Fiskalischer Föderalismus in Europa: 62. Wissenschaftliche Tagung der Arbeitsgemeinschaft deutscher wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute vom 29. und 30. April 1999 [1 ed.] 9783428499892, 9783428099894

Citation preview

Fiskalischer Föderalismus i n Europa

Zeitschrift für angewandte Wirtschaftsforschung Applied Economics Quarterly Heft 49

Fiskalischer Föderalismus i n Europa 62. Wissenschaftliche Tagung der Arbeitsgemeinschaft deutscher wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute vom 29. u n d 30. A p r i l 1999

Duncker & Humblot · Berlin

D i e Z e i t s c h r i f t K o n j u n k t u r p o l i t i k w u r d e 1954 v o n A l b e r t Wissler begründet. Sie w i r d herausgegeben v o n M i c h a e l C. B u r d a , H e i n e r Flassbeck, Fritz Franzmeyer, K l a u s - D i r k Henke, L u t z Hoffmann, Wolfgang Kirner, Rolf Krengel, Jürgen K r o m p h a r d t , Hans-Jürgen K r u p p , Frieder Meyer-Krahmer, Hans-Georg Petersen, R e i n h a r d Pohl, D a v i d Soskice, Hans-Jürgen Wagener, Gert Wagner u n d Jürgen Wolters

D i e Deutsche B i b l i o t h e k - C I P - E i n h e i t s a u f n a h m e E i n T i t e l d a t e n s a t z f ü r diese P u b l i k a t i o n ist b e i der D e u t s c h e n B i b l i o t h e k e r h ä l t l i c h .

Schriftleiter: Herbert Wilkens A l l e Rechte, a u c h die des auszugsweisen N a c h d r u c k s , der fotomechanischen Wiedergabe u n d der Übersetzung, f ü r sämtliche B e i t r ä g e v o r b e h a l t e n © 1999 D u n c k e r & H u m b l o t G m b H , B e r l i n Fremddatenübernahme u n d Druck: Berliner Buchdruckerei U n i o n GmbH, Berlin Printed i n Germany I S S N 0452-4780 I S B N 3-428-09989-3 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 θ

Vorwort

I n diesem B e i h e f t w i r d ü b e r den w i s s e n s c h a f t l i c h e n T e i l der 62. Jahrest a g u n g der A r b e i t s g e m e i n s c h a f t deutscher w i r t s c h a f t s w i s s e n s c h a f t l i c h e r F o r s c h u n g s i n s t i t u t e b e r i c h t e t , die a m 29./30. A p r i l 1999 i n B o n n s t a t t f a n d u n d das T h e m a „ F i s k a l i s c h e r Föderalismus i n E u r o p a " z u m Gegenstand hatte. Für

die wissenschaftliche

Vorbereitung

der T a g u n g ist

Rolf-Dieter

Postlep u n d B e r n h a r d Seidel (Berlin) sowie W i l l i L e i b f r i t z (München) z u danken. F ü r jede S i t z u n g w a r e i n Referat u n d e i n K o r r e f e r a t vorgesehen. D i e A u t o r e n dieser Beiträge w a r e n Thies B ü t t n e r ( M a n n h e i m ) , Georg M . B u s c h (Brüssel), K a r l - H e i n r i c h Hansmeyer ( K ö l n ) , G e r o l d K r a u s e - J u n k ( H a m b u r g ) , K o n r a d L a m m e r s ( H a m b u r g ) , O l i v e r L o r z (Kiel), Jörg M a l lossek ( K ö l n ) , V o l k e r M e i n h a r d t (Berlin), A l o i s Oberhauser

(Freiburg),

M a r t i n Rosenfeld (Halle), D i e t e r Vesper (Berlin), M a t t h i a s Wrede ( B a m berg/Aachen) u n d Horst Z i m m e r m a n n (Marburg). D i e 63. Jahrestagung soll a m 11. u n d 12. M a i 2000 i n B o n n s t a t t f i n d e n . Sie w i r d v o m Rheinisch-Westfälischen I n s t i t u t f ü r W i r t s c h a f t s f o r s c h u n g Essen u n d d e m I n s t i t u t f ü r W e l t w i r t s c h a f t K i e l z u d e m T h e m a „ B i l d u n g s r e f o r m aus ökonomischer S i c h t " vorbereitet. Essen, i m September 1999 Paul Klemmer Vorsitzender der A r b e i t s g e m e i n s c h a f t

Inhalt

Karl-Heinrich

Hansmeyer

Föderalismus i n Europa - Problemfelder u n d Forschungsbedarf

9

D i e nationale Ebene Konrad

Lammers

Europäische Integration u n d räumliche Entwicklungsprozesse: Wo bleibt die n a t i o n a l e Ebene? Horst

Zimmermann

W o b l e i b t die n a t i o n a l e Ebene? W i r t s c h a f t l i c h e versus p o l i t i s c h e E i n f l ü s s e Martin

45

T. W. Rosenfeld

W o stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s i n D e u t s c h l a n d ? Alois

21

55

Oberhauser

W o stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s i n D e u t s c h l a n d ? ( K o r referat)

103

D e r Staat i m Standortwettbewerb Thiess

Büttner

Nationaler u n d regionaler Steuerwettbewerb - Problematik u n d e m p i r i sche Relevanz Gerold

Krause- Junk

Steuer Wettbewerb: A u f der Suche n a c h d e m O f f e n s i c h t l i c h e n ( K o r r e f e r a t ) Volker

143

Meinhardt

Sozialstaat i m S t a n d o r t w e t t b e w e r b Oliver

111

161

Lorz

D e r Sozialstaat i m S t a n d o r t w e t t b e w e r b ( K o r r e f e r a t )

181

8

Inhalt D i e europäische Ebene

Dieter

Vesper

D i e B u d g e t r e g e l n des Vertrages v o n M a a s t r i c h t u n d i h r e

Auswirkungen

auf untergeordnete Gebietskörperschaften Matthias

187

Wrede

D i e B u d g e t r e g e l n des E u r o p ä i s c h e n S t a b i l i t ä t s p a k t s u n d i h r e A u s w i r k u n gen auf u n t e r g e o r d n e t e G e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n ( K o r r e f e r a t ) Jörg

213

Mallossek

Z u r F i n a n z v e r f a s s u n g der E U - L e h r e n aus d e m f i s k a l i s c h e n

Föderalis-

mus? Georg M.

221 Busch

Z u r F i n a n z v e r f a s s u n g der E U . L e h r e n aus d e m f i s k a l i s c h e n F ö d e r a l i s m u s (Korreferat)

Teilnehmerverzeichnis

247

257

Föderalismus i n Europa

-

Problemfelder u n d Forschungsbedarf Von K a r l - H e i n r i c h

Hansmeyer,

Köln

I. D i e A n s i c h t e n ü b e r die B e d e u t u n g föderalistischer S t r u k t u r e n f ü r den S t a a t s a u f b a u h a b e n i n den l e t z t e n J a h r z e h n t e n dieses J a h r h u n d e r t s m e h r fach gewechselt. So bezeichnete der Sozialist H a r o l d L a s k i den F ö d e r a l i s mus als „ h e i l l o s ü b e r h o l t e F o r m s t a a t l i c h e r O r d n u n g " . E i n i g e Jahrzehnte später wies U r s u l a H i c k s i m Jahre 1961 d a r a u f h i n , daß i m m e r häufiger föderalistische S t r u k t u r e n auf d e n T r ü m m e r n zusammenbrechender Z e n t r a l s t a a t e n e n t s t ü n d e n 1 u n d i m Jahre 1999 betonte Bundestagspräsident Thierse

bei

der

Einweihung

des Reichstagsgebäudes

in

Berlin,

daß

D e u t s c h l a n d (selbstverständlich) e i n föderaler Staat bleibe. Ist die föderale S t a a t s f o r m m i t h i n eine S e l b s t v e r s t ä n d l i c h k e i t ? empirische B e f u n d ist offenbar ernstzunehmende

Vertreter

komplizierter.

Der

Nirgendwo finden

des Einheitsstaates; u n b e s t r i t t e n

sich

sind

die

regelmäßigen H i n w e i s e darauf, daß gerade E u r o p a i m Prozeß der Verein i g u n g seine föderalistische

Struktur

b e w a h r e n müsse. 2

Es ist

kein

Schmelztiegel w i e die U S A u n d a u c h n i c h t e i n A n h ä n g s e l der L a n d masse A s i e n . 3 G l e i c h z e i t i g aber häufen sich - insbesondere i n D e u t s c h l a n d - die K l a g e n darüber, daß der Föderalismus an K r a f t verliere, daß der T r e n d z u m Z e n t r a l i s m u s u n ü b e r s e h b a r sei. W e n n daher die Vorzüge föderalistischer

S t r u k t u r e n n i c h t u m s t r i t t e n sind, so legt der

wider-

s p r ü c h l i c h e B e f u n d die S c h l u ß f o l g e r u n g nahe, es gehe u m eine s t r e i t bare A u s e i n a n d e r s e t z u n g m i t d e n Trends gegen den Föderalismus. Es wird

sich zeigen, daß d a b e i der Wissenschaft

eine besondere

Rolle

zukommt.

ι Beides z i t i e r t n a c h G. K i r s c h , F ö d e r a l i s m u s , S t u t t g a r t , N e w Y o r k , 1977, S. 1. H i e r z u j ü n g s t : W. C l e m e n t , D i e E u r o p ä i s c h e U n i o n w i r d f ö d e r a l sein, i n : F r a n k f u r t e r A l l g e m e i n e Z e i t u n g , 22.3.1999, S. 15. 3 H i e r z u a u s f ü h r l i c h : W. Henrichsmeyer, K . H i l d e b r a n d u. B. May, A u f der Suche n a c h europäischer I d e n t i t ä t , B o n n e r S c h r i f t e n z u r I n t e g r a t i o n E u r o p a s , B d . 5, B o n n , 1995. 2

Karl-Heinrich Hansmeyer

10 II. Der Begriff det.

4

„Föderalismus" w i r d weitgehend einheitlich verwen-

Es h a n d e l t sich u m e i n politisches System, i n d e m

- öffentliche A u f g a b e n z w i s c h e n Z e n t r a l s t a a t u n d G l i e d s t a a t e n aufget e i l t sind, - staatliche G e w a l t e n auf jeder Ebene v o r h a n d e n sind, - die E x i s t e n z jeder Ebene verfassungsrechtlich gesichert ist, w o b e i das Grundgesetz a u c h die G e m e i n d e n u n d Gemeindeverbände e i n b e z i e h t . 5 Dabei w i r d „Föderalismus" vielfach auch m i t Dezentralisierung gleichgesetzt, so daß die Gemeindeebene als B e s t a n d t e i l föderalistischer S t r u k t u r e n a u s d r ü c k l i c h genannt w i r d . D e r Begriff „ A u f g a b e n " ist aus f i n a n z w i s s e n s c h a f t l i c h e r S i c h t i n der Regel z u e i n d i m e n s i o n a l . U n t e r s c h i e d e n w e r d e n muß v i e l m e h r 6 - die Gesetzgebungshoheit,

d. h. das Recht z u m E r l a ß

verbindlicher

Regelwerke, w o b e i die Bezeichnungen wechseln k ö n n e n , - die V e r w a l t u n g s h o h e i t oder D u r c h f ü h r u n g s k o m p e t e n z ,

die meist den

nachgeordneten föderalen Ebenen z u k o m m t . So b e s i t z t der B u n d n u r i n w e n i g e n Bereichen der W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g u n d der ö f f e n t l i c h e n E i n n a h m e n eine eigene V e r w a l t u n g s k o m p e t e n z .

Auf

der

EG-Ebene

f e h l t sie v ö l l i g . - D i e F i n a n z i e r u n g s k o m p e t e n z , die n a c h d e m G r u n d s a t z der sogenannt e n K o n n e x i t ä t m i t den b e i d e n anderen K o m p e t e n z e n s i n n v o l l verk n ü p f t sein sollte. I I I . D e r Föderalismus ist i n E u r o p a n i c h t die einzige Staatsform; er ist a u c h n a c h E n t s t e h u n g u n d E r s c h e i n u n g s f o r m n i c h t gleich. So r ü h m t sich die Schweiz z u Recht, die einzige „ w a s c h e c h t e " föderalistische S t r u k t u r z u besitzen; G r u n d l a g e des p o l i t i s c h e n Lebens s i n d seit J a h r h u n d e r t e n die K a n t o n e . D e r deutsche Föderalismus b l i c k t demgegenüber auf eine wechselvolle Geschichte z u r ü c k : M i t d e m Z e r f a l l des m i t t e l a l t e r l i c h e n Reiches b i l d e t e n sich viele k l e i n e u n d m i t t l e r e Z e n t r a l s t a a t e n heraus, die sich erst i m N o r d d e u t s c h e n B u n d (1867) u n d w e n i g später i m K a i s e r r e i c h (1871) z u einem „ F ü r s t e n b u n d " zusammenfanden, n a c h d e m sich v o r h e r

4

B. Reissert, A r t . F ö d e r a l i s m u s , in: H a n d w ö r t e r b u c h der R a u m o r d n u n g , H a n n o ver, 1995, S. 310ff. 5 A r t . 20 G G (Bundesstaat), A r t . 28 G G ( B u n d e s g a r a n t i e f ü r die L a n d e s v e r f a s sungen, G e w ä h r l e i s t u n g der k o m m u n a l e n S e l b s t v e r w a l t u n g ) . 6 H i e r z u a u s f ü h r l i c h : K . - H . Hansmeyer, D i e E n t w i c k l u n g v o n F i n a n z v e r f a s s u n g u n d F i n a n z a u s g l e i c h i n der B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d bis z u m Jahre 1990 aus f i n a n z w i s s e n s c h a f t l i c h e r S i c h t , i n : J. H u h n / R Chr. W i t t (Hrsg.), F ö d e r a l i s m u s i n D e u t s c h l a n d , B a d e n - B a d e n , 1992, S. 165ff.

Föderalismus in Europa - Problemfelder und Forschungsbedarf

11

i m D e u t s c h e n Z o l l v e r e i n (vollendet 1834) e i n gemeinsamer M a r k t g e b i l det hatte. N a c h 1918 u n d erst recht n a c h 1933 w u r d e n die z e n t r a l s t a a t lichen

Tendenzen

übermächtig

und

in

den E n t w ü r f e n

zum

Bonner

Grundgesetz fanden sich durchaus R e l i k t e aus jener Phase des E i n h e i t s staates, die erst e i n M a c h t s p r u c h der w e s t l i c h e n M i l i t ä r g o u v e r n e u r e e i n dämmte. I n der D D R e n t s t a n d e i n E i n h e i t s s t a a t , der erst n a c h der W i e dervereinigung

z u föderalistischen

Strukturen

zurückgeführt

werden

konnte. N i c h t g e r i n g ist die Z a h l der Z e n t r a l s t a a t e n m i t w e n i g e n A n s ä t z e n der Dezentralisierung: G r o ß b r i t a n n i e n , F r a n k r e i c h u n d S p a n i e n s i n d h i e r z u nennen; B e l g i e n ist s i c h e r l i c h auf d e m Weg z u föderalistischen S t r u k t u ren a m weitesten fortgeschritten. S c h l i e ß l i c h s i n d die t r a d i t i o n e l l e n Z e n t r a l s t a a t e n zu nennen: D i e N i e d e r l a n d e , I t a l i e n , P o r t u g a l sowie die N o r dischen L ä n d e r u n d die meisten B e i t r i t t s k a n d i d a t e n . IV. Seit den A r b e i t e n v o n M a n c u r Olson j r . 7 ist die Theorie des F i s k a l i schen Föderalismus das bevorzugte Werkzeug der ö k o n o m i s c h e n F ö d e r a lismusforschung. G e n a u besehen h a n d e l t es sich n i c h t u m eine e i n h e i t l i c h e Theorie, sondern u m Elemente aus der ö k o n o m i s c h e n Theorie der P o l i t i k , der Theorie der K o l l e k t i v e (Clubtheorie) u n d der Theorie der e x t e r n e n Effekte u n t e r besonderer B e r ü c k s i c h t i g u n g p r o d u k t i o n s t h e o r e tischer Aspekte. W e n n m i t jeder s t a a t l i c h e n A k t i v i t ä t externe

Kosten

u n d externe N u t z e n v e r b u n d e n sind, d a n n s o l l t e n staatliche S t r u k t u r e n so

gestaltet

werden,

daß

beide,

Kosten

und

Nutzen,

internalisiert

werden; n u r so erfaßt der öffentliche Entscheidungsprozeß beide g l e i c h zeitig. Z i e l der Theorie ist daher eine L e h r e v o m effizienten

Aufbau

öffentlicher gegliederter S t r u k t u r e n b e i M i n i m i e r u n g externer Effekte. E i n e derartige S t r u k t u r i e r u n g g e l i n g t u m so besser, je e i n d e u t i g e r die e x t e r n e n Effekte öffentlichen

v o n G ü t e r n beschreibbar

Gütern

(Landesverteidigung)

Zuordnung zum Zentralstaat

sind. Dies ist b e i offensichtlich,

z w i n g e n d erscheint. D i e

reinen

so daß

eine

Abschätzungs-

s c h w i e r i g k e i t e n n e h m e n j e d o c h zu, je m e h r m e r i t o r i s c h e G ü t e r ins S p i e l k o m m e n , u n d das ist n u n e i n m a l die M e h r z a h l der ö f f e n t l i c h e n T ä t i g k e i ten. D a h e r ist es k e i n Z u f a l l , daß die „ e i g e n t l i c h e n " A u f g a b e n der m i t t leren Ebene schwerer z u u m s c h r e i b e n s i n d als die des Zentralstaates oder der G e m e i n d e n . 8

7

M . O l s o n jr., T h e p r i n c i p l e of „ F i s c a l E q u i v a l e n c e " . T h e d i v i s i o n of responsib i l i t i e s a m o n g d i f f e r e n t levels of g o v e r n m e n t . A E R , 1969, S. 479ff. 8 Siehe h i e r z u d i e a u s f ü h r l i c h e B e h a n d l u n g f ö d e r a l i s t i s c h e r P r o b l e m e b e i H . Z i m m e r m a n n u n d K . D . H e n k e , F i n a n z w i s s e n s c h a f t , 7. A u f l . 1994, S. 174ff.

Karl-Heinrich Hansmeyer

12

D e r Ö k o n o m ist daher g u t beraten, w e n n er die

Aussagefähigkeit

seiner I n s t r u m e n t e n i c h t überschätzt u n d sich d a r a n e r i n n e r t , daß die W u r z e l n des Föderalismus i n der S t a a t s p h i l o s o p h i e des 18. J a h r h u n d e r t s ( H a m i l t o n , Montesquieu) z u suchen sind, eine D e n k t r a d i t i o n , die sich m i t so u n t e r s c h i e d l i c h e n D e n k e r n w i e P r o u d h o n , v. Gentz oder C. F r a n t z bis i n die moderne p o l i t i s c h e Theorie fortsetzt. Diese E r w e i t e r u n g des B l i c k feldes läßt Fragen der I n t e g r a t i o n heterogener Gesellschaften werden:

D i e Vorteile

größerer

Staaten k ö n n e n

durch

deutlich

föderalistische

S t r u k t u r e n g e n u t z t w e r d e n , ohne die gesellschaftliche V i e l f a l t aufgeben z u müssen. G l e i c h z e i t i g sollen P a r t i z i p a t i o n s m ö g l i c h k e i t e n

verbessert

u n d gesichert werden. Das alte P r o b l e m der M a c h t k o n t r o l l e f i n d e t so neben der G e w a l t e n t e i l u n g a u c h i m Föderalismus eine Lösung. V. Unser Interesse g i l t , w i e b e m e r k t , den S c h w a c h s t e l l e n des Föderalismus, u m daraus Reformvorschläge a b l e i t e n z u k ö n n e n . W i r w e n d e n uns zunächst d e m deutschen Föderalismus zu. Dieser ist, w i e v i e l f ä l t i g d i a g n o s t i z i e r t , 9 i n die Jahre gekommen, d. h. er h a t Veränderungen erfahren, die seine Effizienz n i c h t gerade e r h ö h t haben. Es ist h i e r n i c h t der O r t , diese E n t w i c k l u n g i n a l l e n E i n z e l h e i t e n n a c h z u z e i c h n e n , 1 0 der H i n weis möge genügen, daß das i m Grundgesetz u r s p r ü n g l i c h Prinzip

angelegte

der K o m p e t e n z t r e n n u n g z w i s c h e n B u n d u n d L ä n d e r n

immer

h ä u f i g e r d u r c h b r o c h e n w u r d e . Es entstanden M i s c h f o r m e n b e i den d r e i genannten K o m p e t e n z e n , die das föderalistische System i m m e r u n d u r c h schaubarer machten. D i e z u r E r a r b e i t u n g v o n Reformvorschlägen eingesetzte T r o e g e r - K o m m i s s i o n (1967) zog i n i h r e m A b s c h l u ß b e r i c h t daraus den Schluß einer gesetzlichen Regelung dieses Zustandes, den sie kooper a t i v e n Föderalismus nannte. O r d n u n g i n den eingetretenen K o m p e t e n z w i r r w a r r s o l l t e n die sogenannten Gemeinschaftsaufgaben b r i n g e n , w o h l g e m e r k t L ä n d e r a u f g a b e n , b e i denen d e m B u n d eine M i t w i r k u n g i n P l a n u n g u n d F i n a n z i e r u n g zugedacht war. Es muß festgehalten w e r d e n , daß diese Vorschläge auf b r e i t e Z u s t i m m u n g stießen, schienen sie s o w o h l der gewachsenen B e d e u t u n g der E x e k u t i v e als a u c h der u n t e r s c h i e d l i c h e n L e i s t u n g s f ä h i g k e i t der B u n d e s l ä n d e r z u entsprechen. I m R a h m e n der Großen F i n a n z r e f o r m v o n 1969 entstanden d e r a r t v o r bereitet

9 Beispielhaft u n d ausführlich: Wissenschaftlicher Beirat b e i m Bundesminister i u m der F i n a n z e n , G u t a c h t e n z u m L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h i n der B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , B o n n , 1992, S. 16ff. 10 H i e r z u beispielsweise K . - H . Hansmeyer, D i e E n t w i c k l u n g v o n F i n a n z v e r f a s s u n g u n d F i n a n z a u s g l e i c h i n der B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d bis z u m Jahre 1990 aus f i n a n z w i s s e n s c h a f t l i c h e r S i c h t , a . a . O .

13

Föderalismus in Europa - Problemfelder und Forschungsbedarf - die Gemeinschaftsaufgaben n a c h A r t . 91a u n d 9 1 b G G , - die F i n a n z h i l f e n n a c h A r t . 104 a, Abs. 4 G G ,

- die Gemeinschaftsteuern n a c h A r t . 106, Abs. 3 G G sowie eine V i e l z a h l v o n B u n d - L ä n d e r - G r e m i e n a u c h dort, w o keine gemeinsamen F i n a n zierungsprobleme z u lösen waren. A u f diese Weise g i n g i n r e t r o s p e k t i v e r B e t r a c h t u n g eine k l a r e K o m p e tenzabgrenzung b e i E i n n a h m e n u n d A u s g a b e n w e i t g e h e n d v e r l o r e n u n d d a m i t auch die V e r a n t w o r t u n g s z u o r d n u n g f ü r wesentliche Staatsaufgab e n u n d i h r e F i n a n z i e r u n g ( P o l i t i k v e r f l e c h t u n g 1 1 ) . A n d e r s gewendet: Es g i b t k a u m n o c h L ä n d e r a u f g a b e n , b e i denen das einzelne L a n d H e r r des Verfahrens ist. I n diesem Z u s a m m e n h a n g ist v i e l f a c h der E i n w a n d z u hören, der B u n desrat als Bundesorgan, die V e r t r e t u n g der Länder, habe a n E i n f l u ß e r h e b l i c h zugenommen. G l e i c h w o h l w i e g t das den B e d e u t u n g s v e r l u s t des einzelnen Landes n i c h t auf. Es ist daher v e r s t ä n d l i c h , daß die K o n s t r u k t i o n des Bundesrates w i e d e r k r i t i s c h b e t r a c h t e t

wird,12

nachdem

er

schon i m P a r l a m e n t a r i s c h e n Rat n i c h t u n u m s t r i t t e n war. I n der Tat: A l l e Bundesstaaten h a b e n eine z w e i t e K a m m e r , i n der die föderalen I n s t i t u tionen vertreten

sind. I n der Schweiz

entsendet jeder

Kanton

zwei

g e w ä h l t e Abgeordnete i n den B u n d e s r a t , i n d e n U S A w i r d jeder B u n d e s staat i m Senat d u r c h z w e i g e w ä h l t e Senatoren vertreten. k e n n t i m B u n d e s r a t n u r E x e k u t i v t e i l n e h m e r , die m i t

Deutschland

unterschiedlicher

S t i m m e n z a h l n a c h Weisung a b s t i m m e n . D a m i t ist der deutsche B u n d e s r a t i m m e r n o c h eine A r t Gesandtenkongress, w i e er schon i m K a i s e r r e i c h bestand. D i e Regierungen der G l i e d s t a a t e n w o l l e n i m Z e n t r a l s t a a t m i t regieren, selbst u m den Preis, daß der Z e n t r a l s t a a t seinerseits i n L ä n d e r angelegenheiten h i n e i n r e g i e r t , beides n i c h t z u l e t z t z u L a s t e n der P a r l a mente; entstanden ist eine A r t „ E x e k u t i v f ö d e r a l i s m u s " . V I . D i e L i s t e der K r i t i k p u n k t e läßt sich f o r t s e t z e n : 1 3 - Gemeinschaftsteuern u n d n i v e l l i e r e n d e r F i n a n z a u s g l e i c h f ü h r e n dazu, daß das Interesse der einzelnen Ebenen an der Pflege der S t e u e r q u e l len erlahmt.

11

D e r m i t t l e r w e i l e e i n g e f ü h r t e B e g r i f f w u r d e geprägt v o n F. W. S c h a r p f , B. Reissert, F. Schnabel, P o l i t i k v e r f l e c h t u n g . T h e o r i e u n d E m p i r i e des k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s i n der B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , K r o n b e r g / T s . , 1976. 12 H i e r z u a u s f ü h r l i c h G. Gillessen, L ä h m e n d e V e r f l e c h t u n g , i n : F r a n k f u r t e r A l l gemeine Z e i t u n g v o m 14.4.1999, S. 16. 13 B. Reissert, A r t . F ö d e r a l i s m u s , a . a . O . , S. 314f.

Karl-Heinrich Hansmeyer

14

- D i e Bundesergänzungszuweisungen

nach Art.

107 G G h a b e n

ihre

ergänzende F u n k t i o n w e i t g e h e n d v e r l o r e n u n d s i n d z u einem m ä c h t i gen N i v e l l i e r u n g s i n s t r u m e n t geworden. - Das gerade i n D e u t s c h l a n d i m m e r w i e d e r beschworene S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p , das v o r n e h m l i c h i n föderalistischen S t r u k t u r e n eine besondere B e d e u t u n g besitzt, w i r d i n der p o l i t i s c h e n P r a x i s i m m e r w i e d e r mißachtet. Insbesondere i m U m g a n g m i t G e m e i n d e n u n d Gemeindev e r b ä n d e n zeigt sich nahezu t ä g l i c h e i n a n t i f ö d e r a l i s t i s c h e r Zug. N e u este Beispiele s i n d das Kindergartengesetz sowie die V o r b e r e i t u n g der U n t e r n e h m e n s t e u e r r e f o r m ; i n der d a z u eingesetzten K o m m i s s i o n s i n d die G e m e i n d e n n i c h t vertreten. Daß dies n i c h t z u l a u t e n Protesten geführt hat, zeigt f r e i l i c h , w i e f r e m d den G e m e i n d e n der eigener

Steuern m i t

eigenem Hebesatzrecht

mittlerweile

Gedanke geworden

i s t . 1 4 W i e v i e l bequemer s i n d doch allgemeine Beteiligungsschlüssel an Gemeinschaftsteuern. V I I . Fassen w i r die h i e r i n aller K ü r z e vorgetragene K r i t i k a m d e u t schen Föderalismus zusammen, so l a u t e t der B e f u n d : D e u t s c h l a n d ist f a k t i s c h e i n E i n h e i t s s t a a t oder z u m i n d e s t e i n „ V e r e i n h e i t l i c h u n g s s t a a t " . Reform heißt d a n n : Wiederherstellen w e s e n t l i c h e r Elemente des Föderal i s m u s oder a u c h Reföderalisierung. D i e bisherige „ o f f i z i e l l e " R e f o r m d i s k u s s i o n f o l g t o f f e n s i c h t l i c h v o r w i e gend v e r t e i l u n g s p o l i t i s c h e n K o r r e k t u r v o r s t e l l u n g e n ,

weniger dem

Ziel

einer Verbesserung der Effizienz des föderalen Entscheidungsprozesses. M i t einer bloßen K o r r e k t u r des Finanzausgleichs-Regelwerks ist es aber nicht

getan; a u c h die v i e l f a c h

geforderte

Abschaffung

der

Gemein-

schaftsaufgaben genügt w o h l n i c h t . E i n e Reföderalisierung k a n n v i e l mehr nur i n Richtung Dezentralisierung gehen.15 Aus dem kooperativen Föderalismus soll e i n k o m p e t i t i v e r Föderalismus e n t w i c k e l t werden. Das bedeutet beispielsweise i m einzelnen: - R ü c k k e h r z u einem (partiellen) Trennsystem auf der Einnahmeseite. - Veränderungen i m S i n n e v o n E i n s c h r ä n k u n g e n b e i der k o n k u r r i e n d e n Gesetzgebungshoheit. - Reform der A u f g a b e n des Bundesrates. - N e u o r i e n t i e r u n g der Bundesergänzungszuweisungen. 14 H i e r z u K . - H . Hansmeyer, D e r S t r e i t u m die Gewerbesteuer, eine u n e n d l i c h e Geschichte, i n : Gelebte D e m o k r a t i e . F e s t s c h r i f t f ü r M a n f r e d R o m m e l , S t u t t g a r t , 1997, S. 174ff. is H . Z i m m e r m a n n , W o h l f a h r t s s t a a t z w i s c h e n W a c h s t u m u n d V e r t e i l u n g , M ü n chen, 1996, S. 147 ff.

Föderalismus in Europa - Problemfelder und Forschungsbedarf

15

- Das Z i e l g l e i c h w e r t i g e r Lebensverhältnisse i m Bundesgebiet ( A r t . 72, Abs. 2 GG) oder n o c h umfassender e i n h e i t l i c h e r

Lebensverhältnisse

( A r t . 106, Abs. 3 GG) h a t b e i v i e l e n der h i e r k r i t i s i e r t e n Regelungen vielfach

eine

ideologisch

geprägte

Argumentationskraft

entfaltet,

w o b e i gar n i c h t m e h r die Frage gestellt w i r d , i n w i e w e i t es sich h i e r u m e i n Staatsziel h a n d e l t u n d w i e w e i t die f i n a n z p o l i t i s c h e n S c h l u ß folgerungen gehen sollen, die aus diesem P o s t u l a t a b z u l e i t e n

sind.

H i e r besteht großer Diskussionsbedarf. - Das r i c h t i g e M i s c h u n g s v e r h ä l t n i s v o n k o o p e r a t i v e m u n d k o m p e t i t i v e m Föderalismus b e d a r f i n t e n s i v e r D i s k u s s i o n e n ; dies g i l t insbesondere, solange die F i n a n z k r a f t

der neuen B u n d e s l ä n d e r

einen

deutlichen

A b s t a n d zu den a l t e n L ä n d e r n erkennen läßt. Was aber „ g l e i c h w e r t i g " oder gar „ e i n h e i t l i c h " bedeuten soll, b e d a r f a u c h f ü r die a l t e n L ä n d e r der K o n k r e t i s i e r u n g . - Ob eine N e u o r d n u n g des Bundesgebietes z u m R e f o r m b e d a r f z ä h l t , m a g offenbleiben.

S t a d t - U m l a n d p r o b l e m e lassen sich a u c h anders lösen.

D i e F i n a n z e n der neuen (alten) H a u p t s t a d t b e d ü r f e n aber einer gesond e r t e n Reform. V I I I . Schon b e i f l ü c h t i g e r B e t r a c h t u n g b i e t e t die E G e i n v i e l f a c h anderes B i l d . 1 6 Gewiß ließen sich gemäß der Theorie des ö k o n o m i s c h e n F ö d e r a l i s m u s A u s g a b e n denken, die auf der E G - E b e n e anzusiedeln w ä r e n (Verteidigung, A u ß e n p o l i t i k als Beispiel). T a t s ä c h l i c h d o m i n i e r t bis heute der B l o c k der a g r a r p o l i t i s c h e n Ausgaben; allenfalls die r e g i o n a l p o l i t i schen A u s g a b e n k ö n n t e n

als g e m e i n s c h a f t l i c h

notwendige

Ausgaben

angesehen werden. A u c h auf der E i n n a h m e s e i t e ist das B i l d u n g e w o h n t . D e r E G - H a u s h a l t f i n a n z i e r t sich w e i t g e h e n d (neben den Z o l l e i n n a h m e n ) aus U m l a g e n ; der B e g r i f f „ E i g e n m i t t e l " ist i n s o f e r n i r r e f ü h r e n d , als die E G k e i n Besteuerungsrecht besitzt. Schließlich

folgt

Gepflogenheiten.

a u c h die H a u s h a l t s p l a n u n g

Zwar

s i n d die B u d g e t r e c h t e

nicht des

den

nationalen

Europaparlaments

gestärkt. D e r gesamte B u d g e t k r e i s l a u f w i r d j e d o c h n a c h w i e v o r v o n der Exekutive (Ministerrat u n d Kommission) dominiert. 17 E i n z i g die G e l d p o l i t i k e n t s p r i c h t m i t t l e r w e i l e den Vorstellungen, w i e sie i n der B u n d e s r e p u b l i k 16

D e u t s c h l a n d e n t w i c k e l t w o r d e n sind;

die

E i n e n umfassenden Ü b e r b l i c k b i e t e t R. Peffekoven, D i e F i n a n z e n der E u r o p ä i s c h e n U n i o n . Meyers F o r u m , B d . 28. 17 A u s f ü h r l i c h dazu: H . Z i m m e r m a n n , D i e E u r o p ä i s c h e U n i o n als neuer f ö d e r a t i v e r S t r u k t u r t y p ? , i n : A k t u e l l e F r a g e n z u m F ö d e r a l i s m u s , M a r b u r g , 1996, S. 45 ff.

Karl-Heinrich Hansmeyer

16 Geldverfassung

der

Europäischen

Zentralbank

schreibt

ausdrücklich

eine u n a b h ä n g i g e N o t e n b a n k fest. G l e i c h w o h l ist die E n t w i c k l u n g der E u r o p ä i s c h e n Gemeinschaft v o l l e r D y n a m i k : Ü b e r E r w e i t e r u n g e n w i r d v e r h a n d e l t u n d der A u f g a b e n k a t a l o g des EG-Vertrages n e n n t i n A r t i k e l 3 m i t t l e r w e i l e z w a n z i g T ä t i g k e i t s felder. D a m i t ist s i c h e r l i c h e i n T r e n d z u r A u s f o r m u n g eines Gebildes m i t zentralen

Staatsfunktionen

erkennbar.

Welche S t a a t s f o r m

jedoch

am

E n d e stehen w i r d , d a r ü b e r gehen die M e i n u n g e n u n d W u n s c h v o r s t e l l u n gen n a c h w i e v o r w e i t auseinander. Z u beobachten ist ein p o l i t i s c h e r Prozeß, der v o n sektoralen I n t e g r a t i o n e n u n d v o n der Schaffung eines großen M a r k t e s seinen A u s g a n g n a h m u n d der sich n u n f o r t e n t w i c k e l t , w o b e i w a h r s c h e i n l i c h die K o n f l i k t e m i t den M i t g l i e d s s t a a t e n i n dem Maße z u n e h m e n w e r d e n , i n d e m t r a d i t i o n e l l n a t i o n a l e T ä t i g k e i t s f e l d e r t a n g i e r t werden. I X . Dieser Prozeß sei a m B e i s p i e l der A g r a r p o l i t i k v e r d e u t l i c h t . E G A g r a r p o l i t i k w a r u n d ist v o r n e h m l i c h M a r k t o r d n u n g s p o l i t i k ,

betrieben

m i t einem System v o n Interventionspreisen, abgeschirmt d u r c h I m p o r t zölle u n d E x p o r t s u b v e n t i o n e n . Das Ergebnis ist b e k a n n t : E i n Erzeugerp r e i s n i v e a u w e i t ü b e r d e m der W e l t m a r k t p r e i s e w i r k t e s t i m u l i e r e n d auf die P r o d u k t i o n m i t der Folge steigender H a u s h a l t s b e l a s t u n g e n infolge v o n S t ü t z u n g s k ä u f e n u n d E x p o r t s u b v e n t i o n e n . N i c h t z u l e t z t u n t e r dem E i n f l u ß D r i t t e r (WTO) s i n d m i t t l e r w e i l e die Interventionspreise d e u t l i c h gesenkt w o r d e n ; die n e g a t i v e n E i n k o m m e n s e f f e k t e i n der L a n d w i r t s c h a f t wurden

und

werden

durch

Transferzahlungen

partiell

kompensiert.

Sofern derartige Transferzahlungen die Preiseffekte der M a r k t o r d n u n g e n ersetzen, s i n d sie n a c h w i e v o r B e s t a n d t e i l des Gemeinsamen M a r k t e s u n d d a m i t o r i g i n ä r e E G - A u f g a b e . Das P r o b l e m der K o m p e t e n z v e r t e i l u n g b e g i n n t a l l e r d i n g s d o r t , w o andere Zielsetzungen als die der K o m p e n s a t i o n i n den V o r d e r g r u n d treten. Dies ist beispielsweise der F a l l , w e n n u m w e i t - u n d r e g i o n a l p o l i t i s c h e Ziele b e r ü c k s i c h t i g t w e r d e n sollen oder w e n n die S o z i a l p o l i t i k als R i c h t s c h n u r g i l t . N u n w e r d e n

Präferenzen

b e r ü h r t , die b i s h e r k l a r auf der n a t i o n a l e n Ebene a r t i k u l i e r t

wurden.18

Das w i r d n i c h t z u l e t z t d a r a n d e u t l i c h , daß einzelne M i t g l i e d s t a a t e n A u s gleichszahlungen ablehnen, andere hingegen „ d a u e r h a f t u n d v e r l ä ß l i c h " v e r f a h r e n w o l l e n . Diese Probleme w e r d e n sich b e i der O s t e r w e i t e r u n g der E G w e s e n t l i c h verschärfen, z u m a l Z a h l u n g e n n a c h d e m b i s h e r i g e n M u s t e r n i c h t den sozialen Verhältnissen i n den B e i t r i t t s l ä n d e r n entspre18 A u s f ü h r l i c h h i e r z u : K o m p e t e n z v e r t e i l u n g f ü r die A g r a r p o l i t i k i n der E U . G u t a c h t e n des W i s s e n s c h a f t l i c h e n B e i r a t s b e i m B u n d e s m i n i s t e r i u m f ü r E r n ä h r u n g , L a n d w i r t s c h a f t u n d Forsten, B o n n , 1998.

Föderalismus in Europa - Problemfelder und Forschungsbedarf

17

chen u n d eine andere M i t t e l v e r t e i l u n g aus E f f i z i e n z g r ü n d e n e r f o r d e r l i c h wird. X . K o r r e k t u r p r o z e s s e der beschriebenen A r t s i n d i m E G - V e r t r a g p r i n z i p i e l l u n t e r d e m S t i c h w o r t „ S u b s i d i a r i t ä t " angelegt, e i n ebenso w i c h t i ger w i e u n k l a r e r

Begriff,

w i e aus der V e r t r a g s f o r m u l i e r u n g

deutlich

genug hervorgeht. A r t . 3b E G - V e r t r a g l a u t e t : „ D i e Gemeinschaft

wird

i n n e r h a l b der Grenzen der i h r i n diesem Vertrag zugewiesenen B e f u g nisse u n d gesetzten Z i e l e t ä t i g . I n den Bereichen, die n i c h t i n ihre ausschließliche Z u s t ä n d i g k e i t fallen, w i r d die Gemeinschaft n a c h d e m S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p n u r t ä t i g , sofern u n d soweit die Z i e l e der i n B e t r a c h t gezogenen M a ß n a h m e n auf Ebene der M i t g l i e d s t a a t e n n i c h t ausreichend erreicht w e r d e n k ö n n e n u n d daher wegen ihres U m f a n g s oder i h r e r W i r k u n g e n besser auf

Gemeinschaftsebene

erreicht w e r d e n können.

Die

M a ß n a h m e n der Gemeinschaft gehen n i c h t ü b e r das f ü r die E r r e i c h u n g der Ziele dieses Vertrages erforderliche Maß h i n a u s . " Z u diesen U n k l a r heiten

tragen

weitere

Vertragsformulierungen

in

Art.

3

EG-Vertrag

d a d u r c h bei, daß einzelne T ä t i g k e i t s f e l d e r n u r sehr a l l g e m e i n u m s c h r i e b e n sind. Es ü b e r w i e g e n F o r m u l i e r u n g e n w i e „ e i n B e i t r a g z u " ,

„eine

P o l i t i k auf dem Gebiet d e r " , „ d i e F ö r d e r u n g d e r " usw. D a h e r ist jedes neue T ä t i g k e i t s f e l d der E G a u c h a m Maß des F ö d e r a l i s mus z u messen. D a der europäischen P o l i t i k e b e n e die K o n t r o l l e d u r c h die Ö f f e n t l i c h k e i t w e i t g e h e n d fehlt, f ä l l t h i e r der Wissenschaft e i n perm a n e n t e r P r ü f u n g s a u f t r a g zu. Abstract Federalism i n Europe - Problems and Questions for Research By K a r l - H e i n r i c h

Hansmeyer

F e d e r a l i s m has become a m o r e a n d m o r e accepted c o n s t i t u t i o n a l

principle.

Nevertheless, tendencies t o w a r d s c e n t r a l i s a t i o n m u s t be stated - especially i n Germany. T h i s p a p e r gives a range of examples for these developments. I t argues for a 're-federalisation'

f r o m t h e c u r r e n t g e r m a n m o d e l of a ' c o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m '

t o w a r d s - or b a c k to - a more c o m p e t i t i v e t y p e of federalism. T h e E u r o p e a n C o m m u n i t y is n o t a t r a d i t i o n a l state. A s far as 'federal E u r o p e ' is a p o l i t i c a l l y accepted a i m , t h e e x e c u t i v e a n d l e g i s l a t i v e p o w e r s of t h e E u r o p e a n l e v e l m u s t be p e r m a n e n t l y (re-)defined a c c o r d i n g t o t h e p r i n c p l e s of fiscal f e d e r a l ism. JEL classification: University

Η77,

of Cologne ,

Η87 Germany

2 Konjunkturpolitik, Beiheft 49

Die nationale Ebene

2*

Europäische Integration u n d räumliche Entwicklungsprozesse: W o b l e i b t d i e n a t i o n a l e Ebene? Von K o n r a d

Lammers,

Hamburg

I m Zuge der europäischen I n t e g r a t i o n gerät die n a t i o n a l e Ebene, so scheint es, v o n z w e i Seiten u n t e r D r u c k . A u f der einen Seite müssen die N a t i o n a l s t a a t e n K o m p e t e n z e n an die s u p r a n a t i o n a l e Ebene abgeben. Das jüngste, sehr gravierende B e i s p i e l d a f ü r ist die A b g a b e der n a t i o n a l e n K o m p e t e n z e n i n der G e l d p o l i t i k an die europäische Z e n t r a l b a n k . Es g i b t S t i m m e n , die eine w e i t e r e Z e n t r a l i s i e r u n g f ü r w ü n s c h e n s w e r t halten. Weil, so w i r d a r g u m e n t i e r t , die s u p r a n a t i o n a l e Ebene K o m petenzen i n der G e l d p o l i t i k

e r h a l t e n habe, sei es erforderlich,

auch

andere w i r t s c h a f t s p o l i t i s c h e Bereiche w i e z . B . die B e s c h ä f t i g u n g s p o l i t i k oder a u c h die Steuer- u n d S o z i a l p o l i t i k z u v e r e i n h e i t l i c h e n . A u f anderen Seite v e r l i e r t

die n a t i o n a l e Ebene deshalb an E i n f l u ß ,

nationale

Grenzen i h r e B e d e u t u n g i n n e r h a l b

verlieren.

Die

ökonomische

Integration

des

innerhalb

der weil

Integrationsraumes der

Europäischen

U n i o n v o l l z i e h t sich d a d u r c h , daß Güter, D i e n s t l e i s t u n g e n , I n f o r m a t i o n e n u n d K a p i t a l u n g e h i n d e r t v o n einem L a n d i n andere L ä n d e r s t r ö m e n u n d die Menschen frei i h r e n W o h n - u n d A r b e i t s o r t w ä h l e n dürfen. I n welchem Umfang u n d i n welcher Qualität wo wirtschaftliche

Akti-

vitäten stattfinden, w i r d immer weniger durch administrative nationale Unterschiede b e s t i m m t , sondern m e h r u n d m e h r d u r c h die

ökonomi-

schen Standortgegebenheiten i n den einzelnen Regionen der U n i o n . D i e regionalen B e d i n g u n g e n , befreit v o n verzerrenden E i n f l ü s s e n der n a t i o nalen Standortpolitik,

g e w i n n e n an B e d e u t u n g f ü r

Standortentschei-

d u n g e n der W i r t s c h a f t s s u b j e k t e . H i e r a u s w i r d v i e l f a c h gefordert, region a l e n Gebietskörperschaften größere s t a n d o r t p o l i t i s c h e K o m p e t e n z e n z u verleihen. Es gelte, e i n „ E u r o p a der Regionen" zu schaffen. D i e n a t i o nale Ebene scheint also i m Zuge des europäischen Integrationsprozesses a n B e d e u t u n g z u verlieren, s o w o h l d u r c h Z e n t r a l i s i e r u n g s t e n d e n z e n h i n z u r europäischen als a u c h d u r c h Dezentralisierungsbestrebungen z u r regionalen Ebene ( „ S a n d w i c h t h e s e " ; Z i m m e r m a n n 199Ο). 1

hin

22

Konrad Lammers

I m folgenden w i r d zunächst aufgezeigt, i n w i e w e i t die E n t s c h e i d u n g s spielräume der n a t i o n a l e n Ebene d u r c h die Ü b e r t r a g u n g v o n K o m p e t e n zen auf europäische I n s t i t u t i o n e n zurückgegangen sind. D a n n w i r d dargelegt, daß die B e d e u t u n g v o n regionalen Standortgegebenheiten u n d W i r kungszusammenhängen f ü r Wachstumsprozesse u n d z u r B e w ä l t i g u n g des S t r u k t u r w a n d e l s i m Zuge der europäischen I n t e g r a t i o n u n d der G l o b a l i s i e r u n g gestiegen ist. A n s c h l i e ß e n d w i r d u n t e r s u c h t , ob d e m ö k o n o m i schen Bedeutungszuwachs v o n Regionen d u r c h eine A b g a b e v o n n a t i o n a l e n K o m p e t e n z e n an die regionale Ebene a u c h p o l i t i s c h

entsprochen

w o r d e n ist. A b s c h l i e ß e n d w i r d d i s k u t i e r t , w i e sich das G e w i c h t der n a t i o n a l e n Ebene v e r m u t l i c h i n Z u k u n f t e n t w i c k e l n w i r d u n d welche Rolle die n a t i o n a l e Ebene i m V e r h ä l t n i s z u r europäischen u n d regionalen Ebene i m Zuge des w e i t e r e n europäischen Integrationsprozesses spielen sollte.

I. Nationen verlieren Kompetenzen an europäische Institutionen I m Zuge der verschiedenen S c h r i t t e der E u r o p ä i s c h e n I n t e g r a t i o n h a t die n a t i o n a l e Ebene zweifellos K o m p e t e n z e n an europäische I n s t i t u t i o n e n abgegeben. 2 I m E W G - V e r t r a g v o n 1957 s t a n d die Schaffung einer Z o l l u n i o n u n d d a r ü b e r h i n a u s eines gemeinsamen M a r k t e s f ü r Waren, D i e n s t l e i s t u n g e n , Personen u n d - i n eingeschränkter F o r m - a u c h f ü r K a p i t a l i m Vorderg r u n d . F o l g e r i c h t i g g i n g die K o m p e t e n z i n der H a n d e l s p o l i t i k auf die EG-Ebene

über.

Um

zu verhindern,

daß der

innergemeinschaftliche

H a n d e l d u r c h n a t i o n a l s t a a t l i c h e I n t e r v e n t i o n e n v e r z e r r t u n d d a m i t die Abschaffung

der

Zölle

zwischen

den

Mitgliedsländern

unterlaufen

w u r d e , u n t e r l i e g t die K o n t r o l l e n a t i o n a l e r B e i h i l f e n seitdem der e u r o p ä i schen Ebene. D i e E U - E b e n e e r h i e l t generell die K o m p e t e n z , R i c h t l i n i e n z u r H a r m o n i s i e r u n g der n a t i o n a l e n Rechts- u n d V e r w a l t u n g s v o r s c h r i f t e n z u erlassen, u m den gemeinsamen M a r k t z u errichten. ( A r t . 100 E G - V e r trag). D i e einzelnen Bereiche, i n denen s u p r a n a t i o n a l e n

Institutionen

Befugnisse e i n g e r ä u m t w u r d e n , s i n d i m E W G - V e r t r a g e n u m e r a t i v aufgef ü h r t . D a r ü b e r h i n a u s gab der E W G - V e r t r a g der Gemeinschaft aber a u c h e i n Recht auf T ä t i g w e r d e n i n solchen Bereichen, f ü r die z w a r i m Vertrag e x p l i z i t keine Befugnisse vorgesehen sind, die aber z u r V e r w i r k l i c h u n g

ι Dieser These i s t Z i m m e r m a n n (1990) schon e i n m a l f ü r die B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d nachgegangen. E r h a t die G ü l t i g k e i t dieser These d a m a l s i n b e z u g a u f eine G e w i c h t s v e r s c h i e b u n g z w i s c h e n B u n d u n d L ä n d e r n z u L a s t e n des B u n des z u r ü c k g e w i e s e n . 2 V g l . z u m folgenden a u c h Kösters (1998) sowie Vedder (1992).

Europäische Integration und räumliche Entwicklungsprozesse

23

des Gemeinsamen M a r k t e s e r f o r d e r l i c h erscheinen (sogenannte

„Gene-

r a l e r m ä c h t i g u n g " oder „ E r m ä c h t i g u n g z u r K o m p e t e n z a b r u n d u n g "

nach

A r t . 235 EG-Vertrag). N e b e n K o m p e t e n z e n , u m Z o l l u n i o n u n d gemeinsam e n M a r k t z u realisieren, sah der E W G - V e r t r a g aber a u c h schon Befugnisse f ü r die s u p r a n a t i o n a l e Ebene i n anderen Bereichen v o r ( A g r a r p o l i t i k u n d V e r k e h r s p o l i t i k ) . Insbesondere i n der A g r a r p o l i t i k s i n d die K o m petenzen auf

der

supranationalen

Ebene schnell u n d massiv

wahr-

genommen worden. D i e E i n h e i t l i c h e Europäische A k t e , die 1987 i n K r a f t t r a t , erweiterte die K o m p e t e n z e n des E u r o p ä i s c h e n Parlamentes

sowie das F e l d

der

Mehrheitsbeschlüsse des Rates u n d etablierte das G e r i c h t Erster Instanz. Das zentrale i n h a l t l i c h e A n l i e g e n der E i n h e i t l i c h e n E u r o p ä i s c h e n A k t e w a r die V o l l e n d u n g des B i n n e n m a r k t e s . D a z u w u r d e das I n t e g r a t i o n s k o n z e p t e r w e i t e r t . N e b e n der H a r m o n i s i e r u n g s s t r a t e g i e

nach Art.

100

E G - V e r t r a g , n a c h der bis d a h i n auf der Gemeinschaftsebene die Rechtsa n g l e i c h u n g erfolgt (Art.

war, w u r d e das U r s p r u n g s l a n d p r i n z i p

100 b E G - V e r t r a g ) .

Das U r s p r u n g s l a n d p r i n z i p

zugelassen

gab der

weiteren

ö k o n o m i s c h e n I n t e g r a t i o n neue S c h u b k r a f t , ohne daß die Regelungskompetenz

der

supranationalen

Ebene i m

einzelnen ausgedehnt

werden

mußte. A l l e r d i n g s e r w e i t e r t e die E i n h e i t l i c h e Europäische A k t e die Regelungsbefugnis europäischer I n s t i t u t i o n e n v o r n e h m l i c h i n solchen B e r e i chen, die n i c h t n o t w e n d i g e r w e i s e m i t d e m F u n k t i o n i e r e n des e i n h e i t l i chen B i n n e n m a r k t e s b e g r ü n d e t w e r d e n k ö n n e n , so z . B . i n den Bereichen A r b e i t s u m w e l t , w i r t s c h a f t l i c h e r u n d sozialer Z u s a m m e n h a l t , F o r s c h u n g u n d E n t w i c k l u n g sowie U m w e l t , w e n n g l e i c h d a d u r c h z u m T e i l n u r das k o d i f i z i e r t w u r d e , was gestützt auf andere Rechtsgrundlagen des E W G Vertrages, insbesondere die G e n e r a l e r m ä c h t i g u n g , bereits z u v o r p r a k t i z i e r t w o r d e n war. Insbesondere i m Bereich „ w i r t s c h a f t l i c h e r u n d sozialer Zusammenhalt"

w u r d e n i n der Folgezeit die K o m p e t e n z e n d u r c h

die

Gemeinschaftsebene i n großem U m f a n g w a h r g e n o m m e n . D i e S t r u k t u r fonds

wurden

e r h e b l i c h aufgestockt

u n d die F ö r d e r m a ß n a h m e n

und

- p r o g r a m m e d e u t l i c h ausgeweitet. D i e B e i h i l f e n k o n t r o l l e w u r d e z u n e h m e n d d a z u genutzt, Z i e l e z u erreichen, die f ü r das F u n k t i o n i e r e n des Gemeinsamen B i n n e n m a r k t e s

nicht

notwendig waren

oder sogar

im

W i d e r s p r u c h dazu standen. Sie w u r d e i m m e r stärker i n den D i e n s t der regionalen K o h ä s i o n gestellt a n s t a t t z u gewährleisten, daß B e i h i l f e n die H a n d e l s s t r ö m e z w i s c h e n den M i t g l i e d s l ä n d e r n n i c h t verzerren. 3 3 V g l . z u r B e w e r t u n g der R o l l e der B e i h i l f e n k o n t r o l l e i m I n t e g r a t i o n s p r o z e ß S o l t w e d e l et al. (1988, S. 37 - 52), L a m m e r s (1992) sowie Laaser, S o l t w e d e l et al. (1993, S. 67 - 72).

24

Konrad Lammers

D e r 1992 i n M a a s t r i c h t unterzeichnete „ V e r t r a g ü b e r die Europäische U n i o n " entzog d u r c h die Schaffung einer W ä h r u n g s u n i o n den N a t i o n a l staaten die K o m p e t e n z i n der W ä h r u n g s - u n d G e l d p o l i t i k . I m Bereich der S o z i a l p o l i t i k w u r d e n die schon bestehenden K o m p e t e n z e n der E U e r w e i t e r t , w e n n g l e i c h h i e r v o n das Vereinigte K ö n i g r e i c h ausgenommen b l i e b . A b e r a u c h d a r ü b e r h i n a u s schuf der M a a s t r i c h t e r Vertrag eine Reihe neuer K o m p e t e n z e n f ü r die europäische Ebene. D i e E U K o m p e t e n z e n i n der V i s a p o l i t i k ,

der I n d u s t r i e p o l i t i k ,

für

erhielt

transeuro-

päische Netze, B i l d u n g u n d K u l t u r , E n t w i c k l u n g s z u s a m m e n a r b e i t , Verbraucherschutz,

Energie,

Katastrophenschutz,

Reiseverkehr

sowie

im

Gesundheitsschutz. Diese neuen A u f g a b e n s i n d d a d u r c h gekennzeichnet, daß sie f ü r das F u n k t i o n i e r e n des B i n n e n m a r k t e s i n aller Regel n i c h t n o t w e n d i g sind. Es s i n d v i e l m e h r K o m p e t e n z e n f ü r Interventionen

allgemeinpolitischer

Natur

Regelungen

zur Verfolgung

von

und

Zielen

außerhalb der ö k o n o m i s c h e n I n t e g r a t i o n . D u r c h den Vertrag v o n A m s t e r d a m aus dem Jahre 1997 e r h i e l t

die

europäische Ebene schließlich auch K o m p e t e n z e n i n der Beschäftigungsp o l i t i k . Das i n d e n E G - V e r t r a g aufgenommene

Beschäftigungskapitel

sieht vor, daß eine k o o r d i n i e r t e B e s c h ä f t i g u n g s p o l i t i k i n der U n i o n z u verfolgen Leitlinien

sei. D a z u w e r d e n v o m M i n i s t e r r a t verabschiedet,

die

die

beschäftigungspolitische

Mitgliedsländer

umsetzen

A u ß e r d e m k a n n die E U beschließen, m i t eigenen f i n a n z i e l l e n

müssen. Mitteln

neben den M i t g l i e d s l ä n d e r n b e s c h ä f t i g u n g s p o l i t i s c h a k t i v zu werden. D i e N a t i o n a l s t a a t e n h a b e n also i m Zuge der verschiedenen S t u f e n der europäischen I n t e g r a t i o n K o m p e t e n z e n i n e r h e b l i c h e m U m f a n g a n die s u p r a n a t i o n a l e Ebene abgegeben. I m Ergebnis h a t die europäische Ebene heute die P r i m ä r k o m p e t e n z i n der Z o l l - u n d H a n d e l s p o l i t i k , der B i n n e n m a r k t p o l i t i k , der V e r k e h r s p o l i t i k , der A g r a r - u n d F i s c h e r e i p o l i t i k , der U m w e l t p o l i t i k , der G e l d - u n d W ä h r u n g s p o l i t i k , der K o h l e - u n d S t a h l p o l i t i k sowie i n Fragen der Atomenergie. Z w a r l i e g t f ü r die m e i s t e n P o l i t i k b e r e i c h e die P r i m ä r k o m p e t e n z i m m e r n o c h b e i den M i t g l i e d s s t a a t e n , aber es g i b t k a u m n o c h einen Bereich, i n d e m n i c h t a u c h der E U - E b e n e z.T. sehr w e i t r e i c h e n d e K o m p e t e n z e n zustehen w i e i n der A r b e i t s - u n d S o z i a l p o l i t i k , der F u E - P o l i t i k , der I n d u s t r i e p o l i t i k sowie der S t r u k t u r u n d R e g i o n a l p o l i t i k (Kösters 1998, S. 9). Angesichts der F ü l l e der K o m p e t e n z e n , die die E U - E b e n e i n z w i s c h e n w a h r n i m m t , ist e r s t a u n l i c h , daß erstens die f i n a n z w i r t s c h a f t l i c h e Bedeut u n g der E U - E b e n e g e r i n g ist u n d daß zweitens diese i m Z e i t a b l a u f a u c h n u r sehr g e r i n g f ü g i g z u g e n o m m e n h a t (vgl. S c h a u b i l d 1). D i e A u s g a b e n des Bundes s i n d 11 bis 12mal so h o c h w i e diejenigen, die die B u n d e s -

;

EU

1 Bund

Länder

Gemeinden

Ό

Schaubild 1: Finanzwirtschaftliche Bedeutung der vier Ebenen in der Bundesrepublik Deutschland (Anteile am Ausgabenvolumen in vH)

Leistungen der Bundesrepublik Deutschland an den Haushalt der Europäischen Union. Quelle: Deutsche Bundesbank, Zahlungsbilanzstatistik, Februar 1999 und Monatsbericht, März 1999.

1

Ο

$

tn

φ

φ

eis w

26

Konrad Lammers

r e p u b l i k an den H a u s h a l t der E u r o p ä i s c h e n U n i o n l e i s t e t . 4 A u c h k ö n n t e m a n argumentieren, daß d e m H a u s h a l t der europäischen Ebene nahezu alle Elemente fehlen, die m a n v o n einem H a u s h a l t der z e n t r a l e n Ebene i n einem Bundesstaat e r w a r t e n w ü r d e . Es g i b t keine eigene Steuerhoheit, v i e l m e h r w i r d der H a u s h a l t , abgesehen v o n Z o l l e i n n a h m e n , d u r c h U m l a gen der M i t g l i e d s l ä n d e r f i n a n z i e r t . Es fehlen a u c h Ausgabepositionen, die f ü r einen Z e n t r a l s t a a t t y p i s c h s i n d w i e solche f ü r V e r t e i d i g u n g u n d interpersonelle U m v e r t e i l u n g . S t a t t dessen d o m i n i e r e n die A u s g a b e n f ü r die Gemeinsame A g r a r p o l i t i k . A l l e i n die A u s g a b e n f ü r die S t r u k t u r f o n d s w ü r d e m a n n a c h h e r k ö m m l i c h e n Maßstäben i m z e n t r a l e n B u d g e t e r w a r t e n ( Z i m m e r m a n n 1996, S. 46). D e n E U - H a u s h a l t u n d die M i t g l i e d s s t a a t e n u n t e r d e m

Blickwinkel

einer föderal aufgebauten U n i o n m i t einer z e n t r a l e n Ebene z u b e t r a c h ten, e n t s p r i c h t allerdings n i c h t der t a t s ä c h l i c h e n Verfaßtheit der E u r o päischen U n i o n . D i e M i t g l i e d s l ä n d e r h a b e n sich einige I n s t i t u t i o n e n auf der europäischen Ebene geschaffen, die b e s t i m m t e A u f g a b e n

erfüllen

sollen. W i c h t i g e E n t s c h e i d u n g e n w e r d e n i m M i n i s t e r r a t , der V e r t r e t u n g der n a t i o n a l e n Regierungen getroffen. D i e S t a a t l i c h k e i t der M i t g l i e d s l ä n der ist b i s l a n g n i c h t i n Frage gestellt (Weidenfeld et al. 1995, S. 20), u n d die Z e n t r a l i s i e r u n g p o l i t i s c h e r E n t s c h e i d u n g e n i n der E U ist n o c h w e i t geringer als i n deren großen M i t g l i e d s s t a a t e n selbst oder i n den U S A ( A p o l t e 1996, S. 187 - 189). D e n n o c h h a t die n a t i o n a l e Ebene zweifellos viele K o m p e t e n z e n i m Zuge der europäischen I n t e g r a t i o n abgegeben, w i e z u v o r gezeigt w u r d e . Z u m T e i l ist dies die logische Folge des Zieles, einen gemeinsamen M a r k t z u realisieren. A b e r es s i n d a u c h d e u t l i c h m e h r K o m p e t e n z e n an die europäische Ebene abgetreten w o r d e n oder w e r d e n v o n i h r w a h r g e n o m m e n , als es das Z i e l , einen

gemeinsamen

M a r k t zu e r r i c h t e n , erfordert hätte. Dies ist z u m T e i l auf die verfolgte Integrationsstrategie

zurückzuführen.

So h ä t t e eine konsequente

und

f r ü h z e i t i g e A n w e n d u n g des U r s p r u n g s l a n d p r i n z i p s den Erlaß v o n l ä n derübergreifenden H a r m o n i s i e r u n g s v o r s c h r i f t e n d u r c h E U - I n s t i t u t i o n e n v i e l f a c h ü b e r f l ü s s i g gemacht. D i e N a t i o n a l s t a a t e n h ä t t e n w e i t e r h i n die Regelungsbefugnis gehabt u n d h ä t t e n selbst entscheiden k ö n n e n , ob sie es b e i den b i s h e r i g e n Regelungen belassen oder die anderer M i t g l i e d s l ä n d e r übernehmen. A u ß e r d e m w u r d e

die G e n e r a l e r m ä c h t i g u n g

nach

A r t . 235 E G - V e r t r a g oft d a z u genutzt, u m a u c h K o m p e t e n z e n s u p r a n a t i o n a l w a h r z u n e h m e n , die i m E G - V e r t r a g selbst n i c h t genannt s i n d (Wei4 W ü r d e m a n a u f d i e L e i s t u n g e n der U n i o n abstellen, die a u f die B u n d e s r e p u b l i k e n t f a l l e n , w ä r e der A n t e i l a u f g r u n d der N e t t o z a h l e r p o s i t i o n D e u t s c h l a n d s n o c h geringer.

Europäische Integration und räumliche Entwicklungsprozesse

27

denfeld et al. 1995, S. 21). S c h l i e ß l i c h h a t die europäische Ebene v o n A n f a n g an a u c h K o m p e t e n z e n erhalten, die n i c h t m i t der einer

Zollunion

oder

einem

gemeinsamen

Markt

Schaffung

begründet

werden

k ö n n e n w i e z.B. i n der A g r a r p o l i t i k . M i t d e m M a a s t r i c h t e r Vertrag s i n d ebenfalls ganz e x p l i z i t K o m p e t e n z e n auf die s u p r a n a t i o n a l e Ebene v e r l a gert w o r d e n , die n i c h t der ö k o n o m i s c h e n I n t e g r a t i o n dienen. Dies k a n n m a n als E i n s t i e g i n die Schaffung einer p o l i t i s c h e n U n i o n w e r t e n . 5

I I . Regionen gewinnen an Bedeutung für Strukturwandel und Wachstumsprozesse D i e n a t i o n a l e Ebene h a t G e s t a l t u n g s k r a f t i n der S t a n d o r t p o l i t i k v e r l o ren, w e i l sie K o m p e t e n z e n an europäische I n s t i t u t i o n e n abgegeben hat. D i e A b g a b e v o n n a t i o n a l e n K o m p e t e n z e n a n die europäische

Ebene

bedeutet gleichzeitig, daß r ä u m l i c h e n F a k t o r e n e i n größeres G e w i c h t f ü r wirtschaftliche

Entwicklungsprozesse

z u k o m m t . Wenn der

grenzüber-

schreitende Waren- u n d D i e n s t l e i s t u n g s h a n d e l ohne B e h i n d e r u n g e n m ö g l i c h ist, Niederlassungsfreiheit

herrscht

u n d die

Produktionsfaktoren

z w i s c h e n den M i t g l i e d s l ä n d e r n

frei s t r ö m e n k ö n n e n , d a n n

gewinnen

regionale Standortgegebenheiten an B e d e u t u n g f ü r die w i r t s c h a f t l i c h e Entwicklung

innerhalb

des B i n n e n m a r k t e s .

Regionen

gewinnen

also

d u r c h den europäischen Integrationsprozeß a n Bedeutung, w e i l U n t e r n e h m e n u n d A r b e i t s k r ä f t e , insbesondere h o c h q u a l i f i z i e r t e , ihre S t a n d o r t e n t s c h e i d u n g e n m e h r u n d m e h r n a c h regionalen Gegebenheiten treffen, die über n a t i o n a l e Grenzen h i n w e g u n i o n s w e i t m i t e i n a n d e r g l i c h e n werden. Aufbrechen

Die Abgabe

„politisch

nationaler

definierter

Kompetenzen

Staatsräume"

und

impliziert das

verein

Entstehen

„ n a t ü r l i c h e r W i r t s c h a f t s r ä u m e " . 6 Dies h a t w e i t r e i c h e n d e w i r t s c h a f t s p o l i tische I m p l i k a t i o n e n . 5 B e i einer B e w e r t u n g der A b g a b e v o n K o m p e t e n z e n a n u n d deren W a h r n e h m u n g d u r c h europäische I n s t i t u t i o n e n i s t z u b e r ü c k s i c h t i g e n , daß die ö k o n o m i sche I n t e g r a t i o n w o h l i m m e r a u c h als e i n V e h i k e l f ü r eine p o l i t i s c h e I n t e g r a t i o n angesehen w u r d e . B e i G r ü n d u n g der E u r o p ä i s c h e n G e m e i n s c h a f t f ü r K o h l e u n d S t a h l ( E G K S ) sowie der E u r o p ä i s c h e n W i r t s c h a f t s g e m e i n s c h a f t E n d e der f ü n f z i g e r Jahre s t a n d i m H i n t e r g r u n d , daß w o h l eine p o l i t i s c h e U n i o n l e t z t l i c h a n z u s t r e b e n sei, daß aber n u r das auf d e n Weg g e b r a c h t w e r d e n k o n n t e , w a s damals d u r c h p o l i t i s c h e n K o m p r o m i ß m ö g l i c h w a r (vgl. h i e r z u Kösters 1998, S. 3 - 5). So ist a u c h z u e r k l ä r e n , daß i m europäischen I n t e g r a t i o n s p r o z e ß neben der ö k o n o m i schen I n t e g r a t i o n a u c h i m m e r E l e m e n t e der p o l i t i s c h e n I n t e g r a t i o n m i t eine R o l l e spielten. Dies b r a c h t e a l l e r d i n g s m i t sich, daß der B o d e n f ü r n a t i o n a l e V e r t e i l u n g s interessen sowie f ü r e u r o p a w e i t e K a r t e l l i s i e r u n g u n d M o n o p o l i s i e r u n g w i r t s c h a f t s politischer M a c h t bereitet wurde.

Konrad Lammers

28

Wenn U n t e r n e h m e n u n d A r b e i t s k r ä f t e b e i i h r e n S t a n d o r t e n t s c h e i d u n gen regionalen F a k t o r e n i n n e r h a l b der europäischen U n i o n e i n i m m e r stärkeres G e w i c h t beimessen, so h a t dies z u r Folge, daß a u c h die Rolle der regionalen Ebene f ü r Wachstumsprozesse i n d e n einzelnen M i t g l i e d s l ä n d e r n u n d i m europäischen W i r t s c h a f t s r a u m

anders als b i s l a n g z u

b e w e r t e n ist (Porter 1998). D i e M i t g l i e d s l ä n d e r u n d die U n i o n als Ganzes k ö n n e n i h r e Wachstumschancen d a n n erhöhen, w e n n es i n i h n e n m ö g l i c h s t viele Regionen u n d S t a n d o r t e g i b t , die s i c h i m

Standortwettbe-

w e r b p o s i t i v b e h a u p t e n , eine gute W a c h s t u m s - u n d Beschäftigungsentw i c k l u n g aufweisen u n d als r ä u m l i c h e Wachstumspole z u m M o t o r der w i r t s c h a f t l i c h e n E n t w i c k l u n g a u c h f ü r andere Gebiete werden. Gesamtwirtschaftliches

Wachstum

kann

nicht

länger

als

exogen

gegeben

b e t r a c h t e t w e r d e n , das auf Regionen z u v e r t e i l e n wäre. D i e u m g e k e h r t e B l i c k r i c h t u n g g e w i n n t s t a t t dessen a n Relevanz: Das g e s a m t w i r t s c h a f t l i c h e W a c h s t u m h ä n g t d a v o n ab, w i e viele Regionen u n d S t a n d o r t e m i t w e l c h e r w i r t s c h a f t l i c h e n D y n a m i k i n einem W i r t s c h a f t s r a u m v o r h a n d e n s i n d u n d w i e diese z u e i n a n d e r i n B e z i e h u n g stehen. 7 Diese Sichtweise g i b t der Frage einen z e n t r a l e n w i r t s c h a f t s p o l i t i s c h e n Stellenwert, Regionen

welche

Standortbedingungen

wettbewerbsfähig

Bedingungen

hinsichtlich

zu der

machen. Faktor-

gegeben Sicherlich

und

sein müssen, müssen

um

günstige

Infrastrukturausstattung

sowie d e n K o s t e n f ü r die N u t z u n g derselben gegeben sein. A b e r angesichts der Tatsache, daß viele Regionen der W e l t diese

Bedingungen

e r f ü l l e n u n d k l e i n e U n t e r s c h i e d e i n diesen B e d i n g u n g e n a u f g r u n d der gesunkenen R a u m ü b e r w i n d u n g s k o s t e n S t a n d o r t v e r l a g e r u n g e n f ü r U n t e r n e h m e n v o r t e i l h a f t machen, r e i c h t dies n i c h t aus. Regionen h a b e n d a n n eine Chance, U n t e r n e h m e n t r o t z i n t e n s i v e m S t a n d o r t w e t t b e w e r b an sich z u b i n d e n , w e n n diesen e i n z i g a r t i g e n B e d i n g u n g e n geboten werden. I n diesen Z u s a m m e n h a n g s i n d die regionalen M i l i e u s oder die r e g i o n a l e n N e t z w e r k e einzuordnen, die i n der neueren r e g i o n a l ö k o n o m i s c h e n Forschung eine große Rolle spielen. 8 Regionale M i l i e u s oder

Netzwerke

b i e t e n b e s t i m m t e n F i r m e n Vorteile, die sie n u r a n diesem S t a n d o r t u n d sonst n i r g e n d w o realisieren k ö n n e n u n d b e g r ü n d e n d a m i t einen spezifischen Wettbewerbs v o r t e i l . D i e F i r m e n selbst s i n d T e i l des regionalen Netzwerkes. N i c h t m e h r die „footloose i n d u s t r y " , sondern die „ e m b e d -

6 Vgl. S t r a u b h a a r (1999) i n A n l e h n u n g a n P r e d ö h l (1949). 7 A u f diese u n t e r s c h i e d l i c h e n S i c h t w e i s e n z u m Z u s a m m e n h a n g z w i s c h e n region a l e m u n d g e s a m t w i r t s c h a f t l i c h e m W a c h s t u m h a t schon R i c h a r d s o n (1978, S. 145 - 147) hingewiesen. 8 Vgl. h i e r z u e t w a H a n s e n (1992), C a m a g n i (1995) oder F r a n z (1998).

Europäische Integration und räumliche Entwicklungsprozesse ded f i r m "

( G r a b h e r 1993) muß d a m i t der B e z u g s p u n k t

29

standortpoliti-

scher Ü b e r l e g u n g e n werden. Solche N e t z w e r k e z u schaffen u n d e i n e n t sprechendes M i l i e u z u pflegen ist eine regionale u n d k e i n e n a t i o n a l e Aufgabe. D i e regionale S t a n d o r t p o l i t i k m u ß sich d a r a u f k o n z e n t r i e r e n , solche B e d i n g u n g e n i n Regionen herzustellen. D i e n a t i o n a l e S t a n d o r t p o l i t i k k ö n n t e ihrerseits n u r versuchen, b e s t i m m t e regionale K o n s t e l l a t i o n e n v o n N e t z w e r k e n auszuschöpfen, i n d e m sie b e s t i m m t e F ö r d e r p o l i t i k e n oder I n f r a s t r u k t u r a u s g a b e n auf diese Regionen k o n z e n t r i e r t . 9 D i e europäische I n t e g r a t i o n w i e i m ü b r i g e n a u c h die G l o b a l i s i e r u n g f ü h r e n also dazu, daß n a t i o n a l e Grenzen durchlässiger w e r d e n , sie f ü h r e n aber n i c h t zu einem V e r s c h w i n d e n v o n Regionen als einem W i r k u n g s z u sammenhang f ü r w i r t s c h a f t l i c h e Prozesse, i m Gegenteil. A n d e r s als die p o p u l ä r e n K r i t i k e r der G l o b a l i s i e r u n g behaupten, s i n d Regionen n i c h t n u r passiv O b j e k t w e l t w e i t e r E n t w i c k l u n g e n . Sie s i n d z w a r einerseits „Reson a n z k ö r p e r " dieser E n t w i c k l u n g e n , aber andererseits k o m m t i h n e n eine tragende Rolle i m S t r u k t u r w a n d e l

u n d Wachstumsprozeß

zu

(Läpple

1998). D i e regionalen u n d l o k a l e n W i r k u n g s z u s a m m e n h ä n g e s i n d e n t scheidend, u m globale u n d e u r o p a w e i t e Anpassungszwänge

erfolgreich

aufzufangen u n d z u b e w ä l t i g e n . Regionale S t r u k t u r e n u n d S t a n d o r t f a k t o r e n erweisen sich i n den f ü h r e n d e n I n d u s t r i e l ä n d e r n als Schlüsselquelle f ü r k o m p a r a t i v e Vorteile, da h i e r v o n a b h ä n g t , ob u n d i n w e l c h e m U m f a n g es z u I n n o v a t i o n e n k o m m t ( A u d r e t s c h u n d W e i g a n d 1999). 1 0

9 A n s a t z p u n k t e f ü r eine solche P o l i t i k k o n z e p t i o n s i n d i n der T e c h n o l o g i e p o l i t i k der B u n d e s r e g i e r u n g i n d e n l e t z t e n J a h r e n erkennbar. So h a t das f r ü h e r e M i n i s t e r i u m f ü r B i l d u n g , Wissenschaft, F o r s c h u n g u n d Technologie W e t t b e w e r b e f ü r Regionen u m F ö r d e r m i t t e l f ü r b e s t i m m t e T e c h n o l o g i e n ausgeschrieben (z.B. B i o R e g i o - W e t t b e w e r b ) . Das jetzige M i n i s t e r i u m f ü r W i r t s c h a f t u n d Technologie w i l l diese P r a x i s fortsetzen. E x p l i z i t e s Z i e l i s t es, solche Regionen z u f ö r d e r n , die ü b e r die besten Voraussetzungen, u . a . ü b e r l e i s t u n g s f ä h i g e N e t z w e r k e v o n s t a a t l i c h e n u n d a n d e r e n F o r s c h u n g s e i n r i c h t u n g e n sowie U n t e r n e h m e n m i t e n t s p r e c h e n d e n K o m p e t e n z e n verfügen, u m d e n geförderten T e c h n o l o g i e f e l d e r n die g e w ü n s c h t e n I m p u l s e z u geben (sogenannte K o m p e t e n z z e n t r e n ) . Regionale W i r k u n g s z u s a m m e n hänge sollen also gezielt g e n u t z t w e r d e n , u m der n a t i o n a l e n S t a n d o r t p o l i t i k ( T e c h n o l o g i e p o l i t i k i n t e r p r e t i e r t als e i n T e i l der n a t i o n a l e n S t a n d o r t p o l i t i k ) z u m E r f o l g z u helfen. M a n k ö n n t e diese P o l i t i k als r e g i o n a l i s i e r t e T e c h n o l o g i e p o l i t i k bezeichnen oder a u c h als T e i l einer w a c h s t u m s o r i e n t i e r t e n R e g i o n a l p o l i t i k ansehen. U n t e r t r a d i t i o n e l l e n A u s g l e i c h s g e s i c h t s p u n k t e n ist diese F o r m d e r R e g i o n a l p o l i t i k a l l e r d i n g s als k o n f l i k t t r ä c h t i g einzustufen, d e n n sie w i r d i n der Regel solche Regionen fördern, die i n der r e g i o n a l e n W a c h s t u m s h i e r a r c h i e o h n e h i n a n der S p i t z e stehen. 10 „ T h e e n d u r i n g c o m p e t i t i v e advantages i n a g l o b a l economy l i e i n c r e a s i n g l y i n local things - knowledge, relationship, motivation - that distant rivals cannot m a t c h " (Porter 1998, S. 77).

Konrad Lammers

30

A u c h i n der ö k o n o m i s c h e n Theorie h a b e n europäische I n t e g r a t i o n u n d Globalisierung

d a z u geführt,

daß r ä u m l i c h e n

Entwicklungsprozessen

m i t t l e r w e i l e sehr v i e l A u f m e r k s a m k e i t geschenkt w i r d . Dies m a g d a r a u f beruhen, daß G l o b a l i s i e r u n g u n d europäische I n t e g r a t i o n i m P r i n z i p n u r a n a l y s i e r b a r sind, w e n n die r ä u m l i c h e D i m e n s i o n ins B l i c k f e l d g e r ü c k t w i r d , w e i l es sich dabei i m K e r n u m r a u m w i r t s c h a f t l i c h e Prozesse h a n delt. D i e R e g i o n a l ö k o n o m i e h a t i n den l e t z t e n J a h r e n d a d u r c h zweifelsohne einen großen A u f s c h w u n g genommen. Vertreter der „ n e u e n A u ß e n w i r t s c h a f t s t h e o r i e " entdeckten, daß der t r a d i t i o n e l l e n A u ß e n w i r t s c h a f t s theorie

wichtige

Erklärungen

für

räumliche

Differenzierungsprozesse

fehlten, die die klassische S t a n d o r t t h e o r i e e n t h i e l t , obschon sie i m p l i z i t verschiedene W i r t s c h a f t s r ä u m e (Länder) i n B e z i e h u n g zueinander setzt u n d die A r b e i t s t e i l u n g z w i s c h e n diesen e r k l ä r e n w i l l ( K r u g m a n 1991). F r e i l i c h h a t es a u c h schon f r ü h e r A u t o r e n gegeben, die die enge V e r b i n d u n g i n der F r a g e s t e l l u n g z w i s c h e n A u ß e n w i r t s c h a f t s t h e o r i e u n d S t a n d o r t t h e o r i e gesehen haben. O h l i n (1933), P r e d ö h l (1949), Giersch (1949, 1989) u n d a u c h andere h a t t e n diesen Z u s a m m e n h a n g bereits z u v o r d e u t l i c h herausgestellt. A b e r n i c h t n u r die neuere A u ß e n w i r t s c h a f t s t h e o r i e h a t die regionale D i m e n s i o n n e u entdeckt, a u c h die Theorie des endogenen Wachstums h a t h i e r z u einen bedeutsamen B e i t r a g geleistet. Diese Theorie h a t w i e die neuere A u ß e n w i r t s c h a f t s t h e o r i e das lange Z e i t d o m i n i e r e n d e , auf n a i v e n neoklassischen V o r s t e l l u n g e n fußende P a r a d i g m a aufgeweicht, die ö k o n o m i s c h e n A u s g l e i c h s m e c h a n i s m e n w ü r d e n e i n d e u t i g ü b e r w i e g e n u n d es w ü r d e quasi v o n a l l e i n z u regionalen Konvergenzprozessen k o m m e n . D i e Botschaft der neueren Theorieansätze ist, daß es sehr w o h l divergente regionale E n t w i c k l u n g s p r o z e s s e geben k a n n , gerade auch i m Zuge v o n Integrationsprozessen. D a m i t w e r d e n i n gewisser Weise die Aussagen v o n M y r d a l (1959) u n d K a l d o r (1970) bestätigt, z u denen diese - f r e i l i c h w e i t w e n i g e r s t r i n g e n t u n d f o r m a l elegant abgeleitet - schon f r ü h e r gelangt w a r e n (Bröcker 1994). A l l e r d i n g s g i b t es a u c h M o d e l l v a r i a n t e n der Theorie des endogenen Wachstums, die regionale Ausgleichsprozesse zulassen. U n d b e i w e i t e m n i c h t alle M o d e l l e , die i h r e W u r z e l n i n der neueren Außenhandelstheorie

haben, f ü h r e n z u d e m Ergebnis, daß

Divergenz

i m m e r ü b e r w i e g t . Es k a n n a u c h sein, daß die Realisierung v o n Skaleneff e k t e n i m Z e n t r u m eines Wirtschaftsraumes, welche r ä u m l i c h e Divergenz fördert, w e n i g e r w i r k s a m ist als die N u t z u n g v o n K o s t e n v o r t e i l e n b e i Produktionsfaktoren

in

der

Peripherie,

die

Konvergenz

begünstigt.

D a m i t geben die neueren Theorieansätze l e t z t l i c h keine eindeutige A n t w o r t auf die Frage, ob es i m Zuge v o n Integrationsprozessen z u r regiona-

Europäische Integration und räumliche Entwicklungsprozesse

31

l e n Konvergenz oder Divergenz k o m m t . D i e Ergebnisse v o n e m p i r i s c h e n Untersuchungen zur regionalen E n t w i c k l u n g i n Europa deuten

aller-

dings d a r a u f h i n , daß es i m Zuge der europäischen I n t e g r a t i o n z u region a l e n Konvergenzprozessen g e k o m m e n ist. Diese h a b e n a l l e r d i n g s n i c h t alle Regionen erfaßt, u n d die K o n v e r g e n z g e s c h w i n d i g k e i t ist sehr g e r i n g (Bröcker 1998). W e n n g l e i c h die Aussagen der neueren Theorieansätze z u r ä u m l i c h e n Konvergenzprozessen Divergenzprozesse

nicht

eindeutig sind und empirisch

i n Europa

und

auch i n

anderen

keineswegs

hochintegrierten

W i r t s c h a f t s r ä u m e n nachzuweisen sind, so k ö n n e n sich - anders als d u r c h das naive neoklassische P a r a d i g m a - die Verfechter v o n ausgleichender R e g i o n a l p o l i t i k ü b e r deren N o t w e n d i g k e i t d u r c h die neueren T h e o r i e ansätze bestätigt f ü h l e n . 1 1 D a Konvergenzprozesse n i c h t sicher s i n d u n d - sofern sie ü b e r h a u p t s t a t t f i n d e n - sehr lange dauern, sei es erforderl i c h , einkommensschwache Regionen d u r c h Transfers aus anderen Regionen z u u n t e r s t ü t z e n , u m d o r t E n t w i c k l u n g s p r o z e s s e i n G a n g zu setzen (Bröcker

1994). Dies hieße aber l e t z t l i c h , daß die V e r a n t w o r t u n g

für

regionale E n t w i c k l u n g s p r o z e s s e auf übergeordnete E b e n e n z u v e r l a g e r n wäre. Regionen w ü r d e n d a m i t O b j e k t e einer n a t i o n a l e n oder a u c h s u p r a n a t i o n a l e n R e g i o n a l p o l i t i k . I n Z e i t e n der europäischen I n t e g r a t i o n u n d der G l o b a l i s i e r u n g scheinen diese Schlußfolgerungen allerdings

wenig

erfolgversprechend u n d a u c h n i c h t f o l g e r i c h t i g . D i e Theorie des endogenen Wachstums w e i s t d a r a u f h i n , daß es l e t z t l i c h die B e d i n g u n g e n i n den Regionen selbst sind, die den regionalen W a c h s t u m s p f a d b e s t i m m e n u n d n i c h t die Verhältnisse i n anderen Regionen. D a r ü b e r h i n a u s legt sie die Schlußfolgerung nahe, daß es m ö g l i c h ist, d u r c h eine gute S t a n d o r t p o l i t i k den W a c h s t u m s p f a d einer Region p o s i t i v z u beeinflussen. Dies ist w o h l insbesondere d a n n der F a l l , w e n n diese P o l i t i k neues Wissen gener i e r t . D a m i t w i r d die a k t i v e Rolle v o n Regionen herausgestellt, die sie i m Integrationsprozeß

spielen können.

Oder m i t

anderen Worten:

Nicht

s u p r a n a t i o n a l e ausgleichende R e g i o n a l p o l i t i k ist gefragt, sondern S t a n d o r t p o l i t i k v o r Ort. Zusammenfassend ist festzustellen, daß die europäische I n t e g r a t i o n die regionale Ebene i n d e m Sinne gestärkt

hat, daß U n t e r n e h m e n

ihre

S t a n d o r t e n t s c h e i d u n g e n z u n e h m e n d n a c h regionalen Gegebenheiten ausr i c h t e n , die sie u n i o n s w e i t m i t e i n a n d e r vergleichen.

Wirtschaftsräume

g e w i n n e n u n d Staatsräume v e r l i e r e n an Bedeutung. Regionen k ö n n e n U n t e r n e h m e n an sich b i n d e n , w e n n sie i h n e n einzigartige regionspezifi-

11 V g l . z u m folgenden L a m m e r s (1998, S. 199f. sowie 1999, S. 26 - 29).

Konrad Lammers

32 sehe Vorteile wichtig

für

bieten.

Regionale

Wachstumsprozesse,

Standortgegebenheiten und

sie s i n d

durch

sind

generell

Standortpolitik

beeinflußbar. A l l e s dies legt eine S t ä r k u n g regionaler K o m p e t e n z e n i n der S t a n d o r t p o l i t i k nahe. D i e Frage ist n u n , ob i n der K o m p e t e n z Verteil u n g z w i s c h e n europäischen, n a t i o n a l e n u n d r e g i o n a l e n

Institutionen

diesen E n t w i c k l u n g e n R e c h n u n g getragen w u r d e .

I I I . Diskrepanz zwischen ökonomischer und institutioneller Bedeutung von Regionen Z u n ä c h s t ist herauszustellen, daß i m Zuge der europäischen I n t e g r a t i o n n i c h t n u r die N a t i o n a l s t a a t e n , sondern a u c h regionale G e b i e t s k ö r perschaften an K o m p e t e n z e n v e r l o r e n haben. Dies ist i n dem Maße der F a l l , w i e die M i t g l i e d s l ä n d e r E n t s c h e i d u n g s k o m p e t e n z e n u n d Regelungsbefugnisse an die europäische Ebene abgegeben h a b e n u n d diese n i c h t z u v o r auf der n a t i o n a l e n Ebene sondern auf d a r u n t e r liegenden E b e n e n angesiedelt w a r e n . Was zunächst w i e eine A b g a b e n a t i o n a l e r K o m p e t e n zen aussieht, s t e l l t sich b e i näherer B e t r a c h t u n g als eine B e s c h n e i d u n g regionaler K o m p e t e n z e n dar. Dieser A s p e k t w a r f ü r die deutschen B u n desländer z . B . durchaus gravierend. D e n B u n d e s l ä n d e r n g i n g e n K o m p e tenzen i n der A g r a r - u n d F i s c h e r e i p o l i t i k sowie i n F r a g e n der Gesundh e i t s - u n d K u l t u r p o l i t i k verloren. Besonders s p ü r b a r w a r der Verlust an E i g e n v e r a n t w o r t l i c h k e i t i n der W i r t s c h a f t s f ö r d e r u n g . Ü b e r die B e i h i l f e n k o n t r o l l r e c h t e der europäischen Ebene w u r d e n die bis d a h i n bestehenden M ö g l i c h k e i t e n der Bundesländer, m i t H i l f e v o n S u b v e n t i o n e n die W i r t s c h a f t z u fördern, s t a r k e i n s c h r ä n k t . 1 2 F a k t u m ist, daß die regionale Ebene, soweit i h r bis d a h i n K o m p e t e n z e n zustanden, d u r c h die europäische I n t e g r a t i o n i n i h r e n Befugnissen b e s c h n i t t e n w u r d e . D e r E n t z u g von Entscheidungskompetenzen war von Mitgliedsland zu Mitgliedsland u n t e r s c h i e d l i c h groß, je nachdem, w i e s t a r k regionale Ebenen v o r der I n t e g r a t i o n m i t K o m p e t e n z e n ausgestattet waren. I n D e u t s c h l a n d d ü r f t e a u f g r u n d des föderalen Staatsaufbaus der K o m p e t e n z v e r l u s t der region a l e n Ebene i m europäischen Vergleich bedeutsam gewesen sein. I n Relat i o n z u r n a t i o n a l e n Ebene w i e g t der K o m p e t e n z v e r l u s t der regionalen Ebene deshalb schwer, w e i l der A b g a b e n a t i o n a l e r K o m p e t e n z e n M i t w i r kungsrechte i n d e n europäischen Gremien, insbesondere i m M i n i s t e r r a t , 12

Z u der Frage, ob W i r t s c h a f t s f ö r d e r u n g ü b e r S u b v e n t i o n e n s i n n v o l l ist u n d es i n e i n e m europäischen B i n n e n m a r k t n i c h t einer B e i h i l f e n k o n t r o l l e bedarf, die auf dieser Ebene angesiedelt ist, v g l . S o l t w e d e l et al. (1988) u n d L a m m e r s (1992, 1996).

Europäische Integration und räumliche Entwicklungsprozesse

33

gegenüberstanden, was f ü r die Regionen n i c h t der F a l l w a r ( W i e d m a n n 1996, S. 348 - 349). I n D e u t s c h l a n d k o n n t e der B u n d bis 1992 n a c h A r t . 24, Abs. 1 G r u n d gesetz n i c h t n u r

seine eigenen Hoheitsrechte,

sondern a u c h die

der

L ä n d e r auf die europäische Ebene übertragen, ohne daß dies der Z u s t i m m u n g der L ä n d e r oder des Bundesrates b e d u r f t hätte. D e r neugefaßte A r t . 23 Grundgesetz sieht n u n m e h r vor, daß die L ä n d e r über den B u n desrat m i t w i r k e n , w e n n i h r e Hoheitsrechte d u r c h die A b g a b e v o n K o m petenzen t a n g i e r t s i n d ( W i e d m a n n 1996, S. 352). H i e r i n ist aber k e i n e S t ä r k u n g regionaler K o m p e t e n z e n gegenüber der n a t i o n a l e n Ebene z u sehen, sondern eine B e s t i m m u n g , die einer w e i t e r e n S c h w ä c h u n g der regionalen Ebene zugunsten der europäischen d u r c h n a t i o n a l e E n t s c h e i d u n g e n einen Riegel vorschiebt. A l s eine Vorschrift, die die Hoheitsrechte der Regionen schützt, k ö n n t e auf den ersten B l i c k das i n den M a a s t r i c h t e r Vertrag

aufgenommene

S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p gesehen werden. A b e r abgesehen davon, daß d e m S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p n u r solche Regelungen unterliegen, die n i c h t der V e r w i r k l i c h u n g des B i n n e n m a r k t e s dienen sowie abgesehen v o n seiner generellen U n b e s t i m m t h e i t , ist dieses P r i n z i p f ü r die Regionen deshalb ohne m a t e r i e l l e n Wert, w e i l f ü r sie k e i n K l a g e r e c h t v o r dem E u r o p ä i schen Gerichtshof besteht. F a l l s sich Regionen i n i h r e n Belangen d u r c h E U - R e g e l u n g e n t a n g i e r t sehen, s i n d sie auf den B e i s t a n d der n a t i o n a l e n Ebene angewiesen. Dies g i l t selbst f ü r Regionen m i t eigener Gesetzgebungsbefugnis w i e f ü r die deutschen Bundesländer. D e s h a l b k a n n m a n i n dem S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p des M a a s t r i c h t e r Vertrages s c h w e r l i c h eine S t ä r k u n g regionaler gegenüber n a t i o n a l e n K o m p e t e n z e n sehen. Das S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p g r e i f t l e t z t l i c h nur, soweit es ü b e r h a u p t greift, i m Verh ä l t n i s z w i s c h e n M i t g l i e d s l ä n d e r n u n d europäischer Ebene (Jochimsen 1998, S. 11). E i n e gewisse S t ä r k u n g der regionalen Ebene gegenüber der n a t i o n a l e n k ö n n t e zunächst a u c h i n folgenden Sachverhalten gesehen werden, die sich seit A n f a n g der neunziger Jahre herausgebildet haben. Es scheint so, daß d u r c h einige neue i n s t i t u t i o n e l l e Regelungen regionale Interessen d i r e k t gegenüber der E U - E b e n e vertreten w e r d e n k ö n n e n , i n d e m die n a t i o n a l e Ebene teilweise u m g a n g e n w i r d : 1 3 - M i t dem Vertrag v o n M a a s t r i c h t w u r d e die I n s t i t u t i o n „Ausschuß der Regionen" ( A r t . 198 a E G - V e r t r a g ) begründet, i n den die M i t g l i e d s l ä n der Vertreter der regionalen u n d l o k a l e n Gebietskörperschaften 13 V g l . z u m folgenden a u c h Benz (1994, S. 28 - 33). 3 K o n j u n k t u r p o l i t i k , Beiheft 49

ent-

Konrad Lammers

34

senden. D e r Ausschuß der Regionen muß v o m Rat u n d der K o m m i s sion i n einer V i e l z a h l v o n E n t s c h e i d u n g e n z u v o r gehört werden, u n d er k a n n a u c h selbst S t e l l u n g n a h m e n abgeben. E r h a t allerdings n u r eine B e r a t u n g s - u n d keine Entscheidungsbefugnis. - D e r Vertrag v o n M a a s t r i c h t sieht a u c h vor, daß Regions Vertreter die V e r h a n d l u n g s f ü h r u n g der Regierungsdelegation i m M i n i s t e r r a t nehmen

können,

soweit

ihr

Zuständigkeitsbereich

dabei

über-

betroffen

ist. Eigenständige Regionsinteressen k ö n n e n h i e r b e i a l l e r d i n g s n i c h t eingebracht werden. D i e Verhandlungsstrategie der

Regionsvertreter

müssen n ä m l i c h m i t der n a t i o n a l e n Ebene z u v o r a b g e s t i m m t werden. - Beim

Vollzug

von

EU-Förderpolitiken

insbesondere

im

Zuge

der

S t r u k t u r f o n d s s i n d n i c h t die N a t i o n a l s t a a t e n , sondern die regionalen I n s t i t u t i o n e n v i e l f a c h die d i r e k t e n P a r t n e r der E u r o p ä i s c h e n K o m m i s sion. Sie k ö n n e n den Einsatz der M i t t e l m i t b e s t i m m e n , u n d z u d e m sind

regionale

Akteure

in

die

Programmentwicklung

integriert

(Grundsatz der Partnerschaft). A l l e r d i n g s s i n d die Regionen z u n e h m e n d der A n s i c h t , daß t r o t z i h r e r B e t e i l i g u n g z u sehr i n i h r e eigenen Befugnisse h i n e i n r e g i e r t w i r d u n d daß das S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p

in

seinem u r s p r ü n g l i c h e n G e h a l t n u r u n z u r e i c h e n d beachtet w i r d . A u c h d u r c h n a t i o n a l s t a a t l i c h e M a ß n a h m e n i n den

Mitgliedsländern

selbst ist die regionale Ebene n i c h t umfassend gestärkt w o r d e n . E i n e A u s n a h m e s t e l l t allerdings B e l g i e n dar, w o i m P r i n z i p i n den l e t z t e n 25 Jahren eine R e g i o n a l i s i e r u n g des Zentralstaates s t a t t g e f u n d e n

hat.

Ansonsten g i b t es z w a r Tendenzen i n einigen M i t g l i e d s l ä n d e r n , die Region e n z u stärken, w i e z.B. i n Spanien, aber z u einer echten F ö d e r a l i s i e r u n g ist es abgesehen v o n B e l g i e n i n k e i n e m M i t g l i e d s l a n d gekommen. I n S k a n d i n a v i e n u n d den N i e d e r l a n d e n s i n d so g u t w i e keine Regionalisierungstendenzen erkennbar. I n den föderal verfaßten M i t g l i e d s l ä n d e r n Österr e i c h u n d D e u t s c h l a n d ist die E i g e n s t a a t l i c h k e i t der L ä n d e r d u r c h z u n e h mende P o l i t i k v e r f l e c h t u n g

eher eingeschränkt

d e n n gestärkt

worden.

Regionale K o m p e t e n z e n s i n d - sofern ü b e r h a u p t v o r h a n d e n - s t a r k d u r c h eine fehlende Steuerhoheit eingeschränkt (Frey 1997, S. 69 - 71). Zusammenfassend ist festzuhalten, daß es seit A n f a n g der neunziger Jahre z w a r einige E n t w i c k l u n g e n g i b t , die die Regionen a u c h a d m i n i s t r a t i v aufgewertet haben. Diese E n t w i c k l u n g e n h a b e n aber abgesehen v o n B e l g i e n eher symbolischen Charakter, als daß sie als eine m a t e r i e l l e Stärk u n g der regionalen gegenüber der europäischen oder n a t i o n a l e n Ebene z u c h a r a k t e r i s i e r e n wären. Regionen s i n d z w a r stärker ins B e w u ß t s e i n von Nationalstaaten u n d EU-Gremien gerückt worden, mehr Kompetenzen u n d Entscheidungsbefugnisse h a b e n sie aber i n der Regel n i c h t er-

Europäische Integration und räumliche Entwicklungsprozesse

35

halten. D a m i t e x i s t i e r t eine bemerkenswerte D i s k r e p a n z z w i s c h e n d e m Bedeutungszuwachs v o n Regionen f ü r w i r t s c h a f t l i c h e

Entwicklungspro-

zesse auf der einen Seite u n d den H a n d l u n g s m ö g l i c h k e i t e n der Gebietskörperschaften, die die regionale Ebene repräsentieren, auf der anderen Seite. U m die A n p a s s u n g s f ä h i g k e i t u n d die W e t t b e w e r b s f ä h i g k e i t

der

Gemeinschaft z u verbessern, w ä r e eine i n s t i t u t i o n e l l e S t ä r k u n g der region a l e n Ebene w ü n s c h e n s w e r t . Von einem K o m p e t e n z v e r l u s t der n a t i o n a l e n Ebene zugunsten der Regionen, die der v e r ä n d e r t e n B e d e u t u n g i n ö k o n o mischer H i n s i c h t entspräche, k a n n b i s l a n g n i c h t die Rede sein.

IV. D i e Z u k u n f t der nationalen Ebene einige Einschätzungen und Bewertungen W i e w i r d sich die B e d e u t u n g der n a t i o n a l e n Ebene w e i t e r e n t w i c k e l n u n d w i e ist dies zu bewerten? W i r d es z u einer w e i t e r e n A b g a b e v o n K o m p e t e n z e n an Brüssel kommen? W i r d die n a t i o n a l e Ebene K o m p e t e n zen an regionale Gebietskörperschaften abgeben, u m deren veränderter Rolle i m S t a n d o r t w e t t b e w e r b R e c h n u n g z u tragen? Z u diesen auf die Z u k u n f t gerichteten Fragen sollen z u m Schluß einige einschätzende u n d bewertende Thesen vorgestellt werden. Wenn sich die Europäische U n i o n zu einer p o l i t i s c h e n U n i o n w e i t e r e n t w i c k e l t , bedeutet dies i m K e r n , daß die M i t g l i e d s l ä n d e r weitere K o m petenzen an Brüssel abgeben werden. I n w i e w e i t dies der F a l l sein w i r d , ist s c h w i e r i g z u b e a n t w o r t e n , w e i l die F i n a l i t ä t der europäischen I n t e g r a t i o n n i c h t d e f i n i e r t ist. Z w a r ließen sich e t w a aus der Theorie des fisk a l i s c h e n Föderalismus A n h a l t s p u n k t e d a f ü r f i n d e n , welche K o m p e t e n zen auf w e l c h e r Ebene w a h r g e n o m m e n w e r d e n sollten, w e n n m a n sich die Europäische

Union

„Reißbrettlösungen"

als einen Bundesstaat

vorstellt,

h a b e n m i t den p o l i t - ö k o n o m i s c h e n

aber

solche

Verhältnissen,

u n t e r denen sich die I n t e g r a t i o n v o l l z i e h t , n u r w e n i g z u t u n ( Z i m m e r m a n 1996, S. 56 - 60). Dies zeigt die bisherige Geschichte der I n t e g r a t i o n , u n d dies w i r d a u c h so bleiben. I n s t i t u t i o n e n ö k o n o m i s c h e

Erklärungsansätze

k ö n n e n deshalb a u c h eher w e i t e r helfen, u m den b i s h e r i g e n I n t e g r a t i o n s prozeß zu e r k l ä r e n u n d die R i c h t u n g des z u k ü n f t i g e n

Integrationspro-

zesses einzuschätzen. D i e europäische I n t e g r a t i o n ist n a c h diesen E r klärungsansätzen als e i n offener Prozeß z u i n t e r p r e t i e r e n , abhängt, w i e es u m die Interessenlage der einzelnen

der

davon

Mitgliedsstaaten

bestellt ist. Diese E r k l ä r u n g s a n s ä t z e prognostizieren i n der Tendenz w e i tere Zentralisierungstendenzen, d. h. eine weitere A b g a b e v o n K o m p e t e n zen bzw. eine Z u n a h m e der W a h r n e h m u n g v o n A u f g a b e n d u r c h 3*

die

Konrad Lammers

36

s u p r a n a t i o n a l e Ebene (Vaubel 1992 a, 1992 b). D i e n a t i o n a l e Ebene w ü r d e also d a n a c h w e i t e r an B e d e u t u n g verlieren. Dieselben K r ä f t e

dürften

allerdings t e n d e n z i e l l a u c h die n a t i o n a l e Ebene gegenüber der regionalen stärken. Eine Beschränkung

der

Zentralisierungstendenzen

könnte

auf

den

ersten B l i c k v o m S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p ausgehen, das d u r c h den M a a s trichter

Vertrag

i n den E G - V e r t r a g

aufgenommen

diesem P r i n z i p ist die A u s ü b u n g bestehender

w o r d e n ist.

Nach

Gemeinschaftskompeten-

zen d a r a n gebunden, daß die Ziele b e s t i m m t e r

M a ß n a h m e n auf

der

Ebene der M i t g l i e d s s t a a t e n n i c h t ausreichend erreicht u n d die Regelungen besser auf Gemeinschaftsebene d u r c h g e f ü h r t w e r d e n k ö n n e n . Dieses P r i n z i p ist allerdings auf solche K o m p e t e n z e n b e s c h r ä n k t , b e i denen die Gemeinschaft n i c h t die ausschließliche Z u s t ä n d i g k e i t besitzt. M a ß n a h men, die die Unionsebene ergreift, u m den Gemeinsamen M a r k t sicherzustellen, u n t e r l i e g e n also n i c h t d e m S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p . F ü r M a ß n a h men,

die

mit

der

Generalermächtigung

nach

Art.

235

EG-Vertrag

b e g r ü n d e t w u r d e n , ist das S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p d a m i t n i c h t anwendbar. A u ß e r d e m ist es f r a g l i c h ,

ob das S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p

generell

eine

w i r k s a m e B a r r i e r e gegen eine w e i t e r e K o m p e t e n z Verlagerung auf europäische

Ebene

darstellt.

Das

Subsidiaritätsprinzip

ist

die

aufgrund

seiner U n b e s t i m m t h e i t einer g e r i c h t l i c h e n K o n t r o l l e schwer z u g ä n g l i c h (Kösters 1998, S. 7 - 8). N u n s i n d aber a u c h p o l i t i s c h e u n d ökonomische K o n s t e l l a t i o n e n d e n k bar, die die Interessenlage

der M i t g l i e d s l ä n d e r

u n d der

handelnden

A k t e u r e i n der Weise verändern, daß Z e n t r a l i s i e r u n g s t e n d e n z e n

wenn

a u c h n i c h t u m g e k e h r t so d o c h z u m i n d e s t abgeschwächt werden. So wäre möglich,

daß die wachsende ökonomische B e d e u t u n g der

regionalen

Ebene i n m i t t e l - bis l a n g f r i s t i g e r Perspektive eine A u f w e r t u n g regionaler Gebietskörperschaften

i n institutioneller Hinsicht erzwingt. A u c h

die

i n z w i s c h e n erreichte Z a h l der M i t g l i e d s l ä n d e r d ü r f t e bremsend auf w e i tere Z e n t r a l i s i e r u n g s t e n d e n z e n w i r k e n . A n z e i c h e n d a f ü r s i n d d a r i n zu sehen, daß sich schon an den I n t e g r a t i o n s s c h r i t t e n der neunziger Jahre n i c h t alle M i t g l i e d s l ä n d e r i n gleichem Maße b e t e i l i g t haben. Das Verein i g t e K ö n i g r e i c h n i m m t a n der gemeinschaftlichen S o z i a l p o l i t i k , die der M a a s t r i c h t e r Vertrag m ö g l i c h gemacht h a t u n d die d u r c h den A m s t e r d a m e r Vertrag als S o z i a l k a p i t e l E i n g a n g i n den E G - V e r t r a g gefunden hat, n i c h t t e i l . Ferner s i n d das Vereinigte K ö n i g r e i c h , aber a u c h Schweden u n d D ä n e m a r k b i s l a n g n i c h t der E u r o p ä i s c h e n W ä h r u n g s u n i o n beigetreten, o b w o h l alle d r e i L ä n d e r die S t a b i l i t ä t s k r i t e r i e n des M a a s t r i c h t e r Vertrages e r f ü l l t haben.

37

Europäische Integration und räumliche Entwicklungsprozesse

W e n n die Europäische U n i o n m i t t e l - u n d osteuropäische L ä n d e r a u f n i m m t , vergrößert sich das S p e k t r u m der n a t i o n a l e n V o r s t e l l u n g e n u n d Interessenlagen gegenüber dem a k t u e l l e n Z u s t a n d i n e x t r e m e r Weise. Es scheint k a u m vorstellbar, daß z w i s c h e n a l l e n jetzigen M i t g l i e d s l ä n d e r n u n d den L ä n d e r n , die einen A n t r a g auf A u f n a h m e gestellt haben, der „ a c q u i s c o m m u n a u t a i r e " a n w e n d b a r ist. Tendenziell s i n d also v o n der E r w e i t e r u n g Bremseffekte auf eine V e r t i e f u n g der I n t e g r a t i o n u n d d a m i t a u c h auf eine w e i t e r e S c h w ä c h u n g der n a t i o n a l e n Ebene gegenüber der europäischen z u erwarten. I m U m k e h r s c h l u ß k ö n n t e sich der K o n f l i k t z w i schen w e i t e r e r V e r t i e f u n g u n d E r w e i t e r u n g aber a u c h d a r i n äußern, daß die O s t e r w e i t e r u n g vertagt oder n u r z ö g e r l i c h d u r c h g e f ü h r t w i r d . D e r Z i e l k o n f l i k t z w i s c h e n E r w e i t e r u n g u n d V e r t i e f u n g f i n d e t sich i n f l e x i b l e r e n I n t e g r a t i o n s k o n z e p t e n , die z w a r d i s k u t i e r t werden, aber b i s l a n g n i c h t offizielle P o l i t i k sind: „ E u r o p a à l a c a r t e " , „ v a r i a b l e G e o m e t r i e " , „ E u r o p a unterschiedlicher Geschwindigkeiten". Bei allen Unterschieden zwischen den K o n z e p t e n i m einzelnen ist i h n e n gemeinsam, daß d a n a c h einzelne L ä n d e r an einer tieferen I n t e g r a t i o n t e i l n e h m e n u n d andere n i c h t . Daß solche f l e x i b l e r e n I n t e g r a t i o n s k o n z e p t e offizielle P o l i t i k werden, ist b i s l a n g n i c h t absehbar. Eines erscheint j e d o c h sicher: W e i l D e u t s c h l a n d e i n Interesse d a r a n hat, s o w o h l V e r t i e f u n g als a u c h E r w e i t e r u n g v o r a n z u b r i n gen, d ü r f t e D e u t s c h l a n d b e i w e i t e r e n M a ß n a h m e n der V e r t i e f u n g i m m e r m i t an der Spitze des Integrationsprozesses stehen u n d d a m i t d ü r f t e die n a t i o n a l e Ebene i n D e u t s c h l a n d i m europäischen Vergleich v o n

der

A b g a b e v o n K o m p e t e n z e n a u c h m i t a m s t ä r k s t e n betroffen sein. Was das V e r h ä l t n i s der n a t i o n a l e n z u r regionalen Ebene anbelangt, so ist z u r Z e i t n i c h t erkennbar, daß sich s c h n e l l ein E u r o p a der Regionen h e r a u s b i l d e t u n d d a d u r c h die n a t i o n a l e Ebene i n i h r e n nennenswert

reduziert

wird

oder gar v e r s c h w i n d e t .

Kompetenzen

Zwar

wird

eine

D e z e n t r a l i s i e r u n g v o n K o m p e t e n z e n a l l g e m e i n f ü r w ü n s c h e n s w e r t gehalten, aber diese F o r d e r u n g w i r d , w e n n ü b e r h a u p t , p o l i t i s c h n u r z ö g e r l i c h umgesetzt. D i e Bestrebungen

i n den M i t g l i e d s l ä n d e r n ,

Ebene z u stärken, s i n d z u d e m sehr h e t e r o g e n .

14

die

regionale

Abgesehen v o n Belgien,

Österreich u n d D e u t s c h l a n d s i n d die M i t g l i e d s l ä n d e r n i c h t föderal verfaßt, u n d es w i r d a u c h n i c h t e r k e n n b a r angestrebt, dieses z u ändern. Föderale S t r u k t u r e n z u m i n d e s t i n den großen M i t g l i e d s l ä n d e r n aber

Voraussetzung

dafür,

daß

ein

Europa

der

Regionen

wären

entstehen

könnte. 14 W i e d m a n n (1996, S. 357) v e r t r i t t demgegenüber die E i n s c h ä t z u n g , daß die R e g i o n als p o l i t i s c h a u t o n o m e G e b i e t s k ö r p e r s c h a f t j e t z t schon n a h e z u ü b e r a l l s t a a t s r e c h t l i c h e K o n t u r e n a n g e n o m m e n hat.

38

Konrad Lammers

W i c h t i g erscheint i n diesem Z u s a m m e n h a n g a u c h die a u g e n b l i c k l i c h e Verfaßtheit der E u r o p ä i s c h e n U n i o n , die keine A n r e i z e oder w e n i g S p i e l r a u m f ü r e i n V e r s c h w i n d e n der M i t g l i e d s l ä n d e r a n s t a t t regionaler Gebietskörperschaften

läßt. E i n G e d a n k e n e x p e r i m e n t

m a g dies v e r d e u t -

lichen. A n g e n o m m e n , die B u n d e s l ä n d e r w ü r d e n i n Z u k u n f t a l l e i n die staatliche Ebene i n D e u t s c h l a n d repräsentieren. Setzte m a n die deutschen B u n d e s l ä n d e r i n eine Rangfolge m i t den ü b r i g e n M i t g l i e d s l ä n d e r n (angen o m m e n sei, d o r t w ü r d e keine R e g i o n a l i s i e r u n g s t a t t f i n d e n ) , so w ä r e N o r d r h e i n - W e s t f a l e n gemessen an den E i n w o h n e r n das f ü n f t g r ö ß t e L a n d i n der E U h i n t e r S p a n i e n u n d v o r den N i e d e r l a n d e n . B a y e r n läge a n siebenter Stelle v o r G r i e c h e n l a n d . Niedersachsen läge v o r D ä n e m a r k , F i n n l a n d u n d I r l a n d u n d a u c h R h e i n l a n d - P f a l z läge i m m e r n o c h v o r I r l a n d (vgl. S c h a u b i l d 2). W i e soll das p o l i t i s c h e G e w i c h t der deutschen B u n d e s l ä n d e r i n n e r h a l b der E u r o p ä i s c h e n U n i o n b e r ü c k s i c h t i g t werden? W ü r d e m a n den bestehenden Schlüssel der S t i m m e n v e r t e i l u n g i m M i n i s t e r r a t z u g r u n d e legen, so m ü ß t e n die deutschen L ä n d e r ü b e r mindestens 42 S t i m m e n verfügen gegenüber 10 S t i m m e n heute, die D e u t s c h l a n d z u s t e h e n . 1 5 Es ist schwer vorstellbar, daß dies i n i r g e n d e i n e r Weise auf europäischer Ebene v e r h a n d e l b a r wäre. A b e r i n einem E u r o p a der Regionen w ä r e es andererseits a u c h schlecht vorstellbar, daß z . B . das G e w i c h t N o r d r h e i n Westfalens geringer b e r ü c k s i c h t i g t w ä r e als das der N i e d e r l a n d e . Z u akzeptieren, daß die europäische I n t e g r a t i o n e i n Prozeß ist, der m i t polit-ökonomischen

Kategorien

zu

erklären

ist,

heißt

nicht,

davon

A b s t a n d n e h m e n z u müssen, n o r m a t i v S t e l l u n g z u beziehen. B e z ü g l i c h des Verhältnisses z w i s c h e n n a t i o n a l e r Ebene u n d E U - E b e n e ist festzuh a l t e n , daß es i m H i n b l i c k auf das Z i e l einer ö k o n o m i s c h e n I n t e g r a t i o n (dem Z i e l , die 4 G r u n d f r e i h e i t e n z u v e r w i r k l i c h e n ) z u v i e l Z e n t r a l i s i e r u n g g i b t . S t a t t die ökonomische I n t e g r a t i o n d u r c h die B e s e i t i g u n g v o n B e h i n d e r u n g e n u n d d a m i t die I n t e n s i v i e r u n g des Wettbewerbs i n n e r h a l b der P r i v a t w i r t s c h a f t z u fördern, s i n d oft M a ß n a h m e n ergriffen w o r d e n , die auf eine A b s c h a f f u n g bzw. E i n s c h r ä n k u n g des Wettbewerbs z w i s c h e n d e n Regierungen der M i t g l i e d s l ä n d e r h i n a u s l a u f e n (Kösters 1998). Es ist zu oft der H a r m o n i s i e r u n g der Vorzug gegeben w o r d e n u n d z u w e n i g das U r s p r u n g s l a n d p r i n z i p angewendet w o r d e n . I n diesem Sinne herrscht Ü b e r z e n t r a l i s i e r u n g vor, u n d die n a t i o n a l e Ebene sollte d a r a u f

hinwir-

ken, daß i h r e K o m p e t e n z e n gemessen an diesem Referenzmaßstab n i c h t w e i t e r b e s c h n i t t e n w i r d . Es g i b t a l l e r d i n g s a u c h S t i m m e n , die m e h r is D i e h y p o t h e t i s c h e S t i m m e n z a h l w u r d e errechnet, i n d e m j e d e m deutschen B u n d e s l a n d die Z a h l der S t i m m e n zugeordnet w u r d e n , die d e m nächst k l e i n e r e n M i t g l i e d s l a n d - gemessen a n der B e v ö l k e r u n g - zustehen.

s

§

8

ο

8 ο 8

ο

z

§

®

I ί I " »ì 1

2

^

Q

Ξ

Europäische Integration u n d räumliche Entwicklungsprozesse 39

40

Konrad Lammers

europäische Z e n t r a l s t a a t l i c h k e i t f ü r e r f o r d e r l i c h h a l t e n , u m die 4 G r u n d f r e i h e i t e n z u gewährleisten. D e r S y s t e m w e t t b e w e r b f u n k t i o n i e r e

nicht,

so die Aussage, b e i E i n k o m m e n s u m v e r t e i l u n g , d e m A n g e b o t öffentlicher G ü t e r sowie i n b e s t i m m t e n Bereichen des Q u a l i t ä t s w e t t b e w e r b s .

Dort,

w o ein Versagen des p r i v a t e n Wettbewerbs den Staat auf den P l a n rief, stehe n i c h t zu erwarten, daß ein W e t t b e w e r b der M i t g l i e d s l ä n d e r z u ö k o n o m i s c h befriedigenden Ergebnissen f ü h r t ( S i n n 1995, 1997). Dieser E i n w a n d ist i m P r i n z i p s i c h e r l i c h r i c h t i g ; die Frage ist allerdings, ob er e m p i r i s c h Relevanz f ü r sich beanspruchen k a n n . D i e bisherigen E r f a h r u n g e n sprechen w o h l eher dafür, daß z u v i e l d e n n z u w e n i g h a r m o n i s i e r t oder z e n t r a l i s i e r t w u r d e . U n d selbst w e n n es i n e i n i g e n Bereichen ö k o n o m i s c h geboten wäre, z u zentralisieren, so bliebe d o c h der Tatbestand bestehen, daß i n v i e l e n anderen Bereichen Ü b e r z e n t r a l i s i e r u n g herrscht. Eklatante

Beispiele

für

Überzentralisierung

sind

die

gemeinsame

A g r a r p o l i t i k u n d die R e g i o n a l p o l i t i k . D i e W a h r n e h m u n g dieser b e i d e n A u f g a b e n d u r c h Brüssel ist n i c h t erforderlich,

u m das

Funktionieren

eines gemeinsamen M a r k t e s z u gewährleisten. Es g i b t auch ansonsten keine p l a u s i b l e N o t w e n d i g k e i t dafür, diese P o l i t i k b e r e i c h e v o n Brüssel w a h r n e h m e n z u lassen. D i e gemeinsame A g r a r p o l i t i k h a t u n i o n s w e i t z u immensen Wohlfahrtsverlusten u n d zu unplausiblen Verteilungswirkungen z w i s c h e n den M i t g l i e d s l ä n d e r n u n d i n n e r h a l b des l a n d w i r t s c h a f t l i c h e n Sektors geführt, die w o h l n u r v o n den u n m i t t e l b a r e n N u t z n i e ß e r n dieser P o l i t i k gutgeheißen w e r d e n k ö n n e n . F ü r die R e g i o n a l p o l i t i k

ist

n i c h t nachzuvollziehen, daß es aus G r ü n d e n der S o l i d a r i t ä t i n E u r o p a n o t w e n d i g sei, alle M i t g l i e d s l ä n d e r , also a u c h die reichen, Gegenstand regionaler F ö r d e r m a ß n a h m e n aus Brüssel zu m a c h e n ( H o m b u r g 1997). D i e V e r h a n d l u n g e n u m die A g e n d a 2000 h a b e n n o c h e i n m a l sehr d e u t l i c h gemacht, daß es b e i der A g r a r - u n d R e g i o n a l p o l i t i k der E U n i c h t u m die W a h r n e h m u n g v o n A u f g a b e n geht, f ü r die die europäische Ebene besonders g u t geeignet ist, sondern l e t z t l i c h u m die F i n a n z a u s g l e i c h s i n teressen der einzelnen M i t g l i e d s l ä n d e r . W ü r d e m a n unterstellen, daß der Finanzausgleich, der d u r c h die Regional- u n d A g r a r p o l i t i k b e w i r k t w i r d , einen Konsens der B ü r g e r der U n i o n ü b e r die S o l i d a r i t ä t i n n e r h a l b der Gemeinschaft

zur

regionalen

Umverteilung

widerspiegelt,

so

könnte

diesem v i e l einfacher d u r c h einen einzigen U m v e r t e i l u n g s f o n d ohne Vorgaben f ü r die N a t i o n a l s t a a t e n ü b e r die m i k r o ö k o n o m i s c h e V e r w e n d u n g entsprochen w e r d e n ( L a m m e r s

1993, H e i n e m a n n

1999). Des

Umwegs

ü b e r die europäische A g r a r - u n d R e g i o n a l p o l i t i k müßte m a n sich n i c h t bedienen. I m H i n b l i c k auf das V e r h ä l t n i s z w i s c h e n n a t i o n a l e r u n d europäischer Ebene g i b t es also z u v i e l Z e n t r a l i s i e r u n g . D i e n a t i o n a l e Ebene

Europäische Integration u n d räumliche Entwicklungsprozesse

41

w ä r e deshalb g u t beraten, bisherige u n d w e i t e r e Z e n t r a l i s i e r u n g s s c h r i t t e s o r g f ä l t i g i m H i n b l i c k auf deren N o t w e n d i g k e i t h i n s i c h t l i c h z u erreichender Ziele z u ü b e r p r ü f e n . I m Verhältnis der n a t i o n a l e n z u r regionalen Ebene ist insbesondere den großen M i t g l i e d s l ä n d e r n anzuraten, Reformen auf den Weg z u b r i n gen, die dem gewachsenen ö k o n o m i s c h e n G e w i c h t v o n Regionen Rechn u n g tragen. D i e großen V o l k s w i r t s c h a f t e n der E U s i n d gegenüber d e n k l e i n e r e n westeuropäischen i m N a c h t e i l , w e i l letztere eher die M ö g l i c h k e i t haben, i h r e j e w e i l i g e n Vorteile i n der i n t e r n a t i o n a l e n A r b e i t s t e i l u n g durch

eine

auf

Standortpolitik

die zur

Verhältnisse

ihres

Geltung

bringen.16

zu

Wirtschaftsraumes In

der

angepaßte

Bundesrepublik

D e u t s c h l a n d w ä r e es z.B. d r i n g l i c h e r f o r d e r l i c h , eine Verfassungsreform auf den Weg z u b r i n g e n , die die S e l b s t v e r a n t w o r t u n g der B u n d e s l ä n d e r h i n s i c h t l i c h i h r e r A u f g a b e n , A u s g a b e n u n d E i n n a h m e n s t ä r k t . Gegenü b e r den anderen großen M i t g l i e d s l ä n d e r n der E U ist D e u t s c h l a n d i m P r i n z i p i m Vorteil, w e i l es bereits über ausgeprägte föderale S t r u k t u r e n verfügt. Diesen s t a n d o r t p o l i t i s c h e n V o r t e i l g i l t es z u nutzen. Z u einer S t ä r k u n g der regionalen S t r u k t u r e n i n D e u t s c h l a n d gehört auch, i n s t i t u t i o n e l l e A n r e i z e d a f ü r z u schaffen, daß d u r c h Zusammenschluß

oder

neue G l i e d e r u n g e n B u n d e s l ä n d e r entstehen k ö n n e n , deren Grenzen sich m ö g l i c h s t w e i t g e h e n d m i t ö k o n o m i s c h e n Verflechtungsbereichen decken. Regionale V e r a n t w o r t l i c h k e i t e n u n d föderale S t r u k t u r e n z u stärken, ist eine n a t i o n a l e s t a n d o r t p o l i t i s c h e A u f g a b e ersten Ranges. Es m a g p a r a d o x erscheinen: D i e n a t i o n a l e Ebene k o m m t i h r e r

standortpolitischen

V e r a n t w o r t u n g u n d B e d e u t u n g i m Zuge der europäischen aber a u c h der w e l t w e i t e n Integrationsprozesse a m ehesten d a d u r c h nach, i n d e m sie i n s t i t u t i o n e l l e Reformen auf den Weg b r i n g t , die i h r Regelungsbefugnisse n e h m e n u n d die regionale Gebietskörperschaften stärken.

16 Scharpf (1994, S. 163 - 166) vertritt die These, daß die vergleichsweise günstige wirtschaftliche Entwicklung kleinerer westeuropäischer Länder wie Österreich, Dänemark und die Niederlande hierauf beruht. Er leitet hieraus die Forderung nach einer weitreichenden Kompetenz Verlagerung insbesondere im Bereich der Legislative auf die Bundesländer und eine Abkehr von bundeseinheitlichen Regeln ab, damit Bundesländer ähnlich wie die kleineren westeuropäischen Nationalstaaten flexibler auf externe Anpassungserfordernisse reagieren können.

42

Konrad Lammers

Literaturverzeichnis Audretsch, David B. /Weigand, Claudia (1999): Internalisierungsstrategien und Raumstruktur. Vortrag auf der 6. Konferenz des HWWA-Institut für Wirtschaftsforschung-Hamburg, 5 . - 7 . Mai. Apolte, Thomas (1996): Fiskalföderalismus in den Vereinigten Staaten: Vorbild oder schlechtes Beispiel für Europa? List-Forum für Wirtschaft und Finanzpolitik, Band 22, S. 170 - 194. Benz, Arthur (1994): Einflußmöglichkeiten der Regionen auf die Politik der Europäischen Union. In: Niedersächsisches Institut für Wirtschaftsforschung e.V. (Hrsg.), Bundesländer in der europäischen Integration, NIW-Workshop 1993. Hannover, S. 19 - 36. Bröcker, Johannes (1994): Die Lehren der neuen Wachstumstheorie für die Raumentwicklung und die Regionalpolitik. In: Uwe Blien, Hajo Herrmann, Martin Koller (Hrsg.), Regionalentwicklung und Regionale Arbeitsmarktpolitik. Nürnberg, S. 29 - 50. Bröcker, Johannes (1998): Konvergenz in Europa und die europäische Währungsunion. In: Bernhard Fischer, Thomas Straubhaar (Hrsg.), Ökonomische Konvergenz in Theorie und Praxis, Veröffentlichungen des HWWA-Instituts für Wirtschaftsforschung-Hamburg, Band 41. Baden-Baden, S. 105 - 136. Camagni, Roberto P. (1995): The Concept of Innovative Milieu and its Relevance for Public Policies i n European Lagging Regions. Papers in Regional Science, Vol. 74, S. 317 - 340. Franz, Peter (1998): Innovative Milieus: Extrempunkte der Interpenetration von Wirtschafts- und Wissenschaftssystem. I W H Diskussionspapiere Nr. 71. Halle. Frey, Bruno S. (1997): Ein neuer Föderalismus für Europa: Die Idee der FOCJ. Tübingen. Giersch, Herbert (1949): Economic Union between Nations und the Location of Industries. Review of Economic Studies, Vol. 17, S. 87 - 97. Giersch, Herbert (1989): Anmerkungen zum weltwirtschaftlichen Weltwirtschaftliches Archiv, Vol. 125, S. 1 - 16.

Denkansatz.

Grabher, Gernot (1993): The embedded firm: on the socioeconomies of industrial networks. London. Hansen, Niles (1992): Competition, Trust and Reciprocity i n the Development of Innovative Regional Milieux. Papers i n Regional Science, Vol. 71, S. 95 - 105. Heinemann, Friedrich (1999): Der Kompensationsfonds: Eine neue Finanzverfassung für die E U der 21+. Wirtschaftsdienst, 79. Jg., S. 293 - 292. Homburg, Stefan (1997): Ursachen und Wirkungen eines zwischenstaatlichen Finanzausgleichs. Schriften des Vereins für Socialpolitik, Band 253. Berlin, S. 61 - 95. Jochimsen, Reimut (1998): Perspektiven für eine neue Rolle der Regionen in der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion. Jahrbuch für Regionalwissenschaft, 18. Jg., Heft 1, S. 3 - 19.

Europäische Integration u n d räumliche Entwicklungsprozesse

43

Kaldor, Niklas (1970): The case for regional policy. Scottish Journal of Political Economy, Vol. 17, S. 337 - 348. Kösters, Wim (1998): Europäische Integration: Wirtschaftspolitischer Autonomieverlust durch Supranationalisierung politischer Entscheidungen. Institut für Europäische Wirtschaft, Diskussionsbeiträge Nr. 20. Bochum. Krugman, Paul (1991): Geography and trade. London. haaser, Claus-Friedrich; Soltwedel, Rüdiger et al. (1993): Europäische Integration und nationale Wirtschaftspolitik. Kieler Studien Nr. 255. Tübingen. Lammers, Konrad (1992): Mehr regionalpolitische Kompetenzen für die EG im europäischen Binnenmarkt? In: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Forschungs- und Sitzungsberichte, Band 187. Hannover, S. 70 - 82. Lammers, Konrad (1993): Braucht die EG einen Finanzausgleich? Beihefte der Konjunkturpolitik, Heft 41. Berlin, S. 189 - 200. Lammers, Konrad (1996): Die europäische Beihilfenaufsicht im Spannungsfeld zwischen Wettbewerbsziel und Kohäsionsanliegen. Wirtschaftsdienst, 76. Jg., S. 509 - 512. Lammers, Konrad (1998): Wirtschaftliche Konvergenz in der wirtschaftspolitischen Diskussion. In: Bernhard Fischer, Thomas Straubhaar (Hrsg.), Ökonomische Konvergenz in Theorie und Praxis. Veröffentlichungen des HWWA-Instituts für Wirtschaftsforschung-Hamburg, Band 41. Baden-Baden, S. 195 - 206. Lammers, Konrad (1999): Räumliche Wirkungen der Globalisierung in Deutschland. Informationen zur Raumentwicklung, Heft 1, S. 9 - 18. Läpple, Dieter (1998): Globalisierung - Regionalisierung: Widerspruch oder Komplementarität. In: Hans Joachim Kujath et al. (Hrsg.), Strategien der regionalen Stabilisierung. Berlin, S. 61 - 82. Myrdal, Gunnar (1959): Ökonomische Theorie und unterentwickelte Regionen. Stuttgart. Ohlin, Bertil (1933): Interregional and international trade. Cambridge. Porter, Michael E. (1998): Clusters and the new economics of competition. Havard Business Review, S. 77 - 90. Predöhl, Andreas (1949): Aussenwirtschaft - Weltwirtschaft, Handelspolitik und Währungspolitik. Göttingen. Richardson, Harry W. (1978): Regional and Urban Economics. Bungay Suffolk. Scharpf, Fritz W. (1994): Optionen des Föderalismus in Deutschland und Europa. Frankfurt am Main, New-York. Sinn, Hans-Werner (1995): Implikationen der vier Grundfreiheiten für eine nationale Fiskalpolitik. Wirtschaftsdienst, 75. Jg., S. 240 - 249. Sinn, Hans-Werner (1997): Das Selektionsprinzip und der Systemwettbewerb. Schriften des Vereins für Socialpolitik, Band 253. Berlin, S. 9 - 60.

44

Konrad Lammers

Soltwedel, Rüdiger et al. (1988): Subventionssysteme und Wettbewerbsbedingungen in der EG. Kiel. Straubhaar, Thomas (1999): Beyond Globalisation. Vortrag vor dem Ausschuß für Außenwirtschaftstheorie und -politik des Vereins für Socialpolitik in Kiel, 13. - 15. Mai. Vedder, Christoph (1992): Das neue Europarecht, EG-Vertrag und Europäische Union. Wiesbaden und München. Vaubel, Roland (1992 a): Die politische Ökonomie der wirtschaftspolitischen Zentralisierung in der Europäischen Gemeinschaft. Jahrbuch für politische Ökonomie, Band 11, S. 30 - 65. Vaubel, Roland (1992 b): The Political Economy of Centralisation and the European Community. Journal des Economistes et des Etudes Humaines, Vol. I l l , No. 1, S. 11 - 48. Weidenfeld, Werner et al. (1995): Europäische Strukturkommission: Europa 96 Reformprogramm für die Europäische Union. In: Werner Weidenfeld et al. (Hrsg.), Reform der Europäischen Union. Gütersloh, S. 11 - 56. Wiedmann, Thomas (1996): Idee und Gestalt der Region in Europa. Baden-Baden. Zimmermann, Horst (1990): Gewichtsverlagerung im föderativen Staatsaufbau unter EG-Einfluss? Wirtschaftsdienst, 70. Jg., S. 451 - 456. Zimmermann, Horst (1996): Die Europäische Union als neuer föderativer Strukturtyp? In: Rolf-Dieter Postlepp (Hrsg.), Aktuelle Fragen zum Föderalismus. Marburg, S. 45 - 71. Abstract European Integration and Regional Development W h a t Function has the N a t i o n a l Level?

By K o n r a d

Lammers

In the course of European integration national states have lost regulative competence to European authorities. Consequently, regional factors have gained i n importance for economic development. The location of firms and persons depends more and more on regional factors rather than national differences. The increased importance of regional factors requires a corresponding increase in the legislative and administrative power of regional authorities. However, regional authorities i n Europe have not been strengthened substantially i n recent years. The power of national authorities is still great and there is still a long way to go to a "Europe of Regions". JEL classification : F 02, Η 70, R 12 Hamburg Institute for Economic Research (HWWA),

Hamburg, Germany

W o b l e i b t d i e n a t i o n a l e Ebene? W i r t s c h a f t l i c h e versus p o l i t i s c h e E i n f l ü s s e Korreferat von H o r s t

Zimmermann,

Marburg

I . D e r analysierte Zusammenhang Der

vorangehende,

hier

zu

diskutierende

Beitrag1

geht

Ebenen aus, die einander gegenübergestellt werden: die

von

drei

Europäische

U n i o n als oberste Ebene, die n a t i o n a l e Ebene, i n D e u t s c h l a n d also der B u n d , u n d schließlich als d r i t t e Ebene die „ R e g i o n " . Diese

„Region"

umfaßt alles, was u n t e r h a l b der n a t i o n a l e n Ebene liegt, u n d s t e l l t d a m i t eine Restkategorie dar. Sie e n t h ä l t i n D e u t s c h l a n d z w e i G e b i e t s k ö r p e r schaftsebenen, n ä m l i c h die B u n d e s l ä n d e r u n d die k o m m u n a l e Ebene, m i t L a n d k r e i s e n , kreisfreien Städten, G e m e i n d e n etc. Sie e n t h ä l t aber d a r ü b e r hinaus, w i e i m B e i t r a g e x p l i z i t angesprochen, gesonderte „ R e g i o n e n " , w i e beispielsweise grenzübergreifende Planungsregionen. M i t diesem Regionsraster i m H i n t e r g r u n d r i c h t e n sich die folgenden A n m e r k u n g e n auf z w e i Aspekte. Z u m ersten w i r d i m S i n n e des Themas gefragt, w o die n a t i o n a l e Ebene b l e i b t . Z u m z w e i t e n sollen A s p e k t e vert i e f t werden, die i m Referat n u r k u r z angesprochen sind: Was f o l g t f ü r den Bereich u n t e r h a l b der n a t i o n a l e n Ebene? D a b e i w i r d einiges aufgegriffen, was Gegenstand des Beitrags v o n K . - H . Hansmeyer w a r . 2 N i c h t b e h a n d e l t w i r d die o p t i m a l e A u f g a b e n v e r t e i l u n g z w i s c h e n E U u n d den anderen Ebenen, w e i l dies e i n umfangreiches T h e m a f ü r sich b i l d e n w ü r d e .

I I . D i e Sandwich-These trifft nicht zu - leider! Diese Z w i s c h e n ü b e r s c h r i f t f ü r den T e i l dieses Beitrags, der sich m i t der Frage beschäftigt, w o die n a t i o n a l e Ebene b l e i b t , bezieht sich auf 1 K. Lammers, Europäische Integration und räumliche Entwicklungsprozesse Wo bleibt die nationale Ebene? 2 K.-H. Hansmeyer, Föderalismus in Europa: Problemfelder und Forschungsbedarf.

Horst Zimmermann

46

eine These, die z u B e g i n n des Beitrags v o n K . L a m m e r s referiert

wird

u n d besagt, daß der B u n d e i n g e k l e m m t ist z w i s c h e n einer oben stärker w e r d e n d e n E u r o p ä i s c h e n U n i o n u n d den u n t e n s t a r k b l e i b e n d e n B u n d e s l ä n d e r n , z u m a l sie M i t w i r k u n g s r e c h t e h i n z u g e w o n n e n haben. D e r B u n d ist also i m S a n d w i c h die W u r s t , die z w i s c h e n b e i d e n B r o t s c h e i b e n eingek l e m m t ist. Diese These t r i f f t n i c h t zu, u n d es ist h i n z u z u f ü g e n : leider. 3 H i e r z u ist i m B e i t r a g v o n K . L a m m e r s überzeugend ausgeführt w o r d e n , daß der B u n d F u n k t i o n e n an die Europäische U n i o n abgegeben hat. Das w a r b e i der G r ü n d u n g u n d V e r t i e f u n g der E U a u c h vorgesehen u n d h a t d e m e n t sprechend stattgefunden. B l i c k t m a n i n die Z u k u n f t , so bedeutet die sich abzeichnende E r w e i t e r u n g der E U n i c h t u n b e d i n g t eine Vertiefung, so daß m i t der E r w e i t e r u n g dieser Z e n t r a l i s i e r u n g s t r e n d

möglicherweise

gebremst w i r d . U n t e r einem anderen G e s i c h t s p u n k t , d e m der E U - B u d g e t p o l i t i k , geht dieser T r e n d aber v i e l l e i c h t weiter. D e r E U - H a u s h a l t h a t einen seltsamen S c h w e r p u n k t , d e n n er besteht i m m e r n o c h z u g u t 50 % aus Agrarausgaben. Dies s i n d übrigens die l e t z t e n Ausgaben, deren N e n n u n g m a n e r w a r t e n w ü r d e , w e n n m a n einen i n t e l l i g e n t e n

Studenten

fragt: „Was stellen Sie sich als S c h w e r p u n k t i m B u d g e t einer Ebene vor, die sich o b e r h a l b v o n Staaten i m Sinne eines z u k ü n f t i g e n Bundes e n t w i c k e l t ? " . Dieser ü b e r d i m e n s i o n i e r t e A g r a r h a u s h a l t steht u n t e r

politi-

schem D r u c k , teils w e i l m a n i h n i n dieser H ö h e i m m e r schon als u n s i n n i g angesehen hat, teils w e i l er d u r c h die O s t e r w e i t e r u n g z u e x p l o d i e r e n d r o h t . I n d e m Maße, w i e es g e l i n g t , i h n e i n z u d ä m m e n , w i r d s i c h e r l i c h R a u m f ü r andere A u s g a b e n u n d d a m i t ausgabenintensive P o l i t i k b e r e i c h e gesehen werden. A l s o besteht d a n n die Tendenz, a u c h u n t e r

Finanz-

aspekten zusätzliche A u f g a b e n auf die E U z u übertragen. Per saldo h a t der B u n d jedenfalls bisher F u n k t i o n e n an die E U abgegeben. Ob tatsächl i c h eine w e i t e r e Z e n t r a l i s i e r u n g der A u f g a b e n h i n z u r E U erfolgt, b l e i b t allerdings erst n o c h a b z u w a r t e n . Es w u r d e i n der D i s k u s s i o n d a r a u f h i n gewiesen, daß E n g l a n d aus diesem T r e n d i n m a n c h e r H i n s i c h t schon ausgeschert ist. A n d e r e M i t g l i e d s l ä n d e r w e r d e n i n der nächsten R u n d e dem Beispiel m ö g l i c h e r w e i s e folgen. Des w e i t e r e n w i r d i m B e i t r a g v o n K . L a m m e r s ausgeführt, daß a u c h die B u n d e s l ä n d e r etwas an Brüssel v e r l o r e n haben. A l l e r d i n g s w u r d e n , w e n n m a n sich die L i s t e ansieht, keine v o l l s t ä n d i g e n A u f g a b e n

nach

oben verlagert, so w i e der B u n d sie abgegeben h a t u n d w o f ü r das spektak u l ä r e letzte B e i s p i e l die an die E U abgegebene V e r f ü g u n g ü b e r die 3 Zur These selbst und zu früheren Begründungen, warum sie nicht zutrifft, siehe Zimmermann (1990), S. 26 ff.

Wo b l e i b t die n a t i o n a l e Ebene?

47

n a t i o n a l e W ä h r u n g darstellte. Z u s ä t z l i c h ist z u e r w ä h n e n , daß a u c h die Gemeinden, die n a c h deutschem Staatsrechtsverständnis T e i l des B u n deslandes sind, b i s h e r an Brüssel sehr w e n i g abgegeben haben. D i e E i n f l u ß n a h m e ist i n A u s s c h n i t t e n z w a r v o r h a n d e n , aber v o n v e r h ä l t n i s m ä ß i g geringem G e w i c h t (Stoß 1999). F ü r die Z u k u n f t k a n n dieser

Einfluß

a l l e r d i n g s stärker werden, insbesondere w e n n die E U K o m p e t e n z e n i n der R a u m o r d n u n g s - u n d S t a d t p o l i t i k e r h ä l t (ebenda). Diese Verlagerungstendenzen s i n d i n der r e c h t l i c h - p o l i t i s c h e n D i m e n sion d e f i n i e r t , n i c h t u n t e r ö k o n o m i s c h e n K r i t e r i e n . I n dieser g l e i c h e n r e c h t l i c h - p o l i t i s c h e n D i m e n s i o n ist aber a u c h die These v o n der „ e i n g e q u e t s c h t e n " n a t i o n a l e n Ebene d e f i n i e r t . D e m e n t s p r e c h e n d sei h i e r m i t B l i c k auf die Z u k u n f t die Frage gestellt, w i e i n dieser gleichen D i m e n sion die Bundesebene aussehen k ö n n t e . W i c h t i g ist h i e r v o r allem, daß der B u n d auf der E U - E b e n e p o l i t i s c h der einzige A k t o r ist. E r a l l e i n h a t , r e c h t l i c h abgesichert, das Sagen, was die Rolle D e u t s c h l a n d s

angeht.

H i n g e g e n s i n d n a c h den A u s f ü h r u n g e n v o n K . L a m m e r s die

Mitwir-

kungsrechte der B u n d e s l ä n d e r i n D e u t s c h l a n d i n Sachen E U v e r h ä l t n i s m ä ß i g schwach, m i t der Konsequenz: „ D e r K o m p e t e n z v e r l u s t ist u . U . i n D e u t s c h l a n d besonders g r a v i e r e n d " . D e r B u n d ist also offenbar n i c h t , w i e i m B i l d des S a n d w i c h angedeutet, e i n g e k l e m m t . A n diesem B e f u n d w u r d e n u n aber i n der Z w i s c h e n ü b e r s c h r i f t angefügt: leider! W e n n der B u n d e i n g e k l e m m t wäre, w ü r d e das j a heißen, daß er n i c h t n u r - d u r c h die A u f g a b e n v e r l a g e r u n g

zur

E U - v o n oben u n t e r D r u c k g e k o m m e n ist. V i e l m e h r müßte er a u c h v o n u n t e n u n t e r D r u c k g e k o m m e n sein i n d e m Sinne, daß eine E r s t a r k u n g der Ebene u n t e r h a l b der n a t i o n a l e n Ebene entweder bereits z u k o n s t a t i e r e n oder f ü r die Z u k u n f t z u e r w a r t e n ist. Das ist aber n i c h t der F a l l . D i e deutschen Gebietskörperschaftsebenen u n t e r h a l b des Bundes haben, da sei auf den B e i t r a g v o n K . - H . Hansmeyer verwiesen, p e r m a n e n t Gewicht

verloren.

Deutschland

ist

Der

Zentralisierungstrend

unbestritten.

in

Diese E n t w i c k l u n g

der

an

Bundesrepublik

sollte

sich i n

der

Z u k u n f t n i c h t fortsetzen. D a h e r w i r d i m folgenden gefragt, w i e m a n die E b e n e n u n t e r h a l b des Bundes s t ä r k e n k a n n .

I I I . Wie kann man die Ebenen unterhalb des Bundes stärken? 1. Die Bedeutung

neuerer

wirtschaftlicher

Entwicklungen

Angesichts der stattgefundenen Z e n t r a l i s i e r u n g u n d m i t B l i c k auf die ö k o n o m i s c h e n Vorteile einer s t a r k dezentralen E n t s c h e i d u n g s f i n d u n g i m öffentlichen

Sektor (Zimmermann

1999, 2. K a p i t e l ) w ä r e es günstig,

Horst Zimmermann

48

w e n n die S a n d w i c h - T h e s e s t i m m t e . D e m z u n e h m e n d e n D r u c k v o n oben, daß A u f g a b e n d u r c h die E U abgezogen werden, w ü r d e e i n z u n e h m e n d e r D r u c k v o n u n t e n entsprechen, so daß i n der M a r g i n a l b e t r a c h t u n g der dezentrale G e h a l t des Gesamtsystems g l e i c h b l e i b e n oder sogar steigen k ö n n t e . A l s o s i n d n a c h M ö g l i c h k e i t die E b e n e n u n t e r h a l b des Bundes z u stärken. A n dieser Stelle w e r d e n den r e c h t l i c h - p o l i t i s c h e n

Einflüssen

schaftliche E i n f l u ß g r ö ß e n gegenübergestellt. D i e w i r t s c h a f t l i c h e n

wirtEnt-

w i c k l u n g e n , h i e r sei auf den B e i t r a g v o n K . L a m m e r s verwiesen, t e n d i e r e n dazu, daß regionale B e f i n d l i c h k e i t e n oder a l l g e m e i n regionale S i t u a t i o n e n v i e l s t ä r k e r als b i s h e r d a r ü b e r entscheiden, ob eine Region i n D e u t s c h l a n d wachsen k a n n oder n i c h t . Logischerweise setzt sich das n a t i o n a l e S o z i a l p r o d u k t aus der S u m m e der r e g i o n a l e n S o z i a l p r o d u k t e zusammen. F o l g l i c h muß e i n L a n d Regionen aufweisen, i n denen Wachst u m gefördert w i r d , die W i r t s c h a f t s m e n t a l i t ä t p o s i t i v eingestellt ist usf. A l s o muß m a n m i t B l i c k auf die A n f o r d e r u n g e n aus der G l o b a l i s i e r u n g der W i r t s c h a f t diese Ebene u n t e r h a l b des N a t i o n a l s t a a t e s stärken. D a b e i ist, w i e eingangs e r w ä h n t , z w i s c h e n Gebietskörperschaften u n d d a m i t dem Erfordernis

einer neuen F i n a n z r e f o r m

einerseits

und

sonstigen

„ R e g i o n e n " andererseits z u unterscheiden.

2. Wieweit

helfen spezielle

„Regionen"?

U n t e r h a l b der B u n d e s - u n d meist a u c h der Landesebene g i b t es z a h l reiche speziell definierte „ R e g i o n e n " . Diese gesonderten Regionsgruppier u n g e n entstehen z.T. v o n u n t e n , w e n n sich beispielsweise grenznahe I n d u s t r i e - u n d H a n d e l s k a m m e r n oder L a n d k r e i s e n a t i o n a l oder grenzü b e r g r e i f e n d z u s a m m e n t u n u n d P l a n u n g e n d u r c h f ü h r e n . Sie entstehen m a n c h m a l v o n oben, e t w a die „ B i o r e g i o s " des f ü r F o r s c h u n g z u s t ä n d i g e n B u n d e s m i n i s t e r i u m s , m i t d e m Z i e l einer F ö r d e r u n g der B i o t e c h n o l o g i e (BMBF, 1996). Diese eigenartigen regionalen S o n d e r k o n s t e l l a t i o n e n , die sehr h ä u f i g i r g e n d w o ausgerufen werden, d ü r f t e n i n i h r e r B e d e u t u n g oft überschätzt werden. Sie s i n d beispielsweise f ü r regionale P l a n u n g s p r o b l e m e reich, u m regionale Besorgnisse z u a r t i k u l i e r e n oder u m

hilf-

gelegentlich

a u c h b e i U n t e r n e h m e n s g r ü n d u n g e n h i l f r e i c h z u sein. A b e r abseits der Gebietskörperschaften g i b t es keine staatliche K o m p e t e n z , g i b t es a u c h keine größeren G e l d m i t t e l , g i b t es alles das n i c h t , was eben n u r eine Gebietskörperschaft als I n s t r u m e n t einsetzen k a n n . Von daher s i n d diese sonstigen „ R e g i o n e n " n ü t z l i c h , haben aber n u r begrenzten E i n f l u ß . E i n e

49

Wo b l e i b t die n a t i o n a l e Ebene?

erhebliche S t ä r k u n g des Bereichs u n t e r h a l b der n a t i o n a l e n Ebene ist v o n diesen S o n d e r i n s t i t u t i o n e n k a u m z u erwarten. Es b l e i b e n m i t h i n

die

Gebietskörperschaften. 3. Das Erfordernis

einer neuen

Finanzreform

B u n d e s l ä n d e r u n d k o m m u n a l e Gebietskörperschaften s i n d die H a u p t chance f ü r eine S t ä r k u n g dessen, was u n t e r h a l b der n a t i o n a l e n Ebene besteht. I m B e i t r a g v o n K . L a m m e r s heißt es z u Recht, daß D e u t s c h l a n d h i e r eine gute Ausgangslage a u f w e i s t , w e i l v o n A n f a n g an B u n d e s l ä n d e r bestanden. Wie g ü n s t i g diese Ausgangslage ist, k a n n m a n b e i

einem

B l i c k auf G r o ß b r i t a n n i e n sehen. Dieses L a n d g e w i n n t z w a r d u r c h die T e i l a u t o n o m i e v o n S c h o t t l a n d u n d Wales sowie d u r c h die S o n d e r s t e l l u n g N o r d i r l a n d s föderative Elemente h i n z u . A b e r i n E n g l a n d als dem z a h l e n m ä ß i g w e i t a u s d o m i n i e r e n d e n T e i l ist G r o ß b r i t a n n i e n zentralistischer als alle vergleichbaren europäischen Staaten ( H e i m r i c h 1999). 4 I n E n g l a n d w i r d i m m e r w i e d e r e i n m a l versucht, eine Zwischenebene z u etablieren. Den

neuesten

(Bennett,

1999).

Ansatz Wenn

bilden man

die als

Regional

Development

Finanzwissenschaftler

Agencies

zurückfragt,

welche Ausgabenkompetenzen u n d E i n n a h m e n k o m p e t e n z e n dieser neuen regionalen Ebene zugeordnet

sind, l a u t e t

die A n t w o r t :

Jeder

Pence

k o m m t aus W h i t e h a l l . Es h a n d e l t sich also n i c h t u m eine eigenständige Ebene, sondern n u r u m den neuesten - vergeblichen - Versuch, etwas z u etablieren, was D e u t s c h l a n d seit 1949 m i t den B u n d e s l ä n d e r n b e s i t z t . 5 D o c h reichen die B u n d e s l ä n d e r

a l l e i n als Träger solcher

Gegenge-

w i c h t e gegen die n a t i o n a l e Ebene aus, w e n n es u m die Frage geht, was Regionen brauchen, u m den neuen A n f o r d e r u n g e n der

internationalen

A n p a s s u n g z u genügen? F ü r diesen Z w e c k s i n d die B u n d e s l ä n d e r z u groß geschnitten. Typischerweise ist e i n deutsches F l ä c h e n l a n d z u groß f ü r unternehmenspezifische Entscheidungen. Seltene A u s n a h m e n u n d - d a n n n o c h u m s t r i t t e n - s i n d große Ansiedlungsfälle. D e n Regelfall hingegen

4

Großbritannien weist damit, ähnlich wie etwa Spanien einen „asymmetrischen Föderalismus" auf (Sturm 1999), in dem einzelne ausgewählte Regionen eine deutliche Autonomie erhalten, der größere Teil des Staatsvolkes aber sehr zentralistisch regiert wird. 5 Damit wird nicht unterstellt, daß die Schaffung eines wirklich föderativen Systems in Großbritannien je die Absicht war. Die begrenzte Autonomie von Schottland und Wales rührte bereits an das britische Verständnis von „Parlamentssouveränität, also die unbestrittene letztinstanzliche Zuständigkeit Westminsters für die Gesetzgebung" (Sturm 1999) das mithin die Schaffung eines w i r k lich föderativen Systems innerhalb Englands selbst kaum akzeptieren dürfte. 4 Konjunkturpolitik, Beiheft 49

Horst Zimmermann

50

b i l d e n E r w e i t e r u n g e n v o r O r t i n der Region oder aber m i t t e l s t ä n d i s c h e A n s i e d l u n g e n . H i e r g i l t die i n der D i s k u s s i o n z i t i e r t e Aussage v o n M i n i sterpräsident Clement, daß e i n grenznah operierendes mittelständisches U n t e r n e h m e n eher auf die E n t s c h e i d u n g s h i l f e aus der Region jenseits der Grenze schaut, w e n n es die nächste I n v e s t i t i ó n p l a n t , als auf die jeweilige Landeshauptstadt. Wenn das aber z u t r i f f t u n d w e n n u n t e r h a l b der Bundeslandebene die e r w ä h n t e n gesonderten „ R e g i o n e n " typischerweise n i c h t genug E n t s c h e i d u n g s m ö g l i c h k e i t haben, d a n n ist der F o r d e r u n g i m B e i t r a g v o n K . - H . Hansmeyer b e i z u p f l i c h t e n : B e i der l a u f e n d e n b r e i t e n D i s k u s s i o n über das V e r h ä l t n i s v o n B u n d e s r a t z u m B u n d e s t a g u n d ü b e r den Föderalismus d a r f n i c h t n u r das Verhältnis B u n d z u L a n d b e t r a c h t e t werden, sondern z u g l e i c h ist f ü r eine d e u t l i c h e S t ä r k u n g der k o m m u n a l e n Ebene z u p l ä dieren. D i e K o m m u n a l f i n a n z e n k o m m e n i n den z a h l r e i c h e n Vorschlägen, die a l l e i n 1998 z u r F i n a n z r e f o r m vorgelegt w o r d e n sind, k a u m oder n u r a m Rande vor. Stattdessen s i n d sie Gegenstand spezieller Diskussionen, wie i n Hannover i m A p r i l

1999 ( F r i e d r i c h - E b e r t - S t i f t u n g ,

1999), die

w e i t g e h e n d losgelöst v o n d e n h i e r erörterten Fragestellungen u n d s t a t t dessen

stärker

aus

der

kommunalen

Befindlichkeit

heraus

geführt

werden. E i n interessantes Ergebnis der Beiträge dieses Bandes liegt somit f ü r m i c h d a r i n , daß a u c h u n t e r E U - A s p e k t e n i n D e u t s c h l a n d eine neue große F i n a n z r e f o r m e r f o r d e r l i c h ist u n d n i c h t a l l e i n aus einer i n n e r d e u t s c h e n U n z u f r i e d e n h e i t heraus. A l l e r d i n g s ist d a n n umso m e h r die Frage n a c h der D u r c h s e t z u n g einer echten Finanzverfassungsreform z u stellen.

4. Wie kann eine Finanzreform

durchgesetzt

werden?

Wenn die überwiegende Z a h l der Wissenschaftler u n d viele P o l i t i k e r der Auffassung sind, daß eine neue F i n a n z r e f o r m d r i n g e n d n o t w e n d i g ist, d a n n s t e l l t sich die Frage, w o i n dieser R e p u b l i k der - so möchte i c h es a u s d r ü c k e n - p o l i t i s c h e O r t ist, an dem m a n diese K l a g e n über den

föderativen

Aufbau

vorbringen

kann

und

wo

möglicherweise

A b h i l f e z u e r w a r t e n ist ( Z i m m e r m a n n , 1997, T e i l C). D a z u ist es h i l f reich, aus d e m B l i c k w i n k e l der P u b l i c Choice-Theorie u n d d a m i t der Interessengebundenheit der A k t e u r e die i n Frage k o m m e n d e n I n s t i t u t i o n e n durchzugehen. (1) Um mit dem Bund zu beginnen: Die Bundesregierung ist Partei. Wenn J. Quantz vom Bundesfinanzministerium über Föderalismus aus Bundessicht

Wo b l e i b t die n a t i o n a l e Ebene?

51

referiert, steht beispielsweise ein Hebesatzrecht der Länder auf ihren Einkommensteueranteil und allgemeiner „eine Ausweitung der Finanzautonomie der Länder nicht auf der Tagesordnung" (Quantz, 1995, S. 699). (2) Bundespräsident Herzog hat gelegentlich mit Blick auf die Gemeinden kräftig gemahnt und das schöne Wort von der „Vorfahrt der kleinen Einheiten" geprägt (Herzog, 1995, S. 418). Aber ein Bundespräsident kann nicht mehr tun als mahnen. (3) Das Bundesverfassungsgericht ist eine mächtige Institution. Aber hat es gerügt oder wenigstens Bedenken angemeldet, als 1969 drei Landesaufgaben in Gemeinschaftsaufgaben überführt wurden? Das Bundesverfassungsgericht ist kein Hort der dezentralen Gebietskörperschaften. Wenn ich diese Aussage i n Anwesenheit von Verfassungsrechtlern vorgetragen habe, erhielt ich keinen Widerspruch. (4) Der schwierigste Punkt sind die Länder und Gemeinden selbst, mit ihren eigenen Interessen. Der niedersächsische Finanzminister Heinrich Aller sprach auf der erwähnten Tagung (Friedrich-Ebert-Stiftung, 1999) klar aus, daß er gegen ein Hebesatzrecht auf den Landesanteil an der Einkommensteuer eingestellt sei, denn dieser verstoße gegen die Solidarität. Für Niedersachsen als eher finanzschwaches Bundesland ist diese Haltung verständlich, aber als grundsätzliche Aussage wäre sie in Frage zu stellen. Was die Gemeinden betrifft, so empfehle ich, einen Kämmerer nach dem dritten Bier zu fragen, wie er es wirklich mit einem kommunalen Hebesatzrecht bei der Einkommensteuer hält. Wenn er ehrlich ist, w i r d er anführen, daß er sich dann ja mit jedem größeren neuen Projekt auch insofern vor den Bürgern rechtfertigen müßte, als er ihnen mehr kommunale Einnahmen und damit höhere Steuersätze abverlangen müßte. Und auf Anfrage müßte er den Bürgern sogar mitteilen, daß er ihnen beim Verzicht auf manche Projekte sogar Mittel zurückgeben könnte, indem er den Steuersatz senkt. Ein Kämmerer oder (Ober)Bürgermeister lebt hervorragend mit dem Einkommensteueranteil als seiner größten Steuerquelle und den Zuweisungen als der zweitgrößten Einnahmequelle, weil beides Geld ist, von dem der Bürger nicht weiß, daß es sein Geld ist, wenn es in der Gemeinde verausgabt wird. - Wenn dies zutrifft, ist aber etwas grundsätzlich schief in der deutschen Finanzverfassung. Und was für die Gemeinden gilt, gilt a forteriori für die Bundesländer, die überhaupt kein Steuersatzrecht haben. Wenn man diesen letzteren Sachverhalt auf einem internationalen Föderalismusseminar als Bürger der Bundesrepublik Deutschland, die sich als eindeutig föderativ versteht, berichtet, erntet man allgemeines Kopfschütteln. (5) Derzeit richtet sich die Hoffnung auf eine neue Enquete-Kommission. Die Vorbereitungskommission dazu besteht aber nur aus der Verwaltung (von Bund und Ländern). Beispielsweise sind die Parlamentspräsidenten der Landtage nicht einbezogen, die sich vor einigen Jahren in einem Memorandum beklagten, daß sich ihre Parlamentsagenda entleert habe (Beschluß, 1991). Die Gemeinden sind ohnehin nicht berücksichtigt; sie sollen allenfalls in Arbeitsgruppen zugelassen werden. (6) Vielleicht ist es Selbstbespiegelung, wenn ich zum Schluß die Wissenschaft anführe. Aber vielleicht war diese Tagung und ist dieser Band zumindest einer 4:

52

Horst Zimmermann

der sprichwörtlichen Tropfen, die den allzusehr verfestigten Stein des deutschen Föderalismus höhlen. Aber ich warne, der Stein ist hart.

Literatur Bennett , R. J. (1999): Territorial Reform of Central-Regional-Local Government Relations: The Implications for Power Relations of Regional Development Agencies in England, in: Henke, K.-D., Hrsg., Öffentliche Finanzen im Konflikt zwischen Wachstum und Verteilung, Baden-Baden, im Druck. Beschluß der Konferenz der Präsidentinnen und Präsidenten der deutschen Länderparlamente am 24. September 1991 „Reform der Finanzverfassung", in: Niedersächsischer Landtag, Drucksache 12/2797, S. 22 - 39 (Anlage 4). BMBF (Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie) (1996): BioRegio-Wettbewerb. Biotechnologie in Deutschland, Bonn. Friedrich-Ebert-Stiftung (1999): Reform des Gemeindefinanzsystems?, Tagungsprogramm, Hannover, 24.4.1999. Heimrich, B. (1999): Noch hält das Schottenmuster, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 8.5.1999, S. 1. Herzog , R. (1995): Die Stadt - Hort der Liberalität und der Demokratie, in: Bullet i n des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, Nr. 47, 8.6.1995, S. 417 - 420. Quantz, J. (1995): Reform der Finanzverfassung, in: Staatswissenschaften und Staatspraxis, 6. Jg., S. 695 - 699. Stoß, Α. (1999): Europäische Union und kommunale Selbstverwaltung. Die Handlungsspielräume deutscher Kommunen unter Einwirkung der Europäischen Union aus ökonomischer Perspektive, Dissertation, Marburg. Sturm, R. (1999): Kein totes Gleis britischer Politik, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 6.5.1999, S. 15. Zimmermann, Η. (1990): Die regionale Dimension des Europäischen Binnenmarktes, in: Europäische Integration. Aufgaben für Raumforschung und Landesplanung, Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Forschungs- und Sitzungsberichte, Bd. 184, Hannover, S. 9 - 51. Zimmermann, Η. (1997): Kommunale Finanzautonomie - Reformbedarf und Zukunftsperspektiven, in: Deutscher Städtetag, Hrsg., Standort Stadt, Neue Schriften des Deutschen Städtetages, Stuttgart u.a., S. 46 - 61. Zimmermann, Η. (1999): Kommunalfinanzen. Eine Einführung in die finanzwissenschaftliche Analyse der kommunalen Finanzwirtschaft, Baden-Baden.

Wo b l e i b t die n a t i o n a l e Ebene?

53

Abstract Whither the national level? - Economic versus political influences

By H o r s t

Zimmermann

The federal level in Germany is said to suffer from being „sandwiched" between the newly established European Union and a state level which remains strong. This second effect is not visible, unfortunately so, because otherwise it would indicate a strengthened decentral element in an otherwise centralizing federal system. But the sub-national level must be strengthened, because in a globalizing world it is the active part in promoting growth. As the German „Länder" are mostly too large for this purpose, the pending fiscal reforms should widen the opportunities for local government decision-making. JEL classification: Η 77 Philipps University,

Marburg, Germany

W o stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n Föderalismus i n Deutschland? Von M a r t i n

T. W. R o s e n f e l d ,

Halle

I. Einleitung Ü b e r die Probleme u n d ü b e r die R e f o r m b e d ü r f t i g k e i t „kooperativen Föderalismus" Staatsrechtlern,

des deutschen

w i r d u n t e r Ökonomen, aber auch u n t e r

Politikwissenschaftlern

und

Politikern,

bereits

seit

Jahren, genaugenommen sogar bereits seit Jahrzehnten, fast p e r m a n e n t d i s k u t i e r t . Ungeachtet dieser D i s k u s s i o n e n - die gerade i n der j ü n g s t e n Z e i t w i e d e r e i n m a l A u f t r i e b e r h a l t e n h a b e n 1 - ist es seit 1949 n i c h t z u einer w i r k l i c h d u r c h g r e i f e n d e n

Reform des Bundesstaates

gekommen.

A u c h die Veränderungen der F ö d e r a l i s m u s - I n s t i t u t i o n e n i m R a h m e n der Großen F i n a n z r e f o r m

von 1969/702

s i n d aus h e u t i g e r

Sicht n u r

als

S c h r i t t e auf d e m i n D e u t s c h l a n d z u v o r bereits seit l a n g e m eingeschlagen e n E n t w i c k l u n g s p f a d i n R i c h t u n g auf i m m e r m e h r K o o p e r a t i o n Verflechtungen

zwischen den Gliedstaaten u n d dem Zentralstaat

und zu

i n t e r p r e t i e r e n . D i e deutschen F ö d e r a l i s m u s - I n s t i t u t i o n e n s i n d also offenb a r besonders z ä h l e b i g u n d n u r sehr schwer z u reformieren. Vor diesem H i n t e r g r u n d stellen sich d r e i Fragen, die i m v o r l i e g e n d e n B e i t r a g z u b e a n t w o r t e n versucht werden: Wie ist der Status

quo

aus ökonomischer

Sicht

zu

beurteilen?

bundesstaatliche Welche

konkreten

ι Die aktuelle Intensivierung der Föderalismus-Debatte ist zum einen darauf zurückzuführen, daß der sog. Solidarpakt für den wirtschaftlichen Aufbau i n den Neuen Bundesländern - der wesentliche Regelungen des föderativen Status quo enthält - mit dem Ende des Jahres 2004 ausläuft. Dies hat verschiedene politische Akteure dazu veranlaßt, bereits jetzt für eine Verbreitung von geeigneten Argumenten zur Unterstützung ihrer jeweiligen Vorstellungen für die Zeit nach 2004 zu sorgen. Zum anderen hat die Diskussion dadurch Auftrieb erhalten, daß nach der bislang erfolgreichen Übertragung von geldpolitischen Kompetenzen auf die europäische Ebene verstärkt darüber nachgedacht wird, wie die Kompetenz Verteilung zwischen den Nationalstaaten (sowie ihren Regionen) und der EU-Ebene im Bereich anderer staatlicher Aufgaben zukünftig geregelt werden sollte. 2 Zu den Absichten und Inhalten der Großen Finanzreform vgl. die Darstellung bei F. J. Strauß, Die Finanzverfassung, München und Wien 1969, S. 68 - 184.

M a r t i n Τ. W. Rosenfeld

56

Reformmaßnahmen erklären,

können

daß Reformen

zu realisieren

sind

begründet

des deutschen

werden?

Und

Föderalismus

wie

läßt

es

so unsagbar

sich

schwer

( u n d m i t h i n a u c h eine U m s e t z u n g der - w i e n o c h

gezeigt w e r d e n w i r d - g e g e n w ä r t i g w ü n s c h e n s w e r t e n w e s e n t l i c h e n Ä n d e r u n g e n unserer b u n d e s s t a a t l i c h e n O r d n u n g z u m i n d e s t auf m i t t l e r e S i c h t eher u n w a h r s c h e i n l i c h erscheint)? Die mit

der B e a n t w o r t u n g

Standortbestimmung

dieser Fragen angestrebte

des deutschen

Föderalismus

ökonomische

soll sich - u m

den

U m f a n g des Beitrags n i c h t z u sprengen - auf die aus der S i c h t des Verfassers w i c h t i g s t e n deutschen F ö d e r a l i s m u s - I n s t i t u t i o n e n u n d l e d i g l i c h auf das V e r h ä l t n i s des Bundes z u den L ä n d e r n 3 k o n z e n t r i e r e n ; i m folgenden A b s c h n i t t (II.) w e r d e n die b e t r a c h t e t e n I n s t i t u t i o n e n zunächst k u r z charakterisiert.

I I . Der Untersuchungsgegenstand D e r Föderalismus i n D e u t s c h l a n d ist eine spezielle Variante des sog. k o o p e r a t i v e n Föderalismus, der sich d a d u r c h auszeichnet, daß die n a t i o nale u n d die regionale staatliche Ebene b e i der Gestaltung, führung

und

Finanzierung

von

öffentlichen

Leistungen

Durch-

miteinander

kooperieren (anders f o r m u l i e r t : daß beide Ebenen m i t e i n a n d e r p o l i t i s c h u n d a d m i n i s t r a t i v v e r f l o c h t e n sind) u n d daß der W e t t b e w e r b z w i s c h e n den regionalen

Jurisdiktionen

(in Deutschland:

den Ländern)

stark

beschränkt w i r d . F ü r eine systematische D a r s t e l l u n g u n d A n a l y s e der w i c h t i g s t e n E l e mente, die das deutsche System des k o o p e r a t i v e n Föderalismus k o n s t i t u ieren, b i e t e t es sich an, z w i s c h e n den I n s t i t u t i o n e n des „Passiven F i n a n z ausgleichs" sowie jenen des „ A k t i v e n F i n a n z a u s g l e i c h s " z u u n t e r s c h e i den: Gemäß dieser v o n K e l l e r 4 geprägten N o m e n k l a t u r versteht m a n - i n A n a l o g i e z u den A k t i v a u n d Passiva i n einer U n t e r n e h m e n s b i l a n z

-

u n t e r d e m A k t i v e n F i n a n z a u s g l e i c h die A u f t e i l u n g der s t a a t l i c h e n Ressourcen auf die verschiedenen Ebenen i m Bundesstaat; m i t d e m Passiven F i n a n z a u s g l e i c h w i r d die A u f t e i l u n g der s t a a t l i c h e n H a n d l u n g s p f l i c h t e n

3 Zahlreiche Kritikpunkte sowie Reformvorschläge, die das Verhältnis des Bundes zu den Ländern betreffen, ließen sich ohne weiteres auch auf das Verhältnis der Länder zu den Kommunen sowie des Bundes zur EU übertragen; mit der Konzentration auf das Bund-Länder-Verhältnis soll die Notwendigkeit von durchgreifenden Reformen in diesen Bereichen nicht i n Frage gestellt werden. 4 Vgl. T. Keller, Finanzausgleich I: Allgemeines, in: HdSW, Bd. 3, Stuttgart etc. 1961, S. 541 - 547, hier: S. 542.

57

Wo stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s ?

(Staatsaufgaben)

auf b e s t i m m t e Träger b e z e i c h n e t 5 . E n t s p r e c h e n d

der

spätestens v o n P o p i t z (1927) p o s t u l i e r t e n E r k e n n t n i s , daß die A u f g a b e n Verteilung i m F i n a n z a u s g l e i c h i m m e r „das P r i m ä r e " sein m u ß , 6 w e r d e n anschließend zunächst die w i c h t i g s t e n I n s t i t u t i o n e n des Passiven u n d sodann jene des A k t i v e n Finanzausgleichs i n D e u t s c h l a n d e r l ä u t e r t .

1. Institutionen Der

des Passiven

deutsche Föderalismus

Finanzausgleichs

vor

Finanzausgleichs

zeichnet sich i m Bereich des

allem durch

vier

Besonderheiten

aus,

Passiven nämlich

d u r c h (1) die D o m i n a n z des Bundes b e i der Gesetzgebungshoheit f ü r die G e s t a l t u n g öffentlicher A u f g a b e n , (2) die B e t e i l i g u n g der Landesregier u n g e n a n der A u s ü b u n g dieser Gesetzgebungshoheit, (3) die A u s f ü h r u n g u n d F i n a n z i e r u n g der meisten Bundesaufgaben d u r c h die L ä n d e r u n d (4) die B e t e i l i g u n g des Bundes an der E r f ü l l u n g v o n w i c h t i g e n L ä n d e r a u f g a ben:

a) K o n z e n t r a t i o n der Gesetzgebungskompetenzen f ü r die G e s t a l t u n g öffentlicher A u f g a b e n b e i m B u n d Z w a r k ö n n t e b e i o b e r f l ä c h l i c h e r B e t r a c h t u n g der i m Grundgesetz geregelten K o m p e t e n z Verteilung z w i s c h e n B u n d u n d L ä n d e r n der E i n d r u c k entstehen, daß den L ä n d e r n e i n erheblicher E i n f l u ß auf die G e s t a l t u n g der ö f f e n t l i c h e n A u f g a b e n z u k o m m t . D e n n gemäß A r t i k e l 30 des G r u n d gesetzes s i n d „ d i e A u s ü b u n g der s t a a t l i c h e n Befugnisse u n d die E r f ü l l u n g der s t a a t l i c h e n A u f g a b e n .. Sache der Länder, soweit dieses G r u n d gesetz keine andere Regelung t r i f f t oder z u l ä ß t " . A b e r der Verfassungsgesetzgeber h a t b e i der V e r t e i l u n g der Gesetzgebungskompetenzen v o n der M ö g l i c h k e i t einer „ a n d e r e n Regelung" i n w e i t e m U m f a n g G e b r a u c h gemacht. Dies geschieht i m R a h m e n der sog. „ausschließlichen B u n d e s k o m p e t e n z e n " , m i t H i l f e der sog. „ k o n k u r r i e r e n d e n

Bundeskompeten-

zen" sowie m i t den sog. „ R a h m e n k o m p e t e n z e n des B u n d e s " : 5 Bei der Begriffsbildung mag auch die früher teilweise übliche volkswirtschaftliche Lehrmeinung eine Rolle gespielt haben, wonach nur die Einnahmen des Staates einer aktiven Gestaltung zugänglich sind, wohingegen die Aufgaben als exogen vorgegebene Rahmendaten aufzufassen sind und prinzipiell nicht zum Erkenntnisobjekt der Volkswirtschaftslehre gehören könnten. Vgl. zusammenfassend zu dieser Auffassung die Darstellung bei B. Moll, Probleme der Finanzwissenschaft, Leipzig 1924, S. 24 - 35. 6 Vgl. J. Popitz, Der Finanzausgleich, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. 2., 1. Aufl., Tübingen 1927, S. 338ff., hier: S. 346.

M a r t i n Τ. W. Rosenfeld

58

- D i e ausschließlichen B u n d e s k o m p e t e n z e n s i n d t e i l w e i s e i m A r t i k e l 73 des Grundgesetzes aufgelistet. „ H i n z u k o m m t eine F ü l l e v o n E i n z e l v o r s c h r i f t e n i m Grundgesetz, die f ü r b e s t i m m t e Angelegenheiten B u n desgesetze vorsehen u n d d a m i t ebenfalls ausschließliche B u n d e s k o m petenzen b e g r ü n d e n . " 7 - Die öffentlichen A k t i v i t ä t e n , für welche dem B u n d

„konkurrierende

Gesetzgebungskompetenzen" ü b e r t r a g e n w o r d e n sind, w e r d e n i m A r t i k e l 74 aufgeführt.

„ I m Bereich der k o n k u r r i e r e n d e n

Gesetzgebung

h a b e n die L ä n d e r die Befugnis z u r Gesetzgebung, solange u n d soweit der B u n d v o n seiner Gesetzgebungszuständigkeit n i c h t d u r c h Gesetz G e b r a u c h gemacht h a t . " 8 T a t s ä c h l i c h h a t der B u n d seine k o n k u r r i e renden Z u s t ä n d i g k e i t e n

aber erschöpfend

genutzt, so daß f ü r

L ä n d e r b e i der Gesetzgebung w e n i g S p i e l r a u m b e s t e h t .

die

9

- I m A r t i k e l 75 des Grundgesetzes w i r d d e m B u n d das Recht z u r sog. Rahmengesetzgebung f ü r b e s t i m m t e A u f g a b e n e i n g e r ä u m t ; die L ä n d e r müssen

dann

die

erforderlichen

Ausführungsgesetze

erlassen,

mit

denen die A u f g a b e n g e s t a l t u n g i m D e t a i l festgelegt w i r d . Insgesamt w e r d e n m i t den s k i z z i e r t e n Regelungen d e m B u n d „ . . . so zahlreiche Gesetzgebungsrechte (zugewiesen, d.Verf.), daß f ü r die L ä n d e r n i c h t m e h r a l l z u v i e l ü b r i g b l e i b t . I h r e Regelungsbefugnisse beziehen sich neben d e m eigenen Verfassungsrecht v o r a l l e m auf das K o m m u n a l r e c h t , das P o l i z e i - u n d O r d n u n g s r e c h t , das K u l t u r r e c h t sowie auf die Organisat i o n u n d das Verfahren der L a n d e s b e h ö r d e n . " 1 0

b) E i n b e z i e h u n g der Landesregierungen i n die G e s t a l t u n g der meisten Bundesaufgaben W ä h r e n d seit 1949 die K o n z e n t r a t i o n der Gesetzgebungshoheiten auf den B u n d ( u n d d a m i t einhergehend: die E n t m a c h t u n g der LandesparZa7 U. Häde, Finanzausgleich, Tübingen 1996, S. 21 f. 8 Artikel 72 Absatz I des Grundgesetzes. 9 H. Abromeit und F. W. Wurm, Der bundesdeutsche Föderalismus - Entwicklung und neue Herausforderungen, in: Föderalismus in Deutschland, hrsg. von U. Andersen, Schwalbach/Ts. 1996, S. 10 - 23, hier: S. 12. Als Voraussetzung für die Nutzung der konkurrierenden Gesetzgebung durch den Bund nennt Artikel 72 GG die Ziele der „... Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit ... " ; derartige unbestimmte Rechtsbegriffe erleichtern dem Bund die Ausnutzung der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz und machen Eingriffe des Verfassungsgerichts zur Verhinderung der zunehmenden Zentralisierung fast unmöglich. 10 Häde, a.a.O., S. 29.

Wo stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s ?

mente

59

i m Bereich der Gesetzgebung) i m m e r w e i t e r v o r a n g e s c h r i t t e n ist,

k a m es s p i e g e l b i l d l i c h h i e r z u z u einer i m m e r stärkeren E i n b e z i e h u n g der 'Landesregierungen

i n die E n t s c h e i d u n g ü b e r die G e s t a l t u n g der B u n d e s -

a u f g a b e n . 1 1 Dies erfolgte d u r c h eine Z u n a h m e der sog. „ z u s t i m m u n g s p f l i c h t i g e n Bundesgesetze", die n u r d a n n i n K r a f t t r e t e n k ö n n e n , w e n n der B u n d e s r a t seine Z u s t i m m u n g erteilt. M i t t l e r w e i l e s i n d ca. 2 / 3 a l l e r Gesetze des Bundes sog. „ z u s t i m m u n g s p f l i c h t i g e G e s e t z e " . 1 2

c) A u s f ü h r u n g u n d F i n a n z i e r u n g der Bundesaufgaben ü b e r w i e g e n d d u r c h die L ä n d e r N e b e n der soeben b e t r a c h t e t e n Regelung besteht e i n besonderes Spezif i k u m des deutschen Föderalismus d a r i n , daß der B u n d ganz ü b e r w i e gend d a r a u f v e r z i c h t e t , a u c h die a d m i n i s t r a t i v e U m s e t z u n g sowie die F i n a n z i e r u n g seiner A u f g a b e n z u übernehmen; v i e l m e h r b e d i e n t er sich h i e r z u zumeist der L ä n d e r v e r w a l t u n g e n sowie - r e s s o u r c e n 1 3 . D a b e i s i n d die L ä n d e r ü b e r w i e g e n d n i c h t a n Weisungen des Bundes gebunden. A u f g r u n d der D o m i n a n z der L ä n d e r (nur) b e i der A u s f ü h r u n g u n d F i n a n z i e rung

öffentlicher

Aufgaben

ist

der

deutsche

Föderalismus

auch

als

„ E x e k u t i v f ö d e r a l i s m u s " bezeichnet w o r d e n 1 4 . D i e betrachtete Regelung ist die wesentliche Ursache dafür, daß i n D e u t s c h l a n d die Z e n t r a l i t ä t s q u o t e - der A n t e i l des Zentralstaates a n den ö f f e n t l i c h e n Gesamtausgaben - seit 1949 nahezu k o n s t a n t geblieben ist; n a c h d e m es v o m K a i s e r r e i c h bis z u m E n d e des Z w e i t e n Weltkriegs z u einer e r h e b l i c h e n ausgabenmäßigen

Zentralisation

g e k o m m e n war, die

sich i n einer steigenden Z e n t r a l i t ä t s q u o t e widerspiegelte, k a m es seit der

11 Die Landesregierungen stimmten einer Ausweitung der Bundeskompetenzen nur unter der Bedingung zu, daß sie via Bundesrat i n die Gestaltung der jeweils betroffenen Aufgaben einbezogen wurden (vgl. F. W. Scharpf, Entwicklungslinien des bundesdeutschen Föderalismus, Bonn [Deutscher Verband für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung e.V.] 1990, S. 11). 12 Vgl. F. W. Scharpf, Entwicklungslinien des bundesdeutschen Föderalismus, Bonn (Deutscher Verband für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung e.V.) 1990, S. 11. 13 Allerdings soll die Belastung der Länder mit der Ausführung von Bundesgesetzen grundsätzlich bei der Verteilung des Umsatzsteueraufkommens zwischen beiden Ebenen berücksichtigt werden; vgl. Häde, a.a.O., S. 55. 14 Vgl. zu diesem Terminus z.B. P. Klemmer, Die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Regionalen Wirtschaftsstruktur", in: Dezentralisierung des politischen Handelns (III), hrsg. von F. Schuster (Konrad-Adenauer-Stiftung), Melle 1987, S. 299 - 349, hier: S. 337; Häde, a.a.O., S. 44.

M a r t i n Τ. W. Rosenfeld

60

G r ü n d u n g der B u n d e s r e p u b l i k i n erster L i n i e n u r z u einer mäßigen

Zentralisation

kompetenz-

1

^.

d) B u n d e s b e t e i l i g u n g an der G e s t a l t u n g u n d Finanzierung wichtiger Länderaufgaben F ü r verschiedene A u f g a b e n der L ä n d e r w i r d d e m B u n d qua Verfassung eine M i t w i r k u n g e i n g e r ä u m t ; diese A u f g a b e n w e r d e n zumeist als „ B u n d L ä n d e r - G e m e i n s c h a f t s a u f g a b e n " bezeichnet. Z u i h n e n gehören zunächst die e x p l i z i t u n t e r der Ü b e r s c h r i f t der „ G e m e i n s c h a f t s a u f g a b e n v o n B u n d u n d L ä n d e r n " i n den A r t i k e l n 91a u n d b des Grundgesetzes a u f g e f ü h r t e n Leistungsbereiche. Z w i s c h e n diesen „Gemeinschaftsaufgaben i m engeren S i n n e " u n d denjenigen ö f f e n t l i c h e n A u f g a b e n , f ü r w e l c h e der B u n d n a c h A r t i k e l 104 a A b s a t z I V des Grundgesetzes F i n a n z h i l f e n an die L ä n d e r vergeben k a n n , besteht k e i n w e s e n t l i c h e r U n t e r s c h i e d : I n b e i d e n F ä l l e n s i n d die F i n a n z i e r u n g s p f l i c h t e n 1 6 u n d die G e s t a l t u n g s k o m p e t e n z e n z w i schen B u n d u n d L ä n d e r n auf die Weise aufgeteilt, daß der B u n d a n die Länder

zweckgebundene

Zuweisungen vergibt

u n d die

Entscheidung

ü b e r die L e i s t u n g s g e s t a l t u n g beeinflussen k a n n ; ganz ü b e r w i e g e n d geht es u m öffentliche I n v e s t i t i o n e n ; z u d e m s i n d die I n h a l t e der betreffenden A u f g a b e n eng m i t e i n a n d e r verwoben, so daß m a n aus

ökonomischer

S i c h t die v o n den B e s t i m m u n g e n des A r t i k e l s 104 a A b s a t z I V b e t r o f fenen ö f f e n t l i c h e n A u f g a b e n ebenfalls als „ G e m e i n s c h a f t s a u f g a b e n "

be-

zeichnen k a n n . 1 7 W e n n m a n die z w i s c h e n diesen Gemeinschaftsaufgaben bestehenden i n h a l t l i c h e n Ü b e r s c h n e i d u n g e n 1 8 t i l g t , so lassen sie s i c h i m w e s e n t l i c h e n z u sechs m a t e r i e l l e n A u f g a b e n b e r e i c h e n

zusammenfassen,

die der w e i t e r e n A n a l y s e z u g r u n d e gelegt w e r d e n : 1 9 is Vgl. M. T. W. Rosenfeld, Hat die Dezentralisierung öffentlicher Aufgabenerfüllung eine Chance?, in: Archiv für Kommunalwissenschaften, Jg. 28 (1989), S. 28 - 44, hier: S. 30 f. ι 6 Der Aspekt der gemeinsamen Finanzierung öffentlicher Aufgaben durch mehrere Körperschaften w i r d vielfach auch unter dem Schlagwort der „Mischfinanzierung" diskutiert. 17 Zur Zusammenfassung der genannten Aufgabenbereiche unter den Sammelbegriff der „Gemeinschaftsaufgaben" vgl. etwa W.-D. Füchsel, Gemeinschaftsaufgaben, Spardorf 1985, S. 2 f. 18 So zielt etwa die im Grundgesetz aufgeführte Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur" (Artikel 91a, Nr. 3) materiell ebenso wie die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" (Artikel 91a, Nr. 2) auf den Ausbau der Infrastruktur sowie die Vergabe von Investitionszuschüssen; zu den Finanzhilfen des Bundes gehören u. a. jene nach dem Gemeinde Verkehrsfinanzierungsgesetz, die ebenfalls den Ausbau der Infrastruktur zum Gegenstand haben.

61

Wo stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s ?

- Regionalpolitisch

motivierte

Förderung

privater

Investitionen

mit

Hilfe von Subventionen an private Unternehmen, - F ö r d e r u n g der r e g i o n a l e n I n f r a s t r u k t u r

(einschließlich

kommunaler

Straßenbau u n d I n v e s t i t i o n e n i m B e r e i c h des Ö P N V ) , - I n v e s t i t i o n e n z u m Z w e c k der S t a d t s a n i e r u n g u n d - e n t w i c k l u n g ( S t a d t u n d Dorferneuerung, städtebaulicher Denkmalschutz, Weiterentwickl u n g großer Neubaugebiete), - Sozialer W o h n u n g s b a u (einschließlich W o h n u n g s m o d e r n i s i e r u n g ) , - Bildungs-

und

Forschungspolitik:

Finanzierung

von

Hochschulen

( B a u i n v e s t i t i o n e n ) u n d ü b e r r e g i o n a l bedeutsamen F o r s c h u n g s e i n r i c h t u n g e n ( I n v e s t i t i o n e n u n d Folgekosten) sowie B i l d u n g s p l a n u n g , - I n v e s t i t i o n e n z u m Z w e c k des Küstenschutzes. D i e A u f n a h m e der B u n d - L ä n d e r - G e m e i n s c h a f t s a u f g a b e n ins G r u n d g e setz i m R a h m e n der Großen F i n a n z r e f o r m

hatte wesentlichen

Anteil

daran, daß der deutsche Föderalismus seit den 1970er J a h r e n als eine Variante

des k o o p e r a t i v e n

Föderalismus

bezeichnet

wird.

Allerdings

sehen j a auch die z u v o r e r l ä u t e r t e n I n s t i t u t i o n e n des Passiven F i n a n z ausgleichs ( E i n b e z i e h u n g der Landesregierungen i n die G e s t a l t u n g der meisten Bundesaufgaben; A u s f ü h r u n g u n d F i n a n z i e r u n g der B u n d e s a u f gaben ü b e r w i e g e n d d u r c h die L ä n d e r ) eine K o o p e r a t i o n v o n B u n d u n d L ä n d e r n vor. Diese I n s t i t u t i o n e n g i b t es seit 1949, u n d sie basieren auf V o r l ä u f e r - I n s t i t u t i o n e n aus der B i s m a r c k s c h e n Reichs Verfassung. 2 0 D e m gemäß haben w i r es i n D e u t s c h l a n d e i g e n t l i c h fast seit jeher m i t einem k o o p e r a t i v e n Föderalismus z u t u n , w e n n g l e i c h dieses „ . . . Z a u b e r w o r t . . . (einer) k ü n f t i g e n E p o c h e " 2 1 erst den 1960er Jahren geprägt u n d damals die N o t w e n d i g k e i t einer z w i s c h e n den einzelnen E b e n e n des Staates a b g e s t i m m t e n ö f f e n t l i c h e n A u f g a b e n e r f ü l l u n g - speziell i m B e r e i c h der W i r t s c h a f t s p o l i t i k - sowie einer s t a r k e n i n t e r r e g i o n a l e n S o l i d a r i t ä t

in

besonderem Maße b e t o n t w u r d e . 2. Institutionen

des Aktiven

Finanzausgleichs

D e r A k t i v e F i n a n z a u s g l e i c h i n D e u t s c h l a n d ist heute v o r a l l e m d u r c h v i e r S p e z i f i k a geprägt: (1) die P r ä p o n d e r a n z des Bundes b e i der Gesetz19 Von der Betrachtung der Finanzhilfen des Bundes im Rahmen des Investitionsförderungsgesetzes Aufbau Ost (IfG) wird abgesehen, weil diese von vornherein auf die Dauer von 10 Jahren befristet worden sind (und 2004 auslaufen). 20 Vgl. z.B. Abromeit/Wurm, a.a.O., S. 11. 21 H. Boldt, Föderalismus im Widerstreit der Interessen - Die Bundesrepublik vor und nach der Finanzreform von 1969, in: Föderalismus in Deutschland, hrsg. von J. Huhn und P.-C. Witt, Baden-Baden 1992, S. 145 - 164, hier: S. 148.

M a r t i n Τ. W. Rosenfeld

62

gebung i n Bezug auf öffentliche A b g a b e n u n d das weitgehende F e h l e n entsprechender K o m p e t e n z e n der Länder, (2) die Zusammenfassung der E r t r ä g e der w i c h t i g s t e n Steuern z u einem „ S t e u e r v e r b u n d " , an d e m B u n d u n d L ä n d e r p a r t i z i p i e r e n , (3) die starke N i v e l l i e r u n g der den einzelnen L ä n d e r n zustehenden Steuererträge d u r c h den L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h ( i m w e i t e r e n Sinne) u n d (4) die Vergabe v o n B u n d e s z u w e i s u n g e n a n einzelne L ä n d e r z u m A u s g l e i c h v o n „ S o n d e r l a s t e n " .

a) Fehlender S t e u e r - G e s t a l t u n g s s p i e l r a u m der L ä n d e r Bereits 1949 w u r d e d e m B u n d die k o n k u r r i e r e n d e Gesetzgebungskompetenz f ü r alle Steuern übertragen, deren E r t r ä g e i h m ganz oder p a r t i e l l zufließen, sowie f ü r jene Steuern, b e i denen e i n „ B e d ü r f n i s z u r bundese i n h e i t l i c h e n Regelung" (gemäß A r t i k e l 72 des Grundgesetzes) besteht; diese Regelung ist bis heute e r h a l t e n w o r d e n ( A r t i k e l 105 A b s . I I ) u n d h a t t e z u r Konsequenz, daß m i t t l e r w e i l e alle w i c h t i g e n St euer a r t e n qua Bundesgesetz geregelt w e r d e n . 2 2 D i e L ä n d e r h a b e n demgegenüber l e d i g l i c h die Gesetzgebungskompetenz f ü r die ö r t l i c h e n V e r b r a u c h - u n d A u f w a n d s t e u e r n ( A r t i k e l 105 Abs. I I a des Grundgesetzes).

b) I n t e g r a t i o n der w i c h t i g s t e n Steuern z u einem E r t r a g s v e r b u n d D i e a u f k o m m e n s m ä ß i g w i c h t i g s t e n Steuern stehen dem E r t r a g e n a c h B u n d u n d L ä n d e r n gemeinsam zu: H i e r z u gehören die L o h n s t e u e r u n d die veranlagte Einkommensteuer, die Körperschaftsteuer sowie die U m s a t z s t e u e r 2 3 . Dieser E r t r a g s v e r b u n d

m a c h t I n s t i t u t i o n e n f ü r die v e r t i k a l e

sowie die h o r i z o n t a l e A u f t e i l u n g der Steuererträge erforderlich. H e r v o r zuheben s i n d i n diesem Z u s a m m e n h a n g die folgenden Regelungen: - D i e A u f t e i l u n g der Steuererträge z w i s c h e n B u n d u n d L ä n d e r n erfolgt gemäß A r t i k e l 106 des Grundgesetzes. Das A u f k o m m e n aus der E i n kommen-

und

Körperschaftsteuer

wird

-

nach

Abzug

des

heute

1 5 % i g e n A n t e i l s der K o m m u n e n - jeweils z u 5 0 % dem B u n d u n d z u 5 0 % der L ä n d e r g e s a m t h e i t überwiesen. B e i der Umsatzsteuer ist die A u f t e i l u n g auf B u n d u n d L ä n d e r v a r i a b e l ; neuerdings w e r d e n a u c h die 22 Sofern das Aufkommen aus einer Steuer den Ländern oder den Kommunen ganz oder partiell zufließt, muß der Bund für die Verabschiedung der Steuergesetze die Zustimmung des Bundesrates einholen (Artikel 105 Abs. I I I GG). 2 3 Materiell gesehen gehört auch die Gewerbesteuer zum Ertrags verbünd: Die Erträge aus der Gewerbesteuer stehen grundsätzlich zwar den Kommunen zu; diese müssen jedoch Teile des Steueraufkommens als „Gewerbesteuerumlage" an Bund und Länder abführen.

Wo stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s ?

63

K o m m u n e n b e t e i l i g t . D a b e i g i l t das sog. „ D e c k u n g s q u o t e n v e r f a h r e n " , d . h . f ü r B u n d u n d L ä n d e r soll eine gleichmäßige D e c k u n g i h r e r j e w e i l i g e n A u s g a b e n d u r c h S t e u e r m i t t e l sichergestellt w e r d e n ( A r t i k e l 106 Abs. I I I Satz 4 des Grundgesetzes); die Festlegung der Q u o t e n erfolgt d u r c h e i n z u s t i m m u n g s b e d ü r f t i g e s Bundesgesetz ( A r t i k e l 106 Abs. I I I Satz 3 des Grundgesetzes). - Gemäß A r t i k e l 107, A b s a t z I des Grundgesetzes w e r d e n die der L ä n derebene zustehenden Steuererträge g r u n d s ä t z l i c h n a c h d e m „ P r i n z i p des ö r t l i c h e n A u f k o m m e n s " u n t e r den L ä n d e r n aufgeteilt. A l l e r d i n g s w i r d die L o h n s t e u e r n a c h d e m W o h n s i t z p r i n z i p u n d die K ö r p e r s c h a f t steuer n a c h d e m B e t r i e b s s t ä t t e n p r i n z i p v e r t e i l t . D i e Umsatzsteuer w i r d i m w e s e n t l i c h e n (zu mindestens 75 % ) 2 4 n a c h der E i n w o h n e r z a h l der L ä n d e r aufgeteilt ( A r t i k e l 107, A b s a t z I, Satz 4 des Grundgesetzes).

c) N i v e l l i e r u n g der L ä n d e r e i n n a h m e n d u r c h den L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h ( i m w e i t e r e n Sinne) D e r L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h ( i m w e i t e r e n Sinne) h a t die F u n k t i o n eines sog. Ergänzenden A k t i v e n Finanzausgleichs: N a c h der V e r e i n n a h m u n g der E r t r ä g e aus den Gemeinschaftssteuern bzw. aus den j e w e i l s ausschließlich einer Ebene zustehenden S t e u e r n d u r c h B u n d u n d L ä n d e r (sog. O r i g i n ä r e r A k t i v e r Finanzausgleich) w i r d es b e i a l l e n oder einzeln e n L ä n d e r n n o c h i m m e r L ü c k e n z w i s c h e n d e m F i n a n z b e d a r f u n d der F i n a n z k r a f t geben, die d u r c h die u n t e r s c h i e d l i c h e S t r e u u n g der Steuerq u e l l e n i m R a u m u n d die u n t e r s c h i e d l i c h e A u f k o m m e n s e l a s t i z i t ä t

der

B u n d e s - bzw. L ä n d e r s t e u e r n verursacht werden. D e n A u s g l e i c h dieser L ü c k e n soll der L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h ( i m w e i t e r e n Sinne) ü b e r n e h m e n , der heute aus d r e i E l e m e n t e n b e s t e h t : 2 5 (1) dem Umsatzsteuer-Vorwegausgleich, (2) d e m L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h i m engeren S i n n e ( h o r i z o n t a l e r F i n a n z a u s g l e i c h z w i s c h e n den L ä n d e r n ) u n d (3) den F e h l b e t r a g s - B u n desergänzungszuweisungen

(vertikaler Finanzausgleich zwischen

Bund

u n d L ä n d e r n , i n der F o r m v o n F i n a n z z u w e i s u n g e n des Bundes a n die L ä n d e r z u r E r g ä n z u n g des h o r i z o n t a l e n Finanzausgleichs z w i s c h e n den 24 Zur Verteilung der restlichen Umsatzsteuermittel vgl. Unterabschnitt II.2.c) 25 Das derzeit gültige (Länder-) Finanzausgleichsgesetz („FAG 1995") ist mit Wirkung vom 1. Januar 1995 i n Kraft getreten (vgl. Artikel 33 des Gesetzes zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms vom 23. Juni 1993, BGBl. I, S. 934ff. [977]); es wurde in den sog. Solidarpaktverhandlungen vom März 1993 beschlossen und bislang nur geringfügig verändert. Zu den diversen Plänen im Vorfeld der Reform vgl. R. Peffekoven, Reform des Finanzausgleichs - eine vertane Chance, in: Finanzarchiv, N. F., Bd. 51 (1994), S. 281 - 311, hier: S. 282 - 290.

64

M a r t i n Τ. W. Rosenfeld

L ä n d e r n ) . A l l e diese Regelungen f ü h r e n z u Finanztransfers, die sich n a c h der o r i g i n ä r e n F i n a n z k r a f t der L ä n d e r r i c h t e n . D i e sog. SonderbedarfsBundesergänzungszuweisungen

(vertikaler

Finanzausgleich

zwischen

B u n d u n d L ä n d e r n , i n der F o r m v o n F i n a n z z u w e i s u n g e n des Bundes a n die L ä n d e r z u r B e r ü c k s i c h t i g u n g spezieller B e d a r f e einzelner L ä n d e r ) , die m i t dem L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h ( i m w e i t e r e n Sinne) z u m nanzausgleich

im weitesten

Länderfi-

Sinne zusammengefaßt w e r d e n k ö n n e n , s i n d

demgegenüber n i c h t an die F i n a n z k r a f t der E m p f ä n g e r l ä n d e r

gebunden

u n d sollen deshalb gesondert b e t r a c h t e t w e r d e n [ u n t e r II.2.d)]. D e r Umsatzsteuer-Vorwegausgleich

bezieht sich auf m a x i m a l 2 5 % des

den L ä n d e r n zustehenden Umsatzsteueraufkommens; dieser A n t e i l w i r d z u r F i n a n z i e r u n g v o n Z u w e i s u n g e n an jene L ä n d e r v e r w e n d e t , Steuereinnahmen

je E i n w o h n e r

liegen. N a c h D u r c h f ü h r u n g

unter

92%

des

Länderdurchschnitts

dieser Transfers w i r d z u r Festlegung der

Z u w e i s u n g e n der reichen an die a r m e n L ä n d e r i m R a h m e n des finanzausgleichs

im

deren

engeren

Sinne

folgendermaßen

Länder-

vorgegangen:

Die

F i n a n z k r a f t der L ä n d e r w i r d i h r e m j e w e i l i g e n F i n a n z b e d a r f gegenübergestellt, w o b e i i n die F i n a n z k r a f t s ä m t l i c h e S t e u e r e i n n a h m e n der einzeln e n L ä n d e r sowie ca. 5 0 % der i h r e n K o m m u n e n j e w e i l s zustehenden S t e u e r e i n n a h m e n einbezogen werden. B e i m F i n a n z b e d a r f w i r d zunächst u n t e r s t e l l t , daß alle L ä n d e r m i t A u s n a h m e der S t a d t s t a a t e n je E i n w o h ner einen F i n a n z b e d a r f i n gleicher H ö h e aufweisen; f ü r die S t a d t s t a a t e n w i r d e i n höherer B e d a r f je E i n w o h n e r angenommen. H i n z u k o m m t d a n n n o c h eine sog. „ V e r e d e l u n g "

der E i n w o h n e r

aller L ä n d e r n a c h

dem

G e s i c h t s p u n k t der E i n w o h n e r - B a l l u n g auf der k o m m u n a l e n Ebene: Es w i r d u n t e r s t e l l t , daß der F i n a n z b e d a r f einer K o m m u n e m i t zunehmender B a l l u n g wächst; deshalb w e r d e n die E i n w o h n e r jeder K o m m u n e einem

Faktor

gewichtet,

der

mit

zunehmender

mit

Bevölkerungsdichte

größer w i r d . S c h l i e ß l i c h gehen i n d e n F i n a n z b e d a r f die L a s t e n f ü r die U n t e r h a l t u n g v o n Seehäfen ein. D i e Differenz z w i s c h e n F i n a n z k r a f t u n d - b e d a r f w i r d sodann auf die Weise ausgeglichen, daß die f i n a n z s c h w a chen L ä n d e r mindestens 9 5 % ihres Finanzbedarfs erhalten; die f i n a n z s t a r k e n L ä n d e r müssen diesen A u s g l e i c h d u r c h einen Verzicht auf eigene M i t t e l finanzieren. D i e Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen

stel-

l e n eine F o r t s e t z u n g des L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h s i m engeren Sinne dar. Sie b e w i r k e n , daß die f i n a n z s c h w a c h e n L ä n d e r auf mindestens 99,5% der d u r c h s c h n i t t l i c h e n F i n a n z k r a f t a l l e r L ä n d e r angehoben werden.

65

Wo stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s ?

d) B u n d e s z u w e i s u n g e n an einzelne L ä n d e r zum Ausgleich von „Sonderlasten" D i e Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen

w e r d e n i m Gegen-

satz zu den anderen E l e m e n t e n des L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h s i m w e i t e s t e n Sinne u n a b h ä n g i g v o n der F i n a n z k r a f t der L ä n d e r vergeben; i m einzeln e n s i n d heute folgende A r t e n der

Sonderbedarfs-Bundesergänzungs-

z u w e i s u n g e n z u unterscheiden: Bundesergänzungszuweisungen f ü r

die

B e r ü c k s i c h t i g u n g der „ K o s t e n der p o l i t i s c h e n F ü h r u n g " e r h a l t e n n e u n k l e i n e r e B u n d e s l ä n d e r 2 6 ; Bundesergänzungszuweisungen z u m Z w e c k der H a u s h a l t s s a n i e r u n g w e r d e n an B r e m e n u n d das S a a r l a n d gezahlt; B u n desergänzungszuweisungen z u r F ö r d e r u n g des w i r t s c h a f t l i c h e n A u f b a u s w e r d e n an alle N e u e n B u n d e s l ä n d e r gezahlt.

I I I . Negative Effekte der heutigen Föderalismus-Institutionen I n diesem A b s c h n i t t w e r d e n zunächst die negativen oder

„Kosten"

unseres k o o p e r a t i v e n Föderalismus

Auswirkungen

erläutert,

die

von

seinen K r i t i k e r n v e r m u t e t werden; i m A b s c h n i t t IV. w i r d sodann den p o s i t i v e n E f f e k t e n ( „ N u t z e n " ) der h e u t i g e n

Föderalismus-Institutionen

nachgegangen. D i e A n a l y s e basiert auf den B e g r ü n d u n g s z u s a m m e n h ä n gen der diversen ö k o n o m i s c h e n Ansätze z u r E r k l ä r u n g u n d G e s t a l t u n g v o n f ö d e r a t i v e n I n s t i t u t i o n e n , die seit den 1950er J a h r e n v o r w i e g e n d i n den U S A entstanden s i n d u n d heute v i e l f a c h u n t e r d e m S c h l a g w o r t der „ Ö k o n o m i s c h e n Theorie des F ö d e r a l i s m u s " subsumiert w e r d e n 2 7 . I n der Ü b e r s i c h t 1 s i n d die v e r m u t e t e n negativen Effekte des i n s t i t u t i o n e l l e n Status

quo zusammenfassend

dargestellt;

i n den

folgenden

U n t e r a b s c h n i t t e n w i r d skizziert, w i e diese Effekte d u r c h die verschieden e n Regelungen des Passiven u n d des A k t i v e n Finanzausgleichs zustande k o m m e n können. F ü r die meisten der dabei vorgestellten W i r k u n g s z u 26 Berlin, Brandenburg, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein, Thüringen. 27 Genaugenommen handelt es sich bei der Ökonomischen Theorie des Föderalismus oder „ÖTF" nicht um ein geschlossenes Theoriegebäude. Vielmehr werden unter diesem Schlagwort höchst unterschiedliche ökonomische Ansätze zur Erklärung spezifischer volkswirtschaftlicher Institutionen, nämlich jener des intra- und interstaatlichen Aktiven und Passiven Finanzausgleichs (der „intergovernmental fiscal relations"), subsumiert. Demgemäß läßt sich die ÖTF auch als eine spezielle Variante der Neuen Institutionen-Ökonomik auffassen, deren Erkenntnisinteresse die ökonomische Erklärung von Institutionen aller Art ist. Für einen Überblick über die bekanntesten Ansätze der ÖTF sei verwiesen auf den Sammelband „Föderalismus", hrsg. von G. Kirsch, Stuttgart und New York 1977. 5 Konjunkturpolitik, Beiheft 49

M a r t i n Τ. W. Rosenfeld

66

sammenhänge läßt sich sagen, daß sie b e i einer ausschließlich t h e o r e t i schen B e t r a c h t u n g als w e i t g e h e n d p l a u s i b e l gelten können. Es ist jedoch bis heute so g u t w i e n i c h t gelungen, die dargestellten n e g a t i v e n Effekte des k o o p e r a t i v e n Föderalismus e m p i r i s c h nachzuweisen u n d a u c h n u r annäherungsweise zu q u a n t i f i z i e r e n . Z u d e m basieren die V e r m u t u n g e n über die n e g a t i v e n Effekte des deutschen Föderalismus ü b e r w i e g e n d auf der v i e l f a c h als z u e i n s e i t i g k r i t i s i e r t e n Verhaltenshypothese,

wonach

sich alle p o l i t i s c h e n

eigenen

und

administrativen

Akteure

stets a m

N u t z e n oder a m N u t z e n f ü r die eigene O r g a n i s a t i o n o r i e n t i e r e n w ü r d e n . Demgemäß

ist es derzeit

wir den „Kosten "

noch völlig

des föderativen

offen, welche

Status

tatsächliche

quo zubilligen

Relevanz

können.

Übersicht 1: Negative Effekte des kooperativen Föderalismus in der B R D

(1) Verhinderung einer Entdeckung von neuen institutionellen Arrangements der öffentlichen Aufgabenerfüllung (2) unzureichende Bedarfsgerechtigkeit öffentlicher Leistungen (3) unzureichende Förderung der Wirtschaftsleistung (4) Überversorgung mit öffentlichen Leistungen (5) zu hohe Kosten der öffentlichen Leistungen (6) zu hohe Verschuldung der Länder (7) zu hohe Steuerlasten

1. Passiver

Finanzausgleich

a) K o n z e n t r a t i o n der Gesetzgebungskompetenzen f ü r die G e s t a l t u n g öffentlicher A u f g a b e n b e i m B u n d Infolge des geringen S p i e l r a u m s der L ä n d e r b e i der

Gesetzgebung

k ö n n e n die L ä n d e r n u r i n w e n i g e n A u f g a b e n b e r e i c h e n u n t e r s c h i e d l i c h e I n s t i t u t i o n e n z u r Regelung v o n g l e i c h a r t i g e n S a c h v e r h a l t e n z u r A n w e n dung bringen,

d . h . der i n t e r r e g i o n a l e

Wettbewerb

als ein

mögliches

„ E n t d e c k u n g s v e r f a h r e n " f ü r effiziente I n s t i t u t i o n e n w i r d e r h e b l i c h eingeschränkt, die L ä n d e r müssen sich w e n i g e r u m die Effizienz der A u f g a b e n e r f ü l l u n g bemühen, als dies b e i einer höheren W e t t b e w e r b s i n t e n s i t ä t der F a l l wäre. I n der Folge - so die K r i t i k e r des Status q u o - w ä r e n die K o s t e n der ö f f e n t l i c h e n

Aufgabenerfüllung

in Deutschland

überhöht,

u n d die t e n d e n z i e l l ineffizienten s t a a t l i c h e n I n s t i t u t i o n e n w ü r d e n sich n e g a t i v auf die W i r t s c h a f t s l e i s t u n g a u s w i r k e n .

67

Wo stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s ?

Es k a n n z w i s c h e n den L ä n d e r n Unterschiede ( a u f g r u n d u n t e r s c h i e d l i c h e r Präferenzen der B e v ö l k e r u n g , ihres E i n k o m m e n s n i v e a u s , räumlicher

Faktoren

oder a u f g r u n d

der Lage i m Raum)

natur-

geben,

die

e i g e n t l i c h dazu A n l a ß geben müßten, daß i n b e s t i m m t e n Regionen e i n zelne A u f g a b e n gar n i c h t oder m i t einer anderen Q u a l i t ä t als i n anderen Regionen e r f ü l l t

werden; d u r c h die überwiegende E i n h e i t l i c h k e i t

der

Gesetze w i r d d e r a r t i g e n U n t e r s c h i e d e n z u w e n i g R e c h n u n g getragen. Deshalb k a n n m a n v e r m u t e n , daß es z u M i t t e l v e r s c h w e n d u n g e n

und/

oder zu einer u n z u r e i c h e n d e n B e d a r f s - B e r ü c k s i c h t i g u n g (zu sog. „ I n t e r nalitäten" [Olson]28) kommt.

b) E i n b e z i e h u n g der Landesregierungen i n die G e s t a l t u n g der meisten Bundesaufgaben D i e Landesregierungen k ö n n e n i m B u n d e s r a t e r h e b l i c h e n E i n f l u ß auf die Gesetzgebung des Bundes nehmen, ohne h i e r f ü r i h r e n P a r l a m e n t e n u n m i t t e l b a r Rechenschaft ablegen z u müssen. Dies f ö r d e r t auf der L ä n derebene das G e w i c h t der E x e k u t i v e gegenüber der L e g i s l a t i v e ; das h i e r d u r c h b e d i n g t e hohe Maß an F r e i r a u m m a c h t der E x e k u t i v e teilweise eine A u f g a b e n e r f ü l l u n g ohne R ü c k s i c h t auf die P a r l a m e n t e m ö g l i c h , was zu

einer

unzureichenden

Bedarfsgerechtigkeit

sowie

zu

überhöhten

K o s t e n der öffentlichen A u f g a b e n e r f ü l l u n g b e i t r a g e n k ö n n t e . E i n e r u n z u r e i c h e n d e n Bedarfsgerechtigkeit der ö f f e n t l i c h e n A u f g a b e n e r f ü l l u n g k a n n a u c h d a d u r c h Vorschub geleistet werden, daß sich die Landesregierungen infolge der b e t r a c h t e t e n Regelung e i g e n t l i c h s t ä r k e r f ü r Entscheidungsträger auf der Bundesebene d e n n f ü r regionale I n s t a n zen h a l t e n u n d infolgedessen d a z u t e n d i e r e n k ö n n e n , die regionalen A u f gaben z u vernachlässigen. Dies k ö n n t e den Landesregierungen b e i i h r e m Streben n a c h W i e d e r w a h l eher n ü t z e n als schaden, w e i l a u c h die W ä h l e r die Landesregierungen heute i n s t a r k e m U m f a n g n a c h i h r e n j e w e i l i g e n b u n d e s p o l i t i s c h e n - n i c h t n a c h i h r e n regionalen - E n t s c h e i d u n g e n beurteilen. A b e r auch auf der Bundesebene k ö n n t e es infolge der b e t r a c h t e t e n Regelung z u einer fehlenden Bedarfsgerechtigkeit der A u f g a b e n e r f ü l l u n g sowie t e n d e n z i e l l zu ü b e r h ö h t e n K o s t e n der A u f g a b e n e r f ü l l u n g k o m m e n :

28 Vgl. M. Olson, The Principle of „Fiscal Equivalence". The Division of Responsibilities Among Different Levels of Government, in: American Economic Review Papers and Proceedings, Bd. 59 (1969), S. 479 - 487. 5*

68

M a r t i n Τ. W. Rosenfeld

W e i l B u n d e s - u n d Landesebene f ü r die Bundesgesetze z u s t ä n d i g sind, k a n n jede Ebene die V e r a n t w o r t u n g f ü r eine fehlende B e d a r f s d e c k u n g sowie zu hohe K o s t e n auf die jeweils andere Ebene abwälzen; a u f g r u n d dieser M ö g l i c h k e i t k ö n n t e n beide Ebenen dazu tendieren, die E f f e k t i v i t ä t u n d die Effizienz der s t a a t l i c h e n L e i s t u n g e n z u vernachlässigen. S c h l i e ß l i c h b i e t e t die betrachtete Regelung den

Landesregierungen

zahlreiche M ö g l i c h k e i t e n , sich i h r e Z u s t i m m u n g z u Gesetzesänderungen v o m B u n d „ a b k a u f e n " z u lassen; dies k a n n s o w o h l zu einer „ B l o c k a d e " v o n b u n d e s p o l i t i s c h e n E n t s c h e i d u n g e n als a u c h z u einer

ökonomisch

n i c h t b e g r ü n d b a r e n U m v e r t e i l u n g z u g u n s t e n einzelner L ä n d e r führen, u n d d a m i t z u einer u n z u r e i c h e n d e n B e d a r f s d e c k u n g d u r c h den B u n d u n d / oder z u steigenden öffentlichen Ausgaben.

c) A u s f ü h r u n g u n d F i n a n z i e r u n g der Bundesaufgaben ü b e r w i e g e n d d u r c h die L ä n d e r A u s ökonomischer S i c h t stellt diese Regelung eine D u r c h b r e c h u n g des sog. K o n n e x i t ä t s p r i n z i p s dar, n a c h w e l c h e m der Träger der „Veranlassungskompetenz" auch die F i n a n z i e r u n g s p f l i c h t f ü r eine öffentliche A u f gabe e r h a l t e n sollte, u m eine z u großzügige G e s t a l t u n g des O u t p u t s der öffentlichen A u f g a b e n e r f ü l l u n g

d u r c h den Träger der

„Veranlassungs-

k o m p e t e n z " z u v e r h i n d e r n . 2 9 D i e B u n d e s p o l i t i k e r k ö n n t e n b e i der h e u t i gen Regelung d a z u tendieren, besonders f r e i g i e b i g b e i der Vergabe v o n „ W o h l t a t e n " z u sein, w e i l sie n i c h t f ü r die F i n a n z i e r u n g der L e i s t u n g e n z u sorgen haben; i n dieser Regelung ließe sich a u c h eine der i n s t i t u t i o n e l l e n U r s a c h e n f ü r den d e m „Wagnerschen Gesetz (der

wachsenden

A u s d e h n u n g der öffentlichen u n d speciell der S t a a t s t h ä t i g k e i t e n ) " 3 0 e n t sprechenden s ä k u l a r e n A n s t i e g der Staatsquote v e r m u t e n . F ü r die L ä n d e r k a n n das hohe G e w i c h t der v o m B u n d veranlaßten Ausgaben i m Vergleich z u den v o n i h r e n eigenen A u f g a b e n verursachten A u s g a b e n d a z u führen, daß die L ä n d e r i h r e eigenen A u f g a b e n v e r n a c h lässigen oder i h r e V e r s c h u l d u n g erhöhen müssen.

29 Aus juristischer Sicht w i r d unter „Konnexität" demgegenüber zumeist die Deckung zwischen Ausführungs- und Finanzierungspflicht verstanden (vgl. etwa H. Großekettler, Die deutsche Finanzverfassung nach der Finanzausgleichsreform, in: Hamburger Jahrbuch für Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, Jg. 39 [1994], S. 83 - 113, hier: S. 104). 30 Vgl. A. Wagner, Grundlegung der politischen Ökonomie, 3. Auflage, Erster Theil, 2. Halbband, Leipzig 1893, S. 892 - 915.

69

Wo stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s ?

I n den vergangenen Jahren ist die fehlende K o n n e x i t ä t v o n seiten der L ä n d e r i n besonderem Maße f ü r den Bereich der S o z i a l h i l f e n a c h d e m Bundessozialhilfegesetz ( B S H G ) p r o b l e m a t i s i e r t ( u n d m i t der F o r d e r u n g n a c h Ü b e r n a h m e der i m m e r w e i t e r ansteigenden Sozialhilfelasten d u r c h den B u n d v e r k n ü p f t ) w o r d e n . 3 1 D i e derzeit hohe A r b e i t s l o s i g k e i t

hat

gerade b e i der S o z i a l h i l f e n o c h e i n zusätzliches P r o b l e m s i c h t b a r w e r d e n lassen: D e r B u n d u n d die i h m nachgeordnete B u n d e s a n s t a l t f ü r A r b e i t h a b e n heute die p r i m ä r e V e r a n t w o r t u n g f ü r den Bereich der A r b e i t s marktpolitik,

d.h. für

M a ß n a h m e n z u r S e n k u n g der

Arbeitslosigkeit

sowie f ü r die K o m p e n s a t i o n der A r b e i t s l o s e n ( d u r c h die Z a h l u n g v o n A r b e i t s l o s e n g e l d u n d Arbeitslosenhilfe).

D u r c h ihre V e r p f l i c h t u n g

Z a h l u n g u n d F i n a n z i e r u n g v o n Sozialhilfe-Transfers

zur

ist aber a u c h den

L ä n d e r n (bzw. i h r e n K o m m u n e n ) e i n T e i l der L a s t e n der A r b e i t s m a r k t p o l i t i k ü b e r t r a g e n w o r d e n , n ä m l i c h die S i c h e r u n g des L e b e n s u n t e r h a l t s für

jene Arbeitslosen,

Ansprüche

auf

die ü b e r keine oder n u r

Arbeitslosengeld

oder - h i l f e

m i t h i n f ü r einen T e i l der A r b e i t s m a r k t p o l i t i k

über

verfügen.

unzureichende Der

Bund

finanziell nicht

ist

verant-

w o r t l i c h ; d a m i t w i r d i h m e i n A n r e i z gesetzt, seine M a ß n a h m e n z u r Senk u n g sowie K o m p e n s a t i o n v o n A r b e i t s l o s i g k e i t e i n z u s c h r ä n k e n u n d auf diese Weise L a s t e n auf die Träger der S o z i a l h i l f e abzuwälzen. Es erscheint naheliegend, daß die L ä n d e r (bzw. die K o m m u n e n ) a u f g r u n d der v o n i h n e n e m p f u n d e n e n Ü b e r l a s t u n g d u r c h den B u n d n a c h Möglichkeiten

Ausschau

halten,

ihre

Ausgabenverpflichtungen

zu

senken, auch w e n n die Q u a l i t ä t der A u f g a b e n e r f ü l l u n g d a d u r c h l e i d e n muß; besonders

„erfolgreich"

w a r e n entsprechende

Bemühungen

L ä n d e r (bzw. i h r e r K o m m u n e n ) w i e d e r u m i m Bereich der Durch

eine

Beschäftigung

von

Hilfeempfängern

auf

der

Sozialhilfe:

dem

Zweiten

A r b e i t s m a r k t w i r d diesen Gelegenheit geboten, neue A n s p r ü c h e gegenü b e r der B u n d e s a n s t a l t f ü r A r b e i t z u erwerben; sobald derartige A n s p r ü che bestehen, w e r d e n die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen beendet, u n d die K o m m u n e n k ö n n e n i h r e V e r a n t w o r t u n g gegenüber den b i s h e r i g e n H i l f e e m p f ä n g e r n an die B u n d e s a n s t a l t f ü r A r b e i t abgeben (bis sie n a c h A b l a u f der Z a h l u n g des Arbeitslosengeldes ggf. w i e d e r auf die S o z i a l h i l f e z u r ü c k g r e i f e n müssen u n d der ineffiziente

„Abwälzungs-Kreislauf"

z w i s c h e n B u n d u n d L ä n d e r n [bzw. K o m m u n e n ] v o n neuem beginnt). F ü r die W ä h l e r f ü h r t die K o m p e t e n z a u f s p a l t u n g z w i s c h e n B u n d u n d L ä n d e r n - ebenso w i e die z u v o r betrachtete Finanzausgleichs-Regelung -

si Vgl. zur Diskussion über diese Forderung etwa die Beiträge im Sammelband Sozialhilfe und Finanzausgleich", hrsg. von W. Kitterer, Heidelberg 1990.

M a r t i n Τ. W. Rosenfeld

70

dazu, daß die V e r a n t w o r t l i c h k e i t f ü r die öffentliche

Aufgabenerfüllung

v e r w i s c h t w i r d . Demgemäß k ö n n t e n die W ä h l e r d a z u tendieren, überh ö h t e F o r d e r u n g e n an den B u n d z u r i c h t e n , w e i l sie die L a s t e n der F i n a n z i e r u n g ( d u r c h die L ä n d e r ) n i c h t als Folgen i h r e r

Forderungen

i d e n t i f i z i e r e n können. D i e L ä n d e r p o l i t i k e r k ö n n e n die S c h u l d bzw. Verantwortlichkeit

für

eine schlechte A u f g a b e n e r f ü l l u n g

auf

den

Bund

abwälzen, et vice versa. D e n n den W ä h l e r n f ä l l t es schwer, festzustellen, ob eine schlechte A u s f ü h r u n g oder eine schlechte Q u a l i t ä t der Gesetze die Ursache f ü r eine fehlende B e f r i e d i g u n g i h r e r Bedürfnisse ist, so daß B u n d e s - w i e L ä n d e r p o l i t i k e r sich m i t H i l f e der h e u t i g e n „ k o o p e r a t i v e n A u f g a b e n e r f ü l l u n g " v o r K r i t i k schützen k ö n n e n . 3 2 I n der Folge k ö n n e n sie dazu tendieren, die Bedürfnisse der W ä h l e r n u r u n z u r e i c h e n d

zu

befriedigen.

d) B u n d e s b e t e i l i g u n g an der G e s t a l t u n g u n d Finanzierung wichtiger Länderaufgaben Ä h n l i c h w i e b e i der soeben b e t r a c h t e t e n Regelung h a t die besonders starke V e r m i s c h u n g der V e r a n t w o r t l i c h k e i t e n v o n B u n d u n d L ä n d e r n b e i den Gemeinschaftsaufgaben

z u r Folge, daß die s t a a t l i c h e n

Entschei-

dungsträger dazu neigen k ö n n t e n , den W ü n s c h e n der W ä h l e r v i e l f a c h n i c h t zu entsprechen, w e i l die E n t s c h e i d u n g s t r ä g e r jeder Ebene n i c h t sich selbst, sondern die j e w e i l s andere Ebene i n der

Verantwortung

sehen u n d sich b e i u n p o p u l ä r e n M a ß n a h m e n auf t a t s ä c h l i c h e oder beh a u p t e t e Vorentscheidungen dieser Ebene berufen k ö n n e n . I n die gleiche R i c h t u n g w i r k e n die fehlende Transparenz der g e m e i n s c h a f t l i c h e n E n t scheidungsfindung,

die deren K o n t r o l l e

d u r c h die W ä h l e r

erschwert,

sowie das hohe G e w i c h t der E x e k u t i v e (die f ü r die A b s t i m m u n g m i t der j e w e i l s anderen Ebene z u s t ä n d i g ist) gegenüber der Legislative. Des w e i t e r e n k o m m t es d u r c h den E i n f l u ß des Bundes auf die G e m e i n schaftsaufgaben i n w i c h t i g e n Bereichen der ö f f e n t l i c h e n Leistungserstell u n g z u einer v e r g l e i c h b a r e n A u s s c h a l t u n g des Wettbewerbs

zwischen

den Regionen ( d u r c h w e l c h e n die E f f e k t i v i t ä t u n d Effizienz der ö f f e n t l i chen A u f g a b e n e r f ü l l u n g e r h ö h t w e r d e n könnte) w i e b e i der Ü b e r t r a g u n g v o n Gesetzgebungskompetenzen auf d e n B u n d [vgl. oben, I I L l . a ) ] .

Zu

E f f i z i e n z m ä n g e l n k a n n es a u c h deshalb k o m m e n , w e i l f ü r die G e m e i n schaftsaufgaben auf jeder Ebene spezialisierte F a c h k r ä f t e z u r Vorberei32 Umgekehrt können beide Ebenen natürlich die etwaige Zufriedenheit der Wähler mit der öffentlichen Aufgabenerfüllung jeweils als „ihren" alleinigen Erfolg reklamieren.

71

Wo stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s ?

t u n g der E n t s c h e i d u n g s f i n d u n g v o r g e h a l t e n w e r d e n müssen ( „ M e h r f a c h Bürokratie"). 33 Ü b e r eine andere W i r k u n g s k e t t e k a n n es d u r c h die Gemeinschaftsaufgaben

nicht

nur

zu

einer

unzureichenden

öffentlichen Aufgabenerfüllung,

Bedarfsgerechtigkeit

der

sondern a u c h z u einer Steigerung der

S t a a t s v e r s c h u l d u n g k o m m e n : W e i l der B u n d den L ä n d e r n M i t t e l f ü r die Gemeinschaftsaufgaben z u r V e r f ü g u n g stellt, besteht b e i den L ä n d e r n e i n hoher A n r e i z z u r A u s s c h ö p f u n g dieser M i t t e l . Dies h a t aber z u r Voraussetzung, daß die L ä n d e r sich z u r K o - F i n a n z i e r u n g m i t eigenen M i t t e l n bereit finden. I n der Folge k a n n b e i d e n L ä n d e r n eine Tendenz z u m Verzicht auf A u s g a b e n entstehen, die aus i h r e r S i c h t e i g e n t l i c h d r i n g e n d n o t w e n d i g wären, u n d / o d e r z u einer E r h ö h u n g i h r e r Verschuldung. U n d sofern der B u n d f ü r eine Gemeinschaftsaufgabe n u r w e n i g M i t t e l b e r e i t stellt, k ö n n t e n a u c h die L ä n d e r z u einem (zu) geringen M i t t e l e i n s a t z t e n d i e r e n (weshalb s o l l t e n sie heute 100% einer L e i s t u n g selbst finanzieren, w e n n sie m o r g e n d a m i t rechnen k ö n n e n , daß der B u n d i h n e n einen T e i l der L a s t e n abnimmt?); i n der Folge k ä m e es u n t e r der genannten Voraussetzung z u einer U n t e r v e r s o r g u n g m i t ö f f e n t l i c h e n L e i s t u n g e n .

2. Aktiver

Finanzausgleich

a) Fehlender S t e u e r - G e s t a l t u n g s s p i e l r a u m der L ä n d e r W e i l die L ä n d e r heute p r a k t i s c h k e i n e n eigenen A b g a b e n g e s t a l t u n g s s p i e l r a u m haben, ist i h n e n eine f l e x i b l e A n p a s s u n g an veränderte A u s g a benbedarfe k a u m m ö g l i c h - es sei d e n n auf d e m Weg der Verschuldung. Tendenziell leistet die Präponderanz des Bundes b e i der Abgabengestalt u n g deshalb einer E r h ö h u n g der s t a a t l i c h e n V e r s c h u l d u n g Vorschub. W e i t e r h i n h a t der fehlende S t e u e r - G e s t a l t u n g s s p i e l r a u m

der L ä n d e r

z u r Folge, daß die W ä h l e r die L e i s t u n g e n des Bundes u n d der L ä n d e r n i c h t m i t j e w e i l s einzelnen Steuerarten u n d i h r e n daraus r e s u l t i e r e n d e n L a s t e n i n V e r b i n d u n g b r i n g e n können. Demgemäß k ö n n e n sie b e i der F o r d e r u n g n a c h m e h r u n d besseren L e i s t u n g e n die G r e n z n u t z e n der veränderten L e i s t u n g e n n i c h t m i t den Grenzkosten der Besteuerung vergleichen u n d k ö n n t e n f o l g l i c h d a z u neigen, ü b e r h ö h t e F o r d e r u n g e n z u stellen, d . h . sie u n t e r l i e g e n „ F i n a n z i e r u n g s i l l u s i o n e n " . D a m i t k ö n n t e a u c h 33 Vgl. hierzu etwa J. Olbrich, Gemeindeverkehrsfinanzierung, in: Dezentralisierung des politischen Handelns (III), hrsg. von F. Schuster (Konrad-Adenauer-Stiftung), Melle 1987, S. 394 - 413, hier: S. 410.

72

M a r t i n Τ. W. Rosenfeld

die h i e r betrachtete Regelung z u r E r h ö h u n g der Staatsausgaben b e i t r a gen. D i e L a n d e s p o l i t i k e r h a b e n a u f g r u n d der b e t r a c h t e t e n Regelung einen sehr h o h e n A n r e i z , die i h n e n z u g e t e i l t e n Steuererträge auch t a t s ä c h l i c h v o l l s t ä n d i g auszugeben, w e i l sie etwaige Überschüsse der

Einnahmen

ü b e r die A u s g a b e n n i c h t i n der F o r m v o n Steuersenkungen

an

die

W ä h l e r z u r ü c k g e b e n k ö n n e n ; eine Steuersenkung w ü r d e v o n den W ä h l e r n k a u m als Verdienst einer einzelnen oder aller Landesregierung(en) angesehen w e r d e n , z u d e m w ü r d e der B u n d i m s k i z z i e r t e n F a l l m ö g l i cherweise versuchen, die S t e u e r v e r t e i l u n g z u seinen G u n s t e n z u r e v i d i e ren. W e i l die Landesregierungen b e i i h r e n

Ausgaben-Entscheidungen

keine R ü c k s i c h t auf die B e l a s t u n g der Z e n s i t e n ( u n d die möglicherweise n i e d r i g e r e n Steuern i n anderen L ä n d e r n ) n e h m e n müssen, k ö n n e n sie die A u s g a b e n w e i t e r ausweiten, als dies effizient w ä r e . 3 4 Demgemäß k a n n die

Zentralisierung

der

Steuergesetzgebungshoheiten

tendenziell

zu

ü b e r h ö h t e n s t a a t l i c h e n A u s g a b e n sowie A b g a b e n l a s t e n führen. Wenn der B u n d - e t w a d u r c h eine sparsame H a u s h a l t s f ü h r u n g

oder

einen konsequenten R ü c k b a u des Staates - Einnahmenüberschüsse erzielt, k ö n n t e er z w a r die Steuergesetze re v i d i e r e n , u n d die S e n k u n g der Steuern w ü r d e i n diesem F a l l v o n den W ä h l e r n durchaus d e n B u n d e s p o l i t i k e r n als E r f o l g zugeschrieben werden. A b e r a u c h der B u n d m u ß befürchten, daß die L ä n d e r die E i n s p a r u n g e n auf der Bundesebene z u m A n l a ß n e h m e n k ö n n t e n , eine E r h ö h u n g i h r e r A n t e i l e an den Steuererträgen durchzusetzen. Demgemäß k ö n n t e a u c h der B u n d v o n den bestehenden Regelungen t e n d e n z i e l l an der S e n k u n g seiner A u s g a b e n u n d a n einer umfassenden H a u s h a l t s k o n s o l i d i e r u n g

g e h i n d e r t werden,

wenn-

g l e i c h dies w e n i g e r s t a r k als b e i den L ä n d e r n gegeben sein dürfte.

b) Integration

der wichtigsten

Steuern

zu einem

Ertragsverbund

D e r E r t r a g s v e r b u n d h a t z w a r z u r Folge, daß die L ä n d e r w i e der B u n d g r u n d s ä t z l i c h an einer Pflege der i n d e n V e r b u n d eingehenden Steuerq u e l l e n interessiert sind; der d a m i t angesprochene A s p e k t des „ I n t e r e s senausgleichs" z w i s c h e n d e m Staat u n d den u n t e r s c h i e d l i c h e n Interessen von Wirtschaft u n d Bevölkerung funktioniert i n umgekehrter

Richtung

aber n i c h t : U n t e r n e h m e n u n d p r i v a t e H a u s h a l t e spüren die L a s t der e i n 34 Vgl. hierzu etwa O. D. Perschau, Die Schwächen der deutschen Finanzverfassssung, Berlin (Diskussionspapier 1998/11 des Fachbereichs 14 der Technischen Universität Berlin) 1998, S. 22.

73

Wo stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s ?

zelnen Steuern, b r i n g e n sie aber n i c h t m i t einer b e s t i m m t e n G e b i e t s k ö r perschaft i n V e r b i n d u n g . Dies k ö n n t e speziell auf der Länderebene e i n n u r geringes Interesse der P r i v a t e n a n der M i t e n t s c h e i d u n g ü b e r die i h n e n a b v e r l a n g t e n M i t t e l u n d an einem p o l i t i s c h e n Engagement

zur

Folge haben; die L ä n d e r p o l i t i k e r k ö n n t e n den i h n e n d a m i t e i n g e r ä u m t e n F r e i r a u m gegenüber den W ä h l e r n d a h i n g e h e n d ausnutzen, die Q u a l i t ä t der B e d a r f s d e c k u n g z u verschlechtern. Wie b e i einem K a r t e l l k o m m t es b e i m E r t r a g s v e r b u n d z u S t r e i t i g k e i t e n z w i s c h e n den B e t e i l i g t e n ü b e r die A u f t e i l u n g

der Erträge. W e i l

die

A k t e u r e v o n B u n d u n d L ä n d e r n d u r c h geschicktes T a k t i e r e n b e i den „ K a r t e i l V e r h a n d l u n g e n " u n d d u r c h gelungene A u f t r i t t e m i t überzeugenden A r g u m e n t e n v o r d e m Verfassungsgericht erhebliche G e w i n n e r e a l i sieren k ö n n e n , vernachlässigen sie m ö g l i c h e r w e i s e die „ n o r m a l e n " S t r a tegien z u r Steigerung i h r e r Steuerträge i . S . einer g u t e n P o l i t i k z u g u n sten der A n w e n d u n g v o n R e n t - S e e k i n g - S t r a t e g i e n . D i e V e r t e i l u n g der E i n k o m m e n s t e u e r n a c h d e m W o h n s i t z p r i n z i p

hat

speziell f ü r die S t a d t s t a a t e n z u r Folge, daß sie keine K o m p e n s a t i o n f ü r die L a s t e n erhalten, die i h n e n aus den E i n p e n d l e r n aus d e m U m l a n d e n t s t e h e n . 3 5 I n der Folge k ö n n t e n die S t a d t s t a a t e n d a z u neigen, das Versorg u n g s n i v e a u b e i b e s t i m m t e n z e n t r a l ö r t l i c h e n L e i s t u n g e n s t a r k abzusenken. A l l e r d i n g s e n t s p r i c h t die heutige A r t der E i n k o m m e n s t e u e r v e r t e i l u n g d e m A n l i e g e n dieser Steuer, die L e i s t u n g s f ä h i g k e i t

der p r i v a t e n

H a u s h a l t e z u r Besteuerung heranzuziehen; m i t der h e u t i g e n Regelung w i r d z u d e m e i n gewisser D r u c k auf die S t a d t s t a a t e n ausgeübt, sich f ü r eine N e u g l i e d e r u n g der B u n d e s l ä n d e r z u engagieren, die g r u n d s ä t z l i c h f ü r eine S t ä r k u n g des Föderalismus w ü n s c h e n s w e r t e r s c h e i n t 3 6 . F ü r den Zweck

einer

Internalisierung

von

räumlichen

Nutzen-Externalitäten

w ä r e n g r u n d s ä t z l i c h stets d i r e k t e V e r h a n d l u n g e n (hier: z w i s c h e n den Stadtstaaten u n d ihrem Umland) vorzuziehen. 37

c) N i v e l l i e r u n g der L ä n d e r e i n n a h m e n d u r c h den L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h ( i m w e i t e r e n Sinne) D i e h e u t i g e n Regelungen des L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h s Sinne) s i n d d i e j e n i g e n F ö d e r a l i s m u s - I n s t i t u t i o n e n ,

(im

weiteren

die i n der ö f f e n t l i -

35 Vgl. hierzu exemplarisch: Häde, a.a.O., S. 210. 36 Vgl. hierzu die ausführlichen Erörterungen in der Schrift von A. Ottnad und E. Linnartz, Föderaler Wettbewerb statt Verteilungsstreit, Frankfurt (Main) und New York 1997. 37 Vgl. hierzu auch unten, IV.l.d).

M a r t i n Τ. W. Rosenfeld

74

chen u n d w i s s e n s c h a f t l i c h e n D i s k u s s i o n a m s t ä r k s t e n u m s t r i t t e n sind. V i e l f a c h k o n z e n t r i e r t sich die K r i t i k a m deutschen Föderalismus sogar ausschließlich auf den L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h , n i c h t z u l e t z t w o h l desh a l b , w e i l sich i n i h m i n besonderem Maße das P r i n z i p der i n t e r r e g i o n a len Solidarität widerspiegelt: Vor a l l e m w i r d k r i t i s i e r t , daß es d u r c h die N i v e l l i e r u n g der L ä n d e r e i n n a h m e n b e i den L ä n d e r n z u Fehlanreizen käme. H u b e r u n d L i c h t b l a u h a b e n die G r e n z b e l a s t u n g der L ä n d e r d u r c h den L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h untersucht

u n d s i n d z u m Ergebnis

gelangt, daß m e h r

als 7 5 %

der

Z u w ä c h s e eines Landes b e i seiner o r i g i n ä r e n S t e u e r k r a f t d u r c h den L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h „weggesteuert" werden; dabei ist die G r e n z b e l a s t u n g d u r c h diese Quasi-Besteuerung b e i den f i n a n z s c h w a c h e n L ä n d e r n besonders h o c h . 3 8 D i e A u t o r e n vergleichen dieses Ergebnis m i t d e m P r o b l e m der sog. „ A r m u t s f a l l e "

oder „ S o z i a l h i l f e f a l l e "

(„welfare t r a p " ) . 3 9

Vor

diesem H i n t e r g r u n d ist z u e r w a r t e n , daß die L ä n d e r geringe A n r e i z e h a b e n i n bezug auf - die D u r c h s e t z u n g der Steuern gegenüber den Z e n s i t e n , 4 0 - die A n s i e d l u n g s f ö r d e r u n g q u a B e r e i t s t e l l u n g v o n I n f r a s t r u k t u r sowie - die w a c h s t u m s p o l i t i s c h e r w ü n s c h t e B e v o r z u g u n g v o n i n v e s t i v e n gegenüber von konsumtiven Ausgaben41. Z u s ä t z l i c h h a t a u c h der L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h

z u r Folge, daß

die

L ä n d e r n u r geringe A n r e i z e haben, s i c h f ü r eine t e r r i t o r i a l e N e u g l i e d e r u n g des Bundesgebietes z u engagieren, d . h . a u c h der L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h k a n n z u r V e r h i n d e r u n g der v o n einer N e u g l i e d e r u n g e r w a r t e t e n E f f i z i e n z g e w i n n e beitragen. I n bezug auf die D e t a i l r e g e l u n g e n des L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h s läßt sich v o r a l l e m k r i t i s i e r e n , daß die heutige P r ä m i i e r u n g der E i n w o h n e r d i c h t e d a z u f ü h r t , daß die L ä n d e r den A n r e i z haben, zu einer w e i t e r e n B a l l u n g der E i n w o h n e r i n b e s t i m m t e n Z e n t r e n b e i z u t r a g e n - e t w a d u r c h „ E i n 38

Vgl. B. Huber und K. Lichtblau, Konfiskatorischer Finanzausgleich verlangt eine Reform, in: Wirtschaftsdienst, Jg. 78 (1998), S. 142 - 147, hier: S. 144. 3 9 Vgl. Huber und Lichtblau, a.a.O., S. 144f. Zur „Sozialhilfefalle" sei verwiesen auf die Darstellung bei M. T. W. Rosenfeld, Arbeit s t a t t / u n d Sozialhilfe?, in: Jahrbuch für Wirtschaftswissenschaften, Bd. 48 (1997), S. 241 - 268, hier: S. 248. 40 Vgl. Huber und Lichtblau, a.a.O., S. 144f. 41 Vgl. Huber und Lichtblau, a.a.O., S. 145. Zwar haben die Länderpolitiker Anreize zur Wachstumsföderung nicht zuletzt auch deshalb, weil ihre Wiederwahl von einer Senkung der Arbeitslosigkeit abhängig ist; nach Ansicht von Huber und Lichtblau werden die über diesen Hebel bewirkten Anreize aber von den disincentives des Länderfinanzausgleichs überkompensiert. Vgl. Huber und Lichtblau, a.a.O., S. 145.

75

Wo stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s ?

w o h n e r v e r e d e l u n g e n " i m R a h m e n des k o m m u n a l e n Finanzausgleichs - , auch

wenn

dies

Ballungsoptima

gesamtwirtschaftlich

bereits

überschritten

„Einwohnerveredelung" Parallelität „Brechtsches

zwischen Gesetz")

eher

ineffizient

sind.42

Die

der

zugrundeliegende Hypothese der Ausgaben 43

konnte

und bis

ist

und

heutigen

„progressiven

Bevölkerungsmassierung" heute

nicht

die sog.

empirisch

(sog.

bestätigt

werden. U n d die höhere G e w i c h t u n g der E i n w o h n e r der S t a d t s t a a t e n i m Vergleich z u jenen der F l ä c h e n l ä n d e r f ü h r t dazu, daß die A n r e i z e der Stadtstaaten

zur

Länderneugliederung

sinken,

d. h.

die

Stadtstaaten

k ö n n t e n infolge dieser Regelung d a r i n b e s t ä r k t werden, an i h r e r Selbs t ä n d i g k e i t festzuhalten, w o d u r c h w i e d e r u m die v o n einer N e u g l i e d e r u n g des Bundesgebietes e r w a r t e t e n E f f i z i e n z g e w i n n e v e r h i n d e r t werden.

d) B u n d e s z u w e i s u n g e n an einzelne L ä n d e r zum Ausgleich von „Sonderlasten" D i e Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen k ö n n e n zu verschiedenen negativen E f f e k t e n beitragen. So f ü h r e n a u c h die Bundesergänzungszuweisungen f ü r die „ K o s t e n der p o l i t i s c h e n F ü h r u n g " dazu, daß speziell den k l e i n e r e n L ä n d e r n A n r e i z e z u r E r h a l t u n g i h r e r E i g e n s t a a t l i c h k e i t (anstelle v o n A n r e i z e n z u r L ä n d e r n e u g l i e d e r u n g , die e i g e n t l i c h aus g e s a m t w i r t s c h a f t l i c h e r

S i c h t z w e c k m ä ß i g erscheint)

gesetzt

wer-

d e n . 4 4 D u r c h die heutige A u s g e s t a l t u n g der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen z u r H a u s h a l t s s a n i e r u n g an B r e m e n u n d das S a a r l a n d w i r d den L ä n d e r n n a c h Auffassung v o n H o m b u r g t e n d e n z i e l l der A n r e i z gesetzt, erneut H a u s h a l t s k r i s e n z u p r o v o z i e r e n . 4 5 S c h l i e ß l i c h w e r d e n die

Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen

z u g u n s t e n der N e u e n L ä n d e r teilweise deshalb k r i t i s i e r t , w e i l d u r c h sie die Gefahr bestünde, daß die L ä n d e r p o l i t i k e r sie f ü r k o n s u m t i v e A u s g a ben, speziell z u r S i c h e r u n g ihres Personalüberhangs, einsetzten, n i c h t j e d o c h f ü r I n v e s t i t i o n e n i n die I n f r a s t r u k t u r ; verschiedene A u t o r e n p l ä d i e r e n deshalb f ü r einen Ersatz dieser Z u w e i s u n g s a r t d u r c h zweckgeb u n d e n e Z u w e i s u n g e n 4 6 . A l l e r d i n g s erscheint es g r u n d s ä t z l i c h v o r t e i l 42 Vgl. S. Homburg, Anreizwirkungen des deutschen Finanzausgleichs, in: Finanzarchiv, N.F., Bd. 51 (1994), S. 312 - 330, hier: S. 319. 43 Vgl. A. Brecht, Internationaler Vergleich der öffentlichen Ausgaben, Vorträge des Carnegie-Lehrstuhls für Außenpolitik und Geschichte an der Deutschen Hochschule für Politik, Heft 2, Leipzig und Berlin 1932. 44 Vgl. etwa Homburg, a.a.O., S. 316f. 45 Vgl. Homburg, a.a.O., S. 322f. 46 Vgl. etwa Homburg, a.a.O., S. 325.

M a r t i n Τ. W. Rosenfeld

76

hafter, die Wachstumsanreize der L ä n d e r p o l i t i k e r z u erhöhen, als den U m f a n g der z w e c k g e b u n d e n e n Z u w e i s u n g e n n o c h w e i t e r

auszubauen;

Z w e c k z u w e i s u n g e n s i n d i m m e r m i t Ineffizienzen v e r b u n d e n .

IV. Positive Effekte der heutigen Föderalismus-Institutionen U n a b h ä n g i g davon, ob s i c h die soeben dargestellten E r w a r t u n g e n ü b e r die „ K o s t e n " des deutschen Föderalismus e m p i r i s c h n a c h w e i s e n lassen, müssen v o r einer Reform der h e u t i g e n F ö d e r a l i s m u s - I n s t i t u t i o n e n

na-

t ü r l i c h zunächst a u c h deren p o s i t i v e W i r k u n g e n b e d a c h t w e r d e n , die i n der Ü b e r s i c h t

2 zusammengestellt

sind; das Z u s t a n d e k o m m e n

dieser

„ N u t z e n " des Status q u o d u r c h die einzelnen F ö d e r a l i s m u s - I n s t i t u t i o n e n w i r d i m folgenden e r l ä u t e r t . E i n Vergleich m i t der Ü b e r s i c h t 1 m a c h t d e u t l i c h , daß sich die Vorteile des Status q u o t e i l w e i s e m i t den n e g a t i v e n Effekten

des deutschen Föderalismus

z u decken scheinen;

allerdings

unterscheiden sich die den E f f e k t e n j e w e i l s z u g r u n d e l i e g e n d e n K a u s a l zusammenhänge ganz erheblich: Übersicht 2: Positive Effekte des kooperativen Föderalismus i n der B R D

(1) Förderung der personellen Verteilungsgerechtigkeit (2) Förderung der räumlichen Verteilungsgerechtigkeit (und damit der interregionalen Solidarität) (3) Sicherung der Bedarfsgerechtigkeit öffentlicher Leistungen (4) Sicherung gleicher Wettbewerbschancen für die Länder (5) Förderung des Wachstums der Wirtschaftsleistung (6) Minimierung der Kosten der öffentlichen Leistungserstellung (7) Förderung der Stabilisierung der Volkswirtschaft (8) Minimierung der vertikalen Konflikte um die Finanzmittelverteilung

1. Passiver

Finanzausgleich

a) K o n z e n t r a t i o n der Gesetzgebungskompetenzen f ü r die G e s t a l t u n g öffentlicher A u f g a b e n b e i m B u n d D i e Ü b e r t r a g u n g v o n gesetzgeberischen Z u s t ä n d i g k e i t e n auf d e n Z e n t r a l s t a a t läßt sich g r u n d s ä t z l i c h v o r a l l e m d a m i t begründen, daß h i e r d u r c h den Z i e l e n (1) der r ä u m l i c h e n Verteilungsgerechtigkeit i m Sinne eines a l l g e m e i n e n Ausgleichs z w i s c h e n w o h l h a b e n d e n u n d ö k o n o m i s c h b e n a c h t e i l i g t e n Regionen sowie (2) der Bedarfsgerechtigkeit des öffent-

Wo stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s ?

77

l i e h e n Leistungsangebotes besser als m i t einer dezentralen Z u s t ä n d i g k e i t R e c h n u n g getragen w e r d e n k ö n n t e : D i e erstgenannte R e c h t f e r t i g u n g einer Z e n t r a l i s i e r u n g v o n Z u s t ä n d i g k e i t e n w i r d v i e l f a c h m i t d e m a n g e b l i c h e n „ B e d ü r f n i s " der B e v ö l k e r u n g n a c h „ r ä u m l i c h e r E i n h e i t l i c h k e i t der L e b e n s v e r h ä l t n i s s e " b e g r ü n d e t ; es w i r d u n t e r s t e l l t , daß d i e B e v ö l k e r u n g es n i c h t a k z e p t i e r e n w ü r d e , w e n n zentrale öffentliche L e i s t u n g e n a n verschiedenen O r t e n i n u n t e r s c h i e d l i cher Q u a l i t ä t u n d Q u a n t i t ä t angeboten w e r d e n w ü r d e n . B e i k r i t i s c h e r B e t r a c h t u n g erscheint es f r a g l i c h , ob e i n solches „ B e d ü r f n i s " t a t s ä c h l i c h e x i s t i e r t . E m p i r i s c h e D e t a i l a n a l y s e n liegen h i e r z u z w a r k a u m v o r ; 4 7 es müßte m i t d e m angesprochenen „ B e d ü r f n i s " aber d o c h w o h l z u v e r e i n b a r e n sein, w e n n sich der B u n d z u k ü n f t i g auf die Vorgabe v o n R a h m e n r e gelungen oder - r i c h t l i n i e n b e s c h r ä n k e n u n d den L ä n d e r n i m Vergleich z u heute m e h r E i n f l u ß

auf die A u f g a b e n g e s t a l t u n g

überlassen

würde48.

Z u d e m : D i e Z e n t r a l i s i e r u n g v o n Z u s t ä n d i g k e i t e n s t e l l t auf k e i n e n F a l l eine h i n r e i c h e n d e B e d i n g u n g f ü r r ä u m l i c h e G e r e c h t i g k e i t dar; d e n n die übergeordnete Ebene k a n n i h r e Z u s t ä n d i g k e i t d u r c h a u s a u c h f ü r eine V e r s t ä r k u n g v o n r ä u m l i c h e n Wohlstandsdifferenzen e i n s e t z e n . 4 9 S i c h e r l i c h ist e i n gewisses Maß a n S o l i d a r i t ä t z w i s c h e n den reichen u n d a r m e n Regionen i n D e u t s c h l a n d u n e r l ä ß l i c h , u m die K o h ä s i o n der gesamten V o l k s w i r t s c h a f t z u sichern oder z u f ö r d e r n ( u n d K o n f l i k t e z w i schen den Regionen bis h i n z u r A b s p a l t u n g einzelner Regionen z u verh i n d e r n ) . E i n Wohlstandsausgleich z w i s c h e n reichen u n d a r m e n Regio-

47 Nach Scharpf steht die behauptete Präferenz der Wähler für „räumlich einheitliche Lebensverhältnisse" i n einem deutlichen Kontrast zur „ . . . offenbar robusten Toleranz der Bundesbürger für alle anderen Ungleichheiten in der Verteilung von Einkommen, Vermögen und Lebenschancen" (F. W. Scharpf, Entwicklungslinien des bundesdeutschen Föderalismus, Bonn [Deutscher Verband für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung e.V.] 1990, S. 5). Zudem wurde das Ziel der „räumlichen Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse" in den 1960er und 1970er Jahren wesentlich stärker als heute betont; vgl. K.-H. Hansmeyer, Die Entwicklung von Finanzverfassung und Finanzausgleich i n der Bundesrepublik Deutschland bis zum Jahre 1990 aus finanzwissenschaftlicher Sicht, in: Föderalismus in Deutschland, hrsg. von J. Huhn und P.-C. Witt, Baden-Baden 1992, S. 165 - 183, hier: S. 173. 48 Hierbei stellt sich dann allerdings das Problem, daß es sich bei „Rahmenkompetenzen" oder „Richtlinienkompetenzen" um unbestimmte Rechtsbegriffe handelt; es ist schwierig, die jeweils zulässige Mitwirkung des Bundes an der Aufgabenerfüllung exakt festzulegen und eine Überschreitung des festgelegten Rahmens zu verhindern. 49 Vgl. K.-H. Hansmeyer, Das Popitzsche Gesetz von der Anziehungskraft des zentralen Etats, in: Beiträge zur Theorie der öffentlichen Ausgaben, hrsg. von H. Timm und H. Haller, Berlin 1967, S. 197 - 229, hier: S. 209f.

M a r t i n Τ. W Rosenfeld

78

n e n läßt sich a u c h d a m i t begründen, daß d u r c h H i l f e n f ü r ö k o n o m i s c h b e n a c h t e i l i g t e Regionen i n diesen erst die Voraussetzungen f ü r interregionale

Wettbewerbsfähigkeit

geschaffen

werden.

50

Die

ihre

Verfol-

g u n g der genannten Ziele muß j e d o c h n i c h t n o t w e n d i g e r w e i s e z u einer aufgabenmäßigen Z e n t r a l i s i e r u n g führen, sondern k a n n stets a u c h z.B. m i t H i l f e v o n F i n a n z z u w e i s u n g e n a n die a r m e n Regionen erfolgen, d . h . ohne daß es z u den m ö g l i c h e n N a c h t e i l e n der K o m p e t e n z z e n t r a l i s i e r u n g k o m m t . Z u r Festlegung des k o n k r e t e n Umfangs, i n w e l c h e m e i n solcher Wohlstandsausgleich z w i s c h e n den Regionen angestrebt w e r d e n sollte, g i b t die Ökonomische Theorie des Föderalismus b i s l a n g allerdings k a u m H i n w e i s e ; h i e r z u w ä r e n w e i t e r e U n t e r s u c h u n g e n d r i n g e n d erforderlich. A l s z w e i t e r p o s i t i v e r E f f e k t der b e t r a c h t e t e n Regelung w u r d e oben die E r w a r t u n g einer d u r c h die Z e n t r a l i s i e r u n g b e w i r k t e n höheren Bedarfsg e r e c h t i g k e i t des ö f f e n t l i c h e n Leistungsangebots angeführt. Diese E r w a r t u n g basiert v o r a l l e m auf d e m Olsonschen „ P r i n z i p der F i s k a l i s c h e n Ä q u i v a l e n z " , demzufolge es f ü r eine effiziente A l l o k a t i o n

erforderlich

ist, daß f ü r jede öffentliche L e i s t u n g z w i s c h e n den d r e i K o l l e k t i v e n der Nutzer,

der

Entscheider

sowie

der

Finanzierer

Deckungsgleichheit

b e s t e h t . 5 1 Gemäß diesem G r u n d s a t z ist i n a l l jenen F ä l l e n eine Ü b e r t r a g u n g der G e s t a l t u n g s k o m p e t e n z e n auf den B u n d gerechtfertigt, i n denen nationale

N u t z e r k o l l e k t i v e gegeben sind. Es ist z w a r z u bezweifeln, daß

tatsächlich für

alle h e u t i g e n Bundesaufgaben -

speziell f ü r

die

dem

B u n d e i n g e r ä u m t e n D e t a i l k o m p e t e n z e n - solche n a t i o n a l e n N u t z e r k o l l e k t i v e existieren; es liegen a l l e r d i n g s b i s l a n g k a u m

Untersuchungen

h i e r z u vor. Solche U n t e r s u c h u n g e n w ä r e n z u k ü n f t i g d r i n g e n d geboten. Sie k ö n n t e n a u f b a u e n auf den Vorschlägen f ü r eine K o m p e t e n z r ü c k ü b e r t r a g u n g auf die Länder, die v o n Seiten der Rechtswissenschaft sowie v o n P o l i t i k e r n gemacht w u r d e n ; diese Vorschläge betreffen u. a. die folgenden Aufgabenbereiche 52 : - Recht der W i r t s c h a f t , - F ö r d e r u n g der l a n d - u n d f o r s t w i r t s c h a f t l i c h e n E r z e u g u n g 5 3 ,

so Vgl. etwa Großekettler, a.a.O., S. 97. si Olson, a.a.O. 52 Vgl. R. Scholz, Der Föderalismus im unitarischen Bundesstaat der Bundesrepublik Deutschland, in: Föderalismus in Deutschland und Europa, hrsg. von J.-D. Gauger und K. Weigelt, Köln 1993, S. 20 - 30, hier: S. 27. 53 Für diesen Bereich wurde die Forderung nach Regionalisierung vor kurzem etwa auch vom sächsischen Landwirtschaftsminister erhoben. Vgl. „Regionale Agrarpolitik gefordert", in: Sächsische Zeitung (Ausgabe Dresden) vom 8. A p r i l 1999, S. 6.

79

Wo stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s ?

- W i r t s c h a f t l i c h e S i c h e r u n g der K r a n k e n h ä u s e r , - Abfallbeseitigung, Luftreinhaltung u n d Lärmbekämpfung. Z u s ä t z l i c h w i r d v o n der K o m p e t e n z - Z e n t r a l i s a t i o n z.T. a u c h deshalb die G e w ä h r l e i s t u n g eines bedarfsgerechten ö f f e n t l i c h e n

Leistungsange-

bots

besser

erwartet,

weil

die

Zentralinstanz

grundsätzlich

als

die

L ä n d e r d a r ü b e r i n f o r m i e r t wäre, welche E n t s c h e i d u n g e n ü b e r öffentliche A u f g a b e n f ü r die Z u k u n f t s e n t w i c k l u n g unserer V o l k s w i r t s c h a f t oder e i n zelner Regionen „ r i c h t i g " sind. D e s h a l b w ü r d e n die E n t s c h e i d u n g s t r ä g e r auf der Landesebene v i e l f a c h z u F e h l e n t s c h e i d u n g e n tendieren. A n d e r s als i n den 1960er J a h r e n d ü r f t e n solche „ I n f o r m a t i o n s v o r s p r ü n g e "

zen-

t r a l s t a a t l i c h e r I n s t a n z e n aus h e u t i g e r S i c h t aber eher s k e p t i s c h z u beurteilen sein.54 S c h l i e ß l i c h ließe sich v o n der h e u t i g e n

Kompetenz-Zentralisierung

a u c h der V o r t e i l e r w a r t e n , daß sich h i e r d u r c h die K o s t e n der ö f f e n t l i c h e n A u f g a b e n e r f ü l l u n g senken ließen. Dieses A r g u m e n t k ö n n t e e t w a f ü r die K o s t e n des Gesetzgebungsverfahrens

p l a u s i b e l sein; allerdings s i n d j a

a u c h heute die L ä n d e r bereits sehr i n t e n s i v i n die Gesetzgebung des Bundes einbezogen, so daß es z w e i f e l h a f t erscheint, ob e i n A u s b a u der eigenen Gesetzgebung der L ä n d e r t a t s ä c h l i c h z u w e s e n t l i c h e n K o s t e n steigerungen f ü h r e n w ü r d e .

b) E i n b e z i e h u n g der Landesregierungen i n die G e s t a l t u n g der meisten Bundesaufgaben Diese Regelung ist solange v o r t e i l h a f t , w i e die derzeitige K o n z e n t r a t i o n der Gesetzgebungshoheiten b e i m B u n d sowie jene der A u s f ü h r u n g u n d F i n a n z i e r u n g v o n Bundesaufgaben b e i den L ä n d e r n i m w e s e n t l i c h e n e r h a l t e n bleiben. D e n n d u r c h die betrachtete Regelung w i r d sichergestellt, daß der Sachverstand d e r j e n i g e n Ebene, die f ü r die A u s f ü h r u n g der

Bundesaufgaben

zuständig

ist,

in

deren

Gestaltung

einbezogen

w i r d . 5 5 H i e r d u r c h k ö n n e n die K o s t e n der A u f g a b e n e r f ü l l u n g t e n d e n z i e l l gesenkt u n d die A n p a s s u n g der ö f f e n t l i c h e n L e i s t u n g e n a n den B e d a r f verbessert werden. Z u d e m w i r d d u r c h die E n t s c h e i d u n g s h o h e i t e n des 54 Vgl. p. Klemmer, Die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Regionalen Wirtschaftsstruktur", in: Dezentralisierung des politischen Handelns (III), hrsg. von F. Schuster (Konrad-Adenauer-Stiftung), Melle 1987, S. 299 - 349, hier: S. 334f. 55 Vgl. hierzu etwa G.-B. Oschatz, Die Stellung der Länder im Gesetzgebungsverfahren, in: Föderalismus in Deutschland und Europa, hrsg. von J.-D. Gauger und K. Weigelt, Köln 1993, S. 40 - 48, hier: S. 44.

M a r t i n Τ. W. Rosenfeld

80

Bundesrates z u m i n d e s t der Idee n a c h sichergestellt, daß die L ä n d e r sich v o r einer übermäßigen B e l a s t u n g d u r c h den B u n d ohne eine Bereitstell u n g v o n ausreichenden F i n a n z m i t t e l n schützen k ö n n e n , w e n n g l e i c h die E n t s c h e i d u n g ü b e r die Bundesgesetzgebung i m B u n d e s r a t , d. h. d u r c h die Landesregierungen f ä l l t , n i c h t aber d u r c h die L a n d t a g e . Sofern es z u einem drastischen R ü c k b a u der

Gesetzgebungshoheiten

des Bundes k o m m e n sollte, w ä r e allerdings z u überlegen, ob andere Regelungen f ü r eine z w e i t e K a m m e r der Bundesgesetzgebung, z . B . die sog. „ S e n a t s - L ö s u n g " (wie i n den U S A ) , v o r t e i l h a f t e r sein k ö n n t e n . 5 6

c) A u s f ü h r u n g u n d F i n a n z i e r u n g der Bundesaufgaben ü b e r w i e g e n d d u r c h die L ä n d e r F ü r diese Regelung lassen sich als p o s i t i v e Effekte die G e s i c h t s p u n k t e der Effizienzsteigerung

u n d der Bedarfsgerechtigkeit

des

öffentlichen

Leistungsangebots anführen: D u r c h d e n Einsatz eigener Ressourcen bei der A u s f ü h r u n g

fremder

A u f g a b e n s i n d die L ä n d e r d a r a n interessiert, f ü r einen effizienten M i t t e l einsatz z u sorgen. Regionale V e r w a l t u n g s i n s t a n z e n des Bundes k ö n n t e n w e n i g e r Interesse an einer S e n k u n g der K o s t e n der A u f g a b e n e r f ü l l u n g haben, d . h . d e m B u n d k ö n n t e n erhebliche K o n t r o l l - sowie D u r c h s e t zungskosten entstehen, w e n n er M i t t e l v e r s c h w e n d u n g e n v e r h i n d e r n w i l l . A l l e r d i n g s ist es b i s l a n g keineswegs bewiesen, daß regionale oder l o k a l e A g e n t u r e n des Bundes t a t s ä c h l i c h s t ä r k e r als die L ä n d e r z u r M i t t e l v e r s c h w e n d u n g t e n d i e r e n w ü r d e n . F ü r diese Frage s i n d auf jeden F a l l n o c h weitere Forschungen n o t w e n d i g . N o c h v i e l f r a g l i c h e r

ist, ob f ü r

S i c h e r u n g des Interesses an einem effizienten M i t t e l e i n s a t z eine 100%ige

die

tatsächlich

F i n a n z i e r u n g d u r c h die L ä n d e r n o t w e n d i g ist. D i e L ä n d e r

w e r d e n a u c h d a n n d a r u m b e m ü h t bleiben, die K o s t e n der A u f g a b e n e r f ü l l u n g z u senken, w e n n der B u n d eine moderate B e t e i l i g u n g an den v o n i h m veranlaßten A u s g a b e n v o n d e u t l i c h w e n i g e r als 5 0 % ü b e r n e h m e n w ü r d e , u n d w e n n sich die B e t e i l i g u n g n u r auf die Zweckausgaben, n i c h t j e d o c h auf die Verwaltungsausgaben, sowie n u r auf solche A u f g a b e n b e reiche beziehen w ü r d e , i n denen eine T r e n n u n g z w i s c h e n Z w e c k - u n d Verwaltungsausgaben ohne S c h w i e r i g k e i t e n m ö g l i c h ist u n d die Ermes56 Zur Diskussion in der Zeit vor der Gründung der BRD über die Vorteilhaftigkeit verschiedener Regelungen für eine „Zweite Kammer" auf der Bundesebene vgl. etwa F. W. Scharpf, Entwicklungslinien des bundesdeutschen Föderalismus, Bonn (Deutscher Verband für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung e. V.) 1990, S. 4.

81

Wo stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s ?

sensspielräume der L ä n d e r bzw. der K o m m u n e n s t a r k eingeschränkt s i n d (als B e i s p i e l f ü r einen solchen Bereich w ä r e e t w a die S o z i a l h i l f e a n z u führen). U n t e r den genannten Voraussetzungen w ä r e es a u c h n i c h t p l a u sibel, w e n n der B u n d a u f g r u n d seiner f i n a n z i e l l e n B e t e i l i g u n g a n d e n L ä n d e r a u f g a b e n d a z u t e n d i e r e n w ü r d e , die D e t a i l s der A u f g a b e n e r f ü l l u n g n o c h w e i t e r als heute z u n o r m i e r e n u n d den gestalterischen S p i e l r a u m der L ä n d e r (bzw. der K o m m u n e n ) w e i t e r einzuengen. I m ü b r i g e n k ö n n t e die V o r s c h r i f t einer f i n a n z i e l l e n B e t e i l i g u n g an den L ä n d e r a u s g a b e n f ü r den B u n d den A n r e i z erhöhen, gesetzgeberische Z u s t ä n d i g k e i t e n a n die L ä n d e r abzugeben oder sich z u überlegen, ob n i c h t d o c h besser eigene regionale oder l o k a l e A g e n t u r e n des Bundes e t a b l i e r t u n d m i t der L e i s t u n g s e r s t e l l u n g b e a u f t r a g t w e r d e n sollten. Speziell f ü r die soeben angesprochene A u f g a b e der Sozialhilfe,

für

welche die h e u t i g e n F i n a n z i e r u n g s r e g e l n seit l a n g e m besonders s t r i t t i g s i n d , 5 7 ist festzustellen, daß die heutige F i n a n z i e r u n g der L a s t e n d u r c h die L ä n d e r (bzw. die K o m m u n e n ) auch z u einer höheren Bedarfsgerecht i g k e i t der A u f g a b e n e r f ü l l u n g ( u n d z w a r i m Bereich der A r b e i t s m a r k t p o l i t i k ) b e i t r ä g t : D i e B u n d e s a n s t a l t f ü r A r b e i t ist a n einem sparsamen E i n s a t z i h r e r E i g e n m i t t e l (aus d e m B e i t r a g s a u f k o m m e n ) interessiert; d e m gemäß k o n z e n t r i e r e n sich i h r e a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e n B e m ü h u n g e n auf die k u r z z e i t a r b e i t s l o s e n E m p f ä n g e r des (beitragsfinanzierten)

Arbeitslo-

sengeldes, w ä h r e n d die L a n g z e i t a r b e i t s l o s e n t e n d e n z i e l l vernachlässigt werden. D e r B u n d h a t n u r unzureichende M ö g l i c h k e i t e n , die B u n d e s a n s t a l t z u einer V e r s t ä r k u n g i h r e r B e m ü h u n g e n f ü r die L a n g z e i t a r b e i t s l o sen z u bewegen. Demgemäß s t e l l t die v o n den L ä n d e r n (bzw. i h r e n K o m munen) i m R a h m e n des B S H G f i n a n z i e r t e

„Hilfe zur A r b e i t " für

die

G r u p p e der L a n g z e i t a r b e i t s l o s e n einen e m i n e n t w i c h t i g e n A u s w e g aus der A r b e i t s l o s i g k e i t dar; die L ä n d e r ( K o m m u n e n ) s i n d a n einer e f f e k t i ven A r b e i t s m a r k t p o l i t i k zugunsten der langzeitarbeitslosen S o z i a l h i l f e empfänger a u f g r u n d der h e u t i g e n Finanzierungsregelungen i n s t a r k e m Maße interessiert, a u c h w e n n sie i h r e a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e n B e m ü h u n gen heute teilweise n u r z u r L a s t e n v e r s c h i e b u n g e i n s e t z e n 5 8 . E i n e r e l a t i v

57 Vgl. oben, Unterabschnitt III.l.c). 58 Vgl. oben, Unterabschnitt III.l.c). Um die Überwälzung von kommunalen Lasten der Arbeitslosigkeit auf die Bundesanstalt für Arbeit zu verhindern, könnte z.B. eine Beteiligung der Kommunen an der Finanzierung des Arbeitslosengeldes für solche Personen, vorgesehen werden, die vor dem Eintritt in die Arbeitslosigkeit Sozialhilfeempfänger waren und von den Kommunen auf dem Zweiten Arbeitsmarkt beschäftigt wurden, wie dies vom Sachverständigenrat vorgeschlagen wurde. Damit würde für eine weitere Kommunalisierung der Arbeitsmarktpolitik gesorgt werden. 6 Konjunkturpolitik, Beiheft 49

M a r t i n Τ. W. Rosenfeld

82

geringe B e t e i l i g u n g des Bundes an den Z w e c k a u s g a b e n der S o z i a l h i l f e w ü r d e an diesen p o s i t i v e n E f f e k t e n des Status q u o aber w e n i g ändern. W e i t e r h i n w i r d d u r c h die heutige A u s f ü h r u n g u n d F i n a n z i e r u n g der Bundesaufgaben d u r c h die L ä n d e r den L ä n d e r p a r l a m e n t e n die M ö g l i c h k e i t gegeben, i m R a h m e n der b e i den Bundesgesetzen gegebenen Ermessensspielräume f ü r eine A u s f ü h r u n g v o n Bundesaufgaben zu sorgen, die d e m regionalen B e d a r f r e l a t i v nahe k o m m t . Regionalen oder l o k a l e n Verwaltungsinstanzen

des Bundes

sind

keine

Vertretungskörperschaften

zugeordnet, d u r c h die der B e d a r f des p r i v a t e n Sektors b e i der A u s f ü h r u n g B e r ü c k s i c h t i g u n g f i n d e n k ö n n t e , was f ü r den Status q u o s p r i c h t . A b e r der tatsächliche U m f a n g des b e t r a c h t e t e n Vorteils des Status quo müßte n o c h u n t e r s u c h t werden; möglicherweise ist dieser V o r t e i l i n einzelnen A u f g a b e n b e r e i c h e n größer als i n anderen. S c h l i e ß l i c h k ö n n e n - entsprechend d e m Postulat der „ E i n h e i t der Verw a l t u n g " - d u r c h die I n t e g r a t i o n der Bundesaufgaben i n die L ä n d e r v e r w a l t u n g Synergieeffekte z w i s c h e n den B u n d e s - u n d den eigenen A u f g a b e n der L ä n d e r entstehen; die K o o r d i n i e r u n g verschiedener öffentlicher Leistungsbereiche k a n n e r l e i c h t e r t w e r d e n ; die p r i v a t e n H a u s h a l t e u n d U n t e r n e h m e n sehen sich auf regionaler u n d ö r t l i c h e r Ebene n u r einem s t a a t l i c h e n H o h e i t s t r ä g e r gegenüber. A u c h diese p o s i t i v e n Effekte

sind

b i s l a n g a l l e r d i n g s n i c h t e m p i r i s c h k o n k r e t i s i e r t w o r d e n , so daß i h r e t a t sächliche Relevanz u n k l a r ist.

d) B u n d e s b e t e i l i g u n g an der G e s t a l t u n g u n d F i n a n z i e r u n g w i c h t i g e r L ä n d e r auf gaben Z u r Frage der z e n t r a l s t a a t l i c h e n B e t e i l i g u n g a n der regionalen A u f g a b e n e r f ü l l u n g liegen verschiedene A n a l y s e n v o r 5 9 . D i e p o s i t i v e n Effekte, die m a n v o n einer solchen B u n d e s b e t e i l i g u n g e r w a r t e n k a n n , gleichen jenen, die oben bereits i m Z u s a m m e n h a n g m i t der K o n z e n t r a t i o n der Gesetzgebungshoheiten auf den B u n d angeführt w u r d e n : A u c h m i t der B u n d e s b e t e i l i g u n g an L ä n d e r a u f g a b e n soll die r ä u m l i c h e Verteilungsgerechtigkeit gefördert werden; die f i n a n z s c h w a c h e n L ä n d e r sollen die M ö g l i c h k e i t erhalten, das N i v e a u i h r e r A u f g a b e n e r f ü l l u n g z u erhöhen u n d an jenes i n den reichen L ä n d e r n anzunähern. W i e bereits u n t e r I V . l . a ) e r l ä u t e r t w u r d e , k ö n n t e sich der B u n d aber auch i m Bereich 59 Zu näheren Einzelheiten vgl. insbesondere die Darstellung bei Μ. T. W. Rosenfeld, Abschaffung der Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern?, in: Wirtschaft im Wandel, Jg. 5 (1999), Heft 4, S. 3 - 9.

83

Wo stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s ?

der h e u t i g e n Gemeinschaftsaufgaben f ü r den Z w e c k der S i c h e r u n g einer M i n d e s t v e r s o r g u n g d a r a u f beschränken, M i n d e s t s t a n d a r d s

der

Aufga-

b e n e r f ü l l u n g b u n d e s e i n h e i t l i c h vorzuschreiben. U n d z u r F ö r d e r u n g der n a t i o n a l e n K o h ä s i o n sowie z u m A u s g l e i c h v o n e k l a t a n t e n W e t t b e w e r b s n a c h t e i l e n sollten besser allgemeine F i n a n z z u w e i s u n g e n Institutionen

eingesetzt

werden,

die

nicht

mit

den

oder

andere

Nachteilen

der

Gemeinschaftsaufgaben v e r b u n d e n sind. W e i t e r h i n w i r d die B u n d e s b e t e i l i g u n g an den h e u t i g e n Gemeinschaftsaufgaben v i e l f a c h f ü r n o t w e n d i g gehalten, u m eine U n t e r v e r s o r g u n g m i t ö f f e n t l i c h e n L e i s t u n g e n zu v e r h i n d e r n , w e i l die betreffenden L e i s t u n g s bereiche m i t r ä u m l i c h e n N u t z e n - E x t e r n a l i t ä t e n ü b e r das Gebiet einzelner L ä n d e r hinaus v e r b u n d e n wären. E i n e genauere B e t r a c h t u n g der einzelnen Gemeinschaftsaufgaben zeigt allerdings, daß die N u t z e n - E x t e r n a l i t ä t e n i n der Regel auf die u n m i t t e l b a r e n N a c h b a r l ä n d e r eines B u n deslandes begrenzt bleiben. B e i solchen E x t e r n a l i t ä t e n sollte aus ö k o n o mischer S i c h t - i n A n l e h n u n g an die U n t e r s u c h u n g e n v o n Coase - eine Internalisierung eigentlich immer m i t Hilfe von Verhandlungen

unter

den betroffenen L ä n d e r n versucht werden. Sofern solche V e r h a n d l u n g e n derzeit n i c h t zustande k o m m e n k ö n n e n , w ä r e f ü r die E t a b l i e r u n g v o n geeigneten I n s t i t u t i o n e n zu sorgen, d a m i t die r ä u m l i c h begrenzten E x t e r nalitäten

auch

tatsächlich

auf

dem

Verhandlungsweg

internalisiert

w e r d e n können. Vielfach findet

sich die A n s i c h t , daß einige der h e u t i g e n

Gemein-

schaftsaufgaben m i t b u n d e s w e i t streuenden N u t z e n i m Sinne einer Förd e r u n g des n a t i o n a l e n W i r t s c h a f t s w a c h s t u m s ,

der personellen

Vertei-

l u n g s g e r e c h t i g k e i t sowie der K o n j u n k t u r s t a b i l i s i e r u n g v e r b u n d e n w ä r e n . Ohne die heutige B u n d e s b e t e i l i g u n g , so w i r d a r g u m e n t i e r t , w ü r d e n die L ä n d e r dazu tendieren, z u v i e l k o n s u m t i v e u n d z u w e n i g investive A u s g a b e n z u tätigen, w e i l sie i m Vergleich z u m B u n d niedrigere A n r e i z e z u r Förderung

des regionalen

(und damit

zumeist

a u c h des

nationalen)

Wachstums hätten. A l l e r d i n g s : W e n n dieses A r g u m e n t r i c h t i g ist, w ä r e d o c h zuerst z u prüfen, ob sich die Wachstumsanreize der L ä n d e r erhöhen lassen; erst w e n n dies ü b e r h a u p t n i c h t m ö g l i c h erscheint, w ä r e Beteiligung

des Bundes

an der A u f g a b e n e r f ü l l u n g

ziehen. W e i t e r h i n w i r d angeführt,

daß speziell eine

in

Erwägung

eine zu

regionalpolitisch

m o t i v i e r t e F ö r d e r u n g v o n p r i v a t e n I n v e s t i t i o n e n a l l e i n d u r c h die L ä n d e r dazu f ü h r e n k ö n n t e , daß die L ä n d e r bereits etablierte U n t e r n e h m e n aus anderen B u n d e s l ä n d e r n a b w e r b e n w ü r d e n . U m solche Tendenzen einer „ r u i n ö s e n S t a n d o r t k o n k u r r e n z " u n t e r den L ä n d e r n m i t negativen K o n s e quenzen f ü r das n a t i o n a l e W i r t s c h a f t s w a c h s t u m zu v e r h i n d e r n , w ü r d e es *

M a r t i n Τ. W. Rosenfeld

84

aber w o h l ausreichen, w e n n der B u n d eine r e s t r i k t i v e

Beihilfen-Kon-

t r o l l e d u r c h f ü h r e n w ü r d e , w i e sie heute bereits v o n der E U - K o m m i s s i o n w a h r g e n o m m e n w i r d ; eine f i n a n z i e l l e u n d gestalterische B e t e i l i g u n g des Bundes an der A u f g a b e n e r f ü l l u n g erforderlich.

Speziell f ü r

erscheint f ü r

die B e g r ü n d u n g

diesen Z w e c k

nicht

der B u n d e s b e t e i l i g u n g

am

Sozialen W o h n u n g s b a u w e r d e n a u c h die N u t z e n f ü r die personelle Vert e i l u n g s g e r e c h t i g k e i t hervorgehoben: Ohne B e t e i l i g u n g des Bundes

an

der A u f g a b e n e r f ü l l u n g k ä m e es z u personellen Verteilungs W i r k u n g e n , die aus S i c h t der G e s a m t b e v ö l k e r u n g n e g a t i v z u b e u r t e i l e n sind. H i e r z u ist anzumerken, daß der B u n d a u c h andere Regelungen z u r E r r e i c h u n g v o n v e r t e i l u n g s p o l i t i s c h e n Z i e l e n einsetzen k ö n n t e , n i c h t z u l e t z t Transfers an private

Haushalte

(z.B.

Wohngeldzahlungen).

Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe

ist h i e r f ü r

Die

Einrichtung

einer

jedenfalls n i c h t

zwin-

gend n o t w e n d i g . S c h l i e ß l i c h ließe sich m i t dem A r g u m e n t , w o n a c h die B u n d - L ä n d e r - A u f g a b e n v e r f l e c h t u n g e n f ü r die k o n j u n k t u r p o l i t i s c h e S t a b i l i s i e r u n g n o t w e n d i g w ä r e n , die Ü b e r t r a g u n g v o n Z u s t ä n d i g k e i t e n f ü r fast jeden A u f g a b e n b e r e i c h auf den (für die K o n j u n k t u r p o l i t i k

grund-

s ä t z l i c h zuständigen) B u n d l e g i t i m i e r e n ; d a d u r c h v e r l i e r t dieses A r g u m e n t seine Schärfe, z u d e m w i r d der K o n j u n k t u r p o l i t i k m i t H i l f e öffentlichen

Ausgabenprogrammen

nach

„keynesianischem"

von

Muster

heute d e u t l i c h w e n i g e r G e w i c h t z u g e b i l l i g t als i n den späten 1960er Jahren,

als

die

heutigen

Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgaben

ins

Grundgesetz aufgenommen w u r d e n . S o l l t e n die E n t s c h e i d u n g s t r ä g e r auf der Bundesebene i m F a l l einer Rezession u. U . d o c h eine A u s w e i t u n g der gesamten ö f f e n t l i c h e n Ausgaben, speziell der Investitionsausgaben, f ü r r i c h t i g halten, so k ö n n t e n sie die I n v e s t i t i o n e n der L ä n d e r a u c h ohne die h e u t i g e n Gemeinschaftsaufgaben a n t i z y k l i s c h ausweiten, i n d e m sie den L ä n d e r n pauschale I n v e s t i t i o n s - „ B l o c k - G r a n t s "

anbieten

würden

(Finanzzuweisungen, die n u r a n den E i n s a t z f ü r I n v e s t i t i o n e n , n i c h t aber an b e s t i m m t e Aufgabenbereiche, g e b u n d e n w ä r e n ) . 6 0 A l l e n f a l l s f ü r die Bereiche des Küstenschutzes, der S t a d t s a n i e r u n g u n d - e n t w i c k l u n g sowie der B i l d u n g s - u n d F o r s c h u n g s p o l i t i k k a n n m a n sich vorstellen, daß aus der regionalen A u f g a b e n e r f ü l l u n g

Nutzen-Externali-

t ä t e n f ü r das gesamte Bundesgebiet entstehen, w o b e i die t a t s ä c h l i c h e Relevanz dieser E x t e r n a l i t ä t e n allerdings a u c h n o c h e m p i r i s c h ü b e r p r ü f t w e r d e n müßte: W e i l sich i m F a l l einer F l u t k a t a s t r o p h e a u c h die M e n schen i m B i n n e n l a n d teilweise selbst betroffen f ü h l e n u n d den W u n s c h n a c h H i l f e f ü r die u n m i t t e l b a r Betroffenen haben, ist der K ü s t e n s c h u t z a u c h f ü r sie m i t N u t z e n verbunden. S o w e i t es b e i der S t a d t s a n i e r u n g 60 Vgl. hierzu etwa Füchsel, a.a.O., S. 221.

85

Wo stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s ?

u n d - e n t w i c k l u n g u m die S i c h e r u n g v o n B a u d e n k m ä l e r n geht, die v o n „nationalem Rang"

sind, d ü r f t e n

die N u t z e n der

Aufgabenerfüllung

ebenfalls über das gesamte Bundesgebiet streuen. B e i der B i l d u n g s - u n d F o r s c h u n g s p o l i t i k ist z u e r w a r t e n , daß sich die m i t diesem A u f g a b e n bereich v e r b u n d e n e n p o s i t i v e n W i r k u n g e n auf die

Wirtschaftsleistung

k a u m r e g i o n a l begrenzen lassen. F ü r die d r e i genannten A u f g a b e n b e r e i che k ö n n t e eine B e w a h r u n g der h e u t i g e n B u n d e s b e t e i l i g u n g an den L ä n deraufgaben also durchaus p l a u s i b e l s e i n . 6 1

2. Aktiver

Finanzausgleich

a) Fehlender S t e u e r - G e s t a l t u n g s s p i e l r a u m der L ä n d e r A u c h die K o n z e n t r a t i o n der Gesetzgebungshoheiten f ü r die Besteuer u n g b e i m B u n d k a n n m i t der F ö r d e r u n g der r ä u m l i c h e n Verteilungsger e c h t i g k e i t u n d d e m Vorhandensein v o n r ä u m l i c h e n N u t z e n - E x t e r n a l i t ä t e n b e g r ü n d e t werden; h i n z u k o m m t die E r w a r t u n g einer S e n k u n g v o n Verwaltungskosten: I n bezug auf die r ä u m l i c h e Verteilungsgerechtigkeit werden, daß gewisse

darf

bezweifelt

regionale U n t e r s c h i e d e i n der Besteuerung

mit

diesem Z i e l u n v e r e i n b a r w ä r e n . A u c h heute g i b t es j a beispielsweise i m Bereich der k o m m u n a l e n G e b ü h r e n h a u s h a l t e

erhebliche

Unterschiede

z w i s c h e n den K o m m u n e n , ohne daß dies b i s l a n g z u Bestrebungen n a c h V e r e i n h e i t l i c h u n g g e f ü h r t hätte. R ä u m l i c h e N u t z e n - E x t e r n a l i t ä t e n , die ü b e r das gesamte Bundesgebiet streuen, t r e t e n a u c h i m Z u s a m m e n h a n g m i t der Besteuerung v o r a l l e m i n bezug auf die F ö r d e r u n g des n a t i o n a l e n W i r t s c h a f t s w a c h s t u m s , die personelle E i n k o m m e n s v e r t e i l u n g sowie die K o n j u n k t u r s t a b i l i s i e r u n g

auf.

So k ö n n t e e r w a r t e t w e r d e n , daß m e h r F r e i r ä u m e der L ä n d e r b e i der Besteuerung d a z u f ü h r e n w ü r d e n , daß L ä n d e r m i t hoher A r b e i t s l o s i g k e i t u n d h o h e n sozialen S p a n n u n g e n d a z u t e n d i e r e n k ö n n t e n , z u r S e n k u n g der

offenen

Arbeitslosigkeit

ihre

konsumtiven

Ausgaben

mit

Hilfe

höherer Steuern z u erhöhen; dies k a n n z u einem w e i t e r e n A n s t i e g der regionalen A r b e i t s l o s i g k e i t

u n d einem R ü c k g a n g des regionalen

wie

n a t i o n a l e n W i r t s c h a f t s w a c h s t u m s führen. Dieses A r g u m e n t basiert auf 6! Allerdings ist für die Alten Länder eine Sicherung von Baudenkmälern mit „nationalem Rang" bereits i n den 1970er und 1980er Jahren erfolgt; deshalb erscheint eine Bewahrung der Gemeinschaftsaufgabe „Stadtsanierung und -entwicklung" eigentlich nur für die Neuen Länder erforderlich, wobei auch dies nur mittelfristig gelten dürfte.

86

M a r t i n Τ. W. Rosenfeld

der A n n a h m e , daß die L ä n d e r zu geringe A n r e i z e z u r Wachstumsförderung

haben;

sofern

dies

der

Fall

ist,

sollte

aber

eigentlich

immer

zunächst f ü r eine E r h ö h u n g dieser A n r e i z e gesorgt werden, n i c h t j e d o c h eine K o m p e t e n z - Z e n t r a l i s i e r u n g erfolgen. Geradezu entgegengesetzt z u r soeben b e h a n d e l t e n B e g r ü n d u n g l ä u f t eine andere A r g u m e n t a t i o n s k e t t e für

die U n t e r s t ü t z u n g der w a c h s t u m s p o l i t i s c h e n N o t w e n d i g k e i t

Steuergesetzgebungs-Zentralisierung:

Es

wird

wie

im

Bereich

einer der

Gemeinschaftsaufgaben e r w a r t e t , daß es b e i einer dezentralen Steuergesetzgebung z u einer t e n d e n z i e l l „ r u i n ö s e n K o n k u r r e n z " u n t e r den L ä n d e r n k o m m e n k ö n n t e , m i t S t a n d o r t v e r l a g e r u n g e n v o n U n t e r n e h m e n , die n u r d u r c h die H ö h e der Steuersätze b e g r ü n d e t s i n d u n d sich auf das n a t i o n a l e W i r t s c h a f t s w a c h s t u m negativ a u s w i r k e n können. A n a l o g z u r obigen D i s k u s s i o n der B u n d - L ä n d e r - G e m e i n s c h a f t s a u f g a b e n

läßt

sich

allerdings a u c h h i e r festhalten, daß es e i g e n t l i c h ausreichend sein müßte, w e n n der B u n d den L ä n d e r n b e s t i m m t e M i n d e s t r e g e l u n g e n der Besteuer u n g vorschreiben w ü r d e . Speziell f ü r

die L o h n - , veranlagte E i n k o m m e n -

und

Körperschaft-

steuer ist d a v o n auszugehen, daß i h r e regionale A u s g e s t a l t u n g A u s w i r k u n g e n auf die personelle E i n k o m m e n s v e r t e i l u n g sowie die K o n j u n k t u r s t a b i l i s i e r u n g m i t b u n d e s w e i t e r Relevanz h a t 6 2 . A l l e r d i n g s lassen sich i m Bereich der L o h n - , E i n k o m m e n - u n d Körperschaftsteuer

die Besteue-

rungsrechte der L ä n d e r auf Zuschlags- oder Hebesatzrechte begrenzen, w o d u r c h die n e g a t i v e n b u n d e s w e i t e n A u s w i r k u n g e n einer

erweiterten

Steuerhoheit der L ä n d e r m i n i m i e r t w e r d e n können. Z u d e m k ö n n t e m a n den L ä n d e r n

auch

Gestaltungsrechte

für

neuartige

Steuerarten

mit

begrenzten A u s w i r k u n g e n auf V e r t e i l u n g u n d S t a b i l i s i e r u n g übertragen; h i e r ist insbesondere auf die bereits seit längerem d i s k u t i e r t e n

Vor-

schläge einer Wertschöpfungsteuer oder einer Einzelhandelsumsatzsteuer h i n z u w e i s e n 6 3 . Z w a r stößt die E i n f ü h r u n g neuer Steuern zumeist auf e r h e b l i c h e n W i d e r s t a n d . Es ist aber zu bedenken, daß i n A n b e t r a c h t der oben s k i z z i e r t e n K r i t i k a m Status quo des deutschen Föderalismus vieles d a f ü r s p r i c h t , die Steuerhoheit der L ä n d e r auszuweiten; b e i der Frage n a c h neuen Steuern u n d Steuerreformen müßte z u k ü n f t i g g r u n d s ä t z l i c h 62 Die wichtigsten anderen Steuerarten, an deren Erträgen die Länder heute beteiligt sind (Umsatzsteuer und Kraftfahrzeugsteuer) kommen für eine regionale Differenzierung derzeit nicht i n Frage. Vgl. Gutachten zum Länderfinanzausgleich in der Bundesrepublik Deutschland, vorgelegt vom Wissenschaftlichen Beirat beim BMF, Bonn 1992, S. 96f. 63 Zu diesen Vorschlägen vgl. z.B.: Gutachten zur Reform der Gemeindesteuern in der Bundesrepublik Deutschland, vorgelegt vom Wissenschaftlichen Beirat beim BMF, Bonn 1982.

87

Wo stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s ?

w e s e n t l i c h stärker, als dies b i s l a n g ü b l i c h ist, b e r ü c k s i c h t i g t werden, daß b e s t i m m t e R e f o r m - M a ß n a h m e n a u c h a l l e i n deswegen i n E r w ä g u n g z u ziehen sein k ö n n e n , u m den Föderalismus z u stärken. S c h l i e ß l i c h ist s i c h e r l i c h z u bedenken, daß länderspezifische D i f f e r e n z i e r u n g e n der h e u t i g e n Steuern ceteris p a r i b u s zu e r h ö h t e n K o s t e n der S t e u e r v e r w a l t u n g f ü h r e n werden. Es ist aber z u erwarten, daß sich diese Kostensteigerungen i n A n b e t r a c h t der h e u t i g e n M ö g l i c h k e i t e n der elekt r o n i s c h e n D a t e n v e r a r b e i t u n g i n Grenzen h a l t e n werden.

b) I n t e g r a t i o n der w i c h t i g s t e n Steuern z u einem E r t r a g s v e r b u n d A l s w e s e n t l i c h e r V o r t e i l des Status quo w i r d zumeist angeführt, daß es d u r c h den S t e u e r v e r b u n d m ö g l i c h w ü r d e , die v e r t i k a l e A u f t e i l u n g der Steuererträge

zwischen B u n d u n d Ländern längerfristig

konstant

zu

h a l t e n u n d die m i t d e m S t r e i t über die V e r t e i l u n g der Steuererträge z w i schen B u n d u n d L ä n d e r n v e r b u n d e n e n T r a n s a k t i o n s k o s t e n zu m i n i m i e r e n 6 4 . W e n n jeder b u n d e s s t a a t l i c h e n Ebene jeweils e x k l u s i v die E r t r ä g e aus j e w e i l s b e s t i m m t e n Steuerarten zustehen w ü r d e n (bei der Realisierung eines sog. „Trennsystems der Besteuerung"), so h ä t t e dies a u f g r u n d der unterschiedlichen Aufkommenselastizitäten

der einzelnen Steuern

zur

Folge, daß die Steuererträge der einen Ebene rascher bzw. p r o p o r t i o n a l oder sogar ü b e r p r o p o r t i o n a l

z u r E n t w i c k l u n g der

Wirtschaftsleistung

z u n e h m e n w ü r d e n , w o h i n g e g e n es b e i der anderen Ebene z u einer r e l a t i v e n S t a g n a t i o n oder sogar z u m R ü c k g a n g der Steuererträge k o m m e n k ö n n t e . 6 5 A l l e r d i n g s ließe sich dieses P r o b l e m z.B. m i t d e m folgenden Vorschlag e n t schärfen: D i e E i n k o m m e n s t e u e r k ö n n t e u n v e r ä n d e r t eine Gemeinschaftssteuer bleiben, w o h i n g e g e n die M e h r w e r t s t e u e r a l l e i n d e m B u n d ü b e r t r a gen w e r d e n k ö n n t e ; z u s ä t z l i c h k ö n n t e eine neue w a c h s t u m s p r o p o r t i o n a l e Steuer - w i e e t w a die Einzelhandelsumsatzsteuer - eingeführt

werden,

deren E r t r ä g e e x k l u s i v den L ä n d e r n ü b e r t r a g e n sein k ö n n t e n . 6 6 D u r c h die gegenwärtige F o r m der v e r t i k a l e n A u f t e i l u n g speziell des U m s a t z s t e u e r a u f k o m m e n s z w i s c h e n B u n d u n d L ä n d e r n , die stets n u r f ü r 64 Dies war eines der wesentlichen Anliegen, das dazu führte, daß im Rahmen der Großen Finanzreform die Umsatzsteuer in den Steuerverbund aufgenommen wurde. Vgl. Strauß, a.a.O., S. 81 f. 65 Vgl. hierzu etwa K.-H. Hansmeyer, Die Entwicklung von Finanzverfassung und Finanzausgleich in der Bundesrepublik Deutschland bis zum Jahre 1990 aus finanzwissenschaftlicher Sicht, in: Föderalismus in Deutschland, hrsg. von J. Huhn und P.-C. Witt, Baden-Baden 1992, S. 165 - 183, hier: S. 175. 66 Die langfristig geplante Erhöhung der Mehrwertsteuer könnte dann durch die Einführung der Einzelhandelsumsatzsteuer substituiert werden.

88

M a r t i n Τ. W. Rosenfeld

einen begrenzten Z e i t r a u m g ü l t i g ist, ist es m ö g l i c h , Veränderungen i n der f i n a n z i e l l e n B e l a s t u n g v o n B u n d u n d L ä n d e r n f l e x i b e l R e c h n u n g z u tragen, ohne daß die Steuersätze v a r i i e r t w e r d e n müßten.

Allerdings

w ä r e es e i g e n t l i c h besser, w e n n die Z e n s i t e n eine höhere oder geringere B e l a s t u n g der L ä n d e r oder des Bundes auf die Weise spüren w ü r d e n , daß i h r e Steuerlasten sich gleichgerichtet verändern. Das g e g e n w ä r t i g ü b l i che Feilschen u m den „ r i c h t i g e n " A n t e i l an der Umsatzsteuer ist k e i n geeigneter Ersatz f ü r eigene Steuerrechte der Länder. D u r c h die h o r i z o n t a l e V e r t e i l u n g des Umsatzsteueraufkommens

nach

der E i n w o h n e r z a h l der L ä n d e r k o m m t es zu einer e r h e b l i c h e n N i v e l l i e r u n g der F i n a n z k r a f t der Länder, ohne daß i h n e n w i e b e i m L ä n d e r f i nanzausgleich negative A n r e i z e i n bezug auf die Pflege der Steuerquellen gesetzt w e r d e n -

jedenfalls,

sofern

die L ä n d e r

keine

Berechnungen

d a h i n g e h e n d anstellen, w i e sie f i n a n z i e l l ohne die heutige Umsatzsteuerv e r t e i l u n g dastehen w ü r d e n . G r u n d s ä t z l i c h w ä r e es aber e i g e n t l i c h v o r zuziehen, w e n n alle Transfers an die ärmeren L ä n d e r s i c h t b a r wären. Z u d e m ist eine a n r e i z k o m p a t i b l e N i v e l l i e r u n g der regionalen

Finanz-

k r a f t a u c h m i t H i l f e anderer I n s t i t u t i o n e n z u e r r e i c h e n 6 7 ; der E i n f ü h r u n g einer neuen Ländersteuer w i e der Einzelhandelsumsatzsteuer sollte der h i e r betrachtete V o r t e i l des Status q u o deshalb n i c h t

entgegen-

stehen.

c) N i v e l l i e r u n g der L ä n d e r e i n n a h m e n d u r c h den L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h ( i m w e i t e r e n Sinne) Von den B e f ü r w o r t e r n des h e u t i g e n L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h s ( i m w e i t e r e n Sinne) w i r d i n erster L i n i e das Z i e l der r ä u m l i c h e n

Verteilungs-

g e r e c h t i g k e i t angeführt. Z u r F ö r d e r u n g der n a t i o n a l e n K o h ä s i o n s i n d Transferzahlungen der reichen an die a r m e n L ä n d e r - w i e sie der heutige L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h i m engeren Sinne z u m I n h a l t h a t - g r u n d s ä t z l i c h e i n geeignetes M i t t e l . Es ist aber z u bezweifeln, daß f ü r diesen Z w e c k das heutige erhebliche Ausmaß an A u s g l e i c h t a t s ä c h l i c h e r f o r d e r l i c h ist. G r u n d s ä t z l i c h r e i c h t es f ü r die F ö r d e r u n g der n a t i o n a l e n K o h ä s i o n aus, w e n n s o w o h l die Geber- als a u c h die E m p f ä n g e r r e g i o n e n spürbar

bela-

stet bzw. u n t e r s t ü t z t werden; z u d e m müßte die A n r e i z k o m p a t i b i l i t ä t der i n t e r r e g i o n a l e n Transfers gewährleistet werden. D i e A b s e n k u n g der A u s g l e i c h s i n t e n s i t ä t w i r d l e i c h t e r durchzusetzen sein, w e n n sich der B u n d

67 Vgl. hierzu unten, Abschnitt V.

89

Wo stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s ?

gemäß den A u s f ü h r u n g e n

i m U n t e r a b s c h n i t t IV.l.c) z u k ü n f t i g an der

F i n a n z i e r u n g der S o z i a l h i l f e l a s t e n b e t e i l i g e n w ü r d e . H i n z u k o m m t , daß es f ü r

die F ö r d e r u n g der n a t i o n a l e n

Kohäsion

e i g e n t l i c h besser wäre, b e i den U r s a c h e n f ü r n i e d r i g e regionale Steuere i n n a h m e n u n d E i n k o m m e n s n i v e a u s anzusetzen. D e r

Länderfinanzaus-

g l e i c h h a t b i s l a n g n u r sehr w e n i g dazu beigetragen, die regionalen W o h l standsunterschiede e i n z u e b n e n 6 8 oder gar die diesen z u g r u n d e l i e g e n d e n U r s a c h e n z u beseitigen. V i e l m e h r k u r i e r t m a n m i t den h e u t i g e n F i n a n z transfers an die a r m e n L ä n d e r n u r an den S y m p t o m e n der regionalen Differenzierung;

der L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h

stellt -

ebenso w i e

Teile

unseres h e u t i g e n Sozialen Sicherungssystems - eher eine A l i m e n t a t i o n v o n A r m u t d e n n einen A n s a t z z u i h r e r Ü b e r w i n d u n g dar. Demgemäß sollte die K o h ä s i o n s - F ö r d e r u n g z u m i n d e s t teilweise eher m i t H i l f e v o n anderen I n s t i t u t i o n e n als d e m L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h z u erreichen versucht werden, w o b e i diese I n s t i t u t i o n e n gezielt an jenen F a k t o r e n ansetzen sollten, die den E n t w i c k l u n g s u n t e r s c h i e d e n z u g r u n d e l i e g e n . 6 9 Die

räumliche

Verteilungsgerechtigkeit

wird

-

wie

oben

erläutert

w u r d e - a u c h angestrebt, u m f ü r alle L ä n d e r gleiche St art chancen u n d d a m i t die Voraussetzungen f ü r einen f u n k t i o n s f ä h i g e n

interregionalen

W e t t b e w e r b zu s c h a f f e n . 7 0 A l l e r d i n g s gehen die M e i n u n g e n d a r ü b e r auseinander, i n w e l c h e n k o n k r e t e n F ä l l e n eine U n g l e i c h h e i t der S t a r t c h a n cen gegeben ist. So sieht z . B . H o m b u r g eine solche U n g l e i c h h e i t n u r f ü r die N e u e n L ä n d e r gegeben, w e i l diese m i t i h r e n l a u f e n d e n Steuereinnahm e n n i c h t dazu i n der Lage w ä r e n , i h r e n B e s t a n d an I n f r a s t r u k t u r g ü t e r n auf e i n vergleichbares N i v e a u w i e i m Westen anzuheben, u n d w e i l der R ü c k s t a n d der N e u e n L ä n d e r b e i der I n f r a s t r u k t u r a u s s t a t t u n g als Folgep r o b l e m der Z e n t r a l v e r w a l t u n g s W i r t s c h a f t

anzusehen i s t . 7 1 Z u

dieser

Frage sowie z u r k o n k r e t e n H ö h e der Transfers z u m A u s g l e i c h v o n u n t e r s c h i e d l i c h e n r e g i o n a l e n Wettbewerbschancen s i n d auf jeden F a l l n o c h nähere U n t e r s u c h u n g e n - e t w a i m Sinne der A u f s t e l l u n g v o n

„Infra-

s t r u k t u r b i l a n z e n " f ü r die N e u e n w i e f ü r die A l t e n L ä n d e r - erforderlich. Z u d e m w ä r e z u überlegen, ob f ü r den b e t r a c h t e t e n Z w e c k n i c h t besser Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen eingesetzt w e r d e n sollten.

68 H. D. von Loeffelholz, Finanzreform 1969: Anspruch und Wirklichkeit. Eine kritische Analyse, in: Beihefte der Konjunkturpolitik, Heft 41, 1993, S. 29 - 52, hier: S. 40 - 48. 69 Zu entsprechenden Vorschlägen vgl. unten, Abschnitt V. 70 Vgl. oben, IV.l.a). 71 Homburg, a.a.O., S. 324.

M a r t i n Τ. W. Rosenfeld

90

Transfers z w i s c h e n den Regionen k ö n n e n a u c h das g e s a m t w i r t s c h a f t l i c h e W a c h s t u m p o s i t i v beeinflussen, w e n n die t r a n s f e r i e r t e n Ressourcen i n der E m p f ä n g e r - R e g i o n

eine höhere G r e n z p r o d u k t i v i t ä t

als i n

der

Geber-Region entfalten. A l l e r d i n g s ist es k a u m m ö g l i c h , die entsprechenden G r e n z p r o d u k t i v i t ä t e n e x a k t z u e r m i t t e l n , so daß eine B e g r ü n d u n g des L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h s m i t V o r t e i l e n i m Sinne der Wachstumsförder u n g auf schwachen Füßen steht. S c h l i e ß l i c h w e r d e n a u c h einzelne der oben s k i z z i e r t e n D e t a i l r e g e l u n gen des h e u t i g e n L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h s teilweise p o s i t i v bewertet. Dies g i l t v o r a l l e m f ü r die höhere G e w i c h t u n g der E i n w o h n e r der S t a d t s t a a t e n i n R e l a t i o n z u den Flächenstaaten. H i e r f ü r w i r d i m m e r w i e d e r die Notwendigkeit öffentlichen

angeführt, z u r S i c h e r u n g der Bedarfsgerechtigkeit

Leistungsangebots

für

eine

Abgeltung

der

des

räumlichen

N u t z e n - E x t e r n a l i t ä t e n z u sorgen, die i m U m l a n d der S t a d t s t a a t e n e n t stehen. A b e r a u c h i n diesem F a l l g i l t : Es w ä r e effizienter, w e n n d i r e k t e Verhandlungen zwischen den Stadtstaaten u n d ihrem U m l a n d stattfinden

würden;

wenn

derartige

Verhandlungen

heute

nicht

zustande

k o m m e n k ö n n e n , so w ä r e n neuartige I n s t i t u t i o n e n z u r S i c h e r u n g der V e r h a n d l u n g s l ö s u n g z u schaffen.

d) B u n d e s z u w e i s u n g e n an einzelne L ä n d e r zum Ausgleich von „Sonderlasten" D i e Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen den Neuen Ländern

für

den Aufbau

in

s i n d i n s o w e i t p o s i t i v z u bewerten, als sie d a z u b e i -

t r a g e n k ö n n e n , den I n f r a s t r u k t u r - R ü c k s t a n d i n den N e u e n L ä n d e r n z u beseitigen u n d d a m i t f ü r eine Verbesserung des i n t e r r e g i o n a l e n W e t t b e werbs zu sorgen. W i e bereits i m vorangegangenen U n t e r a b s c h n i t t e r l ä u t e r t w u r d e , muß die k o n k r e t e H ö h e ( u n d die z e i t l i c h e Befristung)

der

H i l f e n f ü r die N e u e n L ä n d e r n o c h e r m i t t e l t werden, u n d es muß e n t schieden werden, ob Z u w e i s u n g e n z u r Verbesserung des i n t e r r e g i o n a l e n Wettbewerbs n u r v o m B u n d , oder aber a u c h v o n den reichen L ä n d e r n ( i m R a h m e n des L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h s

i m weiteren

Sinne)

gezahlt

w e r d e n sollen. D e r C h a r a k t e r der Transfers als allgemeine Z u w e i s u n g e n ist g r u n d s ä t z l i c h v o n Vorteil, w e i l sich d a m i t die b e k a n n t e n N a c h t e i l e v o n Z w e c k z u w e i s u n g e n v e r h i n d e r n lassen. F ü r die übrigen weisungen

Kategorien

von

Sonderbedarfs-Bundesergänzungszu-

lassen sich demgegenüber k e i n e relevanten p o s i t i v e n W i r k u n -

gen feststellen.

91

Wo stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s ?

V. Grundlinien einer Reform des deutschen Föderalismus B e i zusammenfassender B e t r a c h t u n g der u n t e r I I I . dargestellten negat i v e n Effekte des Status quo zeigt sich, daß die h e u t i g e n deutschen Föder a l i s m u s - I n s t i t u t i o n e n z u m W a c h s t u m der Staatsausgaben u n d z u einer steigenden

Abgabenbelastung

(und

damit:

zur

Herausbildung

eines

„ L e v i a t h a n - S t a a t e s " ) , z u r Vernachlässigung des Postulats der sparsamen H a u s h a l t s f ü h r u n g u n d z u einer u n z u r e i c h e n d e n O r i e n t i e r u n g der P o l i t i ker

am Bedarf

der p r i v a t e n H a u s h a l t e

und Unternehmen

beitragen

können. I m Ergebnis w ä r e e i n R ü c k g a n g oder z u m i n d e s t e i n u n b e f r i e d i gendes W a c h s t u m der n a t i o n a l e n W i r t s c h a f t s l e i s t u n g z u e r w a r t e n ; sofern h i e r v o n a u c h z u k ü n f t i g - w i e i n der Vergangenheit - einzelne S e k t o r e n u n d Regionen s t ä r k e r besonders betroffenen räumliche

als andere betroffen

werden, k ö n n t e v o n

L ä n d e r n z . B . e i n w e i t e r e r A u s b a u der auf

Verteilungsgerechtigkeit

des L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h s

abzielenden

sowie der

Institutionen,

den die

speziell

Gemeinschaftsaufgaben,

gefor-

dert w e r d e n - u n d e i n E r f o l g dieser F o r d e r u n g e n h ä t t e d a n n eine w e i tere Z u n a h m e

der s k i z z i e r t e n m ö g l i c h e n F ö d e r a l i s m u s - N a c h t e i l e

zur

Folge . . . Zur

Verhinderung

einer w e i t e r e n K u m u l a t i o n dieser N a c h t e i l e

des

Status q u o erscheinen R e f o r m m a ß n a h m e n e r f o r d e r l i c h , die n o t w e n d i g e r weise eine gewisse A b k e h r v o m b i s h e r i g e n E n t w i c k l u n g s p f a d des d e u t schen k o o p e r a t i v e n Föderalismus u n d eine S t ä r k u n g der k o m p e t i t i v e n E l e m e n t e unserer Finanzverfassung b e i n h a l t e n m ü s s e n . 7 2 A l l e r d i n g s w u r d e j a bereits oben ( i m A b s c h n i t t I I I . ) d a r a u f

hinge-

wiesen, daß die diversen F ö d e r a l i s m u s - N a c h t e i l e z w a r b e i theoretischer B e t r a c h t u n g p l a u s i b e l erscheinen, ü b e r i h r e empirische E v i d e n z

aber

n o c h w e i t g e h e n d U n k l a r h e i t besteht. A u ß e r d e m s i n d n a t ü r l i c h a u c h die Vorteile des Status q u o z u bedenken, die - w i e u n t e r IV. gezeigt w u r d e insbesondere i n der F ö r d e r u n g der n a t i o n a l e n K o h ä s i o n , i n der Schaff u n g v o n i n t e r r e g i o n a l gleichen Wettbewerbschancen sowie einer V e r h i n derung von räumlichen Nutzen-Externalitäten (und damit: von Unterversorgung) 72

zum Ausdruck

k o m m e n ; alle anderen oben

aufgeführten

Die „Kosten" der heutigen Föderalismus-Institutionen könnten auch zum Anlaß dafür genommen werden, das föderative System durch eine unitarische Finanzverfassung zu ersetzen. Diese Reform-Variante wird im folgenden nicht näher betrachtet. Vielmehr wird von der Vermutung der Ökonomischen Theorie des Föderalismus ausgegangen, wonach föderative Staatswesen grundsätzlich besser als Einheitsstaaten für den internationalen Wettbewerb gerüstet sind - sofern für ein in Deutschland heute vermutlich nicht gegebenes Mindestmaß an Autonomie der untergeordneten Jurisdiktionen gesorgt wird.

M a r t i n Τ. W. Rosenfeld

92

V o r s t e l l u n g e n ü b e r die Vorzüge des f ö d e r a t i v e n Status quo erwiesen sich b e i näherer B e t r a c h t u n g ( i m A b s c h n i t t IV.) als w e n i g überzeugend. Vor diesem H i n t e r g r u n d lassen sich auf der Basis der A u s f ü h r u n g e n i n den A b s c h n i t t e n I I I . u n d IV. f ü r die D u r c h f ü h r u n g v o n k o n k r e t e n Ref o r m m a ß n a h m e n die folgenden Schlußfolgerungen ziehen: F ü r die Fragen, welche Gesetzgebungshoheiten des Bundes den L ä n d e r n ü b e r t r a g e n w e r d e n k ö n n t e n , ob der B u n d e s r a t a u c h i n Z u k u n f t ein O r g a n der E x e k u t i v e b l e i b e n sollte u n d i n w e l c h e m U m f a n g der B u n d die D u r c h f ü h r u n g seiner A u f g a b e n z u k ü n f t i g auf eigene regionale u n d l o k a l e A g e n t u r e n - u n d n i c h t m e h r auf L ä n d e r u n d K o m m u n e n - übert r a g e n sollte, s i n d auf jeden F a l l n o c h w e i t e r e U n t e r s u c h u n g e n erforderl i c h . I m R a h m e n dieser U n t e r s u c h u n g e n sollte die Frage m i t u n t e r s u c h t werden, welche K o m p e t e n z e n f ü r w e l c h e ö f f e n t l i c h e n A u f g a b e n z u k ü n f t i g der E U - E b e n e ü b e r t r a g e n w e r d e n sollten. K o n k r e t e Reformmaßnahm e n lassen sich b e i m derzeitigen S t a n d der F o r s c h u n g n i c h t empfehlen; bis z u m A b s c h l u ß entsprechender U n t e r s u c h u n g e n s o l l t e n die g e n a n n t e n I n s t i t u t i o n e n zunächst b e w a h r t werden. I m Bereich des Passiven Finanzausgleichs erscheint es auf jeden F a l l zweckmäßig, daß sich der B u n d z u k ü n f t i g an der F i n a n z i e r u n g der v o n i h m veranlaßten A u s g a b e n d u r c h E r s t a t t u n g s z a h l u n g e n beteiligen, aber nicht

den gesamten U m f a n g

der L a s t e n ü b e r n e h m e n sollte. F ü r

die

genaue A b g r e n z u n g der Aufgabenbereiche, die f ü r solche E r s t a t t u n g s z a h l u n g e n i n Frage k o m m e n , s i n d z w a r n o c h D e t a i l a n a l y s e n erforderl i c h ; die S o z i a l h i l f e d ü r f t e j e d o c h s i c h e r l i c h z u r G r u p p e dieser A u f g a benbereiche z u z ä h l e n sein. B e i den Gemeinschaftsaufgaben v o n B u n d u n d L ä n d e r n s o l l t e n die gemeinsamen Z u s t ä n d i g k e i t e n f ü r den K ü s t e n schutz, die F o r s c h u n g u n d L e h r e sowie -

zumindest für

die

Neuen

L ä n d e r - f ü r die S t a d t s a n i e r u n g u n d - e n t w i c k l u n g m i t t e l f r i s t i g e r h a l t e n bleiben. A l l e anderen B e t e i l i g u n g e n des Bundes an L ä n d e r a u f g a b e n also i m B e r e i c h der r e g i o n a l p o l i t i s c h m o t i v i e r t e n F ö r d e r u n g Investitionen,

der F ö r d e r u n g

der r e g i o n a l e n I n f r a s t r u k t u r

-

privater

sowie

des

Sozialen Wohnungsbaus - s o l l t e n abgeschafft w e r d e n . 7 3 F ü r d e n b u n d e s 73 Vor der Abschaffung der genannten Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgaben wäre noch die Frage zu klären, ob und wie die heute vom Bund für diesen Bereich eingesetzten Mittel auf die Länder verteilt werden sollten. Wenn zur Kompensation der Länder für die ihnen heute zufließenden Mittel des Bundes der Anteil der Länder an den Verbundsteuern erhöht wird, so ist dies für die finanzschwachen Länder von Nachteil. Wenn die heute für die Gemeinschaftsaufgaben eingesetzten Bundesmittel hingegen in den Länderfinanzausgleich einbezogen werden, würde sich ceteris paribus das Ausgleichsvolumen erhöhen, wodurch auch die negativen Anreizwirkungen des Länderfinanzausgleichs weiter zunehmen würden.

93

Wo stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s ?

s t a a t l i c h e n Steuerungsbedarf i n diesen Bereichen s o l l t e n neue I n s t i t u t i o n e n e t a b l i e r t oder bestehende I n s t i t u t i o n e n ausgebaut werden,

vor

allem: - eine B e h i l f e n k o n t r o l l e

des Bundes i n bezug auf S u b v e n t i o n e n

der

Länder an private Unternehmen, - e i n A u s b a u der m o n e t ä r e n Transfers des Bundes an p r i v a t e H a u s h a l t e z u r S i c h e r u n g seiner v e r t e i l u n g s p o l i t i s c h e n Ziele ohne den U m w e g ü b e r die Gemeinschaftsaufgaben, - I n s t i t u t i o n e n f ü r die E r l e i c h t e r u n g des Z u s t a n d e k o m m e n s v o n Verh a n d l u n g e n z w i s c h e n b e n a c h b a r t e n L ä n d e r n ü b e r den A u s g l e i c h v o n Externalitäten. D i e Reformen i m B e r e i c h des A k t i v e n Finanzausgleichs s o l l t e n eine Ausweitung

der

Besteuerungsrechte

der

Länder,

einen

Abbau

des

Ertragsverbundes sowie eine g r u n d s ä t z l i c h e Ä n d e r u n g des L ä n d e r f i n a n z ausgleichs umfassen: Der Steuer-Gestaltungsspielraum

der L ä n d e r sollte mindestens

mit

H i l f e v o n Zuschlags- oder Hebesatzrechten e r w e i t e r t werden. V o r t e i l h a f t erscheint d a r ü b e r h i n a u s die E i n f ü h r u n g einer neuen Steuer, die e x k l u siv den L ä n d e r n ü b e r t r a g e n w e r d e n k ö n n t e , z . B . einer E i n z e l h a n d e l s u m satzsteuer (entsprechend der „Sales T a x " i n den U S A ) oder Wertschöpfungsteuer. 74 B e i der V e r t e i l u n g der Steuererträge w ü r d e es d u r c h die soeben s k i z z i e r t e n M a ß n a h m e n a u t o m a t i s c h z u Veränderungen k o m m e n . D e r Steuerv e r b u n d k ö n n t e sich auf die E i n k o m m e n s t e u e r beschränken, der B u n d w ü r d e e x k l u s i v die E r t r ä g e aus der Mehrwertsteuer, die L ä n d e r jene aus der Einzelhandelsumsatzsteuer oder Wertschöpfungsteuer

erhalten.

D a m i t w ü r d e sich d a n n a u c h die Frage n a c h der M e h r w e r t s t e u e r v e r t e i l u n g u n t e r den L ä n d e r n n i c h t m e h r stellen. U m z u r F ö r d e r u n g der n a t i o n a l e n K o h ä s i o n stärker als bisher a n den U r s a c h e n f ü r das r e l a t i v e Z u r ü c k b l e i b e n einzelner Regionen anzusetzen, müssen neben d e m h e u t i g e n L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h neue I n s t i t u t i o n e n e t a b l i e r t werden. E i n e M ö g l i c h k e i t z u r gezielten E r h ö h u n g der

Wirt-

schaftsleistung i n einzelnen Regionen besteht e t w a d a r i n , einzelne A b g a b e n des Bundes f ü r einzelne Regionen z u senken. Z u d e n k e n ist e t w a a n

74 Vor einer Realisierung dieser Reformvorschläge sollte allerdings auch für die Frage der Besteuerungsrechte geklärt werden, ob und in welchem Umfang und für welche Steuerarten zukünftig (ab wann?) der europäischen Ebene abgabenpolitische Kompetenzen übertragen werden sollten.

M a r t i n Τ. W. Rosenfeld

94

die M i n e r a l ö l s t e u e r (soweit sie v o m U n t e r n e h m e n s s e k t o r gezahlt w e r d e n muß)

oder

an die Sozialversicherungsbeiträge.

Der

heutige

Länder-

finanzausgleich sollte v o m V o l u m e n her r e d u z i e r t w e r d e n u n d v o r r a n g i g den Z w e c k erfüllen, daß die reichen L ä n d e r i h r e S o l i d a r i t ä t m i t

den

ärmeren z u m A u s d r u c k b r i n g e n k ö n n e n ; z u d e m s i n d geeignete M a ß n a h m e n d u r c h z u f ü h r e n , u m f ü r diesen R e s t - L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h negative A n r e i z w i r k u n g e n z u v e r h i n d e r n , z . B . d u r c h die Festlegung v o n pauschal i e r t e n Z u w e i s u n g e n (für eine b e s t i m m t e Periode w i r d festgelegt, welche Beträge an w e l c h e a r m e n L ä n d e r fließen sollen; der Gesamtbetrag w i r d sodann auf die reichen L ä n d e r u m g e l e g t ) . 7 5 D e t a i l - R e g e l u n g e n des L ä n derfinanzausleichs w i e die E i n w o h n e r - G e w i c h t u n g e n sollten e r s a t z l o s 7 6 abgeschafft werden. W e i t e r h i n erscheint es angebracht, die Regelungen des Umsatzsteuer-Vorwegausgleichs u n d der

Fehlbetrags-Bundesergän-

zungszuWeisungen z u k ü n f t i g z u streichen. B e i der B e w e r t u n g dieser M a ß n a h m e n sollte beachtet werden, daß die finanzschwachen

Länder

durch

die

oben

vorgeschlagene

finanzielle

B e t e i l i g u n g des Bundes a n der S o z i a l h i l f e d e u t l i c h entlastet werden. Die

Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen

zur

Finanzierung

des N a c h h o l b e d a r f s i n den N e u e n L ä n d e r n sollten e r h a l t e n b l e i b e n ( u n d u. U . sogar n o c h aufgestockt werden, sofern Transfers z u r S i c h e r u n g g l e i cher regionaler Wettbewerbschancen n u r n o c h v o m B u n d , n i c h t m e h r v o n den reichen L ä n d e r n [ i m R a h m e n des L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h s i . w . S.] gezahlt w e r d e n sollen). F ü r die Festlegung der genauen H ö h e u n d der z e i t l i c h e n Begrenzung dieser Transfers müssen n o c h D e t a i l u n t e r s u c h u n gen d u r c h g e f ü h r t werden. D i e anderen K a t e g o r i e n v o n SonderbedarfsBundesergänzungszuWeisungen sollten abgeschafft werden.

75 Vgl. hierzu und zu anderen Möglichkeiten einer Senkung der Grenzbelastungen im Länderfinanzausgleich: Huber und Lichtblau, a.a.O., S. 146f.; W. Ebert und S. Meyer, Die Anreizwirkungen des Finanzausgleichs, in: Wirtschaftsdienst, Jg. 79 (1999), S. 106 - 114, hier: S. 109 - 111 und 113f. 76 Im Kontext mit der Reform der Gemeinschaftsaufgaben wurde skizziert, daß es für die Erleichterung von Verhandlungen zwischen benachbarten Ländern zur Internalisierung von Nutzen-Externalitäten notwendig sein könnte, neue Institutionen zu schaffen; derartige Institutionen können es auch den Stadtstaaten erleichtern, von ihrem Umland Entgelte für die Nutzung zentralörtlicher Einrichtungen einzufordern, wenn die besondere Gewichtung ihrer Einwohner im Länderfinanzausgleich abgeschafft wird.

95

Wo stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s ?

V I . Weshalb ist es so schwer, den Föderalismus in Deutschland zu erneuern? D i e soeben s k i z z i e r t e n R e f o r m m a ß n a h m e n k ö n n t e n d a z u geeignet sein, zu einer n a c h h a l t i g e n S t ä r k u n g der G l i e d s t a a t e n gegenüber d e m B u n d , d a m i t z u einer a l l g e m e i n e n D e z e n t r a l i s i e r u n g des ö f f e n t l i c h e n Sektors i n der B u n d e s r e p u b l i k u n d m ö g l i c h e r w e i s e z u r E r h ö h u n g des Wohlstands beizutragen. M i t einer solchen D e z e n t r a l i s i e r u n g des ö f f e n t l i c h e n Sektors w ü r d e i n D e u t s c h l a n d e r s t m a l i g e r n s t h a f t versucht w e r d e n , d e m s ä k u l a r e n T r e n d einer Z e n t r a l i s i e r u n g der S t a a t s t ä t i g k e i t - gemäß d e m v o n P o p i t z p o s t u l i e r t e n „Gesetz v o n der A n z i e h u n g s k r a f t entgegen z u w i r k e n . 7 7 Naturgesetz,

das m i t

des übergeordneten E t a t s "

Das „ P o p i t z s c h e Gesetz" ist ganz gewiß menschlicher

Kraft

nicht

überwunden

-

kein

werden

k ö n n t e . A l l e r d i n g s : E i n B l i c k auf die Ansätze der m o d e r n e n „ Ö k o n o m i schen Theorie des I n s t i t u t i o n e l l e n W a n d e l s " läßt die E r w a r t u n g n a h e l i e gend erscheinen, daß e i n i n einer V o l k s w i r t s c h a f t e i n m a l eingeschlagener i n s t i t u t i o n e l l e r E n t w i c k l u n g s p f a d g r u n d s ä t z l i c h die Tendenz

aufweist,

sich selbst z u konservieren ( „ P a t h - D e p e n d e n c e - H y p o t h e s e " ) 7 8 : V o l k s w i r t s c h a f t l i c h e O r g a n i s a t i o n e n a l l e r A r t w e r d e n eingerichtet, u m m i t H i l f e u n d i m R a h m e n der v o r h a n d e n e n s t a a t l i c h e n B a s i s - I n s t i t u t i o n e n E r t r ä g e f ü r sich bzw. f ü r i h r e M i t g l i e d e r z u erzielen. F ü r diesen Zweck

gehen v o l k s w i r t s c h a f t l i c h e

Organisationen

eine

„symbiotische

B e z i e h u n g " ( N o r t h ) m i t den s t a a t l i c h e n B a s i s - I n s t i t u t i o n e n ein. Dies h a t z u r Folge, daß das B e t r e b e n dieser O r g a n i s a t i o n e n generell n i c h t auf maßgebliche Veränderungen der gegebenen s t a a t l i c h e n B a s i s - I n s t i t u t i o nen, sondern eher auf eine W e i t e r e n t w i c k l u n g des v o r h a n d e n e n I n s t i t u tionen-Musters

(zur

Erhöhung

der

organisationsspezifischen

Erträge)

ausgerichtet i s t . 7 9 A l s p o t e n t i e l l e A n b i e t e r v o n I n s t i t u t i o n e n ä n d e r u n g e n i m B e r e i c h des Föderalismus k ä m e n i n erster L i n i e die E x e k u t i v e sowie die L e g i s l a t i v e 77 Zu der von Popitz gelieferten Begründung für sein „Gesetz" sowie zur finanzwissenschaftlichen Diskussion über das „Popitzsche Gesetz" vgl. die Darstellung bei M. T. W. Rosenfeld, Ausgabeneffekte kommunaler Funktionalreformen: Zum Problem der Operationalisierung und empirischen Überprüfung des Popitzschen Gesetzes von der Anziehungskraft des übergeordneten Etats, Baden-Baden 1985, S. 37 - 51. 78 Vgl. D. C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge etc. 1990, speziell S. 7 f. und S. 99 f. 79 Vgl. M. T. W. Rosenfeld, Evolution öffentlicher Aufgaben und Ökonomische Theorie des Institutionellen Wandels, Berlin 1996, insbesondere S. 56 f.

M a r t i n Τ. W. Rosenfeld

96

v o n B u n d u n d L ä n d e r n i n Frage. E i n e B e t r a c h t u n g der I n z i d e n z der N u t z e n u n d K o s t e n der h e u t i g e n deutschen F ö d e r a l i s m u s - I n s t i t u t i o n e n m a c h t d e u t l i c h , daß das Interesse unserer h e u t i g e n

„Änderungs-Anbie-

t e r " an M a ß n a h m e n i n R i c h t u n g auf eine A b k e h r v o m b i s h e r i g e n E n t wicklungspfad

des k o o p e r a t i v e n

Föderalismus

nur

sehr

gering

sein

dürfte: 80 Übersicht 3: D i e Inzidenz der N u t z e n u n d Kosten des deutschen kooperativen Föderalismus

Nutzenträger

Kostenträger

A. Passiver Finanzausgleich

Arme Länder Bundestag Bundesregierung Landesregierungen Fachressorts

reiche Länder Landtage

B. Aktiver Finanzausgleich

Arme Länder Bundestag Bundesregierung Landesregierungen (z.T.)

reiche Länder Landtage

Diese N u t z e n u n d K o s t e n e r k l ä r e n sich i m einzelnen folgendermaßen: - die a r m e n L ä n d e r s i n d a n der h e u t i g e n U m v e r t e i l u n g v o n Ressourcen z u i h r e n G u n s t e n interessiert u n d b r a u c h e n infolge des Ü b e r g e w i c h t s der Bundesgesetzgebung n u r w e n i g Ressourcen f ü r eine eigene Gesetzgebung a u f z u w e n d e n , - der

Bundestag,

die

Bundesregierung

und

alle

Landesregierungen

h a b e n Vorteile aus d e m großen U m f a n g der i h n e n zustehenden E n t scheidungsrechte, die der heutige Z u s t a n d gewährleistet, - alle Landesregierungen h a b e n Vorteile daraus, daß sie K o n t r o l l r e c h t e gegenüber der B u n d e s r e g i e r u n g ausüben u n d h i e r d u r c h e i n besseres Image i n der Ö f f e n t l i c h k e i t erhalten, als w e n n sie sich n u r u m L ä n d e r angelegenheiten k ü m m e r n w ü r d e n , 8 1 - alle Landesregierungen h a b e n Vorteile aus dem h e u t i g e n Schutz v o r W e t t b e w e r b sowie aus der heute gegebenen M ö g l i c h k e i t , die E i n n a h 80 Die im folgenden betrachteten Nutzen und Kosten decken sich nicht mit jenen, die i n den Abschnitten III. und IV. skizziert wurden; dort ging es stets um gesamtwirtschaftliche, hier indes um organisationsspezifische Nutzen und Kosten. 81 Vgl. F. W. Scharpf, Entwicklungslinien des bundesdeutschen Föderalismus, Bonn (Deutscher Verband für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung e.V.) 1990, S. 1.

Wo stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s ?

m e n der L ä n d e r

97

d u r c h die Bundesgesetzgebung zu erhöhen,

ohne

selbst gegenüber den W ä h l e r n die V e r a n t w o r t u n g f ü r höhere Steuerlasten ü b e r n e h m e n z u müssen, - die E x e k u t i v e insgesamt p r o f i t i e r t v o n einer geringen Transparenz der staatlichen Entscheidungsfindung, Regierungen

der

Kontrolle

die z u r Folge hat, daß sich die

durch

die

Wähler

teilweise

entziehen

k ö n n e n , sowie v o n der M ö g l i c h k e i t , die V e r a n t w o r t u n g f ü r

Fehlent-

scheidungen auf die jeweils andere Ebene a b z u w ä l z e n , 8 2 - die Fachressorts haben Vorteile aus der sog. „ v e r t i k a l e n R e s s o r t k u m p a n e i " , die i h n e n die D u r c h s e t z u n g v o n fachspezifischen

Interessen

erleichtert: die einzelnen F a c h b ü r o k r a t i e n auf B u n d e s - u n d L ä n d e r ebene k ö n n e n sich gegenseitig b e i der D u r c h s e t z u n g fachspezifischer Forderungen unterstützen, - die reichen L ä n d e r k ö n n t e n ohne die h e u t i g e n Regelungen f ü r i h r e n Z u s t ä n d i g k e i t s b e r e i c h Steuersenkungen oder gezielte Verbesserungen b e i der ö f f e n t l i c h e n A u f g a b e n e r f ü l l u n g

realisieren, die sich auf

die

regionale W i r t s c h a f t s l e i s t u n g w e i t e r p o s i t i v a u s w i r k e n k ö n n e n , - die L a n d t a g e w ü r d e n b e i einem stärker k o m p e t i t i v e n

Föderalismus

m e h r B e d e u t u n g als heute erlangen k ö n n e n . B e i zusammenfassender B e t r a c h t u n g l i e g t es also i m Interesse

aller

Regierungen, n i c h t n u r jener des Bundes, sondern a u c h jener der Länder, a m i n s t i t u t i o n e l l e n Status q u o festzuhalten u n d eher n o c h f ü r w e i t e r e Zentralisierungen

zu

sorgen,

als

die

Dezentralisierung

ernsthaft

in

A n g r i f f z u nehmen. Z w a r k ö n n t e n v o n den reichen L ä n d e r n die N a c h teile des Status q u o höher als seine Vorteile g e w i c h t e t werden. D a aber die a r m e n L ä n d e r heute i m B u n d e s r a t die M e h r h e i t haben, k ö n n e n sie gemeinsam m i t der B u n d e s r e g i e r u n g jede tiefgreifende Reform v e r h i n d e r n ; ob dies v o n den Regierungen

Föderalismus-

der reichen L ä n d e r t a t -

s ä c h l i c h n e g a t i v gesehen w i r d , sei dahingestellt. F o l g l i c h sitzen die Vertreter der E x e k u t i v e i n einer A r t „ F a l l e " , die man in Anlehnung

an S c h a r p f

als „Föderalismus-Falle"

bezeichnen

k a n n : 8 3 W e n n die h e u t i g e n F ö d e r a l i s m u s - I n s t i t u t i o n e n i n R i c h t u n g auf 82

Vgl. zu diesen sowie weiteren „Verflechtungsvorteilen" der Politiker und Bürokraten aufgrund der heutigen Institutionen des kooperativen Föderalismus auch die zusammenfassende Darstellung bei M. T. W. Rosenfeld, Hat die Dezentralisierung öffentlicher Aufgabenerfüllung eine Chance? Ein Versuch der Integration und Erweiterung vorliegender Hypothesen zum „Popitzschen Gesetz", in: Archiv für Kommunalwissenschaften, Jg. 1989, S. 28 - 44, hier: S. 38f. 83 F. W. Scharpf benutzte den Terminus der „Politikverflechtungs-Falle" (Vgl. F. W. Scharpf, Die Politikverflechtungs-Falle: Europäische Integration und deut7 Konjunkturpolitik, Beiheft 49

M a r t i n Τ. W. Rosenfeld

98

m e h r Transparenz u n d W e t t b e w e r b z w i s c h e n den L ä n d e r n

reformiert

w e r d e n w ü r d e n , k ö n n t e der g e s a m t w i r t s c h a f t l i c h e W o h l s t a n d m ö g l i c h e r weise gesteigert w e r d e n ; aber infolge der Vorteile des h e u t i g e n k o o p e r a t i ven Föderalismus besteht f ü r die p o l i t i s c h e n A k t e u r e (zumindest

für

jene, die R e g i e r u n g s V e r a n t w o r t u n g tragen) k e i n A n r e i z , eine n a c h h a l t i g e Reform des Föderalismus i n die Wege z u l e i t e n ...

V I I . Fazit D a die I n s t i t u t i o n e n unseres k o o p e r a t i v e n Föderalismus

möglicher-

weise z u den gegenwärtigen w i r t s c h a f t l i c h e n P r o b l e m e n i n D e u t s c h l a n d beitragen, aber n u r einige der h e u t i g e n I n s t i t u t i o n e n m i t w e s e n t l i c h e n V o r t e i l e n v e r b u n d e n sind, ist eine wesentliche Reform der bundesstaatl i c h e n O r d n u n g z u b e f ü r w o r t e n . E i n erster Set v o n k o n k r e t e n Reformmaßnahmen

kann

bereits

jetzt

empfohlen

werden;

für

verschiedene

Bereiche des f ö d e r a t i v e n Systems g i b t es aber n o c h zahlreiche offene Fragen, die d u r c h z u k ü n f t i g e U n t e r s u c h u n g e n g e k l ä r t w e r d e n müssen, bevor

auch

für

diese

Bereiche

Reformvorschläge

postuliert

werden

können. D a b e i ist z u betonen, daß eine m a r g i n a l e Reform e t w a n u r des L ä n d e r f i n a n z a u s g l e i c h s auf jeden F a l l n u r w e n i g an den s t r u k t u r e l l e n P r o b l e m e n des deutschen k o o p e r a t i v e n Föderalismus ä n d e r n w ü r d e . Es ist allerdings v ö l l i g u n k l a r , w i e i n absehbarer Z e i t e i n A u s w e g aus der s k i z z i e r t e n „ F ö d e r a l i s m u s - F a l l e " u n d d a m i t eine R e a l i s i e r u n g v o n wesentlichen

Reformen

gefunden

werden

kann.

Wie

gezeigt

wurde,

h a b e n die I n s t i t u t i o n e n des deutschen Föderalismus die Tendenz, sich selbst bzw. den eingeschlagenen E n t w i c k l u n g s p f a d der b u n d e s s t a a t l i c h e n O r d n u n g z u konservieren. EU-Integration

Möglicherweise

dazu führen,

k ö n n t e die

daß e u r o p a w e i t

überlegt

fortschreitende werden

muß,

welche A u f g a b e n u n d E i n n a h m e n z u k ü n f t i g der E U - E b e n e bzw. den n a t i o n a l e n u n d regionalen I n s t a n z e n ü b e r t r a g e n w e r d e n sollen; die E U I n t e g r a t i o n k ö n n t e sich d a n n als M o t o r f ü r das A u f b r e c h e n v o n i n n e r staatlichen Verkrustungen

erweisen -

sofern auf europäischer

Ebene

n i c h t die gleichen Fehler w i e d e r h o l t werden, die m i t dem k o o p e r a t i v e n Föderalismus i n D e u t s c h l a n d gemacht w u r d e n . W e i t e r h i n w ä r e es d e n k bar, daß l a n g f r i s t i g die „ n a t ü r l i c h e n " Ä n d e r u n g e n i n der S t r u k t u r der ö f f e n t l i c h e n A u f g a b e n e r f ü l l u n g z u einer f a k t i s c h e n S t ä r k u n g der region a l e n Ebene f ü h r e n k ö n n t e n . Erste Tendenzen i n diese R i c h t u n g lassen scher Föderalismus im Vergleich, in: Politische Vierteljahresschrift, Jg. 26 (1985), S. 323 - 356).

Wo stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s ?

99

sich f ü r die Bereiche der W i r t s c h a f t s f ö r d e r u n g u n d A r b e i t s m a r k t p o l i t i k bereits e r k e n n e n 8 4 ; à l a longue k ö n n t e n sich derartige Tendenzen als w i r k s a m e r erweisen als die heutige „ F ö d e r a l i s m u s - F a l l e " .

Literaturverzeichnis Abromeit, H./F. W. Wurm (1996): Der bundesdeutsche Föderalismus - Entwicklung und neue Herausforderungen, in: Föderalismus in Deutschland, hrsg. von U. Andersen, Schwalbach/Ts., S. 10 - 23. Boldt, H. (1992): Föderalismus im Widerstreit der Interessen - Die Bundesrepublik vor und nach der Finanzreform von 1969, in: Föderalismus i n Deutschland, hrsg. von J. Huhn und P.-C. Witt, Baden-Baden, S. 145 - 164. Brecht, A. (1932): Internationaler Vergleich der öffentlichen Ausgaben, Vorträge des Carnegie-Lehrstuhls für Außenpolitik und Geschichte an der Deutschen Hochschule für Politik, Heft 2, Leipzig und Berlin. Ebert, W./S. Meyer (1999): Die Anreizwirkungen des Finanzausgleichs, in: Wirtschaftsdienst, Jg. 79, S. 106 - 114. Föderalismus (1977): hrsg. von G. Kirsch, Stuttgart und New York. Füchsel, W.-D. (1985): Gemeinschaftsaufgaben, Spardorf. Großekettler, H. (1994): Die deutsche Finanz Verfassung nach der Finanzausgleichsreform, in: Hamburger Jahrbuch für Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, Jg. 39, S. 83 - 113. Gutachten zur Reform der Gemeindesteuern in der Bundesrepublik Deutschland (1982): vorgelegt vom Wissenschaftlichen Beirat beim BMF, Bonn. Gutachten zum Länderfinanzausgleich in der Bundesrepublik Deutschland (1992): vorgelegt vom Wissenschaftlichen Beirat beim BMF, Bonn. Häde, U. (1996): Finanzausgleich, Tübingen. Hansmeyer; K.-H. (1967): Das Popitzsche Gesetz von der Anziehungskraft des zentralen Etats, in: Beiträge zur Theorie der öffentlichen Ausgaben, hrsg. von H. Timm und H. Haller, Berlin, S. 197 - 229. 84 Beide genannten Aufgabenbereiche der Länder und Kommunen haben i n den letzten Jahren an Bedeutung zugenommen: Bei zunehmender Harmonisierung wesentlicher wirtschaftspolitischer Rahmendaten auf der Ebene der EU ist der wirtschaftliche Wettbewerb zwischen den Nationalstaaten zunehmend zu einem Wettbewerb der Regionen auf dem Feld der Infrastrukturausstattung mutiert (vgl. hierzu auch F. W. Scharpf, Entwicklungslinien des bundesdeutschen Föderalismus, Bonn [Deutscher Verband für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung e. V.] 1990, S. 22 f.); weil der Bund und die Bundesanstalt für Arbeit sich für arbeitsmarktpolitische Maßnahmen zugunsten der langzeitarbeitslosen Sozialhilfeempfänger nicht zuständig sehen und tendenziell die Lasten der (Langzeit-) Arbeitslosigkeit auf die Länder (bzw. die Kommunen) abwälzen, sahen sich die regionalpolitischen Akteure zunehmend veranlaßt, regionale bzw. kommunale Institutionen der Arbeitsmarktpolitik zu kreieren. *

100

M a r t i n Τ. W. Rosenfeld

Hansmeyer, K.-H. (1992): Die Entwicklung von Finanzverfassung und Finanzausgleich i n der Bundesrepublik Deutschland bis zum Jahre 1990 aus finanzwissenschaftlicher Sicht, in: Föderalismus in Deutschland, hrsg. von J. Huhn und P.-C. Witt, Baden-Baden, S. 165 - 183. Homburg, S. (1994): Anreizwirkungen des deutschen Finanzausgleichs, in: Finanzarchiv, N.F., Bd. 51, S. 324. Huber, B . / K . Lichtblau (1998): Konfiskatorischer Finanzausgleich verlangt eine Reform, in: Wirtschaftsdienst, Jg. 78, S. 142 - 147. Keller, T. (1961): Finanzausgleich I: Allgemeines, in: HdSW, Bd. 3, Stuttgart etc., S. 541 - 547. Klemmer, P. (1987): Die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Regionalen Wirtschaftsstruktur", in: Dezentralisierung des politischen Handelns (III), hrsg. von F. Schuster (Konrad-Adenauer-Stiftung), Melle, S. 299 - 349. Loeffelholz, H. D. von (1993): Finanzreform 1969: Anspruch und Wirklichkeit. Eine kritische Analyse, in: Beihefte der Konjunkturpolitik, Heft 41, S. 29 - 52. Moll, B. (1924): Probleme der Finanzwissenschaft, Leipzig. North, D. C. (1990): Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge etc. Olbrich, J. (1987): Gemeindeverkehrsfinanzierung, in: Dezentralisierung des politischen Handelns (III), hrsg. von F. Schuster (Konrad-Adenauer-Stiftung), Melle, S. 394 - 413. Olson, Μ. (1969): The Principle of „Fiscal Equivalence". The Division of Responsibilities Among Different Levels of Government, in: American Economic Review - Papers and Proceedings, Bd. 59, S. 479 - 487. Oschatz, G.-B. (1993): Die Stellung der Länder im Gesetzgebungsverfahren, in: Föderalismus i n Deutschland und Europa, hrsg. von J.-D. Gauger und K. Weigelt, Köln, S. 40 - 48. Ottnad, A . / E . Linnartz (1997): Föderaler Wettbewerb statt Frankfurt (Main) und New York.

Verteilungsstreit,

Peffekoven, R. (1994): Reform des Finanzausgleichs - eine vertane Chance, in: Finanzarchiv, N. F., Bd. 51, S. 281 - 311. Perschau, O. D. (1998): Die Schwächen der deutschen Finanzverfassung, Berlin (Diskussionspapier 1998/11 des Fachbereichs 14 der Technischen Universität Berlin). Popitz, J. (1927): Der Finanzausgleich, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. 2., 1. Aufl., Tübingen, S. 338ff. Rosenfeld, M. T. W. (1985): Ausgabeneffekte kommunaler Funktionalreformen: Zum Problem der Operationalisierung und empirischen Überprüfung des Popitzschen Gesetzes von der Anziehungskraft des übergeordneten Etats, Baden-Baden. Rosenfeld, M. T. W. (1989): Hat die Dezentralisierung öffentlicher Aufgabenerfüllung eine Chance? Ein Versuch der Integration und Erweiterung vorliegender

Wo stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s ?

101

Hypothesen zum „Popitzschen Gesetz", in: Archiv für Kommunalwissenschaften, S. 28 - 44. Rosenfeld, M. T. W. (1996): Evolution öffentlicher Aufgaben und Ökonomische Theorie des Institutionellen Wandels, Berlin. Rosenfeld, M. T. W. (1997): Arbeit s t a t t / u n d Sozialhilfe?, in: Jahrbuch für Wirtschaftswissenschaften, Bd. 48, S. 241 - 268. Rosenfeld, M. T. W. (1999): Abschaffung der Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern?, in: Wirtschaft im Wandel, Jg. 5, Heft 4, S. 3 - 9. Scharpf, F. W. (1985): Die Politikverflechtungs-Falle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich, in: Politische Vierteljahresschrift, Jg. 26, S. 323 - 356. Scharpf, F. W. (1990): Entwicklungslinien des bundesdeutschen Föderalismus, Bonn [Deutscher Verband für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung e.V.]. Scholz, R. (1993): Der Föderalismus im unitarischen Bundesstaat der Bundesrepublik Deutschland, in: Föderalismus i n Deutschland und Europa, hrsg. von J.-D. Gauger und K. Weigelt, Köln, S. 20 - 30. Sozialhilfe und Finanzausgleich (1990): hrsg. von W. Kitterer, Heidelberg. Strauß, F. J. (1969): Die Finanzverfassung, München und Wien, S. 68 - 184. Wagner, A. (1893): Grundlegung der politischen Ökonomie, 3. Auflage, Erster Theil, 2. Halbband, Leipzig, S. 892 - 915.

Abstract The Present Problems and the Future of Cooperative Federalism i n Germany

By M a r t i n T. W. R o s e n f e l d The German institutions of Cooperative Federalism may support the increase of public expenditures and tax burdens and may contribute to an insufficient economic performance at the national and regional level. We have only few empirical evidence for these costs of the institutional status quo. But as only some of the present institutions have to be preserved for the future (because their benefits may not be produced by other institutions), the article advocates for a major reform - although the so-called „Trap of Cooperative Federalism" w i l l probably prevent such a reform for the next years or even decades. JEL classification: Η 1, Η 7, R 5 Institute for Economic Research, Halle, Germany

W o stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n Föderalismus i n Deutschland? Korreferat von A l o i s

Oberhauser

Wissenschaft ist n i c h t frei v o n m o d i s c h e n Erscheinungen. Sie s i n d v o r a l l e m d a d u r c h gekennzeichnet, daß Einzelaspekte übersteigert werden. E i n e solche E i n s e i t i g k e i t kennzeichnet a u c h die ökonomische Theorie des Föderalismus, die i n den l e t z t e n J a h r e n als Gegenkonzept z u m k o o p e r a t i v e n Föderalismus herausgearbeitet w u r d e . D e r W e t t b e w e r b

zwischen

den Gebietskörperschaften w i r d z u m entscheidenden K r i t e r i u m erhoben. E r steigere m a ß g e b l i c h die Effizienz. E i n e Reihe v o n Vorschlägen z u r G e s t a l t u n g des Finanzausgleichs ist d a r a n ausgerichtet. D i e A u s f ü h r u n g e n des Referenten u n d seine U r t e i l e basieren i n stark e m Maße auf dieser Föderalismustheorie, w e n n auch andere G e d a n k e n m i t einfließen. D i e folgenden Ü b e r l e g u n g e n beziehen sich n u r auf die zentrale

Frage

Deutschland

des

Themas,

abgegangen

berücksichtigen,

ob

vom

kooperativen

werden

soll.

Dabei

ist

Föderalismus

in

von vornherein

zu

daß der F i n a n z a u s g l e i c h i n einem f ö d e r a t i v e n

Staat

sehr u n t e r s c h i e d l i c h gestaltet w e r d e n k a n n . Das eigentliche P r o b l e m ist n i c h t die E n t s c h e i d u n g z w i s c h e n den b e i d e n k o n t r ä r e n Positionen, sond e r n i n w e l c h e r Weise k o o p e r a t i v e u n d Wettbewerbselemente m i t e i n a n der v e r k n ü p f t w e r d e n sollten. D e r Referent h a t sein Thema sehr w e i t gespannt. I h m geht es n i c h t n u r u m den F i n a n z a u s g l e i c h i n n e r h a l b des föderalen Systems i n der B R D , sondern a u c h u m dessen s i n n v o l l e n A u f b a u . Die

G e s t a l t u n g der föderalen

Struktur

eines Staates b e d a r f

eines

A b w ä g e n s der verschiedenen Vor- u n d N a c h t e i l e - gemessen an den relev a n t e n Zielen. D i e E i n s e i t i g k e i t der ö k o n o m i s c h e n Theorie des F ö d e r a l i s mus besteht d a r i n , daß die k o n s t i t u t i v e n Elemente einer p r i v a t e n W e t t bewerbswirtschaft ergebende

auf den Staat ü b e r t r a g e n werden. D i e sich daraus

vermeintliche

Wachstumssteigerung

über

Anreizwirkungen

w i r d z u m überragenden Z i e l . Es ist daher a u c h n i c h t überraschend, daß die k o n s t i t u t i v e n E l e m e n t e u n d F o l g e r u n g e n der Staatstheorie u n d Gesellschaftslehre keine Rolle

104

spielen.

A l o i s Oberhauser

Gemeinwohl,

Subsidiaritäts-

und

Solidaritätsprinzip

werden

n i c h t e i n m a l e r w ä h n t . Verteilungsaspekte, die den A u s g l e i c h i m R a h m e n des Finanzausgleichs b e s t i m m e n , w e r d e n heruntergespielt. D e r h o r i z o n tale F i n a n z a u s g l e i c h soll (weitgehend) abgeschafft werden. Es m a g d a h i n g e s t e l l t bleiben, i n w i e w e i t das ausschließlich a m E i g e n i n teresse o r i e n t i e r t e V e r h a l t e n der p r i v a t e n W i r t s c h a f t s s u b j e k t e eine geeignete Voraussetzung f ü r die W e t t b e w e r b s t h e o r i e sein k a n n . W e n n die ö k o n o mische Theorie des Föderalismus diese Voraussetzung auf den f ö d e r a t i v e n Staat ü b e r t r ä g t u n d e i n V e r h a l t e n der p o l i t i s c h V e r a n t w o r t l i c h e n u n t e r stellt, das l e d i g l i c h auf das regionale Interesse der j e w e i l i g e n Gebietskörperschaften bezogen ist, k a n n dies n u r als fragliches Vorgehen angesehen werden. D e n k t e i n bayerischer M i n i s t e r i a l b e a m t e r n u r an die f i s k a l i s c h e n Interessen Bayerns? Ist es realistisch anzunehmen, daß die p o l i t i s c h Vera n t w o r t l i c h e n u n d die B e a m t e n Tag f ü r Tag gegen i h r e n A m t s e i d verstoßen, der sie auf das W o h l des deutschen Volkes verpflichtet? W a r u m w i r d n i c h t ä h n l i c h e i n s e i t i g u n t e r s t e l l t , daß P o l i t i k e r n u r i h r e p e r s ö n l i c h e n G e w i n n i n t e r e s s e n verfolgen? A u f g r u n d der A u s g a n g s a n n a h m e n ist es n i c h t überraschend, daß i n den Schlußfolgerungen des Referenten der k o o p e r a t i v e Föderalismus m i t n e g a t i v e n Schlußfolgerungen versehen w i r d . Das heißt keineswegs, daß die k o n k r e t e G e s t a l t u n g dieser F o r m des Föderalismus i n D e u t s c h l a n d n i c h t erhebliche S c h w ä c h e n hätte. Diese sollten soweit w i e m ö g l i c h abgebaut werden. P r o b l e m a t i s c h ist j e d o c h die E i n s e i t i g k e i t i n der A r g u m e n t a t i o n des Referenten, die an einigen Beispielen aufgezeigt w e r d e n soll, die sich aber a u c h i n v i e l e n ü b e r s t e i gerten F o r m u l i e r u n g e n zeigt. Es b e g i n n t d a m i t , daß der k o o p e r a t i v e Föderalismus z u einer

„Blok-

k a d e h a l t u n g " u n d einem „ R e f o r m s t a u " führe. S i n d das Trennsystem b e i den ö f f e n t l i c h e n A u f g a b e n u n d die A n w e n d u n g des K o n n e x i t ä t s p r i n z i p s b e i der F i n a n z i e r u n g w i r k l i c h ideale Lösungen? S p r i c h t n i c h t a u c h vieles dafür, i n einem k o o p e r a t i v e n Z u s a m m e n w i r k e n v o n B u n d u n d L ä n d e r n die A u f g a b e n b e w ä l t i g u n g z u suchen, w o b e i d e m B u n d e s r a t neben der M i t w i r k u n g a u c h eine K o n t r o l l f u n k t i o n z u k o m m t ? Es ist schon sehr e i n seitig, w e n n d a r i n eine A u s s c h a l t u n g der L ä n d e r p a r l a m e n t e

gesehen

w i r d . D e r „ r e g i o n a l e W e t t b e w e r b als E n t d e c k u n g s v e r f a h r e n f ü r effiziente I n s t i t u t i o n e n " werde, so w i r d a r g u m e n t i e r t , e r h e b l i c h eingeschränkt. D i e L ä n d e r m ü ß t e n sich „ w e n i g e r u m die Effizienz der A u f g a b e n e r f ü l l u n g b e m ü h e n " , „ d i e K o s t e n der ö f f e n t l i c h e n A u f g a b e n e r f ü l l u n g i n D e u t s c h l a n d " seien daher ü b e r h ö h t . Besonders d e u t l i c h w i r d die E i n s e i t i g k e i t der A r g u m e n t a t i o n , w e n n es u m die r ä u m l i c h e Verteilungsgerechtigkeit geht. So w i r d das v e r t e i l u n g s -

105

Wo stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n Föderalismus?

p o l i t i s c h e Z i e l des Finanzausgleichs i n F o r m der i m Grundgesetz v e r a n k e r t e n „ E i n h e i t l i c h k e i t der L e b e n s v e r h ä l t n i s s e " einfach i n Frage gestellt. Es w i r d sogar b e s t r i t t e n , daß e i n B e d ü r f n i s n a c h „ r ä u m l i c h e r

Einheit-

l i c h k e i t der Lebensverhältnisse" existiere. F a k t i s c h heißt dies: Wer i n einem a r m e n B u n d e s l a n d w o h n t , muß m i t geringeren s t a a t l i c h e n L e i stungen w i e z u m B e i s p i e l einer schlechteren A u s b i l d u n g seiner K i n d e r oder einer geringeren i n n e r e n Sicherheit z u f r i e d e n sein. Es ist schon makaber, w e n n die ökonomische Theorie des Föderalismus den Staatsb ü r g e r n eine A b s t i m m u n g m i t den Füßen nahelegt. I n n e r h a l b eines Zentralstaates w ü r d e eine D i f f e r e n z i e r u n g der staatl i c h e n L e i s t u n g e n n a c h dem regionalen S t e u e r a u f k o m m e n e i n Verstoß gegen den G l e i c h h e i t s g r u n d s a t z sein. N i c h t so n a c h der ö k o n o m i s c h e n Theorie des Föderalismus. D a der W e t t b e w e r b nahezu u m jeden Preis gefördert w e r d e n soll, b l e i b e n die steuerstarken Regionen begünstigt. Es ist eine gewagte A n n a h m e , daß die regionalen U n t e r s c h i e d e i m B I P u n d d a m i t i m S t e u e r a u f k o m m e n p r i m ä r auf L e i s t u n g e n der j e w e i l i g e n B u n desländer beruhen. N i v e a u u n d E n t w i c k l u n g der P r o - K o p f - E i n k o m m e n w e r d e n d u r c h viele F a k t o r e n u n d n u r z u m Teil, meist sogar n u r i n g e r i n gem Maße a u c h d u r c h das f i n a n z w i r t s c h a f t l i c h e bestimmt.

Es k a n n

durchaus

angebracht

H a n d e l n der

sein, i h n e n i n

Länder

begrenztem

U m f a n g Zuschlagsrechte z u den z e n t r a l e n Steuern e i n z u r ä u m e n ,

doch

lassen sich d a d u r c h die w i r t s c h a f t l i c h e n Unterschiede k a u m abbauen. D i e G e m e i n d e n h a b e n d u r c h das Hebesatzrecht bei der Gewerbesteuer u n d der G r u n d s t e u e r bereits e i n starkes I n s t r u m e n t f ü r die I n f r a s t r u k t u r - u n d die G e w e r b e p o l i t i k , ohne daß dies ausgleichend g e w i r k t hätte. A b e r n i c h t n u r v e r t e i l u n g s p o l i t i s c h e A r g u m e n t e , sondern a u c h w a c h s t u m s p o l i t i s c h e sprechen f ü r einen i n t e n s i v e n Finanzausgleich. I n der ö k o n o m i s c h e n Theorie des Föderalismus b l e i b t meist u n b e r ü c k s i c h t i g t , daß die s t a a t l i c h e n L e i s t u n g e n n i c h t n u r v o n der H ö h e der l a u f e n d e n P r o K o p f - A u s g a b e n , sondern a u c h v o n der j e w e i l s gegebenen I n f r a s t r u k t u r a u s s t a t t u n g a b h ä n g i g sind. E i n Vergleich m i t den neuen B u n d e s l ä n d e r n m a c h t dies besonders d e u t l i c h . W e n n m a n u n t e r s t e l l t , w o f ü r

einiges

s p r i c h t , daß n i c h t n u r b e i den p r i v a t e n I n v e s t i t i o n e n , sondern a u c h b e i der s t a a t l i c h e n I n f r a s t r u k t u r v o n a b n e h m e n d e n Grenzerträgen auszugeh e n ist, folgt b e i einer G e m e i n w o h l o r i e n t i e r u n g s t a a t l i c h e n H a n d e l n s , daß die I n f r a s t r u k t u r a u s g a b e n auf die B u n d e s l ä n d e r m i t schlechter A u s s t a t t u n g z u k o n z e n t r i e r e n sind, also eine stärkere N i v e l l i e r u n g i m F i n a n z a u s g l e i c h v o r z u n e h m e n ist. N u r w e n n m a n die Anreizeffekte maßlos ü b e r schätzt, k a n n es z u einer V e r s t ä r k u n g des g e s a m t w i r t s c h a f t l i c h e n Wachst u m s b e i geringerer N i v e l l i e r u n g i m F i n a n z a u s g l e i c h k o m m e n .

A l o i s Oberhauser

106

M a n gelangt daher z u der Schlußfolgerung, daß s o w o h l aus v e r t e i l u n g s p o l i t i s c h e n als a u c h aus w a c h s t u m s p o l i t i s c h e n G r ü n d e n eine Ü b e r n i v e l l i e r u n g s t a a t l i c h e r A u s g a b e n angebracht erscheint. Bezogen auf die neuen B u n d e s l ä n d e r ist eine solche Ü b e r n i v e l l i e r u n g i n d e n vergangenen J a h r e n a u c h b e w u ß t erfolgt. N u r so ist es m ö g l i c h , regionale F e h l b e stände i n der I n f r a s t r u k t u r u n d b e i den daraus fließenden Leistungen

abzubauen.

Wie

eine

derartige

staatlichen

Finanzausgleichspolitik

gestaltet w e r d e n sollte, ob sie z u m B e i s p i e l p r i m ä r i m R a h m e n der v e r t i kalen

Finanzausgleichs

erfolgen

sollte,

kann

hier

nicht

diskutiert

werden. N o c h ein d r i t t e s A r g u m e n t s p r i c h t gegen das Vorherrschen eines W e t t bewerbsföderalismus. Selbst b e i einer K o o p e r a t i o n ist es schwer, z u einer a b g e s t i m m t e n F i n a n z p o l i t i k z u gelangen, die auf eine

wirtschaftliche

S t a b i l i s i e r u n g gerichtet ist. So w u r d e i n d e n l e t z t e n J a h r e n auf a l l e n s t a a t l i c h e n E b e n e n eine B r ü n i n g s c h e P a r a l l e l p o l i t i k betrieben, w e i l die einzelnen Gebietskörperschaften ihre H a u s h a l t s p o l i t i k i s o l i e r t b e t r a c h ten

und

die

Rückwirkungen

auf

die

Gesamtwirtschaft

meist

nicht

b e r ü c k s i c h t i g e n . N o c h s t ä r k e r ist eine solche P o l i t i k z u befürchten, w e n n das föderative System ü b e r w i e g e n d n a c h

Wettbewerbsgesichtspunkten

gestaltet w i r d . D i e ökonomische Theorie des Föderalismus h a t l e d i g l i c h d a n n einiges für

sich, w e n n i m A u s g a n g s z e i t p u n k t

das P r o - K o p f - E i n k o m m e n

und

d a m i t das S t e u e r a u f k o m m e n i n den einzelnen Regionen u n d z u s ä t z l i c h die A u s s t a t t u n g m i t I n f r a s t r u k t u r k a p i t a l einigermaßen g l e i c h m ä ß i g sind. Beide Voraussetzungen s i n d i n der R e a l i t ä t b e i w e i t e m n i c h t gegeben. H i e r w i e a u c h sonst b e i der A n w e n d u n g m i k r o ö k o n o m i s c h e r

Gleichge-

w i c h t s t h e o r i e n w i r d i n der ö k o n o m i s c h e n Theorie des Föderalismus v o n Voraussetzungen ausgegangen, die m i t der R e a l i t ä t n i c h t s z u t u n haben. Das schließt n i c h t aus, daß i n der F i n a n z w i s s e n s c h a f t u n d i n der P o l i t i k z u n e h m e n d Ideen eines Wettbewerbsföderalismus v e r t r e t e n werden. I m Gegensatz z u den H a u p t r e p r ä s e n t a n t e n dieser Theorie b e s c h r ä n k e n sich j e d o c h die meisten Vorschläge auf begrenzte U m g e s t a l t u n g e n . A u c h die Verfassungsklage Bayerns u n d B a d e n - W ü r t t e m b e r g s z i e l t l e d i g l i c h auf eine geringere N i v e l l i e r u n g des Finanzausgleichs als derzeit. A l l e r dings w i r d i n der B e g r ü n d u n g v e r k a n n t , daß bereits b e i einer Begrenz u n g der Ausgleichseffekte n a c h d e m H a l b t e i l u n g s g r u n d s a t z , das heißt auf beispielsweise 5 0 % der A b w e i c h u n g e n v o m D u r c h s c h n i t t , i m E n d effekt die ärmeren B u n d e s l ä n d e r außerstande sind, die U n t e r s c h i e d e i m Entwicklungsstand

und

der

Infrastruktur

im

Zeitablauf

abzubauen.

N a c h den F o r d e r u n g e n Bayerns sollen a u c h die Sozialabgaben r e g i o n a l

Wo stehen w i r m i t d e m k o o p e r a t i v e n Föderalismus?

differenziert

werden,

wodurch

die

Ausgleichseffekte

107

abgeschwächt

werden, die i n d i r e k t m i t d e m sozialen Leistungssystem v e r b u n d e n sind. I n b e i d e n Reformvorschlägen

k o m m t die abnehmende Bereitschaft

zu

v e r t e i l u n g s p o l i t i s c h e n M a ß n a h m e n z u m A u s d r u c k , die generell die D i s kussionen u m die Steuer- u n d F i n a n z p o l i t i k b e s t i m m t . D e r F i n a n z a u s g l e i c h ist daher keine A u s n a h m e .

Der Staat im Standortwettbewerb

Nationaler u n d regionaler Steuerwettbewerb

-

P r o b l e m a t i k u n d empirische Relevanz Von T h i e s s B ü t t n e r ,

Mannheim1

I. Einleitung D e r große U m f a n g der L i t e r a t u r z u m S t e u e r w e t t b e w e r b spiegelt n i c h t n u r die B e d e u t u n g i n der w i r t s c h a f t s p o l i t i s c h e n D i s k u s s i o n wider, sondern ist a u c h d a r a u f z u r ü c k z u f ü h r e n , daß sich h i e r z w e i K e r n f r a g e n der Ö k o n o m i e treffen: E i n m a l geht es u m die g r u n d s ä t z l i c h e Frage, ob W e t t b e w e r b z u r Effizienz f ü h r t . Z u m anderen geht es u m die n i c h t m i n d e r bedeutsame Frage n a c h der ö k o n o m i s c h e n Rolle des Staates. Z i e l dieses Beitrags ist es, die P r o b l e m a t i k des S t e u e r w e t t b e w e r b s i n theoretischer H i n s i c h t z u verd e u t l i c h e n u n d empirische E v i d e n z z u r Relevanz z u liefern. I n einem k u r z e n A b r i ß der L i t e r a t u r w e r d e n zunächst die G r u n d l i n i e n der k o n t r o versen D i s k u s s i o n i n der Ö k o n o m i e aufgezeigt. Z i e l ist es, den G r u n d f ü r die kontroverse S i c h t herauszuarbeiten, n i c h t aber, einen umfassendenden L i t e r a t u r ü b e r b l i c k z u geben. 2 Vor diesem H i n t e r g r u n d w e r d e n d a n n z w e i empirische S t u d i e n z u m S t e u e r w e t t b e w e r b vorgestellt, die eine E i n s c h ä t z u n g der t a t s ä c h l i c h e n B e d e u t u n g des regionalen w i e a u c h des n a t i o n a l e n S t e u e r w e t t b e w e r b s erlauben. I n der w i r t s c h a f t s p o l i t i s c h e n D i s k u s s i o n ist „ S t e u e r w e t t b e w e r b " heute e i n gängiger Begriff. A l l e r d i n g s w i r d der B e g r i f f n i c h t e i n h e i t l i c h verw e n d e t . D e r S t e u e r w e t t b e w e r b ist eine besondere W e t t b e w e r b s s i t u a t i o n z w i s c h e n Gebietskörperschaften i n einem i n t e g r i e r t e n W i r t s c h a f t s r a u m . Insofern ist er e i n T e i l der umfassenderen P r o b l e m a t i k der dezentralen W a h r n e h m u n g der ö f f e n t l i c h e n A u f g a b e n , die v i e l l e i c h t eher als F i s k a l w e t t b e w e r b c h a r a k t e r i s i e r t w e r d e n k ö n n t e . D i e Besonderheit des eigentl i c h e n S t e u e r w e t t b e w e r b s l i e g t aber d a r i n , daß sich der W e t t b e w e r b auf das I n s t r u m e n t der Steuern k o n z e n t r i e r t . D e n n o c h ist es f ü r das Verständnis der Probleme u n d Grenzen des S t e u e r w e t t b e w e r b s

wichtig,

1 Ich danke Friedrich Heinemann und Peter Winker für hilfreiche Kommentare und Jonathan Beck für die Hilfe bei der Datenaufbereitung. 2 Für einen aktuellen Überblick, s. Schulze/Ursprung, 1999.

112

Thiess B ü t t n e r

z u m i n d e s t i n der theoretischen D i s k u s s i o n die Angebotsseite des öffentl i c h e n Sektors i n die B e t r a c h t u n g des S t e u e r w e t t b e w e r b s einzubeziehen.

I I . D e r Steuerwettbewerb aus theoretischer Sicht K e r n des S t e u e r w e t t b e w e r b s ist die E x i s t e n z f i s k a l i s c h e r E x t e r n a l i t ä t e n z w i s c h e n Gebietskörperschaften einer Ebene, i n d e m steuerliche Regelungen i n einer Gebietskörperschaft auf die f i s k a l i s c h e n B e d i n g u n g e n i n einer anderen Gebietskörperschaft w i r k e n . Diese u n d andere fiskalische E x t e r n a l i t ä t e n s i n d seit l a n g e m Gegenstand der w i s s e n s c h a f t l i c h e n A u s e i n a n dersetzung m i t

den Konsequenzen

ökonomischer

Integration

für

die

öffentliche F i n a n z w i r t s c h a f t . I m F a l l e der K o n s u m b e s t e u e r u n g w e r d e n solche

Externalitäten

im

Zusammenhang

mit

grenzüberschreitendem

H a n d e l d i s k u t i e r t . Ebenso gelten U n t e r s c h i e d e i n der Steuerlast z w i s c h e n Gebietskörperschaften

als zentrale D e t e r m i n a n t e n

der M i g r a t i o n

von

H a u s h a l t e n u n d der D i r e k t i n v e s t i t i o n e n . W ä h r e n d i n der Frage der E x i s t e n z solcher E x t e r n a l i t ä t e n w e i t g e h e n d E i n i g k e i t besteht, gehen die Auffassungen über deren Konsequenzen auseinander. Einerseits s i n d Thesen v o m „ W e t t l a u f n a c h u n t e n " u n d d e m sich

die

Gebietskörperschaften i n der Besteuerung gegenseitig u n t e r b i e t e n ,

„ruinösen

Steuerwettbewerb"

weit

verbreitet,

nach

denen

um

m o b i l e F a k t o r e n oder a u c h Nachfrage z u a t t r a h i e r e n . Andererseits w i r d die W e t t b e w e r b s s i t u a t i o n z w i s c h e n Gebietskörperschaften als A n r e i z z u größerer Effizienz begrüßt. D i e große B a n d b r e i t e solcher Auffassungen ist i n h a l t l i c h v o r a l l e m auf Unterschiede i n der B e r ü c k s i c h t i g u n g der Ausgabenseite

der

öffentlichen

H a n d zurückzuführen.

Es l i e g t

zwar

nahe, daß die M o b i l i t ä t v o n H a u s h a l t e n u n d F a k t o r e n der Besteuerung d u r c h einzelne Gebietskörperschaften Grenzen auferlegt. Wenn m a n aber b e r ü c k s i c h t i g t , daß die steuerlichen M i t t e l z u r B e r e i t s t e l l u n g öffentlicher Leistungen verwendet

werden, ist n i c h t

ohne weiteres z u

erkennen,

wieso sich H a u s h a l t e j e d w e d e r Besteuerung entziehen sollten. E n t s p r e c h e n d läßt sich a u c h b e i der F a k t o r b e s t e u e r u n g Niedrigsteuerländer

möglicherweise

argumentieren,

ü b e r eine schlechte

daß

Infrastruktur

verfügen u n d so n i c h t z w a n g s l ä u f i g F a k t o r e n anziehen. U m die B e d e u t u n g der Ausgabenseite f ü r die A u s e i n a n d e r s e t z u n g u m den S t e u e r w e t t b e w e r b z u k l ä r e n , b e s c h r ä n k t sich der folgende A b s c h n i t t auf

die

allokative

Funktion

der

öffentlichen

Finanzwirtschaft.

Der

d a r a u f folgende A b s c h n i t t setzt sich d a n n m i t d e m e i g e n t l i c h e n Steuerw e t t b e w e r b auseinander.

N a t i o n a l e r u n d regionaler S t e u e r w e t t b e w e r b

1. Mobilität

und

113

Allokationseffizienz

W ä h r e n d M o b i l i t ä t z w i s c h e n Gebietskörperschaften i n der D e b a t t e u m den S t e u e r w e t t b e w e r b p r o b l e m a t i s i e r t w i r d , k o m m t i h r durchaus a u c h eine effizienzfördernde Rolle zu. So v e r m u t e t e T i e b o u t (1956) daß gerade d u r c h M o b i l i t ä t das G r u n d p r o b l e m der P r ä f e r e n z b e s t i m m u n g b e i öffentl i c h e n G ü t e r n gelöst w e r d e n k a n n , i n d e m die H a u s h a l t e i h r e n W o h n o r t u n t e r den Gebietskörperschaften u n d d a m i t das gewünschte A n g e b o t an ö f f e n t l i c h e n G ü t e r n f r e i w ä h l e n können. N a c h d e m T i e b o u t selbst k e i n e f o r m a l e A r g u m e n t a t i o n gab, h a t die f i n a n z w i s s e n s c h a f t l i c h e

Literatur

die A n w e n d u n g s b e d i n g u n g e n spezifiziert. 3 D i e v e r m u t l i c h einflußreichste E n t w i c k l u n g ist m i t dem S c h l a g w o r t „ T i e b o u t w i t h o u t P o l i t i c s " belegt w o r d e n . 4 A u s g a n g s p u n k t dieser theoret i s c h e n F u n d i e r u n g der T i e b o u t ' s c h e n V e r m u t u n g ist die A n n a h m e v o l l ständiger M o b i l i t ä t , so daß e i n H a u s h a l t i n a l l e n Gebietskörperschaften den gleichen N u t z e n erzielen w i r d . Unterschiede i m A n g e b o t öffentlicher G ü t e r w e r d e n sich d a n n i n der Rente des i m m o b i l e n F a k t o r s , also der Bodenrente, niederschlagen ( „ k a p i t a l i s i e r e n " ) . U n t e r diesen A n n a h m e n signalisieren die H a u s h a l t e m i t der S t a n d o r t w a h l i h r e m a r g i n a l e Z a h lungsbereitschaft. E i n e l o k a l e P o l i t i k , die d a r a u f abzielt, die Bodenrente z u m a x i m i e r e n , w i r d sich q u a s i a u t o m a t i s c h an den Präferenzen

der

H a u s h a l t e o r i e n t i e r e n u n d stellt so eine effiziente Menge an ö f f e n t l i c h e n G ü t e r n l o k a l bereit. W ä h r e n d diese a l l o k a t i v e A u f g a b e des Staates i n gewissem Sinne v o n p r i v a t e n U n t e r n e h m e r n e r f ü l l t w e r d e n k a n n , welche die l o k a l e B o d e n rente n a c h A b z u g der K o s t e n f ü r die B e r e i t s t e l l u n g öffentlicher

Güter

m a x i m i e r e n , ist eine w i l l k ü r l i c h e A u f t e i l u n g des Bodens auf die Gebietsk ö r p e r s c h a f t e n n o c h n i c h t o p t i m a l . E r s t w e n n der B o d e n so v e r t e i l t ist, daß i n jeder Gebietskörperschaft

die Bodenrente gerade die F i n a n z i e -

r u n g der ö f f e n t l i c h e n G ü t e r deckt, ist die dezentrale W a h r n e h m u n g der A l l o k a t i o n s a u f g a b e effizient i m globalen S i n n e . 5 F ü r eine solche P o l i t i k muß die Gebietskörperschaft allerdings e i n ausreichendes

steuerliches

Instrumentarium

zur

Verfügung

haben.

Die

Gebietskörperschaft muß v o r a l l e m i n der Lage sein, die standortbezogene Rente abschöpfen zu können. I m F a l l e standortspezifischer P r o d u k t i o n k a n n gezeigt werden, daß eine l o k a l e Bodensteuer i n V e r b i n d u n g 3 s. Postlep (1993) und Rubinfeld (1987). 4 vgl. Henderson (1985), s. auch Wildasin (1986), S. 81 ff. 5 Die optimale Größe der Gebietskörperschaften ist durch das Henry George Theorem bestimmt, s. Wildasin (1986), Wellisch (1999). 8 Konjunkturpolitik, Beiheft 49

114

Thiess B ü t t n e r

m i t einer l o k a l e n K o p f s t e u e r e i n ausreichendes I n s t r u m e n t a r i u m

dar-

s t e l l t . 6 W ä h r e n d m i t der l o k a l e n K o p f s t e u e r die E x t e r n a l i t ä t e n der W a n d e r u n g e n i n t e r n a l i s i e r t werden, s t e l l t die O r i e n t i e r u n g a n der B o d e n steuer die Effizienz u n d die ausreichende fiskalische A u s s t a t t u n g der Gebietskörperschaft sicher, da das A u f k o m m e n aus K o p f s t e u e r n i m a l l gemeinen n i c h t

ausreicht,

die K o s t e n der B e r e i t s t e l l u n g

öffentlicher

L ä ß t m a n die P r o b l e m a t i k der E x i s t e n z eines effizienten

dezentralen

G ü t e r z u decken. 7 G l e i c h g e w i c h t s e i n m a l außer a c h t ,

8

s i n d folgende B e d i n g u n g e n zentral:

- Perfekte M o b i l i t ä t - Begrenzte, d. h. l o k a l e W i r k s a m k e i t der A u s g a b e n - V o l l s t ä n d i g k e i t des steuerlichen I n s t r u m e n t a r i u m s - P o l i t i k o r i e n t i e r u n g a m E i n k o m m e n des i m m o b i l e n F a k t o r s D i e A n n a h m e der p e r f e k t e n H a u s h a l t s m o b i l i t ä t w i r d f ü r größere regionale

Einheiten

sicherlich

besonders

unrealistisch

erscheinen.

Schon

i n n e r h a l b v o n Staaten zeigen M i g r a t i o n s s t u d i e n einen s t a r k e n D i s t a n z gradienten, also die starke A b n a h m e der M i g r a t i o n s n e i g u n g m i t der E n t fernung. So f i n d e t beispielsweise i n der B u n d e s r e p u b l i k der ganz überwiegende T e i l der M i g r a t i o n i n n e r h a l b

der B u n d e s l ä n d e r

statt.9

Der

D i s t a n z g r a d i e n t ist v o r a l l e m deswegen v o n Bedeutung, da er i m R a h m e n der Suchtheorie d u r c h I n f o r m a t i o n s p r o b l e m e

e r k l ä r t w i r d . W e n n aber

solche I n f o r m a t i o n s s c h w i e r i g k e i t e n ü b e r größere E n t f e r n u n g e n bestehen, k a n n M i g r a t i o n k a u m die Präferenzen ü b e r die ö f f e n t l i c h e n L e i s t u n g e n offenlegen. A u c h i n der L i t e r a t u r w i r d deswegen der M i g r a t i o n

eine

Rolle b e i der Präferenzaufdeckung allenfalls i n n e r h a l b v o n A g g l o m e r a tionsräumen zugeschrieben.10 Unterschiede i n der W i r k s a m k e i t öffentlicher Ausgaben w e r d e n seit l a n g e m i n der L i t e r a t u r z u m f i s k a l i s c h e n Föderalismus p r o b l e m a t i s i e r t . Olson (1969) u n d Oates (1972) fordern, daß die V e r t e i l u n g der K o m p e t e n zen auf die verschiedenen Ebenen i n der föderalen S t r u k t u r so vorgen o m m e n w e r d e n sollte, daß öffentliche Güter, deren W i r k s a m k e i t über l o k a l e Gebietskörperschaften hinausgeht, d a n n a u c h v o n einer übergeordneten Ebene bereitgestellt werden. W e n n n ä m l i c h das A n g e b o t öffentl i c h e r G ü t e r i n einer Gebietskörperschaft einen N u t z e n a u c h außerhalb erzeugt, w ü r d e dieses G u t v o n der b e t r a c h t e t e n Gebietskörperschaft auf 6 s. Wildasin (1986). 7 vgl. Wellisch (1995, 1999). 8 s. hierzu Pines (1991). 9 s. Büttner (1999 a, Kapitel 4). 10 vgl. Wildasin (1986), S. 72.

N a t i o n a l e r u n d regionaler S t e u e r w e t t b e w e r b

115

einem ineffizient n i e d r i g e n N i v e a u angeboten. A l l e r d i n g s bestehen P r o bleme b e i der E x i s t e n z mehrerer regionaler Ebenen v o n G e b i e t s k ö r p e r schaften. D a sich die verschiedenen Ebenen die gleiche i m m o b i l e Steuerbasis t e i l e n müssen, v e r h i n d e r n A n r e i z p r o b l e m e eine effiziente

dezen-

t r a l e A u f gaben e r f ü l l u n g . 1 1 Das Vorhandensein der n o t w e n d i g e n steuerlichen I n s t r u m e n t e ist zentral für

die Effizienz

dezentraler

Kompetenzen.

So zeigen

Zodrow/

M i e z s k o w s k i (1986) i n i h r e m v i e l z i t i e r t e n Aufsatz, daß die dezentrale W a h r n e h m u n g der A l l o k a t i o n s f u n k t i o n i m F a l l der F i n a n z i e r u n g d u r c h eine l o k a l e Quellensteuer auf das E i n k o m m e n des m o b i l e n F a k t o r s z u einer U n t e r v e r s o r g u n g m i t ö f f e n t l i c h e n G ü t e r n f ü h r t . 1 2 D i e A n n a h m e , daß l o k a l e P o l i t i k m e h r oder w e n i g e r m i t t e l b a r d a r a u f abzielt, den Wert des G r u n d v e r m ö g e n s u n d das E i n k o m m e n der anderen i m m o b i l e n F a k t o r e n z u erhöhen, erscheint d i s k u s s i o n s w ü r d i g . D a P o l i t i k gerade f ü r die i m m o b i l e n F a k t o r e n v o n r e l a t i v großem Interesse ist, ist z u m i n d e s t eine starke M o t i v a t i o n f ü r die E i n f l u s s n a h m e auf die l o k a l e P o l i t i k gegeben. A l l e r d i n g s b l e i b t b e i dieser S i c h t der P o l i t i k die Bedeut u n g der I n s t i t u t i o n e n v ö l l i g u n b e r ü c k s i c h t i g t . W ä h r e n d die V o l l s t ä n d i g k e i t

der H a u s h a l t s m o b i l i t ä t

fragwürdig

er-

scheint, w i r d sie i m F a l l e der K a p i t a l m o b i l i t ä t m i t u n t e r ohne weiteres akzeptiert. So setzen viele Beiträge z u m S t e u e r w e t t b e w e r b gerade n i c h t a m A u s g l e i c h des Nutzens d u r c h M o b i l i t ä t der Haushalte, sondern an der analogen B e d i n g u n g f ü r den A u s g l e i c h der N a c h s t e u e r r e n d i t e

auf

I n v e s t i t i o n e n an den verschieden S t a n d o r t e n an. A u c h h i e r ist w i e d e r u m die Rolle der Ausgabenseite des öffentlichen Budgets zentral. G i b t es keine p o s i t i v e n Standorteffekte aus der Besteuerung, f ü h r t der Versuch der Quellenbesteuerung des m o b i l e n K a p i t a l s z u Ineffizienzen, w i e b e i spielsweise bei R a z i n / S a d k a (1991). U n t e r B e r ü c k s i c h t i g u n g der A u s g a benseite aber läßt sich eine effiziente B e r e i t s t e l l u n g öffentlicher

Inputs

b e i dezentraler W a h r n e h m u n g der A l l o k a t i o n s f u n k t i o n analog z u r oben skizzierten Version des T i e b o u t - M o d e l l s b e i M a x i m i e r u n g der Rente des l o k a l e n F a k t o r s a b l e i t e n . 1 3 Jedoch muß a u c h h i e r der l o k a l e

Faktor

besteuert werden, u m die K o s t e n f ü r die B e r e i t s t e l l u n g der I n p u t s z u decken.14 I m F a l l e öffentlicher I n p u t s müssen einschränkende B e d i n g u n g e n an die P r o d u k t i v i t ä t gestellt werden. Wie i m F a l l der Agglomerationseffekte 11 vgl. Hochman, Pines und Thisse (1995), s.a. Wellisch (1999). 12 s. hierzu auch die Übersicht von Wildasin/Wilson (1991). 13 s. Richter (1992, 1994) u. Wellisch (1995, 1999). 14 s. Sinn (1997 a). 8*

Thiess B ü t t n e r

116

s i n d solche B e s c h r ä n k u n g e n der P r o d u k t i v i t ä t z u g l e i c h a u c h B e d i n g u n gen f ü r die S t a b i l i t ä t der r ä u m l i c h e n V e r t e i l u n g der P r o d u k t i o n . 1 5 H i e r zeigt sich eine interessante Parallele z u r W i r k u n g v o n l o k a l e n Skalenerträgen, die i n der neueren r e g i o n a l ö k o n o m i s c h e n L i t e r a t u r i n t e n s i v d i s k u t i e r t w e r d e n . 1 6 W e n n d u r c h p r i v a t e I n v e s t i t i o n e n a u c h das A n g e b o t an öffentlicher I n f r a s t r u k t u r ausgeweitet w e r d e n k a n n , w i r d der S t a n d o r t gegebenenfalls

für

weitere

private

Investitionen

attraktiver.

Damit

besteht die M ö g l i c h k e i t , daß beispielsweise öffentliche I n f r a s t r u k t u r i n v e s t i t i o n e n k u m u l a t i v e E n t w i c k l u n g e n a n s t o ß e n . 1 7 Generell w ü r d e n solche Effekte aber die Effizienz der dezentralen B e r e i t s t e l l u n g v o n u n t e r n e h mensbezogenen l o k a l e n öffentlichen G ü t e r n i n Frage stellen.

2. Mobilität

und

Steuerwettbewerb

Vereinfachend läßt sich aus der voranstehenden D i s k u s s i o n schließen, daß die V e r b i n d u n g v o n l o k a l e r Steuerzahllast u n d den S t a n d o r t v o r t e i l e n aus den A k t i v i t ä t e n der Gebietskörperschaften

f ü r eine Effizienz

dezentraler, u n k o o r d i n i e r t e r Steuerentscheidungen v o n zentraler Bedeut u n g ist. H ä l t eine solche V e r b i n d u n g schon b e i der A l l o k a t i o n s f u n k t i o n des Staates n u r b e d i n g t , so läßt sie sich insbesondere f ü r die D i s t r i b u t i o n s f u n k t i o n bezweifeln. Z w a r k a n n die i n d i v i d u e l l e U n s i c h e r h e i t über z u k ü n f t i g e s Vermögen u n d z u k ü n f t i g e E i n k o m m e n s e n t w i c k l u n g reinem Altruismus

positiven Nutzen auch für

neben

die Z a h l e n d e n i n

der

U m v e r t e i l u n g b e g r ü n d e n . 1 8 W e n n u n t e r s t e l l t w i r d , daß die N u t z e n f u n k tionen

innerhalb

der

Region

stärkere

Interdependenzen

aufweisen,

w ü r d e die interpersonale U m v e r t e i l u n g i n n e r h a l b v o n Regionen n o c h a m w e n i g s t e n als B e l a s t u n g angesehen. H i e r zeichnet sich eine B e g r ü n d u n g f ü r die D e z e n t r a l i s i e r u n g der i n t e r p e r s o n e l l e n U m v e r t e i l u n g a b . 1 9 A l l e r dings setzt die Z u s t i m m u n g z u r U m v e r t e i l u n g aus G r ü n d e n der U n s i cherheit voraus, daß die I n d i v i d u e n stets i n einer R i s i k o s i t u a t i o n stehen u n d n i c h t i m R a h m e n einer ex-post B e t r a c h t u n g den V e r t e i l u n g s k l u b verlassen oder h i n z u t r e t e n . 2 0 Sieht m a n v o n negativen E x t e r n a l i t ä t e n der

Verteilungsauseinander-

setzungen selbst ab, f a l l e n also z u m i n d e s t ex-post Steuerzahllast 15 16 17 18 19 20

s. Richter (1992, 1994). z.B. Krugman (1991). s. Büttner (1999a, Kapitel 2) für eine Übersicht. s. Richter (1992, 1994) u. Martin/Rogers (1995). vgl. Hochman/Rodgers (1969). vgl. Pauly (1973). vgl. Sinn (1994).

und

117

N a t i o n a l e r u n d regionaler S t e u e r w e t t b e w e r b

standortspezifischer

Vorteil

auseinander.

Bei

gegebenem

Einkommen

r e d u z i e r t sich die S t a n d o r t e n t s c h e i d u n g f ü r die N e t t o z a h l e r i m U m v e r teilungssystem auf die W a h l des S t a n d o r t s m i t den geringsten Steuerabzügen. Solange das W o h n s i t z p r i n z i p b e i der Besteuerung d u r c h g e h a l t e n w e r d e n k a n n , b e s c h r ä n k t sich der E i n f l u ß

einer

standortspezifischen

i n t e r p e r s o n e l l e n U m v e r t e i l u n g auf die S t a n d o r t w a h l v o n

Haushalten.

A l l e r d i n g s steht die höhere F a k t o r m o b i l i t ä t v e r b u n d e n m i t dem P r o b l e m der S t e u e r e h r l i c h k e i t einer rigorosen U m s e t z u n g des W o h n s i t z p r i n z i p s entgegen, i n d e m

die Erfassung

der e x t e r n e n E i n k ü n f t e

dem

Fiskus

S c h w i e r i g k e i t e n bereitet. S i n n (1990, 1997 b) u n d Owens (1993) v e r w e i sen i n diesem Z u s a m m e n h a n g auf die E r f a h r u n g e n m i t der E i n f ü h r u n g der Quellensteuer auf Zinserträge i n D e u t s c h l a n d . K a n n der F i s k u s aber die E r t r ä g e m o b i l e r F a k t o r e n i m R a h m e n der persönlichen,

wohnsitz-

bezogenen E i n k o m m e n s b e s t e u e r u n g n i c h t erfassen, w i r d er sich u. U . auf die Quellenbesteuerung a m S t a n d o r t verlegen. E i n e solche Besteuerung der m o b i l e n F a k t o r e n a m S t a n d o r t aus f i s k a l i s c h e n G r ü n d e n f ü h r t allerdings z u Verzerrungen der S t a n d o r t w a h l . D i e F a k t o r a l l o k a t i o n ist u n t e r diesen Voraussetzungen n u r effizient b e i h a r m o n i s i e r t e n Steuersätzen. I n der L i t e r a t u r w i r d die Ineffzienz motivierten

Steuersatzwahl

vor

der u n k o o r d i n i e r t e n ,

allem für

die

fiskalisch

Kapitaleinkommensbe-

steuerung d i s k u t i e r t . 2 1 F ü r diesen F a l l k a n n der S t e u e r w e t t b e w e r b

in

der b e k a n n t e n A r t u n d Weise f o r m a l i s i e r t werden. D i e g l e i c h g e w i c h t i g e A l l o k a t i o n des m o b i l e n F a k t o r s K a p i t a l auf z w e i S t a n d o r t e ist u n t e r A n n a h m e einer neoklassischen P r o d u k t i o n s f u n k t i o n w i e f o l g t c h a r a k t e r i siert: (1 - ti)f

(1) w o b e i f'iki)

(ki) = (1 — t 2)f (fc 2), k = kih + k 2l 2i

h + h = 1,

den G r e n z e r t r a g des i n Gebietskörperschaft

i investierten

K a p i t a l s i n A b h ä n g i g k e i t v o n der I n t e n s i t ä t des K a p i t a l s k i i n E i n h e i t e n des i m m o b i l e n F a k t o r s U a n g i b t . U repräsentiert den l o k a l e n Quellensteuersatz auf K a p i t a l e r t r ä g e , u n d k das gegebene F a k t o r v e r h ä l t n i s i m W i r t schaftsraum.

G e h t Gebietskörperschaft

Gebietskörperschaft

1 d a v o n aus, daß die

andere

i h r e Steuersatzentscheidung b e i b e h ä l t , f o l g t

eine

inverse Beziehung z w i s c h e n d e m a m S t a n d o r t eingesetzten K a p i t a l u n d d e m Steuersatz:

21 s. z.B. Razin/Sadka (1991).

Thiess B ü t t n e r

118

D e r G r u n d ist der, daß e i n höherer Steuersatz zunächst die N e t t o r e n d i t e v e r r i n g e r t . Sie k a n n aber n u r d a n n das g l e i c h g e w i c h t i g e

Niveau

w i e d e r erreichen, w e n n sich d u r c h K a p i t a l a b w a n d e r u n g die G r e n z p r o d u k t i v i t ä t erhöht. Das Verhalten der Gebietskörperschaft läßt sich n u n aus einem O p t i mierungsansatz herleiten. H i e r b e i ist beispielsweise z u unterstellen, daß die Gebietskörperschaft d a r a n interessiert ist, einerseits das Steueraufk o m m e n z u m a x i m i e r e n , u n d andererseits die P r o d u k t i v i t ä t des i m m o b i l e n F a k t o r s z u steigern, entsprechend der folgenden N u t z e n f u n k t i o n :

(2)

U 1 = U 1{t lf(k 1)k 1,

fik,)).

U n t e r der N e b e n b e d i n g u n g v o n G l e i c h u n g (1) läßt sich d a n n e i n o p t i m a l e r Steuersatz f i n d e n : 2 2 (3)

t\[ = ti(

t 2 , {h/h)

).

D e r o p t i m a l e Steuersatz b e s t i m m t die R e a k t i o n s f u n k t i o n

der

einen

Gebietskörperschaft auf die Steuerentscheidung der anderen. B e t r a c h t e n w i r den W e t t b e w e r b z w e i e r Gebietskörperschaften, k ö n n e n w i r a n n e h m e n daß eine entsprechende G l e i c h u n g a u c h f ü r die S t e u e r s a t z w a h l der anderen Gebietskörperschaft

g i l t , u n d ä h n l i c h d e m D y o p o l der Preis-

theorie ist das N a s h - G l e i c h g e w i c h t d u r c h den S c h n i t t p u n k t der b e i d e n R e a k t i o n s f u n k t i o n e n c h a r a k t e r i s i e r t . U n d entsprechend dem D y o p o l der Preistheorie k ö n n e n beide Gebietskörperschaften v o n einer A b s t i m m u n g der Steuersätze p r o f i t i e r e n . N e b e n d e m Steuersatz der anderen Gebietskörperschaft e n t h ä l t G l e i c h u n g (3) a u c h die A u f t e i l u n g des i m m o b i l e n F a k t o r s auf die b e i d e n Gebietskörperschaften. D e r m i t der Größe ansteigende Steuersatz ergibt sich aus einem M a r k t a n t e i l s e f f e k t

b e i m i m m o b i l e n F a k t o r . 2 3 Je größer

n ä m l i c h der A n t e i l des i m m o b i l e n F a k t o r s i n Region 1 ist, desto schwäeher ist die adverse W i r k u n g eines höheren I m E x t r e m f a l l , w o das ganze A n g e b o t des i m m o b i l e n F a k t o r i n einer Region k o n z e n t r i e r t ist, bzw. diese Region i m V e r h ä l t n i s sehr groß ist, h a t eine Steuersatzänderung gar keine W i r k u n g f ü r diese Region - das K a p i t a l a n g e b o t ist unelastisch. A n d e r s als beispielsweise i n der Theorie 22 s. Büttner (1999 b) für die formale Ableitung unter Berücksichtigung der Produktivitätseffekte öffentlicher Güter. 23 vgl. Bucovetsky (1991) und Wilson (1991).

119

Nationaler u n d regionaler Steuerwettbewerb

der o p t i m a l e n Z ö l l e ist der größere M a r k t a n t e i l a m i m m o b i l e n F a k t o r aber keine Quelle f ü r W o h l f a h r t s g e w i n n e . D a sich m i t einem höheren Steuersatz i n der größeren Region das F a k t o r a n g e b o t f ü r die k l e i n e r e Gebietskörperschaft erhöht, w i r d h i e r n ä m l i c h eine p o s i t i v e E x t e r n a l i t ä t ausgeübt. So läßt sich zeigen, daß die k l e i n e r e Region v o m S t e u e r w e t t b e w e r b p r o f i t i e r t . 2 4 H a t aber die betrachtete Gebietskörperschaft

einen

k l e i n e n A n t e i l a m A n g e b o t des i m m o b i l e n F a k t o r s u n d eine starke Präferenz f ü r die W i r t s c h a f t s f ö r d e r u n g ,

das heißt f ü r die P r o d u k t i v i t ä t des

i m m o b i l e n F a k t o r s , w i r d sie einen vergleichsweise n i e d r i g e n Steuersatz setzen. Insofern die meisten L ä n d e r i n globaler S i c h t k l e i n sind, bestät i g t dies die S i c h t einer w e i t g e h e n d e n R e d u k t i o n der

Kapitaleinkom-

mensbesteuerung b e i g l o b a l e r K a p i t a l m a r k t i n t e g r a t i o n .

Es w i r d

dabei

a l l e r d i n g s vorausgesetzt, daß die ö f f e n t l i c h e n A u s g a b e n k e i n e n E f f e k t auf die Rendite haben. Im

Fall

der

Kapitalmarktintegration

einer

kleineren

Gruppe

von

Gebietskörperschaften w e r d e n sich die Steuersätze n i c h t n u r a u f g r u n d v o n Größenunterschieden sondern auch d a n n unterscheiden, w e n n die Präferenzen der Gebietskörperschaften b e z ü g l i c h S t e u e r a u f k o m m e n u n d P r o d u k t i v i t ä t z w i s c h e n den G e b i e t k ö r p e r s c h a f t e n variieren. B e i Steuersatzunterschieden ist das skizzierte G l e i c h g e w i c h t ineffizient. E r s t w e n n beide

Gebietskörperschaften

Standortgleichgewicht

den gleichen

(s. G l e i c h u n g

(1))

Steuersatz nämlich

setzen, ist

identisch

mit

das der

B e d i n g u n g f ü r eine effiziente K a p i t a l a l l o k a t i o n . Ob sich aus einer Steue r h a r m o n i s i e r u n g u n d d e m E f f i z i e n z g e w i n n i n der P r o d u k t i o n bzw. d e m Aufkommenszuwachs

aber l e t z t l i c h Wohlfahrtseffekte

ergeben,

hängt

w i e d e r u m entscheidend v o n der B e u r t e i l u n g der V e r w e n d u n g der M i t t e l ab. D a das M o d e l l des S t e u e r w e t t b e w e r b s gerade d o r t ansetzt, w o die dezentrale Effizienz u n d d a m i t die M a r k t a n a l o g i e des f i s k a l i s c h e n W e t t bewerbs n i c h t g i l t , r ü c k t w i e d e r das g r u n d s ä t z l i c h e P r o b l e m des effizient e n Angebots öffentlicher G ü t e r u n d d a m i t der ö f f e n t l i c h e n W i l l e n s b i l d u n g i n den M i t t e l p u n k t . Deswegen muß der a l l o k a t i v e n M e h r b e l a s t u n g u n d d e m A u f k o m m e n s v e r l u s t d u r c h den S t e u e r w e t t b e w e r b die Vergeud u n g der Steuergelder d u r c h eine ineffiziente V e r w e n d u n g gegenübergestellt werden. Ü b e r w i e g t die Ineffizienz i n der V e r w e n d u n g , muß die Kooperation

zwischen

Gebietskörperschaften

fragwürdig

erscheinen;

h i e r k a n n der W e t t b e w e r b u. U . t r o t z seiner Verzerrungen w o h l f a h r t s s t e i g e r n d w i r k e n . 2 5 A u f diese d i s z i p l i n i e r e n d e W i r k u n g des Wettbewerbs h a b e n besonders d e u t l i c h B r e n n a n / B u c h a n a n (1980, p. 184) hingewiesen. 24 vgl. ebendort. 25 vgl. Hange/Wellisch (1998).

120

Thiess B ü t t n e r

Ä h n l i c h f o r d e r n a u c h F r e y / E i c h e n b e r g e r (1996) eine S t i m u l i e r u n g des Wettbewerbs z w i s c h e n den Gebietskörperschaften d u r c h gezielte Ü b e r l a p p u n g e n i n der Versorgung m i t ö f f e n t l i c h e n G ü t e r n o b w o h l d a m i t d o c h i n der idealen Ö k o n o m i e a u c h eine Ineffizienz

durch

Überversorgung

v e r b u n d e n wäre.

I I I . Der Steuerwettbewerb aus empirischer Sicht D i e i m vorangegangenen s k i z z i e r t e n Ü b e r l e g u n g e n z u m S t e u e r w e t t b e w e r b s i n d n u r sehr b e d i n g t auf reale Gegebenheiten anzuwenden. Dies ist w e n i g e r auf den A b s t r a k t i o n s g r a d z u r ü c k z u f ü h r e n als v i e l m e h r auf die A b h ä n g i g k e i t zentraler Aussagen v o n m e h r oder w e n i g e r w i l l k ü r l i c h getroffenen A n n a h m e n . So w ä r e u n t e r anderem z u k l ä r e n , w e l c h e n S t e l l e n w e r t f i s k a l i s c h i n d u z i e r t e M o b i l i t ä t w i r k l i c h hat, i n w i e w e i t

hierbei

a u c h v o n der Ausgabenseite des Budgets A n r e i z e zu F a k t o r b e w e g u n g e n ausgehen, u n d w i e sehr die F i n a n z p o l i t i k d u r c h den S t e u e r w e t t b e w e r b b e s t i m m t ist. D i e Frage n a c h der f i s k a l i s c h i n d u z i e r t e n M o b i l i t ä t k a n n zunächst f ü r H a u s h a l t e gestellt werden. Beispielsweise s i n d die s t a r k e n

regionalen

Unterschiede i m U S Wohlfahrtssystem, n a c h verschiedenen e m p i r i s c h e n S t u d i e n zu u r t e i l e n , durchaus relevant f ü r die M i g r a t i o n . 2 6 A u c h i n n e r h a l b Europas bestehen erhebliche fiskalische A n r e i z e f ü r M i g r a t i o n , die eine Relevanz a u c h f ü r

Europa andeuten.27

D e r negative E f f e k t

der

Besteuerung u n d der p o s i t i v e E f f e k t öffentlicher D i e n s t e ist gegenüber der wohlfahrtsinduzierten

M i g r a t i o n schlechter b e l e g t . 2 8 A l l e r d i n g s

finden

K i r c h g ä s s n e r / P o m m e r e h n e (1996) i n einer S t u d i e der D e t e r m i n a n t e n der E i n k o m m e n s v e r t e i l u n g i n Schweizer K a n t o n e n Belege f ü r das M o t i v der S t e u e r v e r m e i d u n g d u r c h S t a n d o r t w a h l b e i höherem E i n k o m m e n . A u c h N e c h y b a / S t r a u s s (1997) belegen e x p l i z i t die W i r k u n g v o n S t e u e r n u n d B i l d u n g s a u f g a b e n auf die l o k a l e S t a n d o r t w a h l v o n H a u s h a l t e n . I n der D i s k u s s i o n u m die empirische W i r k u n g der K a p i t a l - u n d U n t e r nehmensbesteuerung ü b e r w i e g t die B e t r a c h t u n g der

Steuerwirkungen.

Z a h l r e i c h e empirische S t u d i e n messen die U n t e r s c h i e d e i n den effektiven durchschnittlichen

u n d marginalen

Steuersätzen,29

w o b e i die

Konse-

quenzen auf die S t a n d o r t e n t s c h e i d u n g e n i m R a h m e n v o n I n v e s t i o n s f u n k 26 s. Moffitt (1992). 27 S. Wildasin (1994). 28 s. Charney (1993) für eine Übersicht. 29 s. z.B. OECD (1991), Europäische Kommission (1992) und Chennels/Griffith (1998).

Nationaler u n d regionaler Steuerwettbewerb

121

t i o n e n z u e r m i t t e l n wären. E i n w e i t e r e r S c h w e r p u n k t i n der L i t e r a t u r l i e g t auf der W i r k u n g der Besteuerung auf i n t e r n a t i o n a l e D i r e k t i n v e s t i tionen. Trotz der m e t h o d i s c h e n S c h w i e r i g k e i t e n u n d den M ä n g e l n der S t a t i s t i k der i n t e r n a t i o n a l e n K a p i t a l b e w e g u n g e n 3 0 e x i s t i e r t

inzwischen

d e u t l i c h e E v i d e n z f ü r den E i n f l u ß der S t e u e r u n t e r s c h i e d e . 3 1 N e b e n der W i r k u n g der Besteuerung versuchen verschiedene S t u d i e n a u c h P r o d u k tivitätseffekte

der ö f f e n t l i c h e n L e i s t u n g e n z u e r m i t t e l n . Angeregt

von

den s t a r k p o s i t i v e n Effekten, w i e sie Aschauer (1989) auf M a k r o e b e n e belegte, w u r d e n zahlreiche S t u d i e n angestellt, die a l l e r d i n g s recht u n t e r schiedliche Ergebnisse f a n d e n . 3 2 I m w e i t e r e n m ö c h t e i c h m i c h aber auf die d r i t t e aufgeworfene

Frage

k o n z e n t r i e r e n , n ä m l i c h ob u n d i n w e l c h e m Ausmaß sich die k o n k r e t e F i n a n z p o l i t i k i n einem W e t t b e w e r b b e i der Besteuerung der

mobilen

F a k t o r e n engagiert. H i e r b e i w i r d vermieden, Aussagen auf Basis einzelner Fallbeispiele z u treffen, m i t denen sich l e t z l i c h i m m e r alles belegen lässt. V i e l m e h r w i r d i m R a h m e n der engen Grenzen des e m p i r i s c h e n M a t e r i a l s die B e d e u t u n g des S t e u e r w e t t b e w e r b s f ü r die F i n a n z p o l i t i k i m A l l g e m e i n e n b e s t i m m t . I n einem ersten A b s c h n i t t w i r d auf den regional e n S t e u e r w e t t b e w e r b i n einem i n t e g r i e r t e n W i r t s c h a f t s r a u m

eingegan-

gen. A l s Untersuchungsgegenstand b i e t e t sich h i e r die deutsche G e w e r besteuer an, deren Hebesatz v o n einer sehr großen Z a h l v o n K o m m u n e n a u t o n o m gesetzt w i r d . N e b e n der großen A n z a h l v o n E i n h e i t e n s p r i c h t f ü r diese W a h l a u c h die lange E r f a h r u n g m i t der l o k a l e n A u t o n o m i e i n der Hebesatzbestimmung. E i n z w e i t e r A b s c h n i t t w i r d sich d a n n m i t der Frage n a c h der F i n a n z p o l i t i k i m S t e u e r w e t t b e w e r b a n h a n d der E r f a h r u n g e n m i t d e m europäischen Integrationsprozeß auseinandersetzen.

1. Steuerwettbewerb Die

Gewerbesteuer

ist f ü r

bei der

Gewerbesteuer?

die K o m m u n e n

v o n großer

Bedeutung,

f i n a n z i e r t sie d o c h e t w a 13,8 Prozent der Budgets der K o m m u n e n i n d e n a l t e n L ä n d e r n . 3 3 I m Jahre 1995 l i e g t der Spitzensatz der Gewerbesteuer b e i einem Hebesatz v o n ü b e r 5 0 0 % ( F r a n k f u r t ) , wogegen beispielsweise i n R h e i n l a n d - P f a l z manche G e m e i n d e n einen Hebesatz v o n gerade ü b e r 30 s. Sachverständigenrat (1996). 31 s. z.B. Hines (1996), Devereux/Griffith (1998) und die Übersicht von Hines (1997). 32 s. Grämlich (1994), Seitz (1995a,1995b,1995c), Richter et al. (1996) und Holtz-Eakin/Schwartz (1995). 33 Durchschnitt 1995-1997, Finanzbericht 1999.

Thiess B ü t t n e r

122

2 5 0 % ansetzen. H i e r deutet sich schon i n n e r h a l b der a l t e n L ä n d e r e i n s u b s t a n t i e l l e r S p i e l r a u m f ü r einen W e t t b e w e r b u m K a p i t a l an. Weitere I n s t r u m e n t e eines solchen Wettbewerbs b i e t e n sich d e n Gebietskörperschaften i n i h r e r K o n t r o l l e der F l ä c h e n u n d B e b a u u n g u n d ü b e r A u s g a benentscheidungen. W ä h r e n d es naturgemäß eine e m p i r i s c h s c h w i e r i g z u b e a n t w o r t e n d e Frage ist, ob K o m m u n e n über solche w e i t e r e n

Instru-

mente m i t e i n a n d e r i m W e t t b e w e r b s t e h e n , 3 4 s i n d die Chancen f ü r eine B e u r t e i l u n g der k o m m u n a l e n S t e u e r p o l i t i k n i c h t schlecht. D i e Regeln der Gewerbesteuer s i n d e i n h e i t l i c h - abgesehen v o n der B e f r e i u n g v o n der

Gewerbekapitalsteuer

der neuen L ä n d e r

vor

ibrer

Abschaffung.

A u t o n o m i e besteht l e t z t l i c h n u r i n der W a h l des Hebesatzes. B e i Vorliegen einer W e t t b e w e r b s s i t u a t i o n ist z u v e r m u t e n , daß die K o m m u n e n i h r e Hebesatzentscheidungen n i c h t u n a b h ä n g i g v o n e i n a n d e r treffen, sei es, daß sie einen a k t i v e n S t e u e r w e t t b e w e r b betreiben, oder daß sie d u r c h Verabredungen i h r e Hebesatzentscheidungen k o o r d i n i e r e n . E i n e zentrale S c h w i e r i g k e i t , die Interdependenz der Steuersatzentscheid u n g e n e m p i r i s c h z u überpüfen, l i e g t d a r i n , festzulegen, welche K o m m u n e n i n einer p o t e n t i e l l e n W e t t b e w e r b s s i t u a t i o n stehen. I m folgenden w i l l i c h m i c h auf eine naheliegende Hypothese k o n z e n t r i e r e n , die v o n r ä u m l i c h e n T r a n s a k t i o n s k o s t e n ausgeht, sei es d u r c h T r a n s p o r t k o s t e n Informationsschwierigkeiten.

Bei

solchen

oder

„Raumüberwindungskosten"

stehen K o m m u n e n a m ehesten m i t i h r e n geographischen N a c h b a r n i m Wettbewerb.35

Eine

Reihe v o n S t u d i e n

l o k a l e n W e t t b e w e r b b e i der B e s t e u e r u n g

36

für

die U S A

belegen

u n d b e i den A u s g a b e n .

einen 37

F ü r die Z w e c k e der M o d e l l s p e z i f i k a t i o n w ä r e v o n daher z u u n t e r s t e l len, daß jede K o m m u n e i einen aus i h r e r S i c h t u n d u n t e r B e r ü c k s i c h t i g u n g der U m s t ä n d e z u m Z e i t p u n k t t o p t i m a l e n Hebesatz T* i t b e s t i m m t , der seinerseits v o m Hebesatz i n der N a c h b a r s c h a f t aus einem Z u s a m m e n h a n g b e i den Steuersätzen auf

abhängt. S o l l Steuerwettbewerb

geschlossen w e r d e n , ist d a r ü b e r h i n a u s sicherzustellen, daß n i c h t d r i t t e , unberücksichtigte,

V a r i a b l e n X ii t

die gemeinsame B e w e g u n g

Solche Bewegungen k ö n n e n sich aus g l e i c h g e r i c h t e t e n

treiben.

Veränderungen

auf der Ausgabenseite, w i e beispielsweise b e i den U m l a g e n , ergeben. I n s besondere s i n d a u c h f ü r die K o m m u n e h i n z u n e h m e n d e

Einnahmeent-

34 zur Infrastruktur s. Seitz (1995 a, 1995 b, 1995 c), zur Flächenpolitik s. Lehmann-Grube/Pfähler (1998). 35 Seitz (1995 a, 1995 b) findet empirische Belege für einen Wettbewerb zwischen kreisfreien Städten mit ähnlicher Beschäftigungsstruktur. 36 s. Inman (1989) und Ladd (1992). 37 s. Case et al. (1993) und McHone (1987).

Nationaler u n d regionaler Steuerwettbewerb

123

Wicklungen als erklärende V a r i a b l e n z u b e r ü c k s i c h t i g e n . N e b e n exogenen Ä n d e r u n g e n i n den Z u w e i s u n g e n s i n d h i e r auch p r ä d e t e r m i n i e r t e Größen einzubeziehen, beispielsweise die Zinsausgaben. Schon wegen der Verzögerung d u r c h den Entscheidungsprozeß

auf

k o m m u n a l e r Ebene ist k a u m z u erwarten, daß der t a t s ä c h l i c h e Hebesatz i m m e r m i t dem o p t i m a l e n Hebesatz ü b e r e i n s t i m m t . A u c h die geringe D y n a m i k der Hebesätze, v e r g l i c h e n m i t den Bewegungen der verschieden e n E i n n a h m e n , s p r i c h t v i e l m e h r f ü r die B e s c h r e i b u n g der Hebesatzentscheidung d u r c h einen p a r t i a l e n A n p a s s u n g s p r o z e ß . 3 8 A u s diesen Ü b e r l e gungen heraus w ä r e folgende M o d e l l s p e z i f i k a t i o n z u w ä h l e n : (4)

Ti.t-Ti.t.1 = - a 0 ( T i . t - i - T U )

0 < a 0 < 1,

wobei (5)

T*

t

= b^t

+ ahi

+ a2,t + a3Xi, t _u

G l e i c h u n g (4) beschreibt die Hebesatzänderungen i n der b e t r a c h t e t e n Periode gegenüber der Vorperiode als A n p a s s u n g a n die Differenz

zwi-

schen t a t s ä c h l i c h e m u n d o p t i m a l e n Hebesatz i n der Vorperiode, w o b e i a 0 die A n p a s s u n g s g e s c h w i n d i g k e i t a n g i b t . Ist a 0 g l e i c h eins, ist die A n p a s sung so schnell, daß o p t i m a l e r u n d t a t s ä c h l i c h e r Hebesatz i m m e r ü b e r e i n s t i m m e n . F ü r Werte k l e i n e r als eins b r a u c h t die A n p a s s u n g Z e i t , i m E x t r e m f a l l (a 0 = 0) k o m m t eine A n p a s s u n g nie zustande. G l e i c h u n g (5) beschreibt den o p t i m a l e n Hebesatz, w o b e i öi den E f f e k t des Hebesatzes der N a c h b a r s c h a f t m i ß t . Ist bi nahe eins, w i r d die betrachtete K o m m u n e i h r e n Hebesatz l a n g f r i s t i g p r o p o r t i o n a l z u r N a c h b a r s c h a f t verändern. Ist bi nahe b e i N u l l g i b t es k e i n e n E i n f l u ß des Hebesatzes i n der N a c h b a r schaft auf die eigene Hebesatzentscheidung, a^ ι ist eine k o m m u n e n s p e z i fische K o n s t a n t e , die den E f f e k t l o k a l e r u n v e r ä n d e r l i c h e r

Charakteri-

s t i k a v o n Relevanz f ü r die Hebesatzentscheidung auffängt, beispielsweise des z e i t i n v a r i a n t e n Bestandes an I n f r a s t r u k t u r . Ä h n l i c h ist a 2 > t eine z e i t spezifische K o n s t a n t e , die g l e i c h m ä ß i g auf alle K o m m u n e n i m Z e i t p u n k t t e i n w i r k e n d e relevanten E i n f l u ß f a k t o r e n auffängt. A l l e r d i n g s u n t e r s t e l l t diese S p e z i f i k a t i o n , daß alle E i n f l u ß f a k t o r e n ü b e r den gleichen A n p a s sungsprozeß b e r ü c k s i c h t i g t werden. S t i m m t die K o m m u n e i h r e Hebesatzänderungen m i t den N a c h b a r n ab oder reagiert u n m i t t e l b a r auf E n t s c h e i d u n g e n der N a c h b a r n , ist zusätzl i c h die gleichzeitige Hebesatzänderung

der N a c h b a r n

D a n n e r g i b t sich folgende E r w e i t e r u n g f ü r G l e i c h u n g (4):

38 vgl. Seitz (1995b, 1995 c).

aufzunehmen.

124

Thiess B ü t t n e r

(6)

T

Hier

mißt

u

- TM

ö2

= b2 ( r f

t

-

n u n den k u r z f r i s t i g e n

- a0 (Τι,

t

_ ι - Γ* t) + c u .

Zusammenhang zwischen

den

Hebesatzänderungen der K o m m u n e u n d der N a c h b a r s c h a f t , wogegen bi i n G l e i c h u n g (5) den l a n g f r i s t i g e n r ä u m l i c h e n Z u s a m m e n h a n g z w i s c h e n den Niveaus a b b i l d e t . Geht m a n d a v o n aus, daß abgestimmte Hebesatzänderungen eher g l e i c h z e i t i g vollzogen werden, aber verzögerte R e a k t i o n e n die K o n k u r r e n z s i t u a t i o n reflektieren, i d e n t i f i z i e r t bi i n G l e i c h u n g (5) die R e a k t i o n s f u n k t i o n i m S t e u e r d i a g r a m m . Datenbasis einer entsprechenden e m p i r i s c h e n A n a l y s e s i n d die K o m m u n e n i n B a d e n - W ü r t t e m b e r g . E i n e r k l e i n e n Z a h l v o n kreisfreien S t ä d t e n steht h i e r eine V i e l z a h l v o n kreisangehörigen G e m e i n d e n m i t G r ö ßenunterschieden bis z u 100 000 E i n w o h n e r n gegenüber (siehe Tabelle 1). Wegen U n t e r s c h i e d e n i n der S t e l l u n g i m F i n a n z a u s g l e i c h u n d i m System der Gebietskörperschaften e m p f i e h l t sich eine T r e n n u n g der kreisfreien Städte v o n den kreisangehörigen Gemeinden. A u f G r u n d der geringen F a l l z a h l v o n kreisfreien S t ä d t e n b e s c h r ä n k t sich die A n a l y s e aber auf die kreisangehörigen K o m m u n e n . Tabelle 1: Kommunen i n Baden-Württemberg

Bevölkerung

Gruppe

Kreisangehörige Gemeinden

über 100 000 50000 - 100 000 20000 - 50000

I

1 11 63

10000 - 20000 5 000 - 10000

II

127 238

2 000 -

5 000

III

420

1000 500 unter

2 000 1000 500

IV

148 45 49

Summe

1102

Kreisfreie Städte 8 1

9

B e i den kreisangehörigen K o m m u n e n ist die r e i n geographische N a c h barschaft v o n der Z u g e h ö r i g k e i t z u m gleichen K r e i s z u trennen. A u f g r u n d der Z u s a m m e n a r b e i t i n den K r e i s t a g e n ist gerade b e i Z u g e h ö r i g k e i t z u m gleichen K r e i s eher e i n Z u s a m m e n h a n g i n der Besteuerung d u r c h abgestimmtes V e r h a l t e n z u erwarten. Insofern w e r d e n z w e i N a c h -

125

Nationaler u n d regionaler Steuerwettbewerb

Kreise

m

> Gemeinden

d

i

Abbildung 1: Schema der Nachbarschaft barschaftskonzepte v e r w e n d e t , w i e A b b i l d u n g 1 v e r d e u t l i c h t . W ä h r e n d die Quadrate einzelne Kreise andeuten, repräsentieren die B u c h s t a b e n K o m m u n e n . B e t r a c h t e n w i r K o m m u n e α i m M i t t e l p u n k t des Schemas. K o m m u n e n b - d s i n d b e n a c h b a r t , i m S i n n e gleicher K r e i s z u g e h ö r i g k e i t . Z u s ä t z l i c h h a t K o m m u n e α a u c h geographische N a c h b a r n , h i e r d e f i n i e r t als Menge der Gemeinden, die einem K r e i s m i t gemeinsamer Grenze z u m H e i m a t k r e i s angehören. I n der A b b i l d u n g s i n d das die K o m m u n e n e - l. Z u r K o m m u n e m besteht keine u n m i t t e l b a r e N a c h b a r s c h a f t . A b e r K o m m u n e m ihrerseits ist b e n a c h b a r t m i t e u n d l. F ü r die empirische A n a l y s e ist der Hebesatz i n der j e w e i l s als das m i t der inversen D i s t a n z

Nachbarschaft

der G e m e i n d e n

gewichtete

M i t t e l berechnet. Diese S p e z i f i k a t i o n h a t sich i m R a h m e n einer d e t a i l l i e r t e n , r ä u m l i c h - s t a t i s t i s c h e n A n a l y s e generell d u r c h die beste A n p a s sung a n die D a t e n ausgezeichnet. 3 9 U n t e r s t e l l t m a n , daß die K o m m u n e 39

Die Spezifikation der räumlichen Gewichtungsmatrix ist ein zentrales Problem in der räumlichen Statistik. In der Literatur werden vor allem bevölkerungsund distanzbasierte Gewichte vorgeschlagen, die Auswahl erfolgt nach der Anpassungsgüte (vgl. Haining, 1990). Für den gegebenen Datensatz zeigt Büttner (1999 b), daß die Verwendung inverser Distanzen bessere Ergebnisse als triviale und bevölkerungsbasierte Gewichte erzielt.

Thiess B ü t t n e r

126

b e i i h r e r Hebesatzentscheidung die Vorteile aus d e m z u s ä t z l i c h e n Steueraufkommen

den adversen

Konsequenzen

für

lokale

Produktion

und

B e s c h ä f t i g u n g gegenüberstellt, ist v o r a l l e m die fiskalische S i t u a t i o n entscheidend f ü r die Hebesatzwahl. Von daher erscheint es s i n n v o l l , als w e i tere erklärende V a r i a b l e n neben d e m Hebesatz i n der

Nachbarschaft

I n d i k a t o r e n der f i s k a l i s c h e n L e i s t u n g s f ä h i g k e i t z u v e r w e n d e n , 4 0 die als exogen oder z u m i n d e s t p r ä d e t e r m i n i e r t b e z ü g l i c h k o m m u n a l e r E n t s c h e i d u n g e n aufgefaßt w e r d e n können. Insofern u n m i t t e l b a r e E n t s c h e i d u n g s größen

der

Kommune

nicht

als

erklärende

Variable

aufgenommen

werden, s i n d G l e i c h u n g e n (5) u n d (6) also als reduzierte F o r m aufzufassen. Folgende Größen aus der F i n a n z s t a t i s t i k w e r d e n als

erklärende

Variable v e r w e n d e t : Z U WEIS Schlüsselzuweisungen pro Kopf im Vorjahr ZINS Zinsausgaben pro Kopf im Vorjahr EINKST Gemeindeanteil aus der Einkommensteuer pro Kopf im Vorjahr ERTRAG Grundbetrag der Gewerbesteuer pro Kopf im Vorjahr GRVERM Grundbetrag der Grundsteuer, Typ B, pro Kopf im Vorjahr N e b e n den Schlüsselzuweisungen

( Z U W E I S ) w e r d e n keine

anderen

Z u w e i s u n g e n b e r ü c k s i c h t i g t , da i h r E r h a l t E n t s c h e i d u n g e n der

Kom-

m u n e voraussetzt bzw. w e i l sie f ü r eine allgemeine V e r w e n d u n g n i c h t z u r Verfügung stehen. D i e Zinsausgaben ( Z I N S ) s i n d d u r c h die vorherige V e r s c h u l d u n g b e s t i m m t . I h r e H ö h e legt fest, i n w i e w e i t V e r s c h u l d u n g als A l t e r n a t i v e z u r Besteuerung gangbar ist. D i e d r e i folgenden V a r i a b l e n b e s t i m m e n die E i n n a h m e s i t u a t i o n der K o m m u n e . D a b e i G r u n d s t e u e r u n d Gewerbesteuer e i n Hebesatzrecht besteht, w i r d h i e r der v o m Hebesatz u n a b h ä n g i g e G r u n d b e t r a g v e r w e n d e t . D i e Resultate der K l e i n s t q u a d r a t e - S c h ä t z u n g (OLS) f ü r alle 1102 k r e i s abhängigen G e m e i n d e n s i n d i n Spalte (1) der Tabelle 2 w i e d e r g e g e b e n . 4 1 40

vgl. die Analyse der Gebührenpolitik bei Hernold/Rappen (1998). Die Verwendung des OLS Schätzers bei Präsenz räumlich verzögerter Variablen wird in der räumlichen Statistik problematisiert. Wird die räumliche Beziehung als eine bedingte Abhängigkeit verstanden, ist eine konsistente Schätzung durch OLS unter gewissen Bedingungen möglich (s. Cressie, 1990, S. 402 ff.). Bei simultaner Abhängigkeit wird die explizite Berücksichtigung der räumlichen Effekte im Schätzverfahren beispielsweise durch Maximum-Likelihood Verfahren (s. Anselin, 1988) notwendig. Während bezüglich der Abhängigkeit von Vorjahreswerten in der Nachbarschaft eine bedingte Abhängigkeit unterstellt werden kann, ist bei den gleichzeitigen Hebesatzänderungen von einer Simultanität auszugehen. Alternative Schätzungen mittels explizit räumlicher Modelle (s. Büttner, 1999 b) zeigen qualitativ ähnliche Resultate, lediglich die Größenordnung des Parameters der Wirkung gleichzeitiger Hebesatzänderungen in der Nachbarschaft w i r d in diesen Schätzungen etwas geringer ausgewiesen. Unabhängig von der Verzerrung der 41

Nationaler u n d regionaler Steuerwettbewerb

127

A n h a n d der e r k l ä r e n d e n f i n a n z s t a t i s t i s c h e n V a r i a b l e n bestätigt sich die V e r m u t u n g , daß der f i n a n z p o l i t i s c h e S p i e l r a u m f ü r die H e b e s a t z p o l i t i k v o n B e d e u t u n g ist. N a c h dem s i g n i f i k a n t n e g a t i v e n E f f e k t der Z u w e i s u n gen z u u r t e i l e n , geben die K o m m u n e n höhere Z u w e i s u n g e n i n F o r m v o n n i e d r i g e r e n Hebesätzen teilweise weiter. Dies b e s t ä t i g t theoretische Verm u t u n g e n ü b e r die A n r e i z w i r k u n g v o n Z u w e i s u n g e n , s. K u h n (1991). A u c h höhere Bemessungsgrundlagen der Gewerbesteuer u n d der G r u n d steuer, T y p B, veranlassen die K o m m u n e n offenbar, d e m Gewerbe g e r i n gere Hebesätze aufzuerlegen. E i n e r f i s k a l i s c h o r i e n t i e r t e n S i c h t der k o m m u n a l e n S t e u e r p o l i t i k e n t s p r i c h t schließlich a u c h der s i g n i f i k a n t p o s i t i v e E i n f l u ß der Zinsausgaben, i n d e m K o m m u n e n m i t steigenden Zinsausgab e n a u c h den Hebesatz der Gewerbesteuer erhöhen. Dies erhärtet die v o n Seitz (1995 b, 1995 c) f ü r die kreisfreien Städte nachgewiesene hebesatzsteigernde W i r k u n g des Schuldenstandes. Daß der E i n f l u ß des f i n a n z p o l i t i s c h e n S p i e l r a u m s s i g n i f i k a n t ist, ist i m ü b r i g e n e i n Beleg dafür, daß die K o m m u n e n n i c h t stets das S t e u e r a u f k o m m e n m a x i m i e r e n . D i e S p e z i f i k a t i o n als Anpassungsprozeß w i r d bestätigt, ist d o c h der Hebesatz der Vorperiode h o c h s i g n i f i k a n t . B e z ü g l i c h der N a c h b a r s c h a f t s effekte f i n d e t sich eine B e s t ä t i g u n g eines Zusammenhangs z w i s c h e n eigen e n Hebesatzänderungen u n d denen der N a c h b a r s c h a f t . Dies g i l t s o w o h l f ü r eine N a c h b a r s c h a f t i m Sinne der Z u g e h ö r i g k e i t z u m selben K r e i s ( d u r c h das hochgestellte S K angezeigt) als a u c h f ü r G e m e i n d e n i n den N a c h b a r k r e i s e n ( d u r c h das hochgestellte N K angezeigt). W ä h r e n d dies e i n Ergebnis k o o r d i n i e r t e r

Hebesatzänderungen sein k a n n , zeigt

sich

aber, daß a u c h das angestrebte Hebesatzniveau v o n d e n Hebesätzen der N a c h b a r s c h a f t beeinflußt w i r d . Diese R e a k t i o n i m Sinne des S t e u e r w e t t bewerbs ist aber offenbar n u r auf die u n m i t t e l b a r e U m g e b u n g der K o m m u n e i n n e r h a l b der Kreisgrenzen b e s c h r ä n k t . D i e S c h ä t z u n g i n Spalte (1) b e r ü c k s i c h t i g t die U n t e r s c h i e d e i n d e n K o m m u n e n l e d i g l i c h d u r c h die Regressoren i n k l u s i v e der f i x e n R e g i o n a l effekte. Gerade b e z ü g l i c h des Wettbewerbsverhaltens w e r d e n sich aber Größenunterschiede b e m e r k b a r machen. I n der theoretischen D i s k u s s i o n w u r d e bereits ausgeführt, daß große K o m m u n e n eher höhere Hebesätze w ä h l e n werden, da die w a h r g e n o m m e n e R e a k t i o n des K a p i t a l a n g e b o t s b e i i h n e n geringer ist. H i e r d e u t e n sich a u c h U n t e r s c h i e d e i m E i n f l u ß der N a c h b a r s c h a f t an, i n d e m größere K o m m u n e n t e n d e n z i e l l schwächer auf Hebesatzänderungen i h r e r N a c h b a r s c h a f t reagieren als k l e i n e . 4 2 U m Schätzung ist dies auch auf den Unterschied zwischen konditionaler und simultaner Spezifikation zurückzuführen. 42 s. Büttner (1999b) für eine formale Ableitung.

Thiess B ü t t n e r

128

z u untersuchen, ob sich die verschiedenen Effekte m i t der Größe der Kommune

unterscheiden,

wurden

die

Kommunen

in

Größenklassen

unterteilt. Tabelle 2: Determinanten der Hebesätze, 1981 - 1996

Kommunen

1102

74

365

420

242

Kommunen mit Bevölkerung

GA.-EINKST SCHLZUW. ZINSAUSG. GB-GEWST. GB-GRDST.

log T t-1 Δ log T t S K Δ log T t N K log log Γ ™

ab 20 000

von 5 000 bis 20 000

von 2 000 bis 5 000

bis 2 000

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

-.000 (.003) -.005*** (.002) .029*** (.004) -.013*** (.002) -.038** (.018)

.011 (.015) -.019*** (.006) .074*** (.022) -.037*** (.007) .175 (.187)

.002 (.005) -.008** (.003) .033*** (.008) -.015*** (.003) -.049 (.034)

-.003 (.004) -.006** (.002) .026*** (.006) -.008*** (.003) -.035 (.026)

-.002 (.005) .000 (.003) .018** (.008) -.012*** (.003) -.076** (.032)

-.236*** (.009) .576*** (.037) .203*** (.062) .197*** (.019) -.009 (.028)

-.256*** (.026) .383*** (.140) .042 (.219) .325*** (.088) -.261** (.116)

-.245*** (.013) .384*** (.057) .168* (.095) .098*** (.030) .082* (.045)

-.242*** (.015) .454*** (.060) .375*** (.101) .142*** (.030) .043 (.045)

-.245*** (.022) .922*** (.072) .012 (.125) .327*** (.043) -.125** (.056)

Variablenbezeichnung wie im Text, der regionale Index ist weggelassen. Alle Schätzungen berücksichtigen regionale Effekte und landesweite Zeiteffekte. Heteroskedastierobuste Standardfehler nach White (1980) in Klammern. Resultate mit einem, zwei oder drei Sternen sind signifikant auf dem 10%, 5% oder dem 1% Niveau.

H i e r z u w u r d e die Gesamtheit der K o m m u n e n i n v i e r G r u p p e n u n t e r teilt

(siehe Tabelle

1) u n d

separate

Schätzungen

durchgeführt.

Die

Ergebnisse s i n d i n den S p a l t e n (2) bis (5) angegeben. Es zeigen sich verschiedene systematische Unterschiede. B e z ü g l i c h der e r k l ä r e n d e n f i n a n z statistischen V a r i a b l e n ist zunächst festzustellen, daß Z u w e i s u n g e n , Z i n s ausgaben u n d die H ö h e der Bemessungsgrundlage generell die schon

Nationaler u n d regionaler Steuerwettbewerb

129

genannten Effekte a u c h i n den separaten Schätzungen aufweisen. A l l e r dings s i n d die Effekte besonders s t a r k b e i den größeren K o m m u n e n . Sie scheinen den Hebesatz d e m n a c h stärker als f i s k a l i s c h e n A k t i o n s p a r a m e t e r z u verwenden. D i e K o r r e l a t i o n m i t den Ä n d e r u n g e n der Hebesätze i m gleichen K r e i s f ä l l t m i t steigender Größe. A u c h zeigen sich K o r r e l a t i o n e n m i t den H e b e satzänderungen b e n a c h b a r t e r Kreise n u r b e i K o m m u n e n u n t e r 20 000 E i n w o h n e r n . Je k l e i n e r K o m m u n e n sind, desto bedeutender s i n d d e m nach

Hebesatzänderungen

in

Übereinstimmung

mit

dem

regionalen

U m f e l d . B e z ü g l i c h des Effekts der Hebesätze der N a c h b a r s c h a f t auf das o p t i m a l e Hebesatzniveau zeigt sich allerdings n i c h t dieses Muster. H i e r f i n d e t sich z w a r eine Z u n a h m e der Nachbarschaftseffekte

mit

abneh-

mender Größe der K o m m u n e n . Z u g l e i c h aber zeigt sich a u c h ein r e l a t i v s t a r k e r E f f e k t b e i den großen K o m m u n e n (Spalte (2)). Letzteres k ö n n t e darauf

hinweisen, daß bevölkerungsreiche

K o m m u n e n sich i n

einem

besonderen S t a d t - U m l a n d W e t t b e w e r b befinden. H i e r f ü r s p r i c h t a u c h der i n diesem F a l l negative K o e f f i z i e n t des Hebesatzes der G e m e i n d e n i n

Abbildung 2: Hebesätze in den Kreisen u. kreisfreien Städten Quelle: Eigene Berechnungen auf Basis der gewogenen Durchschnittshebesätze der Gewerbesteuer in den 327 Kreisen u. kreisfreien Städten in Westdeutschland. 9 Konjunkturpolitik, Beiheft 49

Thiess B ü t t n e r

130

den Nachbarkreisen. Z u s a m m e n g e n o m m e n ist es i m F a l l der b e v ö l k e rungsreichen K o m m u n e n n ä m l i c h eher die r e l a t i v e H ö h e des Hebesatzes der u m l i e g e n d e n G e m e i n d e n i m V e r h ä l t n i s z u m Hebesatz der N a c h b a r kreise, die eine W i r k u n g zeigt. D i e aus P l a t z g r ü n d e n i n Tabelle 2 n i c h t angegebenen

Zeitdummies

weisen einen p o s i t i v e n T r e n d auf, was einen A n s t i e g der Hebesätze t r o t z der E v i d e n z f ü r einen S t e u e r w e t t b e w e r b belegt. W i e A b b i l d u n g 1 zeigt, w e i s t a u c h die H e b e s a t z v e r t e i l u n g i m Bundesgebiet seit B e g i n n der 80'er Jahre eine v e r h ä l t n i s m ä ß i g k o n s t a n t e V e r t e i l u n g auf. D e r T r e n d ist d e u t l i c h positiv. I m Z e i t r a u m v o n 1980 bis 1996 stieg der gewogene D u r c h s c h n i t t der Hebesätze i m M e d i a n i n k l e i n e n S c h r i t t e n v o n 317.5 auf 3 4 2 % . Z w a r mögen i n s t i t u t i o n e l l e S c h r a n k e n einen S t e u e r s e n k u n g s w e t t b e w e r b b e i den Hebesätzen schon v o n v o r n h e r e i n

ausschließen,

wie

K r a u s e - J u n k (s. den B e i t r a g i n diesem Band) a r g u m e n t i e r t . D e r s i g n i f i k a n t e A n s t i e g der Hebesatzanspannung u n d m e h r noch, die S i g n i f i k a n z der z e i t l i c h verzögerten I n d i k a t o r e n der f i s k a l i s c h e n L e i s t u n g s f ä h i g k e i t i n den obigen Schätzgleichungen, ist aber als e i n Beleg d a f ü r z u w e r t e n , daß die M o b i l i t ä t

innerhalb

eines h o c h i n t e g r i e r t e n

Wirtschaftsraums

keineswegs a l l e n S p i e l r a u m i n der dezentralen Quellenbesteuerung des Kapitals unterbindet. 2. Erosion

der Unternehmensbesteuerung

in

Europa?

W ä h r e n d i m voranstehenden A b s c h n i t t auf die Frage des regionalen S t e u e r w e t t b e w e r b s i n einer i n t e g r i e r t e n W i r t s c h a f t eingegangen w u r d e , steht i m folgenden der Integrationsprozeß selbst i m Vordergrund. D u r c h eine große Z a h l v o n p o l i t i s c h e n M a ß n a h m e n haben sich die B e d i n g u n g e n f ü r grenzüberschreitende K a p i t a l b e w e g u n g e n i m Zuge des europäischen Integrationsprozesses

w e s e n t l i c h verbessert.

Man

denke

n u r an die Schaffung des E u r o p ä i s c h e n Währungssystems, die Schaffung des gemeinsamen B i n n e n m a r k t e s

und

schließlich

die

Schaffung

der

gemeinsamen W ä h r u n g . N i c h t n u r s i n d i m Zuge der gewachsenen K a p i t a l m o b i l i t ä t zusätzliche Anpassungserfordernisse an einzelne Steuerarten entstanden, w i e beispielsweise b e i der Zinsbesteuerung. Z u d e m s i n d die gravierenden Unterschiede i n den n a t i o n a l e n Steuerbelastungen, insbesondere b e i den U n t e r n e h m e n s s t e u e r n , 4 3 z u n e h m e n d i n den B l i c k p u n k t der W i r t s c h a f t u n d der P o l i t i k geraten. Vor diesem H i n t e r g r u n d s t e l l t sich die Frage, ob eine einzelstaatliche Kapitaleinkommensbesteuerung

i m Sinne einer Quellenbesteuerung

43 s. z.B. Harhoff et al. (1998), und Jacobs und Spengel (1996).

in

Nationaler u n d regionaler Steuerwettbewerb

131

der z u n e h m e n d i n t e g r i e r t e n W i r t s c h a f t ü b e r h a u p t n o c h B e s t a n d h a b e n k a n n , oder z w a n g s l ä u f i g i n einem SteuersenkungsWettbewerb v e r s c h w i n d e t . 4 4 Es w u r d e i n der theoretischen D i s k u s s i o n schon d e u t l i c h , daß diese Frage i m w e s e n t l i c h e n v o n der W i r k u n g der Staates auf die s t a n d ortbezogene P r o d u k t i v i t ä t abhängt. D i e Messung solcher P r o d u k t i v i t ä t s effekte ist aber b i s l a n g n u r w e n i g e n t w i c k e l t (s.o.). Deswegen ist es a u c h v o n Interesse, die bestehenden E r f a h r u n g e n m i t der E n t w i c k l u n g der Besteuerung i m Zuge der E u r o p ä i s c h e n I n t e g r a t i o n auszuwerten. Z w a r k a n n angesichts der w e s e n t l i c h k o m p l e x e r e n P r o b l e m a t i k des i n t e r n a t i o n a l e n Vergleichs der Steuersysteme u n d der w e s e n t l i c h geringeren Z a h l v o n B e o b a c h t u n g e n k e i n e d i r e k t e U n t e r s u c h u n g des S t e u e r w e t t b e w e r b s erfolgen, w i e sie i m vorangegangenen A b s c h n i t t f ü r die Gewerbesteuer erfolgt ist. A l l e r d i n g s k a n n u n t e r s u c h t werden, i n w i e w e i t sich das A u f k o m m e n aus der Besteuerung i n t e r n a t i o n a l m o b i l e r F a k t o r e n , insbesondere v o n K a p i t a l , i m Zuge der I n t e g r a t i o n verändert hat. Entsprechende empirische A n a l y s e n f ü r die L ä n d e r i n E u r o p a oder i n der O E C D s i n d i n der l e t z t e n Z e i t v e r s c h i e d e n t l i c h angestellt w o r d e n , w o b e i sich m i t u n t e r z w a r Belege f ü r eine B e s c h r ä n k u n g der K a p i t a l e i n kommensbesteuerung d u r c h die I n t e g r a t i o n aber k a u m

Anhaltspunkte

f ü r i h r e E r o s i o n e r g e b e n . 4 5 A l l e r d i n g s ist der i n t e r n a t i o n a l e

Vergleich

der Besteuerung m i t außerordentlichen M e ß p r o b l e m e n v e r b u n d e n . werden, neben n o m i n a l e n , m a r g i n a l e

effektive

und

So

durchschnittliche

effektive Steuersätze verglichen. A l l e diese Steuersätze h a b e n i h r e ö k o nomische Bedeutung. F ü r eine U n t e r s u c h u n g der E n t w i c k l u n g der K a p i taleinkommensbesteuerung durchschnittliche

i n fiskalischer

Hinsicht

ist aber eher

Steuerbelastung relevant. Sie zeigt an, i n

die

welchem

U m f a n g der Staat a m K a p i t a l e i n k o m m e n p a r t i z i p i e r t . Wegen der K o m p l e x i t ä t der Steuersysteme k o m m e n v o r a l l e m einfache m a k r o ö k o n o m i sche Maße der effektiven Steuersätze i n B e t r a c h t , b e i denen die Steuere i n n a h m e n auf das F a k t o r e i n k o m m e n bezogen w e r d e n . 4 6 Diese Werte s i n d allerdings m i t Vorsicht z u i n t e r p r e t i e r e n , sie s i n d f ü r eine B e u r t e i l u n g der steuerlichen A n r e i z e n i c h t geeignet. D a r ü b e r h i n a u s ist die Datenlage p r o b l e m a t i s c h . N i c h t n u r i n D e u t s c h l a n d w e r d e n i n der F i n a n z s t a t i s t i k die S t e u e r a u f k o m m e n n a c h Steuer44 Von dieser Frage zu trennen ist allerdings die Problematik, inwieweit die aus historisch bedingten spezifischen Steuersysteme den Anforderungen der gestiegenden Mobilität gewachsen sind. Einer simplen ökonomischen Logik folgend möchte ich von einer effizienten Nutzung der Steuerbasen ausgehen. 4 5 s. z.B. Tanzi (1998), Chennells und Griffith (1997), Heinemann (1999), von Löffelholz (1996). 4 6 s. z.B. Mendoza et al. (1994).

*

132

Thiess B ü t t n e r

a r t e n v e r b u c h t u n d eine A u f g l i e d e r u n g n a c h f u n k t i o n a l e n E i n k o m m e n s a r t e n ist oft n i c h t m ö g l i c h . So b l e i b e n f ü r einen i n t e r n a t i o n a l e n Vergleich l e t z l i c h n u r K o m p r o m i s s e . I m folgenden soll a n h a n d einer m a k r o ö k o n o m i s c h e n Steuerquote die E n t w i c k l u n g der U n t e r n e h m e n s b e s t e u e r u n g i n den E U M i t g l i e d s l ä n d e r n u n t e r s u c h t werden. H i e r z u w e r d e n A u f k o m mensdaten aus der Unternehmensbesteuerung auf das

Kapitaleinkom-

m e n insgesamt bezogen. W ü n s c h e n s w e r t w ä r e z w a r der Bezug auf das E i n k o m m e n der U n t e r n e h m e n , eine A u f g l i e d e r u n g des K a p i t a l e i n k o m mens ist aber n i c h t m ö g l i c h . Z u d e m b i l d e t die S t a t i s t i k n u r die Steuern v o n U n t e r n e h m e n m i t eigener Rechtspersönlichkeit ab. Z u Vergleichsz w e c k e n w e r d e n s o w o h l die U n t e r n e h m e n s s t e u e r n insgesamt, als a u c h die ertragsabhängigen Körperschaftssteuern verwendet. A b b i l d u n g 3 g i b t einen Ü b e r b l i c k ü b e r die E n t w i c k l u n g der U n t e r n e h m e n s t e u e r a u f k o m m e n bezogen auf das K a p i t a l e i n k o m m e n i n den Jahren 1970 bis 1996. D i e abgebildeten Lageparameter der V e r t e i l u n g deuten eine gewisse Konvergenz i n der V e r t e i l u n g E n d e der 7O'er u n d A n f a n g der 80'er Jahre sowie seit d e m E n d e der 8O'er Jahre an. I n b e i d e n Z e i t -

1970

1974

1978

1982

1986

1990

1994

1998

Abbildung 3: Unternehmenssteueraufkommen i n Europa Steuerquote: Unternehmenssteueraufkommen bezogen auf das Einkommen aus Unternehmertätigkeit und Vermögen. Quelle: Eigene Berechnung auf Basis von Daten der EU 15 ohne Luxemburg. Irland ist ab 1977, Dänemark ab 1988 berücksichtigt.

133

Nationaler u n d regionaler Steuerwettbewerb

r ä u m e n zeigt sich v o r a l l e m eine R e d u k t i o n i m oberen V i e r t e l der Verteilung. Dies k ö n n t e auf eine B e s c h r ä n k u n g der Steuerbelastung d u r c h die zunehmende I n t e g r a t i o n h i n d e u t e n . A l l e r d i n g s

e r l a u b e n die

„Steuer-

q u o t e n " a u f g r u n d der u n z u r e i c h e n d e n Ü b e r e i n s t i m m u n g v o n Z ä h l e r u n d N e n n e r keine zuverlässigen Aussagen ü b e r das Niveau lastung i m Ländervergleich. Entwicklung

der

Steuerbe-

Es ist deswegen s i n n v o l l e r sich auf

die

der Steuerquoten i n der Z e i t beschränken. D a die Steuer-

q u o t e n der einzelnen L ä n d e r aus k o n j u n k t u r e l l e n G r ü n d e n gerade k u r z f r i s t i g s c h w a n k e n , ist die l a n g f r i s t i g e E n t w i c k l u n g der U n t e r n e h m e n s steuern d u r c h A n p a s s u n g eines M o d e l l s z u e r m i t t e l n . So k ö n n t e m a n b e i spielsweise annehmen,

daß die Steuerquote

eines Landes

folgendem

autoregressiven Prozeß folgt: (7)

l o g T i t t = p i , i l o g T i i t _ i + P2,ilogT i | t _2 +