Haushaltssperren im Recht des Bundes, der Länder und der Kommunen [1 ed.] 9783428554041, 9783428154043

Citation preview

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1366

Haushaltssperren im Recht des Bundes, der Länder und der Kommunen Von

Kristian Heise

Duncker & Humblot · Berlin

KRISTIAN HEISE

Haushaltssperren im Recht des Bundes, der Länder und der Kommunen

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1366

Haushaltssperren im Recht des Bundes, der Länder und der Kommunen

Von

Kristian Heise

Duncker & Humblot · Berlin

Die Juristische Fakultät der Universität Potsdam hat diese Arbeit im Jahre 2017 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten

© 2018 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Satz: Klaus-Dieter Voigt, Berlin Druck: buchbücher.de gmbh, Birkach Printed in Germany

ISSN 0582-0200 ISBN 978-3-428-15404-3 (Print) ISBN 978-3-428-55404-1 (E-Book) ISBN 978-3-428-85404-2 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Meinen Eltern

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 2017 von der Juristischen Fakultät der Universität Potsdam als Dissertation angenommen. Literatur und Rechtsprechung konnten bis April 2017 berücksichtigt werden. Mein Dank gilt zunächst meinem Doktorvater, Herrn Univ.-Prof. Dr. Thorsten Ingo Schmidt, der mich vom Schwerpunktbereichsstudium bis zum Abschluss dieser Arbeit begleitet und unterstützt hat. Für die Erstellung des Zweitgutachtens danke ich Herrn Prof. Dr. Matthias Dombert. Dank schulde ich ferner Frau Elke Droste, meiner Muse, für die Korrektur des Manuskripts und die Inspiration seit dem Abitur. Ich danke meinen Freunden, vor allem Adda Grauert, Konrad Krüger und Prof. Dr. Lutz Lammers, die mich auf dem Weg der Fertigstellung dieser Arbeit begleitet haben. Zusätzlich gilt besonderer Dank für die Unterstützung in den letzten Monaten Philip Matuschka und Anna Magdalena Moschke. Herzlichst danke ich Hanna Bläsi, Susann Lehmann und Fiona Schmidt, die mich nun schon seit vielen Jahren auf meinem Weg begleiten, unterstützen und ertragen. Meinen Großeltern Brigitte und Hubert Heise danke ich für die Unterstützung bei der Veröffentlichung. Abschließend möchte ich von Herzen meinen Eltern Ines und Ronald Heise danken. Ihre bedingungslose Unterstützung hat mir nicht nur mein Studium, sondern auch den Abschluss dieser Arbeit ermöglicht. Ihnen ist diese Arbeit gewidmet. Potsdam, im November 2017

Kristian Heise

Inhaltsverzeichnis 1. Teil Einführung in die Thematik

19

§ 1 Rechtliche Grundlagen des Haushaltsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Bundes- und Landesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Kommunalebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19 19 23

§ 2 Haushaltssperren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25

§ 3 Gegenstand und Ziel dieser Arbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

27

2. Teil Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder § 4 Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung gemäß Art. 20 II 2 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Grundsatz der Gewaltenteilung, Art. 20 II 2 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Funktionen des Gewaltenteilungsprinzips . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Mäßigungsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rationalisierungsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Kontrollfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Schutzfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Arten der Gewaltenteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Funktionale Gewaltenteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Institutionell-organisatorische Gewaltenteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Personelle Gewaltenteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Die drei Gewalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Gesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Vollziehende Gewalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Kernbereichsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Bedeutung der Gewaltenteilung gemäß Art. 20 II 2 GG im Haushaltsrecht C. Haushaltssperren und Gewaltenteilung, Art. 20 II 2 GG . . . . . . . . . . . . . . . . I. Haushaltsplan und Haushaltsgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Begriff und Bedeutung des Haushaltsplans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Funktionen des Haushaltsplans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29

29 29 30 30 31 32 33 34 34 35 36 36 36 38 40 41 44 48 48 49 53

10

Inhaltsverzeichnis a) Finanzpolitische Funktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Wirtschaftspolitische Funktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Allgemeinpolitische Funktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Kontrollfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Weitere Funktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Begriff und Bedeutung des Haushaltsgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Funktionen des Haushaltsgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Rechtswirkungen des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplans . . . a) Innenrechtliche Wirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Außenwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Rechtsnatur des Haushaltsgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Haushaltssperren . . . . . . . . . . . . 1. Delegation des Ausgabebewilligungsrechts an die Exekutive . . . . . . a) Einfache Sperrvermerke gemäß § 22 S. 1 BHO . . . . . . . . . . . . . . . b) Qualifizierte Sperrvermerke gemäß § 22 S. 3 BHO . . . . . . . . . . . 2. Eingriff in das Haushaltsvollzugsrecht der Exekutive . . . . . . . . . . . . III. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

54 54 54 55 56 56 58 60 60 62 64 65 67 67 70 73 75

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Sperrvermerk im Haushaltsplan, § 22 BHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Einfache Sperrvermerke, § 22 S. 1, 2 BHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rechtsfolgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Erlass . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Aufhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Qualifizierte Sperrvermerke, § 22 S. 3 BHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rechtsfolgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Erlass . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Aufhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Abweichungen in den Landeshaushaltsordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Einfache Sperrvermerke, § 22 S. 1, 2 BHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Qualifizierte Sperrvermerke, § 22 S. 3 BHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Aufhebung von Sperrvermerken, § 36 BHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Sperre durch Haushaltsgesetz, § 24 III 3 BHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Baumaßnahmen, größere Beschaffungen und größere Entwicklungsvorhaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Voraussetzungen und Rechtsfolgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Erlass und Aufhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Abweichungen in den Landeshaushaltsordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. Sperren zur Erwirtschaftung von Globalen Minderausgaben . . . . . . . . . . . . .

77 77 78 79 81 81 82 83 84 84 85 86 88 88 89 89 91 92 93 93 94 95

Inhaltsverzeichnis

11

I. Was ist die Globale Minderausgabe? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Funktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. „Bodensatzabschöpfung“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. „Herstellung des Haushaltsausgleichs“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. „Rasenmähermethode“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Budgetrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Budgetpflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Budgetrecht und Haushaltsgrundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Ausgewählte Haushaltsgrundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit . . . . . . . . . . . . b) Grundsätze der Einheit und Vollständigkeit des Haushaltsplans c) Grundsatz der Ausgeglichenheit des Haushaltsplans . . . . . . . . . . d) Grundsatz der Wahrheit und Genauigkeit des Haushaltsplans . . e) Grundsatz der Klarheit des Haushaltsplans . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Grundsatz der Spezialität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . g) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Veranschlagung und Vollzug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Regelungen in den Landeshaushaltsordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Regelungsvorschlag zur Globalen Minderausgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . .

96 98 98 100 101 101 102 104 105 107 107 109 110 113 119 121 125 127 128 129

§ 6 Sperren beim Vollzug des Haushaltsplans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Haushaltswirtschaftliche Sperre, § 25 HGrG, § 41 BHO . . . . . . . . . . . . . . . I. Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Rechtsfolgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Erlass . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Aufhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Abweichungen in den Landeshaushaltsordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Konjunkturbedingte Sperre nach § 6 I StabG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

139 139 141 144 145 148 149 151

§ 7 Änderungsvorschläge zu Haushaltssperren auf bundes- und landesrechtlicher Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 § 8 Weitere Instrumente zur Kontrolle des Haushalts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Rationalisierung von Kassenmitteln, § 43 BHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Nachtragshaushaltsplan, § 33 BHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Voraussetzungen für die Aufstellung von Nachtragshaushalten . . . . . . . II. Gesetzgebungsverfahren für Nachtragshaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

156 156 158 159 161

§ 9 Rechtsschutz gegen Haushaltssperren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 A. Außergerichtlicher Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 B. Gerichtlicher Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166

12

Inhaltsverzeichnis I.

Verfassungsorganstreit, Art. 93 I Nr. 1 GG i.V. m. §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Parteifähigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Antragsgegenstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Antragsbefugnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Materielle Betrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Haushaltssperren gemäß §§ 22, 41 BHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Globale Minderausgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Abstrakte Normenkontrolle, Art. 93 I Nr. 2 GG i.V. m. §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Antragsberechtigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Prüfungsgegenstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Antragsgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Materielle Betrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

167 168 168 170 171 172 173 177 177 178 181 183 184

§ 10 Fazit zu Haushaltssperren auf bundes- und landesrechtlicher Ebene . . . . . 186 3. Teil Haushaltssperren im Recht der Kommunen

188

§ 11 Art. 28 II GG und das kommunale Haushaltsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 § 12 Deutsche Gemeindeordnung vom 30. Januar 1935 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 § 13 Bestandsaufnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 § 14 Haushaltssatzung und Haushaltsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 A. Haushaltssatzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 B. Haushaltsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 § 15 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Sperrvermerk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Einfacher Sperrvermerk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rechtsfolgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Erlass . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Aufhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Qualifizierte Sperrvermerke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rechtsfolgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Erlass . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Aufhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Regelungsvorschlag für gesetzliche Regelung von Sperrvermerken . . .

201 201 203 204 205 205 208 208 208 209 209 209 210

Inhaltsverzeichnis

13

1. Erforderlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verortung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Regelungsvorschlag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Formulierungsvorschlag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Erläuterung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Globale Minderausgabe und Bewirtschaftungssperre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Globale Minderausgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Bewirtschaftungssperre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rechtsfolgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Erlass . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Aufhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Regelungsvorschlag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

210 212 214 214 215 217 217 222 223 223 224 227 228

§ 16 Sperren beim Vollzug des Haushaltsplans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Haushaltswirtschaftliche Sperre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Budgetrecht der Vertretungskörperschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Rechtsfolgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Erlass . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Aufhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Verbesserungsvorschlag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Konjunkturbedingte Sperre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

231 231 232 234 236 237 240 241 242

§ 17 Weitere Instrumente zur Kontrolle des Haushalts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 A. Nachtragshaushaltssatzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 B. Haushaltssicherungskonzept . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 § 18 Rechtsschutz gegen Haushaltssperren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 A. Außergerichtlicher Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 B. Gerichtlicher Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 § 19 Fazit zu Haushaltssperren auf kommunaler Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 4. Teil Fazit

258

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 Sachregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270

Abkürzungsverzeichnis a. A. Abs. a. F. AöR Art. Bay. BayHO Bbg. BbgKVerf Bd. Begr. BerlVerfGH BGBl BHO BK Bln. Brem. Bsp. bspw. BT BVerfG BVerfGE BVerfGG BVerwG BVerwGE BW bzw. ca. DGO d.h. DM DÖV Drs. DVBl ESVGH etc.

andere Ansicht Absatz alte Fassung Archiv des öffentlichen Rechts (Zs.) Artikel Bayern, bayerisch Bayerische Haushaltsordnung Brandenburg, brandenburgisch Brandenburgische Kommunalverfassung Band Begründer Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin Bundesgesetzblatt Bundeshaushaltsordnung Bonner Kommentar zum Grundgesetz Berlin, berlinisch Bremen, bremisch Beispiel/Beispiele beispielsweise Bundestag Bundesverfassungsgericht Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts Bundesverfassungsgerichtsgesetz Bundesverwaltungsgericht Entscheidungssammlung des Bundesverwaltungsgerichts Baden-Württemberg, baden-württembergisch beziehungsweise circa Deutsche Gemeindeordnung vom 30. Januar 1935 das heißt Deutsche Mark Die Öffentliche Verwaltung (Zs.) Drucksache Deutsches Verwaltungsblatt (Zs.) Entscheidungen der Staatsgerichtshöfe et cetera

Abkürzungsverzeichnis f.; ff. GABl. GBl. GemHKVO GemHV/GemHVO GemO/GO GG GGK GMA GOBReg GOBT Gr. GVBl. Hamb. Hess. HGO HGrG HRB Hrsg.; hrsg. Hs. HStR i. d. F. i. d. R. i. E. insb. i. S. d. i. S. v. i.V. m. JZ KKZ KomHKV KomHR KomHVO/KommHV/ KommHVO KSVG KVerf/KV KVG LHO lit. LSA LV LVerfG

folgende; fortfolgende Gemeinsames Amtsblatt für das Land Baden-Württemberg Gesetzblatt Gemeindehaushalts- und Kassenverordnung Gemeindehaushaltsverordnung Gemeindeordnung Grundgesetz Grundgesetz-Kommentar Globale Minderausgabe Geschäftsordnung der Bundesregierung Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages Gruppe Gesetz- und Verordnungsblatt Hamburg, hamburgisch Hessen, hessisch Hessische Gemeindeordnung Haushaltsgrundsätzegesetz Haushaltstechnische Richtlinien des Bundes Herausgeber, herausgegeben Halbsatz Handbuch des Staatsrechts in der Fassung in der Regel im Ergebnis insbesondere im Sinne der/des im Sinne von in Verbindung mit Juristenzeitung (Zs.) Kommunal-Kassenzeitschrift (Zs.) Kommunale Haushalts- und Kassenverordnung Kommunales Haushaltsrecht Kommunalhaushaltsverordnung Kommunalselbstverwaltungsgesetz des Saarlandes Kommunalverfassung Kommunalverfassungsgesetz Landeshaushaltsordnung littera (Buchstabe) Land Sachsen-Anhalt, sachsen-anhaltinisch Landesverfassung Landesverfassungsgericht

15

16 LVerfGE LVerfGG Mio. Mrd. MV m.w. N. Nds. NKomVG Nr. NRW RGBl. RHO Rn. RP s. S. s. a. Saarl. Sachs., sächs. SH s. o. StabG StGH StGHG Thür. ThürKO ThürVBl. u. a. u. ä. Urt. usw. u. v. m. v. v. a. Var. Verf. VerfGG VerfGHG Verw. vgl. Vorbem.

Abkürzungsverzeichnis Entscheidungssammlung der Landesverfassungsgerichte Landesverfassungsgerichtsgesetz Millionen Milliarden Mecklenburg-Vorpommern, mecklenburg-vorpommerisch mit weiteren Nachweisen Niedersachsen, niedersächsisch Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz Nummer Nordrhein-Westfalen, nordrhein-westfälisch Reichsgesetzblatt Reichshaushaltsordnung Randnummer Rheinland-Pfalz, rheinland-pfälzisch siehe Satz, Seite siehe auch Saarland, saarländisch Sachsen, sächsisch Schleswig-Holstein, schleswig-holsteinisch siehe oben Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft Staatsgerichtshof Staatsgerichtshofsgesetz Thüringen, thüringisch Thüringer Kommunalordnung Thüringer Verwaltungsblätter (Zs.) und andere; unter anderem und ähnlichem/und ähnliches Urteil und so weiter und vieles mehr vom vor allem Variante Verfassung Verfassungsgerichtsgesetz Verfassungsgerichtshofsgesetz Die Verwaltung (Zs.) vergleiche Vorbemerkung

Abkürzungsverzeichnis VR VV-BHO VVDStRL VV-LHO VwGO VwV z. B. ZG ZKF Zs. zzgl.

17

Verwaltungsrundschau (Zs.) Allgemeine Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer (Zs.) Allgemeine Verwaltungsvorschriften zur Landeshaushaltsordnung Verwaltungsgerichtsordnung Verwaltungsvorschrift zum Beispiel Zeitschrift für Gesetzgebung (Zs.) Zeitschrift für Kommunalfinanzen (Zs.) Zeitschrift zuzüglich

Römische Ziffern hinter Artikeln oder Paragraphen bezeichnen Absätze, arabische Ziffern Sätze innerhalb eines Absatzes.

1. Teil

Einführung in die Thematik Haushaltssperre: „Eine Haushaltssperre ist eine durch Haushaltsvermerk im Haushaltsplan niedergeschriebene Vorgabe, die bestimmt, dass gewisse finanzielle Mittel nicht ausgegeben werden dürfen. Die Haushaltssperre kann sich auf den gesamten Haushalt oder auch nur auf Teile des Haushalts beziehen.“1

Bevor umfassend die Haushaltssperren auf Bundes- und Landesebene (2. Teil) sowie auf kommunaler Ebene (3. Teil) untersucht werden, sollen zur Einführung zunächst die rechtlichen Grundlagen des Haushaltsrechts dargestellt werden (§ 1). Im Anschluss werden dann Haushaltssperren im Allgemeinen kurz betrachtet und definiert (§ 2). Abschließend wird ein Überblick über den Gang und das Ziel der dann folgenden Bearbeitung gegeben (§ 3).

§ 1 Rechtliche Grundlagen des Haushaltsrechts Die Betrachtung der rechtlichen Grundlagen wird, wie der gesamte Verlauf der Bearbeitung, in zwei Teile gegliedert und zwar wird zum einen die Bundes- und Landesebene2 (A.) und zum anderen die Kommunalebene (B.) betrachtet.

A. Bundes- und Landesebene Den verfassungsrechtlichen Ausgangspunkt für das derzeit geltende Haushaltsrecht3 bildet das Haushaltsverfassungsrecht im X. Abschnitt des Grundgesetzes.4 Das Haushaltsverfassungsrecht umfasst diejenigen Verfassungsnormen, die sich 1 Burth/Gnädiger/Grieger/Hilgers, Lexikon der öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft, S. 188. 2 Zu den Rechtsquellen Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 4 f.; ausführlicher Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 30 ff.; Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 1 ff.; Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 4 ff. 3 Zur Entwicklung des Haushaltsrechts in Deutschland Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 7, Rn. 15 ff.; Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel A, S. 1 ff., Rn. 2 ff.; Vialon, Öffentliche Finanzwirtschaft, Teil B, S. 51 ff. 4 Vgl. Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 4; Waldhoff, Grundzüge des Finanzrechts des Grundgesetzes, HStR V, 32007, § 116, Rn. 130.

20

1. Teil: Einführung in die Thematik

spezifisch mit dem Haushaltsrecht befassen.5 Dies sind im X. Abschnitt des Grundgesetzes die Art. 109–115, und im XI. Abschnitt Art. 143d GG, wobei Art. 109, 143d GG die föderale Verteilung der Haushaltszuständigkeiten zwischen Bund und Ländern und Art. 110–115 GG das Haushaltsverfassungsrecht des Bundes regeln.6 Dem Haushaltsverfassungsrecht folgen, im Rang zwischen Verfassungsrecht und einfachem Gesetzesrecht, auf Art. 109 IV GG basierend, das Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG)7 und das Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (StabG)8. Das Haushaltsgrundsätzegesetz stellt für Bund und Länder verbindliche Vorgaben für die Ausgestaltung des einfachgesetzlichen Haushaltsrechts auf.9 Das Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft regelt gemeinsam für Bund und Länder geltende Grundsätze für eine konjunkturgerechte Haushaltswirtschaft.10 Auf der Ebene des einfachen Gesetzes schließen sich dann die Bundeshaushaltsordnung (BHO)11 bzw. die Landeshaushaltsordnungen (LHO) einerseits sowie die Haushaltsgesetze des Bundes und der Länder andererseits an.12 Den Landeshaushaltsordnungen und Landeshaushaltsgesetzen geht dann jedoch noch die Landesverfassung vor.13 Die Bundeshaushaltsordnung und die Landeshaushaltsordnungen dienen dabei der Konkretisierung und Weiterentwicklung des Haushaltsgrundsätzegesetzes.14 Auf dem Rang unterhalb der einfachen Gesetze folgen schließlich die Verwaltungsvorschriften, u. a. die Haushaltstechnischen Richtlinien des Bundes (HRB) und die Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur Bundes- bzw. Landeshaushaltsordnung (VV-BHO/LHO).15 5

Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 7, Rn. 1. Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 7, Rn. 1. 7 Dazu ausführlich Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 70 ff. Hierbei muss beachtet werden, dass sich die Ermächtigung zum Erlass des HGrG bis zum 31.07.2009 in Art. 109 III GG befand. Geändert gem. Art. 1 Nr. 4 lit. c, d des Gesetzes v. 29.7. 2009, BGBl. I 2248 (2249). 8 Vgl. zum Rechtscharakter des StabG Stern/Münch/Hansmeyer, StabG, S. 65 ff., 105 ff. 9 Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 7, Rn. 23, ausführlich Kloepfer, Finanzverfassungsrecht § 8, Rn. 218 ff. s. a. Synopse Bundeshaushaltsordnung – Haushaltsgrundsätzegesetz bei Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Anh. z. Art. 110, S. 286 ff. 10 Dazu Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 109, Rn. 261, 269; Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 10. 11 Zur BHO im System des Haushaltsrechts Engels, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, Vorbem. BHO, Rn. 12 ff. 12 Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 7, Rn. 23. 13 Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 7, Rn. 23. 14 Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 70. 15 Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 21 ff. 6

§ 1 Rechtliche Grundlagen des Haushaltsrechts

21

So ergibt sich auf der Ebene des Bundes eine vierstufige Hierarchie des nationalen Haushaltsrechts, bestehend aus dem Haushaltsverfassungsrecht, dem Haushaltsgrundsätzegesetz und dem Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, der Bundeshaushaltsordnung und dem Bundeshaushaltsgesetz mit Bundeshaushaltsplan.16 Auf der Landesebene ergibt sich sogar eine fünfstufige Hierarchie, bestehend aus dem Grundgesetz, dem Haushaltsgrundsätzegesetz und dem Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, der Landesverfassung, der Landeshaushaltsordnung sowie dem Landeshaushaltsgesetz mit Landeshaushaltsplan.17 Den Ausgangspunkt bildet also die Haushaltsverfassung des Grundgesetzes. Gemäß Art. 109 I GG sind der Bund und die Länder in ihrer Haushaltswirtschaft selbstständig und voneinander unabhängig. Der Haushalt des Bundes und die Haushalte der Länder sind demnach streng voneinander zu trennen, sodass dieses Prinzip der Haushaltstrennung den bundesstaatlichen Dezentralisierungsgedanken von Art. 20 I GG widerspiegelt, welcher hier auf haushaltswirtschaftlicher Ebene seine bereichsspezifische Ausformung erhält.18 Daraus resultiert die Eigenverantwortung des Bundes und jedes Landes für die eigene Haushaltswirtschaft.19 Aufgrund der Haushaltsautonomie der Länder sind sie befugt, in ihren Verfassungen eigenständige Haushaltsvorschriften zu normieren, soweit sie damit nicht gegen Art. 109 II bis IV GG und die auf dieser Grundlage erlassenen Gesetze, insbesondere das Haushaltsgrundsätzegesetz, verstoßen.20 Ansonsten würde die Regelung des Art. 31 GG greifen und das Landesrecht würde durch das Bundesrecht, in diesem Fall Art. 109 GG, verdrängt.21 Auf der nächsten Stufe folgen das Haushaltsgrundsätzegesetz und das Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft. Gemäß Art. 109 IV GG hat der Bund die Grundsatz-Gesetzgebungskompetenz für das Haushaltsrecht22 und eine konjunkturgerechte Haushaltswirtschaft23. Letzteres spiegelt sich im Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft wider, da auch dieses haushaltsrechtliche Vorgaben an den Bund und die Länder richtet.24 Gemäß § 1 S. 1 StabG haben der Bund und die Länder „bei ihren wirt16

Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 4. Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 4. 18 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 31; vgl. Fischer-Menshausen, in: von Münch/Kunig, GGK III, 3. Auflage, Art. 109, Rn. 1, 5. 19 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 31. 20 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 37. 21 Siehe dazu Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 37. 22 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 15; vgl. Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 8, Rn. 219 ff. 23 Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 109, Rn. 261, 269. 24 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 40. Zum StabG auch Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 30 ff.; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 8, Rn. 231 f. 17

22

1. Teil: Einführung in die Thematik

schafts- und finanzpolitischen Maßnahmen die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu beachten“. Die inhaltlich begrenzte Kompetenz des Art. 109 IV GG umfasst daneben vor allem das Haushaltsrecht und soll dazu dienen, für Bund und Länder einheitliche haushaltsrechtliche Grundsätze zu schaffen,25 Art. 109 IV GG, § 1 S. 1 HGrG. Gemäß § 1 S. 2 HGrG sind der Bund und die Länder verpflichtet ihr Haushaltsrecht nach diesen Grundsätzen zu regeln. Dem zweistufigen Staatsaufbau nach erfasst dieser Gesetzgebungsauftrag an die Länder auch die Kommunen.26 Dabei muss jedoch die von Art. 109 I GG geforderte Eigenstaatlichkeit und grundsätzliche Selbstständigkeit von Bund und Ländern in der Haushaltswirtschaft gewahrt werden, was dazu führt, dass der Bundesgesetzgeber diese Materie nicht erschöpfend regeln kann, sondern den Ländern einen ausreichenden Spielraum zur Berücksichtigung einzelstaatlicher Eigenschaften und Differenzierungen belassen muss.27 Grundsätzlich müssen die bundesgesetzlichen Regelungen also ausfüllungsfähig und -bedürftig (§§ 1 ff. HGrG) und dürfen nur ausnahmsweise detailliert ausgestaltet sein (§§ 49 ff. HGrG).28 Im Teil I des Haushaltsgrundsätzegesetzes (§§ 1 bis 48) finden sich Richtlinien für die Gesetzgebung des Bundes und der Länder, die zwar noch einer Umsetzung bedürfen, aber schon sehr detailliert ausgestaltet sind.29 Teil II des Haushaltsgrundsätzegesetzes (§§ 49 bis 57) enthält Vorschriften, die einheitlich und unmittelbar für den Bund und die Länder gelten.30 Die Richtlinien des Teils I des Haushaltsgrundsätzegesetzes werden auf der nächsten Stufe durch die Bundeshaushaltsordnung und die Landeshaushaltsordnungen, als einfache Gesetze, ausgeführt und ausgefüllt.31 Diese entsprechen sich weitgehend in ihrer Paragraphen- bzw. Artikelfolge, was die Vermutung nahe legt, dass sie auch inhaltlich identisch sind.32 Zwar gleichen sich die meisten Einzelvorschriften, dennoch lassen sich bei detaillierter Betrachtung inhalt-

25 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 14 f.; vgl. Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 8, Rn. 218. 26 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 18; vgl. Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 8, Rn. 226 f. 27 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 15; vgl. Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 8, Rn. 220. 28 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 15; ähnlich Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 8, Rn. 223. 29 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 38. 30 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 38. 31 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 38; vgl. Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 15. 32 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 38.

§ 1 Rechtliche Grundlagen des Haushaltsrechts

23

liche Unterschiede entdecken, die im späteren Verlauf dieser Arbeit dargestellt werden sollen33.34 Neben die Haushaltsordnungen von Bund und Ländern tritt das Haushaltsgesetz, welches i. d. R. begrenzt auf den Zeitraum eines Haushaltsjahres, vom Parlament beschlossen wird.35 Das Haushaltsgesetz stellt den Haushaltsplan fest, welcher für die Verwaltung genaue und bindende Vorgaben für die finanzwirksame Tätigkeit enthält,36 § 1 S. 1, § 2 BHO. Schließlich folgen auf dem Rang unter dem einfachen Gesetzesrecht die Verwaltungsvorschriften.37 Erwähnenswert sind insbesondere die auf Grundlage des § 5 BHO erlassenen Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung, welche verbindliche, abstrakt-generelle verwaltungsinterne Innenrechtssätze an die mittelbewirtschaftenden Stellen des Bundes darstellen.38 Die Länder haben für ihre Verwaltungen im Wesentlichen inhaltsgleiche Verwaltungsvorschriften erlassen.39

B. Kommunalebene Die Grundlage für das derzeitige kommunale Haushaltsrecht40 bilden zum einen die Haushaltsverfassung des Grundgesetzes und Art. 28 II GG41 sowie der II. Teil des Haushaltsgrundsätzegesetzes42. Gemäß Art. 30, 70 I GG haben die Bundesländer die Gesetzgebungskompetenz für den Erlass der grundsätzlichen haushaltsrechtlichen Vorschriften.43 Dennoch sind die Bundesländer gemäß § 1 S. 2 HGrG bei der haushaltsrechtlichen Gesetzgebung für die Kommunen an das Haushaltsgrundsätzegesetz gebunden.44 33

Siehe dazu Teil 2, §§ 4, 5. Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 38. 35 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 40; vgl. Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 17. 36 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 40. 37 Vgl. Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 41; Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 20 ff. 38 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 41; vgl. Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 24. 39 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 41. 40 Zur historischen Entwicklung des kommunalen Haushaltswesens Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 281, Rn. 1 f.; Waldhoff, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 2. 41 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 52. Zum kommunalen Haushaltsrecht Heller, Haushaltsgrundsätze Rn. 52 ff. 42 Vgl. Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 281, Rn. 3. 43 Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 281 f., Rn. 3. 44 Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 282, Rn. 3. 34

24

1. Teil: Einführung in die Thematik

Alle Bundesländer haben im Rahmen der ihnen zustehenden Gesetzgebungszuständigkeit kommunale Haushaltsvorschriften in ihren Kommunalverfassungen geschaffen.45 Die Vorschriften zum kommunalen Haushaltsrecht in der jeweiligen Kommunalverfassung werden dann durch die kommunalen Haushaltsverordnungen, die jährlichen Haushaltssatzungen und sonstiges kommunales Satzungsrecht ergänzt.46 Daraus ergibt sich eine fünfstufige Hierarchie, bestehend aus der Haushaltsverfassung des Grundgesetzes, dem Haushaltsgrundsätzegesetz, den Regelungen zum kommunalen Haushaltsrecht in der Kommunalverfassung, der kommunalen Haushaltsverordnung und schließlich der Haushaltssatzung mit dem Haushaltsplan.47

45 Vgl. Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 282, Rn. 4. 46 Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 282, Rn. 4. 47 Vgl. Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 57 ff.

§ 2 Haushaltssperren

25

§ 2 Haushaltssperren Allgemein betrachtet sind Haushaltssperren Verfügungsbeschränkungen, welche die Inanspruchnahme bereits erteilter Ermächtigungen des Haushaltsplans betreffen und sich auf voraussichtlich zu leistende Ausgaben, benötigte Verpflichtungsermächtigungen sowie Planstellen und andere Stellen beziehen können.1 Eine solche Verfügungsbeschränkung kann, bei mangelnder Haushaltsklarheit, aus haushaltswirtschaftlichen Gründen, bei konjunkturellen Zwängen oder zur Haushaltssicherung erforderlich werden.2 Sie stellt einen einschneidenden Eingriff in die Ermächtigung des § 3 BHO dar, welcher zur Ausgabenleistung, Verpflichtungseingehung und Inanspruchnahme von Planstellen und anderen Stellen ermächtigt.3 Das Haushaltsrecht kennt verschiedene Arten von Haushaltssperren, welche sich nach der Zielsetzung, dem Entstehungsgrund, dem Zeitpunkt und der Form der Ausbringung unterscheiden lassen.4 Betrachtet man die verschiedenen Arten der Haushaltssperren unter dem Aspekt der Zielsetzung, dann lassen sich zwei Ziele unterscheiden, zum einen die weitere Klärung des Sachverhalts und zum anderen die Reduzierung des Haushaltsvolumens.5 Sperrvermerke nach § 22 BHO und gesetzliche Sperren gemäß § 24 III 3 BHO dienen dabei einer weiteren Klärung des Sachverhalts6 und die haushaltswirtschaftliche Sperre nach § 41 BHO, die Sperre im Haushaltsgesetz zur Erwirtschaftung einer Globalen Minderausgabe und die konjunkturbedingte Sperre nach § 6 StabG dienen der Reduzierung des Haushaltsvolumens7. Weiterhin kann man die Haushaltssperren nach dem Entstehungsgrund unterscheiden.8 Es gibt Sperren, die im Einzelfall durch Haushaltsvermerk im Haus1 Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 559; ausführlicher Überblick zu Haushaltssperren Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 559 ff. s. a. Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 124 ff.; Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 896 ff. 2 Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 560. 3 Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 561. 4 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 1. Ausführlich zu den Haushaltssperren und ihren Einteilungsmöglichkeiten Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 124 ff.; Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 559 ff. Ein kurzer Überblick zu Haushaltssperren bei Leibinger/Müller/Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 227 ff. 5 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 4 ff. 6 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 4.1. 7 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 4.2.; v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 4. 8 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 5.

26

1. Teil: Einführung in die Thematik

haltsplan ausgebracht werden, wozu die Sperrvermerke nach § 22 BHO zählen.9 Daneben gibt es Sperren, die kraft Gesetzes ausgebracht werden, wie die haushaltswirtschaftliche Sperre gemäß § 41 BHO, die Sperre im Haushaltsgesetz zur Erwirtschaftung einer Globalen Minderausgabe und die Sperre gemäß § 24 III 3 BHO.10 Nimmt man den Zeitpunkt der Ausbringung der Haushaltssperren als Abgrenzungsmerkmal, dann kann man sie in zwei Kategorien einteilen. Zum einen Haushaltssperren, die schon das Parlament erlassen kann, die also bei der Aufstellung des Haushaltsplans ausgebracht werden und Haushaltssperren, die im laufenden Vollzug des Haushaltsplans durch den Finanzminister erlassen werden.11 Sperrvermerke im Haushaltsplan gemäß § 22 BHO, Sperren kraft Gesetzes gemäß § 24 III 3 BHO und Sperren zur Erwirtschaftung einer Globalen Minderausgabe fallen dabei in die Kategorie von Sperren, die bei der Aufstellung des Haushaltsplans erlassen werden.12 Die haushaltswirtschaftliche Sperre gemäß § 41 BHO und die konjunkturbedingte Sperre nach § 6 StabG stellen hingegen Sperren dar, die während des Haushaltsvollzugs ausgebracht werden.13 Als Haushaltssperren im weiteren Sinne sind auch die Vorschriften der BHO anzusehen, nach denen bestimmte Einzelmaßnahmen von der Einwilligung des Bundesministeriums der Finanzen abhängig sind, z. B. §§ 38 II, 40 BHO.14 Auf diese soll hier im Rahmen dieser Arbeit nicht näher eingegangen werden.

9

Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 5. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 5; v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 7. 11 Kube, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 3, 2013, § 66, Rn. 244; s. a. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 6 ff.; Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 200 f. 12 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 6.1; s. a. Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel A, S. 150, Rn. 656 f. 13 Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel A, S. 150, Rn. 658 f.; s. a. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 6.2; v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 5. 14 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 22, Rn. 1. 10

§ 3 Gegenstand und Ziel dieser Arbeit

27

§ 3 Gegenstand und Ziel dieser Arbeit In den Teilen 2 und 3 dieser Arbeit sollen nun ausführlich die Haushaltssperren im Recht des Bundes, der Länder und der Kommunen betrachtet werden. Zuerst werden im 2. Teil der Bund und die Länder in den Fokus genommen. Als Einstieg wird dazu der Grundsatz der Gewaltenteilung aus Art. 20 II 22 GG und dessen Bedeutung für das Haushaltsrecht und die Haushaltssperren untersucht (§ 4). Bei der folgenden Darstellung der einzelnen Arten der Haushaltssperre wird als Einteilungskriterium auf den Zeitpunkt ihrer Ausbringung abgestellt. Zunächst werden also die Haushaltssperren betrachtet, die schon bei der Aufstellung des Haushaltsplans ausgebracht werden können (§ 5). Im Anschluss wird sich den Haushaltssperren gewidmet, die im Vollzug des Haushalts erlassen werden können (§ 6). Im Rahmen dieser Darstellung wird vornehmlich die rechtliche Situation auf der Bundesebene thematisiert. Die Landesebene wird nur betrachtet, sofern Abweichungen oder Besonderheiten im Vergleich zur Bundesebene bestehen1, denn das Haushaltsgrundsätzegesetz stellt für das Haushaltsrecht des Bundes und der Länder rechtliche Rahmenvorgaben auf2, welche dann durch die Bundeshaushaltsordnung und die Landeshaushaltsordnungen ausgeführt werden.3 Abgesehen von der Haushaltsordnung der Freien und Hansestadt Hamburg, entsprechen sich die Bundeshaushaltsordnung und die einzelnen Landeshaushaltsordnungen in der Paragraphen- bzw. Artikelfolge, dennoch bestehen inhaltlich vereinzelt Unterschiede4. Diese werden der Vollständigkeit halber an der entsprechenden Stelle aufgezeigt5, weitere Folgen ergeben sich daraus für den Verlauf der Bearbeitung jedoch nicht, denn, wie bereits erwähnt, beruhen alle Regelungen auf dem Haushaltsgrundsätzegesetz. Abweichungen und Unterschiede entstehen insbesondere durch landesrechtliche Besonderheiten. Im Anschluss an die Darstellung der einzelnen Haushaltssperren folgen Änderungsvorschläge zu den bestehenden Regelungen (§ 7), eine kurze Betrachtung von weiteren Instrumenten zur Kontrolle des Haushalts (§ 8) und Ausführungen zum Rechtsschutz gegen Haushaltssperren (§ 9). Abschließend wird ein kurzes Fazit zum 2. Teil gezogen (§ 10). 1 Vgl. dazu Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 39 f.; Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 14 ff. Zur Rechtslage in den Ländern zu Zeiten der RHO Vialon, Haushaltsrecht, Teil B, S. 119 ff., Anhang, S. 1117 ff. Zum Haushaltsrecht der Bundesländer siehe Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel B. 2 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 36; s. a. § 1; Teil I des HGrG. 3 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 38; ähnlich Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 95. 4 So auch Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 6. 5 § 5 A. III.; § 5 B. IV.; § 6 A. V.

28

1. Teil: Einführung in die Thematik

Im 3. Teil werden, zur Betrachtung der kommunalen Ebene, die 13 Flächenländer in den Blick genommen. Als Einstieg wird zum einen die Bedeutung des Art. 28 II GG (§ 11) und zum anderen die Deutsche Gemeindeordnung vom 30. Januar 1935 (§ 12) betrachtet. Sodann wird eine Bestandsaufnahme der kommunalen Regelungen vorgenommen (§ 13) und noch einmal kurz auf den Haushaltsplan und die Haushaltssatzung eingegangen (§ 14). Anschließend werden auch hier, dem Zeitpunkt der Ausbringung nach, die verschiedenen Arten der Haushaltssperre betrachtet. Zunächst werden also die Sperren beleuchtet, die bei der Auf- und Feststellung des Haushaltsplans und der Haushaltssatzung erlassen werden können (§ 15) und danach die Sperren, die beim Vollzug des Haushalts angeordnet werden können (§ 16). Auch auf der Ebene der Kommunen werden kurz weitere Instrumente zur Kontrolle des Haushalts betrachtet (§ 17). Bevor dann ein kurzes Fazit zur kommunalen Ebene gezogen wird (§ 19), soll noch der Rechtsschutz gegen Haushaltssperren auf kommunaler Ebene betrachtet werden (§ 18). Im Verlauf der Arbeit werden die bestehenden Regelungen zu Haushaltssperren dargestellt und erläutert. Auf der Ebene des Bundes und der Länder ist die Regelungsdichte recht hoch, dort gibt es lediglich zur Globalen Minderausgabe keine gesetzliche Regelung. Daher wird diese etwas ausführlicher betrachtet und ein Vorschlag für eine gesetzliche Regelung unterbreitet. Auf der Ebene des kommunalen Haushaltsrechts hingegen ist nur die haushaltswirtschaftliche Sperre gesetzlich geregelt. Daher werden hier Regelungsvorschläge zu Sperrvermerken, zur Globalen Minderausgabe und zu der, auf der Kommunalebene hinzu kommenden, Bewirtschaftungssperre unterbreitet. Schließlich wird dann im 4. Teil dieser Arbeit ein Gesamtfazit gezogen. Die europarechtliche Ebene wird im Rahmen dieser Bearbeitung nicht betrachtet, da es im Europarecht keine den Haushaltssperren vergleichbaren Instrumente und Regelungen gibt. Das Ziel dieser Arbeit ist es, alle Ausprägungen der Haushaltssperre darzustellen und zu erläutern, sowie einigen von ihnen eine gesetzliche Grundlage zu verschaffen. Zudem gilt es zu klären, ob die „Haushaltssperre“ als einheitliches haushaltsrechtliches Instrument überhaupt existiert oder ob sich hinter dem Begriff der „Haushaltssperre“ nicht verschiedene haushaltsrechtliche Maßnahmen verbergen.

2. Teil

Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder Bevor nun die einzelnen Haushaltssperren und die entsprechenden Änderungsvorschläge eingehend betrachtet werden (§§ 5–7), soll die verfassungsrechtliche Einkleidung der Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung gemäß Art. 20 II GG beleuchtet werden (§ 4). Zudem werden weitere Instrumente zur Kontrolle des Haushalts kurz erläutert (§ 8). Abschließend wird dann der Rechtsschutz gegen Haushaltssperren untersucht (§ 9).

§ 4 Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung gemäß Art. 20 II 2 GG Im Folgenden wird zunächst der Grundsatz der Gewaltenteilung in seiner allgemeinen Konzeption betrachtet (A.). Im Anschluss daran soll die allgemeine Bedeutung der Gewaltenteilung nach Art. 20 II 2 GG im Haushaltsrecht näher beleuchtet werden (B.), um so den verfassungsrechtlichen Rahmen abzustecken, in dem Haushaltssperren verfassungsgemäß eingesetzt werden können (C.).

A. Grundsatz der Gewaltenteilung, Art. 20 II 2 GG Gemäß Art. 109 I GG sind der Bund und die Länder in ihrer Haushaltswirtschaft selbstständig und voneinander unabhängig.1 Neben dieser Selbstständigkeit und Unabhängigkeit bezüglich der Haushaltswirtschaft ist auch der Gewaltenteilungsgrundsatz nach Art. 20 II 2 GG zu beachten. Der Bundestag und die Bundesregierung sind als staatsleitende Organe in erster Linie verantwortlich für die Haushaltsgewalt, d.h. die Kompetenzverteilung zwischen Bundestag und Bundesregierung ist der Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts in einem parlamentarischen Regierungssystem.2 Demnach erschließt sich die Haushaltsverfassung erst aus dem Verständnis der allgemeinen Kompetenzverteilung zwi1 Vgl. zur alten Rechtslage Vialon, Haushaltsrecht, Teil B, S. 90 ff., Teil C, Art. 109 GG, Rn. 4 ff. 2 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 85. Zur Haushaltsverfassung im parlamentarischen Regierungssystem Heun, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, Vorbem. zu Art. 104a–115, Rn. 23 ff.

30

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

schen Bundestag und Bundesregierung und der in Art. 20 II 2 GG niedergelegten Konzeption der Gewaltenteilung. 3 Weiterhin ist zu betrachten, inwieweit die Haushaltssperren den Grundsatz der Gewaltenteilung aus Art. 20 II 2 GG tangieren, denn Haushaltssperren könnten, als Maßnahmen der Exekutive (haushaltswirtschaftliche Sperre gemäß § 25 HGrG, § 41 BHO), in besonderem Maße das Gesetzgebungs- und Haushaltsrecht der Legislative beschränken. In entgegengesetzter Richtung könnte das Haushalts- und Gesetzgebungsrecht der Legislative (Sperrvermerke gemäß § 22 BHO) in das Vollzugsrecht der Exekutive (Art. 65 S. 2 GG, Ressortprinzip) eingreifen und so den Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 II 2 GG) verletzen. Im Folgenden sollen zunächst kurz die Funktionen des Gewaltenteilungsprinzips (I.) und die Arten der Gewaltenteilung (II.) erläutert werden. Anschließend wird kurz und allgemein auf die einzelnen Teilgewalten (III.) eingegangen, bevor der Kernbereichsschutz (IV.) erläutert wird. I. Funktionen des Gewaltenteilungsprinzips Dem Gewaltenteilungsprinzip können vier wichtige Funktionen zugeordnet werden: die Mäßigungsfunktion (1.), die Rationalisierungsfunktion (2.), die Kontrollfunktion (3.) und die Schutzfunktion (4.).4 1. Mäßigungsfunktion Durch die Gewaltenteilung in Exekutive, Legislative und Judikative erfolgt eine Gewaltentrennung durch Zuweisung dieser Funktionen an besondere Gewalten, die diese wahrnehmen und dabei nicht in die Funktion bzw. den Kernbereich einer anderen Gewalt eingreifen sollen.5 Durch ein System der gegenseitigen Kontrolle und Hemmung der Gewalten soll, ergänzend zur Gewaltentrennung, eine Gewaltenbalancierung stattfinden.6 Der Gedanke der wechselseitigen Kontrolle, Hemmung und Mäßigung der Teilgewalten wird dabei auch als System der „checks and balances“ bezeichnet, wodurch die staatliche Machtausübung begrenzt („gemäßigt“) werden soll, um so zu ihrer Berechenbarkeit, Kontrollierbarkeit und Verantwortlichkeit zu gelangen.7 In der Bedeutung der Gewaltentrennung und Gewaltenbalancierung erscheint das Gewaltenteilungsprinzip als Mittel

3

Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 85. Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 68. 5 Hesse, Verfassungsrecht, Rn. 476. 6 Hesse, Verfassungsrecht, Rn. 476; BVerfGE 7, 183 (188). 7 Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 295; Sommermann, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 20, Rn. 212; vgl. auch BVerfGE 9, 268 (279 f.); 67, 100 (130); 95, 1 (15). 4

§ 4 Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung

31

der Aufteilung und dadurch der Mäßigung der Staatsmacht, sodass sie auch dem Schutz der Freiheit des Einzelnen dient.8 2. Rationalisierungsfunktion „Die [. . .] [in Art. 20 II 2 GG] als Grundsatz normierte organisatorische und funktionelle Unterscheidung und Trennung der Gewalten [. . .] zielt auch darauf ab, dass staatliche Entscheidungen möglichst richtig, das heißt von den Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen.“ 9 Dabei soll die Organisationsstruktur funktionsklar und funktionsgerecht gestaltet sein.10 Die Gewaltenteilung ist demnach auch auf Rationalität angelegt.11 „Gegenstand der Gewaltenteilung ist [. . .] eine Ordnung menschlichen Zusammenwirkens, die die einzelnen Gewalten konstituiert, ihre Kompetenzen bestimmt und begrenzt, ihre Zusammenarbeit regelt und auf diese Weise zur Einheit – begrenzter – staatlicher Gewalt hinführen soll.“ 12 Der Gewaltenteilungsgrundsatz ist also tragendes Organisationsprinzip des Grundgesetzes13 und zieht sich durch die gesamte Verfassung, konstituiert die staatlichen Gewalten, ordnet ihnen Aufgaben zu, verbindet sie zu einer Einheit und kontrolliert und begrenzt die realen Machtfaktoren.14 So entsteht ein handlungsfähiger Staat, der durch das Handeln seiner Organe in Form gebracht wird, weil diese durch die Konstituierung und Zuordnung der unterschiedlichen Gewalten einen zugleich differenzierten, aber auf einheitliches Zusammenwirken angelegten staatlichen Aufbau erschaffen.15 So macht die Gewaltenteilung den staatlichen Aufbau einsehbar, durchsichtig, schafft eine Verantwortungsklarheit und wirkt so rationalisierend.16 8 Hesse, Verfassungsrecht, Rn. 476. Zur Mäßigungsfunktion Hesse, Verfassungsrecht, Rn. 476 ff.; Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, HStR II, 32004, § 26, Rn. 47; Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 40, 66. BVerfGE 3, 225 (247); 7, 183 (188); 9, 268 (279 f.); 12, 180 (186); 22, 106 (111); 124, 78 (120). 9 BVerfGE 68, 1 (86); 95, 1 (15); 98, 218 (215 f.); vgl. dazu auch Hesse, Verfassungsrecht, Rn. 482; Ossenbühl, DÖV, 1980, S. 545 (549). 10 Küster, AöR Bd. 75 (1949), S. 397 (402). 11 Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, HStR II, 32004, § 26, Rn. 50; dazu auch Löwer, Zuständigkeiten und Verfahren des Bundesverfassungsgerichts, HStR III, 32005, § 70, Rn. 10. 12 Hesse, Verfassungsrecht, Rn. 482. 13 So auch Di Fabio, Gewaltenteilung, HStR II, 32004, § 27, Rn. 8; BVerfGE 95, 1 (15). 14 Hesse, Verfassungsrecht, Rn. 497. 15 Hesse, Verfassungsrecht, Rn. 498. 16 Hesse, Verfassungsrecht, Rn. 498.

32

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

3. Kontrollfunktion „Die in Art. 20 II 2 GG normierte Teilung der Gewalten ist für das Grundgesetz ein tragendes Organisations- und Funktionsprinzip. Sie dient der gegenseitigen Kontrolle der Staatsorgane und damit der Mäßigung der Staatsherrschaft.“ 17 Der Sinn des Verfassungsaufbaus und der Gewaltenteilung liegt nicht in einer trennscharfen Abgrenzung der Gewalten und ihrer Funktionen, sondern in einer gegenseitigen Kontrolle und Begrenzung von Exekutive, Legislative und Judikative, sodass die Staatsmacht gemäßigt und die Freiheit des Einzelnen geschützt wird.18 Dabei muss die in der Verfassung vorgenommene Verteilung der Gewichte zwischen den einzelnen Ausformungen der Staatsgewalt beibehalten werden.19 Keine Gewalt darf ein von der Verfassung nicht vorgesehenes Übergewicht über eine andere Gewalt erhalten und keine Gewalt darf der für die Erfüllung ihrer verfassungsmäßigen Aufgaben erforderlichen Zuständigkeiten beraubt werden.20 Dieses System der Verschränkung der Teilgewalten lässt sich besonders gut anhand des Haushaltsverfassungsrechts21 darstellen, Art. 110 ff. GG. Bei der Ausübung des Haushaltsverfassungsrechts verzahnen sich die Teilgewalten in einem austarierten System, welches zum einen aus der Staatsleitung zur gesamten Hand und zum anderen aus einfachgesetzlich konkretisierten Inter- und Intra-Organkontrollen besteht.22 Gemäß Art. 110 II GG steht das Haushaltsgesetz, als staatsleitender Hoheitsakt in Gesetzesform23, im Mittelpunkt des Haushaltsrechts des Bundes.24 Dabei wird der Bundestag, das Repräsentationsorgan des Volkes, als Organ in die politische Verantwortung gestellt und von Verfassung wegen auf die Förmlichkeit und das Verfahren der Gesetzgebung festgelegt (haushaltsverfassungsrechtlicher Gesetzesvorbehalt).25 Die Bundesregierung dagegen trägt, als Spitze der Exekutive, die Verantwortung für die Aufstellung des Haushaltsplans26 17

BVerfGE 95, 1 (15); 7, 183 (188); 2, 225 (247). Vgl. Hettlage, Zur Rechtsnatur des Haushaltsplans, in: FS W. Weber, S. 395; Stern, Staatsrecht I, S. 792 f.; BVerfGE 9, 268 (279); 22, 106 (111). 19 BVerfGE 9, 268 (279); 22, 106 (111); 34, 52 (59); 95, 1 (15). 20 BVerfGE 9, 268 (279 f.); 22, 106 (111); 34, 52 (59); 95, 1 (15). 21 Zum Haushaltsverfassungsrecht im Überblick Waldhoff, Grundzüge des Finanzrechts des Grundgesetzes, HStR V, 32007, § 116, Rn. 121–155. 22 Di Fabio, Gewaltenteilung, HStR II, 32004, § 27, Rn. 32; s. dazu auch Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 517 ff.; Gröpl, Haushaltsrecht und Reform. 23 BVerfGE 45, 1 (32); 70, 324 (355); 79, 311 (329); so auch Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 18; Waldhoff, Grundzüge des Finanzrechts des Grundgesetzes, HStR V, 32007, § 116, Rn. 122. 24 Di Fabio, Gewaltenteilung, HStR II, 32004, § 27, Rn. 32; so schon zu Zeiten der RHO Vialon, Haushaltsrecht, Teil C, Art. 110 GG, Rn. 1, 9. 25 Di Fabio, Gewaltenteilung, HStR II, 32004, § 27, Rn. 32. 26 Ausführlich zur Aufstellung des Haushaltsplans und Haushaltsgesetzes Leibinger/ Müller/Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 156 ff.; Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 346 ff. 18

§ 4 Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung

33

(Art. 110 I GG), die Kalkulation von Einnahmen und Ausgaben, die Festlegung von sachlichen Prioritäten bei der Mittelzuweisung sowie für das Gesamtkonzept aus sachlicher Aufgabenerfüllung, ihrer Finanzierung und der gerechten Lastenverteilung.27 Mit diesem Plan muss sich die Bundesregierung dem Bundestag stellen, weil nur hier mit dem Gesetz und somit in verbindlicher Form die Haushaltsbewilligung erfolgen kann.28 Der Bundestag wiederum kontrolliert mit seinem Haushaltsausschuss den Vollzug des Haushaltsgesetzes durch die Exekutive.29 Lediglich das Bundesministerium der Finanzen darf gemäß Art. 112 GG in besonderen Fällen der Unabweisbarkeit etatlos, d.h. ohne Haushaltsbewilligung im Gesetz, über- oder außerplanmäßigen Ausgaben zustimmen.30 Diese Betrachtung des Haushaltsverfassungsrechts stellt anschaulich die Gewaltenverschränkung bzw. -verzahnung im System des Grundgesetzes dar und zeigt auf, dass gerade keine trennscharfe Abgrenzung zwischen den Teilgewalten besteht bzw. von Art. 20 II 2 GG bezweckt wird31. 4. Schutzfunktion Auch bei der Schutzfunktion kann auf die „wechselseitige Hemmung, Balancierung und Kontrolle der Gewalten und dadurch erstrebte Mäßigung der Staatsgewalt“ 32 Bezug genommen werden. Die „in der Verfassung vorgenommene Verteilung der Gewichte zwischen den drei Gewalten [muss] gewahrt bleiben. Keine Gewalt darf ein von der Verfassung nicht vorgesehenes Übergewicht über eine andere Gewalt erhalten. Keine Gewalt darf der für die Erfüllung ihrer verfassungsmäßigen Aufgaben erforderlichen Zuständigkeiten beraubt werden.“ 33 „Der Kernbereich der verschiedenen Gewalten ist unveränderbar“ 34, er ist also absolut geschützt, unantastbar und in Hinblick auf Art.79 III GG auch einer Abschaffung durch Verfassungsänderung entzogen.35 „Damit die Staatsmacht gemäßigt und die Freiheit des Einzelnen geschützt wird“ 36, müssen sich die Organe der Legislative, Exekutive und Judikative dazu gegenseitig kontrollieren und begrenzen.37 Di Fabio, Gewaltenteilung, HStR II, 32004, § 27, Rn. 32. Di Fabio, Gewaltenteilung, HStR II, 32004, § 27, Rn. 32. 29 Di Fabio, Gewaltenteilung, HStR II, 32004, § 27, Rn. 32. 30 Di Fabio, Gewaltenteilung, HStR II, 32004, § 27, Rn. 32. 31 Vgl. dazu Leisner, in: Sodan, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 29a; BVerfGE 3, 225 (247); 9, 268 (279 f.); 95, 1 (15). 32 Stern, Staatsrecht II, S. 539. 33 BVerfGE 9, 268 (279 f.); 22, 106 (111); 34, 52 (59); 95, 1 (15). 34 BVerfGE 95, 1 (15). 35 Stern, Staatsrecht II, S. 542; vgl. Di Fabio, Gewaltenteilung, HStR II, 32004, § 27, Rn. 4. 36 BVerfGE 9, 268 (279 f.); 22, 106 (111); vgl. auch Stern, Staatsrecht II, S. 539 f. 27 28

34

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Demnach sind also zum einen die Gewalten untereinander vor Eingriffen zu schützen und zum anderen ist der einzelne Bürger vor unrechtmäßigen Eingriffen in seine eigenen subjektiven Rechte, durch die Gewalten, zu bewahren. II. Arten der Gewaltenteilung Das Grundgesetz unterscheidet zunächst im Rahmen der funktionalen Gewaltenteilung drei Teilbereiche staatlicher Aufgaben, die Gesetzgebung (Legislative), die vollziehende Gewalt (Exekutive) und die Rechtsprechung (Judikative),38 Art. 20 II 2 GG. Gemäß der institutionell-organisatorischen Gewaltenteilung werden diese Aufgaben verschiedenen Organen zugeordnet, die Gesetzgebung vor allem dem Bundestag und Bundesrat, die vollziehende Gewalt der Regierung und den Organen der Verwaltung und die Rechtsprechung den Gerichten.39 Dies stellt die Gewaltenteilung im horizontalen Sinne dar.40 Schließlich bedarf es noch einer personellen Funktionstrennung, d.h. die einzelnen Organe müssen personell verschieden besetzt werden.41 Betrachtet man die verschiedenen Aufteilungen der Gewalten im Überblick, dann werden die drei Gewalten organisatorisch jeweils gesondert den institutionalisierten Trägern zugeordnet, welche die funktionelle Gewalt entweder allein oder in funktionell verschränkter Zusammenarbeit wahrnehmen.42 Dieses Prinzip gilt im Grundgesetz umfassend und erfasst alle Staatsfunktionen, die in ihm geregelt werden.43 Die Staatsgewalt (Art. 20 II 1 GG) wird also in die verschiedenen Gewalten aufgeteilt (Art. 20 II 2 GG). Die Unterscheidung der Gewalten wirkt sich demnach funktional (1.), institutionell-organisatorisch (2.) und personell (3.) in drei verschiedenen Teilbereichen aus.44 1. Funktionale Gewaltenteilung Die materielle Funktionstrennung45 in Exekutive, Legislative und Judikative wird im Grundgesetz mehrfach angesprochen, so z. B. in Art. 20 II 2, 1 III, 20 III Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, HStR II, 32004, § 26, Rn. 49. Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 33. 39 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 33. 40 Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 69. 41 Sachs, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 91. 42 Leisner, in: Sodan, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 28. 43 Leisner, in: Sodan, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 28. 44 Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 69; Stern, Staatsrecht I, S. 795 f. 37 38

§ 4 Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung

35

GG, zudem wird jeder Gewalt ein eigener Abschnitt gewidmet46.47 Art. 20 II 2 GG unterscheidet drei materielle Staatsfunktionen, und zwar die Gesetzgebung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung. Weitere Formen staatlicher Gewalt kennt das Grundgesetz nicht48, obwohl das moderne Staatshandeln derart differenziert ist, dass es sich diesem strikten Dreier-Schema entzieht.49 So können der vollziehenden Gewalt auch gubernative Aufgaben der Regierung zugeordnet und die Gesetzgebung kann nicht komplett trennscharf von der Gesetzesanwendung abgegrenzt werden.50 2. Institutionell-organisatorische Gewaltenteilung Zur Verwirklichung der funktionalen Gewaltenteilung werden die verschiedenen Funktionen bestimmten Organen51 zugeordnet, d.h. institutionell-organisatorisch bilden Bundestag und Bundesrat die gesetzgebenden Staatsorgane, die Regierung und die nachgeordneten Verwaltungsorgane die vollziehende Gewalt und die Gerichte bilden die Rechtsprechungsorgane.52 Jedoch ist auch hier eine strikte Trennung bzw. Unabhängigkeit der einzelnen Organe voneinander nicht gewährleistet.53 So ist in einem parlamentarischen Regierungssystem die Regierung in ihrer Existenz dauernd vom Parlament abhängig54, der Haushaltsgesetzgeber hat Vorrang gegenüber der Exekutive55 und die Funktionsträger sind vielfach Mitwirkungsrechten anderer Organe und Kontrollen ausgesetzt56. So wird die Regierung politisch durch das Parlament kontrolliert.57 Grundsätzlich unter45 Zur funktionalen Gewaltenteilung s. a. Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, HStR II, 2004, § 26, Rn. 52. 46 VII. Die Gesetzgebung des Bundes (Legislative), VIII. Die Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung (Exekutive), IX. Die Rechtsprechung (Judikative). 47 Sachs, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 82. 48 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3199; vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 33; kritisch Sachs, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 83. 49 Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 69. 50 Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 69. 51 Dazu auch Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, HStR II, 32004, § 26, Rn. 54. 52 Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 69. 53 Sachs, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 90. 54 Vgl. Stern, Staatsrecht I, S. 979 f.; Stern, Staatsrecht II, S. 543. 55 BVerfGE 66, 26 (38); 92, 130 (137); s. a. Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 14. 56 Sachs, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 90. 57 Sachs, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 90. Auch in Haushaltsfragen, dazu Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 15. 3

36

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

liegen alle Staatsorgane der Kontrolle durch unabhängig entscheidende Gerichte.58 3. Personelle Gewaltenteilung Die funktionale und die institutionell-organisatorische Gewaltenteilung wird durch die personelle Gewaltenteilung59 ergänzt, was bedeutet, dass „Angehörige von Organen der drei Staatsgewalten grundsätzlich nicht zugleich Amtsträger in mehr als nur einer der drei Gewalten sein dürfen“.60 Demnach folgt aus der sachlichen Gebundenheit von Funktion und Organstruktur „ein prinzipielles Verbot der Wahrnehmung oder Zuweisung von Funktionen, die der Struktur des Organs und der von ihm wahrzunehmenden Grundfunktion nicht entsprechen“.61 Weiterhin bewirkt dies, dass bei sachlich nicht miteinander zu vereinbarenden Funktionen die Beteiligung des Mitglieds eines Organs an den Funktionen eines anderen Organs ausgeschlossen ist.62 Dieser Inkompatibilitätsgedanke kommt auch stellenweise im Grundgesetz zum Ausdruck, so etwa in den Art. 55 I, 6663, 94 I 3, 137 I GG.64 III. Die drei Gewalten Gemäß Art. 20 II 1 GG geht alle Staatsgewalt vom Volke aus. Diese Staatsgewalt wird, wie bereits eingehend erläutert, in drei Teilgewalten aufgeteilt, die Gesetzgebung (1.), die vollziehende Gewalt (2.) und die Rechtsprechung (3.), Art. 20 II 2 GG. 1. Gesetzgebung Die Gewaltenteilung des Grundgesetzes beginnt mit dem Gesetz und dem Gesetzgeber, was zeigt, dass die gesetzgebende Gewalt den größten Gestaltungsspielraum genießt, da sie rechtlich nur der Verfassung unterworfen ist, während die anderen beiden Teilgewalten dem Gesetz, unter Einfluss der Verfassung, unterworfen sind.65 Mit dieser geteilten Staatsgewalt legt sich das Grundgesetz klar 58

Sachs, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 90 m.w. N. Dazu auch Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, HStR II, 32004, § 26, Rn. 53. 60 Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 69. 61 Hesse, Verfassungsrecht, Rn. 489. 62 Hesse, Verfassungsrecht, Rn. 489. 63 Regierungsamt und Bundestagsmandat sind davon nicht betroffen, d.h. ein Bundesminister kann zugleich Bundestagsabgeordneter sein. Dazu Herzog, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. V, Art. 66, Rn. 33. 64 Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 69. 65 Di Fabio, Gewaltenteilung, HStR II, 32004, § 27, Rn. 18. Allgemein zur Gesetzgebung Di Fabio, Gewaltenteilung, HStR II, 32004, § 27, Rn. 18 ff.; Grzeszick, in: Maunz/ Dürig, Kommentar zum GG, Bd. III, Art. 20 V, Rn. 83; Hesse, Verfassungsrecht, Rn. 502 ff. 59

§ 4 Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung

37

auf das demokratisch parlamentarische Regierungssystem in der Form des gesetzesgelenkten Rechtsstaates fest.66 Gesetzgebung67 ist die Setzung von Rechtsnormen, wobei man zwischen Gesetzgebung im formellen und im materiellen Sinne unterscheiden kann.68 Gesetzgebung im formellen Sinne umfasst Normen, die durch die gesetzgebenden Körperschaften im (formellen) Gesetzgebungsverfahren und in Gesetzesform ergehen.69 Im Gegensatz dazu ist Gesetzgebung im materiellen Sinne die Setzung von Rechtsnormen durch eine staatliche Autorität.70 Diese Arten können sich decken, sodass ein Gesetz im formellen und materiellen Sinne vorliegt, sie können aber auch in ihrer Reinform vorliegen, sodass ein Gesetz im nur formellen oder nur materiellen Sinne vorliegt.71 So sind etwa die Zustimmung zu völkerrechtlichen Verträgen (Art. 59 II 1 GG) und die Feststellung des Haushaltsplans (vgl. Art. 110 GG) rein formelle Gesetze.72 Dagegen gibt es auch rein materielle Gesetze, die von der Regierung oder von Verwaltungsbehörden erlassen werden73, so z. B. Rechtsverordnungen (vgl. Art. 80 GG) und Satzungen (vgl. Art. 28 II GG). Bei all diesen Fällen handelt es sich in der Zusammenschau mit Art. 20 II 2 GG um Gesetzgebung.74 Die Gesetzgebung ist aber auf das Setzen von Rechtsnormen beschränkt, eine echte Interpretation der von ihr geschaffenen Rechtssätze erfolgt nicht, denn die Auslegung der Rechtssätze ist der Rechtsprechung vorbehalten, ihre Aufgabe ist die verbindliche Deutung der Rechtssätze.75 So zeigt sich auch hier die Verschränkung und Begrenzung der einzelnen Gewalten. Die Gesetzgebung darf an dieser Stelle nicht auf die Funktion der Rechtsprechung übergreifen.76 Damit es nun nicht zu einem Übergreifen der Rechtsprechung in die Gesetzgebung kommt, greift der im Rechtsstaatsprinzip und im Demokratiegebot verankerte ParlaDi Fabio, Gewaltenteilung, HStR II, 32004, § 27, Rn. 18. Zur Gesetzgebung siehe im Übrigen auch Di Fabio, Gewaltenteilung, HStR II, 3 2004, § 27, Rn. 19 ff.; Hesse, Verfassungsrecht, Rn. 502 ff. 68 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3207; dazu auch Sommermann, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 20, Rn. 263. 69 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3207; s. a. Ossenbühl, Gesetz und Recht – Die Rechtsquellen im demokratischen Rechtsstaat, HStR V, 3 2007, § 100, Rn. 13. 70 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3207. 71 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3207. 72 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3207. 73 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3207. Zu Gesetzen im materiellen Sinn Ossenbühl, Gesetz und Recht – Die Rechtsquellen im demokratischen Rechtsstaat, HStR V, 32007, § 100, Rn. 15. 74 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3207. 75 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3210; vgl. BVerfGE 65, 196 (215); 111, 54 (107); 126, 369 (392). 76 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3210. 66 67

38

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

mentsvorbehalt ein, welcher verlangt, dass der parlamentarische Gesetzgeber in den grundlegenden normativen Bereichen alle wesentlichen Entscheidungen selbst trifft.77 Besonders ausgestaltet wurde dies vom Bundesverfassungsgericht im Bereich der Grundrechtsausübung.78 Dabei muss der Gesetzgeber auch festlegen, wie weit die entsprechende Regelung im Einzelnen zu gehen hat.79 Der Parlamentsvorbehalt darf aber nicht so weit verstanden werden, dass alle wesentlichen Entscheidungen dem Parlament als Volksvertretung vorbehalten sind.80 Vielmehr gibt es auch einen Organvorbehalt für andere Organe als den Bundestag.81 Trotz des allgemeinen Parlamentsvorbehalts darf die klare Zuordnung unterschiedlicher Funktionen zu verschiedenen Organen durch Art. 20 II 2 GG nicht unterlaufen werden.82 Besonders bedeutende Entscheidungen werden im Grundgesetz stellenweise ausdrücklich anderen Organen zugeordnet, so z. B. die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers in Art. 65 S.1 GG, die Auflösung des Bundestages in Art. 68 I 1 GG und die Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes durch den Bundespräsidenten in Art. 81 I GG und die Entscheidungskompetenzen des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 93 GG.83 2. Vollziehende Gewalt Durch die vollziehende Gewalt handelt der Staat in eigener Initiative und unmittelbar, die Exekutive regiert und verwaltet.84 Anders als Art. 20 II 2 GG vermuten lässt, hat die vollziehende Gewalt eine Vielzahl ungleichartiger Aufgaben, welche sich nicht auf den reinen Vollzug von Entscheidungen beschränkt, die andere Gewalten getroffen haben.85 Die vollzie77 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3211; vgl. BVerfGE 98, 218 (251). 78 BVerfGE 6, 32 (42); 20, 150 (157 f.); 34, 165 (192 f.); 47, 46 (79 f.); 49, 89 (126 ff.); 57, 295 (326 f.); 58, 257 (268); 61, 260 (275); 80, 124 (132); 83, 130 (142 ff.); 101, 1 (34). 79 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3211. 80 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3213; s. a. Sachs, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 88; BVerfGE 49, 89 (124 f.); 68, 1 (87). 81 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3213; s. a. Sachs, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 88; BVerfGE 49, 89 (124 f.); 68, 1 (87). 82 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3213; BVerfGE 98, 218 (252). 83 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3213; s. a. Sachs, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 88; BVerfGE 49, 89 (124 f.); 68, 1 (87 ff.); 70, 324 (356). 84 Di Fabio, Gewaltenteilung, HStR II, 32004, § 27, Rn. 22. Allgemein zur vollziehenden Gewalt Di Fabio, Gewaltenteilung, HStR II, 32004, § 27, Rn. 22 ff.; Grzeszick, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. III, Art. 20 V, Rn. 84; Hesse, Verfassungsrecht, Rn. 530 ff. 85 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3214.

§ 4 Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung

39

hende Gewalt erfasst vor allem Funktionen unmittelbaren staatlichen Tätigwerdens86, welches sich in drei Bereiche aufteilen lässt, die Regierung, die Verwaltung und die militärische Verteidigung.87 Die Gesetzgebung und die Rechtsprechung sind stärker formal und inhaltlich im Grundgesetz ausgestaltet, sodass die vollziehende Gewalt, neben den ihr ausdrücklich zugewiesenen Funktionen, wie eine Art Auffangbecken für alle staatlichen Tätigkeiten erscheint, die sich der Gesetzgebung und der Rechtsprechung nicht zuordnen lassen.88 Dabei bleibt zu beachten, dass die Aufteilung in Art. 20 II 2 GG funktional und nicht institutionell ausgestaltet ist und so die jeweiligen besonderen Organe auch Aufgaben wahrnehmen, die eigentlich primär einem anderen Organ zugeordnet sind.89 Die Regierung als Teilfunktion gilt als die verantwortliche Leitung des Ganzen, der inneren und äußeren Politik.90 Die Verwaltung ist Verwirklichung der staatlichen Aufgaben im Einzelnen und Besonderen unter der Bindung an die rechtlich normierten Maßstäbe91 und schließlich die militärische Verteidigung, wobei das Grundgesetz den Streitkräften fest umrissene und teilweise eng beschränkte Funktionen und Befugnisse verleiht92. Auch die vollziehende Gewalt besitzt von Verfassung wegen einen eigenständigen Funktionsbereich, den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung.93 Wie bereits erläutert sollen staatliche Entscheidungen jeweils von demjenigen Organ getroffen werden, das dafür nach seiner Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise am besten geeignet ist.94 D.h., dass die Gesetzgebung bei ihrer Kompetenzwahrnehmung den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung beachten muss, sodass die Regierung ihrer Verantwortung gegenüber dem Volk und dem Parlament gerecht werden kann.95

86

Hesse, Verfassungsrecht, Rn. 530. Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3214. 88 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3215. 89 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3215. 90 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3216; Hesse, Verfassungsrecht, Rn. 531. 91 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3217; Hesse, Verfassungsrecht, Rn. 536. 92 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3218; Hesse, Verfassungsrecht, Rn. 545 ff. 93 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3222; s. a. Sommermann, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 20, Rn. 219; BVerfGE 67, 100 (139); 77, 1 (59); 110, 199 (214); 124, 78 (120 f.); 131, 152 (206). 94 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3222; BVerfGE 68, 1 (86 f.); 95, 1 (15); 98, 218 (251 f.). 95 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3222; BVerfGE 67, 100 (139); 104, 151 (207); 110, 199 (214). 87

40

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

3. Rechtsprechung Die dem Richter vorbehaltene rechtsprechende Gewalt kontrolliert die anderen staatlichen Gewalten am Maßstab des Rechts umfassend.96 Die Funktion der Rechtsprechung ist die Rechtsanwendung in einem besonderen Verfahren auf konkrete Sachverhalte, in denen ein Recht bestritten oder verletzt wurde, mit dem Ziel, eine verbindliche und verselbstständigte Entscheidung zu treffen.97 Alleiniger Maßstab ist das Recht und nicht etwa weitere Ziele wie z. B. die Befriedigung gesellschaftlicher Konflikte.98 Dabei prägt Art. 20 II 2 GG das Verhältnis von Gesetzgebung und Rechtsprechung und bestimmt zugleich die Maßstäbe und Methoden der verfassungskonformen Auslegung eines Gesetzes durch den Richter.99 „Der Respekt vor der gesetzgebenden Gewalt (Art. 20 II 2 GG) gebietet es dabei, in den Grenzen der Verfassung das Maximum dessen aufrechtzuerhalten, was der Gesetzgeber gewollt hat.“ 100 Demnach muss die verfassungskonforme Auslegung zum einen durch den Wortlaut des Gesetzes gedeckt sein und zum anderen die prinzipielle Zielsetzung des Gesetzgebers wahren101, d.h. die Deutung des Gesetzes durch den Richter darf nicht dazu führen, dass das gesetzgeberische Ziel in einem wesentlichen Punkt verfehlt oder verfälscht wird.102 Art. 20 II 2 GG begründet die Kompetenzgrenzen zwischen Rechtsprechung und Gesetzgebung, deren Einhaltung durch die Rechtsprechung das Bundesverfassungsgericht daraufhin prüft, ob die Fachgerichte bei der Rechtsfortbildung und Schließung von Gesetzeslücken die gesetzgeberische Grundentscheidung respektiert und von den anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung vertretbar Gebrauch gemacht haben.103 Dies gilt im Rahmen der Verfassung, unabhängig von der inhaltlichen Ausrichtung der Entscheidung und daher auch unabhängig davon, inwieweit die Rechte und Interessen des Einzelnen betroffen sind.104 96 Di Fabio, Gewaltenteilung, HStR II, 32004, § 27, Rn. 26. Allgemein zur Rechtsprechung Di Fabio, Gewaltenteilung, HStR II, 32004, § 27, Rn. 25 ff.; Grzeszick, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. III, Art. 20 V, Rn. 85; Hesse, Verfassungsrecht, Rn. 547 ff. 97 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3225; vgl. auch Hesse, Verfassungsrecht, Rn. 548. 98 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3225. 99 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3227; BVerfGE 119, 247 (274). 100 BVerfGE 86, 288 (320); 119, 247 (274); so auch BVerfGE 49, 148 (157). 101 BVerfGE 86, 288 (320). 102 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3227; BVerfGE 119, 247 (274); so schon BVerfGE 8, 28 (34); 54, 277 (299 f.). 103 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3228; BVerfGE 82, 6 (13); 96, 375 (394 f.); 111, 54 (81 f.); 122, 248 (258); 131, 130 (146). 104 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3229; BVerfGE 122, 248 (268).

§ 4 Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung

41

Das Prinzip der Gewaltenteilung aus Art. 20 II 2 GG beruht zwar nicht auf einer strikten Trennung der Funktionen, es verbietet jedoch, dass die Gerichte Befugnisse für sich beanspruchen, die von Verfassung wegen dem Gesetzgeber übertragen worden sind.105 Demnach dürfen die Gerichte nicht von der Rolle des Normanwenders in die der normgebenden Gewalt wechseln und sich so der Bindung an Recht und Gesetz entziehen.106 Die richterliche Rechtsfortbildung darf nicht dazu führen, dass der Richter seine eigene materielle Rechtsvorstellung an die Stelle der Rechtsvorstellung des Gesetzgebers setzt.107 Dies bedeutet kein Verbot der Rechtsfortentwicklung108, jedoch ein Verbot, sich dem vom Gesetzgeber festgelegten Sinn und Zweck zu entziehen, d.h., dass die Grundentscheidung des Gesetzgebers geachtet und der Wille des Gesetzgebers möglichst zuverlässig zur Geltung gebracht werden muss.109 IV. Kernbereichsschutz Neben der Aufteilung in funktionale, institutionell-organisatorische und personelle Teilbereiche und den vielfachen Durchbrechungen und Verschränkungen, ist zu berücksichtigen, dass verfassungsrechtlich der jeweilige Kernbereich, die Stammfunktion, einer materiellen Funktion jeweils nur einer formellen Gewalt (Art. 20 II 2 GG) zugeordnet ist.110 Dieser Kernbereich ist unangetastet und unantastbar, er ist gegen jede Durchbrechung geschützt.111 Das bedeutet, dass die Gewalten in ihrem Kern erhalten und die grundgesetzliche Gewichtsverteilung zwischen den Gewalten bestehen bleiben muss und keine von ihnen „der für die Erfüllung ihrer verfassungsmäßigen Aufgaben erforderlichen Zuständigkeiten beraubt werden“ 112 darf.113 „Der Kernbereich der ver105 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3230; BVerfGE 4, 219 (234); 96, 375 (394); 109, 190 (252); 128, 193 (209 f.). 106 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3230; BVerfGE 87, 273 (280); 96, 375 (394); 118, 212 (243); 128, 193 (210). 107 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3230; BVerfGE 128, 193 (210); vgl. auch BVerfGE 69, 315 (372); 82, 6 (12). 108 BVerfGE 34, 269 (288 f.); 49, 304 (318); 96, 375 (394). 109 Robbers, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 20, Rn. 3230; BVerfGE 96, 375 (395); 111, 54 (82); 128, 193 (210 f. m.w. N.). 110 Stern, Staatsrecht I, S. 795. Zur Kernbereichslehre Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, HStR II, 32004, § 26, Rn. 56 f. 111 Stern, Staatsrecht I, S. 795; BVerfGE 3, 225 (247 f.); 9, 268 (279 f.); 22, 106 (111); 34, 52 (59). 112 BVerfGE 9, 268 (279 f.); 22, 106 (111); 34, 52 (59); 95, 1 (15). 113 Leisner, in: Sodan, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 29. Zum Kernbereichsschutz Grzeszick, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. III, Art. 20 V, Rn. 50 ff.; Sachs, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 93 m.w. N.; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GrundgesetzKommentar, Bd. 2, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 71; Sommermann, in: von Mangoldt/ Klein/Starck, GG II, Art. 20, Rn. 215 ff.

42

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

schiedenen Gewalten ist unveränderbar. Damit ist ausgeschlossen, dass eine der Gewalten die ihr von der Verfassung zugeschriebenen typischen Aufgaben verliert.“ 114 „Im freiheitlich-demokratischen System des Grundgesetzes fällt dem Parlament als Legislative die verfassungsrechtliche Aufgabe der Normsetzung zu. Nur das Parlament besitzt hierfür die demokratische Legitimation. Der Exekutive obliegen die Regierung und die Verwaltung. Zu ihren Aufgaben gehört die Vollziehung von Gesetzen im Einzelfall, wie sich bereits aus der Bezeichnung „vollziehende Gewalt“ in Art. 20 II 2 GG ergibt“.115 Daneben ist aber auch ein Kernbereichsschutz der besonderen Organe erforderlich, denen die jeweilige Gewalt zur Ausübung übertragen ist.116 Somit ist Art. 20 II 2 GG zugleich ein Kern-Kompetenzschutz für den Bundestag, den Bundesrat, die Bundesregierung bzw. die Bundesverwaltung, die Bundesgerichtsbarkeit und über Art. 28 I GG auch der entsprechenden Organe auf der Landesebene.117 Wie die gegenseitige Kontrolle, Hemmung und Mäßigung der Gewalten zu erfolgen hat, ergibt sich aus den einschlägigen Normen des Grundgesetzes.118 Ebenso wird geregelt, wieweit ein Organ einer Gewalt in den Tätigkeitsbereich eines Organs einer anderen Gewalt hineinwirken darf, ohne den nach Art. 20 II 2 GG gewährleisteten Kernbereich zu verletzen.119 So wird der Bereich der Legislative gegenüber der Exekutive insbesondere durch Vorrang120 und Vorbehalt121 des Gesetzes bzw. den Parlamentsvorbehalt122, durch die Bestimmtheit von Verordnungsermächtigungen123, durch die Unvereinbarkeit von Verwaltungsamt und Mandat124 und durch die parlamentarische Kontrolle der Exekutive125 ge-

114

BVerfGE 95, 1 (15); s. a. BVerfGE 34, 52 (59). BVerfGE 95, 1 (15 f. m.w. N.); s. a. BVerfGE 34, 52 (59 f.). 116 Leisner, in: Sodan, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 29. 117 Leisner, in: Sodan, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 29. 118 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 33; vertiefter Hettlage, Zur Rechtsnatur des Haushaltsplans, in: FS W. Weber, S. 395 ff.; BVerfGE 64, 175 (179). 119 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 33; Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 71. 120 Grzeszick, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. III, Art. 20 VI, Rn. 72 ff.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 51 ff.; Sachs, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 112; Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 92 ff. 121 Grzeszick, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. III, Art. 20 VI, Rn. 75 ff.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 69 ff.; Sachs, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 113 ff.; Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 105 ff. 122 BVerfGE 20, 150 (157 f.); 121, 135 (163). 123 BVerfGE 1, 14 (60); 34, 52 (60). 124 BVerfGE 12, 73 (77); 18, 172 (183); 48, 64 (82 f.). 125 BVerfGE 9, 268 (279 f.); 49, 70 (85); 67, 100 (130); 77, 1 (43). 115

§ 4 Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung

43

schützt.126 Gegenüber der Judikative wird die Legislative durch den Vorrang des Gesetzes127 und die Begrenzung der Kontrolle des Bundesverfassungsgerichts128 geschützt.129 Zwar darf das Bundesverfassungsgericht allgemeine Rechtssätze entwickeln und Rechtsfortbildung betreiben, aber es darf keine „Befugnisse beanspruchen, die von der Verfassung eindeutig dem Gesetzgeber übertragen worden sind“ 130.131 Die Exekutive hingegen verfügt über keine vergleichbaren Sicherungen gegenüber der Legislative.132 Allerdings besteht im Bereich der Willensbildung der Regierung ein Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung, der dem Zugriff der Legislative entzogen ist.133 Im Bezug zur Judikative ist die Exekutive vor allem durch die Beschränkung der Gerichte auf eine bloße Rechtskontrolle geschützt, eine Zweckmäßigkeitskontrolle erfolgt hier nicht.134 Die Judikative wird in ihrer Eigenständigkeit durch den Richtervorbehalt (Art. 92 GG), das daraus resultierende Rechtsprechungsmonopol, die organisatorische Selbstständigkeit der Gerichte135 und die sachliche und personelle Unabhängigkeit der Richter (Art. 97 GG) geschützt.136 Die unmittelbaren Rechtsfolgen, die sich aus der Gewaltenteilung ergeben, „sind allein aus der Gewaltenteilung“ des Grundgesetzes „nur in engen Grenzen abzuleiten“.137 Bisher wurden Verstöße gegen diesen Grundsatz nur vereinzelt angenommen138, was auf die Begrenzung des Schutzes auf den Kernbereich der jeweiligen Gewalt139 zurückzuführen ist.140 126 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 34 m.w. N.; Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 72; s. a. Sommermann, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 20, Rn. 217 ff. 127 BVerfGE 9, 89 (102). 128 BVerfGE 56, 54 (81). 129 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 34; s. a. Sommermann, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 20, Rn. 220 f. 130 BVerfGE 4, 219 (234); s. a. BVerfGE 96, 375 (394). 131 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 34. 132 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 35. 133 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 35; vgl. BVerfGE 67, 100 (139); 77, 1 (59); 110, 199 (214); 124, 78 (120 f.); 131, 152 (206). 134 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 35; Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 73; s. a. Sommermann, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 20, Rn. 222 f. 135 BVerfGE 54, 159 (166). 136 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 36; Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 74. 137 Sachs, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 93. 138 BVerfGE 4, 331 (347); 10, 200 (216 f.); 20, 150 (157 f.); 52, 1 (41). 139 BVerfGE 9, 268 (279 f.); 34, 52 (59); s. a. 106, 51 (60); 110, 199 (214 ff.); 124, 78 (120 ff.); 124, 161 (188 f.); 131, 152 (206). 140 Sachs, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 93.

44

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

B. Bedeutung der Gewaltenteilung gemäß Art. 20 II 2 GG im Haushaltsrecht „Bis zur Haushaltsrechtsreform von 1969 sahen die jährlichen Haushaltsgesetze in erheblichem Umfang die Mitwirkung parlamentarischer Gremien, insbesondere des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages, am Haushaltsvollzug vor. Die Haushaltsrechtsreform hat derartige Mitwirkungsrechte aus verfassungsrechtlichen Gründen (Grundsatz der Gewaltenteilung, Art. 20 II 2 GG) weitgehend abgebaut und auf wenige Ausnahmefälle beschränkt, um eine Vermischung von Verantwortlichkeiten zu vermeiden und dem Parlament die Ausübung seiner Kontrollfunktion zu erleichtern.“ 141 Diese Ausnahmen ergeben sich aus dem jeweiligen Haushaltsgesetz und aus einigen Vorschriften der Bundeshaushaltsordnung, z. B. § 36 S. 2 BHO, §§ 37 I, 38 I BHO i.V. m. dem jährlichen Haushaltsgesetz und §§ 64 II, 65 VII BHO.142 Daneben hat der Haushaltsgesetzgeber Informationsansprüche gemäß §§ 10 II, 37 IV BHO und § 37 IV BHO analog i.V. m. dem jährlichen Haushaltsgesetz.143 Daher muss auch im Haushaltsrecht und zwar insbesondere bei den Haushaltssperren der Sinn und Zweck sowie die verschiedenen Aspekte des Grundsatzes der Gewaltenteilung aus Art. 20 II 2 GG beachtet werden. Dies erfordert eine klare Abgrenzung der Verantwortlichkeit zwischen Legislative und Exekutive144, da einzelne haushaltsrechtliche Vorschriften das allgemeine Schema des Grundgesetzes, bezüglich des Zusammenwirkens von Bundestag und Bundesregierung, modifizieren.145 Denn gerade die Ausgestaltung der Haushaltsverfassung im Grundgesetz zeichnet sich durch eine außerordentlich dichte Verschränkung der Kompetenzen von Bundestag und Bundesregierung aus.146 In diesem Abschnitt soll zunächst allgemein auf die Bedeutung der Gewaltenteilung gemäß Art. 20 II 2 GG im Haushaltsrecht eingegangen werden. Gemäß Art. 20 II 1 GG geht alle Staatsgewalt vom Volke aus und sie wird durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt, Art. 20 II 2 GG. Ein Unterfall eben dieser Staatsgewalt ist die Haushaltshoheit, welche nach Art. 109 ff. GG die Planung, Verwendung, Abrechnung und Kontrolle der öffentlichen Ausgaben und der zu ihrer Deckung erforderlichen Einnahmen umfasst.147 Die sich daraus ergebenden Kompetenzen ordnet das Grundgesetz vorrangig der Legislative und der Exeku141

Hugo, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, Vorbem. zu Teil III BHO, Rn. 7. Hugo, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, Vorbem. zu Teil III BHO, Rn. 7. 143 Hugo, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, Vorbem. zu Teil III BHO, Rn. 7. 144 Hugo, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, Vorbem. zu Teil III BHO, Rn. 7. 145 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 85. 146 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 85. 147 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 103; ähnlich Haushaltswirtschaft bei Kirchhof, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 109, Rn. 6. 142

§ 4 Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung

45

tive zu.148 Sieht man dies nun weiterhin im Zusammenhang mit den Grundsätzen der Demokratie und der Gewaltenteilung (Art. 20, 28 I GG), fordert dies die Beteiligung der Legislative am Haushaltskreislauf.149 Daher liegt gemäß Art. 110 II GG das Budgetrecht beim Bundestag, d.h. es ist seine Aufgabe den Haushaltsplan durch das Haushaltsgesetz festzustellen und so für rechtsverbindlich zu erklären150, er hat diesbezüglich „die rechtlich umfassende, alleinige Entscheidungs- und Feststellungskompetenz“ 151.152 Die Exekutive hat dagegen weder eine ebenbürtige Kompetenz, noch kann sie wie die Legislative durch Nachtragshaushaltsgesetz Korrekturen vornehmen.153 Sie kann aber durch andere haushaltsrechtliche Mittel auf den Haushaltsvollzug einwirken.154 Im Gegenzug für die umfassenden Kompetenzen der Legislative hat die Exekutive jedoch die Pflicht, sich mit dem Haushaltsplan zu befassen und ihn entsprechend der jeweiligen verfassungsrechtlichen Bestimmungen ohne Verzögerungen zu verabschieden.155 Voraussetzung für das Haushaltsgesetz ist ein diskussionsfähiger Haushaltsplanentwurf als Beschlussgrundlage, der jedoch nicht von der Legislative erstellt und in das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren eingebracht werden kann.156 Dies ist vielmehr die Aufgabe der Exekutive, da es dem Bundestag zum einen nicht möglich ist, sämtliche notwendigen Informationen zusammenzutragen und zu bewerten und zum anderen gemäß Art. 20 II 2 GG eine sachgerechte Funktionsteilung gefordert wird.157 Aufgabe der Legislative ist unter anderem unbefangene Kontrolle, Kritik und Sanktion, welche ohne eine gewisse parlamentarische Distanz nicht erfüllt werden kann.158 Daher ist die Feststellung des 148

Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 103. Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 103 f.; vgl. Fischer-Menshausen, in: von Münch/Kunig, GGK III, 3. Auflage, Vorbem. zu Art. 110–115, Rn. 4 f.; s. a. BVerfGE 45, 1 (46). 150 So auch Waldhoff, Grundzüge des Finanzrechts des Grundgesetzes, HStR V, 3 2007, § 116, Rn. 123; vgl. auch Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 687; Heun, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, Art. 110, Rn. 6 ff.; Hillgruber, in: von Mangoldt/ Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 56; Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 1, Rn. 8; so schon Vialon, Haushaltsrecht, Teil C, Art. 110 GG, Rn. 7. 151 BVerfGE 45, 1 (32). 152 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 104; s. a. Hillgruber, in: von Mangoldt/ Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 56; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 13. Zur Feststellungskompetenz Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 63. 153 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 104; s. a. BVerfGE 45, 1 (37 f.). 154 Siehe dazu § 6. 155 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 104; s. a. Fischer-Menshausen, in: von Münch/Kunig, GGK III, 3. Auflage, Art. 110, Rn. 20; Fricke, DVBl 1975, S. 604 (605 f.). 156 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 104. 157 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 104; s. a. BVerfGE 45, 1 (46 f.). 158 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 104; s. a. Fischer-Menshausen, in: von Münch/Kunig, GGK III, 3. Auflage, Vorbem. zu Art. 110–115, Rn. 5, 6 und Art. 110 Rn. 5a, 20 ff. 149

46

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Haushaltsplans Sache der Legislative und die Aufstellung des Haushaltsplanentwurfs Sache der Exekutive, vor allem die der Bundesregierung159 und insbesondere des Bundesministeriums der Finanzen, §§ 27 bis 30 BHO.160 Im weiteren Verlauf des Haushaltskreislaufs ist es dann das klassische Vorrecht der Exekutive, den gesetzlich festgestellten Haushaltsplan zu vollziehen161 und die in ihm enthaltenen Haushaltsmittel zu bewirtschaften, d.h. gemäß §§ 34 ff. BHO162 die veranschlagten Einnahmen nach Maßgabe der allgemeinen Gesetze zu erheben und von den Ausgabe- und Verpflichtungsermächtigungen zweckentsprechend, wirtschaftlich und sparsam Gebrauch zu machen.163 Die Rahmendaten für den Haushaltsvollzug hat dabei der Bundestag mit der Feststellung des Haushaltsplans durch Haushaltsgesetz vorgegeben.164 Aus der Logik der Gewaltenteilung ergibt sich, wie bei anderen Gesetzen, dass sich die Legislative aus der Umsetzung der Rahmenvorgaben durch die Exekutive heraushält.165 Diese weitgehende Ausklammerung der Legislative aus dem Haushaltsvollzug führt allerdings keinesfalls zu einer Schmälerung ihres haushaltswirtschaftlichen Gesamtgewichts, denn weitere Aufgabe der Legislative ist die Entlastung der Exekutive im Zeitpunkt der Haushaltskontrolle, sodass ihre Rechts- und Finanzmacht wieder gestärkt wird.166 Aus den Grundsätzen der parlamentarischen Demokratie folgt beim Haushaltsvollzug durch die Exekutive zwingend eine Rechenschaftspflicht gegenüber der Legislative, §§ 76, 80 bis 87, 114 BHO167.168 Dies zeigt eine gewisse Funktionentrennung, welche nicht nur in der Praxis, sondern auch schon in der Theorie mit einer Funktionenverschränkung169 einhergeht, da durch die Zweispurigkeit von parlamentarischer Budgetbewilligung und -kontrolle auf der einen Seite und administrativer Budgetinitiative und -ausführung auf der anderen Seite unter Beachtung des Grundsatzes der Gewaltenteilung

159 Zur Budgetinitiative der Bundesregierung Grote, Verfassungsorganstreit, S. 224; Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 61; Waldhoff, Grundzüge des Finanzrechts des Grundgesetzes, HStR V, 32007, § 116, Rn. 131. 160 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 104f; Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 3 2007, § 120, Rn. 62. 161 Vgl. Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 111. Zum Haushaltsvollzug Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 111 ff.; Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 72. 162 Vgl. §§ 19 ff. HGrG. 163 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 105; ähnlich schon Vialon, Haushaltsrecht, Teil B, S. 76. 164 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 105. 165 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 105. 166 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 105. 167 Vgl. §§ 36–41, 47 I HGrG. 168 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 105; so auch Heun, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, Vorbem. zu Art. 104a–115, Rn. 25. 169 Dazu auch Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, HStR II, 32004, § 26, Rn. 55.

§ 4 Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung

47

(Art. 20 II 2 GG) eine trennscharfe Abgrenzung nicht möglich ist.170 Dies liegt zum einen daran, dass der Haushaltsplan lediglich eine Prognose und keine Garantie darstellt, zum anderen an der Komplexität und gegenseitigen Verflechtung der volkswirtschaftlichen Entwicklungsvorgänge, wodurch die Kompetenzbereiche von Legislative und Exekutive praktisch nicht isoliert nebeneinander stehen können, sondern sich gegenseitig bedingen, kontrollieren und hemmen171 und so in einer elastischen Ergänzung zusammenspielen172, ohne in die jeweiligen Kernbereiche einzugreifen.173 Dies gilt jedoch nicht nur im Haushaltsrecht, sondern ganz allgemein, denn das Grundgesetz hat die drei Teilgewalten in einem fein austarierten System einander zugeordnet, ohne dabei der einen Teilgewalt einen absoluten Vorrang gegenüber der anderen Teilgewalt einzuräumen, es besteht demnach kein ÜberUnterordnungsverhältnis.174 In diesem Sinne dürfen sich Legislative und Exekutive nicht in die Aufgaben der Judikative einmischen und die Rechtsetzung steht vorrangig der Legislative zu.175 Es gibt jedoch kein gleichermaßen verfassungskräftiges Vorbehaltsgebiet der Exekutive.176 Die Legislative darf sich nicht in die laufende Verwaltung einmischen, da dies dem Rechtsstaatsprinzip widersprechen würde.177 In der modernen parteienstaatlichen Demokratie steht die Staatsleitung dem Parlament und der Regierung „zur gesamten Hand zu“ 178.179 Klassische Beispiele für die Einmischung der Legislative in das Haushaltsvollzugsrecht der Exekutive sind die Mitwirkungsbefugnisse bei der Aufhebung von Haushaltssperren und der Veräußerung von bedeutenden Vermögensbestandteilen, welche auf ein Mindestmaß zu beschränken sind.180 In entgegengesetzter

170

Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 106; s. a. Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232

(234). 171

BVerfGE 7, 183 (188). Fischer-Menshausen, in: von Münch/Kunig, GGK III, 3. Auflage, Vorbem. zu Art. 110–115, Rn. 5. 173 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 106; s. a. Fischer-Menshausen, in: von Münch/Kunig, GGK III, 3. Auflage, Vorbem. zu Art. 104a–109, Rn. 5; BVerfGE 7, 183 (188). 174 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 106. 175 Friesenhahn, VVDStRL 16, S. 9 (37). 176 Friesenhahn, VVDStRL 16, S. 9 (37). 177 Friesenhahn, VVDStRL 16, S. 9 (37). 178 Friesenhahn, VVDStRL 16, S. 9 (37 f.). 179 Di Fabio, Gewaltenteilung, HStR II, 32004, § 27, Rn. 32; Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 106; Grote, Verfassungsorganstreit, S. 223. 180 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 106; vertiefter Fischer-Menshausen, in: von Münch/Kunig, GGK III, 3. Auflage, Art. 110, Rn. 5a; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 374 ff.; Tomuschat, Der Staat 1980, S. 1 (12 ff.). 172

48

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Richtung hat die Exekutive Sonderrechte bei der Bewilligung von Ausgaben im Rahmen der Etatlosigkeit und der Haushaltsüberschreitung gemäß Art. 111, 112 GG.181 Betrachtet man diese haushaltsrechtlichen Funktionsvermengungen im Zusammenhang mit den vielfältigen politischen Verständigungs- und Abstimmungsmechanismen, dann trifft das Sprachbild Friesenhahns von der Politikgestaltung „zur gesamten Hand“ 182 mustergültig auf das Haushaltsrecht zu.183 So zeigt das Haushaltsrecht, dass keine strikte Gewaltentrennung vorliegt, sondern eine Gewaltenverschränkung bzw. -verzahnung, welche zu einer bestmöglichen Aufgabenwahrnehmung führen soll, die die jeweiligen Kernbereiche jedoch unangetastet lässt und durch gegenseitige Kontrollen und Hemmungen begrenzt wird.

C. Haushaltssperren und Gewaltenteilung, Art. 20 II 2 GG Bevor schließlich auf die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Haushaltssperren eingegangen wird (II.), sollen zunächst der Haushaltsplan und das Haushaltsgesetz näher betrachtet werden (I.). I. Haushaltsplan und Haushaltsgesetz Art. 110 II 1 GG unterscheidet zwischen Haushaltsplan und Haushaltsgesetz, wobei der Haushaltsplan aus einer Gegenüberstellung von Einnahmen und Ausgaben besteht und das Haushaltsgesetz den Haushaltsplan in erster Linie parlamentarisch feststellt.184 Rechtlich bilden Haushaltsplan und Haushaltsgesetz eine Einheit185, d.h. der Haushaltsplan ist wichtigster Bestandteil des Haushaltsgesetzes und das Haushaltsgesetz ist quasi der Mantel des Haushaltsplans.186 Sie sind

181 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 107; vgl. auch Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 69; BVerfGE 45, 1 (34 ff.). 182 Friesenhahn, VVDStRL 16, S. 9 (37 f.). 183 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 106; s. a. Grote, Verfassungsorganstreit, S. 227 ff.; Stern, Staatsrecht II, S. 1198. 184 Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 50; s. a. Kube, in: Ehlers/ Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 3, 2013, § 66, Rn. 3. 185 Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 1, Rn. 3; so auch Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 50; Heun, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, Art. 110, Rn. 8; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 163 ff., 259; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 1; Kube, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 3, 2013, § 66, Rn. 205; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 219; Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 51; BVerfGE 20, 56 (91 ff.). 186 Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 50; so auch Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 259; Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 1, Rn. 3; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 219 f.

§ 4 Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung

49

aber dennoch voneinander zu unterscheiden,187 denn unter dem Mantel eines einheitlichen Gesetzes verbirgt sich ein gegenseitiges und arbeitsteiliges Ergänzungsverhältnis zwischen Haushaltsgesetz und Haushaltsplan, welches gerade ihre Untrennbarkeit begründet.188 Ohne den Haushaltsplan bleibt das Haushaltsgesetz weitestgehend inhaltsleer und umgekehrt kann der Haushaltsplan ohne das Haushaltsgesetz nicht in Verbindlichkeit erwachsen.189 Somit verleiht das Haushaltsgesetz dem Haushaltsplan Gesetzeskraft und Gesetzesrang, indem es gemäß Art. 110 II GG den Etat festsetzt.190 Der Haushaltsplan bildet inhaltlich das Hauptelement der Haushaltsgesetzgebung, dazu treten ergänzend die Bestimmungen des Haushaltsgesetzes außerhalb der Feststellung des Haushaltsplans, welche Materien regeln, die der Haushaltsplan aufgrund seiner Struktur nicht regeln kann oder die Bestimmungen betreffen, die übergreifend wirken sollen.191 Im weiteren Verlauf sollen zunächst Begriff und Bedeutung (1.) sowie die Funktionen des Haushaltsplans (2.) erläutert werden. Im Anschluss daran folgt eine Betrachtung des Begriffs und der Bedeutung des Haushaltsgesetzes (3.), seiner Funktionen (4.), seiner Rechtsfolgen (5.) und seiner Rechtsnatur (6.). 1. Begriff und Bedeutung des Haushaltsplans Nach Vialon ist der Haushaltsplan „theoretisch die Zusammenfassung der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben einer Körperschaft zum Zwecke deren Ausgleichs“.192 Gemäß Art. 110 I 1 Hs. 1 i.V. m. II 1 GG enthält der Haushaltsplan alle Einnahmen und Ausgaben193 des Bundes, die für das jeweilige Haushaltsjahr zu erwarten sind. Einnahmen sind die Geldbeträge, die im betreffenden Haushaltsjahr voraussichtlich haushalts- und kassenwirksam werden und so dem Bund als Deckungsmittel zur Haushaltsfinanzierung zufließen.194 Dazu zählen insbesondere die laufenden Einnahmen, vor allem aus den Steuern, die dem Bund nach Art. 106 GG zustehen; einmalige Einnahmen, bspw. Verwaltungseinnahmen aus der Veräuße187 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 56; so auch Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 77 f.; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 259. 188 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 259; vgl. auch Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 50; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 220. 189 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 259. 190 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 259. 191 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 259. 192 Vialon, Haushaltsrecht, Teil A, S. 9. 193 Zu den Begriffen der Ausgaben und Einnahmen Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 448 f., 467. 194 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 448; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rn. 41; vgl. § 7 S. 1 HGrG.

50

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

rung von Bundesvermögen sowie die zum Haushaltsausgleich voraussichtlich benötigten Einnahmen aus Krediten zur Haushaltsfinanzierung.195 Ausgaben dagegen sind die vom Bund zu erbringenden Geldleistungen, welche im betreffenden Haushaltsjahr voraussichtlich haushalts- und kassenwirksam werden.196 Demnach sind „Ausgaben“ im gesetzlich festgestellten Haushaltsplan Ermächtigungen an die Exekutive nach Maßgabe der jeweiligen Zweckbestimmung Ausgaben zu leisten oder Verpflichtungen einzugehen, welche im selben Jahr zu kassenwirksamen Ausgaben führen.197 Der Haushaltsplan198 ist demnach ein formalisierter Wirtschaftsplan, dessen Eigenart darin besteht, dass er „zeitlich begrenzt und ausgabenbezogen ein Regierungsprogramm in Gesetzesform enthält und die Regierungspolitik in Zahlen widerspiegelt“ 199.200 Er ist ein staatsleitender Hoheitsakt in Gesetzesform und so die wirtschaftliche Grundsatzentscheidung für zentrale Bereiche der Politik während des Planungszeitraums.201 So ist er schließlich das Kernelement202 der Haushaltswirtschaft und bildet den unmittelbaren bzw. wenigstens mittelbaren Bezugspunkt für die meisten haushaltsverfassungsrechtlichen und einfach-haushaltsrechtlichen Vorschriften.203 195 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 448; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rn. 41; vgl. Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 123; Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 15. 196 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 449; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rn. 40. 197 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 449; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rn. 40; vgl. Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 123; Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 16. 198 Ausführlich zum Haushaltsplan siehe Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, insb. §§ 1, 9 ff. 199 BVerfGE 79, 311 (329); ähnlich von Stein, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, S. 71. 200 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 5; vgl. auch Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 110, Rn. 9; Dolde/ Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (234); Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 120; Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 110, Rn. 3; Hettlage, Zur Rechtsnatur des Haushaltsplans, in: FS W. Weber, S. 401 f.; HoffmannRiem, DÖV, 1999, S. 221 (225); Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 30. 201 Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 110, Rn. 9; Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 120; Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 110, Rn. 3; Hoffmann-Riem, DÖV, 1999, S. 221 (223); Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 35; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 30; BVerfGE 45, 1 (32); 70, 324 (355); 73, 311 (328 f.); 130, 318 (343). 202 Oder auch zentrales Regelungsmittel der Haushaltswirtschaft, so Kube, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 3, 2013, § 66, Rn. 3. 203 Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 121; vgl. Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rn. 5. Zum Haushaltsplan s. a. Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 67–70.

§ 4 Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung

51

Zum einen stellt der Haushaltsplan eine finanzielle Gesamtkalkulation auf, zum anderen fasst er als kurzfristiges Ausgaben- und Finanzierungsprogramm alle staatlichen Aktivitäten zusammen, soweit sie mit dem Einsatz finanzieller Mittel verbunden sind.204 Nach der klassischen Definition von Neumark ist das Budget205 „die in regelmäßigen Abständen vorgenommene systematische Zusammenstellung der prinzipiell vollzugsverbindlichen Voranschläge, der für einen bestimmten zukünftigen Zeitraum geplanten Ausgaben und der Schätzung der zur Deckung dieser Ausgaben vorgesehen Einnahmen“.206 Danach ist der Haushaltsplan der zahlenmäßige Ausdruck der in der Etatperiode zu erfüllenden Staatsaufgaben, welche als Ausgaben dargestellt werden und durch Einnahmen gedeckt werden müssen.207 „Durch die angesichts der begrenzten Finanzmittel des Staates notwendige Entscheidung über die zu setzenden Prioritäten erhalten eine Regierung und die sie tragenden parlamentarische Mehrheit ihr wirtschafts- und sozialpolitisches Profil.“ 208 Gemäß Art. 110 I 2 GG, § 2 S. 1 HGrG und § 2 S. 1 BHO müssen sich die Ausgaben und Einnahmen in ihren Summen entsprechen, sodass der Haushaltsplan den voraussichtlichen Finanzbedarf des Haushaltsträgers im Haushaltsjahr darstellt und zugleich dessen Deckung sichert und somit einem systematisch geordneten Rechenwerk gleicht.209 Dies zeigt, dass die Haushaltswirtschaft des Bundes noch immer an dem (überkommenen) Rechnungskonzept der Kameralistik festhält, wonach Ausgaben im formellen Sinn alle im Haushaltsjahr voraussichtlich zu leistenden Geldzahlungen und Einnahmen alle im Haushaltsjahr erwartungsgemäß zu vereinnahmenden Geldzahlungen sind.210 Auf weitere formelle und materielle Aspekte des Haushaltsplans soll im Folgenden nur überblicksartig eingegangen werden.211 Der Haushaltsplan weist formell eine systematische und detaillierte Gliederung auf, deren Grundlagen sich 204

Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 5. Als Synonym für Haushaltsplan oder auch Etat. 206 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 5 m.w. N. 207 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 5; vgl. dazu Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 120; Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 22. 208 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 5; s. a. BVerfGE 79, 311 (329). Zu den sich daraus ergebenden Funktionen s. sogleich unter 2. 209 Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 120. 210 Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 123. 211 Ausführlich dazu Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 125 ff.; Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 21 ff. Zur Gliederung des Haushaltsplans Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 11 f.; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 42 ff.; Kube, in: Maunz/ Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 24 ff.; Leibinger/Müller/Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 51 ff.; Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 255 ff. 205

52

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

föderal vergleichbar für Bund und Länder aus den §§ 8 bis 12 HGrG ergeben und in den §§ 11 bis 17 BHO dann weiter aufgeteilt werden.212 Gemäß § 10 I Hs. 1 HGrG, § 13 I BHO besteht der Haushaltsplan aus dem Gesamtplan und den Einzelplänen. Der Gesamtplan und die Übersichten zum Haushaltsplan gemäß § 11 HGrG, § 14 BHO dienen dabei mehr einem Überblick für das Parlament und die Öffentlichkeit.213 Die Einzelpläne hingegen sind kleinteiliger ausgestaltet und dienen i. d. R. als Arbeitsgrundlage für das Fachministerium und die ihm unterstellten Ober-, Mittel- und Unterbehörden sowie sonstigen mittelbewirtschaftenden Stellen.214 Die Einzelpläne sind also ressortbezogen.215 Materiell gesehen enthält der Haushaltsplan Ausgabe- und Verpflichtungsermächtigungen.216 Gemäß § 3 I HGrG, § 3 I BHO begründet der Haushaltsplan für die Verwaltung die Befugnis, in eigener Verantwortung Verpflichtungen zur Leistung von Auszahlungen im jeweiligen Haushaltsjahr einzugehen und diese Auszahlungen auch zu tätigen, was eine Ausgabeermächtigung der Verwaltung durch das Parlament darstellt.217 Daneben enthält der Haushaltsplan Verpflichtungsermächtigungen218, welche die Verwaltung dazu ermächtigt, Verpflichtungen einzugehen, die erst in künftigen Haushaltsjahren zu Auszahlungen führen, d.h. erst später fällig werden.219 Verpflichtungsermächtigungen sind nach der Legaldefinition in § 5 HGrG, § 6 BHO „Ermächtigungen zum Eingehen von Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben in künftigen Jahren“. Dabei durchbrechen Verpflichtungsermächtigungen das strenge Fälligkeitsprinzip, sollen aber im Gegenzug eine längerfristige Planung ermöglichen.220 Der Haushaltsplan durchläuft verschiedene gesetzlich vorgeschriebene Phasen, welche als Haushaltskreislauf bezeichnet werden.221 Der Ablauf ist immer der212 213

Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 125. Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 125; s. a. § 13 IV

BHO. 214 Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 125; vgl. auch Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 2; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 32. 215 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 2; Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 21; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 32. 216 Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 127 f.; vgl. dazu Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 3 BHO, Rn. 2. 217 Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 129. 218 §§ 5, 8 II, 22 HGrG; §§ 6, 11 II, 38 BHO. 219 Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 128. 220 Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 128. 221 Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 1, Rn. 1; ausführlich zum Haushaltskreislauf Engels, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, Vorbem. BHO, Rn. 46 ff.; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 60 ff.; Leibinger/Müller/Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 155 ff.; Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel A, S. 133 ff., Rn. 599 ff.; Waldhoff, Grundzüge des Finanzrechts

§ 4 Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung

53

selbe. Jeder Haushaltskreislauf beginnt mit der Aufstellung des Haushaltsentwurfs222 durch das Bundesministerium der Finanzen, es folgt die Haushaltsfeststellung223, welche in die alleinige Verantwortung der Legislative fällt.224 Anschließend führt die Regierung den vom Parlament beschlossenen Haushaltsplan während des Bewilligungszeitraums aus225 und abschließend entlastet das Parlament die Regierung aufgrund der vom Bundesministerium der Finanzen vorgelegten Jahresrechnung und der Bemerkungen des Bundesrechnungshofes.226 Will man die Bedeutung und Aufgabe des Haushaltsplans zusammenfassen, dann kann man den Haushaltsplan als wichtigste Grundlage der Haushalts- und Wirtschaftsführung eines Haushaltsträgers bezeichnen, der eine betragsmäßig ausgeglichene Zusammenstellung aller voraussichtlichen Einnahmen und Ausgaben sowie die Ermächtigung der Verwaltung Verpflichtungen einzugehen und Ausgaben zu leisten, enthält.227 Kurz gesagt, ist er also die Grundlage der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes.228 2. Funktionen des Haushaltsplans Dem Haushaltsplan können vier Haushaltsfunktionen zugeordnet werden, die finanzpolitische [a)], die wirtschaftspolitische [b)], die allgemeinpolitische [c)] und die Kontrollfunktion [d)].229 Neben diesen traditionellen Funktionen gibt es noch weitere Funktionen [e)].230

des Grundgesetzes, HStR V, 32007, § 116, Rn. 121 ff.; Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 72 ff. 222 Dazu Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 1, Rn. 22 ff.; vgl. Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 61 ff. 223 Dazu Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 1, Rn. 34 ff.; vgl. Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 65 ff. 224 Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 1, Rn. 1; vgl. §§ 11 ff. BHO. 225 Zum Haushaltsvollzug Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 71 ff. 226 Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 76; Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 1, Rn. 1; vgl. §§ 34 ff. und §§ 114 I, 97 I BHO. 227 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 613; ähnlich schon Vialon, Haushaltsrecht, Teil B, S. 76; s. dazu auch §§ 2, 3, 8 II, 10, 11 HGrG; §§ 1–3, 11 II, 13, 14 BHO. 228 Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 1, Rn. 1; ähnlich Westermeier/ Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 38. 229 Kube, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 3, 2013, § 66, Rn. 5; Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 23; s. a. Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 131 ff.; Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 1, 15 ff.; Heun, in: Dreier, GrundgesetzKommentar, Bd. 3, Art. 110, Rn. 11; Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 6 ff.; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 6 ff.; Differenzierung nach anderen Funktionen bei Heun, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, Art. 110, Rn. 12. 230 Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 136 ff.

54

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

a) Finanzpolitische Funktion Die finanzpolitische231 oder auch finanzwirtschaftliche232 Funktion bezieht sich auf die geordnete Darstellung und Deckung des staatlichen Mittelbedarfs.233 Dies entspricht Art. 110 I 2 GG, § 2 S. 1 HGrG und § 2 S. 1 BHO, wonach sich Einnahme- und Ausgabeseite ausgleichen müssen.234 Dies stellt die wichtigste Finanzbestimmung des Grundgesetzes dar.235 b) Wirtschaftspolitische Funktion Zu der klassischen finanzpolitischen Bedarfsdeckungsfunktion tritt die von der Finanzwissenschaft ausgeleuchtete wirtschaftspolitische Funktion236 hinzu, die seine instrumentelle Bedeutung im Rahmen der staatlichen Wirtschaftspolitik bezeichnet.237 Der durch die Haushaltsrechtsreform 1969 eingefügte Art. 109 II GG besagt, dass der öffentliche Haushalt von Verfassung wegen auf die Sicherung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts auszurichten ist.238 Diese Maxime wird auch einfach-gesetzlich in § 2 S. 3 HGrG, § 2 S.3 BHO wiederholt.239 Daneben ist heute weiterhin die Wahrung des in Art. 109 II GG verankerten Gebots, den Rahmen des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes zu wahren, zu beachten.240 c) Allgemeinpolitische Funktion Zudem hat der Haushalt noch eine allgemeinere politische Funktion241, indem er das Handlungsprogramm der Regierung widerspiegelt, mithin dieses auch fi231 Siehe dazu auch Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 132; Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 17; Hillgruber, in: von Mangoldt/ Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 7; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 7, Rn. 9. 232 BVerfGE 55, 274 (303). 233 Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 23; dazu auch Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 84. 234 Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 132; dazu auch Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 84; so schon Vialon, Haushaltsrecht, Teil C, Art. 110 GG, Rn. 11. 235 Vialon, Haushaltsrecht, Teil C, Art. 110 GG, Rn. 11. 236 Siehe dazu auch Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 134; Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 21; Hillgruber, in: von Mangoldt/ Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 10; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 7, Rn. 12. 237 Kube, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 3, 2013, § 66, Rn. 5; dazu auch Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 86. 238 Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 23; s. dazu auch BVerfGE 79, 311 (331). 239 Vgl. Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 10. 240 Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 23. 241 Siehe dazu auch Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 133; Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 18; Hillgruber, in: von Mangoldt/ Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 8; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 7, Rn. 8.

§ 4 Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung

55

nanziell absichert und somit zugleich selbst programmatisch wirkt.242 Dies konkretisiert sich dann auf der Verwaltungsebene in den Steuerungswirkungen, die dem Haushalt im Rahmen von Verwaltungsentscheidungen zukommen.243 d) Kontrollfunktion Abschließend bleibt noch die Kontrollfunktion244 des Haushalts, welche zum einen die Binnenkontrolle innerhalb der Exekutive, insbesondere die Kontrolle der Verwaltung durch die Regierung ermöglicht.245 Zum anderen ermöglicht die Kontrollfunktion die, gerade in einer Demokratie, bedeutende Kontrolle der Regierung durch das Parlament.246 Das „Haushaltsbewilligungsrecht [(Budgetrecht)247 ist] eines der wesentlichsten Instrumente der parlamentarischen Regierungskontrolle“ 248.249 Nur durch die parlamentarische Haushaltskontrolle erscheint es verfassungsrechtlich tragbar, dass „weitreichende politische Entscheidungen nach der gewaltenteilenden Kompetenzordnung des Grundgesetzes nicht durch das Parlament, sondern durch andere oberste Staatsorgane getroffen werden“ 250.251 Zudem hat das parlamentarische Kontrollrecht gerade dort Bedeutung, wo die Exekutive ohne speziell sachrechtliche Anleitung tätig wird, im sogenannten gesetzesfreien Bereich.252 Kontrollfunktion meint daneben aber auch, dass Haushaltsplan und Haushaltsgesetz zwar die Grundlage für die staatliche Haushaltswirtschaft bilden, daneben aber auch ihre Grenze darstellen, d.h. Haushaltsplan und Haushaltsgesetz sind

242 Kube, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 3, 2013, § 66, Rn. 5; dazu auch Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 85 f. 243 Kube, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 3, 2013, § 66, Rn. 5. 244 Siehe dazu auch Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 135; Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 19 f.; Hillgruber, in: von Mangoldt/ Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 9; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 7, Rn. 10. 245 Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 23; dazu auch Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 86 f. 246 Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 23; vgl. Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 7, Rn. 10. 247 Zum Budgetrecht Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (234 ff.); Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 3 f. 248 BVerfGE 55, 274 (303). 249 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 3; Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 23; Waldhoff, Grundzüge des Finanzrechts des Grundgesetzes, HStR V, 32007, § 116, Rn. 122; BVerfGE 55, 274 (303); 70, 324 (356); 82, 159 (179); 91, 186 (202); 119, 96 (119); 129, 124 (177). 250 BVerfGE 70, 324 (356). 251 Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 23; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 14. 252 Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 23.

56

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

der Maßstab für die Kontrolle der Haushaltswirtschaft auf Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit, Art. 114 II 1 GG.253 e) Weitere Funktionen Dies sind die wichtigsten und traditionellen Hauptfunktionen des Haushaltsplans.254 Neben diesen Funktionen aktualisiert der Haushaltsplan „auch den fundamentalen Grundsatz der Gleichheit der Bürger bei der Auferlegung öffentlicher Lasten und ist damit eine wesentliche Ausprägung rechtsstaatlicher Demokratie“.255 Zu den weiteren im Schrifttum entwickelten Funktionen zählen u. a. die rechtliche (juristische) Funktion, die parlamentarisch-demokratische Legitimationsfunktion, die Informationsfunktion, die verschuldungsbegrenzende Funktion, die Finanzausgleichsfunktion sowie die gleichheitsunterstützende Funktion.256 Auf diese soll im Rahmen dieser Arbeit jedoch nicht weiter eingegangen werden. 3. Begriff und Bedeutung des Haushaltsgesetzes Gemäß Art. 110 II 1 GG und § 1 S. 1 BHO stellt das Haushaltsgesetz den Haushaltsplan fest.257 Knapp zusammengefasst ist das Haushaltsgesetz ein parlamentarischer Hoheitsakt zur Feststellung des Haushaltsplans in Gesetzesform258 und somit zugleich Ausdruck des parlamentarischen Budgetrechts259. D.h. die sogenannte Budget- oder Etathoheit liegt beim Parlament und ist über Art. 77, 78, 38 II GG an den tragenden Verfassungsgrundsatz der Volkssouveränität des Art. 20 II GG gebunden.260 Diesen Vorbehalt eines parlamentarischen Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 19; vgl. Gröpl, in: Kahl/ Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 135; Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/ Starck, GG III, Art. 110, Rn. 9. 254 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 6; Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 136. Zu den Funktionen s. a. Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 2, Rn. 2 ff. 255 BVerfGE 55, 274 (303); s. a. BVerfGE 82, 159 (179); 91, 186 (202); 129, 124 (177). 256 Dazu Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 136 ff.; Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 87 ff.; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 269 ff. 257 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 71; Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 1, Rn. 3; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 219. Allgemein zum Haushaltsgesetz Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 71–82; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 49 ff.; Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 1, Rn. 3; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 218 ff. 258 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 613; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 3; vgl. dazu § 1 BHO; BVerfGE 45, 1 (32); 70, 324 (355); 79, 311 (329). 259 Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 1, 49. 260 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 71; vgl. Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 35. 253

§ 4 Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung

57

Gesetzes kann man als einen organschaftlichen Gesetzesvorbehalt bezeichnen, da er nicht unmittelbar das materiell-rechtliche Staat-Bürger-Verhältnis beeinflusst.261 Nur ein formell-gesetzlich festgestellter Haushaltsplan hat die Ermächtigungswirkung für die Verwaltung, sodass sie bis zur parlamentarischen Bewilligung nicht befugt ist Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen.262 Demnach gäbe es ohne einen in das Haushaltsgesetz eingekleideten Haushaltsplan keine Legitimation für die öffentliche Haushalts- und Wirtschaftsführung.263 Der Bundestag trifft demnach in der Sache eine „wirtschaftliche Grundsatzentscheidung für zentrale Bereiche der Politik während des Planungszeitraums“ 264.265 Dieser parlamentarische Bewilligungsvorbehalt verkörpert die „überragende [. . .] rechtlich umfassende, alleinige Entscheidungs- und Feststellungskompetenz des Gesetzgebers“ 266, das sogenannte Budget(bewilligungs)recht des Parlaments, das als „demokratische Errungenschaft“ 267, als „Hauptausdruck und Träger der verfassungsmäßigen Freiheit überhaupt“ 268, als einstige „Hauptwaffe gegen den Absolutismus“ 269, als Ausdruck der „Harmonie des Volkes mit Geist und Tätigkeit der Regierung“ 270, zumindest demokratietheoretisch die Führungsrolle der Volksvertretung bei der Planung von Einnahmen und Ausgaben sowie darüber hinaus bei der Steuerung der Haushaltswirtschaft insgesamt sichert.271 „Der mit der Haushaltsfeststellung verbundenen bindenden Festlegung der Verwendung der öffentlichen, im Wesentlichen durch Leistungen der Staatsbürger aufgebrachten Mittel kommt eine so überragende und die Interessen aller Staatsbürger aufs stärkste berührende Bedeutung zu, dass sie in einem demokratischen Staat nur in die Hände der Volksvertretung gelegt werden kann.“ 272 Dies bedeutet, dass derjenige, der das letzte Wort über die öffentliche Ausgabenbewirtschaftung hat, im

261 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 71; vgl. § 3 II HGrG; § 3 II BHO; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 24; ausführlich Stern, Staatsrecht II, S. 1202 ff. 262 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 71; vgl. § 3 I HGrG; § 3 I BHO. 263 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 71; vgl. Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 35; § 2 S. 2 HGrG; § 2 S. 2 BHO. 264 BVerfGE 45, 1 (32); 70, 324 (355); 79, 311 (328 f.); 130, 318 (342). 265 Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 35. 266 BVerfGE 45, 1 (32); vgl. auch BVerfGE 70, 324 (355); 129, 124 (177). 267 Schick, JZ, 1967, S. 271 (273). 268 Vogel/Waldhoff, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Vorbem. z. Art. 104a–115, Rn. 611. 269 von Stein, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, S. 71. 270 von Stein, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, S. 71. 271 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 71 f. 272 BVerwGE 10, 140 (143); ähnlich schon von Stein, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, S. 70 f.

58

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Ergebnis die finanzrelevante und somit dem Grunde nach die gesamte Verwaltungstätigkeit kontrolliert.273 Das Parlament kann durch die gesetzlichen Ausgabepflichten in seinem Recht zur Ausgabebewilligung gebunden werden und auf diesem Wege über die Haushaltsansätze, die Haushaltsgesetzgebung und in gewissem Umfang auch durch die Mitsprache seines Haushaltsausschusses beim Haushaltsvollzug auf die Verwaltungstätigkeit Einfluss nehmen.274 Art. 110 GG spiegelt also die Budgetverantwortung des Parlaments wider, welche nicht durch unbestimmte haushaltspolitische Ermächtigungen auf andere Akteure übertragen werden darf, denn das Budgetrecht des Parlaments gehört zu den Grundlagen der demokratischen Selbstgestaltungsfähigkeit im Verfassungsstaat.275 Das Budgetrecht ist ein zentrales Element der demokratischen Willensbildung und dient dabei nicht nur als Instrument umfassender parlamentarischer Regierungskontrolle, vielmehr aktualisiert sich im vom Parlament beschlossenen Haushaltsplan der Grundsatz der Gleichheit der Bürger bei der Auferlegung öffentlicher Lasten als eine wesentliche Ausprägung rechtsstaatlicher Demokratie.276 All dies zeigt die überragende Bedeutung des Haushaltsgesetzes und untermauert die „umfassende, alleinige Entscheidungs- und Feststellungskompetenz des Gesetzgebers“ 277 bezüglich der Budgetbewilligung, welche ein demokratisch legitimiertes, gemeinwohlorientiertes Finanzgebaren des Bundes gewährleisten soll278. 4. Funktionen des Haushaltsgesetzes Das Haushaltsgesetz dient hauptsächlich als parlamentarisches Instrument zur Verbindlicherklärung des Haushaltsplans und mithin zur Steuerung der Exekutive.279 Denn erst der Gesetzgebungsakt verleiht der Haushaltswirtschaft, welche sich auf der Grundlage des Haushaltsplans vollzieht, die notwendige demokratische Legitimation.280 Art. 110 II 1 GG begründet einen demokratischen Parla273 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 72; vgl. Vogel/Waldhoff, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Vorbem. z. Art. 104a–115, Rn. 611; BVerfGE 49, 89 (125); 68, 1 (89). 274 Vogel/Waldhoff, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Vorbem. z. Art. 104a–115, Rn. 61; vgl. BVerfGE 49, 89 (125); 68, 1 (89). 275 Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 110, Rn. 2; BVerfGE 123, 267 (359); 129, 124 (177). 276 Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 110, Rn. 2; vgl. BVerfGE 55, 274 (303); 82, 159 (179); 91, 186 (202); 129, 124 (177). 277 BVerfGE 45, 1 (32); vgl. auch BVerfGE 70, 324 (355); 129, 124 (177). 278 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 56. 279 Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 236. 280 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 56.

§ 4 Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung

59

mentsvorbehalt281 und verleiht der Legislative die ausschließliche und nicht delegierbare Feststellungskompetenz für den Haushaltsplan.282 Dabei zeigt sie nicht nur die „rechtlich umfassende, alleinige Entscheidungsund Feststellungskompetenz des Gesetzgebers“ 283, sondern auch die Letztverantwortung für das gesamte Haushaltsgebaren des Bundes.284 Das Recht zur periodischen Etatbewilligung hat die notwendige Funktion, die durch das Haushaltsgesetz vermittelte und angesichts des steten Wandels der finanziellen Verhältnisse des Staates nur zeitlich begrenzt wirkende demokratische Legitimation in regelmäßigen und dabei nicht zu lang bemessenen Zeitabständen zu erneuern.285 Des Weiteren hat das Haushaltsgesetz eine gewisse Steuerungsfunktion, d.h. es soll das finanzwirksame und insbesondere ausgabewirksame Handeln der Exekutive maßgeblich beeinflussen und lenken286 und es bildet zugleich den Kontrollmaßstab287, sodass im Ausgangspunkt das Parlament frei über die Verwendung der Haushaltsmittel entscheiden kann.288 Diese Gestaltungsfreiheit und Dispositionsbefugnis des Gesetzgebers wird dann auf der Ausgabenseite jedoch erheblich eingeschränkt, vor allem durch bestimmte gesetzliche Ausgabebewilligungspflichten, faktisch zwingenden und unabweisbaren Bedarf und Zins- und Tilgungslasten durch die erhebliche Staatsverschuldung.289 Daher kann der Gesetzgeber nur noch über einen kleinen Teil der Ausgaben „frei“ verfügen, sodass der Steuerungsfunktion zunehmend weniger Bedeutung zukommt.290 Neben der Verbindlichkeitserklärung des Haushaltsplans enthält das Haushaltsgesetz noch andere Regelungen, die sich entweder in Form von generellen Extra281 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 56; Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 1; ähnlich Grote, Verfassungsorganstreit, S. 224. 282 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 56; vgl. Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 110, Rn. 2; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 10; Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 110, Rn. 36; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 14. 283 BVerfGE 45, 1 (32); vgl. auch BVerfGE 70, 324 (355); 129, 124 (177). 284 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 56. 285 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 56. 286 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 57; vgl. auch Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 53. 287 Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 23; s. o. § 4 A. I. 3. 288 BVerfGE 17, 210 (216). 289 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 57; vgl. auch Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 39 f. 290 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 57 m.w. N.; vgl. auch Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 41; Schuppert, VVDStRL 42, S. 216 (234 ff.).

60

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

hierungen unmittelbar auf den Haushaltsplan beziehen oder vom Haushaltsplan unabhängige Ermächtigungen einräumen, z. B. für Kreditaufnahmen, Übernahmen von Bürgschaften und Garantien.291 5. Rechtswirkungen des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplans Schließlich sollen noch die Rechtswirkungen des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplans dargestellt werden. Da Haushaltsgesetz und Haushaltsplan eine Einheit bilden und so dem Haushaltsplan Rechtswirkungen durch das Haushaltsgesetz vermittelt werden,292 sollen sie hier auch gemeinsam und nicht getrennt betrachtet werden.293 Dabei wird zunächst auf die innenrechtliche Wirkung [a)] und anschließend auf die Außenwirkung [b)] eingegangen. a) Innenrechtliche Wirkung Die Rechtswirkungen des Haushaltsplans und mithin des Haushaltsgesetzes ergeben sich dabei nicht unmittelbar aus dem Wortlaut des Art. 110 II 1 GG.294 Aus dem Umkehrschluss der Ausnahmetatbestände der Art. 111, 112 GG folgt jedoch, dass Ausgaben grundsätzlich nur dann geleistet werden dürfen, wenn sie zuvor durch ein Haushaltsgesetz festgestellt worden sind.295 Demnach kann man aus Art. 110 II GG und den Art. 111, 112 GG folgern, dass das Haushaltsgesetz nicht nur feststellt, sondern auch bewilligt, d.h. eine Ermächtigung der Regierung enthält die in den Haushaltstiteln veranschlagten Mittel auch zu verausgaben.296 Daraus folgt dann weiter, dass nicht im festgestellten Haushaltsplan veranschlagte bzw. dem Gegenstand nach von der niedergelegten Zweckbestimmung des Titels nicht gedeckte Ausgaben nicht geleistet werden dürfen.297 Demnach hat das Haushaltsgesetz also primär Innenwirkung298, stellt den Haushaltsplan fest und berechtigt in diesem Umfang allein die Exekutive und 291 Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 236; vgl. auch Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 58. 292 Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 110, Rn. 30; vgl. schon Vialon, Haushaltsrecht, Teil C, Art. 110 GG, Rn. 8. 293 Zu den Wirkungen des Haushaltsplans Löwer, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 3, Rn. 2 ff. 294 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 59. 295 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 59. 296 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 59; vgl. Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 110, Rn. 8; Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 65; Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 1, Rn. 5; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 24; Stern, Staatsrecht II, S. 1207 f.; BVerfGE 20, 56 (90 f.); § 3 I HGrG; § 3 I BHO. 297 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 59; vgl. Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 110, Rn. 8; Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 65.

§ 4 Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung

61

entfaltet somit Rechtswirkungen im organschaftlichen Kreis von Parlament und Regierung.299 Die Exekutive wird also durch die einzelnen Haushaltstitel konstitutiv ermächtigt, im Haushaltsplan vorgesehene Ausgaben zu leisten300, ist dabei jedoch an die in den Haushaltstiteln genannten Zweckbestimmungen und Vermerke gebunden und darf die ausgewiesenen Summen nicht überschreiten.301 Überschreitet sie dennoch die Vorgaben des Haushaltsplans, dann ist diese Haushaltsüberschreitung verfassungswidrig, soweit nicht eine Deckung gemäß Art. 111 oder 112 GG erfolgt.302 Aus den Haushaltstiteln ergibt sich jedoch keine Verpflichtung zur Ausgabe der Mittel, vielmehr stellen sie lediglich eine Ermächtigung für die haushaltsbewirtschaftenden Stellen dar.303 Der gesetzlich festgestellte Haushaltsplan hat zwar Ermächtigungscharakter, begründet aber keine Vollzugsverbindlichkeit.304 Eine Verpflichtung zur Verausgabung der Haushaltsmittel kann sich nur aus anderen (außenwirksamen) Gesetzen oder Verträgen ergeben, die Verbindlichkeiten des Bundes gegenüber Dritten begründen und daher zu ausgabewirksamen Verfügungen zwingen,305 denn die Rechtswirkungen des Haushaltsplans entfalten sich nur im organschaftlichen Rechtskreis.306 298 s. a. § 3 II HGrG; § 3 II BHO; so auch Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 64. 299 Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 64; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 24; Stern, Staatsrecht II, S. 1207 f.; s. dazu auch BVerfGE 20, 56 (91); 38, 121 (125 f.); 79, 311 (327). 300 s. a. § 3 I HGrG; § 3 I BHO; so auch Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 64; Löwer, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 3, Rn. 2; BVerfGE 20, 56 (90 f.). 301 Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 65; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 25. Zur Ermächtigungswirkung Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 56; BVerfGE 20, 56 (91); 45, 1 (34). 302 Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 65. 303 Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 66; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 28 m.w. N.; so auch Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 110, Rn. 8; Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (236); Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 78 f.; Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 110, Rn. 33; Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 73; vgl. auch Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 687; Hettlage, Zur Rechtsnatur des Haushaltsplans, in: FS W. Weber, S. 397 f.; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 53; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 316; ausführlich dazu Pechstein, VerwArch, Bd. 86, 1995, S. 359 (361, 364 ff.). 304 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110; s. a. Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 110, Rn. 33; Kisker, Staatshaushalt, HStR IV, 21999, § 89, Rn. 25, 28; Löwer, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 3, Rn. 3; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 29 f., 315–318, 377 f.; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 28; Stern, Staatsrecht II, S. 1207 f.; ausführlich Patzig, Haushaltsrecht Bd. I, Rn. 234 ff. 305 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 61; vgl. Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 66; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 237; § 3 II HGrG; § 3 II BHO.

62

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Im Gegensatz zur konstitutiven Ermächtigung zur Ausgabe der Mittel, ist die Veranschlagung der Einnahmen nur deklaratorisch und soll lediglich sicherstellen, dass der Haushaltsausgleich formal erreicht wird.307 Die Befugnis, Einnahmen entgegenzunehmen und zu erzielen, folgt vielmehr aus den die Erhebung von Steuern und Abgaben regelnden Gesetzen.308 Der Haushaltsplan ist lediglich eine Schätzung des in dem entsprechenden Haushaltsjahr erwarteten Steuer- und Abgabenaufkommens.309 Die verfassungsrechtliche Verpflichtung, die veranschlagten Einnahmen durch die Geltendmachung fälliger Steuer- und Abgabenschulden gegenüber allen Steuer- und Abgabepflichtigen auch zu realisieren, folgt dann aus dem „fundamentalen Grundsatz der Gleichheit der Bürger bei der Auferlegung öffentlicher Lasten“ 310, der eine tatsächliche Belastungsgleichheit gebietet.311 Dies zeigt wiederum die primäre Innenwirkung des Haushaltsgesetzes. b) Außenwirkung Wie soeben dargestellt, sind die Rechtswirkungen des gesetzlich festgestellten Haushaltsplans auf den organschaftlichen Innenbereich des Staates, also auf das Verhältnis von der Regierung zum Parlament beschränkt.312 Deshalb kann man das Haushaltsgesetz auch als Organgesetz bezeichnen.313 Daneben entfaltet das Haushaltsgesetz, soweit es den Haushaltsplan feststellt, keine Außenwirkung gegenüber außerhalb des organschaftlichen Rechtskreises stehenden Rechtssubjekten.314 Das bedeutet, dass gegenüber Dritten durch den

306

BVerfGE 20, 59 (91 f.). Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 67; vgl. Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 62; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 29. 308 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 62; vgl. Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 67. 309 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 62. 310 BVerfGE 55, 274 (303); 82, 159 (179); 91, 186 (202); 129, 124 (177). 311 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 62; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 29. 312 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 63; s. dazu auch BVerfGE 20, 56 (91). 313 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 63; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 25; dazu auch Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 90, Rn. 210; Kirchhof, Mittel staatlichen Handelns, HStR V, 32007, § 99, Rn. 101; Klein, Stellung und Aufgaben des Bundestages, HStR III, 32005, § 50, Rn. 22; v. Mutius, VVDStRL 42, S. 147 (160 ff.); Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 1, Rn. 5; Stern, Staatsrecht II, S. 1203 ff. 314 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 64; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 24; dazu Löwer, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 3, Rn. 7 ff. 307

§ 4 Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung

63

Haushaltsplan weder Ansprüche oder Verbindlichkeiten begründet noch aufgehoben werden.315 Diese Rechtsfolge ergibt sich allerdings nicht erst aus den einfachgesetzlichen Regelungen in § 3 II HGrG und § 3 II BHO316, sondern schon unmittelbar aus der verfassungsrechtlich vorgegebenen Eigenart des Haushaltsplans, wonach dieser nicht die Fähigkeit hat, in den Bestand des geltenden Rechts einzugreifen.317 Bezieht man dies auf die Gewährung von Subventionen, dann kann allein aus dem Haushaltsgesetz kein Rechtsanspruch auf die Gewährung einer Subvention abgeleitet werden, denn nur die Bereitstellung der Haushaltsmittel im Haushaltsplan ist dafür nicht ausreichend.318 Ein außenwirksamer Anspruch auf Subventionsgewährung kann sich nur aus einer spezialgesetzlichen Regelung oder aber aus einer einheitlichen Verwaltungspraxis ergeben, welche dann unter dem Gesichtspunkt der Selbstbindung der Verwaltung einen Anspruch auf Gleichbehandlung gemäß Art. 3 I GG vermittelt.319 Umgekehrt sind Ansprüche, die auf anderen Rechtstiteln als dem Haushaltsplan basieren, zwingend zu erfüllen, denn allein eine fehlende Bereitstellung der Mittel im Haushaltsplan begründet keine verfassungsrechtliche Unmöglichkeit, die die Verwaltung von ihrer Leistungspflicht befreien würde.320 Der Staat kann sich nicht dadurch von Verbindlichkeiten lösen, dass er sie im Haushaltsplan nicht berücksichtigt,321 d.h. anderweitig begründete Rechtsansprüche müssen, ohne Rücksicht auf einen Haushaltstitel, erfüllt werden.322 Demnach kann man

315 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 64; so auch Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 18; Kisker, Staatshaushalt, HStR IV, 2 1999, § 89, Rn. 26; Löwer, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 3, Rn. 7; Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 1, Rn. 5; vgl. BVerfGE 38, 121 (126); 79, 311 (327). 316 So auch schon § 24 RHO; Vialon, Haushaltsrecht, Teil D, § 24 RHO, Rn. 2. 317 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 64; s. dazu auch Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 307 ff.; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 35; Stern, Staatsrecht II, S. 1208. 318 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 65; vgl. Kisker, Staatshaushalt, HStR IV, 21999, § 89, Rn. 26; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 55; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 40; BVerfGE 1, 299 (307); 38, 121 (126). 319 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 65; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 55. 320 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 66; vgl. Vialon, Haushaltsrecht, Teil D, § 24 RHO, Rn. 4; s. a. BVerwGE 115, 89 (93 f.). 321 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 66; vgl. Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 110, Rn. 34; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 345 f.; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 38. 322 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 66; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 345 f.; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 38.

64

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

von einer „Subordination“ des gesetzlich festgestellten Haushaltsplans unter die allgemeine Rechtsordnung sprechen.323 6. Rechtsnatur des Haushaltsgesetzes Um die Rechtsnatur des Haushaltsgesetzes wird sich in Deutschland nun schon seit über 100 Jahren gestritten.324 Ist man sich aber über die mit der gesetzlichen Feststellung des Haushaltsplans325 verbundenen Rechtsfolgen einig, dann ist ein Streit über die Rechtsnatur des Haushaltsgesetzes unfruchtbar und müßig.326 Daher soll dieser Streit hier nicht vertieft aufbereitet werden. Mit der Bezeichnung des Haushaltsgesetzes als bloß formelles und nicht materielles Gesetz soll die fehlende Außenwirkung zum Ausdruck gebracht werden.327 Soweit das Haushaltsgesetz den Haushaltsplan feststellt, enthält es keine an den Bürger adressierten materiellen Rechtssätze.328 Ansonsten gilt: Es ist „ein Gesetz wie jedes andere auch, nur eben ein Gesetz, dessen Inhalt sich durch einige verfassungsrechtliche Vorgegebenheiten vom Inhalt der meisten anderen Gesetze unterscheidet“.329 Zudem erzeugt es durchaus rechtliche Bindungswirkungen.330 Die Lehre vom Haushaltsgesetz als nur-formellem Gesetz ist daher überholt.331

323 Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 56 m.w. N.; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 309, 353. 324 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 75 ff.; Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 237 f.; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 353 ff.; s. a. Hettlage, Zur Rechtsnatur des Haushaltsplans, in: FS W. Weber, S. 391 ff.; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 221 ff. Das Bundeshaushaltsgesetz als nicht nur rein formelles, sondern als Gesetz sui generis Vialon, Haushaltsrecht, Teil C, Art. 110 GG, Rn. 9, Teil D, § 1 RHO, Rn. 8. 325 „Da Haushaltsplan und Haushaltsgesetz eine Einheit bilden, können sie sich in der Rechtsnatur nicht unterscheiden.“, so Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 110, Rn. 32; ähnlich Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 1, Rn. 4. 326 Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 237; Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 67; vgl. Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 54 ff.; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 30 f., 353 ff.; Hettlage, Zur Rechtsnatur des Haushaltsplans, in: FS W. Weber, S. 403 f. 327 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 68; ähnlich schon Vialon, Haushaltsrecht, Teil D, § 24 RHO, Rn. 1. Haushaltsgesetz ist kein Gesetz im materiellen Sinne: Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 110, Rn. 8. 328 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 68. 329 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 355; vgl. auch Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 237; Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 68; Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 54.

§ 4 Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung

65

Im Ergebnis bleibt es jedoch dabei, dass der Streit für die Praxis wenig fruchtbringend ist.332 II. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Haushaltssperren Abschließend gilt es zu betrachten, ob Haushaltssperren mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung gemäß Art. 20 II 2 GG vereinbar sind. Zur Beantwortung dieser Frage werden die Sperrvermerke gemäß § 22 BHO in den Fokus genommen. Wie bereits erläutert, hat der Bundestag, mithin die Legislative, die Befugnis den Haushaltsplan durch das Haushaltsgesetz festzustellen und für rechtsverbindlich zu erklären.333 Diesbezüglich hat der Gesetzgeber also „die rechtlich umfassende, alleinige Entscheidungs- und Feststellungskompetenz“ 334. Dennoch wird durch Sperrvermerke (§§ 36, 22 BHO) die eigentliche Bewilligung der entsprechenden Haushaltsansätze auf die Exekutive übertragen.335 Weiter liegt die Verantwortung für die Ausführung des Haushaltsplans entsprechend der Aufgabenverteilung in § 3 I HGrG, § 3 I BHO bei der Exekutive, was auch der Organisationsgewalt bzw. dem Ressortprinzip des Art. 65 S. 2 GG entspricht.336 Nach der traditionellen Konzeption hat der Bundestag mit dem Beschluss über den Entwurf des Haushaltsplans zunächst seine Aufgabe erfüllt, der Vollzug des Haushaltsplans liegt in der Hand der Exekutive und die Legislative wird erst wie330 Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 237; Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 54; dazu auch Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 110, Rn. 32. 331 Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 237; so auch Hettlage, Zur Rechtsnatur des Haushaltsplans, in: FS W. Weber, S. 394 f.; Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 1, Rn. 4. Kritik am Haushaltsgesetz als (auch) materiellem Gesetz Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 238. 332 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 75; Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 237; Hettlage, Zur Rechtsnatur des Haushaltsplans, in: FS W. Weber, S. 404; Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 67; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 353 ff. 333 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 104; vgl. Hillgruber, in: von Mangoldt/ Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 56. 334 BVerfGE 45, 1 (32); vgl. auch BVerfGE 70, 324 (355); 129, 124 (177). 335 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 370; vgl. Brockmeyer, in: SchmidtBleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 110, Rn. 21; Hillgruber, in: von Mangoldt/ Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 69 ff. 336 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 8; Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 22, Rn. 13; ähnlich schon Vialon, Haushaltsrecht, Teil B, S. 76. Ausführlich zur Ausführung des Haushaltsplans Leibinger/Müller/Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 166 ff.; Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 449 ff.

66

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

der nach Abschluss des Haushaltsjahres, im Rahmen der Überprüfung, ob die Bundesregierung sich innerhalb der gesetzten Grenzen bewegt hat, mit dem Haushaltsplan befasst.337 Der Bundestag hat sich jedoch nie mit der Situation der Einflusslosigkeit während des Vollzugs des Haushaltsplans abgefunden und eine Reihe von Rechtstechniken entwickelt, um auch während des Vollzugs seine Kontrolle auszuüben.338 Dazu gehört unter anderem der qualifizierte Sperrvermerk gemäß § 22 S. 3 BHO.339 In diesem Bereich gilt es also zwischen zwei Problemkreisen zu unterscheiden.340 Zum einen greift die Legislative in das Haushaltsvollzugsrecht der Exekutive ein und modifiziert die verfassungsrechtliche Gewaltenteilung, indem sie im Haushaltsplan Sperrvermerke (§ 22 BHO) ausbringt.341 Durch die Sperrvermerke können die im Haushaltsplan angelegten Mittel zunächst nicht ohne weiteres in Anspruch genommen werden. Zum anderen delegiert die Legislative ihr staatliches Ausgabebewilligungsrecht durch Sperrvermerke (§§ 36, 22 BHO) an die Exekutive.342 Denn gemäß § 36 S. 1 BHO bedarf eine Verfügung über gesperrte Haushaltsmittel der Zustimmung des Bundesministeriums der Finanzen, sodass man davon ausgehen könnte, dass letztlich das Bundesministerium der Finanzen das Ausgabebewilligungsrecht wahrnimmt, welches eigentlich dem Bundestag zusteht. Im Folgenden soll nun zuerst die Zulässigkeit der Delegation des Ausgabebewilligungsrechts (1.) betrachtet werden und anschließend der Eingriff in das Haushaltsvollzugsrecht der Exekutive (2.). Wie eingangs erwähnt, wird vorrangig auf die Haushaltssperren in Form von Sperrvermerken nach § 22 BHO eingegangen. Von den Sperrvermerken nach § 22 BHO ist die haushaltswirtschaftliche Sperre gemäß § 41 BHO zu unterscheiden. Diese wird vom Bundesministerium der Finanzen im Benehmen mit dem zuständigen Bundesministerium erlassen.343 Daher ergeben sich hier schon nicht die im Folgenden diskutierten Probleme bei der Beachtung der Gewaltenteilung gemäß Art. 20 II 2 GG. § 41 BHO stellt demnach einen reinen Akt des Haushaltsvollzugs dar und soll später näher beleuchtet werden. Zudem ist zu beachten, dass alle Arten von Sperren einen bestimmten Zweck verfolgen und auch nur unter bestimmten Voraussetzungen erlassen werden dürfen. 337

Tomuschat, Der Staat 1980, S. 1 (12 f.). Tomuschat, Der Staat 1980, S. 1 (13). 339 Vgl. Tomuschat, Der Staat 1980, S. 1 (13); dazu auch ausführlich Patzig, Haushaltsrecht Bd. I, Rn. 238 ff. 340 Vgl. Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 113 ff. 341 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 36, Rn. 5. 342 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 370. 343 § 41 BHO. 338

§ 4 Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung

67

1. Delegation des Ausgabebewilligungsrechts an die Exekutive Gemäß Art. 110 II 1 GG wird der Haushaltsplan durch Gesetz festgestellt, mithin hat der Gesetzgeber (Legislative) das Budgetbewilligungsrecht (Ausgabebewilligungsrecht), vorbehaltlich der Regelungen in den Art. 111 f. GG.344 Der Gesetzgeber hat also diesbezüglich die alleinige Entscheidungskompetenz.345 Diese ist grundsätzlich nicht delegierbar, d.h. die Exekutive kann nicht gemäß Art. 80 I GG ermächtigt werden, neben der Aufstellung des Haushaltsplans auch noch die Feststellung desselben zu übernehmen, da dies dem Sinn und Zweck des parlamentarischen Budgetrechts gemäß Art. 110 II 1 GG zuwiderlaufen würde.346 Denn ansonsten würden die von Verfassung wegen getrennten Kompetenzen von Legislative und Exekutive bei der Aufstellung des Haushaltsplans und der Ausführung desselben verwischt.347 Dies gilt grundsätzlich nicht nur für den gesamten Haushaltsplan, sondern auch für einzelne Haushaltsansätze.348 Andererseits könnte man davon ausgehen, dass, wenn man die Delegation der parlamentarischen Ausgabebewilligung unter die Voraussetzungen von Art. 80 GG stellt und dessen Voraussetzungen streng befolgt, eine Delegation an die Exekutive zulässig wäre.349 Bei der Ausbringung von Sperrvermerken im Haushaltsplan gemäß § 22 BHO erfolgt eine solche Verwischung der Kompetenzen von Legislative und Exekutive, wobei zwischen einfachen (§ 22 S. 1 BHO) und qualifizierten Sperrvermerken (§ 22 S. 3 BHO) zu unterscheiden ist.350 Daher sollen zunächst die einfachen Sperrvermerke nach § 22 S. 1 BHO [a)] und anschließend die qualifizierten Sperrvermerke nach § 22 S. 3 BHO [b)] betrachtet werden. a) Einfache Sperrvermerke gemäß § 22 S. 1 BHO Bei einfachen Sperrvermerken gemäß § 22 S. 1 BHO sind „Ausgaben, die aus besonderen Gründen zunächst noch nicht geleistet oder zu deren Lasten noch keine Verpflichtungen eingegangen werden sollen, [. . .] als gesperrt zu bezeich344 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 69; vgl. Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 1, Rn. 8. 345 BVerfGE 45, 1 (32); vgl. auch BVerfGE 70, 324 (355); 129, 124 (177). 346 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 69; s. a. Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 110, Rn. 2; Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 110, Rn. 36, 38; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 10; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 14; BVerfGE 106, 1 (22). 347 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 69. 348 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 69; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 14. 349 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 372 f. 350 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 70 f.

68

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

nen“. In dieser Weise gesperrte Haushaltsmittel dürfen gemäß § 36 S. 1 BHO nur „mit vorheriger Zustimmung (Einwilligung) des Bundesministeriums der Finanzen [. . .] geleistet [. . .] werden“. Darin ist jedoch keine Mitwirkung des Bundestages beim Haushaltsvollzug zu sehen, sondern vielmehr eine teilweise Übertragung des parlamentarischen Ausgabebewilligungsrechts an die Exekutive, da das Bundesministerium der Finanzen bei der Aufhebung von solchen Sperrvermerken nicht etwa eine bereits erteilte parlamentarische Bewilligung vollzieht, sondern „im Rahmen einer näher abgegrenzten Ermächtigung [erst] eigenverantwortlich erteilt“ 351.352 Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit dieser Kompetenzverteilung wird unterschiedlich beurteilt.353 Fasst man diese Delegation wie Mußgnug unter die Voraussetzungen des Art. 80 I GG, dann ist eine Delegation, wie sie bei den einfachen Sperrvermerken erfolgt, zulässig und etwaige Bedenken können zerstreut werden.354 Hillgruber hingegen hält diese Kompetenzverlagerung auf die Exekutive für unvereinbar mit dem Gesetzesvorbehalt in Art. 110 II 1 GG.355 Dabei kann die Argumentation von Mußgnug nicht mehr vollends überzeugen, da dieser unter anderem noch davon ausging, dass der Haushaltsplan selbst schon nicht im Bundesgesetzblatt veröffentlich werde und somit auch für seine nachfolgenden Bewilligungen nichts anderes gelten könne.356 Heutzutage wird allerdings zumindest der Gesamtplan des Haushaltsplans im Bundesgesetzblatt veröffentlicht.357 Hingegen weist Mußgnug zutreffend darauf hin, dass Art. 112 GG ebenfalls keinen Erlass in Gesetzesform vorschreibt und bei der Aufhebung von Sperrvermerken eine gewisse Nähe zu den über- und außerplanmäßigen Ausgaben zu erkennen ist.358 Würde man also die Delegation des Ausgabebewilligungsrechts unter Art. 80 GG fassen und die formellen Probleme mit dem Vergleich zu Art. 112 GG dahinstehen lassen, dann wären die materiellen Voraussetzungen gegeben, da mit dem Bundesministerium der Finanzen ein zum Erlass von untergesetzlichen Normen befugter Adressat gegeben wäre und zudem Inhalt, Zweck und Ausmaß der in den Sperrvermerken enthaltenen Ermächtigungen hinreichend bestimmt wä-

351

Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 372. Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 70. 353 Ablehnend Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 70. Zustimmend hingegen Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 373. 354 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 372 f. 355 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 70. 356 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 372; vgl. Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 256. 357 Gesetz über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2015 (Haushaltsgesetz 2015) v. 23.12.2014 (BGBl. I S. 2442 ff., insb. S. 2451 ff.); vgl. § 1 S. 2 BHO; Heun, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, Art. 110, Rn. 8; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 70. 358 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 372. 352

§ 4 Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung

69

ren.359 Hält man sich also im Übrigen an die Vorgaben des Art. 80 I GG, ist wenigstens ein Minimum an parlamentarischer Mitverantwortung gegeben.360 So bestehen keine Bedenken an der Delegation des Ausgabebewilligungsrechtes an die Exekutive.361 Zudem wird die Ermächtigung der Ausgabebewilligungen nicht an irgendeinen Teil der Exekutive übertragen, sondern an das Bundesministerium der Finanzen, was sich zum einen aus § 36 S. 1 BHO ergibt und zum anderen aus der besonderen verfassungsrechtlichen Stellung, die es als Träger der Verantwortung für den Haushaltsplan und sein Gleichgewicht innehat.362 Mithin sind einfache Sperrvermerke trotz der Kompetenzverlagerung auf die Exekutive als vereinbar mit Art. 110 II 1 GG anzusehen. Zudem liegt keine verfassungswidrige Delegation des parlamentarischen Ausgabebewilligungsrechts an die Exekutive vor, weil die Bundesregierung eigenverantwortlich über den Vollzug des Haushalts entscheidet und somit auch darüber, ob vom Parlament bewilligte Mittel tatsächlich ausgegeben werden.363 Ob man nun eine Bewilligung des Parlaments schon bei Anbringung im Haushaltsplan sieht, obwohl ein Sperrvermerk ausgebracht wird, oder eine Bewilligung erst durch die Exekutive, kann im Ergebnis nicht der entscheidende Punkt sein, denn am Ende werden nach Aufhebung der Sperre nur Mittel freigegeben, die bereits im Haushaltsplan angelegt waren. Es werden keine Mittel zur Verfügung gestellt, die jeglicher Rückführbarkeit auf eine Regelung im Haushaltsplan entbehren. Der Haushaltsplan hat vom Haushaltsgesetzgeber durch Feststellung im Haushaltsgesetz erst seine verbindliche Form erhalten, d.h. er hat das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren durchlaufen und der Gesetzgeber konnte hinreichend Einfluss ausüben. So steht auf der einen Seite das Budgetbewilligungsrecht der Legislative und auf der anderen Seite das Haushaltsvollzugsrecht der Exekutive. Gerade die einfachen Sperrvermerke nach § 22 S. 1 BHO zeigen die oben364 beschriebene Verzahnung der Gewalten und dass eine strikte Trennung nicht möglich und auch nicht nötig ist, da die Gewaltenverschränkungen und Gewaltenverzahnungen das System in der Bundesrepublik Deutschland prägen. Dennoch geht die Verzahnung nicht so weit, dass man einen Eingriff in den Kernbereich fürchten müsste. Folglich sind einfache Sperrvermerke verfassungsrechtlich zulässig.

359

Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 372. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 372 f. 361 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 373. 362 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 373; vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 8; Art. 112 S. 1, 114 I GG. 363 Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Vorbem. Art. 110–115, Rn. 9; s. a. Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 91. 364 Siehe zur Gewaltenteilung im Allgemeinen § 4 A. 360

70

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

b) Qualifizierte Sperrvermerke gemäß § 22 S. 3 BHO Bei qualifizierten Sperrvermerken ist man sich wiederum einig, dass diese mit Art. 110 II 1 GG vereinbar sind.365 Denn anders als bei einfachen Sperrvermerken nach §§ 22 S. 1, 36 S. 1 BHO erfordert die Freigabe von qualifizierten Sperrvermerken nach §§ 22 S. 3, 36 S. 2 BHO die Einwilligung des Bundestages. Mithin wird hier das parlamentarische Budgetbewilligungsrecht gewahrt,366 denn die Freigabe des Titels, dessen Verwendungszweck bei Verabschiedung des Haushaltsgesetzes noch nicht umfassend bewertet werden konnte, stellt jetzt erst die endgültige und quasi nachgeholte Bewilligung durch den Haushaltsgesetzgeber dar.367 Somit sind qualifizierte Sperrvermerke gemäß § 22 S. 3 BHO im Hinblick auf das parlamentarische Ausgabebewilligungsrecht völlig unbedenklich, wenn nicht sogar geboten.368 Zwar erfolgt auch hier die nachgeholte Bewilligungsentscheidung nicht in Gesetzesform (Art. 110 II 1 GG), was aber im Hinblick auf das ansonsten umständlich zu betreibende Nachtragshaushaltsverfahren als Verfahrenserleichterung hinzunehmen ist.369 Zudem ist der anfangs noch gesperrte Haushaltsansatz im gesetzlich festgestellten Haushaltsplan bereits vorgezeichnet.370 Dabei darf jedoch nicht unberücksichtigt bleiben, dass qualifizierte Sperrvermerke gemäß § 22 S. 3 BHO nur im Ausnahmefall ausgebracht werden sollen. Hier scheint allein problematisch, dass der Bundestag in der Praxis diese Bewilligungsentscheidung seinem Haushaltsausschuss überträgt.371 Diese Praxis könnte zum einen gegen § 22 S. 3 BHO und zum anderen gegen Art. 110 II 1 365 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 71; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 374 f.; so i. E. auch Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 130; Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 75; Hettlage, Zur Rechtsnatur des Haushaltsplans, in: FS W. Weber, S. 399. 366 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 71; vgl. Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 110, Rn. 8. 367 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 71; vgl. Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 110, Rn. 8. 368 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 71 m.w. N.; Kisker, Staatshaushalt, HStR IV, 21999, § 89, Rn. 55; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 374 ff. Vorbehaltlich der Entscheidung des Plenums Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 90. Kritisch Friauf, VVDStRL 27, S. 1 (34 f.); Tomuschat, Der Staat 1980, S. 1 (13 ff.). 369 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 71. Bedenken Kisker, Staatshaushalt, HStR IV, 21999, § 89, Rn. 56. 370 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 71. 371 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 72; s. a. Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 110, Rn. 21; Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 75; Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 78 ff.; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 90 f.; i. E. kein Problem dieser Entscheidungsübertragung sieht Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 358 ff., insb. 363 ff.; so auch Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 130; kritische Darstellung bei Patzig, Haushaltsrecht Bd. I, Rn. 251.

§ 4 Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung

71

GG verstoßen, welcher das Ausgabebewilligungsrecht i.V. m. Art. 42 I 1 GG dem Bundestag als Plenum vorbehält.372 Die Übertragung dieser Entscheidung scheint bedenklich, da der Haushaltsausschuss im Gegensatz zum Bundestagsplenum keine verfassungsrechtliche Selbstständigkeit besitzt und nur ein Hilfsorgan ist, welches die Entscheidungen des Plenums vorbereiten soll.373 Dennoch stellt die Übertragung an den Haushaltsausschuss einen guten Mittelweg, zwischen einer alleinigen Ausgabebewilligung durch das Bundesministerium der Finanzen und einer aufwendigen Plenarentscheidung, dar.374 Schon Mußgnug sah das Erfordernis des Bundestagsplenums in § 22 S. 3 BHO als guten Weg, allerdings müsste sich der Gesetzgeber nun noch umfassend an die von ihm selbst getroffenen Entscheidungen halten.375 Dem geltenden Recht nach soll die bloße Einschaltung des Haushaltsausschusses bei der Aufhebung von Sperrvermerken keinesfalls ausgeschlossen werden, vielmehr soll die Beteiligung des Haushaltsausschusses von eigenen Entscheidungsbefugnissen auf Mitberatungsrechte beschränkt werden.376 Der sonstigen Zusammenarbeit von Bundestagsplenum und Haushaltsausschuss bzw. Bundesministerium der Finanzen und Haushaltsausschuss stehen keine Bedenken entgegen.377 Weiterhin gilt es zu beachten, dass Genehmigungen durch den Haushaltsausschuss als zulässig angesehen werden können, wenn die Vorgaben im Haushaltsplan ausreichend präzise sind, denn wenn der Bundestag im Plenum eine bestimmte Ausgabe in Aussicht stellt, dann hat er seine wesentliche Budgetfunktion erfüllt.378 Bedenken ergeben sich erst, wenn durch die Delegation an den Haushaltsausschuss einzelne Fraktionen oder Abgeordnete die Möglichkeit haben auf das Haushaltsgesetz Einfluss zu nehmen.379 Demnach ist die Delegation von Entscheidungskompetenzen des Bundestages an seinen Haushaltsausschuss als zulässig anzusehen, soweit die wesentlichen 372 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 72; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 376 f.; s. a. BVerfGE 70, 324 (356); a. A. Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 75; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 8; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 91; kritisch Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Vorbem. Art. 110–115, Rn. 13 f.; in Ausnahmefällen zulässig Kisker, Staatshaushalt, HStR IV, 21999, § 89, Rn. 56; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rn. 16; Stern, Staatsrecht II, S. 1225 f. 373 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 376; vgl. Leisner, in: Sodan, Grundgesetz, Art. 40, Rn. 7; Magiera, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 40, Rn. 18; BVerfGE 1, 144 (152). 374 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 376. 375 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 376. 376 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 376. 377 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 376 f., 234 f. 378 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 8; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 91. 379 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 8; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 91.

72

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Entscheidungskompetenzen des Plenums, welche das Niveau und die Struktur des Haushalts betreffen, nicht angetastet und vom Plenum nach Inhalt, Zweck und Ausmaß bestimmt werden.380 Weiterhin muss die Haushaltsvollzugskompetenz der Bundesregierung unberührt bleiben, d.h. der Haushaltsausschuss des Bundestages darf nicht zu einer Konkurrenzinstitution des Bundesministeriums der Finanzen ausgebaut werden.381 Zusammenfassend lässt sich also festhalten, dass qualifizierte Sperrvermerke gemäß § 22 S. 3 BHO ohne verfassungsrechtliche Bedenken zulässig sind und nicht in das Ausgabebewilligungsrecht des Haushaltsgesetzgebers eingreifen. Einerseits erscheint die in der Praxis stattfindende Delegation der Entscheidung des Bundestagsplenums nach § 36 S. 2 BHO auf den Haushaltsausschuss verfassungsrechtlich bedenklich. Andererseits gilt es zu beachten, dass ein Großteil der Arbeit des Bundestages in ausgelagerten Ausschüssen382 erfolgt, was freilich nicht bedeutet, dass der Bundestag seine Kompetenzen auf diese Ausschüsse übertragen darf.383 Aber die Ausschüsse bereiten die Entscheidungen des Plenums vor384, nehmen so auch einen Teil des Entscheidungsprozesses vorweg385 und sind insoweit von großer Bedeutung.386 Die Ausschüsse stellen die wichtigste Untergliederung des Bundestages dar und sind nötig, um die Aufgabenfülle des Bundestagsplenums bewältigen zu können.387 Den Ausschüssen können darüber hinaus auch weitergehende Befugnisse übertragen werden.388 Eine Kompetenzübertragung auf die Ausschüsse erfolgt nur unter strengen Voraussetzungen389, soll hier jedoch nicht weiter thematisiert werden. Somit liegt sowohl bei einfachen (§ 22 S. 1 BHO) als auch bei qualifizierten Sperrvermerken (§ 22 S. 3 BHO) keine verfassungswidrige Delegation des Ausgabebewilligungsrechst der Legislative an die Exekutive vor. 380 Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Vorbem. Art. 110–115, Rn. 14; vgl. Heun, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, Art. 110, Rn. 40; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 8; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 91. 381 Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Vorbem. Art. 110–115, Rn. 14; vgl. Heun, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, Art. 110, Rn. 40; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 8; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rn. 16; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 91; a. A. Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 72. 382 Vgl. Art. 42 III, 43 I, II 1, 46 I 1 GG. 383 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 40, Rn. 4. 384 Vgl. Leisner, in: Sodan, Grundgesetz, Art. 40, Rn. 7; Magiera, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 40, Rn. 18; BVerfGE 1, 144 (152). 385 Magiera, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 40, Rn. 15. 386 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 40, Rn. 4; vgl. Leisner, in: Sodan, Grundgesetz, Art. 40, Rn. 7. 387 Magiera, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 40, Rn. 15. 388 Magiera, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 40, Rn. 15. 389 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 40, Rn. 4.

§ 4 Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung

73

2. Eingriff in das Haushaltsvollzugsrecht der Exekutive Betrachtet man schließlich die Haushaltssperren aus der Sicht des Haushaltsvollzugs durch die Exekutive, dann stellt sich die Problematik anders dar. Indem der Haushaltsgesetzgeber im Haushaltsplan Sperren ausbringt, greift er in das Haushaltsvollzugsrecht der Exekutive ein.390 Dies könnte gegen das Gewaltenteilungsprinzip aus Art. 20 II 2 GG verstoßen. Dabei ergeben sich Bedenken jedoch nur, wenn man auf ein Konzept strenger Gewaltentrennung abstellt.391 Dies ist, wie bereits oben erläutert, jedoch nicht der Fall, da Art. 20 II 2 GG keine strikte Gewaltentrennung erfordert, sondern vielmehr ein fein austariertes System der Gewaltenverschränkung und Gewaltenverzahnung.392 Gerade im Haushaltsrecht kann man nicht streng zwischen Gesetz und Vollzug bzw. zwischen Bewilligung und Inanspruchnahme trennen.393 Zudem fehlt die, auf den Schutz des Bürgers bezogene, rechtsstaatliche Notwendigkeit einer strikten Trennung zwischen der allgemeinen Entscheidung durch das Parlament und der konkretisierenden Anwendung durch die Verwaltung im Staat-Bürger-Verhältnis.394 § 3 II HGrG und § 3 II BHO regeln gerade, dass der Haushaltsplan für den Bürger keine Ansprüche begründet oder aufhebt. Geht man nun davon aus, dass der Vollzug des Haushalts allein in der Hand der Exekutive liegt, fällt die Entsperrung von einzelnen Haushaltstiteln nicht zwingend in den Haushaltsvollzug.395 Man könnte ebenso davon ausgehen, dass die Entsperrung nur zeitlich in den Haushaltsvollzug fällt, sachlich aber eher eine nachgeholte Bewilligung darstellt, unter der Bedingung, dass die vorher bestimmten Voraussetzungen nun erfüllt sein müssen.396 Für die weitere Betrachtung dieses Abschnittes werden die Auswirkungen der Haushaltssperren auf den Haushaltsvollzug in den Fokus genommen.397 Es gilt also zu klären, ob man den vermeintlichen Eingriff des Haushaltsgesetzgebers in das Gewaltenteilungsprinzip (Art. 20 II 2 GG) rechtfertigen kann.

390

Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 36, Rn. 5. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 351 f. 392 Siehe dazu ausführlich § 4 A.; so auch Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 130. 393 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 352; vgl. Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 106; Stern, Staatsrecht II, S. 1198; s. o. § 4 B. 394 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 352. 395 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 352. 396 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 352 f.; so auch Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Vorbem. Art. 110–115, Rn. 9; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 370 ff. 397 Zur vertieften Abgrenzung zwischen der Wirkung als nachgeholte Bewilligung und dem Eingriff in den Haushaltsvollzug s. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 352 ff. 391

74

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Betrachtet man zunächst die einfachen Sperrvermerke nach § 22 S. 1 BHO, könnte der Eingriff dadurch gerechtfertigt werden, dass diese vom Bundesministerium der Finanzen nach eigenem Ermessen aufgehoben werden können, § 36 S. 1 BHO.398 Auch Sperren nach § 24 III 3 BHO können gemäß § 36 S. 1 BHO vom Bundesministerium der Finanzen aufgehoben werden.399 Da das Haushaltsvollzugsrecht bei der Exekutive liegt400, wird so ein gegebenenfalls vorliegender Eingriff der Legislative in das Haushaltsvollzugsrecht wieder ausgeglichen, da sie selbst die Sperren aufheben kann.401 Anders ist die Situation bei den qualifizierten Sperrvermerken nach § 22 S. 3 BHO, da hier wiederum der Bundestag zu beteiligen ist und mithin nicht die Exekutive allein über die Aufhebung entscheidet und so ihr Haushaltsvollzugsrecht nicht voll ausleben kann. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von qualifizierten Sperrvermerken gemäß § 22 S. 3 BHO ist schon lange umstritten402, soll hier aber nur kurz skizziert werden. Gegen ihre verfassungsrechtliche Zulässigkeit spricht, dass sie die Eigenständigkeit der Exekutive verletzen und somit gegen den Gewaltenteilungsgrundsatz aus Art. 20 II 2 GG verstoßen könnte.403 Für ihre verfassungsrechtliche Zulässigkeit lässt sich anführen, dass durch den zunehmenden Einfluss der Bundesregierung auf die Verabschiedung des Haushaltsplans in den vorgeschalteten Planungsphasen der Bundestag weitreichend an Kompetenzen verloren hat und somit seine Einschaltung in den Haushaltsvollzug dringend geboten ist, um seiner von der Verfassung zugewiesenen Stellung als oberste Entscheidungsinstanz für die Aufteilung der öffentlichen Finanzmittel gerecht zu werden.404 Dabei sollen die qualifizierten Sperrvermerke gemäß § 22 S. 3 BHO helfen. So sind qualifizierte Sperrvermerke unter bestimmten Voraussetzungen und Grenzen verfassungsrechtlich zulässig.405 Zwar berühren sie den Kompetenzraum der Exekutive, aber solange sie ihrem Umfang nach überschaubar bleiben, rechtfertigen sie sich dadurch, dass es für das Parlament schwierig sein kann, in

398

Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 36, Rn. 6. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 24, Rn. 5. 400 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 8. 401 So auch Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 36, Rn. 5. 402 Tomuschat, Der Staat 1980, S. 1 (13); vgl. Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Vorbem. Art. 110–115, Rn. 8; Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/ Starck, GG III, Art. 110, Rn. 71 f.; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 90 f. 403 Tomuschat, Der Staat 1980, S. 1 (13). 404 Tomuschat, Der Staat 1980, S. 1 (13 f.); vgl. Friauf, VVDStRL 27, S. 1 (35). 405 Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 78. 399

§ 4 Haushaltssperren unter dem Aspekt der Gewaltenteilung

75

konkreten Fällen in der Phase der Haushaltsberatung eine abschließende Haushaltsentscheidung zu treffen.406 Durch den Vorbehalt des Sperrvermerks hat das Parlament die Möglichkeit, erst dann über diesen Haushaltstitel zu entscheiden, wenn es über alle erforderlichen Informationen verfügt.407 Qualifizierte Sperrvermerke gemäß § 22 S. 3 BHO und gesetzliche Sperren dürfen vom Bundesministerium der Finanzen also nur nach Einwilligung des Bundestages bzw. seines Haushaltsausschusses aufgehoben werden, § 36 S. 2 BHO.408 Dabei begründet § 36 S. 2 BHO keinen Einwilligungsvorbehalt des Bundestages, sondern setzt ihn vielmehr voraus und stellt gleichzeitig auch klar, dass der Bundestag wiederum die von ihm im Haushaltsplan oder in einem Gesetz ausgebrachten Haushaltssperren nicht ohne das Bundesministerium der Finanzen aufheben kann.409 Demnach fällt auch die Aufhebung qualifizierter Sperrvermerke unter die Entscheidungsprärogative des Bundesministeriums der Finanzen, da sie zu dem der Exekutive überantworteten Haushaltsvollzug gehört.410 Das Bundesministerium der Finanzen muss sich also erst um eine Entscheidung des Bundestages bemühen, wenn es sich selbst für die Aufhebung einer Sperre entschieden hat.411 Dies zeigt die praktische Ausgestaltung der Gewaltenverschränkungen und -verzahnungen. Folglich greifen Haushaltssperren auch nicht in das Haushaltsvollzugsrecht der Exekutive ein und sind daher, wenn auch in begrenztem Umfang, im Ausnahmefall verfassungsrechtlich zulässig. III. Fazit Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass weder einfache (§ 22 S. 1 BHO) noch qualifizierte Sperrvermerke (§ 22 S. 3 BHO) eine unzulässige Delegation des Ausgabebewilligungsrechts von der Legislative an die Exekutive darstellen.412

406

Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 78; vgl. Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 75; Heun, in: Dreier, GrundgesetzKommentar, Bd. 3, Art. 110, Rn. 40; Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 71; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 8; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 91. 407 Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 78. 408 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 36, Rn. 2.2; Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 36, Rn. 8. 409 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 36, Rn. 8. 410 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 36, Rn. 8. 411 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 36, Rn. 8. 412 § 4 C. II. 1.

76

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Bei einfachen Sperrvermerken gemäß § 22 S. 1 BHO werden nach Aufhebung der Sperre nur Mittel freigegeben, die bereits im Haushaltsplan angelegt waren und nicht etwa Mittel zur Verfügung gestellt, die jeglicher Rückführbarkeit auf eine Regelung im Haushaltsplan entbehren. Der Haushaltsplan hat durch Feststellung im Haushaltsgesetz seine verbindliche Form erhalten, d.h. er hat das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren durchlaufen und der Gesetzgeber konnte hinreichend Einfluss ausüben.413 Bei qualifizierten Sperrvermerken gemäß § 22 S. 3 BHO liegt schon keine Delegation des Ausgabebewilligungsrechts vor, weil hier die Einwilligung des Bundestages erforderlich ist, §§ 22 S. 3, 36 S. 2 BHO.414 Schließlich stellen die Sperrvermerke gemäß § 22 BHO auch keinen Eingriff in das Haushaltsvollzugsrecht der Exekutive durch die Legislative dar.415 Denn einfache Sperrvermerke nach § 22 S. 1 BHO können gemäß § 36 S. 1 BHO eigenständig vom Bundesministerium der Finanzen wieder aufgehoben werden, ohne dass die Legislative bei der Aufhebung mitwirken muss. Bei der Aufhebung von qualifizierten Sperrvermerken hingegen ist gemäß § 36 S. 2 BHO die Einwilligung des Bundestages erforderlich. Dies rechtfertigt sich zum einen dadurch, dass der Bundestag bei der Aufstellung des Haushaltsplans weitreichend Kompetenzen verloren hat und dies durch seine Einschaltung in den Haushaltsvollzug ausgeglichen werden soll. Zum anderen kann nach § 36 S. 2 BHO der Bundestag den Sperrvermerk auch nicht allein aufheben, sodass die Aufhebung qualifizierter Sperrvermerke unter die Entscheidungsprärogative des Bundesministeriums der Finanzen fällt. Dieses muss sich erst um eine Entscheidung des Bundestages bemühen, wenn es sich selbst für die Aufhebung einer Sperre entschieden hat. Somit ist auch hier kein Eingriff in das Haushaltsvollzugsrecht der Exekutive zu sehen. In den nachfolgenden Abschnitten werden nun die verschiedenen Arten von Haushaltssperren auf Bundes- und Landesebene sowie auf kommunaler Ebene dargestellt.

413 414 415

§ 4 C. II. 1. a). § 4 C. II. 1. b). § 4 C. II. 2.

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

77

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans Zu den Haushaltssperren, die schon bei der Aufstellung des Haushaltsplans ausgebracht werden können, zählen die Sperrvermerke gemäß § 22 BHO, die Sperren gemäß § 24 III 3 BHO und die Globale Minderausgabe. Dabei erfassen die Sperrvermerke gemäß § 22 BHO Ausgaben, Verpflichtungsermächtigungen, sowie Planstellen und andere Stellen (A.).1 Eine Sperre nach § 24 III 3 BHO betrifft hingegen Baumaßnahmen, größere Beschaffungen und größere Entwicklungsvorhaben i. S. v. § 24 I, II BHO (B.). Daneben gibt es dann noch Sperren im Haushaltsplan zur Erwirtschaftung einer Globalen Minderausgabe (C.).2 Diese Sperren sollen im Folgenden genauer betrachtet werden.

A. Sperrvermerk im Haushaltsplan, § 22 BHO § 22 BHO gibt dem Haushaltsgesetzgeber die Möglichkeit, schon bei der Aufstellung des Haushaltsplans bestimmte Positionen mit einem sogenannten Sperrvermerk zu versehen und so der titelbewirtschaftenden Stelle aufschiebend bedingt die Möglichkeit zu entziehen, über diese Position zu verfügen.3 Dabei kann eine Haushaltssperre durch Sperrvermerk ganz oder teilweise ausgebracht werden4, d.h. sie kann sich auf die Gesamthöhe oder einen Teilbetrag der veranschlagten Ausgaben beziehen5. Gemäß § 22 S. 1, 2 BHO sind Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen im Haushaltsplan als gesperrt zu bezeichnen, wenn sie aus besonderen Gründen zunächst nicht geleistet oder in Anspruch genommen werden sollen. Als Ausgaben werden die für das entsprechende Haushaltsjahr, für das der Haushaltsplan gilt, fälligen Geldleistungen bezeichnet.6 Verpflichtungsermächtigungen dagegen sind Ermächtigungen zum Eingehen von Verpflichtungen, die in kommenden Haushaltsjahren zu Ausgaben führen können, d.h. sie sind parlamentarisch bewilligte Rechte, sich für künftige Jahre vertraglich zu binden.7 § 22 S. 3 BHO gestattet es, die Leistung von Ausgaben und die Inanspruchnahme von Verpflichtungsermächtigungen zusätzlich von der Einwilligung des Bundestages abhängig zu machen.

1

Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 22, Rn. 1. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 5. 3 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 22, Rn. 1; vgl. v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 1. 4 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 2. 5 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 22, Rn. 7. 6 Staender, Lexikon der öffentlichen Finanzwirtschaft, S. 30. 7 Staender, Lexikon der öffentlichen Finanzwirtschaft, S. 458; s. dazu auch Legaldefinition in § 6 BHO. 2

78

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Dabei können Sperrvermerke nicht nur bei Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen ausgebracht werden, denn Nr. 1 VV-BHO zu § 22 besagt, dass die Vorschrift auch für Planstellen und andere Stellen gilt, die aus besonderen Gründen zunächst nicht besetzt werden sollen. Planstellen sind die Personalstellen, die sich unmittelbar aus dem Haushaltsplan ergeben und sie enthalten die in der nach Zweckbestimmung des Haushaltsplans nach Zahl, Besoldungsgruppe und Amtsbezeichnung aufgeführten Stellen für planmäßige Beamte, Richter, Soldaten auf Zeit und Berufssoldaten.8 Andere Stellen im haushaltsrechtlichen Sinn sind Stellen, die für Angestellte, Arbeiter, Beamte auf Probe bis zur Anstellung, Beamte auf Widerruf im Vorbereitungsdienst und abgeordnete Beamte ausgewiesen werden.9 Sperrvermerke können nicht bei Haushaltstiteln ausgebracht werden, die obligatorische Ansätze enthalten, auf die also ein gesetzlicher oder vertraglicher Anspruch eines Dritten besteht.10 Der § 22 BHO betrifft in erster Linie die Stellen und Organe, die am Aufstellungsverfahren des Haushaltsplans beteiligt sind und wirkt daher nur staatsintern.11 Seine systematische Stellung im II. Teil der BHO, welcher die Aufstellung des Haushaltsplans zum Gegenstand hat, zeigt jedoch, dass er sich vor allem bei den Stellen auswirkt, die den konkreten Teil des Haushaltsplans bewirtschaften.12 Dabei ist zwischen einfachen Sperrvermerken gemäß § 22 S. 1, 2 BHO (I.) und qualifizierten Sperrvermerken gemäß § 22 S. 3 BHO (II.) zu unterscheiden.13 Diese gilt es im Folgenden genauer zu betrachten. Im Anschluss werden noch die Unterschiede und Abweichungen in den einzelnen Landeshaushaltsordnungen (III.) im Vergleich zur Bundeshaushaltsordnung dargestellt. I. Einfache Sperrvermerke, § 22 S. 1, 2 BHO Einfache Sperrvermerke gemäß § 22 S. 1, 2 BHO stellen Verfügungsbeschränkungen dar, d.h. der Haushaltsansatz wird zwar dem Grunde nach parlamentarisch bewilligt, aber zugleich der Disposition des Titelverwalters aufschiebend bedingt entzogen.14 Bedingungseintritt ist dabei die Entsperrung des Ansatzes durch Einwilligung des Bundesministeriums der Finanzen gemäß § 36 S. 1 BHO.15 8

Staender, Lexikon der öffentlichen Finanzwirtschaft, S. 335. Staender, Lexikon der öffentlichen Finanzwirtschaft, S. 390. 10 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 22, Rn. 8. 11 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 22, Rn. 4. 12 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 22, Rn. 4. 13 So auch Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel A, S. 150, Rn. 656, 657. 14 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 22, Rn. 5; vgl. v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 1, 8, 11. 9

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

79

Zunächst gilt es zu betrachten, welche Voraussetzungen (1.) gegeben sein müssen, um einen sogenannten einfachen Sperrvermerk nach § 22 S. 1, 2 BHO auszubringen und welche Rechtsfolgen (2.) sich aus ihm ergeben. Anschließend werden Erlass (3.) und Aufhebung (4.) desselben näher beleuchtet. 1. Voraussetzungen Bei der Ausbringung von Sperrvermerken sind § 5 HGrG, § 6 BHO16 zu beachten.17 Diese besagen, dass nur die Ausgaben und die Ermächtigungen zum Eingehen von Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben in künftigen Jahren (Verpflichtungsermächtigungen) zu berücksichtigen sind, die zur Erfüllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind. Dementsprechend regelt Nr. 2 VV-BHO zu § 22, dass die Ausgaben, die für ein späteres Haushaltsjahr zurückgestellt werden können, nicht, auch nicht mit Sperrvermerk, veranschlagt werden dürfen.18 Gleiches gilt entsprechend für Planstellen und andere Stellen. Zudem fordert § 22 S. 1 BHO besondere Gründe für die Ausbringung von Sperrvermerken. Dementsprechend besagt Nr. 5 HRB19, dass die Ausbringung von Haushaltsvermerken auf das unbedingt erforderliche Maß zu beschränken ist. Die Haushaltsmittel sind also im Normalfall ungesperrt zu veranschlagen und die Ausbringung von Sperrvermerken ist auf das unbedingt notwendige Maß zu beschränken.20 Dies erklärt sich vor allem im Zusammenhang mit der Gewaltenteilung nach Art. 20 II 2 GG.21 Denn zu viele Sperrvermerke im Haushaltsplan würden dazu führen, dass das Bundesministerium der Finanzen eine umfassende Einwirkungsmöglichkeit auf die Ausführung des Haushalts erhalten würde, was zum einen der Aufgabenverteilung der BHO22 widersprechen würde und zum anderen dem Ressortprinzip in Art. 65 S. 2 GG.23 Zudem tragen die Fachressorts

15 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 22, Rn. 5; vgl. v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 1. 16 Ähnlich schon § 17 RHO; dazu Vialon, Haushaltsrecht, Teil D, § 17 RHO. 17 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 22, Rn. 2; v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 9. 18 Vgl. Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 22, Rn. 9. 19 Haushaltstechnische Richtlinien des Bundes; Nr. 1.1 HRB: Zweck und Anwendung der HRB. Die HRB regeln in Ergänzung der Bestimmungen der Bundeshaushaltsordnung (BHO) und der Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung (VV-BHO) die Aufstellung der Voranschläge (§ 27 BHO), des Entwurfs des Haushaltsplans (§ 28 BHO) sowie die haushaltstechnische Umsetzung von Änderungen im parlamentarischen Verfahren nach einheitlichen Grundsätzen. 20 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 8. 21 Siehe dazu § 4 C. 22 Z. B. § 3 I BHO. 23 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 8.

80

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

gemäß Art. 65 S. 2 GG die Verantwortung für die Einhaltung der haushaltsrechtlichen Anforderungen beim Haushaltsvollzug.24 Besondere Gründe für den Erlass von Sperrvermerken nach § 22 S. 1, 2 BHO liegen vor, wenn bei der Aufstellung des Haushaltsplans noch keine Etatreife vorliegt, die Veranschlagung aber auch nicht aufgeschoben werden kann,25 da in dem Haushaltsjahr, für welches der Haushaltsplan aufzustellen ist, die Etatreife voraussichtlich eintreten wird und die Veranschlagung nicht nur wegen mangelnder Etatreife abgelehnt werden kann.26 Denn gemäß § 11 II Nr. 2, 3 BHO sind im Haushaltsplan alle im Haushaltsjahr voraussichtlich benötigten Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen zu veranschlagen.27 Weiterhin wären Notbewilligungen nach Art. 112 GG oder auch ein Nachtragshaushaltsplan vorprogrammiert, wenn eine Veranschlagung im Haushaltsplan unterbleiben würde, was mit dem Grundsatz der vollständigen Veranschlagung28 nur schwer zu vereinbaren wäre.29 An Etatreife fehlt es, wenn die Höhe des Ansatzes noch nicht hinreichend geschätzt werden kann oder wenn noch notwendige Unterlagen, wie etwa Finanzierungsübersichten oder Wirtschaftspläne, fehlen.30 Zum anderen können besondere Gründe für die Ausbringung von Sperrvermerken noch ausstehende Erkenntnisse aus der Rechnungsprüfung sein, die aber zu berücksichtigen sind.31 Damit wird durch die Ausbringung von Sperrvermerken die Möglichkeit geschaffen, Vorhaben in den Haushaltsplan aufzunehmen, die zwar noch nicht vollumfänglich etatreif sind, deren Etatreife aber noch im kommenden Haushaltsjahr herbeigeführt werden kann, d.h. die Sperrvermerke dienen in diesem Fall einer weiteren Aufklärung des Sachverhalts.32 So wird die weitere Mitwirkung des Bundesministeriums der Finanzen33 bei der Konkretisierung des Sachverhalts

24

Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 8. Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 22, Rn. 2; ähnlich v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 10. 26 Mießen, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 22 BHO, Rn. 1. 27 Mießen, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 22 BHO, Rn. 1. 28 Art. 110 I GG; §§ 8, 12 HGrG; §§ 11, 15 BHO. 29 Mießen, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 22 BHO, Rn. 1. 30 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 22, Rn. 2. 31 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 22, Rn. 2. 32 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 4.1; vgl. v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 3. 33 Im Fall eines qualifizierten Sperrvermerks gemäß § 22 S. 3 BHO wird dann die Mitwirkung des Bundestages bzw. seines Haushaltsausschusses gesichert; so auch Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 4.1; ähnlich v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 3. 25

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

81

und der Entscheidung über den tatsächlichen Bedarf während der Ausführung des Haushaltsplans gesichert.34 Wie eingangs erwähnt, liegt ein besonderer Grund nicht vor, wenn die Veranschlagung bis zu einem späteren Haushaltsjahr aufgeschoben werden kann.35 2. Rechtsfolgen Wurde ein Sperrvermerk gemäß § 22 S. 1, 2 BHO ausgebracht, dann sind die Ausgaben gesperrt und zu ihren Lasten dürfen bis zu ihrer Entsperrung keine Ausgabeverpflichtungen eingegangen werden.36 Die Ermächtigung nach § 3 I BHO steht also unter der aufschiebenden Bedingung der Entsperrung der Haushaltsmittel, d.h. erst nach der Aufhebung der Sperre können wieder Verpflichtungen zu Lasten der bisher gesperrten Ansätze eingegangen werden.37 So dürfen auch Planstellen und andere Stellen nicht besetzt werden, ohne dass zuvor das Bundesministerium der Finanzen eingewilligt hat.38 Die Einwilligung bzw. Entsperrung erfolgt gemäß § 36 S. 1 BHO.39 3. Erlass Die Sperrvermerke werden durch den Haushaltsgesetzgeber erlassen.40 Gemäß § 22 S. 1, 2 BHO sind Sperrvermerke schon im Stadium der Haushaltsaufstellung in den Entwurf des Haushaltsplans aufzunehmen, um eine Verfügungsbeschränkung bestimmter Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen sicherzustellen.41 Die Sperrvermerke sind bei der Zweckbestimmung des entsprechenden Ausgabetitels oder einer Titelgruppe anzubringen.42 Entsprechend der Nr. 5.1.1, 6.3.1 und 9.9.5 HRB sind die Sperrvermerke für Ausgaben, Verpflichtungsermächtigungen und Planstellen bzw. andere Stellen zu formulieren.43 So lautet nach Nr. 5.1.1 HRB ein einfacher Sperrvermerk gemäß § 22 S. 1 BHO: „Die Ausgaben (zu Nr. . . . der Erläuterungen) sind (in Höhe von . . . TA) gesperrt.“ 34 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 4.1; vgl. v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 3. 35 Mießen, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 22 BHO, Rn. 1; so auch Nr. 2 VVBHO zu § 22. 36 Mießen, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 22 BHO, Rn. 1; vgl. v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 11. 37 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 3. 38 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 22, Rn. 11; vgl. v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 11. 39 Dazu sogleich unter 4. Aufhebung. 40 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 22, Rn. 1. 41 Mießen, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 22 BHO, Rn. 1. 42 Mießen, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 22 BHO, Rn. 1; Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 7.1. 43 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 7.1.

82

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Ein einfacher Sperrvermerk gemäß § 22 S. 2 BHO für Verpflichtungsermächtigungen wird nach Nr. 6.3.1 wie folgt formuliert: „Die Verpflichtungsermächtigung (zu Nr. . . . der Erläuterungen) ist gesperrt.“ oder „Die Verpflichtungsermächtigung (zu Nr. . . . der Erläuterungen) ist in Höhe von . . . TA gesperrt. Haushaltsjahr 20 . .

-TA

Haushaltsjahr 20 . .

-TA“

Entsprechend Nr. 9.9.5 HRB werden einfache Sperrvermerke für Planstellen oder andere Stellen gemäß § 22 S. 1, 2 BHO i.V. m. Nr. 1 VV-BHO zu § 22 folgendermaßen formuliert: „Folgende Planstelle(n)/Stelle(n) ist (sind) gesperrt.“ 4. Aufhebung Das Verfahren zur Aufhebung von einfachen Sperrvermerken gemäß § 22 S. 1, 2 BHO regelt § 36 S. 1 BHO.44 Dem Wortlaut nach gilt § 36 S. 1 BHO nur für Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen, aber gemäß Nr. 1 VV-BHO zu § 36 gilt die Vorschrift auch für die Besetzung von Planstellen und anderen Stellen, die als gesperrt bezeichnet sind. Zudem gilt es zu beachten, dass § 36 BHO es gestattet u. a. die Sperrvermerke nach § 22 BHO aufzuheben. Wenn nun § 22 BHO auch für Planstellen und anderen Stellen gilt, dann müssen gemäß § 36 BHO auch Sperrvermerke aufgehoben werden können, die Planstellen oder andere Stellen erfassen. Dabei bestimmt § 36 S. 1 BHO konstitutiv die Zuständigkeit des Bundesministeriums der Finanzen für die Aufhebung von einfachen Sperrvermerken gemäß § 22 S. 1, 2 BHO45 und hat ebenso wie § 22 BHO nur staatsinterne Wirkung.46 Dies zeigt, dass § 36 BHO auch inhaltlich im Zusammenhang mit § 22 BHO steht.47 Denn § 22 BHO regelt denn Erlass von Sperrvermerken und § 36 BHO wiederum die Aufhebung solcher Sperren. So ist also ausschließlich das Bundesministerium der Finanzen für die Entsperrung von einfachen Sperrvermerken zuständig, d.h. die Verwaltung muss die Einwilligung des Bundesministeriums der Finanzen einholen, bevor sie über die gesperrten Haushaltsansätze verfügen kann.48 Dabei muss die Verwaltung darlegen, inwiefern die Gründe für den Erlass der Sperre entfallen sind und die Freigabe 44 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 36, Rn. 1; vgl. v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 11, § 36, Rn. 1. 45 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 36, Rn. 1; ähnlich v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 36, Rn. 2. 46 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 36, Rn. 4; vgl. Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 22, Rn. 4. 47 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 36, Rn. 2. 48 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 36, Rn. 2.

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

83

der Mittel nach Ausmaß und Zeit erforderlich ist.49 Ein Muster für einen solchen Entsperrungsantrag gibt es nicht, aber in der Praxis wird üblicherweise zunächst der Anlass der Sperre dargestellt, also die Gründe, die zum Erlass der Sperre geführt haben und anschließend wird ausgeführt, dass nun die Voraussetzungen für die Aufhebung der Sperre gegeben sind und es wird die Höhe der aktuell benötigten Haushaltsmittel begründet.50 Erforderlich ist demnach zunächst ein Entsperrungsantrag des für den Einzelplan zuständigen Ressorts beim Bundesministerium der Finanzen bzw. einer nachgeordneten Behörde an das vorgesetzte Ressort, welches den Antrag dann im Original oder in abgeänderter Fassung an das Bundesministerium der Finanzen weiterleitet.51 Das Bundesministerium der Finanzen entscheidet dann auf der Grundlage dieses Entsperrungsantrages bzw. wenn erforderlich nach ergänzender Begründung.52 Es kann die Sperre ganz oder teilweise aufheben und trifft diese Entscheidung allein und nach pflichtgemäßem Ermessen.53 Mit der alleinigen Entscheidungsgewalt des Bundesministeriums der Finanzen über die Aufhebung von einfachen Sperrvermerken wird die verfassungsrechtliche Gewaltenteilung wiederhergestellt, die durch die parlamentarische Ausbringung von Sperrvermerken im Haushaltsplan modifiziert wird.54 So entscheidet das Bundesministerium der Finanzen zwar nach eigenem Ermessen über die Aufhebung der Sperrvermerke55, aber es besteht keine Pflicht zur Aufhebung der Sperren.56 Gegen die Entscheidung des Bundesministeriums der Finanzen gibt es keinen Rechtsschutz, aber die Möglichkeit des § 116 BHO.57 Wird der Sperrvermerk nicht aufgehoben, dann wirkt er wie eine endgültige Sperre und bewirkt eine reale Einsparung im aktuellen Haushalt.58 II. Qualifizierte Sperrvermerke, § 22 S. 3 BHO Ebenso wie einfache Sperrvermerke nach § 22 S. 1, 2 BHO stellen qualifizierte Sperrvermerke nach § 22 S. 3 BHO Verfügungsbeschränkungen dar59, mit 49

Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 36, Rn. 2; s. a. § 34 II BHO. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 36, Rn. 3. 51 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 36, Rn. 2; vgl. v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 36, Rn. 3. 52 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 36, Rn. 2. 53 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 36, Rn. 2.1. 54 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 36, Rn. 5; s. a. § 4 C. II. 2. 55 v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 36, Rn. 2. 56 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 36, Rn. 6. 57 v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 36, Rn. 2; Mießen, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 22 BHO, Rn. 3; Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 36, Rn. 6; dazu § 9 A. 58 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 36, Rn. 7; vgl. v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 36, Rn. 4. 59 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 3. 50

84

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

dem Unterschied, dass für die Aufhebung von qualifizierten Sperrvermerken das Bundesministerium der Finanzen und der Bundestag einwilligen müssen60, § 36 S. 2 BHO. Dabei ähneln die Voraussetzungen (1.) und Rechtsfolgen (2.) denen von einfachen Sperrvermerken. Beim Erlass (3.) und der Aufhebung (4.) von qualifizierten Sperrvermerken werden dann die Besonderheiten im Vergleich zu den einfachen Sperrvermerken sichtbar. 1. Voraussetzungen Da schon einfache Sperrvermerke nach § 22 S. 1, 2 BHO Ausnahmecharakter haben, bilden qualifizierte Sperrvermerke nach § 22 S. 3 BHO die Ausnahme von der Ausnahme.61 Die Befugnis zur Aufstellung des Haushaltsplans liegt beim Bundestag (parlamentarisches Budgetbewilligungsrecht) und die Befugnis zur Ausführung des Haushaltsplans liegt bei der Exekutive, was bedeutet, dass qualifizierte Sperrvermerke als parlamentarische Einwilligungsvorbehalte die verfassungsrechtliche Gewaltenteilung modifizieren.62 Daher sind sie nach dem Wortlaut des § 22 S. 3 BHO i.V. m. § 22 S. 1, 2 BHO nur unter besonderen Voraussetzungen zulässig und es müssen kumulativ noch Ausnahmefälle gemäß § 22 S. 3 BHO vorliegen.63 D.h. neben den besonderen Gründen bedarf es einer grundsätzlichen oder erheblichen Bedeutung der zu sperrenden Haushaltsansätze und der Bundestag muss darlegen, warum er sein Bewilligungsrecht zum einen noch nicht endgültig ausüben kann und zum anderen es auch nicht allein dem Bundesministerium der Finanzen überantworten will.64 Nur unter diesen Voraussetzungen ist eine Mitwirkung des Bundestages am Haushaltsvollzug gerechtfertigt, die eine Durchbrechung des Gewaltenteilungsprinzips bedeutet und daher auf wenige Ausnahmefälle zu beschränken ist.65 Im Übrigen gelten die diesbezüglichen Ausführungen zu den einfachen Sperrvermerken nach § 22 S. 1, 2 BHO entsprechend. 2. Rechtsfolgen Auch qualifizierte Sperrvermerke stellen Verfügungsbeschränkungen dar, die dafür sorgen, dass Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen sowie Planstel60 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 22, Rn. 3; vgl. v. Lewinski/ Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 12. 61 Mießen, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 22 BHO, Rn. 3. 62 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 22, Rn. 13. 63 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 22, Rn. 13; ähnlich v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 15. 64 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 22, Rn. 14; vgl. v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 15. 65 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 22, Rn. 3.

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

85

len und andere Stellen66 unter der aufschiebenden Bedingung einer Entsperrung nach § 36 S. 2 BHO stehen.67 Besondere Rechtsfolge der qualifizierten Sperrvermerke gemäß § 22 S. 3 BHO ist, dass sie nur vom Bundesministerium der Finanzen aufgehoben werden können, wenn der Bundestag vorher zugestimmt, also eingewilligt hat.68 3. Erlass Auch qualifizierte Sperrvermerke gemäß § 22 S. 3 BHO werden vom Haushaltsgesetzgeber erlassen69 und so schon im Stadium der Haushaltsaufstellung in den Haushaltsplan aufgenommen70. Allerdings muss explizit auf das Erfordernis der Einwilligung des Bundestages hingewiesen werden.71 Sie sind wie einfache Sperrvermerke nach § 22 S. 1, 2 BHO bei der Zweckbestimmung des entsprechenden Ausgabetitels oder einer Titelgruppe anzubringen.72 Die Formulierung der qualifizierten Sperrvermerke richtet sich nach den HRB.73 Ein qualifizierter Sperrvermerk für Ausgaben gemäß § 22 S. 3 Var. 1 BHO ist nach Nr. 5.1.2 HRB folgendermaßen zu formulieren: „Die Ausgaben (zu Nr. . . . der Erläuterungen) sind (in Höhe von . . . TA) gesperrt. Die Aufhebung der Sperre bedarf der Einwilligung des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages.“ Qualifizierte Sperrvermerke bezüglich Verpflichtungsermächtigungen nach § 22 S. 3 Var. 2 BHO lauten nach Nr. 6.3.2 HRB: „Die Verpflichtungsermächtigung (zu Nr. . . . der Erläuterungen) ist gesperrt. Die Aufhebung der Sperre bedarf der Einwilligung des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages.“ oder „Die Verpflichtungsermächtigung (zu Nr. . . . der Erläuterungen) ist in Höhe von . . . TA gesperrt Haushaltsjahr 20 . . -TA Haushaltsjahr 20 . . -TA Die Aufhebung der Sperre bedarf der Einwilligung des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages.“ 66

Nr. 1 VV-BHO zu § 22. Mießen, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 22 BHO, Rn. 1; vgl. v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 16. 68 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 22, Rn. 15; vgl. v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 16; dazu sogleich unter 4. Aufhebung. 69 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 22, Rn. 1. 70 Mießen, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 22 BHO, Rn. 1. 71 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 22, Rn. 12. 72 Mießen, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 22 BHO, Rn. 1; Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 7.1. 73 s. a. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 7.2. 67

86

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Qualifizierte Sperrvermerke zu Planstellen und andere Stellen gemäß § 22 S. 3 BHO i.V. m. Nr. 1 VV-BHO zu § 22 werden nach Nr. 9.9.5 HRB wie folgt formuliert: „Folgende Planstelle(n)/Stelle(n) ist (sind) gesperrt. Die Aufhebung der Sperre bedarf der Einwilligung des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages.“ Im Unterschied zu den Regelungen in den §§ 22 S. 3, 36 S. 2 BHO ist in den HRB nicht vom Bundestag die Rede, sondern vom Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages, was langjähriger Haushaltspraxis entspricht.74 Das bedeutet im Ergebnis, dass der Bundestag als Plenum eine Aufgabe an einen seiner Ausschüsse, hier den Haushaltsausschuss, delegiert, was die viel diskutierte Frage aufwirft, ob darin eine unzulässige parlamentarische Delegation von Entscheidungsbefugnissen des Plenums an einen Ausschuss vorliegt.75 Dies kann man allerdings i. E. verneinen, da das Parlament die gesperrten Haushaltsansätze auch ohne Einschränkung bewilligen könnte, sodass eine Anpassung nicht zu beanstanden ist.76 Jedoch dürfen qualifizierte Sperren nicht dazu führen, dass die Zuständigkeit der Exekutive für die Haushaltsführung ausgehöhlt wird.77 Zudem lässt sich eine solche Delegation von Befugnissen an einen Ausschuss damit rechtfertigen, dass der Haushaltsgesetzgeber mit der Feststellung des Haushaltsplans auch über die ausgebrachten Haushaltsvermerke und ihre Formulierung entscheidet und damit die von den §§ 22, 36 BHO abweichende Fassung billigt.78 Auch gilt es zu beachten, dass qualifizierte Sperrvermerke i. d. R. dazu führen, dass der zugrunde liegende Sachverhalt und die Höhe des tatsächlichen Bedarfs im Haushaltsausschuss wesentlich ausführlicher beraten werden, als es im Rahmen der Haushaltsberatungen im Plenum, die unter erheblichem Zeitdruck stehen, möglich ist.79 4. Aufhebung Die Aufhebung der qualifizierten Sperren gemäß § 22 S. 3 BHO richtet sich nach § 36 S. 2 BHO. Im Gegensatz zu einfachen Sperrvermerken ist bei qualifizierten Sperrvermerken die Regelung des § 36 S. 2 BHO nicht konstitutiv, sondern nur bedeutend für das Verfahren der Aufhebung, da sich die Zuständigkeit des Bundestages schon aus § 22 S. 3 BHO ergibt.80 Neben den obigen Ausführungen zu § 36 S. 1 BHO finden sich bei der Aufhebung nach § 36 S. 2 BHO einige Besonderheiten. 74

Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 7.2. Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rn. 16; dazu § 4 C. II. 1. b). 76 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rn. 16. 77 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rn. 16. 78 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 7.2. 79 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 7.2. 80 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 36, Rn. 1; ähnlich v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 36, Rn. 5. 75

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

87

§ 36 S. 2 BHO bestimmt zwar, dass das Bundesministerium der Finanzen die qualifizierten Sperrvermerke nach § 22 S. 3 BHO nicht ohne die Einwilligung des Bundestages aufheben kann, er stellt aber damit zugleich klar, dass der Bundestag die von ihm im Haushaltsplan ausgebrachten Sperrvermerke nicht ohne das Bundesministerium der Finanzen aufheben kann.81 Die Aufhebung qualifizierter Sperrvermerke unterfällt allein der Entscheidungsprärogative des Bundesministeriums der Finanzen, weil diese Bestandteil des Haushaltsvollzugs ist, welcher Aufgabe der Exekutive ist.82 Demnach muss sich das Bundesministerium der Finanzen erst dann um die Einwilligung des Bundestages bemühen, wenn es sich selbst für die Aufhebung des Sperrvermerks entschieden hat.83 Es kann jedoch nicht dazu gezwungen werden, die Einwilligung des Bundestages einzuholen, denn ihm steht die Ermessensentscheidung zu, ob eine Entsperrung beim Haushaltsausschuss beantragt werden soll oder nicht.84 Das Verfahren zur Aufhebung eines qualifizierten Sperrvermerks läuft wie folgt ab: Das entsprechende Ressort beantragt beim Bundesministerium der Finanzen die Entsperrung und reicht einen Bericht bei, welchen das Bundesministerium der Finanzen im Falle seiner Einwilligung an den Haushaltsausschuss des Bundestages weiterleitet.85 Hat sich das Bundesministerium der Finanzen dazu entschlossen, den Sperrvermerk aufzuheben, dann leitet es dem Haushaltsausschuss des Bundestages eine Entsperrungsvorlage zu, welche i. d. R. aus dem Entsperrungsantrag des Ressorts mit einer Deckvorlage des Bundesministeriums der Finanzen besteht, welche die wesentlichen Gesichtspunkte für die Aufhebung der Sperre zusammenfasst.86 Die Schlussformel dieses Entsperrungsantrages lautet i. d. R.: „Ich beabsichtige, die Sperre aufzuheben und bitte um Einwilligung.“87 Wenn der Haushaltsausschuss des Bundestages über die vom Bundesministerium der Finanzen beantragte Einwilligung beschlossen hat, dann erteilt letzteres dem Ressort seine Einwilligung zur Aufhebung der Sperre, was wie folgt formuliert werden kann: „Ich hebe die bei Titel . . . ausgebrachte Sperre auf; der Haushaltsausschuss des Bundestages hat seine Einwilligung am . . . erteilt.“ 88 Entscheidet sich das Bundesministerium der Finanzen gegen eine Aufhebung der Sperre und holt demnach keine Einwilligung des Haushaltsausschusses des Bundestages ein, dann wirkt auch hier die Nichtaufhebung wie eine endgültige

81 82 83 84 85 86 87 88

Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 36, Rn. 8. Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 36, Rn. 8. Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 36, Rn. 8. Mießen, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 22 BHO, Rn. 3. Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 36 BHO, Rn. 2. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 36, Rn. 2.2. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 36, Rn. 2.2. Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 36 BHO, Rn. 2.

88

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Sperre, was zu einer tatsächlichen Einsparung im aktuellen Haushalt führt.89 Lehnt das Bundesministerium der Finanzen eine Aufhebung der Sperre ab, dann kommt es zu keiner Beteiligung des Bundestages bzw. seines Haushaltsausschusses und dieser kann ohne eine Entsperrungsvorlage des Bundesministeriums der Finanzen nicht eigenständig eine Sperre aufheben, da die nach § 36 BHO erforderliche Beschlussgrundlage fehlt.90 Die Entsperrung gehört mit zum Haushaltsvollzug und in diesen darf der Bundestag ohne besondere gesetzliche Ermächtigung nicht eingreifen.91 III. Abweichungen in den Landeshaushaltsordnungen Da das Haushaltsgrundsätzegesetz für das Haushaltsrecht des Bundes und der Länder rechtliche Rahmenvorgaben aufstellt92, welche dann durch die Bundeshaushaltsordnung und die Landeshaushaltsordnungen ausgeführt werden93, entsprechen die Regelungen in den Landeshaushaltsordnungen weitgehend den Regelungen in der Bundeshaushaltsordnung94. Dennoch gibt es vereinzelt Abweichungen. Zunächst werden die Abweichungen in den Landeshaushaltsordnungen bei einfachen Sperrvermerken (1.) aufgezeigt, anschließend die bei qualifizierten Sperrvermerken (2.) und schließlich die Abweichungen bei der Regelung zur Aufhebung von Sperrvermerken (3.). 1. Einfache Sperrvermerke, § 22 S. 1, 2 BHO In der Regelung des Art. bzw. § 22 S. 1, 2 LHO von Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Sachsen-Anhalt wird ausdrücklich erwähnt, dass Sperrvermerke auch für Stellen (Planstellen oder andere Stellen) ausgebracht werden können, die zunächst nicht besetzt werden sollen. In Bremen trägt der Landtag die Bezeichnung Bürgerschaft.95 Zudem enthält § 22 LHO Brem. einen Abs. 2, wonach alle Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen für Baumaßnahmen gesperrt sind. Eine ganz eigenständige und auch dem Wortlaut nach andere Regelung gibt es in § 24 LHO Hamb., auch hier trägt das Landesparlament die Bezeichnung Bür89

Siehe dazu Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 36, Rn. 7. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 36, Rn. 2.2. 91 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 36, Rn. 2.2. 92 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 36; Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 14; Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 95; s. dazu auch § 1 A.; Teil I des HGrG. 93 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 38; vgl. Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 95. 94 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 22, Rn. 4. 95 Art. 66 lit. b) Verf Brem. 90

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

89

gerschaft96. Gemäß der Regelung in Hamburg kann die Bürgerschaft bestimmen, dass die Inanspruchnahme von Ermächtigungen oder eines der Höhe nach bestimmten Anteils derselben ihrer Einwilligung oder der Einwilligung einer Bezirksversammlung bedarf. Zudem kann sie ihre Befugnis zur Einwilligung durch eine Regelung in ihrer Geschäftsordnung weiter übertragen. 2. Qualifizierte Sperrvermerke, § 22 S. 3 BHO Auch in Art. bzw. § 22 S. 3 LHO der Länder Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, NordrheinWestfalen, Sachsen, Sachsen-Anhalt werden Sperrvermerke für Stellen (Planstellen oder andere Stellen) ausdrücklich vorgesehen. Gemäß Art. 22 S. 3 BayHO können qualifizierte Sperrvermerke nicht nur in Ausnahmefällen ausgebracht werden und alternativ zur Einwilligung des Landtags kann auch die Einwilligung des für den Staatshaushalt zuständigen Ausschusses des Landtags eingeholt werden. Nach § 22 S. 3 LHO Bln. ist die Einwilligung des Hauptausschusses des Abgeordnetenhauses erforderlich. Daneben beinhaltet § 22 S. 4 LHO Bln. eine Regelung zu den Bezirkshaushaltsplänen. Auch gemäß § 22 S. 3 LHO Bbg. genügt die Einwilligung des für den Haushalt zuständigen Ausschusses des Landtags. Gemäß § 22 S. 3 LHO MV kann alternativ zur vorherigen Zustimmung des Landtags die Zustimmung des Finanzausschusses des Landtags eingeholt werden. Im Saarland kann für die Aufhebung eines qualifizierten Sperrvermerks nach § 22 S. 3 LHO Saarl. auch die vorherige Zustimmung des für den Landeshaushalt zuständigen Landtagsausschusses eingeholt werden. Auch gemäß § 22 S. 3 LHO Sachs. reicht die Einwilligung des für den Staatshaushalt zuständigen Ausschusses des Landtags aus. Gleichlautend ist auch die Regelung in § 22 S. 3 LHO LSA. § 22 S. 3 LHO SH sieht qualifizierte Sperrvermerke nicht nur in Ausnahmefällen vor und fordert die vorherige Zustimmung des Finanzausschusses. 3. Aufhebung von Sperrvermerken, § 36 BHO In den Art. bzw. § 36 LHO von Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen und Sachsen-Anhalt werden ausdrücklich auch Planstellen oder andere Stellen erwähnt. 96

Art. 6 I Verf Hamb.

90

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

In Baden-Württemberg ermächtigt § 36 LHO BW das Finanz- und Wirtschaftsministerium nur zur Aufhebung von Sperren im Haushaltsplan, nicht aber zur Aufhebung von Sperren die kraft Gesetzes gelten. Gemäß Art. 36 S. 2 BayHO kann für die Aufhebung qualifizierter Sperrvermerke auch die Einwilligung des für den Staatshaushalt zuständigen Ausschusses des Landtags eingeholt werden. In § 36 LHO Bln. finden sich zusätzlich zur Regelung der Aufhebung von Sperren im Landeshaushalt noch Regelungen bezüglich der Aufhebung von Sperren im Bezirkshaushaltsplan. In Brandenburg ist für die Aufhebung von qualifizierten Sperrvermerken die Einwilligung des für den Haushalt zuständigen Ausschusses des Landtags erforderlich, § 36 S. 2 LHO Bbg. Gemäß § 36 II 2 LHO Brem. ist bei dringenden Fällen die nachträgliche Zustimmung der Bürgerschaft ausreichend. Bürgerschaft ist hier die Bezeichnung für den Landtag97. Auch hier hat Hamburg eine von dem üblichen Regelungsmuster abweichende Regelung in § 38 LHO Hamb. getroffen. Für die Aufhebung qualifizierter Sperrvermerke kann gemäß § 36 S. 2 LHO MV, entsprechend der sich aus dem Haushaltsplan ergebenden Zuständigkeit auch die Einwilligung des Finanzausschusses des Landtags eingeholt werden. In dringlichen Fällen kann gemäß § 36 II 2 LHO Nds. auch bei qualifizierten Sperrvermerken das Finanzministerium die Sperre aufheben, muss davon dann jedoch unverzüglich den Landtag unterrichten, § 36 II 3 LHO Nds. Nach § 36 S. 2 LHO Saarl. kann alternativ zur Einwilligung des Landtags auch die Einwilligung des für den Landeshaushalt zuständigen Landtagsausschusses eingeholt werden. Auch gemäß § 36 S. 2 LHO Sachs. kann die Einwilligung des für den Landeshaushalt zuständigen Ausschusses des Landtags ausreichen. Gleichlautend ist auch die Regelung in § 36 II 1 LHO LSA. Zudem kann auch in Sachsen-Anhalt in dringlichen Fällen das Ministerium der Finanzen die Sperre aufheben (§ 36 II 2 LHO LSA), wovon dann aber der Landtag oder der für den Haushalt zuständige Ausschuss des Landtags unverzüglich zu unterrichten ist (§ 36 II 3 LHO LSA). In Schleswig-Holstein ist bei der Aufhebung von qualifizierten Sperrvermerken die Einwilligung des Finanzausschusses einzuholen, § 36 S. 2 LHO SH. 97

Art. 66 lit. b) Verf Brem.

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

91

B. Sperre durch Haushaltsgesetz, § 24 III 3 BHO Neben den Sperrvermerken im Haushaltsplan gibt es Haushaltssperren, die ihre Rechtsgrundlage unmittelbar im Gesetz finden, z. B.: § 24 III 3 BHO98.99 Dabei kommt § 24 BHO für Baumaßnahmen, größere Beschaffungen und größere Entwicklungsvorhaben besondere finanzwirtschaftliche Bedeutung zu, da hier spezifische Veranschlagungsgrundsätze aufgestellt werden, die Fehlkalkulationen und Fehlinvestitionen verhindern sollen.100 Es soll sichergestellt werden, dass Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen für entsprechende Vorhaben erst dann in den Haushaltsplan aufgenommen werden, wenn ausreichende Unterlagen vorgelegt wurden, um eine eingehende Überprüfung der Notwendigkeit des Vorhabens und seiner Wirtschaftlichkeit unter Kosten-Nutzen-Gesichtspunkten einschließlich der Folgekosten vornehmen zu können.101 Für den Fall, dass die erforderlichen Unterlagen nicht, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig vorliegen, soll eine Veranschlagung mangels Etatreife grundsätzlich unterbleiben,102 § 24 I, II BHO. Gemäß den Voraussetzungen des § 24 III BHO können jedoch Ausnahmen zugelassen werden.103 § 24 III 3 BHO gestattet, abweichend von § 24 I, II BHO, ausnahmsweise eine Veranschlagung der Maßnahme ohne Vorliegen der notwendigen Haushaltsunterlagen, wenn die rechtzeitige Fertigstellung der Unterlagen nicht möglich ist und aus einer späteren Veranschlagung dem Staat ein Nachteil erwachsen würde,104 § 24 III 1 BHO. Demnach ist § 24 III 3 BHO eine Sperre für Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen kraft Gesetzes, solange die entsprechenden Unterlagen nicht vorliegen.105 Zunächst sollen die Begriffe Baumaßnahmen, größere Beschaffungen und größere Entwicklungsvorhaben erläutert werden (I.). Sodann sollen die Voraussetzungen und die Rechtsfolgen (II.), danach der Erlass und die Aufhebung (III.) und abschließend die Abweichungen in den Landeshaushaltsordnungen betrachtet werden (IV.).

98 Vgl. auch ähnliche Regelung schon in § 14 S. 2 RHO; Vialon, Haushaltsrecht, Teil D, § 14 RHO, Rn. 5. 99 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 126; so auch v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 7, § 24, Rn. 10; Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel A, S. 150, Rn. 656. 100 Heller, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 24 BHO, Rn. 1. 101 Heller, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 24 BHO, Rn. 1. 102 Heller, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 24 BHO, Rn. 1. 103 Heller, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 24 BHO, Rn. 1. 104 Wernsmann, in: Gröpl, BHO/LHO, § 24, Rn. 8; vgl. v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 24, Rn. 8. 105 Wernsmann, in: Gröpl, BHO/LHO, § 24, Rn. 8.

92

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

I. Baumaßnahmen, größere Beschaffungen und größere Entwicklungsvorhaben Baumaßnahmen sind gemäß Nr. 1.1 VV-BHO zu § 24 alle Maßnahmen, die der Hauptgruppe 7 und der Gruppe 558 zuzuordnen sind. Der Begriff der Baumaßnahme wird nach der Systematik des Gruppierungsplans bestimmt, wobei Hauptgruppe 7 Baumaßnahmen und Gruppe 558 Militärische Anlagen meint.106 Baumaßnahmen i. S. d. § 24 I BHO sind alle Maßnahmen, die der Herstellung neuer Gebäude oder sonstiger neuer Bauwerke (auch Straßen und Wasserstraßen) sowie der Änderung oder Erweiterung vorhandener Bauwerke des Bundes dienen, unabhängig von ihren Kosten.107 Dies erfordert eine wesentliche Veränderung in der Substanz, entweder durch Neubau oder durch Um- und Erweiterungsbau, d.h. es handelt sich um investive Maßnahmen, die zu einer Wertsteigerung führen.108 Beschaffungen i. S. v. § 24 II 1 BHO sind alle Anschaffungen von Sachen, die im Haushaltsplan in der Hauptgruppe 8 (Sonstige Ausgaben für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen) und in der Gruppe 554 (Militärische Beschaffungen) veranschlagt werden, Nr. 2.1 VV-BHO zu § 24.109 Entwicklungsvorhaben i. S. v. § 24 II 1 BHO sind Projekte, in denen Forschungsergebnisse und Erfahrungen, vor allem technischer oder wirtschaftlicher Art, zweckgerichtet ausgewertet oder angewendet werden, Nr. 2.2 VV-BHO zu § 24.110 Mittels dieser Vorhaben sollen neue Systeme, Verfahren, Stoffe, Gegenstände oder Geräte entwickelt (Neuentwicklung) oder vorhandene verbessert werden (Weiterentwicklung).111 Dabei wird keine Veranschlagung in einer bestimmten Hauptgruppe vorgegeben, in Betracht kommen jedoch die Hauptgruppen 5 (Sächliche Verwaltungsausgaben, militärische Beschaffungen usw., Ausgaben für den Schuldendienst), 6 (Ausgaben für Zuweisungen und Zuschüsse mit Ausnahmen für Investitionen) und vorrangig Hauptgruppe 8 (Sonstige Ausgaben für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen).112 § 24 II BHO bezieht sich dem Wortlaut nach nur auf größere Beschaffungen und Entwicklungsvorhaben. Diese Abgrenzung des Vorhabenumfangs ergibt sich aus der VV-BHO, wonach Unterlagen nach § 24 BHO nur anzufertigen sind, wenn der Mittelbedarf der Beschaffungen und Entwicklungsvorhaben im Einzelfall die Wertgrenze von 500.000 Euro übersteigt, Nr. 2.1, 2.2 VV-BHO zu 106 107 108 109 110 111 112

Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 24, Rn. 3.2. Rahm, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 24, Rn. 3. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 24, Rn. 3.2. Rahm, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 24, Rn. 7. Rahm, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 24, Rn. 7. Rahm, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 24, Rn. 7. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 24, Rn. 12.2.

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

93

§ 24.113 Wenn die zu erwerbenden Gegenstände jedoch Teil eines Beschaffungsprogrammes sind, dann ist der Gesamtbetrag des Programmes maßgebend (z. B. die Gesamtausstattung eines Labors).114 II. Voraussetzungen und Rechtsfolgen § 24 III BHO ermöglicht es, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen für Baumaßnahmen, größere Beschaffungen und größere Entwicklungsvorhaben im Haushaltsplan zu veranschlagen, obwohl die erforderlichen Haushaltsunterlagen noch fehlen oder unzureichend sind.115 Dafür müssen gemäß § 24 III 1 BHO zwei Voraussetzungen vorliegen, zum einen ist es nicht möglich gewesen, die Unterlagen rechtzeitig zur Aufstellung des Haushaltsplans fertigzustellen, die Fertigstellung ist aber noch bis zum Haushaltsvollzug möglich.116 Zum anderen würden dem Bund aus einer späteren Veranschlagung Nachteile erwachsen.117 Diese bei einer späteren Veranschlagung zu erwartenden Nachteile für den Bund müssen nachgewiesen werden,118 § 24 III 2 BHO. Ob die Voraussetzungen für eine Sperre gemäß § 24 III 3 BHO vorliegen, bestimmt das Bundesministerium der Finanzen im Rahmen der Aufstellung des Haushaltsplans nach § 28 BHO.119 Das Bundesministerium der Finanzen verlangt dafür den Nachweis, dass nach dem derzeitigen Bearbeitungsstand die Fertigstellung der Unterlagen so rechtzeitig möglich ist, dass sie bis zum Haushaltsvollzug vorliegen.120 Als Rechtsfolge sind dann Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen, für welche die Haushaltsunterlagen noch nicht vorliegen, unmittelbar kraft Gesetzes gesperrt, § 24 III 3 BHO.121 III. Erlass und Aufhebung Liegen die Voraussetzungen für eine Ausnahme nach § 24 III 1 BHO im Einzelfall vor, dann ist die Notwendigkeit dieser Ausnahme im Haushaltsplan bei den Erläuterungen des jeweiligen Ausgabetitels von dem zuständigen Ressort zu 113

Rahm, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 24, Rn. 7. Rahm, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 24, Rn. 7. 115 Heller, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 24 BHO, Rn. 7. 116 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 24, Rn. 13; Heller, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 24 BHO, Rn. 7. 117 Heller, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 24 BHO, Rn. 7. 118 Rahm, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 24, Rn. 9. 119 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 24, Rn. 13. 120 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 24, Rn. 13; v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 24, Rn. 9. 121 Heller, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 24 BHO, Rn. 7. 114

94

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

begründen, § 24 III 2 BHO.122 Pauschale Begründungen entsprechen dabei nicht den Anforderungen an einen Einzelfall.123 Da es sich um eine gesetzliche Sperre handelt, deren Erforderlichkeit sich aus den Erläuterungen nach § 24 III 2 BHO ergibt, ist ein zusätzlicher Sperrvermerk im Haushaltsplan nicht erforderlich, Nr. 4 VV-BHO zu § 24.124 Es sei denn, die Inanspruchnahme der gesperrten Haushaltsmittel soll von der Einwilligung des Bundestages abhängig gemacht werden, § 22 S. 3 BHO.125 Bezieht sich die gesetzliche Sperre nicht auf einzeln veranschlagte Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen, dann muss sich aus den Erläuterungen ergeben, welche Mittel von der Sperre betroffen sein sollen.126 Die gemäß § 24 III 3 BHO gesperrten Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen bleiben dann solange gesperrt, bis die erforderlichen Haushaltsunterlagen vorliegen und das Bundesministerium der Finanzen dem Antrag auf Aufhebung der Sperre nach § 36 BHO, ggf. nach Einholung der Einwilligung des Bundestages (§ 36 S. 2 BHO), zugestimmt hat.127 § 36 BHO gilt dem Wortlaut nach nicht nur für die Aufhebung von Sperrvermerken gemäß § 22 BHO, sondern ebenso für die Aufhebung gesetzlicher Haushaltssperren und so auch für die Aufhebung von Sperren nach § 24 III 3 BHO.128 IV. Abweichungen in den Landeshaushaltsordnungen Die meisten Länder haben in ihren Landeshaushaltsordnungen die Regelung des § 24 III BHO nahezu inhaltsgleich übernommen. Gemäß § 24 III 3 letzter Hs. LHO BW können die gesperrten Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen vom zuständigen Ministerium im Einvernehmen mit dem Finanz- und Wirtschaftsministerium freigegeben werden, sobald die Unterlagen vorliegen. Diese explizite Regelung zur Aufhebung der gesetzlichen Sperre ist in Baden-Württemberg erforderlich, da in § 36 LHO BW das Finanz-

122 Heller, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 24 BHO, Rn. 7; Rahm, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 24, Rn. 9. 123 Rahm, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 24, Rn. 9. 124 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 24, Rn. 13; Heller, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 24 BHO, Rn. 7. 125 Rahm, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 24, Rn. 9. 126 Heller, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 24 BHO, Rn. 7. 127 Heller, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 24 BHO, Rn. 7; Rahm, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 24, Rn. 9. 128 Siehe dazu Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 36, Rn. 1; Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 36, Rn. 1; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 36 BHO, Rn. 1; Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 36, Rn. 1; s. ausführlich zur Aufhebung von Sperren gemäß § 36 BHO § 5 A. I. 4. und § 5 A. II. 4.

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

95

und Wirtschaftsministerium nur zur Aufhebung von Sperren ermächtigt wird, die im Haushaltsplan ausgebracht wurden.129 In der Regelung des § 24 III LHO Brem. fehlt eine dem § 24 III 2, 3 BHO entsprechende Regelung. Dafür sind gemäß § 22 II LHO Brem. alle Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen für Baumaßnahmen gesperrt.130 Hier hat § 22 II LHO Brem. die Funktion einer gesetzlichen Haushaltssperre, denn gemäß Nr. 3 S. 2 VV-LHO Brem. ist für § 22 II LHO Brem. kein Sperrvermerk auszubringen. Hamburg hat mit § 19 V LHO Hamb. eine § 24 III BHO inhaltlich entsprechende Regelung getroffen.

C. Sperren zur Erwirtschaftung von Globalen Minderausgaben Eine weitere Art der Sperre, die schon bei der Aufstellung des Haushaltsplans ausgebracht wird, ist die sogenannte Globale Minderausgabe. Im Gegensatz zu den Sperren nach § 22 BHO und § 24 III 3 BHO, welche sogenannte Einzelsperren darstellen131, handelt es sich bei der Globalen Minderausgabe um eine generelle Sperre, oder wie der Name schon vermuten lässt, Globalsperre132. Eine solche Globalsperre bezieht sich grundsätzlich auf alle Titel, mindestens aber auf bestimmte Titelarten des Haushaltsplans und wird im Rahmen der Globalen Minderausgabe in der Weise ausgebracht, dass von sämtlichen Ausgabetiteln ein bestimmter Prozentsatz nicht in Anspruch genommen werden darf.133 Die Globale Minderausgabe soll im Folgenden genauer betrachtet werden. Zunächst wird erläutert, was die Globale Minderausgabe eigentlich ist (I.). Danach werden die verschiedenen Funktionen (II.) dargestellt, die eine solche Globale Minderausgabe haben kann. Anschließend wird die verfassungsrechtliche Zulässigkeit (III.) untersucht und die Veranschlagung und der Vollzug (IV.) dieser Art von Sperre werden beleuchtet. Bevor schließlich Vorschläge für eine gesetzliche 129

Siehe dazu § 5 A. III. 3. Siehe dazu § 5 A. III. 1. 131 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 124. 132 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 125; zur GMA kurz Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 195 f. 133 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 125. Dort wird noch die Globalsperre in der Art genannt, dass Ausgabemaßnahmen ab einer bestimmten Höhe die Einwilligung des Bundesministeriums der Finanzen benötigen, was sich u. a. auf § 21 I 1 HGrG a. F. bezieht, welcher jedoch durch Art. 1 Nr. 13 des Gesetzes v. 31.07.2009 (BGBl. I [Nr. 51] S. 2582) aufgehoben wurde [§ 21 I 1 HGrG a. F. „Soweit im Haushaltsplan die Ausgaben bezeichnet sind, die durch Einnahmen aus Krediten gedeckt werden sollen, bedürfen die Leistung dieser Ausgaben und das Eingehen von Verpflichtungen zur Leistung solcher Ausgaben der vorherigen Zustimmung (Einwilligung) des für die Finanzen zuständigen Ministeriums.“]. 130

96

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Regelung der Globalen Minderausgabe unterbreitet werden (VI.), wird noch die Rechtslage in den Bundesländern (V.) untersucht. I. Was ist die Globale Minderausgabe? Die Globale Minderausgabe ist eine aus dem Haushaltsvollzug gewonnene instrumentalisierte Erfahrung134. Sie ist eine Schöpfung der Haushaltspraxis, die gesetzlich nicht geregelt ist.135 Dennoch wird sie in der Praxis umfassend angewandt.136 Bei der Globalen Minderausgabe handelt es sich um den Ansatz eines allgemeinen Kürzungsbetrags für alle oder mehrere Ausgaben, welche im Haushaltsplan oder in Teilen von ihm veranschlagt sind, buchungstechnisch also um einen Berichtigungsposten.137 Dabei ersetzen die Globalen Minderausgaben gezielte Ausgabenkürzungen bei einzelnen Haushaltsansätzen und überlassen es der Exekutive diese pauschale Ausgabenkürzung innerhalb des Etats zu erwirtschaften.138 Man könnte allgemein sagen, dass die Globale Minderausgabe in pragmatischer Weise einen in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichenen Haushalt herstellen soll.139 Sie ist kurz gesagt eine global im Haushaltsplan angesetzte Verfügungsbeschränkung140, welche insoweit einer Ausgabensperre ähnelt141. Eine Ausgabensperre ist jedoch dadurch gekennzeichnet, dass es sich um Ausgaben handelt, welche zunächst aus bestimmten Gründen nicht geleistet werden sollen.142 Der materielle Unterschied zur Globalen Minderausgabe besteht dem134 Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (675); so auch Bajohr, DÖV, 2004, S. 949 (950); Gröpl, Verw. 39 2006, S. 215 (240); vgl. schon Vialon, Haushaltsrecht, Teil D, § 33 RHO, Rn. 7. 135 Piduch, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 11 BHO, Rn. 7; vgl. Borrmann, VR, 1981, S. 307 (307); Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 11, Rn. 8; Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (232); Möstl, ZG, 2005, S. 144 (144); Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 1, Rn. 9. Erwähnung der GMA und Hinweis auf ein „gefährliches Experiment“ schon bei Vialon, Haushaltsrecht, Teil B, S. 82 f., 96, Teil D, § 26 RHO, Rn. 23, § 33 RHO, Rn. 7. 136 Siehe bei Aprill, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 11, Rn. 14.2; Bajohr, DÖV, 2004, S. 949 (950); Borrmann, VR, 1981, S. 307 (307); Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (233); Noll, ThürVBl., 2004, S. 125 (127 f.). 137 Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (232); Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 4; Karehnke, DVBl, 1980, S. 542 (542); vgl. auch Borrmann, VR, 1981, S. 307 (307); Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rn. 26. 138 Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (232); s. a. Möstl, ZG, 2005, S. 144 (144); Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 1, Rn. 9. 139 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 2; vertiefter zum Begriff der GMA Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 2 ff. 140 Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (232). 141 Borrmann, VR, 1981, S. 307 (307). 142 Borrmann, VR, 1981, S. 307 (307); Mießen, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 22 BHO, Rn. 1.

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

97

nach darin, dass die Globale Minderausgabe im Gegensatz zur Ausgabensperre eine endgültige Regelung darstellt, welche lediglich nicht genau spezialisiert ist.143 Weiter ist die Ausgabensperre formal so ausgestaltet, dass sie als solche im Haushaltsplan bezeichnet wird und bestimmte Ausgaben betrifft, während die Globale Minderausgabe sich auf den gesamten Haushaltsplan oder bestimmte Titelgruppen bezieht.144 Man kann die Globale Minderausgabe daher als ein besonderes haushaltsrechtliches Instrument bezeichnen, welches von Elementen der Sperre und der Ausgabemittel geprägt wird.145 Sie ist also ein den Ausgaben zugeordnetes Instrument sui generis.146 Die Bezeichnung als Globale Minderausgabe rührt daher, dass nach der ursprünglichen Konzeption im gesamten Haushaltsplan nur ein einziger Titel für eine Minderausgabe aufgenommen wurde, welcher sich dann aber auf den gesamten Haushaltsplan bezog und grundsätzlich aus beliebigen Ausgabetiteln des gesamten Haushaltsplans erwirtschaftet werden konnte.147 Die Globale Minderausgabe wurde nur als Gesamtbetrag in den Haushaltsplan aufgenommen, da sich während der Auf- und Feststellung des Haushaltsplans noch nicht genau abschätzen ließ, wo genau der Minderbedarf auftreten wird,148 sodass die genaue Zuordnung des Minderbedarfs dann der Exekutive während des Haushaltsvollzugs oblag.149 Wie Gröpl schon anmerkt, wäre dabei eine Bezeichnung als „allgemeine“ oder „übergreifende“ Minderausgabe treffender gewesen.150 Einst als Globale Minderausgabe konzipiert, haben sich in der Haushaltspraxis aber auch „gruppierungsspezifische“, „einzelplanspezifische“ und „kapitelspezifische“ Minderausgaben herausgebildet.151 Dabei soll der Einsparbetrag nicht mehr bei beliebigen Ausgabetiteln des Haushaltsplans erwirtschaftet werden, sondern, wie die Namen schon sagen, bei den Titeln der entsprechenden Hauptgruppe bzw. des entsprechenden Einzelplans oder Kapitels.152

143 144

Borrmann, VR, 1981, S. 307 (307). Borrmann, VR, 1981, S. 307 (307); vgl. auch Karehnke, DVBl, 1980, S. 542

(543). 145

Borrmann, VR, 1981, S. 307 (307). Bajohr, DÖV, 2004, S. 949 (955). 147 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 4 f.; so auch Borrmann, VR, 1981, S. 307 (307); ähnlich schon Vialon, Haushaltsrecht, Teil D, § 33 RHO, Rn. 7. 148 Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (232). 149 Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (232). 150 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 5. 151 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 5. 152 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 5; mehr dazu sogleich unter § 5 C. IV. 146

98

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Zusammenfassend werden durch die Ausbringung der Globalen Minderausgabe die Ansätze aller oder bestimmter Gruppen von Haushaltstiteln um einen bestimmten Prozentsatz gekürzt (100% – x)153 und dürfen demnach nicht voll in Anspruch genommen werden154, sodass auf diese Art der Sperrbetrag erwirtschaftet werden soll.155 Somit obliegt es den Verantwortlichen im Haushaltsvollzug auf entsprechende Weise zu wirtschaften.156 II. Funktionen Die Globale Minderausgabe soll die Flexibilität sowie die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit des Haushaltsvollzugs fördern.157 Dabei können ihr drei unterschiedliche Funktionen bzw. Ausprägungen zugeordnet werden. Die Hauptfunktion ist die „Bodensatzabschöpfung“ 158, welche ihr ursprünglich angedacht war, um das Prognosedilemma des Haushaltsplans auszugleichen (1.). Außerdem kann die Globale Minderausgabe im „Kampf um den Haushaltsausgleich“ 159 verwendet werden, um scheinbar Deckungslücken zu füllen (2.). Schließlich kann sie als sogenannte „Rasenmähermethode“ 160 genutzt werden, um unspezifizierte Einsparungen zu erzielen161 (3.). Diese Funktionen sollen im Folgenden kurz dargestellt werden. 1. „Bodensatzabschöpfung“ Der ursprüngliche Grund der Veranschlagung von Globalen Minderausgaben liegt im Prognosecharakter des Haushaltsplans,162 denn Planungen und so auch die Haushaltsplanung können naturgemäß nicht immer in vollem Umfang realisiert werden, d.h. es werden nicht alle im Haushaltsplan veranschlagten Ausgabe153

Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 11, Rn. 8. Vgl. auch Aprill, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 11, Rn. 14. 155 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 125; Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 6. 156 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 6; Wiedmann, Finanzkontrolle und Staatsschuldenpolitik, S. 223. 157 Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (232). 158 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 9; so auch Bajohr, DÖV, 2004, S. 949 (951); Borrmann, VR, 1981, S. 307 (307); Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (232); Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (675); Möstl, ZG, 2005, S. 144 (144); Piduch, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 11 BHO, Rn. 7. 159 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 11. 160 So Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 10; Noll, ThürVBl., 2004, S. 125 (125); Wiedmann, Finanzkontrolle und Staatsschuldenpolitik, S. 224. 161 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 10 f. 162 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 9; s. a. Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (675); dazu auch Möstl, ZG, 2005, S. 144 (147 f.); Wiedmann, Finanzkontrolle und Staatsschuldenpolitik, S. 224. 154

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

99

mittel im Verlauf des Haushaltsjahres auch tatsächlich ausgegeben, sodass Ausgabereste verbleiben, der sogenannte „Bodensatz“.163 Dies liegt daran, dass bei der Aufstellung des Haushaltsplans die Festlegung der Einnahmeposten, Ausgabe- und Verpflichtungsermächtigungen auf Schätzungen beruhen, da im Vorhinein nicht absehbar ist, wie viele Mittel im Verlauf des Haushaltsjahres tatsächlich zu- bzw. abfließen.164 Diese Schätzungen bzw. Prognosen erweisen sich dann im Laufe des Haushaltsjahres als zutreffend oder fehlerhaft.165 Die Haushaltspraxis hat gezeigt, dass im Haushaltsvollzug nicht alle Projekte realisiert und folglich nicht alle im Haushaltsplan bereitgestellten Haushaltsmittel voll ausgeschöpft werden.166 Andererseits kann es aber auch sein, dass bei der Planung der voraussichtlich benötigten Mittel „Polster“ in den Haushaltstiteln einbezogen wurden, welche eigentlich gar nicht benötigt werden.167 Als Folge davon werden bis zum Jahresende regelmäßig nicht alle Ausgabe- und Verpflichtungsermächtigungen beansprucht, sodass nicht alle Mittel abfließen und ein „Bodensatz“ verbleibt.168 Diesen „Bodensatz“ soll die Globale Minderausgabe bereits während des Haushaltsvollzugs „abschöpfen“.169 Dabei können die jeweiligen mittelbewirtschaftenden Stellen, also die Fachressorts und Behörden, i. d. R. selbst entscheiden, bei welchen Haushaltstiteln der Minderbetrag erwirtschaftet werden soll, denn diese können am ehesten einschätzen, an welcher Stelle haushaltswirtschaftlich sinnvoll gespart werden kann.170 Dabei soll die Globale Minderausgabe zugleich das sogenannte „Dezemberfieber“ eindämmen, d.h. sie soll verhindern, dass nicht verbrauchte Haushaltsmittel zum Ende des Haushaltsjahres für nicht notwendige und somit unwirtschaftliche Ausgaben verwendet werden.171

163 Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (675); so auch Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (232); Karehnke, DVBl, 1980, S. 542 (542); ähnlich schon Vialon, Haushaltsrecht, Teil D, § 33 RHO, Rn. 7. 164 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 9; s. a. Piduch, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 11 BHO, Rn. 7. 165 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 9. 166 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 9; so auch Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (232); Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (675); Möstl, ZG, 2005, S. 144 (147). 167 Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (232); s. a. Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (675). 168 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 9; so auch Bajohr, DÖV, 2004, S. 949 (950); Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (232); Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (675); Wiedmann, Finanzkontrolle und Staatsschuldenpolitik, S. 224. 169 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 125; Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 9. 170 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 10. 171 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 10; so auch Bajohr, DÖV, 2004, S. 949 (953); Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (232).

100

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

2. „Herstellung des Haushaltsausgleichs“ Daneben kann die Globale Minderausgabe dazu missbraucht werden, schon während der Auf- und Feststellung des Haushaltsplans scheinbar einen Haushaltsausgleich gemäß Art. 110 I 2 GG zu gewährleisten.172 Diese Funktion ist dem Grunde nach mit der „Rasenmähermethode“ 173 vergleichbar, jedoch besteht der Unterschied in der „Bewusstseinslage“ des Haushaltsgesetzgebers, d.h. bei unspezifizierten Einsparvorgaben unterstellt man die haushaltstechnische Möglichkeit der Zielerreichung, während bei dem „Scheinhaushaltsausgleich“ nicht mehr von einer möglichen tatsächlichen Erwirtschaftung ausgegangen werden kann, da schon bei der Aufstellung des Haushalts absehbar ist, dass die Globale Minderausgabe nicht oder nicht in voller Höhe erwirtschaftet werden kann.174 Seit einigen Jahren steht die Haushaltspolitik vor dem Problem, dass sich die steigenden öffentlichen Ausgaben durch Steuereinnahmen oder andere regelmäßige Einnahmen nicht mehr decken lassen, sodass zum Ausgleich des Haushalts Kredite aufgenommen werden müssen.175 Nach dem Grundgesetz ist eine unbeschränkte Verschuldung jedoch unzulässig.176 Art. 115 II 1 GG besagt, dass Einnahmen und Ausgaben grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen sind.177 Um die verfassungsrechtlich festgelegte Verschuldensobergrenze178 nicht zu überschreiten, kommt es vor, dass Ansätze für die Ausgaben so knapp veranschlagt werden, dass sie zur Erfüllung der staatlichen Verpflichtung nicht oder gerade so ausreichen.179 Als Konsequenz können keine nennenswerten Einsparungen mehr erreicht werden, da kein „Bodensatz“ verbleibt, der „abgeschöpft“ werden könnte.180 Wird dennoch eine Globale Minderausgabe veranschlagt, besteht eine hohe Wahrscheinlichkeit, dass sie nicht erwirtschaftet werden kann und lediglich formal im Vorhinein einen scheinbaren Haushaltsausgleich vortäuschen soll.181 Die Globale Minderausgabe wird dann nur durch eine Neuverschuldung und erneute Aufnahme von Krediten erwirtschaftet werden können, welche im laufenden Haushaltsvollzug durch einen Nachtragshaushalt genehmigt werden muss, welcher dann durch völlig unvorhersehbare von außen kommende Ereignisse veranlasst worden sein soll.182 Erst durch diesen Nach172 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 11; Wiedmann, Finanzkontrolle und Staatsschuldenpolitik, S. 225. 173 Sogleich unter § 5 C. II. 3. 174 Wiedmann, Finanzkontrolle und Staatsschuldenpolitik, S. 225 f. 175 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 11. 176 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 11. 177 Siehe dazu auch § 18 BHO. 178 Vgl. Art. 115 II 2 GG. 179 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 12. 180 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 12. 181 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 12. 182 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 12.

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

101

tragshaushalt kann dann ein Haushaltsausgleich gemäß Art. 110 I 2 GG herbeigeführt werden.183 3. „Rasenmähermethode“ Schließlich tritt neben die „Bodensatzabschöpfung“ noch die zweifelhafte Verwendung der Globalen Minderausgabe als „Rasenmäher“.184 In diesem Zusammenhang dienen Globale Minderausgaben dazu, trotz der zum Teil zurückgehenden Einnahmen oder stark wachsenden Ausgaben, generelle Einsparvorgaben umzusetzen, um so den Haushaltsausgleich zu gewährleisten.185 Dabei sollen hier nicht Ausgabeermächtigungen verringert werden, die zur Aufgabenerfüllung nicht benötigt werden, sondern die Verwaltung soll, zur Sicherung des finanziellen Status quo, gezwungen werden, Ausgabemaßnahmen zu unterlassen, welche dem Grunde nach notwendig (i. S. v. § 5 HGrG, § 6 BHO) wären.186 Für die politische Beliebtheit der Globalen Minderausgabe als Instrument der Mitteleinsparung gibt es drei Gründe.187 Zum einen erspart sich die Regierung den Aufwand die Haushaltskürzungen genau festzulegen und die einzusparenden Titel zu bestimmen, denn durch den Pauschalbetrag liegt es bei den mittelbewirtschaftenden Stellen zu bestimmen, an welchen Haushaltstiteln Einsparungen vorzunehmen sind.188 Zum anderen erleichtert die pauschale Veranschlagung die Durchsetzbarkeit gegenüber der Verwaltung, denn dem Anschein nach müssen alle Stellen prozentual gleichmäßig Einsparungen vornehmen.189 Schließlich wird den Fachressorts zudem teilweise auch ein Umsetzungsspielraum in der Weise gewährt, dass sie innerhalb der Kapitel und Titel ihres Einzelplans die grundsätzlich gleichmäßig zu verteilenden Kürzungsvorgaben umschichten dürfen, solange der Gesamtbetrag der Globalen Minderausgabe erreicht wird.190 Diese verschiedenen Funktionen gilt es bei der Beurteilung der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Globalen Minderausgabe zu berücksichtigen und voneinander getrennt zu betrachten und zu bewerten. III. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit Bei der Globalen Minderausgabe legt das Parlament also nicht bei der Aufstellung des Haushaltsplans vorab fest, welche Haushaltstitel nicht voll ausgeschöpft 183

Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 12. Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 10. 185 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 10; siehe dazu auch Möstl, ZG, 2005, S. 144 (149). 186 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 10; Wiedmann, Finanzkontrolle und Staatsschuldenpolitik, S. 224. 187 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 10. 188 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 10 f. 189 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 11. 190 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 11. 184

102

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

werden dürfen, sondern überlässt dies der Regierung, dem Bundesministerium der Finanzen oder dem jeweiligen Mittelbewirtschafter.191 Rechtlich gesehen delegiert das Parlament also zumindest einen Teil seines Budgetrechts an die Exekutive, da es diese im Haushaltsplan zur näheren Verteilung der Einsparbeträge der Globalen Minderausgabe ermächtigt.192 Fraglich und höchst umstritten ist daher, ob die Globale Minderausgabe überhaupt verfassungsrechtlich zulässig ist.193 Da der Haushaltsplan des Bundes durch das Haushaltsgesetz festgestellt (Art. 110 II 1 GG, § 1 S. 1 BHO) und die Globale Minderausgabe i. d. R. im Haushaltsplan veranschlagt wird, bildet das Grundgesetz, insbesondere das Haushaltsverfassungsrecht (Art. 110–115 GG), den Beurteilungsmaßstab für die Verfassungsmäßigkeit der Globalen Minderausgabe.194 Dabei müssen verschiedene Aspekte beachtet werden. Auf der einen Seite steht das Budgetrecht des Parlaments (1.) und auf der Kehrseite dieser die Budgetpflicht (2.).195 Weiterhin stehen die Haushaltsgrundsätze im Zusammenhang mit dem Budgetrecht des Parlaments (3.).196 Daher ist die Verfassungsmäßigkeit der Globalen Minderausgabe anhand der näheren Betrachtung einzelner Haushaltsgrundsätze zu bestimmen (4.). 1. Budgetrecht An oberster Stelle und im Zentrum fast aller verfassungsrechtlichen Überlegungen zur Haushaltsordnung steht das parlamentarische Budgetrecht des Bundestages.197 Die Feststellung des Haushaltsplans durch parlamentarisches Gesetz 191

Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 6. Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 6; Karehnke, DVBl, 1980, S. 542 (543 f.). 193 I. E. (wenn auch teilweise nur unter bestimmten Voraussetzungen) bejahend Bajohr, DÖV, 2004, S. 949 ff. m.w. N.; Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 ff.; Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben; Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 110, Rn. 25; Korff, Haushaltspolitik, S. 103 f.; Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 116; Marcus, DÖV, 2000, S. 675 ff.; Piduch, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 11 BHO, Rn. 7; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 55. Ablehnend Karehnke, DVBl, 1980, S. 542 ff. Kritisch Grote, Verfassungsorganstreit, S. 230 ff.; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 411 ff.; Möstl, ZG, 2005, S. 144 ff.; Wiedmann, Finanzkontrolle und Staatsschuldenpolitik, S. 223 ff. Zum Streitstand vgl. auch Bajohr, DÖV, 2004, S. 949 (949 f.); Borrmann, VR, 1981, S. 307 (308). 194 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 13. 195 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 15. 196 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 16. 197 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 13 f.; vgl. auch Bajohr, DÖV, 2004, S. 949 (952); Karehnke, DVBl, 1980, S. 542 (543 f.); Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 13; vertiefter dazu Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 1 ff. Zur Bedeutung des Budgets von Stein, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, S. 70 f. 192

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

103

gemäß Art. 110 II 1 GG ist Ausdruck des parlamentarischen Budgetrechts.198 Ausgaben dürfen nur geleistet werden, wenn sie im Haushaltsplan festgestellt, d.h. bewilligt worden sind.199 Der Haushaltsplan ermächtigt also die Regierung, die in ihm festgelegten Mittel zu dem jeweils bestimmten Zweck auszugeben, sodass so die notwendige Verbindung zum Volk gewährleistet wird, welches die dafür notwendigen Mittel aufzubringen hat.200 Ausgangspunkt für das Budgetrecht ist die Legitimation jeglichen staatlichen Handelns, welche in einem demokratischen Rechtsstaat durch den Willen des Volkes erbracht wird,201 Art. 20 II 1 GG. Da das Volk nicht selbst handeln kann, wird die Gewalt des Volkes durch Wahlen und besondere Organe ausgeübt, Art. 20 II 2 GG. Diese Legitimationsbedürftigkeit gilt auch für die Haushaltswirtschaft des Bundes.202 Eine unmittelbare Legitimation für die staatliche Haushaltswirtschaft kann daher nur durch das Parlament gewährleistet werden und zwar vor allem durch das Gesetz als maßgebliche Handlungsform des Parlaments.203 Wie bereits eingangs erwähnt, wird gemäß Art. 110 II 1 GG der Haushaltsplan durch das Haushaltsgesetz festgestellt. Gemäß Art. 77 I 1 GG werden die Bundesgesetze vom Bundestag beschlossen, so auch das Haushaltsgesetz. Da laut Art. 38 I 1 GG die Abgeordneten des Bundestages in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt werden und sie nach Art. 38 I 2 GG Vertreter des ganzen Volkes sind, schließt sich so der Kreis zu Art. 20 II 1, 2 GG.204 Somit besteht grundsätzlich eine unmittelbare Legitimation der staatlichen Haushaltswirtschaft durch das Budgetrecht des Bundestages. Der demokratische Parlamentsvorbehalt in Art. 110 II 1GG gewährleistet ein demokratisch legitimiertes Haushaltsgebaren des Bundes und weist dem Bundestag die Letztverantwortung für das Haushaltsgebaren zu.205 Art. 110 GG ist demnach die Kernvorschrift der Haushaltswirtschaft auf Bundesebene.206 198 Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 12; s. a. Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 1; Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 1, Rn. 8. 199 Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 12. 200 Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 12. 201 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 14; vgl. Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 1. 202 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 14; vgl. auch Dreier, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 20 (Demokratie), Rn. 154. 203 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 15. 204 So auch Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 15. 205 Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 110, Rn. 56; Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 1. 206 Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 1; s. a. Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 110, Rn. 1; BVerfGE 79, 311 (328 f.); auch schon Vialon, Haushaltsrecht, Teil C, Art. 110 GG, Rn. 1; vgl. auch Dreier, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 20 (Demokratie), Rn. 154.

104

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Die Legitimationsbedürftigkeit gilt im modernen Finanzstaat in besonderer Weise, da hier durch Geld in hohem Maße hoheitliche und fiskalische Macht ausgeübt wird.207 Fraglich ist indessen, wie sich nun die zumindest teilweise Übertragung des Budgetrechts des Parlaments auf die Verwaltung durch die Globale Minderausgabe auf die verfassungsrechtliche Zulässigkeit derselben auswirkt. 2. Budgetpflicht Dabei gilt es auch zu beachten, dass mit dem parlamentarischen Budgetrecht zugleich eine Budgetpflicht korrespondiert.208 Diese Budgetpflicht fordert unter dem zeitlichen Aspekt, dass das Parlament den Haushaltsplan vor Beginn des jeweiligen Haushaltsjahres durch Haushaltsgesetz feststellt, Art. 110 II 1 GG.209 Dem sachlichen Aspekt nach müssen alle Einnahmen und Ausgaben in den Haushaltsplan eingestellt werden, Art. 110 I 1 GG.210 Dies bedeutet zwingend, dass sich der Haushaltsgesetzgeber intensiv mit der Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft beschäftigen muss211, um dann mit den Ausgabe- und Verpflichtungsermächtigungen sinnvolle verbindliche Leitlinien für den Haushaltsvollzug aufzustellen und so dem Sinn und Zweck des Haushaltsplans gerecht zu werden, wie ihn die §§ 2 S. 1, 2 und 3 I HGrG und §§ 2 S. 1, 2 und 3 I BHO beschreiben.212 Demnach kann man die Budgetpflicht auch als finanzstaatliches Gegenstück zur grundrechtlichen „Wesentlichkeitslehre“ einordnen.213 Diese besagt, dass der Gesetzgeber in den grundlegenden normativen Bereichen und vor allem im Bereich der Grundrechtsausübung alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen habe.214 Dies bedeutet für die Budgetpflicht des Parlaments, dass es in Situationen, in denen zum Haushaltsausgleich Einsparungen i. S. v. Ausgabekürzungen vorgenommen werden müssen, die wesentlichen Entscheidungen selbst treffen muss.215 Eine Verlagerung dieser Kompetenz des Gesetzgebers auf die Exekutive 207 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 14; Vogel/ Waldhoff, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Vorbem. z. Art. 104a–115, Rn. 309 ff. m.w. N. 208 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 15; so auch Aprill, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 11, Rn. 14.3; Bajohr, DÖV, 2004, S. 949 (952); vgl. Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 64. 209 Gröpl, Verw. 39 2006, S. 215 (240). 210 Gröpl, Verw. 39 2006, S. 215 (240). 211 So auch Aprill, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 11, Rn. 14.3. 212 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 15, 65. 213 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 16. 214 Klein, Stellung und Aufgaben des Bundestages, HStR III, 32005, § 50, Rn. 23 m.w. N.; vgl. auch BVerfGE 49, 89 (94, 126 m.w. N.); 57, 295 (320 f.); dazu auch Badura, Staatsrecht, Abschnitt F, Rn. 13. 215 Gröpl, Verw. 39 2006, S. 215 (241); dazu auch Möstl, ZG, 2005, S. 144 (151).

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

105

wäre verfassungswidrig.216 Daher gilt es auch dies bei der Beurteilung der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Globalen Minderausgabe zu bedenken. 3. Budgetrecht und Haushaltsgrundsätze Das Parlamentarische Budgetrecht ist zwar theoretisch sinnvoll, aber in der Praxis der Haushaltswirtschaft zu abstrakt, um eine effektive Steuerungskraft entfalten zu können.217 Daher wurden sogenannte Haushaltsgrundsätze entwickelt, die dieses theoretische Konzept praktikabel machen sollen.218 Sie werden in den Verfassungen von Bund und Ländern weitgehend garantiert.219 An diesen Haushaltsgrundsätzen ist die Globale Minderausgabe zu messen, um zu bestimmen, ob sie entweder abstrakt oder im Einzelfall verfassungsrechtlich zulässig ist.220 Dabei ist zunächst zu klären, welche Rechtsnatur diese Haushaltsgrundsätze haben. Zum einen wird angenommen, dass sie keine strikten Rechtsregeln darstellen, sondern dass sie Rechtsprinzipien sind, welche, abhängig von den rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten, in einem möglichst hohen Maße verwirklicht werden sollen.221 Die Haushaltsgrundsätze stellen als Prinzipien demnach Optimierungsgebote dar, die in unterschiedlichem Maße erfüllt werden können.222 Dem Parlament verbleibt ein Spielraum für gewisse Modifikationen und Abweichungen, soweit diese wiederum durch andere legitime Zwecke und Grundsätze des Haushaltsrechts gerechtfertigt sind.223 Demnach haben Prinzi216 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 65; vgl. Möstl, ZG, 2005, S. 144 (146). Karehnke, DVBl, 1980, S. 542 (545) hält die GMA schon unter dieser Erheblichkeitsschwelle für unzulässig. 217 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 16. 218 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 16. Ausführlich zu den Haushaltsgrundsätzen Leibinger/Müller/Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 97 ff.; Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 94 ff. 219 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 16; s. a. Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 91. Allgemein zu den verschiedenen Haushaltsgrundsätzen schon Vialon, Haushaltsrecht, Teil B, S. 79 ff. 220 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 16. Zur Anwendung der Haushaltsgrundsätze auf die GMA Borrmann, VR, 1981, S. 307 (309 f.). Zur Kollision der GMA mit den Haushaltsgrundsätzen v. Mutius, VVDStRL 42, S. 147 (171, Fn. 84). 221 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 16 f. Differenziertere Einteilung in Regeln und Prinzipien Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 98 ff.; Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 154 ff.; vgl. auch Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (236); Möstl, ZG, 2005, S. 144 (145 f.). Zum Unterschied zwischen Regeln und Prinzipien Dworkin, Taking Rights Seriously, S. 24 ff. 222 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 17 m.w. N.; vgl. dazu Borrmann, VR, 1981, S. 307 (309). 223 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 17; s. a. Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 97 ff.; Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 23; Kisker, Staatshaushalt, HStR IV, 21999, § 89, Rn. 61; spezieller Heintzen,

106

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

pien, im Gegensatz zu Regeln, eine Dimension von Gewicht und Wichtigkeit und sind daher nicht starr zu befolgen, sondern ihnen ist, den Umständen entsprechend, zu bestmöglicher Ausgestaltung zu verhelfen.224 Regeln hingehen werden nach dem Alles-oder-Nichts-Prinzip angewandt, d.h. es gibt nur zwei Möglichkeiten, entweder die Voraussetzungen sind erfüllt und die Regel findet Anwendung oder die Voraussetzungen liegen nicht vor und die Regel gilt nicht.225 Zum anderen werden Haushaltsgrundsätze als Rechtsnormen betrachtet, welche verfassungsrechtliche oder grundsatzgesetzliche Anforderungen für den Inhalt von Haushaltsplänen aufstellen und in den Haushaltsordnungen von Bund und Ländern übernommen und ausgestaltet werden.226 Dabei bezeichnet „Grundsätze“ zunächst ihre systematische Stellung im Haushaltsrecht sowie darüber hinaus den Umstand, dass einige von ihnen in der Verfassung ausdrücklich genannt werden und andere durch Verfassungsinterpretation erschlossen werden müssen, wie z. B. die Grundsätze der Wahrheit und Klarheit.227 Eine klare Aussage zu ihrer Rechtsnatur wird durch die Bezeichnung als „Grundsätze“ jedoch nicht getroffen.228 Bei der Einteilung in Regeln und Prinzipien stellen sie doch überwiegend Regeln dar, welche entweder starr einzuhalten oder mit ausdrücklichen Ausnahmen versehen sind.229 Einige von ihnen, so etwa der Grundsatz der Haushaltsklarheit und zum Teil auch der Grundsatz der Spezialität, lassen sich eher als Optimierungsgebote bezeichnen.230 Eine einheitliche Aussage zu ihrer Rechtsnatur ist danach aber nicht zu treffen231, vielmehr erfordert jeder Haushaltsgrundsatz einer gesonderten Qualifikation232. Mit der Titulierung als „Grundsätze“ soll vielmehr die einheitliche Geltung in Bund und Ländern sowie der Charakter als Grundregeln, welche durch das übrige Haushaltsrecht ergänzt und verfeinert werden müssen, dargestellt werden.233

in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 110, Rn. 22; etwas zu weit Dolde/ Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (236). Vgl. zu Prinzipien Dworkin, Taking Rights Seriously, S. 26 ff. 224 Dworkin, Taking Rights Seriously, S. 26 f. 225 Dworkin, Taking Rights Seriously, S. 24. 226 Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 22; vgl. auch Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 6. 227 Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 23. 228 Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 23. 229 Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 23. Vgl. zu Regeln Dworkin, Taking Rights Seriously, S. 24 und zu Ausnahmen Dworkin, Taking Rights Seriously, S. 25 f. 230 Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 23. 231 Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 23. 232 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 100. 233 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 101.

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

107

Dies bedeutet für die Globale Minderausgabe, dass sie, wenn sie Haushaltsgrundsätze beeinträchtigt, diese nicht automatisch auch verletzt.234 Es gilt also die Frage zu klären, ab wann eine negative Abweichung von den Haushaltsgrundsätzen in deren Verletzung umschlägt, was anhand des Sinn und Zwecks des Budgetrechts des Parlaments beurteilt werden kann, welches den Haushaltsgrundsätzen zugrunde liegt, d.h. die Haushaltsgrundsätze werden im Ergebnis wieder an das parlamentarische Budgetrecht rückgebunden, um dieses inhaltlich zu effektivieren und vor Aushöhlung zu schützen.235 4. Ausgewählte Haushaltsgrundsätze Für die Beurteilung der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Globalen Minderausgabe sollen in diesem Zusammenhang nun einige Haushaltsgrundsätze näher betrachtet werden. Folgende Grundsätze werden hierfür herangezogen; der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit [a)], die Grundsätze der Einheit und Vollständigkeit des Haushaltsplans [b)], der Grundsatz der Ausgeglichenheit des Haushaltsplans [c)], der Grundsatz der Wahrheit und Genauigkeit des Haushaltsplans [d)], der Grundsatz der Klarheit des Haushaltsplans [e)] und der Grundsatz der Spezialität [f)]. Einige dieser Haushaltsgrundsätze sind mit der Globalen Minderausgabe vereinbar, bzw. sie hilft sogar, diese zu erfüllen. Mit den übrigen Haushaltsgrundsätzen ist die Globale Minderausgabe nicht bzw. nur unter bestimmten Voraussetzungen vereinbar.236 a) Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit Bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sind die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten, § 6 I HGrG, § 7 I 1 BHO237.238 Dem Wortlaut nach gilt dieser Grundsatz also für die Aufstellung

234 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 17; so auch Möstl, ZG, 2005, S. 144 (145). 235 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 17; so auch Möstl, ZG, 2005, S. 144 (145). Vertiefter zum Sinn und Zweck der Haushaltsgrundsätze Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 146 ff., insb. Rn. 148. 236 Siehe dazu auch Möstl, ZG, 2005, S. 144 (145 ff.). 237 Vgl. schon § 26 I RHO; zur alten Rechtslage Vialon, Haushaltsrecht, Teil B, S. 98, Teil D, § 26 RHO, Rn. 1 f. 238 Zum Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 48; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 39 ff.; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rn. 25; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 67 ff.; vertiefter Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 711 ff.; Leibinger/ Müller/Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 98 ff.; Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 183 ff.

108

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

und Ausführung des Haushaltsplans.239 Seiner systematischen Stellung in Teil I Abschnitt I „Allgemeine Vorschriften zum Haushaltsplan“ des Haushaltsgrundsätzegesetzes bzw. Teil I „Allgemeine Vorschriften zum Haushaltsplan“ der Bundeshaushaltsordnung entsprechend gilt der Grundsatz jedoch „allgemein“ für alle Phasen des Haushaltskreislaufs.240 Somit prägt der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit die gesamte öffentliche Haushaltswirtschaft.241 Dies ergibt sich auch daraus, dass er an verschiedenen Stellen des Grundgesetzes bzw. Haushaltsgrundsätzegesetzes erwähnt wird, zum einen in § 19 II 1 HGrG und zum anderen in Art. 114 II 1 GG und § 43 II 1 HGrG als Prüfungsmaßstab des Bundesrechnungshofes.242 Schließlich muss sich auch das Parlament an diesen Grundsatz halten, was sich aus dem Auftrag in § 1 HGrG ergibt.243 Wirtschaftlichkeit meint, dass die günstigste Relation zwischen dem verfolgten Zweck und den einzusetzenden Mitteln angestrebt werden soll.244 Der Sparsamkeitsgrundsatz fordert, dass ein bestimmtes Ergebnis mit möglichst geringen Mitteln erzielt wird.245 Diese beiden Grundsätze werden immer zusammen genannt und sind zusammen zu beachten und werden daher zu einem Grundsatz zusammengefasst, sodass eine getrennte Betrachtung nicht notwendig ist.246 Mit diesem Grundsatz sind Globale Minderausgaben durchaus vereinbar, sie können sogar helfen, ihn zu erfüllen,247 denn vordergründig soll mit einer Globalen Minderausgabe der „Bodensatz“ abgeschöpft werden, d.h. Ausgabeermächtigungen, welche zur Aufgabenerfüllung nicht erforderlich sind, sollen „abgeschöpft“ werden, sodass sie für andere Ausgabeermächtigungen, also für andere Aufgaben oder zur Tilgung von Krediten, verwendet werden können.248 Selbst bei der Verwendung der Globalen Minderausgabe als Instrument zur Haushaltseinsparung wird das Ziel, die Ausgaben zu verringern und so den staatlichen Finanzbedarf zu drosseln, gefördert.249

239 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 712; s. a. Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 67; so auch schon zu Zeiten der RHO Vialon, Haushaltsrecht, Teil B, S. 98. 240 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 17. 241 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 712. 242 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 17 f.; Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 712. 243 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 712. 244 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 711. 245 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 711. 246 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 711. 247 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 18. 248 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 18. 249 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 18.

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

109

Bei einer solchen Haushaltspolitik ist die Globale Minderausgabe mit dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit vereinbar.250 b) Grundsätze der Einheit und Vollständigkeit des Haushaltsplans Der Einheitsgrundsatz verlangt, dass es nur einen Staatshaushalt gibt, welcher in Einnahme und Ausgabe auszugleichen ist und nicht mehrere schwerer zu überblickende Haushalte.251 So fordern auch § 8 I HGrG, § 11 I BHO „ein[en]“ Haushaltsplan pro Haushaltsjahr.252 Art. 110 I 1 Hs. 1 GG normiert für den Bundeshaushalt den Einheitsgrundsatz, denn danach sind „alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes [. . .] in den Haushaltsplan einzustellen“.253 Mit dem Grundsatz der Einheit des Haushaltsplans im Zusammenhang stehend, fordert der Vollständigkeitsgrundsatz, dass alle zu erwartenden Einnahmen und alle voraussichtlichen Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen in den Haushaltsplan einzustellen sind254, Art. 110 I 1 Hs. 1 GG, § 8 II HGrG, § 11 II BHO255. Diese Grundsätze beabsichtigen die Sicherung der Budgethoheit des Parlaments, einen lückenlosen Überblick über das Budget für die Öffentlichkeit und die mit der Finanzplanung und Finanzkontrolle befassten Institutionen, die Wahrung der Haushaltsdisziplin sowie die Erschwerung der Bildung von Sonderetats („Schwarze Kassen“ 256).257

250 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 18; s. a. Borrmann, VR, 1981, S. 307 (309). 251 Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 25, vertiefter Rn. 30. Zur alten Rechtslage zur Zeit der RHO Vialon, Haushaltsrecht, Teil B, S. 87 ff., Teil C, Art. 110 GG, Rn. 4. 252 So auch Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 805. 253 Vgl. Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 805; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 52 f.; vertiefter Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 102 ff. 254 Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 25; s. a. Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (236 f.); Heun, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, Art. 110, Rn. 15; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 48 ff.; so schon Vialon, Haushaltsrecht, Teil B, S. 79 ff., Teil C, Art. 110 GG, Rn. 3; vertiefter Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 91 ff. Zu den Grundsätzen der Einheit und Vollständigkeit s. a. Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 7 ff., 16 ff.; Leibinger/Müller/Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 138 f.; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rn. 19, 28 ff.; Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 142 ff. 255 Vgl. § 9 I RHO. 256 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 810; s. a. Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (237). 257 Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 25, vertiefter dazu Rn. 26 ff.; Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 805 ff.; ähnlich Vialon, Haushaltsrecht, Teil B, S. 79. Zur Vollständigkeit s. a. Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 18 f.

110

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Die Globale Minderausgabe ist mit den Grundsätzen der Einheit und Vollständigkeit vereinbar, denn zum einen verbleibt es bei einem einheitlichen Haushaltsplan und zum anderen werden weiterhin vollständig alle Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen in den Haushaltsplan eingestellt.258 Mit der Veranschlagung der Globalen Minderausgabe wird lediglich ein zusätzlicher Titel im Haushaltsplan geschaffen, wenn auch im Sinne eines Negativpostens.259 c) Grundsatz der Ausgeglichenheit des Haushaltsplans Der Haushalt ist in Einnahme und Ausgabe auszugleichen, Art. 110 I 2 GG. Die Gesamtsumme der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben darf die Gesamtsumme der veranschlagten Einnahmen nicht überschreiten.260 Dieser Grundsatz kann rein formal als rein rechnerische Übereinstimmung von veranschlagten Einnahmen und Ausgaben verstanden werden, d.h. ein materieller Ausgleich wird nicht gefordert.261 Versteht man den Haushaltsausgleich also rein formal, dann steht er einer Verschuldung nicht entgegen, sofern die Schulden aus Krediteinnahmen gedeckt werden, wobei Krediteinnahmen auch vom Begriff der Einnahmen erfasst werden.262 Dass in Art. 110 I 2 GG nur der formale Ausgleich gemeint ist, ergibt sich seit der Föderalismusreform II auch aus Art. 109 III 1 GG263, wonach die Haushalte von Bund und Ländern grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen sind.264 Damit wird klargestellt, dass der formale Ausgleich gemeint ist, denn Kredite dürfen genutzt werden, um den Haushalt auszugleichen, wenn auch nur ausnahmsweise.265 Dennoch darf der Grundsatz der Ausgeglichenheit aber auch nicht nur als rein formale Buchhaltungsregel verstanden werden, sondern vielmehr als eine ernst 258

Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 19. Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 19. 260 Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 44; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 65 f. Zum Haushaltsgrundsatz der Ausgeglichenheit Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 37 f.; Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 139 ff.; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rn. 24, 48 ff.; Vialon, Haushaltsrecht, Teil B, S. 81 ff. 261 Fischer-Menshausen, in: von Münch/Kunig, GGK III, 3. Auflage, Art. 110, Rn. 14 f., 18; Heun, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, Art. 110, Rn. 25 m.w. N. Zum Grundsatz der Ausgeglichenheit auch Leibinger/Müller/Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 146 f.; Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 227 ff. 262 Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 44 m.w. N.; s. a. Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 748. 263 Art. 1 Nr. 4 b) BT-Drs. 16/12410 S. 3. Zur alten Rechtslage zur Zeit der RHO Vialon, Haushaltsrecht, Teil B, S. 82, Teil C, Art. 110 GG, Rn. 12. 264 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 748. 265 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 748. 259

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

111

gemeinte Mahnung zur Sparsamkeit an alle Organe, die an der (Haushalts-)Gesetzgebung beteiligt sind sowie als eine der wesentlichen systematischen Grundlagen des Haushaltsrechts.266 Der Grundsatz des Haushaltsausgleichs gilt bei der Aufstellung und der Durchführung des Haushaltsplans, d.h. für den Vollzug des Haushaltsplans, dass die veranschlagten Ausgaben nicht in voller Höhe getätigt werden dürfen, wenn sich herausstellt, dass die Ist-Einnahmen hinter den Soll-Einnahmen zurückbleiben.267 Bei Haushaltsplänen, in denen eine Globale Minderausgabe veranschlagt ist, übersteigt die Summe der Ausgabeermächtigungen i. d. R. die Summe der Einnahmetitel, sodass der Haushaltsplan formal nicht ausgeglichen ist.268 Der Ausgleich des Haushaltsplans wird dann erst durch die Globale Minderausgabe hergestellt, da diese in der Höhe des Ausgabenüberhangs als Negativbetrag bei den Ausgabetiteln in den Haushaltsplan eingestellt wird.269 Damit wird haushaltsrechnerisch die Summe der Ausgaben dem Einnahmevolumen angepasst, was zur Konsequenz hat, dass die Ausgabeermächtigungen in der Höhe der Globalen Minderausgabe nicht in Anspruch genommen werden dürfen.270 Somit wird der Haushalt formal ausgeglichen und die Globale Minderausgabe steht dem Grundsatz der (formalen) Ausgeglichenheit des Haushaltsplans nicht entgegen.271 Dies gilt aber nur, wenn die Globale Minderausgabe dabei den normalerweise übrig bleibenden „Bodensatz“ nicht überschreitet, sonst wäre der Haushalt nur formal, aber nicht tatsächlich ausgeglichen, was einen Verstoß gegen Art. 110 I 2 GG darstellen würde.272 Versteht man das Ausgleichsgebot also lediglich formal als eine zahlenmäßige Übereinstimmung von Einnahmen und Ausgaben, dann bestehen bezüglich der Globalen Minderausgabe keine Bedenken, da sie ja gerade zum Ausgleich eingesetzt wird.273 Versteht man den Ausgleichsbegriff in Art. 110 I 2 GG jedoch materiell, indem also Einnahmen und Ausgaben wertend einander gegenüberstellt und bezüglich ihrer Realisierbarkeit in Übereinstim266 Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 44 m.w. N. Zur alten Rechtslage Vialon, Haushaltsrecht, Teil B, S. 82, Teil C, Art. 110 GG, Rn. 12, der die Ausgeglichenheit des Haushalts nicht nur formal, sondern auch wirtschaftlich fordert. 267 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 753; Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 45. Zum Ausgleichsgebot des Haushaltsentwurfs Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 382. 268 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 20. 269 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 20; vgl. auch Bajohr, DÖV, 2004, S. 949 (950). 270 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 20. 271 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 20; s. a. Borrmann, VR, 1981, S. 307 (309); Karehnke, DVBl, 1980, S. 542 (543). 272 So auch Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (676) m.w. N.; vgl. auch Bajohr, DÖV, 2004, S. 949 (951). 273 Borrmann, VR, 1981, S. 307 (309).

112

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

mung gebracht werden274, dann kann es zu Spannungen zwischen dem Ausgleichsgebot und der Globalen Minderausgabe kommen275. Entscheidend ist also der „Bodensatz“ 276, welcher nicht das Resultat von konjunkturbedingten oder sonstigen Einflüssen ist, sondern vielmehr das Ergebnis von Steuerungsreaktionen im Vollzug des Haushaltsplans.277 Man kann ihn daher als ein dem Haushaltssystem immanentes Phänomen auffassen, als das Resultat des „normalen“ Haushaltsvollzugs.278 In diesem Sinne kann man den „Bodensatz“ dann als Indiz für ein der Haushaltsplanung systembedingt innewohnendes Ungleichgewicht verstehen,279 oder wie es bereits oben erwähnt wurde, als „Prognosedilemma“ des Haushaltsplans.280 Wird nun durch den Ansatz der Globalen Minderausgabe der „Bodensatz“ abgeschöpft, dann kann man schlussfolgern, dass dies im Rahmen der Haushaltsplanung den Haushalt der verfassungsrechtlichen Vorgabe der Ausgeglichenheit (Art. 110 I 2 GG) formal und sogar auch materiell ein Stück näher bringen könnte.281 Das setzt aber voraus, dass wirklich nur der erfahrungsgemäß am Ende des Haushaltsjahres verbleibende Ausgabensatz abgeschöpft werden soll.282 Ginge die Globale Minderausgabe darüber hinaus, gleiche dies, wie bereits erwähnt, zwar formal den Haushalt aus, nicht aber materiell, was dann einen Verstoß gegen Art. 110 I 2 GG darstellte.283 Bedenklich ist die Veranschlagung Globaler Minderausgaben nur, wenn sie über die Höhe des erfahrungsgemäß verbleibenden „Bodensatzes“ hinausgehen.284 Eine Globale Minderausgabe, die über dem „Bodensatz“ liegt, kann zu Problemen beim Haushaltsvollzug führen, da das Bundesministerium der Finanzen für die Erwirtschaftung der Globalen Minderausgabe verantwortlich ist und dann zu ihrer Erwirtschaftung entsprechende Maßnahmen ergreifen muss, wel274

Stern, Staatsrecht II, S. 1249; s. a. Borrmann, VR, 1981, S. 307 (309). Borrmann, VR, 1981, S. 307 (309). 276 Zur zulässigen Höhe des „Bodensatzes“ unten § 5 C. III. 4. d). 277 Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (675). 278 Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (676). 279 Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (676). 280 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 22; s. o. § 5 C. II. und unten § 5 C. III. 4. d). 281 Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (676). 282 So auch Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 116; Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (676). 283 Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (676); s. a. Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 110, Rn. 34; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rn. 50; Piduch, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 11 BHO, Rn. 7. 284 Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 110, Rn. 34; s. a. Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (235); Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 110, Rn. 25; Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 116; Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (676, 680); Möstl, ZG, 2005, S. 144 (147 m.w. N.); Piduch, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 11 BHO, Rn. 7; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 55. 275

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

113

che aber über die „Abschöpfung des Bodensatzes“ hinausgehen.285 Dann scheint es aber zweifelhaft, dass die sich daraus ergebenden Vollzugsergebnisse noch mit dem politischen Willen des Haushaltsgesetzgebers, wie er sich im Haushaltsplan manifestiert hat, im Einklang stehen.286 Dann wäre die Globale Minderausgabe nicht nur bezüglich des Haushaltsausgleichs bedenklich, sondern verletzte auch das verfassungsmäßig garantierte Budgetrecht des Parlaments.287 d) Grundsatz der Wahrheit und Genauigkeit des Haushaltsplans Der Grundsatz der Haushaltswahrheit fordert, dass alle Haushaltsansätze exakt erfasst und dass keine Scheinansätze gebildet werden, um z. B. durch fiktive Einnahmen den Haushalt ausgleichen zu können.288 Er steht im Zusammenhang mit dem soeben erläuterten Grundsatz der Ausgeglichenheit des Haushalts, denn es ist unzulässig, einen Haushaltsausgleich herzustellen, indem Einnahmen zu hoch und Ausgaben zu niedrig angesetzt werden.289 Der Haushaltsausgleich darf demnach nicht durch einen „unwahren“ Haushaltsplan erzielt werden. Der Grundsatz der Haushaltswahrheit ist im Gesetz nicht normiert, wird aber in den gesetzlichen Bestimmungen vorausgesetzt.290 Die „Wahrheit“ des Haushaltsplans, also die Richtigkeit der veranschlagten Zahlen, bestimmt die Qualität sowie die Funktionalität und Umsetzbarkeit des Haushaltsplans.291 Daher müssen zum einen die erwarteten Einnahmen und zum anderen die vermuteten Ausgaben genau geschätzt sowie Verbindlichkeiten exakt berechnet werden.292 Die Schwierigkeit bei diesem Grundsatz ist der Prognosecharakter des Haushaltsplans und das zwischen den ersten Schritten der Aufstellung des Haushalts und dem Ende der Haushaltsperiode fast zwei Jahre liegen.293 Das ist das „Prognosedilemma“ des Haushaltsplans, denn einerseits soll er die finanzielle Lebenswirklichkeit darstellen, also „wahr“ sein, aber andererseits enthält er in vie285

Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (676). Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (676). 287 Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (676). 288 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 825, vertiefter Rn. 825 ff.; vgl. auch Dolde/ Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (237); Leibinger/Müller/Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 147 f.; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rn. 26. Zur Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 31 ff. 289 Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 45. 290 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 825; s. a. Bajohr, DÖV, 2004, S. 949 (951 f.); Stern, Staatsrecht II, S. 1245. 291 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 825. 292 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 825; vgl. Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (237). 293 Vertiefter dazu Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 22 f.; s. a. Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 39. 286

114

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

len seiner Daten notwendigerweise einen Vorgriff in die Zukunft.294 Daher muss das Gebot der Wahrheit eine haushaltsspezifische Ausprägung erfahren und wird daher zum Gebot der Genauigkeit bzw. Schätzgenauigkeit konkretisiert.295 Deshalb wird dieser Grundsatz auch als Grundsatz der Haushaltswahrheit und -genauigkeit bezeichnet.296 Um die Vereinbarkeit einer Globalen Minderausgabe mit diesem Grundsatz bestimmen zu können, muss auf die verschiedenen „Funktionen“ 297 der Globalen Minderausgabe eingegangen werden. Soll die Globale Minderausgabe also den am Ende des Haushaltsjahres verbleibenden „Bodensatz“ abschöpfen, dann gibt der Haushaltsgesetzgeber damit zugleich zu erkennen, dass der von ihm festgestellte Haushaltsplan „unwahr“ ist.298 Diese „Unwahrheit“ des Haushaltsplans folgt jedoch aus seinem Prognosecharakter, da im Vorhinein nicht exakt bestimmt werden kann, in welcher Höhe Ausgabeermächtigungen notwendig sein werden.299 Jedoch kann man den Haushaltsplan deshalb allein nicht als „unwahr“ bezeichnen, sofern bei seiner Aufstellung darauf geachtet wird, die Differenz zwischen den veranschlagten Soll- und den späteren Ist-Werten möglichst gering zu halten.300 Der Haushaltsplan wird jedoch „unwahr“, wenn Verwaltung und Parlament bewusst oder fahrlässig von dem Gebot der (Schätz-)Genauigkeit abweichen.301 Eine Globale Minderausgabe, die also nur den auf statistischen Erfahrungswerten beruhenden „Bodensatz“ abschöpfen soll, verstößt nicht gegen den Grundsatz der Wahrheit und Genauigkeit des Haushaltsplans, vielmehr dient sie der Korrektur unvermeidlicher Schätzfehler.302 Davon ausgehend muss nun jedoch bestimmt werden, wie hoch der abzuschöpfende „Bodensatz“ sein darf.303

294

Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 22. Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 23; s. a. Borrmann, VR, 1981, S. 307 (309 m.w. N.). Zur Genauigkeit des Haushalts zu Zeiten der RHO Vialon, Haushaltsrecht, Teil B, S. 96 ff. 296 Vgl. Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 825. 297 § 5 C. II. 298 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 23. 299 So auch Gröpl, Verw. 39 2006, S. 215 (242); vgl. Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (237). 300 Gröpl, Verw. 39 2006, S. 215 (242). 301 Gröpl, Verw. 39 2006, S. 215 (242). 302 Gröpl, Verw. 39 2006, S. 215 (242); s. a. Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (237); Heun, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, Art. 110, Rn. 21; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 55. 303 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 24; dazu auch Möstl, ZG, 2005, S. 144 (148). Zur Berechnung des Bodensatzes Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (678 ff.). 295

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

115

Nach einem Beschluss des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin kann bei einer Globalen Minderausgabe von 2,29% noch nicht von einer weitgehenden Aushöhlung des Budgetrechts des Parlaments gesprochen werden.304 Der Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg urteilte, dass durch den Beschluss über Globale Minderausgaben in Höhe von ca. 1% der Gesamtausgaben im Nachtragshaushalt das innerparlamentarische Mitwirkungsrecht der Fraktionen nicht verletzt werde.305 Allerdings sind diese Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte nicht besonders aussagekräftig, was die Zulässigkeit bzw. die zulässige Höhe von Globalen Minderausgaben angeht, da es hauptsächlich um die parlamentarischen Mitwirkungsrechte von Fraktionen ging und nicht um die verfassungsrechtlich zulässige Höhe von Globalen Minderausgaben.306 Auch in einem Urteil des Verfassungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern wurde auf die zulässige Höhe einer Globalen Minderausgabe nicht eingegangen307, obwohl der Landtag und die Landesregierung erklärten, dass eine Globale Minderausgabe von 1,3% des Haushaltsvolumens noch im zulässigen Rahmen liege308. Das Gericht war der Auffassung, dass eine Vereinbarkeit der entsprechenden Globalen Minderausgabe mit der Landesverfassung aufgrund der anderen Verfassungsverstöße nicht mehr geprüft werden müsse.309 In der Literatur werden Globale Minderausgaben zur „Bodensatzabschöpfung“ von etwa 1% als realistisch und mithin zulässig angesehen.310 Modellrechnungen haben hingegen ergeben, dass auch ein Prozentsatz von durchschnittlich bis zu 2% für eine Globale Minderausgabe realistisch ist.311 Allerdings kommen Bundes- und Landeshaushalte auch mit Globalen Minderausgaben von nur 0,17 bis 0,33% aus.312 Es scheint daher schwer, eine genaue prozentuale Obergrenze für eine zulässige Globale Minderausgabe anzusetzen, da hier auch die Haushaltspolitik des 304 Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin, Beschluss v. 22.11.1993 – 18/93 –, juris (Orientierungssatz 3. lit. a). 305 StGH BW, Urt. v. 20.11.1996 – GR 2/95, DÖV 1997, 203 (203). 306 Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin, Beschluss v. 22.11.1993 – 18/93 –, juris (Orientierungssatz 3. lit. a); StGH BW, Urt. v. 20.11.1996 – GR 2/95, DÖV 1997, 203 (204); Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 24 f. 307 Verfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern, Urt. v. 07.07.2005 – 8/04 –, juris, Rn. 60. 308 Verfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern, Urt. v. 07.07.2005 – 8/04 –, juris, Rn. 51. 309 Verfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern, Urt. v. 07.07.2005 – 8/04 –, juris, Rn. 81. 310 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 11, Rn. 8.7; Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 24; Korff, Haushaltspolitik, S. 104; Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (680 m.w. N.); Piduch, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rn. 26. 311 Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (680); Möstl, ZG, 2005, S. 144 (148). 312 Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (233 f.); Möstl, ZG, 2005, S. 144 (148).

116

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

jeweiligen Haushaltsträgers eine Rolle spielt und wie genau und ernsthaft der Bedarf der jeweiligen Stellen bestimmt wird.313 Werden z. B. die Ausgaben im Haushaltsplan regelmäßig sehr knapp angesetzt, dann kann am Ende des Haushaltsjahres auch kein nennenswerter „Bodensatz“ mehr abgeschöpft werden und schon eine Globale Minderausgabe von nur 0,5% wäre unrealistisch und schwer mit den Haushaltsgrundsätzen zu vereinbaren.314 Eine Orientierungshilfe bieten hier die Haushalte der Vorjahre, denn wenn diese regelmäßig erhebliche Differenzen zwischen den veranschlagten Soll-Einnahmen und Soll-Ausgaben und den dann tatsächlich benötigten Ist-Einnahmen und Ist-Ausgaben aufweisen, dann deutet dies darauf hin, dass bei der Auf- und Feststellung des Haushaltsplans eher wirklichkeitsfremde und mithin „unwahre“ Zahlen zugrunde gelegt wurden.315 Daher kann man als maximale Obergrenze für eine Globale Minderausgabe 1 bis 2% des Gesamtvolumens des Haushalts ansetzen, wenn man dabei beachtet, dass auch eine Globale Minderausgabe von nur 0,2% ausreichen kann. Eine Festsetzung auf ca. 1 bis maximal 2% sollte also nicht dazu führen, dass diese dann auch regelmäßig ausgeschöpft wird. Solange also die Globale Minderausgabe über diesen, erfahrungsgemäß am Jahresende nicht ausgegebenen „Bodensatz“ nicht hinausgeht, ist sie unbedenklich.316 Wird die Globale Minderausgabe jedoch im Rahmen der „Rasenmähermethode“ eingesetzt, um unspezifizierte Einsparungen zu erzielen, dann werden nicht mehr Ungenauigkeiten der Prognose korrigiert, sondern die Deckungslücke zwischen den zu hohen Ausgaben und den zu niedrigen Einnahmen soll kompensiert werden.317 Unter diesem Aspekt müsste der Verwaltung ein effektiver Spielraum zur Erwirtschaftung der Globalen Minderausgabe verbleiben, um sie noch mit dem Grundsatz der Wahrheit und Genauigkeit vereinbaren zu können.318 Dafür muss zunächst zwischen „zwangsläufigen Ausgaben“ und „freien Ausgaben“ unterschieden werden.319 „Zwangsläufige Ausgaben“ sind Ausgaben, denen Rechtsverpflichtungen zugrunde liegen, welchen sich die Verwaltung im Rahmen des Haushaltsvollzugs 313

So auch Gröpl, Verw. 39 2006, S. 215 (242 f.). Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 25 f. 315 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 26. 316 Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 110, Rn. 25; so auch Bajohr, DÖV, 2004, S. 949 (952); Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 33; Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 116; Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 1, Rn. 9; vgl. auch Borrmann, VR, 1981, S. 307 (309). 317 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 26. 318 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 26. 319 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 26. 314

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

117

nicht entziehen kann.320 So regeln schon § 3 II HGrG und § 3 II BHO, dass durch den Haushaltsplan „Ansprüche oder Verbindlichkeiten weder begründet noch aufgehoben“ werden. Solche Ausgabeverpflichtungen ergeben sich zum einen aus Fachgesetzen wie etwa dem Sozialrecht oder aus den Besoldungs- und Versorgungsansprüchen der Beamten, Richter und Soldaten sowie deren Angehörigen.321 Dazu kommen die Verpflichtungen, welche sich aus der Selbstbindung der Verwaltung wegen des Gleichbehandlungsgrundsatzes aus Art. 3 I GG ergeben, vor allem im Rahmen von Subventionen sowie vertragliche Verpflichtungen im Rahmen von Arbeitsverträgen i.V. m. Vergütungs- und Nebenverpflichtungen aus Tarifverträgen gegenüber den Angestellten und Arbeitern des öffentlichen Dienstes.322 Schließlich zählen hierzu noch die Ausgabeverpflichtungen zur Leistung der sächlichen Verwaltungsausgaben (z. B. aus Miet-, Pacht- oder Leasingverträgen) und die Ausgabeverpflichtungen aus dem Schuldendienst, also Zins- und Tilgungsverpflichtungen aus der Kreditaufnahme.323 Wie der Name „zwangsläufige Ausgaben“ schon vermuten lässt, verbleibt der Verwaltung hier kein nennenswerter Bewirtschaftungsspielraum, da sich Einsparungen nur aus externen Gründen ergeben können, aber nicht durch aktives Bemühen der Verwaltung.324 Eine Globale Minderausgabe schiene hier nur sinnvoll, um die Prognoseunsicherheiten zu korrigieren, was jedoch schon durch die „Bodensatzabschöpfung“ geschieht.325 In diesem Bereich würde eine Globale Minderausgabe daher offensichtlich zur „Unwahrheit“ des Haushaltsplans führen und mithin gegen den Grundsatz der Wahrheit und Genauigkeit des Haushaltsplans verstoßen.326 Bei den „freien Ausgaben“ hingegen stellt sich die Sache anders dar. „Freie Ausgaben“ sind Haushaltsmittel, über die die Verwaltung frei disponieren kann, wobei der Umfang der „freien Ausgaben“ in Anbetracht des großen Umfangs der „zwangsläufigen Ausgaben“ sehr gering ist.327 Im Verhältnis zum Gesamtvolumen sollen die „freien Ausgaben“ nur noch einen Umfang von 2 bis 10% aufweisen.328 320

Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 26. Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 26 f.; s. a. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 249. 322 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 27. 323 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 27; s. a. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 249. 324 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 28. 325 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 28. 326 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 28; Heun, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, Art. 110, Rn. 21 m.w. N.; a. A. Dolde/ Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (235 f.); Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (676). 327 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 27. 328 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 27 m.w. N.; s. a. Hettlage, Zur Rechtsnatur des Haushaltsplans, in: FS W. Weber, S. 403 f.; Heun, 321

118

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Aber in diesem, wenn auch sehr geringen Umfang, besteht gegen den jeweiligen Haushaltsträger kein Anspruch auf Leistung, sodass der Verwaltung hier ein Bewirtschaftungsspielraum verbleibt, in welchem die Globale Minderausgabe erwirtschaftet werden könnte und der Grundsatz der Wahrheit und Genauigkeit des Haushaltsplans nicht verletzt wäre.329 Zuletzt ist noch die Vereinbarkeit der Globalen Minderausgabe mit dem Haushaltsgrundsatz der Wahrheit und Genauigkeit zu betrachten, wenn sie nur dazu dienen soll, den Haushalt formal auszugleichen. Ist alleiniges Ziel der Veranschlagung der Globalen Minderausgabe der Ausgleich des Haushalts, dann liegt ein Verstoß gegen den Grundsatz der Wahrheit und Genauigkeit des Haushalts vor.330 Denn in diesem Fall ist schon bei der Auf- und Feststellung des Haushaltsplans abzusehen, dass die Globale Minderausgabe entweder gar nicht oder nicht in voller Höhe erwirtschaftet werden kann.331 Wird anstelle einer realitätsgetreuen Prognose eine haushaltspolitische Wunschvorstellung der Globalen Minderausgabe zugrunde gelegt, dann verletzt dies den Grundsatz der (Schätz-) Genauigkeit, da eine Globale Minderausgabe immer eine Wahrscheinlichkeitsthese in sich tragen muss.332 D.h. es muss die Chance bestehen, dass sie bei ordnungsgemäßer Wirtschaftsführung auch erwirtschaftet werden kann.333 Eine bloße Hoffnung oder die vage Möglichkeit, dass sich die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen verbessern, reicht nicht aus.334 Ansonsten ergäbe sich daraus eine „Unwahrheit“ des Haushaltsplans, welche nicht auf seinen Prognosecharakter oder unvermeidbare Schätzungenauigkeiten zurückgeführt werden kann.335 Hier wird die Verbindung zum Rechtsstaatsprinzip besonders deutlich, denn aus dem Grundsatz der Wahrheit und Genauigkeit des Haushalts ergibt sich, dass der Staat und seine Organe nicht „lügen“ oder „täuschen“ dürfen.336 Wird aber dennoch eine von vornherein „uneinbringliche“ (weil auf „unwahren“ Angaben beruhende) Globale Minderausgabe bewusst oder grob fahrlässig veranschlagt, verstößt der Staat eben gegen eines der grundlegendsten Gebote, das Rechtsstaatsprinzip.337

Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 328 f.; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 244 ff.; v. Mutius, VVDStRL 42, S. 147 (179 f., 167 Fn. 71 m.w. N.); Patzig, Haushaltsrecht Bd. I, Rn. 216; Pechstein, VerwArch, Bd. 86, 1995, S. 359 (366); BT-Drs. 13/8310 v. 25.07.1997, S. 11; BVerfGE 79, 311 (329). 329 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 27 f. 330 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 28. 331 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 28. 332 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 28. 333 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 28. 334 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 28. 335 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 29. 336 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 29. 337 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 29.

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

119

Zusammenfassend bleibt festzustellen, dass die Globale Minderausgabe zwar den Grundsatz der Wahrheit und Genauigkeit beeinträchtigt338, aber ein Verstoß gegen diesen nicht angenommen werden kann, soweit nur der „Bodensatz“ betroffen sein soll339, welcher bei den einzelnen Haushaltstiteln nicht genau prognostiziert werden kann340, oder wenn lediglich der Bereich der „freien Ausgaben“ betroffen ist341. Ein Verstoß gegen die Haushaltswahrheit liegt aber dann vor, wenn die Ansätze überhöht festgesetzt werden, um dann den vermeintlichen Mehrbetrag bei der Bewirtschaftung zur Deckung der Globalen Minderausgabe abzuschöpfen.342 e) Grundsatz der Klarheit des Haushaltsplans Der Grundsatz der Klarheit des Haushaltsplans343 hängt eng mit dem Grundsatz der Wahrheit und Genauigkeit zusammen, besagt jedoch nicht dasselbe.344 Der Haushaltsplan kann wahr und genau sein, aber dennoch unklar und zwar dann, wenn bestimmte Daten an anderer und ungewöhnlicher Stelle „versteckt“ oder unübersichtlich dargestellt werden.345 Daher fordert der Grundsatz der Klarheit eine übersichtliche und durchschaubare Haushaltssystematik.346 Der Haushaltsplan soll so gegliedert sein, dass die Haushaltstitel praktisch auffindbar sind und ersichtlich wird, für welche Zwecke welche Mittel veranschlagt sind.347 Außerdem soll die Ordnung Aufschluss über weitergehende, zusammenhängende Sachverhalte geben.348 D.h. der Haushaltsplan muss in Aufbau und Gliederung übersichtlich gestaltet, Verantwortlichkeiten müssen erkennbar sowie kontrollierbar sein und die Budgetansätze müssen so klar bezeichnet werden, dass ihre Herkunft und Zweckbestimmung genau erkennbar ist.349

338

Möstl, ZG, 2005, S. 144 (145). Heun, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, Art. 110, Rn. 21; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rn. 26; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 55; generell ablehnend Karehnke, DVBl, 1980, S. 542 (543). 340 Borrmann, VR, 1981, S. 307 (309). 341 Vgl. Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 27 f. 342 Borrmann, VR, 1981, S. 307 (309); s. a. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 437; Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (676). 343 Vgl. Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 30. 344 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 29 f.; s. a. Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rn. 26. 345 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 30. 346 Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 112; s. a. Borrmann, VR, 1981, S. 307 (309); Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (238); vgl. zur Übersichtlichkeit des Haushaltsplans schon Vialon, Haushaltsrecht, Teil B, S. 92 ff. 347 Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 112; s. a. Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (238); Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 822. 348 Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 112. 349 Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 110, Rn. 23. 339

120

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Eine Globale Minderausgabe sorgt nun dafür, dass der Haushaltsplan „unklar“ wird, da sie alle einzeln veranschlagten Ausgabeermächtigungen, die sie erfasst, verfälscht, denn deren Ansätze sollen durch die Verwaltung nicht voll ausgeschöpft, sondern um einen bestimmten Prozentsatz gekürzt werden.350 Anders wäre es, wenn man die Globale Minderausgabe auf alle Ausgabeermächtigungen runterbrechen und so einen „Abschlagsprozentsatz“ ermitteln könnte, der sich auf alle einzelnen Ausgabeermächtigungen gleichmäßig verteilen würde.351 Dies ist jedoch nicht das Ziel der Haushaltspraxis, denn die Globale Minderausgabe soll gerade der mittelverwaltenden Stelle die Erwirtschaftung des entsprechenden Betrages überlassen.352 Daher verliert der Haushaltsplan seine Übersichtlichkeit, da aus ihm nicht mehr genau ersichtlich ist, auf welchen Betrag sich der tatsächlich verfügbare Ansatz des entsprechenden Titels beläuft.353 Diesen Verstoß gegen den Grundsatz der Klarheit des Haushaltsplans kann man jedoch bei einer Globalen Minderausgabe rechtfertigen, die nur den „Bodensatz“ abschöpfen soll, der erfahrungsgemäß am Ende des Haushaltsjahres übrig bleibt.354 In diesem Fall soll nur die auf dem Prognoserisiko des Haushaltsplans beruhende Ungenauigkeit der einzelnen Ausgabeermächtigungen ausgeglichen und so dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit Rechnung getragen werden.355 Zudem ermächtigt der Haushaltsplan nur zur Leistung von Ausgaben und stellt bei den einzelnen Titeln nur Obergrenzen für die Beträge auf, sodass eine gewisse (nicht rechtswidrige) Beeinträchtigung des Grundsatzes der Klarheit in seinem Ermächtigungscharakter bereits angelegt ist.356 Anders sieht es in den Fällen der unspezifizierten Einsparvorgaben und dem Scheinhaushaltsausgleich aus. Hier liegt ein Verstoß gegen die Klarheit vor, welcher nicht mehr gerechtfertigt werden kann.357

350

Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 30. Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 30. 352 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 6, 30; Wiedmann, Finanzkontrolle und Staatsschuldenpolitik, S. 223. 353 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 30. 354 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 30; so auch Fischer-Menshausen, in: von Münch/Kunig, GGK III, 3. Auflage, Art. 110, Rn. 11; Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 110, Rn. 25; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 55; generell ablehnend Karehnke, DVBl, 1980, S. 542 (543). 355 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 30. Keinen Verstoß gegen den Grundsatz der Klarheit des Haushaltsplans sehen Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (238). 356 Borrmann, VR, 1981, S. 307 (309). 357 Vertiefter Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 30. 351

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

121

f) Grundsatz der Spezialität358 Der Grundsatz der Spezialität konkretisiert schließlich die Grundsätze der Wahrheit und Klarheit des Haushaltsplans, denn danach sollen die einzelnen Haushaltsansätze so spezifiziert wie möglich aufgeführt werden.359 Dieser Grundsatz hat Verfassungsrang, da er von enormer Bedeutung für das parlamentarische Budgetrecht ist, dessen Effektivität von der Konkretheit der Haushaltstitel abhängt.360 Denn je höher der Grad der Spezialität der Haushaltsansätze ist, desto größer ist der Einfluss des Parlaments auf die Exekutive, wobei die faktische Grenze bei einer nicht mehr zu überschauenden Überspezialisierung liegt.361 Demnach ist die Spezialität der Haushaltsansätze unabdingbare Voraussetzung für eine wirksame Steuerung und Kontrolle der Ausgabenseite der Staatsfinanzen durch das Parlament.362 Die verfassungsrechtliche Grundlage für den Spezialitätsgrundsatz bildet Art. 110 I 1 Hs. 1 GG.363 Einfachgesetzlich lässt sich der Grundsatz der Spezialität aus § 12 II, IV, V HGrG364 und § 13 II, III, § 17 I 1 BHO ableiten365. Dem sachlichen Spezialitätsgrundsatz nach dürfen die im Haushaltsplan bewilligten Mittel nur zu einem bestimmten Zweck und in einer bestimmten Höhe verausgabt werden,366 sodass dadurch eine sachliche (und auch zeitliche) Bindung der Exekutive erfolgt.367 Grundsätzlich widersprechen Globale Minderausgaben diesem Spezialitätsgrundsatz, denn ihr Ziel ist es gerade die Kürzungsvorgaben nicht titelgenau und 358 An dieser Stelle soll nur auf die sachliche Spezialität eingegangen werden. Umfassender zum Grundsatz der Spezialität s. Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 31 ff.; Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 110, Rn. 21 f.; Heun, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, Art. 110, Rn. 23 f.; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 24 ff.; Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 119 ff.; Leibinger/Müller/Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 109 ff.; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 62 ff.; Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 209 ff. 359 Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 119; s. a. Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (238); Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rn. 22. 360 Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 110, Rn. 21; so auch Heun, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, Art. 110, Rn. 23; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 62. 361 Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 110, Rn. 21. 362 Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 119. 363 Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 110, Rn. 21. 364 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 841. 365 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 32. 366 Heun, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, Art. 110, Rn. 24; so auch Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (238). 367 Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 62.

122

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

trennscharf zu spezifizieren, sondern sie pauschal „vor die Klammer zu ziehen“.368 Dadurch bleibt gerade ungewiss, bei welchen Haushaltsstellen und in welcher Höhe die Globale Minderausgabe realisiert werden soll.369 Der Haushaltsgesetzgeber überlässt es gerade der Verwaltung, die Minderausgabe zu erwirtschaften.370 Daraus kann jedoch nicht auf eine generelle Unzulässigkeit der Globalen Minderausgabe geschlossen werden, vielmehr gilt es nach den verschiedenen Arten zu differenzieren.371 Globale Minderausgaben zur „Abschöpfung des Bodensatzes“ werden ausgebracht, weil der Haushaltsgesetzgeber aufgrund unvermeidbarer Prognoseentscheidungen den Umfang der einzelnen Ausgabeermächtigungen nicht exakt vorhersehen und spezifizieren kann.372 Im Gesamthaushaltsplan lassen sich daher Überdotierungen finden, welche auf Prognosefehler zurückzuführen sind und durch Globale Minderausgaben bereits im Haushaltsvollzug ausgeglichen werden sollen.373 In diesem Fall ist daher ein Verstoß gegen den Grundsatz der Spezialität nicht zu erkennen.374 Wird die Globale Minderausgabe hingegen zur unspezifizierten Mitteleinsparung375 („Rasenmähermethode“) verwendet, dann gilt im Prinzip das gleiche wie bei dem Grundsatz der Wahrheit und Genauigkeit,376 da der Grundsatz der Spezialität diesen nur konkretisiert.377 Denn hier wird die Verwaltung gezwungen, Haushaltsansätze, welche der Haushaltsgesetzgeber als notwendig i. S. v. § 5 HGrG, § 6 BHO angesehen hat, zu kürzen und so unter Umständen die Verwaltungsstandards gegenüber dem Bürger abzusenken, ohne dass der Haushaltsgesetzgeber dafür die konkrete Verantwortung übernommen hätte.378

368 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 33; so auch Möstl, ZG, 2005, S. 144 (145); a. A. Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (238), sie gehen davon aus, dass GMA den Grundsatz der Spezialität nicht verletzen. 369 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 33 f.; s. a. Karehnke, DVBl, 1980, S. 542 (542). 370 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 6, 34; vgl. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 437; Karehnke, DVBl, 1980, S. 542 (543 f.); Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 1, Rn. 9; Piduch, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 11 BHO, Rn. 7. 371 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 34. 372 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 34. 373 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 34. 374 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 34. 375 Dazu knapp Gröpl, Verw. 39 2006, S. 215 (243). 376 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 35; s. o. § 5 C. III. 4. d). 377 Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 119. 378 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 35.

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

123

Im Bereich der „zwangsläufigen Ausgaben“ hat die Verwaltung keinen Bewirtschaftungsspielraum, da sich Einsparungsmöglichkeiten nur aus Gründen ergeben können, die die Verwaltung nicht beeinflussen kann.379 Eine Globale Minderausgabe verstößt hier schon gegen den Grundsatz der Wahrheit und Genauigkeit, sodass ein Verstoß gegen den Grundsatz der Spezialität davon vollkommen konsumiert wird und der Spezialitätsgrundsatz keine eigenständige Bedeutung mehr erlangt.380 Somit verbleibt auch hier ein Bewirtschaftungsspielraum nur bei den „freien Ausgaben“, deren Umfang jedoch sehr gering ist.381 Neben der Einteilung in „zwangsläufige“ und „freie Ausgaben“ kann man im Rahmen des Spezialitätsgrundsatzes noch zwischen Zweckausgaben und Verwaltungsausgaben unterscheiden.382 Zweckausgaben sind Ausgaben, die unmittelbar der Verwirklichung des Verwaltungszwecks dienen und durch die Erfüllung der eigentlichen Sachaufgaben verursacht werden.383 Zweckausgaben können dazu dienen, essentielle wirtschaftliche Rahmenbedingungen zu schaffen oder sie betreffen öffentlichkeitswirksame Projekte im wirtschaftlichen, sozialen oder kulturellen Bereich, welche unter Umständen auch grundrechtliche Positionen tangieren können.384 In diesem Bereich sollte der unmittelbar demokratisch legitimierte Haushaltsgesetzgeber selbst über die Fortführung, Reduzierung oder im Zweifelsfall Einstellung solcher Vorhaben entscheiden,385 sodass auch hier eine Globale Minderausgabe einen Verstoß gegen den Spezialitätsgrundsatz darstellt, sofern nicht „freiwillige“ Zweckausgaben betroffen sind, welche jedoch auch hier nur einen sehr kleinen Teil ausmachen.386 Verwaltungsausgaben hingegen sind die Kosten des Verwaltungspersonals und der Verwaltungseinrichtungen.387 Also die Kosten, die die Tätigkeit der Verwaltung ermöglichen, z. B. Personalkosten, Ausgaben für Dienstgebäude, Geräte,

379 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 35; s. o. § 5 C. III. 4. d). 380 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 35, 39. 381 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 35 f., 39 f.; s. o. § 5 C. III. 4. d). 382 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 36. 383 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 96; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rn. 9; Bsp. bei Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 36; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rn. 10 f. 384 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 37. 385 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 37. 386 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 37. 387 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 96; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rn. 9.

124

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Fahrzeuge u. v. m.388 Aber auch hier besteht ein Bewirtschaftungsspielraum nur insoweit, als das keine rechtlichen Verpflichtungen zur Leistung der Ausgaben bestehen.389 Daher kommen Kürzungen einerseits nur im Bereich der nicht auf Lebenszeit ernannten Beamten und Richter sowie den nicht unkündbaren oder nur vorübergehend beschäftigten Angestellten und Arbeitern in Betracht.390 Andererseits können bei den sächlichen Verwaltungsausgaben durch Verschiebung und Streichung von Anschaffungen oder bei den Investitionsausgaben durch Aufschub oder Verlangsamung von Neu- oder Erweiterungsbauten Haushaltsmittel frei gemacht werden.391 Hier ist die Globale Minderausgabe durchaus praktikabel, da die mittelbewirtschaftende Stelle in diesem Fall während des Haushaltsvollzugs besser beurteilen kann, an welchen Stellen sich Einsparungspotentiale ergeben, als der Haushaltsgesetzgeber bei der Aufstellung des Haushaltsplans.392 Zudem geht der Spezialitätsgrundsatz nicht so weit, dass der Haushaltsgesetzgeber jede haushaltswirtschaftliche Einzelentscheidung im Haushaltsplan vorgeben soll.393 Die Verwaltungsausgaben wirken sich nicht unmittelbar auf die Erfüllung von Staatsaufgaben aus, sodass es ausreichend ist, wenn die Verwaltung die verfügbaren Haushaltsmittel im Rahmen von groben Richtlinien des Haushaltsgesetzgebers eigenverantwortlich einsetzt.394 Mithin ist in diesem Bereich eine Globale Minderausgabe mit dem Spezialitätsgrundsatz vereinbar und zulässig, solange die Verwaltungsausgaben nicht als unerschöpfliche Einsparungsreserve missbraucht werden und die Verwaltung handlungsfähig bleibt.395 Es muss der Verwaltung möglich sein, den Einsparbetrag zu erwirtschaften, ohne dabei ihren Verwaltungsstandard herunterzufahren.396 Bei der Globalen Minderausgabe, mit der eine Deckungslücke im Haushalt verschleiert werden soll, um so einen Scheinhaushaltsausgleich herbeizuführen, ist es sehr wahrscheinlich, dass der Einsparbetrag nicht erwirtschaftet werden kann, sodass eine gekünstelte Aufschlüsselung einer uneinbringlichen Globalen Minderausgabe ebenso nichtssagend ist wie eine unzureichende Spezialisation.397 Mithin liegt ein Verstoß gegen den Grundsatz der Spezialität vor, der jedoch durch einen Verstoß gegen die Grundsätze der Wahrheit, Genauigkeit und Klarheit verdrängt wird.398 388 Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rn. 9; s. a. Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 38. 389 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 38. 390 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 38. 391 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 38. 392 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 38 f. 393 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 39. 394 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 39. 395 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 39. 396 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 40. 397 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 40.

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

125

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Globale Minderausgabe nur mit den Grundsatz der Spezialität vereinbar ist, sofern sie dazu dienen soll, den am Ende des Haushaltsjahres verbleibenden „Bodensatz“ abzuschöpfen.399 Im Bereich der unspezifizierten Mitteleinsparung verstößt die Globale Minderausgabe nur nicht gegen den Grundsatz der Spezialität, soweit sie sich auf die Verwaltungsausgaben beschränkt und die Verwaltung handlungsfähig bleibt.400 g) Fazit Nachdem nun die ausgewählten Haushaltsgrundsätze eingehend auf ihre Vereinbarkeit mit der Globalen Minderausgabe hin untersucht wurden, kann zusammenfassend festgestellt werden, dass sie in der Funktion der „Bodensatzabschöpfung“ als zulässig und unbedenklich anzusehen ist. Anders sieht es aus, wenn sie dazu dienen soll, unspezifizierte Mitteleinsparungen durchzusetzen und einen Scheinhaushaltsausgleich herbeizuführen. In diesen Fällen ist sie weitgehend unzulässig und verstößt gegen die Haushaltsgrundsätze der Ausgeglichenheit, der Wahrheit und Genauigkeit, der Klarheit und der Spezialisation, wobei eine Verletzung des letzteren durch eine Verletzung der Grundsätze der Wahrheit und Genauigkeit und auch der Klarheit konsumiert wird. Zulässig ist die Globale Minderausgabe in diesen Funktionen nur in einem sehr begrenzten Umfang und zwar nur, wenn die „freien Ausgaben“ oder die Verwaltungsausgaben betroffen sind, welche nur noch einen sehr geringen Teil des Gesamthaushalts ausmachen und wenn die Verwaltung dabei weiterhin handlungsfähig bleibt. Weiter gilt es zu beachten, dass es sich bei den Haushaltsgrundsätzen um „Grundsätze“ handelt und diese, schon dem Wortsinn nach nicht unbegrenzt und ohne Ausnahme gelten.401 Jedoch dürfen die Ausnahmen wiederum den Grundsatz nicht aushöhlen.402 Bei Globalen Minderausgaben von bis zu 2% kann von einem Aushöhlen der Haushaltsgrundsätze noch nicht gesprochen werden.403 Somit kann die Globale Minderausgabe nicht als generell verfassungswidrig bezeichnet werden, sie ist aber auch nicht unbegrenzt verfassungsrechtlich zulässig, sondern nur in den eben genannten Formen.404 398

Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 40. Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 34; s. a. Bajohr, DÖV, 2004, S. 949 (951); generell ablehnend Karehnke, DVBl, 1980, S. 542 (543). 400 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 37 ff. 401 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 63. 402 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 63. 403 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 63, 66 m.w. N. 404 Vgl. dazu Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 65 f.; s. a. Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (235, 239); Möstl, ZG, 2005, S. 144 (147); die GMA generell ablehnend Karehnke, DVBl, 1980, S. 542 (544 f.). 399

126

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Zudem kann man feststellen, dass die Globalen Minderausgaben dem parlamentarischen Budgetrecht nichts wegnehmen wollen, sondern vielmehr ein Ausdruck der Prognoseunsicherheit sind, durch welche dieses von vornherein geschwächt ist.405 Daher sind die den „Bodensatz“ abschöpfenden Globalen Minderausgaben als zulässiges406 systemimmanentes Instrument des Haushaltsrechts anzusehen.407 Dazu ist weiter zu bemerken, dass Globale Minderausgaben das parlamentarische Budgetrecht schon insoweit nicht aushöhlen können, da das Parlament selbst die Globale Minderausgabe beschließt und die Kriterien ihrer Bewirtschaftung bestimmen kann.408 Anders kann dies erst beurteilt werden, wenn das Parlament über die Haushaltsmittel nicht oder nicht mehr verfügen kann, was jedoch nicht der Fall ist.409 Zudem verletzt eine Globale Minderausgabe auch nicht die Budgetpflicht des Parlaments, da sich dieses auch bei der Veranschlagung einer Globalen Minderausgabe immer noch umfassend mit dem Haushalt befasst. Schließlich sorgt die Veranschlagung einer Globalen Minderausgabe nicht dafür, dass die wesentlichen finanz- und haushaltsrechtsrelevanten Entscheidungen der Exekutive übertragen werden. Außerdem ändert die Globale Minderausgabe nichts daran, dass die umfassenden gesetzlichen und vertraglichen Verpflichtungen erfüllt werden müssen. Abschließend bleibt zu sagen, dass die Globale Minderausgabe zwar in den verschiedenen gesetzlichen Regelungen zum Haushaltsrecht nicht vorgesehen ist, aber dadurch nicht auf ihre Unzulässigkeit geschlossen werden kann.410 Denn nicht alle haushaltsrechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten sind im geschriebenen Haushaltsrecht zu finden und auch die haushaltswirtschaftlichen Instrumente sind nicht abschließend aufgeführt.411 405

Möstl, ZG, 2005, S. 144 (147). Möstl, ZG, 2005, S. 144 (153); so auch Aprill, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 11, Rn. 14.3; Bajohr, DÖV, 2004, S. 949 (952); Borrmann, VR, 1981, S. 307 (309); Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 110, Rn. 34; Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 11, Rn. 8.7; Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (239); Heintzen, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 110, Rn. 25; Korff, Haushaltspolitik, S. 103 f.; Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 110, Rn. 116; Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (676); Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 1, Rn. 9; Piduch, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 11 BHO, Rn. 7; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rn. 55; im Umkehrschluss auch Wiedmann, Finanzkontrolle und Staatsschuldenpolitik, S. 225. 407 Möstl, ZG, 2005, S. 144 (147); so auch Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (237); Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (675 f.). 408 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 63. 409 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 63. 410 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 65; vgl. Bajohr, DÖV, 2004, S. 949 (955 f.). 411 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 65. 406

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

127

IV. Veranschlagung und Vollzug Auch Globale Minderausgaben werden bei der Aufstellung des Haushaltsplans ausgebracht. Sie lassen sich wohl am ehesten als negative Ausgaben bzw. als Berichtigungsposten einordnen. Dennoch werden sie, systematisch gesehen, im Haushaltsplan bei den Ausgaben veranschlagt.412 Dort werden sie aber als Negativbeträge vermerkt und mit einem Minuszeichen gekennzeichnet.413 Da sie dafür sorgen sollen, dass Ausgaben vermieden werden, lassen sie sich vielleicht noch formal, aber gerade nicht materiell den Ausgaben zuordnen.414 Zudem unterscheiden sie sich von den Ausgabetiteln bezüglich ihrer Verbindlichkeit, denn der Haushaltsplan ermächtigt die Exekutive nur Ausgaben zu leisten, die Globalen Minderausgaben jedoch verpflichten zur Einsparung von Mitteln.415 Die Globale Minderausgabe kann haushaltstechnisch an mehreren Stellen veranschlagt werden.416 Eine allgemeine Globale Minderausgabe, die tatsächlich i. S. v. „global“, also für alle Einzelpläne und alle Haushaltstitel geltend, ausgebracht wird, findet sich als Gesamtbetrag im Einzelplan „Allgemeine Finanzverwaltung“ unter der Hauptgruppe „Besondere Finanzierungsausgaben“ mit der Bezeichnung „972“.417 Globale Minderausgaben können aber auch in den ressortspezifischen Einzelplänen unter der Gruppe „972“ veranschlagt werden, beziehen sich dann aber auch nur auf den entsprechenden Einzelplan.418

412 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 4; vgl. Borrmann, VR, 1981, S. 307 (307); „allgemeine Kürzungsansätze“ nach Aprill, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 11, Rn. 14. 413 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 4; s. a. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 11, Rn. 8; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rn. 26; Wiedmann, Finanzkontrolle und Staatsschuldenpolitik, S. 223; „negative Ausgabeermächtigung“ nach Aprill, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 11, Rn. 14. 414 Borrmann, VR, 1981, S. 307 (307). 415 Borrmann, VR, 1981, S. 307 (307); s. a. Bajohr, DÖV, 2004, S. 949 (950 f.). 416 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 5; s. a. Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (233). 417 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 125; Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 5; vgl. Aprill, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 11, Rn. 14.1; Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 11, Rn. 8, 8.1. Siehe zu den Arten der Ausbringung auch Bajohr, DÖV, 2004, S. 949 (950); Bundeshaushaltsplan 2015, S. 30, Hauptgruppe 9 „Besondere Finanzierungsausgaben“, Obergruppe 7 „Globale Mehr- und Minderausgaben“, Gruppe 2 „Globale Minderausgabe“ = Titel 972 01. Zum Gruppierungsplan siehe Allgemeine Vorschriften zum Gruppierungsplan und Gruppierungsplan nach §§ 10 Absatz 2 i.V. m. § 49a HGrG, Stand: 12.11.2014, S. 3, I. Allgemeine Vorschriften zum Gruppierungsplan, 1 Gliederung. 418 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 5 f.; s. a. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 11, Rn. 8.1.

128

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Zusätzlich gibt es dann noch die bereits erwähnten „gruppenspezifischen“ Globalen Minderausgaben, welche für den Bereich der Personalausgaben mit der Gruppe „462“ und für den Bereich der sächlichen Verwaltungsausgaben mit der Gruppe „549“ kenntlich gemacht werden.419 Die Besonderheit beim Vollzug bzw. der Erwirtschaftung der Globalen Minderausgabe besteht darin, dass sie im Ergebnis durch die Regierung, das Bundesministerium der Finanzen420 oder den jeweiligen Mittelbewirtschafter erfolgt, nicht aber durch das Parlament, da dieses nicht festlegt welche Haushaltstitel nicht voll ausgeschöpft werden sollen.421 Es legt eben nur „global“ oder allgemein einen Betrag fest, der eingespart werden soll. Wo genau dies dann geschieht, liegt in den Händen der Verwaltung.422 Rein rechtlich gesehen delegiert damit das Parlament einen Teil seines Budgetrechts an die Verwaltung, denn es ermächtigt sie im Haushaltsplan zur näheren Verteilung der Einsparbeträge der Globalen Minderausgabe.423 In der Praxis ist also das Bundesministerium der Finanzen für die Erwirtschaftung der Globalen Minderausgabe verantwortlich und die einzelnen Ressorts entscheiden dann, bei welchen Titeln ihres Einzelplans sie erwirtschaftet werden soll.424 Die Globale Minderausgabe sorgt demnach dafür, dass die Ansätze aller oder zumindest bestimmter Haushaltstitel im Haushaltsvollzug entsprechend gekürzt und somit nicht voll in Anspruch genommen werden dürfen.425 V. Regelungen in den Landeshaushaltsordnungen In den meisten Landeshaushaltsordnungen finden sich keine Regelungen zu Globalen Minderausgaben.

419 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 6. Siehe dazu auch Allgemeine Vorschriften zum Gruppierungsplan und Gruppierungsplan nach §§ 10 Absatz 2 i.V. m. § 49a HGrG, Stand: 12.11.2014. 420 Dazu Borrmann, VR, 1981, S. 307 (310); Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 11, Rn. 8.1. 421 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 6; so auch Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (232); Korff, Haushaltspolitik, S. 104. Karehnke, DVBl, 1980, S. 542 (543 f.) sieht darin eine sich anbahnende Entwertung des parlamentarischen Budgetrechts. 422 So auch Möstl, ZG, 2005, S. 144 (144). 423 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 6; so auch Karehnke, DVBl, 1980, S. 542 (543 f.); Möstl, ZG, 2005, S. 144 (144). Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der GMA siehe § 5 C. III. 424 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 11, Rn. 8.1; s. a. Aprill, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 11, Rn. 14.1. 425 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 6; s. a. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 11, Rn. 8.1.

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

129

Lediglich Hamburg hat in seiner Landeshaushaltsordnung426 ein paar Regelungen in diesem Bereich getroffen, was darauf zurückzuführen ist, dass Hamburg bereits auf ein doppisches Haushaltssystem umgestellt hat, § 4 I 1 LHO Hamb. So werden in § 14 III 1 Nr. 12, III 4, § 17 III, § 18 II 4, § 37 III 1 LHO Hamb. Globale Minderkosten erwähnt. Gemäß § 14 III 1 Nr. 12 LHO Hamb. sind die Globalen Minderkosten als Kontenbereich in die Ergebnispläne einzuteilen. Weiterhin regeln die §§ 17 III, 18 II 4 LHO Hamb., dass die Veranschlagung von Globalen Minderkosten nur zulässig ist, wenn sie in den Erläuterungen begründet werden. Allerdings werden in diesen Regelungen die Globalen Minderkosten nur erwähnt bzw. es wird eine Begründungspflicht festgelegt, aber es werden keine Voraussetzungen oder Anforderungen an die Globalen Minderkosten aufgestellt. Von einer umfänglichen gesetzlichen Regelung kann man daher nicht sprechen. VI. Regelungsvorschlag zur Globalen Minderausgabe Abgesehen von der Erwähnung in der Landeshaushaltsordnung der Freien und Hansestadt Hamburg427 , gibt es in der Bundeshaushaltsordnung oder in den Landeshaushaltsordnungen der übrigen Bundesländer keine gesetzliche Regelung zur Globalen Minderausgabe. Lediglich auf der Ebene des kommunalen Haushaltsrechts finden sich in Baden-Württemberg428 und Sachsen Regelungen zur Globalen Minderausgabe. § 24 I 2 GemHVO BW429: „Anstelle oder zusätzlich zur Rücklagenverwendung kann im Ergebnishaushalt auch eine pauschale Kürzung von Aufwendungen bis zu einem Betrag von 1 Prozent der Summe der ordentlichen Aufwendungen unter Angabe der zu kürzenden Teilhaushalte veranschlagt werden (globaler Minderaufwand).“

§ 24 II SächsKomHVO-Doppik430: „Soweit der Haushaltsausgleich nach Absatz 1 nicht erreichbar ist, kann zu diesem Zweck im Ergebnishaushalt eine pauschale Kürzung von Aufwendungen bis zum Be426 Verkündet als Art. 1 des Gesetzes zur strategischen Neuausrichtung des Haushaltswesens der Freien und Hansestadt Hamburg (SNH-Gesetz – SNHG) v. 17.12.2013 (HmbGVBl. I 2013 S. 503). 427 s. o. § 5 C. V. 428 Dazu auch Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 59 ff. Gröpl bezieht sich jedoch noch auf § 22 IV GemHVO BW a. F.: „Soweit der Haushaltsausgleich auf andere Weise nicht erreichbar ist, kann zu diesem Zweck im Verwaltungshaushalt eine pauschale Kürzung von Ausgaben unter Angabe der zu kürzenden Ausgaben-Gruppen bis zum Betrag von 1 vom Hundert der Summe der Ausgabenansätze veranschlagt werden (globale Minderausgabe).“ 429 Verordnung des Innenministeriums über die Haushaltswirtschaft der Gemeinden (Gemeindehaushaltsverordnung – GemHVO), BW GBl. 2009 S. 770. 430 Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums des Innern über die kommunale Haushaltswirtschaft nach den Regeln der Doppik (Sächsische Kommunalhaushaltsverordnung-Doppik – SächsKomHVO-Doppik), SächsGVBl. 2013 S. 910.

130

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

trag von einem Prozent der Summe der Aufwendungen unter Angabe der zu kürzenden Teilhaushalte veranschlagt werden (globale Minderaufwendung).“

Fraglich ist, inwiefern man in Anlehnung an diese Regelungen eine bundesbzw. landesrechtliche Regelung gestalten könnte. Zu beachten ist, dass auf kommunaler Ebene in Baden-Württemberg und in Sachsen die Haushaltswirtschaft in Form der doppelten Buchführung (kommunale Doppik) geführt wird, § 77 III GemO BW431, § 72 II 3 SächsGemO432 und nicht in Form der Kameralistik wie auf Bundesebene433. Die Regelungen in Baden-Württemberg und Sachsen zur Globalen Minderausgabe finden sich jeweils im fünften Abschnitt, welcher den „Haushaltsausgleich und [die] Deckung von Fehlbeträgen“ regelt. Aus dem Wortlaut des § 24 I 2 GemHVO BW ergibt sich nicht unmittelbar der Bezug zum Haushaltsausgleich. Aber im Zusammenhang mit der systematischen Stellung hinter § 24 I 1 GemHVO BW lässt sich der Bezug zum Haushaltsausgleich ableiten. In der Zusammenschau aus S. 1 und S. 2 dieser Regelung wird auch deutlich, dass die Veranschlagung einer Globalen Minderausgabe eher nachrangig zur Rücklagenverwendung anzusehen ist, also eher als ultima ratio angedacht wurde.434 Im Gegensatz zur Vorgängerregelung, dem § 22 IV GemHVO BW a. F., kann die Globale Minderausgabe jedoch nun auch zusätzlich zur Rücklagenverwendung angewendet werden und nicht nur nachrangig, § 24 I 2 GemHVO BW. Der § 24 II SächsKomHVO-Doppik ist vom Wortlaut her eindeutiger und erinnert stark an § 22 IV GemHVO BW a. F. Hier wird direkt zum Haushaltsausgleich Bezug genommen, denn die Globale Minderausgabe kann danach veranschlagt werden, „soweit der Haushaltsausgleich [. . .] [auf andere Weise] nicht erreichbar ist“. Aber § 24 II SächsKomHVO-Doppik verweist auf den Abs. 1, wonach vorrangig „Mittel der Rücklage aus Überschüssen des ordentlichen Ergebnisses zum Haushaltsausgleich“ verwendet werden sollen. Demnach ist auch hier die Globale Minderausgabe ultima ratio, um den Haushalt noch auszugleichen. Gröpl bemängelt dabei, dass sich diese Regelungen nur auf den Haushaltsausgleich und nicht auf die anderen Haushaltsgrundsätze beziehen.435 Diese enge 431 Gemeindeordnung für Baden-Württemberg (Gemeindeordnung – GemO) i. d. F. v. 24.07.2000, BW GBl. 2000 S. 581. 432 Sächsische Gemeindeordnung i. d. F. der Bekanntmachung v. 3.3.2014 (SächsGVBl. S. 146), die zuletzt durch Art. 18 des Gesetzes v. 29.04.2015 (SächsGVBl. S. 349) geändert worden ist. 433 Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. 110, Rn. 123; Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rn. 8. 434 So schon Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 60 zur alten Rechtslage. 435 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 60 f.

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

131

Verknüpfung mit dem Haushaltsausgleich sei in Anbetracht der obigen Ausführungen jedoch eher als bedenklich anzusehen.436 Aus dem Budgetrecht und der Budgetpflicht des Bundestages (Art. 110 II 1 GG) ergebe sich gerade, dass dieser sich in substanzieller Hinsicht mit den Einnahmen und Ausgaben des Staates zu befassen und mittels des Haushaltsplans die Haushaltswirtschaft zu steuern habe.437 Wenn der Haushaltsausgleich nicht erreicht werden kann, sei es die Aufgabe des Haushaltsgesetzgebers, die entsprechenden Maßnahmen zu treffen und dann könne er sich dieser Aufgabe nicht dadurch entziehen, dass er sie durch die Veranschlagung einer Globalen Minderausgabe auf die Verwaltung abwälze.438 Soll nun die Globale Minderausgabe der letzte Ausweg sein, um den Haushaltsausgleich noch herbeizuführen, dann besteht die Gefahr, dass es der Verwaltung gar nicht möglich ist, den entsprechenden Betrag noch einzusparen, ohne Ausgaben zu kürzen, die eigentlich notwendig (i. S. v. § 5 HGrG, § 6 BHO) sind.439 Daraus würden sich dann wiederum Verstöße gegen die Grundsätze der Wahrheit und Genauigkeit, der Klarheit und der Spezialität des Haushaltsplans ergeben, sofern nicht nur der „Bodensatz“ abgeschöpft werden soll.440 Dies wäre hier gegeben, wen die Globale Minderausgabe zur Erreichung des Haushaltsausgleichs über die „Abschöpfung“ des Bodensatzes hinausgeht. Die enge Verknüpfung der Globalen Minderausgabe mit dem Haushaltsausgleich ist daher laut Gröpl verfassungsrechtlich bedenklich, da die Globale Minderausgabe nur zulässig ist, soweit nur der erfahrungsgemäß unvermeidbar verbleibende „Bodensatz“ abgeschöpft werden soll oder sie lediglich die „freien Ausgaben“ oder die Verwaltungsausgaben erfasst.441 Positiv zu bewerten ist jedoch zum einen die Begrenzung auf 1% der Summe der ordentlichen Aufwendungen und zum anderen die Angabe der zu kürzenden Teilhaushalte, was dem Grundsatz der Spezialität zumindest in geringem Umfang gerecht wird.442 Möchte man das Ziel der Globalen Minderausgabe normativ festlegen, dann ist laut Gröpl eher auf die Einhaltung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und

436 s. o. § 5 C. III. 4. insb. c); s. a. Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 60 f. 437 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 61; so auch Aprill, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 11, Rn. 14.3. 438 Vgl. Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 61. 439 Vgl. Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 61. 440 Vgl. Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 61. 441 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 61 f. 442 § 24 I 2 GemHVO BW; § 24 II SächsKomHVO-Doppik; s. a. Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 62.

132

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Sparsamkeit und der Wahrheit und Genauigkeit abzustellen als auf den Haushaltsausgleich.443 Demnach hatte Gröpl folgende Formulierung für die Regelung der Globalen Minderausgabe vorgeschlagen: „Im Haushaltsplan kann eine pauschale Kürzung von Ausgaben unter Angabe der zu kürzenden Ausgaben-Gruppen bis zum Betrag von 1 vom Hundert der Summe der Ausgabenansätze veranschlagt werden (globale Minderausgabe), soweit dies bei wirklichkeitsgerechter Schätzung sowie unter Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im jeweiligen Haushaltsjahr 1. die Abschöpfung nicht notwendiger Ausgaben oder 2. Einsparungsmöglichkeiten bei den Personalausgaben oder den sächlichen Verwaltungsausgaben fördert.“ 444

Dennoch ist die Globale Minderausgabe ein praktisches Instrument, um den Haushaltsausgleich zu sichern, wenn sie sich im verfassungsmäßigen Rahmen bewegt. D.h. sie muss sich vorwiegend auf die „Bodensatzabschöpfung“ beziehen und darf sich darüber hinaus nur im Rahmen der „freien Ausgaben“ und der Verwaltungsausgaben bewegen.445 Zudem soll der Einsatz der Globalen Minderausgabe als letztes Instrument zur Erreichung des Haushaltsausgleichs den Ausnahmecharakter verdeutlichen. Zuvor sollte versucht werden, den Haushaltsausgleich auf andere Weise bzw. durch andere Mittel zu erreichen. Eine komplette Abkehr von der Verknüpfung von Globaler Minderausgabe und dem Grundsatz der Ausgeglichenheit des Haushalts ist daher nicht notwendig, vielmehr sollte sie, wie von Gröpl vorgeschlagen, mit den Haushaltsgrundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, der Wahrheit und Genauigkeit sowie zusätzlich der Ausgeglichenheit verknüpft werden. Zudem gilt es zu beachten, dass der Vollzug des Haushaltsplans der Exekutive obliegt und sie über eine bessere Sachkenntnis bzgl. der Finanzen verfügt und besser einschätzen kann, an welchen Stellen Einsparungen sinnvoll wären. So könnte die Legislative durch gezielte Sperren auch genau das Gegenteil erreichen und die Verwaltung bei der Erfüllung ihrer Aufgaben einschränken. Bei der Globalen Minderausgabe hingegen bleibt die Verwaltung flexibel und kann die Einsparung an die jeweiligen Bedürfnisse und Gegebenheiten anpassen. Damit diese Regelung für das Haushaltsrecht des Bundes und der Länder verbindlich ist, müsste sie in das Haushaltsgrundsätzegesetz446 aufgenommen werden, da der Bund und die Länder verpflichtet sind, ihr Haushaltsrecht nach diesen Grundsätzen zu regeln, Art. 109 IV GG, § 1 S. 2 HGrG.447 443

Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 62. Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 62 f. 445 § 5 C. III. 4. g). 446 Zum HGrG Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 14 ff.; s. a. § 1 A. 447 Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 63; vgl. Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 95. 444

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

133

Weiterhin könnte man für eine gesetzliche Regelung die Haushaltspraxis von Baden-Württemberg betrachten, wie Dolde und Porsch sie beschreiben.448 Dort wird die Globale Minderausgabe entsprechend einer langjährigen Haushaltspraxis im Einzelplan 12 (Allgemeine Finanzverwaltung) als Gesamtsumme veranschlagt und dann nach einem festen Schlüssel auf die Einzelpläne der Ressorts umgelegt und zwar nach dem jeweiligen Anteil an der Gesamtsumme aller nicht zwangsläufigen Ausgaben des Gesamthaushalts.449 Die Verteilung der Globalen Minderausgaben auf die Einzelpläne wird als Übersicht in den Erläuterungen zum Haushaltsplan dargestellt und den Ressorts in den Verwaltungsvorschriften des Finanzministeriums zur Haushalts- und Wirtschaftsführung nach § 5 LHO auferlegt.450 Zudem sind sie grundsätzlich bei den Sachausgaben (Hauptgruppen 5 bis 8)451 zu erwirtschaften.452 So heißt es in der Vollzugsvorschrift 2.2. zu den Globalen Minderausgaben des VwV-Haushaltsvollzug 2015453: „Die im Staatshaushaltsplan 2015/16 in den Einzelplänen i. d. R. bei Kap. . .01 oder . .02 unter Gr. Nr. 972 für 2015 veranschlagten GMA und Einsparauflagen sind nach Maßgabe der Zweckbestimmungen und der Erläuterungen hierzu innerhalb der Einzelpläne zu erwirtschaften. GMA sind grundsätzlich bei nichtzwangsläufigen Sachausgaben zu erwirtschaften. Zwangsläufige Sachausgaben können nur mit Einwilligung des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft herangezogen werden. (. . .) In Höhe der Entnahme aus zweckgebundenen Rücklagen darf keine – auch keine einzelplanspezifische – GMA erwirtschaftet werden.“

Die Verteilung nach dem Ressortanteil an den nicht zwangsläufigen Sachausgaben des Gesamthaushalts berücksichtigt dabei die unterschiedliche Struktur der jeweiligen Einzelpläne der verschiedenen Ressorts.454 Das bedeutet, dass Verwaltungshaushalte mit hohen Fixkosten für Personal und sächliche Verwaltungsausgaben, bspw. der Haushalt des Innenministeriums, weniger belastet werden als Programm- und Investitionshaushalte mit einem höheren Anteil verfügbarer und

448

Siehe dazu Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (233). Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (233). 450 Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (233). 451 Siehe dazu Allgemeine Vorschriften zum Gruppierungsplan und Gruppierungsplan nach §§ 10 Absatz 2 i.V. m. § 49a HGrG, Stand: 12.11.2014, II. Gruppierungsplan, S. 23 bis 39. 452 Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (233). 453 Verwaltungsvorschriften des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft (BadenWürttemberg) zur Haushalts- und Wirtschaftsführung im Haushaltsjahr 2015 i. d. F. v. 18.05.2015 (GABl. 2015, 17). 454 Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (233). 449

134

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

nicht zwangsweise gebundener Haushaltsmittel wie etwa die Haushaltspläne des Wirtschaftsministeriums oder des Ministeriums Ländlicher Raum.455 Zwar wird der Einsparbetrag für die Globale Minderausgabe auf die Hauptgruppen 5 bis 8 der jeweiligen Einzelpläne begrenzt, aber dies lässt den Ressorts dennoch genügend Spielraum, die politischen Vorgaben des Landtags bei der Feststellung des Haushalts möglichst sachgerecht und wirtschaftlich umzusetzen.456 Die Globale Minderausgabe ist zwar grundsätzlich bei den nicht zwangsläufigen, also freien, Ausgaben zu erwirtschaften457, kann jedoch auch in dem Bereich von zwangsläufigen Ausgaben erwirtschaftet werden, wenn dort nicht alle veranschlagten Mittel benötigt werden458. Um den „Bodensatz“ abzuschöpfen und nicht ganze vom Landtag beschlossene Projekte durch die Globale Minderausgabe zu behindern, sind die Ressorts in der Praxis bemüht, sie möglichst gleichmäßig auf viele Haushaltstitel zu verteilen.459 All dies berücksichtigend, lassen sich in Baden-Württemberg folgende Umsetzungsmuster erkennen: Zum einen werden Globale Minderausgaben bei sich verzögernden Investitionsmaßnahmen erwirtschaftet und zum anderen wird bei den sächlichen Verwaltungskosten über das Haushaltsjahr hinweg vorsichtiger und bewusster verfügt und so zugleich das „Dezemberfieber“ gedämpft.460 Schließlich wird im Bereich der zwangsläufigen Ausgaben sowie der Zuwendungen und Zuschüsse an Dritte die Bedarfsentwicklung genau kontrolliert, um einen möglichst hohen Anteil der Globalen Minderausgabe zu erwirtschaften und zugleich den Bereich der freien Ausgaben für die Ressorts zu schonen.461 Dabei haben Dolde und Porsch herausgefunden, dass in den von ihnen untersuchten Jahren die Globale Minderausgabe tatsächlich erwirtschaftet werden konnte und ihr Anteil auch erheblich abgenommen hatte, von 1,2% im Jahr 1993 auf schließlich 0,17% im Jahr 2001.462 Dies berücksichtigend, könnte man, von der Haushaltspraxis in Baden-Württemberg ausgehend, allgemeine Richtlinien für die Veranschlagung von Globalen Minderausgaben entwickeln. Unter Umständen wäre es vielleicht praktikabler, wenn man eine solche (verbindliche) Richtlinie entwickeln würde, als eine ge455 456 457 458 459 460 461 462

Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (233). Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (233). Vollzugsvorschrift 2.2. VwV-Haushaltsvollzug 2015. Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (233). Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (233). Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (233). Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (233). Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (233).

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

135

setzliche Regelung nach dem Vorbild der § 24 I 2 GemHVO BW, § 24 II SächsKomHVO-Doppik zu schaffen. Diese Richtlinie würde Vorgaben für die Veranschlagung einer Globalen Minderausgabe festlegen, welche die positiven Aspekte der § 24 I 2 GemHVO BW, § 24 II SächsKomHVO-Doppik und die Erfahrungen aus der Haushaltspraxis in Baden-Württemberg berücksichtigen und so eine handhabbare und haushaltsrechtlich sinnvolle Leitlinie schaffen. Dazu könnte eine gesetzliche Regelung zur Globalen Minderausgabe, mit einem Verweis auf eine zu erschaffende Verwaltungsvorschrift, in das HGrG aufgenommen werden. In dieser Verwaltungsvorschrift befänden sich dann genaue Regelungen zum Umgang mit Globalen Minderausgaben und durch den Verweis aus dem HGrG auf diese Richtlinie bzw. Verwaltungsvorschrift würde zugleich eine gewisse Verbindlichkeit für das Haushaltsrecht des Bundes und der Länder hergestellt, § 1 S. 2 HGrG. Weitere Anregungen, welche Gesichtspunkte eine Regelung der Globalen Minderausgabe beachten sollte, finden sich auch bei Bajohr.463 Danach sollte zunächst der verpflichtende Charakter der Globalen Minderausgabe als Sparvorgabe festgeschrieben werden.464 Weiterhin sollten zum einen die Verminderung von Haushaltsdefiziten sowie die Abschmelzung von Ausgabepolstern aufgeführt werden und zum anderen sollten die Möglichkeiten und Grenzen der Globalen Minderausgabe genauer bestimmt werden.465 Letztere sind bspw. der Umfang im Verhältnis zum Haushaltsvolumen (Stichwort „Bodensatz“) sowie Regelungen zur Erwirtschaftung bei den verschiedenen Haushaltstiteln und Ausgabeermächtigungen.466 Schließlich könnte man noch Übereinstimmungen bzw. Überschneidungen mit anderen haushaltsrechtlichen Instrumenten, wie den Sperrvermerken nach § 22 BHO oder der haushaltswirtschaftlichen Sperre nach § 41 BHO, berücksichtigen.467 Unter Berücksichtigung all dieser Aspekte und Überlegungen könnte eine Regelung zur Globalen Minderausgabe auf der Bundesebene wie folgt ausgestaltet werden: § X HGrG Globale Minderausgabe (im II. Abschnitt des HGrG) (1) Im Haushaltsplan kann eine pauschale Kürzung von Ausgaben unter Angabe der zu kürzenden Ausgaben-Gruppen bis zum Betrag von 1 vom Hundert der Summe der Ausgabenansätze veranschlagt werden (Globale Minderausgabe), soweit dies bei wirklichkeitsgerechter Schätzung sowie unter Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie der Ausgeglichenheit im jeweiligen Haushaltsjahr 463 464 465 466 467

Bajohr, DÖV, 2004, S. Bajohr, DÖV, 2004, S. Bajohr, DÖV, 2004, S. Bajohr, DÖV, 2004, S. Bajohr, DÖV, 2004, S.

949 (955). 949 (955). 949 (955). 949 (955). 949 (955).

136

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

1. die Abschöpfung nicht notwendiger Ausgaben oder 2. Einsparungsmöglichkeiten bei den Personalausgaben oder den sächlichen Verwaltungsausgaben468 fördert. (2) 1Genauere Regelungen zum Umgang mit solchen Globalen Minderausgaben sind in einer entsprechenden Verwaltungsvorschrift zu treffen. 2Diese Verwaltungsvorschrift zum Umgang mit Globalen Minderausgaben erlässt das Ministerium für Finanzen.469 3Dabei sind folgende Mindeststandards zu wahren: 1. das Volumen der zu kürzenden Ausgaben-Gruppen darf nicht über 1 vom Hundert der Summe der Ausgabenansätze hinausgehen („Bodensatz“)470, 2. es ist vorwiegend im Rahmen der Sachausgaben der Hauptgruppen 5 bis 8 zu kürzen471, 3. im Bereich der Zwangsläufigen Ausgaben dürfen Kürzungen nur dann vorgenommen werden, wenn nicht alle dort veranschlagten Ausgabeermächtigungen benötigt werden472, 4. es sind die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit473, der Wahrheit und Genauigkeit sowie der Ausgeglichenheit und 5. der Charakter der Globalen Minderausgabe als Einsparungsvorgabe zu wahren474. Verwaltungsvorschriften des Bundesministeriums der Finanzen zum Umgang mit Globalen Minderausgaben gemäß § X II 2 HGrG 1. Das Gesamtvolumen der Globalen Minderausgabe darf 1 vom Hundert der Summe der Ausgabenansätze des Gesamthaushalts nicht überschreiten.475 2. Die Globale Minderausgabe hat den Charakter einer Einsparvorgabe476, als welche sie dazu dienen soll, die erfahrungsgemäß am Ende des Haushaltsjahres verbleibenden Ausgabereste („Bodensatz“) abzuschöpfen477. Sie darf daher nicht veranschlagt werden, um nur rein formell („scheinbar“) den Haushalt auszugleichen oder um völlig unspezifizierte Einsparvorgaben durchzusetzen und so 468 Nach Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 62 f. 469 Vgl. § 5 BHO. 470 So Bajohr, DÖV, 2004, S. 949 (955); Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (239); Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 62. 471 Nach Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (233). 472 Nach Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (233). 473 Nach Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. 63. 474 Nach Bajohr, DÖV, 2004, S. 949 (955). 475 Vgl. Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (235). 476 Bajohr, DÖV, 2004, S. 949 (955). 477 Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (235).

§ 5 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

137

den Haushalt über die erfahrungsgemäß verbleibenden Ausgabereste hinaus zu kürzen.478 Die Ziele der Globalen Minderausgaben sind gerade die Abschöpfung nicht benötigter Ausgabemittel, die Verringerung von Haushaltsdefiziten und eine genaue und realistische Schätzung und Veranschlagung der benötigten Haushaltsmittel, sodass Ausgabepolster abgeschmolzen werden können.479 3. Bei der Aufstellung des Haushaltsplans und bei seinem Vollzug, insbesondere bei der Erwirtschaftung der Globalen Minderausgabe, sind die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, der Wahrheit und Genauigkeit sowie der Ausgeglichenheit zu beachten. 4. Die im Staatshaushaltsplan in den Einzelplänen (i. d. R. bei Kap. . .01 oder . .02 unter Gr. Nr. 972) veranschlagten Globalen Minderausgaben und Einsparauflagen sind nach Maßgabe der Zweckbestimmungen und der Erläuterungen hierzu innerhalb der Einzelpläne zu erwirtschaften.480 Die Verteilung auf die Ressorteinzelpläne erfolgt nach dem jeweiligen Anteil an der Gesamtsumme aller nicht zwangsläufigen Ausgaben des Gesamthaushalts.481 5. Globale Minderausgaben sind grundsätzlich bei nichtzwangsläufigen Sachausgaben (innerhalb der Hauptgruppen 5 bis 8)482 zu erwirtschaften. Zwangsläufige Sachausgaben können, wenn nicht alle veranschlagten Mittel benötigt werden483, nur mit Einwilligung des Bundesministeriums der Finanzen herangezogen werden.484 6. Zur optimalen Durchsetzung der vom Bundestag durch den Haushaltsplan beschlossenen Projekte sind die Globalen Minderausgaben möglichst gleichmäßig auf eine Vielzahl von Haushaltstiteln zu verteilen, sodass zum einen die verbleibenden Ausgabereste besser abgeschöpft und zum anderen die Mittel für einige Projekte durch die Erwirtschaftung der Globalen Minderausgabe nicht komplett gekürzt werden.485 7. In Höhe der Entnahme aus zweckgebundenen Rücklagen darf keine – auch keine einzelplanspezifische – Globale Minderausgabe erwirtschaftet werden.486

478 479 480 481 482 483 484 485 486

Dazu ausführlich § 5 C. III. 4. Vgl. Bajohr, DÖV, 2004, S. 949 (955). Vgl. Vollzugsvorschrift 2.2.1 VwV-Haushaltsvollzug 2015. Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (233). Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (233). Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (233). Vgl. Vollzugsvorschrift 2.2.1 VwV-Haushaltsvollzug 2015. Vgl. Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (233). Vgl. Vollzugsvorschrift 2.2.1 VwV-Haushaltsvollzug 2015.

138

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

8. Um den Haushaltsausgleich bei der Aufstellung des Haushaltsplans zu sichern, ist vorrangig auf die Ausbringung von Sperrvermerken gemäß § 22 BHO487 zurückzugreifen.488 Reicht dies nicht aus, kann eine Globale Minderausgabe veranschlagt werden. 9. Sollte die Erwirtschaftung der Globalen Minderausgabe den Haushaltsausgleich nach Art. 110 I 2 GG gefährden, dann ist zur Sicherung des Haushaltsausgleichs eine haushaltswirtschaftliche Sperre gemäß § 25 HGrG, § 41 BHO489 zu erlassen.490

487 488 489 490

(544).

Dazu § 5 A. Vgl. LVerfGE 16, 262 (307). Dazu § 6 A. Vgl. Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (236); Karehnke, DVBl, 1980, S. 542

§ 6 Sperren beim Vollzug des Haushaltsplans

139

§ 6 Sperren beim Vollzug des Haushaltsplans Bisher wurden u. a. die Haushaltssperren behandelt, die als Sperrvermerk bereits bei der Aufstellung des Haushaltsplans ausgebracht werden.1 Es gibt aber auch Haushaltssperren, die kraft Gesetzes erst im laufenden Vollzug des Haushaltsplans veranschlagt werden können2. Zu dieser Art von Haushaltssperren zählen zum einen die haushaltswirtschaftliche Sperre gemäß § 25 HGrG, § 41 BHO3 und zum anderen die konjunkturbedingte Sperre gemäß § 6 I StabG4. Zunächst soll die haushaltswirtschaftliche (A.) und im Anschluss dessen die konjunkturbedingte Sperre (B.) betrachtet werden.

A. Haushaltswirtschaftliche Sperre, § 25 HGrG, § 41 BHO Gemäß § 25 HGrG „kann es das für die Finanzen zuständige Ministerium von seiner Einwilligung abhängig machen, ob Verpflichtungen eingegangen oder Ausgaben geleistet werden[, wenn die Entwicklung der Einnahmen oder Ausgaben es erfordert]“. § 41 BHO ist fast identisch formuliert, hiernach „kann [jedoch] das Bundesministerium der Finanzen [erst] nach Benehmen mit dem zuständigen Bundesministerium“ handeln. Haushaltswirtschaftliche Sperren gemäß § 25 HGrG, § 41 BHO5 haben im Haushaltsvollzug das Ziel, die im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen der Höhe nach einzuschränken und so das Haushaltsvolumen im Ist zu reduzieren.6 Sie bieten die Möglichkeit den Gesamthaushalt und dessen Ausgeglichenheit (Art. 110 I 2 GG) zu sichern,7 denn das Ausgleichsgebot gemäß Art. 110 I 2 GG gilt auch während des Vollzugs des 1

s. § 5 A. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 5; vgl. v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 7; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 1; Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 1; Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel A, S. 150, Rn. 658. 3 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 4.2, 6.2, § 41, Rn. 1; Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 1; Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 22, Rn. 3, § 41, Rn. 2; Waldhoff, Grundzüge des Finanzrechts des Grundgesetzes, HStR V, 3 2007, § 116, Rn. 131. 4 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 4.2, 6.2; Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 128; v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 4. 5 Die folgenden Ausführungen beziehen sich vorwiegend auf die Regelung des § 41 BHO. 6 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 4.2, § 41, Rn. 1; s. a. Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 1. 7 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 41, Rn. 4; s. a. Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 128; v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 4; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 1; Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 1. 2

140

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Haushaltsplans.8 Daher ist die haushaltswirtschaftliche Sperre das entscheidende Instrument des Bundesministeriums der Finanzen, um den Haushaltsausgleich auch während des Haushaltsvollzugs zu verwirklichen.9 Dem Grunde nach geht es um die haushaltsrechtliche Verpflichtung der Exekutive, die dynamische Haushaltsentwicklung auf den statischen Haushaltsplan auszurichten.10 Der Zweck der haushaltswirtschaftlichen Sperre ist also die Befugnis des Bundesministeriums der Finanzen, während des Haushaltsvollzugs aus haushaltswirtschaftlichen Gründen bestimmte Ansätze im Haushaltsplan zu sperren und sie somit der Bewirtschaftung durch den jeweiligen Titelverwalter zu entziehen.11 Grundsätzlich ist die Ausführung des Haushaltsplans die Aufgabe des für den jeweiligen Einzelplan zuständigen Ressorts, aber die Aufgabe des Bundesministeriums der Finanzen ist es, die Belange des Gesamthaushalts zu wahren.12 Es muss den Haushaltsablauf überwachen13 und, wenn der Haushaltsausgleich auf andere Weise nicht mehr erreicht werden kann, im Notfall durch eine Sperre gemäß § 41 BHO in den planmäßigen Haushaltsvollzug eingreifen.14 Die haushaltswirtschaftliche Sperre ermöglicht es demnach, ausgabenbezogen auf eine tatsächliche, von der Prognose abweichende, Entwicklung der Einnahmen oder Ausgaben des Haushalts zu reagieren.15 Damit unterstreicht § 41 BHO die Gesamtverantwortung des Bundesministeriums für Finanzen für die ordnungsgemäße Abwicklung aller Einzelpläne während des Haushaltsvollzugs.16 Die Ermächtigung zur Anordnung einer haushaltswirtschaftlichen Sperre aus

8 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 1; s. a. Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 1; Vialon, Haushaltsrecht, Teil C, Art. 110 GG, Rn. 11. 9 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 1; s. a. Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 1. 10 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 1; ähnlich Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 128; Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 1. 11 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 41, Rn. 1; vgl. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 1; v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 2; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 1. 12 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 1; vgl. v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 4; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 1; Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 1. 13 Zur Haushaltsüberwachung Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 1199 ff. 14 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 1; s. a. v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 4; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 1; Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 1. 15 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 41, Rn. 4; vgl. v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 4. 16 Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 1.

§ 6 Sperren beim Vollzug des Haushaltsplans

141

§ 41 BHO ist demnach eine Dauerermächtigung unmittelbar zugunsten des Bundesministeriums der Finanzen.17 Andere ausgabenbezogene Möglichkeiten der Korrektur während des Haushaltsvollzugs sind die Rationalisierung von Kassenmitteln (§ 43 BHO) oder die Verabschiedung eines Nachtragshaushalts (§ 33 BHO).18 Zunächst sollen die Voraussetzungen (I.) und Rechtsfolgen (II.) der haushaltswirtschaftlichen Sperre und anschließend ihr Erlass (III.) und ihre Aufhebung (IV.) dargestellt werden. Abschließend werden die Abweichungen der Regelungen in den Landeshaushaltsordnungen (V.) betrachtet. I. Voraussetzungen Im Gegensatz zu den Sperrvermerken nach § 22 BHO unterliegen haushaltswirtschaftliche Sperren keinen besonders engen Voraussetzungen.19 Gemäß § 3 I BHO ist die Verwaltung, mithin die Exekutive, für den Vollzug des Haushaltsplans verantwortlich. Daher muss die Exekutive selbst entscheiden können, ob und in welcher Höhe sie die vom Parlament veranschlagten Ausgabeermächtigungen der Verfügungsgewalt des jeweiligen Titelverwalters entzieht.20 § 41 BHO betrifft also nicht das Verhältnis zwischen Legislative und Bundesministerium der Finanzen, sondern vielmehr das „intra-exekutiv“ Verhältnis zwischen dem Bundesminister der Finanzen und dem von der Sperre betroffenen Bundesminister.21 Voraussetzungslos kann aber auch diese Art von Sperre nicht veranschlagt werden,22 denn § 25 HGrG und § 41 BHO fordern, dass „die Entwicklung der Einnahmen oder Ausgaben es erfordert“. Bei der Beurteilung, ob die Entwicklung der Einnahmen oder Ausgaben es erfordert, kommt dem Bundesministerium der Finanzen ein weiter materieller Einschätzungsspielraum bzw. Beurteilungsspielraum zu.23 Dieser kann allenfalls durch formelle Darlegungspflichten be17 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 127; v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 3. 18 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 41, Rn. 4; vgl. auch Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 1; Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 1; dazu unten § 8. 19 Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel A, S. 150, Rn. 658; Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 41, Rn. 6. 20 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 41, Rn. 6; ähnlich Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 128. 21 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 41, Rn. 6. 22 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 41, Rn. 7. 23 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 41, Rn. 7; vgl. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 2; Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 2; Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel A, S. 150, Rn. 658.

142

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

grenzt werden.24 Demnach verlangt § 41 BHO, als Maßstab für den Beurteilungsspielraum25, dass das Bundesministerium der Finanzen die Entwicklung der Haushalts-, Konjunktur- und Kassenlage sorgfältig beobachtet und analysiert26 und die Veranschlagung einer Sperre zumindest kurz begründet.27 Für die Prognose bezüglich der Haushalts- und Kassenlage des Bundes und die Entwicklung der Konjunktur ist allein das Bundesministerium der Finanzen verantwortlich.28 Den Maßstab für diese Prognose bildet der im Haushaltsplan vorgegebene Rahmen für die Erzielung eines in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichenen Rechnungsergebnisses.29 Die Gründe für die Ausbringung einer haushaltswirtschaftlichen Sperre können verschieden sein.30 Einerseits kann sie erforderlich sein, wenn die Steuereinnahmen massiv absinken und andererseits können in großem Umfang auftretende überplanmäßige Ausgaben eine Sperre nach § 41 BHO erfordern, wenn deren Deckung an anderer Stelle im Gesamtplan nicht möglich ist und kein Nachtragshaushalt beschlossen wird.31 Dies kann jedoch nicht nur alternativ, sondern auch kumulativ auftreten und so das Erfordernis einer haushaltswirtschaftlichen Sperre rechtfertigen. Schließlich kann sie erforderlich sein, wenn im großen Umfang eine Globale Minderausgabe veranschlagt wurde, der Haushaltsgesetzgeber aber keine Sperre zu deren Erwirtschaftung verhängt hat.32 Dem Wortlaut nach gilt § 41 BHO nur für Verpflichtungsermächtigungen und Ausgaben aber nicht für Planstellen und andere Stellen, die zunächst nicht besetzt werden sollen.33 Anders als bei § 22 BHO34, ist auch der VV-BHO zu § 41 nichts anderes zu entnehmen. Es ist jedoch kein Grund ersichtlich, warum dies bei § 41 BHO anders sein soll, als bei § 22 BHO und da der Anwendungsbereich 24

Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 41, Rn. 7. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 2. 26 Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 2; vgl. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 2; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 1. 27 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 41, Rn. 7. 28 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 2; s. a. Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 1; Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 2. 29 Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 2. 30 Vgl. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 2; Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 127; v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 6 ff. 31 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 2; s. a. Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 1; Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 1. 32 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 2; s. a. Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 3. Zur Globalen Minderausgabe § 5 C. 33 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 41, Rn. 5. 34 Nr. 1 VV-BHO zu § 22. 25

§ 6 Sperren beim Vollzug des Haushaltsplans

143

des § 41 BHO nicht hinter dem des § 22 BHO zurücktreten soll, gilt § 41 BHO auch für Planstellen und andere Stellen, die zunächst nicht besetzt werden sollen.35 Weiter fordert § 41 BHO das Benehmen des Bundesministeriums der Finanzen „mit dem zuständigen Bundesministerium“. Daraus lässt sich jedoch nicht schlussfolgern, dass die Sperre nur für Ministerien und nicht für die anderen obersten Bundesbehörden, wie Bundestag, Bundesrat, Bundespräsident und Bundesverfassungsgericht ausgebracht werden kann.36 Ziel des § 41 BHO ist es, den Haushaltsausgleich nach Art. 110 I 2 GG zu sichern und da dies den Gesamthaushalt erfasst und mithin alle Einzelpläne dazu beitragen, ergibt sich im Wege der teleologischen Auslegung, dass § 41 BHO für alle obersten Bundesbehörden gilt.37 Das erfordert dann jedoch, dass sich das Bundesministerium der Finanzen mit den obersten Bundesbehörden, die nicht zur Bundesregierung gehören, gesondert ins Benehmen setzt.38 Dies entspricht auch der Nr. 2 VV-BHO zu § 11939, wonach die Regelungen der BHO auch für andere oberste Bundesorgane gelten, soweit in ihr die Bundesministerien allgemein genannt sind.40 Die VVBHO können zwar als untergesetzliche Regelung die BHO nicht ändern, aber Nr. 2 VV-BHO zu § 119 macht das gemeinsame Verständnis zur Auslegung der BHO deutlich, das seit dem Inkrafttreten der VV-BHO zwischen den obersten Bundesbehörden besteht.41 Die gegenteilige Ansicht von Dommach42 kann derweil nicht überzeugen, da einerseits nicht ersichtlich ist, warum für den Ausgleich des Gesamthaushalts nicht auch auf die Einzelpläne der obersten Bundesbehörden zurückgegriffen werden soll und andererseits auch hier auf Nr. 2 VV-BHO zu § 119 verwiesen werden kann43. Auch das Argument, dass die obersten Bundesorgane ihre Ein35 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 41, Rn. 3; i. E. ebenso Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 1; Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 3. 36 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 6; Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 4; a. A. Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, Stand November 2003, § 41, Rn. 4. 37 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 6. 38 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 6; s. a. Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 1. 39 „Andere oberste Bundesbehörden Soweit in der Bundeshaushaltsordnung oder in Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung die Bundesministerien genannt sind, gelten diese Regelungen auch für andere oberste Bundesbehörden.“ 40 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 6. 41 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 6; s. a. Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 4. 42 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, Stand November 2003, § 41, Rn. 4. 43 So nun auch Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 4.

144

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

wendungen nicht gemäß § 116 I 2 BHO geltend machen können,44 vermag nicht zu überzeugen, da man auch hier auf Nr. 2 VV-BHO zu § 119 zurückgreifen und so annehmen kann, dass auch diese sich gemäß § 116 I 2 BHO an die Bundesregierung wenden können. Zudem ist die Bedeutung des § 116 BHO eher fraglich.45 Schließlich hätte der Gesetzgeber, wie bei den Regelungen in einigen Landeshaushaltsordnungen, die Geltung des § 41 BHO für die Einzelpläne der obersten Bundesbehörden ausschließen können.46 II. Rechtsfolgen § 41 BHO hat dabei nur staatsinterne Wirkung und betrifft in erster Linie die Stellen und Organe, welche die konkreten Haushaltstitel bewirtschaften.47 Als Rechtsfolge der Ausbringung einer solchen haushaltswirtschaftlichen Sperre dürfen ohne die Einwilligung des Bundesministeriums der Finanzen48 Ausgaben nicht geleistet, Verpflichtungsermächtigungen nicht eingegangen49 und Planstellen und andere Stellen nicht besetzt werden.50 Die Sperre bedeutet also eine Verfügungsbeschränkung, umfasst dabei aber nur Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen, die noch nicht rechtlich gebunden sind.51 Denn soweit bereits eine Rechtsverpflichtung besteht, bleibt die Sperre ohne Wirkung.52 Gemäß § 3 II HGrG, § 3 II BHO „werden [durch den Haushaltsplan] Ansprüche oder Verbindlichkeiten weder begründet noch aufgehoben“. D.h. Rechtsansprüche Dritter können durch fehlende Haushaltsmittel nicht in Frage gestellt werden.53 Dies bedeutet wiederum, dass durch die hohen Vorbelastungen des Haushalts durch

44 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, Stand November 2003, § 41, Rn. 4. 45 Dazu Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 5. 46 Dazu § 6 A. V.; bspw. § 41 I 2 LHO Bbg. 47 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 41, Rn. 3. Zur haushaltspolitischen Bedeutung Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 4. 48 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 3. 49 Vgl. Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 127; Waldhoff, Grundzüge des Finanzrechts des Grundgesetzes, HStR V, 32007, § 116, Rn. 131. 50 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 41, Rn. 9; vgl. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 3; v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 12; Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel A, S. 150, Rn. 658. Zur Aufhebung der Sperre sogleich § 6 A. IV. 51 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 3; ähnlich v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 12. 52 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 3; vgl. v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 13. 53 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 3; vgl. Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 3.

§ 6 Sperren beim Vollzug des Haushaltsplans

145

gesetzlich begründete Ansprüche das Einsparungspotenzial einer Sperre nach § 41 BHO relativ gering ist.54 III. Erlass Gemäß § 41 BHO entscheidet das Bundesministerium der Finanzen nach seinem pflichtgemäßen Ermessen, ob und wann die Voraussetzungen für eine haushaltswirtschaftliche Sperre vorliegen, sofern „die Entwicklung der Einnahmen oder Ausgaben es erfordert“.55 Zum einen steht dem Bundesministerium der Finanzen bei der Beurteilung, wann „die Entwicklung der Einnahmen oder Ausgaben es erfordert“ Ermessen zu und zum anderen bei der Auswahl des richtigen Instruments.56 Bei letzterem hat es zudem die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu beachten, § 2 S. 3 BHO.57 Demnach wird die Verhängung von Sperren erst bei einem krassen und nicht nur vorübergehenden Missverhältnis zwischen den Einnahmen und den Ausgaben in Betracht kommen, welches auf andere Weise nicht zu beheben ist.58 Dem Wortlaut des § 41 BHO nach hat das Bundesministerium der Finanzen seine Entscheidung „nach Benehmen mit dem zuständigen Bundesministerium“ zu treffen. Es wird also nur eine Anhörung des jeweiligen Bundesministeriums verlangt, um ihm so die Gelegenheit zur Gegenäußerung zu geben, eine Einwilligung ist nicht erforderlich.59 Der Sinn dieser Anhörung liegt darin, die finanziellen Sparziele einerseits und die politischen Sachziele andererseits so weit wie möglich in Einklang zu bringen.60 Das Bundesministerium der Finanzen braucht also weder die Zustimmung des betreffenden Ressorts oder des Kabinetts noch ist die Beteiligung des Haushaltsausschusses erforderlich.61 Das Bundesministerium 54 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 3; s. a. Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 3; ähnlich Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 3. Das entspricht dem relativ geringen Einsparpotenzial bei der Erwirtschaftung einer Globalen Minderausgabe im Rahmen der „freien Ausgaben“. s. dazu § 5 C. III. 4. d). 55 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 1; Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 5. 56 Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 3. 57 Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 3. 58 Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 3. 59 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 41, Rn. 8; vgl. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 5; v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 9; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 1; Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 3; Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel A, S. 150, Rn. 658. 60 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 41, Rn. 8. Zu weiteren politischen Aspekten Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 5; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 1. 61 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 5.

146

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

der Finanzen trifft seine Anordnung demnach ohne Beteiligung des Parlaments62, aber es wird üblicherweise nachträglich unterrichtet, § 10 II BHO.63 Eine haushaltswirtschaftliche Sperre gemäß § 41 BHO kann während der Ausführung des Haushaltsplans ausgebracht werden, d.h. das Haushaltsgesetz muss bereits in Kraft getreten sein.64 Theoretisch kann das Bundesministerium der Finanzen eine Sperre direkt zu Beginn des Haushaltsjahres erlassen, aber zum einen wird zu diesem frühen Zeitpunkt des Haushaltsvollzugs noch keine hinreichend gesicherte Prognose über eine von den Planungswerten abweichende Haushaltsentwicklung möglich sein.65 Zum anderen wäre dies haushaltspolitisch problematisch, da dann der Vorwurf erhoben werden könnte, dass der Haushaltsplan von vornherein von unrealistischen Werten ausgegangen sei.66 Der Exekutive könnte also vorgeworfen werden, dass sie einen Haushaltsplan aufgestellt hat, der von vorherein nicht ausgeglichen war, und somit schon bei der Aufstellung des Haushaltsplans gegen Art. 110 I 2 GG verstoßen wurde. Weiter könnte dann der Legislative vorgeworfen werden, dass sie diesen unausgeglichenen Haushalt durch Haushaltsgesetz festgestellt (Art. 110 II 1 GG) und so ebenfalls gegen Art. 110 I 2 GG verstoßen hat. Demnach darf die Sperre nach § 41 BHO nicht zu früh, aber auch nicht zu spät ausgebracht werden.67 Denn sie kann nur greifen, wenn sie rechtzeitig vor Ablauf des Haushaltsjahres verhängt wird, wenn also die haushaltsmäßigen Ermächtigungen noch nicht weitgehend durch Rechtsverpflichtungen gebunden sind.68 Daher wird eine haushaltswirtschaftliche Sperre gemäß § 41 BHO i. d. R. spätestens nach der parlamentarischen Sommerpause verhängt.69 Das Bundesministerium der Finanzen kann, wie bereits erläutert, im Rahmen seines Ermessens entscheiden, ob es eine haushaltswirtschaftliche Sperre nach § 41 BHO erlässt.70 Daneben macht § 41 BHO keine weiteren Vorgaben was ihre Ausgestaltung angeht, d.h. Umfang und Struktur der Sperre bestimmt allein das Bundesministerium der Finanzen.71 Es entscheidet dabei auch, ob die Sperre

62

Vgl. Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 127 f. Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 3; s. a. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 5. 64 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 7. 65 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 7. 66 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 7. 67 Dazu Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 3. 68 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 7. 69 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 7. 70 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 5; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 1; Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 3. 71 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 8. 63

§ 6 Sperren beim Vollzug des Haushaltsplans

147

für alle oder nur für bestimmte Ressorts gelten soll.72 Mit Blick auf die politische Durchsetzbarkeit der Sperre und die Erhöhung des Einsparungsvolumens sollten möglichst alle Einzelpläne nach einheitlichen Maßstäben in die Sperre einbezogen werden.73 Eine weitere Grenze ist dem Ermessen des Bundesministeriums der Finanzen durch das Ressortprinzip gemäß Art. 65 S. 2 GG gesetzt.74 Danach „leitet jeder Bundesminister seinen Geschäftsbereich selbstständig und unter eigener Verantwortung“. Dies umfasst auch die Entscheidungsbefugnis des Ressorts, im Rahmen der vom Parlament bewilligten Ansätze zu bestimmen, welche Maßnahmen finanziert werden sollen, d.h. über die fachliche Priorität entscheidet das jeweilige Ressort.75 Auf der Grundlage des § 41 BHO darf das Bundesministerium der Finanzen nur einen bestimmten Einsparungsbetrag vorgeben und die Struktur der Sperre abstrakt festlegen.76 Es muss jedoch dem Fachressort überlassen bleiben zu entscheiden, wie dieses Volumen unter Verzicht auf einzelne Maßnahmen erwirtschaftet wird.77 Wenn das Fachressort den Einsparungsbetrag insgesamt sicherstellt, darf das Bundesministerium der Finanzen die Sperre nicht dazu benutzen, gezielt bestimmt Projekte zu verhindern.78 Die Letztentscheidungsbefugnis über die generelle Ausbringung einer haushaltswirtschaftlichen Sperre gemäß § 41 BHO bleibt dennoch beim Bundesministerium der Finanzen, dessen Entscheidung aber vom Fachministerium gemäß § 116 I 2 Hs. 1 BHO zum Gegenstand einer Überprüfung durch die Bundesregierung gemacht werden kann.79 Gemäß § 116 I 2 Hs. 2 BHO entscheidet dann die Bundesregierung „anstelle des Bundesministeriums der Finanzen endgültig“. Diese Entscheidung trifft sie als Kollegialorgan, d.h. mehrheitlich verbindlich.80 Schließlich muss für die Betrachtung der Anordnung einer haushaltswirtschaftlichen Sperre gemäß § 41 BHO in der Praxis § 5 BHO beachtet werden. § 5 BHO ermächtigt das Bundesministerium der Finanzen, die allgemeinen Verwal72

Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 8. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 8; vgl. Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 1. Zu den weiteren Möglichkeiten der Ausgestaltung der haushaltswirtschaftlichen Sperre und zu deren Verlagerung Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 8 ff., 10; Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 127; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 3. 74 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 9. 75 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 9. 76 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 9. 77 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 9. 78 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 9. 79 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 41, Rn. 8; s. a. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 5; v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 10; Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 4; dazu § 9 A. 80 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 41, Rn. 8; vgl. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 5. 73

148

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

tungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung sowie zur Haushalts- und Wirtschaftsführung zu erlassen.81 Diese allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung sowie zur vorläufigen und endgültigen Haushalts- und Wirtschaftsführung erlässt das Bundesministerium der Finanzen durch Rundschreiben an die obersten Bundesbehörden und durch Veröffentlichung im Gemeinsamen Ministerialblatt.82 Oberste Bundesbehörden sind die Ministerien, die Bundesbank, der Bundesrechnungshof und die Eigenverwaltungen der Verfassungsorgane.83 Verfassungsorgane sind wiederum diejenigen Staatsorgane, die organisatorisch und funktionell ihre Grundlage in der Verfassung haben, also verfassungsrechtlich abgesichert sind.84 Dabei genügt die Erwähnung in der Verfassung allein nicht, vielmehr müssen diese Organe, zumindest im Wesentlichen, durch die Verfassung ausgestaltet werden und an der Gesamtwillensbildung des Staates beteiligt sein.85 Entsprechend ihrer Bedeutung für das staatliche und politische Leben gehören dazu der Bundestag, der Bundesrat, die Bundesversammlung, der Bundespräsident, die Bundesregierung (Bundeskanzler, Kollegium und Bundesminister), der Gemeinsame Ausschuss gemäß Art. 53a GG und das Bundesverfassungsgericht.86 Eine Sonderregelung zu § 5 BHO bildet § 41 BHO, denn dieser gibt dem Bundesministerium der Finanzen kraft Gesetzes die Kompetenz, Verwaltungsvorschriften zu erlassen und geht mithin der allgemeinen Regelung vor.87 In der Praxis erfolgt daher der Erlass einer haushaltswirtschaftlichen Sperre nach § 41 BHO durch Rundschreiben des Bundesministeriums der Finanzen an die obersten Bundesbehörden.88 Diese sind dann allgemeine Verwaltungsvorschriften zur endgültigen Haushaltsführung.89 IV. Aufhebung Die Aufhebung erfolgt durch die vorherige Zustimmung des Bundesministeriums der Finanzen, welches insofern Herr über die haushaltswirtschaftliche 81 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 5, Rn. 1; v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 5, Rn. 1; Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 5, Rn. 1. 82 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 5, Rn. 1; Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 5, Rn. 1. 83 Ibler, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VI, Art. 87, Rn. 51; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 87, Rn. 1. 84 Maurer, Staatsrecht I, § 12, Rn. 23. 85 Maurer, Staatsrecht I, § 12, Rn. 23. 86 Maurer, Staatsrecht I, § 12, Rn. 23. 87 v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 5, Rn. 3; Mießen, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 5 BHO, Rn. 1. 88 BMF, System der öffentlichen Haushalte, S. 44; vgl. § 5 BHO; Mießen, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 5 BHO, Rn. 1. 89 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 5, Rn. 10; Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 5, Rn. 8.

§ 6 Sperren beim Vollzug des Haushaltsplans

149

Sperre ist und diese bei veränderter Kassenlage auch ohne entsprechenden Antrag wieder aufheben kann.90 Da sich die Kompetenz des Bundesministeriums der Finanzen zur Aufhebung der haushaltswirtschaftlichen Sperre unmittelbar aus dem Wortlaut des § 41 BHO ergibt, ist hier keine Regelung wie in § 36 BHO für die Aufhebung von Sperrvermerken gemäß § 22 BHO erforderlich.91 Die Aufhebung ist ebenso wie der Erlass eine allgemeine Verwaltungsvorschrift zur endgültigen Haushaltsführung und wird durch Rundschreiben und Veröffentlichung im Gemeinsamen Ministerialblatt praktisch umgesetzt.92 Gemäß § 116 II 1 BHO kann das jeweilige Fachministerium auch ohne die vorherige Einwilligung des Bundesministeriums der Finanzen tätig werden,93 „wenn sofortiges Handeln zur Abwendung einer dem Bund drohenden unmittelbar bevorstehenden Gefahr erforderlich ist, das durch die Notlage gebotene Maß nicht überschritten wird und die Einwilligung nicht rechtzeitig eingeholt werden kann“. Allerdings muss dann umgehend nachträglich die Genehmigung des Bundesministeriums der Finanzen eingeholt werden, § 116 II 2 BHO.94 Grundsätzlich sind Sperren wie die haushaltswirtschaftliche Sperre gemäß § 41 BHO auf Dauer angelegt und werden nicht aufgehoben, sodass sie im Ergebnis eine Kürzung bedeuten.95 Sie gelten also i. d. R. bis zum Ende des Haushaltsjahres und werden nur aufgehoben, wenn das Bundesministerium der Finanzen der Ansicht ist, dass sie zur Sicherung des Haushaltsausgleichs nicht mehr erforderlich sind.96 V. Abweichungen in den Landeshaushaltsordnungen97 In einigen Bundesländern orientieren sich die Regelungen zu den haushaltswirtschaftlichen Sperren eher an dem Wortlaut des § 25 HGrG und in anderen eher an dem des § 41 BHO. 90 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 41, Rn. 9; s. a. Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 3. 91 Vgl. Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 36, Rn. 2. 92 Vgl. § 6 A. III. 93 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 41, Rn. 10; s. a. Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, Stand November 2003, § 41, Rn. 3. 94 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 41, Rn. 10; s. a. Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, Stand November 2003, § 41, Rn. 3. 95 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 4.2, § 41, Rn. 3; s. a. v. Lewinski/ Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 12; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 3, § 36 BHO, Rn. 1. 96 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 7; s. a. Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 3. 97 Dazu auch Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 5; Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 41, Rn. 11.

150

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

In Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Niedersachsen, Sachsen und Sachsen-Anhalt entspricht die Regelung des Art./§ 41 LHO (in Hamburg § 43 LHO) weitgehend der des § 25 HGrG. In Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Schleswig-Holstein und Thüringen stimmt die Regelung des § 41 LHO weitgehend mit der des § 41 BHO überein. In § 41 BHO BW wird jedoch nicht das für Finanzen zuständige Ministerium ermächtigt, sondern die Landesregierung. Art. 41 BayHO ermächtigt, nach dem Vorbild des § 25 HGrG, das für Finanzen zuständige Staatsministerium. Gemäß § 41 I 2 LHO Bln. ist die Senatsverwaltung für Finanzen, im Einvernehmen mit der für die Wirtschaft zuständigen Senatsverwaltung, auch zuständig für Maßnahmen nach § 6 I i.V. m. § 14 StabG. Weiterhin stehen in Berlin die Rechte des § 41 I 1 LHO Bln. gemäß § 41 II LHO Bln. auch dem Bezirksamt zu. Schließlich trifft § 41 III LHO Bln. Regelungen zu den Einzelplänen des Abgeordnetenhauses, des Rechnungshofes und des Berliner Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit und überträgt die Zuständigkeit nach Abs. 1 den Präsidenten bzw. dem Berliner Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit. § 41 I 2 LHO Bbg. regelt, dass haushaltswirtschaftliche Sperren nach § 41 I 1 LHO Bbg. nicht für die Einzelpläne des Landtags, des Verfassungsgerichts und des Landesrechnungshofes ausgebracht werden können. § 41 II LHO Bbg. erweitert den Anwendungsbereich des Abs. 1 auf Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen, welche zur Erfüllung der Aufgaben des Landes im Bewilligungszeitraum nicht mehr notwendig i. S. d. § 2 S. 1 LHO Bbg. sind. In Bremen ermächtigt § 41 LHO den „Senat es von der Einwilligung des Senators für Finanzen abhängig [zu] machen, ob Verpflichtungen eingegangen oder Ausgaben geleistet werden“. Hamburg hat mit § 43 LHO Hamb. eine an den § 25 HGrG angelehnte, doch auf die Doppik98 angepasste Regelung erlassen. In § 43 S. 2 LHO Hamb. findet sich eine ähnliche Einschränkung wie in § 41 I 2 LHO Bbg. § 41 S. 2 LHO SH schreibt eine Unterrichtung des Finanzausschusses durch das Finanzministerium vor.

98 Gemäß § 4 I 1 LHO Hamb. wird das Rechnungswesen in Hamburg nach den Grundsätzen der staatlichen doppelten Buchführung (staatliche Doppik) gestaltet.

§ 6 Sperren beim Vollzug des Haushaltsplans

151

B. Konjunkturbedingte Sperre nach § 6 I StabG Dem Wortlaut des § 6 StabG99 nach kann man zwischen konjunkturpolitisch motivierter Bremse/Sperre (§ 6 I StabG) und konjunkturpolitisch motivierter Ausgabenerweiterung (§ 6 II, III StabG) unterscheiden.100 Mit der konjunkturpolitisch motivierten Bremse/Sperre gemäß § 6 I StabG kann das Bundesministerium der Finanzen zur Vermeidung der Nachfrageüberhitzung bspw. Investitionen hinauszögern.101 Die konjunkturpolitisch motivierte Ausgabenerweiterung gemäß § 6 II, III StabG sorgt hingegen dafür, dass die Bundesregierung in einer Rezession zusätzliche Ausgaben genehmigen kann, die aus Rücklagen oder bis zu einer Höhe von 5 Mrd. DM auch aus Krediten finanziert werden können.102 Die weitere Betrachtung bezieht sich nur auf die konjunkturbedingte Sperre, § 6 I StabG.103 Gemäß § 6 I 1 StabG kann bei der Ausführung des Bundeshaushaltsplans „im Falle einer die volkswirtschaftliche Leistungsfähigkeit übersteigenden Nachfrageausweitung104 die Bundesregierung das Bundesministerium der Finanzen ermächtigen, zur Erreichung der Ziele des § 1105 die Verfügung über bestimmte Ausgabemittel, den Beginn von Baumaßnahmen und das Eingehen von Verpflichtungen zu Lasten künftiger Rechnungsjahre von dessen Einwilligung abhängig zu machen“. Die sogenannte konjunkturbedingte Sperre gemäß § 6 I StabG wirkt, wie die haushaltswirtschaftliche Sperre gemäß § 41 BHO, nachträglich, d.h. während des Vollzugs des Haushaltsplans.106 Sie soll bei überhitzter Konjunktur die Nachfrage

99

Ausführlich zu § 6 StabG Stern/Münch/Hansmeyer, StabG, § 6, S. 232 ff. Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel A, S. 150, Rn. 659. 101 Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel A, S. 150, Rn. 659; dazu ausführlich Stern/Münch/Hansmeyer, StabG, § 6, S. 234 ff., insb. 238 ff. 102 Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel A, S. 150, Rn. 659; dazu ausführlich Stern/Münch/Hansmeyer, StabG, § 6, S. 242 ff. 103 Auf die Möglichkeit des Erlasses einer Rechtsverordnung „zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ gemäß § 15 StabG soll hier nicht eingegangen werden. Dazu Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 42; Stern/Münch/Hansmeyer, StabG, § 15, S. 290 ff. 104 Dazu Stern/Münch/Hansmeyer, StabG, § 5, S. 219 f. 105 „1Bund und Länder haben bei ihren wirtschafts- und finanzpolitischen Maßnahmen die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu beachten. 2Die Maßnahmen sind so zu treffen, daß sie im Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung gleichzeitig zur Stabilität des Preisniveaus, zu einem hohen Beschäftigungsstand und außenwirtschaftlichem Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum beitragen.“ 106 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 128; s. a. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 6.2, § 41, Rn. 12; Stern/Münch/Hansmeyer, StabG, § 6, S. 238. 100

152

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

von Seiten der öffentlichen Hand reduzieren,107 um so zur Erreichung der in § 1 StabG normierten Ziele des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts beizutragen.108 Die konjunkturbedingte Sperre soll es also ermöglichen, dass die Haushaltswirtschaft flexibel auf entsprechende Entwicklungen der Konjunktur- und Kassenlage reagieren kann und nicht starr in den einmal beschlossenen Bahnen weiterlaufen muss.109 Demnach hat sie das Ziel, das Haushaltsvolumen zu reduzieren.110 Anders als bei § 41 BHO kann hier das Bundesministerium der Finanzen nicht von sich aus in den planmäßigen Haushaltsvollzug eingreifen, sondern die Bundesregierung kann das Bundesministerium der Finanzen ermächtigen, in Zeiten konjunktureller Überhitzung die Entscheidung der zuständigen Ressorts über die Verfügung bestimmter Ausgabemittel oder Verpflichtungsermächtigungen sowie den Beginn von Baumaßnahmen zu entziehen und an seine Einwilligung zu binden.111 Verfahrensrechtliche Voraussetzung ist, dass die Bundesregierung aufgrund einer gemeinsamen Kabinettsvorlage des Bundesministeriums der Finanzen und des Bundesministeriums der Wirtschaft beschließt, das Bundesministerium der Finanzen zu ermächtigen, bestimmte Sperren anzuordnen.112 Demnach wird das Bundesministerium der Finanzen berechtigt, bestimmte Ausgabeermächtigungen zu sperren, wenn bspw. die Stabilität des Preisniveaus (§ 1 S. 2 StabG) durch Inflation gefährdet ist.113 Dies zeigt, dass sich Sperren i. S. d. § 6 I StabG deutlich in ihrer Zielsetzung und ihrem Verfahren von der haushaltswirtschaftlichen Sperre gemäß § 41 BHO unterscheiden.114 Jedoch bedarf es auch hier zur Aufhebung der Sperre keiner Regelung wie in § 36 BHO, da sich die Zuständigkeit des Bundesministeriums der Finanzen bereits aus § 6 I 1 StabG ergibt.115 Aber auch diese Art der Sperre wird für gewöhnlich nicht aufgehoben, sodass sie im Ergebnis eine Kürzung bedeutet.116 107 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 4.2, § 41, Rn. 12; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 2. 108 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 2; Stern/Münch/Hansmeyer, StabG, § 6, S. 234. 109 Stern/Münch/Hansmeyer, StabG, § 6, S. 233. 110 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 12. 111 Vgl. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 12; Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, Stand November 2003, § 41, Rn. 1; Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 128; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 2; Reus/ Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel A, S. 150, Rn. 659; Stern/ Münch/Hansmeyer, StabG, § 6, S. 234. 112 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 2; s. a. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 12; ausführlich Stern/Münch/Hansmeyer, StabG, § 6, S. 235 f. 113 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 128. 114 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 2; ausführlich Stern/ Münch/Hansmeyer, StabG, § 6, S. 234 f., 238 ff. 115 Vgl. Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 36, Rn. 1; Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 129; Stern/Münch/Hansmeyer, StabG, § 6, S. 241 f.

§ 6 Sperren beim Vollzug des Haushaltsplans

153

Die konjunkturbedingte Sperre gemäß § 6 I StabG hat jedoch keine praktische Bedeutung erlangt.117 Nur in den Jahren 1971 und 1973 hatte das Bundesministerium der Finanzen eine solche Sperre im Haushaltsführungsschreiben angeordnet.118

116 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 4.2; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 36 BHO, Rn. 1; Stern/Münch/Hansmeyer, StabG, § 6, S. 237. 117 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 4.2, § 41, Rn. 12; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 2. 118 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 44; Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 12; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 2; Stern/Münch/Hansmeyer, StabG, § 6, S. 235.

154

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

§ 7 Änderungsvorschläge zu Haushaltssperren auf bundes- und landesrechtlicher Ebene Da die Haushaltssperren, mit Ausnahme der Globalen Minderausgabe1, umfassend gesetzlich geregelt sind, kommen lediglich ein paar redaktionelle Änderungsvorschläge in Betracht. Diese würden die gesetzlichen Vorgaben an die vorherrschende Praxis anpassen und so die Handhabung vereinfachen. So könnte man § 22 BHO dahingehend ändern, dass man in § 22 S. 3 BHO den Haushaltsausschuss des Bundestages aufnimmt.2 § 22 BHO Sperrvermerk (. . .) „3In Ausnahmefällen kann durch Sperrvermerk bestimmt werden, dass die Leistung von Ausgaben oder die Inanspruchnahme von Verpflichtungsermächtigungen der Einwilligung des Haushaltsausschusses des Bundestages bedarf.“

Dementsprechend müsste man dann § 36 BHO dem anpassen. § 36 BHO Aufhebung der Sperre (. . .) „2In den Fällen des § 22 Satz 3 hat das Bundesministerium der Finanzen die Einwilligung des Haushaltsausschusses des Bundestages einzuholen.“

Weiter gilt § 41 BHO auch für Planstellen und andere Stellen, die zunächst nicht besetzt werden sollen.3 Dies ergibt sich anders als bei § 22 BHO nicht aus der VV-BHO zu § 41. Es ist jedoch nicht ersichtlich, warum dies bei § 41 BHO nicht gelten soll.4 Daher könnte man der VV-BHO zu § 41 entsprechend der Nr. 1 VV-BHO zu § 22 eine Nummer 4 hinzufügen. Zu § 41: (. . .) „4Die Vorschrift ist auf Planstellen und andere Stellen, die aus besonderen Gründen zunächst nicht besetzt werden sollen, entsprechend anzuwenden.“

Schließlich könnte man zur Klarstellung, dass § 41 BHO auch für andere oberste Bundesbehörden gilt,5 der VV-BHO zu § 41 ähnlich der Nr. 2 VV-BHO zu § 119 noch eine Nummer 5 hinzufügen.

1 2 3 4 5

Dazu § 5 C. VI. § 4 C. II. 1. b). § 6 A. I. § 6 A. I. § 6 A. I.

§ 7 Änderungsvorschläge zu Haushaltssperren

155

Zu § 41: (. . .) „5Die Vorschrift umfasst neben den Bundesministerien auch die anderen obersten Bundesbehörden, die nicht zur Bundesregierung gehören (Bundestag, Bundesrat, Bundespräsident, Bundesverfassungsgericht und Bundesrechnungshof).“

156

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

§ 8 Weitere Instrumente zur Kontrolle des Haushalts Neben den Haushaltssperren, die während der Aufstellung des Haushaltsplans oder erst während des Vollzugs desselbigen ausgebracht werden, gibt es noch andere Instrumente, mit denen der Haushalt und sein Vollzug kontrolliert werden können. Auf diese Instrumente soll jedoch nur überblickartig eingegangen werden. Dazu zählen zum einen die Rationalisierung von Kassenmitteln gemäß § 43 BHO (A.) und der Nachtragshaushaltsplan gemäß § 33 BHO (B.). Auf die besonderen Verfahren wie den Nothaushalt gemäß Art. 111 GG und die über- und außerplanmäßigen Ausgaben gemäß Art. 112 GG soll im Rahmen dieser Bearbeitung nicht eingegangen werden.1 Auf kommunaler Ebene wird in diesem Zusammenhang noch überblickartig auf das Haushaltssicherungskonzept eingegangen.2 Auf der Bundes- und Landesebene existiert ein solches haushaltsrechtliches Instrument nicht. Es besteht lediglich die Möglichkeit von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zum Zwecke der Haushaltssanierung im Rahmen des Bund-Länder-Finanzausgleichs.3 Darauf soll jedoch im Rahmen dieser Arbeit nicht eingegangen werden.

A. Rationalisierung von Kassenmitteln, § 43 BHO Das Bundesministerium der Finanzen verfügt mit der Rationalisierung von Kassenmitteln gemäß § 43 I BHO4 über ein weiteres Steuerungsmittel der Ausgabenwirtschaft.5 Danach weist das Bundesministerium der Finanzen den jeweils zuständigen Behörden für jeden Zeitraum die zur Verfügung stehenden Betriebsmittel6 zu.7

1 Siehe dazu Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 67 ff.; Kisker, Staatshaushalt, HStR IV, 21999, § 89, Rn. 40 ff.; Klein, Funktionsstörungen in der Staatsorganisation, HStR XII, 32014, § 279, Rn. 41 ff.; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 13, § 14; Stern, Staatsrecht II, S. 1226 ff.; Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 411 ff.; dazu schon Vialon, Haushaltsrecht, Teil D, § 33 RHO, Rn. 1 ff. 2 Dazu § 17 B. 3 Dazu Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel A, S. 79 ff., Rn. 389 ff. 4 Ausführlich dazu Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 43, Rn. 1 ff.; Knörzer, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 43 BHO, Rn. 1 ff.; Schuy/Raack, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 43, Rn. 1 ff., zum Landesrecht Rn. 8. 5 Stern/Münch/Hansmeyer, StabG, § 6, S. 235. 6 „Betriebsmittel sind Mittel, die von den obersten Bundesbehörden benötigt werden, um für einen bestimmten Zeitraum die notwendigen Auszahlungen leisten zu können.“, so Schuy/Raack, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 43, Rn. 4. 7 Stern/Münch/Hansmeyer, StabG, § 6, S. 235.

§ 8 Weitere Instrumente zur Kontrolle des Haushalts

157

§ 43 I BHO stellt also sicher, dass die Zahlungen der veranschlagten Haushaltsmittel8 nur im Rahmen der zur Verfügung stehenden Kassenmittel9 geleistet werden.10 Das Bundesministerium der Finanzen wird dazu ermächtigt, den Bewirtschaftern einen bestimmten Auszahlungsrahmen innerhalb eines Zeitraums zur Verfügung zu stellen.11 Die Betriebsmittelzuweisung nach § 43 I BHO regelt demnach allein die Kassentransaktionen unter Liquiditätsgesichtspunkten, d.h. die Kassenausgänge werden auf die vorhandenen Kassenbestände abgestimmt.12 Sie ist die Grundlage für die Liquiditätsplanung des Bundes.13 Laut Knörzer beruht § 43 I BHO jedoch auf einem mittlerweile überholten Verständnis der Ausgabenbewirtschaftung.14 § 43 I BHO geht von einem System der zweistufigen Auszahlungsermächtigung aus, wobei die erste Stufe die Veranschlagung von Ausgabeermächtigungen im Haushaltsplan ist und die zweite Stufe eine der Höhe und dem Zeitraum nach begrenzte Ermächtigung durch das Bundesministerium der Finanzen.15 Die Ermächtigung des Bundesministeriums der Finanzen darf dann nur im Rahmen der zur Verfügung stehenden Kassenmittel erfolgen.16 Da sich die in § 43 I BHO vorgesehene Systematik der zweistufigen Auszahlungsermächtigung als nicht praktikabel erwiesen hat, hat das Bundesministerium der Finanzen schon 1984 die Ressorts ermächtigt, Betriebsmittel in Höhe des notwendigen Bedarfs in Anspruch zu nehmen.17 Daher ergibt sich seit 2010 aus der Nr. 1 VV-BHO zu § 4318 nun, dass die obersten Bundesbehörden allgemein

8 „Haushaltsmittel sind die im Haushaltsplan nach Ansatz und Zweckbestimmung enthaltenen Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen aber auch Planstellen und Stellen.“, so Schuy/Raack, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 43, Rn. 2. 9 „Kassenmittel sind die Geldmittel (Buchgeld und Bargeld), die zur Leistung der Auszahlungen notwendig sind.“, so Schuy/Raack, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 43, Rn. 3. 10 Schuy/Raack, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 43, Rn. 1. 11 Schuy/Raack, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 43, Rn. 1. 12 Stern/Münch/Hansmeyer, StabG, § 6, S. 235. 13 Schuy/Raack, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 43, Rn. 1. Zur Liquiditätsplanung Knörzer, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 43 BHO, Rn. 3. 14 Ausführlich Knörzer, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 43 BHO, Rn. 1; so auch v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 43, Rn. 2. 15 Knörzer, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 43 BHO, Rn. 1. 16 Knörzer, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 43 BHO, Rn. 1. 17 Knörzer, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 43 BHO, Rn. 1. 18 „Die obersten Bundesbehörden sind ermächtigt, im Rahmen der verfügbaren Ausgabeermächtigungen die notwendigen Auszahlungen leisten zu lassen.“

158

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

dazu ermächtigt sind, Zahlungen im Rahmen der verfügbaren Ausgabeermächtigungen anordnen zu dürfen.19 § 43 I BHO ist kein konjunkturpolitisches Instrument, d.h. für konjunkturpolitische Eingriffe während des Haushaltsjahres gilt die Sonderregelung des § 6 I StabG.20

B. Nachtragshaushaltsplan, § 33 BHO Der Nachtragshaushaltsplan gemäß § 33 BHO21 ist eine Sonderform der Haushaltsgesetzgebung und dient der Änderung, insbesondere der Aktualisierung des ursprünglichen Haushalts.22 Der Nachtragshaushalt sichert das Budgetrecht des Parlaments auch während des Haushaltsvollzugs.23 Die Möglichkeit und das Verfahren des Nachtragshaushalts sind verfassungsrechtlich auf Art. 110 III 1 Var. 2 GG gegründet.24 Bei einem Nachtragshaushaltsgesetz handelt es sich also um ein Änderungsgesetz, welches nur das Haushaltsgesetz bzw. den durch das Haushaltsgesetz festgestellten Haushaltsplan betreffen kann.25 Das Nachtragshaushaltsgesetz kann zum einen einzelne Ausgabenansätze oder Verpflichtungsermächtigungen in ihren Beträgen verändern, zum anderen können auch völlig neue Einnahmen oder Ausgabeermächtigungen, Verpflichtungsermächtigungen sowie Planstellen und andere Stellen ausgebracht und die Kreditermächtigungen geändert werden.26 Auch der Nachtragshaushaltsplan durchläuft das Verfahren der Haushaltsgesetzgebung, aber später als der ursprüngliche Haushaltsplan und zwar nachträglich, wenn der ursprüngliche Haushaltsplan bereits „steht“, jedoch noch vor Ablauf des Haushaltsjahres, § 33 S. 2 BHO.27 § 33 S. 2 BHO besagt, dass der Entwurf des Nachtragshaushalts bis zum Ende des Haushaltsjahres einzubringen ist, betrachtet man jedoch den Charakter des Haushaltsgesetzes als Zeitgesetz, 19 Schuy/Raack, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 43, Rn. 1; s. a. Knörzer, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 43 BHO, Rn. 1; ausführlicher zur VV-BHO zu § 43 Knörzer, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 43 BHO, Rn. 1. 20 Stern/Münch/Hansmeyer, StabG, § 6, S. 235. 21 Zum Landesrecht Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 4. 22 Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 65; s. a. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 33, Rn. 1; Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 121; v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 33, Rn. 3; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 1. 23 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 33, Rn. 1.1. 24 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 1; vgl. schon Vialon, Haushaltsrecht, Teil C, Art. 110 GG, Rn. 17. 25 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 1; vgl. v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 33, Rn. 4. 26 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 1. 27 Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 65; s. a. Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 1; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 2.

§ 8 Weitere Instrumente zur Kontrolle des Haushalts

159

dann muss der Nachtragshaushalt auch noch im jeweiligen Haushaltsjahr in Kraft treten.28 Denn mit Ablauf des Haushaltsjahres, fiele der zu ändernde Gegenstand weg.29 Der Nachtragshaushaltsplan ist eine Änderungsvorlage i. S. d. Art. 110 III GG, zu denen der Bundesrat innerhalb von drei Wochen Stellung nehmen kann.30 Zudem verlangt § 33 S. 1 BHO, dass die Nachtragshaushaltsvorlagen entsprechend den für die Haushaltsaufstellung geltenden Regelungen erstellt und vorgelegt werden.31 Der ursprüngliche Haushaltsplan und der Nachtragshaushaltsplan verschmelzen zu einer Einheit, sodass der Grundsatz der Einheit des Haushaltsplans32 gewahrt wird.33 Da der Nachtragshaushaltsplan jedoch ein neues Haushaltsgesetzgebungsverfahren durchlaufen muss, scheut die Praxis diese Prozedur.34 Im Folgenden sollen kurz die Voraussetzungen für die Aufstellung von Nachtragshaushalten (I.) und das Gesetzgebungsverfahren für Nachtragshaushaltsgesetze (II.) dargestellt werden. I. Voraussetzungen für die Aufstellung von Nachtragshaushalten § 33 BHO beinhaltet keine materiellen Voraussetzungen, die eine Nachtragsvorlage der Bundesregierung erforderlich werden lassen.35 Es steht grundsätzlich im pflichtgemäßen Ermessen der Bundesregierung, einen Nachtrag aufzustellen.36 In inhaltlicher und zeitlicher Hinsicht wäre eine Ermessensgrenze allenfalls überschritten, wenn der ursprüngliche Haushaltsplan „wegen vorhersehbar realitätsfremder Ansätze verfassungswidrig“ 37 ist und die Bundesregierung untätig bliebe.38 28

Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 1. Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 1. 30 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 1. 31 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 1, ausführlich Rn. 3; s. a. v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 33, Rn. 1; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 2; § 8 B. II. 32 Vgl. Art. 110 I 1 Hs. 1 GG; § 8 I HGrG; § 11 I BHO. 33 Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 65; vgl. Kisker, Staatshaushalt, HStR IV, 21999, § 89, Rn. 67; Vialon, Haushaltsrecht, Teil D, § 21 RHO, Rn. 10. 34 Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 65; vgl. Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 122. 35 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 3; vgl. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 33, Rn. 4. 36 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 3. 37 BVerfGE 119, 96 (129); v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 33, Rn. 9. 38 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 3. 29

160

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Erforderlich ist ein Nachtragshaushalt, wenn für die Erreichung der im Haushaltsplan angestrebten Zwecke wesentlich mehr Mittel benötigt werden als bisher vorgesehen, wenn neue Aufgaben finanziert werden müssen, für die bisher noch gar keine Mittel veranschlagt waren,39 oder wenn im Haushaltsplan überzählig Mittel zur Verfügung stehen, die nicht benötigt werden. Diese verschiedenen Ursachen können sowohl alternativ als auch kumulativ auftreten. Zu beachten, ist das Verhältnis zu dem besonderen Verfahren für über- und außerplanmäßige Ausgaben gemäß Art. 112 GG. Denn Art. 112 GG i.V. m. § 37 BHO ermächtigt das Bundesministerium der Finanzen, im Verlauf des Haushaltsjahres auftretende unvorhergesehene und unabweisbare Bedürfnisse ohne parlamentarische Bewilligung durch die Einwilligung in über- oder außerplanmäßige Ausgaben zu finanzieren.40 Da Art. 112 GG i.V. m. § 37 BHO eine einfacher zu handhabende Möglichkeit darstellen, solchen Mehraufwand zu finanzieren, wurde davon früher großzügig Gebrauch gemacht.41 Diese großzügige Handhabung des Notbewilligungsrechts hat das BVerfG dann aber in den 1970er Jahren eingeschränkt42 und für die Aufstellung von Nachtragshaushalten neue Maßstäbe gesetzt, um so eine Schmälerung des parlamentarischen Budgetbewilligungsrechts zu vermeiden.43 Die Bundesregierung ist verfassungsrechtlich dazu verpflichtet, einen Nachtragshaushalt vorzulegen, wenn sich die Haushaltsansätze als unzureichend erweisen oder sich sachliche Bedürfnisse ergeben, die das Haushaltsgesetz überhaupt nicht berücksichtigt hat.44 Dies berücksichtigend regelt § 37 I 3 BHO, dass ein Bedarf insbesondere nicht als unabweisbar anzusehen ist, „wenn nach Lage des Einzelfalles ein Nachtragshaushaltsgesetz rechtzeitig herbeigeführt oder die Ausgabe bis zum nächsten Haushaltsgesetz zurückgestellt werden kann“.45 § 37 I 4 BHO regelt dann wiederum, wann es eines Nachtragshaushalts nicht bedarf.46 39 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 2; dazu auch Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 3; ähnlich schon Vialon, Haushaltsrecht, Teil C, Art. 110 GG, Rn. 17. 40 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 2; vgl. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 33, Rn. 1.2; Kisker, Staatshaushalt, HStR IV, 21999, § 89, Rn. 45 f. 41 Vgl. Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 2; Kisker, Staatshaushalt, HStR IV, 21999, § 89, Rn. 46; v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 33, Rn. 6; Stern, Staatsrecht II, S. 1226 f. 42 BVerfGE 45, 1 (1 ff.). 43 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 2; s. a. Kisker, Staatshaushalt, HStR IV, 21999, § 89, Rn. 46; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 3; Stern, Staatsrecht II, S. 1226 f. 44 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 2; v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 33, Rn. 9; dazu schon Vialon, Haushaltsrecht, Teil C, Art. 110 GG, Rn. 17, Teil D, § 22 RHO, Rn. 23; BVerfGE 45, 1 (34). 45 Vgl. Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 2; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 3.

§ 8 Weitere Instrumente zur Kontrolle des Haushalts

161

II. Gesetzgebungsverfahren für Nachtragshaushalte Der Zeitpunkt des Beginns für das Nachtragshaushaltsgesetzgebungsverfahren ergibt sich schon aus dem Wortlaut des Nachtragshaushalts, d.h. der Entwurf für den Nachtragshaushaltsplan kann erst „nachträglich“ vorgelegt werden, wenn also der Gesetzgeber den Haushaltsplan durch Haushaltsgesetz festgestellt hat.47 Ist das Haushaltsgesetzgebungsverfahren noch nicht abgeschlossen, dann kommt eine Ergänzung des Entwurfs des Haushaltsplans gemäß § 32 BHO in Betracht.48 Liegen die Voraussetzungen für den Erlass eines Nachtragshaushalts vor,49 dann muss die Bundesregierung prüfen, ob die Durchführung eines Nachtragshaushaltsverfahrens zeitlich möglich ist.50 Kommt die Bundesregierung zu dem Schluss, dass die rechtzeitige Durchführung des Nachtragshaushaltsverfahrens unmöglich ist, dann muss sie prüfen, ob die Mehrausgaben bis zum nächsten Haushaltsjahr aufgeschoben werden können oder ob das Bundesministerium der Finanzen den dringenden Mehrbedarf ohne parlamentarische Beteiligung im Rahmen des Art. 112 GG i.V. m. § 37 BHO bewilligen kann.51 § 33 S. 1 BHO ordnet die entsprechende Anwendung der Teile I und II auf Nachtragshaushalte an, d.h. im Gesetzgebungsverfahren gelten die gleichen Regeln wie bei der Vorlage des Haushaltsplanentwurfs.52 Dies schließt auch § 32 BHO mit ein, sodass es auch möglich ist, zu einem Nachtragshaushaltsentwurf eine Ergänzungsvorlage einzubringen.53 46 Zu weiteren Konstellationen, in denen es eines Nachtragshaushalts nicht bedarf Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 2. 47 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 3; s. a. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 33, Rn. 5; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 1. 48 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 3; dazu auch Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 33, Rn. 2; Heintzen, Staatshaushalt, HStR V, 32007, § 120, Rn. 65; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 1. Allgemein zum Ergänzungs- und Nachtragshaushalt und deren Abgrenzung zueinander Vialon, Haushaltsrecht, Teil C, Art. 110 GG, Rn. 17. 49 § 8 B. I.; Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 3; s. a. Stern, Staatsrecht II, S. 1244. 50 Dazu ausführlicher Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 3. 51 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 3; s. a. Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 2 f. 52 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 33, Rn. 3; Dommach, in: Eibelshäuser/ Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 3; v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 33, Rn. 6; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 2; Stern, Staatsrecht II, S. 1211 f. 53 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 2; vgl. v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 33, Rn. 5.

162

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Zeichnet sich innerhalb eines Einzelplans ein Mehrbedarf ab, der einer zusätzlichen Bewilligung durch den Haushaltsgesetzgeber bedarf, dann legt die für den Einzelplan verantwortliche Stelle dem Bundesministerium der Finanzen54 und dem Bundesrechnungshof55 einen entsprechenden Voranschlag vor.56 Das Bundesministerium der Finanzen erstellt dann einen Entwurf des Nachtragshaushalts57 und legt diesen der Bundesregierung zur Beschlussfassung vor58.59 Der Entwurf des Nachtragshaushalts ist zudem gleichzeitig mit der Zuleitung an den Bundesrat beim Bundestag einzubringen.60 Das sich anschließende parlamentarische Verfahren weist dann allerdings Besonderheiten auf.61 Der Nachtragshaushalt kann das Haushaltsvolumen erhöhen, umschichten oder mindern.62 Das Initiativrecht für den Nachtragshaushaltsplan liegt allein bei der Bundesregierung, d.h. aus dem Bundesrat oder aus der Mitte des Bundestages kann kein Nachtragshaushaltsplan eingebracht werden.63 Die Bundesregierung muss den Entwurf unter gleichzeitiger Zuleitung an den Bundesrat vor dem Ende des Haushaltsjahres64 beim Bundestag so rechtzeitig einbringen65, dass über den Nachtragshaushaltsplan noch vor Jahresende entschieden werden kann.66 Sonst könnten die entsprechenden Buchungen nicht mehr vorgenommen werden.67 Da es sich bei Nachtragshaushaltsvorlagen um Eilvorlagen handelt, gelten zur Verfahrensbeschleunigung verkürzte Fristen, sodass die Frist für eine Stellungnahme des Bundesrates nicht gemäß Art. 110 III GG sechs Wochen nach der Zuleitung der Vorlage beträgt, sondern nur drei Wochen.68 Dies gilt im Interesse der

54

Vgl. § 27 I 1 BHO. Vgl. § 27 II 1 BHO. 56 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 3. 57 Vgl. §§ 27, 28 BHO. 58 Vgl. § 29 BHO. 59 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 3; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 2. 60 Art. 110 III GG i.V. m. § 30 BHO; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 2. 61 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 2. 62 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 3; s. a. Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 1. 63 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 3; vgl. Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 1, Rn. 34 f.; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 2. 64 Vgl. § 33 S. 2 BHO. 65 Vgl. § 30 BHO. 66 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 3. 67 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 3. 68 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 3; v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 33, Rn. 6; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 2. 55

§ 8 Weitere Instrumente zur Kontrolle des Haushalts

163

Beschleunigung des Gesetzgebungsverfahrens.69 Aus diesem Grund finden sich in der Geschäftsordnung des Bundestages besondere Regelungen für Nachtragshaushaltsgesetze, da die Erfahrung gezeigt hat, dass sich die Erforderlichkeit von Nachträgen zumeist erst in der zweiten Jahreshälfte herausstellt und der Zeitbedarf von der Aufstellung bis zum Inkrafttreten des Änderungsgesetzes auch bei der Ausschöpfung von Beschleunigungsmöglichkeiten mit zwei bis drei Monaten zu veranschlagen ist.70 Ist die Nachtragshaushaltsvorlage beim Bundestag eingebracht worden, kann der Präsident des Bundestages auf Vorschlag des Ältestenrates die Vorlage ohne erste Beratung unmittelbar dem Haushaltsausschuss überweisen, damit dieser sofort mit den Beratungen beginnen kann.71 Der Haushaltsausschuss hat die Nachtragshaushaltsvorlagen spätestens innerhalb der auf den Eingang der Stellungnahme des Bundesrates folgenden Sitzungswoche zu beraten.72 Der Bericht des Haushaltsausschusses ist dann auf die Tagesordnung der nächsten Sitzung des Bundestages zu setzen.73 Hat der Haushaltsausschuss seine Beratungen nicht innerhalb der Frist abgeschlossen, ist die Vorlage ohne dessen Bericht auf die Tagesordnung der nächsten Sitzung des Bundestages zu setzen.74 Für Nachtragshaushaltsvorlagen genügt eine abschließende Beratung im Bundestagsplenum, die frühestens drei Wochen nach der Zuleitung an denselben erfolgen kann, es sei denn, die Stellungnahme des Bundesrates geht vorzeitig ein.75 Das weitere Verfahren richtet sich nach Art. 77, 78, 82 GG.76 Beachtet werden muss dabei, dass es das einzige Ziel des Nachtragshaushalts ist, die parlamentarische Bewilligung zur Deckung eines nachträglichen Mehrbedarfs einzuholen.77 Der Nachtragshaushalt darf nicht dazu genutzt werden, den bisherigen Haushaltsplan auf den neuesten Stand zu bringen, da eine solche Ge-

69 v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 33, Rn. 6; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 2. 70 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 2; s. a. Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 3. 71 § 95 I 6 GOBT; Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 3; v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 33, Rn. 6. 72 § 95 IV 1 GOBT. 73 § 95 IV 2 GOBT. 74 § 95 IV 3 GOBT. 75 § 78 I 2 GOBT i.V. m. § 95 I 6, II GOBT; Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 3. 76 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 3. Genaueres zu Feststellungsklauseln des Bundes bei Nachtragshaushalten Dommach, in: Eibelshäuser/ Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 3 sowie Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 4. 77 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 3; vgl. Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 3.

164

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

samtaktualisierung zu einer zeitlichen Verzögerung führen würde, die im Nachtragsgesetzgebungsverfahren gerade verhindert werden soll.78 Dem Grunde nach hat das Bundesministerium der Finanzen für den Entwurf des Nachtragshaushaltsplans dem Haushaltsgesetzgeber einen aktualisierten Bericht vorzulegen, aus dem sich der neueste Stand und die voraussichtliche veränderte Entwicklung der Finanzwirtschaft sowie ihre Auswirkungen auf die gesamtwirtschaftliche Entwicklung ergeben.79 Dies ist jedoch in der bisherigen Staatspraxis eher unüblich, da sich die Nachträge auf wenige Segmente des Haushalts beschränken, der Finanzbericht aber eine umfassende Behandlung der finanziellen Situation des Bundes beinhalten soll und so in „entsprechender“ Anwendung der Verfahrensregelungen des Teil I der BHO von der Vorlage eines solchen Berichts abgesehen werden kann.80 Ist das Nachtragshaushaltsgesetz in Kraft getreten, gelten Haushaltsgesetz und Haushaltsplan in der geänderten Fassung bis zum Jahresende weiter und werden gemäß §§ 34 ff. BHO bewirtschaftet.81 Auch die Rechnungslegung erfolgt für den einheitlichen, durch den Nachtrag geänderten Haushalt.82 Das Inkrafttreten des Nachtragshaushalts wird i. d. R. auf den Anfang des Haushaltsjahres datiert, sodass es durch die Rückwirkung der Änderung entbehrlich ist, zwischen verschiedenen Geltungsphasen des ursprünglichen Haushalts und des Nachtrags zu unterscheiden.83

78 Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 3; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 3. 79 Vgl. § 31 BHO i.V. m. § 33 S. 1 BHO; Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 33, Rn. 3. 80 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 2. 81 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 2. 82 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 2; so schon Vialon, Haushaltsrecht, Teil D, § 21 RHO, Rn. 10. 83 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 33 BHO, Rn. 2.

§ 9 Rechtsschutz gegen Haushaltssperren

165

§ 9 Rechtsschutz gegen Haushaltssperren Schließlich gilt es zu erläutern, ob und wie von der Haushaltssperre betroffene Stellen gegen diese vorgehen können. Dafür werden die Möglichkeiten des außergerichtlichen (A.) und des gerichtlichen Rechtsschutzes (B.) betrachtet.

A. Außergerichtlicher Rechtsschutz Als außergerichtlicher Rechtsschutz kommt nur § 116 I 2 bis 4 BHO in Betracht.1 Die Sätze 2 bis 4 des § 116 I BHO betreffen die Fälle, in denen nach der Bundeshaushaltsordnung Maßnahmen von der Ausübung von Befugnissen des Bundesministeriums der Finanzen abhängig sind, z. B.: §§ 36, 41 BHO.2 Gemäß § 116 I 2 Hs. 1 BHO kann der für den Einzelplan zuständige Bundesminister wegen einer ablehnenden Entscheidung des Bundesministeriums der Finanzen die Bundesregierung anrufen. Diese entscheidet dann anstelle des Bundesministeriums der Finanzen endgültig, § 116 I 2 Hs. 2 BHO. Hiergegen hat der Bundesminister der Finanzen wiederum ein Widerspruchsrecht, § 116 I 3 BHO. Das Nähere zu diesem Widerspruchsrecht regelt dann die Geschäftsordnung der Bundesregierung, § 116 I 4 BHO. Die entsprechende Regelung in eben dieser Geschäftsordnung trifft § 26 I GOBReg. Wird in dem in § 116 I 3 BHO gesetzlich geregeltem Fall Widerspruch seitens des Bundesministers der Finanzen eingelegt, dann wird „über die Angelegenheit in einer weiteren Sitzung der Bundesregierung erneut“ abgestimmt, § 26 I 2 GOBReg. Gemäß § 26 I 3 GOBReg muss die „Durchführung der Angelegenheit, der der Bundesminister der Finanzen widersprochen hat, [. . .] unterbleiben, wenn sie nicht in der neuen Abstimmung in Anwesenheit des Bundesministers der Finanzen oder seines Vertreters von der Mehrheit sämtlicher Bundesminister beschlossen wird und der Bundeskanzler mit der Mehrheit gestimmt hat“. Dieses gesetzliche Widerspruchsrecht des Bundesministers der Finanzen sichert die Primärentscheidung des für den Haushalt verantwortlichen Ministers und gewährleistet, dass sich Ressortinteressen nicht ohne weiteres gegen das finanzielle Gesamtinteresse durchsetzen.3

1 Dazu Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 116, Rn. 4–4.2; Engels, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 116, Rn. 5; v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 116, Rn. 2; Piduch, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 116 BHO, Rn. 1; Stern/ Münch/Hansmeyer, StabG, § 6, S. 239 f. 2 Engels, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 116, Rn. 1; Piduch, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 116 BHO, Rn. 1; vgl. auch Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 36, Rn. 2.1, § 41, Rn. 5; Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 22, Rn. 3, § 36, Rn. 2, § 41, Rn. 4; Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 36, Rn. 3, § 41, Rn. 8. 3 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 116, Rn. 4.2; Piduch, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 116 BHO, Rn. 1.

166

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Diese Möglichkeit der Einschaltung der Bundesregierung nach § 116 I 2 BHO haben dem Wortlaut nach nur die Bundesminister, nicht die obersten Bundesbehörden.4 Dem kann jedoch im Hinblick auf Nr. 2 VV-BHO zu § 119 nicht gefolgt werden,5 sodass auch die obersten Bundesbehörden die Möglichkeit haben, gemäß § 116 I 2 BHO die Bundesregierung anzurufen. Zudem ist die Bedeutung des § 116 I BHO doch eher als fraglich anzusehen.6 Denn gerade im Rahmen einer haushaltswirtschaftlichen Sperre gemäß § 41 BHO wird das Benehmen mit den betreffenden Ressorts i. d. R. durch eine Unterrichtung der Ressorts im Kabinett auf der Grundlage einer kurzfristig zugeleiteten Kabinettsvorlage hergestellt.7 So wird zum einen die politische Ebene unmittelbar eingebunden und nicht etwa durch längere Vorwarnungen der Erfolg der Sperre gefährdet.8 Zum anderen bewirkt dies, dass schon eine politische Abstimmung über die Sperre stattgefunden hat und so die Stellung eines Antrags nach § 116 I 2 BHO eher unwahrscheinlich ist.9 Zudem kommt es aufgrund der starken Stellung des Bundesministeriums der Finanzen im Kabinett in der Praxis eher selten vor, dass ein Bundesminister von der Möglichkeit Gebrauch macht, gegen das Bundesministerium der Finanzen die Entscheidung der Bundesregierung einzuholen.10

B. Gerichtlicher Rechtsschutz Abschließend bleibt zu klären, ob und wie die von der Haushaltssperre betroffenen Stellen gerichtlich gegen diese vorgehen können. Im Haushaltsgrundsätzegesetz und in der Bundeshaushaltsordnung finden sich dazu keine Regelungen. In Betracht kommen daher nur die im Grundgesetz geregelten Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht. Dabei sollen im Folgenden zum einen der Verfassungsorganstreit gemäß Art. 93 I Nr. 1 GG i.V. m. §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG11 4

Vgl. Dommach, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 36, Rn. 2. s. Ausführungen bei § 6 A. I. 6 Vgl. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 5. 7 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 5. 8 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 5. 9 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 5; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 1. 10 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 116, Rn. 4.2. 11 Vgl. auf der Ebene der Länder Art. 68 I 2 Nr. 1, II Nr. 1 LV BW, §§ 8 I Nr. 1, 44 ff. VerfGHG BW; Art. 64 Verf. Bay., Art. 2 Nr. 4, 49 VerfGHG Bay.; Art. 113 Nr. 1 Verf. Bbg., §§ 12 Nr. 1, 35 ff. VerfGGBbg.; Art. 131 I, II Verf. Hess., §§ 15 Nr. 4, 42 StGHG Hess.; Art. 53 Nr. 1 Verf. MV, §§ 11 I Nr. 1, 36 ff. LVerfGG MV; Art. 54 Nr. 1 Verf. Nds., §§ 8 Nr. 6, 30 StGHG Nds.; Art. 75 Nr. 2 Verf. NRW, §§ 12 Nr. 5, 43 ff. VerfGHG NRW; Art. 130 I Verf. RP, §§ 2 Nr. 1 lit. a, 23 ff. VerfGHG RP; Art. 97 Nr. 1 Verf. Saarl., §§ 9 Nr. 5, 39 ff. VerfGHG Saarl.; Art. 81 I Nr. 1 Sächs. Verf., §§ 7 Nr. 1, 17 ff. Sächs. VerfGHG; Art. 75 Nr. 1 Verf. LSA, §§ 2 Nr. 2, 35 ff. LVerfGG LSA; Art. 51 II Nr. 1 Verf. SH, §§ 3 Nr. 1, 35 ff. LVerfGG SH; Art. 80 I Nr. 3 Verf. Thür., §§ 11 Nr. 3, 38 ff. ThürVerfGHG. 5

§ 9 Rechtsschutz gegen Haushaltssperren

167

(I.) und zum anderen die abstrakte Normenkontrolle gemäß Art. 93 I Nr. 2 GG i.V. m. §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG12 (II.) betrachtet werden. I. Verfassungsorganstreit, Art. 93 I Nr. 1 GG i.V. m. §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG Zunächst besteht die Möglichkeit eines Verfassungsorganstreits gemäß Art. 93 I Nr. 1 GG i.V. m. §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG.13 Dieses Verfahren dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen und ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis14, nicht jedoch der davon losgelösten Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns.15 Beim Verfassungsorganstreit handelt es sich um eine subjektive Parteistreitigkeit, d.h. es ist ein kontradiktorisches Verfahren, welches eine konkrete Maßnahmekontrolle ermöglicht.16 Er ist keine objektive Beanstandungsklage.17 Gegenstand des Verfassungsorganstreits ist die Frage, ob das beanstandete Verhalten des Antragsgegners grundgesetzliche Rechtspositionen des Antragstellers beeinträchtigt hat.18 Dazu sollen zunächst kurz, ähnlich einer Zulässigkeitsprüfung, die Parteifähigkeit (1.), der Antragsgegenstand (2.) und die Antragsbefugnis (3.) betrachtet werden. Im Anschluss folgt eine materielle Betrachtung (4.), ähnlich einer Begründetheitsprüfung. 12 Vgl. auf der Ebene der Länder Art. 68 I 2 Nr. 2, II Nr. 2 LV BW, §§ 8 I Nr. 2, 48 ff. VerfGHG BW; Art. 113 Nr. 2 Verf. Bbg., §§ 12 Nr. 2, 39 ff. VerfGGBbg.; Art. 131 I, II Verf. Hess., §§ 15 Nr. 3, 39 ff. StGHG Hess.; Art. 53 Nr. 2 Verf. MV, §§ 11 I Nr. 2, 40 ff. LVerfGG MV; Art. 54 Nr. 3 Verf. Nds., §§ 8 Nr. 8, 33 f. StGHG Nds.; Art. 75 Nr. 3 Verf. NRW, §§ 12 Nr. 6, 47 ff. VerfGHG NRW; Art. 130 I Verf. RP, §§ 2 Nr. 1 lit. a, 23 ff. VerfGHG RP; Art. 97 Nr. 2 Verf. Saarl., §§ 9 Nr. 6, 43 ff. VerfGHG Saarl.; Art. 81 I Nr. 2 Sächs. Verf., §§ 7 Nr. 2, 21 ff. Sächs. VerfGHG; Art. 75 Nr. 3 Verf. LSA, §§ 2 Nr. 4, 39 ff. LVerfGG LSA; Art. 51 II Nr. 2 Verf. SH, §§ 3 Nr. 2, 39 ff. LVerfGG SH; Art. 80 I Nr. 4 Verf. Thür., §§ 11 Nr. 4, 42 ff. ThürVerfGHG. 13 Ausführlich zum Organstreitverfahren Grote, Verfassungsorganstreit. Allgemein zum haushaltsrechtlichen Organstreit Grote, Verfassungsorganstreit, S. 228 ff.; Löwer, Zuständigkeiten und Verfahren des Bundesverfassungsgerichts, HStR III, 32005, § 70, Rn. 8 ff.; Schlaich/Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, Rn. 79 ff. 14 Zur Abgrenzung der Kompetenzsphären von Regierung und Parlament im Interorganstreit Grote, Verfassungsorganstreit, S. 221 ff. 15 Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 64, Rn. 10; Hömig, in: Hömig/Wolff, GG, Art. 93, Rn. 6; Meyer, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 93, Rn. 25; BVerfGE 68, 1 (69 ff. insb. 73); 104, 151 (193 f.); 126, 55 (67 f.); ausführlich Grote, Verfassungsorganstreit, S. 92 ff., 132. 16 Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 64, Rn. 10; vgl. Löwer, Zuständigkeiten und Verfahren des Bundesverfassungsgerichts, HStR III, 32005, § 70, Rn. 13 f.; BVerfGE 126, 55 (67). 17 BVerfGE 126, 55 (68). 18 Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 64, Rn. 10.

168

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

1. Parteifähigkeit Gemäß § 63 BVerfGG sind „der Bundespräsident, der Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung und die im Grundgesetz oder in den Geschäftsordnungen des Bundestages und des Bundesrates mit eigenen Rechten ausgestatteten Teile dieser Organe“ parteifähig.19 Demnach sind die Bundesminister, die obersten Bundesbehörden und die Verfassungsorgane (oberste Bundesorgane) im Rahmen des Organstreitverfahrens als parteifähig anzusehen.20 2. Antragsgegenstand Der Antragsgegenstand ist im BVerfGG nicht ausdrücklich geregelt und wird in Art. 93 I Nr. 1 GG lediglich als „Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten“ der beteiligungsfähigen Verfassungsrechtssubjekte beschrieben.21 Genaueres lässt sich jedoch mittelbar aus § 64 BVerfGG ableiten, welcher eigentlich die Antragsbefugnis regelt. Gemäß § 64 I BVerfGG ist der Antrag „nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist“. Demnach kann ein Verstoß der beanstandeten Maßnahme gegen das Grundgesetz und die Verletzung oder unmittelbare Gefährdung von Rechten der Beteiligten festgestellt werden.22 Es muss also ein verfassungsrechtlich erhebliches Verhalten des Antragsgegners vorliegen, welches die verfassungsmäßige Kompetenzausübung des Antragstellers ungerechtfertigt beeinträchtigt hat.23 Der Antragsgegenstand muss also tatsächlich, d.h. objektiv vorliegen,

19 Auf die Problematik der unterschiedlichen Wortlaute von § 63 BVerfGG und Art. 93 I Nr. 1 GG soll hier nicht weiter eingegangen werden. Dazu kurz Maunz, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VI, Art. 93, Rn. 12; Maurer, Staatsrecht I, § 20, Rn. 43; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 93, Rn. 9 ff.; ausführlich Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 63, Rn. 20 ff.; Grote, Verfassungsorganstreit, S. 96 ff. 20 Löwer, Zuständigkeiten und Verfahren des Bundesverfassungsgerichts, HStR III, 3 2005, § 70, Rn. 17; Meyer, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 93, Rn. 27; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 93, Rn. 10 f.; ausführlich Grote, Verfassungsorganstreit, S. 96 ff., zu den Bundesministern Grote, Verfassungsorganstreit, S. 104 f., 111. Nicht parteifähig sind der Wehrbeauftragte, die Bundesbank, der Bundesrechnungshof, der Stabilitätsrat, die obersten Bundesgerichte und der Richterwahlausschuss. Dazu Schlaich/Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, Rn. 87. 21 Vgl. Grote, Verfassungsorganstreit, S. 122, ausführlich S. 122 ff., 138 ff. Zum Antragsgegenstand Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 64, Rn. 4 ff., kurz zusammengefasst bei § 67, Rn. 42. 22 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 93, Rn. 13. 23 Meyer, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 93, Rn. 29 m.w. N.; ähnlich Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 64, Rn. 4.

§ 9 Rechtsschutz gegen Haushaltssperren

169

ähnlich wie der Verwaltungsakt (§ 35 S. 1 VwVfG) in einem verwaltungsgerichtlichem Verfahren.24 Die den Gegenstand des Organstreits bildende Kompetenzverletzung kann auch in einem gegen die Rechte eines anderen Verfassungsorgans, einer obersten Bundesbehörde oder eines Bundesministers verstoßenden Gesetzesbeschluss liegen.25 Die konkrete Maßnahme, also der Antragsgegenstand, ist in diesem Fall der Normsetzungsakt selbst.26 Dabei wird die Norm selbst jedoch nicht zum Streitgegenstand der subjektiven Parteistreitigkeit, sondern im Vordergrund steht die subjektive Kompetenzverletzung aufgrund des Gesetzeserlasses.27 Demnach ist der „Erlass des Gesetzes über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans in Verbindung mit dem Haushaltsplan [. . .] eine Maßnahme im Sinne des § 64 BVerfGG“.28 In Betracht käme hier also als streitgegenständliche Maßnahme die Ausbringung einer Haushaltssperre gemäß § 22 BHO oder einer Globalen Minderausgabe im Haushaltsplan in Gestalt des diesen feststellenden Haushaltsgesetzes. Im Gegensatz dazu handelt es sich bei der haushaltswirtschaftlichen Sperre gemäß § 41 BHO um eine allgemeine Verwaltungsvorschrift zur endgültigen Haushaltsführung.29 Diese müsste ebenso eine rechtserhebliche Maßnahme sein. Eine Maßnahme ist zunächst jedes Verhalten des Antragsgegners, das die Rechtsstellung des Antragstellers beeinträchtigen kann.30 Eine solche Verwaltungsvorschrift bzw. deren Erlass kann als ein Verhalten charakterisiert werden und ist in diesem Fall auch geeignet, die Rechtsstellung des Antragstellers zu beeinträchtigen, denn durch die haushaltswirtschaftliche Sperre kann der Antragsteller nicht in vollem Umfang auf die im Haushaltsplan zur Verfügung gestellten Mittel zugreifen. Nun müsste diese Maßnahme auch rechtserheblich sein.31 D.h., die beanstandete Maßnahme muss entweder rechtserheblich sein oder sich zumindest zu einem die Rechtsstellung des Antragstellers beeinträchtigenden rechtserheblichen 24 Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 64, Rn. 15. 25 Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 64, Rn. 34. 26 Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 64, Rn. 35; BVerfGE 1, 208 (220). 27 Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 64, Rn. 35; BVerfGE 20, 119 (129); 99, 332 (336 f.). 28 BVerfGE 20, 119 (129). 29 § 6 A. III.; Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 5, Rn. 10; Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 5, Rn. 8. 30 Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 64, Rn. 25. 31 Vgl. Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 64, Rn. 26.

170

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Verhalten verdichten können.32 Dagegen scheiden Handlungen als Antragsgegenstand aus, die nur vorbereitenden Charakter haben.33 Zudem ist eine Maßnahme nicht rechtserheblich, wenn sie für einen Antragsteller erst infolge eines selbstständigen Umsetzungsaktes rechtliche Bedeutung erlangt.34 Bei der haushaltswirtschaftlichen Sperre gemäß § 41 BHO handelt es sich um eine Verwaltungsvorschrift zur endgültigen Haushaltsführung.35 Allgemein konkretisieren die Verwaltungsvorschriften zur endgültigen Haushaltsführung das jeweilige Haushaltsgesetz, indem sie i. d. R. verbindliche Vorgaben, Hinweise, Mitteilungen, Klarstellungen und Anordnungen zur Bewirtschaftung geben.36 Die haushaltswirtschaftliche Sperre gemäß § 41 BHO stellt in diesem Zusammenhang eine verbindliche Anordnung dar.37 Diese muss von der jeweiligen Stelle befolgt und der angegebene Betrag muss eingespart werden. Somit verdichtet sich die haushaltswirtschaftliche Sperre gemäß § 41 BHO zu einem die Rechtsstellung des Antragstellers beeinträchtigenden rechtserheblichen Verhalten. Zudem handelt es sich bei dem Organstreit um ein Verfahren zur gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis.38 Gemäß § 41 BHO wird das Bundesministerium der Finanzen kraft Gesetzes dazu ermächtigt, Verwaltungsvorschriften zu erlassen,39 sodass darin eine Kompetenznorm zu sehen ist.40 Mithin kann sie tauglicher Antragsgegenstand i. S. v. § 64 I BVerfGG sein. 3. Antragsbefugnis Für das Vorliegen der Antragsbefugnis muss der Antragsteller geltend machen, „dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unter32 Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 64, Rn. 26; BVerfGE 2, 143 (168); 3, 12 (17); 13, 123 (125); 57, 1 (5); 60, 374 (381); 97, 408 (414); 120, 82 (96). 33 Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 64, Rn. 26; BVerfGE 97, 408 (414); 120, 82 (96). 34 Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 64, Rn. 26; BVerfGE 94, 351 (363). 35 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 5, Rn. 10; Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 5, Rn. 8. 36 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 5, Rn. 10; Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 5, Rn. 8. 37 Vgl. Argumentation bei Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 64, Rn. 32. 38 Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 64, Rn. 10; BVerfGE 68, 1 (73); 104, 151 (193 f.); 118, 244 (257); 126, 55 (67 f.). 39 § 6 A. III.; v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 5, Rn. 3. 40 Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 5, Rn. 2; BVerfGE 26, 338 (396 f.).

§ 9 Rechtsschutz gegen Haushaltssperren

171

lassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist“, § 64 I BVerfGG.41 Die Antragsbefugnis behandelt also, ähnlich wie die Klagebefugnis (z. B.: § 42 II VwGO) einer verwaltungsgerichtlichen Klage, die Möglichkeit der Rechtsverletzung durch den Antragsgegenstand.42 Beim Organstreit geht es um den Schutz der Rechte der Staatsorgane im Verhältnis zueinander.43 Der Streit muss also über das Bestehen oder den Umfang der einem Beteiligten verfassungsrechtlich zugewiesenen Kompetenzen („Rechte und Pflichten“) gehen.44 Denn es wird beim Organstreit über den „Umfang“ der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter gestritten, d.h. es geht ausschließlich um die Inhaberschaft der streitbefangenen Kompetenz, also darum, wem diese streitbefangene Kompetenz zusteht.45 Die Antragsbefugnis ist gegeben, wenn nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann, dass der Antragsgegner Rechte des Antragstellers, die im Verhältnis zum Antragsgegner bestehen, durch die beanstandete rechtserhebliche Maßnahme verletzt oder unmittelbar gefährdet hat.46 In Betracht kommen hier Verletzungen durch Haushaltssperren im Budgetrecht des Parlaments aus Art. 110 GG und bezüglich der Bundesminister im Ressortprinzip gemäß Art. 65 S. 2 GG. 4. Materielle Betrachtung Den Prüfungsmaßstab bei einem Organstreit bildet das Grundgesetz im formellen Sinne, einschließlich der dieses prägenden allgemeinen Rechtsgrundsätze sowie ungeschriebenes Verfassungsrecht, nicht jedoch einfaches Gesetzesrecht, auch nicht das Geschäftsordnungsrecht der obersten Bundesorgane.47 Zunächst sollen diesbezüglich Haushaltssperren in Form von Sperrvermerken gemäß § 22 BHO und haushaltswirtschaftlichen Sperren gemäß § 41 BHO [a)] 41 Ausführlich zur Antragsbefugnis Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/ Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 64, Rn. 52 ff. 42 Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 64, Rn. 16, 52. 43 Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 64, Rn. 53; BVerfGE 68, 1 (69 ff.); 100, 266 (268); 104, 151 (193 f.); 118, 244 (257 f.); 124, 267 (280). 44 Meyer, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 93, Rn. 29 m.w. N. 45 Grote, Verfassungsorganstreit, S. 138. 46 Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 64, Rn. 59; BVerfGE 94, 351 (362 f.); 99, 19 (28); 104, 310 (325); 118, 277 (319). 47 Hömig, in: Hömig/Wolff, GG, Art. 93, Rn. 9; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 93, Rn. 34; ausführlich zum Prüfungsmaßstab Bethge, in: Maunz/SchmidtBleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 64, Rn. 108 ff.

172

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

betrachtet werden. Danach gilt es die Problematik der Globalen Minderausgabe [b)] diesbezüglich noch einmal zu thematisieren. a) Haushaltssperren gemäß §§ 22, 41 BHO Ein Organstreitverfahren könnte also nur angestrebt werden, mit dem Ziel festzustellen, dass das Bundesministerium der Finanzen mit der Ausbringung einer haushaltswirtschaftlichen Sperre gemäß § 41 BHO bzw. der Haushaltsgesetzgeber bei der Ausbringung eines Sperrvermerks gemäß § 22 BHO in ein verfassungsrechtlich verbürgtes Recht eines anderen Bundesministers, einer obersten Bundesbehörde oder gar eines Verfassungsorgans eingegriffen hat. Bezüglich der anderen Bundesminister käme eine Verletzung des Ressortprinzips aus Art. 65 S. 2 GG in Betracht. Jedoch schreiben weder der Haushaltsgesetzgeber noch das Bundesministerium der Finanzen bei der Ausbringung von Haushaltssperren den Bundesministern vor, wie sie ihr Ressort zu führen haben. Sie geben lediglich eine Einsparungsvorgabe vor, welche die jeweilige titelbewirtschaftende Stelle selbstständig umzusetzen hat. Zudem bildet das Ressortprinzip nach Art. 65 S. 2 GG gerade die Grenze bei der Ausgestaltung von Haushaltssperren.48 Indem das Bundesministerium der Finanzen eine haushaltswirtschaftliche Sperre gemäß § 41 BHO ausbringt, könnte es in das parlamentarische Budgetrecht des Bundestages aus Art. 110 GG eingreifen. Das parlamentarische Budgetrecht gemäß Art. 110 GG zählt zu den Befugnissen des Bundestages, deren Verletzung im Organstreitverfahren geltend gemacht werden kann.49 Dabei ist jedoch im Rahmen der haushaltswirtschaftlichen Sperre gemäß § 41 BHO zu beachten, dass es sich um eine Notmaßnahme der Exekutive handelt, die auf die Einhaltung des Haushaltsplans ausgerichtet ist und daher ohne Zeitverzögerung möglich sein muss, weshalb eine parlamentarische Beteiligung nicht vorgesehen ist.50 Denn eine Sperre gemäß § 41 BHO soll nur ausgebracht werden, wenn „die Entwicklung der Einnahmen oder Ausgaben es erfordert“, d.h. sie dient der Sicherung des Haushaltsausgleichs nach Art. 110 I 2 GG. Gemäß § 3 I BHO ist die Exekutive für die Ausführung des Haushaltsplans verantwortlich und der Haushaltsplan kann gemäß § 3 II BHO Ansprüche und Verbindlichkeiten weder begründen noch aufheben. D.h. bestehende tatsächliche oder rechtliche Verpflichtungen können durch eine Ausgabensperre nicht beseitigt werden.51 Zudem ist zu beachten, dass das Ausmaß der Einsparungen, die durch eine Ausgabensperre 48

Vgl. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 41, Rn. 9. Grote, Verfassungsorganstreit, S. 127, 227; BVerfGE 45, 1 (28). 50 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 3; vgl. dazu auch Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 1, 3. 51 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 3; vgl. Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 3. 49

§ 9 Rechtsschutz gegen Haushaltssperren

173

erzielt werden können, nicht überschätzt werden darf.52 Denn es bestehen u. a. unumgängliche Verpflichtungen im Rahmen der Personalausgaben und die Verwaltungsausgaben werden benötigt, um die administrative Tätigkeit aufrecht zu erhalten, zumal diese nur einen relativ geringen Anteil am Gesamtvolumen des Bundeshaushalts ausmachen.53 Daher erscheint eine Verletzung des parlamentarischen Budgetrechts des Bundestages aus Art. 110 GG durch eine haushaltswirtschaftliche Sperre gemäß § 41 BHO doch eher unwahrscheinlich. Gestützt wird dies durch die grundsätzliche Ausgestaltung des § 41 BHO. Denn dem Grundsatz nach betrifft § 41 BHO nicht das Verhältnis des Bundesministeriums der Finanzen zum Bundestag, sondern das „intra-exekutiv“ Verhältnis zwischen dem Bundesministerium der Finanzen und den von der Sperre betroffenen Bundesministern.54 Fraglich scheint zudem, welche verfassungsrechtlich verbürgten Rechte und Pflichten der Verfassungsorgane oder anderer oberster Bundesbehörden durch Haushaltssperren in Form von Sperrvermerken nach § 22 BHO und haushaltswirtschaftlichen Sperren gemäß § 41 BHO beeinträchtigt werden sollen. Dies wäre nur für den Fall denkbar, dass Haushaltssperren die an sich für die titelbewirtschaftenden Stellen bereitgestellten Haushaltsmittel derart kürzen bzw. einschränken, dass diese quasi handlungsunfähig wären. Aufgrund der Voraussetzungen, die jeweils für den Erlass einer Haushaltssperre vorliegen müssen, scheint dies nur schwer vorstellbar. Demnach sind weder Sperrvermerke nach § 22 BHO noch eine haushaltswirtschaftliche Sperre nach § 41 BHO in der Lage, in die Kompetenzen der Bundesminister, der Verfassungsorgane oder der obersten Bundesbehörden einzugreifen. b) Globale Minderausgabe Schließlich verbleibt noch die Möglichkeit eines Organstreitverfahrens gegen die Veranschlagung einer Globalen Minderausgabe.55 Umstritten ist dabei, inwieweit das Parlament die Pflicht hat, von seinem Budgetrecht wirksam Gebrauch zu machen und die Regierung durch ausreichend spezifizierte haushaltsrechtliche Ermächtigungen im Rahmen des Haushaltsvollzugs effektiv zu steuern.56 Denn im Rahmen der Globalen Minderausgabe setzt der Haushaltsgesetzgeber nur einen allgemeinen Kürzungsbetrag an und überlässt es dann der Exekutive, im Haushaltsvollzug diese Einsparungsvorgaben umzusetzen.57 Dies birgt die Ge52 53 54 55 56 57

Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 3. Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 3. Vgl. § 6 A. I.; Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 41, Rn. 6. Dazu Grote, Verfassungsorganstreit, S. 230 ff., 237 f.; zur GMA § 5 C. Grote, Verfassungsorganstreit, S. 230. Grote, Verfassungsorganstreit, S. 230 f.; dazu § 5 C. insb. I., IV.

174

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

fahr, dass sich das Parlament seines Budgetrechts weitgehend entäußert.58 Sieht man diesen Umstand als gegeben an, dann ergibt sich aus dieser Fallkonstellation ein verfassungsprozessuales Problem.59 Würde nun die Oppositionsfraktion gegen die Zulässigkeit einer solchen Globalen Minderausgabe ein Organstreitverfahren anstreben, dann würde die Zulässigkeit dessen voraussetzen, dass die parlamentarische Minderheit die Rechte des Parlaments nicht nur gegen andere Organe (bspw. die Regierung), sondern gegen die parlamentarische Körperschaft selbst verteidigen kann.60 Die Landesverfassungsgerichte haben diese Möglichkeit bezüglich der Geltendmachung der Verfassungswidrigkeit Globaler Minderausgaben durch die Oppositionsfraktion verneint.61 In einem kontradiktorischen Verfahren wie dem Organstreit, in welchem über die Abgrenzung der Verfassungsrechte und -pflichten unterschiedlicher Verfassungsorgane gestritten werden soll, kann nicht ein Organ Antragsgegner sein, dessen Teil der Antragsteller selbst ist.62 Eine Rechtsverfolgung wäre im kontradiktorischen Verfahren sinnlos, wenn sie sich gegen denselben Antragsgegner richtet, dessen Rechte der Antragsteller gerade wahrnehmen möchte.63 Der Organstreit ist in dieser Ausformung (vor allem bei dem Organverhältnis von der Regierung zum Parlament) gerade darauf angelegt, die Kompetenzstreitigkeiten zwischen zwei verschiedenen Organen zu schlichten. Es geht in dieser Konstellation um interorganschaftliche und nicht um intraorganschaftliche Rechtsbeziehungen.64 Anders sieht dies das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil zum Lissabon-Vertrag, denn dort wurde der PDS-Fraktion ausdrücklich die Befugnis zugebilligt, die sich aus dem wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt ergebenden Rechte des Deutschen Bundestages im Wege der prozessstandschaftlichen Wahrnehmung im Organstreitverfahren auch gegen den Bundestag selbst zu verteidigen.65 Dies beachtet die objektive Funktion des Organstreitverfahrens, mit dessen Hilfe die Unverrückbarkeit der objektiven Kompetenzordnung prozes-

58

So Grote, Verfassungsorganstreit, S. 231; anders bzw. einschränkend § 5 C. III. 3.,

4. g). 59

Grote, Verfassungsorganstreit, S. 231. Grote, Verfassungsorganstreit, S. 231. 61 Grote, Verfassungsorganstreit, S. 231; StGH BW, ESVGH 47, 1 (5); BerlVerfGH, LVerfGE 1, 160 (168). 62 Grote, Verfassungsorganstreit, S. 231 f.; StGH BW, ESVGH 47, 1 (5); BerlVerfGH, LVerfGE 1, 160 (168). 63 Grote, Verfassungsorganstreit, S. 232; StGH BW, ESVGH 47, 1 (5); BerlVerfGH, LVerfGE 1, 160 (168). 64 Vgl. dazu Grote, Verfassungsorganstreit, S. 221 ff. 65 Grote, Verfassungsorganstreit, S. 232; BVerfGE 123, 267 (338 f.). Zum Umfang der Prozessstandschaft der Fraktionen für das Parlament Grote, Verfassungsorganstreit, S. 212 ff. 60

§ 9 Rechtsschutz gegen Haushaltssperren

175

sual gesichert werden soll.66 Daher ist nicht einzusehen, warum dem Parlament bzw. der parlamentarischen Mehrheit gestattet werden sollte, sich ihren verfassungsrechtlichen Regelungs- und Zustimmungspflichten zugunsten einer entsprechenden Erweiterung der Handlungsspielräume der Regierung zu entziehen.67 In diesen Fällen ist die parlamentarische Opposition der Wächter über die Rechte des Parlaments, da durch die partielle Nichtausübung des parlamentarischen Budgetrechts, im Rahmen der Globalen Minderausgabe, die Mitwirkungsrechte der Opposition jedenfalls mittelbar betroffen sind.68 Zudem ist die Oppositionsfraktion im Unterschied zu den Mehrheitsfraktionen an einer effektiven Wahrnehmung auch dann interessiert, wenn dadurch die Handlungsmöglichkeiten der Regierung beschränkt werden.69 So sieht auch das Bundesverfassungsgericht, den „Sinn und Zweck der Prozessstandschaft [. . .] darin, der Parlamentsopposition und -minderheit die Befugnis zur Geltendmachung der Rechte des Bundestages nicht nur dann zu erhalten, wenn dieser seine Rechte, insbesondere im Verhältnis zu der von ihm getragenen Bundesregierung, nicht wahrnehmen will [. . .], sondern auch dann, wenn die Parlamentsminderheit Rechte des Bundestages gegen die die Bundesregierung politisch stützende Parlamentsmehrheit geltend machen will [. . .]. Die Zuerkennung der Prozessstandschaftsbefugnis ist sowohl Ausdruck der Kontrollfunktion des Parlaments als auch Instrument des Minderheitenschutzes [. . .].“ 70 Dieser Gedanke des Minderheitenschutzes aus § 64 I BVerfGG muss auch dann zum Tragen kommen, wenn die parlamentarische Mehrheit eine Kompetenzanmaßung durch die Regierung aktiv ermöglicht und nicht nur, wenn sie diese widerstandslos geschehen lässt.71 Daher ist entgegen der Auffassungen der Landesverfassungsgerichte und mithin dem Bundesverfassungsgericht folgend, eine Antragsbefugnis einer (Oppositions-)Fraktion auch dann anzunehmen, wenn sie die Rechte des Bundestages gegen diesen selbst geltend machen möchte. Dieses Ergebnis wird noch dadurch unterstützt, dass der Organstreit nicht nur interorganschaftliche, sondern auch intraorganschaftliche Konstellationen erfasst.72 Diese intraorganschaftlichen Konstellationen beschäftigen sich hauptsächlich mit dem Schutz des Kernbereichs der politischen Kommunikation und Willensbildung.73 Im Falle der zumindest

66

Grote, Verfassungsorganstreit, S. 232. Grote, Verfassungsorganstreit, S. 232. 68 Grote, Verfassungsorganstreit, S. 232. 69 Grote, Verfassungsorganstreit, S. 232. 70 BVerfGE 123, 267 (338 f.); vgl. nachfolgend BVerfG, Urteil vom 03. Mai 2016 – 2 BvE 4/14 –, juris, Rn. 87 f. 71 Grote, Verfassungsorganstreit, S. 237. 72 Vgl. Grote, Verfassungsorganstreit, S. 221. 73 Ausführlich Grote, Verfassungsorganstreit, S. 157 ff. 67

176

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

teilweisen Übertragung von Kompetenzen (bzw. hier des parlamentarischen Budgetrechts) kann jedoch nichts anderes gelten. Auch hier muss eine Oppositionsbzw. Minderheitenfraktion in der Lage sein, ihre Rechte (auch Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte) zu sichern und zwar auch gegen den Bundestag selbst. In der Begründetheit ist dann zu prüfen, ob tatsächlich nach der Verfassung eine unzulässige Kompetenzübertragung stattgefunden hat.74 Das Problem bei der Globalen Minderausgabe besteht darin, dass zu klären ist, ob das Parlament sein Budgetrecht verletzt, wenn es von seiner verfassungsmäßigen Regelungskompetenz zwar formal Gebrauch macht, sie jedoch in einer Weise ausübt, welche die wesentlichen Entscheidungen in der Sache mit dem Vollzug der fraglichen Regelung betrauten Regierung überlässt.75 Denn bei der Globalen Minderausgabe entscheidet gerade die Exekutive über die genaue Erbringung eben dieser und nicht die Legislative.76 Formal bleibt die Kompetenzordnung demnach unangetastet, da das Parlament nach wie vor Inhaber der Entscheidungskompetenz ist,77 denn es hat ja nur die Ausführung bzw. praktische Ausgestaltung auf die Exekutive übertragen. Zudem kann das Parlament von dieser Entscheidungskompetenz in künftigen Fällen wieder umfassend Gebrauch machen.78 Fraglich ist demnach, ob durch die Art und Weise der Kompetenzausübung im konkreten Fall die zugrundeliegende materielle Aufteilung der Handlungsbefugnisse zwischen Parlament und Regierung gewahrt worden ist.79 Dies erfordert eine eingehende Untersuchung des Pflichtengehalts der in Frage stehenden Kompetenz, d.h. es ist zu prüfen, ob die Verfassung bestimmte Vorgaben nicht nur bezüglich des Ob, sondern auch bezogen auf das Wie der Kompetenzwahrnehmung enthält.80 Bezogen auf die parlamentarischen (Haushalts-)Gesetzgebungsbefugnisse beinhaltet dies die Frage nach dem erforderlichen Regelungsumfang und der notwendigen Normierungstiefe des jeweiligen Parlaments- bzw. in diesem speziellen Fall des Haushaltsgesetzes.81 Ein Verstoß gegen die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung soll auch dann vorliegen, wenn der parlamentarische Gesetzgeber eine Regelung, die nach den Vorgaben der Verfassung zwingend im Gesetz selbst zu erfolgen hat, der Exekutive überlässt.82 Eben dies soll bei der Globalen Minderausgabe der Fall sein.83 Dabei 74

Grote, Verfassungsorganstreit, S. 238. Grote, Verfassungsorganstreit, S. 238. 76 § 5 C. I.; vgl. Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (232); s. a. Möstl, ZG, 2005, S. 144 (144); Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 1, Rn. 9. 77 Grote, Verfassungsorganstreit, S. 238. 78 Grote, Verfassungsorganstreit, S. 238. 79 Grote, Verfassungsorganstreit, S. 238. 80 Grote, Verfassungsorganstreit, S. 238. 81 Grote, Verfassungsorganstreit, S. 238. 82 Grote, Verfassungsorganstreit, S. 238. 83 Grote, Verfassungsorganstreit, S. 238. 75

§ 9 Rechtsschutz gegen Haushaltssperren

177

gilt es jedoch die obigen Ausführungen84 zur Globalen Minderausgabe zu beachten. Solange sich die Globale Minderausgabe im Rahmen der „Bodensatzabschöpfung“ bewegt, ist sie verfassungsrechtlich unbedenklich.85 Es besteht dann kein Eingriff in das parlamentarische Budgetrecht. Es verbleibt bei dem vom Haushaltsgesetzgeber verabschiedeten Einzelplan. Weiter muss beachtet werden, dass der Haushaltsplan lediglich eine Ermächtigung der Exekutive darstellt und eben gerade keine Verpflichtung. Es liegt bei der Exekutive, ob und in welchem Umfang sie von den Ermächtigungen im Haushaltsplan Gebrauch macht. Das Budgetrecht des Parlaments ist bei einer Globalen Minderausgabe nicht verletzt, so lange sie sich im Rahmen der „Bodensatzabschöpfung“ bewegt. Wenn sie darüber hinausgeht86, dann ist sie verfassungsrechtlich äußert bedenklich, wenn nicht sogar verfassungswidrig und dann liegt auch ein Eingriff in das Budgetrecht des Parlaments vor. II. Abstrakte Normenkontrolle, Art. 93 I Nr. 2 GG i.V. m. §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG Schließlich besteht noch die Möglichkeit einer abstrakten Normenkontrolle87 gemäß Art. 93 I Nr. 2 GG i.V. m. §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG. Die abstrakte Normenkontrolle ist einfach strukturiert, d.h. ein Antrag auf Prüfung und Feststellung der Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes oder einer sonstigen Rechtsnorm reicht aus, da es sich dabei um ein objektives Beanstandungsverfahren und nicht um ein subjektives Rechtsschutzverfahren handelt.88 Demnach ist es nicht erforderlich, dass der Antragsteller die Verletzung subjektiver Rechte geltend macht und es gibt keinen Antragsgegner.89 Sinn und Zweck der abstrakten Normenkontrolle ist der Schutz der Normenhierarchie des Grundgesetzes.90 Daher sollen in diesem Zusammenhang zunächst, ähnlich einer Zulässigkeitsprüfung, die Antragsberechtigung (1.), der Prüfungsgegenstand (2.) und der Antragsgrund (3.) betrachtet werden. Anschließend erfolgt, ähnlich einer Begründetheitsprüfung, eine materielle Betrachtung (4.). 1. Antragsberechtigung Antragsberechtigt sind gemäß der abschließenden Aufzählung in Art. 93 I Nr. 2 GG und § 76 I Hs. 1 BVerfGG nur die Bundesregierung, eine Landesregie84

§ 5 C. § 5 C. III. 4. g). 86 Vgl. § 5 C. III. 4. g). 87 Dazu Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 244 ff. 88 Maurer, Staatsrecht I, § 20, Rn. 76. 89 Maurer, Staatsrecht I, § 20, Rn. 76. 90 Meyer, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 93, Rn. 30; BVerfGE 1, 184 (195 ff.). 85

178

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

rung und ein Viertel der Mitglieder des Bundestages.91 Diese Regelung ist nicht analogiefähig.92 Da Bundesregierung nur das Kollegium aus Bundeskanzler und Bundesministern meint,93 könnten ein einzelner Bundesminister, andere Verfassungsorgane oder andere oberste Bundesbehörden nicht im Wege einer abstrakten Normenkontrolle gegen das Haushaltsgesetz vorgehen, welches die Haushaltssperren enthält, gegen die vorgegangen werden soll. Jedoch kann jeder Antragsberechtigte den Antrag in Bezug auf jeden zulässigen Antragsgegenstand stellen, d.h. die Bundesregierung und ein Viertel der Mitglieder des Bundestages auch für Landesrecht, eine Landesregierung auch für Bundesrecht und für das Landesrecht anderer Bundesländer.94 Demnach können zum einen die Bundesregierung und ein Viertel der Mitglieder des Bundestages und zum anderen die Landesregierungen gegen Haushaltsgesetze vorgehen. Weiter bleibt dann zu prüfen, ob sie auch gegen den Haushaltsplan und die darin ausgebrachten Haushaltssperren vorgehen können. 2. Prüfungsgegenstand Tauglicher Prüfungsgegenstand ist gemäß Art. 93 I Nr. 2 GG und § 76 I BVerfGG „Bundes- oder Landesrecht“. Es kommt also jede geltende Rechtsnorm der bundesdeutschen Rechtsordnung als Prüfungsgegenstand in Betracht, denn das Grundgesetz soll vor jeder Beeinträchtigung durch niederrangige Normen geschützt werden.95 Es kann also Bundes- und Landesrecht jeder Rangstufe zum Gegenstand der Normenkontrolle gemacht werden, d.h. auch unter dem Rang eines formellen Gesetzes stehende Rechtsnormen wie Rechtsverordnungen und Satzungen, jedoch nicht Verwaltungsvorschriften.96 Da es nur auf die äußere Form des Rechtssatzes ankommt, kann ein Rechtssatz unabhängig von seinem

91 Hömig, in: Hömig/Wolff, GG, Art. 93, Rn. 12; Maurer, Staatsrecht I, § 20, Rn. 77; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 93, Rn. 35; Rozek, in: Maunz/SchmidtBleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 8. 92 Hömig, in: Hömig/Wolff, GG, Art. 93, Rn. 12; Löwer, Zuständigkeiten und Verfahren des Bundesverfassungsgerichts, HStR III, 32005, § 70, Rn. 60; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 93, Rn. 35; Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/ Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 8 m.w. N.; BVerfGE 21, 52 (53 f.); 68, 346 (349). 93 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 93, Rn. 35. 94 Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 8 m.w. N.; vgl. Löwer, Zuständigkeiten und Verfahren des Bundesverfassungsgerichts, HStR III, 32005, § 70, Rn. 62; BVerfGE 83, 37 (49). 95 Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 12. 96 Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 12 m.w. N.; vgl. Maunz, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VI, Art. 93, Rn. 24.

§ 9 Rechtsschutz gegen Haushaltssperren

179

Inhalt Gegenstand einer Normenkontrolle sein, d.h. es ist insbesondere ohne Bedeutung, ob die Norm Rechte oder Pflichten für den Staatsbürger begründet.97 Daher kann das Haushaltsgesetz Gegenstand einer Normenkontrolle gemäß Art. 93 I Nr. 2 GG i.V. m. §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG sein.98 An sich betrifft die abstrakte Normenkontrolle jedoch nur das Haushaltsgesetz, nicht aber den Haushaltsplan.99 Das Haushaltsgesetz wiederum ist aber nur dann verfassungsgemäß, wenn die Festlegungen im Haushaltsplan mit der Verfassung übereinstimmen, d.h. über das Haushaltsgesetz kann und muss auch der Haushaltsplan auf seine Verfassungsmäßigkeit überprüft werden können.100 Weiter muss es sich um existentes Recht handeln, da eine präventive Normenkontrolle nicht der Schutzfunktion der abstrakten Normenkontrolle entspricht und mithin ausscheidet.101 Die rechtliche Existenz der Norm beginnt mit ihrer Verkündung, da mit dieser die Tätigkeit der Normsetzung formell abgeschlossen ist und das Inkrafttreten nicht mehr Teil des Rechtsetzungsverfahrens, sondern Teil des Regelungsgehalts der Norm ist.102 Schließlich unterliegen auch außer Kraft getretene Rechtsnormen der abstrakten Normenkontrollen, solange und soweit sie noch weiter Rechtswirkungen entfalten.103 97 Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 14; BVerfGE 1, 396 (410); 2, 307 (312); 4, 157 (162); 20, 56 (91 ff.); 79, 311 (326). 98 Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 90, Rn. 210; Hömig, in: Hömig/Wolff, GG, Art. 93, Rn. 13; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 58; Löwer, Zuständigkeiten und Verfahren des Bundesverfassungsgerichts, HStR III, 32005, § 70, Rn. 63; Maunz, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VI, Art. 93, Rn. 24; Meyer, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 93, Rn. 35; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 93, Rn. 38; Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 14; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 244; BVerfGE 1, 396 (410); 2, 307 (312); 4, 157 (162); 20, 56 (89 ff.); 38, 121 (127); 79, 311 (326); 119, 96 (117); vgl. dazu abstrakte Normenkontrolle des Bundeshaushaltsgesetzes 2004 und des Nachtragshaushaltsgesetzes 2004, in: BVerfGE 119, 96; ausführlich zur Normenkontrolle Löwer, Zuständigkeiten und Verfahren des Bundesverfassungsgerichts, HStR III, 32005, § 70, Rn. 55 ff. insb. 60 ff. 99 Maurer, Staatsrecht I, § 20, Rn. 79. 100 Maurer, Staatsrecht I, § 20, Rn. 79; vgl. BVerfGE 20, 56 (89 ff.); 38, 121 (127); 79, 311 (326 ff.); 119, 96 (117). 101 Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 15 m.w. N.; vgl. Hömig, in: Hömig/Wolff, GG, Art. 93, Rn. 13; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 93, Rn. 37. 102 Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 16 m.w. N. 103 Hömig, in: Hömig/Wolff, GG, Art. 93, Rn. 13; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 93, Rn. 37; Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 18. Zur zeitlichen Wirkung des Haushaltsgesetzes nach Abschluss des Haushaltsjahres Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 237 ff.

180

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Das bedeutet für das Haushaltsgesetz, dass es auch nach seinem Außerkrafttreten solange einer Entscheidung über seine Verfassungsmäßigkeit zugänglich ist, als seine spezifische Bedeutung im Bereich der staatlichen Organisation andauert, d.h. bis zur Entlastung der Bundesregierung durch den Bundestag und den Bundesrat.104 Zusätzlich kann sich bei der abstrakten Normenkontrolle gegen ein Haushaltsgesetz, aufgrund des objektiven Charakters der Normenkontrolle, ein Entscheidungsinteresse auch über den Zeitraum der eigentlichen rechtlichen Wirkung hinaus ergeben.105 Denn mit der begrenzten zeitlichen Geltung des Haushaltsgesetzes geht die jährliche Wiederkehr eines Gesetzes gleicher Art einher, was aus der Budgetpflicht des Parlaments gemäß Art. 110 II 1 GG folgt.106 Wenn nun mit dem Ende der rechtlichen Wirkung der Regelungen des Haushaltsgesetzes die Entscheidungsmöglichkeit des Bundesverfassungsgerichts entfallen würde, dann könnte eine verfassungsrechtlich zweifelhafte Normsetzung des Haushaltsgesetzgebers, die von Jahr zu Jahr wiederholt wird, kaum überprüft werden.107 Dies würde jedoch der normativen Intention des Art. 93 I Nr. 2 GG widersprechen.108 Somit sind das Haushaltsgesetz einschließlich des Haushaltsplans mit den Sperrvermerken gemäß § 22 BHO tauglicher Prüfungsgegenstand der abstrakten Normenkontrolle gemäß Art. 93 I Nr. 2 GG und § 76 I BVerfGG. Keinen tauglichen Prüfungsgegenstand stellen hingegen Verwaltungsvorschriften dar,109 denn diese sind nur Anordnungen innerdienstlicher Natur.110 Sie enthalten nur abstrakte Anordnungen, welche die richtige, zweckmäßige und einheitliche Ausübung der Verwaltungstätigkeit gewährleisten sollen.111 Da sie nur behörden- bzw. verwaltungsintern wirken, fehlt ihnen grundsätzlich die unmittelbare rechtliche Außenwirkung.112

104 Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 18; BVerfGE 20, 56 (94). 105 Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 18; BVerfGE 79, 311 (328). 106 Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 18; BVerfGE 79, 311 (328). 107 Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 18; BVerfGE 79, 311 (328). 108 Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 18, 33 m.w. N.; BVerfGE 79, 311 (328). 109 Maunz, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VI, Art. 93, Rn. 24; Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 12. 110 Maunz, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VI, Art. 93, Rn. 24. 111 Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 5, Rn. 2; allgemein zu Verwaltungsvorschriften Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 24, Rn. 1 ff. 112 Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 5, Rn. 2.

§ 9 Rechtsschutz gegen Haushaltssperren

181

Recht i. S. v. § 76 I BVerfGG meint jedoch grundsätzlich Recht, welches nach außen Rechte begründet oder Pflichten auferlegt, mit Ausnahme des Haushaltsgesetzes.113 Die haushaltswirtschaftliche Sperre gemäß § 41 BHO ist eine Verwaltungsvorschrift zur endgültigen Wirtschaftsführung.114 Mithin handelt es sich bei ihr um reines Innenrecht und es liegt keine Norm mit Rechtssatzqualität vor, da es sich weder um ein formelles Gesetz, noch um eine Rechtsverordnung oder Satzung handelt.115 Somit liegt kein tauglicher Prüfungsgegenstand i. S. v. Art. 93 I Nr. 2 GG und § 76 I BVerfGG vor, und gegen haushaltswirtschaftliche Sperren kann nicht im Wege der abstrakten Normenkontrolle vorgegangen werden. 3. Antragsgrund Den Antragsgrund bzw. dessen Voraussetzungen regelt § 76 I BVerfGG.116 Gemäß § 76 I Nr. 1 BVerfGG muss der Antragsteller die Norm für nichtig halten. D.h. die Bundesregierung, ein Viertel der Mitglieder des Bundestages oder eine Landesregierung müssten das Haushaltsgesetz wegen einer Sperre im Haushaltsplan gemäß § 22 BHO für nichtig halten. Der Antragsteller muss also von der Nichtigkeit der Norm117 oder von deren Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht überzeugt sein118.119 Dabei ist es jedoch eher unwahrscheinlich, dass die Bundesregierung oder ein Viertel der Mitglieder des Bundestages das Bundeshaushaltsgesetz und somit den Bundeshaushaltsplan aufgrund von Sperrvermerken gemäß § 22 BHO für nichtig oder mit dem Grundgesetz unvereinbar halten, da sie beide an der Aufstellung bzw. Feststellung des Haushaltsplans bzw. Haushaltsgesetzes beteiligt waren.120 Wahrscheinlicher sind die Konstellationen, dass die Bundesregierung oder ein Viertel der Mitglieder des Bundestages ein Landeshaushaltsgesetz oder eine Landesregierung das Haushaltsgesetz eines anderen Landes oder das Bundeshaushaltsgesetz für nichtig oder mit höherrangigem Recht unvereinbar halten.

113

Maunz, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VI, Art. 93, Rn. 24. § 6 A. III.; Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 5, Rn. 10; v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 5, Rn. 2 f.; Nägerl, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 5, Rn. 8. 115 Vgl. Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 12. 116 Zur Problematik der unterschiedlichen Wortlaute von Art. 93 I Nr. 2 GG und § 76 I BVerfGG s. ausführlich Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 44 ff. 117 Vgl. BVerfGE 106, 310 (329); 119, 96 (117); 127, 293 (318). 118 BVerfGE 119, 394 (409). 119 Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 48. 120 Zum Haushaltskreislauf Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 60 ff.; Waldhoff, Grundzüge des Finanzrechts des Grundgesetzes, HStR V, 32007, § 116, Rn. 131. 114

182

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

Gemäß § 76 I Nr. 2 BVerfGG muss der Antragsteller die Norm für gültig halten, „nachdem ein Gericht, eine Verwaltungsbehörde oder ein Organ des Bundes oder eines Landes das Recht als unvereinbar mit dem Grundgesetz oder sonstigem Bundesrecht nicht angewendet hat“. Demnach beruht die Veranlassung zur Normenkontrolle auf einer Situation, in der die Gültigkeitsfrage sich bereits in der Rechtspraxis ausgewirkt hat, denn es liegt eine sachliche Differenz über die Gültigkeit der Norm und damit zugleich eine „Meinungsverschiedenheit“ i. S. d. Art. 93 I Nr. 2 GG vor.121 Der Antrag zielt also darauf ab, dass das Bundesverfassungsgericht die vom Antragsteller selbst angenommene, aber von bestimmter dritter Seite in Abrede gestellte Gültigkeit der Norm bestätigt.122 Dabei ist der Begriff des „Nichtanwendens“ weit auszulegen, d.h. auch ein bloßes „Nichtbeachten“ ist als ein Nichtanwenden i. S. d. § 76 I Nr. 2 BVerfGG zu qualifizieren.123 Ein hinreichender Anlass zur bundesverfassungsgerichtlichen Normbestätigung besteht immer dann, wenn die Norm von den dafür zuständigen Stellen wegen angenommener Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht nicht angewendet, nicht vollzogen oder in sonst relevanter Weise missachtet und damit ihre Geltung in einer die praktische Wirksamkeit der Norm beeinträchtigenden Weise in Frage gestellt wird.124 In Betracht kommt beim Haushaltsgesetz nur eine Nichtanwendung durch Verwaltungsbehörden oder ein Organ des Bundes oder eines Landes. Verwaltungsbehörden sind in diesem Zusammenhang sämtliche Behörden der unmittelbaren und mittelbaren Staatsverwaltung einschließlich der obersten Bundes- und Landesbehörden in ihrer verwaltenden Funktion.125 Zu den obersten Behörden zählen auch die Ministerien.126 Hält sich nun ein Minister nicht an den gemäß § 22 BHO im Haushaltsplan ausgebrachten und durch das Haushaltsgesetzt festgestellten Sperrvermerk, weil er von dessen Nichtigkeit oder Nichtvereinbarkeit mit höherrangigem Recht überzeugt ist, dann kann dagegen eine abstrakte Normenkontrolle durchgeführt werden. Eine Nichtanwendung durch Verwaltungsbehörden liegt nicht nur bei einer Nichtbefolgung oder sonstigen rechtlich relevanten Missachtung der Norm vor,

121 Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 50. 122 Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 50. 123 Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 50; BVerfGE 12, 205 (221 f.). 124 Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 50. 125 Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 54. 126 Ibler, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VI, Art. 87, Rn. 51; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 87, Rn. 1.

§ 9 Rechtsschutz gegen Haushaltssperren

183

sondern auch schon bei einem bloßen Untätigbleiben, wenn es erkennbar damit begründet wird, dass die anzuwendende Norm für unvereinbar mit dem Grundgesetz, oder bei Landesrecht mit sonstigem Bundesrecht, gehalten wird.127 Ein Untätigbleiben bei einem Sperrvermerk gemäß § 22 BHO ist indessen schwer vorzustellen, da eine solche Sperre ja besagt, dass Ausgaben zunächst nicht zu leisten und Verpflichtungsermächtigungen zunächst nicht einzugehen sind. Hier kommt eher eine Nichtanwendung in dem Sinne in Betracht, dass obwohl ein Sperrvermerk ausgebracht wurde, trotzdem Ausgaben getätigt und Verpflichtungsermächtigungen eingegangen werden, weil die jeweilige titelbewirtschaftende Stelle von der Nichtigkeit des Haushaltsgesetzes bzw. der Nichtvereinbarkeit dessen mit höherrangigem Recht überzeugt ist. Auch die Weisung einer vorgesetzten an eine nachgeordnete Behörde, eine Norm nicht anzuwenden, weil sie ungültig sei, stellt eine Nichtanwendung i. S. d. § 76 I Nr. 2 BVerfGG dar.128 Organe des Bundes oder eines Landes umfassen schließlich zur Abgrenzung zu Gerichten und Verwaltungsbehörden, die Verfassungsorgane, d. h. beim Bund den Bundespräsidenten, den Bundestag, den Bundesrat, die Bundesregierung, nicht jedoch das Bundesverfassungsgericht, um dessen Anrufung es gerade geht.129 Auf Landesebene hingegen kommen alle Verfassungsorgane in Betracht, also das Landesparlament, die Landesregierung und das Landesverfassungsgericht.130 Auch hier könnten beim Vollzug der jeweiligen Einzelpläne der Verfassungsorgane das Haushaltsgesetz und die im Haushaltsplan ausgebrachten Sperrvermerke gemäß § 22 BHO nicht beachtet werden, weil sie für nichtig oder unvereinbar mit höherrangigem Recht gehalten werden. 4. Materielle Betrachtung Prüfungsmaßstand für eine Normenkontrolle bezüglich des Bundeshaushaltsgesetzes ist das Grundgesetz.131 Bei der Überprüfung der Landeshaushaltsge127 Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 56. 128 Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 56. 129 Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 57. 130 Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 57. 131 Vgl. Hömig, in: Hömig/Wolff, GG, Art. 93, Rn. 14; Meyer, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 93, Rn. 36; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 93, Rn. 45; Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 62, ausführlich Rn. 64. Zum insoweit unterschiedlichen Wortlaut von Art. 93 I Nr. 2 GG und § 76 I BVerfGG Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/ Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 63.

184

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

setze bilden das Grundgesetz und das gesamte Bundesrecht den einschlägigen Prüfungsmaßstab.132 Das Bundesverfassungsgericht prüft die zur Kontrolle gestellte Norm umfassend und am gesamten Grundgesetz.133 Es ist dabei jedoch nicht an den Antragsinhalt gebunden.134 Theoretisch wäre also eine abstrakte Normenkontrolle gegen ein Haushaltsgesetz wegen eines Sperrvermerks gemäß § 22 BHO im Haushaltsplan denkbar, wenn dieser dazu führt, dass das Haushaltsgesetz mit dem Grundgesetz, insbesondere den Art. 109 ff. GG und den sich daraus ergebenden Haushaltsgrundsätzen, nicht vereinbar ist. Unabhängig der Fallgestaltungen des § 76 I BVerfGG ist es jedoch praktisch eher unwahrscheinlich, dass im Haushaltsplan Sperrvermerke gemäß § 22 BHO ausgebracht werden, die mit dem Grundgesetz nicht vereinbar sind. Zumal an der Aufstellung des Haushaltsplans maßgeblich das Bundesministerium der Finanzen beteiligt ist und dieses über die entsprechende fachliche Expertise verfügt. III. Fazit Am wahrscheinlichsten wäre als gerichtlicher Rechtsschutz gegen Haushaltssperren ein Organstreit gemäß Art. 93 I Nr. 1 GG i.V. m. §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG. Es ist jedoch kaum eine Konstellation in der Praxis denkbar, in der tatsächlich die Voraussetzungen für einen Organstreit aufgrund einer Haushaltssperre vorliegen würden. Zudem bezog sich die praktische Bedeutung des Organstreitverfahrens bisher nicht auf Haushaltssperren, egal in welcher Ausgestaltung.135 Schließlich scheidet ein Rechtsbehelf seitens der Bürger gegen Haushaltssperren aus, da es sich zum einen bei dem Haushaltsplan um eine Ermächtigung an die Verwaltung handelt (§ 3 I HGrG, § 3 I BHO) und durch ihn Ansprüche oder

132 Vgl. Hömig, in: Hömig/Wolff, GG, Art. 93, Rn. 14; Meyer, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 93, Rn. 36; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 93, Rn. 46; Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 62, ausführlich Rn. 65. 133 Meyer, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 93, Rn. 36; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 93, Rn. 48; Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/ Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 68; BVerfGE 1, 14 (41); 3, 187 (196 f.); 12, 205 (222); 86, 148 (211); 101, 239 (257). 134 Meyer, in: von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. 93, Rn. 36; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 93, Rn. 48; Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/ Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 76, Rn. 62, 68; BVerfGE 37, 363 (369 f.); 39, 96 (106); 40, 296 (309 f.); 86, 148 (211); 93, 37 (65); 97, 198 (214); 112, 226 (254). 135 Vgl. zur praktischen Bedeutung des Organstreitverfahrens Grote, Verfassungsorganstreit, S. 151 ff.; Maurer, Staatsrecht I, § 20, Rn. 41.

§ 9 Rechtsschutz gegen Haushaltssperren

185

Verbindlichkeiten weder begründet noch aufgehoben werden (§ 3 II HGrG, § 3 II BHO) und zum anderen die Haushaltssperren allesamt rein innenrechtliche Wirkung haben.136

136 Zum Haushaltsgesetz und Haushaltsplan s. ausführlich § 4 C. I. Zu den Haushaltssperren ausführlich § 5, § 6; vgl. Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/ Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § 90, Rn. 210, 352.

186

2. Teil: Haushaltssperren im Recht des Bundes und der Länder

§ 10 Fazit zu Haushaltssperren auf bundes- und landesrechtlicher Ebene Bisher wurden eingehend die verschiedenen Arten der Haushaltssperre im Bundes- und Landesrecht betrachtet, wobei vorwiegend auf das Bundesrecht abgestellt wurde. Mit Ausnahme der Sperre zur Erwirtschaftung einer Globalen Minderausgabe sind die anderen Haushaltssperren alle gesetzlich geregelt. Die Sperren zur Erwirtschaftung der Globalen Minderausgabe1, die Sperrvermerke gemäß § 22 BHO2 sowie die Sperre nach § 24 III 3 BHO3 werden dabei schon bei der Aufstellung des Haushaltsplans ausgebracht. Die letzten beiden Arten von Sperren sind überwiegend unproblematisch, da sie recht umfassend gesetzlich geregelt sind. Hier wären nur ein paar klarstellende redaktionelle Änderungen ratsam. Die Globale Minderausgabe hingegen ist gesetzlich nicht geregelt und stark umstritten.4 Solange sie sich jedoch im Rahmen der „Bodensatzabschöpfung“ bewegt, ist sie zulässig und stellt ein sinnvolles Instrument des Haushaltsrechts dar.5 Dennoch ist eine gesetzliche Regelung wünschenswert. Die haushaltswirtschaftliche Sperre gemäß § 41 BHO6 und die konjunkturbedingte Sperre gemäß § 6 StabG7 werden hingegen erst beim Vollzug des Haushalts ausgebracht. Letztere hat jedoch keine praktische Bedeutung erlangt.8 Im Übrigen ist auch die haushaltswirtschaftliche Sperre gemäß § 41 BHO recht umfassend geregelt, sodass sich diesbezüglich keine Probleme ergeben. Auch hier wären lediglich ein paar klarstellende redaktionelle Änderungen zu empfehlen. Als weitere Instrumente zur Kontrolle des Haushalts ist stets an die Rationalisierung von Kassenmitteln gemäß § 43 BHO9 und den Nachtragshaushaltsplan nach § 33 BHO10 zu denken. Wobei auch die erstere mittlerweile keine praktische Relevanz mehr aufweist. Schließlich blieb die Frage zu klären, wie rechtlich gegen Haushaltssperren vorgegangen werden kann, wobei die Betrachtung überwiegend auf die Sperren gemäß §§ 22, 41 BHO beschränkt wurde. Zum einen besteht die Möglichkeit des außergerichtlichen Rechtsschutzes gemäß § 116 I 2 bis 4 BHO11 und zum ande1

§ 5 C. § 5 A. 3 § 5 B. 4 Umfassende Betrachtung § 5 C. III. 5 § 5 C. III. 4. g). 6 § 6 A. 7 § 6 B. 8 § 6 B. 9 § 8 A. 10 § 8 B. 11 § 9 A. 2

§ 10 Fazit zu Haushaltssperren auf bundes- und landesrechtlicher Ebene

187

ren verbleiben die Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht. In Betracht kommt zum einen ein Verfassungsorganstreitverfahren gemäß Art. 93 I Nr. 1 GG i.V. m. §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG gegen Sperrvermerke nach § 22 BHO, haushaltswirtschaftliche Sperren gemäß § 41 BHO sowie gegen Globale Minderausgaben.12 Gegen Sperrvermerke im Haushaltsplan nach § 22 BHO kommt zudem noch eine abstrakte Normenkontrolle gemäß Art. 93 I Nr. 2 GG i.V. m. §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG in Betracht.13 Im Gegensatz dazu sind die Haushaltssperren auf der kommunalen Ebene nicht so umfassend gesetzlich geregelt. Diese soll nun im nächsten Teil näher betrachtet werden.

12 13

§ 9 B. I. § 9 B. II.

3. Teil

Haushaltssperren im Recht der Kommunen Auf kommunaler Ebene stellt sich die gesetzliche Kodifikation der Haushaltssperren etwas anders dar als auf der Ebene des Bundes und der Länder. Die Haushaltswirtschaft der Gemeinden und Gemeindeverbände ist zwar vom Länderhaushalt abhängig, aber die kommunale Haushaltswirtschaft ist dennoch eigenständig und als solche im Rahmen der kommunalen Finanzhoheit1 durch Art. 28 II GG verfassungsrechtlich garantiert.2 „Die aus der Selbstverwaltungsgarantie abzuleitende Finanzhoheit gewährt den Gemeinden die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens.“ 3 Einzelne Verfassungen der Länder enthalten eine ausdrückliche Garantie der kommunalen Haushaltswirtschaft. So lautet bspw. Art. 55 Verf. SH Kommunale Haushaltswirtschaft: „Die Gemeinden und Gemeindeverbände führen ihre Haushaltswirtschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung.“.4 Im Übrigen kann auch hier im Groben zwischen zwei Arten von Haushaltssperren unterschieden werden, zum einen Sperrvermerke, die schon in der Haushaltssatzung oder dem Haushaltsplan der kommunalen Gebietskörperschaft enthalten sind (§ 15 A.) und zum anderen die haushaltswirtschaftliche Sperre, die durch die Verwaltung während des Haushaltsvollzugs ausgebracht werden kann (§ 16 A.).5 Zunächst wird als Einstieg in die kommunale Ebene die Bedeutung des Art. 28 II GG für das kommunale Haushaltsrecht dargestellt (§ 11). Anschließend wird die Deutsche Gemeindeordnung vom 30. Januar 19356 betrachtet (§ 12). Danach 1 Zur Finanzhoheit allgemein Mehde, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. IV, Art. 28 II, Rn. 76 ff. 2 Stern/Münch/Hansmeyer, StabG, § 16, S. 298; ähnlich Albers, in: Henneke/Pünder/ Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 1. Zur Stellung der kommunalen Haushaltswirtschaft im Verfassungsrecht Stern/Münch/Hansmeyer, StabG, § 16, S. 298 f. Hierbei muss beachtet werden, dass Art. 28 II 3 Hs. 1 GG erst durch Art. 1 Nr. 3 des Gesetzes v. 27.10.1994 (BGBl. I S. 3146) in das GG aufgenommen wurde. Zum Verhältnis von Art. 28 II 1, 2 GG und Art. 28 II 3 GG bzgl. der Finanzhoheit Mehde, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. IV, Art. 28 II, Rn. 146. 3 BVerfGE 26, 228 (244). 4 Ähnlich Art. 74 Verf. MV; Art. 119 I 1 Verf. Saarl. 5 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 7. 6 RGBl. I S. 49.

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

189

folgt eine kurze Bestandsaufnahme zum derzeitigen Stand der Regelungen zu Haushaltssperren auf kommunaler Ebene (§ 13). Sodann wird zur allgemeinen Erläuterung kurz auf die Haushaltssatzung und den Haushaltsplan eingegangen (§ 14). Im Anschluss daran werden die Haushaltssperren untersucht, die schon bei der Aufstellung des Haushaltsplans ausgebracht werden können (§ 15). Daran schließen sich Betrachtungen zu den Haushaltssperren an, die erst beim Vollzug des Haushaltsplans erlassen werden (§ 16). Bevor schließlich auf den Rechtsschutz gegen Haushaltssperren auf kommunaler Ebene eingegangen wird (§ 18), sollen auch hier kurz weitere Instrumente zur Kontrolle des Haushalts beleuchtet werden (§ 17).

190

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

§ 11 Art. 28 II GG und das kommunale Haushaltsrecht Neben Art. 109 I, IV GG bildet Art. 28 II GG die wesentliche Rechtsgrundlage für die Kommunen im Grundgesetz.1 Obwohl die Kommunen im staatsrechtlichen Sinne Bestandteil der Bundesländer sind2, soll Art. 28 II GG die Selbstverwaltung der Kommunen als eigene Verwaltungsebene innerhalb der Bundesländer sicherstellen.3 Die Kommunen sind „ein Stück Staat“ 4 und als Träger mittelbarer Staatsverwaltung in diesen integriert5.6 Zur kommunalen Selbstverwaltung gemäß Art. 28 II GG gehören u. a. die Finanz-, Haushalts- und Organisationshoheit.7 Die Finanzhoheit sichert den Kommunen das Recht auf eigene kommunale Einnahmen und Ausgaben einschließlich der eigenverantwortlichen Ausgestaltung z. B. von Abgaben, Gebühren oder freiwilligen Leistungen.8 Die Haushaltshoheit bedeutet die eigenverantwortliche Aufstellung des Haushalts.9 Dabei sehen einige die Haushaltshoheit als eigenständige Hoheit an10, andere als Bestandteil der Finanzhoheit11. Zudem hat auch die Organisationshoheit der Kommunen finanz- und haushaltswirtschaftliche Relevanz, denn sie umfasst mit der Art und Weise der Aufgabenerledigung und der Organisation der Kommunalverwaltung auch alle Entscheidungen über die Auf-

1 Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 282, Rn. 7. Ausführlich zur Bedeutung verfassungsrechtlicher Regelungen für das Haushaltsrecht der Kommunen Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 282 ff., Rn. 5 ff. 2 Vgl. Dreier, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 28, Rn. 86; Nierhaus, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 28, Rn. 34; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 28, Rn. 18; Wolff, in: Hömig/Wolff, GG, Art. 28, Rn. 9. 3 Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 282, Rn. 7; vgl. Dreier, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 28, Rn. 86; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 28, Rn. 40. 4 BVerfGE 73, 118 (191). 5 BVerfGE 83, 37 (54). 6 Leisner, in: Sodan, Grundgesetz, Art. 28, Rn. 12; Nierhaus, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 28, Rn. 34; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 28, Rn. 17; s. a. Dreier, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 28, Rn. 76. 7 Leisner, in: Sodan, Grundgesetz, Art. 28, Rn. 19; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 28, Rn. 25 ff.; Pünder/Waldhoff, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 1, Rn. 27; Wolff, in: Hömig/Wolff, GG, Art. 28, Rn. 13. 8 Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 284, Rn. 15. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 28, Rn. 27 f., sieht die Finanzhoheit eher im Zusammenhang mit Art. 28 II 3 GG. 9 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 28, Rn. 26; Wolff, in: Hömig/Wolff, GG, Art. 28, Rn. 14. 10 Leisner, in: Sodan, Grundgesetz, Art. 28, Rn. 19; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 28, Rn. 26; Wolff, in: Hömig/Wolff, GG, Art. 28, Rn. 14. 11 Mehde, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. IV, Art. 28 II, Rn. 78 f.; Pünder, DÖV, 2001, S. 70 (70).

§ 11 Art. 28 II GG und das kommunale Haushaltsrecht

191

stellung des kommunalen Haushalts.12 Dabei wird deutlich, dass man die Finanz-, Haushalts- und Organisationshoheit nicht strikt voneinander trennen kann, sondern, dass diese zusammenwirken und sich teilweise überschneiden.13 Praktisch bedeutet dies, dass bezüglich dieser Hoheitsbereiche gesetzgeberischen Eingriffen in die Selbstverwaltung engere Grenzen gezogen sind.14 Zudem wirkt die in Art. 28 II GG gewährte Selbstverwaltungsgarantie, mit den darin enthaltenen Hoheiten, nicht nur objektiv-rechtlich, sondern räumt den Kommunen auch subjektive Rechte ein, deren Einhaltung sie verlangen können.15 Ein Grundrecht stellt Art. 28 II GG jedoch nicht dar.16 Die Selbstverwaltungsgarantie garantiert der Kommune nicht nur einen Aufgabenbereich, sondern auch die Befugnis zu eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte in diesem Bereich,17 d.h. vorliegend im Bereich der Haushaltswirtschaft. Eigenverantwortlichkeit bedeutet in diesem Fall Ermessens-, Gestaltungs- und Weisungsfreiheit bei gleichzeitiger Gesetzesbindung und bezieht sich auf das Ob, Wann und Wie der Aufgabenwahrnehmung.18 Erfasst wird davon jede allgemein zulässige Art der Aufgabenerledigung einschließlich der Rechtsetzung durch (Haushalts-)Satzung, welche sich wiederum mit der Organisationshoheit überschneidet.19 Diese Kommunalhoheiten werden gemäß Art. 28 II 1 GG „im Rahmen der Gesetze“ gewährt, d.h. es besteht ein Gesetzesvorbehalt, der Eingriffe in die Selbstverwaltungsgarantie rechtfertigt.20 In diese Kommunalautonomie wird durch gesetzliche Regelungen zu Haushaltssperren nicht eingegriffen, solange die Kommune nicht verpflichtet wird, Haushaltssperren zu erlassen und ihr quasi lediglich ein im Gesetz niedergelegter Leitfaden an die Hand gegeben wird, der 12 Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 285, Rn. 23; BVerfGE 119, 331 (361). 13 Vgl. Mehde, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. IV, Art. 28 II, Rn. 78. 14 Leisner, in: Sodan, Grundgesetz, Art. 28, Rn. 18. 15 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 28, Rn. 20; vgl. dazu Mehde, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. IV, Art. 28 II, Rn. 45; Nierhaus, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 28, Rn. 40 ff. 16 Dreier, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 28, Rn. 78; Leisner, in: Sodan, Grundgesetz, Art. 28, Rn. 14; Nierhaus, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 28, Rn. 40; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 28, Rn. 20. 17 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 28, Rn. 32. 18 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 28, Rn. 32; vgl. Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 28, Rn. 55. 19 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 28, Rn. 32. 20 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 28, Rn. 38; s. a. Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 28, Rn. 64; Wolff, in: Hömig/Wolff, GG, Art. 28, Rn. 16; ausführlich Mehde, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. IV, Art. 28 II, Rn. 103 ff.; Nierhaus, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 28, Rn. 59 ff.; Pünder/Waldhoff, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 1, Rn. 29 ff.

192

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

den Erlass von Haushaltssperren aller Art lediglich vereinfachen und vereinheitlichen soll.21 Zudem werden durch gesetzliche Regelungen zu den Haushaltssperren den Kommunen keine Aufgaben, Kompetenzen oder gar Hoheiten entzogen. Die Kompetenz zum Erlass von Haushaltssperren an sich besteht schon aufgrund der Finanz-, Haushalts- und Organisationshoheit und daran wird auch nichts geändert. Der Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung mit dem Grundbestand an Kommunalhoheiten wird insoweit nicht angetastet.22 Gesetzliche Regelungen wären daher sinnvoll, vor allem unter den Aspekten der Einheitlichkeit und Vergleichbarkeit und auch der Rechtssicherheit.23 Zudem ist das Haushaltsrecht eine notwendige gesetzliche Ausgestaltung, sodass dessen Regelungen nicht automatisch Eingriffscharakter haben.24 Das Bundesverfassungsgericht sieht die Eigenverantwortlichkeit der Einnahme- und Ausgabenwirtschaft als „im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens“ garantiert an25 und setzt das Bestehen des Haushaltsrechts voraus.26 Insofern kommt dem Landesgesetzgeber ein weiter Spielraum zu,27 sodass es keinen rechtlichen Bedenken begegnet, im Interesse einer zweckmäßigeren Steuerung der Haushaltswirtschaft das Haushaltsrecht zu verändern.28 Die Landesverfassungen enthalten, der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 II GG entsprechende Bestimmungen.29

21

s. a. § 15 A. III. 1. Vgl. dazu Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 28, Rn. 41. Zum Kernbereich Dreier, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 28, Rn. 115 ff.; Nierhaus, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 28, Rn. 64 ff.; Pünder/Waldhoff, in: Henneke/Pünder/ Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 1, Rn. 32 ff. 23 Dazu auch § 15 A. III. 1, B. II. 5. 24 Mehde, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. IV, Art. 28 II, Rn. 78. 25 BVerfGE 26, 228 (244); 71, 25 (36). 26 Mehde, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. IV, Art. 28 II, Rn. 78. 27 Mehde, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. IV, Art. 28 II, Rn. 78. 28 Mehde, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. IV, Art. 28 II, Rn. 79. 29 Art. 71 ff. LV BW; Art. 10 ff., 83 Verf. Bay.; Art. 97 ff. Verf. Bbg.; Art. 137 f. Verf. Hess.; Art. 72 ff. Verf. MV; Art. 57 ff. Verf. Nds.; Art. 78 f. Verf. NRW; Art. 49 f. Verf. RP; Art. 117 ff. Verf. Saarl.; Art. 82 II, 84 ff. Sächs. Verf.; Art. 2 III, 87 ff. Verf. LSA; Art. 2 II, 54 ff. Verf. SH; Art. 91 ff. Verf. Thür. 22

§ 12 Deutsche Gemeindeordnung vom 30. Januar 1935

193

§ 12 Deutsche Gemeindeordnung vom 30. Januar 1935 Die Grundlage für die heutigen Kommunalverfassungen bzw. Gemeindeordnungen bildete die Deutsche Gemeindeordnung vom 30. Januar 1935.1 Diese war das zentrale Gesetzeswerk und vereinheitlichte die Kommunalverfassung reichsweit.2 Im Vordergrund standen damals die Abschaffung der kommunalen Demokratie und die Stärkung des Führerprinzips in der Person des Bürgermeisters3, als der Führer der jeweiligen Gemeinde. Mit Ausnahme des Führerprinzips und der Abschaffung der kommunalen Demokratie wirkt die Deutsche Gemeindeordnung in vielen Teilen noch heute fort. Schon die Deutsche Gemeindeordnung enthielt in ihrem Sechsten Teil „Gemeindewirtschaft“ im 4. Abschnitt „Haushalt“ umfangreiche Regelungen zum Haushaltsrecht. So wurden bspw. das Haushaltsjahr festgelegt4 und allgemeine Regelungen zur Haushaltssatzung getroffen5. Auch kannte die Deutsche Gemeindeordnung schon haushaltsrechtliche Instrumente wie die vorläufige Haushaltsführung6, die Nachtragshaushaltssatzung7 sowie die über- und außerplanmäßigen Ausgaben8. Weiterhin gab es Regelungen zur Amtshaftung9 und die Haushaltssatzung wurde als Grundlage der Verwaltung aller Einnahmen und Ausgaben festgelegt10. Ausdrückliche und umfassende Regelungen zu Haushaltssperren, die man mit den heutigen Regelungen auf Bundes- und Landesebene vergleichen könnte, finden sich in der Deutschen Gemeindeordnung jedoch noch nicht. Allerdings lassen sich einzelne Elemente im Ansatz mit den heutigen Regelungen der Haushaltssperren vergleichen, so z. B. die Regelung des § 90 DGO11.

1 Vgl. Waldhoff, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 2, Rn. 15. Allgemein zur Entwicklung der kommunalen Finanz- und Haushaltswirtschaft, in historischer Perspektive Waldhoff, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 2. Zur Entwicklung des Gemeindefinanzrechts Vialon, Öffentliche Finanzwirtschaft, Achter Teil, S. 629 ff. 2 Waldhoff, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 2, Rn. 15. 3 Waldhoff, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 2, Rn. 15. 4 § 82 DGO. 5 §§ 83 ff. DGO. 6 § 87 DGO. 7 § 88 DGO. 8 § 91 DGO. 9 §§ 92 f. DGO. 10 § 89 DGO. 11 „Die Vorhaben, deren Kosten aus Mitteln des außerordentlichen Haushaltsplans ganz oder teilweise zu decken sind, dürfen erst in Angriff genommen werden, wenn die dafür vorgesehenen Einnahmen eingegangen sind oder wenn der rechtzeitige Eingang rechtlich und tatsächlich gesichert ist.“

194

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

Diese lässt im Ansatz Ähnlichkeiten mit der Regelung eines einfachen Sperrvermerks gemäß § 22 S. 1 BHO erkennen. Betrachtet man weiter die Regelung des § 88 DGO und deren Funktion, dann ließe sich diese Regelung am ehesten mit der heutigen Regelung des § 41 BHO vergleichen. § 41 BHO ist ein haushaltsrechtliches Instrument, welches während des Vollzugs des Haushaltsplans die Ausgeglichenheit desselben sichern soll.12 Zu Zeiten der Deutschen Gemeindeordnung kam diese Funktion der Nachtragssatzung zu. Denn gemäß § 88 II Nr. 1 DGO war der Bürgermeister verpflichtet eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn „der im Haushaltsplan vorgesehene Ausgleich der Einnahmen und Ausgaben auch bei Ausnützung jeder Sparmöglichkeit nur durch eine Änderung der Haushaltssatzung erreicht werden kann“. So haben diese doch unterschiedlichen Instrumente des Haushaltsrechts zwar die gleiche Zielsetzung, bedienen sich zur Erreichung dieses Ziels jedoch verschiedener Vorgehensweisen. Heute kann mittels § 41 BHO „einfach“ in den Vollzug des Haushalts eingegriffen werden. Zu Zeiten der Deutschen Gemeindeordnung musste, um dasselbe Ziel zu erreichen, im förmlichen Wege eine Nachtragssatzung beschlossen werden. Neben der Deutschen Gemeindeordnung gab es dann, aufgrund der Ermächtigung in § 105 II DGO, die Verordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinden – Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) vom 4. September 193713. Diese enthielt u. a. in ihrem Ersten Abschnitt Regelungen über die Aufstellung des Haushaltsplans und in ihrem Zweiten Abschnitt Regelungen zur Ausführung desselben. Auch hier fanden sich noch keine umfassenden Regelungen zu Haushaltssperren. Jedoch kann man den § 22 GemHVO14 mit dem heutigen § 24 BHO und einigen kommunalen Regelungen in den Ländern15 vergleichen. Weiter könnte man die Regelung in § 9 I 2 GemHVO16 als 12

Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 1. RGBl. I S. 921. 14 „(1) Einmalige und außerordentliche Ausgaben für Bauten und für Erneuerungsarbeiten an Bauten dürfen erst dann in den Haushaltsplan eingestellt werden, wenn Pläne, Kostenberechnungen und Erläuterungen vorliegen, aus denen die Art der Ausführung, die Kosten der baulichen Maßnahmen, etwaige Beiträge anderer und die Auswirkungen auf die künftige Haushaltswirtschaft ersichtlich sind. (2) Ausnahmen hiervon sind zulässig bei baulichen Maßnahmen nicht erheblichen Umfangs, wenn es aus besonderen Gründen im Einzelfall nicht möglich ist, die Pläne und Kostenberechnungen rechtzeitig herzustellen, und wenn aus der Hinausschiebung der Ausgabeveranschlagung der Gemeinde ein Schaden erwachsen würde.“ 15 § 12 II, III GemHVO BW; § 12 III–V KommHV-Doppik Bay.; § 16 II, III KomHKV Bbg.; § 12 II, III GemHVO Hess.; § 9 II, III GemHVO-Doppik MV; § 12 II, III GemHKVO Nds.; § 14 II, III GemHVO NRW; § 10 II, III GemHVO RP; § 12 II KommHVO Saarl.; § 12 III, IV SächsKomHVO-Doppik; § 11 II, III KomHVO LSA; § 12 II, III GemHVO-Doppik SH; § 10 III–V ThürGemHV. 16 „(1) . . .2 Bei Gefährdung des Haushaltsausgleichs darf der Bürgermeister Ausgaben für freiwillige Aufgaben der Gemeinde nur veranschlagen und Ausgaben für neue Aufgaben dieser Art nur einstellen, wenn und soweit ihre Abweisung im allgemeinen Interesse oder nach der besonderen Lage der Gemeinde nicht vertretbar ist; lässt sich 13

§ 12 Deutsche Gemeindeordnung vom 30. Januar 1935

195

eine Art Kombination der heutigen Regelung in § 22 und § 41 BHO beschreiben. Auch sie soll den Haushaltsausgleich sichern. Schließlich könnte man noch den § 32 II DGO17 als eine Art Sperrvermerk verstehen. Auch wenn diese Regelungen Parallelen und Ähnlichkeiten zu den heutigen Haushaltssperren aufweisen, kann man jedoch nicht von einer umfassenden gesetzlichen Regelung von Haushaltssperren in der Deutschen Gemeindeordnung und der Gemeindehaushaltsverordnung sprechen.

der Haushaltsplan auch hierdurch nicht ausgleichen, so hat der Bürgermeister die Einnahmen unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Kräfte der Abgabepflichtigen so festzulegen, dass der Ausgleich herbeigeführt oder der Haushaltsfehlbedarf nach Möglichkeit vermindert wird.“ 17 „(2) Zur Sicherung einer planmäßigen Bewirtschaftung der Haushaltsmittel kann angeordnet werden, in welchem Umfang und für welche Zeitabschnitte die Mittel den Dienststellen zur Verfügung gestellt werden.“

196

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

§ 13 Bestandsaufnahme Wie schon damals, existiert auch heute noch in allen Flächenländern die Zweiteilung in Kommunalverfassung bzw. Gemeindeordnung einerseits und kommunale Haushaltsverordnung bzw. Gemeindehaushaltsverordnung andererseits.1 So finden sich in den Kommunalverfassungen bzw. in den kommunalen Haushaltsverordnungen aller Flächenländer Regelungen zu den haushaltswirtschaftlichen Sperren i. S. v. § 25 HGrG, § 41 BHO.2 Die Globale Minderausgabe hingegen wird lediglich in Baden-Württemberg und Sachsen erwähnt.3 Eine annähernd mit § 24 III 3 BHO vergleichbare Sperre findet sich lediglich in Schleswig-Holstein. Dort regelt § 12 II 3 GemHVO-Doppik SH, dass „Auszahlungen und Verpflichtungsermächtigungen [die] nach Satz 1 erster Halbsatz veranschlagt [werden], obwohl die Unterlagen nach Satz 1 zweiter Halbsatz noch nicht vorliegen, [. . .] mit einem Sperrvermerk zu versehen [sind], über dessen Aufhebung die Gemeindevertretung nach Vorliegen der Unterlagen entscheidet“. Hier wird der Sperrvermerk erwähnt und mit dessen Veranschlagung eine mit der Sperre nach § 24 III 3 BHO vergleichbare Regelung getroffen. Da über die Aufhebung des Sperrvermerks die Vertretungskörperschaft entscheidet, handelt es sich um einen qualifizierten Sperrvermerk. Wie bereits festgestellt, wird der Sperrvermerk nur erwähnt, es gibt jedoch keine Regelungen zu seiner Ausgestaltung, zu den Voraussetzungen u. ä. In den übrigen Flächenländern gibt es zwar mit § 24 BHO vergleichbare Regelungen, jedoch enthalten diese nur Ausnahmeregelungen aber keine mit dem Wortlaut des § 24 III 3 BHO vergleichbare Sperre.4 Vielmehr dürfen, von den geregelten Ausnahmen abgesehen, nach der entsprechenden Norm die Titel erst im Haushaltsplan veranschlagt werden, wenn die erforderlichen Unterlagen vorliegen.5

1 Aufgrund der unterschiedlichen Bezeichnung in den verschiedenen Bundesländern wird zur Vereinheitlichung und Vereinfachung der Darstellung im Folgenden von Kommunalverfassung und kommunalen Haushaltsverordnungen gesprochen. Dies umfasst auch die Gemeindeordnungen und Gemeindehaushaltsverordnungen. 2 § 29 GemHVO BW; § 28 KommHV-Doppik Bay.; § 71 BbgKVerf; § 107 HGO; § 51 KV MV; § 30 GemHKVO Nds.; § 24 GemHVO NRW; § 101 GemO RP; § 23 KommHVO Saarl.; § 30 SächsKomHVO-Doppik; § 27 KomHVO LSA; § 29 GemHVO-Doppik SH; § 28 ThürGemHV. 3 § 24 I 2 GemHVO BW; § 24 II SächsKomHVO-Doppik; s. o. § 5 C. VI. 4 Z. B. § 12 III GemHVO BW; § 12 IV KommHV-Doppik Bay.; § 16 III KomHKV Bbg.; § 12 III GemHVO Hess.; § 9 III GemHVO-Doppik MV; § 12 III GemHKVO Nds.; § 10 III GemHVO RP; § 12 IV SächsKomHVO-Doppik; § 11 III KomHVO LSA; § 10 IV ThürGemHV. 5 Vgl. § 12 II 1 GemHVO BW; § 12 III 1 KommHV-Doppik Bay.; § 16 II 1 KomHKV Bbg.; § 12 II 1 GemHVO Hess.; § 9 II 1 GemHVO-Doppik MV; § 12 II 1 GemHKVO Nds.; § 14 II GemHVO NRW; § 10 II 1 GemHVO RP; § 12 II 1 KommHVO

§ 13 Bestandsaufnahme

197

Schließlich gibt es auch zu den Sperrvermerken i. S. v. § 22 BHO keine vergleichbare ausdrückliche Regelung auf kommunaler Ebene, wenngleich sie nun in einigen kommunalen Haushaltsverordnungen zumindest erwähnt werden.6 Daher gilt es im weiteren Verlauf der Arbeit die verschiedenen Haushaltssperren eingehend zu betrachten und Regelungsvorschläge zu unterbreiten.

Saarl.; § 12 III 1 SächsKomHVO-Doppik; § 11 II 2 KomHVO LSA; § 10 III 1 ThürGemHV. 6 §§ 17 Nr. 5, 61 Nr. 19 GemHVO BW; §§ 17 I Nr. 6, 98 Nr. 33 KommHV-Doppik Bay.; § 23 III GemO NRW; §§ 15 I Nr. 7, 22 II KommHVO Saarl.; § 17 Nr. 5 SächsKomHVO-Doppik; §§ 12 II 3, 18 I Nr. 6, 59 Nr. 17 GemHVO-Doppik SH; §§ 15 I Nr. 6, 87 Nr. 16 ThürGemHV.

198

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

§ 14 Haushaltssatzung und Haushaltsplan Auf der Ebene des Bundes und der Länder bilden das Haushaltsgesetz und der darin festgestellte Haushaltsplan das entscheidende Instrumentarium für die jährliche Haushaltswirtschaft.1 Dem entsprechen auf kommunaler Ebene die Haushaltssatzung und ebenfalls der Haushaltsplan.2 Der Haushaltsplan bildet die zentrale rechtsverbindliche Vorgabe für die Haushaltswirtschaft der Kommunen.3 Zudem ist er wesentlicher Bestandteil der Haushaltssatzung und wird durch diese festgestellt und somit für die den Haushaltsplan vollziehenden Stellen rechtsverbindlich.4 Im Folgenden soll nun ein kurzer Überblick über die Haushaltssatzung (A.) und den Haushaltsplan (B.) gegeben werden. Auf die Haushaltsgrundsätze auf kommunaler Ebene5, den Haushaltskreislauf6, das Haushaltsverfahren7 und den Haushaltsvollzug8 soll im weiteren Verlauf nicht weiter eingegangen werden.

A. Haushaltssatzung Die Haushaltssatzung9 ist auf kommunaler Ebene das entscheidende Instrument, um die Rechtsverbindlichkeit des Haushaltsplans zu gewährleisten.10 1

Zum Haushaltsplan und zum Haushaltsgesetz § 4 C. I. Dazu Mehde, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 5; ausführlich zur Planung, Aufstellung und Beratung des Haushalts Mehde, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 6. 3 Mehde, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 5, Rn. 1. 4 Mehde, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 5, Rn. 1. 5 Dazu Erdmann, in: Erdmann/Adam/Gräf/Kahl/Liese, Kommunale Finanzwirtschaft im Land Brandenburg, S. 131 ff.; Glinder/Friedl, Gemeindehaushaltsrecht Baden-Württemberg, S. 35 ff.; Gruber, Modernes Haushalts- und Gemeindewirtschaftsrecht, S. 119 ff.; Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 304 ff., Rn. 105 ff.; Schmidt, Kommunalrecht, § 27, Rn. 928 ff.; Schwarting, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 28, Rn. 53 ff.; Schwarting, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 7, § 8. 6 Dazu Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 309, Rn. 132; Schmidt, Kommunalrecht, § 27, Rn. 908 ff. 7 Dazu Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 315 f., Rn. 148 ff. 8 Dazu Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 337 ff., Rn. 210 ff. 9 Ausführlich dazu Erdmann, in: Erdmann/Adam/Gräf/Kahl/Liese, Kommunale Finanzwirtschaft im Land Brandenburg, S. 110 ff.; Glinder/Friedl, Gemeindehaushaltsrecht Baden-Württemberg, S. 10 ff.; Gruber, Modernes Haushalts- und Gemeindewirtschaftsrecht, S. 49 ff.; Mehde, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 5, Rn. 4 ff.; Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 309 ff., Rn. 133 ff. Kurz dazu Schwarting, in: Henneke/Pünder/ Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 28, Rn. 35 ff. 2

§ 14 Haushaltssatzung und Haushaltsplan

199

Hierin lassen sich Parallelen zur bundesrechtlichen Haushaltswirtschaft feststellen, denn dort wird der Haushaltsplan durch das Haushaltsgesetz festgestellt, sodass dieses die Rechtsverbindlichkeit des Haushaltsplans gewährleisten soll.11 Allerdings bestehen auch Unterschiede, denn auf der Bundesebene wird der Haushaltsplan durch die Exekutive aufgestellt und durch die Legislative festgestellt, sodass, insbesondere bezüglich des parlamentarischen Budgetrechts, der demokratischen Entscheidungsprozesse und der Gewaltenteilung, Spannungen entstehen können.12 Auf kommunaler Ebene stellen sich diese Probleme nicht, da hier sowohl das satzungsgebende Organ, in Form der kommunalen Vertretungskörperschaft, als auch der unmittelbar demokratisch legitimierte und an der Spitze der Verwaltung der Kommune stehende Hauptverwaltungsbeamte zur Exekutive gehören.13 Die kommunale Vertretungskörperschaft wird oft als Kommunalparlament angesehen, ist jedoch kein Parlament i. S. d. Parlaments auf Bundes- und Landesebene.14 Somit stehen sich hier zwei Zweige der Exekutive gegenüber.15 Weiter steht hier, anders als auf der staatlichen Ebene, der unmittelbar demokratisch legitimierte Hauptverwaltungsbeamte an der Spitze der Verwaltung.16 Dennoch erscheint es sinnvoller, dem Haushaltsplan seine Rechtsverbindlichkeit durch die Vertretungskörperschaft verleihen zu lassen, da diese als „Kommunalparlament“ ein repräsentativ zusammengestelltes Kollegialorgan ist und somit in besonderer Weise geeignet ist, die verschiedenen Interessen abzubilden und zu einem Ausgleich zu bringen.17 Die Vertretungskörperschaft ist das Hauptorgan der Kom-

10 Mehde, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 5, Rn. 4. Haushaltsplan als Teil der Haushaltssatzung bzw. enthält die Haushaltssatzung die Festsetzungen des Haushaltsplans vgl. § 80 I 1 GemO BW; Art. 63 II 1 Nr. 1 Bay. GO; § 66 I 1 BbgKVerf; § 94 II 1 Nr. 1 HGO; § 46 I KV MV; § 112 II 1 Nr. 1 NKomVG; § 78 II 1 Nr. 1 GO NRW; § 96 I GemO RP; § 85 I 1 KSVG; § 75 I 1 SächsGemO; § 101 I 1 KVG LSA; § 77 II 1 Nr. 1 GO SH; § 55 II 1 Nr. 1 ThürKO. 11 Vgl. ausführlich dazu Mehde, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 5, Rn. 4; ähnlich Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 310, Rn. 135. Zum Bundeshaushaltsrecht s. § 4 C. I. 3. 12 Vgl. Mehde, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 5, Rn. 4; s. a. Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 13. 13 Vgl. Mehde, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 5, Rn. 4. 14 Vgl. Schmidt, Kommunalrecht, § 10, Rn. 382. 15 Mehde, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 5, Rn. 4. 16 Mehde, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 5, Rn. 4. 17 Mehde, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 5, Rn. 4; Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 310, Rn. 135.

200

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

mune18, während der Hauptverwaltungsbeamte eher repräsentative und administrative Aufgaben wahrnimmt19. Wie auch auf Bundesebene wird auf kommunaler Ebene der Haushalt, respektive die Haushaltssatzung20, immer nur für ein Jahr aufgestellt21, sodass für jedes Haushaltsjahr erneut die Entscheidung der Vertretungskörperschaft eingeholt werden muss.22

B. Haushaltsplan Der Haushaltsplan23 schließlich ist die Grundlage der kommunalen Haushaltswirtschaft und für die Wirtschaftsführung verbindlich.24 Dem Grunde nach sind der Haushaltsplan und seine Funktionen auf kommunaler Ebene mit denen auf der Bundesebene vergleichbar.25

18

Schmidt, Kommunalrecht, § 10, Rn. 381. Vgl. Schmidt, Kommunalrecht, § 11, Rn. 436 f. 20 Zum Inhalt der Haushaltssatzung Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 310 ff., Rn. 136 ff. 21 § 79 I 1 GemO BW; Art. 63 I 1 Bay. GO; § 65 I BbgKVerf; § 94 I HGO; § 45 I KV MV; § 112 I NKomVG; § 78 I GO NRW; § 95 I GemO RP; § 84 I KSVG; § 74 I 1 SächsGemO; § 100 I KVG LSA; § 77 I GO SH; § 55 I 1 ThürKO. 22 Mehde, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 5, Rn. 4. 23 Ausführlich zum Haushaltsplan Erdmann, in: Erdmann/Adam/Gräf/Kahl/Liese, Kommunale Finanzwirtschaft im Land Brandenburg, S. 67 ff.; Mehde, in: Henneke/ Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 5, Rn. 11 ff.; Reus/ Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 316 ff., Rn. 158 ff. Kurz dazu Schwarting, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 28, Rn. 38 ff. 24 § 80 IV 1 GemO BW; Art. 64 III 2 Bay. GO; § 66 III 1, 2 BbgKVerf; § 95 I HGO; § 46 VI 1, 2 KV MV; § 113 III 1, 2 NKomVG; § 79 III 1, 2 GO NRW; § 96 II 1, 2 GemO RP; § 85 III 1, 2 KSVG; § 75 IV 1 SächsGemO; § 101 III 1 KVG LSA; § 78 III 1, 2 GO SH; § 56 IV 1 ThürKO; vgl. Gruber, Modernes Haushalts- und Gemeindewirtschaftsrecht, S. 59. 25 § 4 C I. 2. Zu den Abweichungen Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 303 f., Rn. 98 ff., genauer zum Haushaltsplan Rn. 158 ff.; Glinder/Friedl, Gemeindehaushaltsrecht Baden-Württemberg, S. 10. 19

§ 15 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

201

§ 15 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans Zunächst sollen die Haushaltssperren betrachtet werden, die schon bei der Aufstellung des Haushaltsplans erlassen werden können. Dabei sollen erst die Sperrvermerke (A.) und anschließend die Globale Minderausgabe (B. I.) und die Bewirtschaftungssperre (B. II.) untersucht werden. Die Bewirtschaftungssperre stellt dabei eine kommunale Besonderheit dar und existiert auf der Ebene des Bundes und der Länder nicht.

A. Sperrvermerk Durch einfache und qualifizierte Sperrvermerke kann die Vertretungskörperschaft bereits im Rahmen des Erlasses der Haushaltssatzung und des Haushaltsplans Haushaltssperren verfügen.1 Um die Rechtslage bzgl. der Sperrvermerke auf kommunaler Ebene zu verstehen, muss zunächst kurz der Gesetzgebungsauftrag des Haushaltsgrundsätzegesetzes betrachtet werden, Art. 109 IV GG, § 1 HGrG. Das Haushaltsgrundsätzegesetz enthält Grundsätze für die Gesetzgebung des Bundes und der Länder, § 1 S. 1 HGrG. Der Bund und die Länder sind verpflichtet, ihr Haushaltsrecht nach diesen Grundsätzen zu regeln, § 1 S. 2 HGrG. Es finden sich jedoch im ganzen Haushaltsgrundsätzegesetz keine Regelungen zu Sperrvermerken i. S. v. § 22 BHO, die bereits bei der Aufstellung des Haushaltsplans in demselben ausgebracht werden können.2 Dementsprechend finden sich auf kommunaler Ebene weder in den Kommunalverfassungen noch in den kommunalen Haushaltsverordnungen Regelungen, die mit § 22 BHO vergleichbar wären.3 Inzwischen werden Sperrvermerke immerhin zumindest in einigen Kommunalverfassungen bzw. kommunalen Haushaltsverordnungen erwähnt.4 Dabei bleibt es jedoch auch. Regelungen zur Ausgestaltung, den Voraussetzungen o. ä. von Sperrvermerken existieren nicht.

1 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 70; vgl. Glinder/Friedl, Gemeindehaushaltsrecht Baden-Württemberg, S. 101; Hafner, in: Aker/Hafner/Notheis, Gemeindeordnung, Gemeindehaushaltsverordnung Baden Württemberg, § 17 GemHVO, Rn. 9; Notheis, in: Ade/Notheis/Schmid, Kommunales Wirtschaftsrecht in Baden-Württemberg, Rn. 358; Schmid, KKZ, 2006, 165 (165 f.). 2 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 8. 3 § 13; vgl. Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 13. 4 § 13; §§ 17 Nr. 5, 61 Nr. 19 GemHVO BW; §§ 17 I Nr. 6, 98 Nr. 33 KommHV-Doppik Bay.; § 23 III GemO NRW; §§ 15 I Nr. 7, 22 II KommHVO Saarl.; § 17 Nr. 5 SächsKomHVO-Doppik; §§ 12 II 3, 18 I Nr. 6, 59 Nr. 17 GemHVO-Doppik SH; §§ 15 I Nr. 6, 87 Nr. 16 ThürGemHV.

202

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass die Vertretungskörperschaften in den Kommunen5 solche Sperrvermerke im Haushaltsplan nicht anbringen dürfen.6 Im Vergleich zur Bundesebene ist zu berücksichtigen, dass dort der Haushaltsplan durch das Haushaltsgesetz von der Legislative festgestellt wird (Art. 110 II 1 GG), die Ausführung desselben jedoch Sache der Exekutive ist (§ 3 I HGrG).7 Diese Trennung der Gewalten berücksichtigen auch die §§ 22, 36 BHO.8 Wie bereits kurz erläutert,9 stellen die kommunalen Vertretungskörperschaften keine Legislativorgane dar, sondern sind Bestandteil der Exekutive.10 Gemäß Art. 28 II 1 GG und den entsprechenden Verfassungsbestimmungen der Länder11 wird den Kommunen die „Selbstverwaltung“ gewährleistet.12 Somit gelten hier die Abgrenzungen der einzelnen Organe zueinander nicht.13 Folglich sind auch keine Regelungen erforderlich, die dieses Spannungsfeld ausgleichen müssen. Dennoch wäre eine gesetzliche Regelung wünschenswert, die die Voraussetzungen, Rechtsfolgen u. ä. von Sperrvermerken verbindlich festlegt. So wird die Anbringung von Sperrvermerken bisher nachvollziehbar damit begründet, dass die kommunale Vertretungskörperschaft das Budgetrecht inne hat, d.h. sie ist berechtigt, im Rahmen der Haushaltssatzung die Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen im Haushaltsplan festzusetzen und die Planstellen im Stellenplan auszuweisen.14 Wenn sie nun also demnach das Recht besitzt, das „Ob“ und die Höhe der Ansätze zu bestimmen, dann muss sie auch das Recht haben, über das „Wie“ zu entscheiden, also ob und in welcher Höhe

5 Der Begriff „Kommune“ umfasst insoweit die Gemeinden, (kreisfreien) Städte, Ämter und Landkreise. 6 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 13. 7 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 13. 8 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 13. 9 § 14 A. 10 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 13. 11 Art. 71 I 1, 2 LV BW; Art. 11 II 2 Verf. Bay.; Art. 97 I 1 Verf. Bbg.; Art. 137 III 1 Verf. Hess.; Art. 72 I 1 Verf. MV; Art. 57 I Verf. Nds.; Art. 78 I 1 Verf. NRW; Art. 49 III 1 Verf. RP; Art. 118 Verf. Saarl.; Art. 82 II Sächs. Verf.; Art. 87 I Verf. LSA; Art. 54 I Verf. SH; Art. 91 I Verf. Thür. 12 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 13. 13 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 13. 14 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 14; vgl. § 24 I 2 i.V. m. § 39 II Nr. 14, § 81 I GemO BW; Art. 30 II i.V. m. Art. 32 II 2 Nr. 4, Art. 65 I Bay. GO; § 28 II Nr. 15, § 67 IV 1 BbgKVerf; § 50 I 1–3 i.V. m. § 51 Nr. 7, § 97 III 1 HGO; § 22 II 1, III Nr. 8, § 47 I KV MV; § 58 I Nr. 9, § 114 I 1 NKomVG; § 41 I 1, 2 lit. h, § 80 IV 1 GO NRW; § 32 I 2, II Nr. 1, 2, § 97 II 1 Hs. 1 GemO RP; § 34 S. 1 i.V. m. § 35 S. 1 Nr. 15, § 86 I KSVG; § 28 I, II Nr. 4, § 76 II 1 SächsGemO; § 45 I 1, II Nr. 4, § 102 I KVG LSA; § 27 I 1, 2 i.V. m. § 28 Nr. 2, § 79 II GO SH; § 22 III 1 i.V. m. § 26 II Nr. 7, § 57 I ThürKO.

§ 15 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

203

die Mittel dann tatsächlich verwendet werden sollen.15 Weiter gilt es zu beachten, dass die Verwaltung während des Haushaltsvollzugs haushaltswirtschaftliche Sperren16 erlassen kann. Wenn nun schon die Verwaltung im Rahmen der Erforderlichkeit das Recht der Sperre von Ausgabeermächtigungen hat, dann muss die Vertretungskörperschaft als Inhaberin des Budgetrechts diese Befugnis erst Recht im Rahmen des Erlasses der Haushaltssatzung haben.17 Abschließend ist diesbezüglich noch auf den § 81 IV 1 GO NRW hinzuweisen. Dort wird, im Rahmen der Nachtragssatzung, die Vertretungskörperschaft ermächtigt, die Inanspruchnahme von Ermächtigungen zu sperren. Von der Zielrichtung und Formulierung her kann man diese Regelung eher mit einer haushaltswirtschaftlichen Sperre vergleichen. Da es jedoch heißt „im Übrigen“, also über den Erlass einer Nachtragssatzung hinaus, kann man eher auf eine Ermächtigung für die Anbringung eines Sperrvermerks im Rahmen der Nachtragshaushaltssatzung oder des Nachtragshaushaltsplans schließen.18 Sonst wäre diese Regelung in der Vorschrift über die Nachtragssatzung nicht verständlich.19 Im Folgenden sollen nun die Voraussetzungen (1.), die Rechtsfolgen (2.), der Erlass (3.) und die Aufhebung (4.) von Sperrvermerken betrachtet werden. Dabei kann man auch hier zwischen einfachen (I.) und qualifizierten Sperrvermerken (II.) unterscheiden. Abschließend soll ein dementsprechender Regelungsvorschlag für Sperrvermerke auf kommunaler Ebene unterbreitet werden (III.). I. Einfacher Sperrvermerk Ausgaben, die noch nicht geleistet oder zu deren Lasten noch keine Verpflichtungen eingegangen sowie Verpflichtungsermächtigungen, die noch nicht eingegangen und Planstellen oder andere Stellen, die noch nicht besetzt werden sollen, können, wenn besondere Gründe vorliegen, im Haushaltsplan als gesperrt bezeichnet werden. Einfache Sperrvermerke sind demnach Verfügungsbeschränkungen.20

15

Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 14. § 29 GemHVO BW; § 28 KommHV-Doppik Bay.; § 71 BbgKVerf; § 107 HGO; § 51 KV MV; § 30 GemHKVO Nds.; § 24 GemHVO NRW; § 101 GemO RP; § 23 KommHVO Saarl.; § 30 SächsKomHVO-Doppik; § 27 KomHVO LSA; § 29 GemHVO-Doppik SH; § 28 ThürGemHV. 17 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 15. 18 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 13. 19 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 13, weiter Rn. 15 ff. 20 Vgl. Glinder/Friedl, Gemeindehaushaltsrecht Baden-Württemberg, S. 101; Hafner, in: Aker/Hafner/Notheis, Gemeindeordnung, Gemeindehaushaltsverordnung Baden Württemberg, § 29 GemHVO, Rn. 3; v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 1, 8, 11; Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 22, Rn. 5. 16

204

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

1. Voraussetzungen Zunächst ist auch auf kommunaler Ebene die Regelung des § 5 HGrG zu beachten. Dieser gilt auch für die Kommunen, da die Bundesländer gemäß § 1 S. 2 HGrG bei der haushaltsrechtlichen Gesetzgebung für die Kommunen an das Haushaltsgrundsätzegesetz gebunden sind.21 Gemäß § 5 HGrG sind bei der „Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans [. . .] nur die Ausgaben und die Ermächtigungen zum Eingehen von Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben in künftigen Jahren (Verpflichtungsermächtigungen) zu berücksichtigen, die zur Erfüllung der Aufgaben [. . .] notwendig sind“.22 Davon werden dann entsprechend auch Planstellen und andere Stellen erfasst. Daraus ergibt sich, dass Ausgaben, die voraussichtlich nicht zu leisten sind, nicht im Haushaltsplan enthalten sein dürfen, d.h. sie dürfen auch nicht mit einem Sperrvermerk veranschlagt werden.23 Weiter muss für die Ausbringung eines Sperrvermerks ein besonderer Grund vorliegen. Ein solch besonderer Grund ist im Regelfall die fehlende Etatreife, d.h. die Höhe des Haushaltsansatzes kann bei der Aufstellung des Haushaltsplans noch nicht hinreichend geschätzt werden, wird aber für den Verlauf des Haushaltsjahres erwartet. Dieser besondere Grund liegt nicht vor, wenn nach § 5 HGrG schon die Notwendigkeit fehlt.24 Zudem liegt er nicht vor, wenn die Veranschlagung bis zu einem späteren Haushaltsjahr aufgeschoben werden kann.25 Dies ermöglicht die Veranschlagung von Haushaltsansätzen, die im Verlauf des Haushaltsjahres noch etatreif werden und vermeidet so den Erlass einer Nachtragshaushaltssatzung. I. E. entsprechen die Voraussetzungen denen der bundesrechtlichen Regelung.26 Lediglich die Spannungen, die dadurch entstehen können, dass die Legislative den Haushaltsplan festsetzt und die Exekutive ihn ausführt, ergeben sich auf kommunaler Ebene nicht.27

21

Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 282, Rn. 3. Vgl. § 80 I 2 GemO BW; Art. 64 I 1 Bay. GO; § 66 I 2 BbgKVerf; § 95 II 1 HGO; § 46 II KV MV; § 113 I 1 NKomVG; § 79 I 1 GO NRW; § 96 III GemO RP; § 85 I 2 KSVG; § 75 I 2 SächsGemO; § 101 I 2 KVG LSA; § 78 I 1 GO SH; § 56 II 1 ThürKO. 23 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 10. 24 Vgl. Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 22, Rn. 10. 25 Vgl. Mießen, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 22 BHO, Rn. 1. 26 Dazu § 5 A. I. 1. 27 Dazu schon § 14 A. 22

§ 15 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

205

2. Rechtsfolgen Enthält der Haushaltsplan (oder die Haushaltssatzung) einen Sperrvermerk, dann sind die Ausgaben gesperrt und bis zu ihrer Entsperrung dürfen zu ihren Lasten keine Ausgabeverpflichtungen eingegangen werden. Entsprechend dürfen keine Verpflichtungsermächtigungen eingegangen und Planstellen und andere Stellen nicht besetzt werden. Die Ermächtigungswirkung des § 3 I HGrG28 steht also unter der aufschiebenden Bedingung der Entsperrung der Haushaltsmittel.29 Somit ist der Sperrvermerk eine aufschiebende haushaltsrechtliche Bedingung für den Haushaltsvollzug.30 3. Erlass Als Inhaberin des Budgetrechts ist die Vertretungskörperschaft zuständig für den Erlass eines solchen Sperrvermerks.31 Dabei stehen ihr bei der technischen Ausgestaltung verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung, und zwar kann sie eine generelle Sperre erlassen, bestimmte Ausgabearten oder einzelne Haushaltsansätze sperren.32 Eine generelle Sperre kann so ausgestaltet sein, dass grundsätzlich nur ein bestimmter Prozentsatz der Haushaltsmittel freigegeben wird, z. B.: „Über die Haushaltsansätze des Verwaltungshaushalts darf nur in Höhe von x% verfügt werden. Ausnahmen gelten für folgende Haushaltsansätze . . ./Gruppen von Haushaltsansätzen . . . Über Ausnahmen entscheidet die Vertretungskörperschaft oder der Hauptverwaltungsbeamte oder der Kämmerer.“ 33 Bei einer solchen Sperre muss jedoch eine Reihe von Ausnahmen zugelassen werden, und zwar für alle Fälle, in denen gesetzliche oder vertragliche Verpflichtungen bestehen.34 Denn durch den Haushaltsplan werden Ansprüche und Verbindlichkeiten Dritter weder begründet noch aufgehoben.35 28 Vgl. § 96 I HGO. Zum Haushaltsplan als verbindliche Grundlage der Haushaltswirtschaft § 80 IV 1 GemO BW; Art. 64 III 2 Bay. GO; § 66 III 1, 2 BbgKVerf; § 95 I HGO; § 46 VI 1, 2 KV MV; § 113 III 1, 2 NKomVG; § 79 III 1, 2 GO NRW; § 96 II 1, 2 GemO RP; § 85 III 1, 2 KSVG; § 75 IV 1 SächsGemO; § 101 III 1 KVG LSA; § 78 III 1, 2 GO SH; § 56 IV 1 ThürKO. 29 Ähnlich Hafner, in: Aker/Hafner/Notheis, Gemeindeordnung, Gemeindehaushaltsverordnung Baden Württemberg, § 29GemHVO, Rn. 3. 30 Hafner, in: Aker/Hafner/Notheis, Gemeindeordnung, Gemeindehaushaltsverordnung Baden Württemberg, § 29GemHVO, Rn. 3. 31 Vgl. Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 16, 70 f. 32 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 45 ff. 33 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 46. 34 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 47. 35 § 80 IV 2 GemO BW; Art. 64 III 3 Bay. GO; § 66 III 3 BbgKVerf; § 96 II HGO; § 46 VI 3 KV MV; § 113 III 3 NKomVG; § 79 III 3 GO NRW; § 96 II 3 GemO RP;

206

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

Eine Sperre kann sich jedoch auch nur auf bestimmte Ausgabearten beziehen.36 In Betracht kommen dabei die Personalausgaben, der sächliche Verwaltungs- und Betriebsaufwand, die Zuweisungen und Zuschüsse, die sonstigen Finanzausgaben sowie die Ausgaben des Vermögenshaushalts.37 Im Rahmen der Personalausgaben ist das „Sperrpotenzial“ eher gering, da den Beamten Besoldungsansprüche und den Angestellten und Arbeitern im öffentlichen Dienst Ansprüche aus ihren Arbeitsverträgen zustehen.38 Sperren kann man lediglich die Ausgaben für Honorare freiberuflich Tätiger, sodass diese nur in einem bestimmten Umfang gezahlt werden dürfen, d.h. dass diese Kräfte in einem geringeren Umfang als bisher eingesetzt werden.39 Im Übrigen kann sich diese Sperre nur als „Wiederbesetzungssperre“ auswirken, d.h. dass Planstellen und andere Stellen, die im Laufe des Haushaltsjahres nicht besetzt sind oder frei werden, nicht wieder besetzt werden dürfen.40 Auch der sächliche Verwaltungs- und Betriebsaufwand ist nur in einem geringen Umfang frei und zudem wirkt hier schon der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit.41 Bei freiwilligen Zuweisungen und Zuschüssen, welche Vereinen, Verbänden, Trägern von gemeinnützigen Einrichtungen etc. gewährt werden können, kann ein Sperrvermerk grundsätzlich angebracht werden, jedoch ist hier zu beachten, dass diese Institutionen Aufgaben wahrnehmen, die ggf. von der Kommune erledigt werden müssten, wenn diese Einrichtungen sie nicht übernehmen würden.42 Dabei ist die Gewährung von Zuweisungen und Zuschüssen meistens wirtschaftlicher als eine eigene Aufgabenerfüllung durch die Kommune.43 Sonstige Finanzausgaben, bspw. Zinsausgaben, Steuerbeteiligungen, Umlagen usw., sind einer Sperre durch Sperrvermerk nicht zugänglich.44 Schließlich verbleiben noch die Ausgaben des Vermögenshaushalts, welche die Gewährung von Darlehen, den Erwerb von Vermögen und die Durchführung von

§ 85 III 3 KSVG; § 75 IV 2 SächsGemO; § 101 III 2 KVG LSA; § 78 III 3 GO SH; § 56 IV 2 ThürKO. 36 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 48. 37 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 48. 38 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 49. 39 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 49. 40 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 49. 41 Ausführlich Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 50. 42 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 51. 43 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 51. 44 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 52.

§ 15 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

207

Baumaßnahmen betreffen.45 Hierbei sollte im Einzelfall geprüft werden, ob bestimmte Zahlungen geleistet oder Maßnahmen durchgeführt werden sollten.46 Demnach sind Sperrvermerke bei bestimmten Ausgabearten nicht besonders zielführend für die Praxis, da zu viele Bindungen und Verpflichtungen bestehen und der Umfang der freien Mittel eher gering einzuschätzen ist. So verbleibt abschließend der Sperrvermerk bei einzelnen Haushaltsansätzen. Dieser ist in der Praxis am Wirkungsvollsten, denn die Vertretungskörperschaft hat, als für die Verfügung zuständige Stelle, die gesamte Haushaltswirtschaft zu beleuchten und jede Haushaltsermächtigung auf Einsparungsmöglichkeiten zu prüfen.47 Dabei kann die Sperre einzelner Haushaltsansätze zu einem bestimmten Teil oder in Gänze erfolgen.48 Einfache Sperrvermerke können zunächst im Haushaltsplan oder auch im Stellenplan ausgebracht werden.49 Der Stellenplan ist dabei keine bloße Anlage zum Haushaltsplan50, sondern vielmehr ein Bestandteil desselben.51 Der Haushaltsplan und die Haushaltssatzung bilden eine Einheit.52 Die Haushaltssatzung kann neben dem Haushaltsplan noch weitere Vorschriften enthalten, welche sich auf die Einnahmen, die Ausgaben und den Stellenplan des Haushaltsjahres beziehen können.53 Darunter fallen auch Vermerke, die bestimmte Ausgaben, Verpflichtungsermächtigungen oder die Besetzung bestimmter Stellen sperren bzw. sie erst ab einem bestimmten Zeitpunkt freigeben.54 Solche Sperrvermerke beziehen sich demnach auf die Ausgaben oder den Stellenplan und sind als solche in der Haushaltssatzung zulässig.55 Sperrvermerke können demnach direkt im Haushaltsplan oder in den sonstigen Bestimmungen der Haushaltssatzung ausgebracht werden.56 45

Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 53. Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 53. 47 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 54. 48 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 54. 49 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 19. 50 Anders § 3 II Nr. 6 KomHKV Bbg.; § 79 II 2 Hs. 2 GO NRW. 51 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 19; § 80 I 4 GemO BW; Art. 64 II 2 Bay. GO; § 95 III 2 HGO; § 46 IV Nr. 4 KV MV; § 113 II 2 NKomVG; § 96 IV Nr. 4 GemO RP; § 85 II 2 KSVG; § 75 II SächsGemO; § 101 I 3 KVG LSA; § 78 II 2 GO SH; § 56 III 2 ThürKO. 52 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 19. 53 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 18; ähnlich Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 314, Rn. 141. 54 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 18. 55 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 18; Schwarting, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 28, Rn. 3. 56 Vgl. Glinder/Friedl, Gemeindehaushaltsrecht Baden-Württemberg, S. 101; Schmid, KKZ, 2006, 165 (166). 46

208

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

4. Aufhebung Zuständig für die Aufhebung des einfachen Sperrvermerks ist der Hauptverwaltungsbeamte oder der Kämmerer.57 D.h. die die gesperrten Haushaltsmittel verwaltende Stelle muss die Einwilligung des Hauptverwaltungsbeamten bzw. des Kämmerers einholen, bevor sie über die gesperrten Haushaltsansätze verfügen kann. Dafür muss sie einen Antrag stellen und darlegen, inwiefern die Gründe für den Erlass der Sperre entfallen sind und die Freigabe der Mittel nach Ausmaß und Zeit erforderlich ist. Der Hauptverwaltungsbeamte bzw. der Kämmerer entscheidet dann auf der Grundlage dieses Antrages und kann die Sperre ganz oder teilweise nach pflichtgemäßem Ermessen aufheben. Es besteht jedoch keine Pflicht zur Aufhebung der Sperre. Wenn der Sperrvermerk nicht aufgehoben wird, dann wirkt er i. E. wie eine endgültige Sperre und bewirkt eine reale Einsparung im aktuellen Haushalt. II. Qualifizierte Sperrvermerke Qualifizierte Sperrvermerke sind ebenso wie einfache Sperrvermerke Verfügungsbeschränkungen und können Ausgaben, Verpflichtungsermächtigungen, Planstellen und andere Stellen erfassen.58 Der Unterschied zum einfachen Sperrvermerk liegt in der Zuständigkeit für die Aufhebung der Sperre. Denn beim qualifizierten Sperrvermerk entscheidet nicht der Hauptverwaltungsbeamte oder der Kämmerer, sondern die Vertretungskörperschaft selbst über die Aufhebung. Auch hier ergeben sich die diesbezüglich auf der Bundesebene bestehenden Spannungen zwischen Exekutive und Legislative nicht, da die Vertretungskörperschaft und der Hauptverwaltungsbeamte sowie der Kämmerer Teile der Exekutive sind. 1. Voraussetzungen Schon einfache Sperrvermerke haben Ausnahmecharakter, sodass qualifizierte Sperrvermerke quasi die Ausnahme der Ausnahme darstellen.59 Eine Modifikation der verfassungsrechtlichen Gewaltenteilung, wie sie auf der Bundesebene vorliegt,60 besteht hier gerade nicht, da Vertretungskörperschaft, Hauptverwaltungsbeamter und Kämmerer zur Exekutive gehören.

57 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 16; vgl. zur Aufhebung die Ausführungen unter § 5 A. I. 4., unter Beachtung, dass es sich hier bei Vertretungskörperschaft, Hauptverwaltungsbeamten und Kämmerer um Teile der Exekutive handelt. 58 Zur Bundesregelung § 5 A. II. 59 Vgl. Mießen, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 22 BHO, Rn. 3. 60 Vgl. Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 22, Rn. 13.

§ 15 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

209

Dennoch müssen, neben den besonderen Gründen, Ausnahmefälle vorliegen, aufgrund derer die Vertretungskörperschaft der Ansicht ist, die Entscheidung zur Aufhebung der Sperre nicht dem Hauptverwaltungsbeamten oder dem Kämmerer übertragen, sondern selbst darüber entscheiden zu wollen. Es muss sich also um Haushaltsansätze von grundsätzlicher oder erheblicher Bedeutung handeln und die Vertretungskörperschaft muss darlegen, warum sie ihr Bewilligungsrecht noch nicht endgültig ausüben kann und zugleich nicht dem Hauptverwaltungsbeamten oder Kämmerer übertragen will.61 2. Rechtsfolgen Qualifizierte Sperrvermerke sorgen wie einfache Sperrvermerke dafür, dass Ausgaben, Verpflichtungsermächtigungen, Planstellen und andere Stellen unter der aufschiebenden Bedingung der Entsperrung stehen. Sie beschränken die Ermächtigungswirkung des Haushaltsplans gemäß § 3 I HGrG62. Besondere Rechtsfolge der qualifizierten Sperrvermerke ist, dass sie nur vom Hauptverwaltungsbeamten bzw. Kämmerer aufgehoben werden können, wenn die Vertretungskörperschaft vorher zugestimmt, also eingewilligt hat. 3. Erlass Auch bei qualifizierten Sperrvermerken ist die Vertretungskörperschaft, als Inhaberin des Budgetrechts, für den Erlass eines solchen Sperrvermerks zuständig.63 Bei der Ausformulierung muss jedoch deutlich gemacht werden, dass es sich um eine qualifizierte Sperre handelt und diese erst nach Einwilligung der Vertretungskörperschaft aufgehoben werden kann. Im Übrigen gelten die obigen Ausführungen zu dem Erlass der einfachen Sperrvermerke.64 4. Aufhebung Bei qualifizierten Sperrvermerken ist weder der Hauptverwaltungsbeamte noch der Kämmerer zuständig für die Aufhebung, diese Entscheidung trifft hier 61 Vgl. v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 15; Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 22, Rn. 14. 62 Vgl. § 96 I HGO. Zum Haushaltsplan als verbindliche Grundlage der Haushaltswirtschaft § 80 IV 1 GemO BW; Art. 64 III 2 Bay. GO; § 66 III 1, 2 BbgKVerf; § 95 I HGO; § 46 VI 1, 2 KV MV; § 113 III 1, 2 NKomVG; § 79 III 1, 2 GO NRW; § 96 II 1, 2 GemO RP; § 85 III 1, 2 KSVG; § 75 IV 1 SächsGemO; § 101 III 1 KVG LSA; § 78 III 1, 2 GO SH; § 56 IV 1 ThürKO. 63 Vgl. Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 16, 70 f. Zur technischen Ausgestaltung § 15 A. I. 3. 64 § 15 A. I. 3.

210

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

die Vertretungskörperschaft selbst,65 denn sie muss zur Entsperrung einwilligen. Da, anders als auf Bundesebene, keine Probleme bzgl. der Kompetenzverteilung zwischen Exekutive und Legislative bestehen66, könnte man überlegen, ob hier die Vertretungskörperschaft direkt die Sperre aufheben kann67 oder der Hauptverwaltungsbeamte bzw. der Kämmerer, nach Einwilligung der Vertretungskörperschaft. Letzteres wäre i. E. wohl sachnäher, da der Hauptverwaltungsbeamte oder auch der Kämmerer einen besseren Überblick über die finanzielle Lage der Kommune haben und eher einschätzen können, ob die Voraussetzungen für eine Sperre noch vorliegen oder nicht. Demnach würde die die gesperrten Haushaltsmittel verwaltende Stelle beim Hauptverwaltungsbeamten bzw. Kämmerer einen Antrag stellen und darlegen, inwiefern die Gründe für den Erlass der Sperre entfallen sind und die Freigabe der Mittel nach Ausmaß und Zeit erforderlich ist. Der Hauptverwaltungsbeamte bzw. der Kämmerer prüft dann auf der Grundlage dieses Antrages, ob die Voraussetzungen für eine Aufhebung vorliegen und wenn dies der Fall ist, beantragt er bei der Vertretungskörperschaft eine Entsperrung. Auch hier entscheidet der Hauptverwaltungsbeamte bzw. der Kämmerer nach pflichtgemäßem Ermessen und es besteht keine Pflicht zur Aufhebung der Sperre. Erteilt die Vertretungskörperschaft dann ihre Einwilligung zur Entsperrung, ist der Sperrvermerk aufgehoben und über die entsprechenden Haushaltsmittel kann verfügt bzw. Planstellen und andere Stellen können besetzt werden. Wenn der Sperrvermerk nicht aufgehoben wird, wirkt er i. E. wie eine endgültige Sperre und bewirkt eine reale Einsparung im aktuellen Haushalt. III. Regelungsvorschlag für gesetzliche Regelung von Sperrvermerken Da auf kommunaler Ebene keine Regelung zu Sperrvermerken existiert, soll im Folgenden ein Lösungsvorschlag (3.) unterbreitet werden. Davor soll erörtert werden, ob eine solche gesetzliche Regelung überhaupt erforderlich ist (1.). Danach ist zu überlegen, wo diese Regelung dann sinnvoll zu verorten ist (2.). 1. Erforderlichkeit Zunächst gilt es zu klären, ob eine gesetzliche Regelung zu Sperrvermerken auf kommunaler Ebene überhaupt erforderlich ist. Dabei soll zunächst außer Betracht bleiben, ob es sich dann um eine Regelung in der Kommunalverfassung als 65 66 67

Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 16. § 5 A. II. 4. Dafür könnte man § 81 IV GO NRW anführen.

§ 15 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

211

Parlamentsgesetz oder in der kommunalen Haushaltsverordnung als materielles Gesetz in Form der Rechtsverordnung handelt.68 Den Kommunen steht über die Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 II 1 GG die Finanz- und Organisationshoheit zu.69 Die Finanzhoheit umfasst dabei das Recht auf eigene kommunale Einnahmen und Ausgaben, einschließlich der eigenverantwortlichen Ausgestaltung, im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens.70 Die Organisationshoheit besitzt auch haushaltswirtschaftliche Relevanz, denn sie umfasst auch alle Entscheidungen über die Aufstellung des kommunalen Haushalts.71 „Die eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung wird den Gemeinden und Gemeindeverbänden jedoch nur nach Maßgabe der Gesetze gewährleistet. Sie unterliegt normativer Prägung durch den Gesetzgeber, der sie inhaltlich ausformen und begrenzen darf.“ 72 Dabei unterliegt der Gesetzgeber jedoch der Bindung durch Art. 28 II 1 GG.73 Eine gesetzliche Regelung der Sperrvermerke stellt jedoch keinen Eingriff in diese Hoheiten dar, da die Vertretungskörperschaft nicht verpflichtet wird, Sperrvermerke zu erlassen. Es wird ihr vielmehr die Möglichkeit eingeräumt und Leitlinien an die Hand gegeben, wie diese ausgestaltet und unter welchen Voraussetzungen sie angebracht werden können. Die Handlungsmöglichkeiten der Kommunen im Rahmen der kommunalen Haushaltswirtschaft werden demnach weder geschmälert, noch werden neue Verpflichtungen geschaffen.74 Somit liegt keine Beeinträchtigung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts vor. Eine gesetzliche Regelung wäre demnach unbedenklich. Das Haushaltsrecht ist auf kommunaler Ebene in den Kommunalverfassungen normiert und wird durch die kommunalen Haushaltsverordnungen ergänzt. Es wird genau geregelt, welchen Inhalt und welche Bestandteile die Haushaltssatzung und der Haushaltsplan haben. Dabei handelt es sich beim Haushaltsrecht zwar vorwiegend um Innenrecht, denn Ansprüche und Verbindlichkeiten bspw.

68 Zum Gesetzesbegriff Ossenbühl, Gesetz und Recht – Die Rechtsquellen im demokratischen Rechtsstaat, HStR V, 32007, § 100, Rn. 15. 69 Vgl. Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 1, 13; Pünder/Waldhoff, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 1, Rn. 27 f. 70 Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 284, Rn. 15. 71 Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 284, Rn. 23; BVerfGE 83, 363 (382); 119, 331 (362). 72 BVerfGE 119, 331 (362). 73 BVerfGE 83, 363 (382). 74 Vgl. Pünder/Waldhoff, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 1, Rn. 28.

212

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

werden durch den Haushaltsplan weder begründet noch aufgehoben75, dennoch muss klar geregelt sein, welche Kompetenzen die Kommune hat und was im Haushaltsplan und in der Haushaltssatzung alles geregelt werden darf. Auch die Kommunen sind an Gesetz und Recht gebunden, Art. 20 III GG76. So lässt sich zwar die Kompetenz zum Erlass von Sperrvermerken aus dem Budgetrecht der Vertretungskörperschaft herleiten, eine Normierung wäre dennoch angebracht und auch zulässig. Zum einen würde sie zur Vereinheitlichung und Vergleichbarkeit zwischen den Kommunen und Bundesländern und zum anderen zur Rechtssicherheit für die Kommunen beitragen. Die Kommunen könnten sich dann auf eine rechtliche Grundlage berufen, die genau erkennen lässt, wann und in welchem Umfang Sperrvermerke angebracht werden können. Im Zuge der Vereinheitlichung und Vergleichbarkeit wäre dann in Bezug zu § 1 S. 2 HGrG auch eine Normierung im Haushaltsgrundsätzegesetz ratsam. Demnach ist eine Normierung nicht zwingend erforderlich, aber aus den eben angeführten Gründen ratsam, da Sperrvermerke durchaus Vorteile mit sich bringen und ggf. helfen können eine Nachtragssatzung zu vermeiden. 2. Verortung Weiter ist zu überlegen, wo man diese Regelung verorten sollte. In Betracht kommen die Kommunalverfassungen und die kommunalen Haushaltsverordnungen. Bei einer Regelung in der Kommunalverfassung würde es sich um eine Regelung in einem formellen („Parlaments-“)Gesetz handeln77. Würde man die Sperrvermerke in der kommunalen Haushaltsverordnung regeln, dann wäre dies eine Regelung in einer Rechtsverordnung, mithin in einem Gesetz im materiellen Sinne78. Kommunale Rechtsverordnungen ergehen aufgrund spezieller formalgesetzlicher Ermächtigung und betreffen Aufgaben der staatlichen Verwaltung.79 Dementsprechend findet sich in der jeweiligen Eingangsformel der kommunalen Haushaltsverordnung der Verweis auf die Ermächtigungsnorm aus der entspre75 § 80 IV 2 GemO BW; Art. 64 III 3 Bay. GO; § 66 III 3 BbgKVerf; § 96 II HGO; § 46 VI 3 KV MV; § 113 III 3 NKomVG; § 79 III 3 GO NRW; § 96 II 3 GemO RP; § 85 III 3 KSVG; § 75 IV 2 SächsGemO; § 101 III 2 KVG LSA; § 78 III 3 GO SH; § 56 IV 2 ThürKO. 76 Entsprechende Regelungen in den Landesverfassungen Art. 25 II LV BW; Art. 2 V 2 Verf. Bbg.; Art. 4 Verf. MV; Art. 2 II Verf. Nds.; Art. 77 II Verf. RP; Art. 61 II Verf. Saarl.; Art. 3 III SächsVerf.; Art. 2 IV Verf. LSA; Art. 52 I Verf. SH; Art. 47 IV Verf. Thür. 77 Ossenbühl, Gesetz und Recht – Die Rechtsquellen im demokratischen Rechtsstaat, HStR V, 32007, § 100, Rn. 113. 78 Ossenbühl, Gesetz und Recht – Die Rechtsquellen im demokratischen Rechtsstaat, HStR V, 32007, § 100, Rn. 15. 79 Ossenbühl, Satzung, HStR V, 32007, § 105, Rn. 7.

§ 15 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

213

chenden Kommunalverfassung. Sinn und Zweck der kommunalen Haushaltsverordnungen ist die Ergänzung der haushaltsrechtlichen Vorschriften aus den Kommunalverfassungen. Daher stünde die Unterbringung der Sperrvermerke in den kommunalen Haushaltsverordnungen zum einen im logischen Zusammenhang mit dem Sinn und Zweck der Regelungen und zum anderen wäre sie einfacher umsetzbar als in der Kommunalverfassung. Denn eine Änderung der Kommunalverfassung müsste das ganze Gesetzgebungsverfahren durchlaufen. Eine Rechtsvorschrift kann, als exekutives Recht, einfacher geändert werden. Die Sperrvermerke könnten ebenso wie die haushaltswirtschaftliche Sperre in einigen Bundesländern80 in der kommunalen Haushaltsverordnung in dem Abschnitt „Weitere Vorschriften für die Haushaltswirtschaft“ untergebracht werden. Dagegen wäre eine Regelung in einem förmlichen Parlamentsgesetz nach der Wesentlichkeitslehre erforderlich, wenn es sich um eine grundlegende, besonders bedeutende also wesentliche Regelung handeln würde, die nur vom Gesetzgeber selbst getroffen werden und nicht an die Exekutive delegiert werden soll. Denn nach der Wesentlichkeitslehre81 ist der Gesetzgeber verpflichtet, „in grundlegenden normativen Bereichen, [. . .], alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen“.82 Eine solche grundlegende und wesentliche Entscheidung liegt hier bei den Sperrvermerken nicht vor, da nicht in die Finanz- und Organisationshoheit der Kommunen eingegriffen wird, sondern ihnen lediglich die Möglichkeit eingeräumt wird, beim Erlass von Haushaltsplan und Haushaltssatzung Sperrvermerke anzubringen.83 Somit wäre eine formal gesetzliche Regelung zwar nicht erforderlich, aber möglich. Schließlich könnte man auf die bestehenden Regelungen zur haushaltswirtschaftlichen Sperre zurückgreifen. Diese wird in einigen Bundesländern in der Kommunalverfassung84 geregelt und in anderen in der kommunalen Haushaltsverordnung85. Demnach könnte man die Regelung zu Sperrvermerken in Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern und Rheinland-Pfalz in die Kommunalverfas80 § 29 GemHVO BW; § 28 KommHV-Doppik Bay.; § 30 GemHKVO Nds.; § 24 GemHVO NRW; § 23 KommHVO Saarl.; § 30 SächsKomHVO-Doppik; § 27 KomHVO LSA; § 29 GemHVO-Doppik SH; § 28 ThürGemHV. 81 Ausführlich dazu Ossenbühl, Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, HStR V, 32007, § 101, Rn. 53 ff. 82 BVerfGE 49, 89 (126). 83 s. o. § 15 A. III. 1. 84 § 71 BbgKVerf; § 107 HGO; § 51 KV MV; § 101 GemO RP. 85 § 29 GemHVO BW; § 28 KommHV-Doppik Bay.; § 30 GemHKVO Nds.; § 24 GemHVO NRW; § 23 KommHVO Saarl.; § 30 SächsKomHVO-Doppik; § 27 KomHVO LSA; § 29 GemHVO-Doppik SH; § 28 ThürGemHV.

214

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

sung einfügen und in Baden-Württemberg, Bayern, Niedersachsen, NordrheinWestfalen, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen in die kommunale Haushaltsverordnung. I. E. kommt sowohl eine Regelung in der kommunalen Haushaltsverordnung, als auch eine solche in der Kommunalverfassung in Betracht, da beide Möglichkeiten zulässig wären und keine rechtlichen Vorrang vor der anderen genießt. Zudem ist die Verwaltung über Art. 20 III GG86 an Gesetz und Recht gebunden, worunter sowohl formelle („Parlaments-“) als auch materielle Gesetze87 fallen, sodass sich diesbezüglich bei der Verbindlichkeit der Regelungen keine Unterschiede ergeben. Denn Art. 20 III GG enthält für die Verwaltung, als Teil der vollziehenden Gewalt, das zwingende Gebot, die Gesetze anzuwenden, d.h. es besteht eine Ausführungspflicht.88 3. Regelungsvorschlag Für eine Regelung der Sperrvermerke auf kommunaler Ebene kann man sich, unter Anpassung an die kommunalen Besonderheiten, an den Regelungen der §§ 22, 36 BHO und der VV-BHO orientieren. Zunächst soll ein Formulierungsvorschlag gegeben werden [a)]. Anschließend wird dieser dann erläutert [b)]. a) Formulierungsvorschlag Eine Regelung zu Sperrvermerken könnte man auf kommunaler Ebene wie folgt ausgestalten: § x Sperrvermerke (1) 1Ausgaben, die aus besonderen Gründen zunächst noch nicht geleistet oder zu deren Lasten noch keine Verpflichtungen eingegangen werden sollen, sind im Haushaltsplan oder in der Haushaltssatzung als gesperrt zu bezeichnen (einfacher Sperrvermerk). 2Entsprechendes gilt für Verpflichtungsermächtigungen, Planstellen und andere Stellen. 3In Ausnahmefällen kann durch Sperrvermerk bestimmt werden, dass die Leistung von Ausgaben, die Inanspruchnahme von Verpflichtungsermächtigungen oder die Besetzung von Planstellen oder anderen Stellen

86 Entsprechende Regelungen in den Landesverfassungen Art. 25 II LV BW; Art. 2 V 2 Verf. Bbg.; Art. 4 Verf. MV; Art. 2 II Verf. Nds.; Art. 77 II Verf. RP; Art. 61 II Verf. Saarl.; Art. 3 III SächsVerf.; Art. 2 IV Verf. LSA; Art. 52 I Verf. SH; Art. 47 IV Verf. Thür. 87 Antoni, in: Hömig/Wolff, GG, Art. 20, Rn. 15; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 53; Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 93. 88 Ossenbühl, Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, HStR V, 32007, § 101, Rn. 5.

§ 15 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

215

der Einwilligung der Vertretungskörperschaft bedarf (qualifizierter Sperrvermerk). (2) 1Ausgaben, die für ein späteres Haushaltsjahr zurückgestellt werden können, dürfen nicht, auch nicht mit Sperrvermerk, veranschlagt werden. 2Dies gilt entsprechend für Planstellen und andere Stellen. (3) 1Nur mit vorheriger Zustimmung (Einwilligung) des Kämmerers bzw. Hauptverwaltungsbeamten dürfen Ausgaben, die durch Haushaltssatzung oder im Haushaltsplan als gesperrt bezeichnet sind, geleistet, Verpflichtungen zur Leistung solcher Ausgaben eingegangen, sowie als gesperrt bezeichnete Planstellen und andere Stellen besetzt werden. 2In den Fällen des Absatzes 1 Satz 3 hat der Kämmerer bzw. der Hauptverwaltungsbeamte die Einwilligung der Vertretungskörperschaft einzuholen. b) Erläuterung Absatz 1 Satz 1 regelt den einfachen Sperrvermerk und orientiert sich an der Regelung des § 22 S. 1 BHO. In Absatz 1 Satz 2 werden dann § 22 S. 2 BHO und Nr. 1 VV-BHO zu § 22 miteinander kombiniert. Der qualifizierte Sperrvermerk wird in Absatz 1 Satz 3 geregelt und vereint die Komponenten von § 22 S. 3 BHO und Nr. 1 VV-BHO zu § 22 miteinander. Dabei wird konstitutiv festgelegt, dass die Vertretungskörperschaft bei der Aufhebung von qualifizierten Sperrvermerken zustimmen muss. Der Absatz 2 übernimmt dann den Regelungsinhalt von Nr. 2 VV-BHO zu § 22 und soll verdeutlichen, dass nur mit Sperrvermerk veranschlagt werden darf, wenn eine Etatreife im entsprechenden Haushaltsjahr tatsächlich zu erwarten ist. Wenn dies nicht der Fall ist, dann kann eine Veranschlagung auch im nächsten Haushaltsplan erfolgen. Absatz 3 übernimmt schließlich die Funktion des § 36 BHO. Satz 1 regelt dabei, wie § 36 S. 1 BHO, die Aufhebung des einfachen Sperrvermerks und legt konstitutiv die Zuständigkeit des Hauptverwaltungsbeamten bzw. Kämmerers fest. Zudem erfasst er auch den Regelungsgehalt von Nr. 1 VV-BHO zu § 36. Ähnlich wie § 36 S. 2 BHO regelt der Satz 2 des Absatzes 3 hier eher das Verfahren, begründet aber nicht konstitutiv die Zuständigkeit der Gemeindevertretung, da dies schon in Absatz 1 Satz 3 geschehen ist. Ob für die Aufhebung der Sperrvermerke nach Absatz 3 der Kämmerer oder der Hauptverwaltungsbeamte zuständig ist, richtet sich danach wie die Kompetenzen in dem jeweiligen Bundesland verteilt sind. In Brandenburg bspw. ist der Kämmerer gemäß § 84 BbgKVerf für die „Aufstellung des Haushaltsplans, der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung, des Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses sowie die Haushaltsüberwachung und die Verwaltung des Geldvermögens und der Schulden“ zuständig. Zudem obliegt ihm der Erlass der haushaltswirtschaftlichen Sperre gemäß § 71 BbgKVerf.

216

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

Demnach sollte er auch für die Aufhebung der Sperrvermerke zuständig sein. Als zuständiger für den Haushalt der Kommune hat er eine gewisse Sachnähe und Kompetenz inne. Nun könnte man über eine Anhörung oder sogar über ein Einvernehmen mit dem Hauptverwaltungsbeamten nachdenken. Immerhin steht dieser an der Spitze der Verwaltung. Allerdings weist der Kämmerer als Zuständiger für den Haushalts bzw. das Finanzwesen eine größere Sachnähe zur Thematik auf und verfügt über besonderes haushaltsrechtliches Fachwissen. Zudem wurde ihm durch Gesetz gerade die besondere Zuständigkeit und Befugnis zugewiesen. Somit kommt eher eine Informations- und Berichtspflicht in Betracht, allenfalls eine Anhörung, jedoch kein Einvernehmen oder gar eine Einwilligung des Hauptverwaltungsbeamten. Ähnliches gilt in Bundesländern, in denen Regelungen zum Kämmerer und seiner Zuständigkeit getroffen wurden. So kann man dem § 45 II 1 HGO entnehmen, dass der Stadtkämmerer für die Verwaltung des Finanzwesens zuständig ist. Allerdings gibt es in Hessen neben der Gemeindevertretung, als oberstem Organ der Gemeinde (§ 9 I 1 HGO), noch einen Gemeindevorstand, der die laufende Verwaltung besorgt (§ 9 II 1 HGO) und dem gemäß § 66 I 3 Nr. 4 HGO die Überwachung des Kassen- und Rechnungswesen obliegt, sodass hier eventuell eine Zusammenarbeit von Kämmerer und Gemeindevorstand zu fordern ist. Denn der Gemeindevorstand ist nach § 107 HGO auch für die haushaltswirtschaftliche Sperre zuständig. Auch in Nordrhein-Westfalen finden sich sowohl in der GO NRW als auch in der GemHVO NRW Regelungen zur Zuständigkeit des Kämmerers. In Sachsen gibt es den Fachbediensteten des Finanzwesens, der gemäß § 62 I SächsGemO umfassende Befugnisse im Rahmen des Finanzwesens innehat. Er entspricht dem Kämmerer in anderen Bundesländern und ist gemäß § 30 S. 1 SächsKomHVO-Doppik für den Erlass der haushaltswirtschaftlichen Sperre zuständig. Demnach sollte auch die Zuständigkeit für die Aufhebung der Sperrvermerke bei ihm liegen. In Bundesländern, in denen sich weder in der Kommunalverfassung noch in der kommunalen Haushaltsverordnung Regelungen zur Zuständigkeit des Kämmerers finden lassen,89 ist davon auszugehen, dass grundsätzlich der Hauptverwaltungsbeamte zuständig ist. Dort ist dann auch zumeist ausdrücklich der Hauptverwaltungsbeamte für die haushaltswirtschaftliche Sperre zuständig, bspw. § 51 I 1 KV MV, § 30 GemHKVO Nds., § 101 GemO RP, § 23 II KommHVO Saarl., § 27 KomHVO LSA, § 29 I 1 GemHVO-Doppik SH. Aufgrund der Sachnähe und des Fachwissens des Kämmerers oder des zuständigen im Bereich des Finanzwesens sollte stets eine Zusammenarbeit oder zu89

So etwa BW; Bay.; MV; Nds.; RP; Saarl.; LSA; SH; Thür.

§ 15 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

217

mindest Rücksprache zwischen dem Hauptverwaltungsbeamten und dem Kämmerer erfolgen. So kann man i. E. festhalten, dass die Formulierung des Regelungsvorschlags in Brandenburg, Hessen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen auf den Kämmerer bzw. den Fachbediensteten des Finanzwesens und in Baden-Württemberg, Bayern, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein, Thüringen auf den Hauptverwaltungsbeamten auszurichten ist.

B. Globale Minderausgabe und Bewirtschaftungssperre Wie schon auf Bundes- und Landesebene besteht auch auf kommunaler Ebene keine umfassende gesetzliche Regelung der Globalen Minderausgabe, obwohl sie in der Praxis angewandt wird90. Lediglich in Baden-Württemberg und Sachsen finden sich in § 24 I 2 GemHVO BW und § 24 II SächsKomHVO-Doppik Regelungen zur Globalen Minderausgabe. Daneben findet man auf kommunaler Ebene in einigen Haushaltsplänen, Haushaltssatzungen sowie Haushaltssicherungskonzepten der letzten Jahre zunehmend das Instrument der Bewirtschaftungssperre. Diese kann man als eine andere Art der Ausformung der Globalen Minderausgabe ansehen. Die Bewirtschaftungssperre ist bezüglich der Zielrichtung und der Funktion mit der Globalen Minderausgabe vergleichbar, wird jedoch nicht so umfassend („global“) veranschlagt. Man könnte sie auch als kleine Schwester der Globalen Minderausgabe bezeichnen. Zunächst soll noch einmal kurz auf die Globale Minderausgabe91 eingegangen und insbesondere dargestellt werden, welche Besonderheiten sich auf der kommunalen Ebene ergeben (I.). Danach wird die Bewirtschaftungssperre betrachtet (II.). I. Globale Minderausgabe Wie bereits erwähnt, ist die Globale Minderausgabe92 nicht durchgängig gesetzlich geregelt. Lediglich in Baden-Württemberg und Sachsen finden sich Regelungen in den kommunalen Haushaltsverordnungen.93 90 Dazu Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 59 ff., insb. 61. 91 s. § 5 C. 92 Ausführlich zur Globalen Minderausgabe Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 55 ff.; Gröpl, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 29, Rn. 56 f.; Hafner, in: Aker/Hafner/Notheis, Gemeindeordnung, Gemeindehaushaltsverordnung Baden Württemberg, § 24 GemHVO, Rn. 7 ff.; kurz auch Albers, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 11, Rn. 48 f., 83; Schwarting, Haushaltskonsolidierung in Kommunen,

218

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

Allerdings kann man aus der fehlenden gesetzlichen Regelung nicht schließen, dass die Globale Minderausgabe unzulässig wäre, denn nicht alle haushaltsrechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten sind im geschriebenen Haushaltsrecht verankert, d.h. die haushaltswirtschaftlichen Instrumente sind nicht abschließend aufgezählt.94 So sind z. B. auch die Sperrvermerke auf kommunaler Ebene nicht gesetzlich geregelt.95 Zudem umfasst die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung aus Art. 28 II 1 GG auch das kommunale Haushaltsrecht.96 Dies ergibt sich aus den in der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie enthaltenen Hoheiten und zwar namentlich der Organisations-, der Finanz- und der Haushaltshoheit.97 Der Grundgedanke der Globalen Minderausgabe ist, dass im Haushaltsvollzug nicht alle Ausgabeermächtigungen voll ausgeschöpft werden und so ein „Bodensatz“ verbleibt.98 Denn im Zeitpunkt der Aufstellung und Festsetzung des Haushaltsplans und der Haushaltssatzung kann noch nicht sicher vorhergesehen werden, ob und bei welchen Haushaltsansätzen Minderausgaben eintreten werden.99 Daher wird die Globale Minderausgabe als Gesamtbetrag in den Haushaltsplan eingestellt, sodass sie dann bei den Haushaltsmitteln zu erwirtschaften ist, bei denen tatsächlich ein Minderbedarf auftritt.100 Im Ergebnis obliegt also die genaue Zuordnung des Minderbedarfs der Verwaltung im Rahmen des Haushaltsvollzugs.101

Rn. 136; kritisch Diemert, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 10, Rn. 75; Faber, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 34, Rn. 24; Wohltmann/Hauschild, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 1, Rn. 70. 93 § 24 I 2 GemHVO BW; § 24 II SächsKomHVO-Doppik. 94 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 65. 95 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 65; s. § 15 A. 96 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 65; Pünder, DÖV, 2001, S. 70 (70). 97 Pünder, DÖV, 2001, S. 70 (70); dazu auch § 11. 98 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 56; § 5 C. II. 1.; ähnlich Albers, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 11, Rn. 49; Gröpl, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 29, Rn. 56; Wohltmann/Hauschild, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 1, Rn. 70. 99 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 56. 100 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 56. 101 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 56; vgl. Diemert, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 10, Rn. 75; Faber, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 34, Rn. 24.

§ 15 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

219

Dementsprechend ist die Globale Minderausgabe haushaltsrechtlich gesehen dem Grunde nach eine globale Sperre von Haushaltsansätzen, welche von der Vertretungskörperschaft schon bei der Aufstellung des Haushaltsplans als allgemeiner Sperrvermerk erlassen wird.102 Als Konsequenz dürfen dann die Ausgabeermächtigungen in ihrer Gesamtheit bis zu einem bestimmten Betrag nicht in Anspruch genommen werden.103 Eine gesetzliche Grundlage für die Ausbringung einer solchen Globalen Minderausgabe gibt es nun auf kommunaler Ebene in Baden-Württemberg und Sachsen.104 In beiden Regelungen ist die Globale Minderausgabe auf 1% der Summe der Aufwendungen begrenzt. Aufwendungen sind in § 61 Nr. 2 GemHVO BW definiert als der „zahlungsund nichtzahlungswirksame[. . .] Verbrauch von Gütern und Dienstleistungen (Ressourcenverbrauch) eines Haushaltsjahres“. § 59 Nr. 7 SächsKomHVO-Doppik beschreibt Aufwendungen als den „wertmäßige[n], zahlungs- und nichtzahlungswirksame[n] Verbrauch von Gütern und Dienstleistungen als Ressourcenverbrauch des Haushaltsjahres“. Es geht also um den in Geld bewerteten Werteverzehr durch Verbrauch oder Abnutzung von Gütern und Dienstleistungen in einem Haushaltsjahr.105 Die Globale Minderausgabe wird im Ergebnishaushalt106 veranschlagt und es sind der Betrag und die betroffenen Teilhaushalte zu vermerken.107 In den betroffenen Teilergebnishaushalten wiederum ist der anteilige Minderaufwand als Vermerk anzugeben und sofern mehrere Budgets108 vorhanden sind, muss sich aus dem Vermerk ergeben, welche Budgets betroffen sind.109 Der Ergebnishaushalt oder auch Ergebnisplan ist der Bestandteil des Haushaltsplans, welcher den Gesamtbetrag der Erträge und Aufwendungen des Haus102 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 55. 103 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 55. 104 § 5 C. VI.; § 24 I 2 GemHVO BW; § 24 II SächsKomHVO-Doppik. 105 Rose, in: Blum/Häusler/Meyer, NKomVG-Kommentar, § 110, Rn. 17. Zum Begriff der Aufwendungen auch Zähle, in: Lasar/Grommas/Goldbach/Zähle/Diekhaus, Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen in Niedersachsen, S. 126. 106 Zum Begriff des Ergebnishaushalts Burth/Gnädiger/Grieger/Hilgers, Lexikon der öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft, S. 130; Grimberg, Gemeindehaushaltsrecht Sachsen-Anhalt, § 1, Erläuterung 2.1. 107 Notheis, in: Ade/Notheis/Schmid, Kommunales Wirtschaftsrecht in Baden-Württemberg, Rn. 192. 108 Zum Begriff des Budgets Grimberg, Gemeindehaushaltsrecht Sachsen-Anhalt, § 4, Erläuterung 7. 109 Notheis, in: Ade/Notheis/Schmid, Kommunales Wirtschaftsrecht in Baden-Württemberg, Rn. 192; s. a. Hafner, in: Aker/Hafner/Notheis, Gemeindeordnung, Gemeindehaushaltsverordnung Baden Württemberg, § 24 GemHVO, Rn. 11.

220

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

haltsjahres enthält, d.h. dort erfolgt die Darstellung des vollständigen Ressourcenverbrauchs und Ressourcenaufkommens.110 Zu beachten ist, dass beide Regelungen die Globale Minderausgabe grundsätzlich eher als ultima ratio ansehen, d.h. wenn der Haushaltsausgleich auf andere Weise nicht erreicht werden kann, dann darf zu dessen Rettung eine Globale Minderausgabe veranschlagt werden.111 Dies zeigt, ebenso wie die systematische Stellung im Paragraphen zum Haushaltsausgleich, dass die Globale Minderausgabe nur zu eben diesem Zweck eingesetzt werden darf. Sie soll letztendlich den Haushaltsausgleich sicherstellen, was mit dem Grundsatz der Ausgeglichenheit vereinbar ist, solange sie sich im verfassungsmäßigen Rahmen bewegt.112 Betrachtet man die Regelung des § 24 I 2 GemHVO BW genauer, dann ist diese nicht ganz so streng wie die des § 24 II SächsKomHVO-Doppik, denn die Globale Minderausgabe kann danach auch alternativ eingesetzt werden und nicht erst, wenn andere Möglichkeiten nicht mehr greifen.113 Alles in allem bleibt zu beachten, dass die Veranschlagung einer Globalen Minderausgabe nur in begrenztem Umfang zulässig ist.114 Denn die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Globalen Minderausgabe ist umstritten115, solange sie jedoch nur den am Jahresende verbleibenden „Bodensatz“ abschöpfen soll, dürfte sie als zulässig anzusehen sein.116 Um dem Ausnahmecharakter der Globalen Minderausgabe Rechnung zu tragen, ist für einen Regelungsvorschlag auf kommunaler Ebene für andere Länder diesbezüglich eher eine Regelung wie die in § 24 II SächsKomHVO-Doppik zu empfehlen. Einen entsprechenden Regelungsvorschlag117 könnte man nach einer 110

Grimberg, Gemeindehaushaltsrecht Sachsen-Anhalt, § 1, Erläuterung 2.1. Vgl. Hafner, in: Aker/Hafner/Notheis, Gemeindeordnung, Gemeindehaushaltsverordnung Baden Württemberg, § 24 GemHVO, Rn. 8; Marx, in: Binus/Armonies/Bellmann/u. a., SächsKomHR, § 24, Rn. 4; s. dort auch zur Ausgestaltung der GMA und bei Notheis, in: Ade/Notheis/Schmid, Kommunales Wirtschaftsrecht in Baden-Württemberg, Rn. 192. 112 § 5 C. III. 4. c). 113 Hafner, in: Aker/Hafner/Notheis, Gemeindeordnung, Gemeindehaushaltsverordnung Baden Württemberg, § 24 GemHVO, Rn. 9. 114 Notheis, in: Ade/Notheis/Schmid, Kommunales Wirtschaftsrecht in Baden-Württemberg, Rn. 148. 115 Ausführlich § 5 C. III. 116 Albers, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 11, Rn. 49; ausführlich Gröpl, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 29, Rn. 57; s. o. § 5 C. III. 4. g). 117 Der Regelungsvorschlag orientiert sich hier an den bereits bestehenden Regelungen und weist deswegen einen starken Bezug zum Haushaltsausgleich auf. Allerdings könnte eine kommunale Regelung auch eher dem obigen Regelungsvorschlag auf der Bundes- und Landesebene entsprechend formuliert werden. Dann müsste jedoch die Veränderung der Begrifflichkeiten beachtet werden, die sich aus dem Unterschied zwi111

§ 15 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

221

Kombination von § 24 I GemHVO BW und § 24 I, II SächsKomHVO-Doppik wie folgt ausgestalten. § x Haushaltsausgleich (1) Kann der Ausgleich des ordentlichen Ergebnisses unter Berücksichtigung von Fehlbeträgen aus Vorjahren (§ x) trotz Ausnutzung aller Sparmöglichkeiten und Ausschöpfung aller Ertragsmöglichkeiten nicht erreicht werden, sollen Mittel der Rücklage aus Überschüssen des ordentlichen Ergebnisses zum Haushaltsausgleich verwendet werden.118 (2) 1Soweit der Haushaltsausgleich nach Abs. 1 nicht erreichbar ist, kann zu diesem Zweck im Ergebnishaushalt eine pauschale Kürzung von Aufwendungen bis zum Betrag von einem Prozent der Summe der Aufwendungen unter Angabe der zu kürzenden Teilhaushalte veranschlagt werden (Globale Minderausgabe). 2 In den betroffenen Teilergebnishaushalten ist der anteilige Minderaufwand ebenfalls als Vermerk anzugeben.119 3Sofern der betroffene Teilergebnishaushalt aus mehreren Budgets besteht, sind in dem Vermerk die betroffenen Budgets kenntlich zu machen.120 Im Anschluss empfehlen sich Regelungen wie in § 24 II–IV GemHVO BW und § 24 III–VI SächsKomHVO-Doppik. Wie auch auf Bundes- und Landesebene überträgt hier die Vertretungskörperschaft mit der Globalen Minderausgabe zumindest einen Teil ihres Budgetrechts auf die Verwaltung, mit dem Unterschied, dass es sich hier nicht um eine Übertragung von der Legislative an die Exekutive handelt.121 Da die Vertretungskörperschaft den Umfang der Globalen Minderausgabe selbst bestimmen und zudem den Haushaltsplan durch eine Nachtragssatzung ändern und somit die Globale Minderausgabe wieder entfernen kann, ist dies keine zu umfassende oder unzulässige Beeinträchtigung des Budgetrechts der Vertretungskörperschaft. Vielmehr wird hier, der Praxis entsprechend, der Verwaltung die Erwirtschaftung der Globalen Minderausgabe übertragen, da diese „näher dran ist“ und besser beurteilen kann, wo und in welchem Maße Ausgaben eingespart werden können.

schen Kameralistik und Doppik ergibt. Zur kameralistischen Regelung auf Bundesebene § 5 C. VI. 118 § 24 I 1 GemHVO BW. 119 Notheis, in: Ade/Notheis/Schmid, Kommunales Wirtschaftsrecht in Baden-Württemberg, Rn. 192. 120 Notheis, in: Ade/Notheis/Schmid, Kommunales Wirtschaftsrecht in Baden-Württemberg, Rn. 192. 121 § 14 A.

222

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

II. Bewirtschaftungssperre In den letzten Jahren finden sich in immer mehr kommunalen Haushalten sogenannte Bewirtschaftungssperren.122 Allerdings gibt es auch für diese Art der Sperre keine gesetzliche Regelung. Lediglich in einigen Richtlinien zur Bildung von Budgets finden sich Bewirtschaftungsregeln, welche den Budgetverantwortlichen dazu ermächtigen, Bewirtschaftungssperren zu erlassen.123 Aber auch dort existieren keine darüber hinausgehenden Regelungen, wie etwa zu den Voraussetzungen und Rechtsfolgen, dem Erlass oder der Aufhebung. Die Kompetenz zum Erlass dieser Bewirtschaftungssperren kann, wie bei der Globalen Minderausgabe auch, aus der Organisations- und Finanzhoheit der Kommunen hergeleitet werden.124 Eine Bewirtschaftungssperre wird i. E. erlassen, wenn der Haushaltsausgleich gefährdet ist. Sollte eine Bewirtschaftungssperre allein nicht ausreichen, um den Haushaltsausgleich zu sichern, dann kann eine haushaltswirtschaftliche Sperre erlassen werden125. Daher kann man die Bewirtschaftungssperre auch als milderes Mittel zur haushaltswirtschaftlichen Sperren bezeichnen oder als deren „Vorstufe“ 126. Dabei trägt die Bewirtschaftungssperre im Vergleich zur Globalen Minderausgabe der Prämisse Rechnung, dass letztere, aufgrund der vielen gesetzlichen und 122 Bspw. in den Haushaltssatzungen der Stadt Landau in der Pfalz für die Haushaltsjahre 2016 und 2017, jeweils § 12; in den Haushaltssatzungen der Stadt Potsdam der Jahre 2008, 2009, 2010, 2012, 2013/14, 2015/16, 2017, jeweils in § 8 bzw. § 9. Aus dem Vorbericht des Haushaltsplans 2016 (Band 1, S. 7 ff.) der Stadt Ennepetal ergibt sich, dass in den Haushaltsjahren 2009, 2013, 2014, 2015 Bewirtschaftungssperren erlassen worden sind. In den Haushaltssicherungskonzepten der Stadt Brandenburg an der Havel finden sich bei den Konsolidierungsmaßnahmen Bewirtschaftungssperren (2013, S. 6; 2014, S. 23, 26; 2015, S. 33, 36; 2016, S. 41, 43). Dem Haushaltssicherungskonzepts des Hochsauerlandkreises für die Jahre 2007–2012 lässt sich entnehmen (S. 7), dass Bewirtschaftungssperren als Konsolidierungsmaßnahmen angeordnet werden können. Laut dem Haushaltszwischenbericht der Stadt Schwäbisch Hall zum 30.06.2002 wurden in der Vergangenheit Bewirtschaftungssperren als Konsolidierungsmaßnahmen verhängt. 123 Haushalt 2014 des Landkreises Havelland, Richtlinie zur Bildung von Budgets gemäß § 23 KomHKV, Bewirtschaftungsregeln für das Haushaltsjahr, S. 64, Punkt. 2.3.; Haushalt 2015 des Landkreises Havelland, Richtlinie zur Bildung von Budgets gemäß § 23 KomHKV sowie Festlegungen für die Bewirtschaftung Haushaltsjahr 2015, S. 55, Punkt. 2.4.; Haushalt 2016 des Landkreises Havelland, Richtlinie zur Bildung von Budgets gemäß § 23 KomHKV sowie Festlegungen für die Bewirtschaftung Haushaltsjahr 2016, S. 59, Punkt. 2.4.; Landkreis Uckermark Haushalt 2009 Budgetregeln, S. 20c, Punkt 2.4. 124 s. o. § 15 B. I. 125 Dazu sogleich § 16 A. 126 So im Landkreis Nordwestmecklenburg in der Dienstlichen Mitteilung Nr. 12/ 2012 „Haushaltssicherung 2012, Vorbereitung Haushaltssicherungskonzept 2013–2016“ von der Landrätin, verfasst durch den Fachdienst Finanzen und Controlling, S. 3.

§ 15 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

223

vertraglichen Verpflichtungen, gar nicht so umfassend wirken kann, wie sie veranschlagt wird. Die Bewirtschaftungssperre kann zum einen auch allgemein also „global“ ausgebracht werden, sie kann sich zum anderen aber auch nur auf bestimmte Titel, Titelgruppen oder Einzelpläne beziehen. Letzteres erscheint sinnvoller, da sie somit dort veranschlagt werden kann, wo sie auch tatsächlich Einsparungen bewirken kann. Man könnte also sagen, dass die Bewirtschaftungssperre diesen „Mangel“ der Globalen Minderausgabe ausgleicht. Im Folgenden sollen, ausgehend von der vorherrschenden Praxis, die Voraussetzungen (1.), die Rechtsfolgen (2.) sowie der Erlass (3.) und die Aufhebung (4.) von Bewirtschaftungssperren dargestellt werden. Abschließend soll ein Vorschlag für eine gesetzliche Regelung dieser Art von Sperre unterbreitet werden (5.) 1. Voraussetzungen Die Voraussetzung für den Erlass einer Bewirtschaftungssperre ist, ähnlich wie bei der haushaltswirtschaftlichen Sperre, die Gefährdung des Haushaltsausgleichs. Das Gebot des Haushaltsausgleichs ergibt sich aus der jeweiligen Kommunalverfassung.127 Ist dieser nun gefährdet, dann kann die Vertretungskörperschaft oder der Kämmerer bzw. der Hauptverwaltungsbeamte eine Bewirtschaftungssperre erlassen128, wenn der Haushaltsausgleich auf andere Weise nicht erreicht werden kann und zunächst noch keine haushaltswirtschaftliche Sperre erlassen werden soll. 2. Rechtsfolgen Je nach Ausgestaltung der Bewirtschaftungssperre ist ein bestimmter Prozentsatz der Ausgabeermächtigungen gesperrt. D.h. diese Titel können zunächst nicht oder nicht komplett in Anspruch genommen werden. In der Regel ist diese Sperre jedoch nicht auf eine endgültige Sperrung angelegt, sondern es ist ein sogenanntes Freigabeverfahren vorgesehen129. Durch das Freigabeverfahren soll die Verwaltung zu einem nachhaltigem, sparsamen und wirtschaftlichen Verhalten angeregt werden. Damit soll gewährleistet werden, dass die Fachbereiche gezielt prüfen, ob eine vollständige Freigabe der Aufwen127 § 80 II 2 GemO BW; Art. 64 III 1 Bay. GO; § 63 IV 1 BbgKVerf; § 92 IV 1 HGO; § 43 VI KV MV; § 110 IV 1 NKomVG; § 75 II 1 GO NRW; § 93 IV GemO RP; § 82 III 1 KSVG; § 72 III SächsGemO; § 98 III 1 KVG LSA; § 75 III GO SH; § 53 III ThürKO. 128 Zum Erlass sogleich § 15. B. II. 3. 129 Dazu sogleich bei der Aufhebung § 15 B. II. 4.

224

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

dungen überhaupt notwendig ist.130 Zunächst kann mit den frei verfügbaren Haushaltsmitteln gewirtschaftet werden. Wenn diese Mittel zur Erfüllung der Aufgaben nicht ausreichen, dann kann ein Freigabeantrag gestellt werden. Auf diesem Wege soll erreicht werden, dass grundsätzlich mit den Mitteln gewirtschaftet wird, die frei verfügbar sind und erst dann auf die gesperrten Mittel zugegriffen wird, wenn es unbedingt notwendig ist. Mit dem Freigabeverfahren wird demnach eine gewisse Hürde aufgebaut, die es zu überwinden gilt. Sinn und Zweck sind somit einerseits die Anregung zu einer besonders sparsamen und wirtschaftlichen Ausgabenwirtschaft und andererseits die Verhinderung einer möglichen „Mittelverschwendung“. 3. Erlass Zu Beginn des Haushaltsjahres bzw. generell bei der Aufstellung des Haushaltsplans kann noch nicht festgestellt oder sicher vorausgesagt werden, wo genau sich Einsparungen („Minderausgaben“) ergeben werden. Allerdings können Haushaltstitel bestimmt werden, bei denen keine Einsparungen eintreten werden, so z. B. im Bereich der gesetzlich und vertraglich gebundenen Ausgaben. Daher ist es ratsam, eine Bewirtschaftungssperre bei den Titeln, Titelgruppen, Kontengruppen oder Einzelplänen anzubringen, bei denen solche Bindungen nicht bestehen und tatsächlich Mittel eingespart werden können. Die Bewirtschaftungssperre bezieht sich i. d. R. auf die ordentlichen Aufwendungen des Ergebnishaushalts. Wie bereits erwähnt, bildet der Ergebnishaushalt den Gesamtbetrag der Erträge und Aufwendungen des Haushaltsjahres ab, d.h. hier erfolgt die Darstellung des vollständigen Ressourcenverbrauchs und Ressourcenaufkommens.131 Dabei bezieht sich die Bewirtschaftungssperre auf die Aufwendungen132, weil gerade diese eingeschränkt werden sollen. Es werden jedoch nicht die außerordentlichen Aufwendungen133 betrachtet, da dies gemäß § 59 Nr. 6 GemHKVO Nds. die ungewöhnlichen, selten vorkommenden oder periodenfremden Aufwendungen sind134 und dort Einsparungen eher schlecht umzusetzen und zu planen sind. Ordentliche Aufwendungen hingegen fallen im Rahmen der gewöhnlichen Geschäfts- und Verwaltungstätigkeit an und sind demnach regelmäßig wiederkehrend und planbar.135 Eine beispielhafte Aufzählung 130 So im Haushaltssicherungskonzept 2009–2012 der Stadt Potsdam (Haushaltssatzung 2009, S. 728 ff.) S. 5. 131 Grimberg, Gemeindehaushaltsrecht Sachsen-Anhalt, § 1, Erläuterung 2.1.; s. o. § 15 B. I. 132 Zum Begriff der Aufwendungen s. o. § 15 B. I. 133 Burth/Gnädiger/Grieger/Hilgers, Lexikon der öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft, S. 70. 134 Rose, in: Blum/Häusler/Meyer, NKomVG-Kommentar, § 110, Rn. 17. 135 Burth/Gnädiger/Grieger/Hilgers, Lexikon der öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft, S. 71.

§ 15 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

225

von ordentlichen Aufwendungen findet sich in § 2 III 1 GemHKVO Nds. Demnach fallen darunter bspw. Aufwendungen für aktives Personal, für Versorgung sowie für Sach- und Dienstleistungen etc. Hier ist es realistischer, dass tatsächlich Einsparungen erzielt werden können und daher ist die Bewirtschaftungssperre bei diesen Aufwendungen zu veranschlagen. Die Bewirtschaftungssperre kann auf unterschiedliche Weise ausgebracht werden. Zum einen kann sie schon in die Haushaltssatzung136 oder als Konsolidierungsmaßnahme in das Haushaltssicherungskonzept137 aufgenommen werden. Zum anderen kann sie aber auch erst im Vollzug des Haushaltsplans138 etwa durch Rundschreiben des Kämmerers oder Hauptverwaltungsbeamten139 erlassen werden. Auch die weitere Ausgestaltung kann auf verschiedene Weise erfolgen. So wird bspw. in der Haushaltssatzung der Stadt Potsdam nahezu jedes Jahr eine Bewirtschaftungssperre erlassen,140 in der zunächst zwischen 90 und 95% aller Ausgabeermächtigungen zur Bewirtschaftung freigegeben werden. Alles, was darüber hinausgeht, bedarf einer Freigabe durch den Kämmerer oder die Stadtverordnetenversammlung141 als unmittelbar demokratisch legitimierter Vertretungskörperschaft. Des Weiteren wird geregelt, wie die Freigabe bezüglich der pflichtigen und freiwilligen Aufgaben erfolgt.142 Daran schließt sich eine recht

136 Haushaltssatzungen der Stadt Landau in der Pfalz für die Haushaltsjahre 2016 und 2017, jeweils § 12; Haushaltssatzungen der Stadt Potsdam der Jahre 2008, 2009, 2010, 2012, 2013/14, 2015/16, 2017, jeweils in § 8 bzw. § 9. 137 So finden sich bei den Konsolidierungsmaßnahmen in den Haushaltssicherungskonzepten der Stadt Brandenburg an der Havel (2013, S. 6; 2014, S. 23, 26; 2015, S. 33, 36; 2016, S. 41, 43) Bewirtschaftungssperren. Dem Haushaltssicherungskonzepts des Hochsauerlandkreises für die Jahre 2007–2012 lässt sich entnehmen (S.7), dass Bewirtschaftungssperren als Konsolidierungsmaßnahmen angeordnet werden können. Laut dem Haushaltszwischenbericht der Stadt Schwäbisch Hall zum 30.06.2002 wurden in der Vergangenheit Bewirtschaftungssperren als Konsolidierungsmaßnahmen verhängt. 138 So im Landkreis Nordwestmecklenburg in der Dienstlichen Mitteilung Nr. 12/ 2012 „Haushaltssicherung 2012, Vorbereitung Haushaltssicherungskonzept 2013–2016“ von der Landrätin, verfasst durch den Fachdienst Finanzen und Controlling, S. 3. Dem Haushaltszwischenbericht der Stadt Schwäbisch Hall zum 30.06.2002 lässt sich entnehmen, dass eine Bewirtschaftungssperre während des Vollzugs des Haushaltsplans verhängt wurde. 139 So in der Stadt Ennepetal. Aus dem Vorbericht des Haushaltsplans 2016 (Band 1, S. 7 ff.) ergibt sich, dass in den Haushaltsjahren 2009, 2013, 2014, 2015 Bewirtschaftungssperren erlassen worden sind und zwar durch Verfügung oder Haushaltsrundschreiben des Kämmerers. 140 Haushaltssatzungen der Stadt Potsdam der Jahre 2008, 2009, 2010, 2012, 2013/ 14, 2015/16, 2017, jeweils § 8 bzw. § 9. 141 Gemäß § 8 Nr. 1 der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2017 entscheidet bei Beträgen bis 10.000 A der Kämmerer über die Freigabe und bei Beträgen über 10.000 A die Stadtverordnetenversammlung. 142 Bspw. § 8 Nr. 3 Haushaltssatzung der Stadt Potsdam für das Haushaltsjahr 2008.

226

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

umfassende Aufzählung von Positionen an, die von vornherein von der Bewirtschaftungssperre ausgeschlossen sind.143 Etwas anders handhabt es die Stadt Landau in der Pfalz in § 12 ihrer Haushaltssatzung 2017.144 Nach Nr. 1 dieser Vorschrift sind sämtliche Einzelansätze der Aufwendungen im Ergebnishaushalt nur mit 75% zur Bewirtschaftung freigegeben und der Oberbürgermeister wird ermächtigt, beim Nachweis von gesetzlichen und rechtlichen Verpflichtungen oder sonstigem dringenden Bedarf die Freigabe des Restansatzes zu bewilligen. Anders wird die Bewirtschaftungssperre in den Haushaltssicherungskonzepten der Stadt Brandenburg an der Havel145 ausgestaltet. Dort soll sie der Umsetzung von Minderausgaben während des Haushaltsvollzugs dienen, da diese im Haushaltsplan darzustellen sind.146 Dabei werden bei bestimmten Kontenklassen einzelne Konten bzw. Sachverhalte bestimmt, bei denen Einsparungen vorgenommen werden sollen. Die Bewirtschaftungssperre dient hier als Konsolidierungsmaßnahme im Rahmen des Haushaltssicherungskonzepts und soll dabei helfen, den Haushalt auszugleichen. Die Bewirtschaftungssperre beträgt 5% der Ansätze der betroffenen Konten.147 In den folgenden Jahren wurde die Bewirtschaftungssperre dann etwas komplizierter ausgestaltet. So wurden 2015 in den betreffenden Konten der bestimmten Kontenklassen 8,5 Mio. A für die Bewirtschaftung gesperrt. Davon sollten dann im Freigabeverfahren 86% freigegeben werden können und somit mindestens Minderausgaben von 14%, also 1,2 Mio. A, als Konsolidierungsbeitrag erwirtschaftet werden.148 In der Stadt Ennepetal wurden in den Jahren von 2009 bis 2015 während des Haushaltsvollzugs durch Verfügungen bzw. Haushaltsrundschreiben des Kämmerers Bewirtschaftungssperren zwischen 15% und 25% erlassen, wenn sich zeigte, dass der Haushaltsausgleich gefährdet ist.149 Im Vergleich zur Globalen Minderausgabe werden also i. d. R. Bewirtschaftungssperren von deutlich über 1% erlassen. Da sich die Sperren aber meistens 143 § 8 Nr. 4 Haushaltssatzung der Stadt Potsdam für das Haushaltsjahr 2008; ebenso 2009; § 8 Nr. 5 Haushaltssatzung der Stadt Potsdam für das Haushaltsjahr 2010; § 9 Nr. 2 Haushaltssatzung der Stadt Potsdam für das Haushaltsjahr 2012; § 8 Nr. 2 Haushaltssatzung der Stadt Potsdam für die Haushaltsjahre 2013/14; § 8 Nr. 2 Haushaltssatzung der Stadt Potsdam für die Haushaltsjahre 2015/16. Dabei ist zu erkennen, dass die Liste der ausgenommenen Aufwendungen immer mehr zunimmt. 144 Ebenso § 12 Haushaltssatzung der Stadt Landau in der Pfalz 2016. 145 Betrachtet wurden die Haushaltssicherungskonzepte von 2013 bis 2016. 146 Haushaltssicherungskonzept 2013 der Stadt Brandenburg an der Havel, S. 6. 147 Haushaltssicherungskonzept 2014 der Stadt Brandenburg an der Havel, S. 23, 26. 148 Haushaltssicherungskonzept 2015 der Stadt Brandenburg an der Havel, S. 33, 36. Ähnlich auch im Haushaltssicherungskonzept 2016 der Stadt Brandenburg an der Havel, S. 41, 43. 149 Vorbericht des Haushaltsplans 2016 (Band 1, S. 7 ff.) der Stadt Ennepetal.

§ 15 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

227

nur auf bestimmte Titel, Titelgruppen oder Einzelpläne beziehen und zudem durch das Freigabeverfahren wieder Mittel frei gemacht werden können, entsprechen sie auf den Gesamthaushalt runtergebrochen und unter Berücksichtigung des Freigabeverfahrens meist in etwa 1% der ordentlichen Aufwendungen. Verdeutlichen kann man dies am Haushalt der Stadt Brandenburg an der Havel von 2016. Dort sollte als Mindesteinsparung zur Konsolidierung ein Betrag von 1,2 Mio. A verbleiben.150 Entsprechend des § 1 der Haushaltssatzung der Stadt Brandenburg an der Havel für das Haushaltsjahr 2016 belaufen sich die ordentlichen Aufwendungen des Ergebnishaushalts, bei denen auch die Einsparungen erfolgen sollen, auf 272.648.900 A, d.h. 1% von diesem Gesamtvolumen sind dann ca. 2,7 Mio. A. Demnach entspricht der Mindestkonsolidierungsbetrag in etwa 0,5% des Gesamtbetrags der ordentlichen Erträge des Ergebnishaushalts und somit dem Niveau einer Globalen Minderausgabe.151 Problematisch wird es erst, wenn der Einsparungsbetrag deutlich über 1% liegt, da dann u. U. ein Eingriff in das Budgetrecht der Vertretungskörperschaft vorliegen könnte.152 4. Aufhebung Wenn man aus der Organisations- und Finanzhoheit der Kommunen das Recht ableitet, Bewirtschaftungssperren erlassen zu dürfen153, dann muss sich daraus auch im Gegenzug das Recht zur Aufhebung eben dieser Sperre herleiten lassen. Demnach kann auch eine Bewirtschaftungssperre wieder aufgehoben werden, wenn die Voraussetzungen für ihren Erlass nicht mehr vorliegen, also der Haushaltsausgleich nicht mehr gefährdet ist. Wird die Bewirtschaftungssperre nicht aufgehoben, dann hat sie eine reale Einsparung zum Ende des Haushaltsjahres zur Folge. Zudem fungiert hier das Freigabeverfahren154 als eine Art teilweise Aufhebung. Für die Freigabe kann, je nach Ausgestaltung, einerseits in einem gestuften Verfahren zunächst der Kämmerer bis zu einem bestimmten Betrag und darüber hinaus die Vertretungskörperschaft zuständig sein155, andererseits kann 150

Haushaltssicherungskonzept 2016 der Stadt Brandenburg an der Havel, S. 43. Ähnlich auch in Potsdam. Laut dem Haushaltssicherungskonzept 2009–2012 (Haushaltssatzung 2009, S. 728 ff.) S. 5 f. kann zwar nicht genau beziffert werden wie hoch der eingesparte Betrag ist, das Volumen der Bewirtschaftungssperre beträgt jedoch zwischen 1,6 und 2 Mio. A. Bei einem Gesamtbetrag der ordentlichen Aufwendungen von 418.782.200 A (§ 1 Haushaltssatzung der Stadt Potsdam für das Haushaltsjahr 2009) entspricht dies weniger als 1%. 152 Dazu § 5 C. III., § 15 B. I. 153 § 15 B. II. 154 s. Haushaltssatzung der Stadt Potsdam für das Haushaltsjahr 2003, § 4 S. 1 Nr. 6; Haushaltssicherungskonzept 2016 der Stadt Brandenburg an der Havel, S. 7, 43. 155 § 8 Nr. 3 Haushaltssatzung der Stadt Potsdam 2009, 1.000 A; § 8 Nr. 4 Haushaltssatzung der Stadt Potsdam 2010, 1.000 A; § 9 Nr. 1 Haushaltssatzung der Stadt Potsdam 2012, 5.000 A; § 8 Nr. 1 Haushaltssatzung der Stadt Potsdam 2013/14, 5.000 A; § 8 Nr. 1 Haushaltssatzung der Stadt Potsdam 2015/16, 10.000 A; § 8 Nr. 1 Haushaltssatzung der Stadt Potsdam 2017, 10.000 A. 151

228

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

auch allein der Kämmerer156 oder der Hauptverwaltungsbeamte157 für die Freigabe verantwortlich sein. Die genaue Ausgestaltung des Freigabeverfahrens kann die Kommune z. B. durch Verwaltungsvorschrift regeln. In der Stadt Potsdam wurde bspw. eine Entsperrungskommission eingerichtet, welche der Stadtverordnetenversammlung Vorschläge zur Mittelentsperrung unterbreitet, indem sie über die Entsperrungsanträge aus den Geschäftsbereichen berät und diese mittels Beschlussvorlage der Stadtverordnetenversammlung zur Entscheidung zuleitet.158 Die Entsperrungskommission besteht aus dem Oberbürgermeister, den Beigeordneten, den Fraktionsvorsitzenden, dem Vorsitzenden der Stadtverordnetenversammlung sowie dem Vorsitzenden des Finanzausschusses.159 Dieses Verfahren betrifft die Freistellung von Mitteln über 10.000 A, da erst ab diesem Betrag die Vertretungskörperschaft für die Entsperrung zuständig ist.160 Bei der Freigabe von Mitteln bis 10.000 A entscheidet der Kämmerer über die Entsperrungsanträge aus den Geschäftsbereichen.161 5. Regelungsvorschlag Auch wenn man nun die Kompetenz zum Erlass und zur Aufhebung der Bewirtschaftungssperre aus dem Recht der kommunalen Selbstverwaltung und den darin enthaltenen Hoheiten, namentlich Organisations- und Finanzhoheit, herleiten kann, dann erscheint eine gesetzliche Regelung unter den Aspekten von Rechtssicherheit sowie Rechtseinheitlichkeit und Vergleichbarkeit sinnvoll.162 Dabei soll dies die Kommunen jedoch nicht verpflichten, eine solche Sperre erlassen zu müssen, sondern es soll ihnen lediglich eine gesetzliche Grundlage, sozusagen eine „Erlaubnis“, an die Hand gegeben werden, eine solche Bewirtschaftungssperre erlassen zu dürfen. Den Kommunen wird ein rechtlicher Rahmen vorgegeben, der ihnen dennoch einen ausreichenden Handlungsspielraum überlässt. Eckpunkte sind dabei die Sicherung des Haushaltsausgleichs sowie eine vorrangige Sicherung dessen durch Rücklagen163, aber auch ein haushalts-

156 Schlussfolgerung aus Erlass der Bewirtschaftungssperre durch Kämmerer aus dem Vorbericht des Haushaltsplans 2016 (Band 1, S. 7 ff.) der Stadt Ennepetal. 157 § 12 Nr. 1 Haushaltssatzung der Stadt Landau in der Pfalz 2016. 158 Beschlussvorlage für die Stadtverordnetenversammlung 02/SVV/0639, welche ungeändert beschlossen wurde. 159 Vgl. Beschlussvorlage für die Stadtverordnetenversammlung 02/SVV/0639. 160 Vgl. § 8 Nr. 1 Haushaltssatzung der Stadt Potsdam 2017. 161 Vgl. § 8 Nr. 1 Haushaltssatzung der Stadt Potsdam 2017. 162 Vgl. § 15 A. III. 1. 163 Wie in den einschlägigen Regelungen zum Haushaltsausgleich § 24 GemHVO BW; § 24 KommHV-Doppik Bay.; § 26 KomHKV Bbg.; § 24 GemHVO Hess.; § 18 GemHVO RP; § 24 SächsKomHVO-Doppik; § 23 KomHVO LSA; § 26 GemHVODoppik SH; § 22 ThürGemHV.

§ 15 Sperren beim Aufstellen des Haushaltsplans

229

rechtliches Instrument als eine Art Vorstufe zur haushaltswirtschaftlichen Sperre164. Es würde sich eine Regelung in den kommunalen Haushaltsverordnungen anbieten, welche man anstelle einer Regelung zur Globalen Minderausgabe treffen könnte. Ausgehend von der Art und Weise der Umsetzung und dem Gebrauch in der Praxis, erscheint eine Bewirtschaftungssperre im Vergleich zur Globalen Minderausgabe als vorzugswürdig. Da die Zielrichtung von beiden Instrumenten i. E. gleich ist, könnte man eine Regelung zur Bewirtschaftungssperre auch beim Haushaltsausgleich ansiedeln. Daher könnte man eine Regelung für den Erlass schon in der Haushaltssatzung wie folgt gestalten. § x Haushaltsausgleich (1) Kann der Ausgleich des ordentlichen Ergebnisses unter Berücksichtigung von Fehlbeträgen aus Vorjahren (§ x) trotz Ausnutzung aller Sparmöglichkeiten und Ausschöpfung aller Ertragsmöglichkeiten nicht erreicht werden, sollen Mittel der Rücklage aus Überschüssen des ordentlichen Ergebnisses zum Haushaltsausgleich verwendet werden. (2) 1Soweit der Haushaltsausgleich nach Abs. 1 nicht erreichbar ist, kann zu diesem Zweck im Ergebnishaushalt eine prozentuale Kürzung der ordentlichen Aufwendungen bis zum Betrag von maximal 10 bis 15 Prozent165 der Summe der ordentlichen Aufwendungen unter Angabe der gesperrten Kontengruppen, Titel, Titelgruppen oder Teilhaushalte veranschlagt werden (Bewirtschaftungssperre). 2Sollten die zur Verfügung stehenden Mittel nicht ausreichen und sind zu einer Sicherung der Aufgabenerfüllung weitere Mittel zwingend erforderlich, dann können mittels eines Freigabeantrages zusätzliche Mittel beantragt werden. 3 Dabei ist sicherzustellen, dass für den Haushaltsausgleich mindestens bis zu ein Prozent der Summe der ordentlichen Aufwendungen gesperrt bleibt. 4Über den Freigabeantrag entscheidet bis zu einem Betrag von 10.000 A der Kämmerer bzw. der Hauptverwaltungsbeamte, bei Beträgen, die darüber hinausgehen, bedarf es eines Beschlusses der Vertretungskörperschaft. 5Die Details des Freigabeverfahrens sind durch Verwaltungsvorschriften zu regeln. Wie bei dem Regelungsvorschlag zur Globalen Minderausgabe auf kommunaler Ebene166 empfehlen sich im Anschluss Regelungen wie in § 24 II–IV GemHVO BW und § 24 III–VI SächsKomHVO-Doppik.

164 Gemäß § 29 GemHVO BW; § 28 KommHV-Doppik Bay.; § 71 BbgKVerf; § 107 HGO; § 51 KV MV; § 30 GemHKVO Nds.; § 24 GemHVO NRW; § 101 GemO RP; § 23 KommHVO Saarl.; § 30 SächsKomHVO-Doppik; § 27 KomHVO LSA; § 29 GemHVO-Doppik SH; § 28 ThürGemHV. 165 Diese Zahl ist variabel. 166 § 15 B. I.

230

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

Für den Fall einer Regelung zur Ausbringung einer Bewirtschaftungssperre während des Vollzugs des Haushaltsplans kann man sich an den Regelungen zur haushaltswirtschaftlichen Sperre167 orientieren. § x Bewirtschaftungssperre 1

Wenn die Entwicklung der Einnahmen oder Ausgaben es erfordert, kann der Kämmerer bzw. der Hauptverwaltungsbeamte die Inanspruchnahme von bestimmten ordentlichen Aufwendungen bis zum Betrag von maximal 10 bis 15 Prozent168 der Summe der ordentlichen Aufwendungen unter Angabe der betroffenen Kontengruppen, Titel, Titelgruppen oder Teilhaushalte sperren. 2Sollten die zur Verfügung stehenden Mittel nicht ausreichen und sind zu einer Sicherung der Aufgabenerfüllung weitere Mittel zwingend erforderlich, dann können mittels eines Freigabeantrages zusätzliche Mittel beantragt werden. 3Dabei ist sicherzustellen, dass für den Haushaltsausgleich mindestens bis zu ein Prozent der Summe der ordentlichen Aufwendungen gesperrt bleibt. 4Der Kämmerer bzw. der Hauptverwaltungsbeamte entscheidet über Dauer und Umfang der Bewirtschaftungssperre sowie über entsprechende Freigabeanträge bis zu einem Betrag von 10.000 A. 5Die Bewirtschaftungssperre ist unverzüglich der Vertretungskörperschaft bekannt zu geben. 6Diese kann die Bewirtschaftungssperre ganz oder teilweise wieder aufheben und sie entscheidet über Freigabeanträge von Beträgen über 10.000 A. 7Die Details des Freigabeverfahrens sind durch Verwaltungsvorschriften zu regeln. Die Zuständigkeit von Kämmerer bzw. Hauptverwaltungsbeamtem richtet sich nach der Ausgestaltung des Machtgefälles zwischen dem Kämmerer und dem Hauptverwaltungsbeamten in dem jeweiligen Bundesland. Der Betrag von 10.000 A als Grenze ist natürlich variabel.

167 § 29 GemHVO BW; § 28 KommHV-Doppik Bay.; § 71 BbgKVerf; § 107 HGO; § 51 KV MV; § 30 GemHKVO Nds.; § 24 GemHVO NRW; § 101 GemO RP; § 23 KommHVO Saarl.; § 30 SächsKomHVO-Doppik; § 27 KomHVO LSA; § 29 GemHVO-Doppik SH; § 28 ThürGemHV; dazu sogleich § 16 A. 168 Diese Zahl ist variabel.

§ 16 Sperren beim Vollzug des Haushaltsplans

231

§ 16 Sperren beim Vollzug des Haushaltsplans Schließlich gibt es auch auf kommunaler Ebene die Art von Haushaltssperren, die während des Vollzugs des Haushalts durch die Verwaltung1 ausgebracht werden können.2 In diesem Zusammenhang wird besonders die haushaltswirtschaftliche Sperre3 (A.) betrachtet und anschließend wird noch kurz auf die konjunkturbedingte Sperre (B.) hingewiesen.

A. Haushaltswirtschaftliche Sperre Die haushaltswirtschaftliche Sperre wird als ultima ratio, also als das letzte infrage kommende Mittel, während des Haushaltsvollzugs eingesetzt, um den Haushaltsausgleich zu sichern.4 Mit ihr wird der Verwaltung ein eigenständiges Recht eingeräumt, aus haushaltswirtschaftlichen Gründen durch Sperren restriktiv auf den Haushaltsvollzug einzuwirken.5 Sie ist eine Sofortmaßnahme im Rahmen des Haushaltsvollzugs für den Fall, dass gegenüber dem Haushaltsplan Erträge und Einzahlungen zurückgehen bzw. Aufwendungen und Auszahlungen steigen und folglich ein Fehlbetrag im Ergebnishaushalt und oder ein Liquiditätsengpass im Finanzhaushalt droht.6 Es geht also dem Grunde nach um die haushaltsrechtliche Verpflichtung der Verwaltung, die dynamische Haushaltsentwicklung an den statischen Haushaltsplan anzupassen.7 1 Verwaltung meint hier das Organ des Hauptverwaltungsbeamten. Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 20. 2 Vgl. Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 7, 20. 3 Abgrenzung haushaltswirtschaftliche Sperre und Sperrvermerke Bellmann, in: Binus/Armonies/Bellmann/u. a., SächsKomHR, § 30, Rn. 2; Hafner, in: Aker/Hafner/ Notheis, Gemeindeordnung, Gemeindehaushaltsverordnung Baden Württemberg, § 29 GemHVO, Rn. 3; Rose, Kommunale Finanzwirtschaft Niedersachsen, S. 312; Rupp, in: Rauber/Rupp/Stein u. a., Hessische Gemeindeordnung, § 107, S. 511 f.; Siemonsmeier, in: Rettler/Kummer u. a., Gemeindehaushaltsrecht Nordrhein-Westfalen, § 23 GemHVO, 2. Erläuterungen im Einzelnen, Absatz 3. 4 Bellmann, in: Binus/Armonies/Bellmann/u. a., SächsKomHR, § 30, Rn. 13. Zur haushaltswirtschaftlichen Sperre als Instrument zur Sicherung des Haushaltsausgleichs s. a. Diemert, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 10, Rn. 74; vgl. Gruber, Modernes Haushalts- und Gemeindewirtschaftsrecht, S. 270; Schmid, KKZ, 2006, 165 (166); Schwarting, Haushaltskonsolidierung in Kommunen, Rn. 143. 5 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 24; Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 1; Schmid, KKZ, 2006, 165 (166). 6 Hafner, in: Aker/Hafner/Notheis, Gemeindeordnung, Gemeindehaushaltsverordnung Baden Württemberg, § 29 GemHVO, Rn. 1. Zum Begriff des Finanzhaushalts Burth/Gnädiger/Grieger/Hilgers, Lexikon der öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft, S. 141 f. 7 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 24; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 1.

232

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

Die haushaltswirtschaftliche Sperre ist, wie auch auf der Ebene des Bundes und der Länder8, umfassend geregelt und zwar entweder direkt in der Kommunalverfassung oder in der kommunalen Haushaltsverordnung.9 Ursache dafür ist das Haushaltsgrundsätzegesetz, welches aufgrund der Ermächtigung in Art. 109 IV GG erlassen wurde und gemäß § 1 S. 2 HGrG den Bund und die Länder verpflichtet, ihr Haushaltsrecht nach diesen Grundsätzen zu regeln.10 Dies gilt gemäß § 1 S. 1 HGrG für den ersten Teil dieses Gesetzes und dieser enthält in § 25 HGrG eine Regelung zur haushaltswirtschaftlichen Sperre.11 Auch wenn den Kommunen in Art. 28 II GG die Selbstverwaltung garantiert wird, welche u. a. die Organisations-, Finanz- und Haushaltshoheit umfasst12, sind sie verfassungsrechtlich in die Länder eingegliedert und demnach Bestandteil derselben.13 Als Bestandteil der Länder unterliegen sie der Regelung des § 1 HGrG, was sich dann in der umfassenden Regelung der haushaltswirtschaftlichen Sperre auf kommunaler Ebene widerspiegelt. Im Folgenden werden die Voraussetzungen (II.), die Rechtsfolgen (III.), der Erlass (IV.) sowie die Aufhebung (V.) und ein Verbesserungsvorschlag (VI.) der haushaltswirtschaftlichen Sperre betrachtet. Zuerst soll jedoch kurz auf die Auswirkung auf das Budgetrecht der Vertretungskörperschaft (I.) eingegangen werden. I. Budgetrecht der Vertretungskörperschaft Durch die haushaltswirtschaftliche Sperre wird die Verwaltung dazu ermächtigt, Ausgabenansätze, Ausgabeermächtigungen oder Verpflichtungsermächtigungen von der Einwilligung des Hauptverwaltungsbeamten bzw. des Kämmerers abhängig zu machen.14 D.h. der Hauptverwaltungsbeamte bzw. der Kämmerer wird dazu ermächtigt, eigenmächtig in den Vollzug des Haushaltsplans einzugreifen, wenn haushalts8 s. o. im Vergleich und zur Ergänzung der folgenden Darstellung § 6 A. I. bis IV. Dabei muss beachtet werden, dass auf kommunaler Ebene zwei Zweige der Exekutive handeln und nicht wie auf Bundes- und Landesebene Exekutive und Legislative. 9 § 29 GemHVO BW; § 28 KommHV-Doppik Bay.; § 71 BbgKVerf; § 107 HGO; § 51 KV MV; § 30 GemHKVO Nds.; § 24 GemHVO NRW; § 101 GemO RP; § 23 KommHVO Saarl.; § 30 SächsKomHVO-Doppik; § 27 KomHVO LSA; § 29 GemHVO-Doppik SH; § 28 ThürGemHV; s. a. Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 3. 10 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 2. 11 Vgl. Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 2. 12 Vgl. Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 65; Pünder, DÖV, 2001, S. 70 (70); Schwarz, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 40, Rn. 6. 13 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 1. 14 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 20.

§ 16 Sperren beim Vollzug des Haushaltsplans

233

wirtschaftliche Gründe dies rechtfertigen.15 Damit könnte der Hauptverwaltungsbeamte bzw. der Kämmerer, als Teil der Verwaltung, die von der Vertretungskörperschaft getroffene und durch den Haushaltsplan in der Haushaltssatzung in eine Rechtsnorm gefasste, Willensbekundung nachträglich verändern16 und somit in das Budgetrecht des Parlaments eingreifen. Anders als auf der Bundes- und Landesebene geht es hier jedoch nicht um Kompetenzeingriffe zwischen der Legislative und der Exekutive, da hier sowohl die Vertretungskörperschaft, als auch der Hauptverwaltungsbeamte bzw. der Kämmerer der Exekutive angehören.17 Vorliegend geht es daher nur um die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen diesen beiden Organen der Exekutive, welche umfassend gesetzlich geregelt sind.18 Der Vertretungskörperschaft steht im Rahmen des Zuständigkeitskatalogs der jeweiligen Kommunalverfassung19 das Budgetrecht nicht unbegrenzt zu.20 Zudem hat der Hauptverwaltungsbeamte das Recht21 oder sogar die Pflicht22 gegen die Beschlüsse der Vertretungskörperschaft, die er für rechtswidrig hält23 oder die seiner Auffassung nach das Wohl der Gemeinde gefährden24, Einspruch oder Widerspruch zu erheben bzw. diese zu beanstanden.25 Weiter muss beachtet werden, dass der Erlass einer haushaltswirtschaftlichen Sperre an bestimmte Voraussetzungen geknüpft ist.26 Der Erlass einer solchen Sperre muss „erforderlich“ 27 sein und um dies bestimmen zu können, muss die

15 Vgl. Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 21. 16 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 21. 17 s. a. § 14 A.; Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 21. 18 Ähnlich Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 21. 19 §§ 24, 39 GemO BW; Art. 30, 32 Bay. GO; § 28 BbgKVerf; §§ 50 f. HGO; § 22 KV MV; § 58 NKomVG; § 41 GO NRW; § 32 GemO RP; §§ 34 f. KSVG; § 28 SächsGemO; § 45 KVG LSA; §§ 27 f. GO SH; §§ 22 III, 26 ThürKO. 20 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 22. 21 § 43 II 1 Hs. 2 GemO BW; § 63 I 2 HGO; § 33 I 2 KV MV; § 54 I 1 GO NRW; § 52 II 1 Hs. 2 SächsGemO; § 65 III 2 KVG LSA. 22 § 43 II 1 Hs. 1 GemO BW; Art. 59 II Bay. GO; § 55 I 1 BbgKVerf; § 63 I 1 HGO; § 33 I 1 KV MV; § 88 I 1 NKomVG; § 54 II 1 GO NRW; § 60 KSVG; § 52 II 1 Hs. 1 SächsGemO; § 65 III 1 KVG LSA; § 43 I GO SH; § 44 S. 1 ThürKO. 23 § 43 II GemO BW; Art. 59 II Bay. GO; § 55 BbgKVerf; § 33 I 1 KV MV; § 88 NKomVG; § 52 II 1 Hs. 1 SächsGemO; § 65 III 1 KVG LSA. 24 § 63 I 2 HGO; § 33 I 2 KV MV; § 54 I GO NRW. 25 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 22. 26 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 23. 27 § 29 GemHVO BW; § 28 KommHV-Doppik Bay.; § 71 BbgKVerf; § 107 HGO; § 51 KV MV; § 30 GemHKVO Nds.; § 24 GemHVO NRW; § 101 GemO RP; § 23

234

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

Entwicklung der Erträge und Aufwendungen bzw. der Einzahlungen und Auszahlungen dokumentiert und überwacht werden.28 Auch ist die Vertretungskörperschaft unverzüglich zu unterrichten, wenn eine haushaltswirtschaftliche Sperre erlassen wurde oder wenn sich abzeichnet, dass der Haushaltsausgleich gefährdet ist.29 Sie hat dann die Möglichkeit mit eigenen Maßnahmen zu reagieren und kann bspw. eine Nachtragshaushaltssatzung erlassen.30 Wenn die Vertretungskörperschaft nach dem Erlass einer haushaltswirtschaftlichen Sperre eine Nachtragshaushaltssatzung beschließt, dann gilt die haushaltswirtschaftliche Sperre ab dem Inkrafttreten der Nachtragshaushaltssatzung als aufgehoben, soweit die Vertretungskörperschaft nichts anderes bestimmt hat.31 Zudem wird die Vertretungskörperschaft in einigen Ländern ausdrücklich dazu ermächtigt, die Sperre wieder aufzuheben.32 Daher liegt bei dem Erlass einer haushaltswirtschaftlichen Sperre kein Eingriff in das Budgetrecht der Vertretungskörperschaft vor, denn sie verfügt über ausreichend Mittel darauf zu reagieren, sodass keine Gefahr besteht, dass ihr Budgetrecht ausgehöhlt wird.33 II. Voraussetzungen Da sich alle kommunalen haushaltsrechtlichen Regelungen zur haushaltswirtschaftlichen Sperre an § 25 HGrG orientieren, sind sie inhaltlich nahezu gleich ausgestaltet, unterscheiden sich dann jedoch hinsichtlich der allgemeinen Zustän-

KommHVO Saarl.; § 30 SächsKomHVO-Doppik; § 27 KomHVO LSA; § 29 GemHVO-Doppik SH; § 28 ThürGemHV. 28 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 23. 29 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 23, 72; Rohland, in: Muth, Potsdamer Kommentar, § 71 BbgKVerf, Rn. 6 f.; Rose, Kommunale Finanzwirtschaft Niedersachsen, S. 311; Schwarting, Haushaltskonsolidierung in Kommunen, Rn. 144; Siemonsmeier, in: Rettler/Kummer u. a., Gemeindehaushaltsrecht Nordrhein-Westfalen, § 24 GemHVO, 2. Erläuterungen im Einzelnen, Absatz 2; § 28 II GemHVO BW; § 27 II KommHV-Doppik Bay.; § 71 I 3 BbgKVerf, § 29 II KomHKV Bbg.; § 28 II GemHVO Hess.; § 51 II KV MV; §§ 29, 30 S. 3 GemHKVO Nds.; § 24 II GemHVO NRW; § 21 II GemHVO RP; § 23 III KommHVO Saarl.; § 29 SächsKomHVO-Doppik; § 26 II KomHVO LSA; § 29 ThürGemHV. 30 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 23; Rohland, in: Muth, Potsdamer Kommentar, § 71 BbgKVerf, Rn. 8; Rose, Kommunale Finanzwirtschaft Niedersachsen, S. 312; Wohltmann/Hauschild, in: Henneke/Strobel/ Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 1, Rn. 73; Zähle, in: Lasar/ Grommas/Goldbach/Zähle/Diekhaus, Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen in Niedersachsen, S. 509 f. 31 § 29 S. 2 GemHVO-Doppik SH; s. a. Hafner, in: Aker/Hafner/Notheis, Gemeindeordnung, Gemeindehaushaltsverordnung Baden Württemberg, § 29 GemHVO, Rn. 9. 32 § 71 I 4 BbgKVerf; § 24 I 2 GemHVO NRW i.V. m. § 81 IV 2 GO NRW; § 30 S. 2 SächsKomHVO-Doppik. 33 So i. E. auch Gruber, Modernes Haushalts- und Gemeindewirtschaftsrecht, S. 271.

§ 16 Sperren beim Vollzug des Haushaltsplans

235

digkeit für die Anordnung der Sperre und der Rolle der Vertretungskörperschaft sowohl bei der Anordnung als auch bei der Aufhebung der Sperre.34 Voraussetzung für den Erlass einer haushaltswirtschaftlichen Sperre ist, entsprechend des § 25 HGrG, dass die Entwicklung der Erträge oder Aufwendungen, der Einzahlungen oder Auszahlungen eine solche erfordern, da sonst der Haushaltsausgleich gefährdet wäre. Sie dient demnach der Sicherung des Haushaltsausgleichs.35 Das finanzielle Ungleichgewicht kann sich sowohl auf der Einnahme- als auch auf der Ausgabenseite ergeben.36 Bspw. können auf der Einnahmeseite die Steuereinnahmen geringer sein als erwartet und auf der Ausgabenseite können die Ausgaben für die soziale Sicherung höher sein als zunächst angenommen.37 Auch Tariferhöhungen oder Baukostensteigerungen können zu einem Anstieg der Aufwendungen und Ausgaben führen.38 Der Hauptanwendungsfall ist demnach gegeben, wenn die tatsächlichen Erträge und Einzahlungen hinter den veranschlagten Ansätzen zurückbleiben.39 Um auf solche Veränderungen rechtzeitig reagieren zu können, bedarf es einer laufenden Haushaltsüberwachung während des Vollzugs des Haushaltsplans40, d.h. die Verwaltung muss die Entwicklung der Haushalts- und Kassenlage sorgfältig beobachten und analysieren.41 Der Hauptverwaltungsbeamte bzw. der Kämmerer darf die haushaltswirtschaftliche Sperre nur verhängen, wenn sich herausstellt, dass die Entwicklung der 34

Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 24. Bellmann, in: Binus/Armonies/Bellmann/u. a., SächsKomHR, § 30, Rn. 1. 36 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 25 f.; vgl. Erdmann, in: Erdmann/Adam/Gräf/Kahl/Liese, Kommunale Finanzwirtschaft im Land Brandenburg, S. 219; Gruber, Modernes Haushalts- und Gemeindewirtschaftsrecht, S. 270; Notheis, in: Ade/Notheis/Schmid, Kommunales Wirtschaftsrecht in Baden-Württemberg, Rn. 358; Rose, Kommunale Finanzwirtschaft Niedersachsen, S. 311. 37 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 25 f.; ausführlicher zu den Voraussetzungen Nitsche, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 71 BbgKVerf, Rn. 2. 38 Rose, Kommunale Finanzwirtschaft Niedersachsen, S. 311; vgl. Nitsche, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 71 BbgKVerf, Rn. 2. 39 Rose, Kommunale Finanzwirtschaft Niedersachsen, S. 311; vgl. Erdmann, in: Erdmann/Adam/Gräf/Kahl/Liese, Kommunale Finanzwirtschaft im Land Brandenburg, S. 219; Hafner, in: Aker/Hafner/Notheis, Gemeindeordnung, Gemeindehaushaltsverordnung Baden Württemberg, § 29 GemHVO, Rn. 1. 40 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 27; Nitsche, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 71 BbgKVerf, Rn. 2; § 27 III GemHVO BW; § 25 KommHV-Doppik Bay.; § 28 III KomHKV Bbg.; § 26 GemHVO Hess.; § 19 III GemHVO-Doppik MV; § 25 I GemHKVO Nds.; § 23 I GemHVO NRW; § 19 I GemHVO RP; § 22 I KommHVO Saarl.; § 28 III SächsKomHVO-Doppik; § 25 IV KomHVO LSA; § 28 II GemHVO-Doppik SH; § 26 II ThürGemHV. 41 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 28; vgl. Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 2. 35

236

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

Kommunalfinanzen es erfordert.42 Mit der „Erforderlichkeit“ ist die Voraussetzung für den Erlass einer solchen Sperre bewusst weit gefasst, um ein rechtzeitiges und wirksames Eingreifen zu ermöglichen.43 Den Maßstab dafür bildet der im Haushaltsplan vorgegebene Rahmen für die Erzielung eines in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichenen Rechnungsergebnisses.44 Die „Erforderlichkeit“ des Erlasses einer haushaltswirtschaftlichen Sperre ist demnach gegeben, wenn sich im Laufe des Haushaltsjahres neue Fehlbeträge oder ein Anstieg bestehender Fehlbeträge abzeichnen.45 Wenn der Haushaltsausgleich in Gefahr ist, dann ist eine haushaltswirtschaftliche Sperre auch erforderlich. I. E. ist also die Erforderlichkeit der haushaltswirtschaftlichen Sperre unter dem Gesichtspunkt des Haushaltsausgleichs zu beurteilen.46 III. Rechtsfolgen Mit der Möglichkeit der Anordnung einer haushaltswirtschaftlichen Sperre ist der für ihren Erlass verantwortlichen Stelle ein wichtiges Instrument an die Hand gegeben, um auf negative Entwicklungen sehr schnell und wirkungsvoll reagieren zu können.47 Denn die haushaltswirtschaftliche Sperre bewirkt, dass die mittelbewirtschaftende Stelle vom Zeitpunkt des Erlasses an nicht mehr im bisherigen Umfang von der Haushaltsermächtigung Gebrauch machen kann.48 Es dürfen nur noch unabwendbare Ausgaben für Pflichtaufgaben getätigt werden, die durch Gesetz oder Vertrag gebunden oder zur Aufrechterhaltung des Dienstbetriebs erforderlich sind.49 Die Inanspruchnahme von Ansätzen für Aufwendungen und Auszahlungen sowie für Verpflichtungsermächtigungen ist, solange und soweit die Entwicklung der Erträge und Einzahlungen oder der Aufwendungen und 42 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 28; vgl. Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 2; Wohltmann/Hauschild, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 1, Rn. 65. 43 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 28; vgl. Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 2; Schmid, KKZ, 2006, 165 (166); Schwarting, Haushaltskonsolidierung in Kommunen, Rn. 143. 44 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 28; vgl. Plöger, in: Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § 41, Rn. 2. 45 Rose, Kommunale Finanzwirtschaft Niedersachsen, S. 311. 46 Bellmann, in: Binus/Armonies/Bellmann/u. a., SächsKomHR, § 30, Rn. 2; Gruber, Modernes Haushalts- und Gemeindewirtschaftsrecht, S. 270. 47 Nitsche, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 71 BbgKVerf, Rn. 3. 48 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 72; vgl. Benne, ZKF, 2014, S. 97 (99); Nitsche, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 71 BbgKVerf, Rn. 1. 49 Benne, ZKF, 2014, S. 97 (97); vgl. Bellmann, in: Binus/Armonies/Bellmann/u. a., SächsKomHR, § 30, Rn. 3.

§ 16 Sperren beim Vollzug des Haushaltsplans

237

Auszahlungen es wegen der Gefährdung des Haushaltsausgleichs erfordert, gesperrt.50 Dabei wirkt die haushaltswirtschaftliche Sperre jedoch zwangsläufig nur intern, da schon der Haushaltsplan nur interne Wirkung hat.51 Bezieht sich die haushaltswirtschaftliche Sperre nur auf bestimmte Ausgabeermächtigungen, dann kann von den im Haushaltsplan vorgesehenen Ausgabeansätzen oder Verpflichtungsermächtigungen nur Gebrauch gemacht werden, wenn die zuständige Stelle ihre Einwilligung erteilt hat.52 Einwilligung meint hier vorherige Zustimmung i. S. v. § 183 BGB, d.h. eine nachträgliche Genehmigung i. S. v. § 184 BGB reicht nicht aus.53 Für den Fall, dass eine dringliche Angelegenheit vorliegt und eine vorherige Einwilligung nicht eingeholt werden kann, über die Ausgabe oder Verpflichtung aber entschieden werden muss, kann die Erklärung ausdrücklich „vorbehaltlich der Genehmigung“ der zuständigen Stelle ausgesprochen werden.54 Ein auf diese Weise abgeschlossener Vertrag ist dann bis zur Genehmigung „schwebend unwirksam“.55 Die haushaltswirtschaftliche Sperre kann sich dabei nicht auf Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen beziehen, die durch Gesetz oder Vertrag gebunden sind, sodass sie sich nur auf das Eingehen neuer Verpflichtungen beziehen kann.56 IV. Erlass Wenn die Entwicklung der Einnahmen oder Ausgaben es erfordert, kann der Hauptverwaltungsbeamte oder der Kämmerer die Inanspruchnahme von Ausgabeansätzen und Verpflichtungsermächtigungen von seiner Einwilligung abhängig machen.57 50 Benne, ZKF, 2014, S. 97 (97); ausführlicher zur Wirkung einer haushaltswirtschaftlichen Sperre Benne, ZKF, 2014, S. 97 (99 f.). 51 Bellmann, in: Binus/Armonies/Bellmann/u. a., SächsKomHR, § 30, Rn. 3; Hafner, in: Aker/Hafner/Notheis, Gemeindeordnung, Gemeindehaushaltsverordnung Baden Württemberg, § 29 GemHVO, Rn. 2; Notheis, in: Ade/Notheis/Schmid, Kommunales Wirtschaftsrecht in Baden-Württemberg, Rn. 358; Schmid, KKZ, 2006, 165 (167); vgl. § 3 II HGrG. 52 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 38. 53 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 38. 54 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 38; vgl. Bellmann, in: Binus/Armonies/Bellmann/u. a., SächsKomHR, § 30, Rn. 11. 55 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 38. 56 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 38; vgl. Erdmann, in: Erdmann/Adam/Gräf/Kahl/Liese, Kommunale Finanzwirtschaft im Land Brandenburg, S. 219; Nitsche, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 71 BbgKVerf, Rn. 1; Notheis, in: Ade/Notheis/Schmid, Kommunales Wirtschaftsrecht in Baden-Württemberg, Rn. 358; Rose, Kommunale Finanzwirtschaft Niedersachsen, S. 311; Schmid, KKZ, 2006, 165 (166); Schwarting, Haushaltskonsolidierung in Kommunen, Rn. 143. 57 Vgl. Erdmann, in: Erdmann/Adam/Gräf/Kahl/Liese, Kommunale Finanzwirtschaft im Land Brandenburg, S. 219; Schwarting, Haushaltskonsolidierung in Kommu-

238

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

Dem Grundgedanken des § 3 I HGrG entsprechend steht die Verhängung einer haushaltswirtschaftlichen Sperre grundsätzlich im Ermessen des Verantwortlichen.58 Denn nach § 3 I HGrG ermächtigt der Haushaltsplan die Verwaltung, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen.59 Dementsprechend sind die Vorschriften zur haushaltswirtschaftlichen Sperre in einigen Ländern mit „kann“ als Ermessensnorm60 ausgestaltet. In den übrigen Ländern hingegen handelt es sich um gebundene Entscheidungen, da die haushaltswirtschaftliche Sperre dort zu erlassen „ist“ bzw. der Hauptverwaltungsbeamte oder Kämmerer sie zu erlassen „hat“ 61. Bei letzterem steht dem Hauptverwaltungsbeamten bzw. dem Kämmerer kein Ermessen zu, aber es verbleibt der Beurteilungsspielraum auf der Tatbestandsseite.62 Danach muss der jeweils Verantwortliche bewerten, ob der Erlass einer haushaltswirtschaftlichen Sperre „erforderlich“ ist. Ist dies der Fall, dann ist die Rechtsfolge vorgegeben.63 Die Zuständigkeit für den Erlass der haushaltswirtschaftlichen Sperre ist in den Ländern nicht einheitlich ausgestaltet.64 So ist in einigen Ländern der Hauptverwaltungsbeamte für den Erlass zuständig65 und in wenigen anderen Ländern der Kämmerer66. In Baden-Württemberg hingegen ist die Vertretungskörperschaft für den Erlass einer haushaltswirtschaftlichen Sperre zuständig.67

nen, Rn. 144; Wohltmann/Hauschild, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 1, Rn. 65. 58 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 29. 59 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 41 BHO, Rn. 3; ausführlich zur Ausgestaltung dieser Regelung auf kommunaler Ebene Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 29 ff. Bei letzterem muss jedoch beachtet werden, dass die dort genannten Normen zum Teil so nicht mehr existieren. 60 § 107 HGO; § 30 GemHKVO Nds.; § 24 GemHVO NRW; § 101 GemO RP; § 23 KommHVO Saarl.; § 27 KomHVO LSA; § 29 GemHVO-Doppik SH. 61 § 29 GemHVO BW; § 28 KommHV-Doppik Bay.; § 71 BbgKVerf; § 51 KV MV; § 30 SächsKomHVO-Doppik; § 28 ThürGemHV. 62 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 35; Erdmann, in: Erdmann/Adam/Gräf/Kahl/Liese, Kommunale Finanzwirtschaft im Land Brandenburg, S. 129, 219 f.; Nitsche, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 71 BbgKVerf, Rn. 4.1. 63 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 35. 64 Dazu auch Benne, ZKF, 2014, S. 97 (98 f.). 65 § 51 I 1 KV MV; § 101 GemO RP; § 23 II KommHVO Saarl.; § 27 S. 1 KomHVO LSA; § 29 GemHVO-Doppik SH. So auch in Bayern Benne, ZKF, 2014, S. 97 (98). 66 § 71 I 1 BbgKVerf; § 24 I 1 GemHVO NRW, hier der Hauptverwaltungsbeamte, wenn kein Kämmerer bestimmt wurde, Siemonsmeier, in: Rettler/Kummer u. a., Gemeindehaushaltsrecht Nordrhein-Westfalen, § 24 GemHVO, 1. Allgemeines. 67 Glinder/Friedl, Gemeindehaushaltsrecht Baden-Württemberg, S. 101; Hafner, in: Aker/Hafner/Notheis, Gemeindeordnung, Gemeindehaushaltsverordnung Baden Württemberg, § 29 GemHVO, Rn. 6.

§ 16 Sperren beim Vollzug des Haushaltsplans

239

Auch in Brandenburg können, neben dem Kämmerer68, die Gemeindevertretung69 und der Hauptverwaltungsbeamte70 eine solche Haushaltssperre anordnen. In Hessen ist der Gemeindevorstand für den Erlass der haushaltswirtschaftlichen Sperre zuständig, welcher sich aus dem Hauptverwaltungsbeamten, dem Ersten Beigeordneten und weiteren Beigeordneten zusammensetzt.71 In Sachsen ist der Fachbedienstete für das Finanzwesen zuständig72, der dem Kämmerer in anderen Ländern entspricht. In Thüringen wird die Zuständigkeit für die Anordnung der haushaltswirtschaftlichen Sperre durch Geschäftsordnung geregelt.73 Demnach kann jede Gemeinde in der Geschäftsordnung des Gemeinderates bestimmen, wer zuständig sein soll und so ist je nach Gemeinde entweder der Gemeinderat selbst oder der Hauptverwaltungsbeamte oder der Haupt- und Finanzausschuss zuständig. Der Hauptverwaltungsbeamte ist zwar unmittelbar demokratisch legitimiert und steht an der Spitze der Verwaltung, der Kämmerer hat dafür die vertiefte Sachkenntnis im Bereich des Finanzwesens und einen besseren Überblick über die finanzielle Lage der Kommune.74 Zudem kann in allen Ländern, in denen der Kämmerer oder der Fachbedienstete für das Finanzwesen für die Anordnung der haushaltswirtschaftlichen Sperre zuständig ist, die Vertretungskörperschaft diese auch wieder aufheben.75 Außerdem kann die Vertretungskörperschaft eine haushaltswirtschaftliche Sperre, egal wer für den Erlass zuständig ist, durch eine Nachtragshaushaltssatzung wieder beseitigen.76 D.h., dass eventuell durch die Zuständigkeit des Kämmerers auftretende Spannungen durch die Vertretungskörperschaft und die ihr zur Verfügung stehenden Maßnahmen ausgeglichen werden können.

68 Dazu Rohland, in: Muth, Potsdamer Kommentar, § 71 BbgKVerf, Rn. 4; allgemein zum Kämmerer Erdmann, in: Erdmann/Adam/Gräf/Kahl/Liese, Kommunale Finanzwirtschaft im Land Brandenburg, S. 128 ff.; Rohland, in: Muth, Potsdamer Kommentar, § 84 BbgKVerf, Rn. 1 ff. 69 § 71 II BbgKVerf; Nitsche, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 71 BbgKVerf, Rn. 5.3; Rohland, in: Muth, Potsdamer Kommentar, § 71 BbgKVerf, Rn. 12 ff. 70 Erdmann, in: Erdmann/Adam/Gräf/Kahl/Liese, Kommunale Finanzwirtschaft im Land Brandenburg, S. 220; Nitsche, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 71 BbgKVerf, Rn. 4.2. 71 § 107 i.V. m. § 65 I HGO. 72 § 30 S. 1 SächsKomHVO-Doppik; § 62 SächsGemO. Dazu Bellmann, in: Binus/ Armonies/Bellmann/u. a., SächsKomHR, § 30, Rn. 8. 73 § 28 II ThürGemHV. 74 Dazu ausführlich Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 36 f. 75 § 71 I 4 BbgKVerf; § 24 I 2 GemHVO NRW i.V. m. § 81 IV 2 GO NRW; § 30 S. 2 SächsKomHVO-Doppik. 76 Ausdrücklich gesetzlich geregelt in § 29 S. 2 GemHVO-Doppik SH.

240

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

Für den Zeitpunkt der Anordnung der haushaltswirtschaftlichen Sperre gilt es zu beachten, dass sie rechtzeitig ausgesprochen werden sollte, also solange über die Haushaltsmittel noch nicht verfügt wurde.77 Die haushaltswirtschaftliche Sperre kann ganz oder teilweise verhängt werden,78 indem sie sich entweder auf bestimmte Positionen des Ergebnis- oder Finanzhaushaltes bzw. ihrer Teilhaushalte bezieht oder aber alle Ansätze umfasst.79 Zudem kann sie sich auch auf Verpflichtungsermächtigungen80 und auf den Stellenplan81 beziehen, bei letzterem in Form von Wiederbesetzungssperren.82 V. Aufhebung Die haushaltswirtschaftliche Sperre gilt solange, wie sie verfügt ist, längstens bis zum Ablauf des Haushaltsjahres.83 Eine zeitliche Begrenzung ist im laufenden Haushaltsjahr kaum möglich, da bei Erlass der Sperre noch nicht absehbar ist, wie lange sie notwendig sein wird.84 Sie ist jedoch aufzuheben, wenn sich die Haushaltslage verbessert hat und der Haushaltsausgleich nicht mehr gefährdet 77 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 45. Zur technischen Ausgestaltung der haushaltswirtschaftlichen Sperre s. o. § 15 A. I. 3.; Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 45 ff. 78 Bellmann, in: Binus/Armonies/Bellmann/u. a., SächsKomHR, § 30, Rn. 2 f.; Benne, ZKF, 2014, S. 97 (97); Zähle, in: Lasar/Grommas/Goldbach/Zähle/Diekhaus, Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen in Niedersachsen, S. 509 f.; kritisch Hafner, in: Aker/Hafner/Notheis, Gemeindeordnung, Gemeindehaushaltsverordnung Baden Württemberg, § 29 GemHVO, Rn. 8. 79 Nitsche, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 71 BbgKVerf, Rn. 1; s. a. Bellmann, in: Binus/Armonies/Bellmann/u. a., SächsKomHR, § 30, Rn. 4; Erdmann, in: Erdmann/Adam/Gräf/Kahl/Liese, Kommunale Finanzwirtschaft im Land Brandenburg, S. 219; Rose, Kommunales Haushaltsrecht Niedersachsen, S. 170; Rupp, in: Rauber/Rupp/Stein u. a., Hessische Gemeindeordnung, § 107, S. 512; Siemonsmeier, in: Rettler/Kummer u. a., Gemeindehaushaltsrecht Nordrhein-Westfalen, § 24 GemHVO, 2. Erläuterungen im Einzelnen, Absatz 1. 80 Bellmann, in: Binus/Armonies/Bellmann/u. a., SächsKomHR, § 30, Rn. 7; Erdmann, in: Erdmann/Adam/Gräf/Kahl/Liese, Kommunale Finanzwirtschaft im Land Brandenburg, S. 129; Nitsche, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 71 BbgKVerf, Rn. 1; Schwarting, Haushaltskonsolidierung in Kommunen, Rn. 143; Siemonsmeier, in: Rettler/Kummer u. a., Gemeindehaushaltsrecht NordrheinWestfalen, § 24 GemHVO, 2. Erläuterungen im Einzelnen, Absatz 1. Mehr zu Form und Umfang der haushaltswirtschaftlichen Sperre Nitsche, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 71 BbgKVerf, Rn. 3. 81 Rupp, in: Rauber/Rupp/Stein u. a., Hessische Gemeindeordnung, § 107, S. 512. 82 Rupp, in: Rauber/Rupp/Stein u. a., Hessische Gemeindeordnung, § 107, S. 512; vgl. Rose, Kommunale Finanzwirtschaft Niedersachsen, S. 312; Nitsche, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 71 BbgKVerf, Rn. 3. 83 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 40. 84 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 41; Notheis, in: Ade/Notheis/Schmid, Kommunales Wirtschaftsrecht in Baden-Württemberg, Rn. 358.

§ 16 Sperren beim Vollzug des Haushaltsplans

241

ist.85 Sie kann vom Hauptverwaltungsbeamten bzw. vom Kämmerer oder sogar von der Vertretungskörperschaft86 wieder aufgehoben werden. Gemäß § 51 III KV MV entscheidet der Hauptverwaltungsbeamte im Einvernehmen mit der Gemeindevertretung über die Aufhebung der Sperre. Wenn die haushaltswirtschaftliche Sperre nicht aufgehoben wird, dann hat sie zum Ende des Jahres eine tatsächliche Einsparung zur Folge. VI. Verbesserungsvorschlag Die haushaltswirtschaftliche Sperre ist zwar gesetzlich geregelt, dennoch könnte man klarstellende Änderungen vornehmen. So könnte, ausgehend von der Regelung in § 71 BbgKVerf, eine Konkretisierung dahingehend vorgenommen werden, dass auch der Hauptverwaltungsbeamte eine haushaltswirtschaftliche Sperre erlassen darf. Um jedoch der Stellung des Kämmerers in Brandenburg gerecht zu werden, sollte der Hauptverwaltungsbeamte nur im Einvernehmen mit dem Kämmerer handeln dürfen. Zudem sollte auch für diesen Fall die Vertretungskörperschaft zur Aufhebung der Sperre befugt sein. Eine Formulierung könnte also wie folgt lauten. § 71 BbgKVerf (. . .) (2) Zu Maßnahmen im Sinne des Absatzes 1 Satz 1 und 2 sind auch die Gemeindevertretung, der Hauptausschuss und der Hauptverwaltungsbeamte befugt. (3) 1Für den Fall, dass der Hauptverwaltungsbeamte tätig wird, hat er im Einvernehmen mit dem Kämmerer zu entscheiden. 2Es müssen die Voraussetzungen des Absatzes 1 Satz 1 vorliegen. 3Der Hauptverwaltungsbeamte und der Kämmerer entscheiden einvernehmlich über Dauer und Umfang der Haushaltssperre. 4 Es gelten die Sätze 3 und 4 des Absatzes 1.

85 Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 41; vgl. Bellmann, in: Binus/Armonies/Bellmann/u. a., SächsKomHR, § 30, Rn. 13; Hafner, in: Aker/Hafner/Notheis, Gemeindeordnung, Gemeindehaushaltsverordnung Baden Württemberg, § 29 GemHVO, Rn. 9; Nitsche, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 71 BbgKVerf, Rn. 4.3; Notheis, in: Ade/Notheis/Schmid, Kommunales Wirtschaftsrecht in Baden-Württemberg, Rn. 358; Rose, Kommunale Finanzwirtschaft Niedersachsen, S. 312; Schmid, KKZ, 2006, 165 (166); Zähle, in: Lasar/Grommas/Goldbach/Zähle/Diekhaus, Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen in Niedersachsen, S. 509 f. 86 Bellmann, in: Binus/Armonies/Bellmann/u. a., SächsKomHR, § 30, Rn. 12; Erdmann, in: Erdmann/Adam/Gräf/Kahl/Liese, Kommunale Finanzwirtschaft im Land Brandenburg, S. 220; Grimberg, Gemeindehaushaltsrecht Sachsen-Anhalt, § 27, Erläuterung 1; Nitsche, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 71 BbgKVerf, Rn. 5.1 f.; Rohland, in: Muth, Potsdamer Kommentar, § 71 BbgKVerf, Rn. 8; Siemonsmeier, in: Rettler/Kummer u. a., Gemeindehaushaltsrecht NordrheinWestfalen, § 24 GemHVO, 1. Allgemeines.

242

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

Die Regelungen zur haushaltswirtschaftlichen Sperre in Baden-Württemberg und Bayern sollten um die zuständige Stelle für Erlass und Aufhebung sowie die Rolle der Vertretungskörperschaft ergänzt werden. Letzteres könnte generell klarstellend in die bestehenden Regelungen der anderen Länder aufgenommen werden. Unter der Beachtung der unterschiedlichen Machtverteilung zwischen dem Hauptverwaltungsbeamten und dem Kämmerer, könnte man sich an der Regelung in Brandenburg orientieren.

B. Konjunkturbedingte Sperre Auf der Ebene des Bundes gibt es die konjunkturbedingte Sperre gemäß § 6 I StabG.87 Für die kommunale Ebene sieht das StabG keine vergleichbare Sperre vor, es ist jedoch § 16 StabG zu beachten. Nach § 16 I StabG haben die Kommunen bei ihrer Haushaltswirtschaft den Zielen des § 1 StabG Rechnung zu tragen. Die Länder wiederum haben gemäß § 16 II StabG durch geeignete Maßnahmen darauf hinzuwirken, dass die Haushaltswirtschaft der Kommunen den konjunkturpolitischen Erfordernissen entspricht. Aufgrund der geringen praktischen Relevanz soll darauf hier nicht weiter eingegangen werden.88

87 s. o. § 6 B.; Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 42. 88 Dazu Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 43 f.; Schwarting, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 9, Rn. 84 ff.; Schwarz, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 40, Rn. 6 ff.; Stern/Münch/Hansmeyer, StabG, § 16, S. 297 ff.

§ 17 Weitere Instrumente zur Kontrolle des Haushalts

243

§ 17 Weitere Instrumente zur Kontrolle des Haushalts Schließlich gibt es auch auf der kommunalen Ebene neben den Haushaltssperren noch haushaltsrechtliche Instrumente, mit denen in den Haushaltsvollzug eingegriffen und der Haushaltsausgleich gesichert werden kann. Dazu zählen die Nachtragshaushaltssatzung (A.) und das Haushaltssicherungskonzept (B.). Diese sollen im Folgenden nur überblickartig dargestellt werden. Auf der Ebene des Bundes und der Länder wurde an dieser Stelle noch die Rationalisierung von Kassenmitteln gemäß § 43 BHO behandelt. Auf kommunaler Ebene gibt es ein solches Instrument nicht, daher wird es hier auch nicht weiter behandelt. Zudem gilt es zu beachten, dass dieses Instrument auch auf der Ebene des Bundes bereits seit 1984 nicht mehr praktiziert wird.1

A. Nachtragshaushaltssatzung Die Nachtragshaushaltssatzung gehört zu den klassischen haushaltsrechtlichen Mitteln und steht der Vertretungskörperschaft in allen Ländern zur Verfügung.2 Die Kommune kann jederzeit einen Nachtragshaushaltsplan erlassen.3 Zwar heißt es in den Regelungen, dass die Kommune die Satzung zu erlassen hat, da die Vertretungskörperschaft jedoch schon für den Erlass der Haushaltssatzung an sich verantwortlich ist4 und die Nachtragshaushaltssatzung diese an die Gegebenheiten des Haushaltsvollzugs anpassen soll, kann auch hier nur die Vertretungskörperschaft zuständig sein. Zudem ist diese generell für den Erlass von Satzungen zuständig.5 Die Vertretungskörperschaft hat jedoch nicht nur das Recht eine Nachtragshaushaltssatzung zu erlassen, in bestimmten gesetzlich geregelten Fällen hat sie sogar die Pflicht, eine solche zu erlassen.6 Demnach ist eine Nachtragshaushalts1

s. o. § 8 A.; vgl. v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § 43, Rn. 2. § 82 GemO BW; Art. 68 Bay. GO; § 68 BbgKVerf; § 98 HGO; § 48 KV MV; § 115 NKomVG; § 81 GO NRW; § 98 GemO RP; § 87 KSVG; § 77 SächsGemO; § 103 KVG LSA; § 80 GO SH; § 60 ThürKO. 3 Dazu Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 323, Rn. 176; Wohltmann/Hauschild, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 1, Rn. 73. 4 § 14 A.; § 81 I GemO BW; Art. 65 I Bay. GO; § 67 IV 1 BbgKVerf; § 97 III 1 HGO; § 47 I KV MV; § 114 I 1 NKomVG; § 80 IV 1 GO NRW; § 97 II 1 Hs. 1 GemO RP; § 86 I KSVG; § 76 II 1 SächsGemO; § 102 I KVG LSA; § 79 II GO SH; § 57 I ThürKO. 5 §§ 24, 39 II Nr. 3 GemO BW; Art. 30, 32 II 2 Nr. 2 Bay. GO; § 28 II 1 Nr. 9 BbgKVerf; § 51 Nr. 6 HGO; § 22 III Nr. 6 KV MV; § 58 I Nr. 5 NKomVG; § 41 I 2 lit. f GO NRW; § 32 II Nr. 1 GemO RP; § 35 S. 1 Nr. 12 KSVG; § 28 II Nr. 4 SächsGemO; § 45 II Nr. 1 KVG LSA; § 28 S. 1 Nr. 2 GO SH; § 26 II Nr. 2 ThürKO. 6 § 82 II GemO BW; Art. 68 II Bay. GO; § 68 II BbgKVerf; § 98 II HGO; § 48 II KV MV; § 115 II NKomVG; § 81 II GO NRW; § 98 II GemO RP; § 87 II KSVG; § 77 2

244

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

satzung zu erlassen, wenn trotz Ausnutzung aller Sparmöglichkeiten ein erheblicher Fehlbetrag entsteht und der Haushaltsausgleich gefährdet ist7, bisher nicht veranschlagte oder zusätzliche Aufwendungen oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen in einem im Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen erheblichen Umfang geleistet werden müssen8, Auszahlungen für bisher nicht veranschlagte Investitionen geleistet werden sollen9 oder Beamte oder Angestellte eingestellt, angestellt, befördert oder höher eingestuft werden sollen und der Stellenplan die entsprechenden Stellen nicht enthält10.11 Weiterhin sind auch Ausnahmen geregelt, wann keine Nachtragshaushaltssatzung zu erlassen ist.12 Die Nachtragshaushaltssatzung ist spätestens bis zum Ablauf des Haushaltsjahres zu beschließen13 und für sie gelten dieselben Verfahrensregelungen wie für die Haushaltssatzung selbst.14 Wird eine Nachtragshaushaltssatzung mit einem II SächsGemO; § 103 II KVG LSA; § 80 II GO SH; § 60 II ThürKO. Zur Nachtragshaushaltssatzung Albers, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 73 ff.; Albers, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 11, Rn. 72 ff.; Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 323 f., Rn. 176 ff.; Wohltmann/Hauschild, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 1, Rn. 71 ff. 7 § 82 II Nr. 1 GemO BW; Art. 68 II Nr. 1 Bay. GO; § 68 II 1 Nr. 1 BbgKVerf; § 98 II Nr. 1, 2 HGO; § 48 II Nr. 1, 2 KV MV; § 115 II Nr. 1 NKomVG; § 81 II 1 Nr. 1 GO NRW; § 98 II Nr. 1, 2 GemO RP; § 87 II Nr. 1, 2 KSVG; § 77 II Nr. 1 SächsGemO; § 103 II Nr. 1 KVG LSA; § 80 II Nr. 1 GO SH; § 60 II Nr. 1 ThürKO. 8 § 82 II Nr. 2 GemO BW; Art. 68 II Nr. 2 Bay. GO; § 68 II 1 Nr. 2 BbgKVerf; § 98 II Nr. 3 HGO; § 48 II Nr. 3 KV MV; § 115 II Nr. 2 NKomVG; § 81 II 1 Nr. 2 GO NRW; § 98 II Nr. 3 GemO RP; § 87 II Nr. 3 KSVG; § 77 II Nr. 2 SächsGemO; § 103 II Nr. 2 KVG LSA; § 80 II Nr. 2 GO SH; § 60 II Nr. 2 ThürKO. 9 § 82 II Nr. 3 GemO BW; Art. 68 II Nr. 3 Bay. GO; § 98 II Nr. 4 HGO; § 48 II Nr. 4 KV MV; § 81 II 1 Nr. 3 GO NRW; § 98 II Nr. 4 GemO RP; § 87 II Nr. 4 KSVG; § 77 II Nr. 3 SächsGemO; § 103 II Nr. 3 KVG LSA; § 80 II Nr. 3 GO SH; § 60 II Nr. 3 ThürKO. 10 § 82 II Nr. 4 GemO BW; Art. 68 II Nr. 4 Bay. GO; § 98 II Nr. 5 HGO; § 48 II Nr. 5 KV MV; § 98 II Nr. 5 GemO RP; § 87 II Nr. 5 KSVG; § 77 II Nr. 4 SächsGemO; § 103 II Nr. 4 KVG LSA; § 80 II Nr. 4 GO SH; § 60 II Nr. 4 ThürKO. 11 Ausführlich dazu Albers, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 11, Rn. 72 ff. 12 § 82 III GemO BW; Art. 68 III Bay. GO; § 68 III BbgKVerf; § 98 III HGO; § 48 III KV MV; § 115 III NKomVG; § 81 III GO NRW; § 98 III GemO RP; § 87 III KSVG; § 77 III SächsGemO; § 103 III KVG LSA; § 80 III GO SH; § 60 III ThürKO. Dazu auch Albers, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 11, Rn. 74 f. 13 Albers, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 11, Rn. 72. § 82 I 1 GemO BW; Art. 68 I 1 Bay. GO; § 68 I 1 BbgKVerf; § 98 I HGO; § 48 I 1 KV MV; § 115 I 1 NKomVG; § 81 I 1 GO NRW; § 98 I 1 GemO RP; § 87 I 1 KSVG; § 77 I 1 SächsGemO; § 103 I 1 KVG LSA; § 80 I 1 GO SH; § 60 I 1 ThürKO. 14 Albers, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 11, Rn. 77. § 82 I 2 GemO BW; Art. 68 I 2 Bay. GO; § 68 I 2 BbgKVerf; § 98 IV

§ 17 Weitere Instrumente zur Kontrolle des Haushalts

245

Nachtragshaushaltsplan15 erlassen, dann muss letzterer alle erheblichen Änderungen der Erträge und Einzahlungen sowie der Aufwendungen und Auszahlungen, die im Zeitpunkt seiner Aufstellung übersehbar sind, enthalten.16 Schließlich können durch eine Nachtragshaushaltssatzung auch Globale Minderausgaben, Bewirtschaftungssperren, Sperrvermerke und haushaltswirtschaftliche Sperren aus dem Haushaltsplan bzw. der Haushaltssatzung entfernt werden.17

B. Haushaltssicherungskonzept Kann schließlich der Haushalt trotz Ausnutzung aller Einsparmöglichkeiten bei den Aufwendungen und Auszahlungen und trotz Ausschöpfung aller Ertragsund Einzahlungsmöglichkeiten nicht ausgeglichen werden oder sind Fehlbeträge aus Vorjahren vorhanden bzw. solche nach der Ergebnis- und Finanzplanung im Planungszeitraum zu erwarten, dann ist nach einigen Kommunalverfassungen ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen.18 Dieses stellt u. a. dar, wie das Haushaltsdefizit bzw. der Fehlbedarf in den kommenden Haushaltsjahren abgebaut werden soll.19 Dazu enthält das Haushaltssicherungskonzept u. a. die Maßnahmen, mit welchen die Kommune das Defizit verringern will und es wird ein Zeit-

HGO; § 48 I 2 KV MV; § 115 I 2 NKomVG; § 81 I 2 GO NRW; § 98 I 2 GemO RP; § 87 I 2 KSVG; § 77 I 2 SächsGemO; § 103 I 2 KVG LSA; § 80 I 2 GO SH; § 60 I 2 ThürKO. 15 § 8 GemHVO BW; § 8 KommHV-Doppik Bay.; § 12 KomHKV Bbg.; § 8 GemHVO Hess.; § 7 GemHVO-Doppik MV; § 8 GemHKVO Nds.; § 10 GemHVO NRW; § 8 GemHVO RP; § 8 SächsKomHVO-Doppik; § 7 KomHVO LSA; § 8 GemHVO-Doppik SH; § 34 ThürGemHV. 16 Wohltmann/Hauschild, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 1, Rn. 74. § 8 I GemHVO BW; § 8 I KommHV-Doppik Bay.; § 12 I 1 KomHKV Bbg.; § 8 I 1 GemHVO Hess.; § 7 I GemHVO-Doppik MV; § 8 I 1 GemHKVO Nds.; § 10 I 1 GemHVO NRW; § 8 I GemHVO RP; § 8 I SächsKomHVODoppik; § 7 I 1 KomHVO LSA; § 8 I 1 GemHVO-Doppik SH; § 34 I ThürGemHV. 17 Vgl. § 15 B. I., § 16 A. IV.; § 29 S. 2 GemHVO-Doppik SH; Albers, in: Henneke/ Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 32, Rn. 63; Albers, in: Henneke/ Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 11, Rn. 73. 18 Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 306, Rn. 115. s. a. Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 351, Rn. 283 ff. § 63 V BbgKVerf; § 92 V HGO; § 43 VII, VIII KV MV; § 110 VIII NKomVG; § 76 GO NRW; § 82a KSVG; § 72 IV SächsGemO i.V. m. §§ 24 VI, 26 SächsKomHVO-Doppik; § 100 III KVG LSA; § 53a ThürKO. Ausführlicher dazu Albers, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 11, Rn. 79 ff.; Diemert, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 10, Rn. 84 ff.; Faber, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 34, Rn. 37 ff. 19 Burth/Gnädiger/Grieger/Hilgers, Lexikon der öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft, S. 188.

246

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

raum festgelegt, in dem der Haushaltsausgleich erreicht werden soll.20 Demnach soll das Haushaltssicherungskonzept nachweisen und sicherstellen, dass die Kommune wieder längerfristig in der Lage sein wird, ihren Haushalt auszugleichen.21 Es ist ein Planungsinstrument der Selbststeuerung der Kommunen und soll die Konsolidierungsmaßnahmen zur Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs zukunftsorientiert bündeln.22 Im Gegensatz zur haushaltswirtschaftlichen Sperre ist das Haushaltssicherungskonzept ein Instrument der Haushaltsplanung und nicht des Haushaltsvollzugs.23 Entsprechend der jeweiligen Haushaltssituation wird die Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs die systematische Planung von Sparmaßnahmen erfordern und u. U. auch die dauerhafte Erhöhung kommunaler Steuern, Gebühren und Beiträge.24 Das Haushaltssicherungskonzept ist von der Vertretungskörperschaft zu beschließen und der Aufsichtsbehörde zusammen mit der Haushaltssatzung vorzulegen.25 Die Begrifflichkeiten, Voraussetzungen, Inhalte sowie das Aufstellungsverfahren sind von Land zu Land etwas unterschiedlich ausgestaltet26, sollen jedoch hier nicht weiter dargestellt werden. Das Instrument des Haushaltssicherungskonzepts könnte man auf der Ebene des Bundes und der Länder am ehesten mit Art. 109a GG vergleichen. Dieses soll Haushaltsnotlagen vermeiden und ist daher eher als präventives Verfahren 20 Burth/Gnädiger/Grieger/Hilgers, Lexikon der öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft, S. 188. 21 Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 306, Rn. 116; vgl. Albers, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 11, Rn. 81; Diemert, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 10, Rn. 97; Faber, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 34, Rn. 41. 22 Diemert, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 10, Rn. 89, 96. 23 Albers, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 11, Rn. 79. 24 Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 306, Rn. 116; ähnlich Albers, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 11, Rn. 86. 25 Albers, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 11, Rn. 87; Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 306, Rn. 116. § 63 V 4 BbgKVerf; § 92 V 2 HGO; § 43 VIII 1 KV MV; § 110 VIII 3 NKomVG; § 76 II 2 GO NRW; § 82a II 7 KSVG; § 72 VI 2 SächsGemO; § 100 III 8 KVG LSA; § 53a II 1 ThürKO. 26 Ausführlich dazu Diemert, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 10, Rn. 91 ff.; Erdmann, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 63 BbgKVerf, Rn. 7 f.; Faber, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 34, Rn. 39 ff.; Jacob-Hahnewald, in: Binus/Armonies/Bellmann/u. a., SächsKomHR, § 26, Rn. 1 ff.; Rohland, in: Muth, Potsdamer Kommentar, § 63 BbgKVerf, Rn. 23 ff.

§ 17 Weitere Instrumente zur Kontrolle des Haushalts

247

ausgestaltet.27 Das Haushaltssicherungskonzept hingegen greift meist, zumindest in der Form des obligatorischen Haushaltssicherungskonzepts,28 ein, wenn der Haushalt schon in Schieflage geraten ist und wirkt so eher im Nachhinein. Dies soll jedoch hier nicht vertiefter dargestellt werden.

27 28

Kube, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. 109a, Rn. 1 f. Vgl. Diemert, Das Haushaltssicherungskonzept, S. 10 ff.

248

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

§ 18 Rechtsschutz gegen Haushaltssperren Die auf kommunaler Ebene betrachteten Haushaltssperren wirken nur verwaltungsintern und nicht extern gegenüber den Bürgern, sodass auf dieser Ebene kein Rechtsschutz erforderlich ist. Denn Sperrvermerke, Globale Minderausgaben sowie Bewirtschaftungssperren sind alle im Haushaltsplan oder in der Haushaltssatzung zu verorten und erlangen daher keine Außenwirkung. Die fehlende Außenwirkung des Haushaltsplans ergibt sich bereits aus § 3 II HGrG. Die Haushaltssatzung bindet die Verwaltung bei der Ausführung an die Festlegungen der Haushaltssatzung i.V. m. dem Haushaltsplan1, aber eben nur die Verwaltung. Die haushaltswirtschaftliche Sperre wird von der zuständigen Stelle erlassen, bspw. durch eine Art Rundschreiben und wirkt ebenfalls nur verwaltungsintern.2 Daher gilt es auch auf kommunaler Ebene zu betrachten, ob und wie von der Haushaltssperre betroffene Stellen gegen diese vorgehen können. Dafür werden die Möglichkeiten des außergerichtlichen (A.) und des gerichtlichen Rechtsschutzes (B.) betrachtet.

A. Außergerichtlicher Rechtsschutz Als außergerichtlicher Rechtsschutz kommt lediglich das Recht bzw. die Pflicht des Hauptverwaltungsbeamten, Beschlüssen3 der Vertretungskörperschaft zu widersprechen oder diese zu beanstanden, in Betracht.4 Dieses Recht bzw. diese Pflicht steht dem Hauptverwaltungsbeamten gemäß der jeweiligen Kommunalverfassung zu.5 Beschlüsse sind dabei Maßnahmen, die der Mehrheit des Willensbildungsorgans zugerechnet werden und setzen voraus, dass das Willensbildungsverfahren des Organs bereits abgeschlossen ist.6 1

Heinemann, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 42, Rn. 1. 2 Bellmann, in: Binus/Armonies/Bellmann/u. a., SächsKomHR, § 30, Rn. 3; Hafner, in: Aker/Hafner/Notheis, Gemeindeordnung, Gemeindehaushaltsverordnung Baden Württemberg, § 29 GemHVO, Rn. 2; Notheis, in: Ade/Notheis/Schmid, Kommunales Wirtschaftsrecht in Baden-Württemberg, Rn. 358; Schmid, KKZ, 2006, 165 (167). 3 Dazu ausführlich Grünewald, in: Muth, Potsdamer Kommentar, § 55 BbgKVerf, Rn. 4 ff.; Schmidt, in: Rauber/Rupp/Stein u. a., Hessische Gemeindeordnung, § 63, S. 380 ff.; Schumacher, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 55 BbgKVerf, Rn. 4 ff. Vgl. Mielke, in: Blum/Häusler/Meyer, NKomVG-Kommentar, § 88, Rn. 6 ff. 4 Allgemein dazu Grünewald, in: Muth, Potsdamer Kommentar, § 55 BbgKVerf; Mielke, in: Blum/Häusler/Meyer, NKomVG-Kommentar, § 88; Schumacher, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 55 BbgKVerf. 5 § 43 II GemO BW; Art. 59 II Bay. GO; § 55 BbgKVerf; § 63 HGO; § 33 KV MV; § 88 NKomVG; § 54 GO NRW; § 60 KSVG; § 52 II SächsGemO; § 65 III KVG LSA; § 43 GO SH; § 44 ThürKO. In RP hat nur die Aufsichtsbehörde ein Beanstandungsrecht, § 121 GemO RP. 6 Schumacher, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 55 BbgKVerf, Rn. 4.3.

§ 18 Rechtsschutz gegen Haushaltssperren

249

Bezogen auf die Haushaltssperren können dies also Beschlüsse der Vertretungskörperschaft bezüglich der Veranschlagung und der Aufhebung von solchen Sperren sein. Dies betrifft zum einen die Veranschlagung von Sperren, die schon bei der Auf- und Feststellung im Haushaltsplan bzw. der Haushaltssatzung enthalten sind, also einfache und qualifizierte Sperrvermerke7, Globale Minderausgaben8, Bewirtschaftungssperren9 und daneben in einigen Ländern auch die im Haushaltsvollzug verhängte haushaltswirtschaftlichen Sperre10. Zum anderen kommt auch die Aufhebung von qualifizierten Sperrvermerken11, Globalen Minderausgaben12, Bewirtschaftungssperren13 und in wenigen Ländern haushaltswirtschaftlichen Sperren14 in Betracht. Die Regelungen sind dabei in den Ländern unterschiedlich ausgestaltet. In einigen Ländern hat der Hauptverwaltungsbeamte ein Beanstandungs- bzw. Widerspruchsrecht, welches sich in bestimmten Fällen zu einer Beanstandungs- bzw. Widerspruchspflicht steigert. In anderen Ländern hat er von vornherein eine Beanstandungs- bzw. Widerspruchpflicht. Eine Pflicht besteht immer dann, wenn der Hauptverwaltungsbeamte der Ansicht ist, dass der Beschluss der Vertretungskörperschaft rechtswidrig ist.15 Insoweit steht dem Hauptverwaltungsbeamten grundsätzlich kein Ermessen zu, ob er beanstandet oder eine Beanstandung unterlässt.16 Das Recht zur Beanstandung bzw. zum Widerspruch hat er, wenn er der Auffassung ist, dass der Beschluss für die Kommune nachteilig ist.17 Sowohl bei der Pflicht als auch bei dem Recht der Beanstandung ist der Maßstab nicht die objektive Rechtswidrigkeit des Beschlusses, sondern die subjektive Auffassung des Hauptverwaltungsbeamten.18 Denn die Beanstandung leitet das Überprüfungsverfahren erst ein, allerdings genügt eine Beanstandung „ins 7

§ 15 A. I. 3. und II. 3. § 15 B. I. 9 § 15 B. II. 3. 10 § 16 A. IV. 11 Sofern hierzu ein Beschluss der Vertretungskörperschaft ergeht. § 15 A. II. 4. 12 § 15 B. I. 13 § 15 B. II. 4. 14 § 16 A. V.; vgl. Nitsche, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 71 BbgKVerf, Rn. 5.2. 15 § 43 II 1 Hs. 1 GemO BW; Art. 59 II Bay. GO; § 55 I 1 BbgKVerf; § 63 I 1 HGO; § 33 I 1 KV MV; § 88 I 1 NKomVG; § 54 II 1 GO NRW; § 60 KSVG; § 52 II 1 Hs. 1 SächsGemO; § 65 III 1 KVG LSA; § 43 I GO SH; § 44 S. 1 ThürKO. Ausführlich zur Beanstandungspflicht Grünewald, in: Muth, Potsdamer Kommentar, § 55 BbgKVerf, Rn. 22 ff. 16 Schumacher, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 55 BbgKVerf, Rn. 6.1. 17 § 43 II 1 Hs. 2 GemO BW; § 63 I 2 HGO; § 33 I 2 KV MV; § 54 I 1 GO NRW; § 52 II 1 Hs. 2 SächsGemO; § 65 III 2 KVG LSA. 18 Schumacher, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 55 BbgKVerf, Rn. 5.1. 8

250

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

Blaue“ hinein nicht, der Hauptverwaltungsbeamte muss von der Rechtswidrigkeit des Beschlusses überzeugt sein.19 Zudem ist ein Beschluss zu beanstanden, der das Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit verletzt.20 Die Beanstandung bzw. der Widerspruch erfolgt dann entweder gegenüber der Vertretungskörperschaft, die daraufhin erneut einen Beschluss fasst und wenn der Hauptverwaltungsbeamte diesen auch für rechtswidrig hält, dann legt er den Vorgang der Kommunalaufsicht vor21, oder der Hauptverwaltungsbeamte wendet sich direkt an die Kommunalaufsicht22. Unterlässt der Hauptverwaltungsbeamte einen Widerspruch gegen einen rechtswidrigen Beschluss vorsätzlich oder grob fahrlässig, hat er der Kommune den daraus entstehenden Schaden zu ersetzen.23 Dadurch, dass zunächst in den meisten Fällen die Vertretungskörperschaft über die Beanstandung des Hauptverwaltungsbeamten entscheidet, wird sichergestellt, dass zum einen Meinungsverschiedenheiten vorrangig innerhalb der Kommune geklärt und zum anderen das Selbstverwaltungsprinzip der Kommune und die Subsidiarität der Kommunalaufsicht gewahrt werden.24 19 Schumacher, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 55 BbgKVerf, Rn. 5.1.; vgl. Grünewald, in: Muth, Potsdamer Kommentar, § 55 BbgKVerf, Rn. 12 f.; Mielke, in: Blum/Häusler/Meyer, NKomVG-Kommentar, § 88, Rn. 11. 20 Schumacher, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 55 BbgKVerf, Rn. 5.2.; vgl. Grünewald, in: Muth, Potsdamer Kommentar, § 55 BbgKVerf, Rn. 9. 21 § 43 II 2, 4, 5 GemO BW; § 55 I 2, 4, 8, 10 BbgKVerf; § 63 I, 3, 5 HGO; § 33 I 3, 5, II 1 KV MV; § 88 I 3, 4 NKomVG; § 54 II 3, 4 GO NRW; § 60 I KSVG (Widerspruchspflicht); § 52 II 2, 4, 5 SächsGemO; § 65 III 3, 5 KVG LSA; § 44 S. 1, 2 ThürKO. Anders in Hess. und SH, dort ist der Widerspruch das erste Mittel gegen den rechtswidrigen Beschluss der Vertretungskörperschaft (§ 63 I HGO, § 43 I, II, IV GO SH) und die Beanstandung das zweite Mittel gegen den erneuten rechtswidrigen Beschluss der Gemeindevertretung, ohne die Einschaltung der Kommunalaufsicht, aber es wird der Rechtsweg zum Verwaltungsgericht eröffnet (§ 63 II HGO, § 43 III, IV GO SH). Außerdem kann in Hess. der Gemeindevorstand dem Beschluss der Vertretungskörperschaft widersprechen oder ihn beanstanden, wenn der Hauptverwaltungsbeamte dies unterlässt, § 63 IV HGO. Zusätzlich gibt es in Hess. gemäß § 74 HGO die Möglichkeit, dass der Hauptverwaltungsbeamte den Beschlüssen des Gemeindevorstandes widerspricht. Dazu Schmidt, in: Rauber/Rupp/Stein u. a., Hessische Gemeindeordnung, § 63, S. 380 ff., § 74, S. 408 ff. Ausführlich zur Beanstandung, dem weiteren Verfahren und der Entscheidung der Kommunalaufsicht Grünewald, in: Muth, Potsdamer Kommentar, § 55 BbgKVerf, Rn. 31–67; Schumacher, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 55 BbgKVerf, Rn. 7–9.4., 11. 22 Art. 59 II Bay. GO; § 60 II KSVG (Vorlagepflicht). 23 § 65 III 8 KVG LSA. Vgl. dazu auch Grünewald, in: Muth, Potsdamer Kommentar, § 55 BbgKVerf, Rn. 18, 22, 79 ff.; Schmidt, in: Rauber/Rupp/Stein u. a., Hessische Gemeindeordnung, § 63, S. 380; Schumacher, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 55 BbgKVerf, Rn. 12. 24 Schumacher, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 55 BbgKVerf, Rn. 2.3.; vgl. Grünewald, in: Muth, Potsdamer Kommentar, § 55 BbgKVerf, Rn. 1.

§ 18 Rechtsschutz gegen Haushaltssperren

251

Weiter gilt es zu beachten, dass einerseits der Hauptverwaltungsbeamte die Verpflichtung hat die Beschlüsse der Vertretungskörperschaft auszuführen25, andererseits verstößt die Ausführung rechtswidriger Beschlüsse gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, Art. 20 III GG.26 Um diese Konfliktsituation zu überwinden, gibt es die Beanstandungs- bzw. Widerspruchspflicht des Hauptverwaltungsbeamten, welche ihn von der Verantwortung zur Ausführung rechtswidriger Beschlüsse der Vertretungskörperschaft und dem entsprechenden Haftungsrisiko befreien soll.27 Demnach hat die Beanstandungspflicht für den Hauptverwaltungsbeamten eine ähnliche Funktion wie das beamtenrechtliche Remonstrationsrecht.28 Das Widerspruchs- und Beanstandungsrecht steht dem Hauptverwaltungsbeamten auch gegen die Entscheidungen der Ausschüsse zu.29 Schließlich sollen die Regelungen zu der Beanstandung und dem Widerspruch gegen Beschlüsse der Vertretungskörperschaft die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung sichern, indem alle Beschlüsse der Vertretungskörperschaft durch den Hauptverwaltungsbeamten auf ihre Rechtmäßigkeit hin überprüft werden.30 Dabei steht dem Hauptverwaltungsbeamten jedoch keine Letztentscheidungsbefugnis zu, denn die abschließende Entscheidung trifft die Kommunalaufsicht.31 Das innerkommunale Beanstandungsverfahren, welches mit einer Streitentscheidung der Kommunalaufsicht endet, ist jedoch strikt von den übrigen kommunalaufsichtsrechtlichen Maßnahmen zu trennen.32 Denn die Kommunalaufsicht wird nicht nur auf Antrag tätig, sie kann auch nach eigener Zuständigkeit innerhalb

25 § 43 I GemO BW; Art. 36 S. 1 Bay. GO; § 54 I Nr. 2 BbgKVerf; § 38 III 1 KV MV; § 85 I 1 Nr. 2 NKomVG; § 62 II 2 GO NRW; § 47 I 2 Nr. 2 GemO RP; § 59 II 2 KSVG; § 52 I SächsGemO; § 65 I KVG LSA; § 55 I 4 Nr. 2 GO SH; § 29 I 2 ThürKO. In Hess. ist dies die Aufgabe des Gemeindevorstandes, § 66 I 3 Nr. 2 HGO. 26 Vgl. Grünewald, in: Muth, Potsdamer Kommentar, § 55 BbgKVerf, Rn. 3. 27 Schumacher, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 55 BbgKVerf, Rn. 3.3. 28 Schumacher, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 55 BbgKVerf, Rn. 3.3. Zur Remonstration Schmidt, Beamtenrecht, § 11, Rn. 279 ff. 29 § 43 III GemO BW; § 55 II BbgKVerf; § 63 III HGO; § 33 III KV MV; § 88 II NKomVG; § 54 III GO NRW; § 52 III SächsGemO; § 65 III 7 KVG LSA; § 47 GO SH; § 44 S. 1 ThürKO. Vgl. Grünewald, in: Muth, Potsdamer Kommentar, § 55 BbgKVerf, Rn. 82 ff. 30 Schumacher, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 55 BbgKVerf, Rn. 2.1.; vgl. Grünewald, in: Muth, Potsdamer Kommentar, § 55 BbgKVerf, Rn. 3; Mielke, in: Blum/Häusler/Meyer, NKomVG-Kommentar, § 88, Rn. 14. 31 Schumacher, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 55 BbgKVerf, Rn. 3.2. 32 Grünewald, in: Muth, Potsdamer Kommentar, § 55 BbgKVerf, Rn. 70 f. Vgl. Mielke, in: Blum/Häusler/Meyer, NKomVG-Kommentar, § 88, Rn. 35.

252

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

ihres Entschließungs- und Auswahlermessens kommunalaufsichtsrechtliche Maßnahmen treffen.33 Haushaltswirtschaftliche Sperren, die der Hauptverwaltungsbeamte bzw. der Kämmerer verhängt, kann die Vertretungskörperschaft dadurch beseitigen, dass sie eine Nachtragshaushaltssatzung erlässt.34

B. Gerichtlicher Rechtsschutz Zunächst kämen als Verfahren vor den Landesverfassungsgerichten ein Organstreit und eine abstrakte Normenkontrolle in Betracht. Im Gegensatz zur staatlichen Ebene35 scheidet der Organstreit hier jedoch schon mangels eines zulässigen Antragstellers aus. Nach den entsprechenden Regelungen in den Landesverfassungen und den Landesverfassungsgerichtsgesetzen können nur oberste Landesorgane oder andere Beteiligte, die durch die Verfassung oder in der Geschäftsordnung des Landtags oder der Regierung mit eigenen Rechten ausgestattet sind, einen entsprechenden Antrag stellen.36 Vorliegend kämen der Hauptverwaltungsbeamte und die Vertretungskörperschaft als Antragsteller in Betracht. Keines dieser kommunalen Organe wird jedoch durch die Verfassung oder die Geschäftsordnung des Landtags oder der Regierung mit eigenen Rechten ausgestattet. Eine abstrakte Normenkontrolle vor dem Landesverfassungsgericht scheidet ebenfalls aus, da hier der Hauptverwaltungsbeamte und die Vertretungskörperschaft ebenfalls nicht antragsbefugt sind.37 Zudem ist es fraglich, ob eine Haus33 Schumacher, in: Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 55 BbgKVerf, Rn. 11.3.; vgl. Grünewald, in: Muth, Potsdamer Kommentar, § 55 BbgKVerf, Rn. 70 f. Zur Kommunalaufsicht Schmidt, Kommunalrecht, § 21. 34 Dazu § 16 A. I., § 17 A. 35 § 9 B. I. 36 Art. 68 I 2 Nr. 1, II Nr. 1 LV BW, §§ 8 I Nr. 1, 44 VerfGHG BW; Art. 64 Verf. Bay., Art. 2 Nr. 4, 49 II 1 VerfGHG Bay.; Art. 113 Nr. 1 Verf. Bbg., §§ 12 Nr. 1, 35 VerfGGBbg.; Art. 131 I, II Verf. Hess., §§ 15 Nr. 4, 42 I StGHG Hess.; Art. 53 Nr. 1 Verf. MV, §§ 11 I Nr. 1, 36 LVerfGG MV; Art. 54 Nr. 1 Verf. Nds., §§ 8 Nr. 6, 30 StGHG Nds.; Art. 75 Nr. 2 Verf. NRW, §§ 12 Nr. 5, 43 VerfGHG NRW; Art. 130 I Verf. RP, §§ 2 Nr. 1 lit. a, 23 I VerfGHG RP; Art. 97 Nr. 1 Verf. Saarl., §§ 9 Nr. 5, 39 VerfGHG Saarl.; Art. 81 I Nr. 1 Sächs. Verf., §§ 7 Nr. 1, 17 Sächs. VerfGHG; Art. 75 Nr. 1 Verf. LSA, §§ 2 Nr. 2, 35 LVerfGG LSA; Art. 51 II Nr. 1 Verf. SH, §§ 3 Nr. 1, 35 LVerfGG SH; Art. 80 I Nr. 3 Verf. Thür., §§ 11 Nr. 3, 38 ThürVerfGHG. 37 Art. 68 I 2 Nr. 2, II Nr. 2 LV BW, § 8 I Nr. 2 VerfGHG BW; Art. 113 Nr. 2 Verf. Bbg., §§ 12 Nr. 2, 39 VerfGGBbg.; Art. 131 I, II Verf. Hess., §§ 15 Nr. 3, 39 StGHG Hess.; Art. 53 Nr. 2 Verf. MV, §§ 11 I Nr. 2, 40 I LVerfGG MV; Art. 54 Nr. 3 Verf. Nds., § 8 Nr. 8 StGHG Nds.; Art. 75 Nr. 3 Verf. NRW, §§ 12 Nr. 6, 47 VerfGHG NRW; Art. 130 I Verf. RP, § 2 Nr. 1 lit. a VerfGHG RP; Art. 97 Nr. 2 Verf. Saarl., §§ 9 Nr. 6, 43 I VerfGHG Saarl.; Art. 81 I Nr. 2 Sächs. Verf., §§ 7 Nr. 2, 21 Sächs. VerfGHG; Art. 75 Nr. 3 Verf. LSA, §§ 2 Nr. 4, 39 LVerfGG LSA; Art. 51 II Nr. 2 Verf. SH, §§ 3 Nr. 2, 39 LVerfGG SH; Art. 80 I Nr. 4 Verf. Thür., §§ 11 Nr. 4, 42 ThürVerfGHG.

§ 18 Rechtsschutz gegen Haushaltssperren

253

haltssatzung ein zulässiger Antragsgegenstand für ein solches Verfahren darstellen würde oder ob nicht eine Normenkontrolle vor dem Oberverwaltungsgericht vorrangig wäre. In Betracht käme demnach eine Normenkontrolle gemäß § 47 VwGO bezüglich der mit Haushaltssperren versehenen Haushaltssatzung.38 Eine solche scheidet jedoch aus, da Rechtsvorschriften i. S. v. § 47 VwGO nur abstrakt-generelle Regelungen mit Außenwirkung sind.39 Da die Haushaltssatzung jedoch keine Außenwirkung hat40, ist sie kein tauglicher Verfahrensgegenstand.41 Schließlich verbleiben die sonstigen Klagearten nach der Verwaltungsgerichtsordnung. Bei den Haushaltssperren handelt es sich jedoch um Maßnahmen des Innenrechts, die nur verwaltungsintern wirken.42 Dem Grunde nach sind die Verfahren in der Verwaltungsgerichtsordnung nicht auf Innenrechtsstreitigkeiten ausgerichtet,43 denn der Verwaltungsprozess nimmt gemäß § 40 I 1 VwGO Bezug auf die öffentlich-rechtliche Streitigkeit und dort ist im Normalfall nur ein Beteiligter ein Träger der öffentlichen Verwaltung, während auf der anderen Seite ein Privater, entweder ein Bürger oder eine juristische Person des Privatrechts, steht.44 Demnach kommt gerichtlicher Rechtsschutz danach grundsätzlich nicht in Betracht. Auf kommunaler Ebene existiert jedoch noch der Kommunalverfassungsstreit.45 Der Kommunalverfassungsstreit ist eine verwaltungsprozessuale Organklage innerhalb ein- und derselben juristischen Person, wobei entweder die Organe einer juristischen Person (Interorganstreit) oder einzelne Rechtsträger innerhalb desselben Organs (Intraorganstreit) miteinander streiten.46 Vorliegend wäre 38

Vgl. Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 21, Rn. 13. Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 19, Rn. 14. 40 Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel C, S. 316, Rn. 156. 41 Vgl. Mehde, in: Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 5, Rn. 6; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 30. Juli 1965 – I 404/64 –, juris, 1. Leitsatz „Im Normenkontrollverfahren kann die Rechtmäßigkeit der Haushaltssatzung unmittelbar nur insoweit geprüft werden, als diese Vorschriften enthält, die die rechtliche Stellung Privater berühren. Das trifft nur auf die Festsetzungen der Hebesätze für Steuern zu. Die übrigen Festsetzungen der Haushaltssatzung, insbesondere auch des Haushaltsplans unterliegen mittelbar der Prüfung insoweit, als von ihrer Rechtmäßigkeit die Rechtmäßigkeit der Festsetzung der Steuerhebesätze abhängt.“. 42 s. o. § 18 Einführung. 43 Vgl. Burgi, Kommunalrecht, § 14, Rn. 9; Schmidt, Kommunalrecht, § 15, Rn. 530. 44 Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 1, Rn. 1, § 21, Rn. 1. 45 Ausführlich dazu Burgi, Kommunalrecht, § 14; Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 21; Schmidt, Kommunalrecht, § 15. 46 Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 21, Rn. 1; vgl. Burgi, Kommunalrecht, § 14, Rn. 2; Schmidt, Kommunalrecht, § 15, Rn. 519. 39

254

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

dies, mit dem Hauptverwaltungsbeamten auf der einen Seite und der Vertretungskörperschaft auf der anderen Seite, ein Interorganstreit zwischen zwei Organen der Kommune als juristischer Person des öffentlichen Rechts. Diese Organstreitigkeiten innerhalb der Kommune sind keine verfassungsrechtlichen Streitigkeiten i. S. v. § 40 I 1 VwGO, sondern es geht um Organisationsrecht im Bereich der kommunalen Selbstverwaltung.47 Der Kommunalverfassungsstreit ist jedoch keine eigenständige Klageart, sondern ist in das bestehende System der üblichen Klagearten der Verwaltungsgerichtsordnung einzuordnen.48 Daher benötigt der Kläger bei diesem Organstreit auch die entsprechende Klagebefugnis.49 Dies erfordert eine Rechtsposition, die dem Kläger in seiner Eigenschaft als Organ zuzuordnen ist,50 d.h. es muss die Verletzung einer organschaftlichen Kompetenz geltend gemacht werden, die subjektive Innenrechte gewährt.51 Eine entsprechende Kompetenz kann sich aus der Kommunalordnung, anderen Kommunalgesetzen, Rechtsverordnungen, Satzungen, Geschäftsordnungen oder ggf. aus Beschlüssen ergeben.52 Grundrechte und einfachgesetzliche Bestimmungen des Außenrechts scheiden als Grundlage von organschaftlichen Rechten aus.53 Solange also die Maßnahme oder der Beschluss eines kommunalen Organs nicht die organschaftlichen Rechte eines anderen kommunalen Organs bzw. Organteils betrifft, können weder die Vertretungskörperschaft oder einzelne Mitglieder derer noch der Hauptverwaltungsbeamte mit einem Kommunalverfassungsstreit klären lassen, ob die Maßnahmen bzw. die Beschlüsse des jeweils anderen Organs bzw. Organteils materiell rechtmäßig sind54. Die materielle Rechtmäßigkeit von Maßnahmen bzw. Beschlüssen eines kommunalen Organs kann im Wege eines „normalen“ verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nur auf Klagen von Bürgern bzw. im Zusammenhang mit einem Vorgehen der Kommunalaufsicht geklärt werden.55 47 Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 21, Rn. 3; vgl. Burgi, Kommunalrecht, § 14, Rn. 7; Schmidt, Kommunalrecht, § 15, Rn. 520. Zu den allgemeinen Verfahrensvoraussetzungen Schmidt, Kommunalrecht, § 15, Rn. 521 ff. 48 Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 21, Rn. 9; vgl. Burgi, Kommunalrecht, § 14, Rn. 9. Auf den Streit über die Einordnung des Kommunalverfassungsstreits in die bestehenden Klagearten soll jedoch hier nicht weiter eingegangen werden. Dazu Burgi, Kommunalrecht, § 14, Rn. 10 f.; Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 21, Rn. 9 ff.; Schmidt, Kommunalrecht, § 15, Rn. 530 ff. 49 Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 21, Rn. 15. Zur Klagebefugnis Burgi, Kommunalrecht, § 14, Rn. 13 ff. 50 Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 21, Rn. 16 f. 51 Schmidt, Kommunalrecht, § 15, Rn. 534. 52 Schmidt, Kommunalrecht, § 15, Rn. 534; vgl. Burgi, Kommunalrecht, § 14, Rn. 13. 53 Burgi, Kommunalrecht, § 14, Rn. 13; vgl. Schmidt, Kommunalrecht, § 15, Rn. 534. 54 Burgi, Kommunalrecht, § 14, Rn. 13. 55 Burgi, Kommunalrecht, § 14, Rn. 13.

§ 18 Rechtsschutz gegen Haushaltssperren

255

Beim Kommunalverfassungsstreit geht es demnach vorwiegend um organschaftliche Kompetenzen in der Form von Mitwirkungsrechten, wie etwa dem Recht auf ordnungsgemäße Ladung und Öffentlichkeit der Sitzung, dem Recht auf Teilnahme an Sitzungen einschließlich Rede-, Antrags- und Abstimmungsrecht sowie dem Recht auf Information über die Entscheidungsgrundlagen und gleiche Teilhabe an den Verwaltungsressourcen.56 Diese Rechte passen bei einem Kommunalverfassungsstreit mit Bezug zu Haushaltssperren nur bedingt, nämlich nur, wenn es um die Formalien einer Sitzung der Vertretungskörperschaft oder des Beschlusses derselben geht, nicht jedoch, wenn es materiell um den Erlass einer Haushaltssperre geht.57 Somit besteht kein gerichtlicher Rechtsschutz. Dafür verbleibt bei einer Haushaltssperre durch die Vertretungskörperschaft die Beanstandung durch den Hauptverwaltungsbeamten.58 Erlässt der Hauptverwaltungsbeamte oder der Kämmerer eine Haushaltssperre, hat die Vertretungskörperschaft die Möglichkeit eine Nachtragshaushaltssatzung zu erlassen.59 Zudem besteht immer die Kontrolle durch die Kommunalaufsicht.

56 Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 21, Rn. 17 f.; vgl. Burgi, Kommunalrecht, § 14, Rn. 14; Schmidt, Kommunalrecht, § 15, Rn. 534. 57 Vgl. Burgi, Kommunalrecht, § 14, Rn. 13. 58 § 18 A. 59 Dazu § 16 A. I., § 17 A., § 18 A.

256

3. Teil: Haushaltssperren im Recht der Kommunen

§ 19 Fazit zu Haushaltssperren auf kommunaler Ebene Auch auf kommunaler Ebene lassen sich die Haushaltssperren, die schon beim Erlass des Haushaltsplans und der Haushaltssatzung ausgesprochen werden1, von denen, die beim Vollzug des Haushaltsplans erlassen werden2, unterscheiden. In den Kommunen wird in beträchtlichem Umfang von den verschiedenen Arten der Haushaltssperre Gebrauch gemacht, allerdings ist hier die Regelungsdichte deutlich geringer als auf der Ebene des Bundes und der Länder.3 Schon die Deutsche Gemeindeordnung vom 30. Januar 1935 enthielt keine entsprechend umfassenden Regelungen zu Haushaltssperren, welche sich mit denen auf der Ebene des Bundes vergleichen ließen.4 Die Haushaltssatzung bildet das kommunale Gegenstück zum Haushaltsgesetz auf Bundesebene5 und somit den Anknüpfungspunkt der kommunalen Darstellung. Die Kompetenz zum Erlass der verschiedenen Arten von Haushaltssperren lässt sich zwar aus den, in der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 II GG enthaltenen, Finanz-, Haushalts- und Organisationshoheiten der Kommune herleiten, dennoch wäre es für eine einheitliche Anwendung hilfreich, wenn gesetzliche Vorgaben gelten würden.6 Dies wäre auch unter den Aspekten der Rechtssicherheit und der Vergleichbarkeit zwischen den Ländern und deren Kommunen ratsam. So sollte es Regelungen zu Sperrvermerken7, Globalen Minderausgaben8 und Bewirtschaftungssperren9 geben. Letztere werden in der Praxis schon umfassend ausgebracht und sind daher der Globalen Minderausgabe vorzuziehen. Solche Regelungen wären auch mit den sich aus Art. 28 II GG ergebenden Hoheiten vereinbar, da sie die Kommunen nicht verpflichten würden, solche Haushaltssperren zu erlassen, sondern ihnen lediglich die Möglichkeit einräumten und einen einheitlichen Maßstab an die Hand gäben. Lediglich die haushaltswirtschaftliche Sperre ist auf kommunaler Ebene umfassend gesetzlich geregelt.10 Dies liegt an der Normierung im I. Teil des Haushaltsgrundsätzegesetzes. Daher sollten, um eine einheitliche Bindung für die Länder, als für das kommunale Haushaltsrecht verantwortliche Gesetzgeber, er1

§ 15. § 16. 3 Vgl. § 13. 4 § 12. 5 § 14. 6 Vgl. § 11. 7 § 15 A. III. 8 § 15 B. I. 9 § 15 B. II. 5. 10 § 16 A. 2

§ 19 Fazit zu Haushaltssperren auf kommunaler Ebene

257

zeugen zu können, auch die übrigen (zu schaffenden) gesetzlichen Regelungen zu Haushaltssperren ihren Ausgangspunkt im Haushaltsgrundsätzegesetz haben. Dies sorgte, aufgrund der Bindung durch § 1 S. 2 HGrG, dafür, dass in allen Ländern entsprechend vergleichbare und einheitliche Regelungen existierten. Demnach sollten also die Sperrvermerke, Globalen Minderausgaben und Bewirtschaftungssperren schon im I. Teil des Haushaltsgrundsätzegesetzes gesetzlich geregelt werden. Dies wäre dann die Grundlage für die Normierung in den Kommunalverfassungen bzw. kommunalen Haushaltsverordnungen. Wie auch auf der Ebene des Bundes und der Länder hat die konjunkturbedingte Sperre auf der Kommunalebene keine praktische Bedeutung erlangt.11 Neben den Haushaltssperren gibt es auch auf kommunaler Ebene die Möglichkeit, einen Nachtragshaushaltsplan zu erlassen und zwar durch eine Nachtragshaushaltssatzung.12 Zudem gibt es, als kommunale Besonderheit, die Möglichkeit bzw. die Pflicht, ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen.13 In Bezug auf den Rechtsschutz ist beim außergerichtlichen Verfahren die Beanstandung durch den Hauptverwaltungsbeamten zu beachten.14 Auf Seiten des gerichtlichen Rechtsschutzes gibt es kein wirklich passendes Verfahren.15 Dies ist jedoch auch nicht notwendig, da außergerichtlich ausreichend Möglichkeiten bestehen, gegen Haushaltssperren vorzugehen.

11 12 13 14 15

§ 16 B. § 17 A. § 17 B. § 18 A. § 18 B.

4. Teil

Fazit Haushaltssperre: „Eine Haushaltssperre ist eine durch Haushaltsvermerk im Haushaltsplan niedergeschriebene Vorgabe, die bestimmt, dass gewisse finanzielle Mittel nicht ausgegeben werden dürfen. Die Haushaltssperre kann sich auf den gesamten Haushalt oder auch nur auf Teile des Haushalts beziehen.“ 1

Nach eingehender Beschäftigung mit Haushaltssperren im Recht des Bundes, der Länder und der Kommunen lässt sich feststellen, dass die soeben dargelegte Definition der Haushaltssperre nicht korrekt ist. Die „Haushaltssperre“ als einheitliches Institut existiert an sich nicht. Vielmehr wird der Begriff der Haushaltssperre verallgemeinernd und undifferenziert für verschiedene haushaltsrechtliche Instrumente gebraucht.2 Der Begriff der „Haushaltssperre“ ist demnach eine Art Sammelbegriff für die verschiedensten Arten von haushaltsrechtlichen Instrumenten, die vom Sinn und Zweck her nicht alle eine tatsächliche Sperre im Haushalt darstellen, wie der Wortlaut es vermuten lässt. Unter dem Begriff der „Haushaltssperre“ wurden im Rahmen dieser Arbeit die Sperrvermerke gemäß § 22 BHO, die Sperre gemäß § 24 III 3 BHO, die Globale Minderausgabe, die Bewirtschaftungssperre, die haushaltswirtschaftliche Sperre gemäß § 25 HGrG, § 41 BHO3 und die konjunkturbedingte Sperre gemäß § 6 I StabG betrachtet. Von diesen Sperren passen unter die obige Definition die Sperrvermerke, die Sperre nach § 24 III 3 BHO, die Globale Minderausgabe und die Bewirtschaftungssperre. Dennoch verfolgen sie nicht alle das gleiche Ziel. Die Sperrvermerke gemäß § 22 BHO sollen eine weitere Klärung des Sachverhalts sichern4 und stellen damit eine Ausprägung des parlamentarischen Budgetrechts dar. D. h. sie haben vom Grundsatz her nur eine vorübergehende Ver1 Burth/Gnädiger/Grieger/Hilgers, Lexikon der öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft, S. 188. 2 Vgl. Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 124. 3 Auf kommunaler Ebene § 29 GemHVO BW; § 28 KommHV-Doppik Bay.; § 71 BbgKVerf; § 107 HGO; § 51 KV MV; § 30 GemHKVO Nds.; § 24 GemHVO NRW; § 101 GemO RP; § 23 KommHVO Saarl.; § 30 SächsKomHVO-Doppik; § 27 KomHVO LSA; § 29 GemHVO-Doppik SH; § 28 ThürGemHV. 4 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 4.1.

4. Teil: Fazit

259

fügungsbeschränkung zum Ziel und können, wenn die besonderen Gründe, die zu ihrem Erlass geführt haben, ausgeräumt sind, aufgehoben werden.5 Die gleiche Zielsetzung hat die Sperre gemäß § 24 III 3 BHO.6 Die Globale Minderausgabe und die Bewirtschaftungssperre hingegen haben das Ziel, das Haushaltsvolumen zu reduzieren7 und so bspw. den Haushaltsausgleich zu sichern. Dieses Ziel wiederum teilen auch die haushaltswirtschaftliche Sperre gemäß § 25 HGrG, § 41 BHO und die konjunkturbedingte Sperre gemäß § 6 I StabG.8 Dennoch unterscheiden sich diese Sperren voneinander. Die haushaltswirtschaftliche Sperre soll den Ausgleich des Haushalts sichern, wenn die Entwicklung der Einnahmen oder Ausgaben es erfordert9, § 25 HGrG, § 41 BHO. Die konjunkturbedingte Sperre hingegen soll bei überhitzter Konjunktur die Nachfrage von Seiten der öffentlichen Hand reduzieren.10 Unter die obige Definition passen sie beide nicht, da sie nicht durch Haushaltsvermerk im Haushaltsplan ausgebracht werden. Dies zeigt, dass sich die „Haushaltssperren“ nach verschiedenen Gesichtspunkten in immer andere Konstellationen einteilen lassen.11 Im Rahmen dieser Arbeit wurden sie nach dem Zeitpunkt ihrer Ausbringung eingeteilt. So standen auf der einen Seite die Haushaltssperren, die beim Erlass des Haushaltsplans schon veranschlagt waren12 und auf der anderen Seite die Haushaltssperren, die beim Vollzug des Haushaltsplans angeordnet werden können13. Dabei stellte sich heraus, dass sich die Haushaltssperren auf der Bundes- und Landesebene und die auf der Kommunalebene teilweise sehr ähneln, sodass einige Gemeinsamkeiten und Parallelen existieren. Aber es bestehen eben auch Unterschiede, die sich z. B. daraus ergeben, dass auf der Ebene des Bundes und der Länder die Legislative und die Exekutive beteiligt sind und auf der Kommunalebene lediglich zwei Zweige der Exekutive.14 Einen weiteren Unterschied stellt die doch sehr verschiedene Regelungsdichte dar. Auf der Ebene des Bundes und der Länder sind außer der Globalen Minder5

Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 4.1. Vgl. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 4.1. 7 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 4.2. 8 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 4.2. 9 Auf kommunaler Ebene die Entwicklung der Erträge und Einzahlungen oder der Aufwendungen und Auszahlungen. 10 Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 4.2. 11 Vgl. Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § 22, Rn. 4 ff.; Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 124 ff. 12 § 5, § 15. 13 § 6, § 16. 14 Vgl. § 14 A. 6

260

4. Teil: Fazit

ausgabe alle Sperren gesetzlich geregelt und auf der Ebene der Kommunen ist nur die haushaltswirtschaftliche Sperre gesetzlich geregelt.15 Letzteres hat für die kommunale Kompetenz zum Erlass der verschiedenen Haushaltssperren keine Auswirkung, da sich diese aus den, in der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 II GG, enthaltenen Hoheiten, namentlich der Finanz-, Haushaltsund Organisationshoheit, ableiten lässt. Unter den Gesichtspunkten der Rechtssicherheit, der Vergleichbarkeit und der Einheitlichkeit zwischen den Kommunen der Länder wäre eine gesetzliche Regelung der Haushaltssperren jedoch ratsam.16 Um dann eine tatsächliche Einheitlichkeit und Vergleichbarkeit garantieren zu können, sollten alle Regelungen zu den verschiedenen Haushaltssperren ihren normativen Ursprung im Haushaltsgrundsätzegesetz (I. Teil) haben. Denn die Bindung der Länder, als haushaltsrechtliche Gesetzgeber für die Kommunen, durch § 1 S. 2 HGrG würde für die gewünschte verpflichtende Bindung sorgen.17 Demnach erscheint auf der Bundes- und Landesebene eine gesetzliche Regelung zur Globalen Minderausgabe ratsam18. Auf der kommunalen Ebene empfehlen sich gesetzliche Regelungen zu Sperrvermerken19, Globalen Minderausgaben20 und Bewirtschaftungssperren21. Zu den bereits bestehenden gesetzlichen Regelungen sind sowohl auf der Ebene des Bundes- und der Länder als auch auf der Ebene der Kommunen klarstellende redaktionelle Änderungen geboten.22

15 16 17 18 19 20 21 22

Vgl. § 5 C., § 13. Vgl. § 11. § 19. § 5 C. VI. § 15 A. III. § 15 B. I. § 15 B. II. 5. § 7, § 16 A. VI.

Literaturverzeichnis Ade, Klaus/Böhmer, Roland/Brettschneider, Dieter/Herre, Andrea/Lang, Manfred/Notheis, Klaus/Schmid, Hansdieter/Steck, Bernd (Hrsg.): Kommunales Wirtschaftsrecht in Baden-Württemberg, 8. Auflage, Stuttgart, 2011. (Zitiert als: Bearbeiter in Ade/ Notheis/Schmid, Kommunales Wirtschaftsrecht in Baden-Württemberg, Rn. . . .). Aker, Bernd/Hafner, Wolfgang/Notheis, Klaus: Gemeindeordnung, Gemeindehaushaltsverordnung Baden-Württemberg, Kommentar, Stuttgart/München/Hannover/Berlin/ Weimar/Dresden, 2013. (Zitiert als: Bearbeiter in Aker/Hafner/Notheis, Gemeindeordnung, Gemeindehaushaltsverordnung Baden Württemberg, § . . . GemO/GemHVO, Rn. . . .). Badura, Peter: Staatsrecht, Systematische Erläuterung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland, 6. Auflage, München, 2015. (Zitiert als: Badura, Staatsrecht, Abschnitt . . ., Rn. . . .). Bajohr, Stefan: Zu einer Aufnahme des Instruments der globalen Minderausgabe in das Haushaltsrecht – Eine Anregung –, Die Öffentliche Verwaltung (DÖV), Stuttgart, 57. Jahrgang, Heft 22, November 2004, S. 949–956. (Zitiert als: Bajohr, DÖV, 2004, S. 949 (. . .)). Benne, Günter: Die kommunale haushaltswirtschaftliche Sperre, Zeitschrift für Kommunalfinanzen (ZKF), Bonn, 64. Jahrgang, 2014, Heft 5, S. 97–100. (Zitiert als: Benne, ZKF, 2014, S. 97 (. . .)). Binus, Karl-Heinz/Armonies, Ralf/Bellmann, Susann/Erler, Birgit/Hahnewald, Brit/ Mädler, Rosemarie/Marx, Ralf/Rentsch, Mario/Witt, Tina (Hrsg.): Gemeindehaushaltsrecht Sachsen Kommentar, Wiesbaden, Stand: 7. Nachlieferung Januar 2017. (Zitiert als: Bearbeiter in Binus/Armonies/Bellmann/u. a., SächsKomHR, § . . ., Rn. . . .). Blum, Peter/Häusler, Bernd/Meyer, Hubert (Hrsg.): Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz Kommentar, 4. Auflage, Wiesbaden, 2017. (Zitiert als: Bearbeiter in Blum/Häusler/Meyer, NKomVG-Kommentar, § . . ., Rn. . . .). Borrmann, Gero-Falk: Die globale Minderausgabe – ein finanztechnisches Hilfsmittel im Rahmen der haushaltswirtschaftlichen Ordnung?, Verwaltungsrundschau (VR), Köln, Heft 9, 1981, S. 307–310. (Zitiert als: Borrmann, VR, 1981, S. 307 (. . .)). Bundesministerium der Finanzen (Hrsg.): Das System der öffentlichen Haushalte, Berlin, Stand: August 2015. (Zitiert als: BMF, System der öffentlichen Haushalte, S. . . .). Burgi, Martin: Kommunalrecht, 5. Auflage, München, 2015. (Zitiert als: Burgi, Kommunalrecht, § . . ., Rn. . . .).

262

Literaturverzeichnis

Burth, Andreas/Gnädiger, Marc/Grieger, Thomas/Hilgers, Dennis: Lexikon der öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft, Driesen, 2012. (Zitiert als: Burth/Gnädiger/ Grieger/Hilgers, Lexikon der öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft, S. . . .). Degenhart, Christoph: Staatsrecht I Staatsorganisationsrecht, Mit Bezügen zum Europarecht, 32. Auflage, Heidelberg, 2016. (Zitiert als: Degenhart, Staatsrecht I, Rn. . . .). Diemert, Dörte: Das Haushaltssicherungskonzept, Verfassungs- und haushaltsrechtliche Grundlagen in NRW unter Berücksichtigung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements, Stuttgart, 2005. (Zitiert als: Diemert, Das Haushaltssicherungskonzept, S. . . .). Dittrich, Norbert: Bundeshaushaltsordnung mit Schwerpunkt Zuwendungsrecht – Kommentar, München, Stand: 51. Aktualisierung 1. Juni 2016. (Zitiert als: Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, § . . ., Rn. . . .). Dolde, Klaus-Peter/Porsch, Winfried: Die globale Minderausgabe zwischen Budgethoheit des Parlaments, Haushaltsgrundsätzen und flexiblem Haushaltsvollzug, Die Öffentliche Verwaltung (DÖV), Stuttgart, 55. Jahrgang, Heft 6, März 2002, S. 232– 239. (Zitiert als: Dolde/Porsch, DÖV, 2002, S. 232 (. . .)). Dreier, Horst (Hrsg.): Grundgesetz Kommentar, Band II, Artikel 20–82, 3. Auflage, Tübingen, 2015. (Zitiert als: Bearbeiter in Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. . . ., Rn. . . .). – Grundgesetz Kommentar, Band III, Artikel 83–146, 2. Auflage, Tübingen, 2008. (Zitiert als: Bearbeiter in Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, Art. . . ., Rn. . . .). Dworkin, Ronald: Taking Rights Seriously, New Impression with a Reply to Critics, 7. Auflage, London, 1994. (Zitiert als: Dworkin, Taking Rights Seriously, S. . . .). Ehlers, Dirk/Fehling, Michael/Pünder, Herrmann (Hrsg.): Besonderes Verwaltungsrecht Band 3 Kommunalrecht, Haushalts- und Abgabenrecht, Ordnungsrecht, Sozialrecht, Bildungsrecht, Recht des öffentlichen Dienstes, 3. Auflage, Heidelberg/München/ Landsberg/Frechen/Hamburg, 2013. (Zitiert als: Bearbeiter in Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 3, 2013, § . . ., Rn. . . .). Eibelshäuser, Manfred/Engels, Dieter (Hrsg.): Heuer, Ernst (Begr.), Kommentar zum Haushaltsrecht des Bundes und der Länder sowie der Vorschriften zur Finanzkontrolle, Köln, Stand: Aktualisierungslieferung Nr. 65 Dezember 2016. (Zitiert als: Bearbeiter in Eibelshäuser/Engels, Haushaltsrecht, § . . ./Vorbem. zu . . ., Rn. . . .). Erdmann, Christian/Adam, Berit/Gräf, Sabine/Kahl, Matthias/Liese, Dietmar: Kommunale Finanzwirtschaft im Land Brandenburg, 4. Auflage, Wiesbaden, 2014. (Zitiert als: Bearbeiter in Erdmann/Adam/Gräf/Kahl/Liese, Kommunale Finanzwirtschaft im Land Brandenburg, S. . . .). Friauf, Karl Heinrich: Öffentlicher Haushalt und Wirtschaft, 1. Bericht, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer (VVDStRL), Heft 27, 1968, S. 1–46. (Zitiert als: Friauf, VVDStRL 27, S. 1 (. . .)). Fricke, Eberhard: Über die Pflicht zur Haushaltsgesetzgebung – Welche Folgen ergeben sich für eine ganzjährige Haushaltswirtschaft ohne Haushaltsplan? –, Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl), 1975, S. 604–607. (Zitiert als: Fricke, DVBl 1975, S. 604 (. . .)).

Literaturverzeichnis

263

Friesenhahn, Ernst: Parlament und Regierung im modernen Staat, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer (VVDStRL), Berlin, Heft 16, 1958, S. 9–79. (Zitiert als: Friesenhahn, VVDStRL 16, S. 9 (. . .)). Glinder, Peter/Friedl, Eric: Gemeindehaushaltsrecht Baden-Württemberg, Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen mit Kassen- und Prüfungsrecht, Stuttgart, 2011. (Zitiert als: Glinder/Friedl, Gemeindehaushaltsrecht Baden-Württemberg, S. . . .). Grimberg, Michael: Gemeindehaushaltsrecht Sachsen-Anhalt Kommentar, Wiesbaden, 2011. (Zitiert als: Grimberg, Gemeindehaushaltsrecht Sachsen-Anhalt, § . . ., Erläuterung . . .). Gröpl, Christoph: Haushaltsrecht und Reform: Dogmatik und Möglichkeiten der Fortentwicklung der Haushaltswirtschaft durch Flexibilisierung, Dezentralisierung, Budgetierung, Ökonomisierung und Fremdfinanzierung, Tübingen, 2001. (Zitiert als: Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. . . .). – Karl-Bräuer-Institut des Bundes der Steuerzahler e. V. (Hrsg.), Zur verfassungsrechtlichen Problematik globaler Minderausgaben, Heft 98, Berlin, 2005. (Zitiert als: Gröpl, Verfassungsrechtliche Problematik globaler Minderausgaben, S. . . .). – Schwächen des Haushaltsrechts – Wege zu einer nachhaltigen Finanzwirtschaft, Die Verwaltung (Verw.), Berlin/München, 39. Jahrgang 2006, S. 215–246. (Zitiert als: Gröpl, Verw. 39 2006, S. 215 (. . .)). – (Hrsg.): Bundeshaushaltsordnung/Landeshaushaltsordnung (BHO/LHO) – Staatliches Haushaltsrecht – Kommentar, München, 2011. (Zitiert als: Bearbeiter in Gröpl, BHO/LHO, § . . ., Rn. . . .). Grote, Rainer: Der Verfassungsorganstreit, Entwicklung, Grundlagen, Erscheinungsformen, Tübingen, 2010. (Zitiert als: Grote, Verfassungsorganstreit, S. . . .). Gruber, Klaus: Modernes Haushalts- und Gemeindewirtschaftsrecht, Leitfaden für eine effiziente und effektive Erfüllung kommunaler Aufgaben, Kronach/München/Bonn/ Potsdam, 2002. (Zitiert als: Gruber, Modernes Haushalts- und Gemeindewirtschaftsrecht, S. . . .). Heller, Robert F.: Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Handbuch zum Management der öffentlichen Finanzen, 2. Auflage, Heidelberg/München/ Landsberg/Frechen/Hamburg, 2010. (Zitiert als: Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. . . .). Henneke, Hans-Günter/Pünder, Hermann/Waldhoff, Christian (Hrsg.): Recht der Kommunalfinanzen, Abgaben . Haushalt . Finanzausgleich, München, 2006. (Zitiert als: Bearbeiter in Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § . . ., Rn. . . .). Henneke, Hans-Günter/Strobel, Heinz/Diemert, Dörte (Hrsg.): Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, Doppik . Neue Steuerung, München, 2008. (Zitiert als: Bearbeiter in Henneke/Strobel/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § . . ., Rn. . . .). Hesse, Konrad: Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Auflage, Heidelberg, 1995. (Zitiert als: Hesse, Verfassungsrecht, Rn. . . .).

264

Literaturverzeichnis

Heun, Werner: Staatshaushalt und Staatsleitung: das Haushaltsrecht im parlamentarischen Regierungssystem des Grundgesetzes, Baden-Baden, 1989. (Zitiert als: Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. . . .). Hoffmann-Riem, Wolfgang: Finanzkontrolle als Steuerungsaufsicht im Gewährleistungsstaat, Die Öffentliche Verwaltung (DÖV), Stuttgart, 52. Jahrgang, Heft 6, März 1999, S. 221–227. (Zitiert als: Hoffmann-Riem, DÖV, 1999, S. 221 (. . .)). Hömig, Dieter/Wolff, Heinrich Amadeus (Hrsg.): Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Handkommentar, 11. Auflage, Baden Baden, 2016. (Zitiert als: Bearbeiter in Hömig/Wolff, GG, Art. . . ., Rn. . . .). Hufen, Friedhelm: Verwaltungsprozessrecht, 10. Auflage, München, 2016. (Zitiert als: Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § . . ., Rn. . . .). Isensee, Josef/Kirchhof, Paul (Hrsg.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV Finanzverfassung – Bundesstaatliche Ordnung, 2. Auflage, Heidelberg, 1999. (Zitiert als: Bearbeiter, Titel, HStR IV, 21999, § . . ., Rn. . . .). – Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band II Verfassungsstaat, 3. Auflage, Heidelberg, 2004. (Zitiert als: Bearbeiter, Titel, HStR II, 32004, § . . ., Rn. . . .). – Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band III Demokratie – Bundesorgane, 3. Auflage, Heidelberg, 2005. (Zitiert als: Bearbeiter, Titel, HStR III, 3 2005, § . . ., Rn. . . .). – Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band V Rechtsquellen, Organisation, Finanzen, 3. Auflage, Heidelberg, 2007. (Zitiert als: Bearbeiter, Titel, HStR V, 32007, § . . ., Rn. . . .). – Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band XII Normativität und Schutz der Verfassung, 3. Auflage, Heidelberg, 2014. (Zitiert als: Bearbeiter, Titel, HStR XII, 32014, § . . ., Rn. . . .). Jarass, Hans D./Pieroth, Bodo: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland Kommentar, 14. Auflage, München, 2016. (Zitiert als: Bearbeiter in Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. . . ., Rn. . . .). Kahl, Wolfgang/Waldhoff, Christian/Walter, Christian (Hrsg.): Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Ordner 5, Art. 20, Heidelberg/München/Landsberg/Frechen/Hamburg, Stand: 182. Aktualisierung Dezember 2016. (Zitiert als: Bearbeiter in Kahl/ Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. . . ., Rn. . . .). – Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Ordner 16, Art. 107–113, Heidelberg/München/Landsberg/Frechen/Hamburg, Stand: 182. Aktualisierung Dezember 2016. (Zitiert als: Bearbeiter in Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), BK, Art. . . ., Rn. . . .). Karehnke, Helmut: Zur Zulässigkeit der Veranschlagung globaler Minderausgaben, Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl), Köln, 1980, S. 542–545. (Zitiert als: Karehnke, DVBl, 1980, S. 542 (. . .)). Kloepfer, Michael: Finanzverfassungsrecht mit Haushaltsrecht, Ein Studienbuch, München, 2014. (Zitiert als: Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § . . ., Rn. . . .).

Literaturverzeichnis

265

Korff, Hans Clausen: Haushaltspolitik, Instrument öffentlicher Macht, Stuttgart/Berlin/ Köln/Mainz, 1975. (Zitiert als: Korff, Haushaltspolitik, S. . . .). Küster, Otto: Das Gewaltenproblem im modernen Staat, Archiv des öffentlichen Rechts (AöR), 75. Band, 1949, S. 397–413. (Zitiert als: Küster, AöR Bd. 75 (1949), S. 397 (. . .)). Lasar, Andreas/Grommas, Dieter/Goldbach, Arnim/Zähle, Kerstin/Diekhaus, Berta: Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen in Niedersachsen, Kommentar, 3. Auflage, Dresden, 2011. (Zitiert als: Bearbeiter in Lasar/Grommas/Goldbach/ Zähle/Diekhaus, Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen in Niedersachsen, S. . . .). Leibinger, Bodo/Müller, Reinhard/Wiesner, Herbert (Begr.), Öffentliche Finanzwirtschaft, 13. Auflage, Heidelberg, 2014. (Zitiert als: Leibinger/Müller/Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. . . .). Lewinski, Kai von/Burbat, Daniela: Bundeshaushaltsordnung, Nomos Kommentar, Baden-Baden, 2013. (Zitiert als: v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, § . . ., Rn. . . .). Mangoldt, Hermann von (Begr.)/Klein, Friedrich/Starck, Christian (Hrsg.): Kommentar zum Grundgesetz, Band 2: Artikel 20 bis 82, 6. Auflage, München, 2010. (Zitiert als: Bearbeiter in von Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. . . ., Rn. . . .). – Kommentar zum Grundgesetz, Band 3: Artikel 83 bis 146, 6. Auflage, München, 2010. (Zitiert als: Bearbeiter in von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. . . ., Rn. . . .). Marcus, Paul: Implikationen eines verfassungskonformen Umgangs mit dem Instrument der „Globalen Minderausgabe“ für die Haushaltspraxis, Die Öffentliche Verwaltung (DÖV), Stuttgart, 53. Jahrgang, Heft 16, August 2000, S. 675–681. (Zitiert als: Marcus, DÖV, 2000, S. 675 (. . .)). Maunz, Theodor/Dürig, Günter (Begr.), Herzog, Roman/Scholz, Rupert/Herdegen, Matthias/Klein, Hans H. (Hrsg.): Grundgesetz Kommentar, Band III, Art. 16–22, München, Stand: 78. Lieferung September 2016. (Zitiert als: Bearbeiter in Maunz/ Dürig, Kommentar zum GG, Bd. III, Art. . . ., Rn. . . .). – Grundgesetz Kommentar, Band IV, Art. 23–53a, München, Stand: 78. Lieferung September 2016. (Zitiert als: Bearbeiter in Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. IV, Art. . . ., Rn. . . .). – Grundgesetz Kommentar, Band V, Art. 54–85, München, Stand: 78. Lieferung September 2016. (Zitiert als: Bearbeiter in Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. V, Art. . . ., Rn. . . .). – Grundgesetz Kommentar, Band VI, Art. 86–106b, München, Stand: 78. Lieferung September 2016. (Zitiert als: Bearbeiter in Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VI, Art. . . ., Rn. . . .). – Grundgesetz Kommentar, Band VII, Art. 107–146, Sachverzeichnis, München, 78. Lieferung September 2016. (Zitiert als: Bearbeiter in Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Bd. VII, Art. . . ., Rn. . . .).

266

Literaturverzeichnis

Maunz, Theodor (Begr.)/Schmidt-Bleibtreu, Bruno/Klein, Franz/Bethge, Herbert (Hrsg.): Bundesverfassungsgerichtsgesetz Kommentar, Band 2, München, Stand: 48. Ergänzungslieferung Februar 2016. (Zitiert als: Bearbeiter in Maunz/Schmidt-Bleibtreu/ Klein/Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Bd. 2, § . . ., Rn. . . .). Maurer, Hartmut: Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Auflage, München, 2011. (Zitiert als: Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § . . ., Rn. . . .). – Staatsrecht I, 6. Auflage, München, 2010. (Zitiert als: Maurer, Staatsrecht I, § . . ., Rn. . . .). Möstl, Markus: Globale Minderausgaben in Zeiten angespannter öffentlicher Haushalte, Zeitschrift für Gesetzgebung (ZG), Heidelberg, 2005, S. 144–153. (Zitiert als: Möstl, ZG, 2005, S. 144 (. . .)). Münch, Ingo von (Begr.)/Kunig, Philip (Hrsg.): Grundgesetz-Kommentar Band 3 (Art. 70 bis Art. 146 und Gesamtregister), 3. Auflage, München, 1996. (Zitiert als: Bearbeiter in von Münch/Kunig, GGK III, 3. Auflage, Art. . . ., Rn. . . .). – Grundgesetz-Kommentar Band 2 (Art. 70 bis Art. 146), 6. Auflage, München, 2012. (Zitiert als: Bearbeiter in von Münch/Kunig, GGK II, 6. Auflage, Art. . . ., Rn. . . .). Mußgnug, Reinhard: Der Haushaltsplan als Gesetz, Studien der Forschungsgesellschaft für Staats- und Kommunalwirtschaft e. V. Frankfurt a. M., Band 6, Göttingen, 1976. (Zitiert als: Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. . . .). Muth, Michael (Hrsg.): Potsdamer Kommentar, Kommunalrecht und Kommunales Finanzrecht in Brandenburg, Köln, Stand: 60. Nachlieferung August 2016. (Zitiert als: Bearbeiter in Muth, Potsdamer Kommentar, § . . . BbgKVerf, Rn. . . .). Mutius, Albert von: Die Steuerung des Verwaltungshandelns durch Haushaltsrecht und Haushaltskontrolle, 1. Bericht, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer (VVDStRL), Heft 42, 1984, S. 147–215. (Zitiert als: v. Mutius, VVDStRL 42, S. 147 (. . .)). Noll, Michael: Zwischen Konformität und Abnormität – Die globale Minderausgabe im Kontext des Haushaltsverfassungsrechts – Vom Rasenmäher zur Topkreation –, Thüringer Verwaltungsblätter – Zeitschrift für öffentliches Recht und öffentliche Verwaltung (ThürVBl.), Weimar, Juni 2004, S. 125–134. (Zitiert als: Noll, ThürVBl., 2004, S. 125 (. . .)). Ossenbühl, Fritz: Aktuelle Probleme der Gewaltenteilung, Die Öffentliche Verwaltung (DÖV), Stuttgart, 33. Jahrgang, Heft 15, August 1980, S. 545–553. (Zitiert als: Ossenbühl, DÖV, 1980, S. 545 (. . .)). Patzig, Werner: Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Band I, Grundriss, BadenBaden, 1981. (Zitiert als: Patzig, Haushaltsrecht Bd. I, Rn. . . .). Pechstein, Matthias: Die Begründung von rechtsverbindlichen Ausgabeverpflichtungen der Exekutive durch den gesetzlich festgestellten Haushaltsplan als verfassungsrechtliches Problem, Verwaltungsarchiv (VerwArch), 86. Band, 1995, S. 359–377. (Zitiert als: Pechstein, VerwArch, Bd. 86, 1995, S. 359 (. . .)). Piduch, Erwin Adolf (Begr.): Bundeshaushaltsrecht: Kommentar zu den Artikeln 91a, 91b, 91c, 91d, 91e, 104a, 104b, 109 bis 115, 125c, 143c, 143d des Grundgesetzes und zur Bundeshaushaltsordnung mit rechtsvergleichenden Hinweisen auf das Haus-

Literaturverzeichnis

267

haltsrecht der Länder und ihrer Gemeinden, 49. Lieferung der 1. Auflage, 18. Lieferung der 2. Auflage, Stuttgart, Stand: Februar 2015. (Zitiert als: Bearbeiter in Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. . . . GG/§ . . . BHO, Rn. . . .). Pünder, Hermann: Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Normierung neuer Steuerungsmodelle, Die Öffentliche Verwaltung (DÖV), Stuttgart, 54. Jahrgang, Heft 2, Januar 2001, S. 70–74. (Zitiert als: Pünder, DÖV, 2001, S. 70 (. . .)). Rauber, David/Rupp, Matthias/Stein, Katrin/Schmidt, Helmut/Bennemann, Gerhard/Euler, Thomas/Ruder, Tim/Stöhr, Andres: Hessische Gemeindeordnung, Kommentar, 3. Auflage, Wiesbaden, 2017. (Zitiert als: Bearbeiter in Rauber/Rupp/Stein u. a., Hessische Gemeindeordnung, § . . ., S. . . .). Rettler, Sandra/Kummer, Lutz/Diebel, Sandra/Ehrbar-Wulfen, Silke/Heß, Sandra/Brennenstuhl, Bettina/Siemonsmeier, Uwe/Rothermel, Michael: Praxis der Kommunalverwaltung, Band B 9a, Gemeindehaushaltsrecht Nordrhein-Westfalen Verordnung über das Haushaltswesen der Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen (Gemeindehaushaltsverordnung NRW – GemHVO NRW), Wiesbaden, Stand: 10. Aktualisierung Juni 2015. (Zitiert als: Bearbeiter in Rettler/Kummer u. a., Gemeindehaushaltsrecht Nordrhein-Westfalen, § . . . GemHVO, 1. Allgemeines/2. Erläuterungen im Einzelnen). Reus, Andreas/Mühlhausen, Peter: Haushaltsrecht in Bund und Ländern – Planung . Ausführung . Prüfung, München, 2014. (Zitiert als: Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Kapitel . . ., S. . . ., Rn. . . .). Rose, Joachim: Kommunale Finanzwirtschaft Niedersachsen, Grundriss für die Ausbildung und Fortbildung, 6. Auflage, Kiel, 2013. (Zitiert als: Rose, Kommunale Finanzwirtschaft Niedersachsen, S. . . .). – Kommunales Haushaltsrecht Niedersachsen, Vorschriftensammlung mit Einführung und Erläuterungen, 2. Auflage, Kiel, 2011. (Zitiert als: Rose, Kommunales Haushaltsrecht Niedersachsen, S. . . .). Sachs, Michael (Hrsg.): Grundgesetz Kommentar, 7. Auflage, München, 2014. (Zitiert als: Bearbeiter in Sachs, Grundgesetz, Art. . . ., Rn. . . .). Schick, Walter: Haushaltsplan und Haushaltsgesetz vor Gericht, Juristenzeitung (JZ), 1967, S. 271–277. (Zitiert als: Schick, JZ, 1967, S. 271 (. . .)). Schlaich, Klaus (Begr.)/Korioth, Stefan: Das Bundesverfassungsgericht, Stellung, Verfahren, Entscheidungen, Ein Studienbuch, 10. Auflage, München, 2015. (Zitiert als: Schlaich/Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, Rn. . . .). Schmid, Hansdieter: Sperrvermerke im Haushaltsplan und Haushaltswirtschaftliche Sperre als Mittel zur Sicherung des Haushaltsausgleichs, Kommunal-Kassenzeitschrift (KKZ), 2006, S. 165–167. (Zitiert als: Schmid, KKZ, 2006, 165 (. . .)). Schmidt, Thorsten Ingo, Beamtenrecht, Tübingen, 2017. (Zitiert als: Schmidt, Beamtenrecht, § . . ., Rn. . . .). – Kommunalrecht, 2. Auflage, Tübingen, 2014. (Zitiert als: Schmidt, Kommunalrecht, § . . ., Rn. . . .).

268

Literaturverzeichnis

Schmidt-Bleibtreu, Bruno (Begr.)/Hofmann, Hans/Henneke, Hans-Günter (Hrsg.): GG Kommentar zum Grundgesetz, 13. Auflage, Köln, 2014. (Zitiert als: Bearbeiter in Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. . . ., Rn. . . .). Schneider, Hans/Götz, Volkmar (Hrsg.): Im Dienst an Recht und Staat, Festschrift für Werner Weber zum 70. Geburtstag, dargebracht von Freunden, Schülern und Kollegen, Berlin, 1974. (Zitiert als: Bearbeiter, Titel, in Festschrift für W. Weber, S. . . .). Schumacher, Paul (Hrsg.): Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, Kommunalverfassung des Landes Brandenburg, Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GKG), Brandenburgisches Kommunalwahlgesetz (BbgKWahlG), Kommentare, Wiesbaden, Stand: 35. Nachlieferung Juli 2016. (Zitiert als: Bearbeiter in Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § . . . BbgKVerf, Rn. . . .). Schuppert, Gunnar Folke: Die Steuerung des Verwaltungshandelns durch Haushaltsrecht und Haushaltskontrolle, 2. Mitbericht, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer (VVDStRL), Heft 42, 1984, S. 216–263. (Zitiert als: Schuppert, VVDStRL 42, S. 216 (. . .)). Schwarting, Gunnar: Haushaltskonsolidierung in Kommunen, Leitfaden für Rat und Verwaltung, 3. Auflage, Berlin, 2011. (Zitiert als: Schwarting, Haushaltskonsolidierung in Kommunen, Rn. . . .). Sodan, Helge (Hrsg.): Grundgesetz Beck’scher Kompakt-Kommentar, 3. Auflage, München, 2015. (Zitiert als: Bearbeiter in Sodan, Grundgesetz, Art. . . ., Rn. . . .). Staender, Klaus: Lexikon der öffentlichen Finanzwirtschaft – Wirtschafts-, Haushaltsund Kassenrecht, 6. Auflage, Heidelberg, 2004. (Zitiert als: Staender, Lexikon der öffentlichen Finanzwirtschaft, S. . . .). Stein, Lorenz von: Lehrbuch der Finanzwissenschaft. Als Grundlage für Vorlesungen und Selbststudium mit Vergleichung der Finanzsysteme und Finanzgesetze von England, Frankreich, Deutschland, Oesterreich und Rußland, 3. Auflage, Leipzig, 1875. (Zitiert als: von Stein, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, S. . . .). Stern, Klaus: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I Grundbegriffe und Grundlagen des Staatsrechts, Strukturprinzipien der Verfassung, 2. Auflage, München, 1984. (Zitiert als: Stern, Staatsrecht I, S. . . .). – Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II Staatsorgane, Staatsfunktionen, Finanz- und Haushaltsverfassung, Notstandsverfassung, München, 1980. (Zitiert als: Stern, Staatsrecht II, S. . . .). Stern, Klaus/Münch, Paul/Hansmeyer, Karl-Heinrich: Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, Kommentar, 2. Auflage, Stuttgart/Berlin/ Köln/Mainz, 1972. (Zitiert als: Stern/Münch/Hansmeyer, StabG, § . . ., S. . . .). Tappe, Henning: Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, Zur Bedeutung der zeitlichen Bindungen für das Haushalts- und Staatsschuldenrecht, Berlin, 2008. (Zitiert als: Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. . . .). Tomuschat, Christian: Die parlamentarische Haushalts- und Finanzkontrolle in der Bundesrepublik Deutschland, Der Staat, Band 19 (1980), S. 1–28. (Zitiert als: Tomuschat, Der Staat 1980, S. 1 (. . .)).

Literaturverzeichnis

269

Vialon, Friedrich Karl: Haushaltsrecht – Haushaltspraxis – Systematische Einführung, Übersicht über das Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Grundsätze des Gemeindehaushaltsrechts – Kommentar zur Haushaltsordnung (RHO) und zu den Finanzbestimmungen des Bonner Grundgesetzes, 2. Auflage, Berlin/Frankfurt a. M., 1959. (Zitiert als: Vialon, Haushaltsrecht, Teil . . ., S. . . ./Art. . . ./§ . . ., Rn. . . .). – Öffentliche Finanzwirtschaft, Sammlung von Gesetzen, die die öffentliche Finanzwirtschaft in Bund, Ländern, Gemeinden und sonstigen öffentlichen Körperschaften betreffen, nebst den wichtigsten Durchführungsverordnungen und Ausführungsbestimmungen mit Einführungen, Hinweisen und ausführlichem Sachverzeichnis, Berlin/Frankfurt am Main, 1956. (Zitiert als: Vialon, Öffentliche Finanzwirtschaft, Teil . . ., S. . . .). Westermeier, Antonius/Wiesner, Herbert (Begr.): Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Ein Grundriss für die öffentliche Verwaltung in Bund und Ländern, 9. Auflage, Heidelberg/München/Landsberg/Frechen/Hamburg, 2012. (Zitiert als: Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. . . .). Wiedmann, Marcel: Finanzkontrolle und Staatsschuldenpolitik, Eine Analyse der Auseinandersetzung der Rechnungshöfe mit der Staatsverschuldung in den Ländern Nordrhein-Westfalen, Saarland, Berlin und Bayern, in Schriftenreihe Verfassungsrecht in Forschung und Praxis, Band 93, Hamburg, 2012. (Zitiert als: Wiedmann, Finanzkontrolle und Staatsschuldenpolitik, S. . . .).

Sachregister Aufwendungen 219 – außerordentliche 224 – ordentliche 224, 227 Ausgabeermächtigung 52 Ausgaben 51, 77 – freie 117 – negative 127 – Personalausgaben 173, 206 – unabwendbare 236 – Verwaltungsausgaben 117, 123 – zwangsläufige 116, 123, 134 – Zweckausgaben 123 Ausgabenkürzung, pauschale 96 Ausgabensperre 96, 172 Beanstandung 249, 251 – Beanstandungspflicht 249, 251 – Beanstandungsrecht 249, 251 Bedingung, aufschiebende 81, 85, 205, 209 Benehmen 143, 145, 166 Berichtigungsposten 127 Beurteilungsspielraum 141, 142, 238 Bewirtschaftungsspielraum 117, 123, 124 Budgetbewilligungsrecht 67, 69, 70, 160 Budgethoheit 109 Bundesbehörden, oberste 143, 148, 166, 168, 173, 178 checks and balances 30 Dezemberfieber 99, 134 Doppik 130, 150 Einnahmen 49, 51 – Verwaltungseinnahmen 49 Einspruch siehe Beanstandung

Einvernehmen 216, 241 Einwilligungsvorbehalt, parlamentarischer 84 Entsperrungsantrag 83, 87 Ergänzungsvorlage 161 Ergebnishaushalt 219, 224 Ermächtigungscharakter 61, 120 Ermächtigungswirkung 57, 205, 209 Etatreife 80, 91, 204 Fachbedienstete für das Finanzwesen 239 Finanzausschuss 89, 228, 239 Finanzhaushalt 231 Finanzhoheit 188, 190, 211, 218, 222, 227, 228, 232 Freigabe 225, 227, 228 – Freigabeantrag 224, 229 – Freigabeverfahren 223, 226, 227, 228 Funktionentrennung 46 Funktionenverschränkung 46 Gemeindevorstand 216, 239 Gesamthaushalt 139, 143 Gesamtverantwortung 140 Gesetz – formelles 37 – materielles 37 Gesetzesvorbehalt 191 – haushaltsverfassungsrechtlicher 32 – organschaftlicher 57 Gesetzgebung 37 – formelle 37 – haushaltsrechtliche 204 – materielle 37 Gesetzgebungskompetenz 23 Gewaltentrennung 30, 48, 73

Sachregister Gewaltenverschränkung 33, 48, 73, 75 Grundsatz-Gesetzgebungskompetenz 21 Haushaltsausschuss 44, 58, 70, 86, 163 Haushaltshoheit 44, 190, 218, 232 Haushaltskreislauf 45, 46, 52, 108 Haushaltsplan – Einzelpläne 52, 140 – Ergebnisplan 219 – Gesamtplan 52, 68 Haushaltsüberwachung 215, 235 Haushaltsvollzugsrecht 47, 69 Haushaltswirtschaft – kommunale 188, 200, 211 – staatliche 55, 103 Innenrecht 23, 181, 211, 253 innenrechtliche Wirkung 185 Instrument sui generis 97 interorganschaftlich 174 Interorganstreit siehe Kommunalverfassungsstreit intra-exekutiv Verhältnis 141, 173 intraorganschaftlich 174 Intraorganstreit siehe Kommunalverfassungsstreit Kameralistik 51, 130 Kommunalaufsicht 250, 251, 255 Kommunalhoheiten 191 Kommunalparlament 199 Kommunalverfassungsstreit 253 Kürzungsbetrag 96, 173 Letztentscheidungsbefugnis 147, 251 Minderheitenschutz 175 Normenkontrolle, verwaltungsgerichtliche 253 Notwendigkeit 79, 101, 122, 131, 204 Optimierungsgebote 105, 106

271

Organgesetz 62 Organisationshoheit 190, 211, 218, 232 Parlamentsvorbehalt 38, 42 – demokratischer 59, 103 – wehrverfassungsrechtlicher 174 Planstellen 25, 78, 202 Prinzipien 105 Prognose 47, 116, 140, 142 – -charakter 98, 113, 114, 118 – -dilemma 112, 113 – -risiko 120 – -unsicherheit 117, 126 Prozessstandschaft 174, 175 – Prozessstandschaftsbefugnis 175 Rechtsprinzipien siehe Prinzipien Rechtsregeln siehe Regeln Rechtsstaatsprinzip 37, 118 Regeln 106 Ressortprinzip 65, 79, 147 Rundschreiben 148, 225, 248 Scheinansätze 113 Scheinhaushaltsausgleich 100, 120, 124 Selbstverwaltungsgarantie 191, 211 – kommunale 218 Selbstverwaltungsrecht, kommunales 211 Stellen, andere 25, 78 Stellenplan 207, 240, 244 Verfassungsorgane 148, 167, 178, 183 Verfügungsbeschränkung 25, 78, 83, 96, 144 Verpflichtungsermächtigungen 52, 77, 79 Wesentlichkeitslehre 104, 213 Widerspruch siehe Beanstandung