Schulgliederung, Lehrerbildung und Lehrerbesoldung in der bundesstaatlichen Ordnung: Zugleich ein Beitrag zur Rahmenkompetenz des Bundes und zu Konflikten zwischen Bundes- und Landeskompetenzen [1 ed.] 9783428401154, 9783428001156

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Studien und Gutachten aus dem Institut für Staatslehre, Staats- und Verwaltungsrecht der Freien Universität Berlin

Heft 1

Schulgliederung, Lehrerbildung und Lehrerbesoldung in der bundesstaatlichen Ordnung Zugleich ein Beitrag zur Rahmenkompetenz des Bundes und zu Konflikten zwischen Bundes- und Landeskompetenzen

Von

Karl August Bettermann und

Manfred Goessl

Duncker & Humblot · Berlin

KARL AUGUST BETTERMANN • MANFRED GOESSL

Schulgliederang, Lehrerbildung und Lehrerbesoldung in der bundesstaatlichen Ordnung

Studien und Gutachten aus dem Institut für Staatslehre Staats- und Verwaltungsrecht der Freien Universität Berlin

Heft 1

Schulgliederung Lehrerbildung und Lehrerbesoldung in der bundesstaatlichen Ordnung Zugleich ein Beitrag zur Rahmenkompetenz des Bundes und zu Konflikten zwischen Bundes- und Landeskompetenzen

Von

Prof. Dr. K a r l August B e t t e r m a n n und

Dr. M a n f r e d Goessl

D U N C K E R

&

H U M B L O T / B E R L I N

Alle Rechte vorbehalten ©1963 Duncker & Humblot, Berlin Gedruckt 1963 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH., B e r l i n 61 Printed i n Germany

§ 1 Nr. 27 des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Bundesbesoldungsgesetzes vom 22. 6. 1962 (Bundestags-Drucksache I V Nr. 625) — die sog. „Harmonisierungsnovelle" — w i l l durch Änderung des § 54 des Bundesbesoldungsgesetzes vom 27. 7. 1957 (BGBl. I S. 993) i. g. F. bestimmen, daß die Endgrundgehälter der Volksschullehrer 250 °/o und die der Mittelschullehrer 279 °/o der Endgrundgehälter der Besoldungsgruppe A 1 nicht überschreiten dürfen — sog. Sperr-Relation. Der Entw u r f eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 22. 6. 1962 (Bundestags-Drucksache I V Nr. 633) — „Verfassungsnovelle" — plant die Änderung der Beamtenrechtsrahmenzuständigkeit des Bundes nach A r t . 75 GG, die allein als Kompetenzgrundlage für die Sperr-Relation i n Betracht kommt. Die Verfassungsmäßigkeit der Harmonisierungsnovelle w i r d i n dieser Schrift nach der geltenden und geplanten Fassung des Grundgesetzes untersucht. Die Sperr-Relation enthält und bezweckt unmittelbar nur eine Regelung der Lehrerbesoldung. Sie w i r k t sich aber zugleich auf die Lehrerbildung und weitere Gebiete des Schulrechts aus, weil diese Materien m i t dem Lehrerbesoldungsrecht eng verflochten sind. Deshalb werden i m 1. Teil Entwicklung und derzeitiger Stand der Schulgliederung (Abschnitt I), der Lehrerbildung (Abschnitt II) und der Lehrerbesoldung (Abschnitt III) dargestellt. Deren Kenntnis ist erforderlich, um Gegenstand, Wirkung und Bedeutung der Sperr-Regelung beurteilen zu können. Sie bildet damit die Grundlage für die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit dieser Regelung i m 2. Teil: Nachdem Abschnitt IV Inhalt und Stellung der geplanten Sperr-Relation i m System der bisherigen Besoldungs-Rahmenvorschriften des Bundes aufgezeigt hat, beantwortet Abschnitt V die Frage, ob die Sperr-Relation noch eine zulässige Rahmenvorschrift nach A r t . 75 Nr. 1 GG geltender und A r t . 75 I Nr. 1, I I G G geplanter Fassung ist, was zu prinzipiellen Erörterungen über die grundgesetzliche Rahmenkompetenz des Bundes nötigt. Abschnitt VI legt dar, daß die Sperr-Relation zugleich schulrechtliche Regelungen i m pliziert und praejudiziert, die ausschließlicher Landeszuständigkeit unterliegen. I n diesem Abschnitt werden (auch) die bundesstaatliche Kompetenzverteilung für die Beamtenausbildung und das Problem der Kompetenzkonkurrenz behandelt. Teil 2 kommt zu dem Ergebnis, daß die geplante Sperr-Relation nach geltendem wie nach geplantem Verfassungsrecht unzulässig ist, weil sie die Rahmengrenze des A r t . 75 GG überschreitet (S. 144—151) und einen Übergriff i n die Schulhoheit der Länder enthält (S. 173—177).

6 Die am 30. 4. 1963 abgeschlossene Schrift entstand i m Auftrag der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Lehrerverbände — Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft und Bayerischer Lehrer- und Lehrerinnenverein e.V. — i n Frankfurt am Main als Rechtsgutachten. Den Landesverbänden der Arbeitsgemeinschaft und ihren Geschäftsführern danken die Verfasser für Unterstützung bei der Beschaffung des überaus breiten und verstreuten Materials, insbesondere Herrn Schulrat Erich Frister vom Berliner Verband der Lehrer und Erzieher. Die Schrift ist eine Gemeinschaftsarbeit. Die wissenschaftliche Verantwortung liegt jedoch für die Abschnitte I — I V und den Anhang beim Zweitverfasser, für die übrigen Teile beim Erstverfasser. Karl August Bettermann

Manfred Goessl

Inhalt Erster

Teil

Schulgliederung, Lehrerbildung und Lehrerbesoldung bei allgemeinbildenden öffentlichen Schulen Abschnitt

I

Schillgliederung I. Übersicht , Rechtsquellen , Grundfragen 1. Standort u n d Bedeutung der allgemeinbildenden öffentlichen („Normal"-)Schulen 2. Rechtsquellen der Schulgliederung 3. Unterschiede zwischen den Schulformen 4. E n t w i c k l u n g der Dreigliederung aus der Zweigliederung I I . Volksschulen

13 13 19 20 23 23

I I I . Mittelschulen

26

I V . Höhere Schulen 1. Normalformen a) Gymnasien bis 1922/24 b) Real- u n d höhere Bürgerschulen c) Preußische Reform 1922/24 d) Reichsreform 1937/38 e) Derzeitige Schulformen 2. Sonderformen a) Wirtschaftsoberschulen u n d Wirtschaftsgymnasien b) Abendgymnasien u n d Institute zur Erlangung der Hochschulreife

28 28 28 31 33 34 34 35 36

V. Mädchen- und Frauenschulen 1. Allgemeine E n t w i c k l u n g der Schulen 2. E n t w i c k l u n g der Frauenoberschulen 3. Derzeitige Frauenoberschulen V I . Landesrechtliche Besonderheiten 1. Gliederung i n Volks- u n d Mittelschulen 2. Gliederung i n Volks(Grund-)schulen u n d höhere Schulen V I I . Reformbestrebungen 1. „Rahmenplan" 2. „ B r e m e r " Plan

37 38 38 40 41 42 42 43 44 44 45

Abschnitt

II

Lehrerbildung I. Rechtsquellen 1. Früheres Recht

46 46

8

Inhalt 2. Geltendes Recht a) Bundesrecht, insbes. B R R G b) Landesrecht

46 47 47

I I . Volksschullehrerbildung 1. E n t w i c k l u n g a) Seminarausbildung b) Reformbestrebungen u n d A r t . 143 I I W R V c) E n t w i c k l u n g 1919—1934 d) E n t w i c k l u n g 1934—1945 2. Derzeitiger Bildungsweg a) Ausbildung an Universitäten b) Ausbildung an Pädagogischen Hochschulen 3. Wissens-, Bildungs-, Prüfungsstoff

48 48 49 51 53 55 56 56 58 61

I I I . Mittelschullehrerbildung 1. E n t w i c k l u n g 2. Einheitliche Lehrbefähigung u n d besondere befähigung 3. Derzeitiger Bildungsweg 4. Wissens-, Bildungs-, Prüfungsstoff

62 62

Mittelschullehrer-

I V . Bildung der Lehrer an höheren Schulen 1. E n t w i c k l u n g 2. Derzeitiger Bildungsweg 3. Wissens-, Bildungs-, Prüfungsstoff V. Ausbildung

63 64 67 68 68 69 71

der Lehrerinnen

72

V I . Verfassung der Pädagogischen Hochschulen 73 1. Lehrerbildung u n d Ausbildungsstätte 73 2. Grundsätzliches Verhältnis v o n Wissenschaftlichen zu sonstigen Hochschulen 74 3. Aufgaben- u n d Tätigkeitsbereich der Wissenschaftlichen u n d der Pädagogischen Hochschulen 76 4. Stellung der Wissenschaftlichen u n d der Pädagogischen Hochschulen zum Staat 77 5. Innere Organisation der Wissenschaftlichen u n d der Pädagogischen Hochschulen 81 V I I . Mittelstellung der Volks - und Mittelschullehrer und höherem Dienst Abschnitt

zwischen

gehobenem

88

III

Lehrerbesoldung I. Entwicklung der Lehrerbesoldung 1. Rechtsgrundlagen 2. Volksschullehrer 3. Mittelschullehrer 4. Lehrer an höheren Schulen I I . Derzeitige Lehrerbesoldung 1. Rechtsgrundlagen 2. Volksschullehrer 3. Mittelschullehrer 4. Lehrer i n den Stadtstaaten 5. Lehrer an höheren Schulen I I I . Relationen

der Endgrundgehälter

91 91 92 93 94 95 95 95 95 96 96 96

Inhalt Zweiter

Teil

Zur Verfassungsmäßigkeit der Sperr-Relation Abschnitt

IV

System der bisherigen Besoldungs-Rahmenvorschriften des Bundes und Bedeutung der geplanten Ergänzung I. Bisherige Besoldungs-Rahmenvorschriften 1. Besoldungssperrgesetz 1951 2. Bundesbesoldungsgesetz 1957, Kap. I I a) Bindungen der Länder b) Spielraum der Länder 3. Besoldungssperrgesetze 1920—1945 I I . Inhalt und Bedeutung der geplanten Ergänzung 1. § 53 1 2 Bundesbesoldungsgesetz i. d. F. der Harmonisierungsnovelle 2. § 54 I 2 Bundesbesoldungsgesetz i. d. F. der Harmonisierungsnovelle 3. A r t . 75 I Nr. 1, I I Grundgesetz i. d. F. der Verfassungsnovelle .. Abschnitt

99 99 100 100 101 103 104 105 105 107

V

Unzuständigkeit des Bundes wegen Überschreitung der Rahmengrenze des Art. 75 I. Rahmenkompetenz als Konkurrenzkompetenz 1. Rahmenkompetenz kein Gegensatz zur Konkurrenzkompetenz .. 2. A r t . 75 G G u n d A r t . 10 W R V 3. Die Kompetenzverteilung zwischen B u n d u n d Ländern bei den Materien des A r t . 75 4. A r t . 75 GG u n d A r t . 125 GG I I . Rahmenkompetenz

als Teilkompetenz

I I I . Abgrenzungsversuche des Bundesverfassungsgerichts 1. Restgewichts-Theorie 2. Ausfüllungsfähigkeit, Ausfüllungsbedürftigkeit, Ausfüllungstendenz 3. Unvollständigkeit und Unselbständigkeit der Bundesregelung .. 4. Grenze u n d Spielraum f ü r landesrechtliche Regelungen 5. Rahmenvorschriften als Grundsätze I V . Rahmenkompetenz als Grundsatzkompetenz 1. Auslegung der „Grundsätze" des A r t . 10 W R V 2. Rahmen Vorschriften u n d Grundsätze 3. „Grundsätze" als unbestimmter Begriff des Verfassungsrechts .. 4. Sinn der Rahmenkompetenz des A r t . 75 5. Bedeutung der Verweisung auf A r t . 72 I I für die Auslegung des Rahmenbegriffs 6. Rahmen- u n d Bedürfnisfrage als Rechts- oder Ermessensfragen 7. Grundsätzlichkeit u n d Notwendigkeit der Bundesregelung

109 110 110 110 111 112 114 114 115 116 118 121 122 122 124 124 125 126 128 129

V. Rahmenkompetenz für das Landesbeamtenrecht 130 1. Dienstrecht u n d Diensthoheit 130 2. Dienstrecht u n d Organisationsgewalt 134 3. A r t . 33 V GG 136 4. Dienstliche Freizügigkeit der Beamten 138 5. Die Grundsatzformel u n d der Kompromißcharakter des A r t . 7i5 Nr. 1 140

10

Inhalt

V I . Rahmenkompetenz und Besoldungsrecht 1. N u r Besoldungsgrundsätze, keine Besoldungssätze 2. Unzulässigkeit der vertikalen Relation des § 54 I BBesG geltender Fassung 3. Unzulässigkeit der Höchstsätze des Besoldungssperrgesetzes 1951 4. Unzulässigkeit der Sperr-Relation des § 54 I 2 BBesG geplanter Fassung 5. Sperr-Relation u n d BVerfGE 4, 115 V I I . Sperr-Relation und Verfassungsnovelle Abschnitt

141 141 141 142 144 147 149

VI

Übergriff des Bundes in die Schulhoheit der Länder I. Begriff und Materien des Schulrechts 1. Materielles Schulrecht 2. Organisatorisches Schulrecht I I . Bundeszuständigkeit für das Schulrecht? 1. Vergleich zwischen GG u n d W R V 2. „ K u l t u r h o h e i t " der Länder 3. Bundesschulen I I I . Bundeszuständigkeit für die Lehrerbildung? 1. Ausbildung u n d Vorbildung 2. Allgemeine u n d spezielle Ausbildung 3. Fachausbildung als T e i l der Organisations- u n d VerfahrensKompetenz 4. A r t . 85 I I 2, 108 I I I 2 GG 5. A r t . 75 Nr. 1 G G I V . Verflechtung von Lehrerbildung, Lehrerbesoldung und Schulrecht . . 1. Lehrerbildung u n d Lehrerbesoldung 2. Lehrerbildung u n d Schulrecht V. Keine Bundeskompetenz für spezielles Lehrerbesoldungsrecht 1. Kompetenzkonflikte durch Materienüberschneidung 2. Lösungsmöglichkeiten 3. Vorrang der ausschließlichen Schulrechtskompetenz der Länder vor der Beamtenrechtsrahmenkompetenz des Bundes 4. Unerheblichkeit der Verfassungsnovelle

152 152 153 154 154 155 156 157 158 158 161 161 163 164 164 166 167 168 171 173 176

Anhang 1. 2. 3. 4. 5.

Schrifttums Verzeichnis Rechtsquellenverzeichnis §§ 53, 54 Bundesbesoldungsgesetz i n geltender u n d geplanter Fassung A r t . 75 Grundgesetz i n geltender und geplanter Fassung Übersicht über die Grundgehälter der (nicht m i t herausgehobenen Funktionen versehenen) „ K l a s s e n l e h r e r 6. Übersicht über die Zahl der Schulen sowie ihrer Schüler u n d L e h r kräfte i n der Bundesrepublik einschließlich B e r l i n (West) 1960 7. Pädagogische Hochschulen i n der Bundesrepublik einschließlich B e r l i n (West)

181 188 216 217 218 224 226

Abkürzungen ALR

= Allgemeines Landrecht für die Preußischen Staaten v o m 7. 2.1794. AB1.KM = A m t s b l a t t des Kultusministeriums (Bayern, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz). Amtl.Schulblatt = Amtliches Schulblatt für das Saarland. Annalen = Annalen der preußischen inneren Staatsverwaltung, hrsg. von K . A. Kamptz, Bd. 1 (1817) — 23 (1839). AöR = A r c h i v des öffentlichen Rechts. BArbGE = Entscheidungen des Bundesarbeitsgerichts. BayVerwBl. = Bayerische Verwaltungsblätter. Zeitschrift. BBesG = Bundesbesoldungsgesetz, vgl. Rechtsquellenübersicht. BBG = Bundesbeamtengesetz, vgl. Rechtsquellenübersicht. BGBL = Bundesgesetzblatt, T e i l I, I I . BGHZ = Entscheidungen des Bundesgerichtshofes i n Zivilsachen. BonnKomm. = Bonner Kommentar des Grundgesetzes. Loseblatt-Kommentar. BRRG = Beamtenrechtsrahmengesetz, vgl. Rechtquellenübersicht. BT-DrS = Verhandlungen des Deutschen Bundestages. Anlagen (Drucksachen) zu den stenographischen Berichten (Wahlperiode, Nummer). BVerfGE = Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. BVerwGE = Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts. DB1. = Dienstblatt des Senats von Berlin. T e i l I I I : Volksbildung. DJZ = Deutsche Juristenzeitung. DöV = Die öffentliche Verwaltung. Zeitschrift für Verwaltungsrecht u n d Verwaltungspolitik. = Deutsches Verwaltungsblatt. Zeitschrift. DVB1. D WissErzVolksb. = Deutsche Wissenschaft, Erziehung u n d Volksbildung. A m t s b l a t t des Reichs- u n d Preußischen Ministeriums f ü r Wissenschaft, Erziehung und Volksbildung (1935—1945). = Gesetzblatt. GBl. = Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. GG = Gemeinsames Ministerialblatt des Bundesministers des GMB1. Inneren, des Bundesministers . . . (ab 1950). = Die Grundrechte. Handbuch für Theorie u n d Praxis. Grundrechte Bd. I I (1954), Bd. I I I 1, 2 (1958), B d . I V 1, 2 (1960/61). Grundrechte u n d = Grundrechte u n d Grundpflichten der Reichsverfassung, hrsg. von Hans Carl Nipperdey, Bd. I — I I I , 1930. Grundpflichten = Gesetzessammlung. GS = Gesetz- u n d Verordnungsblatt. GVB1. = Handbuch des Deutschen Staatsrechts, hrsg. von GerHDStR h a r d Anschütz u. Richard Thoma, Bd. I, I I , 1930, 1932. = Hochschullehrergesetz, vgl. Rechtsquellenübersicht. HSchLG = Jahrbuch des öffentlichen Rechts. JböR = Juristische Rundschau. Zeitschrift. JR = Juristenzeitung. JZ = Ständige Konferenz der Kultusminister der Länder der KMK Bundesrepublik Deutschland.

12 KMK-BS

KuU Kultusrecht

LBG LT-DrS MBliV MBl.SchulVerw. MDR MSch NB1. NJW RBesBl. RdA RGBl. RGZ RiA RMinBl. RSch RStGH RT-DrS R V 1871 SaBl. Schulblatt Schulrecht

SchulVerwBl. SJZ VSch VSchOG WDStRL WRV ZB1. ZB1. DR ZBR

Abkürzungen Sammlung der Beschlüsse der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder i n der Bundesrepublik, hrsg. von der Ständigen Konferenz der Kultusminister. Loseblattsammlung. Luchterhand-Verlag 1963. K u l t u s u n d Unterricht. A m t s b l a t t des Kultusministeriums von Baden-Württemberg. Kultusrecht. Sammlung von Gesetzen, Verordnungen u n d anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften des Bundes (Reiches) u n d der Hansestadt Hamburg, Bd. I : Schulwesen, hrsg. von A n d r e w Grapengeter. Landesbeamtengesetz, vgl. Rechtsquellenübersicht. Landtags-Drucksachen (Wahlperiode, Nummer). Ministerialblatt f ü r die gesammte innere V e r w a l t u n g i n den preußischen Staaten (ab 1840). = Mitteilungsblatt der Schulbehörde der Freien u n d H a n sestadt Hamburg. Monatsschrift für Deutsches Recht. Mittelschule. Nachrichtenblatt des Kultusministeriums des Landes Schleswig-Holstein. Besondere Ausgabe des Amtsblattes für Schleswig-Holstein. Neue Juristische Wochenschrift. Reichsbesoldungsblatt. Recht der Arbeit. Zeitschrift. Reichsgesetzblatt. Entscheidungen des Reichsgerichts i n Zivilsachen. Recht i m A m t . Zeitschrift. Reichsministerialblatt. Realschule. Staatsgerichtshof f ü r das Deutsche Reich. Verhandlungen des Reichstages. Anlagen (Drucksachen) z.d. stenographischen Berichten (Wahlperiode, Nummer). Verfassung des Deutschen Reichs v. 16. 4. 1871 (RGBl. S. 64) i. g. F. Sammelblatt für Rechtsvorschriften des Bundes u n d der Länder. Bremisches Schulblatt. Schulrecht. Ergänzbare Sammlung der Vorschriften für Schule u n d Schulverwaltung i n Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein. Hrsg. von Paul Seipp zusammen m i t anderen. Loseblattsammlung. Schulverwaltungsblatt f ü r Niedersachsen. Süddeutsche Juristenzeitung. Volksschule. (Bayerisches) Volksschulorganisationsgesetz, vgl. Rechtsquellenübersicht. Veröffentlichung der Vereinigung Deutscher Staatsrechtslehrer. (Weimarer) Verfassung des Deutschen Reichs v. 11. 9. 1919 (RGBl. S. 1383) i. g. F. Zentral(Central-)blatt für die gesamte Unterrichtsv e r w a l t u n g i n Preußen (1859—1934). Zentral(Central-)blatt für das Deutsche Reich. Zeitschrift für Beamtenrecht.

Die sonst verwendeten Abkürzungen für Gesetze, Prüfungsordnungen u. dgl. sind unter Heranziehung der Rechtsquellenübersicht unten S. 188 bis 215 aus sich heraus verständlich.

Erster

Teil

Schulgliederung, Lehrerbildung und Lehrerbesoldung bei allgemeinbildenden öffentlichen Schulen Die nachfolgende Darstellung w i l l Entwicklung und derzeitige Gestalt der ineinander verzahnten Schulgliederung, Lehrerbildung und Lehrerbesoldung i n ihrer rechtlichen Ausgestaltung, Substanz und Bedeutung aufzeigen. Die fachlichen, pädagogischen und politischen Fragen und die hinter ihnen stehenden Kräfte und Bewegungen interessieren hier nur i n dem dafür erforderlichen Umfang. Die für das Verständnis des geltenden Rechts unerläßliche Kenntnis seiner Entwicklung kann i m Rahmen dieser Schrift meist nur für den preußischen Rechtskreis vermittelt werden. Dem Recht Preußens gebührt der Vorrang, weil es wegen der Größe des Landes am bedeutsamsten war und die Entwicklung i n den anderen Ländern richtungweisend beeinflußt hat. Später lehnte sich auch das Reich an das preußische Recht an und schuf dadurch einen gemeinsamen Anknüpfungspunkt für das Landesrecht nach 1945. Abschnitt

I

Schulgliederung I. Übersicht, Rechtsquellen, Grundfragen 1. Standort und Bedeutung der allgemeinbildenden öffentlichen ( „Normal-")Schulen. Die i n dieser Untersuchung behandelten Schulen sind nur ein Teil der insgesamt vorhandenen Schulen; Bildung und Besoldung ihrer Lehrer betreffen nur Teile des Lehrerbildungs- und Besoldungsrechts. a) Gegensatz der allgemeinbildenden Schulen sind die berufsbildenden Schulen . Der Unterschied bezieht sich auf das Lehrziel: Jene dienen der Allgemeinbildung, diese mindestens schwerpunktmäßig einer bestimmten Berufsausbildung der Schüler. Allgemeinbildende Schulen (33 905)1 gliedern sich i n die unten näher behandelten Volksschulen • ! i ! Die Zahlenangaben bezeichnen — auch i m folgenden — die Schulen i n der Bundesrepublik einschließlich B e r l i n (West) nach dem Stand von 1960. Z u den ihnen entsprechenden Schülern und L e h r k r ä f t e n sowie der Verteilung auf private u n d öffentliche Schulen vgl. die Ubersicht i m A n h a n g S. 224/225. 1

14

Abschnitt I : Schulgliederung

(30 646), M i t t e l s c h u l e n (977), höhere Schulen (1729) u n d a u ß e r h a l b d i e ser G l i e d e r u n g stehende Schulen. B e r u f s b i l d e n d e S c h u l e n 2 (6123) s i n d d i e B e r u f s s c h u l e n (2463), Berufsfachschulen (1636) u n d d i e Fachschulen (2025); h i n z u k o m m e n n e u e r d i n g s B e r u f s a u f b a u s c h u l e n 2 \ b) D e n „Normal"-Schulen der a l l g e m e i n - u n d b e r u f s b i l d e n d e n Schul e n (40 028) stehen Sonderschulen (1106) f ü r a n o m a l e Schüler gegenüber. H i e r h e r gehören Hilfsschulen f ü r K i n d e r , die i n i h r e r geistigen E n t w i c k l u n g g e h e m m t s i n d (785), B l i n d e n s c h u l e n (18), T a u b s t u m m e n schulen (20), S c h w e r h ö r i g e n - u n d Gehörlosenschulen (34), S e h b e h i n d e r t e n s c h u l e n (9), K ö r p e r b e h i n d e r t e n s c h u l e n (22), K r a n k e n s c h u l e n (41), S p r a c h h e i l s c h u l e n (19), Schulen f ü r e r z i e h u n g s s c h w i e r i g e K i n d e r (124) u n d ä h n l i c h e S c h u l e n (34). N e b e n organisatorisch s e l b s t ä n d i g e n S o n d e r schulen g i b t es Sonderschulklassen oder - e i n r i c h t u n g e n i n n e r h a l b der a l l g e m e i n - u n d b e r u f s b i l d e n d e n Schulen, insbesondere i n n e r h a l b d e r Volksschulen. c) D i e U n t e r s c h e i d u n g zwischen öffentlichen

und

privaten

Schulen

k n ü p f t a n d i e Schulträgerschaft an: ö f f e n t l i c h e S c h u l e n 2 b s i n d E i n r i c h 2 Der Erlaß über einheitliche Bezeichnungen i m Berufs- u n d Fachschulwesen v. 29. 10. 1937 (DWissErzVolksb. S. 500) bestimmte: Berufsschulen sind „sämtliche Schulen, die pflichtmäßig von gleichzeitig i n der praktischen Ausbildung (mit L e h r - u n d Anlernverhältnis u. dergl.) oder i n A r b e i t befindlichen jungen Menschen sowie von erwerbslosen Jugendlichen besucht w e r den". Berufsfachschulen sind „alle Schulen, die, ohne eine praktische Berufsvorbildung vorauszusetzen, f r e i w i l l i g i n ganztägigem Unterricht, der mindestens ein Jahr umfaßt, zur Vorbereitung auf einen handwerklichen, kaufmännischen oder hauswirtschaftlichen Beruf besucht werden". Fachschulen sind „die i n der landwirtschaftlichen, gartenbaulichen, technischen, bergmännischen, gewerblichen, handwerklichen, kunsthandwerklichen, kaufmännischen, verkehrswirtschaftlichen, frauenberuflichen, sportlichen oder einer verwandten Ausbildung dienenden Schulen, die freiwillig, u n d zwar n u r m i t ausreichender praktischer Berufsvorbildung, besucht werden können, deren L e h r gang mindestens einen Halbjahreskursus m i t Ganztagsunterricht oder i n der Regel insgesamt 600 Unterrichtsstunden umfaßt u n d die nicht als Hochschulen anerkannt sind". Der Erlaß über Benennungen i m Berufs- u n d Fachschulwesen v. 23. 8. 1938 (DWissErzVolksb. S. 436) schrieb für Kurzformen der Berufsfach- u n d Fachschulen die Bezeichnungen „Berufsfach-" bzw. „Fachlehrgänge " vor. 2tt Nr. I der Rahmenvereinbarung der K M K über die Errichtung von Berufsaufbauschulen (Aufbaulehrgängen) i m berufsbildenden Schulwesen v. 24./25. 9. 1959 (GMB1. S. 397) bestimmt über sie: „Aufbaulehrgänge werden i n erster L i n i e für befähigte Volksschulabsolventen eingerichtet, die i n einer Berufslehre oder i n der Praktikantenausbildung stehen. Sie dienen der E r weiterung der Allgemeinbildung i n Verbindung m i t der Fachbildung. I h r Ziel ist es, die Teilnehmer auf die Übernahme gehobener Aufgaben i m Berufsleben vorzubereiten u n d ihnen den E i n t r i t t i n Ingenieurschulen oder vergleichbare u n d andere weiterführende Bildungseinrichtungen zu ermöglichen". 2b §§ 1, 2 Vereinbarung der Unterrichtsverwaltungen der Länder über das Frivatschulwesen v. 10./11. 1951; Baden-Württemberg vgl. § 1 PrivatschulG ; Bayern A r t . 1 ErziehUnterrG; Berlin arg. § 2 SchulG; § 1 PrivatschulG; Bremen §§ 1 1,3 PrivatschulG; Hamburg arg. § 2 I PrivatschulG; Hessen

I. Übersicht, Rechtsquellen, Grundfragen

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tungen solcher juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die das Landesrecht zu Trägern öffentlicher Schulen erklärt hat; zu diesen juristischen Personen gehören, länderweise unterschiedlich, die Länder, Gemeinden, Gemeindeverbände, Zweckverbände, Kreise, Bezirke, Stiftungen des öffentlichen Rechts, i m berufsbildenden Schulwesen auch Innungen, Handwerkskammern, Industrie- und Handelskammern und Landwirtschaftskammern („Kammerschulen"). Privatschulen 2 b sind die übrigen Schulen; sie werden von natürlichen oder j u r i stischen Personen des Privatrechts oder von den juristischen Personen d. ö. R. getragen, die nicht zu den Trägern öffentlicher Schulen gehören. Insbesondere rechnen die Schulen der Kirchen und sonstigen Religionsgesellschaften schulrechtlich auch dann zu den Privatschulen, wenn ihre Träger nach A r t . 140 GG i. V. m. Art. 137 V WRV Körperschaften des öffentlichen Rechts sind. Der Anteil der Privatschulen betrug 1960 bei den allgemeinbildenden Schulen 2,3 %>, bei den Sonderschulen 16,5 o/o und bei den berufsbildenden Schulen 22,7 °/o. Innerhalb dieser Gruppen ist der Anteil unterschiedlich: Bei den Volks- und Berufsschulen ist er gering. d) Die Gliederung 3 » 4 i n Bekenntnisschulen, Gemeinschaftsschulen und bekenntnisfreie Schulen ist an ihrem Verhältnis zu den Konfessionen, Religionen oder Weltanschauungen orientiert. I n Bekenntnisschulen werden Kinder evangelischen oder katholischen Bekenntnisses (in allen Fächern) i m Geiste ihres Bekenntnisses erzogen und unterrichtet; teilweise müssen die Lehrer solcher Schulen dem entsprechenden Bekenntnis angehören 5 . I n Gemeinschaftsschulen (Simultanschulen) wer§ 1 1 PrivatschulG; Niedersachsen § 2 SchulG; § 1 I SchulVerwG; vgl. auch § 1 PrivatschulG; Nordrhein-Westfalen § 36 I SchulG; §§ 3,6 SchulVerwG; Rheinland-Pfalz § 1 I PrivatschulG; § 1 G über Höh. Schulen; Saarland § 1 I PrivatschulG; Schleswig-Holstein § 1 I SchulUnterhVerwG. Vgl. auch § 2 Vereinbarung der Unterrichtsverwaltungen der Länder zur Durchführung des A r t . 147 I der Reichsverfassung (betr. Privatschulen) v. 24.1. 1928 (RMinBl. S. 53) m. Änd. v. 6. 8. 1930 (RMinBl. S. 500). 3 Die Einzelheiten dieser Gliederung u n d ihre verfassungsrechtliche Z u lässigkeit sind umstritten u n d können hier nicht behandelt werden. Ebensowenig k a n n hier geklärt werden, i n welchem Sinne z. B. A r t . 7 I I I 1, V G G oder A r t . 146 I I 1, 147 I I , 149 I 1 W R V die Begriffe verwenden. Vgl. zu den Fragen besonders Anschütz R V A r t . 146 A n m . 4—7; A r t . 149 A n m . 1—4; Landö Grundrechte u n d Grundpflichten I I I S. 1 (44—60, 78—95); Gebhardt A r t . 146 Bern. 6; Peters Grundrechte I V S. 369 (401—455); Klein bei v. M a n goldt/Klein GG A r t . 7 A n m . V — V I I I ; Hesse JböR 10 (1961) S. 1 (17—19, 64—66, 69—73). 4 Z u m „Bekenntnis" i. S. dieser Terminologie gehören entsprechend der Tradition n u r das katholische u n d das evangelische Bekenntnis. So m i t Recht Peters Grundrechte I V S. 369 (410) gegen Klein bei v. M a n g o l d t / K l e i n A r t . 7 A n m . V I I I 3 u n d Wolff V e r w R I I S. 291. 5 Vgl. f ü r Nordrhein-Westfalen A r t . 12 I, I I 1 I V Verfassung; § 18 SchulG; für Rheinland-Pfalz A r t . 29 I I 1 Verfassung; § 12 I VSchG; f ü r das Saarland A r t . 27 I I Verfassung; für das Reich § 4 EntwRVolksschulG;

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Abschnitt I : Schulgliederung

d e n die Schüler ohne Rücksicht a u f i h r e B e k e n n t n i s s e , R e l i g i o n e n oder W e l t a n s c h a u u n g e n gemeinsam, aber a u f christlich-abendländischer G r u n d l a g e u n t e r r i c h t e t u n d erzogen 6 . D e r R e l i g i o n s u n t e r r i c h t ist get r e n n t . B e k e n n t n i s f r e i e ( „ w e l t l i c h e " ) S c h u l e n 7 umfassen z w e i G r u p p e n : D i e S c h u l e n der ersten G r u p p e sind, p a r a l l e l d e n B e k e n n t n i s s c h u l e n , a n eine n i c h t z u r evangelischen oder k a t h o l i s c h e n K o n f e s s i o n gehörende R e l i g i o n oder W e l t a n s c h a u u n g g e b u n d e n ( „ W e l t a n s c h a u u n g s s c h u l e n " ) . Die Schulen der zweiten Gruppe sind bekenntnis-, religions- u n d w e l t anschauungsfrei u n d e r f ü l l e n i h r e U n t e r r i c h t s - u n d E r z i e h u n g s a u f g a b e n auf a l l g e m e i n s i t t l i c h e r G r u n d l a g e ( w e l t l i c h e Schulen i. e. S.). I n d e n B e k e n n t n i s - u n d Gemeinschaftsschulen i s t der R e l i g i o n s u n t e r r i c h t nach A r t . 7 I I I G G ordentliches u n d d a m i t v o m S t a a t u n d seinen L e h r e r n (nach M a ß g a b e des A r t . 7 I I 3 G G ) z u besorgendes L e h r f a c h . A u s g e n o m m e n s i n d nach A r t . 141 G G i n B e r l i n u n d B r e m e n a l l e Schul e n 8 , i n d e n sonstigen L ä n d e r n (möglicherweise) d i e b e r u f s b i l d e n d e n Schulen®. R e g e l f o r m d e r öffentlichen S c h u l e n ist i n B a d e n - W ü r t t e m b e r g ( L a n desteile B a d e n u n d W ü r t t e m b e r g - B a d e n ) , B e r l i n , B r e m e n , Hessen, Niedersachsen u n d S c h l e s w i g - H o l s t e i n 1 0 f ü r

Hamburg,

a l l e Schulen,

in

für Preußen §§ 33—42 Gesetz, betr. die Unterhaltung der öffentlichen Volksschulen, v. 28. 7. 1906 (GS S. 335; Lewin S. 414; Giese S. 180). Ob das „formale" Erfordernis übereinstimmender Bekenntniszugehörigkeit von Lehrern u n d Schülern zum Wesensmerkmal der Bekenntnisschulen i. S. bestimmter Gesetze (z. B. A r t . 7 V GG) gehört, ist zweifelhaft. Verneinend Peters Grundrechte I V S. 369 (409/10) m. Nachw. 6 Vgl. für Baden-Württemberg A r t . 16 I Verfassung; Bayern A r t . 135 I 1, 136 Verfassung, § 8 I VSchOG; Bremen A r t . 32 I Verfassung, § 1 SchulG; Hessen A r t . 56 I I , 57 Verfassung, A r t . 15 I Kirchenvertrag 1960; Nieder sachsen § 2 SchulG; Nordrhein-Westfalen A r t . 12 I , I I 2, 14 Verfassung, § 20 SchulG; Rheinland-Pfalz A r t . 29 I, I I 2—4 Verfassung, § 13 VSchG; § 19 K i r chenvertrag; Saarland A r t . 27 I V , 29 Verfassung; Schleswig-Holstein Art. 6 I I I Verfassung, A r t . 6 I Kirchenvertrag 1957; Reich § 3 EntwRVolkschulG 1927 (Anm. 19). I n Berlin u n d Hamburg ist die christliche Ausrichtung der Schulen nicht ausdrücklich festgelegt. Doch besteht sie auch hier; vgl. für B e r l i n § 1 (4), 13—15 SchulG u n d für H a m b u r g §§ 8,10 SchulG. 7 So die Bezeichnung u n d Gliederung der §§ 2, 5 EntwRVolksschulG 1927 (Anm. 19), die terminologisch die jeweilige Schulform relativ am besten u m schreiben. Teilweise w i r d der Begriff „Weltanschauungsschulen" als Oberbegriff über die „Weltanschauungsschulen" i. S. des Textes u n d die bekenntnisfreien Schulen gebraucht, vgl. Nordrhein-Westfalen A r t . 12 I, I I 3 Verfassung u n d § 21 SchulG; Peters Grundrechte I V S. 369 (410). Teilweise werden die Begriffe synonym verwendet, vgl.z.B. Gebhard R V A r t . 146 Bern 6 a. T e i l weise werden die „Weltanschauungsschulen" i. S. des Textes zu den Bekenntnisschulen gerechnet, vgl. Klein bei v. M a n g o l d t - K l e i n A r t . 7 A n m . V I I 3 u n d Wolff V e r w R I I S. 8 I n Bremen (Art. 32 Verfassung 1947) u n d B e r l i n (§ 13 SchulG; 5. D V O v. 3. 11. 1952, GVB1. S. 1008) ist der Religionsunterricht „Sache der Religionsgesellschaften". Die staatlichen Lehrer können i h n i n Bremen außerhalb der Schulzeit nebenamtlich, i n B e r l i n i n der Schulzeit unter Anrechnung auf die Pflichtstundenzahl erteilen. » Vgl. Peters Grundrechte I V S. 369 (419—421).

I. Übersicht,

echtsquellen, Grundfragen

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Bayern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz u n d Saarland10" für a l l e S c h u l e n m i t A u s n a h m e d e r V o l k s s c h u l e n d i e Gemeinschaftsschule. F ü r V o l k s s c h u l e n b i l d e t i n B a y e r n u n d i m S a a r l a n d d i e B e kenntnisschule die Regelform, w ä h r e n d i n B a d e n - W ü r t t e m b e r g (Landesteil W ü r t t e m b e r g - H o h e n z o l l e r n ) u n d R h e i n l a n d - P f a l z B e k e n n t n i s u n d Gemeinschaftsschulen, i n N o r d r h e i n - W e s t f a l e n a l l e d r e i S c h u l f o r men zur Regelform gehören105, wobei den Erziehungsberechtigten W a h l o d e r / u n d A n t r a g s r e c h t e e i n g e r ä u m t sind. e) W e i t e r e U n t e r s c h e i d u n g e n u n d Begriffe, a u f d i e es z u m V e r s t ä n d nis der Schulgliederung a n k o m m t , sind folgende: aa) Pflicht- und Wahlschulen. Die Unterscheidung beruht auf der Schulpflicht: Diese besteht f ü r Pflichtschulen, nicht f ü r Wahlschulen. Pflichtschulen sind Volks- u n d Berufsschulen sowie bestimmte Sonderschulen. Dem Schulzwang bei den Pflichtschulen korrespondiert meist auch eine Pflicht bestimmter Schulträger zur Einrichtung u n d Unterhaltung der Schulen. bb) Regel- und Antragsschulen. Regelschulen bilden die Schulform, die öffentliche Schulträger von sich aus als Regelform zur Verfügung stellen, während (öffentliche oder private) Antragsschulen n u r auf A n t r a g bestimmter Antragsteller errichtet oder zugelassen werden. Z. B. bildet i n den m e i sten Ländern, w i e erwähnt, die Gemeinschaftsschule die Regelform, w ä h rend Bekenntnis- oder bekenntnisfreie Schulen Antragsschulen sind. cc) Vollzeit' und Teilzeitschulen. Vollzeitschulen erteilen Vollunterricht, der die Schüler zeitlich grundsätzlich v o l l i n Anspruch n i m m t . Solche Schulen sind z. B. die Volksschulen, Mittelschulen u n d Gymnasien. Teilzeitschulen unterrichten ihre Schüler n u r an einem oder an mehreren Tagen der Woche oder n u r an einem kleineren T e i l eines Tages. Hierher gehören z. B. die Berufs- u n d Berufsaufbauschulen sowie die Abendgymnasien. dd) „Grundständige" und Auf bauschulen. Grundständige Schulen bilden die Langform eines bestimmten Schultyps, der auch i n einer K u r z f o r m vorhanden ist u n d dann auf den Besuch einer anderen Schule aufbaut (Aufbauform). So stehen z . B . den „grundständigen" 9jährigen Gymnasien die 7jährigen „Aufbau"gymnasien gegenüber, i n die die Schüler nicht nach dem 4. G r u n d schuljahr, sondern nach dem 6. Volksschuljahr eintreten. 10 Baden-Württemberg A r t . 15 I Verfassung 1953 i. V. m. den Verfassungen von Baden 1947 (Art. 28) u n d Württemberg-Baden 1946 (Art. 37 I I I ) ; Berlin arg. §§ 1 (4), 13, 14 SchulG; Bremen A r t . 32 I Verfassung; § 1 SchulG; Hamburg § 8 I SchulG; Hessen A r t . 56 I I Verfassung; A r t . 15 I Kirchenvertrag 1960; Niedersachsen § 2 SchulG; Schleswig-Holstein A r t . 6 I I I Verfassung; A r t . 6 I Kirchenvertrag 1957. Ebenso A r t . 146 I W R V (arg. Abs. I I : „indes"), der jedoch durch A r t . 174 bis zu dem hier vorgesehenen, nicht zustande gekommenen Reichsgesetz suspendiert war, vgl. unten S. 19 zu u n d i n A n m . 19. 10a So ausdrücklich Saarland A r t . 27 I V Verfassung. I n den übrigen L ä n dern fehlt es an ausdrücklichen Bestimmungen; vgl. jedoch f ü r Bayern arg. A r t . 136 I I Verfassung; f ü r Nordrhein-Westfalen arg. A r t . 14 I Verfassung; für Rheinland-Pfalz arg. A r t . 34 (1) Verfassung. lob Baden-Württemberg A r t . 15 I Verfassung 1953 i. V. m. der Verfassung von Württemberg-Hohenzollern 1947 (Art. 114 I, I I ) u n d dem AusfG (SchulG) 1948 nebst Schulwahlordnung 1948; Bayern A r t . 135 I Verfassung, arg. § 5 VSchOG; Nordrhein-Westfalen A r t . 12 I Verfassung, §§ 17—30 SchulG; Rheinland-Pfalz A r t . 29 I I 1 Verfassung, § 12 I VSchG; Saarland A r t . 27 I I V e r fassung.

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Abschnitt I: Schulgliederung

ee) Ersatz - und Ergänzungsschulen. Ersatzschulen 1 0 0 i. S. der schulrechtlichen Terminologie sind Privatschulen, die i n ihren Bildungs- u n d Erziehungszielen bereits vorhandenen oder grundsätzlich vorgesehenen öffentlichen Schulen entsprechen u n d an ihre Stelle treten, bei Pflichtschulen unter E r f ü l l u n g der Schulpflicht. Ergänzungsschulen 1 0 d treten demgegenüber nicht an die Stelle der öffentlichen Schulen, sondern ergänzen deren Unterrichtsu n d Erziehungsziele, insbesondere i m berufsbildenden Schulwesen. Ersatzschulen unterliegen der Genehmigungspflicht des A r t . 7 I V 2—4 GG u n d müssen bestimmten Anforderungen genügen. ff) Anerkannte Ersatz - und Ergänzungsschulen. Ersatz- u n d Ergänzungsschulen können unter bestimmten Voraussetzungen durch staatliche V e r leihung den Status „anerkannter" (Privat-)Schulen bekommen. Ersatzschulen haben dann „die Befugnisse öffentlicher Schulen", „insbesondere das Recht, nach den allgemeinen für öffentliche Schulen geltenden Vorschriften Prüfungen abzuhalten u n d Zeugnisse zu erteilen" 1 0 0 . Anerkannte Ergänzungsschulen 10 ' haben das Hecht, nach den von den K u l t u s m i n i s t e r n genehmigten Vorschriften Prüfungen abzuhalten u n d Zeugnisse auszustellen.

f) Den „ S c h u l e n " m insgesamt stehen die Hochschulen gegenüber, die Wissenschaftliche und sonstige Hochschulen umfassen 11 . Wissenschaftliche Hochschulen sind die Universitäten (18), die Technischen Hochschulen (8) und einige gleichstehende Hochschulen (7) 12 , sonstige Hochschulen z.B. die (selbständigen) Pädagogischen Hochschulen (39), die Hochschulen für Musik (10), für Musik und Theater (4), für bildende Künste (10) und die Sporthochschule Köln. loc p r i v a t s c h u l v e r e i n b a r u n g § 3; Privatschulgesetze v o n Baden-Württemberg § 3; Berlin § 4 I ; Bremen § 2 I I ; Hamburg arg. § 2 I I — I V ; Hessen § 5; Niedersachsen § 3; Rheinland-Pfalz § 5; Saarland § 5; ErzUnterrG von Bayern A r t . 2,9—22; SchulG von Nordrhein-Westfalen § 36 I I I . — Vgl. auch Heckel Privatschulrecht S. 224—227; Klein bei v. M a n g o l d t - K l e i n A r t . 7 A n m . V I I 4—7. iod Privatschulvereinbarung § 4; Privatschulgesetze v o n Baden-Württemberg § 13 I ; Berlin § 9; Bremen § 2 I V , 14; Hamburg arg. § 5; Hessen §§ 12, 13; Niedersachsen § 12 I ; Rheinland-Pfalz § 14; Saarland § 14; ErzU n t e r r G von Bayern A r t . 3, 23—25; SchulG von Nordrhein-Westfalen § 36 I V . — Vgl. auch Heckel Privatschulrecht S. 224—227; K l e i n bei v. M a n g o l d t - K l e i n A r t . 7 A n m . V I 4—7. ioe Privatschulvereinbarung § 5; Frivatschulgesetze von Baden-Württemberg § 10; Berlin § 7; Bremen § 12; Hamburg § 4; Hessen § 11; Niedersachsen § 8; Rheinland-Pfalz § 18; Saarland § 18; ErziehUnterrG v o n Bayern A r t . 20; SchulG von Nordrhein-Westfalen § 37 V . I n Bayern k a n n anerkannten Ersatzschulen weitergehend der „Charakter einer öffentlichen Schule" verliehen werden, A r t . 21 ErziehUnterrG. iof Privatschulgesetze v o n Baden-Württemberg § 15; Niedersachsen § 14 I I ; Rheinland-Pfalz § 19; Saarland § 19; ErziehUnterrG von Bayern A r t . 25 III. 108 Den Begriff der „Schulen" umschreibt § 1 I I Saarländisches P r i v a t schulG dahin: „Schulen i. S. dieses Gesetzes sind alle für die Dauer bestimmten Unterrichtseinrichtungen, i n denen unabhängig v o m Wechsel der Lehrer u n d Schüler durch planmäßige u n d methodische Unterweisung von mehr als f ü n f Schülern i n einer Mehrzahl allgemeinbildender oder berufsbildender Fächer bestimmte Bildungs- u n d Erziehungsziele erreicht werden sollen". Hochschulen k l a m m e r t § 1 I I I aus, ohne diese näher zu bestimmen. — Ä h n lich lauten die Umschreibungen i n § 1 Niedersächsisches PrivatschulG u n d § 1 Nordrhein-Westfälisches SchulG. 11 Vgl. unten S. 74—76 unter 2. 12 Z u den besonders gelagerten Philosophisch-Theologischen, Theologischen u n d Kirchlichen Hochschulen vgl. unten S. 75 A n m . 344.

I. Übersicht, Rechtsquellen, Grundfragen

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2. Rechtsquellen. I n Preußen war die Schulgliederung i n groben Zügen i n den Schulvorschriften des Allgemeinen Landrechts (ALR) 1 3 angedeutet, i m einzelnen aber (nur) i n Allerhöchsten (Königlichen) oder Ministerialerlassen über die Lehrpläne und Entlassungsprüfungen, teilweise auch über Einrichtung und Ziel der Schulformen, geregelt. Der 1819 von Johann Wilhelm Süvern verfaßte Entwurf eines allgemeinen Unterrichtsgesetzes 14 scheiterte ebenso wie spätere Versuche 15 . N u r einzelne Materien fanden eine gesetzliche Regelung. Einige Schulfragen regelten die Verfassungen von 1848 und 185016. Die Weimarer Reichsverfassung enthielt i n A r t . 142—149 zahlreiche Schulregelungen; auch die Schulgliederung (Art. 145—147) war angesprochen. Trotz der Vorbereitung durch den Reichsschulausschuß17 und die Reichsschulkonferenz 18 wurden Entwürfe allgemeiner Schulgesetze19 über die Volksschule, höhere Schule, Berufschule und Privatschule nicht Gesetz; nur die Grundschule und später die Schulpflicht regelte das Reich gesetzlich 20 . I n Preußen kam auch nach 1919 kein allgemeines Schulgesetz zustande. Das Grundgesetz hat einige Fragen der Schulgliederung durch das Vorschulverbot 21 des A r t . 7 V I , die Privatschulbestimmungen des Art. 7 IV, V und die Vorschriften über den Religionsunterricht i n A r t . 7 13

§§ 1—129 T e i l I I T i t e l 12. Auszüge bei v. Bremen S. 32; Giese S. 61. E n t w u r f eines allgemeinen Gesetzes über die Verfassung des Schulwesens i m preußischen Staat v. 27. 6. 1819 (in: Die Gesetzgebung auf dem Gebiete des Unterrichtswesens i n Preußen von 1817 bis 1868, Amtlich, B e r l i n 1869, S. 17; auch bei Thiele S. 12 u n d Giese S. 93). Vorarbeiten dazu w u r d e n bereits v o n oder unter W i l h e l m v. Humboldt geleistet, der 1809/10 der „Section f ü r den K u l t u s u n d den Unterricht" des Preußischen Ministeriums des I n n e r n vorstand. Vgl. Humboldts Denkschriften i n Ges.Schriften Bd. X S. 199; X I I I S. 93, 259, 276, 284; teils bei Giese S. 64—84. 15 Vgl. die E n t w ü r f e von 1850 u n d 1862 i n „Die Gesetzgebung..." (Anm. 14) S. 162, 200. 16 A r t . 17—23 Verfassungsurkunde f ü r den Preußischen Staat v. 5. 12. 1848 (GS S. 375; Giese S. 140); A r t . 20—26, 112 Verfassungsurkunde... v. 31. 1. 1850 (GS S. 17; v. Bremen S. 161; Giese S. 144). 17 Der erstmals a m 27. 11. 1919 zusammengetretene Reichsschulausschuß w a r ein G r e m i u m aus Vertretern des Reichsinnenministeriums, der Schulverwaltungen der Länder u n d der kommunalen Spitzenverbände. 18 Die a m 11. 6. 1920 zusammengetretene Reichsschulkonferenz bestand aus nahezu 700 Sachverständigen u n d Vertretern von Organisationen sowie von Staats- u n d Kommunalbehörden. Vgl.: Die Reichsschulkonferenz 1920, Amtlicher Bericht, Leipzig 1921; Die deutsche Schulreform, Leipzig 1920; Die Reichsschulkonferenz i n ihren Ergebnissen, Leipzig 1921. 10 Z u den E n t w ü r f e n eines Reichsvolksschulgesetzes von 1921, 1925, 1927 vgl. Lande, Walter: Aktenstücke zum Reichsvolksschulgesetz, Leipzig 1928. Der E n t w u r f von 1927 ( „ E n t w u r f eines Gesetzes zur Ausführung der A r t . 146 I I u n d 149 der ReiclisVerfassung") findet sich auch i n RRats-DrS 1927 Nr. 102, R T - D r S I I I Nr. 3654 u n d bei Giese S. 244. Z u den E n t w ü r f e n f ü r die anderen Schulen vgl. Lande HDStR I I (1932) S. 694 m. Nachw. 20 Vgl. unten S. 25 zu u n d i n A n m . 51. 21 Vgl. unten S. 24. 14

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Abschnitt I: Schulgliederung

I I I , 141 geregelt. Weiterhin ist die Gliederung i n Bekenntnis-, Gemeinschafts- und Weltanschauungsschulen mittelbar i n A r t . 7 V angesprochen. I m übrigen unterliegt die Schulgliederung allein dem Landesrecht; eine Bundeszuständigkeit für das Schulrecht hat das Grundgesetz nicht begründet 22 . Die Länder haben die Schulgliederung zum Teil durch Verträge und durch Beschlüsse der Ständigen Konferenz der Kultusminister koordiniert; die Beschlüsse der Kultusministerkonferenz gelten allerdings nicht unmittelbar i n den Ländern, sondern bedürfen dazu erst der Übernahme durch die zuständigen Landesorgane. Von besonderer Bedeutung für die Schulgliederung sind das („Düsseldorfer") Abkommen der Länder zur Vereinheitlichung auf dem Gebiete des Schulwesens vom 17. 1. 1955 (SaBl. S. 313) und der Beschluß der Kultusministerkonferenz zu seiner Durchführung vom 24. 6. 1955 (GMB1. S. 321). Innerhalb der Länder ist die Schulgliederung teilweise durch die Verfassungen 23 , teilweise durch besondere Gesetze, überwiegend aber durch Ministerialerlasse normiert. Die Regelungen über die Schulgliederung und die Verfassung der einzelnen Schulformen sind insbesondere den Vorschriften über die Lehrpläne und Stundentafeln, über die Aufnahme der Schüler und ihre Versetzung, über den Übergang von einer Schulart zur anderen, über die Abschluß- und Reifeprüfungen und über die Berechtigungen der einzelnen Schulformen zu entnehmen. Die konfessionelle Schulgliederung und der Religionsunterricht sind teilweise auch i n den Konkordaten 2 4 und Kirchenverträgen 2 5 angesprochen. 3. Die Unterschiede der verschiedenen Schulformen liegen i n den verschiedenen Gegenständen und Zielen des Unterrichts und der Erziehung: i n den Unterrichtsfächern und ihrer Verteilung, i n der A r t ihrer Be22

Vgl. unten S. 154—157 unter 2. Baden-Württemberg A r t . 11—22; Bayern A r t . 128—141; Bremen A r t . 26—36; Hessen A r t . 55—62; Nordrhein-Westfalen A r t . 7—23; RheinlandPfalz A r t . 27—40; Saarland A r t . 26—34; Schleswig-Holstein A r t . 6, 7. 24 A r t . 19—24 Reichskonkordat v. 20. 7. 1933 (RGBl. I I S. 679; Weber S. 14); A r t . 3—9 Bayerisches Konkordat v. 29. 3. 1924 (GVB1. S. 53; Weber S. 40), die i n i h r e m Geltungsbereich dem Reichskonkordat nach dessen A r t . 2 v o r gehen. — Z u m Reichskonkordat vgl. BVerfGE 6, 309. Das Preußische K o n k o r d a t v. 14. 6. 1929 (GS S. 152; Weber S. 67) u n d das Badische K o n k o r d a t v. 12. 10. 1932 (GVB1. 1933, 20; Weber S. 100) enthalten keine schulrechtlichen Bestimmungen. 25 A r t . 2—13, 27 Bayerischer Vertrag v. 15. 11. 1924 (GVB1. 1925, 61; Weber S. 152); A r t . 14, 15 Hessischer Vertrag v. 18. 6. 1960 (GVB1. S. 54; Weber S. 272); A r t . 4, 5 Niedersächsischer Vertrag v. 19. 3. 1955 (GVB1. S. 159; Weber S. 212); A r t . 14—20 Rheinland-Pfälzischer Vertrag v. 31. 9. 1962 (GVB1. S. 173); A r t . 5—7 Schleswig-Holsteinischer Vertrag v. 23. 4. 1957 (GVB1. S. 77; Weber S. 244). Der Preußische Vertrag v. 11. 5. 1931 (GS S. 10; Weber S. 67) u n d der B a dische Vertrag v. 14. 11. 1932 (GVB1. 1933, 31; Weber S. 189) enthalten keine schulrechtlichen Bestimmungen. 23

I. Übersicht, Rechtsquellen, Grundfragen

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handlung und der Kursusdauer 29 . Den materiellen Unterschieden korrespondieren organisatorische. Zu ihnen gehören insbesondere die i n den verschiedenen Lehrbefähigungen zum Ausdruck kommenden verschiedenen Vor- und AusbildungsVoraussetzungen der an dem jeweiligen Schultyp tätigen Lehrer. Weiterhin sind m i t der Schulgliederung die Berechtigungsfrage und die Aufsichtsfrage eng verflochten, die insbesondere für das Verständnis der Entwicklung der Schulgliederung wesentliche Bedeutung haben: Nach dem Berechtigungssystem, das sich i n Deutschland früh herausgebildet hat, sind die Zulassung zu Fachschulen, Hochschulen und Universitäten und der E i n t r i t t i n die verschiedenen Ämtergruppen und Fachrichtungen des zivilen und militärischen Staatsdienstes vom Besitz der Zeugnisse bestimmter Schulen abhängig 27 . Schulrecht und Hochschulrecht waren und sind untereinander und mit dem Beamten- und Soldatenrecht verzahnt. Für Struktur und Bewertung der verschiedenen Schulformen spielten und spielen daher die „Berechtigungen", die sie verleihen, eine entscheidende Rolle. Bis 1911 waren nur die Entlassungszeugnisse der höheren Schulen — i n unterschiedlichem Grade — m i t solchen Berechtigungen ausgestattet; das Recht zur Erteilung berechtigender Entlassungszeugnisse war bis 1911 ein wesentliches K r i terium der höheren Schulen 28 . Die Entwicklung tendiert zur Auflockerung und Durchlässigkeit des Berechtigungssystems: I m Zuge der Eröffnung eines „Zweiten Bildungsweges" bestehen Einrichtungen zum Erwerb der Hochschulreife durch Erwachsene m i t abgeschlossener Berufsausbildung (Abendgymnasien, Institute zum Erwerb der Hochschulreife), ermöglicht die „Begabten"prüfung das Hochschulstudium ohne Reifezeugnis und berechtigten die Abschlußzeugnisse bestimmter Fachschulen allein oder i n Verbindung m i t einer Prüfung das Hochschulstudium bestimmter Fächer. I m Beamten- und Soldatendienst selbst können auch Bewerber ohne die grundsätzlich erforderlichen Laufbahnvoraussetzungen Beamte werden („andere" oder „freie" Bewerber) und ist der Aufstieg von einer Beamten- oder Soldatenlaufbahn i n die andere ohne diese Voraussetzungen möglich 29 . 26

Vgl. unten S. 152—154 unter I. Vgl. unten S. 27, 30/31, 32/33. 28 Vgl. Reskript über die Gränzscheide zwischen den höheren u n d den Elementarschulen v. 31.1. 1865 (ZB1. S. 168). 29 „Andere« Bewerber: § 16 B R R G ; § 7 I Nr. 3 b, 9 I Nr. 3 b, 21 B B G ; Beamtengesetze v o n Baden-Württemberg §§ 6 I I , 8 I Nr. 3 b, 25—27; Bayern A r t . 9 I I I , 11 I Nr. 3 b, 31, 32; Berlin § 9 I Nr. 3 b ; L a u f b G §§ 6 I I I , 106—109; Bremen §§ 8 I Nr. 3 b, 10 Nr. 2 b, 23; Hamburg §§ 6 I I , 9 I Nr. 3 b, 24, 25; Hessen §§ 7 I Nr. 4 Satz 2, 10 I Nr. 2 b, 26, 27; Niedersachsen §§ 10, 11 I Nr. 1 b; Nordrhein-Westfalen §§ 6 I I 2, 9 I Nr. 3 b, 22, 23; Rheinland-Pfalz §§ 9 I Nr. 4 b Satz 1, 11 I Nr. 3 b, 29—31; Saarland §§ 8, 29, 30; Schleswig-Holstein §§ 9 I I , 29—31. Aufstieg: § 12 I I I B R R G ; § 25 B B G ; § 27 I V SoldatenG; Beamtengesetze von Baden-Württemberg § 30; Bayern A r t . 21 I I I ; Bremen § 26; Hamburg § 17 V ; 27

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Abschnitt I : Schulgliederung

D i e Schulaufsicht oblag i n Preußen den Provinzial-Schulkollegien 30, d e n e n zunächst einige, später die m e i s t e n A r t e n d e r h ö h e r e n S c h u l e n u n t e r s t a n d e n , u n d d e n B e z i r k s r e g i e r u n g e n 3 1 , d i e d i e sonstigen S c h u l e n beaufsichtigten. D e n S c h u l k o l l e g i e n w a r e n die S c h u l l e i t e r nachgeordnet, d e n R e g i e r u n g e n einerseits d i e S c h u l d e p u t a t i o n e n 3 2 i n d e n S t ä d t e n u n d d i e S c h u l v o r s t ä n d e 3 3 a u f d e m L a n d e , andererseits d i e K r e i s - u n d L o c a l - S c h u l i n s p e k t o r e n 3 4 . D a sich d e r S t a a t ungeachtet des P r i n z i p s s t a a t l i c h e r S c h u l a u f s i c h t 3 5 bis 1919 36 t e i l w e i s e k i r c h l i c h e r O r g a n e 3 7 als I n s p e k t o r e n b e d i e n t e , u n t e r l a g e n die v o n d e n B e z i r k s r e g i e r u n g e n b e a u f s i c h t i g t e n S c h u l e n bis d a h i n t e i l w e i s e auch dieser V a r i a n t e d e r u m s t r i t t e n e n „ g e i s t l i c h e n " Schulaufsicht. F ü r d i e d e n S c h u l k o l l e g i e n u n t e r Hessen § 19 I V ; Niedersachsen § 30; Nordrhein-Westfalen § 26; RheinlandPfalz § 21 I I ; Saarland § 21 V ; Schleswig-Holstein § 20 I I ; Laufbahngesetz v o n Berlin §§ 6 I I , 26, 32, 39, 60, 71, 84. 80 § 6 I, I I Instruction f ü r die Provinzial-Konsistorien v. 23. 10. 1817 (GS S. 237; v . Rönne I S. 259, 262; v. Bremen S. 172). V o n den Konsistorien w u r den 1825 die Provinzial-Schulkollegiien abgetrennt, vgl. Kab.Ordre, die A b änderung der bestehenden Organisation der ProvinzialverwaltungsbehÖrden betr., v. 31.12.1825 (GS 1826, 5; v. Rönne I S. 265; v. Bremen S. 176). 31 § 18 l i t . e) Instruction zur Geschäftsführung der Regierungen i n den Kgl. Preuß. Staaten v. 23. 10. 1817 (GS S. 248; v . Rönne I S. 267; v. Bremen S. 176). 32 § 179 l i t . b) Preuß. („Stein'sche") Städteordnung v. 19. 11. 1808 (GS S. 324); Instruction f ü r die Schuldeputationen v. 26. 6. 1811 (Annalen 17, 659; v. Rönne I S. 332; v. Bremen S. 517); Erlaß über den Geschäftskreis der Schuldeputationen i n den kreisfreien Städten v. 9. 2. 1898 (ZB1. S. 271; v. Bremen S. 522); Erlaß über das Verhältnis der städtischen Schuldeputationen zu den Kreis-Schulinspektoren u n d zu den Rektoren an vielklassigen Volksschulen v. 19. 12. 1894 (ZB1. 1895, 206; v. Bremen S. 525); §§ 43 bis 45 Volksschulunterhaitungsgesetz (Anm. 5). 33 Reskript, betr. A n o r d n u n g von Schulvorständen f ü r die Landschulen (nebst I n s t r u k t i o n f ü r die Schulvorsteher) v. 28. 12. 1812 (v. Bremen S. 536); §§ 46—57 Volksschulunterhaltungsgesetz (Anm. 5). 34 Bei größeren Schulen übten teilweise deren Rektoren unter Exemption von der Local-Schulinspektion die erstinstanzliche Aufsicht aus, vgl. Erlaß v. 19. 12. 1894 (Anm. 32). 35 § 9 I I 12 A L R ; A r t . 23 Verfassungs-Urkunde 1850; § 1 Gesetz, betr. die Beaufsichtigung des Unterrichts- u n d Erziehungswesens, v. 11. 3. 1872 (GS S. 183; v. Bremen S. 191; Giese S. 167). Später A r t . 144 W R V ; A r t . 7 I GG. 36 Das Schulaufsichtsgesetz von 1872 (Anm. 35), m i t dem der K u l t u r k a m p f begann, beseitigte die Möglichkeit der „ L e i h e " kirchlicher Organe nicht. Während des K u l t u r k a m p f e s u n d später w u r d e n die geistlichen Schulinspektoren — für die einzelnen Provinzen u n d f ü r die verschiedenen Konfessionen i n unterschiedlichem Grade — vermindert, aber nicht ausgeschaltet. Vgl. zur Z a h l der staatlichen Inspektoren für 1905 v. Bremen S. 188—191. Die endgültige u n d totale Beseitigung der „geistlichen" Aufsicht erfolgte durch A r t . 144 (2) W R V : „Die Schulaufsicht w i r d durch hauptamtlich tätige, fachmännisch vorgebildete Beamte ausgeübt." Vgl. auch Preuß. Gesetz, betr. die Aufhebung der Ortsschulinspektionen, v. 18. 7. 1919 (GS S. 147). 37 § 49 I I 12 A L R ; Circular-Reskript, betr. die Vereinigung der Schulinspektoren u n d Superintendenturen, v. 22. 4. 1823 (Annalen 7, 292; v. Rönne I S. 363); Instruction f ü r die General-Superintendenten v o m 14. 5. 1829 (v. Rönne I S. 277); Circular-Reskript, betr. die Beaufsichtigung der Elementarschulen u n d ihrer Lehrer durch die Geistlichen, Superintendenten, Erzgeistlichen u n d Dechanten, v. 1. 10. 1851 ( M B l i V S. 218; v. Rönne I S. 346).

II.

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stellten Schulen dagegen bestand nur eine viel lockerere Form „geistlicher" Aufsicht 88 . 4. Die heutige Dreiteilung der allgemeinbildenden öffentlichen Schulen i n Volks-, Mittel- und höhere Schulen hat sich i m preußischen Rechtsgebiet aus einer Zweiteilung entwickelt. Das Allgemeine Landrecht 39 stellte den niederen ( = gemeinen) Schulen die höheren ( = gelehrten) Schulen gegenüber. Z u den niederen Schulen gehörten neben den Volksschulen auch weiterführende Schulen, während umgekehrt nicht alle höheren Schulen zur Universitätsreife führten. Die heutigen Mittelschulen haben sich aus weiterführenden niederen Schulen entwickelt, während die heutigen höheren Schulen teils den früheren höheren Schulen entsprechen, teils unter Umwandlung aus ihnen hervorgegangen sind. Eine Dreigliederung i n „allgemeine Elementarschulen", „allgemeine Stadtschulen" und „Gymnasien" und zugleich eine „organische" Schulgliederung 40 enthielt der Süvern'sche Unterrichtsgesetzentwurf von 181941. I I . Volksschulen Volksschulen 42 waren und sind Schulen, die das Wissen und Können vermitteln, „deren jeder vernünftige Mensch bedarf" 4 3 , zu deren Besuch alle Kinder grundsätzlich verpflichtet sind und für die den Gemeinden und Gemeindeverbänden ein Errichtungs- und Unterhaltungs3B

Vgl. § 6 Instruction v. 14. 5. 1829 (Anm. 37): Die General-Superintendenten hatten i h r „ A u g e n m e r k " auch auf „die religiöse u n d kirchliche Tendenz der gelehrten Schulen u n d höheren Bürger(Real-)schulen zu richten". Aber sie konnten n u r beobachten u n d anregen, nicht aber selbst eingreifen und korrigieren. Vgl. Überschrift T e i l I I T i t e l 12 und Seitenüberschriften zu §§ 12—53 und §§ 54—66 dieses Titels. Drittes Glied in der Stufenfolge: niedere Schulen — höhere Schulen, waren die Universitäten (§§ 67—129). 40 Bei i h r sind die einzelnen Stufen hintereinander stufenweise zu durchlaufen. Diese Konzeption ist das tragende Prinzip der echten „Einheitsschule". 41 Vgl. oben A n m . 14. 42 Die Ausf.Bcst. zum Volksschullchrcrpcnsionsgesetz (vom 6. 7. 1885, vgl. unten Anm. 448) v. 2. 3. 1886 (ZB1. S. 387; v. Bremen S. 436) definieren den Begriff im Anschluß m das PrcußOVG [E 12, 197 (199) u n d 17, 157 (160)] dahin: „öffentliche Volksschulen sind diejenigen Schulen, zu deren Benutzung einerseits für Eltern und Vertreter, die nicht anderweitig dafür gesorgt haben, daß die K i n d e r den für die öffentlichen Volksschulen vorgeschriebenen Unterricht erhalten, ein gesetzlicher Zwang (der Schulzwang) besteht, u n d zu deren Einrichtung und Unterhaltung andererseits für Schulgemeinden, Schulsozietäten, Schulverbände, bürgerliche Gemeinden usw. je nach der Verschiedenartigkeit der gesetzlichen Vorschriften i n den einzelnen Landesteilen eine allgemeine Verpflichtung besteht." Z u r Geschichte der Volksschule i n Preußen vgl. insbes. Lewin, Geschichte der E n t w i c k l u n g der preußischen Volksschule (1910). 43 Vgl. § 46 I I 12 A L R .

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Abschnitt I: Schulgliederung

zwang auferlegt ist. Preußen führte 171744 den Schulzwang ein, regelte 185445 einen Teil der Volksschulen näher, ordnete 187246 i m Zuge der Schulreform des Kultusministers Dr. Adalbert Falk das Volksschulwesen neu und reformierte 192147 den Volksschulunterricht. Das Reich regelte durch A r t . 146 I 2 seiner Verfassung von 1919 und sein Grundschulgesetz von 1920/2748 die Unterstufe der Volksschule: die Grundschule. Sie war nach der Regelung grundsätzlich für alle Kinder gemeinsam; ausgenommen waren nur Kinder an Sonderschulen und privaten Volksschulen. Die Neuordnung richtete sich insbesondere gegen die „Vorschulen", die bis dahin als selbständige oder mit höheren Lehranstalten verbundene öffentliche oder private Schulen ihre Schüler auf den Besuch der höheren Schulen vorbereiteten 49 . Die Weimarer Verfassung gebot die Aufhebung öffentlicher Vorschulen implizite i n A r t . 146 I 2, die Aufhebung privater Vorschulen ausdrücklich durch A r t . 147 I I I . Die Aufhebung selbst erfolgte unter Gewährung von Übergangsfristen durch § 2 V I GrundschulG. Private Volksschulen blieben i n dem engen Rahmen des A r t . 147 I I WRV zulässig. Solche Schulen sind keine Vorschulen, solange sie nicht eine Sondervorbereitung ihrer Schüler auf die höheren Schulen bezwecken. 1937/39 44 V O v. 28. 9. 1717 (Lewin S. 42); §§ 43—46 I I 12 A L R ; Kab. Ordre, betr. die Schulpflicht u n d Schulzucht, v. 14. 5. 1825 (GS S. 149; v. Bremen S. 592). Die Schulpflicht begann m i t dem zurückgelegten 5. Lebensjahr u n d w a r so lange fortzusetzen, „bis das K i n d , nach dem Befund seines Seelsorgers, die f ü r einen jeden vernünftigen Menschen seines Standes notwendigen K e n n t nisse erworben hatte". I n der Regel w a r das m i t der i m 12. Lebensjahr erfolgenden K o n f i r m a t i o n der Fall. — Später erging das Gesetz über die Schulpflicht i n Preußen v. 15. 12. 1927 (GS S. 207). 45 Regulativ über Grundzüge, betr. Einrichtung des Unterrichts der ev. einklassigen Elementarschulen, v. 3. 10. 1854, vgl. unten S. 49 zu A n m . 163. 46 Erlaß, betr. Allgemeine Verfügung über Einrichtung, Aufgabe u n d Ziel der Volksschule, v. 15. 10. 1872 (ZB1. S. 586; v. Bremen S. 644; Giese S. 168). 47 Richtlinien zur Aufstellung v o n Lehrplänen für die Grundschule v. 16. 3. 1921 (ZB1. S. 185; Giese S. 253); Richtlinien für die Aufstellung von Lehrplänen f ü r die oberen Jahrgänge der Volksschule v. 1921 (vgl. ZB1. 1922, 511; Sonderdruck 1921; Giese S. 257), v. 24. 11. 1922 (ZB1. S. 493), v. 15. 10. 1922 (ZB1. S. 171) u n d v. 31. 7. 1923 (ZB1. S. 307). 48 Gesetz, betr. die Grundschulen u n d die Aufhebung der Vorschulen, v. 28. 4. 1920 (RGBl. S. 851), Ä n d G v. 26. 2. 1927 (RGBl. I S. 27); Richtlinien der Länderregierungen über Zielbestimmung u n d innere Gestaltung der G r u n d schulen nebst Bestimmungen, die aus den Richtlinien i . V . m . dem G r u n d schulgesetz folgen, v. 28. 4. 1923 (RMinBl. S. 298); Richtlinien der Länderregierungen f ü r die Aufhebung der privaten Vorschulen u n d Vorschulklassen v. 13. 1. 1926 (RMinBl. S. 36); Preuß. Erlaß über die Auflösung der V o r schulen v. 2. 3. 1921 (ZB1. S. 133); Gesetz, betr. den Lehrgang der G r u n d schulen, v. 18. 4. 1925 (RGBl. I S. 49); Richtlinien der Länderregierungen zur Durchf. des Gesetzes... v. 18. 4. 1925 (RMinBl. S. 38). — Die Gesetze w u r d e n durch § 16 I ReichsschulpflichtG (Anm. 51) aufgehoben. 40 Vgl. Lande Grundrechte u n d Grundpflichten I I I S. 1 (33—36); Peters Grundrechte I V S. 369 (442/3); Heckel Privatschulrecht S. 293; K l e i n bei v. M a n g o l d t - K l c i n A r t . 7 A n m . V I I I ; Maunz DStR § 16 I 6 (S. 126).

II.

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erließ das Reich weitere Regelungen über die Volksschulen durch seine Richtlinien für den Volksschulunterricht 50 . Die Volksschulpflicht betrug nach A r t . 145 (2) WRV mindestens 8 Jahre. Dasselbe bestimmte später das Reichschulpflichtgesetz von 193851. Die derzeitigen Volksschulen knüpfen i n ihrem Aufbau und ihrer Struktur an die früheren Formen an. Sie bestehen aus der Grundschule und der Oberstufe. Das Vorschulverbot und die ausnahmsweise Zulässigkeit privater Volksschulen sind durch A r t . 7 IV, V GG beibehalten. Vereinheitlichende Bestimmungen über die Volksschulen enthalten die von der Kultusministerkonferenz beschlossenen „Grundsätze über die Volksschulen" vom 17./18. 5. 1956 (GMB1. S. 293). Die näheren Regelungen über Aufbau sowie Unterrichts- und Erziehungsziele der Schulen finden sich teils i n den Schul-, Volksschul- und/oder Schulpflichtgesetzen der Länder, teils i n ihren Lehr- und Bildungsplänen für Volksschulen 52 . Die Grundschulen sind derzeit 4- oder 6jährig 5 3 , die Oberstufen 4-, 5- oder 3jährig. Die Volksschule endet m i t h i n nach dem 8. oder 9. Schuljahr. Nach Nr. V 9 der „Grundsätze für die Volksschulen" ist ein neuntes Schuljahr anzustreben. Es besteht i n Berlin, Bremen, Hamburg, Niedersachsen und Schleswig-Holstein 54 . I n Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Saarland beträgt die Volksschulpflicht 8 Jahre. Doch ist i n Hessen das 9. Schuljahr in einigen Großstädten eingeführt; i n Baden-Württemberg und Bayern kann es auf Antrag einer Gemeinde oder eines Gemeindeverbandes in deren Gebiet durch die staatliche Schulbehörde eingerichtet werden 55 , was zum Teil geschehen ist. 50 Richtlinien f ü r die Volksschulen v. 10. 4. 1937 (DWissErzVolksb. S. 199) und v. 15. 12. 1939 (ebd. 1940, 75; Sonderdruck). 51 Gesetz über die Schulpflicht i m Deutschen Reich v. 6. 7. 1938 (RGBl. I S. 799; Giese S. 288) nebst DurchfVO v. 7. 3.1939 (RGBl. I S. 438). 52 Vgl. die i n der Rechtsquellenübersicht unter „Schulgliederung, Volksschulen" zusammengestellten Vorschriften über die L e h r - u n d Bildungspläne. Allgemeine Regelungen sind teilweise n u r unvollständig vorhanden u n d werden teilweise durch (nicht verzeichnete) Bestimmungen für einzelne Fächer ergänzt. 53 i n Berlin, Bremen u n d Hamburg, vgl. unten S. 73 unter b). 54 Berlin: arg. §§ 7 I I 5, 22 I I 1 SchulG 1961; Bremen: §§ 11, 15, 18, 32 I SchulG 1957; Hamburg: § 6 I I SchulG 1957/61; Niedersachsen: § 18 I SchulG 1954; § 1 V O über die E i n f ü h r u n g des 9. Schuljahres v. 8. 7.1960 (GVB1. S. 140); Schleswig-Holstein: § 4 I Schulpflichtgesetz v. 5. 12. 1955 (GVB1. S. 169); § 4 (1) DVO v. 20. 1./30. 4. 1956 (GVB1. 136). 55 Baden-Württemberg: §§ 3—5 Gesetz über das Schuljahr u n d die Schulpflicht v. 9. 3. 1953 (GBl. S. 17) i. d. F. d. Ä n d G v. 25. 7. 1955 (GBl. S. 115) u n d 9. 12. 1957 (GBl. S. 147); Bayern: §§ 6 I, 7 Gesetz über die Schulpflicht v. 15. 1. 1952 (GVB1. S. 11) i. d. F. d. Neubek. v. 31. 8. 1957 (GVB1. S. 197) und des Ä n d G v. 10. 7. 1961 (GVB1. S. 181); Hessen: § 4 I Schulpflichtgesetz v. 17. 5. 1961 (GVB1. S. 69); § 1 D V O v. 20. 7. 1962 (GVB1. S. 336); Nordrhein-Westfalen: § 4 I Schulpflichtgesetz v. 6. 7. 1938 (RGBl. I S. 799) i. d. F. d. Neubek. v.

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Abschnitt I: Schulgliederung I I I . Mittelschulen

Neben den Volksschulen einerseits und den zu den höheren Schulen zählenden Real- und höheren Bürgerschulen 58 andererseits bildeten sich i n Preußen Mittel-, Bürger-, Stadt-, Rektorats- und höhere Knabenschulen heraus 57 » 58 , die der Aufsicht der Bezirksregierungen unterstanden und niedere Schulen i. S. des A L R waren, aber eine über die Volksschulbildung hinausgehende, ein oder zwei Fremdsprachen (Französisch, Englisch oder Latein) umfassende Bildung vermittelten. Teils bestanden sie aus sechs- bis zehnklassigen Voll-Anstalten, teils nur aus M i t t e l - oder Oberstufen, die auf der Volksschulunterstufe aufbauten. 187259 wurden sie i m Zuge der Schulreform des Kultusministers Dr. Adalbert Falk näher geregelt, 191080 und 192561 reformiert. 1938 beschränkte das Reich 82 diese Schulen einheitlich auf zwei Formen: Grundständige Mittelschulen bauten 6klassig auf dem 4. (Grund)Schuljahr auf, während die 4klassigen Aufbauzüge an Volksschulen an das 7. (Volks-)Schuljahr anschlossen. A n den Mittelschulen unterrichteten zunächst akademisch gebildete Oberlehrer, Mittelschullehrer und Volksschullehrer 63 . Seit 187284 wa27. 7. 1949 (GBl. S. 244) u n d der Ä n d G v. 10. 2. 1953 (GVB1. S. 166), 28. 5. 1957 (GVB1. S. 115), 29. 6. 1960 (GVB1. S. 198); Saarland: § 4 I Schulpflichtgesetz v. 6. 7. 1938 (RGBl. I S. 799) i. d. F. d. Ä n d G v. 6. 2. 1959 (ABl. S. 598), 7. 7. 1954 (ABl. S. 831), 14. 2.1958 (ABl. S. 297). 5 « Vgl. u n t e n S. 31—33 unter b). 57 Z u r E n t w i c k l u n g der Mittelschule vgl. Heinemann durchgehend. Speziell zur Stellung u n d F u n k t i o n der Rektoratsschule auch Kaestner S. 25—28. 58 Der Süvern'sche Unterrichtsgesetzentwurf von 1819 (Anm. 14) nannte die Schulen „allgemeine Stadtschulen", der E n t w u r f von 1862 (Anm. 15) „Bürgerschulen". 59 Vgl. „Allgemeine Bestimmungen" (über Mittelschulen) v. 19. 10. 1872 (ZB1. S. 598; v. Bremen S. 676; Giese S. 174), verfaßt von dem Berliner Sem i n a r d i r e k t o r K a r l Schneider . Z u r Begriffsbestimmung der m i t t l e r e n Schulen vgl. auch MittelschullehrerRuhegehaltsgesetz von 1894 (Anm. 451); Mittelschullehrer-Diensteinkommensgesetze v o n 1921 u n d 1928 (Anm. 451); Ausf.Anw. (Nr. 2 zu § 1) v. 6. 6. 1928 (ZB1. Heft 14 Beilage). 80 Bekanntmachung über die Neuordnung des Mittelschulwesens v. 3. 2. 1910 (ZB1. S. 345; Giese S. 181), Lehrpläne v. 3. 2. 1910 (ZB1. S. 362—408), beide verfaßt v o n dem Geh. Ober-Reg.Rath Schöppa; Erlaß über die A n e r kennung als vollausgebaute Mittelschule v. 25. 11.1912 (ZB1. S. 700). 61 Bestimmungen über die Mittelschulen i n Preußen v. 1. 6. 1925 (ZB1. H e f t 12 Beilage). 61 Erlaß über die Neuordnung des m i t t l e r e n Schulwesens nebst Bestimmungen zur Neuordnung des m i t t l e r e n Schulwesens i n Preußen v. 1. 7. 1938 (DWissErzVolksb. S. 325), der u n m i t t e l b a r die Neuordnung i n Preußen regelte u n d den übrigen Ländern die Neuordnung nach gleichen Grundsätzen vorschrieb; Erlaß über die Neuordnung der m i t t l e r e n Schulen v. 15. 12. 1939 (ebd. 1940, 10); Bestimmungen über die Erziehung u n d den Unterricht i n den Mittelschulen v. 27. 1.1940 (ebd. S. 76; Sonderdruck). 63 Vgl. Heinemann , S. 35—41. 64 Nach Nr. 4 Allgem. Best. 1872 (Anm. 59), B I I 1 Allgem. Best. 1910 (Anm. 60), B I I 1 Allgem. Best. 1925 (Anm. 61) durften n u r noch M i t t e l schullehrer unterrichten.

III. Mittelschulen

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ren Volksschullehrer grundsätzlich ausgeschlossen. Die Mittelschulprüfung erforderte anfangs akademische Bildung; später konnte sie auch von Volksschullehrern (mit Seminarbildung) abgelegt werden 65 . Die Abschlußzeugnisse der Mittelschulen gewährten zunächst überhaupt keine Berechtigungen. Seit 191166 befähigten sie zum einjährigen freiwilligen Militärdienst nach Ablegung einer Prüfung 6 7 und zum Eint r i t t i n den mittleren Post- und Telegraphendienst und einige Fachschulen. Die amtliche Bezeichnung ihres Abschlusses als „mittlere Reife" 8 8 von 1927 bis 1938 änderte an den Berechtigungen nichts 60 . Erst seit 193970 befähigte die Mittelschulbildung allgemein zum E i n t r i t t i n die Beamtenlaufbahn des mittleren gehobenen Dienstes. 1941 begründete das Reich als neue Form des mittleren Schulwesens die „Deutsche Hauptschule" 70a . Sie baute 4klassig auf der Grundschule auf; ihre Erweiterung u m zwei weiterführende Klassen war geplant. Der Schultyp sollte als reichseinheitliche Form des mittleren Schulwesens an die Stelle der bisherigen Mittelschulen treten. Er wurde jedoch bis 1945 nur i n den damals österreichischen Gebietsteilen des Reichs und vereinzelt i m übrigen Reichsgebiet eingeführt 701 '. Das oben S. 20 angeführte („Düsseldorfer") Abkommen zur Vereinheitlichung auf dem Gebiete des Schulwesens vom 17. 12. 1955 umschreibt die heutigen Mittelschulen als Schulen, die eine über die Volksschulbildung hinausgehende allgemeine Bildung vermitteln (§ 3), auf der Grundschule oder i n verkürzter Form spätestens auf dem 7. Schuljahr der allgemeinen Volksschule aufbauen (§ 7 I), nach dem 65

Vgl. unten S. 62/63 unter 1. Erlaß über die Berechtigungen für Schüler u n d Schülerinnen v o l l eingerichteter Mittelschulen v. 10. 4. 1911 (ZB1. S. 396); Erlaß über die Berechtigung der Mittelschulen u n d die rechtliche Behandlung der öffentlichen Volksschulen angegliederten gehobenen Klassen v. 22. 12. 1911 (ZBl. 1912, 258). 67 „Kommissions-Einjähriges" i m Gegensatz zum „Schul-Einjährigen", bei dem der Schulabschluß ohne weiteres genügte. Vgl. A n m . 106, 107. 88 Vgl. (Preuß.) Richtlinien f ü r die Erteilung des Zeugnisses der m i t t l e r e n Reife v. 22. 3. 1927 (ZBl. S. 115); Vereinbarung der Länder über die mittlere Reife v. 1931 (RMinBl. S. 295); Erlaß über den Wegfall des Begriffs „ M i t t lere Reife" v. 3. 3. 1938 (DWissErzVolksb. S. 329). Vgl. auch Denkschrift über die „ m i t t l e r e Reife" des Reichsministers des I n n e r n v. 29.11.1921. Das geltende Recht spricht v o n „ m i t t l e r e r Reife" z. B. i n § 27 I I I Soldatengesetz. 60 Vgl. z. B. Preuß. Erlaß über die Berechtigungen der als v o l l ausgestaltet anerkannten Mittelschulen v. 12. 3. 1928 (ZBl. S. 102). 70 § 26 I V O über die V o r b i l d u n g u n d die Laufbahnen der deutschen Beamten v. 28. 2.1939 (RGBl. I S. 371). 7oa Bestimmungen über die Erziehung u n d den Unterricht i n den H a u p t schulen v. 9. 3. 1942 (DWissErzVolksb. S. 127); Erlaß über die Schülerauslese für die Hauptschulen v. 3. 7. 1941 (ebd. S. 271); Erlaß über (die Bezeichnung der) Hauptschulen v. 17. 12.1941 (ebd. S. 4). 70b Vgl. Bestimmungen v. 9. 3. 1942 (Anm. 70a) u n d Erlaß über die E i n führung der Hauptschule i m alten Reichsgebiete v. 13. 6. 1942 (DWissErzVolksb. S. 231). 60

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10. Schuljahr enden (§ 7 II) und nicht zur allgemeinen Hochschulreife führen (arg. § 4). Sie werden auch jetzt als grundständige Schulen oder als Aufbauzüge an Volksschulen geführt. Ihre Unterrichts- und Erziehungsziele ergeben sich aus den Ordnungen der Länder 7 1 über die Lehrpläne, teilweise auch aus den Versetzungsordnungen. Das A b schlußzeugnis der Mittelschule w i r d ohne besondere Prüfung auf Grund der bisherigen Leistungen der Schüler erteilt. Eine Prüfung findet hingegen statt, wenn Nichtschüler das Zeugnis erwerben wollen 7 2 . Der erfolgreiche Besuch der Mittelschule befähigt nach § 13 Nr. 2 BRRG entsprechend der 1939 eingeführten Regelung zum E i n t r i t t in die gehobene (nicht technische) Beamtenlaufbahn 78 . IV. Höhere Schulen74 1. Die Normalform der höheren Schule bildet der derzeit als „Gymnasium" bezeichnete, i n sich unterteilte Schultyp. Er hat die größte Bedeutung innerhalb der höheren Schulen und führt den ursprünglich allein vorhandenen (anders bezeichneten und anders gegliederten) Typ der höheren Schule fort. a) Höhere Schulen waren früher zunächst die Gymnasien, i n welchen nach § 54 I I 12 A L R „die Jugend zu höheren Wissenschaften vorbereitet" werden sollte. Sie wurden 1812/1675 näher geordnet und waren 9klassige Anstalten, denen meist 3 Vorschulklassen angegliedert wa71 Vgl. die i n der Rechtsquellenübersicht unter „Schulgliederung, M i t t e l schulen" verzeichneten Vorschriften über Lehrpläne u n d Stundentafeln bei Bayern, Berlin, Bremen, Hessen u n d Nordrhein-Westfalen u n d über die V e r setzung bei Baden-Württemberg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland u n d Schleswig-Holstein. Allgemeine Lehrplanbestimmungen sind teilweise n u r unvollständig vorhanden u n d werden teilweise durch (nicht verzeichnete) besondere Bestimmungen für die einzelnen Fächer ergänzt. 72 Vgl. die i n der Rechtsquellenübersicht unter „Schulgliederung, M i t t e l schulen" verzeichneten Prüfungsordnungen bei Bremen, Hessen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz u n d Schleswig-Holstein. Vgl. auch den früheren Erlaß über die Prüfung f ü r die Erlangung des A b schlußzeugnisses einer anerkannten v o l l ausgebauten Mittelschule v. 27. 6. 1939 (DWissErzVolksb. S. 408). 75 Bei den Soldatenlaufbahnen ist die Mittelschulbildung für die L a u f bahnen der Unteroffiziere u n d Mannschaften nicht erforderlich, § 27 I I Nr. 1 SoldatenG v. 19. 3. 1956 (BGBl. I S. 114) i. g. F., b r i n g t aber Vergünstigungen, § 27 I I I ; f ü r die Offizierslaufbahn genügt sie n u r i n bestimmten Fällen, §§ 27 I I Nr. 1, V I 2 SoldatenG i. V. m. §§ 15 I, 25 I SoldatenlaufbahnVO i. d. F. v. 6. 8. 1960 (BGBl. I S. 657). Vgl. unten A n m . 114h. 74 Vgl. zur Geschichte der höheren Schulen bis 1892 die grundlegende Schrift von Friedrich Paulsen, Geschichte des gelehrten Unterrichts, 3. Aufl. 1921. F ü r die Zeit v o n 1892 bis 1914 enthält diese Auflage einen Nachtrag von Rudolf Lehmann. 75 Instruction über die zu den Universitäten übergehenden Schüler v. 25. 6. 1812 (Annalen 13, 77); Lehrplan f ü r Gymnasien v. 1816 (Spranger, W. v. H u m b o l d t . . . S. 254; Giese S. 88). Der L e h r p l a n w u r d e nicht förmlich eingeführt, aber als Richtlinie beachtet. Vgl. Paulsen I I S. 291—299.

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ren. Die Reform erfolgte entsprechend Wilhelm von Humboldt's Konzeption i m neuhumanistischen Geist: Erste Fremdsprache, die von der Sexta an gelehrt wurde, war Latein; zu i h r kamen später Griechisch und Französisch. Die Schulen standen unter der Aufsicht der ProvinzialSchulkollegien 78 . 1834/37/5677, 188278, 189279 und 190180 wurden die Anstalten neugeordnet. 1892 traten dabei den Gymnasien Reformgymnasien 8 1 ' 8 2 zur Seite, die m i t Französisch begannen und Latein erst ab 76

Vgl. oben S. 22 zu u n d i n A n m . 30. Reglement f ü r die Prüfung der zur Universität abgehenden Schüler v. 4. 6. 1834 (Annalen 18, 375; von Rönne I I S. 259; Wiese 1. Ausg. 1. A b t . S. 207); ergänzt insbes. durch Circular-Reskript, die f ü r den Unterricht u n d die Zucht auf den Gymnasien getroffenen allgemeinen Anordnungen betr., v. 24. 10. 1837 (Annalen 21, 978; Wiese 1. Ausg. 1. A b t . S. 24, 205; Giese S. 117) u n d Circular-Reskript, betr. Modifikation i m Normallehrplan f ü r den G y m nasialunterricht, v. 12. 1. 1856 (ZB1. 1859, 225; Wiese 1. Ausg. 1. Abt. S. 31; Giese S. 156). 78 Vgl. Circular-Verfügung, betr. die E i n f ü h r u n g der revidierten L e h r pläne f ü r die höheren Schulen (I. A . Gymnasien; B. Progymnasien; I I . A . Realgymnasien; B. Oberrealschulen; C. Realprogymnasien; D. Realschulen; I I I . Höhere Bürgerschulen) v. 31. 3. 1882 (ZB1. 234; Giese S. 185); CircularErlaß, betr. Ordnung der Entlassungsprüfung an den höheren Schulen (I. A . Gymnasien; B. Progymnasien; I I . A . Realgymnasien u n d Oberrealschulen; B. Realprogymnasien; C. Realschulen; I I I . Höhere Bürgerschulen) v. 27. 5. 1882 (ZB1. S. 365; Wiese 3. Ausg. 2. A b t . S. 393). Verfasser der Lehrpläne w a r Hermann Sönitz. 79 Erlaß über neue Lehrpläne u n d Prüfungsordnungen f ü r höhere Schulen (I. A . Gymnasien; B. Progymnasien; I I . A . Realgymnasien; B. Realprogymnasien; I I I . Realschulen [höhere Bürgerschulen]; I V . Abschlußprüfung nach dem 6. Jahrgang einer 9stufigen höheren Schule) v. 6. 1. 1892 (ZB1. S. 199; Petersilie S. 366); Denkschrift, betr. die geschichtliche Entwicklung der Revision der Lehrpläne u n d Prüfungsordnungen f ü r höhere Schulen, sowie Gesichtspunkte f ü r die vorgenommenen Änderungen (ZB1. 1892, 343). Der Reform ging der K g l . Erlaß v. 1. 5. 1889 (ZB1. S. 305; Giese S. 194) u n d die Schulkonferenz v. 1890 voraus. Vgl. Verhandlungen über Fragen des höheren Unterrichts, B e r l i n 4. bis 17. 12. 1890, B e r l i n 1891; Auszüge bei Giese S. 196—205. 80 Allerhöchster Erlaß über die Weiterführung der Reform der höheren Schulen v. 26. 11. 1900 (ZB1. S. 854; Giese S. 215); Erlaß über die Einführung der neuen Lehrpläne u n d Lehraufgaben der höheren Schulen (A. G y m n a sien; B. Realgymnasien; C. Oberrealschulen; D. Realschulen [höhere Bürgerschulen]; D 1. Andere Formen der Realschulen) v. 3. 4./29. 5. 1901 (ZB1. S. 392, 471; Giese S. 217); Ordnung der Reifeprüfung an den neunstufigen höheren Schulen (Gymnasien, Realgymnasien, Oberrealschulen) v. 29. 10. 1901 (ZB1. S. 394); Bestimmungen über die Schlußprüfung an den sechsstufigen höheren Schulen (Progymnasien, Realgymnasien, Realprogymnasien, Realschulen) v. 29.10. 1901 (ZB1. S. 591). Der Reform ging die Schulkonferenz v. 1900 voraus. Vgl. Verhandlungen über Fragen des höheren Unterrichts, B e r l i n 6. bis 8. 6. 1900, Halle 1902; Auszüge bei Giese S. 205—214. 81 Diesen von K a r l Reinhardt i n F r a n k f u r t begründeten Schulen des „ F r a n k f u r t e r " Systems korrespondierten die Reformrealgymnasien, die m i t Französisch begannen u n d bei denen Latein erst i n der Untertertia, Englisch i n der Untersecunda einsetzte, vgl. unten S. 31 zu A n m . 96. Durch die Z u rückstellung der Sprachen sollte insbesondere der wechselseitige Ubergang von Gymnasien u n d Realgymnasien erleichtert werden. Neben getrennten Reformgymnasien u n d Reformrealgymnasien gab es auch einheitliche A n s t a l 77

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U n t e r t e r t i a , Griechisch erst ab U n t e r s e c u n d a l e h r t e n . N e b e n V o l l a n s t a l t e n gab es auch A n s t a l t e n ohne d i e O b e r k l a s s e n ( U n t e r - u n d O b e r p r i m a ) : d i e P r o g y m n a s i e n 8 3 . I n d e n wissenschaftlichen F ä c h e r n d e r verschiedenen G y m n a s i a l f o r m e n u n t e r r i c h t e t e n a k a d e m i s c h 8 4 g e b i l dete L e h r e r . Sie f ü h r t e n zunächst d i e A m t s b e z e i c h n u n g 8 5 „ O b e r l e h r e r " , s o w e i t i h n e n n i c h t d e r T i t e l „ P r o f e s s o r " v e r l i e h e n w a r ; ab 1918/20 l a u tete d i e A m t s b e z e i c h n u n g „ S t u d i e n r a t " 8 6 . V o n 1834 87 bis 1900 f ü h r t e n a l l e i n d i e Reifezeugnisse der G y m n a s i e n (und Reformgymnasien) zur allgemeinen Universitätsreife 88 u n d z u m E i n t r i t t i n d e n M i l i t ä r d i e n s t als Offizier. N u r f ü r e i n i g e b e s t i m m t e U n i versitätsfächer g e n ü g t e n seit 1870 auch Reifezeugnisse a n d e r e r Schul e n 8 9 . D i e Zeugnisse der Reife f ü r d i e O b e r s e c u n d a 9 0 (der V o l l a n s t a l t e n oder d e r P r o - u n d R e f o r m p r o g y m n a s i e n ) b e r e c h t i g t e n z u m E i n t r i t t i n d e n e i n j ä h r i g e n f r e i w i l l i g e n M i l i t ä r d i e n s t , i n d e n gehobenen B e ten m i t fünfjährigem gemeinsamem Unterbau u n d anschließender Gabelung i n gymnasiale u n d realgymnasiale Zweige. Vgl. „Zusatz A — D " zu den L e h r plänen von 1892 u n d 1901 (Anm. 79, 80) u n d Reinhardt bei Lexis, Reform S. 328—342. Z u den Reformschulen des „Altonaer" Systems vgl. unten S. 31 zu u n d i n A n m . 97. 82 A n den Gymnasien u n d Progymnasien konnten die Schüler von Griechisch befreit werden u n d dafür Ersatzunterricht erhalten, vgl. Erlasse v. 7. 12. 1882 (ZB1. 1883, 137) u n d v. 25. 4. 1901 (ZB1. S. 469). Das hatte jedoch m i t der Errichtung der Reformgymnasien nichts zu t u n ; die Abschlußzeugnisse der dispensierten Schüler standen den Reifezeugnissen nicht gleich. 83 Die m i t Gymnasien verbundenen Progymnasien standen von Anfang an unter der Aufsicht der Provinzial-Schulkollegien; die sonstigen A n s t a l ten wurden ihnen 1862 unterstellt, Kab. Ordre v. 10. 11. 1862 (Wiese 1. Aufl. 1. A b t . S. 6) i. V. m. Kab. Ordre v. 11. 5 1863 (Wiese , a a. O S. 7). 84 Vgl. unten S. 68/69 unter 1. 85 Der Erlaß v o m 28. 7. 1892 (ZB1. S. 735) unterschied wissenschaftliche Lehrer (mit akademischer Bildung) u n d Elementarlehrer (mit Seminarbildung) u n d legte ersteren die Bezeichnung „Oberlehrer" bei. Letztere führten nach dem Erlaß v. 2. 4. 1894 (ZB1. S. 354) die Bezeichnung „Lehrer am G y m nasium . . . " . Nach dem Erlaß v o m 27. 1. 1906 (ZB1 S 368) konnte den Oberlehrern bis zur Hälfte der T i t e l „Professor" verliehen werden. w Nach dem Erlaß über die E i n f ü h r u n g neuer T i t e l für Lehrer an höheren Schulen v. 27. 1. 1918 (ZB1. S. 237) w u r d e die Bezeichnung an einen T e i l der Oberlehrer als T i t e l verliehen. Der Erlaß über die Amtsbezeichnung „Studienrat" v. 7. 1. 1921 (ZB1. S. 80) führte die Bezeichnung allgemein ein. Die Erlasse brachten auch die Bezeichnung „Studienassessor" u n d „Studienreferendar". 87 §§ 1, 3, 33 Reglement 1834 (Anm. 77). Die Prüfung der Reife lag v o r her zum T e i l i n der H a n d der Universitäten (Edikt v. 25. 8. 1708, von Rönne I S. 61), zum T e i l i n der H a n d der Schulen (Circular v. 23. 12. 1788, vgl. von Rönne I I S. 257). 88 Sie waren damit zugleich Voraussetzung für den E i n t r i t t i n den höheren Beamtendienst, der Universitätsbildung erforderte. Vgl. Röttgen G r u n d recht der Universität S. 72: „ J u n k t i m zwischen Wiss. Hochschule u n d höherem Dienst." 89 Vgl. unten S. 32 zu u n d i n Anm. 101, 102. 90 1900 wurde bei Vollanstalten die förmliche Prüfung durch die Versetzungsreife ersetzt, vgl. Erlaß über den Wegfall der Abschlußprüfung als Nachweis der Reife zur Versetzung nach Obersecunda an neunstufigen A n stalten v. 20. 12. 1900 (ZB1. 1901, 191).

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amtendienst (Zivil- und Militär-Supernumeriat) und i n bestimmte Fachschulen 91 . Von den militärdienstrechtlichen Privilegien rührt die Bezeichnung „Einjähriges" her. b) Höhere Schulen waren früher auch die Realschulen und höheren Bürgerschulen. I n ihnen wurde die Jugend „zu bürgerlichen Gewerben" i. S. des § 54 I I 12 A L R vorbereitet. Sie wurden 183292 näher geregelt, 185993 neugeordnet und, zusammen mit den Gymnasien, 1882, 1892 und 1901 reformiert 9 4 . Die Neuordnung von 1859 unterschied 9klassige Realschulen 1. Ordnung m i t Latein als erster Fremdsprache sowie Englisch und Französisch als weitere Sprachen, 7klassige Realschulen 2. Ordnung (Gewerbeschulen) mit (nur) zwei Neusprachen und öklassige höhere Bürgerschulen. Aus den Realschulen 1. Ordnung, die 1859 den Provinzial-Schulkollegien 95 unterstellt wurden, entstanden 1882 „Realgymnasien", zu denen Reformgymnasien des Frankfurter 9 6 und Altonaer 9 7 Typs kamen. Die Realschulen 2. Ordnung, die 1879 unter die Aufsicht der Provinzial-Schulkollegien 98 kamen, wurden 1882, teilweise unter Vereinigung mit den 2klassigen höheren Gewerbeschulen, 9klassige „Oberrealschulen", deren Schwerpunkt i n Mathematik und Naturwissenschaften lag und die kein Latein, sondern nur zwei Neusprachen lehrten. Neben Vollanstalten gab es auch hier Anstalten ohne 91 V g l für die Berechtigung zum einjährig-freiwilligen Militärdienst § 7 des Gesetzes über die Verpflichtung zum Kriegsdienst v. 3. 9. 1814 (GS S. 79) u n d die Nachw. i n A n m . 106 u n d 107, für die anderen Berechtigungen die Nachw. i n Anm. 106. 92 Vorläufige Instruction f ü r die an den höheren Bürger- u n d Realschulen anzuordnenden Entlassungsprüfungen v. 8. 3. 1832 (Annalen 17, 104; von Rönne I I S. 310), erlassen unter dem Kultusminister Fhr. von Altenstein. 93 Unterrichts- u n d Prüfungsordnungen der Realschulen u n d höheren Bürgerschulen (A. Realschulen: I . Lehrplan u n d innere Gliederung; I I . Reglement für die Abiturientenprüfung; I I I . Unterscheidung der Realschulen, Berechtigungen; B. Höhere Bürgerschulen) v. 6. 10. 1859 (ZB1. S. 582; Wiese 1. Ausg. 1. Abt. S. 38, 232; Giese S. 158) m i t Erläuterungen (ZB1. 1859, 646; Giese S. 160). Die Ordnung w u r d e von dem Kultusminister Moritz August v. Bethmann-Hollweg erlassen. 94 Vgl. die Nachw. oben A n m . 78—80. 95 Allerh. Erlaß, betr. das Ressortverhältnis der zu Entlassungsprüfungen berechtigten Realschulen, v. 26. 8. 1859 (GS S. 535; Wiese 1. Aufl. 1. Abt. S. 7). 96 Vgl. zu ihnen oben S. 29 zu u n d i n A n m . 81. 97 Die schon 1878 von Ernst Schlee i n A l t o n a i n der F o r m einheitlicher Anstalten begründeten Schulen verbanden Realgymnasium u n d Realschule. Der gemeinsame dreijährige Unterbau begann m i t Französisch, zu dem i n Quarta Englisch kam. Der daran anschließende dreijährige Realschulzweig führte n u r diese Sprache fort, w ä h r e n d i n dem 6jährigen realgymnasialen Zweig L a t e i n hinzukam. Auch diese Schulform sollte hauptsächlich ermöglichen, die W a h l des Schultyps hinauszuschieben. Vgl. auch hier die Nachw. i n A n m . 81. 98 Erlaß über die Uberweisung von Gewerbeschulen i n den Geschäftsbereich der Provinzial-Schulkollegien sowie über Weiterbildung u n d i n A u s sicht genommene Berechtigungen dieser Anstalten v. 10. 7. 1879 (ZB1. S. 568). Der Erlaß betraf zunächst n u r bestimmte Gewerbeschulen.

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die Oberklassen: Realprogymnasien und, nach Einführung der Oberrealschule, Realschulen. Die Lehrer an Real- und höheren Bürgerschulen mußten, wie die Lehrer an Gymnasien, grundsätzlich" ebenfalls akademisch gebildet sein und führten, wie jene, die Amtsbezeichnung 100 „Oberlehrer" oder „Professor", später Studienrat. Die Reifezeugnisse der Real- und höheren Bürgerschulen und ihre späteren Formen gewährten zunächst nicht die Universitätsreife. Seit 1870101 genügte jedoch das Reifezeugnis einer Realschule 1. Ordnung (später Realgymnasium), seit 1891102 auch das Reifezeugnis einer Oberrealschule zum Universitätsstudium bestimmter Fächer (Mathematik, Naturwissenschaften, neue Sprachen) und für die Staatsprüfungen bestimmter Fachrichtungen des höheren Dienstes. Ebenso genügten die Zeugnisse beider Schulen für das Studium an den i n Preußen seit 1879 geschaffenen Technischen Hochschulen 103 . Seit 1901104 sind die Reifezeugnisse der Gymnasien, Realgymnasien und Oberrealschulen für alle Universitätsfächer und alle Staatsprüfungen 105 gleichwertig. Die Reifezeugnisse der Real- und höheren Bürgerschulen berechtigten seit 1832108 zum E i n t r i t t i n den einjährig-freiwilligen Militärdienst 1 0 7 , i n 99 Ausnahmen galten i n den unteren Klassen u n d den nicht wissenschaftlichen Fächern. 100 Die Erlasse v. 28. 7. 1892, 2. 4. 1894 u n d 27. 1. 1906 (Anm. 85) galten auch hier. 101 Verfügung über die Erweiterung der Berechtigungen der Realschulen 1. Ordnung v. 7. 12. 1870 (ZB1. 1871, 13) nebst Erläuterung v. 31. 1. 1878 (ZB1. S. 231); § 2 I I Vorschriften f ü r die Studierenden i n Beziehung auf Aufnahme, Abgang, rechtliche Stellung u n d akademische Disziplin v. 1. 10. 1875 (ZB1. S. 520); Instruction zu den V o r s c h r i f t e n . . . v. 1. 10. 1879 (ZB1. S. 53). 108 Nr. I 1, 2 Bek. betr. Änderungen i n dem Berechtigungswesen der höheren preußischen Lehranstalten v. 1.12. 1891 (ZB1.1892, 341). 103 §§ 27 I , 39 (1) Provisorisches Verfassungsstatut der K g l . Technischen Hochschule zu B e r l i n v. 17. 3. 1879 (ZB1. S. 251); §§ 29 I , 41 Verfassungsstat u t . . . v. 28. 7.1882 (ZB1. 1883, 228). 104 Allerhöchster Erlaß v. 26. 11. 1900 (Anm. 80); Bek., betr. Änderungen i n dem Berechtigungswesen der höheren preußischen Lehranstalten, v. 28. 1. 1901 (ZB1. S. 274). 105 Gleichstellung f ü r die Lehramtsprüfungen durch Erlaß über die Z u lassung der A b i t u r i e n t e n deutscher Gymnasien, deutscher Realgymnasien u n d preußischer oder als v ö l l i g gleichstehend anerkannter außerpreußischer deutscher Oberrealschulen zur Prüfung f ü r das L e h r a m t an höheren Schulen v. 26. 2. 1901 (ZB1. S. 279). 106 § 1 l i t . a. Instruction 1832 (Anm. 92). Die Vorschrift gestattete den E i n t r i t t i n das staatliche Post-, Forst- u n d Baufach u n d i n die Bureaus der Provinzialbehörden. Später kamen weitere Fachrichtungen hinzu, vgl. z. B. die Berechtigungen i n A I I I der Unterrichts- u n d Prüfungsordnung 1859 (Anm. 93). Nr. I I 1 der Bek. v. 1. 12. 1891 (Anm. 102) dehnte die Berechtigung der höheren Bürgerschulen auf alle Zweige des Subalterndienstes aus. Vgl. i m übrigen die Berechtigungszusammenstellungen bei Wiese 1. Ausg. 1. Abt. S. 246—251, 256/7; 2. Ausg. 1. Abt. S. 227—240; 3. Ausg. 1. A b t . S. 450 bis 475; von Rönne I I S. 293—307; Kretzschmar S. 130—133. 107 Die Privilegien gewährte später auch das Reich, § 11 Kriegsdienstgesetz v. 9. 11. 1867 (BGBl. S. 131); §§ 88—94 Wehrordnung v. 22. 11. 1888 (ZB1. DR 1889, 1) i. d. F. Neubek. v. 22. 7. 1901 (ZB1. D R Nr. 32 Beilage);

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bestimmte Fachrichtungen des gehobenen (zivilen und militärischen) Beamtendienstes und i n bestimmte Fachschulen. c) I n Preußen wurde das höhere Schulwesen sodann 1922/24 von dem Kultusminister Otto Boelitz (1921—1925) und seinem Mitarbeiter Hans Richert („Boelitz-Richter'sehe Reform") umfassend neugeordnet. 1922 wurden auf Grund von Ländervereinbarungen die Formen „Deutsche Oberschule" und „Deutsche Aufbauschule" eingeführt 1 0 8 . Bei der Deutschen Oberschule waren gegenüber der Oberrealschule Mathematik und Naturwissenschaften zurückgedrängt zugunsten von Deutsch und zwei (nicht festgelegten) Sprachen. Die Deutsche Aufbauschule entsprach i m Bildungsziel der Deutschen Oberschule oder der Oberrealschule; i m Gegensatz zu diesen „grundständigen" Anstalten, die 9klassig an das 4. Schuljahr anschlossen, bauten sie aber 6klassig auf dem 7. Schuljahr auf. Weiterhin wurden 1922 109 die Oberlyzeen reformiert und i n vollwertige höhere Schulen umgewandelt. Nach den Teilreformen w u r den 1924 alle Formen der höheren Schulen neugeordnet 1 1 0 » m . Grundsätze für die höheren Schulen und ihre Reifeprüfungen enthielt (mittelbar) auch die Vereinbarung der Länder über die gegenseitige Anerkennung der Reifezeugnisse der höheren Schulen von 1922/31112. Prüfungsordnung zum e i n j ä h r i g - f r e i w i l l i g e n Dienst v. 22. 11. 1888 (ZB1. D R 1889, 155); Verzeichnisse der berechtigten Anstalten v. 27. 6. 1894 (ZB1. DR S. 299) u n d v. 6. 1. 1901 (ZB1. DR S. 249). 108 Vgl. die von Richert verfaßten Denkschriften des Preuß. Ministeriums f ü r Wissenschaft, K u n s t u n d Volksbildung v. 18. 2. 1922 „über die g r u n d ständige Deutsche Oberschule" u n d „über die Aufbauschule" (ZB1. Heft 6 Beilage). Vgl. auch die Vereinbarungen der Länder über die Deutsche Oberschule von 1923 (ZB1. 1925, 229) u n d über die Aufbauschule v. 19. 12. 1922 (RMinBl. 1923,15); Stundenplantafeln für die grundständige 9jährige Deutsche Oberschule und f ü r die Aufbauschule v. 15. 3. 1922 (ZB1. S. 123); Richtlinien für einen Lehrplan der Deutschen Oberschule u n d der Aufbauschule v. 13. 3. 1924 (ZB1. Heft 7 Beilage), eingeführt durch Erlasse v. 13. 3. 1924 (ZB1. S. 103) u n d v. 6. 4.1925 (ZB1. S. 116). 109 Vgl. unten S. 39/40. 110 Vgl. Erlaß über die Neuordnung der höheren Schulen v o m 13. 3. 1924 (ZB1. S. 122); Denkschrift des Preußischen Ministeriums f ü r Wissenschaft, K u n s t u n d Volksbildung: „Die Neuordnung des preußischen höheren Schulwesens" (Berlin 1924; Auszug bei Giese S. 264), verfaßt von Richert; Stundentafeln zur Neuordnung der höheren Schulen v. 31. 10. 1924 (ZB1. S. 285); Richtlinien f ü r die Lehrpläne der höheren Schulen Preußens v. 6. 4. 1925 (ZB1. S. 116; Heft 8 Beilage). Die Neuordnung der Reifeprüfung erfolgte durch die Ordnung der Reifeprüfung an den höheren Schulen Preußens v. 22. 6.1926 (ZB1. S. 283). 111 Grundständige Anstaltstypen waren f ü r Jungen: Gymnasium, G y m n a sium m i t Ersatzunterricht, Realgymnasium, Reformrealgymnasium, Oberrealschule u n d Deutsche Oberschule; f ü r Mädchen: Oberlyzeum, Oberlyzeum m i t Realschulrichtung, Deutsche Oberschule, Realgymnasiale Studienanstalt, G y m nasiale Studienanstalt. Aufbauschulen waren die Aufbauschulen m i t dem Ziel der Deutschen Oberschule u n d dem Ziel der Oberrealschule. 111 v. 19. 12. 1922 (RMinBl. 1923, 13) m. A n d . v. 31. 3. 1925 (RMinBl. S. 263), 3. 4.1926 (RMinBl. S. 111), 24.1. 1928 (RMinBl. S.55), 16.1.1929 (RMinBl. S. 27), v. 6. 8. 1930 (RMinBl. S. 501) u n d Neufassung v. 25. 3. 1931 (RMinBl. S. 291).

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d) I n Anlehnung an das preußische Recht wurde 1937 das höhere Schulwesen unter Vereinfachung der Formen reichseinheitlich 113 geregelt. Hauptform war die „Oberschule für Jungen" m i t der Gabelung i n den sprachlichen und den naturwissenschaftlichen Zweig und die „Oberschule für Mädchen" m i t der Teilung i n die „sprachliche Form" und die unten S. 40/41 näher behandelte „hauswirtschaftliche Form (Frauenschule)". Abart der Hauptform war die „Aufbauschule" für Jungen und für Mädchen. Nebenform war „Das Gymnasium". Die Schulen für Jungen konnten auch von Mädchen besucht werden, sofern für sie keine eigenen Schulen zur Verfügung standen 1184 . e) Über die jetzigen höheren Schulen (der Normalform) gibt zunächst das oben S. 20 erwähnte („Düsseldorfer") Abkommen zur Vereinheitlichung auf dem Gebiete des Schulwesens vom 17. 1. 1955 A u f schluß 114 . Es knüpft der Sache nach an die Regelung des Reichs an, bezeichnet aber abweichend davon nicht n u r einen Teil, sondern alle höheren Schulen (der Normalform) als „Gymnasien". Sie werden als Schulen umschrieben, die nach dem 13. Schuljahr m i t der Reifeprüfung abschließen (§ 8 I 2, § 4 I) und entweder i n 9jähriger Langform auf dem 4. (Grund-)Schuljahr (§ 8 I I ) 1 1 4 a oder i n 7jähriger Kurzform auf dem 6. (Volks-)Schuljahr (§ 8 III) aufbauen. Normalform ist die Langform. Sie w i r d als altsprachliches, neusprachliches oder mathematisch-naturwissenschaftliches Gymnasium, die Kurzform nur i n den beiden letzten Typen geführt (§ 9). Weitere Grundsätze über die Struktur der Gymnasien und ihre Reifeprüfungen enthalten der Beschluß der Kultusministerkonferenz über die Bezeichnung der Schulzeugnisse vom 4./5. 11. 1954 114b und (mittelbar) die Vereinbarung der Länder über die gegenseitige Anerkennung der Reifezeugnisse vom 20.5.1954 114C . Nach dem Beschluß dürfen nur „Vollanstalten" „Zeugnisse der Reife" erteilen und sonstige Schulen nur „Abschlußzeugnisse" ausstellen. Nach der Vereinbarung haben 113 Übergangsbestimmungen zur Vereinheitlichung des höheren Schulwesens v. 20. 3. 1937 (DWissErzVolksb. S. 155); Erlaß über Erziehung u n d Unterricht i n der höheren Schule v. 1938 (Sonderdruck B e r l i n 1938; Auszug bei Giese S. 280); Lehrpläne für die Oberstufe der Oberschule f ü r Jungen u n d die Gymnasien v. 10. 11. 1943 (DWissErzVolksb. S. 358). Iis» vgl. z . b . Erlasse über Mädchen an Jungenschulen v. 27. 8. 1938 (DWissErzVolksb. S. 429) u n d v. 18. 1. 1939 (ebd. S. 57). 114 Das A b k o m m e n ist noch nicht v o l l durchgeführt. Die höheren Schulen heißen i n Bayern noch „Humanistisches Gymnasium", „Realgymnasium" „Oberrealschule", „Deutsches Gymnasium" u n d „Wirtschaftsoberrealschule", i m Saarland „ G y m n a s i u m " , „Realgymnasium" und „Oberrealschule". 114tt Oder nach dem 6. Grundschuljahr unter bestimmten Fremdsprachenvoraussetzungen, vgl. § 8 I I 2 des Abkommens. ii4b K M K - B S Nr. 677. Ähnliches bestimmte bereits der Erlaß über die Bezeichnung „Reifezeugnis" v. 19. 10. 1938 (DWissErzVolksb. S. 82). ii4c nebst Ä n d e r u n g v. 21. 1. 1956 u n d Durchführungsvereinbarung ( K M K BS Nr. 191).

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sich die Länder verpflichtet, die Reifezeugnisse untereinander anzuerkennen, wenn die entsprechenden Schulen nach ihrem Aufbau, ihren Fächern, ihren Lehrzielen, der Befähigung ihrer Lehrer und nach ihren Reifeprüfungsanforderungen bestimmten Voraussetzungen genügen. Neben „Vollanstalten" bestehen auch jetzt, wie früher, Anstalten ohne die Oberstufe: die Progymnasien. Weiterhin kann die Reifeprüfung, wie früher, auch ohne Besuch der Schulen auf Grund anderweitiger Vorbereitung abgelegt werden: „Schulfremden-", „Nichtschüler-" oder „Extraner"-Reifeprüfung l l 4 d . Über die Unterrichtsgestaltung auf der Oberstufe der Langform trifft die von der Kultusministerkonferenz beschlossene („Saarbrückener") Rahmenvereinbarung zur Ordnung des Unterrichts auf der Oberstufe der Gymnasien vom 29./30. 9. i960114® vereinheitlichende Bestimmungen. Die näheren Regelungen für den Unterricht und die Erziehung finden sich i n den Lehrplänen, Stundentafeln und Reifeprüfungsordnungen der Länder 1 1 4 '. Die Reifezeugnisse der Gymnasien (und nachfolgend behandelten Sonderformen der höheren Schulen) sind auch jetzt grundsätzlich Voraussetzung für die Zulassung zum Studium an Wissenschaftlichen Hochschulen 114 *, für den höheren Beamtendienst und den Soldatendienst als Offizier 11411 . Doch werden die Berechtigungen von den S. 21 behandelten Regelungen durchbrochen. 2. Sonderformen der höheren Schule sind erstens die Wirtschaftsoberschulen und Wirtschaftsgymnasien, zweitens die Abendgymnasien und „Institute zur Erlangung der Hochschulreife" sowie drittens die unten S. 41/42 näher behandelten Frauenoberschulen. in* y g i d i e i n d e r Rechtsquellenübersicht unter „Schulgliederung, G y m nasien" verzeichneten Prüfungsordnungen u n d die i n den sonstigen Reifeprüfungsordnungen dafür enthaltenen Sondervorschriften. 1146

GMB1. S. 60; Giese S. 336. Vgl. dazu die Empfehlung an die U n t e r richtsverwaltungen der Länder zur didaktischen u n d methodischen Gestaltung der Oberstufe der Gymnasien i. S. der Saarbrückener Rahmenvereinbarung v. 28./29. 9. 1961 (GMB1. S. 58). 114f Vgl. die i n der Rechtsquellenübersicht unter „Schulgliederung, G y m nasien" zusammengestellten Vorschriften über die Lehrpläne u n d Stundentafeln, über die Versetzung u n d die Reifeprüfung. Allgemeine Lehrpläne u n d Stundentafeln sind teilweise n u r unvollständig vorhanden u n d werden t e i l weise durch (nicht verzeichnete) besondere Bestimmungen für die einzelnen Fächer ergänzt. 1141t E r erfordert nach § 13 Nr. 3 B R R G ein S t u d i u m an einer Wissenschaftlichen Hochschule u n d damit zugleich, als Voraussetzung dafür, das Reifezeugnis, vgl. unten S. 47 unter 2 a). 114h So als Grundsatz f ü r Berufsoffiziere u n d Offiziere auf Zeit § 27 I I 2, 3 SoldatenG, § 12 I SoldatenlaufbVO. Durchbrochen ist der Grundsatz i n § 27 V I SoldatenG i . V . m . §§ 15 I , 16. F ü r Offiziere der Reserve vgl. § 25 SoldatenlaufbVO. Vgl. oben A n m . 73.

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Abschnitt I: Schulgliederung

a) Wirtschaftsoberschulen und Wirtschaftsgymnasien nehmen eine Mittelstellung zwischen allgemein- und berufsbildenden Schulen ein: Sie erteilen nicht nur allgemeinbildenden, sondern auch wirtschaftsund sozialkundlichen Unterricht. Die Länder behandeln die W i r t schaftsoberschulen teils als allgemeinbildende 115 , teils als berufsbildende Schulen 1154 , die Wirtschaftsgymnasien i n der Regel als allgemeinbildende Schulen. Bei den Unterrichtsverwaltungen der Länder unterstehen beide Schulformen teils den Abteilungen (Referaten) für allgemeinbildende Schulen, teils denen für berufsbildende Schulen, teils beiden gemeinsam, teils Sonderreferaten. Ihre Lehrer haben teils die Lehramtsbefähigung für höhere allgemeinbildende Schulen, teils die für berufsbildende Schulen. Wirtschaftsoberschulen wurden zuerst 1926 i n Baden und Sachsen, später auch i n Bayern (1934), Württemberg (1937) und i m Elsaß (1940) errichtet 1 1 5 0 . Sie entstanden aus Höheren Kaufmännischen Fachschulen und Handelsrealschulen und gehörten zu den berufsbildenden Schulen. Die badischen Schulen, „Oberhandelsschulen" genannt, und die ihnen nachgebildeten württembergischen und elsässischen W i r t schaftsoberschulen bauten 3klassig auf den 5jährigen Besuch einer allgemeinbildenden höheren Schule auf, während die sächsischen W i r t schaftsoberschulen und die ihnen nachgebildete bayerische Wirtschaftsoberschule als grundständige Schulen 9klassig an das 4. Grundschuljahr anknüpften. Das Abschlußzeugnis der Schulen führte nicht zur allgemeinen Hochschulreife, berechtigte aber zum Studium der W i r t schaftswissenschaften, später ausnahmsweise auch zum Studium der Rechtswissenschaften 1150 . Derzeit bestehen Wirtschaftsoberschulen i n allen Ländern außer i n Berlin. Überwiegend umfassen sie dreistufig die Klassen 11-13; doch gibt es neben diesen Formen i n Baden-Württemberg drei 6stufige, i n Bayern zwei 9stufige und eine östufige Schule(n). Teilweise sind die 115 So z.B. Bremen gemäß § 13 I SchulG: „Die Bremische Schule gliedert sich i n a) die allgemeinbildenden Schulen , nämlich i n die Grundschulen, w e i terführende Schulen (Hauptschule, Mittelschule, Gymnasium, Wirtschaftsoberschule) ..." 115a So z. B. Rheinland-Pfalz nach seinem Erlaß über die E i n f ü h r u n g des Schultyps der dreijährigen höheren kaufmännischen Berufsfachschule (Wirtschaftsoberschule) v. 12. 3. 1962 (ABl. K M S. 156). 115b Vgl. für Baden § § 8 1 2 , 10 V O über die Einrichtung der Fachschulen v. 18. 4. 1925 (Bad. GVB1. S. 87) u n d f ü r die anderen Länder, f ü r die es an entsprechenden Vorschriften fehlt, Adolphs , Lotte: Die Deutsche Wirtschaftsoberschule (1942) S. 1—29, sowie Berke , Rolf: Die Wirtschaftsoberschulen der Bundesrepublik Deutschland (1957) S. 106—122. 1150 Vgl. Erlaß über die Berechtigung der Absolventen der badischen Oberhandelsschulen sowie der bayerischen, sächsischen u n d w ü r t t e m b e r g i schen Wirtschaftsoberschulen zum S t u d i u m der Wirtschaftswissenschaften v. 14. 6. 1939 (DWissErzVolksb. S. 374) u n d Erlaß über Zulassungsvoraussetzungen zum Hochschulstudium v. 29.10.1941 (DWissErzVolksb. S. 431).

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Schulen selbständig, teilweise anderen Schulen angegliedert. Ihre Abschlußzeugnisse berechtigen i n Bremen, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Saarland und Schleswig-Holstein 115d zum Studium der Wirtschaftswissenschaften („Wirtschaftsabitur"); i n Hessen und Nordrhein-Westfalen können die Inhaber dieser „Fakultätsreife" die volle Hochschulreife durch die Ablegung einer Ergänzungsprüfung 1156 erwerben. I n Bayern 1 1 5 0 führen die Schulen, hier als „Wirtschaftsoberrealschulen" bezeichnet, zur unbeschränkten Hochschulreife. I n Baden-Württemberg 1 1 5 d gilt das gleiche für die beiden 6stufigen Schulen, während die Schüler der 3stufigen Anstalten wählen können, ob sie die zur allgemeinen Hochschulreife führende Reifeprüfung nach den Vorschriften der Gymnasien oder die zur „Fakultätsreife" führende Abschlußprüfung ablegen wollen; i m zweiten Fall können sie die volle Hochschulreife durch eine Ergänzungsprüfung 1156 i n drei Fächern erwerben. Wirtschaftsgymnasien 115f bestehen als Schulversuche seit 1958. Derzeit finden sich diese von den Wirtschaftsoberschulen zu unterscheidenden Schulen i n Bayern (5), Bremen (2), Hamburg (2), Hessen (4), Niedersachsen (7), Nordrhein-Westfalen (4) und Saarland (1). Die A n stalten umfassen (überwiegend) dreistufig die Klassen 11—13. Zum Teil sind sie eigenständig, zum Teil an Wirtschaftsoberschulen, Handelsschulen, Gymnasien oder an Institute zur Erlangung der Hochschulreife angegliedert. Sie erteilen, wie die Wirtschaftsoberschulen, neben allgemeinbildenden auch wirtschafts- und sozialkundlichen Unterricht; doch sind die allgemeinbildenden Fächer gegenüber den Wirtschaftsoberschulen verstärkt und mehr an den Bildungsplan der Gymnasien angenähert. Die Schulen führen zur vollen Hochschulreife. Die Schulform entwickelt sich zu einem vierten Typ des Gymnasiums und scheint die Wirtschaftsoberschulen zurückzudrängen. b) Abendgymnasien und „Institute zur Erlangung der Hochschulreife " sind Einrichtungen des „Zweiten Bildungsweges": sie sind für Erwachsene m i t abgeschlossener Berufsausbildung bestimmt und führen sie zur vollen Hochschulreife. U5d v g l die i n der Rechtsquellenübersicht unter „Schulgliederung, W i r t schaftsoberschulen" bei diesen Ländern verzeichneten Bestimmungen u n d Berke (Anm. 115 b) durchgehend m. w . Nachw. Iis« v g l d i e i n der Rechtsquellenübersicht u n t e r „Schulgliederung, W i r t schaftsoberschulen" bei diesen Ländern verzeichneten Ordnungen über die Ergänzungsprüfungen. Iis« vgl. zum Entwicklungsstand der Schulen K a r l Thiemann, Erfahrungen m i t dem Schulversuch Wirtschaftsgymnasium, i n : Wirtschaft u n d Erziehung 1963 S. 151—159. Allgemeine Regelungen bestehen vorerst n u r i n H a m b u r g (Aufnahmebestimmungen) u n d Hessen (Reifeprüfungsordnung), vgl. Rechtsquellenübersicht unter „Schulgliederung, Wirtschaftsgymnasien".

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Abschnitt I: Schulgliederung

Abendgymnasien 118 sind nach der Vereinbarung der Kultusministerkonferenz über Abendgymnasien vom 3./4. 10. 1957 (GMB1. 1958, 135) „von der Unterrichtsverwaltung genehmigte öffentliche oder private Bildungseinrichtungen für Berufstätige, die i n einem Lehrgang von mindestens drei Jahren ihre Schüler zur Reifeprüfung an den eigenen Schulen führen", deren Lehrer die Befähigung zum Lehramt an höheren Schulen haben und deren Schüler m i t Ausnahme des letzten Schuljahres berufstätig sein müssen. Abendgymnasien bestehen derzeit i n allen Ländern oder sind doch als Form der öffentlichen Schule grundsätzlich vorgesehen. Institute zur Erlangung der Hochschulreife ue, zum Teil als „Kollegs" bezeichnet (z. B. Berlin-Kolleg, Braunschweig-Kolleg, Hansa-Kolleg, Hessen-Kollegs, Saarland-Kolleg), bestehen derzeit i n Bayern (2), Berl i n (1), Hessen (3), Niedersachsen (2), Nordrhein-Westfalen (8) und Saarland (1); Bremen, Hamburg und Schleswig haben ein gemeinsames Institut (Hansa-Kolleg) errichtet. Die Institute veranstalten meist dreijährige Lehrgänge. Teilweise nehmen sie ihre Schüler i m Gegensatz zu den Abendgymnasien zeitlich v o l l i n Anspruch, so daß diese nicht nebenher berufstätig sein können. V. Mädchen- und Frauenschulen I m Bereich der Volks- und eigentlichen Mittelschulen entsprachen die Mädchenschulen i m wesentlichen den Jungenschulen: es bestanden hier teils besondere Schulen für Mädchen, teils gemeinsame Schulen für beide Geschlechter, öffentliche höhere Mädchenschulen entstanden hingegen wegen der geringer bewerteten Mädchenbildung erst spät und gingen zunächst eigene Wege. 1. Allgemeine Entwicklung der Schulen . I n Preußen wurden die höheren Mädchenschulen 1894 näher geordnet und 1908 sowie 1922 umgestaltet. Nach der Ordnung von 1894 117 » 118 bestanden die höheren Mädchenschulen normalerweise aus 9stufigen Schulen einschließlich der 3 unte116 Vgl. die i n der Rechtsquellenübersicht unter „Schulgliederung, Abendgymnasien" bei Bayern, Bremen, Hamburg, Niedersachsen u n d NordrheinWestfalen bzw. unter „ I n s t i t u t e zur Erlangung der Hochschulreife" bei Berl i n , Hessen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz u n d Saarland verzeichneten V o r schriften. I m übrigen u n d bei den sonstigen Ländern fehlt es noch an a l l gemeinen Vorschriften. 117 Erlaß, betr. Einrichtung, Aufgabe u n d Z i e l der Mädchenschulen v. 31. 5. 1894 (ZB1. S. 447); Allgemeine Vorschriften f ü r die über das Z i e l der Volksschule hinausgehenden Mädchenschulen v. 31. 5. 1894 (ZB1. S. 454); Lehrpläne für höhere Mädchenschulen v. 31. 5. 1894 (ZB1. S. 459—483). 118 Die Regelung v o n 1894 wurde schon 1872/73 u n d 1886 angebahnt. 1873 fanden i n Preußen Verhandlungen über das Mädchenschulwesen statt, deren Ergebnisse für die Praxis richtungweisend w a r e n (Protokolle über die i m

V. Mädchen- und Frauenschulen

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r e n V o r s c h u l k l a s s e n . T e i l w e i s e w a r e n sie m i t L e h r e r i n n e n s e m i n a r e n verbunden. Trotz i h r e r Bezeichnung w a r e n die höheren Mädchenschul e n n i c h t h ö h e r e Schulen, s o n d e r n n e b e n d e n e i g e n t l i c h e n M i t t e l s c h u l e n ebenfalls F o r m e n d e r m i t t l e r e n u n d d a m i t d e r n i e d e r e n S c h u l e n 1 1 9 . D i e N e u o r d n u n g v o n 1908 1 2 0 gestaltete d i e h ö h e r e n M ä d c h e n s c h u l e n einschließlich d e r d r e i V o r s c h u l k l a s s e n lOstufig (Klasse 10—1). A n sie schloß sich das aus z w e i Z w e i g e n bestehende L y z e u m an. S e i n erster Z w e i g w a r die 1 - oder 2 j ä h r i g e „ F r a u e n s c h u l e " 1 2 1 , d e r e n A b s c h l u ß z u b e s t i m m t e n F r a u e n b e r u f e n berechtigte. D e r andere Z w e i g d i e n t e d e r A u s b i l d u n g v o n L e h r e r i n n e n 1 2 2 an höheren Mädchenschulen u n d bestand aus d r e i „ W i s s e n s c h a f t l i c h e n K l a s s e n " u n d d e r „ S e m i n a r k l a s s e " ( „ h ö h e res" Lehrerinnenseminar). Später w u r d e n die höheren Mädchenschulen i n „ L y z e e n " u n d die b i s h e r i g e n L y z e e n i n „ O b e r l y z e e n " u m b e n a n n t 1 2 8 . W e i t e r h i n w u r d e n 1908 d i e S t u d i e n a n s t a l t e n geschaffen, d i e d e r w e i b l i c h e n J u g e n d d e n W e g z u r U n i v e r s i t ä t s r e i f e 1 2 4 eröffneten. Sie b e s t a n den m i t gymnasialer, realgymnasialer u n d Oberrealschulrichtung u n d b a u t e n 6klassig a u f d e r 7. K l a s s e ( g y m n a s i a l e u n d r e a l g y m n a s i a l e August 1873 i m K g l . Preuß. Unterrichts-Ministerium gepflogenen, das m i t t lere u n d höhere Mädchenschulwesen betreffende Verhandlungen, ZB1. 1873, 569). Ebenso w u r d e der 1886 veröffentlichte „ N o r m a l - L e h r p l a n f ü r die höheren Mädchenschulen zu B e r l i n " v . 6. 10. 1886 (ZB1. S. 485; 1887, 235) f ü r die Praxis bestimmend. 119 Sie standen unter der Aufsicht der Bezirksregierungen, sofern sie nicht m i t Lehrerinnen-Seminaren verbunden u n d dann auf A n t r a g dem P r o v i n zialschulkollegium unterstellt waren. Aber selbst dann unterlagen sie § 1 des Gesetzes, betr. das Ruhegehalt der Lehrer an den öffentlichen nichtstaatlichen m i t t l e r e n Schulen, v. 11. 6. 1894 (GS S. 109), vgl. Erlaß v. 21. 12. 1898 (ZB1. 1899, 296). 120 Allerhöchster Erlaß über höhere Mädchenschulen v. 15. 8. 1908 (ZB1. S. 693; Schöppa S. 76); Bestimmungen über die Neuordnung des höheren M ä d chenschulwesens (A. Einleitung; B. Allgemeine Bestimmungen über die höheren Mädchenschulen u n d die weiterführenden Bildungsanstalten f ü r die w e i b liche Jugend; C. Lehrpläne) v. 18. 8. 1908 (ZB1. S. 694; Schöppa S. 77; Auszüge bei Giese S. 221); Ausführungsbestimmungen zum Erlaß über die Neuordn u n g des höheren Mädchenschulwesens (A—C; D. Lehrpläne für die einzelnen Unterrichtsfächer; E ; F) v o m 12. 12. 1898 (ZB1. S. 886; Schöppa S. 99 bis 207); Ordnung der Reifeprüfung an den Studienanstalten v. 20. 10. 1910 (ZB1. S. 842; Güldner S. 594); Ordnung der Reifeprüfung an Oberlyzeen v. 11.1.1911 (ZB1. S. 224). 121 Vgl. auch den späteren Erlaß über die Neugestaltung der Frauenschulen v. 31. 12. 1917 (ZB1. S. 276, 1918). 122 Vgl. unten S. 72/73 unter V. 123 Allerhöchster Erlaß v. 18. 12. 1911 (ZB1. 1912, 215); Ausführungsvorschriften v. 1. 2. 1912 (ZB1. S. 213). „Höhere Mädchenschulen" waren fortan die nach B I 3 der Best. v. 18. 8. 1908 als „gehobene Mädchenschulen, P r i v a t mädchenschulen oder ähnlich bezeichnete Schulen", sofern sie i h r e m U n t e r richt die Lehrpläne von 1894 oder 1908 zugrunde legten. 124 Vgl. Erlaß, betr. die Zulassung der Frauen zum Universitätsstudium, v. 18. 8. 1908 (ZB1. S. 691; Schöppa S. 217; Giese S. 227) i. V. m. den Vorschriften v. 1. 10. 1879 u n d der I n s t r u k t i o n dazu v. 1. 10. 1879 (Anm. 101); Erlaß, betr. die Zulassung der Frauen z u m S t u d i u m an den Technischen Hochschulen, v. 14. 4. 1909 (ZB1. S. 402).

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Abschnitt I: Schulgliederung

Richtung) oder öklassig auf der 8. Klasse (Oberrealschulrichtung) der höheren Mädchenschule (des späteren Lyzeums) auf. 1922 125 wurden die Oberlyzeen m i t Rücksicht auf die geplante Neuordnung der Volksschullehrerbildung unter Beibehaltung ihres Namens i n vollwertige höhere Lehranstalten umgewandelt und die ihnen bis dahin obliegende Lehrerbildung den neuen Pädagogischen Akademien übertragen. Aus den Studienanstalten m i t Oberrealschulrichtung w u r den Oberlyzeen m i t Oberrealschulrichtung, während die Studienanstalten gymnasialer und realgymnasialer Richtung bestehen blieben. Nach Abschluß der Neuordnung stimmte das System der allgemeinbildenden Lehranstalten für die männliche und die weibliche Jugend bis auf die Frauenschulen überein. Diese blieben auch bei der oben S. 33 dargestellten Neuordnung der höheren Schulen unberührt 1 2 5 *. A n den höheren Mädchenschulen unterrichteten i n den M i t t e l - und Oberstufen akademisch gebildete Oberlehrer 1 2 8 , Mittelschullehrer 1 2 7 , „ordentliche Lehrerinnen an höheren Mädchenschulen" 128 und seit 1894 Oberlehrerinnen 129 . I n den 1908 geschaffenen wissenschaftlichen Klassen der Oberlyzeen und Studienanstalten sowie i n den Oberklassen der 1922 umgewandelten Oberlyzeen unterrichteten 1 8 0 nur akademisch gebildete Oberlehrer und Oberlehrerinnen, später Studienräte und Studienrätinnen. 2. Entwicklung der Frauenoberschulen. Seit 1926 130a wurden i n Preußen versuchsweise an Stelle der meist einjährigen, teils auch zweijährigen Frauenschulen dreijährige Formen dieser Schulen zugelassen. Sie bauten auf der Untersecunda des Lyzeums auf und sollten dem Wunsch nach einer neuen Form der Oberstufe einer höheren Schule M i t der Zulassung des Frauenstudiums w a r e n Baden (1900), Bayern (1903), Württemberg (1904) u n d Sachsen (1908) vorausgegangen; Mecklenburg (1910) folgte nach. 125 Erlaß über die Umgestaltung der Oberlyzeen v. 10. 1. 1922 (ZB1. S. 106); Richtlinien f ü r die Umgestaltung der Lyzeen u n d Oberlyzeen v. 21. 3. 1923 (ZB1. S. 147) u n d v. 31. 7. 1923 (ZB1. S. 307); Erlaß über die Erweiterung der Rechte der Reifezeugnisse der preuß. Oberlyzeen v. 9. 12. 1924 (ZB1. S. 325). Vgl. ferner den auch Lyzeen betreffenden Erlaß v. 15. 3. 1922 (Anm. 108). 125» vgl. Vereinbarung der Länder über die 1jährigen Frauenschulen v. 24. 10. 1931 (RMB1. S. 803). 126 B I 1 der Allgemeinen Bestimmungen v. 18. 8. 1908 (Anm. 120) bestimmte, daß hier wenigstens die Hälfte der Stunden v o n akademisch gebildeten Oberlehrern u n d Oberlehrerinnen erteilt w i r d . 127 §§ 1 der Prüfungsordnungen f ü r Mittelschullehrer v o n 1872 u n d 1901 (Anm. 265, 266). 128 B I V 28 der Allgemeinen Bestimmungen v. 18. 8. 1908 (Anm. 120). Die Lehrbefähigung f ü r V o l k s - u n d M i t t e l - u n d höhere Mädchenschulen w a r bei Lehrerinnen grundsätzlich einheitlich, vgl. unten S. 72 zu A n m . 324. 129 Sie konnten akademisch oder i n sonstiger Weise gebildet sein, vgl. unten S. 72/73 zu A n m . 330, 331. 130 b x v 27—29 der Allgemeinen Bestimmungen v. 18. 8. 1908 (Anm. 120). isoa v g l . Erlaß über die dreijährige Frauenschule v. 6. 3. 1929 (ZB1. S. 140).

V. Mädchen-und Frauenschulen

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für die weibliche Jugend entsprechen. 1932 180b wurden die Schulen näher geregelt und als „Frauenoberschulen" bezeichnet. 1934/35180C wurde aus ihnen und den Höheren Frauen/achschulen eine einheitliche Schulform „Dreijährige Frauenschule" gebildet. Das Reich übernahm 1937 bei seiner oben S. 34 behandelten Neuordnung der höheren Schulen den Schultyp als „Oberschule für Mädchen, haus wirtschaftliche Form (Frauenschule)" 180d . Die Reifezeugnisse der Schulen berechtigten zunächst nur zu einer Reihe von Frauenberufen, nicht aber zum Hochschulstudium. Ab 1933130° wurden die Inhaberinnen der Reifezeugnisse der Schulen zum Studium der Wirtschaftswissenschaften und zum Diplom-Handelslehrerstudium zugelassen. Seit 1939 130f konnten sie die volle Hochschulreife durch eine zusätzliche Reifeprüfung unter erleichterten Bedingungen erwerben. A b 1940/41 180ir gewährten die Abschlußzeugnisse selbst diese Berechtigung. 3. Derzeitige Frauenoberschulen. Frauenoberschulen bestehen derzeit i n Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Saarland 18011 . Die Schulen bilden i m allgemeinbildenden Schulwesen die einzige speziell auf die weibliche Jugend zugeschnittene Schulform und finden sich teils als grundständige neunklassige Anstalten (Klasse 5-13), teils als dreijährige Oberstufen (Klasse 11—13). Die Frauenoberschulen sind von den zahlreichen Formen der Frauenfachschulen zu unterscheiden, die zu den berufsbildenden Schulen gehören. Die Abschlußzeugnisse der Frauenoberschulen führen nicht zur Hochschulreife, berechtigen aber u. a. zum Studium an den Pädagogiuo b Bestimmungen über Frauenoberschulen v. 1. 2. 1932 (ZB1. S. 64); Erlaß über die Reifeprüfung an den dreijährigen Frauenoberschulen v. 7. 11. 1932 (DWissErzVolksb. 1936,403) m. Erg. v. 15. 8.1936 (ebd. S. 403). i3oo Erlaß über die dreijährigen Frauenschulen v. 9. 7. 1934 (ZB1. S. 233); Erlaß über die U m w a n d l u n g der Höheren Fachschulen f ü r Frauenberufe v. 18. 1. 1935 (ZB1. S. 51); Vorläufige Richtlinien f ü r die ein- u n d dreijährigen Frauenschulen (Stundentafeln u. Unterrichtsrichtlinien) v. 23. 5. 1935 (DWissErzVolksb. S. 233). i3od v g i # Vorläufige Ordnung der Reifeprüfung an der Oberschule f ü r Mädchen, hauswirtschaftliche Form, v o m 17.10.1940 (DWissErzVolksb. S. 482). isoe E r i a ß über die Zulassung der Inhaberinnen von Reifezeugnissen der dreijährigen Frauenoberschulen u n d der höheren Fachschulen f ü r Frauenberufe zum vollen S t u d i u m der Wirtschaftswissenschaften u n d zum D i p l o m handelslehrer-Studium v. 18. 2. 1933 (ZB1. S. 62); Erlasse über die Berechtigungen der Reifezeugnisse der dreijährigen Frauenschulen v.8.7.1935 (DWissErzVolksb. S. 314) u n d v. 2. 8.1935 (ebd. S. 367). 180f Erlaß über die Berechtigungen der Reifezeugnisse der Oberschulen f ü r Mädchen, hauswirtschaftliche Form, v. 24.1. 1939 (DWissErzVolksb. S. 80). 130f f Erlaß über die Berechtigungen der Reifezeugnisse der Oberschulen f ü r Mädchen, hauswirtschaftliche Form, v. 23. 8.1939 (DWissErzVolksb. S. 463). wob vgl. die i n der Rechtsquellenübersicht unter „Schulgliederung, Frauenoberschulen" bei Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz u n d Saarland verzeichneten Bestimmungen.

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Abschnitt I: Schulgliederung

sehen Hochschulen 1301 . Die volle Hochschulreife können die Absolventinnen der Frauenoberschulen durch Bestehen einer Ergänzungsprüfung 1 8 0 k erwerben. VI. Landesrechtliche Besonderheiten 1. Die Gliederung in Volks - und Mittelschulen weist i n den Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg Besonderheiten auf. a) I n den „Flächenstaaten " Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland und Schleswig-Holstein sind öffentliche Volks- und Mittelschulen deutlich getrennt. Mittelschulen sind hier zunächst i n Form organisatorisch selbständiger Anstalten vorhanden; Bildung und Besoldung ihrer Lehrkräfte unterscheiden sich von denen der Volksschulen. Darüber hinaus gibt es entsprechend der früheren Regelung 131 außer i m Saarland auch Mittelschuleinrichtungen, die organisatorisch zu den Volksschulen gehören, i n Ziel, Lehrplan und Abschluß aber den Mittelschulen entsprechen: die Aufbauzüge an Volksschulen 132 i n Bayern, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein; die Mittelschulzüge an Volksschulen i n Baden-Württemberg 1 3 3 ; die E-Klassen an Volksschulen i n Rheinland-Pfalz 134 . I n Hessen 135 müssen auch die Lehrer an den Aufbauzügen die Realschullehrerbefähigung haben. I n den übrigen Ländern ist dies nicht erforderlich. Soweit sie aber diese Befähigung haben, werden sie beamten- und besoldungsrechtlich wie Mittelschullehrer behandelt. Die Bezeichnung der Mittelschulen als „Realschulen" i n Hessen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz ist rechtlich und organisatorisch ohne Bedeutung; insbesondere hat sie nichts m i t der früheren Unterscheidung 136 zwischen M i t t e l - und Realschulen zu tun. b) I n den Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg liegt der Konstruktion der öffentlichen allgemeinbildenden Schulen die Vorstellung 1301 Vgl. unten S. 59/60. Won Y g i i n d e r Rechtsquellenübersicht unter „Schulgliederung, Frauenoberschulen" verzeichneten Ordnungen f ü r die Ergänzungsprüfungen. 131 Vgl. oben S. 26. 132 Bayern: Bek. über Aufbauzüge an Volksschulen 1960; Hessen: Erlaß über Aufbauzüge an Volksschulen; Niedersachsen: arg. BesG BesGr. A 10 b, 11 („Lehrer am Aufbauzug einer Volksschule"); Nordrhein-Westfalen: arg. BesG BesGr. A 11 a („Lehrer am Aufbauzug einer Volksschule"); SchleswigHolstein: Erl. über Aufbauzüge an ländlichen Volksschulen 1954. 133 Bek. über . . . mittleres Schulwesen 1955. 134 § 74 VolksschulG 1955, aufgehoben durch § 31 RealschulG 1963. Das RealschulG kennt n u r noch selbständige Realschulen (§ 2 I) u n d sieht die U m w a n d l u n g der E-Klassen i n Realschulen vor (§ 28 I). 135 § 2 I I I LehramtsG 1958, Erlaß über die L e h r k r ä f t e . . . v. 17. 9. 1952/ 5. 11. 1959. 1S ' « Vgl.'oben S. 26/27 gegen S. 31—33 unter b).

VI. Landesrechtliche Besonderheiten

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einer einheitlich organisierten Schule 187 zugrunde: A u f die 6jährige Grundschule baut sich die Oberschule auf, die sich i n einen 3jährigen Praktischen Zweig, einen 4jährigen Technischen Zweig und einen 7jährigen Wissenschaftlichen Zweig gabelt 1 3 8 . Dieser kann i n Bremen und Hamburg auch 9 Jahre dauern; er knüpft dann an das 4. Grundschuljahr an. Dem Praktischen Zweig entspricht der Sache nach die Oberstufe der Volksschule, dem Technischen Zweig die Mittelschule. Bremen und Hamburg haben i m Gegensatz zu Berlin die Bezeichnungen ihrer weiterführenden Schulen dem Vereinheitlichungsabkommen angepaßt 139 ; Bremen nennt sie „Hauptschule", „Mittelschule" und „Gymnasium"; Hamburg „Oberstufe der Volksschule (Praktische Oberschule)", „Mittelschule (Technische Oberschule)" und „Gymnasium (Wissenschaftliche Oberschule)". Berlin hat die gesetzlich fixierte Bezeichnung seiner Schulen gesetzlich nicht geändert 140 , aber durch Verwaltungsvorschriften vorgesehen, daß die neuen Bezeichnungen als Zusatz geführt werden. Diese Vorstellung der einheitlich organisierten Schule w i r k t sich i n der einheitlichen Vor- und Ausbildung und der einheitlichen Besoldung der Lehrer an Grund-, Volks- und Mittelschulen i n Bremen und Hamburg und an Grundschulen und Oberschulen Praktischen und Technischen Zweiges i n Berlin aus 141 . 2. Die Gliederung in Volks(Grund-)schulen und höhere Schulen w i r d teilweise von Privatschulen durchbrochen. Die Freien Waldorfschulen 142 , i n Berlin und Hamburg nach ihrem Begründer auch Ru187 Vgl. §§ 4, 13, 15 BremSchulG i . d . F . v. 1949; §§ 14—22 H a m b SchulG i. d. F. v. 1949; § 20 BerlSchulG i. d. F. v. 1952. Dem Berl. SchulG v. 1948 lag weitergehend die Vorstellung einer echten Einheitsschule zugrunde. 138 A l s „allgemeinbildende Schulen besonderer pädagogischer Prägung" (§ 3 a SchulG 1962) gibt es i n B e r l i n jedoch drei öffentliche höhere Schulen, die m i t dem 5. Schuljahr beginnen: das (altsprachliche) Gymnasium Steglitz, das (altsprachliche) Goethe-Gymnasium Wilmersdorf u n d das Französische Gymnasium. 139 Vgl. §§ 4, 13, 15 BremSchulG i. d. F. 1957; §§ 14—22 HambSchulG i. .d. F. 1957. 140 Vgl. § 20 SchulG 1961. Nach den Richtlinien f ü r die Benennung oder Umbenennung öffentlicher Schulen v. 8. 8. 1956 (DB1. Senat I I I Nr. 73) sollen jedoch die Schulen z. B. als „Oberschule Technischer Zweig (Mittelschule)" u n d „Oberschule Wissenschaftlichen Zweiges (Neusprachliches u n d Mathematisch-naturwissenschaftliches Gymnasium)" bezeichnet werden. 141 Vgl. unten S. 63, 64 unter 2 u n d S. 96 unter 4. 142 1960 gab es i n der Bundesrepublik 24, i n B e r l i n 1 Schule(n) m i t insgesamt etwa 10 000 Schülern u n d 746 Lehrkräften, vgl. die Übersicht u n ten Anhang S. 224/225. F ü r die Reifeprüfung g i l t der Beschluß der K M K über die Durchführung der Reifeprüfung für Schüler der Waldorfschulen und den Übergang von einer Waldorfschule an öffentliche Schulen v. 1. 7. 1956 m. Änd. v. 18. 3. 1960 (Schulrecht Rheinland-Pfalz I I I E I 12). Die Schüler legen die Reifeprüfung als Schulfremde vor staatlichen Prüfungsausschüssen ab.

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Abschnitt I: Schulgliederung

dolf-Steiner-Schulen genannt, sind einheitliche Volks- und höhere Schulen, beruhen auf anthroposophischer Grundlage und haben einen eigenen Lehrplan und eine eigene Lehrerbildung. Nicht unproblematisch ist die Frage, ob die ersten Klassen der Schulen nicht unzulässige Vorschuleinrichtungen sind 1 4 5 . V I I . Reformbestrebungen Organisation und Gliederung der allgemeinbildenden Schulen beruhen auf Gegenstand und Ziel des Unterrichts, der Erziehung und der Bildung. Beide Komplexe haben ihre endgültige Gestalt noch nicht gefunden. Von den zahlreichen Beformbestrebungen sind besonders der „Rahmenplan" und der „Bremer Plan" hervorzuheben. 1. Nach dem „Rahmenplan zur Umgestaltung und Vereinheitlichung des allgemeinbildenden öffentlichen Schulwesens" 144 , einem Gutachten des Deutschen Ausschusses für das Erziehungs- und Bildungswesen 145 vom 14. 2. 1959, soll die Normalform der allgemeinbildenden Schulen m i t der für alle Kinder gemeinsamen 4jährigen Grundschule (1. bis 4. Schuljahr) beginnen. A n sie soll sich die ebenfalls für alle Kinder gemeinsame 2jährige Förderungsstufe (5. bis 6. Schuljahr) anschließen. A u f i h r sollen drei Typen von Oberschulen aufbauen: Erstens die zunächst 3jährige, später vielleicht 4jährige Hauptschule (7. bis 9., später 7. bis 10. Schuljahr), die der bisherigen Oberstufe der Volksschule entspricht. Zweitens die 5jährige, später vielleicht 6jährige Realschule (7. bis 10., später 7. bis 11. Schuljahr), die zur „mittleren" Reife oder, terminologisch analog der Hochschulreife, zur „Fachschulreife" führt. Drittens das 7jährige Gymnasium (7. bis 13. Schuljahr), das sich i n einen naturwissenschaftlichen und einen sprachlichen Zweig gabeln soll und nach dem 11. Schuljahr zur „mittleren Reife" und nach dem 13. Schuljahr zur allgemeinen Hochschulreife führt. Neben der Normalform sollen die Studienschulen stehen, die 9jährig unmittelbar an die Grundschule anschließen (5. bis 13. Schuljahr), Latein als grundstän145 Peters Grundrechte I V S. 369 (443); Hechel Privatschulrecht S. 293. — Z u m Begriff der Vorschulen vgl. oben S. 24. 144 I n : Empfehlungen u n d Gutachten des Deutschen Ausschusses f ü r das Erziehungs- u n d Bildungswesen, Folge 3 (Stuttgart 1960). I n Folge 5 der Reihe (Stuttgart 1960) hat der Ausschuß sonstige Reformbestrebungen u n d kritischen Äußerungen z u m Rahmenplan zusammengestellt u n d dazu Stellung genommen. 145 E r w u r d e 1952 auf Veranlassung des Bundestages ( B T - D r S I Nr. 3038, 3258; B T - V e r h . I S. 8888—8889) von der Bundesregierung als unabhängiger Ausschuß gegründet, besteht aus 15 bis 20 v o m Bundesminister des Inneren u n d den K u l t u s m i n i s t e r n der Länder berufenen Persönlichkeiten, dient der Beobachtung, Untersuchung u n d Begutachtung v o n Fragen des deutschen Bildungs- u n d Erziehungswesens u n d w i r d v o m B u n d (Haushaltsplan 1962/ 0602/Tit. 657b) u n d den Ländern finanziert.

VII. Reformbestrebungen

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dige Sprache betreiben und sich nach dem 6. Schuljahr entsprechend der dritten Fremdsprache i n einen „französischen" und einen „griechischen Zweig" gabeln sollen. I n die Studienschulen sollen nur Kinder aufgenommen werden, „deren Begabung für theoretische Bildung" nach einem Gutachten der Grundschule und einer Aufnahmeprüfung der Studienschule „ i n die Augen springt". Für die Studienschule ist beim vorzeitigen Abgang kein der „mittleren Reife" entsprechender Abschluß vorgesehen. Der einschneidendste Eingriff des neuen Plans gegenüber dem Aufbau, der derzeit i n den meisten Ländern vorhanden ist, liegt i n der für alle Kinder gemeinsamen Förderungsstufe. I n i h r sollen bestimmte Kernfächer gelehrt werden; i m übrigen soll durch besondere Kurse den verschiedenen Neigungen Rechnung getragen werden. Der Ausschuß glaubt, daß hierdurch Neigungen, Begabungen und Fähigkeiten der Kinder besser entdeckt und entwickelt werden können und dadurch die Entscheidung über den künftigen Bildungsgang besser gesteuert werden kann. 2. Der („Bremer") „Plan zur Neugestaltung des deutschen Schulwesens", der von der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Lehrerverbände 1960 i n Bremen aufgestellt und am 14.—16. 6. 1962 i n Wiesbaden 146 verbessert und ergänzt wurde, entspricht dem „Rahmenplan" zum Teil. Die Förderungsstufe bezeichnet er als „Mittelstufe", die Hauptschule als „Real-Oberschule". Das Gymnasium besteht nach i h m aus der Gymnasial-Oberschule (7. bis 10. Schuljahr), die sich i n einen altsprachlichen und einen neusprachlichen Zweig gabelt, und der Studienstufe (11. bis 13. Schuljahr), die die beiden Zweige weiterführt. Der wichtigste Unterschied gegenüber dem „Rahmenplan" liegt i m Wegfall der „Studienschule", so daß nach i h m die „ M i t t e l - " bzw. „Förderungsstufe" von allen Kindern zu durchlaufen ist.

146 Besonderer Druck der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Lehrerverbände. Vgl. dazu: „Der »Bremer Plan* i m Streit der Meinungen. Eine Dokumentation. I m Auftrage des Vorstandes der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Lehrerverbände zusammengestellt von K a r l B u n g h a r d t " (1962).

Abschnitt

II

Lehrerbildung I. Rechtsquellen147 Die Lehrer an den öffentlichen Schulen waren und sind Beamte 1 4 8 ; das Lehrerbildungsrecht ist deshalb nicht nur Schulrecht, sondern auch Beamtenrecht. Volks- und Mittelschullehrer gehör(t)en dem gehobenen, Lehrer an höheren Schulen grundsätzlich dem höheren Dienst an. 1. I m früheren Recht fand sich die erste reichsrechtliche Regelung über die Lehrerbildung i n A r t . 143 I I der Weimarer Reichsverfassung. Sie erlangte jedoch keine unmittelbare rechtliche Bedeutung 149 . Nach 1937 regelte das Reich die meisten Lehramtsprüfungen durch allgemeine Verwaltungsvorschriften. Später begründete die auf Grund des Deutschen Beamtengesetzes erlassene Reichslaufbahnverordnung 150 Mindesterfordernisse für die Beamtenlaufbahnen. Landesgesetzlich war i n Preußen nur die Bildung der Lehrer an höheren Schulen und sie nur teilweise geregelt. Das sonstige Lehrerbildungsrecht fand sich i n Königlichen oder Ministerialerlassen über die Lehramtsprüfungen und die Lehrpläne der Lehrerbildungsstätten. Dabei blieb es auch nach 1919. Einige andere Länder regelten demgegenüber ihre Lehrerbildung nach 1919 gesetzlich. 2. I m geltenden Landesrecht.

Recht unterliegt die Lehrerbildung Bundes- und

I m Bereich des Bundesrechts kommt das Grundgesetz und das auf Grund seines A r t . 75 Nr. 1 erlassene (Bundes-)Beamtenrechtsrahmengesetz i n Betracht. Beide Gesetze enthalten keine speziellen Vorschriften über die Lehrerbildung, berühren sie aber durch ihre für alle Beamten geltenden Grundsätze oder/und Regelungen. 147 Die hier n u r der Übersicht dienenden Ausführungen sind i m einzelnen durch die nachfolgenden Erörterungen unter I I — V belegt. 148 Bis 1939/41 und seit 1945 Landes- oder Kommunalbeamte, von 1937 bis 1939/41 gleichzeitig mittelbare Reichsbeamte, v o n 1939/41 bis 1945 u n m i t t e l bare Reichsbeamte, vgl. unten S. 91/92 unter 1. 149 Vgl. unten S. 52/53. 150 Deutsches Beamtengesetz v. 26. 1. 1937 (RGBl. I S. 39, 186); Reichslaufbahnverordnung v. 1939 (Anm. 70). Vgl. auch Reichsgrundsätze über E i n stellung, Anstellung u n d Beförderung der Reichs- u n d Landesbeamten v. 14.10.1936 (RGB1.1 S. 893).

I. Rechtsquellen

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a) Das Beamtenrechtsrahmengesetz enthält zwei Typen von Vorschriften: Die Regelungen des Kap. I I (§§ 121—133) gelten „einheitlich und unmittelbar" i n Bund und Ländern, während die Bestimmungen des Kap. I (§§ 1—120) Normativvorschriften für die Länder sind, nach denen sie i h r Beamtenrecht bis zum 31. 12. 1963 151 zu regeln haben (§ 1). Von den Vorschriften des BRRG interessieren hier die i n Kap. I enthaltenen §§ 11—15 über Laufbahnen, Laufbahnzulassung, Vorbereitungsdienst und Abschlußprüfung. Laufbahnen umfassen nach § 11 I alle Ämter derselben Fachrichtung, die eine gleiche Vorbildung und Ausbildung voraussetzen; sie bestehen aus Eingangs- und Beförderungsämtern. Die Laufbahnen gehören nach § 11 I I 1 zu den Laufbahngruppen des einfachen, des mittleren, des gehobenen und des höheren Dienstes; die Zugehörigkeit bestimmt sich nach dem Eingangsamt der Laufbahn. I n i h m ist der Beamte nach § 12 I grundsätzlich einzustellen. Bei Beförderungen dürfen nach § 12 I I 2 regelmäßig zu durchlaufende Ä m ter grundsätzlich nicht übersprungen werden. Für die Zulassung zur Laufbahn des gehobenen Dienstes ist nach § 13 Nr. 2 BRRG mindestens „der erfolgreiche Besuch einer Mittelschule oder ein entsprechender B i l dungsstand"

und für die Zulassung zur Laufbahn des höheren Dienstes nach § 13 Nr. 3 BRRG „ e i n abgeschlossenes S t u d i u m an einer wissenschaftlichen Hochschule u n d die Ablegung einer ersten Staatsprüfung oder, soweit üblich, einer Hochschulprüfung"

zu fordern. I m höheren Dienst ist m i t h i n gegenüber dem gehobenen Dienst erstens eine höhere Vorbildung — wissenschaftliches Studium (und damit Gymnasialbildung) gegenüber Mittelschulbildung — und zweitens eine Laufbahneignungsprüfung erforderlich. I m gehobenen wie i m höheren Dienst haben die Bewerber nach § 14 I, I I BRRG einen den Erfordernissen der Laufbahn angepaßten Vorbereitungsdienst abzuleisten, der m i t der Laufbahnprüfung abschließt. Für Beamte besonderer Fachrichtungen (zu denen die Lehrer gehören) können die Länder nach § 14 I I I BRRG von den Erfordernissen der Abs. I und I I abweichen. b) I n der Ebene des Landesrechts ist die Lehrerbildung teilweise i n den Verfassungen 152 angesprochen: i n Baden-Württemberg, Nord151 Die ursprüngliche Frist bis zum 1. 7. 1960 (§§ 1, 142 I B R R G a. F.) w u r d e durch G v. 21. 8. 1961 (BGBl. I S. 1361) bis zum 31. 12. 1963 verlängert. 152 Die Regelungen befassen sich hauptsächlich m i t der unten S. 87/88 behandelten Konfessionalität der (Volksschul-)Lehrerbildungsstätten: I n Rheinland-Pfalz (Art. 36 I I , I I I 2) u n d Saarland (Art. 31) sind konfessionelle, i n Baden-Württemberg (Art. 19) simultane oder konfessionelle Lehrerbildungs-

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Abschnitt I :

e r u n g

rhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz u n d Saarland. Weitere Rechtsgrundlagen enthalten die Beamtengesetze und Laufbahnverordnungen der Länder; Hamburg und Niedersachsen haben spezielle Lehrerlaufbahnverordnungen. Berlin und Hessen haben die Bildung aller Lehrer, Baden-Württemberg und Bayern die der Volksschullehrer durch besondere Gesetze geregelt. Quellen des Lehrerbildungsrechts sind ferner die Ordnungen für die Lehramtsprüfungen und die Ausbildung, die i n Bayern zum Teil Rechtsverordnungen, sonst allgemeine Verwaltungsvorschriften (Ministerialerlasse) 1 5 3 ' 1 5 4 sind. Z u den Ordnungen der Prüfung für das Lehramt an mittleren und höheren Schulen hat die Ständige Konferenz der Kultusminister Empfehlungen bzw. Grundsätze beschlossen. Weiter finden sich i n einigen Ländern Lehrerbildungsregelungen i n den Vorschriften über die Verfassung der Lehrerbildungsstätten, i n den Zulassungsbestimmungen für sie sowie i n den teilweise vorhandenen Studienordnungen; diese Regelungen sind teils Gesetze, teils Rechtsverordnungen, teils allgemeine Verwaltungsvorschriften. Endlich ist die Lehrerbildung teilweise auch i n den Konkordaten und Kirchenverträgen angesprochen. Die Schulgesetze der Länder enthalten keine Regelungen oder nur Andeutungen. I I . Volksschullehrerbildung 1. Die Entwicklung der Volksschullehrerbildung war Wechsel voll. Nicht verändert hat sich die Regelung über den Erwerb der Lehrbefähigung durch das Bestehen zweier Staatsprüfungen, die i n Preußen 1826 155 näher geregelt, 1872/1901156 und 1928157 neugeordnet und 1938158 reichseinheitlich geregelt wurden. Geändert hat sich aber die für die Prüfungen erforderliche Ausbildung. Stätten zu errichten; i n Nordrhein-Westfalen ist die Lehrerausbildung hochschulmäßig (Art. 15 I) u n d i n der Regel auf bekenntnismäßiger Grundlage zu gestalten (Art. 15 I I I ) . 153 Ob u n d i n w i e w e i t die Regelungen i n dieser F o r m getroffen werden können, ist hier nicht zu untersuchen. Vgl. f ü r einen Spezialfall Jesch S. 3—20. 154 Die Beamtengesetze v o n Baden-Württemberg (§17 II), Hessen (§ 17 I), Niedersachsen (§ 21 I), Rheinland-Pfalz (§ 18 II), Saarland (§ 19 I I ) u n d das Laufbahngesetz von Berlin (§ 16 I) sehen vor, daß die Prüfungen u n d die A u s b i l d u n g k ü n f t i g durch Rechtsverordnungen zu regeln sind. I n den übrigen Ländern sind n u r die „Laufbahnen" durch Rechtsverordnung zu regeln; vgl. Beamtengesetze von Bayern A r t . 19; Bremen § 17; Hamburg § 15; Nordrhein-Westfalen § 15 I , I I . 155 Circular-Reskript, betr. die P r ü f u n g u n d Anstellungsfähigkeit der Schulamtskandidaten u n d das Verhältnis der Schullehrer-Seminarien zu dem Schulwesen der Provinzen, v. 1. 6. 1826 (Annalen 10, 358; v. Rönne I S. 411); Circular-Reskript, betr. die Anstellungsfähigkeit der Schulamtskandidaten, v. 1. 6.1826 (Annalen 10, 363; v. Rönne I S. 416). 159 Prüfungsordnung f ü r die Volksschullehrer (Erste Lehrerprüfung) v. 15. 10. 1872 (ZB1. S. 635; v. Bremen S. 261; Petersilie I S. 405), geändert durch Erlaß über die Aufnahme i n die Lehrerseminare u n d die Seminar-

II.

lschullehrerbildung

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a) Zunächst waren die Lehrerseminare typische Vorbereitungsanstalten dafür. Sie bildeten sich M i t t e des 18. Jahrhunderts heraus 1 " und fanden sich von Anfang des 19. Jahrhunderts an bis zum Zusammenbruch 1918 i m ganzen Reich 160 . I n Preußen 1 6 1 waren die Seminare zunächst allein und später konkurrierend durch Provinzialrecht geregelt. Die erste Regelung für die ganze Monarchie 162 enthielten die („StiehVschen") Regulative von 1854168. Sie waren Rückschritte auf dem Wege von der entlassungsprüfungen v. 1. 7. 1901 (ZB1. S. 641; v. Bremen S. 264); Prüfungsordnung f ü r die Zweite Lehrerprüfung v. 1. 7. 1901 (ZB1. S. 645; v. Bremen S. 282); Ordnung der Prüfung f ü r die endgültige Anstellung der Volksschullehrer v. 13. 7. 1912 (ZB1. S. 558). Die PrüfO 1872 gehörte zur Schulreform des Kultusministers Dr. Adalbert Falk. 157 Ordnung der ersten P r ü f u n g f ü r das L e h r a m t an Volksschulen v. 10. 4. 1928 (ZB1. S. 153; Zierold/Rothkugel S. 57); Ordnung der zweiten Prüfung f ü r das L e h r a m t an Volksschulen v. 25. 6. 1928 (ZB1. S. 231; Zier old/Rothkugel S. 79). 158 Ordnungen der Ersten Prüfung f ü r das L e h r a m t an Volksschulen v. 12. 10. 1937 (DWissErzVolksb. S. 461) u n d v. 1. 11. 1943 (DWissErzVolksb. S. 372); Studienordnung f ü r das L e h r a m t an Volksschulen v. 26. 10. 1938 (DWissErzVolksb. S. 495); Ordnung der Zweiten Prüfung f ü r das L e h r a m t an Volksschulen v. 29.1.1940 (DWissErzVolksb. S. 126). Vgl. auch Ordnung der Ersten P r ü f u n g f ü r das L e h r a m t an Volksschulen für die Teilnehmer an Schulhelfer-Abschlußlehrgängen v. 17. 4. 1942 (DWissErzVolksb. S. 155). 169 I n Preußen w a r das erste Seminar, das m i t Sicherheit ein Seminar i m späteren Sinne darstellte, das K ü s t e r - u n d Schulmeister-Seminarium für die K u r m a r k . Es w u r d e 1748 von dem Oberkonsistorialrat Johann Julius Hecker als Privatanstalt bei seiner Mathematisch-ökonomischen Realschule i n B e r l i n gegründet, 1753 zum K g l . I n s t i t u t erhoben, durch § 14 des GeneralLandschul-Reglements v o m 12. 8. 1763 (v. Rönne 1 S. 64) m i t der Ausbildung aller k ü n f t i g e n Lehrer f ü r die Schulen kgl. Patronats betraut, 1825 nach Potsdam u n d 1855 nach K ö p e n i k verlegt, vgl. Thiele Organisation S. 106, 162. 1914 bestanden i n Preußen 186 (staatliche) Lehrerseminare (119 evangelische, 63 katholische, 4 paritätische) m i t 18 917 Zöglingen u n d 45 (staatliche, städtische u n d private) Lehrerinnenseminare, vgl. Kaestner S. 117/18, der auf den Staatshaushaltsplan verweist. Z u den Zahlen f ü r 1919 vgl. Zierold/Rothkugel S. 10. 160 Hessen kannte neben der Seminarausbildung auch eine akademische Volksschullehrerausbildung. A n der Technischen Hochschule Darmstadt fanden anfangs halbjährliche, seit 1908 einjährige u n d seit 1919 zweijährige Kurse f ü r A b i t u r i e n t e n zur Vorbereitung auf den Lehrerberuf statt, vgl. Eckardt 1. Aufl. S. 42. 161 Z u r E n t w i c k l u n g u n d Stellung der Seminare vgl. Lewin S. 42—46; Thiele Organisation S. 86—136, 162; Kaestner S. 115—146, 184—197; K i t t e l S. 7—37 m. Nachw. S. 7 A n m . 2; Broermann S. 12—14 m. Nachw. 182 Den Versuch einer solchen Regelung enthielten der von L u d w i g Natorp verfaßte E n t w u r f eines „Grundrisses eines Schullehrer-Seminariums für die K u r m a r k " v. 27. 9. 1812 (bei Thiele Organisation S. 162—175) u n d die §§ 55—60 des Unterrichtsgesetzentwurfs v. 1819 (Anm. 14). 183 Regulative „ f ü r den Unterricht i n den evangelischen Schullehrerseminarien" v. 1. 10. 1854, „ f ü r die V o r b i l d u n g evangelischer Seminar-Präparanden" v. 2. 10. 1854 u n d „über Grundzüge, betr. Einrichtung des Unterrichts der evangelischen einklassigen Elementarschulen" v. 3.10. 1854 (MBliV. S. 200, 216, 220; v. Rönne I S. 895—926; Lewin S. 258—292), ergänzt durch die Circular-Verfügungen v. 19. 11. 1859 (ZB1. S. 690) u n d 16. 2. 1861 (ZB1. S. 135). Die Regulative hatte der K u l t u s m i n i s t e r K a r l Otto v. Raumer erlassen u n d der frühere Seminardirektor u n d spätere Geh. Reg.Rath Ferdinand Stiehl verfaßt.

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orthodoxen zu einer rationalistischen Schulentwicklung 1 8 4 und Ausdruck der Reaktionszeit, die nach der gescheiterten Revolution von 1848 einsetzte und auf dem Schulgebiet durch die königliche Ansprache 165 vor der Konferenz der Seminardirektoren von 1849 i n Berlin begann. Die Regulative wurden von dem Kultusminister Dr. Adalbert Falk i m Zuge seiner liberalen Schulreform 1872166 durch neue Vorschriften ersetzt, die insbesondere 1901 167 Änderungen erfahren haben. Die Lehrerseminare waren organisatorisch selbständige, konfessionell gegliederte Fachschulen ohne Hochschulrang, die i n regelmäßig dreijährigen Kursen die Lehramtsbewerber auf die erste Prüfung vorbereiteten. Der Unterricht erfolgte durch akademisch oder seminaristisch gebildete Lehrkräfte 1 6 8 ; die Seminaristen standen während der Ausbildung regelmäßig i m 18. bis 20. Lebensjahr. Typische Vorbereitungsanstalten für die Seminare waren seit 1867 die zunächst zwei-, später dreijährigen Präparandenanstalten 16 ®» 170 . Sie wurden von den Präparanden regelmäßig i m Anschluß an die Volksschule vom 15. bis 17. Lebensjahr besucht und waren öffentliche oder private, internats- oder externatsmäßig betriebene, an Seminare angegliederte oder selbständige besondere Schulen. Doch konnte die erste Volksschullehrerprüfung auch ohne Absolvierung der Präparandenanstalten und Lehrerseminare auf Grund sonstiger Vorbereitung abgelegt werden 1 7 1 . Weiterhin 164

v . Rönne I S. 293; Lewin S. 292—298; Kittel S. 18—33 m. Nachw.; Spranger , Geschichte der Volksschule, S. 44 („dunkler Fleck i n der Geschichte der preußischen Volksschule"). 165 bei Lewin S. 135 u n d Giese S. 135, die nach Keller, Geschichte des deutschen Volksschulwesens (Berlin 1873) S. 289 zitieren. 168 Erlaß über Lehrordnung u n d L e h r p l a n f ü r die königlichen Schullehrerseminare v. 15.10.1872 (ZB1. S. 618; Giese S. 176). 167 Erlaß über Lehrpläne f ü r die Präparandenanstalten u n d Lehrerseminare sowie methodische Anweisungen zu beiden Lehrplänen v. 1. 7. 1901 (ZB1. S. 600). 168 Seminaristisch gebildete Lehrer mußten jedoch die Rektorenprüfung ablegen, vgl. § 1 Ordnung der P r ü f u n g v. 15. 10. 1872 (ZB1. S. 659; Petersilie I S. 398), später v. 1. 7.1901 (ZB1. S. 649; v. Bremen S. 293), oder die Abschlußprüfung besonderer zweijähriger Kurse f ü r Seminarlehrer bestehen, vgl. O r d n u n g der Abschlußprüfung i n den wissenschaftlichen K u r s e n zur A u s b i l d u n g von Seminarlehrern v. 8. 7.1912 (ZB1. S. 515). 169 Erlaß über Organisationsplan f ü r eine königliche Präparandenanstalt v. 28. 11. 1878 (ZB1. S. 680; v. Bremen S. 240); Erlaß über Entlassungsprüfungen bei den Präparandenanstalten u n d Aufnahme i n das Seminar v. 14. 2. 1888 (ZB1. S. 234; u. Bremen S. 242). Z u r Stellung der Anstalten vgl. Kaest ner S. 59—115; v. Bremen S. 267—277. 170 Preußen hatte 1919 197 Präparandenanstalten (44 staatliche, selbständige; 11 private, selbständige; 142 private, m i t staatlichen Lehrerseminaren verbundene Anstalten) u n d 20 Präparandinnenanstalten (5 private, selbständige; 15 private, m i t Lehrerinnenseminare verbundene Anstalten). Nach Zierold!Rothkugel S. 10. 171 Vgl. besonders Circular-Reskript, betr. die A n s t e l l u n g s f ä h i g k e i t . . . (Anm. 155); § 2 Prüfungsordnung 1872 (Anm. 156).

II.

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w a r die Aufnahme i n die Lehrerseminare ohne Besuch der Präparandenanstalten auf Grund einer besonderen Aufnahmeprüfung möglich 172 . b) Die Reform der Seminarausbildung wurde von der Volksschullehrerschaft seit 1848 und später auch von anderer Seite gefordert 173 . Dem Seminarsystem wurden innere Strukturmängel vorgeworfen: Erstens führe das Ausbildungssystem i n eine „Bildungssackgasse", w e i l das „Seminarabitur" keine sonstigen Berechtigungen verlieh. Zweitens erfordere es eine zu frühe Berufsentscheidung. Fehlentscheidungen seien wegen der fehlenden sonstigen Berechtigungen weitgehend irreparabel und hätten i m Bereich der Erzieherberufe besonders schwerwiegende Folgen. Drittens überfordere die gleichzeitige Allgemein- und Fachausbildung die Schüler. Viertens führe „Abseitsbildung" außerhalb der höheren Schulen und Universitäten die Volksschullehrer i n eine Isolierung gegenüber den „gebildeten" Schichten und insbesondere gegenüber den Lehrern an höheren Schulen. Das aber widersprach der vielfach vertretenen Forderung nach einer einheitlich organisierten Schule und einem einheitlichen Lehrerstand. Weiterhin wurde dem Seminarsystem ungenügende Leistungsfähigkeit i m Hinblick auf die wachsenden Anforderungen an die Volksschulbildung und damit der Volksschullehrerbildung angelastet, die durch die allgemeine geistige und technische Entwicklung bedingt waren und sich später insbesondere durch den sozialen Umbruch von 1918 steigerten. Für die Volksschullehrerausbildung an den Universitäten traten insbesondere die Volksschullehrerschaft 174, der frühere Seminardirektor und spätere sächsische Kultusminister Richard Seyfert 175 sowie andere Autoren 17 ®» 177 ein: Diese Lösung gewährleiste die beste Ausbildung 172 Vorschriften über die Aufnahmeprüfungen an den königlichen Schullehrerseminaren v. 15. 10. 1872 (ZB1. S. 611; v. Bremen S. 256), abgeändert durch Erlaß v. 1. 7.1901 (Anm. 156). 173 Vgl. die Nachw. i n A n m . 175—179. I n der Ablehnung des Seminarsystems w a r e n sich die dort genannten Stimmen einig. 174 Vgl. N r . 13—16 des Programms der (nach dem Versammlungslokal b e nannten) „ T i v o l i " - V e r s a m m l u n g des „Geselligen Lehrer Vereins" i n B e r l i n am 26. 4.1948 (bei Pretzel S. 33/34); Beschluß des Kongresses Deutscher V o l k s schullehrer i n F r a n k f u r t / M . v. 16.—21. 10. 1848 (bei Pretzel S. 39 A n m . 1). Auch der Preußische Lehrerverein t r a t f ü r akademische Lehrerbildung ein (Denkschrift: Die Neugestaltung der Lehrerbildung, 1925, S. 12—14), fand sich aber später m i t den Preußischen Pädagogischen Akademien ab u n d beschränkte sich auf die Forderung i h r e r Reformierung (Denkschrift: Die Z u k u n f t der Pädagogischen Akademien, 1930, S. 13). Vgl. K i t t e l S. 75—82. 175 I n : Die Reichsschulkonferenz (1921) S. 261—279. Seyfert realisierte die Universitätsausbildung i n Sachsen. I n seiner Schrift: Vorschläge zur Reform der Lehrerbildung (1905), t r a t er noch f ü r Sonderhochschulen ein. 176 Vgl. z. B. Kühnel durchgehend, bes. S. 29; Eckardt 3. Aufl. S. 34—37, 40—63,122—128. 177 Vgl. zur Frage: Universität oder Sonderhochschule? auch Wende Pädagog. Akad., durchgehend; K i t t e l Entwicklung, bes. S. 20—28, 43—49; Broermann S. 12—16, 18—21.

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und die Beseitigung der Volksschullehrerisolierung. Unterfrage war, ob die Volksschullehrerausbildung ganz oder teilweise i n den allgemeinen Universitätsbetrieb eingegliedert werden solle oder ob den Universitäten besser Pädagogische Fakultäten oder wenigstens für einen Teil der Ausbildung Pädagogische Institute anzugliedern seien. Die Volksschullehrerbildung an Sonderhochschulen befürworteten insbesondere der Universitätsprofessor Eduard Spranger 178 und der Preußische Kultusminister Carl Heinrich Becker 170 (1919, 1925—1930). Die Universitäten sahen beide als ungeeignet an: Die den Volksschullehrern übertragene bildnerische Formung der Jugend erfordere nicht so sehr Gelehrsamkeit und spezielles Fachwissen, als vielmehr Allgemeinwissen, Bildung und Persönlichkeit. Die Jugenderziehung setze zwar wissenschaftliche Grundlagen und Methoden voraus, reiche aber darüber hinaus und sei i n ihrem eigentlichen K e r n eher der Kunst und Technik vergleichbar. Der Volkserzieher müsse weniger Gelehrter und Spezialist als Bildungs- und Kulturträger sein. Weiterhin müsse i n der glaubens- und weltanschauungsmäßig gegliederten Gesellschaft die Erziehung i m Geiste der Glaubens- und Weltanschauungsrichtungen erfolgen und deshalb auch der Erzieher i n ihrem Sinne erzogen werden 1 8 0 . Die Universität sei erstens nach ihrer historisch gewordenen Zweckbestimmung auf Gelehrsamkeit und Fachbildung angelegt und deshalb für das eigentliche Lehrerbildungsanliegen ungeeignet. Zweitens könne bei i h r der für die Erziehungskunst erforderliche ständige Kontakt m i t der Praxis schlechter als bei Sonderhochschulen gepflegt werden. Drittens sei an den interkonfessionellen Universitäten keine konfessionell ausgerichtete Lehrerbildung möglich 180 . Die Weimarer Verfassung 181 nahm sich der Reformfrage bestimmte i n A r t . 143 I I WRV:

an und

„ D i e Lehrerbildung ist nach den Grundsätzen, die f ü r die höhere B i l d u n g allgemein gelten, f ü r das Reich einheitlich zu regeln". 178 I n : Gedanken über die Lehrerbildung (1920), bes. S. 40—42; Referat auf der Reichsschulkonferenz, i n : Die Reichsschulkonferenz (1921) S. 261—279. V o n Spranger stammt der bekannte Ausdruck: „Bildnerhochschulen 179 I n : Pädagogische Akademie i m A u f b a u unseres nationalen Bildungswesens (1926), bes. S. 38—41, 51—63. Becker realisierte seine Vorstellungen i n Preußen. I n seiner Schrift: Gedanken zur Hochschulreform, Leipzig (1919), wandte er sich noch gegen Sonderhochschulen. 180 Den konfessionellen Gesichtspunkt machte n u r Becker, nicht auch Spranger geltend. Dieser ließ die Frage offen. 181 Die Grundrechte der (Frankfurter) Reichsverfassung v. 28. 3. 1849 (RG B l . S. 101) u n d das schon vorab beschlossene, später durch die Verfassung ersetzte Gesetz, betreffend die Grundrechte des Deutschen Volkes, v. 27. 12. 1848 m liegt die Verwaltung der akademischen Angelegenheiten i n der Hand akademischer Organe (Rektor, Senat, evtl. Konzil, Lehrkörperversammlung). Sie bestehen aus dem einfachen oder erweiterten Lehrkörper oder von i h m gewählten Organen (Rektor 8 8 8 , Senat, evtl. Konzil), sind von staatlichen oder hochschuleigenen Wirtschaftsverwaltungsorganen unabhängig und haben i m akademischen Bereich gegenüber den Hochschullehrern kein Weisungsrecht. Die Pädagogischen Hochschulen von Baden-Württemberg, Berlin, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Saarland und Schleswig-Holstein haben Rektorats Verfassung 383: hier liegt die Verwaltung der akademischen Hochschulangelegenheiten i n der Hand monokratischer (Rektor) oder/und kollegialer Hochschulorgane, die insoweit nicht den Weisungen des Staates unterstehen 384 und gegenüber den LehrkörpermitDie i n der Disziplinarordnung vorgesehenen Universitäts-Disziplinargerichte verstoßen freilich gegen A r t . 92 GG. 877 §§ 2, 19, 20 Satzung F U B e r l i n 1948 (bei Thieme S. 438). Die Rechte umfassen Etathoheit, Vermögensverwaltung, nicht Abgabenhoheit. 878 Z u r Wirtschaftsverwaltung der P H B e r l i n vgl. § 2 I I Satzung PädHSch u n d Erlaß über die allgememeine V e r w a l t u n g der Hochschule v. 22. 12. 1959 (DB1. I I I Nr. 11). 879 V g L Thieme S. 90, 91—94, 157; Gerber Hochschule u n d Staat S. 33—45. 880 Thieme S. 6, 171—182; Röttgen Universitätsrecht S. 178—180; G r u n d recht der Universität S. 49; Gerber Rechtsgestalt S. 33—38; Weber Rechtsstellung S. 20/21; Wende Grundlagen S. 6/7. 881 Gegensatz der Rektorats Verfassung ist die Direktoriatsverfassung: hier liegt die V e r a n t w o r t u n g u n d V e r w a l t u n g f ü r den Lehrbetrieb i n der H a n d von Direktoren, denen dann Weisungsrechte gegenüber den L e h r k ö r p e r m i t gliedern zustehen. Vgl. insbesondere Wende Grundlagen S. 6/7. 502 Das Erfordernis staatlicher Bestätigung ist präventive Rechts auf sieht, vgl. Rluge S. 157—165 (164), auch S. 143. 888 Baden-Württemberg: § 3 VSchL-AusbG 1958; Berlin: §§ 5 I l i t . a, 6 Gesetz PädHSch 1958; Niedersachsen: §§ 7, 10, 11 Satzung 1963; NordrheinWestfalen: § 3 Satzung PädHSch 1954; Saarland: §§ 4, 9 Satzung PädHSch 1959; Schleswig-Holstein: § 4 Satzung PädHSch 1957/59. Vgl. Broermann S. 97—100. 884 Vgl. jedoch die oben S. 78 zu u n d i n A n m . 363 umschriebenen Befugnisse der Minister. Die d a r i n liegende Abschwächung der akademischen Selbstv e r w a l t u n g bedeutet auch eine Abschwächung der Rektoratsverfassung.

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Abschnitt I I : Lehrerbldung

gliedern kein Weisungsrecht haben. Der Rektor w i r d von Hochschulorganen gewählt, aber vom Staat ernannt, berufen oder bestätigt 385 . Die Pädagogischen Hochschulen von Rheinland-Pfalz haben der äußeren Form nach DirektoriatsVerfassung 386 : Ihnen steht ein Direktor vor, der nach Anhörung des Lehrkörpers vom Staat berufen wird 3 8 7 . Der Sache nach stehen aber die Direktoren wegen der den Hochschulen eingeräumten Lehrfreiheit den Rektoren weitgehend gleich. Kollegialorgane 8 8 8 sind i n Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen (Kollegien), Rheinland-Pfalz (Dozentenkonferenz), Saarland und SchleswigHolstein zunächst die Lehrkörperversammlungen. Neben ihnen gibt es i m Saarland die senatsähnlichen Konzile der einzelnen Hochschulen, i n Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz gemeinsame Landessenate 389 und i n Schleswig-Holstein einen gemeinsamen Gutachterausschuß 389 für alle Hochschulen des Landes. Einen Hochschulsenat hat die Pädagogische Hochschule Berlin. Die Senate der Hochschulen i n Baden-Württemberg sind dagegen erweiterte Lehrkörperversammlungen. Die universitätszugehörigen Hochschulen Bayerns und Hessens sind „institutionell selbständige" 890 , außerhalb der Fakultäten stehende, m i t eigenen Organen 891 ausgestattete Einrichtungen der Universitäten 8 9 2 . Sie haben organisatorisch eine Mittelstellung zwischen einer selbständigen Hochschule und einer Fakultät. b) Die akademischen Selbstverwaltungsaufgaben sind bei Wissenschaftlichen Hochschulen regelmäßig, aber nicht notwendig und nicht immer 3 9 3 , zwischen der Gesamthochschule und ihren Fakultäten (oder 885 W a h l u n d Bestätigung i n Baden-Württemberg (§ 4 I I V S c h L - A u s b G 1958), Berlin ( § 6 1 Gesetz PädHSch 1958) u n d Niedersachsen (§ 10 Satzung PädHSch 1963); W a h l u n d Berufung i n Nordrhein-Westfalen ( § 4 1 Satzung PädHSch 1954) u n d Saarland ( § 5 1 Satzung PädHSch 1959); W a h l u n d E r nennung i n Schleswig-Holstein (§ 5 Satzung PädHSch 1957). 886 §§ 8, 9—11 Satzung PädHSch 1960. 887 § 9 I Satzung PädHSch 1960. 888 Baden-Württemberg § 4 I V S c h L - A u s b G 1958; §§ 5—8 Berlin Gesetz PädHSch 1958; Niedersachsen §§ 7, 12 Satzung PädHSch 1963; Beschluß L a n dessenat PädHSch 1962; Nordrhein-Westfalen §§ 3, 7 Satzung PädHSch 1954; Erlaß Landessenat PädHSch 1959; Rheinland-Pfalz §§ 8, 10 Satzung PädHSch 1960; Saarland §§ 4, 9 Satzung PädHSch 1959; Schleswig-Holstein §§ 4, 9 Satzung PädHSch 1957/59. 889 Vgl. zu dieser neuen F o r m akademischer Selbstverwaltung oben S. 80 zu A n m . 373. 890 so i n Bayern A r t . 2 (1) LehrerbildG. Vgl. f ü r Hessen § 6 I I LehramtsG 1958: „ . . . betreiben d i e . . . Aufgaben eigenständig." 891 I n Bayern Vorstand u n d Beschlußkollegien (Art. 5—7 L e h r e r b i l d G 1958); i n Hessen Ratspräsident, Rat, Abteilungskollegium ( § 1 1 LehramtsG 1958). 892 U n d nicht n u r bei den Universitäten errichtete, v o n diesen gänzlich u n abhängige Einrichtungen. F ü r Bayern arg. A r t . 2 I I 2, I I I 3 (1) L e h r e r b i l d G 1958; für Hessen arg. § 6 I , 7, 8,12 I I I , 13,14 I LehramtsG 1958. 898 Z. B. haben die i n A n m . 343 genannten, zu den Wissenschaftlichen Hochschulen gehörenden Hochschulen keine solche Verfassung. Vgl. Thieme S. 187.

VI. Verfassung der Pädagogischen Hochschulen

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Abteilungen) geteilt. Die i m Falle solcher Teilung charakteristische Verfassung der Fakultäten (Abteilungen) umfaßt zweierlei: Einmal sind die Aufgaben auf der Grundlage der Gleichordnung geteilt 8 9 4 ; die akademischen Organe der Gesamthochschule sind den Fakultätsorganen i m Bereich der Fakultätsangelegenheiten nicht übergeordnet. Zum anderen sind die Fakultäten selbst nach den Grundsätzen der Rektoratsverfassung organisiert: Die Fakultätsangelegenheiten werden durch das (weitere oder engere) Kollegium der Fakultätsmitglieder oder durch den von ihnen gewählten Dekan verwaltet, der i m Fakultätsbereich von staatlichen oder anderen Hochschulorganen unabhängig und gegenüber den Fakultätsmitgliedern nicht weisungsberechtigt ist. Die Pädagogischen Hochschulen sind nicht nach diesen Prinzipien organisiert: Auch wo die Aufgaben zwischen Gesamthochschule und ihren Abteilungen geteilt sind, haben die Abteilungen nicht die Stellung und die Funktion von Fakultäten 3 9 4 '. c) Die Rechtsstellung der Lehrer an Wissenschaftlichen Hochschulen unterliegt zur Sicherung der Lehrfreiheit beamtenrechtlichen Besonderheiten 8 9 4 5 » 8 9 4 c . Sie weicht i n wesentlichen Beziehungen vom allgemeinen Beamtenrecht ab; insbesondere finden die Vorschriften über die Laufbahnen, die Probezeit, die Abordnung und Versetzung, den einstweiligen Ruhestand und die Arbeitszeit keine Anwendung (§ 106 I BRRG), gelten für die Nebentätigkeit Besonderheiten (§ 106 I I BRRG), w i r d der E i n t r i t t i n den Ruhestand wegen Erreichens der Altersgrenze durch die Entpflichtung (Emeritierung) ersetzt (§ 108 BRRG) und können die Grundgehälter als Mindestgrundgehälter festgesetzt werden (§ 52 I I BBesG). Weiterhin gelten für die Vorbildung der ordentlichen Lehrpersonen besondere Anforderungen: sie müssen, auch wenn es meist an Vorschriften dieses Inhalts fehlt, habilitiert sein oder einen gleichwertigen Bildungsstand besitzen 895 . Für Lehrer an anderen als Wissenschaftlichen Hochschulen gilt § 114 BRRG. Er gestattet die A b 894 Thieme S. 172, 185—196; Röttgen Universitätsrecht S. 172; Kluge S. 121 bis 127. 894 * Vgl. f ü r Berlin §§ 4, 5 I l i t . c, 8 I I , 9 Gesetz PädHSch 1958; f ü r Hessen §§ 8—11 LehramtsG 1958. 894b Bund §§ 105—113 B R R G ; § 52 I I BBesG; Baden-Württemberg § 220 L B G ; Bayern HSchLG 1962; Berlin HSchLG 1963; Hamburg §§ 187—189 L B G ; Hessen §§ 198—210 L B G ; Niedersachsen §§ 199—218 L B G ; Nordrhein-Westfalen §§ 199—218 L B G ; Rheinland-Pfalz §§ 190—204 L B G ; Saarland §§ 13—19, 22—26, 30—36 UniversitätsG; Schleswig-Holstein §§ 217—228 L B G . — Die § 52 I I BBesG entsprechenden Regelungen finden sich i n den Landesbesoldungsgesetzen. 894c Auch f ü r die beamteten Mitarbeiter an Wissenschaftlichen Hochschulen (Wissenschaftliche Assistenten u n d Oberassistenten, Lektoren, Oberärzte, Oberingenieure etc.) gelten beamtenrechtliche Besonderheiten, vgl. die i n A n m . 394b zitierten Vorschriften. 895 Ausdrückliche Regelung z. B. i n A r t . 17 I BayHSchLG. Vgl. i m ü b r i gen Thieme S. 67—70,134—170, 248—252.

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Abschnitt II: Lehrerbldung

weichung von den Vorschriften über die Laufbahnen, die Probezeit, die Abordnung, die Versetzung und die Arbeitszeit. Bei den eigenständigen Pädagogischen Hochschulen sind Lehrer zunächst die (ordentlichen und außerordentlichen) Professoren. Die Voraussetzungen für die Ernennung zum Professor sind i n RheinlandPfalz und i n Saarland näher geregelt. I n Rheinland-Pfalz 3 9 6 sind dafür „Habilitation oder andere gleichwertige Leistungen" erforderlich; i m Saarland 397 genügen Schriften, die „nach dem Gutachten eines Universitätsprofessors etwa das Niveau einer Habilitationsschrift haben". Neben den Professoren gehören aber m i t grundsätzlichen gleichen Rechten und Pflichten auch sonstige „Dozenten" zum Lehrkörper 3 9 8 . Sie brauchen nicht habilitiert zu sein. Den besonderen Beamtenstatus der §§ 105—110 BRRG haben nur die Professoren an den Pädagogischen Hochschulen Niedersachsens 399 . I n den übrigen Ländern sind sie als „Lehrer an anderen als Wissenschaftlichen Hochschulen" i. S. des § 114 BRRG behandelt 400 . Besoldungsrechtlich sind die Professoren der Pädagogischen Hochschulen teilweise den Professoren an Wissenschaftlichen Hochschulen gleichgestellt 401 ; doch entfallen bei ihnen, wie bei den sonstigen „Dozenten" an den Pädagogischen Hochschulen, wegen der Gebührenfreiheit des Studiums die Unterrichtsgelder. 396 § 202 I I L B G , § 3 I LandesVO über die Voraussetzungen f ü r die Ubertragung eines Lehramts an den Päd. Hochschulen v. 3. 6. i960 (GVB1. S. 105). 397 Erlaß über die Amtsbezeichnung „Professor an der Päd. Hochschule" bzw. „ D i r e k t o r an der Päd. Hochschule" v. 15. 7.1958 (ABl. K u l t M S. 90). 398 Baden-Württemberg: arg. Bes.Gr. A 13, A 13 b, A 14; § 212 I I L B G ; Berlin: §§ 10, 11 Satzung PädHSch 1958; Niedersachsen: § 8 I Satzung PädHSch 1963; Nordrhein-Westfalen: § 8 I Satzung PädHSch 1954; § 219 I L B G ; Rheinland-Pfalz: § 2 V O v. 3. 6. 1960; Saarland: § 3 I 1 Satzung PädHSch 1959; Schleswig-Holstein: § 8 Satzung PädHSch 1957. Vgl. zur Stellung der „Dozenten", die m i t den Privatdozenten oder L e h r beauftragten der Wiss. Hochschulen nicht vergleichbar sind, Broermann S. 87 bis 93. 899 § 201 Nr. 1 L B G . Dessen Vereinbarkeit oder Unvereinbarkeit m i t § 105 B R R G k a n n hier nicht untersucht werden. Vgl. zu der Frage Breithaupt DVB1.1960, 879; Sachse/Tropka § 201 Bern. 4, 5. 400 Baden-Württemberg: §§ 212, 221 gegen § 220 L B G ; Berlin: §§ 5 I I , 7, 23 I 2 HSchlG; früher § 1 (2) L B G i. V. m. A r t . V I - V I I I a des Gesetzes v. 2. 12. 1954 (GVB1. 729) i. d. F. der Gesetze v. 30. 1. 1958 (GVB1. S. 130) u n d v. 12. 7. 1960 (GVB1. S. 715); Nordrhein-Westfalen: § 199 I , 219 L B G ; Rheinland-Pfalz: §§ 190, 202 L B G ; Saarland: § 213 I gegen § 213 I I , I I I L B G ; Schleswig-Holstein: §§ 28 I I , 217 L B G . — Vgl. i m übrigen Broermann S. 87—93. Bremen hat mangels einer Wissenschaftlichen Hochschule keine Hochschullehrer i. e. S. Den Lehrern an der P H Bremen hat das L B G keine Sonderstellung eingeräumt, vgl. §§ 1, 2,165—181. 401 Vgl. ihre Eingruppierung i n die Bes.Gr. H 1, 2 i n Baden-Württemberg; H 2, 3 i n Berlin; H 1, 2 i n Niedersachsen; H 2, 3 i n Nordrhein-Westfalen; H 4, 5 i n Schleswig-Holstein. Schlechter gestellt sind sie i n Rheinland-Pfalz (vgl. Bes.Gr. A 16b gegen A 16 c) u n d Saarland (vgl. Bes.Gr. A 13,13 a, 14,15 gegen A 16 b, 16 c). I n Bremen erhalten sie Bes.Gr. A 15 a. Mangels einer Wiss. Hochschule u n d entsprechenden Professoren fehlt es hier an Vergleichsmaßstäben.

VI. Verfassung der Pädagogischen Hochschulen

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Bei den universitätszugehörigen Hochschulen i n Bayern und Hessen sind die habilitierten Professoren und Dozenten den sonstigen Hochschul-, lehrern beamtenrechtlich 401 gleichgestellt. Besoldungsrechtlich 408 gilt das nur für Professoren und für sie nur i n Hessen, nicht i n Bayern. Auch bei den universitätseingegliederten Hochschulen gehören außer den habilitierten und nicht habilitierten Professoren auch die sonstigen „Dozenten" zum Lehrkörper 4 0 4 . d) Für die Vorbildung und Stellung der Studenten Wissenschaftlicher Hochschulen gelten ebenfalls Besonderheiten. Die Zulassung zum Studium erfordert grundsätzlich den Besitz des Reifezeugnisses. Doch kann sie auch auf Grund einer besonderen („Begabten"-)Prüfung 4 0 5 erfolgen, wenn der Bewerber hervorragende Begabung und Eignung aufweist. Weiterhin ist das Studium auch auf Grund von Schulabschlußzeugnissen möglich, die nicht zur allgemeinen Hochschulreife, sondern nur zur „Fakultätsreife" führen: So berechtigen die Abschlußzeugnisse der Wirtschaftsoberschulen zum Studium wirtschaftswissenschaftlicher Fächer 405 * und die Abschlußzeugnisse bestimmter Fachschulen 4050 408

Bayern: A r t . 3 Nr. 4 Hochschullehrergesetz 1962; A r t . 4 I I Lehrerb i l d G 1958; Hessen: § 198 L B G . 408 Bayern: vgl. Bes.Gr. H 2 gegen H 3; Hessen: vgl. Bes.Gr. A 16 a, A . 16 b. 404 „Stellenkegel" f ü r die hessischen Hochschulen f ü r Erziehung: 9 ordentliche Professoren, davon 9 promovierte, 1 habilitierter; 7 ao. Professoren, davon 5 promovierte, 0 habilitierte; 6 Dozenten nach Bes.Gr. A 14, davon 5 promovierte, 0 habilitierte; 24 Assistenten, davon 5 Mittelschullehrer nach Bes.Gr. A 10 c m i t 60 D M Stellenzulage, 19 Volksschullehrer nach Bes.Gr. A 10 b m i t 60 D M Stellenzulage. — Quelle: Dokumentation über Volksschullehrerbildung u n d Volksschullehrerbedarf, hrsg. v o m Sekretariat der Ständigen Konferenz der K u l t u s m i n i s t e r (1961) S. 84. 405 Vgl. den Beschluß der K M K über die Zulassung zum Hochschulstud i u m ohne Reifezeugnis v. 22. 4. 1959 (GMB1. S. 264) u n d die Ordnungen der Prüfung für die Zulassung zum Hochschulstudium ohne Reifezeugnis v o n Baden-Württemberg v. 10. 5. 1960 ( K u U S. 324); Bayern v. 20. 11. 1959 (ABl. K u l t M S. 442); Berlin v. 1. 12. 1958 (DB1. 1959 I I I Nr. 5), Änd. v. 26. 6. 1959 (DB1. I I I Nr. 51); Hamburg v. 3. 3. 1961 (MB1. SchulVerw. S. 42); Hessen v. 22. 11. 1956 (ABl. K u l t M S. 558); Niedersachsen v. 25. 8. 1959 (SchulVerwBl. S. 221), Ä n d . v. 30. 9. 1960 (ebd. S. 268); Nordrhein-Westfalen v. 23. 2. 1960 (ABl. K u l t M S. 48); Rheinland-Pfalz v. 1. 4. 1954 (ABl. K u l t M S. 77); Saarland v. 5. 5. 1958 (Amtl. Schulblatt S. 58), Änd. v. 23. 5. 1961 (ebd. S. 169); Schleswig-Holstein v. 3. 2.1948 (NB1. SchulVerw. S. 107). Die Begabtenprüfung w u r d e i n Preußen durch den Erlaß über das U n i v e r sitätsstudium ohne Reifezeugnis v. 26. 7. 1923 (ZB1. S. 300) eingeführt, durch den Erlaß v. 11. 6. 1926 (ZB1. S. 272) m i t Erg. v. 8. 3. 1927 (ZB1. S. 112) neugeregelt u n d v o m Reich durch die Ordnung der P r ü f u n g f ü r die Zulassung zum S t u d i u m ohne Reifeprüfung an den deutschen Hochschulen v. 8. 8. 1938 (DWissErzVolksb. S. 365) m i t Änd. insbes. v. 22. 12. 1942 (ebd. S. 19) u n d v. 24. 5. 1943 (ebd. S. 275) übernommen. 405f t Vgl. oben S. 36/37. 405b v g l Beschluß der K M K über die Sonderreifeprüfung v. 16. 11. 1951 (z.B. i n Nds. SchulVerwBl. 1952, 29); Beschluß der K M K über die Zulassung der Absolventen der Ingenieurschulen zum Hochstudium v. 5. 7. 1962 (GMB1.

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Abschnitt I I : Lehrerbldung

(allein oder i n Verbindung m i t einer besonderen Prüfung) zum Studium bestimmter Fächer insbesondere an den Technischen Hochschulen. Das Studium selbst muß sich bei wissenschaftlichen Hochschulen über eine bestimmte Mindestdauer erstrecken, deren untere Grenze bei 6 Semestern 4 0 6 liegt. Endlich bleibt i n einem bestimmten, sehr weit gezogenen Rahmen den Studierenden die Auswahl der Hochschule und der Lehrveranstaltungen (Lernfreiheit) 4 0 7 überlassen. Das hindert jedoch den Staat nicht, für seine Prüfungen eine bestimmte Ordnung und die Teilnahme an bestimmten Lehrveranstaltungen zu verlangen. Für das Studium an Pädagogischen Hochschulen ist der Grundsatz der Hochschulreife i n den meisten Ländern 4 0 8 durchbrochen. Die rechtlichen Voraussetzungen für die Sonderprüfung sind erheblich geringer als die für die („Begabten"-) Prüfungen zum Studium ohne Reifezeugnis an Wissenschaftlichen Hochschulen 409 . Die Mindeststudiendauer von 6 Semestern ist demgegenüber jetzt überwiegend erreicht 410 . Das Maß der Lernfreiheit der Studierenden ist enger als das an Wissenschaftlichen Hochschulen, hält sich aber i n einem noch relativ weiten Rahmen 411 . S. 321); Empfehlung des Schulausschusses der K M K über das Verfahren bei der Zulassung von Studienbewerbern m i t Fakultätsreife u n d abgeschlossenem S t u d i u m zu einem weiteren S t u d i u m v. 21. 6. 1962 (z. B. i n A B l . K u l t M Rheinland-Pfalz S. 399). Die entsprechenden Landesregelungen sind unterschiedlich u n d verstreut. Die Sonderprüfung w u r d e i n Preußen durch die V O über die Zulassung v o n Fachschulabsolventen als Hörer u n d Studierende der Technischen Hochschulen v. 7. 7. 1922 (ZB1. S. 353) eingeführt u n d später v o m Reich insbes. durch den Erlaß über Sonderreifeprüfung f ü r die Zulassung zum Studium der Wirtschaftswissenschaften, der Landwirtschaft, der Forstwirtschaft, des Gartenbaus, des Brauerei- u n d Brennereiwesens, des Zuckerfabrikationswesens sowie zum S t u d i u m an den Technischen Hochschulen u n d Bergakademien v. 8. 8. 1938 (DWissErzVolksb. S. 365) u n d den Erlaß über die Zulassung zum S t u d i u m ohne Reifezeugnis u n d die Sonderreifeprüfung v. 29. 4. 1939 (DWissErzVolksb. S. 285) übernommen. 409 F ü r die Universität B e r l i n w a r das „ T r i e n n i u m " bereits durch A b schnitt V I § 30 I I ihrer Statuten v. 31. 10. 1816 (v. Rönne I I S. 414) vorgeschrieben. Vgl. i m übrigen Thieme S. 4/5. 407 Ausdrücklich z. B. §§ 4 (1), 49 Satzung der Universität Heidelberg 1952 (Thieme S. 449). Vgl. i m übrigen Thieme S. 4, 210—213; Röttgen U n i versitätsrecht S. 19, 65/66, 69; Gerber Rechtsgestalt S. 21/22; Weber Rechtsstellung S. 19. 408 I n allen Ländern außer Bayern, Berlin, Hessen; vgl. oben S. 57 u n d S. 59/60. 409 Vgl. die oben S. 59 umschriebenen Anforderungen gegen die der „ B e gabten"prüfung, die sich aus den i n A n m . 405 verzeichneten Vorschriften ergeben. Garantien i n den Verfassungen v o n Bayern A r t . 138 I I 2; Hessen A r t . 60 I 2; Rheinland-Pfalz A r t . 39 I I ; Saarland A r t . 33 I I 1. 410 Vgl. oben S. 57 u n d 60. 411 Vgl. z. B. die Studienordnung v o n Nordrhein-Westfalen (1961/62), Rheinland-Ffalz (1961) u n d Schleswig-Holstein (1962).

V . Verfassung der Pädagogischen Hochschulen

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Die Studentenschaft Wissenschaftlicher und anderer Hochschulen hat großenteils Selbstverwaltungsrechte und Mitwirkungsrechte an der akademischen und sonstigen Hochschulverwaltung 412 . Diese Rechte gehören nicht zu dem überlieferten und charakteristischen B i l d Wissenschaftlicher oder sonstiger Hochschulen 418 und können hier außer Betracht bleiben. e) Wissenschaftliche Hochschulen sind grundsätzlich konfessionsneutral 4 1 4 . Die Idee voraussetzungsloser freier Forschung und Lehre verbietet die Berücksichtigung konfessioneller Bindungen der Lehrer oder Lernenden oder die Durchformung der Hochschule nach dem Geist bestimmter Konfessionen. Etwas anderes gilt nach der Natur der Sache für die Forschung und Lehre gerade auf dem Gebiete der Theologie 415 an den theologischen Fakultäten der Wissenschaftlichen Hochschulen und an den Kirchlichen Hochschulen: sie setzt mindestens auf der Lehrerseite die Anerkennung bestimmter Glaubenssätze und eine enge Beziehung der Lehrenden und Lernenden zu bestimmten Konfessionen voraus. Die Pädagogischen Hochschulen sind i n Berlin, Bremen, Hessen und Schleswig-Holstein simultan 4 1 6 , i n Baden-Württemberg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen simultan oder evangelisch oder katholisch, i n Bayern, Rheinland-Pfalz und Saarland evangelisch oder katholisch 417 . Die konfessionelle Gliederung hängt damit zusammen, daß die künftigen Lehrer grundsätzlich auch Religionsunterricht erteilen, der nach A r t . 7 1 1 GG regelmäßig ordentliches Lehrfach ist, und daß die Lehrer darüber hinaus teilweise an konfessionell gegliederten Schulen unterrichten 418 . Die Auswirkungen der konfessionellen Gliederung der Pädagogischen Hochschulen sind nur andeutungsweise geregelt: I n Baden-Württemberg 4 1 9 müssen die Studenten konfessioneller Hoch412 Vgl. z. B. §§ 4 l i t . e, 22 Satzung der F U B e r l i n 1948 (bei Thieme S. 438); §§ 51—54 Satzung der Universität Heidelberg 1952 (bei Thieme S. 449). Garantien i n den Verfassungen v o n Bayern A r t . 138 I I 2; Hessen A r t . 60 I 2; Rheinland-Pfalz A r t . 39 I I ; Saarland A r t . 33 I I 1. 413 Vgl. Thieme S. 91, 300—303, 331—342; Röttgen Universitätsrecht S. 115 bis 171; Grundrecht der Universität S. 54/55; Freiheit der Wissenschaft S. 328; Gerber Rechtsgestalt S. 38—40. 414 Wende Grundlagen S. 18—20; Röttgen Grundrechte der Universität S. 9 A n m . 21 a. Vgl. zu der Frage ferner Broermann S. 76 Anm.30 m . w . N a c h w . 415 Thieme S. 67—70, 134—170, 248—252; Wende Grundlagen S. 42—52; Paulsen Akadem. Lehrfreiheit, Ges. Päd. Abh. S. 199 (204/5). Broermann S. 81. Problematisch sind die außerhalb der theologischen Fakultäten vereinzelt vorhandenen „Konkordatslehrstühle" [z. B. gemäß A r t . 4 § 2 Bayerisches K o n k o r d a t v. 29. 3. 1924 (GVB1. 1925 S. 53)]. Vgl. zu ihnen Thieme S. 250. 416 Vgl. zum Begriff der Simultanschulen oben S. 15/16 zu A n m . 6. 417 Z u r früheren konfessionellen Gliederung der Lehrerausbildungsstätten vgl. oben S. 55 zu A n m . 198. 418 Vgl. oben S. 15 zu A n m . 5. 419 § 2 I V V S c h L - A u s b G 1958: „Angehörige des anderen Bekenntnisses können m i t Genehmigung des Ministers aufgenommen werden, w e n n dadurch der konfessionelle Charakter der Hochschule nicht geändert w i r d . "

Abschnitt II: Lehrerbldung

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schulen grundsätzlich dieser Konfession angehören; i n RheinlandPfalz 4 2 0 müssen die Hochschulen i m Geiste ihres Bekenntnisses durchformt sein und müssen sich ihre Lehrer zu der betreffenden Glaubensgemeinschaft bekennen. I m übrigen sind Bedeutung und Folgen der konfessionellen Gliederung und ihre grundgesetzliche Zulässigkeit noch weitgehend ungeklärt 4 2 1 .

V I L Mittelstellung der Volks- und Mittelschullehrer zwischen gehobenem und höherem Dienst Die Volks- und Mittelschullehrer stehen nach dem derzeitigen Stand ihrer Vor- und Ausbildung zwischen den Beamten des „normalen" gehobenen und denen des höheren Dienstes. 1. Die Anforderungen sind geringer als im höheren Dienst: Für Volksschullehrer u n d Mittelschullehrer des ersten Weges ist i n einem Teil der Länder das Erfordernis der Gymnasialbildung (Reifeprüfung) nicht strikt durchgeführt 4 2 2 , genügt meist an Stelle des Studiums an Wissenschaftlichen Hochschulen das Studium an den besonderen Pädagogischen Hochschulen 423 , ist die Ausbildungsdauer durchweg k ü r zer 4 2 4 und fällt der zweijährige Vorbereitungsdienst meist durch die unmittelbar nach Ablegung der Ersten Staatsprüfung erfolgende Berufung i n das Beamtenverhältnis auf Probe weg 4 2 5 . Für die M i t t e l schullehrer des zweiten (Universitäts-)Weges ist i n den Ländern, i n 420

A r t . 36 I I , I I I Verfassung 1947. Vgl. B V e r w G E 10, 136: Solange nicht die Gefahr der konfessionellen Überfremdung besteht, k a n n Studierenden die Aufnahme an konfessionellen Päd. Akademien nicht deshalb versagt werden, w e i l sie einer anderen K o n fession angehören. 421 Vgl. dazu Broermann S. 76—87 m. Nachw. 422 So i n Baden-Württemberg, Bremen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland u n d Schleswig-Holstein, vgl. oben S. 59/60. 423 A n eigenständigen Pädagogischen Hochschulen i n Baden-Württemberg, Berlin, Bremen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarl a n d u n d Schleswig-Holstein; an universitätseingegliederten Pädagogischen Hochschulen i n Bayern u n d Hessen, vgl. oben S. 56 u n d 58. 424 Mindestdauer v o n 4 (derzeit noch Baden-Württemberg u n d RheinlandPfalz) oder 6 Semestern (übrige Länder) gegenüber 8 Semestern f ü r Lehrer an höheren Schulen, vgl. oben S. 57, 60, 70. Die Mittelschullehrerprüfung erfordert weitere Vorbereitungszeit, doch ist sie grundsätzlich neben der Diensttätigkeit als Volksschullehrer möglich, vgl. oben S. 64/65. 425 So Volksschullehrer i n Berlin, Bremen, Hessen, Niedersachsen, N o r d rhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland und Schleswig-Holstein, vgl. oben S. 60 A n m . 251; Mittelschullehrer i n Baden-Württemberg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland u n d Schleswig-Holstein, vgl. oben S. 65 zu A n m . 288.

VII. Mittelstellung der Volks- und Mittelschullehrerausbildung

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denen ein Universitätsstudium von 6 Semestern genügt 426 , die Ausbildungsdauer kürzer, während i n den Ländern, i n denen neben dem Universitätsstudium von 6 Semestern ein Studium von 2 Semestern an einer Pädagogischen Hochschule erforderlich ist 4 2 7 , die Ausbildungsdauer zwar gleich lang ist, aber für einen Teil davon an die Stelle der Wissenschaftlichen die Pädagogische Hochschule t r i t t . Den geringeren Anforderungen i n der äußeren Struktur des Bildungsganges entsprechen geringere Anforderungen i m Studium-, Lehr- und Prüfungsstoff bei Volks- und Mittelschullehrern. Die Andersartigkeit des Gegenstandes 428 der Lehrerbildung für Lehrer an Volks-, M i t t e l und höheren Schulen als solche hat damit allerdings nichts zu tun. Aber den unterschiedlichen Regelungen über Vorbildung, Ausbildungsstätten, Studiendauer und Ausbildungsdauer korrespondieren innerhalb der verschiedenen Lehrergruppen und zwischen den verschiedenen Lehrergruppen auch niveaumäßige Unterschiede: bei der am ehesten vergleichbaren Lehrerbildung der Lehrer an höheren Schulen und der Lehrer an Mittelschulen i m zweiten (Universitäts-)Weg z. B. sind die Prüfungsanforderungen i n den einzelnen Fächern und damit auch die Studienanforderungen verschieden 429 . 2. Die Anforderungen sind andererseits erheblich höher als im „normalen" gehobenen Dienst § 13 Nr. 2 BRRG 4 3 0 verlangt als Mindestvoraussetzung den erforderlichen Besuch einer Mittelschule oder einen entsprechenden Bildungsstand, Vorbereitungsdienst und Abschlußprüfung. Bereits die Volksschullehrerausbildung übersteigt diese Erfordernisse m i t ihrem grundsätzlichen Erfordernis der Reifeprüfung, dem besonderen Studium an Pädagogischen oder Wissenschaftlichen Hochschulen und der damit verbundenen Laufbahneingangsprüfung beträchtlich. Erst recht gilt das für die Mittelschullehrerbildung des ersten Weges und noch viel stärker für die des zweiten Weges. 426 So i n Bayern, Nordrhein-Westfalen u n d Schleswig-Holstein, vgl. oben S. 65 zu A n m . 278—280. 427 So i n Baden-Württemberg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz u n d Saarland, vgl. oben S. 65 zu A n m . 281—284. 428 Vgl. oben S. 61/62 unter 3; 67/68 unter 4; 71/72 unter 3. 429 Vgl. die oben i n A n m . 300 zitierten Nachweise gegen die i n A n m . 323. 430 Z u m T e i l haben die Länder diese Anforderungen erhöht, indem sie i m gehobenen Dienst dem Vorbereitungsdienst ein dem Widerrufsbeamtenverhältnis ähnliches öffentlich-rechtliches Ausbildungsverhältnis i n Gestalt von „Dienstanfänger-" oder „ V e r w a l t u n g s l e h r - " oder „Praktikantenzeiten" v o r geschaltet haben: so Baden-Württemberg § 20 L B G ; Bayern A r t 27 BG, §§ 24—28 L a u f bahnV O ; Hamburg §§ 19 I I , 20 I I B G ; Niedersachsen § 25 I I B G ; Saarland § 24 I Nr. 2 L B G ; Schleswig-Holstein § 23 I I 1, 2 BG. I n B a den-Württemberg u n d Schleswig-Holstein sind Bewerber m i t Reifeprüfung davon befreit.

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Abschnitt I I : Lehrerbldung

3. Die Volks- und Mittelschullehrerbildung hat seit ihren Veränderungen i n der Weimarer Republik bis heute noch nicht ihre endgültige Gestalt gefunden. Weitere Änderungen und Anpassungen an die Ausbildung für den höheren Dienst liegen i m Zuge der Zeit. Die Entwicklung tendiert zu einer Verbreiterung und Vertiefung der Lehrerbildung insbesondere durch strikte Durchführung des Reifeprüfungsgrundsatzes, Verlängerung und Vertiefung des Studiums an den Pädagogischen bzw. Wissenschaftlichen Hochschulen, Verlagerung des Studiums an die Wissenschaftlichen Hochschulen und weitere Anpassung der Pädagogischen an die Wissenschaftlichen Hochschulen.

Abschnitt

III

Lehrerbesoldung Bei der Besoldung interessieren hier nur die üblicherweise als „Klassenlehrer" bezeichneten Lehrer, die nur für den Unterricht i n den Schulen und die damit unmittelbar zusammenhängenden Aufgaben (Konferenzen, Prüfungen etc.) verwendet werden. Demgegenüber sind Lehrer, die daneben noch besondere Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, i m folgenden ausgeklammert, weil die Harmonisierungsnovelle i n ihrer Sperr-Relation diese „Lehrer mit herausgehobenen Funktionen" ausdrücklich von der Bindung freigestellt hat 4 3 1 . Neben den i n der Sperr-Relation beispielsweise erwähnten Schulleitern und Rektoren 4 8 1 kommen hierfür noch stellvertretende Schulleiter und bei Volksschulen, insbesondere auf dem Lande, auch „Erste" und „Alleinstehende Lehrer" i n Betracht. I. Entwicklung der Lehrerbesoldung Das Besoldungsrecht vor der Weimarer Zeit ist m i t dem derzeitigen Recht nur beschränkt vergleichbar, weil es meist nicht gesetzlich geregelt war, innerhalb der Länder für die verschiedenen Gebiete und Schulträger verschiedenes Recht galt, die Ämter i n ihrer Stellung, Funktion und Bezeichnung von den jetzigen Ämtern abwichen, Beamte m i t gleicher Grundamtsbezeichnung i n den verschiedenen Verwaltungszweigen verschieden besoldet wurden und an Stelle des jetzigen Systems der festen Dienstalterszulagen das System des „Stellenetats" galt. 1. Rechtsgrundlage des Lehrerbesoldungsrechts war zunächst nur Landesrecht Preußen hatte die Besoldung anfangs nur i n seinen Staatshaushaltsplänen und Königlichen oder Ministerialerlassen 432 geregelt. Erst später wurde sie gesetzlich normiert 4 3 3 : Für Volksschullehrer galten ab 1897, für Mittelschullehrer ab 1921 besondere Besoldungsgesetze. Für Lehrer an staatlichen höheren Schulen waren die Besoldungsgesetze für unmittelbare Staatsbeamte maßgebend; die erste gesetzliche Regelung war die Besoldungsordnung von 1909. Reichsrecht griff seit 1920 i n das Landesbesoldungsrecht ein. Von 1920 bis 1926 und ab 1931 unterlag das Beamten- und damit auch das Lehrerbesoldungsrecht der Länder reichsrechtlichen Sperr-Vorschri431 4Sa

Vgl. unten S. 105 unter 2. Die Erlasse für die Lehrer an höheren Schulen waren als „NormalEtats" bezeichnet, vgl. unten Anm. 454—456. 4M Einzelheiten unten S. 92/94 unter 2—4.

Abschnitt I I I : Lehrerbesoldung

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t e n 4 8 4 . A b 1936 f a n d das B e s o l d u n g s r e c h t f ü r d i e R e i c h s b e a m t e n i n P r e u ß e n 4 8 5 u n d e i n i g e n a n d e r e n L ä n d e r n k r a f t Landesrechts f ü r d i e u n m i t t e l b a r e n Staatsbeamten, z u d e n e n d i e L e h r e r a n s t a a t l i c h e n h ö h e r e n u n d M i t t e l s c h u l e n g e h ö r t e n , entsprechende A n w e n d u n g . S p ä t e r g a l t das Besoldungsrecht f ü r d i e R e i c h s b e a m t e n k r a f t Reichsrechts f ü r d i e L e h r e r : nachdem die Lehrer an staatlichen Schulen u n d die V o l k s s c h u l l e h r e r 1939 4 8 6 u n d d i e r e s t l i c h e n L e h r e r 1943 4 8 7 u n m i t t e l b a r e 4 8 8 Reichsbeamte g e w o r d e n w a r e n , u n t e r s t e l l t e das Reich d i e erste G r u p p e 4 8 9 ab 1940 u n d d i e z w e i t e G r u p p e 4 4 0 r ü c k w i r k e n d ab 1941 d e m B e s o l d u n g s r e c h t f ü r die Reichsbeamten. R e c h t s g r u n d l a g e dieses Rechts w a r das Reichsbesoldungsgesetz v o n 1927 4 4 1 nebst seinen B e s o l d u n g s o r d n u n g e n . Das R e i c h ä n d e r t e das G e setz insbesondere 1940 4 4 2 u n d 1943 4 4 8 u n t e r N e u f a s s u n g d e r B e s o l dungsordnungen. 2. D i e Volksschullehrerbesoldung Ui wurde i n Preußen i m V e r w a l t u n g s w e g e insbesondere 1852 4 4 5 , 1867 4 4 6 u n d 1872/73 4 4 7 geregelt u n d 484

Vgl. unten S. 103/104 unter 3. Gesetz über die Angleichung der unmittelbaren Staatsbeamten an die Besoldung der Reichsbeamten v. 17. 1. 1936 (GS S. 3). Die Überleitung der Besoldungsgruppen w a r i n der Anlage geregelt. Neubek. der Besoldungsordnungen v. 11. 3. 1936 (GS S. 31). 486 § 5 I Gesetz über die Vereinheitlichung i m Behördenaufbau v. 5. 7. 1939 (RGBl. I S. 1197). 487 § 13 I Gesetz v. 30. 3.1943 (Anm. 443). 488 1937 waren sie durch § 2 I, I I I Deutsches Beamtengesetz v. 26. 1. 1937 (RGBl. I S. 39,186) mittelbare Reichsbeamte geworden. 489 § 2 I Gesetz v. 29. 1. 1940 (Anm. 442). Vgl. dazu V O zur Durchführung des A r t . I I des Gesetzes v. 29. 1. 1940 (VolksschullehrerbesoldungsVO) v. 29. 9.1940 (RGBl. I S. 1313) nebst Erl. v. 29. 9. 1940 (RBesBl. S. 255). Durch § 1 V O über die Besoldung der Lehrer an den öffentlichen V o l k s schulen u n d an den Hauptschulen durch das Reich v. 30. 10. 1944 (RGBl. I S. 288) übernahm das Reich die Besoldung der Volks- u n d Hauptschullehrer. 440 § 12 Gesetz v. 30. 3.1943 (Anm. 443). 441 Besoldungsgesetz v. 16. 12. 1927 (RGBl. S. 27). Vorher galten die Besoldungsgesetze v. 15. 7. 1909 (RGBl. S. 573) u n d v o m 30. 4.1920 (RGBl. S. 805). 442 Gesetz über die Änderung von Vorschriften auf dem Gebiete des Besoldungsrechts (35. Ergänzung des Besoldungsgesetzes) v. 29. 1. 1940 (RGBl. I S. 303) nebst Neufassung der Besoldungsordnungen. 448 Gesetz zur Ergänzung des Reichsbesoldungsrechts u n d des Reisekostenrechts v. 30. 3. 1943 (RGBl. I S. 189) nebst Neufassung der Besoldungsordnungen. 444 Vgl. f ü r die E n t w i c k l u n g bis 1909 Lewin S. 298—300, 347/8, 358—360, 391, 435, 453. 446 Circular-Verfügung über die Regulierung der Gehaltsverhältnisse der Elementarlehrer v. 10. 2. 1852 (MBliV. S. 41) u n d v. 6. 3. 1852 ( M B l i V S. 42). 448 Instruction wegen Verbesserung der Elementarlehrergehälter v. 7. 2./ 17. 8. 1867 (ZB1. S. 168). 447 Erlaß über Verbesserung der Volksschullehrerbesoldung v. 8. 5. 1872 (ZB1. S. 293); Erlaß über die Verwendung von Ersparnissen v. 8. 5. 1872 (ZB1. S. 297); Erlaß über die Gewährung zeitweiliger Gehaltszulagen an ä l tere Elementarlehrer u n d -lehrerinnen v. 18. 6., 24. 7. u n d 29. 7. 1873 (ZB1. S. 470, 473, 474). Die Regelungen gehörten zur Schulreform des K u l t u s m i n i sters Dr. Adalbert Falk. 485

I. Entwicklung der Lehrerbesoldung

93

geändert. 1873 bahnte sich das System der festen Dienstalterszulagen an. Eine gesetzliche Regelung fand die Besoldung durch die Volksschullehrer-Diensteinkommensgesetze 448 von 1897, 1909, 1920 und 1928, ferner durch den Anhang zur Besoldungsordnung des Staatsbeamten-Besoldungsgesetzes von 1927449. Das Gesetz von 1897 übernahm die festen Dienstalterszulagen, setzte Mindestbeträge für Grundgehalt und Altersstufen fest und gewährte freie Dienstwohnung. Das Gesetz von 1909 brachte i m Zuge der allgemeinen Besoldungserhöhung Verbesserungen, das von 1920 trug den Umbruchsverhältnissen von 1918 Rechnung. Die i m Anhang zum Besoldungsgesetz von 1927 festgelegte und i n das Volksschullehrer-Diensteinkommensgesetz von 1928 übernommene Einstufung entsprach etwa der Bes.Gr. 4 b, i n der sich ein Teil der Oberinspektoren befand. Hauptlehrer erhielten eine Stellenzulage. Die 1940 erfolgende reichsrechtliche Unterstellung unter das Reichsbesoldungsrecht verschlechterte die Stellung der Volksschullehrer: sie wurden i n das allgemeine Besoldungsrecht einbezogen und i n Bes.Gr. A 4 c 2 eingestuft, i n der sich der Hauptteil der Inspektoren befand. 3. Die Mittelschullehrerbesoldung wurde i n Preußen 1900450 i m Verwaltungswege näher geregelt. Die Mittelschullehrer erhielten hiernach die Volksschullehrerbezüge m i t bestimmten Zulagen. Gesetzlich geregelt wurde die Besoldung durch die Mittelschullehrer-Diensteinkommensgesetze 451 von 1921 und 1928, ferner durch den Anhang zur Besoldungsordnung des Staatsbeamten-Besoldungsgesetzes von 1927452. Die hier festgelegte und i n das Gesetz von 1928 übernommene Einstufung lag zwischen den Bes.Gr. A 3 c und A 4 a und damit über 448 Gesetz, betr. das Diensteinkommen der Lehrer u n d Lehrerinnen an den öffentlichen Volksschulen, v. 3. 3. 1897 (GS S. 25; v. Bremen S. 394); . . . v. 26. 5. 1909 (GS S. 93; Lewin S. 354); . . . v. 7. 5. 1920 (GS S. 264); . . . v. 17. 12. 1920 (GS S. 623), Neubek. v. 1. 1. 1925 (GS S. 17); . . . v. 1. 5. 1928 (GS S. 125). Vgl. auch Gesetz, betr. die Pensionierung der Lehrer u n d Lehrerinnen an den öffentlichen Volksschulen, v. 6. 7. 1885 (GS S. 298; v. Bremen S. 429), And. insbes. v. 10. 6. 1907 (GS S. 137); Gesetz, betr. die Fürsorge für die W a i sen der Lehrer an den öffentlichen Volksschulen, v. 27. 6. 1890 (GS S. 211); Gesetz, betr. die Fürsorge für die W i t w e n u n d Waisen der Lehrer an öffenlichen Volksschulen, v. 4. 12. 1899 (GS S. 587; v. Bremen S. 452), Ä n d . insbes. v. 10. 6. 1907 (GS S. 137), Ausf.Best. v. 20. 2. 1900 (ZB1. S. 220; v. Bremen S. 458). 449 Vgl. unten A n m . 460. 450 Erlaß über die Grundsätze f ü r die Regelung der Besoldung der L e h r personen an öffentlichen m i t t l e r e n Schulen v. 20. 4. 1900 (ZB1. S. 861; v. Bremen S. 741). 461 Gesetz über die Besoldung der Lehrer u n d Lehrerinnen an den öffentlichen nichtstaatlichen m i t t l e r e n Schulen v. 14. 1. 1921 (GS S. 325); . . . v. 30. 4. 1928 (GS S. 149). Vgl. auch Gesetz, betr. das Ruhegehalt der Lehrer an den öffentlichen nichtstaatlichen m i t t l e r e n Schulen u n d die Fürsorge f ü r ihre Hinterbliebenen v. 11. 6.1894 (GS S. 109; v. Bremen S. 737). 452 Vgl. unten A n m . 460.

94

Abschnitt I I I : Lehrerbesoldung

der schon erwähnten Bes.Gr. A 4 b, i n der sich ein Teil der Oberinspektoren befand. Die 1943 rückwirkend ab 1941 erfolgende reichsrechtliche Unterstellung unter das Reichsbesoldungsrecht führte m i t der Einstufung i n Bes.Gr. A 4 a 2 zu keiner wesentlichen Änderung. 4. Die Besoldung der Lehrer an staatlichen 4M höheren Schulen (Oberlehrer, später Studienräte) wurde insbesondere durch die „Normal-Etats" von 1863 454 , 1872455 und 1892 4M näher geregelt. Die gesetzliche Regelung der Besoldung erfolgte i m Rahmen der Besoldungsregelungen für unmittelbare Staatsbeamte durch das Wohnungsgeldgesetz von 1873457, die Besoldungsordnung von 1909 458 , die Beamten-Diensteinkommensgesetze von 192046® nebst Besoldungsordnungen und das Besoldungsgesetz von 1927400 nebst Besoldungsordnungen. Feste Dienstalterszulagen führte der Etat von 1892 ein. Durch den Etat von 1872 wurden die Oberlehrer i m Endgrundgehalt, durch die Besoldungsordnung von 1909 461 auch i m Anfangsgrundgehalt nahezu und durch die Besoldungsordnung von 1920482 völlig den Amtsund Landgerichtsräten sowie dem Hauptteil der Regierungsräte gleichgestellt. Dabei blieb es i n der Folgezeit: Das Besoldungsgesetz von 1927 stufte sie i n Bes.Gr. A 2 b, das Angleichungsgesetz 1936 i n Bes.Gr. A 2 c 2 ein. Diese Besoldungsgruppe hatten sie auch nach den Reichsbesoldungsordnungen von 1940 und 1943. 458 F ü r die Lehrer an nichtstaatlichen höheren Schulen vgl. Gesetz über das Diensteinkommen der Lehrer u. Leiter an nichtstaatlichen höheren L e h r anstalten v. 25. 7. 1892 (GS S. 219); . . . v. 7. 5. 1920 (GS S. 275); . . . v. 17. 12. 1920 (GS S. 3 2 3 ) ; . . . v. 20. 5.1929 (GS S. 51). 454 N o r m a l - E t a t f ü r die Besoldung der Direktoren u n d Lehrer an den G y m nasien v. 10. 1. 1863 (ZB1. 1865, 477); Ausf.Best. v. 1. 2. 1864 (ZB1. 1865, 28). 455 Normal-Etat, betr. die Besoldung der Direktoren u n d Lehrer an den Gymnasien u n d an denselben gleichstehenden höheren Unterrichtsanstalten sowie der Realschulen 1. Ordnung, welche Staatszuschüsse beziehen, v. 20. 4./ 10. 5.1872 (ZB1. S. 286). 458 Normal-Etat, betr. die Besoldung der Leiter u n d Lehrer der höheren Unterrichtsanstalten (Gymnasien, Realgymnasien, Oberrealschulen, P r o g y m nasien, Realprogymnasien, Realschulen u n d höheren Bürgerschulen), v. 4. 5. 1892 (ZB1. S. 644); Ausf.Best. v. 2. 7.1892 (ZB1. S. 635). 457 Gesetz, betr. die Gewährung von Wohnungsgeldzuschtissen an die u n mittelbaren Staatsbeamten, v o m 12. 5. 1873 (GS S. 209). Änd. insbes. v. 26. 5. 1909 (GS S. 91). 458 Anlage 6 (GS 1909, 352) zum Gesetz, betr. die Bereitstellung v o n M i t t e l n zur Diensteinkommensverbesserung, v. 26. 5.1909 (GS S. 89). 450 Gesetz, betr. das Diensteinkommen der unmittelbaren Staatsbeamten (Beamtendiensteinkommensgesetz), nebst Besoldungsordnung = Anlage A zum Gesetz, betr. die Bereitstellung v o n M i t t e l n zur Diensteinkommensverbesserung v. 7. 5. 1920 (GS S. 189); Gesetz, betr. das Diensteinkommen der unmittelbaren Staatsbeamten v. 17. 12. 1920 (GS S. 135) nebst Besoldungsordnung. 480 Gesetz über die Dienstbezüge der unmittelbaren Staatsbeamten (Preuß. Besoldungsgesetz) v. 17. 12.1927 (GS S. 223) nebst Besoldungsordnung. 461 Vgl. Klasse 40 gegen Klasse 41 BesO 1909. 462 Abschnitt I 1 A Gruppe 10 BesO v. 7. 5. 1920 u n d 17. 12. 1920. 488 Haushaltsmäßiges Stellenverhältnis 1961 A 10/10 a: A 10b = 3658: 1547.

II. Derzeitige Lehrerbesoldung

95

I I . Derzeitige Lehrerbesoldung 1. Rechtsgrundlage des geltenden Lehrerbesoldungsrechts sind die Beamtenbesoldungsgesetze der Länder nebst ihren Besoldungsordnungen. Besondere Lehrerbesoldungsgesetze oder besondere Lehrerbesoldungsordnungen gibt es nicht mehr. Innerhalb der Besoldungsordnungen für aufsteigende Gehälter (A) m i t ihren 16 Besoldungsgruppen haben die Länder insbesondere für Lehrer häufig „Zwischengruppen" gebildet. Das Landesbesoldungsrecht unterliegt den i n Abschnitt IV näher dargestellten bundesrechtlichen Rahmenvorschriften des Kap. I I des Bundesbesoldungsgesetzes von 1957 und stimmt dadurch i n den Ländern strukturell weitgehend überein. 2. Volksschullehrer sind i n Bes.Gr. A 10 (Oberinspektoren) oder darüber, aber unter Bes.Gr. A 11 (Amtmann) liegenden Zwischengruppen eingestuft. I n Hessen werden sie nach Bes.Gr. 10 c besoldet. I n Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Rheinland-Pfalz werden sie von der 9. Dienstaltersstufe, i n Nordrhein-Westfalen von der 7. Dienstaltersstufe ab von der Bes.Gr. A 10 nach Bes.Gr. A 10 a eingestuft. Schleswig-Holstein hat i n Gestalt der Hauptlehrer Beförderungsstellen 4 0 8 nach Bes.Gr. A 10 b. Baden-Württemberg hat nach einem Stellenverhältnis von 40 : 60, Bayern nach einem solchen von 50 :50, Saarland4 6 4 ohne gesetzlich festgelegtes Verhältnis neben Stellen für Lehrer an Volksschulen (bzw. „Hauptlehrer") nach Bes.Gr. A 10 Beförderungsstellen für Oberlehrer an Volksschulen nach Bes.Gr. A 10 a. Das Besoldungsdienstalter w i r d dabei i n Hessen und NordrheinWestfalen (bei A 10 a) u m 2 Jahre hinausgeschoben. 3. Mittel (Real-)schullehrer befinden sich i n Bes.Gr. A 10 a oder darüber bis Bes.Gr. A 11 a. I n Schleswig-Holstein sind sie i n Bes.Gr. A 11, i n Nordrhein-Westfalen i n Bes.Gr. A 11 a eingestuft. I n Hessen werden sie nach Bes.Gr. A 10 c zuzüglich eines unwiderruflichen und ruhegehaltsfähigen Zuschlags von 40 D M besoldet. I n Rheinland-Pfalz erhalten sie von der 7. Dienstaltersstufe, i n Niedersachsen von der 9. Dienstaltersstufe ab an Stelle der Bes.Gr. A 10 b die Bes.Gr. A 11. Bayern hat nach einem Stellenverhältnis von 5 :1, Baden-Württemberg 485 und Saarland m haben ohne gesetzlich festgelegtes Verhältnis neben Mittelschullehrern nach Bes.Gr. A 10 a (Baden-Württemberg) bzw. A 10 b (Bayern und Saarland) Beförderungsstellen für M i t telschuloberlehrer nach Bes.Gr. A 11. Das Besoldungsdienstalter w i r d dabei i n Hessen (bei 10 c) und Rheinland-Pfalz (bei A 10b und A l l ) u m 2 Jahre, i n Bayern (bei A 11), Niedersachsen (bei A 10 b und A 11), Nordrhein-Westfalen (bei A 11 a) und 464 465 460

Haushaltsmäßiges Stellenverhältnis 1961 A 10 : A 10 a = 1300 :870. Haushaltsmäßiges Stellenverhältnis 1961 A 10 a : A 11 = 40 :60. Haushaltsmäßiges Stellenverhältnis 1961 A 10 b : A 11 = 66 :42.

96

Abschnitt I I I : Lehrerbesoldung

Schleswig-Holstein (bei A 11) u m 4 Jahre, i n Baden-Württemberg (bei A l l ) u m 2 oder 4 Jahre 4 0 7 hinausgeschoben. 4. Die Lehrer in den Stadtstaaten sind i n Bremen i n Bes.Gr. A 1 0 a, i n Hamburg 4 8 8 i n Bes.Gr. A 10 b eingestuft. I n Berlin 4 6 9 werden die Lehrer m i t einem Wahlfach nach Bes.Gr. A 10 a, Lehrer m i t zwei Wahlfächern nach Bes.Gr. A 11 zuzüglich einer unwiderruflichen und ruhegehaltsfähigen Zulage von 48,99 D M besoldet. 5. Die Lehrer an höheren Schulen sind i n Bremen i n Bes.Gr. A 13 a, i n Hamburg i n Bes.Gr. A 13 b eingestuft. Hamburg 4 7 0 hat außerdem i n Gestalt der Oberstudienräte (A 14) Beförderungsstellen. I n Nicdersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Schleswig Holstein 471 erhalten die Studienräte von der 9. Dienstaltersstufe ab an Stelle der Bes.Gr. A 13 die höhere Gruppe A 13 a. NordrheinWestfalen 472 und Schleswig-Holstein haben außerdem i n Form der Oberstudienräte (A 14) Beförderungsstellen. I n Berlin bekommen die Studienräte von der 9. Dienstaltersstufe an eine unwiderrufliche ruhegehaltsfähige Stellenzulage von 106 DM. Außerdem hat Berlin Beförderungsstellen (Oberstudienräte A 14) 478 . I n Hessen gibt es nach einem Stellenschlüssel von 1 : 1 , i m Saarland 474 ohne festen Schlüssel neben Studienräten m i t Bes.Gr. A 13 solche nach A 13 a. Bayern hat nach einem Stellenschlüssel von 2 : 2 : 1 neben Studienräten nach A 13 Beförderungsstellen für Studienprofessoren (A 13 a) und Oberstudienräte (A 14), Baden-Württemberg 475 ohne gesetzlichen Schlüssel neben Studienräten nach Bes.Gr. A 13 Beförderungsstellen für Oberstudienräte (A 13 b) und Studienprofessoren (A 14). I I I . Relationen der Endgrundgehälter Für das Verhältnis der Endgrundgehälter der Lehrerbesoldungsgruppen zum Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe A 1 des jeweiligen Landes ergibt sich folgendes B i l d 4 7 8 : 467

j e nach der Bes.Gr., i n die der Lehrer vorher eingestuft war. Nach Bes. Gr. A 10 a werden n u r Lehrer bezahlt, die ihre Ausbildung u n d Prüfung nicht nach den Hamburgischen Vorschriften erworben haben, vgl. §§ 2 Nr. 1 b, 26 I I LehrerlaufbVO 1962. Nach 10jähriger Tätigkeit i m H a m burgischen Schuldienst werden sie i n Bes.Gr. A 10 b eingestuft. 469 Vgl. oben S. 64 zu u n d i n Anm. 272, 273 u n d S. 68 zu u n d i n A n m . 302. 470 Haushaltsmäßiges Stellenverhältnis 1961: A 13b : A 14 = 1168:208. — Außerdem erhalten 40 °/o der Oberstudienräte eine Zulage von 122 D M , die nach 10jährigem Bezug unwiderruflich u n d ruhegehaltsfähig w i r d . 471 I n Schleswig-Holstein erhält der Studienrat nach Bes. Gr. A 13 a zwei Jahre nach Erreichung des Endgrundgehalts eine unwiderrufliche ruhegehaltsfähige Stellenzulage von 63,37 DM. 472 Haushaltsmäßiges Stellenverhältnis 1961 : A 13/13 a : 14 = 7960 :1987. 478 Haushaltsmäßiges Stellenverhältnis 1961 : A 13/13 a : A 14 etwa 4 : 1 . 474 Haushaltsmäßiges Stellenverhältnis 1961 : A 13 : A 13 a = 224 :141. 475 Haushaltsmäßiges Stellenverhältnis 1961 : A 13 : A 13 a : A 14 c = 1393 :2089 :225. 476 Vgl. dazu die Übersicht i n Anh. S. 218—223, die nach den Landesbesoldungsgesetzen zusammengestellt ist. 468

III. Relationen der Endgrundgehälter

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Volksschullehrer BW Bay He Nds NW RP S SH

A 10 242,8 % 239,5 % —

A lO/lOa — — —

(239,5 %) (250,0 %) (239,3 %) 227,8 % (228,5 %)

250,1 % 258,4 % 250,1 % —

242,8 %

A 10a 257,1 % 250,1 %

A 10c

A 10b —

—

—

—

—

—

267,8 %

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

241,7 % —

260,0 %

—

Mittel(Real-)schullehrer BW Bay He Nds NW RP S SH

A 10a A 10b A 10c A lOb/11 257,1 % — — — — 261,4% — — 477 — — 277,6 % — — (261,1 %) — 279,1 % _ _ _ _ _ _ — (269,4%) — 279,1 % — 259,7 % — — _ _ _ _ _

A 11 282,8% 279,1 % — — — — 275,0 % 275,7 %

A Ha — — — 287,6 % — — —

Lehrer in den Stadtstaaten Bin Bre Ha

A 10a 261,4% 257,4 % 251,0 %

A 10h — — 274,8 %

A 11 290,3 % 4 7 8 —

Lehrer an höheren Schulen (Gymnasien) BW Bay Bin Bre Ha He Nds NW RP S SH

A 13 330,0 % 330,1 % (330,1 %)

A 13113a —

354,5 % —

—

—

330,2 % (330,1 %) (327,8 %) (330,1 %) 327,8 % 330,0 %

—

—

—

479

—

357,0% 354,2 % 357,0 % — —

A 13a 357,0 % —

344,4 % —

357,3 %

A 13b 368,5 % — — —

355,7 %

A 14 381,4 % 381,6 % 381,6 % —

A 14/Zul. — — — —

378,8 %

406,9 % 4 8 0

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

343,1 % 361,4 % 4 8 1

379,6 % —

— —

—

—

381,4 %

— —

477 A 10 c = 277,6 % bezieht sich auf das Endgrundgehalt der Bes.Gr. A 10 c zuzüglich 40 D M Zulage, vgl. oben S. 95 unter 3. 478 A 11 = 290,3 % bezieht sich auf das Endgrundgehalt der Bes.Gr. A 11 zuzüglich 48,99 D M Zulage, vgl. oben S. 96 nach A n m . 469. 470 A 13 = 354,5 % bezieht sich auf das Endgrundgehalt von Bes.Gr. A 13 zuzüglich der Stellenzulage von 106 D M , vgl. oben S. 96 unter 5. 480 a 14 = 406,9 % bezieht sich auf das Endgrundgehalt der Bes.Gr. A 14 zuzüglich der Zulage von 122 D M , vgl. A n m . 470. 481 A 13 a = 361,4 % bezieht sich auf das Endgrundgehalt von A 13 a zuzüglich der unwiderruflichen ruhegehaltsfähigen Stellenzulage von 63,37 D M , vgl. A n m . 471.

Zweiter

Teil

Z u r Verfassungsmäßigkeit der Sperr-Relation A b s c h n i 11 I V

System der bisherigen Besoldungs-Rahmenvorschriften des Bundes und Bedeutung der geplanten Ergänzung I. Bisherige Besoldungs-Rahmenvorschriften 1. Besoldungssperrgesetz 1951. I n Kapitel I I I (§§ 8, 9) des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts v. 6.12.1951 (BGBl. I S. 393) erklärte der Bund die Dienst- und Versorgungsbezüge der Bundesbeamten 1 zu Höchstbeträgen für die gleichzubewertenden Beamten 1 der Länder, Gemeinden und sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts. Diese Bindung wurde für die Lehrkräfte durch § 6 des Dritten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts v. 27. 3. 1953 (BGBl. I S. 81) und für die Richter und Staatsanwälte durch § 1 des Gesetzes über besoldungsrechtliche Rahmenvorschriften für Richter und Staatsanwälte v. 25. 7. 1953 (BGBl. I S. 691) gelockert. Das Bundesverfassungsgericht erklärte i n E 4, 115 (137/8)* die §§ 8 und 9 des BesSperrG 1951 einschließlich der Gesetze3 vom 27. 3. und 25. 7.1953 für nichtig, w e i l „bundesgesetzliche Vorschriften, die für die Besoldung der Landesbeamten Höchstbeträge unter Bezugnahme auf ein lückenloses und verbindliches Besoldungssystem festsetzen, die Schranken der Rahmengesetzgebungsbefugnis des Bundes gemäß A r t . 75 GG überschreiten und verfassungswidrig sind". Den §§ 8, 9 BesSperrG 1951 ähnliche Sperren enthielt der Entwurf eines Gesetzes zur Sicherung des einheitlichen Gefüges der Bezüge i m öffentlichen Dienst (Vorläufiges Besoldungsrahmengesetz) v. 5.11.1954 (Bundestags-Drucksache I I Nr. 959). Der Entwurf wurde m i t Rücksicht auf BVerfGE 4,115 nicht weiterberaten. 1 Dasselbe galt nach §§ 8, 9 a. a. O. f ü r die Dienst- u n d Versorgungsbezüge der Landesrichter gegenüber denen der Bundesrichter. 2 v. 1. 12. 1954, 2 B v G 1/54. Die Entscheidung erging i m B u n d - L ä n d e r Streitverfahren nach A r t . 93 I Nr. 3 GG auf A n t r a g des Bundes gegen Nordrhein-Westfalen. 3 Sie teilen nach B V e r f G a. a. O. das Rechtsschicksal der §§ 8, 9 BesSperrG, w e i l sie als Ausnahmevorschriften hierzu keinen selbständigen Bestand haben können.

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Abschnitt IV: System der Besoldungs-Rahmenvorschriften

2. Bundesbesoldungsgesetz 1957*. Später hat der Bund i m Kap. I I I (§§ 49—59) des Bundesbesoldungsgesetzes v. 27. 7. 1957 Besoldungsrahmenvorschriften erlassen, die nach § 65 I I I BBesG m i t dem 1.1. 1958 i n K r a f t traten und, wie die des Kap. I BRRG, nicht „als unmittelbar geltendes Recht", sondern als Normativbestimmungen für die Länder ausgestaltet sind 5 . a) Bindungen der Länder. Nach Kap. I I I BBesG 8 sind „die Dienstbezüge" sowie „die allgemeine Einreihung der Ämter i n die Gruppen der Besoldungsordnung" „unter Berücksichtigung der gemeinsamen Belange aller Dienstherren" durch Gesetz zu regeln (§ 49 II). Das Grundgehalt, der Hauptbestandteil der Dienstbezüge 7 , ist nach je einer Besoldungsordnung für aufsteigende und für feste Gehälter zu gewähren (§ 52). Aufsteigende Gehälter sind die Gehälter für die (Eingangs- und Beförderungs-) Ämter der Laufbahnen: sie steigen innerhalb jeder Besoldungsgruppe i n Dienstaltersstufen von einem Anfangsgrundgehalt zu einem Endgrundgehalt auf. Für die Besoldungsgruppen der aufsteigenden Gehälter ist — entsprechend der Regelung des BBesG für Bundesbeamte — ein bundesgesetzlich vorgezeichnetes Schema m i t 16 Besoldungsgruppen vorzusehen (§ 53 I). Dabei müssen Beamte und Richter m i t gleicher Grundamtsbezeichnung — z. B. Regierungs-, Justiz-, Universitäts-, Bibliotheksinspektoren — i n einheitlich bezeichnete Besoldungsgruppen nach Maßgabe des Schemas eingestuft werden (§ 531) 8 . Die Endgrundgehälter der Besoldungsgruppen A 1 (Amtsgehilfe), A 5 (Assistent), A 9 (Inspektor) und A 13 (Rat) müssen sich nach § 54 I 1 BBesG 9 zueinander verhalten wie 100 zu 130 zu 200 zu 330. Die Besoldungsgruppen A 1 bis A 4 gehören zum einfachen, A 5 bis A 8 zum mittleren, A 9 bis A 12 zum gehobenen und A 13 bis A 16 zum höheren Dienst. Durch § 54 I 1 w i r d m i t h i n 4 Vgl. zu den folgenden Erörterungen die oben S. 46/47 dargestellten l a u f bahnrechtlichen Rahmenvorschriften des BRRG. 5 Ausdrücklich ist dies allerdings nicht gesagt. Vgl. aber z. B. die F o r m u lierungen i n § 49 I („Dieses K a p i t e l g i l t f ü r die Regelung der Dienstbezüge . . . " ) , § 52 I I ( „ . . . können besondere Regelungen . . . vorgesehen werden"), §§ 53, 55 I V ( „ . . . sind vorzusehen"), § 59 I I ( „ . . . k a n n . . . abgewichen w e r den"). 6 Außer den nachfolgend behandelten Regelungen enthält Kap. I I I BBesG noch Vorschriften über den Anspruch auf Besoldung (§ 50), über die entsprechende Anwendbarkeit der Regelungen für Richter (§ 59 I), über bestimmte Abweichungsmöglichkeiten bei den Dienstbezügen für Hochschullehrer (§ 52 I I ) u n d für kommunale Wahlbeamten (§ 59 II). 7 Sie umfassen (§ 51) außer dem Grundgehalt insbes. den Ortszuschlag , der sich nach der dienstlichen Stellung des Beamten, nach der Ortsklasse seines dienstlichen Wohnsitzes u n d nach seinen Familienverhältnissen richtet (§ 56), u n d den Kinderzuschlag (§ 57). Beamte m i t dienstlichem Wohnsitz i n B e r l i n oder H a m b u r g erhalten weiter einen örtlichen Sonderzuschlag von 3 °/o des Grundgehaltes (§§ 51 I I , 41). 8 Das ist der Sinn der nicht sehr k l a r gefaßten Vorschrift. 9 Geändert durch § 6 Drittes Besoldungserhöhungsgesetz. Ursprünglich w a r das Verhältnis 100 :120 :200 :330.

I. Bisherige Besoldungs-Rahmenvorschriften

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zwischen den untersten Gruppen 1 0 der vier Laufbahnen eine bestimmte „vertikale" Relation 1 1 garantiert. Innerhalb dieser vier untersten Gruppen der vier Laufbahnen w i r d weiterhin durch § 55 I I eine bestimmte „horizontale" Relation 1 1 zwischen den Anfangs- und Endgrundgehältern garantiert: Die Anfangsgrundgehälter dürfen i n den Besoldungsgruppen A 1 und A 5 höchstens 70 °/o, i n den Besoldungsgruppen A 9 und A 13 höchstens 65 °/o der Endgrundgehälter betragen. Die (Dienstalters-)Stufen vom Anfangszum Endgrundgehalt müssen nach § 55 I V i n jeder Besoldungsgruppe einheitlich sein; ferner darf das Endgrundgehalt nach § 55 V i n den Besoldungsgruppen A 1, A 5, A 9 und A 13 erst m i t bestimmten Lebensjahren erreicht werden. Über die Zahl der Stufen ist nichts bestimmt; doch haben die Länder, i m Anschluß an die Regelung des Bundes für seine Beamten, ab Besoldungsgruppe A 5 einheitlich 13 DienstaltersStufen vorgesehen. Die Einordnung des Beamten i n diese Stufen innerhalb seiner Besoldungsgruppe hängt von seinem Besoldungsdienstalter ab. Dieses bestimmt sich nach seiner Besoldungsgruppe (§ 55 I I I ) und seinen persönlichen Verhältnissen (§§ 55 I i. V. m. §§ 6—9, 42). b) Spielraum der Länder . Die Rahmenvorschriften nennen keine zahlenmäßigen Höchst- oder Mindestbeträge für die Grundgehälter der einzelnen Besoldungsgruppen. Vielmehr sind die Länder bei der Bemessung der Grundgehälter i m Rahmen des Relationsgebots des § 54 1 1 und i m Rahmen des Gebots 12 zur Rücksichtnahme auf die gemeinsamen Belange aller öffentlichen Dienstherren i n der Bundesrepublik frei. Die Rahmenvorschriften enthalten ferner keine „vertikalen" Relationen für die Endgrundgehälter der Beförderungsgruppen. Für die Besoldungsgruppen A 2 bis A 4, A 6 bis A 8, A 10 bis A 12 und A 14 bis A 16 bestehen keine unmittelbaren Bindungen. Mittelbare Schranken ergeben sich aus den Bindungen für die Besoldungsgruppen A 1, A 5, A 9 und A 13 und aus dem Rücksichtnahmegebot des § 49 II. Bei Fachbeamten, die nicht eine der Grundamtsbezeichnungen des § 53 I tragen und die deshalb nicht unmittelbar unter die Bindung der Vorschrift fallen, haben die Länder weitere Freiheiten 13 . Erstens 10 Regelmäßig sind sie zugleich die Eingangsgruppen. Wegen der unten S. 101/102 behandelten Zulässigkeit von „Zwischengruppen" können jedoch auch Ä m t e r höherer Besoldungsgruppen Eingangsämter sein. 11 Die Relationen werden auch als „vertikales" u n d „horizontales" Spannungsverhältnis bezeichnet. 12 Es folgt aus dem Prinzip der Bundestreue, BVerfGE 4, 115 (140/2), u n d ist jetzt ausdrücklich i n § 1 B R R G u n d § 49 I I BBesG festgelegt. 13 Freilich erscheint es zweifelhaft, ob die Interpretation des § 53 BBesG i n dem nachfolgend bezeichneten Sinne richtig ist u n d ob die Vorschrift bei Bejahung dieser Frage eine sachgerechte Regelung enthält. Jedenfalls sind

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Abschnitt IV: System der Besoldungs-Rahmenvorschriften

können sie „Zwischengruppen" schaffen, die zwischen den 16 Besoldungsgruppen liegen. Das haben die Länder getan 14 , insbesondere für Lehrer. Zweitens können sie Eingangsämter m i t Besoldungsgruppen schaffen, die nach dem Schema des § 53 I solchen Zwischengruppen oder aber Beförderungsgruppen entsprechen. Davon haben die Länder ebenfalls Gebrauch gemacht 15 . Die untersten Besoldungsgruppen der vier Laufbahnen — A 1, A 5, A 9 und A 13 — sind deshalb zwar regelmäßig, aber nicht immer die Gruppen der Eingangsämter 16 . D r i t tens können die Länder Beförderungsämter m i t solchen Zwischengruppen oder aber m i t Besoldungsgruppen schaffen, die nach dem Schema des § 53 I Beförderungsämter höheren Beförderungsstufen entsprechen 15 . Die Rahmenvorschriften enthalten schließlich auch keine Grundsätze oder Sperren für die Einstufung bestimmter Aufgabenkreise i n bestimmte Besoldungsgruppen. Die Länder sind vielmehr i n der besoldungsgruppenmäßigen Bewertung der Ämter grundsätzlich frei: Auch wenn ein A m t nach seiner A r t , Schwierigkeit und Verantwortlichkeit und nach der geforderten Vorbildung, Ausbildung und beruflichen Fortbildung einem A m t i m Bundesdienst gleichsteht, können es die Länder höher oder tiefer einstufen. Sie müssen zwar Inspektoren nach Bes.Gr. A 9, Oberinspektoren nach A 10, Amtmänner nach A 11, Regierungsräte nach A 13, Oberregierungsräte nach A 14 und Regierungsdirektoren nach A 15 besolden. Aber sie können durch ihre Haushalts- und Stellenpläne grundsätzlich frei bestimmen, welche Aufgaben — z. B. die Bearbeitung von Beihilfeanträgen — von einem Inspektor, Oberinspektor, Amtmann, Regierungsrat, Oberregierungsrat oder Regierungsdirektor erledigt werden 17 . Schranken liegen allein i n gesetzlichen Bestimmungen für bestimmte Sachgebiete 18 , i n dem Gebot der Rücksichtnahme auf andere Dienstherren (§ 49 II) und i n dem hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, daß die Besoldung und die Länder beim Erlaß ihrer Besoldungsgesetze unangefochten von dieser Interpretation ausgegangen. Anhaltspunkte für sie ergeben sich aus der E n t stehungsgeschichte des § 53 I BBesG (BT-DrS I I Nr. 1993, Begr. zu § 45). Auch die geplante Änderung des § 53 I spricht dafür, vgl. unten S. 105 unter 1. 14 Zwischengruppen haben Baden-Württemberg: A 9 a, 10 c, 11 a, 13 a, 13 b, 14 a, 15 a; Bayern: A 10 a, 10 b, 13 a; Berlin: A 10 a; Bremen: A 10 a, 13 a, 13b, 14a, 15a; Hamburg ; A 10a, 10b, 13a, 13b; Hessen: A 10a, 10c, 13a, 13b, 14a; Niedersachsen: A 10a, 10b, I I a , 13a, 14a; Nordrhein-Westfalen: A 10a, I I a , I I b , 12a, 13a, 14a; Rheinland-Pfalz: A 10a, 10b, I I a , 13a, 16a, 16b, 16c; Saarland: A 10a, 10b, I I a , 13a, 16a, 16b, 16c; SchleswigHolstein: A 10 a, 10 b, 11 a, 11 b, 12 a, 13 a. 15 Vgl. f ü r Lehrer oben S. 95—97 unter I I 2—5, I I I . 16 Vgl. f ü r Lehrer oben S. 101 A n m . 10. 17 D a m i t liegt auch die Gestaltung des sog. „Beförderungskegels", d. h. die Aufgliederung der Ä m t e r i n Eingangs- u n d Beförderungsstellen, i n der Hand der Länder. 18 Vgl. z. B. § 2 I, I I RechtspflegerG v. 8. 2. 1957 (BGBl. I S. 18; ber. S. 44) i. g. F.

I. Bisherige Besoldungs-Rahmenvorschriften

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damit auch die Eingruppierung nach dem Leistungs- und Fähigkeitsprinzip 1 9 erfolgen müssen. I n dem Verzicht des Bundes auf die Festlegung von Höchstbeträgen und i n der grundsätzlichen Bewertungsfreiheit der Länder liegen die wesentlichsten Unterschiede zwischen den Rahmenvorschriften des BBesG und den entsprechenden Vorschriften des Besoldungssperrgesetzes von 1951 sowie des Entwurfs eines Besoldungsrahmengesetzes von 1954. 3. Besoldungssperrgesetze von 1920 bis 1945 20. Reichsrechtliche Beschränkungen für die Besoldung und Versorgung der Beamten bzw. Versorgungsempfänger der Länder, Gemeinden (Gemeindeverbände) und sonstigen juristischen Personen des öffentlichen (Reichs- und Landes-)Rechts bestanden bereits ab 1920. a) Das Besoldungssperrgesetz vom 21.12.1920 21, das bis zum 31. 3.1926 galt 2 2 , erklärte i n § 1 das Reichsbesoldungsgesetz23 „für die Regelung der Beamtenbesoldung i n den Ländern, Gemeinden und sonstigen öffentlichen Körperschaften i n dem Sinne bindend, daß die Dienstbezüge ihrer hauptamtlichen Beamten und Lehrer nicht günstiger geregelt werden dürfen als die gleichzubewertenden Reichsbeamten". Für Wartegelder, Pensionen und Hinterbliebenenbezüge galt das Gesetz nach seinem § 13 sinngemäß. Maßstäbe für die Beurteilung der Günstigkeitsfrage enthielt § 2, die Einschaltung eines Reichsschiedsgerichts sahen die §§ 6, 7 24 vor. Das Gesetz normierte mithin, ähnlich dem Besoldungssperrgesetz von 1951, Besoldungs- und Stellenbewertungshöchstgrenzen. b) Dem Gesetz folgte das Wohnungsgeldsperrgesetz vom 27. 3.1926 25. Es bestimmte i n § 1, „daß die Länder, Gemeinden und sonstigen öffentlichen Körperschaften den Wohnungsgeldzuschuß und die Ortsklasseneinteilung nicht günstiger regeln dürfen, als es für die Reichsbeamten gleicher Besoldungsgruppe und gleicher Dienstaltersstufe an demselben Ort geschieht". 19

Vgl. unten S. 164/165. Vgl. unten S. 143/144. Gesetz zur Sicherung einer einheitlichen Besoldung (Besoldungssperrgesetz) v. 21.12. 1920 (RGBl. S. 2117). 22 Das Gesetz w a r ursprünglich bis zum 31.3. 1923 befristet (§ 15). Es wurde durch das Gesetz v. 22. 3. 1923 (RGBl. S. 215) bis zum 30. 6.1923, durch das Gesetz v. 23. 6. 1923 (RGBl. I S. 419) bis zum 31.3.1925 u n d schließlich durch das Gesetz v. 24. 3. 1925 (RGBl. I S. 30) bis zum 31. 3.1926 verlängert. 23 v o m 30. 4. 1920 (RGBl. S. 805) nebst seinen späteren Abänderungen oder Ergänzungen sowie seinen Ausführungsbestimmungen. 24 Besoldungsänderungen w a r e n dem Reichsminister der Finanzen m i t z u teilen (§ 4 I), der Einspruch einlegen konnte (§ 5). Gegen den Einspruch konnte die Entscheidung des beim Reichsgericht errichteten Reichsschiedsgerichts angerufen werden (§§ 6, 7). 25 Gesetz zur einheitlichen Regelung des Wohnungsgeldzuschusses v. 27. 3. 1926 (RGBl. I S. 180). 20

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Abschnitt IV: System der Besoldungs-Rahmenvorschriften

c) 1930/31 griff der Reichspräsident durch Notverordnungen nach A r t . 48 I I WRV i n das Besoldungs- und Versorgungsrecht ein. Die K ü r zung der Dienst- und Versorgungsbezüge der Beamten- bzw. Versorgungsempfänger des Reichs um 6 % durch die 1. Verordnung v. 1. 12. 193029, um 4 bis 8°/o durch die 2. Verordnung vom 5. 6. 193127 und um 9°/o durch die 4. Verordnung vom 8. 12. 193128 galt auch für die Beamten und Versorgungsempfänger der Länder, Gemeinden (Gemeindeverbände) und sonstigen Körperschaften des öffentlichen Rechts 29 » 30 . Die 1. und 4. Verordnung enthielten nur relative Kürzungen und damit relative Besoldungs- und Versorgungshöchstgrenzen; sie berührten die Stellenbewertung nicht. Die 2. Verordnung dagegen normierte, ähnlich den Sperrgesetzen von 1920 und 1951, auch Stellenbewertungshöchstgrenzen: sie erklärte i n Teil I I Kap. I § 7 I I „die Länder, Gemeinden (Gemeindeverbände) und sonstigen Körperschaften des öffentlichen Rechts für berechtigt und verpflichtet, die Dienstbezüge ihrer Beamten und Angestellten herabzusetzen, soweit sie höher liegen als die Dienstbezüge gleichzubewertender Reichsbeamten". d) Ähnliche Besoldungs-, Versorgungs- und Stellenbewertungshöchstgrenzen enthielt das Beamtenrechtsänderungsgesetz vom 30.6. 193331. Seine Sperren galten bis 1945. Allerdings wurden i m Zuge der „Verreichlichung" zahlreiche Verwaltungszweige i n die unmittelbare Reichsverwaltung überführt, ihre Beamten zu unmittelbaren Reichsbeamten gemacht und unmittelbar dem Reichsbesoldungsrecht für die Reichsbeamten unterstellt 3 2 . 26 (Erste) Verordnung des Reichspräsidenten zur Sicherung von Wirtschaft u n d Finanzen v. 1. 12. 1930 (RGBl. I S. 517), T e i l I I Kap. 2 §§ 1, 4—6, geändert durch Teil I I Kap. I I sub I derDrittenVerordnung v. 6. 10. 1931 (Anm. 30). 27 Zweite Verordnung des Reichspräsidenten zur Sicherung von Wirtschaft u n d Finanzen v. 5. 6. 1931 (RGBl. I S. 279), T e i l I I Kap. I §§ 1, 7, geändert durch Teil I I Kap. I I sub I I der D r i t t e n Verordnung v. 6. 10. 1931 (Anm. 30). 28 Vierte Verordnung des Reichspräsidenten zur Sicherung von Wirtschaft u n d Finanzen u n d zum Schutz des inneren Friedens v. 8. 12. 1931 (RGBl. I S. 699), T e i l V I I Kap. V I §§ 1, 8. 29 Die Vorschriften waren bis zum 31. 1. 1934 befristet (1. V O T e i l I I Kap. I I § 12; 2. V O T e i l I I Kap. I § 12; 4. V O Teil V I I Kap. V I § 12), w u r d e n aber schon vor ihrem Zeitablauf durch die Vorschriften des Gesetzes v. 30. 6. 1933 ersetzt. 30 Weitere Kürzungen der Versorgungsbezüge, insbesondere Spitzenbeschneidungen, enthielt f ü r sie die D r i t t e Verordnung des Reichspräsidenten zur Sicherung v o n Wirtschaft u n d Finanzen u n d zur Bekämpfung p o l i t i scher Ausschreitungen v. 6. 10. 1931 (RGBl. I S. 537) i n T e i l I I I Kap. V A b schnitt I §§ 1—15. 31 Gesetz zur Änderung v o n Vorschriften auf dem Gebiete des allgemeinen Beamten-, Besoldungs- u n d Versorgungsrechts v. 30. 6. 1933 (RGBl. I S. 433), Kap. V I I I §§ 40—42. Das Gesetz w a r als „Regierungsgesetz" gemäß A r t . 1 des „Ermächtigungsgesetzes" v. 24. 3. 1933 (RGBl. I S. 141) beschlossen worden. 32 Vgl. für die E n t w i c k l u n g bei Lehrern oben S. 91/92.

II. Inhalt und Bedeutung der geplanten Ergänzung

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I I . Inhalt und Bedeutung der geplanten Ergänzung 1. § 53 1 2 BBesG i. d. F. der „Harmonisierungsnovelle" 33. Nr. 21 lit. a der Novelle w i l l dem bisherigen § 53 I BBesG 34 , der das von den Ländern zu übernehmende Besoldungsschema enthält, einen Satz 2 anfügen: „Gleichwertige Ä m t e r m i t sprechend einzureihen."

entsprechender

Amtsbezeichnung sind

ent-

Der geplante § 53 I 2 BBesG bezieht sich auf Ämter, die für besondere Dienstzweige geschaffen sind 35 oder werden und keine der i m § 53 I 1 BBesG aufgezählten Grundamtsbezeichnungen tragen 36 . Sie sollen durch den geplanten § 53 I 2 BBesG ebenfalls i n das Besoldungsschema eingefügt werden, wenn sie ungeachtet ihrer anderen Bezeichnung einem der genannten Ämter gleichwertig sind. Das aber folgt bei sachgerechter Interpretation schon aus dem jetzigen § 53 I BBesG. Die geplante Vorschrift entzieht den Ländern nicht die Befugnis zur selbständigen Bewertung und Einstufung bestimmter Ämter. Sie verbietet auch nicht die Schaffung von Zwischengruppen. Das ergibt sich deutlich aus dem geplanten § 54 I 2 BBesG. Seine Relationen für Volks- und Mittelschullehrer von 250 bzw. 279 % liegen über der Relation der Eingangsgruppe des gehobenen Dienstes (A 9 m i t 200 %). Die Vorschrift läßt m i t h i n Eingangsgruppen zu, die über der Gruppe A 9 liegen; sie gestattet damit Zwischengruppen. 2. § 54 I 2 BBesG i. d. F. der „Harmonisierungsnovelle". Nr. 27 lit. b der Novelle w i l l dem § 54 I 1 BBesG 37 , der zwischen den Besoldungsgruppen A l , A 5, A 9 und A 13 eine Relation von 100 :130 : 200 : 330 vorschreibt, als Satz 2 anfügen: „Das Endgrundgehalt eines Volksschullehrers darf den Bedarf von zweihundertfünfzig v. H., das Endgrundgehalt eines Mittelschullehrers den Betrag von zweihundertneunundsiebzig v. H. des Endgrundgehalts der Besoldungsgruppe A 1 nicht übersteigen; diese Begrenzung g i l t nicht f ü r Lehrer m i t herausgehobener F u n k t i o n (z. B. Schulleiter, Rektoren) ".38

a) I n dem geplanten § 54 I 2 BBesG liegt nicht die Festlegung eines zahlenmäßigen Höchstbetrages für die Volks- und Mittelschullehrer83 E n t w u r f eines Gesetzes zur Änderung des Bundesbesoldungsgesetzes v. 22. 6. 1962 (Bundesrats-Drucksache Nr. 227/62 = Bundestagsdrucksache I V Nr. 625). 34 Gegenüberstellung der geltenden u n d geplanten Fassung des § 53 BBesG unten Anh. S. 216. 35 Vgl. Begründung des Gesetzentwurfs zu Nr. 26 (S. 20). 36 I n Niedersachsen z. B. gehören hierher aus Bes.Gr. A 5 Abteilungspfleger, Eichwarte, Feuerwehrmänner, Forstwarte, Gestütoberwärter, Hebammen, Stationsschwestern; aus Bes.Gr. A 9 Jugendleiter, Kriminalkommissare, Oberrestauratoren, Revierförster; aus Bes.Gr. A 13 Forstmeister, Kustoden, Landtagsstenographen, Observatoren, Pfarrer, Staatsanwälte. 37 Gegenüberstellung der geltenden u n d geplanten Fassung des § 54 BBesG unten Anh. S. 216. 38 Z u m Begriff der „Lehrer m i t herausgehobenen Funktionen" vgl. oben S. 91 vor I.

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Abschnitt IV: System der Besoldungs-Rahmenvorschriften

besoldung. Da die Länder i n der Festsetzung der Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppen und damit auch der Besoldungsgruppe A 1 frei sind, bleiben sie auch frei i n der Wahl der Gehälter, welche die Grenze von 250 bzw. 279 % des Endgrundgehalts der Gruppe A 1 nicht übersteigen. b) Der Entwurf legt nur eine Höchstrelation fest. Relationen enthält schon § 54 1 1 geltender Fassung, der das Spannungsverhältnis zwischen den vier verschiedenen Laufbahnen begründet. Die neue Relation des geplanten § 54 I 2 BBesG ist aber wesentlich anderer Natur, w e i l die Bestimmung entgegen der bisherigen Regelung fachlich bestimmte Beamtengruppen — Volks- und Mittelschullehrer — herausgreift und dadurch den Ländern die Bewertungsfreiheit für diese Ämter nimmt. Bisher mußten die Länder nur das Besoldungsgruppensystem des § 53 I und das dafür angeordnete „Spannungsverhältnis" des § 54 I 1 einhalten, konnten aber jeden Aufgabenkreis i n den oben 89 bezeichneten Schranken nach Belieben i n eine der Gruppen einordnen. Jetzt können sie das bei bestimmten Fachbeamtengruppen — den Volks- und Mittelschullehrern — nicht mehr bzw. nur nach unten: sie können diese Beamten nur i n die Gruppe einstufen, deren Endgrundgehalt unter den 250 bzw. 279 °/o liegt. c) Zu Unklarheiten führt der geplante § 54 I 2 BBesG bei seiner A n wendung auf die Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg. Bremen und Hamburg haben, wie erwähnt, ihre Oberschulen Technischen Zweiges i n „Mittelschulen" umbenannt, so daß hier „Mittelschulen" vorhanden sind 4 0 ; für Berlin ist es fraglich, ob seine „Oberschulen Technischen Zweiges" ohne weiteres als „Mittelschulen" zu qualifizieren sind 40 . Die eigentliche Schwierigkeit liegt jedoch darin, daß es i n den Stadtstaaten nur Lehrer m i t einheitlicher Lehrbefähigung und einheitlicher Besoldung für Grundschulen und Oberschulen Praktischen und Technischen Zweiges i n Berlin, Grund-, Haupt- und Mittelschulen i n Bremen, Grund-, Volks- und Mittelschulen i n Hamburg gibt 41 » 42 . Hier bestehen drei Möglichkeiten: Soll erstens der geplante § 54 I 2 BBesG auf die Lehrer i n den Stadtstaaten überhaupt keine Anwendung finden? Für diese Freistellung der drei Länder läßt sich ein vernünftiger Grund nicht finden. Oder soll zweitens auf die Funktion abgestellt werden, so daß für die an den Grund-, Volks-, Haupt- und Oberschulen Praktischen Zweiges tätigen Lehrer ( = Volksschullehrer i. w. S.) die Relation von 250 °/o und für die an Mittelschulen und an Oberschulen Technischen 39

Vgl. oben S. 102/103. Vgl. oben S. 43. Vgl. oben S. 63/64. 42 Die unterschiedliche Besoldung der Lehrer m i t einem Wahlfach u n d der Lehrer m i t zwei Wahlfächern i n B e r l i n hat m i t der Lehrbefähigung nichts zu tun, vgl. oben S. 64 zu u n d i n A n m . 272 u n d S. 96 unter 4. 40

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II. Inhalt und Bedeutung der geplanten Ergänzung

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Zweiges ( = Mittelschullehrer i. w. S.) beschäftigten Lehrer die Relation von 279 % gelten? Das wäre i n Anbetracht der gleichen Vor- und Ausbildung der Lehrer dieser Schulen nicht vertretbar. Oder endlich drittens: Soll der Satz von 250 % oder der von 279 % einheitlich für alle Lehrer gelten, und welcher der beiden Sätze soll gelten? Bei Annahme des unteren Satzes bestünde für die Diskriminierung und bei dem oberen Satz für die Privilegierung der Stadtstaaten kein vernünftiger Grund. d) Die i m Entwurf vorgesehenen Relationen für Volks- und Mittelschullehrer haben die Länder derzeit überwiegend erreicht oder schon überschritten 43 . I m Vergleich zur Besoldung des Studienrats, dessen Endgrundgehaltsrelation nach § 54 I BBesG grundsätzlich bei 330 %> liegt, bedeuten die geplanten Relationen von 250 % bzw. 279 °/o für die Volksschullehrer eine Annäherung auf 75,8 °/o und für die Mittelschullehrer eine Annäherung auf 84,5 °/o der Studienratsbesoldung. Doch ist bei dem Vergleich zu beachten, daß die Länder die Studienräte (ohne herausgehobene Funktionen) unmittelbar oder mittelbar über die Bes.Gr. A 13 und ihre 330 %> herausgehoben haben 44 : die Endgrundgehaltsrelationen liegen für Studienräte zwischen 334,7 und 368,5% und für Oberstudienräte zwischen 379,2 und 407,4 %. Gemessen an einem ungefähren Durchschnittssatz von 380% reduzieren sich die Annäherungen für Volksschullehrer auf 65,7 °/o und für Mittelschullehrer auf 73,4 °/o. 3. Art. 75 I Nr. 1, II GG i.d.F. der „Verfassungsnovelle" 45' 4*. Die Novelle sieht vor, dem A r t . 75 GG nachfolgende Absätze 2 und 3 anzufügen: „(2) Rahmenvorschriften nach Absatz 1 Nr. 1 können außer einheitlichen Maßstäben für den A u f b a u u n d die Bemessung der Besoldung m i t Z u s t i m mung des Bundesrats auch Mindest- und Höchstbeträge vorsehen. Der Z u stimmung des Bundesrats bedürfen auch Gesetze nach A r t . 73 Nr. 8, die von nach Satz 1 festgelegten Mindest- oder Höchstbeträgen abweichen. (3) Absatz 2 gilt f ü r Rahmenvorschriften nach A r t . 98 Absatz 3 Satz 2 entsprechend."

Eine unmittelbare Beziehung zur Harmonisierungsnovelle hat die Verfassungsnovelle nicht. Die Bundesregierung stellt das i n der Begründung 4 7 zur Harmonisierungsnovelle fest und meint anscheinend, daß 43

Vgl. oben S. 95, 97. Vgl. oben S. 96, 97. E n t w u r f eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes v. 22. 6. 1962 (Bundesrats-Drucksache Nr. 226/62 = Bundestags-Drucksache I V Nr. 633). Gegenüberstellung der geltenden u n d geplanten Fassung des A r t . 75 GG unten Anh. S. 217. 46 Der Bundesrat hat dem E n t w u r f i m Verfahren nach A r t . 76 GG zugestimmt, vgl. 248. Sitzung v. 12. 7. 1962, Verh. S. 117—120. E i n ähnlicher E n t w u r f lag bereits 1957 vor (Bundesrats-Drucksache Nr. 127/ 57), w u r d e aber wegen Ablaufs der Wahlperiode nicht mehr beraten. Auch i h m hatte der Bundesrat bei der Vorlage nach A r t . 76 I G G zugestimmt, vgl. Bundesrats-Verhandlungen 175. Sitzung v o m 12. 4. 1957, S. 594/5. 47 Bundestags-Drucksache I V Nr. 625 S. 14 sub V. 44

45

108

Abschnitt IV: System der Besoldungs-Rahmenvorschriften

diese Novelle schon auf Grund der jetzigen Fassung des A r t . 75 GG erlassen werden könne. Die Verfassungsnovelle soll nach ihrer Begründung 4 8 hauptsächlich künftige Festsetzungen von Mindest- und Höchstbeträgen ermöglichen. Nach der Verfassungsnovelle bedürfen auch Gesetze über die Besoldung der Beamten des „Bundes und der bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechts" („Gesetze nach A r t . 73 Nr. 8") der Zustimmung des Bundesrates, wenn sie von den Mindest- oder Höchstbeträgen abweichen wollten. Konsequenterweise muß dies dann auch für die Besoldung der Bundesrichter (gemäß Art. 98 I GG) gelten. Deshalb schlägt der Bundesrat 49 mit Zustimmung der Bundesregierung vor, A r t . 75 I I I GG geplanter Fassung zu formulieren: „(3) Absatz 2 g i l t f ü r Rahmenvorschriften nach A r t . 98 Absatz 3 Satz 2 und Gesetze nach Art. 98 Abs. 1 entsprechend."

48 49

Bundestags-Drucksache I V Nr. 633 S. 3/4. Bundestags-Drucksache I V Nr. 633 Anlage 2 (S. 5) u n d Anlage 3 (S. 6).

Abschnitt

V

Unzuständigkeit des Bundes wegen Überschreitung der Rahmengrenze des Art. 75 D i e v o n d e r Besoldungssperre d e r H a r m o n i s i e r u n g s n o v e l l e betroffenen Volks- u n d Mittelschullehrer sind Beamte der Länder, Gemeinden, G e m e i n d e v e r b ä n d e oder (sonstiger) j u r i s t i s c h e r Personen des ö f f e n t l i chen Landesrechts. F ü r d i e Rechtsverhältnisse dieser B e a m t e n k a n n der B u n d n a c h A r t . 75 N r . 1 G G n u r R a h m e n v o r s c h r i f t e n erlassen. D e m entsprechend t r ä g t das K a p i t e l I I I des Bundesbesoldungsgesetzes, i n das d i e H a r m o n i s i e r u n g s n o v e l l e d e n s t r e i t i g e n § 54 I 2 e i n f ü g e n w i l l , die Ü b e r s c h r i f t „ R a h m e n v o r s c h r i f t e n " . I . Rahmenkompetenz als Konkurrenzkompetenz Die Rahmenkompetenz des B u n d e s nach A r t . 75 5 0 ist ein Unterfall der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des A r t . 74 G G 5 1 » 5 2 . 50 u n d nach A r t . 98 I I I 2. Dagegen ist die Grundsatzkompetenz des B u n des nach A r t . 140 GG i. V. m i t A r t . 138 I 2 W R V eine ausschließliche: Bevor nicht der B u n d die dort vorgesehenen Grundsätze aufgestellt hat, können die Länder die Ablösung der „Staatsleistungen" weder regeln noch vornehmen. So ausdrücklich A r t . 173 WRV, der zwar nicht v o m GG rezipiert ist, aber nach h. M . bereits i n dem rezipierten A r t . 138 I 2 W R V enthalten war, Anschütz R V A r t . 173 Bern. 1. Z u m Übergang der Kompetenz aus A r t . 140 GG, 138 I 2 W R V auf den B u n d siehe Mikat Grundrechte I V (1960) S. 111 (228/9); Hesse JböR 10 (1961) S. 3 (19). 51 v. Mangoldt GG A r t . 72 Bern. 2; A r t . 75 Bern. 2; Zinn AöR 75, 291 (298); ders. i n Bundesrecht u n d Bundesgesetzgebung S. 53 (63); Grewe D R Z 1949, 349 (351); ders. i n Bundesrecht u n d Bundesgesetzgebung S. 28 (30, 37/ 38); Ringelmann Bundesrecht u n d Bundesgesetzgebung S. 13 (23/24, 27, 185/ 6); Strauß ebda. S. 185; Herrfahrdt BonnKomm. A r t . 70 A n m . I I ; Nawiasky Grundgedanken S. 41, 118; W. Weber DöV 1954, 417 (418); Ipsen R d A 1954, 81; Neis Z B R 1954, 38 (39); Koellreutter Deutsches Staatsrecht (1953) S. 226; Kleine SJZ 1949 Sp. 802; Lechner B V e r f G G (1954) § 13 Nr. 14 A n m . 2 b. F ü r Sonderform einer Gesetzgebungskompetenz: Kaufmann i n Bundesrecht u n d Bundesgesetzgebung S. 188; Maunz DStR S. 190; Beyer N J W 1957, 1348 (1349). Ohne Stellungnahme: Nawiasky Bay.Verf. Erg. Bd. S. 70; Ernst Wolff DRZ 1950, 1 (5); Kratzer DöV 1950, 530. 52 F ü r die Grundsatzkompetenz der W R V ebenso: Anschütz R V A r t . 7 Bern. 2; A r t . 10/11 Bern. 1; Lassar HDStR I S. 301 (305); Gebhard R V A r t . 10 A n m . l b ; Poetzsch-Heffter R V Vorbem. 1 vor A r t . 6—14; Giese R V A r t . 10 Bern. 1; JböR 13 (1925) S. 249 (256); v. Freytagh-Loringhoven Die W R V i n Lehre u n d W i r k l i c h k e i t (1924) S. 208—210. F ü r Sonderform der Gesetzgebungskompetenz: Hatschek Deutsches u n d Preußisches Staatsrecht, Bd. I (1922) S. 87; Reichsstaatsrecht (1923) S. 48/49; Meißner Das neue Staatsrecht des Reichs u n d seiner Länder (1921) S. 29/30

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Abschnitt V: Überschreitung der Rahmengrenze

1. Dies ergibt sich aus A r t . 70 Abs. II, der nur zwei Arten von Gesetzgebungskompetenzen des Bundes kennt: die ausschließliche und die konkurrierende, und w i r d bestätigt durch A r t . 75 primo, der dem Bund die Rahmenkompetenz nur „unter den Voraussetzungen des A r t . 72" verleiht; dieser A r t i k e l behandelt die „konkurrierende Gesetzgebung". I n seinem Abs. I I macht er das Gesetzgebungsrecht des Bundes davon abhängig, daß „ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung besteht". Die Rahmenkompetenz des Bundes nach A r t . 75 unterscheidet sich daher von der „konkurrierenden" Kompetenz nach A r t . 74 weder durch das Moment der Konkurrenz noch durch das Moment des Bedürfnisses. Der einzige Gegenbegriff zur konkurrierenden Kompetenz ist die ausschließliche oder exklusive Gesetzeskompetenz nach Art. 73 — und die Rahmenkompetenz des A r t . 75 ist ebenso wie die konkurrierende Kompetenz des A r t . 74 eine Bedarfs- oder Bedürfniskompetenz. 2. Die Weimarer Reichsverfassung verlangte ein solches „Bedürfnis für den Erlaß einheitlicher Vorschriften" nur ausnahmsweise: i n Art. 9 für die Wohlfahrtspflege sowie für den Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit, aber weder für die — sonstige — konkurrierende Gesetzgebung des A r t . 7 m i t seinen 20 Nummern, der dem heutigen A r t . 74 GG entsprach, noch für die Grundsatzkompetenz des A r t . 105S. Nach diesem A r t i k e l konnte „das Reich i m Wege der Gesetzgebung Grundsätze aufstellen" u. a." für das Recht der Beamten aller öffentlichen Körperschaften". Das ist offensichtlich der Vorläufer des A r t . 75 Nr. 1 GG. Wenn dabei das Grundgesetz von Rahmenvorschriften statt von Grundsätzen spricht, so beruht das auf einem Mißverständnis des Parlamentarischen Rates: Er wollte durch diesen Wechsel i m Ausdruck klarstellen 54 , daß d e r B u n d nicht nur Normativ vor Schriften für die Länder erlassen, sondern unmittelbar geltendes Recht für die Landesbürger setzen k a n n , daß

also Adressaten der Rahmen Vorschriften nicht nur die Landesgesetzgeber, sondern auch die Landesbehörden und die Landesbürger sein können. Ein Mißverständnis war dies insofern, als die Begriffe „Grundsätze" und „Rahmenvorschriften" nicht konträr sind und gar nichts über die Frage nach dem möglichen Normadressaten aussagen. Deshalb darf man davon ausgehen, daß die Rahmenkompetenz des Art. 75 GG inhaltlich der Grundsatzkompetenz des A r t . 10 WRV entspricht 55 . 3. Sie unterscheidet sich von der konkurrierenden Kompetenz des Art. 74 m i t h i n nur durch ihren Umfang, nicht durch den Adressaten 53

Weitere Grundsatzkompetenzen enthielt die W R V i n A r t . 11, A r t . 138 I 2 u n d A r t . 146 I I 3. Z u A r t . 138 I 2 vgl. A n m . 50. 54 Vgl. unten S. 113 zu A n m . 75. 55 Unrichtig daher BVerfGE 3, 407 (415), das GG habe „einen neuen Trennungsstrich zwischen konkurrierender Vollgesetzgebung u n d Rahmengesetzgebung gezogen". Der Trennungsstrich ist nicht neu, sondern n u r anders gezogen, d. h. die Materien sind zwischen V o l l - u n d Rahmenkompetenz anders als i n der W R V aufgeteilt worden.

I. Rahmenkompetenz als Konkurrenzkompetenz

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oder d i e W i r k u n g d e r B u n d e s g e s e t z e 5 6 ' 5 7 . A r t . 74 g e w ä h r t d e m B u n d eine u n b e s c h r ä n k t e K o m p e t e n z z u r t o t a l e n R e g e l u n g d e r d o r t g e n a n n t e n M a t e r i e n , also eine Vollkompetenz, w ä h r e n d A r t . 75 d e m B u n d n u r eine b e s c h r ä n k t e R e g e l u n g g e s t a t t e t : n u r d i e A u f s t e l l u n g v o n R a h m e n v o r s c h r i f t e n , also bloß eine Teilkompetenz verleiht. Die Restkompetenz s t e h t ausschließlich d e n L ä n d e r n zu, w ä h r e n d f ü r d i e T e i l - oder R a h m e n k o m p e t e n z des A r t . 75 d e r A r t . 72 I g i l t : I n diesem T e i l b e r e i c h s i n d die L ä n d e r z u r Gesetzgebung b e f u g t , solange u n d s o w e i t d e r B u n d v o n seiner K o m p e t e n z k e i n e n G e b r a u c h m a c h t . N u r f ü r d i e R a h m e n v o r s c h r i f t e n h a t d e r B u n d d i e Vorrangkompetenz 58, als w e l c h e sich d i e k o n k u r r i e r e n d e Gesetzgebung des Grundgesetzes d a r s t e l l t 5 0 , w ä h r e n d er f ü r d e n Rest, d. h. f ü r die Regelungen, d i e n i c h t m e h r R a h m e n c h a r a k t e r t r a g e n , w e d e r d e n V o r r a n g noch ü b e r h a u p t eine K o m p e t e n z besitzt. Die Materien des Art. 75 fallen also nur zum Teil in die konkurrierende Kompetenz des Bundes: n u r s o w e i t es sich u m d i e R a h m e n v o r s c h r i f t e n oder G r u n d s a t z r e g e l n h a n d e l t . F ü r a l l e d a r ü b e r h i n a u s g e h e n d e n V o r s c h r i f t e n s i n d ausschließlich d i e L ä n d e r k o m p e t e n t . 4. Die Zuordnung der Rahmenkompetenz des A r t . 75 zur konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes praejudiziert nicht i n der bestrittenen Frage, ob A r t . 125 auch f ü r die Materien des A r t . 75 oder n u r f ü r die der 50 F ü r die Interpretation der Rahmenkompetenz des GG i n diesem Sinne die einhellige Meinung, vgl. v. Mangoldt GG (1953) A r t . 75 Bern. 3; Zinn AöR 75 (1949) S. 291 (298); N J W 1949, 687; Giese Bundeskompetenz S. 13/14; Maunz B a y V e r w B l . 1955, 2 (2/3); W. Weber Z B R 1954, 321 (323); Ipsen R d A 1954, 81; Herrfahrdt BonnKomm. A r t . 75 A n m . I I 1; Neis Z B R 1954, 38 (41); Geib ZBR 1954, 130; Schnorr R d A 1954, 172 (173); Ringelmann i n : Bundesrecht u n d Bundesgesetzgebung S. 185; BVerfGE 4,115 (130); 7, 29 (41). Auch der Bundesgesetzgeber n i m m t das Recht zum Erlaß von Vorschriften beider Typen i n Anspruch: vgl. z. B. Kap. I gegen Kap. I I BRRG, oben behandelt auf S. 47 unter a). 57 Auch die Grundsatzkompetenz der W R V w u r d e überwiegend so interpretiert: Anschütz HDStR I S. 295 (297); R V A r t . 10/11 Bern. 1; Lassar H D StR I S. 301 (306); Poetzsch-Heffter R V Vorbem. 5 zu A r t . 6—12; JböR 17 (1929) S. 1 (14); Popitz D J Z 1929, 14; Giese R V A r t . 10 Bern. 1; Gebhard A r t . 10 A n m . 2 c; Doehl AöR 12 (1927) S. 37 (87/88); Reichsinnenminister, Gutachten v. 9. 4. 1924, zitiert bei Poetzsch-Heffter JböR a. a. O.; PreußOVG, 24. 2. 1925, RBesBl. 1925,141; K G , 22. 12. 1925, D J Z 1926 Sp. 300. F ü r die Begrenzung auf Normativvorschriften: Bornhak D J Z 1922 Sp. 219 (221); Hatschek Reichsstaatsrecht (1923) S. 48/49; Meißner Das Staatsrecht des Reichs u n d seiner Länder (1924) S. 32; BayObLG, 13. 11. 1926, DJZ 1927 Sp. 391. 58 Die Auffassung, Rahmenvorschriften könne nur der B u n d erlassen — so BayVerfGHE n. F. 2, 144 (160) u n d Beyer N J W 1957, 1348 (1349) — ist u n haltbar; denn dann wäre die Rahmenkompetenz des Bundes eine ausschließliche Kompetenz. 59

Vgl. A r t . 36 „Vorranggesetzgebung des Bundes" i m Herrenchiemseer E n t w u r f eines Grundgesetzes u n d Erläuterungen i m „Darstellenden T e i l " S. 28/29 (in: Bericht über den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee v o m 10. bis 23. 8. 1948, hrsg. v o m Verfassungsausschuß der Ministerpräsidentenkonferenz der westlichen Besatzungszonen, München 1948).

112

Abschnitt V: Überschreitung der Rahmengrenze

A r t . 74 u n d 105 I I g i l t 6 0 , insbesondere ob die vorkonstitutionelle Vollregel u n g eines unter A r t . 75 fallenden Sachgebiets aufgegliedert werden k a n n i n als Bundesrecht weitergeltende Rahmen- oder Grundsatznormen u n d i n nicht solchen Charakter tragende, daher zu Landesrecht gewordene V o r schriften. Wenn die Unmöglichkeit oder Unzulässigkeit solcher Aufgliederung die A n w e n d u n g des A r t . 125 auf die Materien der Bundesrahmenkompetenz ausschließen oder einschränken sollte, so würde das nichts daran ändern, daß die Rahmenkompetenzen des Grundgesetzes Erscheinungsformen der k o n kurrierenden Gesetzgebungskompetenz i. S. der A r t . 70 ff. darstellen. Es würde aus jenen Schwierigkeiten allenfalls folgen, daß der Begriff der konkurrierenden Gesetzgebung i n A r t . 125 eng(er) auszulegen, nämlich auf A r t . 74 zu beschränken sei 81 . I I . Rahmenkompetenz als Teilkompetenz D a die R a h m e n k o m p e t e n z des A r t . 75 als Gegensatz z u r V o l l k o m p e tenz des A r t . 74 gedacht i s t 6 2 , b i l d e t d e n Gegensatz z u d e n R a h m e n v o r s c h r i f t e n d i e V o l l r e g e l u n g . D i e v o l l s t ä n d i g e oder erschöpfende oder auch n u r d i e abschließende R e g e l u n g e i n e r d e r i n A r t . 75 g e n a n n t e n M a t e r i e n ist m i t h i n d e m B u n d a u f j e d e n F a l l v e r w e h r t 0 3 . E r s t recht ist es unzulässig, daß der B u n d , ohne selbst d i e M a t e r i e z u regeln, d e n L ä n d e r n d i e R e g e l u n g v e r b i e t e t , sei es eine e r s t m a l i g e Regelung, sei es eine Ä n d e r u n g der b i s h e r i g e n L a n d e s r e g e l u n g 6 4 . B l o ß e S p e r r e g e l n ohne eigene Sachregeln des B u n d e s s i n d j e d e n f a l l s i m B e r e i c h d e r R a h m e n k o m p e t e n z unzulässig, w e i l sie d e n L ä n d e r n i n d e m g e s p e r r t e n B e r e i c h j e d e Gesetzgebungskompetenz entziehen. B e i der R a h m e n k o m p e t e n z m u ß aber gerade d e n L ä n d e r n R a u m f ü r eigene R e g e l u n g b l e i b e n 6 5 . A u c h n e g a t i v e V o l l r e g e l u n g e n i n G e s t a l t v o n T o t a l s p e r r e n s i n d also d e m B u n d i m B e r e i c h des A r t . 75 v e r w e h r t 8 6 . Das V e r b o t der T o t a l i t ä t u n d E x k l u s i v i t ä t d e r B u n d e s r e g e l u n g ist aber auch d i e einzige Grenze, d i e feststeht. W e l c h e w e i t e r e n S c h r a n k e n d e r Bundesgesetzgebung d u r c h d i e B e g r e n z u n g a u f R a h m e n v o r s c h r i f t e n 60 A r t . 125 g i l t nicht für die Materien des A r t . 75 nach BayVerfGHE n. F. 2 I I S. 143 (160); Zinn i n Bundesrecht u n d Bundesgesetzgebung S. 53 (63); Schäfer DRZ 1950, 28; Herrfahrdt BonnKomm. A r t . 70 A n m . I I 1; Kleine SJZ 1949 Sp. 802. — BVerfGE 7, 29 (41) läßt die Frage offen. 61 So ausdrücklich A r t . 139 Variante 2 des Herrenchiemseer Entwurfs eines Grundgesetzes (Anm. 59). 02 E 3, 407 (415): „konkurrierende Vorranggesetzgebung u n d Rahmengesetzgebung". 63 E 4, 115 (127): „jedenfalls nicht erschöpfend regeln"; S. 129: „ohne daß der Gesetzgebungsgegenstand v o m B u n d v o l l ausgeschöpft, bis i n alle Einzelheiten geordnet werden darf". 64 Unzulässig ist ein bloßer „Einfrierbefehl"! So Maunz BayVerwBl. 1955, 2 (4); W. Weber DöV 1954, 417 (418). 65 Zutreffend daher BVerfGE 7, 120 (127): „Eine Vorschrift, die dem L a n d schlechthin verwehrt, seine Vorschriften zu ändern, die einen Gegenstand der Rahmenkompetenz regeln, überschreitet diese Kompetenz; dem Landesgesetzgeber wäre mehr verwehrt, als i h m bei Ausschöpfung der Rahmenkompetenz verwehrt werden könnte." 68 Maunz B a y V e r w B l . 1955, 2 (4); W. Weber DöV 1954, 417 (418). Vgl. auch Ipsen R d A 1954, 81 (82).

II. Rahmenkompetenz als Teilkompetenz

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gezogen sind, wo also die Grenze zwischen konkurrierender Bundesund ausschließlicher Landeskompetenz für die Sachgebiete des A r t . 75 verläuft, das ist noch weitgehend ungeklärt. Die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes gibt für diese Frage fast nichts her. Der Herrenchiemseer Entwurf 6 7 hatte i n seinem Katalog über die Vorranggesetzgebung des Bundes (Art. 36) die Bundeszuständigkeit bei einigen Materien auf die Aufstellung von Grundsätzen beschränkt 68 . Später wurden diese Materien aus dem Katalog ausgegliedert und i n einem eigenen Art. 36 a, dem unmittelbaren Vorläufer des A r t . 75 GG, zusammengefaßt 69 . Aus den Grundsatzkompetenzen des Entwurfs wurden i m Grundgesetz teils Vollkompetenzen des Bundes 70 , teils ausschließliche Landeskompetenzen 71 . Andere grundgesetzliche Rahmenkompetenzen entstanden aus Vollkompetenzen des Entwurfs 7 2 oder wurden erst später neu eingefügt 78 . Die angeblichen Unterschiede zwischen Grundsatz- und Rahmenzuständigkeit waren i m „Darstellenden Teil" des Herrenchiemseer Entwurfs angedeutet 74 und wurden bei den Beratungen der Bundeszuständigkeit über „öffentliche Fürsorge" (jetzt A r t . 74 Nr. 7 GG) und „Beamtenrecht" (jetzt A r t . 75 Nr. 1 GG) erörtert 7 5 : „Grundsätze" seien nur Richtlinien für die Landesgesetzgebung, „Rahmenvorschriften" dagegen auch „unmittelbar verbindliches Recht". Über die inhaltliche Abgrenzung zwischen der i n der Grundsatz- oder Rahmenkompetenz liegenden Teilkompetenz gegenüber der Vollkompetenz läßt sich der Entstehungsgeschichte dagegen nichts entnehmen 76 . Nur bei den Erörterungen über die Zuständigkeit 87

Vgl. oben A n m . 59. Recht der Enteignung f ü r Bundeszwecke u n d Grundsätze des allgemeinen Enteignungsrechts (Art. 36 Nr. 6 b H C h E n t w G G ) ; Grundsätze der L a n desangehörigkeit (Nr. 8); Grundsätze der öffentlichen Fürsorge (Nr. 10); Grundsätze f ü r das Flüchtlingswesen (Nr. 11); Grundsätze der Bodenverteilung, des Siedlungs- u n d Heimstättenwesens sowie des Wohnungsrechts (Nr. 26). 69 Vorschlag des interfraktionellen „Fünfer"-Ausschusses v. 2. 5. 1949 (DrS Nr. 591 = JböR 1, 495/6). 70 Landesangehörigkeit (Art. 74 Nr. 8 GG); öffentliche Fürsorge (Nr. 7); Flüchtlingswesen (Nr. 6); Siedlungs- u n d Heimstättenwesen sowie Wohnungsrecht (Nr. 18). 71 Allgemeines Enteignungsrecht (Art. 36 Nr. 6 b HChEntwGG). Vgl. dazu A r t . 7 Nr. 12 WRV. 72 Presse u n d F i l m (Art. 36 Nr. 14, 16 H C h E n t w G G ; jetzt A r t . 75 Nr. 2 GG). 73 Beamtenrecht (Art. 75 Nr. 1 GG); Jagdwesen, Naturschutz, Landschaftspflege (Nr. 3); Raumordnung u n d Wasserhaushalt (Nr. 4); Melde- u n d Ausweiswesen (Nr. 5). 74 B e r i c h t s . 30 (Anm. 59); JböR 1,553. 75 Vgl. für die „öffentliche Fürsorge" JböR 1, 509—513 m. Nachw. u n d für das „Beamtenrecht" JböR 1, 555—557 m. Nachw. 76 Vgl. zu den Beratungen über die Materien: öffentliche Fürsorge (Art. 74 Nr. 7 GG) JböR 1, 509—513; Presse u n d F i l m (Art. 75 Nr. 2 GG) JböR 1, 557—559; Jagdwesen, Naturschutz, Landschaftspflege (Art. 75 Nr. 3 GG) JböR 1, 559—560; Grundstücksverkehr, Bodenrecht, Wohnungs-, Siedlungs- u n d 68

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Abschnitt V: Überschreitung der Rahmengrenze

für „Beamtenrecht" sind Gründe für die Beschränkung des Bundes auf Grundsatz- oder Rahmenvorschriften angedeutet 77 . I I I . Abgrenzungsversuche des Bundesverfassungsgerichts Auch die sich mit diesem Problem grundsätzlich und eingehend auseinandersetzende Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Bd. 4 S. 115 ff. 78 » 79 über die Zulässigkeit des oben S. 99 angeführten Besoldungssperrgesetzes des Bundes von 1951 hat keine Klarheit gebracht, weil sie sehr unterschiedliche und z. T. widersprüchliche Abgrenzungskriterien aufgestellt hat. Die wenigen weiteren Entscheidungen zu dieser Frage haben eher neue Verwirrung gestiftet. 1. Einmal findet sich eine rein quantitative Abgrenzung: Der Bund müsse „ i m Hinblick auf die zu ordnenden Sachgebiete den Ländern noch etwas zu regeln übriglassen", und dies Übrigbleibende müsse „von substantiellem Gewicht sein" (S. 129)80. Das ist sicherlich richtig, aber nicht genügend, wie schon der vom BVerfG entschiedene Fall zeigt: Wenn der Bund den Ländern verbietet, ihren Beamten höhere Gehälter als den Bundesbeamten m i t entsprechender Aufgabe und i n gleichwertiger Stellung zu zahlen, wenn er also die Gehälter seiner Beamten zu Höchstsätzen für die Besoldung der entsprechenden Länderbeamten deklariert, so beläßt er den Ländern auch i m Besoldungsrecht noch Entscheidungen „von substantiellem Gewicht", nämlich außer der bundesgleichen Bezahlung alle Möglichkeiten zu niedrigerer Besoldung. Bleibt ein Heimstättenwesen (Art. 74 Nr. 18 GG) sowie Bodenverteilung, Raumordnung u n d Wasserhaushalt (Art. 75 Nr. 4 GG) JböR 1, 536—539, 560—61; Meldeu n d Ausweiswesen (Art. 75 Nr. 5 GG) JböR 1, 561/62; Enteignungsrecht (Art. 74 Nr. 14 GG) JböR 1, 523—525; Flüchtlingswesen (Art. 74 Nr. 6 GG) JböR 1, 506—509; Landesangehörigkeit (Art. 74 Nr. 8 GG) JböR 1, 513. 77 Vgl. JböR 1, 555—557. Dr. Laforet (S. 555 zu A n m . 6) machte gegen die Zuständigkeit geltend, daß schon die entsprechende Reichskompetenz (Art. 10 Nr. 3 WRV) als schwerer Eingriff i n die Eigenstaatlichkeit der Länder betrachtet worden sei. Dr. Hoch (S. 555 zu A n m . 7) meinte, daß „gewisse Dinge, z. B. die Frage der Anstellungsform, einheitlich sein müsse, auch w e n n m a n es jedem L a n d überläßt, das Beamtenrecht selbst zu regeln". Dr. Strauß (S. 555 zu A n m . 8) sah f ü r Notzeiten die Notwendigkeit als gegeben an, „daß u. U. von Bundes wegen gewisse Sperrvorschriften auf dem Besoldungsgebiet geschaffen werden u n d daß sich bei der Auftragsverwaltung (Finanz-, Wasserstraßenverwaltung) die Notwendigkeit ergeben könne, Grundsätze f ü r die Beamtenausbildung, Disziplinarrecht u. ä. zu schaffen". 78 Besprechungen der Entscheidung von Maunz B a y V e r w B l . 1955, 2—5; Loschelder Bundesarbeitsblatt 1955, 147—150; Groll R i A 1955, 19—21; Schröder R i A 1955, 21—24. 79 Vgl. ferner BVerfGE 3, 407 (414) [„Baugutachten"]; 4, 219 (338/9) [Württ.Bad. UberführungsG] ; 7, 29 (41) [ReichspresseG]; 7, 120 (127) [Personalvertretungsrecht]; 7, 155 (161) [ A b w a h l des leitenden Kommunalbeamten]; 8, 186 (193/4) [ReichsnaturschutzG]; 10, 285 (296) [Revisibilität von Landesrecht]; B V e r f G DöV 1962, 863 = DVB1. 1963, 60 = N J W 1962, 2243 [WasserstraßenreinhaltungsG]. 80 Zustimmend Maunz B a y V e r w B l . 1955, 2 (4); Beyer N J W 1957, 1348 (1349).

III. Abgrenzungsversuche des Bundesverfassungsgerichts

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Land von einiger Größe bei allen seinen Beamten auch nur um ein Prozent unter dem Höchstsatz, so spart es bereits Millionen! Trotzdem hat das Bundesverfassungsgericht diese bundesgesetzliche Besoldungssperre wegen Überschreitung der Rahmengrenze für unzulässig erklärt. Also kommt man mit der bloß quantitativen Abgrenzung danach, einen wie großen Rest der Bund den Ländern übrigläßt, nicht aus. Außerdem ist die Quantitätsbestimmung dieses Restes als „substantiell gewichtig" unzulänglich, weil zu unbestimmt 8 1 und damit nicht justiziabel. Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts soll aber „die Frage, ob eine vom Bundesgesetzgeber erlassene Vorschrift eine Rahmenvorschrift i. S. des A r t . 75 ist", eine „Rechtsfrage" sein, die der vollen Entscheidungsgewalt des Bundesverfassungsgerichts unterliegt (S. 128). Endlich und vor allem hat eine solche quantitative Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern keinen vernünftigen Sinn. Der Unterschied zwischen der Vollkompetenz des A r t . 74 und der Rahmenkompetenz des A r t . 75 kann kein bloß quantitativer, sondern muß zugleich ein qualitativer sein. Die Rahmenvorschriften sind Teilregelungen von ganz bestimmter Qualität oder Eigenart. 2. Nicht qualitativ, sondern noch quantitativ gedacht erscheint auch der weitere und stärker betonte Gesichtspunkt der Ausfüllung des Bundesrechtes durch Landesrecht: „Rahmenvorschriften des Bundes müssen, wenn auch nicht i n allen einzelnen Bestimmungen, so doch als Ganzes durch Landesgesetzgebung ausfüllungsfähig und ausfüllungsbedürftig, jedenfalls auf eine solche Ausfüllung hin angelegt sein." (S. 115 u. 129)82. I n E 8, 186 (193) w i r d dieses „Angelegtsein", die Ausfüllungstendenz, als „ein wesentliches Merkmal des Rahmengesetzes i. S. des A r t . 75 GG" bezeichnet und dem Reichsnaturschutzgesetz, obwohl es nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts „einer Ausfüllung sehr wohl bedurfte", dennoch der Rahmencharakter versagt, weil es nicht durch Landesbehörden, sondern durch den „Reichsforstmeister" ergänzt werden sollte. Hier w i r d also die Ausfüllungstendenz zusätzlich zur Ausfüllungsbedürftigkeit gefordert, während sie nach E 4, 115 (129) als minus an Stelle der Ausfüllungsbedürftigkeit genügen soll. A u f S. 137 endlich spricht das Bundesverfassungsgericht von „einer auf Ausfüllungsbedürftigkeit angelegten gesetzlichen Regel", scheint also eine gewollte und erklärte Ausfüllungsbedürftigkeit zu verlangen. Abgese81 Bestimmter, aber nicht zutreffender Popitz D J Z 1929 Sp. 11 (14): „etwas, was nicht fehlen darf, u m die Materie zu ordnen". 82 „ N u r Rahmen, der einer A u s f ü l l u n g fähig i s t " : Herrfahrdt BonnKomm. A r t . 75 A n m . I I 1; Wiehert D B G Einleitung S. 41; Geib Z B R 1954, 130; Maunz DStR S. 189. — „Es genügt, wenn die Rahmenvorschriften i m ganzen ausgestaltungsfähig sind": Neis Z B R 1954, 38 (41); Schnorr R d A 1955, 172 (174). — „ E i n Rahmengesetz muß auf Ausfüllung angelegt sein": Nawiasky BayVerf. Erg. Bd. S. 70; Maunz B a y V e r w B l . 1955, 2 (4); DStR S. 189. — Vgl. auch A n m . 63.

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Abschnitt V: Überschreitung der Rahmengrenze

hen von diesen Widersprüchen erscheint m i r diese Ausfüllungs-Theorie deshalb verfehlt, weil es kein Gesetz gibt, das nicht „der Ausfüllung fähig und bedürftig" wäre. Jedes Gesetz enthält Lücken und w i r f t Zweifelsfragen auf, die durch eine ergänzende oder ausfüllende Rechtsetzung behoben werden können. A n der Ausfüllungsfähigkeit jeder gesetzlichen Regelung kann daher kein Zweifel bestehen. Was aber die Ausfüllungsbedürftigkeit angeht, so kann man nur darüber streiten, ob und wieweit die Ausfüllung durch die rechtssetzenden Gewalten erfolgen oder der rechtsprechenden Gewalt überlassen werden soll. 3. Wahrscheinlich meint das Bundesverfassungsgericht m i t seiner Ausfüllungsbedürftigkeit und Ausfüllungstendenz etwas anderes: nicht die Unvollständigkeit, sondern die Unselbständigkeit der bundesrechtlichen Regelung: „Der Bund darf nur einen Rahmen setzen. Rahmen aber bedeutet, daß das Bundesgesetz nicht für sich allein bestehen kann 83, sondern darauf angelegt sein muß, durch Landesgesetz ausgefüllt zu werden" — so formuliert es E 4, 115 (129). Statt „ausgefüllt" muß es offensichtlich „ergänzt" heißen, wenn der Satz sinnvoll werden soll. Dementsprechend rügt das Bundesverfassungsgericht i n E 4, 115 (137) an dem Besoldungssperrgesetz des Bundes, daß dadurch dem Landesgesetzgeber „die Befugnis abgeschnitten" wird, „die bei einer bundesrechtlichen Rahmenvorschrift erhalten bleiben muß, eine auf Ausfüllungsbedürftigkeit angelegte gesetzliche Regelung so zu ergänzen (!), daß erst m i t dieser Ergänzung (!) das Werk der Gesetzgebung über den zu ordnenden Gesetzgebungsgegenstand i n sich geschlossen und v o l l z i e h b a r . . . ist". „Bundesgesetze sind demnach nur dann Rahmengesetze gemäß A r t . 75 GG, wenn sie nach Inhalt und Zweck der Ausfüllung durch freie Willensentscheidung des Bundesgesetzgebers fähig und bedürftig i n dem Sinne sind, daß erst m i t dieser Ausfüllung das Gesetzgebungswerk über den zu ordnenden Gegenstand i n sich geschlossen und vollziehbar wird." Nach dieser Definition muß also das Rahmengesetz ein unbrauchbares Stückwerk, ein Torso sein. Es w i r d erst brauchbar und anwendbar oder „vollziehbar" durch die ergänzende Landesgesetzgebung. Damit hätten also allein die Länder es i n der Hand, ob die Rahmengesetzgebung des Bundes rechtliche Geltung und praktische Bedeutung erlangt. Das war aber weder die Absicht des Grundgesetzgebers, noch hätte die Verleihung einer solchen Bundeskompetenz einen vernünftigen Sinn 8 4 . 83 E 4, 115 (129); 7, 29 (42). Ebenso Nawiasky Bay.Verf. Erg.Bd. S. 70; Maunz B a y V e r w B l . 1955, 2 (4); Beyer N J W 1957, 1348 (1349). Ä h n l i c h für die „Grundsätze" der W R V Popitz D J Z 1929 Sp. 11 (14). 84 Daß der B u n d — auch — Rahmenvorschriften erlassen kann, die nicht ergänzungsfähig u n d (oder) ergänzungsbedürftig sind, anerkennen Maunz BayVerwBl. 1955, 2 (3); Neis Z B R 1954, 38 (40); Bundesregierung EntwBRRG (BT-DrS I I Nr. 1549) S. 28/29

III. Abgrenzungsversuche des Bundesverfassungsgerichts

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Ob diese Abstellung auf die Unselbständigkeit noch m i t dem Wortsinn der „Rahmenvorschrift" vereinbar ist, lasse ich dahingestellt. Sicherlich ist sie es nicht mehr, wenn und solange man die Rahmenkompetenz des A r t . 75 an der Grundsatzkompetenz des A r t . 10 WRV orientiert, wie es auch das Bundesverfassungsgericht t u t 8 5 ; denn die Rechtsgrundsätze sind gerade die kräftigsten und selbständigsten Normen, die die wechselnden Einzelregelungen überdauern. Die Forderung des Bundesverfassungsgerichts nach der Unselbständigkeit der bundesgesetzlichen Rahmenvorschriften und nach ihrer Ergänzungsbedürftigkeit durch Landesrecht steht daher i n unvereinbarem Widerspruch zu der These des Bundesverfassungsgerichts, daß die Ersetzung der „Grundsätze" des A r t . 10 WRV durch die „Rahmenvorschriften" des A r t . 75 GG „das Maß der bundesgesetzlichen Regelung" nicht anders als zur Zeit der Weimarer Reichsverfassung bestimmt habe. Nach der Ergänzungs- oder Unselbständigkeitstheorie ist die Rahmenkompetenz weit schwächer als die Grundsatzkompetenz, während nach E 4, 115 (129) die Rahmenvorschriften des A r t . 75 sich nicht einmal „auf Normen von grundsätzlicher Bedeutung zu beschränken brauchen", die Rahmenkompetenz des A r t . 75 GG also noch über die Grundsatzkompetenz des A r t . 10 WRV hinausgehen soll. Dieser Satz findet sich auf der gleichen Seite i m selben Absatz, i n dem das Bundesverfassungsgericht verlangt, daß das Bundesgesetz nicht für sich allein bestehen kann, sondern ein ergänzendes „Tätigwerden des Landesgesetzgebers" „voraussetzt": „Bundesgesetze und Landesgesetze müssen nebeneinander (!) wirksam werden, um die gewollte gesetzliche Ordnung zu erreichen und praktisch anwendbares Recht zu schaffen", heißt es auf der nächsten Seite 130! Wäre diese Forderung berechtigt, so wäre das wichtigste Rahmengesetz nach A r t . 75 Nr. 1, das Beamtenrechtsrahmengesetz, verfassungswidrig. Der allergrößte Teil seiner Regelungen kann für sich allein bestehen. Einige von ihnen, wenn auch keineswegs alle und schon gar nicht die wichtigsten, sind zwar der Ergänzung, Ausfüllung oder Detaillierung fähig; aber nur bei ganz wenigen ist dies nötig, u m sie praktikabel zu machen. Das Beamtenrechtsrahmengesetz ist ein komplettes Beamtengrundgesetz, das zwar den Ländern Raum für gewisse Abweichungen und Ergänzungen und für viele Detaillierungen läßt, das aber eine solche ergänzende Tätigkeit des Landesgesetzgebers nicht voraussetzt. Dieser muß nur zweierlei tun, damit die Normen des BRRG geltendes und anwendbares Recht werden: Die Vorschriften des I. Kapitels muß er, unverändert oder verändert 8 6 und ergänzt oder nicht ergänzt, durch Landesgesetz rezipieren. Zweitens muß er Ausführungsbestim85 86

Siehe unten S. 122 zu A n m . 90—94. Verändert, soweit bundesgesetzlich zulässig.

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Abschnitt V: Überschreitung der Rahmengrenze

mungen organisatorischen und verfahrensrechtlichen Inhalts erlassen. Aber das muß er auch bei den Gesetzen, die der Bund auf Grund seiner Vollkompetenzen erläßt: Soweit sie — wie i n der Regel — durch die Länder auszuführen sind, regeln grundsätzlich sie „die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren", A r t . 84 I, 85 I GG. I n E 8, 186 (194) hat überdies das Bundesverfassungsgericht ein Bundesgesetz „praktisch" als „Vollregelung" bezeichnet, wenn sie „nur noch der Ergänzung durch Vorschriften vom Charakter bloßer Ausführungsbestimmungen bedarf". Das Bedürfnis nach Ergänzung durch Ausführungsvorschriften genügt danach also nicht zur Qualifizierung als Rahmenvorschrift i m Gegensatz zur Vollregelung. Freilich enthält das Beamtenrechtsrahmengesetz auch Vorschriften, zu deren Übernahme der Bund die Länder nur ermächtigt, aber nicht verpflichtet. Das nötigt die Länder zwar zu einer Entscheidung, aber nicht zu einer ergänzenden Gesetzgebung. Wenn der Landesgesetzgeber i n seinem Landesbeamtengesetz jene i h m i m BRRG angebotene Regel aufstellt, dann ergänzt er nicht das BRRG, sondern er übernimmt eine dort bereits getroffene Regelung. Er entscheidet nur über ihre Inkraftsetzung; eine eigene Regelung trifft er nicht. Übernimmt er sie nicht, so ergeht die Entscheidung nicht einmal i n Gesetzesform; vielmehr unterbleibt dann eine landesgesetzliche Regelung. Also bedürfen nicht einmal diese zur Disposition des Landesgesetzgebers gestellten Vorschriften des BRRG i n jedem Falle jenes landesgesetzlichen Ergänzungsaktes. Sie behalten auch bei NichtÜbernahme die selbständige Bedeutung einer Ermächtigung des Landesgesetzgebers. Und der Nichtgebrauch dieser Ermächtigung beeinträchtigt die Anwendbarkeit und Brauchbarkeit der übrigen Vorschriften des BRRG i n keiner Weise. 4. Zwischen den Abgrenzungskriterien der Unvollständigkeit wegen Ausfüllungsfähigkeit und -bedürftigkeit der Rahmenvorschriften einerseits und ihrer Unselbständigkeit und daher Ergänzungsbedürftigkeit andererseits steht der vom Bundesverfassungsgericht ferner verwendete Spielraum-Gedanke. Die Rahmenvorschriften sollen „ n u r eine Grenze für landesgesetzliche Regelungen" „bilden", E 4, 115 (129); sie „müssen dem Landesgesetzgeber Raum für Willensentscheidungen i n der sachlichen Rechtsgestaltung übriglassen" (S. 130). Rahmenvorschriften für das Besoldungsrecht „müssen den Ländern genügend Spielraum lassen, u m die Beamtenbesoldung ihrer Finanzkraft anzupassen, und die Möglichkeit" eröffnen, „die Besoldung ihrer Beamten an die allgemeine Lebenshaltung i m Lande anzupassen" (S. 136). Neben diesem Anpassungsspielraum erscheint i n E 7, 29 (41/2) zur Rahmenkompetenz des Art. 75 Nr. 2 GG der Ausfüllungs- und Ergänzungsspielraum: Danach soll ein Bundespressegesetz zulässig sein, „falls es . . . dem Landesgesetzgeber so viel Spielraum läßt, daß erst m i t der Ausfüllung durch

III. Abgrenzungsversuche des Bundesverfassungsgerichts

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ein Landesgesetz das Presserecht i n sich geschlossen und vollziehbar w i r d " . Kombiniert ist der Gesichtspunkt der Anpassung m i t dem der Ergänzung i n dem Satz von E 4, 115 (129): „Der vom Bund gezogene Rahmen muß den Ländern die Möglichkeit lassen, die Materie entsprechend den besonderen Verhältnissen der Länder ergänzend zu regeln." a) Auch hier gehen also die verschiedenen Gesichtspunkte durcheinander bis zu offenem Widerspruch. Es macht einen prinzipiellen, nicht nur graduellen Unterschied, ob man die Zweckbestimmung der Rahmenvorschriften allein darin erblickt, „nur eine Grenze für landesrechtliche Eigenregelungen zu bilden" (S. 129) oder ob man vom Bundesrahmengesetzgeber nur verlangt, daß er den Ländern einen — gewissen — Spielraum zur Eigenregelung läßt. I m ersten Falle ist nicht nur die Bundeskompetenz weit geringer als i m zweiten, sondern der Akzent ist jeweils prinzipiell anders gesetzt. I m ersten Falle liegt er auf der Länderkompetenz, die sich lediglich gewisse Einschränkungen gefallen lassen muß: eben jene Grenzen, die der Bund durch seine Rahmenvorschriften dem Landesgesetzgeber zieht. Bei der Spielraum-Theorie dagegen liegt der Schwerpunkt auf der Bundeskompetenz, der dadurch gewisse Grenzen gesetzt sind, daß die Rahmenregelung des Bundes den Ländern einen Spielraum lassen muß. Die Grenztheorie verweist den Bund für die Materien des A r t . 75 auf die Randzonen, die SpielraumTheorie dagegen spart eine landeseigene Zone aus dem grundsätzlich dem Bund eröffneten Bereich aus. Ist die Rahmenkompetenz des Art. 75 nur eine Grenzziehungskompetenz, so liegt der Schwerpunkt oder „Primat" der Gesetzgebung bei den Ländern 8 7 ; ist diese dagegen nur durch das Gebot der Spielraumbelassung beschränkt, so liegt der Schwerpunkt beim Bund. Richtig ist an der Grenztheorie, daß die Rahmenvorschriften die Rechtsetzungshoheit der Länder begrenzen. Aber das ist ebenso binsenwahr wie die Feststellung, daß die Rahmenvorschriften nur i n begrenztem Umfange die Materien des A r t . 75 regeln, also keine Vollregelung sein dürfen. Die Rahmenkompetenz ist begrenzt und begrenzend zugleich. Aber auf die allein streitige Frage, wo die Grenzen der bundesgesetzlichen Grenzziehung liegen, wie weit der Bund den Rahmen bemessen muß und wie eng er i h n ziehen darf, darauf gibt die Grenztheorie keine, jedenfalls keine einleuchtende und praktikable Antwort. b) Zu dieser Frage ist auch den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts über die Größe des den Ländern zu belassenden Spielraumes nichts Eindeutiges, wohl aber viel Widersprüchliches zu entnehmen. Nach E 7, 29 (42) „muß es der Freiheit des Bundesgesetzgebers überlassen bleiben, in der Gesamtkonzeption eines Rahmengesetzes zu ent87

So Schnorr R d A 1955,172 (174) unter 5.

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Abschnitt V: Überschreitung der Rahmengrenze

scheiden, wieweit die bundesrechtliche Regelung gehen soll und wieweit der den Ländern zur Ausfüllung verbleibende Raum gezogen wird.". Das soll eine der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts entzogene „spezifisch gesetzespolitische Aufgabe" sein. I n E 4, 115 (128) dagegen wurde „die Frage, ob eine vom Bundesgesetzgeber erlassene Vorschrift eine Rahmenvorschrift i. S. des A r t . 75 ist", als „Rechtsfrage" bezeichnet, „die das Bundesverfassungsgericht zu entscheiden" habe. A n anderer Stelle (S. 136) dieses Urteils heißt es, daß die Frage, „wie eng oder wie weit die Grenzen i n einer Rahmenvorschrift gezogen werden dürfen", „bei den einzelnen Materien des A r t . 75 unterschiedlich zu beurteilen" sei. Wenn das richtig ist, wofür manches spricht, dann fragt man sich aber, warum das Bundesverfassungsgericht diese Feststellung erst an so später Stelle seiner Urteilsgründe traf, nachdem es zuvor eingehende Ausführungen über den Begriff der Rahmenvorschrift i n abstracto und i n cumulo gemacht hatte, ohne jede Differenzierung nach den verschiedenen Materien des A r t . 75, und an diesen abstrakten Maßstäben das Besoldungssperrgesetz des Bundes maß. c) Einleuchtend ist es, wenn das Bundesverfassungsgericht i n E 4, 115 (136) von besoldungsrechtlichen Rahmen Vorschriften verlangt, daß sie den Ländern genügend Spielraum lassen, u m die Beamtenbesoldung ihrer Finanzkraft anzupassen. M i t einem Vorbehalt kann man auch zustimmen, daß „der Landesgesetzgeber die Bewertung der Dienstaufgaben und die darauf beruhende Einordnung der verschiedenen Beamtenkategorien und Besoldungsgruppen nach seinen Bewertungsmaßstäben vornehmen können" muß, „die möglicherweise von den Maßstäben anderer Landesgesetzgeber oder dem Bundesgesetzgeber abweichen" (S. 136). Der Vorbehalt, der hier gemacht werden muß, geht dahin, daß der Bewertungsfreiheit des Landesgesetzgebers das Leistungs- und das Laufbahnprinzip, die zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehören und daher nach A r t . 33 V binden, aber auch die Rücksicht auf die anderen Dienstherren 88 Grenzen ziehen. Bedenklich, wenn nicht unbegründet ist die Forderung, daß die Länder „weiter die Möglichkeit haben, die Besoldung an die allgemeine Lebenshaltung i m Lande anzupassen"; denn die Lebenshaltungskosten i n der Bundesrepublik divergieren weniger oder gar nicht nach den Landesgrenzen, als vielmehr zwischen Stadt und Land, zwischen Groß- und Kleinstädten, zwischen industriellen und ländlichen Gebieten, nach der Dichte der Besiedlung, nach der Verkehrslage und nach vielen anderen Faktoren, die von der politischen Gliederung des Bundesgebietes unabhängig sind. Und gar nicht leuchtet es ein, wenn das Bundesverfassungsgericht aus dem acceptablen Satz, der Bundesrahmengesetzgeber „müsse den Landesgesetzgebern Raum für Willensentscheidungen in der sachlichen 88

Vgl. § 49 I I BBesG u n d oben S. 102.

III. Abgrenzungs versuche des Bundesverfassungsgerichts

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Rechtsgestaltung übriglassen", die Forderung ableitet, er „dürfe ihn nicht darauf beschränken, nur zwischen vorgegebenen rechtlichen Möglichkeiten zu wählen" (S. 130). Auch diese Wahl ist eine „Willensentscheidung über die sachliche Rechtsgestaltung", nämlich darüber, wie das Landesbeamtenrecht gestaltet sein soll. Daß diese Willens- oder Gestaltungsfreiheit nicht unbeschränkt ist, anerkennt das Bundesverfassungsgericht j a i n allen von i h m entwickelten Varianten des Rahmenbegriffs, sogar bei der Grenztheorie. Der gleichen Unlogik machte es sich schuldig, wenn es das Besoldungssperrgesetz des Bundes von 1951 mit folgender Begründung verwarf: „Es läßt also den Ländern bei der Ordnung der Länderbesoldung nur die Freiheit (!), ihre Beamten schlechter zu stellen als die entsprechenden Bundesbeamten. Es hindert damit (!) den Landesgesetzgeber an einer selbständigen Willensentscheidung (!) bei der Gestaltung des Besoldungswesens" (S. 137). Da das Besoldungssperrgesetz jeden Grad niedrigerer Besoldung und die gleichhohe Besoldung der Landesbeamten wie die der Bundesbeamten zuläßt 09 , eröffnet es also den Ländern zahlreiche, wenn nicht zahllose Gestaltungsmöglichkeiten, also sehr wohl eine „selbständige Willensentscheidung". Daß die Länder nur nach unten, nicht nach oben frei sind, das allein berechtigte das Bundesverfassungsgericht noch nicht dazu, die Sperrklausel wegen Rahmenüberschreitung zu kassieren, sondern es hätte begründen müssen, warum gerade diese Grenzziehung unzulässig ist. Wenn es „Raum für Willensentscheidungen i n der sachlichen Rechtsgestaltung" fordert i n dem Sinne, daß die Rahmenvorschriften der Länder sich nicht darauf beschränken dürften, „nur zwischen vorgegebenen rechtlichen Möglichkeiten zu wählen", so ist das eine Behauptung ohne Begründung. Die Richtigkeit ist alles andere als offenkundig. I m Gegenteil ist es eine typische Form, Freiheit und Bindung zu kombinieren, daß man verschiedene Rechtsformen zur Ordnung des gleichen Problems wahlweise zur Verfügung stellt. Gerade diese A r t der Spielraumgewährung liegt bei den Rahmen Vorschriften am nächsten: I n dieser Weise verfährt denn auch das Beamtenrechtsrahmengesetz, sofern es überhaupt Wahlmöglichkeiten eröffnet und nicht, wie i n zahlreichen Bestimmungen, nur eine einzige Rechtsgestaltung vorschreibt oder zuläßt. 5. Zusammenfassend ergibt sich, daß weder die Grenztheorie noch die Spielraumtheorie noch die Ausfülltheorie eine generelle und befriedigende A n t w o r t auf die Frage nach der spezifischen Qualität der 89 Wenn das B V e r f G a. a. O. behauptet, „dem Landesgesetzgeber" v e r bleibe „ n u r die eine (!) Möglichkeit", „die Bezüge seiner Beamten niedriger festzusetzen als die der entsprechenden Bundesbeamten", so ist das offensichtlich doppelt unrichtig. Erstens ist hier die Möglichkeit gleichhoher Besoldung übersehen, u n d zweitens bei der niedrigeren Besoldung die Freiheit, das Maß der Unterschreitung zu bestimmen u n d zu variieren.

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Abschnitt V: Überschreitung der Rahmengrenze

Rahmenvorschriften des A r t 75 geben, sondern i m Grunde nur die quantitative Feststellung variieren, daß die Rahmenkompetenz keine Vollkompetenz, sondern eine Teilzuständigkeit, eine inhaltlich l i m i tierte Kompetenz ist. Ein qualitatives Element enthält dagegen die Ergänzungstheorie, wenn man sie m i t dem Bundesverfassungsgericht dah i n versteht, daß die Rahmenregelung des Bundes nicht nur unvollständig, sondern auch unselbständig sein muß, derart, daß sie ohne ergänzende Landesregelungen nicht bestehen kann. Diese Forderung ist jedoch aus den oben dargelegten Gründen abzulehnen. Vielmehr ist der anderen Qualitätsbestimmung der Vorzug zu geben, die das Bundesverfassungsgericht dort vornimmt, wo es die Rahmenvorschriften als Grundsätze 90 , Grundsatzgesetze 91 , Gesetze m i t Grundsatzcharakter 92 , Grundsatzregelungen 98 oder Normen von grundsätzlicher Bedeutung 9 4 begreift und bezeichnet. Danach ist die Rahmenkompetenz des A r t . 75 eine Grundsatzkompetenz und identisch m i t der Reichskompetenz des A r t . 10 W R V 9 5 : „Die Verwendung des Begriffs .Rahmenvorschrift 4 an Stelle von »Grundsatz' zur Bezeichnung der inhaltlichen Beschränkung der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes i m Grundgesetz bedeutet nicht, daß das Maß der bundesrechtlichen Regelung heute anders bestimmt sein soll als zur Zeit der Weimarer Reichsverfassung." I V . Rahmenkompetenz als Grundsatzkompetenz 1. M i t diesem Satz i n E 4, 115 (128) verweist das Bundesverfassungsgericht auf die Auslegung der „Grundsätze" des A r t . 10 WRV. Damals wurde die Interpretation von Anschütz 96 allgemein — auch von Seiten der Reichsregierung 97 — anerkannt 98 » 99 : »„Grundsätze 4 bedeutet i n die90

E 4,115(128). E 4,115(133). E 7, 155 (161). Ferner E 7, 29 (41): „Rahmen- oder Grundsatzcharakter". 98 E 7, 29 (41): „als eine der Ausfüllung fähige u n d bedürftige G r u n d satzregelung gedacht". 94 E 4,115 (129). 95 Ebenso Z i n n AöR 75, 291 (298/99); v. Mangoldt A r t 75 Bern. 2; Grewe DRZ 1949, 349 (351); ders. i n Bundesrecht u n d Bundesgesetzgebung S. 28 (38); Herrfahrdt BonnKomm. A r t . 75 A n m . I I 1; Dernedde DVB1. 1949, 317; Nawiasky Grundgedanken S. 38, 118; Giese GG A r t . 75 A n m . I I 2; Bundeskompetenz S. 10; W. Weber ZBR 1954, 321 (323); Ipsen R d A 1954, 81; Neis Z B R 1954, 38 (40); BayVerfGHE n. F. 2 I I S. 143 (160/1). 99 Anschütz R V A r t . 10/11 Erl. 1. 97 Gutachten des Reichsministers des Inneren v. 9. 4. 1924, zitiert bei Poetzsch-Heffter JböR 17 (1929) S. 1 (14). Vgl. auch Rundschreiben des Reichsministers der Finanzen v. 31. 5. 1924, RBesBl. 1924, 211. 98 Lassar HDStR I S. 301 (306); Poetzsch-Heffter R V Vorbem. 5 vor A r t . 6—12; JböR 17 (1929) S. 1 (14); Giese R V A r t . 10 Bern. 1. Vgl. auch W. Jellinek, Verfassung u n d V e r w a l t u n g des Reichs u n d der Länder (1927) S. 23; Popitz D J Z 1929 Sp. 11 (14). 99 F ü r die Rahmenvorschriften des Grundgesetzes folgen der Anschütz sehen Formulierung die i n A n m . 95 genannten Autoren. 91

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IV. Rahmenkompetenz als Grundsatzkompetenz

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sem Sinn und Zusammenhang nicht schlechthin ,Rechtssätze' oder »Rechtsnormen 4, sondern allgemeine, leitende Rechtssätze, Richtlinien, welche der näheren Ausführung, der Ausgestaltung i m einzelnen, insbesondere unter dem Gesichtspunkt ihrer Anpassung an die besonderen Verhältnisse der einzelnen Länder, ebenso fähig wie bedürftig sind". 1 0 0 Hier findet sich also schon das „fähig und bedürftig", dem w i r i n der Ausfüllungstheorie des Bundesverfassungsgerichts begegneten. Aber Anschütz sprach nicht von „ausfüllungsfähig und ausfüllungsbedürftig", sondern von der Fähigkeit und Bedürftigkeit der Richtlinien nach näherer Ausführung und nach Ausgestaltung i m einzelnen. Etwas später formulierte er: „Das Reich hat sich auf die Feststellung allgemeiner Grundsätze zu beschränken, deren Einzelausgestaltung aber der Landesgesetzgebung zu überlassen." Die Frage nach dem richterlichen Prüfungsrecht 101 stellte er dahin, „ob eine gemäß A r t . 10 und 11 zu erlassende Vorschrift sich noch i m Rahmen der dem Reich gestatteten Grundsatzaufstellung hält oder ihn überschreitet, unter den Begriff der Einzelausgestaltung fällt". Das Urteil darüber stehe allein dem Gesetzgeber zu, so daß die Gerichte nicht befugt seien, „ein die Gegenstände des A r t . 10, 11 betreffendes Reichsgesetz für nichtig zu erklären, weil es zu sehr ins einzelne gehe und daher i n die Landeskompetenz eingreife 102 . Für Anschütz steht also der Grundsatz i m Gegensatz zur Einzelheit, das Prinzip zum Detail. A u f der gleichen Linie liegt es, wenn der von Anschütz zitierte Triepei 1 0 3 von den Grundsätzen der A r t . 10, 11 WRV sagte, daß sich dieser Begriff „ i n seinem Umfange i n concreto nur durch eine Abgrenzung des Wichtigen vom Unwichtigen" bestimmen lasse. Auch Lassar 104 deutete die Anschütz'sche Formel i n diesem Sinne, wenn er nach ihrer Zitierung fortfuhr: „Es handelt sich" bei den Grundsätzen „ u m allgemeine i m Gegensatz zu besonderen Rechtssätzen". Damit ist offensichtlich nicht der Gegensatz von lex generalis und lex specialis, von Regel und Ausnahme, gemeint. Es w i r d vielmehr auf den Gegenstand der Regelung abgestellt: ob Grundsatz- oder Detailfragen geregelt werden; ob die Regelung sich aufs Grundsätzliche beschränkt oder i n die Einzelheiten eindringt. Nur bei solcher Gleichsetzung des Allgemeinen m i t dem Grundsätzlichen und des Besonderen mit dem einzelnen w i r d verständlich, daß Lassar „eine erschöpfende Formulierung dieses Unterschieds" für „nicht möglich" erklärte, „da der Gegensatz des Allgemeinen zum Besonderen von der Eigenart der zu regelnden Materie abhängig ist". Das deckt sich mit der Andeutung des Bundesverfassungs100 101 102 103 104

D i e kursiven Worte sind b e i Anschütz a. a. O. gesperrt gedruckt. Vgl. darüber i m einzelnen u n t e n S. 128 zu u n d i n A n m . 117. Kursivdruck von mir. S t r e i t i g k e i t e n S. 94. H D S t R I S. 301 (306).

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Abschnitt V: Überschreitung der Rahmengrenze

gerichts i n E 4, 115 (136), die Frage nach der Enge oder Weite der Rahmenkompetenz des Bundes werde „bei den einzelnen Materien des Art. 75 unterschiedlich zu beurteilen sein". 2. Ist A r t . 75 GG der Nachfolger des Art. 10 WRV 1 0 5 , dann ist die Rahmenkompetenz des Art. 75 GG Grundsatzkompetenz; die Rahmenvorschriften sind Grundsätze. Der Bund kann auf den Sachgebieten des A r t . 75 nur Normen grundsätzlichen Inhalts setzen, nur Grundsatzfragen, nicht Nebenfragen beantworten, nur das Wesentliche oder Prinzipielle, nicht die Fragen ohne grundsätzliche Bedeutung, nur die Essentialien i m Gegensatz zu den Accidentalien, die Hauptfragen i m Gegensatz zu den Einzelheiten. Der „Rahmen" i m Begriff der Rahmenkompetenz ist also nicht nur der Bilderrahmen, sondern auch der Fahrradrahmen 108 . Der Bund kann nicht nur die Grenzen der landesrechtlichen Regelungen, sondern auch deren Inhalt weitgehend bestimmen: i n ihren Grundzügen, i n ihrer Richtung fixieren. Die tragenden Elemente i n der Gesamtregelung, deren Gerüst, kann der Bund zimmern, Einbauten und Ausbauten muß er den Ländern überlassen 107 . 3. Daß diese Begriffe unbestimmt sind und infolgedessen die Abgrenzung zwischen zulässigen und unzulässigen Bundesregelungen unsicher ist, kann und soll nicht bestritten werden. Aber der i n Art. 75 GG verwendete Begriff der Rahmenvorschriften ist nicht weniger unbestimmt. Außerdem stellt das Grundgesetz häufig auf „Grundsätze" ab, wobei offensichtlich der Begriff i m Sinne des Prinzipiellen i m Gegensatz zu 105 Einen Vorläufer dieser Grundsatzkompetenz glaubten Anschütz (RV A r t . 10/11 Bern. 1) u n d Gebhard (RV A r t . 10 Bern. 3) i n A r t . 4 Nr. 4 der R V 1871 zu erblicken, wonach die Reichsgesetzgebung sich erstreckte auf „die allgemeinen Bestimmungen über das Bankwesen". Aber Haenel DStR S. 683/ 4, den die A u t o r e n heranziehen, hat die „allgemeinen Bestimmungen" dieser Vorschrift nicht als Grundsätze verstanden oder gar bezeichnet. Vielmehr sieht er i n der Beschränkung „die, allerdings i n jedem Anwendungsfalle auf das sachgemäße Ermessen der gesetzgebenden Reichsorgane gestellte A n w e i sung, n u r solche Seiten u n d solche Zweige des Bankwesens reichsgesetzlich zu ordnen, welche i n Rücksicht auf die bestehenden tatsächlichen u n d rechtlichen Verhältnisse i n den Einzelstaaten einer einheitlichen Gestaltung fähig u n d bedürftig sind, insbesondere ohne i n wohlerworbene Rechte u n d ohne i n den partikularrechtlich begründeten Zusammenhang m i t anderen, den Einzelstaaten vorbehaltene Verwaltungszweigen eingreifen zu müssen". Eine Parallele zu jener Beschränkung auf „allgemeine Bestimmungen" könnte aber jetzt A r t . 75 Nr. 2 GG enthalten, wonach der B u n d Rahmenvorschriften erlassen k a n n über die „allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse u n d des Films". Vgl. zu den Fragen auch Giese Bundeskompetenz S. 10/11; Heeger S. 10/11. 106 Unrichtig Beyer N J W 1957, 1348 (1349), der „Rahmen" u n d „ I n h a l t " gegenüberstellt. 107 Treffend die Bundesregierung i n ihrer Begründung zum E n t w B R R G (BT-DrS I I Nr. 1549) S. 28: „Der Begriff der Rahmenvorschriften darf daher nicht so sehr i m Sinne äußerer Grenznormen verstanden werden als vielmehr i m Sinne der das öffentliche Dienstrecht tragenden, seinen Wesensgehalt v e r körpernden u n d f ü r den einheitlichen Charakter des öffentlichen Dienstes u n d seiner verschiedenartigen Institutionen unentbehrlichen Grundelemente."

IV. Rahmenkompetenz als Grundsatzkompetenz

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den Einzelregelungen und Einzelheiten verstanden wird. A r t . 79 I I I GG entzieht die „grundsätzliche M i t w i r k u n g der Länder bei der Gesetzgebung" und „die i n A r t . 1 und 20 niedergelegten Grundsätze" der Verfassungsänderung; A r t . 2 8 I 1 G G macht die „Grundsätze des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates i m Sinne dieses Grundgesetzes" für die verfassungsmäßige Ordnung i n den Ländern verbindlich; A r t . 33 V GG gebietet die Berücksichtigung der „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums" bei der Regelung des öffentlichen Dienstrechts. A u f der gleichen Linie liegen die A r t i k e l 18, 21 I I und 91 I, welche auf „die freiheitliche demokratische Grundordnung" abstellen: Sie ist nicht identisch mit der verfassungsmäßigen Ordnung als Gesamtheit der verfassungsmäßigen Rechtsnormen 108 oder als Gesamtheit der Verfassungsnormen, sondern sie meint die liberalen und demokratischen Prinzipien, Institutionen und Strukturen grundsätzlicher A r t , die das Wesen und die spezifische Gestalt der Bundesrepublik bestimmen und den spezifischen Gehalt ihrer Verfassung ausmachen. Diese „Grundordnung" ist die grundsätzliche, die verfassungsprinzipielle Ordnung unseres Gemeinwesens 100 . Wenn aber die „freiheitlich-demokratische Grundordnung" der A r t . 18, 21 und 91 GG und wenn die i n den A r t . 28 I 1, 33 V und 79 I I I angezogenen „Grundsätze" zwar unbestimmte, aber bestimmbare und justiziable Rechtsbegriffe darstellen, dann trifft dies ebenso zu für die „Grundsätze" als Gegenstand der Bundeskompetenz nach A r t . 75 GG. Aus dem Gesichtspunkt der Unbestimmtheit kann es daher nicht abgelehnt werden, die Rahmenkompetenz des Art. 75 als Grundsatzkompetenz zu begreifen. 4. Diese Deutung hat auch ihre innere Berechtigung; sie erscheint sachlogisch. Offensichtlich enthält der A r t . 75 einen Kompromiß zwischen Bund und Ländern, zwischen Unitarismus und Föderalismus. A u f den Sachgebieten des A r t . 75 soll der Bund einerseits selbst Recht setzen, andererseits aber die Länder von der Rechtsetzung nicht ausschließen können. E i n bestimmter Bereich bleibt den Ländern zur ausschließlichen Regelung vorbehalten; i n einem anderen Bereich, dem der „Rahmenvorschriften", konkurrieren sie m i t dem Bund, der sie durch Gebrauch seiner Rahmenkompetenz aus diesem Bereich verdrängen kann. Dieser Bereich kann i h m verständigerweise nur um der Rechtseinheit willen zugewiesen sein; das bestätigt die Verweisung des A r t . 75 auf A r t . 72 Abs. I I und hat das Bundesverfassungsgericht i n E 10, 285 (296) 108 So f ü r die „verfassungsmäßige Ordnung" des A r t . 2 I G G : BVerfGE 6, 32 (41); 6, 389 (433); 7,111 (119); 9, 3 (11); 9,137 (146); 10, 89 (102); 10, 354 (363); 11, 234 (236); 12, 296 (308). 109 So BVerfGE 2, 1 (12/13) [SRP-Verbot] ; 5, 85 (140/41) [KPD-Verbot] ; Maunz bei M a u n z - D ü r i g A r t . 21 RNr. 114—116; Klein bei v. M a n g o l d t - K l e i n A r t . 21 Bern. I I I ; A r t . 18 Bern. I I I 4 b ; v. d. Heydte i n Grundrechte Bd. I I (1954) S. 457 (488—491); Geiger B V e r f G G (1952) Vorbem. 6 I I vor § 36; V o r bem. 4 v o r § 43.

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Abschnitt V: Überschreitung der Rahmengrenze

ausdrücklich anerkannt. Wenn nun A r t . 75 auf den i n i h m genannten Gebieten dem Bund nicht die volle Gesetzgebungskompetenz, sondern nur eine auf Rahmenvorschriften und damit inhaltlich begrenzte Kompetenz verleiht, dann liegt nichts näher als die Annahme, daß der Bund nur diejenigen Fragen regeln darf, die der bundeseinheitlichen Regelung am bedürftigsten sind. Das aber sind die Grundsatzfragen. I m grundsätzlichen, i n den Hauptfragen soll das Recht der i n A r t . 75 aufgeführten Materien bundeseinheitlich sein oder doch werden können; i n den Einzelheiten und Nebenfragen kann und mag es länderweise divergieren. Oder, von den Ländern her gesehen: Die Materien des Art 75 regeln grundsätzlich die Länder ; aber der Bund kann sie hierbei in den Grundsatzfragen steuern oder diese Fragen selbst regeln , damit ein Grundstock einheitlichen Rechts im Bundesgebiet besteht. 5. Das Bundesverfassungsgericht hat allerdings i n E 4, 115 (127) jede Verknüpfung des Rahmenbegriffs mit dem Einheitsbedürfnis 110 des A r t . 72 I I abgelehnt: „ W e n n A r t . 75 auf A r t . 72 Abs. 2 GG verweist, so ist damit über das M a ß der zulässigen Regelung nichts gesagt; A r t . 72 Abs. 2 bestimmt vielmehr n u r die V o r a u s s e t z u n g e n , die sowohl erfüllt sein müssen, wenn der B u n d nach A r t . 74 eine erschöpfende Regelung trifft, als auch w e n n der B u n d nach A r t . 75 nur Rahmenvorschriften erläßt. Wie w e i t der Bundesgesetzgeber beim Erlaß von Rahmenvorschriften gehen darf, richtet sich nicht danach, was die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit, insbesondere die Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse über das Gebiet eines Landes hinaus erfordert, sondern ausschließlich nach dem i n A r t . 75 enthaltenen Rechtsbegriff der „Rahmenvorschriften".

Aber diese Ausführungen sind offensichtlich unrichtig. I n A r t . 72 I I heißt es: „Der Bund hat i n diesem Bereich das Gesetzgebungsrecht, soweit ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung besteht, w e i l . . . " u l . Damit ist auch i m Wortlaut klargestellt, was sich aus der Natur der Sache gibt: Wenn das Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung Voraussetzung ihrer Zulässigkeit ist, dann bestimmt dieses Bedürfnis nicht nur, ob der Bund eine der i n A r t . 74, 75, 105 I I genannten Materien regeln darf, sondern auch, in welchem Umfange er es darf. Nur soweit das Bedürfnis reicht, ist er regelungsbefugt. Der i n A r t . 75 angezogene Art. 72 I I bestimmt also sehr wohl auch das Maß der Bundeskompetenz. 110 Diese Verknüpfung hat bereits Popitz DJZ 1929 Sp. 11 (14) f ü r die Grundsatzkompetenz der A r t . 10, 11 W R V vorgenommen: „ . . . was m i t der Grundsatzkompetenz erreicht werden soll: offenbar eine Einheitlichkeit f ü r das ganze Reichsgebiet f ü r einen T e i l der Materie. Dieser T e i l k a n n sich n u r dahin abgrenzen lassen, daß er das zu umfassen hat, was erforderlich ist, u m das nötige Maß an Einheitlichkeit sicherzustellen." 111 Ebenso A r t . 9 W R V : „Soweit ein Bedürfnis für den Erlaß einheitlicher Vorschriften vorhanden ist, hat das Reich die Gesetzgebung ü b e r . . . "

IV. Rahmenkompetenz als Grundsatzkompetenz

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Diese Maßbestimmung durch das Bedürfniserfordernis t r i t t zu der Maßbestimmung durch die Rahmengrenze hinzu 1 1 2 . Der Bund kann einerseits Rahmenvorschriften nur erlassen, soweit ein Bedürfnis nach einheitlicher Regelung besteht. Andererseits kann er bei und trotz solchen Bedürfnisses i m Bereich des A r t . 75 nur Rahmen Vorschriften setzen. Aber diese beiden Begrenzungen dürfen nicht voneinander isoliert, sondern müssen aufeinander bezogen werden. Durch die Begrenzung auf Rahmenvorschriften hat das Grundgesetz das Bedürfnis nach voller Rechtseinheit auf den Sachgebieten des A r t . 75 verneint oder als nicht verfassungslegitim disqualifiziert; andererseits hat es durch die Zulassung von Rahmenregelungen des Bundes das Einheitsbedürfnis bis zur Rahmengrenze legitimiert 1 1 3 . Wenn nun das Grundgesetz einerseits für die Bundesgesetzgebung des A r t . 75 ein Bedürfnis nach Bundeseinheitlichkeit verlangt, andererseits aber ohne Rücksicht auf ein weitergehendes Bedürfnis den Bund auf Rahmenvorschriften beschränkt, also auch dann, wenn die Voraussetzungen des A r t . 72 für weitergehende Vorschriften oder sogar für eine Vollregelung vorliegen, dann ist dieser offensichtliche Kompromiß nur dann widerspruchsfrei und praktikabel, wenn man die Bedürfnisfrage m i t der Rahmenfrage verkoppelt, statt sie m i t dem Bundesverfassungsgericht zu trennen und isoliert zu beantworten. Das Maß der Rahmenkompetenz muß vom Maß des Bedürfnisses abhängen. Je dringlicher und größer das Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung ist, um so eher ist sie zulässig. I n dieser Sicht liegt der Unterschied zwischen der Vollkompetenz des A r t . 74 und der Rahmenkompetenz des A r t . 75 darin, daß bei A r t . 75 der Bund auf diejenigen Regelungen beschränkt ist, die i m Interesse der Rechtseinheit unbedingt erforderlich sind. Einfaches Bedürfnis i. S. des A r t . 72 I I genügt nicht, sondern es muß die Notwendigkeit bundeseinheitlicher Regelung bestehen; sie muß unabweisbar sein. Die Beschränkung der Bundeskompetenz auf Rahmenvorschriften qualifiziert also das Bedürfnis; sie macht aus der Bedürfniskompetenz eine Notwendigkeitskompetenz. Umgekehrt ergibt sich aus dieser Voraussetzung der Umfang der Rahmenkompetenz und erhält der Rahmenbegriff schärfere Kontur: Rahmen Vorschriften i. S. des A r t . 75 müssen Fragen betreffen, deren bundeseinheitliche und daher bundesgesetzliche Regelung notwendig, zwingend geboten, unerläßlich ist. Der Bund muß sich bei den Materien des A r t . 75 i m Rahmen des Notwendigen halten. Alles, was er ohne Not für den Gesamtstaat und das Gesamtwohl den Länder überlassen kann, das muß er ihnen überlassen. Wenn und so112 Unrichtig Neis Z B R 1954, 38 (40/41), der die Rahmenfrage m i t der Bedürfnisfrage identifiziert. na BVerfGE 10, 285 (296): „ A u c h f ü r die Sachgebiete des A r t . 75 erkennt das Grundgesetz ein Bundesinteresse an Rechtseinheit an."

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Abschnitt V: Überschreitung der

ahmengrenze

w e i t d i e V e r e i n h e i t l i c h u n g d e r i n A r t . 75 g e n a n n t e n H e c h t s v e r h ä l t n i s s e u n d Hechtsgebiete n i c h t n o t w e n d i g ist, h a t sie z u u n t e r b l e i b e n . N u r i n d e m M a ß e i h r e r N o t w e n d i g k e i t d a r f sie e r f o l g e n u n d ist d e r B u n d regelungsbefugt 114. 6. Diese K o r r e s p e k t i v i t ä t der B e d ü r f n i s f r a g e m i t der R a h m e n f r a g e b e s e i t i g t d a n n auch d i e seltsame D i f f e r e n z i e r u n g des B u n d e s v e r f a s sungsgerichts, daß d i e B e d ü r f n i s f r a g e v o m Bundesgesetzgeber n a c h p f l i c h t g e m ä ß e m E r m e s s e n 1 1 5 , d i e R a h m e n f r a g e dagegen als Rechtsfrage v o m B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t 1 1 0 z u entscheiden sei. Bezeichnenderweise h a t das Bundesverfassungsgericht f ü r letzteres k e i n e B e g r ü n d u n g gegeben. Das w a r u n d i s t aber n ö t i g , d a d i e F r a g e b e i d e m P a r a l l e l b e g r i f f d e r W e i m a r e r Verfassung, d e n „ G r u n d s ä t z e n " d e r A r t . 10—11, k o n t r o vers b e a n t w o r t e t w u r d e 1 1 7 . B e s t r i t t e n w a r d a m a l s das richterliche Prüfungsrecht aber auch f ü r das „ B e d ü r f n i s " nach A r t . 9 W R V . M e i s t e n s w u r d e d i e F r a g e e i n h e i t l i c h f ü r d i e B e d a r f s k o m p e t e n z des A r t . 9 w i e f ü r d i e G r u n d s a t z k o m p e t e n z e n d e r A r t . 10 u n d 11 b e a n t w o r t e t 1 1 7 . A l s o schuldet das B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t auch eine B e g r ü n d u n g d a f ü r , 114 Nach Schnorr R d A 1955, 172 (174) soll sich das gerichtlich nachprüfbare Maß der Rahmenkompetenz des Bundes „nach dem rechtlichen I n t e r esse" bestimmen, „das der Bundesgesetzgeber für die Wahrung allgemeinen Bundesrechts auf dem Gebiete des A r t . 75 GG hat". Dieses „rechtliche I n teresse" gegenüber der grundsätzlichen Kompetenz der Landesgesetzgebung soll als zweites Erfordernis zu den Voraussetzungen des A r t . 72 I I hinzutreten. Es soll „stets, aber auch nur dann gegeben sein, w e n n es d a r u m geht, allgemeines Bundesrecht auch gegenüber der i n A r t . 75 GG genannten Spezialmaterien Geltung zu verschaffen", zum Beispiel u m die Freiheiten des A r t . 5 i n Presse u n d F i l m (Art. 75 Nr. 2!) oder die Garantie des Berufsbeamtentums i n A r t . 33 i m öffentlichen Dienst (Art. 75 Nr. 1) durchzusetzen. Das erscheint m i r zu eng. Außerdem ist die Abgrenzung des „rechtlichen I n t e r esses" von dem Bedürfnis des A r t . 72 I I u n k l a r u n d w o h l unmöglich. 115 BVerfGE 2, 213 (224/5); 4, 115 (127/8); 10, 234 (245); 13, 230 (233/4); 13, 237 (239). 116 BVerfGE 4,115 (127/8). 117 F ü r Ermessen des Reichsgesetzgebers bei der Bedürfnis- und der G r u n d satzfrage: Anschütz R V A r t . 9 Bern. 1; A r t . 10/11 Bern. 1; Triepel Streitigkeiten ¡S. 96, 100; Jellinek Verfassung u n d V e r w a l t u n g des Reichs u n d der Länder (1927) S. 23; Arndt Verfassung des Deutschen Reichs (3. Aufl. 1927) A r t . 9 Bern. 1; A r t . 10 Bern. 1; Bornhak Verfassung des Deutschen Reichs (1921) S. 24, 25; Wittmayer Die Weimarer Reichsverfassung (1922) S. 192, 203; Lammers Das Gesetz über den Reichsstaatsgerichtshof (1921) S. 71, 78. F ü r die richterliche Überprüfung der Bedürfnis- u n d Grundsatzfrage n u r i m Verfahren nach A r t . 13 I I u n d 19 I W R V : Poetzsch-Heffter R V Vorbem. 4, 5 vor A r t . 6—12; A r t . 10 Bern. 5; zweifelnd Giese R V A r t . 9 Bern. 1; A r t . 10 Bern. 1. F ü r Ermessen bei der Bedürfnisfrage, aber richterliches Prüfungsrecht bei der Grundsatzfrage: Lassar HDStR I S. 307 zu A n m . 36, 33; w o h l auch Gebhard A r t . 9 A n m . 2 c; A r t . 10 A n m . 2 e i. V. m. A r t . 102 A n m . 4. F ü r richterliche Überprüfung der Grundsatzfrage ohne Stellungnahme zur Bedürfnisfrage: PrOVG, 24. 2. 1925, RBesBl. 1925, 141 (142). F ü r Ermessen bei der Grundsatzfrage ohne Stellungnahme zur Bedürfnisfrage: Popitz D J Z 1929 Sp. 11 (14, 21).

IV. Rahmenkompetenz als Grundsatzkompetenz

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warum jetzt, unter dem Grundgesetz, bei der verfassungsgerichtlichen Kontrolle die Bedürfnisfrage anders als die Rahmenfrage behandelt werden soll, nachdem es zuvor betont hat, das Maß der Bundeskompetenz nach A r t . 75 GG habe sich gegenüber A r t . 10 WRV nicht dadurch geändert, daß an Stelle der „Grundsätze" die „Rahmenvorschriften" getreten seien 118 . Folgt man der hier vertretenen Auffassung, daß der Rahmencharakter der Bundesregelung durch deren Notwendigkeit bestimmt oder doch mitbestimmt wird, so entfällt die Differenzierung der Kontrollbefugnis nach Rahmenproblem und Bedürfnisproblem. Die Frage der verfassungsgerichtlichen Nachprüfung ist dann einheitlich für alle Voraussetzungen des A r t . 75 zu beantworten 1 1 9 — und zwar zugunsten des Bundesverfassungsgerichts und zu Lasten des Bundesgesetzgebers. W i r d das Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung zur Notwendigkeit gesteigert, so wächst damit zugleich seine Justiziabilität 1 2 0 ' 1 2 1 . Und nur wenn man die grundgesetzlichen Voraussetzungen der Rahmenkompetenz des Bundes verfassungsgerichtlicher Prüfung unterstellt, w i r d die Unterscheidung zwischen den Vollkompetenzen des A r t . 74 und den Rahmenkompetenzen des A r t . 75 rechtspraktisch bedeutsam. 7. Über das Verhältnis von Grundsätzlichkeit und Notwendigkeit der Bundesgesetzgebung auf den Gebieten des A r t . 75 ist folgendes festzustellen: Bei den Grundsatzfragen ist die Notwendigkeit stets zu bejahen. Je grundsätzlicher eine Frage ist, desto notwendiger ist ihre bundeseinheitliche Regelung. Freilich kann auch eine Einzelfrage der bundeseinheitlichen Regelung dringend bedürfen. Aber dieses Bedürfnis hängt von der Bedeutung der Frage ab, wie umgekehrt eine Frage an Bedeutung gewinnt, je dringlicher ihre bundeseinheitliche Beantwortung ist. I n dieser Dringlichkeit zeigt sich die Bedeutung oder Wesent118

BVerfGE 4, 115 (128). Dieser Einheitlichkeit steht es nicht entgegen, daß der unbestimmte Rechtsbegriff der Rahmenvorschrift auf der Rechtsfolgenseite, der unbestimmte Rechtsbegriff des Bedürfnisses aber i m Tatbestand des A r t . 75 erscheint. Beurteilungsermessen k a n n es i n den beiden Bestandteilen einer N o r m geben: i m Tatbestand w i e i n der Rechtsfolge. Vgl. Bettermann Rechtsgleichheit u n d Ermessensfreiheit, in: Der Staat 1 (1962) S. 79—92; Ehmke Ermessen u n d unbestimmter Rechtsbegriff i m Verwaltungsrecht (1960) durchgehend. i2o, i2i D i e Notwendigkeit ist nicht von Hause aus ein sog. Ermessensbegriff. Sie k a n n ein solcher sein, wie es z. B. bei der polizeilichen Generalklausel des § 14 I Preuß.PVG der F a l l ist; aber es muß nicht so sein. So läßt das B V e r f G seit dem „Apothekenurteil" i n E 7, 377 (405, 408) Einschränkungen der Berufswahlfreiheit (Art. 12 I GG) n u r zu, „soweit der Schutz besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter es zwingend erfordert"; ob aber „gerade dieser Eingriff zum Schutze eines überragenden Gemeinschaftsgutes z w i n gend geboten ist", das soll u n d k a n n das B V e r f G unbeschränkt nachprüfen, vgl. Leitsätze 6 b) und 7 der genannten Entscheidung. 119

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Abschnitt V: Überschreitung der Rahmengrenze

lichkeit eines Rechtsproblems und seiner Regelung. Schon Triepel 122 hat den Grundsatzbegriff i n A r t . 10, 11 WRV mit den Kategorien von Wichtig und Unwichtig i n Verbindung gebracht, während das Bundesverfassungsgericht i n E 4, 115 (129), obwohl es die „Rahmenvorschriften" des Grundgesetzes den „Grundsätzen" der Weimarer Reichsverfassung gleichsetzt, erklärt hat, die Rahmenvorschriften brauchten sich „nicht auf Normen von grundsätzlicher Bedeutung zu beschränken". Das Gegenteil ist richtig. Gerade von der Bedeutung der bundesgesetzlich geregelten Frage hängt die Zulässigkeit ihrer Regelung ab. Je bedeutsamer die regelungsfähige und -bedürftige Frage ist, desto eher rechtfertigt sich ihre bundeseinheitliche Regelung. Die Rahmenkompetenz des A r t . 75 ist daher Grundsatzkompetenz i n dem Sinne, daß sie die Fragen von grundsätzlicher Bedeutung umfaßt. Durch die Beschränkung auf Rahmenvorschriften w i r d der Bund auf die Regelung der besonders bedeutsamen, der wesentlichen, der wichtigsten, der hauptsächlichen Fragen beschränkt. Rahmenvorschriften i. S. des A r t . 75 sind daher Vorschriften von grundsätzlicher oder besonderer Bedeutung. Auf den Gebieten des Art 75 darf der Bund nur Fragen von grundsätzlicher oder solcher Bedeutung regeln , daß sie bundeseinheitlich geregelt werden müssen. V. Rahmenkompetenz für das Landesbeamtenrecht Die Richtigkeit dieser Abgrenzung von Bundes - und Landeskompetenz dürfte gerade beim öffentlichen Dienstrecht, der ersten Ziffer des A r t . 75 GG, einleuchten; der Kompromißcharakter seiner Kompetenzverteilung ist hier besonders deutlich. 1. Nach BVerfGE 4,115 (127) ist „die Regelung der Dienstverhältnisse der Landesbeamten eine ureigene Angelegenheit der Länder als Dienstherren dieser Beamten". Aber diese Verknüpfung der Dienstrechtsetzungskompetenz mit der Dienstherreneigenschaft ist keineswegs zwingend. Nicht jeder öffentliche Dienstherr ist zur normativen Regelung der Rechtsverhältnisse seiner Bediensteten zuständig; die Dienstregelungshoheit ist weder notwendig noch regelmäßig Bestandteil oder Zubehör der Personalhoheit. So hat nach A r t . 73 Nr. 8 der Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz nicht nur für seine eigenen Bediensteten, sondern auch für die Personen i m Dienste der bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechts. Ferner erstreckt sich die Rechtssetzungshoheit der Länder über ihre eigenen, die unmittel122 Vgl. oben S. 123 zu A n m . 103. Vgl. auch Nawiasky Grundgedanken des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland (1950) S. 38: „ . . . indem gewisse allgemeine oder besonders wichtige Normen einheitlich für das gesamte Bundesgebiet durch die Bundesgesetzgebung erlassen werden". Z u eng dagegen S. 118: „ . . . n u r die Regelung oberster Grundsätze".

V. Rahmenkompetenz für das Landesbeamtenrecht

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baren Landesbeamten hinaus auf die Beamten und Bediensteten der Gemeinden und Gemeindeverbände und aller sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Landesrechts. Das ergibt sich nicht nur aus den Landesverfassungen, sondern auch aus dem Grundgesetz. Denn nach Art. 75 Nr. 1 erstreckt sich die dienstrechtliche Rahmenkompetenz des Bundes auch auf die mittelbaren Landesbeamten—wie seine ausschließliche Kompetenz aus A r t . 73 Nr. 8 auch auf die mittelbaren Bundesbeamten. A r t . 75 Nr. 1 bestätigt nicht nur, sondern setzt voraus, daß die Länder für den dort genannten Personenkreis dienstrechtsetzungsbefugt sind — und dieser Kreis umfaßt außer den unmittelbaren auch alle mittelbaren Landesbeamten 123 . Angesichts der Abgrenzung des Kreises der Angehörigen des öffentlichen Dienstes i n A r t . 73 Nr. 8 und 75 Nr. 1 GG kann die Kompetenzverteilung für das öffentliche Dienstrecht schwerlich auf den Gesichtspunkt der Dienstherreneigenschaft gestützt werden. Die Dienstrechtsetzungsbefugnis folgt nicht der Dienstherreneigenschaft, sondern der Gesetzgebungshoheit. Doch enthält der Satz des Bundesverfassungsgerichts, daß das Recht der Landesbeamten ureigenste Angelegenheit der Länder sei, einen richtigen Kern. Zweifellos sind hier die Länder eher zur Regelung berufen als der Bund: sie sind „näher an der Sache". Freilich handelt es sich nicht um eine Zuständigkeit aus der Natur der Sache, wie sie für das Recht der unmittelbaren und mittelbaren Bundesbeamten besteht, für das vernünftigerweise nur der Bund zuständig sein kann. Deshalb konnten sowohl die Bismarck'sche wie die Weimarer Reichsverfassung auf eine dem A r t . 73 Nr. 8 GG entsprechende Kompetenznorm verzichten; die bloße Grundsatzkompetenz des Reiches aus A r t . 10 Nr. 3 WRV bezog sich nur auf „Nichtreichsbeamte: die Beamten der Länder und der ihnen eingegliederten öffentlichen Körperschaften" 124 . Für das Recht der (unmittelbaren und mittelbaren) Reichsbeamten war unbestritten sowohl i m Kaiserreich 125 » 120 wie inderWeima123 Statt: „anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts" i n A r t . 75 Nr. 1 müßte es also richtig lauten: „anderen juristischen Personen des öffentlichen Landesrechts", oder: „anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts unter Landesaufsicht", oder, i n Anlehnung an A r t . 130 I I I GG: „landesunmittelbaren" Körperschaften, Anstalten u n d Stiftungen des öffentlichen Rechts.

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Anschütz RV Art. 10/11 Bern. 5; Giese RV Art. 10 Bern. 2 zu Nr. 3.

125 Triepel Die Kompetenzen des Bundesstaates u n d die geschriebene V e r fassung, i n Laband-Festschrift Bd. I I (1908) S. 249 (296, 306); L a b a n d Deutsches Reichsstaatsrecht (7. Aufl. 1919) S. 146. Meyer-Anschütz Lehrb. des Deutschen Staatsrechts (7. Aufl. 1919) S. 563—636 (569). 128 Das Kaiserreich regelte das Recht seiner Beamten insbesondere durch das Gesetz, betr. die Rechtsverhältnisse der Reichsbeamten, v. 31. 3. 1873 (RGBl. S. 61), Neubek. unter dem T i t e l „Reichsbeamtengesetz" v. 17. 5. 1907 (RGBl. S. 1907), u n d durch das Reichsbesoldungsgesetz v. 15. 7. 1909 (RGBl. S. 573).

132

Abschnitt V: Überschreitung der Rahmengrenze

rer Republik 1 2 7 » 1 2 8 das Reich ausschließlich und voll kompetent. Ebenso unbestritten war i m Kaiserreich die ausschließliche Kompetenz der Länder für ihre Beamten 1 2 9 einschließlich der Beamten der ihrer Aufsicht unterstehenden Dienstherren 130 . Aber diese Kompetenz resultierte nicht aus der Natur der Sache, sondern daraus, daß die damalige Reichsverfassung dem Zentralstaat keine diesbezügliche Zuständigkeit verliehen hatte. Andererseits lag i n der Verleihung der Grundsatzkompetenz für das Landesbeamtenrecht an das Reich i n A r t . 10 Nr. 3 WRV ein bedeutsamer Einbruch i n die Eigenstaatlichkeit der Länder. Denn die Regelungsbefugnis für die Rechtsverhältnisse der i m Dienste der Länder oder landesrechtlichen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen stehenden Personen ist ein wesentlicher Bestandteil der Diensthoheit der Länder, und diese gehört zum innersten oder Kernbereich der Länder als Staaten 131 . Da der Entzug der Gesetzgebungshoheit für das Recht der Landesbediensteten ein wesentliches Stück aus der Diensthoheit der Länder herausbricht, so stellt die Verleihung dieser Gesetzgebungshoheit an den Bund die Staatlichkeit der Länder i n Frage. Eine Verfassung, welche diese Staatlichkeit anerkennt, darf daher dem Zentralstaat nur begrenzte Befugnisse für das Dienstrecht der unter die Diensthoheit der Länder fallenden Personen verleihen. Aus dem doppelten Gesichtspunkt der größeren Sachnähe und der Diensthoheit oder Dienstgewalt rechtfertigt sich daher die These des Bundesverfassungsgerichts i n E 4, 115 (123), daß „die Ordnung der Rechtsverhältnisse der" unmittelbaren und mittelbaren „Landesbeamten und damit auch ihre Besoldung i m Bundesstaat grundsätzlich i n die Kompetenz der Länder fällt". Auch unter der Weimarer Reichsverfassung bestand an der prinzipiellen und primären Zuständigkeit der Länder zur Regelung des Rechts ihrer (unmittelbaren u n d mittelbaren) Beamten k e i n Zweifel. Bezeichnenderweise 127

Anschütz RV A r t . 10/11 Bern. 5; A r t . 6 Bern. 1; A r t . 128 Bern. 6; Lassar HDStR I S .301 (304); Poetzsch-Heffter R V Vorbem. 2 vor A r t . 6—12; Giese R V A r t . 10 Bern. 2; Arndt Verf. des Deutschen Reichs (3. Aufl. 1927) A r t . 6 Bern. 1; Gebhard Vorbem. I I I 2 vor A r t . 6—14; A r t . 10 Bern. 5 b ; Preuß Reich u n d Länder (1928) S. 134. 128 Die Weimarer Republik änderte u n d ergänzte das fortgeltende Reichsbeamtengesetz von 1873/1907 (Anm. 126) insbesondere durch das Gesetz über die Pflichten der Beamten zum Schutz der Republik v. 21. 7. 1922 (RGBl. I S. 590) u n d regelte das Besoldungsrecht insbesondere durch die Gesetze von 1920 u n d 1927 (oben S. 92 A n m . 441—443) neu. 129 Walter Jellinek Verfassung u n d V e r w a l t u n g des Reichs u n d der L ä n der (1927) S. 12, 24. Zusammenstellung des Landesbeamtenrechts bei Meyer / Anschütz a. a. O. (Anm. 125) S. 565—568 A n m . 5. 130 v g l z . B. Preuß. Gesetz, betr. die Anstellung u n d Versorgung der K o m munalbeamten, v. 30. 7. 1899 (GS S. 141). 131 So die Bundesregierung i n ihrer Begründung zum E n t w B R R G (BTDrS I I Nr. 1549) S. 28: es „entspricht auch der bundesstaatlichen S t r u k t u r der Bundesrepublik, k r a f t deren die Länder vermöge ihrer Eigenstaatlichkeit das Recht besitzen, die Rechtsverhältnisse ihrer Dienstangehörigen grundsätzlich i n eigener Zuständigkeit zu regeln".

V. Rahmenkompetenz für das Landesbeamtenrecht

133

hat die Weimarer Republik kein dem Beamtenrechtsrahmengesetz des B u n des vergleichbares Grundsatzgesetz oder „Beamten-Grundgesetz" erlassen 132 . Obwohl A r t . 128 I I I W R V das Reich verpflichtete, „die Grundlagen des Beamtenverhältnisses" reichsgesetzlich „zu regeln" 1 3 3 , hat es für die Beamten der Länder u n d juristischen Personen des öffentlichen Landesrechts nur part i e l l e 1 3 4 oder temporäre, durch die Finanzkrisen ausgelöste Regelungen erlassen 135 . E i n reichseinheitliches Beamtenrecht brachte erst das „ D r i t t e Reich" 1937/39 insbesondere m i t dem Deutschen Beamtengesetz, der Reichsdienststrafordnung u n d der Reichslaufbahnverordnung 1 3 0 , 1 3 7 . Z u dieser Zeit hatte sich das Reich bereits i n einen Einheitsstaat verwandelt. Das Grundgesetz hat den Bundesstaat wiederhergestellt und dabei — teils freiwillig, teils unter dem Druck der Besatzungsmächte — die föderalen Elemente gegenüber W e i mar verstärkt. Daher ist es unwahrscheinlich, daß nach dem Grundgesetz dem Zentralstaat stärkere Gesetzgebungsbefugnisse für das Landesbeamtenrecht zustehen sollen als nach der WRV, zumal eine diesbezügliche Gesetzgebungsp/Zicht, wie sie A r t . 128 I I I 1 3 8 dem Reich auferlegte, i m Grundgesetz fehlt 139. Auch das spricht dafür, die Rahmenkompetenz des A r t . 75 Nr. 1 GG nicht weiter zu interpretieren als die Kompetenz, die das Reich unter der Weimarer Reichsverfassung hatte: als Grundsatzkompetenz, d . h . als eine auf die Regelung grundsätzlicher Fragen beschränkte Zuständigkeit. 132 Initiativgesetzentwürfe eines „Deutschen Beamtengesetzes", das die „Rechtsverhältnisse der Reichsbeamten" regeln u n d die „Grundsätze für das Recht der Beamten der Länder u n d aller übrigen öffentlich-rechtlichen K ö r perschaften" aufstellen sollte, brachten Schuldt, Koch-Weser u. Gen. am 28. 6. 1924 (RT-DrS I I Nr. 311), 5. 1. 1925 (RT-DrS I I I Nr. 86) u n d am 14. 6. 1928 (RT-DrS I V Nr. 24) ein. 133 Die Vorschrift meinte nicht (oder nicht nur) die Rechtsverhältnisse der Reichsbeamten, für die das Reich nicht n u r die „Grundlagen" regeln konnte u n d geregelt hat (Anm. 128), sondern (auch) die Rechtsverhältnisse der A r t . 10 Nr. 3 W R V unterfallenden Beamten der Länder u n d juristischen Personen des öffentlichen Landesrechts, vgl. Anschütz R V A r t . 10/11 Erl. 5; Jellinek HDStR I I S. 20 (31). 134 Grundsätze f ü r die Anstellung der Inhaber eines Versorgungsscheins (Anstellungsgrundsätze) v. 26. 7. 1922 (RGBl. 1923 I S. 651), Neubek. v. 31. 7. 1926 (RGBl. I S. 435); Gesetz über die Schutzpolizei der Länder v. 17. 7. 1922 (RGBl. S. 597); A r t . 13, 14, 18 V O zur Herabminderung der Personalausgaben des Reichs (PersonalabbauVO) v. 27. 10. 1923 (RGBl. I S. 999). Vgl. die oben S. 103/104 unter 3. behandelten Gesetze. 139 D B G v. 26. 1. 1937 (RGBl. I S. 39, ber. 186); RDStrO v. 26. 1. 1937 (RGBl. I S. 71); RLaufbVO v. 28.2. 1939 (RGBl. I S. 371). 137 Partielle Vereinheitlichungen enthielt insbesondere bereits das oben S. 104 A n m . 31 zitierte Gesetz v. 30. 6. 1933. 138 Vgl. ferner A r t . 130 I I I W R V : „Die Beamten erhalten nach reichsgesetzlicher Bestimmung besondere Beamtenvertretungen". Die Regelungskompetenz des Bundes f ü r die Personalvertretungen ist jetzt i n den allgemeinen Dienstrechtskompetenzen der A r t . 73 Nr. 8 u n d 75 Nr. 1 GG enthalten. Vgl. unten A n m . 229. 139 Der Regelungsauftrag des A r t . 33 V ist nicht speziell an den Bund, sondern gleichermaßen auch an die Länder gerichtet. Überdies ist fraglich, ob A r t . 33 V überhaupt eine Regelungspflicht normiert oder nicht vielmehr n u r dazu verpflichtet, bei der Regelung des öffentlichen Dienstes, also w e n n eine solche Regelung erfolgt, dann die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu berücksichtigen. Die gesetzliche Regelung der Grundlagen des Beamtenverhältnisses ist dagegen vorgesehen i n den Verfassungen von Bayern A r t . 95 I 1; Hamburg A r t . 59 I I 2; Saarland A r t . 118 Satz 1.

134

Abschnitt V: Überschreitung der Rahmengrenze

2. Die grundsätzliche Kompetenz der Länder zur Regelung der Rechtsverhältnisse ihrer Beamten rechtfertigt sich ferner durch ihre Organisationsgewalt . Dienstgewalt und Organisationsgewalt stehen i n vielfältigen und engen Beziehungen; die Rechtssetzungsgewalt i m Bereich des öffentlichen Dienstes kann sich nicht nur auf die Dienstgewalt, sondern — mindestens zum Teil — auch auf die Organisationsgewalt stützen und aus beiden abgeleitet werden. Eine Bundeskompetenz für das Landesbeamtenrecht ist daher ein Einbruch nicht nur in die Diensthoheit, sondern auch i n die Organisationshoheit der Länder, die ebenfalls zum innersten Bereich der Eigenstaatlichkeit der Länder gehört. M i t Recht hat daher das Bundesverfassungsgericht i n E 4, 114 (136) gefordert, für die Auslegung des Art. 75 Nr. 1 GG „zu beachten, daß i m Bundesstaat ein besonders starkes und legitimes Interesse der Länder als Dienstherren besteht, das Recht ihrer Beamten selbst zu ordnen. Die Beamtenschaft ist ein bedeutsames Element der eigenstaatlichen Organisation der Länder. Daher ist bei der Auslegung einer bundesstaatlichen Verfassung davon auszugehen, daß die Länder grundsätzlich die Freiheit haben, die Rechtsverhältnisse ihrer Beamten und insbesondere deren Besoldung nach eigener Entschließung zu ordnen. Soweit eine Bundesverfassung diese Freiheit des Landesgesetzgebers beschränkt, sind solche Vorschriften m i t h i n eng auszulegen". Zu dieser letzten Forderung ist freilich kritisch darauf hinzuweisen, daß das Grundgesetz zwar grundsätzlich die Organisationsgewalt der Länder anerkennt, sie aber doch in erheblichem Umfange zur Disposition des Bundesgesetzgebers gestellt hat. a) So unterliegt die Organisation der Landesgerichte der konkurrierenden Vollkompetenz des Bundes nach A r t . 74 Nr. 1. Lediglich für die Rechtsstellung der Landesrichter ist er nach Art. 98 I I I 2 auf Rahmenvorschriften beschränkt. Diese Vorschrift ist scheinbar das richterrechtliche Gegenstück zu dem beamtenrechtlichen Art. 75 Nr. 1. Aber die wichtigsten und wesentlichsten Regelungen über die „Rechtsstellung der Richter" finden sich seit jeher i m Gerichtsverfassungsrecht, für das der Bund die Vollkompetenz des A r t . 74 Nr. 1 besitzt 140 . b) Was den für A r t . 75 Nr. 1 wesentlichsten Bereich der Verwaltung oder der „vollziehenden Gewalt" angeht, so ist die Organisationsgewalt der Länder unangetastet und unantastbar nur i n demjenigen Bereich, i n dem die Länder entweder nur eigene Gesetze 141 ausführen oder gesetzesfrei handeln dürfen. Wo sie dagegen Bundesgesetze ausführen, ho

s > 1 6 9 u n t e r b ) u n d s > 1 6 1 A n m . 201. ausgenommen Steuergesetze! Die Befugnis des Bundes aus A r t . 108 I I I 2, den A u f b a u der Landesfinanzbehörden zu regeln, ist unabhängig davon, ob diese Behörden Bundes- oder Landessteuergesetze ausführen, s. unten S. 162. Hier erstreckt sich die Organisationsgewalt des Bundes also i n den innersten Bereich der Landesverwaltung: den der Ausführung landeseigener Gesetze. 141

Vgl. u n t e n

V. Rahmenkompetenz für das Landesbeamtenrecht

135

sind sie zur Regelung der Behördenorganisation 142 nur solange und nur soweit befugt, als nicht der Bund sie regelt. Dabei ist der Bund nicht auf Rahmenvorschriften beschränkt, sondern zur vollen Regelung aller Organisationsfragen berechtigt; die einzige föderative Bremse ist hier die Notwendigkeit der Zustimmung des Bundesrats; vgl. A r t . 84 I, 85 I. c) I n diesen Bestimmungen des Grundgesetzes und i n dem vorangehenden A r t . 83, wonach die Bundesgesetze grundsätzlich durch die Länder, und zwar i m eigenen Namen, nicht i m Auftrage des Bundes, ausgeführt werden, liegt zugleich einer, und vielleicht der wesentlichste Grund dafür, daß der Bund i m Bereich des Beamtenrechts nicht auf die Gesetzgebung für seine eigenen Beamten beschränkt ist, sondern durch Rahmenvorschriften auch auf die Landesbeamten übergreifen darf. Denn diese Landesbeamten sind es, denen er nach der Kompetenzverteilung der A r t . 83 ff. die Ausführung seiner, der Bundesgesetze, überlassen und anvertrauen muß, so wie nach der Kompetenzregelung der Art. 92 ff. die Anwendung und Auslegung der Bundesgesetze i n den unteren und mittleren Instanzen den Gerichten und Richtern der Länder obliegt. Angesichts dieser Abhängigkeit des Bundes von der Exekutive und Judikative der Länder und damit von der Landesbeamten- und -richterschaft kann ihm deren Rechtsgestaltung nicht gleichgültig sein. Die eigenartige, für den deutschen Bundesstaat seit 1871 charakteristische Verschränkung von Bundes- und Landesstaatsgewalt macht es, wenn nicht nötig, dann mindestens folgerichtig, daß der Bund das Recht des öffentlichen Landesdienstes wenigstens i n den Grundzügen einheitlich regeln kann: weil die Länderbediensteten i n großem Umfange Bundesgesetze vollziehen oder Bundesrecht anwenden und damit sie das einheitlich und gleichmäßig i n allen Ländern tun. Zwar stellt das Grundgesetz dem Bund für diesen Zweck, die Einheitlichkeit i n der Ausführung seiner Gesetze zu sichern, primär die M i t t e l der Bundesaufsicht und der allgemeinen Verwaltungsvorschriften, u. U. auch der Einzelweisung zur Verfügung 1 4 8 . Aber es erscheint fraglich, ob diese Instrumente ausreichen und nicht ergänzt werden müssen durch die Befugnis des Bundes auch zu dienstrechtlichen Regelungen. Der Ansatz dazu liegt bereits i n dem Recht des Bundes zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften und zur Erteilung von Einzelweisungen. Denn beide, Verwaltungsvorschriften und Einzelweisungen, sind Dienstbefehle; sie können nur wirken, wenn die Landesbediensteten gehorsamspflichtig und weisungsgebunden sind. Folglich setzt die grundgesetzliche Kompetenz des Bundes zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften und zur Erteilung von Einzelweisungen 142 143

u n d des VerwaltungsVerfahrens. Vgl. A r t . 84 I I — V , 85 I I — I V , 108 I V u n d V I GG.

136

Abschnitt V: Überschreitung der Rahmengrenze

an die Landesbehörden und -bediensteten bei der Ausführung von Bundesgesetzen bereits eine bestimmte Rechtsgestaltung des öffentlichen Dienstes voraus — genauer: einen bestimmten Grundsatz des öffentlichen Dienstrechts, nämlich eine Gehorsamspflicht, deren Verletzung wirksam sanktioniert ist. Zugleich steckt i n dieser Bundeskompetenz ein Stück Dienstgewalt des Bundes über die Landesbediensteten. Da i h m die gleichen A r t i k e l des Grundgesetzes auch ein erhebliches Stück Organisationsgewalt über die Länder verleihen, nämlich die „Einrichtung" oder den „Aufbau" der die Bundesgesetze ausführenden Landesbehörden gesetzlich zu regeln 144 , so erscheint es nur folgerichtig, daß der Bund auch das Dienstrecht der Landesbeamten jedenfalls i n den Grundzügen regeln kann und darf. A r t . 75 Nr. 1 erweist sich so als die notwendige oder doch konsequente Ergänzung der A r t . 83 ff. und 92 ff. Die Beamtenrechtsrahmenkompetenz des Bundes zieht die Folgerung daraus, daß die Bundesgesetze zum größeren Teil von Behörden und Gerichten der Länder und damit von deren Bediensteten ausgeführt und angewendet werden. 3. Aber diese Abhängigkeit des Bundes von der Landesverwaltung und Landesgerichtsbarkeit ist nicht der einzige Grund seiner Zuständigkeit auch für das Landesdienstrecht. Hinzu kommt die große politische Bedeutung des öffentlichen Dienstes und seiner Gestaltung. Der öffentliche Dienst ist eine Erscheinungsform des öffentlichen Ämterwesens. Die Gestaltung, insbesondere die Besetzung der öffentlichen Ämter ist eine Verfassungsfrage ersten Ranges. Ein Staat hat eine grundverschiedene Form und Gestalt je nachdem, ob und welche seiner Ämter durch Vasallen, Lehnsträger oder Patrimonialherren, durch Notabein oder Nobilitäten, durch Volks- oder Gruppenrepräsentanten oder durch Staatsdiener verwaltet werden. Deutschland hat auch nach dem Übergang zur republikanischen und demokratischen Staatsform an der Ämterverfassung der Monarchie festgehalten: am Berufsbeamtentum. Ist aber die Ämterverfassung ein wesentliches Stück der Staatsverfassung, dann haben die Grundfragen des Beamtenrechts und des (sonstigen) öffentlichen Dienstrechts Verfassungsrang. Das Beamten- und öffentliche Dienstrecht ist i n seinen wesentlichen Elementen materielles Verfassungsrecht, nicht bloß Verwaltungsrecht. Das kommt auch i m formellen Verfassungsrecht Deutschlands hinreichend zum Ausdruck. Sowohl die Weimarer Reichsverfassung 145 und das Grundgesetz 146 als auch die Länderverfassungen 147 enthalten zahl144

A r t . 84 I , 85 1,108 I I I GG. A r t . 46, 128—131, 176. 146 A r t . 33 I I — V , 34, 36, 48 I, 61 I, I I I , 73 Nr. 8, 75 Nr. 1, 85 I I , 108 I 2, 3; 131, 137; speziell f ü r Richter A r t . 94, 95 I I , 96 I I , 96 a I I — I V , 97, 98. 147 Baden-Württemberg A r t . 29, 32 I I I 1, 2; 51, 77, 78, 91; Bayern A r t . 55 Nr. 4, 6; 94—97; Berlin A r t . 61, 70 I ; Bremen A r t . 50 I, 118 I I , I I I , 128, 92 I V , 145

V. Rahmenkompetenz für das Landesbeamtenrecht

137

reiche den öffentlichen Dienst betreffende Vorschriften. I m Bundesstaat des Bonner Grundgesetzes gilt aber das Prinzip der Verfassungshomogenität von Bund und Ländern 1 4 8 : I n den Grundstrukturen und Grundprinzipien müssen die Landesverfassungen der Bundesverfassung entsprechen. Das ist ausdrücklich i n A r t . 28 GG (früher Art. 17 WRV) ausgesprochen, aber keineswegs nur dort verankert. Primär w i r d diese Homogenität nicht durch Normativbestimmungen des Bundes an die Landesverfassungsgeber nach A r t . 28 Abs. I und I I und durch die Bundesgarantie des Abs. I I I , sondern vor allem dadurch erreicht, daß die Bundesverfassung zahlreiche Entscheidungen mit unmittelbarer Verbindlichkeit für die Landesstaatsgewalt und die ihr Unterworfenen getroffen hat, wie z. B. i n den Grundrechtsartikeln. Das Grundgesetz enthält zu einem erheblichen Teil auch Landesverfassungsrecht, wenn man darunter nicht das von den Ländern gesetzte, sondern das i n den Ländern und für die Landesstaatsgewalt geltende Verfassungsrecht versteht. Unter diesem Homogenitätspostulat muß auch das Recht des öffentlichen Dienstes stehen, soweit es Verfassungsrang hat. Dementsprechend gelten die meisten amts- und dienstrechtlichen Vorschriften des Grundgesetzes nicht nur für den Bundes-, sondern auch für den Landesdienst und dessen Angehörige, insbesondere die Art. 33 und 34 149 . Von diesen Vorschriften ist in unserem Zusammenhang der Abs. V 1 5 0 des A r t . 33 besonders wichtig: „Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtemtums zu regeln." Daß diese Bestimmung nicht nur den Bundes-, sondern auch die Landesgesetzgeber bindet, steht außer Zweifel 1 5 1 . Aber damit scheint m i r die Homogenität von Landes- und Bundesdienstrecht, soweit es verfassungsgrundsätzlicher A r t ist, nicht hinreichend sichergestellt zu sein, da Art. 33 V eine Reihe unbestimmter Rechtsbegriffe und damit Unsicherheitsfaktoren enthält: Das „Beamtentum", dessen „hergebrachte Grundsätze" und, vor allem, deren „Berücksich97; Hamburg A r t . 18 I I 3; 45, 58, 59, 74, 75; Hessen: A r t . 29 I, 86 (2), 108, 134 bis 136; Niedersachsen A r t . 8 I I I 4; 29 I I , 46, 47; Nordrhein-Westfalen A r t . 39 I I 1, 2; 46 I I , I I I , 58, 80; Rheinland-Pfalz A r t . 85 I I I 2; 96, 102, 125—128; Saarland A r t . 117—121, 85, 94; Schleswig-Holstein A r t . 13 I I 3, 4; 26. 148 Grundlegend C. Schmitt Verfassungslehre (1928) S. 370—379. 149 Von den oben A n m . 146 zitierten Vorschriften des GG gelten n u r für den Bundesdienst die A r t . 36 I, 48 I, 60 I, I I u n d A r t . 94, 95 I I , 96 I I , 96 a I I bis I V , 98 I, I I ; n u r f ü r den Landesdienst (i. w. S.) A r t . 85 I I , 108 I 2, 3 u n d A r t . 98 I I I — V . 150 Die Bundesregierung hat sich i n ihrer Begründung zum E n t w B R R G (BT-DrS I I Nr. 1549) S. 29 auf Absatz I V berufen, w e i l nach i h m „das Berufsbeamtentum einen Bestandteil der staatlichen Ordnung der Bundesrepub l i k bildet". 151 Ule Grundrechte I V S. 537 (564); Klein bei v. M a n g o l d t - K l e i n A r t . 33 Anm. V I I 1; vgl. auch BVerfGE 3, 58 (137), 8, 332 (343), 12, 81 (87/88) u n d die i n Anm. 152 zitierten Entscheidungen.

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Abschnitt V: Überschreitung der Rahmengrenze

tigung" 1 5 2 . Die Variationsbreite dieser Vorschrift ist zu groß, u m i m öffentlichen Dienst diejenige Verfassungshomogenität zwischen Bund und Ländern herzustellen oder aufrechtzuerhalten, die der Struktur der Bundesrepublik als eines „unitarischen Bundesstaates" 158 entspricht Dazu bedarf es vielmehr zusätzlich einer Bundeskompetenz für die Grundsatzfragen des öffentlichen Dienstrechts aller öffentlichen Dienstherren 1 5 4 . Sie setzt den Bund instand, nicht nur Verletzungen der i n A r t . 33 V ausgesprochenen Garantie des Berufsbeamtentums zu verhüten, also die Respektierung des dort garantierten Minimums an beamtenrechtlicher Tradition zu sichern, sondern ermöglicht i h m zugleich, das dort nicht gewährleistete, vielmehr nur erlaubte Maximum zu bestimmen: das Ausmaß, i n dem die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamten zu berücksichtigen sind. Art 75 Nr. 1 muß daher auch von Art 33 V her verstanden werden. Dieser A r t i k e l hat für jenen eine doppelte Bedeutung: Nicht nur ist der Bundesgesetzgeber bei der Ausübung seiner Rahmenkompetenz an A r t . 33 V gebunden, indem er dessen Mindestgarantie nicht unterschreiten darf, sondern er erfüllt damit zugleich den dort erteilten Regelungsauftrag. Er konkretisiert und realisiert m i t seinen Rahmenvorschriften das Gebot, die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu berücksichtigen, und bestimmt das Ausmaß dieser Berücksichtigung. A r t . 75 Nr. 1 dient also sowohl der Ausfüllung als auch der Ergänzung des A r t . 33 V. Der i n i h m normierten Grundsatzbindung entspricht die Grundsatzkompetenz des A r t . 75 Nr. 1. 4. Ein erhebliches Maß von Homogenität zwischen Bundes- und Landesbeamtenrecht ist ferner erforderlich, um den Beamten einen Wechsel des Dienstherren zu ermöglichen oder doch nicht unnötig und nicht übermäßig zu erschweren: sowohl den Übertritt vom Bundesdienst i n den Landesdienst und umgekehrt als auch den Dienstwechsel von Land zu Land. Auch wenn eine solche dienstliche Freizügigkeit nicht durch A r t . 11 und 12 GG garantiert sein sollte, so liegt sie doch i m wohlverstandenen Gemeinschaftsinteresse von Bund und Ländern 1 5 5 . Sie kann sich auch durch positivrechtliche Verfassungsbestimmungen legitimieren: durch A r t . 33 II, wonach „jeder (!) Deutsche nach seiner Eignung, 152 D a r i n liegt keine strikte Bindung, aber auch keine Freiheit zu beliebigen Abweichungen: diese sind vielmehr n u r beim Vorliegen besonderer G r ü n de zulässig: BVerfGE 8, 1 (16); 9, 268 (286); 11, 203 (215); Ule Grundrechte I V S. 562—570, bes. S. 565. Vgl. auch K l e i n bei v. M a n g o l d t - K l e i n A r t . 33 A n m . V I I 2. iss v g l , Hesse Der unitarische Bundesstaat (1962), bes. S. 14. 154 155

Ebenso Geib ZBR 1954, 130/1; Schnorr R d A 1955,172 (174). Geib, a. a. O.

V. Rahmenkompetenz für das Landesbeamtenrecht

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Befähigung und fachlichen Leistung 1 5 8 gleichen Zugang zu jedem (!) öffentlichen Amte hat", und vor allem durch A r t . 3 6 I l G G 1 5 7 ' 1 5 8 , daß „bei den obersten Bundesbehörden Beamte (!) aus allen (!) Ländern (!) i n angemessenem Verhältnis zu verwenden sind". Danach muß sich die M i nisterialbürokratie des Bundes aus den Landesbeamten rekrutieren, wie sich aus rechtlichen und praktischen Gründen die Richter der oberen Bundesgerichte aus der Richterschaft der Länder ergänzen. Auch das Wahlbeamtentum auf Zeit i n den leitenden Ämtern der Gemeinden und Gemeindeverbände und erst recht die Institution der A b w a h l können nur funktionieren, wenn die abgewählten oder nicht wiedergewählten Beamten auch außerhalb der Landesgrenzen leicht wieder i m öffentlichen Dienst unterkommen können. Die Effektivität der Freizügigkeit hängt aber entscheidend davon ab, daß der Wechsel des Dienstherren für den Bediensteten keine tiefgreifende Veränderung, vor allem keine Verschlechterung des dienstrechtlichen Status nach sich zieht; denn ein Wechsel des Dienstherren kann nur m i t Zustimmung des Beamten, also nur freiwillig erfolgen 159 . Soll ein solcher Wechsel ermöglicht und erleichtert werden, ist also eine Harmonisierung des Beamtenrechts zwischen Bund und Ländern unerläßlich. Sie nötigt aber nicht zur vollen Konformität von Bundes- und Landesbeamtenrecht, nicht zur Uniformität des gesamten Beamtenrechts i n Bund, Ländern und Gemeinden. Es genügt die Übereinstimmung i n den wesentlichen Fragen. Freilich muß die Homogenität sich auf alle wesentlichen Dinge erstrecken, auch auf die Besoldungsfragen. Der Gesichtspunkt der Freizügigkeit der Beamtenschaft als Möglichkeit des Wechsels zwischen Bundes- und Landesdienst, zwischen Staats- und Gemeindedienst, zwischen Staats- und Selbstverwaltung, zwischen gemeindlicher, wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Selbstverwaltung und zwischen den Gemeinden und Gemeindeverbänden verschiedener Länder nötigt dazu oder rechtfertigt es doch, den Rahmen, den der Bund nach Art. 75 Nr. 1 für das Landesdienstrecht schaffen kann, nicht zu eng zu bemessen. Die Anforderungen an die Grundsätzlichkeit der 158 H i e r i n liegt die verfassungsrechtliche Anerkennung des Fach- u n d des Leistungsprinzips, die beide hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums i m Sinne des A r t . 33 V sind. Vgl. unten S. 164/165 unter 1 a). 157 I n der W R V entsprach der Vorschrift der (engere) A r t . 16, während die R V v o n 1871 keine vergleichbare Bestimmung enthielt. iss v g l d a z u Vereinbarung zwischen der Bundesregierung u n d den L a n desregierungen über den Beamtenersatz bei den obersten Bundesbehörden v. 7. 5./16. 8. 1954 (GMB1. S. 414). Ähnliche Regelungen enthielt früher die Bekanntmachung der Reichsregierung über den Beamtennachwuchs bei den obersten Reichsbehörden v. 16. 8. 1926 (RMB1. 1927, 410). 159 § 26 I 2, I I I B B G ; § 18 I 2, I I B R R G ; Beamtengesetze von BadenWürttemberg § 31 I 2, I I ; Bayern A r t . 34 I 2, I I I ; Berlin § 61 I I 1, I I I 2; Bremen § 27 I 2, I I I ; Hamburg § 27 I 1, I I I ; Hessen § 29 I 2, I I ; Niedersachsen § 32 I 2, I I ; Nordrhein-Westfalen § 28 I 2, I I ; Rheinland-Pfalz § 33 I 2, I I ; Saarland § 311 2, I I ; Schleswig-Holstein § 32 I 2, I I .

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Abschnitt V: Überschreitung der Rahmengrenze

bundesrechtlichen Regelungen sind von diesem Gesichtspunkt aus weniger streng, als sie sich ergeben, wenn man Art. 75 Nr. 1 nur als M i t tel zur Ausführung und Ausfüllung des A r t . 33 V oder als Folge der i n A r t . 83 ff. normierten Abhängigkeit des Bundes von der Landesbürokratie begreift. Insbesondere spielen i n diesem Zusammenhang die Besoldungsfragen eine erhebliche Rolle. Doch fordert die Freizügigkeit der Beamtenschaft keineswegs notwendig volle Gleichheit der Besoldungssätze und damit volle Einheitlichkeit des Besoldungsrechts i n Bund und Ländern — so wenig die Freizügigkeit der Arbeitnehmer von der Bundeseinheitlichkeit des Lohnniveaus abhängt. I m Gegenteil können Besoldungsunterschiede von Land zu Land und zwischen Bund und Ländern gerade den Dienstherrenwechsel fördern oder erleichtern. Außerdem bewirken einheitliche Besoldungssätze noch nicht die Gleichheit der Besoldungshöhe; auch i m öffentlichen Dienst ist zwischen Nominal- und Realgehältern zu unterscheiden. Insbesondere spielen die keineswegs bundeseinheitlichen Lebenshaltungskosten eine wesentliche Rolle, deren landschaftliches Divergieren durch das Ortsklassensystem nur unzulänglich ausgeglichen wird. Endlich ist die Besoldungsfrage nur einer unter mehreren Faktoren, die den Entschluß des Beamten über einen Wechsel seines Dienstherren beeinflussen. Das Fazit dieser Überlegungen ist also dahin zu ziehen, daß der Gesichtspunkt der Freizügigkeit der Beamtenschaft zwar nötigt, auch die Besoldungsfragen i n die Bundeskompetenz einzubeziehen, aber keine Vollkompetenz erforderlich macht, sondern daß auch hier eine Grundsatzkompetenz genügt, sofern nur der Begriff des Grundsatzes nicht zu eng gefaßt wird. 5. Überblickt man zusammenfassend die Gründe, die für und gegen eine Bundeszuständigkeit auf dem Gebiet des Landesdienstrechts sprechen und zu der Kompromißlösung des A r t . 75 Nr. 1 geführt haben, so scheinen sie m i r das oben S. 130 entwickelte Verständnis der Rahmenkompetenz zu rechtfertigen und als praktikabel zu erweisen: daß der Bund die Fragen regeln darf, die von grundsätzlicher oder solcher Bedeutung sind, daß ihre bundeseinheitliche Regelung zwingend geboten ist. Diese Formel dürfte dem Kompromißcharakter des Art. 75 Nr. 1 entsprechen und den widerstreitenden Interessen gerecht werden, die der Gesetzgeber dort auszugleichen versucht hat. Sie dürfte einerseits dem Bund soviel Kompetenz geben, als er i m Interesse des Gesamtwohls bedarf, andererseits den Ländern genügend Spielraum für eigenverantwortliche Rechtsgestaltung lassen und damit ihre „Eigenstaatlichkeit" genügend respektieren.

V . Rahmenkompetenz

ndesnrecht

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VI. Rahmenkompetenz und Besoldungsrecht Wendet man die Grundsatzformel auf das Besoldungsrecht gibt sich:

an, so er-

1. Der Bund kann i n keinem Falle die Besoldung der unmittelbaren und mittelbaren Landesbeamten ziffernmäßig festlegen. Irgendwelche Besoldungssätze zu normieren, ermächtigt A r t . 75 Nr. 1 den Bund nicht, sondern nur zur Aufstellung von Besoldungsgrundsätzen 160. Denn jede Besoldungsziffer, jede zahlenmäßige Normierung ist immer Detailregelung, keine Grundsatzregelung. Sie ist auch niemals wichtig genug, um eine bundeseinheitliche Regelung solcher Starre, wie sie eine Bezifferung darstellt, notwendig zu machen. Damit soll nicht behauptet werden, daß die Besoldungshöhe unter den Besoldungsfragen keine grundsätzliche oder wesentliche Bedeutung habe. Natürlich gehören nicht nur die Fragen nach A r t , Berechnung und Zusammensetzung der Besoldung, sondern auch die nach ihrer Höhe zu den Grundfragen des Besoldungsrechtes — wie die Lohnhöhe eine Grundfrage nicht nur des Lohnrechts, sondern des Arbeitsrechts überhaupt ist. Natürlich ist es von großer und wahrscheinlich auch grundsätzlicher Bedeutung, ob ein Regierungsrat 500 oder 2500 D M Monatsgehalt bezieht — aber nicht, ob er 1470 oder 1520 D M bekommt. Natürlich ist es für die Struktur unseres Beamtentums nicht nur wesentlich, sondern grundsätzlich wichtig, ob das Gehalt des Regierungsrats das Anderthalbfache, das Doppelte oder das Dreifache des Sekretärgehalts beträgt — aber nicht, ob es um 246 oder um 253 °/o darüber liegt. 2. Deshalb ist die „vertikale Sperr-Relation" des § 54 I BBesG, wonach sich die Endgrundgehälter der Eingangsgruppen der vier Laufbahnen des einfachen, mittleren, gehobenen und höheren Dienstes wie 100 :130 : 200 : 330 verhalten müssen, keine Rahmenvorschrift mehr, sondern eine Vollregelung: nicht nur und nicht primär deshalb, weil sie den Ländern keinen Spielraum läßt — was nach BVerfGE 4, 115 ff. ihre Ungültigkeit zur Folge haben muß —, sondern vor allem deshalb, weil sie m i t der Festlegung auf einen bezifferten Prozentsatz i n die Details geht. Auch aus dem Gesichtspunkt der Notwendigkeit läßt sich diese SperrRegel nicht rechtfertigen. Es mag notwendig sein, die Besoldungsrelationen zwischen den Laufbahngruppen von Bundes wegen zu steuern, damit das hierarchisch gegliederte und nach dem Leistungs- und Verantwortungsprinzip gestufte Beamtentum nicht nivelliert w i r d und seine traditionelle Struktur nicht verliert. Aber es ist keinesfalls notwendig, das i n so weitgehendem und so starrem Maße wie i n § 54 I 160 Das bestätigt A r t . 75 I I 1 GG i n der Fassung der Verfassungsnovelle, siehe unten S. 149 unter 1.

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Abschnitt V: Überschreitung der Rahmengrenze

BBesG zu tun. Es kann überhaupt nicht durch Prozentziffern geschehen, so wenig andere Besoldungsfaktoren ziffernmäßig festgelegt werden können. Was der Bund auf Grund des Art. 75 Nr. 1 auf dem Gebiete der Besoldungsberechnung vermag, ist allein die Aufstellung normativer Maßstäbe für die Willensbildung der Länder bei der Entscheidung über die Besoldungshöhe. Der Bund kann den Ländern vorschreiben, welche Faktoren sie dabei berücksichtigen dürfen oder müssen und i n welchem Maße sie es tun. Aber mit Zahlen darf er dabei nicht operieren: weder mit Gehaltsziffern noch m i t Prozentzahlen. 3. So rechtfertigt sich auch die Verwerfung der Besoldungs-Sperrge setze des Bundes durch das Bundesverfassungsgericht i n E 4, 115 ff.: nicht weil sie den Ländern keinen oder nicht genügend Spielraum ließen, sondern weil sie die Detailregelungen des Bundes zur Obergrenze der Landesbesoldung machen. Zwar kann man den Satz, daß die Landesbeamten nicht höher als die vergleichbaren Bundesbeamten besoldet werden dürfen, als Grundsatz bezeichnen. Trotzdem kann i h n der Bund nicht vermöge seiner Grundsatzkompetenz i n A r t . 75 Nr. 1 aufstellen; denn damit verweist der Bund die Landesgesetzgeber und die Landesbeamten auf eine Bundesregelung, die offensichtlich keine Grundsatz-, sondern eine Detailregelung, eine abschließende Totalregelung ist 1 6 1 . Die Besoldungssätze des Bundesbesoldungsgesetzes sind keine Grundsatz- oder Rahmenvorschriften, wie immer man diese Begriffe verstehen mag. Folglich kann der Bund diese Detailregelungen nicht für die Länder verbindlich machen — auch nicht dadurch, daß er i n einer Generalnorm diese Besoldungssätze zu Höchstsätzen für die Landesbesoldung deklariert. Der Bund kann auf Grund des A r t . 75 Nr. 1 GG nur solche Vorschriften erlassen, die er auch für seine eigenen Beamten erlassen könnte und die dann, wenn er es täte, Grundsatzcharakter trügen. Da dies unzweifelhaft für die Besoldungsordnungen des Bundes 162 nicht zutrifft, kann er diese nicht als Rahmenvorschriften für die Länder erlassen, wobei es an ihrem Detailcharakter nichts ändert, ob die Gehälter dieser Besoldungsordnung Mindest-, Fest-oder Höchstgehälter sind. Seine auf Grund des Art. 73 Nr. 8 gesetzten Beamtenrechtsnormen kann der Bund auf Grund seiner Rahmenkompetenz aus A r t . 75 Nr. 1 nur insoweit für die Länder verbindlich machen, als sie Grundsätze enthalten, d. h. Normen von grundsätzlichem Inhalt oder grundsätzlicher Bedeutung. Darüber hinausgehende, also Einzelheiten und Fragen von nichtgrundsätzlicher Bedeutung regelnde Vorschriften des Bundesdienstrechts darf er den Ländern nicht oktroyieren und sie nicht zu deren Rezeption oder Re161 BVerfGE 4, 115 (136/7): „das geschlossene, lückenlose Besoldungsrechtssystem des Bundes". 182 Anlagen zum Bundesbesoldungsgesetz.

V . Rahmenkompetenz

ndesnrecht

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spektierung nötigen, w e i l er solche Vorschriften für die i n A r t . 75 Nr. 1 genannten Personen nicht erlassen darf. Keine Schlüsse zugunsten des Besoldungssperrgesetzes des Bundes lassen sich aus den oben S. 103/104 angeführten Parallel-Regelungen des Reiches ziehen. Die Notverordnungen von 1930 u n d 1931 u n d das Gesetz von 1933 scheiden schon deshalb aus, w e i l sie nicht an die Kompetenzgrenzen des A r t . 10 Nr. 3 W R V gebunden waren: Das Gesetz von 1933 beruhte auf dem Ermächtigungsgesetz v o m 24. 3. 1933 (RGBl. I S. 141), nach dessen A r t . 1, 3 1 6 8 die Reichsregierung bei Erlaß ihrer Gesetze von der Reichsverfassung abweichen konnte. Was aber die Notverordnungen von 1930 u n d 1931 angeht, so brauchte nach Ansicht des Reichsstaatsgerichtshofes 1 6 4 ' 1 6 5 der Reichspräsident bei A u s übung seines Notverordnungsrechts aus A r t . 48 I I W R V die Kompetenzverteilung der A r t . 6—12 nicht zu respektieren. Dagegen hat sich das Bundesverfassungsgericht 168 geirrt, w e n n es auch für das Besoldungssperrgesetz von 1920 die B i n d u n g an A r t . 10 W R V verneint hat, w e i l dieses Gesetz m i t verfassungsändernder Mehrheit beschlossen worden sei; i n Wahrheit hat i h m nur eine einfache Mehrheit z u g e s t i m m t 1 8 7 , 1 8 8 , so daß es sich i m Rahmen des A r t . 10 halten mußte. A b e r nach überwiegender Ansicht unterlag die Einhaltung der Grundsatzgrenze nicht der gerichtlichen Kontrolle. Vielmehr entschied — jedenfalls p r i m ä r — der Reichsgesetzgeber selbst über die Grundsätzlichkeit io3 Deren Schranken f ü r Verfassungsdurchbrechungen kommen hier nicht i n Betracht. 184 R S t G H Lammers-Simons Bd. V S. 201 (210) = RGZ 134 A n h . 12 (21); Lammers-Simons Bd. V S. 152 (169/70) = RGZ 134 A n h . 26 (46). 185 Ebenso Grau HDStR I I S. 274 (281), 733; Bumke D J Z 1932 Sp. 1 (6); Loewenthal R P r V e r w B l . 1932, 114; Bilfinger D J Z 1931 Sp. 1422 (1425). Mißverständlich Anschütz Reichsverfassung A r t . 48 Bern. 15. Er lehnt i n Übereinstimmung m i t zahlreich zitierten Autoren (mit Recht) die anfangs von C. Schmitt W D S t R L 1 (1925) S. 63 (93—95, 103) u n d Jacobi ebda. S. 105 (118, 136) vertretene Auffassung ab, daß der Reichspräsident v o n der B i n dung an die W R V grundsätzlich überhaupt freigestellt sei. Anschütz stellt aber nicht k l a r , daß der Reichspräsident jedenfalls nach Ansicht des R S t G H nicht an die bundesstaatlichen Kompetenzvorschriften gebunden war. 186 E 4, 115 (124/5). Der I r r t u m findet sich auch bei Lassar HDStR I I S. 301 (310) A n m . 59, dessen Verweisung auf Grau u n k o r r e k t belegt (Anm. 59 i. V. m. A n m . 52, 37?) u n d sachlich unrichtig ist, u n d bei W. Weber Z B R 1954, 321. 167 Vgl. Reichstagsverhandlungen I . W P 49. Sitzung S. 1701—1754, 1779: Nachdem bei der Beratung des Gesetzes mehrfach bezweifelt worden w a r , ob die Grundsatzkompetenz des Reichs für das Gesetz ausreiche (S. 1712, 1715, 1718), fand namentliche A b s t i m m u n g statt. A u f G r u n d des vorläufigen Ergebnisses stellte der Reichstagspräsident allerdings die Annahme m i t verfassungsdurchbrechender Mehrheit fest (S. 1779/80). A b e r diese Feststellung w a r unrichtig, u n d zwar auf G r u n d des vorläufigen Ergebnisses (S. 1779/80: 348 abgegebene Stimmzettel; 209 Ja-Stimmen; 124 Nein-Stimmen; 15 S t i m m enthaltungen; 0 ungültige Stimmen) ebenso w i e auf G r u n d des endgültigen Ergebnisses (S. 1834: 348 abgegebene Stimmzettel; 207 Ja-Stimmen; 122 N e i n Stimmen; 15 Stimmenthaltungen; 4 ungültige Stimmen). 168 Das Besoldungssperrgesetz hat den Rang eines verfassungdurchbrechenden Gesetzes auch nicht später erhalten. Es w u r d e insbesondere durch A r t . 11 der PersonalabbauVO (Anm. 134) geändert. Die Verordnung (der Reichsregierung) w a r auf das m i t verfassungdurchbrechender Mehrheit beschlossene Ermächtigungsgesetz v. 13. 10. 1923 (RGBl. I S. 943) gestützt. Es gestattete aber n u r Abweichungen von bestimmten Grundrechten, nicht aber von der Zuständigkeitsverteilung der WRV. Doch auch bei gegenteiliger A n nahme würde i n der Änderung des Besoldungssperrgesetzes durch eine solche Verordnung keine Rangerhöhung des Gesetzes zu sehen sein.

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Abschnitt V: Überschreitung der Rahmengrenze

seiner Regelung 1 0 9 . Schon das macht es verständlich, daß damals die Länder die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit des Besoldungssperrgesetzes nicht aufgeworfen u n d nicht zur richterlichen Entscheidung gestellt haben. H i n z u kommt, daß damals die politische u n d verfassungsrechtliche Entwicklung zur Stärkung der Reichsgewalt u n d zum Einheitsstaat tendierte, w i e j a schon die Weimarer Reichsverfassung dem Zentralstaat erheblich mehr Kompetenzen verlieh als das Grundgesetz. Daher k a n n aus der stillschweigenden Hinnahme des Besoldungssperrgesetzes von 1920 nicht gefolgert werden, daß es durch die Grundsatzkompetenz des A r t . 10 Nr. 3 W R V gedeckt gewesen sei — u n d erst recht nicht, daß eine solche Besoldungssperre heute die Rahmengrenze des A r t . 75 Nr. 1 G G wahre.

4. Auch die geplante Sperrklausel schreitet die Rahmengrenze.

für

die Lehrerbesoldung

über-

a) Sie tut es schon deshalb, weil sie eine ziffernmäßige Festlegung enthält. Die gleichen Gründe, die oben 170 gegen den geltenden Satz 1 des § 54 I BBesG ins Feld geführt wurden, treffen auch den geplanten Satz 2, der ja nur Satz 1 ergänzt. Daß dieser Satz 2 nur Höchstsätze, Satz 1 aber feste Relationssätze normiert, macht für die Vereinbarkeit mit Art. 75 GG keinen Unterschied. Denn auch die Festsetzung von Höchstzahlen für die Lehrerbesoldung ist Detailregelung und regelt mehr, als zur Wahrung der Rechtseinheitlichkeit i m Bund nötig ist. b) Darüber hinaus ist nicht nur die Notwendigkeit dieser Bundesregelung, sondern auch jedes Bedürfnis dafür zu verneinen. Rahmenvorschriften nach Art. 75 Nr. 1 können die „Harmonisierung" des öffentlichen Dienstrechts entweder zwischen Bund und Ländern oder zwischen den Ländern untereinander oder auch beides bezwecken. I m Falle des § 54 I 2 scheidet die Harmonisierung mit der Besoldung der Bundesbeamten aus, da der Bund weder Volks- noch Mittelschullehrer beschäftigt. Diese Beamtengruppe existiert nur i m Landesbereich. Eine Harmonisierung der Lehrerbesoldungshöhe zwischen den Ländern aber vermag die neue Sperrklausel nicht zu erreichen, da nach wie vor die Länder ohne bundesgesetzliche Begrenzung die Höhe des Endgrundgehalts i n der Besoldungsgruppe A 1, zu der § 54 I 2 BBesG n. F. die Lehrerbesoldung i n Beziehung setzen w i l l , selbst bestimmen. Wenn sie das, wie es der Fall und erlaubt ist, unterschiedlich tun, bleibt auch bei A n wendung der bundesrechtlichen Sperr-Relation die Besoldung der Volks- und Mittelschullehrer i n den einzelnen Ländern verschieden hoch. Die Lehrergehälter werden also nicht „harmonisiert". Die einzige Harmonisierung, die durch die fragliche Sperrklausel erreicht werden kann, betrifft das Größenverhältnis der Lehrerbesoldung zur Besoldung der übrigen Landesbeamten. Daß dieses Verhältnis aber i n allen Ländern gleich sein müsse oder auch nur eine bestimmte Höchstgrenze nicht überschreiten dürfe, das ist schwer einzusehen. Es geht 169 170

Vgl. oben S. 128 zu A n m . 117. S. 141/142 unter 2.

V . Rahmenkompetenz

ndesnrecht

145

hierbei um die Einstufung des Lehreramtes i n die Ämterhierarchie und damit um dessen Bewertung innerhalb des an der Ämterhierarchie ausgerichteten Besoldungsgefüges. Diese Bewertung vorzunehmen ist der Bund gar nicht i n der Lage. Erstens beschäftigt er selbst keine Volksund Mittelschullehrer und darf sie auch nicht beschäftigen, w e i l er für die allgemeinbildenden Schulen keinerlei Kompetenzen besitzt. Infolgedessen muß er zweitens die Bewertung des Volks- und Mittelschullehreramtes den dafür allein kompetenten Ländern überlassen. D r i t tens scheitert die einheitliche, d. h. bundeszentrale Bewertung daran, daß die besoldungsrechtliche Bewertung eines Amtes von der Vorbildung seines Trägers abhängt; das ist ein hergebrachter und daher nach A r t . 33 V GG zu respektierender Grundsatz des Berufsbeamtentums 171 . Die Vorbildung der Volks- und Mittelschullehrer divergiert aber nicht nur länderweise, sondern auch innerhalb desselben Landes, w e i l die Ausbildungsvorschriften und -einrichtungen seit Jahrzehnten sich ständig wandeln, wie i m Abschnitt I I dargestellt wurde. c) Dieser großen Verschiedenheit und der ausschließlichen Zuständigkeit der Länder für die Ordnung des Volks- und Mittelschulwesens und der zugehörigen Lehrerbildung w i r d nicht ausreichend dadurch Rechnung getragen, daß § 54 I 2 BBesG n. F. nur eine Höchstrelation vorschreibt. Diese läßt den Ländern nicht genügend Spielraum für die A n passung der Besoldung der Lehrer an ihre unterschiedliche Vorbildung und für die eigenverantwortliche Bewertung des Lehreramtes an Volksund Mittelschulen. Die Höchstsätze des § 54 I 2 ordnen diese Lehrer zwischen die Eingangsgruppen des gehobenen und des höheren Dienstes, also zwischen Inspektoren und Räten ein. Bei einem Teil der Volks- und Mittelschullehrer sind die Ausbildungsvoraussetzungen aber bereits so stark denen der höheren Beamten angeglichen und über die der mittleren Beamten hinausgewachsen, daß ihnen die Relation von 200 (Inspektor) zu 250 (Volksschullehrer) oder 279 (Mittelschullehrer) zu 330 (Rat) nicht mehr angemessen ist. Sie w i r d es um so weniger, je mehr sich die oben S. 90 dargestellte Tendenz zur Vollakademiesierung der Volks- und Mittelschullehrer durchsetzt. Bezeichnenderweise liegen bereits jetzt i n den meisten Ländern die Endgrundgehälter über den Höchstsätzen der geplanten Sperrklausel 172 . Ich sehe nicht, wie der Bund begründen w i l l , daß diese Bewertung des Lehreramtes durch die Länder falsch und die seine richtig ist — vor allem aber nicht, woher der Bund die Legitimation nimmt, diese Bewertungsfrage selbst und besser als die Länder entscheiden zu können, wo i h m jede Kompetenz zur Regelung der Lehreraus- und -Vorbildung fehlt, wie unten S. 157 ff. näher dargelegt wird. Damit fehlt i h m sowohl 171 172

Vgl. unten S. 164/165 unter 1 a). Vgl. die Tabelle oben S. 97.

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Abschnitt V: Überschreitung der Rahmengrenze

die Kompetenz als auch die Sachkunde für die richtige Eingruppierung der Volks- und Mittelschullehrer i n das Besoldungssystem, das Besoldungsschema oder die Besoldungsstruktur der Länder, i n deren Diensten die betroffenen Lehrer stehen. Diese Eingruppierung hängt von der Bewertung des Lehreramtes ab und diese Bewertung wiederum von den Anforderungen an dieses A m t und an die Vorbildung und Fähigkeiten seiner Inhaber. Da diese Anforderungen allein von den Ländern als den Trägern der Schulhoheit bestimmt werden, können nach der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung des Grundgesetzes nur sie die Bewertung des Lehreramtes und damit die besoldungsrechtliche Einstufung der Lehrer an allgemeinbildenden Schulen vornehmen. Sie sind dabei an die allgemeinen und gemeinrechtlichen Grundsätze des öffentlichen Dienstrechts über die Bewertung und Besoldung gebunden: daß die Bewertung nach der Vorbildung und Leistung des Amtsträgers und nach der Verantwortung und Bedeutung des A m tes vorzunehmen ist, daß dementsprechend die Lehrerbesoldung i m richtigen Verhältnis zur Besoldung vergleichbarer Ämter und Amtsträger zu stehen hat und daß „die gemeinsamen Belange aller Dienstherren" zu berücksichtigen sind 1 7 8 , also auch die Bewertung und Besoldung der Lehrer i n anderen Ländern. Solche allgemeinen Maßstäbe kann der Bund auf Grund des A r t . 75 Nr. 1 GG setzen. Aber nur m i t diesen und ähnlichen M i t t e l n kann er die landesrechtliche Regelung der Lehrerbesoldung steuern, dagegen nicht durch starre Höchstsätze oder zahlenmäßige Höchstrelationen, m i t denen er i n die Einzelheiten eindringt. Solche Regelung ist i h m nicht nur deshalb versagt, weil er durch A r t . 75 Nr. 1 auf Rahmenvorschriften beschränkt ist, sondern auch dadurch verschlossen, daß er die Einzelheiten gar nicht übersehen kann, w e i l er erstens keine Kompetenz für die Volks- und Mittelschulen besitzt und weil zweitens deren Verhältnisse und die ihrer Lehrer so verschieden liegen, daß sie nicht pauschal i n der von der Harmonisierungsnovelle beabsichtigten Weise geregelt werden können. Die Rahmenvorschriften des Bundes müssen aber Raum lassen für die Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse eines jeden Landes, durch die es sich von anderen Ländern unterscheidet. Wo die durch die Rahmenvorschriften zu regelnden Verhältnisse nicht bundeseinheitlich, sondern von Land zu Land oder auch innerhalb eines Landes verschieden sind, da muß der Bund dem i n seiner Rahmengesetzgebung derart Rechnung tragen, daß er den Ländern den Spielraum läßt, der erforderlich ist, u m die den tatsächlichen Verhältnissen und Verschiedenheiten angemessene Regelung zu treffen. Die Lehrerbesoldung ist ein Musterbeispiel dafür, w e i l die sie bestimmenden Faktoren: die Lehrerbildung und das Lehr173

Vgl. § 49 I I BBesG u n d oben S. 102/103.

V . Rahmenkompetenz

ndesnrecht

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amt, länderweise sehr verschieden gestaltet sind173®. Diese Verschiedenheit kann der Bund weder beseitigen — denn dafür fehlt i h m mangels Schulhoheit jede Kompetenz — noch mißachten; denn er muß den hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums respektieren, daß die Besoldung sich nach dem Wert des Amtes und nach der Vorbildung seines Trägers richtet. d) Entzieht sich aber die Höhe der Lehrerbesoldung wegen der länderweisen Unterschiedlichkeit der Lehrerbildung, der Lehrämter und der Schulorganisation der bundeseinheitlichen Regelung, so kann der Bund zu solcher Regelung nicht befugt sein — schon gar nicht auf Grund der schwächsten seiner Kompetenzen, der Rahmenkompetenz. Sie ermächtigt ihn, wie oben S. 130, 140 ausgeführt, nur zur Regelung derjenigen Fragen, die von grundsätzlicher oder solcher Bedeutung sind, daß sie bundeseinheitlich geregelt werden müssen. Soweit eine Frage ihrer Natur nach gar nicht bundeseinheitlich geregelt werden kann, ist sie der bundesgesetzlichen Rahmenregelung verschlossen. Die Möglichkeit bundeseinheitlicher Regelung bildet die erste und unbestreitbare Voraussetzung für die Ausübung der Bundeskompetenz aus A r t . 75. Die Beschränkung des Bundes auf Rahmenvorschriften limitiert nicht nur den Kreis der Fragen, die Gegenstand der Bundesgesetzgebung sein können, sondern begrenzt auch das Ausmaß, i n dem eine solche Frage bundesgesetzlich geregelt werden darf: nur soweit sie einer einheitlichen Beantwortung fähig ist. Soweit das nicht der Fall ist, insbesondere weil die dafür erheblichen Faktoren und Verhältnisse länderweise verschieden sind, muß der Bund sich entweder der Regelung überhaupt enthalten oder aber sich auf die Aufstellung von Grundsätzen beschränken, welche den Ländern Raum genug lassen zu einer endgültigen und abschließenden Regelung, die ihren unterschiedlichen Verhältnissen Rechnung trägt 1 7 4 . Aus dieser Erwägung rechtfertigt sich die Forderung des Bundesverfassungsgerichts i n E 4, 115 (129), daß die Rahmenvorschriften des Art. 75 „dem Land die Möglichkeit lassen" müssen, „die Materie entsprechend den besonderen Verhältnissen des Landes ergänzend zu regeln". 5. Mißt man die geplante Lehrer-Sperrklausel an den Maßstäben, die das Bundesverfassungsgericht i n E 4, 115 ff. für die besoldungsrecht173a Vgl. BVerfGE 13, 356 (362) zur Einstufung der Lehrkräfte durch das Bremische BesoldG 1960: „ . . . ; innerhalb der Gruppe der Lehrkräfte i m reichverzweigten u n d vielgestaltigen deutschen Schulwesen k o m m t u. a. auch die verschiedene Bewertung der Bedeutung der einzelnen Schularten i n Betracht. Hier muß der Freiheit des Gesetzgebers weites Feld gelassen werden". 174 Ä h n l i c h schon Haenel DStR S. 683/4 für die auf „die allgemeinen Bestimmungen" beschränkte Reichskompetenz f ü r das Bankwesen nach A r t . 4 Nr. 4 R V 1871: „ n u r solche Seiten u n d solche Zweige des Bankwesens", „welche i n Rücksicht auf die bestehenden tatsächlichen u n d rechtlichen Verhältnisse i n den Einzelstaaten einer einheitlichen Gestaltung fähig und bedürftig sind".

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Abschnitt V: Überschreitung der Rahmengrenze

liehen Rahmenvorschriften des Bundes entwickelt hat, so erweist sie sich ebenfalls als unzulässig. Erstens läßt sie, wie soeben ausgeführt, den Ländern nicht genügend Raum, die Lehrerbesoldung „entsprechend den besonderen Verhältnissen der Länder" zu regeln (S. 129), d. h. anzupassen. Die „besonderen Verhältnisse" i m Sinne dieser Forderung sind die unterschiedlichen Schulverhältnisse und die unterschiedlichen Anforderungen an die Vorund Ausbildung der Volks- und Mittelschullehrer und an ihre Lehrtätigkeit als Folge der Schulautonomie der Länder und der dadurch bedingten Buntscheckigkeit des Schulwesens i n der Bundesrepublik. Zweitens verstößt die Sperrklausel gegen die Forderung des Bundesverfassungsgerichts, daß „der Landesgesetzgeber die Bewertung der Dienstaufgaben und die darauf beruhende Einordnung der verschiedenen Beamtenkategorien i n Besoldungsgruppen nach seinen Bewertungsmaßstäben vornehmen" kann, „die möglicherweise von den Maßstäben anderer Landesgesetzgeber oder des Bundesgesetzgebers abweichen" (S. 136). Diese Bewertungsfreiheit ist angesichts der geschilderten Vielgestaltigkeit des Schul- und Lehrerwesens i m Bereich der Volks- und Mittelschulen ganz unerläßlich und muß dem Maße dieser Verschiedenheit angepaßt sein. Das ist bei der Sperrklausel nicht der Fall. Sie trägt, wie oben S. 145 dargelegt, der zunehmenden Akademisierung der Lehrerbildung nicht genügend Rechnung, wenn sie als Äußerstes gestattet, das Inspektorengehalt bei Volksschullehrern um X U und bei Mittelschullehrern um V5 zu überschreiten, so daß das Gehalt des Volksschullehrers um fast V4 und das des Mittelschullehrers um rund V« unter dem Endgehalt des „Rates" zurückbleiben muß. M i t diesen Höchstsätzen nimmt der Bund eine Bewertung des Lehreramtes vor und vorweg, die i h m schon deshalb versagt sein muß, w e i l er keinerlei Kompetenz zur Ordnung des Lehrerwesens und des Lehreramtes besitzt. Drittens hat das Bundesverfassungsgericht i n E 4, 115 Besoldungshöchstsätze, die der Landesgesetzgeber nicht überschreiten darf, generell für unzulässig erklärt. Nach seiner Ansicht hindern solche Höchstsätze den Landesgesetzgeber an einer selbständigen Willensentscheidung bei der Gestaltung des Besoldungswesens. „Dabei ist es ohne Bedeutung, wie hoch die vorgeschriebenen Höchstbeträge sind und ob sie der durchschnittlichen Lebenshaltung i n Bund und Ländern gerecht werden (S. 137)." „Bundesgesetzliche Vorschriften, die für die Besoldung der Landesbeamten Höchstbeträge unter Bezugnahme auf ein lückenloses und verbindliches Bundesbesoldungssystem festsetzen, überschreiten die Schranken der Rahmengesetzgebungsbefugnis des Bundes gemäß Art. 75 GG und sind verfassungswidrig" (S. 115 u. 137). Auf ein solches „Besoldungssystem" nimmt aber der geplante § 54 I 2 BBesG Bezug, nämlich auf das Besoldungsschema des 5 53. Daß dieses

VII. Sperr-Relation und Verfassungsnovelle

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Schema keine „Beträge" enthält, ist ebenso unerheblich wie der Umstand, daß die Einsetzung der Beträge i n das bundesrechtliche Schema durch die Länder erfolgt. Entscheidend ist, daß die Prozentzahlen des § 54 I 2 n. F. jedenfalls i m praktischen Ergebnis, insbesondere durch die Verknüpfung dieser Bestimmung mit der Sperr-Relation des § 54 I Satz 1 und m i t dem Besoldungsschema des § 53 BBesG, die Länder auf Höchstbeträge bei der Besoldung ihrer Volks- und Mittelschullehrer festlegen. Damit t r i t t eine Starre oder Sperre ein, die nicht weniger die Gestaltungsfreiheit der Länder bei der Besoldungsordnung einengt als jene Besoldungssperrgesetze, die das Bundesverfassungsgericht i n E 4, 115 wegen Überschreitung der Rahmenkompetenz verworfen hat. Wenn das Bundesverfassungsgericht an dieser Entscheidung und den dort entwickelten Grundsätzen festhält, ist mit großer Wahrscheinlichkeit, wenn nicht m i t Sicherheit zu erwarten, daß es auch die Lehrersperrklausel der Harmonisierungsnovelle für verfassungswidrig erklären wird.

V I I . Sperr-Relation und Verfassungsnovelle Gegen diese Entscheidung und die dort vorgenommene Begrenzung der Bundeskompetenz aus Art. 75 Nr. 1 i m Bereich des Besoldungsrechtes zielt offensichtlich 175 die geplante Verfassungsnovelle, die dem Art. 75 folgenden Absatz I I Satz 1 anfügen w i l l : „Rahmenvorschriften nach Abs. I Nr. 1 können außer einheitlichen Maßstäben f ü r den A u f b a u u n d die Bemessung der Besoldung m i t Zustimmung der Bundesregierung auch Mindest- u n d Höchstbeträge vorsehen."

1. Dieser Zusatz bestätigt zunächst einmal die Richtigkeit der oben S. 141 vertretenen Ansicht, daß de constitutione lata der Bund für die Landesbeamten nur Besoldungsgrundsätze, aber keine Besoldungssätze, Besoldungsbeträge oder Besoldungsziffern normieren kann. Dam i t w i r d zugleich die Deutung der Rahmenkompetenz als GrundsatzKompetenz bestätigt. 2. Die Novelle beseitigt nicht sämtliche dem Bund durch A r t . 75 gezogenen Schranken. Sie gewährt dem Bund keine Vollkompetenz für das Besoldungsrecht der Landesbeamten. Dabei ist die Begrenzung auf Höchst- und Mindestbeträge, also das Verbot von Festbeträgen, nicht die einzige Schranke, die übrigbleibt. Vielmehr ist, neben der Bedürfnisklausel des A r t . 75 I primo i. V. m i t A r t . 72 II, auch die Rahmenschranke grundsätzlich aufrechterhalten. Auch die Vorschriften, die „Mindest- oder Höchstbeträge vorsehen", sollen und müssen nach dem eindeutigen Wortlauf sowohl des Abs. I I Satz 1 als auch des Abs. I I I von Art. 75 n. F. „Rahmenvorschriften" bleiben. 175

Vgl. B T - D r S I V Nr. 633 S. 3/4 u n d oben S. 107/108.

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Abschnitt V: Überschreitung der Rahmengrenze

a) Das tun sie nicht schon deswegen, weil sie keine festen Beträge vorschreiben, sondern nur Mindest- oder Höchstbeträge oder beides. Der damit den Ländern gelassene Spielraum allein genügt nicht, um den Rahmencharakter solcher Vorschriften zu wahren. Vielmehr müssen auch sie das wesentliche Erfordernis der Rahmenkompetenz erfüllen: die Notwendigkeit der bundeseinheitlichen Regelung wegen der Wichtigkeit der zu regelnden Frage. Nicht für beliebige Gehälter und Bezüge beliebiger Beamtengruppen kann der Bund Mindest- und Höchstbeträge festsetzen, sondern nur dort, wo es i m Interesse des Gesamtstaates dringend geboten ist. Ob das für die Volks- und Mittelschullehrer-Gehälter zutrifft, ist mindestens fraglich. Doppelt zweifelhaft ist es, wenn, wie i n der Harmonisierungsnovelle, der Bund keine Höchstbeträge festlegen w i l l , sondern nur Relationen zu anderen Gruppen von Landesbeamten, so daß die Höhe der Besoldung nach wie vor länderweise differiert 1 7 6 . b) Noch fraglicher erscheint es, ob die Ausdehnung der Rahmenkompetenz des Bundes auf Rahmenbesoldungsbeträge die vom Bundesverfassungsgericht postulierte Bewertungsfreiheit der Länder einschränken oder gar beseitigen soll. Das kann jedenfalls nicht für solche Beamtenkategorien gelten, deren Ämter und Funktionen jeder bundesgesetzlichen Einflußnahme entzogen sind, wie das bei den Volks- und Mittelschullehrern der Fall ist. Da hier dem Bund jede Regelungskompetenz fehlt, so kann er auch nicht kompetent sein, über die besoldungsrechtliche Bewertung dieser Beamten und ihrer Tätigkeit zu entscheiden. Das tut er aber, wenn er vorschreibt, daß die Lehrer nur einen bestimmten Prozentsatz mehr als die Inspektoren verdienen dürfen. Zwar knüpft § 541 2 BBesG n. F. seine Prozentzahlen nicht an die Besoldungsgruppe A 9, sondern an A 1 an. Aber das ist nur ein technischer Kunstgriff, der nicht von dem wahren Problem ablenken darf, u m das es bei dieser Bestimmung der Harmonisierungsnovelle geht: um den Abstand der Lehrerbesoldung von der Inspektorenbesoldung einerseits, der Ratsbesoldung andererseits. Der geplante § 54 I 2 BBesG w i l l verhüten, daß die Volks- und Mittelschullehrer i n ihrer Besoldung sich noch weiter von den „normalen" Inspektoren der Justiz und Verwaltung entfernen und sich noch stärker den „normalen" Räten, insbesondere den Regierungsräten, annähern. Aber diese Annäherung kann der Bund mindestens insoweit nicht verhindern, als sie Folge gestiegener Anforderungen an die Vorbildung, Leistung und Verantwortung des Lehreramtes sind. Die Höchstsätze des geplanten § 5412 tragen diesen Anforderungen schon nach dem jetzigen Stand der Lehrerbildung nicht genügend Rechnung, geschweige denn bei weiterer Anhebung der Volksund Mittelschulbildung und der Ausbildung und Fortbildung ihrer 176

Siehe oben S. 144 unter 4 b).

VII. Sperr-Relation und Verfassungsnovelle

151

Lehrer, wie oben S. 145 bereits ausgeführt wurde. Von dem Gebot leistungsgerechter Besoldung aber w i l l die Verfassungsnovelle den Bundesgesetzgeber gewiß nicht befreien; der neue A r t . 75 Abs. I I und I I I stellt keine Einschränkung des A r t . 33 V dar. Welche Lehrerbesoldung leistungsgerecht ist, vermag aber der Bund nicht zu entscheiden, sondern das muß er den Ländern überlassen, da nur sie, nicht auch er, für die Volks- und Mittelschulen und deren Lehrer rechtssetzungskompetent sind. c) Endlich beseitigt die Neufassung des A r t . 75 nicht die Notwendigkeit, den Ländern Raum zu lassen für die Anpassung an ihre besonderen Verhältnisse. Die für die Lehrerbesoldung entscheidenden Faktoren divergieren aber, wie obenS. 145 festgestellt,von Land zu Land und selbst innerhalb eines Landes stark, und zwar i n weit höherem Maße, als die Sperr-Relation des § 54 I 2 BBesG n. F. zu berücksichtigen ermöglicht. Dabei handelt es sich u m Faktoren, deren Steuerung oder gar Gleichschaltung dem Bund mangels Schulhoheit verschlossen ist. Infolgedessen kann der Bund auch auf Grund der beantragten Erweiterung seiner Rahmenkompetenz auf Besoldungshöchst- und -mindestbeträge keine derartigen Beträge oder Prozentzahlen für solche Beamten und Bediensteten festsetzen, deren Funktionen und Ämter ausschließlich von den Ländern geregelt werden und infolgedessen sehr unterschiedlich geregelt sind, so daß über die funktionsgerechte Besoldung vernünftigerweise nur die Länder entscheiden können.

A b s c h n i t t VI

Übergriff des Bundes in die Schulhoheit der Länder Dem Bund fehlt die Zuständigkeit zum Erlaß der Sperr-Relation nicht nur wegen Überschreitung der Rahmengrenze. Auch bei ihrer Wahrung wäre die Regelung unzulässig, w e i l sie zugleich eine dem Bund verschlossene Regelung des Schulrechts enthält. Denn die beabsichtigte Regelung der Lehrerbesoldung beeinflußt i n erheblichem Maße die Lehrerbildung; diese aber ist ein Teil des Schulrechts, für dessen Ordnung der Bund unzuständig ist. I. Begriff und Materien des Schulrechts Das Schulrecht regelt das „Schulwesen" 177 . Die Schule dient der Unterrichtung, Erziehung und Bildung insbesondere der Jugend. Beim Unterricht liegt der Schwerpunkt i n der Vermittlung von Wissen und Können, bei der Erziehung i n der Entwicklung geistiger, sittlicher, gesellschaftlicher und leiblicher Tüchtigkeit — kürzer: i n der Persönlichkeitsbildung. Schulwesen und Schulrecht haben eine materielle oder „innere" und eine organisatorische oder „äußere" Seite: 1. Das innere oder materielle Schulrecht 178 betrifft Ziel und Gegenstand, Inhalt, Methode und Intensität des Unterrichts und der Erziehung. Für den Unterricht muß bestimmt werden, auf welchen Gebieten, i n welchem Grade und nach welchen Methoden den Schülern Wissen vermittelt werden soll. Für die Erziehung muß vor allem festgelegt werden, zu welchem Menschen- und Gesellschaftsbild oder zu welchen Werten die Schüler hingeführt werden sollen: zur Achtung der Würde des Menschen und des Lebens, zu Nächstenliebe, Hilfsbereitschaft und Gemeinsinn, zum Einsatz für Volk und Staat, für die geltende Staatsform, für die Völkerverständigung oder zu welchen Zielen oder Idea177 Der Begriff w i r d verwendet i m Grundgesetz (Art. 7 I), i n der Weimarer Reichsverfassung (Art. 144, 146 I) sowie i n den Verfassungen von BadenWürttemberg (Art. 11 I I , 15 I I ) , Bayern (Art. 130 1,132), Bremen (Art. 28, 3111) Hessen (Art. 56 I), Rheinland-Pfalz (Art. 27 I, I I I ) u n d Saarland (Art. 27 I) 178 I m Hochschulbereich ist dem materiellen Schulrecht die i n A r t . 5 I I I 1 GG besonders geschützte „Forschung u n d Lehre" vergleichbar, i m kirchlichen Bereich der „geistliche A u f t r a g " der Kirche: die kirchliche Lehre, V e r kündigung u n d Kirchenzucht.

I. Begriff und Materien des Schulrechts

153

len sonst 179 . Zur materiellen Seite des Schulrechts gehören auch die Fragen der Schulpflicht. 2. Das organisatorische Schulrecht , mit dem materiellen Schulrecht i n engem Zusammenhang stehend, betrifft die Verfassung der Einrichtungen, die der Verwirklichung des materiellen Schulrechts dienen. Dazu gehören i m wesentlichen die folgenden, sich zum Teil überschneidenden Problemkreise: a) Die Durchführung des Schulbetriebs stellt die Fragen nach der Schulträgerschaft, der Schulunterhaltung und der Schulfinanzierung. Die Schulträgerschaft betrifft die Frage, wer Schulen betreiben darf oder muß. Die Schulen können öffentlich, kirchlich oder privat sein; die öffentlichen Schulen wiederum können vom Staat oder von den Kommunen (Gemeinden, insbesondere Städten, Gemeindeverbänden, Zweckverbänden) oder von anderen juristischen Personen des öffentlichen Hechts (z. B. Stiftungen) getragen sein. Manche Schulträger müssen bestimmte Schulen betreiben, andere t u n es freiwillig. Die Schulunterhaltung regelt die unmittelbare Verantwortlichkeit für die Bereitstellung der sachlichen M i t t e l und des Personals. Die Schulfinanzierung regelt die endgültige Verteilung der sächlichen und personellen Kosten. Hierzu gehören auch die Fragen des Schulgelds und der Lernmittelfreiheit. Schulträgerschaft, Schulunterhaltung und Schulfinanzierung brauchen nicht i n einer Hand zu liegen. b) Die Schulorganisation i. e. S. betrifft den Schulaufbau und die Schulverwaltung. Zum Schulaufbau gehört die oben S. 13—18 umrissene Gliederung der Schulen überhaupt und die oben S. 23—45 für allgemeinbildende öffentliche „Normal"-Schulen näher dargestellte Untergliederung der Schulen, ihrer Lehrgangsdauer und ihres Abschlusses. Die Schulverwaltung regelt Aufbau und Besetzung der Schulbehörden, ihr Verfahren, ihr Zusammenwirken sowie die Frage der M i t w i r k u n g von Lehrern, Eltern, Schülern, Kirchen und sonstigen Stellen. Besonders wichtig sind hierfür die Fragen nach der Dienst- und Personalgewalt über die Lehrer einschließlich der Anstellungsbefugnis sowie die verfassungsgesetzlich vorgeschriebene Schulaufsicht 180 des Staates. 179 Vgl. die Umschreibungen i n den Verfassungen von Weimar A r t . 148 I, I I ; Baden-Württemberg A r t . 12 I ; Bayern A r t . 131; Bremen A r t . 26; Hessen A r t . 55, 56 I V ; Nordrhein-Westfalen A r t . 7 I, I I ; Rheinland-Pfalz A r t . 33; Saarland A r t . 26 I , I I , 30. 180 Vgl. oben S. 22 A n m . 35. Sie umfaßt über den unmittelbaren W o r t sinn hinaus neben der Beaufsichtigung fremder Tätigkeit auch eigene, u n mittelbar verwaltende Aufgaben, vgl. Anschütz Preußische Verfassungsurkunde A r t . 23 Bern. 3 (S. 414); Reichsverfassung A r t . 144 Bern. I (S. 672); Peters Schulrecht I I S. 453; Lande HDStR I I S. 690 (701); Bettermann Organisationsfragen S. 11/12. Kritisch u n d a. A . f ü r die Rechtslage unter dem GG Hans Peters Grundrechte I V S. 369 (410—412).

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Abschnitt VI: Übergriff des Bundes in die Schulhoheit der Länder

c) Das Lehrerrecht regelt, ob die Lehrpersonen i n einem öffentlichrechtlichen oder einem privatrechtlichen Dienstverhältnis stehen und wer der Dienstherr oder Arbeitgeber ist. Es umfaßt weiter die Rechtsstellung der Lehrpersonen einschließlich der Frage ihrer Vor-, Ausund Fortbildung: die Lehrerbildung. Hierzu gehören auch Aufgaben und Verfassung ihrer Ausbildungsstätten.

II. Bundeszuständigkeit für das Schulrecht? 1. Das Grundgesetz trifft i n Art. 7 einige schulrechtliche Regelungen. Obwohl das Grundgesetz Bundesrecht ist, folgt daraus nichts für eine Zuständigkeit des Bundes zur einfachen Gesetzgebung; denn A r t . 7 steht i m Grundrechtsteil des Grundgesetzes. Dessen Grundrechts-Katalog ist kein Zuständigkeitskatalog. A r t . 7 enthält nur an einer Stelle eine versteckte Kompetenzregelung, nämlich i n Abs. I V Satz 2 — und die lautet zugunsten der Länder: „Private Schulen als Ersatz für öffentliche Schulen bedürfen der Genehmigung des Staates und unterstehen den Landesgesetzen." Danach ist jedenfalls für das Privatschulrecht 181 der Landesgesetzgeber zuständig. Daraus darf kein Umkehrschluß auf eine Bundeskompetenz für das Recht der öffentlichen Schulen gezogen werden; näher läge vielmehr ein Analogieschluß auf die Kompetenz der Länder auch für das öffentliche Schul-Recht. Man könnte i n der Formulierung des A r t . 7 I V 2 den Ausdruck des Willens oder der Meinung des Grundgesetzgebers erblicken, daß das Schulrecht allgemein oder grundsätzlich von den Ländern zu regeln sei. Doch ist auch dieser Schluß nicht berechtigt; denn Art. 7 I V 2 ist wörtlich aus der Weimarer Reichsverfassung (Art. 147 I 1) entnommen. Diese aber verlieh i m Unterschied zum Grundgesetz dem Reich erhebliche Kompetenzen auf dem Gebiet des Schulrechts. a) Nach Art. 10 Nr. 2 WRV konnte das Reich i m Wege der Gesetzgebung Grundsätze aufstellen „für das Schulwesen einschließlich des Hochschulwesens und des wissenschaftlichen Büchereiwesens". A n die Stelle der Grundsatzgesetzgebung nach der Weimarer Reichsverfassung ist i m Grundgesetz die Rahmenkompetenz des A r t . 75 getreten. I n ihm erscheint das Schulwesen nicht mehr. Es ist auch nicht i n den Katalog des Art. 74 über die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes übergegangen. Dort begegnet nur ein Teilstück des Hochschulwesens: die Förderung der wissenschaftlichen Forschung i n Nr. 13. Aus ihr folgt für das hier allein interessierende Recht des „Schulwesens" außerhalb des Hochschulwesens, insbesondere für das Recht der Lehrerbildung, nichts zugunsten einer Bundeszuständigkeit. 181

Lies: Privatschul-Recht, nicht Privat-Schulrecht =

Schul-Privatrecht.

II. Bundeszuständigkeit für d

h r e ?

155

b) Speziell für die Lehrerbildung gab die Weimarer Reichsverfassung i n A r t . 143 I I 1 8 2 dem Reich die volle Regelungskompetenz, ging also für diesen Teil des Schulwesens über die Kompetenzverteilung des Art. 10 Nr. 2 noch hinaus. Das GG enthält nichts dergleichen. c) Schließlich fällt bei einem Vergleich des Grundgesetzes m i t der Weimarer Reichsverfassung noch auf, daß diese weit mehr schulrechtliche Bestimmungen enthielt als das GG. Begnügt sich dieses m i t dem einzigen, wenn auch recht umfangreichen A r t i k e l 1 8 3 , so widmete die Verfassung von Weimar „Bildung und Schule" einen ganzen Abschnitt m i t 9 Artikeln, von denen 7 das Schulwesen betrafen. Auch darin zeigt sich, daß die Gewichte zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten auf dem Gebiete des Schulrechts damals ganz anders als heute verteilt waren. Der unitarische Zug der Weimarer Reichsverfassung kam auch und gerade i m Schulwesen zum Ausdruck. Da das Grundgesetz i m Blick auf die Weimarer Reichsverfassung entstanden ist und dementsprechend verstanden werden muß, ist seine Zurückhaltung i n der Regelung von Schulfragen und seine weitgehende Enthaltung bei der Begründung schulrechtlicher Bundeskompetenzen als grundsätzliche Entscheidung zugunsten der Länder zu werten und zu respektieren. 2. Diese Entscheidung ordnet sich i n den größeren Zusammenhang ein, der gewöhnlich m i t dem Schlagwort von der Kulturhoheit der Länder 1 8 4 umrissen wird; denn das Schulwesen gehört zu den kulturellen Angelegenheiten. Für sie sind nach der Ordnung des Grundgesetzes und nach dem Willen seiner Väter schwerpunktmäßig die Länder zuständig. Freilich muß man sich bei der sogenannten Kulturhoheit der Länder über folgendes klar sein — und nur wenn das geschieht, ist der Gebrauch dieses schillernden und oft mißbrauchten Begriffs erlaubt und unschädlich. Erstens ist die Kulturhoheit der Länder nicht total. Auch der Bund hat einige kulturelle Zuständigkeiten: So ist er nach A r t . 73 Nr. 9 gesetzgebungsbefugt für das Urheber- und Verlagsrecht, nach A r t . 74 Nr. 5 für den Schutz deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung ins Ausland, nach Nr. 13 für die Förderung der wissenschaftlichen Forschung, nach A r t . 75 Nr. 2 für die allgemeinen Rechtsverhältnisse der 182

Vgl. oben S. 52/53. A r t . 7, dessen Abs. I I I Satz 1 durch A r t . 141 modifiziert w i r d , vgl. oben S. 16 zu A n m . 8, 9. 184 Vgl. z. B. BVerfGE 6, 309 Leitsatz Nr. 7 Satz 3 u n d S. 346/7 [ K o n k o r datsurteil]; E 12, 205 (229) [Fernsehurteil]; Peters Grundrechte Bd. I V S. 403; ders.: Zuständigkeit des Bundes i m Rundfunkwesen S. 13/14; Maunz Deutsches Staatsrecht (11. Aufl. 1962) S. 127/8; Thieme S. 111; Grewe i n : Bundesrecht und Bundesgesetzgebung S. 36. 183

156

Abschnitt VI: Übergriff des Bundes in die Schulhoheit der Länder

Presse und des Films — und aus der Natur der Sache für die Pflege des Deutschtums i m Ausland und i n den von fremden Mächten noch besetzten Teilen Deutschlands 185 . I n anderen, dem Bund vom Grundgesetz verliehenen Zuständigkeiten sind kulturelle enthalten, weil der Gegenstand der Zuständigkeit auch kulturelle Angelegenheiten einschließt — wie z. B. beim bürgerlichen Recht und Strafrecht nach Art. 74 Nr. 1, beim Gewerbe- und Arbeitsrecht nach A r t . 74 Nr. 11, 12, bei den auswärtigen Angelegenheiten nach Art. 32, 73 Nr. 1, bei der „Verteidigung" nach A r t . 73 Nr. 1 und bei der Zuständigkeit nach A r t . 135 I V , auf der das Gesetz zur Errichtung einer Stiftung „Preußischer K u l turbesitz" vom 25. 7. 1957 (BGBl. I S. 841) beruht, dessen Verfassungsmäßigkeit das Bundesverfassungsgericht i n E 10, 20 (45—48) auch unter dem Kulturaspekt bestätigt hat. Zweitens besteht die Kulturhoheit der Länder verfassungsrechtlich nur darin, daß diejenigen kulturellen Angelegenheiten, für die der Bund nicht ausdrücklich oder konkludent zuständig ist, nach A r t . 30 und 70 GG i n die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz der Länder fallen. Das Grundgesetz enthält keine spezielle Verweisung des K u l turrechts oder der Kulturhoheit an die Länder. Sie liegen auch nicht etwa aus der Natur der Sache bei den Ländern, noch w i r d deren K u l turhoheit durch das föderalistische Prinzip zwingend gefordert. Das K u l turrecht liegt m i t h i n weder i n einer stärkeren Form noch m i t stärkerer K r a f t bei den Ländern als die sonstigen Materien, die nach A r t . 30 und 70 i n die ausschließliche Landeszuständigkeit gehören. 3. Schulrechtliche oder ihnen vergleichbare Zuständigkeiten hat der Bund nur ausnahmsweise. a) Einmal enthält seine Verwaltungskompetenz (unmittelbar oder kraft Sachzusammenhanges) auch das Recht, Einrichtungen für die Aus- und Fortbildung seiner Bediensteten, insbesondere also Verwaltungsschulen zu schaffen und zu unterhalten. So bestehen z. B. i m Geschäftsbereich des Bundesministers für Verteidigung die Akademie für Wehrverwaltung und Wehrtechnik, zwei Bundeswehrverwaltungsschulen und die Bundeswehrsprachenschule, i m Bereich des Bundesministers für auswärtige Angelegenheiten die Dienststelle für die Ausbildung der Anwärter des höheren auswärtigen Dienstes, i m Bereich des Bundesfinanzministers die Bundesfinanzakademie 188 . Darüber hinaus betreibt der Bund auch Einrichtungen zur Ausbildung seiner Bediensteten für deren Berufsleben nach Ausscheiden aus dem Bundesdienst: die Grenzschutzfachschulen und die Grenzschutzzentralfachschulen für Poli185

Vgl. BVerfGE 12, 205 (250). i n Siegburg. A n i h r werden auch Angehörige der Landesfinanzverwaltungen ausgebildet. 186

III. Bundeszuständigkeit für die Lehrerbildung?

157

zeivollzugsbeamte des Bundes 187 , die Bundeswehrfachschulen für Soldaten auf Zeit 1 8 8 . b) A u f Grund seiner auswärtigen Gewalt und seiner Legitimation zur Repräsentation des ganzen — auch des kulturellen — Deutschlands i m Ausland dürfte der Bund ferner zur Einrichtung und Unterhaltung deutscher Auslandsschulen zuständig sein 188 ®* 188b . c) Ob und inwieweit der Bund darüber hinaus auf Grund seiner berufs-, arbeits- und wirtschaftsrechtlichen Kompetenzen aus A r t . 74 GG das berufsbildende Schulwesen regeln und bejahendenfalls auf Grund der A r t . 84 ff. GG i n bundeseigene Verwaltungsregie nehmen kann, soll hier nicht untersucht werden, da es hier nur u m Bildung und Besoldung der Volks- und Mittelschullehrer, also um Fragen aus dem Bereich der allgemeinbildenden Schulen geht. d) Soweit der Bund zulässigerweise Schulen errichten und betreiben darf, ist er auch für das damit zusammenhängende Schulrecht kompetent. Insbesondere kann er die Rechtsverhältnisse der Lehrer an solchen Schulen und damit auch ihr Bildungs- und Besoldungsrecht ohne Einschränkung voll regeln. Die Bundesschulen und ihre Lehrer scheiden aus den folgenden Ausführungen aus. Diese befassen sich nur mit den Lehrern i m unmittelbaren und mittelbaren Landesdienst. I I I . Bundeszuständigkeit für die Lehrerbildung? Wie dargelegt, hat das Grundgesetz dem Bund weder eine generelle Schulrechtskompetenz noch eine spezielle Kompetenz zur Regelung der Lehrerbildung verliehen. Es bleibt aber zu klären, ob der Bund nicht auf Grund einer i h m verliehenen anderen Kompetenz die „Lehrerbildung" regeln kann. Dafür kommt nur der bereits oben i m A b schnitt V ausführlich behandelte A r t . 75 Nr. 1 GG i n Betracht. Er stellt i n unserem Zusammenhang zwei Fragen: ob er dem Bund überhaupt eine Ausbildungskompetenz verleiht und, wenn ja, ob diese auch die Lehrerbildung einschließt. Dabei ist unter „Lehrerbildung" sowohl die Ausbildung als auch die Vorbildung der Lehrer zu verstehen. 187 Vgl. §§ 10—12 Bundespolizeibeamtengesetz v. 19. 7. 1960 (BGBl. I S. 569) i. g. F. u n d Min.Erlaß v. 3. 2.1961 (GMB1. S. 281). 188 Vgl. §§ 3—5 Soldatenversorgungsgesetz v. 26. 7. 1957 (BGBl. I S. 785). Ähnliche Regelungen i n § 23 Wehrgesetz v. 22. 3. 1921 (RGBl. S. 329), später § 32 Wehrmachtsfürsorge- u n d -Versorgungsgesetz v. 26. 8. 1938 (RGBl. I S. 1077). i8sa Ebenso Röttgen, Die Kulturpflege u n d der Bund, i n : Staats- u n d verwaltungswissenschaftliche Beiträge, hrsg. von der Hochschule f ü r V e r w a l tungswissenschaften Speyer (1957) S. 183 (191). — A. A . anscheinend Peters Grundrechte I V S. 369 (404). 188b Soweit feststellbar, werden die Schulen derzeit ausschließlich von privatrechtlichen Vereinen (der E l t e r n etc.) getragen. Der B u n d unterstützt sie finanziell, vgl. Haushaltsplan 1962 0502 Tit. 303.

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Abschnitt VI: Übergriff des Bundes in die Schulhoheit der Länder

1. Beide Begriffe: Ausbildung und Vorbildung, erscheinen i m § 11 I 1 BRRG 1 8 9 , ohne daß dieser sie definiert: „Eine Laufbahn umfaßt alle Ämter derselben Fachrichtung, die eine gleiche Vorbildung und Ausbildung voraussetzen." Der Unterschied zwischen beiden liegt weder i n der A r t oder i m Umfang noch i m Gegenstand der Bildung, sondern allein i m Zeitpunkt ihrer Erlangung. Die Vorbildung ist diejenige Ausbildung, die vor der Übernahme in das Beamtenverhältnis, i n die Laufbahn oder i n ein bestimmtes A m t absolviert sein muß. Sie muß also in dem Zeitpunkt vorliegen, da der Rechtsakt vorgenommen wird, dessen Zulässigkeit das Gesetz vom Vorliegen eines bestimmten Bildungsstandes abhängig macht. Vorbildung ist die diesem Rechtsakt voraufgegangene Ausbildung; die danach erfolgende Ausbildung ist die Ausbildung i m engeren Sinne, die man auch als Weiterbildung bezeichnen kann, während die Forbildung i. e. S. die Weiterbildung des voll ausgebildeten Amtsträgers meint 1 9 0 . Die Vorbildung ist also ein Unterfall der Ausbildung, wobei das qualifizierende Moment lediglich ein temporäres ist. Der Unterschied zwischen Vorbildung und Ausbildung hat dagegen nichts zu t u n mit dem Gegensatz zwischen allgemeiner und spezieller Bildung — etwa derart, daß die Vorbildung den allgemeinen Bildungsstand: Volks- oder Mittelschulbildung, Hochschulreife, akademische Bildung usw. bezeichnet, die Ausbildung dagegen die Heranbildung für ein bestimmtes Fachgebiet oder einen einzelnen Verwaltungszweig. Dieser Gegensatz von allgemeiner Bildung und Fachbildung kreuzt sich vielmehr m i t dem Unterschied von Vorbildung und Ausbildung und dem Gegensatz von Vorbildung und Weiterbildung. Die Ausbildung als Weiterbildung kann auch eine allgemeine sein — z. B. die Fortbildung auf den Verwaltungsakademien — und die Vorbildung kann eine spezielle oder Fachausbildung sein, wie § 20 I B B G 1 9 1 bestätigt: „Die für eine Laufbahn erforderliche technische oder sonstige Fachbildung ist neben oder an Stelle der allgemeinen Vorbildung (§§ 16—19) nachzuweisen." 2. Für die Frage nach der Kompetenz des Bundes zur Regelung der Ausbildung i. w. S. spielt der Gegensatz von Vorbildung und Weiterbildung keine Rolle, wohl aber der Unterschied zwischen allgemeiner und spezieller (Vor- und) Ausbildung. 189 Ebenso die Beamtengesetze von Baden-Württemberg § 18 I ; Bayern A r t . 20 I ; Bremen § 17 Nr. 1; Hamburg § 16 I ; Hessen § 18 I ; Niedersachsen § 22 I ; Nordrhein-Westfalen § 16 I ; Rheinland-Pfalz § 19 I ; Saarland § 20 I ; Schleswig-Holstein § 19 I ; Laufbahngesetz v o n Berlin § 2 I. 190 Vgl. Abschnitt V der BundeslaufbahnVO (unten Anh. S. 188); Abschnitt I I I der ReichslaufbahnVO 1939 (oben S. 27 A n m . 70). 191 Ebenso die Beamtengesetze von Baden-Württemberg § 19 I I ; Bayern A r t . 28 I ; Bremen § 22 I ; Hamburg § 22 I ; Hessen § 24 I ; Niedersachsen § 28 I ; Nordrhein-Westfalen § 21 I ; Rheinland-Pfalz § 27 I ; Saarland § 27 I ; Schleswig-Holstein § 25 I.

III. Bundeszuständigkeit für die Lehrerbildung?

159

a) A u f diesen Unterschied stellt das BBG nicht nur i n dem zitierten § 20 I ab, sondern auch i n § 19 Abs. I I 1 9 2 . Dessen Abs. I Nr. 1 fordert für die Laufbahn des höheren Dienstes ein abgeschlossenes Hochschulstudium. Abs. I I erläutert diese Laufbahnvoraussetzung dahin, daß „für den allgemeinen (!) Verwaltungsdienst die Studien der Rechtswissenschaften (privates und öffentliches Recht) sowie der Wirtschafts-, Finanz- und Sozialwissenschaften als gleichwertig anerkannt" werden. Diese Vorschrift über die „Brechung des Juristenmonopols" bezieht sich nur auf die allgemeine Verwaltung, die man i n Preußen die „allgemeine und innere Verwaltung" nannte, nicht auf die Fachverwaltungen, zu denen auch die Schulverwaltung gehört und i n denen — selbstverständlich — nie ein „Juristenmonopol" bestand. b) Diese Hereinnahme fachlicher Gesichtspunkte i n die Laufbahn Vorschriften weist uns h i n auf die doppelte Gliederung unserer Beamtenschaft i n Deutschland. Man kann sie als horizontale und vertikale Gliederung bezeichnen. Die horizontale Gliederung ist die nach den Sachund Fachaufgaben, die der Beamte oder sonstige Angehörige des öffentlichen Dienstes zu erfüllen hat. Sie korrespondiert der Ein- und Aufteilung der öffentlichen Verwaltung nach Sachgebieten und Fachbehörden. A u f dieser Ebene liegen auch die i n § 19 I I BBG getroffene Unterscheidung zwischen der allgemeinen (und inneren) Verwaltung und den Sonderverwaltungen sowie die nach § 20 I B B G „neben oder an Stelle der allgemeinen Vorbildung nachzuweisende" „technische oder sonstige Fachbildung". Zur vertikalen Gliederung gehören die Einteilungen i n die Laufbahngruppen des einfachen, mittleren, gehobenen und höheren Dienstes 193 , i n die Eingangs- und Beförderungsstellen, i n die Leiter» und Mitarbeiterstellungen, i n die Besoldungsgruppen der Besoldungsordnungen u. a. m. Die horizontale Gliederung w i r k t aber i n die vertikale hinein: Die Laufbahnen sind nicht nur vertikal i n die vier Gruppen des einfachen, mittleren, gehobenen und höheren Dienstes gegliedert, sondern können auch horizontal, nach Sachgebieten, aufgefächert sein: i n Fachlaufbahnen 194 für bestimmte Verwaltungsgebiete, z. B. die Forst-, Berg- oder Medizinalverwaltung und eben auch die Schulverwaltung. Die fachliche Laufbahngliederung kann zu der vertikalen entweder hinzu- oder an deren Stelle treten, wie der zitierte 192

Ebenso die Beamtengesetze von Hamburg § 21 I I ; Hessen § 23 I I ; Nordrhein-Westfalen § 20 I I ; Saarland § 25 I I . los §§ 16—19 B B G ; §§ 13, 14 B R R G ; Beamtengesetze von Baden-Württemberg §§ 17—24; Bayern A r t . 19—30; Bremen §§ 17—26; Hamburg §§ 15—23; Hessen §§ 17—25; Niedersachsen §§ 21—30; Nordrhein-Westfalen §§ 15—27; Rheinland-Pfalz §§ 18—28; Saarland §§ 19—30; Schleswig-Holstein §§ 18—28; Laufbahngesetz v o n Berlin bes. §§ 2—7. 194 Vgl. § 12 I I I 1 B R R G : „ D e r Aufstieg i n die nächsthöhere Laufbahn derselben F a c h r i c h t u n g . . u n d die S. 21 Anm. 29 I I zitierten Vorschriften der Landesbeamtengesetze.

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Abschnitt VI: Übergriff des Bundes in die Schulhoheit der Länder

§ 20 I BBG zeigt 195 . Auch Abs. I I dieses Paragraphen, dem § 14 I I I BRRG entspricht 196 , kann hierfür angeführt werden, wonach „für Beamte besonderer Fachrichtungen von den Vorschriften" der §§ 16—19 BBG „über den Vorbereitungsdienst und die Prüfungen abgewichen werden kann, soweit es die besonderen Verhältnisse der Laufbahn erfordern". Endlich und vor allem ist für die Verknüpfung von Laufbahnprinzip und Fachprinzip der bereits erwähnte § 11 (1) BRRG 1 9 7 zu zitieren: „Eine Laufbahn umfaßt alle Ämter derselben Fachrichtung, die eine gleiche Vorbildung und Ausbildung voraussetzen." Diese an die Spitze der Laufbahnvorschriften des BRRG gestellte Vorschrift verknüpft aber nicht nur die Laufbahn, sondern auch die für sie „erforderliche Vor- und Ausbildung" mit der „Fachrichtung", also mit der horizontalen Gliederung nach Verwaltungsfächern und -gebieten. Das ist ja auch das nächstliegende und sachgerechteste Ausbildungsprinzip: daß man die Anforderungen an die Vor- und Ausbildung des Beamten oder sonstigen Amtsträgers von den Funktionen abhängig macht, die er versehen soll — und diese Aufgaben sind sachbezogen. Die Beamtenausbildung ist primär Fachausbildung. Die Anforderungen an sie werden daher primär durch das Fachgebiet, durch den Verwaltungszweig bestimmt, worin der Beamte fungieren soll. Primär bestimmt die Fachrichtung Inhalt und Ziel, Länge 198 , Gegenstand und Methode der Ausbildung 1 9 9 . A u f der anderen Seite ist es aber auch nicht unsachlich und noch legitim, ohne Rücksicht auf die Fachrichtung, also für alle Fachgebiete oder doch für eine Mehrzahl oder Vielzahl von ihnen, eine gemeinsame Mindest- oder Grundausbildung vorzuschreiben. Insbesondere kann es sinnvoll sein, die vertikale Beamtengliederung nach dem allgemeinen Bildungsstand oder dem Stand der Allgemeinbildung des Beamten vorzunehmen — und das heißt i n Deutschland: nach der genossenen Schulbildung. Darauf beruht die allgemeine, d. h. fachunabhängige Laufbahneinteilung i n den einfachen, mittleren, gehobenen und höheren Dienst, die m i t der Schuleinteilung i n Volks-, Mittel-, höhere und Hochschulen oder m i t „einem entsprechenden Bildungsstand" verknüpft ist 2 0 0 . Diese vertikale, an die Schulbildung anknüpfende und zunächst fachneutrale Laufbahngliederung 195

arg. „neben oder an Stelle der allgemeinen Vorbildung". Z u den entsprechenden Vorschriften der Landesgesetze vgl. oben S. 60 bis 61 A n m . 251 I I , I I I . 197 Vgl. ferner die i n Anm. 194 angeführten Vorschriften. 198 Das gleiche g i l t für die Probezeit: Sie ist laut § 15 u n d § 16 I I BRRG „nach den Erfordernissen der einzelnen Laufbahnen festzusetzen"; die L a u f bahnen aber sind nach § 111 BRRG fachgerichtet! 199 Vgl. § 14 I (2) B R R G : „Die Dauer des Vorbereitungsdienstes ist den Erfordernissen der einzelnen Laufbahnen anzupassen." Diese Laufbahnen sind nach § 111 Fachlaufbahnen. 100 Vgl. § 13 BRRG, §§ 16—19 BBG. Über den Ursprung dieser Regelungen siehe oben S. 21, 27, 30/31, 32/33. 196

III. Bundeszuständigkeit für die Lehrerbildung?

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gehört zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums und nimmt daher an der Verfassungsgarantie des A r t . 33 V GG teil. 3. Die Erkenntnis dieser doppelten Gliederung unseres Lauf bahn- und Ausbildungssystems i m öffentlichen Dienst liefert den Schlüssel zur Lösung der Frage nach der Kompetenz zur Ausbildungsregelung. Die fachunabhängigen, allgemeinen Ausbildungsvoraussetzungen kann derjenige normieren, der die Kompetenz zur Regelung des (allgemeinen) Beamtenrechts besitzt, und er kann sie i n dem Umfang regeln, i n dem er Beamtenrecht setzen kann. Insoweit ist die Zuständigkeit zur Ausbildungsregelung Bestandteil oder Zubehör der BeamtenrechtsKompetenz. Die Fachausbildung dagegen steht i n unlösbarem Zusammenhang zu dem Fachgebiet, für dessen Verwaltung der Amtsträger ausgebildet wird. Diese Ausbildung zu normieren ist daher zuständig, wer für die Regelung des betreffenden Fachgebietes zuständig ist. Denn vom Inhalt dieser Regelung, von der rechtlichen Gestaltung des betreffenden Fachgebiets oder Verwaltungszweigs, hängen die Anforderungen ab, die an die Vor- und Ausbildung der auf diesem Verwaltungsgebiet tätigen Beamten und Angestellten zu stellen sind. Da diese Anforderungen sach- und fachbezogen sind, ist auch die Kompetenz zu ihrer Normierung fachbezogen, also gebunden an die Kompetenz zur Regelung des betreffenden Fachgebiets. Wo dem Bund diese Kompetenz fehlt, steht i h m auch die Ausbildungskompetenz nicht zu 2 0 1 . Da der Bund nach dem Grundgesetz keine Schulrechtskompetenz besitzt, ist er auch nicht zur Regelung der Lehrerbildung zuständig, wenn w i r unter Lehrerbildung die fachliche Ausbildung speziell für den Lehrerberuf verstehen. Wohl aber kann der Bund allgemeine Bildungsvoraussetzungen normieren, die für alle Beamten, oder für bestimmte Beamtengruppen i n der vertikalen Gliederung, gelten und die auch die Lehrer erfüllen müssen. Die vertikale Laufbahngliederung gilt auch für die Lehrer, da auch sie — jedenfalls i n der Regel — Beamte sind. Die Länder sind durch § 13 BRRG gehalten, die Lehrer nach dem dort aufgestellten Schema zu gruppieren; sie dürfen einen Lehrer nur i n die Laufbahngruppe einstufen, deren bundesgesetzliche Voraussetzungen er erfüllt. Aber die Länder sind frei i n der Entscheidung darüber, für welche Lehrer sie welche Laufbahn vorschreiben, insbesondere, ob sie die Laufbahn der Volks- oder Mittelschullehrer als Laufbahn des gehobenen oder des höheren Dienstes gestalten. 4. Dies „aus der Natur der Sache" gefolgerte Ergebnis w i r d bestätigt durch die beiden — einzigen — Vorschriften des Grundgesetzes, 201 § 5 DRichterG, der fachliche Ausbildungsregelungen enthält, w i d e r spricht dem nicht. Die Vorschrift beruht nicht auf der Rahmenzuständigkeit des A r t . 98 I I I 2 GG, sondern auf der Vollzuständigkeit des A r t . 74 Nr. 1 GG: die Regelung der Richterausbildung ist — zugleich — Gerichtsverfassungsrecht. Vgl. oben S. 134 unter a) u n d S. 169 unter b).

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Abschnitt VI: Übergriff des Bundes in die Schulhoheit der Länder

die dem Bund ausdrücklich eine Ausbildungs-Regelungs-Kompetenz verleihen. Nach A r t . 85 I I 2 kann bei der Bundesauftragsverwaltung die Bundesregierung „die einheitliche Ausbildung der Beamten und Angestellten regeln". Nach A r t . 108 I I I 2 kann der Bund durch zustimmungsbedürftiges Gesetz „den Aufbau der Landesfinanzbehörden und das von ihnen anzuwendende Verfahren und die einheitliche Ausbildung der Beamten regeln" 2 0 2 . Bei A r t . 85 ist der Zusammenhang der Ausbildungskompetenz m i t der Zuständigkeit zur Regelung des Fachgebiets voll gewahrt und offenkundig; denn A r t . 85 regelt den Vollzug der Bundesgesetze durch die Länder i m Auftrage des Bundes. Die Landesfinanzbehörden des Art. 108 I I I dagegen führen nicht nur Steuergesetze des Bundes, sondern auch solche der Länder aus, wenngleich die Bundesgesetze einschließlich des nach Art. 125 weitergeltenden Reichssteuerrechts nach Zahl und Bedeutung das Landessteuerrecht weit überwiegen. Aber diese Erstrekkung der Ausbildungskompetenz des Bundes auf Sachgebiete der Landesgesetzgebung widerlegt unsere These, daß die Ausbildungskompetenz von der Sachkompetenz abhängt, nicht, sondern modifiziert sie nur. A r t . 108 I I I 2 regelt nämlich die Ausbildungskompetenz zusammen m i t der Kompetenz für den „Aufbau der Behörden" und „das von ihnen anzuwendende Verfahren". Der gleiche Zusammenhang besteht auch bei A r t . 85, wenngleich er hier nicht so deutlich i n Erscheinung tritt. Nach dessen Abs. I kann, wie nach A r t . 108 I I I 2, der Bundesgesetzgeber m i t Zustimmung des Bundesrates die Einrichtung der Behörden regeln — und ohne Zustimmung des Bundesrates 203 auch das Verfahren der beauftragten Landesverwaltungsbehörden, wie sich durch Umkehrschluß aus A r t . 84 I ergibt. Die Ausbildungskompetenz hängt also — auch — an der Organisations- und Verfahrensrechtskompetenz, m i t der sie i n der Tat i n sachlichem Zusammenhang steht. Die einheitliche Ausbildung soll die einheitliche Ausführung der Gesetze sicherstellen helfen. Nur wer die Organisationsgewalt besitzt und für die Verfahrensregelung kompetent ist, kann auch zur Regelung der Ausbildung zuständig sein. Nur dort, wo der Bund das wer und wie 2 0 4 des Gesetzesvollzugs regeln oder doch mitbestimmen kann, nur wo er sowohl die Einrichtung der Behörden als auch das von ihnen anzu202 Der B u n d hat auf G r u n d dieser Ermächtigung das S t e u e r b e a m t e n a u s bildungsgesetz v. 16. 5.1961 (BGBl. I S. 603) erlassen. 203 Das ist zwar bestritten — vgl. W D S t R L 17, 160 zu u n d i n A n m . 126, 127 — aber i n unserem Zusammenhang unerheblich; denn unbestritten ist, daß der B u n d i m Bereich der Bundesauftragsverwaltung die Gesetzgebungskompetenz f ü r das Verwaltungsverfahren besitzt. Das ergibt sich per arg. a fortiori aus A r t . 84 I. 204 Daß das Verwaltungsorganisationsrecht das wer?, das Verwaltungsverfahrensrecht das wie? des Gesetzesvollzugs betrifft, habe ich i n W D S t R L 17, 131 dargelegt. Zustimmend Maunz i n M a u n z - D ü r i g G G A r t . 84 RNr. 29.

III. Bundeszuständigkeit für die Lehrerbildung?

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wendende Verwaltungsverfahren zu regeln befugt ist, nur dort kann er vernünftigerweise auch zuständig sein, die Ausbildung der i n diesen Behörden tätigen Amtsträger zu regeln, damit diese richtig verfahren, insbesondere die vom Bund erlassenen und von den Ländern zu vollziehenden Gesetze richtig und einheitlich ausführen. Die Ausbildungskompetenz ist also — auch — ein Annex oder Komplement zur Organisations- und zur Verfahrens-Kompetenz. Ob sie einen notwendigen oder nur einen nützlichen Annex darstellt, kann offenbleiben; denn auf dem Gebiete des Schulrechts hat der Bund weder Organisationsgewalt noch Verfahrensrechtskompetenz. A r t . 84 ff., i n denen solche Bundeskompetenzen erscheinen, sind nicht anwendbar, da die Schulbehörden der Länder nicht Bundesgesetze, sondern Landesgesetze ausführen. Zum gleichen Ergebnis gelangt man, wenn man mit der herrschenden 205 , auch von m i r 2 0 6 geteilten Ansicht annimmt, daß die Kompetenz des Bundes zur Regelung der Behördenorganisation und des Verwaltungsverfahrens einen Annex seiner materiellen Gesetzgebungsbefugnisse darstellt, so daß er dort, wo er Gesetze erlassen kann, auch ohne ausdrückliche Ermächtigung die Organisation und das Verfahren der diese Gesetze ausführenden Behörden gesetzlich m i t regeln darf, auch wenn diese Behörden nicht dem Bund, sondern den Ländern zugehören. Ich lasse dahingestellt, ob das auch für die Ausbildung der i n diesen Behörden und beim Vollzug dieser Gesetze tätigen Amts träger gilt. Sicher ist jedenfalls das Negativum: Wo der Bund keine Kompetenz zur Regelung der Behördeneinrichtung und des Verwaltungsverfahrens besitzt, da hat er auch keine Zuständigkeit zur Regelung der Ausbildung. So aber liegt es i m Schulwesen: Hier hat er weder eine materielle noch eine organisatorische noch eine Verfahrenskompetenz. Folglich kann er auch nicht für die Regelung der Lehrerbildung kompetent sein, soweit es sich um die fachliche Vor- und Ausbildung der Lehrer handelt. 5. Daran vermag auch die Rahmenkompetenz des Art. 75 Nr. 1 nichts zu ändern. Sie ermächtigt nur zur Normierung allgemeiner Ausbildungsanforderungen, die an alle Beamten zu stellen sind oder an bestimmte Beamtengruppen, die nach anderen als fachlichen Gesichtspunkten gebildet sind. Die speziellen, die fachlichen Anforderungen an bestimmte Fachbeamte zu regeln ist nicht Sache des Beamtenrechtsgesetzgebers, sondern desjenigen, der die fachliche Regelungszuständigkeit besitzt: sei es für das materielle Recht des betreffenden Fachgebiets, sei es für das Organisations- und Verfahrensrecht der betreffenden Fachbehörden. 205 208

Vgl. die Nachweise bei Bettermann W D S t R L 17, 157—167.

W D S t R L 17 (1959) S. 156 A n m . 113.

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Abschnitt VI: Übergriff des Bundes in die Schulhoheit der Länder

Dementsprechend hat sich der Bund i m BRRG i n den §§ 11—16 auf einige allgemeine, d. h. fachneutrale Vor- und Ausbildungsregeln durch Aufstellung von Laufbahngrundsätzen beschränkt. Dabei hat er, wie gezeigt, wiederholt auf die besonderen Verhältnisse der einzelnen Fachlaufbahnen verwiesen oder Abweichungen für besondere Fachrichtungen zugelassen. Auch i m V. Abschnitt über „Besondere Beamtengruppen" hat sich das BRRG damit begnügt, seine Laufbahnvorschriften für abänderbar (§ 100) oder unanwendbar (§ 95 I I 2, § 106 I) zu erklären, statt andere oder neue Vorschriften über die Vor- und Ausbildung der Zeitbeamten (die m i t den kommunalen Wahlbeamten weitgehend identisch sind), der Polizeivollzugsbeamten und der Hochschullehrer, wissenschaftlichen Assistenten und Lektoren zu erlassen. Damit bestätigt das BRRG, das allein auf Grund des A r t . 75 Nr. 1 GG ergangen ist, daß die hierin dem Bund verliehene Kompetenz i h n nicht berechtigt, die Fachausbildung i n den einzelnen Fachlaufbahnen zu regeln, sondern nur die fachunabhängigen, die allgemeinen Voraussetzungen für die Einstellung und Anstellung zu normieren, die Vor- und Ausbildungsvoraussetzungen also nur, soweit sie nicht Spezialbedingungen für Beamte eines bestimmten Faches darstellen. I V . Verflechtung von Lehrerbildung, Lehrerbesoldung und Schulrecht Kann danach der Bund die Lehrerbildung als Fachausbildung nicht regeln, so kann er auch die Lehrerbesoldung nicht normieren und ihre Regelung durch die Länder nicht normativ steuern, soweit die Besoldung von der Fachausbildung abhängt. Was er hier vermag, ist nur die Aufstellung von Besoldungsgrundsätzen, die für alle Beamten oder für alle Angehörigen vertikal gegliederter Beamtengruppen ohne Rücksicht auf ihre Fachgebiete gelten. Die für alle Beamten auf Grund und i m Rahmen des A r t . 75 Nr. 1 gesetzten Besoldungsnormen des Bundes gelten auch für die Lehrer, soweit der Bund sie nicht von der Geltung dieser Normen ausnimmt. Er ist aber nicht befugt, spezielles Besoldungsrecht für die Lehrer zu setzen. Denn damit greift er i n die Lehrerbildung ein, weil diese m i t der Lehrerbesoldung i n Wechselwirkung steht. 1. Beamtenbesoldungs- und Beamtenausbildungsrecht sind über den Leistungsgrundsatz verbunden. Er gehört zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums, die nach A r t . 33 V GG bei der Regelung des öffentlichen Dienstes zu berücksichtigen sind. a) Nach dem Leistungsgrundsatz 207 sind i m Beamtenrecht Eignung, Befähigung und fachliche Leistung entscheidend. Für den Zugang 207 Über i h n vgl. Ule Grundrechte I V S. 537 (584—592); Wolff V e r w a l tungsrecht I I § 107 I I a 1 (S. 320); Herbert Krüger Leistungsgrundsatz, durchgehend; Mayer S. 19; B V e r f G E 4, 114 (135); 12, 326 (334); 13, 203 (210—218);

IV. Verflechtung von Lehrerbildung, Lehrerbesoldung und Schulrecht 165 zum öffentlichen Dienst und damit für die Begründung des Beamtenverhältnisses ist dieses Prinzip ausdrücklich i n A r t . 33 I I GG festgelegt. Für den Inhalt des Beamtenverhältnisses, für die Rechte und Pflichten des Beamten und damit für das Besoldungsrecht gilt es aber nicht weniger 2 0 8 . Hier fordert es u. a., daß sich die Einstufung bestimmter Ä m ter erstens nach A r t , Schwierigkeit und Verantwortungslast der Dienstaufgaben und zweitens nach der für das A m t geforderten Vor-, Ausund Fortbildung richten 2 0 9 . Höhere Anforderungen an den Ausbildungsstand müssen daher nach dem Leistungsgrundsatz auch besolddungsrechtlich honoriert werden. Beamtenbesoldungs- und Beamtenbildungsrecht stehen aber auch aus psychologischen Gründen i n Wechselbeziehung. Wenn ein Dienstherr höhere Anforderungen an die Vor- und Ausbildung bei der Besoldung nicht honoriert, besteht die Gefahr, daß er seine Stellen nicht genügend m i t qualifizierten Bewerbern besetzen kann. Diese werden die Stellen, die i m Verhältnis zu ihren Anforderungen unzureichend eingestuft sind, aus ihren Berufszielen und Ämterwünschen ausschalten oder zu anderen Dienstherren abwandern, deren Ämter bei gleicher Besoldung geringere Anforderungen stellen. Aus den beiden Momenten der Äquivalenz und der A t t r a k t i v i t ä t sind Beamtenbesoldungsund Beamtenbildungsrecht miteinander verkoppelt: Das zu fordernde Maß der Vor- und Ausbildung hängt vom Maß der Besoldung ab, und A r t und Höhe der Besoldung einschließlich der Versorgung hängen von A r t und Maß der Ausbildung des Beamten ab. Die Regelung der einen Seite determiniert notwendig die andere. b) Nach der jetzigen landesrechtlichen Einstufung der Lehrer sind die i n der Harmonisierungsnovelle vorgesehenen Relationen ganz überwiegend erreicht oder schon überschritten 210 . Sieht man die jetzige Einstufung als angemessene Honorierung der höheren Vor- und Ausbildungsvoraussetzungen der Lehrer an, so könnten die Länder künftige Erhöhungen der Ausbildungsanforderungen besoldungsrechtlich nicht mehr ausgleichen. Damit w i r d aber die Verbesserung und Vertiefung der noch i m Fluß befindlichen Lehrerbildung für die Zukunft blockiert. Hiervon sind besonders betroffen die oben S. 48—68 und 88—90 dargestellten Tendenzen zur strikten Durchführung des Reifeprüfungserfordernisses, zur Annäherung der Pädagogischen an die WissenB V e r w G E 5, 39 (41). Andeutungen auch bei Thieme öffentlicher Dienst S. 51; Hamann R i A 1958, 1 (3); K e r n J Z 1962, 110; B a y V e r f G H E n. F. 14 (1961) S. 4 = Z B R 1961, 85 (87). 208

Ule, a. a. O. S. 588, 589; Thieme, a. a. O.

200

Vgl. BVerfGE 4, 114 (135); 13, 203 (210—218). Vgl. die Übersicht oben S. 97.

210

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Abschnitt VI: Übergriff des Bundes in die Schulhoheit der Länder

schaftlichen Hochschulen, zur Verlagerung der Ausbildung insbesondere der Mittelschullehrer an die Universitäten, zur Verlängerung, Verbreiterung und Vertiefung des Studiums an den Pädagogischen bzw. Wissenschaftlichen Hochschulen sowie des Vorbereitungsdienstes, zur entsprechenden Verschärfung der Anforderungen i n den beiden Staatsprüfungen unter Annäherung an die für das Lehramt an höheren Schulen. c) Die Bundesregierung bemerkt i n ihrer Begründung 2 1 1 zu § 54 I 2 BBesG i. d. F. der Harmonisierungsnovelle, die zugelassenen Endgrundgehälter seien unter Berücksichtigung des gesamten Besoldungsgefüges so bemessen, daß sie auch den unterschiedlichen Anforderungen an die Vor- und Ausbildung Rechnung trügen. Das ist nach den obigen Ausführungen unrichtig. Vielleicht entsprechen die i n der Novelle vorgesehenen — oder bei Volksschullehrern u m einige Prozent höhere Relationen — dem gegenwärtigen Stand der Vor- und Ausbildung, worüber jedoch nicht der für das Schulrecht nicht kompetente Bund, sondern allein die Länder zu urteilen haben 212 . Jedenfalls genügen die Sperrsätze der Novelle nicht höheren Anforderungen, die eine künftige Ländergesetzgebung stellen würde. Besonders einleuchtend ist das für den Fall, daß ein Land die Volksoder Mittelschullehrerausbildung vollständig an die Universität verlagert und sie in ihren Anforderungen denen des Lehramts an höheren Schulen gleichschaltet. Dann besteht kein zureichender Grund mehr dafür, den so ausgebildeten Lehrer schlechter als den Lehrer an höheren Schulen zu besolden. Nach der Harmonisierungsnovelle könnte er aber nur nach Maßgabe der Sperr-Relationen des neuen § 54 I 2 BBesG eingestuft werden. Ein Ausweg durch Schaffung von Studienratsstellen an Volks- und Mittelschulen oder von anders benannten Stellen des höheren Dienstes 213 ist nicht möglich. Zwar würde ein so ausgebildeter Lehrer die Laufbahnvoraussetzungen des § 13 Nr. 3 BRRG für den höheren Dienst erfüllen. Die Schaffung entsprechender Stellen scheitert aber daran, daß die an Volks- bzw. Mittelschulen lehrenden Personen Volks- bzw. Mittelschullehrer sind und bleiben und damit ihre Besoldung der Sperr-Relation der Harmonisierungsnovelle unterliegt. 2. Lehrerbildung und Lehrerbesoldung hängen nicht nur untereinander zusammen, sondern sind auch m i t dem materiellen und Teilen des organisatorischen Schulrechts 214 verflochten: a) Ziel, A r t , Inhalt, Gegenstand und Maß des Unterrichts und der Erziehung kann nur der bestimmen, der die Lehrerbildung in der Hand hat. Diese Wechselbeziehung gilt sowohl für den Unterricht: die Rea211

B T - D r S I V Nr. 625, Begr. zu Nr. 27 b (S. 20). Siehe oben S. 144—147. 213 etwa entsprechend den i m Berufsschuldienst Handelsstudienräten. 214 Vgl. oben S. 20, 21 unter 3. 212

tätigen Gewerbe-

und

V. Keine Bundeskompetenz für spezielles Lehrerbesoldungsrecht

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lisierung bestimmter Vorstellungen von Inhalt und Tiefe des Wissens i n bestimmten Fächern setzt notwendig ein entsprechendes Wissen des Lehrers voraus — als auch für die Erziehung: Die Charakterbildung der Schüler nach bestimmten geistigen, sittlichen, religiösen oder gesellschaftlichen Wertmaßstäben erfordert notwendig eine entsprechende Erziehung und Bildung des Lehrers; allein m i t Anordnungen, Lehrplänen und Weisungen der Schulaufsichtsbehörden ist „das Ziel der Klasse" nicht zu erreichen. Die Lehrerbildung ist ein wichtiger, wenn nicht der entscheidende Hebel zur Steuerung der Schüler- und Schulbildung. Die Schülerbildung und -erziehung ist das Spiegelbild der Lehrerbildung. W i r d durch das Besoldungsrecht die Verbesserung und Vertiefung der Lehrerbildung blockiert, dann w i r d damit zugleich die Verbesserung und Vertiefung des Schulunterrichts und der Schulerziehung gesperrt, zumindest erschwert und jedenfalls beeinflußt. b) Das gilt auch für weite Teile des organisatorischen Schulrechts, insbesondere die Gliederung nach Schultypen. Die frühere und jetzige Aufteilung 2 1 5 der allgemeinbildenden Schulen i n Volks-, Mittel- und höhere Schulen und die Untergliederung insbesondere der höheren Schulen nach Lehr- und Wissensgebieten ist i n erster Linie von den unterschiedlichen Unterrichts- und Erziehungsgegenständen und -zielen sowie von der unterschiedlichen Dauer der einzelnen Lehrgänge bestimmt; die Verschiedenheit der Schultypen basiert primär auf der Verschiedenheit der Lehrpläne. Wer darüber nicht mehr disponieren kann, vermag auch nicht mehr den Schulaufbau frei zu bestimmen. Die Lehrplangestaltung aber hängt wesentlich vom Stand der Lehrerbildung ab, die ihrerseits wieder durch die Lehrplangestaltung beeinflußt wird. Lehrplangestaltung und Lehrerbildung stehen ebenso i n Wechselbeziehung zueinander wie Lehrerbildung und Lehrerbesoldung. Die bundesrechtliche Blockierung der Lehrerbesoldung beschneidet daher über das Zwischenglied der Lehrerbildung auch die Freiheit der Länder i n der Gestaltung der Lehrpläne und damit auch des Schulaufbaus. V. Keine Bundeskompetenz für spezielles Lehrerbesoldungsrecht Infolge dieser Wechselwirkung zwischen Lehrerbildung und Lehrerbesoldung ist auch das Recht der Lehrerbesoldung ein Teil des Schulrechts. Andererseits ist das Lehrerbesoldungsrecht ein Teil des Beamten« und öffentlichen Dienstrechts, für das der Bund die Rahmenkompetenz des A r t . 75 Nr. 1 GG besitzt. Das gleiche gilt für die Lehrerbildung, die ebenfalls sowohl zum Schulrecht als auch zum Beamtenrecht und damit zum Recht des öffentlichen Dienstes gehört. Beide Gebiete: Schulrecht und Beamtenrecht, überschneiden sich also i n Teilbereichen. Da 215

Vgl. die Darstellung oben i n Abschnitt I (S. 23—42).

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Abschnitt V I : Übergriff des Bundes in die Schulhoheit der Länder

f ü r das Schulrecht d e r B u n d k e i n e , w o h l aber f ü r das B e a m t e n r e c h t eine R a h m e n k o m p e t e n z besitzt, e r g i b t sich d a h e r e i n K o m p e t e n z - K o n flikt. 1. E i n so g e a r t e t e r K o n f l i k t k a n n auch a u f a n d e r e n G e b i e t e n a u f t r e t e n : w e n n e i n K o m p e t e n z t r ä g e r d u r c h A u s ü b u n g e i n e r i h m zustehend e n K o m p e t e n z z u g l e i c h i n d e n K o m p e t e n z b e r e i c h eines a n d e r e n K o m petenzträgers ü b e r g r e i f t , w e i l d e r F r a g e n k o m p l e x , d e n d e r eine r e g e l t , z w e i verschiedenen Rechtsgebieten a n g e h ö r t , d e r e n jedes e i n e m ander e n K o m p e t e n z t r ä g e r z u g e w i e s e n ist. a) Das ist z. B. beim Kommunalrecht der Fall, das sich ebenfalls m i t dem Beamtenrecht überschneiden kann. Mindestens das allgemeine 2 1 6 K o m m u n a l verfassungsrecht f ä l l t mangels einer Bundeszuständigkeit i n die Zuständigkeit der Länder; sie regeln Verfassung u n d V e r w a l t u n g der Kommunen. Z u m K o m munalverfassungsrecht gehört die Rechtsstellung des obersten Vollzugsorgans der K o m m u n e (z. B. Bürgermeister, Gemeindedirektor, Stadtdirektor, L a n d rat, Kreisdirektor). Ist er (Zeit-)Beamter, so gehört sein Rechtsverhältnis zur K o m m u n e auch zum Beamtenrecht. Schließt das Beamtenrecht die i n den Kreis- u n d Gemeindeordnungen 2 1 7 einiger Länder vorgesehene A b w a h l der leitenden Kommunalbeamten durch die K o m m u n a l v e r t r e t u n g aus, so liegt i n der beamtengesetzlichen Regelung zugleich eine kommunalverfassungsrechtliche u n d i n der Abwahlregelung der Gemeindeordnung zugleich eine beamtenrechtliche Normierung. Nach B V e r f G E 7, 155 steht A r t . 33 V G G der A b w a h l nicht entgegen. Ob das B R R G sie ausschließt 218 , ist zweifelhaft und hängt davon ab, ob nach §§ 95 I I 1, 31, 32 die Vorschriften über „politische Beamte" bzw. den einstweiligen Ruhestand auf das Verhältnis der K o m m u n a l v e r t r e t u n g zu den leitenden K o m munalbeamten entsprechend anwendbar s i n d 2 1 9 . Verbietet das B R R G die A b wahl, so erhebt sich die Frage, ob der dienstrechtliche Kompetenztitel aus A r t . 75 Nr. 1 G G den B u n d auch zu gleichzeitig kommunalverfassungsrechtlichen Regelungen ermächtigt. 216 Zweifelhaft ist demgegenüber, ob die Zuständigkeit des Bundes zur Einrichtung der Behörden nach A r t . 84 I, 85 I G G gestattet, m i t der A u s führung von Bundesgesetzen bestimmte (vorhandene oder neu zu schaffende) Kommunalbehörden zu betrauen, also spezielles, d. h. auf die Ausführung bestimmter Gesetze beschränktes Kommunalorganisationsrecht zu erlassen. Der B u n d n i m m t dieses Recht i n Anspruch. § 3 I I I 2 FlüchtlingsnotleistungsG v. 9. 3. 1953 (BGBl. I S. 45) z. B. erklärt i n Ländern, i n denen nach Kommunalverfassungsrecht ein kollegiales Organ die Auftragsangelegenheiten wahrzunehmen hat, die leitenden Beamten der Gemeinden u n d Gemeindeverbände zu Anforderungsbehörden. Z u weiteren Fällen vgl. Bettermann Organisationsfragen S. 14 A n m . 11—13. F ü r eine solche Bundeszuständigkeit Röttgen Gemeinde und Bundesgesetzgeber S. 87—91 u n d DVB1. 1952, 421; Ressler DVB1. 1953, 4; Forschbach DVB1. 1953, 332; dagegen Haas AöR 80 (1955/56) S. 81 (95); Held AöR 80 S. 50 (76); Rohwer-Rahlmann AöR 79 (1953/54) S. 208 (220). 217 Bremen: § 46 I I I Verf. Bremerhaven v. 4. 11. 1947 (GBl. 291) i. g. F.; Hessen: § 76 Gemeindeordnung i. d. F. v. 1. 7. 1960 (GVB1. 103, 164); § 49 Landkreisordnung i. d. F. v. 1. 7. 1960 (GVB1. 131); Schleswig-Holstein : §§ 54, 72 Gemeindeordnung v. 24. 1. 1950 (GVB1. 25) i. g . F . ; § 54 Kreisordnung v. 27. 2. 1950 (GVB1. 49). 218 BVerfGE 7, 155 hatte über diese Frage nicht zu entscheiden u n d hat sie ausdrücklich offen gelassen (S. 161/62). 219 verneinend Ule Grundrechte Bd. I V S. 537 (578—581); Görg Z B R 1958, 68; 101; ders. i n Handbuch der kommunalen Wissenschaft u n d Praxis Bd. I I (1957) S. 88; Krebsbach Demokratische Gemeinde 1959, 886.

V. Keine Bundeskompetenz für spezielles Lehrerbesoldungsrecht

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b) Wie bei den leitenden Kommunalbeamten sich Kommunalrecht und Beamtenrecht überschneiden, so bei den Richtern die Vollkompetenz des Bundes f ü r das Gerichtsverfassungsrecht nach A r t . 74 Nr. 1 m i t der Rahmenkompetenz des A r t . 98 I I I 2 f ü r die „Rechtsstellung der Richter i n den L ä n dern" u n d w o h l auch m i t der Rahmenkompetenz f ü r den öffentlichen Landesdienst nach A r t . 75 Nr. 1. Daß hier A r t . 98 I I I 2 als lex specialis A r t . 74 Nr. 1 vorgehe 2 2 0 , ist eine unbegründete Behauptung. Sie wäre n u r richtig, w e n n das gesamte Richterrecht Bestandteil des Gerichtsverfassungsrechts w ä r e 2 2 1 . Das ist es aber genau so wenig, wie das Beamtenrecht einen bloßen T e i l des Rechts der Behördenorganisation darstellt. Andererseits k a n n das Richterrecht auch nicht völlig aus dem Gerichtsverfassungsrecht ausgeschieden werden 2 2 2 , sondern es ragt m i t einem Teilbereich da h i n e i n 2 2 3 , öffentliches Dienstrecht und öffentliches Organisationsrecht sind miteinander verzahnt 2 2 4 . Sie stehen daher nicht im Verhältnis der Spezialität und Generalität zueinander, sondern sie konkurrieren i n einem gemeinsamen Sektor miteinander. Dies K o n k u r renzproblem ist i m Justizbereich dahin zu lösen, daß der B u n d die Rechtsstellung der Landesrichter v o l l regeln kann, soweit sie zur Gerichtsverfassung i. S. des A r t . 74 Nr. 1 GG gehört, i m übrigen n u r durch Rahmen Vorschriften 225 . c) Ebenso ist der B u n d auf G r u n d des A r t . 74 Nr. 1 GG zur vollen Regelung aller Fragen des gerichtlichen Rechtsschutzes i m Beamten- u n d öffentlichen Dienstverhältnis befugt, nicht n u r zum Erlaß von Rahmenvorschriften, obwohl diese Fragen auch unter A r t . 75 Nr. 1 (und 73 Nr. 8) fallen. Die §§ 126, 127 B R R G sind daher keine Rahmenvor Schriften nach A r t . 75 Nr. 1, sondern beruhen auf A r t . 74 Nr. I 2 2 8 . d) Das Recht des öffentlichen Dienstes k o n k u r r i e r t ferner m i t dem Arbeitsrecht. Auch wenn man Arbeitsrecht u n d Beamtenrecht als sich ausschließende Gegensätze ansieht, überlappt sich dennoch die konkurrierende V o l l k o m petenz des Bundes f ü r das Arbeitsrecht nach A r t . 74 Nr. 12 m i t der ausschließlichen Vollkompetenz des Bundes f ü r die Rechtsverhältnisse seiner Bediensteten nach A r t . 73 Nr. 8 u n d m i t der konkurrierenden Rahmenkompetenz des Bundes f ü r die Landesbediensteten nach A r t . 75 Nr. 1; denn zu den dort genannten „Personen" zählen auch die Arbeiter u n d Angestellten, d. h. die Arbeitnehmer der dort aufgezählten Dienstherren. Auch sie sind Angehörige „des öffentlichen Dienstes" i. S. des A r t . 33 V, w e i l sie „ i m Dienste" des B u n des, der Länder, Gemeinden u n d sonstigen „Körperschaften des öffentlichen Rechts" stehen, w i e es A r t . 73 Nr. 8 u n d A r t . 75 Nr. 1 voraussetzen. Die einfachste Lösung dieses Konflikts geht dahin, daß die A r t . 73 Nr. 8 und 75 Nr. 1, soweit sie — nicht die Beamten, sondern — die Arbeitnehmer betreffen, leges speciales zu A r t . 74 Nr. 12 sind, so daß das allgemeine, auf G r u n d des A r t . 74 Nr. 12 gesetzte Arbeitsrecht nicht f ü r die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes gilt, deren Rechtsverhältnisse sich vielmehr allein nach dem speziell f ü r sie auf G r u n d der A r t . 73 Nr. 8 u n d 75 Nr. 1 geschaffenen Recht richten 2 2 7 . Eine andere Ansicht w i l l dagegen die dienstrechtlichen Kompetenzen des Bundes i m Bereich der Arbeiter u n d Angestellten des öffentlichen Dienstes 220 So Uffhausen M D R 1961, 973 (978/9); DöV 1961, 885 (886/7); Görcke JR 1962, 401 (402/3) unter fälschlicher Berufung auf Maunz B a y V e r w B l . 1955,1 (5) u n d W. Weber DöV 1954, 417 (418). 221 w e i l der Tatbestand der lex generalis v o l l i n der lex specialis enthalten sein muß, s. unten S. 170 zu A n m . 232. 222 w i e Görcke , a. a. O. meint. 223 Siehe oben S. 134 unter a) u n d S. 161 A n m . 201. 224 Vgl. oben S. 134—136 unter 2. 225 So w o h l auch Kern Gerichtsverfassungsrecht (3. Aufl. 1959) S. 2, 107. 226 Bundesregierung i n ihrer Begründung zum E n t w B R R G (BT-DrS I I Nr. 1549) S. 32. 227 Wacke Grundlagen des öffentlichen Dienstrechts (1957) S. 19, 49/50, 62; Ipsen R d A 1954, 81; BayVerfGHE n. F. 2 I I S. 143 (160); 4 I I S. 78 (85/6). Weitere Nachw. i n BVerfGE 11, 89 (98) Mitte.

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Abschnitt VI: Übergriff des Bundes in die Schulhoheit der Länder

beschränken auf spezielle Hegelungen f ü r diesen Personenkreis u n d die speziellen Probleme des öffentlichen Personalwesens; „ n u r die durch die Eigenart des öffentlichen Dienstes gebotene Rechtsstellung" soll Gegenstand der Kompetenzen des Bundes f ü r das öffentliche Dienstrecht sein; n u r die so r e s t r i k t i v interpretierten A r t . 73 Nr. 8 u n d 75 Nr. 1 sollen k r a f t Spezialität die arbeitsrechtliche Kompetenz des A r t . 74 Nr. 12 verdrängen" 8 . Das Bundesverfassungsgericht hat die Streitfrage i n E 11, 89 (98) ausdrücklich unentschieden gelassen 229 . e) Den scheinbaren K o n f l i k t zwischen der Vollkompetenz des A r t . 74 Nr. 21, soweit er die Binnenwasserstraßen betrifft, und der Rahmenkompetenz des Bundes für das Wasserhaushaltsrecht nach A r t . 75 Nr. 4 hat das Bundesverfassungsgericht i n seinem U r t e i l v o m 10. 7. 1962 230 dadurch beseitigt, daß es die Vollkompetenz des Bundes f ü r die See- und Wasserstraßen auf deren Verkehrsfunktion beschränkt, also als Kompetenz f ü r den Wasserstraßenverkehr gedeutet hat. F ü r dessen Regelung soll der B u n d aber auch dann kompetent sein, wenn sie „zugleich zwangsläufig die wasserwirtschaftliche Ordnung berührt". Unvermeidliche Reflexwirkungen wasserverfcehrsrechtlicher Normen auf das Wasserunrtscha/tsrecht sollen also unschädlich sein 2 8 1 . f) Dies Problem der Reflex- oder Nebenwirkungen, die eine Kompetenzausübung i n einem anderen Kompetenzbereich auslöst, beschäftigte das B u n desverfassungsgericht auch i n E13,181 (196/7), w o es sich u m die Verfassungsmäßigkeit einer kommunalen Schankerlaubnissteuer handelte; hier überschneiden sich Gewerberecht u n d Steuerrecht. Den Einwand, die Schankerlaubnissteuersatzung sei bundesrechtswidrig, w e i l der B u n d seine Gewerberechtskompetenz aus A r t . 74 Nr. 11 GG v o l l ausgeschöpft habe, hat das B u n desverfassungsgericht m i t der Begründung zurückgewiesen, daß die Steuerkompetenzregeln des A r t . 105 ff. GG als leges speciales der „allgemeinen K o m petenzverteilung" nach A r t . 73 ff. auch dann vorgingen, wenn „ m i t der" landesrechtlichen „Steuer Nebenzwecke verfolgt werden, die materielle Gebiete berühren, die der Gesetzgebung der Länder entzogen sind". Aber es trifft nicht zu, daß die A r t . 105 ff. Spezialvorschriften zu A r t . 73 ff. seien. Vielmehr ergänzen sich beide Normenkomplexe; n u r i n verhältnismäßig geringem Umfange überschneiden sie sich. Die in einem Teilbereich sich überschneidenden Normen können aber nicht i m Verhältnis der Spezialität und Generalität stehen. L e x specialis ist vielmehr nur diejenige Norm, die sämtliche T a t bestandsmerkmale der generellen N o r m u n d noch ein oder mehrere zusätzliche Momente aufweist. Sie muß also i n der lex generalis v o l l enthalten sein; sie muß einen Unterfall der i n der Generalnorm geregelten Fälle normieren 2 3 2 . Das aber ist bei A r t . 105 ff. i m Verhältnis zu den A r t . 73 ff. GG nicht der Fall. Die dort abgesteckten Kompetenzbereiche verhalten sich nicht wie zwei konzentrische, sondern wie zwei sich schneidende Kreise. M i t dem Satz: lex specialis derogat legi generali ist daher dem hier vorliegenden K o n k u r r e n z problem nicht beizukommen; denn hier handelt es sich u m die Konkurrenz zweier Verfassungskompetenzen, die sich i n einem Teilbereich überschneiden. 228 Ule Grundrechte I V S. 537 (548); Schnorr R d A 1955, 172; Hueck R d A 1950, 240; Nipperdey R d A 1950, 461; Hessel R d A 1950, 407; B A r b G E 1, 63 (64/5). Weitere Nachw. in BVerfGE 11, 89 (98) oben. 229 BVerfGE 7, 120 (127) hat n u r f ü r die Materie „Personalvertretung i m öffentlichen Dienst der Länder" die ausschließliche Anwendbarkeit des A r t . 75 Nr. 1 GG bejaht. 280 DöV 1962, 863 = DVB1. 1963, 60 = N J W 1962, 2243 betr. das (für nicht i g erklärte) Gesetz zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen v. 17. 8. 1960 (BGBl. I I S. 2125). 231 Ob diese Auffassung richtig ist, siehe unten S. 171—173 unter 2. 232 Enneccerus-Nipperdey, Allg. T e i l des Bürgerlichen Rechts (15. Aufl. 1959) § 60 I 3 (S. 351); Mezger Strafrecht, Lehrbuch (3. Aufl. 1931/49) S.471/ 72; ders. Strafrecht, Allgem. Teil, Studienbuch (9. Aufl. 1960) S. 264.

V. Keine Bundeskompetenz für spezielles Lehrerbesoldungsrecht

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2. Solche Konflikte oder Konkurrenzen lassen sich nicht mit einer einzigen Formel lösen. Weder ist es richtig, sich hier grundsätzlich für den Bund zu entscheiden — also dahin, daß der Bund eine i h m vom Grundgesetz zugewiesene Regelungskompetenz ohne Rücksicht darauf ausüben und ausschöpfen könne, wieweit er damit zugleich ein den Ländern vorbehaltenes Sachgebiet mitregele 2 3 3 . Es kann aber auch nicht, etwa unter Berufung auf A r t . 30 und 70 GG und die daraus abgeleitete „Vermutung" für die Länderzuständigkeit, generell gefordert werden, jede Bundeskompetenz müsse so ausgelegt und ausgeübt werden, daß sie nicht auf Gebiete der Landeszuständigkeit übergreife. Weder die geschriebenen Bundes- noch die Landeskompetenzen sind grundsätzlich restriktiv oder grundsätzlich extensiv zu interpretieren. Vielmehr muß für jeden einzelnen Überschneidungsfall sorgfältig geprüft und abgewogen werden, welches der beiden Sachgebiete stärker betroffen wird, welcher Kompetenzbereich die größere Sachnähe für den zu regelnden Fragenkomplex hat 2 3 4 und vor allem, ob nicht dieser Komplex i n seine Bestandteile aufgelöst werden kann derart, daß bestimmte Teile diesem und andere Teile jenem Kompetenz träger zukommen. Endlich spielt auch die A r t der ineinander verschränkten Kompetenzen eine Rolle: ob es sich um ausschließliche oder konkurrierende und um Voll- oder Rahmenkompetenzen handelt. Man kann diese Erwägungen nicht damit abschneiden und die Möglichkeit der geschilderten Konfliktsfälle nicht einfach abstreiten m i t dem Hinweis darauf, daß das Grundgesetz den Ländern gar keine bestimmten, nach Sach- und Fachgebieten gegliederten Gesetzgebungs233

So Millack ZBR 1963, 65 (66) für die Lehrerbesoldungssperre der Har-

monisierungsnovelle: „ W o aber das Grundgesetz dem B u n d eine Zuständigkeit übertragen hat, deren Inanspruchnahme m i t t e l b a r A u s w i r k u n g i m K u l tussektor zeitigen können, wäre es verfehlt, m i t dieser Begründung dem B u n d Einhalt gebieten zu wollen. Vielmehr muß davon ausgegangen werden, daß der Verfassungsgeber solche Möglichkeiten bewußt i n K a u f genommen hat, u m dadurch (!!) auch dem bündischen Gedanken zu dienen." „Soweit" durch die rahmenrechtliche Regelung der Lehrerbesoldung „ A u s w i r k u n g e n auf die Eigenzuständigkeit der Länder bei der Gestaltung ihrer schulischen Angelegenheiten eintreten, sind sie als Ausfluß der Zugehörigkeit der Länder zu einem Bundesstaat i n K a u f zu nehmen". Daß diese Begründung nicht ausreicht, liegt auf der Hand! A u f S. 67 lehnt denn auch Millack es ausdrücklich ab, „auf die E n t w i c k l u n g " der generellen Akademisierung der Volksschullehrerbildung „über eine gezügelte Besoldung Einfluß zu nehmen". 234 So BVerfGE 7, 29 (39) f ü r die Konkurrenz von Presserechts- (Art. 75 Nr. 2) u n d Strafrechtskompetenz (Art. 74 Nr. 1): „Wegen dieses inneren Z u sammenhanges zwischen V e r j ä h r u n g u n d Pressewesen ist die Verknüpfung der Verjährungsregelung" (§ 22 RPresseG) „ m i t dem Presserecht enger u n d stärker als ihre Verbindung zum allgemeinen Straf recht; sie w i r d auch als enger empfunden". Ebenso f ü r den F a l l der Grundrechtskonkurrenz zwischen A r t . 3 I u n d 6 I GG BVerfGE 13, 290 (296): „Welche N o r m als p r i m ä r verletzt anzusehen ist, w i r d bei solcher Lage davon abhängen, welche von beiden nach ihrem spezifischen Sinngehalt die stärkere sachliche Beziehung zu dem zu prüfenden Sachverhalt hat und sich deshalb als der adäquate Maßstab erweist".

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Abschnitt VI:

bergriff des Bundes in die Schulhoheit der Länder

Zuständigkeiten zugewiesen habe, sondern daß es durch A r t . 70 ihnen das belassen habe, was es nicht dem Bund zuwies. Zwar sind i n der Tat nur die Bundeszuständigkeiten enumeriert. Aber indem diese Enumeration nach Sachgebieten und damit Rechtsgebieten erfolgte, ist auch die Gesetzgebungskompetenz der Länder sachlich aufgegliedert oder doch aufgliederbar. Selbstverständlich liegen dem Katalog der A r t . 73 ff. und 105 ff. GG nicht nur Vorstellungen darüber zugrunde, welche Sachgebiete dem Bund zur Regelung überwiesen, sondern auch, welche den Ländern belassen werden sollten, auch wenn der Grundgesetzgeber auf die Enumeration dieser Landesgebiete verzichtet und sich mit der Generalklausel des A r t . 70 begnügt hat. Daß die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder nicht allein durch Subtraktion der grundgesetzlichen Bundeszuständigkeiten ermittelt werden kann, weiß man ja längst: Man hat ungeschriebene Bundeszuständigkeiten aus der Natur der Sache 285 und kraft Sachzusammenhangs 236 anerkannt, mögen auch das Ausmaß solcher Zuständigkeiten und die Grenzen dieser Kompetenztitel i m einzelnen umstritten sein. U m diese ungeschriebenen Bundeszuständigkeiten w i r d der durch Subtraktion der geschriebenen Bundeszuständigkeiten sich ergebende Kompetenzbereich der Länder verkleinert. Die Natur der Sache und der Sachzusammenhang vermögen aber nicht nur Kompetenzen des Bundes, sondern ebensogut solche der Länder zu begründen. Sie sind generelle Kompetenztitel und Zustän235 BVerfGE 12, 205 (251); 11, 89 (96, 98); 11, 6 (7); Anschütz HDStR I S. 363 (367); Lassar HDStR I S. 301 (304); Gebhard Vorbem. I I I 2 zu A r t . 6—14; A r t . 10 Bern. 5 b ; Laband Deutsches Reichsstaatsrecht (7. Aufl. 1919) S. 146; Giese Bundeskompetenz S. 34—36; verneinend Maunz i n Maunz-Dürig A r t . 30 RNr. 14; A r t . 70 RNr. 27. Z u den zahlreichen, aber meist nicht näher begründeten Stellungnahmen vgl. Maunz-Dürig A r t . 30 RNr. 15 Anm. 2. Grundlegend die u. a. auch v o m B V e r f G übernommene Formulierung von Anschütz, a . a . O . : Eine Kompetenz aus der Natur der Sache ist begründet „auf dem ungeschriebenen, i m Wesen der Dinge begründeten, m i t h i n einer ausdrücklichen Anerkennung durch die Reichsverfassung nicht bedürftigen Rechtssatz, wonach gewisse Sachgebiete, w e i l sie ihrer Natur nach eigenste, der partikulären Gesetzgebungszuständigkeit a p r i o r i entrückte Angelegenheiten des Reichs darstellen, v o m Reich u n d n u r von i h m geregelt werden können". 288 BVerfGE 12, 205 (237); 8, 143 (149); 3, 407 (421); BVerfG DöV 1962, 863 (867); Triepel Laband-Festschrift S. 249 (294—302); Anschütz R V A r t . 10 Schlußbem. (S. 95/96); HDStR I S. 363 (367); Lassar HDStR I S. 301 (310); verneinend Maunz i n M a u n z - D ü r i g A r t . 30 RNr. 15; A r t . 70 RNr. 26. Z u den zahlreichen, aber meist nicht näher begründeten Stellungnahmen vgl. die Nachw. bei Bett ermannWDStRL 17 (1959) S. 155 A n m . 111 u n d MaunzDürig A r t . 30 RNr. 15 A n m . 2. BVerfGE 3, 407 (421): „ E i n sogenannter Sachzusammenhang vermöchte v i e l mehr eine Zuständigkeit n u r dann zu stützen, wenn eine dem B u n d ausdrücklich zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden kann, ohne daß zugleich eine nicht ausdrücklich zugewiesene andere Materie mitgeregelt w i r d , w e n n also ein Übergreifen i n nicht ausdrücklich zugewiesene Materien unerläßliche Voraussetzung ist für die Regelung einer der Bundesgesetzgebung zugewiesenen Materie "

V. Keine Bundeskompetenz für spezielles Lehrerbesoldungsrecht

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digkeitskriterien, deren Notwendigkeit, Nützlichkeit und Zulässigkeit nicht von der Person des Kompetenzträgers abhängen, zu dessen Gunsten oder Lasten sie sich auswirken oder von dem sie i n Anspruch genommen werden. Auch die Länder können sich auf sie berufen; auch sie können Zuständigkeiten aus der Natur der Sache und kraft Sachzusammenhangs haben 237 . A r t . 70 macht sie nicht überflüssig. Vielmehr werden diese ungeschriebenen Zuständigkeiten wichtig, wo sich dem Bund überwiesene Sachgebiete überschneiden mit den Ländern belassenen Gebieten und wenn infolge dieser Überschneidung die bundesrechtliche Regelung zugleich ein landesrechtliches Gebiet mitregelt. Wie die ungeschriebenen Bundeszuständigkeiten kraft Sachzusammenhangs und aus der Natur der Sache die geschriebenen, nämlich durch Art. 70 zugewiesenen Zuständigkeiten der Länder beschränken, so können umgekehrt die aus dem Sachzusammenhang oder der Sachnatur resultierenden ungeschriebenen Länderzuständigkeiten die geschriebenen Bundeskompetenzen beschränken. Der Sachzusammenhang und die Natur der Sache wirken ihrer „ N a t u r " nach nicht nur kompetenzerweiternd, sondern auch kompetenzbeschränkend. Sowohl aus der Natur der Sache können sich Beschränkungen einer geschriebenen Kompetenz ergeben als auch — vor allem — aus dem Sachzusammenhang: w e i l ein Teil des i n einen Kompetenzbereich fallenden Sachgebiets m i t einem anderen Sachgebiet, das einem anderen Kompetenzträger zugewiesen ist, i n so engem Sachzusammenhang steht, daß er nicht ohne Übergriff i n den fremden Kompetenzbereich und nicht ohne Rücksicht auf ihn geregelt werden kann. 3. Beim Zusammentreffen von Schulrecht und Beamtenrecht läßt sich der Konflikt verhältnismäßig leicht lösen, weil hier die stärkste mit der schwächsten Kompetenzform konkurriert. Die Schulrechtskompetenz der Länder ist eine ausschließliche, die Kompetenz des Bundes für das Recht des öffentlichen Dienstes i n den Ländern ist dagegen eine bloße Rahmenkompetenz. a) Infolgedessen kann der Bund auf Grund des A r t . 75 Nr. 1 kein spezielles Lehrer-Beamtenrecht, keine Regeln speziell für den öffentlichen Schuldienst setzen, sondern nur allgemeines Beamtenrecht, das, wie für die anderen Beamtengruppen, so auch für die Gruppe der beamteten Lehrer verbindlich ist. Die speziellen Probleme der Fachgruppe Lehrer sind der Beamtenrechtsrahmenkompetenz des Bundes entzogen; sie fallen vielmehr wegen ihres Sachzusammenhanges m i t dem Schulrecht i n die Kompetenz des Schulgesetzgebers, also der Länder. Nur diejenigen Fragen des Lehrerrechts, die nicht spezifisch schul237 Ebenso Maunz bei M a u n z - D ü r i g A r t . 30 RNr. 15 zu A n m . 4; ders. DöV 1950, 643 (644); Giese DöV 1953, 587 (591); Moser DöV 1954, 389 (391); Haas DVB1. 1957, 614/5. Andeutungsweise auch BVerfGE 7, 29 (40); 12, 205 (238); 13,181 (196).

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Abschnitt VI: Übergriff des Bundes in die Schulhoheit der Länder

rechtlich sind, die sich nicht aus der Fachrichtung der Beamten als Lehrer ergeben, kann der Bund regeln; alle schulisch bedingten oder bestimmten Probleme des Lehrerrechts hat dagegen der Landesgesetzgeber kraft seiner Schulrechtskompetenz zu regeln 238 » 2 3 9 . b) I n der Ausübung dieser Kompetenz kann der Landesgesetzgeber aber durch eine Rahmenregelung, die der Bund nach A r t . 75 Nr. 1 getroffen hat, behindert werden. Auch das berührt ein allgemeines, nicht auf die Lehrer beschränktes Problem der Rahmenkompetenz des A r t . 75 Nr. 1: Die speziellen Bedürfnisse einer bestimmten Fachgruppe des öffentlichen Dienstes können Abweichungen von der für alle Beamten getroffenen oder vorgeschriebenen Bundesregelung nötig machen. Das ist der Fall, wenn das generelle Bundesrahmenrecht für bestimmte Zweige oder Fächer des öffentlichen Dienstes i n bestimmten Fragen nach der Natur der Sache nicht paßt. Dann ist der Bund, wenn nicht verpflichtet, so doch jedenfalls berechtigt, diese Beamtengruppe insoweit von seiner Rahmenregelung zu dispensieren. Dabei kann er, mindestens i n gewissen Grenzen, auch das Ausmaß dieser Befreiung regulieren, insbesonders die Befreiung nur m i t der Maßgabe aussprechen, daß bestimmte Grenzen oder Formen gewahrt werden, wie das etwa i m Abschnitt V des BRRG über „besondere Beamtengruppen" geschehen ist. Insoweit kann also der Bundesrahmengesetzgeber auch spezielles, d. h. fachlich bestimmtes Beamtenrecht setzen: als negatives Recht durch Abgrenzung des Raumes, i n dem die Länder für bestimmte Beamtenfachgruppen von der generellen, d. h. fachunabhängigen Rahmenregelung des Bundes abweichen dürfen. Positive, d. h. eigene Regeln, die an die Stelle der generellen Regeln treten, darf er dagegen nicht erlassen 240 » 241 ; das muß er vielmehr den Ländern überlassen, weil und soweit diese für das Fachgebiet zuständig sind, auf dem die Beamten dieser Fachgruppe tätig werden. Die leges speciales für diese 288 Die gleiche Erwägung hat schon Haenel S. 684 angestellt, w e n n er die Beschränkung der Reichskompetenz f ü r das „Bankwesen" auf „die allgemeinen Bestimmungen" i n A r t . 4 Nr. 4 RV 1871 u. a. dahin interpretierte, daß das Reich „ n u r solche Seiten u n d solche Zweige des Bankwesens" ordnen dürfe, die es einheitlich regeln könne, „ohne i n die partikularrechtlich begründete Zuständigkeit m i t anderen, den Einzelstaaten vorbehaltenen Verwaltungszweigen eingreifen zu müssen". 239 Unrichtig Röttgen JböR 11 (1962) S. 173 (251), daß der B u n d k r a f t seiner Beamtenrechtszuständigkeit nach A r t . 75 Nr. 1 G G auch Sonderrecht z. B. für Hochschullehrer u n d Wissenschaftliche Assistenten setzen dürfe (vgl. A n m . 241) u n d es „ i n der N a t u r dieser Gesetzgebungsmaterie beschlossen" liege, „daß bei dieser Gelegenheit implizite auch über Fragen der Hochschulverfassung entschieden" werde. 240 A . A. die Bundesregierung i n ihrer Begründung zum E n t w B R R G (BTDrS I I Nr. 1549) S. 33. 241 j^ur m i t dieser Einschränkung ist Röttgen a. a. O. zuzustimmen, nach dem „der Bundesgesetzgeber nicht gehindert" ist, „Sonderrecht auch für solche Beamtengruppen zu setzen..., deren Agenden seinem Einflüsse entzogen sind".

V. Keine Bundeskompetenz für spezielles Lehrerbesoldungsrecht

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Fachbeamten kann der Bund nicht setzen, sondern nur durch entsprechende Vorbehalte oder Ermächtigungen 242 den Ländern die Schaffung solchen Spezialbeamtenrechts ermöglichen. c) Eben solches Spezialrecht w i l l der Bund für die Lehrerbesoldung durch die Harmonisierungsnovelle schaffen, wenn er i m § 54 I 2 BBesG eine Höchstgrenze für die Volks- und Mittelschullehrer vorschreibt. Diese Vorschrift enthält nicht etwa eine limitierte Befreiung von generellen Besoldungsbindungen. Der Satz 2 des § 54 I ist keine Ausnahmebestimmung zum Satz 1, der für die Endgrundgehälter der Eingangsgruppen der vier Laufbahngruppen eine Relation von 100 :130 :200 : 330 vorschreibt. Weder diese noch eine andere Vorschrift des Bundesbesoldungsgesetzes hindert die Länder, die Volks- und Mittelschullehrer höher oder niedriger als nach dem geplanten Satz 2 zu besolden. Wie früher ausgeführt 243 , schreibt § 54 den Ländern weder eine bestimmte Gehaltshöhe für die i n § 53 aufgezählten Besoldungsgruppen vor noch die Einstufung bestimmter Ämter und Amtsträger i n eine bestimmte Besoldungsgruppe. Erst durch den geplanten Satz 2 werden die Länder hinsichtlich der Besoldungshöhe gebunden: eine einzige Fachbeamtengruppe, die Volks- und Mittelschullehrer, sollen sie höchstens m i t 250 °/o bzw. 279 % des Endgrundgehaltes der Eingangsstuf e des einfachen Dienstes besolden dürfen. Eine solche Spezialregelung für die Lehrer darf der Bund auf Grund seiner Rahmenkompetenz für das Recht des öffentlichen Dienstes nicht treffen, w e i l die Regelung des speziellen Lehrerbeamtenrechts kraft Sachzusammenhangs dem Träger der Schulrechtskompetenz zusteht. Eine solche Kompetenz aber hat der Bund nicht. Das spezielle Lehrerbesoldungsrecht ist, wie das spezielle Lehrerbildungsrecht, Bestandteil des Schulrechts und ist von dem zu regeln, der für das Schulrecht kompetent ist. Der Bund kann für die Lehrer als Landesbeamte nur solches Ausbildungs- und Besoldungsrecht setzen, das für alle dem A r t . 75 Nr. 1 unterfallenden Beamten gilt oder für solche Beamtengruppen, die nicht nach fachlichen Gesichtspunkten gebildet sind. Das fachlich spezialisierte Beamtenrecht einschließlich des Ausbildungs- und Besoldungsrechts zu regeln steht dagegen demjenigen Kompetenzträger zu, der für das betreffende Fachgebiet regelungsbefugt ist. Das sind für das Fachgebiet Schulrecht und Schulwesen und damit für die Fachbeamtengruppe der Lehrer allein die Länder. d) Wer anders entscheidet, also die Sperrvorschrift des § 54 I 2 BBesG i. d. F. der Harmonisierungsnovelle für zulässig hält, der gewährt dem Bund das Recht oder doch die Macht, die Länder daran zu hin242

die notabene keine Delegationen, sondern Dispensationen sind! Vgl. Begr. der Bundesregierung a. a. O. S. 31 1. u. 243 Vgl. oben S. 101, 102.

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Abschnitt VI: Übergriff des Bundes in die Schulhoheit der Länder

dern, die Anforderungen an die Vorbildung der Volks- und (oder) M i t telschullehrer so heraufzusetzen, daß sie den Anforderungen des höheren Dienstes entsprechen. M i t Hilfe der Besoldungssperre hindert der Bund die Länder an der vollen Akademisierung der Volks- und M i t telschullehrer und damit an einer grundlegenden Verbesserung der Volks- und Mittelschulbildung; denn ohne entsprechende Besoldungsanhebung ist eine Anhebung der Lehrerbildung nicht möglich und ohne deren Verbesserung keine Erhöhung des Bildungsstandes der Volksund Mittelschulen und -schüler. Damit gibt man dem Bund die Macht, eine schulpolitische und damit kulturpolitische Entscheidung ersten Ranges zu treffen. Solche Entscheidungen aber soll der Bund nach der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes gerade nicht treffen. 4. Daran ändert sich auch nichts durch die geplante Ergänzung des Art 75 GG. Sie intensiviert lediglich die Rahmenkompetenz des Bundes für das Recht des öffentlichen Dienstes nach A r t . 75 Nr. 1, aber sie extensiviert nicht die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes auf das Schulrecht. Der geplante Abs. I I Satz 1 ermächtigt den Bund nicht, Mindest- oder Höchstbeträge für bestimmte Fachbeamten festzusetzen — jedenfalls nicht für die Beamten solcher Fachgebiete, die seiner Gesetzgebungskompetenz entzogen sind, wie das beim Schulrecht der Fall ist. Der Bund kann auf Grund der Verfassungsnovelle Höchst- und (oder) Mindestgrenzen für die Besoldung aller Beamten oder bestimmter, nach anderen als fachlichen Gesichtspunkten gebildeter Beamtengruppen ziehen, die als generelle Limitierungen auch für die von ihnen erfaßten Beamten der verschiedenen Fachrichtungen, also auch für die Lehrer, gelten. Aber er kann nicht spezielle Besoldungsgrenzen gerade und nur für die Lehrer vorschreiben; denn damit würde er Schulrecht setzen, was er nach dem Grundgesetz auch i n dessen durch die Novelle geänderter Fassung nicht vermag. Die nach der Novelle möglichen generellen Höchstbeträge blockieren die Verbesserung der Lehrerbildung, insbesondere die Anhebung der Volks- und (oder) Mittelschullehrerbildung auf das vollakademische Niveau und auf den Vorbildungsstand der höheren Beamten nicht; denn wenn und soweit diese Anhebung erfolgt, können — und müssen wohl — die Länder die so vorgebildeten Mittel- oder Volksschullehrer i n die Besoldungsgruppen des höheren Dienstes einstufen. Sie werden durch die bundesgesetzliche Festsetzung von Höchstbeträgen für bestimmte vertikale Beamtengruppen nicht an der Umgruppierung oder Höherstufung der Lehrer gehindert. Solange sie diese Möglichkeiten der Ein-, Um- und Höhergruppierung der Lehrer behalten, sind sie i n der Lage, die besoldungsrechtlichen Voraussetzungen für die Verbesserung der Lehrerbildung zu schaffen und die besoldungsrechtlichen Konsequenzen aus solchen Verbesserungen zu ziehen. Diese Möglich-

V. Keine Bundeskompetenz für spezielles Lehrerbesoldungsrecht

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keit w i r d ihnen genommen, wenn der Bund Höchstbeträge speziell für die Lehrer festsetzt. Zur Steuerung der Lehrerbildung aber ermächtigt die Rahmenkompetenz für das Landesbeamtenrecht den Bund nicht. Den Rahmen des Beamtenrechts zu überschreiten, w i l l A r t . 75 I I n. F. den Bund keinesfalls berechtigen, sondern er w i l l i h n nur instand setzen, innerhalb dieses Rahmens intensiver als bisher tätig zu werden. Auch nach der Verfassungsänderung kann der Bund, wie bisher, nur Rahmenvorschriften erlassen, hat er nach wie vor keine Vollkompetenz für das Recht des öffentlichen Dienstes außerhalb des Bundesdienstes. Nach wie vor ist diese Rahmenkompetenz auf das Beamten- und (sonstige) Dienstrecht beschränkt, so daß der Bund nach wie vor m i t seinen dienstrechtlichen Rahmenvorschriften nicht i n das Schulrecht übergreifen darf. Nach wie vor darf er kein spezielles Beamtenrecht für die Lehrer setzen und folglich auch nicht Höchstbeträge speziell für die Lehrerbesoldung vorschreiben.

Anhang

1. Schrifttumsverzeichnis Ambrosius, L., u n d W. Rengier: Das Bundesbesoldungsgesetz. 7. Aufl. Düsseldorf 1958. Anschütz, Gerhard: Die Verfassung des Deutschen Reiches v o m 11. August 1919.14. Aufl. B e r l i n 1932/33. — Die Verfassungsurkunde f ü r den Preußischen Staat v o m 31. Januar 1850. E i n Kommentar f ü r Wissenschaft u n d Praxis. Bd. I B e r l i n 1912. Anz, Heinrich, Faber, Otto, Renk, Leo, und Horst Dietrich: Das Besoldungsrecht des Bundes. B e r l i n u n d F r a n k f u r t 1958. Becker, Carl Heinrich: Die Pädagogischen Akademien i m A u f b a u unseres nationalen Bildungswesens. Leipzig 1926. Bettermann, K a r l - A u g u s t : Z u m A n t e i l der Bezirke an der Schulaufsicht u n d Schulverwaltung i n Berlin. Rechtsgutachten über Organisationsfragen der Schulaufsicht i n Berlin. B e r l i n 1959. Beyer, W. R.: Das Wesen der Rahmengesetzgebung. N J W 1957 S. 1348/49. Beelitz, Otto: Der A u f b a u des Preußischen Bildungswesens nach der Staatsumwälzung. 2. Aufl. Leipzig 1925. Bornhak, Conrad: Die Rechtsverhältnisse der Hochschullehrer i n Preußen. B e r l i n 1901. Breithaupt, Walter: Die Emeritierung an den Pädagogischen Hochschulen Niedersachsens. DVB1. 1960 S. 879—881. v. Bremen, E.: Die Preußische Volksschule. Gesetze u n d Verordnungen. S t u t t gart u n d B e r l i n 1905. Broermann, Reinhold: Das Recht der Pädagogischen Hochschulen i n der B u n desrepublik Deutschland. B e r l i n 1961. Bruns, G.: „Erweiterte" Rahmengesetzgebungsbefugnisse des Bundes? ZBR 1957 S. 155—159. Bundesrecht u n d Bundesgesetzgebung. Bericht über die Weinheimer Tagung des Instituts zur Förderung öffentlicher Angelegenheiten v. 22. u n d 23. 10. 1949. F r a n k f u r t 1950. Das akademische Deutschland, hrsg. von Michael Doeberl u. a. Bd. I : Die deutschen Hochschulen i n ihrer Geschichte; Bd. I I : Die deutschen Hochschulen u n d ihre akademischen Bürger; Bd. I I I : Die deutschen Hochschulen i n ihren Beziehungen zur Gegenwartskultur. B e r l i n 1930/31. v. d. Driesch, Johannes, u n d Josef Esterhues: Geschichte der Erziehung und Bildung. Bd. I, I I . Paderborn 1952. Eckardt, A l f r e d : Der gegenwärtige Stand der neuen Lehrerbildung i n den einzelnen Ländern Deutschlands u n d i n außer deutschen Staaten. 1. Aufl. Weimar 1927. — Die akademische Lehrerbildung. Eine zusammenfassende Darstellung ihrer Probleme sowie ihres gegenwärtigen Standes i m I n - u n d Ausland. 3. Aufl. des Werkes : Der gegenwärtige Stand . . . , Weimar 1934. Flitner, W i l h e l m : Die vier Quellen des Volksschulgedankens. 3. Aufl. S t u t t gart 1954. Füßlein, R. W.: Deutsche Verfassungen. Grundgesetz u n d deutsche Landesverfassungen i n der Fassung der Änderungen u n d Nachträge. LoseblattTextsammlung. B e r l i n u n d F r a n k f u r t 1961/62.

182

Anhang

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1. Schrifttums Verzeichnis

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1. Schrifttums Verzeichnis

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186

Anhang

Thiele, Gunnar: Geschichte der Preußischen Lehrerseminare. T e i l l . B e r l i n 1938. — Die Organisation des Volksschul- u n d Seminarwesens i n Preußen 1809 bis 1819. Leipzig 1912. — Süverns Unterrichtsgesetzentwurf v o m Jahr 1819. B e r l i n 1913. Thieme, Werner: Der öffentliche Dienst i n der Verfassungsordnung des Grundgesetzes. Göttingen 1961. — Deutsches Hochschulrecht B e r l i n - K ö l n 1956. (Zitiert: Thieme) Thoma, Richard: Die Lehrfreiheit der Hochschullehrer u n d ihre Begrenzung durch das Bonner Grundgesetz. Tübingen 1952. Triepel, Heinrich: Die Kompetenzen des Bundesstaates und die geschriebene Verfassung. I n : Festgabe f ü r Paul Laband, Bd. I I (1908) S. 249—335. — Streitigkeiten zwischen Reich u n d Ländern. I n : Festschrift für W i l h e l m K a h l (1923). — Die Reichsaufsicht. B e r l i n 1917. Ule, Carl Hermann: öffentlicher Dienst. I n : Die Grundrechte, Bd. I V , hrsg. von K a r l August Bettermann und Hans Carl Nipperdey (1962) S. 537—671. Vorbrodt, W., und K . Herrmann: Handwörterbuch des gesamten Schulrechts u n d der Schul- u n d Unterrichtsverwaltung i n Preußen. Leipzig 1930. Weber, Werner: Besoldungssperrgesetz u n d Rahmengesetzgebung. Z B R 1954 S. 321—324. — Erfordernisse der Rahmengesetzgebung. DöV 1954 S. 417—420. — Die Rechtsstellung des deutschen Hochschullehrers. Göttingen 1952. — Die deutschen Konkordate und Kirchenverträge der Gegenwart. Göttingen 1962. Wende, Erich: Die pädagogische Akademie als Hochschule. Langensalza-Berl i n - L e i p z i g 1931. — Grundlagen des preußischen Hochschulrechts. B e r l i n 1930. Wiehert, Ernst: Deutsches Beamtengesetz. Textausgabe i n synoptischer D a r stellung m i t Einleitung. Bonn 1952. Wiese, L u d w i g : Das höhere Schulwesen i n Preußen. Historisch-statistische Darstellung. Bd. I — I I . B e r l i n 1864—74. Bd. I V , hrsg. von Bernhard Irmer, B e r l i n 1902. — Verordnungen u n d Gesetze für die höhere Schule i n Preußen. 1. A b t . : Die Schule, 2. A b t . : Das Lehramt u n d der Lehrer. 1. Ausg. B e r l i n 1867. 2. Ausg. B e r l i n 1875. 3. Ausg., fortgeführt von Otto Kübler, B e r l i n 1886/88. Wolff, Hans-Julius: Verwaltungsrecht. Bd. I 4. Aufl. München u n d B e r l i n 1961. Bd. I I (Organisations- u n d Dienstrecht) München u n d B e r l i n 1962. — Die Rechtsgestalt der Universität. K ö l n und Opladen 1956. (Zitiert: Wolff) Wolffgarten: Sammlung der für Präparandenanstalten, Lehrer- u n d Lehrerinnenseminare usw. ergangenen Bestimmungen. Essen 1905. Zierold, K u r t , u n d Paul Rothkugel: Die Pädagogischen Akademien. Amtliche Bestimmungen. 2. Aufl. B e r l i n 1931. Zinn, Georg-August: Der B u n d und die Länder. AöR 75 (1949) S. 291—306.

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1. Schrifttums Verzeichnis

187

Denkschrift des Preußischen Ministeriums f ü r Wissenschaft, K u n s t u n d Volksb i l d u n g über eine Aufbauschule v. 18. 2. 1922 (ZB1. Heft 6 Beilage). Die Neuordnung der Volksschullehrerbildung i n Preußen. Denkschrift des Preußischen Ministeriums f ü r Wissenschaft, K u n s t u n d Volksbildung. Berl i n 1925. Die Neuordnung des Preußischen höheren Schulwesens. Denkschrift des Preußischen Ministeriums f ü r Wissenschaft, K u n s t u n d Volksbildung. B e r l i n 1924. Die Neugestaltung der Lehrerbildung. Denkschrift des Geschäftsführenden Ausschusses des Preußischen Lehrervereins. 2. Aufl. Magdeburg 1925. Die Z u k u n f t der pädagogischen Akademien. Denkschrift des Geschäftsführenden Ausschusses des Preußischen Lehrervereins. Magdeburg 1930. Rahmenplan zur Umgestaltung u n d Vereinheitlichung des allgemeinbildenden öffentlichen Schulwesens. Gutachten des Deutschen Ausschusses f ü r das Erziehungs- u n d Bildungswesen v o m 14. Februar 1959. I n : Empfehlungen u n d Gutachten des Deutschen Ausschusses für das Erziehungs- u n d Bildungswesen, Folge 3, Stuttgart 1960. Z u r Diskussion des Rahmenplanes — K r i t i k u n d A n t w o r t . Empfehlungen u n d Gutachten des Deutschen Ausschusses für das Erziehungs- u n d Bildungswesen, Folge 5, Stuttgart 1960. Plan zur Neugestaltung des deutschen Bildungswesens. Beschlüsse der Vertreterversammlung der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Lehrerverbände v o m 14. bis 16. J u n i 1962 i n Wiesbaden (1962).

2. Rechtsquellenübersicht* Bund Bundesbeamtengesetz i. d. F. d. Neubek. v. 1. 10. 1961 (BGBl. I S. 1802) V O über die Laufbahn der Bundesbeamten (BundeslaufbahnVO) v. 31. 7. 1952 i. d. F. d. Neubek. v. 2. 8. 1961 (BGBl. I S. 1173) Rahmengesetz zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts (Beamtenrechtsrahmengesetz — BRRG) v. 1. 7. 1957 i. d. F. d. Neubek. v. 1. 10.1961 (BGBl. I S. 1835) Deutsches Richtergesetz v. 8. 9. 1961 (BGBl. I S. 1665) Gesetz über die Rechtstellung der Soldaten (Soldatengesetz) v. 19. 3. 1956 (BGBl. I S. 114) i. g. F. Bundesbesoldungsgesetz v. 27. 7.1957 (BGBl. I S. 993) Gesetz zur Änderung des Beamtenrechtsrahmengesetzes u n d des Bundesbesoldungsgesetzes v. 28. 3. 1960 (BGBl. I S. 207) Erstes Gesetz über die Erhöhung von Dienst- u n d Versorgungsbezügen v. 8. 6.1960 (BGBl. I S. 324) Zweites Gesetz über die Erhöhung von Dienst- u n d Versorgungsbezügen v. 23. 12. 1960 (BGBl. I S. 1079) Gesetz zur Änderung beamtenrechtlicher u n d besoldungsrechtlicher V o r schriften v. 21. 8. 1961 (BGBl. I S. 1361) Drittes Gesetz über die Erhöhung v o n Dienst- u n d Versorgungsbezügen v. 21. 2.1963 (BGBl. I S. 132)

Baden-Württemberg a) Beamten- und Besoldungsrecht Landesbeamtengesetz v. 1. 8. 1962 (GBl. S. 89; SaBl. S. 1336) Landesbesoldungsgesetz v. 27. 1. 1958 i. d. F. d. Neubek. v. 25. 7. 1961 (GBl. S. 278) Drittes Gesetz über die Erhöhung von Dienstbezügen

und

Versorgungs-

* Die Zusammenstellung enthält n u r die i n der Schrift benutzten oder berührten (geltenden) Rechtsquellen. Die unter „Schulgliederung" angeführten Vorschriften der Landesverfassungen, Konkordate u n d Kirchenverträge sind zum T e i l auch f ü r die Lehrerbildung heranzuziehen. Weitere Rechtsquellenzusammenstellungen finden sich auf S. 25/26 i n A n m . 54, 55 (Schulpflicht) u n d S. 85 i n A n m . 405 (Begabtenprüfung).

2. Rechtsquellenübersicht

189

v. 20. 7. 1962 (GBl. S. 79) Änd. durch § 237 Landesbeamtengesetz v. 1. 8.1962 (GBl. S. 89; SaBl. S. 1336) b)

Schulgliederung

A r t . 11—22, 85 Verfassung des Landes Baden-Württemberg v. 11.11.1953 (GVB1. 173; Füßlein S. 103; Schulrecht I A 1 2 ) Privatschulgesetz v. 15. 2.1956 (GBl. S. 28 > Ä n d G v. 23.11.1959 (GBl. S. 167 / S c h u l r e c h t X A I la) Volksschulen (Badisches) Gesetz über die G r u n d - u n d Hauptschulen v. 29.1.1934 (GVB1. S. 25; Schulrecht I I A I 1 ) (Württemb.) Gesetz über die Volksschulen v. 17. 8.1909 (GVB1. S. 84; Schulrecht I I A I 2) (Württemb.-Hohenz.) Gesetz zur Ausführung von A r t . 114 der Verfassung (Schulgesetz) v. 26. 8. 1948 (ABl. S. 3; Schulrecht I I A I 3) Bildungsplan für die Volksschulen i n Baden-Württemberg (MinErlaß) v. 10. 1.1958 ( K u U S. 140; Schulrecht I I I B I 2) Mittelschulen Bek. über die Ausgestaltung des m i t t l e r e n Schulwesens v. 5. 9.1955 (GBl. S. 200; Schulrecht I I A I 4) Versetzungsordnung f ü r die Mittelschulen u n d Aufbauklassen (MinErlaß) v. 11.11.1954 ( K u U S. 178) Gymnasien Stundentafeln u n d Lehrpläne der Gymnasien (MinErlaß) v. 4. 2.1957 ( K u U S. 163 \ 0 . . . . T T T _ ... * , , Änd. v. 8.12.1961 ( K u U 1962, 3 / S d i u l r e d i t I I I B I V 1, la) Lehrpläne f ü r die Staatlichen Aufbaugymnasien (MinErlaß) v. 13. 2.1958 ( K u U S. 196; Schulrecht I I I B I V 2) Versetzungsordnung (MinErlaß) v. 31.7.1959 ( K u U S. 658; Schulrecht I I I E I I 1) Änd. v. 16. 2.1963 ( K u U S. 121) Ordnung der Reifeprüfung (MinErlaß) v. 13. 5.1959 ( K u U S. 448 \ _ , . . . T T T _ _ . ,, Änd. v. 20.2.1961 ( K u U S. 156 / Schulrecht I I I F 12d) — v. 16. 2.1963 ( K u U S. 120) Wirtschaftsoberschulen (Badische) V O über die Einrichtung von Fachschulen v. 18.4.1925 (GVB1. S. 87; Schulrecht I I B I I 1) (Badische) V O zur Änderung der V O über die Errichtung von Fachschulen v. 3. 9.1951 (GVB1. S. 136) Erlaß über den landeseinheitlichen L e h r p l a n f ü r die 3jährigen Wirtschaftsoberschulen i n Baden-Württemberg (MinErlaß) v. 21. 2.1959 ( K u U S. 141; Schulrecht I I I B V 5) Erlaß über die Studienberechtigung der A b i t u r i e n t e n der b a d e n - w ü r t t e m bergischen Wirtschaftsoberschulen (MinErlaß) v. 5.11.1954 ( K u U S. 438; Schulrecht I I B 1 1 b2)

Anhang

190

Ordnung der Reifeprüfung u n d Abschlußprüfung der 3jährigen Wirtschaftsoberschulen i m F r ü h j a h r 1962 (MinErlaß) v. 15.11.1961 ( K u U S. 614 1 o u . Änd. v. 16. 5.1962 ( K u U S. 346 } s < * ™ l r e c h t 1 1 1 F 1 9 > Ordnung der Ergänzungsprüfung f ü r Absolventen baden-württembergischer Wirtschaftsoberschulen zur Erlangung eines f ü r alle Studienrichtungen geltenden Reifezeugnisses (MinErlaß) v. 24.1.1956 ( K u U S. 62) c) Lehrerbildungsrecht

der Volks - und

Mittelschullehrer

Gesetz über die Ausbildung der Volksschullehrer v. 21. 7.1958 (GBl. S. 188; Schulrecht V I I A I 1) M e r k b l a t t über die Ausbildung zum Volksschullehrer v. 28.1.1963 ( K u U S. 121) Vorläufige Ordnung der Ersten Prüfung f ü r das Lehramt an Volksschulen (MinErlaß), i n K r a f t ab 1. 5.1962, nicht veröffentlicht Ordnung der Prüfung für Mittelschullehrer (mit Zusatzprüfung) an M i t t e l schulen u n d Mittelschulzügen von Volksschulen sowie f ü r Gymnasiallehrer — Fachgruppenprüfung — (MinErlaß) v. 31.12.1954 i. d. F. d. Neubek. v. 1. 4.1959 ( K u U S 473; Schulrecht V I I B 11) Ordnung der Eignungsprüfung f ü r das S t u d i u m ohne Reifeprüfung an einer Pädagogischen Hochschule des Landes Baden-Württemberg (MinErlaß) v. 22. 8.1962 ( K u U S. 574) E n t w u r f einer Ordnung des ordentlichen Studiums an den Pädagogischen Hochschulen ( A : Studienordnung; B : Rahmenausbildungsordnung) v . . . . ( L T - D r S I I I Nr. 1280; Jesch S. 26—31) d) Lehrerbildungsrecht

der Lehrer an höheren

Schulen

Ordnung der Wissenschaftlichen Prüfung f ü r das L e h r a m t an Gymnasien i n Baden-Württemberg (MinErlaß) v. 19. 3.1959 ( K u U S. 189; Schulrecht V I I B I I I 1) Änd. v. 5. 3.1962 ( K u U S. 246; Schulrecht V I I B I I I 16) Ordnung des Vorbereitungsdienstes u n d der Pädagogischen Prüfung für das Lehramt an Gymnasien i n Baden-Württemberg (MinErlaß) v. 19. 3.1959 ( K u U S. 189, 227; Schulrecht V I I B I I I 1)

Bayern a) Beamten-

und

Besoldungsrecht

Bayerisches Beamtengesetz v. 18. 7.1960 i. d. F. d. Neubek. v. 18. 10. 1962 (GVB1. S. 291; SaBl. S. 1785) Bayerisches Besoldungsgesetz v. 14. 6. 1958 (GVB1. S. 101) Gesetz über die Erhöhung der Dienst- u n d Versorgungsbezüge v. 10. 6. 1960 (GVB1. S. 105; ber. 130) Änderung durch A r t . 225 Bayerisches Beamtengesetz v. 18. 7. 1960 (GVB1. S. 161) Zweites Gesetz über die Erhöhung der Dienst- u n d Versorgungsbezüge v. 22. 12. 1960 (GVB1. S. 299)

2. Rechtsquellenübersicht

191

Änderung durch § 2 Gesetz zur Änderung beamtenrechtlicher Vorschriften v. 18. 7. 1962 (GVB1. S. 116) Drittes Gesetz zur Erhöhung der Dienst- und Versorgungsbezüge v. 21. 3.1963 (GVB1. S. 47) Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Lehrer u n d Assistenten an wissenschaftlichen Hochschulen u n d Kunsthochschulen (Hochschullehrergesetz — HSchLG) v. 18. 7. 1962 (GVB1. S. 120)

b)

Schulgliederung

A r t . 128—141 Verfassung des Freistaates Bayern v. 2. 12. 1946 (GVB1. S. 333; Füßlein S. 123) Gesetz über das Erziehungs- u n d Unterrichtswesen v. 9. 3. 1960 (GVB1. S. 19; SaBl. S. 422; Schulrecht I I A I 1) A r t . 3—9 Konkordat zwischen seiner Heiligkeit Papst Pius X I . u n d dem Staat Bayern v. 29. 3.1924 (GVB1. S. 53; Weber S. 40; Schulrecht I B 1 A n l . 1) A r t . 2—13, 27 Vertrag zwischen dem Bayerischen Staate u n d der Evangelischlutherischen Kirche i n Bayern rechts des Rheins v. 15.11.1924 (GVB1. 1925, 61; Weber S. 152; Schulrecht I B 1 A n l . 2) Volksschulen Gesetz über die Organisation der Volksschulen v. 8. 8. 1950 (GVB1. S. 159; Schulrecht I I E I 2) Änd. v. 26.1.1961 GVB1. S. 35) Bek. über Aufbauzüge an Volksschulen v. 8. 4. 1960 (ABl. K u l t M S. 89; Schulrecht I I E I 2 b) Schulordnung f ü r die bayerischen Volksschulen v. 24. 7.1959 (ABl. K u l t M S. 207) Bildungspläne für die bayerischen Volksschulen (MinErlaß) v. 27. 9.1955 (ABl. K u l t M S. 425; Schulrecht I I I B I 1) Bek. über den Unterricht i n der Volksschuloberstufe (MinErlaß) v. 12. 7.1961 (ABl. K u l t M S. 387; Schulrecht I I I B I lb) Mittelschulen Schulordnung für die Mittelschulen i n Bayern v. 25. 9.1962 (GVB1. S. 281; Schulrecht I I I B I I 2) Lehrpläne der Mittelschulen (MinBek.) v. 24. 7.1950 (ABl. K u l t M S. 161 1 _ . . , , TTT D TT 1 . Änd. v. 27.8.1955 (ABl. K u l t M S. 334 ) Schulrecht I I I B I I la) Stundentafeln u n d Stoffpläne f ü r die 4stufigen Mittelschulen i n (MinBek.) v. 24.1.1961 (ABl. K u l t M S. 243)

Bayern

Gymnasien Schulordnung für die höheren Schulen i n Bayern v. 22. 8.1961 (GVB1. S. 217; Schulrecht I I I B I I I 1) Ausf.Best. zur Schulordnung f ü r die höheren Schulen i n Bayern (Anlage 1: Stundentafeln) (MinErlaß) v. 22. 8.1961 (ABl. K u l t M S. 524, 613 1 e . . ,, TTT TTT t . Änd. v. 29.12.1961 (ABl. K u l t M S. 1962, 6 j Schulredit I I I B I I I la)

192

Anhang

Stoffpläne für die neunjährigen höheren Schulen (MinErlaß) v. 14.1.1952 (ABl. K u l t M S. 20; Sonderdruck] ^ . . TTT „ TTT And. v. 11. 8. 1961 (ABl. K u l t M S. 500 ) Schulrecht I I I B I I I 2) Reifeprüfungsordnung f ü r die höheren Lehranstalten i n Bayern (MinErlaß) v. 19. 8.1954 ( A B l . K u l t M S. 277) Wirtschaftsoberrealschulen MinErlaß über die Reifezeugnisse der Wirtschaftsoberrealschulen v. 26. 7. 1957 (nicht veröffentlicht; Schulrecht I I I E I I 4) Weitere Vorschriften finden sich i n der Schulordnung f ü r die höheren Schulen u n d ihren Ausführungsbestimmungen, verzeichnet unter „Gymnasien". A b endgymnasien VO über Abendgymnasien f ü r Berufstätige v. 28. 3. 1958 i. d. F. d. Neubek. v. 30. 4.1963 (GVB1. S. 118) c) Lehrerbildungsrecht der Volksschullehrer Gesetz über die Ausbildung f ü r das L e h r a m t an Volksschulen (Lehrerbildungsgesetz) v. 14. 6.1958 (GVB1. S. 133; Schulrecht V I I A 11) Prüfungsordnung f ü r die Erste Lehrerprüfung v. 15. 2.1961 (GVB1. S. 69; Schulrecht V I I B I 3) MinErlaß über den Vorbereitungsdienst der Lehramtsanwärter für den Volksschuldienst v. 17. 5.1950 (ABl. K u l t M S. 69 ) _ . . _ A T T T T __ _ Änd. v. 26.8.1954 (ABl. K u l t M S. 304 / Schulrecht V I I B I 1) MinErlaß über Seminarveranstaltungen für Volksschullehrer v. 3. 6. 1958 (ABl. K u l t M S. 194; Schulrecht V I I B I 1 a) Ordnung der Anstellungsprüfung für das Lehramt an Volksschulen (Zweite Lehramtsprüfung) v. 15. 1.1952 (ABl. K u l t M S. 49 Änd. v. 5. 3.1953 (ABl. K u l t M S. 62 — v. 5. 8.1954 (ABl. K u l t M S. 239 Schulrecht V I I B I 2) — v. 19. 8.1955 (ABl. K u l t M S. 340 — v. 18. 2.1960 (ABl. K u l t M S. 53 — v. 10.10.1961 (ABl. K u l t M S. 602 d) Lehrerbildungsrecht der Mittelschullehrer Prüfungs- u n d Ausbildungsordnung f ü r das Lehramt an Mittelschulen v. 14.1.1961 (GVB1. S. 57; Schulrecht V I I B V 3) Änd. v. 19. 6.1962 (GVB1. S. 109; A B l . K u l t M S. 273) — v. 12. 3.1963 (GVB1. S. 51; A B l . K u l t M S. 212) VO über die Errichtung des Staatsinstituts für die Ausbildung der Lehrer an Mittelschulen v. 10. 10.1958 (GVB1. S. 317; Schulrecht V I I B V 2) Institutsordnung des Staatsinstituts f ü r die Ausbildung der Lehrer an M i t t e l Schulen (MinErlaß) v. 13. 5.1959 (ABl. K u l t M S. 183; Schulrecht V I I B V 2 a) e) Lehrerbildungsrecht der Lehrer an höheren Schulen Prüfungsordnung f ü r das L e h r a m t an den höheren Schulen i n Bayern v. 3. 2.1959 (GVB1. S. 270 ' Änd. v. 17.10.1960 (GVB1. S. 239 S c h u l r e c h t v n B m 1} — v. 16. 8.1962 (GVB1. S. 226 ' — v. 24.10.1962 (GVB1. S. 262 — v. 28.12.1962 (GVB1. S. 1963, 51)

nv

2. Rechtsquellenübersicht

193

AusfBest. des Staatsministeriums f ü r Unterricht u n d K u l t u s v. 3. 2.1959 (ABl. K u l t M S. 104; Schulrecht V I I B I I I 1 c) Ausbildungsordnimg f ü r die Pädagogischen Seminare an den Höheren Schulen Bayerns (Seminarordnung) (MinErlaß) i. d. F. d. Bek. v. 5. 2.1959 (ABl. K u l t M S. 106; Schulrecht V I I B I I I 2) /) Recht der Pädagogischen

Hochschulen

Satzung der Pädagogischen Hochschule München der Universität München; der Pädagogischen Hochschule Augsburg der Universität München; der Pädagogischen Hochschule Nürnberg der Universität Erlangen; der Pädagogischen Hochschule Regensburg der Universität München v. 28. 10. 1959 (ABl. K u l t M S. 413, 421, 428, 434; Schulrecht V I I A I I l a , b) Satzung der Pädagogischen Hochschule Würzburg der Universität Würzburg v. 6. 9. 1962 (ABl. K u l t M S. 287) Satzung der Pädagogischen Hochschule B a y r e u t h der Universität ErlangenNürnberg v. 20. 6. 1962 (ABl. K u l t M S. 233) 1. DurchfVO zum Lehrerbildungsgesetz v. 26. 7.1958 (GVB1. S. 185; Schulrecht V I I A 1 1 a) 2. DurchfVO v. 28. 7.1958 (GVB1. S. 185; Schulrecht V I I A 1 1 b) 4. DurchfVO v. 16.1.1959 (GVB1. S. 36; Schulrecht V I I A 1 1 e)

Berlin a) Beamten-

und

Besoldungsrecht

Landesbeamtengesetz v. 24. 7.1952 i. d. F. d. Neubek. v. 1. 8. 1962 (GVB1. S. 925; SaBl. S. 1407) Gesetz über die Laufbahnen der Beamten v. 3. 12. 1958 i. d. F. Neubek. v. 1.8.1962 (GVB1. S. 953; SaBl. S. 1437) Gesetz zur Änderung des Gesetzes v. 21.1.1963 (GVB1. S. 82) Landesbesoldungsgesetz v. 2. 4.1958 i. d. F. d. Neubek. v. 22. 1. 1963 (GVB1. S. 165) m. Ä n d . durch § 66 HochschullehrerG Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Lehrer sowie der wissenschaftlichen u n d künstlerischen Mitarbeiter an den Hochschulen des Landes B e r l i n (Hochschullehrergesetz) v. 22. 1.1963 (GVB1. S. 105) b)

Schulgliederung

Schulgesetz f ü r B e r l i n v. 26. 6.1948 i. d. F. d. Neubek. v. 7. 8.1961 (GVB1. S. 110; Schulrecht I B 11) Richtlinien f ü r die Benennung oder Umbenennung öffentlicher Schulen v. 8. 8. 1956 (DB1. Senat I I I Nr. 73) Gesetz über Privatschulen u n d Privatunterricht v. 13. 5.1954 (GVB1. S. 286; Schulrecht X A I 1) 13 Bettermann/Goessl

Anhang

194

Richtlinien f ü r die Gliederung u n d den A u f b a u der Berliner Schule (MinErlaß) v. 3. 8. 1957 (DB1. I I I Nr. 70; Schulrecht I I B I la) Stundentafeln für die allgemeinbildenden Schulen (MinErlaß) v. 25. 3.1960 (DB1. I I I Nr. 25; Schulrecht I I B I c) Versetzungsordnung der Berliner Schule (MinErlaß) v. 12. 11. 1957 (DB1. I I I Nr. 93; Schulrecht I I I D I I 2) Volksschulen

(Grundschulen

und Oberschulen

Praktischen

Zweiges)

Bildungsplan f ü r die Grundschule (MinErlaß) v. 26.11.1958 (DB1. 1959 I I I Nr. 2; Schulrecht I I I A I I 1) Bildungsplan für die Oberschule Praktischen Zweiges (MinErlaß) v. 13. 7.1957 (DB1. I I I Nr. 763; Schulrecht I I I A I I 2) Mittelschulen (Oberschulen Technischen Zweiges) Stundentafeln für die Oberschule Technischen Zweiges (Mittelschule) [ M i n Erlaß] v. 1. 4.1960 (DB1. I I I Nr. 25; Schulrecht I I B V 2a) Ordnung der Fremdenprüfung zur Erlangung des Abschlußzeugnisses der Oberschule Technischen Zweiges (MinErlaß) v. 3. 11. 1959 (DB1. I I I Nr. 88; Schulrecht I I I E I I 1) Gymnasien (Oberschulen Wissenschaftlichen Zweiges) VerwVorschr. zur Durchführung der Rahmenvereinbarung zur Ordnung des Unterrichts auf der Oberstufe der Gymnasien v. 13. 4.1962 (DB1. I I I Nr. 47; Schulrecht I I B V h 1) Stundentafeln f ü r die Oberschulen Wissenschaftlichen Zweiges (Gymnasien) [MinErlaß] v. 8.1.1959 (DB1. 1960 I I I Nr. 25; Schulrecht I I I E I l a , l d ) MinErlaß über die Neugestaltung der Reifeprüfung v. 8.1.1959 (DB1. I I I Nr. 16; Schulrecht I I I E I l a A n l . 1) Ordnung der Reifeprüfung an den Oberschulen Wissenschaftlichen Zweiges (Gymnasien) i m Lande B e r l i n (MinErlaß) i. d. Neufassung v. 1. 2. 1961 (DB1. I I I Nr. 18; Schulrecht I I I E I l b A n l . 1) Abendgymnasien MinErlaß über die Berliner Oberschule für Berufstätige v. 22. 3. 1950 (DB1. I I I Nr. 9; Schulrecht I I B V I I I 1) Institut zur Erlangung der Hochschulreife MinErlaß über den Sonderlehrgang z u m E r w e r b der Hochschulreife (II. B i l dungsweg) v. 4. 5.1960 (DB1. I I I Nr. 40; Schulrecht I I I E I I 3) MinErlaß über das B e r l i n - K o l l e g v. 10.11.1961 (DB1. I I I Nr. 73; Schulrecht I I B V I I I 2) 9. D V O zum Schulgesetz von B e r l i n (VO über das Berlin-Kolleg) v. 8. 5.1962 (GVB1. S. 453) Änd. v. 28. 8.1962 (GVB1. S. 1067) c) Lehrerbildungsrecht Lehrerbildungsgesetz v. 16.10.1958 (GVB1. S. 1025; Schulrecht V I I A V I )

2.

echtsquellenübersicht

195

Ordnung f ü r die Prüfung der Schulamtsanwärter (Zweite Lehrerprüfung) v. 15. 8.1949 (DB1. I I I Nr. 12 i _ , _ . , ____ And. v. 28.12.1958 (ABl. 1959 Nr. 9 / Schulrecht V I I A I 2 I I ) Vorläufige Ordnung der P r ü f u n g für Lehrer m i t erweiterter Fachausbildung an Grund-, Ober- und Sonderschulen (MinErlaß) i. d. F. v. 21. 4.1956 (DB1. I I I S. 67; Schulrecht V I I A I 4) Vorläufige Ordnung der ersten (Wissenschaftlichen) Staatsprüfung für das A m t des Studienrats (MinErlaß) v. 28. 11. 1958 (DB1. Senat I I I Nr. 98; Schulrecht V I I A I I 2) Gesetz über die Pädagogische Hochschule B e r l i n v. 13.11.1958 (GVB1. S. 1073; Schulrecht V I I A I 5) E n t w u r f einer (Rechtsver)Ordnung der Ersten Staatsprüfung für das A m t des Lehrers m i t einem Wahlfach u n d die Erste Staatsprüfung f ü r das A m t des Lehrers m i t zwei Wahlfächern v. 6. 7. 1962, nicht veröffentlicht E n t w u r f einer (Rechtsver)Ordnung der Zweiten Staatsprüfung f ü r die L e h r ämter gemäß § 12 Lehrerbildungsgesetz (Lehrer m i t einem Wahlfach oder zwei Wahlfächern, Studienräte, Handels- oder Gewerbeoberlehrer) v 1961, nicht veröffentlicht Bremen a) Beamten-

und

Besoldungsrecht

Bremisches Beamtengesetz v. 16. 7. 1957 i. d. F. d. Neubek. v. 27.12. 1960 (GBl. S. 141; SaBl. 1961, 268) Zweites Gesetz zur Änderung des Bremischen Beamtengesetzes v. 21. 5. 1963 (GBl. S. 107; SaBl. S. 706) Bremisches Besoldungsgesetz v. 8. 5. 1956 i. d. F. d. Neubek. V. 23. 8.1960 (GBl. S. 95) Viertes Gesetz zur Änderung des Bremischen Besoldungsgesetzes v. 6. 6. 1961 (GBl. S. 103; ber. S. 148) b) Schulgliederung A r t . 26—36 Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen v.. 21. 10. 1947 (GBl. S. 251; Füßlein S. 174) i. g. F. Gesetz über das Schulwesen der Freien u n d Hansestadt Bremen v. 4. 4. 1949 i. d. F. d. Neubek. v. 25. 5.1957 (GBl. S. 57; SaBl. S. 916) Schulverwaltungsgesetz für die Freie Hansestadt Bremen v. 31. 3. 1950 (GBl. S. 21; SaBl. 1950 S. 200) Privatschulgesetz v. 3. 7. 1956 (GBl. S. 77) Mittelschulen Ordnung der Prüfung von Nichtschülern u n d von Schülern nicht anerkannter privater Schulen zur Erlangung des Abschlußzeugnisses der Mittelschule (MinErlaß) v. 23. 2.1960 (Schulblatt S. 17) Gymnasien Richtlinien für die Versetzung i n den Gymnasien u n d Hauptschulen des L a n des Bremen (MinErlaß) v. 22. 8.1962 (Schulblatt S. 57)

Anhang

196

Ordnung f ü r die Reifeprüfung an den Gymnasien (MinErlaß) v. 20. 6.1961 (Schulblatt S. 43; Sonderdruck) Wirtschaftsoberschulen MinErlaß über Abschlußzeugnisse bzw. Reifezeugnisse des Zweiges C der Oberschule v. 5. 1.1956 (Schulblatt S. 1) Ordnung der Abschlußprüfung an den Wirtschaftsoberschulen i m Lande Bremen (MinErlaß) v. 20. 6.1961 (Schulblatt S. 44; Sonderdruck) Abendgymnasien Richtlinien f ü r die Abendgymnasien i n der Freien Hansestadt Bremen u n d i n Bremerhaven (MinErlaß) v. 25. 8.1958 (Schulblatt S. 61) c)

Lehrerbildungsrecht

Ordnung der Ersten P r ü f u n g f ü r das L e h r a m t an Grundschulen, Hauptschulen und Mittelschulen i m Lande Bremen v. 10.11.1950 i. d. F. v. 28. 11. 1961 (Schulblatt 1962, 2) Ordnung f ü r die Zweite Lehrerprüfung (Lehramt an Grund-, H a u p t - u n d Mittelschulen) v. 10. 11. 1959 i. d. F. v. 28. 2.1961 (Schulblatt S. 21) Ordnung des Vorbereitungsdienstes f ü r das L e h r a m t an Gymnasien u n d das L e h r a m t an Berufs-, Berufsfach- u n d Fachschulen der Freien u n d Hansestadt Bremen v. 27. 3.1962 (Schulblatt S. 27) M e r k b l a t t f ü r das S t u d i u m an der Pädagogischen Hochschule der Freien Hansestadt Bremen v. 20. 11. 1960, nicht veröffentlicht

Hamburg a) Beamten-

und

Besoldungsrecht

Hamburgisches Beamtengesetz v. 13. 3. 1961 (GVB1. S. 49; SaBl. S. 658) Ä n d . v. 30.10.1961 (GVB1. S. 333; SaBl. S. 2150) — v. 22. 6.1962 (GVB1. S. 139; SaBl. S. 978) Hamburgisches Besoldungsgesetz v. 29. 7. 1958 i. d. F. d. Neubek. v. 21. 3. 1961 (GVB1. S. 97) Achtes Gesetz zur Änderung des Hamburgischen Besoldungsgesetzes v. 10. 9.1962 (GVB1. S. 161) b)

Schulgliederung

Gesetz über das Schulwesen der Hansestadt H a m b u r g v. 25.10. 1949 i. d. F. d. Neubek. v. 16. 4. 1957 (GVB1. S. 371; SaBl. S. 1980) Zweites Gesetz zur Änderung des Gesetzes v. 3. 10.1961 (GVB1. S. 316)

2. Rechtsquellenübersicht

197

Schulverwaltungsgesetz v. 3. 7.1956 (GVB1. S. 125; SaBl. S. 840) Gesetz über die Rechtsverhältnisse der privaten Unterrichts- u n d Erziehungseinrichtungen v. 25. 5. 1951 (GVB1. S. 79) Änd. v. 20.12.1954 (GVB1. S. 155) v. 29. 3. 1957 (GVB1. S. 207) Volksschulen (Grundschulen und Praktische Oberschulen) Richtlinien f ü r den Unterricht i n den Klassen 1 bis 4 der Grundschulen (MinErlaß) v. 29.12.1955 (MB1. SchulVerw. 1956, 3; Sonderdruck) Gymnasien (Wissenschaftliche Oberschulen) Bestimmungen über die Ordnung des Unterrichts auf der Oberstufe an den Hamburgischen Gymnasien (MinErlaß) v. 1.12.1961 (MB1. Schulverw. 1962, 18; Kultusrecht I B I 13 a) Versetzungs-, Umschulungs- u n d Abschulungsbestimmungen f ü r die G y m nasien (MinErlaß) v. 10. 3.1960 (MB1. SchulVerw. S. 59) Vorl. Bestimmungen über die Reifeprüfung an den Gymnasien (Wissenschaftlichen Oberschulen) der Freien u n d Hansestadt H a m b u r g einschließlich der Sonderbestimmungen für Schulfremde (Reifeprüfungsordnung) [MinErlaß] v. 8.12.1960 (MB1. Schulverw. 1961 Nr. 1 A n l . ; Kultusrecht I B I 17) Wirtschaftsoberschulen Bestimmungen über die staatlichen Handelsschulen, die höheren Handelsschulen u n d die Wirtschaftsoberschule i n H a m b u r g (MinErlaß) v. 23.10.1951 (Kultusrecht I B I I 1) Ordnung der Reifeprüfung an der Wirtschaftsoberschule der Hansestadt H a m b u r g (MinErlaß) v. 6. 4.1950 (Kultusrecht I B I I 9) Wirtschaftsgymnasien Bestimmungen über die Aufnahme i n das Wirtschaftsgymnasium (MinErlaß) v. 2.11.1961 (MB1. SchulVerw. S. 164) Abendgymnasien Schulordnung f ü r das Staatliche Abendgymnasium m i t Mittelschule (MinErlaß) v. 2. 9.1957 (Kultusrecht B I 16a) c)

Lehrerbildungsrecht

V O über die Laufbahnen der Lehrer i m Hamburgischen Schuldienst v. 24. 2. 1962 (GVB1. S. 113) Prüfungsordnung für das L e h r a m t an Grundschulen, Praktischen u n d Technischen Oberschulen — T e i l I : Erste Lehrerprüfung — (MinErlaß) v. 21. 7.1952 (Kultusrecht I B V 3) Prüfungsordnung f ü r das L e h r a m t an Grundschulen, Praktischen u n d Technischen Oberschulen — T e i l I I : Zweite Lehrerprüfung — (MinErlaß) v. 21. 7.1952 (nicht veröffentlicht 1 . T T J V Änd. v. 24. 1.1956 (MB1. SchulVerw. 22 \ Kultusrecht I B V 3) Ordnung der Prüfung f ü r das L e h r a m t an Höheren Schulen (MinErlaß) v. 16. 4.1948 1 ,, TT 0 TTr o i And. v. 10.12.1951 } K u l t u 5 r e c h t 11 C I V 21

Anhang

198

Vorläufige Satzung des Pädagogischen Instituts der Universität H a m b u r g (MinErlaß) v. 12. 1.1952 (nicht veröffentlicht * ^ .. , , T T ~ _ l£S, Änd. v. 14. 6.1960 (MB1. SchulVerw. 1961 S. 6 } K * t u s r e d i t 1 1 C 1 1 6 > Vorläufige Institutsordnung v. 12. 1.1952 (Kultusrecht I I C I 16 a)

Hessen a) Beamten-

und

Besoldungsrecht

Hessisches Beamtengesetz v. 21. 3. 1962 (GVB1. S. 173; SaBl. S. 461) Hessisches Besoldungsgesetz v. 21. 12. 1957 (GVB1. S. 177) G zur Änderung des Hessischen Besoldungsgesetzes v. 13. 11. 1958 (GVB1. S. 170) Zweites G zur Änderung des Hessischen Besoldungsgesetzes v. 16. 6. 1961 (GVB1. S. 79) Änd. durch A r t . 11 Anpassungsgesetz zum Hessischen Beamtengesetz v. 21. 3. 1962 (GVB1. S. 213; SaBl. S. 497) Drittes G zur Änderung des Hessischen Besoldungsgesetzes v. 17. 4. 1962 (GVB1. S. 261) Viertes G zur Änderung des Hessischen Besoldungsgesetzes v. 1. 6. 1962 (GVB1. S. 278) G über die Erhöhung von Dienst- u n d Versorgungsbezügen v. 3. 6. 1960 (GVB1. S. 51) Zweites G über die Erhöhung von Dienst- u n d Versorgungsbezügen v. 19. 12. 1960 (GVB1. S. 234) Drittes G über die Erhöhung von Dienst- und Versorgungsbezügen v. 13. 9. 1962 (GVB1. S. 415) Hessisches Besoldungsgesetz i. d. F. d. Neubek. V. 14. 11. 1962 (GVB1. S. 479) b)

Schulgliederung

A r t . 55—62,156 Verfassung des Landes Hessen v. 12. 12. 1946 (GVB1. S. 229; Füßlein S. 222; Schulrecht I A I 2) i. g. F. Gesetz über die Unterhaltung u n d V e r w a l t u n g der öffentlichen Schulen u n d Schulaufsicht (Schulverwaltungsgesetz) v. 28. 6.1961 (GVB1. S. 87; Schulrecht I C I 2) Privatschulgesetz v. 27. 4.1953 (GVB1. S. 57 | Änd. durch § 65 Schulverwaltungsgesetz > Schulrecht I C I I I 1) v. 28. 6.1961 (GVB1. S. 87 J A r t . 14,15 Vertrag des Landes Hessen m i t den Evangelischen Landeskirchen i n Hessen (mit Schlußprotokoll) v. 18. 2.1960 (GVB1. S. 54; Weber S. 272; Schulrecht I D I 2) Volksschulen Bildungspläne für die allgemeinbildenden Schulen i m Lande Hessen (insbes. I I B : Bildungsgut der Volksschule) [MinErlaß] v. 20.12.1956 (ABl. K u l t M 1957, 127; Schulrecht I I I A I I 1)

2. Rechtsquellenübersicht

199

Bildungspläne für das 9. Volksschuljahr (MinErlaß) v. 28.12.1962 (ABl. K u l t M 1963, 18; Sonder-Nr.) MinErlaß über die Errichtung von Aufbauzügen an Volksschulen v. 4. 5.1953 (ABl. K u l t M S. 159; Schulrecht I I B I 2) MinErlaß über die Richtlinien f ü r die Einrichtung von 9. Klassen an V o l k s schulen v. 10. 1.1958 (ABl. K u l t M S. 58 \ 0 . , Ä n d . v. 11. 1.1960 (ABl. K u l t M S. 74 J S c h u l r e c h t I I B I 3) Realschulen MinErlaß über die Einführung der Realschule v. 14.11.1950 (ABl. K u l t M S. 602; Schulrecht I I B I I 2) MinErlaß über die Bezeichnung der m i t t l e r e n Schulen v. 17. 8.1954 (ABl. K u l t M S. 273; Schulrecht I I B I I 3) Änd. v. 14.11.1961 (ABl. K u l t M S. 666; Schulrecht I I B I I 4) MinErlaß über die Lehrkräfte an Aufbauklassen an Volksschulen u n d an Mittelschulen v. 17. 9.1952 (ABl. K u l t M S. 511 \ 0 . _ _ ____ Änd. v. 5.11.1959 (ABl. K u l t M S. 538 J Schulrecht V I I B I 9) Bildungspläne für die allgemeinbildenden Schulen i m Lande Hessen (insbes. I I C: Bildungsgut der Mittelschule) [MinErlaß] v. 20.12.1956 (ABl. K u l t M 1957, 311; Sonder-Nr.; Schulrecht I I I A l l 1) Ordnung der Prüfung für Nichtschüler zur Erlangung des Schlußzeugnisses der Mittelschule (MinErlaß) v. 12. 4.1954 (ABl. K u l t M S. 169; Schulrecht I I I E I I 2) Gymnasien Bildungspläne für die allgemeinbildenden Schulen i m Lande Hessen (insbes. I I D : Bildungsgut des Gymnasiums) [MinErlaß] v. 20.12.1956 (ABl. K u l t M 1957, 415 Änd. v. 9. 11.1961 (ABl. K u l t M S. 672 vgl. Schulrecht I I I A I I 1) — v. 3. 5.1962 (ABl. K u l t M S. 380 — v. 30. 7. 1962 (ABl. K u l t M S. 478 Versetzungsbestimmungen für die weiterführenden allgemeinbildenden Schulen (Gymnasien und Realschulen) [MinErlaß] v. 5. 10.1961 (ABl. K u l t M S. 3811 e . _ , . T T T _ __, ^. Änd. v. 5. 3.1962 (ABl. K u l t M S. 220 / Schulrecht I I I D I I 1) Ordnung der Reifeprüfung an den höheren Schulen i m Lande Hessen ( M i n Erlaß) v. 25. 9.1951 (ABl. K u l t M S. 336 \ Änd. v. 1.11.1951 (ABl. K u l t M S. 472 l Schulrecht I I I E l l ) — v. 21.12.1963 (ABl. K u l t M S. 79) j Ordnung der Reifeprüfung für Nichtschüler (MinErlaß) v. 20. 7.1962 (ABl. K u l t M S. 476; Schulrecht I I I E I I 1) Wirtschaftsoberschulen Versetzungsbestimmungen f ü r die Wirtschaftsoberschulen v. 28.12.1962 (ABl. K u l t M 1963, 33) Ordnung der Abschlußprüfung für Wirtschaftsoberschulen (MinErlaß) v. 11.10.1961 (ABl. K u l t M S. 568; Schulrecht I I I E I 1 e 1) Ä n d . v. 27.12.1962 (ABl. K u l t M 1963, 33)

Anhang

200

Ordnung der Abschlußprüfung f ü r Nichtschüler an den Wirtschaftsoberschulen i m Lande Hessen (MinErlaß) v. 11.10.1961 (ABl. K u l t M S. 568,577) M i n E r l a ß über die Ergänzungsprüfung f ü r Absolventen der Wirtschaftsoberschulen zur Erlangung eines für alle Studienrichtungen gültigen Reifezeugnisses v. 19. 3.1956 (ABl. K u l t M S. 188; Schulrecht I I I E I l f ) Ä n d . v. 30. 1.1962 (ABl. K u l t M S. 70) Wirtschaftsgymnasien Vorl. Ordnung der Reifeprüfung an den Wirtschaftsgymnasien i m Lande Hessen (MinErlaß) v. 27. 9.1961 (ABl. K u l t M S. 489; Schulrecht I I I E I 1 k) Institute zur Erlangung der Hochschulreife Vorl. Ordnung der Reifeprüfung (MinErlaß) v. 7. 8.1961 (ABl. K u l t M S. 432; Schulrecht I I I E I 1 j) c) Lehrerbildungsrecht

der Lehrer

an Volks - und

Realschulen

Gesetz über das L e h r a m t an öffentlichen Schulen v. 13. 11. 1958 (GVB1. S. 172; Schulrecht I C I V 4) V O über die Erste Staatsprüfung f ü r das L e h r a m t an Volks- u n d Realschulen v. 2.11.1962 (GVB1. S. 507) Vorläufige Ordnung der Staatsprüfung (Zweite Prüfung) f ü r das L e h r a m t an Volks- u n d Realschulen i n Hessen (MinErlaß) v. 26. 9. 1951 i. d. F. v. 2. 4.1962 (ABl. K u l t M S. 291) Richtlinien f ü r die Neugestaltung der berufspraktischen Ausbildung der apl. Lehrer an V o l k s - u n d Mittelschulen (MinErlaß) v. 15. 5.1961 (ABl. K u l t M S. 254) d) Lehrerbildungsrecht

der Lehrer

an höheren

Schulen

Prüfungsordnung f ü r das wissenschaftliche L e h r a m t an höheren Schulen i m Lande Hessen (MinErlaß) v. 20. 5.1949 (ABl. K u l t M S. 198 Ä n d . v. 26. 5.1954 (ABl. K u l t M S. 215 Schulrecht V I I B I I I 1) — v. 1. 2.1958 (ABl. K u l t M S. 119 — v. 2. 2.1960 (ABl. K u l t M S. 181 — v. 21.12.1961 (ABl. K u l t M S. 5 Ordnung der Pädagogischen Prüfung f ü r das L e h r a m t an höheren Schulen i m Lande Hessen (MinErlaß) v. 12.10.1949 (ABl. K u l t M S. 460; Schulrecht V I I B I I I 3) Ordnung der Pädagogischen Ausbildung an höheren Schulen i m Lande Hessen (MinErlaß) v. 12.10.1949 (Schulrecht V I I B I I I 2) Ä n d v. 4.12.1950 (ABl. SchulVerw. S. 754; Schulrecht V I I B I I I 2) e) Recht der Hochschulen

für

Erziehung

Gesetz über die Errichtung einer Hochschule f ü r Erziehung an der JohannWolfgang-Goethe-Universität i n F r a n k f u r t am M a i n v. 12. 5.1960 (GVB1. S. 45; Schulrecht V I I A 1 1 c)

2. Rechtsquellenübersicht

201

Zulassungsbedingungen f ü r das S t u d i u m an den Hochschulen f ü r Erziehung des Landes Hessen (MinErlaß) v. 1. 6.1960 (ABl. K u l t M S. 238; Schulrecht V I I A I 2 a) Änd. v. 27. 2.1963 (ABl. K u l t M S. 146) M i n E r l a ß über die Ausbildungszeit der i m hessischen Schuldienst tätigen Realschullehrer v. 29. 9.1961 (ABl. K u l t M S. 542; Schulrecht V I I A I 5 a)

Niedersachsen a) Beamten-

und

Besoldungsrecht

Niedersächsisches Beamtengesetz v. 14. 7.1960 i. d. F. d. Neubek. v. 1. 3.1963 (GVB1. S. 95; SaBl. S. 381) Besoldungsgesetz für das L a n d Niedersachsen v. 14. 5.1958 (GVB1. S. 61) Gesetz über die Erhöhung von Dienst- u n d Versorgungsbezügen v. 9. 6. 1960 (GVB1. S. 91) Zweites Gesetz über die Erhöhung von Dienst- u n d Versorgungsbezügen v. 16.12.1960 (GVB1. S. 286) Drittes Gesetz über die Erhöhung von Dienst- u n d Versorgungsbezügen v. 26. 9. 1962 (GVB1. S. 147) Erstes Gesetz zur Änderung des Landesbesoldungsgesetzes v. 17. 4.1963 (GVBl. S. 235) b)

Schulgliederung

Gesetz über das öffentliche Schulwesen i n Niedersachsen v. 14. 9.1954 (GVB1. S. 89; SaBl. S. 1018; Schulrecht I C H ) Gesetz zur Änderung des Gesetzes ü b e r . . . v. 26. 6. 1958 (GVB1. S. 139) Gesetz über die V e r w a l t u n g öffentlicher Schulen (Schulverwaltungsgesetz) i. d. F. v. 28. 3.1962 (GVBl. S. 37; Schulrecht I C I I 1) Frivatschulgesetz v. 12. 7.1957 (GVBl. S. 81; Schulrecht X A I I 1) A r t . 4, 5 Vertrag des Landes Niedersachsen m i t den Evangelischen Landeskirchen i n Niedersachsen v. 19. 3.1955 (GVBl. S. 159; Weber S. 212) § 4 Zusatzvereinbarung v. 19. 3.1955 (Nds. M i n B l . S. 438; Weber S. 227) Volksschulen Richtlinien f ü r die Volksschulen des Landes Niedersachsen (MinErlaß) v. 6. 3.1962 (ABl. K u l t M S. 71; Sonderdruck; Schulrecht I I I B I 1) Mittelschulen Versetzungsordnung f ü r Mittelschulen (MinErlaß) v. 7.12.1953 (ABl. K u l t M S. 269) MinErlaß über die Fremdenprüfung zur Erlangung des Abschlußzeugnisses einer Mittelschule v. 5.11.1953 (ABl. K u l t M S. 243; Schulrecht I I I F I I 1)

202

Anhang

Gymnasien Stundentafeln für die höheren Schulen Niedersachsens (MinErlaß) v. 5. 2.1962 (SchulVerwBl. S. 35) Stundentafeln für die neusprachlichen u n d mathematisch-naturwissenschaftlichen Gymnasien der K u r z f o r m (MinErlaß) v. 30. 4.1962 (SchulVerwBl. S. 140; Schulrecht I I I B I I I 12) Versetzungsordnung f ü r die höheren Schulen (MinErlaß) v. 22. 10. 1953 (ABl. K u l t M S. 242) Ordnung der Reifeprüfung an Gymnasien (MinErlaß) v. 25.10.1957 (ABl. K u l t M S. 268 \ 0 . . . . TTT _ TTT m Änd. v. 2. 1.1963 (ABl. K u l t M S. 2 } H I F I I I 2) Ordnung der Reifeprüfung für Schulfremde (MinErlaß) v . l l . 1.1956 (ABl. K u l t M S. 8 \ c , _ Ä n d v. 27.12.1957 (ABl. K u l t M 1958, 2 J S c h u l r e ^ 1 1 1 F H 11) — v. 25. 1.1963 (ABl. K u l t M S. 32) Wirtschaftsoberschulen MinErlaß über Wirtschaftsoberschulen v. 21. 5.1950 (SchulVerwBl. S. 125; Schulrecht I I B I I I 11 a) Frauenoberschulen Richtlinien für den Unterricht an Frauenoberschulen (MinErlaß) v. 5. 3.1957 (SchulVerwBl. S. 60) Stundentafeln für Frauenoberschulen (MinErlaß) v. 4. 5.1962 (SchulVerwBl. S. 139; Schulrecht I I I B I I I 13) Ordnung der Abschlußprüfung an Frauenoberschulen (MinErlaß) v. 25. 3.1958 (SchulVerwBl. S. 83; Schulrecht I I I F I 3 a, b) Ordnung der Ergänzungsprüfung für Inhaberinnen eines Abschlußzeugnisses der Frauenoberschule zum Erwerb der Hochschulreife (MinErlaß) v. 25. 3.1958 (SchulVerwBl. S. 83, 85 \ e , . , , _ __ Erg. v. 30.11.1959 (SchulVerwBl. S. 3 l i / Schulre4 Gymnasialoberlehrera Studienrat? Studienprofessor 7 Oberstudienrat 7

A 10 I I I A 10a I I

634 — 656,-

668,— 692,—

702,— 728 —

736,764,—

II

693-

730,-

767,-

804,-

\ /• A 10b \ • A 11 / A 13 A 13a A 14

II

758-

796-

834,-

872,—

II II II

932,941,1000 —

974992,1 055-

1 016,1043,1 110,-

1 058,1 094,1 165,-

(1) Stellenschlüssel: A 1 0 :10a = 50 : 50. — (2) Stellenschlüssel: A 10b: A 1 1 = 5 : 1 . — (5) BDA-Hinausschiebung u m 2 Jahre. — (6) BDA-Hinausschiebung u m 4 Jahre. —

Berlin

..

Lehrer Lehrer m i t 2 Wahlfächern 1 Mittelschullehrer (k. w.) Oberschullehrer (k. w.) Studienrat 2 Oberstudienrat

•• 1 .. } .. J

A l IV

315,-

327,-

339,-

351,—

A 10a I I

681—

719,-

757,-

795,-

All

II

758,-

796,-

834,-

872,-

A13 A 14

II II

932,1000,-

974,1 055,-

1 016,1 110,—

1 058,1 165-

(1) Stellenzulage 48,99 D M unwiderruflich, ruhegehaltfähig. — (2) erhalten v o n d e r Bremen*

A

1

IV

Lehrer Oberschullehrer (k.w.) Studienrat

A 10a I I All II A 13a I I

312-

324,-

336,-

348-

618 —

654,719895 —

690,755— 935,—

726,791,975-

683,855 —

*Die Grundgehaltssätze enthalten noch nicht die gesetzlich noch nicht eingeführt

herausgehobenen Funktionen versehenen) „ Klassen"-Lehrer z u m Endgrundgehalt der Bes.Gr. A 1 355,27

367,52

757-

792,52

828,04

863,56

899,08

934,60

798,65

836,62

874,59

912,56

950,53

988,50 1 026,47 1 064,44 1 102,41 257,1 %

908,89

946,86

984,83 1 022,80 1 060,77 1 098,74 1 136,71 1 174,68 1 212,65 282,8 %

992,23 1 071,84 1 158,79 1 204,14

1035,11 1 114,72 1211,46 1 258,04

379,77

1 077,99 1 157,60 1 264,13 1 311,94

392,02

1 120,87 1 200,48 1 316,80 1 365,84

404,27

1 163,75 1 243,36 1 369,47 1 419,74

416,52

1 206,63 1 286,24 1422,14 1 473,64

428,77

—

—

970,12 1005,64 1 041,16

1 249,51 1 329,12 1 474,81 1 527,54

1 292,39 1372,-1 527,48 1 581,44

1 335,27 1414,88 1 580,15 1 635,34

100

%

242,8 %

311,4% 330,0 % 368,5 % 381,4 %

Schiebung um 4 Jahre beim Ü b e r t r i t t v o n A 9, A 1 0 nach A 11; v o n A 1 0 , A 10a nach Turnlehrer alter Ordnung. 363-

375,-

387,-

399,-

411,-

423,—

770,800,-

804,836,—

838 — 872,—

872,— 908,—

906,944,—

940,974,— 1 008,— 1 0 4 2 , 980,— 1 016,— 1 052,— 1 0 8 8 -

239,5 % 250,1 %

841,-

878,-

915,-

952,-

989,-

1 026,— 1 0 6 3 , - 1 1 0 0 , - 1 1 3 7 , -

261,4%

910,-

948,-

986,-

435,-

—

—

100

%

1 0 2 4 , - 1 0 6 2 , - 1 1 0 0 , - 1 1 3 8 , - 1 1 7 6 , - 1 2 1 4 , - 279,1 %

1 1 0 0 , - 1 142,— 1 1 8 4 , - 1 2 2 6 , - 1 2 6 8 , - 1 310,— 1 3 5 2 , - 1 3 9 4 , - 1 4 3 6 - 330,1 % 1 1 4 5 , - 1 1 9 6 , - 1 2 4 7 - 1 2 9 8 - 1 3 4 9 , - 1 4 0 0 , - 1 4 5 1 , - 1 5 0 2 , - 1 5 5 3 , - 357,0 % 1 220,— 1 275,— 1 330,— 1 3 8 5 , - 1440,— 1 495,— 1 550,— 1 605,— 1 660,— 381,6 % (3) BDA-Hinausschiebung u m 2 Jahre. — (4) BDA-Hinausschiebung u m 4 Jahre. — (7) Stellenschlüssel: A 1 3 : A 13a : A 1 4 = 40 : 40 :20. 363,-

375-

387,-

399,-

411,-

833,-

871,—

909,-

947,—

985,-

910,-

948,-

986,— 1 0 2 4 , - 1 062,— 1 1 0 0 , - 1 1 3 8 , - 1 1 7 6 , - 1 2 1 4 , -

423,-

435,-

1 023,— 1061,—

100

%

1099,— 1 137,— 261,4% 290,3 %

1 1 0 0 , - 1 1 4 2 , - 1 1 8 4 , - 1 2 2 6 , - 1 2 6 8 , - 1 310,— 1 3 5 2 , - 1 3 9 4 - 1 4 3 6 , - 330,1 % 1 2 2 0 , - 1 275 1 3 3 0 , - 1 3 8 5 , - 1 4 4 0 , - 1 495 — 1 5 5 0 , - 1 605 - 1 6 6 0 , - 381,6% 9. D A - S t u f e an unwiderrufliche ruhegehaltfähige Stellenzulage v o n 106,— D M . 360,—

372,-

384,—

396 —

408,-

834,906,762,870,942,798,9 7 8 , - 1 0 1 4 , - 1 050,— 827,— 899,9 7 1 , - 1 007,— 1 0 4 3 , - 1 0 7 9 , - 1 115,— 863,— 935,— 1015,- 1 055,— 1 095,— 1 135,— 1 2 2 5 - 1 2 7 0 , - 1 315,— 1360,— 1 4 0 5 , 6-%-Erhöhung. Sie w i r d i n Bremen bis jetzt n u r vorschußweise gezahlt.

100

%

257,4% 273,3% 344,4%

220

Anhang A

Hamburg Lehrer Lehrer 1 Oberschullehrer« Oberschullehrer Studienrat Oberstudienrat«

}

1 III

303,-

316,-

329,-

342,-

III

631,-

669,-

707,-

745,-

A10b I I

674,-

717,-

760,-

803,-

A13 I I A 13b I I A14 I I

917,928,992,-

959,979,1 046,-

1001,1 030,— 1 100,-

1043,10811 154 —

(1) M i t Universitätsbildung oder nach 10 jähriger Tätigkeit i m Hamburger Schuldienst bung des B D A u m 6 Jahre nach A 1 3 . — (3) Bis 40 °/o der Planstellen m i t Stellenzulage

Hessen

...

A

1

307,40

320,12

332,84

345,56

Lehrer an Volksschule* Realschullehrer 1 ! 2 Oberschullehrer 1 » 2 Studienrat» Studienrata

... ] ... \

A 10cIII

718,68

755,78

792.88

829,98

...

A13 A13a

926,44 942,34

968,84 993,22

1011,24 1044,10

1 053,64 1 094,98

... J

II II

(1) BDA-Hinausschiebung u m 2 Jahre gegenüber A 9. — (2) Erhalten eine unwiderruf-

Niedersachsen

...

Lehrer an Volksschulen 1 Lehrer an Volksschulen 2 Mittelschullehrer 1 >* Oberschullehrer 1 »» Mittelschullehrer» Oberschullehrer« Studienrat 1 Studienrat 2 Oberstudienrat

... •'

315,-

327,-

339,-

351,-

A10 I I I A 10a I I

634,656,-

668,692,-

702,728,—

736,764,-

A 10b I I

680,-

718,-

756,-

794,—

A l

) |

All A 13

...

A14

II II II

758,-

796,-

834,-

872,—

932,941,— 1000,-

974,— 992,1 055,—

1 016,— 1043,1 110,-

1 058,— 1094,— 1 165,—

(1) bis 8. DA.-Stufe. — (2) ab 9. Stufe. — (3) ab 7. D A - S t u f e ; BDA-Hinausschiebung u m

Nordrhein-Westfalen

A

1

318,50

330,75

343,-

355,25

Lehrer an Volksschulen* Lehrer an Volksschulen 2 Realschullehrer3 Lehrer am Aufbauzug einer Volksschule^ Oberschullehrer (k. w.) Studienrat 5 Studienrat« Oberstudienrat

A10 I I I A 10a I I

661,50 712.95

698,25 748,50

735,784,05

771,75 819,60

812,20

850,20

888,20

926,20

931 , 973,90 1 025,35

973,90 1 022,90 1 079,25

1 016,80 1071,90 1 133,15

1 059,70 1 120,90 1 187,05

] I A H TT [ A l l a 11 ' A13 II A13a I I A14 II

(1) bis 6. DA-Stufe. — (2) ab 7. D A Stufe; BDA-Hinausschiebung u m 2 Jahre. — (3) schullehrerprüfung abgelegt hat. — (5) bis 8. DA-Stufe. — (6) ab 9. DA-Stufe.

5.

bersicht über die Grundgehälter

355,-

368,-

381,—

394-

407,-

420,-

783,-

821,-

859,-

897,-

935,-

973,— 1011,—

846-

889,-

932,-

975,-

433,-

—

—

100

%

1 0 4 9 , - 1 0 8 7 , - 251,0% 1 0 1 8 , - 1 061,— 1 1 0 4 , - 1 1 4 7 - 1 1 9 0 , - 274,8%

1 0 8 5 , - 1 1 2 7 , - 1 1 6 9 , - 1 2 1 1 , - 1 2 5 3 , - 1 2 9 5 , - 1 337 — 1 3 7 9 , - 1 421— 328,2 % 1 132,— 1 183,— 1 234,— 1 2 8 5 , - 1 3 3 6 , - 1 387,— 1 4 3 8 , - 1489,— 1 5 4 0 , - 355,7% 1 2 0 8 , - 1 262,— 1 316,— 1 3 7 0 , - 1 424,— 1 4 7 8 , - 1 5 3 2 , - 1 5 8 6 , - 1 6 4 0 , - 378,8% — (2) Treten nach lOjähriger Tätigkeit i m Hamburger Schuldienst unter Hinausschievon 112,— D M , nach 10 Jahren u n w i d e r r u f l i c h u n d ruhegehaltfähig.

100

%

358,28

371,-

383,72

396,44

867,08

904,18

941,28

978,38 1 015,48 1 052,58 1089,68 1 126,78 1 163,88 267,8%

409,16

421,88

434,60

1 096,04 1 138,44 1 180,84 1 223,24 1 265,64 1 308,04 1 350,44 1 392,84 1 435,24 330,2% 1 145,86 1 196,74 1 247,62 1 298,50 1 349,38 1 400,26 1451,14 1 502,02 1 552,90 357,3% liehe ruhegehaltfähige Zulage v o n 42,40 D M . — (3) Stellenverhältnis A 1 3 : A 13a = 1 :1.

363,—

375,-

387,-

399,—

411,-

423,-

770,800,—

804,— 836,-

838,— 872,—

872,— 908,-

906,944,-

940,980,-

832,-

870,-

908,-

946,-

984,-

910,-

948,-

986,-

435,—

100

%

974,— 1 008,— 1 0 4 2 - 239,5% 1 0 1 6 , - 1 052,— 1 088,— 250,1 % 1 0 2 2 , - 1 0 6 0 , - 1 0 9 8 , - 1 1 3 6 , - 261,1 %

1 024,- 1 062,- 1100,-

1 138,- 1 176,- 1 2 1 4 -

279,1 %

1 1 0 0 , - 1 1 4 2 , - 1 1 8 4 , - 1 2 2 6 , - 1 2 6 8 , - 1 310,— 1 352,— 1394,— 1 4 3 6 , - 330,1 % 1 145,— 1 196,— 1 2 4 7 , - 1 298,— 1 349,— 1400,— 1 4 5 1 , - 1 502,— 1 553,— 357,0% 1 2 2 0 , - 1 2 7 5 , - 1 3 3 0 , - 1 3 8 5 , - 1 4 4 0 - 1 4 9 5 , - 1 550,— 1 605,— 1 6 6 0 , - 381,6 % 1 Jahre.

100

%

367,50

379,75

392,—

404,25

416,50

808,50 855,15

845,25 890,70

882,— 926,25

918,75 961,80

955,50 992,25 1 0 2 9 , - 1 065,75 1 102,50 250,0% 997,35 1 032,90 1 068,45 1 1 0 4 , - 1 139,55 258,4%

428,75

441,-

964,20 1 002,20 1 040,20 1 078,20 1 116,20 1 154,20 1 192,20 1 230,20 1 268,20 287,6% 1 102,60 1 145,50 1 188,40 1 231,30 1 274,20 1 317,10 1 360,— 1 402,90 1 445,80 327,8 % 1 169,90 1 218,90 1 267,90 1 316,90 1 365,90 1 414,90 1 463,90 1 512,90 1 561,90 354,2% 1 240,95 1 294,85 1 348,75 1 402,65 1 456,55 1 510,45 1 564,35 1 618,25 1 672,15 379,6 % BDA-Hinausschiebung u m 4 Jahre gegenüber A 10, A 10a. — (4) soweit er die Real-

Anhang

222 Rheinland-Pfalz

A l

305,—

318,-

331,—

344,—

Lehrer an Volksschule* Lehrer an Volksschule« Realschullehrer 8 Lehrer am Aufbauzweig einer Volksschule 8 » 4 Oberschullehrer 8 Realschullehrer 5 Lehrer am Aufbauzweig einer Volksschule 4 » 5 Oberschullehrer 5 Studienrat« Studienrat 7

A 10 I I I A10a I I

633,— 656-

667,692,-

701728-

735764,-

> A10b I I

716,-

754,-

792,-

830,-

II

758,-

796,-

834,-

872,-

II II

932,941,-

974,992-

1016,1 043,-

1 058,1094,-

... |

J

... |I A H ... J( A 1 3

A13a

(1) bis 8. DA-Stufe. — (2) ab 9. DA-Stufe. — (3) bis 7. D A - S t u f e ; BDA-Hinausschiebung Stufe; BDA-Hinausschiebung u m 2 Jahre. — (6) bis 8. DA-Stufe. — (7) ab 9. DA-Stufe.

Saarland

A

1

306.23

319,71

333,19

346,67

Lehrer an Volksschule* Oberlehrer an Volksschule* Mittelschullehrer Gymnasiallehrer Mittelschuloberlehrer Gymnasialoberlehrer Studienrat Studienrat

A 10 I I I A 10a I I I a iniiTTT

592,89 624,72

627,19 661,47

661,49 698,22

695,79 734,97

660.24

700,66

741,08

781,50

\ / \ /

A A U D A A A

jj

A 1 1

A13 II A 13a I I

727,62

768,04

808,46

848,88

901,55 910,16

946,88 960,38

992,21 1 010,60

[ 037,54 1 060,82

(1) plus 57,57 D M Stellenzulage an Volksschulen m i t 1 oder 2 Schulstellen; nach 15 J a h -

Schleswig-Holstein Lehrer*» 8 Lehrer 2 » 8 Hauptlehrer 8 Mittelschullehrer 4 Gymnasiallehrer Gymnasialoberlehrer 5 »« Gymnasialoberlehrer 7 Studienrat Studienrat 2 »» Oberstudienrat

.... .

A l A10 I I I A 10a I I I A 10b I I

, }

306,23

318,49

330,74

342,99

597,77 614,92 659,07

629,62 650,44 696,98

661,47 685,96 734,95

693,32 721,48 772,92

All

II

726,39

764,36

802,32

840,29

A 12 A 12a A 13 A 13a A14

II II II II II

801,72 85l,H3 900,32 967,70 988,52

845,20 894,21 943,20 1 010,57 1 042,43

888,08 937,08 986,08 1 0i3,45 1096,33

930,96 979,96 1 028,95 1 096,33 1 150,23

(1) bis 8. DA-Stufe. — (2) ab 9. DA-Stufe. — (3) plus 48,99 D M Stellenzulage als Lehrer (4) BDA-Hinausschiebung u m 4 Jahre. — (5) Eingangsgruppe f ü r L e h r k r ä f t e m i t beson(8) plus 67,37 D M Stellenzulage; 2 Jahre nach Erreichen des Endgrundgehalts u n w i d e r -

5.

bersicht über die Grundgehälter

357,-

370,-

383-

396,—

409-

422-

769,800,-

803,836,-

837872,—

871,908,-

905,944-

939,980,-

868-

906,-

944 —

982,-

910,-

948,-

986,-

435,—

—

—

100

%

973,- 1007,- 1 041,1 016,- 1 052,- 1088,-

239,3% 250,1 %

1 0 2 0 , - 1 0 5 8 , - 1096,— 1 1 3 4 - 1 172,—

269,4%

1 024,- 1062,-

1 100,- 1 138,- 1 176,- 1 214,-

279,1 %

100,— 1 142,— 1 184 — 1 2 2 6 , - 1 2 6 8 , - 1 3 1 0 , - 1 352,— 1 3 9 4 , - 1 4 3 6 , 1 4 5 , - 1 1 9 6 , - 1247,— 1 2 9 8 , - 1 3 4 9 , - 1 4 0 0 , - 1 4 5 1 , - 1 5 0 2 , - 1 5 5 3 , -

330,1 % 357,0%

u m 2 Jahre. —