichen und politischen Lebens geweckt und das nötige Rüstzeug vermittelt. 150 Das Gericht kam zu dem Ergebnis, daß die aufgestellten Voraussetzungen von allen vier parteinahen Stiftungen erfüllt seien. Zur ersten Voraussetzung führte das Gericht aus, daß die Stiftungen nach ihren Satzungen rechtlich selbständig und organisatorisch von den Parteien unabhängig seien.151 Organisatorische Bestimmungen über das Verhältnis zwischen Partei und ihrer jeweils nahestehenden Stiftung existierten nicht. Zudem übten die Geschäftsführer der Stiftungen in den nahestehenden Parteien keine hervorgehobenen Funktionen aus. Anders sei es zwar umgekehrt, da die Organe der Stiftungen stark mit führenden Mitgliedern der nahestehenden Parteien durchsetzt seien, allerdings 149 150 151

Vgl. BVerfGE 73, 1 (32 f.). Vgl. BVerfGE 73, 1 (33). Vgl. BVerfGE 73, 1 (34f.).

D. Das Stiftungsurteil des Bundesverfassungsgerichts

157

komme die Beweisaufnahme zu dem Ergebnis, daß kein bestimmender Einfluß auf die inhaltliche Gestaltung von Projekten und Tätigkeiten der Stiftungen ausgehe. Die Inhalte der Stiftungen würden weitgehend von den Mitarbeitern der Stiftungen entwickelt und durchgeführt. Die parteinahen Stiftungen würden weiter auch nicht in den politischen Wettbewerb eingreifen. „Abgesehen von verfassungsrechtlich unerheblichen Einzelfällen" erbrächten sie für die Parteien keine unentgeltlichen Leistungen und würden so auch nicht die Finanzkraft der Parteien stärken. 152 Das Personal der Stiftungen werde nicht zu Parteizwecken eingesetzt. Auch würden nicht unentgeltlich Veranstaltungen für die nahestehenden Parteien durchgeführt. Die Archive stünden kostenlos zur Verfügung und würden überwiegend wissenschaftlich genutzt. Auch in Wahlkampfzeiten leisteten die Stiftungen keine Hilfe. Besondere Veranstaltungen und Trainingsprogramme für Mandatsbewerber der Parteien würden ebensowenig durchgeführt. Vielmehr seien alle Veranstaltungen der Stiftungen, wie beispielsweise Rhetorikseminare allgemein zugänglich. Meinungsumfragen gäben die Parteien auf eigene Kosten in Auftrag. Die Umfragen der Stiftungen hingegen vermittelten Erkenntnisse und Anregungen für die politische Bildungsarbeit und dienten der wahlsoziologischen Forschung, die über die Jahre kontinuierlich betrieben werde. Die Ergebnisse dieser Untersuchungen stünden wiederum der Allgemeinheit sowie den Parteien offen. Das Bundesverfassungsgericht nannte im Anschluß an diese Feststellung Beispiele, in denen die Stiftungen nicht dem verfassungsrechtlichen Leitbild entsprochen hatten. So hatte die Friedrich-Naumann-Stiftung etliche wahlkampfbezogene Meinungsumfragen durchgeführt und in den Jahren 1975/76 eine Anzeigenkampagne zugunsten der FDP gestartet. 1982/83 gewährte die Stiftung der FDP Kredite und erwarb und verteilte 1981/82 deren Mitgliederzeitschrift, um die Partei finanziell zu unterstützen. Die Hanns-Seidel-Stiftung stellte 1982 eine Broschüre her, die als Informations- und Argumentationshilfe für den Wahlkampf geeignet und bestimmt war und diese wurde durch Mitglieder der CSU an deren Mitglieder verteilt. Darin sah das Gericht weit zurückliegende Fälle, die sich nicht wiederholt hatten. Durch diese Maßnahme wurde das Gesamtbild der Stiftungstätigkeiten als ein aus den Parteien ausgegliederter, von dem eigentlichen Tätigkeitsfeld der politischen Parteien losgelöster und verselbständigter, förderungswürdiger Aufgabenbereich, von dem der Gesetzgeber bei der Gewährung der Globalzuschüsse ausgegangen war, nicht ernsthaft in Frage gestellt. Damit rechtfertige sich nicht der Vorwurf der verdeckten Parteienfinanzierung. Es bliebe dennoch Sache des Bundesinnenministers und des Bundesrechnungshofes, „derartige Grenzüberschreitungen durch eine effektive Kontrolle der Mittelverwendung auszuschließen." Die politischen Parteien verfolgten zudem andersgeartete Ziele als die ihnen nahestehenden Stiftungen. 153 Die Parteien nähmen „an der politischen Willensbil152 153

Vgl. BVerfGE 73, 1 (35 ff.). Vgl. BVerfGE 73, 1 (33).

Teil 3: Die parteinahen Stiftungen

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dung vornehmlich durch und im Blick auf die Beteiligung an den Wahlen teil". Sie sammelten Meinungen, Interessen und Bestrebungen, formten sie zu Alternativen, unter denen die Bürger wählen könnten. Sie beeinflußten die Staatswillensbildung, „indem sie in das System der staatlichen Institutionen und Ämter hineinwirken, und zwar insbesondere durch Einflußnahme auf die Beschlüsse und Maßnahmen von Parlament und Regierung". 154 Eine Verletzung der Antragstellerin ergäbe sich auch nicht aus dem Umstand heraus, daß für das Haushaltsjahr 1983 Globalzuschüsse nur für die im Jahre 1983 bestehenden Stiftungen vorgesehen war. Es liege insbesondere kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG vor. 155 Den Parteien käme trotz der Abgrenzbarkeit der Tätigkeiten die Arbeit der Stiftungen, die sich den politischen Vorstellungen der jeweils nahestehenden politischen Partei verbunden fühlten, grundsätzlich zugute. So könnten die Parteien Nutzen für tagespolitische Folgerungen aus den langfristigen Untersuchungen ziehen. Daraus resultiere für die nahestehende Partei trotz der Offenheit der Ergebnisse der Stiftungsarbeit ein größerer Vorteil. Auch die staatliche Förderung wissenschaftlicher Politikberatung liege im öffentlichen Interesse und stoße grundsätzlich nicht auf verfassungsrechtliche Bedenken. „Mit Rücksicht auf die dargelegten Berührungspunkte zwischen der Tätigkeit der Stiftungen einerseits und den langfristigen politischen Zielvorstellungen einzelner politischer Parteien andererseits gebietet es allerdings der Gleichheitssatz, daß eine solche Förderung alle dauerhaften, ins Gewicht fallenden politischen Grundströmungen in der Bundesrepublik Deutschland angemessen berücksichtigt." 156 Das Gericht legte dar, daß die Verteilung der Globalzuschüsse auf die vier begünstigten Stiftungen erkennen ließe, daß sich der Gesetzgeber an den Stärkeverhältnissen der politischen Grundströmungen orientiert habe, wie sie sich in den Wahlergebnissen der ihnen nahestehenden politischen Parteien bei den Bundestagswahlen widerspiegele. Diese Abstufung sei nicht sachwidrig. Zur Frage, ob es zur Vergabe der Globalzuschüsse neben der Bereitstellung und den dazu gegebenen Erläuterungen im Bundeshaushaltsplan zum Haushaltsgesetz noch einer besonderen gesetzlichen Grundlage bedurft hätte, mußte das Gericht nicht entscheiden, da die Antragstellerin aus dieser fehlenden gesetzlichen Regelungen keine Rechte für sich hätte herleiten können. Diese Frage wurde ausdrücklich offengelassen. Dabei könnte allein aufgrund der Höhe der erreichten Mittel und der Bedeutung der politischen Stiftungen eine gesetzliche Regelung sinnvoll sein. Diese Problematik muß eingehend erörtert werden. 157 154 155 156 157

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

BVerfGE 73, 1 (33), unter Verweis auf BVerfGE 52, 63 (82f.). BVerfGE 73, 1 (37 f.). BVerfGE 73, 1 (38). unten Teil 4, A.II.

E. Zulassungsvoraussetzungen

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E. Zulassungsvoraussetzungen für parteinahe Stiftungen I. Ansprüche neuer in den politischen Wettbewerb eintretender Parteien Die vergleichsweise üppige Ausstattung der parteinahen Stiftungen weckte natürlich Begehrlichkeiten bei politischen Wettbewerbern der den bereits existenten Stiftungen nahestehenden Parteien. Neben der Partizipation an den finanziellen Mitteln stellt sich also grundsätzlich die Frage, ob die Parteien einen Anspruch auf Gründung einer ihnen nahestehenden Stiftung haben. Diese Frage wurde in den vergangenen Jahren mehrfach, wenn auch mit unterschiedlicher Ausgangslage, aktuell. So entstand letztlich aus dem Streit um die Vergabe von Mitteln an die etablierten Stiftungen der Grünen-nahe Stiftungsverband Regenbogen, der später in Heinrich-Böll-Stiftung umbenannt wurde. 158 Eine ähnliche Entwicklung scheint inzwischen die PDS-nahe Rosa-Luxemburg-Stiftung zu nehmen. Die PDS hat in gleicher Weise wie seinerzeit die Grünen ein Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht angestrengt, dessen Ausgang noch erwartet wird. Aus dem Bundeshaushaltsplan erhält die Rosa-Luxemburg-Stiftung inzwischen ebenfalls Globalmittel in Höhe von 7,4 Mio. DM für das Jahr 2000. 159 Auch die Republikaner versuchen seit Oktober 1989 eine ihnen nahestehende Stiftung mit Sitz in Bonn, die „Franz-Schönhuber-Stiftung" heißen soll, zu gründen. Ein entsprechender Antrag wurde beim zuständigen Regierungspräsidenten in Köln eingereicht, mit der Bitte, die Genehmigungsfähigkeit zu prüfen. 160 Die ursprüngliche Namensgebung sollte „Carl-Schurz-Stiftung" lauten, weswegen letztlich der Regierungspräsident keine Genehmigung erteilen wollte und daher das Ersuchen an die Landesregierung weiterleitete. Nachdem der Name in „Franz-Schönhuber-Stiftung" umgewandelt worden war und weiterhin keine positive Bescheidung erging, erhob die Partei „Die Republikaner" im Mai 1993 Verpflichtungsklage wegen Genehmigung der Stiftung im Wege der Untätigkeitsklage. Das Verwaltungsgericht Düsseldorf sah die Klage als begründet an, da kein Versagungsgrund i. S. d. § 4 Abs. 1 StiftG NW vorläge. 161 Das Gericht verpflichtete daher die Beklagte, die erforderliche Genehmigung zu erteilen, da das Stiftungsrecht auch kein Ermessen einräume. Die vom Innenministerium hiergegen gerichtete Berufung hatte Erfolg. 162 Das Oberverwaltungsgericht sah eine Gemeinwohlgefährdung in den Zielen der geplan158 159 160 161 162

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

oben A.V. Bundeshaushaltsplan 2001, Einzelplan 06 Kapitel 0601 Titel 68502. VG Düsseldorf, NVwZ 1994, 811. VG Düsseldorf, aaO., 811 (812). OVG Münster, NWVB1. 1996, 181.

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Teil 3: Die parteinahen Stiftungen

ten Stiftung und damit einen der Versagungstatbestände des § 4 Abs. 1 StiftG NW. Es bestehe weder ein Anspruch auf Genehmigung noch ein Anspruch auf ermessenfehlerfreie Entscheidung. Dieses Urteil hielt auch in der Revision vor dem Bundesverwaltungsgericht stand, das es als zulässig erachtete, daß der Stiftungszweck anhand des Stifterwillens beurteilt werden könne und im Falle, daß der Stifter eine Partei sei, könnten deren in die Stiftungssatzung übernommenen Ziele anhand des Parteiprogramms und der Äußerung von Parteifunktionären ermittelt werden. 163

II. Anspruch auf Stiftungsgenehmigung Die Frage, die sich in diesem Zusammenhang stellt, ist, unter welchen Voraussetzungen eine politische Stiftung einen Anspruch auf Genehmigung haben kann. Regelungen, die Stiftungen behandeln, finden sich im BGB sowie in den landesrechtlichen Bestimmungen, beispielsweise im Stiftungsgesetz für das Land NordrheinWestfalen (StiftG NW). 1 6 4 Bis auf die der FDP nahestehende Friedrich-NaumannStiftung wurden die parteinahen Stiftungen als eingetragene Vereine (vgl. §§ 55 ff. BGB) gegründet, so daß diese Bestimmungen auf sie keine Anwendung finden und eine Genehmigung insoweit nicht erforderlich ist. 165 Die Republikaner gingen bei ihrer Stiftung jedoch nach dem geltenden Stiftungsrecht vor. Daher bedurften sie einer Genehmigung gemäß § 80 BGB i.V. m. §§ 3 und 4 StiftG NW durch die jeweils zuständige Behörde. 166 Die landesrechtlich geregelte Stiftungsaufsicht ist eine reine Rechtsauf sieht.167 Maßnahmen der Aufsichtsbehörde sind öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art gemäß § 40 VwGO, so daß das Verwaltungsgericht sachlich zuständig ist. 168 Die Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde ist keine privatrechtliche Willenserklärung, sondern Verwaltungsakt i. S. d. § 35 S. 1 VwVfG. 1 6 9 Der Genehmigungsvorbehalt im Stif163

Vgl. BVerwGE 106, 177. Gesetz v. 21. Juni 1977, GV NW, S.274. 165 Vgl. oben A. III., insbesondere unten Teil 4, A. IV. 166 Vgl Büermann, in: Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Handbuch Stiftungen, 1998, S. 1014ff.; ausführlich zum Genehmigungsverfahren//. Hof, in: W. Seifart/A. v.Campenhausen (Hrsg.), Handbuch des Stiftungsrechts, 2. Aufl. 1999, S. 138 ff.; H. Merten, NWVB1. 1997,44. 164

167

Vgl. BVerwGE 40, 347 (350); BGHZ 99, 344; K. Neuhoff,, in: H.Th. Soergel (Hrsg.), Bürgerliches Gesetzbuch, Bd. 1,13. Aufl. 2000, Vor § 80, Rdnr.43; K. Riehmer, Körperschaften als Stiftungsorganisationen, 1993, S.28. 168 Vgl. KG OLGZ 81, 297; ausführlich zum verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz der Stiftungen nach Stiftungsrecht B. Andrick, in: v. Campenhausen/Kronke/Werner (Hrsg.), Stiftungen in Deutschland und Europa, 1998, S.281 ff. 169 Vgl. B. Andrick, aaO., S.286f.; H. Heinrichs, in: O. Palandt (Hrsg.), Bürgerliches Gesetzbuch, 60. Aufl. 2001, § 80, Rdnr. 2; F. Kopp/U. Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl. 2000, § 35, Rdnr. 27 ff.; K. Neuhoff, aaO., Rdnr. 43; H.-D. WegerlM. Weger, in: Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Handbuch Stiftungen, 1998, S.994f.

E. Zulassungsvoraussetzungen

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tungsrecht steht seit Jahren in der Diskussion, ohne daß allerdings wesentliche Veränderungen vorgenommen wurden. 170 So wird u. a. spätestens seit dem 44. Deutschen Juristentag immer wieder eine Ersetzung des Konzessionssystems durch ein Registrierungsverfahren gefordert. 171

1. Versagung gemäß § 4 Abs. 1 StiftG N W Das BGB enthält keine speziellen Versagungsgründe für die Erteilung einer Stiftungsgenehmigung. Lediglich § 87 BGB sieht vor, daß die zuständige Behörde der Stiftung eine andere Zweckbestimmung geben kann oder sie eventuell sogar aufheben kann, wenn die Erfüllung des Stiftungszwecks unmöglich geworden oder das Gemeinwohl gefährdet ist. Das setzt aber voraus, daß bereits eine Stiftung existent war, so daß sich aus dem BGB keine Versagungsgründe bzw. Ansprüche auf Genehmigung herleiten lassen.172 Insoweit sind die Bestimmungen des BGB nicht abschließend, so daß auf die landesrechtlichen Vorschriften zurückzugreifen ist.

a) Verfassungsrechtliche

Bedenken gegen § 4 StiftG NW

Zu überprüfen ist zunächst, ob § 4 Abs. 1 StiftG überhaupt verfassungsgemäß ist und somit ausreichende Grundlage für ein Genehmigungsverbot einer parteinahen Stiftung darstellt. Von seiner möglichen konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG hat der Bund hinsichtlich des Stiftungsrechts bezüglich der materiell-rechtlichen Voraussetzungen der Genehmigungserteilung keinen Gebrauch gemacht.173 Aus Wortlaut, Systematik und Entstehungsgeschichte der §§80ff. BGB ergibt sich, daß das Stiftungsrecht nicht umfassend und abschließend geregelt wurde. 1 7 4 Somit ergeben sich die Voraussetzungen zur Genehmigungserteilung aus den landesrechtlichen Vorschriften. Fraglich könnte sein, ob § 4 StiftG NW materiell verfassungsgemäß ist. Ein Verstoß gegen Art. 9 Abs. 1 GG scheidet aus, da Stiftungen nicht zu den Vereinigungen 170 Vgl. K. Schmidt, in: v. Campenhausen/Kronke/Werner (Hrsg.), Stiftungen in Deutschland und Europa, 1998, S.230. 171 Verhandlungen des 44. Deutschen Juristentages, Bd.1 1962, Teil 5 (Gutachten K. Beierstedt und J. Salzwedel)', Bd. II, S.G3ff. (Referat E.-J. Mestmäcker) und G 89 (Thesen); vgl. auch Gesetzentwurf der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen, BT-Drucks. 13/9320; dazu K. Schmidt, aaO., S. 229ff.; J. Dietlein/M. Thiel, ZRP 2001, 72 (75 f.). 172 Vgl. OVG Münster, aaO., 181 (182 f.); M. Sachs, Kein Recht auf Stiftungsgenehmigung, in: FS W. Leisner, 1999, S.965. 173 Vgl. OVG Münster, aaO., 181 (182); H. Heinrichs, aaO., Vor § 80, Rdnr. 12; H. Merten, Parteinahe Stiftungen im Parteienrecht, 1999, S.34f. 174 Vgl. BVerwGE 106, 177 (179); H. Heinrichs, aaO., Vor § 80, Rdnr. 12 m. w. Nachw.

11 Geerlings

162

Teil 3: Die parteinahen Stiftungen

i. S. d. Art. 9 GG zählen; denn es liegt kein Personenzusammenschluß vor, wie ihn die Vorschrift voraussetzt. 175 Ebensowenig liegt ein Verstoß gegen Art. 2 Abs. 1 GG vor, da in der Vornahme von Stiftungsgeschäften nicht der Gebrauch vorrechtlicher Verhaltensfreiheiten zu sehen ist, sondern die Ausübung einer Kompetenz oder einer rechtlichen Gestaltungsbefugnis, die nur gegeben ist, wenn die Rechtsordnung sie begründet. 176 Auch wird sich § 4 Abs. 1 StiftG NW im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung halten. Fraglich ist, inwieweit Bedenken wegen des sog. Parteienprivilegs aus Art. 21 Abs. 2 GG tragen können. Das OVG Münster ging unter Rückgriff auf Aussagen der hinter der Stiftung stehenden Partei „Die Republikaner" davon aus, daß der Versagungsgrund der Gemeinwohlgefährdung vorliegt (§4 Abs. 1 lit. a)). Das Recht, eine Partei als verfassungswidrig einzustufen, liegt jedoch ausschließlich beim Bundesverfassungsgericht. 177 Ein solches Privileg kann aber ausschließlich bei Parteien Anwendung finden. Gründet eine Partei jedoch eine Organisation außerhalb ihres Bereichs der politischen Willensbildung, so begibt sie sich auf das Gebiet des allgemeinen Rechts und ist auch an dessen Vorgaben gebunden.178 In der Aussage, die geplante Stiftung gefährde das Gemeinwohl, weil der Stiftungszweck Verfassungsrechtsgüter gefährde, sei noch keine Beurteilung der Partei als verfassungswidrig zu sehen; denn es würden allein die Zwecke der Stiftung als selbständige Rechtspersönlichkeit betrachtet. Das Bundesverwaltungsgericht legte unter Verweis auf das Stiftungsurteil des Bundesverfassungsgerichts 179 dar, daß die Stiftungen von Parteien zu trennen seien und schon deshalb nicht unter den Schutz des Art. 21 GG fielen. 180 Damit sei auch die Vorstellung der Klägerin unvereinbar, die Stiftung sei „sozusagen das Instrument der Partei, Staatsfinanzen einzufangen, gewissermaßen das Netz, mit der ein Fischer seine Fische einfängt." Die parteinahe Stiftung könne zudem nicht der jeweiligen Partei zugeordnet werden, da ansonsten der Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien verletzt sei. 181 „Die Unabhängigkeit vom Staat wäre aber gefährdet, wenn gerade der Staat im Wege der Stiftungsaufsicht, die dem Schutz der Stiftung vor ihren Organen dient, die Einhaltung der Stiftungszwecke durch die Stiftung und somit deren kontinuierliche Über175 Vgl. BVerwGE 106, 177 (180f.); W. Höfling, in M. Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, 2. Aufl. 1999, Art. 9, Rdnr. 10; M. Sachs, NWVB1. 2001, 155 (156). 176 Vgl. M. Sachs, aaO., 155 (156). 177 Vgl. BVerfGE 5, 85 (140); 12, 296 (305); 40, 287 (291). 178 Vgl. BVerwGE 106, 177 (183 f.). 179 Vgl. BVerfGE 73, 1. 180 Vgl. BVerwGE 106, 177 (184 ff.), so auch schon in der Vorinstanz OVG Münster, NWVB1. 1996, 181 (186 f.). 181 Vgl. BVerwGE 106, 177 (186).

E. Zulassungsvoraussetzungen

163

einstimmung mit den Zielen der ihr nahestehenden Partei überwachen müßte." 182 Ein Verstoß gegen das sog. Parteienprivileg liege daher nicht vor. 183 b) Begriff der Gemein wohlgefährdung Die Versagung der Genehmigung einer parteinahen Stiftung der Republikaner wurde auf eine Gefährdung des Gemeinwohls gestützt, vgl. § 4 Abs. 1 lit. a) StiftG NW. Dabei handelt es sich um einen sog. unbestimmten Rechtsbegriff. 184 Obwohl die Gerichte bei der Auslegung dieses Begriffs herausstellten, daß es sich bei den Stiftungen nicht um Parteien i. S. d. Art. 21 GG handele, mußten doch die Ziele der Partei „Die Republikaner" und entsprechende Äußerungen von Funktionsträgern der Partei herangezogen werden, um den unbestimmten Rechtsbegriff inhaltlich auszufüllen. Dies zeigt die Schwierigkeit der Grenzziehung auf, die einer „Verquikkung" nahekommt.185 aa) Auslegung durch das Verwaltungsgericht Düsseldorf Das Verwaltungsgericht Düsseldorf zog in seinem erstinstanzlichen Urteil zur Auslegung des Begriffs der Gemeinwohlgefährdung Art. 9 GG heran. Gemäß Art. 9 Abs. 2 GG sei erforderlich, daß der Stiftungszweck den Strafgesetzen zuwiderlaufe oder sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerrechtsverständigung richte. 186 Der Begriff sei wie in §§43, 87 BGB zu interpretieren, was sich aus dem Vorrang des Bundesrechts vor Landesrecht ergebe (Art. 31 GG). Bei der Auslegung müsse die Wechselwirkung mit dem Grundrecht der Vereinsfreiheit aus Art. 9 Abs. 2 GG Berücksichtigung finden. Die Stiftung genieße zwar nicht den Schutz aus Art. 9 GG, doch gebe es für eine Differenzierung zwischen Verein und Stiftung keinen sachlichen Grund. Ein Verstoß gegen Art. 9 Abs. 2 GG fordere ein aggressives kämpferisches Vorgehen, wofür es jedoch bei der FranzSchönhuber-Stiftung an entsprechenden Anzeichen fehle.

182

Vgl. BVerwGE 106, 177 (186) unter Verweis auf BVerwGE 40, 347 (351). Vgl. auch zur Anwendung des Parteienrechts auf die parteinahen Stiftungen oben B. 184 Vgl. hierzu J. Ipsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2001, Rdnr.467ff.; P. Stelkens/H. J. Bonk/M. Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Aufl. 2001, §40, Rdnr. 147; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.III/1, 1988, S. 1352f.; R. Stober, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 1998, S.97; H.J. Wolff/O. Bachof/R. Stober, Verwaltungsrecht Bd. 1, 11. Aufl. 1999, §31, Rdnr. 8 ff. 185 Vgl. H. Merten, aaO., S.43f. 186 Vgl. VG Düsseldorf, NVwZ 1994, 811 (813). 183

Ii

164

Teil 3: Die parteinahen Stiftungen

bb) Auslegung durch das Oberverwaltungsgericht Münster Das OVG Münster zog dagegen Art. 9 GG nicht zur Charakterisierung als gemeinwohlgefährdend heran, da der Schutzbereich des Grundrechts nicht betroffen sei. 187 Auch ein Rückgriff auf § 43 BGB scheide für die Auslegung des Begriffs der Gemeinwohlgefährdung aus. Nach Ansicht des OVG Münster liege eine Gemeinwohlgefährdung vor, „wenn es hinreichend wahrscheinlich ist, daß die Genehmigung der Stiftung und damit die Verfolgung des Stiftungszwecks zu einer Beeinträchtigung von Rechten oder Rechtsgütern führt, die unter dem Schutz der Verfassung stehen".188 Das sei dann der Fall, wenn eine auf Tatsachen gestützte, nicht lediglich entfernte Möglichkeit der Rechtsgutbeeinträchtigung bestehe. Eine solche Auslegung folge aus Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck des § 4 Abs. 1 StiftG NW. Die Einbeziehung verfassungsrechtlicher Belange in den Gemeinwohlbegriff verwirkliche nicht nur die Kontrollund Schutzfunktion des Genehmigungserfordernisses, sondern damit komme man auch der mit der Entstehung der Stiftung begründeten Obhutspflicht der Stiftungsaufsicht nach, die mit der Genehmigung eine Mitverantwortung für die Verwirklichung des Stifterwillens übernehme. 189 Die allgemeine staatliche Aufsicht solle die Stiftung vor Schaden bewahren, was dem Stifter mit der Verselbständigung der Stiftung nicht mehr möglich ist. Der Staat kommt damit seiner Pflicht nach, die Stiftung vor Schaden zu bewahren. Dies wäre aber nicht möglich, wenn eine Stiftung zugelassen würde, die mit Verfassungsrechtsgütern im Widerspruch stünde. Auch konnte das Gericht die Frage offenlassen, ob es ein Grundrecht auf Stiftung gebe.190 Selbst wenn man ein solches Recht anerkenne, müsse sich das Grundrecht an seinen Schranken messen lassen, worunter auch § 4 Abs. 1 lit. a) StiftG NW falle. Abzustellen sei bei einer Franz-Schönhuber-Stiftung nicht auf die Person des Stifters, sondern allein auf die Stiftung und den mit ihr verfolgten Zweck. „Die Franz-Schönhuber-Stiftung würde im Fall ihrer Genehmigung das Gebot der Achtung der Menschenwürde, das Verbot der Diskriminierung wegen der Rasse, der Sprache, der Abstammung oder des Glaubens sowie das Demokratieprinzip als Verfassungsrechtsgüter gefährden (Art. 1 Abs. 1, Art. 3 Abs. 3 Satz 1, Art. 20 Abs. 1 und 2 GG)." 191 Die Stiftung mache sich die Inhalte und Ziele der Partei „Die Republikaner" zu eigen. Das Gericht nannte Beispiele, in denen „Ausländer pauschal diffamiert sowie als Kriminelle, Nichtstuer und Sozialbetrüger dargestellt werden und 187

Vgl. OVG Münster, NWVB1. 1996, 181 (182ff.) m. w.Nachw. Vgl. OVG Münster, aaO., 181 (182); kritisch zur Beurteilung des OVG Münsters H. Hof,\ in: W. Seifart/A. v. Campenhausen (Hrsg.), Handbuch des Stiftungsrechts, 2. Aufl. 1999, S.32. 189 Vgl. OVG Münster, aaO., 181 (183). 190 Hierzu M. Sachs, Kein Recht auf Stiftungsgenehmigung, in: FS W. Leisner, 1999, S. 956ff. m. w. Nachw. 191 Vgl. OVG Münster, aaO., 181 (184). 188

E. Zulassungsvoraussetzungen

165

4 192

zum Haß gegen sie aufgestachelt wird' . Mit diesen Beispielen konkretisierte das OVG Münster den unbestimmten Rechtsbegriff der Gemeinwohlgefährdung. cc) Auslegung durch das Bundesverwaltungsgericht Das Bundesverwaltungsgericht nahm ebenso an, daß vom Gemeinwohlbegriff des § 4 Abs. 1 lit. a) StiftG NW auch Verfassungsrechtsgüter erfaßt seien.193 Unterstützt werde das dadurch, daß im Rahmen des § 87 BGB eine Gemeinwohlgefährdung bereits bei Verstößen gegen einfaches Recht angenommen werde, so daß dies erst recht im Bereich der präventiven Genehmigungserteilung bei Gefahren für Rechtsgüter mit Verfassungsrang gelten müsse. Die Stiftungsaufsicht komme dem Bedürfnis des Schutzes der Stiftung vor ihren Organen nach. Ebenso bestätigte das Bundesverwaltungsgericht die prognostische Feststellung der Gemeinwohlgefährdung, indem das OVG Münster auf die Stiftung und den von ihr verfolgten Zweck abstellte. Dies könne dadurch geschehen, daß auf die Ziele der hinter der Stiftung nahestehenden politischen Partei zurückgegriffen werde. 194 Dazu durfte auch die Satzung, andere Veröffentlichungen sowie Äußerungen daraufhin überprüft werden, inwieweit die Ziele der nahestehenden politischen Partei verfolgt werden. Dies diene dazu, die wahren Absichten zu ermitteln.

2. Ergebnis Zurecht wurde die Franz-Schönhuber-Stiftung vor ihrer Genehmigung umfassend auf die von ihre verfolgten Ziele untersucht. Dies deckt sich mit verfassungsrechtlichen Anforderungen, denen § 4 Abs. 1 lit. a) StiftG NW genügt. Eine ohne vorausgehende Prüfung erfolgende Genehmigung stößt auf erhebliche Bedenken und ein subjektives öffentliches Recht des Stifters kann nicht ohne weiteres angenommen werden. 195 Die Gründer einer Stiftung haben, sofern sie eine parteinahe Stiftung gründen wollen, ebenso die Möglichkeit, sich der Rechtsform eines eingetragenen Vereins zu bedienen, der nicht der staatlichen Stiftungsaufsicht unterliegt. Sofern sich eine Partei jedoch dafür entscheidet, eine parteinahe Stiftung in Form der gesetzlichen Stiftung zu gründen, muß sie sich auch den rechtlichen Anforderungen aussetzen.196

192 193

Vgl. OVG Münster, aaO., 181 (185 f.). Vgl. BVerwGE 106, 177 (180); vgl. hierzu Urteilsanmerkung von M. Sachs, JuS 1999,

814 ff. 194

Vgl. BVerwGE 106, 177 (181). Zu Recht ablehnend gegenüber solchen Ansprüchen M. Sachs, Kein Recht auf Stiftungsgenehmigung, in: FS W. Leisner, 1999, S.956. 196 Vgl. BVerwGE 106, 177 (183 f.). 195

Teil 4

Kritikpunkte an der Finanzierung und Struktur der parteinahen Stiftungen Zu fragen ist, ob das Bundesverfassungsgericht in einer neuen Entscheidung über parteinahe Stiftungen nochmals ein ähnliches Urteil wie 1986 fällen würde. Das damalige Urteil muß sich in vielen Punkten Kritik gefallen lassen, was nachfolgend aufgezeigt werden soll. Anschließend muß auf das Urteil zur Parteienfinanzierung vom 8. April 1992 eingegangen werden, das möglicherweise eine neue Ausgangsbasis für eine Neubewertung bildet.1 Verbunden wird diese Bewertung mit rechtspolitischen Folgerungen, die sich vornehmlich an den Gesetzgeber richten.

A. Kritik an der bisherigen Praxis der Stiftungsfinanzierung und dem Stiftungsurteil von 1986 Das Stiftungsurteil des Bundesverfassungsgerichts ist in der Literatur auf deutliche Kritik gestoßen.2 Hauptvorwurf war, daß das Ergebnis der Entscheidung des Gerichts im Vorfeld bereits festgestanden habe und darauf hin erst die passende Begründung entwickelt worden sei. Jörn Ipsen sah in dem Urteil eine „verfassungsrechtliche Sanktionierung des status quo" der politischen Parteienlandschaft. 3 Das Urteil sei gekennzeichnet von Widersprüchen und der Interessenvertretung der hinter den Stiftungen stehenden Parteien.4 So gelinge es dem Bundesverfassungsgericht kaum, eine Grenzziehung zwischen den Stiftungen und den ihnen nahestehen1

Siehe unten Teil 5. Vgl. Ch. Landfried, Parteifinanzen und politische Macht, 2. Aufl. 1994, S. 108 ff.; M. Sikora, Politische Stiftungen - Vita activa der Parteipolitik oder vita contemplativa der politischen Erkenntnis, 1997, S. 19ff., der konstatierte, „diese Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts wird mit Sicherheit keinen Meilenstein der dem fünften Verfassungsorgan gerechtwerdenden juristischen Kunst begründen"; G. Stricker, Der Parteienfinanzierungsstaat, 1998, S.37; unkritisch dagegen/?. Horn, Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Parteienfinanzierung, 1990, S. 189. 3 Vgl. J. Ipsen, in: G. Wewer (Hrsg.), Parteienfinanzierung und politischer Wettbewerb, S.90. 4 Vgl. M. Sikora aaO., S.24f. 2

A. Kritik an der Praxis der Stiftungsfinanzierung

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den Parteien zu erreichen. Die Feststellungen der Unabhängigkeit beider Institutionen seien „trivial und irreführend zugleich".5

I. Die Nähe der Stiftungen zu den ihnen nahestehenden Parteien 1. Personal Verflechtungen „Verfassungsrechtliches Leitbild, Selbstverständnis der Politischen Stiftungen und tatsächliche Praxis stimmen überein". So sehen sich die Stiftungen selbst, die sich durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 6 voll und ganz bestätigt fühlen. 7 Danach gehört es zum Selbstverständnis der Stiftungen, die sich nach eigener Überzeugung damit in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts befinden, daß sie von den ihnen nahestehenden Parteien rechtlich und tatsächlich unabhängig sind und ihre Aufgaben „selbständig, eigenverantwortlich und in geistiger Offenheit wahrnehmen".8 Zu fragen bleibt, ob tatsächlich die Voraussetzungen dafür geschaffen wurden, die eine solche Unabhängigkeit gewährleisten, oder ob eben die vielen kritischen Stimmen Recht behalten, die davon ausgehen, daß eine wirkliche Trennung nicht in ausreichendem Maße stattfindet. 9 Das Parteiengesetz hat zumindest eine Mindestanforderung formuliert, indem es vorschreibt, daß Vorsitzender und Schatzmeister einer Partei nicht in einer der Partei nahestehenden politischen Stiftung vergleichbare Ämter ausüben dürfen (§11 Abs. 2 Satz 3 PartG). Das Bundesverfassungsgericht kam in seiner Entscheidung ebenfalls zu dem Ergebnis, daß die Stiftungen „ihre satzungsgemäßen Aufgaben in hinreichender organisatorischer und personeller Unabhängigkeit von den ihnen 5 Vgl. U. Günther/M. Vesper, ZRP 1994,289 (290); ähnlich Ch. Landfried, aaO., S. 110 oder P. Lösche, Wovon leben die Parteien?, 1984, S.78: „Die Verquickung von Partei- und Stiftungsarbeit ist selbst für den politisch Blinden zu spüren". 6 Vgl. BVerfGE 73, 1. 7 Gemeinsame Erklärung der Konrad-Adenauer-Stiftung, Friedrich-Ebert-Stiftung, Friedrich-Naumann-Stiftung, Hanns-Seidel-Stiftung und der Heinrich-Böll-Stiftung (im folgenden als „Gemeinsame Erklärung" bezeichnet), 2. Abschnitt, Nr. 3. 8 Gemeinsame Erklärung, aaO.; zur rechtlichen und tatsächlichen Trennung von Partei und Stiftung H. Hof in: W. Seifart/A. v. Campenhausen (Hrsg.), Handbuch des Stiftungsrechts, 2. Aufl. 1999, S. 31. 9 Vgl. H. Apel, Die deformierte Demokratie, 1991, S. 139; K. Barth, BB 1986, 949ff.; Th. Drysch, aaO., S.205; R. Ebbighausen, Die Kosten der Parteiendemokratie, 1996, S.237; U. Günther/M. Vesper, ZRP 1994,289 (291); J. Ipsen, in: G. Wewer (Hrsg.), Parteienfinanzierung und politischer Wettbewerb, 1990, S.96f.; A. Kißlinger, Das Recht auf politische Chancengleichheit, 1998, S. 116 f.; G. Kretschmer/H. Merten/M. Morlok, ZG 2000, 41 (42); P Lösche,, aaO., S.77 f.; M. Morlok, MIP, Heft 6,7 (9); M. Sikora, aaO., S. 25 f.; W. Simon, Politische Bildung durch Parteien?, 1985, S. 89 ff.; H. v. Vieregge, Parteistiftungen, 1977, S.272; ders., in: G. Wewer (Hrsg.), aaO., S. 176; W. Weidenfeld, F. A.Z. v. 29.6.2000, S. 16.

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Teil 4: Kritikpunkte an Finanzierung und Struktur

nahestehenden Parteien" erfüllen. 10 Einzelne mißbräuchliche Maßnahmen rechtfertigten nicht die Annahme, es handle sich bei der Vergabe der Globalzuschüsse um verdeckte Parteienfinanzierung. In seinem Leitsatz formulierte das Gericht die Voraussetzung für die zulässige Vergabe der Mittel: „Die Vergabe öffentlicher Mittel zur Förderung politischer Bildungsarbeit an parteinahe Stiftungen setzt von den Parteien rechtlich und tatsächlich unabhängige Institutionen voraus, die sich selbständig, eigenverantwortlich und in geistiger Offenheit dieser Aufgabe annehmen. Diese müssen auch in der Praxis die gebotene Distanz zu den jeweiligen Parteien wahren." 11 Im Anschluß sagt das Gericht jedoch über § 11 Abs. 2 Satz 3 PartG aus, daß es sich dabei nur um „Mindesterfordernisse" handele.12 Die Stiftungen seien gehalten, darauf zu achten, daß Führungspositionen in Stiftung und nahestehender Partei nicht in einer Hand vereinigt seien und daß Mitglieder der leitenden Stiftungsorgane nicht vornehmlich mit Parteimitgliedern in hervorgehobener Stellung besetzt seien. Hier setzte vielfach die Kritik an. Liest man die Namen der Führungskräfte in den parteinahen Stiftungen, dann fällt auf, daß es sich hauptsächlich um bekannte, oftmals altgediente Parteipersönlichkeiten handelt.13 Problematisch erscheint die Formulierung des Gerichts, die Stiftungen seien „gehalten". Diese Formulierung bleibt viel zu vorsichtig und läßt zuviel Spielraum bei der Ausgestaltung. Sie eröffnet die Möglichkeit, Grauzonen zu schaffen, die Abgrenzungen nur schwer erkennen lassen. 1 4 Auch wird nicht genügend zwischen den einzelnen Parteiebenen in vertikaler Hinsicht differenziert. Das Gericht wirft seinen Blick ausschließlich auf die Verhältnisse der Bundesparteien und vernachlässigt damit, daß ein wesentlicher Teil der Personalpolitik auf Landesebene vollzogen wird. 15 So werden die parteinahen Stiftungen in der Parteienrechtsliteratur auch als „Parteiunternehmen" bezeichnet.16 Diese Sichtweise kann dann entstehen, wenn die par10

Vgl. BVerfGE 73, 1 (31). Vgl. BVerfGE 73, 1 (Leitsatz); vgl. S.31 f. in den Entscheidungsgründen; s.a. Ch. Landfried', aaO., S. 103 ff., die noch einige weitere Beispiele, die das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung nicht nannte, aufzählt; U. Volkmann, Politische Parteien und öffentliche Leistungen, 1993, S.42. 12 Vgl. BVerfGE 73, 1 (32). 13 Vgl. K. Barth, aaO., 949; R. Ebbighausen, aaO., S.237; P. Lösche, aaO., S.78; M. Morlok, aaO., 7(9), der davon spricht, die Liste der führenden Mitglieder der Stiftungen lese sich wie ein „who is who" der Parteiprominenz; H. v. Vieregge, Partei Stiftungen, 1977, S. 35 ff.; W. Weidenfeld, aaO., S. 16. 14 Vgl. M. Sikora, aaO., S.25; H. Fülle, Himmel auf Erden?, 1992, S.45 befand, daß das von den etablierten Parteien entwickelte Instrumentarium durch das Stiftungsurteil „dieses Mal Gnade vor den Augen der Verfassungsrichter" gefunden habe. 15 Vgl. R. Ebbighausen, aaO., S. 247; M. Sikora, aaO.; H. v. Vieregge, in: G. Wewer (Hrsg.), Parteienfinanzierung und politischer Wettbewerb, 1990, S. 170 f. 16 Vgl. R. Ebbighausen, aaO., S. 265; K.-H. Seifert, Die politischen Parteien im Recht der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S.22; W. Simon, aaO., S.91; als weitere Begriffe werden „Regiebetriebe", „Tendenzbetriebe" oder sogar „Geldwaschanlagen" genannt, vgl. G. Wewer, in: P. Haungs/E. Jesse (Hrsg.), Parteien in der Krise?, 1987, S.215f. 11

A. Kritik an der Praxis der Stiftungsfinanzierung

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teinahen Stiftungen Aufgaben wahrnehmen, die den Parteien zugute kommen. Dies ist beispielsweise dann gegeben, wenn Rhetorikseminare durchgeführt werden. Analysiert man die Teilnehmerzahlen, soweit das bei den spärlich von den Stiftungen herausgegeben Zahlen überhaupt möglich ist, dann wird man feststellen, daß fast ausschließlich Mitglieder der jeweils nahestehenden Partei an diesen Seminaren zur politischen Fortbildung teilnehmen; die Stiftungen fungieren dann gewissermaßen als eine Art von „Kaderschmiede'4. Zudem werden im Regelfall hauptsächlich solche Personen vom bildungspolitischen Programm angesprochen, die sowieso schon über gute Voraussetzungen auf dem Gebiet der politischen Bildung verfügen. 17 Aus solchen Überlegungen läßt sich zweifelsfrei der Schluß ziehen, daß die parteinahen Stiftungen wichtige Funktionen für die ihnen nahestehenden Parteien übernehmen und somit den Zugriff auf staatliche Mittel ermöglichen, die ihnen mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1967 verwehrt wurde. 18

2. Aufgabenwahrnehmung als versteckte Parteienfinanzierung Das Gericht nennt selbst Verstöße der parteinahen Stiftungen, bei denen diese nicht dem „Leitbild" entsprochen hätten.19 So wurden Verstöße der Friedrich-Naumann-Stiftung genannt, die einige wahlkampfbezogene Meinungsumfragen und eine Anzeigenkampagne zugunsten der FDP durchgeführt hatte, Kredite gewährt oder Exemplare von Mitgliederzeitschriften erworben und verteilt hatte. Die HannsSeidel-Stiftung hatte eine Broschüre für den Wahlkampf der CSU hergestellt. Für das Gericht handelte es sich dabei um Einzelfälle, die auch teilweise weit zurücklägen. Diese Tätigkeiten würden jedoch nicht das Gesamtbild der Stiftungstätigkeiten „als eines aus den Parteien ausgegliederten, von dem eigentlichen Tätigkeitsfeld der politischen Parteien losgelösten und verselbständigten, förderungswürdigen Aufgabenbereichs,..., nicht ernsthaft in Frage stellen".20 Es bleibe Sache des Bundesministeriums des Innern und des Bundesrechnungshofes, solche Grenzüberschreitungen durch eine effektive Kontrolle der Mittel auszuschließen. Dieses Bild der Offenheit wird jedoch angezweifelt. 21 Insbesondere fehlt eine tiefere Analyse der Verstöße. So nennt das Gericht nur wenige Beispiele. Es liegt aber der Verdacht nahe, daß sich noch eine Reihe weiterer 17

Vgl. W. Simon, aaO.,S.99. Vgl. BVerfGE 20, 56; hierzu M. Beise, in: Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Handbuch Stiftungen, 1998, S.213; K. v.Beyme, Die politische Klasse im Parteienstaat, 1993, 2. Aufl. 1995, S. 174ff.; R. Ebbighausen, aaO., S.243; H. Fülle, aaO., S.41; D. Grimm, in: Benda/Maihofer/ Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts, 2. Aufl. 1994, S.632; G. Wewer, aaO., S.218. 19 Vgl. BVerfGE 73, 1 (36f.). 20 Vgl. BVerfGE 73, 1 (37). 21 Vgl. H.H. v.Arnim, in: Stiftungsverband Regenbogen (Hrsg.), Die öffentliche Finanzierung politischer Stiftungen und ihre gesetzliche Regelung, 1994, S.23; K. Beyme, aaO., S. 177; Th. Drysch, Parteienfinanzierung, 1998, S.204; Ch. Landfried, Parteienfinanzen und politische Macht, 2. Aufl., 1994, S. 104ff.; H. v. Vieregge, aaO., S. 190ff.; M. Sikora, aaO., S.25. 18

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Teil 4: Kritikpunkte an Finanzierung und Struktur

Beispiele finden ließe, ohne bereits eine abschließende Bewertung vornehmen zu wollen. So wurden Stiftungsmittel bereits zu Wahlkampfzwecken verwendet, beispielsweise, indem Mitarbeiter zu Wahlkampfzwecken eingesetzt wurden oder durch die Finanzierung aufwendiger Werbeaktionen, die sich kaum von denen der Mutterpartei unterschieden.22 Christine Landfried führt eine Reihe von Beispielen auf, in denen offensichtliche Verstöße zutage treten und Aufgaben der Parteien wahrgenommen werden. 23 So werden Kredite an die FDP, durchgefühlte Meinungsumfragen, Seminare und Veranstaltungen, Anzeigen, Mitgliederzeitschriften und Publikationen genannt, in denen es immer darum ging, die Parteikassen zu entlasten. Das Bundesverfassungsgericht, das bei den von ihm genannten Fällen davon ausging, es handele sich lediglich um Einzelfälle 24, läßt in seiner Entscheidung nicht erkennen, aufgrund welcher Überlegungen es sich dessen so sicher sei. Die Ergebnisse des Bundesrechnungshofes, die in der Entscheidung zugrunde gelegt wurden, basierten auf Stichproben, die in den Jahren 1981 bis 1983 durchgeführt wurden. 25 Der Präsident des Bundesrechnungshofes bewertete die Ergebnisse dann auch anders als das Bundesverfassungsgericht, indem er abschließend sagte: „Die nachstehenden... Sachverhalte, auf die der Bundesrechnungshof in den laufenden Prüfungsverfahren gestoßen ist, zeigen beispielhaft Fälle, bei denen eine mittelbare oder unmittelbare Stärkung der Finanzkraft einer Partei in Betracht kommt...". 26 Somit bagatellisiert das Verfassungsgericht die festgestellten Mängel und gibt ein unrealistisches Bild von der Wirklichkeit wieder. 27 Das Hauptproblem bei der Tätigkeit der Stiftungen im Bereich der politischen Bildung besteht darin, daß das System nicht eindeutig irgendeinem Bereich, hier dem kritisierten der Parteiarbeit, zugeschrieben werden kann. In jedem Fall zeigen die vorgenannten Beispiele, daß die Stiftungen nicht völlig isoliert neben den jeweils ihnen nahestehenden Parteien stehen, sondern Verbindungen unverkennbar sind. Ein wesentlicher Teil der Arbeit der Stiftungen liegt zumindest im Interesse der Parteien.28 22 Vgl. H.H. v.Arnim, Parteienfinanzierung, 1982, S. 114f.; P. Lösche, aaO., S.77; R. Ebbighausen, aaO., S. 255 ff.; J. Ipsen, in: G. Wewer (Hrsg.), Parteienfinanzierung und politischer Wettbewerb, 1990, S. 96; A. Kißlinger, Das Recht auf politische Chancengleichheit, 1998, S. 114f.; H. v. Vieregge, aaO., S. 190f.; G. Wewer, aaO., S.217. 23 Vgl. Ch. Landfried, aaO., S. 105 ff. 24 Vgl. BVerfGE 73, 1 (36). 25 Vgl. Ch. Landfried, aaO., S. 109; U. Volkmann, Politische Parteien und öffentliche Leistungen, 1993, S.42f. 26 Schreiben des Präsidenten des Bundesrechnungshofes v. 13.3.1985, S. 4, zitiert bei Ch. Landfried, aaO., S. 109f. 27 Vgl. H.H. v.Arnim, Die Partei, der Abgeordnete und das Geld, 2.Aufl. 1996, S. 173; G. Wewer, in: P. Haungs/E. Jesse (Hrsg.), Parteien in der Krise?, 1987, S.219; z.T. wird von langfristiger Wahlkampfvorbereitung gesprochen, z.B. durch Aktivitäten im Bereich der Publikationen, vgl. H. Apel, Die deformierte Demokratie, 1991, S. 135, der auch vom „Hilfsmotor" oder „verlängertem Arm" spricht. 28 Vgl. hierzu U. v. Alemann, Das Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl. 2001, S. 145; H. Apel, aaO., S. 134; M. Beise, aaO., S.212; P Lösche, aaO., S.77 ff.; S. Hellwig,

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Daß die Stiftungen keine geldwerten Vorteile für die Parteien, „abgesehen von verfassungsrechtlich unerheblichen Einzelfällen", erbringen, ist ebensowenig haltbar. 29 So übernehmen die Stiftungen satzungsgemäß wichtige Aufgaben, beispielsweise zur Aufarbeitung der Geschichte der Parteien. Sie verfügen über umfangreiche Archive und Nachlässe bedeutender Parteipersönlichkeiten, die sie für die Partei aufarbeiten. Zwar sind die Archive allgemein zugänglich, ebenso die Bibliotheken, doch werden diese wohl höchst selten von parteifernen Benutzern aufgesucht. Ähnliches gilt für die bereits angeführten Rhetorikseminare, die stets gerne von Parteimitgliedern, deren Partei der jeweiligen Stiftung nahe steht, aufgesucht werden. 30 Eine weitere Ungereimtheit ergibt sich aus der Einschätzung des Bundesverfassungsgerichts über die Chance einer grün-nahen Stiftung. Das Gericht stellt die Vermutung auf, daß eine solche Stiftung keine ausreichende Resonanz finden würde. Jedoch folge aus dem Gleichheitssatz, daß eine „Förderung aller dauerhaften, ins Gewicht fallenden politischen Grundströmungen in der Bundesrepublik Deutschland angemessen berücksichtigt" werden müsse.31 Die Verteilung der Mittel müsse sich dabei an den sich aus den Wahlergebnissen ergebenden Stärkeverhältnissen orientieren. Damit läßt sich wohl kaum mit Nachdruck die unterschiedliche Zwecksetzung der Stiftungen darlegen, insbesondere wird damit die Forderung nach einer unabhängigen und selbständigen Stiftung von der ihr jeweils nahestehenden Partei obsolet.

3. Schlußfolgerung Die genannten Beispiele können nicht abschließend sein. Sie zeigen jedoch bereits auf, daß in nicht unerheblicher Weise die Parteien von „ihren" Stiftungen profitieren. Betrachtet man beispielsweise die Arbeit der Stiftungen im Bereich von Umfragen oder die Arbeit in den Archiven und Bibliotheken, so ergeben sich eindeutig geldwerte Vorteile für die Parteien. Man kann die Aufgaben, die die Stiftungen im Bereich der politischen Bildung wahrnehmen nicht ohne weiteres den Parteien zuordnen; denn dazu liegen allzu oft Überschneidungen vor. Trotzdem sollen Stiftungen keine Ersatzorganisationen für die Parteien sein; denn schließlich sind Parteien gemäß § 1 Abs. 2 PartG gehalten, politische Bildung anzuregen und zu fördern. 32 Politische Bildung, 1998, S. 173 ff., die Beispiele für die politische Instrumentalisierung der Arbeit der parteinahen Stiftungen aufzählt; W. Renzsch, F. A.Z. v. 26. Juli 2000, S. 11; H. v.Vieregge, Parteistiftungen, 1977, S.272ff. 29 So aber BVerfGE 73, 1 (35). 30 Vgl. M. Sikora, aaO., S. 26; teilweise kommt es sogar vor, daß Seminarprogramme zu Beginn des Jahres bereits an bestimmte Gruppen vergeben sind, so im Falle der Friedrich-EbertStiftung u. a. an Gewerkschaften oder regionale Parteigliederungen, vgl. H. v. Vieregge, Gesellschaftspolitische Stiftungen in der Bundesrepublik, 1980, S.37. 31 Vgl. BVerfGE 73, 1 (38). 32 Vgl. U. Scheuner, DÖV 1968, 88 (90) bereits schon dazu: „Politische Bildung... ist ein wesentliches Element parteilicher Funktionen."; K.-H. Seifert, Die politischen Parteien im

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Teil 4: Kritikpunkte an Finanzierung und Struktur

Inwieweit eine Trennung dieser Bereiche nach der neuen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, das das Dogma der Parteien als Wahlkampfvorbereitungsorganisationen aufgegeben hat,33 heute noch nötig ist, bleibt zweifelhaft. 34 Das Gericht kam in dieser Entscheidung allerdings zu dem Ergebnis, daß die staatlichen Mittel der Parteienfinanzierung nicht mit denen der Stiftungsfinanzierung identisch seien.35 Weiter ging das Gericht in seiner Entscheidung nicht auf die staatliche Finanzierung der parteinahen Stiftungen ein. 36 Ein Dilemma bleibt für die parteinahen Stiftungen, daß sie sich nach dem Stiftungsurteil des Bundesverfassungsgerichts einerseits parteinah zeigen und bekennen müssen, damit sie in den Genuß staatlicher Mittel kommen, andererseits den Nachweis erbringen müssen, daß sie parteifern, rechtlich und tatsächlich unabhängig und selbständig sind und eigenverantwortlich handeln müssen, damit keine unzulässige Finanzierung vorliegt. 37 Dieses Dilemma kann bei einer praxisnahen Betrachtung kaum aufgelöst werden. Die genetische Nähe38 führt automatisch zu Überschneidungen; sie erweckt zumindest den Anschein von Vernetzung dieser Institutionen. Es stellt sich zurecht die Frage, warum parteinahe Stiftungen, sofern sie die erforderliche Trennung zur Partei einhalten, eine so außerordentliche Sonderfinanzierung erhalten, sie also gegenüber anderen Institutionen, wie beispielsweise Greenpeace oder dem BUND, privilegiert werden. 39 Dies könnte in der Tat ein Legitimationsproblem für diese Institutionen sein, insbesondere wenn in Zeiten knapper Haushaltsmittel der Rotstift eingesetzt wird. Falsch wäre jedoch, parteinahe Stiftungen als „Geldwaschanlagen" ihrer Parteien anzusehen. Zwar konnten in diesem Kapitel Nachweise für mißbräuchliche Verwendung von staatlichen Mitteln aufgezeigt werden, jedoch sollte das nicht zur Annahme verleiten, es handle sich um unlautere, ja vielleicht sogar illegale Methoden der Geldbeschaffung. Eine eindeutige Trennung bzw. eine genau bezifferbare Summe, Recht der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S.349f.; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.I, 2. Aufl. 1984, S.441. 33 Vgl. BVerfGE 85, 246. 34 Vgl. unten Teil 5. 35 Vgl. BVerfGE 85,246 (289); vgl. Ch. Landfried, aaO., S. 109; Ch. Meertens/F. Wolf ZRP 1996, 440 (441); M. Sikora, aaO., S. 21; G. Stricker, Der Parteienfinanzierungsstaat, 1998, S.36f. 36 Vgl. Bericht 1993, S.99; J. Ipsen, JZ 1992,753 (753f.); ders. 9 in: G. Wewer (Hrsg.), Parteienfinanzierung und politischer Wettbewerb, 1990, S. 98; Ch. Meertens/F. Wolf aaO., 440 (441); J. Ockermann, ZRP 1992, 323; D.Th. Tsatsos/H.-R. Schmidt/P. Steffen, Jura 1993, 194 (197). 37 Vgl. U. Günther!M. Vesper, ZRP 1994, 289, die dieses Problem richtigerweise als „Teufelskreis" bezeichnen; ferner R. Ebbighausen, Die Kosten der Parteiendemokratie, 1996, S. 240f.; H. v. Vieregge, aaO., S.44ff. 38 So zutreffend bezeichnet von M. Sikora, aaO., S. 35. 39 Vgl. U. Günther/M. Vesper, aaO; H. v. Vieregge, Parteistiftungen, 1977, S.271 f.

A. Kritik an der Praxis der Stiftungsfinanzierung

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die genauen Einblick über die tatsächlichen Vorteile gewährt, wird nicht gelingen. Unverkennbar ist auch, daß sich die Stiftungen bemühen, größere Transparenz in ihre finanziellen Belange zu bringen. Erst wenn man aus der Erhöhung der Globalfinanzierung ohne Aufgabenerweiterung Rückschlüsse ziehen kann, daß dies ausschließlich dazu dient, auf indirektem Wege den Parteien Mittel zuzuführen, läge ein eindeutiger Verfassungsverstoß vor. Er läge vor allem darin, daß andere Parteien, die aufgrund ihrer geringen politischen Bedeutung nicht in den gleichen Genuß der Mittel kommen, von der staatlichen Finanzierung ausgeschlossen sind. Dieser Nachweis eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Chancengleichheit ist bislang nicht in eindeutiger Weise zu führen. Es muß aber mehr als bislang gewährleistet werden, daß mehr Licht in die Vergabe dieser Mittel gelangt - eine pauschale Verurteilung der Stiftungen wegen ihrer genetischen Nähe zu Parteien wäre jedoch fehl am Platze.

II. Stiftungsfinanzierung und Wesentlichkeitstheorie Bedenken an der Verfassungsmäßigkeit der Stiftungsfinanzierung könnte man unter dem Aspekt der Wesentlichkeitstheorie haben; denn es existiert keine gesetzliche Grundlage, die die Zuteilung von staatlichen Mitteln, die wie bereits dargestellt, nicht unerheblich sind, regelt. Die Mittel für die Stiftungen übersteigen die Gesamtheit der Aufwendungen für Parteien und Fraktionen. 40

1. Der Inhalt der Wesentlichkeitstheorie Ursprünglich wurde der Gesetzesvorbehalt nur im Sinne klassisch-rechtsstaatlicher Tradition verstanden, wonach ausschließlich Eingriffe in „Freiheit und Eigentum" der Bürger einer formalgesetzlichen Regelung bedurften. 41 Die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Wesentlichkeitstheorie, die mit wichtigen gedanklichen Vorarbeiten aus der Wissenschaft unterstützt wurde, hatte ein anderes Verständnis.42 Nach dieser Theorie ist der Gesetzgeber verpflichtet, in grundlegenden normativen Bereichen alle wesentlichen Regelungen selbst zu treffen. 43 Wesentlichkeitstheorie und Parlamentsvorbehalt sind untrennbar miteinander 40

Vgl. Bericht 1993, Tabellen im Anhang ab S. 152. Vgl. W.Jellinek, Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 1931, S.88; K. Sobota, Das Prinzip Rechtsstaat, 1997, S. 108 m. w.Nachw. 42 Vgl. BVerfGE 33, 125 (158f.); 33, 303 (333f.); 49, 89 (126) m.w.Nachw.; BVerfGE 61, 260 (275); R. Herzog, in: Th. Maunz/G. Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 20 Abs. 3, Rdnr. 55 ff.; vgl. zur Entwicklung der Theorie D. C. Umbach, Das Wesentliche an der Wesentlichkeitstheorie, in FS H. J. Faller, 1984, S. 111 (S. 116ff.). 43 Vgl. BVerfGE 49, 89 (126); Th. Maunz/R. Zippelius, Deutsches Staatsrecht, 30. Aufl. 1998, S.95; H. Maurer, Staatsrecht, 2. Aufl. 2001, § 17, Rdnr. 14; F. Ossenbühl, in: J. Isensee/ P. Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. III, 1988, §62, Rdnr.41; H. Schulze-Fielitz, 41

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Teil 4: Kritikpunkte an Finanzierung und Struktur

verbunden und darin drückt sich letztlich aus, daß die Gesetzgebungsgewalt nicht an andere übertragen oder überlassen werden darf (sog. Delegationsverbot).44 Das Parlament spiegelt am greifbarsten die Repräsentation des Volkes wider und bietet wegen der Diskussion um eine Gesetzesänderung in einem hohen Maße Transparenz für die Wähler und damit die erforderliche Öffentlichkeit. 45 Die Wesentlichkeitstheorie beinhaltet, welche Sachbereiche überhaupt einer parlamentarischen Regelung bedürfen und wie detailliert diese auszugestalten sind.46 Das Bundesverfassungsgericht hat mit der Wesentlichkeitstheorie einen Parlamentsvorbehalt geschaffen, der ein zu großes Anwachsen exekutivischer Regelungsbefugnisse verhindern soll. 47 Der Gesetzgeber kann bei wesentlichen Entscheidungen seiner Pflicht zur Regelung nicht ausweichen. Jüngstes Beispiel für den Anwendungsbereich der Wesentlichkeitstheorie bildete die Diskussion um die in Deutschland beschlossene Rechtschreibreform. 48 Fraglich ist, was im einzelnen wesentlich ist. 49 Die erforderlichen Kriterien lassen sich letztlich nur den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts entnehmen und verlieren dadurch an Schärfe. 50 Zunächst besteht ein Anwendungsfall für die Wesentlichkeitstheorie, wenn eine Maßnahme Grundrechtsrelevanz hat. Je intensiver Grundrechte betroffen sind, desto eher entsteht die Notwendigkeit eines Parlamentsgesetzes.51 „Wesentlich" im in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. II, 1998, Art. 20 R, Rdnr. 103; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.I, 2. Aufl. 1984, S.812. 44 Vgl. F. Ossenbühl, aaO., Rdnr. 42. 45 Vgl. BVerfGE 85, 386 (403 f.); 95, 267 (307f.); K-P. Sommermann, in: v. Mangoldt/ Klein/Starck, Bd. 2, 4. Aufl. 2000, Art. 20, Rdnr. 176; K. Stern, Die Grundrechte und ihre Schranken, in: FS 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Bd. II, 2001, S.24f. 46 Vgl. BVerfGE 83, 130 (152) m. w. Nachw. 47 Vgl. BVerfGE 40, 237 (248ff.); 47, 46 (78f.); 49, 89 (126f.); 57, 295 (320f.); 58, 257 (268f.); 77, 170 (230f.); 84, 212 (226); 88, 103 (116); dazu J.lpsen, Staatsrecht I, 13. Aufl. 2001, Rdnr. 666; dersDVB1. 1984,1102 (1105 f.); K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, 2. Aufl. 1984, S. 811 ff. 48 Vgl. BVerfGE 98, 218 (251 f.); VGH Kassel, NJW 1997, 2970 (2971); OVG Schleswig, NJW 1997, 2536 (2537); VG Berlin, NJW 1998, 1243 (1244); dazu R. Gröschner/W. Kopke, JuS 1997, 298 (300f.); R. Kissel, NJW 1997,1097 (1101); W. Kopke, Rechtschreibreform und Verfassungsrecht, 1995; J. Menzel, NJW 1998, 1177 (1182 f.); B.W. Wegener, Jura 1999, 185 (189); E. Wolf, NJW 1997, 3421 ff. 49 Kritisch daher Stimmen aus der Literatur, die zwar grundsätzlich den Ansätzen des Bundesverfassungsgericht folgten, jedoch bemängelten, daß der unter den Vorbehalt zu subsumierende Sachbereich zu offen und unbestimmt formuliert sei, vgl. M. Sachs, in: ders. (Hrsg.), Grundgesetz, 2. Aufl. 1999, Art. 20, Rdnr. 116\K. Stern, aaO., S. 812 m. w. Nachw.; M. Wehr, JuS 1997, 419 (422); z.B. „Wesentlich ist, was das Bundesverfassungsgericht dafür hält", M. Kloepfer, JZ 1984, 685 (692); oder „...fatale Rechtsunsicherheit", G. Kisker, NJW 1977, 1313 (1317); M. Wehr, JuS 1997, 419 (422). 50 Vgl. W. Erbguth, VerwArch 86 (1995), 327 (340ff.); M. Wehr, aaO., 419 (422). 51 Vgl. BVerfGE 77, 170 (231); OVG Münster, DVB1. 1978, 62 (64); C.-E. Eberle, DÖV 1984, 485 (487); 1972 führt das Bundesverfassungsgericht erstmals in einer Entscheidung zu

A. Kritik an der Praxis der Stiftungsfinanzierung

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grundrechtsrelevanten Bereich bedeutet danach „wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte". 52 Dies wird dann entscheidend, wenn es um den Ausgleich zwischen verschiedenen Grundrechtsträgern geht, insbesondere die Konkretisierung verfassungsimmanenter Schranken konkurrierender Grundrechte. 53 Es stellt sich die Frage, ob es neben dem Grundrechtsbezug weitere Wesentlichkeitskriterien gibt. Dies läßt sich bejahen; denn das Bundesverfassungsgericht begründet seine Wesentlichkeitstheorie auch mit dem Demokratiegebot. 54 Als ein weiteres Kriterium wird demzufolge auch die Bedeutung für die Allgemeinheit angesehen, insbesondere wenn es sich um politisch bedeutsame Fragen im Sinne demokratisch fundamentaler Grundsatzentscheidungen handelt.55 Es muß sich dabei um Entscheidungen mit weitreichenden Konsequenzen für das Staatsganze handeln, die auf die Lebensverhältnisse der Menschen Auswirkungen entfalten. 56 Beispielhaft sei dafür die zivile Nutzung der Kernenergie genannt.57 Auch die politische Umstrittenheit einer Materie ist mit der Wesentlichkeit einer Entscheidung verknüpft. Anknüpfungspunkte bilden die politische Aktualität oder die finanzielle Bedeutung für das Gemeinwesen.58 Diese Ansicht überzeugt deswegen, da eine hohe Umstrittenheit zugleich ein großes Echo in der Bevölkerung nach sich zieht und so bereits Legitimationsbedarf signalisiert, so daß sie zumindest als weiteres Kriterium herangezogen werden sollte.59 Die Umstrittenheit der PolitikfiArt. 12 GG aus: „Die grundgesetzliche Ordnung erlaubt es zwar dem Gesetzgeber, seine Normgebungsbefugnis durch ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung auf andere zu delegieren. Wenn aber die Regelung in den Grundrechtsbereich des Art. 12 Abs. 1 GG eingreift und sich hier als Zuteilung von Lebenschancen auswirken kann, dann kann in einer rechtsstaatlich-parlamentarischen Demokratie der Vorbehalt, daß in den Grundrechtsbereich lediglich durch ein Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden darf, nur den Sinn haben, daß der Gesetzgeber die grundlegenden Entscheidungen selbst verantworten soll", vgl. BVerfGE 33, 303 (346); K. Stern, Die Grundrechte und ihre Schranken, in: FS 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Bd. II, 2001, S. 24 m. w. Nachw. 52 Vgl. BVerfGE 47,46 (78 f.) unter Bezugnahme auf BVerfGE 34,165 (192 f.); W. Erbguth, aaO., 327 (341); P.J. Tettinger/R. Wank, Gewerbeordnung, 6. Aufl. 1999, Einl., Rdnr. 66 m. w. Nachw. 53 Vgl. BVerfGE 83, 130 (142). 54 Vgl. BVerfGE 33, 125 (159); 40, 237 (249); 41, 251 (260). 55 Vgl. Ch. Degenhart, Staatsrecht I, 17. Aufl. 2001, Rdnr. 336f.; W. Erbguth, aaO., 327 (342); G. Kisker, NJW 1977,1313(1318);//. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl. 2000, §6, Rdnr. 11; G. Robbers, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. 1, 4. Aufl. 1999, Art. 7, Rdnr. 26; H. Schulze-Fielitz, aaO., Rdnr. 104. 56 Vgl. W. Erbguth, aaO., 327 (342). 57 Vgl. BVerfGE 49, 89 (127). 58 Vgl. A. Fischer, Abgeordnetendiäten und staatliche Fraktionsfinanzierung in den fünf neuen Bundesländern, 1995, S. 197 m. w. Nachw.; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1980, S. 644 mit weiteren Beispielen für Kriterien für gesetzliche Regelungen. 59 Vgl. A. Fischer, aaO., S. 197; R. Hermes, Der Bereich des Parlamentsgesetzes, 1988, 5. 118 f.

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Teil 4: Kritikpunkte an Finanzierung und Struktur

nanzierung und ihr ganzes Umfeld sind derart im Interesse der Öffentlichkeit, daß dieses Kriterium zur Begründung der Wesentlichkeit herangezogen werden kann.

2. Wesentlichkeit der Stiftungsfinanzierung a) Kriterien

der Wesentlichkeit

Die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellte Wesentlichkeitstheorie fordert, daß der Gesetzgeber die für das Gemeinwesen wichtigen Entscheidungen selbst trifft. Dies ist bislang im Rahmen der Stiftungsfinanzierung nicht der Fall, jedoch ist hier allein durch die Höhe der zur Verfügung gestellten Mittel ein sensibler Bereich berührt. Das Bundesverfassungsgericht hat die Frage, ob die Vergabe von Globalzuschüssen an die parteinahen Stiftungen neben der Bereitstellung der Mittel im Haushaltsplan einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, ausdrücklich offengelassen. 60 Zum Teil wird von der sog. Lehre vom Totalvorbehalt unter Berufung auf das Demokratie-, Sozial- und Rechtsstaatsprinzip gefordert, allein die Gewährung staatlicher Leistungen genüge, um etwas als wesentlich einzustufen. 61 Die Rechtsprechung ist dieser Meinung jedoch zurecht nicht gefolgt. 62 Für sie genügt „auch jede andere parlamentarische Willensäußerung, insbesondere die etatmäßige Bereitstellung der zu Subventionen erforderlichen Mittel". 63 Eine Ausnahme bestehe allerdings dann, wenn in die Grundrechte Dritter eingegriffen werde. 64 Neben dieser Grundrechtsbezogenheit ist die Bedeutung des konkreten Regelungsgegenstandes für das Gemeinwesen bzw. dessen Auswirkungen auf die allgemeinen Lebensverhältnisse entscheidendes Kriterium. 65 Eine staatspo60 Vgl. BVerfGE 73, 1 (39); dazu Bericht 1993, S.99; H.H. v.Arnim, DVB1. 1987, 1241 (1246); M. Beise, in: Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Handbuch Stiftungen, 1998, S.214; R. Ebbighausen, Die Kosten der Parteiendemokratie, 1996, S. 239; Ch. MeertensIF. Wolf , ZRP 1996, 440 (444). 61 Vgl. V. Götz, Recht der Wirtschaftssubventionen, 1966; D. Jesch, Gesetz und Verwaltung, 1961, S. 143 f., 175ff.; F.-J. Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2000, Rdnr.51; H.H. Rupp, Grundfragen der heutigen Verwaltungsrechtslehre, 2. Aufl. 1991, S. 113 ff. 62 Vgl. OVG NW, NWVB1. 1990, 226 (228) m. w. Nachw. 63 Vgl. BVerwGE 6,282 (287f.); st. Rspr., vgl. BVerwGE 90,112 (126); vgl. N. Achterberg/ G. Püttner/Th. Würtenberger, Besonderes Verwaltungsrecht, Bd.I, 2. Aufl. 2000, S.75; H.J. Wolf/O. Bachof/R. Stober, Verwaltungsrecht Bd. 1, 11. Aufl. 1999, § 18, Rdnr. 13f. 64 Beispielsweise im Bereich der Pressesubventionen, vgl. OVG Berlin, DVB1. 1975, 905; G. Püttner, JuS 1995,1069 ff. oder bei der Förderung von Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften, vgl. BVerwGE 90, 112 (126); dazu W. Heintschel v.Heinegg/O. Schäfer, DVB1. 1991, 1341 (1346 f.). 65 Vgl. BVerfGE 33, 125 (158f.); 40,237 (248f.); 49, 89 (126f.); vgl. H. Bauer, DÖV 1983, 53 (54); Gröschner/Kopke, JuS 1997, 298 (301); G. Kretschmer/H. Merten/M. Morlok, ZG

A. Kritik an der Praxis der Stiftungsfinanzierung

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litische Bedeutung mag für sich allein genommen nicht genügen, sie ist jedoch ein wichtiger Gesichtspunkt bei der gesetzgeberischen Überlegung, ob eine Normierung vorgenommen werden soll. 66 aa) Beispiel Fraktionsfinanzierung Für den Bereich der Fraktionsfinanzierung, in den in hohem Maße Mittel fließen, wurde inzwischen ein Fraktionsgesetz verabschiedet, das der Kritik und dem Vorwurf der verdeckten Parteienfinanzierung weitestgehend den Boden entzogen hat.67 Nichts anderes kann unterdessen für den Bereich der parteinahen Stiftungen gelten.68 Auch die Fraktionsfinanzierung wird nach herrschender Meinung nicht der Parteienfinanzierung zugerechnet69 und dennoch befand man diesen Bereich als so sensibel, daß man in einer Regelung zuführen wollte. Man wollte „Rechtsstellung, Aufgaben, Finanzierung sowie die Pflicht zur Rechnungslegung der Fraktionen im Deutschen Bundestag und die Kontrolle der Verwendung der den Fraktionen zur Verfügung stehenden Mittel durch den Bundesrechnungshof 4 gesetzlich regeln. 70 Kostenneutral sollte die bislang ausschließlich im Haushaltsplan geregelte Finanzierung der Fraktionen in das Abgeordnetengesetz übernommen werden. 71 Wenn dies für diesen Bereich vom Gesetzgeber als wichtig erkannt wurde, dann fragt sich, warum dies nicht in gleicher Weise für die Finanzierung parteinaher Stiftungen gilt. Auch sie erhalten hohe Zuwendung aus dem Staatshaushalt und wirken auch deutlich in den politischen Bereich hinein, so daß sich hieraus eine Vergleichbarkeit ergibt.

2000, 41 (45 f.); kritisch dazu H. P. Bull, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2000, Rdnr.262. 66 Vgl. Ch. Seiler, Der einheitliche Parlamentsvorbehalt, 1999, S. 145. 67 16. Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes (FraktionsG) v. 11. März 1994, BGBl. I, S. 526; dazu F. Becker, NWVB1. 1996, 361 ff.; H. Meyer, Die Fraktion auf dem Weg zur Emanzipation von der Verfassung, in: FS E.G. Mahrenholz, 1994, S.319ff.; ders., KritV 1995, 216 (227ff.); M. Morlok, NJW 1995, 29ff.; G. Stricker, Der Parteienfinanzierungsstaat, 1998, S. 29ff. 68 So auch Bericht 1993, S.99. Unverständlicherweise hielt sich die 1983 eingesetzte Kommission in diesem Bereich zurück und forderte lediglich eine Veröffentlichung als Bundesdrucksache, vgl. Bericht 1983, S. 187. Für den Bereich der Fraktionsfinanzierung forderte die Kommission dagegen eine gesetzliche Grundlage über die Einstellung in den Haushaltsplan hinaus. 69 Siehe oben Teil 2,B.I.2. 70 Vgl. BT-Drucks. 12/4756, S. 1. 71 Vgl. BT-Drucks. 12/4756, S.2ff. 12 Geerlings

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Teil 4: Kritikpunkte an Finanzierung und Struktur

bb) Parallele im Subventionsrecht Zudem ist eine Parallele zum Bereich des Subventionsrechts unverkennbar. Vorteile in Form von Zuwendungen für einen Empfänger können sich leicht als Nachteil für andere nicht berücksichtigte Gruppen auswirken. 72 So verhält es sich auch bei den parteinahen Stiftungen. Es wurde bereits festgestellt, daß auf die Stiftungen Art. 21 GG nicht direkt anwendbar ist. 73 Das bedeutet jedoch nicht, daß nicht eine unverkennbare Nähe zu den entsprechenden Mutterparteien zum Ausdruck kommt, die von den Stiftungen profitieren. 74 Das Gericht, das die Stiftungen als grundsätzlich unabhängig und selbständig ansieht, hat aber keine Probleme damit, deren Finanzierung von der Präsenz der Mutterpartei im Deutschen Bundestag abhängig zu machen.75 Damit wird die Widersprüchlichkeit nur allzu offensichtlich. Die Stiftungen sind als eingetragene Vereine grundrechtsfähig und unterliegen damit dem Schutzbereich des Art. 9 Abs. 1 GG. Zudem hat dies auch eine Grundrechtsrelevanz für die jeweiligen Mutterparteien. 76 Das Bundesverfassungsgericht führt aus: „Mit Rücksicht auf die dargelegten Berührungspunkte ... gebietet es allerdings der Gleichheitssatz, daß eine solche Förderung alle dauerhaften, ins Gewicht fallenden politischen Grundströmungen in der Bundesrepublik Deutschland angemessen berücksichtigt". Die Wesentlichkeit der Stiftungsfinanzierung ergibt sich demnach bereits aus einem möglichen Verstoß gegen den Gleichheitssatz, der sich in der Chancengleichheit der politisch ins Gewicht fallenden Strömungen ausdrückt. Ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz genügt an sich noch nicht, eine Normierungspflicht zu begründen. 77 Bei der Stiftungsfinanzierung muß jedoch die Rückwirkung beachtet werden, die sich auf die politische Landschaft ergibt. 78 Neue Wettbewerber im politischen Prozeß werden von vorneherein davon ausgeschlossen, begleitend zu ihrer durch Art. 21 GG geschützten Tätigkeit Stiftungen für politische Bildungsarbeit auf72 BVerfGE 12, 354 (367); G. Haverkate, Rechtsfragen des Leistungsstaats, 1983, S.6; Ch. Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. 1, 4. Aufl. 1999, Art. 3, Rdnr. 187 ff.; R. Wahl/P. Schütz, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner (Hrsg.), Verwaltungsgerichtsordnung, Stand: Jan. 2002, §42 Abs. 2, Rdnr. 287 ff. 73 Siehe oben Teil 3, B. 74 Vgl. BVerfGE 73, 1 (37); H.H. v.Arnim, Die Partei, der Abgeordnete und das Geld, 2. Aufl. 1996, S. 166; Th. Drysch, Parteienfinanzierung, 1998, S. 206; N. Lepszy, in: U. Andersen/W. Woyke (Hrsg.), Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, 4. Aufl., 2000, S. 503 f. 75 Vgl. BVerfGE 73, 1 (38 f.), „Die Verteilung der Globalzuschüsse unter den vier begünstigten Stiftungen läßt erkennen, daß sich der Gesetzgeber an den Stärkeverhältnissen der politischen Grundströmungen, wie sie sich in den Wahlergebnissen der ihnen ,nahestehenden' politischen Parteien bei den Bundestagswahlen spiegeln, orientiert hat. Die dabei vorgenommene Abstufung war nicht sachwidrig. Sie rechtfertigt sich im Hinblick auf die Resonanz, die die Bildungsarbeit der jeweiligen Stiftungen voraussichtlich finden würden." 76 Vgl. BVerfGE 73, 1 (37 f.); G. Kretschmer/H. MertenIM. Morlok, aaO., 41 (47). 77 Vgl. Ch. Seiler, aaO., S. 145. 78 Vgl. G. Wewer, in: P. Haungs/E. Jesse (Hrsg.), 1987, S.217.

A. Kritik an der Praxis der Stiftungsfinanzierung

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zubauen. Die Förderung der einen Stiftung wird zum Nachteil derjenigen, die an den zur Verfügung stehenden Mitteln nicht partizipieren kann. Damit kann letztlich auf den Willensbildungsprozeß Einfluß genommen werden; zumindest werden die Chancen der Außenstehenden verringert. cc) Das Transparenzgebot Ein wesentlicher Gesichtspunkt, der in diesem Zusammenhang nicht vernachlässigt werden kann, ist der der Öffentlichkeit staatlichen Handelns. Staatliches Handeln sollte sich „vor den Augen des Bürgers" abspielen.79 Dabei handelt es sich um ein allgemeines Transparenzgebot, das aus dem Rechtsstaatsprinzip, aber auch aus dem Demokratieprinzip hergeleitet wird. 80 Eben dies wird verletzt, wenn die Finanzierung parteinaher Stiftungen in den sog. Kaminrunden 81 vorab beschlossen wird. Dies trägt zur UnglaubWürdigkeit bei und begründet Verdächtigungen. Hier könnte ein Gesetz dazu dienen, Mißtrauen abzubauen, das der Bürger gegen alle Bereiche hat, die in die Nähe von Partei- und Abgeordnetenfinanzierung fallen, oder noch besser, die allgemein der Politikfinanzierung zugute kommen. Ansätze dafür finden sich auch in einem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Münster, das Maßstäbe dafür aufstellt, wann eine Finanzierung einer politischen Jugendorganisation als wesentlich einzustufen ist: „Die Gefahr, daß die Partei mittels der finanziellen Förderung ihrer Jugendorganisation selbst der staatlichen Vorsorge überantwortet oder der offene freiheitlich-demokratische Meinungs- und Willensbildungsprozeß beeinträchtigt wird, besteht jedenfalls solange nicht, als die gewährten Zuschüsse den hier in Rede stehenden bescheidenen Rahmen nicht übersteigen und der Jugendorganisation zweckgebunden für deren eigene Bildungsarbeit zugewandt werden." 82 Diese Grundsätze sind auf die den Parteien nahestehenden Stiftungen anwendbar. Im konkreten Fall ging es um eine politische Jugendorganisation (Jungliberale), deren Mutterpartei (FDP) nicht im Stadtrat vertreten war und die mit dieser Begründung keine finanziellen Mittel erhielt. Bei den Stiftungen sind allerdings andere Finanzvolumina erreicht und für die Globalzuschüsse wird kein bestimmter Verwen79

Vgl. K. Sobota, Das Prinzip Rechtsstaat, 1997, S. 140; ferner G. Gloser/M. Roth, F. A.Z. v. 27.8.2001, S. 8; M. Kloepfer, Informationsrecht, 2002, S. 101 f.; K. Stern, Die Grundrechte und ihre Schranken, in: FS 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Bd. II, 2001, S.24f.; ferner H.P. Bull, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2000, Rdnr. 267, der ausführt, daß sich allein die „Nötigung" zur Diskussion in der Regel auf den Inhalt der Rechtsnormen auswirkt; das Transparenzgebot soll durch ein neues Parteiengesetz gestärkt werden, dazu G. Bannas, F. A.Z. v. 18.12.2001, S. 14. 80 Vgl. K. Sobota, aaO., S. 140 m. w. Nachw.; M. Kloepfer, aaO., S. 102; zum Transparenzgebot bei der Fraktionsfinanzierung, vgl. E. Schmidt-Jortzig/F. Hansen, NVwZ 1994, 1145 (1148). 81 Vgl. oben Teil 3, C.III, zum Vergabeverfahren. 82 Vgl. OVG Münster, NWVB1. 1990, 56 (57). 12*

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Teil 4: Kritikpunkte an Finanzierung und Struktur

dungszweck festgelegt, so daß der „bescheidene Rahmen" wohl deutlich überschritten sein dürfte. Die wichtige Bedeutung, die dieser Materie zukommt, macht eine gesetzliche Regelung der Stiftungsfinanzierung erforderlich. Das Transparenzgebot fordert eine klare Regelung der staatlichen Finanzierung parteinaher Stiftungen. Nur durch ein transparentes und der Kontrolle zugängliches Verfahren können Bürger Vertrauen in die Vergabeentscheidung erlangen.83 Politische Bildungsarbeit, die die Stiftungen leisten, wird allgemein anerkannt und sollte den Makel des unlauteren Wettbewerbs zugunsten ihrer jeweiligen Partei ablegen.

dd) Konsequenzen Aus alledem ergibt sich die wichtige Bedeutung für das Gemeinwesen, die eine gesetzliche Regelung erforderlich und unumgänglich macht. Eine Einstellung in den Haushaltsplan bietet keine ausreichende Gewähr für diesen bedeutenden Bereich. Rechtspolitisch ist daher ein Handeln des Gesetzgebers zu fordern, der ein Stiftungsgesetz verabschieden muß.84 Die bisherige Praxis, die eine Kontrolle mehr oder weniger in die Hände der Stiftungen legt, ist unbefriedigend. Die Stiftungen berufen sich darauf, daß sie zu ihrer Arbeit einer angemessene Ausstattung bedürfen und vertreten daher - aus ihrer Sicht nachvollziehbar - die Ansicht, daß die bisherige Praxis weiter beibehalten werden solle, also Globalzuschüsse weiterhin mit Gesamtansatz und Einzelansatz im Haushaltsgesetz festgelegt werden sollten.85 Sie wollen lediglich insoweit den Empfehlungen der Parteienrechtskommission folgen, als diese vorschlug, daß bei 83

Vgl. ausführlich zu Aspekten der Funktionen von Öffentlichkeit D. Kugelmann, Die informatorische Rechtsstellung des Bürgers, 2001, S.7ff. 84 So auch Bericht 1993, S.99; H.H. v.Arnim, DÖV 1983, 486 (487); ders., DVB1. 1987, 1241 (1247f.); R. Ebbighausen, Die Kosten der Parteiendemokratie, 1996, S.238ff.; U. Günther/M. Vesper, ZRP 1994, 289 (291 f.); G. Kretschmer/H. Merten/M. Morlok, aaO., 41 (47 f.); J. Ockermann, ZRP 1992,323 (325); M. Sikora, Politische Stiftungen, 1997, S. 178 ff.; U. Volkmann, ZRP 1992,325 (333); F. Wolf, in: Stiftungsverband Regenbogen (Hrsg.), Die öffentliche Finanzierung politischer Stiftungen und ihre gesetzliche Regelung, 1994, S.72ff.; anders bislang die Ansicht der Bundesregierung. Nach einer Kleinen Anfrage (BT-Drucks. 13/7879) der Abgeordneten Christa Luft und Rolf Kutzmutz und der Gruppe der PDS, in der diese die Frage stellten, ob die Bundesregierung der Empfehlung der Parteienfinanzierungs-Kommission folgen wolle, verwies die Bundesregierung darauf, daß sie zu Entscheidungen des Deutschen Bundestages keine Stellung beziehen wolle, vgl. BT-Drucks. 13/8184, S.2. Den einzigen Ansatz, den es bislang dazu gab, ging von der FDP aus, die am 27. März 1995 eine Initiative zu einem Stiftungsgesetz unternahm. Der damalige FDP-FraktionsVorsitzende Otto Solms erklärte dazu, daß das weltweite Wirken der Stiftungen zu wichtig sei, „als daß man sie dem Verdacht aussetzen dürfte, sie operierten am Rande der Legalität", vgl. Pressemitteilung der FDP-Bundestagsfraktion v. 27. März 1995. 85 Gemeinsame Erklärung der Stiftungen, 4. Abschnitt, Nr. 1.

A. Kritik an der Praxis der Stiftungsfinanzierung

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einer Erhöhung des Gesamtansatzes der Globalzuschüsse die Zuwachsrate des Gesamthaushaltes grundsätzlich nicht überschritten werden sollte.86 b) Die Parteiakademien

Österreichs

In Österreich existieren seit 1973 Parteiakademien, die durch das Gesetz zur Förderung politischer Bildungsarbeit und Publizistik zur Förderung der staatsbürgerlichen Bildungsarbeit Mittel erhalten. 87 Ähnlich wie in der Bundesrepublik hängt die Förderung von der Klubstärke (Fraktionsstärke) der jeweils nahestehenden Partei im Nationalrat Österreichs ab.88 Zur Zeit existieren fünf Parteiakademien, die als privatrechtliche Vereine ausgestaltet sind.89 Dort hat der Gesetzgeber den parteinahen Stiftungen (dort Parteiakademien genannt) die Pflicht gesetzlich auferlegt, jährlich über ihre Einnahmen und Ausgaben zu berichten und Prüfungen teils selbst, teils durch den Rechnungshof durchführen zu lassen.90 Die Parteiakademien müssen jeweils zum 31. März eines Jahres über die Verwendung der öffentlichen Mittel des Vorjahres berichten. Diese Berichte werden sodann von zwei Wirtschaftsprüfern und Steuerberatern geprüft. Dabei wird auf die Sparsamkeit bei der Verwendung der Mittel, die Zweckmäßigkeit und Gesetzmäßigkeit geachtet. Der Jahresabschluß wird dann veröffentlicht. 91 Widmungswidrig verwendete Fördergelder müssen zurückgezahlt werden. Die Verpflichtung zur Offenheit sowie die Kontrolle durch den Rechnungshof bewirken ein hohes Maß an Transparenz und werden auch als vorbildlich bezeichnet.92

86

Gemeinsame Erklärung der Stiftungen, aaO. BGBl. 272/1972 i.d.F. BGBl 83/1978, WV BGBl. 222/1979 i.d.F. BGBl. 357/1982, WV BGBl. 369/1984 i.d.F. BGBl.I 35/1998. 88 Vgl. M. Stelzer , Parteienfinanzierung in Österreich, in: Landtagspräsident RheinlandPfalz (Hrsg.), Parteienfinanzierung im internationalen Vergleich, 2000, S.56. 89 SPÖ: Dr. Karl Renner-Institut, ÖVP: Politische Akademie, FPÖ: Freiheitliches Bildungswerk, Grüne: Grüne Bildungswerkstatt, LIF: Liberales Bildungsforum, vgl. S. Hellwig, Politische Bildung, 1998, S. 255 ff., H. Sickinger , Politikfinanzierung in Österreich, 1997, S. 159. 90 § 4 des Gesetzes zur Förderung staatsbürgerlicher Bildungsarbeit im Bereich der politischen Parteien sowie der Publizistik, BGBl. Nr. 272/1972; vgl. H. Dachs, Österreichische Zeitschrift für Politikwissenschaft 1976, 391; Th. Drysch, Parteienfinanzierung, 1998, S. 207; K.-H. Naßmacher , Bitburger Gespräche 1993/2, S.97 (98 f.). 91 Vgl. Th. Drysch , aaO., S.207. 92 Vgl. K. Barth , BB 1986, 949 (952); Th. Drysch aaO., S. 208; H. Sickinger/R. Nick , Politisches Geld, Parteienfinanzierung in Österreich, 1990, S.93. 87

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Teil 4: Kritikpunkte an Finanzierung und Struktur

3. Fazit a) Erfordernis

eines Gesetzes

Das Beispiel Österreichs zeigt deutlich, daß allein die Diskussion, die im Vorfeld einer gesetzlichen Regelung geführt wird, dazu beitragen kann, daß ein allgemein akzeptiertes Modell einer Stiftungsfinanzierung entstehen kann. Bedenken können im Gesetzgebungsverfahren diskutiert und gelöst werden. Zumindest zeigt die Problematik der Diätenerhöhung, daß die Öffentlichkeit Einfluß darauf nehmen kann, daß nicht allzu üppige Steigerungsraten entstehen. Dies ist umso wichtiger, als auch bei den parteinahen Stiftungen eine gewisse Parteinähe nicht von der Hand zu weisen ist und somit ebenfalls wieder eine „Entscheidung in eigener Sache4' vorliegt. Solche Entscheidungen bergen stets die Gefahr, daß aufgrund fraktionsübergreifender Einigkeit und Befangenheit Gefahren der Undurchsichtigkeit, ungerechtfertigter Begünstigung, des Mißbrauchs oder gar eine Beeinträchtigung des offenen politischen Wettbewerbs stattfindet. Wird nicht durch Gesetz ein streng formalisiertes Verfahren durchgeführt, so bleiben Kontrollmöglichkeiten durch Verfassungsgerichte und Rechnungshöfe stets gering. Vielmehr ist es erforderlich, Transparenz, Öffentlichkeit und dadurch bedingte öffentliche Kontrolle herzustellen.93 Lediglich ein parlamentarisches Gesetzgebungsverfahren kann dagegen diese Transparenzfunktion übernehmen; denn dem Gesetzesbeschluß gehen mehrere Lesungen und Diskussionen voraus und die Gesetzesmaterialien sind allgemein zugänglich. Wie sich eine solche Diskussion entwickeln kann, zeigt beispielsweise die Debatte um die Diätenerhöhung aus dem Jahr 1995.94 Entscheidend ist nicht nur, daß überhaupt in einem Gesetzgebungsverfahren entschieden wird, sondern wie eine solche Entscheidung zustande kommt. Es bleibt also dabei: Rechtspolitisch ist ein Stiftungsgesetz unumgänglich. Der Verstoß unter dem Gesichtspunkt der Wesentlichkeit im Bereich der Globalzuschüsse an die parteinahen Stiftungen macht dies dringend erforderlich.

93 Vgl. Bericht 1993, S.99; M. Beise, in: Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Handbuch Stiftungen, 1998, S.214; A. Fischer, Abgeordnetendiäten und staatliche Fraktionsfinanzierung in den fünf neuen Bundesländern, 1995, S. 198 m.w.Nachw.; G. Gloser/M.Roth, aaO., S.8; G. Langgut^ APuZ 34/1993,38 (43); Ch. Meertens/F. Wolf ZRP 1996,440 (444); J. Ockermann, ZRP 1992, 323 (325). 94 Vgl. ausführlich zur durch den Bundesrat gestoppten Verfassungsänderung F. Welti, Die soziale Sicherung der Abgeordneten des Deutschen Bundestages, der Landtage und der deutschen Abgeordneten im Europäischen Parlament, 1998, S. 158 ff.

A. Kritik an der Praxis der Stiftungsfinanzierung

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b) Ausgestaltung eines Stiftungsgesetzes Eine Einstellung der Mittel für parteinahe Stiftungen in den Haushaltsplan kann dabei dem Erfordernis eines Gesetzes Vorbehalts nicht genügen.95 Zwar wird der Haushaltsplan durch ein Haushaltsgesetz festgestellt und genügt damit in formeller Hinsicht dem Parlamentsvorbehalt, aber hinsichtlich des Kriteriums der Öffentlichkeit mangelt es an der Gesetzesqualität.96 Ein Gesetz wird im Gesetzblatt verkündet. Vom Haushaltsplan wird jedoch nur der Gesamtplan im Gesetzesblatt veröffentlicht, nicht jedoch die Einzelpläne, Kapitel und Titel, die fast unüberschaubar Einzelposten enthalten und dann selten in einem Einzelposten alle Zuwendungen für einen Zweck enthalten, sondern, wie es beispielsweise bei den parteinahen Stiftungen der Fall ist, die Mittel aus mehreren ministeriellen Bereichen erhalten. Betrachtet man den Bundeshaushaltsplan in seiner Gesamtheit, so ergibt sich zumindest für den Laien ein kaum überschaubares Werk an Zahlen mit oft dürftigen Erläuterungen. Einzelposten für Stiftungen werden bei den Haushaltsberatungen kaum einzeln diskutiert, was meist bereits aus zeitlichen Gründen folgt, aber auch deshalb, weil alle Parteien profitieren. 97

III. Gesetzgebungskompetenz Die Frage eines Gesetzesvorbehalts hat das Bundesverfassungsgericht offengelassen.98 Dabei ist gerade problematisch, ob dem Bund überhaupt die Gesetzgebungskompetenz für die zu regelnde Materie der parteinahen Stiftungen zusteht. Zunächst muß differenziert werden zwischen den projektgebundenen Mitteln und den Globalzuschüssen. Die projektgebundenen Mittel, die an die parteinahen Stiftungen gegeben werden, sind dabei wenig problematisch. Sie werden häufig bewilligt für Projekte im Ausland, die beispielsweise der Entwicklungshilfe und Demokratieförderung dienen und damit einer ausschließlichen Bundeskompetenz gemäß Art. 73 Nr. 1 GG als „auswärtige Angelegenheiten" unterfallen. 99 Die internationale Zusammenarbeit bildet den wesentlichen Ausgabefaktor der Stiftungen, hauptsäch95

Vgl. BVerwGE 90, 112 (126 f.) zur staatlichen Förderung eines Vereins zur Bekämpfung von Jugendsekten durch einen Haushaltstitel bei Eingriffen in die Grundrechtssphäre Dritter; OVG Münster, NWVB1. 1990, 226 (229f.); A. Fischer, aaO., S.201. 96 Vgl. Bericht 1993, S.99; A. Fischer, aaO., S.201 m. w.Nachw.; grundlegend zum Haushaltsrecht und seiner historischen Entwicklung H. Peters, Lehrbuch der Verwaltung, 1949, S. 218 ff. 97 Vgl. H.H. v.Arnim, DVB1. 1987, 1241 (1247); R. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, 1976, S. 302ff., 315. 98 Vgl. BVerfGE 73, 1 (29, 39). 99 Vgl. H. Merten, Parteinahe Stiftungen im Parteienrecht, 1999, S.93; hier werden die parteinahen Stiftungen auch als „nichtgouvernementale Akteure" bezeichnet, R. Seidelmann, in: D. Nohlen (Hrsg.), Kleines Lexikon der Politik, 2001, S.21.

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Teil 4: Kritikpunkte an Finanzierung und Struktur

lieh finanziert durch die projektgebundenen Mittel des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. Zu einer anderen Bewertung muß man bei den Globalzuschüssen kommen, die vornehmlich im Inland eingesetzt werden. Grundsätzlich haben die Länder die Gesetzgebungskompetenz, solange sich nicht etwas anderes aus dem Grundgesetz ergibt (vgl. Art. 30,70 GG). 100 Die Globalzuschüsse werden hauptsächlich im Bereich der politischen Bildungsarbeit der Stiftungen verwendet. Bildung ist aber klassische Ländersache. Der Bund darf durch seine Mittelbewilligung nicht in die Finanzierungshoheit der Länder eingreifen; denn nach der Vorstellung des Grundgesetzes tragen Bund und Länder gesondert ihre Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, Art. 104 a GG (sog. Konnexitätsprinzip). 101 Daher sind Mischformen der Finanzierung von Aufgaben die Ausnahme. Eine Kompetenz ergibt sich also aus Vorschriften des Grundgesetzes nicht. Zweifel an einer Gesetzeskompetenz des Bundes äußerte bereits die Parteienrechtskommission 1993.102 Sie schlug daher eine Rahmenkompetenz des Bundes durch Einfügung einer Nr. 1 b in Art. 75 GG vor: „1 b. die allgemeinen Grundsätze der politischen Bildungsarbeit einschließlich der parteinahen Stiftungen". Eine Rahmenkompetenz hielt die Kommission für ausreichend; denn sie erlaube es dem Bund, die wesentlichen Grundlagen der Stiftungsarbeit, insbesondere über Publizität und Rechnungskontrolle zu regeln. 103 Diesem Ansatz der Kommission ist nur zum Teil zu folgen. Eine Vollkompetenz im Grundgesetz stellt die sicherere Grundlage für ein Stiftungsgesetz dar; eine Rahmenkompetenz wäre nicht befriedigend. Das Postulat einer gesetzlichen Regelung beruht nämlich zugleich darauf, daß man die Anforderungen an Rechenschafts- und Transparenzpflichten erhöhen will. Hierzu bedarf es aber detaillierter Regelungen, die eine Rahmenkompetenz nicht leisten kann. Hinzu kommt, daß die parteinahen Stiftungen, die unstreitig eine genetische Nähe zu „ihren" Parteien haben, bundesweit operieren und deshalb abschließend einheitlicher Regelungen bedürfen. Insoweit empfiehlt sich eine Parallele zu Art. 21 Abs. 3 GG. 100 Vgl. nur K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 1, 2. Aufl. 1984, S. 677 ff. 101 Vgl. H. Siekmann, in: M. Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, 2. Aufl. 1999, Art. 104 a, Rdnr. 1; ferner/?. Ebbighausen, Die Kosten der Parteiendemokratie, 1996, S.239f.; G. Langguth, aaO., 38 (43). 102 Vgl. Bericht 1993, S.99; die Parteienfinanzierungskommission von 1983 hatte sich zwar mit Problemen der Transparenz auseinandergesetzt, jedoch lediglich gefordert, „die Globalzuschüsse an parteinahe Stiftungen für politische Bildungsarbeit gesetzlich durchschaubar zu machen", vgl. Bericht 1983, S. 175. Was genau darunter zu verstehen ist, blieb dabei offen. Die Parteienfinanzierungskommission von 2001 forderte einen „Politikfinanzierungsbericht", in dem sich die Bundesregierung in regelmäßigen Abständen, um Informationen über den gesamten Bereich der Finanzierung im Umfeld der Parteien zu erhalten. Von einem Stiftungsgesetz war auch hier nicht die Rede, vgl. Bericht 2001, BT-Drucks. 14/6710, S. 56ff. 103 Vgl. Bericht 1993, aaO.; dazu H.H. v. Arnim, Der Spiegel v. 26.12.1994; M. Beise, aaO., S. 214f.; R. Ebbighausen, aaO., S. 239f.; G. Langguth, aaO., 38 (43); Ch. Meertens/F. Wolf, ZRP 1996, 440 (444); R. Walch, F. A.Z.-Sonntagszeitung v. 26.2.1995, S.4.

A. Kritik an der Praxis der Stiftungsfinanzierung

185

Daher sollte man einen Schritt weitergehen und die parteinahen Stiftungen zum Gegenstand der ausschließlichen Gesetzgebung machen. Ein Kompetenztitel wäre in den Art. 73 GG einzufügen. Zum Teil wird schon vertreten, eine Bundeskompetenz für ein solches Gesetz folge aus Art. 21 Abs. 3 GG. 104 Dies ist aber mit der herrschenden Meinung abzulehnen, da das Parteienrecht auf parteinahe Stiftungen wegen deren besonderer Stellung nicht anwendbar ist. 105 Somit sollte der Verfassungsgeber handeln und einen Kompetenztitel für politische Stiftungen schaffen.

IV. Die Stiftungen und die Wahrheit der Rechtsform Als einzige der parteinahen Stiftungen verdient die Friedrich-Naumann-Stiftung die Bezeichnung „Stiftung", da die übrigen als eingetragene Vereine im Sinne der §§ 21 ff. BGB eingerichtet sind. Voraussetzung für die Zulassung einer Stiftung ist ein staatlicher Verwaltungsakt, dessen Genehmigungsvoraussetzungen nach den jeweiligen landesrechtlichen Regelungen bestimmt wird. 106 Gemäß § 65 BGB muß sich ein eingetragener Verein auch als solcher bezeichnen. Dies wird jedoch von den parteinahen Stiftungen nur nachlässig getan und vielfach wird der Zusatz „e.V." weggelassen. Sie bedienen sich vielmehr des „achtungswürdigen" 107 und „interessenneutralen" Titels der Stiftung und verschleiern somit ihre wahre Rechtsform. 108 Der Begriff der Stiftung, wie ihn die §§ 80 ff. BGB ausformen, kann auch unabhängig davon bestehen; denn das BGB regelt diese Materie nicht erschöpfend. 1 0 9 Unter dem Begriff einer Stiftung versteht man seit langer Zeit, bereits seit der Zeit vor Geltung des BGB, die Widmung einer Vermögensmasse für einen religiösen und - aufgegriffen aus dem Zeitalter von Aufklärung und Säkularisation - für einen gemeinnützigen Zweck. 110 104 Vgl. G. Kretschmer/H. Merten/M. Morlok, ZG 2000,41 (51 f.); H. Merten aaO., S. 157 ff.; M. Sikora, Politische Stiftungen, 1997, S. 196. 105 Vgl. oben B. 106 Vgl. BVerwG, NJW 1969,339; VG Düsseldorf, NVwZ 1994,811; OVG Münster, NVwZ 1996,913;//. Heinrichs, in: O. Palandt (Hrsg.), Bürgerliches Gesetzbuch, 60. Aufl. 2001, §80, Rdnr.2; P. Rawert, in: J. v. Staudinger (Hrsg.), Bürgerliches Gesetzbuch, Bd. 1, 13. Aufl. 1995, Vor §80, Rdnr. 56ff.; M. Twehues, Rechtsfragen kommunaler Stiftungen, 1996, S. 53 ff. m. w. Nachw.; beispielsweise Stiftungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen v. 21. Juni 1977, GVB1.NW, S.274. 107 Vgl. G. Strickrodt, JZ 1961, 111. 108 Vgl. G. Langguts APuZ 34/1993,38 (41), der davon spricht, daß die Bezeichnung „Stiftung" gewählt wird, um deutlich zu machen, daß die Aktivitäten auf das Gemeinwohl ausgerichtet sind; ferner/.A. Frowein, F. A.Z. v. 13.9.1996, S.44; G. Strickrodt, aaO., 111; G. Totenhöfer-Just, Öffentliche Stiftungen, 1971, S.27. 109 Vgl. RGZ 88, 335 (339). 1,0 Vgl. OLG Stuttgart, NJW 1964,1231; zur geschichtlichen Entwicklung B. Andrick, Stiftungsaufsicht und Staatsaufsicht unter besonderer Berücksichtigung der nordrhein-westfäli-

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Teil 4: Kritikpunkte an Finanzierung und Struktur

Entscheidend für die Beurteilung der parteinahen Stiftungen ist nicht deren rechtliche Einordnung als überwiegend eingetragene Vereine, vielmehr muß dem Vorwurf nachgegangen werden, die parteinahen Stiftungen verwendeten den Begriff der „Stiftung" rechtsmißbräuchlich. Der Begriff der Stiftung ist bekanntlich durchgängig positiv besetzt, da man mit ihm allgemein etwas Gemeinnütziges, ein von privater Seite gemeinnützigen Aufgaben zur Verfügung gestelltes Vermögen verbindet. 111 Dies trifft jedoch bei parteinahen Stiftungen gerade nicht zu. Vergleicht man beispielsweise den Anteil privater Zuwendungen an die Stiftungen mit den staatlichen, so erkennt man sehr schnell, daß sich die Stiftungen fast ausschließlich aus staatlichen Zuwendungen finanzieren. 112 Die Motive für die Kennzeichnung als Stiftung liegen wohl in der positiven Außenwirkung der Bezeichnung Stiftung. Wahrscheinlich sollte mit dieser Firmierung auch eine höhere Spendenbereitschaft erreicht werden - allerdings ohne Erfolg. Dennoch bleibt der Vorwurf rechtsmißbräuchlicher Verwendung des Namens. Gewichtiger ist, daß bei der Rechtsform des eingetragenen Vereins weniger strenge Kontrollen als bei der Rechtsform einer rechtsfähigen Stiftung bestehen, die sich stets bei ihren Entscheidungen an den durch den Stifterwillen festgelegten Vorgaben zu orientieren hat. 113 Grundsätzlich werden durch § 86 BGB einzelne Vorschriften des Vereinsrechts (Rechte und Pflichten, Arbeitsweise des Vorstands, Notbestellung, besondere Vertreter, Haftung für Organe oder Insolvenzeröffnung) für anwendbar erklärt. Der Verein trifft durch seine personelle Struktur jedoch eher eine eigene Willensbildung, während die Stiftung ihre Bemühungen am vom Stifter vorgegebenen Zweck orientieren muß. Diese Willensbildung wird dabei durch das Stiftungsrecht und landesrechtliche Bestimmungen der jeweiligen Stiftungsgesetze überlagert. 114 Die Eigenart der Stiftung ist darin begründet, daß eine Stiftung kein personelles Substrat besitzt, jedoch einen mehr oder weniger großen Personenkreis benötigt, der mit seiner Tätigkeit den Stiftungszweck mit Hilfe des StiftungsVermögens erfüllt. 115 sehen Verhältnisse, 1988, S.22ff.; A. v. Campenhausen, in: Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Handbuch Stiftungen, 1998, S.23ff.; P. Rawert, aaO., Rdnr.29ff.; M. Schulte, Staat und Stiftung, 1989, S.23 ff.; M. Twehues, aaO., S.67ff. 111 Vgl. H.H. v.Arnim, Die Partei, der Abgeordnete und das Geld, 1996, 2. Aufl., S. 164; H. Merten, Parteinahe Stiftungen im Parteienrecht, 1999, S.33; M. Schürmann, Zwischen Partnerschaft und politischem Auftrag, 1989, S.34f.; G. Totenhöf er-Just, aaO., S.27; private Stiftungen steigen derzeit deutlich in der Beliebtheit, wozu Reformen des Stiftungsrechts weiter beitragen sollen, vgl. S. Wilke, F. A.Z.-Sonntagszeitung v. 28.4.2002, S.43. 112 Vgl. oben Teil 3, C. 113 Vgl. M. Beise, in: Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Handbuch Stiftungen, 1998, S.208; P. Rawert, aaO., Rdnr. 177; M. Schulte, DÖV 1996,497 ff. Zu den Problemen der Gründung einer parteinahen Stiftung, vgl. oben Teil 3, E. 114 Vgl. H. Heinrichs, aaO., § 86, Rdnr. 1 ,H. Merten, aaO., S.59f.; K. Neuhoff in: H.Th. Soergel (Hrsg.), Bürgerliches Gesetzbuch, Bd. 1,13. Aufl. 2000, §86, Rdnr. 1 ff.; M. Schulte, DÖV 1996, 497; G. Strickrodt, Stiftungsrecht, 1977, S.617. 115 Vgl. B. Andrick, aaO.,S.39.

A. Kritik an der Praxis der Stiftungsfinanzierung

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Die Stiftung hat im Gegensatz zum privatrechtlichen Verein wegen ihrer nichtverbandsmäßigen Struktur keine Mitglieder, sondern allenfalls Benutzer oder Destinäre, also Empfänger von Stiftungsleistungen. Der Stifter besorgt damit - im Gegensatz zu den Mitgliedern eines Vereins - die Willensbildung der Stiftung. Gesetzliche und insbesondere statuarische Regelungen legen damit die personellen Zuständigkeiten und Bindungen fest, die den Zweck und das Vermögen der Stiftung betreffen. Hierbei kann der Stifter von seinem Ermessen Gebrauch machen, woran ihm allein deswegen gelegen sein wird, weil sich im Errichtungsakt seine Einflußnahme erschöpft. 116 Die Mitglieder der Stiftungsorgane nehmen ihre Aufgaben in Wahrnehmung der Stiftungsinteressen wahr, womit sich jede Einwirkung durch außenstehende Personen oder Institutionen ausschließt, sofern die Satzung hierüber keine Regelung vorgesehen hat. Demgegenüber sind steuerliche Unterschiede bezüglich beider Rechtsformen nicht erkennbar. 117 Verein und Stiftung unterliegen einer umfassenden Steuerpflicht, beispielsweise für die Körperschaft-, Gewerbe- und Umsatzsteuer. Rechtsgrundlage der Steuerbegünstigung wegen Gemeinnützigkeit bilden die §§ 51 ff. AO. Ein Verein verfolgt entsprechende Zwecke, wenn seine Tätigkeit darauf gerichtet ist, die Allgemeinheit auf materiellem, geistigen oder sittlichem Gebiet selbstlos zu fördern. Hier ergeben sich zu den Stiftungen i. S. d. BGB bzw. der landesrechtlichen Bestimmungen keine Unterschiede. 118 Dies mag auch der Grund dafür sein, daß die Verwendung des Begriffs „Stiftung" im Namen einer Körperschaft nicht als rechtsmißbräuchlich angesehen wird, da nach deutschem Sprachgebrauch dieser Begriff kaum durch ein anderes Wort ersetzt werden könnte, das dem Wesen einer stiftungsgemäßen Widmung eines Vermögens entspricht. 119 Da die Namen der etablierten parteinahen Stiftungen wohl kaum geändert werden, muß ein Stiftungsgesetz nochmals klarstellen, daß der Zusatz „e.V." stets bei der Namensgebung hinzuzufügen ist. Das Gesetz kann jedoch keineswegs eine bestimmte Rechtsform vorschreiben. Dies stieße auf grundrechtliche Bedenken im Hinblick auf Art. 9 Abs. 1 GG, der die Wahl der Rechtsform einer Vereinigung schützt.120 116

Vgl. B. Andrick, aaO., S. 39f.; H. Heinrichs, aaO., § 80, Rdnr. 1. Vgl. H. Merten, aaO., S.59f. 118 Vgl. H. Merten, aaO., S. 59; zu den Voraussetzungen der Gemeinnützigkeit i. e. B. Reichert,, Handbuch des Vereins- und Verbandsrechts, 8. Aufl. 2001, Rdnr. 3176 ff. 119 Vgl. OLG Stuttgart, NJW 1964,1231 (1232); einschränkend BayOblG, NJW 1973,249, das zumindest eine gesicherte Anwartschaft auf eine Vermögensausstattung, durch welche eine stiftungshafte Aufgabenerfüllung für eine gewisse Dauer gewährleistet sei, forderte; dazu B. Reichert, aaO., Rdnr. 375; K. Riehmer, Körperschaften als Stiftungsorganisationen, 1993, S. 38 ff. 120 Vgl. Bericht 2001, BT-Drucks. 14/6710, S.57f.; femer W. Höfling, in: M. Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, 2. Aufl. 1999, Art. 9, Rdnr. 16; M. Kemper, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. 1,4. Aufl. 1999, Art. 9, Rdnr. 45 ff.; B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Grundgesetz, 9. Aufl. 1999, Art. 9, Rdnr. 5 b. 117

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Teil 4: Kritikpunkte an Finanzierung und Struktur

B. Ergebnis Die vorausgegangene Untersuchung macht die Notwendigkeit eines Stiftungsgesetzes deutlich. Einzelne Verstöße sollten jedoch nicht dazu verleiten, das System der parteinahen Stiftungen in Frage zu stellen. Die bestehende Ausgestaltung sollte vielmehr Ansporn dafür sein, Verbesserungen einzuführen. Vorschriften können jedoch nur effektiv sein, wenn eine wirkungsvolle Kontrolle erfolgt. Bei den Dimensionen, die die Stiftungsfinanzierung erreicht hat, sollten diese Maßnahmen eingeleitet werden, will man dauerhaft parteinahe Stiftungen mit ihren wichtigen Funktionen für die Gesellschaft erhalten. 121

121

Vgl. zu möglichen Kontrollmechanismen Teil 5 dieser Untersuchung.

Teil 5

N e u o r d n u n g der Stiftungsfinanzierung nach B V e r f G E 85, 264 A. Veränderte Ausgangssituation I. Grundlage des Stiftungsurteils von 1986 Das Bundesverfassungsgericht selbst könnte durch sein Urteil vom 9. April 1992 dazu beigetragen haben, daß die Stiftungsfinanzierung heute anders als noch bei seiner früheren Rechtsprechung zu sehen ist. Das Stiftungsurteil aus dem Jahre 19861 stand noch in unmittelbaren Zusammenhang zu der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die von der Unzulässigkeit einer allgemeinen staatlichen Parteienfinanzierung ausging. Das Gericht hatte eine solche Finanzierung im Jahre 1966, die eine globale Ausstattung mit finanziellen Mitteln der Parteien vorsah, untersagt.2 Es erlaubte nur noch eine Erstattung der Wahlkampfkosten, wodurch eine staatliche Finanzierung der Parteien für politische Bildungsarbeit ausschied. Dazu führte es aus, „daß sich eine Grenze zwischen allgemeiner Parteiarbeit und politischer Bildungsarbeit nicht ziehen läßt4'.3 Erst als Konsequenz daraus verstärkten die parteinahen Stiftungen ihre Aktivitäten, die Hanns-Seidel-Stiftung wurde sogar erst nach diesem Urteil gegründet.4

II. Aufgabe des Dogmas der Wahlkampfkostenerstattung Durch Aufgabe seiner bisherigen Rechtsprechung zur Wahlkampfkostenerstattung kehrte das Bundesverfassungsgericht mit seinem Urteil vom 9. April 1992 zur 1

Vgl. BVerfGE 73, 1. Vgl. BVerfGE 20, 56. 3 BVerfGE 20, 56(112). 4 Die Parteienfinanzierungskommission von 1983 bezeichnet es als „irreführende Behauptung", die Stiftungen seien eigens zur Mittelbeschaffung für die jeweils nahestehende Partei geschaffen worden, vgl. Bericht 1983, S.78; anders hingegen R. Ebbighausen, Die Kosten der Parteiendemokratie, 1996, S.243; R Lösche, Wovon leben die Parteien?, 1984, S.76; H. v. Vieregge, APuZ 7/1977, 28 (33 f.); ders., Parteistiftungen, 1977, S. 154. 2

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Teil 5: Neuordnung der Stiftungsfinanzierung

Linie seines ersten Parteienfinanzierungsurteils von 1958 zurück. 5 Damals hielt das Gericht die Bereitstellung finanzieller Mittel von Staats wegen an politische Parteien für zulässig.6 Diese Ausgangssituation wird durch das neueste Urteil des Bundesverfassungsgerichts wiederhergestellt. Parteien sind nunmehr nicht mehr gehindert, Mittel für Aufgaben, die ihnen nach dem Grundgesetz allgemein obliegen, zu empfangen; das Gericht stellte - wie oben näher ausgeführt - fest, daß die Aufgaben außerhalb und während der Wahlkämpfe die gleichen seien.7 Daraus darf gefolgert werden, daß auch die politische Bildungsarbeit durch Parteien wahrgenommen werden kann. Die strikte Trennung von politischer Bildungsarbeit durch Parteien und den ihnen nahe stehenden Stiftungen, die bislang einzuhalten war - in der Praxis aber kaum durchführbar war - kann nun aufgegeben werden. Fraglich ist, ob daraus der Schluß gezogen werden muß, Stiftungsfinanzierung und Parteienfinanzierung seien letztlich identisch oder doch zumindest teilidentisch. Das Bundesverfassungsgericht geht in seinem Urteil offenbar von einer Unterscheidbarkeit aus, da es die Parteienfinanzierung weder mit der Finanzierung der Parlamentsfraktionen noch mit der der sogenannten parteinahen Stiftungen als identisch ansieht.8 Der Gesetzgeber seinerseits hat durch § 25 Abs. 1 Nr. 1 PartG, der die Annahme von Spenden an die Parteien durch die Stiftungen verbietet, sowie § 55 Abs. 1 Nr. 1 AO 9 Vorkehrungen für eine Trennung dieser Bereiche getroffen, die eine Annahme für Spenden durch die parteinahen Stiftungen rechtlich unzulässig macht. 5

Vgl. J. Berkemann, JR 1992,450 (456); R. Ebbighausen, aaO., S.235; H. Hofmann, NJW 1994, 691 (691 f.); J. lpsen, JZ 1992, 753 (756); Ph. Kunig, in: I. v. Münch/Ph- Kunig (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. 2, 5. Aufl., 2001, Art. 21, Rdnr. 70; M. Morlok, MIP (H. 6), 7 (11 ff.); M. Sachs, JuS 1992,1056 (1057); R. Schwartmann, Verfassungsfragen der Allgemeinfinanzierung politischer Parteien, 1995, S.37; H. Steinberger, in: Bitburger Gespräche 1993/2, S.33; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. V, 2000, S. 1541. 6 Vgl. BVerfGE 8, 51 (63); H.H. v.Arnim, ZRP 1989, 257 (262); F. Boyken, Die neue Parteienfinanzierung, 1998, S. 56ff.; W. Henke, Das Recht der politischen Parteien, 2. Aufl. 1972, S. 222f.; R. Schwartmann, aaO., S. 37; K.-H. Seifert, Die politischen Parteien im Recht der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S. 298 f.; G. Stricker, Der Parteienfinanzierungsstaat, 1998, S. 41 ff. 7 Vgl. BVerfGE 85, 264 (285). 8 Vgl. BVerfGE 85, 264 (289); vgl. auch P.M. Huber, JZ 1994, 689 (694f.); J. lpsen, aaO., 753; H. Steinberger, Bitburger Gespräche 1993/2, S.25 (52); G. Stricker, aaO., 1998, S.38; demzufolge befaßte sich trotz der Vorschläge der Parteienfinanzierungskommission von 1993 auch der Gesetzgeber nicht weiter mit der Frage der Stiftungsfinanzierung, vgl. H. Hofmann, DÖV 1994, 504 (512). 9 Durch Art. 3 Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung des Parteigesetzes und anderer Gesetze vom 22. Dez. 1983, BGB1.I, S. 1577 wurde §55 Abs. 1 Nr. 1 folgender Satz angefügt: „Die Körperschaft darf ihre Mittel weder für die unmittelbare noch für die mittelbare Unterstützung oder Förderung politischer Parteien verwenden."

A. Veränderte Ausgangssituation

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Unter diesen gesetzlichen Gegebenheiten muß die Frage aufgeworfen werden, ob politische Bildungsarbeit weiter von den parteinahen Stiftungen wahrgenommen werden soll. Damit ginge dann zugleich die Frage einher, ob für den Fall, daß die Stiftungen diese Aufgaben nicht mehr wahrnähmen, nicht zwangsläufig die ihnen zur Verfügung gestellten Finanzmittel, die zum größten Teil aus den Globalzuschüssen bestehen, entsprechend gekürzt werden müßten.10 Weitergehend könnte man fragen, ob nicht auch andere Bereiche überhaupt für eine Ausgliederung in Betracht kommen, die bislang von den parteinahen Stiftungen bearbeitet werden. Zu den größten Aufgabenfeldern der Stiftungen zählen neben der politischen Bildung die Grundlagenforschung und Politikberatung, Begabtenförderung, die Erhaltung von Archiven und internationale Zusammenarbeit.11 Lediglich die ersten beiden Aufgabenfelder zählen nach hier vertretener Ansicht zu den Bereichen, die nicht zu den klassischen Stiftungsaufgaben zählen. Die Begabtenförderung nimmt dabei eine Sonderstellung ein. Die Vergabe von Stipendien sollte jedoch stark eingeschränkt werden, um nicht länger den Eindruck zu vermitteln, man wolle lediglich der jeweiligen politischen Richtung nahestehende Personen fördern. 12 Jedoch werden nicht nur die politischen Stiftungen mit Globalmitteln für die Vergabe von Stipendien bezuschußt. Diese Art der staatlichen Förderung wird auch anderen gesellschaftlichen Institutionen zuteil. Beispielsweise wird die gewerkschaftsnahe Hans-Böckler-Stiftung unterstützt oder kirchliche Institutionen, wie das katholische Cusanuswerk oder das von den Landeskirchen der Evangelischen Kirche Deutschlands getragene Begabtenförderungswerk Haus Villigst, erhalten staatliche Mittel. 13 Rechtlich unbedenklich ist es, die derzeit von den parteinahen Stiftungen geleisteten Aufgaben, bei diesen zu belassen. Problematisch erscheint es dagegen, die offensichtlich von dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1966 geprägte Ausweitung der Aufgaben der parteinahen Stiftungen einfach zurückzunehmen und diese zukünftig auf die politischen Parteien zu übertragen. Das Beispiel Österreichs zeigt, wie es sich auswirkt, wenn die politischen Akademien, die den parteinahen Stiftungen Deutschlands entsprechen, fest in das Betä10

Vgl. zur Aufgabenkritik der parteinahen Stiftungen M. Beise, in: Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Handbuch Stiftungen, 1998, S. 211; R. Stöss, in: Stiftungsverband Regenbogen (Hrsg.), Die öffentliche Finanzierung politischer Stiftungen und ihre gesetzliche Regelung, 1994, S. 17. 11 s. o. Teil 3, A.; wie eine Politikberatung von (nicht nur politischen) Stiftungen effektiv gestaltet werden kann, zeigt W. Weidenfeld, in: Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Handbuch Stiftungen, 1998, S. 187ff. 12 Vgl. M. Beise, aaO., S.211; U. Günther/M. Vesper, ZRP 1994,289 (292) sehen im Bereich der Begabtenförderung die Gefahr, daß bei den Begabten der politische Opportunismus gefördert werde; vgl. femer dazu/. A. Frowein, F. A.Z. v. 13.9.1996, S.44. 13 Vgl. Bundesministerium für Bildung und Forschung (Hrsg.), Die Begabtenförderungswerke in der Bundesrepublik Deutschland, 2001, m. w. Bsp.

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Teil 5: Neuordnung der Stiftungsfinanzierung

tigungs- und Aufgabenfeld der Parteien integriert sind. Die Akademien Österreichs setzen bei ihren Tätigkeiten andere Schwerpunkte, die viel näher an der Parteiarbeit liegen.14 Ob dies jedoch für die parteinahen Stiftungen Deutschlands wünschenswert wäre, darf angezweifelt werden. 1. Zulässigkeit der Übertragbarkeit von Aufgaben auf die politischen Parteien Es müßte zunächst geklärt werden, ob der Gesetzgeber überhaupt berechtigt ist, die Aufgabe der politischen Willensbildung auf Parteien zu übertragen. Das ist nicht unproblematisch. Politische Bildungsarbeit ist ein aus dem Grundsatz der Parteienfreiheit abzuleitender fakultativer Tätigkeitsbereich der Parteien. Parteien könnten sich der Aufgabe der politischen Bildung annehmen, sie müßten es jedoch nicht. 15 Durch Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG ist der Gesetzgeber aber daran gehindert, den Parteien konkrete Pflichtaufgaben aufzutragen. Zudem hätte der Gesetzgeber keine Möglichkeiten, die Nichtbefolgung zu sanktionieren. Das würde in der Praxis dazu führen, daß den Parteien eine hohe Summe an Mitteln zur Verfügung gestellt würde, ohne daß sichergestellt wäre, daß diese Aufgaben hinreichend ausgefüllt bzw. die Mittel entsprechend verwendet würden. Die Parteien wären letztlich nicht daran gehindert, die Mittel für andere Aufgaben einzusetzen. Auch die Natur von Globalmitteln erschwerte die Überwachung. Es ist abzusehen, daß Parteien aufgrund ihrer Neigung, sich in fast allen gesellschaftlichen Bereichen zu betätigen, die Mittel immer weniger für politische Bildungsarbeit einsetzen würden. 16 Es bestünde das Problem, daß ähnliche Abgrenzungsschwierigkeiten entstünden, wie sie zum Teil heute bei der Wahrnehmung solcher Aufgaben durch die parteinahen Stiftungen bestehen. Eine solche Übertragung von Aufgaben ist daher nicht zulässig und praktisch kaum durchführbar, so daß dieser Weg nicht in Betracht kommt.

14

Vgl. K. Barth, BB 1986, 949 (952 f.); H. Dachs, Österreichische Zeitschrift für Politikwissenschaft 1976, 391 (403 f.); Th. Drysch, Parteienfinanzierung, 1998, S. 191; S. Hellwig, Politische Bildung, 1998, S.251; H. Sickinger, Politikfinanzierung in Österreich, 1997, S. 158. 15 Vgl. BVerfGE 73,1 (31 ff.); G. Stricker aaO., S. 38; U. Volkmann, Politische Parteien und öffentliche Leistungen, 1993, S.41; sie gelten insofern als „freie Träger" politischer Bildung, vgl. K.-P. Hufer, in: W. Sander (Hrsg.), Handbuch politische Bildung, 2. Aufl. 1999, S.272; H.-J. Misselwitz, in: W. Weidenfeld/K.-R. Körte (Hrsg.), Handbuch zur deutschen Einheit, 1999, S.632. 16 Vgl. N. Blüm, F. A.Z. v. 7.2.2000, S.52, der davon spricht, die Parteien näherten sich der „Allzuständigkeit"; so auch bereits schon Bericht 1993, S.34; D. Grimm, Die Verfassung und die Politik, 2001, S. 158; K. Hesse VVDStRL 17 (1959), 11 (20ff.); K. Sontheimer/W. Bleek, Grundzüge des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, 11. Aufl. 1999, S.220; dazu schon Rechtliche Ordnung des Parteiwesens, 1957, S.77f.

A. Veränderte Ausgangssituation

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2. Absolute und relative Obergrenze Vielfach wurde den Parteien der Vorwurf gemacht, sie nutzten die parteinahen Stiftungen, um ihre Einnahmen auf indirektem Wege zu erhöhen. Wie oben dargelegt ist das Tätigkeitsfeld der parteinahen Stiftungen im Umfeld der Parteien anzusiedeln. Diesen Schluß muß man bereits ziehen, wenn man näher die ideologische Ausrichtung der einzelnen Stiftungen, wie sie sich aus den jeweiligen Satzungen ergibt, berücksichtigt. Zudem werden die Vorstände der Stiftungen oftmals mit bekannten Persönlichkeiten aus den jeweils nahestehenden Parteien besetzt.17 Daraus wird der Schluß gezogen, die Finanzierung der parteinahen Stiftungen falle in den Bereich der Parteienfinanzierung. 18 Dieser Vorwurf wird insbesondere damit begründet, daß in der Vergangenheit Mittel der parteinahen Stiftungen zweckwidrig den Parteien zugeführt wurden. Die Vermutung liegt nahe, daß weitere Verstöße unentdeckt geblieben sind. Zuordnungsprobleme ergeben sich auch dann, wenn z. B. eine Stiftung eine Veranstaltung in einem Wahlkreis durchführt, die vom jeweiligen Bundestagsabgeordneten moderiert und geleitet wird. Solche Grauzonen aufzudecken, muß das Ziel des bereits aus anderen Gründen sinnvollen Stiftungsgesetzes sein.19 Abwegig ist es jedoch, aufgrund einiger Verstöße das System der parteinahen Stiftung gänzlich in Frage zu stellen. Die Stiftungen nehmen wichtige Aufgaben in der Gesellschaft wahr, die sich deutlich von denen der Parteien unterscheiden. Eine pauschale Einordnung unter die Rubrik der Parteienfinanzierung ist daher verfehlt. Problematisch wäre es auch, nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 9. April 1992 den Parteien weitere Globalmittel zuzuweisen. Dies würde zu Konflikten mit der vom Gericht aufgestellten Forderung und im Gesetz vom 28. Januar 1994 eingeführten absoluten Obergrenze der Parteienfinanzierung führen. 20 Sie wäre unter Hinzurechnung allein der Globalzuschüsse für die parteinahen Stiftungen deutlich überschritten. Das Bundesverfassungsgericht ging jedoch davon aus, daß diese Grenze im wesentlichen längerfristig erhalten bleiben soll, wenn es ausführte, die Grenze gelte, „solange die bestehenden Verhältnisse keine entscheidende Veränderung erfahren". 21 Lediglich eine Anpassung an die Preissteigerung für die Erfüllung parteispezifischer Aufgaben sei zulässig. Ein Grund für diese Festlegung des Bundesverfas17

s. oben Teil 4, A.I. s. oben Teil 4, A.II. 19 s. oben Teil 4, A.II. 20 Vgl. Ch. Meertens/F. Wolf, ZRP 1996,440 (441); M. Morlok, MIP (H. 6), 7(12); M. Sikora, Politische Stiftungen, 1997, S.34. Die Parteienfinanzierungskommission 2001 sieht keine Kollision; denn sie schlägt lediglich eine Auflistung der Mittel in einem „Politikfinanzierungsbericht" vor. Ausdrücklich betont die Kommission, keine Kürzungen vornehmen zu wollen, vgl. Bericht 2001, BT-Drucks. 14/6710, S.56ff. 21 Vgl. BVerfGE 85, 264 (290f.). 18

13 Geerlings

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sungsgerichts war der Grundsatz der Staatsfreiheit. Ein weiterer tragender Grund mag ein politisches Bedürfnis nach Begrenzung einer unendlichen Ausuferung der Parteienfinanzierung bei den Entscheidungen in eigener Sache gewesen sein.22 Das Bundesverfassungsgericht führte aus, daß sich der Umfang der Staatsfinanzierung auf das beschränken müsse, was zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Parteien unerläßlich sei und von den Parteien selbst nicht aufgebracht werden könne. 23 „Gewönne der Bürger den Eindruck, die Parteien ,bedienten4 sich aus der Staatskasse, so führte dies notwendig zu einer Verminderung ihres Ansehens und würde letztlich ihre Fähigkeit beeinträchtigen, die ihnen von der Verfassung zugewiesenen Aufgaben zu erfüllen." 24 Dieses Argument des Bundesverfassungsgerichts greift auch bei der Stiftungsfinanzierung. Auch dort besteht die Gefahr, daß Bürger den Eindruck gewinnen könnten, die Parteien nutzten die Stiftungen nur, um durch Verschleierung zu weiteren staatlichen Finanzmitteln zu gelangen. Darunter würde aber das Ansehen der parteinahen Stiftungen leiden. Die Steigerungsraten in der Vergangenheit zeigen im Bereich der Stiftungsfinanzierung deutlich, daß einer weiteren Ausuferung Einhalt geboten werden muß. Größere Steigerungsraten wurden lediglich aufgrund der angespannten Haushaltslage der letzten Jahre nicht mehr erreicht. Es mag Spekulation sein, doch möglicherweise hätte man eine Einbindung der jüngeren Stiftungen, Heinrich-Böll-Stiftung und Rosa-Luxemburg-Stiftung, schneller durch eine weitere Erhöhung der Mittelzuwendungen an parteinahe Stiftungen erreicht. Dies wäre den etablierten Stiftungen natürlich angenehmer gewesen, als auf eigene Mittel zugunsten der neuen parteinahen Stiftungen zu verzichten, doch verbot sich dieser Weg wegen der Haushaltslage. Aus dem Umstand, daß das Parteienrecht nicht auf die parteinahen Stiftungen anwendbar ist 25 , folgt, daß es eine Begrenzung der Finanzierung auf die Hälfte der Gesamteinnahmen nicht gibt, vielmehr könnten die Mittel ohne Begrenzung weiter wachsen. Eine vollständige Finanzierung aus staatlichen Mitteln ist nicht ausgeschlossen. Dies unterstreicht ebenfalls die Notwendigkeit einer absoluten Obergrenze der staatlichen Stiftungsfinanzierung. Aufgrund der dargelegten Gründe verändert sich derzeit die Gesamthöhe der Stiftungsfinanzierung kaum, so daß man davon ausgehen kann, daß die derzeitige Höhe, die etwa bei insgesamt 600 Millionen DM einschließlich der projektgebundenen Mittel liegt, ausreichend ist. Diese Größe sollte unabhängig von einer Aufgabenzu22

Vgl. in diesem Sinne auch H.H. v.Arnim, Zur haushaltsrechtlichen Veranschlagung von Fraktionsmitteln, 1992, S.26f.; A. Fischer, Abgeordnetendiäten und staatliche Fraktionsfinanzierung in den fünf neuen Bundesländern, 1995, S.204f.; R. Schwartmann, Verfassungsfragen der Allgemeinfinanzierung politischer Parteien, 1995, S. 137 f.; U. Volkmann, ZRP 1992, 325 (328 f.). 23 Vgl. BVerfGE 85, 264 (290). 24 Vgl. BVerfGE, aaO. 25 s. o.Teil 3, B.

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Weisung bestehen, da die Stiftungen eigenverantwortlich mit den Mitteln umgehen sollen, was letztlich zu einer höheren Effektivität führt. Die Stiftungen müßten dann bei knapper werdenden Mitteln selbst entscheiden, welche Aufgaben noch wahrgenommen werden sollten bzw. besser einzustellen wären.

3. Zwischenergebnis Die Aufgaben, insbesondere der politischen Bildungsarbeit, sollen weiterhin durch die parteinahen Stiftungen wahrgenommen werden können, wozu auch die Zuwendung staatlicher Mittel weiterhin erforderlich ist. Diese Mittel sollten in einem Stiftungsgesetz jedoch in Höhe der jetzigen Summe mit der Einführung einer absoluten Obergrenze beschränkt werden.

I I I . Kontrolle der Stiftungsfinanzierung und deren Festsetzung Die Politikfinanzierung, sei es die Parteienfinanzierung, die Fraktionsfinanzierung oder die Finanzierung der parteinahen Stiftungen, kreist im Kern stets um dasselbe Problem: Wer entscheidet letztverbindlich darüber, wie hoch die staatliche Finanzierung im jeweiligen Bereich sein darf? Dies ist Sache des Gesetzgebers, der alle Einnahmen und Ausgaben in den Bundeshaushaltsplan einzustellen hat (Art. 110 GG). Seine „rechtlich umfassende, alleinige Entscheidungs- und Feststellungskompetenz" bleibt unbeeinträchtigt. 26 Es handelt sich um das Problem der sog. Entscheidung in eigener Sache, die diesen Bereich so empfindlich in der öffentlichen Diskussion macht. Das Bundesverfassungsgericht führte in seinem ersten Diäten-Urteil für den Bereich der Abgeordnetenentschädigung dazu aus: „In einer Demokratie läßt es sich nicht vermeiden, daß das Parlament in eigener Sache entscheidet, wenn es um die Festsetzung der Höhe und um die nähere Ausgestaltung der mit dem Abgeordnetenstatus verbundenen finanziellen Regelungen geht". 27 Eine Alternative hat es indes nicht aufgezeigt. Nirgends wird dies so offensichtlich wie bei der Diätenregelung, die dem Parlamentarier unmittelbar zugute kommt. Schnell werden bei solchen Entscheidungen der Parlamentarier Forderungen nach dem Bundesverfassungsgericht als „Gegenge26

Vgl. BVerfGE 45, 1 (32); W. Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. III, 2000, Art. 110, Rdnr. 8 ff.; Ch. Hillgruber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, Bd. 3, 4. Aufl. 2001, Art. 110, Rdnr. 18f.; H. Siekmann, in: M. Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, 2. Aufl. 1999, Art. 110, Rdnr. 12ff.; grundsätzlich zur Rechtsnatur des Haushaltsplans K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1980, S. 1200ff. 27 Vgl. BVerfGE 40, 296 (327). 13=

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walt" laut. Man spricht vom „Insichgeschäft", wie es das BGB kennt (vgl. § 181 BGB). Ebenso wird der Vorwurf des „Sich-Bedienens" und der Befangenheit bei Entscheidungen in eigener Sache erhoben. Bei solchen Entscheidungen mangelt es regelmäßig „des korrigierenden Elements gegenläufiger politischer Interessen" 29 oder es wird von einer „kollektiven Organbetroffenheit... der Abgeordneten insgesamt" gesprochen.30 Nach derzeit geltender Verfassungslage kann sich der Gesetzgeber seinen Pflichten nicht einfach entziehen. Im Bereich der Abgeordnetenentschädigung muß er die Entscheidungen weiterhin selbst treffen und kann sie nicht auf andere Institutionen übertragen. 31 Zu untersuchen ist demnach, ob für den Bereich der Stiftungsfinanzierung vielleicht andere Kontroll-Mechanismen bestehen, die das bisherige undurchsichtige System ablösen könnten. Aus den grundsätzlichen Problemfeldern, die sich bei der Festlegung bzw. Erhöhung der Abgeordnetenbezüge ergeben, lassen sich Parallelen zur Stiftungsfinanzierung feststellen. 1. Kontrolle durch das Parlament In einem Verfassungsstaat ist das Parlament das geeignete Organ zur Überprüfung staatlichen Handelns. Das folgt aus dem schlichtweg konstituierenden Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG. Das Parlament kann als einzige Institution unserer Verfassungswirklichkeit unmittelbare demokratische Legitimation beanspruchen. Für den Bereich der parteinahen Stiftungen ergibt sich aber ein Problem ähnlich der Diäten-Problematik, nämlich dann, wenn es sich um eine sog. Entscheidung in eigener Sache handelt. Die mit der Entscheidung betrauten Abgeordneten haben zumindest auf indirektem Wege mit einer ihnen nahestehenden Stiftung zu tun. Das Bundesverfassungsgericht sieht das als unvermeidlichen Konflikt, wenn es um die Festsetzung der mit dem Abgeordnetenstatus verbundenen finanziellen Regelungen geht.32 28 Vgl. W. Schmitt Glaeser, Das Bundesverfassungsgericht als „Gegengewalt" zum verfassungsändernden Gesetzgeber? - Lehren aus dem Diätenstreit 1995, in: FS K. Stern, 1997, S.1194. 29 Vgl. BVerfGE 85, 264 (292). 30 Vgl. H.J. Vogel, ZG 1992,293 (294 f.), dem es in seinem Beitrag mehr um die Problematik einer unzulässigen Parteienfinanzierung bzw. Mischfinanzierung geht. 31 Vgl. hierzu die vom Ältestenrat des Deutschen Bundestages in Zusammenwirken mit der Bundestagspräsidentin eingesetzte sog. „Kissel-Kommission", BT-Drucks. 12/5020, S. 20; Isensee, ZParl 2000, 402 (409); er wird bereits angezweifelt, ob viele Abgeordnete wegen dieser und ähnlicher Pauschalverdächtigungen überhaupt noch willens sind, das heikle Thema anzupacken, oder ob nicht manche für sich bereits die Entscheidung getroffen haben, das Thema auf sich beruhen zu lassen, vgl. F. Welti, ZParl 2000, 254 (274). 32 Vgl. BVerfGE 40, 296 (327).

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Bisherige Vorwürfe resultieren letztlich auf Transparenz- und Glaubwürdigkeitsdefiziten. Nichts anderes meint das Bundesverfassungsgericht, wenn es in seinem Diäten-Urteil sagt, daß „jede Veränderung in der Höhe der Entschädigung im Plenum zu diskutieren und vor den Augen der Öffentlichkeit darüber als einer selbständigen politischen Frage zu entscheiden" ist. 33 „Die parlamentarische Demokratie basiert auf dem Vertrauen des Volkes; Vertrauen ohne Transparenz, die erlaubt zu verfolgen, was politisch geschieht, ist nicht möglich". 34 Das Gebot der Transparenz folgt aus dem demokratischen und dem rechtsstaatlichen Prinzip des Art. 20 GG. 35 Bei der Frage, wer über die Mittelzuweisung der parteinahen Stiftungen entscheiden soll, muß sichergestellt sein, daß das Gebot der Transparenz ausreichend gewährleistet ist; denn Transparenz gibt nach derzeitiger Rechtslage die einzige Gewähr dafür, daß eine wirksame Kontrolle stattfindet. Werden andere, sogleich noch diskutierte Verfahren gewählt, so muß sichergestellt sein, daß das Gebot der Transparenz uneingeschränkt eingehalten wird. Fraglich ist es, ob es Alternativen zu einer Festsetzung staatlicher Mittel für die parteinahen Stiftungen gibt. Dies kann an der Problematik der Fraktions- und Abgeordnetenfinanzierung gemessen werden, da diese mit der Problematik der Stiftungsfinanzierung vergleichbar ist. 36

2. Festlegung der Höhe der Stiftungsfinanzierung durch Indexierung In Betracht käme, zukünftige Anpassungen der Mittel für die parteinahen Stiftungen durch eine Indexierung zu erreichen. Das Parlament hätte dann zunächst einen Basisbetrag festzusetzen (derzeitige absolute Obergrenze der Stiftungsfinanzierung). In einem weiteren Schritt müßte dann ein Index bestimmt werden, anhand dessen sich zukünftige Steigerungen zu orientieren hätten. Problematisch ist hierbei bereits die Bezugsgröße, anhand derer sich eine Preissteigerung ergeben könnte.37 Im Bereich der Abgeordnetenentschädigung gibt es bereits ein Vorbild. Art. 54 Abs. 2 ThürVerf bestimmt: „Die Höhe der Entschädigung verändert sich jährlich auf der Grundlage der jeweils letzten Festlegung nach Maßgabe der allgemeinen Ein33

Vgl. BVerfGE 40, 296 (316f.). Vgl. BVerfGE, 40, 296 (327). 35 Vgl. N. Achterberg/M. Schulte, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), Grundgesetz, 4. Aufl. 2000, Art. 48, Rdnr. 50 m. w. Nachw. 36 So auch Bericht 1993, S.99 sowie die abweichende Meinung von H.H. v.Arnim in diesem Bericht, aaO., S. 137; ders., DVB1. 1987, 1241 (1246); R. Ebbighausen, Die Kosten der Parteiendemokratie, 1996, S. 238 f.; die Diskussion um geldwerte Vorteile ist bei Fraktions- und Stiftungsarbeit ähnlich, vgl. U. MüllerlS. Albrecht, DVB1. 2000, 1315 (1316 u. 1323 ff.). 37 Vgl. zur gleichgelagerten Problematik bei der Diäten-Regelung die sog. „Kissel-Kommission", BT-Drucks. 12/5020, S.22. 34

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kommens-, die der Aufwandsentschädigung nach der allgemeinen Preisentwicklung im Freistaat". 38 Eine Indexierung versetzt den Gesetzgeber in Hinblick auf Veränderungen in die Lage, daß er einerseits keine Entscheidung in eigener Sache zu treffen hat und andererseits ein Automatismus erreicht wird. 39 Im Ergebnis führt eine Indexierung dazu, daß nicht mehr von „Selbstbedienung" gesprochen wird und eine nachvollziehbare Steigerung eintritt. Eigene, grundlegende Entscheidungen verbleiben jedoch nach wie vor beim Parlament. So muß das Parlament beispielsweise über die Zusammensetzung eines solchen Index entscheiden. Das Indexverfahren setzt ebenso voraus, daß die Öffentlichkeit im Vorfeld angemessen beteiligt wird, was aus dem Gebot der Transparenz folgt. Eine Indexierung wäre also durchaus zulässig. Wesentliche Bedenken ergeben sich jedoch aus dem Automatismus, der als Folge einer Indexierung entstehen könnte. Steigerungen werden ohne weitere öffentliche Diskussion, wie sie bislang bei Anpassung von Diäten oder einer Erhöhung der Parteienfinanzierung üblich war, vorgenommen. Es mag im Einzelfall gute Gründe geben trotz gestiegener spezifischer Preise keine Steigerungen vorzunehmen. Liegt einer Entscheidung aber erst einmal ein Automatismus zugrunde, so bleibt zweifelhaft, ob dieser von den Entscheidungsträgern wieder durchbrochen wird. Eine Indexierung stößt daher aus praktischen Erwägungen auf Bedenken. Praktische Zweifel an der Umsetzbarkeit ändern jedoch nichts an der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit einer Indexierung. 3. Kontrolle durch Rechnungshöfe Eine weitere Kontrollmöglichkeit staatlicher Ausgaben besteht durch den Bundesrechnungshof (Art. 114 GG) sowie die jeweiligen Landesrechnungshöfe. Mitglieder der Rechnungshöfe genießen grundsätzlich richterliche Unabhängigkeit. Die Rechnungshöfe sind ein Element im System der verfassungsrechtlich verordneten Finanzkontrolle, die von der Verfassung als Institution vorgesehen sind. 40 Der Bundesrechnungshof soll einerseits das Parlament bei seiner Kontrolltätigkeit unterstützen, andererseits als ein Instrument der internen Kontrolle der Verwaltung dienen und ist damit weder eindeutig dem Parlament zuzuordnen noch stellt er eine Einrichtung der bloßen Selbstkontrolle der Exekutive dar. 41 Der Bundesrechnungs38

Diese Regelung wurde bereits vom Thüringer Verfassungsgerichtshof als verfassungsgemäß anerkannt, vgl. ThürVerfGH, ThürVBl. 1999, 60; hierzu D. Wiefelspütz, ZParl 2001,765 (779 f.) m. w. Nachw. 39 Vgl. J. Ch. v. Waldthausen, Gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit und öffentliche Kontrolle im Verfahren zur Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung, 2000, S.301. 40 Vgl. K. Stern, DÖV 1990, 261 (262); ders., in: W. Böning/A. v.Mutius (Hrsg.), Finanzkontrolle im repräsentativ-demokratischen System, 1990, S. 17. 41 Vgl. H. Siekmann, in: M. Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, 2. Aufl. 1999, Art. 114, Rdnr.2,24.

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hof ist daher keiner Gewalt direkt zuzuordnen; er steht vielmehr als Einrichtung im Dienst der ordnungsgemäßen Ausübung aller Staatsgewalten.42 Aufgrund der jeweiligen Haushaltsordnungen von Bund oder Ländern werden auch juristische Personen des privaten Rechts überprüft, sofern sie aufgrund eines Gesetzes staatliche Mittel erhalten (vgl. § 104 Abs. 1 BHO; § 104 Abs. 1 LHO NW). Für die parteinahen Stiftungen wird eine Kontrollbefugnis der Rechnungshöfe bejaht.43 Aus dem fehlendem Stiftungsgesetz folgt, daß sich diese Prüfungskompetenz bislang aus dem jeweiligen Haushaltsgesetz ergibt. Dabei genügt ein Haushaltsgesetz, das den Haushaltsplan lediglich feststellt und die Verwaltung zur Zuschußgewährung ermächtigt, diesen Anforderungen jedoch nicht. 44 Die Ermächtigung ergibt sich beispielsweise für den Bundesrechnungshof vielmehr aus § 91 Abs. 1 und 2 BHO, da es sich bei den Zuschüssen an die Stiftungen um Zuwendungen im Sinne der Vorschrift handelt. § 91 BHO erweitert dadurch die Erhebungs- und nicht die Prüfungskompetenz des Bundesrechnungshofes, wodurch auch bei externen Dritten eine Prüfung durchgefühlt werden kann.45 Gegenstand der Prüfung bleibt jedoch die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes. Für Zuwendungen ist der Haushaltsplan ausreichende Rechtsgrundlage.46 Zuwendungen an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung sind dann zulässig, wenn der Bund „an der Erfüllung bestimmter Zwecke durch solche Stellen ein erhebliches Interesse hat, das ohne Zuwendungen nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann" (vgl. §23 BHO). 47 Für die Bereitstellung und Verwendung der Fraktionszuschüsse erkannte das Bundesverfassungsgericht an, daß die Mittel in gleicher Weise zu prüfen seien wie die der anderen Haushaltsmittel des Bundes.48 Diese Kriterien gelten in gleicher 42

Vgl. K. Stern, in: H. G. Zavelsberg (Hrsg.), Die Kontrolle der Staatsfinanzen, 1989, S.41 f.; ders., Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.II, 1980, S.450f. 43 Vgl. BVerfGE73,1 (37); Bericht 1993, S. 109; Bericht2001, BT-Drucks. 14/6710, S.57f.; R. Ebbighausen, aaO., S.253; H. Merten, Parteinahe Stiftungen im Parteienrecht, 1999, S. 101; M. Schulte, DÖV 1996, 497 (499 f.). 44 Vgl. M. EibelshäuserlB. Wallis, in: E. Heuer (Hrsg.), Kommentar zum Haushaltsrecht, Bd. 1, § 104, Rdnr.3. 45 Vgl. R.-D. Kammer, in: E. Heuer (Hrsg.), aaO., §91, Rdnr. 1. 46 Vgl. OVG Münster, DÖV 1980, 528. 47 Vgl. exemplarisch dazu Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Hrsg.), Informationsvermerk für den Bundestagsausschuß für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung - Die entwicklungspolitische Arbeit der politischen Stiftungen, 1999, S.2ff. 48 Das Bundesverfassungsgericht legt in seiner „Wüppesahl"-Entscheidung dar: „Der verfassungsrechtliche Prüfungsauftrag des Bundesrechnungshofes (Artikel 114 Abs. 2 GG) umfaßt die Rechtmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Verwendung von Fraktionszuschüssen nach den gleichen verfassungsrechtlichen und haushaltsrechtlichen Maßstäben wie andere Etatmittel auch", vgl. BVerfGE 80, 188 (214); hierzu Jahresbericht des Bundesrechnungshofs 1993, BT-Drucks. 12/5650, S. 10f.; ferner U. Müller/S. Albrecht, aaO., 1315 (1317ff.); G. Ch. Schneider, Die Finanzierung der Parlamentsfraktionen als staatliche Aufgabe, 1997, S. 187.

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Weise für die parteinahen Stiftungen, die ebenfalls als Stellen außerhalb der Bundesverwaltung anzusehen sind und die selbstverständlich der Kontrolle bedürfen. Die Rechnungshöfe prüfen die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes (Art. 114 Abs. 2 GG; § 88 Abs. 1 BHO). 49 Nachträglich werden dann die Prüfungen über die entsprechende und ordnungsgemäße Verwendung der Mittel durchgeführt, die dann ggf. nach Anhörung der Zuwendungsgeber zu den jährlichen „Bemerkungen" des Bundesrechnungshofs führen, in denen die Ergebnisse der Prüfungen zusammengefaßt werden (vgl. §§ 96, 97 BHO). Kernpunkt für eine effektive und glaubwürdige Arbeit der Rechnungshöfe ist deren Unabhängigkeit, die Art. 114 Abs. 2 GG mit der Normierung der richterlichen Unabhängigkeit für die Mitglieder des Bundesrechnungshofes garantiert. 50 Nur so gewinnt ein Bericht der Rechnungshöfe Glaubwürdigkeit und kann zur Verwirklichung des Gebots der Transparenz beitragen. Eine Berichterstattung an das Volk wird nicht vorgeschrieben, ist aber auch nicht verboten. 51 Gemäß Art. 114 Abs. 2 Satz 2 GG muß der Rechnungshof außer der Bundesregierung unmittelbar dem Bundestag und dem Bundesrat jährlich berichten. Zusätzlich werden die „Bemerkungen" gemäß § 96 BHO inzwischen auf Pressekonferenzen vorgestellt. Das zwingend durchzuführende Entlastungsverfahren eröffnet die Möglichkeit, die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes parlamentarisch zu diskutieren und so die Regierung in die politische Verantwortung auch gegenüber der Öffentlichkeit zu nehmen.52 Das Gesamtergebnis wird somit der Öffentlichkeit zugeführt, doch die einzelnen Prüfungsberichte werden nicht veröffentlicht, wodurch nach wie vor noch Kontrolldefizite der Öffentlichkeit bestehen bleiben. Die Möglichkeiten der Rechnungshöfe sollten daher stärker als bisher dazu genutzt werden, notwendige Öffentlichkeit bei der Stiftungsfinanzierung herzustellen, indem zu den zukünftig zwingend vorgeschriebenen Wirtschaftsprüfungsberichten bei den Stiftungen öffentliche Kontrollen durch die Rechnungshöfe hinzukommen, die auch die Einzelberichte zu veröffentlichen haben. Nur so kann dem Gebot der Transparenz ausreichend Genüge getan werden.

49

Vgl. zum Prüfverfahren H. Merten, aaO., S. 101 f. Vgl. K. Grupp, Die Stellung der Rechnungshöfe in der Bundesrepublik Deutschland, 1972, S. 103 ff.; W. Sigg, Die Stellung der Rechnungshöfe im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, 1983, S.57f.; K. Stern, in: W. Böning/A. v. Mutius (Hrsg.), aaO., S. 28ff.; ders., in: H.G. Zavelsberg (Hrsg.), aaO., S.33ff. 51 Vgl. H. Siekmann, aaO., Rdnr. 15 m. w. Nachw. 52 Vgl. G. Kisker, in J. Isensee/P. Kirchhof (Hrsg.), HbStR Bd. IV, Rdnr. 92 ff.; H. Merten, aaO., S. 102; erst die Kontrolle durch den Bundesrechnungshof im Vorfeld des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Juli 1986 (BVerfGE 73, 1) machte Mißstände deutlich, dazu Ch. Landfried, Parteienfinanzen und politische Macht, 2. Aufl. 1994, S. 108 ff. 50

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4. Kontrolle durch Sachverständigen-Kommissionen Durchaus großer Beliebtheit erfreuen sich in zunehmenden Maße sog. Sachverständigen-Kommissionen. Diese werden inzwischen im Bereich der Parteienfinanzierung auch praktiziert und sind gesetzlich vorgeschrieben (vgl. § 18 Abs. 6 u. 7 PartG). 53 Der Grad der ihnen zugewiesenen Verbindlichkeit kann jedoch höchst unterschiedlich sein. Ziel einer Kommission ist es, aufgrund der Unabhängigkeit ihrer Mitglieder ein erhöhtes Maß an Objektivität wiederzugeben. Entscheidungen werden dadurch in der Öffentlichkeit nachvollziehbar; der Gesetzgeber muß sich dann auch nicht wie in bisheriger Weise rechtfertigen, da er auf die Ergebnisse der Untersuchung der Kommission verweisen kann. Stets haben solche Kommissionen zunächst mit einem Legitimationsproblem zu kämpfen. So entsteht leicht der Eindruck, das Parlament sei entscheidungsschwach oder es werden Vorwürfe erhoben, die Kommission übe nur eine „Alibi-Funktion" aus und werde für die Zwecke der Auftraggeber, also denen des Gesetzgebers, instrumentalisiert oder gar mißbraucht. 54 Ein weiteres Spannungsfeld ergibt sich aus der Zusammensetzung und Berufung einer Kommission, das darin besteht, daß die Mitglieder einerseits absolut unabhängig sein sollen, andererseits jedoch über ausreichend Kompetenz zur Beurteilung der Fragen verfügen sollen. Zudem weisen Kommissionen das Problem einer nur geringen demokratischen Legitimation auf. 55 Zur Wahrung der nötigen Unabhängigkeit müßte eine Inkompatibilität zwischen Kommissionsmitgliedschaft und Betroffenen bestehen. Zumindest mittelbar betroffen sind aktive Parteipolitiker, die über ein Abgeordnetenmandat verfügen oder selbstverständlich Mitglieder der Vorstände der parteinahen Stiftungen. Solche Inkompatibilitäten müßte das vorgeschlagene Stiftungsgesetz berücksichtigen. a) Beratende Kommissionen Eine rein beratende Kommission erscheint unter verfassungsrechtlichen Aspekten problemlos. Maßgeblich für eine Entscheidung über eine Anpassung der Mittel für parteinahe Stiftungen bliebe nach wie vor das Parlament, das sich von der Kom53

Eingeführt durch BGB1.1 1994, S. 142, vgl. dazu oben Teil 2, IV2b; jüngstes Beispiel ist der „Bericht der Kommission unabhängiger Sachverständiger zu Fragen der Parteienfinanzierung" unter der Leitung von Hedda v. Wedel, der am 18. Juli 2001 vorgelegt wurde, vgl. dazu oben, Teil 2, C.IV.3.h). 54 Vgl. H.H. v.Arnim, Die Partei, der Abgeordnete und das Geld, 2. Aufl. 1996, S. 385; F. Boyken, Die neue Parteienfinanzierung, 1998, S. 167ff.; Th. Drysch, NVwZ 1994, 218 (220); G. Stricker, ZRP 1996, 184ff.; A. Fischer, aaO., S.231. 55 Zur Unabhängigkeit der Kommissionsmitglieder vgl. auch BVerfGE 85, 264 (291 f.); G. Stricker, aaO., 184 (184f.); J. Ch. v. Waldthausen, aaO., S. 322 m. w. Nachw.

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mission beraten ließe und entsprechende Vorschläge entgegennähme. Für die ähnlich gelagerte Problematik der Parteienfinanzierung hat das Bundesverfassungsgericht dem Parlament ebenfalls nahegelegt, sich in dieser Problematik des „Rates unabhängiger Sachverständiger" zu bedienen.56 Die Vorteile dieser Kommission liegen auf der Hand. Bereits vor einer Entscheidung über eine Anpassung, die in der Regel eine Erhöhung bedeuten dürfte, wäre aufgrund der konkreten Vorschläge der Kommission eine größere Transparenz der Willensbildung und eine bessere Nachvollziehbarkeit erreicht. Die Öffentlichkeit hätte so vor der eigentlichen Entscheidung durch das Parlament die Möglichkeit, über diese Entscheidung zu diskutieren. In letzter Konsequenz könnten die Sitzungen der Kommissionen öffentlich tagen, da ein Bedürfnis für den Ausschluß der Öffentlichkeit nicht besteht.57 b) Kommissionen mit Entscheidungsbefugnis Die Alternative besteht in der Einrichtung einer Kommission mit Entscheidungsbefugnissen. Dies erscheint problematisch, da letztverbindliche Entscheidungen, die auf Gremien außerhalb der staatlichen Organisationen übertragen werden, an einem demokratischen Legitimationsdefizit leiden. Ein weiteres Problem besteht darin, welche Kompetenzen eine Kommission mit eigener Entscheidungsbefugnis haben kann. Das Parlament behält sich jedoch nicht alle staatlichen Entscheidungen vor. Als ein Beispiel sei das Bundesverfassungsgericht genannt, das selbst nur mittelbar demokratisch aufgrund des besonderen Auswahlverfahrens seiner Richter legitimiert ist. 58 Ein weiteres Beispiel bildet die Bundesbank, die nach § 12 BBankG die Politik der Regierung zwar unterstützen soll, soweit dies unter Wahrung ihrer Aufgabe als Bestandteil des Europäischen Systems der Zentralbanken möglich ist, aber dennoch von Weisungen der Bundesregierung unabhängig ist. 59 Die Ähnlichkeit zur Parteienfinanzierung und damit zur ähnlich strukturierten Stiftungsfinanzierung ist nicht von der Hand zu weisen. So kann der Politiker, der über Dinge entscheidet, die ihn unmittelbar betreffen, nicht neutral bleiben. Das System einer unabhängigen Bundesbank hat sich bewährt, nicht zuletzt deshalb, weil die Bundesbank dem politischen Druck dank ihrer Unabhängigkeit nicht nachgeben muß. 60 Nicht zuletzt deswegen übernahm die neu eingerichtete Europäischen Zentralbank dieses System (vgl. Art. 108 EG). 56

Vgl. BVerfGE 85, 264 (291 f.). Vgl. Bericht 1993, S. 142 (abweichende Meinung des Kommissionsmitglieds H.H. v. Arnim); J. Ch. v. Waldthausen, aaO., S. 323 f. m. w. Nachw. 58 Vgl. W. Henke, in: BK, Art. 21, Rdnr. 322. 59 Diese Weisungsfreiheit war Vorbild für die nach Einführung des Euro zuständige Europäische Zentralbank; vgl. zu deren Weisungsfreiheit und zur verbliebenen Bedeutung der Bundesbank S. Kumpel, Bank- und Kapitalmarktrecht, 2. Aufl. 2000, S. 2247 ff. 60 Vgl. W. Henke, aaO., Rdnr. 322. 57

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Im Bereich der Abgeordnetenfinanzierung verstieße eine Lösung, die der Kommission eigene Entscheidungskompetenzen einräumt, gegen die Gesetzgebungskompetenz gemäß Art. 48 Abs. 3 S. 3 und Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG. 61 Damit wäre in diesem Bereich der numerus clausus der Verfassungsorgane durchbrochen, denen solche Entscheidungen übertragen werden könnten (vgl. Art. 80 Abs. 1 GG). Für diesen Bereich scheidet eine einfachgesetzliche Lösung aus, eine Verfassungsänderung wäre unausweichlich.62 Fraglich ist, ob das Legitimationsproblem behoben werden kann, wenn die Entscheidung zur Anpassung der Stiftungsfinanzierung außerhalb des Parlaments getroffen wird. Als Beispiel mag auch hier die Deutsche Bundesbank gelten.63 Hierbei geht es jedoch nicht um die Delegation parlamentarischer Entscheidungskompetenzen, sondern um das Problem der ministerialfreier Verwaltung. 64 Bei der Schaffung ministerialfreier Räume wird das demokratische Prinzip des Grundgesetzes nicht konsequent durchgehalten.65 Auch Entscheidungen des Parlaments werden im Rahmen der Gewaltenteilung durch das nicht unmittelbar demokratisch legitimierte Bundesverfassungsgericht überprüft und gegebenenfalls verworfen (vgl. Art. 93, 100 GG). 66 Dennoch werden, von einigen wenigen Ausnahmen abgesehen, die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, das in seiner 50-jährigen Geschichte viele gesellschaftspolitisch umstrittene Entscheidungen zu treffen hatte, allgemein akzeptiert. Grundsätzlich erscheint es daher möglich, Institutionen zu schaffen, die weisungsunabhängig bleiben. Dies muß nicht zwingend so geschehen. Vor Neufassung des Art. 88 GG galt dies für die Weisungsfreiheit der Bundesbank nur aufgrund der einfachgesetzlichen Ausgestaltung. Nach Einführung des Art. 88 Satz 2 GG wird man die Unabhängigkeit der Notenbank jedoch als zwingend betrachten müssen.67 Absolute Grenze bei der Schaffung unabhängiger Institutionen bleibt der Kernbereich der Hauptgewalten.68 Hochpolitische Entscheidungen können auch außer61

Vgl. J. Ch. v. Waldthausen, aaO., S. 325. Vgl. E. Eyermann, ZRP 1992, 201; A. Fischer, aaO., S.231 f; zur gleichen Situation bei der staatlichen Fraktionsfinanzierung, S. Hölscheidt, Das Recht der Parlamentsfraktionen, 2001, S. 581 ff. 63 Vgl. W. Henke, Der Staat 1992, 98 (102 ff.); ders., BK, Art. 21, Rdnr. 321 ff. 64 Vgl. W. Müller, JuS 1985,497ff.; J. Oebbecke, Weisungs- und unterrichtungsfreie Räume in der Verwaltung, 1986; K. Waechter, Geminderte demokratische Legitimation staatlicher Institutionen im parlamentarischen Regierungssystem, 1994; Ch. v. Waldthausen, aaO., S. 326. 65 Vgl. K. Waechter, aaO., S. 31 ff. 66 Vgl. W. Henke, BK, Art. 21, Rdnr. 322. 67 Vgl. K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.II, 1980, S.497; P.J. Tettinger, in: M. Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, 2. Aufl. 1999, Art. 88, Rdnr.öff. m.w.Nachw., K. Waechter, aaO., S. 169; vgl. zur Situation nach Einfügen der Übertragungsbefugnis auf eine Europäische Zentralbank H.-J. Blanke, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, Bd. 3, 4. Aufl. 2001, Art. 88, Rdnr. 24 ff. 68 Vgl. K. Waechter, aaO., S. 168. 62

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halb des Parlaments getroffen werden, doch muß sich dies in die Kompetenzordnung des Grundgesetzes einfügen. Bei der Abgeordnetenentschädigung muß man ein solches Einfügen verneinen, da es bei der Frage der Abgeordnetenentschädigung um eine Regelung auf dem Gebiet der materiellen außenwirksamen Parlamentsautonomie geht.69 Die Autonomie des Parlaments wäre aber nicht mehr gewährleistet, wenn eine außerhalb des Parlaments stehende Institution über die Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung entscheiden könnte. Anders sieht dies bei den parteinahen Stiftungen aus. Hier werden lediglich mittelbar eigene Interessen betroffen. Eine unabhängige Kommission mit Entscheidungsbefugnissen ist demnach möglich. Aber auch hier können Bedenken gegen die Schaffung einer solchen Institution angebracht werden. Dies könnte letztlich wieder dazu führen, daß eine Legitimation außerhalb des Parlaments geschaffen wird. Der Parlamentarier begibt sich durch die Schaffung einer derart ausgestalteten Kommission in einem gewissen Umfang seiner Verantwortung, für die er gewählt wurde. Letztlich müßte die Kommission die Verantwortung für eventuelle Steigerungen tragen, obwohl der finanzielle Bedarf aus dem Politikumfeld an die Kommission gerichtet wird. Eine Kommission ohne Entscheidungskompetenz und mit Vorschlagsrechten ausgestattet kann ausreichend sein. Kernpunkt aller Überlegungen muß auch hier sein, durch die Auswahl der Kommissionsmitglieder Unabhängigkeit zu schaffen. Die Kommission sollte wie die Parteienfinanzierungskommission durch den Bundespräsidenten berufen werden. Bereits die Zusammensetzung der Kommission muß Vertrauen schaffen. Eine ausgewogene Zusammensetzung verleiht der Kommission Gewicht in der öffentlichen Auseinandersetzung und erhöht die Chance, daß die Vorschläge im Parlament umgesetzt werden. 70 Das Gebot der Transparenz ist auch hier ein wesentliches Kriterium. So könnte das Transparenzgebot beispielsweise durch öffentliche Sitzungen gestärkt werden. Über eine entsprechende Ausgestaltung muß der Gesetzgeber in einem zu schaffenden Stiftungsgesetz entscheiden.

5. Fazit Die Untersuchung zeigt in diesem Abschnitt, daß Möglichkeiten bestehen, alternative Festsetzungsverfahren für die Bemessung von Stiftungsmitteln festzulegen. Kernpunkt jeder Überlegung muß dabei jedoch das aus dem demokratischen und rechtsstaatlichen Prinzip des Art. 20 GG folgende Transparenzgebot bleiben. Der 69

Vgl. A. Fischer, aaO., S. 231 f.; J. Ch. v. Waldthausen, aaO., S. 328 m. w. Nachw. Denkbar sind noch andere Arten von Kommissionen, beispielsweise solche mit Initiativrechten, Veto-Rechten oder sogar kombinierten Lösungen, vgl. J. Ch. v. Waldthausen, aaO., S. 329 ff. 70

B. Zusammenfassung und Bewertung

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Gesetzgeber bleibt jedoch grundsätzlich für seine Entscheidungen verantwortlich. Er hat für sein Handeln die Verantwortung zu übernehmen.71

B. Zusammenfassung und rechtspolitische Bewertung Die vorliegende Untersuchung hat gezeigt, daß gesetzgeberischer Handlungsbedarf für die Ordnung der parteinahen Stiftungen besteht. Nachfolgend sollen Thesen in Kurzform die Ergebnisse dieser Untersuchung wiedergeben. Ausgangsbasis der Untersuchung ist das System der staatlichen Parteienfinanzierung. Dabei ist für den weiteren Gang der Untersuchung ein Zusammenhang mit der Krise der Parteienlandschaft in Deutschland nach den Skandalen um die politischen Parteien zu sehen (vgl. Teil 1). Diese Krise bedeutet aber zugleich die Chance, das Umfeld der Parteien, das bislang nur lückenhaft durchleuchtet worden ist, ebenfalls neu zu gestalten. Erfahrungen mit der Parteienfinanzierung in Deutschland müssen in einer sich anbahnenden Finanzierung europäischer politischer Parteien Berücksichtigung finden. Art. 191 EG schweigt über eine europäische Parteienfinanzierung. Bisherige Vorschläge dazu wurden nicht umgesetzt. Dabei könnten die europäischen politischen Parteien erheblich zur europäischen Integration beitragen. Begleitet werden muß ein solcher Prozeß von einem reformierten einheitlichen Wahlsystem, beispielsweise, indem eine bestimmte Anzahl europäischer Abgeordneter auf europäischen Listen zu wählen wäre, die unionsweit der gesamten Wählerschaft präsentiert werden. Die parteinahen Stiftungen müssen wegen ihrer besonderen gesellschaftlichen Bedeutung erhalten bleiben. Sie nehmen wertvolle Arbeit im In- und Ausland wahr, die von den politischen Parteien so nicht geleistet werden kann. In ihrer jetzigen rechtlichen Ausgestaltung nehmen die politischen Stiftungen eine Sonderstellung ein, die in der Welt als einmalig zu bezeichnen ist. Aber die bestehende Regelung besitzt deutliche Schwachstellen. Der Begriff der Parteienfinanzierung ist eng auszulegen. So zählen zur Parteienfinanzierung nur die den Parteien direkt zugewandten staatlichen Mittel und die mittelbaren Leistungen durch Steuerverzicht zur Parteienfinanzierung. Andere im politischen Umfeld angesiedelte Gruppen und Institutionen werden nicht dazu gezählt. 71 Vgl. in ähnlicher Weise zur Entscheidungspflicht des Parlaments O. Depenheuer, Politik und Geld, 2001, S.44; J. Isensee, ZParl 2000,402 (423); P Kirchhof,\ NJW 2001, 1332ff.; ferner S. Hölscheidt, aaO., S. 582, der betont, daß der Gesetzgeber nicht dafür demokratisch gewählt werde, daß er später seine Befugnisse durch andere ausüben lasse.

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Teil 5: Neuordnung der Stiftungsfinanzierung

So fallen weder die Fraktionsfinanzierung noch die Abgeordnetenentschädigung unter die staatliche Parteienfinanzierung. Besser geeignet ist der Begriff der „Politikfinanzierung' 4 für die genannten Bereiche. Wichtig bleibt dabei, ausreichende Vorkehrungen zu treffen, die ein Ineinandergreifen der verschiedenen Bereiche verhindert. Eine klare und transparente Trennung ist dafür unabdingbare Voraussetzung. Dies wird deutlich, wenn man den Umfang der Politikfinanzierung betrachtet. Unter Einbezug aller Ebenen der Parteiorganisationen, der Parlamentsfraktionen und dem Bereich der Inlandsarbeit der parteinahen Stiftungen kostete die Politikfinanzierung im vereinten Deutschland Mitte der 90er Jahre insgesamt etwa 1,2 Mrd. DM. Parteinahe Stiftungen fallen ebenso in den Bereich der Politikfinanzierung, der nicht isoliert von den Entwicklungen der Parteien gesehen werden kann. Deshalb muß eine Bewertung dieses Bereichs unter Berücksichtigung des letzten Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 9. April 1992 zur Parteienfinanzierung erfolgen. 72 Darin gab das Gericht sein „Dogma44 von einer Wahlkampfkostenerstattung auf und ließ eine staatliche Teilfinanzierung der politischen Parteien zu. Ein Dilemma bleibt für die parteinahen Stiftungen, daß sie sich nach dem Stiftungsurteil des Bundesverfassungsgerichts einerseits parteinah zeigen und bekennen müssen, damit sie in den Genuß staatlicher Mittel kommen, andererseits den Nachweis erbringen müssen, daß sie parteifern, rechtlich und tatsächlich unabhängig und selbständig sind und eigenverantwortlich handeln müssen, damit keine unzulässige Finanzierung vorliegt. Dieses Dilemma kann bei praxisnaher Betrachtung kaum aufgelöst werden. Die genetische Nähe führt automatisch zu Überschneidungen; sie erweckt zumindest den Anschein von Vernetzung dieser Institutionen. Aus einzelnen Verstößen kann allerdings nicht die Annahme abgeleitet werden, es handle sich um unlautere, ja vielleicht sogar illegale Methoden der Geldbeschaffung. Eine eindeutige Trennung bzw. eine genau bezifferbare Summe, die genauen Einblick über die tatsächlichen Vorteile, die die politischen Parteien durch ihre Stiftungen erlangen, wird nicht gelingen. Eine Einordnung der parteinahen Stiftungen unter das Parteienrecht mit all seinen Konsequenzen kann jedoch nicht erfolgen, weil es sich bei diesen Institutionen um sog. Nebenorganisationen handelt. Die Stiftungen verfolgen zwar zumindest teilweise die Ziele einer Partei; sie sind jedoch nicht in diese eingegliedert. Somit kann eine Gleichstellung mit der rechtlichen Stellung der Parteien in verfassungsrechtlicher und einfachrechtlicher Hinsicht nicht erfolgen. Um eine Trennung von Partei und Stiftung zukünftig besser gewährleisten zu können, müssen die Kontrollmechanismen verstärkt werden. Auf die Nebenorganisationen, zu denen die politischen Stiftungen gehören, finden Art. 9 GG und das Vereinsgesetz Anwendung. Art. 21 GG und das Parteienge72

Vgl. BVerfGE 85, 246.

B. Zusammenfassung und Bewertung

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setz finden daneben keine Anwendung auf Nebenorganisationen und diese werden insoweit als „Dritte" gegenüber den Parteien behandelt. Will eine Partei, die bislang über keine ihr nahestehende Stiftung verfügt, eine solche gründen, kann sie sich entweder am Stiftungsrecht, das durch das BGB sowie die Stiftungsgesetze der Länder ausgestaltet ist, orientieren oder den Weg der Gründung eines eingetragenen Vereins wählen. Entscheidet sie sich für das Stiftungsrecht, dann muß sie sich auch an den entsprechenden Anforderungen messen lassen und kann ihre Ansprüche nicht aus dem Parteienrecht herleiten. Gründet eine Partei eine Organisation außerhalb des Bereichs der politischen Willensbildung, so begibt sie sich auf das Gebiet des allgemeinen Rechts und ist auch an dessen Vorgaben gebunden. Eine bestimmte Rechtsform darf einer parteinahen Stiftung indessen nicht vorgeschrieben werden, da dies auf verfassungsrechtliche Bedenken im Hinblick auf Art. 9 GG stößt. Die Untersuchung hat gezeigt, daß die Stiftungen wichtige Funktionen für die ihnen nahestehenden Parteien übernehmen und somit den Zugriff auf staatliche Mittel ermöglichen, die den Parteien durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1967 verwehrt wurde. Dabei handelt es sich um erhebliche Mittel, die den Stiftungen zugewendet werden (über 600 Mio. DM jährlich). Das bisherige Vergabeverfahren dieser Mittel ist aber reformbedürftig. Sowohl bei der Zuweisung von Globalmitteln, als auch bei den projektgebundenen Mitteln herrscht wenig Transparenz. Das Gebot der Transparenz fordert jedoch eine Beteiligung der Öffentlichkeit. Nur durch ein transparentes und der Kontrolle zugängliches Verfahren können Bürger Vertrauen in die Vergabeentscheidung erlangen. Politische Bildungsarbeit, die die Stiftungen leisten, wird allgemein anerkannt und sollte den Makel des unlauteren Wettbewerbs zugunsten ihrer jeweiligen Partei ablegen. Ebenso liegt ein Verstoß gegen den Grundsatz der Wesentlichkeit vor, der ein Gesetz für die parteinahen Stiftungen erforderlich macht. Dies hat der Gesetzgeber für den Bereich der Fraktionsfinanzierung, der mit dem der parteinahen Stiftungen vergleichbar ist, bereits erkannt. Auch dort traf der Gesetzgeber wegen der erheblichen Zuwendungen eine gesetzliche Regelung. Zudem kann eine Parallele zum Bereich des Subventionsrechts gezogen werden. Vorteile in Form von Zuwendungen für einen Empfänger können sich leicht zum Nachteil für andere nicht berücksichtigte Gruppen auswirken. Eine Einstellung der Mittel in den Haushaltsplan kann dabei dem Erfordernis eines Gesetzesvorbehalts nicht genügen. Das Beispiel der Parteiakademien Österreichs zeigt zudem, daß allein die Diskussion, die im Vorfeld einer gesetzlichen Regelung geführt wird, dazu beitragen kann, daß ein allgemein akzeptiertes Modell einer Stiftungsfinanzierung entstehen kann. Die Einbindung der Öffentlichkeit ist allein deshalb wichtig, weil es sich bei der Frage der Ausgestaltung der Stiftungsfinanzierung wiederum um eine sog. Entscheidung in eigener Sache handelt.

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Teil 5: Neuordnung der Stiftungsfinanzierung

Für ein Stiftungsgesetz sollte eine Bundeskompetenz geschaffen werden, weil die parteinahen Stiftungen einer bundeseinheitlichen Regelung bedürfen. Hierzu sollte ein Kompetenztitel in Art. 73 GG geschaffen werden. Art. 21 GG reicht als Kompetenznorm nicht aus, da parteinahe Stiftungen nicht unter das Parteienrecht fallen. Aufgaben der politischen Bildungsarbeit können nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 9. April 1992 auch durch die politischen Parteien wahrgenommen werden. Eine Übertragung der Aufgaben der parteinahen Stiftungen auf die politischen Parteien kann dabei jedoch nicht vorgeschrieben werden. Diese Bereiche sollten bei den parteinahen Stiftungen verbleiben. Um einer weiteren Ausuferung der staatlichen Stiftungsfinanzierung entgegenzuwirken, muß ein Stiftungsgesetz eine absolute Obergrenze beinhalten. Diese sollte in etwa das derzeitige Niveau von 600 Mio. DM für Globalzuschüsse und projektbezogene Mittel umfassen. Das Gebot der Transparenz erfordert eine verbesserte Kontrolle und Überprüfung der Mittelverwendung. Dazu sollten stärker als bisher die Rechnungshöfe des Bundes und der Länder eingesetzt werden. Das Bundesverfassungsgericht erkannte bereits an, daß die Bereitstellung und Verwendung der Fraktionszuschüsse in gleicher Weise zu prüfen sei wie Zuwendungen anderer Haushaltsmittel. Diese Kriterien gelten in gleicher Weise für die parteinahen Stiftungen. Ebenfalls sollte ein Stiftungsgesetz das genaue Vergabeverfahren hinsichtlich der Globalzuschüsse und der projektbezogenen Mittel festlegen. Hierzu sollten auch die Erfahrungen genutzt werden, die im Zusammenhang mit der gesetzlichen Regelung der Fraktionsfinanzierung erlangt wurden. Dabei sollten einheitliche Voraussetzungen festgelegt werden, die deutlich regeln, wie neue politische Wettbewerber mit ihren jeweils nahestehenden politischen Stiftungen in die staatliche Stiftungsfinanzierung einbezogen werden. Hierzu zählt auch eine gleichberechtigte Teilhabe an den staatlichen Mitteln. Parteien und ihnen nahe stehende Stiftungen sind personell strikt zu trennen. Über zukünftige Steigerungsraten der absoluten Obergrenze sollte eine beratende Kommission entsprechende Vorschläge unterbreiten. Diese Aufgabe könnte eine jeweils vom Bundespräsidenten zu berufende Kommission wahrnehmen, ähnlich wie dies bereits für den Bereich der Parteienfinanzierung praktiziert wird.

Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen Konrad-Adenauer-Stiftung Satzung in der Fassung vom 30. März 2001 § 1 Name, Rechtsnatur, Sitz und Geschäftsjahr Der Verein führt den Namen „Konrad-Adenauer-Stiftung e.V.". Er hat die Rechtsform eines eingetragenen Vereins und soll in das Vereinsregister des Amtsgerichts Bonn eingetragen werden. Der Sitz des Vereins ist Bonn. Geschäftsjahr ist das Kalenderjahr. § 2 Zweck Die Konrad-Adenauer-Stiftung e.V. verfolgt auf christlich-demokratischer Grundlage ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke. Sie wird insbesondere - politische Bildung vermitteln, - die geschichtliche Entwicklung der christlich-demokratischen Bewegung erforschen und dokumentieren, - durch Forschung und Beratung Grundlagen politischen Wirkens erarbeiten, - die europäische Einigung unterstützen, die internationale Verständigung durch Informationen und Begegnungen pflegen sowie mit entwicklungspolitischen Projekten und Programmen Hilfe leisten, - politisch verfolgten Demokraten ideelle und materielle Hilfe gewähren, - die wissenschaftliche Aus- und Fortbildung begabter und charakterlich geeigneter junger Menschen fördern, - Kunst und Kultur durch Veranstaltungen und Stipendien fördern, - der Öffentlichkeit die Ergebnisse ihrer Arbeit zugänglich machen. Zur Wahrnehmung dieser Aufgaben setzt die Konrad-Adenauer-Stiftung e.V. ihre ideellen, personellen und materiellen Möglichkeiten im In- und Ausland ein. § 3 Mitgliedschaft Mitglieder des Vereins können nur natürliche Personen werden. Der Vorstand entscheidet über die vorläufige Mitgliedschaft. Die Bestätigung erfolgt durch die Mitgliederversammlung. Die Gesamtzahl der Vereinsmitg lieder ist auf 55 beschränkt. Die Mitgliedschaft endet drei Jahre nach der Aufnahme, sofern sie nicht durch Beschluß der Mitgliederversammlung um jeweils 14 Geerlings

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Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen

weitere drei Jahre verlängert wird. Der Austritt aus dem Verein kann jederzeit erklärt werden. Die Mitglieder, die innerhalb einer Frist von drei Jahren an keiner Mitgliederversammlung teilnehmen, scheiden damit aus dem Verein aus. Ein Mitglied kann auf Antrag des Vorstands durch die Mitgliederversammlung mit Zweidrittelmehrheit aus dem Verein ausgeschlossen werden, wenn ein wichtiger Grund vorliegt. Das Mitglied ist vor dem Beschluß zu hören. § 4 Aufbringung der Vereinsmittel Die Mitglieder des Vereins sind zur Leistung eines Beitrages nicht verpflichtet. Die Mittel für die Vereinszwecke sollen durch Zuwendungen, freiwillige Beiträge und durch Spenden aufgebracht werden. § 5 Organe Organe des Vereins sind die Mitgliederversammlung, der Vorstand und das Kuratorium. § 6 Vorstand Der Vorstand wird von der Mitgliederversammlung für zwei Jahre gewählt. Er besteht aus dem Vorsitzenden, bis zu drei stellvertretenden Vorsitzenden, dem Schatzmeister sowie dem Generalsekretär und bis zu 16 weiteren Mitgliedern, von denen drei vom Vorstand kooptiert werden. Der Generalsekretär wird auf Vorschlag des Vorsitzenden für vier Jahre gewählt und vertritt den Vorsitzenden nach innen und außen. Das Amt des Vorstandes endet erst mit der Neuwahl. Der Vorstand führt die Geschäfte des Vereins und verwaltet sein Vermögen. Ihm obliegen alle Aufgaben, soweit sie nicht durch Satzungen der Mitgliederversammlung oder dem Kuratorium zugewiesen sind. Die Einberufung der Sitzung des Vorstandes erfolgt, sooft eine Notwendigkeit gegeben ist. Der Vorstand ist unter Angabe der Tagesordnung mit einer Ladungsfrist von sieben Tagen einzuberufen; in begründeten Ausnahmefällen kann die Frist verkürzt werden. Der Vorstand gibt der Stiftung eine Geschäftsordnung. Die Geschäftsordnung ist von der Mitgliederversammlung zu genehmigen. § 7 Vertretung Vorstand im Sinne des § 26 BGB ist der Vorsitzende bzw. einer der stellvertretenden Vorsitzenden bzw. der Generalsekretär, im Falle ihrer Verhinderung eines der übrigen Vorstandsmitglieder. Der Verhinderungsfall braucht nicht nachgewiesen zu werden. § 8 Kuratorium Das Kuratorium berät und unterstützt den Vorstand bei der Planung und Durchführung seiner Aufgaben. Das Kuratorium setzt sich aus mindestens zehn Personen zusammen, die vom Vorstand für die Dauer von zwei Jahren berufen werden. Der Vorsitzende des Kuratoriums kann dem Vorstand Vorschläge zur Berufung von Kuratoriumsmitgliedern unterbreiten. Die Kura-

Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen

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toriumsmitglieder brauchen nicht dem Verein anzugehören. Das Kuratorium wählt auf Vorschlag des Vorstandes den Vorsitzenden und den stellvertretenden Vorsitzenden für die Dauer von zwei Jahren. Erneute Berufung bzw. Wiederwahl sind zulässig. Der Vorstand kann Mitglieder des Kuratoriums vorzeitig abberufen, sofern ein wichtiger Grund vorliegt. Im Fall des vorzeitigen Ausscheidens von Mitgliedern des Kuratoriums kann der Vorstand für den Rest der Wahlperiode Ersatzmitglieder berufen. Das Kuratorium soll möglichst einmal jährlich, mindestens aber einmal in der Wahlperiode zusammentreten. Die Einladung erfolgt durch den Vorsitzenden des Kuratoriums. Er unterrichtet den Vorstand von den Ergebnissen der Beratungen des Kuratoriums.

§ 9 Mitgliederversammlung Die Mitgliederversammlung ist das oberste Organ der Stiftung. Sie hat insbesondere folgende Aufgaben: 1. Beratung und Beschlußfassung über Arbeitsrichtlinien der Stiftung; 2. Entgegennahme und Genehmigung des Geschäfts- und Kassenberichts; 3. Entlastung des Vorstandes; 4. Wahl des Vorstandes; 5. Beschlußfassung über die ihr in der Satzung zugewiesenen Aufgaben.

§10 Durchführung

der Mitgliederversammlung

Die Mitgliederversammlung ist vom Vorstand unter Angabe der Tagesordnung schriftlich mit einer Ladungsfrist von mindestens 14 Tagen einzuberufen. Sie soll jährlich mindestens einmal, tunlichst im dritten Viertel des Geschäftsjahres, stattfinden. Die Mitgliederversammlung ist beschlußfähig, wenn mindestens die Hälfte der Mitglieder anwesend ist. Ist sie beschlußunfähig, so ist eine mit der gleichen Tagesordnung geladene Versammlung ohne Rücksicht auf die Zahl der anwesenden Mitglieder beschlußfähig; hierauf ist in der Einladung hinzuweisen. Bei der Beschlußfassung entscheidet die Mehrheit der erschienen Mitglieder. §11 Außerordentliche

Mitgliederversammlung

Außerordentliche Mitgliederversammlungen können vom Vorstand einberufen werden, wenn die Geschäfte es erfordern. Sie müssen einberufen werden, wenn es ein Drittel der Mitglieder verlangt.

§12 Beschlüsse Die Beschlüsse der Mitgliederversammlungen werden protokolliert und von einem Vorstandsmitglied und einem weiteren Mitglied unterzeichnet. 1*

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§13 Gemeinnützigkeit Die Konrad-Adenauer-Stiftung e.V. verfolgt ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke im Sinne der gesetzlichen Bestimmungen, und zwar insbesondere durch Förderung der demokratischen und staatsbürgerlichen Bildung sowie durch wissenschaftliche Forschung. Der Verein ist selbstlos tätig; er verfolgt nicht in erster Linie eigenwirtschaftliche Zwecke. Das Vermögen und die Einnahmen des Vereins dürfen nur für die in § 2 genannten Zwecke Verwendung finden. Etwaige Gewinne dürfen nur für die satzungsmäßigen Zwecke verwendet werden. Die Mitglieder erhalten keine Gewinnanteile und in ihrer Eigenschaft als Mitglied auch keine sonstigen Zuwendungen aus Mitteln des Vereins. Sie haben bei ihrem Ausscheiden oder bei Auflösung des Vereins keinen Anspruch auf das Vereinsvermögen. Es darf keine Person durch Verwaltungsausgaben, die den Zwecken des Vereins fremd sind, oder durch unverhältnismäßig hohe Vergütung begünstigt werden. Bei der Auflösung oder Aufhebung des Vereins oder bei Wegfall seines bisherigen Zweckes fällt das Vermögen des Vereins je zur Hälfte an den „Deutschen Caritasverband" und an das „Diakonische Werk - Innere Mission und Hilfswerk der Evangelischen Kirche Deutschland", die es unmittelbar und ausschließlich für gemeinnützige Zwecke zu verwenden haben. § 14 Rechnungslegung und Revision Der Vorstand hat im ersten Viertel des Geschäftsjahres für das vergangene Geschäftsjahr den Jahresabschluß und den Geschäftsbericht auszustellen. Der Jahresabschluß ist von einem Sachverständigen bis Ende der ersten Hälfte des neuen Geschäftsjahres zu prüfen. §15 Satzungsänderung und Vereinsauflösung Zur Änderung dieser Satzung sowie zur Auflösung des Vereins bedarf es eines mit Dreiviertelmehrheit gefaßten Beschlusses der Mitgliederversammlung. § 16 BGB-Vorschriften Im übrigen gelten die Vorschriften der §§ 27 Abs. 2 und 3, 28, 32 und 33 BGB.

Friedrich-Ebert-Stiftung Satzung in der Fassung von 1996 § 1 Name, Rechtsnatur, Sitz, Gerichtsstand und Vereinsjahr (1) Der Verein führt in Erinnerung an den ersten deutschen Reichspräsidenten den Namen „Friedrich-Ebert-Stiftung e.V.". (2) Der Verein soll in das Vereinsregister eingetragen werden. (3) Der Sitz des Vereins ist Bonn. Der Vorstand kann einen anderen Ort als Sitz bestimmen.

Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen (4) Für alle sich aus der Satzung und der Mitgliedschaft ergebenden Rechtsstreitigkeiten ist der Sitz des Vereins für alle Beteiligten Gerichtsstand. (5) Das Vereinsjahr ist das Kalenderjahr. § 2 Zweck und Aufgaben (1) Der Zweck des Vereins ist nicht auf einen wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb gerichtet. Der Verein hat ausschließlich den Zeck, die demokratische Erziehung des deutschen Volkes und die internationale Zusammenarbeit im demokratischen Geiste zu fördern. (2) Zu diesem Zweck wird der Verein u. a. a) wissenschaftlich hervorragend begabte und nach ihrer Persönlichkeit besonders geeignete Studenten und Nachwuchswissenschaftler aus dem In- und Ausland durch Stipendien unterstützen, b) Ausbildungsstätten schaffen und in Lehrveranstaltungen praktische Volkserziehung zur Förderung des demokratischen Gedankens und der internationalen Zusammenarbeit durchführen, c) um den Gedanken der internationalen Verständigung und der Partnerschaft zu den Entwicklungsländern zu vertiefen, Auslandsseminare und Auslandsstudien finanzieren, insbesondere aber die wirtschaftliche, soziale und kulturelle Förderung Afrikas, Asiens und Lateinamerikas anstreben, d) wissenschaftliche Forschung, sei es durch Errichtung eigener, sei es durch Förderung fremder Institutionen bzw. durch ein- oder mehrsprachige Publikationen, ideell und finanziell unterstützen, e) Förderung von Kunst und Kultur als Elemente lebendiger Demokratie, z. B. durch Vorträge und Ausstellungen eigener und fremder Exponate. § 3 Erwerb der Mitgliedschaft (1) Mitglieder des Vereins sollen nur solche natürliche Personen werden, sie sich um die demokratische Erziehung des deutschen Volkes besonders verdient gemacht haben oder ihrer Persönlichkeit nach dafür Gewähr bieten, daß sie sich mit voller Tatkraft im Sinne der Zielsetzung des Vereins einsetzen werden. (2) Die Aufnahme in den Verein erfolgt auf schriftlichen Antrag durch den Vorstand. Der Vorstand kann Persönlichkeiten, die sich um die demokratische Erziehung des deutschen Volkes besonders verdient gemacht haben, die Mitgliedschaft antragen. § 4 Verlust der Mitgliedschaft (1) Der Austritt eines Mitgliedes aus dem Verein ist nur zum Schluß eines Vereinsjahres nach vorangegangener dreimonatiger schriftlicher Kündigung gegenüber dem Vorstand zulässig. (2) Ein Mitglied kann durch Beschluß des Vorstandes aus dem Verein ausgeschlossen werden, wenn ein wichtiger Grund vorliegt. Das Mitglied ist vor dem Beschluß zu hören.

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Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen

§ 5 Beitragsfreiheit

, Aufbringung der Vereinsmittel

(1) Die Mitglieder des Vereins sind zur Leistung von Beiträgen nicht verpflichtet. (2) Die Mittel für die Vereinszwecke sollen durch einmalige oder laufende Beiträge öffentlicher Körperschaften und durch Spenden aufgebracht werden. § 6 Die Vereinsorgane Die Organe des Vereins sind die Mitgliederversammlung, der Vorstand und das Kuratorium. § 7 Der Vorstand (1) Der Vorstand besteht aus dem Vorsitzenden, seinen beiden Stellvertretern, dem geschäftsführenden Vorstandsmitglied und weiteren, insgesamt höchstens 11 Personen. (2) Der Vorstand wird von der Mitgliederversammlung für die Dauer von zwei Vereinsjahren gewählt. (3) Die Mitgliederversammlung kann den Vorstand oder einzelne seiner Mitglieder jederzeit abberufen und Ersatz- und Ergänzungswahlen für den Rest der Wahlperiode des Vorstandes vornehmen. (4) Der Vorstand führt die Geschäfte des Vereins und verwaltet sein Vermögen. Ihm obliegen alle Aufgaben, soweit sie nicht durch die Satzung der Mitgliederversammlung oder dem Kuratorium zugewiesen sind. (5) Der Vorstand beruft den Aus Wahlausschuß, dem mindestens 5 Persönlichkeiten aus Wissenschaft und Politik angehören sollen, die nicht Mitglieder des Vereins zu sein brauchen. Will der Vorstand von den Vorschlägen des Auswahlausschusses abweichen, so entscheidet das Kuratorium. (6) Die Einberufung der Sitzungen des Vorstandes erfolgt durch den Vorsitzenden oder seine Stellvertreter, sooft ein Bedürfnis vorhanden ist. Sie kann schriftlich, femmündlich oder telegrafisch erfolgen. (7) Der Vorstand ist beschlußfähig, wenn mindestens die Hälfte seiner Mitglieder, darunter der Vorsitzende oder einer seiner Stellvertreter, anwesend sind. Die Beschlüsse werden mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen gefaßt. (8) Über Verhandlungen des Vorstandes, insbesondere die Beschlüsse, ist eine Niederschrift zu fertigen, die von dem Sitzungsleiter und einem weiteren Mitglied des Vorstandes zu unterzeichnen ist. (9) Auf Anforderung des Vorsitzenden können Beschlüsse schriftlich oder telegrafisch gefaßt und Abstimmungen vorgenommen werden, wenn kein Mitglied des Vorstandes widerspricht. § 8 Vertretung

des Vereins

Der Vorsitzende des Vorstandes, seine Stellvertreter und das geschäftsführende Vorstandsmitglied sind Vorstand im Sinne des § 26 des Bürgerlichen Gesetzbuches. Sie sind jeder für sich berechtigt, den Verein gerichtlich und außergerichtlich zu vertreten.

Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen § 9 Das Kuratorium (1) Das Kuratorium besteht aus mindestens 10 Mitgliedern. Die Mitglieder des Kuratoriums brauchen nicht dem Verein anzugehören. Sie dürfen nicht zugleich Mitglieder des Vorstandes sein. (2) Die Mitglieder des Kuratoriums werden durch die Mitgliederversammlung für die Dauer von 2 Vereinsjahren zugleich mit dem Vorstand gewählt. (3) Die Mitgliederversammlung kann einzelne Mitglieder des Kuratoriums vorzeitig abberufen, falls ein wichtiger Grund dafür vorliegt. Die Mitgliederversammlung kann Ersatz- und Ergänzungswahlen für den Rest der Wahlperiode vornehmen. Das letztere Recht steht auch dem Kuratorium im Wege der Zu wähl zu. (4) Die Mitgliederversammlung bestimmt den Vorsitzenden des Kuratoriums sowie mindestens einen Stellvertreter. (5) Das Kuratorium hat die Aufgabe, a) den Vorstand in wichtigen Vereinsangelegenheiten zu beraten, b) die Arbeit der Stiftung zu unterstützen, c) in den Streitfällen des § 7 Absatz 5, Satz 2 zu entscheiden. (6) Das Kuratorium hält mindestens in jeder Wahlperiode, im übrigen nach Bedarf, eine Sitzung ab. Für die Einberufung, die Beschlußfähigkeit, die Beschlußfassung und die Niederschrift gelten § 7 Abs. 6 bis 8 entsprechend. Der Vorsitzende des Kuratoriums oder sein Stellvertreter muß eine Sitzung einberufen, wenn der Vorstand oder mindestens 3 Mitglieder des Kuratoriums dies schriftlich verlangen. (7) Ein Mitglied des Kuratoriums kann sich in den Sitzungen auf Grund einer schriftlichen Vollmacht durch ein anderes Mitglied des Kuratoriums vertreten lassen. §10 Die Mitgliederversammlung (1) Mindestens im letzten Vierteljahr hat eine Mitgliederversammlung stattzufinden. (2) Eine Mitgliederversammlung ist femer einzuberufen, falls der Vorstand oder das Kuratorium oder mindestens ein Drittel der Vereinsmitglieder die Einberufung verlangt. (3) Die Einberufung erfolgt durch den Vorsitzenden des Vorstandes oder seine Stellvertreter. Einberufung und Tagesordnung sind den Mitgliedern zwei Wochen vorher schriftliche bekanntzugeben. (4) Den Vorsitz in der Mitgliederversammlung führt der Vorsitzende des Vorstandes oder einer seiner Stellvertreter, bei deren Verhinderung das älteste Mitglied. (5) Der Mitgliederversammlung obliegen a) die Wahlen und Ersatz- und Ergänzungswahlen zum Vorstand und zum Kuratorium, b) die Bestimmung des Vorsitzenden des Vorstandes und des Kuratoriums und deren Stellvertreter, c) die Abberufung von Mitgliedern des Vorstandes und des Kuratoriums,

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Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen

d) die Entgegennahme der Tätigkeitsberichte des Vorstandes und des Kuratoriums, e) die Feststellung des Jahresabschlusses und die Entlastung des Vorstandes, f) die Bestimmung des Revisionssachverständigen gemäß § 12 Abs. 2, g) die Beschlußfassung über Satzungsänderungen und Auflösung des Vereins (§ 13). (6) Die Mitgliederversammlung ist beschlußfähig, wenn mindestens 7 Mitglieder anwesend sind. Sie faßt ihre Beschlüsse mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen, soweit die Satzung nichts anderes bestimmt. §11 Sicherung der Gemeinnützigkeit (1) Der Verein verfolgt ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke im Sinne des Abschnitts „Steuerbegünstigte Zwecke" der Abgabenordnung. (2) Der Verein ist selbstlos tätig; er verfolgt nicht in erster Linie eigenwirtschaftliche Zwecke. (3) Das Vermögen und die Mittel des Vereins dürfen für die in § 2 genanten Zwecke Verwendung finden. (4) Der Verein darf keine Person durch Ausgaben, die dem Zweck des Vereins fremd sind, oder durch unverhältnismäßig hohe Vergütungen begünstigen. (5) Den Mitgliedern des Vereins, des Vorstandes, seines Auswahlausschusses sowie des Kuratoriums dürfen keine Leistungen nach § 2 Abs. 2 oder sonstige Zuwendungen aus Mitteln des Vereins gewährt werden. Das gleiche gilt für ihre Ehegatten, Abkömmlinge, Verwandte und Verschwägerte bis zum zweiten Grade. (6) Beschlüsse über Satzungsänderungen, die die Zwecke und Aufgaben des Vereins gem. § 2 betreffen, sind vor dem Inkrafttreten dem zuständigen Finanzamt zwecks Bestätigung vorzulegen, daß die Gemeinnützigkeit des Vereins im steuerrechtlichen Sinne nicht beeinträchtigt ist. (7) Bei Auflösung des Vereins oder bei Wegfall steuerbegünstigter Zwecke fällt das Vermögen des Vereins an den Hauptausschuß für Arbeiterwohlfahrt e.V., Bonn, der es unmittelbar und ausschließlich für gemeinnützige Zwecke der Arbeiterwohlfahrt zu verwenden hat. §12 Rechnungslegung und Revision (1) Der Vorstand hat in den ersten sechs Monaten des Vereinsjahres für das vergangene Vereinsjahr den Jahresabschluß und den Geschäftsbericht aufzustellen. (2) Der Jahresabschluß ist von einem Sachverständigen zu prüfen. Der Sachverständige, der nicht Mitglied des Vereins zu sein braucht und nicht dem Vorstand oder dem Kuratorium angehören darf, wird von der im letzten Vierteljahr jedes Vereinsjahres einzuberufenden Mitgliederversammlung bestimmt. (3) Jahresabschluß und Geschäftsbericht sind zusammen mit dem Prüfungsbericht des Sachverständigen der Mitgliederversammlung offen vorzulegen. Die Mitgliederversammlung beschließt über die Feststellung des Jahresabschlusses und die Entlastung des Vorstandes.

Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen §13 Satzungsänderungen und Vereinsauflösung Zur Änderung dieser Satzung sowie zur Auflösung des Vereins bedarf es eines mit Dreiviertel-Mehrheit gefaßten Beschlusses der Mitgliederversammlung. § 14 Anmeldung zum Vereinsregister Die Satzung ist bei ihrer Einreichung zum Vereinsregister dem Finanzamt in Bonn zur Bestätigung, daß sie den steuerrechtlichen Vorschriften über die Gemeinnützigkeit von Körperschaften entspricht, vorzulegen.

Friedrich-Naumann-Stiftung Satzung in der Fassung vom 5. April 1993 § 1 Name, Sitz und Rechtsform der Stiftung Die Stiftung führt den Namen „Friedrich-Naumann-Stiftung". Sie ist eine selbständige Stiftung privaten Rechts und hat ihren Sitz in Potsdam-Babelsberg. § 2 Stiftungszweck (1) Die Stiftung ist auf der Grundlage des Liberalismus tätig. Sie dient gemeinnützigen Zwekken. (2) Aufgabe der Stiftung ist es, allen Interessierten, insbesondere der heranwachsenden Generation, Wissen im Sinne der liberalen, sozialen und nationalen Ziele Friedrich Naumanns zu vermitteln, Persönlichkeitswerte lebendig zu erhalten und moralische Grundlagen in der Politik zu festigen. (3) Zur Erfüllung dieses Stiftungszweckes wird die Stiftung insbesondere a) politische Bildung vermitteln und dazu unter anderem im In- und Ausland Begegnungsstätten schaffen, in denen politische Gegenwartsprobleme, historische und ideengeschichtliche Entwicklungen, sowie wirtschaftliches, soziales und technisch-wissenschaftliches Wissen vermittelt werden, b) durch wissenschaftliche Forschung und Führung eines öffentlichen Archivs Grundlagen für politisches Handeln erarbeiten, vor allem durch wissenschaftliche Vorhaben und öffentliche Diskussion von Grundsatzfragen im In- und Ausland sowie durch Erforschung der Geschichte und Wirksamkeit des Liberalismus, c) begabte junge Menschen durch Vergabe von Stipendien unterstützen, d) öffentlich geförderte Stiftungsprojekte im Ausland vorbereiten und durchführen, e) die europäische Einigung und die internationale Verständigung im Zusammenwirken mit gleichgesinnten Menschen und Gruppen im Ausland fördern, f) durch Veranstaltungen, Publikationen und Unterstützung der Kunst die Kultur fördern. (4) Die Stiftung macht die Ergebnisse ihrer Arbeit der Öffentlichkeit zugänglich, z. B. durch Herausgabe eigener Publikationen.

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Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen

§ 3 Organe der Stiftung Organe der Stiftung sind a) das Kuratorium, b) der Vorstand. § 4 Kuratorium (1) Das Kuratorium besteht aus 29 Mitgliedern. Es kann einen Ehrenvorsitzenden und Ehrenmitglieder auf Lebenszeit bestellen; diese haben beratende Stimme. Stimmberechtigt sind jeweils diejenigen Mitglieder, deren Amtszeit andauert. (2) Die Mitglieder des Kuratoriums werden von diesem für eine Amtszeit von sechs Jahren berufen. Gewählt ist, wer die Mehrheit der abgegeben Stimmen auf sich vereint. (3) Das Kuratorium wählt für die Amtszeit von vier Jahren aus seiner Mitte den Vorsitzenden und bis zu drei Stellvertreter. (4) Das Kuratorium wird von seinem Vorsitzenden oder bei dessen Verhinderung von einem Stellvertreter zu seinen Sitzungen einberufen. Es ist einzuberufen, wenn es mindestens sieben Mitglieder des Kuratoriums oder der Vorstand schriftlich verlangen. (5) Ein Kuratoriumsmitglied darf nicht gleichzeitig Mitglied des Vorstandes sein. (6) Das Kuratorium gibt sich eine Geschäftsordnung. § 5 Rechte und Pflichten des Kuratoriums (1) Das Kuratorium wählt die Mitglieder des Vorstandes, bestimmt ihre Funktionen und beruft sie ab. Zur Abberufung einzelner Vorstandsmitglieder oder des gesamten Vorstandes ist eine Mehrheit von zwei Drittel aller Kuratoriumsmitglieder erforderlich. (2) Das Kuratorium wirkt bei Beschlüssen über Satzungsänderungen, Auflösung der Stiftung und ihren Zusammenschluß mit einer vom Zweck her gleichartigen Stiftung nach Maßgabe des § 11 mit. (3) Das Kuratorium hat die Arbeit des Vorstandes zu überwachen und ihn zu beraten. Es genehmigt auf Vorschlag des Vorstandes die mittel- bis langfristige Planung der Stiftungsarbeit und ihre Finanzierung sowie schwerwiegende Änderungen der Stiftungspolitik. (4) Das Kuratorium genehmigt jährlich den vom Vorstand beschlossenen Haushaltsplan, der die Einnahmen und Ausgaben der Stiftung enthält. Es ist vom Vorstand über wichtige Entscheidungen zu unterrichten, die das Stiftungsvermögen betreffen. (5) Das Kuratorium hat den Jahresabschluß zu überprüfen und über die Entlastung des Vorstandes zu beschließen. Es bestellt dazu auf Vorschlag des Vorstands zwei unabhängige Rechnungsprüfer auf die Dauer von fünf Jahren. Es kann sie einzeln oder gemeinsam mit einer zwei Drittel Mehrheit aller Kuratoriumsmitglieder abberufen. Der Bericht der Rechnungsprüfer ist gleichzeitig mit dem Jahresabschluß dem Kuratorium vorzulegen. Die Rechnungsprüfer dürfen keinem Organ der Stiftung angehören.

Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen (6) Das Kuratorium bestellt aus seiner Mitte je sieben Mitglieder des Programmausschusses und des Finanzausschusses. Die Ausschüsse wählen je einen Vorsitzenden und einen stellvertretenden Vorsitzenden aus ihrer Mitte. Sie bereiten die Entscheidungen des Kuratoriums in ihren Aufgabenbereichen vor. § 6 Beschlußfähigkeit

des Kuratoriums

(1) Das Kuratorium ist beschlußfähig, wenn mindestens die Hälfte seiner stimmberechtigten Mitglieder anwesend ist. Ist eine Sitzung des Kuratoriums nicht beschlußfähig, kann der Vorsitzende binnen 14 Tagen entweder eine Sitzung einberufen, die beschlußfähig ist, wenn die Hälfte aller Stimmen vertreten ist, oder eine schriftliche Abstimmung durchführen. Ein Kuratoriumsmitglied darf nur eine Stimme eines anderen Mitgliedes ausüben. (2) Das Kuratorium beschließt mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen, soweit in der Satzung nichts anderes bestimmt ist. § 7 Vorstand (1) Die Mitglieder des Vorstandes werden vom Kuratorium für eine Amtszeit von vier Jahren gewählt. (2) Der Vorstand besteht aus dem Vorsitzenden, zwei stellvertretenden Vorsitzenden, dem Schatzmeister, einem geschäftsführenden Vorstandsmitglied und zwei weiteren Vorstandsmitgliedern. (3) Ein Vorstandsmitglied darf nicht gleichzeitig Mitglied des Kuratoriums sein. § 8 Rechte und Pflichten des Vorstandes (1) Der Vorstand leitet die Stiftung. Ihm obliegen alle Aufgaben, die nicht durch die Satzung dem Kuratorium zugewiesen sind. (2) Der Vorstand vertritt die Stiftung gerichtlich und außergerichtlich. Er hat die Stellung eines gesetzlichen Vertreters und handelt durch seinen Vorsitzenden oder bei dessen Verhinderung durch einen Stellvertreter und ein Mitglied des Vorstands. (3) Der Vorstand entscheidet im Rahmen der Geschäftsordnung über die laufenden Geschäfte, insbesondere über die Einstellung und Entlassung der leitenden Angestellten der Stiftung. (4) Das geschäftsführende Vorstandsmitglied führt die Beschlüsse der Organe durch und vertritt die Stiftung in diesem Rahmen nach innen und außen. Es hat insoweit die Stellung eines besonderen Vertreters gemäß § 30 BGB. Das geschäftsführende Vorstandsmitglied erhält für die von ihm nach der Geschäftsordnung des Vorstandes wahrgenommenen Aufgaben eine angemessene Vergütung. (5) Der Vorstand hat dem Kuratorium jährlich und jederzeit auf Verlangen einen Bericht über die Verwaltung der Stiftung zu erstatten, sowie innerhalb von neun Monaten nach Schluß des Kalenderjahres den Jahresabschluß vorzulegen. (6) Der Vorstand nimmt an den Sitzungen des Kuratoriums teil. (7) Der Vorstand gibt sich eine Geschäftsordnung.

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Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen

§ 9 Beschlußfähigkeit

des Vorstandes

Der Vorstand ist beschlußfähig, wenn mehr als die Hälfte seiner Mitglieder anwesend ist. Er beschließt mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen, soweit in der Satzung nichts anderes bestimmt ist. Sofern Mitglieder des Vorstands von seinen Beschlüssen selbst betroffen sind, zählen ihre Stimmen bei der Ermittlung der Beschlußfähigkeit und Beschlußfassung nicht mit. §10 Stiftungsvermögen (1) Das Stiftungsvermögen ergibt sich aus der Anlage zu dieser Satzung. (2) Das Stiftungsvermögen ist in seinem Werte ungeschmälert zu erhalten. Dem Stiftungsvermögen wachsen die Zuwendungen Dritter zu, die dazu bestimmt sind. (3) Die Stiftung erfüllt ihre Aufgabe a) aus den Erträgnissen des Stiftungsvermögens, b) aus den Zuwendungen Dritter, soweit sie nicht dem Stiftungsvermögen zuwachsen. §11 Beschlüsse über Änderung der Satzung, Auflösung der Stiftung schluß mit einer anderen Stiftung

und ihren Zusammen-

(1) Beschlüsse über Änderungen der Satzung, die nicht den Stiftungszweck betreffen, werden vom Vorstand mit der einfachen Mehrheit der Stimmen aller seiner Mitglieder gefaßt. Sie bedürfen der Zustimmung der einfachen Mehrheit aller Mitglieder des Kuratoriums. (2) Wird die Erfüllung der Stiftungszwecke unmöglich oder erscheint sie angesichts wesentlich veränderter Verhältnisse nicht mehr sinnvoll, so können Vorstand und Kuratorium mit den Stimmen von zwei Dritteln aller Mitglieder des Vorstands und des Kuratoriums einen anderen, den ursprünglichen Zwecken möglichst nahekommenden Stiftungszweck beschließen oder - in zweiter Linie - den Zusammenschluß mit einer vom Zweck her gleichartigen Stiftung beschließen. (3) Lassen auch bei einer Änderung des Stiftungszwecks die Umstände es nicht zu, den Stiftungszweck dauernd und nachhaltig zu erfüllen, so können Vorstand und Kuratorium mit den Stimmen von zwei Dritteln aller Mitglieder des Vorstands und des Kuratoriums die Auflösung der Stiftung beschließen. §12 Gemeinnützigkeit der Stiftung, Vermögensanfall (1) Die Stiftung verfolgt ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke im Sinne des Abschnittes „Steuerbegünstigte Zwecke" der Abgabenordnung. (2) Zweck der Stiftung ist nach Maßgabe des § 2 die Förderung der Bildung und Erziehung (§ 2 Abs. 3 a und c), der Entwicklungshilfe (§ 2 Abs. 3 d und e), der Wissenschaft und Forschung (§ 2 Abs. 3 b) und der Kunst und Kultur (§ 2 Abs. 3f). Die Projektförderung im Rahmen der Entwicklungshilfe wird nach Maßgabe der „Richtlinien für die Förderung von Maßnahmen der Sozialstruktur und der gesellschaftspolitischen Bildung" des Bundesministers für wirtschaftliche Zusammenarbeit durchgeführt.

Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen (3) Die Stiftung wird sich zur Erfüllung ihrer Aufgaben Hilfspersonen im Sinne des § 52 Abs. 1, Satz 2 der Abgabenordnung bedienen, soweit sie die Aufgaben nicht selbst wahrnimmt. (4) Die Stiftung kann ihre Mittel teilweise anderen steuerbegünstigten Körperschaften zur Verwendung zu steuerbegünstigten Zwecken zuwenden. (5) Die Stiftung ist selbstlos tätig und verfolgt nicht in erster Linie eigenwirtschaftliche Zwecke. (6) Die Mittel der Stiftung dürfen nur für die satzungsmäßigen Zwecke der Stiftung verwendet werden. (7) Es darf keine Person durch Ausgaben, die dem Zweck der Stiftung fremd sind, oder durch unverhältnismäßig hohe Vergütungen begünstigt werden. (8) Den Leistungsempfängem der Stiftung steht ein Rechtsanspruch auf Zahlung von Zuwendungen aus Stiftungsmitteln nicht zu. (9) Im Falle der Auflösung oder Aufhebung der Stiftung oder bei Wegfall steuerbegünstigter Zwecke fällt das vorhandene Stiftungsvermögen an das Deutsche Rote Kreuz mit der Maßgabe, das vorhandene Vermögen für die von ihm verfolgten gemeinnützigen Zwecke zu verwenden. Für den Verbleib des Archivgutes gelten die jeweiligen Vereinbarungen mit den abgebenden Institutionen und Personen. §13 Unterrichtung

der Stiftungsaufsichtsbehörde

Die Stiftungsaufsichtsbehörde ist auf Wunsch jederzeit über alle Angelegenheiten der Stiftung zu unterrichten. Ihr ist unaufgefordert der Jahresabschluß vorzulegen. §14 Stellung des Finanzamtes Unbeschadet der sich aus dem Stiftungsgesetz ergebenden Genehmigungspflichten sind Beschlüsse über Satzungsänderungen und über die Auflösung der Stiftung dem zuständigen Finanzamt anzuzeigen. Für Satzungsänderungen, die den Zweck der Stiftung betreffen, ist die Einwilligung des Finanzamtes einzuholen. §15 Stiftungsaufsichtsbehörde (1) Die Stiftung unterliegt der Rechtsaufsicht des Landes Brandenburg. (2) Die Genehmigungs- und Zustimmungsbefugnisse der Stiftungsaufsicht nach den Vorschriften des Stiftungsgesetzes des Landes Brandenburg (StiftGBdg) vom 27. Juni 1995 (GVBI. I, S. 198) in der jeweils gültigen Fassung sind zu beachten.

Hanns-Seidel-Stiftung Satzung in der Fassung vom 17. Dezember 1993 § 1 Name, Sitz, Geschäftsjahr Der Verein führt den Namen Hanns-Seidel-Stiftung e.V. Sitz des Vereins ist München. Geschäftsjahr ist das Kalenderjahr.

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Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen

§ 2 Zweck des Vereins Die Hanns-Seidel-Stiftung e.V. verfolgt ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwekke im Sinne des Abschnitts „Steuerbegünstigte Zwecke" der Abgabenordnung. Zweck des Vereins ist a) die Förderung der demokratischen und staatsbürgerlichen Bildung des deutschen Volkes auf christlicher Grundlage, b) die Förderung der Erziehung, Volks- und Berufsbildung einschließlich der Studentenhilfe, insbesondere durch Erschließung des Zuganges zu einer wissenschaftlichen Ausbildung für begabte und charakterlich geeignete Menschen, c) die Förderung der Wissenschaft, insbesondere mittels Durchführung von wissenschaftlichen Untersuchungen, d) die Förderung der internationalen Gesinnung und Völkerverständigung sowie der europäischen Einigung, insbesondere durch Einladung ausländischer Gruppen und Unterstützung von Auslandsreisen, e) die Förderung kultureller Zwecke, insbesondere die Förderung der Pflege und Erhaltung von Kulturwerken sowie die Förderung der Denkmalpflege, f) die Förderung der Entwicklungshilfe. Der Satzungszweck wird insbesondere auch verwirklicht durch die Unterhaltung und den Betrieb - einer Akademie für Politik und Zeitgeschehen, - eines Instituts für internationale Begegnung und Zusammenarbeit, - eines BildungsWerkes zur Vermittlung staatsbürgerlichen Wissens, - eines Instituts für auswärtige Beziehungen. Der Verein ist selbstlos tätig; er verfolgt nicht in erster Linie eigenwirtschaftliche Zwecke. § 3 Mitgliedschaft Mitglieder des Vereins können natürliche und juristische Personen werden. Über den Antrag zur Aufnahme in den Verein entscheidet der Vorstand. Die Zahl der Mitglieder wird auf höchstens 40 begrenzt. Die Mitgliedschaft endet vier Jahre nach der Aufnahme. Sie verlängert sich um jeweils vier weitere Jahre, wenn der Vorstand nicht eine gegenteilige Erklärung abgibt. Der Austritt aus dem Verein kann nur zum Schluß des Kalenderjahres erfolgen. § 4 Verlust der Mitgliedschaft Ein Mitglied kann auch auf Antrag des Vorstandes durch die Mitgliederversammlung mit Mehrheit aus dem Verein ausgeschlossen werden, wenn ein wichtiger Grund vorliegt. Das Mitglied ist vor dem Beschluß zu hören.

Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen § 5 Organe des Vereins Organe des Vereins sind die Mitgliederversammlung und der Vorstand. § 6 Der Vorstand Der Vorstand wird von der Mitgliederversammlung für vier Jahre gewählt. Er besteht aus dem 1. Vorsitzenden, dem 2. Vorsitzenden, dem Schatzmeister, dem Schriftführer und mindestens drei Beisitzern. Durch die Beisitzer sollen die Einrichtungen des Vereins im Vorstand vertreten sein. Das Amt des Vorstandes endet mit der Neuwahl. Der Vorstand ist beschlußfähig, wenn mindestens vier Vorstandsmitglieder anwesend sind. Er entscheidet mit der Mehrheit seiner anwesenden Mitglieder. Bei Stimmengleichheit gibt die Stimme des Vorsitzenden den Ausschlag. Der Vorstand führt die Geschäfte des Vereins und verwaltet dessen Vermögen. Die Mitglieder des Vorstandes können aus ihrer Mitte ein Mitglied zum geschäftsführenden Vorsitzenden bestellen. Dem Vorstand obliegen alle Aufgaben, soweit sie nicht durch die Satzung der Mitgliederversammlung zugewiesen sind. Der Vorstand kann zur Führung der laufenden Geschäfte einen Geschäftsführer bestellen. § 7 Mitgliederversammlungen Jährlich findet mindestens eine ordentliche Mitgliederversammlung statt. Außerordentliche Mitgliederversammlungen können vom Vorstand einberufen werden, wenn die Geschäfte es erfordern. Sie müssen einberufen werden, wenn es ein Drittel der Mitglieder verlangt. Mitgliederversammlungen sind vom 1. Vorsitzenden bzw. von seinem Stellvertreter oder vom geschäftsführenden Vorsitzenden (§ 9) unter Angabe der Tagesordnung schriftlich mit einer Ladungsfrist von mindestens drei Wochen einzuberufen. Die Mitgliederversammlung ist beschlußfähig, wenn mindestens ein Drittel der Mitglieder anwesend ist. Ist eine Mitgliederversammlung beschlußunfähig, so ist innerhalb von vier Wochen eine, mit derselben Tagesordnung erneut geladene Versammlung ohne Rücksicht auf die Zahl der anwesenden Mitglieder beschlußfähig. Die Beschlüsse der Mitgliederversammlung werden protokolliert; das Protokoll ist von einem Vorstandsmitglied und einem weiteren Mitglied zu unterzeichnen. § 8 Aufgaben der Mitgliederversammlung Die Mitgliederversammlung hat insbesondere folgende Aufgaben: 1. Entgegennahme und Genehmigung des Geschäfts- und Kassenberichtes, 2. Entlastung des Vorstandes, 3. Wahl des Vorstandes und der Rechnungsprüfer.

224 § 9 Vertretung

Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen des Vereins

Vorstand im Sinne des § 36 BGB ist der 1. Vorsitzende. Er wird durch den 2. Vorsitzenden vertreten. Der 2. Vorsitzende ist im Verhältnis zum Verein gehalten, nur im Fall der Verhinderung des 1. Vorsitzenden tätig zu werden. Der Verhinderungsfall nach Abs. 1 braucht nicht nachgewiesen zu werden. Wird gemäß § 6 Abs. 3 ein geschäftsführender Vorsitzender bestellt, so vertritt dieser den Verein nach außen. Der geschäftsführende Vorsitzende wird durch den 1. Vorsitzenden oder durch den 2. Vorsitzenden vertreten. Abs. 1 Satz 3 gilt entsprechend. Wird ein Geschäftsführer bestellt, so hat dieser im Rahmen der laufenden Geschäfte Vertretungsmacht nach außen. §10 Aufbringung der Vereinsmittel Die Mitglieder des Vereins leisten Beiträge nach eigenem Ermessen. Die Beiträge brauchen nicht in Geldleistungen zu bestehen. Die Mittel für die Vereinszwecke sollen durch Spenden und Zuschüsse aufgebracht werden. Der Verein bildet einen Förderkreis, dem Personen beitreten können, welche die Ziele des Vereins anerkennen und fördern. Der Vorstand des Vereins gibt dem Fördererkreis ein Statut, das auch das Verfahren über Beginn und Ende der Mitgliedschaft beim Förderkreis regelt. Die vom Förderkreis aufgebrachten Mittel fließen dem Verein zur Erfüllung seiner satzungsgemäßen Aufgaben von den Spendern unmittelbar zu. §11 Sicherung der Gemeinnützigkeit Mittel des Vereins dürfen nur für die satzungsgemäßen Zwecke verwendet werden. Die Mitglieder erhalten keine Zuwendungen aus Mitteln des Vereins. Es darf keine Person durch Ausgaben, die dem Zweck des Vereins fremd sind, oder durch unverhältnismäßig hohe Vergütungen begünstigt werden. Bei Auflösung oder Aufhebung des Vereins oder bei Wegfall seines bisherigen Zweckes fällt das nach Abdeckung der Verbindlichkeiten verbleibende Vereinsvermögen je zur Hälfte an den Deutschen Caritasverband und an das Diakonische Werk - Innere Mission und Hilfswerk - der evangelischen Kirche in Deutschland, die es unmittelbar und ausschließlich für gemeinnützige, mildtätige oder kirchliche Zwecke zu verwenden haben. Das Archiv ist dem Bayerischen Hauptstaatsarchiv zu übereignen. Beschlüsse über Satzungsänderungen, die die Zwecke des Vereins gemäß § 2 betreffen, sowie über die künftige Verwendung des Vermögens, sind vor dem Inkrafttreten den zuständigen Finanzbehörden zwecks Genehmigung vorzulegen, damit die Gemeinnützigkeit des Vereins im steuerrechtlichen Sinne nicht beeinträchtigt wird. §12 Rechnungslegung und Revision Der Vorstand hat im ersten Viertel des Geschäftsjahres für das vergangene Geschäftsjahr den Jahresabschluß und den Geschäftsbericht zu erstellen. Der Jahresabschluß ist von einem Sachverständigen zu prüfen.

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§13 Satzungsänderungen und Vereinsauflösung Zur Änderung dieser Satzung einschließlich des § 2 sowie zur Auflösung des Vereins bedarf es eines mit Dreiviertelmehrheit gefaßten Beschlusses der Mitgliederversammlung. §14 Im übrigen gelten die Vorschriften der §§27 Abs. 2 und 3, 28, 32 Abs. 1 und 2 und 33 BGB.

Heinrich-Böll-Stiftung Satzung in der Fassung vom 28. März 1998 § 1 Name, Sitz, Geschäftsjahr (1) Der Verein führt den Namen „Heinrich-Böll-Stiftung". Er soll in das Vereinsregister eingetragen werden. Nach der Eintragung führt er den Zusatz „e.V.". (2) Sitz des Vereins ist Berlin. (3) Geschäftsjahr ist das Kalenderjahr. § 2 Zweck des Vereins (1) Vorrangiger Gegenstand der Stiftung ist die politische Bildungsarbeit im In- und Ausland zur Förderung der demokratischen Willensbildung, des gesellschaftspolitischen Engagements und der Völkerverständigung. Darüber hinaus fördert sie Kunst und Kultur sowie Wissenschaft und Forschung und die Entwicklungszusammenarbeit. (2) Dabei orientiert sie sich an den politischen Grundwerten Ökologie, Demokratie, Solidarität und Gewaltfreiheit. Sie arbeitet als föderale Bundesstiftung in rechtlicher Selbständigkeit und geistiger Offenheit. (3) Ein besonderes Anliegen ist ihr die Verwirklichung von Geschlechterdemokratie als ein von Abhängigkeit und Dominanz freies Verhältnis der Geschlechter. Diese Gemeinschaftsaufgabe ist sowohl für die interne Zusammenarbeit als auch für die öffentliche Tätigkeit aller Bereiche ein maßgebliches Leitbild. (4) Die Stiftung ermutigt und unterstützt im Rahmen ihrer satzungsmäßigen Zwecke Gruppen und Einzelpersonen, die ihre Verantwortung wahrnehmen, die Welt friedlicher zu gestalten, die natürliche Umwelt zu bewahren und den Menschenrechten weltweit zur Anerkennung zu verhelfen. Das Begreifen der Ursachen, der Wirklichkeit und der Folgen zweier totalitärer Regime in Deutschland und das Wachhalten der Erinnerung daran, ist ein wichtiges Ziel ihrer Tätigkeit. (5) Die Bildungsarbeit der Stiftung fördert die wechselseitige Achtung von Menschen verschiedener Herkunft, kultureller und geschlechtlicher Identität und politischer Meinung sowie die politische und kulturelle Gleichstellung von Migrantinnen und Migranten. (6) Weltweit soll durch die politische Bildungsarbeit der Stiftung sexueller Diskriminierung von Schwulen und Lesben entgegengewirkt werden. Ein weiterer Schwerpunkt liegt auf An15 Geerlings

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Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen

geboten politischer Bildung für Jugendliche und der Unterstützung von Jugendlichen-Initiativen. In der Entwicklung neuer Strategien und Akzente für die Bildungsarbeit für Jugendliche sollen junge Menschen beteiligt werden. (7) Die Stiftung fördert entsprechend der mit dem Namen Heinrich Boll verbundenen Tradition Kunst und Kultur einschließlich Literaturforschung als Element ihrer politischen Bildungsarbeit und als Ausdrucksform gesellschaftlicher Selbstverständigung. (8) Darüber hinaus verfolgt die Stiftung den Zweck, zur Verwirklichung ihrer Satzungsziele auf der Ebene der Bundesländer für anerkannte Landesstiftungen nach § 11 a der Satzung Haushaltsmittel des Bundes einzusetzen. (9) Die Stiftung ist auch in ihrer internen Organisation den genannten Prinzipien verpflichtet und fördert durch entsprechende Maßnahmen die Selbstorganisation und Eigenverantwortung aller Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. In dieser „lernenden Organisation" ist Offenheit für und Öffnung in die Gesellschaft eine Grundvoraussetzung der Arbeit. (10) Zur Verwirklichung der vorgenannten Zwecke - bietet die Stiftung ein allgemein zugängliches Bildungs- und Weiterbildungsangebot an, das der demokratischen Willensbildung dient und eine Vielfalt von Bildungsformen (z. B. Tagungen, Seminare, Kongresse, Publikationen, Studien, Vorträge, Exkursionen) berücksichtigt; - unterstützt die Stiftung in Kooperation mit anderen gesellschaftlichen Initiativen und Institutionen Maßnahmen, die ihrem Bildungsauftrag entsprechen; - fördert die Stiftung begabte und nach ihrer Persönlichkeit geeignete Studentinnen, Künstlerinnen und Wissenschaftlerinnen aller Fachrichtungen und aller Nationalitäten, die sich den Satzungszielen des Vereins verpflichtet fühlen und sich aktiv gesellschaftspolitisch engagieren; diese Förderung kann sich sowohl auf die wissenschaftliche und künstlerische Ausbildung beziehen wie auf konkrete Arbeitsvorhaben und Projekte, die den Stiftungszwecken entsprechen; - betreibt die Stiftung Forschung und deren Förderung; - unterstützt die Stiftung ideell und finanziell Wissenschaft, Kunst und Kultur mittels Projektförderung und Stipendien; - fördert die Stiftung die internationale Verständigung durch Auslandsseminare und Auslandsstudien; - fördert die Stiftung die partnerschaftliche Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern; - kooperiert die Stiftung mit den ihr verbundenen Landesstiftungen und stellt ihnen für ihre dezentrale politische Bildungsarbeit Globalmittel zur Verfügung.

§ 3 Gemeinnützigkeit (1) Die Heinrich-Böll-Stiftung ist aus den als gemeinnützig anerkannten Bildungsvereinigungen Heinrich-Böll-Stiftung e.V. (Köln), Frauen-Anstiftung e.V. (Hamburg) und Buntstift e.V. (Göttingen) hervorgegangen und führt deren Tätigkeit fort. Die Stiftung verfolgt ausschließ-

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lieh unmittelbar gemeinnützige Zwecke im Sinne der §§ 51-68 der Abgabenordnung. Die Stiftung ist selbstlos tätig und verfolgt nicht in erster Linie eigenwirtschaftliche Zwecke. (2) Alle Mittel des Vereins dürfen nur für die satzungsmäßigen Zwecke verwendet werden. Niemand darf durch Ausgaben, die dem Zweck des Vereins fremd sind, oder durch unverhältnismäßig hohe Vergütungen begünstigt werden. (3) Die Mittel der Stiftung dürfen nicht an eine Partei oder eine ihrer Untergliederungen weitergegeben werden. (4) Die Stiftung verpflichtet sich, den eigenen Verwaltungsaufwand so gering wie möglich zu halten, alle Mittel sparsam und wirtschaftlich zu verwenden sowie jährlich einen Bericht über die Verwendung mit Einnahmen- und Ausgabenrechnung und Stellenentwicklung zu veröffentlichen. (5) Die Mitglieder erhalten keine Zuwendungen aus Vereinsmitteln.

§ 4 Mitgliedschaft (1) Mitglieder des Vereins können nur natürliche volljährige Personen werden. Arbeitnehmerinnen des Vereins, von Landesstiftungen im Sinne § 11 a oder Personen, die in einem arbeitnehmerähnlichen Verhältnis zum Verein stehen, können nicht Mitglied des Vereins oder eines seiner Organe sein. Über die Mitgliedschaft entscheidet die Mitgliederversammlung durch Wahl. (2) Die Zahl der Mitglieder ist auf 49 begrenzt. Die Wahlperiode für die Mitgliedschaft beträgt vier Jahre; einmalige Wiederwahl ist möglich. (3) Die Mitglieder werden als Einzelperson aufgrund von Wahlvorschlägen aus a) der Bundespartei und der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen, b) aus jeder Landesstiftung, c) dem Förderkreis durch die Mitgliederversammlung gewählt. (4) Die Mitgliedschaft endet a) mit dem Tod des Mitglieds, b) durch schriftliche Austrittserklärung, gerichtet an ein Vorstandsmitglied, c) durch Ausschluß aus dem Verein. (5) Ein Mitglied, das in erheblichem Maße gegen die Interessen der Stiftung verstoßen hat, kann durch Beschluß der Mitgliederversammlung mit satzungsändemder Mehrheit ausgeschlossen werden. Der Antrag auf Ausschluß kann vom Vorstand oder von einem Viertel der Mitgliederversammlung gestellt werden. Vor der Beschlußfassung der Mitgliederversammlung über den Antrag ist dem Mitglied binnen angemessener Frist Gelegenheit zu schriftlicher oder mündlicher Stellungnahme gegenüber der Mitgliederversammlung zu geben. 15*

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Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen

(6) Sämtliche Bestimmungen über die Beschränkungen der Mitgliedschaft treten erst nach Abschluß der erforderlichen Nach- und Neuwahlen der Mitglieder, jedoch spätestens zum 1.1.1997 in Kraft. § 5 Zusammensetzung und Arbeit der Organe (1) Organe des Vereins sind: a) die Mitgliederversammlung b) der Vorstand c) der Aufsichtsrat d) die Fachbeiräte e) der Frauenrat (2) Für die Organe und Gremien der Stiftung gilt eine Quotierung von mindestens 50 Prozent für Frauen auf allen Arbeitsebenen sowie zehn Prozent für Migrantinnen und Migranten. Für den Bereich der hauptamtlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter gilt dies als Zielvorgabe, deren Umsetzung eine Betriebsvereinbarung regelt. (3) Soweit diese Satzung für Organe eine begrenzte Wiederwahlmöglichkeit vorsieht, kann für das Amt nach Ablauf einer Zwischenwahlperiode erneut kandidiert werden. Die Zählung der ausgeübten Amtsperioden beginnt von neuem. Für die Aufnahme von Mitgliedern gilt dies sinngemäß. (4) Für alle Organe ist die jeweilige Geschäftsordnung verbindlich. Die Organe und ihre Mitglieder sind zur Zusammenarbeit bei der Verwirklichung der Stiftungszwecke verpflichtet. (5) Für alle Organe mit Ausnahme von Vorstand und Aufsichtsrat haben haupt- und nebenamtliche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter kein passives Wahlrecht. Das Nähere regelt die jeweilige Geschäftsordnung. (6) Den Organen dürfen nur Personen angehören, die Förderin und Förderer sind und wenigstens den jeweiligen Mindestbeitrag bezahlen. (7) Allen Organen dürfen nur bis zu einem viertel Personen angehören, die auf Landes- oder Bundesebene ein Parteiamt innehaben oder die in Landes-, Bundes oder Europaparlament ein Mandat ausüben. Vorstandsmitglieder dürfen kein Parteiamt oder Mandat auf den vorab bezeichneten Ebenen haben. (8) Fachbeiratsmitglieder dürfen gleichzeitig nur einem Fachbeirat und nicht dem Vorstand und nicht dem Aufsichtsrat angehören. (9) Vorstand, Fachbeiräte und Frauenrat geben sich Geschäftsordnungen. Sie bedürfen der Genehmigung durch den Aufsichtsrat. Die Geschäftsordnung des Aufsichtsrats sowie die der Fachbeiräte, des Vorstandes und des Frauenrates werden der MV vorgelegt. § 6 Mitgliederversammlung (1) Die Mitgliederversammlung ist das oberste Beschlußfassungsorgan der Stiftung. Sie hat insbesondere folgende Aufgaben:

Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen a) Aufnahme von Mitgliedern b) Wahl und Entlastung des Vorstandes c) Wahl ihrer Mitlieder für den Aufsichtsrat d) Genehmigung der Geschäftsordnungen der anderen Organe des Vereins e) Verabschiedung des Haushalts f) Feststellung des Jahresabschlusses g) Bestellung der Rechnungsprüferinnen h) Einrichtung von Fachbeiräten sowie Wahl ihrer Mitglieder i) Anerkennung der Landesstiftungen (2) Die Mitgliederversammlung setzt sich zusammen aus je vier Personen gemäß § 4 Abs. 3 a), sechzehn Personen gemäß § 4 Abs. 3 b ) - eine Person je Landesstiftung - und 25 weiteren Personen gemäß § 4 Abs. 3 c). Der Wahlvorschlag für jede der gemäß § 4 Abs. 3 c vorzuschlagenden Personen bedarf der Unterstützung von mindestens zehn Mitgliedern des Förderkreises. Wahlvorschläge haben schriftlich zu erfolgen. Es sollen jeweils mindestens die doppelte Anzahl der zu wählenden Personen vorgeschlagen werden. (3) Die Mitgliederversammlung findet mindestens einmal im Jahr statt. Sie wird vom Vorstand mit einer Ladungsfrist von mindestens vier Wochen schriftlich unter Angabe der Tagesordnung einberufen; der Termin soll den Mitgliedern in der Regel acht Wochen vorher bekanntgegeben werden. Die Mitgliederversammlung muß einberufen werden, wenn ein Zehntel der Mitglieder oder der Vorstand oder der Aufsichtsrat oder der Frauenrat oder mindestens drei Fachbeiräte dies verlangen. (4) Die Mitgliederversammlung ist beschlußfähig, wenn mindestens die Hälfte der Mitglieder anwesend ist. Beschlüsse der Mitgliederversammlung bedürfen zu ihrer Wirksamkeit der Mehrheit der anwesenden Mitglieder, soweit diese Satzung keine abweichenden Regelungen trifft. (5) In der Mitgliederversammlung hat jedes Mitglied einzeln Antragsrecht. Die Mitgliederversammlung ist grundsätzlich öffentlich. Die Hauptamtlichen und die gewählten Vertreterinnen der Stipendiatinnen haben Rede- und Antragsrecht. Tagt die Mitgliederversammlung nichtöffentlich, ist den Hauptamtlichen und den gewählten Vertreterinnen der Stipendiatinnen vor Beginn der nichtöffentlichen Sitzung Gelegenheit zur Stellungnahme sowie zur Stellung von Anträgen zu geben. Die in den Aufsichtsrat gewählten Mitarbeiterinnen haben auch in nichtöffentlichen Sitzungen der Mitgliederversammlung Rede- und Antragsrecht. (6) Ein Beschluß der Mitgliederversammlung, der gegen die Mehrheit der anwesenden Frauen gefaßt worden ist, ist bis zur nächsten Mitgliederversammlung auszusetzen, wenn mindestens die Hälfte der Frauen der Mitgliederversammlung anwesend ist und dies mit Mehrheit beschließt (aufschiebendes Veto). Die Abstimmung erfolgt auf Antrag von mindestens zwei der anwesenden Frauen der Mitgliederversammlung. (7) Die Beurkundung der Beschlüsse der Mitgliederversammlung erfolgt durch Protokolle der jeweiligen Sitzungen. Die Protokolle werden von der Gesprächsleitung sowie der Protokollführung unterzeichnet.

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Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen

§ 7 Vorstand (1) Der Vorstand ist hauptamtlich tätig und umfaßt bis zu drei Personen. Für Vorstandsmitglieder können Teilzeitregelungen getroffen werden. Der Vorstand ist im Rahmen der Beschlüsse der Mitgliederversammlung für die Verwirklichung der Ziele der Stiftung verantwortlich. Er ist insbesondere dafür verantwortlich, daß die Verwendung des Stiftungsvermögens und der Stiftung von dritter Seite zufließenden Vermögenswerten durch die Stiftung und ihre Einrichtungen zweckentsprechend und wirtschaftlich erfolgt. Er ist Vorgesetzter der Mitarbeiterinnen. Er fördert die Zusammenarbeit zwischen den Organen des Vereins und bemüht sich um die Beilegung von Konflikten zwischen ihnen. In einem mehrköpfigen Vorstand vertreten zwei Mitglieder des Vorstandes die Stiftung gemeinschaftlich gemäß § 26 BGB gerichtlich und außergerichtlich. (2) Die Aufgabenbereiche „Geschlechterdemokratie", „Förderung von Migrantinnen" entsprechend § 2 Abs. 5 der Satzung, „Zusammenarbeit mit der Erbengemeinschaft Heinrich Boll" sowie „konzeptionelle Entwicklung" und „Organisationsentwicklung" sind besondere Vorstandsaufgaben. (3) Jedes Mitglied des Vorstandes wird für die Dauer von fünf Jahren gewählt. Das Vorschlagsrecht steht dem Aufsichtsrat zu. Mitglieder der Mitgliederversammlung können Vorschläge für die vom Aufsichtsrat zu erstellende Liste einreichen. Mitglieder des Vorstandes bleiben bis zur Wahl einer Nachfolgerin oder eines Nachfolgers im Amt. (4) Jedes Vorstandsmitglied hat in der Mitgliederversammlung ein eigenes Rede- und Antragsrecht. § 8 Aufsichtsrat (1) Der Aufsichtsrat führt die Aufsicht über die Tätigkeit des Vorstandes. Die Arbeit des Aufsichtsrates ist ehrenamtlich. (2) Der Aufsichtsrat besteht aus neun Personen, die für die Dauer von vier Jahren gewählt werden. Einmalige Wiederwahl ist möglich. Von den Mitgliedern des Aufsichtsrates wählen: die Mitgliederversammlung aus ihren Reihen sieben, die hauptamtlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zwei Personen. Dem Aufsichtsrat muß je ein Mitglied der nach § 4 Abs. 3 a) gewählten Mitglieder angehören. § 9 Fachbeiräte (1) Die Fachbeiräte beraten die Stiftung bei der Konkretisierung und Umsetzung der Satzungszwecke für den jeweiligen Arbeitsbereich. Sie beraten und beschließen in diesem Sinne über -

Schwerpunktprogramme

- Kriterien und Richtlinien für Projektarbeit und - in finanzieller oder politischer Hinsicht herausragende Projekte. Als qualifizierte Empfehlungen müssen diese Beiratsentscheidungen vom Vorstand berücksichtigt werden. Im Falle von Dissens muß der Vorstand seine Position gegenüber dem Beirat begründen und diskutieren, bevor er eine endgültige Entscheidung trifft. (2) Fachbeiräte sind ehrenamtlich tätig. Sie werden von der Mitgliederversammlung gewählt und sind ihr gegenüber rechenschaftspflichtig. Vorschlagsrecht haben Mitglieder der Mitglie-

Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen derversammlung, die gewählten Vertreterinnen der Stipendiatinnen und die hauptamtlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Stiftung. (3) Die Fachbeiräte haben mindestens sieben und höchstens zehn Mitglieder. (4) Die Amtszeit beträgt vier Jahre; einmalige Wiederwahl ist möglich. §10 Frauenrat (1) Zur Unterstützung frauenpolitischer Ziele der Stiftung nach § 2 der Satzung und zur Umsetzung der Gemeinschaftsaufgabe Geschlechterdemokratie nach innen und außen wird der Frauenrat eingesetzt, der mit dem Koordinationsbereich der Gemeinschaftsaufgabe eng verknüpft ist. Der Frauenrat berät und beschließt in diesem Sinne über -

Schwerpunktprogramme

- Kriterien und Richtlinien für Projektarbeit und - in finanzieller oder politischer Hinsicht herausragende Projekte. Als qualifizierte Empfehlungen müssen die Frauenratsentscheidungen vom Vorstand berücksichtigt werden. Im Falle von Dissens muß der Vorstand seine Position gegenüber dem Frauenrat begründen und diskutieren, bevor er eine endgültige Entscheidung trifft. (2) Der Frauenrat ist ehrenamtlich tätig. Er wird von der Mitgliederversammlung gewählt und ist ihr gegenüber rechenschaftspflichtig. Vorschlagsrecht haben Mitglieder der Mitgliederversammlung, die gewählten Vertreterinnen der Stipendiatinnen und die hauptamtlichen Mitarbeiterinnen der Stiftung. (3) Der Frauenrat setzt sich zusammen aus mindestens sieben und höchstens zehn Frauen. (4) Die Amtszeit beträgt vier Jahre; einmalige Wiederwahl ist möglich. (5) Der Frauenrat hat ein Antragsrecht auf der Mitgliederversammlung. §11 Landesstiftungen , Institut und Akademie § 11 a Landesstiftungen (1) Die Landesstiftungen fördern die Ziele der Stiftung auf der Ebene der Bundesländer. Sie sind ein konstituierendes Element der föderalen Bundesstiftung und beteiligen sich an der Konzeptentwicklung und an der Verwirklichung der Satzungszwecke der Bundesstiftung. (2) In jedem Bundesland kann es nur eine Landesstiftung der Heinrich-Böll-Stiftung geben. Voraussetzung für die Anerkennung durch die Bundesstiftung ist, daß eine Landesstiftung die Satzungszwecke der Heinrich-Böll-Stiftung anerkennt und der jeweilige Landesverband von Bündnis 90/Die Grünen sich für die Kooperation zwischen Landes- und Bundesstiftung ausspricht. (3) Die Landesstiftungen bestehen rechtlich als eigenständige Vereine oder Stiftungen. Als Teil des Anerkennungsverfahrens werden Ziele, Art und Umfang der Zusammenarbeit zwischen der Stiftung und jeder Landesstiftung verbindlich in einem Kooperationsabkommen

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Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen

festgelegt. Die Satzungen der Landesstiftungen müssen insbesondere folgenden Satzungsparagraphen der Bundesstiftung sinngemäß entsprechen: § 2 Stiftungszwecke, § 3 Gemeinnützigkeit, § 5 Abs. 2 Frauenquote, § 5 Abs. 7 Funktionsträgerinnenbeschränkung. Als Teil ihres jeweiligen offiziellen Namens führen die anerkannten Landesstiftungen den Namen der Stiftung. (4) Zur Gewährleistung einer föderal strukturierten politischen Bildungsarbeit im Inland stellt die Stiftung den Landesstiftungen Globalmittel zur Verfügung. Hierbei ist eine die Arbeitsfähigkeit gewährleistende Mindestausstattung zu garantieren, welche die Größe und Bevölkerungszahl des Bundeslandes und Landesmittel berücksichtigt. Eine entsprechende Mittelzuweisung wird von der Mitgliederversammlung beschlossen und ist Teil der Finanzordnung. Die Landesstiftungen haben die Pflicht, vor Aufstellung des Haushaltsplanes der Stiftung ihre Haushalts- und Stellenpläne offenzulegen. (5) Anerkannte Landesstiftungen können sich für ihre Projektarbeit um weitere Globalmittel der Stiftung bewerben. Ebenso können sich die Landesstiftungen an bundesweiten und internationalen Projekten der Stiftung beteiligen oder sie in ihrem Namen durchführen. Dafür werden zusätzlich Haushaltsmittel zur Verfügung gestellt. (6) Die Landesstiftungen müssen im Verhältnis zu ihrer Größe angemessene finanzielle und personelle Ressourcen für die Erfüllung der Gemeinschaftsaufgabe Geschlechterdemokratie einsetzen. Sind dafür auf Landesebene nicht ausreichende Mittel vorhanden, sollen zusätzliche Mittel von der Bundesebene zur Verfügung gestellt werden. Insbesondere ostdeutschen Landesstiftungen soll die Einrichtung von Frauenreferaten ermöglicht werden. § IIb Feministisches Institut (1) Das feministische Institut beschäftigt sich in innovativer und gesellschaftsverändernder Absicht aus feministischer Perspektive mit Bildungsarbeit und Forschung zur Verwirklichung der Satzungszwecke. (2) Zur Gewährleistung einer professionell strukturierten Institutsarbeit werden dem Institut in ausreichendem Maße Globalmittel zur Verfügung gestellt. Eine entsprechende Mittelzuweisung wird von der Mitgliederversammlung beschlossen und ist Teil der Finanzordnung. Im Rahmen von internationalen Projekten können auch Auslandsmittel beantragt werden. (3) Das Feministische Institut ist organisatorischer Bestandteil der Bundesstiftung. Das Institut arbeitet als Eigenbetrieb mit an der Umsetzung der Stiftungsziele. Die Arbeit des Instituts wird von einem Beirat gemäß § 9 Abs. 1 begleitet. § 11 c Akademie (1) Die GRÜNE Akademie ist eine Denkwerkstatt zu politischen und kulturellen Fragen der Zeit. Sie setzt sich aus einer im Statut der Akademie festgelegten Anzahl ehrenamtlicher Mitglieder zusammen. Ziel der Akademie ist es, eine interdisziplinär angelegte Diskussion zu solchen Schlüsselfragen zu organisieren und - integriert in die Arbeit der hbs - den Dialog zwischen Politik und Wissenschaft zu befördern. (2) Zur Gewährleistung einer professionell strukturierten Arbeit werden der Grünen Akademie in ausreichendem Maße Globalmittel zur Verfügung gestellt. Eine entsprechende Mittelzuwei-

Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen sung wird von der Mitgliederversammlung beschlossen und ist Teil der Finanzordnung. Im Rahmen von internationalen Projekten können auch Auslandsmittel beantragt werden. (3) Die Grüne Akademie ist organisatorischer Bestandteil der Bundesstiftung. Sie arbeitet als eigenständiges, in hohem Maß von ehrenamtlichem Engagement getragenes Projekt an der Umsetzung der Stiftungsziele. Die Arbeit der Akademie wird von einem Akademie-Vorstand geleitet, dem mindestens ein Mitglied des hbs-Vorstandes angehören muß. Näheres regelt das Statut der Akademie. §12 Förderkreis (1) Natürliche und juristische Personen sowie Initiativgruppen, die die Zielsetzung der Stiftung gemäß § 2 unterstützen, dies schriftlich erklären und den Mindestförderbeitrag bezahlen, sind Förderinnen und Förderer. Ihre Gesamtheit bildet den Förderkreis. (2) Förderinnen und Förderer werden über die Veranstaltungen und Aktivitäten der Stiftung informiert und haben grundsätzlich freien Zutritt zur Mitgliederversammlung. (3) Durch seine Präsenz in der Mitgliederversammlung der Stiftung nimmt der Förderkreis direkten Einfluß auf die Stiftungsentwicklung. Auf Antrag von zehn Prozent des Förderkreises muß eine Versammlung des Förderkreises einberufen werden. § 13 Rechenschaft und Prüfung (1) Der Vorstand hat den Jahresabschluß und den Geschäftsbericht für das jeweilige Vorjahr innerhalb gesetzlicher, zuwendungsrechtlicher und von der Mitgliederversammlung beschlossener Fristen aufzustellen und der Mitgliederversammlung vorzulegen. Die hierzu erforderlichen Berichte sind dem Vorstand rechtzeitig zuzuleiten. Das Nähere regelt die jeweilige Geschäftsordnung. (2) Der Jahresabschluß wird rechtzeitig vor der beschlußfassenden Mitgliederversammlung von mindestens zwei unabhängigen Rechnungsprüferinnen oder Rechnungsprüfern geprüft und nach der Annahme durch die Mitgliederversammlung veröffentlicht. Mitglieder, die keinem weiteren Organ der Stiftung angehören, können von der Mitgliederversammlung für die Dauer von drei Jahren zu Rechnungsprüferinnen oder Rechnungsprüfern bestellt werden; die Bestellung kann einmal um weitere drei Jahre verlängert werden. Die Mitgliederversammlung kann die Rechnungsprüferinnen oder Rechnungsprüfer einzeln oder gemeinsam mit Zweidrittelmehrheit der anwesenden Mitglieder vorzeitig abberufen. §14 Satzungsänderungen (1) Die Mitgliederversammlung kann Änderungen der Vereinssatzung oder der Vereinszwecke beschließen, wenn sie mit entsprechender Tagesordnung gemäß § 6 Abs. 3 und mit schriftlicher Begründung eines solchen Antrages eingeladen wurde. (2) Satzungsänderungen bedürfen der Zustimmung von 2/3 der erschienen Mitglieder in der Mitgliederversammlung, mindestens jedoch der einfachen Mehrheit aller Mitglieder der Mitgliederversammlung. Zur Änderung des Zweckes des Vereins ist die Zustimmung von 3/4 aller Mitglieder erforderlich.

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Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen

(3) Redaktionelle Änderungen der Satzung werden vom Vorstand und dem Aufsichtsrat übertragen. Hierbei ist Einstimmigkeit des ändernden Beschlusses im Vorstand erforderlich. § 15 Vereinsauflösung (1) Die Mitgliederversammlung kann über die Auflösung des Vereins mit einer Mehrheit von 3/4 aller Mitglieder beschließen, wenn sie mit entsprechender Tagesordnung gemäß § 6 Abs. 3 und schriftlicher Begründung eines solchen Antrages eingeladen wurde. (2) Findet ein Antrag auf Auflösung des Vereins die erforderliche Mehrheit, so übernimmt die Ausführung und Abwicklung des Beschlusses der zuletzt amtierende Vorstand. (3) Bei Auflösung des Vereins oder bei Wegfall seines bisherigen Zwecks werden die Anfallberechtigten des Vereinsvermögens der Stiftung durch Beschluß der Mitgliederversammlung bestimmt. Beschlüsse über die künftige Verwendung des Vermögens dürfen erst nach Einwilligung des Finanzamts durchgeführt werden. Der Empfänger des Vereinsvermögens muß eine steuerbegünstigte Körperschaft oder eine Körperschaft öffentlichen Rechts sein.

Rosa-Luxemburg-Stiftung Satzung in der Fassung vom 25. November 2000 § 1 Name, Sitz, Rechtsfähigkeit (1) Der Verein führt den Namen Rosa-Luxemburg-Stiftung - Gesellschaftsanalyse und Politische Bildung e.V. (2) Der Verein wird in das Vereinsregister eingetragen. (3) Der Sitz des Vereins ist Berlin. (4) Geschäftsjahr ist das Kalenderjahr. § 2 Zweck und Aufgaben (1) Der Verein verfolgt ausschließlich gemeinnützige Zwecke: die Förderung von politischer Bildung, Wissenschaft und Forschung, Kunst und Kultur sowie der internationalen Verständigung und Zusammenarbeit. Der Verein will damit einen Beitrag leisten zur Entfaltung freien Denkens und solidarischen Handelns in humanistischem, demokratischem und internationalistischem Geist. Der Verein verfolgt ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke im Sinne des Abschnitts »Steuerbegünstigte Zwecke« der Abgabeordnung. (2) Mit Blick auf zentrale Fragen der Zukunft und eingedenk der historischen Erfahrungen ist der Verein folgenden Werten und Zielen verpflichtet: - der Schaffung ausreichender Existenzgrundlagen für die freie Entfaltung der Individuen; - der Stärkung des Selbstbewußtseins aller Menschen und ihrer Kompetenz, ihre Lebenszusammenhänge gemeinschaftlich selbst zu gestalten; der Überwindung aller Formen der Entfremdung gegenüber der Gesellschaft; - der konsequenten demokratischen Verfaßtheit aller gesellschaftlichen Verhältnisse;

Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen - einer menschlichen Werten untergeordneten Gestaltung künftiger Technologien sowie ihrer sozialen und ökologischen Folgen; - der Humanisierung der Arbeitswelt und der Erweiterung der demokratischen Mitgestaltung der Wirtschaft; - der Beförderung einer gesunden Entwicklung von Mensch und Natur; - der Beförderung einer gesunden Entwicklung von Mensch und Natur; - der Überwindung patriarchaler Gesellschafts- und Familienstrukturen; der Gleichstellung der Geschlechter; - dem konsequenten Antifaschismus sowie der Überwindung aller Formen nationaler, rassischer und sexueller Diskriminierung; - der friedlichen Lösung gesellschaftlicher Konflikte sowie der weltweiten Demilitarisierung; - dem Denken in globalen Zusammenhängen sowie der partnerschaftlichen internationalen Zusammenarbeit auf der Grundlage des Selbstbestimmungsrechts der Völker; - der weltanschaulichen Toleranz; der kulturvollen Gestaltung des Alltags und der geistigen und politischen Auseinandersetzung; - dem freien Austausch über gesellschaftspolitische Vorstellungen insbesondere des demokratischen Sozialismus. (3) Der Zweck und die Ziele des Vereins werden vor allem verwirklicht durch: - vielfältige, öffentliche Bildungsangebote; - Förderung wissenschaftlicher Forschung zu Geschichte, Gegenwart und Zukunft entsprechend den Aufgaben des Vereins durch Kooperation mit anderen Institutionen und den Aufbau eigener Einrichtungen; - Herausgabe und Förderung ein- oder mehrsprachiger Veröffentlichungen; - Förderung begabter junger Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler sowie Studentinnen und Studenten aus dem In- und Ausland durch Stipendien und Förderkurse; - Aufbau und Unterhaltung von Archiven und Informationsstellen entsprechend den Aufgaben des Vereins; - Aufbau und Förderung von Bildungs- und Begegnungsstätten; - Förderung von Kontakten und Projekten im internationalen Bereich, insbesondere in den Ländern Afrikas, Asiens und Lateinamerikas. § 3 Gemeinnützigkeit (1) Das Vermögen und die Einnahmen des Vereins dürfen nur für die im § 2 genannten Zwecke eingesetzt werden. (2) Der Verein ist selbstlos tätig; er verfolgt nicht in erster Linie eigenwirtschaftliche Zwecke. Die Mitglieder erhalten keine Zuwendungen aus Mitteln des Vereins. Sie haben bei ihrem Ausscheiden oder bei Auflösung des Vereins keinen Anspruch auf das Vereinsvermögen.

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Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen

(3) Es darf keine Person durch Ausgaben, die den Zwecken des Vereins fremd sind, oder durch unverhältnismäßig hohe Vergütung begünstigt werden. (4) Beschlüsse über Satzungsänderungen, die die Zwecke und Aufgaben des Vereins gemäß § 2 betreffen, sind dem zuständigen Finanzamt zwecks Bestätigung vorzulegen, daß die Gemeinnützigkeit im steuerrechtlichen Sinne nicht beeinträchtigt ist. (5) Bei Auflösung des Vereins oder bei Wegfall steuerbegünstigter Zwecke fällt sein Vermögen an die Helle Panke zur Förderung von Politik, Wissenschaft und Kultur e.V., die es unmittelbar und ausschließlich für steuerbegünstigte Zwecke zu verwenden hat. § 4 Erwerb der Mitgliedschaft (1) Mitglieder des Vereins können natürliche Personen werden, die ihrer Persönlichkeit nach dafür Gewähr bieten, daß sie sich im Sinne der Ziele des Vereins einsetzen werden. (2) Über die Anträge auf Mitgliedschaft entscheidet die Mitgliederversammlung. (3) Der Vorstand strebt bei der Werbung von Mitgliedern an, daß mindestens 50 v. H. der Mitgliedschaft Frauen sind. § 5 Ende der Mitgliedschaft (1) Die Mitgliedschaft endet durch Tod, schriftliche Austrittserklärung gegenüber einem Vorstandsmitglied oder Ausschluß. (2) Ein Mitglied, das in erheblichem Maße gegen die Vereinsinteressen verstoßen hat, kann durch Beschluß der Mitgliederversammlung ausgeschlossen werden. Zuvor ist das betreffende Mitglied auf dessen Wunsch zu hören. Die Entscheidung muß schriftlich begründet zugestellt werden. § 6 Vereinsmittel (1) Die Mittel für die Vereinszwecke sollen durch einmalige oder laufende Beiträge öffentlicher Körperschaften, Zuwendungen, Mitgliedsbeiträge und entgeltliche Dienstleistungen sowie durch Spenden aufgebracht werden. (2) Über die Höhe der Mitgliedsbeiträge entscheidet die Mitgliederversammlung. Solange hierzu keine Entscheidung erfolgt ist, bestimmt jedes Mitglied die Höhe seines Jahresbeitrages selbst. (3) Die Mittel werden nur für die steuerbegünstigten satzungsgemäßen Zwecke verwendet. (4) Die Mittel und das Vermögen des Vereins dürfen nicht an eine politische Partei oder ihre Untergliederungen weitergegeben werden. § 7 Organe des Vereins Die Organe des Vereins sind die Mitgliederversammlung, der Vorstand und das Kuratorium. § 8 Mitgliederversammlung Die Mitgliederversammlung ist das oberste Organ des Vereins.

Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen (1) Jährlich findet mindestens eine ordentliche Mitgliederversammlung statt. (2) Die Mitgliederversammlung ist femer einzuberufen, wenn mindestens ein Drittel der Vereinsmitglieder oder der Vorstand oder das Kuratorium dies verlangen. (3) Die Mitgliederversammlung wird vom Vorstand unter Angabe der Tagesordnung schriftlich mit einer Einladungsfrist von mindestens drei Wochen einberufen. (4) Den Vorsitz in der Mitgliederversammlung führt ein vom Vorstand beauftragtes Mitglied des Vereins. (5) Der Mitgliederversammlung obliegen: a) die Wahlen, Ersatz- und Ergänzungswahlen zum Vorstand und zum Kuratorium, b) die Abwahl von Mitgliedern des Vorstandes und des Kuratoriums, c) die Diskussion der inhaltlichen Schwerpunkte der Vereinstätigkeit, d) die Entgegennahme der Tätigkeitsberichte des Vorstandes und des Kuratoriums, e) die Feststellung des Jahresabschlusses und die Entlastung des Vorstandes, f) die Beschlußfassung über alle Anträge von Vereinsmitgliedem, g) Satzungsänderungen und die Auflösung des Vereins, h) die Aufnahme neuer Mitglieder, i) der Ausschluß von Mitgliedern. (6) Die Mitgliederversammlung ist beschlußfähig, wenn mehr als die Hälfte der Mitglieder anwesend ist. Sie faßt ihre Beschlüsse mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen, soweit die Satzung nichts anderes bestimmt. (7) Ist eine Versammlung beschlußunfähig, so ist innerhalb von vier Wochen eine mit derselben Tagesordnung erneut geladene Versammlung ohne Rücksicht auf die Zahl der anwesenden Mitglieder beschlußfähig. (8) Die Beschlüsse der Mitgliederversammlung werden protokolliert; das Protokoll ist von einem Vorstandsmitglied und einem weiteren Mitglied zu unterzeichnen. § 9 Vorstand Der Vorstand wird von der Mitgliederversammlung für zwei Jahre gewählt. Er besteht aus mindestens neun und höchstens elf Mitgliedern. Davon werden in einem ersten Wahlgang drei als hauptamtliche Vorstandsmitglieder gewählt, die den Verein gemäß § 26 BGB vertreten (geschäftsführender Ausschuß). In einem weiteren Wahlgang werden die weiteren Mitglieder des Vorstandes gewählt, die ehrenamtlich arbeiten. Wiederwahl der Vorstandsmitglieder ist möglich. (1) Es wird angestrebt, daß mindestens die Hälfte der Vorstandsmitglieder Frauen sind. (2) Der Vorstand ist beschlußfähig, wenn mindestens die Hälfte seiner Mitglieder anwesend ist. Die Beschlüsse werden mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen gefaßt.

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Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen

(3) Der Vorstand führt die Geschäfte des Vereins und verwaltet sein Vermögen. Ihm obliegen alle Aufgaben, soweit sie nicht durch die Satzung der Mitgliederversammlung oder dem Kuratorium zugewiesen sind. (4) Der Vorstand kann zur fachlichen Beratung und Begleitung der Vereinstätigkeit Projektgruppen einrichten, denen auch Nichtmitglieder des Vereins angehören dürfen. (5) Die Sitzungen des Vorstandes werden durch die wenigstens zwei der Mitglieder des geschäftsführenden Ausschusses einberufen, so oft ein Bedürfnis vorhanden ist. Verlangen drei oder mehr Mitglieder des Vorstandes eine Sitzung, so ist sie einzuberufen. Das kann schriftlich, fernmündlich oder telegrafisch geschehen. (6) Über die Verhandlungen des Vorstandes, insbesondere die Beschlüsse, ist eine Niederschrift anzufertigen, die von dem Sitzungsleiter und einem weiteren Mitglied des Vorstandes zu unterzeichnen ist. (7) Der Vorstand kann zur Führung der laufenden Geschäfte eine hauptamtliche Geschäftsführung bestellen. (8) Der Vorstand gibt sich eine Geschäftsordnung, die den Vereinsmitgliedern zur Kenntnis zu geben ist. (9) Mitglieder von Vorständen politischer Parteien auf Bundes- oder Landesebene dürfen nicht zugleich dem Vorstand des Vereins angehören. §10 Kuratorium (1) Das Kuratorium besteht aus mindestens fünf Mitgliedern. Die Mitglieder des Kuratoriums brauchen nicht dem Verein anzugehören. Sie dürfen nicht zugleich Mitglied des Vorstandes sein. (2) Die Mitglieder des Kuratoriums werden durch die Mitgliederversammlung für die Dauer von zwei Kalenderjahren zugleich mit dem Vorstand gewählt, erstmalig im Jahre 1991. Wiederwahl ist möglich. (4) Das Kuratorium bestimmt aus seiner Mitte den Vorsitzenden sowie mindestens einen Stellvertreter. (4) Das Kuratorium hat die Aufgabe: a) den Vorstand in wichtigen Vereinsangelegenheiten zu beraten, b) die Arbeit des Vereins zu unterstützen, c) in Streitfällen Schlichtungsvorschläge zu unterbreiten. (5) Das Kuratorium hält mindestens einmal im Jahr, im übrigen nach Bedarf, eine Sitzung ab. Für die Einberufung, die Beschlußfähigkeit, die Beschlußfassung und die Niederschrift gelten § 9, Absatz 3,7, 8, entsprechend. Der Vorsitzende des Kuratoriums oder einer seiner Stellvertreter muß eine Sitzung einberufen, wenn der Vorstand des Vereins oder mindestens ein Drittel der Mitglieder des Kuratoriums dies schriftlich verlangen. §11 Einrichtungen des Vereins (1) Der Verein unterhält zur Verwirklichung seiner Zwecke eine Geschäftsstelle. Er kann darüber hinaus eigene Einrichtungen unterhalten.

Anlage: Die Satzungen der parteinahen Stiftungen (2) Für die Einrichtungen des Vereins sind geeignete Formen der Mitentscheidung durch die Belegschaftsvertretungen zu entwickeln, insbesondere im Falle der Ernennung von Angehörigen des Leitungspersonals und der Einstellung neuer Mitarbeiter. Näheres regelt die Geschäftsordnung bei der Gründung der Einrichtungen. § 12 Rechenschaftslegung und Revision (1) Der Vorstand hat im ersten Quartal des Geschäftsjahres für das vergangene Geschäftsjahr den Jahresabschluß und den Geschäftsbericht zu erstellen. (2) Erhält der Verein öffentliche Mittel, ist die Geschäftstätigkeit des Vereins mindestens einmal jährlich durch einen unabhängigen, staatlich anerkannten Wirtschaftsprüfer zu prüfen, der nicht Mitglied des Vereins, des Kuratoriums oder einer Projektgruppe und nicht in einer Einrichtung des Vereins beschäftigt sein darf. (3) Im Falle vereinsintemer Prüfung der Geschäftstätigkeit des Vorstandes kann die Mitgliederversammlung ein Mitglied des Vereins zum Kassenprüfer bestellen. (4) Jahresabschluß und Geschäftsbericht sind zusammen mit dem Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers der Mitgliederversammlung vorzulegen. Die Mitgliederversammlung beschließt über die Festlegung des Jahresabschlusses und die Entlastung des Vorstandes. Der Geschäftsbericht wird veröffentlicht. §13 Vertretung

im Rechtsverkehr

(1) Jeweils zwei der Mitglieder des geschäftsführenden Ausschusses des Vorstandes vertreten den Verein gemeinsam gerichtlich und außergerichtlich. (2) Andere Personen können den Verein im Rechtsverkehr vertreten, wenn sie durch den Vorstand dazu bevollmächtigt sind. §14 Satzungsänderungen und Auflösung des Vereins Zur Auflösung des Vereins sowie zur Änderung der §§ 1 bis 3 dieser Satzung bedarf es eines mit Dreiviertel-Mehrheit, zur Änderung der übrigen Satzungsbestimmungen eines mit Zweidrittel-Mehrheit der abgegebenen Stimmen gefaßten Beschlusses der Mitgliederversammlung.

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Sachwortverzeichnis Abgeordnetenentschädigung 28 Abschlagszahlungen 44 Akademie der Politischen Bildung 123 Archiv der sozialen Demokratie 122 Archiv für Christlich-Demokratische Politik 120 Archiv für Christlich-Soziale Politik 127 Archiv Grünes Gedächtnis 131 BUND 172 Bürgerbonus 64 CDU 33, 78, 95 Chancenausgleich 67 Chancengleichheit 33, 36 Christlich-Demokratische Bildungsarbeit e.V. 118 CSU 33 Degression 87, 91 Diätenurteil 28 Die Grünen 73, 154 Eigenfinanzierung 150 Einleitung 13 Entscheidung in eigener Sache 72, 182 Erstes Parteienfinanzierungsurteil 32 Europäische Parteienfinanzierung 111 Europäische Rechnungshof 114 FDP 33, 95 Flick-Affäre 15 Flugaffäre 14 Fraktionen 26 Fraktionsfinanzierung 177 Fraktionsgesetz 27 Friedrich-Ebert-Stiftung 121 Friedrich-Naumann-Stiftung 123

Gemeinwohlgefährdung 159, 163 Gesetzgebungskompetenz 183 Glaubwürdigkeitskrise 60 Globalzuschüsse 34, 143 Greenpeace 172 Grundgesetzänderung 65 Hann-Seidel-Stiftung 126 Haushaltsplan 183 Heinrich-Böll-Stiftung 128 Herrenchiemsee 22 Hilfsorganisationen 137 Honoratiorenpartei 19 Indexierung 197 Insichgeschäft 196 Institut für Auswärtige Beziehungen 127 Institut für internationale Begegnung und Zusammenarbeit 127 Institut für Internationale Solidarität 118 Jugendorganisationen 25, 90, 179 Junge Liberale 26 Junge Union 26, 138 Junggrüne 26 Jungsozialisten 26, 138 Kleinstbetragsbegünstigung 69 Konrad-Adenauer-Stiftung 118 Maastricht-Urteil 113 Mandatsträgerabgaben 28 Mindeststimmenanteil 49 Müll-Skandal 14 Nationalsozialismus 31 Nationalsozialisten 21 Nebenorganisationen 136, 139 NSDAP 21

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S ach wort V e r z e i c h n i s

Obergrenze - absolute 80, 90, 193 - relative 66, 79, 193 Österreich 102 Parlamentskontrolle 196 Parlamentsvorbehalt 173 Parteiakademien 181 Parteibegriff 134 Parteienfinanzierungsbegriff 24 Parteienfinanzierungskommission 1983 61 Parteienfinanzierungskommission 1993 82 Parteienfinanzierungskommission 2001 98 Parteienfreiheit 36 Parteiengesetz 1967 40 Parteiengesetz 1994 82 Parteienrecht 133 Parteipresse 104 PDS 154 Personalverflechtung 167 Politikfinanzierung 27 Politikfinanzierungsbericht 100 Politische Akademie Eichholz e.V. 118 Preisindex 102 Projektmittel 147 Publizitätsgrenze 72, 77 Rechenschaftsberichte 88 Rechenschaftspflicht 30 Rechnungshof 198 Rechtsform 185 Rechtsquellen 133 Rosa-Luxemburg-Stiftung 131 RPJ-Mittel 26 Sachverständigen-Kommissionen 201 Sanktionen 62, 67 Schweiz 107

Sockelbetrag 72, 74 Sonderorganisationen 136 SPD 33, 78 Spendenaffäre 13 Staatsbürgerliche Vereinigung 34 Staatsfreiheit 36 Steuervergünstigung 45 Stiftungsaufsicht 160 Stiftungsfinanzierung 143, 196 Stiftungsgeschichte 118 Stiftungsgesetz 160, 183 Stiftungsurteil 154, 189 Stiftungsverband Regenbogen 129 Subventionsrecht 178 Transparenz 92 Transparenzdefizit 197 Transparenzgebot 62, 179, 198 Trennungsprinzip 24 Umwegfinanzierung 60 Vergabeverfahren 151 Verteilungskriterien 81 Verwaltungsrechtsweg 52 Verwurzelungstheorie 74, 79 Vormärz 18 Wählervereinigungen 93 Wahlkampfkostenerstattung 37, 48, 69, 73, 189 Wahlkampfkostenpauschale 51 Wahlkampfvorbereitungsorganisation 33 Wahlkampfvorbereitungsorganisationen 38 Wahlkreisbewerber 51 Weimarer Republik 20 Wesentlichkeit 176 Wesentlichkeitstheorie 173 Zulassungsvoraussetzungen 159 Zusammenfassung 205